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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

Accountability e controle na inovao democrtica: novidades


tericas e desafios conceituais

Trabalho preparado para apresenta-


o no VII Seminrio Discente da
Ps-Graduao em Cincia Poltica
da USP, de 8 a 12 de maio de 2017

Bruno Grisotto Vello (Mestrando DCP/USP)


Orientador: Prof. Dr. Adrian Gurza Lavalle

So Paulo
Maio 2017
Resumo

O artigo prope um exerccio conceitual voltado a viabilizar a anlise do papel das expe-
rincias de inovao democrtica do ponto de vista dos conceitos de controle e da ac-
countability. Em termos tericos, o exerccio de controle e accountability por instncias
de inovao democrtica envolve a produo de bens democrticos capazes de conferir-
lhes potencialidades no que tange complementao de limitaes de mecanismos tradi-
cionais da democracia representativa. Em em termos analticos, permitem identificar sen-
tidos mais especficos deste conjunto de experincias, genericamente classificadas como
de participao. A amplitude destes conceitos, todavia, demanda um exerccio mais
profundo de delimitao conceitual que permita compreender com preciso onde esto as
potencialidades destas instncias. Duas so as propostas. A primeira argumenta que uma
percepo terica de accountabiity democrtica centrada no exerccio do controle exclu-
sivamente sobre atores estatais pode ser insuficiente para compreender as complexas re-
laes polticas em sistemas contemporneos. Prope-se ento a abertura do conceito a
novos contedos, no restringindo-os dedutivamente a atores estatais. A segunda proposta
envolve a proposio do conceito de controle difuso, complementar ao de accountability,
compreendida aqui como controle enftico. O argumento o de que parte da riqueza des-
tas instncias no que tange ao controle que exercem no est na aplicao de sanes
(elemento privilegiado pelo conceito de accountability), mas em sua insero em arqui-
teturas de instncias que exercem controle democrtico em uma lgica processual, sobre
diferentes momentos da poltica pblica.

2
Accountability e controle na inovao democrtica: novidades tericas e desafios
conceituais1

Bruno Grisotto Vello2


Mestrando DCP/USP

Controle e accountability so conceitos relevantes para investigar o papel das inova-


es democrticas e, portanto, dos conselhos gestores de polticas pblicas, o objeto de
interesse da dissertao que este artigo pretende integrar nas democracias representati-
vas contemporneas. Em termos tericos, possvel encontrar uma relao frutfera entre
aquilo que podem oferecer as experincias de inovao e um conjunto amplo de diagns-
ticos acerca das limitaes do mecanismo democrtico distintivo eleies. Mais espe-
cificamente, controle e accountability podem ser compreendidos como bens democrti-
cos passveis de serem produzidos por estas instncias, em sentido de complementao
s instituies tradicionais da democracia representativa (Castiglione and Warren 2006;
Smith 2009). J em nvel analtico, esses conceitos produzem rendimentos do ponto de
vista da teoria positiva, por permitir identificar sentidos especficos daquilo que foi gene-
ricamente classificado como participao, estimulando operacionalizaes viveis
que permitam gerar conhecimento e definir parmetros de avaliao (Gurza Lavalle,
Isunza, 2010, p. 29, traduo livre)3.
No entanto, os conceitos so consideravelmente amplos, e podem ser mobilizados
para pensar um conjunto muito variado de experincias desde o engajamento poltico
no institucionalizado da sociedade civil, at o controle exercido por meio de pesos e

1
O artigo pretende tornar-se o captulo 2 da dissertao de mestrado. O objetivo geral da dissertao
investigar o papel dos conselhos , uma das principais inovaes democrticas brasileiras, como instncias
de controle social nas polticas pblicas. O captulo 1 justifica a relevncia do controle e da accountability
como bens democrticos desejveis e distines conceituais profcuas para pensar os papeis das inovaes
democrticas em nveis, respectivamente, terico e analtico. O presente artigo, que constituir o captulo
2, coloca a proposta analtica da dissertao. definindo e justificando as categorias de anlise que sero
utilizadas para compreender o papel dos conselhos como instncias de controle social nas polticas pblicas:
controle enftico e controle difuso. O captulo 3, realiza uma reviso da literatura de conselhos, buscando
compreender como estes objetos foram compreendidos luz do controle e da accountability e, mais espe-
cificamente, luz dos conceitos desenvolvidos no captulo 2. Por fim, um captulo final aplica estes con-
ceitos em um estudo exploratrio da atuao dos conselhos, a partir de um banco de dados contendo uma
amostra de cerca de 4 mil decises emitidas por todos os conselhos em trs municpios brasileiros entre os
anos de 2005 e 2011 (Belo Horizonte, Guarulhos e Porto Alegre).
2
Agradeo os comentrios realizados por Fernando Peres Rodrigues primeira verso do texto.
3
Estes argumentos so desenvolvidos no captulo 1 da dissertao.

3
contrapesos entre poderes executivo, legislativo e judicirio. Nesse sentido, preciso de-
limitar analiticamente os conceitos de accountability e controle para que possam de fato
oferecer operacionalizaes viveis para pensar o papel da inovao democrtica. este
o exerccio a que se prope o artigo. Dois principais pontos sero defendidos. O primeiro
diz respeito necessidade de se considerar de maneira mais rica a dimenso relacional do
conceito de accountability, ampliando seus contedos principalmente no que tange aos
possveis tipos de atores sujeitos ao controle das experincias de inovao democrtica
no apenas atores estatais, mas um conjunto mais amplo de autoridades pblicas, e toma-
dores/ implementadores de decises pblicas. O segundo, mais complexo, prope o con-
ceito de controle difuso, uma alternativa ao de accountability (compreendida como con-
trole enftico). Diferente do conceito enftico, em que a relevncia das instncias emp-
ricas depende do quanto se aproximam do formato decises ex-post com aplicao de
sano, no controle difuso, como ser argumentado neste artigo, sua relevncia ser me-
dida a partir de sua posio no interior de uma arquitetura processual de controle nas
polticas.
Eis o percurso do artigo. A primeira seo trar esclarecimentos conceituais acerca
das conexes entre controle e accountability, que serviro de subsdio para interpretar os
horizontes e imprecises da literatura de accountability. Especificamente, o exerccio pro-
curar discernir entre movimentos de ampliao dos contedos do conceito de accounta-
bility, cujas implicaes so sobretudo tericas, e alteraes mais profundas em sua ossa-
tura, cuja principal implicao a impreciso conceitual. A partir das especificaes con-
ceituais trabalhadas, a segunda seo analisar a evoluo da literatura na utilizao do
conceito de accountability para pensar instncias no eleitorais principalmente as hbri-
das, onde conselhos esto categorizados , e as questes tericas e desafios conceituais
resultantes desse processo. As duas sees seguintes consideraro as anlises anteriores
para avanar as duas propostas analticas da dissertao. A terceira seo prope novas
ampliaes do conceito de accountability em sua dimenso relacional. O argumento ser
o de que limitar o foco no controle sobre atores pertencentes ao Estado (atores polticos
eleitos e burocracias), principalmente no caso de instancias hbridas, pode reduzir a ca-
pacidade de apreender o mundo em sua complexidade, e levantar questes tericas rele-
vantes em relao ele. A quarta seo, por sua vez, far a proposta do conceito de controle
difuso, como estratgia analtica pertinente para pensar o papel das instncias de inovao
democrtica e lidar, simultaneamente, com desafios conceituais colocados pela literatura

4
principalmente, a concepo temporal alargada da incidncia das experincias, e seu
comportamento incerto no que tange utilizao de mecanismos de sano.

1. Accountability: uma concepo enftica de controle

Empirical reality has a way of making things complicated. In most (...)


political systems various accountability relationships have been estab-
lished at various points in time with the effect that even single institu-
tions have multiple layers of various types of accountability. This makes
it hard to discern and disentangle when and where a particular type of
accountability relationship is engaged (...). That it is not easy does not
justify not doing it, however, since the alternative is fraught with risks
(...) (Lindberg 2013, p. 218).

Esta seo buscar trazer clareza accountability e o controle, e servir de subsdio


para explicitar as fronteiras de pesquisas futuras e as imprecises suscitadas pela amplia-
o do escopo de aplicao emprica do conceito de accountability para experincias de
inovao democrtica. Este um exerccio conceitual, e envolve reconhecer que accoun-
tability, e um de seus cognatos mais prximos, controle, podem ser pensados de maneira
abstrata como espcies de ossaturas conceituais cuja carga terica oferecida pelos con-
tedos com que se preenchem seus elementos portanto, com a carne que envolve esta
ossatura. O nvel de abstrao aqui sugerido parece excessivamente elevado, porm
trar uma clareza proveitosa para discernir entre a ampliao de seus contedos, cujas
implicaes so sobretudo tericas, e alteraes na prpria ossatura, cujas implicaes
so conceituais. Como se argumentar, possvel, e em muitas circunstncias, desejvel,
alterar os contedos que revestem a ossatura dos conceitos de controle e accountability.
Ainda assim, essa ampliao corre o risco de trazer imprecises quando altera a prpria
ossatura do conceito.
Em nvel conceitual, teoricamente neutro, accountability pode ser compreendida
como um subconjunto do conceito de controle mais especificamente, como uma con-
cepo que qualifica de maneira enftica os elementos constitutivos do conceito de con-
trole (Gurza Lavalle and Isunza Vera 2010). Na definio clssica de Dahl (1982), con-
trole uma relao entre atores em que as aes ou pretenses de agir de um ator so
causadas pelas preferncias de outro:

By control I mean a relation among actors such that the preferences,


desires, or intentions of one or more actors bring about conforming ac-
tions, or predispositions to act, of one or more other actors. Control is

5
thus a causal relationship: the actions of one actor are interpreted as
having been brought about, or caused by, the preferences of other ac-
tors. For example, Alphas desires cause Beta to do x, or intend to do x,
or acquire a predisposition for doing x (Dahl 1982, 1617).

