Capitulo 1 Presidencialismo e parlamentarismo: sao importantes as instituigdes? ANTONIO OCTAVIO CINTRA As democracias contemporaneas nao seguem um Gnico e rigido molde na organi- zagio de seus governos, gute, a0 contririo, podem configurar-se em sistemas diversos, mediante variagées nos seus componentes eno modo como eles se combinam uns com Os Outtos. © assumto “sistemas de governo” tem merecido crescente atencio no campo da ciéncia politica e dos estudos constitucio- nais nos Gltimos decénios, tendo-se acirra- do 0 debate sobre os méritos ¢ deméritos do parlamentarismo ¢ do presidencialismo. Falar apenas de dois sistemas constitui, po- rém, uma grande simplificagao.' Tanto ao campo do parlamentarismo, quanto no do presidencialismo, h4 uma boa vatiedade de tipos. As diferengas entre, por exemplo, o parlamentarismo da Gra- Bretanha e 0 dos paises escandinavos, 0 da Itélia ou o da Austria, para nos restringis- mos a uns poucos casos, s40 enormes. Também 0 “presidencialismo” se diferen- cia de pais para pais. Além, por exemplo, do presidencialismo dos Estados Unidos da América — pais que inventou o sistema - existem 08 presidencialismos dos paises que sucessivamente foram adotando essa con- figuragéo politica na América Latina, ao longo do século XIX, mas com muitas variagées com respeito ao modelo inicial. © presidencialismo, sob diversas formas, tem sido também adotado em algumas das novas democracias, entre elas as que sucede- ram 4s ditaduras do antigo bloco soviético. Nem se podem ignorar os sistemas hi- bridos, geralmente englobados na expres- so “semipresidencialismo”, a qual, contu- do, alguns autores objetam, por ser rétulo Ginico para contetides diversos? Finalmente, nao se deve omitir o siste- ma de governo de assembléia ou conven- gio, pois em alguns momentos da historia constitucional de varios paises, sobretudo a Franga, as concepsées politicas que fanda- mentam esse sistema ~ entre elas a idéia da supremacia da assembléia sobre um subser- viente gabinete — ganharam forga. 1. A importancia das instituigoes Uma divida muito comum a enfrentar antes de tratar de sistemas de governo é a de saber se essa problematica tem importancia, 1. A terminclogia “sistemas de goveruo” para designar presidencialismio, parlamentarismo € modelos hibri- dos segue a adotada pela Constituigio Federal, no art. 2° do Ato das Disposigi torias 2. Ver a observagio a respeita na nora 33 -s Constitucionais Transi-Pata muita gente, a respesta é nip, Pata essa pessoas, as chanadas questOes institucionais cairiam na dea da “superestrutura”, const tuindo, portanro, formalismos sem mai con- seaiiénci. ‘A moderna cigncia politica, porés, tem estudado as instituigées politicas com reno- vado interesse, pois foi de instituigées, er uillima insténcia, que se starou durante a vaga de democratizacae presenciada no quartel final do século XX. Com a imaplosio das ditaduras, indusi- ve no Leste Europeu, foi urgente definie como iia funcionar 0 novos governos. Foi preciso redigit novss constitmigées. Os participantes das negociagoes de que elas re- sultaram tiveram de escolher a modalidade de governo democrético que desejavamn, € responder 4 inieras indagagbes. Como se- riam selecionadas as autoridades executivas © 05 representantes nas assembléias? Que sistema eleitoral seria adotado € que resul- tados se esperava de seu funcionamento em termos da representagao politica? Qual © grau de minus dependéncia enrte Precuti- vo e Legislative? Quais os poderes e com- peténcias do Executivo, quais os do Legislarive? Quem faria as teis, quem as implementaria? Como se constituiriam os governos? chefe de Estado e 0 chefe do governo seriam a mesma pessoa? O gover- no assumiria a forma colegiada ou haveria uum cargo hierarquicamente superior 208 deinais? Diante de quem seriam responsi- veis esses governos? Teriam os governantes poder para lidar com emergéncias, editan- do decretos com forga de hei? Essas perguntas € svas correlatas tratam de instituighes, pois sto instituigées, nos 4 diversus formatos que podem assumit, que a clas respondem. Uma coisa écerta: os pat- cisipantes das rodadas de negociagiv que visaram 4 redemocratizagio nic as consi- decavam irrelevantes para seu futuro politi- cae, partamro, no desearcaram a rarcfa de eofrenti-tas. Para a moderna cigncia politica, as insti« tuigies perruitem as pesivas e grupos coope- tar, regular ¢ permanentementt, ¢ de modo confiavel, em empreendimentos comuns, necessarios a vida em sociedade, As insti- tuigoes estimulam cercos comportamentos dos eleitores € dos proptios politicos ¢ par- tidos, e desencorajam atttros. Se os homens se organizam politicamente pata lograt fins a0 alcangaveis fora da politica, os compor- tatnentos induizidos pelos sistentas de gover: noe pelo sistema cleitoral vao facilitar-Thes a tatefa ou tornd-la mais espinhosa, Cada pats demoerstico tem sua organi- zagia politics peculiar, surgida do enfrentamento dos desatios deparados 30 longo de sua histéria, mas hii uma grande difusio internacional de modelos instinicionais entre as sociedades. Assion, por exemplo, 05 vonvencionais de Fuadéltia, nos Estados Unidos, se inspiraram em Montesquieu, cujas idéias vieram de obser- vagio e interpretaga0 do governo inglés no século XVIEL, Em anos recentes, a Consti- tuigio democratica portuguesa (1976) se inspitou no semipresidenciatismo da Cons. rinuigée francess de 1958 ea espanhola (1978) buscou, na Lei Fundamental alems, © emucial instituro da *mogao de censura ‘comisertiva”.* [As varias familias de governo democri- fico tém sido comparadas nos dltimmes aos, Pela Lei Fundamental, o psclamente aleaio rera 2 confianga de usm gabinete pela cleiyio do que deve suhwsiea-la, © que evita amerregnos sem governg ata, seu desempeaho tem so avaliado & luz Ge diversos critérios, Ha hoje rouito mals ‘atormagho sabre elas do que rinte ou tein- fo anos atts, o que permite uma discussto nals esclarecida de seus pomtos fortes e frar (os para a3 eventuais escolhas institucfonais das novas democtacias. “Trasemos, agora, dos sistemas de governo. 2, Prosidencialisme © pactamentariamo 2.1 0 presidencial © presicencialismo é 0 sistema de go- verno em que 1a) hd wn presidente, ao mesmo tem pe chefe dogoverna e chef de Es indo" byw presidente ¢ escotbido emt elei- edo poplars sex measdata, bere como o dos parlamentates, é prefixed, nao ipedendo 0 presidente, excetd 21 hipotese do impeachment, ser de- mitido pelo voto parlamentar. nner» Legistativa ser dissoteido pel presidesstes a). a equipe de gaverno (o ministé no) é designada pelo presidente ¢ eresponsivel perante ele, M20 fe- ante o Lepislation.* ‘Armatriz do presidencialismo sko 0 Estar dos Unidos, caja sistema de governe também se conhece como sistema de separayio ou divisdo de poderes, expressio esta que poe anfase em se elegerem independenterente 0 jpeesidente, por um lado, eos depurads ¢ se- adores, por cutto lado, ¢ em desempenba- rem sua anges com ees anton fproca A eleigio presidencial nao apenas fer com basante independéncia com elagio 4 dos congeessisas mas, também, pode serine dependente dos priprios partidos politicos ique vio representarse no Lepislauvo. Por outro lado, no presidencialismo, os parlamentares ~ depurados e senuadores ~ nto Fespondem pela impleinentacao de politicas = pelo exercicio do goveme, como acontece ro siserea parlamentar, em que 4 rsio#ia tum st partide ow uma coligagSe de partidos — €-co-tesponsivel pels politica governamental- “Tratarse de fangoes ~ Jegislar ¢ imple- mentar — hem distintas uma da outza no jpresidenciatismo, em que o Legislative vora ‘© chefe de Estado eepresenta 2 naao % pais de governo, No parlamensarissio, 4 em gers, pop: tnenderidor no procesto piiico teri sa are gant? Sera pment separa rsenes pede havens 8 fa Bp © oii, yaad € een ne tee mo pvamens Tye a dice modelo ea eae perme 9 prams moe 6. REMGphtuncsceroize cen io toner pein STs oid wen ty pido Com Mele dn de cess pa SB ees rane po © edoros pecsidegcais, comra a vomtade fp chefe de Endo, tanto wm monarcd Codepea de governd, conpuante POS uencta na opiatn pabica. ipe de munis, mas em geval ‘A err0 jalurmente leilo © nao «em Bt fo candidate a presdencia centuans ernst #6 ‘fnanciamento pivoca da e2rpanha pres jos os paride poden pesder mp! Tandidato presen ca spre parade sev grande v8 sere Oils ” ‘da cipule do partido. plano solic, o 0 chefs do govemo exerce 28 fungtes (rma Sinem peidente m2 oi sa exercer um Papel pervase pars & vanee 0 patlamenta, Como veremos Tals See eee natema, cpl eeaponsabiide 0 vig camité de campatan 3 rest para a» cand dee oct eee com peor recta ve pritstas penne 3 en palin nana tporene-e Comeleis, sem responder, coutudo, por sua implementagio, Quais as implicagées do zegime de sepa- ragae de poderes pata o funcionament do governo? Pade 0 Executive ter eficacia sem © apoio parlamentar, no obscante esse apoio nio ser condigio necesséria a sna so- borevivencia? Sio possiveis varias images. Nos Bsta- dos Unidos, ocurre as vezes 0 “governo di- vididio”, a simagio em que v presidente per- rence a um partido, enquanto a maioria, em uma ou nas duas Casas da Congresso, € do outro, Mas “governo dividido” ndo signif: a impasse insuperdvel ¢ paralisia, porque o presidente © 9 partide de oposigéo podem hnegociar e chegar a acotdlos. Praticara, en- 120, o chamado governo hipartidétio, © qual 2 opinias piblica norte-americana muito louvs, Para haver governo bipartidtio, os partidos nao podem ser rigidas organizacocs paucadas por adesio inamovtvel s uma ideo- logia. De modo geral, os parties nocte-aune- ricanos sie pragmicicos € pouca coesos, 0 que permite conperagio por cima das lishas partiditias + or Durante bastante tempo, a ciéncia poli- ‘dea e 98 constitucionaliscas dedicaram muir ro menos esforgo ao estude do presidencia- lismo, enquanta sistema de gaverno, do que 40 parlamentarismo, Nos tilrimos anos, 20 entanto, tem-se superade fal sieuagio. A produgSo académica subre o presicen- Cialismo foi em boa parte deflagrada por un influente texto do cientista politico Juan Linz, que, no final dos anus 80, questionou a adequagio do sistema presidencial 2 cor solidagav e estabilidade democraticas.’ Os novos estudos mosteam a diversida- de do governo presidenctal.”? Diferenciam- ‘© of sistemas presidenciais uns des ontras, por exemplo, em relagio aos poderes a dis- posigao do presidente da Repitblica. Alguns esses poderes Ihe sio atribuides de modo formal, nos textos constitucionais, ¢ Ihe possibilitam influéncia aa elaboragio das Ieis. Outros poderes the advém da lideran ga sobie sen partids. Um presidente que li- dera um partido majoritério ne Congresso estaria, em principio, mais bem petrechado para fazer prevalecer suas posigocs nas tomadas de decisao do que um presidente ‘Contato, surgem 3s veves impasses nas cepaviagdes. Nesias cirastdacias, as duas partes butcam, cada tama, gsahac 2 mpiniby plbliea para sic jogicia comua o adeereria. A btiga partidarte se converte mink briga naw apenas entre Geis parrdas, eas também entre oF dais pocetes, Nos Extades Unido, 4 eleies afiliado a uma pequena agremiacio sem for «2 patlamentar, (Os presidentes podem exercer influéa- cia sobre a produsao legal via poderes reativas e pré-ativas. O vero € ¢ mais valio- so poder reativo dos presidentes, mas hi vyetos de diversa natureza & farga, Em al- ‘guns paises, basta uma maioria relativa para © Congresso derrubitlos. Em onteos, ne: nnlum projero, exceto 0 ozyamento, $¢ tor ra lei sem a concordancia presidencial.! O quorum mais comum de derrubzda de veto € ode maioria absolura, que adotamys (Constituigao Federal, art. 66 § 4°), mas a Argentina, o Chile e os Estados Unides pe- dem quornns ainda maisaltos (maioria qua- lificada de dois tercos} (© ver pode ser total ow parcial. Nos Estadas Unidos, por exempl, » presidente sé pode velar um projsto por imteire, Em ‘ourros paises, como o Brasil, pode vetar um projeto parcialmente."