A TRIBUTAO EM

FACE DA
GLOBALIZAO

JOO RICARDO SANTOS TORRES DA MOTTA

Consultor Legislativo da rea IX
Economia
E
VICENTE MARCOS FONTANIVE
Consultor Legislativo da rea XVIII
Direito Internacional pblico, Relaes Internacionais

MARO/2000
Joo Ricardo S. T. da Motta e Vicente Marcos Fontanive 2

2000 Cmara dos Deputados.

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Cmara dos Deputados

Praa dos 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

A Tributao em Face da Globalizao Nota Tcnica

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1. INTRODUO

O
movimento de globalizao, acelerado nas
ltimas dcadas, assume inmeras
dimenses e seus efeitos ainda so muito
discutidos e pouco compreendidos. A incompreenso gera um
natural sentimento de medo e desperta reaes demasiadamente
alarmistas sobre os riscos e os malefcios de um processo, cujos
desdobramentos vm surpreendendo os analistas.
O fato que a brutal expanso das finanas, do
comrcio internacional e dos negcios transnacionais,
impulsionados pela revoluo tecnolgica da informtica e das
telecomunicaes, abriu fronteiras econmicas inusitadas e
perspectivas de progresso inditas. Por outro lado, a interligao
dos mercados e a rapidez do fluxo de informaes trouxe novas
preocupaes para as autoridades econmicas domsticas e para
os organismos internacionais, em relao ao enfraquecimento da
capacidade de interveno dos governos na esfera
macroeconmica e possibilidade de coordenao de polticas
no plano internacional para minimizar o efeito de crises sistmicas
e movimentos instabilizadores.
A prevalncia da busca pela competitividade e pelos
ganhos de produtividade, a corrida tecnolgica, as grandes fuses
e aquisies, criando megacorporaes transnacionais, o
crescimento geomtrico da indstria da tecnologia e o fantstico
processo de expanso da rede mundial de computadores a
Internet, trouxe consigo um reforo ao individualismo e
racionalidade econmica em detrimento de uma viso mais
confiante na capacidade de coordenao e cooperao entre
governos e, fundamentalmente, na eficcia da interveno
governamental no processo econmico.
Esse ceticismo vem-se transformando em receio real
de que o processo possa se tornar incontrolvel, aumentando o
potencial de rupturas e crises econmicas de efeito devastador.
Nesse sentido, h um forte movimento no sentido de se repensar

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estruturas e de se buscar formas de regulao que possam se adaptar a essa nova realidade sem
renunciar ao poder de monitorao e controle de parte do processo.
Uma grande fonte de preocupaes para os governos, por exemplo, tem sido o efeito que
a globalizao poder ter sobre a capacidade de arrecadao de impostos. A diminuio do papel das
fronteiras nacionais, bem como a tendncia de fuso dos mercados locais em um grande mercado
global, desperta questes concretas sobre como os fiscos locais iro se adaptar e sobre o risco de que
um acirramento da competio tributria entre pases possa levar os governos a se tornarem incapazes
de atender as legtimas demandas de seus cidados por servios pblicos.
Esta nota tcnica, baseada em recente reportagem especial da revista inglesa The Economist,
pretende discutir alguns aspectos da tributao diante do processo de globalizao. Em particular, o
crescimento da Internet e do comrcio eletrnico traz novos desafios aos sistemas tributrios
tradicionais, com efeitos ainda no inteiramente avaliados. O risco de encolhimento da base tributria
passa a ser real, assim como a necessidade de reformas se impe. o que veremos a seguir.

