Volta Redonda/RJ 03 e 04 de dezembro de 2015

Anlise Da Dimenso Processo Do Planejamento Estratgico Na Administrao Pblica

Municipal: O Caso Da Cidade Do Rio De Janeiro

Autoria: Rafael Martins Felcio Jr./ Caroline Linhares de Souza/ Guaraci Messias de Almeida
Junior/ Pedro Henrique Ribeiro Vaz/ Aline Santiago da Silva Santos
Email:drrafaelfeliciojr@yahoo.com.br

RESUMO:

O presente artigo tem por objetivo mostrar a dinmica do processo de planejamento estratgico na administrao
pblica, mais especificamente a municipal, em especial a da cidade do Rio de Janeiro. usado o modelo
proposto por Ansoff e adaptado por Quintella e Cabral para analisar o processo de diagnstico, formao e
implementao do Planejamento Estratgico Municipal. A metodologia teve como base dois tipos de coletas de
dados: a anlise documental de documentos pblicos e o planejamento estratgico propriamente dito, para
ressaltar as caractersticas das fases de observao e formao. Tambm houve a realizao de entrevista no
estruturada com servidores pblicos envolvidos na elaborao do plano para alm de compreender a dinmica
dos eventos, entender como se deu a fase de implementao. Para analisar os dados, foi utilizada a tcnica da
anlise de contedo, como proposta por Bardin (2011), com aplicao prtica proposta por Cmara (2013).
Conclui-se que o Planejamento Estratgico Municipal, um importante mecanismo para trazer eficincia
administrao pblica, no caso da Prefeitura do Rio de Janeiro, teve caractersticas bastante aderentes s
apontadas por Mintzberg na Escola do Planejamento.

Palavras-chave: Planejamento Estratgico, Administrao Pblica, Gesto Municipal.

1 - Introduo

No incio de 2009, o novo gestor encontrou a cidade com uma taxa de Cobertura do
Sade da Famlia de 3,5%, uma das piores do Brasil; a Educao com um sistema que
vigorava desde 2007, o qual havia retirado o sistema de avaliao seriada, inserindo em seu
lugar ciclos de trs anos1. Neste ambiente, foi ordenada a retirada do conceito insuficiente
dos boletins dos alunos, restando apenas os conceitos muito bom, bom e regular. Esse
sistema, na prtica, fazia com que todos os alunos da rede de ensino pblica municipal fossem
aprovados automaticamente2; na rea de Transportes, a cidade contava com um sistema
catico e de pouca penetrao do Transporte de Massa, o que favoreceu o surgimento e o
fortalecimento de meios de transporte alternativos, os quais so usados em grande parte para
financiar organizaes criminosas como o trfico de drogas e milcias.

13
Declarao do ento Secretrio da Casa Civil, Pedro Paulo, na recepo dos Analistas de Gerenciamento de
Projetos e Metas, em 20/12/2013.
2
GAZETA DO POVO. Paes acaba com aprovao automtica nas escolas do Rio. Disponvel em
http://www.gazetadopovo.com.br/vidapublica/conteudo.phtml?id=843233. Acesso em 14/07/2014
1
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Na rea fiscal, a cidade tambm no apresentava nmeros animadores: sua capacidade

de investimento era de apenas R$160 Milhes, o que totalizava somente 2% dos recursos do
tesouro e um elevado gasto com pessoal. Somava-se a este quadro um alto nvel de
endividamento devido, em parte, a um planejamento financeiro deficiente. O ambiente
macroeconmico tambm no era favorvel, em virtude da Crise Internacional dos subprimes.

Este cenrio, aliado grande possibilidade de a cidade do Rio de Janeiro ser escolhida
como sede dos jogos olmpicos de 2016, fez com que a Prefeitura entendesse ser necessria a
criao de uma estratgia, com objetivos bem definidos para que a cidade estivesse em
condies tanto de prestar servios de qualidade ao cidado, quanto de ser um local atrativo
para os visitantes.

Historicamente, a administrao moderna e todas as tcnicas e teorias que lhe do

suporte tiveram origem com a funo precpua de aumentar a competitividade das
organizaes empresariais, com o incremento da eficincia do trabalhador. De todas as
tcnicas, a estratgia uma das mais modernas.

Advinda do combate militar, a estratgia considerada atualmente uma espcie de

cura para todos os males, que pode ser utilizada praticamente em qualquer rea, poderosa o
suficiente para vencer os desafios apresentados pelo complexo mundo atual. Isso pode ser
verificado por conta d a popularizao da aplicao de livros de estratgia militar nas cincias
administrativas a exemplo da obra A Arte da Guerra, de Sun Tzu.

H controvrsia sobre a aplicabilidade da utilizao da estratgia na administrao

pblica, pois, enquanto nas empresas o objetivo principal o de obter lucros, na
administrao pblica, o principal interesse o atendimento do interesse pblico. Neste
sentido, pode-se pensar que uma ferramenta que foi inicialmente adaptada para maximizar a
obteno dos lucros no seria til para organizaes nas quais o lucro no o principal alvo.
Por outro lado, em que pese a diferena de objetivos nos dois tipos de organizao, h que se
considerar que a estratgia na administrao pblica uma poderosa ferramenta para
maximizao da eficincia.

