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Gesto social

Como obter eficincia e


impacto nas polticas sociais

Braslia ENAP 2007


Gesto social
Como obter eficincia e
impacto nas polticas sociais

Ernesto Cohen e Rolando Franco

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica


ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
Lino Garcia Borges

Cohen, Ernesto
Gesto social: como obter eficincia e impacto nas polticas
sociais / Ernesto Cohen e Rolando Franco Braslia: ENAP, 2007.

292 p.

ISBN: 978-85-256-0058-5

1. Gesto Social. 2. Poltica Social. I. Franco, Rolando.


II. Ttulo.
CDU: 304.4

Editora: Juliana Silveira Leonardo de Souza Reviso: Roberto Carlos Arajo


Coordenador-geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso grfica: Ana Cludia Borges
Projeto grfico: Marta da Rocha Vasconcelos Ilustrao da capa: Marta da Rocha
Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto e Vinicius Arago Loureiro
Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP

As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e


no expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.

ENAP, 2007
Tiragem: 1.000 exemplares

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178
Stio: www.enap.gov.br
SUMRIO

Apresentao 7

Prefcio 9

Introduo 11

Captulo 1 O cenrio social latino-americano atual 15

Captulo 2 Poltica social: funes e princpios 39

Captulo 3 Descentralizao, participao e 67


mecanismos de mercado nas polticas sociais

Captulo 4 O marco da gesto social 89

Captulo 5 A estratgia na gesto social 121

Captulo 6 Metodologias para a aplicao 137


da anlise estratgica da gesto

Captulo 7 Concluses da anlise 157

Anexo I Estudos de caso 171

Anexo II Um Sistema Integrado de Formulao, 247


Avaliao e Monitoramento de programas e
projetos para a gesto social

Notas 267

Referncias Bibliogrficas 279


Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

APRESENTAO
A busca por melhores condies de vida na Amrica Latina, embora
intensificada nos ltimos anos, ainda incipiente para reduzir o fosso social
existente no s entre os pases da regio, como tambm em cada um deles.
Neste livro traduzido e editado pela ENAP Escola Nacional de Admi-
nistrao Pblica, Ernesto Cohen e Rolando Franco revelam a importncia
da gesto social e mostram ser vivel compatibilizar polticas econmicas e
sociais, com o propsito de obter eqidade. Quando se referem ao tema,
insistem na afirmao de que eqidade no sinnimo de justia social,
como alguns a consideram. Os autores argumentam que justia um valor
inalcanvel, ao passo que eqidade realizvel e vivel em determinado
momento histrico. Demonstram que eqidade ultrapassa o conceito de igual-
dade perante a lei e compensa as barreiras econmicas e sociais que difi-
cultam a realizao do potencial individual, estando sempre relacionada
superao das desigualdades.
Entre os meios para promover a eqidade, defendem a criao de
postos de trabalho com melhor remunerao, de modo a fazer com que as
pessoas no dependam da transferncia de renda por parte do Estado e,
assim, se tornem mais independentes. Paralelamente, consideram a educao
e a qualificao profissional fundamentais para obter a competitividade
essencial ao progresso.
Na perspectiva de lograr eficincia e impacto nas polticas sociais a
partir de uma nova concepo de gesto social, que se oriente tambm pelo
manejo eficiente dos recursos e o foco na populao adequada, apontada
a necessidade de estabelecer claramente os objetivos das aes que sero
realizadas e, tambm, de identificar os problemas que devero ser
enfrentados. Depois de implementados os programas e projetos, chega a
vez de uma anlise estratgica da gesto social.
Nesta publicao possvel conhecer a metodologia para descrever
o modelo de organizao e gesto, caracterizar o programa, analisar a situao
atual e a desejada, identificar os pontos estratgicos e os elementos
facilitadores, bem como apresentar propostas de solues. Para ilustrar, h

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Ernesto Cohen e Rolando Franco

estudos de caso, entre eles, o do Programa Nacional de Doenas Sexualmente


Transmissveis e Aids, desenvolvido pelo Ministrio da Sade brasileiro.
O contedo denso de Gesto social como obter eficincia e
impacto nas polticas sociais chega ao leitor em linguagem fluida, alicerada
por grficos e tabelas com indicadores socioeconmicos. Uma boa oportu-
nidade para avaliar um novo modelo de gesto e ver reafirmada a importncia
dos princpios que devem nortear as polticas sociais: universalidade, solida-
riedade e eficincia.

Helena Kerr do Amaral


Presidente da ENAP

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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

PREFCIO
cada vez mais amplo o consenso em relao importncia da
poltica social, no apenas para melhorar as condies de vida da populao,
mas tambm para buscar garantir o crescimento econmico futuro, por
meio da formao do capital humano. Da mesma forma, sabe-se que os
programas sociais cumprem uma funo-chave ao assegurar a manuteno
de certos nveis de coeso social, fundamentais para que as sociedades
possam funcionar.
Este acordo pode explicar o esforo que os pases latino-americanos
tm feito, desde o incio dos anos 1990, para aumentar os recursos destinados
ao setor social. Existem, verdade, grandes diferenas entre um pas e
outro, tanto em termos da porcentagem do Produto Interno Bruto destinado
a programas sociais como na quantidade per capita de dlares alocados
para esse fim, mas pode-se afirmar que todos os governos tm aumentado
os recursos pblicos para esta rea, inclusive aps 1997, quando foi rompida
a tendncia de crescimento econmico que caracterizou a primeira metade
dos anos 90.
Contudo, esse esforo no se traduziu em notria melhora dos indi-
cadores sociais, nem em clara reduo da pobreza. certo que no se pode
pedir poltica social que assuma, sozinha, essa tarefa, na medida em que
resultados positivos somente se atingem nesse campo se a poltica social for
acompanhada de um crescimento econmico forte e sustentado, ou seja,
que cria empregos de qualidade. Mas as disparidades entre crescimento e
programas sociais no podem servir de argumento suficiente para que se
perca o interesse por alguns problemas cruciais que tais programas mostram.
Tanto no passado como na atualidade, os programas sociais tm estado
longe de atingir seus objetivos. Isso se deve s evidentes deficincias na
administrao dos recursos disponveis, assim como baixa eficcia na
gerao dos produtos com os quais se pretende atender as carncias da
populao destinatria. Da mesma forma, a deficiente identificao dos
grupos aos quais deveriam ser orientados traduz-se em um baixo impacto
sobre sua situao de bem estar.

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Ernesto Cohen e Rolando Franco

Todo o exposto acima exige que se pense no apenas no desenho das


polticas, mas tambm em sua gesto.
Este livro centra-se, justamente, na anlise da formulao, avaliao,
implementao e monitoramento das polticas, programas e projetos sociais
e das condies institucionais e organizacionais necessrias para obter os
resultados adequados. Tudo isso est englobado na expresso gesto social.
Neste trabalho argumenta-se que o vetor central que deve orientar a
gesto social o impacto que programas e projetos produzem na populao
s quais se dirigem, o que, mostram os autores, implica uma mudana radical
na forma de delinear o problema.
A poltica social tambm proporciona prestaes de natureza distinta
a diferentes populaes, em um ambiente institucional variado. , portanto,
fundamental levar em conta as peculiaridades dos modelos de gesto e
superar a simplicidade e os pressupostos dos esquemas tradicionais.
Pelo mesmo motivo, apresenta-se um modelo de gesto social desti-
nado a melhorar o impacto externo e a eficincia interna dos programas e
projetos sociais e analisam-se os principais problemas que se colocam sobre
seu desenho, avaliao, implementao e monitoramento; alm disso, confere-
se especial importncia aos requisitos indispensveis para introduzir, desen-
volver e manter mecanismos de mercado na prestao de servios sociais.
Cabe destacar que a publicao deste livro est dentro do marco das
atividades do projeto Social Policy Management in Latin America and the
Caribbean, executado pela Cepal com o apoio do Ministrio Federal de
Cooperao Econmica e Desenvolvimento da Alemanha, em coordenao
com GTZ, Sociedade Alem de Cooperao Tcnica.

Jos Luis Machinea


Secretrio Executivo, Cepal

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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

INTRODUO

A poltica social desempenha um papel insubstituvel, mas tambm


apresenta limitaes. Ela no pode (nem deve tentar) assumir sozinha a
responsabilidade da eqidade. Esse um objetivo que, junto transfor-
mao produtiva, deve ser perseguido simultaneamente com a poltica eco-
nmica. Ambas retroalimentam-se. O crescimento econmico gera postos
de trabalho e, dessa forma, permite que seus ocupantes obtenham renda,
com a qual podero satisfazer autonomamente suas necessidades e, ao mesmo
tempo, contribuir para difundir novas oportunidades de consumo na socie-
dade. Em razo dessa maior atividade, o crescimento econmico incrementa,
da mesma forma, os recursos que o Estado capta por meio dos impostos
com os quais poder financiar programas sociais. A poltica social, por sua
vez, alm das funes de compensao social e estmulo coeso, contribui
para o desenvolvimento econmico, sobretudo pelo aumento da dotao de
capital humano da populao, que, assim, estar em condies de utilizar
tecnologia mais moderna e produtiva.
A mudana do modelo de desenvolvimento, baseado na abertura
econmica e na busca de insero internacional, foi acompanhada pelo
surgimento de um paradigma alternativo para a poltica social, com novas
formas de organizao e diferentes critrios. No mbito institucional,
postulou se o reconhecimento da existncia de uma pluralidade de atores
e setores na prestao de servios sociais em vez do tradicional enfoque
estadocntrico , promovendo, ao mesmo tempo, um funcionamento
descentralizado do Estado. Da mesma forma, sugeriu superar a lgica
burocrtica na tomada de decises que inclusive no tinha conseguido
impor-se s formas clientelistas e patrimonialistas - e recomendou explorar
a lgica de projetos. No financeiro, buscou novas fontes de financiamento
alm do errio pblico, bem como outras formas de alocaes, j no
preocupadas com a oferta, mas, sim, com o fortalecimento da demanda.
Reconheceu, da mesma forma, que os reais beneficirios dos programas
sociais no eram, sempre, os mais necessitados. Para tanto, redefiniu-se o

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Ernesto Cohen e Rolando Franco

universalismo vulgarmente entendido como a generalizao de uma oferta


invarivel para toda a populao enfatizando que o que devia ser
universalizado era a satisfao das necessidades bsicas, o que exigia um
tratamento diferencial das diversas subpopulaes. Por conseguinte,
sugeriu-se tambm a convenincia de utilizar novos indicadores de sucesso
centrados na medio do impacto dos programas e projetos sociais sobre
a populao-alvo e no tanto em dados relacionados com os produtos
entregues ou o montante de recursos gastos.
Transcorrido j um longo perodo de suposto enfrentamento entre
essas duas posies, a prtica no tem mostrado avanos transcendentais.
As polticas sociais, tanto no passado como na atualidade, estiveram
e esto longe de alcanar os seus objetivos, pois apresentam notrias defi-
cincias na administrao dos escassos recursos colocados sua dispo-
sio, ao mesmo tempo em que mostram pouca eficcia no desenvolvimento
dos produtos que geram bem estar, o que se traduz, por sua vez, em um
inexpressivo efeito na situao de bem estar das pessoas s quais se
destinam.
Todo o anteriormente colocado exige que se pense no apenas no
desenho das polticas, mas tambm em sua gesto.
Este livro centra-se, justamente, na anlise da formulao, avaliao,
implementao e monitoramento das polticas, programas e projetos sociais
e nas condies institucionais e organizacionais necessrias para a obteno
dos resultados adequados. Tudo isso englobado pelo termo gesto social.
Parte-se da convico de que o vetor central que deve orientar a
gesto social o impacto que programas e projetos produzem na populao
qual se dirigem. Isso implica uma inverso copernicana em relao
forma usual de abordar o problema.
A poltica social proporciona, ademais, prestaes de natureza dife-
rente a populaes-alvo diversas, em ambientes institucionais variados. Essas
peculiaridades devem ser consideradas nos modelos de gesto, superando a
simplicidade e as hipteses dos esquemas tradicionais.
Neste texto apresenta-se um modelo de gesto social orientado para
melhorar o impacto externo e a eficincia interna dos programas e projetos
sociais; so analisados os principais problemas a serem enfrentados em seu
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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

desenho, avaliao, implementao e monitoramento, dando especial


importncia aos requisitos indispensveis para introduzir, desenvolver e manter
mecanismos de mercado na prestao de servios sociais.
O desenvolvimento terico aqui apresentado foi fundado em uma pesquisa
efetuada para a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal), com o apoio do Ministrio de Cooperao Econmica da Alemanha.
A seleo dos casos foi feita seguindo critrios que garantissem a
heterogeneidade espacial, de escala e de complexidade, assim como o
posicionamento estratgico da poltica social em cada um dos pases
eleitos.
Os casos analisados foram1:
Projeto Jovem, direcionado para a capacitao de jovens pobres
desempregados, buscando aumentar as oportunidades de emprego. Fazia
parte do Programa de Apoio Reconverso Produtiva (Programa de Apoyo
a la Reconversin Productiva, PARP) do Ministrio do Trabalho e Seguridade
Social da Nao Argentina.
Programa DST/AIDS, cujo objetivo melhorar a preveno e a
ateno ao HIV/AIDS, executado pela Secretaria de Projetos Especiais do
Ministrio da Sade da Repblica Federativa do Brasil.
Programa de Apoio Microempresa, cuja finalidade oferecer
capacitao, assistncia tcnica e apoio para a obteno de crditos s
unidades produtivas que tenham baixos nveis profissionais e de venda e
empregam menos de sete trabalhadores; executado pelo Fundo de Solida-
riedade e Investimento Social (FOSIS) do Governo do Chile.
Projeto de Restaurantes Escolares Comunitrios, que busca contri-
buir para a melhoria do estado nutricional da populao em idade escolar
em situao de pobreza, por meio da suplementao alimentcia, da modifi-
cao de hbitos nutricionais na famlia e do fortalecimento de mecanismos
de participao cidad. Executado pela Secretaria de Bem-Estar Social da
Municipalidade de Medelln, Colmbia.
Programa de Investimento Social (PROPAIS), que financia inves-
timentos destinados aos segmentos menos favorecidos da populao, procu-
rando a melhora progressiva da qualidade de vida, sob responsabilidade da
Secretaria de Ao Social da Presidncia da Repblica do Paraguai.
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Ernesto Cohen e Rolando Franco

Os autores agradecem a colaborao da Deutsche Gesellschaft fr


Technische Zusammenarbeit (GTZ, organismo de cooperao internacional
para o desenvolvimento sustentvel), assim como a de muitos colegas da
Cepal.

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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

1. O CENRIO SOCIAL
LATINO-AMERICANO ATUAL

Introduo

A Amrica Latina do comeo do sculo apresenta um panorama


complicado para avanar na tarefa de construir uma sociedade mais eqita-
tiva. importante, portanto, fazer uma reviso das principais caractersticas
que influenciam a conquista do bem-estar, uma vez que essas caractersticas
devero ser administradas pela nova gesto social postulada neste livro.
A anlise parte do pressuposto de que as polticas econmicas e sociais
so responsveis, conjuntamente, por obter o crescimento econmico e a
eqidade. O que acontece com o crescimento econmico afetar as oportu-
nidades de bem-estar mediante a gerao de postos de trabalho e a dimi-
nuio da taxa de desemprego e da ocupao informal. Por outro lado, as
polticas sociais constituem um pr-requisito para que se possa produzir um
crescimento econmico que facilite a competitividade autntica, utilizando o
capital humano de todas as pessoas e difundindo entre elas, eqitativamen-
te, os frutos do crescimento. Corresponde, dessa forma, a prestar ateno
s mudanas demogrficas que afetam a composio da populao latino-
americana e que apresentam demandas diferentes de acordo com a fase da
transio demogrfica em que se encontra cada pas. Revisa-se tambm
neste trabalho a distribuio de renda vigente e os fatores que a determinam.
Finalmente, levam-se em conta os recursos financeiros destinados s polticas
sociais e a eficincia com que foram utilizados.

Polticas pblicas para o crescimento e a eqidade

Convm evitar o erro de responsabilizar exclusivamente as polticas


sociais pela busca da eqidade. No adequada a tradicional afirmao de
que a poltica econmica visa o crescimento e a poltica social responde pela
eqidade. Na verdade, ambas so responsveis conjuntamente por alcanar
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Ernesto Cohen e Rolando Franco

o duplo objetivo de fazer crescer e gerar eqidade. As polticas sociais mais


bem desenhadas e geridas, inclusive, no poderiam, isoladamente, alcanar
a eqidade. necessrio que haja, tambm, polticas econmicas adequadas.
O crescimento econmico bsico para o bem-estar generalizado.
Graas a ele, geram-se empregos, que proporcionam uma remunerao
com a qual as pessoas podem resolver de maneira autnoma a satisfao
das necessidades familiares. Alm disso, o crescimento econmico eleva a
arrecadao de impostos, de modo que o Estado passa a dispor de mais
recursos para cumprir suas funes e, particularmente, realizar polticas
sociais. Tambm verdade que o crescimento econmico dissemina otimismo
na populao, tornando mais vivel a aplicao de medidas redistributivas.
Estas ltimas so especialmente difceis de serem aplicadas em situaes
de recesso, quando os indivduos tendem a defender com especial zelo
suas reduzidas receitas.
Com base no mencionado, tambm possvel tecer comentrios sobre
a afirmao recorrente que defende que a melhor poltica social uma boa
poltica econmica. Essa colocao foi muito comum na poca dos ajustes
estruturais e reaparece hoje, quando se freou o crescimento na regio. A idia
subjacente que, quando um pas cresce, especialmente quando o faz com
taxas elevadas, vai resolvendo, medida que vai avanando, os problemas
suscitados, inclusive os sociais. Acredita-se que o chamado efeito cascata
(trickle down) permitir, cedo ou tarde, que todos recebam uma parte dos
frutos desse crescimento.
Essa afirmao parcialmente verdadeira, porm deve-se ressaltar
que uma boa poltica econmica condio necessria, mas no suficiente,
para a eqidade. Por um lado, considera-se boa aquela poltica que asse-
gura o crescimento. Mas possvel crescer de maneiras muito diferentes.
Uma via a explorao excessiva de recursos naturais ou o aproveitamento
de mo-de-obra pouco qualificada e mal remunerada. So casos de
competitividade espria, que geram um crescimento difcil de sustentar-se
no mdio e longo prazo. A alternativa seria conseguir uma competitividade
autntica que aproveite o capital humano de toda a populao , gerando
um crescimento mais estvel e duradouro e assegurando, ao mesmo tempo,
uma adequada difuso dos frutos do crescimento entre toda a populao.
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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Nesse caso, as polticas sociais constituem um pr-requisito do crescimento


porque elevam a dotao de capital humano.
A estreita relao entre crescimento e eqidade ficou, mais uma
vez, em evidncia no final da dcada de 1990. Enquanto a populao
economicamente ativa mantinha-se constante, houve desacelerao do
ritmo de crescimento econmico e, conseqentemente, do ritmo de incre-
mento do emprego (Grfico 1). Entre 1990 e 1994, o emprego cresceu
taxa de 2,4% na mdia anual, enquanto o PIB taxa de 4,1% na mdia
anual. No perodo seguinte, de 1994 a 1997, a taxa de aumento do emprego
reduziu-se levemente (por um dcimo), sendo que a do PIB decresceu em
oito dcimos: de 4,1% a 3,3%. Foi entre 1997 e 1999 que ambas as vari-
veis manifestaram acentuada queda no seu crescimento, chegando a 1,6%
e 1,3% respectivamente.

a
Populao economicamente ativa: 15 ou mais anos de idade.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base nas tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 1: Amrica Latina: evoluo do Produto Interno Bruto


(PIB) e do emprego nos anos 1990 (Taxa de variao mdia anual)

Essa notvel diminuio da gerao de postos de trabalho tornou


invivel, dessa forma, a incorporao, ao mercado de trabalho, de um segundo
membro dos domiclios, que foi a alternativa utilizada pelas famlias pobres
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Ernesto Cohen e Rolando Franco

para sair dessa condio e contribuiu para a diminuio da pobreza agregada


durante a primeira metade da dcada (Grfico 2).

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 2: Amrica Latina: famlias nucleares com mais de uma


pessoa com rendimento, 1999 (em porcentagem)

A recesso iniciada em 2001 agravou-se em 2002 com uma desace-


lerao generalizada que se manifesta, nos inmeros pases afetados, pelo
retrocesso do PIB por habitante. Prev-se uma taxa negativa de cresci-
mento para 2002, e as perspectivas so decepcionantes1. Essa situao
levou o Secretrio Executivo da Cepal a sustentar que estamos diante de
uma nova meia dcada perdida2, que se soma dcada perdida dos
anos 1980. A situao atual pode ser pior. Nos anos 1980, os problemas
econmicos conviveram com sucessos polticos, ao ponto de considerar-se
uma dcada vencedora para a democracia. Hoje, pelo contrrio, a crise
econmica vem acompanhada de mal-estar social. As pesquisas de opinio
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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

mostram uma opinio pblica muito crtica em relao democracia e ao


seu funcionamento. Essa falta de esperana, sem dvida, complica as possibi-
lidades de recuperao econmica e, conseqentemente, dificulta o avano
em matria de polticas sociais para a superao da pobreza.
Torna-se difcil, portanto, o cumprimento dos compromissos assumidos
pelos governos da regio na Cpula do Milnio (NAES UNIDAS, 2000). Ali, foi
acordado que se diminuiria pela metade a indigncia ou extrema pobreza at
o ano 2015. Diversas estimativas estabeleceram que, para alcanar tal meta,
a regio deveria manter uma taxa anual de crescimento de 4,5% (Quadro 1).
Ou seja, no parece fcil alcanar mesmo essa meta pouco exigente pensa-
da para contextos de pases muito atrasados , absolutamente impossvel de
ser cumprida caso no se recupere o caminho do crescimento econmico.
Alm disso, cabe recordar que durante o perodo de crescimento da
dcada passada, embora o nmero absoluto de indigentes tenha diminudo, o
nmero de pobres continuou aumentando (Grfico 3). Vale dizer que nem
mesmo na fase de desenvolvimento foi possvel frear esse aumento. Isso
mostra as dificuldades que existem para elevar as oportunidades de bem-
estar de todas as pessoas. O que difcil de alcanar em fase de cresci-
mento impossvel de realizar em perodos de recesso, o que constitui um
novo incentivo para insistir na necessidade de assegurar uma adequada
expanso da economia.

Quadro 1: Amrica Latina: taxa de crescimento econmico


requerida para reduzir metade a poro da populao em extrema
pobreza nos prximos 15 anos (Meta da Cpula do Milnio)

Pobreza extrema Crescimento


(porcentagem) (mdia anual)
Atual Meta PIB PIB per
total capita
Amrica Latina 18 9 3,8 2,3
Pas com menor pobreza 11 5,5 3,5 2,2
Pas com maior pobreza(a) 25 12,5 4,5 2,7
a
Em relao mdia regional em 1999.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).

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Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases

Grfico 3: Amrica Latina: volume de populao pobre e


indigente, 1980-1999 (em milhes)

A transio demogrfica

Foi dito que a Amrica Latina desfruta hoje de um bnus demogrfico


porque apresenta maior proporo de pessoas em idade ativa, o que diminui
o peso dos dependentes, fundamentalmente crianas. Isso positivo para
as polticas sociais porque tende a diminuir a presso de aumentar a oferta
de servios tanto educativos quanto de ateno sade.
Porm, h dois problemas que se associam ao anterior. Por um lado,
comea a surgir um novo problema: o crescimento do nmero de idosos.
Essa nova situao gerar demandas de outro tipo sobre os sistemas de
proteo social, os quais sero, provavelmente, muito dispendiosos, especi-
almente na sade.
Por outro lado, cabe destacar que as crianas e adolescentes conti-
nuam sendo um grupo especialmente importante dentro do conjunto dos
pobres (Grfico 4). Isso permite afirmar que a maioria dos pobres so
crianas e a maioria das crianas pobre. H assim um crculo vicioso da
reproduo intergeracional da pobreza. Os domiclios pobres ainda mantm
elevadas taxas de filhos por mulher, diferentemente do que acontece nas
classes alta e mdia. Isso faz com que eles continuem sendo os responsveis
pela reproduo da base demogrfica das sociedades latino-americanas.
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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Necessidade de um crescimento estvel

Destaca-se, tambm, a importncia que tem tido na manuteno dos


nveis de pobreza, o fato de a curva do crescimento da regio latino-ameri-
cana ser marcada por anos de sucessos econmicos seguidos de fortes
recesses, o que exerce severo impacto regressivo na reduo da pobreza.
A forma serrilhada da curva de crescimento especialmente danosa em
uma perspectiva de reduo da pobreza (Grfico 4). Em um ano de recesso,
pode-se perder entre a metade e a totalidade do que foi ganho durante
quatro ou cinco anos de crescimento. Por conseguinte, pode ser prefervel
crescer menos nos anos de sucesso e cair tambm menos nos perodos
recessivos. Por fim, as polticas que tendem a suavizar os ciclos so especial-
mente relevantes para o alvio da pobreza.

a
Porcentagem de pessoas que residem em domiclios com renda inferior linha da pobreza. Inclui
pessoas indigentes ou em extrema pobreza.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 4: Amrica Latina (19 pases): incidncia da pobrezaa


de acordo com grupos etrios, 1990-1999 (em porcentagem)

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Ernesto Cohen e Rolando Franco

O estilo de desenvolvimento

Na mesma linha, conveniente enfatizar a importncia do estilo de


desenvolvimento caracterstico dos diferentes pases. Isso se observa no
fato de que taxas de crescimento econmico semelhantes provocam efeitos
diferentes nos nveis de pobreza (Grfico 5). O coeficiente de elasticidade
de reduo da pobreza por unidade de crescimento econmico, para o
conjunto da regio, de -0,70. Porm, em alguns pases alcana -1,00 e
at mesmo -1,5.
No Chile, por exemplo, o aumento de 55% do PIB per capita, entre
1990 e 2000, traduziu-se em uma queda da pobreza de 50% (16 pontos
percentuais). No Uruguai, um aumento muito menor do PIB per capita (28%)
provocou, em um lapso de tempo semelhante, uma maior baixa relativa da

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (Cepal) com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases

Grfico 5: Amrica Latina (14 pases): variao mdia


anual do PIB per capita e a incidncia de pobreza,
1990-1999 (em porcentagem)

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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

pobreza (53%), com diminuio de seis pontos porcentuais. O PIB por


habitante na Bolvia e no Panam cresceu de maneira parecida (cerca de
16% e 20% acumulado no perodo), mas a diminuio da pobreza urbana foi
muito diferente: 14% e 25% respectivamente. Por outro lado, o aumento de
9% do PIB per capita no Brasil traduziu-se em uma baixa de 28% na inci-
dncia da pobreza.
Isso demonstra que a reduo da pobreza no est somente associada
ao aumento da atividade econmica, mas a outras caractersticas tais como
a dinmica setorial do PIB, o desempenho do mercado de trabalho, o efeito
das polticas sociais sobre a composio da renda familiar dos grupos pobres
e a maior ou menor estabilidade do crescimento (CEPAL, 2001).
Uma importante concluso que pode ser extrada dessas diferenas
que os governos tm graus de liberdade para desenhar e implementar
suas polticas, podendo, ento, afetar, em maior ou menor grau, tanto o
desempenho econmico como a difuso do bem-estar entre a populao.

A desigualdade na distribuio de renda

Afirma-se com freqncia que a Amrica Latina a regio mais


desigual do mundo: os 10% mais ricos captam, na maioria dos pases, mais
de 35% da renda total e, via de regra, o que essa classe recebe 20 vezes
superior ao que recebem os 40% mais pobres. Sem dvida, existe grande
heterogeneidade entre os pases da regio (Grfico 6) e provvel que
essas diferenas expliquem, pelo menos em parte, a diferena na elasticidade
vista anteriormente entre o crescimento econmico e a reduo da pobreza.
Hoje o tema da distribuio de renda voltou a ganhar espao como
objetivo da poltica pblica e relacionado tanto ao crescimento quanto
pobreza. Afirma-se que uma distribuio da renda mais igualitria promove
o crescimento econmico: quanto mais desigual for um pas, menos efetivo
ser o crescimento para reduzir a pobreza (LUSTIG et al., 2001). Outros
sustentam que no possvel para a Amrica Latina registrar taxas de
crescimento superiores a 3% ou 4%, justamente porque a metade de sua
populao no intervm no esforo de crescimento, devido sua escassa
participao na renda nacional e sua pobreza (BIRDSALL, 1998).
23
Ernesto Cohen e Rolando Franco

a
Domiclios de todo o pas organizados de acordo com a sua renda per capita.
b
rea metropolitana de Buenos Aires.
c
Total urbana.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 6: Amrica Latina (17 pases): participao na renda total


de 40% dos domiclios mais pobres e 10% dos domiclios mais
ricos, 1999a (em porcentagem)

Tambm argumentou-se que existiria uma pobreza desnecessria


na Amrica Latina (BERRY, 1997), uma vez que, caso tivesse sido mantida a
j concentrada distribuio de renda do comeo dos anos 1980, o aumento
do nmero de pobres decorrente da crise teria sido 50% inferior (LONDOO;
SZEKELY, 1997). Lembrou-se ainda que, caso a Amrica Latina tivesse a
distribuio da renda que corresponde a seu nvel de desenvolvimento de
acordo com os padres internacionais, a incidncia da pobreza seria a metade
do que realmente (BID, 1998).
Finalmente, sustenta-se que a reduo da desigualdade aumenta a
estabilidade dos sistemas polticos democrticos, enquanto a concentrao
cria riscos derivados da reao dos grupos perdedores.

24
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Com base nesses argumentos costuma haver consenso em postular


que se deve modificar a distribuio da renda. Poucos discordam disso pois
parece evidente que caso a renda fosse mais bem distribuda, a pobreza
seria menor. As condies de desenvolvimento econmico melhorariam
especialmente nos pases de grandes dimenses em razo do aumento da
demanda interna.

Fatores que dificultam a redistribuo

Na prtica, porm, essa situao hipottica favorvel no fcil de


se conseguir. No possvel mudar a distribuio da renda de um momento
para outro. H fatores determinantes de natureza patrimonial, demogrfica,
educacional, ocupacional e de defasagem de remuneraes que difi-
cilmente podem ser modificados em curtos prazos.
Convm lembrar que, na Amrica Latina, o patrimnio encontra-se
ainda mais concentrado do que a renda. Poder-se-ia dizer que essa situao
seria modificvel por meio de um processo revolucionrio que expropriaria
os meios de produo e os redistribuiria em partes iguais entre o conjunto
da populao nacional. Alm das dificuldades relacionadas concreo
dessa hiptese, sem dvida no seria fcil atribu-los em partes iguais a
todos. O mais importante, todavia, que caso o funcionamento do mercado
voltasse a ser permitido, rapidamente comeariam a ocorrer transferncias,
pois haveria pessoas s quais no interessa administrar sua poro por ter
pouca capacidade para faz-lo bem, enquanto outras aproveitariam melhor
as oportunidades e administrariam melhor o novo patrimnio atribudo. Ou
seja, em pouco tempo comeariam a reaparecer desigualdades patrimoniais,
que seriam expressas tambm em diferenas de renda. Se, para evitar
esses processos, a totalidade do patrimnio nacional mantida em poder
do Estado, provvel que se repitam as fracassadas experincias de plani-
ficao central que foram produzidas ao longo da histria recente.
Existem fortes diferenas de tamanho entre os domiclios pobres e os
no pobres. A reproduo da base populacional desses pases tem ficado nas
mos dos domiclios com menor renda, que tm o maior nmero de membros.

25
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Os que esto abaixo da linha de pobreza tm cinco ou mais membros, enquanto


os que ultrapassam a linha de pobreza tm menos de trs.
Essas diferenas explicam boa parte da pronunciada desigualdade na
distribuio da renda. Alm disso, sabe-se que os comportamentos
reprodutivos no podem ser alterados no curto prazo. As polticas de controle
de natalidade ou de paternidade responsvel so, sem dvida, importantes,
mas seus resultados, que se expressam em diminuio da fecundidade das
mulheres pobres, implicam mudanas culturais de lento processamento. Por
isso, embora essas polticas devam ser iniciadas imediatamente, preciso
reconhecer que s produziro resultados no mdio e longo prazo.
O fator educacional tambm decisivo para explicar as diferenas na
renda. A quantidade de anos de educao formal de uma pessoa determina
sua posio no mercado de trabalho e por meio da participao neste que as
famlias obtm os recursos que lhes permitem custear suas necessidades.
A escola , portanto, uma instituio que condiciona notavelmente a
possibilidade de acabar com a desigualdade porque dota crianas que provm
de diversos nveis scio-econmicos de um capital educativo muito diferente.
S a metade dos que ingressam na educao primria termina o ciclo e
aqueles que o conseguem tm um rendimento mdio muito inferior ao de
seus pares dos pases industrializados. Ainda que haja vagas disponveis
para todos, h alta taxa de repetio e forte evaso. Das nove milhes de
crianas que ingressam anualmente na educao, cerca de quatro milhes
fracassam no primeiro ano. Calcula-se que o custo adicional de ensinar os
que repetem chega a 4,2 bilhes de dlares anuais.
Os estudos da Cepal, publicados no Panorama social da Amrica
Latina, permitem afirmar que a nica maneira de garantir s pessoas uma
probabilidade alta de no cair na pobreza consiste em assegurar que alcancem
12 anos de educao formal.
Mas preciso tambm ter em mente o fenmeno da desvalorizao
educativa. Quando cresce o nmero de escolarizados, a concorrncia entre
eles pelos postos de trabalho maior, o que obriga a acumular cada vez
mais anos de estudo para se diferenciar dos demais competidores pelo mesmo
emprego. Desse modo, ocorre desgaste do capital humano. Havendo disponi-
bilidade de pessoas com mais instruo, os empregados podem elevar os
26
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

padres educativos requeridos para ocupar posies de trabalho que podem


ser realizados adequadamente com pouca formao.
Por conseguinte, embora as reformas educacionais que buscam reduzir
a repetio e a evaso e melhorar a qualidade da educao sejam de grande
importncia, no so suficientes por si ss para superar a falta da eqidade.
Os fatores extra-escolares tm peso considervel no rendimento educacio-
nal. Isso exige compensar as diferenas relacionadas ao domiclio de origem
dos alunos como a nica maneira de evitar que o sistema educativo funcione
como um mecanismo de reproduo de disparidades preexistentes.
Costuma-se insistir na importncia da educao para a competitividade
e tambm para a melhoria da distribuio de renda. Sem dvida, uma
recomendao adequada. No entanto, convm lembrar que os esforos
realizados nesse sentido no se traduzem em melhorias distributivas na
prxima dcada. Isso se deve ao fato de que a rotatividade de pessoas na
fora de trabalho realiza-se a um ritmo de 2% ou 3% ao ano, o que faz com
que o perfil ocupacional de 80% dos trabalhadores que ocuparo funes
perto do final da prxima dcada j esteja atualmente incorporado ao mercado
de trabalho. Disso decorre que aqueles que j esto trabalhando no
obtenham vantagem alguma das melhorias introduzidas no sistema educa-
cional, que se orienta justamente para atender queles que ainda no foram
incorporados ao mercado de trabalho.
Existem, dessa forma, fortes diferenas de densidade ocupacional
entre classes. Os domiclios que pertencem a classes altas tm o dobro de
pessoas ocupadas do que os domiclios pobres. Nos primeiros, trabalham
ambos os cnjuges; nos outros, s um. Isso se alia tambm j mencionada
diferena na quantidade de membros entre esses tipos de domiclio. A relao
entre ambas as variveis nmero de ocupados e quantidade de membros
agrava fortemente a desigualdade da renda.
Outro fator importante, que alimenta a desigualdade da renda e que
pode estar relacionado ao atual momento da economia mundial e globalizao,
a defasagem crescente de remunerao entre profissionais e assalariados
formais e informais. Essas diferenas tendem a se ampliar com muita rapidez
(Grfico 7). Em trs momentos na dcada de 1990, observa-se como a dife-
rena entre esses grupos laborais cresce notavelmente.
27
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 7: Amrica Latina: diferena de remunerao do trabalho


entre qualificados e no qualificados, 1990-1997

Os trabalhadores, porm, tendem a pensar que suas remuneraes


so menores do que na verdade lhes corresponderiam. Quando seu salrio
aumenta, acreditam que esto apenas reconhecendo-lhe seus prprios
mritos, sua capacidade e o que agregam ao funcionamento da economia
do pas. Tal estado de nimo de inspirao meritocrtica dificulta a
redistribuio da renda.
A tendncia desigualdade no exclusiva pelo menos hoje da
Amrica Latina. Ocorre, tambm, no mundo desenvolvido, ainda que em ou-
tros nveis de concentrao. Nos Estados Unidos, por exemplo, vrios analis-
tas ressaltam que as tecnologias da informao aumentam as oportunidades
de emprego e renda para os analistas simblicos, como so chamados aqueles
trabalhadores altamente qualificados dedicados produo de bens imateriais
intensivos em conhecimento (REICH, 1993). Ao contrrio, os operrios da linha
de montagem so afetados pela crescente exigncia de ter qualificaes em
informtica e pela transferncia dos processos rotineiros de produo a ou-
tros pases com mo-de-obra mais barata e impostos menos pesados (THUROW,
1992). Do mesmo modo, na Comunidade Europia, foram percebidas not-
veis diferenas entre os salrios dos setores acomodados da populao que
esto aumentando de maneira significativa e as possibilidades de ocupao,
as caractersticas do tipo de emprego que conseguem e as remuneraes que
28
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

as pessoas dos quatro decis inferiores obtm (DAHRENDORF, 1996). Por isso
surgiu a discusso sobre a desigualdade tolervel nessas sociedades e as
alternativas viveis para desenvolver (ou manter) a proteo dos vulnerveis
(GIDDENS, 1998)3.

O emprego e a proteo laboral


No final dos anos 1990, junto com a desacelerao do crescimento, elevou-
se o desemprego aberto, o trabalho assalariado no permanente e o nmero
de pessoas sem contrato de trabalho e sem seguridade social (CEPAL, 2000b).
A taxa mdia regional de desemprego aberto, em 1999, foi a mais alta
da dcada (8,9%), apesar da queda da participao laboral (de 58,5% a 57,9%)
no perodo mencionado. Pouco mais de 17 milhes dos 26 milhes de novos
empregos criados corresponderam ao setor informal (Grfico 8). Aqui reapa-
rece a heterogeneidade regional. Podem ser identificadas duas situaes:
enquanto no Mxico e em alguns pases centro-americanos e caribenhos
observou-se um dinamismo econmico aprecivel e uma diminuio do
desemprego, nos pases sul-americanos que enfrentaram problemas de
recesso, houve um aumento.
Isso faz com que o peso do setor informal sobre o total do emprego
seja cada vez mais determinante nas zonas urbanas. Sua ponderao foi
elevando-se constantemente ao longo dos anos 1990, em medies para
1990, 1994, 1997 e 1999 (Grfico 10).
Tambm houve um significativo aumento da precariedade laboral.
Para manter ou aumentar a competitividade internacional pela via da reduo
do custo da mo-de-obra, acentuou-se a desregulamentao laboral, ampliaram-
se as causas de reciso do contrato e reduziram-se as indenizaes por
demisso. Isso fez com que crescessem as contrataes no permanentes
(temporria, sazonal ou a tempo parcial) (Grfico 11). Mas h uma
heterogeneidade muito acentuada entre os casos da Costa Rica (9,5%) e do
Equador (45,1%) em 1997. Chama a ateno a extrema ascenso na Colmbia,
onde esse tipo de contratao passou de 6,6% em 1980 para 20% em 1997.
As ocupaes temporais so mais comuns nas microempresas e entre os
menores de 30 anos, as mulheres e as pessoas de baixo nvel escolar
(MARTNEZ; TOKMAN, citado em CEPAL, 2000b).

29
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases

Grfico 8: Amrica Latina: o crescimento da fora de trabalho, o


emprego e o desemprego

a
As cifras de crescimento econmico correspondem mdia ponderada de 20 pases da regio e
as de desemprego, de 22 pases.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em nmeros
oficiais dos pases.

Grfico 9: Amrica Latina(a): a evoluo do crescimento econmico


e do desemprego aberto nos anos 1980 e 1990
30
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

a
O emprego informal ou de baixa produtividade inclui pessoas que trabalham em microempresas
(estabelecimentos com cinco ou menos pessoas), empregados domsticos, trabalhadores aut-
nomos no qualificados e trabalhadores familiares no remunerados.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 10: Amrica Latina: segmentos do mercado de trabalho


nas zonas urbanas(a) 1990-1999

a
Total nacional
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 11: Amrica Latina (sete pases): incidncia do trabalho


assalariado no permanente nas reas urbanas (percentual do total
de assalariados)
31
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Na mesma linha da proliferao de empregos de m qualidade, pode-


se mencionar o aumento do nmero e a proporo daqueles que esto ocu-
pados, mas carecem de contrato de trabalho. Em 1996, a proporo de
assalariados nessa situao flutuava entre 65% e 22% nos diferentes pases.
Obviamente, a precariedade est vinculada a menores remuneraes e maior
vulnerabilidade e pobreza.
Tambm existe uma importante proporo de trabalhadores que
no conta com proteo da seguridade social (Grfico 12) e da sade.
Nesse indicador, as diferenas nacionais so notveis: vo desde mais
de 60% na Bolvia e no Paraguai at uma proteo quase total no Uruguai
(CEPAL, 2000b).

a
Total nacional.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), com base em tabulaes
especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.

Grfico 12: Amrica Latina (dez pases): fora de trabalho assala-


riada sem seguridade social (em porcentagem)

32
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Gasto social

O gasto social regional, em anos recentes, tem tido uma evoluo


peculiarmente favorvel. Aps a reduo do gasto social em muitos pases,
durante a crise da dcada 1980, a regio tem destinado os maiores recursos
de sua histria rea social, tanto quando se por sua participao no PIB

a
A cifra inicial corresponde mdia 1994-1995.
b
Mdia simples dos pases, excludos Bolvia e El Salvador.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre gasto
social.

Grfico 13: Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como
porcentagem do PIB, 1990-1991 e 1998-1999
33
Ernesto Cohen e Rolando Franco

como pela quantidade per capita de dlares designados para tal fim. O gasto
social por habitante (Grfico 14) aumentou em 50% durante os anos 1990 e
passou de 360 dlares a 540 dlares per capita na mdia regional e somente
em dois pases foi registrada uma diminuio em termos reais. Seu aumento
foi superior ao do PIB por habitante. Por isso, ao longo da dcada de 1990,
aumentou a importncia relativa do que se destina ao social: de 10,4% a

a
A cifra inicial corresponde mdia 1994-1995.
b
Mdia simples dos pases, excludos Bolvia e El Salvador.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre gasto
social.

Grfico 14: Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social por
habitante, 1990-1991 e 1998-1999 (Em dlares de 1997)
34
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

13,1% do PIB (Grfico 13). evidente que existem significativas variaes


nacionais na magnitude do gasto, de acordo com os pases. Enquanto na
Argentina e no Uruguai (at a crise iniciada no final de 2001) o gasto supe-
rava os 1.500 dlares por habitante, em El Salvador, Honduras e Nicargua,
no chega a 100 dlares.
Nos anos 1990, assim, as sociedades e os governos destinaram grandes
recursos poltica social e hoje parece ter chegado ao fim essa curta idade
de ouro do crescente financiamento do social. Haver mudanas tambm
na ordem dos pases. Argentina e Uruguai cairo posies e Brasil, prova-
velmente, ocupar o primeiro lugar na classificao. Mas para todos eles
existiro crescentes dificuldades para aumentar ou manter esses montantes
de recursos, ainda que as necessidades aumentem.
Uma caracterstica tpica que reiteradamente vem chamando a ateno
o carter procclico do gasto social na regio (Grfico 15). Essa caracte-
rstica particularmente percebida nos recursos destinados aos programas
alheios seguridade social. Ou seja, sade, educao, proteo social em

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre gasto
social.

Grfico 15: Amrica Latina (17 pases): variaes porcentuais do gasto


pblico social e do Produto Interno Bruto no perodo 1990-1999
35
Ernesto Cohen e Rolando Franco

geral e os programas contra a pobreza sero especialmente vulnerveis no


futuro prximo. Isso exigir que os gestores sociais faam mais com os
mesmos ou menos recursos. E nesse sentido cabe a preocupao com a
melhoria da eficincia com que foi utilizado o financiamento disponvel no
passado recente e com o impacto que foi alcanado.
Para atacar esse problema necessrio analisar quem recebe esses
recursos sociais. Uma maneira de examin-lo permite dizer que o gasto social
redistributivo. Atribuindo-se valor monetrio s prestaes que as pessoas
recebem das polticas pblicas e excluindo-se a seguridade social ,
20% dos domiclios mais pobres recebero uma frao do gasto social
que, em mdia, sextuplica sua participao na distribuio da renda primria
(Grfico 16).

a
Mdia simples correspondente a Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador
e Uruguai.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre gasto
social

Grfico 16: Amrica Latina (oito pases)a; impacto redistributivo do


gasto social, excluda a seguridade social, e da seguridade social no
rendimento dos domiclios (Volume total de rendimento = 100)
36
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Mas incluindo-se no clculo os recursos que vo seguridade social,


pode-se afirmar que o gasto social no suficientemente redistributivo, na
melhor das hipteses, porque os grupos menos necessitados continuam
recebendo uma enorme proporo do mesmo (Grfico 17).

a
Mdia simples correspondente a Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador
e Uruguai.
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica a Latina e o Caribe (Cepal), base de dados sobre
gasto social.

Grfico 17: Amrica Latina (oito pases): distribuio do gasto


social, excluda a seguridade social, e da seguridade social nos
quintis de domiclios (Volume total de rendimento = 100)

Tem-se insistido que a educao constitui uma das principais reas


de interveno para atingir tanto o crescimento quanto a eqidade. A
ampliao de capital humano permite que os pases possam experimentar
modos de desenvolvimento mais modernos, centrados na utilizao de maior
formao, capacitao e flexibilidade de seus recursos humanos. Essas
pessoas sero mais produtivas e, portanto, tambm recebero melhores
salrios, que lhes permitiro conseguir melhores nveis de bem-estar. O modo
37
Ernesto Cohen e Rolando Franco

dominante de produzir contribui tambm para marcar decisivamente as


caractersticas do conjunto da sociedade. Quanto mais moderno, assim
tambm sero as relaes sociais que nela se estabelecem e mais inacei-
tveis tornar-se-o muitas das caractersticas relacionais que costumam
predominar em diversas reas da Amrica Latina. Alm disso, a difuso da
educao permite aproveitar o capital mais eqitativamente difundido entre
a populao, que o intelectual. Hoje ele desperdiado, uma vez que se
retira de uma proporo notvel de membros da sociedade a capacidade de
desenvolver seu capital gentico.

Concluses

Somente uma adequada compatibilizao de polticas econmicas e


sociais pode permitir que os pases latino-americanos avancem na obteno
do crescimento econmico e da eqidade. O primeiro contribui, por meio da
criao de postos de trabalho e do aumento das remuneraes, para a
melhora das condies de vida das pessoas, outorgando-lhes autonomia para
administrar suas prprias vidas sem depender de transferncias estatais. As
polticas sociais, por sua vez, contribuem para a gerao do capital humano
necessrio para conseguir uma competitividade autntica, sendo, desta forma,
um pr-requisito do crescimento econmico. Do mesmo modo, por meio da
compensao social, permitem que as pessoas consigam superar as crises e
estejam em condies de formar-se e aproveitar as oportunidades decor-
rentes do crescimento. Finalmente, criam condies para que se constitua a
argamassa social que d sentido de pertencimento a uma comunidade,
requisito inescapvel para gerar uma boa sociedade e, portanto, condio
para que a economia funcione.
Os responsveis pela poltica social e os tcnicos devem reconhecer
que nem sempre se alcanam os objetivos de melhorar a satisfao das
necessidades bsicas de todos. Isso no se deve m vontade, mas s
debilidades tradicionais da gesto social, que podem ser melhoradas,
tomando-se conscincia de que ela se orienta para a obteno da universa-
lidade, a administrao eficiente dos recursos e a busca do impacto sobre a
populao destinatria adequadamente focalizada.
38
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

2. POLTICA SOCIAL:
FUNES E PRINCPIOS

O complexo panorama social descrito no captulo anterior mostra que


o desafio da agenda latino-americana ser a construo de sociedades mais
desenvolvidas e eqitativas.
importante determinar o sentido da expresso eqidade. Ela pode
ser confundida com igualdade ou justia, e, inclusive, alguns consideram-na
sinnimo de justia social (LE GRAND, 1993)1. Porm, apesar da semelhana,
eqidade significa algo diferente2. Enquanto a justia um valor inatingvel,
a eqidade realizvel, vivel em um determinado momento histrico. Implica
ir alm da igualdade perante a lei e tratar de compensar as barreiras econ-
micas e sociais que dificultam a realizao do potencial individual. Apesar
de no se confundir com a igualdade, est sempre relacionada superao
das desigualdades (MOKATE, 2001).
A desigualdade no acesso a bens e servios e, em geral, ao consumo
costuma colocar barreiras mobilidade social, contribuindo para o estabe-
lecimento de cristalizaes na sociedade, que impedem o progresso
(PUSIC, 1979) e, portanto, no somente afetam as situaes individuais e
familiares, mas tambm a coeso da sociedade como um todo. Muitas
desigualdades sustentam-se em alguma forma de rotulao (racial, tnica,
de origem scio-econmica ou outra), que em certas circunstncias utili-
zada como fonte de discriminao e atenta contra os direitos humanos.
Uma falha especialmente grave de acesso ao consumo produz-se quando
as pessoas no conseguem satisfazer suas necessidades bsicas o que
se expressa na pobreza e na indigncia , colocando em risco sua sobre-
vivncia e insero social. A ausncia de participao na tomada de deci-
ses dentro da sociedade constitui um duplo obstculo para a realizao do
potencial individual porque impossibilita o exerccio da cidadania poltica e
impede, dessa forma, a defesa de seus interesses individuais e coletivos,
obstruindo com isso a cidadania social (MARSHALL, 1950). Quando se pensa
em polticas, programas e projetos sociais necessrio perguntar o que
se pretende alcanar3.

39
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Funes das polticas sociais

As polticas sociais tm trs funes principais: a criao de capital


humano, a compensao social e o apoio integrao dos indivduos na
sociedade.

Investimento em educao

Quando o principal fator produtivo o conhecimento, existe base


slida para justificar a convenincia de mais eqidade. No necessrio
recorrer somente a argumentos ticos, filantrpicos ou de solidariedade.
Pode-se sustentar que os pases no podero ser competitivos caso no
tenham uma fora de trabalho adequadamente formada e capacitada, que
possa incorporar esse conhecimento ao trabalho. possvel, ento, entender
a competitividade e a eqidade como objetivos que podem ser perseguidos
simultaneamente e que se retroalimentam. Dessa maneira, do ponto de vista
agregado, a poltica social orientada para investir em capital humano
converte-se em um pr-requisito para o crescimento econmico.
A educao tambm chave para os indivduos. Geralmente, porm,
sobretudo a educao de qualidade constitui um bem herdado. H uma trans-
misso intergeneracional das oportunidades de bem-estar (CEPAL, 1998c) que
vincula o domiclio de origem educao, ao tipo de ocupao e ao nvel de
bem-estar que seus novos membros podero alcanar ao longo da sua vida.
Em primeiro lugar, o domiclio de origem tem um papel fundamental
no aproveitamento escolar e vrios fatores influem: a) o nvel scio-eco-
nmico da famlia; b) o clima educacional, definido como a quantidade de
anos de estudo dos adultos do domiclio; c) as condies habitacionais (se h
superlotao ou no); e d) a organizao familiar, que pode ser monoparental
ou com ambos os pais presentes, influenciando tambm o tipo de unio.
Em segundo lugar, a educao constitui um elo crucial na cadeia de
transmisso das desigualdades porque carrega as diferenas que os alunos
trazem de seu domiclio de origem, as quais se expressam na desistncia, na
repetio e no pouco aproveitamento dos estudos. Apesar de as polticas de
melhoria da qualidade da educao, orientadas para modificar os elementos

40
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

crticos do sistema (formao de professores, disposio da aula, mtodo


pedaggico, bibliotecas, curriculum e outros) serem importantes, no so sufi-
cientes para alcanar a eqidade. H de se considerar os fatores extra-esco-
lares no rendimento escolar e compensar as diferenas ligadas ao domiclio
de origem dos alunos como a nica maneira de evitar que o sistema escolar
funcione como mecanismo de reproduo de disparidades preexistentes.
Outros dois fenmenos educacionais que explicam as diferentes possi-
bilidades futuras dos estudantes so a desvalorizao e o limiar educacional.
A desvalorizao educacional consiste na perda de importncia de certos
nveis acadmicos na medida em que se generaliza sua obteno; ou seja,
implica a necessidade de cursar cada vez mais anos de educao formal para
ocupar o mesmo cargo ou para receber um salrio semelhante ao que era
alcanado pela gerao precedente com menos educao4. A experincia
mostra que quanto menor o nvel educacional, maior a desvalorizao.
O limiar educacional, por sua vez, o nmero de anos que devem ser
cursados no mnimo, em dado momento, para obter uma ocupao que
assegure alta probabilidade (90%) de evitar a pobreza ao longo da vida.
Esse limiar, hoje, na Amrica Latina, situa-se em muitos casos nos 12
anos de educao formal (CEPAL, 1999) e somente alcanado por um
tero dos jovens nas zonas urbanas e um dcimo nas rurais.
Em terceiro lugar, a ocupao alcanada est ligada pelos elos j mencio-
nados. Aqueles que tm menos de oito anos de estudo somente podero ocupar
empregos que lhes fornecero rendimentos em torno de 2,5 linhas de pobreza,
insuficientes para um bem-estar mnimo. No outro extremo, os que tm 12 ou
mais anos de estudo tero cargos de tcnicos, gerentes ou proprietrios e,
nessas ocupaes, obtero rendas superiores s quatro linhas de pobreza. Os
que se encontram em uma posio intermediria (9 a 11 anos de estudo)
trabalharo como vendedores, via de regra, ou em profisses similares, rece-
bendo uma renda que, em determinadas fases da vida quando tiverem cons-
titudo uma famlia e seus filhos chegarem adolescncia , pode no lhes
proporcionar um nvel de bem-estar adequado (CEPAL, 1998c).
Do ponto de vista da sociedade, o custo dos recursos humanos sem
capacitao, que no se traduzem em sistemas produtivos competitivos, pode
ser definido como o potencial de crescimento na dotao de capital humano
41
Ernesto Cohen e Rolando Franco

que no se concretiza como conseqncia dos dficits educacionais existen-


tes (COHEN, 1996).
Desde cedo, ento, decide-se o futuro das novas geraes, diferen-
ciando os includos e os excludos, sendo estes ltimos os que tm educao
insuficiente para ocupar cargos bem remunerados. Nesse sentido, no alcan-
aro nveis de vida adequados, nem estaro em condies de contribuir para
o aumento da competitividade, uma vez que carecem de conhecimento e de
flexibilidade para incorporar o progresso tcnico s formas de produo.

Compensao social

A luta pela superao da pobreza e da indigncia continuar sendo


central. E importante, em razo disso, a existncia de dois tipos de programas.
Um ganha importncia em determinados momentos, como acontece com as
redes de proteo social, ou seja, aqueles conjuntos de intervenes compen-
satrias que aumentam a renda e outros ativos mediante transferncias foca-
lizadas, que so especificamente desenhadas para sustentar ou aumentar o
bem-estar dos grupos pobres ou vulnerveis em perodos de transio, ou
crise, econmica ou de desastres naturais (GRAHAM, 1994). Alguns, inclusive,
acreditam que esses programas podem facilitar o respaldo popular ao processo
de transio econmica, sempre que exista comunicao adequada e se
fomente a participao dos beneficirios, fortalecendo sua capacidade de
organizao. No entanto, a compensao no se limita aos momentos de crises
e tambm tem de oferecer a ateno que a populao pobre requer em certas
etapas do seu ciclo de vida. Assim, ressaltou-se a importncia de investir na
infncia, o que exige programas que fomentem a manuteno das crianas na
escola (como, por exemplo, bolsas escolares) e se preocupem com a alimen-
tao adequada (como merendas escolares), compensando assim as carncias
decorrentes da baixa renda e outras caractersticas dos domiclios.
Recomenda-se, alm disso, que as redes sejam estveis, pertenam
a sistemas institucionais permanentes e tenham pessoal especializado,
mecanismos de elegibilidade, projetos em carteira e outros. Caso no sejam
assim, no estaro em condies de responder oportunamente s necessi-
dades de proteo das pessoas (CORNIA, 1999).

42
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Desde os anos 1980, essa proteo baseia-se nos programas de


emprego de emergncia, nos programas contra a pobreza e nos fundos de
emergncia ou de investimento social. Caberia tambm recorrer a medidas
que mantenham o emprego, antecipando o investimento programado em
infra-estrutura ou promovendo obras pblicas em comunidades que tenham
enfrentado desastres naturais ou conjunturas econmicas desfavorveis
(IGLESIAS, 2001). Um critrio bsico desses programas deveria ser sua
operao contracclica, expandindo sua cobertura e benefcios nos perodos
de recesso. Corresponde, assim, a identificar aquelas rubricas que no
devem ser cortadas ou que necessitam ser expandidas durante as crises.

Coeso social

Uma sociedade integrada aquela na qual a populao se comporta


de acordo com padres socialmente aceitos e na qual ocorre um ajuste
entre as metas culturais, a estrutura de oportunidades para alcan-las e a
formao de capacidades individuais para aproveitar essas oportunidades.
Certamente, sempre h comportamentos que no se ajustam a essas pautas,
que podem aumentar a coeso social ou alimentar processos de desinte-
grao. Esses comportamentos esto, geralmente, vinculados a fenmenos
de excluso, ou seja, a circunstncias nas quais a sociedade no coloca
disposio das pessoas os meios (oportunidades) adequados para que elas
possam alcanar as metas impostas pela cultura (CEPAL,1997).
A preocupao pela coeso no supe a busca da homogeneizao.
Pelo contrrio, cabe assegurar o respeito identidade cultural de cada um
e valorizar a diversidade, bem como s contribuies que decorrem da
criatividade de cada grupo cultural. Por isso, uma sociedade coesa aquela
que compartilha objetivos globais e normas e deixa espao para uma am-
pla gama de metas particulares, tanto individuais como coletivas. Isso de
especial importncia em sociedades multitnicas e multiculturais.
A incorporao dos excludos por diversos tipos de discriminaes
(tnicas, de origem familiar ou scio-econmica, de gnero e outros)
uma tarefa da poltica social, mediante a ao afirmativa ou a discriminao
positiva.

