Seguridad de presas:

pasado, presente y futuro

Moiss Rubn de Clix Caballero

DESCRIPTORES
PRESAS
EMBALSES
GRANDES PRESAS
SEGURIDAD DE PRESAS
EXPLOTACIN
LEGISLACIN
NORMATIVA
PROTECCIN CIVIL

El peso de la responsabilidad est siempre presente en la conciencia del ingeniero hidrulico, pero la magnitud de la cuestin
desborda los lmites de lo individual o de colectividades limitadas, entra de lleno en un serio problema nacional, y no pasar
mucho tiempo en que constituya una cuestin con plena intervencin de todos los pases, puesto que las consecuencias de un
desastre en estas obras tienen directas repercusiones econmicas y psicolgicas en todas las naciones.
Jos Luis Fernndez Casado, Vigilancia de presas, Revista de Obras Pblicas, junio, 1961.

Introduccin
La creacin de un embalse constituye posiblemente la obra
pblica ms singular y con unas incidencias sobre la socie-
dad, en trminos generales, mayor que ninguna otra. Dichas
incidencias pueden ser positivas, negativas o mixtas. Entre
las primeras se hallan el abastecimiento humano y domsti-
co, la incorporacin del agua al proceso energtico, el em-
pleo del mismo en ciclos industriales y el uso de los embalses
con fines ldicos. Entre las repercusiones negativas se halla
la inundacin de extensas reas, que pueden llegar a tener
un importante valor medioambiental y socioeconmico, pero
sin lugar a dudas la repercusin negativa ms importante es
aquella que se deriva de la rotura de la presa; sta puede
dar lugar a una catstrofe de carcter humano, ambiental y
econmico de mucha mayor entidad que las originadas por
las restantes construcciones realizadas por el hombre, ex-
cepcin hecha de las centrales nucleares u obras que alma-
cenen elementos radiactivos. Entre las repercusiones de tipo
mixto se hallan aquellas que afectan a los regmenes hdri-
cos de los ros; esta actuacin es claramente positiva cuando
se traduce en la laminacin de las crecidas, pero puede ser
negativa cuando la variacin de caudales aguas abajo los
aleja de los idneos para conservar los equilibrios biolgi-
cos y morfolgicos del ro.
La gran importancia y complejidad de las repercusiones
antes citadas, en especial de la magnitud de la poblacin
afectada por el riesgo de la presencia de la presa, sobre la
que pueden no repercutir los beneficios de la implantacin de
la misma, ha hecho necesaria, en el transcurrir de los tiem-
pos, la intervencin de las administraciones pblicas en las
distintas fases de la vida de la misma.
Evolucin histrica de la normativa
de seguridad de presas en Espaa
A la hora de exponer cul ha sido la evolucin histrica de la
normativa en materia de seguridad de presas, resulta intere-
sante establecer su paralelismo con las catstrofes ocurridas;
stas han constituido impulsos que contribuyeron por un lado
al desarrollo del conocimiento y por otro sensibilizaron a la
sociedad y por ende a los responsables polticos de cada po-
ca para implantar controles, elaborar normativa tcnica y pa-
ra la asignacin de medios y recursos que contribuyeran a
mejorar la seguridad de las presas. No obstante, los efectos
revulsivos que lleva asociado todo acontecimiento desgracia-
do se han visto sucedidos por perodos de relajacin hasta la
ocurrencia de un nuevo accidente.

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 Fig. 1. Presa de Vega de Tera en su estado actual, tras la rotura de 1959 (Fuente: Miguel Ayuso).
El viernes 30 de abril de 1802, y tras completar su primer
llenado, tuvo lugar la rotura de la presa de Puentes. Los 30
hectmetros cbicos de agua almacenada fueron evacuados
en una hora. La onda de avenida alcanz la ciudad de Lor-
ca aproximadamente en otra hora, causando 608 vctimas
mortales. Agustn de Betancourt, entonces Inspector General
de Caminos, redact un informe tcnico sobre la rotura de la
presa de Puentes.
Los anteriores acontecimientos impulsaron, en 1802, la
creacin de la Escuela de Ingenieros de Caminos y Canales.
En 1905 apareci en Espaa la primera normativa europea
sobre presas, con el ttulo Instruccin para el proyecto de pan-
tanos; fue aprobada por Orden Ministerial el 30 de octubre
del referido ao; don Carlos Cardenal presidi la comisin re-
dactora. Las revisiones que tuvieron lugar de esta primera ins-
truccin en la segunda mitad del pasado siglo, fueron promo-
vidas por don Jos Torn Pelez. Entre unas y otras van toman-
do mayor preocupacin, entre la comunidad presstica, los as-
pectos relativos a las fases de construccin y explotacin, inclu-
yndose dentro de esta ltima la atencin al comportamiento.
En la madrugada del sbado 10 de enero de 1959 rom-
pi la presa de Vega de Tera, tambin durante su primer
llenado, caus 144 vctimas mortales en el pueblo de Riba-
delago, situado en la margen derecha del ro Tera, junto al
lago de Sanabria. Ese mismo ao fue creada la Comisin
Permanente de Normas de Grandes Presas; su cometido era
el de redactar una Instruccin sobre presas; tambin fue
creada la Seccin de Vigilancia de Presas, que pasaba a
depender de la Comisara Central de Aguas. Los dos orga-
nismos creados estaban adscritos a la Direccin General de
Obras Hidrulicas.
En 1960 los ingenieros de la Seccin de Vigilancia de
Presas redactaron las Normas Transitorias para Grandes
Presas, que constituyeron la base para que, en 1962, la Co-
misin Permanente de Normas de Grandes Presas publicara
la Instruccin para el proyecto, construccin y explotacin
de grandes presas; su aprobacin, con carcter provisio-
nal, se produjo por Orden Ministerial de fecha 21 de agos-
to de 1962.