Embora, na rea de administrao pblica, a literatura possua boas obras com modelos
prescritivos aqueles que mostram quais as melhores prticas para a formao de boas
estratgias no possumos ainda um nmero significativo de obras com modelos descritivos
que mostrem como as estratgias so formadas na prtica.

Neste sentido, o problema de pesquisa o seguinte: como se d o processo de

formulao da estratgia na administrao pblica? Mintzberg (2006) nos apresenta dez
formas diferentes atravs das quais a estratgia pode surgir em uma organizao, as quais se
diferenciam basicamente em sua forma de enxergar o mundo e como usam esta viso para
tomar as estratgias. Por este prisma, o principal objetivo da pesquisa , alm de contribuir
com o assunto, mostrar a dinmica do processo de planejamento estratgico na administrao
pblica, mais especificamente a municipal, em especial a da cidade do Rio de Janeiro.

2 Referencial Terico

2
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2.1 Definindo Estratgia: os cinco Ps de Mintzberg

Mintzberg (2006) nos diz que no existe uma definio universal de estratgia,
reconhecendo a existncia de uma multiplicidade de definies, agrupando essas mltiplas
definies em cinco tipos, conhecido como os cinco Ps: plano, pretexto, padro, posio e
perspectiva.

A estratgia como plano o tipo de definio que coloca a estratgia como uma
espcie de curso de ao conscientemente pretendida, ou seja, uma diretriz ou conjunto de
diretrizes para lidar com uma determinada situao. Por este prisma, a estratgia possui duas
caractersticas fundamentais: so elaboradas antes das aes que sero implementadas e so
desenvolvidas de forma consciente e proposital. Neste sentido, so as definies como a de
Clausewitz, no campo militar3; a de Von Newman e Morgenstern, no campo da teoria dos
jogos4 e a de Glueck, no campo da administrao5. Como plano, a estratgia pode ser um
pretexto, ou seja, uma manobra especfica para superar um concorrente ou adversrio. Um
recente exemplo da utilizao deste tipo de estratgia na poltica foi a recente aprovao da
Emenda Constitucional 88/2015, mais conhecida como PEC da Bengala. Embora parea
que a inteno do dispositivo legal seja economizar os recursos da previdncia, na verdade,
foi um pretexto para reduzir o poder da Presidenta Dilma, ao tirar-lhe a possibilidade de
indicar cinco ministros para o Supremo Tribunal Federal6.

J a estratgia como padro a viso que engloba comportamentos. Em assim sendo, a

estratgia se torna um padro em uma corrente de aes. Nesta viso, o fato de Picasso ter
pintado quadros azuis por algum tempo e a disponibilizao do Ford T apenas na cor preta
para o mercado foram uma estratgia adotada, tanto pelo pintor, quanto por Henry Ford. Por
este vis, a estratgia a consistncia, pretendida ou no, em um determinado
comportamento. Mintzberg diz que a estratgia como plano pode ser muito independente da
estratgia como padro, pois planos podem no se realizar e comportamentos podem aparecer
sem serem pr-concebidos.

Por sua vez, a estratgia como posio um ponto de vista no qual a estratgia uma
forma de localizar a organizao no ambiente. Mintzberg pontua que esse ponto de vista
enxerga a estratgia como fora mediadora entre a organizao e o ambiente, gerando renda
por estar em um local nico (Bowman, 1974, apud Mintzberg, 2006). Esta definio pode ser

3
estratgia est relacionada criao de um plano de guerra... preparao das campanhas individuais e,
dentro delas, deciso do comprometimento individual (CLAUSEWITZ, 1976 apud MINTZBERG, 2006)
4
estratgia um plano completo: um plano que especifica que escolhas [o jogador] vai fazer em cada
situao possvel (VON NEWMAN e MORGENSTERN, 1944, apud MINTZBERG, 2006)
5
estratgia um plano unificado, amplo e integrado... criado para assegurar que os objetivos bsicos da
empresa sejam atingidos (GLUECK, 1980 apud MINTZBERG, 2006)
6
Conforme reconhece o Presidente do Congresso Nacional Renan Calheiros: evidente que a presidenta da
Repblica e o vice-presidente perderam poder, porque s no Supremo Tribunal Federal eles deixam de indicar
cinco ministros, mas isso bom para o Brasil e bom para o Judicirio. (AGNCIA BRASIL. Renan diz que
Dilma e Temer "perderam poder" com aprovao da PEC da Bengala. Disponvel em
http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2015-05/renan-diz-que-dilma-e-temer-perderam-poder-com-
aprovacao-da-pec-da-bengala. Acesso em 03/06/2015)
3
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compatvel com as vises anteriores, uma vez que possvel escolher uma posio e almejar
chegar a ela atravs de um plano ou um pretexto ou chegar at ela atravs de um padro de
comportamento.