Nesta relao, Dahl entende que, quando um ator (Alfa) controla outro (Beta), este
controle exercido sobre categorias de ao especficas. Ou seja, necessrio especificar
quais as categorias de ao de Beta que so causadas pelas preferncias de Alfa, em outras
palavras, qual o domnio sobre o qual incide o controle de Alfa sobre Beta. Inversamente,
aquelas categorias de ao de Beta que no so causadas pelas preferncias de Alfa dizem
respeito ao domnio de ao autnoma de Beta em relao a Alfa.

Just as we might define the range of Alpha's influence over Beta as all
the categories of Beta's actions influenced by Alpha, so the range of
Beta's autonomy in relation to Alpha consists of all the categories of
action not influenced by Alpha (Ibid., p. 21).

Assim, Dahl compreende que controle e autonomia constituem duas extremidades de


um contnuo quanto mais variadas as categorias de ao de Beta sob controle de Alfa,
maior o controle de Alfa sobre Beta; quanto mais limitadas, maior a autonomia do ltimo
em relao ao primeiro.
A razo porque accountability pode ser considerada um conceito mais exigente de
controle fica clara quando se comparam os dois conceitos. O enquadramento conceitual
(a ossatura) de accountability bem definido por Lindberg (2013) a partir do que o autor
chama de core concept. A descrio deste core concept permite compreender que os ele-
mentos do conceito de controle ganham qualificaes especficas quando a relao pen-
sada a de accountability. A primeira qualificao decorre do fato de que em uma relao
de accountability, os atores de Dahl, Alfa e Beta, ganham qualificaes quanto sua re-
lao em um momento anterior ao do exerccio do controle. Neste momento anterior, Alfa
transfere ou delega a Beta, uma responsabilidade ou poder de atuao sobre um conjunto
de questes caras a Alfa. Nesta relao, Alfa (o ator que transfere a responsabilidade)
pode ser qualificado agente, e Beta (o ator que a recebe), sujeito. A responsabilidade,
ou poder cedido, qualificado domnio: um escopo especfico de categorias de ao
cedidas discricionariedade de Beta.
Uma vez havendo transferido o domnio a Beta, em uma relao de accountability,
Alfa tem direito de requerer a Beta que o informe e lhe explique/justifique suas decises
em relao a este domnio. Beta, por sua vez, deve informar e justificar suas decises a

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Alfa, sob risco de, falhando ao faz-lo, sofrer sanes aplicadas por Alfa. Assim, accoun-
tability pode ser entendida como uma relao de controle que envolve uma dimenso de
answerability (obrigatoriedade de informar e justificar) aliada a uma dimenso de enfor-
cement (capacidade de imprimir sanes) (Gurza Lavalle and Isunza Vera 2010; Schedler
1999)4.
Em suma, este enquadramento conceitual pode ser resumido a partir de cinco princi-
pais elementos5:
a. Sujeito accountability: um ator ou instituio a quem transferida uma respon-
sabilidade, poder, ou simplesmente possibilidade de atuao autnoma (account);
b. Domnio: uma jurisdio, ou um conjunto de responsabilidades sobre as quais re-
cai o exerccio da accountability;
c. Agente da accountability: um ator ou instituio a quem o Agente deve prestar
contas;
d. O direito do agente da accountability de requerer ao sujeito a ela que o informe e
o explique/justifique decises relacionadas ao domnio;
e. O direito do agente da accountability de aplicar sanes ao sujeito a ela se este
falhar ao prestar contas (informar ou justificar suas decises) em relao ao do-
mnio.
Considerando a dimenso temporal, por sua vez, estes elementos, podem ser inseri-
dos em uma linha do tempo que caracteriza o processo de accountability (Lindberg, 2013,
p. 212) uma ideia especialmente relevante para a linha argumentativa que ser seguida
nas sees finais deste artigo:
t0: transferncia da discricionariedade sobre o domnio
t1: sujeito accountability utilizando o poder discricionrio
t2: agente da accountability requer informao e justificao ao sujeito
t3: sujeito adere ou no
t4: agente sanciona ou no o sujeito
Esta linha do tempo deixa claro que, como conceito, accountability pode ser expressa
de maneira completa apenas de maneira ex-post. Isso assim na medida em que h uma
lgica processual atrelada ao conceito, em que a sano, marca definitiva do processo, s

4
A literatura discorda sobre a necessidade de que ambas as dimenses estejam presentes em uma mesma
instncia emprica. Isso ser discutido mais adiante neste captulo.
5
Baseado em Lindberg (2013, p. 209). A nomenclatura dos elementos foi alterada, porque Lindberg utiliza
a nomenclatura prpria da teoria principal-agente, o que poderia trazer alguma confuso, j que as opera-
es realizadas aqui esto em um nvel ainda teoricamente neutro.

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pode ocorrer aps a realizao das outras fases. Substantivamente, no faria sentido san-
cionar um ator, por exemplo, antes de transferir responsabilidades a ele. Como afirma
Dunn (1999), no retrospectively applied remedy stands much chance of proving pro-
spectively reliable: of consistently averting the outcomes it seeks to avoid (Ibid., p. 332).
Por mais que os momentos anteriores a t4 faam parte de um processo de accountability,
a sano relizada aps uma prestao de contas o momento que marca a especificidade
desta relao. Assim, possvel identificar que alguns autores, pelo bem da preciso con-
ceitual, utilizam termos especficos para cada momento. Por exemplo, tratando de rela-
es eleitorais, Manin, Przeworski, e Stokes (1999a, 1999b) designam o processo de es-
colha dos representantes com base nas perspectivas que cidados tm de que sua atuao
ocorrer consoante suas preferncias como uma relao de representao como mandato
(mandate conception of representation). Este ato ex-ante diferencia-se da concepo de
representao como accountability, em que as eleies ocorrem como mecanismo para
punir ou aprovar representantes com base na leitura que os cidados fazem de sua atuao
pregressa. Elster (1999, p. 275-6), por sua vez, denomina mecanismos voltados a seleci-
onar polticas de mecanismos de controle ex-ante, diferena daqueles voltados a punir
indivduos, denominados accountability ex-post.
Accountability, assim postulada, coloca-se como um conceito enftico de controle
justamente pelas qualificaes que definem sua ossatura composta por elementos es-
pecficos (cesso de responsabilidades, obteno de informao, imputao de responsa-
bilizao, e aplicao de sanes), distribudos em um processo temporalmente definido.
Isso no significa, todavia, que constitua um conceito estanque. A alterao dos con-
tedos que revestem os elementos desta ossatura conceitual pode fornecer diferentes car-
gas tericas a partir das quais o conceito tratado. Por exemplo, em uma relao de ac-
countability eleitoral, eleitores (agentes de accountability) transferem discricionariedade
a representantes polticos (sujeitos accountability) sobre um conjunto especfico de de-
cises coletivas (o qual conforma um domnio). No perodo entre eleies, os sujeitos
accountability prestam contas de suas decises, informando os eleitores e justificando
suas aes, por meios variados. Na eleio seguinte, os agentes da accountability sancio-
nam seus representantes aprovando ou no sua conduta por meio do voto, elegendo ou
no os incumbentes. O conjunto desses contedos aplicados ao conceito fornece a carga
terica para se falar em accountability eleitoral (ou vertical). este exerccio que permite
pensar teoricamente em accountability, considerando os valores e insuficincias, por
exemplo, do mecanismo eleitoral, tal como feito no captulo anterior. Por exemplo, por

