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Finanas

Pblicas AUTOR: LEONARDO DE ANDRADE COSTA


COLABORAO: BIANCA DUTRA SILVA REGO

GRADUAO
2015.1
Sumrio
Finanas Pblicas

Aula 1 P r-compreenso do tema. As Necessidades Pblicas e a Atividade Financeira do Estado.


Breve histrico dos Tributos e das Finanas Pblicas em face da evoluo social.................................. 3

Aula 2 Atividade Financeira do Estado na Federao..................................................................................... 23

Aula 3 O Estado Financeiro, a Repblica e o Federalismo Fiscal.


A distribuio de funes entre os Poderes....................................................................................... 40

Aula 4 O Planejamento e as Leis Oramentrias (PPA, LDO e LOA)..................................................................... 59

4.2 Iniciativa, Elaborao, Apreciao e Votao dos projetos............................................................ 64

4.3 Prazos de apresentao e a vigncia das Leis Oramentrias......................................................... 72

Aula 5 Os Princpios Oramentrios............................................................................................................ 84

Aula 6 Os Crditos Oramentrios e Adicionais............................................................................................. 91

Aula 7 A Despesa Pblica, a Execuo do Oramento e a Responsabilidade Fiscal.......................................... 106

Aula 8 O Financiamento dos Gastos, as Operaes de Crdito


e a Dvida Pblica em face do equilbrio fiscal................................................................................. 125

Aula 9 A s transferncias constitucionais e a partilha de receita tributria


no Federalismo Fiscal Brasileiro.................................................................................................... 143

Aula 10 A Receita Pblica no mbito da teoria geral dos Ingressos Pblicos................................................ 161

Aula 11 A Receita Pblica e a Lei de Responsabilidade Fiscal........................................................................ 179

Aula 12 O Tribunal de Contas e o Controle da Execuo Oramentria.......................................................... 183

Anexo Referncias Bibliogrficas e Exerccios........................................................................................... 196


Finanas Pblicas

Aula 1 Pr-compreenso do tema. As Necessidades 1


Nos termos em que ser examinado
nesta aula, as Finanas Pblicas e o
Pblicas e a Atividade Financeira do Estado. Breve Direito Financeiro possuem o mesmo
histrico dos Tributos e das Finanas Pblicas em face objeto de estudo, isto , a atividade
financeira do Estado. No entanto, a
da evoluo social. disciplina jurdica normativa e emi-
nentemente prtica, ao passo que a ci-
ncia das finanas especulativa, no
possuindo carter disciplinador, pois
pr-normativa e atinente ao campo da
economia. No quer dizer, entretanto,
1.1 Pr-compreenso do tema que a cincia jurdica possua um fim
em si mesma e possa ser estudada,
compreendida e aplicada sem a perma-
nente interao com os outros campos
A compreenso de cada parte que compe o objeto de estudo das Finan- do conhecimento formal e da realidade
que se interpenetram. De fato, a ca-
as Pblicas1 (juzo dentico prescritivo do dever-ser), assim como da inte- pacidade humana de compreender a
rao de seu conjunto e a realidade social (juzo ntico descritivo do ser), realidade limitada, o que suscita as
inevitveis segmentaes dos objetos e
pressupe o entendimento de alguns elementos de natureza estruturante da relaes sob exame e bem assim a cria-
o de modelos simplificados e parciais
atividade financeira do Estado e bem assim do carter multifacetado dos or- para a sua anlise.
amentos, das despesas pblicas, dos tributos e das demais receitas pblicas 2
Vide artigo 2 da Constituio da Re-
pblica Federativa do Brasil de 1988, de
no tributrias. agora em diante simplesmente CR-88,
Conforme ser visto, esses temas podem ser examinados a partir do ponto cujo Ttulo IV intitula-se Da Organi-
zao dos Poderes. A parte relevante
de vista estritamente normativo, do enfoque exclusivamente econmico ou, do tema para o presente estudo ser
apresentada na Aula 3 e detalhado na
ainda, da perspectiva em que o Direito, a Economia e a Poltica se correlacio- Aula 4.
nam e interpenetram. Destacam-se entre esses elementos, todos essenciais ao 3
No caso brasileiro, a adoo da forma
de Estado Federado est expressa, em
entendimento da matria e cuja anlise efetivar-se- ao longo do curso: especial, nos artigos 1, 18 e 60, 4,
I, da CR-88. O Federalismo Fiscal ser
introduzido na Aula 2 ocasio em que
1. os princpios fundantes do ordenamento jurdico brasileiro volta- ser iniciado o estudo do Captulo II,
do Ttulo VI, da CR-88 (art. 163 a 169),
dos para a pulverizao e conteno do exerccio dos poderes esta- intitulado Das Finanas Pblicas. O
exame do atual regime de repartio
tais, destacando-se entre eles o sistema de distribuio de funes, de receitas tributrias na Federao
de independncia e de harmonia entre os denominados Poderes brasileira ser aprofundado na Aula 9
e a apresentao do sistema de atri-
da Repblica2, assim como a Forma de Estado3 Democrtico4 de buio de competncias tributrias
entre os entes polticos no Brasil ser
Direito, usualmente denominados de Princpios Republicano, Fe- realizado na Aula 13, ocasio em que
derativo e Democrtico, respectivamente, alm da Forma e do Sis- ser iniciada a anlise do Captulo I, do
Ttulo VI, da CR-88, denominado Do
tema de Governo5 implementados; Sistema Tributrio Nacional art.
145 a 162 da CR-88.
2. a funo de planejamento exercida pelo Estado6 e a sua ligao com 4
O estudo da dinmica e da ratio subja-
as finanas pblicas por meio dos oramentos,7 instrumentos neces- cente ao processo poltico democrtico
de fundamental importncia para a
srios para a realizao da atividade financeira pblica; compreenso de quais deveriam ser,
3. as diversas estratificaes, fases e dinmica dos gastos pblicos bem sob o ponto de vista terico, as atri-
buies de cada um dos denominados
como das mltiplas fontes para o seu financiamento; Poderes da Repblica na definio e
execuo das polticas pblicas a serem
4. os limites atuao do Estado atual em face dos direitos e garantias implementadas pelos entes polticos,
assim como o papel do planejamento
do cidado contribuinte; e dos oramentos na sociedade bra-
sileira.

A necessidade do prvio entendimento desses elementos, que englobam 5


Vide art. 2 dos Atos das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT).
mltiplas disciplinas, decorre do fato de que as Finanas Pblicas e a Tri- Essa questo importante, por exem-
plo, para a compreenso dos possveis
butao so subsistemas tanto do Direito como da Economia, e, ao mesmo efeitos sobre o exerccio da compe-
tncia tributria privativa dos entes
tempo, expresso e resultante de um longo processo de sedimentao Pol- polticos subnacionais (Estados, Distrito
tica e Cultural de determinado povo, localizado em territrio definido em Federal e Municpios), na hiptese em

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dado momento histrico, sob as inevitveis influncias das mltiplas intera-


es dinmicas de mbito local, regional e global.
No entanto, se por um lado existe o requisito do exame multidisciplinar e
interdisciplinar das questes envolvidas, deve-se destacar que as normas eco-
nmicas no possuem carter impositivo formal por fora de sua simples que os tratados internacionais de natu-
reza tributria firmados pelo presiden-
existncia, razo da indispensabilidade da norma jurdica, pois somente esta te da Repblica Federativa do Brasil, o
qual ao mesmo tempo chefe do Poder
reveste a coercitividade muitas vezes necessria realizao e disciplina da Executivo da Unio e chefe de Estado
atividade financeira estatal e, ao mesmo tempo, pode, tambm, fixar os limi- da Repblica Federativa do Brasil,
estabeleam isenes e benefcios fis-
tes e os parmetros para a atuao do Estado de Direito, reduzindo o risco de cais de tributos estaduais e municipais.
Sobre o tema importante ressaltar a
descumprimento8 das regras do jogo pelas partes que interagem nas rela- deciso do Pleno do Supremo Tribunal
es financeiras e tributrias. Federal (STF), por unanimidade, no
Recurso Extraordinrio (RE) 229.096-0,
Cumpre, ainda, ressaltar que o estudo das Finanas Pblicas possui ca- acrdo que ser examinado no curso
intitulado Sistema Tributrio Nacional
rter especulativo e abrange toda a atividade financeira do Estado, isto , os 6
O Estado atua, alm do planejamen-
oramentos, as despesas, a dvida pblica bem como as diferentes formas to, que ser objeto de estudo na Aula
4 na fiscalizao e no incentivo, e
de financiamento dos gastos pblicos, destacando-se entre elas os tribu- bem assim como agente normativo
tos, as receitas decorrentes do patrimnio do prprio Estado e o crdito e regulador da atividade econmica
(art.174 da CR-88), na prestao de
pblico. Destaque-se, entretanto, que, diferentemente do que ocorre com o servios pblicos (art. 175 da CR-88),
na explorao da atividade econmi-
Direito Financeiro, o estudo das Finanas Pblicas no tem carter nor- ca (art. 173 da CR-88), em regime de
monoplio ou no (art. 177 da CR-88),
mativo, tendo em vista ter como objetivo precpuo a anlise econmica e o no exerccio do poder de polcia (art.
estudo dos possveis impactos da atividade financeira do Estado. 78 da Lei n 5.172/66, norma deno-
minada de Cdigo Tributrio Nacional
(CTN) pelo Ato Complementar n 36/67
e recepcionada com status de lei com-
Em suma, apesar do Direito Financeiro e as Finanas Pblicas possurem plementar pela CR-88, conforme ser
o mesmo objeto de estudo, isto , a atividade financeira do Estado (AFE), a examinado a partir da Aula 9).
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de
primeira disciplina eminentemente normativa e a outra marcadamente es-
7

Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei


peculativa. Em sentido anlogo, o estudo dos tributos objeto de exame Oramentria Anual (LOA).

tanto do Direito Tributrio como da Tributao, apesar do enfoque do pri- 8


LUHMANN, Niklas. Sociologia do Di-
reito I. Rio de Janeiro: Edies Tempo
meiro ser jurdico e do segundo ser econmico. Inquestionvel, entretanto, Brasileiro, 1983. Traduo de Gustavo
Bayer. p. 110 e 115. Assevera o autor
que somente possvel compreender os tributos e a tributao no contexto que: a normatizao d continuidade a
uma expectativa, independentemente
das Finanas Pblicas em sua interao com a Poltica, o Direito e a Econo- do fato de que ela de tempos em tem-
mia, fenmenos indissociveis9 e usualmente analisados separadamente por pos venha a ser frustrada. Atravs da
institucionalizao o consenso geral
comodidade ou questes de ordem didtica. O quadro abaixo sumariza de suposto, independentemente do fato
de no existir uma aprovao indivi-
forma esquemtica o objeto de estudo do curso bem como a interao com o dual (...) O direito no primariamente
direito tributrio e as diversas disciplinas mencionadas: um ordenamento coativo, mas sim um
alvio para as expectativas. O alvio
consiste na disponibilidade de cami-
nhos congruentemente generalizados
para as expectativas, significando uma
eficiente indiferena inofensiva contra
outras possibilidades, que reduz con-
sideravelmente o risco de expectativa
contraftica. A conteno e os limites
da atuao estatal na seara tributria
sero abordados na disciplina Sistema
Tributrio Nacional.
9
Para a compreenso do tema reco-
menda-se a reviso da Aula 3 do Ma-
terial didtico de Direito Constitucional
I (2010.2) intitulada Conceito de
Sistema.

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10
FERREIRA, Aurlio Buarque de Ho-
landa, Novo Aurlio Sculo XXI: o di-
cionrio da lngua portuguesa/ Aurlio
Buarque de Holanda. 3 ed. totalmente
revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira , 1999. finanas. A situao
econmica de uma instituio, empre-
sa, governo ou indivduo, com respeito
aos recursos econmicos disponveis,
esp. dinheiro, ou ativo lquido; ou con-
dio financeira.
11
O artigo 48, II, da Constituio da Re-
pblica de 1988 fixa a competncia do
Congresso Nacional para dispor sobre
emisses de curso forado e o arti-
go 315 do Cdigo Civil de 2002 (Lei n
10.406, de 10.01.2002) estabelece que
as dvidas em dinheiro devero ser pa-
gas no vencimento, em moeda corren-
te pelo valor nominal salvo os casos
previstos em legislao especial, a teor
do disposto no artigo 318 do mesmo
1.2 As Finanas em seus mltiplos aspectos CC. J o artigo 1 da Lei n 10.192/2001
determina que o pagamento das
obrigaes pecunirias exequveis no
Fixadas essas noes preliminares, torna-se importante salientar o sentido territrio nacional deve ser realizado
em real, ressalvadas as excees pre-
e o alcance da expresso finanas para melhor compreenso da matria. vistas na legislao. Nos termos dos
artigos 5 e 42 da Lei n 8.666/1993,
Em sentido comum10, as finanas expressam a situao de uma pessoa a qual dispe sobre as licitaes e os
natural ou jurdica, de direito pblico ou de direito privado, relacionadas aos contratos pblicos, todos os valores,
preos e custos utilizados em licitaes
recursos econmicos disponveis. devem ter como expresso monetria a
moeda corrente nacional, ressalvada a
Os bens e direitos, meios necessrios para a satisfao dos mais variados hiptese de concorrncia de mbito in-
desejos e objetivos de quem os possui, podem ter diversos graus de liquidez, ternacional, cujo edital deve ajustar-se
s diretrizes da poltica monetria e do
ou seja, a pessoa pode dispor desde moeda corrente nacional11 ou estrangeira comrcio exterior e atender s exign-
cias dos rgos competentes.
at imveis de difcil alienao, seja em funo das exigncias legais para a 12
Sob o ponto de vista jurdico Caio M-
autorizao de sua disposio ou em funo de condies de mercado. rio da Silva Pereira pontua que A idia
de patrimnio no est perfeitamente
Por outro lado, importante ressaltar a necessidade de que seja tambm aclarada entre os modernos juristas,
identificada, para as mesmas pessoas, titulares dos ativos, a existncia e o talvez em razo de no ter o direito
romano fixado com segurana as suas
montante de possveis obrigaes vinculadas a essas disponibilidades, isto , linhas. Segundo a noo corrente, pa-
trimnio seria o complexo das relaes
se h tambm obrigaes e dvidas assumidas, tendo em vista a relevncia de jurdicas de uma pessoa apreciveis
economicamente. (...) Da dizer-se que
que seja determinada a posio patrimonial lquida (capital prprio).12 o patrimnio no apenas o conjunto
Assim, a determinao da posio econmica e financeira de uma pessoa, de bens. (...) Noutros termos, o patri-
mnio se compe de um lado positivo
de direito pblico ou privado, requer: (1) a definio de mecanismos para a e de outro negativo. A idia geral que
a noo jurdica de patrimnio no
quantificao monetria13 dos ativos e passivos, exceo daqueles valores importa balancear a situao, e apurar
qual o preponderante. Por no se te-
mantidos em caixa ou depositados em instituies financeiras, bem como dos rem desprendido desta preocupao de
passivos j expressos em moeda corrente; e (2) de um sistema para a sua evi- verificar o ativo, alguns se referem ao
patrimnio lquido, que exprime o sal-
dncia, controle e gerenciamento ao longo do tempo. do positivo, uma subtrao dos valores
passivos dos ativos. Ao economista in-
Idealmente, o sistema adotado para evidenciar as finanas, pblicas ou teressa a verificao. Tambm ao jurista
privadas, deve compreender grupos de contas que expressem a realidade da tem de cogitar dela s vezes, quando
tem de apurar a solvncia do devedor,
atividade da organizao, um regime de registro e contabilizao dos atos e isto , a aptido econmica de resgatar
seus compromissos com os prprios
fatos relevantes, bem como demonstrativos financeiros que possibilitem o haveres. Mas, em qualquer hiptese o
patrimnio abraa todo um conjunto
eficiente controle e a gesto da atividade da entidade e, ao mesmo tempo, de valores ativos e passivos, sem inda-
aptos a informar adequadamente a situao: gao de uma eventual subtrao ou de
um balano. In. PEREIRA,Caio Mrio da

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(a) Patrimonial, em determinado momento do tempo, bem como as


suas variaes entre perodos determinados (mutaes ou variaes
patrimoniais);
(b) Financeira, propriamente dita, adequada ao gerenciamento de li-
quidez de curto prazo e do fluxo de caixa necessrio ao financia-
mento das atividades operacionais correntes e de investimentos,
bem como da estrutura de capital e de solvncia de longo prazo; e
(c) Oramentria, que expresse se foram, e em que grau, atingidas as
metas estabelecidas, alm de permitir o gerenciamento das aes
planejadas, tendo em vista que o oramento moderno (oramento-
programa) instrumento essencial de ligao entre o planejamento
das aes e as finanas, permitindo a operacionalizao efetiva e
concreta dos planos de trabalho, na medida em que os monetariza,
isto , quantifica-os em moeda permitindo o estabelecimento de
cronogramas fsico-financeiros.

Nesse sentido, cabe salientar que o correto entendimento dos mecanis-


mos de quantificao monetria dos bens, direitos e obrigaes, assim como
das respectivas demonstraes financeiras que os evidenciam, pressuposto
compreenso das Finanas Pblicas e, em especial, de aspectos essenciais da
tributao da renda, que ao lado do consumo e do patrimnio consubstan-
ciam os substratos econmicos de incidncia tributria.
Tambm preliminar ao exame da matria a distino entre dois modelos
de medidas adotados em anlise econmica, denominadas, respectivamente,
(1) stock measure, relacionado ao conceito de estoque, e (2) flow measure, vin-
culado quantificao de fluxos. O fluxo definido ao longo de um perodo
especfico de tempo (por ano, ms, dia etc.), ao passo que o estoque refere-se
a um dado momento no tempo, e no durante e ao longo de um dado per-
odo de tempo. Essa anlise permite o acompanhamento da execuo do que
foi programando, por meio da verificao da execuo dos oramentos, o
que explicita a situao patrimonial e financeira em um dado momento do
tempo e ao longo do perodo. Assim, em termos gerais e de forma esquem-
tica, visando compreenso dos elementos constitutivos bsicos da anlise da
situao patrimonial e financeira de uma organizao, pode-se representar o
que se deseja alcanar no momento da seguinte forma:

Silva. Instituies de direito civil. 19


ed. Volume I. Rio de Janeiro. Ed. Foren-
se, 2002. p. 245.
13
Princpio Contbil do denominador
comum monetrio.

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Fluxo de Receita (por dia, ms etc.) situao dinmica

100 100 100 100 100 100 100 100 Total = 800
Tempo

tempo 1 100 100 100 100 Total = 400 tempo 2


situao esttica 1 situao esttica 2
momento no tempo Fluxo de Despesa (por dia, ms etc)
situao dinmica
Balano Patrimonial 2
Receitas 800
Despesas <400> Ativo Passivo = 50
Resultado +400 = 550
Balano Patrimonial 1 Patrimnio
Lquido =
Ativo Passivo = 50 500
= 150
Patrimnio
Lquido =
100

Ao fluxo de receitas contraposto o conjunto de despesas do perodo, o


que permite determinar a situao lquida do patrimnio, ao final do cada
exerccio, bem como as variaes patrimoniais entre dois momentos determi-
nados no tempo. Cabe ressaltar, entretanto, a possibilidade de existir fluxo fi-
nanceiro sem impacto no Patrimnio Lquido, o que ser examinado durante
o curso. No exemplo, no foi alterada a situao do passivo ao longo do per-
odo a fim de facilitar essa anlise inicial. Saliente-se, que parte da dificuldade
da gesto e do controle financeiro e patrimonial, pblico e privado, decorre
do fato de que a despesa ou a receita gerada em determinado exerccio sob
o ponto de vista jurdico ou econmico nem sempre realizada financei-
ramente no mesmo perodo, podendo ocorrer, portanto, desconexes entre:
(1) o fluxo monetrio; e (2) a contabilizao do evento que altera a situao
patrimonial lquida.
Nesse sentido, importante frisar que o curso deste semestre se inicia com
esta viso geral da matria e da Atividade Financeira do Estado ao longo
da histria. Precipuamente, sero abordados os diversos temas atinentes ao
campo tradicionalmente definido como pertinente ao Direito Financeiro e s
Finanas Pblicas, tais como o Financiamento dos Gastos e a Receita Pblica
no mbito da Teoria Geral dos Ingressos Pblicos, a Despesa Pblica, a Res-
ponsabilidade Fiscal, os Oramentos (a Lei do Oramento Anual LOA,
a Lei do Plano Plurianual PPA e a Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO), o Controle da Execuo Oramentria, a Dvida Pblica e o sistema
de Repartio Constitucional de Receitas Tributrias..

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1.3 As Necessidades Pblicas e a Atividade Financeira do Estado.

Os indivduos possuem interesses e demandas variadas, as quais, em seu


conjunto, formam o que se denomina de necessidades gerais ou sociais14.
Nesse sentido, as demandas coletivas seriam a resultante abstrata do soma-
trio das necessidades individuais. O Estado, entretanto, considerando, por
um lado, a limitao15 dos recursos disponveis (naturais, humanos, tecnol-
gicos, financeiros etc.), e, por outro, as demandas individuais e sociais infini-
tas, elege, por meio do processo poltico, que varia de forma e contedo no
tempo e no espao, aquelas para as quais alocar esforos visando ao seu aten-
dimento: so as chamadas necessidades pblicas. Assim, uma vez fixado 14
Fbio Nadal e Marcio Cozatti apontam
no sentido de que a necessidade pbli-
normativamente o dever do Estado em realizar apenas algumas demandas ca no se confunde com necessidade
coletivas politicamente determinadas as polticas pblicas-, o que ocorre individual (cujo grupamento d lugar
s necessidades gerais que so, por ex-
modernamente por meio dos oramentos, conforme ser estudado nas pr- celncia, homogneas) e necessidade
coletiva (no revestida de homogenei-
ximas aulas, as mesmas se convolam e transmudam em necessidades pbli- dade e que surge da contraposio de
cas, a serem satisfeitas por meio dos servios pblicos, os quais se qualificam interesses). NADAL, Fbio e COZATTI,
Mrcio Faria. Direito Financeiro sim-
como o conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado. Os plificado para concursos pblicos.
So Paulo: Impactus, 2008. p. 19.
servios pblicos, que so instrumentos do Estado para o alcance dos fins a 15
Importante salientar a existncia da
que se prope, se realizam, atualmente, quase que exclusivamente, por meio denominada reserva do possvel, adota-
da pela jurisprudncia alem, princpio
da utilizao da atividade financeira do Estado. Nesse sentido ensina Alio- associado constatao de que todos
mar Baleeiro16 que: os direitos tm custo e que os recursos
pblicos so limitados, razo pela qual
haver sempre e em qualquer circuns-
tncia a necessidade de escolha entre
se, em tempos remotos, foi usual, e hoje, excepcionalmente, ainda o que ser e o que no ser realizado
pelo Poder Pblico. SCHWABE, Jrgen
se verifica a requisio pura e simples daquelas coisas e servios dos (Organizador). Cinqenta Anos de
sditos, ou a colaborao gratuita e honorfica destes nas funes go- Jurisprudncia do Tribunal Consti-
tucional Federal Alemo. Traduo
vernamentais em verdade, na fase contempornea, o Estado costuma Leonardo Martins e outros. Montivideo:
Fundao Konrad Adenauer, 2005. p.
pagar com dinheiro os bens e o trabalho necessrios ao desempenho 660-664.BVERFGE 33, 303. De fato, a
da sua misso. o processo da despesa pblica, que substitui, com prpria Conveno Americana sobre
Direitos Humanos, denominado Pacto
vantagem, o da requisio, o da gratuidade de cargos, o do apossa- de San Jos da Costa Rica, aprovada no
Brasil pelo Decreto Legislativo 27, de
mento dos cabedais dos inimigos vencidos, embora de tudo isso ainda 25.09.1992 e promulgada pelo Decreto
678, de 06.11.1992, estabelece em seu
perdurem resqucios, notadamente em tempo de guerra. A regra, hoje, art. 26, intitulado desenvolvimento
o pagamento em moeda e, por isso, constitui atividade financeira a progressivo, que: os Estados partes
comprometem-se a adotar as provi-
que o Estado, as provncias e municpios exercem para obter dinheiro dncias, tanto no mbito interno, como
mediante cooperao internacional,
e aplic-lo ao pagamento de indivduos e coisas utilizadas na criao e especialmente econmica, a fim de
conseguir progressivamente a plena
manuteno de vrios servios pblicos. efetividade dos direitos que decorrem
das normas econmicas, sociais e sobre
educao, cincia e cultura, constantes
No atual contexto brasileiro, de determinao pelo processo poltico demo- da Carta da Organizao dos Estados
Americanos, reformada pelo Protocolo
crtico das denominadas necessidades pblicas, a serem atendidas pelo insubs- de Buenos Aires, na medida dos recur-
tituvel instrumento da atividade financeira do Estado moderno, importante sos disponveis, por via legislativa ou
por outros meios apropriados.
destacar que o poder constituinte originrio definiu ser objetivo fundamental 16
BALEEIRO, Alimoar. Uma introduo
da Repblica Federativa do Brasil17: construir uma sociedade livre, justa e cincia das finanas. 16. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2006. p. 3-4.
solidria, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a 17
Art. 3 I, II, III e IV da CR-88.

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marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o


bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao. Para alcanar tais mandamentos constitucio-
nais, o poder pblico disciplina as relaes econmicas e sociais, planeja e
executa uma srie de aes, entre as quais se destaca a poltica macroecon-
mica, cujos objetivos, correlatos queles fundamentais constitucionalmente
qualificados, podem ser sumarizados como: (a) a busca de alto nvel de empre-
go; (b) a estabilidade de preos; (c) a distribuio equitativa da renda; e (d) o
crescimento econmico. Os principais instrumentos utilizados na conduo
da poltica macroeconmica para atingir esses fins so as polticas fiscal, mone-
tria, cambial e comercial, e de rendas18, todas integrantes da denominada
atividade financeira do Estado, caso adotado um conceito amplo19 para o
termo. De fato, inquestionvel a relevncia e a interpenetrao de cada uma
dessas polticas econmicas, em especial para atingir consistncia e coordena-
o entre as polticas pblicas que ensejam as despesas do governo e as metas
macroeconmicas, matria cujo exame detalhado extrapola o objeto deste cur-
so. Nessa toada, sero abordados nesse semestre apenas os aspectos mais rele-
vantes dessas questes, na medida em que o estudo dos instrumentos direta-
mente relacionados (1) obteno das receitas e financiamento dos gastos,
(2) realizao das despesas, (3) ao planejamento oramentrio e gesto
fiscal e patrimonial do Poder Pblico suscitem uma anlise mais detalhada
dos aspectos macroeconmicos que se imbricam. Assim, pode-se representar
graficamente o objeto de estudo das prximas aulas pela figura que se segue:

18
VASCONCELLOS, Marco Antonio S. e
GARCIA, Manuel E. Fundamentos de
Economia. 2 Ed. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 91.
19
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de
Direito Financeiro e Tributrio. 11
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p.
7. Assevera o autor que: A expresso
atividade financeira tem a mesma
extenso do termo finanas que, sur-
gindo na Idade Mdia por derivao da
Nessa mesma linha de pensamento, Kyoshi Harada20 conceitua a atividade palavra finare, sinnimo de finanas
financeira do Estado como sendo a atuao estatal voltada para obter, gerir e pblicas, e no se aplica s finanas
privadas.
aplicar os recursos necessrios consecuo das finalidades do Estado que, em 20
HARADA, Hiyoshi, Direito Financeiro
ltima anlise, se resumem na realizao do bem comum (grifo nosso). e Tributrio. 17 ed. So Paulo: Atlas,
2008. p. 4.

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Finanas Pblicas

Aliomar Baleeiro21, por sua vez, adotando conceito mais amplo, define
que a atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o di-
nheiro indispensvel s necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou
cometeu queloutras pessoas de direito pblico (grifo nosso). De fato, a
prpria CR-88 estabelece a competncia da Unio para emitir moeda, atri-
buio a ser exercida exclusivamente por meio do Banco Central, em seu ar-
tigo 164, dispositivo inserido no Captulo II, do Ttulo VI, da CR-88, inti-
tulado Das Finanas Pblicas. Dessa forma, tanto o eminente autor como
a Constituio incluem a poltica monetria diretamente no escopo da anli-
se da atividade financeira do Estado, o que ser realizado neste curso apenas
de forma tangencial.
Pode-se concluir pelo que foi at aqui exposto, que a atividade financeira
meramente instrumental, na medida em que apenas viabiliza a consecuo 21
BALEEIRO. Op. Cit., p. 4.
das polticas pblicas, as quais traduzem os objetivos estatais fixados pelo 22
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de
processo poltico (ex: educao, sade, segurana pblica, transporte etc.). Direito Constitucional Financeiro e
Tributrio. Volume V. O Oramento na
Portanto, a atividade finanaceira no constitui uma finalidade do Estado ten- Constituio. 3 ed. revista e atualiza-
da. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p.1.
do em vista no possuir um fim em si mesma. Identifica o autor que: a Constituio
Oramentria um dos subsistemas
Assim sendo, sob o ponto de vista jurdico, o objeto de estudo do semestre da Constituio Financeira, ao lado da
ser a Constituio Financeira, a qual, segundo a melhor doutrina, compos- Constituio Tributria e da Monetria,
sendo uma das Subconstituies que
ta pelas Constituies Tributria, Oramentria e Monetria22 (artigos 145 a compem o quadro maior da Constitui-
o de Estado de Direito, em equilbrio
169 da CR-88), alm dos dispositivos pertinentes fiscalizao oramentria e harmonia com outros subsistemas,
dos Municpios (artigo 31 da CR-88); ao controle interno, externo e social especialmente a Constituio Econmi-
ca e a Poltica
da execuo oramentria e da Administrao Pblica (artigos 70 e seguintes 23
ADAMS, Charles. For good and evil:
da CR-88), ao oramento do Poder Legislativo (artigos 51, IV, e 52, XIII, da the impact of taxes on the course
of civilization. 2nd ed. United States:
CR-88), do Poder Judicirio (artigo 99) e do Ministrio Pblico (artigo 127). Madison Books, 2001. p. 1-2. Revela o
autor: Taxes are the fuel that makes
Antes, porm, sero examinados, de forma sucinta, os principais perodos e civilization run. There is no known
caractersticas mais relevantes da histria dos tributos e das finanas pblicas, civilizations that did not tax. The first
civilization we know anything about
o que certamente auxiliar a compreenso da realidade e o atual estgio de began six thousand years ago in Su-
mer, a fertile plain between the Tigris
desenvolvimento da matria. and Euphrates rivers in modern Iraq.
The dawn of history, and tax history,
is recorded on clay cones excavated at
Lagash, in Sumer. The people of Lagash
instituted heavy taxation during a ter-
1.4 Breve histrico dos Tributos e das Finanas Pblicas. rible war, but when the war ended, the
tax men refused to give up their taxing
powers. From one end of the land to
A leitura de diversos episdios marcantes em todo o curso da histria da the other, these clay cones say, there
were the tax collectors. Everything
humanidade revela uma verdade inquestionvel, independentemente do lu- was taxed. Even the dead could not
be buried unless a tax was paid. The
gar objeto da pesquisa, os tributos as finanas pblicas sempre tiveram e story ends when a good king named
Urukagina, established the freedom of
continuam a ter influncia determinante no curso das civilizaes. the people, and once again, There were
A primeira civilizao de que se tem conhecimento23 concreto, cerca de no tax collectors. This may not have
been a wise policy, because shortly
seis mil anos atrs, era denominada Sumer, uma localidade entre os rios Tigre thereafter the city was destroyed by
foreign invaders. There is a proverb
e Eufrates, no que hoje o Iraque. Os acontecimentos histricos l ocorridos about taxes on other clay tablets from
this lost civilization which reads: You
revelam a grande influncia dos tributos j naquela poca, e esto gravados can have a Lord, you can have a King,
em hierglifos encontrados em escavaes em Lagash, localizado em Sumer. but the man to fear is the tax collectors
(grifo nosso).

FGV DIREITO RIO 10


Finanas Pblicas

Aps um perodo de incidncia tributria de forma generalizada e bastante


gravosa, um rei, chamado Urukagina, determinou a liberdade, por meio da
extino dos coletores do rei. O que parecia ser a soluo de todos os proble-
mas ensejou um final amargo para o bondoso monarca e queles at ento
submetidos tirania fiscal: a localidade, aps alcanada a almejada liberda-
de, foi totalmente destruda por invasores externos.
Abaixo, reproduz-se a figura (extrada do livro de Charles Adams, p. 2,
vide nota 21) contendo os smbolos que registraram e informam a existncia
da lei libertadora de Urikagina.

Esse exemplo reflete um problema crucial, a necessidade de recursos para


implementao de uma organizao mnima e de proteo contra invasores
questo que, mesmo aps a criao dos denominados Estados-Naes
Absolutistas continuou a se fazer presente.
J na civilizao egpcia, caracterizada por sua longevidade24, em contra-
ponto experincia libertria ocorrida em Lagash, era possvel identificar,
aps o descobrimento de escritos e desenhos dentro de pirmides e tumbas
milenares, a existncia de perodos de forte presso de fiscais dos faras para
garantir-lhes o recebimento da parcela de 20% (vinte por cento) a eles per-
tencentes. Constata-se por meio de figuras e escritos milenares que nada era
ocultado, nem mesmos os ovos sob as aves.
24
ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o autor
que: Egyptian civilizatian was highli-
ghted by its enduring length. An advan-
ced form of civilized life was in full bloom
along the Nile before 3000 b.c., and it
perpetuated itself until the fall of Rome.

FGV DIREITO RIO 11


Finanas Pblicas

Por sua vez, o grande jurista Marcus Tullius Ccero25 (106 43 a.C) di-
fundiu no Imprio Romano a ideia grega contra os chamados tributos dire-
tos, nos seguintes termos, um ano antes de sua morte (44 a.C):

When constant wars made the Roman treasury run short, our fore-
fathers often used to levy a property tax. Every effort must be made to
prevent a repetition of this; and all possible precaution must be taken
to ensure that such a step will never be needed But if any govern-
ment should find itself under necessity of levying a tax on property, the
utmost care has to be devoted to making it clear to the entire popula-
tion that this simply has to be done because no alternative exists short
o complete national collapse.

Cabe salientar, entretanto, que o Imprio Romano um exemplo clssico de 25


CICERO, Marcus Tullius. On Duties II.
como a exigncia de tributos com fundamento apenas na fora, sem referncia In: Ccero. On the Good life. Traduo
Michael Grant . New York: Penguin
ao valor justia, transforma o direito de propriedade em um sistema de servi- Classics, 1971. p. 162. Disponvel em:
http://books.google.com.br. Pesquisa
des sobre o homem, conforme assevera o professor Diogo Leite Campos26: realizada em 01.01.2009.
26
CAMPOS, Diogo Leite de. A Jurisdici-
Eis, pois, o legado de Roma em matria fiscal: o imposto como pro- zao dos Impostos: Garantias de Ter-
ceira Gerao. In: MARTINS, Ives Gandra
duto e instrumento da opresso, crescendo medida que se desenvolve da Silva. O Tributo. Reflexo Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. So Paulo:
a mquina poltico-administrativa; assente na fora pura, sem refern- Editora Forense, 2007, p. 87-88.

FGV DIREITO RIO 12


Finanas Pblicas

cia justia. O imposto nasceu em Roma caracterizado pela odiositas,


fundado sobre a sua essncia de mal necessrio, de limitao do Direito
pela fora do princeps, de instrumento de dominao, de imprio.
Enquanto as relaes civis retiravam a sua fora da justia que realiza- 27
GALVAS, Ernani. Breve Histria dos
Tributos. In: MARTINS, Ives Gandra da
vam como instrumento de cooperao entre homens livres e iguais. O Silva. O Tributo. Reflexo Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. So Paulo:
carcter do imposto como produto e instrumento de um sistema de Editora Forense, 2007, p. 318.
dominao foi evidente desde a grave crise do que o Imprio Romano 28
ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos ca-
ptulos da Magna Carta trata da livre
atravessou a partir do sculo III. No decurso do principado de Diocle- circulao de mercadorias, conforme
ciano a economia e a sociedade so organizadas em termos de acampa- se extrai do texto, in verbis: Let all
merchants have safety and security to
mento militar. O imperador estabelece a coaco como nico instru- go out of England, to come into England,
and to remain in and go about through
mento de estabilizao. Impe-se uma escala de preos mximos para England, as well by land as by water, for
uma imensa lista de bens e servios, estabelecendo como nica sano, the purpose of buying and selling, wi-
thout payment of any evil or injust tolls,
para infractores, a morte. Simultaneamente, os impostos, destinados a on payment of ancient and just customs.
Conforme aponta o autor tal normativa
manter uma mquina administrativa e militar crescente, aumentaram foi seguida pelos Estados Unidos e Ca-
nad: the United States and Canadian
rapidamente. Criou-se um conjunto de impostos para financiar o apa- constitutions adopted this principle of
relho administrativo e militar; um imposto geral sobre as vendas; um internal free trade. Commerce moving
within the nation cannot be taxed. Fre-
imposto sobre o rendimento; mltiplas prestaes de servios obrigat- edom to travel in and out the country
cannot be curtailed. The Russians find
rias (transporte, fabrico de po etc.). As atividades profissionais foram difficult to understand why the West em-
phasizes this basic human right. Magna
organizadas em corporaes, elementos e instrumentos do Estado, com Carta is the source.
carcter coactivo e hereditrio. Na ltima fase da sua histria, a roma- 29
Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: Bem
nidade transforma-se numa comunidade em que todos trabalham, mas de Famlia do Fiador e o Direito Hu-
mano Fundamental Moradia. Rio de
ningum para si prprio. A propriedade mantm-se, certo, como o Janeiro: Editora Lumen Jris, 2009: Na
seara da promoo e positivao dos di-
fundamento inamovvel das relaes humanas; mas a sua funo dei- reitos humanos, pode-se apontar como
marco histrico, a Carta Magna inglesa,
xou de ser ligada naturalmente satisfao das necessidades de seu de 1215, a qual consagrou alguns direi-
titular, para satisfazer os interesses pblicos. tos-garantias como o habeas corpus, o
devido processo legal, a propriedade
privada, e o princpio da legalidade.
No obstante, a questionvel legitimi-
Dando um salto na cronologia da histria, outro momento merece desta- dade da referida Constituio pois,
que na abordagem que se estabelece neste curso o sculo XIII d.C., o qual, na verdade, consubstanciou apenas a
concretizao dos interesses da bur-
para alguns autores27, representa o incio da sistemtica tributria que se con- guesia -, ela representa um captulo da
histria do constitucionalismo ingls..
sagra na atualidade, uma vez que foi a partir da promulgao da Carta Magna Cumpre, realar, que o princpio da le-
galidade tributria antecede a prpria
inglesa de 121528 que a legalidade ascendeu como princpio norteador das noo de legalidade em sentido lato.
relaes tributrias, impondo ao Rei Joo-sem-Terra o dever de observar li- 30
ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece o
mites para a criao de tributos. Na realidade, tal documento29 decorrncia autor que: Johns attempt to stretch
the revenue devices of the realm had
da indignao dos bares proprietrios de terras que foraram King John a failed, but not entirely. Extra taxation
could be collected with consent. In time
assinar a Magna Carta, pois j no concordavam com os constantes desres- the consent concept expanded. A rising
class of wealthy commoners were cal-
peitos do monarca aos costumes tributrios da realeza impondo-lhes excessi- led to meet in a House of Commons, to
va carga tributria. De fato, tributao adicional somente poderia ser exigida approve taxation for commoners in the
same way the Great Council, approved
com consentimento30, cujo conceito foi se alterando e expandindo ao longo taxation for the nobility. The king now
became a politician. When extra revenue
do tempo, haja vista que a anuncia da classe comum ento ascendente eco- was needed, he did not need to steal it
nomicamente passou tambm a ser exigida. or arbitrarily increase taxation, he would
call together his two councils of taxpayer
No mesmo perodo, isto , ainda no sculo XIII, conforme ressalta Gal- representatives and present a case for
more taxation.
vas31, o rei Eduardo I foi compelido a ir alm e aceitar a norma segundo a 31
GALVAS. Op. Cit., 318.

FGV DIREITO RIO 13


Finanas Pblicas

qual nenhum tributo poder ser lanado pelo rei, sem o consentimento dos
arcebispos, bispos, condes, bares, cavaleiros, burgueses e todos os homens
livres....
Alguns sculos depois, j no ano de 1628, a Inglaterra edita o Bill of Ri-
ghts, o qual proclama que a partir desta data, nenhum cidado ser obrigado
a conceder qualquer ddiva ou emprstimo ao soberano, ou a pagar qualquer
tributo, sem a aprovao do Parlamento; ou seja, concretizou-se o princpio
da legalidade consubstanciado no imperativo categrico no taxation without
representation (alis, tal expresso foi largamente difundida pelos americanos
no perodo da revoluo americana). Conforme preleciona Galvas32 a referi-
da norma-princpio a base em que se fundam os oramentos pblicos dos
pases modernos. Destaque-se, no entanto, nos termos apontados pelo pro-
fessor Ricardo Lobo Torres33 que:

intil procurar antes das revolues liberais dos sculos XVII e


XVIII a figura do oramento. No mundo patrimonial j surgia a au-
torizao dos estamentos e das cortes para a cobrana de impostos. Na
Inglaterra a partir de 1215 e em Portugal, mas remotamente, tornava-
se necessrio o consentimento para que o Rei pudesse lanar tributos,
que tinha o carter extraordinrio e s se justificavam quando insufi-
cientes os ingressos dominiais. Mas esses impostos, a rigor, no se con-
fundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir
da instaurao da estrutura liberal de Governo, posto que eram apro-
priados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos
permanentes. Era difcil distinguir a Fazenda do Rei e a do Estado, as
despesas do Rei e do Reino, as rendas da Coroa e do Reino. Assim
sendo, no havia necessidade nem de autorizao para a cobrana
dos ingressos dominiais nem para a realizao da despesa, pelo que
descabe cogitar de oramento no Estado Patrimonial. (grifo nosso)

Portanto, o perodo denominado de Patrimonialismo caracterizado pelo


Estado protetor contra as guerras e invases externas, sendo as finanas fun-
damentadas em rendas patrimoniais e dominiais dos prncipes bem como
da explorao das colnias. A receita extrapatrimonial de tributos nesse pe-
rodo secundria e excepcional, no havendo a necessidade de autorizao
parlamentar para a sua efetivao, tampouco para a realizao das despesas,
motivo pelo qual no existia oramento sequer em sua concepo tradicional,
confundindo-se e entrelaando-se as finanas do Rei e a do Estado.
O sculo XVIII, por sua vez, foi marcado pela independncia americana e
pela revoluo francesa, a qual proclama a proteo de alguns direitos huma-
nos fundamentais em especial a propriedade e a liberdade , uma vez que 32
Idem. Ibidem. p. 318-319.
o Estado era visto como inimigo da liberdade individual, e qualquer restri- 33
TORRES. Op. Cit. p. 3-4.

FGV DIREITO RIO 14


Finanas Pblicas

o ao individual em favor do coletivo era tida como ilegtima, preleciona


Dallari.34
A Declarao de Independncia dos Estados Unidos da America, de 4 de
julho de 1776, proclama entre as razes da insatisfao com o King of Great
Britain: For imposing taxes on us without our consent. A Constituio dos
Estados Unidos, por sua vez, ratificada em julho de 1787, estabelece em seu
artigo 1, seo 8, que:

The Congress shall have the Power 1. to lay and collect taxes, du-
ties, imposts and excises, to pay the debts and provide common de-
fense and general welfare of the United States; but all duties, imposts
and excises shall be uniform throughout the United States. (grifo nos-
so)

Na mesma linha, a Constituio francesa de 03.09.1791 foi categrica na


conteno da prerrogativa impositiva, tendo em vista a necessidade de reno-
vao anual da autorizao parlamentar para tributar:

Titre V, art. 1 er: Les contributions publiques seront dlibres et fixes chaque
anne par le Corps Legislatif, et ne pourront subsister au dela du dernier jour de
La session suivante, si elles nont ps t expressment renouvele.

Se com o constitucionalismo nasce a idia de oramento incorporando


as garantias normativas da liberdade, por outro lado a marca do perodo
era a interveno mnima do Estado na seara privada, apontando a liberda-
de contratual como um direito natural das pessoas. Com efeito, o pensador
Adam Smith sustentava que as relaes econmicas deveriam ser regidas pelo
princpio da liberdade de negociar, sem a participao do Estado. Era a de- 34
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elemen-
tos de Teoria Geral do Estado. 16. ed.
nominada fase do Estado Liberal caracterizado como Estado Mnimo ou atual. ampl. So Paulo: Editora Saraiva,
1991. p. 233.
Estado de Polcia , cuja premissa sob o aspecto econmico era por alguns 35
Ver GALVAS. Op. Cit., 318-320.
denominada como a primazia da mo invisvel do mercado para reger a eco- 36
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio
nomia. Jurdico. Rio de Janeiro, 2002.Forense.
Rio de Janeiro, 2002. p. 361. Fiscal.
A Revoluo Industrial tambm merece realce, porquanto trouxe mudan- Derivado do latim, de fiscus, voc-
as de diversas ordens, inclusive no campo da tributao, possibilitando a bulo que nos vem do Direito Romano
com a significao de relativo ao fisco
imposio de tributos sobre a produo industrial, sobre o consumo, bem ou ligado ao fisco, em que continua a
ser tido, tomado adjetivamente. Como
como sobre o lucro e a renda auferida dos titulares de propriedade, acentua substantivo, designa a pessoa a quem
se comete a funo ou atribuio de
Galvas35. vigiar ou zelar o cumprimento ou a exe-
A viso clssica e mais difundida desse contexto, que perdura desde a fase cuo de certas leis, preceitos ou regu-
lamentos de ordem fiscal ou tributria,
final do sculo XVIII, todo o sculo XIX at o incio do sculo XX, no ou empenhar-se pelo cumprimento de
regras jurdicas e disciplinares em cer-
sentido de que a atividade financeira do Estado Liberal era neutra, geralmen- tos estabelecimentos pblicos ou par-
ticulares, e para manter a regularidade
te classificada como finanas neutras ou fiscais36, pois tinha apenas a funo de na exao de certos atos de negcios,
arrecadar para fazer face s despesas decorrentes das prestaes por ele exerci- que devem ser executados ou pratica-
dos por outrem.

FGV DIREITO RIO 15


Finanas Pblicas

das, de carter essencial, como as relacionadas justia, poltica, diplomacia,


defesa contra agresso externa e segurana da ordem interna. Os tributos,
conforme assevera Luiz Emygdio F. da Rosa Jr37, tambm eram caracterizados
pelo fim exclusivamente fiscal, posto que a exigncia dos mesmos objetivaria
to-somente a obteno de recursos para financiar a atividade financeira.

Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente


visava obteno de numerrio para fazer face s citadas despesas p-
blicas, isto , as finanas pblicas tinham finalidades exclusivamente
fiscais. Gaston Jze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade
financeira desenvolvida pelo Estado no perodo clssico, ao enunciar:
Il y a ds dpenses publiques; Il faut ls couvrir. Assim, as despesas
tinham um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas
visavam apenas a possibilitar a satisfao dos gastos pblicos. Nesse
perodo, portanto, o tributo tinha fim exclusivamente fiscal porque
visava apenas a carrear recursos para os cofres do Estado.

Percebe-se que a expresso fiscalidade utilizada em dois mbitos e con-


textos distintos, isto , tanto no que se refere ao papel das finanas pblicas
ao longo da histria como tambm em relao s possveis funes do tribu-
to, que atualmente, na maioria dos pases, a principal fonte de receita p-
blica. Sob o ponto de vista histrico das finanas pblicas em geral, referida
doutrina traz vantagens para a compreenso da evoluo do papel da ativida-
de financeira do Estado sobre as ordens econmica e social ao longo dos di-
ferentes perodos, enfatizando caractersticas que seriam distintas em cada
poca. possvel vislumbrar alguns pontos positivos na aludida segmentao
sob o ponto de vista didtico, haja vista marcar de forma clara e precisa, em
perodos cronologicamente distintos (1) a fiscalidade finanas neutras e
tributos somente com finalidade arrecadatria de um lado; e a (2) extra-
fiscalidade e a parafiscalidade finanas ativas e os tributos com finalida-
de no apenas arrecadatria, a partir da segunda dcada do sculo XX-. No
entanto, apesar dessa vantagem pontual, conforme ser examinado abaixo, o
estudo de determinados fatos isolados da histria nos permite afirmar que a
dissociao temporal entre a fiscalidade de um lado e a extrafiscalidade de
outro apenas facilita a compreenso da nfase da inteno com que os tribu-
tos foram utilizados em cada perodo da histria, na medida em que os mes-
mos tambm foram exigidos com outros objetivos que no meramente arre-
cadatrios em diversos momentos antecedentes ao denominado Estado de
Bem-estar Social intervencionista, ou seja, de forma no neutra ou com fins 37
ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual
outros que no meramente fiscais, ainda que no qualificada a poltica tri- de Direito Financeiro e Direito Tribu-
trio. 15. ed. Rio de Janeiro: Editora
butria com a denominao referida (extrafiscalidade ou parafiscalidade). Renovar, 2001, p. 4-5.

Nesse sentido apresenta Adams38 diversos exemplos histricos, dentre os 38


ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e (2)
p.333.

FGV DIREITO RIO 16


Finanas Pblicas

quais duas passagens emblemticas, e que se referem, respectivamente: (1)


utilizao de tributos para influenciar a religio, como no caso do islamismo
na Idade Mdia e, tambm, (2) das tarifas aduaneiras e o conflito Norte e Sul
que marca a confederao americana no perodo que antecedeu a guerra civil:

(1) The humanity in the tax policy of the Moslems was of utmost
importance. The Arabs brought peace and gentleness to an overtaxed
world. They liberated the old Roman world from decadent, oppres-
sive, and corrupt taxation. Nothing illustrates better than the tax re-
funds they made to Christians and Jews in Palestine in A.D. 636. At
that time the Moslems had conquered most of the lands of Judea, but
their forces were overextended, and large body of Roman troops was
on the march from Antioch. At a war council the Moslems decided to
evacuate most of the conquered territories. After this decision made
the Moslem leader called in the chief tax collector and gave him these
instructions: You should therefore refund the entire amount of money
realized from them that our relations with them remains unchanged
but that as we are not in a position to hold ourselves responsible for
their safety, the pool tax, which is nothing but the price of protection,
is reimbursed to them. Accordingly, the entire sum collected from the
Christian and Jewish communities was refunded to them. This affected
the Christians to such a degree that tears trickled down their faces and,
one and all, they passionately exclaimed: May God bring you back to
us. The effect on the Jews was still more marked. They cried out with
vehemence: By the law ant the prophets, the Roman emperor shall not
take this city as long as the spark of life scintillates in our bodies. Its
too bad the Jews and Moslems today dont feel that way. The Moslems
used taxation to bring converts into the faith. The spread of Islam
has been attributed to the sword and many historians harp on the Mos-
lem cry of Death to the infidel. The Koran (9:29) certainly justifies
that course of action. In practice, the Moslems acted to the contrary.
Slaughter was not the normal modus operandi of even the most fanati-
cal Moslems. Vanquished people were given three choices: death, taxes,
or conversion to the faith. With these options it was not necessary for
conquered people to lose their heads or their religion. ()
(2) The tariff of 1828 was called the tariff of abomination, a biblical
term meaning the greatest evil. Prior to that time the tariff was needed
to repay the national debt from the wars of 1812 and the revolution
itself. By 1832 the national debt was paid and there was no jus-
tification for the import taxes at high rates, except to promote a
monopoly in the hands of Northern industrialists to raise prices for
Southern consumers. The South exported about three-quarters of its

FGV DIREITO RIO 17


Finanas Pblicas

goods and in turn used the money to buy European goods which car-
ried the high import tax. This means that the South paid about three-
quarters of all federal taxes, most of which were spent in the North. If
they didnt buy foreign goods and pay high taxes the alternative was
to buy Northern manufactured products at excessively high prices. Ei-
ther way Southern money ended up in the North. The injustice of this
arrangement dominated Southern hostilities toward the North. Said
one historian: Indignation against the tariff as an unfair tax injurious
to their economy was general throughout the South A southerner, a
year after the Civil War ended expressed that indignation in a book
appropriately clalled The lost Cause: In every measure that ingenuity
of avarice devise the North exactes from the South a tribute, which
could only pay at the expense and the character of an inferiour [sic] in
the Union.

Nessa toada, analisando as finanas funcionais e a utilizao dos impostos


alfandegrios com fins extrafiscais em perodos remotos Aliomar Baleeiro39
pontua:

Os progressos das cincias econmicas, sobretudo depois do impul-


so que lhes imprimiu a teoria geral de Keynes, refletiram-se na Poltica
Fiscal e esta, por sua vez, revolucionou a concepo da atividade finan-
ceira, segundo os preceitos dos financistas clssicos.
Ao invs das finanas neutras da tradio, com seu cdigo de omis-
so e parcimnia to ao gosto das opinies individualistas, entendem
hoje alguns que maiores benefcios a coletividade colhera de finanas
funcionais, isto , a atividade financeira orientada no sentido de influir
sobre a conjuntura econmica.
Destarte, o setor pblico a economia pblica no se encolhe
numa vizinhana pacfica e tmida junto s lindes da economia privada.
A benefcio desta que deve invadi-la, para modific-la, como elemen-
to compensador nos desequilbrios cclicos.
Em verdade, a despeito das novidades terminolgicas, a Poltica
Fiscal apenas nova aplicao dos instrumentos financeiros para
fins extrafiscais. A Poltica Fiscal, no campo econmico, era bem
conhecida dos clssicos para o protecionismo por meio de impos-
tos alfandegrios. Alguns advogam para fins scio-polticos, como
preferia dizer Seligman referindo-se s tendncias de reforma social
pelo tributo, defendidas por Wagner. Hoje a poltica anticclica de mo-
dificao da conjuntura e da estrutura atrai as atenes em finanas
extrafiscais.
39
BALEEIRO. Op. Cit., p. 30-31.

FGV DIREITO RIO 18


Finanas Pblicas

Ademais, sob o ponto de vista econmico, os tributos, em regra, ainda


que seja possvel institu-los com a inteno exclusiva de obteno de recursos
para os cofres pblicos, afetam os preos relativos dos bens e servios, modi-
ficam a alocao dos recursos pelos agentes econmicos, alteram as decises
quanto melhor estrutura de financiamento corporativo, distorce a taxa de
retorno de determinada atividade econmica em detrimento de outra, inde-
pendentemente da inteno do exator. Ou seja, a simples existncia dos
tributos impacta o comportamento das pessoas, das famlias, das empresas e
da sociedade como um todo, motivo pelo qual nsito tributao redefinir
a alocao dos recursos socialmente disponveis, o que afeta a demanda e a
oferta no mercado de fatores de produo e de bens e servios, razo pela
qual, economicamente, a extrafiscalidade (compreendida como outros efei-
tos alm da prpria arrecadao) inerente e indissocivel da denominada
fiscalidade.
Conforme j se pode extrair pelo que acima foi dito, sob o ponto de vista
do desenvolvimento histrico das finanas, a etapa subsequente classica-
mente denominada de fase de intervencionismo estatal ou do tributo com
fim extrafiscal, e corresponde ao resultado da crise do Estado Fiscal do incio
do sculo XX, em funo do descompasso entre a liberdade econmica e a
realidade social. As desigualdades eram acentuadas, o que criou um grande
hiato entre o discurso de desenvolvimento econmico sem a participao do
Estado e o mundo da vida enfrentado por grande parte da massa humana,
que se via forada a trabalhar por baixos salrios e com pssimas condies
de vida. Como conseqncia de tal situao, j no sculo XIX, seguido pelo
sculo XX, movimentos sociais surgiram para combater o sistema liberal cls-
sico vigente; marcado pelo individualismo exacerbado, momento em que
prevaleciam de forma absoluta os valores segurana jurdica, liberdade e
igualdade formal.
Nesse contexto, exsurgiu o denominado Estado de Bem-estar Social, que
traz a lume novos valores deixados de lado at ento no contexto do Estado
Liberal Mnimo (ou de polcia), caracterizado como mero espectador ou or-
denador distante dos fatos sociais. O Estado Social passa a ser ator decisivo
da conduta privada, com fundamento na viso de que a interveno estatal
era conditio sine qua non para o alcance da justia social e da igualdade ma-
terial. Em conexo com esse movimento, os dispositivos oramentrios das
Constituies de diversos pases foram alterados para abranger a interveno
do Estado na ordem econmica e social.
Assevera Luiz Emygdio40 que o Estado passou a intervir na iniciativa pri-
vada especialmente pelas seguintes razes:

a) grandes oscilaes porque passavam as economias (...); b) crises


provocadas pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de 40
ROSA JR. Op. Cit., p. 5-6.

FGV DIREITO RIO 19


Finanas Pblicas

depresso, gerando grandes tenses sociais; c) efeitos cada vez mais in-
tensos das descobertas cientficas e de suas aplicaes; e d) dos efeitos
originados da Revoluo Industrial com o surgimento de empresas fa-
bris de grande porte, com o consequente agravamento das condies
materiais dos trabalhadores.

Para intervir na economia o Estado precisou criar novos instrumentos,


dentre eles surgiu, formalmente, a figura do tributo com natureza extrafiscal,
isto , o tributo deixava de ser reconhecido por seu carter eminentemente
arrecadatrio para os cofres do Tesouro, para assumir, concomitantemente, a
feio de mecanismo coercitivo, utilizado pelo Poder Pblico com o fim de
atingir outros objetivos e metas de natureza econmica e social. Nesse sen-
tido, merece trazer como exemplos de medidas impositivas de exao com
fulcro extrafiscal, as seguintes situaes, que variaram ao longo da histria:
1) aumento da alquota do imposto sobre importao dos bens estrangeiros
com vistas a fomentar a indstria nacional e garantir as reservas de moedas
estrangeiras (instrumento auxiliar da poltica industrial e cambial); 2) redu-
o das tarifas aduaneiras com o objetivo de reduzir os preos dos produtos
e as presses inflacionrias em mbito local (instrumento auxiliar da poltica
monetria); 3) adoo de imposto sobre o patrimnio territorial urbano com
vistas desestimular a especulao imobiliria, a m ou no utilizao do
imvel urbano vide IPTU progressivo, nos termos do art. 182, 4, da
CR-88 (instrumento auxiliar da poltica urbanstica e de ocupao do solo);
4) a utilizao do imposto sobre o cmbio, crdito e seguro para auxiliara a
poltica cambial e monetria, etc.
O Estado Intervencionista (Social) ganhou fora, especialmente por conta
dos prejuzos causados pela II Guerra Mundial, perodo em que havia neces-
sidade premente de se otimizar os recursos para fazer face as demandas coleti-
vas. No entanto, as exigncias sociais impuseram a necessidade de aumentos
contnuos da carga tributria e da criao de outras fontes de receitas para dar
cabo s polticas pblicas, cada vez mais intervencionistas, implicando des-
pesas crescentes, em especial pela demanda da Segurana Social/Seguridade
Social, abrangendo a Sade, a Assistncia e a Previdncia Social. De fato, sob
influncia do keynesianismo, o Estado de Bem-estar Social elevou sobrema-
neira o papel dos tributos, o que redundou no paulatino esgaramento do
modelo do Welfare State, nos termos ento estruturados. As constantes crises
do petrleo, no final dos anos 70, tornaram inviveis as estruturas do Estado
Social, o qual carregava pesado fardo da dvida pblica e de oramentos dese-
quilibrados e deficitrios. As crticas vinham de todos os setores; em especial
do pensamento liberal extremado, que denunciava o aniquilamento da liber-
dade por meio da exacerbada interveno estatal na economia e do crescente
peso dos tributos sobre os cidados.

FGV DIREITO RIO 20


Finanas Pblicas

Com a crise do Estado do Bem-estar Social, confome ensina o professor


Ricardo Lobo Torres41:

(...) modifica-se novamente o perfil da Constituio Orament-


ria. As que j estavam formalmente redigidas, como a da Alemanha,
alteram-se substancialmente em sua interpretao. Nos Estados Unidos
inicia-se a discusso sobre a Emenda tendente criar regra obrigatria 41
TORRES. Op. Cit. p. 3-6. Nesse cenrio,
de equilbrio oramentrio. (...). O grande problema atual da Cons- aponta o autor o Estado Liberal clssi-
co, na sua verso minimalista, como
tituio Oramentria consiste em que deve ela ser rica e explcita em marco para o surgimento da cultura
princpios jurdicos, de modo a permitir a elaborao da lei anual do oramentria, destacando as mudan-
as ocorridas ao longo de seu percurso
oramento segundo a ideologia do equilbrio oramentrio e as idias histrico. Vale dizer que Estado Fiscal no
perodo clssico, tambm denominado
de economicidade e transparncia das despesas, Insista-se em que o de Estado Guarda-Noturno, se restrin-
gia basicamente s atividades de poder
aspecto do gasto pblico que se torna dramtico nas finanas pbli- de polcia, atividade jurisdicional e
cas contemporneas. realizao de alguns servios pblicos,
no exigindo, portanto, grande estru-
tura tributria.

Apesar das acentuadas mudanas ocorridas no sentido da liberalizao, 42


COSTA, Leonardo de Andrade. Se-
minrio Brasil Sculo XXI, em 24 de
privatizao e foco do Estado na regulao da economia, reduzindo a face outubro de 2001, Braslia. O Direito na
Era da Globalizao. Realizao do Con-
estatal provedora, o denominado neoliberalismo no superou (e nem pode- selho Federal da Ordem dos Advogados
ria!) de forma absoluta o Estado Social. De fato, o processo histrico, assim do Brasil, p. 117. Preliminarmente,
importante enfatizar que a matria tri-
como o processo de integrao de mercados42, nunca uniforme, contnuo e butria sempre foi e sempre ser con-
troversa pois traz dentro de si aspectos
linear, sendo certo que, a cada etapa, novas caractersticas so incorporadas e jurdicos, econmicos, administrativos,
diversas facetas do que existia no passado continuam a se fazer presente. Da e, principalmente, de relaes de poder.
Portanto, sua anlise deve ser, necessa-
a complexidade da realidade atual! riamente, multidisciplinar, e o produto
final ser sempre a expresso do sopeso
Nessa toada, por fim, importante realar que o perfil e as caractersticas da entre as diversas variveis envolvidas,
alm, claro, da viso de mundo do
receita pblica foram delineadas de diversas formas ao longo da histria, des- pesquisador. Seu estudo, em face do
tacando-se entre elas, conforme ensina Aliomar Baleerio43: as extorses so- processo de integrao de mercados,
deve ser desenvolvido em duas dimen-
bre povos vencidos; doaes (voluntrias) recebidas; recolhimento das ren- ses: (1) a primeira no que se refere s
diferentes formas em que se manifes-
das produzidas pelos bens e empresas do Estado; exigncia coativa de ta a integrao internacional. Nesse
ponto, importante salientar que o
tributos ou penalidades; tomada de emprstimos forados, e; fabricao processo de integrao no tem sido,
de dinheiro metlico ou de papel. Para o eminente autor essas diferentes historicamente, uniforme, contnuo
e linear. Da decorre o primeiro fator
formas de financiamento da atividade financeira do Estado, que ocorreram de complexidade para compreenso da
questo. Em suma, as diferentes formas
ao longo da histria, podem ser agrupadas ou reduzidas a cinco padres, no em que se manifesta o processo inte-
necessariamente sucessivos, a saber: grativo determinam discusses tribu-
trias de natureza distintas e, sem d-
vida, os problemas tributrios em face
da criao de um Estado supranacional
1.parasitria: proveniente da extorso, pilhagem e explorao con- tm grau de complexidade infinita-
mente superior ao do estabelecimento
tra povos ou inimigos vencidos, caracterstica do mundo antigo; de uma unio aduaneira ou de uma
2.dominial: decorrente da explorao do prprio patrimnio (bens zona de livre comrcio. (2) uma segun-
da dimenso do problema diz respeito
e direitos) do Estado, tais como imveis, terras etc., prtica dissemina- s questes tributrias propriamente
ditas. Inquestionvel, que o estudo dos
da no perodo medieval; aspectos tributrios em uma economia
3.regaliana: obtida atravs da explorao dos denominados direitos globalizada deve incluir a anlise das
tarifas aduaneiras, dos impostos sobre
regalianos, assim definidos como os privilgios conferidos e reconhe- o consumo e, por fim, a apreciao dos
impostos diretos.
cidos aos reis e prncipes para explorar certos servios ou conferir esses 43
BALEEIRO. Op. Cit., p.126.

FGV DIREITO RIO 21


Finanas Pblicas

direitos a terceiros em troca de pagamento ao Estado de uma determi-


nada contribuio (regalia);
4.tributria: obtida coativamente ou coercitivamente e que passa-
ram a ser a principal fonte de receita pblica, e;
5. social: caracterizada pela utilizao do tributo no somente como
meio para obteno de receita, mas, tambm, com fins extrafiscais, isto
, objetivando influenciar e modificar a ordem econmica e scio-po-
ltica.

FGV DIREITO RIO 22


Finanas Pblicas

Aula 2 Atividade Financeira do Estado na Federao.

Examinados os aspectos gerais do curso, especificado o conceito de ati-


vidade financeira do Estado, bem como o que se entende por necessidades
pblicas, e tendo sido abordada, ainda, em linhas gerais, a histria dos tribu-
tos e das Finanas Pblicas, cumpre agora avanar no estudo dos elementos
essenciais compreenso da matria. Nesse sentido, importante ressaltar que
a realizao da despesa e a gesto fiscal e patrimonial do Estado moderno
suscitam a elaborao, a aprovao, a execuo e o controle do oramento, o
que pressupe, necessariamente, a arrecadao de receita pblica.
Antes, porm, do estudo individualizado da despesa, da receita, das opera-
es de crdito, da dvida pblica, da elaborao, da aprovao, da execuo
e do controle do oramento o que se efetivar ao longo da primeira parte
do curso impe-se examinar algumas caractersticas estruturais do modelo
das finanas pblicas nacionais, todas determinantes para o entendimento
de como as receitas, as despesas e o oramento se interligam e operam na
Repblica Federativa do Brasil da atualidade: o que facilitar a compreenso
de cada um dos elementos que compem a atividade financeira estatal pos-
teriormente.
Ressalte-se que dois desses elementos estruturantes das finanas pblicas
tm natureza jus-poltica a forma de Estado Federada e o sistema de dis-
tribuio de funes entre os Poderes da Repblica caractersticas que
possuem como ratio subjacente precpua evitar a concentrao excessiva e os
abusos no exerccio do poder, sendo, tambm, fundamentais constituio
do perfil institucional brasileiro.
As referidas caractersticas sero apresentadas em dois tpicos distintos,
intitulados, respectivamente: O Federalismo Fiscal e o exerccio da competncia 44
Diferencia-se, dessa forma, da mo-
tributria em face do oramento, disciplina a ser introduzida neste momento; narquia, que se caracteriza por ser
forma de governo hereditrio.
e O sistema de distribuio de funes entre os Poderes e a natureza autorizadora
45
Segundo Aristteles, a igualdade
do oramento para a efetivao das despesas, matria a ser apresentada na pr- e a liberdade eram as bases fundan-
xima aula. tes da democracia. A democracia, ao
agregar valores como a igualdade e a
liberdade, contribui para a realizao
da justia. A justia, para o pensador
grego, dividia-se em justia geral e
2.1 Aspectos gerais da Federao como forma de Estado: o justia particular (ou legal): A Justia
Geral seria a distino moral que tor-
Estado Federal e os entes polticos (a Unio, os Estados, o na os homens aptos a fazerem as coisas
justas, e que faz com que eles ajam com
Distrito Federal e os Municpios). justia e desejem o que justo. A Jus-
tia Particular ( legal ), por seu turno,
divide-se em: justia comutativa e jus-
Nos termos j destacados na Aula 1, o Princpio Federativo um dos tia distributiva. a justia decorrente
do Estado. Conforme acentua Costas
pilares fundamentais ao delineamento do perfil institucional ptrio, ao lado Douzinas, a justia particular aristo-
tlica inaugura uma maneira total-
do Princpio Republicano, o qual suscita o iderio da limitao, tempora- mente nova de se olhar para as relaes
jurdicas. Vide DOUZINAS, COSTAS. O
riedade44 e exerccio responsvel do poder, e bem assim do carter democr- Fim dos Direitos Humanos. Traduo
tico45 do Estado de Direito brasileiro, no qual a soberania popular pressupe de Luzia Arajo. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2009, p. 52.

FGV DIREITO RIO 23


Finanas Pblicas

que governantes e governados sejam submetidos mesma lei editada pelos


representantes do povo, consoante o disposto no pargrafo nico do art. 1
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CR-88).
Na histria recente o Estado Federal tornou-se o modelo que melhor se
associa organizao do Estado democrtico, haja vista ser um sistema flex-
vel e eficiente para evitar o excesso de concentrao do poder estatal e os ris-
cos de abusos. Assim, na linha de inteleco do ex-Ministro do Supremo
Tribunal Federal Carlos Mrio da Silva Velloso46, o Federalismo consubstan-
cia uma forma de distribuio espacial de poder:

o Estado Federal na verdade, forma de descentralizao do poder,


de descentralizao geogrfica do poder do Estado. Constitui tcni-
ca de governo, mas presta obsquio, tambm liberdade, pois toda a
vez que o poder centraliza-se num rgo ou numa pessoa tende a
tornar-se arbitrrio.

A doutrina estrangeira47, fugindo da dicotomia simplista de escolha entre


maior centralizao ou no, tambm destaca o papel fundamental que o Fe-
deralismo desempenha para evitar o arbtrio e propiciar ambiente econmico
eficiente:

O segundo motivo porque um debate entre prs e os contra seria


estril que a descentralizao tem sido um imperativo poltico. Na
maioria dos pases, ela teve motivao poltica. Um pas descentrali-
zado tem menor probabilidade de se tornar uma ditadura do que um
centralizado. Essa a justificativa principal para a descentralizao.
um motivo muito forte. E que tem implicaes econmicas, porque
um pouco de estabilidade poltica , com efeito, um pr-requisito
para a eficincia, a estabilizao e redistribuio econmicas.
46
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Es-
tado Federal e Estados Federados na
No entanto, apesar da concentrao absoluta de poder ser um mal que se Constituio brasileira de 1988: do
objetiva combater, os riscos do excesso de descentralizao tambm tm sido equilbrio federativo. BDA Boletim
de Direito Administrativo. 1993. p.
identificados h algum tempo por muitos estudiosos, mesmo por parte dos 290-310.

simpatizantes da Federao como forma de Estado. Com efeito, o prprio 47


PRUDHOMME, Rmy e SHAH, Anwar.
Centralizao versus descentralizao:
Rui Barbosa, que havia sido grande defensor de um federalismo extremado o diabo est nos detalhes. In: REZENDE,
Fernando e OLIVEIRA, Fabrcio Augusto
como forma de superao revolucionria do Estado Unitrio no Brasil (ado- de (Organizadores). Federalismo e
tado na Constituio do Imprio de 1824), posto ser a centralizao absoluta Intergrao Econmica Regional
Desafios para o Mercosul. Frum das
incompatvel com o liberalismo financeiro em pas de dimenso continen- Federaes. Konrad Adenauer Stiftung.
2004. p. 63-99.
tal, alertava para o lado negativo dos excessos cometidos posteriormente, 48
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de
conforme leciona Ricardo Lobo Torres48: Direito Constitucional Financeiro e
Tributrio. Volume I. Constituio
Financeira, Sistema Tributrio e Es-
tado Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar,
2009. p. 82 e 90-91.