O ltimo P mostra a estratgia como perspectiva, que v a estratgia como a forma

da organizao de enxergar o mundo. Assim, Mintzberg diz que nesse ponto de vista, a
estratgia para a organizao o mesmo que a personalidade para uma pessoa. Deste modo,
estratgia um conceito, ou seja, uma abstrao que existe somente na mente dos
interessados. Embora a estratgia seja sempre uma abstrao no possvel ver ou tocar
uma estratgia neste ponto de vista, a perspectiva compartilhada pelos membros da
organizao, estando intimamente ligada cultura organizacional.

2.2 Planejamento estratgico: as Escolas de Pensamento de Mintzberg

Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010), aps estudarem mais de 2.000 itens de

literatura sobre o planejamento estratgico, classificou o planejamento estratgico em dez
escolas de pensamento, a saber: do design, do planejamento, do posicionamento,
empreendedora, cognitiva, do aprendizado, do poder, cultural, ambiental e da configurao.

Na escola do design, o gestor tem o principal a misso de analisar o cenrio no qual a

organizao se situa para, com base nos seus pontos fortes e fracos e nas ameaas e
oportunidades do ambiente externo, estabelecer a estratgia a ser seguida. A escola tambm
aborda ainda que com menor nfase, os valores e responsabilidade social do gestor como
elementos de influncia na escolha da estratgia. Para a escola do design, por alguns motivos,
mas principalmente por ser responsabilidade de uma nica mente a do gestor principal a
elaborao da estratgia deve trazer simplicidade s organizaes. Em assim sendo, a
estratgia nica e sua elaborao basicamente um processo criativo que s estar completo
quando o planejamento estiver pronto de forma explcita, nica e simples, apesar de inflexvel
e restrita. A escola separa os atores que realizam o planejamento e os que o implementam, o
que acaba contribuindo para a separao entre a elaborao da estratgia e o que ocorre na
realidade.

Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2010) dizem que a escola do planejamento

contempornea da escola do design e contm diversas ideias da mesma. Assim como na
escola do design, o principal gestor aquele que possui o poder sobre o plano estratgico,
mas, diferente da primeira escola, no o responsvel pela concepo do plano, mas to
somente por sua aprovao. Entram em cena, ento, os planejadores profissionais. Nesta
escola, as estratgias tambm saem prontas e devem ser explicitadas para que possam ser
implementadas. Por causa da formalidade e mecanizao do processo de elaborao, o
planejamento muito mais associado ao controle, j que, para esta corrente de pensamento, a
implementao controlada e livre de surpresas a chave para o sucesso da estratgia.

Na escola do posicionamento, a formulao tambm um processo controlado, formal

e, por consequncia, consciente, devendo a estratgia ser explicitadas para serem
implementadas, sendo o papel de estrategista encargo do gestor principal, o qual, para esta

4
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escola, um analista que escolhe e recomenda as melhores estratgias aos gerentes, baseado
na escolha de posies estratgicas genricas.

Na escola empreendedora, o processo de estratgia focado em uma nica pessoa o

empreendedor e, diferente das escolas anteriores, possui natureza descritiva e no
prescritiva. Os afiliados a esta corrente tm a finalidade de entender o processo de elaborao
da estratgia na medida em que surge nas organizaes. O entendimento da estratgia como
perspectiva faz com que o foco da escola se volte para a representao mental da estratgia
como consequncia da viso do empreendedor, que d a ele uma capacidade de enxergar em
longo prazo. Por se basear na viso do lder empreendedor, este o responsvel por
implementar a estratgia, de forma controlada o que confere um carter mais flexvel
mesma.

A escola cognitiva tem como objetivo compreender os mecanismos que a mente

humana se utiliza para, a partir da observao da realidade, produzir estratgias. Nesta escola,
portanto, o foco no so as estratgias em si, mas sim o seu processo de elaborao, como
uma derivao da realidade. Neste sentido, a principal preocupao como a experincia do
gestor, suas interpretaes e intuies vo afetar a estratgia.

Na escola do aprendizado, as estratgias surgem quando os atores aprendem sobre

determinada situao e desenvolvem a capacidade organizacional para lidar com ela, gerando
padres que possivelmente sero incorporados estratgia formal, quando houver. A gesto
eficiente, para esta corrente, vai depender da capacidade de a organizao conseguir manter a
aprendizagem, enquanto realiza mudanas com continuidade, pois, por causa da natureza
imprevisvel e muitas vezes complexa do ambiente organizacional, a formulao e
implementao da estratgia ocorrem quase que simultaneamente.

A escola do poder aquela que observa a formao de estratgias como resultante de

negociao e barganha, ou seja, um processo de influncia que enfatiza a utilizao do poder e
da poltica. Esta escola se divide em duas vertentes: a do poder micro e a do poder macro. A
primeira analisa as relaes de poder sob a perspectiva dos indivduos e grupos internos da
organizao, considerando-as nos nveis mais altos durante as fases de anlise do ambiente e
formao das estratgias e nos nveis intermedirios nas fases de formao e implementao.
J a segunda vertente analisa as relaes de poder inter-organizacionais, que influenciam a
anlise do ambiente, formao e implementaes das estratgias. Por isso, o gestor de sucesso
aquele que est atento aos aspectos polticos da formao estratgica e tem habilidade para
conciliar interesses.