43
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Modelos de desenvolvimento e poltica social

As mudanas ocorridas na economia mundial (globalizao, inovao


tecnolgica) geraram consenso, hoje bastante questionado, sobre os postu-
lados econmicos e os papis que o Estado deve desempenhar. Em relao
s polticas sociais, avanou-se na tomada de conscincia sobre as limitaes
da maneira tradicional de realiz-las, assim como da necessidade de renovar
os critrios para seu desenho e aplicao.
Cada modelo de desenvolvimento tem, explcita ou implicitamente,
uma concepo da questo social. O mesmo acontece com os modelos que
predominaram na Amrica Latina. Obviamente, os modelos constituem simpli-
ficaes estilizadas dos traos que caracterizaram as diversas etapas de
desenvolvimento (Quadro 1) e no do conta de todas as variaes que
podem ser encontradas na histria de cada pas, derivadas das solues
polticas aos conflitos sociais que ali ocorreram.
Na Amrica Latina, costuma-se distinguir trs grandes momentos de
organizao econmica e social: crescimento para fora, crescimento via
substituio de importaes ou crescimento para dentro e uma nova fase de
crescimento apoiada no mercado externo. Cada um deles pode ser delineado,
idealmente, com base em quatro dimenses: o motor do crescimento, o tipo
de produto bsico de sua economia, o tipo de Estado e a nfase social que
caracterizavam a sociedade.

Crescimento para fora

Durante esta fase, os pases latino-americanos exportavam bens


primrios em troca de produtos manufaturados. O Estado era do tipo liberal
clssico e suas funes reduziam-se segurana externa, a manuteno da
ordem interna e a preocupao em assegurar as condies para o cumpri-
mento dos contratos.
A poltica social no fazia parte das preocupaes governamentais5.
Todavia, durante o longo perodo em que a regio se caracterizou pela vigncia
desse modelo, surgiram outras solues questo social. Nesse sentido,
nos pases que receberam forte imigrao europia, houve polticas sociais
privadas impulsionadas pelos prprios interessados organizados em
44
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 1: Modelos de desenvolvimento e poltica social

Crescimento para fora


Motor: Mercado externo
Produto bsico: Bens primrios
Tipo de Estado: Liberal clssico
nfase social: Questo de polcia
Auto-proteo (privada)
Criar a nao

Substituio de importaes
Motor: Mercado interno
Produto bsico: Bens manufaturados
Tipo de Estado: Interventor, empresrio, social
nfase social: Proteo ao trabalhador assalariado (organizado,
reivindicativo) [ligao entre poltica social e mercado
de trabalho]
Criar a classe mdia: assegurar capacidade de compra
de bens produzidos localmente

Ajuste posterior
Motor: Mercado externo
Produto bsico: Bens competitivos, que incorporam progresso tcnico
(baseado em recursos naturais, em muitos casos)
Tipo de Estado: Regulador; neo-social
nfase social: Investimento em capital humano

Fonte: FRANCO, Rolando. Os paradigmas da poltica social na Amrica Latina. Revista da Cepal,
n. 58 (LC/G.1916-P/E). Santiago do Chile: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), abr., 2006.

cooperativas, que ficou conhecido como mutualismo orientadas principal-


mente, mas no exclusivamente, proteo da sade. Aumentou tambm a
preocupao governamental frente ao fluxo migratrio internacional, o que
levou priorizao da educao bsica, concebida como o canal fundamental
para transmitir valores nacionais e um idioma comum6. Instaurou-se, assim, o
princpio do Estado docente, inspirado em uma ideologia laica e liberal,
45
Ernesto Cohen e Rolando Franco

centralizado e que teria uma expanso dinmica naqueles pases mais estveis
politicamente, mais avanados no processo de urbanizao e formao de
classes mdias e que registraram uma renda per capita mais elevada e maior
grau de integrao tnica e social (ROMERO LOZANO, 1993).

Substituio de importaes

Na fase da substituio de importaes, cujo incio costuma ser


datado na crise de 1929 ainda que tenha comeado muito antes em
alguns pases e muito mais tarde em outros , o Estado assumiu novas
funes (interventor, planejador, empresrio e social) para contribuir
com o funcionamento do novo modelo (de desenvolvimento para dentro),
cujo motor era o mercado interno.
No exerccio de suas novas responsabilidades, a fim de diminuir as
barreiras naturais fruto da crise e das guerras o governo estabeleceu
tarifas para defender a indstria nacional da concorrncia externa e realizou
atividades que, no sendo rentveis para os empresrios privados, eram
necessrias para outras atividades produtivas (construo de infra-estrutura,
proviso de energia eltrica, entre outras).
A etapa fcil da substituio de importaes permitiu produzir
localmente uma ampla gama de bens caracterizados por suas limitadas
exigncias tecnolgicas. Nesse contexto, a poltica social procurou proteger o
trabalhador assalariado, respondendo s presses derivadas da crescente or-
ganizao sindical, que foi facilitada pela concentrao da mo-de-obra e pela
importncia crescente da indstria. fase de substituio difcil somente
conseguiram chegar pases com mercado interno maior, que fosse atraente
para empresas multinacionais, detentoras da tecnologia necessria para fabricar
bens de maior complexidade. Em um caso, essas vantagens comparativas
deram lugar constituio de uma trade de atores sociais empresariais
(nacional, transnacional e estatal), que pde aprofundar o chamado capita-
lismo associado (CARDOSO, 1973). Em outros, procurou-se ampliar o espao
econmico mediante acordos regionais de integrao, alguns dos quais, em
suas primeiras etapas, tiveram sucesso em atrair investimento estrangeiro e
assegurar uma elevada taxa de crescimento econmico. Nesse perodo, hou-
ve um crescimento ou consolidao da classe mdia7.
46
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

As crescentes dificuldades do modelo, porm, exacerbaram o conflito


distributivo e conduziram deteriorao da convivncia e da vida poltica,
facilitando o surgimento de governos autoritrios.
As debilidades intrnsecas do funcionamento das economias latino-
americanas foram acobertadas mediante a aplicao de polticas pouco
respeitosas da ortodoxia fiscal, o que conduziu a grandes desequilbrios
macro-econmicos e a fenmenos hiperinflacionrios. Recorreu-se tambm,
com excesso, ao endividamento externo, facilitado pela abundncia de
petrodlares no sistema financeiro internacional, o que mais tarde levou
crise da dvida, cuja ecloso produziu-se com a suspenso dos pagamentos
pelo Mxico em 1982, gerando um efeito domin em toda a regio.

O novo modelo de abertura

Para enfrentar a situao, os governos aplicaram medidas de esta-


bilizao e ajuste cujas principais diretrizes foram recuperar e respeitar os
equilbrios macro-econmicos; reduzir a inflao; retirar o Estado das reas
produtivas; aumentar as exportaes; elevar a competitividade, inclusive
eliminando a proteo tarifria, e modernizar o aparato pblico.
O motor de crescimento econmico voltou a ser o mercado externo,
para o qual seria imprescindvel ser competitivo, o que, na primeira etapa, leva
a recorrer aos recursos naturais abundantes que caracterizam a regio,
melhorando-os com alguma tecnologia. No mdio prazo, entretanto,
impostergvel a melhora da dotao de capital humano da populao, porque
no basta a abundncia de mo-de-obra barata ou a superexplorao de
recursos naturais, caractersticas denominadas como competitividade espria
(CEPAL, 1992). Nesse processo, o Estado abandona muito dos papis que o
caracterizaram, assume tarefas de regulamentao econmica e mantm suas
responsabilidades sociais, ainda que as cumpra de maneira diferente.

Os paradigmas e seus critrios

possvel delinear dois paradigmas de polticas sociais, um originado


na fase de substituio de importaes, ainda vigente e dominante, e outro

47
Ernesto Cohen e Rolando Franco

que se encontra incipiente (emergente). A seguir, sero apresentadas as


caractersticas atribudas ao social em cada modelo de desenvolvimento e
os critrios que orientam suas polticas sociais: objetivo pretendido, lgica de
tomada de decises, prioridades, critrio de expanso, institucionalidade,
financiamento, populao beneficiria, abordagem, indicador de sucesso
utilizado e gesto (Quadro 2).

Quadro 2: Paradigmas da poltica social

Dominante Emergente
Objetivo Universalismo da oferta Universalidade da satisfao
(Alto custo, baixo Tratar desigualmente aos
impacto) que so socialmente
Oferta homognea desiguais
favorece aos informados
e organizados
Atores Monoplio estatal Pluralidade de subsetores
-Financia Estatal, privado (comercial),
-Desenha filantrpico (ONG), e informal
-Implementa (famlia)
-Controla Funes separadas
Funes unificadas
Organizao Centralismo Descentralizao de projetos
do Estado
Lgica da tomada Burocrtica Alocao competitiva
de decises - Estratgias macro Licitaes
- O Estado sabe O usurio prope
-Aloca recursos por via A capacidade de inovao est
administrativa disseminada em toda a sociedade
-Usurio no eleito e deve ser aproveitada (Fundos
de investimento social)
Financiamento (I) Estatal Co-financiamento
Fontes de O que no custa, no vale
recursos Recuperao de custos: quem
pode, deve pagar (Risco:
marginalizar os pobres)

48
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 2: Paradigmas da poltica social (continuao)

Dominante Emergente
Financiamento (II) Da oferta Subsdio demanda
Alocao de Falta de concorrncia (Criao de quase- mercados)
recursos Competncia
Liberdade de escolher
(O consumidor tem informao
suficiente?)
Expanso do Ampliao progressiva Primeiro, os mais necessitados
sistema de cima para baixo (Instrumento: focalizao)
(Acesso segmentado)
Logo: para um menor
gasto social, menos
eqidade
Populao- alvo Classe mdia Grupos carentes
Grupos organizados
Enfoque Nos meios Nos fins
- Infra-estrutura social Impacto: magnitude do benefcio
- Gasto corrente que recebe p.o., de acordo com
objetivos buscados
Indicador de Gasto pblico social Relao custo-impacto
sucesso
Gesto social Do modelo ao produto Do impacto ao modelo

Fonte: FRANCO, Rolando. Os paradigmas da poltica social na Amrica Latina. Revista da Cepal,
n. 58 (LC/G.1916-P/E). Santiago do Chile: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), abr., 2006.

Objetivo: universalismo da oferta contra universalidade


da satisfao

O universalismo tem sido parte do discurso tradicional dos governos


latino-americanos e tende a ser concebido como o esforo para generalizar
uma oferta homognea, aberta a todos, o que contribuiria para a integrao
social e para a igualdade. Isso, obviamente, no se consegue.
49
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Por essa razo, diversos autores tm falado em universalismo exclu-


dente, em alguns casos, e estratificado (GORDON, 1996), em outros. A primeira
acepo enfatiza os que ficam margem de qualquer proteo; a segunda
destaca que embora muitos sejam atendidos, as prestaes recebidas variam
em montante e qualidade. Essas disparidades no se explicam pelas maiores
ou menores necessidades dos beneficirios, mas, sim, pelas que esto rela-
cionadas a seus diferentes status. Os que so mais bem atendidos pertencem
aos setores mais instrudos, informados e organizados, que vivem em reas
mais bem dotadas de servios e contam com recursos para fazer frente aos
custos de transao (transporte, tempo) nos quais preciso incorrer para
receb-los. Em contrapartida, o acesso a essa oferta estatal tem sido sempre
difcil para aqueles que, embora tenham maiores necessidades, carecem
das caractersticas enunciadas.
Em educao, por exemplo, ainda que as constituies estabeleam
a obrigao de o Estado assegurar determinado nmero de anos de instruo
a sua populao, h uma proporo no desprezvel de cada grupo que
sequer ingressa na escola e outra que a abandona rapidamente. A seleo
no aleatria, uma vez que entre os excludos esto sobre-representados
os grupos com rendimentos menores.
As polticas entendidas como universalistas tm alto custo e baixo
impacto. evidente que uma oferta que atenda igualmente a todos ser
muito cara. Para ajust-la aos recursos disponveis, diminui-se a qualidade
da oferta e, portanto, deteriora-se o efeito do programa sobre os beneficirios
ou recorta-se a universalidade de acordo com critrios no transparentes,
que orientam os servios proporcionados em favor de um grupo restrito, via
de regra de base corporativa.
Por conseguinte, necessrio entender a universalizao de maneira
correta, insistindo que ela procura a satisfao das necessidades bsicas de
todas as pessoas. O princpio de eqidade mostra que, para superar as dife-
renas, necessrio tratar desigualmente aqueles que so scio-economi-
camente desiguais (ao afirmativa ou discriminao positiva)8. Uma oferta
homognea para atender a situaes heterogneas somente pode resultar
na manuteno das diferenas originrias. Essa oferta corresponder s
necessidades de determinado subconjunto da populao e no ser adequada
50
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

para outros, seja por razes culturais ou scio-econmicas. Desse modo,


conseguir que os filhos de famlias pobres freqentem a escola e nela se
mantenham exige proporcionar-lhes, alm de uma educao de boa quali-
dade, um horrio escolar mais extenso que permita compensar as limitaes
capacidade de aprender que o clima familiar impe (CEPAL, 1995b;
GERSTENFELD, 1995); demanda, do mesmo modo, oferecer programas
nutricionais e, inclusive, um subsdio pelo custo de oportunidade que significa
optar pela escola em detrimento de alguma insero laboral (LEVIN, 1995).
Esses afinamentos so necessrios porque, nos ltimos anos, gerou-
se uma grande confuso dos instrumentos como a focalizao com os
princpios que devem guiar as reformas do setor social (OCAMPO, 2000).
Hoje, felizmente, tende a aumentar o consenso em relao interpretao
correta nos mais diversos campos do pensamento sobre poltica social. De
fato, afirmou-se que a focalizao [...] no se contrape universalizao
dos direitos sociais e tampouco significa desmontar os direitos conquistados,
mas que, em uma concepo progressista/redistributiva, trata-se de uma
[forma] de discriminao positiva de grupos especiais da populao, que
demandam uma ateno especial para tornar efetiva sua incluso no acesso
riqueza e aos bens e servios socialmente produzidos, de modo a situ-los em
uma condio de dignidade (SILVA; SILVA, 2001b, p. 14)9. Tambm reiterou-se
que o pressuposto bsico dessa nova gerao de polticas sociais que a
focalizao no significa a diminuio das despesas em programas sociais,
mas elevar o padro de eficcia do gasto social (DRAIBE, 1997, citado em
Silva; Silva et al, 2001 b). Pelo exposto, ento, cabe concluir que cresce o
consenso em relao ao fato de que a focalizao deve ser considerada um
instrumento para que os servios sociais tenham cobertura universal e nunca
como um substituto da universalidade (OCAMPO, 2001).

Atores: monoplio estatal ou pluralidade de agentes

A perspectiva tradicional da poltica social limita-a aos programas


realizados pelo Estado, que, alm disso, leva-os a cabo em sua totalidade:
financia, desenha, implementa, supervisiona e, esporadicamente, avalia-os.
Prope-se como alternativa no fazer as mesmas coisas, nem da mesma
maneira. Isso no implica que o Estado abandone o campo, mas que
51
Ernesto Cohen e Rolando Franco

reconhea a existncia de outros atores, como os agrupados nos subsetores


filantrpico ou voluntrio, comercial e informal (BUSTELO, 1988), e mante-
nha seu compromisso em agir subsidiariamente ou em substituio dos que
forem chamados para cumprir essas tarefas em primeiro lugar. Dessa forma,
as atividades deveriam ser realizadas por aquele que tenha mais experincia
e capacidade na respectiva matria.
A presena desses subsetores evidente. Em alguns pases da regio,
inclusive, as organizaes no governamentais (ONGs) administram mais
recursos do que o prprio setor social estatal. A famlia (setor informal), por
sua vez, tem sido sempre a principal prestadora de ateno social e apenas
muito paulatinamente substituda em certas funes pelo Estado e por outros
agentes sociais. Contudo, seu papel continua tendo fundamental importncia,
apesar de, normalmente, no ser considerada no desenho dos programas sociais.
O setor comercial atende a uma clientela avaliada como solvente.
Nesse sentido, pareceria restrita sua vinculao com a eqidade e a ateno
aos pobres. No entanto, sua participao importante, em primeiro lugar,
porque se aquele grupo no conseguisse satisfazer suas necessidades
mediante pagamento, teria pressionado-o para ser beneficirio dos programas
pblicos. A existncia desse subsetor privado, ento, permitiria concentrar
os recursos estatais nos menos favorecidos. Por outro lado, o setor comercial
pode assistir a essa populao-alvo mediante contratos de terceirizao de
programas sociais estatais.
Em diversos pases da regio foram transferidas responsabilidades de
aplicao de polticas sociais a atores privados. Assim acontece na seguridade
social para a sade. Embora a legislao possa fixar contribuies compul-
srias aos assalariados, permite que estes escolham tanto as instituies
pblicas ou privadas que administraro esses recursos, como as que prestaro
a ateno sade quando necessrio. Em matria de penses, um sistema
regulatrio pblico, que estabelece a poupana compulsria, permite tambm
que as empresas privadas administrem os fundos de penses10.

Organizao do Estado: centralismo contra descentralizao

A tendncia histrica latino-americana tem sido centralizadora.


Influenciaram esse processo por um lado, razes de ndole puramente
52
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

econmica, como a indivisibilidade de escala de certas decises e a retroali-


mentao entre a tomada de decises centralizada e a concentrao da
atividade econmica (BOISIER, 1976), assim como o processo de concen-
trao da populao em grandes cidades; e, por outro lado, caractersticas
polticas, como a matriz unitria, tpica da maioria dos Estados da regio, o
centralismo subjacente que existe inclusive nos que adotaram estruturas
federais e as influncias culturais procedentes de pases tradicionalmente
centralizados, como a Frana. Tambm refora essa tendncia a debilidade
das instituies locais e a falta de prtica em decidir sobre assuntos que
lhes dizem respeito.
As crticas ao centralismo enfatizam que a tomada de decises carece
da informao necessria sobre as peculiaridades de cada regio e opta por
solues homogneas que se aplicam a realidades heterogneas, alocando-se
de maneira ineficiente os recursos e sem solucionar os problemas.
Tambm destaca-se que o centralismo favoreceu, por vezes, um grupo
dominante instalado na capital que utiliza recursos originados do restante do
pas. Afirma-se, ainda, que a tendncia a aumentar as funes estatais torna
cada vez maior o nmero de decises importantes tomadas de forma centra-
lizada, o que leva as provncias e regies a submeterem-se, como foi dito,
ao ritmo de uma distante e indiferente burocracia governamental, de
tamanho crescente, alheia s preocupaes dos destinatrios, inacessvel e
que alimenta seus prprios interesses, que so contraditrios ou podem s-lo
em relao aos objetivos para os quais foi criada.
Da mesma forma, defende-se que o centralismo inibiria a participao,
na medida em que a forma e o mbito em que so tomadas as decises
dificultariam a influncia dos cidados sobre elas ou, inclusive, a fiscali-
zao da gesto de assuntos que lhes interessam.
As vantagens da descentralizao esto na possibilidade de gerar
maior consenso social, decorrente da participao, e um controle das buro-
cracias, as quais como observou Tullock escondem-se no emaranhado
do centralismo. Alm disso, seu tamanho mais reduzido tanto territorial como
demograficamente, facilitaria o clculo dos custos e benefcios das aes
que se pretende implementar e, inclusive, tornaria possvel experimentar
mtodos alternativos para o fornecimento do mesmo servio. Isso seria quase
53
Ernesto Cohen e Rolando Franco

impossvel de se conseguir em um sistema centralizado, dada sua enorme


complexidade (WEALE, 1978).
importante considerar a magnitude da descentralizao que se
pretende e a forma e os meios pelos quais ela se realizar. Muitos dos
argumentos resenhados por Owen, assim, baseiam-se no fato de que, no
caso da educao dos EUA, a descentralizao engloba no somente a
gesto, mas tambm a obteno dos recursos; no existem ou so escassas
as regulamentaes gerais do sistema.
Mas no necessariamente deve ser assim. Uma poltica descentra-
lizadora em matria de educao poderia, por exemplo, ir alm da gesto
dos estabelecimentos educacionais, reservando ao nvel central funes
normativas de ndole geral, fiscalizadoras e, total ou parcialmente, financeiras.
Apesar disso, evidente que essas definies somente podem ser feitas
mediante a escolha de uma ou outra das solues postuladas11, uma deciso
de contedo poltico e que no pode ser tomada unicamente por razes de
eficincia e eficcia.

Tomada de decises: lgica burocrtica contra lgica de projetos

A poltica social tradicional fundamenta-se em programas sociais


criados e implementados pelo setor pblico, que entregam produtos na quanti-
dade e qualidade que a burocracia estatal estima conveniente, por razes
administrativas, polticas ou derivadas de presses corporativas. Parte-se
do princpio de que o Estado sabe quais so os problemas e tambm o que
deve fazer para enfrent-los. Isso faz com que os usurios dos servios
ou os beneficirios dos programas caream de alternativas reais para
escolher; somente cabe-lhes aceitar ou rejeitar a prestao, quando ela no
obrigatria.
A alternativa fomentar dentro do possvel a participao de
outros atores. Dessa forma, podem ser destinados recursos pblicos para a
apresentao de projetos elaborados pelos interessados, de acordo com sua
prpria percepo de como poderiam ser solucionados os problemas sociais.
Essa concepo acredita que a capacidade de inovao encontra-se disse-
minada na sociedade e no concentrada exclusivamente no Estado e que
devem ser criados mecanismos que permitam que ela aflore.
54
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Na educao, por exemplo, recomenda-se dotar as escolas de auto-


nomia tcnica para que possam elaborar seu projeto educacional, o que
possibilitaria supe-se a existncia de uma oferta variada e mais bem
ajustada diversidade de situaes, necessidades e opes de valores.
Espera-se, tambm, que os professores assumam responsabilidades
na gesto escolar, por meio da qual possam modelar, com base em sua
experincia, projetos alternativos. Nessa linha, foi terceirizada a adminis-
trao de escolas pblicas, entregues a cooperativas de professores que
detm autonomia tcnico-administrativa, enquanto a autoridade municipal
segue sendo responsvel pelo financiamento e avaliao dos resultados.
Em um caso foi concludo que a medida criou uma nova forma de relacio-
namento dos professores com pais e alunos, muito mais integradora, respon-
svel e receptiva que outras formas de gesto adotadas at ento. Diferentes
pesquisas mostraram sensveis melhoras na prestao dos servios educa-
cionais, mas a acirrada oposio e mobilizao dos sindicatos dos profes-
sores traduziram-se no abandono do projeto (SILVA; CRUZ, 1995). No Chile,
alguns municpios tambm entregaram a administrao e a gesto docente
de seus colgios a grupos de professores, que assumiram essa respon-
sabilidade correndo o risco de renunciar proteo que lhes outorgava o
Estatuto dos professores (LAVN, 1995; LEHMANN, 1994). Incentivou-se, ainda,
que docentes de escolas de mdio e alto risco apresentassem projetos de
melhoria educacional (PME), a fim de obter recursos suplementares desti-
nados a facilitar a atividade docente (TLLEZ, 1995).

Fontes de financiamento: recursos estatais contra


co-financiamento

O paradigma tradicional estadista e, por esse motivo, o financia-


mento provm basicamente de fontes fiscais. A alternativa implica consi-
derar que o Estado no o nico ator da poltica social e, portanto, tampouco
pode ser o nico financiador. Deve-se buscar a contribuio procedente de
outras fontes e o co-financiamento dos prprios beneficirios, o que no
apenas aportaria mais recursos, mas tambm revitalizaria o compromisso
da comunidade com o programa. Por trs disso, est a idia de que o que
no custa no valorizado por aquele que o recebe.
55
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Outra forma de co-financiamento a recuperao de custos medi-


ante a cobrana de tarifas para a prestao de servios pblicos sociais.
O princpio aplicado aquele que pode, deve pagar, particularmente em
programas sociais no orientados aos pobres: a educao superior gratuita,
por exemplo.
No Chile, existe a possibilidade de financiamento compartilhado em
todas as escolas secundrias e nas particulares subvencionadas de nvel
primrio (as municipais so obrigadas a oferecer educao gratuita)12. Nesse
pas, 91% dos alunos cursam o ensino fundamental e mdio com financia-
mento total do Estado, o que abre espao para que defensores do co-finan-
ciamento argumentem que necessrio mais compromisso das famlias com
a educao de seus filhos, por meio de um esforo financeiro de acordo
com seus rendimentos (e nmero de filhos). Isso permitiria que o Estado
concentre seus recursos naqueles que carecem de possibilidades de paga-
mento (PASSALACQUA, 1995)13 . Em todo caso, so necessrios mecanismos
adequados para assegurar que o co-financiamento no exclua aqueles que
no esto em condies de contribuir.
O co-financiamento tambm pode ser oriundo de empresas sob dife-
rentes formas: a) mantenedores que se encarregam do financiamento da
infra-estrutura escolar; b) aportes empresariais, pela via de doaes ou
financiamento das despesas correntes de escolas; c) gesto de escolas por
grupos de empresas; e d) empresas que recebem isenes tributrias
mediante a destinao de recursos educao (MARTINIC, 1995).

Alocao de recursos: subsdio oferta contra subsdio demanda

No paradigma dominante, o financiamento orienta-se para cobrir os


custos significativos do provedor (alguma repartio estatal), que oferece
bens ou servios com os quais pretende solucionar ou atenuar o problema
social detectado.
Mediante o subsdio demanda, em contrapartida, o financiador trans-
fere um poder de compra (mediante cupons ou vouchers) ao beneficirio
para que este compre, no (quase) mercado assim criado, o bem que esti-
ma adequado. Um requisito fundamental a existncia de mais de um
ofertante. O clculo do valor do cupom impe dificuldades (LEVIN, 1995).
56
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Aproxima-se do subsdio demanda a modalidade mediante a qual o


Ministrio de Educao do Chile entrega diretamente respectiva escola
um subsdio por aluno matriculado e que efetivamente assistiu s aulas, j
que so os pais, ao escolherem o estabelecimento em que seus filhos estu-
daro, os que decidem para qual dos ofertantes os recursos fiscais sero
alocados14. Na Colmbia tambm foi implementado um sistema de cupons
(financiado conjuntamente pelo governo central e pelos municpios), que
busca aumentar as oportunidades de educao secundria disponveis para
as crianas mais pobres, permitindo-lhes o acesso a escolas privadas. Com
isso espera-se expandir a matrcula com a criao de novas vagas esco-
lares (VAN DER GAAG, 1995). Foi proposta, ainda, a reforma do financia-
mento da sade mediante a entrega de subsdios demanda para que os
trabalhadores dependentes possam ser incorporados ao sistema privado de
sade (CAVIEDES, 1994a; 1994b).
O aumento da demanda por servios de educao e sade deveria
incentivar o surgimento de uma oferta maior e mais variada, o que geraria
concorrncia entre os provedores, dando lugar melhoria da qualidade dos
servios oferecidos. Conseguir esse ambiente competitivo e articular a mistura
pblico-privada exige que o Estado normatize, supervisione e intervenha
seletivamente, quando aconselhvel, para induzir os ofertantes a reduzir
custos e responder s necessidades das pessoas.

Expanso do sistema: de cima para baixo contra primeiro,


os mais necessitados

O paradigma dominante espera ampliar de maneira progressiva o


sistema de proteo social, incorporando paulatinamente os que a princpio
foram deixados para depois, medida que se dispe de mais recursos.
H trs critrios para alocar recursos na rea social: destin-los ao
que chega primeiro, aos que tm menos necessidades ou aos mais necessi-
tados. O usual tem sido comear a atender aqueles que tm menos neces-
sidades e mais capacidade de defesa de seus interesses. Na Amrica Latina,
o exemplo tpico desse processo de acesso segmentado a seguridade
social (MESA LAGO, 1985), que chega tarde ou nunca chega a proteger os
camponeses sem terra e os trabalhadores autnomos da cidade.
57
Ernesto Cohen e Rolando Franco

O paradigma emergente, em contrapartida, prope optar pelo ltimo


critrio e sugere implement-lo por meio da focalizao. Focalizar identi-
ficar com a maior preciso possvel os beneficirios potenciais e desenhar o
programa com o objetivo de assegurar um impacto per capita elevado sobre
o grupo selecionado, mediante transferncias monetrias ou entrega de bens
ou servios (FRANCO, 1990b; 1995).
A focalizao permitiria melhorar o desenho dos programas uma
vez que, quanto mais precisa for a identificao do problema (carncias a
satisfazer) e daqueles que o sofrem (populao-alvo), mais fcil ser
desenhar medidas diferenciadas e especficas para sua soluo; ela
aumenta, alm disso, a eficincia no uso dos recursos escassos e eleva o
impacto produzido pelo programa ao concentrar os recursos na populao
de maior risco15.
Os critrios de focalizao utilizados tm de adequar-se ao programa
ao qual se aplica. Assim, dentre vrios exemplos, pode-se mencionar o
Programa das 900 Escolas, implementado no Chile, e que se orientava a
10% das escolas de pior rendimento acadmico, identificando-as basica-
mente de acordo com a posio alcanada em um teste do Sistema de
Medio da Qualidade da Educao (SIMCE), que mede a qualidade da
educao em todas as escolas do pas.

Populao beneficiria: setores mais organizados contra setores


com mais carncias

Os sistemas de proteo inspirados no paradigma dominante por


sua relao com uma fase especfica do crescimento econmico latino-
americano preocuparam-se em atender ou terminaram privilegiando
setores que tinham capacidade de presso sobre o Estado, particularmente
a classe mdia.
Em razo disso, o paradigma emergente pode argumentar que a nica
maneira de conseguir a eqidade atender os mais necessitados, seja por
sua situao de carncia extrema, seja porque os setores que foram benefi-
ciados at agora tm capacidade (ou, pelo menos, mais capacidade) de
solucionar de forma autnoma seus problemas.

58
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Ademais, a importncia do capital humano exige criar condies para


que toda a populao possa ser incorporada a atividades produtivas, de um
lado, e, de outro, constituir-se em uma cidadania ativa.

Foco: nos meios e no nos fins

O paradigma dominante tende a destacar a importncia da ampliao


da cobertura, o que, embora muito importante, no esgota as finalidades
de uma poltica. Pode-se afirmar que foi alcanado sucesso quando a
educao ministrada deficiente? A preocupao com a cobertura pode,
inclusive, levar a distores, visto que mais fcil ampli-la atendendo
populaes concentradas em especial, em reas urbanas , no lugar das
populaes rurais dispersas, ainda que ali existam maiores nveis de neces-
sidade. Alm disso, uma cobertura elevada pode no produzir resultados,
como acontece com programas nutricionais que, para atingir um nmero
maior de pessoas, reduzem para baixo das normas mnimas a quantidade
de calorias e protenas entregues. Pode-se, tambm, ampliar a cobertura
sem impacto, como acontece quando se incluem como beneficirios do
programa aqueles que no tm necessidades no satisfeitas (COHEN; FRANCO,
1992; 1993).
Na prtica, costuma-se dar nfase ao investimento em infra-estrutura
social (construo de escolas, postos de sade, hospitais), mesmo quando
se carece de recursos para financiar os gastos correntes (pessoal, equipa-
mento, instrumentos ou materiais descartveis). Em outros casos, eleva-se
o gasto corrente para pagar salrios, no dependendo se aqueles que os
recebem fazem seu trabalho de forma adequada ou se os destinatrios
beneficiam-se de fato com as prestaes.
Os recursos so atribudos normalmente de acordo com o oramento
histrico. Como no existem instrumentos para saber se esto sendo gastos
adequadamente, presume-se que a alocao e a aplicao so corretas e,
com base nisso, modificaes somente ocorrero caso se ampliem as rubricas
disponveis e em resposta, via de regra, a critrios preexistentes. Alm disso,
se os programas no produzem impacto, costuma-se premiar esse fracasso
aumentando-lhes o oramento, para tratar assim de enfrentar o agravamento
da situao social.
59
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Por conseguinte, a alternativa recomenda orientar os programas para


a obteno de uma mudana nas condies de vida da populao, o que
exige conhecer o impacto dos programas em seus destinatrios, de acordo
com os objetivos propostos.
Isso demanda utilizar critrios que permitam identificar o grupo a
que se pretende chegar e, tambm, calibrar os resultados com uma
metodologia de avaliao adequada ao que se pretende medir. A anlise
de custo-impacto (ACI) mede tanto a eficincia como o impacto dos
projetos (COHEN; FRANCO, 1992; 1993) e permite verificar a magnitude das
mudanas atribuveis ao projeto, assim como os custos assumidos para sua
obteno.

Indicador utilizado: montante do gasto pblico social contra


relao custo-impacto

O indicador principal do modelo dominante o gasto pblico social e


suas flutuaes. Tacitamente, aceita-se que existe uma relao entre o seu
montante e a magnitude da pobreza ou a satisfao das necessidades das
pessoas: essa relao inversa em um caso (com mais recursos dispo-
nveis, h menor quantidade ou proporo de pobres) e direta em outro
(quanto mais recursos disponveis, maior a satisfao das necessidades).
Contudo, o montante do gasto social um mau indicador, tanto do desenvol-
vimento social que se relaciona tambm com o desempenho econmico
do pas , como do investimento em capital humano.
O gasto social a soma de todos aqueles gastos realizados pelo
Estado que tenham conotao social (HAINDL; BUVINIC; IRARRZAVAL, 1989).
Existem diferentes critrios para os lanamentos oramentrios que devem
ser includos. Costuma haver acordo em educao, sade e habitao, mas
existem discrepncias em relao justia e outras despesas16.
O Relatrio do Desenvolvimento Humano (PNUD, 1991) diferencia
quatro razes: gasto pblico/PIB, gasto social/gasto pblico, gasto de prioridade
social/gasto social e gasto de prioridade social/PIB, que permitem questionar
a idia de que existe relao entre o montante total dos recursos atribudos ao
social e o nvel de desenvolvimento social. No entanto, no h indicao a
respeito da progressividade do gasto, uma vez que os destinatrios reais de
60
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

programas de prioridade social podem no ser os mais necessitados.


Tampouco mostram a eficincia com que se utilizam os recursos e o impacto
obtido com os programas financiados.
Para examinar esses aspectos convm proceder desagregao do
gasto social e analisar quem so os seus reais beneficirios. O gasto social
pblico, definido anteriormente, tem um componente de gasto administrativo
que no significa benefcio real para a populao: bastaria que se aumen-
tassem os salrios da administrao pblica para que o gasto pblico social
crescesse. Um aumento na burocracia estatal tambm elevaria o gasto assim
definido, sem que isso signifique melhorar a situao dos mais pobres (ibid.).
O gasto social fiscal inclui somente o aporte fiscal que chega aos beneficirios
(subsdio) e o que vai financiar uma parte da aparelhagem administrativa
dos diferentes ministrios. Exclui o financiamento proporcionado pelos
beneficirios. O gasto social direto o aporte fiscal que se converte em
transferncias monetrias ou bens e servios entregues diretamente s
pessoas (subsdios), excluindo os gastos administrativos. Finalmente, o gasto
social efetivo a parte do gasto direto que chega aos setores mais pobres
da populao. Com base em pesquisas (como a Pesquisa de Opinio de
Caracterizao Scio-econmica Nacional CASEN) que permitem classi-
ficar, em diferentes decis da distribuio, os rendimentos decorrentes dos
programas sociais, tem sido possvel, em alguns pases da regio, verificar
que o percebido pelos 30% mais pobres da populao (gasto social efetivo)
era uma quantidade muito pequena em relao ao conjunto do gasto pblico
social (HAINDL; BUVINIC; IRARRZAVAL, 1989).
Isso confirma diversos estudos que mostram que os recursos no
social tal como em qualquer outro campo , podem ser utilizados com
mais ou menos eficincia e, conseqentemente, produzir efeitos diferentes
nos beneficirios. Afirmou-se que os dados correspondentes Amrica
Latina mostram que a distribuio dos gastos sociais regressiva na maio-
ria dos pases, motivo pelo qual seu aumento no sempre a resposta quando
se trata de melhorar o bem-estar das pessoas pobres. Mais importante ,
muitas vezes, uma melhor alocao dentro do setor e o uso mais eficiente dos
fundos (BANCO MUNDIAL, 1990). O gasto adicional em servios sociais, via
de regra, no ajudar automaticamente os pobres. A estrutura existente para
61
Ernesto Cohen e Rolando Franco

a prestao desses servios tem de ser reorientada a seu favor, tanto no que
se refere quantidade como qualidade dos mesmos (ibid.).
Como foi visto no captulo 1, ainda que alguns lanamentos do gasto
social sejam redistributivos, o gasto social como um todo no suficiente-
mente redistributivo e menos do que se supe e do que teoricamente
poder-se-ia esperar, uma vez que os grupos menos necessitados continuam
recebendo uma proporo enorme do gasto social quando se inclui a
seguridade social (CEPAL, 2001).
Ou seja, gastar muito (ou gastar mais) no necessariamente implica
investir bem. As tarefas pendentes da poltica social latino-americana
requerem melhorar a eficincia no uso de recursos escassos e o impacto
dos programas.
Outro problema do indicador gasto social o seu nvel de agregao.
Dificilmente podem introduzir-se modificaes em programas concretos a
partir das flutuaes do referido gasto ou das relaes que possam vir a ser
estabelecidas entre o indicador do gasto social e indicadores sociais de nvel
macro. Essas eventuais relaes so mediadas por uma infinidade de
variveis que no so consideradas.
por isso que se deve utilizar indicadores relacionados cada
programa especfico. Nesse sentido, a relao custo-impacto permite
examinar se o programa est otimizando recursos ou, dito de outra maneira,
se maximiza o impacto ao menor custo possvel.

Uma inverso copernicana na gesto social

No paradigma tradicional, os projetos inserem-se em uma instituio


que j tem seus modelos de organizao e gesto definidos e, em razo disso,
estes emolduram os processos e atividades por meio dos quais os recursos
alocados ao projeto transformam-se nos bens ou servios que essa instituio
deve entregar populao beneficiria. Com a entrega de produtos termina o
processo, supondo que em todo caso isso implicar uma modificao
positiva da situao da populao destinatria, isto , o impacto buscado.
O modelo emergente, apoiado na observao do que acontece na
prtica, afirma que a entrega de produtos de maneira alguma garante o

62
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

impacto. Maximizar o impacto externo do projeto e, para tanto, otimizar a


eficincia (interna) exige uma mudana do modelo que inspira a gesto
social: o ponto de partida tem de ser o impacto, com base no qual se deter-
mina justificada por uma rigorosa conexo causal a quantidade e quali-
dade dos produtos que se requerem para alcan-lo e, a partir disso, ajusta-se
o programa de produo com os processos e atividades por meio dos quais
se transformam os insumos em produtos. Tudo isso impe exigncias
especficas de modelos de gesto e organizao, que consigam responder
adequadamente cadeia causal orientada pelo impacto.

Um paradigma resultante

O consenso em torno das limitaes do paradigma dominante tende a


ampliar-se. Elas so mais conhecidas porque o paradigma tem tido um longo
perodo de vigncia. Essas debilidades justificam os esforos para reinventar
o governo (OSBORNE; GAEBLER, 1992) e introduzir critrios inovadores.
Contudo, as experincias com o paradigma emergente tambm mostram
debilidades e exigem, portanto, que sejam consideradas as condies
necessrias para que ele possa dar seus frutos.
Por exemplo, o co-financiamento apresenta o risco de marginalizar
os mais pobres, que no esto em condies de assumir responsabilidades
financeiras (LARRAAGA, 1994a; LEHMANN, 1994). A recuperao de custos
pode provocar, dessa forma, uma diminuio substancial das demandas de
ateno (MAKINEN; BITRN, 1993), uma vez que a cobrana marginaliza
aqueles que no dispem dos recursos para cobrir a tarifa. Por isso,
necessrio estabelecer critrios que diferenciem o receptor do servio de
acordo com a sua capacidade de pagamento: aqueles com renda alta devem
pagar o custo real; os de renda mdia deveriam poder reembolsar pelo
menos uma parte; e aos pobres a ateno seria entregue gratuitamente
(CORNIA, 1987).
Em relao descentralizao, tambm h argumentos contra. Alguns
sustentam que a autonomia local na prestao de servios sociais provocaria
uma inaceitvel variao nos padres de proviso dos servios entre dife-
rentes localidades.
63
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Com relao sua eventual relao com a democracia argumenta-se


que no so poucos os casos em que as autoridades centrais ou seus repre-
sentantes foram fundamentais no processo de dissoluo de formas de
dominao oligrquica que ainda existiam em regies mais ou menos isoladas.
Um exemplo seria o sistema educacional francs que, pela ao de profes-
sores nomeados pelo governo central e que eram sujeitos a um sistema de
rodzio depois de certo tempo para que no viessem a aderir aos poderes
locais, contribuiu para estabelecer um idioma comum, valores sociais
modernos e para consolidar o Estado-nao.
usual afirmar que as atividades de redistribuio devem ser centra-
lizadas para assegurar o equilbrio entre a oferta e a demanda, pois, de outro
modo, elas podem incentivar migraes de beneficirios para onde se ofe-
recem maiores benefcios e de contribuintes para lugares onde a presso
tributria menor (LARRAAGA, 1994a).
Esse argumento coincide com a opinio (OWEN, 1974) de que a prin-
cipal razo da desigualdade educacional nos EUA reside na descentralizao
do seu sistema educacional, que permite que os grupos corporativos possam
influir no destino dos recursos para a educao de acordo com seus
interesses. O financiamento da educao dos pobres v-se, assim, limitado:
primeiro, porque a base tributria varia de acordo com a riqueza da respec-
tiva comunidade e segundo, porque h poucos incentivos para gastar nos
pobres, porque, uma vez educados e tendo alcanado certo sucesso social e
econmico, provvel que migrem e, com isso, no contribuiro, por sua
vez, para financiar os gastos do distrito pobre que investiu neles.
A descentralizao das decises sobre educao, conclui Owen, tende
a dar um peso desproporcional s demandas privadas e a prejudicar a satis-
fao das necessidades sociais dessa rea. O autor sugere que uma
educao centralizada nacionalmente est em melhores condies de
contribuir para a soluo dos problemas mencionados, fixando normas de
cumprimento obrigatrio em todas as escolas, inclusive naquelas localizadas
nas comunidades pobres, s quais dotaria de fundos federais suplementares
para que possam cumprir tais exigncias.
Em relao ao subsdio demanda, alega-se a falta de informao
dos usurios para tomar essa deciso. Esse problema, obviamente, tambm
64
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

enfrentado, por exemplo, por aqueles que pagam com seus prprios recursos
algum servio de educao ou sade, ainda que a condio scio-econmica
e o nvel educacional-cultural correspondente, bem como o fato de consti-
turem verdadeiros clientes, dada sua capacidade de pagamento, predis-
ponha-os a procurar a melhor oferta e exigir resultados (LARRAAGA, 1994a).
Mas a proviso de valores por parte do Estado tampouco tem obtido sucesso
at agora; entre outros, costuma faltar-lhe tambm a informao adequada17.
Poderia contribuir para que os usurios faam uma escolha de maneira
informada, mediante a disseminao dos resultados de avaliaes que
mensurem, por exemplo, a qualidade da educao dos diferentes centros
escolares (como a denominada SIMCE, no Chile, j aplicada em outros
pases) ou de outras semelhantes em outros servios pblicos18.

65
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

3. DESCENTRALIZAO, PARTICIPAO
E MECANISMOS DE MERCADO
NAS POLTICAS SOCIAIS

Nos anos 1980, props-se na Amrica Latina um conjunto de novas


estratgias na poltica social. Tiveram especial relevncia a descentralizao,
o incentivo participao e a introduo de mecanismos de mercado.

Descentralizao

A tendncia histrica na regio tem sido centralizadora. Nisso influen-


ciaram razes polticas, como a matriz unitria, tpica da maioria dos Estados
latino-americanos1; o centralismo subjacente existente inclusive naqueles
Estados que adotaram estruturas federais2; as influncias culturais, muito
importantes desde a independncia, procedentes de pases tradicionalmente
centralizados (especialmente a Frana).
A tudo isso agregam-se os mecanismos de retroalimentao, que
ocorrem entre a centralizao da tomada de decises e a concentrao da
atividade econmica. Isso foi notrio especialmente no longo perodo da
substituio de importaes que caracterizou a regio at 1980.
Tambm contribuiu para a centralizao a grande concentrao
urbana da segunda metade do sculo XX, que teve sua origem na
redistribuio populacional e que ocasionou as migraes estimuladas pelo
prprio modelo industrializante.
Sempre se criticou o centralismo com o argumento de que este deixa
as decises nas mos de uma burocracia distanciada, cada vez mais, com
interesses prprios, alheia s preocupaes dos cidados e inacessvel a
eles. Afirma-se, tambm, que a essa mesma distncia do centro em relao
aos lugares onde vivem aqueles que so atingidos por suas decises faz
com que elas sejam pouco informadas.
Os argumentos em favor da descentralizao costumam proceder de
uma abordagem poltica; ressaltam que ela fortalece a democracia ao
incentivar a participao cidad e outorgar s pessoas mais ingerncia em
67
Ernesto Cohen e Rolando Franco

assuntos que lhes dizem respeito diretamente. A descentralizao contribuiria


para o consumo social, dessa forma, com o aumento da participao e permi-
tiria, alm disso, o controle das burocracias por parte dos cidados, ao
dissolver o vu da distncia que as faz intangveis.

Limitaes da descentralizao latino-americana

Contudo, as experincias descentralizadoras no parecem ter moti-


vado a participao. provvel que ante a impossibilidade do exerccio
participativo e do controle da atividade pblica, aqueles que deveriam exercer
essas funes tenham optado por abandon-las. As pesquisas de opinio
pblica mostram desencanto em relao poltica e desinteresse em parti-
cipar dela entre a populao latino-americana (FRANCO, 2002b), sem que
existam diferenas entre os pases que avanaram no processo
descentralizador e aqueles que continuam organizados de forma centra-
lizada. Sem dvida, alguns males tradicionais da poltica latino-americana,
como a corrupo e o clientelismo poltico, tm contribudo para que as
mudanas descentralizadoras no gerem os efeitos propostos ou para que
se acomodassem s suas prprias necessidades.
Por outro lado, existe o risco de que a transferncia de poder para
nveis subnacionais no se traduza na promoo da democracia, mas em um
reforo da dominao das oligarquias locais. Pelo menos em certas etapas
da histria da Amrica Latina, as autoridades centrais cumpriram, em muitos
casos, um trabalho fundamental no processo de dissoluo ou perda de poder
de formas de dominao tradicionais, particularmente em regies isoladas3.
E, na atualidade, parece que somente na arena poltica mais ampla, com o
apoio dos meios de comunicao, possvel arejar muitos dos problemas de
m administrao e corrupo.
Da mesma forma, a descentralizao coloca o risco de dispersar
recursos e, nesse sentido, de agravar o descumprimento das responsabilidades
sociais estatais e gerar novos padres duplicados. No centralismo existem
populaes com baixo nvel de vida em algumas regies, o que leva a postular
a descentralizao, supondo que os recursos sero mais bem distribudos e
utilizados. Mas nada assegura, na verdade, que a instncia subnacional seja

68
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

eficiente na sua utilizao4. Muitos duvidam da capacidade das novas auto-


ridades de assumir funes descentralizadas5.
Tendo em vista a difcil situao econmica e tcnica de muitos
municpios e comunidades locais (cabe pensar que) uma descentralizao
inadequadamente conduzida poderia comprometer seriamente a eqidade e
aumentar as desigualdades regionais (OEA; MIDEPLAN; CEPAL, 1998).
Outro autor destaca que ainda no se observam resultados conclu-
sivos em relao melhorias da eficincia, e a renda geogrfica bruta continua
concentrando-se em alguns territrios. Acrescenta que no h indcios
significativos de que tais processos tenham gerado uma tendncia generali-
zada participao cidad e incrementos importantes e persistentes em
termos de eficincia pblica e reduo da corrupo (FINOT, 2002).
Alguns especialistas em temas fiscais inclusive sustentam que os
processos de descentralizao tm conduzido a desequilbrios macro-
econmicos (CEPAL, 1998b).
Em concluso, existem dvidas a respeito do resultado dos processos
de descentralizao levados a cabo na regio, pois no parecem ter alcan-
ado os objetivos que se propuseram quando introduzidos6. Alm disso, a
descentralizao j no vista como o instrumento capaz de resolver todos
os problemas. Por isso, tendo transcorrido um tempo prudencial desde o
incio dessa mudana de orientao, cabe definir at que ponto ela contribui
obteno desses objetivos e, sobretudo, aos da poltica social.
Embora as decises sociais sejam, no final, polticas, e enfrentem
atores que defendem interesses, trata-se aqui de fazer uma discusso
tcnica sobre como uma instncia dessa espcie pode contribuir para que
elas sejam mais informadas, racionais, eficientes e eficazes7.

Perguntas colocadas pela descentralizao

Sob a perspectiva enunciada precedentemente, tentar-se- responder


a algumas perguntas-chave: o que ser descentralizado? Para que instncia
subnacional sero transferidos os poderes e recursos? De onde sero obtidos
esses ltimos? Em que ordem sero transmitidas as funes? Os novos
titulares tm que prestar contas perante a instncia que transmitiu as funes
e proporcionou os recursos? Como se deve cumprir essa responsabilidade?
69
Ernesto Cohen e Rolando Franco

As novas entidades subnacionais responsveis pelas polticas sociais dispem


realmente dos recursos humanos, infra-estrutura, recursos financeiros e outros
que se requerem para atingir os objetivos de tais polticas? Como se obtm
maior eficincia no uso de recursos escassos? Ao descentralizar, melhora a
probabilidade de alcanar o impacto que os programas se propem?
Para essa reflexo, a discusso abstrata sobre as vantagens e os
inconvenientes do centralismo e da descentralizao no so de utilidade.
Os argumentos em favor de uma ou outra das alternativas parecem, nesse
nvel, todos razoveis. Requer-se uma discusso mais minuciosa, que esta-
belea claramente em quais condies conveniente efetuar a transfern-
cia de funes.

Como entender a descentralizao?

A descentralizao pode ser interpretada de duas maneiras. Por um


lado, de natureza poltica, transfere a instncias locais a capacidade de deciso
em relao proviso de bens pblicos. Dessa maneira, procura criar canais
de representao e participao cidad que adaptam tal proviso s prefe-
rncias que se manifestam em mbitos geograficamente diferenciados. Por
outro lado, a descentralizao econmica introduz mecanismos de mercado
nos processos produtivos, com o objetivo de aumentar a eficincia e reduzir os
custos mediante a concorrncia, deixando determinados assuntos margem
das decises de natureza poltico-administrativa (FINOT, 2002).
A primeira permite expressar uma demanda localmente diferenciada,
enquanto a segunda busca criar condies para a aplicao de mecanismos
de mercado. Ambas promovem a participao dos cidados tanto nas
decises de natureza puramente poltica como nas vinculadas vida cotidiana,
que seria feita de forma individual, por meio do mercado (ou de quase-
mercados8 criados em setores determinados), e comunitariamente, no caso
dos projetos sociais e da criao de bens cooperativos.
A descentralizao aparece como uma aposta para conseguir que o
governo seja eficiente, faa uma poltica a baixo custo e entregue os servios
que a populao espera dele. Isso poderia ser obtido sustenta North (1993)
estabelecendo-se algum grau de concorrncia entre servios e organizaes
governamentais e conseguindo que disputem entre eles. Isso permitiria que os
70
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

consumidores (na expresso de Tiebout, 1956, citada por Finot, 2002) votem
com os ps, passando dessa forma a outras circunscries que respondam
melhor a suas necessidades e expectativas (ou preferncias por bens pblicos).
Tal concorrncia se daria entre territrios de um mesmo pas, como tem
demonstrado a impressionante migrao campo-cidade que ocorreu na Amrica
Latina da segunda metade do sculo XX ou a migrao internacional que
caracteriza hoje as grandes regies desse continente.
Em suma, a descentralizao permite que cidados de diferentes terri-
trios adaptem a proviso de bens e servios pblicos s suas prprias prefe-
rncias, mas tambm implica que essa nova cesta ser financiada total ou
parcialmente com os recursos gerados pela comunidade que promove a escolha.

Descentralizao e poltica social

O interesse central dessa anlise da descentralizao na poltica social


tem relao com o papel que ela pode cumprir na concretizao dos direitos
econmicos, sociais e culturais reconhecidos pela Carta das Naes Unidas
e pelas constituies latino-americanas e que so responsabilidade do Estado
(FRANCO et al., 2001). Este deve contribuir para igualar as oportunidades de
toda a populao e para reduzir, portanto, as desigualdades que tenham
clara expresso regional e local. Por isso, essa tarefa no pode ficar a cargo
exclusivamente da ao das entidades subnacionais9.
A poltica social o grande canal para atingir tais objetivos e a gesto
social a responsvel pela administrao dos meios colocados disposio
da poltica para alcanar os fins dos programas e projetos. Para tanto, a
realizao de diagnsticos adequados cumpre um papel central.
Ao descentralizar, o diagnstico pode melhorar, supondo que no nvel
local mais fcil identificar necessidades e conhecer com profundidade os
problemas que sero enfrentados. Assim, possvel postular tambm solu-
es mais pertinentes e faz-lo de maneira mais direta e rpida, dado o
tamanho menor tanto do territrio como do nmero de pessoas envolvidas, o
que permitiria calcular melhor as vantagens e inconvenientes das aes que
sero implementadas. Tudo isso pode ser verdade, sempre que o corpo tcnico
encarregado de realizar o diagnstico e propor solues tenha formao
suficiente e conhecimento das solues bem sucedidas em outros lugares
71
Ernesto Cohen e Rolando Franco

do pas, da regio e do mundo. No sendo assim, corre-se o risco comum,


certamente de no se aproveitar o acmulo de experincias produzidas
fora do seu limitado espao.

Balanceando a descentralizao no social

A descentralizao no pode ser concebida como uma simples trans-


ferncia de poder. Isso somente implicaria trocar funes de um centro a
outro. Na verdade, trata-se de um processo de transferncias sucessivas,
por meio do qual a capacidade de deciso e os recursos vo descendo pelos
diversos escales do governo e chegam at a base, os cidados10.
O governo central no pode transferir a responsabilidade social que
lhe cabe para assegurar uma cesta social cujo contedo e dimenso depen-
dero do nvel de desenvolvimento alcanado pelo pas. O paradigma tradi-
cional da poltica social reservava ao Estado a totalidade das funes das
quais se pode desagregar uma poltica social, isto , desenho, financiamento,
aplicao, controle e avaliao dos programas sociais. Sem dvida, pode-se
transferir a outros atores a responsabilidade da implementao, mas as demais
funes devem permanecer pelo menos parcialmente no mbito central,
como nica maneira de assegurar o cumprimento de suas responsabilidades.
Essa lgica leva concluso, portanto, de que a descentralizao na poltica
social somente alcana uma fase operacional (FINOT, 2002).
Para cumprir sua obrigao social, o Estado no pode desobrigar-
se de suas responsabilidades financeiras, pelo menos no em sua totalidade,
uma vez que elas constituem o principal instrumento para a reduo das
desigualdades no atendimento das necessidades bsicas entre pessoas que
habitam em territrios diferentes do mesmo pas. A distribuio de recursos
centrais dever ser eqitativa, tratando de compensar as desigualdades
de base espacial.
O problema do financiamento especialmente importante nos
processos de descentralizao. H exemplos na Amrica Latina em que um
governo central, para poder mostrar um oramento equilibrado em poca de
polticas de estabilizao e busca de emprstimos internacionais, transferiu
atribuies, mas no recursos, instncia subnacional. Da mesma maneira,
em outros casos, a autoridade descentralizada que recebia os recursos do
72
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

nvel central, que deveriam ser destinados ao desenvolvimento de certa poltica


social, utilizava-os para outros fins, alegando sua suposta autonomia. Um
claro exemplo dessa segunda situao surge da avaliao do programa Apoio
Solidrio aos Idosos (Apoyo Solidario a los Mayores, ASOMA), por meio
do qual o governo nacional argentino transferia fundos s provncias para
financiar a ateno aos idosos beneficirios do programa. Contudo, esses
recursos eram utilizados para outros fins ou para mostrar supervit nas contas
do banco da provncia, postergando a entrega do benefcio a seus legtimos
e necessitados destinatrios. Sem dvida, isso acontece tambm em outros
programas semelhantes.
Sem o estabelecimento de mecanismos de redistribuio de recursos,
provvel que as diferenas de produto e renda entre as diversas entidades
descentralizadas intensifiquem as desigualdades. preciso lembrar que a
descentralizao persegue o objetivo de fazer com que todas as entidades
subnacionais possam atender, em nveis semelhantes, as necessidades bsicas
de sua populao.
Do mesmo modo, para cumprir sua responsabilidade ltima de
universalizar a oferta de uma cesta semelhante, a autoridade central tem
de considerar a situao de cada grupo social e, para tanto, gerar inter-
venes que se adaptem a essa situao. Uma soluo nica para o pas,
igual para todos, que no considere as peculiaridades territoriais, provavel-
mente no produzir os resultados esperados.
Aqui surge a conexo entre a focalizao e a descentralizao. A
primeira o instrumento adequado para dar conta das diferenas que sempre
existem entre os beneficirios dos programas sociais. Permite identificar
com preciso os destinatrios de um programa concreto, visualizando as
necessidades no satisfeitas que se pretende atender e levando em conta os
recursos disponveis. Sem dvida, as necessidades de atendimento assumem
caractersticas espaciais prprias em diferentes regies. Nesse sentido, a
considerao conjunta de ambos os instrumentos, focalizao e descen-
tralizao, permitiria evitar os riscos detectados por alguns analistas, que
afirmam que em matria de eqidade, a descentralizao tem resultado
tambm em notveis diferenas entre territrios em termos de infra-estrutura

73
Ernesto Cohen e Rolando Franco

e equipamento para a prestao de servios sociais e, inclusive, na qualidade


desses servios (FINOT, 1996).
Nem todos os processos de descentralizao so iguais. Existe um
continuum que abrange desde situaes em que a descentralizao deriva
de uma demanda articulada por parte de comunidades que tm conscincia
da sua diferena ou de uma elite que tenha a necessidade de cri-la , at
o extremo de pases cujas regies so desenhos administrativos traados
sobre um mapa, carentes de peculiaridades, que, portanto, enfrentam difi-
culdades para desenvolver personalidade prpria; so localidades onde
tampouco h atores sociais que possam dar sustento a uma demanda
descentralizadora. provvel que esse segundo plo possa ser considerado
o grande sucesso do Estado unitrio dominante na Amrica Latina11. Essas
diferenas de amadurecimento dos processos de descentralizao fazem
com que seja necessrio analisar, caso a caso, a forma e o cronograma que
a transferncia de funes de poltica social adotar.
Em muitos pases, existe grande debilidade de estruturas institucionais
de base local e, inclusive, muitas autoridades subnacionais carecem de prtica
nesses assuntos. H, alm disso, grandes desigualdades nas equipes profis-
sionais, nas infra-estruturas disponveis e nos recursos que as diferentes
instncias encarregadas de cumprir as responsabilidades descentralizadas
contam. Essas diferenas existem no interior do mesmo pas e, em razo
disso, registra-se grande variao nos padres de proviso dos servios
entre diferentes zonas. Portanto, uma tarefa que deve acompanhar a
descentralizao aumentar a capacidade de gesto dessas unidades.
necessrio definir se a transferncia de poderes ser generalizada a
todas as entidades subnacionais envolvidas ou, alternativamente, efetuar-se-
somente quando cada unidade subnacional satisfaa determinadas condies,
demostrando que tem capacidade de cumprir tais responsabilidades.
O sucesso dos programas sociais depende da existncia de meca-
nismos de monitoramento e avaliao dos projetos instalados desde o comeo
de sua execuo. razovel pensar que a autoridade central constitucional-
mente responsvel por assegurar os direitos econmicos, sociais e culturais
deve manter sob sua tutela os mecanismos de controle e avaliao, ainda
que sejam outros os atores que implementam os programas. Dado que a
74
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

participao constitui tambm um objetivo e uma condio para o sucesso


da descentralizao, a informao gerada por esses mecanismos deveria
ser colocada disposio da comunidade, viabilizando a sua participao e
impulsionando a transparncia.