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Finanas Pblicas

A discriminao de rendas da Constituio de 1891 e a voracidade


dos Estados em busca da ampliao de suas fontes mereciam crticas
constantes [de Rui]: Aqui, pelo contrrio, tudo que os Estados so,
devem-no revoluo de 1889 e Constituio de 1891. Eram provn-
cias centralizadas: elevaram-se a Estados autnomos. Vegetavam custa
das sobras da matria tributvel reservadas nas suas fontes principais ao
oramento geral: hoje dominam independentemente, pela Constitui-
o republicana, um vasto campo tributrio. E no lhes basta. (...)

Antes de votada a Constituio j advertia o perigo dos excesso de des-


centralizao: pronunciando-me assim, me cinjo ao pressuposto de que o
Congresso Constituinte no alargue, em matria de Tributos, a esfera das
concesses franqueadas aos Estados pelo projeto. Se o domnio tributrio
da Unio for ainda mais desfalcado, se novas fontes de renda se transferirem
do governo central para os governos locais, se prevalecerem certas emendas
funestam que parecem esquecerem as necessidades supremas da nossa exis-
tncia, da nossa solidariedade e da nossa hora com a nao, arvorando em
princpio absoluto o egosmo dos Estados nesse caso a dificuldade ser to
grave, que no vejo como o legislador poderia solv-la imediatamente.

Nessa senda, apesar da constatao inicial, no sentido da necessidade de


pulverizao de poder, em movimento tipicamente centrfugo, de fluxo de
poder do centro para as periferias, a preocupao com os inconvenientes
da exacerbao no processo de descentralizao excessiva sempre estiveram
presentes no pas. Saliente-se que o processo no Brasil diverge do contexto
em que ocorreu a adoo do regime federativo nos Estados Unidos. Aps a
independncia das antigas colnias inglesas, pela Revoluo Americana de
1776, foram adotados os denominados Artigos da Confederao de 1781
caracterizado por Estados independentes e soberanos, os quais foram poste-
riormente substitudos pela Constituio dos Estados Unidos da Amrica de
1787, em que a Unio passou a receber parcela dos poderes, em movimento
centrpeto [da periferia para o centro].
Nesses termos, mltiplos so os caminhos para se alcanar ou adotar o
regime federativo, havendo, no entanto, duas formas bsicas por meio das
quais uma Federao pode se constituir: (1) por aglutinao de vrios Estados
independentes, que resolvem abrir mo de sua soberania, para formar um
Estado Federal nico, tal como ocorreu nos Estados Unidos; ou (2) pela des-
centralizao espacial do poder no contexto de um Estado do tipo simples,
em movimento tipicamente centrfugo, isto , a partir de um Estado inicial- 49
Foi com o advento da primeira Cons-
mente Unitrio, a exemplo do Estado brasileiro49, o que pode ocorrer em um tituio republicana brasileira de 1891,
que o Brasil passou de Estado Unitrio
Estado previamente centralizado ou no sob o ponto de vista administrativo. para Estado Federal, assumindo tam-
Assim sendo, os aspectos histricos do processo de formao da Federao bm a forma republicana de governo,
nos termos de seu art. 2.

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Finanas Pblicas

delineam o modelo federativo de cada pas de forma substancialmente diver-


sa, o que se coaduna com o contexto social, econmico, espacial e temporal
de cada caso.
Ainda em contraponto aos imperativos da descentralizao, sob a perspec-
tiva poltico-social, conforme adverte Roberto Mangabeira Unger,50 depen-
dendo do momento histrico e das condies especficas de cada pas, a des-
centralizao exacerbada pode fortalecer oligarquias locais que procuram se
perpetuar no poder a qualquer custo, em detrimento do bem comum:

A descentralizao federativa fundada na subsidiariedade e na espe-


cializao de funes fortalece as oligarquias locais. Ajuda a imunizar as
estruturas consolidadas da sociedade brasileira contra as contestaes,
que crescem mais facilmente na poltica nacional. E faz com que a co-
ordenao federativa tome mais ou menos como paradigma a ordem
social existente. Se o Poder Central tem sido no Brasil o parceiro
privilegiado dos poderosos e abastados, tambm tem servido como
o nico agente capaz de amea-lo e de abrir espaos para a criao
de contra-modelos de organizao social. (grifo nosso).

Pelo exposto, constata-se as divergentes causas e razes para a acomodao


e formao de um modelo de Estado conciliatrio, em que a ponderao dos
diversos objetivos sejam alcanados, sem abrir, entretanto, espao ou chance
para a ruptura da unidade, do regime Democrtico ou do Estado de Direito.
Nessa senda, a dicotomia entre os objetivos de pulverizao de poder para
evitar o arbtrio e a corrupo e, ao mesmo tempo, a busca pela harmonia e
coordenao das polticas pblicas nacionais, favorece amplamente a adoo
de um modelo federativo de equilbrio ou de conciliao, o que representa
uma das vantagens dessa forma de organizao estatal. De fato, o modelo de
federalismo poltico implementado em cada pas, o qual determinante
para o sistema de federalismo fiscal adotado, se realiza sob a constante ten-
so entre o imperativo da unidade que congrega e une a nao de um lado
com a necessidade de autonomia das partes que compem o todo ntegro 50
Folha de So Paulo, 21 de fevereiro de
1985, Artigo n 10.
de outro lado. A resultante final entre essas variveis, o que inclui os aspectos 51
O artigo 1 da CR-88 adota a forma
histricos, polticos e culturais, delineiam um modelo de federalismo fiscal federativa de Estado, ao dispor sobre a
Repblica Federativa do Brasil, o que
de equilbrio diferenciado em cada nao. complementado, entre outros dispo-
sitivos, pelo art. 18, que estabelece a
No caso brasileiro atual, a Constituio de 1988 consagra a sua forma de autonomia da Unio, dos Estados, do
Estado j no seu artigo 151, ou seja, qualifica a Repblica como federativa, o Distrito Federal e dos Municpios, nos
termos da Constituio, e pelo artigo
que caracteriza o Brasil como uma Federao52. Importante perceber que a 60, 4, I, que impede a deliberao de
proposta de emenda tendente a abolir
Unio, como ente federado autnomo, no consta do referido art. 1 da CR- a forma federativa de Estado.
88, mas sim o termo unio, haja vista que a existncia da Federao, previa- 52
Os termos a Repblica Federativa do
Brasil, a Federao, o Estado Federal
mente declarada no incio do dispositivo, j consagra e pressupe a existncia ou Estado Federado tem o mesmo
do ente federal central. Em suma, a existncia da Unio pressuposto exis- significado e sero utilizados indistin-
tamente.

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Finanas Pblicas

tncia da Federao, sendo desnecessria a declarao expressa de sua presen-


a. Trata-se, portanto, o Estado Brasileiro, de um Estado complexo, consti-
tudo pela unio indissolvel dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal, em sentido anlogo ao da Confederao e diametralmente oposto ao
Estado Unitrio simples.
Uma das caractersticas fundamentais do Estado Federado, a qual consubs-
tancia um dos elementos distintivos da Confederao, a inviabilidade jurdi-
ca de separao ou segregao das partes (as unidades polticas subnacionais
os Estados Membros) que compem o todo. Este Princpio da indissolubi-
lidade53 ou Princpio da proibio de secesso54 da unio entre os Estados
o Distrito Federal e os Municpios no caso brasileiro est consagrado no
mencionado art. 1 da Carta Constitucional de 1988. Em sentido contrrio,
as Confederaes se caracterizam pela possibilidade de secesso55. Outros 53
Nessa linha, importante destacar que
a expresso Unio, conforme adverte
componentes estruturais tambm diferenciam essas duas formas de Estado: na Jos Cretella Junior, palavra equvo-
ca que contm mltiplos significados,
Confederao no h relao direta entre a Unio e os diversos cidados resi- dependendo da funo atribuda
dentes e domiciliados em cada Estado independente, de forma diversa do que pela Constituio no caso especfico,
conforme ser adiante descrito. Vide,
ocorre na Federao, modelo que pressupe a existncia de mltiplas ordens CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios
Constituio Brasileira de 1988,
jurdicas incidentes sobre o mesmo territrio, inclusive aquela emanada pela volume 1. Rio de Janeiro: Forense Uni-
versitria, 1997. p.130. Note-se que
pessoa poltica que exerce o poder central. Essas diferenas estruturais unio (com u minsculo) tem, pela
quanto possibilidade de separao e da existncia ou no de relao jurdica grafia e pelo contexto, sentido diverso
do vocbulo Unio (com U maiscu-
direta entre a Unio e os residentes decorre do fato que a Confederao se lo). Notem-se assim, nas vrias Consti-
tuies Brasileiras, os vocbulos unio
constitui pela associao de vrios Estados independentes e soberanos, ao (com u minsculo) e Unio (com U
passo que a Federao apenas um Estado o Estado Federal nico, que se maisculo), o primeiro termo unvoco e
no tcnico (= agrupamento, agrega-
forma pela unio de unidades polticas autnomas, isto , cada ente subnacio- do, juno, aglutinao, justaposio);
o segundo termo equvoco,
nal no dotado de soberania, mas sim de autonomia poltica, legislativa, mas tcnico tendo os mais
diferentes sentidos (grifo
administrativa, financeira, e etc, objetivando alcanar o autogoverno, a autoa- nosso).
dministrao e etc. Dessa forma, a Federao , ao mesmo tempo, conforme 54
O art, 1, da CR/88, ao prever a unio
ensina Raul Machado Horta,56 um s Estado, fator de diferenciao da Con- indissolvel dos Entes da Federao,
consagra o Princpio da Proibio do Di-
federao de Estados, e, tambm, uma pluralidade de Estados vinculados reito de Secesso, ou seja, inadmite que
Estados ou Municpios rompam o pacto
pelo lao federativo, e nisso se diferencia do Estado Unitrio. federativo, ao vedar expressamente a
retirada do Estado Federal. Esse pacto
Assim sendo, ao contrrio do Estado Unitrio, que simples, posto conter no inviabiliza a possibilidade de os Es-
apenas uma ordem jurdica emanada por um nico Parlamento, um Pode tados e Municpios desmembrarem-se
para formar novos Entes, nos termos do
Judicirio e somente um Poder Executivo, o Estado Federado composto ou art.18, 3 e 4 da CR/88.

complexo, haja vista possuir mltiplos planos jurdicos concomitantemente 55


Derivado de secessione (m) o termo
significa afastar-se.
incidentes sobre o mesmo territrio nacional, tendo em vista coexistirem ml- 56
HORTA, Raul Machado. Reconstruo
tiplos centros de poder que projetam diversos poderes estatais nos diferentes do federalismo brasileiro. Revista de
Direito Pblico. n 64, p. 15-29, 1982.
mbitos da Federao. De fato, possvel conceber um Estado Unitrio extre- Aponta o autor que o Estado Federal
mamente descentralizado sob o ponto de vista administrativo, no qual as possui estrutura complexa, no qual a
dualidade estatal projeta-se na plu-
provncias possuam inmeras atribuies. Entretanto, se as unidades adminis- ralidade dos ordenamentos jurdicos
dentro da concepo tridimensional
trativas locais no so constitucionalmente dotadas de determinados atribu- dos entes federativos: a comunidade
jurdica total o Estado federal -, a
tos caracterizadores do federalismo, como a autonomia legislativa e financeira, federao, uma comunidade jurdica
para proporcionar o autogoverno e polticas pblicas prprias, ncleos essen- central, e os Estados-Membros, que so
comunidades jurdicas parciais.

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Finanas Pblicas

ciais inafastveis da Federao, dissolvida estar a essncia dessa forma de or-


ganizao do Estado. Nesse sentido aponta Elcio Fonseca Reis57, com funda-
mento nas lies do ex-Ministro do STF Carlos Mrio da Silva Velloso, que os
Estados regionais autnomos, em hiptese alguma, so confundidos com o
Estado Federal, pois neste, a par da autonomia legislativa, administrativa e fi- 57
REIS, Elcio Fonseca. Federalismo Fis-
cal: competncias Concorrentes e Nor-
nanceira, h autonomia constitucional, fator de diferenciao (grifo nosso). mas Gerais de Direito Tributrio. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2000. p. 25.
Assim, enquanto o processo de desconcentrao de poder caracteriza-se pela
58
Na parte final do curso sero exa-
descentralizao poltica, administrativa e financeira entre o poder central e as minadas todas as espcies normativas
regies autnomas, o Estado federal possui, alm dessas caractersticas, a au- tributrias, momento em que ser
analisada a expresso legislao tribu-
tonomia constitucional no passvel de supresso. tria de que trata o artigo 96 do Cdigo
Tributrio Nacional.
Nessa linha, na forma de Estado Federado coexistem rbitas jurdicas 59
No curso Sistema Tributrio Nacional-
distintas58, com funes previamente traadas pelo sistema de repartio de ser examinada a jurisprudncia do STF
que consagra a tese no sentido de que
competncias constitucionais, o qual nsito a esta forma de Estado. o monoplio da personalidade interna-
Em contexto agregativo tem-se a ordem jurdica total, o que compreende cional do Estado Federal, expresso
institucional da comunidade jurdica
a j mencionada interface com outros pases,59 instituies internacionais e o total, que no se confunde com a Unio
como ente poltico e pessoa jurdica de
conjunto de todos os ordenamentos internos, parcias e centrais60. Esse agre- direito pblico interno. Nesse sentido
gado de normas representa o sistema normativo do Estado Federal, ou seja, recomenda-se a leitura do RE 229096.
60
Foi utilizado como critrio de di-
da Repblica Federativa do Brasil, o qual compreende os atos normativos ferenciao entre a ordem jurdica
expedidos pela Unio no exerccio de suas mltiplas funes constitucionais, central e as ordens jurdicas parciais
o mbito espacial de eficcia da norma
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. expedida, isto , se a legislao editada
alcana por si s todo o territrio na-
As comunidades jurdicas parciais, cujas normas incidem apenas sobre cional ou apenas uma parcela limitada
parcela do territrio do pas, so formadas por unidades polticas autnomas, deste. Nesse sentido, a norma expedida
pela Unio pode ter dupla funo, isto
denominados em geral como Estados membros, o que inclui, no caso brasi- , vincular todos aqueles no territrio
nacional sob jurisdio da Repblica
leiro, os Estados, o Distrito Federal e, tambm, os Municpios, todos dotados Federativa ou disciplinar apenas os
atos daqueles subordinados Unio
de autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e etc, nos termos como ente poltico central. Em sentido
do art. 18 da CR-88. diverso, partindo de premissa distinta,
ou seja, estabelecendo como critrio de
Por sua vez, o sistema normativo central constitudo exclusivamente classificao os destinatrios da norma,
a maioria dos autores, seguindo as li-
pelas normas editadas pela Unio, de acordo com as suas mltiplas tarefas es de Kelsen, situam a lei de carter
federal expedida pela Unio como si-
fixadas na Constituio de 1988, possuindo, em todos os casos, eficcia em tuada dentro da ordem jurdica parcial
todo o territrio brasileiro, razo de sua identidade. A existncia de leis edi- e aquela de mbito nacional inserida
no bojo da ordem jurdica total, por
tadas pelo Congresso Nacional com caractersticas distintas, algumas de car- ser norma da Federao. Nesse sentido
vide REIS, Op. Cit. p. 119: As normas
ter exclusivamente federal, as quais vinculam apenas os seus jurisdicionados jurdicas emanadas pela Unio, pelos
e administrados, e outras de mbito nacional, disciplinadoras da atuao de Estados-Membros, pelo Distrito Federal
e pelos Municpios pertencem ordem
todos os entes polticos autnomos, inclusive da prpria Unio como pessoa jurdica parcial, pois somente se des-
tinam a uma determinada parcela dos
jurdica de direito pblico interno, confere maior complexidade ao sistema, administrados, na sua rea territorial e
no seu mbito de competncia (grifo
conforme adverte Geraldo Ataliba61: nosso). Nessa linha, a ordem jurdica
total seria expressa pelas normas de
carter nacional expedidas pelo Estado
as dificuldades para o estabelecimento da distino entre leis federais Federal, ao passo que as demais ordens
central (Unio), regional (Estados)
e leis nacionais decorrem da origem comum, porque ambas so leis e locais (Municpios) seriam apenas
editadas pela Unio. parciais.
61
ATAILIBA, Geraldo. Normas gerais de
direito financeiro e tributrio e auto-
nomia dos Estados e municpios. RDP.
v. 10. p. 49.

FGV DIREITO RIO 28


Finanas Pblicas

De um lado, a Unio, por meio do Congresso, formado pela Cmara e


pelo Senado, tem a prerrogativa de expedir normas gerais62 de carter nacio-
nal em matria financeira e tributria, ex vi art. 24, 1, art. 146, III e art.
163. Essas disciplinas so editadas em razo da funo coordenadora que a
Unio exerce em relao aos diversos entes polticos subnacionais (Estados,
Distrito Federal e Municpios), todos entes autnomos, nos termos do j ci-
tado art. 18, o que tem por objetivo conferir unidade poltico-administrativa
ao Estado Federado. Dessa forma, a caracterstica da norma expedida nesses
termos a sua funo precpua de vincular e estabelecer parmetros ao legis-
lador da prpria Unio quando edita suas normas especficas aos seus jurisdi-
cionados e administrados, aos legisladores e aplicadores das leis dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. Nesse caso, a lei editada pelo Congres-
so Nacional lei da Federao, do Estado Federal, e no propriamente da
Unio em sua acepo mais comum. Destaque-se que as normas gerais de
Direito Tributrio e de Direito Financeiro so necessariamente veiculadas por
meio de lei complementar e no ordinria, tendo em vista o disposto nos ci-
tados artigos 146, III, e 163 da CR-88, o que ocorre, por exemplo, com o
Cdigo Tributrio Nacional63 e a Lei de Responsabilidade Fiscal64. Essas leis
complementares que objetivam harmonizar a disciplina jurdica das mencio-
nadas matrias em mbito nacional, posto vincularem o legislador de todos
os entes polticos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), so nor-
mas da Repblica Federativa.
Por outro lado, a mesma Unio, agora em sentido especfico do termo,
tambm expede, por meio do seu citado parlamento federal, formado pela
mesma Cmara e o mesmo Senado, normas em razo do exerccio de suas
competncias prprias por ser ente federado autnomo, qualificao sob a
perspectiva do Direito Constitucional, ente poltico que se situa no mesmo
plano hierrquico dos demais entes federados (Estados, Distrito Federal e
Municpios), nos termos do j citado art. 18 da CR-88. Essa estrutura cons-
titucional projeta a mesma Unio como pessoa jurdica de direito pblico Conforme ser examinado na parte
62

final do curso, a disciplina das normas


interno sob o prisma do Direito Civil65, ao lado dos Estados, do Distrito gerais em matria de legislao tribu-
tria reservada s leis complemen-
Federal, dos Territrios, dos Municpios, das autarquias e demais entidades tares, o que no ocorre como regra
nas demais reas, como o caso, por
de carter pblico criadas por lei. Nesse contexto, as normas especficas expe- exemplo, da Lei n 8666/93 que, apesar
didas pela Unio no se destinam a disciplinar a atividade legislativa dos en- de ser lei ordinria, disciplina regras
gerais das licitaes e concorrncias p-
tes federados, posto se dirigirem to somente aos seus jurisdicionados e admi- blicas para todos os entes da Federao,
alm de estabelecer regras especficas
nistrados. Nessa linha, se adotado como parmetro de classificao os somente para a Unio, matria que ser
brevemente analisada na aula sobre as
destinatrios da norma, e no o seu aspecto espacial, como aqui propugnado, despesas pblicas.
essas normas editadas pela Unio nesses termos constituiriam uma ordem 63
A Lei n 5.172/66, norma denomina-
jurdica parcial. Em sentido diverso, ao utilizar como critrio classificatrio o da de Cdigo Tributrio Nacional (CTN)
pelo Ato Complementar n 36/67, dis-
seu mbito territorial de incidncia, as duas espcies normativas editadas pela cplina matrias reservadas pela Consti-
tuio de 1988 lei complementar.
Unio se subsumem dentro da denominada ordem jurdica central, posto 64
Lei Complementar n 101/2000.
serem aplicveis em todo o pas. 65
Art. 41, I, do Cdigo Civil de 2002.

FGV DIREITO RIO 29


Finanas Pblicas

Andr Luiz Borges Netto66 enfatiza a importncia da distino entre as


normas gerais e especficas expedidas pela Unio, reflexo da mencionada d-
plice funo desse ente central da Federao, ao destacar:

(...) as normas gerais a que buscamos um conceito constituem-se


em tpico exemplo de leis nacionais, pois no se tratam de comandos
normativos simplesmente referentes Unio ou disciplinadores de re-
laes dessa pessoa poltica com jurisdicionados e administrados seus,
mas sim de normas que tm aplicao totalidade do Estado Federal,
sem excluso de nenhuma parcela do territrio ptrio. No se esquea,
porm, que a Unio, no mbito da competncia legislativa concorren-
te, alm de editar normas gerais como produto legislativo do Estado
nacional, tambm edita normas especificas, descendo a pormenores de
para tratar de assuntos relacionados administrao federal (servios e
agentes federais), vinculando somente a conduta daqueles que se sub-
metem s regras do Governo Federal.

Nesse momento importante destacar que sob a perspectiva das funes


institucionais67 da Unio no Estado Federal brasileiro, alm da atribuio de
editar normas gerais e bem assim exercer as suas atividades normativas como
ente poltico autnomo e pessoa jurdica de direito pblico interno, a mesma
Unio tambm Longa Manus da Sociedade Nacional, pois o Presidente da
Repblica ao mesmo tempo Chefe de Governo e de Estado, presentante da
Repblica Federativa do Brasil no Exterior, conforme o disposto nos artigos
21, I, 84, VIII e art. 4 da CR/88. Assim, consoante a estrutura jurdico-
poltica-institucional do Estado brasileiro, a Unio, de acordo com uma in-
terpretao sistemtica da Constituio, exerce pelo menos trs papis insti-
tucionais fundamentais, os quais esto ora explcitos e por vezes implcitos no
texto constitucional vigente. As trs funes podem ser melhor compreendi-
das e visualizadas por meio da seguinte estratificao:

1) Ente Poltico pessoa jurdica 66


NETTO, Andr Luiz Borges. Normas
de direito pblico art. 18, Gerais e competncia concorrente
CR/88 Uma exegese do art. 24 da Constituio
Federal, p. 179. Na disciplina Sistema
Papeis Jurdico-Institucionais da Tributrio Nacional, sero examinadas
2) Ente Coordenador da
as possveis limitaes da atividade
Unio no Estado Federal Federao - art. 1, caput, c/c art. legislativa coordenadora da Unio para
24, 1, CR/88. no invadir a competncia dos entes
Brasileiro subnacionais e bem assim das restri-
es criao de normas gerais pelos
3) Longa Manus da Sociedade Estados, ressalvados os casos de inexis-
Nacional Presentante da tncia de lei federal em que se aplica o
Repblica Federativa do Brasil 3 do art. 24.
no Exterior art. 1, p.u. c/c art. 67
Note que o critrio de anlise relativa-
4, art.84, VIII, CR/88 mente s funes da Unio agora no
mais o aspecto espacial de aplicabilida-
de da norma editada.

FGV DIREITO RIO 30


Finanas Pblicas

Com a adoo da forma federativa de Estado, a distribuio de diversas


funes Unio e a inevitvel coexistncia de mltiplas ordens jurdicas no
territrio nacional, impe-se a implementao de um sistema constitucional
de repartio de competncias entre as unidades federadas, o que inclui, tam-
bm, a previso de edio das j referidas normas gerais (1 do art. 24), ao
lado das demais competncias legislativas (privativa art.22, concorrente
art. 24, suplementar art. 24, 2 a 4, delegada art. 22 pargrafo 68
Esse dispositivo constitucional (art.
24, 1) parece se dirigir (limitar-
nico e 23, pargrafo nico, e originria art. 30, I) e das competncias -se- a estabelecer normas gerais)
exclusivamente funo coordenadora
administrativas (exclusiva art. 21, comum art. 23, decorrente im- da Unio, conforme acima salientado,
plcita, originria art. 30). Nesse sentido, deve ser destacado que a CR-88, tendo em vista que a mesma Unio,
como pessoa jurdica de direito pblico
no artigo 24, I, confere competncia para a Unio, os Estados e o Distrito interno, no exerccio de suas funes
como ente poltico autnomo, nos
Federal legislarem concorrentemente sobre Direito Financeiro, Oramento termos do art. 18 da CR-88, tambm
expede normas especficas de carter
e Tributrio. Nessa hiptese, a prerrogativa da Unio,68 como ente poltco de exclusivamente federal no bojo da
coordenao, limitada expedio de normas gerais de carter nacional, competncia concorrente, dentro dos
limites constitucionais estabelecidos,
sendo atribuda, ao mesmo tempo, a competncia suplementar aos Estados. inclusive no que pertine matria fi-
nanceira e tributria. Dessa forma, con-
Corolrio da autonomia federativa estampada nos artigos 1, 18 e 60, 4, I, forme j salientado, pode-se distinguir
da CR-88, os Municpios tambm tm a atribuio de suplementar a legisla- a legislao expedida pela Unio em
duas modalidades, as leis de carter na-
o federal e estadual (artigo 30, II, da CR-88), assim como instituir e arre- cional, posto vincularem a atividade le-
gislativa dos entes polticos, e as leis de
cadar tributos, aplicar suas rendas, submeter e prestar contas (art. 30, III, da natureza eminentemente federal, que
se dirigem exlcusivamente aos seus
CR-88), analogamente s prerrogativas da Unio, dos Estados e do Distrito jurisdiciondos e administrados. A Unio
Federal. Portanto, a determinao fixada no artigo 163 da CR-88, no sentido pode expedir normas, por exemplo, de
direito financeiro e de direito tributrio
de que lei complementar federal dispor sobre finanas pblicas, conforme concerenentes sua atividade financei-
ra especfica, independentemente da
ensina Misabel Abreu Machado Derzi69, no afasta ou suprime a competn- edio das normas gerais referidas no
citado 1 do artigo 24 da CR-88.
cia legislativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
69
DERZI, Misabel de Abreu Machado.
Comentrios aos arts. 40 a 47. In: MAR-
para legislar sobre as finanas pblicas, dvida pblica, operaes TINS, Ives Gandra da Silva e NASCIMEN-
TO, Carlos Valder do. Comentrios Lei
de crdito, emisso e resgate da dvida pblica, oramentos, controle e de Responsabilidade Fiscal. 3 ed.
rev. So Paulo: Editora Saraiva, 2008.
fiscalizao da execuo financeira. Ao contrrio, cada um desses entes p. 276-277.
polticos, mediante lei ordinria, aprova os seus oramentos, operaes 70
J Regis Fernandes de Oliveira apon-
ta que no Estado federal brasileiro,
de crdito, e emprstimos pblicos. No citado art. 163, a Constituio em que so quatro entes federados,
apenas prev a necessidade de a Unio editar normas gerais, por meio Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-
cpio, cada qual, para sua sobrevivncia
de lei complementar, para disciplinar princpios bsicos a serem obser- e para atender s finalidades que lhes
so traadas na Constituio, tem que
vados pelas leis ordinrias editadas nessa matria pela Unio, Estados- dispor de recursos para tanto. In. OLI-
VEIRA, Regis Fernandes de. Curso de
Membros e Municpios. Dentro dos limites constitucionais que lhes Direito Financeiro. 2 ed. ver. e atual.
so impostos, de respeito diferenciao e s autonomias locais e regio- So Paulo: Editora Revista dos Tribu-
nais, 2008. p. 124. Sob a perspectiva
nais, as normas gerais padronizam parcialmente as ordens jurdicas que tributria, o Distrito Federal cumula
as competncias dos Estados (art. 155
convivem no Estado brasileiro. caput da CR-88) e dos Municpios (art.
147, segunda parte, da CR-88). Nos
termos do artigo 32, 1, da CR-88
Assim, importante repisar que o Brasil usualmente qualificado como ao Distrito Federal so atribudas as
competncias legislativas reservadas
uma Repblica Federativa tridimensional70, composta por trs entes polticos aos Estados e Municpios, observadas
as disciplinas especficas, como, por
internos distintos, diversamente do tradicional modelo dual adotado nos de- exemplo, o disposto nos artigos 21,
mais regimes federados, os quais so compostos por apenas dois entes. De XIII, 32, 4, 98, 128, I, d, 134, 1, da
CR-88, etc.

FGV DIREITO RIO 31


Finanas Pblicas

fato, o artigo 68 da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil


de 1891 j consagrava a autonomia municipal em tudo quanto respeite ao
seu peculiar interesse, atribuio que foi se fortalecendo ao longo do tempo
at o seu pice no texto constitucional de 1988, quando os municpios alcan-
aram o status formal de entes federados, cujas prerrogativas vo muito alm
da autonomia meramente administrativa, conforme ser examinado ao longo
do curso.
Nesse passo, de descentralizao das finanas e da atribuio de competn-
cias tributrias aos entes polticos, sero inicialmente analisados os aspectos
mais relevantes do federalismo fiscal para depois ser examinado o problema
das desigualdades regionais na Federao. Tambm ser objeto de anlise no
prximo tpico a subordinao ou no do exerccio da competncia tribu-
tria prvia autorizao oramentria, elemento que ao lado do sistema
constitucional de partilha de receitas e de transferncias entre os entes fede-
rados, objeto da Aula 9, ajuda a identificar e delinear as interligaes entre as
receitas, as despesas e o oramento.

2.2 O Federalismo Fiscal e o exerccio da competncia tribut-


ria em face do oramento

A forma de Estado (unitrio, federado ou confederado) adotada pela


Repblica Federativa do Brasil o primeiro elemento de natureza jurdico-
poltica que, ao lado do sistema de distribuio de funes entre os poderes
da Repblica, define o modelo de interao entre as receitas, despesas e o
oramento, sendo tambm determinante para o delineamento do perfil ins-
titucional brasileiro.
Resguardado um ncleo essencial inafastvel, nos termos adiante descri-
tos, o federalismo um conceito essencialmente jurdico-positivo, ou seja,
seu significado no mundo concreto depende de um conjunto amplo de nor-
mas constitucionais, que abrange no apenas a declarao dessa forma de 71
Vide, em especial, os artigos 21, 22,
Estado. Na realidade a definio do modelo adotado no Brasil, por exemplo, 23, 24, 25 e 30 da CR-88.

requer o exame de todas as regras de distribuio de competncias materias e 72


MIRANDA, Jorge. Manual de Direito
Constitucional. 3. ed. Coimbra: Coim-
legislativas que se encontram espalhadas pelo texto constitucional71, sejam ou bra Editora, 1985, t. III. p. 268. Explica o
autor luso: O Estado Federal tem como
no de natureza exclusivamente financeira, oramentria ou tributria. ncleo uma estrutura de sobreposio,
a qual recobre os poderes polticos lo-
O federalismo sempre foi objeto de estudo e controvrsia, posto tratar-se cais (dos Estados-membros), de modo
de um sistema de organizao poltico-institucional de sobreposio72, ao a cada cidado ficar simultaneamente
sujeito a duas constituies (....).
contrrio do Estado unitrio, conforme j salientado. Portanto, a forma de 73
DA SILVA, Jos Afonso. Curso de
Estado federado73 pressupe a existncia e coordenao de mltiplas ordens Direito Constitucional Positivo. 17
edio. So Paulo: Malheiros, 2000. p.
jurdicas incidentes sobre o mesmo territrio, sendo mecanismo eficiente 103: Aponta o professor que a federa-
o consiste na unio de coletividades
limitao do poder central, com a vantagem de no possuir um modelo pre- regionais autnomas que a doutrina
definido e esttico. Dessa forma, o Estado federal possibilita variadas estrutu- chama de Estados federados, Estados-
-membros ou simplesmente Estados.

FGV DIREITO RIO 32


Finanas Pblicas

ras jurdico-polticas, as quais facultam a implementao de diferentes graus


de descentralizao, o que se efetiva por meio do sistema constitucional de
repartio de competncias. Com efeito, o perfil do federalismo de cada pas
delineado pela configurao do sistema de repatio de competncias, o que
tem como pressuposto uma Constituio rgida, isto , aquela cujo processo
de reforma mais complexo do que aquele necessrio para a edio das leis
infracostitucionais, havendo, no caso brasileiro, limitaes materiais e cir-
cunstanciais ao lado de quorum e procedimento especial.
Cabe ressaltar, entretanto, que a Federao pode conter carter meramen-
te nominal, se os seus pressupostos fundamentais no forem verdadeiros e
efetivos, isto , a Federao s existe materialmente se inviabilizada a possibi-
lidade de usurpao de competncias locais e de possvel violao autono-
mia poltica, administrativa e, principalmente, financeira dos entes subnacio-
nais. No obstante a impossibilidade de serem afastados esses ncleos 74
KUGELMAS, Eduardo. A evoluo re-
essenciais do federalismo, cumpre repisar que essa forma de Estado caracteri- cente do regime federativo no Brasil.
HOFMEISTER, Wilhelm e CARNEIRO,
za-se por ser malevel, vez que possibilita arranjos institucionais capazes de Jos Mrio Brasiliense (Organizadores).
In: Federalismo na Alemanha e no
deixar aflorar o que h de melhor nas diversas reas que compem o seu Brasil. SP- Fundao Konrad Adenauer,
Srie de Debates n 22, Vol I. 2001. p.
conjunto, adequado, portanto, queles pases caracterizados74 pela diversida- 29: Embora o nmero de pases com
de interna, complexidade, permanente mutao e, em geral, pela grande ex- regime federativo seja relativamen-
te pequeno, em torno de vinte, esse
tenso territorial. Assim sendo, pela prpria natureza das coisas, trata-se de conjunto inclui alguns dos maiores em
extenso territorial e/ou populao
uma soluo complexa para realidades de pases cujas caractersticas fsico- Estados Unidos, Rssia, Brasil, Canad,
-geogrficas, culturais, polticas, econmicas ou sociais apresentem obstcu- ndia e a maior potncia do conti-
nente europeu, a Alemanha. Na conso-
los muitas vezes intransponveis imposio de um modelo nico para todo lidao da democratizao espanhola
foi pea central a adoo de um regime
o pas, inviabilizando a gesto hierrquica tradicional de cima para baixo, de por vezes chamado de quase federativo
um notvel grau de autonomia para as
forma que o governo central seja to forte que imponha uma relao de de- regies. A recente reforma belga insti-
pendncia para as unidades polticas locais. tucionalizou mecanismos federativos
para permitir a convivncia entre duas
Conforme j destacado, o sistema de repartio de competncias materiais populaes diferenciadas, a dos fla-
mengos e a dos vales de lngua fran-
e legislativas a inserida a competncia tributria75, que ao lado das receitas cesa. Para a construo institucional da
frica do Sul como pas democrtico
no tributrias e do sistema de partilha de recursos formam o complexo me- aps o fim do aparthied foi estratgi-
canismo de financiamento federado o ncleo central do federalismo, ca a adoo de procedimentos de tipo
federativo. Em um dos pases unitrios
pois delimita e configura o perfil da autonomia constitucional de cada regi- arquetpicos, o Reino Unido, est em
andamento um ambicioso projeto de
me, sendo certo que o grau de independncia financeira das unidades subna- power devolution, atendendo s reivin-
cionais determina o grau de autonomia da Federao. De fato, inexistente dicaes da Esccia e do Pas de Gales.
Os projetos e desenhos institucionais
aquela, no h que se falar em federalismo, isto , a autonomia financeira relativos construo europia passam
fatalmente por uma discusso histrica
um dos elementos nucleares do regime, podendo, no entanto, efetivar-se de e conceitual sobre a natureza das fe-
deraes e a distino entre estas e as
diversas formas e com diferentes nveis de descentralizao, especialmente confederaes.
pelo fato de que os recursos financeiros disponveis para cada unidade fede- 75
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Es-
rada realizar os seus gastos e cumprir os encargos constitucionalmente tado Federal e Estados Federados na
Constituio brasileira de 1988: do
designados corresponde ao conjunto: equilbrio federativo. BDA Boletim
de Direito Administrativo. p. 49-50,
1993. O Ministro destaca a necessidade
de um sistema constitucional de discri-
(1) do somatrio das receitas obtidas por cada unidade poltica no minao de rendas, compreendendo a
exerccio das respectivas competncias tributrias, das receitas decor- repartio de competncia tributria e
a distribuio de receita tributria.

FGV DIREITO RIO 33


Finanas Pblicas

rentes da explorao do seu patrimnio, da explorao de atividades


econmicas (comrcio, agropecuria, indstria e servios), das opera-
es de crdito, da alienao de bens, do recebimento de amortizao
de emprstimos concedidos e ainda do supervit do oramento corrente
etc.; adicionado
(2) da parcela decorrente do sistema de repartio de receitas e de
transferncias intergovernamentais na Federao, que podem ser vo- 76
O artigo 167, I e II, da CR-88, ser
luntrias ou obrigatrias. transcrito na prxima aula e reexami-
nado na Aula 4.
77
Destaque-se que o art. 25 da
A anlise da repartio de receitas e das transferncias ser realizada na Emenda Constitucional n 18/65, de
01.12.1965, revogou expressamente o
aula 8, nos termos j enfatizados, e o exame das receitas da Unio, dos Esta- citado 34 do artigo 141 da Constitui-
dos, do Distrito Federal e dos Municpios, sob o ponto de vista do substrato o de 1946, que previa a anualidade
tributria, e consolidado, no art. 2,
econmico de incidncia e sob a perspectiva da distribuio de competncias II, da Constituio, a jurisprudncia
que havia se fixado no mbito do STF.
tributrias no federalismo fiscal brasileiro, ser realizado nesta disicplina e De fato, a exigncia de prvia auto-
tambm no prximo perodo, no curso intitulado Sistema Tributrio Na- rizao oramentria j havia sido
mitigada pelo STF por meio da edio
cionalsendo necessrio, neste momento, apenas examinar dois aspectos da da Smula 66, aprovada na reunio
plenria de 13/12/1963 e que enun-
matria. ciava: legtima a cobrana do tributo
que houver sido aumentado aps o
O primeiro aspecto relacionado receita a ser abordado neste momento, oramento, mas antes do in-
refere-se ao fato de que no atual regime constitucional brasileiro, ao contrrio cio do respectivo exerccio
financeiro. Referia-se, ento, pela
do passado recente, no h qualquer subordinao do exerccio da competn- primeira vez, regra/princpio hoje
denominada de anterioridade tribu-
cia tributria ao oramento anual, no plano federal, estadual ou municipal. tria. Dessa forma, com a nova redao
Ou seja, diferentemente das despesas, as quais tm como requisito necessrio da Constituio de 1946 conferida pela
EC 18/65 (art. 2, II: vedado Unio,
a autorizao legislativa especfica, anualmente,76 em qualquer dos entes fede- aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios: (I) ...; (II) cobrar imposto
rados, a tributao, principal origem de recursos para os entes pblicos, inde- sobre patrimnio e a renda, com base
em lei posterior data inicial do exer-
pende de autorizao parlamentar nua, em qualquer dos entes polticos. ccio financeiro a que corresponda),
Nesse sentido, impe-se apresentar a redao do 34 do artigo 141, da Cons- constitucionalizou-se a jurisprudncia
do STF, suprimindo-se temporaria-
tituio de 194677, regra/princpio inserido entre os direitos e garantias indi- mente o princpio da anualidade tri-
butria, e positivando-se o que hoje
viduais e cujo texto foi repetido em sua integralidade pelo artigo 51 da Lei n entendemos por anterioridade tribu-
tria, entretanto, exclusivamente em
4.320, de 17.03.1964, norma recepcionada pela atual constituio de relao aos impostos sobre patrimnio
198878 com status de lei complementar, devendo-se destacar que a mesma e renda. Posteriormente, com a edio
da Constituio de 1967, o princpio da
disciplina foi repetida, da mesma forma, no artigo 150, 29, da Constituio anualidade tributria foi novamente
constitucionalizado expressamente, no
de 1967, todos, nos seguintes termos: art. 150, 29, at ser promulgada a
Emenda Constitucional n 1/69, a qual
excluiu definitivamente a exigncia de
Nenhum tributo ser exigido ou aumentado sem que a lei o estabe- prvia autorizao oramentria para o
aumento de tributo de nosso ordena-
lea; nenhum ser cobrado em cada exerccio sem prvia autoriza- mento (anualidade tributria).
o oramentria, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lanado 78
Ressalte-se que Comisso de Consti-
tuio, Justia e Cidadania do Senado
por motivo de guerra. (grifo nosso) Federal aprovou em junho de 2010 o
parecer e o substitutivo do relator, Se-
nador Arthur Virglio, ao Projeto de Lei
Dessa forma, o exerccio da competncia tributria ficava subordinado e Complementar n 229, de 2009, o qual
prev a revogao da Lei n 4320/64
dependente da autorizao legislativa anual, concretizando, assim, o denomi- (art. 125 do projeto de lei) e estabelece
nova disciplina para o disposto no arti-
nado princpio da Anualidade Tributria. Esse princpio, no mais aplicvel go 165, 9, da CR-88, alm de alterar
atualmente, conforme ser analisado a seguir, distingue-se do chamado prin- a denominada Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n 101/00).

FGV DIREITO RIO 34


Finanas Pblicas

cpio da Anualidade Oramentria, o qual estabelece a vigncia anual para


o oramento (LOA), aps o que ser necessria, para legitimar a atividade
financeira do Estado no exerccio subsequente, nova autorizao de natureza
poltica. Assim sendo, a Anualidade Oramentria, ainda hoje vigente a
teor do disposto no artigo 165, III, e 5, da CR-88 expressa o controle
do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Oramento, ao pre-
ver que o mesmo deve ser elaborado para durar apenas um ano, isto , h
necessidade de renovao da autorizao legislativa anualmente. J o princ-
pio da Anterioridade Oramentria79 prev que o oramento deve ser apro-
vado antes do incio do exerccio financeiro ao qual se aplica, matria a ser
abordada na Aula 4, conjuntamente com os demais princpios orament-
rios.
A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, a qual ensejou
ampla reviso no texto constitucional de 1967, retirou definitivamente a
exigncia de prvia autorizao oramentria para a cobrana de tribu-
tos, ao estabelecer a seguinte redao ao 29 do artigo 153:

Nenhum tributo ser exigido ou aumentado sem que a lei o esta-


belea, nem cobrado, em cada exerccio, sem que a lei que o houver
institudo ou aumentado esteja em vigor antes do incio do exerccio
financeiro, ressalvados a tarifa alfandegria e a de transporte, o impos-
to sobre produtos industrializados e o imposto lanado por motivo de
guerra e demais casos previstos nesta Constituio.

Assim sendo, a cobrana de tributo passou a ser possvel aps a Emenda n


1/69, com a vigncia da lei que a estabelece, observada, apenas, a necessidade
de que o ato legislativo esteja em vigor antes do incio do exerccio financeiro,
sendo dispensvel, portanto, a prvia autorizao oramentria, conforme
anteriormente exigido, com a mitigao fixada pela jurisprudncia do Supre-
mo Tribunal Federal fixada na Smula 66.
Com o advento da Emenda Constitucional n 8, de 14 de abril de 1977,
alterou-se novamente a redao do dispositivo, sem modificar, entretanto, a
desvinculao do exerccio da competncia tributria da prvia autorizao
oramentria:

Nenhum tributo ser exigido ou aumentado sem que a lei o esta-


belea, nem cobrado, em cada exerccio, sem que a lei que o houver
institudo ou aumentado esteja em vigor antes do incio do exerccio
financeiro, ressalvados a tarifa alfandegria e a de transporte, o impos- 79
O princpio da Anterioridade Tribu-
tria (clssica e nonagesimal) por sua
to sobre produtos industrializados e outros especialmente indicados vez, por se consubstanciar mais uma
importante limitao constitucional ao
em lei complementar, alm do imposto lanado por motivo de guerra Poder de Tributar ser estudado de for-
e demais casos previstos nesta Constituio.(grifo nosso) ma detalhada quando do exame dessas
limitaes.

FGV DIREITO RIO 35


Finanas Pblicas

80
No tendo havido at hoje a edio da
Lei Complementar prevista pelo artigo
A Constituio de 1988, por sua vez, tambm no fixou qualquer requi- 163 da Constituio da Repblica de
1988 (CR-88) no que se refere s nor-
sito oramentrio para o exerccio da competncia tributria, estabelecendo, mas gerais de Direito Financeiro e Ora-
to somente, na alnea b, do inciso III, do seu artigo 150, o denominado mento, salvo quanto responsabilida-
de na gesto fiscal (Lei Complementar
Princpio da Anterioridade tributria, o qual veda a cobrana de tributos n 101/2000 LRF), continua vigente
e eficaz a Lei n 4.320/64, no que no
no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os insti- conflitar com a Carta Magna e com a
LRF. Nesse sentido, ADI 1.726-MC, cuja
tuiu ou aumentou, sem haver, entretanto, qualquer vinculao ou subordi- ementa dispe: A exigncia de pre-
nao da tributao citada autorizao na lei anual do oramento. via lei complementar estabelecendo
condies gerais para a instituio de
Portanto, desde a Emenda n 1/69, no mais se aplica o disposto na parte fundos, como exige o art. 165, 9, II,
da Constituio, est suprida pela Lei
final do artigo 51 da Lei n 4.320/6480, tendo em vista a sua revogao81 por n 4.320, de 17/03/64, recepcionada
pela Constituio com status de lei
incompatibilidade com as ordens constitucionais supervenientes. Nesse sen- complementar; embora a Constitui-
tido, no h mais controle poltico a cada ano pelo Poder Legislativo, posto o no se refira aos fundos especiais,
esto eles disciplinados nos arts. 71 a
no haver exigncia de renovao anual da permisso para a cobrana de tri- 74 desta Lei, que se aplica espcie:
a) o FGPC, criado pelo art. 1 da Lei
butos. Essa hiptese, concernente inexistncia de renovao anual da auto- n. 9.531/97, fundo especial, que se
rizao legislativa, severamente criticada por Montesquieu.82 ajusta definio do art. 71 da Lei n.
4.320/63; b) as condies para a insti-
Verifica-se, nesses termos, diferenas considerveis na interao do ora- tuio e o funcionamento dos fundos
especiais esto previstas nos arts. 72 a
mento anual e as receitas quando comparada a sua relao com as despesas, 74 da mesma Lei. (ADI 1.726-MC, Rel.
Min. Maurcio Corra, julgamento em
haja vista que estas pressupem a sua fixao83 na lei oramentria todos os 16-9-98, DJ de30-4-04)
anos, ainda que a determinao possua, de fato, carter meramente autoriza- 81
H duas corrente doutrinrias quan-
dor da realizao dos gastos, conforme ser explicitado nas prximas aulas, ao to incompatibilidade de norma infra
constitucional antecedente nova
passo que o exerccio da competncia tributria, principal fonte de recursos ordem constitucional: (1) aqueles que
sustentam a sua revogao, sendo
pblicos, independe de autorizao na norma oramentria anual, a qual desnecessrio, portanto, declar-la in-
constitucional; e (2) os que defendem
apenas prev e estima a receita, malgrado o carter coercitivo daquelas de tratar-se de inconstitucionalidade
natureza derivada, as quais deitam razes no classicamente denominado po- superveniente, a exigir o seu reco-
nhecimento expresso, tendo em vista
der de imprio (jus imperi) ou no espao aberto pelos direitos humanos fun- fundamentar-se em conflito sob a pers-
pectiva da hierarquia das normas. A
damentais, conforme a tese mais atual. Assim, conforme salienta Ricardo questo assim analisada por Lus Ro-
Lobo Torres84, com a supervenincia do Estado de Direito e com a indepen- berto Barroso: De um lado, h os que
sustentam que a nova Constituio, ao
dncia e o primado da lei formal, d-se a bifurcao entre anualidade tribu- entrar em vigor, simplesmente revoga
toda a legislao precedente com ela
tria e a oramentria, como pioneiramente afirmou O. Mayer, ao observar incompatvel. Portanto, cuidar-se-ia
de um conflito de natureza temporal,
que se desvanecera a conexo entre o direito de consentir impostos e o direi- a ser resolvido no plano da vigncia da
to do oramento. norma. De outro lado, h os que sus-
tentam a inadequao de se tratar tal
questo luz do direito intertemporal,
sob argumento de que a regra lex pos-
terior derrogat priori somente se aplica
2.3 O Federalismo Fiscal e as desigualdades regionais a normas de igual hierarquia. Por via de
conseqncia, consideram que o confli-
to entre a Constituio e a lei anterior
de natureza hierrquica, a ser resolvido
O segundo aspecto relativo receita a ser examinado nesta aula diz respeito no plano da validade da norma. Logo,
se a Constituio e a norma anterior so
ao fato de que o regime federativo possui contradies nsitas a esta forma de Es- incompatveis, caso de pronunciar-se
tado. O principal paradoxo inerente ao federalismo decorre da interao entre: a inconstitucionalidade da norma, e
no sua revogao. In. BARROSO, Lus
Roberto. Interpretao e Aplicao da
Constituio. 5 ed. So Paulo: Saraiva,
(1) uma de suas caractersticas nucleares:85 a apropriao dos recursos 2003. p.72. O Supremo Tribunal Federal
tendo em vista, tambm, as conse-
fiscais, determinada pela capacidade econmica das jurisdies, qncias prticas de uma ou outra
seja pela estrutura de produo de bens e servios, de seus recursos opo e considerando, ainda, que em
face da revogao no caberia controle

FGV DIREITO RIO 36


Finanas Pblicas

naturais ou pelo potencial de consumo local, o que repercute nos concentrado de constitucionalidade,
resultados do exerccio da competncia tributria prpria e das re- ao passo que enquadrada a questo
no sentido da inconstitucionalidade
ceitas patrimoniais ; e superveniente seria cabvel a ao di-
reta, decidiu, na ADI 438, ponderando
a necessidade de limitar o nmero de
(2) a exigncia de igualdade entre os cidados no que se refere ao aces- feitos que chegam quele tribunal, que
se trata de revogao da norma antece-
so a bens e servios pblicos, imperativo dos regimes democrticos dente e no de inconstitucionalidade
superveniente.
modernos. 82
MONTESQUIEU. De lEsprit des lois,
I. Folio Essais. Edition Gallimard, 1995.
Livre XI, Chapitre VI. p. 339-340.
Portanto, pode-se concluir que, no obstante ser possvel ao governo cen-
83
Essa a nomenclatura utilizada no
tral adotar medidas compensatrias na vertente das despesas diretas no m- artigo 165, 8, da CR-88 o qual dis-
bito territorial dos entes subnacionais menos desenvolvidos, ou, ainda, a exis- pe que a lei oramentria anual no
conter dispositivo estranho previso
tncia de sistemas de transferncias intergovernamentais equalizadoras, a da receita e fixao da despesa, no
se incluindo na proibio a autorizao
lgica regedora desta forma de Estado no afasta, por si s, a continuidade e para abertura de crditos suplemen-
tares e contratao de operaes de
o agravamento das denominadas desigualdades regionais. Essas diferenas crdito, ainda que por antecipao de
inter-regionais so refletidas, segundo a ratio subjacente86 aos artigos 3, III, receita, nos termos da lei.

151, I, 165, 7, e 174, 1, da CR-88, nas acentuadas desigualdades na 84


TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de
Direito Constitucional Financeiro e
qualidade de vida dos cidados residentes em reas geogrficas distintas do Tributrio. Volume V. O Oramento
na Constituio. 3 ed. revista e atu-
mesmo pas. alizada. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
p. 330.
Merece destaque o fato de que maior ser a dependncia em relao ao
85
PRADO, Srgio. Partilha de recursos
complexo sistema de transferncias financeiras, que objetiva levar recursos e desigualdade nas federaes: um
das regies com maior capacidade econmica para as regies mais pobres e de enfoque metodolgico. In: REZENDE,
Fernando e OLIVEIRA, Fabrcio Augusto
menor potencial econmico, quanto maior for o peso conferido solidarie- de. (Organizadores). Descentralizao
e Federalismo Fiscal no Brasil. Desa-
dade em mbito nacional. Assim, se as medidas adotadas na tentativa de ga- fios da Reforma Tributria. Rio de Janei-
ro: FGV Konrad Adenauer Stiftung,
rantir simetria de resultados estiverem acompanhadas de vedaes ao exerc- 2003. p. 274.
cio de competncia legislativa local, ou seja, quanto maior o peso da 86
Aponta Ricardo Lobo Torres no sen-
solidariedade interpessoal, setorial e regional, afastando-se radicalmente o tido: De notar que a equidade entre
regies visa sobretudo a garantir a
princpio da subsidiariedade, nos termos delineados no federalismo coopera- equidade horizontal entre os cidados
domiciliados nas diferentes localidades
tivo alemo87, maior assimetria no sistema de partilha de poder, o que impli- do pas. v. TORRES. Op.cit. p. 308.
ca distores no funcionamento das instituies e nos procedimentos polti- 87
Inexistente a autonomia legislativa
em matria tributria (art. 83 da Lei
cos burocrticos, tendo em vista o alto grau de centralizao88, o que Fundamental da Repblica Federativa
determina forte interdependncia e falta de agilidade na tomada de decises, Alem) no mbito dos Estados-mem-
bros (Lnder), cabe aos entes subnacio-
alm de que percebe-se cada vez mais que a homogeneidade, quanto aos resul- nais apenas a execuo das leis, o que
qualifica o federalismo alemo para
tados, tem seu preo.89 alguns como um federalismo admi-
Por outro lado, a simetria no sistema de partilha de poder conduz a resul- nistrativo, em oposio ao federalismo
legislativo que caracteriza o Canad. A
tados inevitavelmente assimtricos, isto , admitir competncias concorren- Cmara Alta (Bundesrat) segunda
cmara do parlamento nacional, com-
tes em vrios nveis, com plenos poderes de tributao e gastos para cada ente posta por representantes dos governos
subnacionais, o instrumento por
poltico, como ocorre nos Estados Unidos90, bero do federalismo, ou no meio do qual os Estados federados in-
Canad91, implica desigualdade inter-regional, tendo em vista a salientada fluenciam a poltica tributria do pas,
o que afasta a autonomia na produo
contradio intrnseca forma de Estado federado. legislativa e inibe a competio entre
os mesmos, introduzindo assim um
Impe-se, agora, analisar as regras gerais do sistema de partilha de receitas sistema de influncia coordenada sobre
a poltica federal. Elcio Fonseca, citando
e de transferncias dos recursos financeiros entre os entes federados de acordo Hans Joechen Vogel, esclarece ser la
com o modelo de federalismo fiscal brasileiro, matria que ser detalhada na gestin de la mayor de los impuestos
corresponde a las autoridades finan-

FGV DIREITO RIO 37


Finanas Pblicas

j citada Aula 8. Importante destacar, nesse sentido, que existem duas ques- cieras regionales, pero em cambio los
tes preliminares, as quais revelam, do ponto de vista econmico-financeiro, Lnder solo parcialmente tienen com-
petncias legislativas em esta matria
se h, ou no, equilbrio federativo, ou seja, se as unidades federadas dos di- incluso respcto des impuestos cuya
recaudacin va a parar integramente a
ferentes nveis esto financeiramente aptas a realizar o que delas a populao sus arcas-. De ah que el Bundesrat sea
espera: la principal via de influencia de los Ln-
der el importe de sus propios ingresos
fiscales (Cf. Elcio Fonseca Reis, Op. Cit.
p. 47)
(1) a primeira, relativa repartio de encargos para a prtica de atos 88
SCHULTZE, Rainer-Olaf. Tendncias
materiais entre os diferentes nveis de governo, isto , se a distri- da evoluo do federalismo alemo:
dez teses, in Federalismo na Ale-
buio de funes e atribuies clara e excludente, no deixan- manha e no Brasil. Konrad Adenauer
do margem para dvidas quanto ao que pode e deve ser exigido Stiftung, Srie de Debates n 22, Vol.
I, abril 2001, p. 22. Destaca o autor a
especificamente da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos necessidade urgente de reforma que
levem em conta os desafios surgidos na
Municpios; e economia regional, e, tambm maior
pluralidade cultural, salientando que
no contexto da futura repartio da
(2) se o montante de recursos financeiros disponveis para o financia- arrecadao tributria entre Unio, es-
tados e municpios, e ainda, a questo
mento dos gastos para cada ente, individualmente, atende, ou no, das competncias tributrias origin-
rias dos estados (...) diferentes alquo-
s necessidades administrativas que visam realizao das aes e tas de tributos no deveriam constituir
funes previamente fixadas no ordenamento jurdico. um tabu
89
SPHAN, Paul Bernd. Solidariedade
versus eficincia em uma federao:
No que concerne primeira questo, ou seja, quanto repartio de fun- o caso da Alemanha, in Federalismo
e Integrao Econmica Regional
es e encargos entre os entes federados, a CR-88 distribui as competncias Desafios para o Mercosul, Frum
das Federaes, Konrad Adenauer Stif-
materiais, em especial, nos seus artigos 21, 23, 25, 30 incisos V a IX, 144, 198 tung, 2004, p. 153 e 177. Aps apre-
e 211 (competncia exclusiva, comum e concorrente), o que tem sido objeto sentar inmeros aspectos negativos
do sistema alemo, no sentido de que
de muitas crticas, conforme se extrai da doutrina de Fernando Rezende:92 a subsidiariedade e, portanto, a diver-
sidade regional foi sacrificada consis-
tentemente em favor da solidariedade
nacional enfatiza a necessidade de
a) a ausncia de uma ntida diviso de competncias93 entre as diversas equilbrio entre os dois princpios, com
esferas governamentais (e tambm com referncia questo metro- a introduo do direito dos estados de
lanar alguns impostos prprios. Uma
politana) gera duplicao de esforos e lacunas na prestao dos poltica tributria autnoma pelo
menos na margem um elemen-
servios, com grandes desperdcios (financeiros e outros) na ao to essencial e constitutivo da soberania
estadual, e finaliza alertando que
governamental; diante da relutncia em mudar as
regras que aparentemente desmante-
lariam a solidariedade inter-regional
b) em decorrncia, evidencia-se a dificuldade de atribuir responsabili- questionvel se os governos alemes
estaro em posio de competir com
dade s agncias governamentais pela prestao do servio, o que outras naes e regies num mundo
dificulta a relao usurio-governo e o controle social sobre a ao globalizado.

governamental; Apesar do elevado grau de autono-


90

mia, em especial em matria tribut-


ria, Elcio Fonseca adverte que j nas
primeiras dcadas do sculo XX, os
c) conflitos institucionais freqentes refletem negativamente na eficin- Estados no possuam condies de
resolver seus problemas sem a inter-
cia de toda a mquina administrativa; veno do Poder Central, o que levou
a uma centralizao do sistema fede-
rativo americano. Nesse sentido, Jos
d) a falta de uma viso clara do que compete a cada esfera torna Baracho conclui que o conceito clssico
de federalismo, em que se assentava
praticamente impossvel uma repartio adequada dos recursos o sistema americano, no foi capaz
de suportar as grandes modificaes
pblicos que deveriam ser fixados em funo da correspondn- econmicas e sociais que acompanham
cia recursos-encargos. (grifo nosso) as novas formas de desenvolvimento
(Cf. Elcio Fonseca Reis, Op. Cit. p. 29).

FGV DIREITO RIO 38


Finanas Pblicas

Destaque-se, ainda, a inexistncia, no


Relativamente ao segundo aspecto, isto , quanto s fontes de financia- sistema americano, de um programa
formal de equalizao da receita e
mento94 dos gastos, cumpre repisar que os mesmos correspondem ao conjun- preocupaes acerca de transferncias
intergovernamentais, apesar de que,
to: (A) das receitas prprias de cada unidade poltica, receitas correntes e de no lado das despesas, sejam pondera-
capital obtidas, principalmente, por meio do exerccio de suas competn- das questes regionais no processo de
deciso de alocao de recursos.
cias tributrias, de suas receitas patrimoniais, de suas atividades econmicas e 91
COURCHENE, Thomas J. Federalismo
das operaes de crdito; e (B) da parcela decorrente do sistema de repartio e a nova ordem econmica: uma
perspectiva dos cidados dos pro-
de receitas tributrias e de transferncias intergovernamentais, que podem ser cessos, in Federalismo e Integrao
Econmica RegionalDesafios para
voluntrias ou obrigatrias, correntes ou de capital. o Mercosul, Frum das Federaes,
A anlise da vinculao ou no dos recursos tributrios arrecadados e rece- Konrad Adenauer Stiftung, 2004, p. 27:
a Federao canadense altamente
bidos a ttulo de transferncia corrente ser realizada quando forem examina- descentralizada tanto nas despesas
como nos impostos. Por exemplo:
das as receitas dos entes federados. as provncias aplicam suas prprias
alquotas e categorias tributrias em
Pelo que foi at aqui apresentado nesta aula, pode-se verificar o carter termos de imposto de renda (fsica ou
essencial do estudo do primeiro dos dois elementos de natureza jus-poltica jurdica), seus prprios impostos de
consumo e, em geral, controlam os
que so determinantes ao delineamento da estrutura institucional do pas re- recursos naturais dentro de suas fron-
teiras e so responsveis por sade,
lativamente matria financeira pblica: o federalismo fiscal e a distribuio educao, previdncia e treinamento,
de funes entre os poderes. entre muitas outras reas (...), no se
deve surpreender o fato de que o siste-
O sistema de distribuio de funes entre os Poderes constitucionalmen- ma canadense de transferncias inter-
governamentais sirva para ajustar essa
te institudos, matria a ser examinada na prxima aula, suscita elevado grau descentralizao. (grifo nosso)
de frico entre as instituies nacionais, em especial as divises de compe- 92
REZENDE, Fernando. Finanas Pbli-
cas. 2 ed. So Paulo: Atlas. 2006. p.50.
tncias para aprovar as despesas, bem como a natureza meramente autori- 93
A titularidade dos servios de sane-
zadora do oramento, associado complexidade do modelo de federalismo amento, por exemplo, ainda causam
polmica, mesmo aps a edio da
fiscal nacional, caracterizado por conflitos no plano horizontal e vertical, o Lei n 11.445/2007, a qual atribuiu
que frequentemente gera mais calor do que luz. competncia legislativa aos entes da
federao para que possam modernizar
a infraestrutura dos servios pblicos.
Conforme notcia extrada do stio do
Supremo Tribunal Federal, 07 de Julho
de 2009: Duas Aes Diretas de In-
constitucionalidade (ADIs 1842 e 2077)
discutem o tema ao questionaremleis
do estado do Rio de Janeiro que tratam
sobre a prestao de servio de sanea-
mento bsico (Lei estadual 2.869/97) e
sobre a criao da regio metropolitana
e da microrregio dos Lagos no estado
(Lei Complementar 87/89). O julga-
mento da ADI1842 comeou em abril
de 2004 e foi interrompido por diversas
vezes. Atualmente, as duas aes esto
sendo analisadas conjuntamente e a
matria est nas mos do ministro Ri-
cardo Lewandowki, que pediu vista do
processo na sesso do dia 3 de abril de
2008. Sciarra ressalta que a finalizao
desse julgamento importante para
que, juntamente com a regulamenta-
o da lei sobre saneamento bsico,
seja possvel estimular investimentos
pblicos e privados na rea. Ele desta-
ca que esses investimentos so muito
necessrios j que hoje o pas tem
uma cobertura muito baixa na rea
de saneamento nos municpios brasi-
leiros. Um dos entraves, justamente,
a falta de definio de titularidade

FGV DIREITO RIO 39


Finanas Pblicas

Aula 3 O Estado Financeiro, a Repblica e o Federalismo


Fiscal. A distribuio de funes entre os Poderes95.

Aps a apresentao da forma de Estado da Repblica e a introduo do


Federalismo Fiscal brasileiro, iniciaremos nesta aula o estudo acerca da na-
tureza autorizadora do oramento para a efetivao das despesas, bem como
o exame preliminar da relevncia da distribuio de funes entre o Poder
Legislativo e o Poder Executivo no que se refere ao oramento, matria que
ser detalhada na prxima aula. Nesse sentido, impe-se agora analisar o
segundo elemento de natureza jus-poltica que tambm possui como ratio
subjacente evitar a concentrao excessiva e os abusos no exerccio do poder,
sendo, tambm, fundamental constituio do perfil institucional brasileiro:
o sistema de distribuio de funes entre os Poderes da Repblica que ocorre
no mbito da Federao.
Nesse sentido, cumpre destacar que os Poderes Legislativos da Unio, dos
Estados do Distrito Federal e dos Municpios no esto limitados pela CR-88
funo de criar normas gerais e abstratas nos mbitos de suas repectivas atri-
buies constitucionalmente estabelecidas. Compete s Casas Legislativas,
conforme ser examinado ao longo do curso, tambm, alm de outras ativi-
dades, autorizar despesas e receitas do Estado, fiscalizar a atividade de outras
entidades do Poder Pblico nas reas previamente fixadas, como as contas
prestadas pelo Presidente da Repblica, e, por simetria, dos Governadores e
Prefeitos, apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo e os
atos do Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta (vide art.
48, II, IX e X da CR-88).

3.1 O sistema de distribuio de funes entre os Poderes

A previso do oramento no Brasil, incluindo a fixao de despesas e a [do saneamento bsico]. Por isso ns
estimativa de receitas oramentrias, assim como a determinao de elabora- estamos aqui no Supremo dizendo da
necessidade, de o mais rpido possvel,
o de um balano geral das receitas e despesas do ano anterior, est expressa se definir a questo da titularidade,
ponderou. Disponvel em: <http://
desde a Constituio Poltica do Imprio, de 25 de Maro de 1824, cujo art. www.stf.jus.br>.
15, item 10, art. 36, item 1, e art. 172 dispem, respectivamente: 94
A diferena entre as despesas e recei-
tas, nestas includas os recursos finan-
ceiros provenientes das transferncias
Art. 15. da atribuio da Assemblia Geral recebidas, voluntrias e obrigatrias,
corresponde ao que se denomina de
............................................................................................ public sector borrowing requirements,
correspondente em portugus s ne-
10). Fixar anualmente as despesas pblicas, e repartir a contribuio cessidades de financiamento do setor
pblico, matria que ser examinada
direta. na aula pertinente ao Financiamento
............................................................................................ dos Gastos e Crdito Pblico.

Art. 36. privativa da Cmara dos Deputados a iniciativa. 95


Recomenda-se revisar o contedo das
Aulas 11 a 16 do material didtico de
1) Sobre impostos. Direito Constitucional I (2010.2) antes
da leitura desta aula.

FGV DIREITO RIO 40


Finanas Pblicas

............................................................................................
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos
outros Ministros os oramentos relativos s despesas das suas repar-
ties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que
esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do Tesouro
Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas
as despesas publicas do ano futuro, e da importncia de todas as contri-
buies, e rendas publicas.

Conforme se verifica na Constituio Imperial, incumbia ao Poder Le-


gislativo, por meio da Cmara dos Deputados, a iniciativa das leis sobre
impostos e Assemblia Geral, composta pela Cmara dos Deputados e
Cmara dos Senadores ou Senado, nos temos do artigo 14, a aprovao da
lei oramentria que fixava a despesa pblica e repartia a denominada con-
tribuio direta.
Ao Poder Executivo, que ao lado do Poder Legislativo, do Poder Judici-
rio e do Poder Moderador constituam os poderes polticos reconhecidos pela Aula 11, p. 68 do material didtico de
96

Direito Constitucional I (2010.2).


Constituio do Imprio (art. 10), conforme j examinado na disciplina de 97
Ensina o professor de Sorbonne Lau-
Direito Constitucional I96, incumbia, nos termos do transcrito artigo 172: rent Versini que Montesquieu falava
de distribuio de poderes e funes
(A) elaborar o projeto do oramento geral de todas as despesas publicas do e no propriamente da sua separao:
Partout ailleurs, le prsident parle de
ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas, ou distribuition des pouvoirs et non de
seja, estimar e orar as receitas e despesas do ano subseqente; (B) apresentar sparation. E livre XI, qui a pour objet
de montrer comment la distribution
um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antece- des pouvoirs assure da libert politique
dabord en Angleterre (chap.6) pui dans
dente, o que permitia o controle das finanas; e (C) a execuo oramen- la rpublique romaine (12 sq.), a jus-
que dans ses titres de chapitres toute la
tria, a qual se efetivava pelo exerccio de suas competncias para a prtica de prcision souhaitable: voire chapiter 12,
atos materiais e para expedir decretos, instrues e regulamentos adequados <<Du gouvernment des rois Rome, et
comment les trois pouvoirs y furrent dis-
boa execuo das leis, bem como decretar a aplicao dos rendimentos tribus>>; voyez galment au chapitre
7 comment, dans les monarchies autres
destinados pela Assemblia aos vrios ramos da pblica administrao (art. que langlaise, le trois pouvoirs <<ont
chacun une distribuition particulire,
102, itens 12 e 13). selon laquelle ils approchent plus moins
A anlise dos mencionados dispositivos da Carta do Imprio nos permite de la libert politique>> : cest dire
que le pouvoir excutif, ou lgislatif,
identificar o primeiro conjunto de questes a serem disciplinadas quanto ao ou judiciaire est partag plus moins
inlgalement entre plusieurs autoris.
oramento, s receitas e s despesas pblicas, isto , a atribuio de compe- La confusion est venue de lambiiguit
tncias e distribuio de funes97 entre os poderes constitudos, relativamen- du mot pouvoir:les fonctions excutive,
lgislative ou judiciaire tant dans les
te a cada uma das etapas do oramento e em relao previso, autorizao e dmocraties modernes le plus souvent
exerces chacune par un organe sp-
efetivao das receitas e despesas. cialis, on identifie la fonction avec
lorgane sous le nom de pouvoir alors
De fato, as diversas caractersticas que podem assumir a distribuio de que pour Montesquieu la fonction doit
prerrogativas, bem como as etapas compreendidas em todo o processo, reve- tre rpartie entre plusieurs organes
pour que le pouvoir arrte le pouvoir, et
lam o perfil do oramento em dado momento histrico, o que auxilia a per- que soit assure la modration, donc la
libert. VERSINI, Laurent. Introduction.
quirio da natureza jurdica do ato, assim como a delinear o sistema de In: MONTESQUIEU. De lEsprit des lois,
freios e contrapesos entre os poderes constitucionalmente constitudos. A I. Folio Essais. Edition Gallimard, 1995.
p. 40-41
natureza jurdica do oramento controvertida e objeto de amplo debate na 98
HARADA, Hiyoshi. Direito Financeiro
doutrina98, tendo em vista as suas especificidades. No Brasil, entretanto, a e tributrio. 17 ed. So Paulo: Atlas,
2008. p. 57/58.

