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em Moambique:
As Lies da Primeira Dcada
Desenvolvimento
Municipal em
Moambique
Lies da Primeira Dcada
Desenvolvimento Municipal em Moambique:
As Lies da Primeira Dcada
1
ndice
2
6.4 Recomendaes............................................................................................186
Bibliografia .....................................................................................................................360
3
Lista de Autores .............................................................................................................368
List of Quadros
Quadro 1.1 Estimativas de Populao por rea de Residncia, 1997 e 2007 ...............13
Quadro A1.1 Classificao das Cidades com Base em Critrios do MAE .......................24
Quadro A1.2 Classificao de reas Urbanas com Base em Critrios do INE................26
Quadro 4.1 Evoluo das Transferncias Autrquicas em Proporo
da Receita Fiscal e Total (Milhares de Mt. Termos Nominais). ...................................108
Quadro 4.2 Dotao Horizontal de Transferncias......................................................110
Quadro 4.3 Composio do Oramento, Todas as Autarquias, 200708....................115
Quadro 5.1 Populao e Pobreza em Autarquias Seleccionadas e suas Provncias ....135
Quadro 6.1 Acesso a Terrenos em Quatro Bairros de Maputo....................................169
Quadro 6.2 Acesso a Terrenos em Maputo e Matola ..................................................170
Quadro 6.3 Acesso a Terrenos no Moambique Urbano.............................................170
Quadro 6.4 Projectos Inovadores a Partir de 2000 ......................................................174
Quadro 6.5 Situao do Planeamento de Estruturas....................................................182
Quadro 7.1 Resumo do Actual Acesso aos Servios (2006) .......................................195
Quadro 7.2 Repartio da Populao Servida por Diferentes Tipos de Operadores ...201
Quadro 7.3 Repartio das Responsabilidades da Gesto do Investimento ................201
Quadro 7.4 Resumo Institucional e Operacional de 6 Sistemas Explorados por
Conselhos Municipais....................................................................................................204
Quadro 7.5 Funes das Instituies Intervenientes no Saneamento Urbano .............207
Quadro 7.6 Aumento de potenciais ligaes para 5 cidades ao abrigo do FIPAG ......211
Quadro 7.7 Investimento Necessrio para o Abastecimento de gua (USD) .............212
Quadro 7.8 Principais Estatsticas Operacionais para uma Amostra de Municpios...213
Quadro 7.9 Estimativas de Capital Necessrio para Saneamento 2006 a 2015......218
Quadro 8.1 Servios de Gesto de Limpeza Urbana Disponibilizados pelos
Municpios e Entidade Responsvel ..............................................................................242
Quadro 8.2 Sntese do Diagnstico da Gesto de Resduos Slidos Urbanos.............244
Quadro 8.3 Categorias de Aterros ...............................................................................250
4
Lista of Figuras
Lista of Caixa
5
Siglas e Abreviaturas
6
Siglas Ingls Portugus
DINAPOT National Directorate of Planning Direco Nacional de Planeamento e
and Territorial Development Ordenamento Territorial
DMSS Municipal Health and Sanitation Direco Municipal de Sade e
Service Directorate Salubridade
DNA National Water Directorate Direco Nacional de guas
DNDA National Directorate for Municipal Direco Nacional do
Development Desenvolvimento Autrquico
DUAT Right to Use and Employ Land Direito de Uso e Aproveitamento
da Terra
EDM Electricity of Mozambique Electricidade de Moambique E.P
EMUSA Municipal Sanitation Company Empresa Municipal de Saneamento
(Quelimane) de Quelimane
EU European Union Unio Europeia
FCA Municipal Compensation Fund Fundo de Compensao Autrquica
FCGD Coordinating Forum for Delegated Frum Coordenador da Gesto
Management Delegada
FDI Foreign Direct Investment Inverso Directa Estrangeira
FFH Housing Fund Fundo de Fomento de Habitao
FIIL Investment Fund for Local Fundo de Investimento de Iniciativa
Initiatives Local
FIPAG Fund for Investment and Assets for Fundo de Investimento e Patrimnio
Water Supply de Abastecimento de gua
FRELIMO Liberation Front of Mozambique Frente de Libertao de Moambique
FUNAB Environment Fund Fundo Nacional do Ambiente
GCM Office for Municipal Capacity Gabinete de Capacitao Municipal
Building
GDP Gross Domestic Product Produto Interno Bruto/PIB
GoM Government of Mozambique Governo de Moambique
GTZ German Technical Cooperation Cooperao Tcnica Alem
IAF National Household Survey of Inqurito aos Agregados Familiares
Living Conditions Sobre as Condies de Vida
IFAPA Training Institute for Public and Instituto de Formao em
Municipal Administration Administrao Pblica e Autrquica
IGF General Finance Inspection Inspeco Geral de Finanas
INE National Institute of Statistics Instituto Nacional de Estatstica
INPF National Institute for Physical Instituto Nacional de Planeamento
Planning Fsico
INGC National Institute for Management Instituto Nacional de Gesto das
of Calamities Calamidades
7
Siglas Ingls Portugus
IPA Municipal Poll Tax Imposto Pessoal Autrquico
IPRA Municipal Property Tax Imposto Predial Autrquico
LOLE Law on Local State Bodies Lei dos rgos Locais do Estado
MAE Ministry for State Administration Ministrio da Administrao Estatal
MCC Millennium Challenge Corporation
MDGs Millennium Development Goals Metas de Desenvolvimento do Milnio
MDP-ESA Municipal Development Parceria para o Desenvolvimento
Partnership Eastern and Municipal Regio da frica
Southern Africa Region Oriental e Austral
MEC Ministry of Education and Culture Ministrio de Educao e Cultura
MF Ministry of Finance Ministrio das Finanas
MFP Ministry of Public Service Ministrio da Funo Pblica
MICOA Ministry for Coordination of Ministrio para a Coordenao da
Environmental Affairs Aco Ambiental
MISAU Ministry of Health Ministrio de Sade
MMAS Ministry of Woman and Social Ministrio da Mulher e Aco
Action Social
MOPH Ministry of Public Works and Ministrio das Obras Pblicas e
Housing Habitao
MPD Ministry of Planning and Ministrio do Plano e Desenvolvimento
Development
MT Metical Metical
MTn New Metical Metical novo
NGO Non-Governmental Organization Organizao No Governamental/ONG
OLE Local Organs of State rgos Locais do Estado
PACT Programme for Accountability and Programa de Responsabilizao
Transparency e Transparncia
PADEM Programme for Support to Programa de Apoio
Decentralization and Descentralizao e Municipalizao
Municipalisation (SDC)
PADM Programme for Support to Programa de Apoio aos Distritos
Municipalities and Districts, ADA e Municpios, ADA
PARPA Action Plan for the Reduction of Plano de Aco para a Reduo da
Absolute Poverty Pobreza Absoluta
PB Participatory Budgeting Oramento Participativo
PDDM Decentralization and Municipal Projecto de Descentralizao e
Development Project (GTZ) Desenvolvimento Municipal
PDM Municipal Development Project Projecto de Desenvolvimento
(WB) Municipal (WB)
8
Siglas Ingls Portugus
PDRS Solid Waste Director Plan Plano Director de Resduos Slidos
PES Economic and Social Plan Plano Econmico e Social
PGIRSU Integrated Urban Solid Waste Plano de Gesto Integrada de
Management Plan Resduos Slidos Urbanos
PLDP Participatory Local Planos Locais de Desenvolvimento
Development Plans Participativo
PNSBC National Programme for Low Cost Programa Nacional de Saneamento a
Sanitation Baixo Custo
PPFD Decentralized Planning and Programa de Planificao e Finanas
Finance Programme Descentralizadas
PPP Public Private Partnership Parcerias Pblico Privadas
PRM Police of the Republic of Polcia da Repblica de Moambique
Mozambique
PRODER Rural Development Programme Programa de Desenvolvimento Rural
(GTZ) (GTZ)
PROGOV Project for Democratic Municipal Projecto de Governao Municipal
Government (USAID) Democrtica (USAID)
PROMAPUTO Maputo Municipal Development Programa de Desenvolvimento
Program Municipal de Maputo
PRSP Poverty Reduction Strategy Paper Processo de Estratgia de Reduo da
Pobreza
RENAMO Mozambique National Resistance Resistncia Nacional Moambicana
SDC Swiss Agency for Development Agncia Sua para o
and Cooperation Desenvolvimento e Cooperao
SIFAP System of Training in Public Sistema de Formao em
Administration Administrao Pblica
SISTAFE System for State Finance Sistema de Administrao Financeira
Administration do Estado
TA Administrative Tribunal (National Tribunal Administrativo
Audit Offcie)
TAE Municipal Tax on Economic Taxa de Actividade Econmica
Activities
UEM Eduardo Mondlane UNiversity Universidade Eduardo Mondlane
9
Siglas Ingls Portugus
USAID United States Agency for Agncia dos Estados Unidos para o
International Development Desenvolvimento Internacional
WB World Bank Banco Mundial
10
Chapter 1 Introduo Urbanizao e ao Desenvolvimento
Municipal em Moambique
1.1 Objectivo
O objectivo deste estudo proporcionar a quem faz as polticas e s autoridades
municipais em Moambique, uma anlise dos desafios e oportunidades de
desenvolvimento municipal em Moambique, com base na experincia dos primeiros dez
anos. As principais audincias deste estudo sero os Conselhos e Assembleias Municipais
de Moambique. E em segunda linha, o Governo nacional, a Associao de Municpios
(ANAMM) e os parceiros de desenvolvimento, os quais tm todos um papel relevante a
desempenhar no apoio a um efectivo desenvolvimento municipal em Moambique.
11
que se prev que cresa para 60% at 2030 (UN 2006). 1 De acordo com esta projeco,
poder haver at 17 milhes de pessoas nas reas urbanas de Moambique em 2030.
Ainda que as Naes Unidas sejam a fonte de projeces demogrficas mais geralmente
utilizada, os resultados provisrios do recenseamento recentemente efectuado (2007)
sugerem que o aumento da populao urbana poder no ser to drstico.
Como mostra a tabela 1.1, de 1997 para 2007 o crescimento mdio anual da populao
foi de 2,5%, enquanto o crescimento da populao urbana foi de 3,0% ao ano e a
populao municipal cresceu 2,8% ao ano. As taxas de crescimento, tanto urbana como
municipal foram superiores s taxas nacional e rural (2,3%), mas a diferena no
grande, pois o regresso s zonas rurais no ps-guerra continuou a manter-se elevado no
final da dcada de 1990. Isto significa que, nos ltimos dez anos, as populaes, urbana e
municipal, tiveram um crescimento absoluto de 1,6 e 1,3 milhes de pessoas,
respectivamente. A urbanizao de populaes pode ocorrer devido a trs factores: uma
migrao lquida positiva para reas urbanas, o aumento natural da populao (excedente
de nascimentos em relao a mortes) em zonas urbanas, num valor mais elevado que no
resto da populao, e a reclassificao de povoados rurais como povoaes urbanas.
Algumas das diferenas, em termos de taxas mdias anuais de crescimento da populao
entre reas urbanas e rurais, que se verificaram em Moambique, podem ser atribudas a
alteraes na cartografia do Censo 2007 em relao ao de 1997, que pode ter conduzido
reclassificao de algumas reas de enumerao, no decorrer do III Recenseamento Geral
da Populao. Alm disso, a migrao rural-urbana e a elevada taxa de mortalidade em
zonas rurais (24 por 1000) em comparao com a de zonas urbanas (14,3 por 1000)
podem tambm ter contribudo para estas diferenas. Uma vez que o censo esteja
completado ter-se- uma ideia mais clara do peso da migrao no nvel de urbanizao
em Moambique.
12
ano. Estabelecer o crescimento exacto das populaes urbanas menos importante que
compreender a inevitabilizade e a magnitude da tendncia para a urbanizao em
Moambique. Estes nmeros implicam desafios substantivos criao de infra-estruturas
sociais e econmicas, bem como oportunidades de emprego e produtividade nos centros
urbanos em crescimento.
Embora Maputo seja o municpio mais populoso do pas e o nico com mais de 1 milho
de habitantes, o seu nvel de supremacia no muito elevado (ver figura 1.1) 2. Em 2007
tem menos do dobro da populao da segunda maior cidade (Matola), embora Maputo
fornea muito do emprego e servios a Matola, pelos que as duas esto na verdade mais
perto de formar uma conurbao nica. No entanto, em relao ao mais pequeno
13
municpio (Namaacha) Maputo tem mais de oitenta vezes a sua dimenso tambm, em
mdia, oito vezes maior que a mdia das populaes municipais.
1,000,000
800,000
Population (2007)
600,000
400,000
200,000
0
Maxixe City
Xai-Xai City
Moatize
Mandlakazi
Maputo City
Matola City
Montepuez
Manhia
Alto Molocuea
Mocuba
Chokw
Massingaa
Manica
Monapo
Bilene-Maciaa
Milange
Muedaa
Marupaa
Beira City
Tete City
Gurue
Lichinga City
Angoche
Marromeu
Dondo
Chibuto
Gorongosaa
Ilha de Moambique
Vilankulo
Nacala-Porto
Gondolaa
Mocimboa da Praia
Ribuea
Nampula City
Chimoio City
Quelimane City
Pemba City
Inhambane City
Cuamba
Namaachaa
Municipalities
Os nmeros apresentados na anlise anterior, provm do censo, que utiliza uma definio
estatstica de reas urbanas e rurais. No entanto, as definies de urbana variam
consideravelmente em todo o mundo, incluindo Moambique, onde h pelo menos 3
definies usadas, diferindo essencialmente na unidade espacial de anlise e nveis de
desenvolvimento econmico das reas em apreciao. O Ministrio da Administrao
Estatal (MAE) aplica a sua prpria definio de reas urbanas a entidades poltico-
administrativas com base nos seus nveis de desenvolvimento econmico, social e
cultural; a definio de reas urbanas do Ministrio para a Coordenao da Aco
Ambiental (MICOA) baseia-se no grau de utilizao urbana de terrenos e inclui os
municpios, aldeias e sedes dos postos administrativos e localidades institudos por lei.
14
Por fim, a definio usada pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE), baseada nas
reas de enumerao urbanas, que so a mais pequena unidade estatstica de anlise do
recenseamento. No entanto, nenhuma destas definies considera a densidade
populacional, que o critrio geralmente utilizado para definir reas urbanas. (Ver
anexo 1.1).
15
referidas, e do facto de no existirem estudos recentes abrangentes e suficientemente
desagregados. Os dados do censo devero fornecer informaes muito teis sobre
municipalidades, mas os necessrios detalhes e anlises s estaro disponveis em finais
de 2009 ou princpio de 2010. Por esse motivo, alguma parte da anlise para este estudo
foi efectuada utilizando o censo de 1997 e o Inqurito aos Agregados Familiares (IAF)
20032004, mas os dados no so muito fiveis e apenas se podem estabeler tendncias e
aproximaes gerais.
De acordo com esta anlise, a nvel municipal, entre 1997 e 2003 a dimenso dos
agregados familiares aumentou de 5,7 para 6,1 indivduos, e este nmero situa-se acima
da mdia nacional de 4,8 indivduos por agregado. De acordo tambm com o IAF, mais
de 55% dos que vivem em municpios tem menos de 20 anos de idade. Entre as
municipalidades, tem havido ganhos em taxas de literacia de cerca de 20 pontos
percentuais no perodo 1997003 e a frequncia escolar quase dobrou, durante o mesmo
perodo, de 49% em 1997, para 87% em 2003. As tendncias de emprego tambm tm
melhorado ainda que no significativamente, com a proporo de populao urbana
activa a subir de 49,1% em 1997, para 59,2% em 2003 (INE 2006) 3.
16
maioria das famlias a latrinas. De acordo com o estudo de pobreza apresentado no
captulo 5 e efectuado em 6 municipalidades, o acesso gua pode em certos casos ser de
apenas 9% (Maxixe), a latrinas de apenas 10% (Ilha de Moambique) e a electricidade
chegar apenas a 4% (Manhia). Quanto aos materiais para construo de habitaes,
embora o uso de blocos de cimento chegue a ser de mais de 15%, a grande maioria usa
ainda palha e adobe. Alm disso, estas povoaes espontneas so frequentemente
construdas em terrenos inapropriados, com tendncia para inundaes, eroso e
acumulao de resduos slidos. As elevadas taxas de malria em localidades como a
Cidade de Maputo (170 265 casos e 99 mortes em 2007), prevalncia de disenteria
(6 911 casos em 2007) e surtos de clera (909 casos em 2007) so o resultado desta falta
das infra-estruturas necessrias para melhores resultados na sade.
17
diferencial entre o crescimento da populao trabalhadora urbana e do emprego implica
simultaneamento que o sector informal continuar a crescer e que os nveis de salrios no
sector formal (com excepo do funcionalismo pblico) iro provavelmente estagnar.
medida que cresce a agenda da governao, torna-se mais importante uma abordagem
territorial integrada. Muitas agncias para o desenvolvimento esto agora a interligar as
suas ajudas a indicadores de governao. O desenvolvimento municipal prende-se
essencialmente com governao e gesto e oferece um microcosmo de demonstrao dos
desafios e do potencial de programas de prestao de servios integrados. Para alm dos
mandatos da ANAMM e do MAE, h uma srie de parceiros de desenvolvimento em
Moambique que tm apoiado os municpios, embora isto constitua uma pequena
proporo do total da ajuda ao desenvolvimento. 5 Tem no entanto havido experincias e
lies aprendidas que do um til contributo s vrias agncias que procuram adaptar os
seus programas j existentes, ou conceber novos, com base nas suas constataes. Os
principais destinatrios deste estudo so os presidentes dos Conselhos Municipais e suas
equipas, em particular aqueles que assumiro funes nos princpios de 2009, para o
terceiro mandato municipal. Por esse motivo, o estudo principalmente um trabalho
destinado a funcionrios locais, fazedores de polticas a nvel local e do Governo central,
ANAMM e aqueles que trabalham para o desenvolvimento.
18
contribuir para aliviar a pobreza em Moambique, nem fornecer dados quantitativos
sobre a natureza da pobreza urbana ou das interligaes rurais-urbanas. Isto deve-se
sobretudo ao facto de no existerem dados a um nvel suficientemente desagregado para
permitir tirar concluses a nvel municipal, e tambm da migrao no estar ainda
eficazmente avaliada e investigada em Moambique. No entanto, a situao vai mudar
quando forem publicados os resultados do censo. Os estudos e a pesquisa esto limitados
em relao escala da urbanizao e multiplicidade de questes a serem analisadas.
Ainda assim, este estudo faz uma modesta primeira tentativa para lidar com esta falta de
anlise e compreenso, nos vrios captulos em que uma srie de elementos so
discutidos, sob diversos ngulos, para contribuir para uma compreenso da complexidade
do desenvolvimento municipal.
Qual tem sido o impacto da urbanizao em Moambique e qual ser o seu provvel
impacto no futuro?
Quais so os principais desafios enfrentados pelos municpios e quais os
constrangimentos subjacentes para solucionar estes desafios e agarrar as
oportunidades?
Qual a melhor maneira para os municpios darem resposta a estes desafios e em que
medida o fizeram nestes primeiros dez anos de existncia?
Qual o papel do Governo central na criao de um clima mais propcio a que os
municpios funcionem com eficcia?
Qual o papel apropriado e de maior valor acrescentado para a ANAMM, como
associao que representa os municpios seus membros?
Como podem as agncias de ajuda ao desenvolvimento dar melhor apoio ao
desenvolvimento autrquico e quais as lies aprendidas at ao presente?
1.5 Estrutura do Estudo
O carcter distintivo deste estudo a sua abordagem sistmica aos desafios que
confrontam os municpios e a gama de intervenes necessrias para os resolver. Isto
19
deriva do processo e metodologia especficos usados para o estudo, nomeadamente o
trabalho com os autarcas e a ANAMM, de modo a compreender as suas prioridades e
dificuldades numa perspectiva local e a dar-lhes ajuda no diagnstico das causas
subjacentes, como base para uma plataforma de aco.
O trabalho foi orientado por uma srie de equipas, congregando consultores, acadmicos
e profissionais de diversas reas. Cada equipa inclua elementos locais e internacionais.
Os captulos variam assim em termos de enfoque, o que reflecte a riqueza do processo e
as mltiplas perspectivas que foram introduzidas nas questes em anlise. Dada a
diversidade de tpicos que poderiam ser includos num estudo sobre municpios,
acordou-se que se privilegiariam as questes transversais e sistmicas subjacentes a
muitos dos desafios mais evidentes que confrontam as municipalidades. Como tal, cinco
dos oito captulos temticos cobrem estas questes sistmicas (jurdica e poltica,
governao e planeamento, finanas, pobreza e interligao rural-urbana, e lies
aprendidas). Foram originalmente considerados diversos estudos sectoriais que abordam
certos desafios especficos de prestao de servios pelos municpios mas, finalmente,
foram escolhidos o abastecimento de gua e saneamento, terreno urbano, e gesto de
resduos slidos, com base no interesse, relevncia e financimanto disponvel. Estes
sectores ilustram tambm as questes transversais em sectores que claramente esto no
mbito das competncias municipais (resduos slidos, terrenos e saneamento) e naqueles
20
onde existem reas cinzentas paralelas em termos de responsabilidades e recursos
(abastecimento de gua).
Cada captulo segue metodologias especficas mas, na generalidade, todos utilizam uma
combinao de pesquisa bibliogrfica, e ainda alguma pesquisa bsica incluindo
questionrios, entrevistas e levantamentos. Alguns apresentam tambm anlises
estatsticas e econmicas. Devido s limitaes de dados a nvel municipal, o estudo no
apresenta uma anlise global, abrangendo todas as autarquias. Em vez disso, apoia-se em
grande parte em informaes provenientes de estudos de caso que no podem ser
21
fiavelmente extrapolados para outros municpios. Alguns captulos, como os jurdicos e
financeiros, apresentam realmente informaes sobre todos os municpios, pelo que deles
se podem inferir concluses mais generalizadas. No entanto, a qualidade e abrangncia
dos dados so limitadas na maioria dos captulos, pelo que devem ser interpretados como
uma documentao genrica das condies dos municpios em Moambique e no como
um retrato exacto e definitivo. Para aprofundar uma compreenso das municipalidades de
Moambique ser necessrio efectuar mais investigao a nvel nacional, para reunir
dados representativos a nvel municipal. Se isso no for possvel por condicionalismos de
recursos, devero ser efectuados inquritos municipais especficos para reunir a
necessria informao demogrfica e socioeconmica. 7
22
O captulo 5 concentra-se na pobreza urbana e procura coligir alguns dados novos e
process-los, junto com outros j existentes, para obter uma nova compreenso da
natureza da pobreza urbana. Introduz tambm alguma discusso sobre interligaes
rurais-urbanas e como, tanto dentro das municipalidades como para alm das suas
fronteiras, as estratgias de sobrevivncia das famlias se socorrem do espao urbano e
periurbano para obter meios de sustento tanto rurais como urbanos.
O captulo final inicia-se com algumas reflexes sobre o papel dos municpios na agenda
de crescimeento e reduo da pobreza em Moambique. Incide depois especificamente
sobre as principais concluses do estudo e como estas demonstram as dificuldades e
desafios subjacentes que os municpios tm de enfrentar. O captulo aborda a necessidade
de encarar o desenvolvimento municipal de uma forma integrada e sistmica, e prope
um modelo de estrutura para o fazer. O corpo principal do captulo dedicado a
recomendaes para aco por parte Governo central e municpios bem como pela
ANAMM e pelos parceiros de desenvolvimento.
23
Anexo 1.1 Definio de Urbano e Municipal em Moambique
Definio Administrativa:
De acordo com o Boletim da Repblica (BR), I Srie, N 16 de 1987, o Ministrio da
Administrao Estatal classifica as reas urbanas com base no desenvolvimento
econmico dos principais centros urbanos do pas. Esta definio leva em considerao
aspectos polticos, econmicos, sociais, culturais, densidade de populao, nmero e tipo
de indstrias, grau de desenvolvimento de actividades de comrcio, educao e
saneamento. O MAE classifica as cidades e vilas urbanas em tipos A, B, C e D. O Tipo
A inclui a capital do pas, Maputo, o tipo B as capitais de provncia de Nampula e
Beira e mais recentemente Matola, e o tipo C inclui todas as outras capitais de
provncia bem como outras cidades. Os municpios do Tipo D so aqueles que
desempenham um papel importante para o desenvolvimento local na qualidade de
pequenas cidades. O mesmo decreto cria ainda 66 vilas, das quais 10 (uma em cada
provncia) foram escolhidas para se tornarem municipalidades. Finalmente, a 2 de Maio
2008, esses novos municpios foram criados, um em cada provncia. A Quadro A1.1
mostra a classificao das entidades urbanas com base nos critrios do MAE.
24
Tipe de Cidade Vilas que se tornaram Novos municpios
Cidade municpios 2008
D Angoche
Cuamba
Chibuto
Chkw
Dondo
Guru
Manica
Maxixe
Mocuba
Montepuez
Fontes: BR, 1987 I Srie, Nmero 16.
BR, 2008 I Srie, Nmero 18
Definio Estatstica
A definio de urbano do Instituto Nacional de Estatstica (INE), est interligada s reas
de enumerao, que so as mais pequenas unidades de estratificao da amostra do
recenseamento. De acordo com o INE (1997), e para fins de definio de reas urbanas
ou estratos urbanos na amostra mestra de cada provncia, foram considerados trs
subestratos: (i) cidades capitais, (ii) cidades com mais de 20 000 agregados familiares,
25
(iii) e as restantes reas urbanas da provncia. Em 1986, a Lei estabeleceu 91 reas
urbanas e todas as respectivas reas de enumerao so consideradas como tal. As reas
urbanas de enumerao tm entre 100 e 150 agregados familiares, ao contrrio das rurais,
que tm entre 80 e 100 agregados. Esta definio no toma em considerao a dimenso
do territrio, pelo que a densidade populacional de cada rea de enumerao pode variar
consideravelmente. 8 tambm importante referir que a definio de reas urbanas de
1997 no consistente com a do Inqurito aos Agregados Familiares (IAF) de 2002
2003, no sentido em este que tendia a sobrestimar a proporo de populao vivendo em
reas urbanas, ao incluir aldeias e localidades no conformes com alguns dos critrios
acima referidos. Consequentemente, com base no mapeamento do censo 2007, podemos
verificar que, da lista de potnciais reas urbanas em Moambique (23 cidades e 68
vilas), s 59 das 68 vilas cumprem os critrios de reas urbanas. A lista de reas urbanas
com base no mapeamento do censo apresentada na seguinte quadro A1.2:
26
23 cidades 68 Vilas
21. Chibuto 21. Alto Molocu 44.Nhamatanda 67. Moamba
22. Ilha de 22. Chinde 45. Govuro 68. Namaacha
Moambique
23. Manica 23. Lugela 46. Homone
Fonte: INE, 1997, 2007.
Outras Definies:
A densidade populacional uma importante vertente para definir reas urbanas, uma vez
que engloba as economias de aglomerao as quais so caractersticas que definem os
centros urbanos. A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) utiliza uma definio de urbano baseada em densidade que tem um ponto de
corte ou limiar de 150 pessoas por quilmetro quadrado para todos os pases da OCDE
(com excepo do Japo). Todas as povoaes com uma densidade populacional acima
desse limiar so consideradas urbanas (OCDE 1994). Se Moambique tivesse de usar
esta definio baseada em densidade, o resultado seria que muito poucas cidades teriam
a classificao de reas urbanas. Apenas as cidades de Maputo, Matola, Maxixe, Beira,
Chimoio, Tete, Quelimane, Nampula, Nacala-Porto e Pemba corresponderiam categoria
de rea urbana. Este dado importante pois mais um factor que contesta a utilidade
da dicotomia rural-urbano no contexto de Moambique.
27
1997 2007 c Taxa mdia
Provncia Municpios cresc.anual (%)
Zambzia Alto Molocua 13 845 38 956 10,90
Guru 100 319 140 025 3,39
Milange 17 123 29 534 5,60
Mocuba 57 584 154 704 10,39
Cidade de Quelimane 153 501 191 476 2,24
Tete Moatize 26 963 52 205 6,83
Cidade de Tete 103 550 151 981 3,91
b b
Ulngua b
Notas Finais:
1 Outras estimativas so ainda mais elevadas. As projeces de Bocquier (2005) por exemplo, calculam
que at 2030 63,6 por cento da populao de Moambique viver em reas urbanas. No entanto, de notar
que esta proporo resulta da definio urbana/rural do censo que no considera densidade.
2 De acordo com a literatura existente, supremacia significa que a dimenso da principal cidade de um pas
desproporcionadamente grande em relao segunda cidade. Geralmente, quando o rcio da primeira em
relao segunda cidade excede dois, a dimenso da cidade designada por primate (principal) (Mutlu
1989, 611).
28
3
Populao econmica activa a proporo de populao com 15 ou mais anos de idade, excepto aqueles
que, na altura do inqurito, eram estudantes a tempo completo, incapacitados ou reformados. Populao
empregada a proporo da populao economicamente activa que se declarou empregada nos sete dias
anteriores ao inqurito ou que, no tendo trabalhado, tinha no entanto emprego permanente.
4
Esta situao em parte devida depreciao do cmbio durante o perodo de 1996/7 -2002/3 que
favoreceu os agricultores. No existem dados desde 2002/3 pelo que no claro se a tendncia se manteve.
de notar tambm que estes agregados escondem uma variao interessante entre reas urbanas e rurais.
Enquanto algumas reas urbanas em provncias como Nampula e Sofala registaram declnios da pobreza de
quase 45% (medidos por consumo per capita) outras, como Inhambane e Maputo tiveram um crescimento
de 15 e 28 por cento respectivamente. Nas reas rurais, todas as provncias, excepto Cabo Delgado, tiveram
reduo dos nveis de pobreza (ver Fox et al. 2008).
5
De acordo com a OdaMoz, so gastos menos de 100 milhes de dlares US por ano, do dinheiro da ajuda,
a nvel municipal.
6
A Agncia Austraca de Desenvolvimento (ADA) a unidade operacional da Cooperao Austraca para
o Desenvolvimento (ADC). Em Moambique a Agncia Austraca de Desenvolvimento (ADA)
representada pelo Gabinete de Coordenao para a Cooperao para o Desenvolvimento, Embaixada da
ustria, Maputo.
7
Alguns parceiros de desenvolvimento (SDC e GTZ) iniciaram j uma tentativa para desenvolver uma
linha-base municipal para uma srie de variveis sociais, econmicas e de prestao de servios.
8
Entrevista com o Director de Estatsticas Demogrficas Vitais e Sociais do INE (4 de Abril, 2007,
Maputo).
29
Chapter 2 O Contexto Jurdico e Institucional
para o Desenvolvimento Urbano e Municipal
30
popular, fornecia a base para a criao de estruturas do partido a nvel do bairro, do
quarteiro e ncleo residencial (grupo de dez casas). Outros canais para mobilizao e
participao popular eram proporcionados por outras organizaes de massas ligadas
FRELIMO, como a Organizao da Mulher Moambicana (OMM) e a Organizao da
Juventude Moambicana (OJM). Estas estruturas mobilizadoras e centradas no partido,
desenvolvidas em torno dos secretrios de bairro e das assembleias do povo de maior ou
menor escala, eram complementadas por mecanismos corporativistas planeados pelo
Estado, em interligao com organizaes econmicas incluindo aquelas que eram
responsveis pela prestao de servios pblicos bsicos, alojamento e bens essenciais de
consumo e com o executivo local do partido. medida que a crise econmica dos
anos 80 se generalizou, este centralismo democrtico comeou a enfraquecer; em
19867, o partido nico FRELIMO comeou a relaxar o controlo no s sobre a produo
e distribuio de bens de consumo, mas tambm sobre a administrao dos servios
urbanos que por volta de 1990 era cada vez mais delegado nos administradores e nos
directores especializados nomeados pelos ministrios sectoriais, que faziam parte dos
seus conselhos executivos.
31
Poder Local: Governo Autrquico e Auto-Governo Urbano
32
Categorias de Governos Locais e sua Criao
A Lei 2/97 que apresenta o quadro legal das municipalidades especifica duas categorias
de autarquias: municpios e pequenos centros rurais (povoaes). Estas categorias foram
estabelecidas com base na definio administrativa existente de povoados e no em
quaisquer caractersticas intrnsecas, como a sua geografia, demografia e perfil
econmico.
A Lei 2/97 especifica ainda que os seguintes dados devem ser considerados na criao de
autarquias: a) factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e
administrativos; b) interesses nacionais ou locais que possam ser postos em risco;
c) razes histricas e culturais; e d) avaliao da capacidade financeira para assumir as
responsabilidades que lhes so cometidas. No so descriminados legalmente quaisquer
outros critrios especficos que orientem o governo na seleco de vilas e povoaes a
propor como autarquias e/ou ajudem a Assembleia a decidir se as propostas devem ou
no ser aprovadas.
33
A Natureza do Mandato do Poder Local
O Decreto 33/06 define tambm os procedimentos atravs dos quais podem ser
efectuadas tais transferncia de rgos do Estado para as autarquias. Estes procedimentos
devem ser implementados caso-a-caso, com a seleco de funes e a escolha do
momento feita especificamente para cada autarquia. A principal proviso para este
enquadramento de transferncia de competncias a obrigatoriedade de um acordo
34
voluntrio, a ser assinado entre os rgos executivos do poder local e o governo
provincial, que o rgo local do Estado que transfere as competncias e recursos. Ao
obrigar a que haja consenso quanto especificao dos recursos que o Estado, atravs do
governo provincial, ter que outorgar ao poder local que assume responsabilidades
acrescidas, o quadro jurdico que alarga as competncias municipais cria um mecanismo
transparente para garantir que existe uma base adequada de recursos para a continuada
prestao dos servios aps a transferncia de funes do Estado descentralizado para as
autarquias.
35
A Presente Base Poltica para o Desenvolvimento Urbano e Municipal
36
desenvolvimento, proporcionar bases mais claras para a gesto e monitorizao das
vrias dimenses do gradualismo nas polticas e estratgias da descentralizao.
37
Os sectores apresentados esto organizados em trs seces: aqueles que fornecem infra-
estruturas urbanas, os que prestam servios econmicos e sociais e os que promovem e
regulam actividades do sector privado.
38
portagens para utilizao de estradas e infra-estruturas conexas dentro da sua jurisdio; e
concesses de explorao de estradas sob a sua jurisdio.
Abastecimento de gua
39
competncias a serem assumidas pelas municipalidades no curso dos prximos trs a
cinco anos, conforme expresso no Decreto 33/06.
Para alm da agncia reguladora CRA, esto tambm includos, na entidade sectorial
coordenadora dos recursos de gua, o Fundo de Investimento e Patrimnio de
Abastecimento de gua (FIPAG), a DNA, as Administraes Regionais da gua (ARA) e
o Frum Coordenador da Gesto Delegada (FCGD). O FCGD uma entidade consultiva
que integra representantes das principais entidades envolvidas no processo de gesto
delegada e trabalha para harmonizar os seus respectivos interesses. Os seus membros
incluem um representante de cada autarquia, por forma a garantir a sua participao em
questes relacionadas com a gesto delegada do abastecimento de gua.
Em termos legais, a gesto dos sistemas de abastecimento de gua dos 13 (treze) sistemas
urbanos dirigidos pelo Estado, est presentemente atribuda ao FIPAG, cuja
responsabilidade inclui o abastecimento de gua a Maputo2, Xai-Xai, Chkw,
Inhambane, Maxixe, Beira, Chimoio, Quelimane, Tete, Nampula, Nacala, Pemba e
Lichinga. A nvel interinstitucional, as autarquias so representadas nos Conselhos de
Direco do FIPAG e FCGD, participando em deliberaes estratgicas e em decises
relacionadas com o financiamento de projectos especficos.
40
Drenagem (Esgotos Sanitrios e Drenagem de guas de Superfcie)
41
EDM e os municpios tem carcter voluntrio, embora os municpios possam usar os seus
prprios recursos para financiar a expanso de servios geridos pela EDM.3
42
Mercados de Bairro sejam construdos e entrem em funcionamento. Esto neste caso as
bancas de venda que se encontram nas ruas principais de muitas cidades.
Para alm das competncias acima descritas, relacionadas com os mercados formais, os
municpios tm vindo a efectuar o licenciamento e inspeco de actividades comerciais
praticadas em bancas de rua e por vendedores ambulantes. Essas competncias esto
designadas para serem formalmente transferidas para os municpios, de acordo com o
Decreto 33/06. de notar que o licenciamento e regulamentao de pequenas lojas,
estabelecimentos comerciais, restaurantes e outros estabelecimentos de servios aos
consumidores dentro das reas urbanas, no esto abrangidos por essa inteno de
transferncia para os municpios; assim, ao abrigo do actual regime jurdico, a maior
parte dos estabelecimentos de carcter econmico no sector formal, e qualquer que seja a
sua dimenso, manter-se-o provavelmente sob a autoridade das entidades provinciais e
distritais.
Cemitrios
43
Funes Municipais e Desconcentradas do Estado na Prestao de Servios
Econmicos e Sociais
Segurana Pblica
44
de instalaes ou locais de armazenagem ou eliminao de lixos e fiscalizao do
cumprimento com os regulamentos.
Sade
45
morgues, e salas para cerimnias fnebres; organizar sistemas de transporte de doentes; e
emitir pareceres e elaborar propostas para o desenvolvimento da rede primria de sade
dentro da rea geogrfica do municpio.
Educao
46
Criao de Habitao
Por outro lado, o Governo criou o Fundo de Fomento de Habitao (FFH), cuja funo
assegurar apoio financeiro para programas de habitao do Governo, destinados a
famlias de baixos rendimentos, trabalhadores qualificados e jovens casais. A maioria das
intervenes do FFH desenvolve-se dentro dos espaos municipais. Nesses casos, o
princpio de acordo prvio entre o FFH e as autarquias deve estar subjacente
interveno.
47
As competncias das autarquias em matria de aco social so um tanto limitadas em
comparao com as que so atribudas ao MMAS; pode-se concluir que, no actual quadro,
as autarquias actuam como complemento de actividades a serem desenvolvidas pelo
MMAS para o apoio e proteco a populaes vulnerveis.
48
directamente a bairros e famlias afectados, reconhecido pelo INGC e pelas outras
agncias e entidades do Estado com as quais trabalham. Deste modo, quer no caso da
exploso do depsito de armas em Maputo, das cheias no Xai-Xai, ou do ciclone que
devastou Vilanculoss, as autoridades municipais estiveram no s envolvidas como
muitas vezes assumiram a liderana na coordenao da prestao de ajuda s populaes
afectadas, tanto em alvio imediato como na reconstruo a longo prazo.
Embora a terra no possa ser vendida ou por qualquer outro modo transferida, os DUAT
podem s-lo. A transferncia entre entidades privadas, dos DUAT que pertencem a
prdios urbanos, i.e. aqueles cujo principal valor reside nos bens construdos, mais do que
na terra em si, no necessita de autorizao da entidade que aprovou a outorga inicial do
direito de uso (i.e. o municpio). Em contraste, a transferncia de DUAT, relacionados
com prdios rsticos, onde quer que situados, requer a autorizao da entidade que
aprovou inicialmente a sua concesso. Esta proviso para transferncias autnomas de
prdios urbanos, permite o desenvolvimento de um mercado de direitos de uso de terra,
transaccionveis em reas urbanizadas como as que caracterizam a maioria dos territrios
municipais. Neste regime, as autoridades municipais funcionaro como administradores
49
dos regulamentos e dos impostos sobre transferncias de terra e do associado uso da terra.
Nas reas urbanas, os DUAT podem ser adquiridos s autarquias atravs de vrios
mecanismos, como por exemplo: concesso a pedido; sorteio; hasta pblica; transaco
privada e ocupao em boa-f (ver captulo 6 sobre terras).
50
A competncia para efectuar o licenciamento de obras privadas cabe s autarquias ou s
administraes distritais caso se situem fora da rea municipal.
O licenciamento de uma actividade comercial visa cumprir com a obrigao legal de que
a prtica de qualquer actividade comercial, no territrio moambicano est sujeita
autorizao do Estado. O licenciamento culmina com a emisso de uma licena de
operao, que um documento que confirma o direito do seu detentor a praticar a
actividade comercial requerida.
Pequeno Comrcio:
Lojas e armazns:
51
Licenciamento e Regulamentao de Actividade Industrial
Em contraste com os processos que regulamentam outras actividades econmicas (p. ex:
actividade comercial, industrial, etc.) a prtica agrcola nas autarquias est sujeita apenas
a DUAT especficos para a actividade agrcola. No necessria uma licena especial; no
entanto, consoante as culturas produzidas (algodo, castanha de caju, tabaco ou outras),
existem alguns regulamentos especficos em matria de cultivo, segurana sanitria, uso
de pesticidas, entre outros.
52
Licenciamento e Regulamentao de Sistemas e Servios de Transportes
53
tendncias tm aumentado o risco da evoluo do modelo municipal ser condicionado
mais pelas relaes entre entidades e intervenientes locais poderosos e menos por uma
orientao poltica universalmente definida e por uma racionalidade tcnica que ressaltam
dos padres, procedimentos e orientaes operacionais definidos a nvel central.