A escola cultural enxerga a formao da estratgia como um processo de interao

social, que atravs da cultura, se mostra como uma ferramenta mais importante que o
planejamento racional e deliberado. Neste sentido, a estratgia fruto de intenes coletivas,
no havendo discusso sobre a implementao. A grande vantagem de uma estratgia desta
natureza que a mesma difcil de imitar. Em contrapartida, para alterar a estratgia,
necessrio mudar a prpria cultura organizacional.

5
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Na escola ambiental, as organizaes so consideradas como elementos passivos, que

apenas reagem s mudanas no ambiente. Sendo assim, o ambiente tem papel de suma
importncia no processo de formao da estratgia. Ao gestor, cabe interpretar o ambiente
para, atravs da estratgia, garantir a adaptao da organizao. Mintzberg e outros dividem
essa escola em duas vertentes. A primeira os ecologistas de populao acredita que o
ambiente capaz de eliminar uma organizao, caso esta no se adapte. A segunda os
tericos institucionais que pensam que, embora possa enfraquecer a organizao, o
ambiente por si s no capaz de elimin-la.

A escola da configurao, a ltima delas, se caracteriza pela abrangncia. Esta

corrente de pensamento, que possui como adepto o prprio Mintzberg, acredita que, conforme
a situao ou perodo, a estrutura deve assumir uma determinada formao de estratgia, ou
seja, uma configurao, que explicada por cada uma das escolas anteriores.

2.3 O PPA como instrumento de planejamento governamental e sua relao com o

Planejamento Estratgico Municipal

A Constituio Brasileira 1988 deu grande importncia ao planejamento, insculpindo

nos seus Artigos 165 a 169 os princpios e normas referentes a essa questo. Para Freitas
(2003), se constitui em mecanismo de planejamento do Estado, seno vejamos:

A associao entre planejamento e oramento reforada com

as normas estabelecidas pela stima e atual Constituio
brasileira, datada de 5 de outubro de 1988. A Constituio
federal de 1988 fomenta a retomada do processo de
planejamento no mbito da administrao pblica, quando
registra no seu Artigo 174: Como agente normativo e regulador
da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor
privado. No captulo II, referente s finanas pblicas, em sua
Seo II (dos oramentos), a Constituio Federal vigente torna
obrigatrio o planejamento de mdio prazo atravs do Plano
Plurianual (PPA) e inova no envolvimento do Legislativo na
arrecadao e alocao de recursos, e na fixao de metas e
prioridades para a administrao pblica mediante a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO).

Por este prisma, percebe-se que a Constituio Federal atribuiu relevncia ao

planejamento de mdio prazo, tornando obrigatria a formulao do PPA como instrumento
para definir diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica, conforme expe o Artigo
165 da Constituio, o qual dispe:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I o plano plurianual;

6
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1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de

forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.

O legislador constituinte foi sbio ao implementar estes instrumentos de planejamento,

por ter tido a inteno de evitar a descontinuidade administrativa, instituindo o PPA como um
instrumento de planejamento de mdio prazo e com o incio de sua vigncia no segundo ano
do mandato do Chefe do Executivo e termina no primeiro ano do mandato seguinte.

Fundamentando esse pensamento, trazemos colao o pensamento insculpido no

Manual de Elaborao do PPA 2012-2015 do Estado do Rio de Janeiro:

O art. 165 da Constituio Federal e o art. 209 da Constituio

Estadual conferem ao PPA papel central no processo de
planejamento institucional dos entes da federao brasileira,
papel este reforado pela Lei de Diretrizes Oramentrias que
destaca a ao planejada de governo e a necessria
compatibilizao do oramento com o instrumento de
planejamento.

O comprometimento do PPA com os resultados esperados

pressupe um processo de monitoramento permanente e de
avaliaes peridicas, o que permite a verificao da eficincia,
eficcia e efetividade da realizao de suas aes, conferindo
carter gerencial ao instrumento.

Neste sentido, o Plano se configura como um processo que

permear a estrutura multissetorial da administrao estadual,
cujo objetivo primordial promover em cada rgo o
desenvolvimento e aprimoramento do planejamento, buscando-
se ajustar os resultados previstos aos recursos disponveis e
efetiva capacidade de execuo do gestor.

Como instrumento de apoio ao PPA, o Poder Pblico Municipal pode confeccionar um

Planejamento Estratgico Municipal, que se vem a ser um processo dinmico e interativo para
determinao dos objetivos, estratgias e aes do municpio (REZENDE, 2009). Pfeiffer
(2000) diz que o Planejamento Estratgico Municipal, como todo instrumento de
gerenciamento, tem o nico propsito de tornar o trabalho municipal mais eficiente. O fato de
focar no desenvolvimento local faz com que as incertezas sejam reduzidas, principalmente por
unir as mltiplas iniciativas das diversas reas de resultado do PPA de forma a harmoniz-las.
Lopes (1998), neste sentido, mostra que o Planejamento Estratgico Municipal tem como
objetivo principal a coordenao dos vrios nveis e funes estratgicas de uma cidade em
um projeto global, considerando a misso, as estratgias, o oramento e o controle dos
objetivos e das aes municipais.

