Você está na página 1de 38

DA DIVIDA PUBLICA

E
DAS GARANTIAS DOS CREDORES DO ESTADO
CAPITULO II

D IVIDA PU BLICA E GERAES FU TU RAS

1. Questes gerais

U m dos problem as que, desde sem pre, esteve no centro dos


debates sobre as consequncias do endividam ento pblico foi o da
possiblidade de esta form a de financiam ento im plicar um sacrifcio
especial das geraes futuras.
Q ualquer deciso financeira, quer se trate de u m a escolha de
quais as necessidades a satisfazer por forma pblica, quer dos meios a
utilizar para tal satisfao tem, necessariam ente, reflexos sobre as
geraes futuras, no s porque altera a distribuio dos recursos
disponveis entre o sector pblico e o privado, como tam bm pelas
m odificaes que pode determ inar no com portam ento dos agentes
econmicos e que so susceptveis de se repercutirem sobre o m on
tante e a composio do patrimnio que esses agentes iro transmitir
aos seus herdeiros.
Tais efeitos so, naturalmente, mais visveis ao nvel das despe
sas de in v e stim e n to p b lic o , que d e te rm in a m um a u m en to do
patrimnio do Estado que ir ser transferido para as geraes futuras,
mas tam bm no podem ser ignorados em relao a despesas de outro
tipo e, designadamente, s transferncias unilaterais do Estado para os
particulares, cuja variao pode influir, sensivelm ente, no aumento ou
dim inuio da taxa de poupana, com os naturais reflexos sobre o
volume da riqueza privada a transmitir ().

(') Esto aqui, de modo especial, em causa as prestaes de segurana social


que parecem influenciar directamente o nvel da taxa de poupana individual. Vd,
70 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

Tambm no que diz respeito s prprias escolhas tributrias, no


podem ser ignorados os efeitos sobre o investimento e o trabalho que
iro ser induzidos pela opo por um nvel de fiscalidade m ais ou
menos elevado, assim como por um m odelo com m aior ou m enor pro
gressividade, efeitos esses que se iro repercutir, de igual modo, sobre
as geraes posteriores.
, no entanto, a dvida pblica que tem motivado um a especial
ateno em matria de justia entre geraes, o que compreensvel
se tiverm os presente que a contraco de em prstim os d sem pre
lugar a pagamento futuros, que iro ser suportados, pelo m enos erra
parte, por geraes subsequentes, tornando-se, assim, mais visvel um
efeito que, noutras opes financeiras, p o d er ficar na so m b ra 0 .

2. Os interesses diferenciados das vrias geraes

A afirm ao de que, atravs do recurso dvida p blica, se


transmitem encargos da gerao presente para geraes futuras, que
tem, como ficou visto, fortes razes na doutrina financeira, parte de
um pressuposto essencial que o da existncia de interesses diferen
ciados entre as vrias geraes que se sucedem numa sociedade.
T rata-se, contudo, de um pressu p o sto que no pacfico, na
m edida em que existem posies que contestam tal diversidade de
interesses entre as vrias geraes, esvaziando de contedo a pro
blem tica da transferncia de encargos.

Fekllsein, Social Security, Induced Retirement, and Aggregale Capital Accunrulalion,


Journal o f Political Economy, 82, 1974, pgs. 905-926, Perceived Wealth Bonds and
Social Security cit. e Governament Deficits and Aggregate Demand, cit..
A identidade substanciai entre dvida pblica e obrigae.s assumidas no
mbito da Segurana Social leva, alis, autores como Ilde Rizzo, Note su una
Definizione del ConceUo di Debito Pubblico Riv. Dir. Fin. e Sc. del Fin., 1985,
11. 2, pgs. 185 204, a defender um alargamento do conceito de divida pblica,
por forma a abranger estas situaes. Vd, tambm, Laurence .1. Kotlikoff, Dficit
Delusion, The Public Interest, n. 84, 1986, pgs. 53-65.
Note-se, alis, quo o interesse da doutrina financeira em torno dos problemas
de justia intergeracional procedeti, em muito, o estudo destas questes por parle da
filosofia poltica, que s muito recentemente e, em especial, a partir da obra de John
Rawis, comeou a abordar esta problemtica. Cfr., neste sentido, Peter Laslett e James
Fishkin, Introduction. Processional Justice, in Justice Between A ge Groups and
Generations, Yale University Press, New Haven e London, 1992, pgs. 14 e segs..
Dvida pblica e geraes futuras 71

Se se aceitasse que como Pantaleoni defendeu, pela primeira


vez(^) as diversas geraes se sucedem como as fibras que se inte
gram numa corda, sem que haja possibilidade ou necessidade de dis
tinguir os respectivos interesses, o problem a deslocar-se-ia do piano
tico, em que norm alm ente colocado, para se transform ar num a
simples questo de racionalidade econm ica, que im plicaria que as
escolhas financeiras se reduzissem a um a mera questo de avaliao
do melhor perfil de distribuio tem poral da utilizao dos recursos.
O problema da dvida pblica seria, assim, paralelo quele com
que se confronta qualquer indivduo, que tem de assegurar, em cada
momento, que faz a aplicao dos recursos disponveis pela forma
mais adequada a no comprometer a satisfao futura de outras neces
sidades econmicas.
A sociedade ideal seria, ento, aquela que m ostrasse uma capa
cidade total para, ou atravs do funcionam ento dos m ecanism os de
mercado ou da influncia das escolhas dos orgos de deciso poltica,
prever com rigor as necessidades e recursos disponveis ao longo dos
tem pos e deliberar, consequentem ente, em cada m om ento, qual a
parcela de rendim ento que deveria ser afecta ao consum o e a que
deveria ser desviada para a poupana(').
, porm , certo que, m esm o que se p re te n d e sse a d m itir a
existncia de uma perfeita continuidade de interesses entre as vrias
geraes, d ificilm en te se poderia con clu ir que se alcanaria uma
plena racionalidade nas escolhas.
Tem sido longam ente trabalhado na doutrina econm ica aquilo
que se pode designar por efeito de desconto psicolgico do futuro,
que faz com que cada agente econmico atribua um valor inferior ao
grau de satisfao que retirar de um determ inado bem, do qual s
poder dispor mais tard e0 .

(-) "Imposta e Debito iii Riguardo alla loro Pressione, cit..


(q Ou seja, a queslo reconduzir-se-ia, no fundo, problemtica definio de
umataxa ideal de poupana destinada a maximizar a utilidade ao longo do tempo.
Vd, aeste propsito, o revelador artigo de J. Tinbergen Optimum Savings and Utility
Maximization Over Time, Econometrica, Vol. 28 (2) Abril de 1960, pgs. 481-489.
p) Vd, para uina sntese desta problemtica, Clifford Sharp, The Economics o f
Time, Martin Robertson, Oxford, 1981, pgs. 161 e segs. e Helmut liiugermann and
Friederich Fdeischer, As Time Goes By: Psychological Determinants of Time
Preference , in The F o nnuiation o f Time P references in a M ultidisciplinary
Perspective (Their Consequences for Individual Behaviour and Collective Decision-
72 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

N a hiptese co n sid erad a, que c o m p o rtaria a p o n d erao de


perodos de tempo muito longos ou, mais rigorosam ente at,-a ausn
cia de qualquer limite temporal, este efeito de desconto em relao s
utilidades futuras far-se-ia sentir, necessariam ente, com m aior fora
do que no caso de estarm os apenas a considerar a distribuio de
recursos ao longo do perodo de vida de um indivduo isolado ().
Alis, o longo prazo im plcito nesta hiptese teria, ainda, como
con sequncia a im p o ssib ilid ad e de um a esco lh a racio n al, j que
opes realizadas em determinadas condies de riqueza, demografia
e d e se n v o lv im en to te c n o l g ic o , se p o d e r o re v e la r to ta lm e n te
desajustadas, em face de alteraes substanciais dessas mesmas cir-
custncias.
No nos parece, em qualquer caso, que seja possvel falar de
uma continuidade de interesses entre as geraes em termos tais que
perm itam defender que se est aqui unicamente perante um problema
de racionalidade econmica.
Tal concepo seria, quanto m uito, aceitvel e raesm o assim
apenas em term os m uito parciais, em relao s g eraes que se
seguem im ediatamente no tem po, caso em que se pode adm itir que,
pelo m enos uma parcela da geraab presente, atribua um grau de utili
dade sem elhante satisfao das necessidades prprias ou satis
fao das necessidades dos seus herdeiros, mas tal efeito esbate-se
quando se pensa em geraes m ais distanciadas no tempo.
Duas hipteses podem, no entanto, ser ensaiadas para defender a
possibilidade de existncia de um a continuidade absoluta de in te
resses: a organicista e a individualista )
Na viso organicista, cada indivduo no se consideraria enquanto
pessoa isolada, m as antes com o um m em bro de uma colectividade,
um a fam lia, um grupo, um a tribo, uma nao, dependendo a sua
existncia da pertena a essa colectividade, o que se reflectiria no
apenas tto presente mas tam bm no futuro.

-M aking), organizado por Gu K irsch, Peler Nijkanip e KJaus Zim m erm anii,
Avebury, Gower, Vennont, 1988, pgS. 81 e segs..
(^) Nesse senlido, Ai.nartya Sen, On Optimising the Rate of Saving, The
Economic Journal Setembro de 1961, pgs. 482, noia que quanto maior for o liori-
zoiite de tempo, menOvS irracional o desconto atribudo pelo agente econmico.
(^) Guy Kirsch Time Preference and Social D ecision M aking in The
Formulalion o f Time Preferences, cil. pgs. 194.
Dvida pblica e geraes futuras 73

N a viso individualista, cada indivduo considera-se-ia uma pes


soa isolada, independentemente da colectividade em que se insere e
que ele no considera como um a realidade supra-individual. N esse
caso, a sua projeco no futuro s se far isoladam ente atravs de
alguns mem bros da gerao futura individualm ente considerados, em
relao aos quais ter sentim entos de amor e de solidariedade.
Significativam ente, as duas mais sedutoras teorias que ficaram
referenciadas em relao tentativa de dem onstrao da continuidade
de interesses entre as diversas geraes as de Antonio de Viti de
Marco e de R obert Barro correspondem, de algum a forma, a estas
duas diferentes vises do problema.
Em De V iti de Marco() o arg u m en to cen tral so b re a c o n
tinuidade de interesses das geraes , com efeito, a sua concepo de
uma sociedade cooperativa, entendida como aquela em que o fen
meno financeiro representa o triunfo do interesse colectivo sobre o
interesse in d iv id u al, co n sid e ra d o com o um asp ecto m a rg in a l ou
patolgico em matria de finanas pblicas ().
O interesse pblico, identificado com o interesse colectivo da
sociedade, distinto dos interesses de cada um dos seus membros, tanto
se exprime, ento, para D e Viti de M arco, no mbito da m esm a gera
o, como no daquelas que lhe sucedem ( ).
J no que diz respeito a R obert Barro, encontramo nos em pre
sena de uma construo de base individualista, na medida em que
este autor vai apelar apenas para os sentim entos individuais dos m em
bros da comunidade em relao aos seus prprios herdeiros, que os
levam a proceder a uma capitalizao dos encargos com os pagam en
tos futuros da dvida pblica, sem recorrer a qualquer argumento que
se prenda com a sua integrao num a colectividade mais vasta.
A dem onstrao da fragilidade destas posies , porventura,
mais fcil em relao posio individualista, dado que podem ser
avanados diversos argum entos suscep tv eis de dem onstrar a sua
incapacidade para explicar a continuidade de interesses entre gera
es.

(*) Cfr supra, captulo I.