54
institucional das transferncias, tanto pelo lado do Estado como pelo lado dos municpios
e, pior ainda, de uma potencial degradao da amplitude e qualidade dos servios
pblicos prestados aos cidados em rea urbanas.
Um outro aspecto deste quadro instvel da governao e da gesto dos servios pblicos
nas zonas urbanas de Moambique, a crescente necessidade de uma colaborao
efectiva entre autarquias e estruturas do Estado, a nvel provincial e distrital. A autoridade
partilhada nos servios urbanos, resulta frequentemente de uma sobreposio natural de
jurisdio em razo da matria, mais do que de uma oposio disfarada autoridade
poltica. Tanto o pacote autrquico como o Decreto 33/06, concedem claramente aos
OLE e aos municpios, o poder para formar parcerias para fins de interesse pblico, sem
prejuzo das suas respectivas competncias. Isto significa que existe j uma cobertura
legislativa que permite um acordo nos contornos das competncias partilhadas, por
oposio a uma transferncia de competncias. Como em muitos outros casos, o uso desta
prerrogativa depende da capacidade, criatividade e vontade poltica das partes em aceitar
as oportunidades fornecidas pela legislao, para formular, a nvel local, parcerias
eficazes em situaes de competncias partilhadas.
Para alm da constante ateno e esforo necessrios, por parte dos ministrios centrais,
para apoiarem as competncias partilhadas e em transio dos municpios, a Associao
Nacional dos Municpios de Moambique (ANAMM) pode desempenhar um papel
particularmente til no apoio a uma eficaz reforma intergovernamental. Embora ainda
limitada em certos sectores, a lista de competncias a ser transferida, ao abrigo do
Decreto 33/06 suficientemente longa para pr prova a limitada capacidade de gesto
de muitas autarquias. A ANAMM poderia ajudar os municpios a desenvolver critrios de
gesto adaptados tanto ao municpio como aos servios a serem transferidos que
possam ser aplicados, para alm de respeitarem critrios polticos adequados, a decidir
quais as competncias que as autarquias assumiro primeiro, e em seguida a desenvolver
uma estratgia faseada para transferncias posteriores. A ANAMM pode ser de particular
ajuda no apoio a autarquias ambiciosas mas por vezes com capacidades reduzidas, para
articularem os seus interesses e estabelecerem ferramentas analticas adequadas,
55
orientao metodolgica e iniciativas de negociao para apoio tanto s transferncias de
competncias como a acordos de colaborao com governos provinciais e ministrios
centrais. Essa ajuda pode implicar o desenvolvimento de modelos de planos de
transferncia (de mbito apropriadamente modesto) e a coordenao das participaes de
ministrios chave, como o MF, os ministrios de tutela em questo e o municpio em si.
Pode tambm requerer a formulao e implementao de acordos-piloto, que permitam
testar e melhorar as ferramentas e procedimentos a serem mais amplamente aplicados.
Poder ainda ser necessrio mais apoio na identificao de prioridades municipais para a
consolidao de capacidades e apoio tcnico e na mobilizao de recursos e competncias
em resposta a estas necessidades.
56
claros para que vilas e povoaes se tornem municipalidades e estabelecido um processo
transparente de avaliao de candidatas municipalizao.
57
problemas de coordenao e at potenciais conflitos institucionais, e para facilitar uma
gesto e regulamentao transparente e eficaz. A comunicao aos cidados quanto ao
papel dos Representantes do Estado em relao aos conselhos municipais contribuiria
tambm para melhorar a governao e a prestao de servios em reas urbanas.
58
responsabilidade ltima, para decidir se as autoridades municipais requerem disciplina
administrativa, ou mesmo sanes legais ou polticas dever, preferivelmente, ser
exercida pelos ministrios centrais porque h uma maior probabilidade de que estes
assumam uma postura objectiva e neutra do que os OLE, que interagem de vrios modos
e em relao a muitas matrias, com as autoridades municipais no seu territrio. Acresce
ainda que se torna necessrio clarificar as formas de interveno do MICOA no
ordenamento urbano.
59
Recomendao: Desenvolver linhas de orientao claras e prticas envolvendo
ministrios chave como o MF, MPD, MAE e o Ministrio da Funo Pblica (MFP) bem
como os ministrios sectoriais relevantes para assegurar o sucesso do processo de
transferncia de competncias para as autarquias. O envolvimento dos ministrios de
tutela e do MF, MPD, MAE e MFP essencial para assegurar a coerncia e a
sustentabilidade das metodologias usadas e os elementos financeiros, organizacionais e
tcnicos necessrios. Este processo deve ser devidamente considerado como parte da
componente de descentralizao sectorial, do programa de reforma do sector pblico
nacional, e a preparao e apoio prestao de servios pelos municpios deveriam ser
totalmente integrados nas estratgias e planos de reforma que esto a ser formulados por
cada ministrio e interligados poltica e reforma fiscal. O apoio tcnico da unidade para
a reforma do sector pblico (i.e. UTRESP) pode contribuir de modo importante para o
planeamento e implementao da transferncia de competncias. So necessrias linhas
de orientao metodolgica coerentes e consistentes para apoiar os vrios actores
institucionais envolvidos neste processo: os ministrios nucleares, os ministrios
sectoriais, OLE incluindo governos provinciais e em alguns casos administraes
distritais, e os prprios municpios. Vo ser necessrios programas de assistncia tcnica,
tanto urgentes e intensivos como de longo-prazo, para garantir a coerncia e sucesso da
transferncia de competncias, que ser provavelmente a dimenso mais significativa da
descentralizao e da reforma municipal no decorrer dos prximos cinco anos.
60
autarquia, no h uma relao poltica, legal ou formal, a comunidades especficas. Em
alguns municpios, os partidos e a sua delegao correspondente na assembleia municipal
designam informalmente membros especficos para representar certos bairros, ou
interesses comunitrios, compensando assim a ausncia estrural de tais ligaes no
sistema eleitoral municipal. No entanto, trata-se de solues ad hoc, que no podem
substituir uma responsabilidade formal e uma responsabilizao de carcter eleitoral,
entre membros da assembleia e os aglomerados urbanos.
61
os secretrios de bairro no est to bem definida; em muitas cidades e vilas os
secretrios de bairro devem a sua origem ligao ao partido unitrio FRELIMO e
continuam a ser vistos como agentes polticos e no como administradores imparciais.
Diagnstico: A Lei 2/97 estipula que pelo menos metade dos vereadores devem ser
escolhidos entre os membros da sua respectiva Assembleia. Estes membros-vereadores
da Assembleia podem ser escolhidos ou no para responsabilidades executivas
individuais; mesmo que tenham deveres executivos, sero ainda assim membros votantes
do conselho como corpo deliberativo. Esta qualidade de dupla participao de alguns
membros da assembleia nos dois colectivos municipais tem a vantagem de facilitar a
comunicao entre eles e assim reforar, potencialmente, a compreenso, por parte da
assembleia, das iniciativas do conselho e do Presidente. No entanto, esta sobreposio de
funes est em clara contradio com a lgica da separao de poderes, pela qual um
dos papis fundamentais to corpo legislativo responsabilizar os corpos executivos pela
implementao de polticas e planos aprovados pela legislatura. Isto pode prejudicar a
relao de responsabilizao entre a assembleia e o conselho.
62
Recomendao: A menos que seja revista a Lei 2/97, eliminando a necessidade desta
sobreposio entre assembleia e conselho, pouco se pode fazer para mitigar o potencial
conflito de interesses entre membros comuns. Para assegurar uma mais eficaz relao de
responsabilizao entre legislativo e executivo, deveria ser considerada a emenda a este
requisito da actual legislao.
Recomendao: Consta que o MAE est a considerar reduzir a extenso territorial das
municipalidades existentes, estando a preparar uma proposta para uma reviso
generalizada da diviso do territrio nacional. Essa medida poder ajudar a resolver
deficincias e inadequaes de servios nos bairros rurais periurbanos. No entanto, a
dificuldade de fazer novos ajustamentos das fronteiras municipais, que ao abrigo da
Constituio carecem de legislao parlamentar, desincentiva o apoio dos municpios a
tal proposta, pois podero vir a ter dificuldade no futuro em dar resposta a necessidades
de crescimento para alm das fronteiras revistas e consideravelmente reduzidas. Ser
talvez aconselhvel legislar, simultaneamente com redues a curto prazo da dimenso de
alguns territrios municipais, outros procedimentos simplificados, para futura anexao
de territrio s reas abrangidas pelo poder local, atravs da negociao de um simples
63
acordo voluntrio, entre o Governo e o municpio requerente. Parece razovel que um
decreto ministerial do MAE ou, quando muito um decreto do Gabinete ao abrigo de uma
recomendao do MAE, seja suficiente para salvaguardar os interesses nacionais,
permitindo ao mesmo tempo uma modesta expanso gradual das fronteiras municipais,
caso o urbanismo justifique essas alteraes.
64
administrativa, conjugado com melhor governao e prestao de servios, pode fornecer
um importante contributo para um melhor desempenho municipal. Maior criatividade na
organizao da prestao de servios, como por exemplo a criao de servios municipais
semi-autnomos e empresas municipais, assim como a concesso de instrumentos de
servios municipais a operadores privados e a criao de parcerias pblico-privadas para
a prestao de servios municipais, tm tambm um considervel potencial para
rentabilizar os poucos recursos de que os municpios dispem, no interesse de uma maior
cobertura e melhor qualidade dos servios.
Recomendao: Um melhor enquadramento legal e uma maior flexibilidade por parte das
autoridades estatais e das municipalidades so factores essenciais para tornar possvel o
recrutamento, colocao e a reteno de pessoal tcnico e de gesto que seja qualificado,
65
competente e experiente. necessrio que haja uma reduo na regulamentao imposta
pelo Estado s autarquias em matria de gesto do pessoal, tal como necessrio
encontrar outras solues criativas para que as autarquias possam criar incentivos de
carreira e pacotes remunerativos atraentes, que incluam elementos salariais e no-
salariais, que possam possam ser atraentes tanto para funcionrios pblicos qualificados e
experientes, como para potenciais candidatos do sector privado. Alm disso, o mbito da
fiscalizao prvia por parte do Tribunal Administrativo, deveria ser reduzido e o
processo agilizado de modo a tornar o recrutamento menos burocrtico.
66
com as empresas que fornecem os servios urbanos de gua e electricidade de modo a
expandir, no mais curto prazo de tempo possvel, as reas que podem ser declaradas
como reas urbanizadas bsicas e intermdias. O apoio tcnico organizao das
primeiras hastas pblicas de DUAT em novas reas que atinjam o nvel intermdio de
urbanizao, poderia ter um importante efeito demonstrativo nos mercados municipais de
terras em geral.
67
Diagnstico: A falta de proviso de infra-estruturas bsicas e de servios sociais e
econmicos est intimamente ligada s assimetrias de desenvolvimento entre diferentes
regies do pas, e ainda muito forte dependncia do poder local em relao ao Governo
central, que tm sido obstculo ao processo de descentralizao. O resultado que muitos
servios urbanos, bsicos e importantes, continuam a ser geridos e fornecidos por
entidades do Governo central ou dos seus agentes. Por outro lado, as receitas que as
autarquias auferem de taxas e tarifas municipais relacionadas com servios prestados,
continuam a ser muito limitadas em proporo ao total da despesa do sector pblico. Este
desequilbrio de recursos entre entidades locais e centrais, est associado falta de
autonomia e de capacidade das autarquias para geriram e controlarem a colecta de taxas e
o seu uso para o fornecimento de servios pblicos. Estes constrangimentos limitam
consideravelmente a autonomia financeira das autarquias para prioritizar, financiar,
organizar e gerir investimentos em vrios servios sociais e econmicos.
68
Notas Finais:
1
Entrevistas com elementos da Direco Nacional do Desenvolvimento Autrquico (DNDA), Ministrio da
Administrao Estatal em Agosto 2007.
2
Um exemplo criativo de uma relao colaborativa entre uma autarquia e a EDM o contrato comercial
entre o Conselho Municipal de Maputo (CMM) e a EDM.
3
Informao recolhida numa entrevista com a Dr Dalmsia Castanheira Cossa, Assessora do Ministro da
Sade, em 13 de Julho 2007.
4
Apesar da referncia genrica na lei das autarquias, s reas da cultura, lazer e desporto, no h qualquer
referncia ao desportono mesmo decreto, em relao transferncia de competncias.
5
Workshop sobre urbanizao e desenvolvimento municipal em Moambique, realizado em 1718 de
Junho 2008 em Maputo.
69
Chapter 3 Governao Urbana e Planeamento
70
De modo a analisar e compreender as vrias questes relativas governao e
planeamento autrquico, foram utilizados trs instrumentos diferentes numa srie de
visitas de campo a um conjunto de autarquias:
(i) O ndice de Governao Urbana (UGI) que composto por 25 variveis organizadas
em quatro sub-ndices ou dimenses: Eficcia, Equidade, Participao e
Responsabilizao. Estas variveis permitiram uma sistemtica e rigorosa organizao
dos dados recolhidos.
(iii) Foi efectuada uma anlise de limitaes e oportunidades para avaliar: (a) as prticas
fsicas de planeamento, (b) o planeamento para a prestao de servios municipais e (c)
as ligaes entre o sistema de planeamento municipal e a governao.
Quanto a trabalhos de campo, a equipa visitou uma amostra de cinco autarquias,
seleccionadas em conjunto com a Associao Nacional dos Municpios de Moambique
(ANAMM), que reflectem uma variedade de situaes urbanas e as diferentes categorias de
cidades e vilas que esto abrangidas pelo termo genrico de municpios: Montepuez e
Ilha de Moambique (regio norte), Beira e Dondo (regio centro) e Vilanculoss (regio
sul). Alm disso, foram realizadas vrias reunies nas municipalidades da Matola e
Maputo.
71
eleitos, enquanto nos distritos, nos postos administrativos e nas povoaes no se esto a
realizar eleies e os representantes polticos esto a ser nomeados pelo governo central.
Para alm de uma compreenso das suas origens, administrativas e polticas, do ponto de
vista da governao e do planeamento h que distinguir duas situaes:
2. A segunda situao, que bastante mais frequente, refere-se aos postos administrativos
(que so fraces de um Distrito) que foram transformados em municipalidades, como
Montepuez ou Dondo. Nestes casos, a sede do distrito est localizada dentro dos limites
do municpio. Por exemplo, a sede do Distrito do Dondo, gerida por um funcionrio
nomeado que reporta aos Governos Regional e Central, est localizada na zona urbana do
Municpio do Dondo, que est sob o poder poltico de um governo eleito. A sobreposio
entre planeamento distrital e planeamento municipal e as relaes entre os dois sistemas
so ainda uma questo a ser considerada e resolvida, tanto na prtica como na teoria (ver
captulo 2 sobre o enquadramento jurdico e poltico).
72
Planeamento Fsico Urbano e Municipal
73
polticas e regras para o uso e desenvolvimento do espao urbano, os Planos Parciais e de
Pormenor determinam os pormenores tcnicos relativamente a usos autorizados, restritos
e proibidos, bem como a localizao e normas para infra-estruturas bsicas urbanas e
equipamentos pblicos. de notar que, nos termos do Regulamento do Solo Urbano
(Decreto 60/06 de 26 de Dezembro 2006), os direitos de uso e aproveitamento da terra
(DUAT) no podem legalmente ser atribudos a entidades privadas excepto no contexto
de regimes de uso da terra devidamente autorizados por um Plano Parcial aprovado. Esta
determinao estabelece o princpio base para o exerccio da autoridade regulatria
municipal em relao a criao de zonas, gesto ambiental e outros interesses pblicos
como condio prvia para formalizar direitos privados deteno de solo urbano (por
via da concesso de direitos de usofruto) e sua utilizao ao abrigo da Lei da Terra de
Moambique. No entanto, ela condiciona tambm a questo do direito terra, importante
do ponto de vista econmico e politicamente sensvel, existncia de Planos Parciais,
criando assim uma presso para a rpida aprovao dos planos num clima muitas vezes
caracterizado por polticas de desenvolvimento urbano mal definidas e capacidades de
planeamento muito limitadas.
74
municipais antes que estes sejam legalmente vinculativos, o que potencialmente d um
maior poder aos Representantes locais do Estado em detrimento das autoridades
municipais, caso haja diferenas nas prioridades relativamente a questes ambientais,
localizao de infra-estruturas e uso da terra. H assim algum risco de que as exigncias
de uma adequada coordenao do ordenamento do territrio, entre OLE e autarquias,
tanto no interior como para alm das fronteiras da municipalidade, possam exacerbar
tenses que existam no seio do regime intergovernamental.
Alguns dos municpios visitados tm criado reas de expanso com base em planos de
urbanizao parciais. A criao de reas de expanso aumenta a populao que vive em
zonas urbanas urbanizadas, melhorando o acesso a infra-estruturas bsicas. Mas os
municpios encontram frequentemente problemas em providenciar infra-estruturas a essas
reas (por exemplo, o Bairro de Chibuene em Vilanculoss e o Bairro Tchumene I, na
Matola), dispersando recursos escassos e servios limitados a reas mais vastas. Outros
casos h, como o Bairro de Mafarinha no Dondo, em que os planos municipais so
meramente reactivos, consistindo sobretudo em remediar situaes ambientais graves
criadas por ocupao ilegal e descontrolada de terras. Na Ilha de Moambique, para reduzir
a populao residente, o municpio decidiu transferir muitos habitantes para o continente.
No entanto, a nova rea de habitao no foi dotada com as caractersticas mnimas de
urbanizao (no h ruas claramente marcadas, as casas esto dispostas em desordem, etc.)
e pode no ser uma soluo a longo prazo para o problema da reinstalao.
75
assegurar a coordenao entre os planos municipais e os planos do Estado continuam a
ser ad hoc e so muitas vezes ignorados. Alm disso, as autarquias fazem muitas vezes os
seus planos anuais com base no programa poltico, ou manifesto eleitoral e no em
projectos de investimento pblico e de ordenamento mais estruturados e estveis. Estes
manifestos raramente so baseados em estimativas realistas de recursos disponveis. Esta
forma de encarar o planeamento coloca alguns problemas: durante o seu mandato, as
autoridades municipais sentem-se muitas vezes amarradas aos seus manifestos, que
reflectem a viso de um partido poltico e que podem no corresponder s necessidades e
prioridades que resultam de processos de planeamento tcnicos e participativos.
76
conjuntos para planeamento, de modo a melhorar a comunicao e aumentar a
coordenao entre os planos das autoridades territoriais locais. Tais iniciativas tm
provado ser particularmente eficazes em provncias onde o planeamento distrital
participativo est mais desenvolvido e aquelas onde h apoio tcnico para ajudar
articulao entre os planos estratgicos de desenvolvimento distrital (PEDD) e os planos
de investimento municipais.
77
municipais construam escolas e unidades de cuidados de sade, a responsabilidade pela
gesto continua nas mos de entidades do Estado e dos seus departamentos sectoriais.
Estes investimentos, sem a real transferncia de responsabilidades recorrentes, conforme
foi focado acima, causa frequentemente problemas em termos de dotao de pessoal e
equipamentos, mantendo-se alguns deles sem utilizao ou subutilizados durante bastante
tempo.
78
Os vereadores visitam os bairros para identificar as necessidades e prioridades da
comunidade. As assembleias municipais, em todas as autarquias, instituram tambm
comisses que esto a trabalhar nos bairros.
Os presidentes dos conselhos municipais tm um horrio fixo, todas as semanas, para
receberem os muncipes que possam ter alguma reclamao ou sugesto a apresentar
(p. ex: Matola).
Rdios das comunidades so utilizados para divulgar temas de educao cvica e
actividades municipais (p. ex: Montepuez e Dondo)
O oramento municipal e a sua execuo so afixados na entrada e os cidados tm
acesso livre a esta informao financeira.
Os municpios praticam o oramento participativo. Geralmente, isto feito com o
apoio de projectos de doadores (p. ex. Dondo, ADA e Montepuez, SDC).
79
implementao dos planos criam um elo essencial entre a melhoria da governao
municipal e os servios urbanos. Existem boas e inovadoras prticas na Governao e
Planeamento Urbano, mas geralmente esto mal documentadas e so pouco conhecidas.
Um dos desafios document-los numa base regular e medir o seu contributo. Dar-se-ia
assim um primeiro passo para enfrentar o desafio de encontrar mecanismos para a troca
de know how entre os protagonistas em cena.
80
funcionar de facto, como substituto de uma poltica de preos que tenha em considerao
os mais pobres, fazendo com que estes tenham acesso a gua mais barata mas que,
entretanto, de qualidade diferente; (iv) Apesar das suas limitadas capacidades
financeiras, as autarquias tm fornecido apoio aos negcios e comerciantes informais,
sobretudo atravs do melhoramento de mercados, reforando assim o tradicional papel da
maioria dos municpios como cidades-mercado.
81
(v) No existem propriamente agncias anti-corrupo, mas h alguns programas anti-
corrupo financiados pela ajuda internacional.
3.3 Recomendaes
A principal recomendao deste captulo o reforo da governao municipal e do
planeamento para uma melhor prestao de servios. Os processos de descentralizao e
de municipalizao empreendidos desde 1997 tm tido alguns resultados positivos, mas
que precisam de ser aprofundados. A opinio da equipa que a descentralizao
municipal a melhor forma de dar resposta aos desafios da urbanizao. No entanto, nas
condies actuais, as autarquias no esto em posio, poltica, financeira e
administrativa, de enfrentar esses desafios e fornecer servios a uma populao crescente,
e particularmente aos pobres.
82
Recomendaes: Em Moambique as polticas, tanto de democratizao como de
descentralizao so grandemente cerceadas pela doutrina do gradualismo. Os benefcios
j demonstrados da reforma municipal deveriam ser alargados e aprofundados atravs de
uma expanso sistemtica de governao descentralizada, ao longo de um perodo de
1015 anos, com metas muito claras para a expanso do seu mbito geogrfico at incluir
todas as vilas rurais e os distritos rurais em torno delas. Alm disso, deveria ser definido
um calendrio para a transferncia de competncias operacionais para as autarquias e
deveria ser estabelecido um programa muito claro de reforo de capacidades e de
reformas fiscais, relacionadas com o processo mais alargado de reforma do sector
pblico, como base do reforo e da atribuio de poderes s autarquias, para fornecerem
servios aos cidados que esto em posio de responsabilizar efectivamente os seus
funcionrios.
83
autarquias. Torna-se necessrio desenhar e implementar um programa de formao sobre
questes relativas a governao e planeamento, composto por vrios mdulos. Garantir-
se- assim que as novas autarquias estaro preparadas para enfrentarem os seus novos
desafios. Um tal programa dever, numa primeira instncia, ser direccionado para os
municpios que foram criados em 2008.
84
H necessidade de linhas de orientao sobre regras oramentais e de responsabilizao e
sobre os aspectos prticos da transferncia destas responsabilidades. Deveria ser
desenvolvido e implementado um modelo de acordo mais detalhado do que aquele
anexado actual lei. Estas transferncias so uma oportunidade importante para melhorar
a responsabilizao e a governao a nvel local.
Resumo da Questo: Uma clara concluso do estudo que o rcio da colecta real em
relao prevista ainda muito baixo, apesar dos esforos de vrios municpios. Na
85
maioria dos casos, os eleitos locais tm uma ideia bastante clara do que devia ser feito
para melhorar o nvel da cobrana e aumentar o seu oramento.
86
maior equilbrio entre apoio tcnico e investimentos. O programa de ajuda austraco no
Dondo foi citado como um bom exemplo deste tipo de equilbrio.
Recomendaes: As respectivas funes de cada nvel do governo devero ser mais bem
definidas no interesse da preveno e da gesto ps-desastres. Nas actuais condies, as
autarquias no esto preparadas para gerir os riscos dos impactos da natureza. Estas
situaes deveriam claramente situar-se dentro das responsabilidades dos Governos
central e regionais. No entanto, o papel das autarquias na preveno de desastres deve ser
definido e clarificado. As regras do planeamento urbano e as normas de construo,
sobretudo no caso de instalaes pblicas, deveriam ser revistas a nvel local de modo a
melhorar a preparao das autarquias para os impactos das alteraes climticas. As
implicaes oramentais correlacionadas deveriam ser tornadas mais transparentes e
funcionais. O decreto 29/06, que define as competncias das autarquias locais deveria ser
reformulado de acordo com estes princpios.
87
Proposta de Aco a Nvel Nacional
As recomendaes a nvel nacional tm necessriamente de atender s trs questes
seguintes:
A terceira questo que estas pontes devem ser construdas primordialmente para
atender a problemas concretos que as autarquias enfrentam, de modo a melhorar alguns
dos servios bsicos pelos quais elas so responsveis, em particular: (a) o planeamento e
seguidamente a prestao do servio pblico e domstico de remoo e tratamento de
lixos; (b) a gesto dos mercados pblicos; (c) o desenvolvimento econmico.
88
uma forte governao participativa dever possibilitar, numa perspectiva a longo prazo, a
prestao de uma mais ampla gama de servios.
89
2. Formao de pessoal e vereadores: Esta formao dever ser feita atravs de cursos
de formao de curta durao, programas de intercmbio entre cidades, formao no
posto de trabalho, workshops e outras modalidades pedaggicas talhadas medida
das necessidades especficas de cada autarquia. Algumas podem ter deficincias na
rea da responsabilizao, enquanto outras podero ter necessidade de reforar a
igualdade de gneros. O ndice de Governao Urbana poder ser uma boa
ferramenta para fazer o diagnstico local das necessidades de formao.
90
revelaram a percepo tida, a nvel local, da ANAMM e realaram algumas das suas
fragilidades. A presente proposta tem, como um dos seus intuitos, dar soluo a essas
fragilidades de modo a desenvolver as capacidades da ANAMM, o que poder vir a ter um
papel muito importante no reforo da capacitao dos municpios.
91
(a) O nmero de funcionrios permanentes da ANAMM deveria ser aumentado
sobretudo para que possa cumprir a sua funo poltica. Para alm do seu
desempenho poltico, a ANAMM poderia, gradualmente, comear a envolver-se nas
questes tcnicas e sectoriais, provavelmente atravs de uma abordagem baseada em
programas especficos. Planeamento urbano, polticas fiscais, gesto de resduos
slidos, questes judiciais, comunicaes e igualdade entre os gneros foram algumas
das reas identificadas como necessidades. Ter que haver cuidado para que as
actividades tcnicas e de apoio aos servios da ANAMM no dupliquem ou substituam
o papel que desempenhado pelos diferentes ministrios de tutela que esto a
fornecer aconselhamento tcnico e orientaes aos municpios. A prioridade deve ir,
claramente, para o reforo de instituies j existentes que prestam apoio aos
municpios.
Resumo da Questo: A maioria dos municpios dispe de uma rede relativamente densa
de organizaes da sociedade civil, legalmente constitudas ou no, de natureza e com
interesses diferentes. Na sua maioria estas organizaes so fracas e com poucos
recursos, se que os tm, e geralmente com um baixo nvel de presena activa no
92
planeamento e em actividades de carcter municipal. No entanto, elas so claramente um
instrumento importante.
Ainda que existam vrias organizaes, bvio que o seu papel ainda limitado. Tal
como frequentemente acontece, mesmo em contextos muito participativos, a maioria dos
cidados no se imiscui na participao quer social quer poltica. Por um lado, a
participao de votantes ainda reduzida ou mesmo muito reduzida e, por outro, muitos
cidados, a nvel individual, no tem grande participao em projectos em curso ou em
fruns existentes. A falta de confiana nos representantes polticos, a falta de
comunicao e de informao sobre o que um municpio, ou at mesmo de
conhecimento sobre o que so possveis canais de participao, podem explicar o
reduzido nvel de participao poltica e social. Ao mesmo tempo, as autarquias que
decidiram investir na comunicao de massas, em particular atravs dos seus meios
locais, esto a atingir grandes taxas de audincias. Montepuez, por exemplo, afirma ter
nveis de 85% de audincia nos seus programas locais e informou que a rdio
comunitria, que fora um dos pedidos feitos pela comunidade, tem sido uma das mais
importantes realizaes alcanadas nos ltimos 10 anos.
Recomendaes:
(a). Deveria ser implementada uma alargada campanha de informao, dirigida a
cidados de todas as idades. O seu principal tema dever ser informar a populao
sobre o que um municpio, as suas funes e as suas limitaes.
(b). Dever ser feito um esforo para aumentar a transparncia nas autarquias e o nvel
de responsabilizao. Prestar informaes sobre os recursos oramentais e a sua
utilizao, ou sobre o valor de concursos pblicos e resultados tangveis, so
factores importantes para criar um nvel mnimo de confiana junto da sociedade
civil.
(c). Os canais de comunicao entre eleitos e os seus eleitores devem ser estabelecidos
numa base de regularidade. As visitas mensais feitas a cada um dos bairros, tal
como acontece actualmente, no devem servir apenas para pedir o apoio do povo,
como se tornou patente atravs de algumas das nossas entrevistas, mas para dar
contas do que o municpio est a fazer.
93
(d). Deve ser definida, implementada e amplamente propagada uma estratgia de
participao, que conduza gradualmente a polticas participativas. Tambm neste
caso, estas polticas contribuiro para aumentar o necessrio nvel de confiana,
que presentemente reduzido.
(e). Dever ser elaborado e financiado um programa de capacitao para as
organizaes da sociedade civil. Esses fundos poderiam ser utilizados para o
seguinte: (i) facilitar a participao dos cidados assumindo diversos tipos de
custos de reunies; (ii) promover programas de intercmbio entre cidades
abrangendo outras comunidades; (iii) co-financiamento de algumas infra-
estruturas; por exemplo os recursos poderiam ajudar as organizaes a terem uma
sede prpria para as suas actividades financiando os materiais de construo; e (iv)
actividades de informao e comunicao dirigidas aos aderentes de organizaes
de base.
Consultas a Nvel da Cidade: Uma consulta cidade um processo que envolve diversas
partes interessadas, visando solues para um problema considerado como prioritrio por
todos os participantes (ver caixa 1 na verso mais longa no CD-ROM). Pode ser, por
exemplo, a recolha de resduos slidos num bairro especfico ou no conjunto da cidade, a
gesto de um mercado local ou de qualquer dos sectores que caem sob a responsabilidade
das autarquias. A consulta cidade um ponto de partida para o planeamento, em
municpios onde tal no ainda praticado.
94
vindo a ser implementada em Moambique e poderiam ser um complemento dessa
estratgia. Os Programas de Consulta Cidade e de Aco Prioritria tm um mbito
mais reduzido que os CDS e so geralmente de curto prazo. Podem ser complementados
por recursos de investimento que actuariam como catalisador para canalizar recursos
financeiros existentes e internacionais. A ordem de grandeza para desenvolver uma
Consulta Cidade e financiar algumas aces seria de USD 5 a 7 milhes, para um
perodo de 3 a 5 anos. As unidades de planeamento criadas em cada um dos municpios
poderiam efectuar as consultas nas cidades, o que constitui tambm um excelente
elemento de formao. So um primeiro passo para os Planos de Desenvolvimento Local
que seriam desenhados e accionados de acordo com a Lei do Planeamento Fsico
aprovada em Maio 2007.
95
Em resumo, sugere-se que a Consulta Cidade e os Planos de Aco sejam
complementados com Planos Participativos de Desenvolvimento Local. Estes planos so,
tambm eles, um processo envolvendo mltiplos participantes interessados, e que em
ltima anlise dever ter por fim encontrar solues para as necessidades bsicas dos
cidados, em termos de servios essenciais. Poderiam ser implementados e postos em
prtica quer atravs de financiamento externo quer nacional, ou atravs de oramentos
participativos que constituem o segundo programa proposto a nvel local.
O PB um bom ponto de partida para estabelecer laos fortes entre os governos eleitos e
a sociedade civil, ainda que esta no seja muito forte. Na realidade, est-se a verificar que
o PB gera um elevado nvel de Capital Social. Ao mesmo tempo, as organizaes sociais
existentes vem-se reforadas e outras novas tendem a emergir, como organizaes de
servios, ligadas numa primeira fase obteno de uma parte dos recursos pblicos para
melhoramentos muito concretos a favor dos seus pblicos. Alm disso o PB j
demonstrou ter um efeito secundrio, que a modernizao das administraes locais e a
sua gradual transformao em instituies mais abertas ao pblico.
96
moambicano. Este manual no s responde s questes bsicas como tambm apresenta
muitos casos representativos e prticas inovadoras relacionadas com o PB (Cabannes
2004).
1. Apoio tcnico a:
2. Apoio financeiro de agncias externas, para multiplicar o montante dos recursos que
seriam postos discusso pelas cidades (um para um, ou dois para um, por exemplo).
A ordem de grandeza deste projecto poderia ser de cerca de USD 4 milhes para as
componentes (a) e (c), e poderia variar entre USD 4 a 6 milhes para a componente de
investimento (b). O perodo de tempo poder variar entre 3 a 5 anos para alcanar uma
consolidao do processo.
97
melhoria de servios pblicos de pequena escala. Estes investimentos so um
complemento do investimento municipal de larga escala. Este programa, coordenado a
nvel nacional como um instrumento de concesso de verbas solicitadas, mas
implementado a nvel municipal atravs de parcerias comunidades-autarquias, tem sido
experimentado com sucesso em vrios pases, em particular na Amrica Latina e Carabas
(ver apndice 7 na verso mais longa no CD-ROM).
Sumrio de Recomendaes
Recomendaes Jurdicas e Polticas
98
Proposta de aces a nvel nacional
Notas Finais:
1
Cinco planos mestres foram financiados por um Projecto do Banco Mundial (PROL) entre 1997 e 1999,
mas nenhum foi legalmente aprovado e ratificado.
2
Decreto de 13 de Maio, 2008 Art 14.
3
Notvel excepo o municpio de Maputo que criou uma unidade para as parcerias pblico-privadas e
est j a efectuar uma srie de operaes deste tipo.
99
Chapter 4 Finanas Pblicas Autrquicas
4.1 Introduo
Como j foi explicado no Captulo 2, Moambique empreendeu, ao longo dos ltimos
10 anos, um processo duplo de descentralizao, combinando um processo de
desconcentrao dos servios pblicos prestados pela Administrao Estatal, com uma
simultannea delegao de funes e responsabilidades pelas despesas a um determinado
nmero de autarquias. Isto significa que os municpios so as nicas entidades
descentralizadas no pas a quem foram atribudas responsabilidades sobre as despesas e
uma autonomia administrativa e financeira considervel. Como tal, os municpios cobram
receitas prprias e recebem transferncias do governo central para financiar despesas e
investimentos numa srie de servios municipais. Para o financiamento de despesas de
capital, as autarquias recebem tambm fundos externos e tem um acesso limitado ao
crdito.
O objectivo deste captulo fazer uma anlise global das finanas municipais em
Moambique, examinando as funes e responsabilidades tanto em relao a receitas
como a despesas. Para que as autarquias cumpram com eficcia a sua misso de prestar
servios locais, necessitam de ter sistemas financeiros funcionais, tanto a nvel local
como a nvel intergovernamental. Consequentemente, este captulo procura documentar
as principais caractersticas de tais sistemas e sublinhar os seus principais desafios.
Apresenta ainda uma srie de aces que autarquias e os governos poderiam ponderar, de
modo a melhorar a capacidade financeira municipal. As concluses resultam de pesquisa
tanto primria como secundria. No decorrer de 2007 e 2008 a equipa visitou cinco
municpios para recolher dados primrios e realizar extensas entrevistas com funcionrios
locais, provinciais e estatais. Foram tambm realizadas entrevistas com peritos sobre
finanas municipais em Moambique.
100
4.2 Principais Concluses
Enquadramento Jurdico e Responsabilidades Autrquicas
Em 1997 a Assembleia Nacional aprovou uma srie de leis (Pacote Autrquico) para
definir o modelo de municipalizao do pas. A Lei 11/97 (Lei das Finanas Autrquicas)
estabeleceu o enquadramento jurdico das finanas municipais e foi subsequentemente
regulamentada pelo Cdigo Tributrio Autrquico (Decreto n 52/00) de Dezembro 2000.
Em Janeiro 2008 foi publicada uma nova Lei das Finanas Autrquicas (Lei 1/08,
revogando a Lei 11/971 e o novo Cdigo Tributrio Autrquico est a ser revisto. As
despesas municipais so tambm reguladas pela Lei 2/97 e pelo mais recente Decreto
33/06 que estabelece o enquadramento para a transferncia de funes e competncias de
organismos do Estado para os municpios.
101
Como j foi referido, o processo de descentralizao em Moambique caracterizado por
uma viso gradualista e, originalmente, contemplava que alguns servios sociais fossem
fornecidos pelas autarquias; essa no foi, no entanto, a prtica estabelecida no incio do
processo de municipalizao. Ainda que, em princpio, as autarquias sejam responsveis
por uma srie de competncias, nas reas acima referidas, na prtica a transferncia de
competncias do Estado para os municpios tem sido gradual. Com a publicao do
Decreto 33/06 em 2006, verificou-se um renovado mpeto para determinar quais as
funes paralelas de servio social que podem eficazmente ser prestadas pelas autarquias.
Este decreto abre a possibilidade de virem a ser gradualmente descentralizados para as
autarquias, para alm das infra-estruturas bsicas, a proviso de cuidados bsicos de
sade, educao primria e outros servios sociais. Presentemente o Governo central
ainda responsvel pela prestao e financiamento dos servios sociais (incluindo a
educao primria e os cuidados primrios de sade) e tambm por certas obras pblicas,
como estradas primrias e secundrias. De acordo com o Decreto 33/06, o Estado deve,
em cada ano, indicar a transferncia de responsabilidades especficas e os
correspondentes meios financeiros. At que seja completada a transferncia das
competncias o Estado continuar a ser responsvel pelos investimentos nessas reas bem
como por fornecer s autarquias todos os planos, projectos e programas relevantes para a
fase de transio.
O Decreto 33/06 deveria ser devidamente articulado com a Lei dos rgos Locais do
Estado (LOLE).3 De acordo com a LOLE, o distrito a unidade territorial primria do
Estado e a base do planeamento econmico e social do pas. Como Moambique um
Estado unitrio, o territrio municipal est compreendido dentro das delimitaes de
provncias, distritos e postos administrativos. Embora a LOLE estabelea que a
autonomia e as competncias autrquicas sero respeitadas pelos rgos locais do Estado,
muitas competncias autrquicas, como estradas, resduos slidos, iluminao pblica,
silvicultura e jardins so tambm competncias distritais, de acordo com a
regulamentao da LOLE. H aqui um potencial de conflitualidade quanto a quem
compete fornecer estes servios as autarquias ou os distritos. assim necessrio que as
aces e os planos dos rgos do Estado locais e das autarquias sejam coordenados. No
102
entanto, com uma responsabilidade duplicada em relao a alguns servios, h o risco de
que nem o distrito nem a autarquia fornea um determinado servio e que certas reas
fiquem sem servios adequados. O risco particularmente acentuado em reas
periurbanas e nas franjas dos municpios, e/ou nos casos em que autorquias e distritos so
governados por partidos polticos diferentes.
Receitas Municipais
Para cumprirem com as suas funes e responsabilidades, as autarquias tm acesso a uma
srie de receitas prprias, transferncias intergovernamentais, ajuda e crdito. As receitas
prprias provm dos impostos de natureza municipal e so directamente controladas pelas
autarquias. As transferncias provm de um conjunto de recursos destinados a despesas
de capital e recorrentes, controlados pelo Governo nacional. A ajuda vem de fontes
externas, na maioria dos casos para o financiamento de despesas de capital. Por fim, as
autarquias esto autorizadas a contrair emprstimos dentro de rigorosos limites. Na
generalidade, os oramentos autrquicos so muito limitados. Em 2006, o oramento total
para a totalidade das autarquias (excluindo a ajuda) foi de 1,1 mil milhes de meticais,
equivalente a USD 46 milhes. Em termos totais per capita, isto significa uma despesa
mdia municipal de um pouco menos de 300 Mt por residente, com variaes
significativas entre os 90 Mt e os 900 Mt.
Receitas Prprias
103
Imposto Predial Autrquico (IPRA): Este imposto incide sobre o valor de imveis,
incluindo terrenos, edifcios e construes ou instalaes permanentes. A obrigao do
pagamento desta taxa recai sobre a pessoa que aparece no registo de propriedade ou sobre
aqueles que detm a posse real da propriedade. A Lei 01/08 estabelece 3 mtodos para
calcular o valor do imvel: (i) o valor cadastral, (ii) valor auto declarado, (iii) valor de
mercado. O valor destas taxas estabelecido por lei e varia consoante o uso a dar
propriedade, desde 0,4% (residencial) a 0,7% (comercial). As entidades sem fins
lucrativos (educao, cuidados de sade, religiosas, etc.) esto isentas. As novas
propriedades ficam tambm isentas durante cinco anos.
Imposto sobre veculos: a base desta imposto so todos os veculos registados e em uso
no territrio municipal. Antes da Lei 01/08, esta taxa era administrada pelo governo
nacional e 75% das receitas eram entregues s autarquias. Actualmente, a administrao
desta taxa est totalmente sob a jurisdio das autarquias, que tm tambm direito a
arrecadar a totalidade da receita. As taxas foram definidas pela Lei 01/08, pelo que as
autoridades autrquicas no tm direito a fix-las.