Analizadas las sugerencias presentadas, por Orden Mi-
nisterial de fecha 31 de marzo de 1967, es aprobada defi-
nitivamente la Instruccin para el proyecto, construccin y
explotacin de grandes presas; por aquel entonces el n-
mero de grandes presas en Espaa ascenda a 527. En el ar-
tculo 3, que la Instruccin dedica al mbito de aplicacin,
se establece que las normas de carcter general contenidas
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en la misma sern aplicables a todos los tipos de grandes
presas. La Instruccin define como gran presa aquella cu-
ya altura supere los 15 metros, o bien estando comprendida
la misma entre 10 y 15 metros, se cumpla alguna de las si-
guientes condiciones:
Capacidad de embalse superior a 100.000 m3.
Caractersticas excepcionales de cimientos o cualquier otra
circunstancia que permita calificar la obra como importan-
te para la seguridad o economa pblica.
Hay que destacar los planteamientos abiertos de la Ins-
truccin, ya que en ningn momento se refiere a la titularidad
de la presa ni al lugar en que la misma se ubica.
El da 20 de octubre de 1982 aconteci la rotura de la
presa de Tous; como consecuencia de la misma se puso en
marcha un Programa de Seguridad y Explotacin de las pre-
sas del Estado, que estaba evaluado econmicamente en
120 millones de euros, a aplicar a 243 presas en explota-
cin y 53 en construccin. Los distintos programas contem-
plaban la contratacin de personal, adquisicin de grupos
electrgenos, tendido de lneas elctricas, radiocomunicacio-
nes, vehculos, mejora de la informacin hidrolgica, segu-
ridad de presas en explotacin, la redaccin de una nueva
Instruccin y la vigilancia y comprobacin del funciona-
miento de las presas.
La entrada en vigor de la Instruccin para el proyecto,
construccin y explotacin de grandes presas se produjo en
una poca lgida de la construccin y la puesta en explota-
cin de presas; del seguimiento de su aplicacin surgi la ne-
cesidad de reestructurar su articulado con objeto de adaptar-
lo a las nuevas experiencias y conocimientos.
En octubre de 1977 se platea una revisin de fondo de la
Instruccin; se trataba de resaltar la importancia de las fases
de puesta en carga y de la explotacin y, al tiempo, prestar
atencin a los depsitos de otro tipo.
El primero de los anteriores aspectos se enmarca dentro
de la lnea de evolucin marcada entre las Normas de 1905
y 1967 y pretende destacar la importancia del comporta-
miento deducido de la interpretacin de la auscultacin. Con
la introduccin del segundo aspecto se trat de integrar en
una misma norma a todas aquellas estructuras enclavadas en
el terreno con capacidad para almacenar agua u otros lqui-
dos y semilquidos en los que el agua est presente.
La referida revisin de la Instruccin fue ampliamente de-
batida durante muchos aos y en muy diversos foros; entre
stos destacan los celebrados en diversas universidades, que
fueron promovidos por el inolvidable Guillermo Gmez La.
Si bien haba coincidencia en la necesidad de modificar
la Instruccin, no la haba en relacin al contenido y filosofa
de la misma. Bsicamente imperaban dos tendencias: seguir
la lnea establecida en la Instruccin, es decir, la de una nor-
ma detallista desde el punto de vista de su contenido tcnico,
o una norma breve y conceptual.
*Este Ministerio dej de existir tras la reestructuracin ministerial del ao 1996; la misma cre el Ministerio de Medio Ambiente, al que se le
atribuyeron las competencias en materia hidrulica.
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El da 9 de diciembre de 1994, por acuerdo del Consejo
de Ministros y con base en el desarrollo de la Ley 2/1985 so-
bre Proteccin Civil, fue aprobada la Directriz bsica de pla-
nificacin de Proteccin Civil ante el riesgo de inundaciones.
Con una filosofa inspirada en la prevencin de riesgos, la Di-
rectriz bsica identifica las presas por su riesgo potencial, con
independencia de dnde se hallen ubicadas, del fluido alma-
cenado y de quin ostente su titularidad. Establece la Direc-
triz bsica la obligatoriedad de clasificar las presas en fun-
cin de su riesgo potencial o funcionamiento incorrecto en las
categoras A, B y C y de la implantacin de los correspon-
dientes planes de emergencia en los casos correspondientes a
las dos primeras categoras.
El 30 de marzo de 1996 fue aprobado mediante Orden Mi-
nisterial el Reglamento tcnico sobre seguridad de presas y
embalses; en el apartado segundo del mismo se establece que
en el mbito de aplicacin del Reglamento se incluyen todas
aquellas presas cuyo titular sea el Ministerio de Obras Pblicas,
Transportes y Medio Ambiente* o los organismos autnomos
dependientes de dicho departamento ministerial conforme a lo
dispuesto en la Ley 29/1985 de 2 de agosto de Aguas, y aque-
llas otras asociadas a concesiones con fechas de otorgamiento
posteriores a la entrada en vigor del Reglamento. En el artcu-
lo 2, se precisa que el Reglamento afecta a las denominadas
grandes presas, aquellas cuya altura es superior a 15 metros;
y a las que tengan una altura comprendida entre 10 y 15 me-
tros y cumplan alguna de las siguientes caractersticas:
Longitud superior a 500 m.
Capacidad de embalse superior a 1.000.000 m3.
Capacidad de desage superior a 2.000 m3/s.
Se establece que tambin podrn clasificarse como gran-
des presas, aquellas que, aun no cumpliendo ninguna de las
anteriores condiciones, presenten dificultades especiales en su
cimentacin o bien sean de caractersticas no habituales. Por
ltimo, el Reglamento tambin ser de aplicacin a todas
aquellas presas cuya clasificacin en funcin de su riesgo po-
tencial o funcionamiento incorrecto resulte ser A o B.
El apartado cuarto de la Orden Ministerial por la que se
aprueba el Reglamento establece que la Direccin General de
Obras Hidrulicas ahora Direccin General de Obras Hi-
drulicas y Calidad de las Aguas, sin perjuicio de las com-
petencias que en cada caso correspondan a los Organismos
de cuenca, ejercer las funciones de vigilancia e inspeccin
de presas y embalses establecidas en el Reglamento; se hace
referencia aqu a un aspecto importante, el relativo a las com-
petencias de los Organismos de cuenca. El Decreto
1740/1959, de 8 de octubre, crea las Comisaras de Aguas,
Organismos perifricos que pasan a depender de la Direc-
cin General de Obras Hidrulicas; a las mismas el referido
Decreto atribuye las funciones que hasta entonces haban ve-
nido realizando las Jefaturas de Aguas, dependientes stas
de las Confederaciones Hidrogrficas.