(^) Contributo aJla Teoria de] 1rcsito Pubblico cit., ptigs. 86 e segs..
('^) Ou, coruo conclu o autor, pgs. 87-88, Dunque, Ia ipotesi che la societ
fornii un sol lutto nel tempo e nello spazio non una fizione, ma una essenziale e
reale premessa del ragionamento finanziario.
74 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

O primeiro e m ais bvio argum ento e que foi j avanado por


Griziotti(*), prende-se com a circunstncia de, num a dada gerao,
nem todos os mem bros terem sucessores, o que im plica, desde logo,
que uma parcela dessa gerao ser totalm ente imune s m otivaes
altruistas invocadas por Barro.
Tobin('2) veio, por outro lado, dem onstrar que mesmo que a cir
cunstncia de uma parte da gerao actual no proceder capitaliza
o integral dos encargos futuros da dvida induzisse os restantes
mem bros da comunidade a fazerem uma capitalizao acrescida para
com pensar a parcela em falta, tal tentativa esbarraria com os co n s
tran g im en to s o r a m e n ta is d e sse s in d iv d u o s, que no p o d eriam
restringir o consum o prprio, para alm de certos limites.
A ausncia de continuidade de interesses entre geraes, deter
m inada pela circunstncia de um a parcela da gerao actual no se
reproduzir, poder, ainda, ser agravada pela existncia de m ovim entos
migratrios que alterem significativam ente os dados do problem a (^j.
Mas, mesmo era relao aos mem bros da gerao actual que vo
deixar sucessores, no parece que se possa dar por adquirido que
todos eles tenham um sentim ento altrusta, que os leve a procurar
a sseg u rar que os seu s h e rd e iro s n o su p o rta r o os e n carg o s da
dvida (M).
Independentemente de qualquer valorao dos sentim entos dos
mem bros da comunidade, podem existir razes perfeitam ente vlidas
que os levem a optar por deixar aos seus sucessores uma herana
igual a zero ou m esmo uma herana negativa.
Entre esses vrios factores poder, por exem plo, in cluir-se a
existncia de um a situao econm ica que no lhes perm ita, re a l
m ente, o sacrifcio de qualquer unidade de consum o a benefcio da
poupana, mas poder igualmente pensar-se que o investim ento feito
na educao dos filhos e na criao de condies para que eles pos
sam obter nveis elevados de rendim ento pessoal constitrrem razes
vlidas para que no haja preocupao com a transm isso de um
patrimnio.

(^') Li Diversa Pressione Tributaria dei Prestito e lelPimposta, dt., pgs. 154
esegs..
Pq Government Deficits and Capitai Accumulation, ci., pg. 28.
P^) Nesse sentido Griziotti, La Diversa Pressione Tributaria..., cit., pgs. 156.
pq Nesse sentido Tobin, ob e loc. cit..
Dvida pblica e geraes futuras 75

, tam bm, possvel, defender que, num a situao econm ica


caracterizada por ura progresso sustentado e contnuo, seja legtim o
gerao actual pensar que os seus herdeiros acabaro por beneficiar
de situaes econm icas m ais favorveis, que lhes perm itiro, com
facilidade, fazer face aos encargos com a dvida pblica
Tem-se considerado, at agora, que os m otivos que levam os
indivduos a deixar heranas positivas aos filhos so exclusivam ente
altruistas, mas pode suceder que, em certos casos, tais m otivos no
estejam sequer presentes, sendo um puro resultado da situao de
riqueza, que lhes poder ter assegurado um elevado nvel de satis
fao das necessidades prprias, sem com prom eter o patrim nio, que
se manter intacto.
Dir-se-, tam bm, que existem circunstncias que tornariam, em
qualquer caso, difcil a capitalizao dos encargos, as quais se p ren
dem com a prpria incerteza quanto ao horizonte tem poral de vida,
que podem levar a que um determ inado indivduo tenha feito uma
escolha de padres de consumo e poupana em funo de ura hori
zonte pensado, que no corresponder ao real (Q.
Abstraindo das intenes que os membros da comunidade tenhun,
de assegurar que os filhos no sofrero os encargos futuros, proce
dendo, tendencialm enle, sua capitalizao, tam bm se no pode
esquecer que os clcu lo s desses indivduos podem ser totalm ente
alterados por m odificaes do sistem a fi.scal, que levem a que os
valores capitalizados e transmitidos no sejam suficientes para fazer
face aos encargos ('^).
D a m esm a fo rm a, no se p o d e r ig n o rar que as op es de
poltica financeira que se forem concretizando ao longo da vida dos
membros de uma comunidade podem ter efeitos significativos sobre
os padres de consum o e poupana dos sujeitos, que se iro igual
mente reflectir nesta rea.
A dem onstrao de que se podem encontrar m ltiplas razes
para que se no verifique uma continuidade de interesses entre gera

('5) Idem e Allan Drazen, "Governaraetil Debt, Human Capital, and Beque.sls
iu a Life-Cycle Model, Journal o f Politicai Economy, Junho de .1978, pgs. 505-516.
(*) Questo que poder ainda ser complicada pela existncia de sistemas de
segurana social voluntria, em que os clculos actuariais efectuados pelos segu
radores se revelem inadequados situao real. Vd, Abel, Rjcardiau Equivalence
Tlieorem, cit., pg. 177.
('^) Vd, Griziotti La Diversa Pressione..., cil., pg. 162.
76 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

es atravs da pura motivao altrusta individual dos m em bros da


comunidade, no d, no entanto, uma resposta satisfatria quanto
posio de De Viti de M arco, que assenta, basicamente, na afirmao
de que a deciso financeira se deslma a satisfazer interesses colecti
vos, que podem, im plicitam ente, ser interesses de geraes suces
sivas.
Da, alis, que Griziotti atribusse um peso especial s razes de
ordem poltica que o levavam a discordar de De Viti de M arco e que
se prendem cora a sua prpria concepo terica do fenm eno finan
ceiro ('*).
Para G riziotti, como, de resto, para um corpo significativo da
doutrina financeira italian a dos finais do sculo XIX e incio do
sculo XX(<^), nunca se pode considerar que o fenm eno financeiro

C) Recorde-se que Griziolti abre o artigo precisando que a divergncia com


De Vili de Marco tem a ver com a sua discordncia con.i a concepo daquele quanto
actividade financeira, j que considera que ela sempre o resultado de lutas polti
cas egostas entre classes de contribuintes, daqui resultando que os interesses indivi
duais nunca podem ser considerados como foras secundrias ou anmalas.
Embora Griziolti tenba ficado especialmente associado afirmao da
importncia do fenmeno jurdico em torno da actividade financeira, o aulor aparece
aqui, como, de resto, era outros artigos (vd, por exemplo, 1 Principi Distributivi delle
Imposte Moderne su Reddito e sugli Acquisti e Incrementi di Capitale, Giornale
degli Economisti, 1909, pgs. 445 -505 e La Scienza Pura delle Finanze: J Metodi-
-Limili-Probiemi, Giornale degli Economisti, Janeiro de 1913, pgs. 60-80) como
representante da perspectiva que privilegia o estudo dos aspectos polticos do fen
meno financeiro contra os defensores de uma teoria econmica pura.
A polmica entre os defensores de uma pura anlise econmica e os defensores
de uma anlise sobretudo poltica do fenmeno financeiro , em Itlia, uma constante
do perodo que se segue institucionalizao do ensino da cincia das finanas, embora
ambas as correntes coincidam na considerao da cincia das finanas como rarao a
estudar aulonomameiite e no como um mero captulo da economia poltica, como
antes sucedia.
Para os fundadores da economia financeira, o estudo dos fenmenos finan
ceiros deve ser feilo essencialmente nos mesmos termos em que feilo o estudo dos
fenmenos econmicos. Esta corrente das finanas pblicas italianas, que se desen
volveu sob a gide de Francesco Ferrara e da aco por ele desenvolvida frente da
Biblioteca DelVEconomisia. orientou-se no sentido de considerar e estudar os proble
mas dc obteno de recursos e de realizao de despesas pblicas em lermos margi-
nalistas, delerminando o valor em funo do custo e da utilidade e afirmando, lara-
bm, uma primazia total do contribuinte-consumidor, entendido corno soberano e
racional nas escolhas que faz. Vd, a este propsito, Piero Barucci, The Spread of
M arginalism in taly 1871-1.890 , in The M arginal Revolution in E conom ie
Dvida pblica e geraes futuras 11

co rresp o n d a aos in te re sse s da so c ie d a d e co m o um todo, an tes


devendo entender-se que se trata apenas da expresso dos interesses

Jnterpretaion and Evaluaion, organizado por Coilison Black, Duke University


Press, 1973, pgs. 246-266.
Os impostos so, para esta corrente, um puro preo que os contribuioes
pagam. Esta aproximao hedonista depara, no entanto, com a dificuldade de saber
como que se expressa o clculo do contribuinte individual e se cousegue o equi
lbrio entre as vrias preferncias, ainda que alguns autores lenbarn tentado respostas
interessantes, como sucedeu, por exemplo, com Pantaleoni, Contributo alia Teoria
dei Riparto delle Spese Pubbliche, primeiro publicado in L a Rassegna Italiana,
1883 e depois reeditado em Studi di Finanza e Statistica, Firenze, 1938, pgs. 338 e
segs., para queni o sujeito activo^da deciso no seria o contribuiate isolado, mas
anles a inteligncia mdia do contribuinte, que encontraria a sua expresso no par
lamento, cujas votaes assegurariam a igualdade entre a utilidade do sacrifcio e da
vantagem lirada pclos contribuintes. Outra figura dominante nesla corrente o
prprio De Viti de Marco coni a sua tese do Estado cooperativo, expressa, sobretudo,
em II Carattere Teorico dell Economia Finanziaria, Roma, 1888, em qne considera
que 0 Bstado produz bens para satisfazer as necessidades coleclivas e que, por
definio, tni de ser os destinatrios a assegurar a cobertura de tal produo de bens,
partindo do princpio que a procura individual de bens pblicos no jiode ser revelada
pelo mercado, mas que se pode admitir que todos os membros da comunidade os con
sumara e que a procura seja proporcional ao rendimento, pelo que haver que os
financiar com uma parcela desse rendimento. Nessa mesma linha vamos encontrar,
alis, outros autores, corno, por exemplo, Mazzola, I Dati Scientifici della Finanza
Pubblica, Roma, 1890. A est corrente ope-se urna congregao um tanto estranha
de autores que, sofrendo influncias vrias, mas era que so determinantes as de
Pareto e Mosca (Ver Buchanan La Scienza delle Finanze, cit., pgs. 32 e segs. e
Volpi, introduo reedio da obra de Puviani) vai sustentar que os elementos
polticos do fenomeno financeiro no so marginais ou patolgicos, mas antes deter
minantes desse mesmo fenmeno, pelo que a anlise em termos de economia privada
est forosamente inquinada. A generalidade dos autores que se integram nesta cor
rente poltica vai, alis, formular como idcier de base para a anlise dos fenmenos
financeiros, a da classe dorainane, que estando no poder pelo jogo poltico, tentar
fazer corn que o custo dos servios pblicos seia suportado pelas classes que no
esto no poder. A concepo da classe dominante, aproximando-se das teses marxis
tas que, porventura, a influenciaram aprescnta-se, no entanto, como expresso de um
fenmeno mais amplo do que o considerado pelo marxismo.
Trata-se de ura conjunto muito heterogneo de autores era que se podem
enquadrar alm do j referido Fuviani, J^iria, particularmente coai Le Basi Economiche
della Costituzione Sociale, 41 edio revista, Torino, 1913, Conigliani L Indirizzo
Teorico della Scienza Finanziaria, in Giornale degli Economisti, Agosto, 1894, agora in
Saggi di Economia Politica e Scienza delle Finanze, Torino, 1903, pgs. 429-452, e
Murray, Principii Fondamentali di Scienza della Finanza, Firenze, 1914.
De todos cstcs aulores, o que defendeu posies porventura mais extremas foi
78 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

da classe dominante que, uma vez no poder, define opes financeiras


que visam exclusivam ente os seus interesses prprios e que faro com
que os custos sejam suportados pela classe dominada.
Daqui resulta que, sendo im provvel que as classes no poder
sejam as m esm as nas diversas geraes, nunca se poder verificar
uma continuidade nas opes financeiras.
Independentem ente da apreciao global que se faa quanto
concepo da classe dominante como determinante da deciso finan
ceira, esta construo tem o m rito inquestio n vel de vir p r em
relevo que tal deciso comporta sem pre um elem ento poltico.
Dir-se-, ento, que ao tom arem uma deciso sobre o m odo de
financiamento da despesa pblica, os agentes polticos sero sem pre
levados a ter em considerao os interesses daqueles que os elegeram,
daqui resultando, alis, a tenso que adiante analisarem os entre as
opes que podem ser mais favorveis s geraes presentes e aquelas
que podem beneficiar, de uma forma especial, as geraes futuras que
no tm ainda representantes nos centros de deciso financeira().