Imposto sobre a transaco de imveis (SISA): Antes da Lei 01/08 esta era uma taxa a
nvel nacional. Esta taxa recai sobre a transaco da propriedade imobiliria que se
efectua dentro autarquia. A taxa de 2% e incide sobre o valor total declarado ou
patrimonial (o que for mais elevado dos dois) das propriedades transaccionadas.
104
Outras receitas: alm destas, as autarquias tm ainda recurso a outros instrumentos de
receita, como tarifas, encargos e taxas para melhoramentos. As autarquias podem cobrar
pela emisso de licenas e por actividades econmicas. Podem ser cobradas taxas pela
prestao de uma srie de servios, incluindo: construo, utilizao de terreno, mercados
e feiras, publicidade, saneamento, cemitrios, venda ambulante, recolha de resduos,
estacionamento e a tributao de actividades econmicas, incluindo o turismo.5 As
autarquias tm ainda o direito de cobrar taxas de utilizao relativamente a servios que
prestam. Esses servios incluem: abastecimento de gua e electricidade; recolha de
resduos slidos; transportes urbanos de pessoas e bens; utilizao de matadouros;
manuteno de jardins e mercados; e manuteno de estradas. As assembleias municipais
tm uma relativa liberdade para estabelecer os valores de licenas e taxas, desde que
cumpram os conceitos bsicos de recuperao de custos e no excedam os limites
estabelecidos por posturas municipais. Por ltimo, as autarquias podem tambm cobrar
taxas de melhoramento sobre a mais valia conseguida pelas propriedades em
consequncia de investimentos pblicos, como estradas, electricidade, construo de
zonas verdes, etc.
105
(equivalentes a USD 14,5 milhes), 14 por cento provinham de receitas fiscais, 10 por cento das quais
relativas ao imposto predial (IPRA). As receitas no fiscais representaram 36% do total da receita, sendo
7% relativos a taxas de mercados, 9% receitas de publicidade e 10% recolha de resduos slidos. Em
relao s transferncias, em mdia, entre 2003 e 2006, 25% do total das receitas da autarquia tiveram
por origem o FCA e 12% o FIIL. Do lado da despesa, entre 2003 e 2006 o municpio de Maputo gastou
65% do seu oramento em salrios e 30% em despesas de capital. Tendo a mais elevada base de
tributao de todas as autarquias, Maputo gera receitas prprias suficientes para cobrir a totalidade da
folha de salrios, mas necessita de transferncias adicionais para financiar os elevados e sempre
crescentes investimentos que a capital do pas requer.
Uma forma de avaliar a viabilidade financeira das autarquias, calcular a proporo das
despesas que pode ser financiada com as receitas prprias. Este um indicador parcial
que depende muito do contexto (pois as pequenas autarquias no tm naturalmente as
bases tributrias necessrias para gerar receitas prprias apesar de o esforo tributrio
ser potencialmente elevado), mas d uma ideia aproximada da sua viabilidade financeira
em relao prestao de servios. As autarquias moambicanas geram receitas prprias
que cobrem um pouco mais de metade (53%) das suas despesas recorrentes.
Considerando apenas salrios, as receitas prprias municipais cobrem 93 por cento das
despesas salariais. Por outras palavras, as autarquias no geram sequer receitas suficientes
para os custos salariais, quanto mais para investimento.
106
com receitas prprias e outras, como Mocmboa da Praia, Mandlakazi e Ilha de
Moambique que financiam menos de 25 por cento.
H uma srie de elementos que contribuiu para a baixa proporo das receitas prprias no
total das receitas das autarquias. Entre elas referem-se: a baixa capacidade, ausncia de
registos, bases de dados incompletas, falta de incentivos para a colecta de impostos e
bases tributrias reduzidas. Um outro elemento importante a falta de sensibilizao dos
cidados para as suas responsabilidades fiscais, que resulta, em parte, de uma confuso
generalizada entre impostos municipais e nacionais. Esse factor, conjugado com um
baixo nvel de imposio tributria, tem por resultado baixos nveis de cobrana. Para
alm destas limitaes, o presente regime jurdico tem tambm uma srie de limitaes
ao uso dos instrumentos de receita municipal em todo o seu potencial.
Finanas Intergovernamentais
Devido s limitadas fontes prprias de receitas, uma elevada proporo das receitas
municipais vem de transferncias intergovernamentais. Em Moambique, as autarquias
recebem dois tipos principais de transferncias do Governo central, o Fundo de
Compensao Autrquica FCA e o Fundo de Investimento de Iniciativa Local FIIL.
As autarquias podem ainda receber transferncias para investimentos especficos e
outros7 como o Fundo de Estradas FE e transferncias extraordinrias em situaes de
emergncia.8
O FCA constitudo por 1,5% da receita fiscal de um determinado ano.9 O conjunto das
receitas fiscais composto por todos os impostos colectados pelo Governo nacional.10
Estas transferncias so incondicionais, a nica proibio serem usadas para
complementar os salrios de pessoal municipal. A frmula para atribuir o FCA obedece a
dois critrios: populao (75%) e territrio (25%).11 Antes da reforma de 2008, a Lei 11/97
estabelecia que o FCA devia ser distribudo segundo quatro critrios: populao, territrio,
um ndice de esforo fiscal e um ndice de desenvolvimento.12 A reduo do nmero de
critrios deveria simplificar a atribuio do FCA. No entanto, ao eliminar o critrio relativo
ao esforo fiscal, o sistema de atribuio eliminou tambm os incentivos s autarquias para
107
aumentarem a sua colecta de receitas prprias e eliminaram a possibilidade de pequenas
autarquias com reduzida populao, aumentarem as suas transferncias atravs do seu
prprio esforo fiscal. Uma elevada dependncia da populao, como critrio para a
atribuio de transferncias, est conforme com as prticas internacionais; no entanto, pode
revelar-se problemtica em casos de grande mobilidade da populao, pois a atribuio
anual das verbas a distribuir geralmente calculada com dados que, ou esto ultrapassados
ou foram mal projectados. O conjunto total de verbas a distribuir e os coeficientes de
distribuio so apresentados anualmente no Oramento de Estado. O total de verbas
atribudas a cada autarquia pago mensalmente pelo Governo nacional.
Como j foi referido, uma elevada proporo dos recursos autrquicos provm de
transferncias intergovernamentais. No entanto, em proporo totalidade das receitas do
pas, as transferncias municipais representam uma dotao muito reduzida. O Quadro 4.1
mostra que, em mdia, entre 2005 e 2007 o montante total de recursos que os municpios
receberam do FCA e do FIIL no atingiu sequer um por cento (0,74%) do total das receitas
do pas.
108
FIIL / Receitas Totais (%) 0,32 0,28 0,28 0,29
FCA+FIIL/Receitas Totais (%) 0,79 0,77 0,69 0,74
FCA/ Receitas Fiscais (%) 1,32 1,1 1,13 1,18
Fonte: Oramento do Estado. * Banco de Moambique em Ilal e Toneto 2008.
Em termos do FCA, entre 2005 e 2007 o conjunto total de recursos transferidos para as
autarquias totalizou 1,2 por cento, no atingindo sequer o limite de 1,54 por cento
estabelecido na lei. Em proporo do total das receitas, o FCA representou 0,46 por
cento. Quanto ao FIIL, a lei no estabelece uma percentagem mnima a ser distribuda,
mas a totalidade das dotaes so ainda mais reduzidas que as do FCA, representando
menos de um tero de um ponto percentual da totalidade das receitas. Uma vez que o
FIIL um dos poucos canais estveis atravs dos quais as autarquias financiam as suas
infra-estruturas, estes nmeros muito baixos do azo a srias preocupaes quanto ao
papel que as autarquias podero desempenhar na proviso de infra-estruturas locais.
Apesar da baixa proporo do conjunto de verbas de transferncia em relao s receitas
totais, entre 1999 e 2007, tanto o FCA como o FIIL tm vindo a crescer em termos reais,
em 3,5% e 9,7% respectivamente. Em conjunto, ambos cresceram a uma taxa anual de
5,7%.
109
extremos so representados pelos municpios de Maputo e Metangula, com 24 e 0,3 por
cento respectivamente mdia para o perodo 19982007. O caso do FIIL semelhante
ainda que um pouco menos polarizado, recebendo Maputo 22 por cento e Metangula 0,4.
Em termos gerais, entre 1998 e 2007 as quatro maiores autarquias (Maputo, Matola,
Beira e Nampula) congregaram 50 por cento da totalidade das transferncias, enquanto 20
outros municpios receberam menos de 2 por cento cada da totalidade das transferncias.
110
Para alm do FCA e do FIIL as autarquias recebem tambm recursos do fundo de estradas
(FE) para financiamento de algumas das suas responsabilidades no sector das vias
urbanas.14 O FE integra 10 por cento das taxas sobre combustveis (75% da taxa sobre
gs e 50% da taxa sobre gasolina). Estes 10 por cento so distribudos pelas autarquias e
tm representado cerca de USD 5 milhes anualmente, desde 2005 ano em que o
fundo foi criado. A atribuio a cada municpio feita segundo dois critrios: a densidade
da rede de estradas em cada municpio e a tipologia do prprio municpio, conforme so
cidades ou vilas. No , no entanto, muito claro qual o peso atribudo a cada um destes
critrios. Em termos do funcionamento deste fundo, cada autarquia recebe uma parte do
fundo numa conta municipal separada15 . Tudo parece indicar que algumas autarquias tm
dificuldade em gerir este fundo e, em consequncia, no despendem a totalidade das
dotaes. Outras autarquias, como o caso de Maputo, gastam a totalidade dos seus
fundos e desse modo conseguem, por vezes, ir buscar mais daquilo que no foi gasto
pelos outros municpios.
No total entre 2005 e 2007 as autarquias receberam USD 15,2 milhes atravs do FE. Em
termos per capita, isto representa 92 Mt ou USD 3,7 por pessoa, o que equivalente a
uma dotao mdia anual de 30,5 Mt ou USD 1,2. Embora o montante desta transferncia
seja pequeno, representa ainda assim cerca de um tero das transferncias que as
autarquias recebem em transferncias de capital e correntes, pelo que sua importncia no
de desprezar. Em relao atribuio do FE entre as autarquias, relativamente
semelhante, com um coeficiente de variao de 0,25. Num extremo esto as autarquias
que receberam em mdia 2 milhes de meticais entre 2005 e 2007, como Mandlakazi e
Moatize, e no outro extremo Maputo e Beira com 15 e 6 milhes de meticais,
respectivamente. No entanto, numa base per capita, a dotao mais desigual,
apresentanto um coeficiente de variao de 0,9. Neste caso, o contraste inverso,
recebendo autarquias como Maputo, Matola e Beira menos de 15 Mt por pessoa e por ano
e autarquias como Metangula e Mandlakazi, mais de 200Mt por pessoa e por ano (ver o
Quadro A4 no relatrio integral).
111
Outras Fontes de Receitas Municipais: Ajuda e Emprstimos
A atribuio horizontal de ajudas no conjunto dos municpios mostra que entre 2004 e
2007 s 4 dos 33 municpios (Cuamba, Metangula, Guru, Mandlakazi) no receberam
ajudas. A distribuio varia entre USD 1 por pessoa, em municpios como Monapo and
Angoche, a mais de USD 50 por pessoa, em localidades como Pemba, Moatize, Manhia,
Chimoio e Marromeu. A mdia das dotaes anuais, para o total de municpios de USD
112
23 por pessoa. Em termos per capita, isto significa que, em mdia, durante estes trs
anos, os municpios receberam USD 80, ou 2.000 Mt todos os anos. Mas porque a ajuda
no uma fonte de receita regular, consistentemente distribuda s autarquias de acordo
com os seus planos oramentais e de um modo transparente e previsvel, a dotao por
municpio no revela qualquer tipo de padro.
Em relao a emprstimos, a Lei 01/08 estabelece que, com raras excepes, o recurso a
emprstimos pelos municpios s permitido em circunstncias especiais e para os
seguintes fins: (i) investimentos produtivos e investimentos sociais e culturais; (ii) para a
compensao de encargos inesperados resultantes de desastres e calamidades; e (iii) para
dar resposta s necessidades de reestruturao financeira. As empresas pblicas
municipais podem tambm ter direito a contrair emprstimos, com base nos regulamentos
especficos estabelecidos por um decreto do Conselho de Ministros. De acordo com a Lei
01/08, as autarquias podem contrair emprstimos de curto-prazo junto de instituies
nacionais de crdito, para cobrir encargos financeiros. O montante do emprstimo no
pode exceder o equivalente a trs meses de transferncias do FCA para a respectiva
autarquia. De igual modo, a Lei determina que os emprstimos tm de ser pagos durante
o mesmo exerccio fiscal em que foram contrados. A contratao de emprstimos
multianuais requer ratificao pelo Ministro das Finanas.
Em muitos pases descentralizados o recurso aos emprstimos locais visto como uma
forma eficiente e equitativa de financiar infra-estruturas locais. No entanto, para que os
emprstimos se tornem um instrumento financeiro vivel, seria necessrio criar uma srie
de condies, sobretudo para evitar potenciais desequilbrios fiscais. Presentemente, as
condies financeiras das autarquias de Moambique no so, em geral, favorveis ao
recurso aos emprstimos como mecanismo regular e vivel de financiamento. Os
mercados de crdito exigem mecanismos de controlo que no existem nas autarquias
moambicanas. H uma inexistncia generalizada de dados: os sistemas para revelao de
informao geral e auditorias das contas pblicas so fracos; os mercados financeiros so
frgeis; e h falta de instrumentos para efectuar a avaliao de riscos financeiros. Devido
113
a esta situao, a Lei 01/08 estabelece controlos financeiros muito rgidos quanto ao
recurso ao crdito pelas autarquias.
Despesas Municipais
O ciclo do oramento municipal consiste em trs fases: planeamento e preparao,
execuo e controlo.19 A primeira fase o planeamento e preparao do oramento. Em
princpio, as autarquias gozam de autonomia em termos de planeamento, preparao e
execuo do oramento, investimento pblico e gesto do patrimnio pblico. As
autarquias preparam planos e oramentos anuais com reas especficas de interveno, de
acordo com o plano quinquenal dos governos autrquicos.20 No obstante esta autonomia,
as autarquias esto parcialmente ligadas ao sistema nacional de planeamento e
oramento. De acordo com as orientaes oramentais emitidas anualmente pelo MF, as
autarquias tm de ter em considerao as prioridades nacionais, tal como definidas no
Programa quinquenal do Governo e na estratgia para a reduo da pobreza (PARPA), de
modo a assegurar a harmonizao do desenvolvimento sectorial e territorial, elaborando
planos e oramentos atravs de um processo de coordenao e consulta entre instituies
a diferentes nveis governamentais. 11 (ver caixa 3 no relatrio integral).
Tal como acontece com o planeamento, h uma ligao entre os processos de oramento
a nvel central e municipal. As autarquias preparam os seus oramentos anualmente, de
acordo com as provises da Lei do Oramento de Estado (SISTAFE) e com as linhas de
orientao do oramento emitidas anualmente pelo MF. Essas linhas de orientao so
muito minuciosas e estabelecem as classificaes do oramento, que uniforme para
todas as entidades do Estado que elaboram oramentos: governos central, provinciais e
distritais, assim como governos municipais, instituies independentes e servios
pblicos.
114
podem incluir transferncias entre as categorias recorrente e investimento ou
transferncias de bens e servios para categorias de oramento com o pessoal. Por
outras palavras, as autarquias no podem transferir recursos destinados a investimentos
para despesas recorrentes como por exemplo salrios.
115
Em termos de composio, de 2006 a 2008 o oramento tem sido razoavelmente
consistente, com dotaes de cerca de dois teros do total da despesa atribudos aos
gastos recorrentes (64 por cento em 2007) e um tero para despesas de capital (36 por
cento em 2007). Os gastos recorrentes aplicam-se ao funcionamento corrente das
autarquias (salrios, equipamento, manuteno, etc.) e os gastos de capital so
investimento na criao de patrimnio como novos bens e infra-estruturas. Esta
proporo de despesas correntes em relao s despesas de capital relativamente
elevada em comparao com os padres internacionais, pois as autarquias nos pases em
desenvolvimento geralmente gastam a maior parte dos seus recursos em despesas
recorrentes (sobretudo salrios). No caso de Moambique este rcio elevado explica-se,
em parte, pelo facto do FIIL se destinar a despesas de capital. Em relao a outros nveis
do governo, em 2007 o Governo central gastou 45 porcento em despesas recorrentes e
55 por cento em investimento, enquanto as provncias gastaram 82 por cento na despesa
recorrente e 18 por cento em investimento. A decomposio do oramento em categorias
de despesa individuais demonstra que as trs verbas mais importantes esto relacionadas
com custos com pessoal, bens e servios e obras pblicas. Nas despesas recorrentes, a
verba mais elevada a de custos com pessoal que representam 61 por cento de toda a
despesa recorrente. No investimento, 60 por cento so gastos em obras. (Quadro 4.3).
116
de Combate Corrupo a que est associada uma estratgia anti-corrupo a nvel
nacional, mas a sua implementao, at ao presente, tem sido fraca e sub-oramentada.
117
A medida em que tal se verifica, segundo voz geral na Cidade de Maputo, que so
muito poucos os que utilizam este mecanismo.
118
como ser demonstrado a seguir. Em segundo, a Lei 01/08 pe um baixo limite (1,5%)
proporo de receitas fiscais totais a serem transferidas atravs do FCA. No s a
proporo baixa, como a experincia mostra que nos ltimos anos nem esse baixo limite
tem sido atingido. Acresce ainda o facto que dez novas autarquias esto a ser criadas o
que significa, com uma proporo fixa de recursos a distribuir, que cada autarquia
receber menos verbas. Em terceiro, a ajuda uma componente importante das finanas
municipais, mas preciso notar que parte desses recursos vai para o financiamento da
assistncia tcnica e tambm que a parte aplicada em investimentos de capital gera
despesas recorrentes adicionais (uma vez que estejam construdos os novos
equipamentos) que geralmente no podem ser financiadas atravs de ajudas. Esta situao
requer uma atribuio estratgica da ajuda a projectos prioritrios (geralmente
irregulares) que possam ser sustentveis. Outro problema que as autarquias
desempenham um papel muito limitado nos projectos financiados pelas ajudas que so
implementados no seu territrio. Quarto e ltimo, a estrutura de recurso ao crdito das
autarquias muito limitada e rgida, o que na prtica torna esta fonte de receita
inoperante num pas como Moambique. No entanto, esta limitao do individamento
local a opo adequada no presente contexto do pas.
119
Outro elemento a notar a importncia que as autoridades autrquicas atribuem ao IPA.
No perodo logo aps a indpendncia, quando havia estruturas de bairro muito fortes que
controlavam os seus residentes, este era um instrumento fiscal relativamente eficiente.
Agora, no entanto, estas estruturas no tm j tanta fora e as pessoas movimentam-se
muito mais, o que torna este instrumento tributrio menos eficaz. De um ponto de vista
administrativo, uma colecta de impostos eficaz requer a existncia de registos
actualizados com informao sobre os residentes no municpio. Isto impe vrias
dificuldades sua cobrana. Alm disso, a taxa baixa e h quem argumente que o custo
da cobrana excede frequentemente a receita obtida. E este imposto apresenta tambm
alguns problemas em termos de equidade, uma vez que simultaneamente regressivo
(o seu peso mais elevado para os grupos de baixo rendimento) e desigual (pois tem
taxas diferentes para pessoas com nveis de rendimento semelhantes mas que residem em
autarquias de diferentes categorias). Apesar destas deficincias, o potencial de receita
deste imposto ainda elevado, pois h razes para pensar que actualmente apenas esto a
ser cobrados 10% do potencial deste imposto.25 Medidas para aumentar a colecta deste
imposto seriam: melhorar os sistemas de cobrana e uma forte vontade poltica para
actualizar as taxas e cobrar o imposto.
Por fim, quanto a licenas e emolumentos/taxas de utilizao, estes tm sido alguns dos
instrumentos preferidos para a gerao de receitas locais como demonstra o facto de
120
gerarem 3 vezes mais receita que os impostos (ver na caixa 4.1 o caso de Maputo). Isto
acontece provavelmente porque as autarquias tm total autonomia para aprovar novos
emolumentos/taxas e actualizar o seu valor. Apesar da sua importncia, podem ainda ser
largamente melhorados. Para tal, importante ter um registo completo e actualizado das
actividades econmicas. As taxas dos mercados so uma das principais receitas
municipais, mas devido falta de um registo integral dos vendedores, ao deficiente
sistema de cobrana e falta de controlo, difcil para as autarquias utilizar eficazmente
esta fonte de receitas. As taxas de recolha de resduos slidos representam tambm um
forte potencial de receita, como se v pelo caso de Maputo (caixa 4.1). H outras reas
ainda em que emolumentos e taxas de utilizao geram e podem gerar ainda mais receita,
mas necessrio ter presente que, em troca, estas receitas requerem o fornecimento de
servios especficos e no so, assim, fontes incondicionais de receita.
121
Sistemas de gesto financeira: Com raras excepes, as autarquias funcionam com
sistemas de gesto financeira fragmentados que as impedem de planear, executar e
controlar os seus oramentos municipais de uma forma eficiente e integrada. Acontece
tambm que os oramentos municipais tendem a ser condicionados pela receita o que
compromete a utilidade do oramento como instrumento de planeamento para identificar
e executar aces e programas prioritrios e avaliar os resultados de acordo com o seu
desempenho.
Impacto da nova Lei das Finanas Autrquicas: A Lei 01/08 introduziu uma srie de
reformas cujos efeitos sobre as finanas municipais no podem ser totalmente avaliadas
at o Cdigo Tributrio ser actualizado. Em termos de receitas prprias, algumas das
previses da Lei parecem ser restritivas, enquanto outras abrem vias para o aumento das
receitas municipais. Em larga medida, caber aos governos, central e municipal,
promover certas actividades para tirar o melhor partido da reforma. Algumas dessas
actividades, assim como outras intervenes necessrias por parte dos governos
municipal e central, sero abordadas a seguir.
4.4 Recomendaes
Aces Futuras a Nvel Nacional
No que respeita s receitas prprias o Governo central deve transferir para as autarquias
todos os sistemas e registos das novas taxas que anteriormente estavam sob controlo
nacional. o caso do imposto sobre transaces de imveis (SISA) que anteriomente
estava totalmente sob controlo nacional e do imposto sobre veculos, que anteriormente
era apenas partilhado (75%) com as autarquias, que agora ficam com a totalidade do
imposto sobre veculos mas que tm que assumir os seus custos administrativos.26 A Lei
01/08 estabelece tambm taxas fixas para o imposto sobre veculos e no em termos de
percentagem com referncia aos preos da economia (custo do combustvel, salrio
mnimo, etc.). Isto significa que, com o passar do tempo, o valor destas taxas fixas sofrer
a eroso da inflao, pelo que importante que o Governo central pense em modos de
actualizar estas taxas de uma forma permanente.
122
Outra opo seria permitir que as autarquias auferissem benefcios de uma srie de
actividades econmicas no seu territrio, como o turismo e a minerao. Presentemente, o
turismo pode render taxas atravs da TAE, mas seria mais aproriado que as autarquias
tivessem a possibilidade de cobrar uma taxa sobre o total das receitas geradas por esta
actividade ou, alternativamente, receber uma proporo directa do que actualmente
cobrado pelo governo central sobre o turismo. A aplicao de royalties (licenas) outro
caso, pois a Lei 01/08 no refere que as autarquias possam beneficiar da riqueza
produzida pelos recursos de minrios nos seus territrios. As leis sobre petrleo e
minerao referem que alguma parte da receita deveria caber s reas onde so
produzidas, mas na prtica as autarquias no parecem receber quaisquer rendimentos
destas fontes. Reconhecer estas fontes como potenciais instrumentos de receita poderia
traduzir-se em grandes benefcios para, pelo menos algumas municipalidades, que tm
importantes actividades de turismo e/ou recursos naturais.
123
recorrentes na Tanznia), e ser ainda menor quando as transferncias forem partilhadas
com as 10 novas autarquias.
(ii) A Lei 01/08 retirou da frmula para a distribuio do FCA o critrio de esforo
tributrio que tentava utilizar os sistemas de transferncias como incentivo para aumentar
as fontes de receita prprias. Embora, por razes de simplicidade, esta possa ter sido uma
boa deciso, retirou s autarquias a nica forma de influenciaram a atribuio de
transferncias. Na ausncia deste critrio, o Governo central poderia considerar modos de
punir ou premiar o desempenho fiscal das autarquias, procurando sempre manter um
equilbrio entre princos de eficincia e de equidade. E, uma vez que o FCA atribudo
principalmente com base na populao, o Governo central deveria garantir uma
actualizao constante das suas projeces de populao, para assegurar um tratamento
justo das autarquias que tm elevadas taxas de mobilidade.
(iii) Nem a Lei 11/97 nem a Lei 01/08 criou frmulas para a atribuio das transferncias
de capital, na sua maioria do FIIL. Uma vez que o FIIL , de facto, o sistema para
transferncias de capital de investimento, que um dos poucos canais estveis de que as
autarquias dispem para as despesas de capital, o Governo central poderia criar uma
frmula que d s autarquias alguma informao sobre o modo como as dotaes so
feitas. Alm disso, a Lei 01/08 continua a determinar que as autarquias podero ter
direito ao FIIL e que tal ser estabelecido na lei do oramento (anual). Dada a
importncia do FIIL para as despesas de capital, importante que o Governo central torne
as transferncias de capital numa fonte de receita municipal mais estvel, transparente e
previsvel.
124
afectaro os utilizadores desses servios, sobretudo os pobres, que podem no ter outras
alternativas. Tambm o facto de a cobertura de servios a nvel local e a sua qualidade
serem geralmente baixas, levanta a questo se no ser estrategicamente mais certo
melhorar a cobertura e a qualidade dos servios municipais existentes, antes de transferir
novas responsabilidades.27
Por fim, importante que o governo central compreenda que a descentralizao tributria
no implica uma presena mais restritiva do governo central nos assuntos autrquicos,
mas sim uma presena diferente.H algumas reas em que a nova Lei 01/08 parece
125
impedir as autarquias de tirarem o melhor partido da sua autonomia financeira e
administrativa, colhendo os benefcios da descentralizao. Especialmente na rea das
receitas prprias, o Governo central poderia ser mais flexvel em conceder s autarquias a
liberdade para definir os montantes das taxas e tambm algumas das suas bases de
tributao. Em compensao, no que se refere a actividades autrquicas, o Governo
central deveria concentrar-se nas reas de anlise, planeamento, controlo, monitorizao,
avaliao, formao e consolidao de competncias.
(i) Alargmento do imposto sobre imveis. Tanto a teoria como a prtica mostram que o
imposto sobre imveis um bom veculo para aumentar as receitas locais. O facto de as
receitas fiscais constiturem apenas um tero das receitas no-fiscais uma situao
anmala que sugere que as fontes fiscais (principalmente o imposto sobre imveis)
podem tornar-se uma fonte de receita muito mais importante. Actualmente, devido a uma
srie de parmetros tcnicos, polticos e jurdicos, as autarquias moambicanas no esto
a utilizar o imposto sobre imveis de uma forma eficaz. A Lei 01/08 introduziu uma srie
de reformas que podem restringir o uso deste imposto, como a taxa limite de 0,7 por
cento e a concesso de isenes de 5 anos a novas propriedades. Se as Assembleias
Municipais tivessem completa autonomia quanto a este imposto, as autarquias poderiam
ter ajustado as taxas de modo a aumentar as receitas. Em teoria, este seria o modo
apropriado de o fazer pois, para que as autarquias sejam autnomas e responsveis,
deveriam ter controlo sobre o volume das suas receitas, atravs das suas decises
126
polticas, em particular atravs da determinao do montante das taxas (Bird e
Vaillancourt 1998).
Um ltimo ponto que as autarquias devem analisar a tributao sobre propriedades no-
residenciais. Tudo parece indicar que as autoridades municipais pensam
fundamentalmente no imposto sobre imveis em termos de habitao. No entanto, a
experincia internacional mostra que, em geral, o potencial do imposto no-habitacional
127
muito mais elevado pelo que, como estratgia para aumentar receitas, as autarquias
podero contemplar abordagens diferenciadas para cobrar taxas sobre propriedades
residenciais ou no.
128
mudana drstica nas estruturas e no funcionamento organizacionais, institucionais e
culturais das autarquias pelo que as autoridades tm que estar preparadas para assumir
estas alteraes.
(iv) Por ltimo, as autarquias deveriam tomar algumas medidas no sentido de melhorar a
responsabilizao, como por exemplo alargando os mecanismos de controlo interno de
modo a reduzir a possibilidade de corrupo em reas chave como a polcia, as
fiscalizaes e o planeamento da utilizao de terrenos. Mecanismos externos de
controlo, como as auditorias, deveriam ser tambm uma prioridade. Exemplos recentes de
oramentos participativos em municpios como Maputo, sugerem que a adopo desses
mecanismos conduz transparncia na aplicao dos recursos, j que os cidados podem
emitir opinio sobre a aplicao dos fundos pblicos e podem responsabilizar os seus
representantes pelo cumprimento dos seus deveres (ver captulo 3 sobre planeamento e
mecanismos de governao).
Notas Finais:
1
A nica excepo a rea dos impostos municipais em relao aos quais a Lei 11/97 continua vlida at
que seja aprovado um novo Cdigo Tributrio Autrquico. De acordo com a Lei 01/08, o Cdigo Tributrio
Autrquico deveria ser actualizado no prazo de 90 dias aps a sua publicao. No entanto, data deste
estudo, essa actualizao ainda no havia sido feita.
2
As autarquias no podem criar quaisquer fontes de receita que no estejam explicitamente estabelecidas
na Lei.
3
A LOLE determina a base legal para o processo de desconcentrao dos governmos distritais e provinciais
de Moambique.
4
Anteriormente reforma de 2008 a Lei 11/97 estabelecia que as autarquias tinham tambm acesso ao
Imposto Autrquico de Comercio e IndstriaIACI e ao Imposto sobre rendimentos de trabalhoIRT-B.
5
Antes da reforma de 2008 os municpios tinham um acordo de partilha de 30% de um fundo de turismo
proveniente do imposto nacional de turismo. Esta taxa representava 3% do valor total de produtos e
servios relacionados com o turismo, como hotis, estalagens, campismo, restaurantes, etc. No entanto,
tudo indica que a taxa de turismo nunca foi partilhada com as autarquias. A reforma de 2008 aboliu esta
directiva ao estabelecer que as autarquias podem lanar impostos sobre actividades econmicas, incluindo o
turismo. No claro se o imposto de turismo ter de obedecer aos mesmos critrios da TAE (Taxa por
Actividade Econmica) ou se pode seguir outros critrios como a receita de actividades relacionadas ao
turismo. Ver Ilal e Toneto (2008), Apndice 1.
6
Ver Ilal e Toneto (2008), Apndice 1
129
7
Incluindo: a correco dos efeitos negativos resultantes de certas intervenes do Governo central; a
implementao de programas de renovao urbana quando excedem a capacidade das autarquias ; e outras
aces sob a responsabilidade da administrao central que podem ter efeitos significativos nas autarquias,
como a construo de estradas, auto-estradas, portos e aeoroportos.
8
O Conselho de Ministros pode definir as condies nas quais essas transferncias de emergncia podem
ser desembolsadas da reserva oramental reservada a despesas contingentes.
9
Antes da reforma de 2008, o FCA era constitudo por 1,5 a 3% da receita fiscal.
10
Incluindo: imposto pessoas e corporativo; imposto de valor acrescentado; taxas sobre consumos especficos;
licenas; SISA, imposto sobre o jogo; imposto de reconstruo nacional; imposto sobre heranas e doaes;
imposto sobre veculos; emolumentos sobre outras taxas e licenas (Ilal e Toneto 2008: 6).
11
A frmula especfica a seguinte : FCAa = NHa/NHT x 75% FCA + ATa/ATT x 25% FCA. Em que:
NH o nmero de habitantes e AT rea territorial.
FCAa = Dotao do Fundo de Compensao Autrquica a
NHa = Nmero de habitantes de um municpio a
NHT = Nmero total de habitantes em todos os municpios
ATa = rea territorial do municpio a
ATT = rea territorial das autoridades pblicas de todos os municpios
FCA = Conjunto agregado de recursos do Fundo de Compensao Autrquico
12
No entanto, vrias entrevistas confirmaram que os dois ltimos parmetros nunca foram utilizados.
13
Considerando os dois extremos, o Coeficiente de Variao (CV) do FCA 0,37 do FIIL 0,51 e de ambos
em conjunto 0,41. O CV uma medida estatstica de disperso que resulta da diviso do desvio padro
pela mdia. O rcio entre o valor mais alto e o mais baixo de 8.7 para o FCA, 8.2 para o FIIL, e para o
conjunto dos dois 8.5.
14
As autarquias tm competncias especficas no sector das estradas urbanas. A legislao determina que
devem financiar o desenvolvimento, manuteno e gesto de estradas e infra-estruturas relacionadas. Para
esse efeito, as autarquias podem introduzir taxas para financiar estas funes e recebero tambm uma
percentagem do fundo nacional de estradas.
15
Inicialmente, eram canalizados fundos para as provncias, que abriam contas individuais para cada
municpio. Posteriormente, quando as autarquias tinham j maior capacidade administrativa, as verbas
passaram a ser transferidas directamente para as autarquias.
16
Uma vez que em Moambique a ajuda uma importante fonte de receita, seria til incluir uma alnea
oramental nas contas de gerncia do municpio a registar esta fonte de receita.
17
A OdaMoz uma base de dados electrnica financiada pela UE que fornece informao sobre a
Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD) em Moambique. Para efeito das autarquias, a base de
dados no tem sido muito usada, em parte porque, do modo como est estruturada, no permite identificar
facilmente a AOD que canalizada para as autarquias. A informao apresentada nesta seco foi obtida
atravs de um exerccio que est a ser conduzido por um estudante ps-graduado internacional na base de
dados da OdaMoz.
18
Maputo: 71 projectos no total de USD 234 milhes; Beira: 28 projectos no total de $113 milhes;
Pemba: 9 projectos no total de $30 milhes; Matola: 9 projectos no total de $18 milhes; Xai-Xai: 9
projectos no total de $9 milhes; Montepuez: 2 projectos no total de $16 milhes; Nampula: 7 projectos no
total de $18 milhes; e Ilha de Moambique: 12 projectos no total de $14 milhes.
19
As fases do ciclo do oramento municipal esto definidas na Lei das Finanas Autrquicas, de acordo
com o calendrio apresentado no quadro 5 do apndice da verso integral do CD-ROM.
20
Estes programas quinquenais so baseados nos compromissos polticos que os candidatos assumem
durante as suas campanhas (manifesto eleitoral).
130
21
Para um exemplo do processo de planeamento e elaborao do oramento de Maputo ver a Caixa 3 na
verso longa no CD-ROM.
22
Estes so os nmeros constantes do oramento; no existem dados da execuo relativamente a estes
anos.
23
Pemba, Nacala, Monapo, Guru, Chimoio, Vilanculos, e Maputo. PROGOV (2008). Para um exemplo da
execuo do oramento de Maputo ver Caixa 4 no apndice da verso longa do CD-ROM.
24
Os critrios das isenes nem sempre so claros pelo que alguns interessados se aproveitam das
indefinies para obter isenes em relao a propriedades que, em princpio, no deviam estar isentas.
Uma outra complexidade pode surgir, se os regulamentos no definirem claramente o que constitui uma
nova propriedade especialmente se beneficiaes forem descritas como novas construes.
25
Entrevista com elementos do Departamento de Finanas do Municpio de Maputo (Maio 2008).
26
Isto significa que, em termos financeiros, esta reforma s beneficiar as autarquias se os custos de
administrao forem inferiores ao adicional de 25 por cento proveniente da reforma.
27
Por exemplo, em reas urbanas, o acesso a gua potvel 64%, a latrinas 72% e a electricidade 22%
(Fox et al. 2008).
131
Chapter 5 Pobreza Urbana e Interligaes Urbano-Rurais
A pobreza entendida como multi-dimentsional, pelo que deve ser medida no apenas
em termos monetrios, mas tambm termos no-monetrios, de influncia activa e de
defesa de direitos. A pobreza pode significar excluso de oportunidades econmicas mas
pode ser tambm a negao de direitos de cidadania. A nfase no recai apenas no acesso
nominal (ter direitos) mas tambm no acesso substantivo (ter capacidades) de acesso aos
132
direitos. Filtrado por esta perspectiva, qualquer plano para reduo da pobreza deve visar,
como objectivo, no apenas o bem-estar economicamente quantificvel, mas tambm a
sua influncia positiva na determinao e aplicao da poltica. Neste sentido, influncia
positiva significa o acesso e o controlo de direitos, servios, bens, etc. Estes podem ser
diferenciados dentro de um territrio municipal e entre, e no seio de, diferentes agregados
populacionais/zonas urbanas e agregados familiares. Alm disso, os pobres urbanos
inserem-se diferentemente na economia urbana consoante a sua posio social e o acesso
diferente que da resulta para o controlo sobre recursos e bens. Para satisfazerem as suas
necessidades e exercerem os seus direitos, os pobres tomam decises e adoptam
estratgias de sobrevivncia em resposta a factores internos como as alteraes nos ciclos
de vida, e factores externos como a economia urbana e o crescimento espacial. Uma
compreenso destes e das suas estratgias para desenvolverem o seu potencial num
contexto dinmico, inclundo as suas percepes do modo com o sector pblico os apoia
neste processo, essencial para uma aco eficaz a nvel autrquico e nacional, que
procure a soluo para a pobreza urbana.
133
realizadas em oito autarquias de dimenso pequena a mdia (com uma populao
combinada de mais de um milho de habitantes, ou seja 16% da populao urbana),
representando uma srie de tendncias de desenvolvimento no norte, centro e sul do pas.
A informao primria foi recolhida atravs de entrevistas a funcionrios do Governo,
ONG, doadores, empresrios e cidados comuns, bem como por meio de discusses de
grupo com pessoas pobres em diferentes locais de trs municpios. Os perfis econmicos,
bem como os perfis de pobreza das autarquias estudadas formam um plano de fundo
anlise de pobreza. Alm disso, um exerccio de mapeamento de pobreza, com base em
mtodos de estimativa para pequenas reas contribuiu tambm com alguns dados (ver
relatrio integral no CD-ROM).
134
Quadro 5.1 Populao e Pobreza em Autarquias Seleccionadas e suas Provncias
Populao Populao da Contagem de pobreza (2002/3) %
Municipal Provncia
Municpio (2007) (2007) Municpio Provncia
Cidade de Nampula 477 900 4 076 642 46,1 Nampula 52,6
Cidade de Angoche* 134 174 4 076 642 37,6 Nampula 52,6
Cidade de Ilha de 48 839 4 076 642
Moambique n.a. Nampula 52,6
Cidade de Dondo 113 461 1 654 163 n.a. Sofala 36,1
Vila de Marromeu* 29 379 1 654 163 24,4 Sofala 36,1
Cidade de Manica 46 348 1 418 927 38,0 Manica 43,6
Cidade de Maxixe 105 805 1 267 035 58,2 Inhambane 80,7
Vila da Manhia 43 272 1 259 713 81,4 Maputo 53,6
135
Figura 5.1 Contagem de Pobreza e Acesso a Servios nas Autarquias da Amostra,
em Diversos Anos
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
Vila de Cidade de Cidade de Cidade de Cidade da Vila da
Marromeu Angoche Manica Nampula Maxixe Manhia
136
agregados familiares tanto pobres como ricos, pelo que no se pode determinar se os
pobres, em cada municpio, tm maior ou menor acesso a esses servios.
Apesar destes baixos nveis de acesso a servios, nos ltimos anos Moambique tem tido
taxas sustentadas de crescimento econmico e estudos recentes indicam que o seu
crescimento econmico tem sido pr-pobres, em parte devido aos nveis relativamente
baixos de desigualdade prevalecente (Arndt et al. 2005 e Fox et al. 2008). Embora no
ponham em dvida os relevantes resultados econmicos do pas nos ltimos dez anos, as
percepes de muitas das pessoas entrevistadas eram mais ambivalentes e mencionaram
frequentemente o alargamento das desigualdades. Esta pesquisa constatou que muitos
moambicanos urbanos e periurbanos sentem que o intervalo entre os que vivem bem e
os pobres est a acentuar-se e que esto a ocorrer complicados processos de diferenciao
social. H diferenas considerveis entre as elites urbanas e os residents pobres de reas
periurbanas mas, igualmente importantes, so as complexas gradaes de diferenciao
social que sugerem que muito difcil falar dos pobres como se fossem um grupo
homogneo (ver Tvedten et al., 2006 e Paulo et al., 2007). As percepes de um acentuar
das desigualdades so talvez mais intensas no sul, dadas as recentes tendncias de
desenvolvimento da economia de Moambique. Muitas das rpidas mudanas que
137
marcaram o desenvolvimento do pas em dcadas recentes, tm tido uma visvel
dimenso espacial, em que o sul e particularmente Maputo assistiram aos mais rpidos
processos de acumulao de capital e consequentemente mais acelerada acentuao
tanto das desigualdades sociais como das percepes dessas desigualdades. Este facto
levou Arndt et al. (2005: 19) a comentar que os benefcios do crescimento econmico
(na Cidade de Maputo) no parecem chegar aos seus residentes mais pobres (Arndt et al.