2. COMPETIO TRIBUTRIA GLOBAL

Com o avano da globalizao, apesar dos avisos de polticos e homens pblicos

de que a arrecadao de impostos se tornaria progressivamente mais difcil, assim como a proviso
de servios pblicos, a participao do volume de impostos no produto total vem aumentando
consistentemente. A presena de um novo fator, a Internet, contudo, trouxe novos aspectos que
podem influenciar substancialmente este processo. De fato, a irrelevncia da presena fsica, assim
como a possibilidade de se estar em todos e em nenhum lugar ao mesmo tempo parecem trazer uma
outra face para a globalizao: a competio tributria.
Primeiramente, a Internet tem o potencial de elevar a competio tributria, tornando
mais fcil para as multinacionais deslocarem suas atividades para regimes de baixa tributao, como
os dos denominados parasos fiscais, que esto fisicamente muito distantes de seus clientes, mas
extremamente prximos do ponto de vista virtual.
Como a Internet relativamente nova, no se sabe exatamente ainda o quanto vai crescer.
Seu crescimento, no entanto, traz dois grandes desafios para o arrecadador de impostos. Primeiro, a
rede mundial de computadores um meio inteiramente novo para a realizao de transaes comerciais
entre produtores e consumidores de bens e servios, e tributar bens e vendedores virtuais muito
mais difcil do que tribut-los fisicamente. Outra dificuldade a da identificao dos contribuintes,
imposio para a definio de quem , de fato, o sujeito da tributao. Ademais, a Internet pode
facilitar os expedientes de fraude fiscal.
Em segundo lugar, a Internet potencializa a competio tributria entre pases. A
arrecadao de impostos no plano mundial estruturada sobre o conceito de que cada pas tem o
direito de decidir o quanto e a quem tributar dentro de suas fronteiras. Mesmo com a crescente
internacionalizao da economia e o aumento da cooperao entre pases, praticamente impossvel
que haja acordo no que tange renncia por parte de pases soberanos do controle da tributao
direta, dificultando a adaptao existncia de um intenso comrcio virtual.

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A tributao baseada no conceito de base tributria nacional combatida pelas

multinacionais, mas ainda a regra geral. Diante disso, faz sentido que muitos governos procurem
definir seus sistemas tributrios de modo a atrair capitais em busca de vantagens tributrias.
No que tange competio tributria, surgem algumas questes importantes: i) existe,
de fato, a competio tributria? ii) se existe, pode ser evitada? iii) a competio tributria assim to
ruim?
Primeiramente, parece claro que a competio tributria deva ser levada a srio. Apesar
das opinies contrrias, h evidncia de que, de fato, governos que oferecem vantagens de reduo
de impostos estejam interessados em atrair atividades econmicas de outros pases. Alm disso, se
no houver interveno, o processo naturalmente tender a expandir-se.
Por outro lado, impedir o avano da competio tributria uma tarefa extremamente
difcil. No que a existncia de parasos fiscais seja defendida por muitos, mas h uma espcie de
lenincia no que tange ao combate efetivo guerra fiscal, pelo fato de que muitos pases acabam se
beneficiando com suas incurses no sentido de oferecer vantagens fiscais. Irlanda, Gr-Bretanha,
Luxemburgo, Sua, entre outros pases, resistem a polticas de harmonizao tributria e troca de
informaes em casos especficos, quando seus interesses esto envolvidos. Alm disso, qualquer
tentativa de criao de um organismo supranacional de tributao, uma espcie de World Tax
Organization, enfrenta grandes resistncias por parte do nacionalismo fiscal.
No que tange aos efeitos perversos da guerra fiscal, persiste alguma controvrsia. A
OECD acredita que este procedimento pode atingir o esprito da democracia, impedindo os pases
de buscarem as polticas tributrias que interessem aos seus cidados. O capital altamente mvel
acaba tendo vantagem sobre contribuintes menos mveis, aproveitando-se dos servios de pases
com alta tributao enquanto paga seus impostos em pases com menor carga tributria. A guerra
fiscal, nesse sentido, torna mais difcil a taxao de fatores mveis, como o capital, induzindo a
elevao da tributao sobre fatores menos mveis, como o trabalho, por exemplo, gerando maior
desemprego. Ademais, contribuintes mais ricos tendem a ser mais mveis que os mais pobres. Se a
competio tributria se acirrar, tornar-se- cada vez mais difcil utilizar o sistema tributrio para
redistribuir renda dos contribuintes ricos para os pobres. A Internet pode proporcionar mobilidade
para mais pessoas, mas dificultar ainda mais a situao das demais.