FGV DIREITO RIO 41


Finanas Pblicas

prpria CR-88 confere99 a natureza de lei em carter formal s trs peas or- 99
Ver em especial o artigo 165, caput,
amentrias, o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias (LDO) e e 1, 2, 5, 6 e 8, da CR-88.

os oramentos anuais (LOA), matria que ser objeto de exame detalhado na 100
Artigo 166, 7, da CR-88.

Aula 4. Apesar do artigo 166 da CR-88 estabelecer regime procedimental Na Aula 4 ser detalhada a matria,
101

ocasio em que se verificar que o PPA


especfico para a apreciao, tramitao e votao dos projetos das leis ora- lei formal, sendo dependente do
oramento anual para possuir eficcia
mentrias, conforme ser estudado adiante, aplicam-se aos mesmos, no que relativamente realizao das despe-
sas. No mesmo sentido, a LDO tambm
no contrariar o disposto na Seo II, do Captulo II, do Ttulo VI da CR-88 lei formal, compreendendo apenas as
(artigo 165 a 169), as demais normas relativas ao processo legislativo.100 As- metas e prioridades da administrao
pblica, incluindo as despesas de ca-
sim, o quorum exigido para a sua aprovao o comum, fixado no art. 47 da pital para o exerccio financeiro subse-
qente e contendo simples orientao
CR-88, a exigir a maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus para a elaborao da lei oramentria
anual, razo pela qual no criam, em
membros, e no o qualificado de lei complementar, disciplinado no art. 69, regra, direitos subjetivos para terceiros
razo pela qual, no atual regime jurdico brasileiro, o oramento assume a nem tem eficcia fora do mbito dos
Poderes do Estado. Nesse sentido, Ao
natureza de lei ordinria.101 Ressalte-se, entretanto, tratar-se de norma de Originria 533-9, em cuja deciso mo-
nocrtica assevera o relator: (...) Ade-
natureza especialssima, posto no se amoldar perfeitamente ao conceito tc- mais, a alegao fundamentada em
nico de generalidade, abstrao e impessoalidade, atributos que, como regra suposto direito subjetivo do autor ao
repasse da verba requerida est afasta-
geral, caracterizam a lei em sentido material102, sem mencionar a indetermi- da, conforme fundamento doutrinrio
embasador da deciso mencionada,
nao temporal. A lei do oramento anual, por exemplo, alm de vigorar por que pela propriedade vale ser trasla-
dado: a lei oramentria possui o claro
prazo determinado de um ano, produz efeitos concretos, motivos pelos quais objetivo de limitar o oramento sua
muitos autores sustentam no se qualificar o oramento como lei sob o pon- funo formal de ato governamental,
cujo propsito autorizar as despesas
to de vista material.103 a serem realizadas no ano seguinte
e calcular os recursos provveis com
Constata-se pela leitura das Constituies brasileiras de 1824, 1891, 1934, que tais gastos podero ser realizados,
1937, 1946, 1967 e 1967/69 que vrias modalidades e critrios de fixao de mas no cria direitos subjetivos (Luiz
Emydio F. da Rosa Jr., Manual de Direi-
competncia foram adotados no pas at ento, havendo perodos: (1) de to Financeiro & Direito Tributrio, 10
edio, Renovar, p. 80). Em face de tais
maior concentrao de atribuies no Poder Executivo (ex. 1937); (2) aque- circunstncias, com respaldo no inciso
IX do art. 21 do RISTF, julgo prejudicada
las em que preponderava a atuao do Poder Legislativo (ex. 1891), que in- esta ao. Publique-se. Braslia, 21 de
cluiu a competncia do Congresso Nacional para orar104 a receita, fixar a setembro de 2004. Ministro Eros Grau
Relator.
despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada 102
Essa matria tem relevncia no
exerccio financeiro; e, finalmente, (3) as demais Constituies, que se carac- apenas sob o ponto de vista acadmi-
co, tendo em vista a sua importncia
terizaram pela adoo de modelos muito detalhistas e de ampla distribuio para a admissibilidade do controle
judicial de constitucionalidade na via
de funes e competncias entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo (ex. principal das leis oramentrias, isto
1824, 1934, 1946, 1967 e 1967/69), como o caso, tambm, da Carta atual , por ao direta. A doutrina clssica,
que tem como um de seus expoentes
de 1988. o professor San Tiago Dantas, pontua
que: nem toda a lei norma jurdica.
Cabe ressaltar que, exceo da citada Constituio Imperial de 1824 A lei a estrutura externa da norma
jurdica, mas pode haver lei contendo
a qual implementou um sistema quadripartido de poderes as demais um ato administrativo, como por
Constituies brasileiras adotaram o modelo tripartido de funes de Mon- exemplo: art. 1, fica aberto um crdito
de tantos contos de ris para realizao
tesquieu, tendo, no entanto, assumido feies diversas e ponderaes distin- do servio de extino da malria. A lei
a elaborada segundo os preceitos
tas na alocao de atribuies relativas ao oramento, s despesas e s receitas, constitucionais para esta espcie de
dependendo do contexto poltico, econmico e social. Importante salientar ato, mas no contm uma norma ju-
rdica. Contm, apenas, um comando
que, no obstante estarem as competncias previamente fixadas no plano administrativo; contm uma norma
que no universal, que se concretiza
normativo-constitucional, no mundo real ocorrem retraes e ampliaes no em torno de determinado caso, que
particular e, portanto, pertence ao tipo
campo de atuao de cada poder ao longo do tempo, dentro do mesmo regi- de comando administrativo, no ao
me constitucional e do mesmo sistema de governo (parlamentarismo ou pre- tipo de comando jurdico. Da uma divi-
so: lei em sentido formal e lei em sen-

FGV DIREITO RIO 42


Finanas Pblicas

sidencialismo), visto que, alm da realidade ftica e poltica se alterarem, a tido material. A lei em sentido formal
aquela elaborada segundo os preceitos
usurpao nsita ao exerccio do poder, conforme salienta Fernando Papa- constitucionais referentes ao assunto,
terra Limongi:105 e lei em sentido material aquela no
s elaborada desse modo, mas que
tambm contm uma norma jurdica.
In: DANTAS, SAN TIAGO. Direito Civil.
Como afirma Madison, no se nega que o poder , por natureza, Parte Geral. Clssicos da Literatura
usurpador, e que precisa ser eficazmente contido, a fim de que no Jurdica. 4 tiragem. Rio de Janeiro:
Editora Rio, 1979. p.87-88. Nessa linha,
ultrapasse os limites que lhe foram fixados. (O Federalista, n. 48). a jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal sempre foi no sentido de con-
A limitao do poder, dada esta sua natureza intrnseca, s pode ser siderar a lei de efeito concreto como
inidnea para o controle abstrato de
obtida pela contraposio a outro poder, isto , o poder freando ou- normas, razo pela qual considerava
tro poder. Neste ponto, O Federalista se aproxima de Montesquieu. majoritariamente inadmissvel a ao
direta de inconstitucionalidade contra
Estas reflexes, como sabido, fundamentam a teoria da separao de lei oramentria que destinasse deter-
minada soma pecuniria ou percenta-
poderes, enunciada por este autor. Apesar de se apoiar expressamente gem de receita fixada para finalidade/
em Montesquieu, a exposio de Madison da teoria da separao dos despesa especfica, tendo em vista no
serem as normas dotadas de abstrao
poderes contm especificidades que merecem ser anotadas. e generalidade (ADI 1640, ADI 2057,
ADI 2484). Essa jurisprudncia tem sido
mitigada nos ltimos anos (ADI 2.925,
ADI 2108), havendo diversas hipteses,
Na seara oramentria comum ocorrerem anualmente, no contexto bra- quando os dispositivos especificamente
sileiro atual, situaes concretas de interao conflituosa entre o Poder Legis- impugnados possuam suficiente grau
de generalidade, que o STF passou
lativo e o Poder Executivo, abarcando, de forma subjacente, os inevitveis a admitir o controle direto, o que ser
objeto de anlise quando do exame dos
conflitos poltico-partidrios aliados e oposio. A sua raiz, certamente, denominados crditos adicionais.
est, em especial, na tentativa de ampliao dos respectivos mbitos de atua- 103
Para anlise detalhada quanto
natureza do oramento (Teoria da Lei
o no que se refere ao oramento, com reflexos diretos na previso de recei- Formal, Teoria da Lei Material e A Teoria
tas e despesas e, em particular, na especificao e alocao dos gastos, os da Lei Sui Generis) v. TORRES, Ricardo
Lobo. Tratado de Direito Constitucio-
quais tm como pressuposto necessrio a sua previso em lei106, alm de nal Financeiro e Tributrio. Volume
V. O Oramento na Constituio. 3
condicionarem os projetos e programas que norteiam a ao governa- ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro.
Renovar, 2008. p. 93-99.
mental. Essa disputa suavizada em funo das vinculaes constitucionais
104
Nesse sentido, tendo em vista a com-
e legais de determinadas receitas despesas especficas, como as de seguridade petncia do Poder Legislativo para or-
social, folha de pagamentos e dos compromissos das dvidas, o que centraliza ar, isto , estimar a receita e fixar a
despesa, constata-se a mudana radical
o mbito dessas tenses nas denominadas despesas de Investimentos. em relao Constituio anterior, de
1824, a qual determinava a competn-
O Poder Judicirio, sem dvida, tambm se insere de forma decisiva nesse cia do Poder Executivo para elaborar a
sistema de checks and balances relativamente ao oramento, s receitas e s pea oramentria.
105
LIMONGI, Fernando Papaterra. O
despesas, notadamente por sua competncia para exercer o controle de cons- Federalista: remdios republicanos
titucionalidade das leis e dos atos normativos, sem esquecer, entretanto, que para males republicanos. In: WEFFORT,
Francisco C. Os Clssicos da Poltica.
a atuao independente pressupe autonomia financeira, razo pela qual Vol. 1. 13 ed. So Paulo: Editora tica.
p 249-250.
este Poder, como os outros, tambm atua ativamente em busca de proteo 106
Art. 167 da CR-88 estabelece que:
de seus interesses financeiro-oramentrios. Nesse sentido vale ressaltar o dis- So vedados: I o incio de progra-
mas ou projetos no includos na lei
posto no artigo 99 da CR-88, que dispe in verbis: oramentria anual; II a realiza-
o de despesas ou assuno de obri-
gaes diretas que excedam os crditos
Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrati- oramentrios ou adicionais; (...), ao
passo que o 8, do art. 165, determina
va e financeira.
107
que a LOA fixa as despesas. Essa ques-
1 Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro to ser detidamente analisada na pr-
xima aula pertinente aos Oramentos.
dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de 107
A Smula 649 do STF prescreve:
diretrizes oramentrias. inconstitucional a criao, por Consti-
tuio estadual, de rgo de controle

FGV DIREITO RIO 43


Finanas Pblicas

2 O encaminhamento proposta, ouvidos os outros tribunais


interessados, compete:
I no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Fe-
deral e dos Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tri-
bunais;
II no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios,
aos Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respecti-
vos tribunais.
(*) Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 45, de
08/12/2004:
3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respec-
tivas propostas oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de
diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de
consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na
lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipula-
dos na forma do 1 deste artigo.
(*) Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 45, de
08/12/2004:
4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do
1, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de
consolidao da proposta oramentria anual.
(*) Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 45, de
08/12/2004:
5 Durante a execuo oramentria do exerccio, no poder
haver a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes que extrapo-
lem os limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, exceto se
previamente autorizadas, mediante a abertura de crditos suplementa-
res ou especiais.

Esse dispositivo, bem como aqueles que conferem a prerrogativa ao Mi-


nistrio Pblico, ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo para elaborarem
as suas respectivas propostas oramentrias sero analisados na Aula 4.
Considerando o que foi exposto, percebe-se a distribuio de funes en-
tre os poderes constitucionalmente constitudos enseja trs tipos de intera-
administrativo do Poder Judicirio
es sistmicas potencialmente conflituosas: (a) Poder Executivo-Poder Le- do qual participem representantes
de outros Poderes ou entidades. O
gislativo; (b) Poder Legislativo-Poder Judicirio; e (c) Poder Executivo-Poder Conselho Nacional de Justia (CNJ), ao
Judicirio. Conforme j examinado, considerando que no regime federativo qual foi atribudo o controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Ju-
adotado na Repblica Brasileira cada ente poltico (Unio, Estados, Distrito dicirio e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes foi inserido no or-
Federal e Municpios) possui o seu prprio oramento, esses conflitos entre denamento jurdico brasileiro por meio
da Emenda Constitucional 45/2004 que
os Poderes podem ocorrer nos diversos mbitos da Federao. Constata-se, incluiu, entre outros, o artigo 103-A e
assim, que a matria financeiro-oramentria suscita constantemente, duran- 103-B Constituio da Repblica Fe-
derativa de 1988.

FGV DIREITO RIO 44


Finanas Pblicas

te o denominado ciclo oramentrio a ser examinado na prxima aula, a re-


alizao concreta do denominado sistema de freios e contrapesos, o que pode
ser mais intenso ou no, dependendo do modelo de oramento adotado
no pas, conforme ser explicitado a seguir e detalhado ao longo da primeira
parte do curso.

3.2 A natureza autorizadora do oramento para a efetiva-


o das despesas

O oramento anual no que se refere realizao das despesas pode ser


autorizativo ou impositivo. Nesses termos, uma vez aprovada a pea ora-
mentria anual pelo Poder Legislativo, e sancionada pelo chefe do Poder Exe-
cutivo, duas possibilidades se afiguram quanto realizao das despesas por
parte da Administrao Pblica dos diversos Poderes: (1) a primeira, se a
autoridade responsvel por sua execuo no tem opo, ou seja, tem que
cumprir o que foi, ou vier a ser, determinado pela Casa Legislativa, contexto
no qual o oramento caracteriza-se como impositivo quele que o executa;
ou (2) o segundo modelo, no qual a Casa Legislativa, ao aprovar o projeto de
108
A expresso contingenciar significa
lei oramentria, apenas confere uma autorizao para que a Administrao controlar as despesas do oramento go-
Pblica do Poder respectivo, inclusive o prprio parlamento, realize o que foi vernamental impondo corte conta de
uma rubrica oramentria ou limitao
previsto. No segundo caso, o oramento caracteriza-se por ser instrumento de empenho e movimentao financei-
ra, o que deveria ter como objetivo ex-
meramente autorizador dos gastos e, por conseguinte, da execuo dos pro- clusivo afastar a possibilidade de dese-
quilbrios financeiros no decorrer de um
gramas deles decorrentes. Nesse segundo modelo, que adotado atualmente exerccio, considerando, em especial, a
no Brasil (oramento autorizativo), as despesas fixadas pelo Legislativo ser- frustrao na realizao das receitas
estimadas, conforme dispe o artigo 9
vem, na prtica, como teto ou limite para o executor do oramento, na me- da Lei Complementar n 101/2000, de-
nominada Lei de Responsabilidade Fis-
dida em que este pode realizar o que se denomina de contingenciamento108, cal. Nesse sentido, nos termos em que
ser analisado a seguir, aps identifi-
assim como determinar, sem a anuncia ou prvio consentimento parlamen- cados os recursos para o atendimento
tar, o corte de despesas previstas no comando legislativo. dos programas fixados no oramento,
cabe ao Poder Executivo estabelecer
Rubens Penha Cysne109 analisa a questo nos seguintes termos: cotas e prazos para a sua utilizao
em consonncia com o desempenho
da arrecadao, do comportamento e
Do ponto de vista da poltica de incentivos fica claro que o excesso ritmo das despesas em face das metas
de resultado primrio do governo. No
de arbitrrios contingenciamentos oramentrios (despesas aprovadas entanto, na prtica, o contingencia-
mento pode ser utilizado como forma
pelo Congresso e unilateralmente no executadas pelo Executivo) aca- de ampliar o espao de atuao do Po-
der Executivo no campo oramentrio.
ba por gerar perdas para todos os lados. Tratando-se o oramento de No mesmo sentido, a possibilidade de
um jogo repetido anualmente, deputados e senadores e destinatrios abrir crditos suplementares sem espe-
cfica autorizao legislativa, utilizando
das verbas reagem a tal prtica, o que por sua vez gera reao da parte o cancelamento de dotaes indicadas
na lei oramentria de forma genrica
do Executivo e nova reao do Legislativo, etc., num ineficiente ciclo como fonte ao crdito adicional amplia
cujo limite se dita pela pacincia e capacidade de cada ator de calcular o espao de atuao do Executivo.
CYSNE, Rubens Penha. O predomnio
a reao dos demais. Um pouco de observao histrica e de outros
109

da agenda fiscal. Conjuntura Econ-


pases, a exemplo do que se sugere no item quatro acima, mostra que mica. Dez 2007. Vol. 61. n 12. Funda-
o Getlio Vargas. p. 22.

FGV DIREITO RIO 45


Finanas Pblicas

tal processo tambm existia nos Estados Unidos at 1974, tendo nesta
data sido abolido pelo Budget Impoudment Act.

A edio do citado Impoundment110 Control Act of 1974, que o ttulo X


da lei federal111 disciplinadora do processo oramentrio nos Estados Unidos,
retirou a possibilidade de o Poder Executivo, unilateralmente, suprimir ou
cortar despesas previamente aprovadas pelo Congresso, salvo expressa autori-
zao do prprio Parlamento. No entanto, todos os presidentes americanos
que assumiram posteriormente o cargo tentaram reduzir essa dependncia
em relao ao Legislativo e, assim, reassumir a substancial parcela do poder
retirado pelo citado ttulo X, sob o argumento de que no haveria vedao
constitucional expressa de se gastar menos do que o fixado pelo Congresso,
podendo o Poder Executivo definir, inclusive, itens individuais ou especficos 110
Analogamente ao contingenciamen-
de despesas a serem contingenciadas e no todo o oramento. Nesse sentido, to, impoundment significa a no exe-
cuo pelo Poder Executivo, de forma
para atender aos anseios da administrao Clinton, foi editado o Line Item unilateral, isto , sem prvio consenti-
mento legislativo, das despesas fixadas
Veto Act of 1996, o qual produziu efeitos at 12 de fevereiro de 1998, perodo na lei oramentria de forma detalhada
dentro do qual foram contingenciados valores substanciais das leis oramen- por itens. Nesses termos o Impondment
Control Act of 1974 a lei federal, ou o
trias vigentes. No entanto, em 25 de junho de 1998, a Suprema Corte dos captulo X da lei que regula o Processo
Oramentrio americano, que visa a
Estados Unidos, em uma deciso de 6 votos contra 3, no caso Clinton v. City disciplinar e controlar o contingencia-
mento.
of New York112, confirmou a deciso do juiz Thomas Hogan, da United States
111
Congressional Budget and Impoun-
District Court for the District of Columbia, a qual havia declarado inconsti- dment Control Act of 1974 (Pub.L.
tucional o no cumprimento das despesas nos termos aprovados no oramen- 93-344, 88 Status. 297, 2 U.S.C.
601688.). United States. U.S. Hou-
to (budget), isto , considerou o Line Item Veto Act of 1996 incompatvel com se of Representatives Committee on
Rules. Disponvel em: <http://www.
a Constituio, na medida em que permitia a no realizao de despesas es- rules.house.gov/budget_pro.htm>.
Pesquisa realizada em 20.05.2008.
pecificamente aprovadas pelo Congresso e de forma unilateral pelo Poder
112
U.S. Supreme Court No. 97-1374.
Executivo. Dito de outra maneira, o Poder Judicirio americano considerou WILLIAM J. CLINTON, PRESIDENT OF THE
indelegvel a prerrogativa parlamentar de fixar as despesas de forma imposi- UNITED STATES, ET AL, APPELLANTS v.
CITY OF NEW YORK ETAL. ON APPEAL
tiva e discriminada. Em que pese a deciso da Suprema Corte, as tenses FROM THE UNITED STATES DISTRICT
COURT FOR THE DISTRICT OF COLUM-
entre os Poderes Executivo e Legislativo no arrefeceram, o que pode ser BIA [June 25, 1998] Disponvel em:
constatado pelo discurso inaugural da sesso legislativa do Congresso Ameri- <http://caselaw.lp.findlaw.com>.Pes-
quisa realizada em 20.05.2008
cano de 2006 denominado State of the Union Address, em 31 de janeiro de 113
Disponvel em:<http://
2006, no qual o ex-presidente Bush urged Congress to pass the line-item w w w. l aw. co m / j s p / a r t i c l e.
jsp?id=1138874718390>.Pesquisa
veto113, o que deixou transparecer que a questo, apesar de disciplinada pelo realizada em 20.5.2008.

citado Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974, parece 114
A proposta cria um procedimen-
to clere para rescind unnecessary
no ter sido definitivamente pacificada. De fato, o atual presidente Barack spending. De acordo com o projeto o
termo rescind significa: to elimina-
Obama, que j foi contra a delegao ao Poder Executivo, encaminhou ao te or reduce the amount of enacted
Congresso, em maio de 2010, uma proposta, denominada Reduce unneces- funding. Cpia pode ser obtida em:
<http://www.whitehouse.gov/omb/
sary Spending Act of 2010, objetivando reestabelecer sistema semelhante ao assets/blog/Unnecessary_Spen-
ding_Act.pdf>. Pesquisa realizada em
line-item veto, com algumas alteraes114, conforme noticiado na imprensa 20.5.2008.
americana nos seguintes termos115: 115
Disponvel em: <http://www.
washingtontimes.com/news/2010/
may/24/when-president-george-w-
-bush-called-for-a-kind-of-/>. Pesqui-
sa realizada em 23.6.2010.

FGV DIREITO RIO 46


Finanas Pblicas

Obama asks Hill for line-item veto he once opposed


As senator, turned down Bush (Monday, May 24, 2010.)
When President George W. Bush called for a kind of line-item veto
four years ago, the top Senate Democrat said it was like getting a bad
sore throat, and the No. 2 House Democrat called it a sham. On
Monday, President Obama asked them to reconsider and pass some-
thing very similar, for his sake.
With fears of a Greek-style debt collapse roiling a Congress already
balking at new spending, the White House on Monday proposed a
modified line-item veto that would give the administration another
crack at forcing Congress to vote on spending cuts.
But the proposal will have to pass a Congress wary of giving up po-
wer over the purse, and would require a reversal by many Democrats
who voted against a similar proposal from Mr. Bush. (...)

Isso posto, pode-se identificar a relevncia do tema para a escolha de um


entre os diversos modelos jus-polticos possveis para disciplinar o processo
oramentrio, especialmente no que se refere sua relao com as despesas.
Saliente-se que no incio de todo exerccio financeiro no Brasil comum
que o Poder Executivo edite Decreto para bloquear gastos que fora aprovado
na lei oramentria anual (LOA) pelo Parlamento, tanto no mbito da Unio
como dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
No dia 22/05/2013, por exemplo, houve o anncio pelo ministro da Fa-
zenda e ministra do Planejamento de corte de despesas do oramento federal
da ordem de R$ 28 bilhes no Oramento de 2013. Na mesma linha, j no
dia 02.01.2012, o Jornal Valor Econmico anunciou que governo federal
previu contingenciamento, tendo em vista que as despesas com benefcios
previdencirios, assistncia social, seguro-desemprego e abono salarial, que
constam do Oramento da Unio para 2012, recm aprovado pelo Con-
gresso, esto subestimadas em cerca de R$ 8 bilhes. Assim, se a previso
do governo se confirmar, a presidente Dilma Rousseff ter uma dificuldade
adicional para cumprir a meta de supervit primrio deste ano, equivalente a
3,1% do Produto Interno Bruto (PIB), pois ser obrigada a fazer um contin-
genciamento ainda maior das verbas oramentrias.
Tambm no ano de 2011, j no dia 03 de janeiro, antes mesmo da sano,
promulgao e publicao da LOA aprovada em dezembro de 2010 pelo Con-
gresso Nacional, j tinha sido anunciado pelo memso Jornal Valor, em matria
intitulada Decreto deve bloquear preventivamente o Oramento, que a nova
presidenta Dilma Rousseff deve assinar, nos prximos dias, um decreto de blo-
queio preventivo do Oramento da Unio, at que o projeto aprovado pelo
Congresso Nacional seja esmiuado e as receitas e despesas, reprogramadas pela
rea econmica do novo governo. Na mesma linha, no ano de 2010, aps a

FGV DIREITO RIO 47


Finanas Pblicas

edio de Decreto n 7.144, de 30 de maro de 2010, ocasio em que foram


bloqueados R$ 21,8 bilhes, foi editado o Decreto n 7.189, de 30 de maio de
2010, para contingenciar mais R$ 7,61 bilhes dos gastos autorizados pela lei do
oramento do exerccio (LOA 2010), Lei n 12.214, de 26 de janeiro de 2010.
Esses contingenciamentos, realizados por meio da limitao do empe-
nho116 e a movimentao financeira, fundamentaram-se nos artigos 8 e 9
da Lei Complementar n 101/00, denominada Lei de Responsabilidade Fis-
cal (LRF), os quais indicam que:

Art. 8o At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos


em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto
na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecer a pro-
gramao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade espe-
cfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vincu-
lao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da


receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Pode-
res e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montan-
tes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho
e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias. (grifo nosso)

Como ocorre normalmente, a oposio critica o contingenciamento das


despesas, tendo em vista a reduo do papel do parlamento em relao ao
oramento. Nesse sentido, conforme amplamente noticiado pela Agncia
Cmara117 no dia 02/06/2010, em relao ao oramento de 2010:

A deciso do Executivo de ampliar o contingenciamento das despe-


sas discricionrias (no obrigatrias) do oramento deste ano em R$
7,614 bilhes foi criticada pela oposio nesta tera-feira, que viu na
iniciativa deficincias no planejamento dos gastos e da receita. Na base
governista, o bloqueio foi encarado como uma medida de austeridade
e de preocupao sobre a alta inflacionria deste ano.
Para o coordenador da bancada do PSDB na Comisso Mista de
Oramento, deputado Rogrio Marinho (RN), a deciso mostra que o 116
O conceito e a disciplina jurdica do
empenho sero estudados na Aula 6.
governo est falhando no planejamento. Ele no prev corretamente 117
Notcia disponvel no stio: <http://
receitas e despesas e isso faz com que tenha que usar desses artifcios, www.anajustra.org.br/noticias/noti-
cia.asp?id=4386&cat=4>. Pesquisa
disse Marinho, lembrando que a razo do bloqueio foi uma previso de realizada em 28.06.2010. Matria
queda da arrecadao para este ano. Segundo ele, o decreto de contin- intitulada Oposio critica contigen-
ciamento e base fala em austeridade.

FGV DIREITO RIO 48


Finanas Pblicas

genciamento, publicado na segunda-feira no Dirio Oficial da Unio,


evidencia ainda uma falta de prioridades do Executivo. O governo
quer sinalizar ao mercado que tem austeridade para coibir a inflao.
Mas o que ele est fazendo cortando aes essenciais ao Estado, como
educao, quando deveria cortar gastos ruins, como o excesso de cargos
comissionados, de viagens e dirias, afirmou.
Marinho referiu-se ao fato de o bloqueio atingir o Ministrio da
Educao, que teve a sua margem de empenho reduzida em R$ 1,339
bilho, a maior entre todos os ministrios. O governo aparelhou o Es-
tado e no tem a coragem de cortar no custeio, no gasto ruim. Prefere
cortar no essencial, no que significa desenvolvimento e infraestrutura,
concluiu o deputado.
Equilbrio
J na base governista a reviso oramentria foi encarada como uma
necessidade. Governo srio, que tem responsabilidade com as con-
tas pblicas, tem que encarar isso [contingenciamento] como ato de
rotina. Ele contingencia e, de acordo com o equilbrio das contas, vai
liberando no decorrer do ano. At para no dizer que estamos fazendo
farra eleitoral, disse o deputado Jos Guimares (PT-CE).
Segundo ele, ao contrrio do que diz a oposio, o bloqueio no
atingiu as partes nobres do oramento, como o Programa de Acele-
rao do Crescimento (PAC), os programas sociais, nem os recursos
para o aumento do salrio mnimo e das aposentadorias e penses dos
beneficirios do INSS que ganham acima do mnimo. Gastana seria
abrir as porteiras, disse o deputado. Guimares afirmou ainda que o
contingenciamento, ao limitar os gastos pblicos federais, vai dimi-
nuir a presso sobre a inflao, que vem em ritmo de alta. O decreto
de contingenciamento o segundo do ano. O primeiro, de maro, j
havia limitado as despesas em R$ 21,8 bilhes R$ 21,5 bilhes no
Executivo e R$ 300 milhes no Legislativo, Judicirio e Ministrio P-
blico da Unio (MPU). Desta vez, o bloqueio foi de R$ 7,489 bilhes
para o Executivo, R$ 24,4 milhes no Legislativo, R$ 88,9 milhes no
Judicirio e R$ 11,7 milhes no MPU.
Avaliao
Na consultoria de oramento da Cmara, o impacto do novo con-
tingenciamento na economia foi visto com reservas. Os consultores
avaliam que ele poder no ter o efeito previsto pelo governo no con-
trole da inflao. O motivo que o bloqueio no afetou a meta de su-
pervit fiscal de 2,15% do Produto Interno Bruto (PIB) para o go-
verno central (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central) e 0,2% para 118
Vide art. 2 da Lei n 12.017, de 12
de agosto de 2009, que dispe sobre as
as estatais118. Com isso, as expectativas sobre a poltica fiscal, e sobretu- diretrizes para a elaborao e execuo
do a presso que ela exerce sobre a manuteno do ritmo elevado da da Lei Oramentria de 2010 (LDO para
LOA de 2010).

FGV DIREITO RIO 49


Finanas Pblicas

atividade econmica, no devero mudar. Ou seja, o Executivo man-


tm a sua demanda em alta e o contingenciamento afeta apenas a pro-
gramao temporal dos gastos, avaliam os consultores.

Essa sistemtica, que se repete a cada ano, suscita, obviamente, muito


embate poltico.
Os fatos descritos, que se repetem anualmente, ensejam constantes tenta-
tivas de redefinio do atual modelo oramentrio brasileiro no que se refere
necessidade, ou no, da adoo do chamado oramento impositivo no
pas.
A Proposta de Emenda Constituio n 565/2006, qual foram apen-
sadas as PECs ns 169/2003; 385/2005; 465/2005; 46/2007; e 96/2007,
e que possui como objetivo central tornar obrigatria a execuo da lei
oramentria, proposta at hoje no aprovada, traduz a citada disputa por
maior espao de atuao de forma explcita, especialmente na definio da
alocao e da utilizao dos recursos pblicos. A PEC n 565/2006 intencio-
na acrescer o artigo 165-A CR-88 para estabelecer em seu caput que:

a programao constante da lei oramentria anual de execuo


obrigatria, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitao,
de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, para cancelamento
ou contingenciamento, total ou parcial, de dotao.

Dessa forma, caso fosse aprovada a alterao constitucional, alm de tornar


obrigatria a execuo do oramento, nos termos aprovados pelo Legislativo,
somente seria possvel alterar a programao estabelecida, pelo parlamento,
por meio de cancelamento ou contingenciamento da dotao, se aprovada
previamente a alterao pelo prprio Congresso Nacional. Assim, estaria
inviabilizada a edio de Decreto do Executivo para efetivar cortes e redi-
mensionamento de despesas unilateralmente, como ocorre todos os anos.
A leitura da matria abaixo, publicada no Jornal Valor do dia 07/05/2008,
relacionada votao da citada PEC n 565/2006 auxilia a compreenso do
contexto poltico atual e a sua correlao com a matria oramentria, espe-
cialmente no que se refere ao carter autorizador da fixao de despesas pelo
Parlamento e o seu contingenciamento pelo Poder Executivo.

FGV DIREITO RIO 50


Finanas Pblicas

119
Art. 56. obrigatria a execuo
oramentria e financeira, de forma
Em relao ao oramento de 2014, sem que houvesse alterao na Cons- equitativa, da programao referente
tituio, introduziu-se uma significativa novidade, qual seja: uma adaptao a emendas individuais aprovadas na
lei oramentria, em montante cor-
do chamado oramento impositivo foi aprovado. respondente a 1,2% (um inteiro e dois
dcimos por cento) da receita corrente
No dia 26.12.2013, foi publicada a Lei de Diretrizes Oramentrias lquida realizada no exerccio de 2014.
(LDO) de 2014, e a Presidenta Dilma Rousseff vetou 13 (treze) dispositivos, 1o A obrigatoriedade de que trata
o caput compreende, no exerccio de
mas preservou o art. 52 da Lei n 12.919/2013, o qual torna obrigatria a 2015, cumulativamente, o empenho
correspondente a 1,2% da receita cor-
execuo oramentria e financeira, de forma equitativa, da programao de rente lquida realizada no exerccio de
2014 e, observado o disposto no art. 61,
despesas includas no oramento por emendas parlamentares individuais. o pagamento correspondente a 1,2%
Dispositivo semelhante consta da LDO de 2015119, art. 56 da Lei 13.080/2015, da receita corrente lquida realizada no
exerccio de 2014.
a qual foi sancionada pela Presidenta em 02 de janeiro de 2015 com 26 vetos, 2o O empenho a que se refere o
1 restringe-se ao valor global aprova-
porm com a manuteno do referido dispositivo. do por meio de emendas individuais.
3o O pagamento a que se refere o
Ilustrando o exposto, veja-se, abaixo, notcias veiculadas nos stios do jor- 1o restringe-se ao montante efetiva-
nal Valor Econmico e do Senado Federal: mente liquidado, incluindo os restos a
pagar a que se refere o art. 61.

FGV DIREITO RIO 51


Finanas Pblicas

27/12/2013 s 08h10
DOU publica LDO 2014; vetos de Dilma no atingem oramento
impositivo

BRASLIA (Atualizada s 10h20) A presidente Dilma Rous-


seff sancionou com vrios vetos o projeto da Lei de Diretrizes Ora-
mentrias (LDO) da Unio para 2014, na virada da quinta para esta
sexta-feira. Nenhum deles, entretanto, atingiu o artigo 52, que torna
obrigatria a execuo oramentria e financeira, de forma equitativa,
da programao de despesas includas no oramento por emendas par-
lamentares individuais.
A LDO resultante da sano parcial foi publicada em edio extra
do Dirio Oficial da Unio que circula hoje com data de ontem.
Ao converter o projeto na Lei 12.919/2013 preservando a regra do
oramento impositivo, a presidente cumpriu acordo firmado com o
Congresso para viabilizar politicamente a aprovao da lei orament-
ria de 2014, concluda na madrugada do ltimo dia 18.
A lei de diretrizes, que tambm anual, baliza a elaborao e exe-
cuo da lei do oramento. Por isso, o projeto de LDO, encaminhado
sempre em abril pelo governo, deveria, em tese, ser votado antes do
projeto de oramento, apresentado sempre em agosto, o que no ocor-
reu este ano.

O Congresso s aprovou a proposta para a LDO de 2014 em novembro


passado, quando o oramento do ano que vem j estava em fase avanada de
tramitao. Um dos motivos da demora foi a polmica em torno da regra do
oramento impositivo, que tambm objeto de uma Proposta de Emenda
Constitucional 120(PEC)

27/12/2013 10h55 Especial Oramento Atualizado em


30/12/2013 09h20
LDO sancionada com 13 vetos, mas Oramento Impositivo passa
Sem vetos ao Oramento Impositivo, a Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO) para o ano de 2014 foi publicada na noite desta quinta-
-feira (26), em edio extra do Dirio Oficial da Unio (DOU). A lei
(12.919/2013), que define parmetros de uso dos recursos federais para
2014, foi sancionada, no entanto, com vetos a 13 dispositivos, entre os
quais o que protegia estados e municpios dos cortes de tributos, como
os aplicados pelo governo federal ao Imposto sobre Produtos Industria-
lizados (IPI) com o objetivo de estimular a economia.
http://www.valor.com.br/politi-
O Oramento Impositivo obriga o governo a liberar integralmen-
120

ca/3381006/dou-publica-ldo-2014-
te os recursos das emendas parlamentares. Antes desse mecanismo, o -vetos-de-dilma-nao-atingem-orca-
mento-impositivo#ixzz2pNJfAG8I

FGV DIREITO RIO 52


Finanas Pblicas

dinheiro poderia no ser liberado, mesmo que as emendas estivessem


inscritas no Oramento. Alm disso, os parlamentares reclamavam da
lentido do governo na disponibilizao dos recursos.
Com 131 artigos, a LDO de 2014 foi aprovada como projeto (PLN
2/2013) pelo Congresso Nacional em novembro deste ano, com quatro
meses de atraso. Em dezembro, os lderes do Congresso, sob coordena-
o do presidente da Cmara, Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN),
fizeram um acordo com o governo para a aprovao do Projeto de Lei
Oramentria Anual (PLN 9/2013) de 2014. Em troca da aprovao
do PLOA, o governo se comprometeu a no vetar o Oramento Impo-
sitivo na LDO.121

O modelo brasileiro aprovado no final de 2013 j recebe crticas, confor-


me se constata pela leitura do trecho abaixo apresentado da matria intitula-
da Emendas impositivas pioram a gesto da poltica fiscal.122

Um dos principais temas da pauta legislativa de 2013 foi a discusso


a respeito do oramento impositivo. Trata-se de um tema central para
discusso das relaes entre os poderes no presidencialismo de coalizo
brasileiro, dada a centralidade do processo oramentrio no funcio-
namento e eficincia do setor pblico. Do ponto de vista poltico, o
controle dos recursos oramentrios significa acesso fonte de poder e,
portanto, o desenho das regras do jogo pode afetar as disputas partid-
rias no interior do parlamento nacional.
(...)
Obrigar o cumprimento da lei quase pleonstico e , portanto, cor-
reto. O oramento uma lei e, como tal, deve ser cumprido. To simples
quanto isso. Tornar a pea oramentria mandatria melhoraria a qualida-
de da poltica fiscal, desde que se eliminasse a possibilidade de recorrentes
revises e reestimativas de receitas e gastos ao longo do ano. A imposio,
contudo, deve valer para todo o oramento e no apenas s emendas par-
lamentares. Mantendo-se a possibilidade de reestimar a receita prevista
pelo executivo no Projeto de Lei Oramentria Anual (Ploa), as emendas
tendero a ficar, sempre, no teto (1,2% da receita corrente lquida do ano
anterior) e reduziro o espao do governo para gerir a poltica fiscal.

Hoje, a possibilidade de reestimar as receitas previstas pelo Executivo 121


http://www12.senado.gov.br/
noticias/materias/2013/12/27/ldo-e-
que garante aos parlamentares a ampliao do espao para fixar novas despe- -sancionada-sem-vetos-ao-orcamen-
to-impositivo
sas no oramento, j que suas emendas apenas podem existir na presena 122
http://www.valor.com.br/opi-
de receitas novas em relao previso enviada pelo Executivo. Trata-se do niao/3381972/emendas-imposi-
tivas-pioram-gestao-da-politica-
princpio mais bsico de que despesas novas apenas so autorizadas com a -fiscal#ixzz2pcM9WAfG. Acesso em
devida indicao de receitas suficientes para comport-las. 06/01/2014. Por Felipe Salto e Rafael
Cortez.

FGV DIREITO RIO 53


Finanas Pblicas

Por todo o exposto nesta aula, constata-se a relevncia que assume o mo-
delo de distribuio de competncias entre o Poder Legislativo e o Poder
Executivo, matria de cunho poltico-jurdico, em especial quanto inter-
ligao entre (1) a realizao das despesas e (2) a sua fixao no oramento.
Nesse sentido, a natureza exclusivamente autorizadora do oramento, no que
se refere realizao das despesas, caracteriza parte fundamental da estrutura
das finanas pblicas do pas, refletindo a atual ponderao dentro do sistema
de checks and balances brasileiro.
As tenses e os desafios decorrentes da distribuio de funes entre os po-
deres constitucionalmente constitudos na rea das finanas pblicas podem
ser visualizados da seguinte forma:

A adoo da forma de Estado federado, j examinada na aula passada, ele-


va sobremaneira o escopo das relaes potencialmente conflituosas no que se
refere despesa, receita, ao crdito, dvida pblica e ao oramento, tendo
em vista que se abre a possibilidade de tenses entre os Poderes dos diferentes
nveis de governo, alm das previsveis contendas entre Poderes distintos das
diversas esferas de governo. De fato, o Federalismo Fiscal, por se estruturar
sob a constante tenso entre o imperativo da unidade do pas de um lado e a
necessidade de autonomia local de outro, eleva em muito o grau de comple-
xidade do modelo jurdico-institucional do pas.
A interseo entre esses dois elementos a distribuio de funes en-
tre os poderes e o modelo de federalismo fiscal e os possveis conflitos e
tenses decorrentes dessas interaes, no plano vertical e horizontal, caracte-
rizadora da complexidade das Finanas Pblicas da Repblica Federativa do
Brasil, pode ser visualizada nos seguintes termos:

FGV DIREITO RIO 54


Finanas Pblicas

Ressalte-se que foram suprimidas, considerando a dificuldade de visualiza-


o, a reproduo grfica dos conflitos entre os poderes dos diferentes nveis
de governo (ex. Poder Judicirio Estadual Poder Executivo Municipal;
Poder Judicirio no mbito da Unio Poder Executivo Estadual, etc), o
que representaria com maior fidedignidade a complexidade das interaes
sistmicas das finanas pblicas na Repblica Federativa do Brasil.
Em que pese o exposto, merece destaque a interessante anlise sobre a
poltica oramentria no presidencialismo de coalizo brasileiro realizada por
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi123, onde sustentam que,
na realidade, o conflito no seria propriamente entre os Poderes Executivo e
Legislativo, e sim entre os dois blocos parlamentares distintos, ou seja, aque-
les que apiam o Poder Executivo e outros que fazem oposio ao governo:

A principal fonte de conflitos do sistema poltico brasileiro no


advm das relaes entre poderes e, sim, de clivagens poltico-parti-
drias. Os parlamentares dividem-se em dois grandes campos: os que
apiam e os que se opem ao Executivo. Essa distino implica, em
primeiro lugar, o apoio da maioria centralizao da conduo do
processo oramentrio em sua fase congressual. H uma delegao de
poder das bases para as lideranas partidrias, representadas neste caso
pelo relator-geral e seus colaboradores diretos. Essa delegao explica o
papel reduzido que as emendas individuais desempenham na partici-
pao do Congresso no processo oramentrio e a importncia que as
questes macroeconmicas assumem para os relatores. Antes de mais
nada, o oramento visa garantir o sucesso da poltica do governo, espe-
cialmente a econmica, prioritria no perodo analisado. (grifo nosso)

A despeito da pertinncia da concluso quanto centralizao das deci-


ses nas mos do relator-geral, da reduo do papel das chamadas emendas
individuais, bem como da preponderncia dos aspectos macroeconmicos
sobre o oramento brasileiro, a mencionada subdiviso entre os dois blocos
parlamentares de apoio e de oposio ao Executivo consubstancia, sob
nosso ponto de vista, na verdade, elemento do processo poltico de nosso pre-
sidencialismo, o qual reflete o desdobramento poltico-partidrio da tenso
estrutural subjacente ao processo de distribuio de funes entre os Poderes,
e no a principal fonte de conflitos do sistema poltico brasileiro. Dito de
outra forma, o sistema de distribuio de funes adotado e as definies
de natureza estruturantes, tais como o modelo de oramento, impositivo ou
autorizativo, e a especificao das atribuies de cada Poder no processo ora-
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LI-
mentrio, precedem o embate poltico partidrio e de formao de maiorias
123

MONGI, Fernando. Poltica Oramen-


tria no Presidencialismo de coali-
zo. Rio de Janeiro: Ed. FVG, 2008. p.15.

FGV DIREITO RIO 55


Finanas Pblicas

parlamentares circunstanciais, uma vez que se encontram, no caso brasileiro,


consolidadas na prpria Constituio.
A notcia abaixo revela a recorrncia e atualidade do tema:

Associaes de magistrados questionam entrega parcial da pro-


posta oramentria do Judicirio
A Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Associao Nacional
dos Magistrados da Justia do Trabalho (Anamatra) e a Associao dos Ju-
zes Federais do Brasil (Ajufe) pediram ao Supremo Tribunal Federal (STF)
que determine a suspenso do processo legislativo (PL 24/2012) referente
proposta de lei oramentria de 2013 em curso no Congresso Nacional.
A solicitao foi feita por meio do Mandado de Segurana coletivo (MS
31627) impetrado no STF, com pedido de liminar. A ministra Rosa Weber
a relatora do caso.
As entidades autoras alegam que a presidenta da Repblica, ao encami-
nhar o projeto de lei oramentria de 2013, excluiu uma parte da proposta
apresentada pelo Supremo quanto Reviso Geral Anual dos subsdios dos
ministros do STF. Assim, sustentam que o projeto encaminhado inconsti-
tucional e ilegal porque deveria contemplar a totalidade da proposta ora-
mentria apresentada pelo Poder Judicirio.
A parte da proposta oramentria encaminhada pelo Poder Judicirio
ao Poder Executivo que foi excluda do projeto da lei oramentria de
2013 no uma parte que pudesse ser objeto de livre deliberao ou de
apreciao discricionria por parte do Poder Executivo ou mesmo do Poder
Judicirio, afirmam. As entidades acrescentam que o ato supostamente
ilegal da presidenta da Repblica impede que a proposta oramentria do
Poder Judicirio venha a ser apreciada e votada regularmente pelo Con-
gresso Nacional.
De acordo com as associaes, est demonstrado nos autos que os magis-
trados possuem o direito lquido e certo previsto no inciso X do artigo 37
da Constituio Federal, assim como na Lei 10.331/01, de obter a reviso
geral anual, emjaneiro de cada ano. Conforme as autoras, em agosto de
2012, a presidncia do STF encaminhou o Projeto de Lei 4.360, com pro-
posta de reviso geral anual de 2013 e inflao projetada de 7,12% para
o ano de 2012.
As associaes afirmam que o STF tem observado e cumprido tanto a
Constituio Federal como a Lei 10.331/01, pois no apenas est enca-
minhando anualmente os projetos de lei destinados fixao do valor dos
subsdios dos ministros do STF em razo da reviso anual, como tambm
tem inserido nas propostas oramentrias os valores necessrios para fazer
frente ao pagamento dos subsdios j majorados. Segundo o MS, o Projeto

FGV DIREITO RIO 56


Finanas Pblicas

de Lei Oramentria tem o valor projetado de R$ 25,04 bilhes a ttulo de 124


Apesar do objetivo geral de equil-
gastos de pessoal do Poder Judicirio. brio entre a receita e a despesa, uma
poltica fiscal anti-cclica defendida
Pedidos por muitos economistas influenciados
pela teoria keynesiana, tendo em vista
Liminarmente, as entidades requerem a suspenso do processo legislativo a relevncia da funo estabilizadora
do governo, que ao lado das funes
a fim de impedir o exame e a votao do projeto de lei oramentria de alocativa e distributiva compem a
2013, at o julgamento final domandado de segurana. Alternativamente, denominada poltica fiscal. Uma
presena ativa do governo, agora nova-
pedem que o Supremo determine Presidncia da Repblica que reenvie a mente em evidncia, por fora da crise
internacional de 2008/2009, ensina Fa-
proposta da lei oramentria de 2013, contemplando a integralidade da bio Giambiagi, passou a ser defendida,
proposta oramentria do Poder Judicirio. principalmente, a partir da publicao
do livro da Teoria Geral do Juro, do Em-
Ao final, asassociaes solicitam ao Supremo o deferimento do pedido prego e da Moeda em 1936, de autoria
de John Maynard Keynes. At ento,
para impedir o Congresso Nacional de apreciar e votar a proposta de lei acreditava-se que o mercado tinha
uma capacidade de se auto-ajustar ao
oramentria de 2013 (PL 24/2012) enviada, bem como para impor nvel de pleno emprego da economia.
presidenta da Repblica a obrigao de encaminhar a proposta de lei or- A flexibilidade de preos e salrios
garantiria este equilbrio: a existncia
amentria de 2013 com a integralidade da proposta encaminhada pelo de desemprego s seria explicada,
por exemplo, por um nvel de salrios
Poder Judicirio, quando o Congresso Nacional poder apreciar e votar a reais acima daquele que equilibraria
nova proposta. a demanda e a oferta de trabalho, o
que poderia ocorrer em razo da ao
dos sindicatos. Keynes, ao contrrio,
apontava que o limite ao emprego era
Por fim, cumpre destacar que, no cenrio de oramento autorizativo, a dado pelo nvel de demanda: as fir-
mas s estariam dispostas a empregar
estimativa da receita assume carter fundamental dentro do contexto ora- determinada quantidade de trabalho
mentrio, pois com base nela que so autorizadas as despesas (estima- conforme as expectativas de venda
de seus produtos. Desta forma, tudo
das), requisito necessrio e essencial sua efetivao nos termos do j citado que pudesse ser feito para aumentar
a quantidade de gastos na economia
artigo 167, incisos I e II, da CR-88. Assim, receita superestimada, o que pode contribuiria para uma reduo da taxa
de desemprego da economia. Neste
decorrer da prpria atuao parlamentar, conforme ser estudado a seguir, sentido, Keynes deu nfase ao papel
conduz e implica despesa autorizada em montante superior realidade fiscal do Estado mediante as polticas mo-
netrias e, principalmente, fiscal para
possvel. Essa possibilidade, de receita estimada acima do razovel, facilita a promoverem alto nvel de emprego.
(...) A poltica fiscal pode se manifestar
acomodao poltica da elaborao do oramento bem como o uso distorcido diretamente, atravs da variao dos
ou indevido do mencionado contingenciamento dos gastos, unilateralmente gastos pblicos em consumo e investi-
mento, ou indiretamente, pela reduo
pelo Poder Executivo, tendo em vista o argumento sempre disponvel, quan- das alquotas de imposto, que eleva a
renda disponvel do setor privado. Por
do da execuo do oramento, da necessidade de manuteno do equilbrio exemplo, em uma situao recessiva o
governo pode promover um crescimen-
oramentrio124 associado natureza autorizadora da lei oramentria anual. to de seus gastos em consumo e/ou
Essas caractersticas propiciam o ciclo vicioso e acirramento de atritos e dis- investimento e com isso incentivar um
aumento da demanda agregada, ten-
putas com o Poder Legislativo, ainda que a base econmica sobre a qual do como resultado um maior nvel de
emprego e renda da economia. Alter-
ocorram as disputas, conforme ser estudado, seja limitada s denominadas nativamente, o governo pode reduzir
despesas discricionrias, haja vista a prvia vinculao de elevado percentual as alquotas de impostos, aumentando,
desta forma, o multiplicador de renda
de despesas na prpria Constituio, em dispositivos legais sobre os quais o da economia. No caso da existncia de
um alto nvel de inflao, por sua vez,
legislador ordinrio e o governo no tem muita margem de atuao ou por decorrente de um excesso de demanda
agregada na economia, o governo pode
fora de dvidas contratuais. agir de forma inversa ao caso anterior,
Importante ressaltar, ainda, que a realizao de receitas em nvel superior promovendo uma reduo da demanda
agregada, atravs da diminuio dos
ao estimado durante a execuo oramentria, antes ou aps possveis contin- seus gastos e/ou do aumento das al-
quotas de impostos que reduziria a
genciamentos, deflagra a elevao dos limites de empenho e movimentao renda disponvel e, consequentemente,
o nvel de consumo da economia. De-
financeira referente s despesas discricionrias, o que pode ensejar a reverso pendendo da situao, o governo pode
parcial ou total do contingenciamento.125 preferir agir sobre a demanda agregada
da economia atravs da poltica mone-

FGV DIREITO RIO 57


Finanas Pblicas

Cabe repisar que o contingenciamento das dotaes no pode incidir so-


bre as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente
poltico (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios), como pessoal,
transferncias a estados e municpios, sentenas judiciais, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e sobre aquelas protegidas pela tria. Em casos de recesso ou desace-
lerao do crescimento econmico, o
lei de diretrizes oramentrias. governo pode promover uma reduo
das taxas de juros, estimulando desta
No obstante exposto, relativamente importncia da estimativa de recei- forma o aumento dos investimentos e,
ta, nos termos salientados por Harada126, desde a Emenda 18/65, o requisito consequentemente o crescimento da
demanda agregada e da renda nacio-
da prvia estimativa de receita, decorrente de tributo criado ou aumentado, nal, Alternativamente, em uma situ-
ao de excesso de demanda com im-
deixou de existir como condio para sua cobrana. Talvez esse fato explique pactos inflacionrios, o governo pode
o desinteresse dos parlamentares. Entretanto, a Comisso Mista do Ora- aumentar as taxas de juros, reduzindo,
desta maneira, a demanda agregada da
mento, cujas competncias sero analisadas na prxima aula, possui um rela- economia, Para se atingir as prioridades
da poltica econmica, o mais comum ,
tor da receita, o qual, com o auxlio do Comit de Avaliao da Receita, na prtica, uma ao combinada das
polticas fiscal e monetria por parte do
examina e avalia aquelas previstas pelo Executivo127 no projeto de lei ora- governo. In. GIAMBIAGI, Fabio e ALM,
mentria128. O objetivo verificar se o montante estimado est de acordo Ana Cludia. Finanas Pblicas. Teoria
e Prtica no Brasil. 3 Rio de Janeiro:
com os parmetros econmicos previstos para o ano seguinte. Na hiptese de Elsevier, 2008. p. 14/15.

encontrar algum erro ou omisso, facultado ao Legislativo reavaliar a recei- 125


Ressalte-se a relevncia do disposto
no artigo 9 , 1, da LRF, cuja apli-
ta definida pelo Executivo e propor nova estimativa, com fundamento no cao objetiva garantir a realizao
do que foi definido na LOA mesmo na
artigo 166, 3, III, a da CR-88. hiptese de contingenciamente, ao dis-
Na prxima aula sero examinadas as diversa peas oramentrias (PPA, por que: No caso de restabelecimento
da receita prevista, ainda que parcial,
LDO e LOA) e o denominado ciclo oramentrio. a recomposio das dotaes cujos
empenhos foram limitados dar-se- de
forma proporcional s redues efe-
tivadas. O empenho ser estudado na
aula pertinente s despesas pblicas.
126
HARADA. Op.cit. p.59.
127
O artigo 12, 1, da LRF estabelece
que a Reestimativa de receita por par-
te do Poder Legislativo s ser admitida
se comprovado erro ou omisso de or-
dem tcnica ou legal.
128
Um exemplo concreto pode auxiliar
a compreenso do tema: considerando
que a crise econmica mundial j havia
apresentado impacto concreto sobre a
atividade econmica e a arrecadao da
Unio no final do prprio exerccio de
2008, conforme noticiado pelo Jornal
Valor da sexta-feira e fim de semana,
12, 13 e 14 de dezembro de 2008, A10,
a Comisso Mista de Oramento do
Congresso (CMO), aprovou ontem, a
reviso do relatrio de arrecadao
do projeto de Oramento da Unio para
2009 (...). Fica referendada, assim, a
reduo de R$ 15,34 bilhes no vo-
lume esperado de receitas primrias
brutas no mbito do oramento fis-
cal e da seguridade social (que exclui
empresas estatais no-dependentes do
Tesouro Nacional). Em conseqncia
disso, cerca de R$ 10 bilhes do volu-
me que iria para despesa de custeio
e investimento dos rgos federais
tero que ser cortados pelo relator
geral (...).

FGV DIREITO RIO 58


Finanas Pblicas

Aula 4 O Planejamento e as Leis Oramentrias (PPA,


LDO e LOA)

Apresentados os aspectos gerais da matria, delineados os conceitos de


necessidades pblicas e da atividade financeira do Estado, estabelecidas as
grandes linhas do sistema de distribuio de funes entre os Poderes da Re-
pblica bem como do Federalismo Fiscal, todos necessrios determinao
de como as receitas e as despesas interagem com o oramento, cumpre agora
iniciar o estudo do planejamento do setor pblico e a sua interligao com as
leis oramentrias. De fato, somente por meio do planejamento das aes do
Estado possvel atingir o desejvel equilbrio de longo prazo entre as receitas
e as despesas pblicas e, ao mesmo tempo, atender s necessidades pblicas e
ao desenvolvimento econmico e social sustentveis.

4.1 As Leis oramentrias (PPA, LDO e LOA) e o Ciclo Oramentrio

Oramento termo derivado de orar, do italiano orzare, o qual, em sen-


tido vulgar, significa, segundo o Dicionrio De Plcido e Silva129, a estima-
tiva de custo a respeito das coisas, cujo valor de construo, ou de custeio,
necessrio saber, por antecipao.
Nas finanas pblicas clssicas,130 o oramento consubstanciava-se apenas
como instrumento de estimativa de receitas e de autorizao de despesas por
objeto (pessoal, material, servios, etc.), tendo em vista, quase exclusivamen-
te, as necessidades das unidades organizacionais e o objetivo de registrar os
eventos. De fato, conforme j destacado, a previso constitucional do ora-
mento no Brasil, incluindo a fixao de despesas e a estimativa de receitas,
assim como a determinao de elaborao de um balano geral destas e das
despesas do ano anterior, est expressa desde a Constituio Poltica do Im-
prio de 1824, possuindo poca, entretanto, conotao meramente cont-
bil para o controle financeiro do que se realizou, pois no era ainda instru- 129
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jur-
dico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. Rio
mento de medio de desempenho, tampouco de planejamento de poltica de Janeiro, 2002. p. 575.

fiscal. No poderia ser diferente ante a concepo de atuao do Estado Pa- 130
Ensina Regis Fernandes que: Clas-
sicamente, o oramento uma pea
trimonial, conforme j anotado no incio da Aula 1. que contm a previso de receitas e a
autorizao das despesas sem preocu-
Com o desenvolvimento do denominado oramento de desempenho ou de pao com planos governamentais e
realizaes, o enfoque passou a ser, tambm, em relao aos resultados dos gastos com interesses efetivos da populao.
Era mera pea contbil, de contedo
e no apenas com o seu controle. A preocupao com o registro da despesa assu- financeiro v. DE OLIVEIRA, Regis Fer-
nandes e HORVATH, Estevo. Manual
miu carter secundrio e instrumental, pois o foco dirige-se contraposio entre de Direito Financeiro. 3 ed. revista e
ampliada. Editora Revista dos Tribunais,
as metas objetivadas e os resultados obtidos. O interesse, nesses termos, no se 1999. p.69.
finda apenas em quantificar o que o governo adquiriu ou os itens de despesa, mas 131
CYSNE, Rubens Penha. O Oramento
sim as suas aes para atender ao cidado contribuinte. Nesse sentido, aponta Pblico: o caso norte-americano. Con-
juntura Econmica. Janeiro 2008. Vol.
Rubens Penha Cysne131, em anlise sobre o oramento pblico norte-americano: 62. n 01. Fundao Getlio Vargas. p.
19-20.

FGV DIREITO RIO 59


Finanas Pblicas

um passo adiante em relao ao oramento itemista foi determina-


do pelo oramento de desempenho, este ltimo fruto dos estudos da
Comisso Hoover, em 1949. O objetivo principal da Comisso Hoo-
ver foi reorganizar o Executivo norte-americano aps a Segunda Guer-
ra. Em uma de suas concluses, a Comisso sugeriu que o oramento
federal passasse a se estruturar com base em atividades e medidas de
desempenho (o que o governo faz), e no apenas com base nos itens
de despesa (o que o governo gasta). O foco deveria passar dos meios
(despesas) aos fins (retorno ao contribuinte). Tratava-se tal mudana
de nfase, na verdade, de uma idia que se desenvolveu aos poucos, em
funo da elevao dos gastos pblicos determinada pelo New Deal
(1933-1938) e pela Segunda Grande Mundial (1939-1945).

O oramento de desempenho tambm se qualifica como oramento-pro-


grama se o mesmo, alm de contrapor metas objetivadas e os resultados ob-
tidos, estiver, tambm, vinculado ao planejamento central132 das aes de
governo133. Nesse sentido, o oramento-programa o instrumento nuclear de
coordenao e realizao do planejamento econmico e social, na medida em
que viabiliza, com programas anuais134, a realizao do plano geral de gover-
no de desenvolvimento de longo prazo.
A introduo oficial do planejamento de governo no Brasil ocorreu com a
edio do Decreto-lei n 200/1967, o qual estabelece no artigo 6, I, que as
atividades da Administrao Federal devem obedecer, entre outros, ao prin-
cpio do planejamento. O artigo 7 do mesmo diploma normativo, que faz
parte do Captulo I denominado Do Planejamento, dispe, in verbis:

Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a 132


Conforme ensina Ricardo Lobo Tor-
res, O Estado do Planejamento no se
promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana confunde com o Estado de Planificao,
que sempre uma manifestao totali-
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na tria ou socialista, nem est em vias de
extino, como pretendem os adeptos
forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos do ps-modernismo, que vislumbram
seguintes instrumentos bsicos: o desaparecimento dos planos estatais,
substitudos pela repartio de respon-
a) plano geral de governo; sabilidades financeiras entre o Estado e
a Sociedade. v. TORRES, Ricardo Lobo.
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual; Tratado de Direito Constitucional Fi-
c) oramento-programa anual; nanceiro e Tributrio. Volume V. O Ora-
mento na Constituio. 3 ed. revista
d) programao financeira de desembolso. e atualizada. Rio de Janeiro. Renovar,
2008. p.77.
133
Assim o oramento o elo entre o
Nessa linha de inteleco, o artigo 174 da CR-88 consagra o planejamen- sistema de planejamento e as finanas.

to como instrumento essencial ao do Estado, na medida em que o mesmo 134


O artigo 16 do Decreto-lei 200/1967
dispe que: Em cada ano, ser elabo-
qualificado como determinante para o setor pblico. O dispositivo da rado um oramento-programa, que
pormenorizar a etapa do programa
atual Constituio enuncia: plurianual a ser realizada no exerccio
seguinte e que servir de roteiro exe-
cuo coordenada do programa anual.

FGV DIREITO RIO 60


Finanas Pblicas

Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econ-


mica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor p-
blico e indicativo para o setor privado. (grifo nosso)

No mesmo sentido, da utilizao do oramento como instrumento de


planejamento e de controle da ao governamental, a Constituio, no
artigo 165, dispositivo inserido na Seo II do Captulo II do Ttulo VI, in-
titulada Dos Oramentos, criou um sistema integrado de previso, aloca-
o e controle de recursos coletivos, bem como de gesto e de execuo das
diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor pblico, o que se d por
meio de trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes ora-
mentrias (LDO) e os oramentos anuais (LOA). Essas leis, apesar de con-
substanciarem documentos distintos, possuem finalidade comum e harmni-
ca, isto , atender as necessidade pblicas consagradas por meio do processo
poltico. Saliente-se que os planos e programas nacionais, regionais e seto-
riais previstos na Constituio, em particular aqueles de que tratam os artigos
21, IX, 174, 1 e 214, devem ser necessariamente elaborados em consonn-
cia com o plano plurianual (PPA) o qual, no mbito da Unio, apreciado
pelo Congresso Nacional135. Dessa forma, o planejamento estatal deve neces-
sariamente ser coordenado ao PPA.
O PPA, conforme ser detalhadamente examinado abaixo, abrange (a) os
trs ltimos anos do chefe do Poder Executivo em exerccio; e (b) o primeiro
ano do mandato do sucessor, devendo a lei que o instituir, nos termos do
artigo 165, 1 da CR-88, estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capi- 135
Art. 165, 4, da CR-88.
tal e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de 136
Dispe o artigo 17 da Lei de Res-
durao continuada.136 Ainda, nos termos do artigo 167, 1, da CR-88, ponsabilidade Fiscal (LRF), Lei Comple-
mentar n 101/00, que: Considera-se
nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro po- obrigatria de carter continuado a
der ser iniciado sem a sua prvia insero no Plano Plurianual, ou sem lei despesa corrente derivada de lei, me-
dida provisria ou ato administrativo
que autorize a insero, sob pena de crime de responsabilidade. Tendo em normativo que fixem para o ente a
obrigao legal de sua execuo por
vista consubstanciar mera enunciao de programao e orientao, o PPA um perodo superior a dois exerccios.
lei formal, sendo dependente do oramento anual para possuir eficcia relati- 137
O 1 do art. 4 da LRF determina
que a LDO conter Anexo de Metas
vamente realizao das despesas. Fiscais, em que sero estabelecidas
No mesmo sentido, a LDO137 tambm lei formal, compreendendo ape- metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, des-
nas as metas e prioridades da Administrao Pblica que inclui as despe- pesas, resultados nominal e primrio
e montante da dvida pblica, para o
sas de capital para o exerccio financeiro seguinte e contm simples orienta- exerccio a que se referirem e para os
dois seguintes.
o para a elaborao da lei oramentria anual138 razo pela qual no cria,
138
Estabelece ainda o 2 do artigo 165
conforme ensina Ricardo Lobo Torres139, direitos subjetivos para terceiros da CR-88 que a lei de diretrizes ora-
nem tem eficcia fora da relao entre os Poderes do Estado. Diferencia-se mentrias dispor sobre as alteraes
na legislao tributria e estabelecer
do PPA na medida em que se refere s metas e prioridades para o exerccio a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
subseqente. Constitui-se, dessa forma, em plano prvio operacional de cur- 139
TORRES. . Op.cit. p.85.

FGV DIREITO RIO 61


Finanas Pblicas

to prazo, baseado em dados e informaes de natureza econmica e social,


para fundamentar e orientar a posterior elaborao da proposta oramentria
do Executivo, do Legislativo, do Judicirio e do Ministrio Pblico, isto ,
um verdadeiro elo de ligao entre o PPA e a LOA. A jurisprudncia tradicio-
nal do Supremo Tribunal Federal, a qual tem sido mitigada ultimamente,
conforme j salientado140, no sentido de que, por se tratar de lei de efeitos
concretos, a LDO no se submete ao controle de constitucionalidade pela via
direta, conforme se depreende da ementa da ADI 2.484-MC:

Lei de diretrizes oramentrias, que tem objeto determinado e des-


tinatrios certos, assim sem generalidade abstrata, lei de efeitos
concretos, que no est sujeita fiscalizao jurisdicional no controle
concentrado. (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento
em 19-12-01)

J a lei oramentria anual (LOA), observados os princpios da universa-


lidade, unidade, anterioridade, anualidade, legalidade, exclusividade, trans-
parncia, no afetao, equilbrio financeiro, redistribuio de rendas, de-
senvolvimento econmico, e economicidade, conforme ser explicitado no
final da aula, o instrumento normativo que fixa a despesa e estima a receita 140
Em especial, ADI 2.925 e ADI-MC
anualmente, evidenciando a poltica econmica e financeira de curto prazo 4.048, que sero analisadas quando
da apresentao dos denominados
do governo. crditos adicionais que, ao lado dos cr-
Saliente-se, no que se refere LOA, a relevncia do oramento-programa ditos oramentrios, compem as au-
torizaes legislativas para que o Poder
como instrumento de medio do desempenho e de vinculao da execuo Executivo possa realizar despesas para
a consecuo dos projetos e programas
oramentria ao planejamento central. Destaque-se, ainda nesse contexto, a que decorrem do planejamento. Nessa
linha, de avano na admissibilidade
essencialidade da programao financeira de desembolso141 para a definio do controle de constitucionalidade da
do ritmo142 da execuo oramentria. lei de diretrizes oramentrias pela via
direta, importante destacar as questes
O fluxograma abaixo visa auxiliar a compreenso do que foi at aqui ex- postas na ADI 4663.

posto: 141
Dispe o artigo 8 da Lei Comple-
mentar n 101/2000: At trinta dias
aps a publicao dos oramentos,
nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes oramentrias e observado
o disposto na alnea c do inciso I do
artigo 4, o Poder Executivo estabe-
lecer a programao financeira e o
cronograma de execuo mensal de
desembolso.
142
O artigo 17 do Decreto-lei n
200/1967 dispe que: Art. 17. Para
ajustar o ritmo de execuo do ora-
mento-programa ao fluxo provvel de
recursos, o Ministrio do Planejamento
e Coordenao Geral e o Ministrio da
Fazenda elaboraro, em conjunto, a
Dessa forma, a Constituio estabelece trs planejamentos orament- programao financeira de desembol-
rios, os quais, conforme ensina Ricardo Lobo Torres143, so resultado da in- so, de modo a assegurar a liberao
automtica e oportuna dos recursos
fluncia da Constituio da Alemanha, que prev o plano plurianual (eine necessrios execuo dos programas
anuais de trabalho.
mehrjahrige Finanzplanung art. 109, 3), o plano oramentrio (Haushalts- 143
TORRES. Op.Cit.p.78.

FGV DIREITO RIO 62


Finanas Pblicas

plan art.110), e a lei oramentria (Haushaltsgesetz art. 110), s que l


se discute se o plano oramentrio realmente distinto da lei oramentria.
Com o objetivo aprofundar o estudo das trs leis oramentrias, inicial-
mente sero abordados os seus aspectos essenciais quanto elaborao, ini-
ciativa, apreciao e votao dos projetos, bem como vigncia das leis ora-
mentrias, o que ajudar a traar o perfil de cada uma das leis. Com efeito, o
conjunto dessas matrias constitui parte do denominado Ciclo Orament-
rio, o qual corresponde ao perodo em que se realizam as atividades prprias
e especficas do processo oramentrio no mbito de cada ente poltico (da
Unio, de cada Estado, do Distrito Federal e de cada Municpio), compre-
endendo a elaborao, envio do projeto de lei, apreciao, emendas, votao,
sano e publicao, execuo das leis oramentrias e de crditos adicionais
e, por fim, o controle interno, externo e social. Pode-se visualizar graficamen-
te o exposto nos seguintes termos:

Na aula 6 sero analisados os Crditos Oramentrios e Adicionais (Aula


5); na Aula 7 as Despesas Pblicas e a Responsabilidade Fiscal na Execuo
do Oramento; na Aula 8 ser estudado o Financiamento dos Gastos, a D-
vida e as Operaes de crdito; na Aula 9 as Transferncias Constitucionais e
as Reparties de Receitas tributrias, na Aula 10 as Receitas Pblicas e nas
Aulas11 e 12 o Controle e a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Administrao Pblica. Importante, ainda, des-
tacar que, em funo do princpio da simetria e de nosso federalismo fiscal, os
mesmos princpios estruturantes das Finanas Pblicas no mbito da Unio
so aplicveis aos Estados, Distrito Federal e Municpios, inclusive no que se
refere ao denominado ciclo oramentrio, ressalvadas as regras especficas que
sero objeto de estudo ao longo do curso.

