ADMINISTRACION POR OBJETIVOS. Guillen - Ramirez. DA 223 1990 PDF

DA-1990, nm. 223. NGEL GUILLEN ZANN y ELVIRA RAMREZ NEZ DE PRADO. Administracin por...
ngel Guillen Zann

Inspector Coordinador de la IGSAP
Cuerpo Superior de ACE
Elvira Ramrez Nez de Prado
Consejera Tcnica de la IGSAP
Cuerpo Superior de ACE
Administracin por objetivos
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. 2. ACEPCIONES DOCTRINALES. 2.1. La APO como fi-

losofa. 2.2. La APO como proceso. 2.3. La APO como sistema. 3. EVOLUCIN DE LA
APO. 3.1. La APO como sistema de evaluacin del desempeo. 3.2. La APO como instru-
mento de integracin. 3.3. La APO como instrumento de planificacin. 3.4. La APO como
sistema integrado de gestin. 3.5. La APO: una nueva forma de Administracin. 4. CARAC-
TERSTICAS DE LA APO. 4.1. La APO como sistema de planificacin. 4.2. La APO como
sistema flexible de direccin. 4.3. La APO como instrumento de motivacin-participacin.
4.4. La APO como sistema de evaluacin. 5. IMPLANTACIN DE LA APO EN EL SEC-
TOR PUBLICO. 5.1. Ventajas de la APO. 5.2. Inconvenientes de la APO. 6. DISEO DE
UN MODELO APO PARA EL SECTOR PUBLICO. 6.1. Consideraciones previas. 6.2.
Conceptos bsicos. 6.3. Conceptos operativos. 6.4. Esquema general de funcionamiento. 6.5.
Estructura interna de la metodologa APO. 6.6. Contenido de los mdulos. 7. DESARRO-
LLO METODOLGICO. 7.1. Mdulo 1: Incorporacin al objetivo. 7.1.1. Introduccin.
7.1.2. Examen del objetivo. 7.1.3. Identificacin de estrategias. 7.1.4. Valoracin de estra-
tegias. 7.1.5. Desglose en proyectos. 7.1.6. Conclusin. 7.2. Mdulo 2: Valoracin y selec-
cin de proyectos. 7.2.1. Introduccin. 7.2.2. Enumeracin de proyectos. 7.2.3. Relaciones
entre proyectos. 7.2.4. Valoracin de proyectos. 7.2.5. Propuesta de proyectos. 7.2.6. Con-
clusin. 7.3. Mdulo 3: Elaboracin de proyectos. 7.3.1. Introduccin. 7.3.2. Identificacin
del proyecto. 7.3.3. Determinacin de indicadores. 7.3.4. Anlisis de contingencias. 7.3.5.
Descomposicin en actividades. 7.3.6. Conclusin. 7.4. Mdulo 4: Seguimiento. 7.4.1. In-
troduccin. 7.4.2. Caractersticas del control APO. 7.4.3. Desarrollo del mdulo. 7.4.4. Fase
1.": seguimiento de actividades. 7.4.5. Fase 2.a: seguimiento de resultados. 7.4.6. Conclusin.
8. CONCLUSIONES GENERALES.
1. INTRODUCCIN
En el marco dinmico y cambiante de la economa mundial, las nue-

vas formas y tcnicas de gestin, as como la bsqueda de su perfec-
cionamiento y reciclaje peridico, devienen instrumentos imprescindi-
bles de cualquier organizacin comprometida en el logro de los nive-
Documentacin Administrativa / n. 223 (julio-septiembre 1990)
140 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado
les de eficacia y eficiencia que exige una competitividad internacional

creciente.
Partiendo del papel tan esencial como indiscutible que en este pro-
ceso cumple el establecimiento, en la organizacin, de metas debida-
mente desarrolladas y aplicadas, no es de extraar que la teora y prc-
tica administrativas hayan generado una amplia variedad de mtodos
y tcnicas que las canalizan, aunque la Administracin por Objetivos
(APO) sea, sin duda, la que mayor protagonismo ha adquirido en las
ltimas dcadas y la que mayor incidencia presenta en la organizacin
considerada como un todo.
Lo que distingue a la APO del resto de los enfoques de adminis-
tracin vinculados a la formulacin de metas es su carcter omnicom-
prensivo, en el sentido de que ofrece un modelo terico que permite
instrumentalizar el concepto moderno de direccin cientfica como visin
integrada, en el cuadro de los objetivos de la organizacin, de todos los
factores y elementos, tanto internos como externos a ella, que resulten
decisivos para la consecucin de tales objetivos (1). La APO recoge
en su fundamento y en su aplicacin prctica las investigaciones, teo-
ras y tcnicas ms relevantes de la temtica organizativa actual: las teo-
ras de sistemas y de la contingencia, las aportaciones de la psicologa
del comportamiento y de la moderna teora gerencial, la idea de cul-
tura empresarial (2) y los novedosos planteamientos del desarrollo
organizacional, conforman el marco de referencias bsico para des-
cribir el sistema.
2. ACEPCIONES DOCTRINALES
2.1. LA APO COMO FILOSOFA
Quiz, esta riqueza terica y prctica de aportaciones que conflu-

yen en la concepcin actual de la Administracin por Objetivos expli-
ca la multivocidad conceptual que la envuelve. En este ltimo sentido,
Anthony P. RAA, que no en vano es considerado como uno de los gran-
des tericos de la APO, es quien mejor ha calado el problema refirin-
(1) Sobre el concepto moderno de direccin cientfica, vid. Andrea ZERILLI, fundamentos
de Organizacin y Direccin General, Ed. Deusto, 1988, p. 74.
(2) Aunque la idea de cultura de empresa apareci en los escritos de diversos investiga-
dores en los aos setenta y no se difundi hasta el inicio de los ochenta, siendo por tanto pos-
terior a los primeros escritos sobre APO, sta se fundamenta en la existencia de un conjunto de
evidencias compartidas por las personas integrantes de la organizacin. De hecho, hasta tal pun-
to la APO es consustancial a un acervo de pautas y valores compartidos, que Stephen P. ROB-
BINS, Administracin, Teora y Prctica, Ed. Prentice-Hall, 1987, p. 131, considera que la cultura
de la organizacin es una variable de contingencia que determina el xito o fracaso de su
implantacin.
Administracin por objetivos 141
dose a la triple dimensin de esta forma de administracin: como filo-

sofa, como proceso y como sistema (3).
La APO es, ante todo, una filosofa de administracin; pero se
trata bsicamente de una filosofa humanstica, que parte de una de-
terminada concepcin del ser humano y una determinada actitud po-
sitiva del mismo ante el factor trabajo (4), segn la cual, slo es posi-
ble mejorar la productividad y los resultados finales organizacionales
actuando sobre los factores psicolgicos y, en ltima instancia, sobre
la lgica de los sentimientos.
La APO recoge as las aportaciones de las teoras de la organiza-
cin orientadas al comportamiento para subrayar la importancia de fac-
tores tales como la motivacin, la participacin, el grado de satisfac-
cin, el ejercicio del liderazgo, el trabajo en equipo y la responsabili-
dad, que pasan a constituir el acervo de valores y pautas de compor-
tamiento claves de la cultura empresarial inherente al sistema. Frente
al viejo arquetipo de estilo de mando autoritario, se presenta como una
filosofa eminentemente participativa, respondiendo as a una de las
cuestiones esenciales del entendimiento actual de la excelencia admi-
nistrativa: la creciente importancia de la participacin de todos los ni-
veles de personal en la administracin de la organizacin.
Adems, es una filosofa de administracin orientada a los resul-
tados (5); todos los principios, reglas y valores que postula presentan
un claro carcter instrumental en relacin con la finalidad ltima: con-
seguir que se hagan las cosas por medio de personas, de donde se des-
prende la idoneidad de este enfoque cuando se trata de incrementar
el ratio de eficacia y productividad en una organizacin dada.
Parte, por ello, la APO de un enfoque proactivo y no reacti-
vo (6), en la medida en que intenta predecir e influir en el futuro y
no responder y reaccionar ante el mismo espontneamente (7).
(3) Anthony P. RAA, La Administracin por Objetivos, Ed. Trillas, 1985, pp. 22 y ss. Es
una obra clsica, imprescindible para profundizar en el tema.
(4) La APO parte de la llamada Teora Y de McGREGOR (1960), conoce las teoras de
la motivacin de MASLOW y las de HEZBERG, y se fundamenta en la denominada Teora del ca-
mino hacia la meta, BRAJFIELD y CROCKETT (1955), GEORGOPOULAS (1957) y VROOM (1964).
(5) Anthony P. RAA, La Administracin..., op. t., p. 22.
(6) Anthony P. RAA, La Administracin..., op. cit., p. 22.
(7) Si bien los trminos proactivo y reactivo tienen una fuerza grfica indiscutible, su
correccin desde el punto de vista conceptual es claramente cuestionable. El trmino reactivo
utilizado en el sentido de una reaccin espontnea tiene que estar referido necesariamente al pre-
sente, no al futuro. Toda reaccin frente al futuro implica una predicin del mismo al objeto de
confirmar o alterar su curso (influencia), por lo que tal reaccin nos reconduce necesariamente
a la idea que el autor trata de transmitir cuando se refiere al enfoque proactivo.
2.2. LA APO COMO PROCESO
De lo expuesto se desprende una segunda dimensin conceptual

de la APO que alude a su configuracin como proceso, idea que con-
duce a considerar, desde una perspectiva dinmica, no slo qu cosas
se hacen, sino tambin cmo se hacen (8).
El proceso APO, dirigido a la transformacin eficaz de los recur-
sos de la organizacin para la obtencin de resultados, se lleva a cabo
bsicamente a travs de una serie de pasos o fases ntimamente rela-
cionadas entre s, cuya denominacin concreta puede variar segn los
autores y programas APO concretos que se articulen, pero que, en
general, siguen una estructura lgica que abarca:
La determinacin de las metas y objetivos de la organizacin.

La elaboracin de un plan de accin.
La implantacin del plan a travs de la autodireccin y el
autocontrol.
Las revisiones peridicas del progreso y la autoevaluacin.
En sus diversas formulaciones, aun con alguna variante en la orde-
nacin de alguna fase, todos los programas APO contemplan este ci-
clo, por lo que puede afirmarse que en rigor, el proceso es nico.
Aunque el observador podr apreciar fcilmente que este esquema
no revoluciona rii mucho menos el sistema clsico de gestin, al reco-
ger funciones administrativas que desde las aportaciones de Henry FA-
YOL se consideran habituales en la vida de toda organizacin, lo ver-
daderamente decisivo no es el qu sino el cmo se llevan a cabo, o,
ms an, cmo se relacionan todas ellas entre s y cmo se enfocan a
un fin comn: la obtencin de resultado. Ello nos lleva a la considera-
cin complementaria de la APO como sistema.
2.3. LA APO COMO SISTEMA
En ltima instancia, la APO se concibe como un sistema de admi-

nistracin que facilita la eficacia de la organizacin en su conjunto; de
acuerdo con la concepcin sistemtica, considera un conjunto de ele-
mentos interdependientes que interaccionan entre s, y cuya combina-
cin constituye un todo, de forma que el producto total resultante de
su actividad es mayor que el que producira la suma de cada una de
(8) El enfoque de procesos fue introducido por FAYOL, quien visualiza la administracin
como un proceso de llevar las cosas a cabo a travs y con la gente operando en grupos organizados.
las partes actuando por separado (9). As, elementos como la planifi-
cacin y el control organizacionales, la asignacin de tareas, la evalua-
cin del desempeo, la toma de decisiones, la motivacin y otras fun-
ciones y actividades administrativas, se integran y relacionan significa-
tivamente en el sistema organizacional total, incidiendo de forma de-
cisiva en el resultado final.
Por otra parte, la utilizacin del enfoque de sistemas contribuye a
conceder la importancia debida al carcter abierto de las organizacio-
nes respecto a su entorno; la influencia de ste es cada vez mayor, lo
que obliga a que la estructura y los procesos de la organizacin se adap-
ten a los cambios externos. En este punto, la APO se hace eco tanto
de la teora de la contingencia como de la de sistemas, pues se concibe
especficamente para afrontar la naturaleza dinmica del entorno
actual.
3. EVOLUCIN DE LA APO
En realidad, este perfil de la APO como filosofa, proceso y sis-

tema, aunque responde a una concepcin moderna, se encuentra ya im-
plcita en las primeras formulaciones tericas que se avanzan desde me-
diados de la dcada de los cincuenta, aun cuando todava no presen-
ten ese carcter totalizador del conjunto de actividades y funciones
organizacionales.
Suele atribuirse a Peter DRUCKER los primeros planteamientos de
la filosofa y del proceso de la APO (1954). Partiendo de la importan-
cia capital del establecimiento de objetivos, necesarios en cualquier
rea donde el desempeo y los resultados afecten de modo directo y
vital a la supervivencia y la prosperidad de la empresa (10), destaca
la definicin participativa de metas y sintetiza de la siguiente forma el
proceso APO:
1. Diversificacin funcional o departamental de objetivos.
2. Medicin del desempeo en relacin con el cumplimiento efec-
tivo de dichos objetivos.
3. Ejercicio de autocontrol, con sus consiguientes efectos mo-
tivacionales.
Sin embargo, las primeras aplicaciones reales seleccionaron aspec-
tos especficos de la APO presentando un carcter mucho ms parcial
y limitado que en su concepcin originaria. Concretamente, la instru-
(9) La definicin de sistema se ha tomado de P. N. KHANDWALLA, The Desing of Organi-

zations, Harcourt Brace Jova Novich, Nueva Yok, 1977.
(10) Peter F. DRUCKER, The Practice of Management, Ed. Harper 8 Row, 1950. Del mismo
autor, Management: Tasks, Responsabilices, Practices, Harper 8 Rown, Nueva York, 1973.
mentacin en diversas organizaciones de programas APO desde la d-

cada de los sesenta hasta la actualidad, ha ido evolucionando a travs
de una serie de etapas a lo largo de las cuales la APO se utiliz pri-
mero como un instrumento de evaluacin del desempeo, despus como
medio para integrar los objetivos organizacionales e individuales, a con-
tinuacin como tcnica de planificacin, hasta que finalmente se aplica
como un sistema eficaz de administracin en el que naturalmente se in-
cluyen las anteriores perspectivas como partes integrantes de un todo.
3.1. LA APO COMO SISTEMA DE EVALUACIN DEL DESEMPEO
La APO result inicialmente de gran utilidad al proporcionar un

sistema objetivo de evaluacin del desempeo cuando, a raz de la pu-
blicacin del clebre artculo de Douglas McGREGOR en la Harvard Bu-
sines Review (11), se cuestion la subjetividad propia de los sistemas
convencionales de evaluacin, basados en consideraciones estrictamen-
te personales del individuo. La participacin en el establecimiento de
metas objetivas permitira la evaluacin crtica del propio progreso res-
pecto al grado efectivo de realizacin de aqullas, as como la posibi-
lidad de fijar paulatinamente estndares objetivos de desempeo.
3.2. LA APO COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACIN
La idea bsica que preside la segunda etapa de aplicacin efectiva

de programas APO desde mediados de la dcada de los sesenta es que
no slo resulta posible, sino necesario, integrar las necesidades de la
organizacin y de los individuos que forman parte de ella. Dentro de
los planteamientos tericos iniciales, el enfoque de McGREGOR, algo
distinto al de DRUCKER, result ms idneo para articular ambos tipos
de intereses; su concepto de administracin por integracin y auto-
contol parte de la premisa de que la autodireccin y el autocontrol
slo se ejercern si en las metas de la organizacin se ven integrados
los objetivos individuales (12). As, en los programas APO de esta
etapa se garantiza la satisfaccin de objetivos de desarrollo personal,
de forma paralela al cumplimiento del objetivo general.
Como en el modelo de DRUCKER, se enfatiza la idea de participa-
cin en la formulacin de las metas globales, pero a diferencia de aqul,
en el que prevalece una lnea de comunicacin descendente, se otorga
(11) DOUGLAS M. MCGREGOR, An uneasy look at perfomance appraisal, Harvard Busi-

ness Review, nm. 35, mayo-junio 1957.
(12) DOUGLAS M. MCGREGOR, The Human side of Enterprise, Ed. McGraw-Hill, 1960.
en ste un mayor protagonismo al personal subordinado en virtud de

un enfoque ascendente.
3.3. LA APO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN
Desde finales de los aos sesenta comienza una tercera fase de apli-
cacin de los programas APO con un planteamiento mucho ms glo-
bal, enlazndolos ya con algunas de las actividades claves en la vida
de toda organizacin: el programa se vincula al ciclo de planificacin
y presupuestacin, facilitando de este forma la tarea de control; se in-
tegran los programas APO de carcter anual con los planes estratgi-
cos de la organizacin, lo que permite simultanear la proyeccin a lar-
go plazo con la consecucin de objetivos a medio y corto plazo.
Esta nueva orientacin resulta decisiva para la comprensin del
concepto moderno. Por un lado, gran parte de las actividades de la or-
ganizacin se ven afectadas por el sistema; por otro, se advierte fcil-
mente el protagonismo que por ello adquieren los niveles superiores
de la organizacin frente a los planteamientos anteriores, en los que el
impulso provena bsicamente del Departamento de Personal.
3.4. LA APO COMO SISTEMA INTEGRADO DE GESTIN
Aun cuando ya apuntara DRUCKER la necesidad de considerar a la

organizacin como un todo y ODIORNE se refiriera a la APO como un
nuevo sistema de administracin, es en los ltimos aos cuando se
constata que, para ser verdaderamente eficaz, la APO debe concebirse
como un sistema integrado de gestin.
Desde este enfoque podemos definirlo como un sistema que inte-
gra las actividades y procesos administrativos claves de forma sistemtica
y que, sustentado en una filosofa participativa y motivadora, se dirige
hacia el logro eficaz y eficiente de los objetivos organizacionales e
individuales (13).
(13) Las definiciones son mltiples. A ttulo ejemplar, George ODIORNE, La Direccin por
Objetivos, Ed. Pittman, 1972, pp. 55-56, lo define como un proceso en el cual los gerentes su-
periores y subordinados de una organizacin identifican conjuntamente sus metas comunes, de-
finen las principales reas de responsabilidad de cada persona en trminos de los resultados que
se esperan de l, o de ella, y usan estas mediciones como pautas para operar la unidad y evaluar
la contribucin de cada uno de sus miembros.
3.5. LA APO: UNA NUEVA FORMA DE ADMINISTRACIN
Los modernos programas APO, que responden a esta concepcin,

presentan las siguientes caractersticas:
En primer lugar, integran las actividades o funciones conside-

radas claves en toda organizacin. As, la formulacin de obje-
tivos, la planificacin, la ejecucin del programa, la evaluacin
y el ejercicio del control se ordenan de forma lgica y sis-
temtica.
Sin embargo, los programas de esta etapa no se limitan a incidir
en este tipo de actuacin tradicional, sino que pueden incluir
tambin todo tipo de subsistemas. De este modo, la gestin y
ordenacin de los recursos humanos, la planificacin de carre-
ras, los sistemas de incentivacin y el desarrollo administrativo
organizacional (DO) (14) se van integrando como parte del en-
foque total.
Adems de las anteriores, que podemos considerar como sub-
sistemas formales o de ndole cuantitativo, los programas APO
relacionan los aspectos o subsistemas de tipo cualitativo: la cul-
tura o filosofa propia, el estilo de direccin, el trabajo en equi-
po... Ello se traduce, en el plano real, en una fuerte imbricacin
de todo el personal en la organizacin; el liderazgo ejercido por
la alta direccin se considera ahora imprescindible para que un
sistema basado en la participacin, la motivacin y el desarrollo
personal, funcione eficazmente. En este punto puede afirmarse
que el modelo terico de APO se ha enriquecido con la obser-
vacin de la prctica gerencial de algunas organizaciones consi-
deradas como particularmente excelentes.
Todo ello explica que aunque algunos autores consideren hoy la