3. O PAPEL DA INTERNET

O advento do comrcio eletrnico muito recente e ainda desperta reaes controversas

quanto ao seu futuro. Muitos o consideram o maior desenvolvimento desde a inveno da imprensa
escrita. Outros afirmam que este tipo de comrcio nunca se firmar. De qualquer forma, os fiscos
devem estar preparados para o pior.
Os especialistas em tributos apontam que a Internet pode facilitar que contribuintes
infratores se escondam. De fato, haver dificuldade em se descobrir tanto a identidade quanto a
localizao de contribuintes que estejam realizando atividades potencialmente tributveis. Um domnio
na rede pode no dar qualquer pista da localizao do seu criador. Mesmo websites de estabelecimentos
comerciais conhecidos podem no revelar a localizao dos escritrios que os mantm. Alm disso,
os registros das transaes, mesmo que mantidos em arquivos eletrnicos, podem estar sendo
guardados fora da jurisdio tributria dos pases de origem.

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Outro problema que surge com a Internet a utilizao de varejistas e intermedirios

como fonte de dados para fiscalizao. O comrcio eletrnico tende a aproximar produtores de
consumidores diretamente. Novos meios de comrcio, como os leiles eletrnicos, em franca expanso,
podem permitir acordos diretos entre as partes, eliminando qualquer necessidade de intermediao.
Alm disso, os sites podem se estabelecer em pases cuja legislao proteja o acesso aos dados.
A eliminao do intermedirio acaba trazendo outro problema. Em muitos pases, as
autoridades tributrias se utilizam de terceiras partes como coletores de impostos. Grandes varejistas
recolhem o imposto sobre consumo, empresas recolhem as contribuies dos empregados e assim
por diante. A eliminao dos intermedirios pelo comrcio eletrnico criar grandes dificuldades
para os fiscos terem acesso arrecadao. Novas possibilidades vm sendo tentadas, como a utilizao
das companhias de entrega e de cartes de crdito, mas as reaes contrrias tm sido muito fortes.
A Internet tambm pode permitir a realizao de transaes secretas, atravs da utilizao
de tcnicas de criptografia ou de dinheiro eletrnico annimo e-money. As autoridades fiscais e
policiais temem que esta tecnologia possa estimular a evaso fiscal e a lavagem de dinheiro de
atividades ilegais.
O maior problema para as autoridades tributrias, no entanto, se deriva do potencial da
Internet em revolucionar as relaes de trabalho. De fato, a base dos atuais sistemas tributrios
consiste em definir onde uma determinada atividade econmica est localizada. A Internet pode
permitir que trabalhadores individuais possam estar operando de uma grande variedade de pases
diferentes, fazendo parte da mesma equipe.
Grandes multinacionais, por exemplo, j atuam como organizaes globais, com equipes
de trabalhadores operando de vrias partes do mundo, interligados pela rede. Isto j complica a
definio, por parte das autoridades, de qual localizao fsica particular ser atribuda a agregao
de valor ou a atividade econmica em si. A definio de estabelecimento permanente, para fins de
atribuio de domiclio fiscal ficar prejudicada, uma vez que estabelecimentos virtuais ainda no se
prestam a tal conceito.
Finalmente, outro desafio que se impe para a taxao do comrcio eletrnico a rapidez
e a imprevisibilidade com que a tecnologia evolui, incompatvel com a natureza precisa, inflexvel e
duradoura das regras tributrias. Em suma, a tendncia de que as autoridades estejam sempre
defasadas em relao ao estgio de desenvolvimento do comrcio pela rede.

4. RESTRIES TRIBUTAO DAS COMPRAS PELA INTERNET

O comrcio eletrnico, apesar de ainda incipiente, j apresenta algumas dificuldades

intrnsecas. Uma delas a competio entre estabelecimentos varejistas tradicionais e comerciantes
que operam pela rede, em relao ao pagamento de impostos no varejo, como o sales tax americano.
De fato, a compra de um livro em uma loja de rua de Manhattan implicar o pagamento de 8,25% de
imposto sobre vendas. O mesmo livro adquirido no site da Amazon.com no implicar qualquer
pagamento de imposto. Esta vantagem fiscal um dos fatores que tem impulsionado a proliferao
de e-retailers. Se o comrcio eletrnico crescer tanto quanto se prediz, estar criada uma grande fonte
de perda de arrecadao.