 Fig. 2. Aspecto de la presa de Tous en enero de 1990 (Fuente: Confederacin Hidrogrfica del Jcar).
Entre las funciones de las Comisaras de Aguas, conteni-
das en el artculo 4 del citado decreto, se diferencian aque-
llas que requieren la aplicacin del Reglamento de aguas y
sus cauces y las que afectan a la vigilancia de las obras y a
la explotacin de los aprovechamientos. De acuerdo con el
artculo antes referido correspondera a las Comisaras de
Aguas la vigilancia de las obras derivadas de concesiones y
autorizaciones; dentro de estas actuaciones de vigilancia se
incluye la comprobacin del cumplimiento de las normas
aprobadas sobre presas y las restantes instrucciones y pliegos
reglamentarios. Pero aqu no acaban las atribuciones que el
artculo cuarto del referido decreto atribuye a las Comisaras
de Aguas, ya que adems stas tienen que vigilar la explota-
cin de los aprovechamientos de aguas pblicas, cualquiera
que sea el rgimen jurdico al que estn adscritas.
El Decreto 240/1966 de 13 de agosto ampli las funcio-
nes antes referidas, ya que adems a las Comisaras de Aguas
se les atribuye las facultades de inspeccin de las obras del Es-
tado y su explotacin.
Con la entrada en vigor del Real Decreto 1821/1985 de 1
de agosto, las Comisaras de Aguas dejan de ser Organismo pe-
rifrico del Estado dependiente de la Direccin General de
Obras Hidrulicas, y pasan a formar parte de las Confedera-
ciones Hidrogrficas. El artculo cuarto del referido Real Decreto
mantiene las atribuciones de las Comisaras de Aguas en lo que
respecta a la inspeccin y vigilancia de las obras derivadas de
concesiones y autorizaciones, y la vigilancia de la explotacin
de todos los aprovechamientos de aguas pblicas cualquiera
que sea su titular y rgimen jurdico al que estn acogidas.
Con posterioridad, el Real Decreto 984/1989 de 22 de
julio, en su artculo 4, separa las funciones de las Comisaras
de Aguas entre las relativas a la inspeccin y vigilancia de las
obras derivadas de concesiones y autorizaciones del dominio
pblico y la vigilancia e inspeccin de la explotacin de to-
dos los aprovechamientos de aguas pblicas, cualquiera que
sea su titular y el rgimen jurdico a que estn acogidas.
Tras lo expuesto, resulta evidente la enorme importancia
que en relacin con la seguridad de las presas tienen las Co-
misaras de Aguas. Para el ejercicio de las anteriores compe-
tencias, las Comisaras de Aguas histricamente han careci-
do de los medios necesarios para llevarlas a la prctica; es-
tas carencias se han cubierto en parte y an se siguen cu-
briendo, aunque de forma limitada y claramente insuficiente,
por va de un informe previo de carcter consultivo emitido
por la Unidad Central de Vigilancia de Presas a peticin de
las Comisaras de Aguas.
Resulta oportuno, y puede que necesario para compren-
der cul ha sido en la Administracin central la evolucin y la
importancia dada a la seguridad de las presas, dedicar al-
gunas lneas a la evolucin histrica de la Unidad Central de
Vigilancia de Presas. Como ya se ha dado cuenta, la Seccin
de Vigilancia de Presas fue creada en 1959, quedando inte-
grada en la entonces Direccin General de Obras Hidrulicas
y, dentro de la misma, dependiendo, al igual que las Comi-
saras de Aguas, de la Comisara Central. Las funciones atri-
buidas a la Seccin de Vigilancia de Presas quedaron esta-
blecidas en el Decreto 1740/1959, de 8 de octubre, ya cita-
do con anterioridad. En concreto, respecto a esta nueva Sec-
cin el decreto estableca:
Esta Seccin tendr el asesoramiento tcnico de la Co-
misin de Normas para Grandes Presas, creada por Or-
den Ministerial de 15 de enero de 1959 con el fin de re-
dactar la Instruccin para el proyecto construccin y explo-
tacin de presas de embalse. Dicha Comisin, reorganiza-
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 Fig. 3. Detalle de la rotura de la presa de Orjales (Fuente: Miguel Ayuso).
da para esta finalidad, tendr carcter permanente, y a su
cargo el mantenimiento al da de las normas contenidas en
la Instruccin por ella elaborada, as como tambin la fun-
cin consultiva de los asuntos de la Seccin encargada de
la vigilancia de las presas. Esta ltima funcin se llevar ca-
bo sin perjuicio de los informes ulteriores que puedan emitir
o que preceptivamente se requieran de otros rganos con-
sultivos superiores.
La Orden Ministerial de 2 de diciembre de 1965 adscribe
la entonces ya Divisin de Vigilancia de Presas a la Subdi-
reccin General de Explotacin Hidrulica y Coordinacin; la
misma haba sido creada mediante el Decreto 3085/1965 de
octubre, de reorganizacin de la Direccin General de Obras
Hidrulicas.
Mediante la Orden Ministerial de 28 de abril de 1972, que
desarrolla el Decreto 2682/1971, de 4 de noviembre, de Or-
ganizacin del Ministerio de Obras Pblicas, la Divisin de Vi-
gilancia de Presas vuelve a depender de la Comisara Central
de Aguas. Sus funciones quedaron definidas como sigue:
Tiene a su cargo el informe sobre soluciones tcnicas en
los proyectos y construcciones de presas, la inspeccin y el
control de la auscultacin de las presas, as como la vigilan-
cia de la aplicacin de las Normas de Grandes presas.
Las anteriores funciones y la ubicacin administrativa arri-
ba citadas de la Divisin de Vigilancia de Presas son cohe-
rentes con su dependencia funcional, que es la misma que la
de las Comisaras de Aguas.