A participao

Etimologicamente, participar significa tomar parte e geralmente


refere-se pretenso dos atores sociais de ter uma quota de poder nos
processos sociais que lhes dizem respeito (PALMA, 1985).
possvel dizer que participar atuar de forma intencional, buscando
objetivos e utilizando meios, o que supe uma estratgia que exige organi-
zao, recursos e alguma noo a respeito das aes necessrias para trans-
formar tais insumos em resultados que levem consecuo dos objetivos
propostos.
A participao cidad refere-se interveno dos particulares
enquanto portadores de determinados interesses sociais (CUNILL, 1991).
A tradio identifica a participao com a democracia pluralista e
representativa. Os partidos polticos, que concorrem em um marco estabe-
lecido, seriam os principais canais por meio dos quais toda a populao
adulta pode ter voz na eleio dos lderes e nas iniciativas polticas.
possvel diferenciar diferentes dimenses de participao (PALMA,
1985):
a macroparticipao, vinculada ao mbito nacional, que invoca como
valor fundamental o interesse geral e tem relao com as decises que
envolvem a sociedade no seu conjunto;
a mesoparticipao, que se expressa no mbito setorial ou regional,
ajusta-se s decises adotadas no nvel macro;
a microparticipao refere-se aos grupos comunitrios e tem uma
lgica prpria, que requer considerao especfica12.
Essa microparticipao supe uma comunidade geograficamente
localizada, qual se outorga implicitamente um considervel grau de
homogeneidade. Desconhece-se que dentro dela, em geral, existem grupos
75
Ernesto Cohen e Rolando Franco

com interesses sociais no necessariamente compatveis e, em muitos casos,


abertamente conflituosos.
A participao comunitria condicionada existncia de algum grau
de coeso baseada na existncia de problemas e interesses comuns, assim
como percepo de que a ao coletiva constitui uma via para atingir
objetivos compartilhados.
Na participao, costumam ser identificadas quatro grandes etapas,
no necessariamente seqenciais, mas que propem diferentes graus de
intensidade: o processo de consulta, que pressupe informar e dialogar; a
presena e representao em processos decisrios; a gesto ou o estabele-
cimento dos procedimentos que permitem a ao e, por ltimo, a influncia
na definio dos objetivos finais buscados (GIDEON, 2003).
interessante considerar conjuntamente os dois critrios de classifi-
cao previamente mencionados, a participao em funo da escala (macro,
meso e micro) e o grau de intensidade (consulta, presena, representao,
gesto e deciso a respeito dos objetivos finais buscados).
A combinao do nvel macro com a deciso sobre os fins ltimos
que se pretendem alcanar tem relao com o desenho das polticas que
permitem a concretizao e o ordenamento dos valores que a sustentam.
Basicamente, expressam-se nas decises que se adotam com respeito a
que necessidades sero satisfeitas de maneira prioritria e para quem. As
respostas a ambas perguntas determinam quais bens ou servios sero
entregues a qual populao-alvo. Em outras palavras, estabelece-se o o
que, o a quem e o como da poltica social. Isto relaciona-se com as
decises bsicas que se tomam a respeito das polticas sociais no mbito
nacional e impregna o nvel intermedirio, tanto setorial como regional.
No nvel micro, a participao serve para transmitir informao e
consultar sobre quais so as preferncias da populao destinatria. O passo
seguinte a participao com interveno na gesto. O nvel superior implica
que haja participao no processo decisrio ao longo de todo o ciclo de vida
do projeto influenciando na seleo dos problemas que se enfrentaro, seu
diagnstico e prioridade, a formulao de alternativas de soluo e as
modalidades pelas quais essas sero implementadas.

76
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Benefcios da participao

Diz-se que a participao envolve benefcios em diferentes dimen-


ses: a) melhora o desenho dos projetos, fazendo com que o diagnstico e
as formas de interveno adaptem-se s caractersticas especficas da po-
pulao destinatria; b) possibilita o controle da populao destinatria
sobre o projeto, ajudando assim a transparncia de sua gesto, e c) aumenta
a sustentabilidade do projeto ao envolver os beneficirios em sua operao.
Diversos estudos empricos ressaltam a contribuio da participao
no sucesso dos programas sociais. Aqueles com ativa participao comu-
nitria no seu desenho, gesto e avaliao tm resultados muito superiores
aos programas de modelo tradicional burocrtico vertical. Entre outros, um
estudo do Banco Mundial (NARAYAN, 1994) analisou o desempenho, sob
diversas modalidades organizacionais, de 121 projetos de distribuio de
gua potvel a grupos camponeses pobres em 49 pases de frica, sia e
Amrica Latina. Os projetos cuja participao comunitria foi elevada
tiveram um alto rendimento em 80% dos casos, um desempenho mdio nos
20% restante e nenhum teve baixo rendimento. Pelo contrrio, entre os
projetos com baixa participao comunitria, somente 2,7% tiveram um alto
desempenho, 40% desempenho mdio, e 57,3% desempenho baixo
(KLIKSBERG, 2000).
Por outro lado, um estudo da Agncia dos EUA para o Desenvolvi-
mento Internacional (USAID), realizado em 1975, analisou 36 projetos de
desenvolvimento rural integrado realizados na frica e 35 realizados na
Amrica Latina para identificar os elementos significativos para seu sucesso
ou fracasso. Foi encontrado que algumas variveis habitualmente conside-
radas importantes para o sucesso de um projeto de desenvolvimento rural
integrado, como o analfabetismo ou alfabetizao da populao destinatria,
a distncia de estradas asfaltadas, a qualidade do meio fsico para a agricul-
tura, o nmero de lotes por extensionista, a experincia anterior dos campo-
neses com esse tipo de projetos, o percentual de aumento da renda por
famlia gerado pelo programa tomado isoladamente, etc., eram, na verdade,
irrelevantes na grande maioria dos casos para esse sucesso. Por outro lado,
foi comprovado que eram decisivamente importantes para o projeto que a

77
Ernesto Cohen e Rolando Franco

populao-alvo participasse tanto no desenho e na criao do projeto como


durante a sua implementao, de tal forma que nem os organizadores do
projeto nem a populao-alvo tiveram toda a capacidade de deciso (TOBAL,
1982, citado em COHEN; FRANCO, 1992).
por isso que o estado do conhecimento atualmente disponvel deixa
de lado a pergunta sobre a relevncia da participao e foca o interesse em
como torn-lo vivel.
Contudo, preciso adotar algumas precaues em relao pers-
pectiva que assume que a participao um fim que pode rivalizar com os
objetivos de impacto que, por sua vez, justificam a existncia do projeto13.

Limites da participao

A participao dos beneficirios na administrao dos processos sociais


a rubrica que atualmente ganha mais terreno, sobretudo em relao aos
servios educacionais e sanitrios. Trata-se, definitivamente, de favorecer
a possibilidade de que os prprios usurios de um servio pblico especfico
intervenham em sua direo e controle. Mas o modelo utilizado, no qual se
baseia a maior parte da experincia disponvel, confere aos usurios um
papel gerencial, em vez de advogar em prol de seus interesses sociais e
suas expresses valorativas e polticas no sentido mais amplo (CUNILL, 2003).
Se a participao administrativa, porm, condicionada pelos conhe-
cimentos tcnicos que os participantes detm, introduz-se automaticamente
um vis que afasta os mais pobres14.
A possibilidade de que estes possam influenciar o processo decisrio
depende tanto de questes culturais como dos conhecimentos especficos
sobre as matrias tratadas. Nesse sentido, os que sabem so os que de
fato podem opinar e decidir.
Por conseguinte, possvel que seja necessrio diferenciar graus
de legitimidade da participao. Nesse continuum terico, existem dois
plos: a participao legtima, relacionada aos interesses, valores e priori-
dades que tenham como detentores materiais (talvez indelegveis) aqueles
que sero diretamente afetados e, no outro extremo, uma participao
que ilegtima, na medida em que coloca como requisito a disposio de
conhecimentos especficos.
78
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Assim, a participao tem uma natureza mista de valor e instrumento.


um valor uma vez que define o o qu das polticas sociais, e instrumento
quando se relaciona com o como (o modo pelo qual) sero logrados os
objetivos propostos.
A participao das organizaes do terceiro setor sem fins lucrativos
cresceu como fora econmica em todo o mundo.
O estudo da Universidade Johns Hopkins, realizado em 26 pases
como parte de um projeto comparativo do setor sem fins lucrativos, revelou
que, a partir de 1995, as organizaes desse setor representam 7% da fora
laboral, ou seja, 1 em cada 14 trabalhadores, o que equivale a 19,7 milhes
de empregados remunerados com dedicao exclusiva (seis vezes mais
pessoas do que as empregadas pela maior empresa privada em cada um
desses pases). Tambm conta com 11,3 milhes de trabalhadores voluntrios
com dedicao exclusiva. Se o setor sem fins lucrativos nesses pases fosse
uma economia nacional, ocuparia o oitavo lugar entre as maiores do mundo,
com US$ 1,2 bilho em despesas (SALAMON, 2002).
Mas, com relao s organizaes no-governamentais (ONGs),
existem duas posies que, embora no necessariamente antagnicas,
colocam nfases diferentes. A primeira foca o declnio dos paradigmas que
dispem como nicas alternativas o mercado ou o Estado. Os problemas
que enfrentam as polticas sociais seriam demasiadamente complexos para
serem resolvidos por um nico setor. necessrio mobilizar o conjunto de
recursos disponveis e aproveitar as vantagens comparativas dos trs setores
(mercado, Estado e terceiro setor). O setor sem fins lucrativos pode ser um
scio importante.
Por outro lado, destaca-se que as ONGs tm caractersticas diversas.
um setor formado por um amplssimo espectro de entidades, muitas das
quais tm um fim social, mas tambm um vasto nmero sofre presses
tendentes mercantilizao, burocratizao e clientelizao, o que tende
a anular muitas de suas supostas vantagens (CUNILL, 2003).
Novamente surge a necessidade de matizar as posies previamente
mencionadas. Com relao contribuio potencial que as ONGs podem
trazer s polticas sociais, a pergunta relevante quais so os requisitos que
o terceiro setor deve cumprir para constituir-se em scio do Estado,
79
Ernesto Cohen e Rolando Franco

superando os problemas que lanam dvidas sua legitimidade (escndalos


envolvendo salrios e prestaes, uso das ONGs para canalizar subsdios
pblicos a polticos e utilizao de algumas fundaes como veculos de
fraude tributria) (SALAMON, 2002).
Para tanto, deve existir uma regulamentao estatal que assegure
que as ONGs sejam eficazes, eficientes e sustentveis, cumprindo um rigo-
roso cdigo de tica.

Participao e polticas sociais

O sentido ltimo da participao social impulsionar o peso espec-


fico dos sujeitos que so atualmente subalternos na economia e na poltica,
assim como fortalecer seus nveis de auto-organizao poltica e social.
Portanto, deve se conceder voz (e voto) no somente aos interesses organi-
zados mas, sobretudo, aos que esto sub-representados (CUNILL, 2003).
usual assumir que a participao , por definio, espontnea.
A rejeio que provoca a possibilidade de manipul-la para fazer dela um
instrumento para a consecuo de fins esprios faz com que se trate de
preservar a autonomia que lhe inerente.
Mas, do ponto de vista das polticas sociais, deixar de induzir a parti-
cipao implica tomar para si custos difceis de serem assumidos tanto do
ponto de vista valorativo como instrumental. A participao funo da
organizao e, portanto, os indigentes tm um potencial marginal de participar
espontaneamente na soluo dos problemas que os afetam.
Assim, os que apresentam os maiores nveis de urgncia na ateno
de suas necessidades bsicas so os que por definio esto inabilitados ou,
no melhor dos casos, extremamente limitados para utilizar a mola propulsora
da participao a fim de superar essa condio. A partir de uma perspectiva
terica, isto no passa de uma dimenso adicional para explicar a pobreza.
Na perspectiva das polticas sociais destinadas a super-la, a pergunta rele-
vante como induzir a participao com o objetivo de convert-la em uma
ferramenta adicional da estratgia.
Dado que a extrema pobreza tem raiz multicausal, deve-se tratar
de avanar em direo a uma soluo integral e sustentvel por meio de
uma poltica social fundada em termos valorativos, em que a soluo dos
80
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

problemas sociais constitua um imperativo tico e no uma varivel de


ajuste da poltica econmica.
Nesse marco, a participao cumpre o papel-chave de transformar
os beneficirios de meros demandantes em agentes ativos, mobilizando suas
capacidades para procurar solues e no somente para solicitar ajuda15.
Um primeiro passo estratgico consiste em permitir-lhes acesso de
fato aos programas e projetos sociais a eles destinados. Trata-se de aproximar
os pobres s redes de servios existentes, transformando deliberadamente
a demanda potencial que eles representam em uma presso adicional real
sobre as polticas sociais que o Estado implementa.
Os pobres so, por definio, os detentores das maiores necessida-
des bsicas no atendidas e, nessa mesma medida, constituem uma demanda
potencial. Mas so, ao mesmo tempo, incapazes de transform-la em de-
manda real, dado que esto excludos do mercado e no podem demandar o
Estado porque a atomizao que os caracteriza dilui a sua capacidade de
presso.
Uma poltica social com esse selo exige forte apoio poltico porque
seu objetivo central gerar demandas sociais adicionais sobre o aparato de
um Estado no qual, via de regra, os recursos destinados a ela so
crescentemente limitados.
previsvel que a demanda incremental enfrente cenrios diferentes:
os que tm uma oferta especfica com capacidade de dar conta do
aumento da demanda vo exigir que se focalizem, eliminem ou diminuam as
barreiras de acesso;
os que tm oferta, mas sem capacidade para cobrir o aumento da
demanda, vo requerer a focalizao e o aumento do volume da oferta;
os que no tm oferta vo demandar o desenho de novos programas
e projetos.
Por outro lado, as demandas so, por definio, heterogneas, o que
implica a necessidade de desenhar uma oferta que satisfaa exigncias
especficas decorrentes da estrutura das necessidades no atendidas da
populao em extrema pobreza.

81
Ernesto Cohen e Rolando Franco

O papel da participao na descentralizao

O sujeito da descentralizao no o aparelho governamental, mas


as comunidades subnacionais que tero a possibilidade de decidir sobre a
proviso de bens pblicos ajustados a suas preferncias geograficamente
diferenciadas. Da a importncia de que os interesses de todos os cidados
sejam eqitativamente representados nas decises (FINOT, 2002).
Isto especialmente importante para a poltica social. E por isso
deve-se prestar ateno em como aumentar a participao daquelas
comunidades tradicionalmente excludas em sua prpria circunscrio
territorial, com programas dirigidos a elas. O sucesso dos processos de
descentralizao e das polticas sociais implica uma participao que cumpra
algumas condies mnimas:
que os programas sociais tenham mecanismos de disseminao da
informao, no se limitando queles que devem tomar decises. Dado que
a informao poder, caso se necessite dela, produz-se uma assimetria que
limita a qualidade da participao e gera uma atitude passiva nos envolvidos;
so necessrios mecanismos que operacionalizem as demandas e
prioridades da comunidade, refletindo assim o compromisso efetivo das uni-
dades descentralizadas;
da mesma forma que necessrio fortalecer a organizao social,
tambm imperativo adequar o Estado para incorporar as contribuies
geradas pela participao social.

Mecanismos de mercado nas polticas sociais

Entre as vantagens que se atribuem aos mecanismos de mercado


para a proviso de bens ou servios, encontram-se os incentivos inovao
e reduo de custos, gerados pela concorrncia. Dessa forma, promovem
a capacidade de escolha dos consumidores. Os mecanismos de mercado
tm muitas vantagens sobre os mecanismos administrativos: os mercados
so descentralizados; so (regra geral) competitivos; conferem responsabi-
lidade aos consumidores sobre suas opes e vinculam diretamente os
recursos aos resultados. Os mercados tambm respondem com rapidez a
mudanas rpidas (OSBORNE; GAEBLER, 1992).
82
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Para que um mercado funcione, so necessrias certas condies,


sem as quais seu funcionamento ser defeituoso e far desaparecer a
concorrncia real e, como resultado, as vantagens que deveriam emanar
dela. Quando os consumidores ou beneficirios de um bem ou servio
carecem da informao adequada, abusa-se deles; quando o comporta-
mento dos provedores no est corretamente regulamentado, desenvol-
vem-se condutas oportunistas.
A estruturao dos mercados conseqncia da interao eficaz
entre diversos agentes econmicos e polticos e da aceitao social das
regras do jogo. Os mercados competitivos e eficientes no existem isolada-
mente. Devem ser criados, desenvolvidos e protegidos. E o Estado quem
deve estabelecer e aplicar as regras do jogo que garantam os direitos de
propriedade e viabilizem a realizao de transaes.
Nesse sentido, cabe lembrar que o mercado no efetivamente um
estado da natureza que se veria perturbado de vez em quando por inter-
venes exteriores abusivas; uma construo humana muito delicada que,
para surgir, afirmar-se e desenvolver-se, exige enormes esforos coletivos.
No h nenhum grande mercado abstrato que corresponda viso til, mas
no realista, dos tericos da economia clssica, mas mercados concretos,
muito numerosos, muito diversos, muito complexos em suas inter-relaes.
Ao lado dos mecanismos automticos que os fundamentam, esses mercados
sempre implicam outras regulamentaes garantidas por regras escritas e
no escritas, algumas decretadas pelo poder pblico, outras consuetudinrias,
outras apenas no consciente (CROZIER, 1987).
A gesto social tambm tem recorrido aos mecanismos de mercado
como alternativa prestao poltico-administrativa de tais servios, criticados
pela falta de estmulos inovao e reduo de custos decorrentes da
concorrncia. Contudo, recorrer ao mercado para conseguir objetivos
pblicos no significa deixar os assuntos pblicos nas mos do mercado, mas
criar incentivos para melhorar sua administrao.
necessrio que se cumpra uma srie de requisitos para que os
mecanismos de mercado possam ser adotados e gerem benefcios:
por parte da oferta, que exista nmero suficiente de fornecedores
para assegurar que haver concorrncia;
83
Ernesto Cohen e Rolando Franco

por parte da demanda, que os consumidores (ou beneficirios) tenham


poder aquisitivo suficiente para comprar o bem ou o servio combinando
recursos prprios, sendo o caso, com transferncias monetrias por meio de
subsdios ou bnus e interesse em exercer tal poder.
A proviso de servios pblicos apresenta modalidades que vo desde
a prestao privada, na qual o consumidor decide o que quer e o que compra,
at a proviso pblica, na qual uma agncia estatal decide o que ser forne-
cido, quem vai produzi-lo e como ser financiado. Na realidade, ocorrem
combinaes de responsabilidades pblicas e privadas.
possvel identificar diversas alternativas de orientao oferta: a
aplicao de taxas ou fixao de preos pblicos pela prestao de servios;
a contratao externa da proviso de bens ou servios e a promoo de
estruturas de quase-mercado.
Por parte da demanda, as alternativas mais comuns so a transferncia
do poder de compra aos consumidores e a introduo do sistema de bnus
ou vouchers.
O mecanismo de mercado utilizado com maior recorrncia a
terceirizao ou contratao da proviso de bens ou servios. A pesquisa
realizada sobre os cinco programas sociais latino-americanos revelou aspectos
que resultam de grande interesse para o adequado funcionamento desse
tipo de mecanismo.

A terceirizao

claro que embora exista uma relao entre a proviso pblica de


um bem ou servio e sua produo, essa relao no inevitvel. O Estado
pode contratar e contrata de empresas privadas ou organizaes sem fins
lucrativos a produo de bens proporcionados por ele (STIGLITZ, 1995).
O fato de que a administrao contrate a produo de um bem ou
servio com fornecedores particulares no elimina sua responsabilidade,
uma vez que continua a seu cargo o planejamento, o financiamento e a
superviso da qualidade dos bens e servios que o programa deve oferecer
aos beneficirios; portanto, o Estado tem de assegurar que o empresrio
contratado preste tais servios com as caractersticas de qualidade e quan-
tidade estabelecidas.
84
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

A terceirizao muito utilizada nos programas sociais latino-ameri-


canos. Alm da mera contratao da produo ou distribuio de produtos
(complementao alimentcia, apoio creditcio, capacitao ou servios de
ateno na rea da sade), a terceirizao inclui outras dimenses da gesto,
tais como a seleo dos beneficirios do programa, a avaliao ex ante e
ex post de projetos, assim como a superviso e contratao de servios
especiais (desenvolvimento na rea de informtica, estudos de custos e outros).
H casos em que a aplicao de tais mecanismos de mercado gera
benefcios, enquanto em outros gera custos decorrentes da inadequada
implementao, da ausncia (ou insuficincia) de marcos reguladores ou do
desconhecimento da realidade institucional na qual so introduzidos.
Na terceirizao, vital que o comportamento dos agentes privados
frente administrao esteja regulamentado para evitar o desenvolvimento
de condutas oportunistas. preciso ainda prever a aplicao de sanes
adequadas quando isso ocorrer, a fim de no emitir sinais equivocados sobre
as regras do jogo existentes.

Debilidade na criao de cenrios de mercado

Para que a terceirizao funcione, devem ser criados cenrios que


permitam que as leis de mercado atuem. Os programas sociais violam habi-
tualmente um ou vrios de seus pr-requisitos bsicos. As debilidades mais
freqentes so:

Oferta insuficiente de provedores


No desenho dos programas, assume-se, via de regra, a existncia de
um mercado de ofertantes (ONGs, empresas ou outros) suficientemente
amplo e competitivo para garantir uma oferta qualificada de servios.
Esse mercado costuma ser, na verdade, muito pequeno ou simples-
mente inexistente. Nesse contexto, a elevao de preos e o fracionamento
so seus efeitos habituais.

Incapacidade tcnica dos provedores


Quando no h cadastros confiveis, enfrenta-se o risco de contratar
fornecedores pouco qualificados ou que produzem bens e servios de baixa
85
Ernesto Cohen e Rolando Franco

qualidade. Existem erros de efetividade (deixar entrar maus provedores) e


custos de oportunidade (marginalizar os bons provedores) causados pela
ausncia de processos de seleo adequados. No social, costuma ser habi-
tual a falta de estudos sobre a capacidade instalada e tcnica dos provedores.

Vulnerabilidade financeira dos fornecedores

Grande parte das ONGs no conta com capital suficiente para competir
e subsistir de maneira autnoma. Em razo disso, elas se tornam muito
dependentes dos contratos que obtm dos programas sociais para os quais
habitualmente trabalham. Como, geralmente, no conseguem desenhar
estratgias de sobrevivncia de longo prazo, buscam solucionar somente
seus problemas econmicos de curto prazo, que so situados acima dos
interesses da populao destinatria do programa.

Falhas na regulamentao dos mercados

A existncia de condies de mercado para a terceirizao no garante


que seus benefcios sero obtidos automaticamente. A gesto e a regula-
mentao do mercado so to ou mais importantes do que as condies
para sua operao. As falhas mais correntes so:

Dficit de regulamentao ao terceirizar a seleo de beneficirios

Entre as razes que explicam a seleo adversa de beneficirios


isto , a incluso daqueles que esto fora dos parmetros de focalizao do
programa e que, portanto, no deveriam receber seus benefcios encon-
tram-se a incapacidade tcnica dos fornecedores para realizar diagnsticos
adequados, assim como as condutas oportunistas que privilegiam o interesse
privado em detrimento ao acordado contratualmente. Muitas vezes, um
mesmo executor atua como responsvel tanto pela oferta de servios como
pela realizao de diagnsticos e seleo de beneficirios, o que fomenta o
risco do oportunismo.

Dficit nas relaes contratuais

A definio imprecisa de padres de volume, qualidade e preo do

86
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

programa para os fornecedores abre possibilidades para que estes desen-


volvam comportamentos oportunistas.

Sistemas inadequados de monitoramento e avaliao

Esses sistemas deveriam cumprir duas funes: a primeira, assegurar


que os produtos entregues pelos fornecedores satisfaam os requisitos
contratuais e propiciem a correo de divergncias; a segunda funo
avaliar a contribuio decorrente da terceirizao para a eficincia e o
impacto do programa. Nos programas sociais, a primeira cumpre-se de
maneira insuficiente e a segunda totalmente ausente.

Debilidade em garantir o acesso ao servio em todas as


reas geogrficas

Os fornecedores, orientados pelo critrio de rentabilidade, limitam o


acesso daqueles beneficirios que lhes custam mais alcanar, gerando situa-
es de ineqidade.

Dficit na proteo dos interesses dos usurios

No se presta correta ateno s consultas realizadas pelos usurios


e, geralmente, suas reclamaes no so ouvidas. Da mesma forma, os
contratos realizados com os particulares no estabelecem, via de regra, a
obrigao do contratado de atender os temas mencionados.

Sobre o que terceirizar e com quem faz-lo

As empresas privadas, o terceiro setor (agentes particulares com e


sem fins lucrativos) e a administrao pblica tm diferentes vantagens
comparativas. H coisas que a empresa privada faz melhor do que o
governo16. Mas h coisas que o governo faz melhor do que a empresa privada.
O setor pblico tende a ser melhor, por exemplo, na gesto poltica, na regula-
mentao, na garantia de estabilidade e continuidade dos servios e na
garantia de coeso social (atravs da mistura de raas e de classes, por
exemplo, nas escolas pblicas). A empresa privada tende a ser melhor no
cumprimento de tarefas econmicas, na inovao, na adaptao a mudanas

87
Ernesto Cohen e Rolando Franco

rpidas, no abandono de atividades infrutferas ou obsoletas. O terceiro setor


tende a ser melhor no cumprimento de tarefas que geram pouco ou nenhum
benefcio, exigem dos indivduos compaixo e compromisso profissional e
uma quase ilimitada confiana de parte dos beneficirios ou dos clientes que
necessitam de dedicao pessoal direta (como creches, centros diurnos para
a terceira idade ou assessoramento e servios aos doentes ou aos defici-
entes) e implicam a imposio de cdigos morais e responsabilidade indivi-
dual pela conduta (OSBORNE; GAEBLER, 1992).
A introduo de mecanismos de mercado, como a terceirizao, deve
ser precedida de uma anlise dos requisitos organizadores e institucionais que
possibilitam a sua aplicao, assim como dos custos de transao implicados.
O adequado funcionamento dos mercados requer intervenes para
corrigir as falhas precedentemente citadas, o que possibilitar o fortaleci-
mento da oferta de fornecedores (em qualidade e quantidade) e o aperfei-
oamento dos mecanismos de regulamentao.
injusto atribuir aos instrumentos em si os fracassos decorrentes de
sua aplicao sem considerar que a causa de grande parte deles reside em
no considerar os requisitos para sua operao.

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Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

4. O MARCO DA GESTO SOCIAL

A implementao dos programas e projetos sociais exige modelos


especficos de organizao e gesto, que levem em considerao, por um
lado, os elementos comuns dos programas sociais e, por outro, que prestem
ateno quilo que cada um tem de peculiar, seja na natureza de suas
prestaes, seja nos atributos da populao qual esto dirigidos ou nas
caractersticas do entorno institucional em que se inserem. a partir dessas
especificidades que podem ser construdos instrumentos de gesto
adequados. Quando se aplicam modelos homogneos a realidades
heterogneas, aumenta-se a probabilidade de fracasso.
Neste captulo sero analisados os conceitos fundamentais
relacionados com os problemas, as polticas, os programas e projetos sociais,
o ciclo de vida, os modelos de organizao e a lgica de gesto.

Problemas sociais

Aqueles que propem a realizao de polticas sociais aceitam uma


posio filosfica: acreditam que possvel, por um lado, conhecer a realidade
e, por outro, alterar, mediante aes planificadas, aqueles aspectos que no
coincidem com os ideais dominantes. Nem todos compartilham dessa
perspectiva. Alguns consideram que existem somente dois tipos de problemas:
os que se solucionam sozinhos e aqueles que no tm soluo, o que retira o
sentido da poltica social, uma vez que a realidade no poderia ser alterada
por nossas aes.
Fazer poltica social implica aceitar, ento, que possvel solucionar
os problemas sociais. A engenharia social, como foi chamada em alguma
poca, concebida como uma atividade que pode contribuir para melhorar
a sociedade.
H um problema social quando existe uma diferena identificvel
entre os ideais e a realidade. Mas, nas sociedades modernas, convivem
diferentes conjuntos de valores, mas nem todos os atores sociais os
compartilham totalmente. Como conseqncia, tambm h diferentes opinies
89
Ernesto Cohen e Rolando Franco

a respeito de como a sociedade est funcionando. Por isso diferem, tambm,


na identificao dos problemas sociais sobre os quais necessrio intervir.
Quem decide, afinal, o que constitui um problema social? Uma resposta
simplista diria que a maioria ou uma proporo importante dos membros da
sociedade; em algum sentido, a opinio pblica. Contudo, muitas vezes as
pesquisas de opinio mostram um grande consenso em relao a determinados
problemas, apesar de que no se empreendem aes para enfrent-los.
Essa opinio, ainda que seja muito difundida, carece por si s de peso
suficiente para introduzir o tema na agenda pblica. A populao em geral,
alm disso, costuma estar pouco informada e, freqentemente, muito
influenciada pelos meios de comunicao. Costuma-se dizer que a progra-
mao televisiva responde s preferncias das maiorias. Entretanto, tambm
cabe sustentar que so os meios os que formam a opinio pblica, que
logicamente dizem respeitar na sua programao.
A cidadania costuma estar atomizada e somente aparece agrupada
como pblico nas pesquisas de opinio. H outros atores sociais, menos
numerosos, mas bem organizados, com uma maior quota de poder, que so
os que realmente tm a capacidade de tornar prioritrios certos temas: os
tomadores pblicos de decises; os fatores de poder econmico, meditico
ou religioso; as burocracias que atuam no campo social e esto organizadas
corporativamente; os tcnicos ou tecnocratas, e outros.
Os estudos sobre opinio pblica mostram, alm disso, que os temas
que as pessoas consideram preocupantes se mantm estveis e sofrem
variaes menores no seu ordenamento. Essa permanncia, provavelmente,
somente alterada quando se forma um movimento social, vale dizer,
quando um grupo de pessoas se organiza e se mobiliza para enfrentar o
que considera um problema e consegue promover a criao do espao e a
obteno dos apoios necessrios para torn-lo uma preocupao de toda
a coletividade.
Uma vez colocado o problema na agenda social, necessrio fazer algo.
Os atores tomam iniciativas muitas vezes orientadas a pressionar o Estado para
que atue no sentido que consideram adequado aos interesses que defendem.
O Estado pode realizar aes diversas em relao a esse problema,
desde declarar sua preocupao e constituir uma comisso para seu estudo,
90
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

enquanto ganha tempo, seja para analis-lo profundamente ou para retirar-


lhe importncia, at ditar uma poltica pblica comprometendo recursos
para enfrent-lo.

O objetivo da poltica

H um imenso espao entre reconhecer um problema social e


solucion-lo. A ponte entre um extremo e outro uma poltica social racional.
E isso no costuma ser comum em uma rea em que as paixes, a
desinformao e o voluntarismo costumam fazer campanha quando desejam
sobressair-se. Pode-se dizer, como Dante, que de boas intenes est
pavimentado o caminho do inferno do social, em que abundam as boas
intenes e os resultados costumam ser escassos.
Um primeiro ponto crucial que no se tem claro o objetivo das
aes que se empreendem. possvel, portanto, sustentar como Sneca
e Lewis Carrol que para quem no sabe para onde vai, qualquer caminho
bom. Por isso, o primeiro passo para elaborar uma poltica social que
possa chegar a ser bem sucedida consiste em definir, da maneira mais
clara possvel, o objetivo que se pretende alcanar. Sem isso, qualquer
caminho pelo qual se opte seria igualmente vlido e, provavelmente,
ineficaz, uma vez que no ser possvel estabelecer as aes adequadas
para alcanar o resultado proposto.
Em muitos programas sociais, tende-se a confundir os fins e os
meios. Isso conduz a que a ampliao da cobertura aparea, com
freqncia, como o objetivo. Por exemplo, nos programas de alimentao
considera-se que uma finalidade desejvel aumentar o nmero de benefi-
cirios em idade escolar, ainda que o preo a pagar seja uma merenda
menos rica em protenas e calorias. Para atender aos novos supostos benefi-
cirios sem aumentar o oramento retira-se uma parte da merenda
aos que j estavam incorporados, com o que nenhum deles melhora sua
situao nutricional.
Outra confuso comum nesse tema induz a acreditar que um programa
est sendo bem feito quando aumenta o investimento em infra-estrutura
fsica. Porm, a construo de escolas e de postos de sade no conduz
91
Ernesto Cohen e Rolando Franco

necessariamente aos resultados esperados de uma poltica de educao ou


de sade. Muitas vezes, faltam os insumos necessrios e os recursos para
pagar os salrios do pessoal (docente e no docente, mdico ou paramdico)
que viabiliza a utilizao da infra-estrutura construda.
A terceira confuso consiste em acreditar que o aumento do gasto
corrente o nico ou fundamental pr-requisito para o sucesso. Sem dvida,
muito importante dispor de recursos, por exemplo, para melhorar a
remunerao dos professores, mas nada assegura que isso se traduza
automaticamente em uma educao de melhor qualidade.
Esses trs elementos a cobertura, o investimento em infra-estrutura
social e o gasto corrente so os meios e no devem ser confundidos
com os fins. A meta alcanar um impacto sobre a populao-alvo. Para
tanto, so requeridos os recursos, tanto para o gasto corrente como para o
investimento e, em muitos casos, provavelmente, tambm razovel pensar
que as aes devem afetar a mais pessoas, isso , devem ampliar a
cobertura do programa.
Trata-se de identificar, com mais preciso, quem sofre as carncias
que sero atendidas mediante esses programas sociais. E isso se relaciona
com dois mitos do senso comum, que costumam se repetir em matria de
poltica social. O primeiro diz que o impacto que o programa provoca
funo do investimento, ou seja, que quanto mais recursos se destinam, por
exemplo, a um programa nutricional, menor ser a quantidade de crianas
desnutridas ao final do mesmo. Mas possvel gastar muito e mal. Caso, no
desenho da poltica, no sejam estabelecidas adequadamente as relaes
causais entre os meios e o objetivo proposto, possvel acrescentar os
recursos sem gerar impacto algum. Os resultados da avaliao do Programa
de Promoo Social Nutricional (PPSN), da Argentina, exemplificam o dito.
Seus objetivos eram educacionais, promocionais e nutricionais. Nesse lti-
mo aspecto procurava-se, mediante a alimentao que era entregue nos
refeitrios escolares, diminuir progressivamente a incidncia da desnutrio
na populao-alvo, constituda por crianas que freqentavam escolas p-
blicas e vinham de famlias pobres.
Quando se diz que o impacto funo do investimento, assume-se
implicitamente uma relao direta e linear, em que a varivel independente
o investimento, e a dependente, o impacto (Grfico 1).
92
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 1: Impacto como funo do investimento

Mas no possvel sustentar a existncia de tais relaes diretas e


lineares no campo dos programas e projetos sociais. A avaliao realizada
no PPSN mostrou que, considerando no eixo das abscissas o investimento
per cpita (quilocalorias/dia/criana), e nas ordenadas, o impacto alcanado
(diminuio da incidncia de desnutrio), a relao existente entre ambas
as variveis era discreta e gerava uma funo com plancies (Grfico 2).

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 2: Marcos do impacto

Isso significa que o programa comeava a produzir impacto nutricional


a partir de uma oferta alimentar de 770 quilocalorias/dia/criana. Abaixo
desse marco, era inexistente. O mais dramtico dessa concluso foi que
aproximadamente 83% de todas as escolas, em que operavam os refeitrios
93
Ernesto Cohen e Rolando Franco

escolares, encontravam-se abaixo desse limite; vale dizer que uma parte
substancial dos recursos destinados ao programa no produzia impacto
nutricional algum.
Caso se considere o impacto e o investimento agregados em funo
do tempo, tem-se uma expresso como a do Grfico 3.

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 3: Custo da ineficcia

O investimento tem uma funo localizada acima do impacto obtido.


A rea compreendida entre ambos (investimento e impacto) uma medida
da magnitude da ineficcia social do programa, luz dos objetivos de impacto
que justificam a alocao de recursos para esse fim. Pode-se concluir, ento,
que o impacto no somente funo do investimento, e que tal afirmao
parte de um pressuposto insustentvel.
O segundo mito do senso comum na poltica social que a aplicao
dos programas sociais sempre deixa algo positivo. Tal presuno tem uma
lgica que tambm parece ser evidente por si mesma. Os programas
pretendem solucionar problemas sociais e, ao detect-los, considera-se
prefervel a ao (a poltica social) inao, que expressaria indiferena
ante o problema e ante aqueles que so afetados por ele. Mas, na verdade,
prefervel atuar para fazer o melhor.
94
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Na j mencionada avaliao do PPSN, as principais descobertas


identificaram trs tipos de impacto nutricional que resultavam da operao
do programa. Em primeiro lugar, existia uma alta proporo da populao
destinatria na qual o impacto nutricional era totalmente nulo. Aqui se
apresentavam dois tipos de situaes diferentes.
Por um lado, havia as crianas sem dano nutricional inicial, nas quais
obviamente era impossvel que ocorresse alguma recuperao. Por outro, havia
crianas com dano nutricional inicial, s quais se proporcionava uma oferta alimentar
insuficiente, o que impedia dessa forma que ocorressem impactos nutricionais.
Em segundo lugar, foi encontrado um grupo significativo da populao-
alvo que, como resultado da sua participao no programa, aumentou sua
obesidade (aproximadamente 10% dos beneficirios na Provncia de Buenos
Aires). Aqui tambm eram observadas duas situaes analiticamente diferentes.
A primeira ocorria em crianas de classe mdia que recebiam as merendas do
refeitrio escolar e tornavam a ser alimentadas em seu domiclio. Assim, produzia-
se uma mudana de hbitos alimentares que finalmente se traduzia em obesidade.
O segundo subgrupo estava constitudo por crianas de famlias pobres que
recebiam prestaes alimentares de diferentes programas.
Em terceiro lugar, entre os mais pobres foi encontrado um aumento lquido
do nvel de desnutrio relativa. Isso se explica pelas estratgias de sobrevivncia
familiar na extrema pobreza. Neles, por definio, a proporo das despesas
com alimentao consumia uma parte importante da renda familiar. Devido a
isso, a regra de distribuio intrafamiliar muito simples: os que comem fora de
casa (no refeitrio escolar) fazem-no freqentemente. Dado que as merendas
proporcionadas no refeitrio escolar eram insuficientes (inferiores a 770
quilocalorias por dia, por criana), sua desnutrio aumentava.
De todo o anterior, cabe concluir que nem sempre algo positivo fica
da realizao de programas sociais. Muitas vezes, pode permanecer algo
negativo quando o programa no foi adequadamente planejado.
No extremo oposto ao mito anterior, est a fracassomania. Esse
termo foi cunhado por Hirschman para descrever a insistncia dos novos
gestores de polticas em atribuir o rtulo de completo fracasso a tudo quanto
tenha sido feito com anterioridade, com o que se cria a impresso de que,
para cada problema, preciso comear a partir do zero, a cada vez
(HIRSCHMAN, 1975, p. 389)1 .
95
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Isso acontece porque as descries e o aprendizado adquiridos ao


colocar em prtica programas e inovaes so acumulados por seus atores,
sejam estes indivduos ou instituies, to somente no mbito privado e no
publicamente. Por isso, difcil que os programas e orientaes sejam pro-
duto da soma de experincias concretas de um pas. Caso assim fosse, os
programas poderiam ser elaborados e corrigidos com base no que j foi
realizado (SUDARSKY, 1988). A fracassomania impede, ento, o aprender
da experincia (COHEN; FRANCO, 1992a).

Populao

fundamental a identificao correta da populao do programa. Em


muitas ocasies pensa-se que o universalismo consiste em entregar uma
oferta igual para todas as pessoas, ainda quando tenham problemas diferentes.
Se o programa tem como objetivo combater a desnutrio, no corresponde
entregar merendas por igual a todas as crianas que freqentam uma escola,
uma vez que nem todos tm problemas de desnutrio. O programa somente
deve ser aplicado queles que (pesados, medidos e comparados com as
respectivas curvas) apresentam uma situao nutricional deficitria.
O universalismo deve ser reinterpretado como orientao a respeitar
os direitos econmicos, sociais e culturais de todas as pessoas, dando-lhes
igualdade de oportunidades para o desenvolvimento de suas capacidades.
Mas isso exige considerar que a situao em que se encontram costuma ser
heterognea. A nica maneira de igualar passa por levar em considerao
essas diferenas para compens-las mediante projetos adequados.
Se, na educao, consideram-se as diferenas scio-econmicas, de
clima educacional do domiclio, de estrutura familiar e se promove uma edu-
cao igual para todos, a nica coisa que se obtm reproduzir as diferenas
que existiam entre as crianas, antes de passar pela escola.
A populao qual so dirigidos os projetos est espacialmente
distribuda e constitui um subconjunto da populao assentada em uma
determinada circunscrio administrativa. Para definir a populao-alvo,
conveniente precisar alguns conceitos adicionais e exemplific-los com o
programa de promoo nutricional.
96
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Populao de referncia (PR). o total da populao que tem os


atributos bsicos que fundamentam o programa (crianas entre seis e
quatorze anos que freqentam a escola).
Populao destinatria (PD). o grupo que cumpre com os requisitos
estabelecidos para se tornar beneficirio. Nesse exemplo, o programa se aplica
somente s escolas pblicas (crianas entre seis e quatorze anos que freqentam
a escola). Ficam, portanto, excludos os que freqentam o sistema privado.
Populao afetada (PAF). Est composta pelos que sofrem a
carncia que o programa pretende atender. Constitui a populao-alvo
potencial (crianas entre seis e quatorze anos que freqentam a escola pblica
e apresentam risco nutricional ou desnutrio).
Populao-alvo (PA). o grupo de pessoas que cumprem com as
condies para serem atendidas pelo programa. H trs nveis de desnutrio:
leve ou de tipo I; moderada ou de tipo II; e, grave ou de tipo III. Os programas
de complementao alimentar podem atacar o risco nutricional, a desnutrio
de tipo I e, eventualmente, do tipo II. Da que a populao-alvo do programa
mencionado ser constituda somente pelas crianas entre seis e quatorze anos
que freqentam a escola pblica, tm risco nutricional, ou sofrem de desnutrio
leve ou moderada. Os que apresentam desnutrio do tipo III requerem ateno
mdica intensiva em um centro especializado (Grfico 4).

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 4: Identificao da populao-alvo em um programa


nutricional escolar
97
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Polticas, programas e projetos sociais

As necessidades humanas podem ser satisfeitas por intermdio do


mercado, que oferece os bens ou servios requeridos queles que tm
poder aquisitivo e constituem, portanto, uma demanda solvente. Mas h
pessoas que tm necessidades e carecem do respaldo monetrio, porm
no podem recorrer ao mercado. So portadores de uma demanda
potencial. Outro grupo que tambm no recorre ao mercado aquele
que tem organizao e capacidade de presso, o que lhe permite propor
uma demanda social real ante o Estado. As polticas sociais tm relao
com toda essa gama de solues, seja estabelecendo regulamentaes s
solues de mercado ou fornecendo solues alternativas para as demandas
insolventes, mediante a entrega de bens ou servios a um preo inferior
ao do mercado ou do seu custo de produo ou, inclusive, de forma gratuita
a uma populao-alvo determinada. Dessa forma, a poltica social protege
bens pblicos mediante aes mais globais, como acontece, por exemplo,
com as aes preventivas de sade.
A traduo operacional das polticas so os programas e projetos
sociais, aos quais se alocam recursos para coloc-los em prtica. Os projetos
constituem a unidade mnima para a ao e so o ponto de partida mais
adequado para mediante sua agregao formular apreciaes sobre os
programas que no so mais do que um conjunto de projetos e, finalmente,
sobre as polticas, concebidas como agregados de programas.
Os projetos podem ser operacionalmente definidos como a unidade
mnima de alocao de recursos (por exemplo, um centro de ateno
primrio sade) para a obteno de um ou mais objetivos especficos.
Tm uma populao-alvo definida pelos atributos da demanda em funo
da necessidade que se pretende satisfazer, assim como uma localizao
espacial. Isso , sua populao-alvo se encontra localizada em um espao
geogrfico claramente determinado e, finalmente, os tempos de incio e
finalizao esto previstos, o que possibilita a anlise financeira dos custos
do projeto. Caso tenham uma durao indefinida como poderia acontecer
com os de educao ou de sade necessrio determin-los, por exemplo,
98
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

em funo da faixa etria atendida, o que permite realizar o clculo do


custo por aluno ou por paciente atendido.
A tradio da anlise econmica vincula os projetos com o investimento
que requerem, portanto foi desenvolvida com base na anlise de
empreendimentos produtivos, cuja operao inconcebvel sem uma prvia
alocao de recursos para adquirir os bens de capital que se requerem para
transformar os insumos em produtos. Nessa perspectiva, os projetos devem
ser avaliados ex ante, para assim ter critrios de deciso que permitam
otimizar o atendimento dos objetivos do investidor. Essa tradio reserva a
denominao programas quelas atividades que no requerem investimento,
mas somente despesas correntes (insumos e pessoal) e que, portanto, de
acordo com a mesma perspectiva, no deveriam ser avaliadas.
Mas a mencionada nomenclatura no deve ser utilizada no campo
social, uma vez que neste h projetos que requerem investimento, como a
construo de escolas e centros de sade, e existem outros em que ela
marginal ou inexiste, como acontece no caso dos refeitrios escolares e da
assistncia tcnica. A existncia ou no de investimento no constitui um
obstculo para avaliar os projetos. Muitos programas sociais utilizam
considerveis recursos, porm no avali-los ex ante e ex post supe arriscar
a racionalidade do seu desenho e operao e limita a possibilidade de melhorar
a eficincia no uso dos recursos escassos.
Por conseguinte, aconselhvel definir como programa no campo
do social a um conjunto de projetos que buscam os mesmos objetivos,
sem levar em conta se requerem ou no investimento.
As implicaes operacionais dessa definio se traduzem pelo menos
em dois planos: a) o mesmo rigor da lgica de anlise dos projetos se aplica
aos programas dos quais fazem parte; b) os programas somente podem ser
avaliados por meio dos projetos que os formam, seja considerados na sua
totalidade ou mediante uma amostragem desses.
Por sua vez, a poltica a expresso qualitativa dos objetivos polticos
priorizados e que se concretizam naqueles programas que convergem nos
mesmos objetivos.
A relao existente entre polticas, programas e projetos pode ser
apreciada no Grfico 5.
99
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 5: Polticas, programas e projetos

O ciclo de vida dos programas sociais

Identificados os problemas que devem ser atendidos, a poltica coloca


as linhas bsicas para sua soluo, que ser colocada em prtica mediante
os programas e projetos, nos termos previamente definidos2 .

O ciclo de vida dos projetos

possvel diferenciar trs estados ou fases no ciclo de vida de um


projeto social: pr-investimento ou formulao, investimento e operao.
a) O pr-investimento ou formulao engloba diferentes etapas: idia
do projeto, perfil, pr-factibilidade e factibilidade. Em cada uma delas,
aprofunda-se mais a anlise dos elementos-chave do projeto e, conseqen-
temente, diminui a incerteza se, para o que necessrio incorrer em custos
crescentes a fim de poder realizar estudos cada vez mais complexos. Na
formulao esto a identificao do problema, o diagnstico da situao, a
definio de reas de interveno, a elaborao de alternativas de soluo
e uma anlise comparativa para selecionar a melhor das alternativas.
b) O investimento a instncia de aquisio dos bens de capital.
No existe necessariamente em todos os projetos sociais, mas somente
naqueles que requerem a compra de terrenos, a construo de edifcios
ou a aquisio de equipamentos.
100
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

c) A operao do projeto comea no momento em que se inicia seu


processo produtivo que, basicamente, implicar na compra de insumos, na
articulao de recursos e na gerao de produtos.

Os tipos de avaliao

A cada estado do ciclo do projeto associado um tipo de avaliao.


No pr-investimento, a avaliao ex ante permite determinar se o projeto
satisfaz ou no os requisitos de rentabilidade ou de custo/impacto estabelecidos
e, ao mesmo tempo, identificar a melhor alternativa para sua aplicao.
Quando necessrio haver investimento, torna-se importante realizar
seu acompanhamento fsico-financeiro durante a execuo, medindo o
avano das obras e dos recursos empregados em funo do cronograma
estabelecido. Dessa forma, so detectados possveis desvios da progra-
mao inicial e, caso existam, possvel identificar a que se devem e
quem so os responsveis pelos mesmos.
A avaliao ex post ocorre durante a fase de operao do proje-
to, desde o comeo da entrega dos bens e servios aos beneficirios.
Costuma-se pensar erroneamente que ela somente pode ter lugar uma
vez que o projeto tenha sido concludo.
No Grfico 6, mostra-se a associao existente entre os estados do
projeto e os tipos de avaliao.
As principais variveis que devem ser levadas em considerao na
avaliao se relacionam com a anlise da populao-alvo, o impacto, a produo
do programa e sua capacidade de gesto.
Em relao populao-alvo, preciso apreciar em que medida os
bens e servios esto chegando populao-alvo definida durante a
formulao. So vistos ento a cobertura e o foco.
O impacto consiste na magnitude quantitativa da mudana observada
na populao-alvo, que o projeto obteve com a entrega de seus produtos.
Determina-se ao comparar a situao inicial (linha de base) com uma situ-
ao posterior (linha de comparao), controlando os efeitos externos ao
projeto (mediante grupos de controle).
101
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 6: Tipos de avaliao e estados do projeto

Cabe enfatizar que nenhum projeto justifica os recursos que lhe so


atribudos pela mera entrega de seus produtos populao destinatria.
Essa entrega deve provocar o impacto proposto. Mas no necessariamente
acontece assim, uma vez que numerosos fatores, internos ou externos ao
projeto, possivelmente o tenham impedido. por isso que necessrio realizar
a anlise de impacto para determinar se o projeto produziu mudanas e,
caso as tenha produzido, a magnitude que tiveram, a que segmentos da
populao-alvo afetaram e em que medida.
Em um projeto nutricional, por exemplo, obtm-se informao sobre
a quantidade de refeies entregues, para o qual se recorre aos registros
administrativos habituais. Eventualmente, esses tambm permitiro conhecer
a composio calrico-protica das refeies e seus custos. Dessa maneira,
pode ser apreciada a eficincia da produo e da distribuio dos produtos.
Mas nenhuma informao interna do projeto permite conhecer as variaes
que essas entregas tm produzido na taxa de desnutrio da populao
destinatria (impacto).
Em relao produo, os conceitos de eficcia e eficincia esto
associados somente com a anlise dos produtos do projeto. Eficcia o
grau em que se alcanam as metas de produo de um projeto em um
102
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

perodo de tempo, independentemente de seus custos. Eficincia a relao


que existe entre os produtos (bens e servios) e os custos dos recursos
(insumos e atividades) de um projeto em relao com um padro. Supe a
comparao de alternativas que entregam produtos com quantidades e
especificaes equivalentes. Em um programa alimentar, por exemplo,
trata-se de refeies com igual contedo calrico-protico.
No que tange capacidade de gesto, a efetividade a aptido
organizacional para ser eficiente e eficaz ao longo do tempo. Exige identificar
oportunidades e ameaas, adequar seus modos operacionais s alteraes
contextuais, internalizar e fazer uso do aprendizado decorrente do
acompanhamento, avaliao das aes e o impacto.

A lgica da gesto social

Analiticamente, possvel diferenciar entre organizao e gesto.


Na verdade, ambos os conceitos so interdependentes e convivem
integrados, mas til distingu-los para identificar possveis incongruncias
entre os aspectos estticos (da organizao) e os dinmicos (da gesto).
A anlise organizacional permite diagnosticar o grau de adequao dos
modelos de qualquer organizao para alcanar seus fins, elaborar
estratgias para sua reconfigurao e gerar processos de aprendizado e
inovao que permitam sua adaptao contnua.
Os modelos de organizao e gesto esto em permanente interao e
influenciam-se mutuamente. A forma da estrutura, por exemplo, determina
em boa medida o comportamento dos indivduos na organizao e vice-versa.
O modelo de organizao define a estrutura do programa com todos
os elementos que envolve: nveis de deciso, atores, seus tipos de relao,
tipos de controle, mecanismos de coordenao, normas e procedimentos e
outros. A gesto, por sua vez, d conta do fazer e da dinmica organiza-
cional; inclui a cultura e o clima organizacionais, as polticas de recursos
humanos, a liderana, os estilos de direo e de tomada de decises, a
resoluo de conflitos e a participao do pessoal. Relaciona-se, tambm,
com o funcionamento da organizao, o desenho do trabalho, as
comunicaes e o controle.
103
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Os modelos tradicionais de organizao e gesto dos programas sociais


costumam assumir uma relao determinista entre produtos e impacto. Por
isso, suas preocupaes centrais so a cobertura e os custos do programa.
No prestam ateno ao que se relaciona com o impacto sobre seus desti-
natrios. Supem que esse ser satisfatrio na medida em que se cumpram
as metas de execuo oramentria, os objetivos de produo e a entrega
de bens ou servios aos nveis de cobertura pr-fixados. Esse conceito faz
que a anlise da gesto se centre na eficcia e na eficincia da gerao dos
produtos (bens ou servios) e no no impacto.
O que foi dito est modelado em duas pautas recorrentes: a adoo
de um modelo monoltico de organizao e gesto para os programas sociais
e a utilizao como critrio para monitorar e avaliar o rendimento ao medir
quantas pessoas so atendidas, com que velocidade, que porcentagem de
solicitaes preenchida em um perodo de tempo e quanto custa cada
unidade de produto.
O esquema tradicional segue esta lgica:

Modelo de organizao/modelo de gesto


processos/atividades produtos

Essa estrutura seqencial destaca que os programas e projetos se


inserem em um marco institucional geralmente um ministrio social que
tem previamente definidos seus modelos de organizao e gesto. Nesse
marco, configuram-se os processos e atividades destinados a transformar
os recursos em bens ou servios (produtos) que sero entregues populao
destinatria, assumindo que produziro o impacto proposto.
Mas, na prtica, no acontece assim. As avaliaes efetuadas sobre
programas sociais na Amrica Latina mostram que um erro supor que
haver impacto. Para saber se realmente houve impacto, necessrio efetuar
uma anlise especfica utilizando os modelos elaborados para tal finalidade
(experimentais, quase-experimentais e outros).
Por fim, a mera entrega de produtos nunca garante a obteno do
impacto perseguido.

104
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Este livro apresenta uma abordagem mais complexa da gesto social,


definda como a funo de produo global do programa que procura trans-
formar os insumos da organizao em produtos, observando critrios de
eficincia interna e impacto externo sobre a populao destinatria. Grafi-
camente, tal esquema inovador implica um invero copernicana em
relao ao tradicional.

Impacto produtos processos/atividades


modelo de gesto/modelo de organizao

Aqui, o ponto de partida o impacto. Este determina a quantidade e


a qualidade dos produtos que se requerem para obt-lo. Exige-se uma rigorosa
justificao da conexo causal postulada entre produtos e impactos.
Conseqentemente, assume-se que os programas sociais requerem modelos
de organizao e gesto de acordo com seus requerimentos especficos.
Mas, alm disso, necessrio que a gesto inove a respeito de si
mesma, adapte as tecnologias s circunstncias enfrentadas e redefina
aqueles parmetros dos programas e projetos que no tenham sido
devidamente delimitados.