2005:19).
Neste aspecto, a agricultura continua a ser um sector essencial, do qual mais de 50 por
cento da populao urbana retira a sua principal fonte de rendimento, demonstrando
assim a importncia da agricultura na subsistncia urbana. Estimativas de Arndt et al.
(2005) mostram que o consumo mdio relativo linha de pobreza do chefe de famlia
urbano agrcola mais baixo quando comparado com chefes de famlia urbanos no
agrcolas, e mais baixo ainda que o dos chefes de famlia rurais tanto agrcolas como no
agrcolas. Isto faz da agricultura urbana um elemento importante para as estratgias de
sobrevivncia dos agregados familiares urbanos e um factor chave para compreender a
pobreza urbana. Embora a percentagem de populao envolvida na agricultura urbana
seja mais elevada nas autarquias mais pequenas, as taxas de emprego agrcola continuam
a ser elevadas tambm nos municpios de maior dimenso. Alm disso, em termos de
138
gnero, h um nmero desproporcionadamente elevado de mulheres a praticarem a
agricultura urbana.
139
al. 2006). Na generalidade, no entanto, os inquiridos mostram um desejo imenso de
conseguirem obter emprego formal.
A economia informal tambm crucial nas cidades mais pequenas, mais rurais, e nas
zonas periurbanas das cidades maiores. Em Manhia, como em outras cidades, muitos
vendem os seus produtos nas estradas principais, a passageiros de automveis e
autocarros. D tambm, a muitas mulheres, a oportunidade de comercializarem os seus
produtos agrcolas. Outras fontes importantes de rendimento informal no cenrio
periurbano so as transaces informais de terra, que implicam cultivar a terra de algum
a troco de pagamento. Deste modo, aqueles que h muito se instalaram numa terra e se
tornaram proprietrios, tm muitas vezes vantagem sobre os recm-chegados.
140
se abastecem dos seus produtos no sector formal, criando assim canais de escoamento
sem os quais muitos no sobreviveriam. Exemplos flagrantes so os muitos vendilhes
que compram pilhas de cartes de carregamento de telemveis e os vendem pelas
esquinas, ou as dezenas de compradores de galinhas vivas que as revendem no s nos
mercados de Nampula mas em outras localidades da regio.
141
Urbanizao sem crescimento econmico
142
que muitos pequenos centros urbanos dependem das actividades agrcolas e do comrcio
com o interior circundante, as economias dessas vilas tambm estagnaram. No caso da
cidade-mercado de Mocuba, por exemplo, a estagnao rural fez com que, em princpios
dos anos 2000 subsistissem apenas 25 dos 74 estabelecimentos comerciais da cidade.
Diversificao de rendimentos
As interligaes dos residents urbanos com as zonas rurais variam nos vrios municpios
estudados. No sul, h uma longa tradio de emigrao para a frica do Sul, que fonte
de remessas essenciais. H evidncia de famlias que criam intrincadas estratgias, em
que alguns membros se instalam em cidades de provncia, enquanto outros tentam a sorte
na capital e outros ainda tentam arranjar trabalho na frica do Sul. Numa tentativa de
aumentar as suas oportunidades, muitos agregados familiares espalham-se por vrias
localidades.
143
desloque por perodos que vo de uma semana a cinco meses para trabalhar a terra. No
caso de Montepuez, a distncia at uma machamba pode ser de 30 km (Jenkins 2003:
128), mas h casos documentados de machambas localizadas at 60 km de uma cidade
como Dondo (Verssimo 2008). Os que trabalham em lotes mais prximos da povoao
onde as machambas tendem a ser mais pequenas devido presso de crescimento do
municpio, e so controladas pelas autoridades autrquicas ou pelas tradicionais as
deslocaes fazem-se diariamente, mas as colheitas tendem a ser mais reduzidas e
destinam-se talvez s necessidades imediatas do agregado familiar.2 H tambm sinais de
trabalhadores urbanos de baixos rendimentos a trabalharem como assalariados em quintas
particulares (periurbanas).
144
tm que passar mais tempo nas suas machambas quer pelos habitantes rurais que os
vendem nos mercados das cidades (Verssimo 2008).
145
cidades. As remessas monetrias dos que esto presentes no sector urbano podem
aliviar consideravelmente a pobreza rural; e as tnues fronteiras entre cidades (e vilas)
e o campo, com uma populao que parece ter uma grande mobilidade e uma outra que
procura colher vantagens tanto da produo rural como das oportunidades urbanas,
sugere que qualquer estratgia de desenvolvimento ter que levar ambas em linha
de conta.
Uma ltima questo que merece ateno que o estudo encontrou forte evidncia de
agricultura urbana nos municpios da amostra. Devido s limitaes de tempo, as
interligaes pobreza urbana no puderam ser aprofundadas, embora os exemplos de
outros pases subsarianos e de outros locais sugiram que esta uma rea importante, em
que uma poltica de desenvolvimento pr-pobres urbanos precisaria de ser explorada. Isto
suscitaria questes como a identificao de um perfil dos agricultores urbanos, o grau de
segurana dos seus ttulos de posse, as implicaes para a sade que resultam da
proximidade a reas residnciais (p.ex: o risco de poas de gua estagnada provocarem
doenas transmissveis pela gua), etc. Implicaria tambm averiguar as actuais atitudes
dos governos municipais em relao a estas prticas e at que ponto esto em posio de
as apoiar no mbito das estratgias pr-pobres. Mas genericamente, deviam ser tambm
examinadas no contexto mais alargado de uma poltica de garantia de alimentao que
beneficie os pobres.
146
Neste sentido, a aco dos funcionrios municipais pautada por um processo de
aprendizagem que resulta mais da resposta s exigncias da populao que de uma
estratgia mais sistemtica de reduo da pobreza. As entrevistas com entidades do
Governo revelaram que tm noo das suas limitaes em termos da experincia de
gesto, de recursos disponveis e da distncia que medeia entre os imensos desafios da
reduo da pobreza e os instrumentos com que as autarquias podem contar.
Para alm das suas atribuies formais, fazer face pobreza uma das prioridades de
aco das autarquias. Este compromisso geralmente includo nos manifestos eleitorais,
mas embora as autoridades municipais possam desempenhar um papel importante na
reduo da pobreza a nvel local, o seu papel ainda assim limitado, em comparao com
o do Governo central. Alm disso, at agora tem sido atribudo s autarquias um papel
limitado na implementao do PARPA, apesar do importante potencial que detm para a
reduo da pobreza. Nas autarquias da amostra foi raro conseguir identificar uma relao
explcita entre aco municipal e os planos do Governo central, excepto de maneiras
muito tangenciais. Em todas as autarquias, os gestores entrevistados disseram, e
mostraram, que esto a fazer esforos para reduzir a pobreza. Essas iniciativas esto
relacionadas com aces do Governo central mas no revelam uma articulao mais
formal com os contedos e objectivos traados pelo PARPA. S em Maxixe foi possvel
identificar uma articulao especfica, pois a autarquia procura interagir com a sociedade
civil atravs do Observatrio da Pobreza a nvel provincial.4
147
dimenses. A primeira, inclui uma srie de aces, projectos, programas e polticas
relacionados com o acesso aos servios pblicos urbanos e que afectam directamente as
condies materiais de vida das populaes. A segunda dimenso est relacionada com a
aco do governo municipal sobre a economia, ou seja, as iniciativas que contribuem para
a criao de emprego, rendimento e desenvolvimento econmico local. A terceira
dimenso mais intangvel e diz respeito aos aspectos culturais e polticos da aco dos
governos autrquicos, cujo impacto mais subjectivo e tem a ver com participao
poltica, poder decisrio e o desenvolvimento da cidadania para os pobres.
A habitao tambm pode ter impactos directos para os pobres. Nos municpios da
amostra, os governos municipais esto empenhados em algum tipo de planeamento e
implementao de projectos de habitao e de infra-estruturas bsicas. Em alguns casos,
isto envolve o realojamento de famlias, retirando-as de reas de risco, de aglomerados
irregulares e reas caracterizadas por uma elevada densidade e condies de vidas
inadequadas. Em certos casos, estes esforos so simultaneamente tentativas para gerar
receitas adicionais, como em Nampula,6 mas na maioria, como o caso das outras
autarquias visitadas, os responsveis municipais vm os empreendimentos habitacionais
como parte das suas estratgias para a reduo da pobreza, mais do que um plano para
148
gerar receitas. Em princpio, o facto de o Estado ser proprietrio de toda a terra, implica
que tem a possibilidade de a distribuir a preos inferiores aos do mercado a residentes de
baixos recursos. Isto pode conduzir a construes habitacionais de baixo custo de que os
pobres podem beneficiar, uma vez que as tcnicas locais permitem uma construo rpida
e de baixo custo, mas tambm de baixa qualidade. A imagem transmitida pelos grupos de
discusso, no entanto, mais complexa. Os inquiridos acham que o acesso aos terrenos
tende a ser mediado pelo mercado. O que isto significa a atribuio livre de terras pelo
Estado (ou pelas autoridades tradicionais, sobretudo em zonas rurais) a alguns grupos e
indivduos que depois as vendem a outros. Esta situao mais frequente em reas
perifricas com algum potencial comercial de utilizao (agrcola ou habitacional) ver
captulo 6 sobre terrenos urbanos.
149
Devido aos elevados custos, no h redes de esgotos excepto em reas limitadas nas
cidades de cimento. O estudo no encontrou qualquer referncia a estaes de
tratamento de guas residuais em qualquer municpio. Este provavelmente um dos
maiores problemas que as autarquias enfrentam presentemente, com aces que se
limitam sobretudo a aumentar a consciencializao.7 Quanto ao varrer de ruas e gesto de
resduos slidos parece que na maioria das cidades de cimento as ruas so regularmente
varridas, mas com muito menor frequncia nos bairros de lata perifricos. O destino a dar
aos resduos slidos outro grave problema. O lixo recolhido muitas vezes despejado
na periferia do municpio, ou queimado sem qualquer tipo de cuidado sistemtico nem
ateno a aspectos relacionados com sade, ambiente ou segurana.
150
(materiais de construo) e Cimentos Moambique no Dondo; todas tm uma interface
sistemtica com os governos municipais. Mas estas colaboraes visam mais as parcerias
para projectos sociais que polticas de desenvolvimento.
151
formao, infra-estruturas e recursos financeiros, a autarquia j apadrinhou a criao de
duas associaes de produtores e uma de pescadores e est a apoiar mais duas associaes
de pescadores e trs de agricultores. Um caso semelhante foi documentado em Nampula
onde a autarquia apoia uma associao de agricultores periurbanos pobres, qual d acesso
a terra, apoio tcnico e produtos agrcolas, como os adubos.
Outra rea de aco dos municpios, relacionada com o desenvolvimento econmico, diz
respeito ao seu papel na promoo e controlo de actividades comerciais, uma vez que so
os reguladores dessas actividades dentro do territrio municipal. Com excepo da Ilha
de Moambique, este estudo encontrou um comrcio activo, formal e informal, em tendas
e ao longo das estradas principais, que importante para os pobres, constituindo
escoamento para os seus produtos e pontos de abastecimento tambm. Em todos os
municpios da amostra havia um esforo para melhorar as estruturas dos mercados locais.
A reforma e o melhoramento dos equipamentos existentes, a construo de mercados para
os bairros mais pobres, a melhoria nas condies de acesso e de higiene so iniciativas
que se encontram em alguns municpios. As autoridades municipais, responsveis pelos
mercados, interagem com os pequenos comerciantes, procurando dar resposta s suas
necessidades, e ajudam a estimular as actividades comerciais. Dondo tem uma estrutura
de gesto participativa para o mercado central, em que a autarquia nomeia uma comisso
de feirantes locais para gerir o mercado.
A actividade agrcola faz parte das estratgias de sobrevivncia dos pobres (mesmo
daqueles que vivem em reas essencialmente urbanas) e em Moambique as autarquias
procuram desempenhar um papel de apoio produo local especialmente atravs do
apoio tcnico produo primria. Este apoio, no entanto, irregular, dependendo da
realidade de cada municpio. Em Manhia, por exemplo, o vereador do pelouro queixou-
se da falta de recursos, argumentando que o Departamento Nacional de Agricultura devia
enviar mais conselheiros tcnicos para ajudar a melhorar a qualidade da produo. Em
Maxixe a autarquia apoia a criao de associaes nas zonas rurais. Em Manica, a
autarquia tem o apoio da GTZ para um projecto local de desenvolvimento rural. Em
Nampula, o apoio associao de agricultores pobres periurbanos depende essenciamente
152
de um tcnico, sobreutilizado at ao limite, que no tem educao superior nem
qualificao politcnica. No Dondo, a autarquia assume uma forte actividade de extenso
fornecendo apoio tcnico e organizando os produtores de modo a maximizar o potencial
de produo primria do municpio.
Este fornecimento de apoio tcnico faz parte de uma estratgia mais abrangente das
autarquias para combater a pobreza e estimular o desenvolvimento econmico. As
autoridades municipais concordam que, para combater a pobreza, necessrio ir alm da
agricultura de subsistncia, atingindo excedentes que possam ser comercializados. O
apoio agricultura urbana no chega s aos camponeses tpicos, tem tambm uma forte
incidncia sobre a populao urbana. No Dondo, por exemplo, uma parte significativa da
populao urbana, especialmente as mulheres, tem na agricultura a sua principal fonte de
rendimento. Todas as manhs as mulheres dirigem-se para as machambas na rea
periurbana ou at mesmo rural para trabalharem a terra. Neste sentido, o apoio
produo no campo tem um claro, ainda que quantitativamente limitado, impacto na
reduo da pobreza urbana.
153
com a pobreza pois limitam o acesso a servios e criam dificuldades no acesso a bens
(Mate et al. 2007: 19). H tambm a percepo de que os programas e polticas
geralmente beneficiam aqueles que tm ligaes polticas e familiares com as
autoridades. No obstante estes problemas, na generalidade as pessoas manifestam uma
opinio positiva sobre a democracia.
Como j se referiu no Captulo 3, mais do que a legitimao dos seus resultados, todos os
cinco anos, atravs do processo eleitoral, muitos gestores autrquicos parecem estar
genuinamente a tentar envolver os cidados nas actividades correntes do governo. Este
envolvimente assume diversas formas, desde as consultas e reunies de bairro (Manhia e
Maxixe) a sistemas mais formais de governao participativa com fruns regulares para
consultas (Dondo e Maputo). Outro elemento importante no relacionamento entre
governos municipais e os pobres, a dimenso pedaggica das prticas participativas.
A experincia da participao, resultando das necessidades e problemas locais, contribui
para uma aprendizagem da participao poltica e cria um sentido de cidadania. Embora
este seja um processo lento, os governos autrquicos podem fazer um contributo real,
especialmente porque h ainda um longo caminho a percorrer antes que se enraze uma
cultura poltica verdadeiramente democrtica. A noo dos seus direitos ainda muito
limitada entre os cidados, especialmente entre os pobres. Por exemplo, de acordo com o
Poverty and Vulnerability Survey (Inqurito Pobreza e Vulnerabilidade) apenas 15%
das famlias urbanas e 11% das de reas rurais tm qualquer tipo de informao de como
obter um ttulo de terra ao abrigo da lei actual (Fox et al. 2008: 22).
154
contribuem para a integrao de largos sectores da populao. Em contraste com a
educao formal nas escolas, que tende a ser ocidentalizada, esta tentativa de salvaguarda
das razes culturais (incluindo a preservao dos idiomas locais) contribui para estimular
a auto-estima da populao e favorece a incluso de considerveis sectores da populao
nos processos polticos locais.
155
qualifica a mo-de-obra tcnica: h falta de carpinteiros, marceneiros, electricistas.8
Numa entrevista com representantes da sociedade civil do Dondo, as crticas educao
formal derivaram noutra direco, menos ligada formao profissional. As escolas no
tm dado resposta s necessidades prticas das pessoas. A educao muito universalista,
pouco relacionada com a vida em concreto. As crianas estudam biologia na escola mas
chegam a casa e no lavam as mos antes de comer.9 Nesta perspectiva, a pura e simples
extenso de equipamentos escolares no significa necessariamente que o que a escola
ensina est a contribuir de facto para reduzir os problemas da pobreza no pas.
156
possvel, ou desejvel, inverter o processo. As zonas urbanas geram uma elevada
percentagem tanto do PIB como das receitas do Governo central, parte das quais so
utilizadas para financiar programas de desenvolvimento rural. As zonas urbanas
florescentes e dinmicas podem assim ser uma condio para que haja programas de
desenvolvimento rural eficazes. Os autarcas enfrentam um grande desafio, no sentido em
que eles (e os oramentos autrquicos) esto mal preparados para compreender e
enfrentar os processos de urbanizao rpida e as consequncias de uma populao mais
concentrada, exigindo terra, servios e empregos. E no entanto, h claras externalidades
positivas para a economia no seu todo, para o governo central, para o sector privado e
para os prprios pobres, que resultam de nveis de aglomerao mais elevados e da
proximidade dos servios.
157
(4) Informalidade: A actividade informal que presentemente se verifica nas autarquias,
deve ser reconhecida e adequadamente gerida. Pela sua natureza, a informalidade
extremamente difcil de quantificar em dados e, consequentemente, identificar a sua
natureza exacta ou o papel que desempenha no modo de vida dos residentes urbanos e
periurbanos pobres e dos trabalhadores, uma tarefa difcil. No entanto, o discurso
oficial, a nvel municipal, rejeita as actividades informais porque so associadas a
desordem e porque representam menos receitas para o municpio, cujas taxas de
mercado so uma importante fonte de receita. Lidar com a informalidade uma questo
complexa, que requer mais dados e anlise; no entanto, deve-se reconhecer que absorve
tambm muitos trabalhadores e gera ligaes ao sector formal, ao qual os comerciantes e
negcios informais oferecem um escoamento barato e eficaz dos seus produtos ou fontes
de servios. Quaisquer polticas que procurem encarar estas questes devero ter o
cuidado de no penalizar ainda mais, tanto os trabalhadores informais como os
comerciantes formais que deles dependem, limitando assim o seu potencial como
amortecedor para absorver uma fora de trabalho urbana em rpido crescimento.
5.4 Recomendaes
As recomendaes especficas que resultam do estudo, no sentido de alcanar uma
governao municipal eficaz e progressivamente evolutiva no interesse dos pobres, em
Moambique, podem ser agrupadas nas categorias a seguir referidas. Foi feito um esforo
para identificar os nveis de governao a que dizem respeito; no entanto, em certos casos
158
h claramente sobreposies, pois poderiam ser assumidas pela ANAMM, pelo Governo
central, doadores e autarquias.
(2) Para que as autarquias possam desempenhar um papel central na reduo da pobreza e
da desigualdade, essencial pensar em como as utilizar para esse fim (abrangendo no
apenas os autarcas e autoridades, mas tambm os cidados locais e o sector privado). No
presente, esse objectivo tem um cenrio de que est ausente qualquer aco orientadora
global para um plano de desenvolvimento nessas reas. Nalguns dos municpios visitados
foram observadas vrias iniciativas locais, quer originadas pela liderana autrquica quer
a nvel das bases de organizaes comunitrias. No entanto estas so iniciativas ad-hoc e
dependem da liderana de determinados indivduos. essencial que os fazedores da
poltica revejam o PARPA II e quaisquer esforos futuros para a reduo da pobreza, e
ponderem cuidadosamente como esses esforos sero operacionalizados a nvel
municipal; e, a partir de a, considerar as questes da governao participativa, utilizando
ferramentas de oramentao participativa, combatendo a corrupo e o clientelismo,
uma vez que estes so problemas sobre os quais a maioria dos inquiridos se pronunciou
com veemncia no que respeita ao acesso ao emprego e educao; e, por fim,
procurando formas de ultrapassar os riscos criados pelas rivalidades polticas nos
diferentes nveis de governao (central-distrital-local). Um planeamento participativo
159
em que intervenham mltiplos interessados um ponto de partida interessante e que
poderia ser de utilidade no caso de Moambique.
(4) Uma outra dimenso que vale a pena explorar, tem a ver com o potencial da
agricultura urbana para apoiar e/ou melhorar os meios de vida das pessoas nos
municpios, de um ponto de vista de subsistncia ou produtivo, particularmente luz das
suas implicaes para uma claramente identificada relao entre gnero/trabalho no-
qualificado, que prevalece no sector agrcola do pas. Informaes comparativas
animadoras, recebidas de outras cidades africanas, chocam com a atitude
predominantemente negativa encontrada em Moambique em relao agricultura
urbana, contradizendo a evidncia de esta constituir uma prtica largamente disseminada
por todos os municpios visitados, incluindo Maputo.
160
privado, que envolviam actividades de agroprocessamento de mdia escala (p.ex: fbricas
e outras unidades de processamento) dentro e em torno das cidades.
(2) Uma ltima rea em que as autarquias podem desempenhar um papel importante na
agenda da pobreza, promovendo mais mecanismos participativos envolvendo os
cidados nas actividades correntes do governo. Esse envolvimento pode assumir vrias
formas, desde consultas e reunies de bairro a sistemas mais formais de governao
participativa, com mais fruns permanentes de consulta. Moambique tem j algumas
experincias nesta rea (p.ex: Donde e Maputo) mas h um vasto nmero de experincias
que as autoridades locais podem ensaiar no sentido de dar poder decisrio aos seus
cidados para que desempenham um papel mais substantivo na gesto e na governao
dos seus municpios.
Notas Finais
1
Para cada uma das variveis foi calculado um ndice composto que procura mostrar a incidncia da
varivel a nvel municipal. Cada ndice obtido dos dados disponveis e no corresponde necessariamente
ao ano do IAF. Educao: cobertura escolar per capita, por nvel; Sade: cobertura per capita de unidades
de sade, por nvel; Habitao: qualidade dos materiais de construo; gua: cobertura de reas
residenciais e qualidade da gua; Comerciantes: percentagem da mo-de-obra que trabalha como
comerciante; Assalariados: percentagem da mo-de-obra assalariada, segundo os dados do Censo 1997.
Embora no existam dados confiveis, as estimativas preliminares no apontam uma correlao clara entre
a pobreza e estas variveis.
161
2
Foi tambm identificado um caso de agricultura colectiva apoiada pela autarquia em Nampula.
3
As mulheres tm grande participao na venda de legumes e outros produtos alimentares na economia
informal; ver Fox et al., 2008.
4
Os Observatrios de Pobreza so estruturas criadas por organizaes da sociedade civil para monitorizar
aces do PARPA.
5
Entrevista com Loureno Agostinho Joo, lder do bairro Pecm/Akitima.
6
Em Nampula h o caso de um projecto imobilirio claramente direccionado para famlias de rendimento
mdio em que a autarquia entrou em parceria com um empresrio privado; neste caso o agente imobilirio
lidera o processo e a autarquia contribui com o terreno.
7
Na Manhia o municpio tenta persuadir os residentes a construirem latrinas e enterrarem os resduos
slidos domsticos. No Dondo, o municpio tem um programa de educao ambiental, numa tentativa de
reduzir problemas de sade relacionados com saneamento deficiente ou inexistente. Em Manica, o
municpio construiu sanitrios pblicos e latrinas melhoradas. Na Ilha, o governo do distrito construiu
recentemente sanitrios pblicos, embora a sua manuteno tenha ficado a cargo dos escassos recursos da
autarquia.
8
Entrevista com Joseph Jakes, director da Associao de Hotelaria e Turismo da provncia de Inhambane.
9
Entrevistacom Jernimo Alberto Cessito, pastor da Igreja Baptista do Dondo.
162
Chapter 6 Gesto dos Solos Urbanos
6.1 Introduo
Em Moambique, uma grande parte da responsabilidade pelo planeamento urbano cabe
aos municpios. O objectivo deste estudo examinar o modo como as autarquias tm
lidado com a gesto do terreno urbano e, at certo ponto, com as questes da habitao
social, nos primeiros 10 anos da sua existncia. O estudo fez uma rpida anlise da
crescente literatura que existe j em Moambique sobre estes temas; realizou entrevistas
com fontes slidas de informao durante uma misso de duas semanas em Moambique
e efectuou uma visita de campo aos municpios do Dondo e Beira, na Provncia de
Sofala. Os objectivos especficos do estudo so:
163
outro lado, h uma parte informal, onde vive cerca de 75 por cento da populao urbana e
que no foi urbanizada de acordo com um plano. Desde 1975, a populao tem crescido
mais rapidamente em reas de ocupao informal, no planeada, que nas zonas formais e
urbanizadas.
Forjaz (2006) estima que h cerca de 1.500.000 famlias urbanas e que destas 1.000.000
vivem em zonas informais. Calcula tambm que o crescimento da populao urbana em
um ano (2007) ser de cerca de 51.350 famlias, das quais 36.750 estaro instaladas em
reas informais. Para os residentes das reas urbanas informais, os principais problemas
so as dificuldades de acesso a gua, energia e saneamento bsico, esgotos deficientes,
falta de segurana e dificuldade de acesso dos seus lares para o emprego ou servios.
Sofrem tambm com a insegurana quanto legitimidade dos seus direitos de ocupao
da terra e da construo onde vivem. Os estratos sociais mais abastados, que vivem
geralmente em reas de habitao formal, sentem o problema da habitao em termos de
sobrelotao, casas que no correspondem s suas expectativas sociais ou dos elevados
custos da habitao em relao ao seu rendimento.
164
A verdadeira diferena entre as reas formal e informal de um municpio moambicano
que as reas formais esto interligadas economicamente economia moderna,
globalizante, e procuram funcionar de acordo com as regras e padres da economia
global, enquanto as reas informais tm regras e padres diferentes. As reas formais so
obrigadas a procurar seguir as regras e padres das cidades europeias ou norte-
americanas, uma vez que tm que concorrer com outras cidades do mundo e a maioria
dos seus residentes tm empregos formais. As regras e padres das reas informais
podem incluir regras costumeiras, regras modernas e vrias combinaes, que esto em
constante evoluo medida que evoluem tambm as interligaes dos seus prprios
habitantes com a cidade formal, fazendo assim evoluir a moderna economia. A maioria
das famlias ganha a vida graas agricultura de subsistncia (fora ou nos arredores da
municipalidade) e atravs de actividades informais, particularmente no pequeno comrcio
e servios. A maioria dos municpios e vilas de Moambique tm fortes caractersticas
rurais, com grandes reas de terreno agrcola dentro das reas da sua jurisdio e, de
acordo com o censo de 1997, mais de metade da populao urbana economicamente
activa trabalha no sector agrcola.
Tem havido em Moambique uma tendncia para ignorar as questes do planeamento nos
povoados informais, por que eles no funcionam de acordo com regras e padres pr-
concebidos. Tem tambm havido uma tendncia para gastar considerveis verbas com
consultores externos, para criarem planos mestres municipais a longo-prazo que
procuram visualizar que aspecto tero os municpios daqui a 10 ou 20 anos, os quais tm
pouca probabilidade de serem efectivados dada a escala de transformao que
implicariam. No entanto, e simultaneamente, so frequentemente tomadas decises que
contrariam estes planos em reas importantes e parece haver uma falta de capacidade, ou
de vontade, para implementar uma disciplina espacial. Os consultores testemunharam,
na Beira, um caso em que novas reas para urbanizao estavam a ser destinadas, pelo
municpio, numa zona pantanosa bem longe do corredor que tinha sido definido para
urbanizao. Os entrevistados mencionaram outros casos em que os planos mestres
tinham sido alterados para favorecer urbanizaes ad-hoc, em vez de se cingirem
disciplina do plano. Seria mais adequado ter planos de estrutura simplificados, indicando
165
claramente as limitaes ambientais e sociais urbanizao nas diversas reas do
municpio, a utilizao preferencial em cada rea e as prioridades de urbanizao. Nesses
termos, seria mais fcil faz-las entender e cumprir.
Sistema de uso da terra, a totalidade de normas, regras e direitos legais, escritos ou no,
que determinam a forma como as pessoas tm acesso terra, o modo como a terra
utilizada, o modo como os produtos dessa terra so utilizados e a maneira como os
direitos a usar e ocupar a terra so transmitidos (Negro, 2004). As regras escritas do
acesso terra em Moambique foram definidas pela Lei de Terras de 1997 (19/97), que
foi promulgada aps extensa consulta popular. A promulgao desta lei foi rapidamente
seguida por uma Regulamentao para as reas rurais. Em conjunto, estabeleciam o
direito ao uso da terra atravs de ocupao, de acordo as normas e prticas costumeiras
(desde que no estivessem em contradio com a constituio). Fez-se aqui uma
acentuada ruptura com a anterior prtica moambicana, pois Moambique nunca tinha
codificado as leis e prticas costumeiras (Negro, 2000). O resultado uma lei que
legitima prticas j seguidas pela vasta maioria da populao, dando ao mesmo tempo
condies de segurana para novos investimentos privados em zonas rurais. No entanto, o
cadastro das terras tem sido muito lento e os ministros parecem mais interessados em
agilizar o acesso de investidores privados a terrenos agrcolas do que em registar os
terrenos das comunidades. (Hanlon, 2002). Isto demonstra como a promulgao de leis e
instrumentos legais apenas a primeira parte de uma transformao complexa. Casos de
estudo em Moambique e no Qunia mostram que a legislao e os regulamentos podem
ser modificados, reinterpretados ou simplesmente ignorados quando se trata de
implementao, quando as relaes de poder a nvel local se tornam crticas (Kanji,
Braga e Mitullah, 2002). s quando um novo pacote legal realmente implementado
que emergem os interesses especficos como, neste caso, uma viso de desenvolvimento
atravs de investimento privado, muitas vezes estrangeiro, em vez da transformao da
agricultura de pequena-escala. Mudar ideias profundamente enraizadas um desafio
extremamente complexo (Tanner, 2002).
166
Lei de Solos Urbanos
O Regulamento do Solo Urbano foi publicado em fins de 2006, quase 10 anos aps a Lei
de 1997 e portanto muito recente. O Regulamento foi desenvolvido sob um ponto de
vista tcnico, que apenas reconhece reas com um plano de urbanizao e requer a
interveno de um estudo e planeamento formais para que sejam reconhecidos direitos de
ocupao. Pe de lado o ponto de vista jurdico de que o Estado tem de implementar a
Lei de 1997 tal como ela se apresenta e tem de encontrar mecanismos para reconhecer os
direitos de ocupao consagrados na Lei. Alguns dos entrevistados para este estudo
afirmaram que a legalidade do Regulamento questionvel, pois contradiz a Lei de
Terras de 1997 em diversos pontos. Na generalidade, as reas povoadas informalmente
nunca tiveram um conjunto de regras escritas sobre o acesso terra e o novo
Regulamento aparentemente no muda a situao. A legislao moambicana evoluiu at
ao ponto em que os direitos costumeiros e a ocupao de-boa-f so reconhecidos ao final
de dez anos, mas no ao ponto de esclarecer como isto se aplica cidade informal e como
atribuir ttulos s pessoas (Bhikha e Bruschi, 1999b). O novo Regulamento Urbano no
presta muita ateno (e evita legitimizar) as prticas em zonas urbanas informais e parece
assumir que a terra, em reas informais, ser regulada pelos mesmos processos utilizados
nas reas formais de vilas e cidades.
167
A Realidade do Acesso Informal a Terras
H tambm controvrsia quanto ao tamanho ideal dos lotes, quando so traados novos
lotes ou quando os antigos so demarcados de novo. Forjaz calcula que a presente
densidade populacional nas reas informais de cerca de 100 habitantes (ou 20 famlias)
por hectare, o que significa um lote com cerca de 250 metros quadrados. Forjaz considera
que esta uma densidade baixa de populao urbana. Os custos do fornecimento de
168
servios so mais elevados quando a densidade mais baixa e maior o tamanho do lote:
estradas, canalizaes, esgotos e linhas de electricidade tero uma maior dimenso para
servir o mesmo nmero de pessoas. A distncia a caminhar at uma fonte pblica ser
maior. Ser maior a distncia at ao centro da cidade pelo que os custos de transporte
sero mais elevados. Pode-se atenuar o efeito criando lotes com uma frente mais reduzida
(por exemplo frentes de 10 metros e 25 metros de profundidade) o que reduzir alguns
dos custos dos servios; no entanto isto no aumentar a densidade global pelo que no
reduz todos os custos. Outros comentadores so de opinio que os lotes deveriam ser
maiores, de modo a permitir actividades econmicas informais no prprio lote. 2 O acesso
a terrenos em reas informais assim conseguido, geralmente, atravs de mecanismos
informais, como a atribuio no oficial por elementos locais da administrao
autrquica, herana, cesso entre famlias, troca ou at mesmo venda. A ocupao pura e
simples e a atribuio costumeira de terras so frequentes nos municpios mais pequenos,
enquanto nas reas suburbanas e nas cinturas verdes em torno dos principais centros
urbanos como Maputo e Matola (ver quadros 6.1 e 6.2), o mercado da terra importante,
com elevados nveis de especulao e nveis de preos informais pela aquisio de
terrenos (embora a terra pertena ao Estado) (IIED, 2005b). H uma tendncia de
afastamento dos mecanismos costumeiros e da simples ocupao da terra, recorrendo em
substituio aosmecanismos de mercado. Os mercados ilegais de terras florescem onde
quer que a terra justifique o preo (Negro, 2004), ao longo de estradas e de linhas de
caminho de ferro e onde existam outras infra-estruturas econmicas e sociais bsicas
(IIED, 2005a).
169
Quadro 6.2 Acesso a Terrenos em Maputo e Matola
Quatro bairros de Maputo e Matola
%
Formal atravs do Conselho Municipal de 16
Maputo
Formal atravs do realojamento 7
Informal atravs do Conselho Municipal de 2
Maputo
Informal atravs da administrao local 22
Informal compra 29
Informal cesso 11
Informal aluguer 2
Informal pr-independncia 11
Total 100
Fonte: Jenkins, 2002
170
Municpios e Planeamento
A Lei das Finanas Autrquicas (Lei 11/97) d s autarquias o poder de elaborar e
aprovar planos detalhados de utilizao de terrenos, programas de desenvolvimento
urbano e esquemas de urbanizao, em colaborao com entidades apropriadas do
Governo central. A aprovao desses planos est sujeita a ratificao pelo Governo. As
autarquias podem tambm cobrar taxas sobre solos urbanos e edifcios, incluindo terrenos
no utilizados mas provisoriamente atribudos. As autarquias so actores principais na
reduo da pobreza urbana e tm a possibilidade de melhorar a segurana dos ttulos de
posse e de usar a gesto dos solos urbanos para melhorar as condies dos povoados
informais.
171
Inovaes e Projectos-piloto
Historial de Projectos-piloto
172
rea feito a partir de fotografias areas e imagens de satlite.3 O mapa utilizado como
ponto de partida para discusso de questes de importncia crtica, como alagamento ou
ausncia de servios. Seguidamente so considerados pontos como a utilizao da terra e
planos de reduo de vulnerabilidade, que so o tema de uma segunda ronda de consultas
locais, que por sua vez levam a intervenes de implementao, com o mximo possvel de
participao da comunidade residente. Os projectos-piloto Cities Alliance e Cities Without
Slums 4 prestam grande ateno proteco do ambiente e reduo da vulnerabilidade a
inundaes e a outros riscos ambientais. Outros projectos-pilotos adoptam um sistema
preliminar simples de cadastros, desenvolvidos a partir de fotografias areas e imagens de
satlite, marcando os lotes e assinalando os ttulos provisrios. Um cadastro predial pode
melhorar a segurana de possa daterra e eventualmente vir a ser uma base de
sustentabilidade financeira do municpio, criando uma base de tributao.
173
autarquias com contratos de um ano nas autarquias graas a financiamento estrangeiro.
Tm ligaes com uma equipa da Faculdade de Arquitectura e Planeamento Fsico
Eduardo Mondlane (UEM), altamente qualificada e com grande mobilidade a nvel
nacional. Dedicam-se a resolver questes de pequena escala mas importncia chave do
planeamento urbano como por exemplo:
174
Doador ou promotor Metodologia Autarquia Bairro, rea
PADM/ Cooperao Plano de uso da terra rpido e Dondo Bairro Mafarinha
Austraca para o simplificado, participativo, Marromeu Bairro 1 de Maio
Desenvolvimento plano de aco, cadastro e Bairro 7 de Abril
sistema simplificado de
cadastro
PADEM/Agncia Suia Planeamento econmico Mocmboa da Praia
para o Desenvolvimento participativo Montepuez
e Cooperao Ilha de Moambique
Cuamba
Metangula
PROGROV/USAID Nacala
Monapo
Guru
Chimoio
Vilanculos
13 cidades, A partir de 2008
DANIDA, Cooperao
Austraca para o Desen-
volvimento, Agncia
Suia para o Desenvol-
vimento e Cooperao
Fonte: Adaptado de Allen e Johnsen 2006.
175
Caixa 6.1 Fundo de Fomento de Habitao (FFH)
H duas instituies moambicanas que se dedicam habitao. So elas a Direco Nacional de
Habitao (que trata da poltica da habitao) e o FFH (que investe na construo de habitao). O FFH
foi criado em 1975 e at finais da dcada de 80 administrou directamente os seus programas,
principalmente dirigidos a promover a auto construo, ou seja a habitao prpria. Mas verificou-se
que o programa resultava em baixos padres de habitao, pois o FFH tinha pouco controlo sobre a
qualidade. Na dcada de 90 o FFH adoptou uma poltica de administrao indirecta: empreiteiros
aprovados eram contratados para construrem as casas. A partir de 2000 e em linha com as polticas de
descentralizao prevalecentes, o FFH tem recorrido s autarquias e Distritos como intermedirios.
O financiamento actualmente canalizado atravs de terceiros, como as administraes autrquicas e
distritais, que por seu turno fazem contratos com clientes individuais, empresas de construo ou
promotores comerciais de imobilirio. Sendo embora um programa nacional, o FFH no est
actualmente presente em todas as provncias.
O FFH um fundo de habitao social e dirigido a famlias jovens e funcionrios pblicos, com
emprstimos de baixo custo. 50% do Fundo provm do parque habitacional do Estado sob a forma de
receitas da venda ou privatizao de patrimnio do Governo e de alugueres. O FFH tem por objectivo
obter retorno do investimento sobretudo atravs de dois produtos. O primeiro o crdito habitao,
estimado em cerca de USD 30.000. O segundo o crdito para urbanizao dos lotes calculado entre
USD 400 e USD 1.000 por lote. O pagamento dos emprstimos geralmente feito atravs de um dbito
directo aos salrios dos clientes ao longo de um perodo de 12 meses, com um tecto mximo de 33% do
salrio mensal. A taxa de pagamento dos emprstimos de cerca de 70% (o que implica um dfice de
30%). Os juros subsidiados so de apenas 12%, em comparao com o juro hipotecrio do mercado
comercial que de 25% ao ano.
O FFH tem realizado alguns projectos de carcter social para grupos vulnerveis, como o crdito para
melhoramentos a famlias rurais em Cabo Delgado, variando entre 10. 000 e 25. 000 MT. Um outro
projecto especial, para pessoas portadoras de deficincia, concedeu emprstimos para comprar mquinas
de fazer tijolo, para apoiar a auto-construo de casas. O emprstimo tinha um perodo de carncia de
5 anos. No ltimo ano fiscal de que h dados disponveis, 2006-2007, o FFH teve uma dotao de
500.000.000 MT do oramento do Estado (USD 20.000.000) mas s 140.000.000 MT (5,6 milhes de
dlares) foram efectivamente disponibilizados. Com estes fundos, foram construdas apenas 172 casas e
foram distribudos cerca de 5.000 lotes para construo. A distribuio dos projectos foi a seguinte:
Fonte: Entrevista com o responsvel pelo FFH e alguma informao escrita recebida antes da entrevista.
176
Informalidade
O planeamento urbano em Moambique tem de ter em considerao que em pases como
Moambique h sempre duas reas diferentes em cada cidade, cada qual com o seu
conjunto prprio de regras. Ser necessrio desenvolver diferentes pacotes de regras e
padres para o planeamento urbano das duas reas dos municpios moambicanos, os
quais tero de ser adaptados realidade local. necessrio um tipo de urbanizao que
tenha em considerao a limitada capacidade de planeamento urbano, que ajude a
aumentar as capacidades do planeamento urbano e que contemple os problemas mais
prementes (como os constrangimentos ambientais e as presses exercidas pelo novo
desenvolvimento econmico). A primeira prioridade garantir que as autarquias tenham
a capacidade para manter registos de utilizao da terra e de ocupaes, para registar as
decises tomadas sobre a ocupao com utilizao de terra na altura em que so tomadas
(por exemplo em planos de estrutura) e para monitorizar a implementao dessas
decises. necessrio identificar com preciso quais as reas que devem ser mantidas
como domnio pblico para habitao econmica, no futuro, e as reas que no podem
ser, de modo algum, urbanizadas (Bhikha and Bruschi, 1999b), o que implica planos de
estrutura simplificados mais do que planos mestres. O planeamento deve tambm
requerer a gesto de problemas ambientais prementes e a gesto de riscos e oportunidades
que surgem a partir de novos investimentos econmicos (como as areias pesadas de
Chibuto, e o potencial desenvolvimento do turismo e do bio-combustvel por todo o pas).