8
virtude dos contedos anexados ao conceito neste caso especfico, que o agente da ac-
countability e o sujeito a ela se engajam em uma relao de representao poltica, que
permite pens-los a partir da teoria principal-agente, e levantar questes tericas prprias
deste tipo de relao.
No obstante, possvel, mantendo a ossatura conceitual da accountability, e apenas
alterado os contedos de seus elementos, conceber relaes completamente diferentes da
eleitoral, mas que persistem obedecendo fielmente ao core concept de accountability. Em
empresas, por exemplo, indivduos ocupando cargos de gesto (agentes da accountability)
contratam empregados que atuam no nvel operacional (sujeitos accountability). O es-
copo de sua atuao definido explicitamente por regras especficas (domnio), e os em-
pregados so obrigados a prestar contas e explicar-se aos gerentes sobre os servios rea-
lizados por eles (informao e justificao), estando sujeitos s sanes colocadas pelos
gerentes. Neste caso, os contedos aplicados ossatura conceitual de accountability re-
sultam em uma relao hierrquica completamente diferente da accountability eleitoral,
o que por sua vez, envolve implicaes tericas tambm distintas. Em ambos os casos,
importante reiterar, o conceito foi utilizado de maneira precisa, na medida em que sua
ossatura conceitual foi mantida intacta tratam de uma relao enfrtica de controle, em
que o agente da accountability capaz de requerer informaes, exigir justificaes, e
aplicar sanes com base nas mesmas6.
O enquadramento terico mais geral desta dissertao diz respeito a relaes polticas
no interior de regimes democrticos, de maneira que as relaes de controle que aqui

6
As escolhas conceituais apresentadas acima no so um consenso da literatura. A elas subjaz uma com-
preenso de que o conceito de accountability configuraria um tipo clssico de conceito, em que suas sub-
categorias compartilhariam um ncleo comum. Autores importantes, ainda assim, tm defendido o perten-
cimento da accountability a um tipo radial, em que, em cada uma das subcategorias estariam ausentes ele-
mentos da categoria primria (Collier and Mahon 1993). O principal ganho envolvido em considerar ac-
countability um conceito de tipo clssico est na seguinte implicao: uma vez que se reconhece um core
concept, a partir dos quais formulam-se diferentes subtipos, todos sendo subconjuntos deste core concept,
fica claro que formulaes tericas acerca de um subtipo no viajam automaticamente para os outros sub-
tipos, de maneira que passa-se a reconhecer a necessidade de investigaes voltadas s identificaes dos
possveis intercmbios entre estes diferentes subtipos, com o objetivo de entender como, e em que circuns-
tncias, estas relaes produzem diferentes resultados (os quais podem ser tanto positivos quanto negativos)
(Lindberg 2013). A seo seguinte evidenciar a relevncia terica do intercmbio entre diferentes tipos de
accountability democrtica, por exemplo, mas mostrar como este no um exerccio bvio, em que os
significados das relaes entre os tipos possam ser facilmente diagnosticados.

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interessam so aquelas que compreendem as diversas possibilidades de relaes entre ci-
dadania e tomadores de decises coletivas7, prprias dos regimes democrticos contem-
porneos. O argumento deste captulo, por sua vez, o de que a ampliao do escopo de
aplicao emprica do conceito de accountability para pensar essas relaes entre cidada-
nia e tomadores de decises coletivas, em si, benfico, pois permite construir uma viso
mais precisa acerca da grande complexidade dos sistemas polticos contemporneos. E
mais, o reconhecimento de que h relaes de accountability democrtica para alm das
eleies permite pensar implicaes normativas relevantes, relacionadas s possveis
complementariedades tericas da presena de formas alternativas de accountability de-
mocrtica isso, porque, como argumentado no captulo anterior, eleies constituem
mecanismos distintivos, mas insuficientes para garantir a conexo entre representantes e
representados.
bvio que as implicaes tericas e normativas acerca da existncia de diferentes
tipos de relaes de controle entre cidadania e tomadores de decises coletivas no so
bvias e devem ser objeto de investigao. De qualquer forma, caracterizar com preciso
estes diversos tipos e formatos, em um mundo reconhecidamente complexo, um passo
necessrio em direo a este caminho. Esta a tnica deste captulo, pois ela que guiar
o movimento analtico proposto. A seo seguinte evidenciar como o interessante exer-
ccio de ampliao do escopo de aplicao emprica do conceito realizado nas ltimas
dcadas levou concepo de diferentes tipos de accountability democrtica. Esse movi-
mento, por sua vez, ser explorado luz dos diferentes contedos com que foi envolvida
a ossatura conceitual da accountability, e principalmente a partir de uma leitura crtica da
forma como os tipos propostos preservaram ou no sua ossatura conceitual bsica. A an-
lise mostrar que ainda h espao importante para avanos no que tange a novos conte-
dos do conceito, abertos principalmente em virtude da complexidade de experincias h-
bridas pertencentes ao tipo transversal de accountability, bem como sero identificados
desafios conceituais decorrentes de exerccios que ferem algumas das regras bsicas do
core concept.
No primeiro caso, a implicao da anlise ser a defesa de uma compreenso terica
mais ampla de accountability, com novos contedos conceituais no que tange aos poss-
veis atores sujeitos a ela. No segundo caso, ser defendida uma alternativa plausvel ao

7
Ambos os conjuntos de atores, claro, materializam-se em suas diversas formas: cidados desvinculados,
organizaes da sociedade civil, representantes eleitos, burocratas no eleitos, implementadores das polti-
cas, entre outros.

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conceito de accountability para pensar instncias empricas que fogem s especificaes
mais rgidas de sua ossatura conceitual. O argumento pelo conceito alternativo de controle
difuso busca apontar para os cuidados de que o alargamento conceitual seja realizado de
maneira controlada e explcita, trazendo a possibilidade de se considerar de forma mais
precisa o que trazem de novidade as experincias de inovao democrtica, e como se
encaixam no quadro institucional complexo das democracias contemporneas.

2. A ampliao do escopo de aplicao emprica do conceito de accountability

2.1. Accountability para alm das eleies (i): a concepo horizontal

No diagnstico realizado por Manin, Przeworski, e Stokes (1999a), ao advogar pela


criatividade institucional da democracia, os principais exemplos de possveis inovaes
citados pelos autores aludem primeira forma alternativa8 de accountability a ser explo-
rada. Esta forma ganhou projeo na literatura a partir da denominao accountability
horizontal.
O termo foi cunhado originalmente no campo da poltica comparada, para diferenciar
entre pases politicamente desenvolvidos, dotados de estabilidade poltica e pases mar-
cados por interregnos autoritrios. O Donnell (1994) diferenciou esses dois grupos de
pases como sendo, o primeiro conjunto, formado por democracias representativas, e o
segundo, pelo que chama de democracias delegativas. A accountability estaria no cerne
da diferenciao entre esses dois conjuntos de pases. Ambos contariam com mecanismos
eleitorais, expressos pelo autor como formas verticais de accountability (polticos ac-
countables aos votos dos cidados). A diferena entre eles, por sua vez, residiria na pre-
sena de mecanismos de accountability de tipo horizontal, caracterizados por uma rede
de poderes (outras instituies) relativamente autnomos, capazes de impedir o desem-
penho irregular das responsabilidades dos lderes polticos (Ibid., p. 61, traduo livre).
Enquanto, em democracias representativas estes mecanismos funcionariam de maneira
satisfatria, em democracias delegativas, as instituies de accountability horizontal se-
riam excessivamente fracas, ou mesmo ausentes. A despeito da concordncia ou no com

8
Utilizo o termo alternativo, aqui, com o objetivo de indicar que so formas distintas do mecanismo
eleitoral.

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o diagnstico de ODonnell9, a metfora espacial criada pelo autor ganhou aderncia ge-
neralizada pela literatura. A partir de ento, diferentes formas de accountability encon-
tradas seriam designadas utilizando este tipo de metfora.
Alguns anos mais tarde, ODonnell (2003) traria mais especificaes ao conceito de
accountability horizontal. O autor diferenciou-o entre dois tipos de instituies: as de
contrapeso (balance horizontal accountability); e as mandatadas (mandated horizontal
accountability). Instituies de contrapeso conformariam um sistema onde instituies
com jurisdies legalmente determinadas se controlam mutuamente, impedindo que suas
jurisdies sejam invadidas pelas outras instituies (encroachment). Em termos menos
abstratos, este tipo diz respeito aos checks and balances entre executivo, legislativo e
judicirio. Nas palavras de ODonnell, o sistema de instituies de contrapeso organiza
o fluxo de poder e autoridade no governo e no Estado, normalmente produzindo uma
diviso de trabalho entre instituies pblicas relevantes, que se tornam capazes de exer-
cer suas respectivas responsabilidades (Ibid., p. 44, traduo livre). Instituies manda-
tadas, por sua vez, consistiriam em um conjunto de agncias estatais (controladorias, om-
budsmen, accounting offices, entre outros) legalmente designadas para combater aes
ilegais de instituies estatais. Diferentemente das instituies de contrapeso, essas agn-
cias mandatadas no funcionariam por meio de equilbrios mtuos de poder, mas via for-
matos institucionais especificamente designados para, no apenas reduzir riscos de inva-
ses de jurisdio, mas principalmente evitar e punir aes ilegais por parte das institui-
es governamentais. O autor esclarece que as instituies mandata-das e de contrapeso
fomentariam entre si uma relao de complementao e reforo. Isso ocorreria na medida
em que as instituies mandatadas, por operarem de maneira per-manente (proativa, e
no reativa), desempenhariam um trabalho de fiscalizao no reali-zado pelas institui-
es de contrapeso. A figura 2.1, abaixo, oferece uma representao grfica buscando
esclarecer o mapa conceitual sugerido por ODonnell (Ibid.).