Loria, pra quem o sistema tributrio no mais do que uma supra-estrutura do sis
tema econmico, sendo as relaes econmicas a determinar quais as classes que
elevem ficar imunes e as e]ue devera ser atingidas pelos impostos.
Petretto, Le Funzioni, La Sriilura e Gli Effeli del Sistema Tributario Secondo
la Tradizione Italiana di Scienza delle Finanze, Universidade de Firenze, 1985, pre
fere considerar qualro posies distintas; uma primeira puramente de base econmica
que teria a sua expresso mxima em Ricca-Salemo (o que parece uma escolha pelo
menos duvidosa se considerarmos a totalidade da obra de Ricca-Salerno) e Oraziani;
uma segunda posio partilhada por uma escola puramente sociolgica, em que so
relevantes, em especial, os uoraes de Borgata e Sensini e duas posies intermdias,
uma mais econmica, outra mais poltica, consubstanciadas respectivamente em De
Viti de Marco, Einaudi e Pantaleoni e em Loria, Puviani, Conigliani, Griziotti e Barone.
A arrumao tradicional parece, no entanto, prefervel dado que no existiro
razes, na obra de Oraziani, para o distinguir dos restantes membros da escola
econmica. importante, no entanto, a chamada de ateno para a corrente sociol
gica das finanas e, particularmente, para Borgata, que aparece como o extremo
defensor destas posies. Cfr. Lo Studio Scientifico dei Fenomeni Finanziari,
Giornale degli Economist, Janeiro-Maro de 1920, pgs. 1-24 e 81-116, onde consi
dera que as instituies financeiras devem ser encaradas, de ura ponto de vista cient
fico, como fenmenos sociolgicos, no sendo as finanas pblicas mais do que um
ramo da sociologia em geral.
(20)
E da que se coloque a possibilidade de ura governo que no estivesse legi
timado eleitoralmente poder levar mais era considerao os interesses das geraes
futuras. Vd, Araartya Sen, On Optimizing..., cit..
Dvida pblica e geraes futuras 79

3: A problemtica definio de geraes

A afirmao de que existem interesses diferenciados das vrias


geraes que se sucedem no tem po implica que se aceite que h que
levar em considerao os problemas de distribuio intergeracional de
encargos, no se reduzindo esta problem tica a uma mera questo de
racionalidade ou de apreciao do valor-tem po, como pretendia De
Viti de Marco
D ificuldades suplem entares surgem , uo entanto, em torno da
definio daquilo que se deve entender exactam ente por gerao,
dado que, em bora se trate de um conceito corrente na linguagem
comum 0 ) , est longe de se poder pensar que foi sem pre usado no
mesmo sentido na polmica sobre os efeitos da dvida pblica.

p ') La Pressione Tributaria..., cit., pag. 58. Vd, supra, captulo I.


p^) preciso, no entanto, notar que embora o termo geraes tenha sido uti
lizado desde tempos muito remotos, a sua apreciao como termo cientfico ba.s-
lante recente, s se encontrando as primeiras tentativas .srias de definio de gerao
,no scuio XIX (vd, Julian Maris, E l Metodo Historico de Ias Geraciones, 3*. edio,
Revista de Occidente, Madrid, 1961, pgs. 32-69, para uma anlise exaustiva do pen
samento cientfico do sculo XIX a este propsito). Uma contribuio inovadora e de
grande relevncia ficou a dever-sc a Ortega y Gasset, que analisou a importncia das
rgeraes no desenvolvimento da histria da humanidade (inicialmente em E l Tema
deNuestro Tempo (1923), agora in Obras Completas, 1. edio na Aliana Editorial,
Madrid, tomo III, 1983, pgs. 145 e segs. e, mais detalhadamente, em En Torno
Galileo (1933), agora in Obras Completas, tomo V, 71 edio. Revista de Occidente,
1970, pgs. 13 e segs.).
Para Orega y Gasset, existe, em cada momento, um conjunto dc convenes
comuns aos homens que vivem nessa poca e que constitui o esprito do tempo, a
que 0 autor tambm chama mundo vigente. Da mudana deste mundo vigente
resultam as mais importantes modificaes na estrutura da vida moderna {En Torno
,Galileo, cit., pg. 43). Ora a variedade da percepo do mimdo que vai permitir
desenhar o conceito de gerao, porque, como escreve em El Tema de Nuesro
Tempo, cit., pg. 147, Ias variaciones de la seusibitidad vital que sou decisivas en
historia se prescnLan bajo la forma de generacn. Una generacin no es un punado de
hombres egrgios, ni simplemcnte una massa; es como un nuevo cuerpo social nte
gro, con su minoria selecta y su muchaduinbre, que ha sido lanzado sobre et ambilo
de Ia existencia con una trayecloria vital determinada. La generacin, compromisso
dinamico entre massa e individuo, es el conceplo ms importante de ia historia....
Cada gerao corresponde, assim, a uma variao e representa uma certa ati
tude vitaJ que se identifica com uma concepo determinada da existncia. Era cada
gerao sente-se, por outro lado, uma tenso entre aquilo que herdado das anterio
res e aquilo que flui espontaneamente e, consoante seja dominante o primeiro aspecto
80 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

N a co n cep o c l ssic a , a in d a q u e n u n c a se en c o n tre u m a


expressa afirmao daquilo que se deve entender por gerao, parece
haver um apelo ideia de posteridade ou de vindouros, que tem
im plcita que, por geraes futuras, se devem considerar apenas aque
las que vierem a existir aps a m orte da gerao que tom ou a deciso
fin an ceira^ )-
Esta formulao ter prevalecido na anlise de muitos autores,
sendo paradigm tica a posio de Head(^'), para quem a gerao p re
sente corresponde a todos os in d iv d u o s ex iste n te s no m om ento
actual, para delimitar em bloco e, por excluso, as geraes futuras,
como integrando todos os indivduos que no so mem bros da gera
o actual.
Esta , no entanto, uma concepo que parece padecer de um
elevado grau de abstrao, ao sep arar as g eraes nesses term os,
admitindo que cada uma se extingue para dar lugar a outra, quando a
realidade que se assiste coexistncia de diversas geraes num
mesmo perodo e num determ inado espao geogrfico.
A dificuldade de determ inao das fronteiras de cada gerao
levou, alis, a que Griziotti afirmasse que estvam os em presena de
uma pura abstraco e que no seria possvel definir gerao, m as to
s determinar, caso a caso, qual a massa de contribuintes que, efecti-

OU o segundo, estaremos era presena de pocas cum ulativas, ou de pocas de elimi-


nafio, a que correspondem geraes de combate.
Em Ortega y Gasset o .sentimento de pertena a uma gerao aparece como um
factor de coeso, que superior a quaisquer outros que se possam fazer sentir entre
os membros da mesma gerao.
A noo de gerao poltica ganhou, assim, uma importncia fundamental a
partir da obra de Ortega y Gasset, ainda que o prprio autor no tenha ignorado a
dificuldade de definio de fronteiras entre as vrias geraes e tenha introduzido, em
En Torno Galileo, uma anlise mais complexa, em que integra os vrios perodos
da vida dos homens, para considerar aqueles que so fundamentais, do ponto de vista
de marcar a pertena a uma gerao.
Ainda hoje no se parece ter chegado a um consenso razovel sobre o que se
pode considerar como sendo uma gerao poltica (vd, Marvin Rintalla, Political
Generation, in international Encyclopedia o f the Social Sciences, organizada por
David Sills, volume, MacMillan, 1968, pgs. 92-96 para uma sntese desta pro
blemtica).
Por exemplo, David Ilume, Of Public Credit, cit..
(24) Theory of Debt Incidence, cit., pg. 181 que, no entanto, credita
Modigliani, Long Run Implications..., cil., com os mritos essenciais desta cons
truo, que estaria implcita na lese por ele desenvolvida.
Divda pblica e geraes futuras 81

\am ente, suportou o custo de uma determ inada despesa p b lic a 0 ).


Trata-se, contudo, de uma posio isolada, j que a generalidade dos
j autores que se debruou sobre esta matria sentiu a necessidade de ut-
lizar um conceito de gerao e o desenvolvimento da polmica sobre os
? efeitos inlergeracionais levou a uma reelaborao do conceito em ter-
- -mos que, por vezes, parecem afastar-se totalmente da realidade.
este, designadam ente, o caso da definio de B uch an an ( 0 ,
para quem cada gerao constituda pelos indivduos vivos num
ydeterminado ano, sendo o conjunto dos vivos nos anos seguintes idon-
y.tificado com geraes futuras.
A debilidade de tal definio bem atestada pela circunstncia
jde ela ter como conseqncia prtica que um m esmo indivduo seria
lconsiderado como pertencendo a mltiplas geraes, o que levaria ao
isabsUdo lgico, assinalado por Head(2), de que qualquer alterao no
'padro de consumo de um sim ples indivduo se transform aria num
;problema de redistribuio intergeracional de custos e benefcios.
Tambm a posio de Bowen, Davis e K o p f ( 0 tera im plcita,
como sublinhou l_ .ern er(0 , um a redefinio total de gerao, que
pressupe que a gerao actual form ada pelas pessoas que aceitam
emprestar ao Estado, enquanto que a gerao futura convencional-
mente definida como aquela que, 44 anos m ais tarde, aceita pagar a
' dvida pblica.
Bastante mais equilibrada a definio de gerao de Richard
Musgrave, para quem cada gerao constituda pelas pessoas nasci
das num mesmo ano ou num perodo de anos relativam ente curto ().
Aproximando-se da utilizao que normalmente dada ao tenno
, gerao, a construo de Musgrave tem como ponto frgil o dc no per
mitir uma clara distino entre a gerao presente e as geraes futuras.
Afigura-se-nos, pois, im periosa a adopo de um outro conceito
de gerao, que tenha por ponto de partida a gerao presente, delim i
tada em termos rigorosos das geraes futuras.

(25) La Diversa Pressione..., cit., pg. 162.


Public Principies o f Public Debt, cit., pgs. 34-35.
(27) Xbe Theory of Debt Incidence, cit., pg. 181, nota de p de pgina.
(28) The Public Debt. A Burden on Future Generations ?, The American
^Economic Review, Selembro de 1960, pgs. 701-706.
^29) xiie Burden of the Debt, Review o f Economics; and Statistics, Maro de
196Tpgs. 139-14L
(^) The Theory o f Public Finance, cit., pg. 563.
82 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

Entendemos, assim, por gerao presente, a totalidade dos indi


vduos que, directam ente ou por interm dio dos seus representantes,!
participam numa deciso financeira, e por geraes futuras, todas asj
restantes, quer integrem indivduos j nascidos m as que ainda no tm j
idade para participar na deciso, quer aqueles que ainda no existem i
Se certo que os problemas levantados pelo conjunto dos indi-
vduos j existentes so diferentes dos que seriam colocados p elosi
que no existem nem se sabe se viro a existir, nem por isso deixa de i
haver uma aproximao substancial das situaes, que dada pela cir
cunstncia de nem uns nem outros estarem em condies de influen- :
ciar um a deciso cujos efeitos podero vir a sofrer.

4. Gerao presente e obrigaes para com as geraes futuras

Uma vez admitido que existem interesses divergentes ou mesmo


contraditrios entre as vrias geraes e aceite que uma determinada
gerao pode, atravs das suas escolhas financeiras, influenciar deci
sivamente o nvel de bem estar das geraes futuras, coloca-sc uma
questo tica de extrem a com p lex id ad e que a de saber em que
medida que a gerao presente est vinculada a levar em considera
o os iiitere.sses das geraes futuras(^*).
Num sistema democrtico, em que os responsveis pelas deci
ses financeiras so legitimados eleitoralm ente e tm de dar conta ao
eleitorado das opes que efectuaram e da medida em que tais opes
contriburam para o aumento do bem estar da comunidade, torna-se
patente a dificuldade de encontrar lugar para a considerao dos inte
resses das geraes futuras.
O problema agrava-se, substancialmente, se tivermos em consi
derao que, como ficou j visto, no parece que o mero somatrio
dos comportam entos individuais de cada membro da gerao actual
seja suficiente para assegurar que as geraes futuras no sero sacri
ficadas, pelo que se tom a mais evidente a necessidade de uma inter
veno poltica que, tendencialm ente, est em m elhores condies
para contemplar os interesses das geraes futuras.