? O vete parcial € umm importante poder, pois quando 36 0 veto total € permitido, se hd paries do prajero com que o presidente concorde, veté-to por inteiro significa jogar fora beb§ com a diya do bane. Enire os poderes presidencias pré-ativos, sobressai o de baixar decretos com forga de lei, $80 exempto as nossas “medidas provi- sorias” ¢ os decretos por razones de necesidad ‘yurgencia da Constituigao argentina (art. 99), nela introduzidos em reforma de 1994 O poder de editar decretos-lei da muita vantagem au presidente sobre os outros par tisipantes do jogo politico ¢ uma alta capa- cidade ofensiva. Se, por exemplo, enire nos, o presidente inunda a pauta de decisbes de Legislative com “medidas provisérias”, tor- nase difcil a este poder deliberar antes de os cfeitus dessas medidas se ternarem sereversiveis, razao pela qual raramente se- rao elas derrubadas Shugare ¢ Mainwaring chamamn camber 2 atengio para o uso estrategico dos decte- ros-lei pelos presidentes, que, por meio de- les, podem sondar até onde a maioria do Congresso aceita iniciativas de politicas € moiificagsies na status quo. ‘Além dos decreraslei, os presidentes po- dem, cambém, ter a iniciativa legistotiva emt ceras drcas crticas da politica piiblica: 0 or sgamento, a poktica miliar, a criaglo de novos rgdi0s e as leis relatiyas 2 tarilas © crédito. Em muitos sistemas presidencial:stas Ji mita-se, ademais, 0 poder de emendar do 11. Caso da Exquadon, em que a alterativa, para o Congresso, €recorter a uit referende poplar sabre congress dio seo eadh fo anos, Auim, » ends i 2 ads quit stom, coinidem con ele goc peste ses inane doit atin tem poet pode ero ncn tao aenat, canto dims, pels penko vo pera de ears vo Congrewe, Nese also che grande = probabilidude de “governo dividiaio”. * oom " 9. Gee de an Line cel em srs eines noid ede 4 1940, hs vs orusués se encotaem liar Lamont (Ong) & obo portamentania 61 Yaslo:tdayiSanare, 1991, sob o titulo *Presidencislnme: ou Paslamentarisme: faz ia diferenga2", p.61-120. ‘Ne beral dos 200850, o cents pole Pmusas V Nerey ‘ex umna comparaio ense¢ purlamerenins e 9 pese dessa, em seu hvrn Th anztun of plc syuems, Loncres Reilege and Kefes Pal, 199 ext wadighs epenol: sn de a ema poltica, Maced: Edna Tecnun ely alge asus anes, Car Fri empeeendera um ambicoso efor de corpora or atensn eon na Sado hantsnre postive do presfencshsmo, Use Car’. Pledech Constatiend!poceaneat sod Amoctas. Boston bn td Company. 1980 10. Nes pate, segs as pcesetagoes de Marhew Scher Shagaet« John M. Cace, em Prete ant ‘oni, consittnal dean snd lctorl Synamace Cambie. Cambrg: Unisys 1988, zd Scott Mainsaing = Mathew Sobeng Shugatr, Pusdentsn ont demracy fe Fat fonenee Cambrige: Cambridge Usivewiy, Baan, 97. proie vetlo, 12, ReneS ia conatigio Fades" vero pau somenteabrangerd oxo integel de aig de tigen de ncao ou de alines" Phrane 9 regime rats # Contigo 30 fart eta ene, 6 Mode gato vero pods tambo, set» pane dan dee ements tepectales wo 52" 1a, Cit dea dates cajresiee monemecanse ee por hao get em aot de = Sel pucidecias out tens de acces dels nats pe oe Fran sigue, sab pena de ‘eareco proj ime. Aincn sconeogtyopesdenic tr Je celeron ose Sento quer pent © que conser puna nel us, Taek Shears Manag, podee ravatve de invita legates on ees dress 8 to peidesse vin pee regalo. See ao desea sat «lcs nua hee ue 4 ative legisla € 2. dimleuncire pide “eparrr o sass comm a barge = nso ems prgetea Congresso. No Baal, 1S Thtadecie Real ia, hse at ote leds tea pene do peared Reps, Zoot ns se que fem ou ediiqam een de aie Aude vs dapora yer cag de Seo tngies. oy empeges pices siniagio dette autaysie on amet de soa cena Ge tigamaagie sam sea e dna, snes butte © orgamene, enn s PMEDE € pe SPM dan tentsPresidencislisimo @ partamentansmo: sav atipurenics oo Congresse. Tal se dd, entre nés, no tocanre 10 de tei do orcamenta anual, sb tendas compativeis com i de diretrizes arga- smentdrias, Essas emendas devem indicar os Fecursos necessitios para realizar o que pro- Poem, recursos que devem, alii disso, pro- vir da anulacao de despesss,!* Nos recenres estudos sobre o presiden- cialismo, dé-se énfase a0 papel que nele cxer- ce © sistema partidirio. Mainwaring e Shagart chamam a ateagae tan fragmentagio, quanto para a di partidos nele presentes. No que diz respeito a0 grau de frag- menragio, com um sistema fragmentado ou, pelo menos, com um némere muito grande de partidos, poderemas rer presiden- tes minoritésivs, com dificuldade de imple- smentar uma plataforma de governo. Precisa- Fo eles recotrer ao clientclismo paca obter apoio ou tentardo passar por ima do Con ipresso e dos partidos." ‘Quanto a disciplina partidatia, os auvo- res observam que ranto os pactides muito iseiplinados quanto os com fraca diseiptina suscitam problemas no presidencialismo. A disciphina fraca leva a negociagées individa- ais do Executive com parlamentares ¢ com liderancas regionals. Se ia di eves nacionais tornamese os it preferenciais para as negociagées, mas po- dem surgie vonflitos sérios se 9 presidente ria parlamentar. Nas novas constituigées presidencialis- tas, a ia de um sistema partidétio confidvel parece kaver induzido os consti- tuintes a dotar os presidentes de poderes maiores, precisamente para evitar paralisia de devisées © petmitir-Ihe superar impasses sem infringir a5 normas legais. 2.2 © parlamentarismo Assim se earacteriza 0 parlamentarismo: 2) 0 governo tem legitimagio em geral de sua maioria, formacke pro um partido singielar ox por uma coli gacdo de partidos: ») 0 governo sobrevive enguante a assembléia poate ser dissotrida termino da tegistatura, Diferentemente do presidenciahsmo, 0 sistema parlamentar busca uma integracio opinica entre Parlamento ¢ Executivo. Em alguns casos, come na Gri-Brecanha, ha praricamente uma fiesdo des poderes, Exe- cutive ¢ Legislativo surgom de uma mesma base, o Parlamenta, que indica, sustenta ¢, Jamentares € ma como 0 ‘em alguns aspectos, a parecer mais pré mo so presidencialismo brasieice do que, por ‘exemplo, a0 parlamentarismo briténico. Uma das matzizes do sistema paslamen- tar é, precisamente, 0 sistema briténico, Nele, 0 Executive, exercido por um colegiado — o gabinete — prevalece sobre 0 Parlamento. No pdlo oposte, demico do conjunto dos sistemas parlamentares, houve as experi cias francesas durante as II] ¢ TV Repabl as, nas quais se faziam e desfaziam 05 gabi netes com freqiiéncia, em detrimento da pereepgie popular da seriedade e legitimi- dade do sistema politica.” Entre esses tipos extcernos de parlamen. tarismo, hi fétmulas intermedia a lema, que se aproxima da britinica em alguns aspectos, mas que, diferenremente desta, no repousa emt apenas dois partidos parlamentares, 0 que a torna mais deper dente de governos de coalizao. Assim como ne caso do presidencialis- mio, € essencial ver 0 sistema partidério que 6 base ao parlamentarismo. Sie on nao necessérias evalizbes de pacndos para for mar 0 governo ¢ exercer o poder, sempre com responsabilidade perante © parlamen- toe com a confiangs deste? (© governo parlamentar € exer: cendo 0 pxler um grupo de pares, ainides num ministério, conhecido como gabincte, podendo eles pertencer ou ado a um meso partido. G gabinete pode apresentar, pelo menos, us distintas contiguragies, de acor- do com a posicéo nele ocupada pelo pri- meiro-ministe Asim, o primeiro-ministeo pode estar aci- sa dos demais ministros, vore primeiry so- dre desiguass. Pode também ser 6 primeira tare desigazis ou, finalmente, 0 primeira ex- .* Come se evclarecers na apresen- taglo seguine, resulzam essas configuragées, ‘em boa parte, do tipo de sistema patti existence no pals. Analisemas, pois, as eo! figuragoes. Primeico sobre desiguais: €a sieuage do primeiro-ministro beta do pastido ajo Harold Wilson, Margaret Thatcher ou Tony Blait, por exemplo, forar ou sia os lderes dde seus partidos ©, por essa saz ram ao paste executivo supremo, quando 0 partido conquistou a maioria parlamencar. Usamos “partido”, no s vigora, apresenta dois partidos domiaantes, tendo os restantes pouca expresso parlamen tar, mesmo os Dewiocrata-Liberais, que, apc sar de razoavelmente vorados nacionahnen~ te, néo tm votos suficientes para lograt a inaioria relativa em muitos distrites eleite- rais, nfo conguistando porranto cadeiras, Nesse modelo, o primeito ministro difi- cilmence cai por parlamentar. Pode ocorrer, porémt, deu com Margaret Thatcher, de © préprio partido, por decisio interna, afastar o che- fe da governo e designar outr subsoméle, No caso da primeira-minisera“ ‘Thatcher, fo: ela substitulda por John Mav jor ta lideranca partidéria ¢, em conseqiién- cia, na chetia do gabinere,”* 0 elcitorada britinies sabe, a0 vorar, que tim dos partidos vai conguistar ¢ maio- sea absoluta de cadeiras.*® Sabe, também, que esse partido fara de seu lider © primeciron ‘ministro, que vai organizar o gabinete. Sabe, finalmente, sctem os titulares das pastas ministeriais os membros do parlamento de wsior destaque ay pactide majori Os munistérios de bierarguia esis sio comandados por deputados veteranos, Os deputados calouros teri de aguardar sua ver e1n furutas eleigbes. © primeizo-mniniscro excolhe os demas ‘inistzos € pode, tambén, demititos. Tem status clatamente superior a0 déles, No sistema britanico, por conseguinte, ‘© partidy parlammentat majoritério govern, uma comissao de parlame:tarcs desse par tido - 9 Gabinete - lideca a assembigia ¢ dirige o Execusivo, O sistema erige-se sobre ‘igicle disciplina partidiia © paclamentac, produto da evolugio histérica do sistema a0 longo do século XIX. Os partidos tém programas, otgarizacao interna, lideranga. No parlamento, configuram-se nitidamen- te sitagan © oposicao, cujos membros se hierarquizam em fungio de antigitidade © cexperiéncia, soja no governo, seja no “gabi rete-sombra”.? Enueiagamse o Exceutivoe Legslanivo, sendo grande mimezo de parlamentares mi- nistrose secretsrios de estado, Ogoverto esi Presente no proprio parlamento ¢ 0 parla mento estd no govemo. Alem disso, « fun- do do parlamento, enguanto assembleia, € diferente da que exerce cm ov:tes paises parlamentatiscas, pois Ihe cabe diminuto Papel na elabotagao legislativa. © eraballo nas cormissées € minimo, por serem os pro~ jetos preparados pelas praprias burocracias tninisteriais ¢, de mode gecal, nto se espera do paciamento, enguanto assembléia, gue Ihes faga modificages substancisis. © principal papel do parlamento, uma vez formado a gabinete, é 0 de foro de deba- te das grandes questOes nacionais.? Una in portante parte desse dehare se dé semana mente, quando o primeiro-ministra vem 20 parlamento para uma sesso de ing fe ser mats vor do que o lungo do tempo, 2 cedut wabada poe para astimir a responeabildade de Boverno, 22. 