APO bsicamente como un sistema de planificacin y control, o como
un sistema de liderazgo administrativo, la APO resulte ser algo ms
que el predominio de alguna de las partes. Es una nueva forma de ad-
ministrar que conduce todos los elementos relacionados entre s hacia
(14) Aunque es difcil determinar con exactitud en qu consiste el denominado Desarrollo

Organizacional (DO), bsicamente se concibe como un esfuerzo planeado desde arriba para in-
crementar la productividad de una organizacin y de sus recursos humanos, mediante la aplica-
cin de conocimientos y teoras conductistas. Si bien inicialmente este enfoque se desarroll al
margen de la teora operativa de la organizacin, en la actualidad se ha producido un amplio
grado de convergencia, dada la importancia que presentan dentro de aqulla los elementos con-
ductistas. De hecho, la APO se sustenta en este tipo de componentes y resulta un instrumento
idneo para la aplicacin de programas de intervencin conductista ligados a procesos de cambio.
un fin comn: la construccin de las metas organizacionales en trminos

de resultados esperados.
Esta forma de administrar se ha basado en un marco terico y en
un enfoque prctico que ha ido evolucionando, creciendo y desarro-
llndose al amparo de las necesidades de la organizacin y de las de
la sociedad misma. Este carcter de la APO como sistema abierto y
flexible permite pronosticar su supervivencia como un sistema eficaz,
dado su potencial para ir incorporando nuevos subsistemas, investiga-
ciones y tcnicas que, aun con un carcter ms parcial, desarrolle en
el futuro el mundo empresarial, en esa bsqueda constante de cotas
ms altas de eficacia y productividad.
4. CARACTERSTICAS DE LA APO
La APO constituye un sistema de gestin que aporta a la organi-

zacin conocimientos tcnicos que permiten utilizarla como:
Un sistema de planificacin.
Un sistema flexible de direccin.
Un instrumento de motivacin.
Un instrumento de evaluacin.
4.1. LA APO COMO SISTEMA DE PLANIFICACIN
Uno de los elementos que caracterizan a la APO es el de propor-

cionar a la organizacin un sistema de planificacin. Para ello debe par-
tirse del establecimiento de unas metas u objetivos generales que se
convierten en el punto de referencia ineludible para pasar de una si-
tuacin actual, definida por una serie de carencias y disfunciones, a
una situacin deseada cuyo logro podra medirse a travs de la conse-
cucin de los objetivos o metas establecidas.
Esta primera caracterstica de la APO exige disear un plan de ac-
tuacin mediante la definicin de unas estrategias, entendiendo por ta-
les los caminos o vas que es necesario recorrer para alcanzar los ob-
jetivos propuestos mediante la realizacin y desarrollo de determina-
dos proyectos de actuacin, proyectos que es preciso definir como un
conjunto de actividades dirigidas a obtener un resultado.
Esta definicin de estrategias y proyectos necesita desarrollarse me-
diante una planificacin minuciosa, que se traduce en una desagrega-
cin de los proyectos en un conjunto de actividades como pasos ne-
cesarios a realizar para la obtencin de los resultados previstos.
Esta desagregacin en actividades implica tanto la asignacin con-
creta de responsabilidades como la temporalizacin de las mismas, pues
la APO exige que cada miembro de la organizacin, formando parte

de un equipo de trabajo, desarrolle una o varias actividades perfecta-
mente identificadas tanto por lo que respecta a su contenido como a
la duracin previsible de las mismas. Ello obliga a realizar un esfuerzo
planificador a corto y a medio plazo que huye de las vaguedades de
otros sistemas de direccin, y que va a permtir a la organizacin
conocer:
Las actividades que deben realizarse, aun por mnimas que s-
tas sean.
Quin debe realizarlas.
Cundo deben acometerse, y
Cmo deben ejecutarse, es decir, con qu medios o recursos.
En la contestacin a estas cuatro cuestiones debe centrarse el es-
fuerzo planificador que constituye la esencia de la APO.
En conclusin, el sistema APO desarrolla, entre otras, una funcin
de planificacin que pretende asegurar que todos los miembros del
grupo sepan lo que cada uno de ellos debe realizar, en qu tiempo
y qu resultados deben obtenerse.
4.2. LA APO COMO SISTEMA FLEXIBLE DE DIRECCIN
En segundo lugar, la APO es un sistema flexible de direccin. Efec-

tivamente, una vez fijados los objetivos y diseados los proyectos o pro-
gramas de actuacin la ejecucin de los mismos puede estar sujeta a
cambios que permitan modificar tanto las acciones a realizar como los
objetivos a obtener en funcin de las circunstancias sobrevenidas.
Esta flexibilidad se apoya en un sistema fluido de informacin as-
cendente y descendente que permita: a) detectar las desviaciones; b)
analizarlas, y c) comunicarlas a quien tiene la responsabilidad tanto de
la ejecucin del proyecto como de la obtencin de los objetivos fijados
por la organizacin para que se puedan introducir cuantas medidas
correctoras sean necesarias. Esta retroalmentacin se constituye en
otra de las caractersticas bsicas del sistema APO, poniendo en ma-
nos de los directivos la informacin necesaria para adoptar decisiones.
La determinacin de objetivos, actividades y resultados no se con-
vierte, pues, en algo rgido e inamovible, sino en elementos flexibles,
que no constituyen fines u objetivos en s mismos, sino pautas de ac-
tuacin cuya realizacin en los trminos previstos se supedita al man-
tenimiento de los supuestos o variables que se manejaron en el mo-
mento de su planificacin.
La adaptacin a las circunstancias sobrevenidas legitima la inter-
vencin del directivo, cuya responsabilidad al frente de la organizacin
no consiste nicamente en conseguir cumplir el plan previsto, sino en

obtener resultados eficaces para la organizacin, aun cuando para ello
sea preciso redefinir los objetivos, los proyectos o las actividades.
4.3. LA APO COMO INSTRUMENTO DE MOTIVACIN-PARTICIPACIN
En tercer lugar, hay que subrayar el alto grado de integracin que

la APO genera y quiz sea sta una de las caractersticas ms impor-
tantes de todo el sistema, por lo que tiene de ruptura con cualquier
otro sistema de direccin.
De acuerdo con los tericos de la organizacin, existen cuatro sis-
temas de direccin: el Dictatorial, el Comunicativo, el Consensuado y
el Participativo, en funcin del mayor o menor grado de intervencin
de los distintos miembros de la organizacin en el proceso de fijacin
de las metas y objetivos de la misma.
La APO se base en la participacin de todos los implicados en el
proceso como elemento imprescindible para lograr integrar los objeti-
vos personales y los de la propia organizacin.
Con esta participacin de los miembros de la organizacin, adems
de mejorar su integracin en la misma, se permite una definicin de
objetivos y metas a corto plazo contrastada por quienes van a ser los
encargados de su ejecucin.
La APO se ha mostrado como un instrumento de motivacin que
por su propia dinmica, esencialmente participativa, favorece la cons-
titucin de equipos de trabajo, como clula idnea de la nueva cultura
organizacional.
Se ha pasado de los mtodos o sistemas en los que la organizacin
impona desde arriba los objetivos a conseguir, a un proceso donde no
slo se trata de proporcionar informacin a las distintas unidades y sec-
ciones de la organizacin, o de obtener un cierto consenso con las l-
neas directivas establecidas en la cpula de la misma, sino de fomentar
una participacin efectiva, tanto en la definicin de los objetivos ge-
nerales como en la determinacin de los objetivos concretos, que se
realizan a travs de proyectos en cuya definicin deben participar quie-
nes van a ser encargados de su ejecucin.
Esta caracterstica se ha demostrado como un elemento motivador
imprescindible para mejorar la producividad de la organizacin, pues
slo as se asumen responsablemente los objetivos que deben alcanzar-
se, evitndose adems con ello la indiferencia con que los miembros
de la organizacin, no consultados previamente, suelen acoger cual-
quier proyecto, al sentirlo como algo ajeno e impuesto.
Este instrumento posibilita la colaboracin entre trabajadores y di-
rectivos, mejora el ambiente de trabajo, permite alumbrar dificultades
o disfunciones desconocidas para la cpula de la organizacin que po-

dran entorpecer el desarrollo de los proyectos, y posibilita conocer las
pretensiones profesionales de sus miembros, lo que favorece una
aproximacin real entre las metas globales y las individuales como ele-
mento integrador del sistema.
4.4. LA APO COMO SISTEMA DE EVALUACIN
La ltima caracterstica de un sistema APO est en su utilizacin

como un proceso de evaluacin continuada de la gestin y de los re-
sultados obtenidos.
La evaluacin del desempeo individual junto a la evaluacin de
los resultados obtenidos se convierten as en el cierre del sistema, sin
el cual estaramos slo ante un proceso ordenado de planificacin o
ante un instrumento de motivacin.
Por ello, la APO se apoya en un sistema flexible y continuo de eva-
luacin que permite analizar el proceso de ejecucin de las actividades
planificadas y el grado de obtencin de los resultados previstos. Este
sistema de evaluacin se apoya en una red de informacin a distintos
niveles de la organizacin para conocer el estado de ejecucin de los
proyectos, de tal modo que se pongan de manifiesto las desviaciones
que se estn produciendo, y se pueda adelantar un diagnstico de si-
tuaciones carenciales que impiden a la organizacin el logro de sus me-
tas u objetivos.
Este sistema de evaluacin se apoya bsicamente en la definicin
de indicadores, que, en cuanto instrumentos de medida, permiten eva-
luar el estado de realizacin de un proyecto o el grado de consecucin
de los resultados previstos.
Este sistema de evaluacin se constituye en factor de retroalimen-
tacin que incide en todo el proceso, permitiendo mejorar tanto su rea-
lizacin, adecundolo a las circunstancias, como la redefinicin de ob-
jetivos, si es que a lo largo del proceso se ponen de manifiesto errores
en la definicin o determinacin de los mismos.
La APO, pues, pone en manos del gestor y del directivo instru-
mentos suficientes para planificar, dirigir, motivar y controlar al con-
junto de la organizacin como un proceso interactivo en donde no se
utilizan las tcnicas que comporta el sistema de la APO de una mane-
ra aislada o parcial para mejorar diversos aspectos de la organizacin,
sino como un sistema global de direccin cuya finalidad consiste en uti-
lizar racionalmente los recursos disponibles para obtener de una ma-
nera eficaz y eficiente los resultados y objetivos programados.
5. IMPLANTACIN DE LA APO EN EL SECTOR PUBLICO
La implantacin de la APO en el sector pblico tiene su preceden-

te en los intentos del Gobierno Federal de Estados Unidos, realizados
en la dcada de los sesenta, dirigidos a transplantar a este sector una
metodologa de gestin, propia del sector privado, y merced a la cual
se haban obtenido mejoras espectaculares en los estndares de pro-
ductividad y eficacia desde mediados de la dcada anterior.
La Administracin se encuentra actualmente inmersa en un proce-
so profundo de reflexin interna, preocupada por la obtencin de re-
sultados para el ciudadano-cliente que exige una respuesta eficaz y r-
pida a sus crecientes necesidades y que sita esta respuesta en el mar-
co de unas relaciones cuasi-privadas, en donde la Administracin ad-
quiere cada vez ms el perfil de una Organizacin-Empresa, que slo
puede justificarse en la medida en que transforme eficazmente las con-
tribuciones impositivas que recibe de los ciudadanos en bienes y ser-
vicios que satisfagan sus necesidades.
El documento de Reflexiones sobre la Modernizacin, editado por
el MAP, a la hora de abordar lo que debe ser los nuevos procesos de
gestin, hace especial hincapi en la bsqueda de la eficacia a travs
de la implantacin de la APO, como un instrumento ptimo que per-
mite fijar objetivos y obtener resultados mediante la planificacin de
actividades y la asuncin de responsabilidades concretas por cada
miembro de la organizacin.
Junto a estas reflexiones, la Administracin ha efectuado una in-
vestigacin mediante la realizacin de un estudio Delphi entre 300 di-
rectivos de la Administracin, en un intento de conocer tanto las cau-
sas de los actuales problemas del funcionamiento del aparato adminis-
trativo como las posibles soluciones y alternativas a adoptar para me-
jorar sus resultados.
Efectivamente, la baja productividad del aparato burocrtico es la
consecuencia de diversos problemas que inciden simultneamente so-
bre la organizacin administrativa, sin que pueda atribuirse a una cau-
sa en exclusiva los defectos inherentes a un conjunto de situaciones y
tradiciones heredadas cuyo cambio debe abordarse mediante la pro-
gresiva implantacin de una terapia de renovacin que se sustente en
la incorporacin de tcnicas gerenciales a los procesos de direccin.
Dentro de estas exigencias renovadoras aparece la implantacin de
la APO como una recomendacin que es apoyada en el mencionado
estudio Delphi por la gran mayora de los informadores seleccionados
con un alto nivel de consenso, de suerte que lo que el documento so-
bre Reflexiones sobre la Modernizacin de la Administracin adelanta-
ba como una posibilidad tcnica para mejorar los procesos de gestin
es asumida como una necesidad para afrontar un cambio en profun-

didad en la Administracin.
No obstante, a la hora de acometer un proceso de implantacin de
la APO en la Administracin es preciso conocer las ventajas e incon-
venientes que pueden derivarse de tal proceso, pues de lo contrario no
podrn adoptarse con la anticipacin necesaria las medidas preventi-
vas y correctoras necesarias que lo hagan viable.
Por ello, y teniendo en cuenta las caractersticas enumeradas en el
epgrafe anterior, podemos establecer como ventajas e inconvenientes
de este sistema las siguientes:
5.1. VENTAJAS DE LA APO
a) Mejora los procesos de direccin
La APO obliga a los gestores a planificar y a fijar prioridades en

bsqueda de unos resultados y no slo en trminos de realizacin de
actividades concretas desconectadas de la obtencin de resultados.
b) Clarifica la organizacin
En cuanto que obliga a los administradores a racionalizar los roles

y las propias estructuras organizacionales.
c) Genera compromisos personales
Una de las grandes ventajas de la APO es que motiva a las perso-

nas a responsabilizarse de sus propios objetivos, al participar activa-
mente en su establecimiento. Es el sentimiento de responsabilidad com-
partida el que genera una dinmica de compromiso que favorece la pro-
ductividad individual y organizaconal.
d) Permite implantar controles eficaces
As como la APO conlleva una planificacin ms efectiva, tambin

su desarrollo implica la implantacin de un sistema de control ms efi-
caz mediante la evaluacin y seguimiento de los proyectos en base a
un sistema de responsabilizacin de actividades y cuantificacin de
resultados.
5.2. INCONVENIENTES DE LA APO
La APO plantea distintos problemas que se manifiestan fun-

damentalmente:
a) En la implantacin del sistema
La APO debe ser asumida por el conjunto de la organizacin, sien-

do fundamental que los directivos de la misma dirijan su implantacin
asumiendo y comprendiendo perfectamente sus aspectos fundamenta-
les y creando un sistema de comunicacin constante con todos los ele-
mentos de la organizacin. De no producirse esta asuncin desde arri-
ba la APO no llegar nunca a implantarse.
b) En la comunicacin de los objetivos y metas
Un segundo inconveniente a la hora de poner en prctica un sis-

tema APO es la falta de claridad en la transmisin de las metas de la
organizacin; si las metas son desconocidas para quienes deben alcan-
zarlas difcilmente podrn obtenerse los resultados previstos. Si la c-
pula de la organizacin no traduce claramente la poltica que debe
seguirse, los administradores y los directivos difcilmente podrn esta-
blecer metas realistas. Si no existe comunicacin se planifica en el vaco.
c) En la visin a largo plazo de las necesidades de la organizacin
En la mayor parte de los programas APO los administradores in-

sisten en una planificacin a corto plazo, en perjuicio de una planifi-
cacin a medio y largo plazo que contemple las necesidades de la or-
ganizacin desde una perspectiva ms global y estratgica. Por ello los
directivos deben hacer coincidir esos proyectos a corto plazo con los
intereses estratgicos de la organizacin a medio y largo plazo.
d) En la posible inflexibilidad
Por ltimo, hay que evitar a toda costa el hacer fetichismo con
la APO ni en sus instrumentos, ni en sus objetivos, ni en sus plazos.
La APO es un sistema flexible que puede y debe adaptarse a las cir-
cunstancias de la organizacin, cambiando, si es preciso la definicin
de las metas u objetivos a alcanzar antes que provocar la frustracin

o el desencanto ante objetivos imposibles de alcanzar, por no contar
con medios para ello, o intiles, por tratarse de objetivos obsoletos y
superados por circunstancias sobrevenidas.
6. DISEO DE UN MODELO APO