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2.4. A Dimenso processo do planejamento estratgico

Ansoff apud Quintella e Cabral (2007), prope a anlise da estratgia em trs

dimenses: a processual, na qual a estratgia comea na fase de planejamento e termina na
fase da implementao; o problema gerencial, que vai da configurao interna a ligaes
externas e, finalmente, as variveis, que possui trs categorias: as tcnico-econmico-
informacionais, as psicossociolgicas e as polticas. Embora todas sejam dimenses bastante
interessantes de serem analisadas, nos prenderemos somente dimenso processo, que
trataremos a seguir.

Ansoff dividia a dimenso processo em planejamento e implementao, o que mostra

que, aparentemente, para o autor, toda estratgia primeiramente deve ser planejada para aps
ser implementada. Esta viso tem bastante respaldo na academia e no mercado de trabalho.
Porm, para grande nmero de autores, no obstante as estratgias possam ser planejadas,
nem sempre isso acontece de fato, uma vez que a estratgia tambm pode emergir
eventualmente, no dependendo de planejamento formal (neste sentido, Mintzberg e Waters,
1985). Neste sentido, Quintella e Cabral (2007) propem a troca do termo formao no
lugar de planejamento, pois se aplicam tanto s estratgias deliberadas quanto s
emergentes, o que parece bastante adequado.

Outra observao feita por Quintella e Cabral (2007) bastante adequada que Ansoff
(1976) aparentemente cometeu uma omisso ao dividir o processo em apenas duas etapas,
deixando passar uma etapa necessria e anterior ao planejamento, que a chamada
Observao da realidade ou, sinteticamente observao. Nessa fase ocorrem as anlises, o
diagnstico da organizao e de seu ambiente. Muito embora no seja, em primeira anlise,
favorvel descrio de processos emergentes, esta proposta tambm parece bastante
adequada para os processos formais de planejamento, como o caso do governamental.

Por este motivo, neste trabalho, utilizaremos o modelo de Ansoff, adaptado por
Quintella e Cabral (2007), ressaltando que a diviso meramente ilustrativa e no deve ser
entendida como se as etapas ocorressem de forma esttica e sequencial:

Figura 1 Etapas da dimenso processo proposta por Quintella e Cabral (2007)

3. Metodologia

A metodologia que orientou a pesquisa baseou-se principalmente em dois tipos de

coletas de dados, a saber: a primeira a anlise documental de documentos pblicos e o

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planejamento estratgico propriamente dito; a segunda, a realizao de entrevista no

estruturada com servidores pblicos envolvidos na elaborao do plano. Com a anlise
documental, buscou-se ressaltar as caractersticas das fases de observao e formao. Com as
entrevistas, buscou-se, alm de compreender a dinmica dos eventos, entender como se deu a
fase de implementao.

Para o tratamento dos dados, foi utilizada a tcnica da anlise de contedo, como
proposta por Bardin (2011), com aplicao prtica proposta por Cmara (2013) , escolhendo-
se ento trs categorias analticas, quais sejam:

A fase de observao, na qual se busca identificar prioritariamente, como ocorreu a

anlise do cenrio e quem foi o responsvel pela observao;
A fase de formao, que procura saber quem foi o responsvel pela construo do
plano e se a estratgia foi explcita;
A fase de implementao, que se presta a conhecer como aconteceu a implementao
do plano, se quem implementou o plano foi a mesma pessoa que o formulou ou se foi
outro ator.

Os documentos analisados foram o Planejamento Estratgico Municipal 2009-2012, o

Planejamento Estratgico Municipal 2013-2016 e o Manual Gesto de Alto Desempenho,
editado pela Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Foram entrevistados os indivduos X., servidor da Casa Civil da Prefeitura do Rio de

Janeiro, economista e mestre em Economia, com mais de 20 anos de experincia no setor
pblico e Y., servidor da Casa Civil da Prefeitura do Rio de Janeiro, engenheiro civil, com 30
anos de experincia no setor pblico.

A entrevista foi realizada da seguinte forma:

1 Como aconteceu a anlise de cenrio para a confeco do Planejamento

Estratgico da Cidade? O senhor sabe quem foi o responsvel por esta atividade?

2 A anlise de cenrio foi feita antes ou em conjunto com o Planejamento

Estratgico? Quem foi o responsvel por esta atividade?

3 Como se deu a elaborao do Planejamento Estratgico? Quais foram os atores

envolvidos neste processo?

4 Como o municpio realizou a implementao do Planejamento Estratgico?

Buscou-se entender, principalmente como foi feita a avaliao do ambiente externo e

interno da organizao, como se deu a elaborao da estratgia e como ocorreu a implantao
do planejamento estratgico no mbito da organizao. A anlise ocorreu durante o primeiro
semestre de 2014, mais precisamente entre os meses de maro e junho.