0 censiaa politica be Shadow Calaet) & a argos parser do parade e frau etdadcvepotorng parle, que ihe Se elo panda nas seigacs, pats € cura em dst vs, cuda vo elagenda tm depend undo colovado (maior reltiva} gana 2 cades. Fase long de temp et 9 mee padi, oi erates meres nao alos de tarzanbo expresivs nacionsimen, i's pela poarizagan distitat entre ws davis PC, cos se para expor as politicas adotadas ¢ defender ‘os atos de govern. Em sunta, v poder politico esté unifies: go &.a respousabilidade da maioria, por meio do gabinete, claramente fixads, O de- putado da maioria sabe que, sendo a maté- ria importante, nao pode votar contra © governo de seu partido, sob o riseo de des- titulo, A fidelidade partidéria 6, pois, es sencial,ea disciplina rigidamenre aplicada* No sistema politico britinico exisie uma carresta parlameatar. Os depetados nova- (os devem passar por uma aprendizagem 56.08 seniores aspiram a posto ministerial, aca ser primteiro-ministro, o deputado pre- isa rer galgado a lideranga partidria, numa caminhada pelos postos ministerias de se- gunda ¢ primeira grandezas, Nao hd, por rant, hipstese de um aventureiro empol- gar a diregio partidiria e, menos ainda, a chefia do gabinete. Primeiro entre desiguais: ésiciacae do Nio tem cle o mesmo chanceler alema poder que seu colega britinico. Diferente- mente deste, nfo precisa ser 0 lider maior do partide. Mas, chegando s0 comando des governo, goza de mais poder do gue os de- mais ministros. Escathe-os ¢ cambém pode ern ‘A Alemanha nao (em um sistems bipactidirio, mas afasta-se, também, d pul verizagao partidéria, Ha és, quatro, no 2H Seo deputade desobedece 4 orientayae de vata do pantide, soa pos maximo cinco partides, em ambiro nacion repeesentades no Farlamento,"* Em yer: para constituir 2 maioria, 40 mecessér agées. Fstas no constiruem aliangss frageis, constantememte sob a ameaga de desergao deste ou daqnele parvicipe menor. ‘Ao vottr, 0 cleitor sabe que sett partido, caso atinja a maiotia, fard de seu lider 0 chanceles, cabendo ao parceiro menor da coligagéo um papel mais modesto, mes ain- da assim relevante, Por exempla, durante 0 petfodo em que a Democracia Crista do now o contin, os eleitores sabia que 0s Liberais seriam seus parccitos no governo, cabendo thes, tradicionalmente, # pasta das relagées exteriores Uma importante caracceristica do. par- lamentarismo germanico & 0 voto de des confianga construtivo: em vee de puta e si plesmente dersubar um gabinete por uma mogic de censura, a malaria deve fazé-l0 pela elsigio de um novo chanceler, Com » parlamento assume uma responsabi- lidade diveta coma governabilidade do pais, nao podendo simplesmente derrubar um parecenda ser excelente invengdo cunstitus sional. A Espanka também a adateu na Constituigde democritica de 1978. Primeiro entre iguais: nesta tercewna se fcard seriamente 1 deneeo Afotads Em casos graves, sua carceiea poll pode ser encerrada, pois « partido tem estrito conercle save or candidatase nao 0 detxard co mambirs, fechanda- lhe 2s portas da pol Major valewse do expediente em 1995 a votagao. Ci 24, Antex da uificacto, a¢ D#i8cipa pa Lihcsie Depoin, wegram ns Verdes ApOS a unficagio, os ex-comanists ain ineegeam 0 tol dos pride com slquma expreso, rns pedwima eeigio, Aa Yezes, pode fon 1. Para doxpar even eats recorrem a votes de conPanga acoplados com 2 ameaca de diol wader de ix erbeldes, 08 prumesras ‘de tadsituagio, 0 gabinete resulta de umta coliga- «80 de partidos, obtende cada um seu nzco de poder, nav se supondo, em princip hierarquia entre eles. Nao existe, earmpouco, ‘ori para tn fungie da posigao do pri- 10: primus inter pares tum voto de desconfianga, cuem todgs, nao tendo © primeiro-ministra 6 poder dus sistemas anteriormente descritos ide demir ministros, caso ache conveniente. Ese tipo de patfamentarismo decorre da muhiplicidade de partidos. Freqiientemeate, nenhum deles é capaz, por si s6, de formar ma maioria, pelo menos uma miaiori via de regra com muitos parceiros, a ‘quem cabe formar e sustentar o gabinete, Té nde existe, como no caso briténico, a ceste da sobre quem sera o primeiro-ministzo, € preciso definir quem ganhou a cleigiv, o que nia se sabe na au séncia de um psrtido majoritarie. Sé vai saber-s¢ qual a maiotia a0 cabo das negocia- © processo de formagéo do gabinete, hum contexto muhipartidario, comeca, de modo getal, com 0 chefe de Estado (o- nnarca ou presidente} designando um pel como primeiro-ministra, Este ¢o- Cas Reautledge, 1994, p 255-4 mega a articulat © ministério © 2 preparar tum programa de governo, mediante ego siages com outeas liderancas param es. Os gabinetes de coalizao serao, no. mente, submetidos a0 parlamento, pois 0s mes do gabinete deverao ser do gosto de s4 maioria parlamentas, Com prazos cuctos para a formagio do. gabinete, as coalizdes pactidarias tenderao a segnic padroes jd testados, procurando-se Patesiros com quem jé exista uma tradigac de aliangas. As negociagées obedevem 2 uma seqiién- cia. Um conjunto de partidos interessados et constinuir um gabinete esboga uma lizio, Se ainda faltam voros para aprov: podem optar por compé-ia com miais partic dos. Num certo ponto, purém, os pattici- antes prefecem para « busca de parceiros adicionais Um esnudiowo dos governos dc coalizio, Kaare Strom, observa que, 35 ve7es, 0 parti do do primeiro-ministro escolhido, mesma formar o gabinete sozinho, com apoin ape- nas de seu partido e tentar governar na base de apoios de coligagées legis em funcio de matérias especificas, © chefe de Estado pode também, em vez de dirigir 0 convite a um lider de parsido, para que inicie 0 provesso de formagio de Roverno, co:vidar dizetamente un grupo de partidos ja cecididas a se aliar Em alguns sistemas paslamentatistas mulipactidétios, podem surgir gabinetes de codlizbes minorities ‘coman nos . Dinamares ¢ também no © Espana, nda, Franca, [ea ldo’, : + dois resultados passives no parlumentarismo slo. 19 Suécia © Nornegs (p‘edominancia das Social-Demact posevetnalguas onal 2605 om, ademaisy nao) isp ame & partamentarisina: s8o importantes as insttvigics? *| assembléia se rerna soberana, cria ¢ decru- ba gabineves subservientes, av sabor da con- juncera ‘O multiparidarisme nao necessaciamen- ‘e inviabiliza © parlamentarismo, mas, quan- do extremo, pode levar ao assembicismo, cada pattici procutando extrait o mixima de concessies ent fungdo de sua essen- cialidade & sastentagéo do gabinere, que passa a viver num clima de constante chan- fagem, sendu freqlientes os votos de dese confianca. Diante da fugacidade desses ar ranjos, o verdadeizo poder desloca-se para ahurocracia estatal, que passa a ser 0 tnico piter do sistema, Assicn resume Sartori os tragus distirui- vos do goverto de assemibleia: Do gubsmete iio tidera o parte. mrenite: Ji) 0 prder nio asta wnificurt, mas sie disperse « atomissdo: ad a respumsabilidade se diluis We) adiscspiives partickiria é bibea ove nada; © 05 primeiras-suiniseras ¢ seus ga bimotes ute tam comedic de gir com rapidee ¢ decision, PID as couliedes navanterte resuivem seus desacordas ¢ estilo sounpre in- certas sobre © apoio legishittwo: frulmente, PH} os govermus samais podem agir e Fahar om unissome c cum elaress. (Os exermplos das Hl © FV Repablicas fear esas S30 as insidncias ciassicay de parlamen- turismo propenso a0 governio de assembléia.?* 29, AND Repiiblica era, sugesivamente, apele ds Se a verceme assemblefsta existe no patla- mentarising, nao € a iniea possivel, zodavia, como 0 atestam a evolugdo histérica britd- nica e as escothas corstitucionais, bastante comscientes, feitas no periody posterior Segrinda Guerra Mundial, pot paises como a Alemanha e, mais recentemente, apis 2 queda de prolongadas diraduras, Espanha ¢ Portugal, que se afastaram desse tipo de ‘entagio, sem falar da propria Fransa, com a Constituigao de 1958, que corrigiu as car sacteristioas dos sistemas anteriores. Dougias Verney identifica em alguns sis- temas de govertio parlamentar teagos origi Ratios da visaa assembleisia. Por exemplo, @ exigéncia de que os gabinetes tenkam a aprovagio da assembléin, depois de esco- thidos. Para ele, seado os “governos de vonvengio” tipicos de monwentos pés-revo- Juclonacias, costumam desemhocar em dita duras unipessuais, como as de Cromwell, Napoledo, Lenin ou Statin.” 4. O sistema semipresidencial A miodalidade hibrida do sisema presi dencial tem suscitado, a partir da Constivur slo francesa de 1988, interesse internacio nal, por teptesentat, part maitos analistas, uma saudavel convergéncia do parlamenra- Fimo e do presidencialismo era seas metho- tes aspectos, Mas 0 semipresidencialismy foi inventado, de faro, na Alemanha, durante 9 periodo conhecido come a Repiblica de Weimar. (Os redarores da Constintigao de Weizmar finham era mente evitar um parlamentarismo ‘epiblca de depweaiis”. Carl Friedrich eferece umes interessante andlise dessa fase ds historia poticca feancess, Velu-se (J. Friedrich. Cowstitutionat vernon 5.172, 30, Douglas Verney: Andis do fos sstems potiens, Madtid: Forel Tecnen, 1961, similar ao da Franga, entio na sua I Repé- blica. Para tal fim, contrapuserar um pre- sidente forte ac parlamento, pois, em caso de assemibleismo, © presidente teria compe- téncias constitucionais para corrigit-The os excess0s, Essa sovasio constitucional, alent de deficiéncias no seu desenho, se den tam- bem num contexto de extrema conturbagio da vida alena em todas as esfezas, com re- flexos na politica, nao tendo sua operacio sido suficiente para evitar a ascensio dos nazistas e 0 colapso demoeritica O semipresidencialismo foi redescoberto alguns decéaios depois, na Fraga, Em 41958, em plena crise da guerra da Argélis, general De Gaulle, entio 4 freate do ge- verno, enearregou uma comisséu de jristas da redagiv de novo texte: consticucional para por cobro ao assembleisme da IV Re piblica, que a tornava incapar de lidar com a emergénci# nacional, Pela nova Constituigio, a Franga teria um presidente ndo elcito pelo partamento, datado de poderes bem maiores do que os os chefes de Estado no patlamentazismo clissico.”” Em outras palavras, o semipresidencia lismo francés tem uma estrutira de poder dual, com um presidents © um primeiro- ministre que compartitham poderes signifi- cativos. O presidente ileiea de ser um chete de Estado, com fungdes cesimoniais, pas- sando também a compartilhar algemas pre rogativas de governa com o premier. Este responde perante 0 patlamento como qual- quer prmeiro-ministro parlamensarista, comasida a opetacio cotidians do goyerne € ceca a maquina admunistrativa, sobretudo: na politica interna. Os paderes do presidente sko mais ge- rais. No dizer de um dos mais importantes estudiosos do semipresidencialismo, Maurice Duverger, 05 principais poderes presiden- ciais sa espasmédins. Nao sio precroyati- vas normals, senio poderes excepcionais, para usar com parciménia. Nao so poderes de decisio, sendo poderes ou de evitar uma decisio, ou de submeter essa decisiv 20 povo (Por exemple, mediante a dissolugiv do par- famento ¢ a convocagio de referendo} © presidente nomeia 0 primeiro-minis- tno «, pedindo este demissio, poe terme a suas fungdes (art. 8° da Constinnicso). Pode Solicitar ao parlamento uma nova detibera- $80 acerca de uma lei ou algumas das di Posigées desta. Pode convocar referendos, ainda que no unilateraimense (art. 11)- Tode, apés consllta ao primeizo-ministro € aos presidentes de ambas as cimaras, de cretar a dissolugie da Assembléia Nacional, A Constituiglo também parece reservar Ihe os assuntos de defesa ¢ de politica externa. Como tem funckonado, na pritica, a in- sergio de um presidente, direramente eleito ¢ dotado de poderes, na maquinazis do par Jamentacismo? Na Pranga, tém ocorrida daas situagdes. Numa delas, 0s parsidos que clegeram o presidente ¢ lhe dio apoie constitueta a mmaioria parlamentar. Na ontra siniagio, sf minoritirios. No primeiro caso, o presidente &a figura politica dominante, senda 0 primeiro-mi nistco um politico de sua escolha, afinado com as direzrizes que ele deseja imptimie 20 governo. No segundy caso, temas 0 “go- verne dividido”, que os franceses chamam “corahitagio”, 51. Iniialmente.o presidente sera eles par um amplo colég. vleitoal, spas ements de 1962, passe & leigae divers, em dois tornos.Essa divergéncia de imaiotias rem sido enfrentada através da e den da uposigio major a & logo na io de sua pratica semipsesidencial, As- sim, desde o comego, o presidente teve suas ungies conrestadas pela maioria parlamen- tare o sistema portugues fei seado empur- rado na diregio de um parlamentarismo de corte mais clissico, menus semipzesidencial do que o francés. O presidente foi-se tor nando um chefe de Estado, com poucos poderes concretos para interferir nz pokti- ca cotidiana do pats, Tal siruagao f formalizada, com a revisio cons de 1982, aliss, FlUSpMEEiCISHIN © alam Mmneteniv, sou On) portuguesa de 1976 Peeava por nao aclarar as responsabilida: des dos dois chefes. Dava-se, na linguagem deles, uma dianguia competitiva, exacerba- ademais, por nao ter © presidente de entio, Ramalho Eanes, filiayio partidéria, Disnre dos confliros que essa stribuigio de poderes gerava, as forcas puliticas decid? tam pela revisio constitucional de 1982, a anal zetirow do rexto muitos dos poderes presidenciai, entre eles o de demitir gal 1105, reservado agora para s8es excepcionais de ameaga as inst democraticas.