FGV DIREITO RIO 63


Finanas Pblicas

4.2 Iniciativa, Elaborao, Apreciao e Votao dos


projetos

O PPA, a LDO e a LOA so leis de iniciativa do Poder Executivo, nos


termos do caput do artigo 165 da CR-88, e servem, conforme j salientado,
de elo de ligao entre o planejamento e a ao governamental, ou seja, a
atuao concreta do poder pblico pressupe a existncia dos oramentos,
sem os quais no pode haver utilizao do dinheiro pblico para realizar des-
pesas (art. 167, I e II da CR-88). Nos termos do artigo 84, XXIII, e artigo
166, 6 da CR-88, a iniciativa das leis oramentrias vinculada144 e priva-
tiva do Chefe do Poder Executivo145 a quem incumbe enviar ao Congresso
Nacional os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias
e do oramento anual. Assim, conforme observa Kyoshi Harada146, a propos-
ta oramentria anual (LOA) do Poder Legislativo, na qual se inclui o Tribu-
nal de Contas, do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico: so unificadas
antes do envio ao Parlamento para discusso, o que no afasta as respectivas
competncias para elaborar as suas proposies147 dentro dos limites estipula-
dos conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias,
nos termos fixados nos artigos 99, 1, e 127, 3 da CR-88 e da Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n 101/2000 (LRF). Nessa toa-
da, o artigo 22 da LDO que trata das diretrizes para a elaborao da LOA de
2015 da Unio, Lei 13.080, de 02 de janeiro de 2015, dispe:

Art. 22. Os rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Minis-


trio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio encaminha- 144
uma iniciativa indelegvel e vincu-
ro Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, lada tendo em vista a fixao de prazos
fatais para a sua efetivao na prpria
Oramento e Gesto, por meio do Sistema Integrado de Planejamento Constituio, sob pena de configurar-
-se crime de responsabilidade poltica,
e Oramento SIOP, at 15 de agosto de 2014, suas respectivas pro- conforme ser a seguir destacado. v.
MORAES, Alexandre de. Direito Cons-
postas oramentrias, para fins de consolidao do Projeto de Lei Or- titucional. 17 ed. So Paulo. Atlas,
amentria de 2015, observadas as disposies desta Lei. 2005. p. 621.

1o As propostas oramentrias dos rgos do Poder Judicirio e 145


ADI 882, Rel. Min. Maurcio Corra,
julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-
do Ministrio Pblico da Unio, encaminhadas nos termos do caput, 04: Oramento anual. Competncia
privativa. Por fora de vinculao ad-
devero ser objeto de parecer do Conselho Nacional de Justia e do ministrativo-constitucional, a compe-
tncia para propor oramento anual
Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam arts. 103-B e privativa do Chefe do Poder Executivo.
130-A da Constituio Federal, respectivamente, a ser encaminhado 146
HARADA, Hiyoshi. Direito Finan-
Comisso Mista a que se refere o 1o do art. 166 da Constituio Fe- ceiro e tributrio. 17 ed. So Paulo:
Atlas, 2008. p. 58.
deral, at 28 de setembro de 2014, com cpia para a Secretaria de Or- 147
Dispe o artigo 12, 3, da LRF, que
amento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O Poder Executivo de cada ente colo-
car disposio dos demais Poderes e
2o No se aplica o disposto no 1o ao Supremo Tribunal Federal, do Ministrio Pblico, no mnimo trinta
dias antes do prazo final para encami-
ao Conselho Nacional de Justia, ao Ministrio Pblico Federal e ao nhamento de suas propostas oramen-
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. trias, os estudos e as estimativas das
receitas para o exerccio subseqente,
inclusive da corrente lquida, e as res-
pectivas memrias de clculo.

FGV DIREITO RIO 64


Finanas Pblicas

Destaque-se que ao Conselho Nacional de Justia e ao Conselho Nacio-


nal do Ministrio Pblico, aos quais foi conferida a atribuio para exarar
pareceres, nos termos do transcrito 1, com a ressalva determinada no 2,
compete o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judici-
rio e do Ministrio Pblico, nos termos do artigo 103-B, 4, caput, e artigo
130-A, 2, caput, da CR-88, respectivamente.
O Poder Executivo148 proceder aos ajustes necessrios, para fins de conso-
lidao da proposta da LOA, na hiptese em que as propostas do Poder Judi-
cirio e do Ministrio Pblico sejam encaminhadas em desacordo com os li-
mites estipulados na LDO. Em sentido anlogo, se o Poder Judicirio e o
Ministrio Pblico no encaminharem as respectivas propostas oramentrias
anuais dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder
Executivo149 considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria
anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo
com os limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO.
Importante ressaltar que em recente deciso da ministra Rosa Weber150 em
carter liminar, foi estabelecido que o Poder Executivo somente est autori-
zado a promover ajustes nas propostas dos demais poderes na hiptese de
desacordo com os limites previstos na LDO, no podendo a alterao ser re-
alizada com fundamento na promoo do equilbrio oramentrio ou na ob-
teno do supervit primrio. A deciso foi proferida em 30 de outubro de
2014, data em que ainda no havia sido aprovada a LDO de 2015. Deste
modo, considerou que a medida do Poder Executivo carece de fundamento
constitucional, conforme trecho abaixo transcrito:

Dentro desse contexto, na ausncia de lei de diretrizes oramentrias aprova-


da e em vigor, afigura-se despida de respaldo constitucional a atuao do Poder
Executivo na adequao das propostas oramentrias que lhe foram enviadas
para consolidao.
Tampouco se extrai, da exposio de motivos integrada mensagem presi-
dencial, concreta e precisa indicao de que as propostas enviadas pelo Poder
Judicirio e demais rgos autnomos estejam, em si mesmas, e no quando
consideradas no contexto geral das despesas totais projetadas pela Unio luz
dos princpios da unidade e da universalidade oramentria , em descompasso
com a lei de responsabilidade fiscal.151

Artigos 99, 4, e 127, 5, da CR-


A deciso determinou, portanto, que as propostas oramentrias enca-
148

88, dispositivos includo pela Emenda


minhadas pelo Poder Judicirio no ajustadas fossem conhecidas e Constitucional n 45, de 2004.

apreciadas pelo Poder Legislativo como integrantes do projeto de Lei Ora- 149
Artigos 99, 3, e 127, 4, da CR-
88, dispositivos includo pela Emenda
mentria de 2015. Constitucional n 45, de 2004.

Os ajustes que haviam sido efetuados pelo Poder Executivo incidiam sobre 150
Liminar no Mandado de Segurana
n 33.186.
os gastos com pessoal, haja vista a incluso de reajustes salariais para magis- 151
idem

FGV DIREITO RIO 65


Finanas Pblicas

trados e membros do Ministrio Pblico Federal pelos respectivos poderes.


Aludido reajuste havia sido reduzido pelo Poder Executivo, apesar de ter si-
doproposto pelo STF e pretendido pelo MPF na proposta oramentria.152
No mbito do Poder Judicirio a competncia para o encaminhamento da
proposta oramentria153, a ser consolidada pelo Poder Executivo, : (1) na
esfera federal, dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais; e (2) no mbito dos
Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais
de Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais.
Importante mencionar que a Emenda Constitucional n 45/2004 incluiu
2 ao artigo 133 da CR-88, para estender tambm s Defensorias Pblicas
Estaduais a autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua pro- 152
Notcia disponvel em http://
posta oramentria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes ora- g 1 . g l o b o. c o m / p o l i t i c a / n o t i -
cia/2014/09/pgr-quer-obrigar-dilma-
mentrias e subordinao ao disposto no art. 99, 2. -incluir-reajuste-do-judiciario-no-or-
camento.html;. A questo do reajuste
Cabe ressaltar, ainda, quanto ao encaminhamento dos projetos de leis salarial dos membros do Poder Judici-
rio inclusive j foi objeto de outro atrito,
oramentrias, o qual consubstancia competncia vinculada e indelegvel o qual ser abordado em texto anexo a
que a no apresentao tempestiva das propostas154 do PPA, da LDO e da presente aula.

LOA ao Poder Legislativo constitui crime de responsabilidade poltica prati- Artigo 99, 2, da CR-88.
153

Salienta Valcedir Pascoal que as leis


cado pelo Presidente da Repblica tendo em vista que a hiptese se enquadra
154

que envolvam matria oramentria


como ato atentatrio s leis oramentrias155, consoante o disposto no artigo so de iniciativa privativa e indeleg-
vel do Chefe do Poder Executivo a sua
10, 1, da Lei n 1.079/1950156, norma que define os crimes de responsabili- omisso constituir crime de respon-
sabilidade conforme a legislao: Lei
dade e regula o respectivo processo de julgamento.157 n 1.079 Presidente e Governador,
O artigo 32 da Lei n 4.320/1964, por sua vez, disciplina apenas as con- e Decreto-Lei n 201/67 Prefeito.
v. PASCOAL, Valdecir. Direito Financei-
seqncias do no recebimento da proposta de LOA pelo parlamento, isto , ro e Controle Externo. 4 ed. revista,
ampliada e atualizada. Rio de Janeiro.
se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou Impetus, 2004. p.41.
nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como 155
Artigo 85, VI, da CR-88.

proposta a Lei de Oramento vigente. 156


Saliente-se que o prazo para o envio
da proposta determinado na lei foi al-
Por sua vez, o artigo 165, 5, 6, e 7 da CR-88, estabelece o escopo terado pela Constituio, conforme ser
apresentado a seguir, nos termos do
da lei oramentria anual nos seguintes termos: artigo 165, 9, I, da CR-88 combinado
com o artigo 35, 2, do ADCT.

5 A lei oramentria anual compreender: 157


A acusao deve ser admitida por
dois teros da Cmara dos Deputados
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, (artigo 86) e ser julgada pelo Senado
Federal, tendo em vista tratar-se de cri-
rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive funda- me de responsabilidade (artigo 52, I,).
es institudas e mantidas pelo Poder Pblico; Se instaurado o processo, o Presidente
fica suspenso de suas funes (arti-
II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, go 86, 1) por cento e oitenta dias,
prazo dentro do qual se no estiver
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direi- concludo o julgamento cessar o seu
afastamento, prosseguindo o processo
to a voto; normalmente No julgamento perante
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entida- o Senado funcionar como Presidente o
do Supremo Tribunal Federal, limitan-
des e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem do-se a condenao, que somente ser
proferida por dois teros dos votos do
como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Senado Federal, perda do cargo, com
inabilitao, por oito anos, para o exer-
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de de- ccio de funo pblica, sem prejuzo
monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor- das demais sanes judiciais cabveis
(pargrafo nico do artigo 52).

FGV DIREITO RIO 66


Finanas Pblicas

rente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza


financeira, tributria e creditcia.
7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, com-
patibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.

O artigo 5 da LRF complementa o dispositivo constitucional ao prever


que a LOA conter tambm: (1) a explicitao das medidas de compensao
a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter conti-
nuado; (2) demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramen-
tos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO;
(3) conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante,
definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de
diretrizes oramentrias, destinadas ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; (4) as despesas relativas dvida
pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero; (5) o refi-
nanciamento da dvida pblica constar separadamente na lei oramentria
e nas de crdito adicional. Destaque-se, ainda, que o artigo 22 da Lei n
4.320/1964 define a estrutura e composio da proposta oramentria.
Uma vez apresentados os projetos das leis oramentrias (PPA, LDO e
LOA) pelo Poder Executivo, consoante os termos dos citados artigo 84,
XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, 6, todos da CR-88, sero os mes-
mos apreciados, no mbito da Unio, pelas duas Casas do Congresso, na
forma do regimento comum.158
A Constituio de 1967/69 estabelecia de forma expressa em seu artigo 66,
que a lei oramentria anual seria objeto de votao conjunta das duas Ca-
sas, meno que no consta da atual Carta Constitucional. De fato, o artigo
166 da CR-88 que disciplina a matria no o faz expressamente, apenas se
referindo apreciao do projeto. O artigo 48 da CR-88 tambm no disci-
plina expressamente a questo ao estatuir caber somente ao Congresso Nacio-
nal, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre plano plurianual,
diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pbli-
ca e emisses de curso forado. Assim, importante destacar o artigo 1, V,
do regimento comum do Parlamento Nacional, nos termos do Ato da Mesa
do Congresso Nacional, n 63 de 2006159, que disciplina a matria:

Art. 1 A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direo


da Mesa deste, reunir-se-o em sesso conjunta para:
............................................................................................
V discutir e votar o Oramento (arts. 48, II, e 166 da Constituio);
............................................................................................ 158
Artigo 166, caput, da CR-88.
Disponvel em: <http://www.senado.
159

gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.rtf >

FGV DIREITO RIO 67


Finanas Pblicas

O artigo 103 do regimento dispe que tramitao de projetos de ora-


mento plurianual de investimentos aplicar-se-o, no que couber, as normas
ali disciplinadas quanto ao oramento anual, cabendo no que for aplicvel
apreciao da lei de diretrizes.
A Resoluo n1 de 2006-CN, do Congresso Nacional, por sua vez, dis-
pe sobre a Comisso Mista Permanente a que se refere o 1 do art. 166 da
Constituio, denominando-a de Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao CMO. Comisso mista permanente de Senado-
res e Deputados, compete examinar e emitir parecer sobre os projetos do
PPA, LDO e LOA e aos crditos adicionais, os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na Constituio, assim como a anlise das
emendas160 aos projetos de leis oramentrias, que podem ser individuais, de
Comisso Permanente do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, ou de
bancada estadual, nos termos do artigo 43 a 50 da Resoluo n1 de 2006-
CN. As emendas devem ser apresentadas Comisso mista, consoante o dis-
posto no 2 do artigo 166, a qual deve examinar as condies e restries
impostas pelos 3 e 4 do mesmo dispositivo, e so apreciadas, em sesso
conjunta e nos termos do regimento interno, pelo Plenrio das duas Casas do
Congresso Nacional.
As emendas ao projeto da LDO devem ser compatveis com o PPA. No
mesmo sentido, a emendas ao projeto da LOA tm de ser compatveis com o
PPA e com a LDO, alm de indicar os recursos necessrios para viabilizar a
alterao, admitindo-se, entretanto, apenas os recursos provenientes de anu-
lao de despesas, sendo vedada esta indicao sobre as dotaes para pessoal
e seus encargos; servios da dvida; transferncias tributrias constitucionais
para Estados, Municpios e Distrito Federal. Tambm possvel apresentar
emendas para corrigir questes redacionais, erros ou omisses161.
Tambm atribuio da Comisso Mista desempenhar inmeras funes
na seara do controle oramentrio, incluindo o exame e parecer sobre as con-
tas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica e tambm exercer
o acompanhamento e a fiscalizao oramentria sem prejuzo da atuao das
demais comisses temporrias ou permanentes.
Sem dvida, a Constituio conferiu amplos poderes citada Comisso
Mista, o que tem sido objeto de muitas crticas por parte de especialistas na
matria, como o professor Ricardo Lobo Torres162, que assevera de forma
contundente:
160
O 5 do artigo 166 da CR-88 auto-
riza o Presidente da Repblica enviar
O relevo atribudo Comisso Mista do Congresso foi um dos gran- mensagem ao Congresso Nacional para
des equvocos da Constituio Oramentria de 1988. (...) A Comisso propor modificao nos projetos a que
se refere o artigo enquanto no ini-
Mista do Congresso Nacional, com superpoderes, foi causa direta dos ciada a votao, na Comisso mista, da
parte cuja alterao proposta.
escndalos apurados em 1993, com a dilapidao de recursos pblicos 161
(artigo 166, 3, I, II e III da CR-88).
promovida principalmente pelos deputados e senadores que a compu- 162
TORRES. Op.cit. p.437-438.

FGV DIREITO RIO 68


Finanas Pblicas

nham. No relatrio final da CPI o seu Presidente, Deputado Roberto


Magalhes, disse que a Comisso Mista do Oramento, ao longo dos
anos, granjeou a desestima e a indignada rejeio da sociedade e de-
nunciou trs esquemas de manipulao do oramento: o das emendas,
o das empreiteiras e o das subvenes sociais. Nenhuma conseqncia
teve aquele relatrio, pois no ano de 2006 surgiram novos escnda-
los fundados no poder de emendar oramento, que ficaram conhe-
cidos como vampiros e sanguessugas. (grifo nosso)

A raiz do problema, conforme identificado pelo ilustre jurista163, de na-


tureza jurdico-poltica e reflete a distoro do nosso sistema, que adotou o
modelo de oramento prprio do parlamentarismo praticado na Frana e na
Alemanha dentro de uma estrutura poltica presidencialista! A Lei de Diretri-
zes Oramentrias e a Comisso Mista do Congresso Nacional, por exemplo,
so figuras tpicas do regime parlamentarista, que nem a martelo se adaptam
ao presidencialismo!.
Em linha de pensamento diversa, sem identificar a apontada desconexo
estrutural do sistema de governo adotado e de distribuio de funes entre
os Poderes, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi164 sustentam
que, a partir da Resoluo n 2 de 1995, o Congresso se auto-limitou, no
havendo razes para suprimir a interferncia parlamentar no processo ora-
mentrio:

As alteraes no processo de apreciao e votao do oramento


adotada a partir de 1995 tornaram-no mais transparente, mais facil-
mente controlado pelos partidos, mais dependente de decises coletivas
e, principalmente, impuseram limites claros e significativos atuao
individual dos parlamentares. As emendas individuais no so privile-
giadas pelo prprio legislativo e representam uma pequena parcela da
interveno legislativa no oramento aprovado. As emendas coletivas
e de relatorias apropriaram-se da maior parcela dos recursos alocados
e so aprovadas segundo preceitos estritos. Em poucas palavras, para
salvaguardar sua prerrogativa de participar do processo oramentrio, o
Congresso se viu forado a atar as prprias mos. As decises que real-
mente afetam ou podem afetar o perfil do oramento so tomadas
pelo relator-geral e pelos relatores adjuntos, selecionados entre os mem-
bros dos partidos da base do governo. Isto , a apreciao congressual do
oramento altamente centralizada e segue linhas partidrias. Por todas
as razes expostas, a nosso ver, os direitos parlamentares de alterao
da proposta oramentria do Executivo no devem ser restringidos, ou TORRES. Op.cit. p.49.
163

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LI-


praticamente anulados, como alguns pregam, acreditamos inadvertida-
164

MONGI, Fernando. Poltica Oramen-


mente. A corrupo e o desvio de verbas pblicas no ocorrem porque tria no Presidencialismo de coali-
zo. Rio de Janeiro: Ed. FVG, 2008. p.19.

FGV DIREITO RIO 69


Finanas Pblicas

o Congresso participa do processo oramentrio. Tampouco dependem


da forma pela qual essa participao se d desde 1995. A raiz do proble-
ma no est no Congresso, mas evidente que sua participao na elabo-
rao do oramento pode ser aperfeioada e que esse aperfeioamento
pode contribuir para reduzir a corrupo. Mas, se isso vier a ocorrer,
com certeza no ser via restrio da participao congressual no pro-
cesso. Pelo contrrio, parece-nos lquido e certo que a corrupo s ter
a ganhar se a participao do Congresso for limitada.

As divergentes perspectivas da matria revelam a complexidade da ques-


to, podendo-se advogar e sustentar diferentes pesos e ponderaes na parti-
cipao de cada Poder. O ncleo central do problema, entretanto, realmen-
te de natureza jurdico-poltica, na medida em que se refere definio dos
modelos e interconexes entre: (1) o sistema de governo parlamentarismo-
presidencialismo de um lado e, de outro, (2) o sistema de distribuio de
funes entre os Poderes no que se refere matria oramentria. O desafio
central, entretanto, no diz respeito apenas difcil escolha e implementao
de um modelo de distribuio de funes e oramento (impositivo-autori-
zativo) que aumente a estabilidade poltica, impe-se, no mundo atual, que
seja contemplada, ao mesmo tempo, a ampla e transparente participao da
sociedade no processo e que se reduza ao mximo a possibilidade de desvios.
Importante destacar a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ex-
pressa na ADI 1.050-MC165, quanto ao poder de emenda parlamentar no
contexto do modelo constitucional hbrido atual, de natureza presidencialis-
ta, compreendendo a possibilidade de o parlamento apresentar emendas aos
projetos das leis oramentrias, ao lado da natureza hbrida fixada pela LDO
para 2014 no que se refere ao oramento anual relativamente s despesas-:

O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza


eminentemente constitucional qualifica-se como prerrogativa de or-
dem poltico-jurdica inerente ao exerccio da atividade legislativa. Essa
prerrogativa institucional, precisamente por no traduzir corolrio do
poder de iniciar o processo de formao das leis (RTJ 36/382, 385
RTJ 37/113 RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos
membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposies constitu-
cionalmente sujeitas clusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA,
Rel. Min. Celso de Mello), desde que respeitadas as limitaes esta-
belecidas na Constituio da Repblica as emendas parlamentares
(a) no importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei,
(b) guardem afinidade lgica (relao de pertinncia) com a proposio 165
BRASIL. Poder Judicirio. Supremo
Tribunal Federal. ADI 1.050-MC. Julga-
original e (c) tratando-se de projetos oramentrios (CF, art. 165, I, II mento em 21.09.2004. Braslia. Dispo-
e III), observem as restries fixadas no art. 166, 3 e 4 da Carta nvel em: < http://www.stf.gov.br >.
Acesso em 26.05.2008.

FGV DIREITO RIO 70


Finanas Pblicas

Poltica. (ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em


21-9-94, DJ de23-4-04)

Fixados esses conceitos fundamentais, quanto iniciativa, elaborao,


emendas e votao das trs leis oramentrias, cumpre agora analisar os pra-
zos de apresentao e de vigncia das mesmas, o que auxiliar a compreenso
das funes e dos objetivos de cada qual.

FGV DIREITO RIO 71


Finanas Pblicas

4.3 Prazos de apresentao e a vigncia das Leis


Oramentrias

Estabelece o artigo 165, 9, I da CR-88, que cabe lei complementar


norma at hoje no editada dispor sobre o exerccio financeiro, a
vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei
de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Tendo em vista a
inexistncia do referido diploma complementar para disciplinar a questo,
aplica-se a regra prevista no artigo 35, 2, do ADCT, que dispe:

2 At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere


o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:
I o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do pri-
meiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser
encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da
sesso legislativa;
II o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado
at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e
devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da
sesso legislativa;
III o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at
quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvi-
do para sano at o encerramento da sesso legislativa.

4.3.1 O plano plurianual (PPA)

Relativamente ao PPA, disciplinado no inciso I do transcrito 2 artigo 35


do ADCT, dois aspectos devem ser salientados para a definio do prazo de
vigncia da lei e do encaminhamento do Projeto do PPA pelo Executivo: 166
De acordo com o artigo 34 da Lei n
4320/1964: O exerccio financeiro
(1) o mandato presidencial; e (2) o encerramento da sesso legislativa. coincidir com o ano civil. Perodo
distinto a sesso legislativa, de que
O artigo 82 da CR-88, com a sua redao dada pela Emenda Constitucional trata o artigo o artigo 57 da CR-88, dis-
n 16, de 1997, estabelece que o mandato do Presidente da Repblica de positivo que estabelece que o Congres-
so Nacional reunir-se-, anualmente,
quatro anos e ter incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua elei- na Capital Federal, de 2 de fevereiro a
17 de julho e de 1 de agosto a 22 de
o. Assim, o mandato presidencial coincide com o exerccio financeiro.166 dezembro. Assim, a legislatura de cada
J a sesso legislativa, nos termos do artigo 57 da CR-88, com a sua reda- parlamentar do Congresso Nacional
composta de sesses legislativas
o conferida pela Emenda Constitucional n50 de 2006, se encerra em 22 quatro sesses para os deputados e oito
para os senadores que se decom-
de dezembro. pem cada qual em dois perodos de
trabalhos ordinrios: at 17 de julho o
Desta forma, visando continuidade das aes estatais no mdio prazo primeiro perodo e at 22 de dezembro
(perodo de quatro anos), a lei do plano plurianual possui vigncia por quatro o segundo perodo, respectivamente,
no coincidindo, dessa forma, como o
anos, os quais englobam os trs ltimos do governo de determinado Chefe do exerccio financeiro de que trata a Lei
n 4.320/1964.

FGV DIREITO RIO 72


Finanas Pblicas

Poder Executivo e o primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial


subseqente, perodo dentro do qual, at 31 de agosto, deve o presidente
seguinte encaminhar o seu projeto de PPA para ter vigncia nos trs anos
restantes de seu governo e no primeiro ano do mandato presidencial subse-
qente e assim sucessivamente.
A ilustrao a seguir apresentada auxilia a compreenso da questo:

Mandato Presidencial inicial Mandato Presidencial seguinte Mandato subseqente


Quadrinio 2003-2006 Quadrinio 2007-2010 Quadrinio 2011-2014

22 de dezembro 22 de dezembro 22 de dezembro

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

31 de agosto p/ envio 31 de agosto p/ envio 31 de agosto p/ envio


do Projeto de PPA do Projeto de PPA do Projeto de PPA

Vigncia do PPA 2004 2007 Vigncia do PPA 2008-2011 Vigncia do PPA 2012-2015
Lei 10.933, de 11 de agosto de Lei n 11.653, de 07 de abril de Lei n 12.593, de 18 de janeiro
2004 2008 de 2012

No dia 20.12.2011 o Plenrio do Congresso Nacional aprovou o projeto


de lei (PLN 29/11), que contm o Plano Plurianual para o perodo de 2012
a 2015, tendo sido a Lei n 12.593, de 18 de janeiro de 2012, sancionada e
publicada no dia 19.01.2012.
Saliente-se que a data da sano presidencial Lei n 10.933 e Lei n
11.653 as quais aprovaram o PPA para o quadrinio 2004-2007 e 2008-
2011, dia 11 de agosto e dia 07 de abril, respectivamente revelam que, na
prtica, nenhum desses dois projetos retornou ao Chefe do Executivo antes
de encerrada a sesso legislativa (22 de dezembro), consoante requisito fixado
na parte final do transcrito inciso I do 2 do artigo 35 do ADCT, tendo em
vista o prazo constitucional de quinze dias que o Presidente da Repblica
possui para sancionar ou vetar projeto de lei, a teor do artigo 66 da CR-
88 combinado com o artigo 166, 7 da CR-88. Em face da complexidade
que envolve o PPA, e tendo em vista as peculiaridades quanto sua eficcia,
conforme ser visto a seguir, a Constituio no estabeleceu conseqncias
prticas sua no aprovao e devoluo ao Poder Executivo fora do prazo
determinado, ao contrrio do que ocorre com a LDO, consoante o disposto
no artigo 57, 2 da CR-88, o qual dispe que a sesso legislativa no ser
interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
No que se refere aplicabilidade da regra do transcrito artigo 35, 2 do
ADCT aos Estados, Distrito Federal e Municpios, importante destacar
que, por meio da Mensagem n 627/2000, o Poder Executivo da Unio ve-
tou a integralidade do artigo 3 e o 7 do artigo 5 da Lei Complementar
n 101/2000, nos termos aprovados pelo Congresso Nacional, os quais dis-
punham sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a

FGV DIREITO RIO 73


Finanas Pblicas

organizao do plano plurianual e da lei oramentria anual, regras que vin-


culariam todos os entes da Federao. O exame das razes de veto permite o
entendimento das especificidades e complexidade da vinculao absoluta dos
Estados, Distrito Federal e Municpios s regras adotas em mbito federal:

Razes do veto
Art. 3o
Art. 3o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger
os respectivos Poderes e ser devolvido para sano at o encerramento
do primeiro perodo da sesso legislativa.
1o Integrar o projeto Anexo de Poltica Fiscal, em que sero es-
tabelecidos os objetivos e metas plurianuais de poltica fiscal a serem
alcanados durante o perodo de vigncia do plano, demonstrando a
compatibilidade deles com as premissas e objetivos das polticas econ-
mica nacional e de desenvolvimento social.
2o O projeto de que trata o caput ser encaminhado ao Poder Le-
gislativo at o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe
do Poder Executivo.
Razes do veto
O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano pluria-
nual dever ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro
perodo da sesso legislativa, enquanto o 2 obriga o seu envio, ao
Poder Legislativo, at o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do
Chefe do Poder Executivo. Isso representar no s um reduzido per-
odo para a elaborao dessa pea, por parte do Poder Executivo, como
tambm para a sua apreciao pelo Poder Legislativo, inviabilizando
o aperfeioamento metodolgico e a seleo criteriosa de programas e
aes prioritrias de governo.
Ressalte-se que a elaborao do plano plurianual uma tarefa que se
estende muito alm dos limites do rgo de planejamento do governo,
visto que mobiliza todos os rgos e unidades do Executivo, do Legis-
lativo e do Judicirio. Alm disso, o novo modelo de planejamento e
gesto das aes, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos servi-
os pblicos, exige uma estreita integrao do plano plurianual com o
Oramento da Unio e os planos das unidades da Federao.
Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado
justamente no primeiro ano de mandato do Presidente da Repblica,
quando a Administrao Pblica sofre as naturais dificuldades decor-
rentes da mudana de governo e a necessidade de formao de equipes
com pessoal nem sempre familiarizado com os servios e sistemas que
devem fornecer os elementos essenciais para a elaborao do plano.

FGV DIREITO RIO 74


Finanas Pblicas

Ademais, a fixao de mesma data para que a Unio, os Estados e


os Municpios encaminhem, ao Poder Legislativo, o referido projeto
de lei complementar no leva em considerao a complexidade, as pe-
culiaridades e as necessidades de cada ente da Federao, inclusive os
pequenos municpios.
Por outro lado, o veto dos prazos constantes do dispositivo traz con-
sigo a supresso do Anexo de Poltica Fiscal, a qual no ocasiona pre-
juzo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei
de diretrizes oramentrias j prev a apresentao de Anexo de Metas
Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variveis
receitas, despesas, resultados nominal e primrio e dvida pblica ,
para trs anos, especificadas em valores correntes e constantes.
Diante do exposto, prope-se veto ao art. 3o, e respectivos pargra-
fos, por contrariar o interesse pblico.
7o do art. 5o
7o O projeto de lei oramentria anual ser encaminhado ao Poder
Legislativo at o dia quinze de agosto de cada ano.
Razes do veto
A Constituio Federal, no 2 do art. 35 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, determina que, at a entrada em vigor da
lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, o projeto de
lei oramentria da Unio seja encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro. Estados e Municpios possuem
prazos de encaminhamento que so determinados, respectivamen-
te, pelas Constituies Estaduais e pelas Leis Orgnicas Munici-
pais.
A fixao de uma mesma data para que a Unio, os Estados e
os Municpios encaminhem, ao Poder Legislativo, o projeto de lei
oramentria anual contraria o interesse pblico, na medida em
que no leva em considerao a complexidade, as particularidades
e as necessidades de cada ente da Federao, inclusive os pequenos
municpios.
Alm disso, a fixao de uma mesma data no considera a depen-
dncia de informaes entre esses entes, principalmente quanto esti-
mativa de receita, que historicamente tem sido responsvel pela prece-
dncia da Unio na elaborao do projeto de lei oramentria.
Por esse motivo, sugere-se oposio de veto ao referido pargrafo.

Nesse contexto, pode-se concluir que os entes federados subnacionais


podem estabelecer sistemticas distintas quanto ao prazo de apresenta-
o dos projetos de leis oramentrias.

FGV DIREITO RIO 75


Finanas Pblicas

No que se refere aos Municpios importante destacar, ainda, com base


no artigo 44 da Lei n 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, a
existncia da gesto oramentria participativa, instrumento de planejamen-
to municipal, o qual inclui:167

a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as pro-


postas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do or-
amento anual, como condio obrigatria para a sua aprovao pela
Cmara Municipal. (grifo nosso)

J no mbito federal e estadual no obrigatria a adoo do princpio da


gesto oramentria participativa, especialmente em razo da notria difi-
culdade de os membros da comunidade dirigirem-se s Casas Legislativas
estaduais e ao Parlamento Nacional, conforme pontua Harada.168

4.3.2 A lei de diretrizes oramentrias (LDO)

De volta anlise dos prazos para a apresentao, aprovao e devoluo


da lei de diretrizes oramentrias, disciplinada no supratranscrito inciso II
do 2 do artigo 35 do ADCT, constata-se que o projeto da lei de diretrizes
oramentrias (LDO) deve ser encaminhado at 15 de abril de cada ano (oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro) e devolvido
para a sano do Chefe do Poder Executivo at o dia 17 de julho, termo de
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, consoante o dis-
posto no citado artigo 57 da CR-88.
Nos termos j destacados, em sentido diverso da inexistncia de disciplina
quanto hiptese de no aprovao e devoluo do PPA no prazo fixado,
conforme ensina Alexandre de Moraes169, no h possibilidade de o Con-
gresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes oramentrias, uma vez
que a Constituio Federal determina em seu art. 57, 2, que a sesso legis-
lativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes
oramentrias.
A ilustrao abaixo facilita o entendimento da questo:

167
artigo 4 , III, f, da Lei n
10.257/2001.
168
HARADA. Op.cit. p.59.
169
MORAES, Alexandre de. Direito
Constitucional. 17 ed. So Paulo. Atlas,
2005.p.623.

FGV DIREITO RIO 76


Finanas Pblicas

Mandato Presidencial
Quadrinio 2007-2010

15 abril p/ envio 15 abril p/ envio 15 abril p/ envio 15 abril p/ envio 15 abril p/ envio 15 abril p/ envio
do Projeto de LDO do Projeto de LDO do Projeto de LDO do Projeto de LDO do Projeto de LDO do Projeto de LDO

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Devoluo da Devoluo da Devoluo da Devoluo da Devoluo da Devoluo da


LDO at 17.07 LDO at 17.07 LDO at 17.07 LDO at 17.07 LDO at 17.07 LDO at 17.07

Sano da LDO Sano da LDO Sano da LDO Sano da LDO Sano da LDO Sano da LDO
em 13.08.07 em 14.08.08 em 12.08.09 em 09.08.10 em 12.08.11 em 17.08.12

LDO para LDO para LDO para LDO para LDO para LDO para
LOA de 2008 LOA de 2009 LOA de 2010 LOA de 2011 LOA de 2012 LOA de 2013
Lei 11.514/07 Lei 11.768/08 Lei 12.017/09 Lei 12.309/10 Lei 12.465/11 Lei 12.708/12

Vigncia do PPA Vigncia do PPA 2008-2011 Vigncia do PPA


2004 2007 2002 2015
em 2007 em 2012
Lei 10.933/ 2004 Lei n 11.653/2008 Lei n 12.593/2012

No que se refere LDO para LOA de 2015, a sano presidencial ocorreu


somente em 02.01.2015, j tendo iniciado o exerccio financeiro, quando o
Projeto de Lei n 03/2014-CN foi convertido na Lei n 13.080/2015.
Por sua vez, a LDO para a LOA de somente foi sancionada em
26.12.2013, quando o Projeto de Lei n 02/2013-CN foi convertido na Lei
n 12.919/2013.
Conforme pode ser observado atravs da comparao com os anos ante-
riores, tanto em 2013 como em 2014 os projetos de LDO para a LOA dos
exerccios subsequentes (2014 e 2015), encaminhados sempre em abril pelo
governo, no foram votados antes do envio do projeto de oramento, apre-
sentado sempre em agosto. Dessa forma, as sesses legislativas no foram in-
terrompidas170, j que no tinha ocorrido a aprovao do projeto de lei de
diretrizes oramentrias. Ou seja, o Congresso Nacional somente aprovou a
proposta para a LDO de 2015 em 17 de dezembro de 2014, quando o ora-
mento do ano seguinte j estava em fase avanada de tramitao, apesar de 170
Em tese, a LDO deveria ter sido
aprovada at julho, sob pena de os
ainda no ter sido aprovado.. A regra do oramento impositivo, abordada no parlamentares no poderem entrar
item 3.2 da aula anterior foi mantida nos mesmos moldes da regra constante em recesso no meio de ano. No en-
tanto, como no havia acordo para a
da LDO de 2014 (art. 56 da Lei 13.080/2015). sua aprovao, deputados e senadores
acabaram tendo um recesso branco,
Importante frisar que a vigncia da LDO matria controvertida, poden- quando a Casa continua oficialmente
em atividade, mas, na prtica, com os
do-se sustentar que a sua vigncia de um ano, pois se trata de mera orien- trabalhos suspensos., segundo notcia
tao ou sinalizao, de carter anual, para a feitura do oramento, confor- disponvel em: http://g1.globo.com/
politica/noticia/2014/12/congresso-
me entende Ricardo Lobo Torres.171 Em sentido diverso, assevera Valdecir -nacional-aprova-lei-de-diretrizes-
-orcamentarias-de-2015.html.
Pascoal172 que: 171
TORRES. . Op.cit. p.85.
172
PASCOAL. Op.cit.p.41.

FGV DIREITO RIO 77


Finanas Pblicas

Mesmo que alguns autores falem de vigncia anual da LDO, isso, a


rigor, no correto. Valendo-nos do conceito jurdico de vigncia, h
que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente
aprovada em meados do exerccio financeiro, orientando a elabora-
o da LOA no segundo semestre e continuando em vigor at o final
do exerccio financeiro subseqente. Diga-se, contudo, que, embora a
vigncia formal seja maior que um ano, a LDO traa as metas e as prio-
ridades da Administrao apenas para o exerccio subseqente.

4.3.3 O projeto de lei oramentria anual (LOA)

O projeto da lei oramentria anual (LOA) da Unio, por sua vez, nos
termos do inciso III do artigo 35, 2 do ADCT, deve ser encaminhado at
o dia 31 de agosto (at quatro meses antes do encerramento do exerccio fi-
nanceiro) e devolvido para sano at 22 de dezembro, data do encerramento
da sesso legislativa. Assim, o prazo para o envio do projeto da LOA pelo
Chefe do Poder Executivo e de devoluo pelo Poder Legislativo para o Poder
Executivo so iguais queles determinados para o PPA, com a diferena de
que o prazo de vigncia deste quadrienal, ou seja, at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, enquanto a lei do
oramento tem vigncia anual.
O que ocorre se o projeto da LOA no for votado pelo Poder Legislativo
no prazo consignado ou o mesmo for rejeitado?
A possibilidade de (1) rejeio do projeto de lei oramentria, bem como
a possibilidade de (2) no devoluo do projeto de LOA pelo Poder Legisla-
tivo sero analisadas a seguir.
A interpretao do artigo 166, 8 da CR-88, consoante sustenta Ale-
xandre de Moraes, permite concluir pela possibilidade de rejeio total ou
parcial do projeto de lei do oramento anual, tendo em vista a literalidade
do dispositivo, o qual declara que:

8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou re-


jeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas
correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante
crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao
legislativa. (grifo nosso)

Em sentido diverso, adverte Adilson Abreu Dallari173, sob pena de parali-


sao da mquina estatal, no ser possvel rejeio total do projeto da lei or-
DALLARI, Adilson Abreu. Lei Ora-
amentria anual, pois:
173

mentria: processo legislativo. Revista


de informao legislativa. Braslia:
Senado, n 129. p. 159.

FGV DIREITO RIO 78


Finanas Pblicas

se a Constituio restringe o poder de emenda, que somente pode


ser exercido dentro de certos limites, evidentemente probe, implicita-
mente, a emenda total, radical modificadora absoluta do texto inicial-
mente proposto. (...) Em resumo, ao dever imposto pela Constituio
ao Chefe do Poder Executivo de elaborar e enviar o projeto de lei or-
amentria corresponde o dever imposto ao Legislativo de examin-lo,
alter-lo (se for o caso) e aprov-lo, sem possibilidade de rejeio total.

Valdecir Pascoal174, por outro lado, esclarece que:

H quase um consenso na doutrina acerca da impossibilidade ju-


rdica de o Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, por-
que a CF no previu essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no
artigo 35 do ADCT, que ambas as leis devem ser devolvidas ao Poder
Executivo para SANO. Se o legislador mencionou apenas a possibi-
lidade de sano fica afastada a possibilidade de rejeio, uma vez que
no cabe sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma por
base o disposto no artigo 57, 2 segundo o qual a sesso legislativa
no ser interrompida sem a aprovao da LDO. No obstante, o mes-
mo raciocnio no sentido de impossibilidade de rejeio no
pode ser empregado em relao ao projeto de LOA. que neste caso,
a prpria CF/88 previu tal possibilidade ao assinalar em seu artigo 166,
8, que: (...) (grifo nosso)

Importante destacar que o artigo 66 da Constituio de 1967/69 discipli-


nava, expressamente, a hiptese da no devoluo do projeto de lei do ora-
mento anual pelo Congresso Nacional, para a sano do Presidente da Rep-
blica, determinando que se, at trinta dias antes do encerramento do exerccio
financeiro, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado
como lei. Conforme ensina Regis Fernandes de Oliveira175, poca enten-
dia-se que a disposio valia tanto para a hiptese de no devoluo, como
para a de rejeio. Aduz ainda Regis Fernandes sobre o tema que:

a Constituio do Estado de So Paulo de 1969 disps que rejeita-


do o projeto subsistir a lei oramentria anterior. Houve julgamento
que assim determinou (RF 207/211). O problema foi levado ao Su-
premo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o dispositivo
(RDA 112/263). Afirmou-se que a soluo seria a de se entender no
devolvido o projeto enviado ao Congresso Nacional. 174
PASCOAL. Op.cit.p.52-53.
175
DE OLIVEIRA. Op.cit.p.83.
Jos Afonso da Silva176 apresenta a soluo que entende determinada na 176
DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Di-
prpria Carta Magna atual para o problema: reito Constitucional Positivo. 17 ed.
So Paulo. Malheiros, 2000. p.722.

FGV DIREITO RIO 79


Finanas Pblicas

A conseqncia mais sria da rejeio do projeto de lei oramen-


tria anual que a Administrao fica sem oramento, pois no pode
ser aprovado outro. No possvel elaborar oramento para o mes-
mo exerccio financeiro. A Constituio d soluo possvel e plausvel
dentro da tcnica do direito oramentrio: as despesas, que no podem
efetivar-se seno devidamente autorizadas pelo Legislativo, tero que
ser autorizadas prvia e especificamente, caso a caso, mediante leis de
abertura de crditos especiais.

Assim, na hiptese de rejeitada a LOA pelo Poder Legislativo, a aplicao


dos recursos pblicos e a realizao de despesas somente ser possvel por
meio de crditos adicionais, nos termos disciplinados pela prpria Consti-
tuio (artigo 167, V), isto : crditos suplementares, caso a rejeio parla-
mentar seja parcial, ou crditos especiais, na hiptese de rejeio parcial ou
total, toda elas, entretanto, a exigir autorizao legislativa, conforme ser
estudado na prxima aula.
Por fim, impe-se destacar que no disciplinada177 pela atual Constituio178,
ao contrrio da Constituio de 1967/69, a hiptese de o Poder Legislativo no
devolver o projeto de lei oramentria anual para a apreciao pelo Poder Exe-
cutivo sano ou veto no prazo determinado, at 22 de dezembro, confor-
me estatudo no citado inciso III do artigo 35, 2 do ADCT, nos termos j sa-
lientados. possvel, portanto, a anomia oramentria, isto , o incio do
exerccio financeiro sem a aprovao formal da lei oramentria anual pelo Con-
gresso Nacional, tendo em vista no haver regra aplicvel LOA anloga quela
disciplinadora da hiptese para a LDO caso no qual a sesso legislativa no
interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes conforme j sa-
lientado. A questo chegou a ser disciplinada no artigo 6 da Lei Complementar
n 101/2000, no entanto, o dispositivo foi vetado, como se constata pelas escla-
recedoras razes a seguir aduzidas por meio da Mensagem n 627/2000:

Razes do veto
Parcela significativa da despesa oramentria no tem sua exe-
cuo sob a forma de duodcimos ao longo do exerccio financeiro. 177
Considerando a inexistncia de
regramento expresso, qual seria a
Assim, a autorizao para a execuo, sem exceo, de apenas dois doze soluo para a cobrana dos tributos
caso vigente no sistema constitucional
avos do total de cada dotao, constante do projeto de lei orament- brasileiro o princpio da anualidade
ria, caso no seja ele sancionado at o final do exerccio de seu enca- tributria?

minhamento ao Poder Legislativo, poder trazer srios transtornos 178


Dois modelos so possveis para re-
solver a questo: (1) a prorrogao do
Administrao Pblica, principalmente no que tange ao pagamento de oramento em vigor, soluo adotada
no Brasil nas Constituies de 1934
salrios, aposentadorias, ao servio da dvida e as transferncias consti- (artigo 50, 5) e 1946 (artigo 74); ou
(2) considerar aprovado o projeto de
tucionais a Estados e Municpios. oramento, hiptese agasalhada pelas
Constituies de 1937 (artigo 72, d) e
1967/69 (artigo 66).

FGV DIREITO RIO 80


Finanas Pblicas

Por outro lado, tal comando tem sido regulamentado pela lei de
diretrizes oramentrias, que proporciona maior dinamismo e fle-
xibilidade em suas disposies.
Na ausncia de excepcionalidade, o dispositivo contrrio ao inte-
resse pblico, razo pela qual sugere-se oposio de veto, no propsito
de que o assunto possa ser tratado de forma adequada na lei de diretri-
zes oramentrias.

Realmente, a matria tem sido disciplinada, ano aps ano, nas leis de dire-
trizes oramentrias LDO, conforme destacado nas razes de veto em face
da constante omisso do prprio Poder Legislativo, relativamente devolu-
o do projeto da LOA at 22 de dezembro nos termos constitucionalmente
determinados. Nesse sentido, tendo em vista que a LOA para o exerccio de
2015 no foi aprovada at o final do exerccio financeiro de 2014, aplica-se o
disposto no artigo 53 da Lei n 13.080/2015 (LDO), norma que estabelece
as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2015 e
disciplina in verbis:

Art. 53. Se o Projeto de Lei Oramentria de 2015 no for sancio-


nado pelo Presidente da Repblica at 31 de dezembro de 2014, a pro-
gramao dele constante poder ser executada para o atendimento de:
I despesas com obrigaes constitucionais ou legais da Unio
relacionadas na Seo I do Anexo III;
II bolsas de estudo no mbito do Conselho Nacional de Desen-
volvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq, da Fundao Coor-
denao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, bolsas de
residncia mdica e do Programa de Educao Tutorial PET, bolsas
e auxlios educacionais dos programas de formao do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao FNDE, bolsas para aes de sa-
de da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares EBSERH e Hos-
pital de Clnicas de Porto Alegre HCPA, bem como Bolsa-Atleta e
bolsas do Programa Segundo Tempo;
III pagamento de estagirios e de contrataes temporrias por
excepcional interesse pblico na forma da Lei no 8.745, de 9 de de-
zembro de 1993;
IV aes de preveno a desastres classificadas na subfuno De-
fesa Civil;
V formao de estoques pblicos vinculados ao programa de ga-
rantia dos preos mnimos;
VI realizao de eleies e continuidade da implantao do sistema
de automao de identificao biomtrica de eleitores pela Justia Eleitoral;

FGV DIREITO RIO 81


Finanas Pblicas

VII importao de bens destinados pesquisa cientfica e tec-


nolgica, no valor da cota fixada no exerccio financeiro anterior pelo
Ministrio da Fazenda;
VIII concesso de financiamento ao estudante;
IX aes em andamento decorrentes de acordo de cooperao
internacional com transferncia de tecnologia;
X dotaes destinadas aplicao mnima em aes e servios
pblicos de sade, classificadas com o Identificador de Uso 6 (IU 6);
XI despesas a que se refere o anexo previsto no art. 93 desta Lei,
a partir da eficcia das respectivas leis; e
XII outras despesas correntes de carter inadivel, at o limite de
um doze avos do valor previsto, multiplicado pelo nmero de meses
decorridos at a publicao da respectiva Lei.
1o Considerar-se- antecipao de crdito conta da Lei Ora-
mentria de 2015 a utilizao dos recursos autorizada neste artigo.
2o Os saldos negativos eventualmente apurados entre o Projeto de
Lei Oramentria de 2015 enviado ao Congresso Nacional e a respecti-
va lei sero ajustados, considerando-se a execuo prevista neste artigo,
por decreto do Poder Executivo, aps a sano da Lei Oramentria de
2015, por intermdio da abertura de crditos suplementares ou espe-
ciais, mediante remanejamento de dotaes, at o limite de 20% (vinte
por cento) da programao objeto de cancelamento, desde que no seja
possvel a reapropriao das despesas executadas.
3o Aplica-se, no que couber, o disposto no art. 38 aos recursos
liberados na forma deste artigo.

O Decreto n 8.389/2015, expedido em 07 de janeiro de 2015, dispe


acerca da execuo oramentria no mbito do Poder Executivo at a pu-
blicao da LOA de 2015, a qual tem previso de votao para fevereiro de
2015. Tal decreto promoveu, no mbito do Executivo, uma limitao ainda
maior para as despesas previstas no aritgo 53, inciso XII, da LDO 2015, vez
que, embora haja permisso para despesas at 1/12 (um doze avos) do valor
previsto, os rgos, fundos e entidades do Poder Executivo s podero empe-
nhar 1/18 (um dezoito avos) deste valor.
Destaque-se que, diferentemente do oramento do exerccio de 2008,
2010, 2011,2012, 2014 e 2015, a LOA do exerccio de 2009 foi aprovada,
sancionada e publicada ainda no exerccio de 2008 (Lei n 11.897, de 30 de
dezembro de 2008).
O quadro abaixo apresenta resumo do que foi at aqui exposto quanto aos
prazos de envio das leis oramentrias pelo Poder Executivo e devoluo pelo
Poder Legislativo:

FGV DIREITO RIO 82


Finanas Pblicas

(2)
(1)
Projeto Prazo de devoluo pelo Fundamento
Prazo de envio pelo Poder Exe-
de lei Poder Legislativo ao Poder normativo
cutivo ao Poder Legislativo
Executivo
(1.2) Se no (2.2) Se no
(1.1) (2.1)
cumprido o cumprido o
Termo final Termo final
prazo prazo
31 de
(1.1 e 2.1) artigo 35,
Agosto 22 de
2, I, do ADCT
Dezembro
(1.2) artigo 84, XXIII,
encaminhado
caput do artigo 165
at quatro Crime de res- devolvido para
PPA Sem previso e artigo 166, 6, c/c
meses antes ponsabilidade sano at o
art. 85, VI da CR-88,
do encerra- encerramen-
art. 10, 1, da Lei
mento do pri- to da sesso
1.079/50 ou Decre-
meiro exerc- legislativa
to-lei 201/67
cio financeiro
15 de 17 de (1.1 e 2.1) artigo 35,
Abril Julho 2, II, do ADCT
(1.2) artigo 84, XXIII,
encaminha- devolvido para caput do artigo 165
Sesso legis-
do at oito Crime de res- sano at o e artigo 166, 6, c/c
LDO lativa no se
meses e meio ponsabilidade encerramento art. 85, VI da CR-88,
interrompe
antes do do primeiro art. 10, 1, da Lei
encerramento perodo da 1.079/50
do exerccio sesso legisla- (2.2) artigo 57, 2,
financeiro tiva da CR-88,
(1.1 e 2.1) artigo 35,
2, II, do ADCT
31 de Sem previso (1.2) artigo 84, XXIII,
22 de dezem-
Agosto Crime de res- expressa. caput do artigo 165
bro
ponsabilidade e artigo 166, 6, c/c
encaminhado e ser consi- Na prtica art. 85, VI da CR-88,
devolvido para
LOA at quatro me- derada como a matria art. 10, 1, da Lei
sano at o
ses antes do proposta a Lei vem sendo 1.079/50 ou Decre-
encerramen-
encerramento de Oramento disciplinada to-lei 201/67 c/c Art.
to da sesso
do exerccio vigente na LDO, todos 32 da Lei 4.320/64
legislativa
financeiro os anos. (2.2) artigo 72 da Lei
11.514/2007 (LDO
para 2008)

FGV DIREITO RIO 83


Finanas Pblicas

Aula 5 Os Princpios Oramentrios

Os princpios, ao lado das regras, consubstanciam normas jurdicas, os


quais, a despeito de seu alto grau de abstrao e generalidade, direcionam os
diversos sistemas normativos (Constitucional, Civil, Penal, Tributrio, Fi-
nanceiro etc.). O Direito Financeiro, como ramo autnomo do Direito, tam-
bm regido por um conjunto de princpios e regras. A Constituio da
Repblica de 1988 em conjunto com a Lei n 4.320/64179 estabelecem vrios
princpios, os quais se vinculam e formam tambm um conjunto. Apenas a
ttulo de exemplo estudaremos alguns, vez que o rol no taxativo, sendo,
pois, numerus apertus:

1. Princpio da Unidade: consiste na proibio de mais de uma lei ora-


mentria em cada ente da Federao em dado exerccio financeiro, haja vista
a unicidade finalstica do oramento. Nesse sentido, ainda que a CR/88 em
seu art. 165,5, conforme j destacado, disponha que a lei oramentria
compreender o oramento fiscal, o oramento de investimento e o oramen-
to da Seguridade Social, todas as receitas e despesas, ainda que constantes de
trs peas oramentrias distintas, devem constar de uma nica (unidade)
lei oramentria, sendo possvel, dessa forma, uma viso global e consolida-
da do desempenho das finanas pblicas do ente federado como um todo, o
que facilita a sua fiscalizao e controle. Portanto, pressupe e introduz o
princpio geral da unidade de caixa ou de tesouraria, previsto no artigo 56
da Lei n 4.320/64180, o qual ser objeto de estudo na aula pertinente s re-
ceitas pblicas.

2. Princpio da Universalidade: O princpio da universalidade prescreve


que a Lei oramentria nica (princpio da unidade) deve incorporar todas
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica do ente federado,
compreendendo todas as entradas e sadas de recursos financeiros, deve ficar
de fora do oramento da unidade poltica respectiva (Unio, Estados, Distri-
to Federal e Municpios). Nesse sentido os artigos 3 e 4 da Lei n 4.320/64
estabelecem que: A Lei do Oramento compreender todas as receitas, in-
clusive as operaes de crdito autorizadas em lei e A Lei do Oramento
compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo (...)

3. Princpio do Oramento bruto: Segundo essa norma-princpio, todas 179


O artigo 2 consagra expressamente
(princpio da universalidade) as receitas e despesas constantes da lei oramen- os princpios oramentrios da unida-
de, universalidade e anualidade
tria nica (princpio da unidade) devem ser consignadas pelos seus valores 180
Dispes o art. 56, verbis: O reco-
brutos, qualquer que seja sua natureza ou o seu destino, isto , independen- lhimento de todas as receitas far-se-
em estrita observncia ao princpio
temente de sua origem e de qual ser a sua aplicao efetiva. Esse princpio da unidade de tesouraria, vedada
encontra positivado no art. 6, da Lei n 4.320/64, o qual estabelece: todas qualquer fragmentao para criao de
caixas especiais.

FGV DIREITO RIO 84


Finanas Pblicas

as receitas e despesas devem constar de lei oramentria e de crditos adicio-


nais pelos valores brutos, vedadas as dedues.

4. Princpio da Exclusividade: est contemplado no art. 165, 8, da


Carta de 1988, e prescreve que a lei oramentria deve conter apenas ma-
tria de direito financeiro e orametria, permitindo, a ttulo de exceo, a
abertura de crditos suplementares, a serem estudados na prxima aula, e a
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receitas,
matrias a serem apresentadas na Aula 7. No cabe, portanto, as denomina-
das caudas oramentrias, assim intituladas pelas inmeras tentativas de se
incluir nos oramentos matrias no relacionadas s questes exclusivamente
oramentrias (art. 165, 8).

5. Princpio da Especificao (discriminao, especializao): consiste


na proibio de dotaes globais e genricas, impondo, com isso, que a lei
oramentria discrimine a despesa por elementos. Tal princpio encontra-se
positivado nos artigos 5 e 15 da Lei n 4.320/64. Dessa forma, possvel
saber, pormenorizadamente as origens e as aplicaes dos recursos, o que fa-
cilita o controle e a gesto dos recursos pblicos e limita a flexibilidade e arb-
trio dos executores do oramento, em especial o Poder Executivo, responsvel
pela execuo da maior parcela, o que confe maior segurana sociedade e ao
Poder Legislativo. H, no entanto, algumas excees, como, por exemplo, as
reservas de contingncia (disciplinada nos termos do artigo 5, III, da LRF e
nas respectivas leis de diretrizes oramentrias) e programas especiais de tra-
balho (art. 20, pargrafo nico c/c art. 22, IV, da Lei n 4.320/64).

6. Princpio da Programao: um enunciado normativo decorrente do


processo natural de planejamento das aes e dos planos de governo, segundo o
qual, a elaborao e a aprovao do oramento devem observar o PPA e a LDO.

7. Princpio do Equilbrio Oramentrio: Vincula-se ao fato de que a


fixao de despesas deve observar as receitas estimadas, visando evitar dficit
pblico estrutural181 (despesas maiores do que as receitas). Preceitua Ricardo
Lobo Torres182:

Equilbrio oramentrio a equalizao de receitas e gastos, har- 181


Veja em nota de rodap da Aula 2
monia entre capacidade contributiva e legalidade e entre distribuio quanto possibilidade de utilizao
da dficits pblicos eventuais, como
de rendas e desenvolvimento econmico (...). O oramento no se de- poltica anticclica em funo de con-
junturas econmicas recessivas ou de
sequilibra pela falta de dinheiro, mas pelo desencontro entre valores e crise sistmica.
princpios jurdicos. 182
TORRES, Ricado Lobo. Tratado de
Direito Constitucional Financeiro e
Tributrio: o oramento da Constitui-
o. Vol. V. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora
Renovar, 2007. p. 173-174.

FGV DIREITO RIO 85


Finanas Pblicas

Embora a CR/88 no contemple expressamente o referido princpio, algu-


mas normas determinam a indispensabilidade do controle de gastos, confor-
me abaixo explicitado. Quanto falta de expressa previso constitucional,
Ricardo Lobo Torres183 entende que o princpio do equilbrio oramentrio:

ainda quando inscrito no texto constitucional, meramente formal,


aberto e destitudo de eficcia vinculante: ser respeitado pelo legis-
lador se enquanto o permitir a conjuntura econmica, mas no est
sujeito ao controle jurisdicional. No pode a Constituio determinar
obrigatoriamente o equilbrio oramentrio, eis que este depende de
circunstncias econmicas aleatrias.

O 1 do artigo 7 da Lei n 4.320/64 determina que em casos de dficit, a


Lei do Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica
autorizado a utilizar para atender sua cobertura. Em complemento, o artigo
98 do mesmo diploma legal preceitua que a dvida fundada compreende os
compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contrados para atender:
(1) a desequilbrio oramentrio; ou (2) a financiamento de obras e servios
pblicos. Assim, pela lei, o dficit apurado, pela diferena entre as despesas e
receitas, exclui as operaes de crdito, pois estas constituem os meios aptos
para financiar os dficits oramentrios, consoante o disposto no artigo 98.
No entanto, conforme lecionam Jos Teixeira Machado184 e Heraldo Costa Reis:

bom que se diga que, por princpio, as leis oramentrias no de-


vem aprovar oramentos deficitrios. Vale a pena lembrar que um dos
meios de se evitar os dficits atualizar anualmente as bases de clculo
das receitas e estabelecer prioridades para os gastos com base em uma
programao trimestral, conforme dispem os art. 47 e 50 desta Lei.

Na prtica, as leis oramentrias, que tratam apenas das estimativas de re-


ceitas e da fixao de despesas, tm respeitado aludido princpio, ao prever o
total da receita estimada em montante equivalente despesa fixada, como o
caso, por exemplo, do artigo 1 da Lei n 12.214, de 26 de janeiro de 2010,
(LOA 2010) que dispe:

Art. 1 Esta Lei estima a receita da Unio para o exerccio financeiro


de 2010 no montante de R$ 1.860.428.516.577,00 (um trilho, oito-
centos e sessenta bilhes, quatrocentos e vinte e oito milhes, quinhen-
tos e dezesseis mil e quinhentos e setenta e sete reais) e fixa a despesa 183
Idem. Ibidem. p. 175-176.
em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, 5o, da 184
MACHADO Jr., Jose Teixeira e REIS,
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
Constituio, e dos arts. 6o, 7o e 54 da Lei no 12.017, de 12 de agosto mentada: e a Lei de Responsabilidade
de 2009, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2010: Fiscal. 31 ed. Rio de Janeiro: Ed. IBAM,
2002/2003. p.21.

FGV DIREITO RIO 86


Finanas Pblicas

I o Oramento Fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fun-


dos, rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e in-
direta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II o Oramento da Seguridade Social, abrangendo todas as enti-
dades e rgos a ela vinculados, da Administrao Pblica Federal dire-
ta e indireta, bem como os fundos e fundaes, institudos e mantidos
pelo Poder Pblico; e
III o Oramento de Investimento das empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito
a voto.

Entretanto, embutido nesses valores encontra-se uma substancial neces-


sidade de financiamento por meio das denominadas operaes de crdito,
compreendendo tanto os financiamentos de longo prazo contratados para
obras e investimentos como para a rolagem da dvida pblica mobiliria (d-
vida pr-existente o estoque da dvida) etc., assim como as operaes de
curto prazo visando recomposio de caixa, e que podem eventualmente se
transformar em passivos de longo prazo, ante a possvel carncia de outras
fontes de receitas permanentes, o que suscita a constante colocao de ttulos
e obrigaes emitidas pelo Tesouro no mercado para captao de recursos.
No mesmo sentido do equilbrio do oramento, o artigo 4, I, a, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, estabelece que a lei de diretrizes oramentrias, alm
de atender ao disposto no 2o do art. 165 da Constituio e outras condies
de boa gesto da coisa pblica prescritos em outros dispositivos da LRF, dis-
por tambm sobre equilbrio entre receitas e despesas. O j citado artigo
9 da LRF complementa o objetivo, ao estender e prever a operacionalizao
do princpio do equilbrio execuo oramentria, e no apenas quando
do estabelecimento das estimativas, haja vista que:

se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita


poder no comportar o cumprimento das metas de resultado prim-
rio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e
o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e mo-
vimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.

Assim, a Lei Complementar 101/2000 estabelece o equilbrio entre recei-


tas e despesas pblicas como princpio fundamental a ser perseguido tambm
na execuo do oramento, podendo, ainda, ser fixada uma meta de super-
vit (receitas superiores s despesas), conceito que pode ser adotado levando-se
em considerao ou no os pagamentos com juros (supervit primrio exclui

FGV DIREITO RIO 87


Finanas Pblicas

os juros e o supervit nominal inclui o pagamento de juros da dvida). A re-


dao original185 do artigo 2 da Lei n 12.017, de 12 de agosto de 2009,
definia a meta de supervit primrio para o exerccio de 2010 nos seguintes
termos:

Art. 2o A elaborao e a aprovao do Projeto de Lei Oramentria


de 2010, bem como a execuo da respectiva Lei devero ser compat-
veis com a obteno da meta de supervit primrio, para o setor p-
blico consolidado, equivalente a 3,30%186 (trs inteiros e trinta cen-
tsimos por cento) do Produto Interno Bruto PIB, sendo 2,15%
(dois inteiros e quinze centsimos por cento) para os Oramentos
Fiscal e da Seguridade Social e 0,20% (vinte centsimos por cento)
para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no
Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei.

De forma diversa, a LDO para o exerccio de 2013, Lei n 12.708, de 17 de


agosto de 2012, estabelece no art. 2 um supervit primrio em valores nomi-
nais e no em percentual do Produto Interno Bruto (PIB), da seguinte forma:

Art. 2o A elaborao e a aprovao do Projeto de Lei Oramentria


de 2013, bem como a execuo da respectiva Lei, devero ser com-
patveis com a obteno da meta de supervit primrio, para o setor
pblico consolidado no financeiro de R$ 155.851.000.000,00 (cento
e cinquenta e cinco bilhes e oitocentos e cinquenta e um milhes de
reais), sendo R$ 108.090.000.000,00 (cento e oito bilhes e noventa
milhes de reais) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e
R$ 0,00 (zero real) para o Programa de Dispndios Globais, conforme
demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV.

8. Princpio da Igualdade: deve o oramento contemplar a redistribuio


de rendas, a economicidade, o desenvolvimento econmico sustentvel, a
legalidade e a impessoalidade. No dizer de Ricardo Lobo Torres187: o princ-
pio da igualdade tem aspectos de rara dificuldade no plano oramentrio:
conduz s escolhas trgicas, pois as opes de despesa se fundam sobretudo 185
O supervit primrio consiste na di-
no desigual tratamento dos desiguais. ferena entre as receitas e as despesas
do governo, excludos os encargos da
dvida, isto , dinheiro que o governo
economiza para pagar juros da dvida
9. Princpio da Publicidade: princpio basilar da Administrao Pblica pblica.
que impe ao administrador o dever de tornar pblico a lei oramentria, o 186
A Lei n 12.377, de 30 de dezembro
de 2010, alterou a redao deste artigo
que ocorre por meio de sua publicao em rgo de imprensa oficial (art. 37 2 dispositivo para reduzir a meta para
caput da CR-88). 3,1% do PIB. Ou seja, constatado no
final do exerccio de 2010 que no seria
cumprida a meta, a sada foi a alterao
da LDO.
187
Idem. Ibidem. p. 186-187.

FGV DIREITO RIO 88


Finanas Pblicas

10. Princpio da Clareza: estabelece que o oramento deve ser expresso


de forma clara e objetiva a fim de que todos possam entender o seu contedo.

11. Princpio da Uniformidade (da consistncia): significa que ora-


mento, em razo de seu carter formal, deve conservar uma estrutura uni-
forme.

12. Princpio da No-afetao das Receitas (no-vinculao de recei-


tas): As vinculaes, em regra, reduzem o grau de liberdade do gestor e en-
gessa o planejamento. O princpio est positivado no art. 167, inciso IV, da
CR/88 e aplica-se somente aos impostos, espcie do gnero tributo, o qual
compreende, ainda, as taxas, as contribuies, especiais, de melhoria, de ilu-
minao pblica e os emprstimos compulsrios, exaes afetadas aos fins
que lhe deram fundamento. A regra-princpio veda a vinculao da receita
de impostos rgo, fundo ou despesa da Administrao Pblica, havendo, no
entanto, diversas excees a serem examinadas na aula pertinente s receitas
pblicas.

13. Princpio Participativo: aplicado, em regra, no mbito dos Entes


municipais, sendo condio sine qua non para legitimar as leis oramentrias,
a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as suas propos-
tas, conforme de depreende do art. 44, da Lei 10.257/2001 (Estatuto das
Cidades).

14. Legalidade: Princpio fundamental do Estado de Direito, em que o


Poder Pblico se subordina e vincula s regras que somente o Parlamento
expede e que informa toda a atividade da Administrao Pblica. Quanto
aos oramentos, o artigo 166 suscita a aprovao parlamentar e, em relao
ao oramento anual, conforme j destacado, preceitua que toda e qualquer
despesa pblica deve estar qualitativa e quantitativamente especificada em lei
formal, sob pena de absoluta nulidade, nos termos do artigo 167, I e II, da
CR-88.

15. Princpio da Anualidade Oramentria ou Periodicidade: Segundo


este princpio, ainda hoje vigente, a teor do artigo 165, III, e 5, da CR-88,
conforme j apresentado na Aula 2, o Oramento deve ser elaborado para ser 188
So excees a essa regra, nos ter-
realizado no perodo de um ano188, o qual, no Brasil, coincide com o ano ci- mos a serem estudados na prxima
aula, os crditos especiais e extraordi-
vil, conforme j salientado189. Dessa forma, princpio que expressa o con- nrios autorizados nos ltimos quatro
meses do exerccio, os quais, reabertos
trole do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Oramento, ao nos limites de seus saldos, sero in-
prever a necessidade de renovao da autorizao legislativa anualmente. A corporados ao oramento do exerccio
subsequente.
periodicidade pode coincidir ou no com o ano civil, como o caso brasilei- 189
O artigo 34 da Lei n 4320/1964
ro. Na Itlia e na Sucia, por exemplo, o exerccio financeiro comea em prev: O exerccio financeiro coincidir
com o ano civil.

FGV DIREITO RIO 89


Finanas Pblicas

01/07 e termina em 30/06. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerc-


cio financeiro vai de 01/4 a 31/03. Nos Estados Unidos comea em 01/10,
prolongando-se at 30/09.

16. Anterioridade Oramentria190: prev que o oramento deve ser


aprovado antes do incio do exerccio financeiro ao qual se aplica. Nos ter-
mos j salientados, a LDO tem disciplinado a hiptese de no aprovao
antes do incio do exerccio financeiro, como o caso da LDO para o exerc-
cio de 2010, Lei n 12.017/2009, que fixa disciplina em seu artigo 68.

17. Princpio da Transparncia: Segundo o professor Ricardo Lobo Torres191:

A transparncia fiscal um princpio constitucional implcito. Si-


naliza no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver se-
gundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade. Dirige-se assim
ao Estado como Sociedade, tanto aos organismos financeiros supra-
nacionais quanto s entidades no-governamentais. Baliza e modula a
problemtica da elaborao do oramento e da sua gesto responsvel,
da criao de normas antielisivas, da abertura do sigilo bancrio e do
combate corrupo.

18. Princpio da Melhor Estimativa ou da Exatido possvel: As es-


timativas devem ser to exatas quanto possveis, de forma a garantir pea
oramentria razovel grau de consistncia e utilidade, isto , a fim de que
possa ser utilizada como instrumento de programao, gesto e fiscalizao.
Tm sido apontados os artigos 7 e 16 do Decreto-lei n 200/67 como fun-
damento.

19. Economicidade: Segundo o princpio estampado no caput do artigo


70 da CR-88, o oramento deve prever a mxima satisfao das necessida-
des pblicas com a aplicao do menor montante de receita possvel, isto ,
refere-se otimizao na utilizao dos recursos pblicos.