P*) John Rawls, A Theory O f Justice, Harvard University Iress, Cambridge,


Massachusetts, 1971,, pg. 284, nota que este problema coloca srias dificuldades,
submetendo qualquer teoria tica a severos, seno impossveis, testes.
Dvida pblica e geraes futuras 83

Naturalmente que o problem a no existiria, ou, m elhor dizendo,


se reduziria satisfao do prprio interesse, se se aceitasse a con
cepo de Buchanan, para quem o m esm o indivduo integra sucessi
vas geraes, mas tal concepo foi j expressamente afastada.
Resta-nos, ento, saber, como se pode fundam entar o dever de
uma determinada gerao-entendida nos term os que ficaram referidos
levar em considerao os interesses das geraes futuras, isto ,
daquelas que no participam na deciso financeira.
A m elhor justificao terica que se parece encontrar para a
inecessidade de respeito pelas geraes futuras e pelos seus interesses
a que avanada pelas teorias contratualistas da sociedade e pela
:sua aplicao ao problema da justia distribuda no tempo.
K esta, por exem plo, a posio de F ran cesco F o rte para
;quem as sociedades cooperativas tm como fundam ento a existncia
ide uma regra de funcionamento segundo a qual ningum pode obter a
.satisfao dos seus interesses atravs de danos provocados a outros
membros da mesma sociedade, tal como ningum pode esperar que os
benefcios acidentais que da sua actividade econmica venham a resul
tar para outros sujeitos lhe determ inem uma com pensao especial.
A regra funcionaria porque, na m edida em que confere a cada
um dos m em bros de u m a d e te rm in a d a c o m u n id ad e o d ire ito de
esperar que os restantes se com portem da m esma m aneira, garante
que a satisfao do interesse individual assegura, im ediatam ente, o
bem estar colectivo.
t)ra, se a cooperao entre indivduos na m esma gerao conduz
a um resultado favorvel, o resultado poderia igualm ente ser con-
,seguido atravs da cooperao entre as vrias geraes que se esten
dem em cadeia e que iro obter um resultado final que o do pro-
igresso econmico e civilizacional.
Tal concepo confronta-se, no entanto, com um a dificuldade
evidente que a de a cooperao intergeracional se desenvolver neces
sariamente apenas num sentido, dado que se a gerao actual pode
cooperar com as futuras, com vista ao aumento de bem estar destas,
no se v hiptese da aco recproca pQ.

( ) La Co.slituzioue Fiscale e Monetaria dei Debito Pubblico, verso dacti-


flografada, Roma, 1989, gentilmente cedida pelo autor.
0 que leva Forte a introduzir um outro critrio para fundamentar o dever
i de. cooperao, que o de ser justo que a gerao que lem as opes e recebeu urna
84 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

Alis, j K aut sublinhava quanto era desconcertante a circuns-


tncia de as primeiras geraes terem de suportar sozinhas um fardo
que viria beieficiar as que se hie seguiriam
A m elhor soluo a dar a esta dificuldade , m uito p rovavel
m ente, aquela que pode vSer encontrada com base na concepo de
justia de John Raw lsp^), que parece apta a fornecer um quadro em
que racionalidade e ju sti a se com binam , no sentido de d ar um a
resposta s razes pelas quais as geraes devem cooperar entre si.
Na origem da teoria da ju stia desenvolvida por John R aw ls,
encontra-se a sua concepo de base contratualista, que ju stifica a

herana global das geraes anteriores, tambem deixe herana s geraes subse
quentes. A.A. Walters, How lo Make a BeneGt of the Burden of National Debt,
National Tax Journal, vol. XX, n. 3, Setembro de 1967, coloca uma hiptese alta
mente abstracta que permitiria que, em certas circunstncias fosse possvel transferir
0 nus para as geraes passadas, entendidas essas nos term os em que o faz
Buchanan. A hiptese seria a do anncio feito pelo Chefe de um Executivo de que
seriara efecluadas dentro cie nove anos grandes despesas a financiar exclusivamente
por impostos, o que levaria os pobres cjue actuassem racionalmente a poupar durante
os oito anos seguintes. Mas, raesrao nessa hiptese, haveria sempre, como o autor
admite, uma gerao que marcaria o limite at onde se poderia dar a transferncia.
Bem mais interessante a questo que se tera colocado com especial vigor nos
Estados Unidos, em torno de saber se a gerao actual no deve compensar aqueles
que foram prejudicados por achiaes injustas por parle das geraes passadas. Em
defesa deste ponto de vista, ainda que sustentando a necessidade de tais formas de
reparao cie injustias passadas respeitarem limites temporais, vd, George Sher,
A ncient Wrongs and M odern R ights , in Justice B etw een A ge Groups and
Generations, cit., pgs. 48-61. Contra, proniincia-se Peter Laslett, Is There a
Generation Contract?, idem, pgs. 24-47, sustentando que, por essa via, s se pode
riam criar novas injustias para o futuro, pelo que, sobre a gerao actual, recairia,
apenas, um dever de impedir que se repetissem os erros do passado.
('A Jdeia de uma Jlistria. Universal com um Propsito Cosmopolita, (1784),
traduo portuguesa em A Paz J^erpua e Outros Opsculos, Edies 70, Lisboa,
1992, pg. 25, ao escrever: Causa sempre surpresa cjue as velhas geraes paream
empenhar-se nas suas ocupaes trabalhosas s em vista das futuras, para lhes
preparar um estdio a partir do qual possam elevar ainda mais o edifcio, que a
natureza tem como intento, e que s as ltimas geraes tero a sorte de habitar na
manso em que uma longa srie dos seus antepassados (talvez, decerto, sem inteno
sua) trabalhou, sem no entanto poderem partilhar da felicidade que prepararam. Mas
se islo assim to enigmtico, ao mesmo tempo necessrio, se alguma vez se supe
que uma espcie animal deve ter razo e, como classe de seres racionais, sujeitos
morte no seu conjunto, tem de chegar contudo perfeio do desenvolvimento das
suas disposices.
(''5) A Theory o f Justice, cit..
Divida pblica e geraes futuras 85

vida em sociedade pela possibilidade de todos os m em bros da com u


nidade se porem de acordo com um contralo que estabelece regras de
funcionamento da sociedade, definindo os lim ites a que devem obede
cer as instituies sociais.
Essenciais para tal contrato so, para Rawls, dois princpios: o
primeiro o de que de todos os bens a serem regulados socialmente,
existe um a liberdade que nunca susceptvel de ser violado ou
limitado era resultado da fruio dos outros bens existentes (princpio
jda prioridade da liberdade) e o segundo o de que, em relao a
[todos os restantes bens, as desigualdades de tratam ento s sero adm i
tidas na medida em que perm itam um aumento do bem estar dos mais
[desfavorecidos na sociedade, por form a a atingir-se um nvel social de
satisfao tam bm aceitvel para estes (princpio da diferena ou do
[maximin, como tambm designado).
Para Rawls, estes seriam os dois princpios que os indivduos
que compem um a sociedade estariam dispostos a aceitar, se coloca
dos numa posio original era que tivessem que regular a sociedade e
dispusessem de um conhecim ento do mundo, mas no das posies
que nele iriam ocupar, o que os tornaria totalm ente desinteressados
nas escolhas que fizessem (^).
C olocados, assim , por detrs de um vu de ig n o rn cia, os
indivduos aceitariam tais prin cp io s, porque seriara adequados a
garantir-lhes que nunca estariam na p ior das posies p ossveis,
gerando-se um factor de diminuio de riscos e de garantia contra a
incerteza.
O mesmo esquema interpretativo do vu de ignorncia apli
cado por Rawls questo da distribuio tem poral da riqueza, com a
colocao dos indivduos na posio original e em situao de igno
rncia quanto gerao em que iro viver, o que os conduzir a dar
uma resposta totalm ente neutra, do ponto de v ista do interesse das
geraes, a qual consiste era aceitar que obrigao de cada gerao
contribuir para o bem estar das geraes futuras, caso em que ficaro.

(36) paj-jj apreciao aprofundada da pOvSio de Rawls cm (orno da posi


o original, vd Ronald Dworkin Tire Original Position, in Reading Rawls. organi
zado por Nonnan Daniels, Basic Books, New York, s.d., pgs. 16-51. Para uma sn
tese e referncia s vrias crticas a e.sta posio, Philipe Adaii, La Thorie dc La
Justice de John Rawls, Contrat Social versus Utilitarisme, Revue Franaise de
Science Politique, vol. 41, n. 1, Fevereiro dc 1991, pgs. 81 e segs..
86 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

sem pre, num a situao de menor risco, independentem ente da g e r j


o em que se venham a situar.
Todos os indivduos colocados na posio original teriam , ento,
interesse na existncia de um princpio da poupana justa, que levassS
cada gerao a assumir o dever de transm itir s seguintes uma da% j
quantidade de riqueza, estando assim estabelecidas as bases racionm ||
para a cooperao intergeracional. i
A brecha lgica desta construo resulta do facto de existir, n ecesj
sariamente, uma distino entre a primeira gerao e todas as restan te s
j que a primeira seria a rinica a no beneficiar de qualquer transmissd|
de riqueza, o que faz com que no se possa sustentar que aos indivduos,,
colocados atrs do vu de ignorncia seja indiferente o posicionaj
mento na primeira gerao ou em qualquer uma das restantes.
Rawls tentou tornear essa dificuldade atravs da afirmao ;dd|
que, sendo esse um dado de base absolutam ente irreversvel, no
possvel question-lo em termos de justia ou injustia. Essa , na sua
prpria expresso, uma situao inaltervel e que, como tal, no levanti
um a questo de justia
Mas, o ponto porventura m ais frgil na construo de Rawls
aquele que foi especialm ente posto em relevo por K enneth Airovv(^*)
e que se prende com o facto de a transm isso de herana de um a gera^
o para outra ir tendencialm ente contrariar o princpio da diferen||i
que era uma das bases do contrato social defendido por Rawls (? ||l
D e facto, a ap licao do p rincpio da poup an a ju sta vai
como consequncia que as geraes futuras vo viver melhor do quq|
as geraes presentes que se sacrificaram por elas, argumento quesl
tanto m ais plausvel quando pensarm os nas inovaes tecnolgica!
que caracterizam o nosso tempo.
O princpio da diferena pareceria, ento, se levado s ltiih|j
consequncias, im plicar que a prim eira gerao realizasse uma

0(1, como escreve o prprio Rawis, A Theory o f Justice, cit., pgs. 29l
Wliat is just or unjust is how institutions (ieal with natural limitations and the wa^
they are set up to lake advantage of historical possibilities.
Some Ordinalist-Utilitaiiaa Notes on Rawls Theory Of Justice^ ^^111
agora in Social Choice and Justice. Collected Papers o f Kenneth Arrow, vol|H
Basil Blackwell, Oxford, 1984, pgs. 111-112.
0 mesmo argumento seria, depois, retomado por Bruce Ackerman, Somm
Justice in the Liberal State, Yale University Press, New Piaven and London, 19ffl
pgs. 222 e segs., para sustentar a sua teoria sobre a neutralidade da herana.
Dvida pblica e geraes fuuras 87

de poupana negativa, podendo destruir o capital existente ou desviar


[racargos para as geraes seguintes.
Rawls procurou responder a este tipo de observaes com a
K ntroduo de motivaes altruistas, afirmando que The parties are
^ g g a r d e d as representing fa m ily lines, say, with ties o f sentim ents
. between sucessive generations". S que a introduo de tais factores
0 parece ser contraditria com toda a construo anterior, que partia
sempre do princpio de que estavamos em presena de um a escollia
0 totalmente desinteressada 0 ) .
Devem-se a A rrow duas outras crticas de difcil resposta: a
primeira a de que, se se introduzem elem entos de ordem altrusta na
i f f discusso, ento no se v razo para lim it-lo s aos sentim entos
familiares e no os estender a sentimentos de pertena a um a tribo ou
r ( a uma nao, e a segunda o de que, se a questo tem apenas a ver
|. com as famlias, ento pareceria correcto que o princpio da justa pou-
| pana apenas se aplicasse queles que tm sucessores, deixando de
li,, foraio resto da comunidade ('i).
Aquilo que parece resultar como conseqncia m ais significa
tiva da aceitao da v u ln erab ilid ad e de algum as das p o si es de
Riiivls a impossibilidade de encontrar um a construo unitria para
a questo da transmisso de riqueza entre geraes.
Certo que na ausncia desta transm isso e na aceitao de que
'Tiunca uma g erao d e v e ria d e ix ar o u tra q u a lq u e r p a rc e la de
iiqueza, estaria inviabilizada qualquer possib ilid ad e de progresso
econmico. D a que, m uito provavelm ente, seja a necessidade de
assegurar o progresso econom ico a m elhor fundam entao para a
necessidade de cooperao intergeracional 0 ) .