4 Resultados e discusses
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4.1 O processo estratgico da cidade do Rio de Janeiro

4.1.1 A fase de observao

O Planejamento Estratgico, (disponvel para todos os cidados no site

http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/2116763/243779/planejamento_estrategico_site.pdf)
corrobora com as palavras dos entrevistados no sentido de mostrar, em sntese como como
ocorreu o processo estratgico.

Para realizar o diagnstico da organizao do ambiente, a Prefeitura do Rio de Janeiro

utilizou como viso de futuro os compromissos da campanha eleitoral do atual gestor. Neste
sentido, o Planejamento Estratgico Municipal tentou harmonizar as promessas de campanha
do candidato vencedor. Para realizar o diagnstico, a Prefeitura do Rio de Janeiro contratou
uma empresa de consultoria estratgica, a qual ficou encarregada de conduzir os trabalhos.
Neste sentido, foram entrevistados empresrios, jornalistas, lderes de organizaes sociais,
intelectuais, artistas, polticos e cidados comuns, tendo sido realizadas mais de cinquenta
entrevistas individuais com formadores de opinio; alm disso, foram ouvidos cidados
comuns de diversas reas da cidade atravs de grupos de discusso (grupos focais) e foram
promovidos workshops com tcnicos e gestores da Prefeitura.

As entrevistas com os atores externos organizao tinham como principal foco a

formulao de uma perspectiva das oportunidades e ameaas, servindo como uma espcie de
anlise do ambiente externo da Prefeitura, bem como formular temas para reas de resultado.
As entrevistas com os atores internos tiveram a inteno de, alm de complementar as
anlises externas, mostrar um ponto de vista interno sobre a situao da cidade. Alm das
entrevistas, buscou-se a coleta de indicadores de desempenho da cidade em reas estratgicas,
como Sade, Educao e Transportes. Terminada esta etapa, chegou-se a uma misso: Ao
longo da prxima dcada, tornar o Rio a melhor cidade para se viver em todo hemisfrio sul.
A partir da, foram desenvolvidos objetivos em grandes reas de resultado, de maior
abrangncia: social, economia, meio-ambiente e poltico-cultural.

4.1.2. A fase de formao

A partir das diretrizes, a Unidade Estratgica da Casa Civil realizou a formao do

plano em duas etapas: uma etapa estratgica e uma etapa ttica. Na estratgica, foram
realizados workshops com o Prefeito, Secretrios, a Sociedade Civil, materializada na
presena do Conselho da Cidade7 e a Unidade Estratgica da Casa Civil para definir os
objetivos centrais do governo, as metas setoriais e as iniciativas estratgicas. Na etapa
estratgica tambm foram definidas as diretrizes setoriais a partir de reunies da Unidade
Estratgica da Casa Civil, Superintendncia de Oramento e demais rgos do governo. J na

7
O Conselho da Cidade do Rio de Janeiro um frum consultivo para auxiliar a reviso e o acompanhamento do
Plano Estratgico da Prefeitura. Este Conselho composto por 181 cidados de destacada posio na Sociedade,
seja por seu conhecimento das questes do municpio, seja por sua contribuio pessoal ou profissional para a
evoluo da cidade (como visto em http://www.conselhodacidade.com/v3/conselheiros.php. Acesso em
15/06/2015).
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fase ttica, a Casa Civil e os demais rgos da Prefeitura detalharam cada uma das trinta e
sete iniciativas estratgicas, visando definir seus indicadores de desempenho, cronogramas e,
sobretudo, seus oramentos.

Definidos os objetivos e princpios de atuao de governo, o Plano Estratgico

Municipal definiu 46 metas setoriais e 37 iniciativas estratgicas distribudas pelas reas de
resultado Sade; Educao; Ordem Pblica; Emprego e Renda; Infraestrutura Urbana; Meio
Ambiente; Transportes; Cultura, Esporte e Lazer; Assistncia Social e Gesto e Finanas
Pblicas. Aps sua elaborao, o plano foi explicitado, atravs de ampla divulgao tanto
interna quanto externa.

4.1.3. A fase de implementao

Aps a elaborao da estratgia, para implementar o plano, a Prefeitura criou um

sistema de Gesto de Alto Desempenho com o objetivo de monitorar o cumprimento das
metas setoriais da Prefeitura e dar maior transparncia aos resultados de cada rgo
responsvel por metas setoriais. A partir das metas setoriais, um rgo da Casa Civil,
chamado Subsecretaria de Monitoramento de Resultados (atualmente Escritrio de
Gerenciamento de Metas) passa a desdobrar essas metas para os rgos, transformando-os em
Acordos de Resultado, que so firmados com diversos rgos municipais, nos quais so
pactuadas metas anuais. Caso o rgo atinja a meta estabelecida, todos os servidores daquele
rgo tm direito a um 14 salrio e, dependendo do desempenho, at um 15. Alm disso,
tambm na casa Civil, foi criado um Escritrio de Gerenciamento de Projetos, que o
responsvel por facilitar e acompanhar a implantao das iniciativas estratgicas municipais.