190
O princpio Anualidade Tributria
no mais se aplica no Brasil, conforme
j estudado, e o princpio da Anterio-
ridade Tributria (clssica e nonagesi-
mal) por sua vez, por se consubstanciar
mais uma importante limitao cons-
titucional ao Poder de Tributar ser
estudado de forma detalhada quando
do exame dessas limitaes.
191

FGV DIREITO RIO 90


Finanas Pblicas

Aula 6 Os Crditos Oramentrios e Adicionais

Aps a apresentao das principais questes relacionadas vigncia das


leis oramentrias, bem como da elaborao, iniciativa, apreciao, votao e
sano dos seus projetos, alm dos principais princpios oramentrios, cum-
pre agora examinar os denominados Crditos Oramentrios e Adicionais
em sua interao com a Despesa e o Oramento pblico, elementos neces-
srios para o estudo da Execuo Oramentria que, ao lado do Controle,
formam os grandes tpicos do j referido Ciclo Oramentrio.
Conforme j enfatizado na Aula 4, so vedados192 o incio de programas
ou projetos no includos na lei oramentria anual bem como a realizao de
despesas ou assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramen-
trios ou adicionais. Nessa mesma linha, complementa o artigo 165, 8 da
CR-88, no sentido de que a lei oramentria anual no conter dispositivo
estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proi-
bio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.
Preliminarmente, entretanto, cumpre explicitar a inter-relao entre esses
crditos e as despesas, bem como definir alguns conceitos que permitam tra-
ar as diferenas entre os denominados: (1) crditos oramentrios; (2) crditos
adicionais, que podem ser suplementares, especiais ou extraordinrios; e (3) as 192
Art. 167 da CR-88. Nesse sentido,
crime ordenar despesa no autorizada
operaes de crdito tendo em vista que todos possuem a palavra crdito por lei a teor do artigo 359-D do Cdigo
Penal.
inserida nas respectivas expresses, o que pode ocasionar dvidas quanto ao 193
Apesar das controvrsias doutrin-
mbito de aplicao de cada qual. rias, que sero explicitadas no momen-
to prprio, dispe o artigo 3 da Lei n
As chamadas operaes de crdito, as quais podem, tambm, ser realizadas 4320/64 que: A Lei de Oramentos
por antecipao de receita, sero examinadas nas aulas referentes ao Financia- compreender todas as receitas, in-
clusive as de operaes de crdito
mento dos Gastos, Dvida Pblica e s Operaes de Crdito, e bem assim autorizadas em lei. Nesse passo com-
plementa o artigo 11, 2, que: So
das Receitas Pblicas, especificamente quando analisadas aquelas de Capital, Receitas de Capital as provenientes
da realizao de recursos financeiros
haja vista que, pela classificao legal193, as operaes de crdito correspondem oriundos da constituio de dvidas;
a ingressos pblicos e, ao mesmo tempo, constituio da dvida pblica. (...). Na mesma linha, define o artigo
29, III, da LRF: operao de crdito:
Nesse sentido, a operao de crdito se vincula Receita Pblica, por ser uma compromisso financeiro assumido em
razo de mtuo, abertura de crdito,
das formas de financiar o gasto pblico, assim como ao denominado Crdito emisso e aceite de ttulo, aquisio
Pblico, o qual, por sua vez, constitui a Dvida Pblica. financiada de bens, recebimento an-
tecipado de valores provenientes da
Em sentido diverso, os crditos oramentrios e adicionais dizem respei- venda a termo de bens e servios, ar-
rendamento mercantil e outras opera-
to s autorizaes parlamentares que visam realizao de despesas, o que es assemelhadas, inclusive com o uso
de derivativos financeiros. O artigo 12,
revela a equivocidade da palavra utilizada nas supra mencionadas expresses. 2, da LRF, dispositivo inserido no Ca-
De fato, conforme apontado no Dicionrio De Plcido e Silva 194, crdito ptulo III Da Receita Pblica, estabe-
lece que 2o O montante previsto para
derivado do latim creditum e possui uma ampla significao econmica e um as receitas de operaes de crdito no
poder ser superior ao das despesas de
estreito sentido jurdico, a saber: capital constantes do projeto de lei or-
amentria. Este ltimo dispositivo foi
impugnado pela ADI 2238.
194
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jur-
dico. Rio de Janeiro, 2002. Forense. Rio
de Janeiro, 2002. p. 230.

FGV DIREITO RIO 91


Finanas Pblicas

Crdito. Em sua acepo econmica significa confiana que uma


pessoa deposita em outra, a quem entrega coisa sua, para que, em futu-
ro, receba dela coisa equivalente. (...)
Crdito. Juridicamente, significa o direito que tem a pessoa de exi-
gir de outra o cumprimento da obrigao contrada. Neste sentido,
no entanto, tem-se o vocbulo em acepo mais ampliada, pois que
abrange as obrigaes de dar, fazer ou no fazer. Mas, em Direito ainda
possui sentido mais restrito, desde que pode indicar o direito de cobrar
uma dvida ativa, como pode significar o prprio ttulo dessa dvida.
(...)
Crdito. Na tcnica da escriturao mercantil, compreende o lan-
amento de haver feito em qualquer conta de uma escrita comercial
ou a soma lquida (resultado balanceado) anotada no haver da mesma
conta. Nesse ltimo sentido crdito significa o montante da prpria
dvida ou de haver registrado. (...)
Crdito. Na terminologia do Direito Administrativo, assim se diz
para as somas consignadas nos oramentos (verbas oramentrias), des-
tinadas a fazerem face s despesas pblicas. Por essa forma, crdito, no
sentido do Direito Administrativo, indicado pela verba regularmente
autorizada, dentro da qual, e sob ttulos ou consignaes prprias, se
pagam as despesas empenhadas. (grifo nosso)

Destaque-se que a nomenclatura verba, utilizada no Dicionrio para defi-


nir o conceito de crdito no mbito Administrativo, foi abolida da Lei n
4.320/64, que passou a adotar, conforme pontuam Jos Teixeira Machado195
e Heraldo Costa Reis, mais apropriadamente:

dotao e crditos oramentrios (art. 90). Na verdade, podemos


notar uma vacilao de conceito entre os termos: dotao, crdito ora-
mentrio e verba. Como a ltima est sendo eliminada, ou j o foi, da
terminologia oramentria brasileira, fixemo-nos das duas primeiras.
Dotao deve ser a medida, ou quantificao monetria do recurso
aportado a um programa, atividade, projeto, categoria econmica ou
objeto de despesa. Este o seu sentido. Apenas a prtica, com sua capa-
cidade de simplificao, toma o contedo (dotao igual a quantidade
de recurso financeiro) pelo continente: programa, atividade, projeto,
categoria econmica ou objeto de despesa.
O crdito oramentrio seria, ento, a autorizao atravs da lei de
oramento ou de crditos, adicionais, para a execuo de programa,
projeto ou atividade ou para o desembolso de quantia aportada a obje- 195
MACHADO Jr., Jose Teixeira e REIS,
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
to de despesa, vinculado a uma categoria econmica, e, pois, a um pro- mentada: e a Lei de Responsabilidade
Fiscal. 31 ed. Rio de Janeiro: Ed. IBAM,
2002/2003. p.21.

FGV DIREITO RIO 92


Finanas Pblicas

grama. Assim, o crdito oramentrio seria portador de uma dotao e


esta o limite autorizado, quantificado monetariamente.

Nessa linha de pensamento, em que pese o 5 do artigo 100 da CR-88


continuar a utilizar a expresso verba ao disciplinar os precatrios, a dotao
o limite do crdito conferido em lei para que os executores do oramento rea-
lizem as despesas previamente especificadas e quantificadas monetariamente.

6.1 Crditos Suplementares, Especiais e Extraordinrios

O crdito pode ser previsto: (1) na lei do oramento, hiptese em que se


qualifica como crdito oramentrio196, j que consignado desde o incio na
prpria LOA; ou, ainda, (2) na norma que autoriza o crdito adicional (suple-
mentar, especial ou extraordinrio) durante a execuo do oramento, nos
casos em que os gastos a que se vinculam no tenham sido previstos ou foram
insuficientemente dotados na lei oramentria, considerando, ainda, a possi-
bilidade de haver recursos disponveis sem vinculao dotao especfi-
ca. A ltima hiptese recursos disponveis sem vinculao dotao
especfica pode ocorrer: (2.1) em razo de imprecises ou erros de planeja-
mento, ou (2.2) em funo da ocorrncia de fatos supervenientes imprevisveis
e urgentes ou de desempenho da arrecadao acima do esperado. Os crditos
especiais e suplementares podem, tambm, com prvia e especfica autorizao
legislativa, nos termos do artigo 166, 8 da CR-88, ser os instrumentos uti-
lizados para alocar os recursos que ficaram sem despesas correspondentes em
decorrncia de veto, emenda ou rejeio parcial do projeto de lei orament-
ria anual, isto , se a despesa inicialmente prevista no projeto sofreu reduo
ou supresso. Essa hiptese pode ocorrer se, aps a aprovao da LOA, ocor-
reram sobras em relao dotao inicialmente consignada, por fora de veto
do Chefe do Poder Executivo, por emenda parlamentar ou rejeio parcial do
projeto de lei que atribua determinada dotao para despesa especfica. Esse
montante, agora sem destino, pode ser utilizado por meio de crditos suple-
mentares e especiais.
O crdito suplementar, como o prprio nome revela, refora e supre a do-
tao de despesas j previstas no oramento, as quais, entretanto, ao longo do 196
O Manual de Despesa Nacional,
aprovado pela Portaria Conjunta n 3,
exerccio financeiro, revelam-se insuficientemente dotadas financeiramente. de 14 de Outubro de 2008, do Secret-
rio do Tesouro Nacional do Ministrio da
J os crditos especiais visam atender as despesas no previstas na LOA, mas Fazenda e da Secretria de Oramento
que durante a execuo do oramento, mostram-se necessrias, razo pela Federal do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, disponibilizado
qual se impe a abertura de crdito novo, especial, com dotao especfica a no endereo eletrnico http://www.
tesouro.fazenda.gov.br, qualifica como
autorizar a despesa que surge. Os crditos suplementares e especiais, consoante crdito oramentrio inicial aquele
aprovado pela lei oramentria anual,
o disposto no artigo 42 da Lei n 4.320/64, sero autorizados por lei e constante dos oramentos fiscal, da se-
abertos por decreto executivo, ou seja, o dispositivo diferencia o ato legis- guridade social e de investimentos das
empresas estatais.

FGV DIREITO RIO 93


Finanas Pblicas

lativo de autorizao do ato administrativo que o integra para a produo de


efeitos concretos. Por fim, os extraordinrios visam a suprir as despesas impre-
visveis e urgentes que ocorram durante o exerccio financeiro. Relativamente
abertura do crdito extraordinrio, duas observaes devem ser feitas: a pri-
meira, conforme ser analisado detidamente a seguir: (1) que a Constituio
faculta a abertura de crdito extraordinrio por meio de Medida Provisria; 197
BRASIL. Poder Judicirio. Supremo
Tribunal Federal. ADI 822. Julgamen-
e, (2) a segunda, que nos interessa no momento, refere-se ao fato de que o to em 05.04.1996. Disponvel em: <
http://www.stf.gov.br >. Pesquisa
Supremo Tribunal Federal tem jurisprudncia firme no sentido de que as re- realizada em 26.05.2008.
gras bsicas de processo legislativo previstas na Constituio Federal servem 198
O Supremo Tribunal Federal j
de modelo obrigatrio a ser seguido pelas Constituies Estaduais, conforme firmou jurisprudncia no sentido da
possibilidade e facultatividade de os
se infere do seguinte trecho da ADI 822.197 Estados-membros adotarem medidas
provisrias, assim como os Municpios.
Nesse sentido, ADI 425, cuja parte rele-
vante da ementa estabelece: 1. Podem
os Estados-membros editar medidas
provisrias em face do princpio da
simetria, obedecidas as regras bsicas
do processo legislativo no mbito da
Unio (CF, artigo 62). 2. Constitui forma
de restrio no prevista no vigente sis-
tema constitucional ptrio (CF, 1 do
artigo 25) qualquer limitao imposta
s unidades federadas para a edio
de medidas provisrias. Legitimidade
e facultatividade de sua adoo pelos
Estados-membros, a exemplo da Unio
Federal. (...). BRASIL. Poder Judicirio.
Supremo Tribunal Federal. ADI 425.
Julgamento em 04.09.2002. Disponvel
Assim, se a Constituio faculta a autorizao de crdito extraordinrio em: < http://www.stf.gov.br >. Pes-
quisa realizada em 27.05.2008.
por meio de Medida Provisria (artigo 167, 3), mas o Estado ou o Muni- 199
Problemas de ordem prtica po-
cpio no possui aludida espcie normativa198, permitida a sua criao e dem surgir se a realizao da despesa
j foi efetivada quando ocorrer a no
abertura por Decreto. Essa hiptese, no entanto, nos parece estar condiciona- aprovao legislativa ou, ainda, se o
da a ulterior ratificao legislativa pelas Assemblia Legislativa Estaduais, em Poder Judicirio suspender ou declarar
inconstitucional o ato que permitiu
cumprimento ao princpio da simetria. Nesses termos, dispe o artigo 44 da a abertura do crdito extraordinrio.
Cabe, ento, a indagao sobre o que
Lei n 4.320/64 que os crditos extraordinrios sero abertos por decreto ocorrer com os crditos j repassa-
dos e empenhados pelos respectivos
do Poder Executivo, que deles dar imediato conhecimento ao Poder Legis- rgos se o Poder Legislativo rejeitar a
lativo. Saliente-se que o termo conhecimento utilizado no dispositivo deve ser autorizao para abertura do crdito ou
o Judicirio consider-lo incompatvel
interpretado no apenas como simples anuncia, mas sim como pedido for- com a ordem jurdica? No julgamento
da medida cautelar na ADI 4048, a qual
mal de autorizao ratificadora superveniente e vinculativa.199 Nessa direo ser adiante analisada, o Supremo Tri-
aponta Afonso Gomes Aguiar:200 bunal Federal suspendeu a eficcia da
Medida Provisria 405/07, convertida
na Lei n 11.658/08, mas, conforme in-
formado nas Notcias STF, de quarta
Ocorre porm, que os Crditos Extraordinrios, por serem crditos feira, 14 de maio de 2008, A deciso
vale a partir de hoje, no atingindo os
adicionais, alteram o Oramento Anual que, sendo uma lei, s pode crditos j repassados e empenhados
sofrer alteraes por fora de autorizao legislativa, isto , por fora de pelos rgos. BRASIL. Poder Judici-
rio. Supremo Tribunal Federal. ADI
outra lei. Para pr em harmonia a urgncia no atendimento das despe- 4048. Julgamento da cautelar em
14.05.2008. Disponvel em: < http://
sas que devem ser socorridas por essa espcie de crdito adicional e a www.stf.gov.br >. Pesquisa realizada
exigncia do art. 2, do Decreto-Lei n 4.657/42 Lei de Introduo em 16.05.2008.
AGUIAR, Afonso Gomes. Direito
ao Cdigo Civil Brasileiro o legislador encontrou a sada disposta na
200

Financeiro. Lei 4.230. Comentada ao


verba da lei em questo. Destarte, o Chefe do Poder Executivo, ao abrir Alcance de todos. 3a edio. Belo Hori-
zonte: Ed. Frum, 2005. p. 307.

FGV DIREITO RIO 94


Finanas Pblicas

um crdito Extraordinrio, atravs de Decreto, dever encaminhar, de


imediato, o texto do seu ato ao Poder Legislativo que, aps examin-
lo, se for o caso, o aprovar, acontecendo, assim, posteriormente, a
necessria autorizao legislativa que, na espcie, o Poder Legislativo se
externa atravs de Resoluo, com fora de lei. (grifo nosso)

O elemento comum s aludidas modalidades de crdito o objetivo de


possibilitar a gerao201 e realizao de despesas, o que pressupe autorizao
legislativa em qualquer caso, ou seja, os crditos oramentrios e os adicionais
corporificam, na norma que os autoriza, especifica e limita em termos mone-
trios, por meio da dotao, a permisso do povo202 para que o governante
possa gastar os recursos pblicos, ainda que sejam distintas: (1) a forma como
a abertura do crdito autorizada e realizada, e bem assim, (2) o momento em
que essas autorizaes legislativas so efetivadas, podendo ser prvia ou no.
Em suma, a LOA fixa os gastos203, determinando as despesas qualitativa e
quantitativamente, por meio de dotaes especficas, consignadas nas respec-
tivas rubricas oramentrias a serem detalhadas no quadro de detalhamento
das despesas204 de cada unidade oramentria, sendo classificadas sob diversos
critrios, mas sempre visando realizao dos projetos e programas previa- 201
A Seo I, do Captulo IV Da
Despesa Pblica, da Lei Complementar
mente determinados pelo legislador, compatibilizados com as diretrizes, ob- n 101/2000 (LRF), intitulado Da
Gerao de Despesa e compreende os
jetivos, metas e prioridades expressos na lei de diretrizes e no plano pluria- artigos 15 a 24 da LRF.
nual, os quais norteiam a ao governamental. Na hiptese de no estar 202
Dispe o artigo 1, III, da CR-88 Todo
prevista na LOA ou, se prevista, no for dotada suficientemente para atender o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou
determinado gasto a ser realizado durante o exerccio financeiro, somente por diretamente, nos termos desta Cons-
tituio.
meio dos crditos adicionais ser possvel a sua realizao. Um outro exemplo 203
Nos termos do artigo 38 da Lei n
pode facilitar a compreenso da questo: imaginemos, hipoteticamente, que 4320/64: Reverte dotao a impor-
tncia de despesa anulada no exerccio,
em relao estimativa do oramento ocorra excesso de arrecadao durante quando a anulao ocorrer aps o en-
a execuo oramentria de determinado exerccio financeiro. Enquanto no cerramento do mesmo considerar-se-
receita do ano em que se efetivar.
houver a abertura de crdito adicional, suplementar ou especial, os recursos 204
O chamado QDD (quadro de deta-
arrecadados acima do previsto, ainda no utilizados para dotar determinada lhamento de despesas) especifica os
projetos e atividades por elementos de
despesa especfica, por meio do ato prprio, no podero ser gastos! Nesses despesa a cargo da unidade oramen-
tria, conforme previsto no artigo 17 do
termos, sob o ponto de vista da autorizao, os crditos dizem-se orament- Decreto n 93.872/1986. A abertura ou
rios ou adicionais, a requerer, nas duas hipteses, autorizao parlamentar, a reabertura de crdito adicional importa
automtica modificao do QDD.
qual, como visto, pode ser prvia ou no. 205
Saliente-se que a Lei de Responsabi-
Os crditos oramentrios so disciplinados nos 4e 5 do artigo 5 da lidade Fiscal considera adequada com
a lei oramentria anual (1) a despesa
LRF, dispositivos que determinam ser vedado consignar, na lei oramentria, objeto de dotao especfica e sufi-
ciente, ou (2) que esteja abrangida
crdito com finalidade imprecisa205 ou com dotao ilimitada, em sintonia por crdito genrico, de forma
com o disposto no artigo 167, VII, da CR-88, bem como dotao para inves- que somadas todas as despesas da
mesma espcie, realizadas e a realizar,
timento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja pre- previstas no programa de trabalho, no
sejam ultrapassados os limites estabe-
visto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso, sob pena lecidos para o exerccio. Nesse termos,
a LRF veda o crdito com finalidade
crime de responsabilidade, conforme disposto no 1 do art. 167 da Consti- imprecisa ou com dotao ilimitada,
tuio. Nesse sentido, o artigo 10, IX, da Lei n 8.429, de 2 de junho de mas permite o denominado crdito
genrico.

FGV DIREITO RIO 95


Finanas Pblicas

1992, estabelece que constitui ato de improbidade administrativa ordenar ou 206


Por esse motivo, exigncia de auto-
rizao parlamentar prvia, os Partidos
permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento. A de oposio ajuizaram no Supremo
Tribunal Federal (STF), conforme noti-
meno deste (o regulamento) se restringe s hipteses em que h delegao ciado no site da Suprema Corte, uma
legislativa constitucionalmente autorizada, como o caso do crdito suple- Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADI 4179) contra os artigos 1 e 4 da
mentar, que ser analisado a seguir. Destaque-se ainda que o artigo 359-D, Medida Provisria 452/08. A inteno
dos autores o Democratas, o Partido
do Cdigo Penal, dispositivo includo pela Lei n 10.028/2000, tipifica como da Social Democracia Brasileira (PSDB)
e o Partido Popular Socialista (PPS)
crime Ordenar despesa no autorizada por lei, submetendo o ordenador da impedir o Tesouro de emitir ttulos da
despesa que comete o ilcito pena de recluso de 1(um) a 4(quatro) anos. dvida pblica mobiliria federal a se-
rem empregados no Fundo Soberano
Cabe mencionar, ainda, que o artigo 42 da LRF veda, ao titular de Poder, do Brasil (FSB). Os trs partidos argu-
mentam, na ADI, que a Constituio
assim qualificado pelo artigo 20 da Lei Complementar, como aquele do Exe- Federal probe o presidente da Rep-
blica de editar MP sobre crditos suple-
cutivo, Legislativo, neste includo os Tribunais de Contas, Judicirio e do mentares ou especiais (artigo 167, V) e
Ministrio Pblico, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, con- restringe os extraordinrios aos casos
urgentes. Alm disso, defendem que o
trair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro repasse ao Fundo deve ser previsto na
Lei de Diretrizes Oramentrias e feito
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja por meio do Oramento federal, e no
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. O descumprimento des- por MP, uma vez que o artigo 62 veda
edio de MPs para crditos suplemen-
ta determinao tipificado como crime pelo artigo 359-C do Cdigo Penal, tares. De fato, a lei de criao do Fundo
(11.887/08), aprovada pelo Congresso
dispositivo includo pela Lei n 10.028/2000. e sancionada pelo presidente da Rep-
blica, prev que os recursos do Tesouro
Nos termos j enfatizados, a abertura de crdito suplementar e especial so- sero repassados caso sejam consig-
mente so compatveis com a Carta Magna, consoante o disposto no artigo nados no oramento anual, inclusive
aqueles decorrentes da emisso de
167, inciso V, e 62, 1, I, d, da CR-88, caso haja autorizao legislativa ttulos da dvida pblica (artigo 4).
Ela, inclusive, prev que as fontes e re-
anterior206 e com a indicao dos recursos correspondentes, isto , se ocor- cursos que o formaro sero provenien-
reu erro, descuido ou impreciso no planejamento (o que ocasiona a existn- tes das dotaes do oramento anual
(aprovado pelo Congresso), aes de
cia de dotao inferior ao necessrio) a ensejar crdito suplementar, ou sociedades de economia mista federais
e resultados de aplicaes financeiras.
omisso quanto despesa que se revele necessria durante a execuo ora- 207
O princpio da exclusividade, estam-
mentria, a suscitar crdito especial, ou, ainda, na hiptese de existirem re- pado no artigo 165, 8 da CR-88, pres-
creve que a lei oramentria deve conter
cursos em excesso, acima do previsto, tendo em vista o desempenho positivo apenas a previso da receita e a fixao
da arrecadao relativamente ao previsto no oramento, em qualquer dos da despesa. Tendo em vista no se tratar
de matria estranha lei oramentria,
casos, constitucionalmente vedada a abertura de crdito (1)sem prvia ele permite a abertura de crditos su-
plementares e contratao de operaes
autorizao legislativa e (2) sem indicao dos recursos corresponden- de crdito, ainda que por antecipao de
receitas. A autorizao legislativa na LOA
tes. Repise-se, entretanto, que a autorizao parlamentar ao crdito suple- usualmente fixada em percentuais da
mentar, mas no ao especial, pode ser efetivada diretamente na lei oramen- dotao, podendo haver outros limites e
parmetro, como o caso da delegao
tria anual consubstanciando-se, assim, em delegao legislativa a priori, legislativa constante no artigo 4 da Lei
n 11.647/2008, a LOA da Unio para o
a teor do j citado artigo 165, 8 da CR-88-. Com efeito, tal dispositivo exerccio de 2008, conforme j salien-
consagra o princpio geral da exclusividade207, assim como as suas excees. tado, dispositivo cujo caput estabelece:
Art. 4o Fica autorizada a abertura de
Relativamente indicao dos recursos disponveis, cumpre destacar que crditos suplementares, restritos aos va-
lores constantes desta Lei, observado o
so seis os recursos possveis para cobrir a abertura de crdito suplemen- disposto no pargrafo nico do art. 8o da
Lei de Responsabilidade Fiscal e na Lei
tar e especial, desde que j no estejam comprometidos, sendo os mesmos de Diretrizes Oramentrias para 2008,
disciplinados no artigo 43, 1, I, II e III, da Lei n 4.320/64, artigo 91 do desde que as alteraes promovidas
na programao oramentria sejam
Decreto-lei n 200/67 e no artigo 166, 8 da CR-88, nos seguintes termos: compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida no Ane-
xo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes
Oramentrias para 2008, respeitados
1) o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio os limites e condies estabelecidos
anterior, assim entendido como a diferena positiva entre o ativo e neste artigo, para suplementao de
dotaes consignadas:

FGV DIREITO RIO 96


Finanas Pblicas

o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos


adicionais transferidos e as operaes de credito a eles vinculadas,
conforme apurado no balano patrimonial (artigo 43, 1, I, da Lei
n 4.320/64);

2) os provenientes de excesso de arrecadao, assim entendida para esse


fim o saldo positivo das diferenas acumuladas ms a ms entre a ar-
recadao prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendncia
do exerccio, observada a necessidade de deduzir a importncia dos
crditos extraordinrios abertos no exerccio para o fim de apurar os
recursos utilizveis provenientes de excesso de arrecadao; (artigo
43, 1, II, da Lei n 4.320/64);

3) os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes orament-


rias ou de crditos adicionais, autorizados em Lei (artigo 43, 1,
III, da Lei n 4.320/64);

4) o produto de operaes de crdito autorizadas, em forma que juri-


dicamente possibilite ao poder executivo realiz-las (artigo 43, 1,
IV, da Lei n 4.320/64);

5) da reserva de contingncia, prevista no artigo 91, do Decreto-lei


n 200/67, regra que determina que o oramento incluir verba
global para constituio de um Fundo de Reserva Oramentria,
destinando-se os recursos a despesas correntes quando se evidenciar
deficincias nas respectivas dotaes e se fizer indispensvel atender
a encargo legal ou a necessidade imperiosa do servio;

6) os j citados recursos que em decorrncia de veto, emenda ou re-


jeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas
correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante
crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autori-
zao legislativa (artigo 166, 8, da CR-88).

Por sua vez, a abertura de crdito extraordinrio, consoante o disposto


no artigo 167, 3 da CR-88, somente ser admitida para atender s despesas
imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou
calamidade pblica, observado o disposto no art. 62. Ou seja, o parmetro
constitucional, que permite a abertura do crdito extraordinrio, espcie de
crdito adicional, por meio de Medida Provisria (MP), conforme j salien-
tado, restringe-se aos casos em que h relevncia e urgncia. Assim, a criao
de crdito extraordinrio por MP possui trs requisitos necessrios e cumula-

FGV DIREITO RIO 97


Finanas Pblicas

tivos, haja vista que a causa de sua abertura, o fato subjacente a ensejar a
medida temporria, tem que ser (1) urgente, (2) relevante e (3) imprevisvel,
configurando-se essa imprevisibilidade poca da elaborao do ora-
mento. De fato, o artigo 62, 1, I, d, da CR-88, dispositivo includo pela
Emenda Constitucional n32, de 2001, estatui ser vedada a edio de medi-
da provisria sobre matria relativa a planos plurianuais, diretrizes oramen-
trias, oramento e crditos adicionais e suplementares, excepcionada a hi-
208
Destaque-se que, em 16/4/2008,
ptese do crdito extraordinrio, nos termos do citado art. 167, 3. a Comisso Especial, destinada a pro-
Saliente-se que, ressalvado o disposto nos 11 e 12 do artigo 62, as medidas ferir parecer Proposta de Emenda
Constituio n 511-A, de 2006, do
provisrias, ainda que relevantes e urgentes, perdero eficcia, desde a edi- Senado Federal, que altera o art. 62
da Constituio Federal para discipli-
o, se no forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nar a edio de medidas provisrias,
estabelecendo que a Medida Provisria
nos termos do 7, uma vez por igual perodo, devendo o Congresso Nacio- s ter fora de lei depois de aprovada
nal disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes. a sua admissibilidade pelo Congresso
Nacional, sendo o incio da apreciao
Nesses termos, repise-se que a requerida autorizao legislativa para a aber- alternado entre a Cmara e o Senado
(PEC51106), aprovou o Parecer do
tura de crdito extraordinrio ocorre posteriormente e no previamente, relator, por unanimidade. A PEC mo-
como a regra geral dos demais crditos adicionais o suplementar e o espe- difica a redao dos artigos 62 e 167
da CR-88, o que afeta diretamente a
cial.208 Cabe ressaltar, entretanto, que se a causa a ensejar a edio da Medida matria oramentria ora sob exame.
Os dispositivos, com a redao propos-
Provisria no for, realmente, (1) urgente, (2) relevante e (3) imprevisvel pode ta na PEC, esto assim redigido: Art.
62.(...) 1 (...), I (...) d) planos
o Poder Judicirio considerar invlida a autorizao, como foi o caso da deci- plurianuais, diretrizes oramentrias,
so em medida cautelar na ADI 4048, ainda na hiptese em que j tenha oramento e crditos adicionais, res-
salvado o previsto no art. 167, 3 e
havido a converso da MP quando do julgamento, haja vista que lei de con- 5; e Art. 167. So vedados (...) 3
A abertura de crdito extraordinrio
verso no convalida os vcios formais porventura existentes na medida pro- somente ser admitida para atender a
despesas imprevisveis e urgentes de-
visria, que podero ser objeto de anlise do Tribunal, no mbito do contro- correntes de guerra, comoo interna
le de constitucionalidade, conforme jurisprudncia firmada no STF nas ou calamidade pblica,observado o
disposto no art. 62. (...) 5 O projeto
ADIs ns 3.090 e 3.100. A leitura da parte inicial e da parte final do voto do de lei de crdito suplementar e especial
que, aps decorrido o prazo de setenta
relator na ADI 4048 esclarecedora em relao matria: e cinco dias de seu envio pelo Poder
Executivo, no tenha sua votao con-
cluda no Congresso Nacional, poder
MED. CAUT. EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIO- ser objeto de medida provisria, obser-
vado o art. 62, com o mesmo contedo
NALIDADE 4.048-1 DISTRITO FEDERAL do projeto original, cuja tramitao
permanecer suspensa at deliberao
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (Relator): No final da medida provisria. 6 O prazo
ato de distribuio do Relatrio e apresentao em mesa para o jul- a que se refere o 5 suspender-se-
durante os perodos de recesso do Con-
gamento desta Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.048/DF, gresso Nacional. Assim, nos termos da
redao proposta para o 3 o elenco
em 31 de maro de 2008, estava em tramitao a Medida Provisria apresentado pela Constituio passa
n 405/2007, a qual teve sua vigncia prorrogada por sessenta dias, de exemplificativo para taxativo, o que
restringir a possibilidade de aplicao
a partir de 30 de maro, tendo em vista que sua votao no havia do crdito extraordinrio. Por outro
lado, o novel 5 combinado com o
sido encerrada no Congresso Nacional (Ato do presidente da Mesa do disposto no artigo 62, 1, I, d, esta-
belece a possibilidade de abertura de
Congresso Nacional n 7, de 2008). No dia 16 de abril, o Congresso crditos suplementares e especiais por
Nacional aprovou a converso em lei da referida medida provisria. A intermdio de Medida Provisria, caso
decorrido o prazo de setenta e cinco
promulgao da Lei n 11.658, lei de converso da MP n 405/2007, dias de seu envio pelo Poder Executi-
vo, no tenha sua votao concluda
ocorreu no dia 18 de abril de 2008, e sua publicao no dia 22 de abril no Congresso Nacional. BRASIL. Poder
Legislativo. Cmara dos Deputados.
do mesmo ano. preciso esclarecer, portanto, que no dia 17 de abril, PEC n 511-A, de 2006. Disponvel em:
quando o Tribunal iniciou o julgamento da medida cautelar nesta ADI <http://www.camara.gov.br >. Pes-
quisa realizada em 27.05.2008.

FGV DIREITO RIO 98


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n 4.048/DF, ainda no existia formalmente a lei de converso (no


havia sido promulgada nem publicada), mas apenas sua aprovao pelo
Congresso Nacional, fato que no foi comunicado oficialmente nos
autos, tendo sido objeto de consideraes tecidas pelo Advogado-Geral
da Unio em sua sustentao oral. Aps os votos dos Ministros Eros
Grau, Crmen Lcia, Carlos Britto e Marco Aurlio, alm do voto por
mim proferido na qualidade de Relator, no sentido da concesso da
medida cautelar, o julgamento foi suspenso para esperar os votos dos
Ministros Menezes Direito, Ellen Gracie e Celso de Mello, ausentes na
ocasio, justificadamente. No dia 22 de abril, data da publicao da
lei de converso (Lei n 11.658/2008), o requerente, Partido da Social
Democracia Brasileira PSDB, aditou o pedido inicial para incluir
no objeto desta ao a referida lei. Argumentou o partido poltico que
no houve qualquer alterao no texto original da MP n 405/2007.
Eis o teor da Lei n 11.658/2008:
Art. 1o Fica aberto crdito extraordinrio, em favor da Justia
Eleitoral e de diversos rgos do Poder Executivo, no valor global
de R$ 5.455.677.660,00 (cinco bilhes, quatrocentos e cinqenta
e cinco milhes, seiscentos e setenta e sete mil, seiscentos e sessenta
reais), para atender programao constante dos Anexos I e III des-
ta Lei. Art. 2o Os recursos necessrios abertura do crdito de que
trata o art. 1o decorrem de:
I supervit financeiro apurado no Balano Patrimonial da
Unio do exerccio de 2006, no valor de R$ 3.995.542.240,00 (trs
bilhes, novecentos e noventa e cinco milhes, quinhentos e qua-
renta e dois mil, duzentos e quarenta reais);
II excesso de arrecadao no valor de R$ 670.252.213,00
(seiscentos e setenta milhes, duzentos e cinqenta e dois mil, du-
zentos e treze reais);
III anulao parcial de dotaes oramentrias, no valor de
R$ 370.837.862,00 (trezentos e setenta milhes, oitocentos e trinta
e sete mil, oitocentos e sessenta e dois reais), conforme indicado no
Anexo II desta Lei;
IV ingresso de operao de crdito relativa ao lanamento de
Ttulos da Dvida Agrria, no valor de R$ 417.115.345,00 (quatro-
centos e dezessete milhes, cento e quinze mil, trezentos e quarenta
e cinco reais); e
V repasse da Unio sob a forma de participao no capital de
empresas estatais, no valor de R$ 1.930.000,00 (um milho, nove-
centos e trinta mil reais).
Art. 3 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

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Tendo em vista que no houve qualquer alterao substancial no


texto original da MP n 405/2008, no vejo qualquer obstculo pro-
cessual ao prosseguimento do julgamento. O Tribunal tem entendido
que a lei de converso no convalida os vcios existentes na medida
provisria, como se pode observar nos precedentes das ADI ns 3.090
e 3.100, cujo acrdo est assim ementado:
EMENTA: Medida cautelar em ao direta de inconstituciona-
lidade. Medida Provisria n 144, de 10 de dezembro de 2003, que
dispe sobre a comercializao de energia eltrica, altera as Leis ns
5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996,
9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002,
e d outras providncias. 2. Medida Provisria convertida na Lei n
10.848, de 2004. Questo de ordem quanto possibilidade de se
analisar o alegado vcio formal da medida provisria aps a sua con-
verso em lei. A lei de converso no convalida os vcios formais
porventura existentes na medida provisria, que podero ser ob-
jeto de anlise do Tribunal, no mbito do controle de constitu-
cionalidade. Questo de ordem rejeitada, por maioria de votos.
Vencida a tese de que a promulgao da lei de converso preju-
dica a anlise dos eventuais vcios formais da medida provisria.
3. Prosseguimento do julgamento quanto anlise das alegaes
de vcios formais presentes na Medida Provisria n 144/2003, por
violao ao art. 246 da Constituio: vedada a adoo de medida
provisria na regulamentao de artigo da Constituio cuja redao
tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1 de janeiro
de 1995 at a promulgao desta emenda, inclusive. Em princpio, a
medida provisria impugnada no viola o art. 246 da Constituio,
tendo em vista que a Emenda Constitucional n 6/95 no promoveu
alterao substancial na disciplina constitucional do setor eltrico,
mas restringiu-se, em razo da revogao do art. 171 da Constitui-
o, a substituir a expresso empresa brasileira de capital nacional
pela expresso empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha
sua sede e administrao no pas, includa no 1 do art. 176 da
Constituio. Em verdade, a Medida Provisria n 144/2003 no
est destinada a dar eficcia s modificaes introduzidas pela EC
n 6/95, eis que versa sobre a matria tratada no art. 175 da Consti-
tuio, ou seja, sobre o regime de prestao de servios pblicos no
setor eltrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246
da Constituio, propugnando pela interpretao conforme a Cons-
tituio para afastar a aplicao da medida provisria, assim como
da lei de converso, a qualquer atividade relacionada explorao

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Finanas Pblicas

do potencial hidrulico para fins de produo de energia. 4. Medida


cautelar indeferida, por maioria de votos.
Assim, recebido o pedido de aditamento formulado pelo partido re-
querente, reformulo a parte dispositiva do voto para, deferindo o pedi-
do de medida cautelar, suspender a vigncia da Lei n 11.658/2008,
desde a sua publicao, ocorrida em 22 de abril de 2008.
(...)
Como se pode constatar, pela leitura atenta da exposio de motivos
da MP n 405/2007, os crditos abertos so destinados a prover despe-
sas correntes, que no esto qualificadas pela imprevisibilidade ou pela
urgncia. bem verdade que, em alguns casos, possvel identificar
situaes especficas caracterizadas pela relevncia dos temas. So os
casos, por exemplo, dos crditos destinados reduo dos riscos de in-
troduo da gripe aviria e de outras doenas exticas na cadeia avcola
brasileira; aqueles destinados s operaes de policiamento nas rodovias
federais e de investigao, represso e combate ao crime organizado e
para evitar a invaso de terras indgenas, assim como para solver a grave
situao dos sistemas penitencirios com superpopulao carcerria; os
crditos destinados ao aporte imediato de recursos extras para o paga-
mento de benefcios aos agricultores familiares do semi-rido que tive-
ram perdas na ltima safra; e, enfim, os crditos destinados a evitar a
ocorrncia de crise area, para impedir o risco de acidentes com as aero-
naves da Fora Area Brasileira, assim como para evitar a suspenso dos
servios de vigilncia territorial. No possvel negar que, nesses casos,
existem fatos relevantes que necessitam, impreterivelmente, de recursos
suficientes para evitar o desencadeamento de uma situao de crise.
preciso bem observar, porm, que so aportes financeiros destinados
adoo de mecanismos de preveno em relao a situaes de risco
previsveis. A situao de crise ainda no est configurada, de modo
que faltam os elementos da imprevisibilidade e da urgncia para carac-
terizar a necessidade da abertura do crdito extraordinrio. Assim, por
exemplo, se, por um lado, no se pode negar a relevncia da abertura de
crditos para a preveno contra a denominada gripe aviria, por outro
lado pode-se constatar que, nessa hiptese, os recursos so destinados
preveno de uma possvel calamidade pblica ainda no ocorrida.
No h calamidade pblica configurada e oficialmente decretada, mas
apenas uma situao de risco previamente conhecida. Tambm as re-
as de segurana, agricultura e aviao civil apresentam problemas que
indubitavelmente carecem do aporte de recursos financeiros com certa
urgncia, mas todos so decorrentes de fatos plenamente previsveis.
Nenhuma das hipteses previstas pela medida provisria configuram
situaes de crise imprevisveis e urgentes, suficientes para a abertura de

FGV DIREITO RIO 101


Finanas Pblicas

crditos extraordinrios. H, aqui, um patente desvirtuamento dos pa-


rmetros constitucionais que permitem a edio de medidas provisrias
para a abertura de crditos extraordinrios. E esse no um caso raro.
Impressiona a quantidade elevada de medidas provisrias editadas, no
ltimo ano, pelo Presidente da Repblica, para abertura de crditos su-
plementares ou especiais travestidos de crditos extraordinrios. Desde
o incio do ano de 2007, j se podem contar mais de 20 medidas provi-
srias destinadas abertura de crditos de duvidosa natureza extraordi-
nria (MP ns 343, 344, 346, 354, 356, 364, 365, 367, 370, 376, 381,
383, 395, 399, 400, 402, 405, 406, 408, 409, 420 e 423).
papel desta Corte assegurar a fora normativa da Constituio e es-
tabelecer limites aos eventuais excessos legislativos dos demais Poderes. 209
BRASIL. Poder Judicirio. Supremo
Com essas consideraes, voto pela concesso da medida cautelar, para Tribunal Federal. ADI 4048-MC. Julga-
mento em 14.05.2008. Disponvel em:
suspender a vigncia da Medida Provisria n 405, de 18.12.2007. < http://www.stf.gov.br >. Pesquisa
realizada em 26.05.2008. Nas Notcias
do STF, disponveis no mesmo stio, do
O Tribunal209, por maioria (6 votos contra 5), concedeu a liminar, nos dia 14 de Maio de 2008, apresentado
o seguinte informe: Supremo suspen-
termos do voto do relator, Ministro Gilmar Mendes (Presidente), vencidos os de lei que abriu crditos extraordin-
rios no oramento O chefe do poder
Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa, Cezar Peluso, Ellen Gra- Executivo da Unio transformou-se em
cie e Menezes Direito. verdadeiro legislador solitrio da Rep-
blica, disse o ministro Celso de Mello,
Essa deciso, alm de sua importncia em funo das razes de decidir ao salientar que, na edio de medidas
provisrias, o presidente da Repblica
primeiramente, no que se refere eficcia do controle concentrado sobre as deve observar os requisitos constitu-
leis de converso, confirmando a jurisprudncia das citadas ADI ns 3.090 e cionais da urgncia e da relevncia. Em
que pese a deciso, no mesmo dia em
3.100, e bem assim por ser paradigmtica no delineamento dos requisitos que o STF concedeu a liminar na ADI,
o Poder Executivo publicou em Dirio
necessrios abertura de crditos extraordinrios210, os quais pressupem, Oficial de edio extra, a Medida Pro-
visria n 430, de 14 de maio de 2008,
cumulativamente (1) urgncia, (2) relevncia e (3) imprevisibilidade tam- cujos artigo 1 e 2 estabelecem: Art.
bm emblemtica por consolidar a mudana de posio do STF relativa- 1 Fica aberto, em favor do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto,
mente ao cabimento do controle de constitucionalidade das leis orament- crdito extraordinrio no valor de R$
7.560.000.000,00 (sete bilhes, qui-
rias pela via da ao direta. De fato, conforme j apontado anteriormente, a nhentos e sessenta milhes de reais),
para atender programao constante
jurisprudncia tradicional do Supremo Tribunal Federal era no sentido de do Anexo desta Medida Provisria. Art.
considerar a lei de efeito concreto como inidnea para o controle abstrato de 2 Os recursos necessrios abertura
do crdito de que trata o art. 1o decor-
normas, razo pela qual considerava, majoritariamente, inadmissvel a ao rem de supervit financeiro apurado
no Balano Patrimonial da Unio do
direta de inconstitucionalidade contra lei oramentria que destinasse deter- exerccio de 2007, relativo a Recursos
minada soma pecuniria ou percentagem de receita fixada para finalidade/ Ordinrios.

despesa especfica, posto no serem as normas dotadas de abstrao e genera- Em novembro de 2008, seguindo
210

a mesma linha de entendimento,


lidade. Nesse sentido, entre outras, deve-se mencionar a ADI 1640, ADI conforme noticiado no site do STF, O
Supremo Tribunal Federal declarou, em
2057 e ADI 2484. Essa jurisprudncia, conforme acima ressaltado, tem sido carter liminar, a inconstitucionalidade
da Medida Provisria 402 (convertida
mitigada nos ltimos anos, em especial no julgamento da ADI 2.925, que na Lei 11.656/08), que abriu crdito
marcou uma nova etapa na posio do Tribunal, que j havia, verdade, de- extraordinrio de R$ 1,65 bilho no
oramento federal para uso em obras,
cidido pela possibilidade do exame do mrito do controle em outras ocasies, rodovirias ou transposio de rios,
entre outros. O argumento da maioria
como na ADI 2108 e ADPF 63. Assim, o juzo de admissibilidade da ADI- seis ministros de que os eventos
que justificariam esses gastos no po-
MC 4048 reafirma a posio do Tribunal no mesmo sentido da ADI 2.925, dem ser considerados imprevisveis, de
a qual possui a seguinte ementa: calamidade pblica e comoo interna
(ADI 4049).

FGV DIREITO RIO 102


Finanas Pblicas

6.2 A Vigncia dos Crditos Oramentrios

No que se refere vigncia dos crditos adicionais, duas regras so apli-


cveis: (1) a primeira, no sentido de que os crditos suplementares somen-
te so vigentes no exerccio financeiro em que forem abertos, vedada a sua
prorrogao, nos termos do artigo 45 da Lei n 4.320/64 (Art. 45. Os cr-
ditos adicionais tero vigncia adstrita ao exerccio financeiro em que forem
abertos, salvo expressa disposio legal em contrrio, quanto aos especiais e
extraordinrios.); e (2) aos crditos especiais e extraordinrios, excees ao
princpio da Anualidade Oramentria, conforme j mencionado na aula
passada, aplica-se o disposto no artigo 167, 2, da CR-88 que dispe, in
verbis:
2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for pro-
mulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio fi-
nanceiro subseqente.

A aplicabilidade desses dispositivos pode ser melhor explicitada por meio


do grfico a seguir:

FGV DIREITO RIO 103


Finanas Pblicas

O quadro abaixo consolida o que foi at aqui exposto relativamente s


caractersticas e especificidades das trs espcies de Crditos Adicionais:

Crditos Suplementares Crditos Especiais Crditos Extraordinrios


Refora e supre a dotao
de despesa j prevista no Permitir a realizao de
oramento, a qual, entre- programa e despesa Atendimento das despesas
Objetivo
tanto, ao longo do exer- no contemplada no urgentes e imprevisveis.
ccio financeiro, revela-se oramento.
insuficientemente dotada
Prvia, em lei especial, ou Posterior, tendo em vista a
na prpria LOA que pode Prvia, somente por meio possibilidade de abertura
Autorizao
delegar competncia ao de lei especfica. do crdito por Medida Pro-
Legislativa
Poder Executivo (art. 165, (art. 167, V, da CR-88) visria ou Decreto Estadual.
8, e 167, V, da CR-88) (art. 167, 3, CR-88)
Forma de Decreto do Decreto do Poder Medida Provisria
Abertura Poder Executivo Executivo ou Decreto do Executivo
Obrigatria, devendo estar Obrigatria, devendo estar
Indicao de expressa na lei autorizado- expressa na lei autorizadora
Independe de Indicao
Recurso ra e no Decreto que efetiva e no Decreto que efetiva a
a abertura do crdito. abertura do crdito.
Obrigatria, devendo estar Obrigatria, devendo estar Obrigatria, devendo estar
Indicao de expressa na lei autorizado- expresso na lei autorizadora expresso no ato que efetiva
limite ra e no Decreto que efetiva e no Decreto que efetiva a a abertura do crdito (MP
a abertura do crdito. abertura do crdito. ou Decreto do Executivo).
Em regra no exerccio Em regra no exerccio
financeiro em que foi financeiro em que foi
aberto, mas permitida para aberto, mas permitida para
Vigncia e Restrita ao exerccio finan-
o exerccio seguinte. na o exerccio seguinte. na
possibilidade ceiro em que foi aberto,
hiptese de previso na lei hiptese de previso no
de prorroga- sem possibilidade de
autorizadora e, tambm, ato autorizador e, ainda, ter
o prorrogao.
ter sido autorizado durante sido autorizado durante os
os ltimos quatro meses ltimos quatro meses do
do exerccio financeiro. exerccio financeiro.

FGV DIREITO RIO 104


Finanas Pblicas

Por fim, cumpre destacar que, visando garantir a autonomia e indepen-


dncia dos Poderes, o artigo 168 da CR-88 estabelecia em sua redao origi-
nal que os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreen-
didos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, ser-lhes-o entregues at o
dia 20 de cada ms, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165,
9. No mesmo sentido, a Emenda Constitucional n 45/2004211 alterou a
redao do dispositivo, para incluir a Defensoria Pblica212 no rol dos desti-
natrios, bem como para determinar que a entrega ser efetivada em duod-
cimos. Destaque-se que, para os fins dessa entrega de recursos financeiros,
fixada constitucionalmente, relativamente despesa total com pessoal, o Po-
der Executivo considerar, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a
resultante da aplicao dos percentuais limites definidos na lei, ou aqueles
fixados na lei de diretrizes oramentrias por Poder e rgo. Conforme ser
salientado na prxima aula, a LRF, disciplinando o disposto no artigo 169 da
Constituio, estabeleceu limites de despesa total com pessoal, em cada per-
odo de apurao e em cada ente da Federao, em relao aos percentuais da
receita corrente lquida. Assim, quando do repasse dos recursos mensais aos
demais Poderes e Defensoria Pblica, o Poder Executivo deve observar os
limites de despesa com pessoal de que tratam os artigos 169 da CR-88 com-
binado com os artigos 18 a 20 da LRF.

211
Dispe a atual redao da CR-88 que
recursos correspondentes s dotaes
oramentrias, compreendidos os cr-
ditos suplementares e especiais, desti-
nados aos rgos dos Poderes Legisla-
tivo e Judicirio, do Ministrio Pblico
e da Defensoria Pblica, ser-lhes-o
entregues at o dia 20 de cada ms, em
duodcimos, na forma da lei comple-
mentar a que se refere o art. 165, 9.
212
Nos termos do 2 do artigo 134
da CR-88, com as sua redao con-
ferida pela Emenda Constitucional
n 45/2004, s Defensorias Pblicas
Estaduais so asseguradas autonomia
funcional e administrativa e a iniciativa
de sua proposta oramentria dentro
dos limites estabelecidos na lei de dire-
trizes oramentrias e subordinao ao
disposto no art. 99, 2.

FGV DIREITO RIO 105


Finanas Pblicas

Aula 7 A Despesa Pblica, a Execuo do Oramento e


a Responsabilidade Fiscal.

Aps o estudo dos aspectos mais relevantes dos oramentos e dos crditos
oramentrios iniciais e adicionais, requisitos essenciais realizao das despe-
sas pblicas, impe-se agora examinar este componente da atividade financeira
do Estado de forma individualizada, assim como alguns mecanismos para o seu
controle. Antes, porm, importante salientar que a interao da Despesa com a
Receita Pblica pode ser analisada em dois planos distintos: o primeiro, no
momento da elaborao do oramento anual, e, o segundo, quando da execu-
o oramentria. Nos termos j exaustivamente enfatizados, desde a edio da
Emenda Constitucional n 1/69, as Receitas Pblicas cogentes ou no, ao con-
trrio da Despesas, no tm como requisito necessrio prvia autorizao ora-
mentria para a sua realizao, isto , o exerccio da competncia tributria e a
arrecadao das demais receitas no dependem de autorizao legislativa anual.
A Despesa, em sentido oposto, conforme j repetidamente salientado nas aulas
anteriores, pressupe autorizao legislativa213 (prvia214 ou no), renovada
anualmente, a qual fixe, monetariamente, o limite de crdito conferido aos
executores do oramento, por meio da denominada dotao oramentria. A
definio da despesa e do montante de gastos, portanto, decorrem de uma de-
ciso poltica, a qual, considerando diversos fatores de natureza econmica,
social, cultural e histrica, delineia as funes e determina o modelo de atuao
estatal. De fato, a despesa pblica o instrumento de que se vale o Poder P-
blico moderno para realizar os servios pblicos tendentes a satisfazer as neces-
sidades coletivas, fixadas pelo processo poltico como finalidades do Estado (ex:
sade, segurana, educao etc). Corresponde aplicao de certa quantia em
dinheiro por parte da autoridade ou agente pblico competente215.
Salienta Kiyoshi Harada216, entretanto, que:

ainda sobrevivem alguns processos de funcionamento de servios 213


O artigo 167 da CR-88 estabelece
que: So vedados: I o incio de
pblicos, sem despesa pblica, na rea de prestao de servios espo- programas ou projetos no includos na
lei oramentria anual; II a realiza-
rdicos: presidentes e membros de mesas receptoras e apuradoras de o de despesas ou assuno de obriga-
eleies; membros do Conselho Penitencirio; jri; outras funes gra- es diretas que excedam os crditos
oramentrios ou adicionais; (...), ao
tuitas existem, compensadas com as honrarias mediante atribuio, por passo que o 8, do art. 165, determina
que a lei oramentria anual (LOA) fixa
lei, de nota de relevante servio pblico prestado. certo, porm, que as despesas.
a gratuidade da funo exceo, restrita a algumas esferas onde no 214
A antecedncia, conforme j estuda-
do, dispensada na hiptese de edio
se exigem a assiduidade, a regularidade e a continuidade do servio de Medida Provisria ou de Decreto
pblico (para quem presta o servio), dado o seu carter temporrio. para a abertura de crditos extraordi-
nrios.
215
BALEEIRO, Alimoar. Uma introduo
Ressalvadas essas excees, importante frisar que a realizao da despesa cincia das finanas. 16. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2006. p. 73.
requer, em regra, a adoo de diversos outros procedimentos, alm da aquies- 216
HARADA, Hiyoshi. Direito Finan-
cncia parlamentar, tais como a licitao, o empenho, a liquidao at que ceiro e tributrio. 17 ed. So Paulo:
Atlas, 2008. p.20.

FGV DIREITO RIO 106


Finanas Pblicas

ocorra o efetivo pagamento. Ainda, nos mesmos termos da receita, a despesa


comporta variadas classificaes, dependendo do interesse envolvido. Des-
taca-se entre elas a classificao legal com base em fundamento econmico
que as subdivide em despesas correntes e de capital. O Manual de Despesa
Nacional, aprovado pela Portaria Conjunta n 3, de 14 de Outubro de 2008,
do Secretrio do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda e da Secretria
de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to, disponibilizada no endereo eletrnico http://www.tesouro.fazenda.gov.
br, fixa importante classificao da despesa quanto dependncia da execu-
o oramentria (Despesa resultante da execuo oramentria aquela que
depende de autorizao oramentria para acontecer. Exemplo: despesa com
salrio, despesa com servio, etc.e Despesa independente da execuo oramen-
tria aquela que independe de autorizao oramentria para acontecer.
Exemplo: constituio de proviso, despesa com depreciao, etc.), conforme
ser examinado adiante. Importante mencionar, ainda, a relevncia da j ci-
tada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual, ao lado da lei de licitaes
pblicas, visa o controle e a transparncia dos gastos pblicos.
Preliminarmente, entretanto, cumpre salientar que Fabio Giambiagi e
Ana Cludia Alm217, analisando os dados indicativos das despesas desde o
final do sculo XIX, em uma perspectiva de longo prazo concluem que:

(...) a crescente complexidade dos sistemas econmicos no mundo


como um todo tem levado a um aumento da atuao do governo,
que tem se refletido no aumento da participao dos gastos do setor
pblico ao longo do tempo. A percentagem dos gastos pblicos sobre
o PIB passou de uma mdia internacional, no grupo de pases mais
desenvolvidos do mundo, de cerca de 11% no final do sculo XIX,
para algo em torno de 46% em 1996. (grifo nosso)

Os economistas apontam em geral razes de ordens distintas para a atua-


o estatal, as denominadas determinantes das despesas pblicas:218 as fa-
lhas de mercado, envolvendo a existncia de bens pblicos, caracterizados
pela impossibilidade de excluso do seu consumo e por ser no-rival, isto ,
o consumo por parte de um indivduo ou de um grupo social no prejudica
o consumo do mesmo bem pelos demais integrantes da sociedade219, bem
como as externalidades, o poder de mercado, e as informaes assimtricas.
Independentemente da teoria econmica que lhe d sustentao, o que
217
GIAMBIAGI e ALM. Op. Cit. p. 10.
se verifica no Brasil, bem como nos pases mais ricos do mundo ocidental,
218
REZENDE, Fernando. Finanas P-
o crescimento ou o elevado volume de despesas governamentais em relao blicas. 2 ed. So Paulo: Atlas. 2006.
ao Produto Interno Bruto (PIB). Antes da apresentao das diversas classi- p.27-41.
GIAMBIAGI, Fabio e ALM, Ana Clu-
ficaes da despesa pblica oramentria, proceder-se- a explicitao das
219

dia. Finanas Pblicas. Teoria e Prtica


diversas etapas necessrias sua efetivao. no Brasil. 3 ed. Rio de Janeiro: Elsevier,
2008. p. 4.

FGV DIREITO RIO 107


Finanas Pblicas

7.1 As diversas etapas para a realizao da despesa oramentria


220
O artigo 37, XXI, da CR-88 prev que:
ressalvados os casos especificados na
A realizao da despesa oramentria perpassa e se estende, em termos legislao, as obras, servios, compras
e alienaes sero contratados me-
gerais, pelas seguintes fases: (1) planejamento da despesa e a previso no or- diante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies
amento ou em crditos adicionais, consignado dotao oramentria pr- a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de paga-
pria; (2) a realizao do procedimento licitatrio220 nas hipteses determina- mento, mantidas as condies efetivas
das em lei, ressalvados os casos de sua inexigibilidade, dispensa ou da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de
inaplicabilidade (matria pertinente ao estudo da disciplina dos atos admi- qualificao tcnica e econmica indis-
pensveis garantia do cumprimento
nistrativos); (3) o empenho; (4) a liquidao; (5) o pagamento e o (6) contro- das obrigaes.
le e a avaliao. A Lei n 8.666/93, por sua vez, com
fundamento no disposto no citado ar-
Assim, considerando o escopo desta disciplina e tendo em vista que a fi- tigo 37, XXI, da CR-88, no seu artigo 7,
2, e 14, aplicveis subsidiariamente
xao dos crditos oramentrios e adicionais j foi objeto de exame na aula tambm modalidade de prego,
disciplinada pela Lei n 10.520/02,
anterior e o controle e a avaliao das despesas ser estudado na Aula 12, se- estabelece que as compras, as obras
ro analisados, no momento, apenas os trs estgios da despesa referidos nos e os servios somente podero ser
licitados quando houver previso de
artigo 58 a 70 da Lei n 4.320/64, na ordem em que os mesmos ocorrem no recursos oramentrios que assegurem
o pagamento das obrigaes decorren-
mundo real: (1) o empenho; (2) a liquidao e (3) o pagamento. tes, a serem executadas no exerccio
financeiro, sob pena de nulidade do
ato ou do contrato e de responsabili-
dade de quem lhe tiver dado causa.
Assim, ressalvadas as hipteses de
7.1.1 O empenho da despesa inexigibilidade, de dispensa ou de sua
inaplicabilidade, em face da natureza
do desembolso, tal como as dirias
O empenho consiste na reserva de dotao221 oramentria para um fim para atender as despesas de viagens
pagas aos seus servidores, a realizao
especfico, ou seja, o ato emanado de autoridade competente que cria para da despesa pressupe o procedimento
licitatrio. Estabelece, ainda, a lei das
o Estado a obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de con- licitaes e contratos, em seu artigo
5, 1 e 2, que o pagamento de
dio (artigo 58 da Lei n 4.320/64). correo, sobre os valores contratados,
Consoante o disposto no artigo 60 da Lei n 4.320/64, vedada a realiza- por critrios previstos no prprio ato
convocatrio, visando preservao do
o de despesa sem prvio empenho, o qual no pode exceder o limite dos respectivo valor, ser feito junto com o
principal e ser efetivado conta das
crditos concedidos e as dotaes disponveis.222 Ressalte-se, entretanto, a mesmas dotaes oramentrias
possibilidade do empenho ser contemporneo realizao de despesa, e no que atenderam aos crditos a que
se referem. A lei determina ainda, no
prvio, na hiptese de urgncia, conforme previsto no pargrafo nico do pargrafo nico do artigo 8 que:
proibido o retardamento imotivado da
artigo 24 do Decreto Federal n 93.872/86. execuo de obra ou servio, ou de suas
parcelas, se existente previso ora-
Do empenho extrai-se a denominada Nota de Empenho223, a qual indica- mentria para sua execuo total, salvo
r o nome do credor, a representao e a importncia da despesa, simbolizan- insuficincia financeira ou comprovado
motivo de ordem tcnica, justificados
do, tambm, o ato que formaliza a deduo do gasto do saldo existente da em despacho circunstanciado da auto-
ridade a que se refere o art. 26 desta
respectiva dotao. Ou seja, ao realizar o empenho j abatido o montante Lei. Devem ser observados, ainda, os
artigos 57 e 65, 8.
da despesa da dotao oramentria prpria (prevista no oramento), tornan-
221
Conforme foi examinado na aula
do-o indisponvel nova utilizao. Saliente-se, entretanto, ser possvel o re- passada, a dotao oramentria a
foro de empenho j realizado, em face de sua eventual insuficincia. Ele medida, valor ou quantificao mone-
tria do recurso aportado no oramen-
pode ainda ser anulado, total ou parcialmente, hiptese em que o montante to a determinado programa, atividade,
projeto, categoria econmica ou objeto
respectivo revertido dotao disponvel.224 Conforme ser analisado abai- de despesa pblica, conforme decidido
xo, a despesa pode ser ou no liquidada e paga no mesmo exerccio financei- pelo parlamento.
222
As dotaes correspondentes a cr-
ro no qual ocorre o empenho a ela relacionado. ditos contingenciados no podem ser
objeto de empenho, j que no so
disponveis.

FGV DIREITO RIO 108


Finanas Pblicas

A legislao, em casos especiais, pode dispensar a emisso da nota de em- 223


MEDINA, Jos Miguel Garcia. Execu-
o. So Paulo: Revista dos Tribunais,
penho225 mas no o empenho em si , como no caso das despesas de 2008. p.93. Segundo a Smula 279
carter continuado, o que ocorre com as despesas de pessoal, encargos sociais do STJ, cabvel execuo por ttulo
extrajudicial contra a Fazenda Pblica.
e, ainda, de sentenas judiciais, juros e encargos da dvida, etc. Assim, embora se processe sob pro-
cedimento especfico (arts. 730 e 731
Esse estgio da despesa pode ser subdividido em trs etapas: (1) a autoriza- do CPC, e art. 100 da CF), admite-se a
execuo contra a Fazenda Pblica no
o, na qual o ordenador226 manifesta a aquiescncia com a despesa, ou seja, s quando fundada em ttulo judicial,
o ato formal da autoridade competente que permite a realizao do gasto, em mas, tambm, em ttulo extrajudicial.
Dentre outros, tem sido considerados
funo do reconhecimento de dvida, do suprimento de fundo ou da autori- ttulos hbeis execuo contra a Fa-
zenda Pblica a nota de empenho e
zao de pagamento; (2) a indicao da modalidade de licitao, sua inaplica- a autorizao de despesas, pois tais
bilidade, dispensa ou inexigibilidade; e (3) a emisso da nota de empenho, ato declaraes constituem documentos
pblicos, que so ttulos executivos ex
pelo qual formalizada a sua realizao e comprovada a deduo do valor da vi do art. 585, II, do CPC (grifo nosso).
Em nota de rodap o autor esclarece:
despesa do saldo disponvel na dotao oramentria respectiva, nos termos j Assim, considera-se documento pbli-
co o produzido por autoridade, ou em
salientados. Considerando, ainda, a adoo do sistema informatizado de ad- sua presena, com a respectiva chan-
ministrao financeira pela Unio e diversas unidades federadas (SIAFI e o cela, desde que tenha competncia
para tanto (STJ, 5. T., REsp 599.634/
SIAFEM), pode-se apontar em algumas circunstncias, tambm, uma fase MA, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j.
07.11.2006, DJ 27.11.2006, p. 310), tal
antecedente ao prprio empenho, momento no qual extrado um documen- como ocorre, por exemplo, com a C-
to designado de pr-empenho, por meio do qual o gestor pblico reserva de- mara Municipal, que tem competncia
para emitir ttulo executivo extrajudi-
terminada dotao e registra o compromisso assumido227. cial em relao aos pagamentos de seus
membros e de seus funcionrios (STJ,
Diversos dispositivos da citada Lei de Responsabilidade Fiscal tratam do 2. T., REsp 594.874/MA, rel. Min. Castro
Meira, j. 06.12.2005, DJ 19.12.2005, p.
empenho e da sua limitao, tais como: (a) o artigo 4, o qual estabelece 322), contrato de prestao de servio
que lei de diretrizes oramentrias deve dispor, tambm, sobre critrios e firmado com a administrao pbli-
ca (STJ, 1. T., REsp 487.913/MG, rel.
forma de limitao de empenho; (b) o j citado artigo 9, que trata da hi- Min. Jos Delgado, j. 08.04.2003, DJ
09.06.2003, p. 188). No foi conside-
ptese da realizao da receita no comportar o cumprimento das metas de rado documento pblico, no entanto, o
contrato firmado entre empresa priva-
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, caso da e entidade da administrao pblica
em que os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos indireta, dotada de personalidade jur-
dica de direito privado sociedade de
montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho economia mista.

e movimentao financeira; (c) o artigo 42, que veda ao titular de Poder ou 224
O artigo 28 do Decreto Federal n
93.872/86 disciplina a hiptese da
rgo referidos na lei, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, con- anulao do empenho em funo da
reduo ou do cancelamento no exer-
trair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro ccio financeiro do compromisso que
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja o ensejou. J o artigo 35 do mesmo
diploma normativo trata do caso em
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito; (d) o artigo 65, que esta- que a anulao do empenho decorre da
no liquidao da despesa at o final do
belece a dispensa de limitao de empenho e do atingimento dos resultados exerccio, salvo as excees que aponta.
fiscais, no caso de ocorrncia de calamidade pblica, enquanto perdurar a 225
O Manual de Despesa Nacional (item
situao, assim reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da Unio, ou 6.2.1) reconhece que: Embora o artigo
61 da Lei n 4.320/1964 estabelea a
pelas Casas Legislativas, na hiptese dos Estados (Assemblias Legislativas) e obrigatoriedade do nome do credor
no documento Nota de Empenho, em
Municpios (Cmaras Municipais). Saliente-se, ainda, que o empenho e a li- alguns casos, como na Folha de Paga-
mento, torna-se impraticvel a emisso
citao de servios, o fornecimento de bens ou a execuo de obras tm como de um empenho para cada credor,
requisito necessrio, na hiptese da criao, expanso ou aperfeioamento tendo em vista o nmero excessivo de
credores (servidores). Caso no seja
de ao governamental, que acarrete aumento da despesa: (1) a apresentao necessria a impresso do documento
Nota de Empenho, o empenho ficar
da estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva arquivado em banco de dados, em
tela com formatao prpria e mo-
entrar em vigor e nos dois subseqentes; e (2) de declarao do ordenador da delo oficial, a ser elaborado por cada
despesa no sentido de que o aumento tem adequao oramentria e finan- ente da federao em atendimento s
suas peculiaridades. Ressalta-se que o

FGV DIREITO RIO 109


Finanas Pblicas

ceira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual


e com a lei de diretrizes oramentrias (artigo da 16 LRF). Tambm se sub-
mete limitao de empenho o ente da Federao que possuir dvida conso-
lidada maior do que o respectivo limite nos termos fixados na Resoluo n
40/2001 do Senado Federal e no artigo 31 da LRF, matria que ser estudada
na aula pertinente ao Crdito e a Dvida Pblica.
Em suma, efetivado o empenho da despesa, por meio do qual reservado
e deduzido o montante necessrio da dotao oramentria, assumida a
obrigao por parte do Estado.

7.1.2 A liquidao

Realizada a entrega do bem, ou prestado o servio pelo contratado, pro-


cessa-se a denominada liquidao, aqui qualificada como a segunda etapa da
realizao da despesa, a qual consiste na verificao do direito adquirido, ou
no, pelo credor junto ao Estado, tendo por base os ttulos e os documentos
artigo 60 da Lei n 4.320/1964 veda a
comprobatrios do respectivo crdito. Ou seja, a etapa em que a autoridade realizao da despesa sem prvio em-
penho. Entretanto, o 1 do referido
pblica deve comparar o que foi contratado e o que foi efetivamente entregue artigo estabelece que, em casos espe-
ou realizado, o que pode tornar lquido e certo o direito do credor em face da ciais, pode ser dispensada a emisso
do documento nota de empenho. Ou
Fazenda Pblica. A regular liquidao fase necessria realizao do paga- seja, o empenho, propriamente dito,
indispensvel.
mento da despesa, nos termos artigo 62 da Lei n 4.320/64, e que possui 226
Em geral, so competentes para
diversos elementos de aferio, tais como: o contrato, o ajuste ou acordo res- autorizar as despesas nas respectivas
esferas de governo: o Presidente, o
pectivo, a nota de empenho, os comprovantes da entrega de material ou da Governador e o Prefeito, as autoridades
prestao efetiva do servio, isto , os ttulos e documentos comprobatrios do Poder Judicirio, conforme determi-
nado em lei ou no regimento interno, as
dos respectivos crditos. Cabe mencionar, entretanto, que o cumprimento autoridades do Poder Legislativo, nos
termos do regimento interno, o Presi-
dos requisitos de natureza formal no suficiente comprovao do direito dente dos Tribunais e Cortes de Contas;
do credor, vez que os princpios da economicidade e da legitimidade, estam- os Ministros de Estado, os Secretrios
Estaduais e Municipais, bem como
pados no artigo 70 da CR-88, exigem mais do que a simples verificao do aqueles que exercem os cargos de dire-
o e gesto das autarquias, empresas
atendimento formal por parte do contratado. De fato, impe-se que a auto- pblicas, de sociedades de economia
mista e de fundaes, nos termos da
ridade responsvel pela liquidao ateste que o objeto do contrato foi realiza- lei, decreto ou estatuto da sociedade.
do nos termos da especificao acordada, podendo fazer, se necessrio, a ve- 227
O Manual de Despesa Nacional (item
rificao in loco de obra, de prestao de servio ou mesmo fornecimento de 6.2.1) recomenda: constar no instru-
mento contratual o nmero da nota
bens, ou seja, dever daquele que realiza e afere a liquidao identificar se de empenho, visto que representa a
garantia ao credor de que existe crdito
houve, ou no, o implemento das condies previamente fixadas, o que oramentrio disponvel e suficiente
para atender a despesa objeto do con-
determina se o credor realmente faz jus ao pagamento. Nesse sentido apon- trato. Nos casos em que o instrumen-
tam Jos Teixeira Machado e Heraldo Costa Reis228 sobre a matria: to de contrato facultativo, a Lei n
8.666/1993 admite a possibilidade de
substitu-lo pela nota de empenho de
despesa, hiptese em que o empenho
Trata-se de verificar o direito do credor ao pagamento, isto , verifi- representa o prprio contrato.
car se o implemento de condio foi cumprido. Isto se faz com base em 228
MACHADO Jr., Jose Teixeira e REIS,
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
ttulos e documentos. Muito bem, mas h um ponto central a conside- mentada: e a Lei de Responsabilidade
rar: a verificao objetiva do cumprimento contratual. O documento Fiscal. 31 ed. Rio de Janeiro: Ed. IBAM,
2002/2003. p.149.