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El Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo fue estructu-
rado segn el Real Decreto 754/1978 de 14 de abril. El en-
tonces Servicio de Vigilancia de Presas fue adscrito, dentro de
la Direccin General de Obras Hidrulicas, de nuevo a la Sub-
direccin General de Explotacin; las funciones de esta Subdi-
reccin General quedaron definidas en el Decreto 911/1976,
de 2 de abril, y son las que a continuacin se citan:
La Subdireccin General de Explotacin tendr a su car-
go el estudio, preparacin y vigilancia de la aplicacin de la
normativa y asistencia tcnica necesaria para la actuacin de
los entes territoriales y usuarios en general que exploten obras
y recursos hidrulicos; las cuestiones de la competencia del
Ministerio relativas a la produccin hidroelctrica, que estn
atribuidas por las disposiciones vigentes y, finalmente, el ase-
soramiento, la inspeccin y vigilancia tcnica del proyecto, la
construccin y la explotacin de presas.
La Ley 29/1985 de 2 de agosto, de Aguas, y los Regla-
mentos que la desarrollan no hacen ninguna referencia a la se-
guridad, inspeccin y explotacin de presas. Constituye la an-
terior ley un punto de inflexin en las competencias de los ser-
vicios centrales de la inspeccin de presas, ya que las sucesi-
vas reorganizaciones administrativas se van olvidando de di-
chas funciones.
Mediante el Real Decreto 1654/1985, de 3 de julio, el
Servicio de Vigilancia de presas qued adscrito a la Subdi-
reccin General de Explotacin y Tecnologa; transcribimos a
continuacin los cometidos establecidos para la misma:
 Las funciones derivadas del rgimen econmico-adminis-
trativo de recursos hidrulicos y patrimonio, explotacin, se-
guimiento de la gestin de los planes realizados, estudio, in-
vestigacin y actualizacin de las tecnologas relacionadas
con obras e instalaciones, y las cuestiones relativas a la pro-
duccin hidroelctrica de competencia del Departamento.
En 1985 el Servicio de Vigilancia de Presas es elevado a
la categora de rea; en 1990 pasa a denominarse rea de
Tecnologa y Control de Estructuras y pasa a depender de la
Subdireccin General de Proyectos y Obras; las funciones
atribuidas a esta Subdireccin General eran:
La redaccin y supervisin de los proyectos de obras e
instalaciones hidrulicas, as como el control de su ejecucin,
la elaboracin de la normativa tcnica bsica, estudio y pro-
mocin de nuevas tecnologas hidrulicas y la coordinacin
tecnolgica con otros organismos.
Los proyectos a que se refiere el prrafo anterior son los
correspondientes a la Direccin General de obras Hidrulicas.
Como puede apreciarse, no aparece ninguna referencia a la
seguridad de presas entendida sta en su fase de explotacin.
As pues, en 1985 tiene lugar la prctica desaparicin de
las atribuciones de la vigilancia e inspeccin de presas den-
tro de la Direccin General de Obras Hidrulicas; lo anterior
coincide con el paso de las Comisaras de Aguas a las Con-
federaciones Hidrogrficas.
La referida situacin se mantiene hasta 1996. Mediante el
Real Decreto 758/1996 de 5 de mayo, de reestructuracin
de Departamentos Ministeriales, se cre el Ministerio de Me-
dio Ambiente. La estructura orgnica de este Ministerio que-
d establecida con el Real Decreto1894/1996 de 2 de agos-
to. De acuerdo con el mismo, el control de la seguridad de las
infraestructuras hidrulicas en aplicacin del Reglamento so-
bre seguridad de presas y embalses queda atribuido a la
Subdireccin General de Gestin del Dominio Pblico Hidru-
lico, integrada sta en la Direccin General de Obras Hi-
drulicas y Calidad de las Aguas. El rea de Tecnologa y
Control de Estructuras pas a depender de la referida Subdi-
reccin General. El Real Decreto 1984/1996 no se refiere
para nada a la Instruccin para el proyecto, construccin y
explotacin de grandes presas, de aplicacin al 75 % de las
mismas. La asignacin de funciones por parte del Real De-
creto es coherente con lo establecido en el Reglamento tc-
nico sobre seguridad de presas y embalses.
En 1997, fruto de la primera relacin de puestos de tra-
bajo de la nueva Direccin General de Obras Hidrulicas y
Calidad de las Aguas, el rea de Tecnologa y Control de Es-
tructuras pas a denominarse rea de Inspeccin de Presas.
Argumentando razones de operatividad y eficacia adminis-
trativa y la necesidad de reforzar actividades de la inspeccin
de presas, por Resolucin de la Direccin General de Obras
Hidrulicas y Calidad de las Aguas, de 23 de julio de 1999,
se delegan en la Subdireccin General de Proyectos y Obras
por parte del Subdirector General de Gestin del Dominio P-
blico Hidrulico las competencias relativas a la aplicacin del
Reglamento tcnico sobre seguridad de presas y embalses.
Difcilmente puede entenderse dicha delegacin dirigida a me-
jorar la operatividad y la eficacia de la gestin de la seguridad
de presas cuando la misma fue acompaada de la supresin
administrativa del rea de Inspeccin de Presas; los ingenieros
miembros de la misma, hasta entonces denominados Inspecto-
res de Presas, pasaron a denominarse Tcnicos Superiores, y
el Jefe del rea, Consejero Tcnico, para desempear funcio-
nes que nada tuvieran que ver con las de inspeccin de pre-
sas. Tan creativa operacin dio origen, como era de esperar,
a una situacin insostenible. Justo un ao despus, el 21de ju-
lio de 2000, tras la renovacin de la cpula directiva del Mi-
nisterio de Medio Ambiente, el Real Decreto1415/2000, por
el que se desarrolla la estructura orgnica del Misterio de Me-
dio Ambiente, dispone que la inspeccin del control de la se-
guridad de las presas y embalses realizado por sus titulares,
en aplicacin del Reglamento tcnico sobre seguridad de pre-
sas y embalses e Instruccin para el Proyecto, Construccin y
Explotacin de Grandes Presas, en sus respectivos mbitos,
esta funcin queda atribuida a la Subdireccin General de
Gestin del Dominio Pblico Hidrulico. Se rectifica, pues, sal-
vo en la restauracin del rea de Inspeccin de Presas, me-
diante el referido Real Decreto, la peculiar situacin hasta
entonces existente. Hay dos matices de cierta importancia en
este Real Decreto; el primero es que se hace referencia a la Ins-
truccin de 1967, y el segundo que se atribuye la funcin, que
dice la inspeccin de control de la seguridad de las presas y
embalses realizado por sus titulares. No parece que el refe-
rido Real Decreto atribuya funciones de inspeccin directa de
la seguridad a la Direccin General de Obras Hidrulicas y
Calidad de las Aguas; en definitiva, existe una cierta incohe-
rencia entre lo establecido en el Reglamento Tcnico y la asig-
nacin de funciones de este Real Decreto.