O processo produtivo da gesto social

Como j foi dito, todo programa social implementado para alcanar


seus objetivos de impacto e, para tanto, se faz uma srie de processos nos
quais so utilizados os insumos, isso , recursos de todos os tipos (humanos,
materiais, equipamentos e servios), medidos em unidades fsicas
(quantidade e qualificao do pessoal, metros quadrados e qualidade da
infra-estrutura e outros) que, posteriormente, so traduzidos em valores
monetrios (custos do projeto).
Os processos organizam os insumos por meio de atividades, incluindo
procedimentos, normas e regras que regulamentam e viabilizam sua realizao
para alcanar um fim determinado. As atividades so articuladas entre si,
por meio dos processos e permitem, de maneira direta ou indireta, transformar
os insumos em produtos. So, portanto, uma produo intermediria, dado
que constituem uma condio para a gerao dos produtos finais.
105
Ernesto Cohen e Rolando Franco

A relao insumo-produto a combinao de quantidades e qualidades


de insumos que so requeridos para obter um determinado produto. A
mencionada relao reflete a tecnologia de produo utilizada pelo processo
de gesto. Os produtos so os bens e servios finais que se entregam
populao destinatria.
O impacto so as mudanas atribuveis ao projeto, registradas na sua
populao- alvo, ou que alteram outros aspectos da realidade, no previstos
no desenho do projeto. Quando a caracterstica do produto entregue requer
uma mudana de conduta na populao, necessrio considerar os efeitos
que correspondem ao grau de uso dos produtos e s condutas que esses
geram nos usurios que influem no impacto do projeto. A relao entre
produtos e impacto uma estimativa que deve ser explicitada na avaliao
ex ante e verificada durante a avaliao ex post.
A gesto deve assegurar que esses produtos, efeitos e impactos sejam
coerentes com os objetivos do programa e que todos seus componentes, assim
como a conduta dos atores e as organizaes externas vinculadas que esto
participando em atividades de produo ou distribuio, ou em ambas se
orientem e contribuam para a mencionada misso.
No Grfico 7, apresentado o processo produtivo da gesto social e
sua relao com o impacto.

Fonte: Elaborao prpria


Grfico 7: O processo produtivo da gesto social

A estrutura da gesto social

Uma organizao uma entidade por meio da qual as pessoas se


inter-relacionam mediante vnculos contratuais, acordos informais ou
meros subentendidos para alcanar metas individuais e coletivas
(MILGROM; ROBERTS, 1992).
Com freqncia, os termos organizao e instituio so empregados
como sinnimos.
106
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

No entanto, North (1990) frisou a necessidade de diferenciar


conceitualmente entre as regras do jogo que so as instituies e as decises
e as estratgias que os participantes, nas transaes, adotam dentro de um
marco institucional dado, que so as organizaes. Dessa forma, as instituies
so o elemento esttico da vida organizacional e as organizaes entes de
inter-relao so o elemento dinmico (ALBI, GNZALEZ-PRAMO, LPEZ
CASANOVAS, 1997).
A diviso social e material no interior de todo programa social definida
por sua estrutura, que cria as condies de trabalho e define os cargos,
funes e normas que permitem a aplicao dos processos requeridos pela
tecnologia adotada.
Em uma conceitualizao mais minuciosa (MINTZBERG, 1989; 1995),
possvel definir a estrutura como a soma de formas nas quais se divide
um trabalho entre diferentes tarefas (diferenciao) e sua posterior
coordenao (integrao).
A estrutura molda a forma de dividir e agrupar, de diferenciar e integrar
as tarefas em uma organizao.
A diferenciao o resultado do nmero de atividades que se realizam
dentro de um organismo. Na medida em que essas aumentam, aumenta-se
a necessidade de coorden-las.
Existem duas modalidades de diferenciao. A vertical, correspon-
dente diviso de tarefas e unidades administrativas por funes ou setores
de atividade, e a horizontal, correspondente ao exerccio de responsabilidades
de acordo com a posio territorial ou espacial.
A integrao a atividade de coordenar e controlar a diviso do
trabalho. No simples conseguir um equilbrio funcional e efetivo entre
integrao e diferenciao.
A introduo de mecanismos administrativos de controle e
coordenao exige conhecer suas diversas modalidades em funo das
diferentes situaes que enfrenta a atividade administrativa.
Podem-se distinguir duas dimenses da estrutura:
a) a exo-estrutura, que a forma do setor3 no qual est inserido o
programa e suas especificidades de conduo, coordenao e controle; e
b) a endo-estrutura, que a organizao das atividades e tarefas (por
cliente, por produto, por territrios ou regies, e outros).
107
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Toda estrutura organizacional reflete, na forma em que se relacionam


os diferentes atores, sua quota de poder na tomada de decises e o
conseguinte trecho de controle (nmero de subordinados atribudos a cada
supervisor). Algumas estruturas so rgidas e outras flexveis. Tais
modalidades determinam as caractersticas das unidades administrativas
necessrias para dar conta dos processos.
A configurao da estrutura organizacional define os objetivos das
unidades administrativas, que incluem suas atribuies, reas de ingerncia,
nveis de autoridade, dependncia, fluxos e canais de comunicao e interao,
e grau de diferenciao ou integrao das tarefas a seu cargo.
As relaes entre as unidades administrativas geram tipos que se
diferenciam por seu grau de subordinao ou autonomia relativa. Cada tipo
de estrutura tem diferentes requerimentos de gesto, pelo que essencial
definir a combinao mais adequada para atingir os objetivos buscados4 .
possvel identificar trs nveis decisrios na estrutura organizacional
de um programa social:
estratgico: define a orientao do programa, para o qual analisa a
influncia do contexto sobre a gesto e constri cenrios de futuro com o
objetivo de tomar hoje decises considerando o amanh. Nesse nvel,
considera-se o rendimento global (do programa) como uma totalidade. a
rea dos dirigentes: coordenador geral, gerente de planejamento, gerente de
avaliao, gerente financeiro, membros de comits tcnicos e dos organismos
de vigilncia do programa.
ttico: transforma as estratgias elaboradas para alcanar as metas
em programas de ao com objetivos detalhados, prazos definidos, metas e
padres; aloca responsabilidades e fixa as linhas de coordenao entre eles;
centra-se no curto e mdio prazo. Seus atores tpicos so os membros do
segundo escalo, executivos encarregados das reas de produo e da
definio os mecanismos de distribuio dos produtos, assim como de cuidar
da articulao entre o nvel gerencial e o operacional.
operacional: desagrega os processos em atividades e tarefas
detalhadas, entre as quais pode ser distinguido o trabalho substancial, que
implica na prestao direta e na interao com os destinatrios dos bens
ou servios e o administrativo logstico ou de apoio via de regra de
carter rotineiro e repetitivo. Os atores so o pessoal essencial de contato

108
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

(LIPSKY, 1980), que realiza as operaes necessrias para a prestao dos


servios do programa e o pessoal operacional de apoio, que realiza os
trabalhos administrativos bsicos (servios gerais, segurana, central
telefnica, cafeteria e outros)5 .

Cultura e clima organizacionais

A cultura organizacional um sistema de significados (normas, valores,


cdigos ticos e de comunicao, e pautas de interao) compartilhados
pelos membros de uma organizao, o que constitui um de seus principais
traos distintivos (SCHEIN, 1985).
Freqentemente h uma cultura dominante e vrias subculturas na
organizao. A primeira expressa os valores centrais compartilhados pela
maioria de seus atores. As outras geralmente surgem como resultado da
departamentalizao e a diviso espacial.
O sistema de significados que define a cultura pode ser compartilhado
em diferentes graus. A medida que os atores internalizam tais normas e
valores, gerado um clima organizacional especfico, que define a atmosfera
psicolgica caracterstica de cada organizao. As organizaes, cujos atores
compartilham sistemas de significados congruentes com seus objetivos
principais, tendem a melhorar o seu rendimento. Mas pode ocorrer uma
situao oposta. o caso do burocrata anti-empreendedor, que exercita
o uso criativo e efetivo de habilidades e competncias para prevenir a
ocorrncia de mudanas significativas na organizao, caso essas ameacem
seu poder e administrao de recursos.
O clima organizacional est influenciado por:
Liderana. Trata de influenciar o trabalho dos atores do programa
para a consecuo de seus objetivos. difcil estabelecer uma relao direta
entre o rendimento do programa e sua conduo, dada a quantidade de vari-
veis intervenientes. Mas no h dvida de que uma liderana inadequada gera
mal entendidos, baixa qualidade e baixa produtividade (LUSSIER, 1993)6 .
H diferentes tipologias de liderana, segundo a preocupao centrada
nas tarefas encomendadas ou nas pessoas que trabalham sob sua direo
(desenvolver lealdade e confiana, amizade, apoio e respeito)7 . O aspecto
mais significativo para avaliar a liderana a obteno de resultados e o
desenvolvimento de sistemas de aprendizado organizacional.
109
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Motivao. Traduz-se na vontade de realizar esforos para alcanar as


metas da organizao. o resultado da interao entre indivduo e organizao8 .
Comunicao. A informao que se entrega aos membros deve
contribuir para esclarecer as polticas, os objetivos, as metas e as normas
que requerem os atores para desenvolver suas funes. Existem canais
formais (verticais ascendentes e descendentes e horizontais)
estabelecidos pela estrutura, assim como informais, que no respeitam as
linhas hierrquicas de comando. A relao entre eles demonstra a dinmica
de comunicao da organizao.
Resoluo de conflitos. A interao dos diferentes atores e grupos
dentro da organizao produz diferenas e enfrentamentos que se
pretende superar mediante estratgias e tcnicas, entre as quais se
incluem, tipicamente, o evitar o conflito, seu enfrentamento direto, a
concesso, a negociao, a ampliao de recursos e a modificao de
variveis estruturais.
Socializao. o processo de adaptao dos empregados cultura
organizacional. Podem ser identificadas trs etapas: prvia, encontro e
metamorfose. A primeira engloba o aprendizado que se produz antes de
que o novo membro se una organizao; na segunda, o novo empregado
percebe como a organizao e enfrenta as eventuais diferenas entre
suas expectativas e a realidade; na terceira, incorpora as mudanas que
lhe permitem cumprir seu papel e compartilhar os valores e normas da sua
equipe de trabalho.

As funes na gesto social

Os atores do programa desempenham papis funcionais que lhes


permitem desenvolver as atividades de gesto.
Uma funo administrativa um conjunto de atividades e tarefas que
tm igual natureza, a mesma finalidade ou ambas. Os processos se encontram
intimamente vinculados a elas, podendo, em certas ocasies, ser equivalentes.
a) O ODPEMA
O processo de gesto social inclui as funes de organizao, direo,
programao, execuo, monitoramento e avaliao de impacto. A partir
dessas iniciais, constri-se o acrnimo ODPEMA9 .

110
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Organizao. a especificao funcional do modelo organizacional.


Ocupa-se de estruturar e integrar os recursos e rgos responsveis pela
gesto, definindo suas relaes e atribuies. Tem como propsito a utilizao
equilibrada dos recursos. Relaciona o trabalho incluindo seus instrumentos
e localizao com o pessoal que o deve executar. Forma a estrutura social
e material para o processo de produo e distribuio.
A particular forma que assume a funo de organizao est
influenciada pela racionalidade dominante no programa. O desenho
organizacional pode estar presidido pela concepo dos organismos
multilaterais de financiamento, os ministrios sociais envolvidos, as
condicionantes da estrutura e o marco regulatrio externo.
O mbito dessa funo depende do grau de exaustividade da
formulao. Quanto mais detalhado for o desenho, mais adiantada estar a
organizao das atividades. Quando se inicia a operao sem formulao
ou avaliao ex ante, as tarefas de organizao crescem em intensidade.
Essa funo cede espao modificao do desenho original,
utilizando a informao emanada da operao e permitindo o processo de
reorganizao adaptativa.
Direo. Trata de orientar o comportamento dos operadores para a
consecuo dos objetivos do programa. Compreende a conduo, superviso,
sincronizao de aes e coordenao das atividades desenvolvidas pelas
diferentes unidades da estrutura.
A direo se encarrega da conduo estratgica e da preveno e
resoluo de problemas e conflitos (por reas grupais e pessoais). Realiza
um balano das ameaas, oportunidades, foras e debilidades. Guia,
supervisiona e coordena as atividades definidas na organizao sob critrios
de desempenho (eficincia interna e impacto externo).
Programao. Encarrega-se de estabelecer a seqncia cronolgica
das atividades a serem realizadas para otimizar os recursos atribudos, iden-
tificando seus responsveis e as interaes requeridas para sua execuo10.
Estima o custo das atividades, aloca os recursos oramentrios e realiza a
gesto financeira. Est baseada na organizao e na formulao.
Execuo. Esse conceito foi utilizado com diferentes significados na
anlise de projetos. Tornou-se sinnimo da etapa de operao ou bem
associado com a execuo financeira e o investimento em ativos fixos.
111
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Nesse marco, a execuo corresponde ao andamento das atividades


delineadas nos processos substantivos e de apoio para atingir os objetivos
de produto e impacto do programa.
Monitoramento. a observao concomitante da execuo.
Compara o que foi realizado com o programado, com base em padres e
no rendimento de outros programas.
A informao resultante do monitoramento canalizada por meio de
diferentes circuitos de informao monitoramento-execuo, monitoramento-
programao, monitoramento-direo e monitoramento-organizao com o
objetivo de realizar aes corretivas em tais funes e processos.
Avaliao de impacto. Tem por finalidade determinar a magnitude
quantitativa das mudanas produzidas pelo programa. Sua incluso tem
como propsito destacar que a anlise de impacto deve ser uma funo
permanente nos programas sociais.
luz dos resultados gerados pela operao do programa, possvel realizar
aes preventivas e corretivas nos objetivos e processos implementados, assim
como disseminar os resultados alcanados favorecendo processos de aprendi-
zagem organizacional. A mencionada informao um insumo para as funes
de organizao, formulao e avaliao ex ante de outros programas e polticas
do setor. No Grfico 8, mostra-se a interao das funes descritas.

ex ante ex post

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 8: As funes da gesto social


112
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

b) A diferente natureza das funes administrativas


As funes administrativas podem ser classificadas como lineares,
cclicas e de aprendizagem.
As lineares permitem estruturar tarefas e atividades por meio de uma
lgica seqencial e temporal. Especificam quem deve atuar, como devem
faz-lo e quando. Seus exemplos so a organizao, a direo, a programao
e a execuo. Contudo, a interao entre elas no linear, superpe-se e
subordinam-se de maneira diversa.
As cclicas se moldam em conjuntos regularizados de atividades que
se efetuam para detectar e corrigir erros. Caracterizam-se pela realizao
de um contraste contnuo dos produtos frente a padres, programao
realizada ou a ambas. Possibilitam a identificao de problemas atribuveis
execuo ou programao e induzem mudanas na direo e organizao.
Propiciam a ao corretiva. Esse processo de retroalimentao potencial
faz com que sejam, tambm, denominadas funes de aprendizagem
simples, como acontece com o monitoramento e o controle.
As que favorecem o aprendizado1 1 so aquelas que, alm de resolver
problemas, analisam de maneira contnua a pertinncia dos objetivos e as
estratgias da organizao, favorecendo a adaptao e a mudana. Esse apren-
dizado, chamado de duplo ciclo, tem sua expresso na avaliao de impacto.
A funo de aprendizagem tem por finalidade garantir a adaptao
permanente do programa, inovando para fazer possvel a obteno de
seus objetivos.

O contexto na gesto social

Os programas sociais interagem de maneira contnua com seu


contexto, influenciando e sendo influenciados por ele, de acordo com o grau
de permeabilidade de suas fronteiras.
Os diversos atores que se vinculam de maneira direta e indireta ao
programa podem fazer parte do contexto, em funo do papel que
desempenham. Caso os gerentes de um programa social decidam, por
exemplo, contratar no exterior a produo ou a distribuio de seus produtos,
os eventuais executores so atores contextuais na medida em que formam

113
Ernesto Cohen e Rolando Franco

parte do mercado. Depois da seleo, passam a fazer parte da operao do


programa e a ser internalizados no mesmo.
Para sua anlise, o contexto pode ser subdividido de acordo com sua
proximidade e influncia no programa, de forma imediata e remota. Em
ambos os casos, podem-se distinguir atores e variveis (Grfico 9).

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 9: Contextos imediato e remoto

Contexto imediato. o marco institucional, normativo e regulatrio


da operao. Compreende as organizaes fornecedoras de insumos e o
organismo hierarquicamente superior ao qual est adscrito o programa.
Nesse nvel, aparecem variveis como:
as poltico-estratgicas, que mostram a importncia do programa na
agenda governamental, dentro da poltica pblica da qual faz parte;
as do aparato institucional do setor, que mostram a influncia do
marco normativo e regulatrio no modelo de organizao e gesto; e
a gesto de redes, que destaca o entremeado particular de relaes
entre organizaes e atores que se encontram conectados entre si. A estrutura
e dinmica de interao de tais entremeados influem no rendimento dos
processos, atividades e qualidade do programa12.
114
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Contexto remoto. Est constitudo por atores e variveis que no


podem ser influenciados pelos agentes do programa, ainda que possam afet-
lo de maneira significativa. Constituem parmetros que devem ser leva-
dos em conta na gesto, como acontece com a tendncia do gasto social, a
tecnologia, os ciclos econmicos, as condutas sociais e os valores culturais,
assim como a opinio pblica e os grupos polticos.
O estudo contextual requer tambm identificar os atores (fornecedores,
organizaes no governamentais ou governamentais e outros), assim como
as estratgias que permitam encaminhar sua conduta. necessrio
caracterizar o comportamento das variveis em funo:
das conexes entre os diversos componentes do contexto;
da dinmica e do ritmo das mudanas tecnolgicas, econmicas,
de relaes trabalhistas e scio-polticas, que podem gerar novas oportu-
nidades e ameaas;
do contexto nos programas sociais, tanto o imediato como o remoto,
que pode ser classificado em funo do nvel cooperativo ou ameaador dos
atores envolvidos. Seus extremos polares definem um continuum entre a
alta previsibilidade e a turbulncia total.
O primeiro um cenrio com variveis de tendncias previsveis e
atores relevantes, cooperantes com os fins do programa. Apresenta um
nvel reduzido de complexidade13, com poucos estados possveis que podem
ser adotados pelo sistema em que se encontra o programa, e escassa possi-
bilidade de variao. O segundo catico, com os atores que se opem ao
programa e as variveis de comportamentos aleatrios. Os requerimentos
da gesto so, em cada caso, diferentes.

Modelos de organizao e gesto dos programas


e projetos sociais

Os modelos de organizao podem ser divididos em burocrticos e


adaptativos, ou em mecnicos e orgnicos. Weber sistematizou os traos
distintivos dos primeiros, enquanto que aos ltimos tentam incorporar a
inovao e a adaptao (MINTZBERG, 1979; MORGAN, 1990; ASTLEY; VAN DE
VEN, 1983, et al.).

115
Ernesto Cohen e Rolando Franco

No existe um nico modelo de organizao vlido para todas as


situaes, mas diversas opes que mudam de acordo com os parmetros
do desenho e do contexto14.
Os programas e projetos sociais so variados, geram produtos e
prestaes diferenciados, utilizam diferentes processos tecnolgicos de
produo e tm diferentes requerimentos de gesto. Por isso, exigem
modelos de organizao e gesto tambm diversos, que atendam a suas
especificidades.
necessrio considerar, dessa forma, as tendncias mais recentes
na gesto dos programas sociais a externalizao, a descentralizao e os
processos de participao cidad que afetam os modelos de organizao.
A organizao e gesto dos programas sociais esto basicamente
determinadas pelos graus de padronizao dos bens ou servios por
entregar e pela homogeneidade ou heterogeneidade da populao-alvo
qual esto destinados.
Padronizao do produto. Um produto padronizado quando resulta
de um processo de produo ou distribuio que tem padres normatizados
de funcionamento e gera bens ou servios de igual qualidade. As refeies
alimentares de um programa nutricional servem de exemplo, na medida em
que tenham a mesma quantidade de quilocalorias e protenas. Pelo contrrio,
os tratamentos receitados em um centro de sade no so padronizados,
devido diversidade que lhes inerente.
Homogeneidade da populao-alvo. Dizemos que uma populao
homognea quando necessita de um mesmo bem ou servio para conseguir
o impacto perseguido. A populao de crianas entre quatro e seis anos em
um programa de vacinao homognea, uma vez que o destinatrio se
identifica somente com a faixa etria em que se requer a vacinao. Os
beneficirios de um programa de capacitao trabalhista, pelo contrrio,
tm diferente formao profissional e especialidade, o que os faz
heterogneos em relao a suas necessidades de capacitao.
Com base nessas variveis, possvel construir uma matriz de
tipos ideais.

116
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 10: Modelos de organizao e gesto de programas e


projetos sociais

a) Modelo burocrtico. Os programas e projetos que atendem a uma


populao homognea administrando-lhe produtos padronizados requerem
uma organizao burocrtica, com alta especializao do trabalho e linhas
claras de autoridade e controle, o que implica organizar o trabalho por meio
de tarefas diferenciadas. Com base em uma estrutura hierrquica, so
definidos objetivos genricos que, por sua vez, se subdividem em outros
mais detalhados e com maior nvel de especificidade para cada unidade
administrativa, estabelecendo-se procedimentos, normas e regras para
conseguir a coordenao requerida. O trabalho operacional de carter
rotineiro e repetitivo. Os critrios bsicos de desempenho so a eficcia e a
eficincia. Seu mecanismo dominante de coordenao a padronizao de
processos e tarefas e a superviso direta, pelo que predominam os sistemas
de controle hierrquicos com base em linhas de autoridade.
O componente-chave a tecnoestrutura, encarregada de estabelecer
as normas, as regras e os procedimentos a que dever ajustar-se o pessoal
operacional. Os critrios tcnicos com que se opera supem que as normas
se cumprem em toda sua extenso, dado que existe uma intensa
programao das tarefas15.
117
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Caso se trate de produtos padronizados (por exemplo, merenda),


dirigidos a uma populao homognea, a princpio o modelo de organizao
de burocracia mecnica (padronizao de processos) ou o de burocracia
profissional (Mintzberg) constituem respostas adequadas aos requerimentos
da gesto.
Podem ser teis as tcnicas clssicas do estudo da produo (teoria
da firma) e das aproximaes administrativas como organizao e mtodos
e racionalizao do trabalho.
b) Modelo adaptativo. Quando existe uma populao heterognea
que recebe produtos no padronizados, preciso ter capacidade para se
adaptar a diferentes situaes, o que exige flexibilidade de gesto e de
organizao do trabalho. A gesto descentralizada e participativa uma de
suas expresses tpicas.
Esse modelo favorece o trabalho em equipe como principal mecanismo
de coordenao, uma vez que os processos exigem informao e colaborao
continuada de todos os membros da organizao envolvidos. O gerente
social nesse tipo de programas mais um facilitador do que um supervisor.
A idia central o aprendizado contnuo, uma vez que em uma situao
de baixa programabilidade se requer uma constante adaptao ao contexto,
via de regra, incerto. O trabalho est baseado na experimentao e no
aprendizado. O componente-chave desse modelo a direo estratgica.
So teis as tcnicas de gesto que se orientam satisfao do destinatrio,
assim como as que privilegiam o intercmbio constante com o contexto (planifi-
cao estratgica) e as de gesto participativa (desenvolvimento organizacional).
c) Modelo de orientao ao usurio (ou de gesto profissional).
aplicvel combinao de populao heterognea e produtos padronizados.
Caracteriza-se pela prestao personalizada dos produtos que o programa
entrega. O beneficirio adquire um papel protagonista na avaliao da
pertinncia e qualidade dos bens ou servios recebidos, e o seu grau de
satisfao um importante mecanismo de controle e aprendizagem. A
organizao do trabalho est estruturada com base na demanda.
A burocracia profissional uma resposta apropriada para os
requerimentos desse modelo. O componente-chave o pessoal que participa
diretamente na entrega do bem ou servio, e o mecanismo de coordenao

118
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

a padronizao das habilidades. Por exemplo, as prestaes de sade exigem


especialistas altamente capacitados padronizao de habilidades para
satisfazer as diferentes necessidades da populao atendida.
A administrao da qualidade total e a re-engenharia de processos
so aproximaes teis quando se trata de modelos de organizao e gesto
de programas e projetos sociais.

119
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

5. A ESTRATGIA NA GESTO SOCIAL

Uma vez identificados os problemas a enfrentar, necessrio que a


organizao adote uma estratgia para solucion-los e encomende a atores
concretos as funes que permitam model-las na prtica.
A anlise de mercado tem como objetivo maximizar o volume e a
taxa de lucro, e para isso se orientam o planejamento e a gesto estrat-
gica. O resultado verificado mediante a relao entre os custos e os
benefcios expressos em uma mesma unidade de medida (moeda). Sua
comparao mostra o ganho.
Nos programas sociais, o impacto ocupa o lugar do lucro. Trata-se de
uma equivalncia estreita. Fazer um programa social somente se justifica
pela mudana que este provocar na populao destinatria, independente-
mente de que se expresse ou no em unidades monetrias.
Outra diferena que nos projetos do setor privado a acumulao
do lucro se produz no marco do mercado, enquanto que nos de natureza
social ocorre uma situao mista. De um lado, o programa demanda
recursos e a realizao de atividades a fim de transformar os insumos em
produtos, o que se expressa na sua contabilidade e permite a anlise da
eficincia interna. De outro, o impacto somente pode ser medido na popu-
lao-alvo, verificando nela a magnitude das mudanas (efeito lquido)
decorrentes do projeto. Em um projeto nutricional, por exemplo, o impacto
a variao que foi produzida, durante um perodo de tempo, na taxa de
prevalncia da desnutrio da populao destinatria.
Nos programas sociais existem, de um lado, custos expressos em
moeda e, de outro, usualmente, uma magnitude de variao do indicador
pertinente. O que se busca com tal anlise maximizar o impacto ao
mnimo custo possvel.
Para realizar a anlise estratgica da gesto social, necessrio
descrever o modelo de organizao e gesto, caracterizar o programa, analisar
as defasagens, identificar os pontos estratgicos e os facilitadores e
estabelecer os caminhos estratgicos ou propostas de soluo. Esses
diferentes aspectos so analisados a seguir.
121
Ernesto Cohen e Rolando Franco

O modelo de organizao e gesto

A seguir so apresentados os instrumentos que permitem descrever


a estrutura e o sistema de organizao, os processos e atividades que rendem
conta das metas de produo e as funes associadas com o processo de
gesto, o clima e a cultura organizacional e as caractersticas do contexto.

Estrutura organizacional

Os programas tm uma base organizacional com uma estrutura


interna (endo-estrutura) que se expressa no organograma das unidades
administrativas1 com os cargos existentes em cada uma delas suas
relaes de dependncia e seus tipos de interao. Mas, alm disso,
necessrio ressaltar que o programa acontece no seio de uma organizao
maior, seja essa uma subsecretaria ou um ministrio e, portanto, faz parte
de outra estrutura (exoestrutura) que o condiciona em muitos aspectos,
enquanto existirem relaes de inter-dependncia entre suas diversas
unidades administrativas2.

Processos

Um processo integra uma srie de atividades logicamente relacionadas,


que utilizam insumos pessoas, procedimentos, mquinas, materiais para
produzir um resultado. Os processos so definidos pela combinao de
insumos (inputs), atividades de transformao (que agregam valor), produtos

ex ante

Fonte: Elaborao prpria


Grfico 1: Processos em fundo de investimento social

122
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

(outputs) dirigidos a clientes internos, externos ou ambos, e a freqncia


temporal com que se realizam3.
Neste captulo, possvel consultar um exemplo detalhado do processo
de Seleo e formulao de projetos.

Funes

Em todos os programas sociais existem as funes de organizao,


direo, programao, execuo, monitoramento e avaliao (ODPEMA).
H processos que correspondem diretamente a determinada funo:
programao, monitoramento e avaliao; enquanto que outros envolvem
uma ou mais delas (particularmente com direo e organizao).
Dada a interao natural entre processos e estrutura, existe uma bvia
articulao com outras funes. Os atores que a integram so os que efetuam
as atividades e processos e cumprem as funes.
A identificao e a descrio das funes so feitas mediante a
elaborao de uma matriz que relaciona atividades e processos com funes.

Quadro 1: Matriz para a anlise de atividades e funes

Organizao Direo Programao Execuo Monitoramento Avaliao


Atividade 1 X X
Atividade 2 X X X
Atividade 3 X X X
Atividade 4 X X X
Atividade 5 X X X
Atividade 6 X X

a
Operacionalizao da vinculao entre funes e atividades:
Organizao = atividade 1 + atividade 2 + atividade 3 + atividade 4 + atividade 5 + atividade 6
Direo = atividade 1 + atividade 3
Programao = atividade 2 + atividade 4
Execuo = atividade 2 + atividade 3 + atividade 4
Monitoramento = atividade 5
Avaliao = atividade 5 + atividade 6

Fonte: Elaborao prpria

123
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Sua construo requer listar as atividades principais dos processos substantivos


(localizados nas linhas) e as funes (nas colunas). A leitura por colunas per-
mite identificar as atividades requeridas por cada funo e determinar se as
primeiras conseguem atingir os objetivos de cada uma4.

Caracterizao do programa

A partir do problema social que o programa procura enfrentar,


elabora-se sua estrutura causal e caracteriza-se a populao qual est destinado.
A anlise deve ser realizada a partir de duas perspectivas: a do
momento em que o programa foi desenhado ou foi iniciado e a vigente atual-
mente, o que permite estabelecer se existem diferenas entre os objetivos
colocados em ambas. necessrio analisar as reas de interveno,
identificando com preciso seus objetivos de impacto. Esses nem sempre
esto suficientemente claros, ou seu significado no unvoco para os
diferentes atores envolvidos em alcanar sua meta. Em algumas ocasies,
so confundidos os objetivos do programa com os da instituio em que est
inserido ou, inclusive, com os interesses pessoais dos atores. Para identificar
os problemas necessrio que exista consenso em torno de tais objetivos5.
A informao compilada deve ser descrita exaustivamente para
eliminar as hipteses que podem dificultar sua anlise. Uma maneira
adequada de apresent-la em uma matriz lgica (Quadro 2).
A identificao das metas no sempre simples. Muitos programas
tm objetivos muito gerais, que no so operacionalizados de modo a permitir
seu monitoramento e avaliao6.
As metas devem ser verificveis, utilizando, caso seja possvel,
indicadores quantitativos que permitam uma observao emprica direta ou
relacionada com alguma regra: padro, linha de base, populao-alvo.
comum que haja metas de execuo financeira da produo (montantes de
recursos que devem ser investidos por unidade de tempo) sem sua traduo
fsica (quantidade de produtos por entregar), o que exige realizar estimativas
para contar com a equivalncia fsica das metas financeiras.
124
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 2: Matriz lgica


Objetivos de Metas Indicadores Fontes de Resultados
impacto verificao obtidos
1. Elevar o Aumento de Medio da Registros de No quarto ano,
nvel educa- 50% na qualidade da provas os resultados
cional dos pontuao educao (por das provas
jovens exemplo, Registros do
Diminuio da Ministrio da mostram um
SIMCE) aumento
evaso em 80% Educao
Relao entre de 25%
nmero de
evaso e total A evaso
de matrculas escolar dimi-
nuiu em 70%

2. Implementar 80 colgios Quantidade de Registros do Foram


novas tcnicas colgios com programa capacitados
educacionais novas tcnicas 2.500
nas escolas professores, e
implementadas
novas tcnicas
em 65 escolas
3. Implementar 100 colgios Quantidade de Registros do Os 100 escolas
novos progra- escolas com Ministrio de tm novos
mas educativos novos Educao planos
nas escolas programas educacionais
educacionais
4. Diminuir o 100% Dficit de Registros do O dficit baixou
dficit de abrangncia Ministrio de em 80%
abrangncia diminudo Educao
com aumento
de infra-
estrutura

Anlise das defasagens

A defasagem a distncia existente entre o rendimento programado


ou esperado e o realmente obtido. um conceito descritivo que alude
distncia existente entre uma situao atual e outra desejada. determinada
ao efetuar a comparao do diagnstico e os objetivos do programa com
seus produtos e impacto no marco do modelo de gesto utilizado. Dado que
a eficincia interna e o impacto externo so as orientaes centrais que
devem guiar a gesto dos programas sociais, sua anlise parte das
defasagens existentes na obteno dos objetivos propostos. Nesse sentido,
125
Ernesto Cohen e Rolando Franco

a defasagem equivale ao problema social que deu origem e justifica a


existncia do projeto.
Um projeto pode ser concebido como a interveno que procura
eliminar ou diminuir a necessidade insatisfeita ou o dficit que foi identificado
no diagnstico do problema que se quer solucionar e est expressa na situao
atual (SA). A partir da, tenta-se avanar para a situao desejada (SD),
que no momento da formulao a estimativa do impacto que se pretende
alcanar em um perodo de tempo (ao longo do projeto). Graficamente,
pode ser representado da seguinte maneira:

Defasagem um conceito anlogo ao de projeto (concebido como


interveno), dado que surge da distncia existente entre SA e SD, ainda
que j no na fase de formulao, mas na de operao. Trata-se, portanto,
de uma distncia real verificvel.

Se o projeto foi adequadamente formulado, incluir uma progra-


mao com objetivos, metas e indicadores de produto e de impacto. Durante
a operao, pode-se verificar seu grau de sucesso mediante a observao
das variaes que os indicadores selecionados sofreram , e assim calcular
as defasagens, isto , a distncia existente entre a situao programada e
a real (Quadro 3).
Mas comum que no se tenham estabelecido metas de impacto
no momento da formulao do projeto e que, nesse caso, existam dois
cenrios possveis.
O primeiro ocorre quando se faz uma avaliao de impacto do programa,
mediante o desenho de uma amostra ou censo dos projetos que o integram.
126
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 3: Defasagens de impacto e eficincia

Fonte: Elaborao prpria.

Dessa forma, o indicador de impacto analisado, por exemplo, a taxa de


desnutrio em um programa nutricional ou o rendimento acadmico em um
programa educacional, constitui uma distribuio de freqncias dos resultados
obtidos na avaliao realizada. Nesses exemplos, os projetos seriam as escolas,
e as pontuaes, a distribuio de freqncias do indicador considerado. Caso
a amostra seja suficientemente grande, no grfico a distribuio se assemelhar
a uma curva normal. Nela existem trs zonas: a constituda pelas observaes
que se localizam em torno da mdia e as que conformam as duas caudas da
distribuio. Uma cauda mostra os resultados que so significativamente
superiores mdia (maiores sucessos). Ali se identificam as boas prticas
que deveriam inspirar as modificaes que se querem efetuadas no restante
dos projetos. A outra cauda est constituda pelos resultados que so muito
inferiores mdia. Neles necessrio identificar as razes que explicam
esses fracassos e reprogramar suas atividades. A respeito dos projetos
localizados em torno da mdia, corresponde continu-los, ainda que
aproveitando o que foi aprendido das melhores prticas e dos maus resultados.

127
Ernesto Cohen e Rolando Franco

No Grfico 2, apresentada a distribuio mencionada.

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 2: Distribuio de freqncias do impacto dos


projetos que constituem um programa

A anlise da eficincia tem por objetivo minimizar o custo por unidade


de produto (CUP) dos bens ou servios que so entregues populao
beneficiria. Por isso, o indicador utilizado ser, por exemplo, o custo da
refeio em um programa nutricional. Na medida em que se cumpra com a
condio de que as refeies tenham a mesma quantidade de quilocalorias
e protenas, o custo por refeio (CUP) ser a mdia de todos os custos
suportados para ger-la em cada um dos projetos que integram o programa.
Esse custo ter uma distribuio de freqncias que, devido a considera-
es anlogas s mencionadas na anlise de impacto, traduz-se em uma
curva que tende normal. Sua anlise possui o mesmo significado que o
anteriormente descrito (Grfico 3).
interessante explicitar o significado conceitual dos comportamentos
das curvas demonstradas nos grficos. No caso do impacto, o deslocamento
direita representa seu aumento e , por conseguinte, desejvel. O contrrio
ocorre com a eficincia, dado que caso se aumente o CUP (custo da refeio),
ela diminui. Portanto, nesse ltimo caso, os projetos mais eficientes seriam
os que se encontram no extremo esquerdo.
As defasagens podem ser calculadas comparando a posio do projeto
especfico com a mdia ou a situao ideal.

128
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

a
custo por unidade de produto
Fonte: Elaborao prpria

Grfico 3: Distribuio de freqncias da eficincia dos


projetos que constituem um programa

O segundo cenrio ocorre quando no h avaliao de impacto nem


sistema de monitoramento. A nica maneira de descobrir como poderiam
ser incrementados o impacto e a eficincia analisando o processo de gesto.
Dado que a defasagem a descrio de um problema, sua explicao
requer identificar, enumerar e relacionar as causas que o produzem. Para
tanto, analisada a informao compilada descrio do modelo de gesto,
avaliaes e pesquisas de opinio de atores internos e externos em um
trabalho participativo com informantes-chave.
As defasagens podem ser de impacto e de eficincia. As primeiras
fazem aluso magnitude de impacto alcanvel (potencial) e no obtido
(real) devido a problemas de formulao ou gesto durante a operao; as
segundas correspondem aos custos adicionais e evitveis em que incorre o
programa (ineficincia).
Essas defasagens podem aparecer quando a formulao inadequada
ou surgir na gesto (operao) quando existem problemas de desenho ou
operao dos modelos de organizao e gesto (processos mal desenhados
ou implementados, dficit operacional, recursos humanos deficitrios,
capacidade ociosa ou outros).
129
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Os ns estratgicos

O n a estrutura causal que origina a defasagem e se refere, por con-


seguinte, explicao desta7. De acordo com as defasagens possvel identifi-
car n de eficincia, de impacto e os que se relacionam com ambos.

Anlise causal

Cada defasagem pode ser concebida como um problema cuja


explicao obtida em duas etapas.
Na primeira, elabora-se um modelo explicativo, que tem relaes de
causa e efeito qualitativas nas quais no se estabelece a magnitude de variao.
Quando h somente uma causa (C) e um efeito (E), o modelo deve
cumprir com trs condies formais: C sempre precede a E; quando existe
C, sempre ocorre E; quando no existe C, nunca ocorre E (BUNGE, 1969).
Mas os efeitos podem ter mais de uma causa, e possivelmente as relaes
sejam probabilsticas e no deterministas.
Na segunda etapa, ao modelo anterior se incorpora a ponderao
de cada causa particular na gerao da defasagem. Quando existem
diferentes nveis de causas que explicam o problema central, a
contribuio de uma cadeia particular resulta da multiplicao acumulada
de seus pesos especficos.
O objetivo dessa anlise das estruturas causais identificar linhas de
interveno que permitam aumentar o impacto ou a eficincia.
A estrutura causal que explica as defasagens elaborada utilizando-
se uma rvore de problemas (qualitativos ou quantitativos), em que o
equivalente ao problema central a defasagem. Para poder diminu-la
devem ser identificadas as causas que a geram. Dessa forma, temos uma
rede causal para o impacto e outra para a eficincia, expressa cada uma
em uma rvore de problemas.
No necessrio atuar sobre todas as causas. Quando essas se encontram
inter-relacionadas em cadeias, basta alterar um elo para que se modifique o
conjunto. Caso se deixem de lado as causas que so somente efeitos de outras
causas, ficam os pontos crticos que se dividem em dois grupos.

130
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

O primeiro est constitudo pelos parmetros, que no so passveis


de modificao por meio das aes do programa. Trata-se, tipicamente,
de restries derivadas do sistema social (distribuio da renda) ou
ambiental (clima).
O segundo so os ns estratgicos, sobre os quais, sim, possvel atuar.
crucial considerar sua importncia na gerao da defasagem (peso nodal), o
grau em que cada um afetado e afeta aos demais (motricidade e dependncia)
e a possibilidade de modific-los (viabilidade de atuar sobre eles)8.

Anlise integral dos ns estratgicos

A partir da rvore de problemas, elabora-se a estrutura causal


que possibilita uma anlise integral dos ns estratgicos. Existem ns de
impacto (problemas na definio de objetivos), de eficincia (alto custo
de atividades de administrao) e os que so de impacto e eficincia
(m focalizao).
Para analisar os primeiros, so necessrios especialistas na rea dos
objetivos substantivos; os relacionados com a eficincia devem ser analisados
pelos atores relevantes do programa. Se o ponto inclui ambas as dimenses,
deve-se convocar ambos os grupos em workshops participativos.
Em cada rvore de problemas, necessrio seguir os seguintes passos:
a) A partir dos dados que surgem da descrio do modelo de gesto e
organizao e de informao secundria, como entrevistas, pesquisas e
experincias dos prprios participantes, prepara-se uma lista das causas
que esto gerando o n, separando aquelas que so internas ao programa
das que so externas e decorrem do contexto.
No mbito interno, necessrio identificar os atores (gerentes, segundo
escalo, pessoal operacional), e os sistemas (financeiro, produtivo, recursos
humanos). Da mesma maneira, no externo temos atores (beneficirios,
fornecedores, instituies pblicas, ONGs, grupos sociais) e sistemas
(econmico, poltico, social).
b) Para organizar a rvore, necessrio considerar todas as causas,
desagreg-las e inter-relacion-las, at mesmo quando algumas no possam
ser modificadas (parmetros). possvel construir assim um modelo causal
que permite explicar os ns e seu vnculo com a gesto.
131
Ernesto Cohen e Rolando Franco

c) As causas devem ser ponderadas de acordo com sua contribuio


relativa gerao dos ns.
Os ponderadores surgem como resultado do workshop. Quando no
h consenso, deve-se tender a diminuir a disperso das respostas. Caso as
posies entre os participantes sejam irreconciliveis, deve-se calcular a
mdia das pontuaes atribudas.
No Grfico 4, a pontuao da eficincia est localizada no lado
esquerdo do bloco e o de impacto no direito.

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 4: Anlise dos ns estratgicos

Os facilitadores

Alm dos ns, tambm necessrio identificar os fatores impulsio-


nadores (facilitadores) para a obteno dos objetivos do programa. Eles
podem ser internos ao projeto ou decorrentes de condies externas.
Os facilitadores podem ser analisados ao mesmo tempo em que so
identificados os ns, o que permite efetuar um balano crtico dos aspectos
positivos e negativos da gesto. Para identificar e caracterizar os facilitadores,
necessrio definir sua posio e caractersticas. A posio identifica as
variveis de gesto com as quais o facilitador se associa. Essa pode estar
situada nas trs reas seguintes:
132
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

formulao: quando o desenho do programa foi expressamente


considerado
gesto: caso apaream durante a aplicao9
contexto: caso trate de elementos externos ao projeto que facilitam sua
gesto e que, assim, permitam a obteno de seus objetivos (institucionalidade,
legalidade, vontade poltica, gasto social, tecnologia, comunidade e outros).
So caractersticas relevantes para descrever um facilitador:
a dimenso afetada
a escala de aplicao: grau de generalidade/especificidade na gesto.

Os caminhos estratgicos

O ltimo passo do modelo so os caminhos estratgicos, isto , as


propostas de soluo para os ns previamente detectados. Essas tm duas
dimenses derivadas do nvel de controle que os operadores do programa
detm.
Um cenrio compreende as aes que podem ser implementadas
rapidamente no mbito interno, como resultado de se levar em conta tanto
os facilitadores como a anlise do modelo de gesto e organizao.
Esses caminhos so ordenados com base em uma estratgia de
interveno de curto prazo, orientada para conseguir visibilidade para as inicia-
tivas de mudana, o que via de regra se obter melhorando a qualidade dos bens
ou servios ou aumentando a eficincia do processo produtivo. Trata-se de
gerar adeso e confiana nos agentes envolvidos e, a partir disso, introduzir
mudanas de maior envergadura. Esse desenho de interveno exige levar em
considerao a viabilidade (tcnica, poltica, econmica e legal) dos caminhos e
estimar os riscos e os custos de seu funcionamento e operao plena.
Isso gera uma dinmica de mudana organizacional em funo do
impacto e da eficincia do programa. Para tanto, elabora-se um plano
de ao com base nos caminhos que resultam da anlise integral de suas
tramas causais.
Outro cenrio considera a vinculao com os fatores que se
encontram fora do mbito de influncia direta do programa, mediante uma
ao concertada entre os diferentes atores, com uma viso de
longo prazo.
133
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Ambas as dimenses permitem elaborar caminhos para solucionar os


problemas detectados, como possvel apreciar no Grfico 5.

Grfico 5: Fluxo da construo de caminhos estratgicos

Um caminho estratgico pode dar conta de mais de um n. Por


conseguinte, deve-se escolher aquele conjunto de caminhos que otimizam
os resultados globais do programa10.
Os ajustes das aes derivadas dos caminhos tm por objetivo produzir
modificaes na organizao e gesto do programa tendentes a gerar
capacidade de mudana, inovao e adaptao ao meio, contribuindo para o
desenvolvimento de uma nova cultura organizacional nos programas sociais.
A elaborao de uma proposta de interveno por meio de caminhos
estratgicos requer:
estabelecer tramas causais derivadas da rvore de problemas
ponderados;
priorizar os ns para propor mudanas viveis no curto prazo;
definir objetivos estratgicos para determinar a orientao das
mudanas propostas;
elaborar os caminhos de acordo com os objetivos estratgicos
definidos (no curto, mdio e longo prazo), incorporando os facilitadores;
134
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

selecionar as aes para implementar os caminhos, as quais devem


estar priorizadas, inter-relacionadas e temporalmente ordenadas;
elaborar um sistema de acompanhamento que inclua indicadores
das aes, os responsveis e os recursos comprometidos para a aplicao
dos caminhos.
No Grfico 6, mostrado um fluxo seqencial do processo de
construo dos caminhos.
Para aumentar a viabilidade da aplicao dos caminhos,
necessrio contar com a participao dos tcnicos e tomadores de
decises do programa, combinando dessa forma os requerimentos
decorrentes da metodologia com o aumento esperado de seu compro-
misso a respeito das mudanas propostas.
Um caminho operacionalizado por meio de aes encadeadas em
um processo no qual diferentes atores buscam objetivos consensuais.
A implementao requer uma concepo integral que diferencie espaos
temporais e mbitos de interveno. Para tanto, preciso articular os
caminhos selecionados com uma via crtica que contemple os seguintes passos:
definir os eixos de mudana para atuar sobre as defasagens
detectadas;
analisar o conjunto de caminhos estratgicos com os atores-chave
do programa, com o objetivo de definir e chegar a um consenso sobre as
aes requeridas para conseguir as mudanas propostas;
estabelecer metas de gesto (quantidade, qualidade e tempo) e
custos das aes previamente definidas, ordenadas em processos
seqencialmente dispostos;
desenhar um sistema de monitoramento e avaliao com seus
respectivos indicadores, responsveis e recursos comprometidos;
construir uma matriz de insumos requeridos e custos implicados,
que permita elaborar um fluxo financeiro da interveno.
Essa tarefa deve ser realizada com os caminhos de eficincia, de
impacto e de ambos, tendo presente que a aplicao se faz no marco de
uma estratgia articulada de interveno (veja, no captulo 6, Clculo
dos caminhos estratgicos).

135
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fonte: Elaborao prpria.

Grfico 6: Fluxo de construo de uma proposta de


interveno fundada na lgica dos caminhos

136
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

6. METODOLOGIAS PARA A
APLICAO DA ANLISE
ESTRATGICA DA GESTO SOCIAL

Descrio e anlise do processo de seleo


e formulao de projetos

Tomando como exemplo um fundo de investimento social, nesse


processo verifica-se a correspondncia entre as solicitaes de recursos
das organizaes postulantes com as linhas de investimento, a formulao
(ou reformulao) de projetos e o seu envio unidade de avaliao.
A equipe est constituda pelo pessoal profissional envolvido no
processo, que recebe as solicitaes e fornece informao aos beneficirios,
analisa a elegibilidade dos postulantes e a formulao dos projetos e elabora
os relatrios finais. A coordenao est sob a responsabilidade do diretor da
unidade de seleo e anlise de projetos.
1. O processo inicia-se com a recepo de solicitaes das organi-
zaes postulantes e o fornecimento da informao solicitada.
Inclui:
a anlise da elegibilidade dos projetos
a notificao aos postulantes no caso de no serem eleitos
o registro dos dados do projeto, quando elegvel
a verificao de que o perfil do projeto est adequadamente formulado
a reformulao do projeto, quando requerida
a elaborao dos relatrios finais do projeto.
O processo exclui, em relao aos processos com os quais faz fron-
teira: a avaliao ex ante dos projetos e a alocao de recursos (execuo).
A conexo com outros processos ocorre mediante o envio de relatrios
unidade de avaliao.

137
Ernesto Cohen e Rolando Franco

2. Fluxograma

3. Os destinatrios externos so as organizaes que propem os


projetos; os internos, a unidade de avaliao.
4. As solicitaes das organizaes formam o insumo bsico.
5. O resultado o projeto formulado.
luz desse exemplo, apresentam-se as variveis utilizadas para a
anlise dos processos:
Rapidez: Cada ciclo se desenvolve em um tempo especfico.

138
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Durao dos ciclos (dias)

Atividade Ciclo 1 Ciclo 2 Ciclo 3


Elegibilidade 3
Formulao 4
Reformulao 3
Acumulado 3 7 10

Qualidade:
Ciclo 1. Qualidade das solicitaes recebidas: Qs = (b / a) x 100
a = nmero de solicitaes recebidas em um perodo de
tempo (um ms: 100)
b = nmero de projetos elegveis (um ms: 50)
Qs = 50 / 100 x 100 = 50%
a porcentagem de solicitaes que obedeceram aos requisitos de
elegibilidade, isto , que esto de acordo com as linhas de interveno do
fundo de investimento. Deve-se ter um registro desse indicador para
conhecer a tendncia e as mudanas vinculadas a promoo e dissemi-
nao do fundo.
Ciclo 2. Qualidade da formulao dos projetos: Qf = (d / c) x 100
c = nmero de projetos analisados (um ms: 50)
d = nmero de projetos analisados que no requerem reformulao e
so enviados unidade de avaliao (um ms: 40)
Cf = 40 / 50 x 100 = 80%
Entre os elegveis, 80% dos projetos analisados no necessitam ser
reformulados.
Ciclo 3. Qualidade da reformulao dos projetos:
Qf = ( f / e ) x 100
e = nmero de projetos que requerem reformulao (um ms: 10)
f = nmero de projetos reformulados enviados unidade de avaliao
(um ms:9)
Qr = 9 / 10 x 100 = 90%

139
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Satisfao do destinatrio interno (a unidade de avaliao):


Indicador de relatrios incompletos: Si = (g / h) x 100

g = nmero de solicitaes da unidade de avaliao enviados unidade


de seleo e formulao para completar relatrios de projetos formulados
enviados (um ms: 5)

h = total de relatrios de projetos formulados enviados


(um ms = 49 = f + d)
Si = 5 / 49 x 100 = 10%

Indicador de atraso: SR = (i / b) x 100

i = nmero de relatrios de projetos formulados entregues fora do


prazo ou no entregues (um ms: 1)
j = nmero de relatrios programados por entregar
(em um ms: 50 - todos os elegveis)
SR = 1 / 50 x 100 = 2%

Custos do processo:
So o pessoal (horas) e os materiais requeridos pelo processo, desde
a recepo de solicitaes at o envio unidade de avaliao de projetos.
Foram considerados os seguintes custos:
salrios: 2.500 dlares
materiais variados: 200 dlares
total: 2.700 dlares

Rendimento do processo

Rapidez do ciclo Custo do Qualidade Satisfao do


do processo processo destinatrio
(dias) interno
Processo 1: Elegibilidade: 3 $ 2.700,00 Solicitaes Relatrios
elegibilidade Formulao: 4 recebidas: 50% incompletos: 10%
de projetos Reformulao: 10 Formulao: 80% Sobras: 2%
Reformulao: 90%

140
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Com esses indicadores determinado o nvel de rendimento do


processo.
A identificao dos processos permite estabelecer seus padres de
rendimento e analisar seus desvios, o que permite a aprendizagem por meio
dos sucessos e fracassos. Possibilita, alm disso, estabelecer as bases para
o monitoramento.
A sistematizao da informao sobre o rendimento do programa em
geral e dos processos em particular requer:
identificar os indicadores que do conta do rendimento do programa
(eficincia, qualidade e impacto);
selecionar os indicadores de rendimento dos processos substantivos
do programa;
elaborar uma tabela que permita apreciar de maneira conjunta os
indicadores globais e de processos do programa;
registrar os resultados da utilizao dos indicadores.

Indicadores globais de rendimento dos processos


Indicadores globais Indicadores de rendimento dos processos
do programa
Eficincia = Processo 1 Processo 2 Processo 3
Porcentagem Qualidade = Qualidade = Custos =
Qualidade = Porcentagem Porcentagem Porcentagem
Porcentagem Custos = Custos = Qualidade =
Impacto = Porcentagem Porcentagem Porcentagem
Porcentagem Rapidez = Satisfao do
Porcentagem cliente =
Satisfao do Porcentagem
cliente =
Porcentagem

Processo 4 Processo n
Custos = Custos =
Porcentagem Porcentagem
Satisfao do Satisfao do
cliente = cliente =
Porcentagem Porcentagem

141
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Clculo das defasagens de impacto e eficincia


A seguir apresentam-se dois exemplos que permitem um melhor
entendimento da operacionalizao da metodologia utilizada.
Caso 1
Pretende-se quantificar as defasagens existentes em um programa
educacional, no qual o objetivo de impacto proposto consiste em diminuir as
taxas de evaso dos alunos de escola bsica que provm de domiclios de
baixa renda.
Para avaliar o impacto, utilizou-se um modelo quase-experimental, que
comparou as 100 escolas nas quais se implementou o programa durante um
ano, com outras 70 escolas de caractersticas scio-econmicas equivalentes,
que diferiam somente em no serem, ainda, receptoras do programa citado.
As 100 escolas de referncia cada uma das quais um projeto
constituam uma amostra representativa de um universo formado por 1.400
estabelecimentos (o programa).
Como resultado da anlise, chegou-se concluso de que o impacto
diminuio da evaso oscilava entre 15% e 22%. Dessa forma, elaborou-
se uma tabela de freqncias com intervalos de sete unidades. Os dados
so apresentados a seguir:
Freqncias por intervalo

Intervalo Freqncia Freqncia acumulada Porcentagem acumulada


15-16 4 4 4
16-17 12 16 16
17-18 21 37 37
18-19 35 72 72
19-20 20 92 92
20-21 5 97 97
21-22 3 100 100

Medidas estatsticas requeridas

Mdia Desvio padro Mnimo Mximo Classe Soma Nmero de casos


18.265 1.29968 15.2 21.6 6.4 1 826.5 100

142
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

A partir dessa informao, construiu-se um histograma de freqn-


cias relativas, no qual o eixo das abcissas (x) representa o impacto
(porcentagem de diminuio da evaso) e o das ordenadas (y), o nmero
de escolas por intervalo (expressadas em porcentagem). A curva obser-
vada foi aproximadamente normal, devido ao tamanho da amostra, que
foi suficientemente grande.
Tal como foi dito, as defasagens podem ser calculadas da seguinte
forma:
1. Comparando um projeto (escola) qualquer (por exemplo: Pi = 17,5)
com a mdia da distribuio (Px: = 18,3%)
Defasagem = Px: - Pi = 18,3 17,5 = 0.8%
2. Considerando a diferena entre um projeto (Pi = 17,5) e o projeto
ideal (Pid = 21,5)
Neste caso:
Defasagem = Pid - Pi = 21,7 18,5 = 4,2%

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 1: Distribuio da defasagem do impacto


143
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Caso 2

No mesmo programa educacional, anteriormente mencionado, opera


o Programa de Alimentao Escolar da Junta Nacional de Auxlio Escolar e
Bolsas (JUNAEB), do Chile, que entrega merendas mesma populao
beneficiria, motivo pelo qual utilizou-se o mesmo universo e amostragem.
Em cada escola foi calculado o custo por ano e por aluno da merenda que
deveria ser no mximo de 110 dlares, e no mnimo de 64 dlares e que foi
agrupado em onze intervalos, conforme o seguinte quadro.
Freqncias por intervalo

Intervalo Freqncia Freqncia acumulada Porcentagem acumulada


60-65 1 1 1
65-70 2 3 3
70-75 5 8 8
75-80 11 19 19
80-85 15 34 34
85-90 23 57 57
90-95 19 76 76
95-100 14 90 90
100-105 7 97 97
105-110 2 99 99
110-115 1 100 100

Medidas estatsticas requeridas

Mdia Desvio padro Mnimo Mximo Classe Soma Nmero de casos


87.56 9.19521 64 100 46 8 756 100

O histograma de freqncias relativas sobre o qual foi traada uma


curva (que tambm resultou normal), possui no eixo das abcissas a eficincia
(custo anual em dlares por merenda de 1.000 KCal), e no eixo das orde-
nadas, as freqncias (em porcentagem).
O clculo das defasagens segue a lgica previamente descrita.
1. Defasagem = Pi - Px = 96 87,5 = 8,5 dlares
2. Defasagem = Pi - Pid = 96 - 64 = 32 dlares

144
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Fonte: Elaborao prpria

Grfico 2: Distribuio da defasagem da eficincia

Clculo dos ns estratgicos

Voc se lembra que os ns estratgicos so um subconjunto dos


crticos, caracterizados por sua importncia (peso), inter-relaes com os
demais e possibilidade de atuar sobre eles. necessrio descrever as
metodologias para o seu clculo. Consideram-se somente as duas primeiras
porque a viabilidade j tem sido incorporada ao eliminar previamente os
parmetros. O peso nodal determinado a partir da opinio de especialistas.
Aqui, podem ocorrer duas situaes: a) que existam critrios fundados para
atribuir pesos nodais diferentes, ou b) que somente seja possvel realizar um
ordenamento hierrquico sem uma ponderao especfica.
Com o fim de determinar as relaes entre os ns, pode-se utilizar
uma verso modificada da matriz de motricidade e dependncia de Godet1,
que permite estabelecer a influncia real ou potencial entre cada par de ns
e medir a fora dessa conexo.
145
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Para identificar essas duas dimenses deve-se seguir os seguintes


passos:
fazer uma lista dos ns de formulao e gesto, realizando um
workshop no qual os atores relevantes (internos e externos) identifiquem os
obstculos que geram as defasagens do programa2;
solicitar aos especialistas que coloquem em ordem hierrquica os
ns de acordo com seu peso (nodal), em relao s defasagens de impacto,
de eficincia ou de ambas;
alocar ponderadores a cada n, ou seja, estimar a proporo da
varincia em cada defasagem, que explicada por cada n (ou a porcentagem
do tamanho da defasagem que pode ser alocado a cada um)3;
selecionar os ns estratgicos que so os que tm maior peso em
impacto e eficincia;
construir uma matriz quadrada com os ns considerados. Isso permi-
te relacionar cada n com os restantes por meio da opinio de especialistas;

Supondo que foram identificados seis ns, a matriz seria:

Matriz de motricidade e dependncia

Ns 1 2 3 4 5 6 Motricidade
1
2
3
4
5
6
Dependncia

Fonte: Elaborao prpria sobre matriz de Godet.

solicitar aos informantes-chave que indiquem a medida em que


consideram que os ns das colunas influenciam, real ou potencialmente.
para identificar a fora da relao, utiliza-se a seguinte escala:
0 = sem relao 2 = influncia mediana
1 = baixa influncia 3 = alta influncia
146
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

calcular o total de motricidade de cada n, somando os valores por


linhas;
determinar o total de dependncia de cada n, somando os valores
por colunas;
calcular o total de motricidade e dependncia do conjunto dos ns,
somando os marginais de linhas, ou de colunas (em ambos os casos deve
ser o mesmo valor);
fazer uma tabela de coordenadas cartesianas de motricidade-
dependncia em valores absolutos;
estimar as coordenadas cartesianas de motricidade-dependncia
em porcentagem, dividindo cada valor absoluto pelo total da matriz;

Seguindo com o exemplo:

Ns 1 2 3 4 5 6 Motricidade
absoluta (%)
1 0 1 3 2 1 6 7 19
2 2 0 2 1 0 0 5 14
3 0 1 0 0 1 1 3 8
4 1 0 3 0 2 0 6 17
5 0 1 3 1 0 1 6 17
6 1 2 1 3 2 0 9 25
Dependncia 4 5 12 7 6 2 36
absoluta (%) 11 14 33 19 17 5 100
Fonte: Elaborao prpria sobre matriz de Godet.