0 A ito w , ob e toc. dl,. Uma ouira hiptese de fundamentao desta coope


rao intergeradonal poderia ser dada pelo apelo quilo que, em termos psicaiiallicos,
0 se designa por imortalidade simblica, que leva cada indivduo a tentar manter-se
J ' relacionado no s com os antepassados, mas corn as geraes futuras, garantindo um
|;'/sen lid o de adeso a objectivos que ultrapassam a dimenso puramente individual. Vd, a
estejpropsito, Eurico de Figueiredo, Angstia Ecolgica e o Futuro, Gradiva, Lisboa,
|i>l993j.pgs. 41 e segs,, que sustenta que o sacrifcio das geraes mais velhas em
0 ielao s mais novas, das geraes actuais em relao s vindouras, o cuidado posto
por todas as civilizaes na transmisso de bens e valores, na herana em sentido lato,
JrU g ^am um novo esclarecimento e sentido luz da teoria da imortalidade simblica.
P>) Idem.
1 0 Nesse sentido, David Gauthier, Morais By Agreement, Clarendon Press,
[ordj 1986, pgs. 302 e segs..
88 Da dvida pblica e das gara;iias dos credores do Estado

5 . A natureza das obrigaes para com as geraes futuras

A afirmao de que existe um a obrigao de cooperao iiitcrgi


racional para o progresso da sociedade e da im plcita necessidade c
que a gerao presente leve em considerao os interesses das gcr<
es futuras, no d, ainda, qualquer resposta quanto naturezaj
extenso dessa obrigao.
Estam os aqui na presena de questes particularm ente mei|
drosas que envolvem, com frequncia, o confronto entre v a lo resi||
COS individuais e critrios d e racionalidade e c o n m ic a (0 .
Mas, m esmo que se tente cingir a problem tica determin
de qual a herana que a gerao presente est obrigada a transmitir?!
geraes futuras, por forma a assegurar a justia intergeracional, =n
se podero ignorar as vrias respostas possveis.
Trs grandes tipos de respostas parecem poder ser ensaiad
nesta matria. Encontram-se elas na posio que sustenta que b ap(
nas um dever de transm itir instituies justas e que funcionem, na qt
defende que a gerao actual deve transmitir s futuras exactamni
aquilo que recebeu das geraes que a antecederam e na que pn
coniza a existncia de uma obrigao, por parte da gerao presenl
de acrescer quilo que recebeu, para transmitir uma herana complcxh
superior s geraes sucessivas.
A primeira posio, que tenderia a identificar-se com uma vis
extrem ada do liberalism o, como a de Robert N o z ic k 0 ), considi

Como especialmente evidente em torno das questes que se prend


com as medidas de controlo da natalidade, que podem colocar em confronto aberto;
opes morais de cada membro da comunidade com a necessidade de evitar un
situao extremamente desfavorvel s geraes futuras.
John Rawls, A Theory O f Justice, cit., pgs. 161-165, ensaia uma resposta
esta questo, pelo recurso colocao das pessoas na posio original por detrsa
vu de ignorncia e considera que a circunstncia da ausncia de mtodos de co
trolo de natalidade poder conduzir geraes a situaes extremamente de.sfavorvf
levaria a que todos optassem pela existncia de mtodos de controlo, para asseg
rarem que se no encontrariam nessa posio.
Com razo, R.M. Hare, Rawls Theory of Justice, Philosophical Quartert
23 (1973), pde opor a Rawls a dificuldade que resulta de os confrontados com es
escolha no terem a certeza sobre se se encontrariam entre os que iriam nascera
no, sendo de admitir que, no caso de estarem na segunda situao, tomariam
posio contrria.
( " l Anarchy, State and Utopia, Basic Books, New York, 1974.
Dvida pblica e geraes futuras

raria totalmente satisfatria, como resposta questo da justia interge


racional, a transm isso do conjunto de instituies que se tinham
revelado adequadas regulao da vida em sociedade.
esta, designadam ente, a construo de R ichard E p s te in ^ ^ ,
para quem, criadas as condies de funcionam ento da sociedade, a
gerao presente no teria mais qualquer obrigao, um a vez que a
gerao seguinte disporia exactamente das m esmas condies e rece
beria da gerao anterior uma herana global, que seria o som atrio
das heranas individuais.
Tal concepo tem subjacente a recusa de qualquer valor tutrio
da gerao presente em relao s geraes futuras, mas levanta difi
culdades quando confrontada com os prprios pressupostos essenciais
do liberalismo.
De facto, sc todos os homens so livres e iguais, no se percebe
que 0 sim ples facto de nascerem em geraes diferenciadas possa
conduzir a discrim inaes profundas, resultantes do livre jo g o das
heranas privadas, decorrentes das diferentes acum ulaes de riqueza,
conseguidas na gerao anterior
Alis, tal raciocnio, feito de um ponto de vista puram ente indi
vidual, pode ser completado por um raciocnio geracional, que con
duziria a concluses igualm ente insatisfatrias, j que adm itiria a
hiptese de que a gerao presente transm itisse s geraes sucessivas
m patrimnio complexivo inferior ao que recebeu das geraes ante
riores, o que conduziria, igualmente, a uma violao do princpio da
neutralidade, essencial definio do liberalismo.
A segunda p o si o , que p o d e ser re p re se n ta d a por B ru ce
Ackerman Q), parece responder a este tipo de crticas, dado que
afirma um a obrigao de transm itir, de gerao em gerao, uma
quantidade de riqueza exactamente igual, o que corresponder ideia
de neutralidade entre os indivduos nascidos em diferente geraes.
Ainda assim , dificilm ente se poder aceitar tal entendim ento,
que levanta duas dificuldades insuperveis: a prim eira a de que o

(*) Justice, Across the Generations, in Justice Between A ge Groups and


Generalions, cit., pgs. 84-106. Vd, no entanto, as fortes crticas de David
Braybrook, The Social Contract and Property Rights Across the Generations, idem,
pgs. 107-126.
(16) anlise aprofundada da materia, D.W. Haslelt, Is Inherihmce
; }\isBe7, Philosophy and Public Affairs, vol. 15, n. 2,1986, pgs. 122-153.
() Social.)ustice in the Liberal State, cit., captulo 7.
90 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

dever de cooperao intergeracional, entendido nesses termos, nunca


asseguraria o progresso social, na m edida em que im plicaria que todas
as geraes se desinteressassem da form ao de capital e a segunda
a de que a transm isso de um p atrim n io idntico n unca corid
ponderia transmisso de uma posio idntica, dadas as a lte r ^
demogrficas, tecnolgicas e outras que, entretanto, teriam ocorrida
D iferentem ente, a terceira posio que se encontra na obra de
John Rawls('), entende a preocupao de justia entre geraes em
term os dinmicos, considerando que ela im plica que a gerao prc-..
sente no se pode lim itar a transm itir passivam ente a riqueza rece'-
bida, mas tem o dever de a tentar desenvolver, atravs da aplicao de
um princpio de poupana justa, definido como an underglanding
between generations to carry their fare share o f the burden o f realiz
ing and preserving a ju st society (').
As dificuldades essenciais com que se confronta esta construq
traduzem-se na complexidade de definio exacta de qual o limite do
princpio da poupana justa e na j assinalada contradio que parS
acarretar o facto de im plicar que a gerao actual se v sacrificar para
assegurar um grau de satisfao superior s geraes subsequentes
que, tendencialm ente, se iro j encontrar em m elhores condiest
No que diz respeito ao princpio da poupana justa, como ass}|
naia o prprio Rawls parece que apenas se pode definir aprioiiSg
camente os seus objectivos e nunca as fronteiras concretas qiic resul
taro do co n fro n to dos o b je c tiv o s com as c o n d i e s de cad
sociedade.
No se deve, por outro lado, ignorar que o progresso das soiS
dad.es no depende apenas de aspectos m ateriais, pelo que se no.
poder, por exemplo, pensar que a gerao presente est puramente
obrigada a investimento em bens de capital, podendo o investim em p
na cultura, na educao e no desenvolvim ento geral do nvel de vida'
das populaes ter efeitos tanto ou m ais benficos para as fu tu rl
geraes (^').

() A Theory O f Justice, cit., pgs. 284-293.


P) A Theory O f Justice, cit., pg. 289.
p) Idem.
p ') Cfr. Gary Becker e Nigel Tomes, Alt Equilibrium Theory of the
Iribulion of Income and Tnlergenerational Mobility, Journal o f Political Econom^m
vol. 87, n. 6, 1978, pgs. 1153 e vsegs., para a anlise da importncia dos divers^SM
aspectos que podem influir no bera estar das geraes futuras.

I
Dvida pblica c geraes futuras 91

D ecidir do grau de poupana e da repartio de investim ento


ntre bens materiais e im ateriais uma tarefa que s pode, ento, ser
Jecidida em concreto em cada sociedade, em face do grau de desen
volvimento atingido, das carncias detectadas e da prpria conscin-
:ia social prevalente.
Por outro lado, a interpretao de quais so os interesses das
geraes futuras, neste contexto, com porta, n ecessariam en te, um
aspecto tutrio por parte dos responsveis pela deciso financeira da
gerao presente. Porm , no existindo qualquer form a para a reve
lao das p refern cias dessas g e ra e s, essa p a rece ser a n ica
aceitvel.

6. A dficil concilio de interesses entre as diferentes geraes

A garantia de que a cooperao intergeracional seria totalm ente


justa pressuporia, de facto, um a condio de realizao im possvel
que a existncia de um a sistem a de revelao dos interesses e prefe
rncias das geraes futuras.
Na ausncia de tal sistema, na interpretao daquilo que podero
sef esses interesses, no se v outra soluo que no seja a de aceitar
como boa a valorao que a actual gerao deles possa fazer.
Bruce Ackerman(-^2) considera, alis, que este problema consti
tui um verdadeiro teste quilo que a educao liberal deveria habilitar
os membros da gerao presente a fazer, perm itindo-lhes identificar
totalm ente os in te re sse s das g e ra e s fu tu ra s, com b ase num a
evoluo razovel de gostos e de preferncias.
Certo que parece muito difcil no considerar que nessa po n
derao iro intervir sem pre ju z o s valo rativ o s da gerao actual
sobre aquilo que ela entende ser a evoluo desejvel da gerao
futura 0 ) .