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No apenas a metfora espacial, mas tambm o diagnstico substantivo de ODonnell apresentou adern-
cia considervel pela literatura, o que se pode observar pelo foco majoritrio, por parte dos estudos de
accountability, sobre pases da Amrica Latina e as chamadas novas democracias. Cabe, no entanto, a
crtica de Przeworski (2002), que discorda que problemas relacionados accountability sejam uma faceta
exclusiva das democracias no consolidadas. O presente trabalho adere posio de Przeworski, mas a
questo no ser discutida a fundo.

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Os contedos dos conceitos horizontais mandatado e de contrapeso diferenciam-se
consideravelmente queles da accountability vertical (eleitoral). Em primeiro lugar, os
atores pertencentes cidadania, no estatais, saem de cena na accountability horizontal.
No mais constituem a posio de agentes de accountability. A intuio por trs da me-
tfora espacial de ODonnell (horizontal) a de que tanto agentes da accountability,
quanto sujeitos a ela, so atores considerados iguais, neste caso, pertencentes ambos
esfera estatal. Mais especificamente, os agentes da accountability so, nas instituies
mandatadas, agncias estatais, parte da burocracia estatal, com funes especficas de
monitoramento. J nas instituiess de contrapeso, os agentes da accountability podem
ser compreendidos como atores polticos (pertencentes ao executivo, legislativo e judici-
rio), sejam eles eleitos ou no. Quanto aos sujeitos accountability, destacam-se no
apenas os polticos eleitos, mas tambm outros atores estatais, pertencentes s burocracias
e aos trs poderes. Por fim, no que tange ao domnio da accountability, nova diferena se
aplica s instituies mandatadas e de contrapeso. Em relao s primeiras, sancionam-
se aes irregulares dos atores estatais. Neste caso, a sano ganha forma de punio, em
que se autua uma atividade ilcita ou implementaes inadequadas dos processos do ponto
de vista de regras formais que os especificam anteriormente (ODonnell, 2003). No que
tange s instituies de contrapeso, por sua vez, o conceito pode envolver no apenas
irregularidades legais ou processuais, mas tambm julgamentos polticos quanto atua-
o dos atores estatais. Um exemplo claro nesse sentido fornecido pelo sistema parla-

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mentarista, em que o Primeiro Ministro e seu gabinete devem ser accountables ao parla-
mento, sob um ponto de vista poltico, havendo a possibilidade institucional de destituio
do primeiro em casos de discordncia (Mainwaring 2003).

2.2. Accountability para alm das eleies (ii): a concepo social

Em comparao com a categoria vertical, uma caracterstica importante da accoun-


tability horizontal a ausncia de atores sociais. Ela exercida pelos prprios atores po-
lticos pertencentes aos trs poderes, que se controlam mutuamente no caso das institui-
es de contrapeso, ou por burocracias estatais especializadas, no caso das instituies
mandatadas. Considerando as categorias horizontal e vertical (eleitoral), portanto, as pos-
sibilidades dos cidados de sancionar a atuao dos atores estatais estariam restritas aos
momentos eleitorais. Diante deste cenrio, novas literaturas surgiram voltadas a conside-
rar, a partir do conceito de accountability, a incidncia de atores sociais tambm nos mo-
mentos entre-eleies.
Accountability social o termo mais comumente utilizado para pensar a questo.
Assim como no caso da accountability horizontal, o termo surge da literatura que via
problemas polticos enfrentados pelas novas democracias, especialmente as da Amrica
Latina, como decorrncias da ausncia ou fraqueza de mecanismos estatais de fiscaliza-
o dos lderes polticos. Peruzzotti e Smulovitz aderem a este debate, defendendo que os
diagnsticos sombrios acerca do estado das democracias latino-americanas estariam pau-
tados em um olhar demasiadamente focado nas instituies tradicionais de accountability
horizontal e vertical. Segundo os autores, as anlises inseridas neste debate ignorariam o
crescimento de outras formas alternativas de controle poltico baseadas nas aes dos
cidados e da mdia (Peruzzotti and Smulovitz 2002, p. 24, traduo livre), as quais
trariam a potencialidade de compensar muitos dos dficits intrnsecos dos mecanismos
tradicionais (Ibid., p. 33, traduo livre).
A incorporao de experincias inseridas na concepo social de accountability per-
mite mais um movimento de ampliao de seu contedo conceitual. No que tange aos
agentes da accountability, a nica forma possvel de considerar a ao da sociedade era
aquela materializada pelo mecanismo eleitoral, onde o agente da accountability seria o
cidado individual, desvinculado. A concepo social, por sua vez, permite pensar a in-

14
cidncia de atores mobilizados por meio da ao coletiva por exemplo, a mdia, orga-
nizaes da sociedade civil e movimentos sociais. Quanto aos atores sujeitos accounta-
bility, a concepo social tambm amplia o escopo de aplicao emprica. Na accounta-
bility eleitoral, a atuao social contava com incidncia direta apenas em relao a atores
polticos eleitos, e apenas de maneira indireta sobre atores estatais no eleitos. Indireta,
porque vinculada ao prprio exerccio de accountability burocrtica dos atores eleitos
sobre a administrao pblica. A ao coletiva de atores sociais pressuposta no conceito
defendido por Peruzzotti e Smulovitz, por sua vez, permite considerar a atuao de atores
coletivos sobre uma gama mais ampla de atores estatais, tais como burocratas e outros
atores no eleitos.
Uma terceira alterao diz respeito ao domnio da accountability. Uma das limitaes
das eleies adviria do fato de utilizarem um instrumento que emite uma informao
pouco rica, pois binria (voto), para exercer controle sobre o conjunto de todas decises
pretritas dos incumbentes e, simultaneamente, de expressar a adeso s promessas de
atuao futura dos candidatos. Os mecanismos de accountability social apresentados por
Peruzzotti e Smulovitz, todavia, operam de forma descentralizada e fragmentada. Os con-
troladores no esto restritos a um nico instrumento. Assim, possvel que agreguem
informao mais rica ao exerccio do controle, especificando, quem est sujeito a ele, que
tipo de ao est sendo objeto de controle, e as razes para tal.
A diferencia de los mecanismos electorales, los sociales no son instru-
mentos que masivamente permitan evaluar todo un paquete de polticas
gubernamentales. Aunque son ms exigentes en trminos de esfuerzos
participativos, los ciudadanos pueden especificar se estn sancionando
una conducta ilegal o sealando agendas alternativas (Ibid., p. 34).

Ademais, aes de accountability social permitem que seus agentes desviem da necessi-
dade da regra majoritria para colocar questes na pauta poltica. Esta regra acaba sendo
substituda, em alguma medida, pela capacidade de fazer barulho. Em outras palavras,
em experincias de accountability social, a soma de preferncias individuais de valor
idntico cede espao a um tipo de clculo de agregao que considera a intensidade de
preferncias sociais (Ibid.).
At aqui, a ampliao do escopo de aplicao emprica do conceito de accountability
para sua concepo social foi considerada apenas em termos dos novos contedos trazidos
ossatura conceitual. De fato, estes novos contedos colocam questes tericas instigan-
tes para pensar a incidncia de atores sociais sobre a poltica. Por um lado, a concepo
social permite dar conta de experincias que elevam questes legtimas agenda pblica

15
no consideradas pelas outras concepes. E mais. Uma vez na agenda pblica, estas
mesmas questes podem integrar a agenda eleitoral. Por outro lado, a fundamentao da
legitimidade deste tipo de ao no pacfica (Przeworski, 2002). Sabe-se, por exemplo,
que a entrada dessas questes, em boa medida, dependente de recursos de mobilizao
e/ou publicizao, de maneira que de se esperar uma estratificao de status socioeco-
nmico mais desigual que no caso das eleies (Almond and Verba 1963; Schlozman,
Verba, and Brady 2012; Verba, Schlozman, and Brady 1995).
Para alm das mudanas nos contedos analticos do conceito e suas implicaes
tericas, no entanto, a noo de accountability social produz mudanas na prpria ossa-
tura conceitual da accountability, dilatando a compreenso de componentes constitutivos
do conceito. Uma vez que so realizadas em mbito estritatemente societal, essas aes
no so institucionalizadas. Ou seja, os agentes da accountability social no contam com
um caminnho formalmente estabelecido, nem com mecanismos prprios para sancionar
autoridades, tal como ocorre nos casos vertical (eleitoral) e horizontal. De maneira geral,
o sucesso das aes de accountability social depende, segundo Peruzzotti e Smulovitz
(2002, 2006), do impacto que so capazes de causar sobre os clculos dos polticos e
tomadores de deciso. Os autores apontam duas principais maneiras a partir das quais as
sanes sobre atores polticos poderiam ser realizadas. A primeira delas consiste na im-
posio de custos reputacionais. Neste caso, seria utilizada uma estratgia de framing para
enquadrar um evento particular em uma interpretao social de um problema mais amplo.
Por meio desta estratgia, atores sociais ampliariam a ateno dada a um problema espe-
cfico, incorporando-o agenda pblica, e ampliando no processo a quantidade de as-
suntos pelos quais funcionrios pblicos podem ser considerados responsveis (Idem,
2002, p. 36, traduo livre). A segunda maneira pela qual atuariam instncias de accoun-
tability social apontada pelos autores a ativao, direta ou indireta, de mecanismos de
accountability horizontal. A ativao indireta ocorreria por meio de denncias na mdia
(jornalismo investigativo), demonstrando aes ilegais por parte de atores polticos e le-
vando atuao de mecanismos horizontais no sentido de sancion-los. J a ativao di-
reta consistiria no que os autores chamam de mobilizao legal, em que aes judiciais
so iniciadas pelos prprios atores societais. A figura 2.2 ilustra as possibilidades apon-
tadas pelo conceito de accountability social.