As coordenadas cartesianas so:

Ns Dependncia absoluta (%) Motricidade absoluta (%)


1 11 19
2 14 14
3 33 8
4 19 17
5 17 17
6 6 25

Fonte: Elaborao prpria sobre matriz de Godet.

147
Ernesto Cohen e Rolando Franco

calcular a expectativa matemtica (em porcentagem) da motrici-


dade e dependncia; isto , o valor que teria cada n caso fosse totalmente
independente. Esse valor calcula-se:
100
E= n

onde E = expectativa matemtica, n = nmero de ns.


No exemplo, E = 100/6 = 16,7;
construir um plano cartesiano, dividindo seus eixos no valor da ex-
pectativa matemtica. Isto gera quatro reas:
a) zona de poder: ns que tenham alta motricidade e baixa depen-
dncia que, por definio, so os mais importantes.
b) zona de conflito: ns com alta motricidade e alta dependncia,
que devem sempre ser considerados porque quando no se resolvem,
convertem-se em pontos de estrangulamento.
c) zona de autonomia: ns que so independentes e, s vezes, tm
pouca motricidade.
d) zona de sada: ns fortemente dependentes que no afetam de
forma majoritria ao restante;
localizar cada n no plano de acordo com suas coordenadas;

Fonte: Elaborao prpria sobre a matriz de Godet

Grfico 3: Plano cartesiano de motricidade e dependncia


148
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

identificar os ns localizados nas zonas de poder e conflito, que so


os estratgicos;
fazer um diagrama das relaes existentes entre os ns previamen-
te identificados;

A seleo definitiva dos pontos estratgicos deve ser realizada utili-


zando a informao sobre o peso nodal e a motricidade-dependncia. Podem
ocorrer os seguintes casos:
a) No existe informao que permita discriminar por peso nodal.
Aqui, so considerados apenas os ns localizados nas zonas de poder e
conflito.
b) Somente se conhece o peso nodal e no as inter-relaes, visto
que no possvel ordenar por motricidade-dependncia. Devem ser sele-
cionados os ns que apresentem maior peso.
c) Tem-se toda a informao. Dado que no existe uma funo
matemtica que permita tomar uma deciso conjunta, primeiro so selecio-
nados os ns das zonas de poder e conflito, incorporando os autnomos com
maior ponderao;
representar graficamente os ns selecionados, utilizando a lgica da
rvore de problemas. Devem ser divididos por defasagens de impacto e
eficincia;
cada defasagem um problema central, e abaixo dela esto assina-
lados os ns estratgicos e suas relaes.

149
Ernesto Cohen e Rolando Franco

No exemplo, ambas as defasagens tm quatro pontos estratgicos,


um dos quais incide nos dois (N E4/I1). Em eficincia h uma parceria
entre os dois primeiros (E1 e E2) e em impacto aparece entre o segundo e
o quarto (I2 e I4).

Clculo dos caminhos estratgicos

A seguir descrevem-se as metodologias que permitem selecionar os


caminhos a implementar no marco da proposta de interveno.

Caminhos estratgicos de eficincia

Para identificar os caminhos que otimizam a eficincia, utiliza-se a


lgica da anlise custo-benefcio.
Mediante a anlise causal possvel identificar as alternativas exis-
tentes para a soluo de cada n, enquanto que para priorizar os caminhos
utilizam-se os ponderadores de eficincia da rvore de problemas.
Os passos a seguir para identificar os caminhos por n so:
a) Calcular o benefcio mximo (bm) que geraria a modificao de
cada causa (em porcentagem), em caso de poder solucionar totalmente os
ns com que se vincula. Para tanto, multiplicar os ponderadores por causa
para calcular a mudana espervel no n em cada caminho. No exemplo
seria:

Causa 1 = 0,3 x 100 = 30%


Causa 2.1.1 = 0,55 x 0,70 x 0,45 x 100 = 17,3%
Causa 2.1.2 = 0,45 x 0,70 x 0,45 x 100 = 14,2%
Causa 2.2.1 = [(0,30 x 0,45) + (1,00 x 0,25)] x 100 = 13,5 + 25 = 38,5%

No se requer que em cada caminho se realizem aes especficas


em cada uma das causas que o integram. A interveno se realiza sobre as
causas ltimas, gerando assim mudanas nas intermedirias. O caminho
supe um desenho que se inspira na rvore de objetivos.
b) Ordenar hierarquicamente os caminhos em funo do grau de
determinao que tenham sobre o n.

150
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

No exemplo, a ordem resultante Causa 2.2.1, Causa 1, Causa 2.1.1


e Causa 2.1.2.
c) Estimar a viabilidade do caminho (v) numa perspectiva da gesto
do programa. possvel que um caminho tenha um alto peso, mas apresenta
escassa possibilidade de ser implementado ou vice-versa.
A viabilidade pode ser analisada como um contnuo que vai a partir de
zero (nenhuma possibilidade de mudana) at um (total capacidade de
mudana). Os caminhos que se localizam em torno de zero so considerados
parmetros e no requerem anlise adicional.
No seu clculo interagem as dimenses tcnica (vt), econmica (ve),
legal (vl) e poltica (vp), com pesos relativos diferentes em cada caso. Por
exemplo, caso se estime que a Causa 1 no vivel devido falta de apoio
poltico, necessrio abandonar - pelo menos por enquanto - os caminhos que
a incluem, ainda que nas demais dimenses no existam limitaes.

v = f(vt, ve, vl, vp)

A estimativa se realiza conjuntamente com informantes- chave (atores


internos e externos do programa), utilizando tcnicas qualitativas de trabalho
de grupo para chegar a um consenso fundado em aspectos objetivos (leis,
informao disponvel e outros) e subjetivos (opinio e poder dos atores
sociais envolvidos nos diferentes nveis de deciso). possvel que sejam
dadas todas as condies tcnicas e legais favorveis, mas basta uma pessoa
com suficiente poder que esteja em desacordo para que seja invivel uma
interveno determinada.
Uma forma de estimar a viabilidade poltica analisar a importncia
e o interesse que os atores do programa conferem ao caminho. Se em ambas
as dimenses utiliza-se uma escala de 0 a 10, possvel calcular a viabilidade
dos caminhos construindo um ndice ponderado ( Quadro 1).
possvel que a aplicao de um caminho modifique a viabilidade de
outro com o qual est vinculado. Por isso, conveniente ter uma viso
integral do conjunto das intervenes propostas para ter uma perspectiva
mais ajustada realidade.
d) Calcular o benefcio real (B) que pode ser obtido com cada caminho.
Para tanto possvel seguir dois caminhos:
151
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Quadro 1:Viabilidade dos caminhos estratgicos

Caminhos Importncia (im) Interesse (in) Viabilidade poltica


(em porcentagem)
(Vp= imXin)
Causa 1 50 0 0
Causa 2.1.1 10 10 100
Causa 2.1.2 8 3 24
Causa 2.2.1 5 5 25
Fonte: Elaborao prpria

multiplicar o benefcio mximo de cada um por sua viabilidade de


mudana e pelo custo do n (c) caso seja possvel medi-lo (B = bm x v x
c), ou
multiplicar a viabilidade de cada caminho pela diminuio do
custo operacional (dco) que implica sua aplicao (aumento em eficincia)
(B = v x dco)
e) Fazer uma estimativa de custos (recursos humanos, materiais e
financeiros) que supe a aplicao de cada caminho (C)4.
f) Calcular o benefcio lquido de cada caminho, subtraindo seus custos
aos benefcios (BL = B - C).
Todos os caminhos que tenham um benefcio lquido maior que zero
deveriam ser implementados, realizando previamente uma anlise conjunta
dos ns.
No Quadro 2, apresentada a eficincia dos caminhos estratgicos
por n, em que se inclui um exemplo que resume os passos assinalados.
As melhores alternativas so os caminhos 4 e 2, dado que geram um bene-
fcio lquido de $ 4.188 ($ 3.250 + $ 938 = $ 4.188).
Para realizar uma anlise conjunta, deve-se reunir a informao em
uma Tabela de Eficincia de Caminhos Acumulada.
Os caminhos estratgicos so os que tm um benefcio lquido
acumulado maior que zero. So o 4, o 2 e o 3, e seu benefcio total a soma
de seus benefcios lquidos. No exemplo, de $ 4.256.

152
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 2: Eficincia dos caminhos estratgicos


Caminho Viabilidade(a) Diminuio custo Benefcio real (B)
(em porcentagem) operacional (dco) ($)
v ($)(b) B = v x dco
4: Causa 2.2.1 100 3 850 3 850
2: Causa 2.1.1 24 4 325 1 038
3: Causa 2.1.2 25 2 272 568
1: Causa 1 0 3 000 0
Caminho Custo do caminho Benefcio lquido ($)
(C) ($) Bl = B C
4: Causa 2.2.1 600 3 250
2: Causa 2.1.1 100 938
3: Causa 2.1.2 600 -32
1: Causa 1 200 -2 800
(a) Foram utilizadas estimativas de viabilidade poltica do quadro l; (b) moeda corrente.
Fonte: Elaborao prpria.

Quadro 3: Tabela de eficincia de caminhos acumulada

Caminho N Benefcio real Custo do caminho


($)(a) ($)
B = v x dco C
4: Causa 2.2.1 1 3 850 600
2 500
2: Causa 2.1.1 1 1 038 100
3: Causa 2.1.2 1 568 600
2 800
5: Causa 10 2 1 000 1 100
6: Causa 11 2 500 500
Benefcio total dos caminhos estratgicos 4 256
Caminho Benefcio lquido Benefcio lquido
($) acumulado
BL = B C ($)
4: Causa 2.2.1 3 250 3 150
-100 938
2: Causa 2.1.1 938 168
3: Causa 2.1.2 -32 -100
200 0
5: Causa 10 -100
6: Causa 11 500 0
Nota: A Causa 1 um parmetro, porm no foi includa neste quadro. (a) moeda corrente.
Fonte: Elaborao prpria

153
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Caminhos estratgicos de impacto

Pretende dimensionar o grau de diminuio da defasagem que os


caminhos produzem, priorizados pela via do ordenamento de seus respectivos
ponderadores de impacto.
Os passos a seguir em cada n so:
a) Calcular o impacto relativo mximo (irm) alcanvel com cada
caminho (em porcentagem). Para isso, preciso multiplicar os ponderadores
de impacto de cada causa a fim de avaliar a mudana mxima estimada. No
exemplo seria:

Causa 1 = 0,2 x 100 = 20%


Causa 2.1.1 = 0,25 x 0,50 x 0,40 x 100 = 5,0%
Causa 2.1.2 = 0,75 x 0,50 x 0,40 x 100 = 15,0%
Causa 2.2.1 = [(0,50 x 0,40) + (1,00 x 0,40)] x 100= 20 + 40 = 60,0%
b) Ordenar hierarquicamente os caminhos, em funo do grau de
determinao dos ns . A ordem Causa 2.2.1, Causa 1, Causa 2.1.2 e
Causa 2.1.l.
c) Estimar a viabilidade (v) do caminho (tcnica, econmica, legal e
poltica), numa perspectiva da gesto do programa5 .
d) Calcular a diminuio da defasagem de impacto (BI) que cada
caminho produz. Para tanto, multiplica-se o impacto relativo mximo de
cada um por sua capacidade de mudana e pelo peso do n na defasagem
(p). A diminuio da defasagem que se obtm ao eliminar dito n
BI = irm x v x p x l00.
e) Ordenar hierarquicamente os caminhos, de acordo com sua contri-
buio ao impacto.
f) Fazer uma estimativa dos custos (C) que a aplicao de cada
caminho precisa enfrentar.
A seguir, apresenta-se uma Tabela de Impacto de Caminhos por n
(Quadro 4), incluindo um exemplo que resume os passos assinalados.
O Quadro a seguir (Quadro 5) mostra os caminhos estratgicos que
conjuntamente geram a maior diminuio da defasagem de impacto (BI) dentro
do marco do oramento atribudo. Por conseguinte, deve-se implementar aquela

154
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 4: Tabela de impacto de caminhos

Caminho Impacto Viabilidade Peso do n


relativo mximo (em porcentagem) (em porcentagem)
(em porcentagem) (v)
1. Causa 2.2.1 60 100 50
2. Causa 1 20 50
4. Causa 2.1.2 24 25 50
3. Causa 2.1.1 12,5 24 50

Caminho Diminuio de defasagem Ordem Custo


de impacto (em porcentagem) hierrquica (C) ($)(a)
(DI = irm x v x p x 100)
1. Causa 2.2.1 30 1 600
4. Causa 2.1.2 3 2 600
3. Causa 2.1.1 1,5 3 100

Nota: A Causa 1 um parmetro. Fonte: Elaborao prpria. (a) moeda corrente.

Quadro 5: Tabela de impacto de caminhos acumulado

Caminho N Peso do n Diminuio de defasagem


(em porcentagem) de impacto (em porcentagem)
(p) (DI = irm x v x p x 100)
1. Causa 2.2.1 1 50 30
2 30 3
4. Causa 2.1.2 1 50 3
3. Causa 2.1.1 1 50 1.5
2 30 5
5. Causa 10 2 30 5
6. Causa 11 2 30 2

Caminho N Diminuio total de Custo Ordem


defasagem de impacto (C) ($) (a) hierrquica
(em porcentagem)
1. Causa 2.2.1 1 33 600 1
4. Causa 2.1.2 1 3 600 4
3. Causa 2.1.1 1 6,5 100 2
5. Causa 10 2 5 100 3
6. Causa 11 2 2 500 5

Nota: A Causa 1 um parmetro. Fonte: Elaborao prpria. (a) moeda corrente.


155
Ernesto Cohen e Rolando Franco

combinao de caminhos que maximiza o impacto total no marco da restrio


oramentria. Para tanto, necessrio analisar o conjunto dos ns.
Considerando somente o impacto, se o oramento de $1.200, os
caminhos estratgicos seriam 1, 3 e 6, com o que se aperfeioa o uso de recursos
e se obtm diminuir em 41,5% a defasagem existente (33 + 6,5 + 2 = 41,5).

Caminhos de impacto e eficincia

No caso de ns que vinculam ambas as dimenses, podem aparecer


quatro tipos de caminhos em que o critrio de deciso privilegia o impacto
sobre a eficincia. Caso aumentem o impacto e a eficincia conjuntamente,
necessrio implementar. Se o aumento de impacto supe uma diminuio
da eficincia, deve ser calculado o custo adicional que implica, para quem
toma as decises, saber quanto est pagando como resultado de escolher
essa opo. Quando o aumento de eficincia requer diminuir o impacto, no
deve ser implementado. Em caso de reduo do impacto e a eficincia
deve-se descartar a alternativa imediatamente.

Eficincia

Aumenta Diminui
Aumenta

Implementar Calcular o custo


da deciso
Impacto

Diminui

No implementar No implementar

156
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

7. CONCLUSES DA ANLISE
H 20 anos vem ocorrendo, na Amrica Latina, um choque de para-
digmas na poltica social. As crticas abordagem tradicional eram
relativamente fceis de sustentar porque sua aplicao havia sido prolongada,
muitos estudos revelaram suas debilidades e, ademais, politicamente,
duvidava-se do impacto redistributivo da poltica social, uma vez que ela
tendia a fortalecer os grupos mais organizados e com mais capacidade de
defender seus interesses. Contudo, uma vez iniciados os processos de
reformas, dita abordagem tambm tem sido calorosamente reivindicada.
Atualmente, busca-se generalizar uma perspectiva mais equilibrada, capaz
de reconhecer as verdadeiras contribuies, bem como as limitaes que
lhe so inerentes.
No momento de seu surgimento, o paradigma emergente gozou das
vantagens da novidade. Apoiava-se na crtica do paradigma ento existente
e formulava propostas que pareciam razoveis luz da experincia anterior,
defendendo os enfoques que predominavam no mercado internacional das
idias, as quais, entretanto, no haviam sido colocadas em prtica na regio.
Nesse sentido, somente podiam ser aceitos em abstrato, diante da ausncia
de descries regionais que tivessem sido submetidas avaliao.
Nos ltimos anos, essas novas propostas foram muito aplicadas, o
que hoje permite formular apreciaes derivadas da anlise de descries
concretas. Dessa forma, possvel tanto reconhecer os sucessos como
destacar os fracassos e as debilidades que essas aplicaes apresentaram
no desenho e na implementao e, sobretudo, rever a escassa considerao
que se concedeu s pr-condies para que esses projetos inspirados na
nova abordagem tivessem alguma probabilidade de alcanar seus objetivos.
Trata-se da existncia ou inexistncia de mercados, da institucio-
nalidade que emoldura as intervenes sociais e das peculiaridades dos
processos de descentralizao que foram realizados nesses pases.
Sem dvida, ao analisar os resultados medocres alcanados por
esses projetos, deve-se evitar descartar como irrealizveis as propostas deri-
vadas da nova abordagem. Na pesquisa, prestou-se ateno a esse risco e
tentou-se expor as condies necessrias para que as novas recomendaes
157
Ernesto Cohen e Rolando Franco

pudessem solucionar os problemas, reconhecendo que muitas delas no esto


presentes na realidade latino-americana atual, pelo que deveriam ser criadas
antes de levar-se adiante programas que permitam atingir os objetivos buscados.

Rumo a um novo paradigma de gesto social

Nesta seo, sero examinados os princpios orientadores da gesto


da poltica social, os pressupostos bsicos que devem ser observados e os
requisitos de adaptao das tcnicas utilizadas.

Os princpios

Recentemente, a Cepal (2000b) destacou que a poltica social deve


ser guiada por alguns princpios norteadores: a universalidade, a solidariedade
e a eficincia.

Eqidade

Todos os membros da sociedade devem poder ter acesso a determi-


nadas oportunidades, consideradas imprescindveis para ter participao
plena na sociedade. Isso importante no somente porque permite atender
suas necessidades bsicas, mas tambm porque contribui para o desen-
volvimento do sentido de pertencimento comunidade e fortalece, portanto,
a coeso social.
Cabe destacar, igualmente, que esse princpio sugere a necessidade
de cobertura total, o que no acontece na prtica, porque as polticas sociais
costumam no alcanar adequadamente os mais pobres. Isso possibilita
falar de um universalismo aparente ou excludente e colocar nfase na
obteno da universalidade do atendimento das necessidades conside-
radas mnimas, de acordo com os nveis de desenvolvimento de cada
sociedade, com a garantia do Estado, mas recorrendo atuao dos
diversos atores sociais. No somente um problema de falta de recursos;
na maioria dos casos, a extenso da cobertura no possvel por razes
polticas e depende da capacidade de presso dos grupos organizados e
no organizados.

158
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Para generalizar a satisfao das necessidades, preciso recorrer


focalizao, pela qual se visa identificar, com a maior preciso possvel, a
populao-alvo (beneficirios potenciais) e desenhar o programa ou projeto
levando em considerao essas caractersticas. Quanto mais acurada a iden-
tificao do problema (carncia por satisfazer) e daqueles que o sofrem
(populao-alvo), mais fcil ser desenhar medidas diferenciadas e espec-
ficas para sua soluo.
Foi dito que a distribuio de servios sociais no deve ser neutra em
relao aos grupos de renda (PNUD, 1991, p. 182). Inclusive sustenta-se que
se grupos no necessitados recebem benefcios substanciais ou caso esses
benefcios no cheguem aos grupos necessitados, a interveno est mal
desenhada (PNUD, 1991, p.102). Ambas as proposies destacam a impor-
tncia da focalizao.
A focalizao um critrio de incluso, mas tambm de excluso.
Dessa forma, evita-se submeter o tratamento a quem no o necessita, s
vezes inclusive evitando prejuzos. Por exemplo, em programas de refeitrios
escolares que optam por elaborar indiscriminadamente as refeies, acaba-se
gerando problemas de obesidade para aquelas crianas que j se alimentam
adequadamente em seus domiclios.

Solidariedade

Trata-se da participao diferenciada no financiamento da poltica


social e do acesso proteo social, de acordo com a capacidade econmica
das pessoas, como maneira de concretizar a universalidade e a eqidade
(CEPAL, 2000b, p. 82), assegurando que o acesso ao bem-estar no dependa
exclusivamente da capacidade de pagamento das pessoas.
H duas formas de conseguir esse propsito. Uma, por meio dos
impostos, obtendo mais recursos daqueles que no so pobres; a outra,
por meio do gasto pblico, orientando-o para atender preferencialmente
aos mais necessitados.
A respeito da primeira, a Cepal (1998a) destacou que na Amrica
Latina fortaleceu-se uma tendncia a favor dos impostos sobre o consumo,
na modalidade do IVA, a tal ponto que quase todos os pases da regio
arrecadam entre 70% e 80% de suas receitas tributrias por essa via.
159
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Nos pases da OCDE, ao contrrio, entre 40% e 66% provm de impostos


diretos.
Em decorrncia disso, insistiu-se que, embora no se deva
sobreestimar a capacidade redistributiva da poltica fiscal, deve-se tentar
aumentar a incidncia dos impostos diretos mediante ampliao da base e
maior cobertura de contribuintes, com as quais se poderia aumentar a eqi-
dade horizontal e vertical (CEPAL, 1998a, p.74).
Em relao segunda forma, insistiu-se na necessidade de melhorar
o desenho dos programas sociais para conseguir mais eficincia e impacto
no uso dos recursos.
A combinao de ambas as alternativas, obviamente, resultaria em
maior impacto redistributivo, mas, no sendo possvel, faz-se necessrio
preocupar-se em assegurar uma alocao tecnicamente correta e progres-
siva dos recursos.

Eficincia

Consiste em exigir a boa administrao dos recursos pblicos, obtendo


a maior quantidade de produtos de qualidade semelhante com a mesma
quantidade de recursos. A administrao adequada de recursos, que sempre
so escassos, contribui para a eqidade, na medida em que permite liberar
parte deles para produzir mais bens e servios que satisfaam as necessi-
dades das pessoas.
Para alcanar a eficincia preciso estabelecer uma estrutura de
incentivos que premie o melhor uso e alocao dos recursos. Assim, o inte-
resse dos atores em maximizar seus benefcios deve ser coadjuvante ao
cumprimento dos objetivos e maximizao da eficincia global dos sistemas
de proteo. Tambm h a preocupao de que os benefcios alcanados
em cada rea provoquem as menores conseqncias negativas em outras
esferas do desenvolvimento social e econmico.

Os pressupostos

No suficiente enumerar os princpios que permitem melhorar a


gesto dos programas sociais; preciso, alm disso, identificar claramente

160
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

os pressupostos bsicos que devem ser cumpridos para que os princpios


possam operar. Isso se deve, entre outros fatores, falta de anlises empricas
e pesquisas sobre gesto social na regio.
A pesquisa apresentada neste livro permite concluir que, para colocar
em prtica a nova gesto social, necessrio assegurar as seguintes pr-
condies:
devem ser definidos com preciso os objetivos de impacto, assim
como as metas, os padres, os indicadores e os seus critrios de operao;
devem ser levados em considerao os efeitos causados pelos projetos.
Uma vez entregues os produtos aos beneficirios, eles [os produtos] incidiro
de maneira direta ou indireta no impacto. H casos em que sua utilizao
exige mudanas de comportamento dos usurios (por exemplo, o uso de
seringas descartveis em um programa de combate AIDS). Por conseguinte,
necessrio ter uma definio clara dos efeitos, com seus respectivos indica-
dores, quando eles forem uma condio para produzir impacto;
so necessrios mercados eficientes. Uma das condies bsicas
para contratar a produo de um bem ou servio de agentes particulares
que exista uma oferta suficiente de fornecedores. A concorrncia entre eles
gera incentivos para a reduo de custos, estimula a inovao e evita as
prticas de monoplio;
necessrio assegurar que os fornecedores privados tenham o
comportamento requerido. Os agentes privados buscam maximizar sua
funo de utilidade, mas com uma regulamentao adequada contribuem
para otimizar a obteno dos objetivos do programa;
as relaes contratuais devem ser estabelecidas mediante normas
claras. Somente ser possvel estabelecer convnios, contratos ou acordos
de atividade adequados entre o programa e os agentes privados caso sejam
estabelecidos padres claros em relao ao volume, qualidade e ao custo
da produo sub-contratada. Alm disso, devem ser criados mecanismos e
instncias de soluo de problemas;
devem ser protegidos os interesses dos beneficirios. Tambm
necessrio especificar as expectativas destes com relao aos produtos
que recebero. Dessa forma, evita-se qualquer eventual manipulao que
os prestadores de servios possam realizar;
161
Ernesto Cohen e Rolando Franco

necessrio institucionalizar a participao cidad. A co-gesto de


destinatrios e prestadores de servios exige mecanismos geis de
interlocuo, para os quais preciso considerar as redes de cooperao
existentes na comunidade;
os agentes pblicos devem atuar dentro da legalidade, com transpa-
rncia e com conhecimento tcnico. As burocracias pblicas organizam-se
de forma que a atividade administrativa seja ordenada, estvel e previsvel,
sendo que a atuao administrativa deve ocorrer dentro dos caminhos legais
desenhados para proteger as garantias dos atores envolvidos;
so necessrios sistemas de informao que realimentem a tomada
de decises. Uma das condies para viabilizar o aprendizado organi-
zacional so os sistemas de informao, que permitem contrastar os
resultados da execuo do projeto com os padres previstos, assim como
question-los. Isso requer fontes de informao suficientes e um adequado
processamento.

As tcnicas

Deve-se determinar se as tcnicas realmente contribuem para o


aumento da eficincia e do impacto do programa. Nesse sentido,
necessrio verificar se no existem resistncias para sua introduo e se
os funcionrios possuem as habilidades necessrias para coloc-las em
prtica. Trata-se, enfim, de comprovar sua viabilidade operacional, o que
exige tambm comprovar que existem os meios requeridos para sua
implementao. Em nvel operacional, necessrio considerar trs mbitos:
o primeiro engloba a anlise da organizao no seu conjunto (pers-
pectiva global), includa uma vertente relacionada aos critrios e indicadores
que permitem identificar e medir o rendimento atual do programa e outra, de
carter prospectivo, que aponta para o fortalecimento da capacidade de
antecipao (e adaptao) s presses e demandas externas;
no segundo, incluem-se as aproximaes administrativas prticas e
tcnicas orientadas ao desenvolvimento organizacional para impulsionar
habilidades na tomada de decises, negociao, gesto de conflitos, comu-
nicao, trabalho em equipe, liderana e inovao.

162
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quando se pretende levar as tcnicas de gesto empresarial ao setor


pblico, necessrio levar em conta suas exigncias de adaptao, uma vez
que foram concebidas para maximizar as utilidades em situaes de mercado.
No setor pblico, pelo contrrio, o que se visa aperfeioar a obteno dos
objetivos que buscam as polticas.
O esforo requerido para a adaptao das tcnicas crucial, visto
que podem ser introduzidas acriticamente, resultando em meros exerccios
que consomem tempo, geram falsas expectativas e no conseguem resultados
positivos (KEIDEL, 1994).
Por isso, uma estratgia para adaptar tcnicas de origem empresarial
no setor pblico requer a participao dos diferentes atores vinculados (direta
ou indiretamente) ao projeto. Os tomadores de deciso devem intervir, o que
bsico para a viabilidade poltica, bem como os especialistas que conheam
a cultura organizacional e o ambiente institucional. Tambm fundamental
que sejam envolvidos os escales mdios operacionais, uma vez que eles
determinam, em grande medida, a qualidade da atuao administrativa.
O terceiro relaciona-se com a anlise do ciclo de gesto e centra-se
em como se prioriza, desenha, avalia, monitora e analisa o impacto dos
programas e projetos sociais.
Quando se tenta medir a contribuio que uma interveno social
especfica produz sobre sua populao destinatria, implicitamente est-se
perguntando sobre o impacto que a mencionada interveno produziu.
Aparecem, ento, os limites da teoria e da prtica da formulao e avaliao
das polticas sociais.
Na Amrica Latina, h uma disputa entre duas correntes que convivem
em mbitos institucionais diferentes em quase todos os pases:
a decorrente da tradio e da economia neoclssica, que se baseia
nos modelos de anlise custo-benefcio e que utilizam como indicadores
tpicos do VAN Social. Para esta corrente, o impacto de um projeto ou
programa a contribuio que este realiza ao bem-estar da sociedade em
conjunto (no tem relao com a medida que serviu de base para atingir os
objetivos que buscavam tais programas e projetos);
a que resulta da utilizao do marco lgico, cujo atrativo irresistvel
a combinao da sua utilidade e simplicidade. As restries que apresenta
163
Ernesto Cohen e Rolando Franco

so: a ausncia da avaliao ex ante e o fato de no demandar a realizao


da avaliao de impacto ( opcional).
Por fim, a anlise de impacto no um requisito imprescindvel de
nenhuma das duas correntes mencionadas.
Confuses recorrentes em relao ao monitoramento e avaliao
dos programas e projetos sociais.
Caso se faa uma lista exaustiva dos projetos sociais na Amrica
Latina, muito provavelmente todos declarariam contar com um sistema de
monitoramento (e avaliao), o que, na realidade, restringe-se ao acompanha-
mento fsico-financeiro do estado de operao.
Isso no uma casualidade. Quando os projetos tm financiamento
proveniente de instituies nacionais (como o Ministrio da Fazenda) ou
multilaterais, a contabilidade da instituio donatria ou da que realizou o
emprstimo exige a informao derivada da aplicao dos recursos doados
ou emprestados.
O problema reside no fato de que o acompanhamento fsico-financeiro
no oferece toda a informao relevante para o processo de tomada de
decises do projeto nos diferentes nveis em que se materializa sua gesto,
o que constitui a funo essencial (no exclusiva) que justifica a existncia
do monitoramento.
Embora no haja dvida de que o acompanhamento fsico-financeiro
e o controle de gesto sejam importantes e tenham enorme utilidade, deve-se
reconhecer que constituem somente uma parte do monitoramento dos
programas e projetos sociais.
Quando se trata de empreendimentos econmicos, a contabilidade
informa sobre a maior parte dos elementos de julgamento relevantes para o
processo decisrio, tanto nos momentos intermedirios de operao do projeto,
como em sua concluso. Permite, dessa forma, todo tipo de anlise de
receitas e despesas e, em perodos determinados (geralmente em formato
anual), sua avaliao agregada com base nos balanos e nos estados de
lucros e prejuzos. Concluindo, a contabilidade permite monitorar e avaliar
a empresa: primeiro, porque a contabilidade est desenhada para permitir
que se tomem os diferentes tipos de decises necessrias, com a periodici-
dade requerida, e segundo, porque o objetivo final da empresa maximizar
164
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

o volume e a taxa de lucro por unidade de investimento, o que se traduz em


suas contas de benefcios e custos.
Mas nos programas e projetos sociais, o problema qualitativamente
diferente. Em relao a isso, so pertinentes as seguintes consideraes.
Tem-se insistido de maneira reiterada ao longo deste livro que o im-
pacto a nica justificativa da existncia (e permanncia) dos programas
sociais. Inclusive, acrescentou-se que o impacto dos programas e projetos
sociais o equivalente ao lucro nos empreendimentos econmicos. Mas o
impacto social no pode ser estimado mediante simples observao.
imprescindvel aplicar teorias e metodologias rigorosas para avaliar o impacto
de qualquer interveno social.
Em sntese: o impacto somente pode ser mensurado pela utilizao
de metodologias especificamente elaboradas para tais objetivos (modelos
quase-experimentais e derivados).
Embora o impacto seja uma condio necessria, no suficiente.
Tambm preciso considerar os custos para obt-lo. Aqui comeam a ser
teis os instrumentos derivados do controle de gesto e da contabilidade de
custos, com condio de realizar neles importantes adaptaes.
H custos que so irrelevantes na anlise do setor privado, mas
imprescindveis na anlise dos projetos sociais. Um exemplo tpico o dos
custos dos usurios, que devem ser abonados para se ter acesso s
prestaes do programa e que incluem os custos de traslado e o custo alter-
nativo que supe a ateno (includo o tempo de espera).
Os custos no campo social devem ser calculados de maneira que
permitam a anlise comparativa dos projetos que compem um programa
e a determinao da eficincia do projeto. Em cada projeto de um programa
existir um custo mdio por unidade de tempo para a entrega de um bem
(ex: refeio) ou a prestao de um servio (ex: educao, sade, etc.).
Dessa forma, obtm-se uma distribuio de freqncias com diferentes
custos (altos, mdios e baixos) que diferentes grupos de projetos enfrentam
para entregar o mesmo produto. Cabe indagar por que esses custos so
diferentes, o que possibilitaria obter recomendaes relevantes para
minimizar o custo global do programa e o especfico de cada projeto.

165
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Da mesma maneira que existe uma distribuio dos custos, h uma


equivalente distribuio dos impactos que cada projeto obtm. Isso se aprecia
mediante a avaliao de impacto. No entanto, em muitos casos, possvel
obter variveis substitutivas do impacto com o monitoramento. O mesmo
sucede-se em programas educacionais que registram sistematicamente infor-
mao (taxas de freqncia, repetio, ausncias, evaso, etc.), que pode ser
utilizada para o acompanhamento fsico-financeiro, o monitoramento e a an-
lise do impacto. Isso tornaria possvel comparar as distribuies de custos e os
impactos por projetos, extrair lies da implementao e utiliz-las no processo
decisrio contnuo inerente gesto de programas e projetos sociais1.

A contribuio da gesto social emergente

As descobertas da pesquisa permitiram identificar uma srie de


mitos bastante difundidos na rea da gesto das polticas sociais.

Mito 1. As polticas sociais lidam com objetos intangveis e o


mesmo cabe dizer de seus resultados.

Quando qualquer tipo de objetivo formula-se de maneira geral e


abstrata, ele se transforma em um objeto intangvel cuja obteno , por
definio, impossvel.
O desenvolvimento da personalidade integral como objetivo da escola
certamente coisa inatingvel. Mas ensinar uma criana a ler ao terminar o
terceiro perodo no impossvel e uma atividade que pode facilmente ser
medida e com bastante preciso (DRUCKER, 1990, p. 97).
possvel concluir que, quando uma poltica se limita a propor somente
seus objetivos gerais, estes podem parecer inalcanveis. Da que a regra
geral consista em decompor os objetivos gerais em outros nos quais se
especificam a natureza das mudanas que se pretende produzir e de que
forma, bem como identificar os destinatrios. Somente no momento em que
se estabelecem metas possvel alocar recursos para alcan-las.
Uma conseqncia do mencionado que, na medida em que as pol-
ticas no se traduzam em programas e projetos com metas especficas, no
possvel alocar recursos.
166
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Mito 2. As polticas justificam-se pelas finalidades que buscam

O denominador comum das polticas sociais que pretendem solu-


cionar problemas sociais e constituem uma interveno deliberada em
funo de critrios de eqidade. Por conseguinte, no requerem justificao
adicional alguma.
Essa afirmao deve ser cuidadosamente matizada: a) nem sempre as
polticas sociais tm um saldo lquido positivo para as populaes-alvo; b)
difcil conceber um nico e melhor modo de implementar qualquer poltica
social; portanto, deveriam ser implementadas somente as boas alternativas
disponveis, descartando-se as demais; e c) por fim, o nico que est sempre
justificado so os critrios de eqidade, nos quais se fundamentam as polticas
sociais, e no as formas especficas em que essas se concretizam.

Mito 3. As avaliaes de impacto das polticas sociais so muito


caras e no compensam o custo de oportunidade que implicam
para a prestao de servios a seus destinatrios

O fundamento desse mito a ignorncia sobre as opes existentes


para realizar avaliaes, aperfeioando a utilizao da informao disponvel.
O que resulta das lies aprendidas neste campo na Amrica Latina
que o custo das avaliaes (quase independentemente do seu montante) tem
sido sempre marginal em relao aos benefcios de incorporar seus resultados.

Mito 4. A cobertura e a eficincia so os indicadores mais


importantes do sucesso ou do fracasso de um programa social

A cobertura mede o grau de cumprimento das metas de prestao. A


eficincia mostra a adequao na administrao dos recursos oramentrios.
Mas nenhum dos critrios citados permite estimar a contribuio do programa
ao bem-estar dos beneficirios, que o que justifica a sua existncia.

Mito 5. A descentralizao sempre desejvel

Nas ltimas dcadas, tem existido na regio um permanente movi-


mento pendular em relao ao papel que desempenham os processos de

167
Ernesto Cohen e Rolando Franco

descentralizao. Ultimamente, seu papel protagonista foi maior ainda por


estar associado participao cidad em um binmio indissolvel.
Descentralizao e participao so concebidas como estratgias
centrais para alcanar a eficincia e a eqidade. Lamentavelmente, atribui-se
a elas um valor intrnseco, quando so apenas um meio para aumentar a
probabilidade de conseguir os fins buscados.

Mito 6. O mercado intrinsecamente bom (ou ruim)

As iniciativas adotadas pelos governos durante os anos 1980 e at o


final dos 1990 tm concedido ao mercado um papel de protagonista, junto
com a retirada concomitante da interveno estatal.
A hegemonia do mercado pretende justificar-se por sua eficincia na
alocao de recursos, na gerao de incentivos inovao, na reduo de
custos e nas economias de escala. Contudo, tais resultados nem sempre se
verificam na realidade porque o mercado est concebido como uma conse-
qncia automtica da contrao do Estado e no como uma instituio, cuja
operao requer condies, regras e normas. Dessa maneira, diluem-se os
aspectos positivos do mercado, que se converte na causa de todos os males.

Mito 7. Os enfoques administrativos que provm do mundo


empresarial podem ser transferidos automaticamente gesto
social

O interesse pela gesto empresarial tem levado a acreditar que os


programas sociais da administrao pblica podem ser geridos da mesma
forma que uma empresa.
A falta de adaptao das aproximaes administrativas desenhadas
para operar em mercados convencionais pode limitar em grande medida
sua utilizao na gesto social. A explicao dos mitos mencionados obedece
a uma combinao de fatores de natureza diversa.
O ponto de partida a proposta central deste livro: a nica justifica-
tiva das polticas sociais e, portanto, dos programas e projetos em que elas
se concretizam, o impacto que geram sobre a populao qual so
destinados. Isso tambm se traduz na estrutura e na dinmica dos modelos

168
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

de organizao e gesto que permitem a implementao de polticas,


programas e projetos.
Essa afirmao poderia parecer bvia, uma vez que equivale a dizer
que os recursos atribudos ao social somente se justificam na medida em
que sirvam para alcanar os fins almejados s polticas.
No obstante, essa preocupao com o impacto nova na regio,
devido relevncia que costuma ser dada ao senso comum, escassez de
avaliaes e ao relativamente recente surgimento de metodologias especifi-
camente desenhadas para a anlise dos programas e projetos sociais.
Em primeiro lugar, dizer que a entrega de bens deve produzir impacto
do senso comum. Dessa forma, quando se aumenta o nmero de centros
de atendimento bsico de sade, dever-se-ia produzir uma diminuio das
taxas de morbidade e mortalidade na populao destinatria. Contudo, isso
no necessariamente assim. Aumentar a oferta de servios de sade sem
levar em conta o perfil epidemiolgico da populao-alvo pode fazer com
que as mudanas que se produzam quanto morbidade e mortalidade
sejam marginais ou nulas. Por fim, o senso comum pode oferecer uma fraca
contribuio para o desenho das polticas sociais, eliminando a necessria
justificativa da relao entre os produtos que se entregam e o impacto que
esses causam.
Em segundo lugar, conveniente enfatizar que as avaliaes que
foram realizadas nos ltimos anos na Amrica Latina tm eliminado o pres-
suposto de que basta entregar bens ou servios para que o impacto automa-
ticamente ocorra.
Em terceiro lugar, deve-se lembrar que, at pouco tempo, no existiam
metodologias para analisar a especificidade dos projetos sociais (como a
anlise custo-impacto ACI), que tm, ainda, uma disseminao limitada.

169
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

ANEXO I
ESTUDOS DE CASO

Argentina: Projeto Jovem do Ministrio do Trabalho


e Seguridade Social

Introduo

O Projeto Jovem o componente principal do Programa de Apoio


Reorganizao Produtiva (PARP), iniciativa impulsionada na Repblica da
Argentina, que conta com o apoio financeiro do BID e cuja execuo tem
sido feita no marco do acordo desse pas com o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
A execuo do PARP se iniciou no ano de 1994 e seu propsito principal
era responder situao de marginalizao laboral dos jovens sem ocupao,
com baixos nveis de renda, educao formal incompleta e escassa experincia
de trabalho. Contemplava tambm a situao enfrentada por adultos deslo-
cados de seus empregos, como conseqncia dos processos de racionalizao
e reconverso dos setores pblico e privado do pas.
Baseou-se na construo de um mapa crtico da gesto com base na
anlise dos principais processos (cadeia de valor), que propuseram como eixos:
a qualidade dos servios prestados e sua contribuio aos objetivos de impacto.
O trabalho foi realizado em quatro fases:
1) anlise do marco lgico do programa, apresentando hipteses
preliminares sobre os fatores que incidem na eficincia e no impacto do programa;
2) identificao e anlise dos processos de produo e distribuio,
para situar as defasagens de eficincia e impacto dentro dos processos
produtivos do Programa;
3) a partir dos insumos gerados nas etapas anteriores, foi caracterizado
o modelo de organizao e gesto, sua relao com o contexto, o papel do
Estado e a participao comunitria, entre outros;
171
Ernesto Cohen e Rolando Franco

4) anlise integrada dos fatores que facilitam e dificultam a gesto,


com o objetivo de elaborar propostas e recomendaes especficas.
Os instrumentos utilizados foram do tipo qualitativo (workshops
participativos e entrevistas focalizadas) e quantitativo (avaliao de impacto),
que foram complementados com anlise documental.

Marco institucional e financeiro do programa

A coordenao do desenho e da execuo global do PARP estiveram,


desde o incio, sob a responsabilidade do Ministrio de Economia, Obras e
Servios Pblicos, com carter de organismo executor e responsvel pela
execuo direta do Projeto Jovem e do Projeto Microempresas.
O Ministrio de Trabalho e Seguridade Social (MTSS) tinha a
responsabilidade dos componentes do Projeto Imagem e Fortalecimento
Institucional dos Escritrios de Emprego.
No incio de 1996, o organismo executor do programa passou a ser o
MTSS, responsvel pelos quatro componentes, unificando, portanto, as
unidades executoras existentes em uma nica unidade dependente da
Secretaria de Emprego e Capacitao Laboral.
O custo total para a primeira fase do PARP foi estimado em 221
milhes de dlares, dos quais cerca de 80% estavam destinados execuo
do Projeto Jovem.
A contribuio financeira do BID foi de 154 milhes de dlares, por
meio de dois emprstimos que representaram 70% dos custos previstos. Os
fundos de contrapartida local, estimados em 67 milhes de dlares, vieram
do Oramento Anual da Nao.

Descrio do Programa

Objetivos do Projeto Jovem

Mediante a capacitao laboral dos jovens destinatrios, o programa1


prope-se apoiar o processo de reconverso produtiva, mediante o aumento da
oferta de mo-de-obra semiqualificada, em atividades em que esta insuficiente
e em que existe evidncia de demanda por parte dos setores produtivos; elevar
172
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

as possibilidades de insero laboral e social de jovens que enfrentam pro-


blemas de marginalidade ou de excluso scio-laboral.
O impacto esperado na populao-alvo o melhoramento da sua
situao ocupacional, das rendas percebidas, da qualidade do emprego obtido
e do tempo de procura. Tambm pretende-se favorecer uma melhoria na
integrao social dos beneficirios, manifestada no aumento da auto-estima,
nas relaes interpessoais e na gerao de projetos laborais ou educacionais.
A populao destinatria est composta por jovens de ambos os sexos
provenientes de domiclios pobres e que enfrentam uma situao de
marginalidade laboral, os que geralmente no completaram a educao
mdia e carecem de experincia de trabalho, ou esta escassa e informal.
Esses jovens esto em condies de desvantagem para inserir-se no
mercado de trabalho, devido insuficincia das habilidades bsicas, gerais e
especficas de que dispem para se candidatar a um emprego com possibilidades
de obt-lo. Os beneficirios(as) devem reunir as seguintes caractersticas:
ser maiores de 16 anos
estar desocupados, subocupados ou inativos com inteno de trabalhar
vir de domiclios com baixa renda
ter um nvel educacional que no supere a educao secundria completa.

Caractersticas do servio

O Projeto Jovem oferece capacitao laboral gratuita em ocupaes


nas quais existe evidncia de demanda de mo-de-obra.
A capacitao possui carter intensivo, eminentemente prtica e de
curta durao. Dado o perfil geral dos beneficirios e o tempo previsto para
os cursos, a capacitao orientada a ocupaes que requerem um nvel de
semiqualificao. O modelo tenta articular os mbitos da formao e da
produo, estruturando os cursos em duas fases:
a capacitao que prepara para o desempenho no estgio
profissionalizante, favorecendo a formao de atitudes e hbitos.
o estgio profissionalizante que permite consolidar o aprendido
mediante a prtica em um mbito concreto de produo.
173
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Processos do modelo de organizao e gesto

O modelo de organizao e gesto do Projeto Jovem sustenta-se na


externalizao por meio de instituies pblicas e privadas de capacitao
(ICAP), e no desenho e execuo dos projetos. A interveno estatal se
restringe ao desenho geral das aes, contratao do servio a terceiros
(via licitao), superviso e ao financiamento.
O modelo tem como diretrizes a aplicao de mecanismos de mercado,
a focalizao da populao-alvo, a igualdade de oportunidades entre homens
e mulheres, o pagamento por resultados, a avaliao de processos, os
resultados e o impacto do programa.
O programa alcanar seu objetivo de impacto na medida em que
se cumpram trs pressupostos centrais: a) existncia de uma demanda de
mo-de-obra semiqualificada em ocupaes para as quais a sua oferta
insuficiente, o que representa para os jovens capacitados uma oportuni-
dade de aumentar suas possibilidades de insero laboral; b) a capacitao
que o programa oferece aumenta as possibilidades de insero laboral e
social dos jovens beneficirios; e c) a definio do servio pertinente
para responder demanda da populao-alvo.
Uma desagregao dos diferentes processos de gesto envolvidos
no programa torna possvel indagar em que medida o modelo de gesto est
em condies de gerar resultados que permitam atingir os objetivos propostos
na populao destinatria. O esquema geral desses processos mostrado
no seguinte diagrama:

Diagrama 1: Processos envolvidos na gesto de programas

Fonte: Elaborao prpria

174
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Sobre a margem esquerda, como forma de incio do ciclo da gesto,


assinalam-se os processos de desenho, cujos objetivos so a formulao e o
ajuste da estrutura organizacional e da totalidade dos processos de gesto,
assim como a especificao das atividades e dos recursos necessrios para
a obteno dos objetivos e metas.
Os processos de produo e distribuio so definidos a partir dos
requerimentos do tipo de servio que o programa pretende entregar aos
destinatrios.
O ciclo se fecha com os processos de monitoramento e avaliao,
cuja atividade principal a de analisar os outros processos e atividades de
acordo com os resultados, efeitos e impactos obtidos. Eles permitem a
realizao de aes corretivas da formulao e gesto do programa.
Finalmente, na parte inferior esto localizados os processos de suporte,
cujo valor agregado reside no apoio ou servio que oferecem ao restante
dos processos de gesto e organizao em geral.

O programa sob uma perspectiva estratgica

Os resultados do estudo centram sua anlise nos diferentes fatores de


desenho, gesto ou organizao que por ao ou omisso permitem explicar
as dificuldades enfrentadas pelo programa para a obteno dos objetivos de
impacto. Sua caracterizao feita em torno dos seguintes eixos:
a gesto do servio
a adequao da organizao aos requerimentos da gesto
a capacidade de aprendizagem organizacional.
A gesto do servio

As aes de desenho e execuo esto sob a responsabilidade de


instituies de diferentes natureza, trajetria e recursos, o que explica a
diversidade de estratgias e meios utilizados. Nesse marco, o mecanismo
de identificao de demanda mediante a articulao das ICAPs com as
empresas eficiente quando:
as empresas contatadas pelas ICAPs demandam efetivamente mo-
de-obra capacitada para ocupaes s quais no existe oferta suficiente ou
a oferta disponvel no rene o perfil requerido. Pressupe-se uma demanda

175
Ernesto Cohen e Rolando Franco

atual ou no futuro imediato, que os empresrios no podem satisfazer pelos


meios habituais;
as ICAPs, as empresas ou ambas podem definir adequadamente as
habilidades demandadas para o desempenho profissional. Isso supe certa
capacidade tcnica e de articulao das ICAPs, que garante que os
licenciados dos cursos renam as habilidades demandadas.

Debilidades dos fornecedores

As dificuldades na execuo dos cursos remetem geralmente a


debilidades de gesto e organizao dos fornecedores. interessante
destacar alguns aspectos.
Sobre o perfil docente: As ICAPs manifestam uma forte
coincidncia com as expectativas do programa a respeito de um docente
ideal que rena formao tcnica e experincia de trabalho vinculada
com a ocupao para a qual capacita e, por outro lado, formao didtica
para a administrao de situaes de aprendizado. Contudo, praticamente
impossvel encontrar esse perfil em um docente. Ante essa restrio, as
ICAPs identificam como alternativa na seleo dos docentes a de privilegiar
o domnio dos contedos tcnicos da capacitao.
A articulao com a empresa: O que, para as ICAPs, poderia ser
seu objetivo ltimo, isto , cumprir com a proviso do servio no que diz
respeito ao programa, somente um meio para a obteno do impacto. Isso
implica a necessidade de verificar a avaliao da capacitao adquirida que
as ICAPs tm realizado.
Problemas vinculados com o planejamento de processos: Entre
os problemas apresentados na gesto, alguns decorrem de restries no
planejamento da incorporao de beneficirios, no que se refere seleo
para o ingresso aos cursos, ou a insuficincias no desenho da avaliao
das aprendizagens.
Incorporao de beneficirios aos cursos: Embora uma parte
dos beneficirios satisfaa os requisitos de renda definidos, eles tm dficits
prvios que nem sempre podem ser compensados durante o perodo de
capacitao. O monitoramento no atentou para a relao entre o perfil de
renda, o desempenho nos cursos e os resultados alcanados.
176
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Avaliao de aprendizagem: A imputao, s ICAPs, da avaliao


dos beneficirios, sem prever mecanismos de verificao a respeito do
atuado, gera perguntas. Mais ainda, caso se considere que uma avaliao
desfavorvel ou seja, a desaprovao de um beneficirio na fase de
capacitao transforma-se em uma eventual penalidade econmica para
as ICAPs. Como conseqncia, a aprovao pode no certificar neces-
sariamente a aquisio das competncias requeridas para o desempenho
laboral. No claro se efetivamente todos os beneficirios tm obtido
isso. Por outro lado, a falta de informao sobre os resultados de aprendi-
zagem no permite posteriormente avaliar a contribuio do servio ao
impacto esperado.

Adequao da organizao aos requerimentos da gesto

Um dos fatores de risco identificados no planejamento inicial residia


na capacidade da organizao para administrar o programa, unida
incerteza de obter uma resposta adequada por parte dos principais atores
do contexto ativo: as instituies de capacitao, as empresas e a
populao destinatria.

As estratgias de centralizao e descentralizao

A centralizao engloba limitaes em relao possibilidade de


administrao de informao sobre os mercados locais, a pertinncia
das ofertas e a capacidade dos fornecedores. Esse aspecto foi advertido
durante a execuo e, embora tenha-se buscado uma participao das
gerncias regionais, isso no foi suficiente para definir modalidades que
permitam incorporar a informao obtida nas decises, salvo nos casos
em que sua fundamentao reunia nveis aceitveis de verificao.
Tampouco as gerncias regionais estavam dotadas de recursos que
tornem possvel produzir recomendaes sobre os projetos apresentados
para sua regio.
Pode-se observar a limitao de no haver previsto no planejamento
a aplicao de dispositivos de leitura dos contextos locais que permitissem
uma maior participao das gerncias regionais nas decises do nvel central.

177
Ernesto Cohen e Rolando Franco

A descentralizao operacional

A escassa participao do nvel regional no planejamento dos processos


sob sua responsabilidade, ou daqueles nos quais tem um papel importante,
limita a capacidade de dotar com mais conhecimento sobre os pressupostos
utilizados no planejamento e os riscos identificados para a gesto, de modo
que possam ser contrastados na prtica local.
O escasso desenvolvimento de ferramentas de monitoramento sobre
a prpria gesto das gerncias regionais e a insuficiente definio de padres
no tm permitido a sistematizao da experincia.
Provavelmente o aspecto mais crtico resida na escassa autonomia
das gerncias para a tomada de decises e resoluo de conflitos na execuo
do servio. Alm disso, os canais de comunicao e a coordenao entre os
nveis central e regional tm apresentado na histria do programa condies
de instabilidade que no favorecem sua eficiente articulao, demandando
esforos adicionais ou duplicao de tarefas.
As freqentes mudanas na estrutura do nvel central, a estratgia de
rotao de consultores em diferentes postos e a prioridade dos mecanismos
de ajuste mtuo para a coordenao tm manchado de rudos os canais de
comunicao, e a articulao entre os nveis no tem sido totalmente clara.

Diagrama 2: Restries descentralizao

Nota: GR = gestes regionais


Fonte: Elaborao prpria

178
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

As gerncias regionais observam a existncia de diferentes interlocutores


no nvel central, sujeitos a diversas prioridades, frente s quais sua capacidade
de resposta limitada. Isso aponta para uma dificuldade do nvel central para
coordenao e programao de aes que afetam o mbito regional.

A capacidade de aprendizagem organizacional

A capacidade para sustentar e aumentar a eficincia e o impacto da


gesto constri-se, em particular, por meio dos processos e funes
relacionados com a possibilidade de aprendizagem. A partir dessa perspectiva,
o monitoramento e a avaliao de impacto na medida em que produtores de
informao constituem uma condio necessria, ainda que no suficiente.
Tambm necessria a capacidade para criar novas oportunidades e
implement-las durante a gesto.

A contribuio do monitoramento e a avaliao de impacto

Os processos, considerados separadamente, apresentam deficincias


que se devem falta de um sistema integrado de monitoramento e avaliao.
Dessa forma, as restries do monitoramento vinculadas com a produo
de informao respondem falta de clareza a respeito dos insumos que esse
processo entrega avaliao e aos padres que devem ser observados na anlise.
O monitoramento d-se sobre os cursos e a avaliao refere-se situao
dos licenciados. Em relao com o que vincula a ambos, somente existe um
conjunto de perguntas e algumas pistas sobre a gesto e os efeitos produzidos
nos beneficirios. A limitao encontra-se no fato de que no possvel deter-
minar com rigor o alcance das aes, nem integr-las na cadeia da gesto.
O Diagrama 3 sintetiza as principais limitaes observadas.

Limitaes do monitoramento

A informao produzida para a gesto possui limitaes que se


localizam em trs mbitos:
informao insuficiente sobre os efeitos do servio nos beneficirios.
insuficincia de indicadores analisados para algumas das variveis
consideradas.
produo de informao relativamente homognea de fornece-
dores, produtos e destinatrios.

179
Ernesto Cohen e Rolando Franco

A seguir apresentado um resumo dos problemas identificados.


Cabe ressaltar que as observaes no esto orientadas em todos os casos
ao monitoramento global dos cursos, mas que deveriam ser consideradas
principalmente para o acompanhamento estratgico de amostras
representativas que posteriormente possam ser vinculadas com os
resultados das medies de impacto.