Otro aspecto importante, que ha de tenerse en cuenta, es
el que se refiere a la distribucin de competencias en materia
hidrulica dentro del Estado espaol. En la actualidad estn
transferidas las competencias en materia de aguas a las co-
munidades de Galicia (Galicia-Costa), Catalua (Pirineo
Oriental), Pas Vasco, Baleares y Canarias. Esta transferencia
de competencias comprende la gestin de los recursos hdri-
cos y aprovechamientos hidrulicos; las mismas conllevan ac-
tuaciones que tienen que ver con el Dominio Pblico Hidru-
lico y, en consecuencia, incluyen la gestin de la seguridad de
las presas. En este sentido, la Directriz Bsica de Planificacin
de Proteccin Civil ante el Riesgo de Inundaciones, en su
apartado 3.1.5.3, que se refiere a la clasificacin de presas
en funcin de su riesgo potencial o funcionamiento incorrec-
to, establece que la misma se efectuar mediante resolucin
de la Direccin General de Obras Hidrulicas o de los rga-
nos de las Comunidades Autnomas que ejerzan competen-
cias sobre el Dominio Pblico Hidrulico para aquellas pre-
sas que se ubiquen en cuencas hidrogrficas comprendidas
ntegramente dentro de su territorio. En igual sentido se ex-
presa la Directriz bsica en el artculo 3.5.1.5, cuando se re-
fiere a la aprobacin de los planes de emergencia de presas.
Para intentar completar el mapa normativo es preciso ha-
cer referencia a la Orden de 26 de abril de 2000, del desa-
parecido Ministerio de Industria y Energa, por la que se
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 Fig. 4. Detalle de la rotura en 1998 de la presa de la balsa de residuos mineros de Aznalcllar (Fuente: Diario 16).
aprueba la Instruccin Tcnica Complementaria 08.02.01 del
Captulo XII del Reglamento General de Normas Bsicas de
Seguridad Minera: Depsitos de lodos en procesos de trata-
miento de industrias extractivas. Sin duda, la publicacin de
la anterior norma vuelve a estar impulsada por la existencia
de otro accidente, la rotura de la balsa de residuos mineros
de Aznalcllar.
Dado que las competencias en materia de minera se ha-
llan transferidas a las Comunidades Autnomas, stas son las
encargadas de la aplicacin del referido reglamento. Resulta
oportuno recordar en este punto que el Reglamento tcnico
sobre seguridad de presas y embalses, en su artculo 2, es-
tablece que el mismo ser de aplicacin a las balsas para re-
siduos industriales y otros usos en cuanto ocupen Dominio P-
blico Hidrulico; esta circunstancia, en principio, plantea una
cierta interferencia entre las competencias de las dos rdenes
Ministeriales citadas.
Situacin actual
En relacin con las presas y embalses, la situacin en Espaa
se caracteriza por el elevado nmero de grandes presas,
unas 1.300 en explotacin, junto con la previsin de un in-
cremento reducido en el futuro.
Son al menos dos los puntos de vista desde los que se pue-
de analizar la actual situacin espaola en materia de segu-
ridad de presas: el competencial y el normativo.
Desde el punto de vista competencial es probable que la
convergencia entre expertos juristas no estuviera garantizada
en caso de consulta; lo que en principio parece claro y no dis-
cutible es la enorme importancia y alcance de las competen-
cias de las Comisaras de Aguas en materia de seguridad de
presas. Como ha sido expuesto, el ltimo Real Decreto de Or-
ganizacin del Ministerio de Medio Ambiente no parece atri-
buir funciones de inspeccin directa a la Direccin General
de Obras Hidrulicas y s de inspeccin al propietario de la
presa en la correcta forma de aplicar la normativa vigente. Si
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bien, esto ltimo entra en conflicto con lo que establece el
apartado cuarto de la Orden Ministerial por la que se apro-
b el Reglamento Tcnico, que, volvemos a recordar, atribu-
ye, sin prejuicio de las competencias de los Organismos de
cuenca, las funciones de vigilancia e inspeccin de presas y
embalses que en aqul se establecen. Como ya hemos co-
mentado, se advierte una cierta incongruencia entre la atri-
bucin de funciones del Real Decreto y lo establecido en el
Reglamento Tcnico.
Desde el punto de vista de la normativa actualmente vi-
gente, y refirindonos a embalses de agua, el 75 % de las
grandes presas se rige por una norma muy detallada, la Ins-
truccin para el proyecto, construccin y explotacin de gran-
des presas de 1967; el 25 % restante y, en principio, todas
las futuras lo estn por el Reglamento sobre seguridad de
presas y embalses de 1996, que constituye una norma ms
conceptual. La pertenencia de una presa a uno u otro grupo,
salvo aquellas presas asociadas a un ttulo concesional poste-
rior a la entrada en vigor del Reglamento Tcnico, est aso-
ciada a las caractersticas del titular. No han de olvidarse las
balsas de residuos mineros, que en principio estn regidas por
la Instruccin tcnica complementaria relativa a los depsitos
de lodos en procesos de tratamiento de extraccin; ya ha si-
do apuntada la posible interferencia con el Reglamento.