™ Tarbém os poderes de solugto da assembiéia rornaram-se mais res- ttitos ¢ 0 poder de veto foi diminuida.> 5. Parlamentarisme ou Parlamentarismo, presidencialisno e sis temas hibridos de governo nia sio apenas objetos de escalhas inst 2 dyramus. Cambridge: € Friedrich o seguince, “Em fone "o. unbos representantes inerin. Para eles a Repiilica de Weimar encarnava Repibles freneess, ee Soberg Shagact e Jaks M, Cares, Seude sdo 0 pono alemso, era cle obrivado 1h, Comsttional govermme ca padle dem cages democri uetivamence menures do hades de coabitagto, que podem ser pre cid com a vonvergencia de snioriae Nes dente forte, seahor de comperéncis vonsite apiram com sabedoriae pvitaran: contruntos, resident, : ton i Tio, 998 Soe Nop de Wee do gabinete asia 80 pr rad democracy Guvesm quanda tal se tor ound, ames. A dltsronga desde rexerado para suas nicativas Je pottica, 4 quand caem ditaduras, mas taro Fe eém matéria de acalorados debates na igo pablica mais interessada nos assusntos politicos. Durante a fase formativa des principals sistemas de gaverto demacritico, na decor- ret do séeulo XIX, ja havia pattidarios € deeracores de cada um dos modelos de go verno que se iam delineando."* A controvérsia ressurgit, durante a redemocratizagio do final do séeulo passa redagio de novas constiuigé ‘Gonado, levantou davidas sobre a adequa Ge do sistema presidencial 4 consolidagao domocritica.® ‘A argunrentagio de Linz e outros con tea o presidenciatismo tem-se estribade em vitios pontos. Entre eles, caracteriza-ve 0 ptesidencialisio como um jogo em que 0 vencedor nada deixa para os outros com- petidores."* Nesse sistema de governo, ven. cedores e perdedores do jogo palitico “sao definidos em fungio do mandato presiclen- ial, perfodo durante o quai no ha espe ranga de mudangas ... os perdedores tera0 de esperar quatro ou cinta anos para ter ab gum acessu a0 Poder Executive ¢, portanto, para participar da formagio de gabinetes © Jaan Linz “Presidencialismo on Parl ‘1 obeda parlamencarsta. Sto Paulo: IdespSumars, 19 38. Ea que, aa termmologia tériea, se conhece 52. Jus Lint, “Preaidencr seus parti- Essa caracteristica alimentaria 0 ymbém, a rigidez dos man. datos no presidencialismo, que impede a adaptagio de governo € Le bes polisicas cambiantes. No parlamentaris- mo, os instinwosda dissolugie do parlanento ¢ do voto de confianga trazem fexibilidade. Aponta-se, além disso, nos sistemas pre . 4 contradigio entre a necessd- de de um Executive forte © a arraigeda suspeigde com respeito a0 poder presiden- cial. A pr ig30, tipica dos pre- sider sa atitude suspicaz. Ademais, na evennalidade de governos, 10s ~ pois partidos pequenos po- dem eleger presidentes - pode faltar apoia parlamentar, sobsetado em rario da inde- pendéncia das eleicdes das dois poderes. O decorrente imobilismo pode levar a galpes e saldas exseaconstiniciomais, Sendo fraca a anvtoridade do Executivo ¢ faltando meins instimucionais de preencher 0 vacuo resul= rante, sofrem a estabilidade pol govecnabilidade. Nio menos importante & a eleigau pre sidencial diveta induaie aventureiros com2 J4 no século XIX, faziam-se ctiticas a0 presidencialisnia, mesmo o dos Estados Uni- ddos, Walter Bagehot, na segunda metade dar quele século, achava diffcil encontrar pior método de escolher um governante do que 0 me” Quase cem anos de- ois, 0 constitucionalista Kael Lowenstein falava da ineficidncia da maquinatia presi- dencialisra, is recente, Terry Moe ¢ exploraram as virtua. lidades dos dois sistemas em reemos de pro~ w eficazes 110 campo do chegaram a conclusoes des- favorivels a0 presidencialismo. Contudo, ndo tém faltado defensaresdo sistema presidencialista, Matthew 5. Shugact = Scott Mainwaring éesfiam argumentos a ele favoravei tos desses argumentos strat que as supostas fra- quezas desse sistema também tenbam sexi lado positive. que competem uma com a una, a da presi- déncia € a dv Congreso, parece aos autores poder encarar-se positivamenre, por aumen= tar 05 grants de escolha do eteitor. Este pode, como 208 Estados Unidos, vorar nur candi- ‘dato 2 presidente de um partido ¢ num de- putado ou senador do ourto partido e, com isso, contribuir pars evirar demasiada com centragao de poderem qualquer nm dos dois tomos, Em termos de dois requisitos democrs- {ic0s, accountability © ident pateee-thes que © presidencialismo se sai bem até mesmo, melhor do que certas mud dades de paclamentsrismo. Accountability significa responsabilirar-se a auroridade go cor ¢ prestarthe F prever quem vai ‘sao do resultado eleitoral, quais forsas po- wvernar, em fun icas estarde coligadas no governo resul- tante da eleigao, Nos contextos smultipartidirios, o pre 42, 43, Marrow Sobery Shugar the terms ofthe debate", em Casnkuidge: Camaerdge Uni mpeteate pare enftentir uma premente crise, nao poder cema expecia mente calvlade para colacas 1a mmjeigie di Renio prov sdeseonberida”, am Walter Bageh rT sidencialismo prove accountability, pois hi escolha dieeta do presidente ¢, se existe a norma da reeleigio, essa accountability & -acrescida, pois 0 eleiter poders cecomper sof ov ptnir o governante quando ele candidararsse a novo mandato, No parla- mentarismo mi governos surgidos dos arranjos pés-eleito- ais podem carecer de accountabil @ eleitor fica sem condigées Ge premmiar ow ccastigar um determinado partido 2a el a0 nau saber que partidos vo coligar-se para formar o governo a partic das negociacoes Quanto 3 ident aplicade pelo cientista pol 1a amostra de paises parlamentarisras europeus mostrou-os com baixos valores Ou seja, sendo o parla- artidério, os eleirores nessa caracreristic mentarisma m otam, mas nfo salem que govern vai te= de seu voro. ‘Os mandatos fixos do presidencialismo tampouo ptecisariam ser vistos apenas no- to cra favor da fle- jdade, que © parlamemtarismo oferece, patece arma de dois gumes a Mainwaring ¢ le pode sigaificar inca- toral, Para esses autores, a compatibilidade enize coalizées muleipartidarias ¢ estal jente na Furopa, pode nio set a outras reides. Idade de remover o Bxecuti- vo, propria do regime presidencial ¢ atribu- ta negative para seus criticos, poderia tam- bém ser vista do Angulo favorivel da critica ao presidencialis. ‘mo, de ser jogo de soma-zero, também po- deria aplicar-se a0 patlamentarismo maja~ maioria parlamentat pode nao tefletir se quer a maioria do voto populac.*’ Adem: ponderam eles, a énfase no presidencials- mo como jogo de soma-zero faz vista gros- e contrapesos, que atenvam a. Afinal, se 0 presidente te cutivo, ainds pecmanece o outro poder para 43 oposigao desempenhar sew papel, sem fa- lar nos demais aspectos «lo presidencialis- mo quando combinado com o federal fem que o poder central necessita compor-se com os poderes estaduais, Na verdade, vm presidencialismy como o bras é policéntrieo, sendo © poder presidens fato contrabalangado por outros nucleas de poder Mais recentemente, Shugart desenvolveu toma instigante hipsitese sobre a mnaior ade- ‘quagio do presidencialismo a paises menos desenvolvidas, sobrerudo nagbes grandes ¢ complexis, com desigualdade na distribui- cho de renda e disparidiades no desenwol mento regional, casos do Brasil, México, Argentina e Russia, entre outros, Para Shugert, ao parlamentari a tastes ns Henne of Comms, ac the pe of 35, 1999, sive goods insistema consolidado sobrerude mos paises europeus - existem partides com orien (Go nacional, capazes de por em pritica tides, os pleitos de orientagao nacional tém condigéo de pre politicas governamentais, é:nos paises latino-amerivanos © outros do mundo subdesenvolvigo, mas também tos paises da ex-Unio Sovistiea, 05 gabi nnetes parlamentatiscas seriam muito insté- vsis em razio do mulripartidarismo, expres- sdo das clivagens de toda ordem, inchisive socials € regionais, que divider essas socie- dades © n30 podem ser ignoradas. Se, para atenuar o multipartidarismo, se adotasse sistema eleitoral majoritari ‘orgasse uma ayrepagéo ia 0 tisco de e processos eleitorais que mantesham 0s par- imentares ligados a suas bases regionais", sm perder a capacidade de eleger & Exec Figueiredo e Limangi questionann a to tivo na cireunscrigio nacional ¢ investiclo a autoridade para levar adiamte potiticas me cionais. Essa amtoridade reques, para o pre- sidente, poderes reativas e prd-ativos, como ‘8 antes descritos, que o capacicatiam a con traporse 35 eendéncias pacricularistas dos legislativos fragmentados. Para Shagart, essa configuragio de po- temas presidencialistas desiguais, com agu- ses vegionais ¢ grande extensio geogrifica, Nesse ambiente, as chances de © patlsmentarismo ter éxite Ihe patecera reduridas, Pode-se encarar o problema de outro Angelo. Trata-se da aecessidade ou aio de governes de coaiizae, em funcio da frag- meniagao dos i mas partidos. inwaring falam dos presi ‘irios quando hi fragmenta- ‘io partidéria, memento em que surge difi- jade para governar sem recurso ao celismo out sem tentacio de atropelar Congreso ¢ partidos. Alfred Stepan Cindy Skach, 20 inves- Brasil de um bern idenciais¢ 2 des congveiisas, sendo ests pa voltadas para oF ategorlas ~ fiz geras, le do eiatema pe paculaistas produrides fo procewo de decides pode cevtesizar on incent 0 parlamentarisme do que ao presidencia- lisme eonviver com sistemas multipar- -se de dados erp do de 1979 a 1989, reiteram 0 argument. No parlamentarismo, paca os governos se formarem e sobrevivetent, Setia preciso contar com a aquiescéncia de uma maioria, Portanto, cam 0 tempo, 0 parla: mentarismo desenvolveria muitos ince vos para produzir coligagé ‘Ja. presidencialisino, na visio dos autores, teria menos incentivos 3 costura de coligar gies. Em fungao dessa diferenca, o parla- mentarismo teria mais facilidade de criar miorias duradouras a partir de coligagies moltipartidrias e, assim, maior capacidade de subrevivéncia com um niimero maior de partidos no Legislative do que o presiden- cialismo.” ‘José Antonio Cheibub, Adam Prrewarski @ Sebastian Saiegh, usando dados referen- tes a um periodo temporal bem (1946-1999) do que 6 usado por unia diferentemente, ‘Mesmo reconhecendo a vide mais curta das democracias presidenci onefronra corn as parlame ares, seit estudo. igenta as coligages ¢ 0 