PARA EL SECTOR PUBLICO
La idoneidad y validez de la aplicacin del sistema APO al sector

pblico, que hemos venido sosteniendo en un plano terico, se enfren-
ta a la hora de plantear su concreta viabilidad a frecuentes experien-
cias frustradas debidas a la importacin mimtica de conceptos y tc-
nicas de gestin del management privado al sector pblico.
Esta constatacin de la realidad debe ser particularmente conside-
rada cuando se trata de introducir una nueva forma de administrar de
carcter global en nuestras organizaciones pblicas. Resulta imprescin-
dible tener en cuenta las indudables particularidades funcionales y es-
tructurales que obligan prima facie a llevar a cabo un proceso de
adaptacin.
Conscientes de la necesidad de abordar este primer paso, duran-
te 1989 y 1990 la Inspeccin General de Servicios de la Administracin
Pblica ha desarrollado una metodologa diseada de acuerdo con las
caractersticas funcionales y estructurales de la Administracin para ser
aplicada por las Direcciones Generales, pero sustentada en los princi-
pios generales y en la teora bsica del sistema ya expuesto de Admi-
nistracin por Objetivos.
Consecuentemente, el mtodo elaborado tiene por finalidad:
Aportar a los Centros Directivos un procedimiento basado en
instrumentos precisos que les permitan integrar y coordinar su
trabajo con los objetivos polticos del Departamento, mediante
un sistema de planificacin.
Posibilitar el establecimiento de un sistema flexible y dinmico
de direccin, que a travs de los procesos de seguimiento y
realimentacin permita adaptar la planificacin y los proyectos
en curso a las modificaciones que surgen de la realidad cam-
biante.
Introducir un importante factor de motivacin en el conjunto de
los responsables y miembros de los centros directivos, mediante
su participacin en el proceso de planificacin y su compromi-
so o autorresponsabilizacin en la ejecucin de los proyectos y
actividades que lo integren.
La aplicacin del mtodo propuesto requiere una serie de consi-
deraciones previas ligadas .a la delimitacin de los conceptos bsicos
que se utilizarn con posterioridad. Conviene resaltar que las defini-

ciones que se aportan, dada su finalidad instrumental, tienen un ca-
rcter claramente convencional y se han adoptado para dotar de una
mayor funcionalidad al mtodo.
6.1. CONSIDERACIONES PREVIAS
Una de las primeras dificultades planteadas a la hora de abordar

la aplicacin del sistema APO al sector pblico es compatibilizar la
existencia de objetivos polticos, de carcter ms impreciso y genrico,
con la formulacin de objetivos especficos, claros y concisos que taxa-
tivamente impone la literatura especializada en el sistema, sin dejar de
tener presente que estamos ante una organizacin que no se rige en
ningn modo por el criterio del beneficio y que despliega su actividad
sobre reas o materias en las que el objetivo ltimo es siempre
supraeconmico.
No es ste, sin embargo, un problema privativo de las Administra-
ciones pblicas, pues hay grandes corporaciones privadas cuyos obje-
tivos-beneficios pueden llegar a definirse en trminos tan complejos
que no coincidan con la obtencin de un resultado inmediato.
Como contrapartida, si entendemos que la consecucin de la igual-
dad material es uno de los objetivos que debe presidir la actuacin de
los poderes pblicos y por ende de las Administraciones pblicas, en-
tendiendo por aqulla la igualdad del mayor nmero posible de per-
sonas en la mayor cantidad de bienes posibles, habremos forzosamen-
te de convenir que todo objetivo pblico de ndole cualitativo podr
de alguna manera descomponerse o traducirse en objetivos cuan-
titativos.
Por tanto hay que concluir que no es bice para la puesta en prc-
tica de la APO en las Administraciones pblicas la existencia de ob-
jetivos polticos de carcter ms cualitativo, que debern hacerse com-
patibles con objetivos ms concretos que rijan la actuacin de las dis-
tintas organizaciones.
De hecho, aunque se aprecia una cierta confusin terminolgica a
la hora de abordar la fase de anlisis de los objetivos en sentido am-
plio, la mayora de los tratadistas reconocen esos dos planos al
diferenciar:
la finalidad ltima de la organizacin, para la que RAA reserva
el trmino metas y KOONTZ, O'DONNELL y WEIRICH indistin-
tamente los de propsito, fines o misin (15), y
(15) KOONTZ, O'DONNELL, WEIRICH, La Administracin, Ed. McGrawhill, 8.a ed., 1989,
pp. 113 y ss. Estos autores representan la jerarqua de los planes en diferentes niveles dentro de
los objetivos propiamente dichos, que, en trminos de RAA, se

consideran una meta expresada en una dimensin especfi-
ca (16) de carcter concreto, mensurables y operativos.
El abanico de trminos empleados por la literatura especializada

no termina ah, ya que, por mencionar los ms significativos, es fre-
cuente la referencia a los conceptos de poltica, que se asocia a ese
primer nivel de metas globales organizacionales, y al de estrategia,
que se vincula ocasionalmente al segundo, de forma poco afortunada.
As, mientras que DRUCKER identifica directamente objetivos con es-
trategias (17), ODIORNE incorpora al sustantivo objetivos el califica-
tivo de estratgicos, con lo que ambos planteamientos inducen a con-
fusin, ya que al asimilar los dos conceptos claves, se priva a cada una
de las categoras de su significado originario (18).
El panorama se complica cuando se trata de enlazar ordenadamen-
te estos conceptos, sin que resulte fcil dilucidar dnde est el nece-
sario punto de partida para articular un programa concreto de APO:
si en los objetivos, con carcter previo a las estrategias, viceversa,
para el supuesto en que se consideren algo diferente, o, ms bien, es
la poltica general de la organizacin la que constituye el punto de
arranque (19).
6.2. CONCEPTOS BSICOS
La solucin que se propone a este problema consiste en distinguir

claramente cuatro planos o dimensiones del proceso genrico de for-
un tringulo, que conformaran, de forma descendente: el propsito o misin; objetivos; estrate-

gias; polticas; procedimientos y reglas; programas; presupuestos. Para el primer nivel utiliza indis-
tintamente el trmino fines, y para el de objetivos, el de metas, dando lugar a un verdadero juego
semntico.
(16) A. P. RAA, La Administracin..., op. cit., pp. 33 y 34. Este autor, adems de las cate-
goras bsicas de meta y objetivo, que presentan un carcter ms parcial que aqul.
(17) Aunque los escritos de este autor sobre el tema son abundantes, vid. P. DRUCKER, El
poder y el propsito de los objetivos: el caso de Marks 8 Spencer y sus lecciones, Harvard Bu-
sinnes Review, p. 72.
(18) G. ODIORNE (artculo), p. 103. Este autor opone la categora de objetivos estratgi-
cos a la de objetivos operativos medibles.
(19) El trabajo de M. de los Angeles GlL ESTALLO, De la implantacin de objetivos, es-
trategias y polticas, Esic Market, nm. 62, cuarto trimestre, octubre-diciembre 1988, recoge las
diferentes posiciones doctrinales en torno a estos conceptos y a las relaciones que guardan entre
s; despus de plantear inteligentemente el problema (lo cierto es que algo tan simple, cuando
se intenta verlo por partes y separadamente, puede tomarse muy complejo), sostiene la tesis de
que estrategias, polticas y objetivos no tienen por qu estar disociados y pretender que ocupen
un lugar en la jerarqua de la organizacin. Por tanto, concluye, los tres conceptos forman un
todo difcilmente separable ni delimitable. Como inmediamente se ver, este planteamiento es
claramente distinto del enfoque que aqu se propone.
mulacin de objetivos, que se corresponden con los siguientes con-

ceptos:
Objetivo poltico.
Estrategia.
Proyecto.
Objetivo especfico del proyecto.
Aunque estos planos y los conceptos que de ellos se derivan se en-
cuentran naturalmente asociados, la metodologa los considera perfec-
tamente separables y delimitables. Las propias caractersticas de la es-
tructuracin interna del sector pblico (la naturaleza vicarial de la Ad-
ministracin en relacin con el poder ejecutivo y el principio de jerar-
qua en que aqulla se vertebra) exigen una delimitacin precisa de los
niveles poltico y administrativo y la asignacin de esos planos a dife-
rentes niveles de la jerarqua organizacional. La convencin concep-
tual a la que se ha llegado es, pues, la siguiente:
Objetivo poltico: Formulacin concisa y clara, de ndole poltica,
de una meta o situacin que se pretende conseguir.
Los objetivos polticos expresan las metas, finalidades o propsitos
perseguidos por el Departamento como consecuencia, probablemente,
de un programa electoral de partido poltico (20).
Estrategia: Caminos o vas que pueden trazarse desde la situacin
de partida al objetivo poltico, con la finalidad de conseguirlo. En las
estrategias se concretan y enmarcan las actuaciones de los Centros
Directivos (21).
Proyectos: Conjuntos coordinados de actividades, asociadas a una
estrategia, que pretenden conseguir resultados concretos que apoyen
la consecucin de un objetivo.
Requieren la existencia de un objetivo especfico, la asignacin de
un responsable, el establecimiento de unas secuencias de actuacin, la
determinacin de unos tiempos de ejecucin, la asignacin de unos re-
cursos y la evaluacin de sus resultados.
(20) La poltica, segn Octave GELINIER, Fundones y Tareas de Direcn General, TEA
Ediciones, S. A., Madrid, 1979, p. 127, define los fines generales y cualitativos. En base al con-
cepto de metas que propone RAA y que se identifica con el nivel de los objetivos polticos, stos
pueden abarcar un amplio enfoque y ser cualitativos, aunque deberan ser lo suficientemente es-
pecficos como para proporcionar direccin y empuje. A. P. RAA, La Administracin..., p. 33.
(21) Se han dado mltiples definiciones del concepto de estrategia no absolutamente coin-
cidentes. Haciendo abstraccin de su significado originario procedente del mbito militar, la ma-
yora de los autores lo emplean en este campo, en el sentido apuntado de grandes lneas de ac-
tuacin que proporcionan direccin para el logro del objetivo deseado. Mientras que algunos au-
tores hacen hincapi en las relaciones con el entorno {vid. Henry MlNTZBERG, ha estructuracin
de las organizaciones, Ariel, Barcelona, 1984, p. 51), otros vinculan las estrategias a los fines o a
los recursos empleados para su consecucin (vid. KOONTZ, O'DONNELL y WEIRICH, Administra-
cin..., op. cit., p. 115). Sobre el concepto de estrategia se profundizar cuando se aborde el es-
tudio especfico de la metodologa.
Objetivo del proyecto: Resultado concreto y comprobable que se

pretende alcanzar con la ejecucin del proyecto. Se trata de un con-
cepto clave del sistema APO y, por endey de la metodologa pro-
puesta, sobre el cual profundizaremos con posterioridad. Baste ahora
mencionar que debe vincularse necesariamente a una estrategia o lnea
de actuacin.
De forma grfica, dicha descomposicin conceptual se reflejara de
la siguiente forma:
Estrategia 1
^ Estrategia 2
SITUACIN ^ ^ T
DE > \
PARTIDA
Estrategia 3 **x^
A Proyectos
6.3. CONCEPTOS OPERATIVOS
El segundo bloque conceptual, igualmente necesario para la com-

prensin global del modelo propuesto en la fase de planificacin, in-
tegra las siguientes parejas de conceptos:
Actividad y producto.
Resultado e indicador.
Actividad: Pasos que deben ser dados para llegar a conseguir el ob-
jetivo del proyecto.
Producto: Elemento material que se origina con la realizacin de
una actividad.
Resultado: Efecto concreto que se alcanza mediante la realizacin
de un proyecto.
Indicador: Factor de medicin de la evolucin y de los resultados
de un proyecto.
En esta lnea, hay que insistir que el mtodo propuesto se ha plan-
teado como un instrumento de gestin, y que est referido, principal-
mente, a aspectos de planificacin y seguimiento, con un diseo flexi-

ble que puede adaptarse a proyectos variados y a distintas situaciones
organizativas y operativas. Se ha pretendido, por tanto, ofrecer un mo-
delo vlido para las organizaciones pblicas en su conjunto, teniendo
presente a la hora de su aplicacin que deber adaptarse a las necesi-
dades y circunstancias especficas de la unidad o centro directivo
correspondiente.
6.4. ESQUEMA GENERAL DE FUNCIONAMIENTO
Una vez expuestos los conceptos bsicos y operativos en los que

se va a apoyar la metodologa APO, es necesario establecer su es-
quema general de funcionamiento.
En este sentido y como antes se anticipaba conviene delimitar clara-
mente el nivel poltico del Departamento, al que corresponde adoptar las
decisiones claves para el funcionamiento de la organizacin, es decir, los
objetivos polticos y la aprobacin de las estrategias y proyectos a realizar,
del nivel administrativo, integrado por los distintos Centros Directivos a los
que incumbe, en funcin de su distinto mbito competencial, la presenta-
cin de las posibles estrategias a adoptar y de los proyectos a ejecutar.
La conjuncin de ambos niveles, en el marco especial de relaciones que
definen el funcionamiento de la estructura jerrquica del sector pblico, per-
mite establecer un esquema que grficamente podra representarse as:
Ministro Consejo de Direccin Centros Directivos Actividades
ii 1. Formulacin de objetivos
polticos.
^
2. Anlisis de objetivos po-
%
lticos.
3. Propuestas de estrategias y
1 proyectos.
4. Aprobacin de estrategias
5.
y proyectos.
Planificacin y ejecucin
I de proyectos.
6. Evaluacin y seguimiento.
El primer nivel, que est constituido por los objetivos polticos, vie-
ne recogido en los documentos de carcter poltico o las intervencio-
nes de los responsables gubernamentales y suele aparecer como expre-
sin de situaciones que se persiguen o son deseables, y en su caso
se formulan como objetivos, lo que permite la incorporacin y la
articulacin de la actividad de los Centros Directivos a los mismos.

El segundo nivel corresponde a la actuacin de los Centros Direc-
tivos que, en base a sus competencias, a la disponibilidad de recursos
y a la concrecin de su marco de actuacin, propugnan cul es la apor-
tacin que pueden hacer a estos objetivos, que se traducir en las es-
trategias y proyectos correspondientes.
En la metodologa propuesta toda la actuacin del Centro Directi-
vo se articula en base a la realizacin de proyectos; stos sern de ma-
yor o menor importancia, pero en todo caso deben ser objeto de una
rigurosa planificacin, en funcin de su objetivo especfico. Se entien-
de que la actuacin de los Centros Directivos cifrada en proyectos es
la va ms idnea para solventar los principales problemas que se plan-
tean, en general, en la gestin pblica:
La falta de planificacin global del trabajo.
La ausencia, en mltiples casos, de una definicin clara y con-
creta de los objetivos a lograr, como procedimiento rutinario de
trabajo.
La asignacin incrementalista de recursos y no en funcin de ob-
jetivos preestablecidos.
La actuacin basada en proyectos facilitar una orientacin progre-
siva de la gestin pblica hacia la obtencin de resultados y permitir
medir con rigor el grado de eficacia de la actuacin administrativa.
En definitiva, el sistema de planificacin de proyectos se concibe
como un instrumento de carcter participativo y dinmico, en el que
son los diferentes responsables, a partir de su experiencia, competen-
cias y creatividad, los que impulsan el funcionamiento del mismo y ha-
cen posible la consecucin de los objetivos polticos.
6.5. ESTRUCTURA INTERNA DE LA METODOLOGA APO
La metodologa se estructura en cuatro mdulos que combinan la

inevitable exposicin del cuerpo terico con un enfoque eminentemen-
te prctico en el cual nos centraremos, una vez expuestos los funda-
mentos del sistema. A su vez, cada mdulo se descompone en una se-
rie de fases que sistematizan las actuaciones u operaciones necesarias
para articular el proceso. Estas fases estn ligadas unas con otras en
una concatenacin lgica, pues cada una (y, por tanto, cada mdulo)
deriva su razn de ser de la precedente, a la que se une integrndola,
de forma que entre la fase inicial y la final, entre el mdulo primero y
el ltimo, no existe discontinuidad.
Hecha esta precisin, hay que matizar que no todas las fases con-
tribuyen de la misma forma al xito del resultado final, por lo que se
har constar las que se consideran decisivas para el correcto funciona-

miento del modelo.
Por ltimo, de forma complementaria, la metodologa utiliza como
soporte documental una serie de fichas que recogen el proceso de sis-
tematizacin llevado a cabo en cada fase, y en cuya descripcin no en-
traremos, salvo alguna excepcin, dadas las caractersticas del presen-
te trabajo; baste slo mencionar que constituyen un instrumento de
gran utilidad para apoyar el seguimiento del proceso.
Los mdulos son los siguientes:
1. Incorporacin al objetivo.
2. Valoracin y seleccin de proyectos.
3. Elaboracin de proyectos.
4. Seguimiento.
De forma grfica, la articulacin interna de los mismos sera la
siguiente:
INCORPORACIN VALORACIN Y ELABORACIN

AL SELECCIN DE DE SEGUIMIENTO
=>
OBJETIVO PROYECTOS PROYECTOS
MODULO 1 MODULO 2 MODULO 3 MODULO 4
6.6. CONTENIDO DE LOS MDULOS

I
Como se observa en el esquema general, slo la determinacin de

los objetivos polticos y la aprobacin de las estrategias y proyectos pro-
puestos por los Centros Directivos corresponden al nivel poltico del
Departamento, desarrollndose el resto de la metodologa a nivel de
los Centros Gestores.
Desde una perspectiva global, esta estructura modular recoge el en-
foque en cascada del establecimiento de objetivos y los pasos ms im-
portantes del proceso APO:
El Mdulo 1, Incorporacin al objetivo, parte de la existencia de
una serie de metas de carcter global y de ms largo alcance,
cifradas en los objetivos polticos departamentales, a partir de
los cuales se establecen una serie de pautas para facilitar la se-
leccin de estrategias como vehculos o instrumentos que deno-
tan un programa general de accin y un despliegue de esfuerzos
y recursos encaminados a la consecucin de tales objetivos.
La existencia de estrategias contribuye a que la organizacin se
aproxime a donde quiere llegar, pero no aseguran por s mismas
que se llegue en realidad al lugar que se desea. Para ello es ne-

cesario contar con objetivos especficos que proporcionen pau-
tas concretas de actuacin, cuya consecucin signifique avanzar
de hecho en la direccin emprendida.
El Mdulo 2, Valoracin y seleccin de proyectos, ofrece a los
centros directivos una gua para formular los objetivos especfi-
cos de los proyectos que constituirn, una vez valorados y se-
leccionados, tanto los objetivos concretos de los niveles supe-
riores (responsables globales de cada proyecto) como el punto
de referencia inmediato de toda la dinmica organizacional.
El Mdulo 3, Elaboracin de proyectos, aborda la fase de plani-
ficacin propiamente dicha, a travs de la cual se estructura un
proyecto en un plan de actividades y se establecen objetivos de-
rivados eri distintos niveles de la organizacin, con un grado cre-
ciente de concrecin. El plan de accin, como ya se ha mencio-
nado, implica un conocimiento exacto de las actividades a rea-
lizar, quin las va a desarrollar, cundo deben acometerse y
cmo se van a ejecutar.
Finalmente, el Mdulo de Seguimiento cierra el ciclo del proce-
so APO y pone a disposicin de los centros gestores un sis-
tema de seguimiento que se articula en dos niveles: grado de eje-
cucin del proyecto y evaluacin de los resultados obtenidos.
A partir de la informacin obtenida en esta etapa, la metedologa
implica una realimentacin del sistema, lo que propicia la posibilidad
de efectuar correcciones en el curso de la ejecucin del plan, reelabo-
rarlo, o llegar incluso a una nueva redefinicin de objetivos. De esta
manera el conjunto mantiene un carcter dinmico.
7. DESARROLLO METODOLGICO
7.1. MDULO 1: INCORPORACIN AL OBJETIVO
7.1.1. Introduccin
Aunque la dinmica organizacional haya asimilado en mayor o me-

nor medida la formulacin de objetivos como algo inherente a la pro-
pia existencia de la organizacin, lo cierto es que la formulacin de es-
trategias no ha presentado el mismo impacto en la prctica gerencial
cotidiana, tal vez debido a su perfil difuso, a una falta de comprensin
de cmo se integran dentro de todo el proceso de planificacin, o ms
sencillamente debido al terreno resbaladizo sobre el que se cimenta
la planificacin estratgica: anlisis del entorno, predicciones de futu-
ro, autoevaluacin de la organizacin, todo ello en un indudable ejer-

cicio creativo e intuitivo.
Esta situacin est siendo superada en la actualidad a la vista del
auge experimentado desde los aos setenta por la planificacin estra-
tgica, como consecuencia de la creciente influencia en las organiza-
ciones de un entorno dinmico, del impacto tecnolgico y del incre-
mento de la competitividad, que han obligado al nivel directivo a to-
mar decisiones previas a la formulacin de objetivos, con el fin de com-
prometer sus recursos para el futuro en una direccin determinada.
A este planteamiento general responde el diseo del Mdulo 1 de
la metodologa, que pretende proporcionar a toda organizacin pbli-
ca un esquema sencillo para facilitar la seleccin de grandes lneas de ac-
tuacin, y derivadas de los objetivos polticos departamentales, para en-
cauzar el uso productivo de sus recursos y proporcionar direccin y uni-
dad a los planes de accin. Se basa, por tanto, en el concepto ya acu-
ado de estrategia (22) y ofrece un modelo de planificacin estratgica.
Su utilidad reside en que requiere un proceso de reflexin median-
te la sistematizacin del anlisis de las distintas opciones estratgicas
para llegar a optimizar las actuaciones concretas, ya que, si por un lado
no existe una estrategia nica igualmente vlida para el conjunto de
las organizaciones, aunque stas tengan un carcter pblico e incidan
en el mismo sector de actividad, por otro, la consecucin de un obje-
tivo puede exigir la adopcin simultnea de diversas estrategias.
Ello exige tener presente las siguientes consideraciones bsicas en
torno a las mismas:
Deben asegurar el cumplimiento del objetivo poltico, al menos
en parte.
Esta cobertura del objetivo poltico ha de ser cuantificada, en la
medida de lo posible.
Las diversas estrategias deben ser complementarias, nunca in-
compatibles.
Las estrategias deben ser viables y, por tanto, articulables en uno
o varios proyectos.
El proceso concreto a travs del cual el Centro Directivo se incor-

pora a la consecucin del objetivo poltico se estructura en las siguien-
tes fases que componen el primer mdulo:
(22) Como se recordar, se han definido las estrategias como los caminos o lneas en que
se proyecta la actuacin de los centros directivos para el logro de un objetivo.
MDULO 1. Incorporacin al objetivo
EXAMEN IDENTIFICACIN VALORACIN DEFINICIN