As pues, todas las normas de seguridad de presas en Es-
paa tienen rango legal de Orden Ministerial. No parece l-
gico que un asunto de tanta trascendencia se rija por normas
con rango legal muy inferior al de la que regula la gestin de
los recursos hidrulicos, cuando la explotacin de stos debe
supeditarse a los criterios de seguridad.
La conciencia social en relacin con los riesgos es cre-
ciente con el transcurrir del tiempo, lo que deriva en la nece-
sidad de una mayor atencin por parte de los poderes pbli-
cos en relacin a los temas de seguridad, en especial los re-
lacionados con aquellas infraestructuras sometidas a proce-
sos de deterioro y envejecimiento, como es el caso de las pre-
sas. Tampoco parece lgico que un asunto de tanta trascen-
dencia como el de la seguridad de las presas est regido por
normas de seguridad cuyo mbito de aplicacin est defini-
do en funcin del propietario de las mismas. En la situacin
actual, presas situadas sobre un mismo ro se hallan regidas
por normas distintas, con grados de exigencia diferentes.
Tambin, por razones de equidad social, la normativa de
seguridad de presas debera ser nica y afectar a todo el te-
rritorio espaol; en definitiva, tampoco se puede hacer de-
pender la gestin de la seguridad de las presas de su ubica-
cin en relacin con la divisin administrativa del Estado; es
ms, en el caso de Espaa habra que pensar en una gestin
homognea de la seguridad con Portugal en aquellas presas
situadas en los ros transfronterizos.
Uno de los aspectos importantes de la Orden Ministerial
por la que se aprob el Reglamento Tcnico es el que se re-
fiere a la aplicacin progresiva del mismo. Se aluden razones
de complejidad tcnica en su contenido para limitar, en una
primera etapa, su mbito de aplicacin; parece que un plan-
teamiento ms lgico hubiera sido establecer una aplicacin
global, con rango de ley, contando con unas generosas dis-
posiciones transitorias que hubieran permitido la adaptacin
paulatina de todas las presas. La aplicacin progresiva del
Reglamento Tcnico, transcurridos seis aos y medio desde su
entrada en vigor, sigue siendo una asignatura pendiente.
Las exigencias que conlleva el cumplimiento del Regla-
mento Tcnico exigen la realizacin de actuaciones que pre-
cisan de asignaciones presupuestarias; este aspecto, hbil-
mente utilizado por aquellos titulares con capacidad de ne-
gociacin, probablemente haya constituido la verdadera ra-
zn para implantar su aplicacin progresiva. El cumplimiento
de la Directriz Bsica de Planificacin de Proteccin Civil an-
te el Riesgo de Inundaciones tambin lleva asociados costes y
es de aplicacin general, sin distincin entre propietarios.
La clasificacin de las presas en funcin de su riesgo poten-
cial o funcionamiento incorrecto, que establece la Directriz b-
sica, ha constituido el revulsivo para la aplicacin de lo dis-
puesto en algunos de los artculos del Reglamento Tcnico. Si
bien es comn para todas las presas, a las incluidas dentro del
mbito de aplicacin del Reglamento Tcnico las afecta de un
modo especial, ya que el proceso de clasificacin ha puesto en
marcha la ejecucin de la Primera revisin y anlisis de la se-
guridad de la presa. La resolucin administrativa de clasifica-
cin establece tambin el plazo en que se deber llevar a cabo
la primera revisin de la presa. La trascendencia de este hecho,
que probablemente represente el aspecto ms notable del Re-
glamento Tcnico, es obvia, ya que, correctamente ejecutado,
constituye la base para el conocimiento del estado actual de las
presas. La problemtica de las primeras revisiones de seguridad
no es fcil de solventar. El artculo 33.4 del Reglamento Tcnico
establece que las revisiones de seguridad deben llevarse a cabo
por un equipo especializado y distinto del equipo de explotacin
de la presa. La compleja problemtica tcnica que concurre en
una presa y embalse hace que la revisin de su seguridad cons-
tituya posiblemente una de las actividades profesionales ms
atractivas, al tiempo que ms complejas. Su desempeo requie-
re un largo tiempo de preparacin y conlleva un riesgo asocia-
do nada despreciable; estos aspectos hacen que no abunden los
profesionales expertos en esta materia, existiendo en la actuali-
dad un dficit muy importante de los mismos en relacin con el
trabajo a ejecutar. Dadas las especiales y complejas caracters-
ticas de las presas, es lgico plantearse qu requisitos deben
exigirse a los ingenieros que realicen las revisiones de seguri-
dad; parece que los mismos deben ser ms exigentes que la me-
ra pertenencia a un determinado colegio profesional y habra
que disear un proceso de acreditacin que habilitara para el
ejercicio de las funciones de Inspector de seguridad de presas.
En la actualidad estn inicindose las primeras revisiones
de seguridad. El modelo elegido para ejecutar las mismas ha
sido mediante la contratacin de una asistencia tcnica. La di-
reccin del trabajo recae, por la general, sobre el ingeniero
encargado de la explotacin de la presa. Colisiona lo ante-
rior con lo ya referido en relacin con la independencia del
equipo revisor. Por otra parte, el artculo antes citado tambin
establece que el titular remitir a la Administracin el resulta-
do de las revisiones; se produce en este punto, por decirlo de
alguna manera, un cierto grado de confusin, ya que la Ad-
ministracin, que en este caso coincide con la Administracin
Hidrulica que tiene asignadas las competencias de seguri-
dad de presas, depende del Ministerio de Medio Ambiente y
ste, en principio, es el que ejerce la titularidad de las presas
que son objeto de revisiones, las del mbito del Reglamento
Tcnico. En definitiva, la titularidad y la Administracin com-
petente en materia de seguridad de presas coinciden.
As pues, las revisiones de seguridad, aspecto clave, plan-
tean para cumplir su objetivo dos problemas de cierta impor-
tancia: por un lado la escasez de profesionales para llevar a
cabo las inspecciones, y por otro el circuito cerrado desde
el punto de vista titular-Administracin que determina el ac-
tual marco legal en el que se desarrollan.