Diagrama 3: Monitoramento e avaliao: ns estratgicos


Restries do monitoramento e a avaliao que limitam as
possibilidades de maximizar a eficincia e o tempo

Ns estratgicos

O insuficiente tratamento integrado de indicadores sobre insumos,


processos, produtos e efeitos no permite discriminar os fatores
associados com uma maior eficcia e impacto da capacitao

A centralizao do desenho e da produo no incorpora informao


disponvel no nvel local e nos operadores diretos dos servios

Falta de claridade e otimizao da contribuio ao monitoramento de


outros processos ou atividades de produo e suporte

Falta de um sistema integrado de


monitoramento e avaliao

O desenho da avaliao no prev a anlise do impacto observado em


relao a indicadores de produtos e custos do servio, efeitos nos
beneficirios e variveis de contexto

Insuficiente contraste das hipteses de impacto do programa (demanda


social por satisfazer e qualidade do servio requerido)

Restries da comparao, entre grupos com e sem participao no


programa, para a elaborao de concluses
Fonte: Elaborao prpria

Sobre o monitoramento do servio

Pode-se afirmar que a omisso central reside na falta de monitora-


mento sobre os efeitos da capacitao nos beneficirios, pelo menos dos
que so observados na medio de impacto.
O monitoramento de fornecedores, assim como o acompanhamento
de indicadores sobre a relao dos custos com a qualidade dos insumos e
produtos, tambm insuficiente. No primeiro caso, no se dispe de
informao que d conta da incidncia de diferentes aspectos sobre o
desenvolvimento e os resultados da capacitao, tais como formas
180
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

organizativas, estilos de conduo, contratao e sistemas de compensao


aos docentes, vinculao com o contexto ou outros aspectos institucionais.
Desse modo, so insuficientes a relevncia e a anlise com relao
capacidade tcnica das ICAPs.
No caso dos custos, as restries de informao sobre dimenses de
qualidade trasladam-se s possibilidades de analisar a relao custo-
eficincia. No foram estimados custos adicionais nos quais se incorre devido
ao acompanhamento e apoio de irregularidades detectadas na execuo
(tempos de pessoal administrativo e tcnico para atender e solucionar
problemas ou desvios, ou outras gestes).
Em um programa centrado na demanda e em que o Estado delega
grande parte das aes, fundamental que aqueles que representam a
demanda ou so parte fundamental na oferta, tenham participao na
avaliao da qualidade do que se oferece, assim como na elaborao de
propostas de melhoria.

A centralizao do monitoramento

O monitoramento integra aes realizadas por diferentes atores da


organizao do nvel central e regional. Contudo, tanto o desenho de
indicadores e instrumentos, como grande parte do processamento, anlise
da informao e produo de relatrios esto sob a responsabilidade das
equipes tcnicas centrais. Isso implica, a priori, a renncia obteno de
maiores insumos que redundem em uma melhora do processo.
Por outro lado, a escassa participao das gerncias regionais debilita
a contribuio do monitoramento prpria gesto do nvel local. A
insuficincia de desenho do acompanhamento que as gerncias realizam
torna oportuno incluir aqui algumas observaes.
Falta de clareza do papel do acompanhamento regional
A funo de monitoramento que as gerncias cumprem no aparece
suficientemente definida e valorizada. Isto contribui para uma percepo de
que o acompanhamento regional contribui centralmente com o tratamento
dos desvios ou problemas apresentados na execuo, em circunstncias em
que tambm realiza outras atividades de controle.

181
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Diagrama 4: Restries do monitoramento

A informao disponvel no d conta da heterogeneidade


Monitoramento de dos insumos em relao a:
insumos (caracters- .pertinncia (indicadores de demanda, participao de
empresas no desenho)
ticas e qualidade de .nvel tecnolgico dos recursos
desenho dos cursos .competncias contempladas
contratados) .equipe docente
.esquema de estgio
.perfil de tutor
Restries para construir indicadores de custo-insumos
No se dispe de informao sobre aes complementares
Monitoramento de realizadas pelas ICAP com o grupo de beneficirios
(articulao com outras entidades, apoio insero laboral,
desempenho de oferta de mdulos complementares de capacitao e outras)
fornecedores Participao no mercado: oferta de outros servios,
diversificao de clientela e atividades, investimento
Desenvolvimento, vinculao ou ambos com projetos de
pesquisa e desenvolvimento de recursos humanos
A informao disponvel no d conta da heterogeneidade
dos cursos em relaoa:
requisitos de ingresso
perfil dos alunos
perfil do docente e tutor associado com o desempenho
Monitoramento de
equipe institucional de apoio tcnico ao docente
(responsvel e pessoal tcnico da ICAP)
cursos (processo e metodologias de ensino (para cursos com desempenho
produtos) excelente e regular)
estratgias vinculadas com atividades compensatrias de
competncias bsicas
Os mtodos utilizados para o ensino tambm no do conta
da heterogeneidade dos cursos

Insuficiente informao sobre perfil de ingresso (saberes


Monitoramento de prvios, experincia laboral vinculada, motivao)
Insuficiente informao de perfil de sada de beneficirios
efeitos (aprendiza- avaliados (somente para desempenho grupal e no
gens obtidas) individual)
Alto nvel de subjetividade na compilao de informao
No foi previsto o processamento de dados disponveis
sobre avaliaes das ICAP (dado insuficiente, mas
disponvel - no processado)
No se dispe de avaliao de perfil de beneficirios por
parte das empresas (estudos com informao grupal)

a
Relao para o nico efeito de exemplificar a restrio.
b
Instituies de capacitao.
Fonte: Elaborao prpria.

182
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

A falta de previso em relao produo de relatrios sistemticos


de responsabilidade do nvel regional conspira contra a possibilidade de
aprendizagem e recorta de algum modo o exerccio da autoridade decorrente
da responsabilidade desse nvel (administrao de cursos em sentido amplo).
Escassa formalizao e falta de definio de padres de gesto
necessrio impulsionar uma maior descentralizao do processo,
para satisfazer os requisitos de definio de metas e padres de gesto.
Tambm necessrio revisar a contribuio do monitoramento gesto da
realidade cotidiana das gerncias regionais. A outra cara da moeda mostra
a urgente necessidade de fortalecer as equipes tcnicas regionais - em
recursos e desenvolvimento de habilidades tcnicas - para o cumprimento
das funes de monitoramento, assim como de aumentar a efetividade na
coordenao entre os nveis central e regional.

A contribuio de outros processos ao monitoramento

O monitoramento uma funo que atravessa toda a gesto.


A falta de um sistema integrado de monitoramento e avaliao implica no
desperdcio de informao valiosa, disponvel e facilmente incorporvel.
A reviso do mapa da gesto e a identificao dos pontos crticos de
monitoramento permitiria uma alocao e distribuio da funo a
diferentes unidades e processos, com uma clara delimitao de
responsabilidades e padres esperados de atuao.

A avaliao de impacto

A previso e a realizao da avaliao de impacto do programa


possuem um valor intrnseco. So identificados problemas de diversas ordens,
que vo desde o modelo conceitual da avaliao at alguns problemas na
anlise estatstica dos dados.
Em relao ao perfil de renda dos beneficirios, a experincia tem
mostrado a insuficincia dos indicadores utilizados: o nvel de instruo
alcanado ou os anos de experincia de trabalho no do conta dos saberes
prvios dos beneficirios ou de aspectos psicossociais relacionados com
183
Ernesto Cohen e Rolando Franco

a empregabilidade. Essa questo requer aproximaes sucessivas, que


permitam identificar as dimenses associadas.
Em relao considerao dos efeitos e dos produtos, a questo
remete ao j observado sobre o monitoramento. A formulao de um
sistema integrado de avaliao e monitoramento permitiria delimitar com
maior clareza os requerimentos de informao, com o objetivo de analisar
o impacto do programa e antecipar restries. bvio que questes
vinculadas com os insumos ou com as atividades, e tambm com o perfil
de licenciado dos beneficirios, somente podem ser analisadas
oportunamente mediante o monitoramento.

As propostas de mudana

As propostas de mudana do programa se colocam em torno de


dois eixos orientados construo de um modelo de gesto para conseguir
impacto. O primeiro aponta para o fortalecimento do modelo de
externalizao de servios mediante duas linhas complementares que
implicam ajustar os processos de desenho e o sistema de fornecedores. O
segundo, ao incrementar o sistema de aprendizagem do programa,
principalmente por meio de uma reconceitualizao que permita integrar
os sistemas de monitoramento e avaliao.
O fortalecimento do modelo de externalizao requer atuar sobre
os processos de gerao de oferta e planejamento/programao,
principalmente no desenho do programa destinado a apoiar o
desenvolvimento dos escritrios regionais e ao fortalecimento dos
fornecedores. No entanto, o ponto de partida mais importante deve ser a
produo de informao e sistematizao sobre a oferta e demanda no
mercado de trabalho local e regional, com o objetivo de gerar uma oferta
de capacitao em que efetivamente exista demanda. Por outro lado, a
externalizao do servio exige contar com mecanismos de apoio e
fortalecimento para o desenvolvimento dos fornecedores que garantam
uma maior homogeneidade na qualidade das prestaes.

184
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Brasil: O Programa Nacional de Doenas Sexualmente


Transmissveis (DST) e Sndrome da Imunodeficincia
Adquirida (AIDS)

O marco geral

A situao epidemiolgica da AIDS no Brasil

A sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS) foi identificada


pela primeira vez no Brasil, no ano de 1982, com o diagnstico de sete
pacientes homossexuais e bissexuais2. Caso se considere o perodo de
latncia da infeco pelo HIV, possvel deduzir que a introduo do vrus
no pas deve ter ocorrido ao final da dcada de 1970.
Estima-se que em um primeiro momento o vrus se difundiu nas
principais reas metropolitanas do Centro e do Sul do pas, e continuou com
um processo de disseminao nas diversas regies durante a primeira metade
da dcada de 1980. A grande maioria dos casos concentra-se na regio
Sudeste: 72,1% das notificaes para o perodo 1980-1998. Desde o incio
da epidemia at o dia 28 de fevereiro de 1998, foram notificados 128.821
casos Coordenao Nacional (CN) do programa de DST e AIDS.
No que concerne incidncia relativa, tambm a regio sudeste vem
apresentado as maiores taxas, com um total acumulado de 152 casos por
100.000 habitantes, coeficiente muito superior aos observados nas regies Sul
(77,3) e Centro-oeste (70,9), e diferente dos verificados nas regies Nordeste
(27,1) e Norte (24,7). Dos cerca de 5.000 municpios brasileiros, 2.509
notificaram pelo menos um caso de AIDS at fevereiro de 1998, sendo 825 o
nmero de municpios com pelo menos cinco casos (Quadro 1).
Dada a magnitude e a complexidade do Programa Nacional de DST
e AIDS, definiu-se como universo do estudo oito estados e sete municpios,
que em conjunto respondem por 83,4% do total de casos de AIDS notificados
ao Ministrio da Sade at fevereiro de 1998 (Quadro 1).

185
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Quadro 1: Brasil: estados e municpios analisados para o


programa nacional de DST* e AIDS

Estados Municpios

Bahia Salvador
Distrito Federal
Minas Gerais Belo Horizonte
Par Belm
Pernambuco Recife
So Paulo So Paulo
Rio de Janeiro Rio de Janeiro
Rio Grande do Sul Porto Alegre
*Enfermidades por transmisso sexual
Fonte: Elaborao prpria

Foi necessrio adequar o marco metodolgico em funo da


execuo descentralizada do programa, por meio das unidades integradas
do Sistema nico de Sade (SUS). Isso se reflete na nfase colocada em
indagar sobre a pertinncia da estrutura e suas funes administrativas,
inseridas em um contexto heterogneo e complexo que caracteriza as
diferentes regies do pas. Os atores envolvidos na gesto foram
identificados conforme os seguintes critrios:
nvel estratgico, que define a orientao global do programa e
responsvel pelas decises de alto nvel;
nvel ttico, que traduz as estratgias em metas e linhas de trabalho;
nvel operacional, que responsvel pelas tarefas de carter rotineiro
nas reas administrativa e substantiva da prestao direta de servios;
beneficirios, que so os destinatrios finais dos bens e servios
do programa.
Os instrumentos utilizados so eminentemente qualitativos e incluem
entrevistas em profundidade aos nveis estratgicos, entrevistas padronizadas
ao pessoal ttico e operacional e grupos focais s unidades prestadoras de
servios, complementados com observao participante.

186
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

A pesquisa foi desenvolvida em quatro fases: diagnstico, aplicao de


instrumentos, anlise e elaborao de propostas. O diagnstico possui como
vertente a anlise da documentao disponvel e o colocar em destaque as
dimenses que constituem a problemtica da gesto do Programa. Isso permitiu
a construo de instrumentos e sua aplicao nos diferentes atores. A terceira
etapa corresponde anlise dos resultados e seu contraste com atores-chave
com o fim de concretizar as concluses preliminares. Finalmente, foi elaborada
a proposta final caminhos estratgicos a partir de reunies com as dife-
rentes unidades responsveis pela programao.
Quadro 2: Regies do Brasil: distribuio do nmero de casos
de AIDS notificados ao programa nacional de DST* e AIDS,
1980-1998
Incidncia
Nmero (por 100.000
Regio de casos habitantes)

Norte 2.100 24,7


Nordeste 10.884 27,1
Centro-oeste 6.716 70,9
Sudeste 92.847 152,0
Sul 16.274 77,3
Brasil 128.821 92,3
*Enfermidades por transmisso sexual.
Fonte: Boletim Epidemiolgico AIDS dezembro/1997 fevereiro/1998 MS Coordenao
Nacional de DSTs e AIDS.

Descrio do programa

O Programa Nacional de DST e AIDS, de acordo com o estabelecido


nos documentos de formulao do Projeto AIDS I para o perodo 1994 -
1998, possui os seguintes objetivos gerais e especficos:

Objetivos gerais

Reduzir a incidncia e a transmisso do vrus HIV e das DST.


Fortalecer as instituies pblicas e privadas responsveis pelo controle
do HIV/ AIDS.
187
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Objetivos especficos

Reduzir a morbidade / mortalidade causada pelas DSTs e a infeco


pelo HIV.
Promover a melhoria da qualidade de vida das pessoas portadoras de
HIV/AIDS.
Assegurar a qualidade do sistema de diagnstico de laboratrio das
DSTs e da infeco pelo HIV.
Promover a adoo de prticas seguras relacionadas com a trans-
misso sexual e parental do HIV.
Ampliar a participao do setor privado na luta contra a AIDS.
Fortalecer as organizaes comunitrias que lidam com as DSTs e a
AIDS no pas.

Populao-alvo

A evoluo da epidemia e o avano do conhecimento tm contribudo


para formar uma idia mais ampla do conceito de situao de risco, superando
a abordagem inicial centrada em grupos definidos com critrios
epidemiolgicos. Em resposta a isso, o programa promove estratgias de
abordagem preventiva que combinam aes destinadas populao em geral
com outras especficas orientadas a alguns segmentos sociais que se
encontram em situao de maior vulnerabilidade s DSTs e AIDS, ou a
grupos com maior freqncia de comportamentos de risco.
Portanto, a cobertura do programa em relao preveno engloba a
todos aqueles que potencialmente possam estar em situao de risco, colocando
a nfase nos grupos mais vulnerveis que compem a populao-alvo:
populao rural, composta por garimpeiros, populao que vive em
assentamentos e grupos de baixa renda
caminhoneiros
homens que tm sexo com homens (homossexuais, bissexuais,
profissionais do sexo)
populaes confinadas em crceres
populaes de mulheres profissionais do sexo
povos indgenas
188
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

usurios de drogas injetveis (UDI)


crianas, adolescentes e adultos jovens
No campo da assistncia, a focalizao j mais visvel, e inclui os
portadores de HIV, pacientes de AIDS e pessoas afetadas por DST. Para
esse segmento da populao-alvo, a assistncia est estreitamente
articulada com atividades educacionais de preveno, para os efeitos de
assegurar a interrupo da transmisso do HIV e das DSTs e, ao mesmo
tempo, contribuir para a manuteno de condies normais de vida, em
particular dos pacientes soropositivos.

Linhas de interveno

O Programa Nacional (PN) possui quatro componentes:


Preveno, por meio de: 1) programas de informao, educao
e comunicao (IEC); 2) aumento da capacidade da equipe para
diagnosticar o HIV, a AIDS e as DSTs; e 3) capacidade do setor pblico
para realizar assessoramento, servios de testes annimos e aplicao
das intervenes antecipadas para reduzir o risco de transmisso.
Servios de assistncia, que incluem: 1) o estabelecimento de
sistemas para a identificao e tratamento de DST, e 2) integrao da
preveno do HIV/AIDS com os servios assistenciais, a fim de
promover o acesso a servios alternativos (e de baixo custo), que
substituam a hospitalizao.
Desenvolvimento institucional, com o objetivo de aumentar a ca-
pacidade para tratar problemas relacionados com o HIV/AIDS, mediante:
1) treinamento de trabalhadores da sade na prestao de servios,
assessoramento e tratamento; 2) controle de qualidade da rede de laboratrios;
e 3) assistncia tcnica nos diferentes componentes do programa.
Vigilncia, pesquisa e avaliao, por meio de: 1) vigilncia
epidemiolgica; 2) avaliaes de programas; 3) assessoramento; 4) teste e
controle de qualidade de laboratrios e servios; 5) estudos especiais em
epidemiologia e projees; 6) estudos e anlise de eficcia e custos das
intervenes; e 7) impacto econmico do HIV/AIDS.

189
Ernesto Cohen e Rolando Franco

O programa sob a perspectiva da eficincia e do impacto

Os problemas identificados

A anlise da formulao e gesto do programa e das opinies dos dife-


rentes atores envolvidos permitiu identificar problemas que limitam a eficincia
da interveno, seja porque incidem em um uso no adequado dos recursos ou
porque so um obstculo para a implementao de melhorias em sua utilizao.
Um dos problemas assinalados a inexistncia de avaliao de impacto,
o que afeta no somente a capacidade de introduzir melhorias, mas tambm o
alcance e a profundidade do diagnstico sobre as restries apresentadas. A
insuficincia de informao integrada a respeito de insumos, atividades, produtos,
efeitos e impactos, com dados de seus custos, limita as possibilidades de
quantificar a eficincia e o impacto do Programa.
Por meio da realizao de workshops de trabalho com atores dos
diferentes nveis,3 foram definidos os principais problemas enfrentados,
identificando seus pontos crticos e alternativas de superao. Os resultados
esto sintetizados nos quadros 3 e 4.
Os principais problemas apontados nos workshops realizados com os
coordenadores estatais e municipais e com os tcnicos da Coordenao
Nacional (CN), nas respostas aos questionrios aplicados aos diversos atores
e nas entrevistas a responsveis pelas reas da CN e das ONGs esto
situados na esfera da organizao e gesto do programa.

Quadro 3: Principais problemas e propostas de superao,


segundo o pessoal tcnico e administrativo da Coordenao
Nacional (CN)
Problemas Causas principais Propostas de superao

1.Insuficiente Indefinio de funes Definir interfaces e


articulao entre as Ausncia de planejamento de integrao entre as unidades
reas de trabalho conjunto das estratgias e da CN
atividades Estabelecer diretrizes que
Ausncia de instrumento de permitam um gerenciamento
monitoramento das aes estratgico
Cultura institucional Desenvolver instrumentos
individualista e vertical das para monitoramento das
decises aes da CN
Comportamentos na CN Incentivar aes articuladas
entre as reas

190
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 3 (Continuao)
Problemas Causas principais Propostas de superao

2.Ausncia de Escassa claridade conceitual Delegar responsabilidades e


contextualizao dos Pouca discusso coletiva e legitimar decises de grupos
marcos conceituais uniformizao dos conceitos de trabalho entre reas
(no apropriao dos Baixa socializao do Incremento de reunies
conceitos) conhecimento tcnicas para discusses
3.Dificuldades para Pouca claridade em relao conceituais
priorizar demandas misso institucional da CN Melhorar a compreenso
Deficincias em sobre a misso institucional
gerenciamento da CN (nvel centro-federal
Deficincias em programao do programa)
Dificuldades em gerir o no Melhorar os instrumentos
planejado (demandas externas) gerenciais
nfase no cumprimento de Capacitao de recursos
tarefas em detrimento dos humanos em gerenciamento
objetivos Melhorar a compreenso
Superposio de tarefas dos objetivos da CN frente ao
burocrticas sobre atividades Sistema nico de Sade (SUS)
tcnicas

4.Dificuldades na Falta de normalizao das Racionalizar as atividades


aplicao das normas funes da CN
Falta de capacitao tcnica Estabelecer uma poltica de
Dissociao entre a execuo capacitao e atualizao do
fsica e a execuo financeira pessoal

5.Ausncia de um Demandas polticas Estabelecimento de um


sistema de avaliao superpostas s demandas sistema de monitoramento
tcnicas fsico-financeiro
Verticalizao do programa Estabelecimento, no curto
Predomnio do marketing da prazo, de um sistema de
CN sobre a execuo tcnica avaliao do programa em
Falta de percepo poltica relao com o impacto
dos tcnicos obtido
Repensar a visibilidade
externa da CN e sua base
(polticas)

Fonte: Elaborao prpria

Quadro 4: Principais problemas e propostas de superao, de


acordo com coordenadores estatais e municipais

Principais problemas Causas principais Propostas de superao

Falta de estrutura nas Escassez de recursos Dotar as coordenaes de


gerncias locais humanos capacitados condies de trabalho
Sobrecarga na figura do Efetiva aplicao de diretriz
coordenador de descentralizao

191
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Quadro 4 (continuao)
Principais problemas Causas principais Propostas de superao

Distanciamento entre o Centralizao excessiva Maior aproximao do


planejamento e a execuo do Programa Nacional planejamento realidade
Falta de integrao entre (PN) epidemiolgica, poltica e
nveis federal, estatal e sociocultural das
municipal coordenaes estatais e
Rigidez dos critrios da municipais
Falta de autonomia nos
nveis estatal e municipal fonte de financiamento Definio mais clara dos
diante das especificidades papis das trs instncias na
Dificuldades operacionalizao do PN
da epidemia
administrativas locais
Alta rotao nos cargos Ausncia de
compromisso com a Postura poltica mais
gerenciais locais
implantao do SUSa incisiva do Ministrio da
(interferncias polticas)
Predomnio dos Sade na sensibilizao dos
Pouco envolvimento prefeitos e secretrios para a
interesses polticos sobre
dos prefeitos e secretrios questo de DTS/AIDS
os objetivos de impacto
na programao para
do PN
controle de DTS e AIDS Aplicao do processo de
Supremacia do avaliao de impacto do PN
desempenho financeiro
sobre os aspectos
qualitativos do PN
a
Sistema nico de Sade
Doenas sexualmente transmissveis
Fonte: Elaborao prpria.

Os ns estratgicos

A partir da sistematizao e hierarquizao dos problemas enfrentados


na gesto do programa, foram definidos os ns estratgicos.
Foi adotado um critrio de localizao dos ns em relao com o contexto
(remoto ou imediato) ou na prpria organizao e gesto (internos).
Foi realizada uma estimativa do peso de cada n, em relao a sua
motricidade e dependncia, cujos resultados estabelecem que os principais
problemas esto situados na esfera da organizao do programa. Um deles
reside na baixa articulao das reas tcnicas de trabalho, que quase so
unidades autnomas. Outros correspondem a distores derivadas do excesso
de frentes de trabalho e a falta de compreenso de que cada processo deve
ter uma correspondncia com um departamento ou setor identificvel no
organograma. Isso no contribui para uma organizao dos processos que
192
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

integre as aes e seus operadores, o que junto com a diversidade de


modalidades organizacionais dos estados e municpios gera superposies
de funes e papis, assim como desajustes na operao.
Os problemas de gesto podem estar relacionados com o estado de
desenvolvimento do Sistema nico de Sade (SUS), cuja diretriz de
descentralizao ainda no tem sido totalmente implementada. Nesse sentido,
no nvel federal verificam-se aes de carter executivo que corresponderiam
aos nveis descentralizados, principalmente os municpios.

Os facilitadores

A anlise da experincia de gesto do Programa permite evidenciar


um conjunto de sucessos, que se constituem em facilitadores para a adoo
de estratgias orientadas ao aumento da eficincia e impacto da interveno
sobre o problema social das DSTs e AIDS.
Entre os facilitadores relacionados com a definio dos servios
destinados populao-alvo, destacam-se os seguintes:
1) Abordagem de assistncia conforme as necessidades diferenciadas
dos portadores de HIV/ AIDS que, junto com as modalidades tradicionais, privi-
legia a implementao de outras alternativas de ateno (domiciliar-ambulatorial).
2) Importncia atribuda institucionalizao de tecnologias de
diagnstico especializadas, por meio do estabelecimento e fortalecimento
de equipes tcnicas, e o equipamento e infra-estrutura de laboratrios com
implicaes significativas na estruturao das secretarias estatais e
municipais de sade, no campo da prestao dos servios de sade.
3) Garantia do Estado ao acesso gratuito dos medicamentos por
parte dos usurios afetados pelas DSTs, portadores do HIV e doentes de
AIDS. A isso se agrega a poltica de fornecer as drogas de ltima gerao,
de acordo com as indicaes clnicas e de forma independente dos altos
custos que representam.
4) Disponibilidade de recursos especficos para o programa.
A definio de recursos provenientes de fontes externas e de contrapartida
nacional no Acordo de Emprstimo e as transferncias de recursos atribudos
especificamente para o desenvolvimento das aes do programa nos estados
e municpios, constituem uma garantia para a normal proviso dos servios.
193
Ernesto Cohen e Rolando Franco

5) Poltica de incorporao tecnolgica que, em congruncia com


os contnuos avanos cientficos e com as mudanas observadas na
evoluo da epidemia, constitui um fator de alta relevncia para garantir a
melhora contnua da gesto.
6) Poltica de recursos humanos em dois aspectos: composio de
equipes multidisciplinares para a ateno integral do problema social nas
diferentes linhas de interveno, e importncia atribuda capacitao dos
recursos humanos para a atuao nas diferentes reas do PN.
7) Participao de ONGs e outras organizaes sociais, que uma
das principais estratgias de ao do PN. Ela contribui para a aplicao
das aes e a tomada de conscincia para mudar os comportamentos da
sociedade em geral.
8) Descentralizao, que permite uma maior cobertura do Programa
(principalmente na preveno), e a progressiva adaptao dos servios s
realidades e demandas locais.
Os facilitadores identificados tornam possvel a aplicao de medidas
orientadas a corrigir as distores apresentadas.

Os caminhos estratgicos

Devido s caractersticas da organizao e gesto do PN observadas


e ao produto da natureza dos ns marcadamente polticos ou que requerem
negociao sobre o processo decisrio , os caminhos estratgicos tm como
orientao racionalizar o processo de gesto, a reestruturao organizacional
e as relaes entre os diversos atores em seus diferentes nveis de atuao.
A anlise dos ns definidos permite concluir que algumas de suas
causas so de difcil abordagem pela exclusiva iniciativa do programa.
O caminho estratgico4 mais importante, devido a sua capacidade de
gerar impactos no conjunto dos ns, o de retomar a descentralizao, no
seu sentido ampliado, vigente no SUS.
Isso implica redefinir as incumbncias das trs esferas de governo, o
que tem conseqncias na poltica dos gestores, na reviso das estruturas
organizativas e em suas funes para facilitar o cumprimento dos papis de
cada nvel e na determinao de estratgias de articulao com as ONGs e
outros setores de governo.

194
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 5: Sntese dos caminhos estratgicos, ns e facilitadores

Ns identificados Caminhos estratgicos Facilitadores


Ausncia do Programa Aprofundamento do processo de Descentralizao
na agenda poltica de descentralizao Disponibilidade de recursos
sade Reviso do papel da Coordenao especficos para o Programa
Nacional enquanto articulao poltica Participao das ONGs e outras
dos trs nveis de atuao do organizaes da sociedade
Programa
Inadequao da estrutura Reviso do papel institucional das Descentralizao
administrativa dos coordenaes estatais e municipais Capacitao de recursos humanos
estados e municpios em rgo gestor do programa (OGP) (para gesto)
relao s necessidades Apoio da agncias internacionais de
do programa Reestruturao da equipe gerencial cooperao tcnica
nos estados e municpios Incorporao tecnolgica
Indefinio de estratgias Descentralizao
de articulao entre as Ampliao das possibilidades de Participao das ONGs e outras
ONGs e o Programa participao das ONG nos estados e organizaes da sociedade
Nacional municpios Apoio das agncias internacionais de
cooperao tcnica
Insuficiente articulao Mudanas na estrutura organizacional Apoio das agncias internacionais de
entre as reas de trabalho e os respectivos processos de trabalho cooperao tcnica
da Coordenao Nacional Equipe multiprofissional
Reestruturao das comunicaes Capacitao de recursos humanos
internas e externas (para gesto)
Baixa capacidade para Fortalecimento do processo de Equipe multiprofissional
priorizar demandas planejamento Capacitao de recursos humanos
Mudanas na estrutura organizacional (para planejamento e gesto)
e os respectivos processos de trabalho
da Coordenao Nacional
Reestruturao das comunicaes Descentralizao
internas e externas
Dificuldade na aplicao Fortalecimento do processo de Equipe multiprofissional
das normas planejamento
Mudanas na estrutura organizacional Capacitao de recursos humanos
e os respectivos processos de trabalho (para planejamento e gesto)
da Coordenao
Reestruturao das comunicaes Descentralizao
internas e externas
Ausncia de um sistema Fortalecimento do processo de Equipe multiprofissional
de avaliao das aes planejamento Capacitao de recursos humanos
do Programa Nacional Mudanas na estrutura organizacional (para planejamento e gesto)
e os respectivos processos de trabalho Descentralizao
da Coordenao Nacional Equipe multiprofissional
Sistemas de informao Fortalecimento do processo de Capacitao de recursos humanos
para monitoramento e planejamento (para planejamento e gesto)
avaliao eficientes Mudanas na estrutura organizacional
e os respectivos processos de trabalho Descentralizao
da Coordenao Nacional
Fonte: Elaborao prpria.

195
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Para esse fim, uma ao imediata seria a delegao de aes do


programa nos rgos gestores do nvel estatal e municipal, que tenham
atribuies de execuo. Por sua vez, a CN deveria assumir imediata-
mente seu papel de coordenao, articulao, normalizao e sustenta-
bilidade, mediante o fortalecimento da cooperao tcnica e a transferncia
de tecnologia.
A viabilidade de uma atuao mais incisiva para aperfeioar a
descentralizao requer uma mudana de postura da CN e dos coordenadores
estatais e municipais, incluindo em sua agenda (nos trs nveis) o tema DST/
AIDS e SUS de forma explcita.
Para abordar uma estratgia de mudana necessrio considerar os
facilitadores que contribuem para o alcance dos objetivos propostos. Caso
se compare os caminhos estratgicos com os facilitadores, aumenta-se a
viabilidade das mudanas.
A descentralizao envolve mudanas na organizao e nas
funes gerenciais, de acordo com os novos papis requeridos. Para
que as coordenaes estatais e municipais se transformem em rgos
de gesto do Projeto, ser necessrio, alm da contribuio de novos
recursos humanos, a reviso das estruturas administrativas locais. No
obstante, ainda que o tempo de aplicao das mudanas seja curto para
avaliar seus resultados, possvel assinalar alguns pontos que deveriam
merecer especial ateno.
A estrutura organizacional deve facilitar a obteno dos objetivos de
impacto do Programa Nacional de DST e AIDS. A reduo do nmero de
unidades tcnicas do nvel central, mediante o reagrupamento de funes,
um bom caminho para tornar mais eficiente a gerncia.
Cabe referir-se estrutura de comunicaes da CN, que integra as
reas do nvel federal, os nveis descentralizados e demais atores envolvidos
no processo de execuo. A estrutura do sistema e os contedos das
comunicaes devem estar vinculados com os objetivos de institucionalizao
e sustentabilidade do programa. A finalidade de ampliar a participao e
dotar ao PN de maior visibilidade deve orientar as aes de desenho e
reestruturao do sistema de comunicao.

196
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

O processo de planejamento, cuja fragilidade a causa de vrios


ns, necessita incluir de modo mais efetivo a dimenso estratgica.
O modelo de planejamento e gesto do AIDS II deveria assegurar maior
integrao inter e intrasetorial em cada nvel e entre os trs nveis de
atuao do programa.
A interao entre o Programa Nacional e os Conselhos (foros de deli-
berao e articulao de interesses relativos ao SUS) oferece uma nova forma
de articulao e polticas necessrias tanto para as diretrizes do AIDS II como
para a visibilidade e fortalecimento do PN.
As deficincias observadas no AIDS I, quanto ao monitoramento da
execuo fsica e financeira das atividades do nvel federal, assim como dos
estados e municpios, devem ser superadas. Para tanto, deve-se construir
um sistema de acompanhamento que assinale desvios ou inconsistncias no
processo de execuo fsico-financeira e, ao mesmo tempo, proveja
informao aos gerentes de todos os nveis para a correo das distores,
tendo como norte os objetivos de impacto buscados.
O componente avaliao no processo de gesto deve ser objeto de
especial ateno, principalmente na avaliao de impacto.
Uma das caractersticas especficas do Programa a participao
dos usurios na execuo das aes e atividades de controle de DSTs e
AIDS, por meio de canais de comunicao estabelecidos (Rede de Direitos
Humanos, Disque AIDS e outros) ou das ONGs que congregam segmentos
de populao com interesse direto na questo da AIDS.
A falta de sensibilidade do corpo tcnico-burocrtico a respeito
do tema AIDS e DST, causa tambm associada com a inadequao da
estrutura administrativa dos estados e municpios, possui como alternativa
de superao bvia a nfase em atividades que gerem sensibilidade
acerca da problemtica. Outra causa associada com essa falta o
predomnio de interesses polticos sobre os objetivos de impacto. Em
relao com esse tipo de problema, o PN pode incidir em forma indireta,
a partir de uma clara distribuio de responsabilidades aos gestores
estatais e municipais. Em ltima instncia, a sustentabilidade e
institucionalizao somente se produziro caso as decises locais com

197
Ernesto Cohen e Rolando Franco

respeito ao programa estejam baseadas em critrios objetivos, de cunho


tcnico e no marco das polticas de sade.
Os ns internos do programa se caracterizam como problemas
cuja superao depende de decises no campo organizacional e da
definio de instrumentos compatveis com a complexidade que possui a
problemtica de DST e AIDS. Caso se tomem as medidas necessrias
para um melhor desempenho tcnico e gerencial das atividades da CN,
isso se refletir nos demais nveis, adquirindo maior efetividade as funes
de coordenao, normatizao, apoio tcnico e avaliao (de processos,
produtos e impacto).
As diretrizes de institucionalizao e sustentabilidade do PN devero
ser implementadas levando em considerao a necessidade de revisar o
papel da Coordenao Nacional como instncia de articulao poltica com
os nveis estatais ou municipais e dos prprios estados e municpios, respon-
sveis pela preservao e promoo da sade dos cidados mediante aes
diretas de ateno.
O fato de que o PN conta com uma execuo descentralizada, que
envolve a sociedade por meio de diversos canais de comunicao e das
ONGs, contribui para aprofundar a delegao de responsabilidades a estados
e municpios, orientando as funes de gesto de acordo com as atribuies
especficas de cada um dos nveis de gesto do SUS.
Em um quadro de crise econmica, no qual os ajustes das polticas
sociais so um impedimento para os avanos nas conquistas sociais de
melhores condies de sade e vida, cabe ao Ministrio da Sade, por
intermdio da Coordenao Nacional de DST e AIDS, demonstrar que
possvel prestar um servio de qualidade e com efetividade atravs do
setor pblico, sempre que a prpria sociedade seja consciente da
magnitude do problema.
O que realmente se pretende a configurao de um programa que
seja parte de uma perspectiva mais abrangente, definida no marco de uma
poltica de sade em que sejam contemplados, em termos tcnicos e
prioridades de investimento, todos os problemas de acordo com o quadro de
necessidades sanitrias da populao.

198
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Colmbia: O Programa de Restaurantes Escolares


Comunitrios Integrais de Medelln

O marco geral

O contexto social

O programa de Restaurantes Escolares Comunitrios Integrais (RECI)


opera em Medelln, segunda cidade da Colmbia, cuja populao estimada para
o ano de 1997 era de 1.945.168 habitantes, dos quais 94% residem nas zonas
urbanas. Aproximadamente metade da populao da cidade est em situao
de pobreza, o que se converte, sem dvida alguma, no maior obstculo para o
desenvolvimento e a paz. A taxa de desemprego em 1997 foi de 16,8%, o que,
unido ao emprego informal de baixa qualidade cuja participao supera 50%
do total de emprego gerado na cidade , d conta da carncia de rendimentos
suficientes para a satisfao das necessidades bsicas das famlias.

Metodologia

A pesquisa reuniu diferentes enfoques, entre os quais se distinguem a


anlise prospectiva (baco de Reignier, anlise estrutural, mtodo Delphi) e
o planejamento estratgico (definio de viso e misso, anlise DOFA),
alm de entrevistas estruturadas, grupos focais, pesquisas de clima
organizacional e uma avaliao de impacto do programa.
Foi desenvolvida em seis fases, com uma seqncia caracterizada
pelo intercmbio e a validao permanente com os atores do programa.
Primeira fase: esteve centrada na homologao de conceitos, na
compilao de fontes secundrias e na familiarizao com o programa. Os
instrumentos foram as entrevistas em profundidade e os workshops
participativos. Nesses ltimos, foram utilizadas tcnicas como a brainstorming
(chuva de idias), as entrevistas abertas e a matriz DOFA.
Segunda fase: foi realizada a pesquisa de campo com algumas
unidades de anlise (decisores, unidades tcnica e logstica, executores,
receptores do servio e famlias no beneficirias). Foram empregadas
tcnicas qualitativas (sesses de grupo, observao, entrevistas) e
quantitativas (medio antropomtrica). Os principais sucessos dessa fase

199
Ernesto Cohen e Rolando Franco

foram caracterizar a percepo do programa em diferentes atores (diretivos,


mes de beneficirios e integrantes dos comits), estimar a participao
comunitria e realizar uma primeira medio antropomtrica dos
beneficirios e no-beneficirios.
Terceira fase: foi realizada uma anlise estratgica do programa de
liderana e clima de trabalho. A coordenao e anlise desse trabalho estiveram
sob a responsabilidade de representantes de entidades externas, para reduzir os
vieses da pesquisa. As ferramentas utilizadas foram workshops participativos
com o segundo escalo e comandos operacionais internos e externos. Foram
empregados instrumentos, tais como a identificao e definio de variveis-
chave, o baco de Reignier e a anlise estrutural. Os principais resultados
foram o diagnstico do componente estratgico, a identificao preliminar dos
ns, sua definio e priorizao e o diagnstico da liderana e clima de trabalho.
Quarta fase: foi efetuada a anlise dos processos e a coordenao
da segunda parte do trabalho de campo. Os produtos dessa etapa foram a
identificao e a priorizao de ns, os caminhos estratgicos, os facilitadores,
os processos com suas atividades e diagramas , e o ndice de satisfao
e imagem do programa demonstrados pelos beneficirios e pela comunidade.
Quinta fase: foi publicado o relatrio da avaliao nutricional e foi
realizado o cruzamento de facilitadores com ns, para identificar aes de
curto, mdio e longo prazo.
Os produtos dessa etapa foram: a caracterizao dos facilitadores,
a proposta de aes validadas com atores externos e internos, a
caracterizao do modelo de organizao e gesto predominante e a reviso
e validao dos processos.
Sexta fase: foi realizada a reviso final dos caminhos estratgicos e
as aes a desenvolver no curto, mdio e longo prazo.
Os produtos dessa fase correspondem construo de trs caminhos
que mostram as possveis alternativas a seguir pelo municpio. O primeiro
supe que se mantm a situao detectada na pesquisa; o segundo, considerado
de transio, incorpora algumas melhorias do programa colocadas pelo grupo
pesquisador; o terceiro uma viso do programa no longo prazo. Esses cenrios
foram validados com os diretivos da Secretaria de Bem-estar Social para
conseguir seu compromisso com as intervenes propostas.

200
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

O problema do risco nutricional

O problema social que aborda o programa RECI o risco nutricional


da populao em idade escolar. O estado nutricional est intimamente
relacionado com o desenvolvimento fsico, intelectual e emocional dos menores:
as crianas desnutridas, diferentemente das que recebem uma boa alimentao,
no somente sofrem pelo resto de suas vidas a debilitao de seus sistemas
imunolgicos, mas tambm no tm a mesma capacidade de ateno e
aprendizagem que as crianas que desfrutam de uma alimentao adequada5.
No departamento, uma em cada cinco crianas menores de sete anos
est desnutrida, e uma em cada quatro apresenta efeitos irreversveis no seu
crescimento fsico e desenvolvimento intelectual. O estudo disponvel mais
recente o realizado pela Rede de Cooperao Tcnica em Sistemas de
Vigilncia Alimentcia e Nutricional (Red SISVAN, em espanhol), em dezem-
bro de 19966.
A projeo dos resultados do estudo mencionado populao escolar
das camadas 1, 2 e 3 e de acordo com a zona geogrfica, mostra a seguinte
situao para o departamento:

Quadro 6: Incidncia da situao nutricional por regies de


municpio de Medelln (em porcentagens)

Regio Desnutrio crnica Desnutrio aguda


Regio norte-oriental 43,76 10,56
Regio norte-ocidental 37,90 10,70
Zona centro-oriental 40,50 9,70

Descrio do programa

Os objetivos

A anlise das causas que incidem no risco nutricional da populao


em idade escolar permite estabelecer que vrias dessas no so passveis
201
Ernesto Cohen e Rolando Franco

de ser modificadas mediante um programa social especfico, especialmente


no que tange aos fatores socioeconmicos que incidem no baixo poder
aquisitivo, o que limita o acesso aos alimentos bsicos e, portanto, afeta a
nutrio das crianas e jovens desses setores.
O objetivo principal do programa RECI melhorar o estado
nutricional dos menores de seis a 18 anos das camadas socioeconmicas
mais baixas, por meio da gerao de processos de autogesto comunitria,
educao e promoo social.
Pela perspectiva da educao e da promoo social, o programa
pretende contribuir para melhorar o rendimento acadmico, a reteno escolar
e a renda familiar dos beneficirios. No obstante, esses ltimos objetivos
podem ser considerados latentes, no tendo o mesmo nvel de explicitao
na formulao que o objetivo principal de resultado. No se mencionam
indicadores do impacto esperado, nem se faz referncia aos prazos previstos
para a obteno. As nicas metas existentes fazem referncia cobertura
e alocao oramentria. De acordo com o Plano Nacional de
Desenvolvimento 1995-1997, a meta de cobertura diria estabelecida de
100 mil usurios, e somente foi alcanada no ltimo trimestre.

Populao-alvo

A populao-alvo potencial do RECI est integrada, como expressado


no objetivo principal, por crianas e jovens de 6 a 18 anos das mais baixas
camadas socioeconmicas (1, 2 e 3).
Para a definio da populao-alvo, as variveis consideradas so as
de idade e nvel de renda dos lares. O risco nutricional associado a
indicadores de tipo socioeconmico, tais como famlias extensas, escassos
recursos econmicos e me, chefe de famlia, que trabalha fora do domiclio.
Na formulao do programa, no se estabelecem critrios de
focalizao relacionados com o estado nutricional, assim como no se
contempla a realizao de verificaes sobre indicadores do estado dos
potenciais beneficirios para o acesso ao servio.
A populao potencial estimada a seguinte:
Populao com desnutrio crnica: 62.663 crianas e jovens;
Populao com desnutrio aguda: 16.543 crianas e jovens.
202
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

A populao atendida pelo programa pode ser caracterizada do


seguinte modo:
1) Segmento de pr-escolares (cinco anos): meninos e meninas que
habitam moradias pertencentes s camadas 1, 2 e 3 do municpio de Medelln.
2) Segmento de escolares: crianas e jovens de ambos sexos, sem
risco nutricional identificado tecnicamente, em grupos de idades compreendidos
entre os 6 e 18 anos, que habitam em moradias pertencentes s camadas 1, 2
e 3 da parte urbana e rural de Medelln, escolarizados ou no.

Produtos do programa

So distinguidos vrios produtos do RECI, os quais podem ser


classificados em servios e bens que correspondem aos objetivos enunciados.
O principal servio do programa a distribuio de uma refeio
diria de complemento alimentar a crianas e jovens beneficirios, entregue
durante os dias escolares teis. Essa atividade desempenhada por mes,
educadores ou ambos nos restaurantes escolares comunitrios e se
complementa com uma avaliao nutricional dos beneficirios7.
Outro servio que o programa oferece a educao nutricional pro-
porcionada por profissionais aos beneficirios, s mes que manipulam ali-
mentos e aos professores comprometidos em sua gesto.
Para os efeitos da proviso do servio principal, o programa produz
bens consistentes no complemento alimentar dirio, que apresenta diferentes
modalidades: almoo, lanche reforado e lanche frugal ou simples. Cada uma
dessas modalidades responde a uma minuta padro, na qual so definidos os
componentes calricos e de nutrientes dirios, e tm ciclos de cardpio.

Anlise estratgica do programa. Os ns estratgicos

Os ns identificados

A identificao dos ns estratgicos tem sido realizada por um


grupo de atores relevantes, internos e externos, mediante o emprego da
anlise estrutural, que permite identificar as variveis base de um
problema e mostrar como essas guardam relaes de interdependncia
conformando um sistema8.
203
Ernesto Cohen e Rolando Franco

A equipe de anlise identificou em primeiro lugar treze ns, que


posteriormente foram agrupados em cinco:
Focalizao inadequada: no se concentram os recursos disponveis
em uma populao com risco nutricional claramente identificado.
Educao nutricional insuficiente: as aes para melhorar os hbitos
alimentcios e higinicos dos beneficirios e suas famlias no so as requeridas.
Contribuio nutricional em desacordo com os requerimentos
dos beneficirios: a contribuio calrica e de nutrientes conferida aos
beneficirios no coincide com as necessidades nem com o especificado
tecnicamente na minuta padro e no ciclo de cardpio.
No h uma viso holstica do problema nutricional: ausncia de
integralidade na concepo do Programa, na definio de polticas nutricionais
e na concertao entre os diferentes atores municipais, relacionadas com a
soluo do problema social.
Estrutura administrativa inadequada: faz referncia s dificuldades
apresentadas na organizao e na gesto do Programa, no relativo ao processo
de tomada de decises, aos mecanismos de coordenao e controle, definio
de funes e processos e aos recursos humanos disponveis.

Estrutura causal dos ns

Focalizao inadequada

A seleo de beneficirios apresenta deficincias que colocam em


questo a focalizao das aes, na medida em que no se consideram
indicadores do risco nutricional da populao atendida.
As duas causas principais desse problema so: a falta de critrios definidos
formalmente para focalizar as aes na populao e o desconhecimento em
relao magnitude do problema social no interior do programa.
No que tange ao desconhecimento a respeito do problema social da
populao-alvo (causa 2), assinalam-se os seguintes fatores que a ocasionam:
no se dispe de tecnologias apropriadas para a avaliao; no se
tem equipes apropriadas para realiz-la, nem procedimentos adequados, e
se delega a pessoal no capacitado para tal efeito;
no existe cultura de pesquisa baseada em fontes primrias,
secundrias ou ambas;
204
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

no se garante a continuidade do servio a uma mesma populao,


o que, para os atores, conseqncia da falta de monitoramento e do escasso
compromisso dos responsveis para garantir a continuidade.

Educao nutricional insuficiente

As duas causas principais referem-se deficincia no cumprimento


dos objetivos especficos colocados e carncia de metas relacionadas
com o impacto esperado no campo da educao nutricional. Alguns dos
fatores causais que configuram o n fazem aluso necessidade de
concertao e de definio de polticas integrais que envolvam a mais de
um organismo especializado da estrutura municipal e de um planejamento
que d prioridade ao diagnstico do problema e definio das linhas de
interveno tendentes a sua soluo.

Contribuio nutricional em desacordo com os requerimentos dos


beneficirios

Esse n estratgico se refere s insuficincias da contribuio


nutricional que o programa realiza em dois sentidos: inadequao s
necessidades heterogneas dos beneficirios e falta de correspondncia com
o especificado tecnicamente na minuta padro e no ciclo de cardpio. Na
anlise desse n, os atores tm identificado quatro causas principais:
A causa 1 explica-se porque no prtica a entrega do servio para
grupos especficos de um restaurante, o que, por sua vez, conseqncia
da alta rotao do pessoal e do pessoal no capacitado.
A diferena na contribuio calrica (causa 2) responde a que se
consome em momentos diferentes do dia, sinalizando alm disso que no
h razes tcnicas que expliquem as diferenas.
A falta de garantia de um servio completo, ao longo do ano escolar,
para todos os usurios (causa 3) obedece a que no se inicia o servio
simultaneamente em todos os restaurantes, decorrente de que se
percebe o Programa como sendo de conjuntura, e a que os responsveis
por escolher aos beneficirios desconhecem a importncia de mant-los

205
Ernesto Cohen e Rolando Franco

durante todo o ano escolar. Este ltimo conseqncia da ausncia de


educao nutricional.
Por ltimo, a administrao de uma contribuio nutricional diferente
ao definido pelos tcnicos (causa 4) obedece:
causa 4.1 conseqncia de que os fornecedores de insumos
no garantem a administrao contnua, no se fazem cumprir os
contratos de provimento (o que responde falta de coordenao entre
o setor de compras e aqueles que requerem o provimento e falta de
superviso dos contratos), demora no processo de licitao e falta de
agilidade nas compras diretas;
causa 4.2 (no se serve o alimento programado) um efeito dos
seguintes problemas: primeiro, a falta de monitoramento, decorrente de
que no h clareza nos processos, recursos humanos tcnicos e
operacionais insuficientes e pouco capacitados e ausncia de sistemas de
informao que permitam o acompanhamento; segundo, a dotao
inadequada de equipes e implementos, que conseqncia de falta de
polticas oficiais nesse campo e de que a comunidade no se apropriou
dessa obrigao, e terceiro, a educao nutricional insuficiente das mes
que manipulam alimentos, dos membros dos comits e dos educadores.

No h uma viso holstica do problema nutricional

Esse n alude ausncia de integralidade na concepo do Programa e


na definio de polticas nutricionais, assim como falta de concertao entre
os diferentes atores municipais que participam na soluo do problema social.

Estrutura administrativa inadequada

Os atores identificaram o processo de tomada de decises e as


deficincias na gesto dos recursos humanos como as causas principais
desse n. A reviso da estrutura causal permite apreciar a referncia a
outros problemas vinculados com deficincias de coordenao entre as
unidades internas e com os operadores externos, ao insuficiente planejamento
e a um estilo de direo e liderana que fomenta o distanciamento entre
chefes e subalternos, sendo necessrio um maior trabalho em equipe.

206
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 7: Ns estratgicos: dependncia e motricidade


Ns estratgicos Dependncia Motricidade
(porcentagem) (porcentagem)

Focalizao inadequada 16,67 25,00


Educao nutricional 30,56 8,33
inadequada
Contribuio nutricional em 30,56 5,55
desacordo com os
requerimentos dos beneficirios
Ausncia de viso holstica do 8,33 30,56
problema nutricional
Estrutura administrativa 13,88 30,56
inadequada
Total 100,00 100,00
Fonte: Elaborao prpria

Grfico 1: Matriz Motricidade-dependncia


Fonte: Elaborao prpria

207
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Os ns de acordo com sua motricidade e dependncia

A identificao das relaes entre os ns, em termos de


motricidade e dependncia, permite construir os ndices respectivos
apresentados no quadro 7.
Os ns mais motrizes: estrutura administrativa inadequada,
ausncia de viso holstica e focalizao inadequada tm uma maior
incidncia sobre os ns restantes: educao nutricional insuficiente e
contribuio nutricional inadequada.
Na zona de poder, esto localizados os ns com mais motricidade, os
que deveriam ser priorizados no marco de um processo de mudana, dada a
sinergia que eles exercem sobre os restantes.
As relaes entre os ns, derivadas da matriz de motricidade e
dependncia, so visualizadas no Grfico 2.

Grfico 2: Relaes entre ns estratgicos

Fonte: Elaborao prpria

Como pode ser verificado, os ns que explicam de forma direta a


defasagem de impacto do Programa, relacionados com a focalizao e o
tipo dos servios emprestados, tm uma forte dependncia de fatores que
esto vinculados com a definio do problema social, a formulao das
polticas e o modelo de organizao e gesto.

208
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Os facilitadores

A experincia do programa revela a presena de fatores que constituem


uma oportunidade para a obteno dos objetivos da gesto.
Os atores9 identificaram cinco facilitadores, que se referem a:

Participao comunitria

A gesto do programa conta com o apoio da comunidade em recursos


humanos e econmicos, em tempo e dotaes para a prestao dos servios.
Os principais efeitos desse facilitador so:
opera como mecanismo de controle da gesto do Estado, da empresa
privada e das ONGs;
incide positivamente nos beneficirios e em suas famlias, na
medida em que contribui para transformar os hbitos alimentares e a cesta
familiar;
uma fonte importante de co-financiamento e apoio gesto do
Programa;
fortalece a comunidade organizada por meio da promoo do
empoderamento, a gerao de redes solidrias e a co-gesto comunitria,
uma vez que gera emprego direto e indireto de tipo informal.

Externalizao de servios mediante licitao pblica

Permite a composio de uma estrutura organizacional que opere em


forma de rede para a gesto do programa, contribui, alm disso, para a otimizao
dos servios em termos de cobertura, oportunidade e qualidade, ao mesmo
tempo em que torna possvel uma maior transparncia na alocao dos
recursos. A concorrncia entre os fornecedores e o aumento das exigncias
por parte do Estado podem propiciar uma melhor ateno ao usurio.

Permanncia do programa na agenda poltica

A nutrio da populao em idade escolar forma parte do plano de


desenvolvimento dos diferentes governos locais durante mais de seis dcadas,
o que gera condies favorveis para a prestao e melhoramento dos
servios (vontade poltica, alocao oramentria, interesse e presso

209
Ernesto Cohen e Rolando Franco

comunitria), com a continuidade requerida para a obteno do impacto


esperado na populao-alvo.

Ouvidoria cidad da comunidade organizada

Esse instrumento de monitoramento e controle externo, de recente


criao, pode-se constituir em um poderoso meio para melhorar a gesto
dos programas sociais mediante o acompanhamento dos recursos atribudos,
a qualidade dos produtos entregues e a focalizao da populao-alvo.

Disponibilidade de estabelecimentos educacionais

A disponibilidade de escolas, em sua maioria pblicas, representa


vantagens para a gesto:
possibilita um acesso mais direto da populao-alvo ao servio;
torna possveis as aes educacionais de melhor qualidade devido
s habilidades j disponveis das equipes docentes;
permite um melhor controle por parte do organismo estatal no que
se refere seleo dos usurios e prestao do servio;
oferece uma infra-estrutura, via de regra, mais apropriada do que a
existente nos locais comunitrios;
fortalece a imagem do municpio como prestador e fiador do servio.

As alternativas de mudana estratgica

Identificao de caminhos estratgicos

Seguindo a abordagem metodolgica adotada, em primeiro lugar foram


identificados os caminhos que correspondem a cada galho da rvore causal
construdo para os diferentes ns estratgicos.
Foram considerados de forma separada dois tipos de caminhos, de
acordo com sua incidncia na eficincia ou no impacto, medida pelo peso
nodal atribudo a cada item ou causa na estrutura do n. Cada caminho,
ento, corresponde a uma causa principal do n, composto pelas causas
secundrias identificadas e ponderado em relao com a eficincia ou o
impacto a partir dos pesos nodais atribudos aos fatores que o integram.

210
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Os caminhos identificados

Foram determinados, para cada n, os caminhos que tenham o maior


valor explicativo em termos de eficincia e impacto, o que permite orientar
a elaborao de estratgias que tornem possvel sua otimizao.
Esses caminhos so colocados em diferentes cenrios10 e apresentam-
se a seguir:
Cenrio 1. Deixar passar: Implica manter o programa tal como
estava em 1997, sem responder ao problema social atual.
Cenrio 2. Uma andorinha sim faz vero: Trata-se de um olhar
de curto e mdio prazo, que responde parcialmente ao problema social e
introduz algumas melhorias importantes (vrias delas incorporadas em
1998).
Cenrio 3. Todos unidos em torno de uma nova viso e gesto do
problema nutricional: Corresponde a um olhar de longo prazo que d ao
problema sua verdadeira dimenso ao consider-lo como um problema de
sade pblica.
As propostas de aes especficas para a superao de cada um dos
ns esto descritas a seguir:

Focalizao inadequada

Para melhorar a focalizao existente, foi elaborada a seguinte pauta:


Definir ou formalizar critrios tcnicos para orientar a seleo dos
usurios por parte da comunidade (docentes, ONGs e comits).
Desenhar tecnicamente as avaliaes nutricionais e fazer delas um
pr-requisito para o ingresso ao servio e o acompanhamento do Programa.
Construir uma base de dados, tanto nos restaurantes como no nvel
central, que permita caracterizar aos usurios e dar-lhes acompanhamento.
Priorizar os grupos populacionais com maior risco nutricional,
identificados nas camadas 1 e 2, Sistema de Seleo de Beneficirios
para programas sociais (SISBEN), pertencentes a lares com predomnio
de chefia feminina, problemas de violncia, baixos nveis de renda e
desemprego, entre outros.
Implementar um sistema de monitoramento que permita verificar a
adequada identificao dos beneficirios.
211
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Educao nutricional insuficiente

Para a obteno de uma educao nutricional adequada, so propostas


as seguintes aes:
efetuar pesquisas peridicas orientadas a conhecer os hbitos e
opinies sobre sade, higiene e nutrio das famlias dos beneficirios;
realizar em parceria com atores sociais do meio, envolvidos no
tema da nutrio, programas preventivos didticos sobre a alimentao e
higiene nutricional;
como as aes educacionais so de longo prazo, vital garantir a
continuidade dos beneficirios no Programa durante um tempo que permita
realizar mudanas significativas;
desenvolver com as mes dos beneficirios aes educacionais
que conduzam a replicar em seus domiclios a minuta recebida nas sedes
dos RECI.
incluir no Projeto Educacional Institucional aes em nutrio que
envolvam a comunidade educacional em geral (pais, crianas e docentes).
identificar, com o apoio dos contratados, educadores e comits, aos
meninos e meninas em estado de desnutrio severa e oferecer um acom-
panhamento integral ao beneficirio e sua famlia;
desenhar um plano especial de capacitao para os docentes
das entidades oficiais que trabalham na rea de cincias e para aqueles
que apiam a realizao do Programa REC, orientado a que adquiram
conhecimentos e assumam compromisso;
envolver as famlias das crianas com maior risco nutricional no
programa da horta integral biolgica.