DEL
OBJETIVO
=> DE
ESTRATEGIAS
=>
DE
ESTRATEGIAS
DE
PROYECTOS
FASE 1 FASE 2 FASE 3 FASE 4

o
Con este esquema se pretende bsicamente lo siguiente:

1. Profundizar en el objetivo e identificar los factores que pue-
dan reesultar decisivos para una eleccin ptima de estrategias (Exa-
men del objetivo).
2 Formular, en base a esos efectos ya determinados, las grandes
lneas de actuacin, mediante un proceso formal de reflexin de ca-
rcter sistemtico y creativo (Identificacin de estrategias, fase clave
dentro del conjunto del mdulo).
3. Una vez formuladas las grandes lneas de actuacin, hay que
someterlas a un proceso de valoracin para obtener una jerarqua de
estrategias en funcin de la distinta prioridad que se pueda atribuir a
cada una de ellas (Valoracin de estrategias).
4. Finalmente, se trata de determinar la viabilidad de las estrate-
gias mediante una primera determinacin de los proyectos que pue-
den desarrollarse vinculados a cada una de ellas (Desglose en proyectos).
7.1.2. Fase 1.a: Examen del objetivo
Como ya se ha mencionado, el objeto de las estrategias es propor-

cionar cursos alternativos de accin para salvar la distancia existente
entre la situacin actual o de partida y la situacin deseada, contenida
en el objetivo poltico. Ms all de su tenor literal, se trata de plantear
las posibles observaciones o matices que puedan caracterizarlo o que im-
pliquen la determinacin de factores complementarios que nos pro-
porcionen un enfoque ms global de los mismos.
Los fundamentos de la planificacin estratgica (como es parte in-
tegrante del sistema APO), obligan a tomar como punto de referen-
cia inmediato la, existencia de un entorno dinmico que hay que con-
siderar para identificar los diversos factores que puedan incidir de al-
guna forma en la consecucin del objetivo por el Centro Directivo de
referencia (23). El anlisis crtico del ambiente externo implica una va-
(23) Sobre el concepto de planificacin estratgica, Heinz WEIRICH, Excelencia adminis-

trativa, productividad mediante Administracin por objetivos, Ed. Limusa, p. 54, seala que es en-
gaosamente sencilla: analiza la situacin actual y la situacin que se espera en el futuro, deter-
mina la direccin de la firma y desarrolla los medios para realizar la misin. Este proceso im-
loracin global y continua de los problemas, oportunidades y riesgos

que afronta la organizacin.
Sin embargo, el desarrollo de planes estratgicos supone no slo
analizar y detectar las fuerzas relevantes del ambiente externo, sino que
hay que relacionarlas y confrontarlas con la capacidad y recursos inter-
nos. Como seala RAA, es fundamentalmente un problema de aco-
plar e integrar lo que la organizacin puede hacer con lo que podra
hacer (24), lo que nos lleva inevitablemente a considerar en el anlisis
determinadas previsiones.
Con objeto de sistematizar el anlisis del ambiente interno-exter-
no, los estrategas cuentan con la ayuda de un cierto nmero de matri-
ces ya elaboradas para centrar las distintas opciones estratgicas en tor-
no a las posibles relaciones de una serie de variables crticas; aun con
alguna diferencia de matiz, las variables que recogen y la lgica del
planteamiento al que responden son comunes.
El enfoque ms comn consiste en evaluar los puntos fuertes y d-
biles, las posibles amenazas y las oportunidades existentes, para esbo-
zar con todo ello un determinado perfil y proyeccin futura de la or-
ganizacin, como condicionantes de una ptima seleccin de opciones
estratgicas.
En este proceso de autoevaluacin, el Centro Directivo debe con-
templarse como una entidad total y examinar sus puntos fuertes y d-
biles en relacin con una serie de elementos determinantes para toda
organizacin pblica, en especial:
Elementos internos
Hay que considerar primeramente todo lo relativo a la estructura

organizativa: tipo de organizacin, organigrama, grado de coordina-
cin interna, sistema de comunciacin, sector de actividad sobre el que
incide, competencias atribuidas, grado de concentracin efectiva de
competencias, nivel de eficacia en la prestacin del servicio, etctera.
Intimamente relacionados con el punto anterior se encuentran las
reflexiones en torno a la distribucin interna de recursos, tanto en re-
lacin con los recursos humanos (grado de disponibilidad, nivel de cua-
lificacin, divisin del trabajo, aptitudes y actitudes de los niveles di-
rectivos, intermedios e inferiores, ejercicio de liderazgo, trabajo en
plica la identificacin y el anlisis de los factores externos a la organizacin. Por su parte

H. MlNTZBERG, La estructuracin..., op. cit., p. 51, concibe la estrategia como una fuerza de me-
diacin entre la organizacin y su entorno, por lo cual su formulacin requiere la intepretacin
del entorno, as como el desarrollo de pautas coherentes en flujos de decisiones organizativas (es-
tretegias), para poder hacerle frente.
(24) A. P. RAA, La Administracin..., op. cit., p. 45.
equipo, cultura administrativa existente, etc.), como los de carcter tc-

nico (en especial, los informticos), y financiero (presupuestario).
El diganstico en relacin con los recuros humanos nos sirve para
plantear dos cuestiones especialmente problemticas en el campo de
las organizaciones pblicas. En primer lugar, una reconsideracin acer-
ca del papel que efectiva y realistamente desempean en la organiza-
cin, habida cuenta de la insuficiente asimilacin de los recursos hu-
manos como el elemento fundamental con el que opera la Adminis-
tracin; en segundo lugar y como manifestacin de esa realidad, aun-
que con sustantividad propia, se debe plantear la necesidad de abor-
dar, a partir de ese diagnstico, una planificacin estratgica del perso-
nal (identificacin de necesidades, reclutamiento, formacin...), para-
lela al plan estratgico de la Unidad.
Elementos externos
En relacin con el ambiente externo la mayora de los autores se

remiten al anlisis de elementos o factores de tipo econmico (25), so-
cial, poltico y tecnolgico, interpretados de forma restrictiva, esto es,
considerando de cada uno de ellos slo lo que puede ser decisivo para
el xito de la organizacin.
Con independencia de la oportunidad de considerar alguno o va-
rios de estos elementos por las organizaciones pblicas en funcin de
sus necesidades, con carcter general puede ser vlido para el conjun-
to de stas enfocar el anlisis del marco externo en relacin con la evo-
lucin de la demanda social, receptividad de los usuarios, definicin de
nuevos servicios que deban prestarse, nivel de cooperacin y coordina-
cin con otros centros intervinientes, grado de apertura a las experien-
cias e innovaciones introducidas en el funcionamiento de otras organiza-
ciones pblicas o privadas, imagen externa del centro u organismo,
etctera.
En definitiva, mediante el juego de correlacin entre los puntos
fuertes y dbiles del Centro Directivo en relacin con los mbitos in-
terno y externo, se sintetizan los factores reales que pueden incidir fa-
vorablemente en la consecucin de un objetivo, as como aquellos que
dificultarn su logro, constituyendo todo ello una excelente base de da-
tos para analizar las amenazas, las oportunidades y los riesgos.
Una vez obtenida esa informacin, resulta de gran utilidad para en-
focar las posibles opciones estratgicas la denominada matriz TOWS,
elaborada por H. KOONTZ (26), que se estructura en torno a cuatro va-
(25) Todos los autores destacan en este punto la importancia de los anlisis de mercado.
(26) Marula KOONTZ, Marking Strategic Planning Work, Bussiness Horizons, vol. 19,
riables que ya nos son conocidas y que se pueden considerar bien ais-
ladamente, bien en relacin unas con otras:
T = Amenazas.
W = Debilidades.
O = Oportunidades.
S = Fuerzas.
El modelo parte del anlisis de las amenazas (T), porque en mu-

chos casos la organizacin aborda la planificacin estratgica por la
percepcin de un problema, una crisis, una perspectiva de cambio o
cualquier otro tipo de amenaza. A ttulo de ejemplo, la adopcin hi-
pottica de la estrategia SO significara la utilizacin de las fuerzas para
aprovecharse de las oportunidades; el objetivo sera moverse desde
otras posiciones en la matriz hasta alcanzar esta situacin; las debili-
dades deben superarse para que se conviertan en fuerzas, y si existen
amenazas, hay que sortearlas para concentrarse en las oportunidades.
De hecho, como sealan KOONTZ, O'DONNELL y WEIRICH, hay que
evitar la prctica comn de sobrestimar las deficiencias y subestimar
los puntos fuertes. La experiencia demuestra cmo mltiples organi-
zaciones han dedicado demasiados esfuerzos a la atencin de sus de-
ficiencias (estrategia W), perdiendo as la oportunidad de capitalizar
sus puntos fuertes. Si bien aqullas se deben corregir en la medida de
lo posible, lo ms prometedor consiste en identificar los puntos fuer-
tes y las oportunidades y sacar ventaja de ellos al formular las
estrategias.
Lo importante de la utilizacin de estas tcnicas es que pro-

porcionan una estructura conceptual en torno a la cual se siste-
matiza el proceso de reflexin previo a la formulacin de
estrategias.
7.1.3. Fase 2.a: Identificacin de estrategias
El anlisis precedente de las oportunidades y amenazas ambienta-

les y de los puntos fuertes y dbiles del centro directivo estimula el pro-
ceso de identificacin de estrategias, que es en realidad el objeto central
nm. 2, pp. 37 y ss. Este mismo esquema conceptual puede aparecer ocasionalmente bajo otras
siglas, como, por ejemplo, las de AODV, que recogen los mismos conjuntos de variables aunque
con distinta terminologa: A (amenazas), O (oportunidades), D (desventajas), V (ventajas). Na-
turalmente, esta matriz puede utilizarse independientemente al anlisis de los puntos fuertes y
los puntos dbiles, pero con carcter previo habr que determinar y enumerar las ventajas y des-
ventajas organizacionales. Para un anlisis ms profundo de la misma, vid. H. WEIRICH, Excelen-
cia..., op. cit., pp. 15 y ss.
de esta primera fase en que se ha estructurado el proceso de APO.

Es ste el momento ms creativo, ya que, como sealan los espe-
cialistas, no hay un sistema perfecto de formulacin de estrate-
gias (27) y las organizaciones oscilan en este punto entre el carcter
espontneo y ametdico de su formulacin y la existencia de departa-
mentos especficos de planificacin estratgica.
Sin necesidad de llegar a este ltimo extremo, cualquier centro di-
rectivo puede abordar de forma ms o menos informal, y sin excesivo
coste en tiempo y recursos, la formulacin de estrategias, mediante un
proceso reflexivo por parte de un grupo de trabajo creado ad hoc que
acte de acuerdo con las siguientes premisas:
1.a Debe cuidarse la composicin del mismo, combinando en los
criterios de seleccin de sus miembros la representacin de distintos
niveles de la jerarqua organizacional (superiores e intermedios) (28),
la edad (que favorezca la dispersin), la experiencia y el grado de crea-
tividad e iniciativa personal.
2.a No deben considerarse nicamente las lneas de actuacin an-
teriormente seguidas por el Centro gestor. Por definicin, la estrategia
acepta desencadenar un proceso que culminar en la mejor prestacin
del servicio al mercado en condiciones ms ventajosas para la organi-
zacin. En este sentido, marcado por el propsito innovador, la for-
mulacin de estrategias requiere la capacidad para imaginar posibili-
dades que se apartan de las rutinas ya establecidas y que pueden sig-
nificar una ruptura, o al menos modificaciones importantes respecto a
la situacin anterior (29).
3.a Sin necesidad de insistir en el papel que con carcter general
deben desempear las tcnicas gerenciales en este nuevo enfoque de
administracin, baste mencionar el grado de flexibilidad que confie-
ren y la utilidad que pueden proporcionar las tcnicas de carcter crea-
tivo (Brainstorming, del Grupo Nominal, etc.), para la formulacin de
estrategias.
(27) Henry MlNTZBERG, Cmo modelar la estrategia, en Harvard-Deusto Businness Re-

view, nm. 34, segundo trimestre de 1988, pp. 73-84.
(28) Independientemente del carcter participativo de la APO, MlNTZBERG, op. cit., p. 77,
seala que la formulacin de estrategias por los niveles ms altos de la organizacin explica mu-
chos fracasos del mundo empresarial, constituyendo uno de los grandes errores de la direccin
estratgica convencional.
(29) Los autores recogen una gran variedad de tipos de estrategia. A ttulo ejemplar, S.ROB-
BINS, Administracin..., op. cit., pp. 145 y ss., destaca los cuatro tipos ms genricos de estrate-
gias posibles a adoptar por una organizacin: Estabilidad, Crecimiento, Contraccin, y un cuarto
enfoque que resulta de la combinacin de estos tres elementos. Por su parte, el profesor Michael
PORTER, de la Universidad de Harvard, identifica las siguientes estrategias genricas: Estrategia
de Liderazgo de Costos (productos y servicios de dos a bajo coste), Estrategia de Diferenciacin
(productos y servicios de otra calidad y precio), Estrategia de Enfoque (atencin a un sector es-
pecfico de la clientela, mercado geogrfico, canal de distribucin o segmento concreto de la l-
nea del producto o servicio).
4.a Deben considerarse todas las posibilidades y enfoques a la hora

de concebirlas (pensamiento horizontal): adaptacin al entorno, direc-
cin de recursos internos (especialmente humanos), procedimientos,
mecanizacin, etc., pues toda estrategia abarca e informa la actividad
de la direccin general.
Finalmente, el profesor J. TENA MILLN (30), a efectos de la orde-
nacin interna de la actividad en el grupo de trabajo, divide el proceso
concreto de formulacin de estrategias en tres etapas, segn el mbito
temporal que debe ser considerado en: antes, durante y despus, te-
niendo en cuenta que en cada una de estas perspectivas se considera-
rn factores distintos. En el antes entrarn en juego las reflexiones an-
teriores sobre el entorno; en la etapa de durante, lo anterior se con-
creta en una identificacin de las posibilidades de la organizacin y de
la toma de decisiones en relacin con la estrategia a seguir; en la etapa
correspondiente al despus entran en consideracin todos los elemen-
tos de ejecucin o implantacin de lo decidido, con las consiguientes
repercusiones sobre los individuos, los cuales pueden alentar u obsta-
culizar los cambios que de forma natural emanan de la nueva estrategia.
7.1.4. Fase 3.a: Valoracin de estrategias
Las estrategias ya identificadas en base a los criterios expuestos an-

teriormente proporcionan una visin general de enfoques factibles que
deben ser evaluados antes de la toma de decisiones. El objetivo de la
valoracin es llegar a obtener una ordenacin jerrquica de estrategias,
que resulta imprescindible de cara a una primera distribucin de re-
cursos implicados, en funcin del grado de prioridad obtenido por
cada una de ellas.
Para evaluar las estrategias se utiliza un mtodo que consiste bsi-
camente en enfrentar cada estrategia a un cierto nmero de criterios pre-
fijados, calibrando su prioridad respecto a dos factores:
Impacto sobre el objetivo poltico.
Tiempo de reaccin.
Los criterios se fijan en consideracin al tipo de objetivo, caracte-
rsticas del Centro Directivo y otros aspectos que se consideren rele-
vantes para la unidad en cuestin, ya que se van a utilizar como par-
metros de valoracin. La ponderacin de los criterios se efecta sobre
una escala que va de 1 a 10, en funcin de su menor o mayor relevan-
cia en la consecucin del objetivo.
(30) Joaqun TENA MlLLN, Organizacin de la empresa: Teora y Aplicaciones, Ed. Eada
Gestin, 2." ed., Barcelona, 1989.
Una vez obtenida la ponderacin global de criterios, hay que pon-

derar, empleando la misma escala de valoracin de 1 a 10, la relevan-
cia que cada estrategia tiene respecto de cada uno de los criterios es-
tablecidos. Ello supone matizar el peso de cada criterio ante la natura-
leza de cada estrategia en particular.
Es importante destacar que al formular los criterios de pondera-
cin debe determinarse claramente el sentido positivo o negativo de
su incidencia, estableciendo la puntuacin directa o inversa segn sea
aqul.
A ttulo de ejemplo, el grfico siguiente recoge una Tabla de valo-
racin ponderada de estrategias, que resulta de gran utilidad para faci-
litar la comprensin del mtodo utilizado y que ha sido tomada de un
caso real.
4. Tabla de valoracin ponderada de las estrategias
Factor Factor Factor Factor Factor Factor

de especfico especfico especifico especfico especfico
Criterios
ponderacin estrategia estrategia estrategia estrategia estrategia
global nm. 1 nm. 2 nm. 3 nm. nm.
Autonoma para la aplicacin.. 7 5 1 3