:i Social Justice and Liberal State, cit., pgs. 216. Para a previso do que
podero vir a ser esses interesses possvel recorrer a diversos elementos como, por
exemplo, a histria, que ilustrar sobre a predominncia de certo tipo de valores
sobre outros, a prpria composio dos patrimnios a transmitir e o decurso do
tempo.
p^) De resto, o mesmo problema tambm se coloca em relao a opes que
apenas envolvem a gerao actual, j que qualquer concepo de justia distributiva
implica critrios de detenninao da imparcialidade do decisor, na opo por deler-
92 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

N o podemos, tam bm, ignorar que, se at agora a questo no


tem sido encarada com base na considerao da hiptese de existncia
de interesses totalm ente contraditrios entre um a e outra gerao,
importa introduzir essa possibilidade na nossa anlise, at porque cor
responde a um nm ero significativo das escolhas que os decisores
actuais so chamados a fazer.
Esta hiptese foi suscitada, por exemplo, por D ereck Parfit
que considerou a possibilidade de um a determinada opo nuclear ter
efeitos extremam ente positivos sobre a gerao actual e mesmo sobre
as geraes imediatas, mas vir a envolver riscos gravssim os para a
gerao que vai nascer daqui a duzentos anos.
N um a situao dessas, em que os valores envolvidos so de
natureza muito diversa, dado que os da gerao actual e os das im e
diatas so meram ente m ateriais desenvolvim ento rpido de uma
fonte de energia enquanto que os interesses da gerao que nascer
duzentos anos depois se traduzem no direito existncia e a uma vida
saudvel, no seria muito difcil, na construo de John Rawls, definir
qual o interesse a sacrificar, j que haveria um fcil consenso entre
todos os colocados sob o vu de ignorncia, no sentido de evitar a
opo que comportasse solues mais gravosas.
Um outro tipo de situao, como a exposta por AckermanQ^), e
que comporta a existncia de duas utilizaes alternativas e exclusi
vas uma por parte da gerao actual e outra por parte das geraes
futuras no parece de to simples resoluo.

minada forma de distribuio. Vd, Tliomas Nagei, Moral Conflict and Political
Legitimacy, Philosophy and Public Affairs, vol. 16, n. 3, 1987, pgs. 214 e segs. e
T.M. Scanlon, Preference and Vrgency, Journal of Philosophy, 1975.
P") Future Generations Further Problems, Philosophy and Public Affairs,
vol. 11, n. 2,1982, pgs. 113 e segs..
(- ) Social Justice..., cit., pg. 212. A hiptese colocada a de o Grand
Canyon apenas poder ser usado para uma de duas finalidades: ou. como uma fonte de
urnio ou como objecto de majestade natural. Escolhas deste tipo apresentam-se com
frequncia na realidade e vo estar associadas a muitas das preocupaes ecolgicas
presentes. Note-se, alis, que a preocupao com a conservao dos recursos que se
podem esgotar j antiga, ainda que no fosse formulada em termos de ju.stia inter-
geracional. Vd, por exemplo, L.C. Gray, The Econom ic Possihililies of Con
servation, Quarterly Journal o f Economics, vol. XXVII, 1913, pgs. 497 e segs..
Para uma apreciao moderna do tema, Dasgupta, The Control o f Ressources,
Harvard University Press, Cambridge, 1982.
Dvida pblica c geraes futuras 93

A natureza dos valores aqui co nfrontados sensivelm ente a


mesma e trata-se, ento, de saber como assegurar um a soluo que
seia totalmente tica, quando os agentes que vo decidir sero directa
mente beneficiados ou prejudicados pela opo que fizerem (5'>).
iC om todas as d ific u ld a d e s de que se ro d e ia a d e cis o em
questes desta natureza, poder-se-ia sustentar que existem algum as
razes que levam a privilegiar a soluo m ais favorvel para a gera-
, oiactual, embora seja de admitir que tais concluses se liguem ju s
tamente assinalada dificuldade de conseguir uma soluo totalm ente
imparcial.
; Dir-se-, no entanto, que neste caso duas ordens de razes levam
a decidir pela prioridade do interesse da gerao actual: um a prim eira
e uque se prende com a certeza do interesse da gerao actual e com
a circunstncia de o interesse das geraes subsequentes ser m era
mente hipottico e resultante de um a apreciao feita pela gerao
actual, que poder no corresponder realidade futura; uma segunda
resulta do recurso concepo de justia de Rawls e afirmao de
que 0 princpio da diferena jo g a a favor da gerao actual, um a vez
que a gerao futura se poder encontrar num a situao econm ica
m.iis favorvel, que comporte a possibilidade de encontrar bens que
proporcionem satisfaes alternativas quela que foi sacrificada.
: A preocupao em assegurar a plena neutralidade dos decisores
da gerao actual no pode deixar de considerar que a circunstncia
de existirem m ecanism os de controlo por parte da gerao actual,
expressos designadam ente no processo eleito ral, pode levar a um
sacrifcio das geraes futuras, pelo que se pode colocar a questo de
s.iber se se no deve garantir um quadro institucional limitativo das
escolhas e que garanta a im perm eabilidade do decisor s presses de
tipo eleitoral.
As dificuldades na definio desse quadro so, no entanto, por
demais evidentes, bastando assinalar que, se optarm os por um quadro
muito rgido, muito provavelmente estaremos a dificultar a satisfao

Na essncia do que deve ser considerada a tica politica deve estar, cora
efeito, 0 total desinteresse dos decisores quanto ao resultado . Vd, a este propsito e
Ipra ilustrao das dificuldades em conseguir este tipo de soluo, Thom as
Scheeling, Economic Reasoning and the Ethics of Policy, The Public Interest,
n.' 63,1981, pgs. 37 e segs.. Para ura levantamento exaustivo desta problemtica e
Ipra a histria da forma corno tica e economia se relacionam, Amartya Sen, On
Ethics and Economics, Basil Blackwell, Oxford, 1987.
94 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

de interesses da gerao actual, m as tam bm das geraes futuras,


atingidas pela absteno dos seus antecessores, decidida em nome da
sua proteco.

7. A dvida pblica no contexto das obrigaes para com as gera


es futuras

Salientmos j que a dvida pblica de entre todos os instru


mentos financeiros aquele que, com maior frequncia, invocado a
propsito dos problem as que se colocam no plano da justia na dis
tribuio de encargos entre geraes, sendo, alis, comum afirmar-se
que esta forma de financiam ento tem como consequncia a transm is
so de um nus para as geraes futuras.
N o se trata, certo, de uma afirmao que seja unanim emente
aceite na doutrina econmica, j que, como ficou visto, tal posio foi
vivam ente contestada pelos d efensores das fin an as funcionais e,
ainda hoje, se encontram autores, como Bernard Herber(^^), que con
sideram que a introduo da problem tica da dvida pblica a p ro
psito das questes de justia: intergeracional s pode levar a con
fuses de anlise.
Afigura-se-nos, no entanto, ser totalm ente adequado proceder a
uma indagao sobre se o recurso a emprstimos pblicos implica, ou
no, consequncias para as geraes futuras, consequncias que so,
norm alm ente, identificadas com a ideia de nus (5).
A anlise da vasta literatura econmica produzida sobre o assunto,
designadamente aps a publicao por Buchanan de. Public Principies of
Public Debt, pe em evidncia, de um modo claro, que nem sempre
atribudo o mesmo significado expresso nus da dvida (^).

(- ) Modern P ublic Finance, 5*. edio, Richard D. Irwin, Homewood,


Illinois, 1983, pg. 437.
( ) Ape.sar da oposio que os autores de formao keynesiana formulam em
relao ao termo. Vd, por exemplo, Herber, Modern Public Finance, cit., pgs. 441 e
segs., que defende a utilizao dos conceitos dc nus e de efeitos da dvida eDi,termos
diferenciados.
() Permitindo a Jolm Head, The Theory of Debt Incidence, cit., pg. 176,
afirmar que quem aborda a literatura sobre este assunto, sentir ...the uneasy feeling
of having stumbled upon a wonderland in wich familiar concepts such as burden,
shifting and incidence are used in a profusion of unfamiliar senses.
Dvida pblica e geraes futuras 95

'Dos diversos significados atribudos expresso, iraporta-nos,


jparucularniente, distinguir entre nus absoluto e nus diferencial e
enit-nus monetrio e nus reaKf^j.
Quando se fala em nus absoluto, est-s a pensar nos efeitos
i|ue resultam da prpria contraco do emprstimo, enquanto que, por
onu i diferencial, se entende apenas o m aior sacrifcio que esta forma
de financiamento implicaria, em confronto com outras alternativas e,
, designadamente, com o recurso a impostos.
lor nus monetrio ou financeiro entendem -se os fluxos p ata o
paL.unento de juros e os im postos necessrios ao seu financiam ento,
entuanto que com o conceito de nus real se procura determ inar as
conseqncias do emprstimo sobre a utilizao e repartio de recur
sos numa dada sociedade.
Na generalidade dos economistas clssicos, a id e ia de transm is
so de um nus s geraes futuras parece ser entendida em termos
absolutos e monetrios, considerando-se que existe um custo a supor
tar pelas, geraes fu tu ras e ig n o ran d o -se a ex istn cia de custos
nuiilras eventuais formas de financiamento.
l tambm o apelo a esse conceito de nus que est subjacente
construo de James Buchanan(*Q e de alguns autores que o segui-
ra in 0 ) e que vieram questionar a posio dos adeptos das finanas

r') Vd, para uma anlise desta problemtica, Emilio Giardina, Intorno al
Conctto di Onere del Debito Pubblico, cit., pgs. 320-384; Antonino Tramontana,
JOnre del Debito Pubblico e Generazione Future, cit., pgs. 653 e segs. e Ricardo
GallSaiz, Deuda Pubblica versus Imposiciu: Una Sintesis sobre los Efectos
Difcrenciales a Corto y a Largo Plazo dc la Deuda Pubblica, Revista de Economia
Eli,dica, ad 87, 1981, pgs. 7-76. Dma anlise curiosa do problema do nus da
sdvidaVpexence a H. Laurence M iller, .Ir., A nticipated and U nanticipated
l o equences of Public Debt Creation, Economica, Novembro de 1962, pgs. 410-
-499,7para quem existiria um nus correspondente s expectativas frustradas dos con
tribuintes que se no aperceberam dos encargos originados pela dvida.
rl) Public Principies o f Public Debt, cit., assim como em Debt, Public in
]'ih 'national Encyclopedia o f the Social Sciences, cit., vol. IV, pgs. 28-34 e, mais
recentemente, em Public Debt, in The New Palgrave. A Dictionary o f Economy,
(.El vol. Ill, pgs. 1044-1047.

c7) Como Bowen, Davis e Kopf, The Public Debt: a Burden on Future
Generations?, cit., cuja construo, assente em pressupostos fortemente abstractos,
viriajiser objecto de vivas crticas por parte de Vickrey, Scilovsky e Elliot, lodos in
Ihi American Economic Review, de Maro de 1961, que inclui, igualmente, uma
respostajdos autores criticados e por Carl Shoup, Debt Financing and Future
96 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

funcio nais, que defendiam que nunca ex istiria um a tran sfern cia
global de nus entre geraes, m as apenas um fenm eno de redis-
tribuio de riqueza entre os mem bros das geraes futuras.
Ficou j visto que essencial para a construo de B uchanan
um a posio metodolgica individualista, que recusa a considerao
da sociedade como um todo e implica, consequentem ente, que o nus
seja suportado em term os individuais por cada contribuinte, im por
tando agora apenas sublinhar outra vertente da sua posio, que corres
ponde contestao de que exista qualquer sacrifcio no mom ento em
que 0 em prstim o contrado, na m edida em que os credores so
totalmente livres de aceitar fornecer ao Estado as verbas que aquele
lhes solicita ou de fazerem outra aplicao alternativa0 ) .
Muito pelo contrrio, os autores que vo defender a existncia
de um efeito de transferncia de nus entre geraes em termos reais,
daro continuidade a um a id eia que estava j im plcita em D avid
Ricardo, mas que foi particularm ente desenvolvida por um seu dis
cpulo Chalmers para quem existe um nus sobre a prpria
gerao que contrai o emprstimo, nus esse que resulta da circuns
tncia de os capitais m utuados serem desviados de outras aplicaes
e, especialmente, das rem uneraes dos trabalhadores, o que envolve
um sacrifcio destes.
Esta tese, que Buchanan qualifica como do duplo nus 0 ) , foi
aceite e desenvolvida por John Stuart Mill que liga a condenao
dos emprstimos sobretudo ideia de que existe um desvio de fundos
da actividade produtiva, que vai im plicar um sacrifcio dos trabalha
dores 0 ) .