Contribuio nutricional inadequada

As aes propostas para garantir uma assistncia nutricional adequada


aos requerimentos dos usurios so:
Implementar aes focalizadas: alimento de acordo com o estado
nutricional, considerando a substituio alimentcia e que o ano escolar no
seja um fator limitador.
No limitar o complemento ao perodo escolar til.

212
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Falta de viso holstica do problema nutricional


Os caminhos identificados podem ser traduzidos nas seguintes aes:
Definir polticas concertadas em torno da problemtica social de
carter nutricional, de curto, mdio e longo prazo, entre as secretarias de
Bem-estar Social, Sade e Educao.
Conformar, em escala municipal, a mesa de trabalho orientada
segurana alimentar.
Estrutura administrativa inadequada
As aes recomendadas para superar esse n so as seguintes:
Implementao de um monitoramento que contemple indicadores
que permitam medir o avano das aes.
Implementar um sistema de custos dentro do programa que permita
otimizar seus recursos.
Prestao no homognea do servio. Alm de seu carter descen-
tralizado, esse deve consultar as necessidades por zonas das maiorias.

Chile: Programa Nacional de Apoio Microempresa do


Fundo de Solidariedade e Investimento Social (FOSIS)

O Programa Nacional de Apoio Microempresa comeou a ser


executado no incio da dcada de 1990 e integra o conjunto de programas
sob a responsabilidade do Fundo de Solidariedade e Investimento Social
(FOSIS), do Chile.
Embora seu desenvolvimento histrico no apresente modificaes
substantivas, a experincia do programa d conta da introduo de melhorias
e novos instrumentos, tendo contribudo para a instalao da microempresa
na agenda das polticas pblicas, legitimando-a como um componente
importante da estratgia nacional de desenvolvimento e superao da pobreza.

O marco geral
O problema social

A profunda transformao da economia chilena iniciada na dcada


de 1970 e sua particular reestruturao industrial, que abriu uma nova forma
213
Ernesto Cohen e Rolando Franco

de relao com os mercados mundiais, derivou na composio de um setor


de ponta moderno, tcnico e plenamente incorporado economia nacional e
mundial, enquanto outros setores produtivos vinculados principalmente
pequena produo apresentam uma insero precria devido a sua tecnologia
obsoleta e baixa capitalizao. Essa dinmica ocorre justamente com uma
crescente precarizao do trabalho e faz com que a microempresa se
converta em uma alternativa de subsistncia.
Dentro da atividade econmica do pas, esse setor no tem tido acesso
ao processo de modernizao experimentado por outros mbitos dos afazeres
produtivo e comercial.
Uma parte significativa da populao com escassos recursos obtm
sua renda da atividade empresarial de micro-empresas, as quais contam,
geralmente, com um reduzido nvel de capital e vendas: entre os ocupados
em microempresas, 238.000 pertencem a domiclios que esto em situao
de pobreza, e grande parte do emprego nesse setor se encontra nas
camadas de menor renda.

Metodologia

possvel detectar quatro momentos importantes da pesquisa, que


no necessariamente seguem uma lgica linear.
Sistematiza-se a documentao existente. Revelam-se e analisam-se
os estudos realizados sobre o FOSIS (clima organizacional, workshops de
comunicao, workhops ZOPP e outros). Isso se complementa com
workshops participativos entre os profissionais e tcnicos do programa para
detectar aspectos crticos da gesto nas regies que concentram a maior
parte de seus recursos (Regies Metropolitana, IV e VIII). O que permite
ter uma primeira viso das reas que requerem uma anlise detalhada.
Complementa-se e integra-se a informao sobre a estrutura e a gesto
informal e transversal, realizando entrevistas focalizadas e reunies de
trabalho. O resultado dessa etapa um diagnstico organizacional consensual,
a respeito da estrutura, dos processos e funes do programa.
Concentra-se na anlise dos atores de diferentes nveis da adminis-
trao com os quais se relaciona o programa (nacional, regional e local).
Indaga-se sobre o seu posicionamento em relao a dimenses crticas da

214
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

gesto (instncias de coordenao, comunicao, impacto, e outras).


Complementa-se o diagnstico organizacional da etapa anterior com a
incorporao dos resultados da avaliao de impacto do programa, permitindo
configurar um cenrio integral da dinmica de gesto.
Elaboram-se propostas que permitem superar os pontos nodais em funo
de sua viabilidade tcnica, normativa e poltica. Para seu desenvolvimento, foram
realizadas entrevistas focalizadas e reunies com os tomadores de decises.
A estratgia adotada foi privilegiar a utilizao dos estudos existentes
e, ao mesmo tempo, aprofundar aqueles aspectos em que existia
conhecimento limitado.

Descrio geral do Programa

Objetivos, destinatrios e produtos

O objetivo institucional do FOSIS contribuir, por meio do Programa


Nacional de Apoio Microempresa, para que microempresrios (as) e suas
famlias, ao potencializar suas capacidades e ampliar suas oportunidades,
iniciem ou acelerem processos sustentveis que levem ao melhoramento da
sua qualidade de vida.
O programa gera e distribui produtos orientados sustentabilidade
e desenvolvimento das microempresas mediante o financiamento de
projetos que podem ser agrupados nas seguintes linhas de interveno: 1)
capacitao tcnica, em gesto, ou em ambas; 2) assistncia tcnica ou
assessoria em gesto, e 3) apoio creditcio. As trs linhas so executadas
pelo Subprograma Licitaes com organismos intermedirios de desen-
volvimento (OID), pelo qual so alocados recursos aos projetos desses
organismos selecionados nas licitaes convocadas pelo programa. Para
a linha de apoio creditcio, executado o Subprograma Licitaes com
instituies financeiras (IFI).
A populao-alvo do programa est constituda por microempresas e
trabalhadores autnomos de ambos os sexos, rurais ou urbanos, que se
encontram em situao de pobreza e marginalidade econmica. As
microempresas ou trabalhadores apoiados devero ser produtores de bens
ou servios e, alm disso, cumprir com as seguintes caractersticas:

215
Ernesto Cohen e Rolando Franco

para a recepo de produtos correspondentes ao subprograma


OID, os beneficirios devem contar com uma dotao mxima de at
sete trabalhadores e ter vendas mensais mximas de uma mdia de 150
UF (4.800 dlares).
para o acesso ao crdito conferido por instituies financeiras (IFI)
participantes no programa, os requisitos so: no contar com mais de dez
trabalhadores ativos e no superar as 500 UF (15.000 dlares) ou as 200
UF (6.300 dlares) de vendas mensais em mdia.

Quadro 8: Fosisa: Produtos do subprograma de licitaes com


organismos intermedirios de desenvolvimento (OID)

Produtos Descrio
Capacidade em gesto e Cursos, workshops ou outras atividades
capacitao tcnica grupais que abordam temas de gesto e
especializao tcnica
Assessoria em gesto Atividades de assessoramento sobre
problemas especficos das microempresas
realizadas de forma direta, presencial e
individualizada
Assistncia tcnica Adaptada a cada unidade de produo
atendida. Essas atividades so desenvol-
vidas preferencialmente in loco, de forma
presencial e individualizada e, em geral,
procuram resolver problemas tcnicos
que constituem um obstculo para o
crescimento e para a expanso da
microempresa
Assessoria tcnica em Atividade destinada a um grupo especfico,
comercializao e gesto que tem como objetivo principal a soluo
de problemas produtivos (transferncia
tecnolgica) e de comercializao.
Diferencia-se da capacitao tcnica por
seu trabalho tcnico e sua especificidade.
Assistncia creditcia Concesso de crditos a microempresrios

a
Fundo de Solidariedade e Investimento Social do Chile
Fonte: Elaborao prpria

216
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Em relao ao Subprograma Licitaes com instituies financeiras (IFI),


o objetivo facilitar o acesso dos microempresrios a crditos conferidos pelo
sistema financeiro formal. Para tanto, procura-se incentivar as instituies
financeiras para que participem na concesso de crditos s microempresas.
O Subprograma subsidia as instituies financeiras selecionadas para
prestar o servio por cada crdito aprovado e desembolsado. Isso tem o propsito
de dissolver os custos de transao derivados dos requerimentos de ateno e
avaliao de solicitaes, que exigem pessoal treinado com metodologias e
procedimentos especficos, diferentes dos habituais no mbito financeiro.
O investimento FOSIS realizado por meio de uma licitao de
bonificaes por crdito entre as instituies dispostas a conced-las.

Caractersticas do modelo de organizao e gesto

A estrutura organizacional

O Programa de Apoio Microempresa faz parte do FOSIS, cuja


organizao para a entrega dos servios constituda por trs instncias:
um escritrio central, treze escritrios regionais e um conjunto de entidades
executoras externas, tais como bancos e uma ampla gama de organismos
intermedirios de desenvolvimento (ONGs, fundaes, corporaes e outros).
Essa estrutura serve de suporte gesto do programa.
A organizao do FOSIS tem experimentado diversas modificaes
estruturais, podendo-se distinguir dois modelos diferenciados. Inicialmente,
a estrutura organizacional foi concebida com uma orientao do tipo temtica,
critrio a partir do qual foi definida a departamentalizao, diferenciando
unidades especializadas para a gesto de cada programa. No nvel central,
na medida em que no h participao direta da entrega dos servios, existiam
dois departamentos substanciais, planificao e programas, com unidades
especializadas para cada um deles: microempresas, localidades pobres e
outras. No nvel regional, que possui interao direta com os beneficirios,
reproduziu-se a mesma estrutura.
Em resposta a estudos realizados em 1995, o FOSIS iniciou um
processo de redesenho organizacional, passando de uma estratgia de gesto
centrada no temtico para outra centrada no territorial.

217
Ernesto Cohen e Rolando Franco

A descentralizao

O FOSIS tem avanado para um estilo de gesto descentralizada, a


respeito da qual foram dados passos significativos. Mais de 50% do
investimento social do FOSIS executado sob modalidades descentralizadas;
nmero maior em relao meta presidencial para o ano 2000 (42%) e
muito superior medida alcanada pelo conjunto do Estado (22%).
No caso de assistncia tcnica, assessoria em gesto e capacitao,
desenvolvidas pelos organismos intermedirios de desenvolvimento (OID),
o funcionamento de forma descentralizada, com uma alocao de recursos
realizada por meio da interao entre o FOSIS, o governo regional e um
comit tcnico de alocao regional.

Os processos principais

O Programa de Apoio Microempresa do FOSIS desenvolve um


conjunto amplo de processos para o desenho, produo e distribuio de
seus produtos. Alguns desses so especficos da gesto do programa em
suas vertentes IFI e OID (processos produtivos), enquanto que outros so
transversais a todos os programas do FOSIS (processos de alocao
oramentria, processos de monitoria e avaliao de programas e processos
de suporte ou de apoio).

Produtivos

Os produtos de capacitao, assistncia tcnica e assessoria de gesto


a microempresrios, executados pelos OID, assim como o apoio creditcio
por intermdio dos bancos privados (IFI), podem ser descritos e analisados
por meio de seus principais processos.

Capacitao, assistncia tcnica e assessoria de gesto (OID)

Essa modalidade de interveno do programa se faz mediante a


realizao de oito processos que seguem uma ordem seqencial. Como se
observa no Diagrama 5, essa cadeia de eventos se inicia com a gerao da
oferta, seguida pelos processos de formulao, avaliao ex ante, seleo e
218
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Diagrama 5: Processos principais de gesto do programa de apoio


microempresa do FOSISa

ex post

a
Fundo de Solidariedade e Investimento Social do Chile
Fonte: Elaborao prpria

contratao de projetos, para chegar ao processo de execuo, durante o


qual se desenvolvem a superviso e o pagamento aos executores.

Apoio creditcio pelo IFI

Essa modalidade de interveno se faz por meio da realizao de


sete processos principais, que vo desde a gerao da oferta at a execuo
de crditos. Durante a execuo, desenvolve-se simultaneamente o processo
de superviso e, ao final desse, realizada a execuo de pagamentos.

A relao do programa com o contexto

Para analisar a vinculao do programa com o contexto na gesto,


partiu-se da identificao de seus atores mais relevantes e seu posicionamento
219
Ernesto Cohen e Rolando Franco

a respeito do apoio efetivamente prestado microempresa. Os atores relevantes


do entorno considerados neste estudo foram os seguintes: parcerias de
microempresrios, governo regional, instituio pblica no mbito nacional,
municpios, organismos pblicos do mbito regional, entidades do setor privado,
uma diocese e uma universidade. Em uma primeira aproximao,
destacam-se dois pontos centrais: primeiro, a relevncia do setor de microem-
presas no pas evidente para todos os entrevistados; segundo, o programa
conhecido em maior ou menor medida de acordo com os atores.
Os aspectos observados pela maioria dos entrevistados so os seguintes:
em relao comunicao e informao, assinala-se que, a partir
do programa, no existem canais formais com instrumentos adequados que
permitam uma comunicao fluida e sistemtica de carter permanente;
quanto percepo dos atores sobre os efeitos do programa, em
geral as opinies destacam as mudanas de mentalidade manifestadas nas
formas de administrar seus negcios;
destaca-se a criao de parcerias de microempresrios como
conseqncia da participao em cursos de capacitao oferecidos pelas
ONGs selecionadas nas licitaes do FOSIS. Os entrevistados manifes-
taram crticas, em relao gesto do programa, referentes fundamentalmente
externalizao.
a imagem que prevalece que as ONGs so as primeiras
beneficiadas e no os usurios finais do programa. Em relao a isso,
alguns entrevistados mencionam que deveria ser repensada uma nova
relao entre o Estado e as organizaes no-governamentais. Dado que
os recursos so transferidos a essas entidades executoras, assinala-se a
utilidade de fazer um registro dos organismos intermedirios com base em
sua experincia e o trabalho realizado. Assinala-se que, freqentemente,
as ONGs intervm e vo embora, sem mais compromisso com os
resultados da ao, pelo que, muitas vezes, se perde o trabalho e o
investimento realizados. Isso tambm se relaciona com o acompanhamento
efetuado uma vez executado o projeto;
os entrevistados apresentam a necessidade de que sejam consultados
os microempresrios, tanto a respeito dos contedos dos cursos como sobre
o modo de interveno que alcanaria mais impacto.
220
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Da mesma maneira, necessita-se dar conta do papel fundamental


que possui o municpio, que deveria ser considerado no programa,
incorporando-o e incentivando-o para que tenha um papel mais ativo no
desenvolvimento de polticas e iniciativas. Os entrevistados coincidem na
necessidade de contar com um maior conhecimento e compreenso da
realidade local, dada a pouca flexibilidade do programa para se adaptar e
inovar.
Em congruncia com as restries observadas, as contribuies propostas
pelos entrevistados se relacionam com o fortalecimento da sua participao no
desenho e na gesto: trabalhar em conjunto, em atividades especficas e incentivar
a complementao mediante alianas interinstitucionais, participar na definio
de uma estratgia de incentivo produtivo no mbito regional, estimular o
desenvolvimento local, entregar informao sobre suas realidades especficas
assim como do contexto econmico e suas particularidades.

O programa em uma perspectiva estratgica

Nessa seo, apresentam-se os resultados da anlise do programa e,


dentro dos problemas identificados, aqueles que apresentam o carter de
ns estratgicos. Com base na anlise desses pontos e em suas causas,
foram definidos eixos de mudana do programa, que apontam para a reviso
da formulao e para a introduo de melhorias nos processos de trabalho.
Para a elaborao das propostas, prestou-se ateno aos fatores facilitadores
da mudana. Tambm so apresentadas algumas reflexes sobre a questo
do impacto do programa no marco da poltica social.

Os ns estratgicos

A identificao dos ns estratgicos foi realizada em torno de duas


dimenses: desenho e gesto. Os de desenho remetem a fatores derivados
da formulao do programa, na medida em que os de gesto se referem a
aspectos dos processos de trabalho dos responsveis pela execuo.
Por outro lado, adverte-se que alguns pontos crticos ou ns na gesto
se relacionam diretamente com a externalizao dos servios, o que permite
localizar debilidades no organismo contratante, nos operadores externos e
221
Ernesto Cohen e Rolando Franco

na sua vinculao. No Diagrama 6 esses pontos ou ns identificados


encontram-se resumidos.

Os ns do desenho

Diagrama 6: Caminhos estratgicos: desenhos e gesto do


Programa de Apoio Microempresa do FOSISa

a
Fundo de Solidariedade e Investimento Social do Chile
b
Organismos intermedirios de desenvolvimento
Fonte: Elaborao prpria

222
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Os trs ns identificados na formulao esto fortemente


entrelaados entre si:

Insuficiente definio dos objetivos de impacto


O objetivo de impacto do programa que os microempresrios,
trabalhadores e suas respectivas famlias melhorem suas condies de vida
materiais e no-materiais demasiado amplo e no inclui critrios que
permitam a operacionalizao para a sua medio e avaliao. O enunciado
de um objetivo to amplo no permite a anlise da pertinncia dos produtos
entregues pelo programa.
Em relao a isso, uma questo no resolvida no interior do programa
a definio dos objetivos de interveno sobre diferentes aspectos da
problemtica social atendida: superar a pobreza, criar empregos, incentivar
o desenvolvimento da microempresa, criar e fortalecer capacidades
empresariais, ou uma combinao de todos eles. O debate sobre os objetivos
remete orientao do programa para o mbito social, o produtivo ou ambos.
Dessa forma, constitui uma limitao inicial para a avaliao das aes e a
introduo de mudanas no desenho e na gesto.

Produtos insuficientes para resolver a problemtica do setor

A anlise deste n permite identificar fatores que fazem com que os


produtos do programa sejam insuficientes para resolver a problemtica que
se prope superar.
Um primeiro grupo de causas refere-se a fatores exgenos que
incidem na capacidade de diagnstico do problema e na definio e atualizao
dos produtos:
ausncia de uma estratgia de desenvolvimento para o setor, tanto
a partir do FOSIS como do mbito de governo nacional;
abordagem insuficiente de desenvolvimento local em sintonia com
processos econmicos regionais;
complexidade e fragilidade do setor da microempresa exigindo uma
contnua reviso dos produtos do programa, com base em estudos de
demanda e em estudos prospectivos do desenvolvimento econmico;

223
Ernesto Cohen e Rolando Franco

dificuldades mltiplas enfrentadas pelos microempresrios e


diferenciadas de acordo com o nvel de desenvolvimento da microempresa
e sua realidade local;
complementaridade escassa do programa com outros destinados
ao setor.
Outros fatores esto diretamente relacionados com a definio dos
produtos, em relao aos quais foi observado criticamente o seguinte:
tempo de interveno insuficiente;
falta de inovao e pertinncia dos contedos e metodologias de
capacitao e assistncia;
no se contempla o apoio explcito a organizaes de microem-
presrios;
no so assumidos como objetivo a criao de microempresas nem
sua formalizao;
cobertura insuficiente.
Ausncia de segmentao da populao-alvo

O conceito de microempresa no possui nenhum limite inferior quan-


to rea de atividade, escala de operao e tipo de organizao empresarial,
remetendo, portanto, a um setor muito heterogneo.
A definio da populao-alvo do programa muito geral e no d
conta da sua enorme variabilidade em termos de suas habilidades e capacidades
adquiridas, as caractersticas da sua atividade que oscila entre o trabalhador
autnomo e o microempresrio que possui um oficina com cinco pessoas sob
sua responsabilidade, com diferentes graus de tecnologia e formalizao e
os rendimentos percebidos, entre outras variveis.
A considerao da heterogeneidade da populao-alvo central
para uma adequada definio dos produtos que so oferecidos, assim como
para a determinao de seus critrios de alocao. Como conseqncia,
existe uma produo e distribuio que homogeneza as necessidades, o
que implica uma inadequada utilizao dos recursos em funo do seu
impacto potencial. Por outro lado, a falta de diagnsticos sobre a situao
inicial dos destinatrios no oferece os insumos requeridos para a avaliao
dos resultados do programa.
224
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Os ns de gesto

Foram identificados cinco ns na gesto do programa, que se localizam


nos processos condicionados pela externalizao dos servios:

Deficincias na vinculao com os organismos executores externos

Observa-se uma fraca regulamentao por parte do programa sobre


os organismos executores na especificao de suas obrigaes para
conseguir os resultados esperados. A esse respeito, observa-se que as pautas
e o acompanhamento se centram no cumprimento dos padres contratuais
de entrega de produtos e no na sua pertinncia ou na qualidade dos bens ou
servios prestados.
No existe um registro de qualificao de executores, construdo
com base na avaliao de desempenho, que tenha efeito sobre as
contrataes de servios. A ausncia de uma poltica clara sobre essa
matria no opera como um estmulo melhoria dessas instituies, com
as conseqncias que isso traz para a qualidade e os custos dos servios.
Esses organismos apresentam um importante grau de vulnerabilidade
financeira, dependendo em grande medida do FOSIS, assim como
debilidades na profissionalizao de seus recursos humanos e a tecnologia
de que dispem.

Debilidades dos organismos executores

A qualidade heterognea dos produtos em nvel nacional


conseqncia da diversidade na formulao e execuo dos projetos. Isso
obedece a debilidades tcnicas dos executores, evidenciadas nos insuficientes
diagnsticos de necessidades, em uma deficiente formulao dos projetos e
em metodologias de trabalho inadequadas. A execuo tambm permite
detectar insuficincias na avaliao ex ante dos projetos realizada pelos
avaliadores externos, contratados pelo FOSIS.

Sistema de superviso inadequado

realizada uma superviso generalista sobre uma grande quantidade


de projetos de temtica diferente em um mesmo territrio, que insuficiente
225
Ernesto Cohen e Rolando Franco

para controlar a gesto e oferecer a informao necessria para a tomada


de decises.
Nesse sentido, a contribuio da superviso ao monitoramento
escassa e centra-se no controle de cumprimento de atividades e entrega de
produtos, descuidando-se de sua qualidade e pertinncia. Os tempos de que
dispem os supervisores so insuficientes e esses no tm, em todos os
casos, as habilidades necessrias para anlise e acompanhamento dos projetos
sob sua responsabilidade.

Insuficiente gesto do entorno

Esse n foi definido em relao:


ao papel que se d ao contexto na gesto
comunicao e informao entre o programa e os atores externos.
O primeiro se refere ao escasso incentivo ao entorno local da
microempresa e ao insuficiente desenvolvimento de gestes de cooperao.
O segundo aspecto remete inexistncia de canais e instrumentos de
comunicao formais e sistemticos com os atores externos. Os municpios no
recebem informao atualizada sobre o desenvolvimento do programa, nem das
aes previstas a se realizar no seu mbito ou dos resultados obtidos. Da mes-
ma maneira, a promoo dos servios do programa no alcana as localidades.

Limitaes do monitoramento e a avaliao

A partir do incio do programa, foram realizados diferentes estudos e


avaliaes, assim como tambm houve mudanas importantes no nvel
institucional. Mas so escassas as aes concretas que do conta globalmente
de um aprendizado internalizado depois de anos de execuo, como resultado
da interveno do FOSIS.
Foi assinalada, em relao a isso, a escassa articulao e a falta de
integralidade do monitoramento e da avaliao, que no permitem obter
informao suficiente sobre a efetividade alcanada.
Diferentes problemas foram identificados: insuficiente monitoramento,
diversidade de avaliaes com objetivos diferentes e resultados no compa-
rveis, ausncia de avaliaes sobre gesto (interna ao FOSIS) e escassa
retroalimentao, desde a gesto regional gerncia central, entre outros.

226
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Os caminhos estratgicos

O esquema seguinte resume as aes principais contidas nas propostas


de mudana a fim de melhorar a eficincia e o impacto do programa:

Os caminhos de mudana relacionados com o desenho

Um primeiro requisito da mudana estratgica reside na superao


dos ns identificados na definio de objetivos, populao-alvo e produtos
do programa, o que prioritrio, dada a sua direta incidncia sobre o impacto
do investimento.
Isso exige uma anlise dos diagnsticos disponveis no setor, junto
com estudos complementares que permitam uma melhor compreenso do
problema e uma aproximao heterogeneidade de caractersticas e
necessidades da populao afetada. A partir de um diagnstico mais preciso,
possvel definir os objetivos de impacto do programa e, em funo disso,
desenhar ou ajustar os produtos que, com os recursos adequados, permitam
obter as mudanas esperadas nos destinatrios.
As aes a empreender teriam como resultado os seguintes produtos:
diagnstico atualizado sobre a problemtica do setor, a partir da
considerao de diferentes variveis, causas e efeitos;
diagnstico preliminar sobre as necessidades da populao-alvo,
que contemple sua diversidade e heterogeneidade;
caracterizao global e por segmentos da populao-alvo, que
permita identificar tipos de microempresrio de acordo com caracters-
ticas e necessidades;
definio das reas de interveno do programa, objetivos de impacto,
metas, pressupostos, indicadores de obteno e fontes de verificao;
desenho ou ajuste dos produtos atuais aos objetivos de impacto do
programa;
identificao de riscos, alcances e limitaes da interveno.
Para o desenvolvimento das aes propostas, sugere-se a consti-
tuio de um comit tcnico ad hoc, em que participem os atores respon-
sveis pelo programa, do nvel central e regional do FOSIS, o Departamento
de Avaliao de Impacto e o programa de apoio da Sociedade Alem de
Cooperao Tcnica (GTZ) para o desenvolvimento do incentivo produtivo
227
Ernesto Cohen e Rolando Franco

no interior do FOSIS. Uma vez formado esse grupo e definido um plano


de trabalho, deveriam ser desenvolvidos mecanismos e instncias de
participao ativa dos beneficirios e executores externos, de modo a
garantir um olhar amplo sobre o problema social e as alternativas de ao
para a sua superao. Finalmente, os produtos teriam de ser validados
com outros atores externos vinculados com o incentivo produtivo e o
desenvolvimento local.
fundamental considerar e insistir na participao dos beneficirios
nas instncias de redesenho do programa.

As propostas de mudana a respeito da gesto

Os ns identificados, isso , aqueles problemas presentes na


organizao e gesto do programa que limitam criticamente as possibilidades
de aumentar a eficincia e o impacto das aes, permitem construir dois
procedimentos centrais de mudana estratgica:
o desenho e a implementao de um sistema integrado de monitora-
mento e avaliao, que se articulem com o desenvolvimento de estratgias
de comunicao e coordenao com os atores centrais do contexto.
o fortalecimento da execuo dos servios, mediante ajustes nos
mecanismos de vinculao do FOSIS com os organismos intermedirios no
marco do programa e as aes orientadas ao fortalecimento do setor.

Sistema Integrado de Monitoramento


e Avaliao de Impacto

A aplicao de um sistema de controle de gesto, acompanhamento


e avaliao de impacto dos programas FOSIS est orientada para conseguir
mais integralidade das aes e dos resultados que favoream a tomada de
decises e do aprendizado organizacional.
Para tanto, um fator facilitador importante que atualmente o FOSIS
tem iniciado o desenho de um sistema nacional de superviso, junto com um
sistema de avaliao de desempenho das diferentes unidades e do pessoal.
Prope-se que o novo modelo aloque mais responsabilidade e
autoridade s direes regionais em relao avaliao de resultados e
228
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

impacto dos projetos. Da mesma maneira, deveriam ser geradas instncias


de participao dos executores, dos beneficirios e de outros organismos
locais competentes na matria.
A oportunidade e as caractersticas do desenho de um sistema des-
sa natureza permitem incluir a definio de estratgias e mecanismos de
coordenao e comunicao com os atores do contexto, que devem ser
identificados e incorporados na gesto. No somente interessa definir sua
participao no acompanhamento e avaliao dos projetos, mas tambm
sua posio na rede de comunicaes do programa.
Sugere-se uma estratgia de comunicao e informao fluida com
o entorno, por meio de mecanismos tais como: informativos que conte-
nham, por exemplo, as comunidades nas quais se est intervindo, novida-
des a respeito do desenvolvimento do programa, resultados da interveno,
projees do programa e outros. De forma complementar, deve-se
acrescentar uma instncia de intercmbio de conhecimento e informao
para potencializar e melhorar as aes empreendidas.
Com tal fim, tambm ser importante aprofundar a abordagem de
gesto centrada no territorial que, embora sendo pertinente para organizar
a interveno social, requer mais ateno da especificidade setorial.
O estudo realizado sobre opinies de atores relevantes para o
programa permite destacar, como fator facilitador, sua disposio em
participar e realizar diferentes contribuies: coordenao interinstitucional,
definio em conjunto das estratgias de incentivo produtivo regional e
desenvolvimento local, intercmbio de informao, entre outros. possvel
dizer que h um entorno favorvel para o desenvolvimento do programa, e
esto dadas as condies para melhorar e potencializar a relao com
esse mediante aes concretas.
Isso permitir fortalecer as aes orientadas a melhorar a interveno
territorial do FOSIS. A definio de indicadores de monitoramento e
avaliao dos projetos permitir acordar os requerimentos de habilidade
tcnica-profissional e os procedimentos mais adequados de articulao
com atores do contexto.

229
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Fortalecimento da execuo

A segunda proposta corresponde importncia estratgica de


fortalecer a execuo por meio do aperfeioamento dos mecanismos de
regulamentao e dos organismos intermedirios.
O chamado terceiro setor tem um papel importante no desenvolvimento
do pas, particularmente quando o tamanho do Estado tem sido notoriamente
reduzido nas ltimas dcadas. Nesse sentido, as ONGs e os organismos
intermedirios de desenvolvimento sem fins lucrativos (OID) deveriam cons-
tituir o eixo em torno do qual se mobilize e organize a sociedade civil: esto
prximos da gente e de seus problemas, conhecem o trabalho local, tm
vocao de servio.
No atual cenrio, em que os diferentes setores tm modificado a sua
posio e o seu papel no desenvolvimento do pas, o FOSIS tem a
oportunidade de contribuir a partir de seu mbito de interveno, devido ao
fato de ser um referencial na rea da ao social. Para o FOSIS, o terceiro
setor chave na medida em que delega, para este, a formulao e execuo
dos projetos. O melhoramento da eficcia e eficincia da execuo exige,
por parte do programa, uma melhor regulamentao em relao aos
mecanismos de externalizao.
Foram identificadas, em relao e esse tema, trs linhas de atuao:
a criao de um registro de organismos intermedirios e sua
qualificao com base em critrios de qualidade institucional;
uma maior especificao das obrigaes desses organismos11 a
respeito dos resultados esperados sobre os destinatrios;
um sistema de avaliao de desempenho que alimente as sucessivas
contrataes e que ao mesmo tempo se constitua em um estmulo
melhora institucional.
A construo dessa proposta relaciona-se com as demais propostas
de mudana. O redesenho do programa permitir identificar padres de
qualidade em funo dos servios definidos e do impacto esperado, os quais,
por sua vez, so um insumo central para definir as condies que devem
reunir os operadores externos e os requisitos de qualidade aos quais dever
ajustar-se a sua atuao.

230
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Por outro lado, o desenho do sistema de monitoramento e avaliao


implica a definio de indicadores de qualidade institucional e desempenho
que alimentem o acompanhamento dos operadores externos. Por sua vez, o
desenvolvimento de estratgias de comunicao e coordenao com atores
do contexto uma fonte importante de disseminao das experincias e das
recomendaes para o melhoramento da gesto.
O fortalecimento institucional central, na medida em que uma
melhor regulamentao do setor de organismos intermedirios no
suficiente para aprimorar os produtos do programa. Foi observada a
necessidade de desenvolver aes de transferncia tecnolgica e de
estmulo coordenao institucional que contribuam para uma maior solidez
e sustentabilidade do setor.
Cabe destacar a importncia de considerar a descentralizao no
desenho entre as mudanas propostas. Para tanto, ser importante discernir
entre a descentralizao de decises estratgicas e de focalizao que
deveriam ser mantidas no FOSIS, seja no nvel central ou das direes
regionais, e aquelas que remetem ao apoio para a formulao e execuo
de projetos, o acompanhamento dos usurios e os impactos alcanados.
A participao de organismos do nvel local ou regional na formulao
e o acompanhamento das aes uma via de fortalecimento e aprendizagem
sobre as necessidades sociais e as alternativas adequadas para sua
superao. Dessa forma, relevante o desenvolvimento de estratgias para
a participao dos beneficirios, que permitam sua incorporao como atores
ativos nos processos da gesto.

Paraguai: O Programa de Investimentos Sociais


(PROPAIS) da Secretaria de Ao Social (SAS)

Introduo

O Programa de Investimento Social (PROPAIS) uma iniciativa de


poltica pblica sem antecedentes no Paraguai, cuja execuo foi iniciada
em meados de 1997. Constitui um dos ltimos fundos de investimento social
criados na Amrica Latina com o apoio financeiro do BID.
231
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Seu principal objetivo contribuir para melhorar a qualidade de vida


dos grupos sociais mais vulnerveis mediante o financiamento de projetos
orientados a satisfazer demandas sociais relacionadas com saneamento
ambiental, ateno sade, alfabetizao, capacitao, servios sociais e
projetos produtivos.
Para os efeitos da pesquisa, o perodo de execuo considerado tem
sido o transcorrido entre os meses de setembro de 1997 e outubro de 1998.

Metodologia

O estudo da gesto social do Fundo de Investimento Social (FIS) do


Paraguai se sustenta na racionalidade da pesquisa-ao, realizando
aproximaes sucessivas com os diferentes atores envolvidos em sua gesto.
Nessa pesquisa se entrelaam trs momentos metodolgicos que permitem
descrever o processo: diagnstico organizacional, anlise estratgica e
desenho de interveno.
Essas instncias permitem encadear a viso de diferentes atores, para
elaborar o diagnstico e chegar a um consenso sobre as mudanas requeridas.
Para isso, foram utilizados instrumentos qualitativos, tais como grupos focais,
workshops, entrevistas em profundidade, questionrios annimos, observao
participante e anlise documental.
A seguir, sintetiza-se o contedo dos principais momentos da pesquisa.
a) Diagnstico organizacional. Possui, como vertentes
complementares, a anlise da documentao existente e a consulta, com
informantes-chave, para identificar as variveis que limitam ou contri-
buem gesto do programa. Esses antecedentes permitem fazer uma
primeira aproximao aos problemas sociais e aos aspectos formais e
informais da gesto do FIS (processo, estrutura, funes, clima e
incidncia do contexto).
Os instrumentos foram elaborados atendendo particularidade de
cada ator, cuidando que a informao fosse incorporada nas variveis
previamente identificadas
Foram realizadas entrevistas focalizadas com os atores relevantes
(gerentes, beneficirios, representantes do Banco Interamericano de
232
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Desenvolvimento BID , ministrios sociais, unidade financeira da


Presidncia da Repblica, ONGs, consultores). Com os beneficirios do
programa, foram formados grupos focais, e aos profissionais e tcnicos do
FIS foi-lhes formulado um questionrio auto-administrado, complementado
com workshops e entrevistas.
b) Anlise estratgica. Integra os elementos do diagnstico preliminar
da etapa anterior, no qual foram realizadas as seguintes tarefas:
Anlise simples de freqncias por meio de uma matriz de variveis
e atores para a mesma unidade de anlise.
Anlise cruzada, que relaciona as opinies dos diferentes grupos
de entrevistados para determinar suas coincidncias e diferenas em cada
uma das variveis.
Anlise de coerncia (ou causalidade entre variveis), que relaciona
os resultados da anlise cruzada considerando o desenho, a gesto, a
participao e as organizaes sociais.
A lgica subjacente que os atores que intervm na gesto tm
relaes de inter-dependncia, pelo que somente sua anlise conjunta permite
visualizar adequadamente a rede que constituem.
A partir da validao das estruturas causais, so identificadas as linhas
de interveno com o objetivo de orientar a gesto do programa para o impacto.
c) Elaborao da proposta. A partir do consenso sobre os eixos de
mudana, so identificados, selecionados e operacionalizados os caminhos
estratgicos sob o critrio da viabilidade da sua aplicao.
Existe uma dinmica de intercmbio e ajuste com os profissionais e
tcnicos do programa, com o fim de priorizar as aes requeridas pelas
intervenes previstas. incorporada a opinio de especialistas e
tomadores de decises para definir a cronologia, a seqncia e os
responsveis pelas aes especficas.

O problema da pobreza

A pobreza se manifesta em diferentes aspectos da vida social e afeta


de maneira diferenciada aos grupos sociais. Com a democracia, foi instaurado
um processo de mais transparncia e visibilidade dos problemas sociais que,
233
Ernesto Cohen e Rolando Franco

entre outras coisas, expresso na vontade poltica para articular uma


estratgia de mudana social.
A iniciativa de constituir um Fundo de Investimento Social corresponde
ao objetivo de introduzir mais flexibilidade, rapidez e eficincia na soluo de
problemas sociais urgentes dos grupos mais vulnerveis da sociedade. Permite
integrar a viso e as contribuies de diferentes atores (organizaes comunitrias,
ONGs, fundaes, setor privado em geral) na soluo dos problemas sociais.

Aspectos institucionais e financiamento

O programa executado por intermdio da Secretaria de Ao Social


12
(SAS) , rgo da estrutura administrativa vinculado Presidncia da Repblica.
Podem ser executores de projetos e ter acesso ao financiamento do
Programa entes do setor pblico e privado: governos, municpios, rgos
descentralizados do governo central, ONGs, organizaes comunitrias ou
associaes de bairro e cooperativas de produtores e semelhantes.

Descrio do programa
Objetivos

O objetivo geral do Programa o melhoramento da qualidade de vida


das populaes em situao de vulnerabilidade e extrema pobreza no Paraguai
mediante o financiamento de projetos sociais e a promoo de medidas de
racionalizao e de focalizao da despesa pblica em bem-estar social.
As principais linhas de interveno do PROPAIS esto relacionadas
execuo de pequenos projetos de investimento em obras e servios, destinados
a atender a populaes em situao de extrema pobreza e grupos vulnerveis.

Caractersticas do servio

Os bens e servios que o programa oferece se diferenciam de acordo


com os projetos, que podem ser classificados em:
produtivos ou de gerao de renda apiam o desenvolvimento de
pequenas unidades de produo;
234
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

saneamento ambiental consistem na implantao, construo ou


recuperao de: 1) servios de sade simples (latrinas, poos spticos,
banheiros); 2) abastecimento de gua potvel (poos artesianos, poos e
outros), e 3) educao sanitria e ambiental.
educao e capacitao destinados infra-estrutura (construo,
reforma ou reabilitao), equipamento de centros educacionais e capacitao
para jovens e adultos;
sade seu objetivo apoiar a operao, a construo, a ampliao
ou a reabilitao de servios de: 1) atendimento bsico de sade em zonas
rurais ou urbano-marginais; 2) reabilitao de deficientes fsicos e mentais; e
3) ateno especial em sade, requerida por grupos vulnerveis;
servios sociais dirigidos construo, expanso e operao de
servios integrados de ateno a crianas de rua, servios de ateno a
mulheres, jovens e ancios, creches infantis e domiciliares e centros
comunitrios.

Modelo de gesto

O modelo de organizao e gesto do programa estrutura-se em torno


da externalizao dos servios. O organismo estatal tem sob sua
responsabilidade a convocao das entidades, a definio das pautas que
devero reunir os projetos selecionados para o programa, sua aprovao, o
financiamento de 90% dos custos estimados e a superviso das aes.
As entidades executoras devem realizar a deteco de necessidades
de grupos que renam as condies de populao-alvo definidas pelo
programa, a elaborao de projetos de acordo com as pautas de desenho e
apresentao e, em caso de serem aprovados, a execuo das aes de
acordo com a programao acordada e os resultados comprometidos. Devem,
alm disso, contribuir com 10% dos recursos requeridos e fazer frente aos
custos de desenho e coordenao da execuo, que no recebem
financiamento algum por parte do Fundo.
Esse esquema de distribuio de funes sugere o forte entrelaamento
das aes desses atores, que se condicionam mutuamente no desempenho
do seu trabalho.

235
Ernesto Cohen e Rolando Franco

O programa em uma perspectiva estratgica

A gesto se v afetada por fatores externos e internos organizao


responsvel pelo programa.
Como resultado do estudo, foram identificados cinco pilares nodais
que atuam como limitantes para a consecuo dos objetivos de impacto
propostos. Foram agrupados de acordo com as possibilidades de exercer
influncia sobre eles: remotos, isto , aqueles sobre os quais difcil
influenciar; imediatos, aqueles sobre os quais possvel atuar em grande
medida e, por ltimo, internos, sobre os quais a SAS possui um altssimo
grau de capacidade de incidncia. Eles so:
ns do contexto remoto: falta de uma poltica social;
ns do contexto imediato: incapacidade das entidades executoras;
debilidade da participao comunitria;
ns internos: debilidade de desenho do programa e debilidade da
gerncia interna.
Esses fatores remetem pertinncia do diagnstico social e
institucional e sua expresso em termos de desenho e gesto.
Efetivamente, certas limitaes do desenho do programa no conseguem
gerar condies adequadas para instrumentar o desafio que essa nova
proposta contm para o pas, que implica, entre outras coisas, externalizar
as prestaes de servios. Alm disso, a prpria organizao adotada, do
ponto de vista da organizao interna e o perfil das entidades externas,
no chega a responder com efetividade aos requerimentos de uma gesto
flexvel devido a deficincias que repercutem na sua capacidade de resposta
e aprendizagem.

Os ns do contexto remoto

O primeiro n se situa no contexto remoto e se refere falta de uma


poltica de Estado em matria social, o que repercute na agenda de prioridades
no campo do acionamento poltico. Essa situao o resultado da instabilidade
poltica existente durante o perodo de anlise, e afeta o processo de tomada
de decises, assim como a composio dos nveis gerenciais e segundo

236
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

escalo. Tambm influi o incipiente processo de democratizao e


consolidao da institucionalidade pblica.

Os ns do contexto imediato

No contexto imediato, foram identificados dois pilares nodais: debi-


lidade na gesto das entidades executoras e debilidade na participao
comunitria, sobre os quais o programa pode incidir mediante estratgias
de promoo e fortalecimento.
O desenho no previu o financiamento, por parte do programa,
dos custos derivados da formulao e gesto dos projetos, situao
incomum nos fundos de investimento social que, ao externalizar os
servios, contemplam o pagamento pela gesto do projeto. Isso
provavelmente explica porque o programa no tem obtido resposta
positiva das poucas entidades do meio dotadas com capacidade e poten-
cial para a consecuo dos objetivos buscados.
A oferta de projetos concentra-se em organizaes de carter
filantrpico, tais como entidades religiosas, associaes, comisses de pais
e de vizinhana, entre outras. Essas entidades apresentam, via de regra, um
fraco desenvolvimento institucional, expressado em sua falta de registro
jurdico, a carncia de estatutos ou normas gerais e insuficientes competncias
profissionais para a formulao e gesto de projetos sociais.
As debilidades de gesto centram-se em trs reas, conforme so
apresentadas no Diagrama 7.

Diagrama 7: N do contexto imediato: debilidade na gesto das


entidades executoras

Gesto das entidades


executoras

Debilidades
Deficincia na prtica Cobertura territorial
e restries para
de projetos limitada
a formulao de projetos

Fonte: Elaborao prpria

237
Ernesto Cohen e Rolando Franco

As debilidades que as entidades executoras apresentam na formulao


e implementao de projetos, assim como na limitada cobertura territorial,
explicam seus problemas de gesto.
Quanto debilidade da participao comunitria, apia-se no fato de
que, medida que se torna mais aguda a pobreza, a probabilidade de se
organizar e demandar servios diminui. No Diagrama 8 so identificados
trs aspectos que incidem na participao comunitria.

Diagrama 8: N do contexto imediato: debilidade da participao


comunitria

Participao
comunitria

Demanda Conhecimento Participao


social do programa na formulao
Fonte: Elaborao prpria

O modelo de externalizao assume que as populaes vulnerveis


tm capacidade para expressar suas demandas, as quais so traduzidas em
projetos; contudo, a experincia do Fundo assinala o contrrio.

Os ns do contexto interno

Neste nvel, encontram-se dois dos pilares mais importantes em


relao s altas possibilidades de atuar sobre eles, que so a debilidade do
desenho do programa e a gerncia interna deste.
No que se relaciona ao desenho, foram identificados vrios fatores
que incidem em sua debilidade, como mostra o Diagrama 9.
A concepo inicial do programa supe a existncia de entidades com
suficiente capacidade para realizar as tarefas de identificao, formulao,
execuo, operao e avaliao de um projeto social. No entanto, isso no

238
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

condiz com a capacidade mostrada pelo setor com relao a sua


institucionalizao, os recursos humanos e as tecnologias de gesto. A isso,
acrescenta-se que, em muitos casos, no dispem de recursos, o que no lhes
permite fazer frente exigncia de contar com fundos de contrapartida.
As principais debilidades do desenho so explicadas pelas limitaes do siste-
ma de avaliao, a complexidade das pautas de apresentao de projetos, os
critrios utilizados para a seleo, a impreciso dos objetivos de impacto e a
escassa capacidade das entidades executoras.

Diagrama 9: N interno: debilidade de desenho do programa

Desenho do programa

Capacidade Critrios de Sistemas de


Objetivos Pautas de
nas entidades seleo avaliao
de impacto apresentao
executoras de projetos do programa

Fonte: Elaborao prpria

Quanto ao segundo pilar nodal identificado no sistema interno,


denominado gerncia interna do programa, compreende todo o relacionado
com o gerenciamento das aes de responsabilidade do organismo estatal.
Foram identificadas quatro variveis, nas quais esto localizados os ns
explicativos de deficincias na gerncia (Diagrama 10).

Diagrama 10: N interno: debilidade da gerncia do programa

Gerncia interna do programa

Gerncia Posio
Clima
Marcado social de recursos institucional
organizacional
financeiros da SASa

Fonte: Elaborao prpria. aSecretaria de Ao Social

239
Ernesto Cohen e Rolando Franco

As propostas de mudana

O esforo de sistematizao e priorizao de aes trabalhadas


pela equipe do programa, mediante workshops e entrevistas focalizadas,
aponta a passagem de uma lgica de produto a outra de impacto, adequando
o desenho e a capacidade de aprendizagem e regulamentao (monito-
ramento e avaliao), em complementao com aes destinadas a forta-
lecer as entidades intermedirias como uma forma de gerar condies
para a externalizao.

Estratgias de interveno

As prioridades de interveno sobre os ns permitem definir duas


estratgias centrais, em torno das quais sistematizam-se as aes 13.
A primeira relaciona-se com o desenho, e contempla duas linhas de interveno:
uma delas refere-se ao ajuste da formulao do programa no que diz respeito
definio do impacto, os critrios de alocao de recursos, a focalizao e a
avaliao. A outra linha orienta-se para a definio de um marco institucional
que contribua para o fortalecimento da poltica social, com base em uma
integrao mais horizontal das diferentes agncias especializadas.
O outro eixo estratgico dirige-se a viabilizar a externalizao de servios
por meio do fortalecimento da oferta e da demanda, em um cenrio em que o
Estado incremente sua capacidade de regulamentao da qualidade, pertinncia
e impacto dos projetos. Dessa forma, so definidos dois mbitos de interven-
o: as entidades executoras, cujo fortalecimento condio necessria para
uma satisfatria execuo do conjunto de projetos que integram o programa,
e a gerncia interna, da qual se demanda uma capacidade de acompanhamento
da execuo que contribua para o melhoramento contnuo da qualidade.

As principais aes propostas

Desenho do programa

As aes orientam-se consecuo efetiva dos objetivos do programa


(impacto), ateno dos setores mais vulnerveis (focalizao) e s

240
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

possibilidades de acompanhamento do programa (avaliao). Podem ser


resumidas da seguinte forma:
Melhoramento do impacto: uma das primeiras aes consistir em
estabelecer as dimenses de impacto e de produto para o programa e os
projetos. Espera-se conseguir uma especificidade na definio do impacto,
a reviso e adequao dos critrios de seleo e as pautas de apresentao
de projetos.
Melhoramento da focalizao: para tanto, so definidas duas linhas
principais de trabalho; o mapeamento estratgico da focalizao e, na mesma
direo, a distribuio de recursos por rea geogrfica e setores, o que
facilitar a descentralizao das aes.
Estabelecimento de um sistema de avaliao do programa: as
possibilidades de atualizao do conhecimento e a obteno da efetividade,
eficincia e impacto exigem a instaurao de um sistema de monitoramento
e avaliao dos diferentes processos do programa e dos projetos. Para sua
gesto, contempla-se a realizao de uma avaliao intensiva de projetos
em forma aleatria.

Fortalecimento das entidades executoras

As aes nesse mbito esto orientadas para a melhoria na qualidade


dos projetos mediante o fortalecimento da capacidade tcnica e de gesto
das instituies, que tm a responsabilidade da externalizao de servios.
Para tanto, prope-se:
capacitao das entidades executoras em formulao e gesto de
projetos sociais;
desenvolvimento de um sistema de qualificao das entidades, que
permita alocar a execuo quelas que demonstrem mais capacidade;
estmulo participao de entidades descentralizadas, com o fim de
responder de forma adequada disperso e diversidade dos grupos vulnerveis.

Gerncia interna

Neste campo, as aes esto fortemente entrelaadas, na medida


em que modificaes na definio dos processos podem implicar mudanas
na estrutura e ao mesmo tempo demandar novas competncias profissionais
por parte das equipes tcnico-administrativas.
241
Ernesto Cohen e Rolando Franco

As principais aes propostas podem ser resumidas da seguinte forma:


Melhoramento da estrutura organizacional: nesse mbito, visualizam-
se as seguintes aes: implementao de estgios profissionalizantes rotativos
para o pessoal nas diversas unidades; coordenao e sistematizao dos
procedimentos coincidentes de responsabilidade das unidades responsveis
pelo acompanhamento e pela administrao. Dada a externalizao dos
servios, fundamental uma slida estratgia de comunicao com as
entidades executoras e uma maior presena in loco para supervisionar os
avanos e difundir as experincias.
Melhoramento dos processos: a definio de um plano de ao
anual constitui uma orientao til para o funcionamento do programa.
Por outra parte, indispensvel contar com uma padronizao da
qualidade dos servios prestados.
O Programa deve contar com a participao das entidades com mais
experincia no campo de ao da rea social, convocadas mediante chamadas
de licitao pblica. De maneira concomitante, devem ser desenhados
pacotes de projetos de modo a responder a demandas enfatizadas pela SAS,
mas no identificadas pelas entidades externas.

Concluses

A anlise realizada sugere que a gesto orientada para o impacto do


programa requer, em primeiro lugar, condies institucionais que evidenciem
sinais claros da poltica na qual est inserida; em segundo lugar, assegurar as
condies mnimas para a externalizao de servios e, por ltimo, uma organi-
zao com capacidade de gesto dirigida ao melhoramento contnuo das aes.
Destacam-se os aspectos relacionados com a externalizao dos servios,
dada a importncia que tm para o melhoramento da gesto do programa.

A externalizao dos servios

A participao social constitui um elo fundamental como dispositivo


de legitimidade poltica, sustentabilidade institucional e sintonia entre oferta
e demanda, que em conjunto contribuem para tornar vivel a obteno dos
objetivos de impacto.

242
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Nesse sentido, a criao de condies para a externalizao uma


iniciativa de grande envergadura que deve ser assumida como poltica de Estado.
O desenho original do PROPAIS assume que o pas conta com as
condies para externalizar a prestao de bens e servios sociais a ONGs ou
a outras instituies. Supe-se que as entidades intermedirias tm capacidade
suficiente para detectar demandas sociais das diferentes populaes-alvo do
programa, assim como para formular e administrar projetos sociais.
No entanto, os resultados da pesquisa assinalam que tais requisitos
no se cumprem, o que funciona como uma forte restrio para a
externalizao, na medida em que existe:
uma limitada oferta de fornecedores
escassa habilidade tcnica e profissional para formular, administrar
e detectar demandas de populaes-alvo heterogneas
insuficientes mecanismos de monitoramento e avaliao.
Para conseguir uma externalizao efetiva necessrio o cumprimento de
certos requisitos que permitam a formao de um mercado de prestaes sociais.
Sua implementao em uma perspectiva sistmica exige o fortaleci-
mento de seus diferentes componentes: da oferta (fornecedores), da demanda
(participao social) e do papel do Estado (programa) como regulador.
A oferta deve ser suficiente para gerar uma adequada concorrncia
com qualidade tcnica e profissional por parte dos potenciais fornecedores
de servios (ONGs ou outras).
A participao da comunidade contribui para o impacto do projeto,
visto que sua debilidade um fator que coloca desafios ao programa e as
entidades intermedirias. A demanda potencial no se traduz em propostas
de mudana caso no exista participao comunitria na formulao e gesto
de seus projetos. Portanto, necessrio compensar a introduo de
mecanismos de mercado com uma participao cidad informada e ativa.
O papel regulador e orientador do programa (Estado) tambm apresenta
uma srie de desafios vinculados definio de critrios e prioridades para a
seleo de projetos, o estabelecimento de obrigaes contratuais transparen-
tes que especifiquem a qualidade das aes e dos produtos esperados, e o
desenvolvimento de um sistema de monitoramento e avaliao que permita o
aprendizado e, como conseqncia, o melhoramento da interveno.
243
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Em sntese, a externalizao na prestao de servios requer contar


com uma mo visvel nas reas em que o Estado est delegando aes,
pois o perigo de falhas de mercado aumenta caso no existam regras claras
e mecanismos de controle e incentivos adequados.

Algumas lies resultantes da metodologia utilizada

No Quadro 9, esto resumidas as principais caractersticas dos


enfoques metodolgicos nos casos estudados.
O estudo da gesto social exige analisar a dimenso contextual e a
organizacional. A primeira inclui os aspectos que afetam a gesto, mas
que esto fora do controle do programa (estabilidade poltico-institucional,
mecanismos de regulamentao, participao social e tendncias sociais
e econmicas). A segunda considera os aspectos formais e informais da
gesto interna.
A experincia da pesquisa permite levar em considerao algumas
consideraes para o estudo da gesto dos programas sociais.

Quadro 9: Sntese dos estudos de caso, 1997-1999

Argentina Brasil

Orientao Processos (anlise do Funes e estrutura


substantiva valor agregado)

Principais Workshops Workshops


instrumentos Grupos focais Grupos focais
utilizados
Entrevistas com atores e Entrevistas com atores
informantes-chave e informantes-chave
Informao secundria Informao secundria
Modelo quase-
experimental (avaliao
de impacto)
Observao participante
Perodo de 1997 Agosto 1997- agosto
estudo 1998

244
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Quadro 9: Sntese dos estudos de caso, 1997-1999 (continuao)

Chile Colmbia Paraguai

Orientao Estrutura, Identificao de Identificao de


substantiva processos, pontos nodais pontos nodais
gesto Anlise de Anlise do
participativa e contexto contexto
identificao
de pontos
nodais

Principais Workshops Prospectiva: Entrevistas


instrumentos Grupos focais anlise estruturadas
utilizados estrutural, Grupos focais
Entrevistas
baco de
com atores e Workshops
Reignier,
informantes- Observao
mtodo Delphi
chave participante
Planificao
Modelo Informao
estratgica:
quase- secundria
matriz DOFA,
experimental
misso, viso
(avaliao de
impacto) Modelo quase-
experimental
Informao
(avaliao de
secundria
impacto)
Informao
secundria

Perodo de Agosto 1997- Agosto 1997- Agosto 1997-


estudo julho 1998 Fevereiro 1999 outubro-1998
Fonte: Elaborao prpria

As mudanas polticas e as turbulncias contextuais, inerentes


gesto social, exigem para seu estudo uma abordagem metodolgica flexvel
e um envolvimento ativo dos atores que intervm no processo.
A extenso da pesquisa afeta ao compromisso das autoridades
vinculadas por intermdio dos ritmos e da dinmica das conjunturas polticas.
importante sincronizar o tempo metodolgico com os tempos polticos e
desenvolver uma estratgia que permita combin-los. Na seleo dos
245
instrumentos, necessrio privilegiar aqueles que geram participao dos
atores e tenham uma rpida aplicao.
conveniente programar momentos de reflexo nas equipes de
pesquisa para aprofundar a conceitualizao e compartilhar estratgias.
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

ANEXO II
UM SISTEMA INTEGRADO DE FORMULAO,
AVALIAO E MONITORAMENTO DE
PROGRAMAS E PROJETOS PARA A
GESTO SOCIAL

Introduo

Os programas e projetos sociais apresentam diferentes caractersticas


de acordo com os setores que atendem, suas modalidades de gesto, formas
de financiamento, modelos utilizados para a avaliao ex ante e ex post,
bem como o sistema de acompanhamento com que contam.
Os sistemas de monitoramento e avaliao utilizados, por sua vez,
so executados de diferentes maneiras:
centram-se preferencialmente na avaliao ex ante ou na ex post.
as metodologias de avaliao alternativamente usadas so custo-
benefcio, custo mnimo, custo-impacto, impacto ou participativa.
o monitoramento nem sempre explicitado e costuma oscilar entre
o acompanhamento fsico-financeiro (insuficiente) at a mera auditoria
contbil (que no monitoramento).
os processos implicados tm diferentes formas de organizao e
gesto.
As atividades de monitoramento e avaliao costumam ser realizadas
mais como resposta aos requerimentos das instituies financeiras do que
para alimentar o processo de gesto. Isso significa que no so orientadas
para maximizar o impacto e a eficincia por meio da reprogramao, mas
ao cumprimento de um rito burocrtico. Por sua vez, o desenho dos programas
e projetos no explicita as metodologias que sero utilizadas para o seu
monitoramento e avaliao.
Essa situao, que habitual nos programas sociais da Amrica
Latina, faz com que seja impossvel que estes contenham a informao
247
Ernesto Cohen e Rolando Franco

requerida para sua gesto; os dados que se recolhem muitas vezes no


so utilizados para nada.
Para alcanar os objetivos do monitoramento e a avaliao (tanto ex
ante como ex post), necessrio contar com sistemas que devem ser
desenhados para serem utilizados na tomada de decises que requer a gesto.
Para tanto, devem ser concebidos durante o estado de formulao.
Um sistema de informao que integre todo o ciclo de vida de um
programa ou projeto deve perseguir os seguintes objetivos:
contar com uma ferramenta-chave de apoio gesto, no nvel de
coordenao geral, dos programas e projetos;
comparar resultados intra e entre projetos e programas;
analisar a informao transversal e longitudinalmente;
relacionar os impactos obtidos com os indicadores de gesto;
complementar a informao originada nos projetos com a proveniente
de supervises e avaliaes externas;
gerar uma base de dados para o desenho de futuros projetos;
contar com uma fonte de aprendizagem em matrias substantivas e
de gesto.
O fim perseguido converter os dados recolhidos em informao til
para a implementao dos projetos, procurando otimizar o impacto e a
eficincia da gesto, presente e futura, nas diferentes etapas do seu ciclo de
vida, dos processos da gesto social.