Tiempo de implantacin 5 3 5 2
Coste de realizacin 3 8 8 9
Incidencia en los ciudadanos. 9 4 9 1
TOTAL 240 110 179 67
En el ejemplo propuesto, el Centro Directivo ha utilizado unos cri-

terios (primera columna) que podramos calificar de estndares, ya que
son perfectamente aplicables (aunque no necesariamente) a cualquier
organizacin pblica. El criterio de incidencia en los ciudadanos se ha
tomado en sentido positivo, de tal forma que a mayor nmero de ciu-
dadanos afectados corresponder una puntuacin mayor. Por el con-
trario, el criterio de tiempo de implantacin se ha tomado en sentido
negativo, de manera que a mayor tiempo corresponder una puntua-
cin menor.
Por otra parte, si observamos la ponderacin realizada en cada cri-
terio (segunda columna: factor de ponderacin global), se aprecia que,
con cierta diferencia sobre los dems, el de incidencia en los ciuda-
danos, ha sido el ms valorado por el Centro Directivo en funcin
de su objetivo poltico (se le ha asignado una puntuacin de 9
sobre 10).
Por su parte, el factor especfico de cada estrategia (siguientes co-
lumnas) recoge la importancia que cada una de ellas representa en re-
lacin con cada uno de los criterios; esta informacin se obtiene con-
trastndola sucesivamente con cada uno de ellos y asignando la corres-

pondiente puntuacin, de acuerdo con el sentido en el que opera cada
criterio. As, por destacar el aspecto ms llamativo de la ponderacin
efectuada en la tabla anterior con la estrategia nmero 1, se observa
que el enfoque a largo plazo que determinara su implantacin justifi-
ca la escasa puntuacin (3 puntos) que ha obtenido esa estrategia en
relacin con el criterio de tiempo de implantacin (sentido negati-
vo: a mayor tiempo, menor puntuacin).
La valoracin final que se refleja en la ltima fila de la tabla (total)
recoge, para cada estrategia, la suma de los productos del factor de pon-
deracin global y el factor especfico de ponderacin en cada criterio:
Total = factor ponderacin global X factor especfico
La estrategia ms valorada en el caso expuesto es la nmero 2, que

ha obtenido una puntuacin de 179 sobre un mximo posible
de 240 (31).
Naturalmente, la valoracin realizada tiene un carcter subjetivo,
ltimo, segn los criterios de ponderacin utilizados, pero lo que se
pretende con este sistema de valoracin es objetivizar en la mayor me-
dida posible algo que por naturaleza es subjetivo, de hecho, el resul-
tado podr no coincidir con la importancia que inicialmente atribua-
mos a cada una de ellas en relacin con el objetivo propuesto, lo cual
explica que el proceso aadido de reflexin, sin duda mejora la cali-
dad de las decisiones.
7.1.5. Fase 4.a: Desglose en Proyectos
Lgicamente, todo este proceso que venimos desarrollando resul-

tara absolutamente vacuo e intil si el Centro Directivo no traduce
efectivamente las estrategias en proyectos concretos. Por ello se inclu-
ye en una ltima fase, un avance de los proyectos posibles que deben
llevarse a cabo para desarrollar cada estrategia, procurando que en su
conjunto cumplan las mismas condiciones de compatibilidad y comple-
mentariedad exigidas en relacin con aqullas.
Esta primera aproximacin a los proyectos es de nuevo, fruto de
un proceso de anlisis de los factores estratgicos que se plantean en
relacin con aqullos, tanto desde la perspectiva interna de la unidad,
como de la que proporciona el marco externo.
(31) Este valor tiene un carcter puramente indicativo de la valoracin realizada de estra-
tegias y se obtiene de la suma de los productos entre el factor de ponderacin global y la mxi-
ma puntuacin (10) que se puede otorgar a cada criterio.
As, el Centro Directivo debe indagar acerca de la existencia, o no,

de experiencias anteriores, tanto propias como externas (internaciona-
les, mbito privado, otras Administraciones pblicas, etc.). En caso de
existencia de proyectos o actuaciones anteriores vinculadas a la estra-
tegia, hay que precisar el grado de maduracin de dichas experiencias,
valorar los resultados obtenidos y determinar el rea concreta de apli-
cacin, como factores ms relevantes; en caso negativo, habra que con-
siderar con mayor precisin la demanda social existente en relacin con
cada uno de los proyectos, caracterizndola, a ser posible, bajo crite-
rios tanto cuantitativos como cualitativos.
Con ello se pretende facilitar la generacin de ideas precisas en re-
lacin con las posibilidades reales de actuacin para concretar los pro-
yectos que se estimen como inicialmente factibles.
7.1.6. Conclusin
El Mdulo 1, Incorporacin al objetivo, se desarrolla en torno al

concepto de estrategia y ofrece un modelo de planificacin estratgica
a travs del cual se analiza la situacin actual y la situacin que se es-
pera en el futuro, se determinan las posibles direcciones a emprender,
se valoran y se avanzan los medios para lograrla.
En realidad, ste es un proceso complejo que exige un enfoque sis-
temtico para identificar y analizar los factores externos a la organiza-
cin y relacionarlos con las capacidades del centro directivo, tanto en
lo concerniente a las estrategias como en la primera aproximacin a
los instrumentos (proyectos), que nos permitirn avanzar en la direc-
cin o direcciones emprendidas, una vez que las decisiones estratgi-
cas hayan sido asumidas por los responsables polticos.
7.2. MDULO 2: VALORACIN Y SELECCIN DE PROYECTOS
7.2.1. Introduccin
Ya se mencion inicialmente que la actuacin administrativa cifra-

da en proyectos, como catalizadores del trabajo cotidiano en el sector
pblico, constituye un primer paso para inducir mejoras sustanciales
en el sistema actual de gestin, en cuanto instrumentos que permiten
por s mismos controlar el grado de eficacia administrativa e identifi-
car responsabilidades por los resultados obtenidos.
Cindonos a un anlisis estrictamente metodolgico, cabe desta-
car que si el Mdulo 1 gira en torno al concepto de estrategia y, por
tanto, se sita en un nivel mayor de abstraccin, el Mdulo 2 se centra
en el anlisis concreto de los proyectos, cuya funcin estriba en hacer

operativos esos caminos o vas para proporcionar al Centro Directivo
lneas concretas de actuacin. Como se recordar, los proyectos se han
definido como conjuntos coordinados de actividades, asociados a una es-
trategia, que pretenden conseguir resultados concretos que apoyen la con-
secucin de un objetivo.
El objeto de este segundo mdulo es sistematizar el proceso a se-
guir para la seleccin y valoracin de proyectos. Para ello se manejan
todos los posibles proyectos que se hayan enunciado para desarrollar
una estrategia. A efectos expositivos nos referiremos, por tanto, al pro-
ceso a seguir en relacin con el desglose de proyectos asociados a una
nica estrategia, que habr que hacer extensivo al resto de los proyec-
tos vinculados a las otras estrategias asumidas por el centro gestor.
Partiendo de la propuesta de proyectos alternativos, entre los que
probablemente habr que escoger y en cualquier caso habr que prio-
rizar, el Centro Directivo tiene que proceder a continuacin a un an-
lisis ms profundo de los mismos, a travs de una secuencia lgica que
se expresa grficamente de la siguiente forma:
MDULO 2. Valoracin y seleccin de proyectos
ENUMERACIN RELACIONES VALORACIN PROPUESTA

DE ENTRE DLOS DE
PROYECTOS PROYECTOS PROYECTOS PROYECTOS
Este esquema conceptual determina el siguiente orden de ac-

tuaciones:
1. En primer lugar, hay que concretar los objetivos especficos
de cada uno de los proyectos (Enumeracin de proyectos).
2 A continuacin, hay que analizar las posibles interacciones que
puedan existir entre ellos (Relaciones entre proyectos).
3. En tercer lugar, se trata de valorar los proyectos siguiendo un
mtodo similar al utilizado para la valoracin de estrategias y que con-
siste, bsicamente, en enfrentar aqullos a una serie de criterios prees-
tablecidos (Valoracin de proyectos).
4. Finalmente, el centro directivo tiene que seleccionar los pro-
yectos que enmarcarn sus actuaciones concretas (Propuesta de pro-
yectos).
A travs de este proceso interactivo, en el que destaca la fase pri-
mera por su especial incidencia en el sistema, se obtiene una visin glo-
bal del conjunto de proyectos que podra ejecutar el Centro Directivo
en el marco de sus competencias y situacin estratgica.
1.2.2. Fase 1.a: Enumeracin de proyectos
Partiendo del listado de proyectos que inicialmente se consideran

realizables por el Centro Directivo, y que estn asociados a una deter-
minada estrategia, la fase inicial sistematiza la concrecin de los obje-
tivos especficos de cada uno de los proyectos.
Esta fase resulta crucial, ya que toda la problemtica APO de for-
mulacin de objetivos se manifiesta en este punto de la presente me-
todologa, puesto que los objetivos polticos vienen dados y no requie-
ren el mismo grado de concrecin.
De hecho, la esencia de la APO est en el establecimiento de ob-
jetivos tangibles, mensurables y comprobables, aunque las metas or-
ganizacionales, entendidas en sentido equivalente al de los objetivos po-
lticos, constituyan un imprescindible punto de referencia.
Al ser, por tanto, el momento ms critico de todo modelo APO
y condicionar tanto la planificacin de los proyectos como el sistema
de seguimiento, conviene tener presentes las siguientes observaciones:
1.a Hay que distinguir entre la denominacin del proyecto y su ob-

jetivo especfico. La primera resulta irrelevante a efectos metodolgi-
cos, mientras que lo verdaderamente esencial es la formulacin rigu-
rosa del segundo. Un proyecto sin objetivo especfico es, como mu-
cho, una mera declaracin de intenciones.
2.a Los proyectos tienen que ser selectivos y no abarcarlo todo;
hay que evitar confundir en la prctica el concepto de proyecto con el
de estrategia. Independientemente de la envergadura de aqul, que po-
dr ser mayor o menor, su enfoque es necesariamente ms limitado y
especfico, as como de proyeccin temporal ms corta. En ltima ins-
tancia, se puede utilizar como criterio distintivo el hecho de que de
una misma estrategia se pueden derivar varios proyectos.
Hechas estas consideraciones previas, los objetivos de los proyec-

tos, como objetivo propiamente dicho del sistema APO, deben es-
tar bien expresados. A tal efecto, su formulacin deber atenerse a las
siguientes directrices relativas al carcter, contenido y formas de expre-
sin de los mismos.
En cuanto al carcter:
Debern formularse en trminos preferentemente cuantitativos o,

en su defecto, en expresiones cualitativas susceptibles de medi-
cin, ya que en este punto, como en todo el proceso, hay que
adaptarse a las peculiaridades de la organizacin, de tal forma
que en funcin de su tipo y de la materia sobre la que se incida
se podrn o no cuantificar los objetivos de los proyectos con ma-

yor o menor facilidad (32).
Lo verdaderamente importante, lo que constituye la clave o el
ncleo de la APO, es que los objetivos sean tangibles, men-
surables y verificables. Ello significa que al trmino de determi-
nado perodo debe ser posible saber si los objetivos se han al-
canzado o no y en qu nivel de cumplimiento se encuentran.
Por lo que atae al contenido:
La formulacin del objetivo tiene que caracterizar con precisin
los resultados que se pretenden obtener con la ejecucin de los
proyectos.
Sin embargo, el resultado, con ser el contenido bsico que debe
recoger la formulacin de un objetivo, no es realmente el nico.
El contenido del objetivo de un proyecto debe ser lo ms con-
creto y especfico en relacin con el siguiente conjunto de
elementos:
La accin que se va a emprender (verbo en infinitivo).
r Aquello sobre lo que se va a incidir (el qu).
El resultado o resultados que se pretenden obtener.
El marco temporal de ejecucin del proyecto (el cundo) (33).
A ser posible, el coste del mismo (el cunto).
En cuanto a las formas de expresin:
De acuerdo con el carcter claro y conciso del lenguaje APO
en general, la formulacin del objetivo no puede dar lugar a am-
bigedad o vaguedad alguna y debe recoger, por escrito, tan
slo lo esencial (34) y en trminos inteligibles para todos aque-
llos que participen en la ejecucin del proyecto.
Finalmente, hay que tener presentes a la hora de establecer los ob-
jetivos especficos de los proyectos dos cuestiones, ntimamente rela-
(32) Todos los autores convergen en este punto: deben cuantificarse cuando sea posible,
pero la cuantificacin no es condicin sine qua non de una correcta formulacin de objetivos.
A. P. RAA, La Administracin..., op. cit., sugiere el empleo de subobjetivos para aquellas reas
difciles de cuantificar (p. 74).
(33) Aunque en casi todos los programas de APO los objetivos se establecen para pe-
rodos cortos, oscilando la proyeccin temporal entre el carcter trimestral y anual, la frmula
ideal, aunque no frecuente, es combinar programas APO a corto plazo con planes estratgicos
a largo plazo. En cualquier caso, lo importante es que los planes a corto plazo tengan un carcter
instrumental en relacin con metas de largo alcance.
(34) Por obvio que parezca, todos los autores insisten en recoger por escrito los objetivos
como parte de la sistemtica APO. Favorece la comunicacin y deben tomarse como un punto
de referencia constante para que todo el personal comprenda cmo contribuye su trabajo a la
consecucin de los objetivos. En cuanto al lenguaje APO en general, vid. A. P. RAA, La Admi-
nistracin..., op. cit., p. 35.
donadas entre s, que se corresponden con dos principios bsicos de

la filosofa APO:
El primero ha sido ya reiteradamente mencionado y se refiere
al procedimiento a travs del cual se fijan los objetivos, esto es,
el cmo se lleva a cabo el proceso. KoONTZ, O'DONNELL y WEI-
RICH sealan acertadamente en este punto que el problema no
est en la disyuntiva ascendente versus descendente, sino en ase-
gurar la toma participativa de decisiones, es decir, en garantizar
un proceso basado en el dilogo y el trabajo en equipo, en la
profunda conviccin de que todos tienen algo que aportar. Aun-
que pueda resultar paradjico, la toma participativa de decisio-
nes permite un funcionamiento descentralizado en el seno de la
organizacin, manteniendo simultneamente un fuerte grado de
integracin del personal (35).
Por otra parte, aunque la. motivacin no depende exclusivamen-
te de la participacin, sta resulta determinante para el desen-
volvimiento de un clima favorable en nuestras organizaciones
pblicas que permita la actuacin de fuerzas motivadoras como
la autorresponsabilizacin por la asuncin de compromisos
personales.
El segundo de estos principios destaca que el objetivo tiene que
ser lo suficientemente difcil como para constituir un reto para
las personas comprometidas en su ejecucin. La idea es, por tan-
to, que la ejecucin del proyecto se presente como un desafo
asumible.
Ese esfuerzo complementario se relaciona directamente con los ob-
jetivos de desarrollo personal, que implica la consecucin de objetivos
en el sistema APO, y con la existencia de un sistema de incentivos,
complemento imprescindible para garantizar un funcionamiento eficaz
del mismo.
En definitiva, dado que los objetivos y sus resultados constituyen
el elemento de medida bsico del grado de eficacia del Centro Direc-
tivo, hay que ser especialmente riguroso en su elaboracin y en la pre-
paracin de los datos que sirvan de soporte.
(35) Como evidencian los ms recientes planteamientos sobre excelencia administrativa, se

necesita una Administracin descentralizada para que la organizacin trabaje y se necesita una
Administracin por Objetivos para que la descentralizacin trabaje.
7.2.3. Fase 2.a: Relaciones entre Proyectos
Otro aspecto que debe abordarse en el estudio de los proyectos es

el relativo a su compatibilidad y coordinacin interna, lo cual nos lleva
a plantear el anlisis de las relaciones existentes entre proyectos ejecu-
tables por un mismo Centro Directivo.
Se trata de poner en prctica la idea de que los proyectos forman
una red y hay que asegurarse de que sus componentes encajan unos
con otros.
Para llevar a cabo este anlisis debern considerarse siempre todos
los proyectos que maneje el Centro Directivo, aunque a priori no exis-
ta relacin alguna entre ellos, con la finalidad de evitar que su desarro-
llo o ejecucin posterior se vea interrumpido o dificultado por la exis-
tencia de interacciones no deseadas e imprevistas.
Las posibles relaciones que pueden manifestarse entre los diversos
proyectos se han sistematizado en cuatro tipos, aunque cada organiza-
cin podra, obviamente, incorporar los que estime convenientes en
funcin de sus necesidades; estas relaciones pueden ser de:
Incompatibilidad: sta relacin se manifiesta cuando los objeti-
vos perseguidos por los proyectos son contradictorios.
Equivalencia: inversamente a la anterior, esta relacin se aprecia
cuando los proyectos persiguen, de hecho, el mismo objetivo
concreto.
Inclusin: se da una relacin de inclusin cuando uno de los pro-
yectos puede ser considerado como parte o actividad, en senti-
do amplio, de otro proyecto.
Dependencia temporal: existe esta relacin cuando para el de-
sarrollo de un proyecto, en todo o en parte, se requiere como
paso previo la realizacin de otro proyecto, en su totalidad o en
alguna de sus actividades.
En los supuestos de inclusin y dependencia resulta fundamental

determinar cual es el proyecto dominante, pues habr de tenerse en
cuenta para la seleccin posterior de los mismos.
Esta fase de establecimiento de relaciones puede descomponerse
en dos momentos:
En primer lugar, considerando todos los proyectos asociados a
una sola estrategia.
A continuacin, analizando las relaciones entre proyectos corres-
pondientes a todas las estrategias del Centro Directivo, pues es
frecuente que proyectos derivados de distintas estrategias apli-
cadas por un mismo Centro Directivo, puedan estar interre-
lacionados.
1.2 A. Fase 3.a: Valoracin de proyectos
La toma de decisiones en relacin con los proyectos requiere una

evaluacin previa de los mismos que se articula metodolgicamente si-
guiendo las pautas ya establecidas para la Valoracin de estrategias
y que responde a la misma necesidad de facilitar al Centro Directivo
la seleccin de los proyectos concretos que habrn de ser finalmente
ejecutables.
Se trata, por tanto, de aplicar el mismo sistema de valoracin pon-
derada para profundizar en cada proyecto y favorecer una asignacin
de prioridades entre ellos lo ms objetiva posible, as como de los re-
cursos, dada la limitacin existente para dotar a todos los proyectos
de los recursos necesarios para su ejecucin.
Para ello se enfrenta cada proyecto con un grupo de criterios pre-
fijados, operndose de forma similar a la ya expuesta para la valora-
cin de estrategias, diferencindose nicamente en la necesidad de con-
cretar ms los criterios de ponderacin, de acuerdo con el carcter ms
especfico de los proyectos en relacin con aqullas (nmero de ciu-
dadanos directamente afectados, resultados a corto o largo plazo, tiem-
po de implantacin, etc.).
Primero se lleva a cabo la ponderacin global, atendiendo al peso
especfico que se otorga a cada criterio en absoluto y a continuacin
se procede a ponderar especficamente cada proyecto en funcin de
su relevancia respecto a cada uno de los criterios.
El rango de la ponderacin ser igual al que se fij con las estra-
tegias (de 1 a 10), debiendo asimismo consignar el sentido positivo o
negativo de incidencia de los distintos criterios.
7.2.5. Fase 4.a: Propuesta de Proyectos
De acuerdo con el carcter lgico y sistemtico del proceso APO,

la Propuesta de proyectos recoge los resultados del proceso de re-
flexin que se ha venido desarrollando en relacin con los mismos y
que se traduce en una seleccin final de proyectos.
Una vez que se han analizado las posibles relaciones existentes y
que se ha valorado el conjunto de proyectos lo ms objetivamente po-
sible, el Centro Directivo cuenta con la necesaria informacin como
para pronunciarse positivamente en relacin con una determinada je-
rarqua de proyectos.
La prioridad asignada a determinados proyectos puede diferir de
los planteamientos iniciales, no slo por el resultado final de la valo-
racin, sino tambin porque se habrn eliminado los que se hayan con-
siderado incompatibles respecto de otro proyecto ms valorado, as

como los que se hayan estimado como incluidos en otros. Adems, en
el supuesto de constatacin de relaciones de equivalencia entre dos o
ms proyectos, el Centro Directivo optar por el que haya sido ms
valorado.
Por otro lado, la jerarqua de proyectos permite una primera eva-
luacin de los aspectos ms globales de la planificacin de los mismos,
como la determinacin de un responsable global para cada uno de ellos
y un primer avance de su ejecucin en el tiempo. Todo ello configura
una propuesta final de proyectos asumibles por el Centro Directivo que
se someter a la aprobacin de los niveles polticos.
7.2.6. Conclusin
La metodologa de valoracin y seleccin de proyectos proporcio-