multipartidarismo de culpa a esse respeito. Rejeitam serem nvais gu legislativa e, a seguir, recursos extracons- icionais para comper o impasse politico. Seus dados mostram ser pequena a diferen- na fregincia de coalizdes entre os dois sistemas e ser duvidosa a associagéo entre coalizées € eficicia legislativa, medida pela roporgio de projetos governamentais apro~ vada no Legislative. Mesmo os governs minoricérios, de um Gnica parlonge de fatalmente levar a crises legislacivas 81,304 de projetos de governos minoritirios 520 aprovados nos sistemas patlamentaris- 13s € 65,296 nos presidencialistas, Em co estudo, Cheibub rejeitou camente a hipGrese da maior suscetiblidade das democracias presidencin- liseas a0 impasse legislativu, que Ihes causa- ia a queda." Pesquis abrangente, ranto quan- to 20 petiodo pare o qual as diados foram coligidos, como quanto aa tamanho da sstudada ~ a totalidade dus siste- mas politicos existentes no periodo — foi ‘empreendida por Adam Przeworski, Michael FE Alater José Antic Chesbube Fernando imongi, ses sobre a diferengs encte patlamentarisma & preskicncialismo no tocame a durabilidade dias democracias. Dizem: os autores: A durabitidade das democraci La A expec de vids da democracia sob 0 pres de wn barlanien tarismo & de se Muito pertinentes sto suas considera- ‘SOes sobre o sistema partidétio na explica- gio da diferengs norada de durabitidade centre 0s sistemas: Limongi, Demeenscy and Cambridge, LI: Cambridge quatro." Como 0 leitor pode ver, a disc bre os sistemas de governa é anual ¢ inconclusa, pois a estio eoriquecendo es rudos tedricos © empiricos numerosos. Pes quisas compararivas tém permitide avaliar a operasio desses sistemas 3 luz de varios térios, sendo importante tomd. deracio, nesta fase de conselidagio deme czitica, pela qual passam iniimeros patses, inclusive 0 20550. A preocupagio clissica ‘ours, os problemas de estabilidade politica capacidade de cada sistema de regular os conflitos, Quanto & avaliagio dos sistemas as—osestudos nao 52, Demouracy and Development, p.A2B-36, pose sel asvaves dese partidos, Ver Cal J Friedrich. Ce de sistema de govemd ~ rm impacto no modo de © govemo organizar-se para pro- ver os bens e servigas publicos. Essa problemética patece sor. Para Terzy Moe ¢ Michael Cal esd anres mencionadn, nas pol regulagao dos sistemas presidensiais, com a separagio de poderes, tende-se a constinuir “Srpos mais bucocratizados, presos a nor- may muito rigidas, que atuam ye com custos elevados ¢ redunida efi no parlamentarismo os érgaos encarrega- dos de politicas regnladoras se mastcan me: nos buroeraticos, sm amnacae mais flexivel ¢ Trarata e sic, em geval, mais sficaze pesquisa, certamente essencial a6 progres: so da “engenharia consticucional”, mas aia. a carcate de restes menos exploratsrios do que o levado a cabo pelos dois autores. de grande nimera de casos, emt que certas aphcado & masse de cas Semoceric government a cor tonal and Thevretea! Economics,Sugestées de leitura BAGEHOT, Wi The collected works of Welter Ragehot. v5. Londses: The Eeromist, 1974 The English Constitution. 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O contexte da epgso Presidenciatista A discussio sobre o sistema de governo mais convenienre para o Brasil rem sido in- zensa 20 longo de perodo republican, tal- vex porque a opcao presidencialista, feita sob a égide do positivismo militar, quando a derrubada da monsrquia, jamais teaha sido totalmente digerida por expressivas li derangas de nosso mundo politico ¢ ince- lectual. Pode-se especular s# @ Segundo Reina- do, sem a proclamagao da Repiiblica, nos retia levailo a oma cemocracia partamnenita- rista, como ocorren com muitas raonazquias européias naquela epoca. Bsa trajer6ria, em iregdo a democeacia parlamentarisca, pr vavelimente teria eshartado em sérios obs ‘culos. O Brasil de rade ainda era uma soci edade com muito baixa participagio polit ca, eleitorado mindsculo ¢ imensa popula: ao nutal, submetida ao poder tradicional dos donos de terra. © sistema politica imperial exa oligasquico, atrasado em relagdo aos sis- Temas europeus, que evotuiram para 0 go- ‘yerno parlamentar ao longo do sécule: XIX € comeso do século XX. Havia nele, condo,am esboco dasins tituigdes bisicas de competicio poltica & “conrestagio pablica’, insuficiente, por ctr to, pata earacterizar urn regime como de- mpocrético, mas pelo menos voltado para a diregSo certa de uma monarquia constitu- ional, pattantentarista e democratizada" A Republica cortou a possibilidade desse des- echo. Ji nos primeiros anos de nosso presi- dencialismo, Silvio Romero @ criticava com vigorasos argumentas, Pata Romero, tevia sido melhor se houvéssemos withado 2 va 1. Ao estadue a furmayin histénca das desoctacls comtempeviness, Robert Dab distinguin cass dimen- ses a9 louge das quis 1 regimes evaliem na dies slemoceiica. Una deos, 0 gras de “comtetagao ables", consiste ma prrubildade de Maver wiva epericdu, com hbecdade de covwpehs, por ion pac os, puts chegar ao poverno. A ova dumensio & o grade inclusdo do sistema: que garcela d2 pown pore participar das iggtimigGes de “comtestaczo publica"? Dahl mupela a evolugio democrtica 26 longs dos dois eizos, desde 0 ponto de partida das “hegemonias feciadas” ate @ éventual desfecho plenacience demcerivicn (polidequicn, em saa retminologin) Ver Kebert A. Dahl. Palyarchy: partiipavion and opposiion. New Haren: Yale University Press, 1971. Belivar Laroumer adap esse esquema, engl banda a “euntenagie publica" na dimensio “lortalecimence do sistema representetna” © enceranda 0 tra de includ mas vasiamenc: como “descuncenteayio cosieecondaniea”. Noss insti umpecis Camishavam sa diregio positva aa Tengo do primeico eixo, ms flava les suite a percicer a ong do ourea, Ver Bollear Lamounien A demnvnacia brains wo lemuar do sseuto 21. Si Pauls: Poxdacio Koprad Adenauer. 1996, 6proprio Rui Barbosa, réo influente na redagio da primeira Constituigio republie «cans, parece ter accitado o sistema presiden- cialista com zelaSncia, por julgar © park ‘mentarismo incompattvel com o fede necessirio a0 Brasil Anos mais tarde, Rai maudou de posisto sobre a maréria, mas ja era tarde, pois 0 presidencialisino a essa aleara estava bem enrainado.? Bolivar Lamounier observa ter a prefe- réncia parlamencarista decatdo tapidamen- te a0 se consolidar 0 regime republicano es rabelecido em 1889, & principal razio para esse declinio foi, segumdo ele, a identifica do entre parlamentarismo © monarquia, A questio do parlamentarismo dificilmen- te poderia medrar na Primeira Replica, dada a prcocupagav erie dominante com 9 forralecinsemto da presidéncia ¢ do po- der central. 2. Parlamontarismo: tentatives de implanté-to No entanto, apesar dese empaxe cen- walizador, nota Lamouaier também a pre- senca de cragos consociativost na organiza: do politica republicana, desde os priaxirdios do regime; © federalismo, 0 bicameralisnie, ‘9 mandaro presidencial de quareo anos sem reeleicao — destinado a esfriar sentagoes 6 represemtagic: proporcionel (CAdigo Elei- toral de 1932), 9 multipartidarismo © as “grandes coalizoes”. Assim, apesar da ade- sio 20 presidencialismo, esses tracos da Re- publica Vetha teria permitide a sobrevi- véncia da idéia parlamentarista~ uum sistema de poder compattilhado' ~ juncamente com ee 2. Mer Stvio Rumete. Presidenciatsmo ca Firlamentarsmo. Rio de Jancco: Jost Olympio, 1958. Remora Peareamente entecipou, na dévads final do séculg XIX, a principals objegoes 0 prendcncialnans Iadas por viios aurores a0 longo do tam o mipact ooperigin entre amba 35 ederan. Os roporcionais, dae petmitem 2 sepresentagho das varias upsdee © pie favorsceriam a peesistéacis da tins parlamenta brtinices de giver de bo ipa, asseaador em 7 6 vepadio, por substanciat parcela da elite politica, a0 populisme varguista ¢ a0 presi- dencialismo plebis (© parlamentarismo teve uma chance quando instimnido pelo Ato Adicional,’ des tinado a resolver a crise politica advinda com a renincia de Jinio Quadros & presi- déncia ¢ o subseqiente veto militar a posse do vice-presidente Joio Goulart, em 1961. © Ato Adicional representava, porém, uma capitis diminutio para Goulact, eleiio dentro da regrs do sistema presidencial, que The daria, como presidente, as poderes ea- cos desse sistema, No novo sistema, foram-the retiradas muitas prerrogativas. Essa «diminuigao do poder presidencial, negocia- da num contexro de veto militar so vice- presidente, colon um estigasa golpista 20 paclantentarisme, do qual se valem até hoje seus opomentes, © parlamentarismo de 1961, nascido sob maus auspicios ¢ mma situago de eri- s€, operou mal, sabotado pelo presidente pelos prdprios Cito realizado, por antecipagao, em jatieiro de 19634 Ato Adicional de 1961 ins paslamentarismo puro, com presidente elei to pelo parlamento, mas com uma fase de tcansigo, So depois do mandaro de Goulart 5 presidentes passariam a eleger-se indire- tamente, pelo Congresso Nacional. Incuma- birthes ia nomear o pritacizo-ministso—cha- mado presidente do Conselho de Ministros ~ ¢, por indicagio deste, os restantes minis- ros de Estado. A exoneragio dos minis tros dependeria, ao entanto, da retitada de contianga ai la Camara ¢ ado de desisio presidencial, Para ter salidade, os aros dapresidente requereciamn a zeferenda do pre- sidente do Conselhio € dos cainistcos com- petertes. A iniviativa dos projetos de lei do governo era do presidente do Conselho, nic do presidente da Repiiblica. Nao ve previara decretos-lei ow medidas provisGrias. Uma seqitgncia dé mogies de desconfianga auto- sizaria o presidente a dissolver a Cimara dos Deputados e 2 vonvocar navas eleigbes, Com o regine antoritario instalado em 1964, afascou-se qualquer perspectiva de reconsiderar o modelo parlamentacista para © pais, pois o pensament militar tejeicava a idéia de compartithar poderes com um parlanienco, menos ainda numa sirmagao defimida pelos lideres milicares como de guerra cevolucionaria”. A classe politica a custo era tolerada, pois o estilo pariamen- tar de agit, com negociacdes ¢ arrastadas deliberaydes, era considerade politiguice. Um tegime centiado to parlamento € nos politicos crs a antitese do que os novos governaptes defendiam, A redemocratiracao, porém, dew novo alence aos parlamentaristas, que se anima: ram com a convocagio da Assembléia Na cional Constituinte. A comissao constitnis da para elaborar 0 anceprojero da nova Car ta foi presidida por Afonso Arinos de Mello Franco, parlamentarista de peso.” No seio da Comissio Arinos, informa ‘08 Bolivar Lamoucier, que dela participow, confrontaram-se defensores de posigées tl ferentes sobre o sistoma de governo, que cle assim ageupa: os presideucialistas puros, 0% Parlamentaristas mitigados,"* os adepros der u ib 9. Bolluar Lamourier. A opgao paramientarisa, 948. Defersores da presenca de wen eunistrowsuremalncou de wn galinetc com forte inflyenca presen {modelo fislandés). mas sem am pimeirorminiave dependence di combianga parbumetas Bobvae Lamounier A oped parhimentarisia, p67. 