La solucin a las problemticas planteadas podra estar
asociada a la creacin de un organismo autnomo e inde-
pendiente de cualquier organizacin que ostente la titulari-
dad de presas.
Antes nos hemos referido a los ingenieros responsables de
la explotacin de las presas incluidas dentro del mbito de apli-
cacin del Reglamento Tcnico, en su gran mayora funciona-
rios de la Administracin Hidrulica; sobre estos profesionales
gravita, nada ms y nada menos, la enorme responsabilidad
de la seguridad de las presas cuya explotacin dirigen. El sen-
tir general de este colectivo ante la falta de reconocimiento de
la labor que realizan y la escasez de medios de que disponen
para llevarla a la prctica es de desnimo y pesimismo gene-
ralizados. En definitiva, de nada sirve la promulgacin de nor-
mas cada vez ms exigentes si las mismas no van acompaa-
das de los medios necesarios para llevarlas a la prctica.
Si se cambia de escenario y salimos del mbito de apli-
cacin del Reglamento Tcnico, se encuentra un amplio abani-
co de propietarios de presas: compaas hidroelctricas, ayun-
tamientos, comunidades de regantes, empresas de abasteci-
mientos de aguas, Comunidades Autnomas, etc. La anterior
diversidad de titulares lleva asociada una heterogeneidad im-
I.T. N.o 62. 2003 19
portante en la filosofa, sensibilidad y dedicacin de medios
encaminados al cumplimiento de la normativa vigente, cuyo
control por parte de la Administracin Hidrulica, la compe-
tente en la actualidad en materia de seguridad de presas, da-
da la escasez de medios, es imposible de ejercer con las ga-
rantas que una sociedad moderna demanda.
Otro tema de candente actualidad es el que se refiere a las
balsas de riego. En los ltimos aos su nmero ha crecido de
forma muy notable, habindose registrado tambin un impor-
tante nmero de roturas. Estas balsas almacenan volmenes
de agua, cuyo origen est asociado, en muchos casos, a una
concesin, bien sea de aguas superficiales o subterrneas,
con capacidad de almacenamiento que llega a superar los
100.000 m3. Los controles administrativos, en las diversas fa-
ses de la vida de estas obras, son difciles de llevar a la prc-
tica, ya que en muchos casos no se elabora el preceptivo pro-
yecto, no se presenta su clasificacin en funcin de su riesgo
potencial, en algunos casos su construccin se ha llevado a la
prctica por contratistas de movimiento de tierras fijando el
precio en funcin del volumen de agua embalsado y, por lo
general, no existen controles durante su explotacin.
El futuro
En la actualidad en Espaa la normativa aplicable a una pre-
sa depende de las caractersticas del propietario, de la funcin
a que se destina y de su ubicacin geogrfica. La anterior si-
tuacin nicamente podra ser entendida en el contexto de un
proceso de adecuacin a unos nuevos requisitos de seguridad.
El modelo progresivo que establece el Reglamento Tcnico de
1996 no se ha producido, lo que quiz lleve a la conclusin
de que el camino elegido no fue el ms correcto, perdindose
probablemente la oportunidad, hace ahora seis aos y medio,
de promulgar una ley de seguridad de presas que contempla-
ra unas generosas disposiciones transitorias, que hubieran
permitido una adecuacin progresiva de las presas a las exi-
gencias de la nueva norma en funcin de su riesgo potencial
y de los resultados de la primera revisin de seguridad.
Partiendo de la base de una gestin homognea de la se-
guridad, todas las presas de las que se deriven riesgos po-
tenciales semejantes y del mismo tipo deben estar dentro del
mbito de aplicacin de la misma normativa sin distincin de-
bido a la funcin a la que la presa se destine, a quin sea su
propietario o a su ubicacin territorial. Como consecuencia de
lo anterior, deberan incluirse en la legislacin general sobre
seguridad de presas no solo las presas y embalses clsicos si-
no tambin las balsas de agua situadas fuera de los cauces de
los ros y las balsas de residuos mineros. El criterio expuesto
no es otro que el ya existente en la Directriz Bsica de Plani-
ficacin de Proteccin Civil ante el Riesgo de Inundaciones.
A la hora de elaborar cualquier normativa, tres son los as-
pectos bsicos a tener en cuenta: el mbito territorial, el m-
bito funcional y los principales agentes implicados.
A los dos primeros nos acabamos de referir. El tercer as-
pecto, los agentes implicados, permitir definir con claridad la
responsabilidad asociada a las diversas funciones. En el caso
espaol, al menos, deben establecerse tres agentes: el Pro-
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pietario, que puede ser un organismo, empresa o persona f-
sica, que ejerce la propiedad de la presa, que puede esta-
blecer, en principio, la manera de explotacin de la misma
y tiene la responsabilidad completa de la gestin de la se-
guridad; el rgano Inspector, cuya funcin tiene por objeto
controlar el grado de cumplimiento de los requisitos de se-
guridad establecidos, y que debe ser independiente respec-
to a todos los propietarios de presas y contar con suficiente
autonoma; y por ltimo, la Administracin Competente, que
sera el organismo de la Administracin con competencias
en relacin con la explotacin de los recursos hdricos y que,
por tratarse de un bien pblico como es el agua, debe velar,
basndose en las actuaciones del Organismo Inspector, por
su correcta gestin y efectuar la comprobacin documental
del cumplimiento de los requisitos de seguridad en el mo-
mento de otorgar o renovar las concesiones, autorizaciones
o licencias. De los tres aspectos, probablemente el ltimo
constituye la pieza clave en toda norma que se refiera a
cuestiones de seguridad y que por tanto conlleven actuacio-
nes de inspeccin.