na un esquema conceptual dirigido a facilitar al Centro Directivo el
acierto en la seleccin final de proyectos como contribucin realista a
la consecucin de los objetivos polticos a travs de las distintas estra-
tegias. Se trata, por lo dems, de un enfoque sencillo que puede adap-
tarse a la gestin de todo tipo de proyectos y que resulta de una gran
utilidad por la informacin que proporciona en dos vertientes:
En relacin con la viabilidad de los proyectos y la importancia

de cada uno en relacin con los dems. Supone una toma de pos-
tura y un compromiso del centro gestor en relacin con los pro-
yectos que se van a ejecutar.
Igualmente, la concrecin de los objetivos especficos de los pro-
yectos, el anlisis de sus relaciones y el proceso de valoracin
requieren una serie de informes, estudios, datos, etc., que faci-
litan la sistemtica de la planificacin.
7.3. MDULO 3: ELABORACIN DE PROYECTOS
7.3.1. Introduccin
De acuerdo con el enfoque propuesto, podramos sealar, siguien-

do a Anthony RAA, que los objetivos especficos de los proyectos pro-
porcionan el punto de partida para administrar por objetivos en lo que
supone abordar a continuacin, siguiendo el carcter procesual de la
APO, la fase clave de la planificacin, funcin bsica en toda orga-
nizacin y una de las dimensiones ms destacadas del sistema, ya que
no pueden establecerse objetivos aplicables sin planeacin y la pla-

neacin orientada a los resultados es la nica eficaz (36).
La fase de elaboracin de proyectos aborda el proceso de planifica-
cin de los mismos y se plantea como un anlisis sistemtico de lo que
hay que hacer, cmo, cundo, dnde, con qu, por quin y cunto es ne-
cesario para lograr los objetivos definidos en trminos de resultados es-
perados. Como ya se ha apuntado, la planificacin enlaza directamen-
te con los objetivos operativos y se orienta hacia la consecucin de re-
sultados, ms que a la pura ordenacin de actividades o del trabajo en
el seno de la organizacin.
Frente a la planificacin ordinaria, que puede o no serlo, en el sis-
tema APO la planificacin es siempre formal, si bien adquiere una
fisonoma propia no tanto en virtud de este ltimo aspecto, sino por
la incedencia que en ella presentan los subsistemas de ndole cualita-
tivo o informal a que nos referamos en las lneas introductorias al en-
foque sistemtico.
Ello significa que en el proceso de planificacin deben considerar-
se simultneamente dos vertientes complementarias, pero imprescindi-
bles, para la obtencin de una sinergia, esto es, un efecto de refuerzo
mutuo de la labor de coordinacin implcita en este proceso:
A) La planificacin como instrumento formal
La planificacin formal es un instrumento de carcter tcnico en

manos de la direccin para satisfacer la necesidad de programar el em-
pleo del tiempo y los recursos, de equilibrar y distribuir los recursos
entre los distintos objetivos, de encuadrar las distintas actividades, de
disear el sistema de seguimiento y, en suma, de reducir el margen de
riesgo.
En este sentido, se ha apuntado en otro lugar de este trabajo que
la planificacin no se concibe como un instrumento rgido, sino flexi-
ble, pues este conjunto de elementos podr ser modificado en funcin
de circunstancias sobrevenidas como consecuencia de los cambios en
el entorno y en la propia organizacin.
Igualmente, desde este punto de vista conviene destacar que la pla-
nificacin formal ser til en todas las organizaciones pblicas cuando
los costes que acarrea se compensan por una mejor utilizacin de los
recursos, por una mejora del grado de eficacia y eficiencia en la pres-
tacin del servicio, as como por una mejora cualitativa y cuantitativa
de los resultados obtenidos (37).
(36) KOONTZ, O'DONNELL y WEIRICH, Administracin..., op. cit., p. 152.

(37) Como seala Andrea ZERILLI, Fundamentos..., op. cit., p. 140, esto no significa que
Aunque dentro del esquema de reforma organizativa propuesta por

el MAP (Reflexiones...) ligada a la concepcin modular, se hayan
concebido unidades especficas de planificacin, seguimiento y control,
independientes de los centros gestores existentes en cada mdulo, la
metodologa para la elaboracin de proyectos ofrece un sencillo esque-
ma de planificacin formal, que puede llevarse a cabo en cualquier cen-
tro directivo. De hecho, la gestin por proyectos constituye un buen
punto de partida para desencadenar el proceso de cambio que debe
llevarse a cabo en nuestra Administracin.
B) La planificacin como instrumento participativo
Pero la planificacin puede tambin utilizarse como un instrumen-

to de motivacin del personal.
En estos trminos y como aportacin novedosa de la APO, la pla-
nificacin se concibe como un marcado acento participativo, enfocada
a la asignacin individual de objetivos, a la distribucin de las lneas de
autoridad y responsabilidad, a la programacin de carreras y necesidades
de formacin y ala constitucin de equipos, de forma que se coordinen
los esfuerzos para integrar los objetivos de desarrollo personal con los
objetivos organizacionales.
Especial importancia presenta en esta fase la participacin activa
del conjunto del personal que se pueda ver afectado por la ejecucin
del proyecto, mayor, si cabe, que en la generacin de estrategias, por
los efectos motivacionales que suscita y el compromiso que genera la
toma de decisiones conjunta en relacin con la aportacin individual
al logro del objetivo. Esta integracin constituye un punto de partida
para favorecer la aparicin de buenos mandos intermedios en nuestras
organizaciones pblicas, por lo que resulta de nuevo especialmente in-
dicado la utilizacin de mtodos o tcnicas participativas que involu-
cren, desde su desarrollo inicial, a los cuadros intermedios de la orga-
nizacin administrativa (niveles 26 y 24), con el fin de incrementar el
grado de racionalidad, realismo y creatividad en la generacin de ideas
y aunar las opiniones individuales en un consenso de grupo.
En esta lnea se manifiestan las polticas de recursos humanos en
la Administracin en todos los pases de nuestro entorno comprome-
tidos en procesos de modernizacin. Con independencia del grado de
avance de las reformas emprendidas, todo responsable de un centro
gestor en nuestro sistema cuenta en la actualidad con un margen sufi-
cuando no concurran estos condicionantes no se deba programar (lo que sera absurdo, dado
que cualquier decisin para el futuro acarrea una programacin), sino que sera intil crear pro-
blemas de programacin formal all donde es suficiente la iniciativa de los mismos individuos,
informalmente coordinada.
ciente de flexibilidad y con los instrumentos necesarios como para in-

corporar estas tendencias a la prctica cotidiana en su lugar de trabajo.
Desde una perspectiva estrictamente metodolgica, el Mdulo 3,
Elaboracin de proyectos se desarrolla en cuatro fases que recogen
los aspectos determinantes del esfuerzo coordinador, y que se reflejan
grficamente de la siguiente forma:
MDULO 3. Elaboracin de proyectos
DETERMINACIN ANLISIS DESCOMPOSICIN

IDENTIFICACIN DE DE EN
INDICADORES CONTINGENCIAS ACTIVIDADES
a
1. En la primera fase se identifican los recursos disponibles y el
perodo temporal en el que se enmarca la ejecucin del proyecto (Iden-
tificacin del proyecto).
2.a A continuacin se determinan los instrumentos de medida que
se utilizarn con posterioridad para verificar los resultados de la eje-
cucin del proyecto (Determinacin de indicadores). Con ello se avan-
za en el diseo del sistema de seguimiento que es parte integrante del
proceso de planificacin, aunque tanto su perfil definitivo como la ins-
trumentalizacin del mismo se analizarn con posterioridad.
3.a En la tercera fase se trata de anticipar las posibles incidencias
o problemas que se puedan derivar de la ejecucin del proyecto,, con
el fin de adoptar medidas de carcter preventivo (Anlisis de con-
tingencias).
4.a Finalmente, es necesario descomponer el proyecto en las acti-
vidades necesarias para lograr los resultados finales y garantizar su
coordinacin dentro de un marco temporal (Descomposicin en ac-
tividades).
Este proceso nos proporciona un esquema y una sistemtica comn
para la planificacin de todos los proyectos. Por tanto, a estos efectos
nos centraremos nuevamente en el anlisis del proceso a nivel de un
nico proyecto.
Si bien en otros modelos APO la determinacin de las activida-
des constituye el punto de partida del proceso de planificacin, pues
son las que determinan la distribucin del tiempo y la asignacin de
recursos (38), en el enfoque que proponemos la descripcin de activi-
(38) A. P. RAA, Administracin..., op. cit., pp. 80 y ss. El papel determinante que en este
sentido desempean las actividades tambin puede inferirse del anlisis de H. WEIRICH, op. cit.,
p. 132, aunque este autor no profundice excesivamente en la fase de planificacin, y se limite a
una enumeracin de los pasos en que se descompone el proceso.
dades se articula en un momento posterior, aunque se considere como

la fase clave del mismo. Las peculiaridades del sector pblico y el ca-
rcter exhaustivo con el que se aborda el proceso de planificacin son
las razones que abonan la estructuracin interna de la elaboracin de
proyectos en las fases ya descritas y, por tanto, la consideracin previa
a la determinacin de actividades, de una serie de cuestiones como son
los recursos disponibles, los instrumentos de medida a utilizar y el an-
lisis de contingencias/
7.3.2. Fase 1.a: Identificacin del Proyecto
A partir de los datos avanzados en el mdulo anterior, Valoracin

y seleccin de proyectos, se aborda la planificacin del proyecto iden-
tificado para precisar los siguientes aspectos en relacin con el mismo:
El responsable global. La responsabilidad de un proyecto debe

recaer sobre una sola persona que asume la direccin del pro-
yecto. La identificacin de la misma, as como del puesto que
desempea, deben ser conocidos por toda la organizacin (en
ltima instancia, todo el sistema APO se basa en la existencia
de un buen sistema de informacin y comunicacin internos).
La duracin del proyecto, determinando las fechas definitivas de
su inicio y terminacin, que debern ser programadas de forma
realista.
Los recursos disponibles, que se desagregan en tres variantes:
Recursos humanos: deben agruparse en niveles de cualifica-

cin y proceder a la constitucin de equipos, que es el estilo
de trabajo caracterstico del sistema APO y que implica
una clara delimitacin de las lneas de autoridad y res-
ponsabilidad.
Recursos materiales: resulta conveniente especificar los de ca-
rcter informtico y su nivel de disponibilidad.
Recuros financieros: se refieren obviamente a las partidas pre-
supuestarias asignadas y, en su caso, al presupuesto por
programas.
En este punto hay que resaltar la vinculacin e idoneidad existente

entre la APO y el presupuesto por programas que, en puridad, ha
supuesto, aunque insuficientemente, la aplicacin y adaptacin a la Ad-
ministracin pblica de los principios tericos de aqulla. La adopcin
de presupuestos por objetivos (programas) constituira la solucin ido-
nea para superar los problemas derivados de la frmula tradicional de

presupuestos financieros, en los que el riesgo de perpetuar criterios in-
crementalistas en la asignacin de recursos es muy difcil de evitar al
no conocer con la exactitud necesaria la finalidad perseguida con los
recursos financieros y humanos solicitados (39). De hecho, la genera-
lizacin de una gestin por objetivos en el sector pblico conllevara
una verdadera asignacin de recursos presupuestarios por programas.
Al margen de esta consideracin, que obviamente agilizara la ges-
tin de proyectos, el problema fundamental es dilucidar si existen o
no recursos disponibles, para proceder en este ltimo supuesto a la
asignacin de fuentes de financiacin.
Finalmente, en el sector pblico se plantea con frecuencia la nece-
sidad de contar con alguna colaboracin externa para la ejecucin de
un proyecto, siendo por ello conveniente precisar su participacin di-
recta o indirecta, as como el grado o nivel de la misma, de las unida-
des, personas o medios ajenos al Centro Directivo.
Este hecho, unido a la lentitud de los procedimientos habituales
en el mbito administrativo para modificar el conjunto de recursos dis-
ponibles, fueron determinantes para situar el anlisis de los recursos
globales asignados a un proyecto dado, con carcter previo a su arti-
culacin en actividades concretas.
7.3.3. Fase 2.a: Determinacin de indicadores
El objeto de esta fase, eminentemente tcnica, es avanzar el siste-

ma de seguimiento mediante la determinacin de indicadores que se van
a manejar con posterioridad, para verificar el grado de cumplimiento de
los resultados finales de un proyecto en relacin con los objetivos
establecidos (40).
El diseo del sistema de seguimiento en la fase de programacin
resulta imprescindible para ejercer la funcin de control de forma efi-
caz en un momento posterior del proceso.
Dada la importancia que en todo proceso de planificacin y ejecu-
cin de proyectos tienen los indicadores, en cuanto instrumentos de
medida del grado de consecucin de los objetivos previstos, conviene
precisar con algn detalle el concepto y sus caractersticas, as como
una serie de recomendaciones en relacin con los mtodos de medida.
(39) En relacin con este tema, vid. Jaime SNCHEZ REVENGA, La Administracin por Ob-
jetivos en el sistema presupuestario espaol: una nueva visin de las formas de control del gasto.
(40) Conviene avanzar que el sistema de seguimiento se articula en dos niveles:
grado de avance de las actividades que componen el proyecto;
consecucin efectiva de su objetivo especfico, medida a travs de los indicadores.
A) Descripciones bsicas
a) Concepto. Habamos definido inicialmente los indicadores

como sistemas de medida que se utilizan para evaluar la evolucin de
una situacin. Obviamente, aunque su estudio se aborde en el momen-
to de la planificacin, los indicadores se materializan a travs de su
puesta en funcionamiento para efectuar el seguimiento.
Como es sabido, los diferentes tipos de indicadores pueden recon-
ducirse a una dualidad esencial: cuantitativos y cualitativos, si bien es-
tos ltimos han de ser medibles y, por tanto, cuantificables.
b) Caractersticas. A la hora de determinarlas, el equipo de traba-
jo deber tener en cuenta las siguientes notas:
Lo esencial de un indicador es que est directamente relaciona-

do con el resultado que se pretende medir y, a ser posible, slo
con l, de modo que el resto de los factores de influencia sean
despreciables frente a aqul.
Debe procurarse que la informacin que proporciona sea obje-
tiva y fiable, as como relevante.
La obtencin de sus datos debe ser lo ms sencilla posible y el
mtodo de medida de los mismos ha de ser igualmente simple.
A la vista de la experiencia obtenida en diversos centros direc-
tivos, nuestra metodologa recomienda como gua para la selec-
cin el principio de economa, es decir, la seleccin del menor
nmero posible de indicadores, teniendo en cuenta la relacin efi-
cacia/coste ms ventajosa. En el caso de;seleccionar varios indi-
cadores de un mismo resultado, han de analizarse las relaciones
de mutua influencia entre ellos para no subestimar ni sobresti-
mar la medida.
c) Mtodos de medida de los indicadores. Han de ser sistemticos:
las medidas han de obtenerse por los mismos procedimientos o, en su
caso, de las mismas o equivalentes fuentes y con idntica periodicidad,
de modo que se evite en lo posible la influencia de factores aleatorios
o subjetivos. En el caso de indicadores difcilmente cuantificables (por
ejemplo, estados de opinin) se procurar reflejarlos con mtodos es-
timativos fiables (encuestas, estadsticas, etc.) y usar en todos los casos
el mismo mtodo de estimacin.
Teniendo presentes estas consideraciones, la sistemtica propuesta
para la seleccin de indicadores se recoge en el grfico de Indicadores
de resultados, que muestra los distintos elementos a considerar, al tiem-
po que proporciona el esquema conceptual bsico para abordar el se-
guimiento de resultados de un proyecto.
2. Indicadores de resultados
Fiabilidad Perodo de
Resultados del proyecto Indicadores
Baja Media Alta Verificacin
B) Descripcin operativa
Como se observa en el grfico, la mecnica utilizada es la siguiente:

a) En primer lugar hay que recoger los resultados que se derivan
de cada proyecto de forma clara y simple. Los resultados no deben con-
fundirse conceptualmente con lo que en esta metodologa se presenta
como producto, esto es, el reflejo de la realizacin de una actividad.
b) A continuacin se procede a la formulacin de indicadores; en
este punto se incluyen tanto la seleccin de los mismos, que deber ate-
nerse a las directrices inicialmente establecidas, como la necesidad de
precisar el grado de fiabilidad o garantas que nos ofrece cada uno de
ellos, en cuanto a una evaluacin del resultado hacia el que se orienta.
Como es sabido, la fiabilidad de un indicador depende de varios
factores:
Grado en que su relacin con el resultado es unvoca y directa.
Grado en que pueden cuantificarse.
Exactitud con que pueden medirse.
Independencia de factores aleatorios.
c) Con la finalidad de llevar a cabo la verificacin de la forma
ms realista posible, se han distinguido distintos grados de fiabilidad:
alta, media y baja.
Se considera alta la fiabilidad de un indicador cuando es de ca-
rcter numrico y est directamente relacionado con el resulta-
do del proyecto, (por ejemplo: nmero de das de tramitacin
de un expediente).
La fiabilidad ser, baja en todos los indicadores de carcter cua-
litativo y sujetos a apreciaciones subjetivas (por ejemplo: clima
laboral).
En las situaciones intermedias a las que han sido descritas se
considerar una fiabilidad media.
Los indicadores seleccionados se medirn antes de iniciar la im-
plantacin del proyecto para obtener un patrn de referencia y ob-
tener datos fiables de ellos (medidas, informes, encuestas...).
A continuacin hay que predecir su evolucin en funcin de los

resultados del proyecto y marcar metas de cumplimiento (por ejem-
plo: porcentajes de variacin, incrementos o disminuciones absolutas,
etc.). Es importante destacar que las estimaciones sean graduales y rea-
listas, para evitar falsear los resultados del proyecto e influir negativa-
mente en el proceso de realimentacin.
d) Una vez que se han formulado los resultados que se espera ob-
tener, que se han concretado los indicadores con su grado de fiabili-
dad y su hipottica evolucin, el ltimo elemento que cierra el modelo
es la determinacin concreta de los perodos de verificacin, esto es, los
momentos o plazos especficos en los que se plantea efectuar la medi-
cin (bimensual, trimestral, semestral...), teniendo presente que, en
cualquier caso, debern ser peridicos.
7.3.4. Fase 3.a: Anlisis de contingencias
En el proceso de desarrollo o ejecucin de cualquier proyecto sur-

gen siempre situaciones, problemas o necesidades que no pueden es-
tar previstos en el momento de la planificacin y que suelen incidir ne-
gativamente en el tiempo estipulado para la ejecucin.
Aun cuando no es posible anticipar todas las incidencias que pue-
den producirse a lo largo de dicho proceso, s es conveniente realizar
un esfuerzo de anlisis para identificar problemas potenciales y esta-
blecer medidas o acciones preventivas que traten de evitar en lo posi-
ble los perjuicios que podran ocasionarse. Estos problemas se conci-
ben como accidentes posibles que pueden sobrevenir, pero no como si-
tuaciones de hecho de las que se parte.
La metodologa entiende que la planificacin debe ser especialmen-
te rigurosa respecto al anlisis, consideracin y previsin de todo aque-
llo que de alguna forma pueda incidir tanto positiva como negativamen-
te en la consecucin de los resultados. Por esta razn, el Anlisis de
contingencias debe preceder a la Determinacin de actividades, ya
que en sta se recogern las de carcter preventivo que sea necesario
afrontar.
El proceso de anlisis se ha sistematizado de la siguiente forma:
Toda contingencia, entendida como dificultad o problema adi-
cional al curso normal previsto de un proyecto, tiende a generar-
se, o al menos a manifestarse, a travs de un agente o colectivo
que se ve afectado directa o indirectamente por el proyecto y
que reacciona en un determinado sentido. Por tanto, el primer
paso consiste en la identificacin de posibles agentes afectados
por el proyecto.
Teniendo presente que el enfoque sistemtico prevee que nin-