2 Aniepmoyeto Canstncionil, Brslie Clmara los Depurados, 1947, parlamentarismo dual, no molde francés, “contanto que 0 mecanismo de escolha do Primeiro-Ministro ¢ sua esfora de atuagéo fossem mais claramente partamentariscas do que v previsto na Constituigie francesa”, € 0 patlamenraristas puros. Na versio final do anteprojete, pteva- Jeceu a idéia do parlamentarismo dial* O presidente da Repiblica seria eleita direta- mente, pot maioria absoluta, para mandato de stis anos. Caber-theia indicar 0 presi- dente do Conselliode Ministros, “apés con- sulta as corremes polisice-partidarias que compdem a maioria do Congresso Nacio- al”. O presidente da Reptbiica poderia exonerar por inicistiva propria o presiden- te do Conselho (art. 233), que tambem po- deris cair por mogao de censwre ou recta de confianga votada pela maiotia absoluta da Camara dos Depurados. Nesse ponco ~ 0 poder do presidente de Repablica de exonerar © primeiro-minis- tro =, 0 anteprojecs da Comisséo se afasta- va do-semipresidencialismo francés, no qual, apesar de 2 indicagio do primeiro-ministro caber ao presidente, apenas a Assembléia Nacional pode decruba-lo. Ou seja, na pro- posta Arinos, tecfamnns o yabinete doplamen te sesponsivel, perante a Camara mas tan)- bém perante.o presidente da Kepéblica, Nao se comtemplavam decretos-fei ou niedidas ptovisérias no processe legislative. A-escolha de umm sistema paeiamentaris- 12 (mesmo mamendo a fignea de um presi dente elzite diretamente © com amplos po- deres, até mesmo 0 de exonerar morn imeiro-ministro) wtia sido uma Fer que © preskiente Salney Jee gato relations 39 > erBiie mandi-lo oficialmente, como stb Mie para Fomices debates, a5 Congresso onstrate”. . co eeppeie final és Asvemtbléia Nacional Constituince foi pelo sistema presiden- Galisa.* Os constitnintes, porém, aparen- a essa decisio, omente inseguros quanto 2 €5s vewaram-na com 3 estipulagao de que ha- area um plebiscito, cinco anos depois de Promulgada a Carta, no qual o eeitorade vTeveria opinat sobre o sisrema de govern ~ redencal ou palmentar = 48 forma = epublica ox monarquia constirucional reso lebacivo.oscongresits defer sores des sistema parlamentar cuidaramn de Glaborae detalhada proposts de sua estes fay que erientasse a escotha do clitorads xpressisse am comproriss® piblico qean- to no que seria implantad, ca30 @ veredicro popular fosse a favor de parlsmentarismo. ‘© modelo proposto seria, na verdade, semipresidencialy com presidente escollide fem eleigdo popular direta, a quem competi= Sia privativanteate “indicat, wonear € €X0- erat © primeira-cinistro e, por indicagin SKerg ot Minitvos de Eta” 6, cmb sdissoleer a Cimara dos Depurados ¢ con ocar cleigbes extraprdinatias” quando 30 Se Jogtasse a aprovasao de indicados a priv micito-ministeo ow do Programa de Governo de primeico-ministee cua investidura dives sido aprovada pela maioria parlamentar Th Lamune, oppo pelsmenttis, pA? TL Ree dtafchn opm present ee ps de earn «comers mite Ess de Ben gm a td do preter 48 Fs a wri cme sora de ger bolas A sebrevivéncia do primeite-ministto 00 cargo dependeria da coafianga de Camara ‘A mogae de censura, por sua vez, em lina ‘com ade parlamentarismo aleiio, da “:mo- ‘go de censura conscrusiva”, deveria “con- ter a simultanea indicagto do nome pata pri- meiro-ministeo ¢ do set Programa de Go- oh decisho dos consttaintes de levar a ‘opeao entre sistemas de governo a plebise- to fo} sleamente questionavel, pois essa con sla serve quando 0 assunto a ser votado redusive] a quesitos simples, para cespon dee com o “sim” ou "nao", munca para as juntos extremamente complexes sobre cuas opbes divitiam, e muito, 08 proprivs esp cialisas, como & 6 caso de sistema de £0- veto, © plebiscito, realizado em serembro He 1993, dew a vitbria ao presidencialism®, por ampla marge 3. Rosistéencias Por que a recusa a0 parkamentarisme? So fortes os preconccitas relatives a esse sistema, que levam 4 sua previsivel rejeigie Se, no plano da elite, logra @ parlumenta- fisme razodvel apoio, scia em sua forma mais pura, seja, crescentemente, sob a for ima dos modelos hibridas (os varios tips de semuipresidencialismo), ess¢ apoie ado 5 repete na opinido publica. ‘Actodita-se cue a tarefa de desenvolver 9 pais, modernizé-lo, romper os bloqueies 2 seu propresso, reqpeit concentragae de pm sues a 4 sxe deco pet Com popula em sea a me ode ter a mmacilate encurtade para quateo anos aden ceria games ads fe 8 cen uacesto. ae fizagin do andy presidsnciat €~poder mum lider carismatico, angide pelo mandato popular pata mudar © sistema. Nao se vé, no patlamentarismo, lideranca forte. Parece um siscenna de poder muito diluido, um govetno de deputados que fa- zem e desfazem guvernos a seu bel-prazen, descuranda da governanga. Os parlamen- (Gres representatiam, ent geral, interesses circunscritos, paroquiais, em constaposi¢ao 4205 presidentes, supostamente mais sensi- veis aes interesses modernos, do pats como um todo, pelo fato mesmo de se elegerem, em contraposigio 20s depucados € senado- res, na circtinscrigie nacional, Junte-ve a sais percepts 0 desprestigio do Poder Legislasivo perante a opinio pui= blica, problema alids de ordem mundia! nas domocracias centemporaneas. O governo parlamentarista nos prenderia, portanco, de acordo com esas percepcses, a0 stra. 80, a05 poderes oligéequicos cegjonais © 4 inoperancia institucional, Sdo percepgses enganosas no seu con juato, deixam transparecer exigencias conflitantes sobre nosso sistema de gover- ho presidencial. Um presidente poradar de ‘uma misséo revolucionaria, demiurgo, eshar- faria no sistema politico cheie de pontes de bloqueiu a tomada de decisées 0, sobretudo, 4 implemencagio delas. O presideme bras 4eiro tem de compor unia base de sustenta- ‘sio num congresso pluripartidirio, sera uma agremiagio majoriearia suficiente, sequer para gerantir a aprovagio de leis ordind- fins, As decistes exigentes de quorum os pecial podem ciar, a cada patceiro da eoali- 240, mesmio ds peqnenas ayremniagies, poder de batganha incomensurdvel em votagces conflituosas, Ademais, © Legislative & bi cameral, com 0 Senado equiparado & Ca- Mara em suas comperéncias e significanda ‘mais uma insténcia Jegislariva a superar na aprovagio de um projet. Ha um federalis- ‘mo real, do qual podem vater-se 03 oligarcas fegionais nos estados menos desenvotvides Ademais, a orgsnizacio do Judiciscio & ale tamente descentralizada € © Ministério Pu- blico tem ampla autonoria, ssa realidade traduziria um ideal de do- Mocracia muita mais “como biaqueia ao oder da maivria” do que como a idéia opos- {2 eujo cerne ¢ “a legitimacio eleitoral de uma maioria que assuma plenamente a res ponsabilidade pela formulagio ¢ implemen- Tagio de prograinas de governo”.* Come consegue moverse o presidencia- lismo brasileiro, nesse contexte de alto consociativismo, com apatentemente tantos blogueios ao ativismo, e lograr um minima de etivicia? 4. Com que ficamos: © presidenciallsme brasiteiro Séxgio Abranches, em texto escrito al- gun tenipo antes da promulgagao da Consti- auigée de 1988, identificava o presidencia- Tismo, 0 federalismo, 0 bicameralisme, 0 multiparidariscag € a representayie propor cional como “as bases de nossa tradigac re- Publicana”, Fssa conjugagio de institnros, sedimentada ao longo de decénios, expres. saria “necessidades e contradigocs, de nan Feza suctal, econdmica, politica e cultural, ‘que identificain histdrica ¢ esteuturalmen- fe © processo de nossa formagio social”, Mas esses varios elementos nem sempre co- exisriam pacificamente, Para Abranches, © conflino entre @ Exe- cutive © © Legislative “tem sido elemento historicamente ctitico para a estabilidade democritica no Brasil, em grande medida por causa dos efeitos da fragmentagio na composigSo das forcas politicas represeuta- das no Congresso ° da agenda inflacionads de problemas ¢ demandas imposta av Exe- wm Sou argumence, aponta csse autor a singularidade brasileira de combinar proporcionalidade, multipartidarismo ¢ *presidencialismo imperiai”, além de organi- zar 6 Executive com base em grandes voali- ries, O “presidencialismo de coalizao”, como o denorminta, coscuza as coalizdes 20 longo de dois cixos, o partidétio € o vegio- nalestadual. Na Republica de 46, 0 Brasil teria tido ‘weze ministérios diferentes, tomando-se por eritétio alreragtes aa composigiv do gabi- rete que promoveram imidanga na ocupa- ‘gio de ministérios pelos diferentes partidos = em nenburn €880, o governo sustentou- seem woalizoes minimas .. o calculo domi- inante zequeria coalizbes ampliadas, seja por razées de sustentagéo partidaeio-parlamen {ar, Sela por razes de apoio regional,” “Tatoo incorporayse ca pltaldade de centras de poder no amago do Exeeutivo, mediance um “alt fracionamente goverma- mental” entre virios patceiros, quanta 9 tentativa de escapar dessa incorporacio, por meiode “uma grand coals concentrada”, 1988, ps 17 Abrimches. “Tresidenciafsmo..", 7.225 U6 Wider. 728. 19. thier, p26 20. bidet 27 1s. Ver Sergio Abcanches, Prewdencialiamg de eoalizie: lem ‘netituional bride", Dedos, ¥31. 34. eran facas de dois gumes. © alto Fracio- namento dava ao presidente grans de liber- dade para “manobras internas”, pela explo- ragio dos choques entre as pareeizos, mas também o tormava prisioneiro de compro- inistos muilriplos, partidarios ¢ regionais, pois sua autoridade podia “ser contrascaca or liderancas dos onztos partidos e por li derangas regionais, sobrensde dos guverna- dores”.!* ; Jé 2 coalizao concentrada — possivel quando o tamanho do partido presigencial she permitia associar-se com niimero menor de ourros parecitos ~ dava, sim, maior au- tonomia do presidente em relagio aos par- ceiros menores da alianca, mas ele peecisa- va “manter mais estreta sintonia com sew proprio partido” e, sendo este heterogéaco, a autoridade presidencial continuaria con- fcontada com lidesangas regionais ¢ facgdes internas do partido. F 0 risco maior, atatha Abranches, “adviria de um zompimento do pariido cam » presidente, deixando- ape- nas com 0 bloce de partidos minoritétios 2 alianga”” Em sumo, o “presidencialismo de cvali 240” seria, na visio de Sérgiv Abranches, ‘uma sistema instivel, de alto riseo, sempre na depencéncia de seu desempenno corrente ede sua dispusigde “de respeitar estritamen- © 05 pontas ideoligicos ou programaticns considerados inegociveis, nem sempre €x: plicita e cocrentemente fixados na fase de formacao da coalizao”® branches osboga alguns dos cenérios Possiveis de crie 2 que o presidencialisme2 i 5 de eoalizao pode levar, inclusive tentativas Presidenciais de enfredtar o Congress © afirmat a autoridade numa atitude hoxa- partis on cesatisia altamente prejudicial @ normalidade democrétics" funciona 0 presidencialismo brasileiro Os consrituintes de 1988 nfo tocaram ne consociativismo da politica brasileira, que levs ao “presidencialisme de coalizae™ ‘Mantiveram, por exemplo, a representagio dos estados na Camara dos Deputados mu to desproporcional com relagio a suas por Pulagées. Conservaram, além disso, igual- dade de poderes entre as duas cimaras ‘Tampouco ousatam repensat ossistema ele ‘oral proporcional, conjugado coma repre- sentagio por escados, em vez de nacional Derain, entretanto, muita mais pode- tes formais ao presidente da Repiblica do que os cxistentes na Constituigio de 1946. Argelina Figueiredo © Fernando Limong), em trabalho recente, comparam os dois periados constitucionais e mostram ter 4 sora Carca incozporado, entre os poderes presidenciais, institutos intcoduzidns pelo regime militar, que fakavam ao presidente no anterior experimento democrdticos* Assim, 2 ndo-admissio de aumento pelo Congress da despesa prevista nos proje- tos de iniciativa exclusiva do presidente da Repablica (art. 63, 1}, Também a possibili- dade de ele solicitar urgéncia para aprecia- gio de projeros de sta iniciariva,? mas, so- bremdo, a comperéncia de editar decretos com forga de lei Fssa competsncia dos presidentes mili- fares foi mantida, apesar das dsperas cri ‘3s que antes the dirigiam 0s opositores do regime. A Constituicéo de 1988 chamon Fernando Henrique Cardoso transite 3 xa Dresidenci! «Liste Lista cn Sve (4/01/2004 “medidas provissries” aos novos decreroe- Fei, cuja nido-voragae pelo Congresso tom as ‘conseqiiéscias invertidas, se compacadas com a8 dos decretos-lei da ditaduca, Esses deere- tos ainhan a vigéncia esteadidla por “decur- 80 de prazo”, se no hionvesse deliberagio sobre cles. As medidas provisdrias, em prin- pio, caducariam sem essa deliberagie, amas, como podem ser reeditadas, esvaiu-se a dife- renga entre elas ¢ os decretosei. Finalmente, como lembra Carlos Petei- ra, o Fagcutivo concentra recursos politi- cos € financeiros de importincia estrarégica para os parlamsentares.