4.1.3.1. O Escritrio de Gerenciamento de Metas

O Escritrio de Gerenciamento de Metas o rgo responsvel por realizar o

desdobramento das metas para cada rgo; elaborao e avaliao dos acordos de resultados
com os rgos; acompanhar os indicadores de desempenho; identificar e avaliar
oportunidades e riscos para o alcance das metas e por comunicar anualmente populao os
resultados obtidos. Para cumprir esta misso, so emitidos relatrios mensais sobre o
desempenho de cada rgo; realizadas trimestrais de acompanhamento dos acordos de
resultados com a Secretaria Municipal da Casa Civil e rgos, havendo a participao do
Prefeito, caso necessrio e tambm so realizadas avaliaes anuais dos Acordos de
Resultados, com uma prvia semestral.

4.1.3.2. O Escritrio de Gerenciamento de Projetos

O Escritrio de Gerenciamento de Projetos o responsvel por garantir a implantao

satisfatria das iniciativas estratgicas e manter o Prefeito permanentemente informado a
respeito do progresso das iniciativas estratgicas, atravs do acompanhamento do cronograma
fsico-financeiro e dos resultados das iniciativas estratgicas, bem como da desobstruo dos
principais gargalos que impeam o progresso satisfatrio das iniciativas estratgicas e a
checagem fsica das informaes reportadas pelos gestores das iniciativas estratgicas. Para
realizar esse mister, o EGP cria painis de monitoramento para acompanhamento das

11
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iniciativas estratgicas pelo Prefeito e Secretrios responsveis; implementa metodologias

atravs de reunies peridicas com os gestores; realiza reunies mensais com o Secretrio da
Casa Civil para resoluo dos principais gargalos e reunies trimestrais com o Prefeito para
avaliao do progresso das iniciativas estratgicas e implementa ferramentas de
gerenciamento de projetos em diversos rgos da Prefeitura.

4.1.3.3. O Analista de Gerenciamento de Projetos e Metas

Para auxiliar na implementao da estratgia, foi criado, atravs do Decreto n 38229

de 20 de dezembro de 2013, um novo cargo, chamado Analista de Gerenciamento de Projetos
e Metas, o qual possui como atribuies, neste ambiente de gesto por projetos, basicamente,
controlar o desempenho dos rgos com relao ao atingimento das metas estratgicas e
auxiliar na confeco de projetos que viabilizem o cumprimento dos objetivos explicitados no
plano estratgico. Percebe-se, assim, que a inteno foi municiar a Prefeitura de gestores
profissionais que pudessem realizar a implementao do Planejamento Estratgico.

4.1.4. Anlise da dimenso processo luz dos conceitos de Mintzberg

Verificando-se o processo de formao do plano estratgico municipal, notamos uma

grande aderncia escola do planejamento de Mintzberg, pois percebe-se que trata-se de um
documento que se presta, acima de tudo, a estabelecer metas, colocadas de forma numrica
como objetivos. Objetivos, que, segundo Lorange (1980) apud Mintzberg (2006), significam
o mesmo que estratgias8 e servem principalmente como instrumento de controle. Este
controle exercido atravs do que Mintzberg chama de controle estratgico, uma mistura
entre o planejamento estratgico9 e o controle financeiro10, que envolve a autonomia das
unidades de negcios e tambm a promoo dos interesses corporativos. Neste mecanismo de
controle, as decises estratgicas partem dos negcios individuais, mas so supervisionadas
pela direo central11.

Percebe-se, inicialmente, que quem foi responsvel por realizar a observao e

elaborar a estratgia foi uma empresa de consultoria, tendo a principal autoridade da
organizao no caso, o Prefeito o que, em tese, deveria ser o responsvel pelas duas fases,
to somente ficado com a responsabilidade de validar as duas fases, no esquema que
Mintzberg explica:

(...)o executivo principal deveria permanecer como arquiteto da

estratgia em princpio. Mas, na prtica, este arquiteto no deveria
conceber os planos estratgicos, mas sim aprova-los. Isso porque junto

8
O primeiro estgio, de fixao de objetivos, serve para identificar alternativas estratgicas relevantes, onde
ou em qual direo estratgica a empresa como um todo, bem como suas subunidades organizacionais, deve ir
(LORANGE, 1980 apud MINTZBERG, 2006)
9
No controle do tipo planejamento estratgico, a direo central envolvida em muitas das decises
estratgicas dos negcios individuais pelo interesse da corporao como um todo. (Mintzberg, 2006)
10
No controle do tipo controle financeiro, a direo s realiza o controle atravs de oramento, ficando as
decises estratgicas a cargo dos negcios individuais.
11
Mintzberg, 2006.
12
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com o planejamento vinham os planejadores, os principais

participantes do processo(...)