16
2.3. Accountability para alm das eleies (iii): a concepo transversal

A incidncia de atores sociais coletivos mediante mecanismos de framing e ativao


de instncias de controle horizontal alarga, mas no esgota, as possibilidades de se pensar
accountability democrtica para alm dos momentos eleitorais. Um segundo conjunto de
experincias tem suscitado a ateno dos autores, trazendo questes intrigantes acerca da
accountability.
O objeto, neste caso, de difcil apreenso, mas de especial interesse para este tra-
balho, pois conforma parte importante do conjunto de instncias que o captulo anterior
denominou inovao democrtica voltada participao e controle social. As experin-
cias tratadas aqui, envolvem a incidncia de atores societais, coletivos. Sua particulari-
dade, por sua vez, advm do fato de que atores se localizam no em seu habitat natural,
em mbito social, mas exercem controle mediante ocupao de posies institucionais no
interior da estrutura estatal. Assim, so experincias que ofuscam as fronteiras entre Es-
tado e sociedade, e nesse sentido, ilustram o nvel de complexidade dos processos de
governana contempornea. Alguns dos exemplos mais conhecidos envolvem: entrada de

17
atores sociais em instncias que organizam eleies federais no Mxico (Instituto Eleito-
ral Federal IFE)10, instncias de controle e deciso das polticas setoriais no Brasil (con-
selhos gestores de polticas pblicas)11, envolvimento de associaes da sociedade civil
em rgos de accountability horizontal na ndia (a experincia da coalizo de OSCs Ra-
tioning Kruti Samiti RKS)12, experincias de oramento participativo no Brasil, parti-
cipao de cidados nos processos de reforma escolar e policial nos Estados Unidos, e
experincias de descentralizao da poltica de desenvolvimento rural no Mxico13.
Do ponto de vista da accountability, esta posio institucional lhes rende um carter
hbrido, em que, se no podem ser consideradas instncias estatais em sentido estrito,
tampouco reproduzem os padres de presso social descritos por Peruzzotti e Smulovitz.
So classificadas, pois, como instncias de accountability transversal (Gurza Lavalle and
Isunza Vera 2010; Isunza Vera 2006) ou diagonal (Goetz and Jenkins 2001). A figura 2.3
ilustra este tipo de accountability.
Parte das novidades atribudas s experincias transversais advm do fato de que
operam mediante construo de interfaces relativamente estveis entre atores sociais e
estatais, para que os primeiros incidam sobre as polticas pblicas (Isunza Vera, 2006).
Isso no pouco, se considerado que mecanismos institucionalizados para incidncia so-
cial sobre o funcionamento do Estado se restringiriam, sem essas experincias, ao meca-
nismo eleitoral. Em comparao com as eleies, todavia, as experincias transversais
fornecem uma ampla gama de novas possibilidades: permitem que cidados na condio
de atores coletivos ocupem a posio de agentes da accountability e, quanto ao domnio

10
Ver Isunza Vera and Gurza Lavalle (2012).
11
Ibid.
12
Ver Goetz and Jenkins (2001).
13
Para um estudo comparado destas trs ltimas experincias, ver Ackerman (2004).

18
e os sujeitos accountability, permitem a incidncia no sobre a escolha de representantes
polticos, mas sobre aspectos mais especficos das polticas em suas diversas fases, e dos
atores polticos, eleitos ou no, responsveis por elas.
As possveis contribuies desses espaos de relao entre sociedade e Estado tm
sido abordadas por vertentes concentradas tanto na eficincia governamental para a en-
trega de servios pblicos, quanto no aprofundamento democrtico via mecanismos de
participao. Para os pertencentes ao participacionismo, a fundao institucionalizada
destas instncias permite pensar o desenho institucional como um fator relevante para
sistematizar as possibilidades de contribuio da participao para a resoluo de proble-
mas especficos da democracia (Fung 2006; Smith 2009). J os autores da primeira ver-
tente encontraram nestas experincias uma alternativa promissora s limitaes das pro-
postas de reforma participativa oferecidas pelas agncias multilaterais integradas
agenda do desenvolvimento. Isso ocorreria graas sua capacidade de aprofundar o sen-
tido limitado de coproduo das experincias existentes at ento no horizonte daquela

19
agenda compostas por mecanismos de incidncia social emuladores da lgica de mer-
cado14 para noes mais exigentes de co-governana (Ackerman, 2004)15.

***

De maneira geral, o principal movimento que se pode identificar na anlise da litera-


tura acima realizada diz respeito a uma substancial pluralizao dos contedos que reves-
tem os elementos da ossatura conceitual de accountability. A tabela 1, abaixo, procura
sistematizar esse movimento, indicando, para cada novo tipo de accountability, os novos
contedos anexados a seus elementos (agente da accountability, sujeito a ela, e domnio).
Duas so as principais implicaes deste processo que sero objeto de discusso nas pr-
ximas sees (3 e 4). A primeira delas busca ater-se ao movimento de ampliao dos
contedos, sugerindo, com base nos desdobramentos mais recentes, novos horizontes de
ampliao que possam suscitar questes tericas relevantes, derivadas do reconhecimento
de que o desempenho de funes pblicas no mais se restringe a atores pertencentes ao
mbito estatal. Em seguida, na seo 4, a anlise se concentrar sobre implicaes con-
ceituais mais graves do processo de ampliao do escopo de aplicao emprica da ac-
countability, notadamente, as relativas s alteraes causadas sobre a ossatura conceitual,
sobre o core concept, de accountability, tal como definido na seo 1. Neste caso, o ca-
minho optado ser propor alternativas conceituais aos desafios identificados, a partir da
defesa de um conceito mais laxo, de controle difuso.

14
De um lado, mecanismos de sada, em que os usurios de servios pblicos escolheriam dentre uma
multiplicidade de provedores aqueles que mais se adequam s suas necessidades, controlando-os de ma-
neira indireta, mediante uma espcie de mo invisvel; de outros mecanismos de voz, caracterizados pelo
feedback dos usurios sobre a qualidade dos servios prestados, como forma de aproxim-los necessidade
daqueles que os utilizam.
15
Analogamente, a utilizao de instncias hbridas est no cerne do argumento de Fox (2015), de que a
lgica ttica adotada pelas reformas adotadas pelo Banco Mundial desde os anos 2000 envolvendo ferra-
mentas especficas limitadas esfera local, e voltadas projeo da voz de atores sociais desvinculados
sobre a proviso de servios pblicos deveria ser substituda por uma lgica estratgica, envolvendo a
construo mais complexa de ambientes para a ao coletiva e coordenao de reformas que promovam
voz e aumentem a capacidade de resposta do Estado.

20
Tabela 1
Contedos da accountability para cada elemento e tipo de accountability

Tipo de ac- Sujeito accountabi-


Agente da accountability Domnio
countability lity

Conjunto amplo de decises cole-


Eleitoral/ Ver- Atores estatais eleitos
Cidado individual tivas analisadas do ponto de vista
tical (representantes)
da concordncia poltica

Atores estatais eleitos Conjunto amplo de decises cole-


Atores polticos eleitos ou no
Horizontal de ou no (foco em Exe- tivas analisadas do ponto de vista
(Executivo, Legislativo, Judici-
Contrapeso cutivo, Legislativo, Ju- das jurisdies de cada ator e da
rio)
dicirio) concordncia poltica

Atores estatais eleitos Decises especficas analisadas do


Horizontal Burocracias estatais especiali-
ou no (foco em buro- ponto de vista da legalidade da
Mandatada zadas
cracias estatais) atuao e regularidade processual

Atores coletivos (mdia, organi- Atores estatais eleitos Decises especficas analisadas do
Social zaes da sociedade civil, mo- ou no (foco em buro- ponto de vista da legalidade de da
vimentos sociais) cracias estatais) concordncia poltica

Instncias institucionalizadas
Atores estatais eleitos Polticas pblicas analisadas do
Transversal/ hbridas (formadas de atores
ou no (foco em buro- ponto de vista de sua pertinncia
Diagonal estatais e representantes da
cracias estatais) para os usurios
sociedade civil organizada)