gn problema, elemento o fenmeno se deba tratar sin consi-
derar sus interrelaciones con otros elementos, se deben antici-
par a continuacin las reacciones derivadas y especiales del co-
lectivo afectado, tanto las negativas como las positivas, pues am-
bas pueden ser de inters para el proyecto en cuestin o para
los que se desarrollen en el futuro.
En ltima instancia, la utilidad de esta reflexin deriva de la
constatacin de las acciones especficas a realizar para hacer
frente a las reacciones derivadas. Es conveniente ser riguroso en
la formulacin de estas acciones preventivas, pues tendrn que
recogerse en el plan secuencial de actividades en que se des-
compone el proyecto.
La importancia del anlisis de contingencias reviste especial impor-

tancia en el modelo APO diseado por HEINZ WEIRICH (41), hasta
tal punto que aquellas que se consideren cruciales para el xito final
del programa debern proporcionar premisas para planes alternativos.
7.3.5. Fase 4.a: Descomposicin en actividades
Una vez que se ha identificado el proyecto, se han determinado los

indicadores y se han previsto las contingencias, el Centro Directivo po-
see toda la informacin necesaria para abordar la descomposicin del pro-
yecto en actividades concretas.
Este punto constituye el nudo central de la planificacin, porque un
proyecto no es otra cosa que un conjunto articulado de actividades cu-
yos resultados o productos, acumulados, permiten alcanzar el objetivo
propuesto. Nos encontramos, por tanto, ante una de las fases ms cr-
ticas de la APO.
Con carcter previo, conviene precisar los dos conceptos bsicos
que se van a manejar:
Actividad. Convencionalmente entenderemos por actividad
aquellas fases o pasos en que se articula el desarrollo de un pro-
yecto. Su carcter es bsicamente tcnico, aunque pueden abar-
car aspectos diversos segn la complejidad del proyecto y segn
se establezca convencionalmente por el centro gestor. Lo ver-
daderamente importante desde el punto de vista metodolgico
es que tengan un carcter especfico y que cada una de ellas con-
(41) HEINZ WEIRICH, Excelencia..., op. cit., p. 68. Sobre esta materia ver tambin KEPNER-
TREOGE, El nuevo directivo nacional...
tribuya a la consecucin del proyecto a travs de un producto

parcial (42).
Producto. Es el elemento material que se origina con la realiza-
cin de una actividad. Por tanto, ambos conceptos, aunque di-
ferenciados, se encuentran en la metodologa ntimamente rela-
cionados: toda actividad tiene que llevar aparejada un producto
determinado. (Ejemplo: si se consigna como una de las activi-
dades a realizar la celebracin de una reunin informativa, el
acta de la reunin constituye el producto, el soporte documen-
tal acreditativo de su celebracin.)
Sobre estas bases conceptuales, el grfico correspondiente a la
Descripcin de actividades recoge la sistemtica utilizada para
abordar esta fase crtica de la planificacin y programacin de
proyectos:
4. Descripcin de actividades
Duracin Responsable
Puesto
N." Actividad Inicio Final Nombre Unidad Productos
de trabajo
De acuerdo con el modelo propuesto, la descomposicin de un pro-

yecto en actividades implica la determinacin de los siguientes ele-
mentos:
En primer lugar, la definicin de una cadena de actividades ne-
cesarias para la consecucin del objetivo constituye el punto de
partida de un proceso ms complejo en el que se trata de ela-
(42) Realmente, la determinacin de lo que se entiende en concreto por actividad a efec-

tos de descomponer un proyecto no plantea entre los autores excesivos problemas. A. P. RAA,
de forma ms rigurosa, distingue entre actividades principales, que dan lugar a la programacin
de pasos de accin especficos y, a su vez, a las subactividades en las que stos se descomponen
(La Administracin..., op. cit., pp. 81 y 82); por su parte, H. WEIRICH recoge, sin distinguir con-
ceptualmente, los trminos defunciones, tareas y actividades (Excelencia..., op. cit., pp. 132 y 133).
El carcter flexible que inspira toda la metodologa determin la formulacin del concepto de
actividad en el sentido amplio ya expuesto, que se asocia primordialmente con las de carcter
principal, si bien, teniendo presente las observaciones anteriormente realizadas, se podr matizar
en mayor medida el concepto mediante la introduccin de otras categoras (tareas, subactivida-
des, etc.), si as lo determina el centro gestor, con el fin de agotar el proceso de planificacin.
borar un plan secuencial de actividades que proporcione el mar-

co adecuado para establecer los puntos de referencia, coordina-
cin e integracin de todas y cada una de ellas. En ltima ins-
tancia, como seala A. RAA, el plan de accin queda mejor de-
finido cuando han sido establecidas las conexiones y relaciones
entre las actividades principales (43).
A continuacin, por imperativo del proceso de planificacin, se
trata no tanto de proyectar, sino de adaptar el plan secuencial
de actividades al marco temporal acordado al estipular la dura-
cin global del proyecto, siempre, claro, con el necesario mar-
gen de flexibilidad. Las dos dimensiones de tiempo bsicas que
se han tomado en relacin con cada una de las actividades son
las fechas de inicio y finalizacin.
En este punto resultan de gran utilidad la aplicacin de los m-
todos y tcnicas disponibles para la programacin de proyectos
y sus actividades en el tiempo, en especial la Tcnica de evalua-
cin y revisin del Programa (PERT). Sin entrar en el anlisis des-
criptivo de la misma, baste mencionar las indudables ventajas
que para la gestin cotidiana de los servicios administrativos su-
pone la informacin que proporciona en relacin con la distri-
bucin de actividades en el tiempo, el clculo de las holguras de
las actividades, la localizacin del camino crtico, la situacin de
un proyecto en relacin con las fechas programadas o, ms sen-
cillamente, cmo afrontar una demora (44).
El siguiente paso consiste en asignar a cada actividad un respon-
sable especfico que garantice su ejecucin en el tiempo estable-
cido; para ello debe contar con la capacidad funcional y la au-
tonoma suficiente para llevarla a cabo, que en ocasiones puede
exigir una delegacin de autoridad y, en suma, una aclaracin
de las relaciones de autoridad en el equipo de trabajo y en la
organizacin.
(43) A. P. RAA, Administracin..., op. cit., p. 82. De lo expuesto se desprende que la nu-
meracin de actividades propuesta por la metodologa no implica que tengan que sucederse ne-
cesariamente en el tiempo, sino que refleja, de alguna forma, el esfuerzo por integrar lo ms or-
denadamente posible el conjunto de actividades.
(44) Aunque, como es sabido, la implantacin de la tcnica PERT se ha visto limitada en
el campo del sector pblico a los grandes proyectos de ingeniera y obras pblicas, hay que in-
sistir en las mejoras de eficacia obtenidas por el empleo de este instrumento de gestin en pro-
yectos de carcter administrativo. En este sentido se han pronunciado mltiples autores tanto
desde fuera como desde el propio sector pblico. As, vid. Carlos PARAMES MONTENEGRO, In-
troduccin al Management, Estudios Administrativos, INAP, 3.a ed., 1878, pp. 409 y ss.; Luis
BLANCO DE TELLA, Posibilidades prcticas del PERT para la programacin de proyectos sim-
ples en la Administracin, Documentacin Administrativa, nm. 138, noviembre-diciembre 1970,
p. 12, y Javier CARRASCO ARIAS y Rafael RAMOS DAZ, Manual de Planificacin y Gestin de Pro-
yectos Administrativos, Biblioteca Bsica de Administracin Pblica, serie especial, INAP. En
este mismo nmero de Documentacin Administrativa ver A. BARCIELA, La tcnica PERT en la
programacin y control de proyectos.
Igualmente, a travs de la asignacin de responsabilidades se evi-

dencia la jerarqua integrada de objetivos que desciende en cas-
cada a lo largo de la lnea organizacional, transformando los ob-
jetivos generales en objetivos especficos individuales. Este en-
foque en cascada asegura que los diferentes niveles de la orga-
nizacin tengan una direccin comn.
Ambas dimensiones estn llamadas a incidir positivamente en
los hbitos tradicionales de gestin en las unidades administra-
tivas, en donde la ausencia frecuente de una definicin clara y
concreta de objetivos para todos los niveles de la organizacin
como prctica rutinaria de trabajo genera una insuficiente asi-
milacin de la responsabilidad de los gestores, al tiempo que in-
cide negativamente en los niveles de integracin del conjunto
del personal, ya que la inhibicin de los mandos intermedios res-
pecto al trabajo de los niveles inferiores tiene su inevitable corre-
lato en la tendencia a la centralizacin de funciones y autoridad
por parte de los cuadros superiores. Como ya se ha menciona-
do, el enfoque en cascada de objetivos favorece una gestin res-
ponsable e integrada, pero descentralizada.
Finalmente, desde un enfoque eminentemente prctico, y con
el fin de facilitar el seguimiento y control de actividades, hay
que determinar el producto especfico que se espera obtener de
cada actividad. A efectos metodolgicos, no hay que subestimar
la importancia de los productos, aunque en ocasiones sean de
carcter intermedio y no tengan valor en s mismos en lo que
concierne al resultado final del proyecto, ya que sirven para con-
firmar y constatar la materializacin de una actividad y, por tan-
to, constituyen un instrumento de seguimiento y control nada
desdeable para el director del proyecto.
7.3.6. Conclusin
El Mdulo de Elaboracin de proyectos aborda el proceso de

planificacin propiamente dicho como fase clave del sistema
APO y ofrece un modelo que permite la transicin, desde la for-
mulacin de objetivos, a la instrumentacin sistemtica del conjunto
de actividades necesarias que conducirn a su logro.
El plan secuencial de actividades constituye el marco de referencia
bsico para descomponer el objetivo especfico de un proyecto, en ob-
jetivos derivados e individuales que se extienden a travs de los dife-
rentes niveles de la organizacin, as como el instrumento esencial de
coordinacin e integracin con que cuenta el responsable del proyecto.
1A. MDULO 4: SEGUIMIENTO
7.4.1. Introduccin
El modelo de gestin por objetivos se cierra conceptualmente con

el diseo de un sistema de seguimiento y control del cumplimiento de
los proyectos y de evaluacin de los resultados obtenidos en relacin
con los objetivos. Por tanto, mientras que la incorporacin al objetivo,
la valoracin y seleccin de proyectos y la elaboracin de proyectos se en-
marcan en una fase amplia de previsin (ex ante), la metodologa del
seguimiento se articula en una fase eminentemente ejecutiva (ex post),
pues si bien es cierto que el seguimiento requiere un diseo previo
ya que no hay forma de determinar si la organizacin est logrando
lo que desea, si no se conoce de antemano qu es lo que se espera,
slo cobra sentido con su instrumentacin prctica, una vez iniciada
la ejecucin del proyecto.
As, la metodologa de seguimiento enlaza directamente, por un
lado, con la fase de planificacin y, por otro, con la puesta en marcha
del plan de accin, esto es, la propia APO como sistema de direc-
cin, lo que nos reconduce de nuevo a los valores y pautas de com-
portamiento propios del sistema.
Se trata de dos vertientes sobre las que opera el tipo de control ca-
racterstico del sistema APO, dirigido a realizar revisiones peridi-
cas para evaluar tanto el progreso hacia el cumplimiento de objetivos,
como el desempeo individual de los miembros de la organizacin im-
plicados en los proyectos. Dos perspectivas que aunque se encuentren
ntimamente relacionadas se deben diferenciar, pues si bien la primera
se centra en el trabajo realizado, la revisin individual tiene el prop-
sito de evaluar el desempeo global de un individuo durante un deter-
minado perodo y en un proyecto concreto.
7.4.2. Caractersticas del control APO
De acuerdo con lo manifestado en el epgrafe anterior el control

en la APO presenta una doble vertiente:
1. En primer lugar, la evaluacin del progreso organizacional, para
verificar el cumplimiento de objetivos, parte del concepto clsico de
control (45), pero lo actualiza al asociarlo estrechamente con el resto
(45) Para Henri FAYOL, Administracin..., op. cit., el control consiste simplemente en ve-
rificar que todo ocurra de acuerdo al plan que se haya adoptado, a las instrucciones emitidas y
a los principios establecidos.
de las funciones administrativas mediante las revisiones peridicas y sis-

temticas, la identificacin y resolucin de problemas y la revisin con
informacin adicional de las prioridades que se requieran.
Por tanto, no se trata slo de constatar la consecucin de objetivos
y la localizacin de las desviaciones producidas, sino de mantener al
da la planificacin y programacin, lo cual incide necesariamente en
otros procesos administrativos como la comunicacin y la toma de de-
cisiones, pues las acciones correctivas pueden consistir en una reorga-
nizacin, una modificacin del estilo de liderazgo o una nueva elabo-
racin del plan.
Este planteamiento permite la readaptacin de proyectos por va
de la retroalimentacin de la informacin, concebida como un flujo per-
manente desde las fases finales hacia las iniciales del proceso APO.
Como se observa en el grfico que recoge el esquema general, la
retroalimentacin desempea un importante papel en el modelo
APO propuesto, en virtud de la consideracin de un doble plano
de salida de informacin:
por un lado, en relacin con el seguimiento de la marcha de los
proyectos, conforme se avanza en su ejecucin,
por otro, en relacin con los resultados finales obtenidos.
ESQUEMA GENERAL
EJECUCIN
INCORPORACIN VALORACIN Y ELABORACIN

AL SELECCIN DE DE SEGUIMIENTO
OBJETIVO PROYECTOS PROYECTOS
MODULO 1 MODULO 2 M00ULO9 MOOULO4
RESULTADOS
JM
RETRO AUMENTACIN
2. En segundo lugar, frente a los esquemas clsicos la APO

presta especial atencin a la evaluacin continua del desempeo indivi-
dual, que lleva implcita la consideracin de otras dimensiones como
el nfasis en el autocontrol y en la autodireccin.
Este tipo de conducta laboral slo es posible cuando se parte de
una cierta integracin de los objetivos organizacionales y las necesida-
des y motivacin del individuo. A partir de ah, si participa activamen-

te en el conjunto del proceso y en especial en el momento de la pla-
nificacin, sabe lo que debe hacer, lo que se espera que haga y cmo
hacerlo; si adems dispone de informacin y la retroalimentacin opor-
tuna puede orientar y corregir su propia conducta (46).
Dentro de este enfoque, la evaluacin del desempeo individual,
ligada al sistema de incentivos econmico y profesional, constituye una
eficaz herramienta motivacional, un instrumento empleado para esti-
mular la superacin y el desarrollo individual y para satisfacer las ne-
cesidades psicolgicas bsicas. Como seala expresivamente A. RAA,
saber dnde estamos ubicados en trminos de nuestra capacidad y
cmo consideran los dems nuestros esfuerzos (47). De hecho, como
ya se ha venido mencionando, el xito de la implantacin de la APO
depende de la habilidad de la gerencia para animar y satisfacer selec-
tivamente con la clase de motivacin ms adecuada para obtener la con-
ducta laboral ms apropiada.
En ltima instancia, el propsito bsico de las revisiones peridi-
cas es evaluar el progreso organizacional e individual en relacin con los
objetivos establecidos, un planteamiento que difiere en esencia del tipo
de control predominante que se ejerce sobre la actividad administra-
tiva ordinaria, ya que actualmente apenas existen mecanismos que per-
mitan verificar el comportamiento de las organizaciones pblicas des-
de el punto de vista de los resultados obtenidos, teniendo presente el
coste que generan y los esfuerzos desplegados para conseguirlos.
Independientemente de la necesidad de progresar en una cierta
reestructuracin de los sistemas de control actualmente vigentes para
compatibilizar las peculiaridades de las organizaciones pblicas con un
sistema ms favorecedor al proceso mismo de gestin, la metodologa
pretende ofrecer un esquema conceptual para abordar el seguimiento
de los proyectos ejecutables por los centros directivos, como instru-
mento para encauzar progresivamente la gestin hacia la obtencin de
resultados tangibles, as como tambin para controlar el grado de eficacia
de la actuacin de los distintos centros gestores.
(46) En relacin con el autocontrol, G. ODIORNE, La Administracin..., op. cit., pp. 112
y ss., dedica un amplio estudio al concepto moderno de disciplina y a la denominada disciplina
por objetivos.
(47) A. RAA, Administracin..., op. cit., p. 120.
7.4.3. Desarrollo del mdulo
El mdulo se descompone en las dos fases que recoge el grfico y

que se corresponden con los dos niveles en que se lleva a cabo el
seguimiento:
MDULO 4. Seguimiento
SEGUIMIENTO SEGUIMIENTO
DLA DE
EJECUCIN DE RESULTADOS
ACTIVIDADES
FASE 1 FASE 2
1.a Por un lado, se plantea el control de los ritmos de ejecucin

del proyecto (Seguimiento de la ejecucin de actividades).
2.a Por otro, se trata de evaluar el grado de cumplimiento de los
objetivos mediante la utilizacin de los indicadores como instrumen-
tos de medida de los resultados obtenidos (Seguimiento de resultados).
Independientemente de un desarrollo pormenorizado ulterior,
cuando se aborde la descripcin de cada una de estas fases, el segui-
miento y control de proyectos se lleva a cabo siguiendo las directrices
comunes a todo proceso de control:
1.a Fijacin de criterios o estndares de desempeo, respecto a los
cuales se puede medir el progreso. Aunque en los programas APO
los estndares se identifican con los objetivos establecidos, en el m-
todo que proponemos estos criterios vienen definidos simplemente
como valores fijados en trminos de patrones de referencia.
2.a La medicin del desempeo se plantea tanto en relacin con
los resultados definitivos como de las actividades todava en curso, te-
niendo presentes las cuestiones ya solventadas en relacin al qu es lo
que se va a medir, al cmo y al cundo.
3 .a La comparacin entre los resultados efectivos y los criterios prees-
tablecidos, para identificar las posibles desviaciones y prevencin de
errores e imprecisiones en el planteamiento de nuevos programas.
El anlisis de las desviaciones es una actividad fundamental del se-
guimiento y de la interpretacin de resultados. Se entiende por des-
viacin toda diferencia entre el resultado esperado y el real, si bien ha-
br nicamente que centrase en aquellas que resulten significativas por
su magnitud, su origen e impacto.
Las desviaciones evidencian fallos de correspondencia entre lo pre-
visto y lo real y aunque pueden ser positivas (beneficios) o negativas
(perjuicios), en ambos casos revelan desajustes en el planteamiento o

en las actuaciones, por lo que deben ser necesariamente tomadas en
cuenta para mantener en cada instante la planificacin ajustada a la
realidad.
La comparacin con los patrones de referencia es una premisa in-
dispensable para la valoracin, pero el mero contraste de datos no su-
pone sino una simple indicacin, que, unida a otras procedentes de di-
versas fuentes, harn posible la toma de decisiones en relacin con las
intervenciones correctoras.
4.a La ltima etapa del proceso de control es la accin correctora,
que puede llevar a corregir el desempeo real, removiendo los obstcu-
los que se oponen a la consecucin de objetivos para restablecer el cur-
so normal de actividad, o bien a revisar los programas y, en ltima ins-
tancia, los objetivos de los proyectos.
Finalmente, en relacin a quin debe llevar a cabo el seguimiento