Ressalta-se a necessidade a utilizao de anlise do ambiente externo e interno da

organizao, em fases que Mintzberg chama de auditoria externa e auditoria interna.
Quanto auditoria externa, o festejado autor, diz que

Um elemento importante da auditoria do ambiente externo da

organizao o conjunto de previses feitas a respeito de condies
futuras. Os planejadores h muito se preocupam com essas previses
porque, se no podem controlar o ambiente, a incapacidade para
prever significa a incapacidade para planejar

exatamente o que se v, uma vez que o plano explcito em traar aes com
objetivos at 2020. Essa viso de longo prazo fica patente quando verificamos o Manual
Gesto de Alto Desempenho da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, que diz que a
Prefeitura teria de desenvolver um projeto de governo que vislumbrasse um futuro para a
cidade nas prximas dcadas. Um plano com objetivos a longo prazo, e que reunisse
condies prticas para se tornar mais do que uma carta de boas intenes12.

A estratgia, aps explicitada, foi implementada no pela autoridade principal, mas

criou-se um escritrio de planejamento unicamente para ser o guardio do Planejamento
Estratgico, criando-se, assim um ncleo de planejadores profissionais, que ficam
responsveis por promover a execuo do que foi planejado, confirmando-se as premissas da
escola do planejamento.

5 Concluso

A caracterstica que mais distingue as organizaes pblicas das organizaes privadas

o lucro como finalidade: enquanto, nas organizaes privadas, os objetivos esto mais
relacionados com temas como lucro, crescimento, sobrevivncia e afins (REZENDE, 2008),
as organizaes pblicas, na maioria das vezes no buscam estes objetivos. O grande
paradoxo o fato de que, embora as organizaes pblicas no visem o lucro, se valem de
ferramentas de administrao que, em sua grande maioria, foram concebidas para maximizar
o lucro de organizaes privadas. Por esta tica, o grande desafio da Administrao Pblica,
est em adaptar essas ferramentas e muitas delas ainda guardam vestgios do seu emprego
para o lucro financeiro para atingir seus objetivos. Uma dessas muitas ferramentas a
estratgia.

Na viso de Mintzberg, a estratgia mltipla em si mesma. Se define sob cinco

dimenses (plano, pretexto, padro, posio e perspectiva) e sua existncia se explica atravs
de dez linhas de pensamento, cada uma representada por uma escola (do design, do
planejamento, do posicionamento, empreendedora, cognitiva, do aprendizado, do poder,
cultural, ambiental e da configurao).

12
RIO DE JANEIRO. Gesto de Alto Desempenho. 2012.
13
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Neste cenrio, surge a seguinte inquietao: nessa abundncia de formas, qual forma
(ou quais formas) de estratgia o gestor pblico se vale para perseguir seus objetivos? Com
isso em mente, a pesquisa teve como principal motivao entender como se d o processo de
formulao da estratgia na administrao pblica, com o objetivo de mostrar a dinmica do
processo de planejamento estratgico na administrao pblica, tendo como objeto de estudo
o caso do planejamento estratgico da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Em face dos desafios apresentados para a gesto municipal em 2009, percebeu-se que
seria necessrio realizar uma forte estratgia para enfrent-los. O PPA uma excelente
ferramenta para isso, mas para viabiliz-lo necessrio um instrumento que facilite a
visualizao dos objetivos a serem atingidos e os caminhos para chegar l. A viso de
Quintella e Cabral (2007) nos serve bem no momento em que prope uma viso mais
detalhada do planejamento estratgico e, embora os autores digam que este processo no seja
esttico e nem sequencial, possvel vislumbrar nitidamente cada etapa da dimenso processo
na dinmica da estratgia municipal do Rio de Janeiro. Esta anlise nos mostra uma
construo estratgica bastante aderente Escola do Planejamento, conforme proposta por
Mintzberg. E isso s acontece porque a Escola do Planejamento uma escola eminentemente
sequencial. Ou, no dizer de Mintzberg: subjacente a todo o exerccio, estava a hiptese da
mquina: produza cada um dos componentes conforme o especificado, monte-os de acordo
com os esquemas, e o produto final (estratgia) estar pronto.

Os dados mostram que o atual gestor se deparou com um cenrio que julgava ser por
demais desafiador. Em vista disso, de forma consciente e deliberada, elaborou um conjunto de
diretrizes para lidar com este cenrio. Por ter sido criada antes das aes e por ter sido criada
de forma consciente e proposital, a estratgia da organizao se enquadraria, nos 5 "Ps" de
Mintzberg, como "plano".

Verifica-se que na fase de observao, o processo acontece atravs de uma anlise

interna e externa, as quais, por serem conduzidas por elementos externos organizao os
planejadores profissionais so chamados por Mintzberg de auditorias. No caso do Plano
Estratgico da cidade do Rio de Janeiro, essas auditorias foram feitas atravs de entrevistas
com gestores da organizao e com membros da sociedade civil. Na fase de formulao, os
planejadores profissionais elaboraram um plano, o qual possui diversos objetivos numricos,
os quais integram a prpria estratgia em si e servem como instrumentos de controle de
desempenho. Na implementao, aps a explicitao da estratgia e o encerramento da
participao dos planejadores profissionais externos, a organizao se municiou de
planejadores profissionais prprios para garantir a execuo do plano.

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Desempenho - SMGAD, autoriza a celebrao de Acordos de Resultados e Contratos de

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