O Governo no ter possibilidade de ajudar directamente as pessoas em matria de
habitao, nem mesmo de fornecer lotes para construo numa escala significativa. A
nica soluo para o problema da habitao nesses municpios um processo de
planeamento da cidade informal que estimule a iniciativa dos seus habitants. As pessoas
s investiro na sua casa e em actividades econmicas na sua parcela de terreno, se
sentirem alguma segurana (Bhikha and Bruschi, 1999b). As casas nos aglomerados
informais so quase sempre auto-construdas. Os custos de construo podem ser um
bice. No sul, a construo cada vez mais de tijolo e cimento e no em canio (que se
est a tornar inacessvel) mas os custos dos materiais formais de construo so elevados.
Para o contornar, as casas so muitas vezes auto-construdas por fases. Em algumas
autarquias, onde os materiais tradicionais de construo ainda so utilizados, o acesso a
177
esses materiais est a tornar-se cada vez mais difcil, medida que os municpios
crescem.
A instalao em reas urbanas informais cada vez mais caracterizada por um elevado
grau de insegurana quanto aos direitos de ocupao e uso da terra. Informal implica
uma ausncia de claros princpios administrativos quanto ocupao, e dificuldade de
acesso a entidades administrativas. 5 Por seu turno, isto leva a falta de informao
correcta, falta de transparncia e a uma relutncia em recorrer a processos
administrativos. H tambm falta de instrumentos jurdicos para a regularizao e os
cidados no tm conhecimentos de processos e informaes claras e transparentes sobre
a regularizao da posse e quais as vantagens que da teriam. Os actuais ocupantes
desconhecem os seus direitos e no tm capacidade para os impor atravs do sistema
legal que lento, caro e grandemente afectado por corrupo (UNCHS, 2006). As
responsabilidades de administrao de terrenos so onerosas e demasiado dispersas por
178
mltiplas agncias, e os insuficientes recursos tm de ser demasiado disseminados para se
conseguir administrar eficazmente sistemas legais e de administrao de terras, o que cria
um sistema nebuloso, com sobreposies e contradies, sobre os direitos fundirios.
(Roth, Boucher, e Francisco, 1995).
Assim, embora o acesso formal terra seja uma barreira, esta tem sido ultrapassada por
as pessoas a porem de parte. Os migrantes quando chegam constroem as casas em
qualquer terreno que esteja disponvel. Mas est a tornar-se cada vez mais difcil para as
famlias pobres obter terreno para construrem uma casa nos municpios maiores. Nas
cidades, h poucos terrenos apropriados livres, h uma quase total ausncia de terrenos
urbanizados e os poucos lotes urbanizados existentes so cada vez mais afastados dos
centros de emprego. Os aglomerados espontneos so por isso construdos muitas vezes
em terrenos no adequados a construo, como encostas muito inclinadas sujeitas a
eroso, reas de cheias e outros riscos, terras poludas e zonas reservadas para outros
179
fins. 6 A ocupao desordenada em larga escala, em locais inapropriados, ter
consequncias a longo prazo em termos sociais, econmicos e ambientais.
Corrupo
opinio generalizada que existe corrupo a nvel local na administrao das terras e
que isso tem efeito negativo sobre os pobres. A legislao existente no reflecte a
realidade social das zonas informais. As leis tm lacunas porque no reflectem a
realidade mas as pessoas dentro do sistema podem at aceitar bem essas lacunas na lei,
porque lhes do mais poder discricionrio. Um estudo encontrou muitos informantes que
tinham opinies muito drsticas quanto ao grau de corrupo entre os burocratas locais
baseando-se no facto de que os pobres perdem muitas vezes em demandas importantes
sobre terras e bens. Concluiram que era necessrio investigar at que ponto esta alegao
poder ser verdadeira, se este aspecto da atribuio de terras d origem ou mantm a
pobreza, o impacto do planeamento e gesto do uso da terra na reduo da pobreza e at
que ponto se pode depurar e melhorar o sistema de modo a produzir efeitos positivos na
reduo da pobreza. (Isaksen, Staaland e Weimer, 2005).
180
vulnerabilidade corrupo, como por exemplo o poder dos funcionrios para atriburem
licenas de acesso a terra, apesar da exigncia de um plano de utilizao da terra.
(Nuvunga e Mosse, 2007).
Autarquias e Planeamento
A capacidade das autarquias para lidarem com questes de planeamento escassa, pois
herdaram um nvel reduzido de capacidade institucional. Sofrem de falta de recursos
financeiros e materiais e de falta de pessoal qualificado. H menos de 350 funcionrios de
fiscalizao em todo o pas e menos de 20 profissionais (DfID, 2003). Herdaram cadastros
e registos fundirios muito deficientes, com sistemas arcaicos e em ms condies. Alguns
tinham sido danificados no perodo de transio para a Independncia e no tinham sido
reconstitudos. Os registos cadastrais do perodo colonial tinham sido deixados expostos a
humidade e insectos nos Conselhos Executivos. O Projecto de Cadastro de Maputo estudou
os registos fundirios e achou-os completamente desactualizados, e os dados que existiam
apareciam com grandes diferenas nos vrios registos (DCU, 1999). Apesar do tempo que
dedicado ao processo de registar terrenos, na maioria das autarquias no h uma ideia
clara de quais os terrenos que foram atribudos e o que est no cadastro geralmente no
tornado pblico. Instalaram-se interesses em manter cadastros e registos de atribuio de
terras opacos e complicados. Ser necessrio um programa intenso de criao de
capacidades, formao, equipamento e recuperao de instalaes de trabalho para lidar
com os problemas de procedimentos e tcnicas ultrapassadas de registo, edifcios e livros
em estado degradado e pessoal insuficiente e mal preparado.
181
As autarquias dependem em larga medida da competncia gestora do Presidente do
Conselho Municipal e dos vereadores nomeados, e as que tm atingido maior sucesso so
aquelas com uma forte liderana pessoal, com uma viso de desenvolvimento. A
capacidade depende tambm do tipo de apoio anteriormente recebido. Nacala
reconhecida como tendo melhor controlo do uso do espao que outros municpios, e um
importante desenvolvimento do mercado e da gesto pelo Estado. Isto deve-se a um
continuado apoio externo em programas que incluam os residentes. Negro compara
Nacala com Manica, onde no h controlo sobre o uso da terra ou a recolha de lenha nas
encostas. A diferena entre Manica e Nacala mais notria nas reas periurbana (Negro,
2004). No entanto, h diferenas no nvel de apoios: em 2006 cinco autarquias recebiam
apoio de 3 doadores (Nacala, Quelimane, Pemba, Maputo e Nampula) enquanto as outras
oito no recebiam qualquer apoio de doadores.
As autarquias herdaram planos de estrutura que foram elaborados pela DNH/INPF nos
anos 80, embora tenha havido muito pouca implementao devido falta de compreenso
e de adeso aos planos pelos Conselhos Executivos, falta de capacidade tcnica e de
financiamento, e natureza pouco clara dos planos. Houve um importante esforo por
parte do Governo e dos doadores nos anos 80 e 90 para elaborar planos de estrutura.
Eram geralmente planos abrangentes e tecnicamente elaborados, feitos por consultores
externos. O quadro do planeamento de estruturas nas autarquias, em princpios de 2005
apresentado no Quadro 6.5
182
Continuar a Inovar e a Incrementar
Projectos inovadores tm provado ser viveis e o desafio garantir que eles continuem e
se alarguem, de modo a consolidar as ideias e a prtica e para atacar pelo menos alguns
dos problemas prementes dos aglomerados urbanos informais. So oportunidades para
um planeamento a srio que possa demonstrar s autarquias, atravs de projectos
prticos, a importncia do planeamento urbano e como pode ser utilizado na tomada
estratgica de decises.
183
falta de coordenao com outras instituies, pelo que algumas das vantagens dos
objectivos no so alcanadas.
Por detrs des problemas locais h ainda outros, a nvel nacional. Os sinais do Governo
central quanto a estas inovaes so ambguos. H falta de uma poltica explcita de
desenvolvimento urbano e de viso do Governo central que interligue as questes do
planeamento urbano e a reduo da pobreza. Moambique nunca teve uma poltica
especfica de desenvolvimento urbano. Nos dois PARPA havia muito pouco sobre
questes urbanas. O Plano Quinquenal do Governo sublinha que o desenvolvimento rural
a base fundamental de todo o desenvolvimento econmico e social do pas e no
contm referncias ao desenvolvimento urbano. O programa Cities Without Slums
produziu um documento de estratgia (CEDH, 2006) que est a ser considerado e, se
aprovado pelo Conselho de Ministros, poder fornecer o enquadramento poltico para o
desenvolvimento periurbano, mas todo o processo est a demorar muito tempo.
184
Caixa 6.2: Responsabilidade Ministerial sobre Questes de Urbanismo
O MICOA/DINAPOT responsvel pela superviso do planeamento e ordenamento do territrio em
todo o pas, incluindo a elaborao de polticas e legislao, desenvolvimento de metodologias e
ratificao de planos de uso da terra. A DINAPOT essencialmente o antigo Instituto Nacional de
Planeamento Fsico (INPF). Como instituio j antiga, a DINAPOT est relativamente bem dotada de
instalaes e em anos recentes adquiriu equipamento SIG/GIS e software que serve todo o MICOA. O
MICOA um ministrio coordenador de aces. No entanto, a capacidade das autarquias e outros rgos
do poder local, extremamente limitada pelo que muitos dos planos de urbanizao feitos em
Moambique em anos recentes tm sido elaborados pelo prprio Departamento de Planeamento Urbano
da DINAPOT, recorrendo ao seu pessoal a nvel central e de provncia.
O MOPH tem sido responsvel pela elaborao do Regulamento do Solo Urbano. Existe tambm no
MOPH a Direco Nacional de Habitao e Urbanismo (DINAHU), que tem responsabilidades na rea
do desenvolvimento urbano que parecem sobrepor-se s da DINAPOT. No entanto, na prtica, parece
concentrar-se nos aglomerados formais, ficando os informais sob a alada da DINAPOT. Uma
instituio autnoma, subordinada ao MOPH, o Fundo de Fomento da Habitao (FFH) foi criada para
proporcionar o acesso habitao para os que tm poucos recursos. Urbaniza e vende lotes para a
construo de habitao econmica, ainda que na prtica os beneficirios tenham sido famlias de
rendimento mdio, uma vez que so obrigados a construir ou comprar casas de padro formal de
construo.
185
projectos-piloto tm tido uma documentao superficial o que dificulta a sua replicao.
So necessrios mais pormenores sobre o processo, resultados, impactos, custos, lies
aprendidas, orientaes e instrumentos.
6.4 Recomendaes
Em Moambique, a maior parte da responsabilidade pela gesto dos solos urbanos cabe
s autarquias. A gesto dos solos urbanos do pas essencial para enfrentar prementes
problemas ambientais; gerir os riscos e oportunidades apresentados por novo
investimento econmico; e melhorar as condies das reas informais e a segurana de
posse da terra. As autarquias so agora os actores-chave para a reduo da pobreza
urbana e tm a oportunidade, atravs da gesto dos solos urbanos, de melhorar as
condies dos aglomerados informais e viabilizar o fornecimento de melhores servios. A
maioria das casas so autoconstrudas pelo que a gesto do solo urbano pode ser utilizada
para melhorar a segurana dos ttulos de posse e viabilizar assim um maior investimento
na habitao. Nesta matria a capacidade autrquica , no entanto, reduzida.
Nos ltimos 10 anos tem havido vrios projectos-piloto que abrem oportunidades de
melhor acesso aos servios, maior segurana na posse da terra e gesto dos riscos e
oportunidades dos projectos de desenvolvimento econmico. No entanto, na prtica, tem-
se perdido o mpeto ao terminarem os projectos-piloto, pelo que as iniciativas se mantm
como pilotos, abrangendo um bairro ou parte de um bairro. Os presidentes, vereadores e
membros da Assembleia Municipal parecem no ter uma viso clara das oportunidades
suscitadas pelo planeamento do uso da terra e ter falta de confiana na aplicao de
mtodos inovadores.
186
projectos anteriores a necessidade de ateno aos detalhes e que cada actividade tem de
ser acompanhada de uma sensibilizao, para que a sua lgica seja compreendida e para
que os polticos reconheam o carcter real das dificuldades e das escolhas que o
planeamento tem de enfrentar. Sero tambm necessrios elementos de informao ao
pblico, como panfletos ilustrados e cartazes com os princpios bsicos da nova
legislao, regulamentaes e procedimentos, que devero ser colocados em locais
pblicos e nos meios de comunicao.
187
parque habitacional. As autarquias podem encorajar normas de acesso a terra em zonas
informais que se enquadram na realidade local e desencorajar a corrupo reduzindo o
poder discricionrio de funcionrios municipais na atribuio de terras.
188
Aces para o Futuro: Nvel Nacional
Um programa nacional no deve ser uma srie de programas multissectoriais ou de apoio
oramental. Um programa nacional deve encorajar a coordenaos entre diferentes
programas locais, o intercmbio de experincias e um trabalho conjunto com o Governo
sobre questes de poltica, e encorajar boas prticas. Deve ser dada nfase a:
intercmbio de experincias
documentar mais aprofundadamente as experincias dos projectos-piloto
desenvolver materiais de formao (manuais, instrues e currculos) para
Presidentes de CM, membros das Assembleias, etc.
desenvolver estratgias para criar competncias nos governos, central e local, e na
sociedade civil
desenvolver uma estrutura regional de apoio para o ordenamento fsico
empurrar a requalificao dos bairros de lata para o topo da agenda poltica, fazer
adoptar e implementar documentos de estratgia (por exemplo a proposta de
estratgia Cities without Slums)
resolver as lacunas jurdicas
influenciar o contedo e a aplicao prtica de leis, regulamentos e instrues
relacionadas com o planeamento urbano e o uso da terra.
Um programa nacional devia tambm tentar assegurar apoio para todas as autarquias e
minimizar as sobreposies de diferentes programs de apoio que lhes so prestados.
Deveria divulgar os recentes desenvolvimentos tecnolgicos que tornam suficientemente
bom o mapeamento de baixo custo, que recorre a imagens de satlite. Deveria ajudar a
desenvolver e difundir sistemas de cadastros que melhorem a segurana de posse e que
eventualmente possam vir a proporcionar uma base de sustentabilidade financeira
municipal atravs da criao de uma base fiscal contributiva. Um programa nacional deve
ajudar as autarquias a compreenderam a legislao aplicvel e a sua implementao.
189
nvel nacional, para apoiar as autarquias na elaborao de planos e, nesse processo, criar
nos municpios capacidade para desenvolver e implementar planos. Os centros regionais
desta instituio precisariam de recursos humanos e materiais adequados e de serem
acessveis a todos os pontos do pas. Teria de ter capacidade para fornecer servios de
percia profissional e ser uma estrutura de apoio tcnico ao ordenamento fsico,
mapeamento e questes jurdicas, e fazer com que as questes tcnicas sejam
compreendidas pelas autarquias. Esta instituio poderia assumir a forma de empresa
pblica, departamento governamental (sob a gide do MICOA), ou ser uma instituio
criada em conjunto pelas prprias autarquias.
Notas Finais
1
Os pequenos agricultores nas ZonasVerdes tm tambm terrenos registados quando fazem parte de
Associaes e recebem apoio exterior (IIED, 2005a)
2
Os autores no encontraram literatura que aborde esta questo e no puderam reunir informao
sistemtica sobre a dimenso de lotes e o uso do terreno do lote para actividades econmicas. As
actividades econmicas informais nas cidades moambicanas so principalmente a agricultura e o comrcio
informal. Ambas estas actividades so exercidas geralmente fora do terreno da casa.
3
Recentes avanos tecnolgicos permitem, atravs de imagens de satlite, fazer mapeamento
suficientemente bom com baixos custos.
190
4
O programa Cities Alliance consiste numa componente de planeamento de contingncia especfico para
inundaes.
5
Segurana de posse da terra refere-se ao grau de confiana sentido pelas pessoas de que no sero
arbitrariamente despojadas dos direitos terra e aos benefcios econmicos que dela derivam. Inclui tanto
elementos objectivos (natureza, contedo, clareza, durao e obrigatoriedade de respeito desses direitos)
e elementos subjectivos (a percepo que os detentores da terra tm quanto segurana dos seus
direitos).
6
A instalao de casas em zonas prximas do depsito de armas em Maputo resultou em muitos mortos e
feridos e considervel perda de bens, quando o depsito explodiu.
191
Chapter 7 Abastecimento de gua
e Saneamento nas reas Urbanas
192
ligaes tm contadores mas no esto regulamentadas. H tambm uma categoria de
reas planeadas de expanso, onde geralmente as infra-estruturas so mnimas, mas os
lotes so ordenados e so emitidos ttulos.
193
Pontos de gua individuais, recolhendo gua de poos ou furos, com fonte no
canalizada
Sem servio adequado.
194
Quadro 7.1 Resumo do Actual Acesso aos Servios (2006)
ABASTECIMENTO DE GUA** SANEAMENTO
Grupagem Populao
de Cidades Urbana gua
ou vilas 2006 para Torneira Com Tanque Latrina
casas Pblica Privado Total Esgoto Sptico Melhor. Total
FIPAG 1&2
(7 No.) 3 496 244 17% 10% 0% 27% 6% 18% 26% 50%
- Matola (Incl
Maputo para
abast. gua*) 720 775 24% 8% s/inf 32% 0% 45% 20% 65%
- Maputo 1 244 227 11% 16% 40% 67%
FIPAG 3&4
(8? No.) 1 019 556 10% 10% 0% 20% 2% 6% 33% 41%
Outras
cidades
(9 No.) 991 267 6% 9% 0% 15% 0% 6% 11% 16%
10 peq.
municpios 209 933 11% 25% 4% 40% 0% 4% 15% 19%
Prximas 31
cidades 629 473 8% 17% 1% 27% 1% 3% 16% 21%
ltimas 27
cidades 426 678 0% 5% 13% 18% 0% 0% 5% 5%
Todas as
cidades e
vilas 6 773 151 13% 11% 1% 24% 3% 12% 23% 38%
Nota:
1. Estes dados foram obtidos da informao recolhida como parte da proposta para uma Estratgia de
Abastecimento de gua e Saneamento Urbano (Urban WSS Strategy).
2. A referncia s reas urbanas do FIPAG explicada mais adiante neste relatrio.
3. * Matola e Maputo, que fazem parte do FIPAG 1 e 2, so apresentadas separadamente dada a sua relevncia
no sector urbano (so geridas como sistema nico e os dados para a gua existem apenas para o conjunto).
4. Estes nmerous excluem fornecimentos de fontes pontuais, como os poos com bombas manuais (ver
consideraes mais abaixo).
5. A separao das 58 pequenas reas urbanas que no so municpios baseada na medida em que tm sistemas
de gua canalizada (como se explica mais adiante no relatrio).
6. Os dados (relativamente a todos os sistemas e pop.) so de 2006, i.e. investimentos feitos em 2007 no esto
includos neste clculo. Em 2007 houve importantes investimentos em algumas das principais cidades do
FIPAG.
7. Os dados incluem torneiras pblicas e HH. No incluem pessoas que tm acesso a gua atravs de pequenos
fornecedores, pontos de gua e gua vendida pelos seus vizinhos.
8. ** Indica "servios de gua regulamentares, aqueles que so fornecidos oficialmente pela AdM, FIPAG,
pequenas empresas de gua ou instituies governamentais e podem ser reguladas pelo CRA ou pela DNA.
195
consideradas como cobertura em reas urbanas (pela DNA). No entanto, as bombas
manuais e a revenda de gua tm um papel importante e permitem o acesso gua a uma
grande parte dos moradores urbanos. Por outras palavaras, embora a cobertura, segundo
as definies usadas, seja reduzida, o acesso poder ser muito maior. H uma srie de
estudos relativos a pequenos fornecedores em Maputo/Matola. Cerca de 200 000 pessoas
esto a ser fornecidas por pequenos fornecedores em Maputo. Fornecem gua 24 horas
por dia, sete dias por semana (24/7) a partir de grandes poos com grande capacidade. No
entanto, no esto regulamentados e no tm qualquer controlo de qualidade. Decorrem
actualmente discusses sobre a necessidade de rever a definio da cobertura. A revenda
de gua ser provavelmente formalizada e esto a ser estudadas opes para incluir
fornecedores privados de pequena dimenso.
196
Decreto n 74/98, de 23 de Dezembro, que cria o Conselho Regulador das guas
CRA (D74/98);
Resoluo n 7/95, de 8 de Agosto, que aprova a Poltica Nacional de gua (PNA);
Decreto n /2007 que estabelece a nova Poltica de gua, alterando a Poltica
Nacional de gua de 1995. 2
197
autarquias tem direito a participar nos Conselhos Directivos do FIPAG e do FCGD para a
preparao e aprovao de projectos. Alm disso e em princpio, colaboram com o
FIPAG, DNA, CRA e com as empresas urbanas de abastecimento de gua, atravs de um
representante nomeado para esse fim. o caso da Beira, Quelimane, Pemba e Nampula.
No entanto, na prtica, muito limitada a participao efectiva das autarquias na
governao destas instituies.
198
No quadro da gesto delegada, o funcionamento das instalaes delegado em terceiros.
As autarquias esto representadas na administrao do FIPAG, mas tm relativamente
pouco controlo sobre as decises. O Governo nacional, atravs do MOPH e da DNA
tambm exerce um controlo bastante directo sobre as empresas de guas que esto
instaladas em 6 dos municpios a norte.
Regulamentao
Como parte das novas disposies institucionais decididas para o sector urbano da gua
em 1998, foi estabelecido o CRA para assumir a responsabilidade da regulamentao dos
5 sistemas reunidos sob a responsabilidade do FIPAG (cuja competncia foi
gradualmente alargada a 13 sistemas). Tal como aconteceu com o FIPAG, que
originalmente tambm tinha responsabilidade por 5 sistemas (ao abrigo do decreto), o
199
CRA alargou a sua aco a todos os sistemas do FIPAG. A tarefa imediata cometida ao
CRA, foi a regulamentao econmica dos contratos de gesto delegada estabelecidos
entre o FIPAG e os operadores por ele contratados. O CRA considerado como uma
organizao eficiente, utilizando boas prticas internacionais na regulamentao dos
servios de cada operador, cobertura do servio, qualidade e tarifas.
200
Quadro 7.2 Repartio da Populao Servida por Diferentes Tipos de Operadores
Nmero Populao Populao servida Percentagens Mdia
de Urbana dos Pop.
Sistemas 2006 Pop % Operadores Servida
FIPAG Maputo e
Matola 1 1 607 729 515 747 32,1% 33% 515 747
Operadores privados
Maputo 300 357 273 114 610 32,1% 7% 382
Outras cidades FIPAG 13 2 584 260 552 319 21,4% 35% 42 486
Empresas DNA 6 784 867 106 587 13,6% 7% 17 764
Operadores privados:
vilas 7 100 015 70 368 70,4% 4% 10 053
Empresas municipais 13 358 738 86 560 24,1% 6% 6 658
Empresas distritais 52 980 268 121 800 12,4% 8% 2 342
Totais 392 6 773 151 1 567 991 23,2% 100% 4 000
Fonte: Dados da Estratgia de Abastecimento Urbano de gua e Saneamento (proposta).
de notar que se calcula haver mais de 300 operadores privados em Maputo/Matola.
Ser til dividir o sector urbano em dois, com base nas actuais propostas para que haja
duas entidades de gesto do investimento. Uma o FIPAG e a outra uma organizao
chamada Agncia de Investimento de gua e Saneamento (AIAS) que ser criada a nvel
nacional, sendo as Agncias Provinciais de gua e Saneamento (APAS) responsveis pela
gesto de activos a serem aplicados a nvel provincial. Para dar uma noo das relativas
responsabilidades em cada grupo, os dados so aqui apresentados como se a AIAS j
existisse (ver quadro 7.3)
201
FIPAG e os seus Operadores
Actualmente o FIPAG tem trs contratos-tipo para a prestao do servio de
abastecimento de gua:
202
resultados suficientes para cobrir os custos. No entanto, no tm capital suficiente para
fazerem a reabilitao dos sistemas e para providenciarem novas infra-estruturas.8 Os
sistemas existents esto velhos e necessitam urgentemente de ser actualizados.9 Outra
rea problema ser provavelmente a capacidade de gesto para garantir a sustentabilidade
dos sistemas. Houve algumas tentativas por parte do Governo para desenvolver solues
sustentveis para estes sistemas, mas com limitado xito at ao presente.
203
Quadro 7.4 Resumo Institucional e Operacional de 6 Sistemas Explorados
por Conselhos Municipais
rea Urbana Operador Funcionalidade Receita
Cuamba Gerido por departamento Sistema construdo em 325 clientes
(Conselho do Conselho Municipal. 1974. Reduzida registados (excluindo
Municipal manuteno desde ento e torneiras pblicas).
sistema qualidade da gua abaixo No contabilizada
alargado) da norma. Cobertura do separadamente a
servio estimada em 35%. gua fornecida pela
autarquia.
Montepuez Empresa de gua no Fornece a partir de furo. Grande parte das
(Conselho registada, empregando 24 Claramente funcional. ligaes tm
Municipal pessoas. O director obviamente
sistema tambm director do contador. Servio
alargado) Departamento Provincial pago. Cobre salrios
de Obras Pblicas. e pequenos custos de
Informaes particulares manuteno.
dizem que um sistema
bem gerido.
Monapo Departamento do Reabilitado em 2003/04. feita cobrana que
(Conselho Conselho Municipal. Claramente funcional. 250 paga os custos
Municipal) 8 funcionrios a tempo ligaes. bsicos de operao.
inteiro. Dificuldade em
receber de clientes
do Estado.
Mocmboa Servio organizado, 68 ligaes domsticas. feita cobrana para
da Praia efectuado pelo Conselho pagar os custos
(Conselho Municipal. bsicos de operao
Municipal) 10 funcionrios. e de alguma
manuteno.
Metangula Departamento do gua captada em poos No est a ser
(Conselho Conselho Municipal. nas margens do Lago cobrada, mas foram
Municipal) Emprega 7 pessoas entre Niassa. Actulmente em j calculadas tarifas.
tempo inteiro e parcial. reparao.
Milange Gerido por departamento Sistema antigo, da poca So cobradas taxas
(Conselho do Conselho Municipal colonial, com gua mas no so
Municipal) sob a direco de um captada em nascentes. suficientes para
conselheiro. 3 funcionrios 489 ligaes domsticas. pagar os custos
a tempo inteiro. Mas o sistema est a bsicos de operao.
tornar-se inoperante e no
pode ser expandido.
Nota: Todos os dados deste quadro foram obtidos nos relatrios Baker preparados para a iniciativa de
investimento MCC, 2006.
Torna-se evidente a partir desta anlise, que todas as autarquias tm uma administrao
que opera e mantm o sistema e cobra receitas, embora uma delas, Metangula, no
estivesse a funcionar em 2006. Tcnicamente os sistemas (com excepo de Metangula)
204
tm um funcionamento mnimo, com excepo de Montepuez que funciona bem. As
autarquias cobram receitas que suportam os custos de operao e de manuteno mais
bsicos, mas no podem criar novas redes e provavelmente tambm no podem resolver
falhas importantes nas infra-estruturas.
205
desempenhar pelo governo local em (i) promoo da sade e da higiene; (ii) viabilizao
do acesso a placas para latrinas de fossa, quer seja com ou sem subsdio; e
(iii) regulamentao do esvaziamento dos tanques spticos em presumivelmente, das
fossas. Presentemente, o servio de esvaziamento de tanques spticos efectuado por
uma combinao de operadores pblicos e privados.11
A maior parte das pessoas em Moambique, e a totalidade dos mais pobres, recorrem ao
saneamento a seco, sendo a tecnologia mais largamente aplicada as latrinas melhoradas,
com fossa. A DNA promoveu um programa nacional de saneamento que decorreu at
1999: o Programa Nacional de Saneamento a Baixo Custo (PNSBC). De acordo com a
DNA12 foi distribudo um total de 330 000 lajes de latrina ao abrigo do programa, incluindo
algumas em zonas rurais. Com a descentralizao do programa para as autarquias e a
consequente reduo de financiamento, tem havido uma alarmante quebra na entrega de
lajes (uma alternativa entrega de latrinas melhoradas com fossa). Poder haver trs razes
principais para este declnio: (i) o facto de ter sido atribuda ao governo local a
responsabilidade do programa de melhoramento sanitrio sem o necessrio apoio; (ii) a
transferncia de responsabilidade para o governo local sem que se fizesse a transferncia
dos recursos financeiros usados para o programa nacional (PNSBC);13 ou (iii) a suspenso
ou pelo menos, ambiguidade, relativamente ao subsdio disponvel para as lajes de latrinas
de fossa. Este subsdio entrou em colapso devido retirada de apoio dos doadores e a falta
de acordo quanto a mecanismos para a municipalizao do servio. A maioria das fontes
indica que o colapso foi um resultado directo da suspenso do financiamento dos doadores.
O actual financiamento do Governo canalizado atravs das DPOPH, mas no
necessariamente aplicado ao saneamento de baixo custo. As 38 oficinas de construo
existem num limbo legal, pois a maioria no tem um estatuto legal formal.
206
ltimo, nos 38 centros urbanos onde no existe um conselho municipal, o saneamento
supervisionado pelo Ministrio da Sade e a DNA.14
Durante 2007 decorreu uma nova iniciativa para avaliar a situao em relao ao
abastecimento de gua em cidades mdias ou grandes na regio norte do pas, que
207
decorreru sob os auspcios da MCC. Como parte dessa iniciativa, vai ser criada na DNA
uma nova unidade de gesto do investimento, a que se deu o nome de AIAS
(Administrao de Infra-estruturas de gua e Saneamento). A AIAS ser responsvel por
todos os sistemas de gua urbanos que presentemente no esto sujeitos s disposies
existentes ao abrigo do organismo para a Gesto Delegada. Ao contrrio do FIPAG, a
AIAS ser tambm responsvel pela gesto de investimentos em servios de saneamento
urbano. Para desempenhar esta responsabilidade, a AIAS ter autonomia administrativa,
financeira e patrimonial, e ter poderes para mobilizar, planear e gerir fundos especficos,
planear e fiscalizar a execuo dos investimenmtos, promover parcerias pblico-privadas
para o desenvolvimentoe prestao de servios e introduzir contratos de desempenho com
operadores pblicos autnomos.
O Water Services and Institutional Support Project (Projecto WASIS, financiado pelo
Banco Mundial) tem por objectivo (i) fornecer financiamento para as redes de Beira,
Nampula, Quelimane e Pemba; (ii) apoiar as estruturas institucionais da AIAS e das
APAS; (iii) financiar ainda que de modo limitado subsdios de funcionamento enquanto se
esto a criar ou reforar os novos acordos com os operadores; e (iv) apoiar a expanso
das responsabilidades do CRA como regulador do sector (Banco Mundial 2007).
Nesta altura (meados de 2008) esto a ser realizadas investigaes de viabilidade para a
AIAS e as APAS. Nesta fase preve-se que as APASs sejam ensaiadas em trs das
provncias no norte do pas.
208
Avaliao das Medidas Institucionais Abastecimento de gua
Continua a ser pouco claro como como funcionaro os mecanismos condies
institucionais propostos para as pequenas e mdias reas urbanas (as que no esto
presentemente inseridas no FIPAG) e necessrio aprofundar esta anlise. Os
mecanismos propostos para a AIAs e as APAS vo ser ensaiados e est a ser preparada a
definio legal das funes especficas de cada um destes organismos. Este processo
dever muito claramente ter em considerao as suas funes e a sua relao com outros
intervenientes interessados do sector, em particular o governo local e os consumidores.
Uma vez que a AIAS e as APAS vo ser ensaiadas em 3 provncias, haver tempo para
avaliar o seu desempenho e ponderar as lies aprendidas com este modelo. Para o sector
das pequenas cidades, podero ser desenvolvidos outros modelos. O papel das autarquias
na governao da AIAS. The role of municipalities in the governance of the ASIS needs
to be clarified. Formalmente, as autarquias esto representadas, pelo menos a nvel
poltico, no conselho do FIPAG. Em teoria, isto garante a participao destas autarquias
nas questes de poltica associadas ao FIPAG. Tudo indica que a interaco entre o
FIPAG, os seus operadores e as autarquias na generalidade positiva.15 O FIPAG est
agora a acrescentar cerca de 400 km de rede em 4 cidades: Beira, Quelimane, Pemba e
Nampula. Ser assim alcanada uma cobertura de mais de 50% nestas cidades, por meio
de torneiras pblicas em quintais individuais.
At que ponto existe uma boa comunicao entre a empresa de guas e a autarquia, um
dado menos claro. H uma opinio generalizada de que a comunicao entre o FIPAG e
as autarquias deveria ser melhorada, pelo menos atravs de um compromisso para
estabelecer estruturas de coordenao nos contratos com os operadores e com os gestores
contratados e tambm para dar s autarquias uma posio de participao nas decises
quando localizao dos investimentos. Um exemplo muito recente a rede adicional de
400 km, que foi amplamente discutida com os presidentes dos CM das cidades que iriam
beneficiar com a obra, os quais foram includos na tomada de decises. Esta colaborao
facilitou e consolidou a capacidade de planeamento das autarquias.
209
Outra questo preocupante no sector urbano das guas, como integrar, a mdio prazo,
as condies existentes nos sectores formal e informal. A longo prazo, num perodo de
20 anos, as cidades devero estar totalmente reticuladas (ver caixa em baixo). Dada a
degradao das infra-estruturas de abastecimento de gua ao longo dos ltimos 30 anos, a
capacidade para servir as pessoas com gua de boa qualidade tem sido, nos ltimos dez
anos, uma tarefa muito difcil. No entanto, uma vez que estejam montados os sistemas
iniciais, a capacidade para estabelecer mais ligaes torna-se mais rpida. O FIPAG
construiu obras de raiz durante os primeiros seis anos. Conseguiu levar a 650 mil pessoas
acesso a novas redes mas tem capacidade para atingir uma cobertura total de 2,3 milhes
nas 5 cidades.
210
Quadro 7.6 Aumento de potenciais ligaes para 5 cidades ao abrigo do FIPAG
N de N estimado % Cobertura N de Potencial
ligaes de ligaes Aumento per capita potenciais aumento per
em 2000 em 2007 em 2007 ligaes capita de
(calculando 5.3 utilizando a ligaes
pessoas por gua adicional
ligao) disponvel
Maputo 77 876 94 826 22 502 578 308 426 1 634 658
Beira 10 500 13 092 25 69 388 81 972 434 452
Quelimane 2 300 3 005 31 15 926 14 057 74 502
Nampula 4 800 6 440 34 34 132 23 240 123 172
Pemba 2 500 4 377 75 23 198 17 557 93 052
Sub-total 20 100 26 914 34 142 644 136 826 711 492
4 cidades
Total 97 976 121 740 34 645 222 445 252 2 359 836
211
7.9 Anlise Financeira
Anlise Actual do Financiamento de Capital gua
Como parte da Estratgia Urbana WSS, que est actualmente a ser completada, tem sido
feito um trabalho intenso para avaliar as necessidades de capital de investimento em gua
e saneamento, para cumprir com as MDG.
Nota: Os dados AIAS representam essencialmente todas as reas urbanas que no fazem parte do FIPAG.
O FIPAG parece ter conseguido perto de USD 500 milhes (s o projecto UE/BEI para
Maputo representa USD 150 milhes). Informao recebida do Banco Mundial, situa o
apoio da MCC para cidades a norte que no fazem parte do FIPAG (Nampula,
Zambzia e Cabo Delgado) em USD 42 milhes mas um novo financiamento do Banco
Africano de Desenvolvimento poder acrescentar USD 34 milhes para esta rea
(Angoche, Cuamba e Lichinga).
212
seu perodo previsto de 40 anos de existncia, pois ter que abranger os vrios perodos de
reembolso. O financiamento da MCC ser disponibilizado como doao. Vilanculos um
interessante estudo de caso uma vez que se verifica que est a ser oferecido crdito ao
operador. Por ltimo, a situao dos pequenos operadores privados de Maputo precisa de
ser estudada. No lhes foram concedidas verbas de doaes e a maioria est a ser
financiada de um modo que, no fundo, corresponde a capital (ttulos de participao).16
213
Embora haja dados relativamente confiveis sobre as operaes do FIPAG, com
excepo dos relativos aos resultados das contas de operao, em relao s outras
empresas de guas de Moambique os dados so menos fiveis. No entanto h algumas
observaes importantes que se podem destacar aqui:
214
funcionam bem com gesto pblica, enquanto alguns sistemas geridos por privados,
como a Namaacha, esto com grandes problemas.
Concluindo, evidente que no caso dos sistemas de menor dimenso e daqueles que so
explorados por empresas privadas, no so aplicados subsdios de explorao. No
entanto, os fornecedores em pequena escala no pagam o custo da captao da gua nem
taxas de reduo dos recursos hdricos relativamente gua que usam, ao contrrio do
FIPAG, que paga uma taxa sobre a gua. No h tambm regulamentao de qualidade
para os pequenos fornecedores que tambm no fazem testes de qualidade, um custo que
215
os operadores do FIPAG tm de pagar. Em Maputo, alguns j fazem testes e no decorrer
de 2009 todos os fornecedores tero de os fazer. No entanto, a avaliao includa no
relatrio Nathan indica que ser necessrio subsidiar a maioria das mdias e pequenas
exploraes, para que possam obter bonns resultados, por um prazo que em certos casos
se poder prolongar at 2015.18
216
Avaliao Global de Viabilidade: gua
So necessrios mais estudos pormenorizados para se realizar uma anlise quantitativa de
viabilidade, mas com base nos dados existentes e em entrevistas com pessoas
responsveis, possvel apresentar algumas opinies preliminares.19
No caso dos sistemas mais pequenos, por vezes possvel manter os custos baixos,
atravs de tecnologia apropriada e limitando a aplicao de sistemas canalizados. No
entanto, de acordo com o estudo de Baker and Associate sobre as cidades a norte, para
tornar os sistemas viveis (sem proviso para encargos de financiamento de capital e,
presumivelmente, desvalorizao) as tarifas tero de aumentar substancialmente, em
termos reais, em todos os sistemas analisados, com excepo de Nampula e Mocuba.
Alm disso, em 5 dos 9 sistemas FIPAG, a tarifa para 10 metros cbicos de gua por ms
exceder o limite mnimo estatutrio de 4% de dois salrios mnimos.
No foi possvel reunir este tipo de informao relativamente s cidades mais pequenas,
mas provvel que a variabilidade seja a mesma. Alm disso, a viabilidade de pequenos
sistemas canalizados, que tm cobertura total na sua rea (abastecendo todos os
habitantes dessa pequenas cidades) no est universalmente assegurada.20
217
Na generalidade, esta avaliao conclui que, embora alguns destes sistemas sejam viveis
no sentido em que podem cobrir os seus custos de operao e manuteno, com as
receitas das tarifas, muitos no o sero.21 Muito depender dos nveis de servios a serem
fornecidos por novos sistemas (e em particular quantos tero ligaes individuais com
contadores ) e em que medida os montantes facturados so realmente cobrados.
218
procura, nas reas urbanas, aumentar se houver subsdio. O debate precisa de ser
alargado, de modo a considerar os sistemas de uma forma integrada i.e. deposio,
conteno e eliminao e tambm considerar o equilbrio entre marketing e subsdio,
havendo bons indcios provenientes de outros lugares de que o marketing pode ter melhor
eficincia de custos, de um ponto de vista governamental.
219
Operao e manuteno dos sistemas de guas residuais.
Programa nacional de saneamento a baixo custo (PNSBC).
Pesquisa e desenvolvimento de opes tecnolgicas de saneamento.
Promoo da higiene incluindo campanhas relacionados com o uso de latrinas.
Apoio ao envolvimento do sector privado no saneamento. Criao de servios para o
esvaziamento de tanques spticos e fossas.
No entanto, os Conselhos Municipais tero de, pelo menos, (i) fiscalizar a implementao
de um programa de saneamento para a sua rea que incluir a coordenao com estrutras
dos governos nacional e provincial; (ii) colaborar com CBO e NGO apoiando-as para
promover a instalao de opes adequadas de saneamento com tratamento localizado,
tanto latrinas de fossa como tanques spticos; (iii) promover melhoramento na sade e na
220
higiene; (iv) apoiar o desenvolvimento de um sector privado que fabrique componentes
para latrinas; e (v) viabilizar o acesso a subsdios para componentes de latrinas se se
concretizar uma deciso para criar tais subsdios.
Alm disso, onde existam sistema de esgoto, o funcionamento e manuteno das infra-
estruturas, incluindo esgotos, estaes de bombagem (se aplicvel) e unidades de
tratamento, resultam em custos substanciais. E, finalmente, h necessidade de garantir a
existncia de servios para o esvaziamento de tanques spticos e de fossas. No caso dos
sistemas de esgotos e dos servios de despejo, possvel s autarquias contratar servios
externos para executar estes trabalhos.
H uma escassez de boa informao sobre o custo de fornecer esta gama de servios. H
tambm alguma ambiguidade sobre o que pode ser considerado como custo de capital e
custo de explorao.22 partida, til avaliar quanto esto as autarquias a gastar
presentemente em saneamento. Em 2006, a Beira orou em 4% do seu oramento de
explorao as despesas com o saneamento, incluindo a operao e manuteno do
sistema de esgotos que inclui estaes de bombagem e tanques de tratamento. No
entanto, a Beira no , provavelmente, um exemplo da norma, devido escala dos seus
problemas de saneamento e a importncia poltica que, consequentemente, este assume.