de proyectos, lo ideal sera responsabilizar a una nica Unidad, situa-
da lo ms cerca posible de la cpula directiva, especializada en la fun-
cin de control. En su defecto, y asumiendo las deficiencias organiza-
tivas que existen en nuestra Administracin, el modelo que propone-
mos puede aplicarse en la actualidad en cualquier Centro Directivo,
siempre y cuando se constituya un equipo cualificado y el responsable
del Centro se comprometa personalmente en la ejecucin de los pro-
yectos de su Unidad. Ello adems de otros factores, la puesta a punto
de, canales internos de informacin.
7.4.4. Fase 1.a: Seguimiento de la ejecucin de actividades
Partiendo de la planificacin y programacin elaboradas en la fase

anterior, en la que se determinaron las fechas concretas de inicio y ter-
minacin, as como el responsable de cada una de ellas y el producto
correspondiente, el seguimiento de la ejecucin de actividades se vin-
cula directamente al control de esa ejecucin en relacin con los plazos
o tiempo previsto para su desarrollo. Es, en mayor medida que el se-
guimiento de indicadores, que se centra en los resultados, una actua-
cin de verificacin o comprobacin de la marcha de la ejecucin del
proyecto en tiempo real.
El seguimiento de la ejecucin de actividades presta, como ya se
ha mencionado, una atencin especial a las desviaciones que se pro-
ducen respecto a lo previsto y a las razones en base a las cuales stas
se han producido, que nos proporcionan una valiosa informacin bien
para evitar que los inconvenientes revelados no se repitan en el futuro,
o bien para que el xito obtenido pueda ser mayor. El grfico corres-
pondiente al seguimiento del proyecto facilita la comprensin del enfo-

que propuesto:
1. Seguimiento del proyecto
Fechas
Actividad Comienzo Finalizacin Motivo

desviacin
Program. Real Desv. Program. Estimada Real Desv.
Para iniciar este proceso no sera imprescindible la fijacin de

estndares, ya que el patrn de referencia utilizado en la medi-
cin son las fechas fijadas para la realizacin de actividades (48).
Ello no obstante, aunque contamos con la determinacin con-
creta de las fechas de inicio y finalizacin de cada actividad, re-
sulta conveniente desdoblar este calendario bsico y distinguir,
dentro de cada uno de estos momentos, los siguientes puntos
de control:
Deben concretarse las fechas previstas (programadas) para el

inicio de cada actividad y las fechas reales en que ha tenido
lugar, con el fin de conocer con exactitud la importancia de
la desviacin temporal inicial, si es que sta se produce.
Adicionalmente, slo al considerar la vertiente de finaliza-
cin de cada actividad, se introduce el concepto de fecha es-
timada, 2L la que se trasladar la nueva previsin de fechas
de conclusin de una actividad, una vez'que se han incor-
porado las desviaciones producidas en las fechas de ini-
ciacin.
Habra que considerar en este punto si las actividades tienen o
no carcter secuencial, ya que si se tratara de actividades para-
lelas deberan reflejarse como tales y representarse por medio
de tcnicas al uso como el PERT o el diagrama de GANTT.
(48) Sin embargo, nada impide que puedan fijarse adicionalmente estndares de calidad.
El segundo paso consiste en ir comprobando que las actividades

se ejecutan en el tiempo inicialmente establecido y constatar las
desviaciones producidas. Estas deben determinarse tanto en re-
lacin con el inicio como con la finalizacin de cada actividad.
Ejemplo: si el comienzo de la actividad nmero 1 se ha retrasa-
do respecto a la inicialmente programada, la diferencia entre
esta ltima y la fecha real de comienzo nos da la cuanta tem-
poral de la desviacin producida.
Para comprobar la fecha de finalizacin de esa misma actividad
habr que considerar la fecha inicialmente programada, la fecha
estimada de acuerdo con la desviacin inicialmente producida,
la fecha real en que finaliz y si se ha producido desviacin final.
Lo ms importante de esta fase no es constatar las desviaciones
temporales producidas, sino indagar acerca del por qu han te-
nido lugar, esto es, acerca de los motivos. Deben precisarse los
posibles problemas causantes de las desviaciones, ya que es fre-
cuente que stas nos sealen de hecho los sntomas de los pro-
blemas en vez de mostrar las causas.
Al descubrimiento de desviaciones debe seguir la instrumenta-
cin de acciones correctoras. La informacin que proporciona la
indagacin de las causas de las desviaciones sirve, mediante la
retroalimentacin, para adoptar medidas que prevengan desvia-
ciones futuras, e incluso, puede proporcionarnos la clave para
llevar a cabo una replanificacin completa del proyecto.
7.4.5. Fase 2.a: Seguimiento de resultados
El segundo nivel corresponde a la evaluacin de la contribucin de

los resultados a la estrategia y al objetivo y consiste bsicamente en me-
dir peridicamente la evolucin de los indicadores de cada resultado y
analizar las desviaciones. Para ello partimos de la formulacin de indi-
cadores de resultado, su grado de Habilidad y el perodo sealado de
verificacin.
El grfico muestra el esquema conceptual utilizado para llevar a
cabo el seguimiento de resultados:
2. Seguimiento de indicadores de resultados
Evaluacin
Resultado Situacin 1 " perodo 2." perodo 3 " perodo Motivo
Indicador
previsto inicial Fecha: Fecha: Fecha: desviacin
P R D P R D P R D
P = Programado. R = Real. D = Desviacin
En el enfoque propuesto se parte de la medida del valor inicial

de los indicadores de resultado antes de la ejecucin del pro-
yecto. Esta situacin de partida habr de servir como patrn de
referencia para el anlisis de los resultados. A continuacin, para
cada perodo establecido de verificacin hay que precisar el va-
lor que se espera que alcance el indicador segn la ejecucin
del proyecto.
El segundo paso del proceso consiste en la medicin de los re-
sultados. La evaluacin propiamente dicha consiste en ir com-
probando cmo han variado los valores de los indicadores en los
distintos perodos establecidos para su medida. En este sentido,
ya hemos mencionado que las evaluaciones han de realizarse en
perodos homogneos de tiempo (trimestral, cuatrimestral...).
En cada perodo de verificacin se trata de constatar si el valor
programado para la medida del indicador coincide con el valor
real obtenido como consecuencia de la puesta en marcha del
proyecto y si, en su caso, se ha producido una desviacin, cuya
cuanta vendr determinada por la diferencia entre aqullos.
(Ejemplo: si para el primer perodo de verificacin se haba pro-
gramado un valor del 10 por 100 menor o mayor del valor ini-
cial del indicador y se confirma un valor real obtenido de un 8
por 100, entonces el valor de la desviacin obtenida sera de
+ 2 por 100.)
Nuevamente, habr que identificar las causas y consecuencias de
la desviacin manifestada.
Dada la importancia del seguimiento de los indicadores de re-
sultado, se hace imprescindible la elaboracin de informes ex-
plicativos en cada uno de los perodos de verificacin, que con-
tengan el mtodo de medida utilizado, las posibles consecuen-

cias y los factores del entorno que pudieran afectar a la medi-
cin y al anlisis realizado, as como la interpretacin de las des-
viaciones producidas.
Los informes peridicos proporcionan la informacin de entra-
da al proceso de retroalimentacin y, por tanto, a la correccin
de las desviaciones mediante la adopcin de medidas correcto-
ras que pueden afectar tanto a los distintos subsistemas (sistema
de incentivos, acciones formativas) como al propio sistema (mo-
dificacin del objetivo del proyecto o una nueva elaboracin o
planificacin del mismo).
El seguimiento se dar por finalizado cuando la evolucin de los
indicadores alcance una tendencia o una situacin estacionaria, sin va-
riaciones, o cuando as se decida en el plan de actuacin. En ambos
casos se acompaar de un informe final que recoja las conclusiones
definitivas y el resumen de todo el proceso de seguimiento que se haya
realizado acerca del objetivo del proyecto, de su ejecucin y de los re-
sultados obtenidos.
7.4.6. Conclusin
El mdulo de seguimiento proporciona un esquema conceptual de

gran utilidad para articular las necesarias revisiones peridicas como
eslabn final de todo programa de Administracin por Objetivos. Con-
site bsicamente en verificar las actividades y resultados producidos
para garantizar que se dirigen al objetivo establecido, adoptando, en
su caso, medidas correctoras frente a las desviaciones detectadas.
De acuerdo con la interpretacin que el sistema APO hace de la
funcin bsica del control, el seguimiento se plantea, pues, en un do-
ble plano:
como un control concurrente, paralelo a la propia ejecucin del
proyecto que incide esencialmente sobre el factor tiempo;
como una evaluacin final de resultados que afecta fundamen-
talmente a los aspectos relacionados con la calidad de los
mismos.
Estas revisiones proporcionan datos que permiten, gracias a la re-
troalimentacin, actuar directa e indirectamente sobre la planificacin,
sea modificando el plan en curso, sea estableciendo las premisas para
nuevos planes, dentro todo ello de un ciclo ininterrumpido concebido
no para dificultar el proceso de gestin, sino precisamente para mejo-
rar el desempeo actual y garantizar el xito en la obtencin de resulta-
dos, as como para valorar el potencial futuro del Centro Directivo.
8. CONCLUSIONES GENERALES
Llegados a este punto de la exposicin, convierte sintetizar aque-

llos aspectos ms relevantes expuestos hasta aqu, as como las conclu-
siones que pueden extraerse de las experiencias obtenidas tanto del
examen de experiencias ajenas de implantacin de la APO en el sec-
tor pblico y privado como de las propias obtenidas como consecuen-
cia de los esfuerzos que actualmente efecta la Administracin para in-
troducir la APO como instrumento de gestin de proyectos en el sec-
tor pblico.
Por ello, utilizando la experiencia antes mencionada, pueden for-
mularse las siguientes conclusiones:
1." No hay un diseo ideal para un sistema de APO

En efecto, la tcnica APO, no es modelo nico que puede ser
aplicado de una manera homognea a las distintas organizaciones, uni-
dades, mdulos de actuacin, etc. Quiz sea ste uno de los principa-
les aspectos a tener en cuenta, lo que nos conduce necesariamente a
afirmar que la APO debe adaptarse en cada caso a la realidad or-
ganizacional, cultural, tecnolgica y social de cada centro o unidad
donde pretenda implantarse; en otras palabras, no es una receta poli-
valente utilizable sin tener en cuenta la realidad donde se pretende
implantar.
2.a La implantacin de la APO debe basarse en un diagnstico

previo y profundo de las necesidades de la organizacin
Con esto se quiere poner de manifiesto la necesidad de tener una
informacin real de cmo funciona la organizacin, qu aspectos fun-
cionan mal y qu aspectos necesitan incorporar un cambio de direc-
cin y, en definitiva, una mejora. En resumen, no se puede improvisar
la implantacin. La improvisin en la implantacin conduce al fracaso
no slo del sistema APO, sino de cualquier otra estrategia de cambio
a medio y largo plazo.
3.a La APO es tanto un instrumento de cambio como un vehculo

para impulsar la dinmica del mismo
La APO es un instrumento que provoca el aumento de la parti-
cipacin en el proceso organizacional, mejora las prcticas gerenciales,
introduce nuevos valores culturales y es un vehculo de motivacin.
Todo esto nos permite afirmar que la APO es un instrumento id-
neo para realizar un cambio en la organizacin.
Por otra parte, cuando se le utiliza como instrumento de planea-

cin, de fijacin de actividades, de concrecin de responsabilidades o
incluso como mecanismo para el mantenimiento de un proceso conti-
nuo de control de la organizacin est coadyuvando a dirigir de una
forma eficaz en cuanto que permite anticiparse a los problemas y adop-
tar medidas correctoras que permitan alcanzar las metas previstas.
4.a La APO no es una herramienta aislada, sino un estilo

de administrar
La APO no debe ser considerada como una filosofa, instrumen-
to de planeacin, o una tcnica de evaluacin, es preciso rebasar estos
aspectos meramente parciales e instrumentales y contemplarla como
un estilo de administrar que abarca toda la funcin de direccin como
algo sistemtico y global que se vincula a la resolucin de todos los pro-
blemas de la organizacin y a la consecucin de sus objetivos.
5.a La APO necesita ser asumida por la cspide de la organizacin

Cualquier intento de implantacin de la APO que no venga res-
paldado desde la cpula de la organizacin est llamado a fracasar. Es
decir, la APO como instrumento de cambio en la organizacin exi-
ge directivos comprometidos en el proceso, que fijen de una forma par-
ticipada los objetivos de la organizacin haciendo posible su coexis-
tencia y concordancia con los objetivos individuales de sus miembros.
La APO es un proceso de direccin participada, a la que todos los
elementos de la organizacin deben integrarse desde sus distintas reas
de responsabilidad pero con la filosofa de estar utilizando un instru-
mento homogneo que se extiende a todas las instancias de la
organizacin.
6.a La Administracin por objetivos requiere incorporar conocimientos

y tcnicas al proceso de direccin y ejecucin
La APO implica un cambio en la conducta gerencial. Ello com-
porta la exigencia de que todos sus miembros se incorporen a la nueva
cultura de la organizacin como partes activas que aportan nuevas tc-
nicas de gestin, pues sin la incorporacin de nuevas destrezas en quie-
nes tienen que implantarla la APO ser un mero proceso de plani-
ficacin en la cumbre que no ser debidamente ejecutado por las dis-
tintas instancias de la organizacin.
7.a La APO exige una implantacin gradual en la organizacin

La APO en cuanto tcnica que exige un proceso de aceptacin
y aprendizaje no puede implantarse de forma global y sbita en una
organizacin compleja, sino que exige un proceso de adecuacin en el
que se acometan actuaciones sectoriales de carcter experimental, que

permitan introducirla en un rea limitada y efectuar cuantas correccio-
nes sean necesarias para disear aquel modelo APO que posterior-
mente pueda ser aplicado a toda la organizacin en su conjunto.
8.a La APO no debe entenderse como un trabajo aadido al habitual

de la organizacin
No se trata de que cada miembro de la organizacin deba soportar
una exigencia aadida a su trabajo habitual, sino que debe asumirse
como una forma de hacer trabajo habitual que va a permitir mejorar
los resultados de la organizacin. Es decir, no es algo que deba hacer-
se adems de, sino en lugar de.
9.a ha APO posibilita la planificacin de actividades y la atribucin

de responsabilidades de forma concreta e individualizada
La APO como instrumento de gestin permite conocer en cada
momento de la ejecucin de un proyecto el grado de realizacin del
mismo, as como la intervencin de los distintos miembros de la orga-
nizacin en el desarrollo de las distintas actividades en que se descom-
pone cada una hasta su ejecucin formal.
Ello posibilita una direccin ms eficaz y un control de la realiza-
cin de los objetivos de cada proyecto, as como un mayor grado de
participacin de cada miembro de la organizacin en la obtencin de
los mismos.
10.a La APO favorece la formacin de equipos de trabajo

La consecucin de objetivos complejos en las organizaciones no
puede plantearse desde la ptica de la individualidad, sino desde una
perspectiva de equipo, que debe estar integrado y cohesionado para
la consecucin de unos objetivos a corto y a medio plazo.
Esta exigencia se cumple perfectamente a travs de la APO, cuya
metodologa de trabajo se asienta en la configuracin de equipos de
directivos que constituyen equipos de trabajo como elemento indis-
pensable para obtener los resultados previstos. Fuera de estas premi-
sas la APO deja de funcionar para convertirse en una tcnica que a
nivel individual puede mejorar puntualmente realizaciones concretas,
pero que slo encuentra su autntica justificacin y dimensin cuando
se desarrolla en el seno de una organizacin cuyos directivos se apo-
yan en equipos dirigidos por jefes a los que se encomienda la conse-
cucin de objetivos concretos.

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DA-1990, nm. 223. NGEL GUILLEN ZANN y ELVIRA RAMREZ NEZ DE PRADO. Administracin por...

ngel Guillen Zann

Administracin por objetivos

SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. 2. ACEPCIONES DOCTRINALES. 2.1. La APO como fi-

En el marco dinmico y cambiante de la economa mundial, las nue-

Documentacin Administrativa / n. 223 (julio-septiembre 1990)

140 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

les de eficacia y eficiencia que exige una competitividad internacional

2.1. LA APO COMO FILOSOFA

Quiz, esta riqueza terica y prctica de aportaciones que conflu-

Administracin por objetivos 141

dose a la triple dimensin de esta forma de administracin: como filo-

142 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

2.2. LA APO COMO PROCESO

De lo expuesto se desprende una segunda dimensin conceptual

La determinacin de las metas y objetivos de la organizacin.

2.3. LA APO COMO SISTEMA

En ltima instancia, la APO se concibe como un sistema de admi-

Administracin por objetivos 143

En realidad, este perfil de la APO como filosofa, proceso y sis-

(9) La definicin de sistema se ha tomado de P. N. KHANDWALLA, The Desing of Organi-

144 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

mentacin en diversas organizaciones de programas APO desde la d-

3.1. LA APO COMO SISTEMA DE EVALUACIN DEL DESEMPEO

La APO result inicialmente de gran utilidad al proporcionar un

3.2. LA APO COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACIN

La idea bsica que preside la segunda etapa de aplicacin efectiva

(11) DOUGLAS M. MCGREGOR, An uneasy look at perfomance appraisal, Harvard Busi-

Administracin por objetivos 145

en ste un mayor protagonismo al personal subordinado en virtud de

3.3. LA APO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN

3.4. LA APO COMO SISTEMA INTEGRADO DE GESTIN

Aun cuando ya apuntara DRUCKER la necesidad de considerar a la

146 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

3.5. LA APO: UNA NUEVA FORMA DE ADMINISTRACIN

Los modernos programas APO, que responden a esta concepcin,

En primer lugar, integran las actividades o funciones conside-

Todo ello explica que aunque algunos autores consideren hoy la

(14) Aunque es difcil determinar con exactitud en qu consiste el denominado Desarrollo

Administracin por objetivos 147

un fin comn: la construccin de las metas organizacionales en trminos

La APO constituye un sistema de gestin que aporta a la organi-

4.1. LA APO COMO SISTEMA DE PLANIFICACIN

Uno de los elementos que caracterizan a la APO es el de propor-

148 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

la APO exige que cada miembro de la organizacin, formando parte

4.2. LA APO COMO SISTEMA FLEXIBLE DE DIRECCIN

En segundo lugar, la APO es un sistema flexible de direccin. Efec-

Administracin por objetivos 149

no consiste nicamente en conseguir cumplir el plan previsto, sino en

4.3. LA APO COMO INSTRUMENTO DE MOTIVACIN-PARTICIPACIN

En tercer lugar, hay que subrayar el alto grado de integracin que

150 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

o disfunciones desconocidas para la cpula de la organizacin que po-

4.4. LA APO COMO SISTEMA DE EVALUACIN

La ltima caracterstica de un sistema APO est en su utilizacin

Administracin por objetivos 151

5. IMPLANTACIN DE LA APO EN EL SECTOR PUBLICO

La implantacin de la APO en el sector pblico tiene su preceden-

152 ngel Guillen Zann y Elvira Ramrez Nez de Prado

es asumida como una necesidad para afrontar un cambio en profun-

5.1. VENTAJAS DE LA APO