La necesidad de la existencia de un organismo indepen-
diente y autnomo respecto de cualquier propietario de pre-
sas, responsable de controlar el grado de cumplimiento de los
requisitos de seguridad establecidos, entendemos que est
fuera de toda duda. La credibilidad, y por tanto la aceptacin
social de una norma relativa a seguridad de presas, quiz pa-
se por la creacin del referido organismo. En ese sentido, en
julio de 1997, a iniciativa del Ingeniero de Caminos, Canales
y Puertos Jos Jimnez Surez, el Grupo del Partido Popular
del Congreso de los Diputados present una Proposicin no de
Ley, para su debate en Comisin, sobre la creacin del Orga-
nismo Inspector de Presas y Embalses. Por su inters se trans-
cribe a continuacin el contenido de la referida propuesta:
Probablemente por su singularidad hidrolgica, Espaa
ha ocupado siempre un lugar de privilegio en la construccin
de presas en el mundo. As, figura en el quinto lugar detrs
de China, Estados Unidos, Japn e India, en relacin con las
presas terminadas, en tercer lugar si se contabiliza nica-
mente las presas ms altas de 60 metros y en el segundo des-
pus de Suiza en nmero de presas por habitante.
Este extraordinario patrimonio hidrulico requiere, como
es obvio, una esmerada dedicacin para su mantenimiento,
vigilancia e inspeccin no slo por lo que significan en el sis-
tema hidrolgico e hidroelctrico, sino tambin por la propia
seguridad de las presas y los potenciales riesgos de roturas e
inundaciones que implica su existencia.
En este sentido la orden de diciembre de 1994 por la que
se aprueba la Directriz Bsica de Planificacin de Proteccin
Civil ante el Riesgo de Inundaciones, establece la obligatorie-
dad de clasificar las presas en categoras, en funcin de su
rotura o funcionamiento incorrecto.
Por otra parte la orden de 12 de marzo de 1996 por la
que se aprueba el Reglamento sobre Seguridad de Presas y
Embalses, en su artculo 4, atribuye la aplicacin del citado
Reglamento a la Direccin General de Obras Hidrulicas y
Calidad de las Aguas.
 El Reglamento establece los requisitos y condiciones tcnicas
que deben cumplirse durante las fases de proyecto, construc-
cin, puesta en carga, explotacin y puesta fuera de servicio de
las presas y embalses. Y su alcance es de tal magnitud que des-
borda la estructura administrativa que hoy desempea esa ta-
rea, el Servicio de Vigilancia de Presas, no slo por limitaciones
de medios humanos y materiales sino probablemente por ope-
ratividad en el desempeo de una labor de tanta importancia,
trascendencia y sobre todo responsabilidad que lleva implcita
el desarrollo y desempeo de los objetivos del Reglamento.
Por otra parte puede existir en la situacin actual una cier-
ta confusin de funciones ya que la Direccin General pro-
mueve las inversiones en presas que luego entrega a su titu-
lar, las Confederaciones, o un titular distinto de las Confede-
raciones, que obtiene la concesin de la obra, y es la misma
Direccin General la responsable de la vigilancia e inspec-
cin, por lo que resultara conveniente una cierta indepen-
dencia encargando el ejercicio de la competencia de la Vigi-
lancia e Inspeccin de presas a un Ente Autnomo, que ade-
ms de disponer de recursos pblicos tenga las aportaciones
de los titulares de las presas para el desempeo de la funcin
que se le encomienda. Por tanto:
El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a crear el
Organismo Inspector de Presas y Embalses, en el que radique
las competencias e inspeccin de presas y embalses que de-
fine la orden de 12 de marzo de 1996.
Desgraciadamente, la propuesta anterior, que probable-
mente constituye la iniciativa de mayor alcance que se ha
producido en las ltimas dcadas en relacin con la seguri-
dad de presas en Espaa, no prosper.
Eplogo
Espaa, que fue un pas pionero en redactar una normativa
de seguridad de presas y en crear una organizacin dedica-
da al control de la seguridad de las presas, no ha sabido
avanzar en este campo al ritmo de los tiempos, ni al de los
pases de su entorno, hallndose en este momento en una si-
tuacin de relativo retraso, que impide poder cubrir en la ac-
tualidad la funcin con los niveles de garanta que tan im-
portante tarea requiere en un pas donde, probablemente, la
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lancia e inspeccin de presas en Espaa, rea de Tecnologa y Control de Es-
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sas y Embalses.
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Coloquio nacional sobre la Instruccin de Presas, 1997.
seguridad de las presas es una de las cuestiones ms rele-
vantes entre aquellas que suponen un riesgo no elegido vo-
luntariamente por la poblacin.
La heterogeneidad de los criterios de seguridad asociada
a la diversidad de propietarios de presas existentes ha con-
tribuido a desarrollar la doctrina, admitida y aplicada en la
mayora de los pases desarrollados, de que para obtener
unos ciertos niveles de seguridad en las presas, aceptables
para la sociedad, es necesaria una supervisin e inspeccin
independientes de la que tambin obligatoriamente debe ha-
cer la entidad propietaria de la presas. Por ello se plantea en
la legislacin de la mayora de los referidos pases el esta-
blecimiento de una organizacin gubernamental que se en-
cargue del control de la aplicacin de los criterios de seguri-
dad a la totalidad de las presas de su competencia.
Podra interpretarse que la actual normativa de seguridad
de presas permite o plantea una cierta duplicidad de las fun-
ciones de inspeccin y vigilancia de presas, que afectara a
las Comisaras de Aguas y a la Direccin General de Obras
Hidrulicas y Calidad de las Aguas; ambos organismos, co-
mo se manifiesta en la proposicin del Grupo Popular antes
citada, carecen de la necesaria independencia para ejercer
dichas funciones y de los medios necesarios para garantizar
un cumplimiento efectivo de tan importantes atribuciones; el
nmero mximo de ingenieros que ha existido en el rea de
Vigilancia de Presas a lo largo de su historia ha sido de seis;
en la actualidad, el nmero de grandes presas existentes en
Espaa se sita en el entorno de las 1.300.
La iniciativa de creacin, en el ao 1997, de un organis-
mo inspector opinamos que debera retomarse con la mxi-
ma urgencia. Constituye un paso necesario en la cadena de
actuaciones para implantar en Espaa un sistema de gestin
de la seguridad de las presas homogneo, integral, eficaz y
aceptado por la sociedad.
Moiss Rubn de Clix Caballero
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
Vocal de la Comisin de Seguridad de Presas
de la Sociedad Espaola de Presas y Embalses
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I.T. N.o 62. 2003 21