** ‘Alem das gcrescidas competéncias do Executive ¢ dos reeursas politicns ¢ finan- ctires de que dispoe, Figueiredo ¢ Limongi mostram ter cambém ocorride concentra- giv de poder dentra do Legislativo.* Em estudos sobre a Camara dos Deputados, tm cles indieado 0 poder da Mesa ¢ das lide- rangas pattidarias de estabelecer a para legislaiva, cestringir © poder dos depute des de emendamento ¢ de Fazer destaqnes para voragio em separado, retirar matérias das comissfes para deliberasao ei cardcer de urgéneia, indicar parlamentaces para as comissbes permanentes, especiais € mistas gue deliberam sobre as medidas provisérias & também, de substitui-tos. As liderangas partidarias podem vorar pelas respectivas bancadas (voto de lideranca}. Alguns des- ses poderes nio existiam, ou existiam limitadamente, na Camara dos Deputados da Republica de 46 Tal conjugagio de fatores levaria, na in- terpretacio dos dois amtores, a superagio dos blogueios que © prevalente consociati- isto apresenta 2 romada de decisies © a caaperagio das dois poderes. Os dadas qne comparam os dois monicntos de nosso pre- sidencialismo democrético, a Reptiblica de 46 € 0 da Carta de 88, expaem, de fato, significacves contrastes em seu comport mento legistativo.As votagSes nominais ciplinadas dos partidos, por excruplo, sie muito mais freqientes no periodo pés-88, a despeito de a legislagao eleitoral perma- necer basicamente a mesma nos dois perio- dos. Hoje, os estitmulss dessa legislagao 20 comportamento individualista des pacla- mentares, prejudiciais & disciplina partidé- cia, parecem couttabalangados pelos novos poderes & disposicio do presidenre e pela concentragao de comperéncias, dentro do Congreso, nas liderangas partiditias. Cone iugados, os dois fatores produrem indices de disciplina partidiria bem maiores do que os do petioda 1946-1964. Carlos Ferciea concord com o diggnds- tico de Figueiredo € Limongi, Examing, porém, mais direramente, como o Executi- vo pode obter apoio nas voraghes de seit interesse, Na hipérese de Pereira, um fater estratégico & a liberacSo de recirsus para a execusio das emendas orgamentarias desti- nadas a levar obras e servigos as bases elei= rorais dos depurados, coisa vital ao seu es- forgo de reeleger-se. Desa forma, fecha-st 9 circulo: o sistema eleitoral enfraqueceria 05 partidos no plano eleitoral, mas 05 poderes presidenciais ¢ a centralizagz0 de decisoes 21. Augeling Cheibub Flgueicedo ¢ Fernanda Limongh overnmen performance in mulipares presidentialie”,srasaine py *Decsom making steueute pled pari, ad ade mmc Refs Pelt 0 Broader perspectva camparada, JapechGentre tox Beaalan Seudes, Unnecrokede de Grn Rio de Janeico, 27-28 de hn de 2002, Rat 64, $17, “O Presidente ds Re toate. 59+ Seno sau 3 smanifestaren. cade qua, sucess uniuida na orders do votagao” (Constnigén Federal), 1943), ries pend sla utes pon apreag de onetin de paige vets a Casita don Depuadone s Sac Polen) seen a, soberctamise 2 aerate yon atm demo sobre 2 propanigso, send esta assuitos, para que se ultene a 2A. Carlen Pereira, “Snatit onneciva in the braal fnvns forthe presents] succes in the oyslative Arena: the electoral polis, Centre or Bosslian Studies, 1. Anthony's Calege, University of Oatord, sd, Fececa sorts que, pata que 24 exiendas ae crgamento acim destindas 3 heneficiar sas bones eletorais cxecatad © deputade precisa Ja coopers je do Execitivo gue libers o» recur sg ientacion, © Exeeuit 93 ef competineia etraegicament, para premae os Dadlamentares £2. Vet Combes Fabian Santos. “Patvomagens « piider d¢ agenda na polfica brass", Dados, wl, a, 1997, pees. 24, Alm do texte citado, ver ov ensaios compulads pelos aorirer em Argchina Cheihub Figueiredo ¢ Feesanls Lincngi Executive € Legisatine ms niny ondem cansstucional. 529 Paulo; Ed, FGV'Eapesp, 19990 Sisteme de Govema na Brasil no Legislative os reforgaciaan rio Congees- os par- lamentares credenciam-se para levar bene- ficios individualizadas a0 e! Camara dos Deputados Todavia, além dos navos poderes presi- denciais, da concenttagéo de poder dentro /o-na Mesa Diretora e nas lide- rangas partidatias, ¢ dos insteumentos que 9 presidente da Reptblica pode mobilizar para obter votacoes favoriveis dos parla- mentares de sua base, podemos especular sobre outros fatares que levam ao vote dis- ciplinade. Nio responderia a votagio partidaria, concorde com a indicagio do tider, 4 um fator subjacente, coreelacionsdo Parcid tar, 4 sua posigio ao longo da dimensao es- Querda-dieita? Nas questées que se enqua- dram nessa dimensao, a orientagdo do fi simplesmente explicitaria @ pasigéa ideols- ica que o depurada compartilha com seus co-partidarios. Se nao houvesse partidos, Kinzo, voraria cle do mesma jeito, pois € di proposigia, cujasi ta os interesses da classe cont a qu: dos em sua ideotogia, jes que nA0 se prestamy a uma disciplina nas voragdes diminuiria, sem eft= bbargo dos poderes das liderangas.* Bolivar Lamouaier chamou a atengic Para e38¢ ponto, no camego dos anos 90, quando se discutiam as reformas econdmi: sas daquela década, Observava ele: As mudangas ... notadamente o de um processo de abertura econdmnica ¢ vefarma de Estado, ja bermiteon afirmizr que 0 sistema pas- viddrio brasileiro comecow a operar segundo dias légicas ou em dois nix eis distintes. O primeira & ivel Propriamente ideologicy, hoje pra camente redurido & nivel pode ser visualtzado como wn Brande sitio que engloba desde guies- 164s progra-midiicas no redutiveis frases no liar do séewlo 21. 530 Paulo: Fundasiv Koacad ball pioneiro cam £3 votagées na Constitute a lunge do eonsinasm opinigo bem mais aniplos se destaca- ram contra o pasta de fundo do nos so contiecido emaranhado do sighas. 1 de ontro modo, € como se fusndas, e no segundo sob a forma de dezenas de “gallos”: as sights que adquiren existéncia por meio de competents registro junto & justiga al tirar de cabega para baisto os “ga~ bos” partidérios & que se plantar no chao, deixamde as “satzes” ideo- Togicas an sabor dus ventos ... Lert questdes ideotogicas classicas, ota se simplesmenta a favor ou contra. A as terdéncias sem grande dificilda- de. No angaio de visao ent que se sitsa 0 cidaddo médio, porem, 2 inteligibilidade continua baixa até anessas uestoes, dade qu des que pare 27, De Gary W. Cox eM Berkeley. Universi légicas da sistema. Gary Cox © MeCubbins exploram outa i6ria no caso do Congrasso 0, que vale a pena consid. rat no Brasil. A fillagio pattidaria do depu- tado prediz-Ihe bem 0 voro nas votagoes nominais, Mas no basca essa verificagio pata afiangar a forga do partido no Con reso. Os membros do mesmo partido ten- dem a ter eleitoradas similares, Assim, us democraias podem votar diferentemente dos republica- ios simplesmtente porque estejam respordendo a diferentes conjurios de presses do eleitorado ... um determinante maior do rtvel de coe: sdo partiddria no Comgresso é a homogencidade da base eleit oral do partido ... 0 debate sobre a forga do (bes pelos lileres partidirios, Uma outa rand peta qual os depuetades de sam mesmo partido votam puntos, além dda simiitucle do interesses de seus ele tonados, ¢ porestarem combrometides com virias trocas de votos ¢ liangas politicas uns com os outros?” Quera questio fundamental € suscirada por Carlos Ranulfo Melo, que sealizow exaustiva pesquisa sobre o fendmeno muito acenrade no Brasil da mudanga de partido Lisbatve Leviathan: party goveonment inn the House, 1995, p.l58.0 Sistema de Governe no Brasil Analisando cinco legislaturas que se suce- detam desde 0 comeco da Nova Repiiblica, Melo mostra que, cm inédlia, cetea de 30% dos deputados migreram de um partido pars outro ae longo do period. Em nimeros absolutos, Fes ¢ suplentes, 1.035, patamentares mudacam de legenda, alguns deles mais de uma ves A partir dessa verificagio, Melo mostra ser importante distinguir ene disciplina ¢ cousio partiditias, As medidas de disei nna partidaria, mesino quando altas, esca dem grandes di bancada partidiria, ¢ bancadas muito insté- veis obviamente refletem baixa coesio ia tema. Pot exeniplo, o PT ¢ 0 PDT votscam disciplinadamente, mas enguanto a banca- da co prineito perden apenas 4,2% de de- purados na década passada, a do segundo sofreu sangria de 36,2%, porque se teatava de ums bancada pouco coesa. Da mesma forma, lerabra Melo, agora no campo con secvaddor, o caso do PTB, durante 0 primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, Apesar de comportamento raza velmente disciplinado, a composigao de sua bancads foi instavel, tendo perdido 43,8% quem era a banca- wadamente, tanta foi ressupie discussio interna ¢ formagio de 28. Vejane Catlos Ramalfo FM consenso partidétio, Fm soa opi ‘mos ter, coexistentes, cazosvel disciptina partidéria com baixa coesie 19 as regras de tavel instabalubrde das 1s partitarias pode Como quer que seja, © nova contexte p6e-88 nao dispensa os presidemtes brasi- 1s,¢as0-desejem ia de oficécia, te thes ren cados 05 ministé politicos de mais de um partido em sua uma coalizaa composigio, resultado 4c cnultipartidaria [Nos regimes parlamentaristas europess, aq se costurarem coligagoes, segue-se a re- gra da proporcionalidade, sendo dada a cada partido uma fatia do ministério apro~ ximadamente proporcional a seu peso na maioria parlamentar. No caso brasileiro, # partilha dos pos- jem sempre segue a norma 63 proposcionalidade, pois os presidentes téim « faculdade constitucional de nomear ivremente seus minisctos, Encreranto, no conjunte, 2 correspondéncia entre 9 peso pariamentar dos parrides © sus representa- ‘io ministerial sraz solide legisativa a0 nto maiot essa cocrespondéa- ina dos partidos gbes de interesse dor Executive, (Os dados de Amorim Neto indicant que fo governo de Fernando Henrique Cardoso estatia muito mais proximo de um governo cc coaliziw de estilo enrepeu da que os de Fernando Collot ¢ Iramar Franco."