Metodologias de avaliao

H um modelo de anlise por trs de todo sistema de avaliao e


monitoramento. Em alguns, mede-se somente o impacto. Em outros, pelo
contrrio, procura-se contabilizar os custos e estimar os benefcios monetrios
que resultam dos impactos obtidos. Dado que na maioria dos programas
sociais essas estimativas so difceis e pouco confiveis, uma terceira
modalidade consiste em dar conta unicamente dos custos, considerando os
impactos como um dado.
No caso dos programas e projetos sociais, o mais adequado utilizar
a anlise custo-impacto. Esse mtodo calcula a relao entre os custos
248
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

monetrios e o impacto medido em indicadores da varivel que abarca o


problema (taxa de morbidade, resultado educacional, desemprego, entre
outras), isso , o custo por unidade de impacto. Isso no implica em descuidar
da anlise da eficincia, mas o contrrio. Trata-se de otimizar o uso dos
recursos luz do impacto que estes geram.

Quadro 1: Comparao entre a anlise custo-benefcio,


a anlise de custo mnimo e a anlise custo-impacto

Anlise custo- Anlise de custo Anlise custo-


benefcio (ACB) mnimo (ACM) impacto (ACI)

Termos de Custos e benefcios Custos Custos de


comparao expressados nas produo e
unidades mone- impacto
trias alcanado

Populao A sociedade em A sociedade em A populao-


considerada conjunto, sem conjunto alvo do projeto
na anlise importar quem
assume os custos e
quem recebe os
benefcios

Estado em Avaliao ex ante Avaliao ex ante Avaliaes ex


que se aplica ante e ex post

Fonte: Elaborao prpria

Caractersticas e mdulos do SIFEM

um sistema articulado que combina metodologias e instrumentos de


pesquisa, avaliao e gesto de projetos e programas informticos traduzidos.
Est desenhado com base em mdulos, que comeam com a identifi-
cao dos problemas que afetam a populao-alvo e culminam com a
avaliao dos resultados das intervenes efetuadas.
249
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Os mdulos so:
Quadro 2: Desenho geral do sistema

Fonte: Elaborao prpria

Diagnstico

Pretende orientar a identificao dos problemas sociais da populao-


alvo nos diferentes possveis nveis em que se implementar o programa ou
o projeto, para que possa ser utilizado em sua gesto substantiva.
So utilizados dados secundrios sobre a pobreza e as condies sociais
da populao e, nos casos que contam com mapas digitalizados, os dados
podem ser vinculados a um sistema de informao geogrfica (SIG). Isso
possibilita a localizao espacial das populaes destinatrias definidas por
seus problemas, a oferta de bens e servios relacionados e as reas de
influncia. A essa informao, somam-se os antecedentes que so entregues
a populao-alvo por meio de processos de participao comunitria, que
permitem incorporar sua percepo sobre as aes realizadas. Quando for
o caso, devem ser complementados com informao primria.
Com o processamento dessa informao, obtm-se a descrio do
problema e sua magnitude e distribuio na populao-alvo. Essa informao
pode ser resumida na linha de base que reflete o valor da varivel problema
no momento do diagnstico, assim como suas tendncias estimadas.
250
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Assiste atualmente 26,67%

251
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Para a fase explicativa do diagnstico, so utilizadas as metodologias


da rvore de problemas e da rvore de objetivos, de maneira que conformam
uma estrutura causal qualitativa e outra quantitativa. Isso permite determinar
quais e qual a quantidade de produtos, ou servios, necessrio entregar
para se conseguir o objetivo central.

Formulao

Nesta etapa se organiza a informao substantiva sobre os objetivos e


metas de impacto, produtos, atividades, indicadores, fontes de verificao e
seus pressupostos. Para tais efeitos, o programa de informtica tem uma
interface para renda e administrao, que permite gerar uma matriz lgica
para cada projeto.
O mdulo permite contar com:
informao diagnstica, com uma linha de base que fundamente a
proposta do projeto;
252
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

dados da instituio executora (capacidade tcnica, experincia


substantiva e tempo de operao);
insumos requeridos para sua implementao;
cronograma de atividades;
oramento detalhado, que permita identificar as sadas e suas fontes
de financiamento.
Isso possibilita uma avaliao padronizada, assim como a programao
e o monitoramento das intervenes.
O mdulo contempla a gerao de relatrios, padro e especfico,
que permitam analisar os projetos de acordo com:
o tipo de organizao executora
a modalidade de ao
a posio geogrfica
resumos que assinalam os montantes solicitados, nmero de
beneficirios e outros dados dos projetos apresentados
os custos e o financiamento

253
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Resumo de projetos apresentados

Concurso: Concurso 1
Projetos apresentados por tipo de organizao
Tipo de Organizao Nmero Solicitado Contrapartida Beneficirios
(US$) (US$)
Cooperativas de produto 2 80.674 12.141 1.325
Governamentais 4 42.121 7.034 3.642
ONG 3 88.931 16.533 1.025
Org. comunitrias 5 97.282 23.560 2.092
Org. religiosas 1 4.338 1.291 654

Avaliao ex ante

O mdulo est orientado a priorizar e selecionar projetos com base


em um ndice multicriterioso, que inclui aspectos sociais, tcnicos,
econmicos e institucionais.
O processo da avaliao ex ante se organiza em trs etapas
consecutivas: elegibilidade, avaliao tcnica e seleo.
A elegibilidade constitui o primeiro filtro, que responde a critrios
formais. Aqui so descartados os projetos que no cumprem com as bases
e os que no apresentam a documentao solicitada.
A avaliao tcnica se fundamenta em critrios substantivos e se
traduz em uma hierarquizao dos projetos.
A seleo a instncia na qual so escolhidos os projetos a executar e
so distribudos os recursos disponveis.
254
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

O diagrama do modelo :

Elegibilidade. Busca determinar se os projetos propostos cumprem


com os requisitos mnimos de formato e documentao (includos os aspectos
legais). Contribui para otimizar o trabalho dos tcnicos, na anlise dos projetos
que satisfazem os requisitos bsicos. Sua realizao requer elaborar uma
lista de comprovao (checklist) ad-hoc.
Avaliao tcnica. Corresponde anlise em suas dimenses
substantivas, operativas e econmicas dos projetos com base em critrios
tcnicos, tem o objetivo de estabelecer uma hierarquia dos mesmos.
O ndice de critrios mltiplos resume as pontuaes atribudas a cada
projeto derivadas da anlise das dimenses, a seguir:
Social: grau de relevncia do problema de acordo com a prioridade
atribuda pela populao-alvo e a linha de base; nvel de carncias e
255
Ernesto Cohen e Rolando Franco

vulnerabilidade da populao-alvo em matria de pobreza e acesso a servios


sociais; alcance da cobertura atual ou dficit de oferta de bens e servios
antes da implementao do projeto e o impacto que se espera alcanar.
Tcnico: pertinncia ou grau de adequao do projeto a seus objetivos e
populao-alvo; coerncia externa entre o desenho do projeto e as polticas
institucionais; coerncia interna da matriz lgica do projeto, entre os insumos e
as metas de atividades, os produtos, entre os efeitos e o impacto; aumento da
cobertura e eficcia no que diz respeito s metas de produo de bens e servios.
Econmico: custos totais, com valores presentes e anualidades,
divididos em um fluxo de custos; eficincia em termos de custo por unidade
de produto (CUP) e benefcios ou externalidades positivas para a populao-
alvo ou outros beneficirios legtimos.
Institucional: capacidade para alcanar as metas propostas do
organismo executor e da equipe especfica integrada ao projeto; trajetria
do organismo executor e participao da populao-alvo.
O critrio social o mais importante. Caso no se garanta a existncia de
um problema social relevante e um impacto significativo, no se deve aprovar o
projeto ainda que este alcance alta pontuao de acordo com os demais critrios.
Esse processo deve incluir visitas in loco para verificar e
complementar a informao.
Seleo: a instncia na qual se adota a deciso final sobre os
projetos a serem financiados e os seus oramentos definitivos.
Requer a formao de um comit de avaliao no mbito regional,
nacional ou em ambos. O comit dever apresentar uma opinio independente,
baseada nas prioridades estabelecidas na avaliao tcnica, com uma viso
complementar da coerncia dos projetos com a poltica social e demais
consideraes pertinentes (a eqidade territorial, entre outras).
Neste mdulo so produzidos relatrios que descrevem as
caractersticas dos projetos avaliados e seus contextos. Esses relatrios
apresentam-se de acordo com critrios diferenciados de desagregao,
(populao-alvo, regies, montantes, tipos de interveno, entre outros) de
maneira que a deciso do comit seja a mais precisa possvel.

256
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

Informao geral

rea geogrfica: regio metropolitana


Tema: Sade
Nome do projeto: Controle da m-nutrio
infantil da comunidade de Pudahuel
Moeda: Pesos chilenos
Horizonte: 4 anos

Alt. Nm. 2 de 2: Recreao, esporte e


educao nutricional geral para a comunidade

Perodos

Custo de capital 0 1 2 3 4 VP Total Anualidade


Terreno capital
Terreno (reas
recreativas) 250.00 -250.000 91.120 30.000
Subtotal terreno
capital 25.000 -250.000 91.120 30.000
Construo
capital
Multiespao 8.000 -6.400 3.933 1.295
Cons. reas
recreativas 76.800 -46.080 47.515 15.644
Subtotal
construo
capital 84.800 -52.480 51.448 16.938
Equipamento
capital
Equipamento
desportivo 4.000 4.000 1.317
Jogos infantis 3.000 1.500 -1.500 3.243 1.068
Subtotal equipa-
mento capital 7.000 1.500 -1.500 7.243 2.384
Subtotal custo
de capital 683.600 3.000 -607.960 299.622 98.646

257
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Programao

Este mdulo tem como objetivo o planejamento oramentrio e


cronolgico dos projetos a implementar.
O planejamento oramentrio inclui a organizao dos fluxos de custos
desagregados por tipo: custos de capital, custos de operao, custos diretos
e indiretos e custos de usurios.
O cronograma corresponde programao das atividades e dos
desembolsos requeridos.
A programao requer determinar o pessoal, os insumos, a infra-
estrutura e o equipamento das diferentes unidades no mbito local, regional
e central, que so necessrios para a operao dos projetos.
Neste mdulo so elaborados, entre outros, os seguintes relatrios-padro:
cronograma de atividades
oramento detalhado
cronograma de desembolsos
fontes de financiamento
Cada um desses relatrios-padro pode ser analisado de acordo
com o projeto, com o executor, com a regio, com a linha de interveno
ou com o programa.

Monitoramento e avaliao de impacto

Os objetivos principais deste mdulo so:


organizar a informao, mediante pesquisa, processamento e anlise
alocar responsabilidades de monitoramento e avaliao dos projetos
que entraram no sistema
calcular indicadores para cada projeto
comparar os resultados dos projetos, gerncias regionais, executores
externos, populao-alvo, entre outros.
Sua implementao requer definir indicadores, valores de corte e
periodicidades ad hoc para cada tipo de projeto, com o fim de monitorar as
atividades principais e medir seus efeitos e impacto.
Aqui, utiliza-se a informao da programao para comparar
resultados obtidos.
258
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

O mdulo contempla a elaborao de relatrios grficos e tabulares


teis para a gesto. Em termos gerais trata-se de:
quadros de resumo de resultados em linha
grficos de dados de um projeto
distribuies de freqncia entre projetos
estados de avano da operao
estados financeiros e contbeis por projeto e por programa
planos de visita e relatrios de superviso
possvel enumerar os seguintes exemplos:
relatrio de alocao: mostra a relao responsvel-projeto,
apresentando os dados bsicos de ambos;
relatrio de saldos comprometidos: detalha o valor utilizado para o
financiamento de projetos;
relatrio de fluxo de oramento: detalha os custos por perodo do
cronograma inicial;
relatrio de fluxo de custo: detalha o fluxo de custos associado
com o projeto;
relatrio de matrizes de avaliao. Pode corresponder a servios
anuais prestados (SAP), custo por unidade de produto, custos, custo impacto
e relaes custo/impacto;
relatrio de prestaes: detalha as prestaes realizadas por projeto;
relatrio comparativo: despesas planejadas versus prestadas;
relatrio de monitoramento entre projetos: permite comparar projetos,
com base em indicadores, tais como o custo por unidade de produto, a cobertura,
a eficcia da focalizao, a eficcia do projeto e os servios anuais prestados;
relatrio de execuo oramentria: agrupa a informao por
programa ou subprograma, detalhando o executado at uma data determinada
relatrio de eficcia da focalizao: realiza a anlise comparativa
da focalizao dos projetos.
A informao deve estar registrada por projeto para poder realizar
anlises longitudinais e transversais e segmentada por tipo de projeto, bene-
fcios, caractersticas populacionais, executor, etc.
O mdulo de monitoramento deve ser conectado ao SIC para visualizar
a localizao dos projetos e seus resultados.
259
Ernesto Cohen e Rolando Franco

Distribuio de freqncias
Varivel: custo por unidade de produto (CUP)

Relatrio cronolgico
Varivel: avano fsico

Segurana

Este mdulo tem como objetivo validar e habilitar o acesso dos


usurios ao restante do sistema e administrar essas conexes com a base
de dados.
Este trabalho realizado por meio da administrao do perfil de usurio,
permisses de acesso diferenciado de acordo com o perfil, alm de conexo
para as bases de dados e acesso aos menus dos mdulos. Para sua
implementao, deve-se contar com uma base de dados independente.
O mdulo se adapta s normas de segurana estabelecidas pela
instituio pertinente.

Banco de projetos

o mdulo depositrio, administrador e fonte da informao gerada


e utilizada pelos demais. Permite dispor de uma via de comunicao para
260
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

transmitir as descries e canalizar o aprendizado, visando o desenho e a


gesto de novos projetos.
Contm informao sobre programas e projetos em diferentes
nveis de desenvolvimento, bem como informaes relacionadas aos
beneficirios do programa.

Os indicadores do SIFEM

O Sistema Integrado para Formulao, Avaliao e Monitoramento


requer uma adaptao s caractersticas especficas do modelo de organi-
zao e gesto da instituio e do programa daqueles projetos que se deseja
implementar. Por sua vez, os projetos em desenvolvimento devem ter a
possibilidade de se integrar ao sistema, no mdulo que corresponda etapa
na qual se encontram, sem que seja necessrio seu redesenho. Isso torna
mais relevante o esquema de mdulos integrados mais independentes.
A implementao de um sistema desse tipo supe a utilizao de
indicadores vlidos e confiveis em trs nveis de abrangncia:
genricos: so comuns a todos os programas e projetos e entre eles
esto o ndice de avano fsico, o custo por unidade de produto, a eficincia
da focalizao e as necessidades bsicas insatisfeitas (NBI).
setoriais: so desenhados de acordo com a rea de trabalho de cada
programa ou projeto e incluem o ndice de anos de vida ajustados em funo
da incapacidade e do nvel de qualidade educacional.
especficos: somente so utilizados em um programa particular e
podem tratar da relao peso/tamanho, o ndice de massa corporal, a razo
professor/aluno ou o grau de lotao.
A ttulo de exemplo, so contemplados os seguintes tipos de indicadores:
impacto: impacto real/impacto programado, incidncia de abandono
infantil, ndice de violncia intrafamiliar, porcentagem de evaso escolar,
rendimento escolar, desocupao juvenil, prevalncia de uso de drogas,
incidncia de gravidez precoce, prevalncia de doenas sexualmente
transmissveis e do HIV/ AIDS;
efeito: quantidade de famlias que demandam ateno, porcentagem
de jovens que utilizam as ferramentas entregues para procurar trabalho,
261
Ernesto Cohen e Rolando Franco

quantidade de jovens participando em campanhas de preveno do uso de


drogas, variao do volume de uso de preservativos;
eficcia: servios anuais prestados (reais ou programados),
nmero de crianas atendidas, mes alfabetizadas, jovens capacitados,
populao informada com relao preveno de drogas, preservativos
distribudos;
atividades: indicador de atraso, ndice de comparao, ndice de
situao, produtividade;
eficincia: custo por unidade de produto (CUP), CUPreal/
CUPprogramado, CUPmdio, variao de CUPi1, CUPi/CUPmdio, CUPz,
CUPmg, relaes insumo/produto;
financeiros: defasagem oramentria, ndice de avano financeiro;
cobertura: porcentagem de populao-alvo atendida;
focalizao: erro de incluso, erro de excluso, eficincia da
focalizao.
Geralmente, os indicadores mais teis para a tomada de decises
originadas so os quantitativos, de tipo baseado em intervalos ou em uma
razo, o que no significa que devam ser descartados os ordinais ou nominais.
O monitoramento deve permitir que os resultados das atividades
estratgicas sejam refletidos na tomada de decises. O melhor monitoramento
no aquele que d conta de todas e de cada uma das atividades do programa,
mas daquelas que so chave para a gesto e o aprendizado.

Indicadores e processos

Para conseguir uma viso integral do que acontece com os programas


e projetos, deve-se contar com as seguintes fontes de informao:

262
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

relatrios peridicos de tipo censo dos executores de projetos e dos


coordenadores de programas;
superviso em terreno da operao, com amostras aleatrias ou
intencionais para casos especiais;
avaliaes de impacto, de preferncia com amostras representativas
que controlem os margens de erro.
Os instrumentos mais comuns para serem utilizados neste tipo de
sistemas de informao so:
banco de projetos propostos e selecionados
relatrios peridicos de programas e projetos
anlise documental
entrevistas e questionrios a coordenadores, executores e beneficirios
grupos focais com atores internos, externos e beneficirios
observao em terreno
informao secundria, emanada de outros programas e estudos.
A periodicidade da arrecadao da informao depende da forma de
operao do programa e seus projetos. Para os relatrios de monitoramento,
recomenda-se trabalhar trimestral, semestral e anualmente, recolhendo
informao de diferentes tipos e nveis de agregao. Os relatrios de
avaliao de impacto dependem de especificidades tcnicas dos programas
e projetos. O resultado sobre a populao-alvo pode ser diferente, de acordo
com o problema enfrentado e as alternativas de soluo implementadas,
visto que os prazos devem ser estimados em cada caso.

Fases de implementao de um SIFEM

O desenvolvimento e incio de um sistema integrado, como o descrito,


inclui as seguintes etapas:
l. Situao original, que engloba:
anlise do marco lgico do programa, isso , objetivos de impacto,
efeitos e produtos, populao-alvo, cobertura e focalizao;
anlise do modelo de organizao e gesto, que contemple
processos, estrutura, atores e clima e cultura organizacionais;

263
Ernesto Cohen e Rolando Franco

diagnstico de atividades de monitoramento e avaliao, que inclua


o modelo, metodologias, indicadores, formas de arrecadao e fluxo de
informao, atores envolvidos e periodicidades;
detalhe do equipamento e programas de informtica utilizados nas
atividades de monitoramento e avaliao.
2. Propostas tcnicas para os ajustes ao modelo de organizao e
gesto, sistemas de monitoramento e avaliao; e recursos informticos.
3. Requerimentos dos usurios da informao para complementar as
propostas tcnicas.
4. Reengenharia de processos para maximizar o impacto e a eficincia.
5. Desenho geral do novo sistema, incorporando estrutura os
programas de informtica, luz das mudanas nos processos.
6. Fortalecimento institucional em monitoramento e avaliao
7. Desenho de indicadores e adaptao de instrumentos especficos
ao SIFEM.
8. Desenho lgico e desenvolvimento dos programas de informtica.
9. Testes e depurao dos instrumentos e programas de informtica.
10. Verso final de instrumentos, programas e manuais de uso, com
uma fase prvia de teste para ajustes.

264
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

265
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

NOTAS

Introduo
1
Convm destacar que, como resultado da pesquisa que originou este livro, foram publicadas
as seguintes obras, que podem ser solicitadas Cepal e tambm esto disponveis em:
<www.ecIac.org>.
Gestin de programas sociales en Amrica Latina, vol. 1 e 2. Serie polticas sociales, n 25
(LCjL.1114jE), Santiago do Chile: Cepal, jun. 1998.
Los desafos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso. Serie
polticas sociales, n 45. Cepal, Santiago do Chile: Cepal (no prelo).
Gestin de programas sociales en Amrica Latina. Anlisis de casos. Serie polticas sociales,
n 46, Santiago do Chile: Cepal. Esta publicao composta de cinco volumes:
Vol. I: COHEN, Ernesto; MARTNEZ, Rodrigo; NAVARRETE, Cecilia. Proyecto Joven de Argen-
tina. (LCjL.1470-P), n de venda: S.01.II.G.5. jan. 2001.
Vol. II: COHEN, Ernesto; MARTINEZ, Rodrigo; SOTERO, Jorge Adriano; LIPPARELLI, Maria Alice
Tironi. El Programa Nacional de Enfermedades Sexualmente Transmisibles (DST) y
Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), de Brasil. (LCjL.l470-P), n de venda:
S.01.II.G.5. jan. 2001.
Vol. III: COHEN, Ernesto; TAPIA, Leonel; MACHADO, scar; AGUDELO, Mario Alonso; CADAVID,
Myriam; VILLEGAS, Guillermina Ruiz. El Programa de Restaurantes Escolares Comunitarios
de Medelln, Colombia. (LCjL.1470j Add2-P), n de venda: S.01.ILG.5. jan. 2001.
Vol. IV: COHEN, Ernesto; MEDINA, Alejandro; GIL, Carlos; CORREA, Ana Maria; FANTA,
Gloria; DAZ, Miguel Angel. El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa de Chile.
(LCjL.1470j Add.3-P), n de venda: S.01.II.G.5. jan. 2001.
Vol. V: COHEN, Ernesto; TAPIA, Leonel. O Programa de Inversin Social em Paraguay,
PROPAIS. (LC/L.1470/Add.3-P), n de venda: S.Ol.ILC.5. jan. 2001.

Captulo 1
1
Ver Cepal, 2002.
2
Ver Ocampo, 2002.
3
Como contra-argumento pode ser mencionado o que uma edio recente da revista alem
Der Spiegel dava como capa: bem formados, bem sucedidos e desempregados, fazendo
referncia situao de muitos jovens executivos frente ao processo de fuses entre os
grandes conglomerados. Em um mundo cheio de incerteza e volatilidade, nem sequer os
pensadores podem sentir-se seguros.

Captulo 2
1
O potencial individual pode no se realizar, seja por uma opo pessoal ou por fatores
alheios vontade do indivduo. Somente seria socialmente injusto que um indivduo recebesse

267
Ernesto Cohen e Rolando Franco

menos que os demais devido a fatores que se encontram fora de seu controle. Assim, a
eqidade deve se preocupar no com os resultados (renda ou utilidade), mas para que haja
liberdade de escolher, de maneira informada, entre um leque de alternativas aproxima-
damente igual ao dos demais (LE GRAND, 1993). Veja tambm LE GRAND, (1991).
2
Etimologicamente, aequitas deriva de aequus (igual) da mesma forma que aequalitas
(igualdade) e era utilizada em Roma para designar a epieikeia aristotlica, que recorre
justia para corrigir a injustia cometida na aplicao de um conceito geral a um caso
concreto. O eqitativo, sendo o justo, no o justo legal, o justo de acordo com a lei.
A aequitas era diferente do ius (direito civil) e do fas (o costume); expressava o tipo de
justia aplicada pelo pretor, que resolvia margem dos velhos moldes jurdicos, cuja rigidez
no se adaptava s circunstncias mutveis. Com isso impulsionou-se a evoluo do ius
strictum ao ius aequum. A expresso aparecer tambm, com o toque de benignidade, no
direito cannico. Da mesma forma, a equity anglo-saxnica contribua para preencher
lacunas do direito, para modernizar leis em desuso no revogadas e para substituir as
existentes por outras novas (equity rules). Finalmente, tambm no direito internacional
pblico, aparece a eqidade nos procedimentos ex-aequo et bono, os quais permitem
resolver conflitos entre Estados mediante a arbitragem.
3
MOKATE (2001) fez uma interessante busca por uma definio mais precisa de que tipo de
igualdade se procura, analisando diversas alternativas: algumas internas aos programas
igualdade de oferta, igualdade de acesso, igualdade de cobertura, igualdade de insumo ,
outras externas, como a igualdade de resultados e a igualdade de capacidades. Da mesma
forma, a autora discute at que ponto desejada a igualdade, rejeitando a igualdade absoluta
e a igualdade at um certo padro, socialmente aceitvel, que obriga a sociedade a delimitar
o que est em condies de garantir a todos.
4
Esse tema foi analisado por Aldo E. Solari (1994) e encontra-se em diversos estudos da Cepal.
5
Um presidente brasileiro da poca chegou a sustentar que o social era somente uma questo
de polcia (CARDOSO, 1984).
6
Era inimaginvel propor um estado pluricultural, plurinacional ou pluritnico, como se
verifica na atualidade. Conseqentemente, tampouco cabia a promoo do bi ou
plurilingismo, que se baseia em reconhecer um valor semelhante aos diferentes idiomas
falados em um pas e considerar sua conservao importante.
7
O modelo de desenvolvimento durante o perodo de ps-guerra como foi dito teve
sucesso na construo de novas estruturas econmicas, na melhora do nvel de vida da
classe mdia, na formao de novas camadas sociais e na industrializao e urbanizao da
regio (IBARRA, 1985).
8
Assim, em relao ao financiamento, pode-se afirmar que a eqidade deriva da destinao
de recursos financeiros iguais para todos ou, ao contrrio, que ela resulta de uma alocao
progressiva desses recursos, outorgando uma maior proporo aos que tenham mais neces-
sidades? (MOKATE, 2001).
9
A discriminao positiva ou ao afirmativa como via de reduo das diferenas e desigual-
dades surgiu nos EUA primeiramente como maneira de compensar a segregao racial, logo
sendo estendida a questes de gnero. Aps um longo perodo de desenvolvimento, comeou
a ser questionada em diversos meios e houve resolues, da Corte Suprema, contrrias
sua aplicao. Um exemplo latino-americano dessas dificuldades dado pelo presidente
F. H. Cardoso ao destacar as resistncias que existem no Brasil para o estabelecimento de
um sistema de cotas que facilite o acesso de negros educao (CARDOSO; POMPEU DE
TOLEDO, 1998, p. 328).

268
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

10
No se trata, como se costuma dizer, de processos de privatizao da seguridade social.
Os entes privados participam da administrao dos fundos de capitalizao individual em
um marco legal que outorga funes muito importantes aos organismos pblicos regula-
dores. H superintendncias que estabelecem minuciosas normas de funcionamento e,
inclusive, o tipo, a qualidade e a combinao de instrumentos financeiros nos quais essas
empresas administradoras podem investir.
Deve-se considerar, porm, os custos da transio, desde um sistema de distribuio a
outro de capitalizao privada. O Estado deve assumir o pagamento das penses geradas
no sistema preexistente, o que em pases com sistemas modernos absorve uma parte
importante do gasto social.
11
Aqui cumpre citar Givaudan (1980): Assim, quanto a tiranias semelhantes, cabe perguntar
se prefervel ser vtima de um sistema pesado e distante que trata com indiferena os
casos particulares ou de um sistema mais prximo que nada ignora de cada um e conserva
sempre a possibilidade de ter sua prxima oportunidade. A administrao estatal tem
as vantagens de seus inconvenientes. Diante de seus guichs, de suas leis, seus regulamentos,
seus costumes, sua discrio, o usurio experimenta um sentimento que se parece ao temor.
A administrao local tem o inconveniente de suas vantagens. Diante de uma administrao
que o conhece muito bem, pois nada do que faz escapa-lhe no final, o usurio sente a
desconfiana e a dvida em relao sua objetividade.
12
O co-financiamento era aplicado em 976 estabelecimentos particulares e 150 municipais e
englobava 628 mil alunos. Em 1994, a contribuio por essa via foi de 37 milhes de dlares
e para 1995 esperava-se que chegasse a 50 milhes de dlares (PASSALACQUA, 1995).
13
O sistema dominante recebe crticas em relao ao destino e administrao desses aportes.
Em primeiro lugar, quando a contribuio familiar supera o mnimo no sujeito a dedues
(que igual metade da subveno fiscal por aluno), reduzida a contribuio estatal; o
montante poupado retorna ao Ministrio de Fazenda em vez de ser alocado educao. Em
segundo lugar, os mantenedores de escolas privadas subvencionadas fazem o que consi-
deram melhor com os recursos assim percebidos, podendo, inclusive, destin-los ao lucro
da empresa. Finalmente, o arrecadado nas escolas municipais vai para o municpio e no
administrado pela direo do estabelecimento (PASSALACQUA, 1995).
14
Em relao alternativa subveno ou voucher, afirmou-se que a transferncia direta da
subveno do governo ao estabelecimento escolar apresenta claras vantagens administrati-
vas em relao ao sistema tradicional de vouchers. Em contrapartida, torna mais difuso o
direito dos pais de escolher e de exigir em matria de deciso educacional, uma vez que, na
prtica, isso equivaleria a receber educao gratuita em vez de adquirir tal servio em troca
de um pagamento. Nesse sentido, um sistema de voucher ou de subsdio direto demanda
seria prefervel caso fosse possvel operacionaliz-lo a um custo razovel (LARRAAGA,
1994b, p. 529).
15
A focalizao eleva a magnitude do impacto por unidade de recursos investido e reduz os
custos finais (SCHEJTMAN, 1989, pp. 118-119).
16
Existem, porm, muitas dvidas: Deveriam ser includas as contribuies do setor privado
ou somente as contribuies do setor pblico? Deve-se considerar somente as contri-
buies fiscais ou todo o gasto do setor pblico? Deve-se incluir ou no as contribuies
fiscais aos caixas de previdncia? Como deve ser contabilizado o gasto administrativo
nesses programas? E, mais importante ainda, como considerar o gasto administrativo de
ministrios cujo trabalho tenha alguma conotao social? (HAINDL; BUVINIC; IRARRZAVAL,
1989).

269
Ernesto Cohen e Rolando Franco

17
Esto os funcionrios do Ministrio de Educao ou de suas direes provinciais em
melhores condies para escolher o estabelecimento educacional e orientar a transferncia
de recursos no setor? (LARRAAGA, 1994a, p. 52).
18
Aqueles que se opem a publicar as pontuaes das avaliaes SIMCE professores e
funcionrios do ministrio argumentam que se trata de evitar tenses em um meio que
carece de recursos e possibilidades reais de superao (LARRAAGA, 1994a, p. 54).

Captulo 3
1
O predomnio de tendncias histricas centralistas teve como efeito a composio de um
regime local fraco, com dificuldades para constituir-se em instncia fundamental do funcio-
namento democrtico. Uma das conseqncias dessa situao a freqente confuso de
competncias no mbito local entre os municpios, os governos provinciais e o Estado
central. Isso leva a superposies, estancamentos e bloqueios, que repercutem negativa-
mente na vida das comunidades locais (AROCENA, 2001).
2
A lgica dominante em um sistema poltico-administrativo centralizado pode ser qualifi-
cada como setorial-vertical. O sistema estrutura-se com base em setores especializados
nas diferentes reas das diversas tarefas poltico-administrativas. Assim, a administrao
central estar formada por ministrios, que funcionaro cada um de acordo com sua
racionalidade especfica, estendendo em todo o territrio nacional uma ao uniforme.
No caso dos pases com regime federal, essa lgica reproduz-se no interior de cada estado
ou provncia (AROCENA, 2001).
3
Um exemplo literrio que mostra a oposio entre um estado central progressista e uma
oligarquia local conservadora, em LLOSA, Mario Vargas, A guerra do fim do mundo, diversas
edies.
4
No que se refere ao modo de funcionamento e gesto, os municpios carecem, via de regra,
da informao e dos meios necessrios para cumprir sua misso de forma eficaz. Na maioria
dos casos, no existem workshops de organizao e mtodos, restando a reproduo de
hbitos e costumes inquestionados. Repetem-se, dessa forma, as funes tradicionais do
municpio, sem possibilidades de questionar sobre a adaptao a novas demandas. Na
gesto cotidiana, no se integra a dimenso de cooperao intermunicipal, perdendo dessa
forma oportunidades e recursos que poderiam ser utilizados em mbitos de interesse
comum de vrios municpios (AROCENA, 2001).
5
Os municpios latino-americanos tm grandes dificuldades para perceber a possibilidade de
exercer um novo papel frente aos desafios do desenvolvimento. Salvo algumas excees,
no contam com equipes tcnicas capazes de propor e levar adiante iniciativas concertadas
de desenvolvimento. Freqentemente os municpios so um dos principais empregadores
da localidade, mas no desenvolvem polticas tendentes criao de fontes de emprego
(AROCENA, 2001).
6
Putnam (1993), ao analisar 20 anos de regionalizao na Itlia, encontra uma situao
semelhante que descrevemos: grandes diferenas de resultados entre regies, o que prova-
velmente se explica por identidades locais que fazem parte do legado histrico. Percebe
tambm um sentimento de decepo e irritabilidade, de desperdcio de tempo e de oportu-
nidades e, ainda, uma sensao de frustrao ao comparar as elevadas aspiraes regionalistas
e seus modestos resultados concretos. Apesar disso, observa mudanas transcendentais na
prtica e a importncia poltica que alcanou a instncia regional.

270
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

7
As decises ltimas da sociedade so de carter poltico, mas a preparao de qualquer
deciso tem de ser tcnica. H um ponto alm do qual as decises so polticas. Mas
no sabido, a priori, qual esse ponto. Um critrio pode ser que A arte da boa
conduo econmica (e social) estender ao mximo o limite da esfera tcnica de deciso
(ARIDA, 1987).
8
Em um quase-mercado, a demanda definida politicamente, enquanto a produo se gera
mediante a concorrncia (FINOT, 2002).
9
So fundamentais aqui os mecanismos que permitem estabelecer compensaes em favor
das unidades descentralizadas mais atrasadas, ainda que sempre aparecer a crtica a sua
ineficcia e ao mal aproveitamento dos recursos que se lhes entregam.
10
Outro eixo renovador surge com as polticas municipais, o chamado desenvolvimento
local. A urbanizao permite articular o social, o poltico e o econmico em polticas
integradas e coerentes, a partir de aes de escala local, o que viabiliza mas no garante e
isto importante para entender a disputa poltica a participao direta do cidado e a
articulao dos aliados. O surgimento de polticas inovadoras nessa rea muito impres-
sionante. Peter Spink e um grupo de pesquisadores da Fundao Getlio Vargas em So
Paulo tm hoje um banco de dados com 640 descries de experincias de sucesso. A
Secretaria de Assuntos Institucionais do Partido dos Trabalhadores tem um banco de dados
com algumas centenas de experincias. O Instituto Plis publica excelentes resumos no
espao de Dicas Municipais (Diretrizes Municipais). A Fundao Abrinq est ajudando a
dinamizar um conjunto de atividades no espao do movimento Prefeito-Criana: Desde de
[a Conferncia de] Istambul at hoje, assistimos a uma acelerao de iniciativas locais, que
est transformando o contexto poltico da gesto social (PNUD; IPEA, 1996).
11
Os pases com organizao federativa so unicamente quatro: Argentina, Brasil, Mxico e
Venezuela, mas considerando-se seu territrio, PIB e populao, eles constituem, sem
dvida, pases de importncia fundamental na regio.
12
A participao, particularmente quando se orienta a construir um projeto de ao coletiva de
comunidade (tal como o caso no planejamento participativo), converte-se em instrumento
privilegiado para construir a relao que entendemos como governabilidade. A participao
dos associados na formulao de um plano que expressa uma vontade coletiva por isso uma
garantia de viabilidade, na medida em que se requer o concurso dos cidados e de suas
organizaes na implementao dos planos (CRDOBA, 2001).
13
Por um lado, est a viso da participao como um meio, como um novo insumo que se
agrega ao planejamento do desenvolvimento. Isto corresponde a uma abordagem que
promove a participao em um esforo no sentido de melhorar os programas e projetos de
desenvolvimento. Por outro, h muitas pessoas que visualizam e entendem a participao
como um fim em si mesmo decorrente de um objetivo poltico (GONZLEZ, 2001).
14
As estratgias de informao, capacitao e organizao so destinadas a fortalecer a capa-
cidade de comunidades locais para atuar dentro do marco institucional. Eu acrescentaria
que os atores que atualmente trabalham nesse campo retiraram um peso do Estado, ao
alivi-lo da responsabilidade de informar e ajudar sociedade a tirar proveito do que est
sendo oferecido. Estimo, contudo, que houve, em muitos casos, um efeito perverso com a
promoo do desenvolvimento participativo. Os muitos espaos e mecanismos de partici-
pao que compem a oferta institucional, junto com as muitas intervenes de atores
externos que buscam fortalecer a sociedade civil, comearam a saturar as comunidades
locais com discurso e atividades que buscam tornar operativa essa oferta. Muitas comuni-
dades em toda a extenso do pas foram objeto de numerosos workshops, testes-piloto e

271
Ernesto Cohen e Rolando Franco

experimentos, mobilizaes, seminrios e outras atividades, que passaram a ser considerados


pelos potenciais beneficirios como dispendiosos em termos de tempo e esforo. Tudo
isto est gerando apatia em muitas localidades com relao participao. Um resultado
concreto disto que comunidades locais delegam cada vez mais sua participao a lderes
locais e inclusive, no raras vezes, a organizaes externas localidade ou regio (GONZLEZ,
2001).
15
A pobreza no somente um fenmeno econmico e social (e tampouco somente poltico),
mas tambm um fenmeno psicossocial e cultural. Assim como existe a pobreza, existe
uma atitude em relao ela, que se origina dos mesmos indivduos e grupos que a experi-
mentam, bem como dos outros setores ou atores (ALVARADO, 2001).
16
Para Osborne e Plastrik, uma funo pode ser deixada completamente nas mos do mercado:
a) se o mercado pode prov-la. Caso ela seja adquirida por compradores e as pessoas que
no pagam por ela possam ser excludas de seu usufruto, justifica-se a atribuio dessa
funo aos produtores privados; b) se beneficia principalmente indivduos ou grupos e no
a sociedade no seu conjunto ( um bem privado); e c) se a comunidade no se importa que
todos tenham acesso a ela e no exista preocupao sobre a eqidade ou o acesso universal
(OSBORNE; PLASTRIK, 1998).

Captulo 4
1
Lembramos desse velho acerto de Hirschman graas leitura de SUDARSKY, 1988.
2
Populao-alvo, localizao espacial e tempos de incio e finalizao.
3
A variedade organizacional que apresenta o setor social na regio pode ser visto em ODEA;
MIDEPLAN; CEPAL, 1998.
4
Para caracterizar as estruturas, til lembrar os seguintes conceitos:
centralizao e concentrao administrativa. Existe um reduzido conjunto de unidades
administrativas nas quais se agrupam todos os processos, atividades e tarefas substantivas
da organizao. Concentra-se, especialmente, no processo de tomada de decises para a
alocao de recursos;
desconcentrao administrativa. H distribuio das atividades e operaes que deman-
dam os processos em diversas unidades administrativas, mas a tomada de decises
centralizada. o caso de programas que delegam atividades operativas em seus escritrios
regionais, preservando em uma unidade central as decises relativas alocao orament-
ria e fixao de objetivos, metas e padres;
descentralizao. As unidades tm autonomia para definir sua estrutura interna e adotar as
tecnologias de produo e distribuio mais adequadas para cumprir com a misso que lhes
tem sido encomendada. Via de regra, tm capacidade de administrar, total ou parcialmente,
seus recursos financeiros. So, tipicamente, programas cujas unidades administrativas
subordinadas tm capacidade para decidir sobre a alocao de recursos e fixao de metas;
externalizao. Existem contratos com outras organizaes para executar processos e
atividades. Essa modalidade de crescente utilizao nos programas sociais.
5
Para realizar a descrio da estrutura necessrio considerar:
os cargos adscritos a cada unidade administrativa, identificando as relaes de autoridade
entre os atores que as ocupam;
os graus de especializao e habilidades requeridas em funo das tarefas que desempenham;
os canais de comunicao entre as unidades e no interior das mesmas;
os fluxos de informao necessrios para apoiar a realizao dos processos e funes;

272
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

a capacitao e treinamento requeridos para o desempenho dos cargos;


os graus de integrao e diferenciao de tarefas ou o grau de generalizao frente
especializao requerida por essas;
os dispositivos de enlace e coordenao exigidos pela departamentalizao;
a faixa de controle de cada cargo (quantidade de subordinados por supervisor).
6
Existem diversas teorias sobre liderana. Algumas assumem que os lderes nascem e, por-
tanto, enfatizam os traos do lder para possibilitar sua seleo. Outras sustentam que o
lder pode ser formado mediante a capacitao. Por ltimo, esto as que assinalam que a
liderana situacional e, por conseguinte, no pode ser criado por formao ou selecionado
com base em um conjunto de traos.
7
Os papis que um lder deve desempenhar em programas sociais podem ser consultados
em CEPAL, 1997b; VERGARA, 1993; SULBRANDt, 1997.
8
Podem ser identificados cinco fatores que influenciam na motivao dos membros de uma
organizao (MORGAN, 1990):
remunerao, seguridade e comodidade nas condies de trabalho;
estabilidade no emprego e carreira profissional dentro da organizao;
interao social;
incentivos e reconhecimentos ao desempenho;
auto-realizao profissional e pessoal.
9
Na tradio da anlise administrativa, tm existido numerosas propostas que assinalam
quais so as funes administrativas substantivas de qualquer organizao. Talvez as que
tenham gerado maior consenso sejam o POSDCOORB, de Luther Gullick (planning,
organizing, staffing, directing, coordinating, reporting and budgeting), localizado dentro
da escola clssica da administrao; o POIDC, de Gullick e Urwick, popularizado nos anos
setenta, na Amrica Latina (planejamento, organizao, integrao, direo e controle) e,
finalmente, o crculo de qualidade de Edward Deming (planejar, fazer, contrastar, atuar).
10
A alocao de responsabilidades e sua interao uma tarefa que se realiza tambm na
direo. Contudo, a programao atende a aspectos micro-organizacionais da gesto e
definio de responsabilidades. Tem, portanto, um maior grau de preciso.
11
Para o aprendizado organizacional, ver SENGE, 1990; ARGYRIS, 1993; KATZENBACH, 1993.
12
As variveis mais utilizadas nas anlises de redes so (PORRAS, 1999):
tamanho: nmero de atores que integram a rede;
tipo de interesses: domnio dos interesses afetados;
densidade: nmero de interaes existentes entre os participantes da rede em relao com
seu potencial;
natureza das relaes: cooperativas ou competitivas;
intensidade: freqncia e volume das interaes entre os atores da rede;
estabilidade: persistncia das relaes no tempo.
13
Uma proposta sobre a influncia da complexidade na conduo dos programas sociais se
encontra em SULBRANDT, 1997.
14
Woodward estabeleceu a relao entre tecnologia e estrutura; Aston, Pugh e Hickson inves-
tigaram a relao entre tecnologia e tamanho; Burns e Stalker propuseram a distino entre
organizaes mecnicas e orgnicas; Lawrence e Lorsn apresentaram os conceitos de
diferenciao e integrao; Galbraith pesquisou as conseqncias da incerteza, a insta-
bilidade, a turbulncia do entorno e as necessidades de informao; Chandler analisou os

273
Ernesto Cohen e Rolando Franco

efeitos da estratgia na estrutura de acordo com a evoluo das empresas (tambm, Greiner);
Thornpson advertiu sobre a relao entre estrutura e tecnologias flexveis e fixas; Kast e
Rosenzweig caracterizaram as organizaes, numa perspectiva sistmica, como mais fe-
chadas ou abertas, com diversos graus de permeabilidade.
Tais investigaes tm evidenciado que:
quanto mais antiga e maior for uma organizao, mais tende a formalizar seu
comportamento;
quanto maior uma organizao, mais elaborada sua estrutura, isto , mais especializados
so seus postos de trabalho e unidades, e mais desenvolvidos seus componentes
administrativos, que tendem, geralmente, a tornarem-se rgidos;
quanto mais regulamentado seja o sistema tcnico (metodologias e instrumentos usados
no ncleo de operaes para produzir os bens ou servios), ou quanto mais se controle o
pessoal do ncleo operacional, mais formalizado e burocratizado ser o trabalho;
quanto maior for a complexidade do sistema tcnico, mais elaborado e profissional ser
o pessoal (staff) de apoio;
quando se automatiza o trabalho do ncleo de operaes, a estrutura administrativa
burocrtica tende a ser orgnica, isto , adquire maior flexibilidade;
quanto mais dinmico for o ambiente concorrncia, clima poltico e condies econmi-
cas de uma organizao, mais adaptvel tender a ser sua estrutura;
quanto mais complexo seja o entorno de uma organizao, mais descentralizada ser sua
estrutura;
a hostilidade extrema do entorno faz com que uma organizao centralize provisoriamen-
te sua estrutura;
quanto maior for o controle externo de uma organizao, mais centralizada e formalizada
ser sua estrutura, e
a moda, na gesto empresarial, favorecer a estrutura do momento, ainda que seja
inadequada.
15
Para mais detalhes sobre a anlise da programao de tarefas, veja Martnez Nogueira, 1997.

Captulo 5
1
Os organogramas podem ser classificados em dois grupos. Os que partem do modelo
burocrtico, ao que se vo fazendo adaptaes tendentes a sua flexibilizao, tais como as
equipes de tarefas, equipes gerenciais e outros e os orgnicos ou de maior flexibilidade, tais
como estruturas matriciais, por projetos, ou as virtuais que aplicam a subcontratao ao
mximo e somente tm pequenas unidades de direo. Para ver de forma detida uma ampla
gama de estruturas organizacionais, pode-se consultar: MORGAN, 1993; CHIAVENATO, 1988;
ROBBINS, 1996; GARETH MORGAN, 1990.
2
Uma descrio completa da estrutura deve considerar: a) Pessoal. Descrio dos cargos
e o nvel de formao ou perfil daaqueles que os ocupam. Processo de recrutamento,
seleo e capacitao; b) Comunicaes. Padronizao da comunicao. Horizontal (entre
posies iguais) ou vertical (categorias diferentes, ascendentes/descendentes); c)
Autoridade. Faculdades de deciso e mando estabelecidas formalmente, assim como as
obrigaes dos subordinados. Nveis hierrquicos; d) Trecho de controle. Nmero de
subordinados que um administrador pode dirigir , de acordo com padres; e) Equipamento.
Equipe tcnica que se utiliza e sua caracterizao fsica; f) Normativa. Polticas, normas
e regras de operao do programa.

274
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

3
Para a identificao, descrio e anlise de processos, deve-se:
a) compilar informao sobre a gesto do programa (tanto formal como informal);
b) constituir uma equipe que inclua aos responsveis pelas reas funcionais do programa
(produo, distribuio, avaliao e outras);
c) identificar mediante diagramas de blocos os processos principais do programa e seus
objetivos. importante assinalar as fronteiras de cada processo e a forma de relacionar-se
com os demais;
d) descrever o contedo do processo por meio de um diagrama de fluxo, identificando as
atividades que sua seqncia de realizao contm e a conexo que as vincula; o diagrama de
blocos permite identificar os processos principais e seu encadeamento. O de fluxos analisa
a seqncia lgica de realizao de atividades no interior de cada processo. So, por
conseguinte, complementares entre si;
e) para estudar processos complexos, suas atividades podem ser agrupadas em subconjuntos
de rotinas independentes e complementares (ciclos ou sub-processos) ;
f) identificar os destinatrios clientes dos processos (internos, externos, principais ou
secundrios);
g) definir os insumos (ou entradas) de cada processo, utilizando padres (qualidade, volume,
custo, tempo). Obter dados histricos dos valores mais representativos de cada indicador;
h) identificar os produtos do processo e de seus ciclos.
4
A organizao define as modalidades e caractersticas do restante das funes ao determinar
a estrutura administrativa, os objetivos das atividades, os perfis dos cargos e a alocao
de responsveis em cada nvel da organizao, as pautas de coordenao, as linhas de
comunicao e os graus de descentralizao. Por isso, exerce influncia em todas as
atividades do programa.
5
Para tanto, so seguidos os seguintes passos: a) fazer uma pesquisa de opinio entre os
atores relevantes do programa, seus beneficirios e informantes-chave; b) formar um
grupo de trabalho com atores estratgicos do programa, cujo nvel hierrquico lhes d a
possibilidade de incidir no processo de tomada de decises; c) pedir a cada participante
que defina, em forma autnoma, os objetivos de impacto buscados pelo programa; d) fazer
uma lista dos objetivos previamente definidos; e) agregar as formulaes da definio
original do programa e a misso da instituio em que desenvolvido. Caso no haja
concordncia entre as definies entregues pelos participantes e as que resultam da
formulao original, deve ser aberto um debate que permita esclarecer as diferenas. Caso
no existam definies claras no desenho, a discusso deve ser orientada para conseguir
um consenso sobre os objetivos buscados; f) definir os objetivos de impacto em relao
aos quais se analisar a gesto do programa; e g) elaborar indicadores para medir a
obteno de cada objetivo de impacto perseguido.
6
Os registros histricos do programa cobertura, volume de produo, nvel de participao
dos beneficirios, despesas e outros constituem habitualmente uma referncia til para
identificar com preciso os objetivos.
7
As reas ou fatores crticos da organizao que aparecem recorrentemente nos textos de
gesto poderiam ser similares noo de ns estratgicos. Contudo, h diferenas impor-
tantes. A concepo convencional refere-se a organizaes orientadas consecuo de
utilidades e considera reas tais como produo, posio comercial, servio a clientes,
situao financeira, pessoal e outros. A identificao dos ns estratgicos orienta-se pelos
valores de eficincia interna e impacto externo e so o produto da anlise de defasagens.
No possui setores predeterminados para seu estudo, mas que esses resultam da anlise
causal especfica de cada programa.

275
Ernesto Cohen e Rolando Franco

8
H ns que se apresentam recorrentemente na formulao e gesto dos programas sociais.
Na formulao, influenciam:
a clareza e o grau de consenso existente sobre a misso e a viso do programa (objetivos
de impacto e estratgias para alcan-lo)
o grau em que as metas de produo ajustam-se ao impacto perseguido;
a pertinncia e clareza dos indicadores utilizados nos diferentes nveis de objetivos do
programa;
a validade e a confiabilidade da informao utilizada no diagnstico do problema e na
elaborao da estratgia de interveno.
Na organizao e gesto, destacam-se:
o modelo de focalizao
a adequao da estrutura natureza da prestao
o rendimento dos processos desenhados para a obteno das metas
a qualidade das atividades que se desenvolvem nos processos
o grau de cumprimento dos objetivos das funes
o clima organizacional, a administrao de conflitos, a liderana
a cultura organizacional, os valores e as normas
a efetividade em relao com a administrao do contexto (gesto interinstitucional,
beneficirios, sustentabilidade e outros).
9
Nesse caso, podem ocorrer na estrutura, sendo necessrio diferenciar a exo-estrutura, a
endoestrutura e as unidades externas. Deve-se especificar se os processos so principais ou
de apoio, ou nas funes, estabelecendo se correspondem a um ou mais papis funcionais do
ODPEMA (organizao, direo, programao, execuo, monitoramento e avaliao).
10
A aplicao dos caminhos costuma traduzir-se operacionalmente em:
modificao e internalizao dos objetivos e metas de impacto e eficincia entre os atores
do programa;
mudanas na gesto de processos, por modificaes graduais ou redesenho;
reestruturao mediante a supresso ou criao de unidades administrativas, a alocao
de novas atribuies ou a modificao das existentes, o reordenamento hierrquico de
cargos, o estabelecimento de novas linhas de comunicao, entre outros;
mudanas no clima e cultura organizacionais mediante a introduo de prticas orienta-
das a modificar e fortalecer a socializao em valores como o trabalho em equipe, a lealdade,
a inovao e outros;
reorganizao e otimizao das atividades de cada funo para cumprir seus objetivos;
modificaes na estratgia de adaptao do programa ao contexto, estabelecendo novas
relaes com agentes externos, canais adicionais de comunicao com os beneficirios,
adaptao s modificaes das normas e valores do entorno e outros.

Captulo 6
1
Identificao de variveis-chave. A adaptao consiste em trabalhar sobre a matriz de
motricidade e dependncia, considerando somente as relaes diretas (GODET, 1985).
2
A qualidade dos atores fundamental, pelo que o critrio para sua seleo deve ser extrema-
mente rigoroso. A quantidade de especialistas no pr-determinada e varia em cada caso,
mas um nmero entre seis e doze pessoas adequado.
3
A impossibilidade de quantificar o tamanho das defasagens no impede o clculo do peso
relativo que possui cada um dos ns.

276
Gesto social Como obter eficincia e impacto nas polticas sociais

4
No caso de que os custos de aplicao e benefcios, ou ambos, tenham um horizonte de
longo prazo para realizar uma anlise exaustiva, os valores devem ser analisados.
5
a mesma estimativa feita para o clculo da eficincia.

Captulo 7
1
Existem atualmente sistemas integrados de formulao, avaliao e monitoramento de
programas e projetos sociais, em verses informatizadas, que satisfazem todos os requisitos
previamente apresentados (veja no Anexo 2, Sistema Integrado de Formulao, Avaliao
e Monitoramento de Programas e Projetos para a Gesto Social SIFEM).

Anexo 1
1
A partir daqui, a descrio se restringe ao componente principal do PARP, Projeto Jovem,
de agora em diante o programa.
2
Outro caso foi reconhecido retrospectivamente no estado de So Paulo, como o ocorrido no
ano 1980, no havendo registro algum de casos correspondentes ao ano 1981.
3
Realizados entre 31 de julho e 1 de agosto de 1997 com 40 tcnicos e pessoal administrativo
da Coordenao Nacional , e entre 11 e 15 de agosto de 1997 com 47 tcnicos das
coordenaes estatais e municipais. O primeiro workshop foi exclusivo para os tcnicos e
responsveis pelas reas tcnicas de CN-DST/ AIDS, com o fim de discutir sobre os
principais problemas de gesto e integrao no Programa. Os demais workshops reuniram
aos coordenadores estatais e municipais para a reprogramao das atividades, divididos de
acordo com o desempenho financeiro dos respectivos programas.
4
Vrios aspectos contemplados nos ns identificados foram considerados na elaborao
do Projeto AIDS II, com as respectivas propostas de superao, e incorporados aos
documentos apresentados ao Banco Mundial na fase inicial de negociao e desenho. Neste
marco, e para os fins da contribuio da pesquisa ao processo institucional da Coordenao
Nacional de DST e AIDS, foi optado por apresentar algum grau de aprofundamento das
discusses em torno de propostas para a AIDS II relacionadas com as questes problemticas
para a gesto aqui assinaladas.
5
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEJAMENTO. Plano Nacional de Desenvolvimento, Bases
1998-2002, Mudana para construir a paz, Colmbia, p. 205.
6
Outro antecedente o estudo realizado em 1985 pela Escola de Sade Pblica sobre 1.600
escolares, com idades compreendidas entre os cinco e os quatorze anos e assistentes a
escolas oficiais e privadas da rea urbana do municpio. Os resultados tambm refletem um
quadro de situao crtica do ponto de vista nutricional: para toda a populao analisada, os
indicadores de risco apresentados foram: Peso/idade (global), indicador que reflete a direo
da mudana no estado nutricional: 63,9%; tamanho/idade (crnica), que reflete condies
sociais deficitrias de longa durao: 57,3%; peso/tamanho (aguda), mede estado atual e
til como indicador de vigilncia de recuperao a curto prazo: 16,6%. O indicador de
obesidade era de 7,3%. Os escolares masculinos de maior idade e de estabelecimentos
oficiais apresentaram as mais altas deficincias nutricionais.
7
No entanto, de acordo com os antecedentes contribudos por diferentes atores, a avaliao
nutricional um componente que rara vez realizado e sistematizado de forma adequada.
Na prtica no existe informao confivel sobre o cumprimento dessa atividade.

277
Ernesto Cohen e Rolando Franco

8
Com essa metodologia trabalhou-se com um grupo de 15 atores, entre eles, especialistas,
nove dos quais participaram na totalidade do processo, enquanto que os outros seis avaliaram
o realizado com os primeiros e contriburam com sugestes adicionais. Foram utilizados
diferentes instrumentos: chuva de idias ou brainstorming, matriz DOFA ou FLOA,
baco de Reignier, rvore de Problemas (causas) e a matriz de motricidade-dependncia.
9
Para sua identificao e descrio foi aplicada a mesma metodologia participativa empregada
para a identificao dos ns: a partir das fortalezas e oportunidades da matriz DOFA,
mediante chuva de idias e com o baco de Reignier.
10
A prospectiva define aos cenrios como um conjunto de eventos que podem ter lugar em
perodos diferentes. Por evento, entende-se o fato ou acontecimento que ocorre para
resolver uma situao dada. Define-se tambm como a soluo concreta para um problema
determinado com certa preciso, isto , com algum critrio quantitativo traduzido em
indicadores que permitam sua avaliao. Os cenrios apresentados a seguir no renem o
rigor exigido pela prospectiva, por carecer de um trabalho de base com maior reflexo,
negociao e consenso entre os atores relevantes que tem participado em sua definio.
11
No caso das instituies financeiras que prestam servio de crdito do programa, seria
necessrio reavaliar as condies que elas solicitam, considerando as caractersticas e
fragilidade do setor micro empresarial.
12
Como uma forma de abordar as problemticas sociais a partir de um mbito mais estratgico,
criou-se a Secretaria de Ao Social em 1995, cujo objetivo central orientar o conjunto das
aes governamentais no mbito das polticas sociais, tal como se estabelece no Plano
Estratgico para o Desenvolvimento Social.
13
Refere-se ao conjunto de aes propostas pelos atores do programa e que foram elaboradas
durante a realizao de um workshop e ampliadas mediante consultas individuais.

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