3. Os contedos relacionais da accountability democrtica: novos horizontes de


anlise

Grande parte desse movimento de pluralizao, como pode-se identificar da leitura


da tabela 1, ocorreu sobre os agentes da accountability. Em um sentido de reconhecimento
da crescente complexidade da governana democrtica, cidados individuais, atores po-
lticos eleitos ou no, burocracias estatais especializadas, atores societais coletivos agindo
de maneira autnoma e atores societais coletivos inseridos em instncias hbridas torna-
ram-se, todos, possibilidades de agentes da accountability.
interessante notar, todavia, que, se os possveis agentes da accountability plurali-
zaram-se de maneira expressiva, os contedos referentes aos atores sujeitos a ela no se-
guiram o mesmo caminho. Baseada na literatura, a tabela 1 expressa uma estabilidade

21
esperada, mas ainda assim interessante dos contedos considerados neste elemento. Ape-
sar de alguma variao entre atores polticos eleitos e integrantes de burocracias estatais,
este mbito concentrou-se exclusivamente sobre atores provenientes da esfera estatal16.
primeira vista, esta parece uma opo bvia, afinal, o Estado mbito por exce-
lncia da tomada de decises coletivas nos sistemas polticos democrticos. Ainda assim,
reconhecer a abertura das portas estatais para a entrada de atores sociais coletivos desem-
penhando funes institucionais de controle adiciona uma camada de complexidade das
relaes entre Estado e sociedade civil em processos de governana que permite indagar
sobre implicaes de outras possveis funes presumidamente estatais desempenhadas
pela sociedade civil inclusive funes de controle outrora concentradas nas burocracias
estatais.
Um conjunto de autores dedicados a compreender o envolvimento de atores sociais
em funes de accountability a partir da perspectiva analtica da polity approach tem
chamado ateno para uma das implicaes desta questo. O argumento deste grupo de
autores parte de uma crtica literatura que tem aferido a capacidade de atores sociais
exercerem accountability com foco em experincias que contam com um formato estru-
turado, institucional, mais especificamente, em ferramentas (widgets) de accountability
(Joshi and Houtzager 2012). Os autores defendem que a accountability exercida por ato-
res sociais seja analisada a partir de uma perspectiva mais dinmica, em que os analistas
sigam os atores, concentrando-se em questes mais contextuais e temporalmente mais
afastadas por exemplo, o processo de criao das instncias hbridas, as relaes entre
os atores sociais e estatais envolvidos neste processo, as diferentes estratgias de incidn-
cia utilizadas pelos atores (sendo a ocupao de widgets de accountability apenas uma
delas). Ao seguir os atores sociais, e no as instncias, o desempenho de variadas funes
em suas mos tornou-se uma possibilidade analtica. Assim, uma das crticas destes au-
tores viso limitada a widgets justamente o vis de sua ateno sobre experincias de
incidncia de atores sociais sobre o Estado e provedores estatais das polticas pblicas17
(Jayal 2008). A despeito deste vis, com a pluralizao de atores legtimos que exercem

16
Alguns exempls de definio dos tipos de accountability deixam isso claro: los interfaces transversales
[de rendicin de cuentas] pueden ejercer funciones [...] principalmente sobre los burcratas (directamente)
y slo indirectamente sobre los polticos (Isunza Vera 2006, nfase adicionada); social accountability is
the ongoing engagement of collective actors in civil society to hold the state to account for failures to
provide public goods (Joshi and Houtzager 2012, p. 150, nfase adicionada).
17
Em um nvel mais intuitivo, o vis sobre atores estatais poderia ser considerado decorrente de uma im-
portao dedutiva de distines analticas da teoria principal-agente para lidar com relaes de accounta-
bility (Fox, 2015). Fox utiliza este argumento para defender uma viso mais indutiva sobre relaes de
accountability social e transversal.

22
autoridade e influenciam o desenvolvimento, compreender iniciativas de accountability
direcionadas a atores no estatais tem-se tornado um horizonte relevante de pesquisa.
[M]ost of the available evidence on social accountability initiatives has
focused on citizen-led action targeted at the state and state providers.
As a first cut, this focus on state providers is appropriate and often eas-
ier. However, we know that increasingly the state is only one of an array
of legitimate actors who exercise public authority and influence devel-
opment. With the growing fragmentation of the state through decentral-
ization, contracting out and privatization, providers of public services
(for which the state is ultimately responsible) are often non-state actors.
The result is a growing disjuncture between traditional accountability
mechanisms and the new forms of pluralistic governance (Scott 2000).
Despite this changing context, we have little understanding of social
accountability initiatives when they target the diverse set of non-state
actors (Joshi and Houtzager 2012, p. 154).

Esta possibilidade inovadora, por sua vez, pode trazer questes tericas instigantes.
Nos processos recentes de governana, atores societais podem ser encontrados desempe-
nhando uma srie de tarefas, por exemplo, participao na negociao sobre o desenho
de polticas pblicas, cogesto de servios pblicos, proviso dos mesmos, e accountabi-
lity sobre sua entrega. Estas diferentes funes, por sua vez, podem se consubstanciar
empiricamente nos mesmos atores, a partir de diversas combinaes (Houtzager and Joshi
2008). Por exemplo, atores que participam na negociao envolvendo a concepo das
polticas pblicas podem ser os mesmos que, mais tarde, exercem accountability sobre a
fase de implementao. Neste caso, estas funes parecem exercer um papel de gover-
nana que se refora mutuamente. Actors who participate in policymaking will have a
powerful interest in seeing the resulting policies implemented, and greater capacity to
monitor such implementation (Ibid., p. 7). A questo torna-se mais complicada, entre-
tanto, quando os mesmos atores sociais que implementam a poltica pblica exercem ac-
countability sobre esta implementao o caso, por exemplo, dos conselhos de assistn-
cia social, que, ao mesmo tempo em que so compostos por representantes de organiza-
es sociais, controlam o acesso e utilizao de recursos pblicos por estes atores. Por
um lado, poder-se-ia afirmar a existncia de uma relao clara de conflito de interesses.
No entanto, em muitas circunstncias, os interesses dos atores sociais que entregam essas
polticas sobrepem-se aos dos usurios finais.
Os posicionamentos aqui sintetizados indicam possveis ganhos de novas ampliaes
nos contedos da accountability. Como demonstrado pela tabela 2.1, esse processo j foi
realizado no que tange ao elemento dos agentes da accountability, com evidentes ganhos

23
analticos. Assim, argumenta-se aqui que uma compreenso terica de accountability de-
mocrtica centrada no Estado pode ser insuficiente conceitualmente para dar conta da
complexidade das relaes polticas em sistemas polticos contemporneos. Se o objetivo
for compreender relaes de controle em um mundo cuja governana apresenta-se de ma-
neira crescentemente complexa, necessrio alargar os possveis contedos do conceito
de accountability ainda mais, no os restringindo a atores estatais, mas sim a atores que
exercem autoridade pblica, tomam decises coletivas e as implementam. Ademais, a
compreenso de que instncias hbridas podem exercem funes outrora exercidas exclu-
sivamente pelo Estado suscita a indagao sobre quais outras possveis formas de accoun-
tability poderiam ser transferidas a estas instncias. Ao realizar este movimento analtico,
esta dissertao procura abrir espao para contribuir para este debate. Parte das anlises
empricas dos captulos 4 e 5 se concentrar justamente em investigar quais os atores
sujeitos ao controle e accountability dos conselhos, de maneira que um conceito de con-
trole cujos contedos sejam suficientemente abertos crucial para compreender a opera-
o desta instncia hbrida de accountability transversal, bem como seus possveis signi-
ficados tericos.

4. O controle como arquitetura

Como visto na seo 2.1, o conceito de accountability, em sua verso mais precisa,
assume uma dimenso temporal ex-post bem definida, resultante de uma concepo pro-
cessual em que primeiro se delegam as responsabilidades e poder de agir discricionaria-
mente, e ento acompanha-se o sujeito accountability, chegando a um momento final
em que se aplicam sanes as sanes viriam necessariamente aps o exerccio das
atividades discricionrias por parte dos sujeitos ao controle. Experincias empricas, no
entanto, costumam subverter os conceitos analiticamente formulados. Neste caso, a sub-
verso decorre do processo de ampliao do escopo de aplicao emprica do conceito
descrito na seo 2.2, principalmente considerando as instncias hbridas enquadradas no
subtipo transversal.
Tanto para os autores pertencentes tica da eficincia governamental, quanto para
os do iderio democrtico participativo, a limitao das experincias hbridas dimenso