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Na verdade, as compras de um revendedor online no so isentas de impostos sobre

vendas. O fato que os revendedores online no tm a obrigao legal de coletar impostos, devido a
decises da Suprema Corte americana em casos sobre a tributao de encomendas pelo correio. Esta
brecha legal ainda garante que grande parte do comrcio online no pague impostos, facilidade esta
que cria injustia fiscal, uma vez que prejudica os que no tm acesso Internet. Alguns estados
tentam implementar tributao sobre o acesso Internet, mas enfrentam forte lobby contrrio.
Os revendedores tradicionais, buscando introduzirem-se nas vendas pela Internet,
deparam-se com um dilema. Se inclurem impostos, como fazem em suas lojas offline, correm o risco
de perder espao para a concorrncia da rede. Se no cobrarem, podem ser processados por evaso
fiscal. O problema crescer quanto maior for a participao do comrcio eletrnico. Uma outra opo
a tentativa de separao legal com fins tributrios entre as pores online e offline dos revendedores.
Entretanto, muitos acreditam que tal separao ser considerada ilegal pelos tribunais.
A iseno efetiva do ponto de vista legal, defendida por um forte lobby, poder estimular
a que todo revendedor americano transforme-se em revendedor online, causando enorme perda de
arrecadao. Alguns especialistas defendem o fim do sales tax, substituindo-o por um novo imposto
sobre consumo baseado na renda anual do contribuinte menos sua poupana. Outros propem um
imposto do tipo valor adicionado europeu a incidir sobre todas as transaes online ou offline, com
alquotas e base de clculo uniformes em todo o pas. De qualquer forma, todas as propostas de
mudana tero que enfrentar custoso processo de convencimento e grande dificuldade de se atingir o
consenso, sem contar com a falta de disposio poltica de se enfrentar o problema. A acomodao,
em particular, se deriva das condies fiscais favorveis da maioria dos estados americanos e da atual
irrelevncia do comrcio eletrnico no total das vendas ( o e-commerce representou menos de 1% do
total das vendas em 1999). Entretanto, o comrcio eletrnico cresce a taxas assustadoras e, se nada
for feito, em dois anos pode ser tarde demais.
Outra dificuldade a proliferao do comrcio de intangveis e de servios pela rede,
tornando muito difcil sua taxao pelos fiscos. Um exemplo peculiar o comrcio de msica pela
rede. Hoje, trilhas sonoras so enviadas pela rede atravs de arquivos e no na forma fsica de CD. O
mesmo poder acontecer com livros, no futuro. Essa desmaterializao de certos produtos impe
novo desafio s autoridades fiscais.

5. OS DESAFIOS DA GUERRA FISCAL

Existe uma percepo generalizada de que a competio tributria entre pases est
aumentando e que poder causar srios danos no futuro. H, realmente, razo para tanta preocupao?
Em uma primeira anlise, as evidncias demonstram que, apesar da guerra fiscal ter
estado sempre presente, a proporo entre o volume de impostos arrecadados e o produto dos pases
tem aumentado nos ltimos trinta anos, ou seja, a carga tributria vem crescendo. Alm disso, a
relao entre os impostos sobre o lucro e o total dos impostos tem-se mantido constante no mesmo
perodo, demonstrando que, mesmo com o aumento das vantagens fiscais, tem-se mantido estvel a
participao das empresas no total da arrecadao.
Por outro lado, a existncia dos parasos fiscais vem interferindo na deciso gerencial
das grandes empresas do mundo desenvolvido. Esta tendncia se acentuou nas ltimas dcadas. De
1985 a 1994, o investimento dos pases do G7 em parasos fiscais aumentou mais de cinco vezes.

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De fato, a continuar o processo de internacionalizao de negcios e de desenvolvimento