Generations, cit., pg. 891, que sustenta, que, no fundo, no existia conflito entre a
concepo daqueles autores e as dos que consideravam que a transferncia de nus s
se podia dar por via da transmisso de um menor stock de capital.
( Em especial iri Public Principies o f Public Debt, cit..
Econom ia P olitica, traduo italiana de P olitical Economy (1832),
Biblioteca dellEconomista, 1*. srie, vol. V ili, 1855, pgs. 1070 e segs..
( ) Public Principles o f Public Debt, cit, pg. 105.
") Principies o f Political Economy, livro I, captulo 5 e livro V, captulo 7,
1. Bastable, Public Finance, cit., pg. 582, notaria, alis, que muito provavelmente
o ponto de vista de Chalmers teria passado despercebido, semelhana do que acon
teceu cora tantas comstrues engenhosas de economistas ingleses secundrios do
sculo XIX, se no tivesse sido a meno expressa que lhe foi feita por Stuart Mill.
(<) O que leva a concluir pela convenincia dos emprstimos quando estiver
mos em face do recurso a capitais estrangeiros ou a capitais que, de outra forma, nem
Dvida pblica e geraes futuras 97

Mais interessante , contudo, a percepo que teve Stuart M ill


ide que os emprstimos pblicos poderiam , ainda, ter consequncias
negativas, pela possibilidade de um recurso acrescido pelo Estado a
iiesta forma de financiam ento determinar uma subida das taxas de juro
que se tornariam incom portveis para os privados ().
Embora no se encontre, nem na obra de Chalmers, nem na de
Stuart Mill, uma considerao expressa da possibilidade de transfe
rncia de um nus, en ten d id o em sen tid o real, para as g era es
futuras, da considerao dos efeitos econmicos do em prstimo, no
/momento da sua contraco, que se vai, necessariam ente, partir para
as consequncias sobre as geraes subsequentes.
A afirmao de que o recurso aos em prstim os pblicos pode
/envolver um nus pata as geraes futuras, traduzido num a reduo
/da riqueza que lhes transmitida, vai ser feita, pela prim eira vez, por
forma clara, por Pigou(), que retom a a ideia que fora j expressa por
David R icardo ()j de que os em prstim os iriam atingir essencial-
; mente o capital privado, enquanto que os im postos tinham, basica
mente, efeitos sobre o nvel do consumo.
0 que se verifica, ento, que se assiste ao aparecimento de um
efeito de riqueza, por parte dos credores do Estado que, detendo
ttulos que lhes iro proporcionar um rendimento, no se apercebero
do reforo tributrio que ser necessrio para fazer face ao servio da
dvida, pelo que sentiro um m enor estm ulo ao trabalho e ao investi
mento (/*).
Consequncia dessa situao a de que a gerao subsequente
receber ttulos que originam o pagam ento de juros, m as receber.

chegariam a ser constitudos, ou teriam sido aplicados improdutivamente livro V,


captulo 7. Compreende-se, pois, bem, o desapontamento com que Buchanan, Public
Principies o f Public Debt, cit., pg. 105, se refere a Stuart Mill, considerando-o
hopelessly confused.
() Livro 5, captulo 7.
() A Study in Public Finance, cit..
() Funding Systems, cit., pgs. 187 e segs..
(^') Vd, para uma preciso das circunstncias em que se poder verificar tal
efeito, .Antonino Tram ontana, Condizioni per lE sistenza di un E letto di
Ricchezza..., cit., pgs. 473 e segs. e Francesco Forte-Emilio Giardina, Debito
Pubblico, A ccum ulazione di Capitale e Investimento delle Emprese Pubbliche,
CIRIEC, Milano, 1963,.pgs. 4 e segs. e, ainda, K.H. Hansmeyer, La Dette Publique
et les Gnrations Futures, Revue de Science Financire, 1963, n. 4, pgs. 545 e
segs..
98 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

tam bm , a obrigao de pagar esses ju ro s e um patrim nio global


inferior quele que lhe seria transm itido na ausncia de endivida
m ento pblico.
Esta concepo do nus em term os diferenciais e reais foi, no
essencial, aceite pelos econom istas de form ao keynesiana, ainda
que num quadro j assinalado, de algum desinteresse quanto a esses
aspectos, considerados efeitos secundrios do endividamento.
O debate que se seguiu publicao de P u b lic P rincipies o f
P ublic Debt^) contribuiu, alis, em larga m edida, para pr em evi
dncia os efeitos negativos que os em prstim os pblicos poderiam ter
sobre a actividade do sector privado, quer pela sua influncia no nvel
de preos, quer na taxa de juro, no vindo, no entanto, introduzir
qualquer argum ento susceptvel de pr definitivam ente em causa a
form ulao de Pigou quanto possibilidade de transferncia de um
nus real entre geraes.
U m a refo rm u lao p a rtic u la rm e n te im p o rta n te d e sta te o ria
ficaria a dever-se a F ran co M o d ig lian i que, dando um a esp ecial
ateno aos efeitos de longo prazo, analisou as condies em que se
verifica a transferncia de nus entre geraes (^^).
A prpria formulao de Modigbani veio, no entanto, apenas con-
Ermar que a transmisso de um nus no runa consequncia necessria
da simples contraco do emprstimo, mas antes um efeito que pode, ou
no, ocorrer consoante as circunstncias concretas da econom ia C'').

(22) Vd, Public Debt and Future Generations, cil..


(23) Lx)ng Run Implications of Alternative Fiscal Policies and the Burden of
the National Debt, cit.. Ugo Piacentini, A Proposito di Ricenti Teorie Sulla
Distribuzione Temporale dellOnere del Debito Pubblico, cit., pgs. 5-27 e Paolo
Bossi, Prestilo e Imposta: Aspetti Soggelivi dellAlternativa, cit., pgs. 191 e segs.,
vieram reafirmar a raiz ricardiana de Modigliani e sustentar que Borgatta, La Finanza
della Guerra e del Doppo Guerra, Cazzotti, Alessandria, 1945, pgs. 193 e segs.,
chegara j s mesmas concluses. O artigo de Modigliani foi, por outro lado, alvo de
acesas crticas por parte de E.J. Mishan, How to Make a Burden of the Public Debt,
Journal o f Political Economy, Dezerabro de 1963, pgs. 529-542, a que Modigliani
responderia com o artigo How to Make a Burden of the Public Debt: A Reply to .
Mishan, Journal o f Political Economy, Outubro de 1964, pgs. 483-485.
(2'*) Particularmente reticente quanto a este tipo de concluses, veja-se Robert
Eisner, Burden of the Debt, in The New Palgrave, cit., vol. I, pgs. 294-296, sus
tentando que, numa situao de subemprego, o aumento do consumo resultante do
recurso dvida pblica, contrariaria a diminuio da poupana, determinando um ;
aumento do investimento.
Dvida pblica e geraes futuras 99

Com todas as reservas que m erecem algum as das construes


que falam em transferncia de nus entre geraes a propsito da
dvida pblica, parece que no poder ser ignorada a possibilidade de
se verificar tal transferncia, o que dem onstra a pertinenncia da con
siderao, a este propsito, das questes de justia intergeracional.
De resto, m esm o quem no adm ita a posio de B uchanan e
entenda que se no pode falar em transferncia de nus, nos termos
em que este o faz, no pode deixar de ser sensvel a um aspecto por
ele posto especialmente em evidncia e que o da relevncia da pon
derao dos efeitos que cada mem bro das geraes futuras vai sentir,
em consequncia do recurso aos em prstim os pblicos.
E, de facto, pertinente colocar dvidas quanto legitim idade de
a gerao presente tom ar um a deciso a contraco do emprstimo
que vai implicar, no futuro, um efeito de redistribuio de riqueza
diverso daquele que ocorreria se o em prstim o no tivesse sido con
trado, j que, com esta atitude, a m argem de m anobra dos futuros
.responsveis p ela d ecis o fin a n c e ira v a i fic a r su b sta n c ialm e n te
reduzida.
Mais im portantes so, no entanto, as reservas que haver que
colocar a essa form a de financiam ento, quando se verificar que ela
implica uma transferncia efectiva de nus para as geraes futuras,
consubstanciada na m enor riqueza que estas iro receber.
Tais dvidas apenas poderiam ser afastadas de harm onia com
concepes que defendessem a inexistncia de obrigaes para com
as geraes futuras ( ).
S que, nesse caso , no se e sta ria a c o n te s ta r a e sp e c ia l
importncia da dvida pblica no contexto do problem a de ju stia
entre geraes, mas sim a negar a prpria existncia de um problema
de distribuio de justia no tempo.
Como essa no a nossa concepo, im porta que se avance no
senliilo de determinar em que condies que se poder considerar
tal transferncia de nus como legtima.

( ) Ou como escreve, enfaticam ente, E inaudi, M itii e P aradossi delia


Giustizia Tributaria, Einaudi, Torino, 1959, pg. 17], I posteri che stanno a fare nel
.quadro? Niente; costoro avrebbero U diritto di istituire processo contro il loro genitori
per chieder conto delluso dei loro redditi e proclamarsi defraudati? Ogni generazione
riceve quel che pu dalle precedenti....
100 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

8. Dvida pblica e despesas pblicas

Ao afirmar-se que a dvida pblica pode, em certas circunstn


cias, determinar um a transferncia de nus da gerao presente para
geraes futuras e que tem, consequentemente, im plicaes no plano
da justia intergeracional, no se pretende concluir que tais im pli
caes sejam forosamente negativas.
A possibilidade de o recurso a em prstim os pblicos constituir
um a forma adequada de repartio de encargos entre geraes fora j
expressamente afirm ada por Lorenz Von Stein, para quem um Estado
que no recorre a emprstimos, ou exige demasiado das geraes pre
sentes ou se desinteressa das geraes futuras ().
Im plcita a tal afirm ao est a ideia de que existem determ i
nadas despesas que, pela sua prpria natureza e pelo esforo finan
ceiro que exigem , sero m ais co rre c ta m e n te fin a n c ia d a s com o
recur-so a em prstim os pblicos do que com um aum ento da carga
tributria.
A ideia da adequao da dvida pblica para assegurar um a dis
tribuio justa dos encargos no financiam ento das despesas pblicas
foi desenvolvida m odernam ente por R ichard M usgrave (/''), que se
desinteressou da anlise dos efeitos que este instrum ento financeiro
pode ter sobre o nvel de riqueza, para apreciar apenas a possibilidade
de ele serv ir p ara asse g u ra r a d istrib u i o dos en carg o s com o
financiam ento de um a despesa pblica que vai beneficiar mais do que
um a gerao.
Na concepo de M usgrave, o princpio "pay-as-you-use, que
deve constituir um a regra fundam ental das finanas privadas, dever
igualmente ser estendido s finanas pblicas, o que significa que, ao
realizar-se uma despesa pblica cuja utilidade se prolonga no tempo,
se dever tentar que ela seja financiada equitativam ente pelos vrios
beneficirios.
A questo, tal como M usgrave a coloca, no se cinge, alis, a
ura mero problem a de justia entre geraes, tendo igualmente apli-

P) Lehrhuch der Finanzwissenchaft, cit., pg. 660.