24
temporal ex-post alargada consideravelmente. Para Isunza (2006), por exemplo, ac-
countability transversal pode ser pensada a partir de uma tripla tipologia no que tange ao
eixo temporal. O autor sugere a possibilidade de mecanismos de sano aplicados de ma-
neira no apenas retrospectiva (ex post), mas tambm prospectiva (ex ante) e processual
(durante). O enfoque tem duas origens. A primeira relaciona-se prpria natureza das
instncias transversais. Diferentemente da lgica eleitoral, que apresenta um corte tem-
poral claro, definido pelo momento das eleies, as instncias transversais incidem sobre
polticas pblicas, fenmenos no pontuais, que se desdobram em processos mais longos
ou mesmo cclicos (REFERNCIA). Assim, possvel identificar que os recortes defini-
dos por Isunza, advm da prpria categorizao com que se compreendem as polticas
pblicas: accountability prospectiva agiria sobre o momento de planejamento das polti-
cas; processual, sobre a implementao; e retrospectiva, sobre a avaliao. Esta transcen-
dncia do cerne ex-post do conceito tem uma justificativa terica relevante, de que, sem
uma compreenso mais bem acabada de formas de incidncia direta, o papel dos cidados
sobre a determinao dos resultados concretos das polticas pblicas dependeria exclusi-
vamente do quo governantes so responsivos em relao aos cidados, e do quo os
implementadores das polticas, por sua vez, so responsivos aos governantes (Isunza Vera
2006, p. 284-5). A segunda origem, que fornece uma base normativa para a primeira, a
perspectiva participacionista, para a qual, por definio, relevante a incidncia de ci-
dados sobre processos decisrios, seja mediante o fornecimento de informao, a deter-
minao de prioridades, a implementao ou como formas de avaliao e superviso
(Gurza Lavalle and Isunza Vera 2010, p. 29).
Esta concepo temporal mais alargada tambm tem sido colocada por atores con-
centrados na accountability transversal como estratgia para aumentar a eficincia dos
servios pbicos. Para Fox (2015), por exemplo, parte importante do sucesso de instn-
cias de accountability envolvendo atores sociais est alojada na capacidade de resposta
do Estado em relao voz por eles emanada. Tal capacidade, por sua vez, poderia ser
transformada a partir de iniciativas de accountability ex-ante.

Such capacities would include changing public sector incentive struc-


tures to discourage abusive or wasteful behavior, deploying preventa-
tive measures to reduce opportunities for corruption or abuse such as
open government reforms and citizen oversight or bolstering state ca-
pacity to follow citizen recommendations that emerge from participa-
tory budgeting (Fox, 2015, p. 353).

25
Por um lado, estender a compreenso da accountability democrtica para pensar re-
laes entre a cidadania e tomadores de decises coletivas para noes no apenas ex-
post um movimento importante, que permite abarcar o processo de incidncia sobre as
polticas pblicas. No entanto, necessrio reconhecer implicaes conceituais deste
exerccio, principalmente no que tange ao desafio de aliar estas duas dimenses temporais
uma prpria das polticas pblicas (planejamento, implementao e avaliao), e outra
prpria do conceito de accountability (cesso de responsabilidades, acompanhamento das
informaes, responsabilizao e sano). Se, por exemplo, accountability ex-ante disser
respeito incidncia sobre o processo de planejamento das polticas, fica a dvida: isso
seria equivalente fase prpria do processo de accountability em que se definem as res-
ponsabilidades dos atores que utilizaro o poder discricionrio (to, na seo 1)? Se sim,
chamar esta ao de accountability ex ante no seria o mesmo que considerar aquela que
seria apenas uma fase do processo de accountability como se fosse a prpria accountabi-
lity?
Outra questo conceitual relevante, e conectada anterior, diz respeito capacidade
de sano como um elemento fundamental do core concept de accountability. Diferente-
mente dos processos eleitorais, e de instncias de accountability horizontal, experincias
de accountability social e transversal sofrem de certa incerteza ou inconstncia no que
tange presena de mecanismos claros de sano. Esta questo j foi discutida para os
casos de accountability social, em relao aos quais h uma ausncia total de mecanismos
formalizados de sano18. Nesses casos, esta ausncia excluiria qualquer obrigao, por
parte dos tomadores de deciso de informar, justificar e explicar sua atuao, o que redu-
ziria o significado da noo de accountability a elas aplicada a um expediente de influn-
cia e no de controle (Lindberg 2013, p. 210; Wampler 2004, p. 77). Em oposio a estas
experincias, instncias hbridas esto inseridas em estruturas estatais, sendo suas fun-
es, pelo menos em parte, desempenhadas de maneira formal. Isso lhes fornece possibi-
lidades de sano que permitem pens-las sob o crivo conceitual mais exigente da ac-
countability. Ainda assim, disseminam-se nas anlises da literatura instncias empricas
com mecanismos incertos ou incompletos de sano. Alguns exemplos ilustrativos: ex-
perincias participativas de teor mais informativo, em que cidados ocupam posies ins-
titucionais para subsidiar a formulao das polticas pblicas em sua fase de planeja-
mento; casos em que membros da sociedade civil monitoram o desempenho do oramento

18
Como visto na seo 2.2.2, a sano ocorre pela ativao de instncias que contam com mecanismos
formalizados, ou mediante mecanismos no institucionais, e portanto incertos (framing).

26
governamental, mas cujo ponto final de incidncia se concretiza na realizao de audin-
cias pblicas uma instncia de carter informativo; e oramentos participativos, que
possuem um mecanismo de sano institucional a integrao de demandas no ora-
mento governamental cujo comportamento incerto, dada a capacidade de governos de
alterar a pea oramentria ao longo de sua execuo (Wampler 2004).
Falar em accountability para lidar com instncias empricas que no realizam um de
seus elementos centrais sano conceitualmente pouco preciso. Entre os riscos de
faz-lo, est a possibilidade de disseminao de um olhar ingnuo e pouco apurado. Por
exemplo, considerar os ganhos de transparncia oferecidos por instncias pautadas apenas
em trocas informacionais, como benefcios accountability democrtica stricto sensu po-
deria esfumaar a indagao de questes fundamentais aliadas ao conceito: What are the
chief instruments of accountability; how are they related to each other as to the larger
objective of achieving accountable governance; which instrument is likely to be most
effective, and in which context? (Jayal, 2007, p. 106-7). Autores pertencentes ao campo
reconhecem este problema, e tomam o cuidado de relativizar o pertencimento de suas
instncias empricas a uma noo mais estrita de accountability utilizando termos como
foras pr-accountability, atores pr-accountability (Fox, 2015, p. 356), e co-go-
vernana para a accountability (Ackerman, 2004).
Mas, se reconhecem esta limitao, por que insistem em considerar casos no com-
pletamente pertencentes ao core concept de accountability? Ao realizarem este exerccio,
os autores reproduzem uma intuio fundamental, de que, se aplicada a instncias emp-
ricas especficas, de maneira isolada, accountability como controle ex post dotado de me-
canismos institucionais de sano (o que se chama aqui de controle enftico) constitui um
crivo excessivamente exigente de entrada na anlise. E mais. Uma vez que accountability
diz respeito a um processo mais amplo, reconhecem que no haveria sentido em excluir
das anlises instncias que a rigor no se encaixam nessa definio mais enftica. Estas
instncias podem oferecer subsdios importantes ao processo mais geral, por exemplo,
definindo regras e responsabilidades que mais tarde sero monitoradas e devidamente
objetos de sano, ou ento monitorando atores e os responsabilizando para que outras
instncias lhes apliquem sanes. fato que accountability necessita sanes, e isso no
pode ser perdido de vista. No obstante, tambm possvel defender que estas podem ser
mais bem compreendidas analiticamente, bem como seu poder potencializado empirica-

27
mente, a partir de etapas anteriores em que o controle operado de maneira menos enf-
tica. Voice needs teeth to have bite but teeth may not bite without voice (Fox 2015,
p. 357).
Os prximos pargrafos traro alguns exemplos para fortalecer a ideia de que esta
intuio, que receber o nome de dimenso arquitetural-processual, est presente de
maneira constante e disseminada em diferentes vertentes da literatura de accountability.
Em relao s instituies hbridas, esta dimenso pode ser colocada como uma es-
pcie de ponto de encontro entre vises mais exigentes da incidncia social (participaci-
onismo) e estudos focados na lgica da eficincia das polticas. No primeiro caso, h o
reconhecimento de que as experincias mais valorizadas pelo iderio participativo seriam
aquelas com maior poder de inscrever preferncias e demandas sociais sobre o funciona-
mento das polticas pblicas experincias, pois, dotadas de mecanismos de sano.
Ainda assim, autores tm chamado ateno para a relevncia de no pens-las de maneira
isolada, e considerar ganhos que poderiam surgir de sua combinao com experincias
que obedecem a critrios menos exigentes. Para Gurza Lavalle e Isunza, por exemplo,

[d]eve-se considerar com cautela a gradao pressuposta [no continuum


entre informao, responsabilizao e sano], pois, ainda que formas
mais complexas e estveis de controle social sejam preferveis do ponto
de vista da democracia participativa, seria um equvoco supor que for-
mas mais pontuais de controle sejam desnecessrias ou suprfluas. O
quid reside nos efeitos esperados de cada forma e nas combinaes de
repertrios permitidos por andaimes institucionais complexos (Gurza
Lavalle, Isunza, 2010, p. 32, traduo livre, nfase adicionada ver tam-
bm nota de rodap 17).