FGV DIREITO RIO 110


Finanas Pblicas

apenas o aspecto formal da processualstica. A fase de liquidao deve 229


O artigo 74, caput, do Decreto-lei
comportar a verificao in loco do cumprimento da obrigao por parte 200/67 prev que na realizao da
receita e da despesa pblica, ser utili-
do contratante. Foi a obra, por exemplo, construda dentro das especi- zada a via bancria. O 2 estabelece
que o pagamento de despesa, obede-
ficaes contratadas? Foi o material entregue dentro das especificaes cidas as normas que regem a execuo
oramentria (lei n 4.320, de 17 de
estabelecidas no edital de concorrncia ou de outra forma de licitao? maro de 1964), far-se- mediante or-
Foi o servio executado dentro das especificaes? O mvel entregue dem bancria ou cheque nominativo,
contabilizado pelo rgo competente e
corresponde ao pedido? E assim por diante. Trata-se de uma espcie de obrigatriamente assinado pelo orde-
nador da despesa e pelo encarregado
auditoria de obras e servios, a fim de evitar obras e servios fantasmas. do setor financeiro. O 4, do mesmo
Este aspecto da liquidao da mais transcendente importncia no dispositivo, entretanto, ressalva que
em casos excepcionais, quando houver
caso das subvenes, exatamente para evitar o pagamento de subven- despesa no atendvel pela via banc-
ria, as autoridades ordenadoras pode-
es e auxlios a entidades inexistentes. O documento de liquidao, ro autorizar suprimentos de fundos,
de preferncia a agentes afianados,
portanto, deve refletir uma realidade objetiva. fazendo-se os lanamentos contbeis
necessrios e fixando-se prazo para
comprovao dos gastos. Nesse senti-
De fato, seriam reduzidas as chances de desperdcio de recursos pblico, do, estabelece o artigo 45 do Decreto
Federal n 93.872/86 que, excepcio-
em funo desta fase da realizao da despesa, caso fossem sempre atendidos nalmente, a critrio do ordenador de
os requisitos apontados. despesa e sob sua inteira responsabi-
lidade, poder ser concedido supri-
mento de fundos a servidor, sempre
precedido do empenho na dotao
prpria s despesas a realizar, e que no
possam subordinar-se ao processo nor-
7.1.3 O pagamento mal de aplicao: para atender des-
pesas eventuais, inclusive em viagens
e com servios especiais, que exijam
Nesse passo chega-se ao pagamento, que o terceiro estgio da despesa e pronto pagamento; quando a despesa
deva ser feita em carter sigiloso, con-
consiste na entrega dos valores referentes dvida lquida e certa ao credor, forme se classificar em regulamento;
e para atender despesas de pequeno
mediante a devida quitao, podendo ser efetuado por tesouraria ou pagadoria vulto, assim entendidas aquelas cujo
regularmente institudos por estabelecimentos bancrios credenciados e, em valor, em cada caso, no ultrapassar
limite estabelecido em Portaria do Mi-
casos excepcionais, por meio de adiantamento.229 No mesmo sentido estabelece nistro da Fazenda. De acordo com o
5, ressalvadas as limitaes fixadas do
o Manual de Despesa Nacional que o pagamento consiste na entrega de nu- 6, do mesmo artigo 45, includo pelo
merrio ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou Decreto 6.370/2008, as despesas com
suprimento de fundos sero efetiva-
crdito em conta, e s pode ser efetuado aps a regular liquidao da despesa. das por meio do Carto de Pagamento
do Governo Federal CPGF o
A ordem de pagamento, que pode ser efetivada por meio de ordem banc- denominado Carto Corporativo, por
meio do qual permitido hoje o saque,
ria230, cheque nominativo ou pelo regime de adiantamento, tambm denomi- em dinheiro, at o limite do carto. De
nado de suprimento de fundos ou suprimento individual, o despacho exa- acordo com o Portal da Transparncia
(www.portaldatransparencia.gov.br),
rado pelo ordenador determinando que a despesa seja paga, ato sempre criado pela Presidncia da Repblica, as
despesas com cartes corporativos em
realizado por meio de documentos processados pela contabilidade. 2007 totalizaram cerca de R$ 75,8 mi-
O pagamento aos credores pode ser efetivado durante a execuo ora- lhes, mais que o dobro do montante
gasto em 2006. O relator da Comisso
mentria na qual a despesa foi prevista231 e realizada, mas tambm pode Parlamentar de Inqurito (CPI) dos
cartes corporativos, em seu relatrio
ocorrer o encerramento do exerccio financeiro com despesas j empe- final, apresentado em 03.06.2008,
conforme noticiado no stio do cmara
nhadas, porm ainda no pagas. (www.camara.gov.br), recomendou ao
As despesas empenhadas e no pagas no exerccio, intituladas de Restos a Pa- Poder Executivo que seja estabelecido
um limite de saque, com percentual
gar232, consubstanciam parte da denominada dvida flutuante233 e podem ser mximo de 30% do limite do carto.
Tambm defende que os ministros de
segmentadas em dois grupos, consoante o disposto no artigo 36 da Lei n 4.320/64: Estado voltem a receber dirias em
viagens, em vez de receberem cartes
corporativos, cujo uso passaria a ser
vedado aos ministros. De acordo com
dados do relatrio, os saques represen-

FGV DIREITO RIO 111


Finanas Pblicas

(1) aquelas no liquidadas, assim denominadas de no-processadas, as taram 75% do gasto total dos cartes
em 2007. O texto prev, ainda, que os
quais daro ensejo aos denominados Restos a Pagar no-processa- extratos dos gastos sigilosos da Presi-
dncia da Repblica sejam divulgados
dos, caracterizados pelo no adimplemento da obrigao assumi- um ano depois do fim do mandato do
da pelo credor e/ou o no reconhecimento pelo poder pblico do Presidente. A oposio, por sua vez,
quer proibir os saques em dinheiro com
cumprimento das condies acordadas (a prestao do servio, a o carto corporativo.

entrega da coisa, etc.) e 230


A Instruo Normativa da Secreta-
ria do Tesouro Nacional n 4/98, que
dispe sobre a consolidao das instru-
(2) as despesas empenhadas e liquidadas, qualificadas como processa- es para movimentao dos recursos
financeiros da Conta nica do Tesouro
das, ou seja, aquelas em que se verifica o cumprimento da obriga- Nacional, estabelece que a movimen-
tao de recursos da Conta nica ser
o por parte do credor, as quais sero inscritas ao final do exerccio efetuada atravs de Ordem Bancria
OB, DARF-Eletrnico DF, GRPS
como Restos a Pagar processados. Eletrnica, Nota de Sistema NS ou
Nota de Lanamento NL, de acordo
com as respectivas finalidades.
A relevncia desta subdiviso est relacionada necessidade de a Adminis- 231
Na LOA ou em crditos adicionais. De
trao realizar a previso dos recursos a serem destinados ao pagamento du- fato, a execuo oramentria coincide
com o exerccio financeiro e com o ano
rante o exerccio, a j mencionada programao financeira de desembolso.234 civil, nos termos do j citado artigo 63
da Lei n 4.320/64.
De fato, considerando que os Restos a Pagar processados passaram por todo
232
Art. 36. Consideram-se Restos a
o rito da liquidao devem ter prioridade quando da realizao da programa- Pagar as despesas empenhadas mas
o de desembolso, posto j estar configurado o direito do credor. Cabe sa- no pagas at o dia 31 de dezembro
distinguindo-se as processadas das
lientar, ainda, que existe a possibilidade de determinada despesa de um exer- no processadas. Pargrafo nico. Os
empenhos que sorvem a conta de cr-
ccio somente ser reconhecida posteriormente, quando j encerrado o ano, ditos com vigncia plurienal, que no
tenham sido liquidados, s sero com-
no tendo havido o empenho na poca prpria. Neste caso, ao contrrio dos putados como Restos a Pagar no ltimo
Restos a Pagar, processados ou no processados, no h empenho no exerc- ano de vigncia do crdito.

cio financeiro pertinente, razo pela qual ser, no futuro, denominada de Dispe a alnea a do 1 do artigo
233

115 do Decreto n 93.872/86 que a d-


despesa de exerccios anteriores235. vida flutuante, a qual, ao lado da dvida
fundada, forma a dvida pblica, com-
Cabe agora fazer uma breve recapitulao do que foi apresentado at esse preende os compromissos exigveis,
cujo pagamento independe de autori-
momento, a fim de que se possa avanar na anlise dos Restos a Pagar. zao oramentria, assim compreen-
Fixada a despesa no oramento, esta pode ser empenhada at o limite da didos: a) os restos a pagar, excludos
os servios da dvida; b) os servios da
dotao oramentria correspondente ou dos crditos adicionais, salvo as li- dvida; c) os depsitos, inclusive con-
signaes em folha; d) as operaes de
mitaes de empenho j mencionadas.236 Uma vez realizado o empenho, crdito por antecipao de receita; e) o
pode ocorrer: (1) o reforo de sua dotao, caso demonstre-se insuficiente papel-moeda ou moeda fiduciria.
234
Dispe o artigo 9, 2, do Decreto
realizao da despesa; (2) a anulao237 do empenho durante o exerccio, na n 93.872/86, que Sero considerados,
hiptese de configurada a desnecessidade do gasto (total) ou o seu excesso na execuo da programao financei-
ra de que trata este artigo, os crditos
(parcial), ou, ainda, caso a despesa no seja liquidada at o final do exerccio, adicionais, as restituies de receitas e
o ressarcimento em espcie a ttulo de
salvo as excees previstas no artigo 35 do Decreto Federal n 93.872/86; incentivo ou benefcio fiscal e os Restos
(3) a liquidao da despesa, caso verificado o implemento de todas as a Pagar, alm das despesas autorizadas
na Lei de Oramento anual. Nesse sen-
condies previamente fixadas no ato que estabelece o vnculo jurdico e a tido os restos a pagar constituem item
especfico da programao financeira,
obrigao do credor, podendo ocorrer ainda durante o transcurso do mesmo devendo o seu pagamento efetuar-se
dentro do limite de saques fixado.
exerccio financeiro o pagamento, ou no; (4) o encerramento do exerccio
235
Art. 37 da Lei 4.320/64.
sem que a despesa empenhada tenha sido liquidada. Na hiptese de ser efe- 236
Limita-se o empenho, por exemplo,
tuado o pagamento no prprio exerccio financeiro do empenho e da liqui- no caso de a receita no comportar o
cumprimento das metas de resultado
dao no h qualquer impacto para o exerccio financeiro subseqente. Em primrio ou nominal ou se a dvida
sentido diverso, a despesa empenhada e no paga no exerccio financeiro, consolidada do ente for maior do que o
respectivo limite.

FGV DIREITO RIO 112


Finanas Pblicas

liquidada ou no, ser inscrita em Restos a Pagar para o perodo seguinte,


sendo designada como processada caso j liquidada e no processada na
hiptese contrria.
A ilustrao abaixo sumariza e auxilia a compreenso do que foi at aqui
exposto:

Importante salientar que ordenar ou autorizar a inscrio de despesas no


empenhadas em Restos a Pagar consubstancia crime, tipificado no artigo
359-B do Cdigo Penal, submetendo o infrator pena de deteno de seis
meses a dois anos. Conforme ensina Marcelo Leonardo:238

Neste tipo penal, o objetivo do legislador era transformar em crime 237


Nos termo do Manual de Despesas
o desrespeito ao art. 41 do projeto da LRF que pretendia dar nova (item 9.2): A inscrio de despesa em
Restos a Pagar no-processados pro-
disciplina inscrio em Restos a Pagar. Ocorre que este artigo 41 cedida aps a depurao das despesas
pela anulao de empenhos, no exerc-
foi vetado pelo Presidente da Repblica. Entretanto, o crime subsiste, cio financeiro de sua emisso, ou seja,
pois as normas de contabilidade pblica disciplinadoras dos Restos a verificam-se quais despesas devem ser
inscritas em Restos a Pagar, anulam-se
Pagar contidas no artigo 36 da Lei n 4.320/64 continuam em vigor. as demais e inscrevem-se os Restos a
Pagar no-processados do exerccio.
Restos a Pagar so despesas empenhadas mas no pagas at 31 de de- 238
LEONARDO, Marcelo. Crimes de
zembro. responsabilidade fiscal: crimes con-
tra as finanas pblicas; crimes nas
licitaes; crimes de responsabilidade
dos prefeitos. Belo Horizonte: Del Rey,
2001. p. 26.

FGV DIREITO RIO 113


Finanas Pblicas

Ainda, importante destacar que deixar de ordenar, de autorizar ou de


promover o cancelamento do montante de Restos a Pagar inscrito em valor
superior ao permitido em lei enquadrado como crime pelo artigo 359-F
do Cdigo Penal.
No que se refere possibilidade de cancelamento dos Restos a Pagar no
liquidados no exerccio (Exerccio financeiro X2), merece destaque a posio
definida no j citado Manual de Despesas Pblicas Minuta para discusso
pblica239, quanto:

Para os Restos a Pagar processados, ou seja, aqueles que j passaram


pela fase da liquidao, quando j foi entregue o bem ou mercadoria
pelo fornecedor, no h que se falar em cancelamento do resto a pagar,
pois j houve a verificao do direito adquirido pelo credor, podendo
ocorrer somente a baixa da obrigao pelo pagamento ou prescrio do
direito do credor.

Assim, somente o Resto a Pagar no processado no exerccio, assim defi-


nido como aquele no liquidado, pode ser objeto de cancelamento.
At 2011, se o Resto a Pagar (no processado) no fosse liquidado at 31
de dezembro do ano subsequente ao da sua inscrio (o final do Exerccio
Financeiro 2), como regra geral, o mesmo deveria ser cancelado240 automati-
camente241. Em dezembro de 2011, o Decreto n 7.654 alterou a redao do
artigo 68 do Decreto n 93.872/1986, para determinar novas regras quanto
aos restos a pagar no processados. A partir de 2012, a inscrio prevista
como restos a pagar no processados condicionada indicao pelo orde-
nador de despesas242 e, se no liquidados posteriormente, tero validade,
como regra geral, at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua
inscrio. Entretanto, h excees a essa regra, pois, de acordo com a nova
sistemtica, no perdem a validade em 30 de junho os restos a pagar no
processados que referentes s despesas executadas diretamente pelos rgos e Disponvel no stio http://www.
239

tesouro.fazenda.gov.br. Acesso em
entidades da Unio ou mediante transferncia ou descentralizao aos Esta- 09/06/2008.

dos, Distrito Federal e Municpios, com execuo iniciada at aquela data (30 240
Nesse sentido dispunha a redao
do artigo 68 do Decreto 95872/1986,
de junho) ou sejam relativos s despesas do Programa de Acelerao do Cres- vigente at dezembro de 2011.

cimento PAC, do Ministrio da Sade ou do Ministrio da Educao fi- 241


Ao longo dos anos houve diversas
excees a essa regra geral, o que era
nanciadas com recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. Pro- objeto de barganha poltica e ensejava
a edio de ato especfico por parte do
curou-se, dessa forma, fixar parmetros objetivos para a validade dos restos a Poder Executivo.
pagar no processados. Segundo notcia publicada no Jornal Valor de 242
O 7 do artigo 68, tambm introdu-
27.12.2011 (p. A5), em matria intitulada Portaria compartilha responsabi- zido em dezembro de 2011, estabelece:
Os Ministros de Estado, os titulares de
lidade com ministros para livrar Planalto das presses parlamentares a partir rgos da Presidncia da Repblica,
os dirigentes de rgos setoriais dos
de agora: Sistemas Federais de Planejamento, de
Oramento e de Administrao Finan-
ceira e os ordenadores de despesas so
responsveis, no que lhes couber, pelo
cumprimento do disposto neste artigo

FGV DIREITO RIO 114


Finanas Pblicas

(...) caber aos ministros indicar quais sero os restos a pagar no


processados a serem inscritos para o Oramento no ano seguinte (...)
Quando a inscrio era feita automaticamente, no havia uma seleo
prvia por parte dos ministrios. Tudo que tinha sido empenhado pas-
sava para ser pago no exerccio seguinte. Isso gerava uma forte presso
poltica no decorrer do ano para que as despesas fossem executadas e
pagas, tendo em vista que boa parte oriunda de emendas parlamenta-
res. Dilma, desse modo, mais uma vez atua para compartilhar respon-
sabilidades com seus ministros.

7.2 As diversas classificaes da despesa pblica

A despesa pblica tambm pode ser examinada sob diversas perspectivas


e classificada por critrios diversos. A execuo da despesa oramentria nem
sempre causa um impacto patrimonial simultneo, razo pela qual tambm
se pode falar em enfoque patrimonial distinto do ponto de vista oramen-
trio da despesa. O Manual de Despesa Nacional estabelece a codificao
das despesas sob variados critrios e contempla, ainda, os conceitos a serem
observados em sua contabilizao bem como a correlao da destinao da
receita com a fonte de financiamento da despesa.
No mesmo sentido, sero examinadas neste tpico apenas aquelas mais
relevantes e que sejam importantes para o que ser estudado a seguir.
Entre outras, as despesas podem ser classificadas quanto: (1) sua natureza
em face do oramento; (2) sua categorizao sob o ponto de vista econmico-
oramentrio, geralmente denominada de classificao por natureza; (3)
sua vinculao aos programas e aes governamentais, designada como pro-
gramtica; (4) s funes de governo, denominada de funcional; (5) aos efeitos
sobre o patrimnio lquido do ente pblico; (6) ao ente federado que efetiva a
despesa ou ao qual a entidade responsvel pelo dispndio est vinculada; e (7)
instituio que a realiza. Repise-se, que a execuo dos gastos nem sempre tem
repercusso patrimonial concomitante, motivo pelo qual possvel examinar
as despesas tanto sob o ponto de vista oramentrio como pela perspectiva pa-
trimonial, conforme disciplina o Manual de Despesa Nacional, aprovado pela
Portaria Conjunta n 3, de 14 de Outubro de 2008, do Secretrio do Tesouro
Nacional do Ministrio da Fazenda e da Secretria de Oramento Federal do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, disponibilizada no endere-
o eletrnico http://www.tesouro.fazenda.gov.br. O Manual, que deve ser ob-
servados por todos os entes polticos (Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios) estabelece a codificao das despesas sob variados critrios e contempla,
ainda, os conceitos a serem observados em sua contabilizao bem como a
correlao da destinao da receita com a fonte de financiamento da despesa.

FGV DIREITO RIO 115


Finanas Pblicas

Impe-se, nesses termos, o exame individualizado de algumas classifica-


es, ainda que de forma breve:

(1) A despesa quanto sua natureza em face do oramento subdivide-se


em: (1.1) despesas oramentrias e (1.2) despesas de carter extra- 243
Segundo o Manual de Despesa
oramentrio. Nacional, as Despesas Oramentrias:
so aqueles que dependem de auto-
(1.1) As despesas oramentrias so aquelas previstas expressamente rizao legislativa para sua efetivao.
na LOA ou em crditos adicionais e se referem, em regra, que- As despesas de carter oramentrio
necessitam de recurso pblico para sua
les gastos incorridos243 no exerccio; realizao e constituem instrumento
para alcanar os fins dos programas
(1.2) As despesas de carter extra-oramentrio do exerccio finan- governamentais. exemplo de despesa
ceiro so aquelas que no constam expressamente no oramen- de natureza oramentria a contrata-
o de servios de terceiros, pois se faz
to inicial e podem ser subdivididas em trs grupos244: necessria a emisso de empenho para
suportar os contratos com prestao de
(a) as sadas de recursos que ingressaram transitoriamente nos servios de terceiros.
cofres pblicos sem que o desembolso suscite a necessida- 244
O Manual de Despesa apresenta dois
outros grupos, a saber: (1) Recolhimen-
de de autorizao oramentria, como as devolues dos to de Consignaes/Retenes so
designados ingressos extra-oramentrios, assim denomi- recolhimentos de valores anterior-
mente retidos na folha de salrios de
nados posto no pertencerem ao rgo pblico, como o pessoal ou nos pagamentos de servios
de terceiros; e (2) dos Pagamentos de
caso dos depsitos e caues matria a ser examinada na Salrio-Famlia, Salrio-Maternidade e
Auxlio-Natalidade os benefcios da
aula sobre as receitas pblicas; Previdncia Social adiantados pelo em-
(b) pagamentos que no necessitam de autorizao orament- pregador, por fora de lei, tm natureza
extra-oramentria e, posteriormente,
ria para serem realizados, como aqueles autorizados de for- sero objeto de compensao ou res-
tituio.
ma genrica na lei oramentria, na lei de crdito adicional 245
A ARO visa a suprir insuficincias de
ou lei especfica, mas sem a previso do montante ou mes- caixa que ocorram durante a execuo
oramentria e devem ser liquidadas
mo de sua efetiva realizao, como o resgate de operaes de com juros, at o dia dez de dezembro
crdito por antecipao de receita245 (ARO), questo a ser de cada ano, nos termos do artigo 38
da LRF, razo pela qual a sua efetivao
estudada na aula pertinente ao Crdito e a Dvida Pblica; requer apenas a sua autorizao prvia,
sem haver, contudo, a determinao
(b) os denominados Restos a Pagar, j analisados no tpico an- de sua efetiva realizao ou do seu
terior desta aula e correspondem s despesas incorridas em montante, devendo ser observados,
entretanto, os limites e as condies
determinado exerccio e somente paga, em geral, no ano estabelecidas na Resoluo 43/01 do
Senado, bem como aquelas fixadas na
subseqente, isto , so aquelas empenhadas mas no pagas prpria LRF, conforme ser examinado
na prxima aula.
no prprio exerccio em que se realiza o empenho da des-
246
A Portaria Interministerial n
pesa, constituindo-se em dvida flutuante a ser objeto de 163/2001 estabelece que na lei ora-
desembolso, em regra, no exerccio seguinte. mentria a discriminao da despesa,
quanto sua natureza, ser, (...) no
(2) A despesa oramentria quanto sua categorizao sob o ponto de mnimo, por categoria econmica, gru-
po de natureza de despesa e modalida-
vista econmico246, denominada de classificao por natureza, de de aplicao.
segmenta o gasto em despesa (2.1) corrente e (2.2) de capital: 247
O artigo 12 da Lei n 4.320/64
prev que as despesas correntes se
(2.1) despesas correntes247, que se referem quelas despesas ora- desdobram em despesas de custeio e
mentrias destinadas ao funcionamento e manuteno dos ser- transferncias correntes. Elas no enri-
quecem o patrimnio pblico, mas so
vios pblicos, prestados direta ou indiretamente pela Admi- necessrias execuo dos servios p-
blicos e vida do Estado, sendo, assim,
nistrao, e que no geram qualquer aumento do patrimnio despesas operacionais. Sob o ponto
de vista econmico, no aumentam a
pblico posto estarem vinculadas s: capacidade do Estado prestar servios
pblicos, posto no incrementar o seu
patrimnio.

FGV DIREITO RIO 116


Finanas Pblicas

(a) despesas de custeio da mquina administrativa248, assim


qualificadas as dotaes para manuteno de servios ante-
riormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras
de conservao e adaptao de bens imveis, nelas se in-
cluem despesas com pessoal, material etc, as quais se carac-
terizam por haver contraprestao direta em razo da des-
pesa realizada; ou
(b) transferncias correntes, que equivalem s dotaes des-
tinadas ao pagamento de despesas para as quais no h
contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para
contribuies e subvenes destinadas a atender mani-
festao de outras entidades de direito pblico ou privado.
Nelas se incluem as subvenes (transferncias destinadas
a cobrir despesas de custeio de outras entidades) sociais e
econmicas, despesas com inativos, penses, transferncias
intergovernamentais e os juros da dvida contratada.
(2.2) despesas de capital, que se conecta ao conceito de investi-
mento do setor pblico, uma vez que constituem gastos para
aquisio ou constituio de bens de capital, que contribuiro
para a produo de novos bens e servios, gerando apenas uma
mutao patrimonial, pois essa despesa no reduz a situao
lquida do patrimnio. So divididas em (I) Investimentos, (II)
Inverses Financeiras e (III) Transferncias de capital de acordo
com o artigo 12, 4, 5 e 6, da Lei n 4.320/64.
(I) Os investimentos so as dotaes para o planejamento e a
execuo de obras, inclusive aquelas destinadas aquisio
de imveis necessrios sua realizao, como, por exem-
plo, as obras pblicas, servios em regime de programao
especial, equipamentos e instalaes, material permanente
e participao em constituio ou aumento de capital de
empresas que no seja de carter comercial ou financeiro.
(II) As inverses financeiras so despesas de capital capazes de
produzir renda para o Estado. So subdivididas em: (a)
aquisies de imveis ou bens de capital j em utilizao;
(b) aquisies de ttulos representativos do capital de em-
presas ou entidades de qualquer espcie; e (c) constituio
ou aumento do capital de empresas que visem objetivos
comerciais ou financeiros.
(III) As transferncias de capital so as dotaes orament-
rias para investimentos ou inverses financeiras que outras
pessoas de direito pblico ou privado realizaro, inde
pendentemente de contraprestao direta em bens ou 248
Artigo 12, 1, da Lei n 4.320/64.

FGV DIREITO RIO 117


Finanas Pblicas

servios. Essas transferncias constituem auxlios ou con-


tribuies, caso derivem diretamente da lei do oramento
ou de lei especfica anterior, assim como as dotaes para
amortizao da dvida pblica.

No anexo a esta aula podem ser examinadas as demais classificaes apre-


sentadas no Manual de Despesas, tais como a despesa:

a) oramentria segundo a estrutura de programa, ao (projeto, ativi-


dade ou operao especial) e subttulo (localizador do gasto);

b) oramentria, segundo a estrutura de funes e subfunes, objeti-


va indicar as reas de atuao do governo a que o gasto se vincula,
como sade, educao, transporte, entre outras;

c) quanto aos efeitos sobre o patrimnio lquido do ente pblico;

d) segundo a competncia do ente federado que a realiza ou ao qual a


entidade est vinculada (federal, estadual, distrital ou municipal); e

e) sob o ponto de vista da instituio que a realiza, tambm denomi-


nada de classificao institucional, reflete a estrutura organizacio-
nal, administrativa e governamental, estando estruturada em dois
nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria.

7.3 As despesas pblicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal

A j mencionada Lei Complementar 101/2000, normalmente designada


como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com o objetivo de garantir o
controle das receitas e dos gastos pblicos pela sociedade, dedica um cap-
tulo inteiro (artigo 48 a 59) sobre a transparncia, controle e fiscalizao da
atividade financeira da Administrao Pblica. Ainda, no que se refere espe-
cificamente s despesas pblicas, estabelece, no Captulo IV (art. 15 a 24),
importantes limitaes sua realizao e reconhece a nulidade daquelas que
no prestarem observncia s suas disposies (art. 15). Destacam-se, alm
daquelas j especificadas no que se refere limitao do empenho (art. 9,
por exemplo), as suas disposies sobre a Lei Oramentria Anual (LOA): (1)
que exigem um planejamento prvio de todas as receitas e as despesas referen-
tes ao ano seguinte (artigo 5); (2) a exigncia de uma estimativa de impacto
financeiro para os trs primeiros anos da implementao de atividades gover-
namentais que acarretem o aumento de despesa (artigo 16, I); (3) a proibio

FGV DIREITO RIO 118


Finanas Pblicas

que o titular de Poder ou rgo referido no art. 20 da lei, nos ltimos dois
quadrimestres do seu mandato, venha a contrair obrigao de despesa que
no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a
serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de
caixa para este efeito (artigo 42), (4) os limites da dvida pblica (artigos 30 e
31), a serem estudados na prxima aula e, ainda, (5) as limitaes das despe-
sas com pessoal (artigo 19), matria a ser estudada a seguir.
As despesas com pessoal e encargos sociais so disciplinadas pela Consti-
tuio e legislao complementar, normas que prevem como regra geral a es-
tabilidade dos servidores pblicos, regime de vinculao estatutrio que visa
proteo da prpria sociedade. Apesar de justificativas poderveis no sentido
da existncia desse regime jurdico diferenciado, essa caracterstica estabelece
baixssimo grau de discricionariedade dessa despesa, como ocorre tambm
com os encargos da dvida. A conteno dos gastos pblicos nesta rea tem
sido uma das grandes preocupaes nacionais. Nesse sentido, o artigo 169 da
CR-88 dispe sobre a despesa com pessoal ativo e inativo dos entes pblicos,
prevendo que lei complementar determinar limites para os gastos da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
A Lei Complementar n 101/00 disciplina a matria, definindo o con-
ceito de despesa de pessoal, estabelecendo como parmetro dos limites dos
gastos a denominada receita corrente lquida, fixando, no seu artigo 19, os
percentuais por ente federado, e, no artigo 20, determinando a discriminao
do limite entre o Poder Executivo, Legislativo, (neste includo o Tribunal de
Contas), Judicirio e o Ministrio Pblico. No artigo 2, IV e 1 2 e
3 a LRF estabelece o conceito da receita corrente lquida, para os efeitos da
lei, nos seguinte termos:

IV receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias,


de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por
determinao constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas
na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Cons-
tituio;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determina-
o constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos ser-
vidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social
e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9o do
art. 201 da Constituio.
1o Sero computados no clculo da receita corrente lquida os va-
lores pagos e recebidos em decorrncia da Lei Complementar no 87, de

FGV DIREITO RIO 119


Finanas Pblicas

13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das


Disposies Constitucionais Transitrias.
2o No sero considerados na receita corrente lquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amap e de Roraima os recursos recebidos da
Unio para atendimento das despesas de que trata o inciso V do 1o
do art. 19.
3o A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas
arrecadadas no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as
duplicidades.

Cabe salientar que o Plenrio da Cmara dos Deputados aprovou, por


unanimidade (342 votos favorveis), em 28/05/2008, o Projeto de Lei Com-
plementar n 132/07, do Poder Executivo, que altera a LRF, para evitar que
um ente federado seja penalizado pelo descumprimento dos limites de despe-
sas de pessoal por parte de algum rgo ou Poder de sua estrutura poltica.
Hoje, a LRF determina que, caso o limite seja excedido, isso dever ser corri-
gido em dois quadrimestres.249 No alcanada a reduo, o ente federativo
no poder receber transferncias voluntrias e obter garantia, direta ou indi-
reta, de outro ente ou contratar operaes de crdito, ressalvadas as destina-
das ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal. De acordo com a justificativa do governo, a atual reda-
o da lei estende essas restries a todos os poderes e rgos de determinado A previso est contida no caput do
249

artigo 23. O artigo 22 da LRF, por sua


ente da Federao, ainda que somente um nico rgo ou Poder no esteja vez, estabelece limitaes ao Poder ou
ao rgo que exceder a 95% do limite
observando os limites mximos de despesa de pessoal. Assim, os impedimen- de gastos com pessoal. Nesse caso a
restrio aplicada ao prprio Poder ou
tos so aplicados mesmo que, no conjunto, o limite total da despesa com rgo que ultrapassou o teto fixado na
pessoal esteja sendo observado. De fato, as sanes do art. 23, 3, da Lei lei, ao contrrio do que ocorre na hip-
tese do artigo 23, 3, que fixa restri-
Complementar n 101 de 2000 so aplicadas ao ente federativo250, ainda que, o ao ente como um todo, ainda que o
excesso seja de apenas um rgo ou de
agregadamente, o limite de despesa com pessoal esteja sendo observado. A um Poder do ente federado.
matria agora est sob o crivo do Senado Federal. Saliente-se, ainda quanto 250
Em questo relativamente anloga,
alguns entes federativos recorreram ao
matria, que o plenrio do Supremo Tribunal Federal, em 13/11/2008, con- Supremo Tribunal Federal em funo de
forme noticiado no Informativo n528: suas inscries no Cadastro nico de
Convnios (CAUC), o que limita a recep-
o de transferncias voluntrias pelo
ente poltico, por fora da aplicao da
referendou deciso proferida pelo Min. Celso de Mello, que deferira Instruo Normativa n 1 da Secretaria
medida liminar, em ao cautelar, da qual era relator, para suspender as do Tesouro Nacional. O STF, julgando
a Ao Cautelar n 1.033, entendeu,
limitaes impostas ao Distrito Federal, em especial ao seu Poder Exe- com fulcro no postulado da intrans-
cendncia, que sanes e restries
cutivo, quanto obteno de garantias diretas, indiretas e aval de ou- de ordem jurdica no podem superar
a dimenso estritamente pessoal do
tros entes e contratao de operaes de crdito em geral (Lei Com- infrator. Considerando essa deciso, o
plementar 101/2000, art. 23, 3, I, II e III). Na espcie, o Distrito STF (Secretaria do Tesouro Nacional)
expediu a Instruo Normativa n 2,
Federal solicitara Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da de 24 de abril de 2007, regulando as
transferncias voluntrias, a fim de que
Fazenda autorizao para realizar operao de crdito com organizaes a adimplncia do ente seja observada
exclusivamente por meio do CNPJ
internacionais e bancrias, a qual fora indeferida ao fundamento de ter do tomador principal e o rgo be-
sido descumprida a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere ao neficirio da transferncia, junto ao
Cadastro nico de Convnio.

FGV DIREITO RIO 120


Finanas Pblicas

limite percentual de gastos do Poder Legislativo local. Entendeu-se que


estariam presentes os requisitos autorizadores da concesso da medida
liminar pleiteada. Considerou-se que a plausibilidade jurdica da pre-
tenso encontraria fundamento em precedentes do Supremo, nos quais
fixada a orientao de que o postulado da intranscendncia impede
que sanes e restries de ordem jurdica superem a dimenso estri-
tamente pessoal do infrator. Por sua vez, o periculum in mora estaria
configurado porque a negativa da autorizao inviabilizaria a iminen-
te obteno do crdito internacional que vem sendo negociado entre
o BIRD e o Distrito Federal, que no disporia, em razo disso, dos
necessrios recursos para implementao dos programas pretendidos,
o que se daria em prejuzo manifesto a sua populao. Observou-se,
ademais, que, no caso, o Distrito Federal teria se adstrito aos limites
global e individuais estabelecidos nos artigos 19 e 20 da LC 101/2000,
dispositivos declarados constitucionais pela Corte, e que, na verdade,
haveria um conflito interno entre a Cmara Legislativa e o Tribunal de
Contas do Distrito Federal.

No mesmo sentido se posicionou o relator da Ao Cautelar 2650, con-


forme revela a notcia apresentada no stio do STF:

Tera-feira, 06 de julho de 2010


STF livra Executivo gacho de sano por suposto descumpri-
mento de limite de gastos com pessoal do Judicirio
Liminar concedida pelo ministro do Supremo Tribunal Federal
(STF) Ricardo Lewandowski na Ao Cautelar (AC) 2650 suspen-
deu restrio imposta pela Unio ao estado do Rio Grande do Sul por
suposto descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
abrindo espao para o estado contratar dois emprstimos no valor de,
respectivamente, US$ 60 milhes e R$ 15 milhes.
A restrio foi aplicada pela Unio por alegada extrapolao dos li-
mites legais para despesa com pessoal do Poder Judicirio e do Minis-
trio Pblico estaduais nos quatro ltimos quadrimestres (exerccios de
2008, 2009 e primeiro quadrimestre de 2010).
Na AC, o governo gacho alega que o Poder Executivo vem aten-
dendo aos limites previstos na LRF para as despesas com pessoal. Por
outro lado, alega que a restrio imposta atinge diretamente o Poder
Executivo e seus cidados, vez que o estado fica impossibilitado de
implementar programas e projetos destinados ao aprimoramento da
gesto administrativa e tributria, bem como do contencioso fiscal e
da administrao financeira, fundamentais para o desenvolvimento do
estado.

FGV DIREITO RIO 121


Finanas Pblicas

Alega, tambm, perigo na demora da deciso, pois o prazo para con-


tratar o primeiro emprstimo mencionado estaria quase esgotado.
Deciso
Em sua deciso, o ministro Ricardo Lewandowski observou que o
caso semelhante ao contido na Ao Civil Ordinria (ACO) 1431,
que envolvia a suspenso de emprstimos em vias de contratao pelo
estado do Maranho, pela extrapolao do limite de gastos pelo Minis-
trio Pblico e pelo Poder Legislativo daquele estado.
Naquele caso, o Plenrio do STF entendeu que havia potencialidade
de ofensa ao pacto federativo, ressaltando que o governo estadual no
tem competncia para intervir nas esferas do Poder Legislativo e do
Ministrio Pblico, por se tratarem de rgos com autonomia institu-
cional por determinao expressa da Constituio Federal (CF).
Assim, parece-me tambm que no pode o Poder Executivo sofrer
sanes em decorrncia de descumprimento dos limites de gastos com
pessoal pelo Poder Judicirio e pelo Ministrio Pblico, afirmou o 251
Vide <http://www.psdb.org.br/
nota-imprensa-11/> e <http://www.
ministro Ricardo Lewandowski. psdb.org.br/dilma-gastou-demais-
Assim, ele concedeu o pedido de liminar, determinando Unio -nao-cumpriu-meta-fiscal-e-agora-
-quer-mudar-legislacao/>
que se abstenha de impedir a contratao de operaes de crdito por 252
Art. 85. So crimes de responsabi-
parte do estado do Rio Grande do Sul, no que se refere to somente lidade os atos do Presidente da Rep-
blica que atentem contra a Constituio
restrio de extrapolao dos limites legais fixados na LRF para despe- Federal e, especialmente, contra: (...)
VI a lei oramentria; (...)
sas de pessoal por parte do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. 253
Art. 166. Os projetos de lei relativos
ao plano plurianual, s diretrizes ora-
mentrias, ao oramento anual e aos
Os temas da execuo do oramento e da responsabilidade fiscal pautaram crditos adicionais sero apreciados pe-
intensas discusses no final do exerccio de 2014. Tendo em vista a impossi- las duas Casas do Congresso Nacional,
na forma do regimento comum. (...)
bilidade de cumprir com a meta fiscal prevista na LDO de 2014 e bem assim 3 As emendas ao projeto de
lei do oramento anual ou aos projetos
com o supervit primrio, a presidenta Dilma Rousseff props ao Congresso que o modifiquem somente podem ser
Nacional alterao na metodologia de clculo do supervit primrio, atravs aprovadas caso:
I sejam compatveis com o plano
do PLN 36/2014. Para a oposio do governo251, tal proposta visava eximir a plurianual e com a lei de diretrizes ora-
mentrias; (...)
presidenta de incorrer em crime de responsabilidade fiscal pelo no cumpri- 4 As emendas ao projeto de
lei de diretrizes oramentrias no
mento da meta prevista na LDO, a qual no poderia sofrer as alteraes podero ser aprovadas quando incom-
propostas, vez que seriam incompatveis com o Plano Plurianual, com funda- patveis com o plano plurianual.

mento nos artigos 85252 e 166253 da Constituio Federal, artigo 4 da Lei de 254
Art. 4o A lei de diretrizes orament-
rias atender o disposto no 2o do art.
Responsabilidade Fiscal254 e artigo 10 da Lei n 1.079/1950255. A controvr- 165 da Constituio e:
I dispor tambm sobre:
sia foi acentuada com o Decreto n 8.367/2014, o qual previa a ampliao a) equilbrio entre receitas e despe-
sas; (...)
dos limites de movimentao e empenho para as emendas parlamentares in-
255
Art. 10. So crimes de responsabili-
dividuais, cujas distribuio e utilizao estavam condicionadas aprovao dade contra a lei oramentria: (...)
do PLN 36/2014. Diversos mandados de segurana foram impetrados no 4 Infringir , patentemente, e de
qualquer modo, dispositivo da lei ora-
STF combatendo tais atos da presidenta, conforme se depreende da notcia a mentria.
5) deixar de ordenar a reduo do
seguir: montante da dvida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei, quando o
montante ultrapassar o valor resultante
da aplicao do limite mximo fixado
pelo Senado Federal; (...)

FGV DIREITO RIO 122


Finanas Pblicas

Deputados federais questionam projeto de lei sobre alterao da LDO

Dois Mandados de Segurana (MSs 33345 e 33351) foram impetra-


dos no Supremo Tribunal Federal (STF), com pedido de liminar,por
deputados federais para que seja determinada a suspenso da tramita-
o do Projeto de Lei (PLN) 36/2014, em andamento no Congresso
Nacional. A proposta, encaminhada pela Presidncia da Repblica para
alterao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2014, consiste
em ampliar a possibilidade de reduo do resultado primrio no mon-
tante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC).
Conforme os autos, no projeto de lei em questo, a Presidncia da
Repblica prope a alterao da Lei 12.919/2013 (LDO-2014), que
estabelece nocaputdo artigo 3 que a meta de supervit primrio po-
der ser reduzida em at R$ 67 bilhes. De acordo com os parlamen-
tares, o objetivo da alterao legislativa adequar as contas do gover-
no federal realidade oramentria, de forma a evitar que o resultado
financeiro do exerccio fiscal de 2014 aponte o descumprimento das
metas fiscais estabelecidas pela LDO e, consequentemente, a caracteri-
zao do crime de responsabilidade, nos termos do artigo 10, itens 4 e
5, da Lei 1.079/1950.
No entanto, conforme a petio do MS 33345, a modificao na
norma pretendida pelo Executivo no estabeleceu qualquer limite e tem
como objetivo adaptar o oramento realidade econmico-financeira
do ano fiscal, o que contraria a Constituio Federal (artigos 165,ca-
put, e seus pargrafos 2 e 4, bem como o artigo 166, pargrafo 4).
No a LDO que determina o cumprimento da meta de supervit
fiscal. Pelo contrrio, o plano plurianual (PPA) 2012-2015. O que
faz a lei de diretrizes oramentrias , apenas, fixar os limites a serem
cumpridos, atendendo ao comando do plano plurianual, explica o pe-
dido ao lembrar que, no julgamento da Arguio de Descumprimento
de Preceito Fundamental (ADPF) 307, o Supremo reconheceu, por
unanimidade, que os limites estabelecidos pela lei de diretrizes ora-
mentrias vinculam o chefe do Executivo na consolidao do projeto
de lei oramentria anual.
J no MS 33351 se sustenta que a presidente da Repblica, aps en-
viar mensagem que deu origem ao PLN 36/2014, encaminhou relat-
rio bimestral de avalio de receitas e despesas ao Congresso Nacional,
j feito nos termos do PLN 36, que no est, at hoje, transformado
em lei. Entendem os parlamentares que a apresentao de tal propo-
sio legislativa, casada com a apresentao de ato a ele vinculado,
configuraumatentativade obter, por vias transversas, aquilo que a

FGV DIREITO RIO 123


Finanas Pblicas

Constituio veda expressamente: o poder de editar medida provisria


sobre matria oramentria. Assim, o ato da presidente afrontaria o
artigo 62, I, d, da Constituio Federal.
Dessa forma, os autores ressaltam a necessidade de concesso da li-
minar para suspender a tramitao do PLN at o julgamento dos man-
dados de segurana, uma vez que o referido projeto est em vias de ser
votado no Congresso. No mrito, solicitam a concesso da seguran-
a a fim de que seja reconhecida a ilegalidade da tramitao do PLN
36/2014. O ministro Luiz Fux o relator desses processos.

Em adio aos citados mandados de segurana, o partido Democratas


ajuizou a ADPF 329 sob o argumento de que o decreto presidencial teria
como finalidade pressionar o Congresso a aprovar o PLN/36, que altera a Lei
12.919/2013 (LDO de 2014) na parte referente metodologia de clculo do
supervit primrio. O partido alegou que o decreto incorre em desvio de fi-
nalidade, fraude constitucional, alm de ser contrrio moralidade adminis-
trativa, pois condicionaria a liberao das emendas parlamentares aprova-
o do projeto.256 O ministro Celso de Mello negou seguimento ADPF
329, pois esta no atendia ao critrio de subsidiariedade, segundo o qual o
ajuizamento da ADPF cabvel na ausncia de qualquer outro meio proces-
sual apto a sanar, de modo eficaz, a situao de lesividade indicada pelo au-
tor.257 O PLN 36/2014 foi aprovado e publicado sob a Lei n 13.053/2014,
em 15 de dezembro de 2014, permitindo a reduo da meta de supervit
primrio pela deduo dos gastos com o PAC e do montante decorrente das
desoneraes de tributos.

256
Conforme notcia dispon-
vel em: <http://www.stf.jus.br/
por tal/cms/verNoticiaD etalhe.
asp?idConteudo=282367>
257
idem

FGV DIREITO RIO 124


Finanas Pblicas

Aula 8 O Financiamento dos Gastos, as Operaes de


Crdito e a Dvida Pblica em face do equilbrio fiscal.

A atividade financeira do Estado desenvolvida para satisfazer as neces-


sidades pblicas, o que se efetiva, predominantemente, conforme j exami-
nado, por meio das despesas, tendo em vista que as outras modalidades de
realizao dos servios pblicos so espordicas e excepcionais, conforme des-
tacado no item 1.2 da Aula 1.
Por sua vez, os gastos pblico realizados para implementar as diversas 258
A expresso est neste momento
aes estatais pressupem o seu financiamento258, o que pode ocorrer de sendo utilizada em seu sentido lato,
isto , refere-se necessidade de
diversas formas. O Estado pode arcar com as despesas por meio: (1) da emis- obteno e criao dos recursos finan-
so de moeda, hiptese em que no assume qualquer nus ou comprometi- ceiros como um todo para fazer face s
despesas. Diferencia-se, dessa forma,
mento de pagar qualquer encargo (ex: juros), (2) da explorao do prprio conforme ser examinado a seguir,
do denominado public sector borro-
patrimnio estatal para auferir renda, como, por exemplo, locando ou ceden- wing requirements, o qual expressa o
do a ttulo oneroso as suas propriedades ou explorando a atividade econmi- resultado da diferena entre despesas
e receitas sem considerar os ingressos
ca por intermdio de empresas por ele controladas, (3) contraindo emprsti- decorrentes chamadas operaes de
crdito. Na Aula 10 sero aprofundados
mos, voluntrios ou no, (4) exigindo o pagamento de tributos, (5) cobrando e detalhados os diversos conceitos das
receitas pblicas.
multas, e etc.
259
GIAMBIAGI, Fabio e ALM, Ana Clu-
Se o nico objetivo do Estado nessa vertente de cobrir os gastos fos- dia. Finanas Pblicas. Teoria e Prtica
se, exclusivamente, a obteno de recursos para financiar as despesas pblicas, no Brasil. 3 Rio de Janeiro: Elsevier,
2008. p. 16. Apontam os autores que
bastaria imprimir moeda259 de forma gratuita, sem a necessidade de organizar o governo pode se financiar de gra-
a sem assumir o nus associado ao
o dispendioso e complexo aparato burocrtico para administrar a arrecadao pagamento de juros de sua dvida -,
de duas formas. A primeira emitin-
de tributos ou de suas receitas patrimoniais. No entanto, o estudo dos efeitos do moeda para acompanhar a maior
lquidos260 decorrentes da simples emisso do papel moeda, matria cujo exa- demanda por esta, em termos reais. A
segunda atravs da corroso do valor
me detalhado foge ao escopo desta aula, indicam no sentido de que as pesso- real da base monetria existente, o que
lhe permite imprimir moeda, apenas
as com menor nvel de renda tenderiam a sofrer mais pesadamente com o para conservar o valor real da moeda
denominado imposto inflacionrio, haja vista a dificuldade de se protegerem previamente impressa.
260
A senhoriagem definida pelos
contra a desvalorizao dos ativos monetrios no indexados. Nesse sentido, economistas como a possvel receita
aponta Gustavo Miguez de Mello261 que: decorrente do fluxo nominal da base
monetria, pois, em uma economia
com o Produto Interno Bruto constante,
se de um lado a demanda por moeda
Habitualmente entende-se que os tributos so cobrados para arre- cai quando a inflao aumenta um
cadao pelo Estado de recursos financeiros. Este entendimento , en- ativo financeiro no indexado que per-
de valor com o aumento dos preos dos
tretanto, equivocado. Para obter recursos financeiros seria muito mais ativos reais -, reduzindo a demanda por
base monetria, por outro, aumenta
barato imprimi-los, emitir moeda, do que arcar com complexos e so- o denominado imposto inflacionrio.
Assim, conforme destacam Giambiagi e
fisticados departamentos de administrao de tributos. A emisso de Ana Cludia, a receita de senhoriagem
moeda expandiria a demanda domstica, criando a inflao que fun- vai variar para mais ou para menos em
funo da importncia relativa de cada
cionaria como um encargo econmico gravemente injusto que tenderia um desses dois fenmenos. GIAMBIA-
GI, Fabio e ALM, Ana Cludia. Op. Cit.
a ser relativamente mais suportvel pelos contribuintes de renda mais p.16-17.
baixa. Podemos assim antecipar uma concluso de que os tributos so 261
MELLO, Gustavo Miguez de. O Tri-
buto: Finalidades Econmica, Jurdica,
cobrados para restringir a demanda domstica contrapondo-se ex- Poltica e Administrativa. In: MAR-
panso dela decorrente de gastos governamentais, evitando a inflao TINS, Ives Gandra da Silva. O Tributo.
Reflexo Multidisciplinar sobre a sua
e, principalmente para realizar a equidade ou justia fiscal, impedindo natureza. So Paulo: Editora Forense,
2007. p. 425.

FGV DIREITO RIO 125


Finanas Pblicas

que o contribuintes de renda mais baixa suportem encargos tributrios


relativamente mais elevados do que os de renda mais alta.
262
Essa parece ser a ratio da CR-88 ao
Ainda que seja complexa e controvertida correlao objetiva entre a emis- apontar no sentido do equilbrio entre
as operaes de crdito e as despesas
so de moeda e a inflao independentemente das circunstncias, bem como de capital. O artigo 167, III, veda a
realizao de operaes de crditos
intrincada a definio quanto s reais funes dos tributos, matria a ser que excedam o montante das despesas
de capital (...). A mensagem evidente
abordada ao longo do curso, uma concluso parece inequvoca: a obteno desse dispositivo que o endividamen-
do maior volume de recursos ou disponibilidades com o menor custo poss- to somente pode ser admitido para a
realizao de investimento ou abati-
vel eficincia econmica em sentido estrito no parece ser o nico pa- mento da dvida, ou seja, no deveria
ser possvel contrair emprstimos para
rmetro norteador da escolha entre as possveis fontes de financiamento a gastar os recursos obtidos com despe-
sas correntes, salvo excees tratadas
serem utilizadas pelo Poder Pblico, isto , o valor justia distributiva ine- em crditos suplementares e especiais
rente e faz parte do prprio processo de determinao de como as despesas de finalidade precisa e aprovados por
maioria absoluta (vide art. 167 II c/c
pblicas devem ser financiadas e no apenas da estruturao e opo do dis- art. 27 do ADCT). Portanto, o Poder
Pblico pode cobrir despesa de capital
pndio em si. Assim, pode-se constatar que a eficincia econmica, de um por meio de operaes de crdito. Essa
lado, e a justia como igualdade material, por outro, so valores que devem regra, denominada de regra de ouro,
reforada pela Lei de Responsabilidade
ser sopesados no apenas quando da efetivao dos gastos pblicos, mas tam- Fiscal, que em seu artigo 12, 2, esta-
belece que o montante previsto para
bm durante todo o processo de escolha entre as diversas formas possveis de as receitas de operaes de crdito no
poder ser superior ao das despesas
obteno de recursos financeiros, o que se reflete e influncia, tambm, na de capital constantes do projeto de lei
interpretao e aplicao da legislao tributria, conforme ser examinado oramentria. No mesmo sentido, sig-
nifica que a receita corrente deve cobrir
ao final deste semestre. No mesmo sentido, importante destacar que as dife- as despesas correntes, no devendo
haver dficit corrente. Essa correlao
rentes formas de arcar com o nus das despesas em determinado momento ser examinada na aula pertinente s
impactam de maneiras distintas no apenas as pessoas que vivem em uma receitas pblicas.
GIAMBIAGI, Fabio e ALM, Ana Clu-
mesma poca, pois o endividamento de longo prazo, por exemplo, tem como
263

dia. Op. Cit. p.16-17. p. 46. Apontam


caracterstica marcante o fato de que os benefcios e sacrifcios no so usual- os autores que o resultado fiscal por
excelncia ou seja, o que todos os
mente suportados e usufrudos pela mesma gerao, o que pode ocasionar analistas interpretam como sendo o
resultado fiscal apurado pelo BC
distores acentuadas no processo de repartio de encargos governamentais e corresponde s denominadas ne-
ao longo do tempo. De fato, enquanto a tributao onera os contribuintes no cessidades de financiamento do setor
pblico (NFSP), verso em portugus
momento da exao os emprstimos pblicos de longo prazo262 oneram gera- de public sector borrowing require-
mennts (PSBR) (...) A NFSP represen-
es futuras, por despesas ocorridas antes do seu tempo, da a relevncia de se tam apenas o resultado da diferena
entre despesas e receitas, sem que o
perquirir o tipo de gasto a ser realizado com recursos obtidos em determinada dado divulgado pelo BC permita saber
poca a serem suportados no futuro. o que est causando o desequilbrio
entre essas variveis.(...) No Brasil, as
As inevitveis desconexes em determinado momento histrico entre o necessidades de financiamento so
apuradas pelo conceito de caixa, ex-
volume de recursos para satisfazer as necessidades pblicas, de um lado, e ceto pela despesa de juros, apuradas
aqueles disponveis para a realizao da atividade financeira do Estado, do pelo conceito de competncia contbil.
De um lado, isso visa evitar que, se o
outro, ensejam escolhas dramticas. De fato, se as receitas tributrias e patri- governo emite ttulos de prazo mais
longo, com pagamentos concentrados
moniais prprias, adicionadas daquelas recebidas de terceiros em transfern- no tempo, o dficit seja artificialmente
baixo durante algum tempo e depois
cia, no so suficientes para fazer face s despesas fixadas em certo perodo, estoure no momento do vencimento.
consubstancia-se o denominado public sector borrowing requirements, corres- Ao apropriar os juros pelo conceito de
competncia, o BC torna a despesa de
pondente em portugus s necessidades de financiamento do setor pblico263, juros mais regular ao longo do tempo a
no ser que a taxa de juros mude muito
aqui sendo utilizada a expresso em seu sentido estrito, isto , circunscreven- de um ms para o outro. De outro, o cri-
trio de competncia para o clculo dos
do-se aos ingressos decorrentes das operaes de crdito. Na realidade, trs juros consistente com a apurao da
solues plausveis se apresentariam para fazer face divergncia entre as de- dvida do setor pblico junto ao sistema
financeiro.

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Finanas Pblicas

mandas sociais e as disponibilidades: (1) diminuir os gastos para alcanar o 264


A doutrina utiliza indistintamente
desejvel equilbrio, reduzindo, inevitavelmente, o escopo das necessidades das expresses crdito pblico, em-
prstimo pblico e dvida pblica para
coletivas qualificadas como pblicas; (2) aumentar tributos, efetivar esforos designar o instituto.
no sentido de elevar as receitas patrimoniais ou incrementar as transferncias 265
Na aula pertinente s receitas p-
blicas ser examinado se os ingressos
recebidas de terceiros; ou, ainda, (3) realizar as chamadas operaes de crdi- decorrentes de operaes de crdito
to264 e obter financiamento junto ao mercado interno ou internacional por subsumem-se ou no no con-
ceito de receita pblica.
meio da emisso de ttulos da dvida pblica, de emprstimos de longo prazo 266
No Direito Financeiro o conceito de
etc. Assim, o crdito pblico uma das formas pelas quais o Estado obtm Dvida Pblica vincula-se s obrigaes
cujo pagamento decorra de emprsti-
recursos265 e, como conseqncia, surge a dvida pblica266 haja vista a criao mos assumidos pelo Estado, mas no
aquelas obrigaes da Administrao
de obrigaes para o Estado, conforme ser explicitado no decorrer desta aula. decorrentes, por exemplo, de aluguis
Kiyoshi Harada267 aponta que parte da doutrina tem uma concepo mais a serem pagos, da aquisio de bens, da
prestao de servios, de condenaes
ampla de crdito pblico, o qual abarcaria dplice perspectiva, envolvendo judiciais etc, salvo se forem inscritas as
despesas como restos a pagar, hipte-
tanto as operaes em que o Estado toma dinheiro como aquelas em que se em que sero consideradas dvidas
flutuante.
fornece pecnia, o que ser tratado aqui de forma apenas tangencial.
267
HARADA, Kiyoshi. Direito Financei-
A natureza jurdica do crdito pblico tema de difcil consenso entre os ro e Tributrio. 17 ed. rev. e atual. So
doutrinadores. Apenas guisa de exemplo cabe trazer trs correntes sobre o Paulo: Editora Atlas, 2008. p. 99-134.

assunto: 1. considera o crdito pblico um ato legislativo, ou seja, as regras Idem. Ibidem. p. 100-101. Traando
268

uma analogia com a teoria geral dos


j estariam estabelecidas; 2. ato de soberania por meio do qual o Estado contratos, o emprstimo pblico se
equivaleria ao mtuo, embora com este
contrai emprstimo pblico como resultado natural de seu poder de autode- no se confunda, posto existirem pe-
culiaridades nos emprstimos pblicos
terminao e de auto-obrigao (...); 3. o crdito pblico seria um contrato que os diferenciam dos emprstimos
(corrente majoritria) que objetiva a transferncia de certo valor em dinhei- privados, a comear pelo interesse
pblico, princpio norteador da Admi-
ro de uma pessoa, fsica ou jurdica, a uma entidade pblica para ser restitu- nistrao.

do, acrescido de juros, dentro de determinado prazo ajustado, ensina, ain- 269
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Di-
reito Financeiro e Tributrio. 11 ed.
da, Kiyoshi Harada.268 atual. Rio de Janeiro: Editora Renovar,
2004. p. 216-225.
Ao se debruar sobre o tema em tela, Ricardo Lobo Torres269 apresenta
270
Emprstimo perptuo e em-
duas teorias contratuais acerca da natureza jurdica dos emprstimos pblicos prstimo temporrio: quanto a esta
(crdito pblico); a primeira defende a posio de que o emprstimo pblico classificao, ensina Kiyoshi Harada:
o perptuo ser remvel ou irremvel,
tem natureza de contrato de direito privado, seguindo, portanto, as regras do conforme haja ou no a faculdade de
o Estado efetuar a restituio do capital
contrato de mtuo, e a segunda corrente segue a linha de pensamento de que quando quiser. Na realidade, emprs-
timo pblico sem a possibilidade de
o crdito pblico assenta-se como contrato de direito administrativo, uma exigir a restituio do capital perde
vez que o Estado no pode, por razes bvias de interesse pblico, se igualar a caracterstica de receita creditcia;
Dvida Voluntria e Dvida Forada (
de forma absoluta ao particular. Na opinio do mencionado jurista, esta a involuntria ): Segundo a doutrina de
Ricardo Lobo Torres a dvida forada
melhor teoria. a assumida em razo de ato de imprio
A doutrina270 e o sistema normativo apresentam variadas classificaes de do Estado. Pode ter diversas formas: a)
emprstimos compulsrios, que hoje
crdito pblico, em especial quanto sua forma (voluntria ou compulsria), se classificam melhor como tributo
( art. 148 CF ); Pode ter diversas for-
prazo (flutuante/de curto prazo ou fundada/consolidada), origem (interna ou mas: b) depsitos compulsrios feitos
pelos bancos junto ao Banco Central;
internacional) e de sua competncia no regime federativo (federal, estadual, c) ttulos de curso forado emitidos
distrital ou municipal). No decorrer da aula buscar-se- analisar aspectos da- pelo Governo, como os Certificados de
Privatizao (...). A dvida voluntria,
quelas mais citadas no plano normativo. a seu turno, complementa o autor,
a assumida espontaneamente pelos
Para Aliomar Baleeiro271: investidores e instituies financeiras.
Dela diz-se que : a) flutuante, quando,
sendo dvida de curto prazo, deva ser
paga no mesmo exerccio financeiro;
b) fundada ou consolidada, quando

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Finanas Pblicas

a caracterizao jurdica do emprstimo pblico exige a prvia dis- seja inscrita nos livros da Fazenda
criminao dos vrios tipos de operaes de crdito estatal, pois h Pblica para pagamento em data pre-
viamente determinada (emprstimo
profundas diferenas entre o emprstimo voluntrio e o forado, ou amortizvel) ou sem prazo fixado para
amortizao (emprstimo perptuo);
entre uma dvida assumida para com um indivduo e os negcios tpi- Emprstimos internos e emprsti-
cos do Tesouro, base de subscrio oferecida aos prestamistas.(...) Os mos externos: Kiyoshi Harada aponta
que o crdito interno como aquele
autores, em geral, assinalam que o emprstimo forado participa da que o Estado obtm no mbito de seu
espao territorial. Caracteriza-se o cr-
natureza do tributo. Jze, reconhecendo que ele no contrato, consi- dito externo quando o Estado celebra o
contrato de mtuo, em moeda estran-
dera-o requisio de dinheiro. Amilcar Falco, em exaustiva monogra- geira, com uma pessoa no nacional.
fia demonstrou o carter tributrio dos emprstimos compulsrios, Nesse contexto, ensina Regis Fernandes
de Oliveira que o crdito externo no
hoje consagrados pelo272 art. 18, 3, da Constituio de 1969, como tem caracterizao pela moeda de
pagamento, mas pela transferncia de
medida excepcional da Unio. divisas ao exterior e, pois, o que impor-
ta o local ou a praa em que o paga-
mento deva ser feito. Ver HARADA, op.
Os emprstimos compulsrios, previstos no artigo 148 da CR-88, so cit.; TORRES, op. cit. e OLIVEIRA, op. cit.

usualmente qualificados como dvidas foradas no mbito do estudo das Fi- 271
BALEEIRO, Alimoar. Uma introduo
cincia das finanas. 16. ed. Rio de
nanas Pblicas, em contraposio s dvidas voluntrias contradas pelo Po- Janeiro: Forense, 2006. p. 488-490.
Segundo o autor receita pblica a
der Pblico, j que decorrem de obrigao legal. No so receitas definitivas entrada que, integrando-se no patri-
tendo em vista que seus valores devem ser restitudos. Por outro lado, na seara mnio pblico sem quaisquer reservas,
condies ou correspondncia no passi-
tributria, isto , para os efeitos do Direito Tributrio, os mesmos emprs- vo, vem acrescer o seu vulto como ele-
mento novo e positivo. Assim, estariam
timos compulsrios tambm so classificados como tributos pelo Supremo excludos do conceito de receita para o
eminente autor os simples movimentos
Tribunal Federal (RE 138.284), matria que ser objeto de anlise nas aulas de fundos ou de caixa, assim compre-
12 e 13 e reexame detalhado no curso do prximo semestre intitulado Siste- endidos os ingressos que refletissem,
ao mesmo tempo, criao de uma obri-
ma Tributrio Nacional. gao ou passivo correspondente.

A Lei Complementar n 101/00 (LRF), em seu art. 29, traz algumas clas- 272
Vide artigo 148 da atual CR-88.

sificaes de dvida pblica273, como a dvida consolidada ou fundada, a 273


Ver tambm o Decreto Federal n
93.872/86, que trata dos recursos de
qual representa o montante total das obrigaes financeiras do ente poltico, caixa do Tesouro Nacional, o qual, no
captulo IV, traz regras disciplinadoras
assumidas em razo de preceito legal, contratos, convnios, tratados e da re- da dvida pblica. Nesse sentido cabe
alizao de operao de crdito, para amortizao em prazo superior a 12 transcrever o dispositivo que traz o
conceito de dvida pblica: Art. 115. A
meses. Tal quantitativo apurado sem duplicidade, ou seja, so excludas do dvida pblica abrange a dvida flutu-
ante e a dvida fundada ou consolidada.
cmputo geral as obrigaes entre o ente poltico e seus fundos, autarquias, 1o. A dvida flutuante compreende
os compromissos exigveis, cujo pa-
fundaes e empresas estatais dependentes ou entre estes.274 Ainda, conceitua gamento independe de autorizao
o mencionado diploma legal, a dvida mobiliria, isto , aquela decorrente oramentria, assim entendidos: a) os
restos a pagar, excludos os servios da
da emisso de ttulos da Unio, dos Estados (inclui-se o DF), dos Munic- dvida; b) os servios da dvida; c) os
depsitos,inclusive consignaes em
pios, bem como do Banco Central do Brasil; e as operaes de crditos, estas folha; d) as operaes de crdito por
abarcam os compromissos financeiros do Estado assumidos em razo de antecipao de receita; e) o papel mo-
eda ou moeda fiduciria. 2o. A dvida
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada fundada ou consolidada compreende
os compromissos de exigibilidade su-
de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de perior a 12 meses contrados mediante
emisso de ttulos ou celebrao de
bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, contratos para atender a desequilbrio
inclusive com o uso de derivativos financeiros, nos termos do inciso III do oramentrio, ou a financiamento
de obras e servios pblicos, e que
art. 29 da LC 101/00. Com feito, equipara operao de crdito, ainda, o dependam de autorizao legislativa
para amortizao ou resgate. Frise-se
referido diploma legal, a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvi- que a LRF, conforme se extrai do dis-
positivo transcrito, ampliou o escopo
das pelo ente da Federao, nos termos do art. 29, 1. tanto da dvida consolidada como da
dvida flutuante ( ver arts. 92 e 98 da
Lei 4.320/64 ).

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Finanas Pblicas

Sobre o tema operaes de crdito, preciosa a contribuio do financista


Jos Maurcio Conti275, que ao analisar a normas insertas nos artigos 32 a 39
da Lei de responsabilidade fiscal (LC 101/00) aponta trs critrios bsicos
utilizados para a fixao de limites s operaes de crdito:

O primeiro mtodo o estabelecimento de limites por meio de um


processo de negociao entre o governo central e os governos subna-
cionais (cooperative approach), que pode ser observado em alguns pases
europeus (...). Outro mtodo a fixao por meio de normas jurdicas
preestabelecidas na Constituio ou na legislao infraconstitucional
(ruled-based approaches). E o terceiro mtodo o controle feito direta-
mente pelo governo central, que fixa os limites do endividamento das
entidades subnacionais (direct control of the Central Government). Este
ltimo mtodo mais usual nos Estados unitrios e pode ser observado
no Reino Unido e no Japo.

No Brasil, conforme preleciona o mencionado autor, o sistema adotado


para fixar os limites de endividamento segue o mtodo ruled-based appro-
aches, visto que a Constituio de 1988 e a normativa infraconstitucional 274
NASCIMENTO, Leonardo do. E CHER-
MAN, Bernardo. Contabilidade P-
tratam minuciosamente da matria. blica. Rio de Janeiro: Editora Ferreira,
Sobre o tema apontam Jos Roberto Afonso e Rafael Barroso276: 2007. p. 438-439.
275
CONTI, Jos Maurcio Conti. Comen-
trios aos artigos 32 a 39. In: MARTINS,
A questo da dvida pblica federal e da fixao de metas para esta e Ives Gandra da Silva e NASCIMENTO,
Carlos Valder do. Comentrios Lei
para o resultado nominal constitui tambm uma debilidade. A dvida de Responsabilidade Fiscal. 3 ed.
rev. So Paulo: Editora Saraiva, 2008.
pblica seria a priori aspecto de maior sucesso da LRF, mas, de fato, e p. 229-231.
de direito, em que mais falhou sua regulamentao posterior. A LRF, 276
AFONSO, Jos Roberto e BARRO-
seguindo a Constituio Federal, prev limites para o endividamento SO, Rafael. Uma Reforma Esquecida.
In:Boletim de Desenvolvimento Fiscal.
pblico: consolidado e mobilirio277. No primeiro caso, deveriam ser 5. IPEA. Junho, 2007. p.11.

fixados pelo Senado278 para cada uma das trs esferas de governo. Ao 277
Vide LRF art. 30: Art. 30. No prazo de
noventa dias aps a publicao desta
final de 2001, o Senado aprovou a nova resoluo279 para regular o en- Lei Complementar, o Presidente da
Repblica submeter ao: I Senado
dividamento estadual e municipal, disciplinando tanto os fluxos, quan- Federal: proposta de limites globais
to limitando os estoques, mas at hoje sequer iniciou a tramitao do para o montante da dvida consolidada
da Unio, Estados e Municpios, cum-
mesmo projeto aplicado Unio. Nada justifica que o ente mais im- prindo o que estabelece o inciso VI do
art. 52 da Constituio, bem como de
portante da Federao, o que sempre teve a maior dvida, no esteja limites e condies relativos aos incisos
sujeito a nenhum limite. De incio, havia o temor de questionarem a VII, VIII e IX do mesmo artigo; II
Congresso Nacional: projeto de lei que
fixao de um limite para o governo federal acima do limite aplicado estabelea limites para o montante da
dvida mobiliria federal a que se refere
aos governos subnacionais, mas ningum questiona essa diferena, que o inciso XIV do art. 48 da Constituio,
acompanhado da demonstrao de sua
facilmente explicada pelo fato de aquele governo ter estoque de dvida adequao aos limites fixados para a
superior ao dos demais entes e tambm por ser o responsvel pela pol- dvida consolidada da Unio, atendi-
do o disposto no inciso I do 1o deste
tica monetria. artigo.
278
Artigo 52, VI, da CR-88.
Vide Resoluo n 1 de 2001 do Con-
279

gresso Nacional.

FGV DIREITO RIO 129


Finanas Pblicas

Nessa toada, a LC 101/00, em seu art. 32, estabelece a competncia do


Ministrio da Fazenda para verificar o cumprimento dos limites e condies
referentes realizao de operao de crdito pelos entes da federao. Con-
soante dispe o referido dispositivo legal, a realizao de operao de crdito
pressupe o preenchimento de alguns requisitos por parte do ente contratan-
te. Sobre eles debruou-se Jos Maurcio Conti:280

a. adequada relao custo-benefcio da operao: o interessado em


contratar uma operao de crdito dever instruir o seu pedido com
os argumentos e provas que demonstrem a necessidade da operao
e a compatibilidade entre recursos pleiteados e o benefcio as ser
obtido pela aplicao na finalidade proposta ( possvel extrair dessa
premissa os princpios da proporcionalidade e o da economicidade).
b. o interesse econmico e social da operao: (...) as operaes de
crdito somente podero ser aceitas caso sejam destinadas a atender
o interesse pblico, ou seja, tenham por objetivo atingir uma fina-
lidade socialmente relevante.
c. existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao com
a incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao: A contratao de operao de crdito
280
Idem. Ibidem. p. 230-236.
precisa estar previamente autorizada por lei da entidade que pleiteia
281
Faz-se mister salientar que os refe-
realiz-la. Um municpio, por exemplo, antes de contratar a opera- ridos limites esto delineados na Reso-
o de crdito, deve ter previso desse ato na legislao pertinente. luo do Senado Federal n 43/2001,
como forma de regulamentar o dispos-
d. a observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Fede- to no art. 52, inciso VII, da CR/88.

ral: O Ministrio da Fazenda deve analisar a observncia, pelo ente 282


Vale ressaltar que a Constituio do
Estado do Rio de Janeiro, em seu art.
da federao que pretende consumar a operao, dos limites a que 99, inciso XXXII, contempla a compe-
tncia da Assemblia Legislativa para
fica sujeito (...)281. autorizar previamente, por maioria
e. a existncia de autorizao especfica do Senado Federal quando absoluta de seus membros, proposta
de emprstimo externo a ser encami-
se tratar de operao de crdito externo: (...) toda vez que o ente nhada pelo Chefe do Poder Executivo
ao Senado Federal.
necessitar realizar operao de crdito externo dever submeter o 283
Cumpre fazer meno exceo
pedido apreciao do Senado Federal282, ex vi do art. 52, inciso V, prevista no art. 167, inciso III, da CR/88,
que dispe, in verbis: art. 167. so ve-
da CR/88, a quem caber expedir resoluo autorizando o negcio. dados: III- a realizao de operaes de
f. o atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constitui- crdito que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as
o: essa uma das mais importantes disposies da Lei de Respon- autorizadas mediante crditos suple-
mentares ou especiais com finalidade
sabilidade Fiscal, por regulamentar a chamada regra de ouro, ao precisa, aprovados pelo Poder Legisla-
tivo por maioria absoluta.
estabelecer o principal limite para o endividamento do setor pbli-
284
Conforme determina o inciso X, do
co, qual seja, impedir que a dvida ultrapasse o montante das despe- art. 167, CR/88, in verbis: Art. 167.
sas de capital283. O objetivo desse princpio de gesto fiscal respon- So vedados. (...)X a transferncia
voluntria de recursos e a concesso de
svel a proibio de se financiarem despesas correntes284, indcio emprstimos, inclusive por antecipao
de receita, pelos Governos federal e
claro de descontrole das contas pblicas. Estadual e suas instituies financei-
ras, para pagamento de despesas com
g. a observncia das demais restries estabelecidas na LRF: (...) 1. pessoal ativo, inativo e pensionista,
vedao s operaes de crdito entre entes da Federao, ainda dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.

