Contra viento y marea: Poltica fiscal en Amrica Latina y el

Caribe en una perspectiva histrica

Luego de una desaceleracin que dur seis aos (incluidos dos aos consecutivos de
crecimiento negativo en 2015 y 2016), los analistas de mercado esperan que la regin de
Amrica Latina y el Caribe (ALC) crezca alrededor de 1,5 por ciento en 2017, seguido de
un 2,5 por ciento en 2018. La desaceleracin que tuvo lugar desde 2011 (as como la
contraccin de los ltimos dos aos) fue impulsada por el desempeo de algunas de las
grandes economas de Amrica del Sur (AS) (en particular Argentina, Brasil y Venezuela,
RB). Brasil registr su segundo ao consecutivo de crecimiento negativo (-3,8 por ciento en
2015 y -3,6 por ciento en 2016) y el PIB venezolano se contrajo un impactante 12 por
ciento en 2016. Ahora tambin se espera que Mxico crezca 2 por ciento en 2018, mientras
que Amrica Central y el Caribe seguirn creciendo a un ritmo sostenido de alrededor de
3,8 por ciento, como ha sido desde la crisis financiera global.

Una caracterstica notable de esta larga desaceleracin ha sido el deterioro de las cuentas
fiscales, an en subregiones como Mxico, Amrica Central y el Caribe (MCC), donde la
desaceleracin ha sido mucho menos pronunciada que en AS. De hecho, 29 de los 32
pases de la regin tuvieron un dficit fiscal global en 2016. El dficit medio para AS en
2016 fue de 5,2 por ciento del PIB, comparado con 2,1 por ciento para MCC. Como
resultado de esta acumulacin de dficits fiscales, el volumen total de deuda creci con los
aos, alcanzando una deuda bruta promedio de 50 por ciento del PIB para la regin en
general, con pases como Jamaica y Barbados llegando a niveles de deuda de 119 y 109
por ciento del PIB, respectivamente. Esta delicada situacin fiscal, que limita en gran
medida las opciones en materia de poltica macroeconmica y pblica en muchos pases
de la regin, es el punto central de este informe. El objetivo, primero, es comprender cmo
llegamos hasta aqu, y segundo, cmo reflexionar respecto a las opciones en materia fiscal
que enfrentan los pases.

Que hayan aumentado los dficits fiscales durante una desaceleracin o una recesin no
debera sorprendernos. An si la autoridad fiscal fuese completamente pasiva y mantuviera
el gasto pblico y los tipos impositivos constantes, la cada endgena de la base impositiva
(consumo e ingreso) resultante de la recesin en s reducira la recaudacin impositiva de
manera considerable, aumentando de esta manera el dficit fiscal. Este es un punto de
referencia conceptual muy til dado que nos est diciendo que, por s solos, los dficits
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fiscales no son necesariamente malos. Los das en que la simple aparicin de un dficit
fiscal desencadenaba automticamente un ajuste deberan haber quedado atrs, y con
razn. Como este informe expondr claramente, la realidad siempre es ms complicada e
incluso antes de formular la pregunta de si un pas debera ajustar y cunto, debemos
entender cmo se lleg a esa situacin (el objetivo del Captulo 1), cmo se implementa la
poltica fiscal a lo largo del ciclo econmico (Captulo 2), y los nexos entre poltica fiscal,
sostenibilidad de la deuda y duracin del shock (Captulo 2). Solo despus de responder a
estas preguntas puede el gestor de polticas decidir si y cunto ajustar las cuentas fiscales.

Cmo llegamos hasta aqu? En AS, el dficit fiscal medio en 2016 fue 4,6 por ciento del
PIB ms alto que en 2011. Curiosamente, mientras que la cada promedio de los ingresos
fue de 1,4 por ciento en el mismo perodo, el aumento medio del gasto fue de 3,6 por ciento
del PIB. En otras palabras, de no haber sido por el incremento significativo del gasto, las
cuentas fiscales se hubiesen deteriorado mucho menos. En cambio, y como reflejo de la
trayectoria mucho ms estable del PIB durante el mismo perodo, MCC experiment una
leve cada en el dficit fiscal promedio de 0,8 por ciento del PIB, con una disminucin
promedio en el gasto de 0,4 por ciento del PIB y un aumento promedio de la recaudacin
de 1,4 por ciento del PIB. Como se detalla en el Captulo 1, incluso cuando se mira el gasto
pblico acumulado desde el ao 2000, la media para los pases de AS fue de 39 por ciento
del PIB de 2000, comparado con el 33 por ciento del PIB de 2000 para MCC. Mientras que
MCC dependi mucho ms del endeudamiento como fuente de financiamiento, AS pudo
contar con mayores ingresos, generados por una combinacin de crecimiento y tasas algo
ms altas de recaudacin. En sntesis, del Captulo 1 aprendemos que si bien AS y MCC
mantuvieron una trayectoria fiscal muy diferente desde el ao 2000, para principios de 2017
ambas subregiones se encontraban con retos fiscales parecidos: dficits fiscales elevados
y un alto nivel de endeudamiento, con la perspectiva de tener que recurrir a recortes
fiscales adicionales en medio de un crecimiento bajo (particularmente en AS) y polticas
inciertas (sobre todo en MCC).