* fa, adorado no nivel fede também rege os governos dos estados e dos 10s, mas-com algumas difercngas formais com relagio a0 governo federal Essas unidades da Federagao nav ters legislative bicameral. Os governadores € prefeitos no dispdem, cam poucas exee- ia similar A dos presiden las provisérias. Os es tados enjas constienigdes admitemn @ poder de decreto com forga é¢ lei, representada ppelas medidas provisérias—MPs, S400 Acre, Santa Catorina, Piaul € Tocantins, mas a las varia entre ales. No Ses, de comps tes para edit caso de calamidade publica”. Bi Catarina aio se admitem reedicdes A constirucionalidade de MPs estaduais ‘cmunicipais chegou a ser contestada em deral reconhecen a consti estados « municipios as editarem, desde que suas constituigdes contenham essa vagio e sejam as medidas provi jas em lei pelas res- pectivas assemblgias ou cArmaras. fs tém procurado detec i as relagibes entre 08. Brasil”, Da “sub Baler 7. Nao Rig de fee: Es se a onganizayao sce poderes ems n'vel nipLegislative nos estados, buscando respusta para as mesmas indaga- ‘es feitas sobre essas relagées no plano fe- deral. Alguns dos trabalhos pioneitos sobre 9 asstinto foram reunidos em recente cale- ‘nea Organizada por Fabiano Santos," Como as eleigses dos gavernadores prefzitos, de um lado, ¢ a dos deputados estaduais ¢ vercadores, de outro, sio inde- pendeares, como é proprio do sistena pre- sidencial, os desafios de harmonizagiu dos dois poderes emi principio também se apre- sentariam nos niveis mais baixos. Contado, no gue diz respeiro aos esta- dos, Fernando Abrucio formula a hipdtese de haver um ultraptesidencialisine, um pre- dominio incontrastavel dos governadores sobre as assembléias legislativas, de gzau inuito maior do que o que as andlises ante- riormente mencionadas postulam exists nas elagbes entre presidente © Congresso. Segundo cle, os goveraadores conse- lizar 2 pritica fiscatizadora das as legislativas ¢, subretudo, dos ‘rgios fiscalicadores — Tribunal de Contas € Ministério Pablico - que, em ver de fiscalizedozes dos atos do governiador, rot- nan-se seus aliados, Para que wingue o ultrapresidenci Do governador precisa de ampia e silida mai Fla na Assembléia Legistativa, tarefa faci- pela fraqueza das organizasées par- as estaduais, ptedispostas 3 cooptagso. Tal predisposigéo advém, em boa parce, da dependéncia financeira dus redutos 0 Sistema do Soveme na Brasil eleitorsis dos deputados com relagio 20 eré- rio estadual, Estar ent bons rermas com of governantes & 0 minimo que a prudéncia hes recoumenda, Arma-se, pois, a maiaria situacionista, mediante cursos aos reduros el do Executivo a cada parlamentar Se 0s povermos estaduais no obtiverem 4 sustentagao parlamentar, podem os gover adores ir diretamente as bases locais em busca de aliados ow até deshancar os depu- tados renitentes em seus proprios distritos eleitorais, fazendo obras e projetos sem a intermediagio do pariamentar. Em suma, para Abtucio, o Executivo exadual sctia a insticuigao com forca, re- ‘cursos € coeréncia interna para organizar, sozinko, a agenda da politica estadual, Alem do controle da police estadual, Abrucio vé 0s governadores come também capazes de exercer desmestrads influéneia na politica nacional, pois detes também de- penderiarn eleitoralmente os préprios pat- lamentares federais. No “presidencialisma de coalizio”, anteriormente descrito, & vi- tal aos presidentes dar gasalho aos pleitos ¢ licagdes dos governadores para a ocupa- Gio de cargos federais.” Fin texto mais recente, Abrucio, com Carvatho Teixeira e Ferreira Costa, retoma algumas dessas tese5 a0 examinar as relagSes entre 0s poderes no estado de S20 Paulo."* Mostzam cles como 0 governador Mitio Covas, tendo iniciado 0 governo com uma hase parlamentar de apenas 24 deputados, 2 3 te arcigo, a importincia dos candidacin & 10 major do gue a dos canilate “9 panel Poser‘ egishcsve, 9219-46, conseguit aumenti-la para 60. Os dados ‘coligidos mosteam rerem predominado, nes- fa base, deputados com redutos eleitorais hho interior do estado e cuja carceira nao com al come meta is voltados para cargos executivos {prefeituras, secre arias de Estado). Para eles, a teeleicio 140 0 objetivo dominante, Em sama, deputa- dos com esse perfil nao setiam propensos a nvestir no fortalecimento institucional € politico da Assembléia, donde resulta, 03 conclisio das autores, um Legislarivo es- adnal politicamente subordinado ao Exe- entivo. ‘Outros estudos contidos na colesinea corganizada pot Fabiano Santos deparam realidades diferentes das descritas por “Abrucio. Os dados do ensaio do proprio Fa: biano Santos, sobte © Rio de Jancizo, por exemplo, nic confirmam a visio do *ulra- presidencialisino estadual” ‘Ac analisar 0 comportamento da As- sembléia em relagfo aos vetos do governa- © érgio a aprovagio dor, nota couse; muitas os veros totais do gavernador der- subados: 2546 em 1995 © 50% em 1998 Conctui Fabiano Santos denotarem, tanto a tejeicéo de vows quando a prépria pro- legislativa da Assembleia do Rio de Janeiro, uni Legislative nao subordinade ao Executive. Os deputados do Rio de Janeiro apresentam elevada produgio no intuite de dar aos eleitores satisfacio de seu trabalho no Legislativo, materializady em projetes quit distribuem heneficios vistveis e de bai- xo custo a seus redutos eleitorals. ‘As rolagdes entre Executivo ¢ Legisativo no plano das unidades fede po novo para a Ci€ncia Politica no Brasils ‘cujo desbravamento mal comegou, Os esta- os pioneiros mostram haver, na tealidade replicatn o existente ao nivel federal. Ora se encontram siuagées de fragmentacéo partidaria, com ou sem domiinancia de uma agremiagio sobre as demas, algunas confi- guragées sendo mais propitias a competi- do interpactidaria do que outras, ora se dio sitwaches de polarizagao bipartidaria. Em estados © municipios menos desenvol- vidos, podem se dar também dominagies oligirquicas, com s6lido controle do poder por um cacique politico ¢ seu partido, per- petuando a situagdo descrita hé algunas décadas pelos esredos de poder local. ‘Outro trago importante do sistemna par- ridéria € variarem muito as agremiasbes partidarias sacionais em seu rebatimento esradoal e municipal. Um partide nacional, como o PFL, néo £ 0 mesmo em Santa Catarina ¢ na Bahia, em Pernambuco ou em ‘Minas Gerais, Certas coligagées podem ser vistas como nanurais num contexte estadual ou municipal, em fungio da problematica Jocal, mas parecerem esdrixulas em Ambito nacional. Esses fatores devem ser levados em consideragio quande da andlise da ope- tagio do govern e das relagoes entre 0 Executive © © Legislative nos erés planes Oueto fator gue os estudos deixar en trever, mas sem ainda explotar, é o perfileleitoral dos patlamencares. © sistema elei- toral brasileiro permite a eleigaa de cieputa- dos com diferentes padrécs espaciais de vorscio. Na teotia, dentro do estado, o de- Putady porte ser vorado cin todas as regioes © municipios. Na pratica, poréin, dionse Perfis diversos, Barry Ames elaborou uma taxonomia desses perfis, combinando duas dimensées: se o deputada € majocitécio num ‘municipio, ov a0 conteacio comparte-The os votos com onttos deputados, ¢ sea sua vo- {agio se concentra em municipios contiguos 2u ¢ espaliiads, Como na primeira dimen- so temos dias categorias — 0 deputado é dominant, ov nfo, em mu s-chave Para sua voragao ~ © na segunda, também, duas — 0 depurada tem votagio concentra. ds ou espalhada -, da combinaydo delas re- sultam quatro periis: depurado com votagao espalhada e com wada com oustos em munis som votacie espalhada, mas majorité rio em municipios.chave, com voragio concenurada em alguns 5, compartidos com ros deputados, ou, finsimente, com votagio concentrads © piaioritério sy moniefpios. * Aiguns dos pertis de votagio provavel- mente fazem os dependen. tes do Exec do que ontres. Similarmene, alg -lhes maior certeza do que outros sobre qual é0 seu ei torado, aquem devein prestar conrate cajos Nebo Rojas se i Bei pleitos precisum atender, e portanro devem influenciar-lhes diferentemente a compor- ramento pariamentar no We respeita ao apolo ou no 3 agenda lepislaciva do gover. nador do Estado.” Sugestoes de leitura BRANCHES, 5. Presid ABRUCIO, FE, TEIXETRA, M.A. SANTOS, F. (ug) Poder Lagi ALMEIDA, A.C. Presidenciatioms, AMES, B, The deadlock uf democracy 0» Br AMORIM NFIO, 0, Gabinetes previdensiah nd, pa7¥.S19, 1008) BROSSAI HON. K, des Fe amici J. Rio de fancirs: Kesar, au |W, MCCUBBINS, M.D, Lepislanie Leniachans purey govermmont wt the House, Berkeley! University Treas, 1998, dom constitucyanal. Sav paulo: EA, FGV'Fapes, (MONG, F Bxccuti Lapslatiow ma + Sig Pavlo: Fundagio Koad Aden-vee, 1993. RINZO, M. DTA, Redicgrafis da quads partir bn LAMOUNIER, B, A demueracia bra nMigragio partiitia, estaatéyia de sobrevivencia = governismo na Camara dos Deputados. In TAVARES, |. G. (Org). 0 sitema pernidério na comsilidagsin ds democracia brasilona, Brasilia: latino Teotbnia Wiela, 2005, - Paridos € migragio parridéria na Cdmara dos Depurados. Dados, x43, 2, 97-39, 2000. PEREIRA, A. Sob 2 dica da deiepasio: governadoces ¢ asseabléias no Brasil pér-1989. In: SANTOS, F (Org). 0 Pade Layistasion mas etadns: diversidade © couvergéacia, Ria de Jancins: Editora FGV, 2001 247-87, PEREIRA, C. Institutional conditions forthe presidemil success tbe Legislative Aveta: te eleeracal connection in the brazilian politics. Centre for Bearhan Scadies, St, Anions College, University of Onlordy sd Sugestbes de letura ROMERO, 5. Presidencialsmo ou Rarumentariono, Ric de Janeico: José Olympie, 1958, SAMUELS, B. J. The gubernatorial coattails effec: Eederalism and congressional elections in Brazil. The owrnal of Poltes, 162, a.1, p-240-83, Feo, 2000, SANTOS, FA dinizicalepslativa no estado Go Rio de Janeiro: andlite de uma legislatura, In: SANTOS, F. (Ou). Poder Legislaivo, p.163-87 (Org). 0 Fader Legiiativn nos estos: diversidade ¢ cunvergéncia. io de Janeiro: Paitors FGX, 20 Perronagem «poder de apeada nt politics braileira. Dados, wld, m3, p465-92, 1597, SKIDMORE, T. E, Brasil: de Getilio 2 Castelo. Rio de Jancito: Pas e Tecra, 1982, Capitulo 3 Judiciario: entre a Justiga e a Politica ROGERIO BASTOS ARANTES * “Apresentar uma instituigio ou dimen- sées relativamente automomas do sistema politico néo é tarefa facil, especialmente diante das diversas alternativas que se abrem a propostas desse tipo. Na maioria das ve- 2es, a tendéncia mais comum & recorrer 3 histéria, ma expectativa de que a descrigao de uma sucessio de fates ou etapas tome inteligiveis a natureza ¢ as especificidades do ubjeto que esté sendo analisado. Fmbo- aa histéria seja uma maneira dtl e segura de apresentar determinadas instituigdes po liticas, nao podemos esquecer a importante contribuigio que outros pontos de vista podem oferecer a essa descrigio, tais como aqueles preocupados com os padrées de organizagao interna dessas instituigies (and lise organizacional}, on aqueles que recor rem a comparacio de diferentes paises ¢ contextos socioculturais ¢ econémicos (mé- todo comparativo), ou ainda aqueles que se concensrant na descrigio formal das leis ¢ estarutos juridicos que definem o funciona- mento da instiruicéo e suas relagdes com a3 demais (método institucional} Ao rentar descrever a natureza © as especificidades do Judicidrio como institu ‘vio judicial e politica, tentaremos wira con inagac dessas diferentes abordagens, pro. porcionanda uma visio abrangente sobre a organizagao. Langando mao da histéna, do método comparativo € da descrigAo juridi- co-formal do Judiciério, esperamos construir uma apresentagao que demonstze a impor- rancia dessa instimuigo no Ambito do siste- ma politico e que incentive o leitor a buscar tras € novas respostas a questées aqui men- ionadas ¢ no completamente resolvidas ste capitulo est eserumucado em rrésse- ges: na primeira, tratamos da construgio institucional do Judicisrio moderno a par- tir de duas grandes teadigaes (a norte-ame- ricana ¢ a francesa}; na segunda sega, ana- lisamas a expansio das fancdes judiciais ¢ politicas do Judiciario no século XK (e as variagSes em torno daquelas duas grandes tradigies), dedicando ao judiciarie brasi- feiro atencao especial; a terceira e ultima segao levanta hipdteses sobre « futuro do Juciciario como érpio de justia e come poder politico. 1. Jusiciario modeme: Gegio de Justica ou poder poiitico? As grandes transformagties pelas quais passou © mundo ocidental nos séculos XVII © XIX tiveram forte impacto sobre Autor de Jadicanis- Ait Brat Sve Paulo: Keay Sumare, Fc, 1997, @ Miners Publioo e Pola ‘no Brac, So Pauls Hdespumaré, Educ, 2002, n