O oramento de explorao de Maputo no apresenta elementos separados para o
saneamento, que includo na verba global para infra-estruturas como senco 27% do
oramento total. Das nove cidades e vilas grandes a norte, avaliadas como parte da
viabilidade de investimento da MCC por Baker and Associates, s duas parecem ter
contas separadas de saneamento, e apenas uma conseguiu dar uma estimativa das
despesas oramentadas.
221
Do lado da receita, as autarquias recebem receitas de fontes locais (taxas e tarifas de
servios prestados) e de transferncias do Governo nacional. Ainda que Moambique
tenha um sistema de imposto predial, o valor das propriedades no actualizado pelo que
a receita cobrada pelas autarquias com este imposto reduzida. Em relao ao
saneamento, esta poderia ser uma fonte de receita e h precedentes internacionais de
financiamento dos servios de saneamento a partir do imposto predial.
H uma nova iniciativa em Moambique para tarifas destinadas ao saneamento: uma taxa
de saneamento que acrescentada factura da gua. Esta iniciativa tem sido aplicada em
muitas partes do mundo, como por exemplo na frica do Sul. Tem a vantagem de
simplificar relativamente a cobrana. De momento, o CRA deu aprovao para a
aplicao desta tarifa de saneamento na Beira e est a funcionar h um ano.23 Est
iminente a aprovao de uma tarifa igual para Maputo. Actualmente a tarifa parece ser
aplicada sobretudo a sistemas de saneamento com descarga de gua.
222
7.10 Principais Desafios
Sobre Tecnologia e Nveis de Servio
Em Moambique so praticadas muitas tecnologias para o abastecimento de gua, mas
nem todas so consideradas como adequadas a nvel oficial, como o caso de pontos de
gua (geralmente poos com bombas manuais), pequenos fornecedores e revendedores de
gua. No entanto, h necessidade de uma combinao variada de nveis de servio, num
contexto de recursos limitados, e estas fontes fazem parte da realidade urbana. Seria
importante, aceitar uma abordagem conjugando vrios nveis de servio, de modo a
conseguir uma poltica adequada, incluindo a regulamentao dos vrios fornecedores.
tambm uma prioridade avanar com saneamento adequado de baixo custo e no local.
Sero necessrias vrias tecnologias (como latrinas de fossa melhoradas ou opes como
as sanitas de compostagem) para corresponder s condies econmicas e fsicas, mas
nem todas esto ainda totalmente desenvolvidas. Alm disso importante fazer passar
informao sobre as tecnologias existentes para o nvel da populao.
223
Sobre as Disposies Institucionais para o Abastecimento de gua
Sobre a Autoridade
O termo autoridade aqui utilizado para referir a entidade do Governo que tem a
responsabilidade pelo servio ao abrigo da legislao. Num sistema a trs nveis como o
que existe em Moambique, ser o Governo nacional, provincial ou local, com a
exigncia adicional da responsabilidade a nvel do governo local ser atribuda aos
conselhos municipais ou aos governos distritais. A autoridade no tem de ser a provedora
do servio em si. Embora haja alguma ambiguidade sobre se o MOPH e o seu
departamento DNA so, na prtica, a autoridade para o abastecimento de gua, a lei e o
organismo Coordenador da Gesto Delegada, esto articulados de uma forma que faz da
DNA a autoridade responsvel pelo abastecimento de gua.
As funes dos diversos nveis de governo e das vrias agncias precisam ser claramente
desagregados, de modo a esclarecer quais os aspectos do abastecimento de gua que
poderiam mais eficazmente ser descentralizados. No caso do saneamento, pelo contrrio,
est claramente reconhecido na lei que uma responsabilidade do poder local, com
particular destaque para o reforo do papel das autarquias.
224
O papel das autarquias no ainda claro em relao s propostas da AIAS e s agncias
provinciais de gua que contrataro operadores em zonas urbanas de 3 provncias piloto.
Seria importante clarificar quem a autoridade nestas circunstncias e definir o papel das
autarquias. Para comear, os distritos e autarquias nas provncias tero representantes na
direco das APAS (Agncias Provinciais de gua e Saneamento) e a AIAS ter acordos
de cooperao com todas as autarquias.
Sobre os Operadores
Nas novas recomendaes avanadas pela DNA (Nathan and Associates 2007), h uma
proposta muito firme de que o governo local no deve actuar como operador, com a
recomendao que o operador seja uma empresa privada ou uma empresa pblica. A
nvel regional, a experincia tem sido mista, mas algumas das mais fortes empresas de
abastecimento de gua, como no Uganda e Senegal, so geridas a nvel central. Em
muitos pases mais desenvolvidos do que estes, o poder local responsvel pelas
operaes de abastecimento de gua, como o caso dos Estados Unidos, Brasil 25 e
frica do Sul.
preciso referir, no entanto que as organizaes existentes, criadas pelo rgo de Gesto
Delegada para 14 do total de 23 cidades e grandes vilas, esto a registar bastante sucesso
embora com algumas dificuldades de coordenao a abordar no ponto seguinte. No caso
de Moambique, h uma combinao de operadores privados e semi-privados 26 com
contratos de tipo leasing , por um lado e com o FIPAG a assumir a responsabilidade de
operador, com o apoio de gestores de contrato por outro.
225
Ainda que algumas cidades apresentem relacionamentos muito positivos, h tambm
alguns presidentes dos conselhos municipais que pensam que os sistemas de coordenao
com o FIPAG e os seus operadores no so satisfatrios. Tm sido referidos muitos
exemplos relacionados com problemas tcnicos associados instalao de tubagens sem
prestar ateno a outros servios; falta de pagamento de verbas recebidas de subsdios de
saneamento; e o comportamento de consumidores que levam os seus problemas
relacionados com o servio autarquia e no ao FIPAG ou ao operador.27 As autarquias
deveriam enviar estes queixosos aos escritrios do FIPAG em todas as cidades da sua
responsabilidade.
226
os sistemas a um nvel de viabilidade tcnica atravs de investimento e tambm criar uma
gesto sustentvel. Isto ser mais difcil para os sistemas de pequena dimenso, pois
sero tambm necessrios mecanismos para os operadores contratarem fora (outsource)
servios que no podem assumir internamente devido a problemas de escala. Deveriam,
eventualmente, ser considerados subsdios, pois estes sistemas no estaro provavelmente
em situao de recuperar custos durante alguns anos.
Os activos so geridos por uma das seguintes formas: (i) para as reas centrais nas 14
cidades e grandes vilas, o FIPAG responsvel por realizar capital, gerir o investimento
desse capital em infra-estruturas e contratar operadores; (ii) nas 6 grandes vilas servidas
por empresas da DNA, o papel do gestor de activos um tanto ambguo, pois a DNA e a
autarquia tm ambas um papel a desempenhar; (iii) no caso de operadores privados nas
pequenas vilas a maioria dos investimentos iniciais vieram do sector pblico e no caso
dos cerca de 450 pequenos operadores em Matola/Maputo o capital era dos operadores.
Em ambos os casos os operadores tm sido responsveis principalmente pela expanso,
em especial da rede; e (iv) no resto das reas urbanas a posio de jure que a DNA
responsvel, mas de facto nada foi feito e o poder local v-se em parte confrontado com
esta responsabilidade.
O Governo decidiu resolver esta situao ensaiando uma nova unidade de gesto de
activos, a AIAS, para assumir a responsabilidade de todas as reas urbanas que no esto
no FIPAG. Tem no entanto havido alguma discusso quanto necessidade de separao
dos sistemas de gesto de activos para as 23 cidades e grandes vilas (entre o FIPAG e
a AIAS).
227
projectos, mas estas responsabilidades esto ainda a ser definidas e precisam ser
coordenadas com as das APAS.
Regulao
228
Sobre a Receita de Explorao
H uma noo geralmente aceite de que os subsdios sero concedidos apenas numa fase
de transio e que, a longo prazo, os operadores tm de ter capacidade para cobrir os seus
custos de operao com as receitas cobradas aos clientes. Os consumidores actualmente
servidos pelo FIPAG esto, na realidade, a beneficiar de um subsdio ao sistema, atravs
de uma combinao de emprstimo e doao, ainda que esteja previsto que seja
gradualmente retirado. E as novas propostas de financiamento para as pequenas e mdias
vilas tambm contemplam um subsdio durante um perodo de transio.
Com base nesta anlise, se no houver subsdio haver ainda muitas famlias pobres que
no tero capacidade para ter gua canalizada em casa, particularmente em casos em que os
custos do servio so elevados devido s condies locais de recursos de gua. Quando o
fornecimento de gua restrito, frequentemente so os pobres quem mais paga. Estudos
globais tm demonstrado que as economias de escala realmente prevalecem e que a melhor
maneira de fornecer melhores servios fornecer tantas ligaes quanto possvel,
recorrendo a modos inovadores de levar a gua canalizada aos utentes, introduzindo
ligaes partilhadas, venda pelos vizinhos, etc. J foi afirmado neste relatrio que a
aceitao de uma abordagem a nveis de servio mistos a chave para o sucesso.
229
que tenham uma repercusso na sade pblica, estes servios devem ser fornecidos em
conjunto, mas no necessariamente pela mesma entidade. O abastecimento de gua ,
tipicamente, uma infra-estrutura centralizada, construda de uma s vez, que vai ao
encontro dos consumidores. O saneamento com tratamento localizado a soluo para
mais de 95% dos moradores urbanos durante ainda vrios anos depende de campanhas
permanentes para persuadir e ajudar as pessoas a fazerem investimentos individuais. Isto
uma tarefa muito diferente do fornecimento em massa de um produto (a gua). A
evoluo recente do saneamento a nvel mundial comea a reconhecer este facto e esto a
surgir estruturas institucionais separadas.
230
Gesto de Activos (Incluindo Investimento)
No caso dos sistemas de esgotos, a AIAS tem sido designada na Proposta de Estratgia
Urbana WSS como responsvel, no futuro, por estes equipamentos, pelo menos em
termos de garantir a obteno de financiamento e uma correcta instalao das infra-
estruturas. Os comentrios feitos em relao AIAS nas seces relativas ao
abastecimento de gua aplicam-se aqui tambm.
Regulao
231
7.11 Operaes Actuais
Organizao Institucional: gua
A presente situao operacional baseia-se em trs estruturas institucionais:
2. Todas as restantes vilas esto na dependncia da AIAS, que responsvel pela gesto
de activos, sendo o servio prestado por empresas pblicas contratadas pelas agncias
provinciais de guas (APAS), e:
3. As zonas periurbanas nas cidades e vilas FIPAG que no esto na rea do operador
privado e possivelmente algumas vilas AIAS tambm, continuam a depender de
sistemas relativamente informais, em fase de transio. Com o tempo, todas sero
integradas na rede reticulada. Entretanto, haver aqui lugar para a interveno de uma
srie de outros actores, incluindo a autarquia, o governo distrital e ONG, pelo menos
como coordenadores e para fazer alguma fiscalizao das reas periurbanas.
232
dos sistemas. Esta aco deveria ser coordenada com a Abordagem Geral do Sector, ou
nela inserida.
Poder haver necessidade de criar algum tipo de subsdio de operao durante uma fase
de transio (ou ainda mais longa) para cobrir pelo menos assistncia tcnica e gestores
de contrato. preciso tambm estabelecer um enquadramento claro para garantir
equidade nesta matria. A disponibilidade de verbas para assistncia tcnica deve ser
estabelecida para todas as reas urbanas, em semelhana ao que foi atribudo nas zonas a
norte, no mbito do programa MCC. As APAS assumiriam esta responsabilidade. Os
actuais custos de operao e manuteno, excluindo encargos de capital e assistncia
tcnica durante um certo perodo, tero de ser cobertos por taxas. Mas pode ser difcil
conseguir uma adeso a pagamentos em zonas onde h concorrncia de recursos naturais
a baixo custo.
233
desencorajados devido aos riscos de contaminao. A maioria das torneiras pblicas
deveria ser ligada rede.
7.12 Concluso
H uma larga gama de experincias, modelos e propostas que podem servir de guia para
os sectores de gua e saneamento em Moambique. Colhem-se a importantes lies do
234
passado e oportunidades para a fase seguinte de implementao das vrias abordagens e
polticas. O ambiente institucional particularmente dinmico e ainda no estabeleceu
um equilbrio justo. A fase seguinte est a ser iniciada com destaque para duas novas
instituies (e modelos associados), baseadas no sucesso do FIPAG at data, que so as
APAS e a AIAS. Estes modelos devero ser cuidadosamente avaliados. O papel das
autarquias ter de ser estabelecido em relao ao que desejam e ao que podem contribuir.
No caso do abastecimento de gua, as autarquias devem decidir se querem ser
investidores e detentores dos activos, operadores, reguladores ou fazedores da poltica.
Cada um destes papis implica diferentes responsabilidades e no fcil conjug-las.
uma enorme tarefa para as autarquias, sobretudo agora. Seria importante que as agncias
a nvel central ajudassem as autarquias a compreender os benefcios (e os riscos)
associados ao modelo APAS/AIAS e a participar de um modo organizado e sistemtico
nas APAS. Por outras palavras, importante prestar s autarquias a assistncia e apoio
para exigirem, das APAS e da AIAS os investimentos e servios de que necessitam.
235
Notas Finais:
1
No caso dos dois sistemas de esgotos existentes, em Maputo e Beira ambos tm uma s estao de
tratamento de guas residuais, com tecnologia de tanques.
2
22 sesso do Conselho de Ministros em 21/08/07, publicada no Boletim da Repblica 43/1, 5
suplemento 30/10/07.
3
So elas: Maputo e Matola, Xai-Xai, Chkw, Inhambane, Maxixe, Beira e Dondo, Chimoio e Gondola,
Quelimane, Tete e Moatize, Nampula, Nacala, Pemba e Lichinga.
4
As ARA, supervisionadas pelo MOPH, gerem as bacias hidrogrficas do pas. So responsveis pelo
licenciamento e concessionamento do uso e benefcio de guas do domnio pblico, impondo servides
administrativas e aprovando obras hidrulicas, entre outros poderes. O FCGD um rgo consultivo que
integra representantes das principais entidades envolvidas no processo de gesto delegada e que trabalha
para harmonizar os seus respectivos interesses.
5
Informao sobre a poltica rural de gua e saneamento obtida principalmente de Strategic Plan for Rural
Water and Sanitation 2006-1015 elaborado para o Governo de Moambique (MOPH-DNA).
6
Em dois casos investigados para este relatrio, (Manhia e Monapo) as autarquias so efectivamente os
operadores e empregam pessoal para a operao e manuteno dos sistemas.
7
Este conceito est a ser discutido mas no foi legalmente definido por qualquer decreto legal.
8
Uma larga proporo de ligaes existentes no funcionam (33% em Lichinga, 37% em Nacala e 28% em
Angoche, por exemplo) e por vezes todo o sistema vai abaixo, geralmente devido a uma falha macia de
abastecimento.
9
As empresas no tm conseguido expandir as redes pelas quais so responsveis (em media, apenas 14%
de cobertura para todas as 6, o que mais baixo que qualquer outro agrupamento de operadores).
10
Estimativa aproximada. Um estudo alargado feito por Seurica/Hydrocanceil para o FIPAG registou 190
pequenos fornecedores em 2004 e calculou que deveria haver pelo menos 200 nessa altura. Dado o rpido
crescimento desta indstria o nmero de 300 no parece exagerado.
11
Por exemplo, em Maputo e Matola h 4 camies cisterna em servio da autarquia e 12 de operadores
privados, alguns dos quais tm mais de um camio. A beira tem um servio pblico com vrios camies
cisterna recentemente adquirido e no Xai-Xai a autarquia tem apenas um tractor com atrelado e uma bomba
de vcuo.
12
Entrevista com Paulo scar, DNA.
13
O Programa gerido a nvel nacional por uma unidade central de gesto (CMU) que tem
responsabilidade pela poltica global, planeamento, coordenao, formao, mobilizao de recursos,
aquisies e gesto financeira. A CMU realiza visitas de superviso s unidades provinciais. H
presentemente 8 Projectos para Latrinas Melhoradas (PLM) a nvel provincial.
14
Ver diagrama 3 no relatrio Rural Water and Sanitation Strategy report (2006).
15
O Presidente do CM da Beira acredita que a cooperao entre as AdM como gestor contratado e o
municpio, satisfatrioa. Em Maputo, o Directo Adjunto de gua, saneamento e drenagem pensa que h
muito pouca interaco, ao seu nvel, entre operador e municpio. Em Nampula, tanto o FIPAG como o
CRA tm escritrio local, o que parece ter facilitado uma boa comunicao com a empresa de guas que
est sob o controlo do FIPAG.
16
Nas entrevistas com os operadores a falta de acesso a capital foi considerada como a principal
dificuldade.
17
Entrevista com Manuel Alvarinho, CRA.
18
Isto foi tomado em considerao no documento de avaliao de projectos do Banco Mundial (2007) para
o programaWater Services and Institutional Support program (WASIS).
236
19
O termo viabilidade usado no sentido da situao em que o operador de um sistema consegue auferir
receitas suficientes para cobrir o custo de um sistema bem organizado, a longo prazo, incluindo no custo a
possibilidade do servio da dvida constituda para capital de investimento em novas infra-estruturas e
reabilitao das existentes.
20
Confirmado no relatrio Nathan, que inclui uma anlise de vrios pequenos e mdios sistemas e indica
que muitos no sero viveis, no curto prazo, sem subsdios. Mas que tambm mostra que ser possvel
ultrapassar a fase dos subsdios a mdio prazo (at 2015 o mais tardar).
21
Note-se que estes dados so interpretados com base no seu prprio mrito e esta avaliao no est
necessariamente conforme com a que dada nos relatrios Baker.
22
Por exemplo, os nmeros dados anteriormente neste relatrio, que foram usados para o clculo de custo
de capital USD 60 por famlia para uma latrina com fossa e USD 150 por famlia para um tanque sptico
incluem o custo de componentes, quer este tenha sido suportado pela famlia, quer pelo municpio e de
alguns elementos de gesto de programa. Assume-se que no incluem os custos de operao corrente
incorridos na aplicao de um servio continuado de promoo da sade e da higiene, manter os contactos
com as comunidades e proceder ao esvaziamento de tanques e fossas.
23
Embora esteja a ser feita cobrana pelo Saneamento pela AdM, a empresa gestora do contrato nomeada
pelo FIPAG, a receita no tinha entrado na autarquia da Beira at Fevereiro 2008, segundo informou o
presidente do CM.
24
No foi possvel avaliar a extenso de compromissos de financiamento, em detalhe, para este relatrio.
25
Porto Alegre e Santo Andr
26
Nenhuma , tecnicamente, do sector privado. A AdM uma joint venture entre uma empresa pblica
portuguesa e capital privado. Nas outras cidades FIPAG, este organismo o operador apoiado pela
VITENS.
27
Este foi um dos grandes tpicos de discusso entre os presidentes dos CM no workshop sobre a anlise
deste sector urbano em Junho 2008.
28
Os furos como ponto de gua, em zonas urbanas, devem ser evitados devido contaminao atravs de
saneamento inadequado, mas em zonas periurbanas muito depende da densidade e da localizao do ponto
de gua em relao latrina de fossa.
237
Chapter 8 Gesto de Resduos Slidos
Este captulo apresenta uma anlise da presente situao em relao gesto dos resduos
slidos urbanos e algumas recomendaes para melhorar a situao de uma forma
sustentvel. Procura ainda identificar boas prticas que possam servir de exemplo para a
revitalizao de modelos existentes ou como modelos alternativos de gesto.
Metodologia
Este estudo efectuou uma anlise dos principais documentos existentes sobre a matria e
efectuou uma srie de entrevistas com instituies governamentais e privadas, a nvel
nacional e autrquico. Os principais pressupostos metodolgicos que orientaram o estudo
so baseados no conceito de gesto integrada de resduos slidos, como um novo
paradigma da limpeza urbana, alinhados com a Agenda 21, que estabelece como metas a
reduo da gerao de resduos slidos, o aumento da reutilizao e da reciclagem, a
238
universalizao da prestao dos servios e a deposio final ambientalmente correcta.
Entre os conceitos bsicos, define-se:
239
Parcerias Locais e Regionais: Neste sector so possveis muitas e diversas parcerias,
incluindo as pblico-privadas, parcerias entre autarquias (para atingir economias de
escala), parcerias entre autarquias e distritos ou entre autarquias e provncia ou
departamentos do Governo nacional. O desafio das parcerias identificar os sectores ou
organismos do Governo que podem ser complementares e trabalhar em conjunto para
atingir objectivos comuns.
Trabalho de Campo
O trabalho de campo incluiu visitas tcnicas s seis autarquias envolvidas neste estudo.
Em cada municpio foram feitas entrevistas com os chefes dos departamentos
responsveis pelo saneamento, associaes locais, directores das principais empresas
industriais e de unidades sanitrias. Tambm foram realizadas visitas tcnicas aos pontos
mais crticos dos roteiros de recolha de resduos slidos, locais de deposio final e aos
principais hospitais e centros de sade.
240
Recursos materiais, humanos e financeiros envolvidos no processo de gesto de
resduos slidos;
As taxas e tarifas cobradas pela recolha dos resduos slidos e a eficincia de custo
dos modelos de gesto dos resduos slidos;
Modelos de gesto em vigor ou alternativos, que sejam sustentveis e eficientes e
garantam a qualidade da gesto municipal dos resduos slidos.
241
Quadro 8.1 Servios de Gesto de Limpeza Urbana Disponibilizados pelos Municpios e
Entidade Responsvel
Entidade Responsvel em cada Municpio
Servios
Cuamba Guru Inhambane Maputo Nacala Quelimane
Recolha de resduos
CM CM CM CM/T/P CM EP
domsticos
Recolha de resduos
CM CM P CM/P CM EP/P
especiais entulho
Recolha de resduos
especiais poda privada CM CM CM/P CM/P CM EP
de rvores
Recolha de resduos
especiais grandes CM P - CM CM/P EP
produtores
Recolha de resduos de
P P CM CM/P CM/P EP/P
servios de sade
Recolha de resduos de
P - - P T P
portos e aeroportos
Recolha de resduos
CM P P P P P
industriais
Recolha de resduos
CM CM - CM/P CM EP
comerciais
Resduos de limpeza das
CM CM CM CM CM EP
ruas
Resduos de sarjetas e
CM CM CM CM CM EP
valas de drenagem
Resduos de
parques/praas/jardins CM CM CM CM/P CM EP
pblicos
Resduos de limpeza de
- - CM CM CM -
praias
Resduos de limpeza de
CM CM CM CM/P CM EP
mercados
Tratamento de resduos - CM - CM - -
Deposio final CM CM CM CM CM EP
Outros servios - - CM CM CM EP
Nota: CM: Conselho Municipal . EP: Empresa Pblica. P: Produtor. T: Contrato com terceiros
242
que todos os resduos recolhidos so depositados em lixeiras a cu aberto, uma situao
que potencia graves problemas ambientais e de sade pblica. Alm disso, o Quadro 8.2
mostra que embora todas as autarquias apliquem uma taxa de gesto de resduos urbanos,
nem todas tm taxas diferenciadas consoante a quantidade e natureza dos resduos
recolhidos.
Outra observao importante diz respeito percentagem dos gastos com a gesto dos
resduos urbanos no total do oramento das autarquias, que em mdia se calcula em 11%
mas que varia entre 2% e 19%. No foi, no entanto possvel, obter o total das despesas
dedicadas exclusivamente aos servios de gesto dos resduos urbanos, j que a maioria
dos municpios tem a contabilidade conjunta, em especial no que se refere a pessoal. Por
outro lado, os recursos so utilizados tambm para diversas outras actividades, pelo que
estes nmeros no reflectem apenas as verbas relacionadas com a gesto de resduos.
243
Quadro 8.2 Sntese do Diagnstico da Gesto de Resduos Slidos Urbanos
rea Despesas
RSU Depo-
Geogrfica da TLU em % do Instrumentos Fiscali- Forma- Educao
Populao Recolhidos sio
Recolha Diferenciada Oramento Legais zao o Cvica
(T/dia) Final
(% rea) Total
CPM
Urbana 90% Sim
Cuamba 72 056 14 Lixeira Sim 4,2 PGIRSU Sim No
Periurbana 0% Permanente
PE
Urbana 100% Sim
Guru 140 025 15 Lixeira No - CPM Sim No
Periurbana 30% Permanente
Urbana 100%
Inhambane 68 285 23 Lixeira Sim 14,37 CPM No No Sim
Periurbana 30%
CPM
Urbana 90% RGRS Sim
Maputo 1 068 607 450-600 Lixeira Sim 16,61 Sim No
Periurbana 60% PDRS Permanente
Estatuto
CPM
Urbana 100% Sim
Nacala 167 038 34-40 Lixeira Sim 2,0 PGIRSU Sim No
Periurbana 35% Permanente
PDM
CPM
Urbana 100% Sim
Quelimane 191 476 90 Lixeira No 19,0 PGIRSU No No
Periurbana 60% Permanente
Estatuto
RSU Resduos Slidos Urbanos RGRS: Regulamento de Gesto de Resduos Slidos
TLU Taxa de Limpeza Urbana CPM: Cdigo de Postura Municipal
PGIRSU: Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
CM Conselho Municipal Urbanos
Estatuto: Estatuto da Empresa Municipal de Saneamento de Quelimane
(EMUSA)
PDRS: Plano Director de Resduos Slidos
244
Os dados quantitativos e qualitativos e a anlise at aqui apresentados indicam a
necessidade de um esforo sobretudo nas seguintes reas:
Estrutura Organizacional
A gesto de resduos slidos claramente uma competncia municipal.
Independentemente dos sistemas institucionais utilizados para a prestao do servio, os
municpios so os responsveis pelo planeamento e monitorizao destes servios e por
garantir a sustentabilidade econmica do sector
245
Qualquer que seja a opo institucional directa ou indirecta, a estrutura administrativa
tem de ser adequada a gerir a complexidade e a dimenso da autarquia, com recursos
humanos competentes e qualificados. O Conselho Municipal ser sempre responsvel
pela coordenao e controlo da qualidade dos servios, mesmo em caso de serem
contratados a terceiros.
O resultado dessa anlise serviria como referncia para orientar os gestores quanto ao
desempenho financeiro do sector da gesto dos resduos urbanos, avaliando se os
montantes das taxas so suficientes, se precisam de ajustamento, ou se a forma de
cobrana precisa de ser melhorada. A anlise poder tambm servir para definir a
proporo do oramento municipal (das receitas no especificamente destinadas) que
necessria para complementar o oramento do sector dos resduos urbanos.
Com base nos dados disponveis, este estudo demonstra que na maioria dos municpios a
taxa de gesto de resduos slidos tem um valor inferior ao necessrio para a
sustentabilidade dos servios de recolha e deposio final. Verificou-se tambm que o
montante das taxas cobradas nem sempre diferencia as diversas categorias de produtores
de resduos.
246
De acordo com os decisores locais entrevistados, a sustentabilidade da gesto dos
resduos slidos em todos os municpios est associada necessidade de ter uma fonte
especfica de financiamento para este servio. Em diversos pases, o financiamento vem
do imposto predial. Moambique tem um sistema de imposto predial institudo, mas
colecta muito pouco e est longe de atingir o seu potencial real. Consequentemente, na
presente situao, as autoridades municipais concordam que h poucas alternativas
implementao de taxas de saneamento, com tarifas diferenciadas para os pequenos e
grandes produtores de resduos.
A cidade de Maputo tem uma programao para atingir gradualmente, at 2012, 100% de
sustentabilidade financeira do sistema de limpeza urbana. Com esse objectivo, fez uma
reviso dos valores da taxa de limpeza e diferenciou a cobrana por produtor (domsticos
e grandes produtores, por meio de Prova de Servio), por oferta de servios (servio de
remoo especial e deposio de resduos slidos na actual lixeira). O valor da taxa de
limpeza dividido em domstico e no domstico e est indexado a trs categorias de
consumo da energia. Foi tambm criada uma tarifa social para famlias pobres que
auferem o servio mas tm pouca capacidade para pagar. Desde 2007 a tarifa de 10MTn
por agregado familiar, independentemente do nvel do consumo de energia.
247
entrada de produtos para consumo. Este tipo de actividade econmica devia portanto
contribuir para o financiamento da gesto de resduos, pois so grandes contributores
para o volume de resduos slidos.
Enquadramento Jurdico
O enquadramento jurdico que responsabiliza as autarquias pela gesto dos resduos
slidos baseia-se nos Artigos 6 e 46 da Lei 2/97 (Lei das Autarquias), de 18 de Fevereiro
de 1997.
O artigo 46, nas alneas (a), (b) e (d), estabelece que a aprovao da poltica e
fiscalizao da gesto ambiental responsabilidade da Assembleia Municipal, incluindo
as actividades relativas gesto dos resduos slidos.
248
Estrutura Operacional
Com excepo de Maputo, vrias foram as fragilidades detectadas na estrutura
operacional da maioria das autarquias, apesar do seu forte empenho na realizao da
gesto dos resduos slidos, como por exemplo:
Deficiente manuteno;
Falta de meios especficos para a recolha de lixos;
Irregularidade na frequncia da prestao dos servios de limpeza urbana;
Inexistncia de um servio regular de limpeza periurbana;
Limitada capacidade tcnica da equipa operacional;
Inexistncia de controlo operacional, especialmente em relao quantidade de
resduos recolhidos;
Falta de planeamento na gesto dos servios de recolha de resduos;
Deposio final dos resduos em lixeiras a cu aberto, com prejuzo do ambiente.
249
Deposio Final
Os resduos slidos de todas as autarquias objecto deste estudo so actualmente
depositados em lixeiras a cu aberto sem nenhum tratamento. A soluo deste problema
considerada como uma prioridade pela maioria dos decisores entrevistados. Em algumas
autarquias h mesmo resduos industriais perigosos que so depositados em locais
imprprios, o que requer medidas urgentes de mitigao.
A directiva abrange desde os procedimentos para a deposio escolha de uma rea para
a localizao do aterro. Define o modo de operao e o grau de compactao conforme
com a categoria de aterro, nomeadamente aterros rurais, e aterros pequenos, mdios e
grandes (Quadro 8.3). A partir desta classificao dos aterros, so definidos os diferentes
modelos e exigncias a serem analisados para a instalao de aterros sanitrios.
250
A maioria das autarquias no dispe presentemente do capital necessrio para investir em
aterros sanitrios, dado que necessitam de um considervel capital de arranque. no
entanto possvel elaborar um plano de emergncia, definindo os mtodos de operao e
horrios de funcionamento, e adoptando certas medidas para reabilitar as lixeiras e
minimizar os impactos negativos no ambiente.
Actualmente h apenas um aterro industrial (no existem aterros para resduos urbanos) na
regio sul do pas (na Matola) o que grave motivo de preocupao. necessrio encontrar
recursos para a implantao de aterros industriais nas regies centro e norte do pas para
cumprir com a legislao ambiental vigente e exigncias locais, em especial das cidades de
Nacala e Quelimane, onde o problema de deposio final irregular de resduos perigosos se
tornou mais grave por serem cidades com forte vocao industrial e porturia.
Formao
Os programas de formao nas autarquias so pouco frequentes e, em geral, quem
participa so apenas os vereadores e directores, raramente chegando aos segmentos mais
operacionais dos servios de limpeza, em especial os recolhedores. Conforme
informaram os responsveis pela limpeza urbana de cada municpio, no existem
programas de formao especficos para a Gesto Integrada de Resduos Slidos.
Vale a pena investir num programa alargado e contnuo de formao que fomente o
crescimento institucional atravs da criao de capacidades tcnicas a nvel local. Este
processo deve considerar opes para a oferta de cursos para os diferentes nveis de
profissionais da gesto de resduos slidos urbanos.
251
, portanto, fundamental conceber um curso de formao na rea da Gesto Integrada de
Resduos Slidos, privilegiando os seguintes contedos bsicos:
Recursos Humanos
De um modo geral, os trabalhadores da limpeza urbana, em Moambique, particularmente
os recolhedores, so aqueles que ou esto em vias de se reformar, ou que para foram
transferidos por razes de baixa produtividade noutros sectores. Consequentemente, esta
marginalizao do sector da limpeza urbana, leva a que estes trabalhadores estejam
desprovidos de ateno positiva, que reconhea e valorize o seu trabalho. Muitas vezes
vem-se sem equipamento de proteco, fardas e at mesmo sem ferramentas adequadas
para a execuo do seu servio. Os escritrios so desprovidos de infra-estruturas e
equipamentos necessrios para a manuteno de registos administrativos e operacionais,
incluindo de controlo de despesas.
252
Entretanto, para que o trabalho tenha sucesso, a equipa responsvel pela gesto dos
resduos urbanos, dever ser devidamente capacitada e valorizada. Um dos aspectos a
examinar, uma mudana de atitude em relao ao recrutamento e gesto de recursos
humanos; h que definir cargos e respectivas responsabilidades, bem como as
competncias necessrias para preencher esses cargos. Seria tambm importante promover
um amplo programa de formao, apoiado pela compilao de manuais de formao
ilustrados; equipar os escritrios dos sectores da limpeza urbana; adquirir e distribuir com
regularidade fardamentos e equipamentos de proteco individual; adquirir ferramentas
adequadas para o trabalho dos recolhedores, varredores e mecnicos; e ainda providenciar a
compra e manuteno de equipamentos e outros materiais necessrios ao trabalho.
8.3 Recomendaes
As recomendaes para melhorar a gesto de resduos slidos em Moambique remetem
para o conceito de Gesto Integrada de Resduos Slidos como a forma de conceber,
implementar e administrar sistemas de limpeza urbana considerando uma ampla
participao dos sectores da sociedade com o objectivo de desenvolvimento sustentvel.5
Lidar com resduos slidos ou com a gesto da limpeza urbana implica uma anlise que
abrange todo o ciclo da gesto de resduos comeando na produo e terminando na
deposio final passando por mecanismos institucionais, controlos de receitas e
despesas, programas de educao cvica e fiscalizao, de modo a definir objectivos e
metas para um plano que defina as vrias etapas necessrias para chegar plena
sustentabilidade dos servios.
253
O Plano servir ento de referncia para a tomada de decises relativamente a Parcerias
Pblico-Privadas de mbito local, nacional ou internacional, com vista a implementar
melhorias no sistema de limpeza das cidades e das reas de deposio final. Servir
tambm como referncia para a formulao do Plano Anual de Actividades e do
Oramento, e para monitorizar a implementao das actividades programadas, na
perspectiva de garantir a sustentabilidade do sistema de limpeza urbana e da deposio
final dos resduos. Assim, o sucesso do Plano est ligado a uma melhoria gradual e ao
reforo institucional e desenvolvimento da capacidade financeira dos Municpios.
1 Etapa Diagnstico
254
3 Etapa Propostas
255
Nvel Nacional
Harmonizar a legislao j existente e/ou em fase de preparao no pas relacionada
com questes ambientais e gesto de resduos slidos, para que no haja discordncia
de princpios, conceitos e terminologia;
Uniformizar, em consonncia com a legislao, os procedimentos para tratamento e
deposio final dos resduos slidos domsticos, industriais perigosos e de servios de
sade;
Divulgar o quadro regulatrio para a gesto de resduos slidos (estratgias nacionais
e directivas tcnicas, entre outros) e apoiar os municpios na sua implementao;
Dar formao e dotar de instrumentos de trabalho os tcnicos das Direces
Provinciais e Distritais do MICOA para descentralizar as aces de orientao, e a
elaborao e implementao do PGIRSU junto s autarquias.
Estabelecer como critrio de elegibilidade para concorrer a qualquer financiamento
nacional ou internacional, que o municpio tenha o seu PGIRSU aprovado pela
Assembleia Municipal, incluindo um plano detalhado para atingir a sustentabilidade
econmica do sector.
256
Figura 8.1 Etapas do PGIRSU
DIAGNSTICO
1 etapa
Caracterizao do
Caracterizao Caracterizao
Sistema de
do Municpio dos resduos Limpeza Urbana
Estudo de alternativas
para Melhorias
2etapa
OBJECTIVOS
E METAS
3 etapa PROPOSTAS
Estrutura Administrativa
Estrutura de Sustentabilidade Econmica
Instrumentos Jurdicos e Fiscalizao
Estrutura Operacional
Tratamento e Deposio Final
Valorizao de Recursos Humanos
Programa de Educao Cvica
257
Nvel Municipal
Sustentabilidade Econmica e Financeira: implementar controlos de receitas e
despesas especficos para a gesto de resduos slidos, rever o valor da taxa de
limpeza e abrangncia da cobrana, e implementar cobrana diferenciada para
grandes produtores de resduos slidos;
Instrumentos Jurdicos e de Fiscalizao: criar o enquadramento legal e os
procedimentos para implementar a fiscalizao;
Estrutura Operacional: promover e consolidar uma cultura de planeamento estratgico
integrado; investir em controlos operacionais, estudar a composio dos resduos,
aumentar a cobertura dos servios de recolha nos bairros periurbanos e garantir a
qualidade e eficincia dos servios;
Deposio Final: reabilitar as lixeiras e promover a construo de aterros sanitrios;
Formao e Desenvolvimento: devem ser contnuos e abranger todos os nveis do
pessoal incluindo: tcnico, executivo, administrativo, de fiscalizao e operacional;
Motivao dos Recursos Humanos: adoptar medidas tendentes a melhorar a
motivao dos trabalhadores, em especial dos recolhedores e varredores;
Educao Cvica: as autarquias devem desenvolver programas de educao cvica
coordenados com os departamentos operacionais de limpeza urbana, no sentido de co-
responsabilizar os muncipes pela manuteno da limpeza das cidades.
258
Contexto Nacional
259
empresas pequenas e mdias dos prprios bairros, gerando trabalho e receita para os
moradores. Neste caso, a aceitao do empresrio local pelos moradores e o
conhecimento que este tem do bairro so vantagens imprescindveis para o sucesso do
sistema.
No Bairro Urbanizao a experiencia teve um resultado ainda melhor, pois contou com o
apoio dos Mdicos sem Fronteiras na sua fase inicial. Alm de promoverem um amplo
programa de educao cvica junto aos moradores, os Mdicos sem Fronteiras investiram
em novas tecnologias, para melhorar os equipamentos de recolha e para recuperar
materiais dos resduos recolhidos. A inovao no equipamento de recolha foi feita atravs
da construo de tchovas com crivos no fundo e o reaproveitamento de materiais
oriundos dos resduos est a ser feito atravs do fabrico de combustveis biolgicos
(briquetes) a partir de resduos do carvo.
Replicabilidade
Recomenda-se que esta experincia seja contemplada por todas autarquias moambicanas
para a recolha em bairros, especialmente nas zonas periurbanas que enfrentam grandes
dificuldades para melhorar a sua gesto de resduos slidos.
260
um conjunto de ferramentas que definam um modelo que assegure os requisitos mnimos
de sustentabilidade.
Replicabilidade
261
resduos produzidos, de modo a criar ou actualizar os procedimentos legais,
administrativos e operacionais necessrios prestao desse servio.
262
camies da Kanjela vo para Inhambane carregados com materiais de construo e
regressam a Maputo com os materiais reciclveis empacotados em grandes sacos. Um
dos directores da ALMA recebe os materiais em Maputo e vende-os s empresas Pagalata
e Recicla.
Replicabilidade
O Frum Empresarial para o Meio Ambiente (FEMA) poder ser um parceiro potencial
no apoio ao programa logstico da iniciativa da ALMA, uma vez que representa vrias
empresas comerciais e industriais com grande sentido de responsabilidade e, como o
nome sugere, est disponvel para colaborar no melhoramento do ambiente.
263
Contexto Internacional
Produo de Telhas Ecolgicas Projecto Vira Lata (www.viralata.org.br)
Em Moambique, as tcnicas de construo, especialmente nas zonas periurbanas rurais
e informais, esto a passar por um processo de transformao acelerado. De paredes de
tabique para tijolos de barro ou cimento, de portas improvisadas para portas de madeira
slida, de coberturas de palha para os mais sofisticados telhados de chapa ondulada
de zinco.
O uso do zinco na cobertura das casas inapropriado para a regio, devido alta
propagao do calor. Dado o visvel e mensurvel aumento de descarte de carto e papel,
actualmente exportados para reciclagem em pases vizinhos, seria talvez possvel
aproveitar materiais provenientes dos resduos slidos para a produo de telhas
ecolgicas.
264
Este projecto contou com a parceria da empresa brasileita Petrobrs, que financiou a
construo da fbrica, dois veculos para recolha, a construo de uma bancada de
separao de materiais, compra de equipamento de segurana, sacos grandes e todo o
material de promoo do projecto.
As vantagens das Telhas Ecolgicas so, entre outras: serem feitas com materiais
reciclveis (papel, jornal, carto, fibras e outros); ecologicamente correctas; produzidas
com gua reutilizada; o mais baixo preo do mercado; durabilidade comprovada;
excelente isolamento trmico; leves, flexveis e resistentes; fceis de instalar; e um apoio
incluso social com gerao de receitas na sua produo.