tecnolgico, a atratividade dos parasos fiscais tende a se acentuar. Com efeito, alquotas de tributo
reduzidas podem influenciar a localizao dos investimentos diretos, a concesso de emprstimos
para empresas, os preos de transferncia, o pagamento de royalties e dividendos, entre muitos outros
fatores que podem tornar atrativa a definio de um domiclio fiscal mais adequado para uma empresa
que opere em escala mundial.
Este processo vem motivando a definio de regimes fiscais mais amenos por vrios
pases que no se enquadram na definio de paraso fiscal, como o caso da Irlanda, que vem
experimentando um boom de crescimento depois que introduziu um regime fiscal mais competitivo
para o investimento estrangeiro.
A tendncia observada tem sido a de reduo nas alquotas do imposto de grandes
empresas, tendo como contrapartida a reduo das isenes especficas. Alm disso, expedientes
complexos e sofisticados de engenharia tributria adotados por grandes empresas de escala mundial
permitem que os lucros sejam deslocados de pases de alta taxao para aqueles de regime fiscal mais
favorvel.
A tributao de indivduos, por seu turno, tem-se tornado mais difcil, tambm. Apesar
da menor mobilidade individual para fins de tributao sobre a renda, a modernizao das relaes
de trabalho vem alterando este quadro. De fato, nos Estados Unidos, 30% do imposto de renda
coletado dos 1% mais ricos e 60% vem dos 10% com maiores rendimentos. Este segmento, contudo,
o que tem maior mobilidade.
A mobilidade dos indivduos vem-se intensificando com a globalizao. Oportunidades
de emprego multinacionais e a possibilidade de atuar de maneira descentralizada atravs da rede
permite que os contribuintes de maiores rendimentos possam buscar opes de domiclio fiscal mais
favorveis do que podiam fazer no passado. Mais ainda, as suas poupanas podem se deslocar
livremente, evitando regimes de alta tributao, na direo de situao fiscal mais favorvel. A
combinao da possibilidade de deslocamento de contribuintes e de seus estoques de ativos impe
um comportamento mais precavido por parte de pases que no desejem ver seus contribuintes mais
ricos transferindo a si e a seus fundos para o exterior.
As reaes a estes procedimentos so, em geral, bastante emocionais, envolvendo doses
de nacionalismo ou patriotismo, ou levando a tentativas de reduo de direitos de cidadania para os
expatriados. O fato que o incentivo econmico permanece e tende a prevalecer, a no ser que os
sistemas tributrios se adaptem.

6. CONCLUSES

As perspectivas da tributao diante da globalizao apontam para a necessidade de

adaptao e reformas nos sistemas tributrios e, em ltima anlise, na mentalidade tanto do contribuinte
quanto das mquinas arrecadadoras.
Um primeiro ponto que a Internet, de fato, dificultar a arrecadao de impostos. Outro
ponto que a competio tributria dever se intensificar. Este crescimento, contudo, no dever
desembocar no fundo do poo, com perda de arrecadao generalizada. O que efetivamente dever

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ocorrer que ficar bem mais difcil a implementao de polticas de redistribuio de renda dos mais
ricos para os mais pobres atravs dos impostos, em funo da grande elevao da mobilidade dos
contribuintes em melhor posio na escala de rendimentos.
As reformas adequadas, contudo, podem no ser as possveis, em funo da grande
dificuldade poltica de se lidar com este tipo de questo. Na questo das multinacionais, por exemplo,
o atual sistema de taxao baseada nacionalmente induz a prtica de expedientes desprovidos de
sentido econmico, voltados exclusivamente para o aproveitamento das brechas fiscais, trazendo
uma alocao ineficiente de recursos. Talvez a soluo fosse a criao de um imposto unitrio, que
alocasse parcelas do lucro total da multinacional para fins de tributao aos pases onde opera. Tal
soluo, todavia, envolveria a concordncia de muitos pases, o que dificultaria enormemente sua
adoo.
Outra opo seria abolir integralmente qualquer imposto sobre o lucro das empresas. A
tributao se daria no nvel do acionista, pela distribuio dos dividendos. Tal proposta tambm
enfrentaria grandes resistncias, sob a alegao de se estar protegendo os ricos.
Os governos tambm devem reagir ao crescimento do e-commerce. Se isto implicar
necessariamente na tributao da Internet, haver a grandes restries do ponto de vista poltico
que, at o momento, poucos ousam enfrentar.
A mobilidade crescente dos contribuintes trar dificuldades para os fatores menos mveis,
que devero suportar o maior peso da tributao. Propriedade, renda e salrios dos menos mveis
serviro como base. Isto poder implicar, para muitos pases, a difcil escolha entre menos servios
pblicos ou contas de impostos mais elevadas.
Finalmente, toda a racionalidade das adaptaes esbarrar na defasagem entre a evoluo
do processo de globalizao e sua compreenso e processamento por parte tanto dos governos como
das prprias sociedades envolvidas. No h como abraar teses que desconsiderem os fatos. O processo
est em curso e no se adaptar s regras tributrias desejveis. O contrrio o que ter que ocorrer.

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