FGV DIREITO RIO 130


Finanas Pblicas

que por meio da respectiva Administrao indireta (art. 35); 2) ve-


dao s operaes de crdito entre instituio financeira estatal e
outro ente da Federao destinadas a financiar despesas correntes
ou a refinanciar dvidas no contradas junto prpria instituio
concedente (art. 35, 1o); 3. vedao s operaes de crdito entre
instituio financeira estatal e o ente que a controle (art. 36 c/c art.
2o, II); e 4. vedao s operaes de crdito com o Banco Central
do Brasil (art. 39). (grifo nosso).

Cumpre, ainda, mencionar outros requisitos previstos na Resoluo do


Senado Federal n 43/2001, art. 21, como, por exemplo, a competncia dos
Tribunais de Contas, nos termos do inciso IV, para expedir certido atestan-
do a regularidade das contas do ltimo exerccio do ente interessado, bem
como o cumprimento das normas esculpidas na LRF.
No h como refutar a importncia da LRF em sede de controle fiscal das
finanas pblicas, o que, de fato, precisa ocorrer a sua plena eficcia tanto
no plano jurdico como na esfera social.
A Lei de Responsabilidade Fiscal exige comprometimento com a coisa
pblica no apenas dos administradores pblicos, mas tambm das entidades
privadas. Nesse sentido, oportuno trazer luz a regra inserta no art. 33 do
mencionado diploma normativo, a qual dispe, in verbis: Art. 33. A insti-
tuio financeira que contratar operao de crdito com ente da Federao,
exceto quando relativa dvida mobiliria ou externa, dever exigir com-
provao de que a condio atende s condies e limites estabelecidos.
Dispe, ainda, em seu 1o, que, se houver violao s normas da LRF, a
operao de crdito realizada ser considerada nula, devendo o negcio ser
cancelado, com a devoluo da quantia recebida, sem o pagamento de juros
ou de qualquer outro encargo.
A LRF atribui s instituies financeiras a tarefa de verificar se os entes
contratantes esto observando os limites e as condies impostas pela legisla-
o para a contratao de operaes de crdito. Conforme aponta Jos Mau-
rcio Conti:285 estabeleceu-se a co-responsabilidade do setor privado pela
fiscalizao no cumprimento das disposies da LRF. , sem, dvida, mais
um exemplo concreto da interpenetrao das finanas pblicas nas finanas
privadas (corporativas).
Algumas sanes imputadas em razo do descumprimento dos preceitos
normativos para a realizao de operaes de crdito merecem ser destacadas:
no mbito da Administrao Pblica, os arts. 23, 3o, e o 33, 1o e 2o da
LRF, apresentam um elenco delas, apenas a ttulo de exemplo: 1. fica o ente
proibido de receber transferncias voluntrias; 2. obter garantia, direta ou in-
direta, de outro ente; 3. contratar operaes de crdito, com exceo daquelas
destinadas a refinanciar a dvida mobiliria e as que visem reduo das des- 285
CONTI. Op. Cit. p. 237.

FGV DIREITO RIO 131


Finanas Pblicas

pesas com pessoal; 4. nulidade do contrato; 5. devoluo do valor recebido;


sem prejuzo de outras sanes de natureza poltica, civil e penal, nos termos
do art. 73 da LRF.

I. Operaes de crdito por antecipao de receita (ARO).286


286
Cf. determina o art. 38, 2o, da LC
Este tipo de operao tem natureza extra oramentria, posto tratar-se de 101/OO, as operaes de crdito por
antecipao de receitas realizadas por
operao de crdito no prevista a priori na lei oramentria. Ela visa a aten- Estados ou Municpios sero efetuadas
mediante abertura de crdito junto
der insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro, podendo ser utiliza- instituio financeira vencedora em
da, inclusive, para suprir despesas com o custeio da mquina pblica. O art. processo competitivo eletrnico pro-
movido pelo Banco Central do Brasil.
38 da LRF disciplina algumas condies que, somadas quelas j menciona- 287
Art. 167 - So vedados:
das do art. 32 para operao de crdito em geral, devem ser observadas para a (...)
IV - a vinculao de receita de impos-
realizao desta operao. Assim dispe o caput do referido dispositivo: Art. tos a rgo, fundo ou despesa, ressalva-
das a repartio do produto da arreca-
38. A operao de crdito por antecipao de receita destina-se a atender dao dos impostos a que se referem os
insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro e cumprir as exigncias arts. 158 e 159, a destinao de recur-
sos para as aes e servios pblicos de
mencionadas no art. 32 e mais as seguintes (...). sade, para manuteno e desenvolvi-
mento do ensino e para realizao de
Importante ter em mente que a ratio da imposio das condies, de que atividades da administrao tributria,
como determinado, respectivamente,
trata o artigo supra transcrito, est diretamente relacionada ao princpio da pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e
no afetao da receita de impostos a rgos, fundos ou despesas, positivado a prestao de garantias s operaes
de crdito por antecipao de receita,
no art. 167, inciso IV, da CR/88, cujas excees, entre elas a operao de previstas no art. 165, 8, bem como
o disposto no 4 deste artigo;
crdito por antecipao de receita, esto ali elencadas.287 288
Ensina Ricardo Lobo Torres que o art.
As exigncias de que trata o art. 38 da LRF podem ser detalhadas da se- 167, inciso III, da CR/88, que esta-
belece a denominada regra de ouro,
guinte maneira: isto , a regra segunda a qual as ope-
raes de crdito no podem exceder o
montante das despesas de capital, sal-
a. o caput do artigo prev o cumprimento das condies estabeleci- vo aquelas autorizadas mediante crdi-
tos suplementares e especiais para fins
das pelo art. 32 da LRF, dentre elas esto, conforme j visto alhures: a especficos teve como fundamento
existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao; a sujeio a Constituio Alem ( art. 115 ), a qual
tambm veda a existncia de crditos
aos limites fixados pelo Senado Federal etc.; superiores aos gastos de investimen-
tos. In: TORRES, Ricardo Lobo. Tratado
b. o inciso I determina o dies a quo para contrair obrigao decor- de Direito Constitucional Financeiro
e Tributrio. Vol. V. O Oramento na
rente de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, Constituio. 3 ed. atual. Rio de Janei-
que 10 de janeiro; ro: Editora Renovar, 2008. p. 183.

c. o termo final da operao dever ser dia 10 de dezembro do mes- 289


CONTI. Op. Cit. p. 252.

mo ano em que foi contrada a obrigao. Com efeito, essa exigncia A Taxa Bsica Financeira foi insti-
290

tuda pela Medida Provisria n 1.875


est diretamente relacionada ao princpio do equilbrio oramentrio, (art. 5o), sendo, depois de sucessiva re-
edies, convertida na Lei 10.192 de 14
que traz subjacente a finalidade de conter o endividamento pblico288; de fevereiro de 2001, cujo art. 5o assim
dispe, in verbis: Art. 5o Fica instituda
d. a previso e pagamento de juros com observncia dos limites le- Taxa Bsica Financeira TBF, para ser
gais. Sobre tal regra, preleciona Jos Maurcio Conti289 que esses acrs- utilizada exclusivamente como base de
remunerao de operaes realizadas
cimos restringem-se apenas taxa de juros, que dever ser obrigatoria- no mercado financeiro, de prazo de du-
rao igual ou superior a sessenta dias.
mente prefixada ou indexada a TBF (taxa bsica financeira290); Pargrafo nico. O Conselho Monetrio
Nacional expedir as instrues ne-
e. vedao realizao de operao enquanto existir operao da cessrias ao cumprimento do disposto
mesma natureza ainda no adimplida; neste artigo, podendo, inclusive, am-
pliar o prazo mnimo previsto no caput.

FGV DIREITO RIO 132


Finanas Pblicas

f. impossibilidade de realizao de ARO no ltimo ano de mandato


do Chefe do Poder Executivo. Tal regra tem como ratio subjacente evitar
que o governante deixe excessivo encargo financeiro decorrente de ope-
rao de crdito por antecipao de receita para o que lhe suceder291;
g. dispe o 2o do artigo em tela acerca da competncia do Banco
Central do Brasil para organizar e promover o processo licitatrio, de-
nominado de processo competitivo eletrnico, para escolher a ins-
tituio financeira que ir negociar com os Estados, DF e Municpios,
com fulcro no art. 36 da Resoluo do Senado n 43/2001. As propos-
tas oriundas das instituies licitantes s podero prever cobrana de
juros da operao, sendo vedado qualquer outro encargo, conforme
determina o art. 38, inciso III, da LRF e o art. 37, 3o da Resoluo do
Senado n 43/2001. Tal restrio est expressa na exigncia de entrega
de declarao ao Ministrio da Fazenda por parte da Instituio vence-
dora de que no h qualquer custo adicional operao alm da taxa
de juros. Tal documento deve ser assinado pelo contratante (Chefe do
poder Executivo) e pela contratada (Instituio Financeira). O resulta-
do do concurso ser divulgado pelo Banco Central do Brasil a todas a
instituies financeiras, ao Senado, ao Tribunal de Contas e ao Poder
Legislativo respectivos, ex vi do art. 39 da referida Resoluo.

Compete, ainda, ao Banco Central a funo fiscalizadora do saldo do cr-


dito aberto, nos termos do art. 38, 3o da LRF. O eventual descumprimento
dos limites impostos, responder a contratada instituio financeira, nos ter-
mos da legislao pertinente, conforme expressa o art. 73 da LRF.

III. Da Garantia e da Contra-Garantia.

Outro tema relevante para o objeto deste curso diz respeito s garantias
e contra-garantias que os Entes Polticos podem lanar mo ao realizarem
operaes de crdito internas ou externas.
A garantia, conforme ensina a doutrina civilista, uma espcie do gnero
cauo e vincula-se tutela do patrimnio, posto servir de instrumento para
preservao deste face s obrigaes assumidas pelo devedor. No sistema nor- 291
O art. 21, nico, da LRF veda qual-
quer operao que resulte em aumento
mativo ptrio as garantias se subdividem em reais e pessoais (fidejussrias). A de despesa com pessoal nos 180 dias
garantia decorre da necessidade de o credor sentir-se seguro de que vai receber anteriores ao final do mandato. Ainda
dispe o art. 42 da LRF acerca da proi-
o pagamento da obrigao assumida pelo devedor. Nesse contexto, ensina o bio de contratao de despesas nos
ltimos dois quadrimestres que no
civilista Caio Mrio da Silva Pereira292 que a garantia ou cauo estrito senso: possam ser integralmente pagas no
perodo.
PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Insti-
(...) pode efetivar-se mediante a separao de um bem determina-
292

tuies de Direito Civil. Vol. III. 10 ed.


do, mvel ou imvel, com o encargo de responder o bem gravado ou Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000.
p.327-335.

FGV DIREITO RIO 133


Finanas Pblicas

seu rendimento pela soluo da obrigao (penhor, hipoteca, anticre-


se), casos em que fica estabelecido um nus sobre a prpria coisa, cons-
tituindo espcie de garantia real (...). Mas pode realizar-se, tambm,
mediante a segurana de pagamento oferecida por um terceiro estranho
relao obrigatria, o qual se compromete a solver pro debitore, e desta
sorte nasce a garantia pessoal ou fidejussria.

A despeito de serem aplicveis as referidas formas de garantia na seara


pblica, preciso ressaltar certas peculiaridades que as distanciam da sua
aplicao nas relaes privadas, visto que o administrador pblico tem como
vetor axiolgico de sua conduta o interesse pblico, valor indisponvel. Desta
sorte, deve o ente poltico, ao utilizar instrumentos de garantia ou contra-
garantia, observar os ditames constitucionais e a legislao infraconstitucio-
nal. O art. 40 da LRF disciplina a concesso de garantia em operaes de
crdito internas e externas pelos entes federados, e subordina a sua realizao
ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia
a ser concedida, e adimplncia da entidade que a pleitear relativamente a
suas obrigaes junto ao garantidor e s entidades por este controladas.293 293
Tambm cuida da matria a Resolu-
Nesse passo, merece relevo a contribuio de Misabel de Abreu Machado o do Senado Federal n 43/2001. De-
ve-se destacar que nos termos do 1
Derzi294 que, ao comentar o referido artigo 40, fez a seguinte anlise: do art. 40 da LRF no se exige contraga-
rantia de rgos e entidades do prprio
ente e a contragarantia exigida pela
As garantias e contra-garantias podem ser reais ou pessoais. Median- Unio a Estado ou Municpio, ou pelos
Estados aos Municpios, pode consistir
te autorizao legal, o ente federativo pode oferecer em garantia bens na vinculao de receitas tributrias di-
retamente arrecadadas e provenientes
dominicais, mveis ou imveis, disponveis. No se pode impedir, em- de transferncias constitucionais, com
bora a regra seja a inalienabilidade dos bens pblicos, que certos bens de outorga de poderes ao garantidor para
ret-las e empregar o respectivo valor
propriedade do Estado sejam vendidos ou doados para fins de interesse na liquidao da dvida vencida.

coletivo, mediante lei. Se puderem ser objeto de alienao, podero 294


DERZI, Misabel de Abreu Machado.
Comentrios aos arts. 40 a 47. In: MAR-
ser onerados com garantia real. Entretanto, essa relatividade inexiste TINS, Ives Gandra da Silva e NASCIMEN-
TO, Carlos Valder do. Comentrios Lei
em relao receita pblica ou renda pblica. Em se tratando, pois, de Responsabilidade Fiscal. 3 ed.
de garantia ou contra-garantia prestada mediante vinculao de receita rev. So Paulo: Editora Saraiva, 2008.
p. 258-344.
de impostos, estar-se- diante de cauo fidejussria, jamais real, pois a 295
Cabe salientar que, para Misabel de
receita arrecadada, existente nos cofres pblicos, absolutamente inalie- Abreu Machado Derzi, a vinculao de
receitas tributrias de que trata o art.
nvel, imprescritvel e impenhorvel. (grifo da autora). 40 da LRF amplia a regra inserta no
art. 167, 4o da CR/88, que prev a
utilizao dos referidos recursos pres-
Embora seja pertinente a viso da mencionada estudiosa, h que se reco- tao de garantia ou contra-garantia
Unio. Segundo a mencionada estudio-
nhecer que a Constituio de 1988, em seu art. 167, IV, no qual est positi- sa, o texto do referido art. 40 amplia o
escopo da norma constitucional, uma
vado o princpio da no-afetao da receita, contempla a possibilidade de vez que estabelece a reteno e ex-
vinculao de recursos oriundos de receitas de impostos para a concesso de propriao da receita do ente devedor
pelo garantidor, o que enseja vcio de
garantias s operaes de crdito por antecipao de receita.295 possvel in- constitucionalidade. In: DERZI, Misabel
de Abreu Machado. Comentrios aos
ferir da referida exceo ao princpio da vedao vinculao da receita de arts. 40 a 47. In: MARTINS, Ives Gandra
da Silva e NASCIMENTO, Carlos Valder
impostos a rgos e fundos, que o objetivo do Constituinte de 1988 o de do. Comentrios Lei de Responsa-
garantir o equilbrio financeiro-oramentrio do Estado e, como conseqn- bilidade Fiscal. 3 ed. rev. So Paulo:
Editora Saraiva, 2008. p. 258-344.

FGV DIREITO RIO 134


Finanas Pblicas

cia, a concretizao dos direitos humanos fundamentais, os quais dependem


dos servios pblicos, como assistncia sade e melhor estrutura da educa-
o bsica e do ensino mdio.

Equilbrio fiscal

Por fim, cumpre destacar que, no caso brasileiro, alm do aumento da


despesa como proporo do PIB ao longo dos anos o resultado primrio do
Governo Central (total das Receitas menos total das Despesas antes do paga-
mento dos Juros) vinha sendo positivo e crescente ao longo dos ltimos anos,
o que confirma o aumento da arrecadao da Unio em ritmo mais forte do
que o crescimento dos gastos e do PIB, sem considerar os encargos da dvida.
O tema relacionado ao equilbrio fiscal encontra-se bastante em voga no
Brasil e no mundo, notadamente por conta da crise vivida por diversos Es-
tados estrangeiros. Em tese, importante que o Estado no permita que o
montate de suas despesas sopbrepuje o valor total de sua receita, a fim de
evitar dficit fiscal e consequentemente qualquer crise financeira oriunda de
tal endividamente desmensurado. No raro, contudo, muitos Estados vm
acumulando dficit fiscais ao longo dos ltimos anos, aumentando em muito
o nvel de endividamento. Como resultado, pode haver quebra de contratos,
calotes, por parte do governo, enorme crise financeira e poltica. O exemplo
dos Estados Unidos sintomtico, que vive o famigerado abismo fiscal.
Veja abaixo a matria do Globo:

/12/2012 07h12 Atualizado em16/12/2012 07h12


beira do abismo fiscal, EUA precisam de acordo para evitar crise
Pas precisa de acordo para evitar corte automtico de gastos; entenda.
EUA podem entrar em recesso e afetar economia mundial, inclusive
Brasil.

Para no enfrentar um arrocho automtico e carem no abismo fis-


cal, osEstados Unidostm at 31 de dezembro para decidir como
cortar US$ 2,1 trilhes em gastos nos prximos dez anos e se vo man-
ter as redues de impostos definidas pelo governo Bush.

Seja aos 45 minutos do segundo tempo (entre o Natal e o Ano


Novo) ou j na prorrogao (nos primeiros meses do ano que vem), os
especialistas acreditam que vai haver um acordo para definir o que vai
ser cortado e de que forma. Ou seja, o pas no vai descer muito fundo.
Ningum quer que o pas entre no abismo fiscal, no bom para a
economia, muita austeridade. Queremos reduzir gasto, mas da forma

FGV DIREITO RIO 135


Finanas Pblicas

certa, diz a economista Nela Richardson, da Bloomberg Government,


especializada em anlises de assuntos ligados ao governo americano. Se-
gundo ela, h consenso tambm quanto necessidade de uma reforma
tributria.
Esse abismo resultado da aprovao pelo Congresso, em 2011,
da ampliao do dficit fiscal do pas em US$ 2,1 trilhes. poca, o
endividamento chegara ao limite de US$ 14,3 trilhes, e o pas corria o
risco de dar calote caso o limite da dvida no fosse elevado. Mas, em
troca, a medida exigia chegar a um acordo at o fim de 2012 para cortar
US$ 1,2 trilho em dez anos. Sem isso, o tal sequestro automtico de
gastos que vo impactar programas sociais e de defesa seria ativado. o
que est prestes a ocorrer.
O que estamos vendo agora um mecanismo de segurana para
forar os congressistas a trabalharem juntos, diz a economista da
Bloomberg.
H duas questes diferentes que vo diminuir o dinheiro em cir-
culao nos EUA: 1) corte automtico de US$ 1,2 trilho em gastos
do governo nos prximos dez anos, j que o limite mximo de endi-
vidamento (US$ 16,4 trilhes) est prestes a ser alcanado e 2) fim
de medidas de reduo de impostos que vm desde o governo Bush,
sem as quais os americanos vo pagar mais impostos e receber menos
benefcios.
Para o ano que vem, calcula-se que o corte ser de cerca de US$
500 bilhes, somados benefcios que vo expirar e os cortes de gastos
do governo. Esse dinheiro a menos deve fazer a economia frear j em
2013, segundo os analistas.

Tamanho do possvel corte de gastos e aumento de impostos


em 2013, em US$ bilhes
Total de aumento nos impostos 427
Total dos cortes de gastos 127
TOTAL RETIRADO DA ECONOMIA 554

Acordo

Barrar o abismo (esse corte grande e todo de uma vez) depende de


os lderes do Congresso dos EUA definirem juntos o que cortar. Ha-
vendo um consenso para reduzir os tais US$ 1,2 trilho nos prximos
dez anos, o abismo some e os cortes passam a ser escalonados. a que
est o problema.

FGV DIREITO RIO 136


Finanas Pblicas

As tentativas de negociao vm pelo menos desde agosto, mas as


discusses no tm sido muito frutferas. Obama quer elevar os im-
postos dos americanos mais ricos e os republicanos, liderados por John
Boehner, discordam por achar que isso ir impedir o crescimento das
empresas, resume a revista americana Forbes.

Consequncias

Enquanto no se sabe que lado vai perder na definio dos cortes, a


economia perde como um todo, j que a indefinio gera prejuzo eco-
nomia, diz a economista Nela Richardson. como no Brasil, em que
investimentos esto sendo retidos por conta da insegurana. Essa inde-
finio ruim para o pas e o que vai prejudicar nossa economia, diz,
apontando como possvel consequncia a alta do desemprego pr-abismo.
A indefinio ruim para o pas e o que vai prejudicar nossa eco-
nomia
Nela Richardson, economista da Bloomberg Government
Os desdobramentos da queda no abismo, por outro lado, podem
ser catastrficos ou apenas ruins, dependendo da anlise. Os mais pes-
simistas acreditam que o corte far a economia dos EUA escorregar
no incio da escalada de recuperao, levando abismo abaixo a fraca
economia mundial.
Para o Escritrio de Oramento do Congresso (CBO, na sigla em
ingls), o desemprego deve subir de7,7% em novembropara 9% e o
pas deve entrar em recesso, encolhendo 0,5% at o fim de 2013.
Entre os principais cortes esto o de verbas para o programa de sa-
de do governo, o Medicare; do auxlio-desemprego; e do oramento
de defesa. No total, mais de US$ 100 bilhes devem ser enxugados,
segundo o CBO e a MB Associados.
O fim dos descontos em impostos a empresas e cidados deve retirar
aproximadamente outros US$ 400 bilhes da economia via tribu-
tos mais altos e menos benefcios sociais. Esto beira de expirar, por
exemplo, a reduo de alquotas de imposto de renda e as desoneraes
sobre contrataes.
A consequncia deve ser a reduo de consumo principalmente nas
classes mdias e baixas. Qual a conta dos economistas e do merca-
do? Se no for negociada a extenso da reduo de impostos, eles vo
subir para as pessoas fsicas e empresas e isso vai significar retirada de
dinheiro da economia: famlias vo ter de pagar ao governo e no vo
consumir com esse dinheiro, diz o professor do curso de relaes inter-
nacionais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP)
Geraldo Zahran.

FGV DIREITO RIO 137


Finanas Pblicas

CONSEQUNCIAS DO ABISMO FISCAL


Alta do desemprego: de 7,7% (em novembro) para 9% em 2013
Recesso: encolhimento de 0,5% no PIB em 2013
Principais cortes de verbas: programa de sade do governo, o Medicare; aux-
lio-desemprego; e oramento de defesa.
Incentivos tributrios beira de expirar: reduo de alquotas de imposto de
renda e desoneraes sobre contrataes.
Para o Brasil: reduo de exportaes para os EUA, queda da Bovespa e desva-
lorizao do dlar.

A queda pode chegar ao Brasil trazendo a reduo de exportaes


para os EUA, queda da Bovespa e desvalorizao do dlar, segundo
analistas. Um encolhimento da economia norte-americana reduziria
nossas vendas tanto para os EUA quanto para outros pases que co-
mercializem com ele como a China nosso principal parceiro comer-
cial. A recesso nos EUA pode limitar as medidas recentes realizadas
no cmbio pelo governo no intuito de aumentar a competitividade da
nossa indstria, diz o economista da MB Associados, Antnio Louro.
J os menos pessimistas lembram que o corte de US$ 1,2 trilho
no atingir a economia de forma instantnea ou seja, haveria mais
tempo para o acordo. Se as leis entrarem em vigor, a economia pode
comear um declnio que pode levar a uma recesso em 2013, mas isso
bem distante de cair num abismo, diretamente numa recesso, diz
Chad Stone, economista-chefe do Centro de Oramento e Polticas
Prioritrias (CBPP, na sigla em inlgs), no artigo Medo equivocado do
abismo fiscal impe desafios a negociaes do oramento.
Stone e o CBO apontam que o impacto imediato na renda da maio-
ria das famlias ser limitado a um aumento nos impostos proporcional
ao salrio. Isso trar impactos negativos, mas no uma crise como a
Depresso de 1929, s uma leve recesso.

Limite de gasto

O tal gatilho de corte de gastos existe porque o endividamento do


governo americano
limitado pelo Congresso, uma forma de proteger a economia e os
cidados de gastos excessivos.
No governo Clinton (entre 1993 e 2001), o limite de endividamen-
to era de US$ 5,5 trilhes. Foi na era Bush e Obama que ele subiu
tanto, at chegar aos atuais US$ 16,4 trilhes

FGV DIREITO RIO 138


Finanas Pblicas

Geraldo Zahran, professor do curso de relaes internacionais


da PUC-SP
A razo entre a dvida e o PIB no pode aumentar eternamente.
Se isso acontece, as reservas nacionais disponveis para investimento
privado encolhem e, em uma situao extrema, reduzem o crescimento
e, como consequncia, o nvel de vida da populao, escreve Richard
Kogan, do CBPP, no artigo Economia de US$ 2 trilhes no dficit
alcanaria alvo chave: estabilizar a dvida na prxima dcada. No caso
de uma futura crise, ficaria mais difcil conseguir investimentos e o
preo, maior.
Para se ter uma ideia, no governo Clinton (entre 1993 e 2001),
o limite de endividamento era de US$ 5,5 trilhes. Foi na era Bush e
Obama que ele subiu tanto, at chegar aos atuais US$ 16,4 trilhes,
explica Zahran, do curso de relaes internacionais PUC-SP. Atual-
mente, diz a revista Forbes, o endividamento dos EUA de 70% do
PIB, a taxa mais alta em mais de 70 anos.
Para o cenrio de crescimento seria importante a manuteno de
alquotas mais baixas, mas do ponto de vista do endividamento pblico
o aumento de impostos mais do que providencial (cort-las)
Antonio Louro, economista da MB Associados

O que e como cortar

Mas se h consenso de que preciso cortar gastos e fazer uma pro-


funda reforma tributria para reduzir os impostos, alm de ser percept-
vel que a demora em decidir aumenta o prejuzo, por que o Congresso
no toma uma deciso?
A culpa do Congresso, diz a economista da Bloomberg Govern-
ment, bem-humorada. H mais consenso entre os partidos que diver-
gncias, mas as que existem so realmente centrais.
Cada partido defende os interesses de sua base eleitoral, democratas
e republicanos no abrem de minimizar o peso dos gastos para uma
parte especfica da populao. O que est entravando as discusses
menos tcnico e mais poltico. Eles relacionam o pagamento de impos-
tos com cidadania, tanto que na campanha eleitoral se fala em pagador
de impostos, diz o coordenador do curso de economia internacional
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), Antonio
Carlos Alves dos Santos.
As alquotas sobre a renda, hoje entre 10% a 35%, vo voltar para
o patamar entre 15% e 39,6% se no houver acordo. Barack Obama
quer permitir o aumento dessas alquotas, mas somente para a faixa
mais rica da populao. Para o cenrio de crescimento seria importante

FGV DIREITO RIO 139


Finanas Pblicas

a manuteno dessas alquotas, mas do ponto de vista do endividamen-


to pblico o aumento de impostos mais do que providencial (cort-
las), diz o economista Antnio Louro.

Quando cortar

Os mais otimistas apostam que um acordo ser fechado entre o Na-


tal e o Ano Novo, a exemplo do que ocorreu em 2011. A deciso s
veio em 31 de julho, ltimo dia, mesmo com a nota de risco do pas
tendo sido reduzida e a emisso de ttulos para financiar mais gastos
bloqueada.
Seria timo que houvesse um acordo entre Natal e Ano Novo.
Acho que ele vai ocorrer, mas talvez s em fevereiro. Ate l, a economia
no est fazendo muitos avanos nem far, prev Nela. Na anlise de
Chad Stone, do CBPP, a deciso pode sair s em abril.296

No Brasil, o resultado superavitrio no ano de 2012 tem sido alvo de crti-


cas por parte de diversos economistas e jornalistas que afirmam ter o governo
maquiado o balno para evitar a divulgao de dficit fiscal para o exerccio.
Veja mais outra noctica que ilustra o tema:

04/01/2013 09h41 Atualizado em04/01/2013 11h53


Governo manobra para aumentar supervit primrio de 2012
Medidas foram publicadas no Dirio Oficial da Unio desta quin-
ta-feira.
BNDES comprou aes da Petrobras e pagou ao governo com ttu-
los.
Do G1, em Braslia
13 comentrios
Ogoverno federal executou, no fim do ano passado,manobras con-
tbeis para aumentar o chamado supervit primrio, que a econo-
mia feita para pagar juros da dvida pblica e tentar manter sua trajet-
ria de queda, relativo ao ano de 2012.
Segundo medida publicada no Dirio Oficial da Unio desta
quinta-feira (3), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) comprou aes da Petrobras que estavam no Fun-
do Fiscal de Investimentos e Estabilizao (FFIE), que concentra as
aplicaes do fundo soberano brasileiro formado com a sobra do
supervit primrio de 2008 e as repassou ao Tesouro Nacional.
saiba mais
http://g1.globo.com/economia/
Meta cheia de supervit primrio no deve ser cumprida, ad-
296

noticia/2012/12/beira-do-abismo-
mite Mantega -fiscal-eua-precisam-de-acordo-para-
-evitar-crise.html

FGV DIREITO RIO 140


Finanas Pblicas

Governo prev abater R$ 25,6 bilhes da meta de supervit


primrio
Em posse dos ttulos pblicos,o Tesourotransformou esses papis
em recursos em espcie, no total de R$ 8,84 bilhes, recursos que en-
gordaram o chamado supervit primrio no fmal de 2012. Tambm
houve antecipao de dividendos da Caixa Econmica Federal, e do
BNDES ao governo federal, este ltimono valor deR$2,3 bilhes.O
BNDES, por sua vez, recebeu uma parcela de R$ 15 bilhes de emprs-
timo do Tesouro Nacional.
Manobras contbeis em 2009 e 2010
A utilizao de manobras contbeis para inflar o supervit prim-
rio no um expediente novo no Tesouro Nacional. Em 2009,por
exemplo, a Unio obteve um incremento de R$ 13 bilhes somente
com medidas heterodoxas (no usuais), como o recebimento de R$ 8,9
bilhes a mais em depsitos judiciais antigos.
O governo tambm engordou o caixa, em 2009, com R$ 3,5 bilhes
de uma operao de compra, pelo BNDES, de dividendos que a Unio
teria direito a receber da Eletrobras. Mesmo assim, teve de abater os
gastos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), prerrogativa
autorizada pelo Congresso Nacional, para atingir o resultado primrio
estabelecido.
Em 2010, a manobra contbil foi maior ainda. A explicao que o
governo emitiu, em setembro daquele ano, R$ 42,92 bilhes em ttulos
pblicos para pagar a sua parte da capitalizao da Petrobras, e recebeu
de volta, por conta do pagamento da cesso onerosa de 5 bilhes de
barris de petrleo, R$ 74,8 bilhes da empresa estatal.
Deste modo, sobraram R$ 31,9 bilhes para o supervit primrio
unicamente por conta da capitalizao da Petrobras. Sem a ajuda da
Petrobras, as contas do governo teriam registrado um supervit prim-
rio de R$ 47 bilhes em 2010, bem abaixo da meta estabelecida para
todo ano passado.
Contas do governo
No acumulado dos onze primeiros meses de 2012, o supervit pri-
mrio do governo (Unio, Previdncia Social e BC)somou R$ 60,38
bilhes, o que representa uma queda de 34%, ou R$ 31 bilhes, frente
a igual perodo do ano passado quando o saldo positivo somou R$
91,5 bilhes.
A forte queda no supervit primrio aconteceu em um ano marcado
pelos efeitos da crise financeira internacional que impacta a arreca-
dao, que tambm veio mais baixa neste ano por conta das redues
de tributos anunciadas pelo governo.

FGV DIREITO RIO 141


Finanas Pblicas

O governo j admitiu, em outubro, que a meta cheia de supervit


primrio do Governo Central, isto , sem abatimento dos gastos do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que de R$ 97 bi-
lhes, no ser atingida neste ano.
De acordo com relatrio do oramento divulgado no ltimo ms,
ser realizado um abatimento R$ 25,6 bilhes em gastos com investi-
mentos. Com isso, a meta passa a ser de R$ 71,4 bilhes para o ano de
2012 fechado.
O resultado de novembro est dentro da expectativa. Mas est den-
tro da ideia geral de um resultado menos forte em novembro e mais
significativo em dezembro. O resultado de dezembro ser forte, de dois
dgitos [supervit acima de R$ 10 bilhes]. ainda faltam valores signi-
ficativos de dividendos [de estatais para ingressar em dezembro]. O
resultado ser acima de dois dgitos com muita folga, declarou o secre-
trio do Tesouro Nacional, Arno Augustin, no ms passado.297

297
http://g1.globo.com/economia/
noticia/2013/01/governo-manobra-
-para-aumentar-superavit-primario-
-de-2012.html

FGV DIREITO RIO 142


Finanas Pblicas

Aula 9 As transferncias constitucionais e a partilha


de receita tributria no Federalismo Fiscal Brasileiro

Conforme j explicitado na Aula 2, os recursos disponveis para cada ente


poltico realizar as suas funes em uma federao como a brasileira no cor-
respondem apenas s receitas auferidas individualmente, patrimoniais e ex-
trapatrimoniais, isto , as fontes de financiamento oramentrias dos gastos
em sentido lato, de cada ente federado, correspondem ao conjunto:

(A) das receitas prprias de cada unidade poltica, obtidas, principal-


mente, por meio do exerccio de suas competncias tributrias298,
de suas receitas patrimoniais, da atividade econmica exercida por
suas empresas, bem como das operaes de crdito; e

(B) da parcela decorrente do sistema de repartio de receitas tributrias


e de transferncias intergovernamentais, que podem ser voluntrias
ou obrigatrias, correntes ou de capital;

Preliminarmente, entretanto, cumpre destacar a distino entre transfe-


rncias intergovernamentais e intragovernamentais.
As despesas realizadas para transferir recursos financeiros a entidades per-
tencentes Administrao Pblica, dentro da mesma esfera de governo, de-
nomina-se transferncias intragovernamentais. Em sentido diverso, as trans-
ferncias entre os diversos entes federados, qualificam-se como transferncias
intergovernamentais, as quais podem ter por fundamento:

(1) determinao constitucional ou legal, o que a caracteriza como par-


ticipao obrigatria e

(2) o processo de descentralizao oramentrio voluntrio, que se efe-


tiva pelas transferncias discricionrias.

Acerca das transferncias voluntrias, estabelece o artigo 25 da Lei Com-


plementar n 101/2000 (LRF) que:

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por trans-
ferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a ou-
tro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia
financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os
destinados ao Sistema nico de Sade. (grifo nosso)

298
Matria a ser examinada nas prxi-
mas aulas.

FGV DIREITO RIO 143


Finanas Pblicas

Saliente-se, ainda, que, consoante o disposto no artigo 167, X, da CR-


88 inciso includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98
vedada a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos,
inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estadual e suas
instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inati-
vo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Os instrumentos de repasse das transferncias discricionrias so mltiplos,
destacando-se entre eles os convnios, os contratos de repasse, ajustes, a trans-
ferncia automtica e a transferncia fundo a fundo. Os fundamentos para as
transferncias voluntrias299 tambm so vrios, podendo ser, por exemplo, a
ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, conforme estatui o cita-
do artigo 25 da LRF, visando, especialmente, realizao de obras e/ou servi-
os de interesse comum e coincidente s trs esferas de Governo.
As transferncias voluntrias, por se tratarem de despesa para o ente go-
vernamental transferidor, devem ter previso na lei do oramento anual, nos
termos do artigo 167, II da CR-88, bem como obedecer s condies fixadas
no j citado inciso X do mesmo dispositivo constitucional, na Lei de Diretri-
zes Oramentrias, do ente federado concedente, e na Lei de Responsabilida-
de Fiscal, a qual estabelece diversas condies e requisitos para que a Unio
realize transferncias a ttulo voluntrio, destacando-se entre eles os fixados
nos artigos 11, 23, 25, 51, 52, 54 e 55. Se o Municpio, por exemplo, no
encaminhar o balano do exerccio anterior Secretaria do Tesouro Nacional
no prazo determinado, fica impedido de receber transferncias voluntrias.
O Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamenta os convnios,
contratos de repasse e termos de cooperao celebrados pelos rgos e enti-
dades da administrao pblica federal com rgos ou entidades pblicas ou 299
Saliente-se, ainda, a existncia
privadas sem fins lucrativos, para a execuo de programas, projetos e ativida- das subvenes sociais e econmicas,
disciplinadas, respectivamente, nos
des de interesse recproco que envolvam a transferncia de recursos oriundos artigos 16 e 18 da Lei n 4.320/64.
As subvenes sociais so destinadas
do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio. s instituies pblicas ou privadas de
carter assistencial ou cultural, sem
As informaes sobre transferncias voluntrias obtidas no Sistema Inte- finalidade lucrativa, que visam suple-
grado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) podem ser mentar as aes da iniciativa privada
na rea social. J as subvenes econ-
consultadas no stio da Secretaria do Tesouro Nacional no seguinte endereo micas destinam-se a cobrir os dficits
de manuteno das empresas pblicas,
eletrnico: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/transfe- compreendendo aqueles decorrentes
rencias_voluntarias.asp. do montante em que as despesas de
custeio superam as receitas correntes.
Com isso, s conseguiro receber transferncias no-obrigatrias do Te- Destaque-se que a artigo 32, da Lei
n12.017, de 12 de agosto de 2009,
souro Nacional entes pblicos e entidades privadas que se credenciarem e fir- que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramen-
marem contrato por intermdio do Portal de Convnios do governo federal. tria de 2010,da Unio, estabelece que
As transferncias obrigatrias, por sua vez, podem ter fundamento cons- A transferncia de recursos a ttulo de
subvenes sociais, nos termos do art.
titucional ou legal. Destaque-se, inicialmente, conforme ser examinado na 16 da Lei no 4.320, de 1964, atender as
entidades privadas sem fins lucrativos
Aula 9, que o princpio geral, consoante o disposto no artigo 167, IV, da que exeram atividades de natureza
continuada nas reas de cultura, as-
CR-88, o da impossibilidade de vinculao de receita de impostos a rgo, sistncia social, sade e educao e
fundo ou despesa. Entretanto, o mesmo dispositivo estabelece diversas exce- preencham as condies fixadas no
dispositivo.

FGV DIREITO RIO 144


Finanas Pblicas

es, entre as quais aquelas determinadas nos artigos 157 e 159, 198, 2, 300
O artigo 198, 3, inciso II, da CR-88,
prev que Lei Complementar, at hoje
212 e artigo 37, XXII, a serem apresentadas a seguir, bem como a prestao no editada, estabelecer: os critrios
de garantias previstas no artigo 165, 8, e no 4 do prprio artigo 167, de rateio dos recursos da Unio vin-
culados sade destinados aos Esta-
hipteses j analisadas na aula passada. dos, ao Distrito Federal e aos Munic-
pios, e dos Estados destinados a seus
As transferncias determinadas na Constituio, de carter obrigatrio, respectivos Municpios, objetivando a
progressiva reduo das disparidades
podem ser segmentadas em seis grandes grupos, possuindo, cada qual, finali- regionais (inciso includo pela Emenda
dade e natureza distinta, destacando-se: Constitucional n 29, de 2000).
301
A Lei n 9.604/1998, que dispe
sobre a prestao de contas de aplica-
(1) aquelas determinadas pela Carta Magna visando a realizao de o de recursos a que se refere a Lei n
8.742/1993, estabelece que os recursos
aes governamentais descentralizadas em que h participao de recebidos pelos fundos dos Estados,
do Distrito Federal ou dos Municpios
mltiplos entes federados, como o caso dos recursos financeiros devem ser aplicados de acordo com
destinados: as prioridades fixadas nos planos de
assistncia social, aprovados pelos
i. ao Sistema nico de Sade (SUS), institudo pelo artigo 198 respectivos conselhos, devendo ser ob-
servada a necessria compatibilidade
da CR-88, disciplinado pela Lei n 8.080/90 e Lei n 8.142/90, com o plano estadual na hiptese de
e financiado, nos termos do artigo 195 da CR-88, com recursos transferncia aos fundos municipais
(pargrafo nico do artigo 2).
do oramento da seguridade social, da Unio300, dos Estados, 302
O FUNDEB um fundo de natureza
do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outros recursos contbil criado no mbito de cada Es-
tado e do Distrito Federal (art. 60, I do
(1do artigo 198); ADCT), sendo o mesmo financiado com
recursos desses entes federados e, tam-
ii. ao Fundo de Assistncia Social (FNAS), que so transferidos301 bm, com recursos dos Municpios (art.
de acordo com os critrios aprovados pelo Conselho Nacional 60, II do ADCT). A Unio apenas com-
plementa os recursos dos Fundos sem-
de Assistncia Social, o qual deve considerar para tanto, indi- pre que, no Distrito Federal e em cada
Estado, o valor por aluno no alcanar
cadores que informem sua regionalizao mais eqitativa, tais o mnimo fixado nacionalmente (art.
60, V do ADCT). Segundo o artigo 212
como: populao, renda per capita, mortalidade infantil e con- da CR-88 a Unio aplicar, anualmente,
centrao de renda, alm de disciplinar os procedimentos de no mnimo 18% e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios 25%, da recei-
repasse de recursos para as entidades e organizaes de assistn- ta resultante de impostos, incluindo
a proveniente de transferncias, na
cia social, sem prejuzo das disposies da Lei de Diretrizes Or- manuteno e desenvolvimento do
amentrias, nos termos do art. 18, IX da Lei n 8.742/1993, ensino. A Lei n 11.738/2008, por sua
vez, entre outras medidas, fixou piso
que dispe sobre a organizao da Assistncia Social, prevista nacional de remunerao para os pro-
fessores em R$ 950,00. A lei foi objeto
nos artigos 203 e 204 da CR-88; de Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADI 4167) no Supremo Tribunal Fede-
iii. ao Fundo de manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico ral (STF), proposta por Governadores de
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), de cinco estados. Para os governadores, a
lei extrapolou a idia inicial de uma fi-
que trata o artigo 60 do ADCT da CR-88, com a redao dada xao do piso da carreira e criou regras
desproporcionais ao regular o venci-
pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006 mento bsico (no o piso) e dar jornada
e regulamentado pela Lei n 11.494/2007302; menor de trabalho dos professores
dentro das salas de aula. Segundo eles,
(2) a quota dos Estados e dos Municpios, correspondente a dois teros a lei federal causar despesas exage-
radas e sem amparo oramentrio nos
dos recursos arrecadados pela Unio com a contribuio social do estados. O Plenrio do STF concluiu,
no dia 17.12.2008, no julgamento da
salrio-educao de que trata o 6do artigo 212 da CR-88, as quais liminar, que: (1) o termo piso a que
sero creditadas mensal e automaticamente em favor das Secretarias se refere a norma em seu artigo 2 deve
ser entendido como a remunerao
de Educao dos Estados, do Distrito Federal e em favor dos Muni- mnima a ser recebida pelos professo-
res. Assim, at que o Supremo analise
cpios, para financiamento de programas, projetos e aes voltadas a constitucionalidade da norma, na
deciso de mrito, os professores das
para a educao bsica, nos termos do Decreto Federal n 6.003 de escolas pblicas tero a garantia de no
28 de dezembro de 2006; ganhar abaixo de R$ 950,00, somados
a o vencimento bsico (salrio) e as

FGV DIREITO RIO 145


Finanas Pblicas

(3) os recursos financeiros transferidos ttulo de compensao e parti- gratificaes e vantagens; e (2) pela
suspenso do pargrafo 4 do artigo
cipao no resultado da explorao de petrleo e gs natural, de 2 da lei, que determina o cumpri-
recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros mento de, no mximo, 2/3 da carga
dos professores para desempenho de
recursos minerais no territrio, plataforma continental, mar territo- atividades em sala de aula. No entanto,
continua valendo a jornada de 40 horas
rial ou zona econmica exclusiva dos Estados, do Distrito Federal e semanais de trabalho, prevista no par-
grafo 1 do mesmo artigo. A suspenso
dos Municpios, nos termos do 1 do artigo 20 da CR-88303; vale, tambm, at o julgamento final
(4) a transferncia da arrecadao do imposto sobre as operaes de da ao pelo STF. Ao decidir a ADI 4102
o STF referendou liminar concedida em
crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobili- ao direta de inconstitucionalidade
proposta pelo Governador do Estado
rios (IOF), incidente sobre o ouro, quando definido em lei como do Rio de Janeiro para suspender a vi-
ativo financeiro ou instrumento cambial, cabendo, de acordo com gncia do 1 do art. 309 e do art. 314,
caput, e 5, bem como da expresso
a sua origem, trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou e garantir um percentual mnimo de
10% (dez por cento) para a educao
o Territrio, e setenta por cento para o Municpio, nos termos do especial contida na parte final do 2
do art. 314, todos da Constituio do
artigo 153, V, e 5 da CR-88; Estado do Rio de Janeiro. Entendeu-se
(5) os valores entregues pela Unio aos Estados e ao Distrito Federal, de que as normas impugnadas elidem a
competncia do Executivo na elabora-
acordo com critrios, prazos e condies a serem definidos em lei o da lei oramentria, retirando-lhe
a iniciativa dessa lei, obrigando-o a
complementar, podendo considerar as exportaes para o exterior destinar dotaes oramentrias a fins
de produtos primrios e semi-elaborados, a relao entre as expor- pr-estabelecidos e a entidades pr-
-determinadas. Alguns precedentes ci-
taes e as importaes, os crditos decorrentes de aquisies desti- tados: ADI 780 MC/RJ (DJU de 16.4.93);
ADI 1689/PE (DJU de 19.3.2003); ADI
nadas ao ativo permanente e a efetiva manuteno e aproveitamen- 820/RS (DJE de 29.2.2008).
to do crdito do imposto a que se refere o art. 155, 2, X, a, nos 303
Esse terceiro grupo, relativo s com-
pensaes e participaes especiais,
termos do artigo 91304 do ADCT da CR-88, com a redao dada pode, em sentido diverso ao aqui en-
pela Emenda Constitucional n 42, de 19/12/2003 e quadrado, no ser classificado como
transferncia obrigatria, tendo em
(6) as transferncias decorrentes da denominada Repartio das Re- vista a possibilidade de se sustentar a
tese de que esses recursos deveriam ser
ceitas Tributrias, disciplinadas nos artigos 157 a 162 da CR-88, pagos diretamente aos Estados, Distrito
Federal e Municpios titulares destes,
Seo VI do Captulo I Do Sistema Tributrio Nacional, o qual nos termos do artigo 20, 1, da CR-
est inserido no Ttulo VI Da Tributao e do Oramento. 88, no sendo submetidos, portanto,
ao regime jurdico das transferncias
obrigatrias. Sobre o assunto ver MS
24.312-1/DF, Tribunal Pleno do STF, a
Relativamente a este ltimo grupo (nmero 6), disciplinado nos artigos ser estudado na Aula 11.
157 a 162 da CR-88, cumpre apontar a sua estreita conexo com o disposto 304
Esse dispositivo do ADCT, cujo objeti-
vo substituir o sistema de compensa-
no j citado artigo 3, III, da mesma Carta, que estabelece como um dos o e transferncia de recursos defini-
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil erradicar a pobre- dos no artigo 33, da Lei Complementar
n 87/1996, que disciplina o imposto
za e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (grifo dos Estados e do Distrito Federal sobre
operaes relativas circulao de mer-
nosso). Dessa forma, pode-se concluir que a Constituio elegeu e consagrou cadorias e sobre prestaes de servios
o sistema de repartio de receitas tributrias e de transferncias entre os en- de transporte interestadual e intermu-
nicipal e de comunicao (ICMS), no
tes federados como o principal305 instrumento financeiro para alcanar o ob- foi at hoje regulamentado, razo pela
qual, tendo em vista o disposto no 3
jetivo fundamental de reduzir as denominadas desigualdades regionais e pro- do mesmo artigo 91 do ADCT (Enquan-
to no for editada a lei complementar
mover o equilbrio econmico entre Estados e Municpios (artigo 161, II, da de que trata o caput, em substituio
CR-88). Visando garantir a efetividade desses repasses, o artigo 160 da CR- ao sistema de entrega de recursos nele
previsto, permanecer vigente o siste-
88 estabelece a vedao da reteno ou qualquer restrio entrega e ao ma de entrega de recursos previsto no
artigo 31 e Anexo da Lei Complementar
emprego dos recursos atribudos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Muni- n 87/96, de 13 de setembro de 1996,
com a redao dada pela Lei Comple-
cpios, sendo ressalvada, entretanto, a possibilidade de condicionamento do mentar n 115/02, de 26 de dezembro
repasse das receitas ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas autar- de 2002) continua, portanto, em pleno
vigor a sistemtica disciplinada no cita-

FGV DIREITO RIO 146


Finanas Pblicas

quias e ao cumprimento das aes e servios pblicos de sade, nos ter-


mos do artigo 198 da CR-88.
Apesar da CR-88 ter conferido a prerrogativa a cada um dos entes da
federao para instituir e exigir os seus prprios tributos, o que pode ensejar
o nascimento da relao jurdica-tributria entre o sujeito ativo credor e o
sujeito passivo devedor, conforme ser estudado na prxima aula, os recursos
financeiros decorrentes dessa competncia no se afiguram suficientes para
garantir a autonomia financeira de todos os Estados e Municpios do pas.
De fato, a grande maioria dos Municpios e muitos Estados brasileiros so
dependentes da relao jurdica-financeira criada pela Constituio entre os
entes polticos visando o equilbrio federativo, prevendo as citadas reparti-
do artigo 31 da LC n 87/1996, apesar
es das receitas tributrias a que alude. deste dispositivo fixar o ano de 2006
Destaque-se que a doutrina estabelece diversas classificaes no que con- como termo final para aplicabilidade
da sistemtica ali determinada. Este
cerne ao sistema de repartio das receitas tributrias, objetivando auxiliar o denominado seguro receita, pois
visa garantir recursos financeiros aos
a diferenciao entre as diversas espcies e formas de alocao de recursos Estados e Distrito Federal em compen-
sao desonerao dos produtos semi
disciplinadas nos artigos 157 a 162 da CR-88. manufaturados e s aquisies de bens
Segundo Kiyoshi Harada306, a Constituio de 1988 estabeleceu trs mo- do ativo permanente introduzidos pela
LC n 87/1996, da sua natureza com-
dalidades diferentes de participao dos Estados, DF e Municpios na receita pensatria. Tanto no sistema previsto
no ADCT ( 1 do artigo 91) como no
tributria da Unio e dos Estados: (a) participao direta dos Estados, DF e regime da lei complementar ( 1 do
artigo 31) estabelecido que 25% da
Municpios no produto de arrecadao de imposto de competncia impositi- compensao ser repassada aos Mu-
va da Unio; (b) participao no produto de impostos de receita partilhada; nicpios e 75% aos Estados.

(c) participao em fundos. Outros autores307 qualificam-nas, quanto for- 305


Outros instrumentos podem ser
identificados no prprio sistema tribu-
ma, em transferncias diretas, ou seja, sem qualquer intermediao, e indi- trio, como, por exemplo, aquele pre-
visto no artigo 151, I da CR-88, o qual
retas, efetuadas por meio de fundos. Jos Maurcio Conti308 aponta que as estabelece ser possvel Unio, em
atendimento ao princpio da igualdade
transferncias obrigatrias podem ser qualificadas como automticas, quan- material, instituir tributo no unifor-
do estejam previstas no ordenamento jurdico de determinado Estado de for- me em todo o territrio nacional, que
implique distino ou preferncia em
ma que devam ser operacionalizadas por ocasio do recebimento dos recur- relao ao Estado, DF ou ao Municpio,
em detrimento de outro, na hiptese
sos, independentemente de deciso de autoridades, ou realizadas por um de incentivos fiscais destinados a pro-
sistema misto, quando a transferncia se opera em duas etapas, com critrios mover o equilbrio do desenvolvimento
scio-econmico entre as diferentes
diversos: h a transferncia automtica e obrigatria do recurso da unidade a regies do pas.

um determinado fundo, que, por sua vez, discricionariamente, repassa os 306


HARADA, Hiyoshi. Direito Finan-
ceiro e tributrio. 17 ed. So Paulo:
valores recebidos para as outras unidades, seguindo determinaes que po- Atlas, 2008. p. 45.
dem variar conforme circunstncias. 307
DI PIETRO, Juliano. Repartio de Re-
ceitas Tributrias: A repartio do pro-
A transferncia e a apropriao dos recursos tributrios partilhados podem duto da arrecadao. As Transferncias
ocorrer por meio de Fundo ou sem a utilizao desse instrumento, o qual tem Intergovernamentais. In: CONTI, Jos
Maurcio (Organizador). Federalismo
como requisito necessrio a autorizao legislativa, consoante o disposto no Fiscal. Barueri: Manole, 2004. p. 71.

artigo 167, IX, da CR-88.309 308


CONTI, Jos Mauricio. Federalismo
fiscal e fundos de participao. So
A Constituio, em duas hipteses, determina a reteno dos valores pelos Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. p. 39.

prprios beneficirios da receita partilhada, consoante se extrai do disposto 309


Dispe ainda a Constituio, no arti-
go 165, 9, II, que cabe lei comple-
no inciso I do artigo 157 e do inciso I do artigo 158. Tais dispositivos prev- mentar estabelecer normas de gesto
financeira e patrimonial da administra-
em que pertencem aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: o direta e indireta bem como condi-
es para a instituio e funcionamento
de fundos.

FGV DIREITO RIO 147


Finanas Pblicas

o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e pro-


ventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos
pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que
institurem e mantiverem.

Nesses termos, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municpios


realizam pagamentos (ex: pagamento aos seus servidores etc.), os quais con-
substanciem renda para o destinatrio, devem executar, por mandamento
constitucional, a reteno do imposto de renda (IR), na hiptese incidente na
prpria fonte pagadora. Portanto, o ente federado substitui aquele que aufere
a renda no que se refere obrigao de pagar o imposto devido, isto , os
entes pblicos subnacionais passam a ser substitutos tributrios e, ao mesmo
tempo, titulares da arrecadao do IR retido, imposto cuja competncia pri-
vativa para instituio da Unio, nos termos do artigo 153, III, da CR-88.
Portanto, no h, conforme j salientado, qualquer sistema ou mecanismo
para repassar esses recursos aos entes beneficirios (Estados, Distrito Federal
e Municpios) nem desembolso de caixa no montante partilhado por parte
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios. Dessa forma,
a receita tributria repartida sem que haja o efetivo repasse financeiro dos
recursos pelo Tesouro Nacional por intermdio do Banco do Brasil.
Assim, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municpios efetivam
o pagamento mensal aos seus servidores, por exemplo, desembolsam apenas
o montante lquido a ser recebido a ttulo de remunerao ou de subsdio,
sendo o ente pblico subnacional responsvel, no entanto, pela denominada
reteno na fonte. No Estado do Rio de Janeiro, a matria est disciplinada
no Decreto n. 12.716, de 28 de fevereiro de 1989, no que se refere aos pa-
gamentos realizados fora do mbito do Poder Executivo, hiptese em que o
produto da arrecadao do imposto sobre a renda e proventos de qualquer
natureza retido na fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer ttulo, pelos
rgos componentes do Poderes Legislativo e Judicirio, bem como pelas
autarquias e fundaes institudas e mantidas pelo Estado do Rio de Janeiro,
ser recolhido em DARJ, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, na forma a
ser indicada pelo Secretrio de Estado de Fazenda. Apesar de no mencio-
nado o Ministrio Pblico estadual, a mesma regra deveria ser aplicada, haja
vista a autonomia oramentria e financeira assegurada pela Constituio ao
parquet.
Por sua vez, a Unio, titular da competncia tributria para instituir o IR,
certamente acompanha e controla os valores envolvidos, tendo em vista a ne-
cessidade de contabilizao dos montantes pertinentes: (1) em sua execuo
oramentria; (2) para a fiscalizao das declaraes anuais de imposto de
renda daqueles destinatrios dos pagamentos a ensejar a reteno, efetuados
pelos Estados, Distrito Federal e Municpios; e bem assim, (3) para a efeti-

FGV DIREITO RIO 148


Finanas Pblicas

vao da excluso dessa parcela do IR retido na fonte dos montantes a serem


transferidos a ttulo de Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Fe-
deral (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM) aos programas
de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte (FNO), Nordeste
(FNE) e Centro-Oeste (FCO), nos termos do artigo 159, 1 da CR-88.
Tambm pertencem aos Estados e Municpios vinte por cento do produto
da arrecadao do imposto que a Unio instituir no exerccio da competncia
que lhe atribuda pelo art. 154, I, a denominada competncia residual da
Unio, a ser examinada no prximo semestre na disciplina intitulada Sistema
Tributrio Nacional.
Existe ainda a previso da repartio das receitas de dois impostos de com-
petncia dos Estados: (a) do imposto incidente sobre a propriedade de ve-
culos automotores licenciados em seus territrios (IPVA); e (b) do imposto
incidente sobre a circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), disci-
plinados, respectivamente, nos incisos III e IV do artigo 158 da CR-88.
Aludida sistemtica, relativamente ao ICMS, est prevista nos artigos 4 e
5 da Lei Complementar n 63/1990, que dispe:

Art. 4 Do produto da arrecadao do imposto de que trata o artigo


anterior, 25% (vinte e cinco por cento) sero depositados ou remetidos
no momento em que a arrecadao estiver sendo realizada conta de
participao dos Municpios no Imposto sobre Operaes relativas
Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicaes, aberta em estabe-
lecimento oficial de crdito e de que so titulares, conjuntos, todos os
Municpios do Estado.
1............................................................................................
2 Os agentes arrecadadores faro os depsitos e remessas a que
alude este artigo independentemente de ordem das autoridades supe-
riores, sob pena de responsabilidade pessoal.
Art. 5 At o segundo dia til de cada semana, o estabelecimento
oficial de crdito entregar, a cada Municpio, mediante crdito em
conta individual ou pagamento em dinheiro, convenincia do benefi-
cirio, a parcela que a este pertencer, do valor dos depsitos ou remessas
feitos, na semana imediatamente anterior, na conta a que se refere o
artigo anterior.

Dessa forma, o recurso no transita, de fato, pelo caixa do Estado, ente


competente para instituir o IPVA e o ICMS.
Saliente-se, entretanto, que sob a perspectiva da execuo do oramento,
as receitas do ICMS e do IPVA so registradas e contabilizadas de forma in-

FGV DIREITO RIO 149


Finanas Pblicas

tegral nos demonstrativos financeiros do Estado, como decorrncia e reflexo 310


O princpio do oramento bruto est
do j apresentado princpio do oramento bruto310, ainda que as parcelas positivado no art. 6, da Lei 4.320/64, e
estabelece que todas as receitas e des-
pertencentes aos municpios sejam direcionadas pelo agente arrecadador di- pesas devem constar de lei orament-
ria e de crditos adicionais pelos valores
retamente para a conta dos Municpios. totais, vedadas quaisquer dedues.
No mesmo sentido, quando da elaborao do oramento e da estimativa No entanto, conforme ser estudado na
Aula 10, Manual de Receita Nacional,
de receita, os montantes relativos ao IPVA e ao ICMS devem constar do or- de utilizao obrigatria pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios,
amento do Estado como receita corrente311 pelo seu valor estimado bruto, aprovado pela Portaria Conjunta n 3,
de 14 de Outubro de 2008, do Secret-
sem abatimento da participao dos Municpios. Esses valores, constitucio- rio do Tesouro Nacional do Ministrio da
nalmente atribudos, devem ser contabilizados como despesa para o Estado, Fazenda e da Secretria de Oramento
Federal do Ministrio do Planejamento,
enquadrada a hiptese como transferncia corrente, nos termos do artigo 12 Oramento e Gesto, disponibilizada no
endereo eletrnico http://www.te-
da Lei n 4.320/1964. Por outro lado, no oramento municipal devem ser souro.fazenda.gov.br, estabelece dois
procedimentos possveis: 1) No caso
registrados os montantes que, por estimativa, sero repassados pelo Estado em que se configure em oramento
no exerccio como receita corrente, sendo categorizada economicamente apenas o valor pertencen-
te ao ente arrecadador,
como receita de transferncia corrente. dever ser registrado o valor total
arrecadado, incluindo os recursos de
Apresentados esses exemplos do Imposto de Renda retido na fonte pelos terceiros. Aps isso, estes ltimos sero
Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como do IPVA e ICMS, hipte- registrados como deduo da receita e
ser reconhecida uma obrigao para
ses em que no h efetivo envio ou fluxo financeiro entre os entes federados, com o beneficirio desses valores.
A adoo desse procedimento est
cumpre agora analisar as outras hipteses de que tratam a citada Seo VI, fundamentada no fato de que no h
necessidade de aprovao parlamentar
relativamente repartio de receitas tributrias. para transferncia de recursos de acor-
No que se refere ao imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), do com o que determina a legislao.
As transferncias constitucionais ou
malgrado tratar-se de imposto da competncia privativa da Unio (art. 153, legais constituem valores que no so
passveis de alocao em despesas
inciso VI), a Constituio permite a sua fiscalizao e cobrana pelos Muni- pelo ente pblico, desse modo, no h
cpios, que assim optarem, nos termos da lei, desde que no ocorra reduo desobedincia ao Princpio do Ora-
mento Bruto, segundo o qual recei-
do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal.312 O artigo 158, II, tas e despesas devem ser includas
no oramento em sua totalidade,
com a sua redao dada pela Emenda Constitucional 42/2003, por sua vez, sem dedues; e 2) No caso em que
se consigne em oramento o valor total
estabelece pertencer aos Municpios cinqenta por cento do produto da arre- a ser arrecadado, incluindo os recursos
cadao do ITR, relativamente aos imveis neles situados, cabendo, no en- de terceiros, em que o ente seja apenas
arrecadador, o recebimento ser inte-
tanto, a totalidade do imposto na hiptese de o Municpio exercer a opo de gralmente computado como receita,
sendo efetuada uma despesa quando
que trata o citado art. 153, 4, inciso III, isto , passarem a fiscalizar e cobrar da entrega ao beneficirio. Exemplo:
o ITR. A Lei n 11.250, de 27 de dezembro de 2005, disciplina essa opo e FPM Fundo de Participao dos Mu-
nicpios. Tais observaes so aplicadas
dispe que a Unio, por meio da Secretaria da Receita Federal, poder cele- apenas para recursos que no perten-
am ao ente, ou seja, cuja transferncia
brar convnios com o Distrito Federal e os Municpios que assim optarem, seja intergovernamental, de acordo
com a legislao em vigor.
visando a delegar as atribuies de fiscalizao, inclusive a de lanamento dos
311
Conforme j salientado, as diversas
crditos tributrios, e de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial classificaes das receitas e despesas
Rural, de que trata o inciso VI do art. 153 da Constituio Federal, sem pre- sero apresentadas na aula 10.
312
art. 153, 4, inciso III, da CR-88,
juzo da competncia supletiva da Secretaria da Receita Federal. Tendo em com a sua redao conferida pela
vista as dificuldades prticas para operacionalizar o aludido sistema, foi edi- Emenda Constitucional 42/2003.

tado o Decreto n 6.433, de 15 de abril de 2008, por meio do qual foi ins- 313
O artigo 4, da Lei Complementar
n 65/1991, determina que, para o
titudo o Comit Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural clculo da participao de cada Estado
ou do Distrito Federal nesta reparti-
CGITR com a atribuio de dispor sobre matrias relativas opo pelos o da receita tributria: somente
ser considerado o valor dos produtos
Municpios e pelo Distrito Federal para fins de fiscalizao, inclusive a de industrializados exportados para o
lanamento de crditos tributrios, e de cobrana do Imposto sobre a Pro- exterior na proporo do ICMS que
deixou de ser exigido em razo da no-

FGV DIREITO RIO 150


Finanas Pblicas

priedade Territorial Rural ITR, de que trata o inciso III do 4o do art.


153 da Constituio, bem assim com competncia para administrar a opera-
cionalizao da opo. O artigo 13 do Decreto estabelece que o CGITR
definir o sistema de repasse do total arrecadado, inclusive encargos legais,
para o Municpio optante, e prev, ainda, que enquanto o CGITR no re-
gulamentar o prazo para o repasse o mesmo ser efetuado nas mesmas
condies e datas em que so transferidos decendialmente os recursos do
Fundo de Participao dos Municpios, vedada qualquer forma de reten-
o ou condio suspensiva da transferncia. Em 15.04.2008 foi publica-
da no Dirio Oficial da Unio a Resoluo n 1, de 13.05.2008 do CGITR,
que aprova o Regimento Interno do Comit Gestor do Imposto sobre a Pro-
priedade Territorial Rural.
Portanto, independentemente da opo a que alude o artigo 153, 4,
inciso III, a Unio deve repassar o montante prprio do produto da arreca-
dao do ITR, cem por cento no caso de Municpio optante e cinqenta por
cento na hiptese de ser mantida a fiscalizao pela Unio.
Existem, ainda, duas outras hipteses de repartio de receita nas quais
h transferncia de recursos financeiros dos cofres da Unio aos Estados e ao
Distrito Federal sem que a Constituio suscite a realizao do repasse por
meio de Fundos. So aquelas disciplinadas nos incisos II e III do artigo 159
da CR-88.
O artigo 159, II, da CR-88, dispe que a Unio entregar aos Estados e ao
Distrito Federal 10% (dez por cento) do produto da arrecadao do Imposto
sobre Produtos Industrializados, proporcionalmente ao valor das respectivas
exportaes de produtos industrializados, sem mencionar a instituio de
Fundo para tanto. A parcela individual de cada unidade federada no poder,
nos termos do 2 do artigo 159, ser superior a vinte por cento do montan-
te total a ser repassado pela Unio a este ttulo. A Lei Complementar n
61/1989 regulamenta a matria313 e estabelece que os coeficientes individuais
de participao de cada Estado e do Distrito Federal devero ser apurados e
publicados no Dirio Oficial da Unio pelo Tribunal de Contas da Unio at
o ltimo dia til do ms de julho de cada ano, sem mencionar tambm a
constituio de Fundo. A Lei n 8.016/1990, por sua vez, disciplina que as
quotas de participao dos Estados e do Distrito Federal no produto da arre-
cadao do IPI: sero creditadas em contas especiais abertas pelas Unida-
des da Federao, em seus respectivos bancos oficiais ou, na falta destes, em
estabelecimentos por elas indicados, nos mesmos prazos de repasse das quo-
tas do Fundo de Participao dos Estados e Municpios. No h meno,
repise-se, necessidade de constituio de Fundo para a sua operacionaliza-
o. Ressalte-se, ainda, que, analogamente ao que ocorre com o citado siste-
-incidncia prevista no item a do inciso
ma de natureza compensatria de que trata o artigo 31, da Lei Complemen- X e da desonerao prevista no item f
tar n 87/1996, relacionado ao ICMS, vinte e cinco por cento do que cabe a do inciso XII, ambos do 2 do art. 155
da Constituio.

FGV DIREITO RIO 151


Finanas Pblicas

cada Estado, a ttulo de transferncia de IPI-exportao, so destinados aos


seus Municpios, observando-se o mesmo critrio de rateio adotado para a
distribuio da cota parte do ICMS que cabe aos Municpios (25%), conso-
ante os termos do 3 do artigo 159 combinado com o artigo 158, pargra-
fo nico, incisos I e II da CR-88. Nesse sentido, o artigo 5 da Lei Comple-
mentar 61/1989 estabelece que devem ser observados os mesmos critrios,
forma e prazos estabelecidos para o repasse da parcela do ICMS que a Cons-
tituio Federal assegura s municipalidades. Complementa a disciplina
dessa matria o artigo 7 da Lei Complementar n 63/1990, que dispe in
verbis:

Art. 7 Dos recursos recebidos na forma do inciso II do art. 159


da Constituio Federal, os Estados entregaro, imediatamente, 25%
(vinte e cinco por cento) aos respectivos Municpios, observados os cri-
trios e a forma estabelecidos nos arts. 3 e 4 desta Lei Complementar.

Assim sendo, ao realizar o repasse desse recurso aos Estados, o Banco do


Brasil j realiza a separao da cota pertinente aos Municpios (25%) e a cre-
dita em sua conta, ou seja, o montante bruto da transferncia contabilizado
no oramento no integralmente depositado na conta do tesouro dos Esta-
dos, razo pela qual no chega a ter a disponibilidade jurdica ou econmica
do recurso, em termos anlogos ao que ocorre com a partilha do ICMS e do
IPVA.
Por fim, saliente-se que a citada Lei n 11.494/2007, que regulamenta o
FUNDEB, estabelece que 20% do que for repassado ao Estado a ttulo de
ressarcimento de IPI-exportao deve ser direcionado ao Fundo de Educao
estadual. Esta parcela tambm j segmentada e depositada em contas sepa-
radas pelo prprio Banco do Brasil, que realiza o repasse tanto da parcela do
Estado como o percentual do Municpio no FUNDEB.
A outra hiptese de transferncia, sem a previso constitucional de Fundo
para a sua efetivao, est disciplinada no inciso III314 do artigo 159 da CR-
88, com a sua redao conferida pela Emenda n 44, de 2004, o qual se
consubstancia no primeiro caso previsto na Constituio de partilha de con-
tribuio. O dispositivo estabelece, in verbis:

do produto da arrecadao da contribuio de interveno no dom-


nio econmico prevista no art. 177, 4, 29% (vinte e nove por cento)
para os Estados e o Distrito Federal, distribudos na forma da lei, ob- 314
O artigo 93 do ADCT, dispositivo in-
serido pela Emenda Constitucional n
servada a destinao a que se refere o inciso II, c, do referido pargrafo. 42/2003, estabeleceu que a vigncia do
disposto no artigo 159, III, e 4, que
fixa participao dos Estados na arre-
cadao da CIDE, somente se iniciaria
O artigo 177, 4, prev a contribuio de interveno no domnio eco- aps a edio de lei a que se refere o
nmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo, artigo, o que ocorreu com a edio da
Lei no 10.866/2004 .