O composto deve estar isento das seguintes substncias: agentes fito-txicos, agentes
patognicos ao homem, aos animais e s plantas; metais pesados; agentes poluentes;
pragas e ervas daninhas. O processo dura cerca de 90 dias e as matrias-primas mais
utilizadas so folhas de bananeira, excremento de bovinos, resduos de jardins (galhos
podados e erva cortada) e uma planta aqutica conhecida como orelha-de-ona , cultivada
em espelhos dgua da Unidade.
265
aquticas, constituindo uma excelente alternativa para agricultores e trabalhadores de
quintas que cultivam hortalias, pomares e lavoura de subsistncia.
Notas Finais:
1
A composio gravimtrica determinada por um mtodo baseado na separao dos componentes dos
resduos de uma amostra e pesando os componentes em separado. A partir do total do peso da amostra
pode-se calcular a percentagem do constituinte.
2
Decreto N 13/2006 de 15 de Junho, Regulamentao de Gesto de Resduos
3
Directiva Tcnica para a Instalao de e Explorao de Aterros Sanitrios, MICOA, Maputo, 2008.
4
Refe-se a gua que altamente contaminada pelo contacto com resduos.
5
Do Manual de Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos, SEDU/IBAM, Brasil, 2001.
266
Chapter 9 Lies Aprendidas
Este captulo centra-se em questes da prtica municipal que os autores consideram como
os mais relevantes. Nele se incluem: considerar a estrutura poltica, jurdica e institucional
das autarquias; a forma de tratar os recursos humanos, o desenvolvimento organizacional,
o oramento municipal e o planeamento operacional; a participao dos muncipes e a
responsabilizao; a prestao de servios; e, por fim, a gesto da terra e o planeamento
267
urbano. Simultaneamente, algumas questes transversais de grande importncia como o
VIH/SIDA, igualdade de gneros e o ambiente so tambm abordados.
Boas Polticas: Boas polticas, a nvel local, refere-se a quaisquer processos experimentais que sejam
incrementados e atinjam um certo grau de institucionalizao. Podem ter-se transformado em programas
permanentes; introduzido alteraes permanentes no enquadramento jurdico ou na estrutura institucional
de uma autarquia; ou conquistado apoio financeiro numa base permanente. As boas polticas incluem
tambm iniciativas de carcter permanente e programas desenvolvidos e implementados ao nvel inter-
municipal ou supra-municipal.
Tal como acontece com as boas prticas, os principais critrios para a seleco de boas polticas foram a
existncia de resultados, consequncias e lies aprendidas com polticas/programas existentes.
268
O levantamento de dados abrangeu dez municpiosnas regies geogrficas do Norte,
Centro e Sul de Moambique. Demograficamente, os dez municpios representam uma
variedade representativa das reas urbanas de Moambique, desde as maiores cidades
(Maputo, Matola, Beira) s intermdias, (Manica, Ilha de Moambique, Montepuez) e s
vilas (Moatize, Marromeu, Vilanculos, Chkw). Apresentam tambm caractersticas
diferentes, como centros administrativos, portos comerciais e plos industriais de
importncia nacional ou provincial (grandes cidades); fornecedoras de servios para a
agricultura e agro-indstrias (cidades e vilas); uma cidade fronteiria (Manica); uma
cidade perifrica (Matola); ou potenciais destinos tursticos (Vilanculos e Ilha de
Moambique). A maioria destas cidades, com excepo de Moatize e Chkw,
beneficiaram tambm, directa e indirectamente, de programas especficos ou projectos de
agncias internacionais de cooperao.
O estudo utilizou uma metodologia selectiva para a escolha das autarquias de preferncia
a uma abordagem exaustiva. As lies aprendidas e as prticas e polticas propostas so
contextuais, no sentido em que dependem da dimenso e condies especficas de cada
local. A equipa de pesquisa realizou, em todos os municpios, visitas de campo, reunies,
entrevistas e grupos de discusso com as autoridades locais e autarcas, sociedade civil e
representantes do sector privado, peritos no terreno de agncias de cooperao,
autoridades e funcionrios do Governo nacional, representantes de dadores e de agncias
de cooperao e outras entidades. Foram entrevistadas cerca de 100 pessoas durante as
quatro semanas de trabalho de campo. Foram tambm preenchidos questionrios por
entidades relevantes a nvel nacional (a lista completa dos entrevistados e dos
instrumentos utilizados para o estudo est disponvel na verso longa, no CD-Rom).
Este captulo foi originalmente concebido como um relatrio autnomo pelo que no
abrange todas as boas prticas e lies j abordadas nos outros captulos.
269
segundo mandato administrativo, de 2003 a 2008 (ver caixa 9.2). No entanto, as
inovaes em materia de polticas so menos frequentes e surgem quase exclusivamente
nos grandes municpios. Entretanto, as relaes entre as autarquias e os governos,
nacional, provincial e distrital, melhoraram at certo ponto. Muitas autarquias
estabeleceram tambm bons relacionamentos com doadores e agncias de cooperao
para apoio financeiro e tcnico. Por ltimo, h que reconhecer que a criao da
Associao Nacional de Municpios (ANAMM) , em si mesma, uma boa prtica.
270
lies que, em certos casos, originaram considerveis melhoramentos na natureza e
composio das estruturas intra-municipais.
Tendo comeado de uma base muito baixa, no perodo relativamente curto de 10 anos as autarquias
conseguiram estabelecer procedimentos formais e conjuntos de regras que contribuem para a sua
institucionalizao. Estes passos, bsicos mas fundamentais, so boas prticas, exercidas sobre tudo
atravs de mecanismos de aprender fazendo e tentativa e erro, que as levaram a ultrapassar a maioria
dos problemas e dos erros cometidos durante o primeiro mandato devido falta de precedentes e de
conhecimento institucional.
271
administrativo. H exemplos de boas prticas em ambos os lados, em particular em
relao s administraes distritais, que esto muito ligadas s autarquias dada a sua
proximidade fsica. A Caixa 9.3 a seguir resume algumas dessas boas iniciativas e
prticas.
- Em Montepuez, por exemplo, foi possivel instituir reunies semanais em que participam o
presidente do CM e o administrador distrital. H tambm reunies entre os membros do Conselho
Municipal e os seus contrapartes na administrao distrital: directores distritais e delegados de
servios como a sade, educao, etc.
- Em Montepuez e vrias outras cidades, as autoridades locais aceitam de bom grado a presena de
directores e delegados da administrao municipal em reunies da assembleia e do conselho
municipais, como forma de melhorar a coordenao entre as duas administraes.
272
Envolvimento dos Cidados e Responsabilizao
Um dos princpios bsicos da democracia e da descentralizao a participao dos
cidados. A Constituio da Repblica de Moambique, de 2004, define os objectivos do
poder local como a organizao da participao do povo na soluo dos problemas das
suas prprias comunidades. Abre, assim, um quadro para o planeamento e para o
oramento participativos, e estabelece que o poder local baseado em iniciativas e
capacidades da comunidade e que deve agir em estreita colaborao com as vrias
organizaes, o que permite a cooperao das populaes. 1 Neste aspecto, a criao de
municpios tambm uma forma de alargamento da participao dos cidados. 2
273
autarquias moambicanas ainda incipiente, pois as OSC esto ainda em fase emergente.
Algumas ONG locais e internacionais esto a desempenhar papis na prestao de
servios bsicos e no desenvolvimento de infra-estruturas de gua e saneamento,
educao, sade, VIH/SIDA e questes ambientais. Em geral, h poucas ONG com a
experincia e capacidade necessrias para promover estratgias participativas no
planeamento e desenvolvimento municipal (p. ex: Magariro, PAMODZI e PROPOSTA
em Chimoio, Associao Kwaedza Simukai em Manica, AAIM na Ilha de Moambique,
ESTAMOS em Lichinga, e AMDU, WaterAid e CARE em Maputo) (ver Allan & Vibes
2006: 34).
274
Fiscalizao e Avaliao das Actividades Municipais pela Sociedade Civil
Sobretudo no primeiro mandato do poder local (1998-2003), a maior parte das autarquias
teve srios problemas com a gesto financeira e a contabilidade. Algumas razes
apontadas foram os deficientes conhecimentos e falta de formao dos autarcas e dos
funcionrios quanto legislao (o papel da Inspeco Geral de Finanas IGF e da
instituio que realiza as auditorias, o Tribunal Administrativo TA) e gesto
financeira (sistemas de controlo interno, diviso de responsabilidades entre as unidades
organizacionais, o deficiente registo de receitas e a falta de registos adequados de
275
activos). Na gesto financeira e da contabilidade das autarquias um dos grandes
problemas encontrados foi o uso inadequado e por vezes mesmo a ausncia de livros e
registos de contabilidade.
As autoridades municipais vem nas aces da IGF e do TA uma ajuda para melhorarem
o desempenho dos servios financeiros nos conselhos municipais. Por exemplo o Curso
Prtico para a Elaborao das Contas de Gerncia realizado pela IGF e pelo TA, com o
apoio do USAID/PROGOV, SDC/PADEM e ADC/PADM, considerado como uma
iniciativa de grande interesse (ver Caixa 9.5 a seguir). A exigncia de auditoria da
contabilidade municipal para haver acesso a doaes para financiamento ao abrigo do
Plano de Desenvolvimento Municipal (Banco Mundial), teve um impacto importante em
276
pelo menos 5 autarquias, pois inicialmente no era possvel obter pareceres de auditoria
mas eventualmente foram surgindo e melhorando com o tempo. H uma srie de
programas que esto agora a apoiar a introduo de Sistemas Integrados de Gesto
Financeira (IFMS) nas autarquias, em conformidade com a lei do SISTAFE. Nesta fase a
cidade de Maputo e a UTRAFE (Unidade Tcnica de Reforma da Administrao
Financeira do Estado, que implementa o e-SISTAFE), esto a colaborar para implantar
um sistema de IFMS que possa ser institudo por todas as autarquias.
Neste contexto, o USAID/PROGOV, SDC/PADEM e ADC/PADM deram o seu apoio ao Curso Prtico
para a Elaborao das Contas de Gerncia, promovido pelo Tribunal Administrativo e pela Inspeco
Geral de Finanas em Outubro 2006.
A avaliao dos participantes indica que o curso foi muito positivo. Apreciaram sobretudo as
componentes prticas e o enorme potencial de uso dos conhecimentos e competncias adquiridos para
um melhor desempenho nas autarquias. Mostraram tambm grande satisfao com a qualidade do
trabalho dos formadores. Mas indicaram que a durao do curso era demasiado curta (35 horas em uma
semana).
Fonte: USAID/ARD-PROVOG 2006.
277
modo, a Transparency International, compilou um grande nmero de ferramentas anti-
corrupo inovadoras, desenvolvidas e implementadas pela sociedade civil.
(http://www.transparency.org/tools/e_toolkit).
278
As autarquias experimentaram uma srie de modelos de servios durante os primeiros dez
anos, mas h uma larga margem para o desenvolvimento destas opes. Integrados num
esforo de reestruturao organizacional, as autarquias podem considerar diferentes
modelos de prestao de servios, conforme as caractersticas especficas do municpio.
Como exemplo, referem-se: a prestao de servios pela prpria autarquia, que o
modelo existente na maioria delas, a criao de servios municipais semi-autnomos, de
empresas municipais (p.ex. a empresa de saneamento de Quelimane EMUSA), as
concesses a operadores privados (p.ex. o abastecimento de gua em Vilanculos) e a
criao de parcerias pblico-privadas (p.ex. a unidade PPP na cidade de Maputo).
279
negativamente o desempenho do pessoal municipal (ver Chichava, em Woodrow 2005:
37). No h ainda exemplos concretos que possam ser identificados como boas prticas e
boas polticas, mas o plano de capacitao do pessoal, conjugado com o aumento de
receitas prprias ao abrigo do PROMAPUTO est a comear a dar resultados.
280
detalhadamente no captulo sobre o Enquadramento Poltico, Jurdico e Institucional.
Uma breve apreciao da experincia de Maputo apresentada na Caixa 9.6.
Os problemas no resolvidos so listados numa nova matriz, com novos limites de tempo e depois dos
formandos e da equipa de monitorizao chegarem a acordo sobre essa matriz, esta enviada ao
presidente do CM para aprovao e assinatura.
281
transparente das autarquias, de que o oramento municipal e o planeamento operacional
so elementos chave.
282
para prestar apoio tcnico (principalmente formao no local de trabalho) para melhorar
os registos fiscais, cobrana de impostos, gesto financeira e cultura fiscal, nas autarquias
de Moambique, com base numa abordagem abrangente (encontram-se mais detalhes
sobre estas intervenes no relatrio integral no CD-ROM).
283
A capacidade das autarquias para monitorizarem e controlarem a sua despesa oramental
ainda muito fraca. Os sistemas locais para gesto de caixa, pagmentos e controlo
financeiros so fracos. As autarquias tm tambm de lidar com a ausncia de programas
apropriados para a gesto de fluxos de caixa; esta situao torna mais difcil comparar
nveis de despesa com as previses oramentais. No h, ainda, exemplos a destacar
como boas prticas.
Prestao de Servios
Os servios urbanos, como a gua, saneamento e gesto de resduos slidos tm
melhorado, apesar das dificuldades tcnicas e financeiras. A manuteno de estradas e
ruas ainda deficiente devido falta de recursos e maquinaria. A maioria das cidades tem
beneficiado de investimentos e melhoramentos nos seus mercados, que so servios
urbanos aos quais a maioria dos governos locais parece ter capacidade de dar resposta,
pelo menos at certo ponto. No entanto h ainda deficincias e corrupo na gesto dos
mercados. Cultura, lazer e outros servios oferecidos so ainda iniciativas experimentais
mais do que prtica comum.
gua e Saneamento
Para muitas autoridades locais, gua e saneamento so as principais prioridades das suas
comunidades. O Fundo de Investimento e Patrimnio de Abastecimento de gua
(FIPAG) est a intervir directamente em muitas autarquias para resolver os problemas do
abastecimento de gua. No entanto, a cobertura ainda limitada e as autarquias tm
promovido ou efectuado muitos projectos de gua e saneamento em pequena escala, que
so geridos pela autarquia ou ONG locais ou empresas privadas. Entretanto, em alguns
casos, estas iniciativas esto a ser duplicadas por aces similares implementadas por
outras entidades como as administraes distritais, como se verifica na Ilha de
Moambique. A interveno do sector privado e de OSC na gesto de sanitrios pblicos
nas cidades com mercado de Manica e Vilanculos, tem potencial para ser rotulada de boa
prtica; no entanto, o processo de licitao deveria ser mais transparente.
284
Gesto de Resduos Slidos
Estradas
285
Mercados
A maioria dos municpios tem construdo novas instalaes para estes servios urbanos,
em alguns casos com bons padres de qualidade. H vrias boas prticas a destacar,
incluindo: o melhoramento das condies de armazenagem de produtos frescos em
Montepuez; a criao de um nico servio de cobrana de taxas de mercado, integrado
nos escritrios da autarquia, tambm em Montepuez; a atitude de Matola ao assumir que
os mercados so uma prioridade na segurana alimentar; a inspirao de Marromeu ao
transformar o velho mercado num centro cultural; a criao de certos descontos para os
vendedores que aceitem pagar as suas taxas numa base mensal, em Vilanculos; e a
nomeao de gerentes de mercado na Matola, para gerirem os mercados no dia-a-dia.
286
para outra autarquia. Na generalidade, as cidades tm planos de estrutura urbana ou
planos de urbanizao, mas a maioria esto obsoletos e necessitam de ser reformulados e
aprovados. Esta situao vai mudar, no entanto, pois a recente Lei do Ordenamento
Territorial de 2006 obriga a que todos os municpios tenham planos de urbanizao, entre
outras razes, para poderem emitir licenas de uso da terra.
Para alm da falta de instrumentos de planeamento eficazes, um dos maiores desafios das
autarquias o alastrar de aglomerados habitacionais informais. Mais de 60% da
populao urbana vive em povoados informais e em algumas cidades a percentagem
atinge 70 a 80% (Repblica de Moambique/MICOA 2005:7).
A falta de capacidade tcnica e financeira um dos mais graves factores que dificultam a
requalificao de povoados informais. Isto ainda agravado por uma combinao de
outros factores igualmente srios, como a falta de uma estratgia especfica para a
regularizao do direito de uso e aproveitamento da terra (DUAT) e para o melhoramento
de infra-estruturas e prestao de servios em zonas informais; a falta de uma clara
manifestao de vontade poltica, viso e interesse em enfrentar com eficcia a
urbanizao acelerada; e a ineficcia das abordagens clssicas urbanizao.
287
boa formao e esto altamente motivados para implementar o plano preparado para a
requalificao das zonas informais; h no entanto ainda dvidas quanto continuidade da
implementao aps terminar o projecto apoiado pela GTZ em Manica. A Agncia
espanhola de cooperao (AECI) est a apoiar as pr-condies bsicas para permitir o
uso de instrumentos de planeamento mais eficazes na Matola, como tambm o caso do
Banco Mundial, com o PROMAPUTO em Maputo. No entanto, apesar de parecer haver
algumas alteraes prometedoras e significativas, estas so intervenes recentes, pelo
que no ainda possvel classific-las, ou no, como boas prticas.
Questes Transversais
Em relao a diversas questes transversais, a avaliao geral das boas prticas
irregular. H um grande nmero de iniciativas ambientais muito vlidas realizadas por
autarquias e muitas delas incluem boas prticas de interesse excepcional (por exemplo a
interveno em Montepuez que ser abordada mais abaixo). Os riscos de catstrofes
naturais tm em certa medida sido tratados. A falta de polticas preventivas em relao
segurana urbana e ao policiamento comunitrio evidente. Em relao pobreza urbana
tm sido notveis os esforos para a enfrentar, mas esto longe de ser suficientes para
alcanar impactos a longo prazo (ver captulo 5 sobre Pobreza). Os grupos vulnerveis
continuam excludos, como o caso das vtimas do VIH-SIDA.
288
comunicao e divulgao melhoraram mas os recursos disponveis no do resposta s
necessidades.
Interligaes Urbano-Rurais
289
famlias citadinas obtm a sua subsistncia e gera rendimento cultivando pequenos
quintais ou machambas, localizados relativamente perto do permetro urbano.
Questes Ambientais
Estas aces fazem parte de uma interveno mais alargada, que tem alcanado
resultados significativos com outros problemas relacionados com o ambiente, incluindo a
conservao de recursos naturais ou a gesto dos resduos slidos. Utilizando os
problemas ambientais como ponto de abordagem, esta iniciativa conseguiu alargar a sua
inflncia a outras reas da gesto urbana e uma boa prtica muito inovadora a destacar
entre as iniciativas das agncias de cooperao.
290
Gnero e Outras Questes Sociais
291
populao mas que tambm colabora com a autarquia de muitas formas, desde o
fornecimento de electricidade produzida pelo seu prprio gerador construo de vrios
tipos de infra-estruturas urbanas. Neste caso especfico, interessante notar que tm sido
sobretudo as agncias de cooperao, trabalhando a nvel local, que tm promovido essas
parcerias pblico-privadas (p.ex: Maputo criou uma unidade de PPP com o apoio do
PPIAF Public Private Infrastructure Advisory Fund o fundo pblico-privado multi-
doadores de apoio ao investimento em infra-estruturas).
sabido que tal como acontece com o pas, na sua globalidade, h muitos municpios em
Moambique que esto permanentemente ameaados por desastres de variado tipo e
magnitude. Por exemplo, a devastao causada ainda recentemente por um ciclone
propriedade pblica e privada, foi uma amarga lio para Vilanculos sobre o que so os
desastres naturais. O seu impacto, ainda claramente visvel no territrio, mostra que os
municpios tm de lidar com as consequncias a longo prazo dos desastres, aps o
socorro imediato ter terminado o seu trabalho. No entanto e como acontece em muitos
outros casos, as ameaas podem criar oportunidades. Do desastre de Vilanculos resultou
um sentido de unidade e um esprito de colaborao inter-institucional, segundo
afirmaram o Delegado Distrital e os autarcas entrevistados. Mas as emergncias nem
sempre so o melhor mecanismo para atingir este fim. Em Montepuez, uma boa prtica
de gesto urbana est integrada no plano ambiental local apoiado pela DANIDA. Com a
participao dos residentes, o municpio construiu infra-estruturas para proteger reas
sujeitas a inundaes e travou a eroso plantando rvores do viveiro da autarquia.
Por ltimo, esto a ser feitos esforos pelas autarquias na rea da segurana urbana. As
aces de preveno sobre segurana que tm sido organizadas pelas autoridades locais
em Chkw e em outras cidades de mdia dimenso, para compensar a falta de efectivos
de polcia, so bons exemplos. Em muitas cidades o aumento da iluminao pblica a
chave para uma melhoria da segurana pblica, o que requer uma colaborao entre a
empresa de electricidade (EDM) e a autarquia, para a instalao e manuteno de
iluminao pblica.
292
Educao Cvica
Em geral, a populao sente que os canais de comunicao usados pelas autarquias para
informarem o pblico sobre as suas actividades so bastante fracos. Existem painis
informativos, mas a maioria est desactualizada. Oramentos, propostas, relatrios de
execuo, auditorias e outros documentos de trabalho raramente so divulgados. O
recurso s rdios das comunidades por parte das autoridades locais, como meio de
divulgao de informaes autrquicas considerado como mais eficaz, mas alguns
entrevistados referiram que essas rdios podem prejudicar a viabilidade dos operadores
independentes.
293
srie Histrias Autrquicas, uma coleco de estudos de casos interessantes escritos
pelo PROGOV.
VIH/SIDA
Em Manica, foi criada uma repartio municipal de assuntos sociais que mantm um
registo actualizado de rfos e vivas a nvel de bairros e apoia o desenvolvimento de
pequenas actividades econmicas para estes grupos em cada bairro. Com o apoio da GTZ
e como parte das actividades do Programa PRODER , o municpio de Manica criou
vrios avirios, que so geridos por membros desses grupos vulnerveis como forma de
lhes proporcionar trabalho e rendimento, e tambm para melhorar a sua dieta alimentar.
Com resultados claros e impactos sociais e econmicos muito positivos, esta iniciativa
inovadora e facilmente replicvel uma das boas prticas a seguir.
294
tambm sobre empregadores. O absentismo e os baixos nveis de produtividade so srias
consequncias. Perder um elemento do seu pessoal no s uma tragdia humana mas
tambm uma tragdia econmica para as autarquias, em particular nos casos em que h
um investimento no desenvolvimento dos recursos humanos. H muitas aces que as
autarquias podem desenvolver para combater o VIH/SIDA, utilizando os vrios sectores
da municipalidade. necessria uma forte vontade poltica e alguma coordenao e
planeamento, mas pode haver financiamento do CNCS. As autarquias so encorajadas a
utilizar o Guia dos rgos do Poder Local para o Combate ao VIH/SIDA produzido
pelo Banco Mundial, de consulta muito fcil e disponvel em portugus no site:
(www.worldbank.org/urban/hivaids).
295
Participao dos Cidados e Responsabilizao
H algum progresso na rea da participao dos cidados na governao local, medida
que aumenta a consciencializao da necessidade e da importncia da responsabilizao
dos organismos municipais perante o pblico. No entanto ainda demasiado cedo para
avaliar o impacto mais alargado destas experincias e a sua sustentabilidade, e h tambm
ainda muitos obstculos.
296
para outra autarquia. Acresce ainda que muitas autarquias tm estruturas organizacionais
e modelos de prestao de servios inadequados para dar respostas s actuais exigncias
da prestao de servios.
Oramentao Municipal e Planeamento Operacional
As autarquias moambicanas caracterizam-se pela ausncia de um slido planeamento, o
que as impede de prioritizar investimentos pr-pobres. H muito poucos canais
apropriados para fazer valer as exigncias dos cidados quanto atribuio ou
distribuio de recursos, o que pode conduzir por vezes a um desajustamento entre o
destino das verbas e as prioridades das comunidades. Muitas vezes a atribuio dos
recursos arbitrria e baseada em razes polticas. Dado o contedo muito alargado e de
carcter propagandstico, os Manifestos Eleitorais abrangem muitos assuntos e no
podem ser considerados como documentos de planeamento eficazes, mas antes como
listas de desejos (com escassa prioritizao) que no tm em conta as limitaes dos
recursos. Em vrias autarquias, o apoio directo de agncias de cooperao influencia a
atribuio dos recursos a nvel local.
Esta autonomia limitada ainda agravada pela tambm limitada capacidade das
autarquias para criar receita prpria (ver Caixa 20 do relatrio final no CD-ROM), e pela
fraca monitorizao e controlo das despesas oramentadas. H ainda a considerar o apoio
dos doadores, que pode contribuir com infra-estruturas ou investimentos em sistemas
muito necessrios, mas que criam encargos futuros de operao e manuteno que so
difceis de cumprir. O baixo nvel de receitas fiscais nas autarquias de Moambique
tambm um enorme problema. As razes so a dbil base econmica local, a reduzida
capacidade de cobrana, e os montantes e critrios desajustados das transferncias fiscais
intergovernamentais para as autarquias, em relao aos seus deveres e responsabilidades,
cobertura fiscal e eficincia; das isenes de imposto predial para todas as novas
propriedades residenciais e por um perodo de cinco anos; e outros, como se indica no
captulo sobre Finanas.
297
Prestao de Servios
Em termos de prestao de servios, tm sido discutidos muitos melhoramentos mas h
ainda considerveis desafios a enfrentar. Em relao gua e saneamento, em muitas
autarquias o abastecimento depende sobretudo do FIPAG. Muitas autarquias sentem que
a sua interveno nesta rea chave insuficiente (ver captuloo sobre gua e
Saneamento).
Por ltimo, ainda que as reas recreativas e outros servios e infra-estruturas scio-
culturais, incluindo os relacionados com o turismo, se mantenham geralmente sob o
controlo das autoridades locais, os problemas surgem devido falta de verbas para
manuteno ou novas construes. Da mesma forma, a conservao do patrimnio
urbano, de recursos naturais existentes dentro dos limites urbanos e a conservao do
patrimnio histrico das cidades, tm recebido pouca ateno das autoridades locais.
298
Gesto da Terra e Planeamento Urbano
A falta de instrumentos apropriados de planeamento urbano est a dificultar um
desenvolvimento harmonioso das autarquias moambicanas. Os planos de urbanizao
so os instrumentos atravs dos quais as autoridades municipais podem criar a
organizao espacial do seu territrio (planos de estrutura urbana) e definir o uso dos
solpos urbanos, assim como definir as redes de transportes, comunicaes, energia e
abastecimento de gua, saneamento e infra-estruturas social (planos de urbanizao
gerais ou parciais), ou planear o tipo e a forma de reas urbanas e reas para expanso
urbana (planos de pormenor).
Questes transversais
Em termos de alvio da pobreza urbana, vrios estudos demonstram a dimenso dessa
pobreza, e que ela um dos principais desafios enfrentados pelas autarquias de
Moambique. No entanto, de acordo com as autoridades locais entrevistadas, a falta de
polticas generalizadas e de instrumentos especficos, reduzem a capacidade dos
conselhos municipais para lidarem com o problema. Em relao s interligaes urbano-
rurais, os fortes elos entre as reas urbanas e rurais, em termos ambientais, fsicos,
econmicos e sociais, eles no esto todos contemplados, em termos polticos e
administrativos, nas divises adoptadas. Os municpios esto confinados ao que
299
considerado como territrio urbans e as suas zonas de expanso, enquanto as
administraes distritais do Governo central abrangem e se ocupam da maior parte do
territrio rural. Do ponto de vista das autoridades locais, esta situao d origem a vrios
problemas e a potenciais conflitos, especialmente quando os limites no so definidos,
pois municpios e administraes distritais entram em competio para prestar certos
servios e ambas as entidades procuram por vezes cobrar taxas locais e nacionais no
mesmo territrio, tornando as coisas ainda mais complicadas.
De um ponto de vista ambiental, parece evidente que nas vilas mais pequenas e nas
cidades mdias, o investimento necessrio para conservar os recursos naturais ou para
inverter a degradao causada pela subida do mar ou dos rios, ultrapassa largamente as
capacidades tcnicas e financeiras dos municpios e provavelmente obrigar
interveno de outros nveis do governo.
300
Em relao gesto de risco de desastres e segurana urbana, os riscos naturais e os
potenciais desastres requerem ateno urgente. A falta de planeamento, as deficincias de
coordenao e a inexistncia de recursos especficos so factores que impedem a adopo
de medidas preventivas para evitar estas ameaas, agravadas ainda pela inexistncia de
servios de bombeiros e de emergncia na maioria das reas urbanas. Do mesmo modo,
em cidades como Maputo, Beira e Matola, a crescente onda de insegurana que mina a
qualidade de vida da populao mais um motivo de preocupao.
Por ltimo, o impacto do VIH/SIDA na populao urbana requer que seja urgentemente
includo na agenda municipal. Mas a falta de recursos humanos, financeiros e tcnicos
destinados a este fim especfico e um sentimento de que complexa a estratgia de
financiamente para canalizar fundos do Governo central especificamente para a luta
contra a pandemia, so os principais obstculos a ultrapassar.
301
9.4 Recomendaes
Quais as boas prticas autrquicas que devem ser incrementadas a nvel local e quais
devero ser transferidas para outros contextos? Quais destas boas prticas tm potencial
para se tornarem polticas do poder local a alargar a todo o pas num futuro prximo? Em
que condies ser isso possvel? Quais das actuais prticas inovadoras identificadas tm
potencial para se tornarem boas polticas. E nesses casos, qual seria o papel especfico da
comunidade para a cooperao internacional?
302
desenvolvimento futuro das autarquias, desde que a presente situao no seja
radicalmente alterada por acontecimentos imprevisveis. Pode ser particularment til para
um contributo para o desenho de programas futuros de apoio externo, mas tambm para
formular estratgias e planos de desenvolvimento municipal, a nvel local.
H vrias reas prioritrias em que necessrio mais apoio e que as metodologias sejam
harmonizadas. Um sumrio das principais recomendaes, em dois nveis, apresentado
a seguir.
As prioridades noutras reas sero um pouco mais fceis de atingir, desde que se faa um
esforo. A prestao de servios e outras reas que tm melhorado, necessitaro de
continuado apoio, mas o esforo para o conseguir ser menor, uma vez que h vontade
poltica e um forte desejo de responsabilizao. No entanto, estas reas continuam
condicionadas pelos problemas sistmicos subjacentes focados neste estudo e a resoluo
dessses problemas que ter um impacto positivo na maioria das reas de prestao de
servios. Entretanto, h j vrias boas prticas na prestao de servios e que poderiam
ser mais facilmente transferidas atravs da troca de experincias.
303
Aces Futuras a Nvel Nacional
A nvel nacional, muitas boas prticas municipais poderiam ser incrementadas e
integradas como parte das polticas municipais nacionais. O grau de dificuldade na
incrementao depender da sua natureza e de outros factores.
304
estrutura interna, outros parceiros que deveriam ser participantes activos so o Governo
nacional (ministrios, institutos nacionais, incluindo o IFG), os governos provincial e
distrital, o Tribunal Administrativo, ANAMM, OSC, o sector privado etc.
A ANAMM deveria assumir a liderana em criar a ligao entre o apoio das agncias de
cooperao e os pedidos de assistncia tcnica dos muncipios. Deveria tambm ser uma
plataforma para os processos de formao, para a troca de experincias e para canalizar e
difundir conhecimento e informao aos seus membros e parceiros. Presentemente, a
ANAMM fraca em termos de recursos e necessita ser apoiada tanto pelos membros (para
o funcionamento do secretariado e para uma independncia poltica) como pelos
parceiros internacionais de desenvolvimento e organizaes suas congneres (para
programas e outras funes de apoio).
305
questes sistmicas que so focadas neste estudo. Ainda que o estudo contribua para a
sua concepo, e sendo ainda demasiado cedo para avaliar resultados, estes programas
tm um grande potencial de colher lies do passado e redireccionar esforos, com base
em mais conhecimentos e experincia.
306
Anexo 9.1 Lies-chave aprendidas em dez anos de experincias municipais
Qualidade das prticas por sectores e sub-sectores analisados of practices by sectors and sub-
sectors considered
Apreciao Geral
BP: Boas prticas / polticas implementadas
AP: Algumas boas prticas implementadas. Detectadas potenciais boas prticas
NE: Good practices almost non-existent
307
Reforo institucional BP A maioria das autarquias desenvolveu as suas
capacidades administrativas, em particular no
segundo mandato
Diagrama de estrutura institucional AP A estrutura institucional est claramente definida
na maioria das autarquias. As responsabilidades
e deveres de cada servio ou autarca esto
presentemente mais bem definidos
5. PRESTAO DE SERVIOS
Gesto de resduos slidos BP Na maioria das cidades a gesto dos resduos
slidos est a melhorar apesar de dificuldades
tcnicas e financeiras
Estradas AP A manuteno de ruas e estradas em cidades com
BP ainda deficiente devido falta de verbas e
mquinas
Mercados BP A maioria das cidades tem beneficiado de
investimentos e melhorias nos seus mercados.
Tem sido uma das reas mais bem geridas a
nvel local. H no entanto ainda algumas
deficincias na gesto.
Outros servios AP So organizados servios culturais, recreativos e
outros por alguns municpios, mas so ainda
iniciativas experimentais e no uma prtica
comum
308
Grau de implementao dos planos AP Como j foi referido acima, o grau em que os
planos so implementados muito limitado
7. QUESTES TRANSVERSAIS
Alvio da pobreza urbana AP As importantes iniciativas que existem no so
suficientes para alcanar impactos a longo prazo
Interligaes urbano-rurais AP As interligaes fsicas, sociais e econmicas
no esto em sintonia com as artificiais divises
administrativas que foram criadas. Influncia
autrquica mnima, mesmo nas reas rurais
circundantes
Questes ambientais BP H um nmero surpreendentemente elevado de
iniciativas ambientais muito vlidas realizadas
pelas autarquias em cidades com BP
Questes culturais, tnicas e de raa AP No so uma prioridade na maioria das cidades.
Os grupos vulnerveis so ainda geralmente
excludos
Gnero e outras questes sociais AP H exemplos de boas prticas sobre equidade de
gnero em vrias cidades, mas no to
generalizadas e aprofundadas como se esperava
Desenvolvimento econmico local AP H alguns esforos notveis e experincias
interessantes, mas o desenvolvimento econmico
local no considerado uma prioridade na
agenda da maioria das cidades
Gesto de riscos de desastre AP Os riscos naturais presentes em cidades com BP
requerem um maior apoio
Segurana/ policiamento da NE Um problema crescente para cidades mdias e
comunidade grandes que at agora no teve respostas
adequadas por parte das autarquias
Educao cvica NE Construir o sentido de identidade e de cidadania
nos cidados uma tarefa ainda espera da
ateno das autarquias com BP
Informao e comunicao AP As ferramentas e recursos de comunicao e de
divulgao existentes no correspondem, na
maioria dos casos, s necessidades dos cidados
VIH/SIDA NE S as autarquias NP esto, at certo ponto, a
tratar das consequncias sociais da pandemia
309
Anexo 9.2 Lies-chave aprendidas em dez anos de experincias municipais
Boas prticas
INCREMENTVEL
INTEGRAO EM
NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA
AUTRQUICAS
MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS
EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES
310
INCREMENTVEL
INTEGRAO EM
NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA
AUTRQUICAS
MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS
EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES
311
INCREMENTVEL
INTEGRAO EM
NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA
AUTRQUICAS
MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS
EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES
312
INCREMENTVEL
INTEGRAO EM
NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA
AUTRQUICAS
MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS
EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES
Gnero e outras questes AP H exemplos de boas prticas sobre SIM - Difcil Mdia
sociais equidade de gnero em vrias cidades,
mas no to generalizadas e
aprofundadas como se esperava
Notas Finais:
1
Ver arts. 73, 118, 265 e 271 da Constituio da Repblica (Repblica de Moambique 2004).
2
Ver art. 272 da Constituio da Repblica e arts. 1, 13, 28 e 44 da Lei n. 2/97 sobre o enquadramento
jurdico das autarquias (Repblica de Moambique 1997).
313
3
Um motivo desta situao reside nas debilidades do sistema eleitoral moambicano a nvel municipal. Os
representantes dos diferentes partidos polticos nas autarquias so eleitos atravs de listas partidrias
(sistema proporcional) que normalmente so elaboradas a nvel das direces sem consulta s comunidades
locais. Os cidados no elegem directamente os seus representantes, elegem uma lista partidria. No h
uma verdadeira responsabilizao dos elementos eleitos (presidentes, membros da assembleia municipal)
perante o seu eleitorado (os cidados) (ver Kulipossa 2004a: 10).
4
Art. 74, Lei 11/1997, 31 de Maio (Repblica de Moambique 1997b).
5
De acordo com a Lei das Finanas Autrquicas, o investimento pblico nas seguintes reas da
responsabilidade das autarquias: infra-estruturas municipais, saneamento bsico, energia, transportes e
comunicaes, educao, sade, cultura, lazer e actividades desportivas, assuntos sociais e gesto
ambiental. Ver Art 25 Lei 11/97 de 18 de Fevereiro (Repblica de Moambique 1997).
6
A situao nos bairros degradados urbanos , na realidade, pior que nas zonas rurais, onde a populao
pode mais facilmente assegurar a subsistncia bsica pela agricultura. No entanto, a longo prazo, os
residentes citadinos tm mais oportunidades de escapar pobreza.
314
Chapter 10 Concluses e Linhas de Orientao para Aces
315
10.2 O Papel das Autarquias na Boa Governao e no Desenvolvimento Local
As autarquias tm um papel a desempenhar no desenvolvimento local em duas reas
principais: (i) boa governao e a outorga de poder aos cidados; e (ii) a reduo da
pobreza urbana e o crescimento.
A reduo da pobreza urbana est relacionada, entre outros factores, com o acesso terra,
servios, emprego e alimentao e as autarquias tm um papel a desempenhar em todos
eles. A regularizao da posse da terra, o aumento de segurana dos ttulos de utilizao e
a formalizao de mercados de solos geralmente corruptos, so reconhecidos
internacionalmente como fundamentais para canalizar investimento e poupanas e para
316
que os pobres adquiram bens. As autarquias podem tambm apoiar iniciativas de
agricultura urbana e periurbana para uma garantia de alimentos e criao de emprego,
atravs de um planeamento urbano eficaz, direitos de utilizao de terra e segurana na
sua posse, bem como certos servios de apoio. As autarquias tambm desempenham um
papel crtico na criao de infra-estruturas que favoream as interligaes urbano-rurais,
como mercados, e promovendo a instituio de servios de extenso e outros
fornecedores de servios para consolidar as cadeias de valor da agricultura e agro-
processamento, que podem ter impacto favorvel tanto sobre o crescimento urbano e
rural como no alvio da pobreza.
317
para as autarquias cumprirem as suas responsabilidades bsicas antes de poderem assumir
com xito mais responsabilidades.
Os municpios criados em 1998 herdaram uma estrutura organizativa muito fraca e infra-
estruturas que na generalidade no tinham manuteno ou requalificao desde a era
colonial. A maioria delas herdou escassa ou mesmo nenhuma base tributria, com
registos de propriedade desactualizados ou no existentes e uma ausncia total de cultura
de pagamento de impostos. Apesar deste ponto de partida em desvantagem, uma srie de
autarquias tm conseguido dar resposta a alguns dos seus desafios organizacionais e
alcanaram resultados positivos no melhoramento da prestao de servios,
particularmente no mandato mais recente. H no entanto um enorme atraso na maioria
das reas da prestao de servios, que se conjuga com o rpido aumento da procura
desses servios por parte da crescente populao urbana.
Esta presso para o melhoramento dos servios, incluindo alguns que no cabem
estritamente dentro das competncias das autarquias, sentida agudamente pelos
presidentes dos conselhos municipais e pelos seus vereadores, pois as autarquias so
responsveis, administrativamente, pela maior parte do territrio urbano de Moambique.
Como foi referido no Captulo 1, urbano e municipal no so sinnimos em
Moambique, e as delimitaes municipais incluem muitas vezes uma combinao de
densas reas urbanas, zonas periurbanas e espao rural. Isto levanta novos desafios s
equipas de gesto autrquica, pois as prioridades de servios e modelos da sua prestao
sero variveis conforme os vrios espaos.
318
constrangimentos subjacentes so discutidos no estudo e resumidos a seguir, neste
captulo, juntamente com propostas para dividir as responsabilidades pelo melhoramento
entre os intervenientes interessados. H tambm sectores especficos (gesto do solo
urbano, abastecimento de gua, saneamento e gesto de resduos slidos) que so
abordados separadamente no estudo, em parte devido sua importncia mas tambm por
ilustram muitos dos constrangimento subjacentes transversais. Estes constrangimentos
subjacentes so divididos, para efeitos de anlise, do seguinte modo:
Enquadramento Jurdico e Poltico
Governao
Planeamento
Finanas
Alvio da Pobreza
Organizao e Recursos Humanos
319
ou qualquer sector especfico includo neste estudo, foram abordadas nos captulos
dedicados aos temas.