Habiendo establecido los datos fiscales bsicos en el Captulo 1, el Captulo 2 el ncleo

del informe analiza en detalle los principales factores fiscales en juego que caracterizaron
la poltica fiscal como una herramienta macroeconmica para los pases en desarrollo en
general y ALC en particular. En este sentido, volvemos en el tiempo a la bsqueda de
patrones bsicos que puedan guiar nuestra meta de entender la poltica fiscal. La primera
pregunta que debemos plantear es: cmo se llev a cabo la poltica fiscal a lo largo del
ciclo econmico en las ltimas cinco dcadas? La evidencia apunta a que, en general, la
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poltica fiscal de los pases en desarrollo y ALC en particular ha sido procclica (de
hecho, el nico pas de ALC que histricamente no ha sido procclico es El Salvador). En
otras palabras, la poltica fiscal normalmente ha sido expansiva en los momentos buenos y
contractiva en los malos. De manera significativa, esto es exactamente lo contrario de lo
que ocurre en los pases industrializados, donde la poltica fiscal casi siempre ha sido
contracclica (expansiva en momentos difciles y contractiva en los buenos). Las polticas
fiscales procclicas son sin duda inapropiadas dado que amplan el ciclo econmico que es
de por s voltil en los pases de ALC, amplificando las bonanzas y profundizando las
recesiones. Entonces, por qu recurrira una autoridad fiscal a dicha poltica? Nuestra
teora es que las presiones poltico-econmicas para aumentar el gasto en los buenos
tiempos, junto a un acceso limitado a los mercados crediticios internacionales en los malos,
explican esta trampa de prociclicidad fiscal.

La pregunta entonces surge: han podido ciertos pases pasar de una poltica fiscal
procclica a una contracclica con el tiempo? La respuesta es un s rotundo. De hecho, si el
perodo 1960-2016 se divide en un antes y un despus del 2000, el 41 por ciento de los
pases otrora procclicos fueron capaces de pasarse a polticas contracclicas (este nmero
equivale al 39 por ciento de los pases de ALC). Que un pas sea procclico o contracclico
es clave para entender su comportamiento fiscal a lo largo del ciclo econmico. Si un pas
es contracclico, entonces los dficits fiscales en tiempos difciles pueden, en parte,
deberse a un intento de estimular la economa mediante un gasto mayor o menores tipos
impositivos. Esto explicara el fuerte aumento del gasto durante el perodo 2008-2009 en
pases como Chile, Colombia y Mxico, como forma de estimular la economa durante la
crisis financiera global. Chile en particular adopt un paquete de estmulo fiscal equivalente
al 2,8 por ciento del PIB, ms o menos de la misma magnitud que el implementado por los
Estados Unidos.

Basndose en este marco fiscal, el Captulo 2 procede a examinar el comportamiento fiscal

de muchos pases de ALC a travs del lente de poltica fiscal procclica versus
contracclica, para as comprender los desafos a futuro. Mientras que en la ltima dcada
Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Paraguay y Per se volvieron contracclicos, pases
como Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua, Panam y Uruguay siguieron siendo procclicos.
Si el crecimiento sigue siendo bajo, la situacin se tornara ms difcil para estos ltimos
que para los primeros. En particular, el grupo contracclico tendr algo de espacio fiscal
para recurrir al gasto pblico como herramienta de estmulo, un lujo que el grupo procclico
no tendr.
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El informe luego formula una pregunta crucial: existe un nexo entre prociclicidad fiscal y
sostenibilidad de la deuda? Si bien en teora dicho nexo no es necesariamente parte de lo
previsto, en la prctica los pases ms procclicos tienden a una menor calificacin
crediticia, apuntando a un nivel de endeudamiento pblico ms riesgoso. Esto no debera
sorprender dado que, por definicin, un pas procclico intentar recortar el gasto en
tiempos difciles, algo ciertamente difcil de lograr en trminos polticos. Los pases pro
cclicos, entonces, debern consolidar sus cuentas fiscales de una manera ms drstica de
lo esperado para minimizar los riesgos de un deterioro en su calificacin crediticia y por
ende un aumento de su carga crediticia.

Por ltimo, el informe analiza un posible vnculo entre prociclicidad y duracin de los shocks
econmicos. En teora, un pas debera realizar un ajuste frente a un shock negativo
permanente (i. e., debera recortar el gasto en la misma proporcin que el shock), aunque
podra financiar un shock transitorio (i. e., puede pedir prestado para mantener el gasto
ms o menos constante y reembolsar cuando regresen los buenos tiempos). Claro est que
en la prctica los formuladores de polticas enfrentan la difcil situacin de tener que juzgar
la posible duracin del shock econmico en tiempo real. Esto prob ser una tarea
especialmente difcil para los exportadores de materias primas una vez que los precios de
las mismas comenzaron a descender drsticamente en 2014.

Examinando cmo Chile manej sus clculos respecto al precio de referencia del cobre
(que puede ser considerado como una estimacin del precio a largo plazo o permanente
del cobre), el informe aduce que la prudencia es posiblemente la nica opcin prctica. Por
definicin, un gestor de polticas prudente tender a considerar un shock positivo como
transitorio y uno negativo como permanente. Como resultado, el gestor de polticas
prudente podra, en general, ahorrar demasiado en los buenos momentos y dejar de
ahorrar (o pedir prestado) muy poco en tiempos difciles. Un ahorro excesivo puede verse
como el costo de un autoseguro, y por lo tanto el precio a pagar para poder vivir bajo un
ambiente externo propenso a los shocks o voltil. Curiosamente, en los tiempos difciles un
formulador de polticas prudente puede imitar, hasta cierto punto, a un formulador de
polticas procclico. En todo caso, esto debera ser visto como un argumento adicional a
favor de una poltica fiscal contracclica, dado que los reaseguros ofrecidos por el mercado
(claramente la primera opcin idnea) deberan estar ms disponibles a aquellos pases
con una mejor calificacin crediticia.

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