FGV DIREITO RIO 152


Finanas Pblicas

gs natural e seus derivados, assim como de lcool combustvel, a denomi-


nada CIDE-Petrleo ou Combustveis-, sendo estabelecido no citado inciso
II, c, do pargrafo, que os recursos arrecadados sero destinados ao finan-
ciamento de programas de infra-estrutura de transportes. Vale dizer que da
parcela pertinente a cada Estado, vinte e cinco por cento repassado aos seus
Municpios, conforme determina o 4 do artigo 159 da CR-88.
Em observncia ao disposto nos artigos 159, III, da CR-88 e 93 do
ADCT, a Lei no 10.866/2004 acrescentou os artigos 1o-A e 1o-B Lei no
10.336/2001, que institui a Cide-Petrleo. Os dispositivos adicionados re-
gulamentam a partilha da arrecadao da contribuio e estabelecem que:
os recursos sero distribudos pela Unio aos Estados e ao Distrito Federal,
trimestralmente, at o 8o (oitavo) dia til do ms subseqente ao do encer-
ramento de cada trimestre, mediante crdito em conta vinculada aberta para
essa finalidade no Banco do Brasil S.A. ou em outra instituio financeira que
venha a ser indicada pelo Poder Executivo federal. A lei determina ainda que
os percentuais individuais de participao dos Estados e do Distrito Federal,
para o rateio dos 29%, sero calculados pelo Tribunal de Contas da Unio
de acordo com os critrios fixados no 2 do artigo 1o-A. Nos mesmos ter-
mos do IPI exportao, ressalvada a inexistncia de qualquer vinculao
ao FUNDEB, o Banco do Brasil, agente financeiro repassador dos recursos,
j segmenta o montante transferido em duas parcelas, ou seja, cota Estado e
cota Municpios. Assim, o valor bruto total no disponibilizado em conta
de titularidade do Estado, havendo, entretanto, nos termos j repisados a sua
contabilizao oramentria pelo seu montante bruto.
Conforme j enfatizado, a caracterstica comum entre essas modalidades
de repartio de receitas tributrias, analisadas at o momento, refere-se ao
fato de que a Constituio no menciona a necessidade de constituio de
Fundo para a respectiva operacionalizao, isto , o artigo 157, I e II; o artigo
158, I, II, III, IV, e o artigo 159, II e III, prevem a partilha de receitas tribu-
trias e a sua apropriao pelos entes beneficiados sem a necessidade de sua
realizao por meio de Fundo.
Em sentido diverso, as hipteses de repartio dos quarenta e oito por
cento das receitas tributrias do produto da arrecadao dos impostos sobre
(1) renda e proventos de qualquer natureza e (2) sobre produtos industriali-
zados, de que trata o artigo 159, I, da CR-88, pressupe a operacionalizao
da partilha e a transferncia dos recursos financeiros por meio de Fundos.
Derivado do latim fundus315 (fundo, base, bens de raiz), possui na termino-
logia jurdica vrias significaes. No plural, fundos, ainda segundo De Plci-
do Silva, aplicado como haveres, recursos financeiros, de que se podem
dispor de momento ou postos para determinado fim, feita abstrao a outras
espcie de bens. Neste sentido, temos, os fundos disponveis ou os fundos de 315
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jur-
reservas sociais. A doutrina diverge quanto natureza jurdica dos fundos, dico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. Rio
de Janeiro, 2002. p. 374.

FGV DIREITO RIO 153


Finanas Pblicas

havendo autores que entendem no possuir personalidade jurdica, no entan-


to, nos mesmos termos do condomnio possuem capacidade processual. Al-
guns fundos, como o caso do FUNDEB, por determinao constitucional,
possuem natureza meramente contbil. No contexto constitucional brasileiro
da repartio de receita, sustenta Maurcio Conti316 que no h porque atri-
buir personalidade jurdica ou capacidade postulacional, ou processual
a parte de uma frmula matemtica de transferncia intergovernamental des-
pida de qualquer grau de autonomia. O artigo 165, 9, II, da CR-88 prev
que cabe lei complementar estabelecer normas de gesto financeira e patri-
monial da administrao direta e indireta, bem como condies para a insti-
tuio e funcionamento de fundos. Por sua vez, a Lei 4.320/64, dispe no seu
artigo 71 que Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas
que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios,
facultada a adoo de normas peculiares de aplicao.
O artigo 159, I, da CR-88, com a sua redao dada pela Emenda Consti-
tucional n 55, de 2007, dispe que:

Art. 159. A Unio entregar:


I do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proven-
tos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e
oito por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Par-
ticipao dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Par-
ticipao dos Municpios;
c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao
setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs
de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os
planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido
do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que
a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participao dos Municpios, que
ser entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano;
(Includo pela Emenda Constitucional n 55, de 2007)

Objetivando delinear as regras essenciais para a operacionalizao desses


dispositivos, o pargrafo nico do artigo 161 da CR-88 confere competncia
ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) para efetuar o clculo das quotas
referentes aos fundos previstos nas alneas a, b e c do inciso I do transcrito
artigo 159.
Nesse contexto, visando a promover o equilbrio scio-econmico entre
os Estados e entre os Municpios, a Constituio estabelece, ainda, no inciso 316
Conti. Op.Cit.p.78.

FGV DIREITO RIO 154


Finanas Pblicas

II, do mesmo artigo 161, que cabe lei complementar fixar normas e crit-
rios de rateio entre as diversas unidades federadas subnacionais dos aludidos
fundos: Fundo de Participao dos Municpios FPM, do Fundo de Parti-
cipao dos Estados e do Distrito Federal FPE, do Fundo Constitucional
de Financiamento do Norte FNO, do Fundo Constitucional de Financia-
mento do Nordeste FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro-Oeste FCO.
Com fundamento nos supracitados dispositivos constitucionais, e com
base no inciso VI, da Lei n 8.443 de 16 de julho de 1992 (Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio), no art. 6, pargrafo nico, da Lei n 7.827
de 27 de setembro de 1989, nos artigos 88 a 92 da Lei n 5.172 de 25 de
outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional), com as alteraes introduzi- 317
Saliente-se, entretanto, conforme
noticiado na Revista do TCU, ANO 35,
das pelo Ato Complementar n 35 de 28 de fevereiro de 1967, e pelo Decre- NMERO 109, MAIO/AGOSTO 2007,
pg. 113. Disponvel em: <http://
to-lei n 1.881 de 27 de agosto de 1981; e nas Leis Complementares ns 62 www2.tcu.gov.br/portal>. Acesso em
de 28 de dezembro de 1989 e 91 de 22 de dezembro de 1997, que fixam 18.05.2008, que: muitos municpios
no se conformam com o clculo efeti-
normas e critrios de rateio dos Fundos, o Tribunal de Contas da Unio vado pelo tribunal e recorrem ao Poder
Judicirio para o incremento de seus
(TCU) publica todos os anos os coeficientes destinados ao clculo das quotas coeficientes. So ajuizadas aes ordi-
nrias com pedido de tutela antecipada
referentes ao FPE317, FPM, FNO, FNE e FCO de cada unidade federada. inaudita altera pars com esse objetivo.
Ocorre, entretanto, que o artigo 2 da mencionada Lei Complementar n O deferimento dessas tutelas antecipa-
trias acarreta a alterao do coeficien-
62, de 28 de dezembro de 1989, o qual especifica os critrios de rateio do te do municpio e repercute no valor a
ser percebido por outros municpios do
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), foi declarado interior do mesmo Estado. Quando essa
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em 23/02/2010 (ADI 875, deciso interlocutria do juzo singular
lhes desfavorvel, h a interposio
1987, 2727 e 3243), tendo sido mantida a sua aplicabilidade, no entanto, at de agravo de instrumento perante o Tri-
bunal Regional Federal respectivo, com
31/12/2012. De acordo com a deciso do STF, partir dessa data deveria en- pedido liminar de efeito suspensivo, o
denominado efeito suspensivo ativo.
trar em vigor uma nova lei complementar para disciplinar a matria. A ques- Deferida essa liminar, o resultado
to est assim noticiada no stio do STF318: anlogo, ou seja, alterado o coeficien-
te de FPM do municpio. Essas decises,
em sede de cognio sumria, repre-
sentam transtorno ao TCU e ao Banco
O Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de do Brasil, responsvel pela entrega do
montante devido a cada municpio.
todo o artigo 2 da Lei Complementar 62/89, que define os critrios de Com o intuito de preservar a compe-
rateio do Fundo de Participao dos Estados e do DF (FPE). Ele s ter tncia constitucional do TCU de fixar os
coeficientes de FPM, a Consultoria Jur-
efeitos at 31 de dezembro de 2012. A partir dessa data, dever entrar dica do rgo, alegando grave ofensa
ordem econmica e jurdica (arts. 4 da
em vigor uma novanorma sobre o mesmo assunto. Lei 8.437/1992 e 25 da Lei 8.038/1990)
A Lei Complementar 62/89 foi editada em 1989 em obedincia ao ajuizou, diretamente no Superior Tribu-
nal de Justia (STJ), suspenso de limi-
artigo 159 da Constituio sobre a repartio das receitas tributrias, nar contra deciso de desembargador
federal da 4 Regio, que, em agravo de
mas deveria ter vigorado apenas nos exerccios fiscais de 1990 e 1992. instrumento, deferira o efeito suspen-
sivo ativo. O vice-presidente (STJ), no
Aps esse ano, a previso era de que o censo do IBGE reorientaria a exerccio da Presidncia, ministro Fran-
distribuio, mas isso nunca foi feito e a Lei Complementar continua cisco Peanha Martins, em 11/6/2007,
acolheu a pretenso do TCU, ou seja,
em vigor com os mesmos coeficientes de rateio vinte anos depois. deferiu o pedido de suspenso da limi-
nar. Dessa forma, o coeficiente de FPM
A deciso do Supremo foi provocada por quatro Aes Diretas de do municpio interessado retorna ao
Inconstitucionalidade (ADI) ajuizadas pelo Rio Grande do Sul (ADI valor fixado pela Deciso Normativa/
TCU n 79/2006.
875), Mato Grosso e Gois (ADI 1987), Mato Grosso (ADI 3243) 318
Disponvel no stio: <www.stf.
e Mato Grosso do Sul (ADI 2727). O fundamento das aes o de jus.br>. Pesquisa realizada em
29/02/2010.

FGV DIREITO RIO 155


Finanas Pblicas

que a lei complementar, na poca da edio, teve por base o contexto


socioeconmico do Brasil daquele tempo, que no necessariamente
o mesmo hoje. Alm disso, os coeficientes teriam sido estabelecidos de
maneira arbitrria por acordos polticos costurados poca.
Os ministros do STF demonstraram preocupao com o tempo que
levar para que o Congresso Nacional criar nova lei de distribuio do
Fundo de Participao dos Estados e do DF, uma vez que a atividade
legislativa fica prejudicada por ser este um ano de eleies. Por isso, a
Corte estabeleceu o ano fiscal de 2012 como prazo mximo para a vi-
gncia do artigo 2 da lei complementar 62/89.
O julgamento foi unnime apenas em relao ADI 1987, que na
verdade uma Ao Direita de Inconstitucionalidade por Omisso,
no tocante declarao de que h um vcuo de lei complementar a
partir do ano de 1992. Nas demais aes, o ministro Marco Aurlio
foi vencido pela maioria, que julgou as aes de inconstitucionalidade
procedentes.
Relator
O relator das ADIs, ministro Gilmar Mendes votou pela procedn-
cia das aes. Segundo ele, tudo indica que a lei complementar foi
editada num contexto de circunstncias muito especiais, marcado por
um consenso poltico premido pelo princpio da necessidade.
O ministro lembrou que naquela poca era preciso rever os critrios
anteriores no se sabendo quais seriam os mais adequados para um
prazo mdio de durao. Como haveria o censo de 1990, a lei foi pro-
duzida em 1989 tendo sido estabelecido o prazo de dois anos para sua
aplicao. Seria feita, posteriormente, a reviso do sistema.
Ele ressaltou que os critrios de rateio dos fundos de participao deve-
riam promover o equilbrio socioeconmico entre estados e municpios.
evidente, portanto, que o FPE tem esse carter nitidamente redistri-
butivo, ou seja, a transferncia de um recurso pesa, proporcionalmente
mais nas regies e estados menos desenvolvidos, afirmou o relator.
De acordo com ele, deve haver a possibilidade de revises peridi-
cas dos coeficientes, de modo a se avaliar criticamente se os at ento
adotados ainda esto em consonncia com a realidade econmica dos
entes federativos e se a poltica empregada na distribuio dos recursos
produziu o efeito desejado.
Histrico
A ADI 2727 foi ajuizada pelo governo de Mato Grosso do Sul con-
tra os pargrafos 1, 2 e 3 do artigo 2 da Lei Complementar Fede-
ral n 62/98 e parte da Deciso Normativa n 44/01 do Tribunal de
Contas da Unio. Os dispositivos contestados da Lei Complementar

FGV DIREITO RIO 156


Finanas Pblicas

definem a forma de distribuio dos recursos do Fundo de Participao


dos Estados e do Distrito Federal (FPE).
O pargrafo 1 define os coeficientes individuais de participao dos
estados e do DF; o 2 diz que os critrios de rateio em vigor a partir
de 1992 sero fixados em lei especfica e o 3 prev que, at que sejam
definidos os critrios do pargrafo anterior, permanecero em vigor os
fixados nesta Lei Complementar. O ato normativo do TCU contes-
tado na parte em que aprova e fixa os coeficientes a serem utilizados no
clculo das quotas para distribuio dos recursos do FPE.
Conforme a ao, a aplicao dos coeficientes da Lei impe perdas
financeiras ao estado no repasse dos recursos do FPE. Afirma que h
prejuzo na distribuio da receita aos programas vinculados, ameaa
de que o estado fique sem argumentos contra pedidos de Interveno
Federal pelo no pagamento de precatrios e risco de atraso no paga-
mento de vencimentos aos servidores.
J ADI 3243 foi proposta pelo governo de Mato Grosso contra a
mesma lei complementar, sob alegao de que o fundo no cumpre
sua funo social de promover o equilbrio scio-econmico entre as
unidades da federao.
De acordo com o estado, a lei contraria o artigo 159, inciso II, da
Constituio Federal, que determina a distribuio da arrecadao so-
bre produtos industrializados aos estados e ao DF, bem como o artigo
161, inciso II. Esse dispositivo atribui lei complementar o estabele-
cimento de normas sobre a entrega dos recursos e o critrio de rateio
utilizado pela Unio.
Na ao, os procuradores do estado ressaltam que os ndices de par-
ticipao foram fixados arbitrariamente para o exerccio de 1990 e se
repetiram no perodo de 1991 a 1995, em prejuzo de vrias unidades
da Federao.
O governo do Rio Grande do Sul, na ADI 875, tambm questionou
o artigo 2 da Lei Complementar Federal 62/89, ao sustentar ofensa ao
princpio da igualdade assegurado pela Constituio Federal, em seu
art. 5. O estado ressalta que a ideia de nacionalidade no convive com
o fato de que uma ou outra regio seja menos beneficiada que outra.
Sustenta, ainda, o desconhecimento do destino a ser dado aos referidos
recursos e, em consequncia, frustrando o objetivo dessas transferncias.
Por fim, o quarto processo (ADI 1987) refere-se a uma ao direta
de inconstitucionalidade por omisso ajuizada pelos estados de Mato
Grosso e de Gois contra a Lei Complementar 62/89, por entenderem
que tal norma no proporcionou critrios de rateio justos e objetivos
a fim de efetivar a promoo do equilbrio scio-econmico entre os
estado da Federao.

FGV DIREITO RIO 157


Finanas Pblicas

Em que pese a deciso do STF, o Congresso Nacional no editou norma


especfica at a referida data, isto , 31.12.2012 o que gerou muita contro-
vrsia quanto aos efeitos jurdicos da omisso legislativa ante a necessidade
dos repasses financeiros.
De fato, somente em 2013 foi editada a Lei Complementar n 143, de
17 de julho de 2013, a qual conferiu nova redao ao citado art. 2 da Lei
Complementar n 62/1989.
Cabe ressaltar, ainda quanto ao FPE e FPM, que nos termos do artigo 4
da Lei Complementar n 62/1989, a Unio deve creditar s contas indivi-
duais dos Estados e Municpios, dos recursos do Fundo de Participao nos
seguintes prazos mximos: I recursos arrecadados do primeiro ao dcimo
dia de cada ms: at o vigsimo dia; II recursos arrecadados do dcimo
primeiro ao vigsimo dia de cada ms: at o trigsimo dia; III recursos ar-
recadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms: at o dcimo dia do
ms subseqente. Assim, so mensais os repasses do produto da arrecadao
dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos
industrializados, de que tratam as alneas a e b do inciso I, no montante de
vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos
Estados e do Distrito Federal e de vinte e dois inteiros e cinco dcimos por
cento ao Fundo de Participao dos Municpios.
A parcela de um por cento ao Fundo de Participao dos Municpios,
disciplinada na alnea d, do inciso I, do art. 159, da CR-88, dispositivo acres-
centado pela Emenda Constitucional 55/2007, por sua vez, ser entregue
uma vez ao ano no primeiro decndio do ms de dezembro sem que haja
qualquer vinculao constitucional em relao sua utilizao.
De fato, at o advento da Emenda Constitucional n 53/2006, que insti-
tuiu o j citado FUNDEB, no havia previso constitucional de qualquer
contrapartida, vinculao, destinao especfica ou finalidade pr-determina-
da para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios relativamente aos re-
cursos repassados no mbito do FPE e FPM, razo pela qual Ezequiel Anto-
nio Ribeiro Balthazar319 apontava que: esses recursos podem ser utilizados
pelas unidades beneficirias com quaisquer fins de interesse pblico, servem
para compor suas receitas e no possuem destinao especfica. Entretanto,
com a incluso do inciso II ao artigo 60 do ADCT, ficam vinculados com-
posio financeira do FUNDEB Estadual 20% dos recursos do: (1) ICMS,
IPVA e ITD que cabe aos Estados e do Distrito Federal; (2) da participao
do Estado no imposto que a Unio vier a instituir no exerccio da sua com-
petncia residual (art. 154, I); (3) da parcela que pertence aos Municpios no 319
BALTHAZAR, Ezequiel Antonio Ribei-
ITR, no IPVA e no ICMS; e (4) os recursos das alneas a e b do inciso I e o ro. Fundos Constitucionais como Instru-
mentos de Reduo das Desigualdades
inciso II do caput do art. 159, isto , a parcela dos Estados e dos Municpios Regionais na Federao In: CONTI, Jos
Maurcio (Organizador). Federalismo
Fiscal. Barueri: Manole, 2004. p. 118.

FGV DIREITO RIO 158


Finanas Pblicas

relativamente ao IPI proporcional ao valor das suas exportaes bem como


das respectivas parcelas no FPE e no FPM, entregues mensalmente.
De forma diversa, um por cento do produto da arrecadao dos impostos
sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializa-
dos, que compe o FPM de que trata a alnea d, dispositivo acrescentado pela
Emenda Constitucional 55/2007 ao inciso I do artigo 159, a ser entregue
no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano, no destinado
composio financeira do FUNDEB, diferentemente da parte do FPM de
que trata a alnea b do inciso I.
Por fim, a alnea c do inciso I do art. 159 da CR-88 estabelece que do
produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados trs por cento sero aplicados em
programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de
acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao
semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados ele na forma que
a lei estabelecer. A Lei n 7.827/1989 cria o Fundo Constitucional de Finan-
ciamento do Norte FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do
Nordeste FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-
Oeste FCO e regulamenta a aplicao dos citados trs por cento. Desse
montante, 0,6% so para o FNO; 1,8% para o FNE e 0,6% para o FCO. A
norma federal disciplina ainda no artigo 7 que a:

Art. 7o A Secretaria do Tesouro Nacional liberar ao Ministrio da


Integrao Nacional, nas mesmas datas e, no que couber, segundo a
mesma sistemtica adotada na transferncia dos recursos dos Fundos
de Participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os
valores destinados aos Fundos Constitucionais de Financiamento do
Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, cabendo ao Ministrio da Inte-
grao Nacional, observada essa mesma sistemtica, repassar os recursos
diretamente em favor das instituies federais de carter regional e do
Banco do Brasil S.A. (Redao dada pela Lei n 10.177, de 12.1.2001)
Pargrafo nico. O Ministrio da Fazenda informar, mensalmente,
ao Ministrio da Integrao Nacional, s respectivas superintendncias
regionais de desenvolvimento e aos bancos administradores dos Fundos
Constitucionais de Financiamento a soma da arrecadao do imposto
sobre a renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre
produtos industrializados, o valor das liberaes efetuadas para cada
Fundo, bem como a previso de datas e valores das 3 (trs) liberaes
imediatamente subseqentes. (Redao dada pela Lei Complementar
n 125, de 2007)

FGV DIREITO RIO 159


Finanas Pblicas

Nesse contexto, possvel constatar a complexidade do sistema brasileiro


de transferncias intergovernamentais, o qual visa reduo das denomi-
nadas desigualdades regionais e a promoo do equilbrio econmico entre
Estados e Municpios (artigo 3 III c/c 161, II, da CR-88).
Outrossim, a compreenso das polticas fiscais adotadas desde 1988 e das
relaes internas do Sistema Tributrio Nacional, no contexto do federalismo
fiscal brasileiro, pressupe o correto entendimento do sistema de partilha de
receitas tributrias e de transferncia. De fato, aps a anlise do sistema de re-
partio dos tributos, verifica-se que as contribuies especiais ou parafiscais,
exceo da citada CIDE Combustveis, no so divididas entre os Estados
e Municpios, razo pela qual a Unio passou a utilizar as mesmas como ins-
trumento de poltica arrecadatria320, ao contrrio do IPI e do IR, que se cons-
tituram, em algumas circunstncias, simples instrumentos para amortizar o
impacto de renncia de receita federal das receitas no repartidas.321
No devir dos fatos, iniciou-se forte movimento no sentido do retorno
centralizao do modelo de tributao do pas, o que consubstancia grave con-
tradio do nosso atual regime federativo vis a vi o sistema idealizado e esta-
belecido na Carta Magna de 1988. Nesse sentido, a anlise dos nmeros da
arrecadao e da participao relativa dos diversos entes federados no bolo tri-
butrio reflete o substancial aumento da receita disponvel nas mos da Unio
como proporo do Produto Interno Bruto (PIB), apesar do grande esforo do
Constituinte originrio em descentralizar as finanas pblicas do pas.
A combinao desses elementos enseja e fomenta os conhecidos conflitos
federativos no apenas no plano vertical (Unio-Estados, Unio-Municpios
e Estados-Municpios), mas tambm no plano horizontal (Estado-Estado e
Municpio-Municpio), tendo em vista a competio por maior espao na
busca pelos investimentos privados, da qual decorre,em muitas circunstn-
cias, uma verdadeira guerra fiscal predatria que repercute nas relaes priva-
das e, especialmente, naquelas de natureza concorrencial.

320
Alterando, dessa forma, o seu critrio
de validao constitucional, que a fi-
nalidade ensejadora de sua criao. v.
GRECCO, Marco Aurlio. Contribuies
(uma figura sui generis). So Paulo:
Ed Dialtica, 2000.
321
Exemplo dessa poltica, que afronta
o pacto federativo estabelecido na CR-
88, a concesso de crdito presumido
do IPI para ressarcir PIS, PASEP e COFINS
contidos nos produtos exportados, nos
termos da Lei n 9.363/96 e da Lei n
10.276/01, o que reduz a parcela das
transferncias constitucionais destina-
das ao FPE, FPM, Fundos Regionais de
Desenvolvimento FNO, FNE e FCO e o
repasse do IPI-Exportao.

FGV DIREITO RIO 160


Finanas Pblicas

Aula 10 A Receita Pblica no mbito da teoria geral


dos Ingressos Pblicos.

Estudo de Caso322

Leia a seguinte notcia veiculada no stio do Globo Esporte.com

19/03/10 19h53 Atualizado em 19/03/10 19h55 Obi-


na fala sobre apreenso de seu carro: Eu estava com pressa Ata-
cante do Atltico-MG evita explicao sobre falta de pagamento do
IPVA e diz que regularizao do veculo est em andamento. Marcelo
Machado Belo Horizonte. O atacante Obina preferiu no entrar em
detalhes sobre o episdio da apreenso de sua picape pela polcia minei-
ra. Em entrevista coletiva nesta sexta-feira, na Cidade do Galo, ele disse
que a regularizao do automvel j est sendo providenciada.
Eu estava com pressa, mas no tem nenhum problema. Meu amigo
j est olhando isso, e logo, logo o carro estar comigo novamente
limitou-se a dizer Obina.
A Hilux do atacante foi apreendida na noite de quinta-feira, no Ae-
roporto de Confins, no qual a delegao atleticana desembarcou aps
retornar de Chapec-SC, onde a equipe perdeu na ltima quarta-feira
por 1 a 0 para o Chapecoense, pela Copa do Brasil.
O veculo de Obina estava parado em fila dupla e em local proibido.
Abordado por um policial, o atacante no apresentou os documentos
de 2009 e 2010, mostrando apenas o Certificado de Registro e Licen-
ciamento de Veculo (CRLV) de 2008.
Dentro do procedimento previsto na legislao do trnsito, a polcia
apreendeu a picape do atacante, que foi rebocada e levada ao ptio da
prefeitura de Pedro Leopoldo, Grande Belo Horizonte. O carros po-
der ser retirado do local aps o pagamento das multas e a regularizao
dos documentos. Estacionar em local proibido gera uma multa de R$
191,54 e perda de sete pontos na carteira. J a documentao atrasada
resulta R$ 53,20 de multa, alm de trs pontos na carteira.

Suponha, ainda, que ao estacionar o veculo em rea pblica o proprie-


trio e condutor do carro tenha errado a manobra e destrudo a placa de
sinalizao de trnsito existente ao lado da vaga administrada pelo Munic-
pio, razo pela qual teria sido posteriormente acionado por danos materiais
em funo da destruio do bem pblico municipal. Imagine, ainda, que 322
Notcia obtida no stio: http://
globoesporte.globo.com/Esportes/No-
antes de chegar ao local houvesse ultrapassado um sinal vermelho, motivo ticias/Times/Atletico_MG, acesso em
19/03/2010.

FGV DIREITO RIO 161


Finanas Pblicas

pelo qual tivesse sido multado pelo servidor pblico municipal responsvel
pela fiscalizao de trnsito no local. Para resolver todos esses problemas o
proprietrio resolveu fazer uma retirada no banco e efetuar o pagamento de
todo o montante devido. Essas situaes tm algo em comum? Todas elas
representam receitas pblicas? De que espcies e de titularidade de que ente
poltico? Justifique!

10.1 Introduo, Objetivos e Objeto da aula

Nas aulas anteriores foram examinados os aspectos gerais da matria, es-


pecificado o conceito de atividade financeira do Estado, assim como o que
se entende por necessidades pblicas, tendo sido, ainda, abordadas as linhas
gerais da evoluo histrica dos tributos e das Finanas Pblicas, delineado os
contornos essenciais da distribuio de funes entre os Poderes e bem assim
e os fundamentos do Federalismo Fiscal, das Despesas e do seu Controle, do
Financiamento dos Gastos em geral, do Crdito e da Dvida Pblica.
A aula de hoje, dando continuidade ao que j foi apresentado na Aula 7,
visa aprofundar os estudos quanto s diferentes formas de financiamento dos
gastos pblicos, merecendo destaque aquelas de natureza tributria.
As receitas pblicas em geral, sem as quais no seria possvel a realizao
das despesas e a efetivao da atividade financeira do Estado, podem ser ana-
lisadas e classificadas por variados critrios e perspectivas, destacando-se as
formuladas pela doutrina jurdica, as adotadas em funo da viso econmica
ou contbil do fenmeno bem como aquelas definidas pela lei e pelos atos ad-
ministrativos das autoridades gestoras do oramento e das finanas pblicas,
isto , do ponto de vista normativo.
A relevncia dessas diferentes classificaes decorre da necessidade de se
identificar e classificar as entradas de recursos nos cofres pblicos em suas
mltiplas particularidades, pois somente assim possvel compreender os va-
riados e diferentes impactos de cada espcie de receita nas contas pblicas, sob
o ponto de vista: (1) patrimonial; (2) financeiro e (3) oramentrio. Ainda,
as diversas classificaes a serem estudadas permitiro identificar o regime
jurdico a ser aplicado a cada tipo de receita, isto , se uma espcie especfica
deve ser disciplinada pelas normas tributrias, de natureza eminentemente
pblica, ou pelas normas cveis, de natureza privada, o que tem relevncia
determinante para definir, por exemplo, os prazos para ajuizamento de aes
de cobrana, a natureza do ato323 adequado para aumentar o seu valor etc.
Nesse sentido, importante destacar a clssica diferenciao entre (1) a entra- 323
Dependendo do regime jurdico apli-
da, o ingresso e a receita pblica, bem como as diferentes classificaes de cvel pode ser necessria a edio de
lei em carter formal, ato com fora de
receita pblica oferecidas pela doutrina jurdica e econmica, destacando-se lei ou simplesmente ato administrativo
entre elas a distino entre (2) receita pblica ordinria e extraordinria; e (3) editado pela autoridade competente da
Administrao Pblica.

FGV DIREITO RIO 162


Finanas Pblicas

receita pblica originria e derivada. Ser ainda objeto de anlise a classifica- 324
Essa lei estatui normas gerais de
direito financeiro para elaborao e
o econmica de receita pblica adotada pela Lei n 4.320/64324, (4) receita controle dos oramentos e balanos da
corrente e de capital, bem como as definies do Manual de Receita Nacio- Unio, dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal e continua at hoje
nal, de utilizao obrigatria pela Unio, Estados, Distrito Federal e Munic- em vigor, isto , foi recepcionada pela
Constituio da Repblica de 1988.
pios, aprovado pela Portaria Conjunta n 3, de 14 de Outubro de 2008, do 325
Considerando, por exemplo, que a
Secretrio do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda e da Secretria de crise econmica mundial iniciada nos
Estados Unidos j apresentou impacto
Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, dis- sobre a atividade econmica e a arre-
ponibilizada no endereo eletrnico http://www.tesouro.fazenda.gov.br. cadao da Unio no final do prprio
exerccio de 2008, tendo sido consta-
Preliminarmente, no entanto, cumpre destacar que a previso de receita325 tado que em novembro de 2008, pela
primeira vez aps 4 anos, houve queda
exerce papel fundamental na fixao326 das despesas pblicas, conforme ana- da arrecadao da Unio em relao ao
exerccio de 2007, conforme noticiado
lisado na aula sobre o oramento. No mesmo sentido, a realizao efetiva da pelo Jornal Valor da sexta-feira e fim
receita determina o ritmo da realizao dos gastos e da execuo da programa- de semana, 12, 13 e 14 de dezembro
de 2008, A10, a Comisso Mista de
o financeira, razo pela qual a receita pblica possui, tambm, papel central Oramento do Congresso (CMO), apro-
vou ontem, a reviso do relatrio de
na consecuo dos demais componentes da atividade financeira do Estado arrecadao do projeto de Oramento
durante a denominada execuo oramentria. De fato, a sua conexo com o da Unio para 2009 (...). Fica referen-
dada, assim, a reduo de R$ 15,34
oramento se d pela via da despesa, uma vez que o exerccio da competncia bilhes no volume esperado de re-
ceitas primrias brutas no mbito do
tributria e a prerrogativa de arrecadar as receitas no tributrias independem oramento fiscal e da seguridade so-
cial (que exclui empresas estatais no-
de autorizao anual oramentria, conforme j estudado na Aula 2. -dependentes do Tesouro Nacional).
Em conseqncia disso, cerca de R$
10 bilhes do volume que iria para
despesa de custeio e investimento
dos rgos federais tero que ser
10.2 As Entradas, os Ingressos e a Receita Pblica cortados pelo relator geral (...).
326
Nesse sentido, importante destacar,
conforme noticiado no site do STF que o
A doutrina diverge quanto aos conceitos de entrada, ingresso e receita Plenrio do Supremo Tribunal Federal
pblica, conforme aponta Regis Fernandes de Oliveira327: (STF) indeferiu a liminar na Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADI) 3949
proposta pelo partido Democratas
(DEM). Na ADI, foi questionado o arti-
Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres pblicos, seja a que go 100, da Lei 11.514/07, que dispe
ttulo for, denomina-se entrada. Alguns autores falam de ingresso (en- sobre as diretrizes para a elaborao e
execuo da Lei Oramentria de 2008.
trada provisria), distinguindo-o da entrada. Utilizaremos as expresses O DEM afirmava que o artigo 100 da
Lei 11.514/07 concede s instncias
como sinnimas. Nem todo ingresso, todavia, constitui receita. H entra- responsveis pela elaborao da lei
oramentria o poder de estimar re-
das que ingressam provisoriamente nos cofres pblicos podendo perma- ceita que no tem base na legislao
necer ou no. Destinam-se a ser devolvidas. Da as entradas provisrias. e, sobretudo, na prpria Constituio
Federal. De acordo com a ao, o artigo
atacado autoriza o Executivo e o Le-
gislativo, na elaborao do oramento
A relevncia do tema centrada na possibilidade de enquadramento dos de 2008, considerarem os efeitos das
denominados ingressos de carter devolutivo como receitas pblicas, isto propostas de alteraes na legislao
tributria e das contribuies, inclusive
, se aquelas entradas no definitivas de recursos nos cofres do Tesouro (para quando se tratar de desvinculao de
receitas, que sejam objeto de propostas
serem posteriormente restitudas, tambm chamadas de movimentos de fun- de emenda constitucional, de projeto
de lei ou de medida provisria que
dos ou de caixa) devem ser ou no qualificadas como receitas. Neste esteja em tramitao no Congresso Na-
rol de entradas provisrias so includos, por exemplo, os depsitos328, as cional. Para o partido poltico, essa au-
torizao, com base em esperana no
caues329, os emprstimos compulsrios330 e os emprstimos voluntrios futuro da legislao, constitui abuso,
pois a Lei de Diretrizes Oramentrias
contrados pelo Estado em geral. (LDO) e o projeto de lei oramentria
devem observar necessariamente a
O professor Ricardo Lobo Torres331, na esteira de Aliomar Baleeiro332, pro- ordem constitucional vigente, e no
pe a diferenciao entre o ingresso e a receita pblica, nos seguintes termos: pressupor uma Constituio futura,
hipottica e inexistente. A controvrsia

FGV DIREITO RIO 163


Finanas Pblicas

existia pois a ento vigente CPMF pos-


Assim sendo, o conceito de receita, embora fundamentalmente ba- sua prazo de vigncia somente at 31
de dezembro de 2007, razo pela qual
seado no de ingresso, dela se extrema, pois o ingresso corresponde a oposio entendia no ser possvel
a incluso da estimativa de receita da
tambm entrada de dinheiro que ulteriormente ser restitudo, como contribuio no projeto da LOA. De fato,
ocorre no emprstimo e nos depsitos. (grifo nosso) a contribuio no prorrogada.
327
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso
de Direito Financeiro. 2 ed. ver. e atu-
Os eminentes autores, portanto, no qualificam as entradas ou ingressos al. So Paulo: Editora Revista dos Tribu-
nais, 2008. p. 101. Nos mesmos termos
provisrios como receitas pblicas. Ocorre, entretanto, que a Lei n 4.320/64 do eminente autor, ingresso e entrada
sero aqui utilizados como sinnimos.
no incorporou a conceituao dessa doutrina, ao estabelecer em seus artigos
328
O depsito do montante integral do
3, 11, 2, e 57 a incluso de diversas receitas que no ingressam nos cofres crdito tributrio, que permite a discus-
pblicos em carter definitivo: so administrativa ou judicial quanto
legitimidade da cobrana do tributo,
uma das hipteses de suspenso da
exigibilidade do crdito tributrio, ma-
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclu- tria a ser estudada nos cursos de Direi-
to Tributrio e Finanas Pblicas II e III.
sive as de operaes de crdito autorizadas em lei.
329
A Lei 8.666/93, que disciplina as
............................................................................................ licitaes e os contratos pblicos, em
Art.11.................................................................................. atendimento ao disposto no artigo 37,
XXI, da CR-88, prev a possibilidade de
2 So Receitas de Capital as provenientes da realizao de recur- a autoridade administrativa exigir do
contratado em processo licitatrio a
sos financeiros oriundos da constituio de dvidas; (...). prestao de garantia, como a cauo,
o seguro-garantia e a fiana banc-
............................................................................................ ria (art. 56). A cauo em dinheiro
Art. 57. Ressalvado o disposto no pargrafo nico do artigo 3 desta (alternativamente tambm pode ser
prestada por ttulo da dvida pblica)
lei sero classificadas como receita oramentria, sob as rubricas pr- garantia que enseja entrada ou ingres-
so nos cofres pblicos, mas a quantia
prias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de opera- deve ser liberada ou restituda aps
es de crdito, ainda que no previstas no Oramento. a execuo do contrato, atualizada
monetariamente (art. 56, 4, da Lei
8.666/93), ou seja, adimplido o con-
trato o valor caucionado devolvido ao
Na mesma linha, define o 12, 2, da Lei Complementar n 101/2000, a Lei proponente-adjudicatrio e registrado
como despesa de carter extra-ora-
de Responsabilidade Fiscal, dispositivo inserido no Captulo III Da Receita mentria (Manual de Despesa Nacio-
Pblica, que o montante previsto para as receitas de operaes de crdito no nal item 4.4.2). Em sentido contr-
rio, se forem inadimplidos os termos do
poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei ora- contrato pode ser aplicada sano com
a decretao da perda do depsito, mo-
mentria.. Infere-se desses dispositivos que as normas federais incluem no con- mento no qual haver receita pblica
definitiva.
ceito de receita pblica, tambm os ingressos de recursos financeiros decorrentes
330
Os emprstimos compulsrios,
das operaes de crdito333, dentre as quais se destacam os emprstimos pbli- previstos no artigo 148 da CR-88, so
cos voluntrios. Ou seja, a lei federal que disciplina as normas gerais de Direito qualificados como dvidas foradas, em
contraposio s dvidas voluntrias
Financeiro em mbito nacional no adotou a conceituao da doutrina financis- contradas pelo Poder Pblico, j que
decorrem de obrigao legal, e como
ta supramencionada, na medida em que no fixou como requisito necessrio tal foram objeto de exame na Aula 7.
configurao da receita pblica a entrada de dinheiro sem que houvesse a respec- No so receitas definitivas tendo em
vista que seus valores devem ser resti-
tiva contrapartida no passivo ou o acrscimo patrimonial do ente beneficiado. De tudos. Os emprstimos compulsrios
tambm so classificados como tribu-
fato, conforme assevera o professor Kioshi Harada334, apesar de no ter definido tos pelo Supremo Tribunal Federal (RE
138.284), matria que ser objeto de
expressamente o conceito de receita pblica, o exame do artigo 11 e os seus par- exame detalhado no curso de Direito
grafos da Lei n 4.320/64, permite identific-la como tal todo ingresso de recur- Tributrio e Finanas Pblicas II.

sos financeiros ao tesouro pblico, com ou sem contrapartida no passivo e in- TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito
331

Financeiro e Tributrio. 11 ed. atual. Rio


dependentemente de aumento patrimonial (grifo nosso). Na mesma linha de Janeiro: Editora Renovar, 2004. p. 183.

estabelece o mencionado Manual de Receita Nacional que: 332


BALEEIRO, Alimoar. Uma introduo
cincia das finanas. 16. ed. Rio de

FGV DIREITO RIO 164


Finanas Pblicas

A Lei n 9.703, de 17 de novembro de 1998 estabelece que os dep-


sitos judiciais e extrajudiciais, em dinheiro, de valores referentes a tri-
butos e contribuies federais, inclusive seus acessrios sero efetuados
na Caixa Econmica Federal e repassados para a Conta nica do Te-
souro Nacional, independentemente de qualquer formalidade, no mes-
Janeiro: Forense, 2006. p. 126. .Segun-
mo prazo fixado para recolhimento dos tributos e das contribuies do o autor receita pblica a entrada
federais. Aps o encerramento da lide ou do processo litigioso, o valor que, in tegrando-se no patrimnio
pblico sem quaisquer reservas, con-
do depsito ser devolvido ao depositante ou transformado em pa- dies ou correspondncia no passivo,
vem acrescer o seu vulto como elemen-
gamento definitivo do tributo ou contribuio. De forma anloga, a to novo e positivo. Assim, estariam
Lei n 10.819, de 16 de dezembro de 2003, estabelece, no mbito dos excludos do conceito de receita para o
eminente autor os simples movimentos
municpios, que os depsitos judiciais, em dinheiro, referentes a tribu- de fundos ou de caixa, assim compre-
endidos os ingressos que refletissem,
tos e seus acessrios, de competncia dos Municpios, inclusive os ins- ao mesmo tempo, criao de uma obri-
gao ou passivo correspondente.
critos em dvida ativa, sero efetuados, a partir da data da publicao
333
As operaes de crdito tambm j
dessa Lei, em instituio financeira oficial da Unio ou do Estado a que foram examinadas na Aula 7.
pertena o Municpio, mediante a utilizao de instrumento que iden- 334
HARADA, Hiyoshi. Direito Finan-
tifique sua natureza tributria. A citada lei tambm dispe que os mu- ceiro e tributrio. 17 ed. So Paulo:
Atlas, 2008. p.32.
nicpios podero instituir fundo de reserva, destinado a garantir a resti- 335
Complementa o Manual acerca dos
tuio da parcela dos depsitos que lhes seja repassada. Ao municpio registros contbeis da receita: Porm,
ao classificar a receita oramentria
que instituir o fundo de reserva ser repassada pela instituio financei- dever haver um registro de uma
obrigao patrimonial correspondente,
ra a parcela correspondente a setenta por cento do valor dos depsitos em contrapartida com uma variao
de natureza tributria nela realizados a partir da vigncia da lei. Em passiva, o que manter a adequao do
resultado contbil. Com a converso do
virtude da legislao acima citada, a parte dos depsitos judiciais depsito judicial em receita oramen-
tria ele deixa de se caracterizar como
transferidos ao Tesouro do ente sero registrados como receita or- ingresso extra-oramentrio.
amentria, j que podem ser utilizados para suportar despesas or- 336
Nesse sentido apontava a 4 edio
do Manual de Procedimentos das Re-
amentrias335. (grifo nosso). ceitas Pblicas, aprovado pela Portaria
Conjunta n 2, de 8 de Agosto de 2007,
do Secretrio do Tesouro Nacional do
Nesse cenrio, a disciplina normativa da matria no sentido de incluir Ministrio da Fazenda e a da Secretria
de Oramento Federal do Ministrio do
como receita pblica parte dos depsitos judiciais (aqueles j transferidos), Planejamento, Oramento e Gesto:
Na Administrao Pblica, o fluxo
alm das operaes de crdito, conforme preceitua a Lei n 4.320/64, apesar econmico compreendido por dois
de no corresponderem a hipteses de entrada que, integrando-se no pa- conceitos distintos, porm integrados.
O primeiro o conceito financeiro,
trimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no fundamentado na tradio cameralis-
ta (gesto financeira) do ingresso de
passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo, conforme disponibilidade, na qual se baseou o
condiciona Aliomar Baleeiro. oramento e se estabeleceu o regime
de caixa para a Receita Oramentria. O
A compreenso dessa questo bem como dos diversos conceitos de receita segundo o conceito patrimonial, fun-
damentado na tradio patrimonialis-
pblica pressupe o entendimento prvio dos trs enfoques distintos j men- ta, que por muito tempo no vem sen-
do observado tanto pela Administrao
cionados, pelos quais as entradas de recursos nos cofres do Tesouro podem Pblica quanto pela contabilidade
ser examinadas e operacionalizadas: (1) o enfoque financeiro, acima aludido pblica aplicada ao setor pblico e que,
com o advento da Lei de Responsabili-
por Kioshi Harada; (2) a perspectiva patrimonial e (3) a viso oramentria. dade Fiscal, vem demandando esforos
para que seja cumprido, necessitando
Sob o ponto de vista financeiro336, o simples ingresso, consoante j expli- de uma mudana cultural. Este Ma-
nual foi substitudo pelo mencionado
citado, ainda que corresponda receita apenas transitria, seria o suficiente Manual de Receita Nacional aprovado
para a sua configurao e o registro da receita. J pela perspectiva patrimo- pela Portaria Conjunta n 3 , de 14 de
Outubro de 2008.

FGV DIREITO RIO 165


Finanas Pblicas

nial, a receita vincula-se entrada de recursos que implicam variao positiva


da situao patrimonial lquida, em decorrncia de aumento de ativos ou de
diminuio do passivo da entidade. Por fim, a viso oramentria da receita,
segundo a sistemtica adotada pela Lei n 4.320/64, engloba todas as receitas
disponveis para fazer face s despesas pblicas, sendo as mesmas (as receitas)
segmentadas em oramentrias e no oramentrias337.
Assim, alm das denominadas entradas provisrias, qualificadas ou no
como receita, dependendo do enfoque (financeiro, patrimonial ou orament-
rio), bem como da doutrina e da disciplina jurdica aplicvel, existem, tambm,
os ingressos definitivos. As entradas definitivas, sempre enquadradas como re-
ceita pblica, podem ter diversas origens e classificadas por variados critrios.

10.3 Classificao quanto entidade que se apropria da Receita

A receita pode ser pblica ou privada. A receita pblica aquela auferida


por entidade pblica ao passo que a privada corresponde quela auferida por
entidade privada.
Nem toda receita pblica, entretanto, permanece, para ser utilizada pelo
ente poltico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) responsvel ou
competente para a sua arrecadao, como ocorre nas hipteses de transfern-
cias, matria examinada, conforme j salientado, na Aula 8. Nesse sentido, as
receitas so consideradas prprias ou de transferncias.

10.4 As Receitas segundo a sua regularidade, freqncia ou


periodicidade.

Sob a perspectiva da regularidade ou habitualidade, as receitas classificam-


se como extraordinria ou ordinria.
A receita ordinria decorre de fontes de riqueza previsveis e contnuas,
caracterizando-se por constar de forma permanente no oramento do Estado,
como o caso de diversas auferidas pela explorao do patrimnio do Estado
assim como pela arrecadao de diversas espcies tributrias, tais como: (1) os
impostos (art. 145, I, da CR-88); (2) taxas (art. 145, II, da CR-88); (3) con-
tribuies de melhoria (art. 145, III, da CR-88); (4) contribuies especiais
(149 e 195 da CR-88) e (5) contribuio de iluminao pblica (art.149-A).
A receita extraordinria, por sua vez, como o prprio nome revela, decor- 337
O artigo 103, pargrafo nico, da
re de circunstncias espordicas, excepcionais ou de carter transitrio, como Lei n 4.320/64 dispe: Os Restos a
Pagar do exerccio sero computados
ocorre, por exemplo, com os emprstimos compulsrios decorrentes de cala- na receita extra-oramentria para
compensar sua incluso na despesa
midades (art. 148, I, da CR-88) e no caso de investimento pblico de carter oramentria. Essa questo foi objeto
urgente e de relevante interesse nacional (art. 148, II, da CR-88), o imposto de estudo na aula pertinente ao Ora-
mento.

FGV DIREITO RIO 166


Finanas Pblicas

extraordinrio de guerra (art. 154, II, da CR-88), as doaes338, os legados339


e as heranas jacentes340 recebidas pelo Estado.
Cumpre salientar que, ao contrrio da perspectiva eminentemente finan-
ceira em sentido estrito, sob o ponto de vista patrimonial, compem as recei-
tas pblicas as doaes, os legados e as heranas jacentes transmitidas ao Es-
tado, em dinheiro ou em bens. Nesse sentido aponta Regis Fernandes341 que 338
Vide art. 538 a 564 do Cdigo Civil
O legado a coisa certa deixada
a doao receita originria de bens ou valores que ingressam no patrim-
339

pelo testador a ttulo singular em su-


nio pblico. Essa questo exemplificada no Manual de Receitas Pblicas cesso causa mortis, ou seja, a posio
jurdica do legatrio no se confunde
nos seguintes termos: com aquela do herdeiro, legtimo ou
testamentrio, os quais recebem a to-
talidade dos bens do de cujus ou uma
Receita independente da execuo oramentria so fatos que quota-parte ideal deles, isto , enquan-
to o legatrio adquire cifra em dinheiro
resultam em aumento do patrimnio lquido, que ocorrem indepen- ou bem individualizado e certo, o her-
deiro recebe um conjunto de direitos
dentemente da execuo oramentria. Exemplos: inscrio em dvida e obrigaes, incluindo os dbitos por
ventura existentes, at o limite e foras
ativa, incorporao de bens (doao), etc. da prpria herana. (Cdigo Civil Art.
1.923. Desde a abertura da sucesso,
pertence ao legatrio a coisa certa,
Importante destacar, ainda, que no se deve confundir essas receitas p- existente no acervo, salvo se o legado
estiver sob condio suspensiva).
blicas, assim enquadradas sob o enfoque patrimonial, decorrente da incor- 340
Vide artigos 1819 e 1882 do Cdigo
porao de bens por fora de doaes, legados e heranas jacentes, com as Civil, os quais estabelecem, in verbis:
(a) Art. 1.819. Falecendo algum sem
receitas provenientes da explorao dos bens dominiais j pertencentes ao deixar testamento nem herdeiro leg-
prprio Estado, matria a ser examinada no tpico subseqente, intitulado timo notoriamente conhecido, os bens
da herana, depois de arrecadados,
As Receitas segundo a sua origem patrimonial, as quais podem ser originrias ficaro sob a guarda e administrao
de um curador, at a sua entrega ao
ou derivadas. sucessor devidamente habilitado ou
declarao de sua vacn-
cia; e (b) Art. 1.822. A declarao de
vacncia da herana no pre-
judicar os herdeiros que legalmente se
10.5 As Receitas segundo a sua origem patrimonial. habilitarem; mas, decorridos cinco anos
da abertura da sucesso, os bens arre-
cadados passaro ao domnio do Mu-
Aliomar Baleeiro342 designa como alem a classificao por meio da qual nicpio ou do Distrito Federal, se loca-
lizados nas respectivas circunscries,
a receita categorizada de acordo com a origem do patrimnio do qual deri- incorporando-se ao domnio da Unio
quando situados em territrio federal.
va, que pode ser pblico ou privado. Pargrafo nico. No se habilitando at
Aquela decorrente da explorao do patrimnio (bens e servios) do pr- a declarao de vacncia, os colaterais
ficaro excludos da sucesso (grifo
prio Estado denominada receita originria, haja vista que a perspectiva sob nosso). Nesse sentido, a herana jacen-
te, uma vez declarada a sua vacncia e
a qual se analisa a receita pblica a do ente beneficirio dos ingressos. Essa transcorridos 5 (cinco) anos sem que
herdeiros se habilitem, enquadra-se
receita tambm designada como receita de economia privada, tendo em como receita pblica.
vista que o Estado, nos mesmos termos do particular, explora os seus bens e 341
OLIVEIRA, Op. Cit., p.111.
as suas empresas para auferir receita, sem se valer de seu poder soberano ou 342
BALEEIRO, Op. Cit., p.127.
qualquer meio coercitivo para exigir o pagamento pela utilizao dos seus 343
Regis Fernandes Oliveira ressalta que
nas receitas originrias encontram-se
servios ou do seu patrimnio. Nesse sentido, receita (A) voluntria ou no os interessados em nvel horizontal de
coativa, pois decorre primariamente da manifestao de vontade do particu- interesses, apenas ocorrendo relao
entre eles caso haja bilateralidadede
lar; (B) pactuada de forma bilateral343, pois o particular aceita e anui com intenes. No falamos em contrato,
porque nem sempre haver comutati-
os termos em que se efetiva a relao e o pagamento pela utilizao dos bens vidade de obrigaes. Mas em bilate-
ralidade pode-se falar, uma vez que os
e servios estatais, da ser tambm denominada de (C) patrimonial. Embora comportamentos so confluentes para
at hoje importante, essa modalidade de receita perdeu relevncia aps o ad- a formao de um vnculo (grifo nos-
so). Cf. OLIVEIRA, Op. Cit., p.109.

FGV DIREITO RIO 167


Finanas Pblicas

vento do denominado Estado Fiscal, poca em que passaram a preponderar


as receitas tributrias, de natureza cogente.
As receitas originrias ou patrimoniais, caracterizadas por expressar uma
relao de direito privado, compreendem, de acordo com a doutrina de Ri-
cardo Lobo Torres344:

a. os ingressos comerciais, os quais decorrem da explorao da eco-


nomia pelo Estado, por meio de suas empresas, em regime de mo-
noplio ou no (ex: as sociedades de economia mista em geral, os
correios e telgrafos, as casas lotricas, etc.);
b. os preos pblicos, tambm denominados de tarifa, que so ingres-
sos no-tributrios devidos como contraprestao pelo benefcio
recebido, e
c. as compensaes financeiras, as quais compreendem os royalties e
as participaes especiais (artigo 20, 1, da CR-88).

A Receita derivada, por outro lado, representada pelos tributos e pelas


multas aplicadas e exigidas do particular em funo do descumprimento
de norma de natureza tributria ou no: ex: multas de trnsito, multas admi-
nistrativas em geral e tambm aquelas aplicadas em funo do descumpri-
mento de obrigao tributria etc,-, tem como caractersticas centrais: (A)
decorrem do patrimnio privado e (B) so coercitivamente obtidas. Regis
Fernandes345 aponta que se incluem no conjunto das receitas derivadas a
cobrana de sanes e tambm o perdimento decorrente de contrabando,
apreenso de armas de criminosos etc.
Pelo exposto acerca das receitas derivadas, obtidas de forma coercitiva,
conclui-se que os particulares tm que dispor de parcela do seu patrimnio
para fazer face atividade financeira do Estado. A origem e o fundamento
desse poder, se decorre da soberania do prprio Estado ou se nasce delimi-
tado no espao aberto pelos direitos humanos fundamentais, sero exami-
nados, introdutoriamente, na Aula 13 e na disciplina denominada Sistema
Tributrio Nacional

10.6 As Receitas sob o enfoque oramentrio

O oramento, conforme j destacado na Aula 1, um importante ins-


trumento de planejamento de qualquer entidade, seja pblica ou privada, e
consubstancia a previso do conjunto: (1) de receitas oramentrias; e (2) de
aplicao e gastos de recursos em determinado intervalo de tempo.
Diversas so as classificaes dos ingressos e das receitas sob o ponto de 344
TORRES, Op. Cit, p. 186 a 191.
vista oramentrio. 345
OLIVEIRA, Op. Cit., p.111.

FGV DIREITO RIO 168


Finanas Pblicas

A receita oramentria quanto s entidades destinatrias do oramento


pode ser classificada como Receita Oramentria Pblica, na hiptese em que
for executada por entidades pblicas, ou Receita Oramentria Privada, no
caso em que executada por entidades privadas e que consta na previso or-
amentria aprovada por ato de conselho superior ou outros procedimentos
internos necessrio sua consecuo.
Na seara pblica representa todas as entradas disponveis para a cobertura
das despesas oramentrias e de operaes que, mesmo no havendo ingresso
de recursos, financiam despesas oramentrias, isto , aquelas previstas no
oramento desde a sua aprovao.
Relativamente ao oramento a que se vinculam, as receitas podem ser clas-
sificadas como do oramento fiscal346 ou do oramento da seguridade so-
cial347. As receitas que compem o oramento fiscal compreendem princi-
palmente as receitas dos impostos, de contribuies de interveno no
domnio econmico e as outras receitas no vinculadas seguridade social
(que so fundamentalmente aquelas contribuies securitrias definidas nos
incisos do artigo 195 da CR-88). De fato, o financiamento da segurana so-
cial, que compreende a sade, a assistncia e a previdncia (art. 194 da CR-
88), realizado, alm das contribuies discriminadas nos incisos do artigo
195, pelos demais recursos oramentrios disponibilizados pelo ente poltico.
Destaque-se que aquelas receitas securitrias previstas no inciso I, alnea a,
incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho, e no
inciso II, cobrada do trabalhador e demais segurados da previdncia social,
ambos do citado artigo 195, no podem ser utilizadas para a realizao de
despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdn-
cia, consoante determinao do inciso XI do artigo 167 da CR-88. J no caso
dos impostos, o princpio geral que no podem ser vinculados a rgo, fun-
do ou despesa. De fato, a Carta Magna de 1988, em seu artigo 167, IV, com
a sua redao conferida pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003,
veda a vinculao de receita dos impostos a rgo, fundo ou despesa, mas
prev excees, entre outras, relativamente:
1) repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se
referem os artigos 158 e 159, matria detalhadamente examinada na
aula sobre as Transferncias constitucionais e as repartio de receitas
tributrias (Aula 8);
2) destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade,
para manuteno e desenvolvimento do ensino, consoante o disposto
nos artigos 198, 2, e 212, matria tambm abordada na Aula 8;
3) para a realizao de atividades da administrao tributria, como
determinado pelo artigo 37, XXII;
346
Vide art. 165, 5, I da CR-88.
347
Vide art. 165, 5, III da CR-88.

FGV DIREITO RIO 169


Finanas Pblicas

4) prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao


de receita, previstas no art. 165, 8, matria j estudada na aula per-
tinente ao Crdito e a Dvida Pblica (Aula 7);
5) s receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os
arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159,
I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contra-garantia Unio
e para pagamento de dbitos, matria tambm j analisada na Aula 7.

Assim, a regra geral a vedao de vinculao de receita dos impostos, ha-


vendo, no entanto, diversas excees constitucionalmente fixadas, conforme
ser detalhado abaixo. Nesse sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal,
tendo em vista a inexistncia de previso na Constitucional Federal, proceden-
te o pedido formulado em ao direta ajuizada pelo Governador do Estado de
Santa Catarina, ADI 1759/SC348, para declarar a inconstitucionalidade do
inciso V do 3 do art. 120 da Constituio daquele Estado, com a redao
dada pela Emenda Constitucional 14/97 estadual, que destinava 10% da re-
ceita corrente daquela unidade federada, por dotao oramentria especfica,
aos programas de desenvolvimento da agricultura, pecuria e abastecimento.
Segundo o Manual de Receita Nacional o ingresso gnero, podendo
ser (1) oramentrio ou (2) extra-oramentrio. Apenas os ingressos ora-
mentrios qualificam-se como receita. J os ingressos extra-oramentrios
so enquadrados como recursos de terceiros, em contrapartida com as obri-
gaes correspondentes. Na medida em que o recurso se desqualifica como
recurso de terceiro convola-se em receita oramentria. Exemplo concreto
dessa classificao a hiptese j mencionada em que tenha havido depsito
judicial e o Poder Judicirio decide favoravelmente ao Estado. Nesse caso, o
depsito judicial convertido em renda e passa a ser qualificado como receita
oramentria, descaracterizando-se, a partir desse momento, como ingresso
extra-oramentrio.
J o artigo 11 da Lei n 4.320/64 classifica a receita oramentria em duas
categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital. Essa segmenta-
o, conforme ensinam Jos Teixeira Machado e Heraldo Costa Reis349:

visa possibilitar uma perfeita identificao da origem dos recursos 348


BRASIL. Poder Judicirio. Supremo
financeiros, bem como estabelecer coerncia entre as rubricas utilizadas Tribunal Federal. ADI 1.759-MC. Rel.
Min. Gilmar Mendes Julgamento em
nos oramentos pblicos e nas contas nacionais, permanecendo, no 14.04.2010. Unanimidade. Braslia.
entanto, a dicotomia bsica inicial: operaes correntes e operaes de Disponvel em: < http://www.stf.gov.
br >. Acesso em 15.05.2010. Preceden-
capital, como se v no esquema seguinte: tes citados: ADI 103/RO (DJU de 8.9.95);
ADI 1848/RO (DJU de 25.10.2002); ADI
Operaes Correntes 1750 MC/DF (DJU de 14.6.2002).
1. Receitas Correntes 3. Despesas Correntes 349
MACHADO Jr., Jose Teixeira e REIS,
Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Co-
Operaes de Capital mentada: e a Lei de Responsabilidade
2. Receita de Capital 4. Despesa de Capital Fiscal. 31 ed. Rio de Janeiro: Ed. IBAM,
2002/2003. p.21.

FGV DIREITO RIO 170


Finanas Pblicas

Nesses termos, as receitas correntes seriam aqueles recursos disponveis ao


ente poltico federado: (1) de natureza tributria e (2) provenientes de recur-
sos financeiros recebidos de outras pessoas, de direito pblico ou privado,
destinados a atender as denominadas despesas correntes, qualificadas como
aquelas destinadas ao funcionamento e manuteno dos servios pblicos,
prestados direta ou indiretamente pela Administrao, e que no geram qual-
quer aumento do patrimnio pblico, conforme j examinado na Aula 7. Por
outro lado, as receitas de capital seriam aquelas disponibilidades provenientes
de constituio de dvidas e de recursos financeiros, tambm recebidos de
outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a cobrir as despesas
classificveis como despesa de capital, inclusive as outras receitas de capital.
Saliente-se, entretanto, que no h correspondncia absoluta350 entre (1)
as receitas e despesas correntes, de um lado, nem entre (2) as receitas e as
despesas de capital, de outro. De fato, o saldo positivo em conta corrente, isto
, a diferena a maior das receitas em relao s despesas correntes em deter-
minado perodo, constitui a poupana do governo, e serve para financiar as 350
REZENDE, Fernando. Finanas P-
blicas. 2 ed. So Paulo: Atlas. 2006.
denominadas despesas de capital, conforme j examinado. As operaes de p.153. Note-se que no existe (nem
crdito (emprstimos contrados e outras operaes de contrao de dvidas, deve existir) uma associao perfeita
entre receitas e despesas correntes
etc.), por outro lado, no se prestam a financiar exclusivamente as despesas de e despesas de capital. Na verdade, o
saldo em conta corrente, ou seja, a dife-
capital, conforme se extrai da parte final do artigo 167, III, da CR-88, que rena entre receitas e despesas corren-
prev excees mediante crditos suplementares e especiais de finalidade pre- tes, que constitui a poupana do gover-
no, uma das fontes de financiamento
cisa e aprovados por maioria absoluta. das despesas de capital. Por outro lado,
operaes de crdito no se restringem,
J os pargrafos do citado artigo 11 da Lei n 4.320/64 estabelecem que so: obrigatoriamente, ao financiamento de
despesas da mesma categoria.
Receitas Correntes:
351
Apesar da separao das receitas
A) as receitas tributrias; tributrias em relao s contribuies
B) de contribuies351; pela Lei n 4.320/64 e em que pese a
literalidade do artigo 145 da CR-88,
C) patrimonial; o Supremo Tribunal Federal, especial-
mente no RE 138.284-8, RE 146.733 e
D) agropecuria; ADC-1/DF, adotou a tese qinqipar-
tide dos tributos, para definir que so
E) industrial; cinco as espcies tributrias no atual
F) de servios e outras e, ainda, sistema constitucional brasileiro: (1) os
impostos (artigo 145, I, da CR-88); (2)
G) as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pes- as taxas (artigo 145, II, da CR-88); (3) as
contribuies de melhoria (artigo 145,
soas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender III, da CR-88); (4) os emprstimos com-
despesas classificveis em Despesas Correntes. pulsrios (artigo 148 da CR-88) e (5) as
contribuies especiais (artigo 149 da
Receitas de Capital as provenientes da realizao de recursos financei- CR-88), sendo estas ltimas subdividi-
das em trs grupos: (5.1) sociais; (5.2)
ros oriundos: de interveno no domnio econmico
e (5.4) de interesse das categorias pro-
A) de constituio de dvidas; fissionais e econmicas. As contribui-
B) da converso, em espcie, de bens e direitos; es sociais, por sua vez, desdobram-se
em: (5.1.1) sociais gerais; (5.1.2) de
C) os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou pri- seguridade social e (5.1.3) outras de
seguridade social. Ressalte-se que aps
vado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas essas decises do STF foi introduzido o
artigo 149-A estabelecendo a compe-
de Capital e, ainda, tncia dos Municpios para institurem
D) o supervit do Oramento Corrente. as denominadas Contribuies de Ilu-
minao Pblica.

FGV DIREITO RIO 171


Finanas Pblicas

Segundo o Manual de Receita Nacional a receita sob o enfoque oramen-


trio pode tambm ser classificada como efetiva ou no efetiva, em funo
do seu impacto sobre o patrimnio. Dessa forma, vincula-se a perspectiva
oramentria e patrimonial da receita. A questo est assim descrita:

Receita Oramentria Efetiva aquela que, no momento do seu


reconhecimento, aumenta a situao lquida patrimonial da entidade.
Constitui fato contbil modificativo aumentativo.

Receita Oramentria No-Efetiva aquela que no altera a situao l-


quida patrimonial no momento do seu reconhecimento, constituindo fato
contbil permutativo. Neste caso, alm da receita oramentria, registra-se
concomitantemente conta de variao passiva para anular o efeito dessa re-
ceita sobre o patrimnio lquido da entidade.

10.7 Outras classificaes das Receitas Pblicas

Edwin Seligman, economista norte-americano, classificou as espcies de


receita de acordo com a preponderncia do interesse envolvido na atividade a
suscitar a cobrana, isto , se h maior ou menor interesse pblico ou priva-
do. Dessa forma, a receita pblica seria categorizada como:

1) preos quase-privados: quando a atividade financeira do Estado a


ensejar a cobrana seja de interesse exclusivamente privado, haven-
do interesse pblico acidental e to somente pelo fato de a atividade
estar sendo desenvolvida pelo Estado;
2) preos pblicos: tem vantagem particular inferior ao do preos qua-
se-privados mas ainda assim predomina o interesse particular, apesar
de a explorao da atividade possuir algum interesse pblico,;
3) taxa: decorre de atividade em que o interesse pblico preponde-
rante e o interesse particular mensurvel para cada indivduo;
4) contribuio de melhoria: algum tipo de vantagem para um in-
divduo ou conjunto de pessoas, mas o interesse pblico tambm
prepondera como na taxa; e
5) impostos: ainda que possa haver eventual ou acidental vantagem para
o particular, o interesse e considerao exclusivamente pblico.

J o italiano Luigi Einaudi, suprimindo as taxas, que inclui entre os pre-


ROSA Jr., Luiz Emygdio F. da. Manual
os pblicos e acrescendo a categoria dos preos polticos, conforme alerta
352

de Direito Financeiro e Direito Tribu-


Luiz Emygdio352, classifica as receitas pblicas de acordo com fixao do valor trio. 15 ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2001. p.56.

FGV DIREITO RIO 172


Finanas Pblicas

a ser exigido, o que tem como parmetro e referncia as diversas possibilida-


des por meio das quais se realizam e satisfazem as necessidades pblicas. Des-
sa forma, as receitas seriam categorizadas com base nos valores exigidos, os
quais se alteram em funo:

1) das leis de mercado, o que os classificaria como preos quase-privados;


2) da impossibilidade ou inviabilidade de serem prestados pelo parti-
cular, o que enseja a cobrana de valor mais baixo do que
aqueles de economia privada,
3) qualificado como preo pblico;
4) da insuficincia de sua remunerao para o custeio dos servios que
ensejam a sua cobrana, designados como preos polticos; e
5) da vantagem obtida pelo particular proprietrio de bens imveis em
compensao execuo de obra pblica, qualificada com contri-
buio;
6) de elementos estranhos a qualquer atividade estatal especfica, isto
, no h qualquer contraprestao estatal para servir de parmetro,
classificados como impostos.

Luiz Emygdio353 aponta as seguintes diferenas entre as classificaes de


Seligman e de Einaudi:

a) enquanto Seligman baseia sua classificao no conflito entre o


interesse pblico e o interesse privado, que est presente em toda a ati-
vidade financeira desempenhada pelo Estado, Einaudi leva em conta os
diversos processos pelos quais se providenciam as satisfaes das neces-
sidades pblicas; adota, ainda, como um dos critrios nucleares para a
sua classificao o custo do servio pblico, que quando inteiramente
coberto pela receita, esta se denominar preo pblico, mas quando a
receita for insuficiente para cobrir tal custo a mesma corresponder a
preo poltico, sendo a diferena coberta pelo imposto;
b) a utilizao de vocbulos diferentes taxa para Seligman e preo
poltico para Einaudi, para caracterizar a receita pblica auferida pelo
Estado do exerccio exclusivo de determinada atividade, visando o Es-
tado prestar coletividade um servio pblico por um preo inferior ao
que seria cobrado pela empresa privada.

Apesar de autores como Regis Fernandes apontarem no sentido do aban-


dono de qualquer estudo sobre as classificaes de E.R Sligman, de Gastn
Jze e de Einaudi, uma vez que nada acrescentam de til na apreciao do ROSA Jr., Luiz Emygdio F. da. Manual
353

de Direito Financeiro e Direito Tribu-


fenmeno jurdico financeiro, Aliomar Baleeiro354 procurou conciliar a de- trio. 15 ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2001. p.56.
nominada classificao alem, que subdivide as receitas em originrias e 354
BALEEIRO, Op. Cit., p.131.

FGV DIREITO RIO 173


Finanas Pblicas

derivadas, com aquelas categorizaes de Seligman e Einaudi, e construiu o


seguinte quadro, intitulado Classificao dos ingressos pblicos:

1) MOVIMENTOS a) Emprstimos ao Tesouro;


de fundos ou de b) Restituio de Emprstimo do Tesouro;
Caixa c) Caues, fianas, depsitos, indenizaes de direito civil etc.

doaes puras e simples;


a) a ttulo gratuito bens vacantes, prescrio aquisitiva
I. Originrias, ou de etc.
Economia Privada,
ou de Direito priva-
do, ou Voluntrias doaes e legados sob condio;
preos quase-privados;
b) a ttulo oneroso
2) RECEITAS preos pblicos;
preos polticos
taxas;
contribuies de melhoria;
II. Derivadas, de a) tributos
impostos;
Economia Pblica
contribuies parafiscais
de Direito Pblico
ou Coativas b) multas, penalidades e confisco;
c) reparaes de guerra

10.8 Principais classificaes das Receitas Tributrias

A receita tributria, que tem sido a principal fonte de recursos pblicos,


pode ser classificada de acordo com mltiplos critrios, destacando-se entre
eles as distines quanto:
(1) ao ente poltico competente para instituir o tributo especfico, estabe-
lecer a disciplina jurdica, cobrar, fiscalizar e decidir o contencioso adminis-
trativo e judicial355;
(2) trplice funo356 que o tributo pode exercer: (2.1) a funo fiscal,
segundo a qual a sua instituio visa arrecadao para fazer face atividade
financeira do Estado; (2.2) a funo parafiscal, cuja designao, apesar de
controvertida no campo doutrinrio, denota a cobrana e a utilizao de al- 355
Essa questo ser examinada na
guns tributos por entidades paraestatais de natureza privada ou pblica, com Aula 13, quando sero apresentadas as
distines entre o denominado Poder
personalidade jurdica prpria, que, ao exercerem as suas tarefas ao lado da de Tributar, a Competncia Tributria e
a Capacidade Tributria Ativa.
administrao direta, ampliam o alcance das mltipas atividades de interesse 356
A Parafiscalidade e a Extrafiscalidade
pblico e a efetividade da interveno do Estado na ordem social; e (2.3) a sero objeto de duas aulas especficas,
aps o exame do sistema constitucional
funo extrafiscal de algumas espcies tributrias, de acordo com a qual pre- de discriminao de rendas e de repar-
pondera a sua utilizao como instrumento de interveno no domnio eco- tio de competncias e bem assim dos
trs substratos econmicos de incidn-
nmico ou social, direcionando-os redistribuio de renda e riqueza ou cia de tributos.

FGV DIREITO RIO 174


Finanas Pblicas

induo de comportamento das pessoas (naturais ou jurdicas), estimulando


ou desestimulando o consumo de determinados bens e servios, a poupana
ou o investimento e etc;
(3) ao substrato ou base econmica de incidncia do tributo, podendo ser
a renda, o patrimnio ou o consumo, matria a ser examinada na Aula13 e
mais detidamente na disciplina Sistema Tributrio Nacional;
(4) possibilidade de transferncia do nus ou do encargo financeiro do
tributo a terceira pessoa, questo que tambm ser analisad