Embora tenham sido tomadas algumas medidas para clarificar ambiguidades no pacote
original, continua a haver falta de clareza, no quadro jurdico, quanto s actuais
responsabilidades das autarquias. As responsabilidades municipais que so geralmente
claras incluem:
Infra-estruturas do trfego local (manuteno de ruas de acesso e passeios);
Infra-estruturas de drenagem;
Infra-estruturas para o comrcio alimentar e de produtos domsticos (mercados
grossistas e retalhistas, bancas de rua e vendedores ambulantes);
Licenciamento e regulamentao do transporte privado;
Infra-estruturas e servios dos cemitrios;
320
Licenciamento e regulamentao de edifcios;
Infra-estruturas como parques, jardins e espaos verdes;
Fiscalizao do cumprimento das posturas municipais
321
podero vir a ser transferidas por fora do Decreto 33/06. Responsabilidades que incluem
reas como a preveno e gesto de desastres.
Este estudo recomenda que o Governo produza orientaes claras e prticas envolvendo
os principais ministrios de aco transversal, como o MF, MPD, MAE, MFP bem como
outros ministrios sectoriais relevantes, para garantir o xito do processo de transferncia
de competncias para as autarquias. Este processo deve ser encarado como parte da
componente de descentralizao do programa nacional de reforma do sector pblico, e a
preparao e apoio prestao de servios pelas autarquias devem ser plenamente
incorporados nas estratgias e planos de reforma a serem formulados por cada ministrio
e vinculados a polticas fiscais. O apoio tcnico da Unidade Tcnica da Reforma do
Sector Pblico (UTRESP) poder contribuir significativamente para o planeamento e
implementao da transferncia de competncias.
322
permitir o assumir de novas funes pelas autarquias, inclusive financeiras e de
administrao de pessoal, e a reforma do papel de estruturas sectoriais, distritais e
provinciais, que passaro a ter um novo posicionamente em relao aos gestores
municipais de servios de educao e sade transferidos.
323
geogrfico at incluir todas as vilas rurais e os distritos rurais que as circundam, de modo
a alcanar uma dimenso mnima vivel. Deveriam ser definidos e divulgados critrios
mais claros para vilas e povoaes se tornarem municpios, e deveria ser criado um
processo transparente de candidatos municipalizao.
324
deve-se em parte a razes polticas e em parte tpica preocupao do Governo central
quanto fragilidade das capacidades a nvel local e ao receio de perder o controlo sobre
recursos e resultados por parte dos ministrios sectoriais, a nvel central.
325
global abrangente para o desenvolvimento local, que oriente as aces e facilite as
sinergias entre os vrios interessados, para alm do manifesto eleitoral de cada partido, e
do PARPA, que em si mesmo foi concebido para uma escala de governao diferente.
Uma chave para utilizar o nvel local eficazmente, seria atravs da governao
participativa, recorrendo a instrumentos como o oramento participativo. Por ltimo,
recomenda-se que este estudo seja utilizado pela ANAMM e outras entidades, incluindo
o MAE, para uma discusso activa a nvel nacional sobre a Descentralizao, bem como
sobre os processos mais alargadas de formulao de estratgias nacionais para o
crescimento e alvio da pobreza, entre outras.
Governao Municipal
Ao longo dos ltimos dez anos, as autarquias tm feito progressos na melhoria da
governao urbana, segundo as mltiplas dimenses do ndice de Governao Global das
Naes Unidas. No entanto, o progresso tem sido feito numa escala muito irregular. Com
base numa pequena amostra de municpios, o estudo concluiu que dados os seus
limitados recursos financeiros, a eficcia das autarquias relativamente boa. A dimenso
equidade fraca, em particular no que se refere a gnero, apesar de alguns exemplos
isolados de progresso e requer um elevado nvel de ateno. A dimenso participao
razovel, em termos de democracia formal (representativa) e relativamente limitada em
termos de democracia substantiva (participativa). Poder ser melhorada em consequncia
de estarem a surgir e a ganhar fora, organizaes cvicas que mostram vontade de
participar. A dimenso responsabilizao na generalidade baixa em comparao com a
maioria das variveis consideradas no ndice da ONU.
Responsabilizao
326
(iv) consultas a cidados (report cards) e cartas de direitos e deveres dos cidados;
(v) canais transparentes para receber as queixas de cidados; (vi) sistemas de controlo de
m administrao e corrupo.
327
A Participao e o Reforo das Relaes Entre as Autarquias e os Cidados
Os canais de comunicao entre eleitos e os seus eleitores devem ser estabelecidos numa
base de regularidade. As visitas mensais feitas a cada um dos bairros, tal como so feitas
actualmente por algumas autarquias, no devem servir apenas para pedir o apoio do
328
povo, mas para prestar contas do que o municpio est a fazer. As consultas aos cidados
(report cards) em Maputo e as suas presidncias abertas so bons exemplos a seguir.
Muito poucas autarquias tm uma declarao de viso sobre o seu futuro, claramente
articulada e amplamente discutida. Esta viso deveria conduzir a um processo atravs do
qual ser desenvolvida uma estratgia para orientar a cidade no sentido dessa viso,
incluindo as principais oportunidades de crescimento para a cidade, tanto
economicamente, como espacialmente.
329
regies central e norte, est estreitamente ligado eficcia dos corredores da Beira e de
Nacala, que so fundamentais para as estratgias de desenvolvimento econmico regional
em Moambique.
Esta viso comum do futuro das reas urbanas dever ser realizada por cada autarquia
atravs de processos consultivos, como os que so utilizados para as Consultas s
Cidades e Estratgias de Desenvolvimento das Cidades. O processo para criar uma viso
de futuro, definir prioridades e interligar essas prioridades a recurso existentes e
potenciais, deve ser construdo atravs de aces que envolvam todos os principais
agentes interessados. Um excelente exemplo a cidade de Maputo, cuja viso a de
Cidade de Maputo, linda, prspera, limpa, segura e unida, qual est associada uma
estratgia a 10 anos e um programa definido pela cidade, para alcanar a sua viso
(ProMaputo).
330
Estes planos, e em particular os planos de pormenor, requerem uma interligao aos
sistemas simples de cadastros j discutidos no captulo sobre solos urbanos.
Simultaneamente, estes planos e cadastros so instrumentos essenciais para a
titularizao da propriedade, para maior segurana na sua posse e para criar uma base
estvel, mais transparente e permanente, para as receitas fiscais municipais. Estes planos
reduzem tambm as oportunidades de corrupo, que prevalecente no contexto dos
mercados de terras informais. Outra vantagem dos sistemas de planeamento urbano mais
desenvolvidos, darem acesso a instrumentos para processos mais eficazes de consulta e
para utilizao em debates sobre planeamento com sectores, distritos ou outros, com base
em mapas visuais e factuais. Estes sistemas so tambm instrumentos teis para um
desenvolvimento mais equilibrado entre reas rurais, periurbanas e os centros urbanos j
estabelecidos.
331
urgente criar um mecanismo institucional que apoie as autarquias na execuo dos seus
planos, desenvolvendo assim as capacidades atravs de formao no posto de trabalho.
As autarquias s raramente tm desenvolvido os seus prprios planos e geralmente numa
escala muito reduzida. Sente-se a falta de formao dirigida e continuada para tcnicos de
planeamento de nvel intermdio, que possam gerir os cadastros locais e implementar o
planeamento municipal. H necessidade de uma rede nacional, agncia ou departamento,
que apoie as autarquias no desenvolvimento de planos e, dentro desse processo,
desenvolva as capacidades locais para implementar e rever planos. Este mecanismo
deveria ser concebido com base nas capacidades complementares de vrios potenciais
coadjutores, como o (MICOA) e vrias instituies tercirias. (Para mais detalhes ver o
Captulo sobre Solos Urbanos).
332
planeamento teriam de coordenar os vrios sectores dentro da autarquia, entre a autarquia
e outros ramos do governo (distrito, provncia, ministrios de tutela), para o que o
planeamento e mapeamento espaciais seriam essenciais. Seria muito til obter dados
sobre a pobreza, aglomeraes econmicas, e prestao de servios em relao
autarquia e integr-los em mapas de Sistemas de Informao Geogrfica (SIG/GIS) que
seriam muito teis como base para discusses com diversos intervenientes. Com base
nestas actividades, seria definido um programa prioritrio de aco para o ano seguinte,
que depois seria interligado ao exerccio anual do oramento. Um sistema vinculativo
como o ordenamento do territrio implementado na Colmbia poderia ser uma boa
soluo a considerar (ver captulo 3 sobre planeamento e governao)
Para contornar este problema, durante a fase de formulao dos planos de viso espacial,
sectorial e estratgica, deveriam ser consultados os ministrios pertinentes que tm
impacto a nvel local, como os ministrios da educao e da sade de modo a definirem
em conjunto (e em conjunto tambm com a populao) onde devem ser localizados, por
exemplo, escolas, centros de sade, para que fiquem distribudos de um modo
espacialmente equilibrado. Estas decises seriam baseadas em prioridades articuladas a
nvel local que sejam compatveis com as polticas e metas nacionais. Os planos locais e
processos de consulta so, assim, uma forma muito prtica de aliviar potenciais tenses
entre governo local e central. Os planos locais podem ter um forte valor indicativo para
os ministrios do governo central, referenciando e fornecendo, por exemplo, terreno para
construo, e garantindo um apoio activo por parte das comunidades na fiscalizao de
empreiteiros e na monitorizao da prestao de servios.
333
Do mesmo modo, a formulao de planos locais deve ser compatvel com os planos
distritais. As reunies de coordenao, entre distritos e autarquias so importantes, para
detectar possveis confrontos e encontrar solues durante o processo de formulao (p.
ex: no Dondo e Marromeu).
Finanas
As finanas autrquicas so muito limitadas em termos da sua capacidade para cobrir a
gama de servios e actividades da sua responsabilidade. Algumas autarquias tm feito
considerveis progressos no aumento da receita e na gesto financeira ao longo dos
ltimos dez anos mas, na generalidade, a falta de recursos e os inadequados sistemas de
gesto financeira, continuam a ser importantes factores limitativos para o cumprimento
integral das suas atribuies. No entanto, embora as funes de receitas e despesas das
autarquias estejam sujeitas a constrangimentos em vrias frentes, h tambm considervel
espao para melhorar, atravs de esforos tanto a nvel nacional como autrquico. O total
dos oramentos municipais, em Moambique de cerca de USD 12 per capita, o que
notoriamente baixo, mesmo em comparao com outros pases da regio, como por
exemplo a Tanznia, com USD 23 per capita.
334
municipal, como o turismo e a minerao (pelo menos, em algumas autarquias). Estes
instrumentos podero ser exclusivamente locais ou partilhados com o Governo nacional;
isto, no entanto, talvez s seja possvel a mdio e longo prazo.
335
inferior. Consequentemente, recomenda-se que o Governo central reforme o sistema de
transferncias, aumentando a dimenso do conjunto de receitas, de acordo com as
necessidades globais da despesa do pas e os custos das responsabilidades especficas
municipais, e estabelea uma dotao do fundo de investimento local (FIIL) baseada
numa frmula, para que se torne uma fonte mais previsvel e fivel de financiamento de
capital. Isto ter tambm um impacto positivo no planeamento autrquico, pois as
autoridades locais tero mais certeza quanto s transferncias disponveis no futuro e
podem planear em conformidade.
336
No entanto, a ajuda no representa uma fonte de receita regular, pois varia de acordo com
os projectos de investimento especficos de cada doador. Alm disso, a ajuda no
atribuda a todas as autarquias e imprevisvel na sua frequncia e montante, o que no
propicia um planeamento eficaz por parte das autarquias. O captulo sobre Lies
Aprendidas indica que algumas autarquias tm 5 ou 6 programas apoiados por doadores
no seu territrio, enquanto outras nada tm. Estes recursos so geralmente destinados a
investimento de capital especficos (e assistncia tcnica), pelo que no claro como
sero cobertos os custos recorrentes gerados pelos projectos de investimento financiados
pela ajuda.
Este estudo concluiu tambm que as autarquias gostariam de ser mais sistematicamente
associadas e participantes na formulao e planeamento de projectos financiados pelas
ajudas que interessam aos seus residentes e aos seus territrios. Os projectos deveriam
tambm ter em considerao os vrios documentos de planeamento e prioridades
indicados pelas autarquias. Gradualmente, os programas municipais apoiados pelas
ajudas, deveriam passar a ser financeiramente controlados pelas prprias autarquias. Esta
transferncia de responsabilidade por parte da comunidade doadora criar uma boa base
para a consolidao de capacidades a nvel autrquico, nas reas de gesto financeira,
responsabilizao e contabilidade. Por ltimo, sugere-se que a OdaMoz, a base de dados
da ajuda financiada pelos doadores, seja restruturada de modo a dar mais facilmente
informao sobre o volume das doaes e o nmero e natureza dos projectos municipais
que financiaram.
337
um modo estandardizado, eficiente e controlado. Estes sistemas devero ser totalmente
compatveis com o e-SISTAFE do governo. Passar de um oramento centrado nas entradas
para um oramento baseado em programas pode ajudar as autarquias a comear a
identificar as aces essenciais para melhor dar resposta s necessidades dos seus cidados.
A comunidade de doadores tem demonstrado interesse em apoiar estas actividades.
Avanar para sistemas integrados (que so na generalidade computorizados) implica
mudanas drsticas na organizao, instituies, cultura e funcionamento das autarquias,
pelo que as autoridades tm de estar realmente empenhadas em mudanas to radicais.
Todas estas mudanas devero ser efectuadas de acordo com a legislao e particularmente
com a lei do SISTAFE. E tambm importante que as autarquias efectuem auditorias
internas e externas, utilizando os seus resultados para melhorar o seu desempenho.
Alvio da Pobreza
As concluses da seco sobre a pobreza neste estudo mostram que as condies de vida
dos cidados urbanos pobres em Moambique so complexas e preocupantes. No s se
verifica um declnio mais lento da pobreza nas zonas urbanas que nas rurais, como
tambm o acesso e qualidade dos servios urbanos deficiente. Alm disso, h um forte
sentimento nas reas urbanas de que, apesar das tendncias econmicas positivas do pas,
as autarquias no esto a ser beneficiadas pelo crescimento nacional e que a desigualdade
est a aumentar. O desemprego elevado e, como acontece em muitos pases, a estrutura
da economia moambicana est a desviar-se da agricultura, e a informalidade das zonas
urbanas e periurbanas est a aumentar.
Nestas circunstncias difceis, coloca-se a questo de saber qual o papel que as autarquias
podem desempenhar para estimular o crescimento e reduzir a pobreza. Moambique
continua a ser um pas muito centralizado e o Governo nacional controla a maioria dos
instrumentos redistributivos e fiscais pr-pobres. Entretanto, as autarquias dispem de
uma gama de funes que podem ter impacto positivo, directa ou indirectamente, na
pobreza urbana. A pesquisa realizada para este estudo concluiu que atacar a pobreza
deveria ser uma das prioridades das autarquias, embora o seu potencial seja ainda
constrangido por falta de experincia de gesto, de recursos e pela considervel distncia
338
que existe entre o desafio reduo da pobreza nas reas urbanas e a escala e mbito dos
instrumentos com que podem contar.
339
autarquias movimentarem-se mais eficazmente no ambiente econmico. A pesquisa
indicou uma srie de outras formas como as autarquias podem influenciar o
desenvolvimento econmico local, entre as quais: apoiar a vida associativa como forma
de sustentar a subsistncia dos pobres; promover e controlar actividades comerciais; e
estimular a agricultura urbana e vrias actividades da cadeia de valor, transversais ao
espao urbano-rural.
Quanto s sinergias entre as zonas rurais e urbanas, o estudo concluiu que os fluxos de
bens, pessoas, dinheiro e informao so essenciais como suporte dos meios de vida e
diversificao de rendimentos em todo o espectro urbano-rural. Uma fonte muito
importante desses fluxos a agricultura periurbana e rural, que consiste principalmente
no movimento de pessoas que produzem ou comercializam produtos agrcolas. Outros
fluxos importantes que apoiam a subsistncia urbana so a lenha e o carvo (mas com
custos de degradao ambiental) e a agricultura urbana. Na generalidade, o estudo
apontou para a existncia de graves problemas na criao de uma estratgia de
desenvolvimento centrada nas zonas rurais, sem tomar em considerao as interligaes
s cidades. As remessas daqueles que esto envolvidos no sector urbano, podem aliviar
consideravelmente a pobreza rural e as imprecisas fronteiras entre cidades (e vilas) e o
campo, com uma populao que parece mover-se frequentemente entre uma zona e outra,
e que procura tirar partido tanto da produo rural como das oportunidades citadinas,
sugere que as estratgias de desenvolvimento devem contemplar ambas.
340
Quinquenais. O governo central deveria encarar as autarquias como parceiros importantes
no esforo para atingir as metas nacionais de alvio da pobreza e de crescimento e ajud-
las canalizando recursos adicionais (tcnicos, fiscais e internacionais) para as equipar
para melhor poderem desempenhar as suas atribuies.
341
As regulamentaes existentes sobre a gesto de recursos humanos limitam a
flexibilidade das autarquias para recrutar, despedir e remunerar o pessoal. H tambm
falta de profisses especficas e planos de carreira para o pessoal autrquico. Recomenda-
se que a regulamentao por parte do Estado, na rea da gesto do pessoal, seja reduzida
e que se faam esforos para criar planos de carreira profissional para os funcionrios das
autarquias. O mbito do visto prvio do Tribunal Administrativo deveria tambm ser
reduzido e os procedimentos agilizados para tornar o recrutamento menos burocrtico. As
autarquias e as entidades estatais deveriam ser mais flexveis e criativas nos pacotes de
remunerao (tanto salrio como elementos no salariais) de modo a permitir o
recrutamento, colocao e reteno de pessoal qualificado, tcnico e de gesto. Esta via
deve ser estreitamente coordenada com os esforos de melhoria de receitas das
autarquias. Em Maputo, por exemplo, h uma correlao entre o aumento da receita e
melhores incentivos para o pessoal, que inclui, cada vez mais, uma componente relativa
ao desempenho, como base de melhoramentos sustentveis na eficcia organizacional.
342
seja considerado como um mero aspecto de projectos financiados por terceiros, mas sim
parte integrante dos planos e oramentos anuais das autarquias.
343
informais para ocuparem reas ambientais sensveis; (ii) um declnio da segurana dos
ttulos de posse; (iii) crescente informalizao dos mercados imobilirios e um elevado
nvel de corrupo no uso da terra; e (iv) legislao restritiva que no reflecte a realidade
social ou espacial das zonas informais.
Estas dificuldades so agravadas por vrios factores histricos, alguns dos quais
persistem, como o baixo nvel de capacidade institucional, a escassez dos recursos
financeiros, os sistemas arcaicos de cadastro de terras e a falta, na maioria dos
municpios, de registos visuais das terras atribudas.
O processo da regulamentao da gesto dos solos urbanos tem sido muito lento ao longo
dos ltimos 10 anos. S muito recentemente que o promulgou a Lei do Ordenamento do
Territrio que obriga existncia de planos de urbanizao locais. Isto significa que o
nmero de povoados que so obrigados a ter um plano de urbanizao vai aumentar.
Embora seja um passo em frente, esta medida vai impor mais uma sobrecarga nas
autarquias j com dificuldades financeiras, uma vez que no tm capacidade para efectuar
o planeamento. Uma estratgia global para apoiar as autarquias neste campo deveria ser
considerada prioritria, conforme foi j referido acima, na seco sobre Planeamento.
Resumem-se as seguintes recomendaes principais que devero ser consideradas a nvel
nacional e local.
344
reconhecidos como prticas normais do planeamento. A legislao e as polticas
deveriam incorporar estas prticas nos regulamentos urbanos e nas posturas municipais.
345
50.000 famlias, o que exigiriam investimentos na ordem dos USD 185 milhes por ano
em infra-estruturas e USD 835 milhes tambm por ano, para habitaes. Obviamente o
Estado moambicano no tem estes recursos pelo que no poderia resolver sozinho os
problemas da habitao urbana. At ao presente, a interveno do Estado nesta rea tem
sido limitada (atravs do Fundo de Fomento de Habitao) criao e financiamento de
muito poucas propriedades (172 em 2006) para funcionrios de rendimento mdio e
emprego assalariado. Assim, por razes tcnicas e financeiras, o Estado teria necessidade
de viabilizar e orientar as actividades privadas e municipais nesta rea. A poltica e a
prtica relacionadas com a habitao esto ainda muito subdesenvolvidas em
Moambique, assim como os papeis a desempenhar pelos sectores privado e pblico,
tornando-se necessrio um intenso trabalho analtico e a formulao de polticas.
gua
H uma extensa gama de tecnologias para o fornecidmento de gua em Moambique, mas
nem todas so consideradas oficialmente como adequadas, como os pontos de gua
(geralmente furos com bomba manual), fornecedores and pequena escala e revendedores de
gua. No entanto, num contexto de recursos limitados, h necessidade de manter uma
combinao de tipos de servio, e estas fontes so parte da realidade urbana. Seria
consequentemente importante acordar uma estratgia para vrios tipos de servios, de modo
a garantir uma poltica adequada, incluindo a regulamentao dos vrios fornecedores.
346
O papel das autarquias no totalmente claro em relao s propostas para a AIAS e o
Conselhos Provinciais de gua e Saneamento, os quais iro contratar operadores nas zonas
urbanas em 3 provncias-piloto. Seria importante esclarecer quem a autoridade nestas
circunstncias e definir o papel das autarquias. De incio, os distritos e os municpios das
provncias tero membros no Conselho de Administrao das APAS (Conselhos
Provinciais de guas) e a AIAS ter acordos de cooperao com todas as autarquias.
O ponto de vista actual, em relao ao sector da gua, que o papel das autarquias
enquanto operadores directos, deve ser limitado e o operador dever ser uma empresa
privada ou ento uma empresa pblica. Os municpios devem intervir sobretudo como
coordenadores (e reguladores) nas reas periurbanas nas cidades e vilas FIPAG, e
eventualmente tambm em cidades da AIAS. De um ponto de vista municipal, pode
haver oportunidades para pequenos sistemas explorados por autarquias (p. ex:
Montepuez) mas que sero condicionadas por questes de escala e acesso a capital (e at
mesmo em relao s despesas correntes). Ainda que o fornecimento pelas autarquias no
seja encorajado, h aqui importantes oportunidades para esclarecer o papel das autarquias
em relao aos operadores e s empresas accionistas, como o FIPAG e a AMU, pois as
autarquias queixam-se que no raro os consumidores apresentarem as suas reclamaes
relativamente ao servio da gua autarquia. importante que o sector da gua colabore
mais activamente com as autarquias na governao e no planeamento das operaes
relacionadas com a gua, nas zonas urbanas.
Saneamento
Em termos de tecnologia o problema mais premente, uma vez que h falta de capital para
investir em sistemas de esgotos, arrancar com opes de saneamento local de baixo
custo, como as latrinas melhoradas, com fossas spticas e outras tecnologias similares
(como as sanitas de compostagem, que existem em alguns lugares). Vo ser necessrias
diversas tecnologias para dar resposta s condies econmicas e fsicas e nem todas
esto totalmente desenvolvidas. tambm importante garantir a divulgao do
conhecimento das tecnologias existentes ao nvel das comunidades. O tratamento e
eliminao de resduos tambm uma necessidade importante.
347
Ao contrrio do abastecimento de gua a autoridade para o fornecimento de
saneamento , claramente, a autarquia. No caso de sistemas de esgotos (existem, ou esto
planeados aproximadamente dez), h necessidade de avaliar quais os instrumentos de
receita apropriados (p.e: tarifas ou taxas) de modo a garantir o funcionamento e a
manuteno e seria tambm interessante investigar qual a melhor forma de integrar o
abastecimento de gua e as operaes de saneamento, no futuro, concentrando-as num
nico operador. Neste aspecto, muito importante que o CRA assuma a responsabilidade
de regulamentar os sistemas de esgotos, pelo menos no mdio prazo.
348
limitada sustentabilidade financeira e econmica em matria da O&M do equipamento de
SWM; dificuldades no alargamento das operaes a nvel de bairros e de reas
periurbanas; riscos de sade e ambientais nos locais de depsito; fraca participao das
comunidades na manuteno do asseio em casas e locais de trabalho; e uma fraca
resposta do sector privado nas operaes de SWM.
Recomenda-se que todas as autarquias concebam e adoptem ISWMP para guiar as decises
a tomar, o planeamento, oramentao e monitorizao das operaes de gesto de resduos
slidos. Esses planos devero incluir: (i) uma estratgia de sustentabilidade financeira e
econmica, criando sistemas para controlar as receitas e despesas especficas da SWM
349
(p. ex: rever a taxa de recolha de resduos slidos, aumentar a cobertura da recolha de
resduos slidos e aplicar diferentes esquemas de cobertura para grandes produtores de
resduos slidos); (ii) criar regulamentos e procedimentos de superviso da recolha e
depsito de SWM, incluindo a qualidade e eficincia dos servios; (iii) investir em sistemas
de monitorizao e pesquisa dos contedos dos resduos slidos; (iv) reabilitar os locais de
depsito e promover a construo de aterros sanitrios; (v) promover a formao contnua
do pessoal, em particular de tcnicos, gerentes, administradores, supervisores e pessoal
operacional da SWM e adoptar mecanismos para distinguir e recompensar trabalhadores,
em especial os que trabalham na recolha do lixo; e (vi) investir fortemente em programas
coordenados de educao cvica, com vista a promover uma responsabilidade partilhada na
manuteno da limpeza das autarquias
Para terminar, h um sem fim de oportunidades de pesquisa que resultam deste estudo e
que merecem considerao. Entre elas, uma avaliao mais aprofundada de algumas
questes transversais, incluindo os modelos de prestao de servios (p. ex: empresas
municipais, PPP), modelos de reforma organizacional e de capacitao de recursos
humanos, opes especficas para apoiar o planeamento espacial, assim como anlises de
sectores especficos, como a poltica de habitao urbana, servios de transportes urbanos
e a agricultura urbana. A agenda mais urgente para o Governo, parceiros e ANAMM
350
claramente estabelecer critrios e metodologias para a transferncia de competncias para
as autarquias, tendo em visto o Decreto 33, em simultneo os os apropriados recursos
financeiros, humanos e de assistncia tcnica.
Notas Finais
1
Isto deve-se em parte desvalorizao do cmbio durante o perodo the 1996/7-2002/3 que favoreceu os
agricultores. No h dados posteriores a 2002/3 pelo que no certo se a tendncia se manteve.
351
Anexo 10.1 O Papel dos Actores: o sistema municipal subjacente
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
1.0 Jurdico e
Poltico
1.1 Clarificar as - Clarificar o enquadramento jurdico - Concentrar recursos em reas - Criar comisso ad hoc
responsabilida-des relativo s responsabilidades em que claro o mandato para composta por Presidentes dos
municipais no municipais (reas cinzentas) aco (reas brancas) CM (com apoio tcnico) para
presente quadro negociar, esclarecer e finalizar
jurdico este processo com o governo
nacional
1.2 Melhorar a - MF, MAE e MPD devem - Avaliar a capacidade prpria - Estabelecer uma comisso para
transferncia de desenvolver critrios de para assumir as competncias e o liderar este processo por parte da
competncias do transferncias, incluindo recursos possvel impacto dessas autarquia
Estado para as tcnicos, financeiros e humanos transferncias
autarquias - Pormenorizar melhor os acordos de
conforme o decreto transferncia de funes
33/2006 - Desenvolver orientaes
metodolgicas para ajudar ministrios
sectoriais e autarquias neste processo
1.3 Clarificar o - Estratgia de descentralizao a
enquadramento da mdio-longo prazo, definindo a
poltica de abordagem ao gradualismo
descentralizao - Critrios para cidades se tornarem
municpios devem ser definidos e
divulgados
- Estabelecer processo transparente de
avaliao de candidatas
1.4 Questes - Alterar legislao eleitoral municipal
espaciais e para conjugar representao eleitoral
Aspectos de rea e representao proporcional
Territoriais da
Representao
Municipal
1.5 Aumentar o - Incluir as questes urbanas em - Participar na formulao dos - Participar na formao dos - Promover a incluso de
reconhecimento das edies futuras de PARPA e nos PARPA e nos planos quinquenais PARPA e nos planos questes relativas pobreza
questes urbanas no planos quinquenais, atravs da quinquenais urbana em futuros PARPA e
PARPA e nos participao activa das autarquias nos planos quinquenais
planos quinquenais
352
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
1.6 Estabelecer um - Criar normas e enquadramento - Fornecer apoio ao
enquadramento jurdico para a criao de empresas desenvolvimento de normas
jurdico para municipais semi-autnomas, e estrutura
modelos alternativos concesses ao sector privado e PPP
de prestao de municipais, pelo MF
servios
2.0 Governao
2.1 Solucionar os - Desenvolver estruturas e orientao - Publicar contas e oramentos - Desenvolver ferramentas a - Dar apoio a este processo e
baixos nveis de de apoio responsabilizao - Publicar contratos e propostas partir das orientaes exemplos de boas prticas
responsabilizao - Elaborar e publicar cdigos de - Divulgar as ferramentas
conduta autrquica
- Criar procedimentos para
reclamaes
- Melhorar o fluxo de informao
aos cidados e a participao no
planeamento e oramento
2.2 Consolidar as - Contribuir com quotas para a - Aumentar as quotas dos - Apoiar a ANAMM no
capacidades dos ANAMM membros para maior rectrutamento de pessoal
principais actores - (Ver recomendaes em independncia poltica para campanhas e programas
Organizao e RH para o reforo - Desenvolver programas que de informao, formao e
das capacidades autrquicas) possam ser financiados por comunicao
fontes externas (expansvel) - Trabalhar com a sociedade
- Fazer campanhas de civil para apoiar a sua
informao sobre os mandatos e capacidade para participar
os papis a desempenhar em questes municipais
2.3 Apoiar a - Melhorar as relaes com - Campanhas para promover a - Financiar campanhas de
participao e o associaes de moradores e participao das mulheres apoio participao das
reforo das relaes organizaes da sociedade civil - Campanhas para aumentar a mulheres
entre poder local e - Reforar relaes com a participao nas eleies - Desenvolver programas
cidados sociedade civil atravs de - Organizar uma campanha de que estimulem a
consultas cidade, oramento informao sobre o papel e as participao,como um fim
participativo e desenvolvimento responsabilidades das autarquias e como um meio- p-ex: o
de bairros oramento participativo
- Criar canais regulares de
comunicao entre eleitos e o
eleitorado
- Criar uma estratgia de
participao
353
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
3.0 Planeamento
3.1 Desenvolver - Fornecer linhas de orientao - As autarquias deveriam criar - Desenvolver e consolidar - Fornecer apoio tcnico e
uma viso sobre planeamento estratgico uma viso e uma estratgia relacionamentos com os vrios financeiro para estas
estratgica municipal atravs de um intervenientes interessados para aces
processo envolvendo os vrios apoiar a viso municipal - Divulgar exemplos de
intervenientes interessados boas prticas
3.2 Lei do - Estabelecer regras e regulamentos - Criar unidades de planeamento - Trabalhar com o MICOA para - Documentar e implementar
Ordenamento do para o planeamento local (MICOA) nas autarquias criar e divulgar manuais de prticas boas e inovadoras
Territrio - Fornecer instrumentos de trabalho e - Elaborar planos locais (3 tipos) planeamento local -Garantir que a assistncia
equipas de apoio tcnico com base em exerccios de ao desenvolvimento
planeamento participativo e contempla as prioridades e
planos espaciais planos locais
- Criar cadastros locais
- Fornecer DUAT a todos os que
receberam lotes
3.3 Coordenar o - Desenvolver um enquadramento e - Estabelecer a ligao entre o - Promover a colaborao com - Encontro nacional para
planeamento orientaes para os ministrios de planeamento sectorial e os planos os ministrios de tutela e avaliar a situao e analisar
sectorial com o tutela e LOLE sobre formas de espaciais e financeiros; integrar as partilhar exemplos de boas lacunas
plano financeiro coordenar com as autarquias o necessidades com as prioridades a prticas - Coordenar uma abordagem
anual planeamento da prestao de servios resolver a nveis tcnicos s agendas urbanas com
em reas urbanas base neste relatrio
4.0 Finanas
4.1 Melhor - Considerar a introduo de novos - Alargar o nmero de - Fornecer mais contributos - Financiar apoio para
utilizao das instrumentos fiscais em reas de propriedades tributveis e analticos e fazer lobby junto do trabalho analtico sobre
receitas prprias importncia municipal, como o actualizar o valor das Governo nacional em relao s reforma fiscal autrquica
turismo e/ou a minerao propriedades opes fiscais das autarquias
4.2 Melhorar a - Actualizar os registos de
cobrana de receitas diferentes actividades econmicas
no fiscais (taxas e - Melhorar a administrao e o
licenas) controlo dos mecanismos de
cobrana
- Aumentar as licenas de uso de
espaos pblicos actualizando os
cadastros
354
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
4.3 Melhorar o - Reformar o sistema de - Realizar trabalho analtico para
sistema das transferncias, aumentando o conjunto atrair o governo ao dilogo sobre
transferncias inter- de receitas e regulando a dotao do reformas
governamentais FIIL por meio da aplicao de uma - Coligir dados sobre
frmula transferncias
- Esclarecer os mecanismos de
financiamento para novas
responsabilidades transferidas e
providenciar recursos adequados,
financeiros, materiais e humanos, para
estes servios
- Atribuir doaes em bloco para
servios especficos
- Prestar apoio, atravs dos
ministrios de tutela, aos servios
sociais fornecidos pelas autarquias
4.4 Canalizar mais - Assegurar que os projectos de - Monitorizar e divulgar a forma - Os projectos da Ajuda
assistncia ao doadores em reas urbanas so feitos como a Ajuda canalizada deveriam contemplar os
desenvolvimento em colaborao com as autarquias - Coordenar os esforos dos documentos de planeamento
atravs das - Canalizar recursos internacionais doadores locais e os planos de aco
autarquias para o financiamento de infra- prioritrios e deveriam
estruturas municipais incluir as autarquias na
formulao dos projectos
- Aumentar a gesto
financeira, feita pelas
autarquias, de projectos
municipais financiados pela
Ajuda
- Reestruturar a OdaMoz
para proporcionar
informao sobre o montante
de doaes e nmero de
projectos autrquicos
apoiados pela Ajuda
355
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
4.5 Gesto - Criar todas as condies necessrias - Investir em sistemas financeiros - Fornecer apoio ao
Financeira para que o SISTAFE seja que permitam efectuar todas as desenvolvimento de
adequadamente instalado em todas as transaces de um modo sistemas financeiros
autarquias. estandardizado e eficiente integrados e s subsequentes
- Passar de uma oramentao alteraes de organizao
com base em entradas, para um que estes sistemas requerem
oramento basedado em
programas
4.6 Pobreza - Incluir a Pobreza Urbana nos futuros - Modernizar as cadeias de valor - Promover programas de apoio -Fornecer apoio a programas
PARPA e Planos Quinquenais agrcola existentes, encorajando a empresrios locais atravs da para reforar a agricultura
- Reforar e utilizar as interligaes investimentos no agro- partilha de competncias urbana, as interligaes
desenvolvendo as infra-estruturas processamento, melhorando os empresariais e incentivar a urbano-rurais e o
apropriadas transportes de acesso e os liderana empreendedorismo local
- Explorar os potenciais da agricultura mercados - Estimular empresas de
urbana e do agro-processamento - Reduzir a burocracia para criar agro-processamento
um clima propcio ao prximas de centros urbanos
desenvolvimento de negcios
- Promover mecanismos
participativos para dar poder aos
cidados
5.0 Organizao
e RH
5.1 Reestruturar as - Divulgar opes de reestruturao - Efectuar, se necessrio, uma - Ajudar a financiar
organizaes para autrquica e os enquadramentos reviso abrangente da estrutura consultores necessrios para
corresponderem s jurdicos organizacional e definir: a sede da apoiarem a reestruturao de
necessidades das associados responsabilidade em questes actividades municipais
funes autrquicas transversais; responsabilidades
departamentais; quadros de
pessoal; e descries de funes
- Reforar a fora de trabalho
atravs de: recolocao,
racionalizao e recrutamento de
pessoal
- Remodelar sistemas e redefinir
procedimentos e fluxos de
trabalho, com base numa crescente
utilizao das TI
356
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
5.2 Criar um plano - Dar formao atravs do SIFAP - Desenvolver um plano de - Apoiar as autarquias no - Apoiar a formao nas
estratgico de formao estratgico, com base desenvolvimento de planos de autarquias
formao em funes e responsabilidades formao
redefinidas, para ajudar o pessoal - Colaborar com organizaes de
a dar respostas s exigncias do formao para desenvolverem
servio programas de apoio s autarquias
- Integrar a aprendizagem no
posto de trabalho, cursos de curta
durao e cursos vocacionais nos
planos de formao
5.3 Desenvolver - Desenvolver orientaes e critrios - Desenvolver critrios prprios - Estabelecer consultas com o - Assegurar uma
uma estratgia de para ajudar as autarquias a incrementar para avaliar a preparao para a governo para definir o tipo de transferncia eficiente dos
assistncia tcnica uma estratgia de assistncia tcnica transferncia de competncias, ajuda necessria necessrios recursos e
para acolherem, com sucesso, a com base nas lacunas assistncia tcnica, com o
transferncia de competncias ao identificadas atravs de anlise apoio de programas
abrigo do Decreto 33. organizacional e reestruturao sectoriais e de appoio ao
oramento
5. 4. Desenvolver - Estabelecer uma estratgia nacional - Vincular a progresso de Definir o enquadramento em
planos de carreiras para carreiras pblicas autrquicas, carreira formao profissional conjunto com o Governo
com as autarquias com orientaes claras relativamente formal nacional
a mobilidade profissional e progresso
de carreira
5.5 Aumentar a - Reduzir a burocracia e
flexibilidade de regulamentao em relao ao
recrutamento recrutamento municipal e gesto de
pessoal
5.6 Aumentar a - Divulgar exemplos de boas prticas - Divulgar informao e - Coordenar as agncias (p.
partilha de saberes e - Providenciar a integrao no SIFAP conhecimentos ex: evitar a duplicao de
de boas prticas das lies aprendidas - Coordenar trocas de manuais)
experincia (aprendizagem com - Introduzir prticas boas e
os pares) interessantes de outros
pases
357
Anexo 10.2 O Papel dos Actores: A Prestao de Servios Integrados.
SERVIO Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
1. Solo e - Elaborar procedimentos e manuais para - Efectuar mapeamento a baixo custo e - Documentar e divulgar boas - Mobilizar apoios em
Habitao as diferentes reas desenvolver um sistema cadastral para prticas coordenao com o
- Esclarecer o papel do MICOA na melhorar a segurana dos ttulos de - Apoiar a formao, Governo
ratificao do planeamento estratgico a posse (ver 3.4) intercmbio de visitas e
longo prazo - Utilizar o registo cadastral em conjunto cursos breves, para aumentar
- MICOA, trabalhar com as com o planeamento de uso da terra para as competncias dos
Universidades para desenvolver um melhorar a segurana dos ttulos e a base presidentes dos CM e dos
grupo de percia em requalificao e fiscal das autarquias membros da assembleia
reordenamento para os povoados - Incrementar a requalificao e o municipal
informais existentes e para os planos de reordenamento e integr-los na prtica
utilizao de terra normal de planeamento
- Ajudar com o trabalho burocrtico
aqueles que receberam lotes (ver 3.4)
358
3. Saneamento - Atribuir ao CRA a responsabilidade - Divulgar o conhecimento de - Divulgar boas prticas - Investir em infra-
regulatria dos sistemas de tecnologias incluindo a nvel das - Encorajar o governo e estruturas fsicas
saneamento com esgotos a mdio comunidades parceiros internacionais a - Investir em programas
prazo - Estabelecer servios para despejo de investirem em infra- para a promoo da
- Apoiar os esforos do governo local latrinas e fossas spticas a efectuar pelo estruturas de saneamento, de sade e higiene
atravs de um programa nacional do sector privado modo a que se atinjam as -Investir em programas
MOPH/DNA para promover a sade e -Avaliar instrumentos de receita para MDG de sade de promoo de placas
a higiene garantir O&M para fossas spticas
- Estabelecer uma doao em bloco - Trabalhar no mbito do programa - Financiar a AT para
aos governos locais e/ou um programa nacional para ajudar as famlias a apoiar melhoramentos
subsidiado especfico para apoiar implementar solues eficazes operacionais e financiar
investimentos em latrinas e fossas O&M
spticas pelas famlias.
4. Waste - Melhorar a coordenao entre - Elaborar planos integrados de gesto de - Difundir boas prticas - Fornecer apoio
instrumentos legais em relao a resduos slidos (ISWMP) - Difundir padres-modelo financeiro e assistncia
gesto ambiental e de resduos - Criar receitas prprias atravs de taxas Aprendizagem atravs de tcnica
- Estandardizar procedimentos servio Pares
relacionados com diferentes tipos de - Adquirir tecnologia apropriada e
resduos (domsticos, industriais e reforar as capacidades tcnicas e
hospitalares) operacionais do pessoal para a utilizar
- Divulgar o enquadramento - Reforar as responsabilidades dos
regulatrio e orientaes estratgicas e cidados atravs de campanhas
tcnicas (p.ex: a iseno de IVA)
-Aumentar a capacidade das direces
provinciais do MICOA para apoiar as
autarquias atravs da formao de
formadores
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Ministrio da Associao Nacional
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