Estes mesmos autores tm ido ainda mais longe, considerando a constituio de arquite-
turas institucionais de interao entre experincias de inovao democrtica como uma
estratgia analtica para que exerccios comparativos sistemticos permitam caracterizar,
em diferentes localidades, regimes de controles sociais democrticos. Em sua anlise, por
exemplo, atribuem caractersticas gerais dos regimes de controle democrtico no Mxico
e Brasil aos formatos de arquitetura a partir dos quais suas experincias se organizam
(Isunza Vera 2011; Isunza Vera and Gurza Lavalle 2012). Interessantemente, os autores
que analisam instncias hbridas ligados lgica da eficincia dos servios pblicos tm
chegado a resultados parecidos, ainda que em um movimento oposto. Advogando por
alternativas institucionalmente mais demandantes que aquelas contidas nas prescries

28
das agncias multilaterais, estes autores tm argumentado a favor de modelos de experi-
mentao institucional que aludem a elementos relacionados dimenso arquitetural-pro-
cessual. Algumas das estratgias defendidas por eles tm sido: capacidade de conectar
acesso informao e caminhos possveis para induzir mudana; combinao entre me-
canismos de accountability punitiva e preventiva; caracterizao do processo dinmico
de interao entre capacidade de ao coletiva e acessibilidade de instncias horizontais;
e cadeias de integrao federativa entre instncias hbridas (Fox 2015).
Esta compreenso articulada de seus objetos de estudo, transcendendo o foco na
capacidade de sano de instncias especficas, no algo exclusivo aos que pensam ins-
tncias transversais. J naquele que seria um dos textos fundacionais do tipo horizontal,
ODonnell alude a um embrio desta dimenso, apontando que a eficcia das instncias
de accountability no o produto de agncias isoladas, mas de redes de agncias [...]
comprometidas a defender o Estado de Direito (ODonnell 1998, p. 115, apud Wampler,
2004, p. 78, traduo livre). No mesmo sentido, Mainwaring tambm a menciona, porm
j de maneira mais sofisticada, relacionando-a justamente questo conceitual da sano.
O autor defende que uma relao de accountability deve envolver a capacidade de aplicar
sanes a atores que ajam de maneira irregular (legally ascribed sanctioning power).
Ainda assim, discorda que esta capacidade deva ser uma exigncia depositada sobre todas
as instncias de accountabiliy. Defendendo uma concepo mais prxima da realidade do
mundo institucional, o autor argumenta ser suficiente, para caracterizar a accountability,
a insero em uma relao entre instncias que, consideradas em conjunto, acessem in-
formao, imputem responsabilizao, e apliquem sano.
Accountability cannot exist with no sanctioning power; some capacity
to redress wrongdoing by referring a case to other venues (especially
the justice system) is critical to systems of accountability. As denned
here, however, accountability does not require direct, legally ascribed
sanctioning power. Agencies of oversight are expected to refer possible
wrongdoings to actors that can impose sanctions; this indirect sanction-
ing power suffices to characterize a relationship of accountability
(Mainwaring 2003, p. 13, nfase no original).

No caso de instncias horizontais, este reconhecimento evoluiu para uma agenda de


pesquisa voltada explicitamente compreenso da integrao arquitetural de instncias
no processamento de aes sobre irregularidades estatais. Para a literatura de web of ac-
countability institutions, esta a questo central. No Brasil, por exemplo, esta vertente
tem investigado aes administrativas e criminais sobre a corrupo estatal luz da ca-
pacidade de cooperao entre diferentes instituies de controle, tais como Controladoria
29
Geral da Unio, Tribunal de Contas da Unio, Ministrio Pblico e Polcia Federal. Os
autores (Aranha 2014, 2015; Filgueiras 2015; Taylor and Buranelli 2007) tm apontado
para a falta de coordenao entre essas instituies como um fator de sua baixa efetivi-
dade no combate corrupo, identificando problemas tais como sobreposio de respon-
sabilidades, ausncia de rgos dedicados coordenao, e concorrncia entre as prprias
instncias. Diagnsticos mais gerais, realizados por vertentes mais enfticas desta litera-
tura tm visto a constituio, no tempo, de redes de mecanismos governamentais e no-
governamentais de accountability como o mecanismo explicativo para o sucesso do
combate corrupo (Blake and Morris 2009).

***

O interesse deste trabalho no , obviamente, o combate corrupo, mas sobre a


compreenso mais precisa da incidncia de instncias de inovao democrtica, particu-
larmente conselhos gestores de polticas pblicas, e na interpretao da mesma a partir de
uma concepo de controle democrtico, utilizando distines conceituais oferecidas pela
literatura de accountability.
O exerccio de ampliao do escopo de aplicao emprica do conceito de accounta-
bility realizada ao longo das ltimas dcadas trouxe novos contedos teoricamente rele-
vantes. Isso permitiu que novas experincias, tais como as hbridas, especialmente rele-
vantes para este trabalho, fossem compreendidas a partir dos crivos conceituais de ac-
countability. Esse exerccio, no entanto, no veio desacompanhado de imprecises con-
ceituais e, ao passo que mais complexa reconheceu-se a accountability democrtica, dois
principais desafios conceituais foram projetados pela literatura: como contornar proble-
mas decorrentes do alargamento da concepo temporal ex-post, e da relativizao do
elemento da sano. Com o enfoque em instncias hbridas, marcadas por algum grau de
institucionalizao, mas cuja riqueza da atuao transcende suas limitaes no que tange
ao atendimento risca dos critrios mais exigentes da accountability, este trabalho adere
ao esforo conjunto de autores que defendem que estas instncias, mesmo que no sejam
a consubstanciao cabal do conceito, podem ter seu papel desvendado de maneira pro-
veitosa a partir de sua utilizao. O conceito de accountability valioso, entre outras
razes, porque fornece uma estrutura clara a partir da qual interpretar experincias emp-
ricas, e permite pensar teoricamente seu papel, comparando-o com os papeis de diferentes
tipos de accountability. A sada para no alimentar propostas ingnuas ou pouco precisas,

30
todavia, consiste em escolher analisar estas instncias a partir de um conceito menos en-
ftico, porm compatvel: controle.
Mais especificamente, o trabalho advoga pela utilizao de uma qualificao alter-
nativa do conceito de controle, chamada aqui de controle difuso (em oposio quali-
ficao enftica com que se pode compreender a accountability). Esta qualificao acre-
dita que uma estratgia promissora para interpretar o papel de instncias de inovao de-
mocrtica a partir do controle envolve, por um lado, diminuir o nvel de exigncia no que
tange tomada de deciso estritamente ex post e sua capacidade de sano e, por outro,
trazer ao primeiro plano (utilizar como crivo de entrada) a insero das experincias em
arquiteturas processuais de controle sobre autoridades pblicas, ou sobre tomadores e im-
plementadores de decises pblicas. Como visto acima, esta dimenso arquitetural-pro-
cessual tem sido valorizada pelas diferentes vertentes da literatura do tema (mesmo as
que no lidam com inovaes democrticas) como uma maneira de pensar conjuntamente,
sob o crivo da accountability, instncias variadas no que tange sua capacidade de aplicar
sanes de maneira ex-post. Aqui, a dimenso arquitetural-processual se colocar como
uma estratgia profcua para lidar com instncias hbridas, que no atendem cabalmente
ao conceito de accountability, assumindo uma viso explcita quanto s suas limitaes
quanto produo de expedientes de accountability. Diferente de um conceito enftico,
em que a relevncia das instncias empricas depende do quanto se aproximam do for-
mato decises ex-post com aplicao de sano, no controle difuso, a relevncia das
instncias ser medida a partir de sua posio no interior de uma rede maior de instncias
que exercem controle.
Para a anlise, o aspecto arquitetural do conceito permite desenhar essas redes de
instncias que exercem controle (sejam elas hbridas, horizontais ou mesmo no institu-
cionalizadas). J a introduo do aspecto processual procura permitir interpretar o papel
destas redes, ou das instncias no interior das redes, para a realizao do controle demo-
crtico a partir das decises tomadas por elas e de como estas decises incidem sobre
momentos especficos da poltica pblica (sendo a accountability, apenas um tipo de de-
ciso um tipo particularmente relevante, verdade em que o controle exercido de
maneira retrospectiva e mediante aplicao de sanes). Aliar as arquiteturas, por sua vez,
s aes desempenhadas por suas instncias em lgica processual, coloca-se como uma
maneira possvel de traar diagnsticos mais agregados no que tange ao papel dessas ins-
tncias ou das arquiteturas para o controle democrtico.

31
A utilizao do conceito de controle permitir pensar a arquitetura brasileira de par-
ticipao em uma lgica processual que prpria da maneira como instncias de accoun-
tability so consideradas. No se estar meramente analisando conjuntos de instncias
participativas que podem ou no operar conjuntamente, mas sim instncias que operam
desta maneira em seu exerccio de controle. Isso permite sugerir interpretaes dos pos-
sveis significados tericos dos conselhos. Separar analiticamente os conceitos de con-
trole enftico (accountability) e controle difuso, por sua vez, permitir trazer contribui-
es para desvendar que tipos de controle exercem os conselhos, quais as especificidades
de decises de controle enftico, e quais suas possveis relaes com as decises de con-
trole difuso.

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