( ) Teoria de la Deuda Publica, cit., The Theory o f Public Finance, cit. e,
mais recentemente, Public Debt and Intergenerational Equity, in The Economics of
Public Debt, organizado por Kenneth Arrow e Michael Boskin, MacMillan, London,
1989, pgs. 133-145.
Dvida pblica e geraes futuras 101

feoao anlise das movimentaes espaciais dos contribuintes, cujas


tinudanas de residncia podero determ inar que sejam cham ados a
contribuir para uma despesa cujos benefcios no viro a sentir(^).
Quer a circunstncia de os contribuintes saberem que a despesa
para cuja realizao esto a contribuir ir produzir utilidades muito
para alm do seu horizonte de vida, quer a de adm itirem que no
viro a encontrar-se na rea coberta pelos benefcios dela resultantes
ter, ento, como consequncia, uma resistncia acrescida realiza
o deste tipo de despesas que, no entanto, podem ser essenciais para
a comunidade.
0 recurso aos emprstimos pblicos vai aparecer, assim, como a
soluo adequada a fazer com que cada gerao pague a parcela justa
; do encargo e conduzir, portanto, ao desaparecim ento da oposio
. efectivao de tais despesas.
' Significa isto que um quadro de justia intergeracional implica, em
relao ao recurso divida pblica, que se adopte um princpio de
|delimitao das despesas que podem ser objecto de um financiamento
;desta natureza, exigncia que, muitas vezes, ser contraditria com as
que resultariam da mera considerao das necessidades conjunturais (^).
A aplicao deste princpio tem, entretanto, como dificuldade
principal a determinao do critrio cie escolha de quais as despesas
liqe podem ser consideradas susceptveis de cobertura com recurso a
|m prstimos pblicos, sem que se verifique um a violao dos princ-
|p io s da justia intergeracional.
Ficou j assinalado o carcter pioneiro da doutrina alem , na
|;legitimao do recurso aos em prstim os pblicos, que deixaram de
|s e r entendidos como um mero expediente, para passarem a ser consi-
Ijderados como um a receita de que o E stado pode, leg itim am ente,
ilanar mo. Porm, im porta sublinhar que, desde sempre, se procurou
delimitar um conjunto de despesas que poderiam justificar esta solu-
|o , como particularmente evidente na obra fundamenta] de Adolph
Wagner(8).

IB: Berspectiva dominante em The Theory o f Public Finance, cil..


(^^) Para uma anlise das possibilidades de utilizao do dfice pblico num
contexto de estabilizao conjuntural, vd Paulo Pitla e Cunha, Equilbrio Oramental
ePoltica Financeira nicclica, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, Lisboa, 1962
ftC Introduo Poltica Financeira cit. e Alain Barrre, La Problmatique de
.vTEquilibre Budgtaire, Public Finance, 1950, pgs. 148-182.
Trait de la Science des Finances, tomo I, cit., pgs. 131 e segs..
102 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

Intimamente ligada a essa problemtica, surge a classificao'de


receitas e despesas em ordinrias e extraordinrias, que corresponde
conjugao de diversos critrios e de preocupaes relativamente dis;
tintas.
Constituindo os em prstim os receitas extraordinrias, a sua uti;
lizao s vai ser admitida para o financiam ento de despesas extras
ordinrias e, ainda assim, de harm onia com um a concepo prudente
que aconselha a utilizao de im postos, tam bm , para a cobertura
deste tipo de despesa (*'). v|
' Ora, na definio de despesa extraordinria, vo-se conjugai
dois critrios diferenciados: um primeiro que se prende com a ideia de
regularidade e repetio e um segundo que privilegia os eleitos das
receitas e das despesas no tempo. fi
, assim, que as despesas extraordinrias so definidas comc
aquelas que no eram esperadas e cuja repetio no se presume, mas
tam bm como aquelas que produzem efeitos num perodo de tempc
que vai para alm do exerccio corrente, destacando-se, entre elasjis
despesas militares e as despesas com formao de capital fixo que, dc
harm onia com o prprio W agner 0 ) , tero como consequncia tuturs
uma diminuio da despesa pblica ou um aumento da capacidade de
produo do Estado.
Se a predominncia do primeiro dos critrios apontados (*-) revela
sobretudo, a preo cu p ao com a reg u larid ad e fin an ceira c com
garantia de continuidade do funcionam ento da actividade governativa
j a preferncia dada ao segundo critrio vai corresponder, fimdameni
talmente, a uma preocupao de dar resposta aos problem as de justi
intergeracional, aceitan d o -se que as g era es futuras suportem c
servio da dvida em contrapartida dos benefcios de que vo usufrui
em consequncia da despesa pblica 0 ) .

(^) Cfr. Wagner, Trait, tomo I, cit., pgs. 139 e segs..


(^2) Trait de la Science des Finances, tomo , cit., pg. 133. g
(83) poi este, sobretudo, o critrio seguido em Portugal. Para um desenvolvi
mento da sua utilizao e dos principais problemas que se suscitavam na vigncia^d
Constituio de 1933, vd, Sousa Franco, Manual de finanas Pblicas, cit., pgs. 7ll
e segs.. Para uma apreciao da polmica entre Portugal e a Sociedade das Naei
acerca da utilizao deste critrio na tcnica oramental portuguesa, cfr. Fernandi
Fmygdio da Silva, A Reforma do Oramento em Portugal: Poltica e Tcnica
Academia das Cincias de Lisboa, Lisboa, 1938.
(') Foi, sobretudo, a este segundo critrio que se fez recurso na Alemanha
cfr. infra, captulo ll.
Divida pblica e geraes futuras 103

A grande dificuldade prtica desta classificao a ausncia de


um dem ento totalm ente objectivo de avaliao, que faz com que ela
1'iquc. em larga medida, dependente de critrios adm inistrativos e no
constitua um quadro rigoroso de referncia.
E certo que tais dificuldades se esbatem , um tanto, quando se
utiliza predominantemente o segundo critrio, m as ento, estar-se- a
entrar no mbito de um outro tipo de classificao, que o que separa
as despesas e receitas em correntes e de capital, tal como assinalou
Sonsa Franco (*5).
Ao distinguir-se entre receitas e despesas correntes e de capital
est-se a utilizar, como critrio de distino, as consequncias de tais
receitas e despesas sobre o patrim nio duradouro do E stado, co n
siderando que receitas e despesas de capital so aquelas que alteram
aquele patrimnio
De harmonia com o critrio de equilbrio do oram ento de capi
ra i, encontrar-nos-iamos perante um a situao em que os emprstimos
apenas poderiam ser utilizados para fazer face a despesas de investi
mento em capital fixo, pelo que se poderia pensar que se teria eticon-
ytradoa soluo ideal, do ponto de vista da justia intergeracional.
Na medida em que dim inuio do patrim nio privado, que
rpoderia resultar do recurso dvida p b lica, co rre sp o n d e ria um
iumento do patrimnio pblico, haveria que considerar que se estava
m face de um estado de coisas em que o patrim nio nacional se
manteria inalterado.
A questo que aqui se coloca no , de facto, a de um a reduo
lubd patrimnio, m as a da alterao da sua composio, o que
eondiiz, como notou Cosciani(), a que o problema se desvie para a
anliseidas diferentes produtividades das duas parcelas do patrim nio,
d.- a da privada obtida, exclusivam ente, pela rentabilidade m one
tria Siiraplicando, a da pblica, a apreciao da rentabilidade social.
A importncia de que se pode revestir esta alterao na com
posio do patrimnio nacional aparece com o particularm ente evi-

), Manual de Finanas Pblicas, cit., pg. 720.


' () Cfr., para uma descrio e apreciao deste critrio, Sousa Franco,
i'nat ds Pblicas e Direito Financeiro, vol. I, cit., pgs. 370 e segs. e, para uma
anlise mais detalhada desta tcnica e das suas origens, Sousa Franco, Polticas
hnar,ti ra s e Formao de Capital, Lisboa, 1972, pgs. 486 e segs..
lActenza delle Finanze, edio rervovada, organizada sob a direco de
OiuseppLCampa, UTET, Torino, 1991, pg. 624.
104 Da dvida pblica e das garantias dos credores do Estado

dente se pensarmos na circunstncia, assinalada por Sousa Francoyid


que m uitas das d esp esas que iro ser fin an ciad as com recurso
em prstim os constituiro bens afectos a actividades improdutivas ,e'
como tal, de difcil reconduo ideia de capital, num a ptica dq
activos da Nao 0 ) . f
M ais grave , no entanto, a circunstncia de apenas poderem s
financiadas por em prstim os despesas com bens m ateriais ter como
consequncia a excluso de despesas com educao, cultura e for
mao profissional norm alm ente designadas por investimento em
capital hum ano que se podero revelar m uito m ais import;
do ponto de vista do progresso social e, consequentemente, do aumi
do bem estar das geraes futuras 0 ) .
Entre as despesas que no podero, igualmente, ser financi
pelo recurso aos emprstimos pblicos ficaro, por outro lado, a
ralidade das despesas militares, o que, em certo sentido, corresponde
a uma vantagem deste critrio, mas que, noutro sentido, pode tr
algumas dificuldades.
certo que os economistas clssicos viram justam ente no
longam ento das guerras um dos inconvenientes m aiores do endivid
mento pblicoC*), mas no se pode esquecer que, em certas ciic
tncias, a possibilidade de assegurar a defesa nacional poderr
justam ente, uma razo essencial para exigir do futuro um cspc
esforo financeiro(?').

(fiR) Polticas Financeiras e Formao de Capital, cit., pg. 491.


Vd, nesse sentido, as pertinentes crticas de Sousa Franco, Politicm
Financeiras e Formao de Capital, cit., pg. 492. Note-se, entretanto que, <
assinala Jean Pierre GalavieUe, Impt ou Emprunt: Suggestions pour une RvisioiJ
du Financement Public, Problmes conomiques, Maio de 1993, pg. 24, numa situas
o de crise os Estados tendera a concentrar o esforo pblico na interveno socid
para a qual igualmente canalizado o produto dos emprstimos que devena servil
para a cobertura de investimentos.
( ) Cfr. supra, Captulo I.
f*') Ou, como afirma Einaudi, Mitti e Paradossi..., cit., pg. 121, a propsiti
das crticas s utilizaes de emprstimos para fins militares, I figli ed i nipoti eredij
tarano 10 milliardi meno ed insieme i frutti della vitoria o U ricordo della resistenza
gloriosa. Nessuno osi transformare una realt che bella in un sofisma volgare. Nq
mesmo sentido, cfr. Francisco Machado, Os Grandes Emprstimos da Guerra|;
KFDUL, Ano T, vol. II, 1947, pg. 158.
Numa situao aproximada poder invocar-se a contraco de emprstimos
para a expanso territorial, como sucedeu, por exemplo, com a compra da Louisian|
Dvida pblica e geraes futuras 105

A simples limitao do recurso aos em prstim os pblicos para o


; financiamento das despesas de capitai levanta, no entanto, ainda, um
problema mais vasto, no que diz respeito s questes de justia entre
r as geraes e que o que resulta de se poder considerar aquela limi-
fto insuficiente,
Poder, com efeito, com pleno respeito por tal lim itao, chegar-
5-se a uma situao em que toda a poupana disponvel na sociedade
|se ja canalizada para o investim ento pblico, o que im plicar uma
mudana no regime econmico, j que todas as necessidades iro, no
pfuturo, ser satisfeitas por form a pblica e financiadas com o recurso a
|im postos.
Significaria isto que as opes financeiras de uma determinada
gerao se tinham traduzido na prtica supresso da liberdade de
escolha das geraes futuras, que seriam conlfontadas com o desa-
' parecimento de uma economia de mercado.
Do conjunto de dificuldades antes elencadas, parece no poder
deixar de extrair-se que ainda no surgiu um critrio apto a dar uma
resposta incontroversa questo da necessid ad e de asseg u rar um
Btratamento intergeracional justo ao recurso dvida pblica.

pelos Estados Unidos, que constituiu uma operao financeira de grande envergadura
para a altura. Vd, RalcMord, History of the Federal Debt in the United States, The
American Economic Review, Maio de 1947, pgs. 131-141.
Tanibip Costa Goraes, Coleco de Leis, cit., pgs. 12-13, no hesita em afir-
r?:mar, a propsito da antiga dvida portuguesa; Seria uma grande fortuna, raas era
tambm um prodgio dos mais as.sombrosos, que cada uma das geraes, que se
||crearam n esta terra de Portugal, iiouvesse ransmittido que lhe succedia uma
rvtnacionalidade conquistada palmo a palmo, a sua civilizao e, enfim, lodo o producto
do seu trabalho social, em herana puramente beneficiria, sem nus nem encargos
. de qualquer natureza. No aconteceu, porm, assim, nem isso era possvel, Existem
ainda hoje em circulao, tendo apenas mudado de nome no chrisma forado das con
verses, muitos ttulos das dvidas que os nossos maiores contrahiram para alargar os
domnios de Portugal at aos confins da terra, domando os mares, e assombrando o
mundo com as suas victorias e conquistas.