P. Andrs, L. Arroyo, C. Auger, A. Cortina, E.

Garzn,
F. Jimnez Snchez, M. Jimnez de Parga,
E. Lamo de Espinosa, N. Lpez Calera, J. Malem,
J. Pradera, M. Snchez Morn
F. J. Laporta y S. lvarez (eds.)

La corrupcin poltica

Alianza Editorial
 NDICE

Los autores 11
Presentacin, por Francisco J. Laporta y Silvina lvarez 13
La corrupcin poltica: Introduccin general, por Francis-
co]. Laporta 19

Parte I
SOBRE EL ALCANCE DE LA CORRUPCIN: ALGUNOS
PROBLEMAS CONCEPTUALES
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por la Ley, que
establece penas de prisin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por
daos y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicasen 1. Acerca del concepto de corrupcin, por Ernesto Gar-
pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientfica, o su zn Valds 39
transformacin, interpretacin o ejecucin artstica fijada en cualquier tipo de soporte o
comunicada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin. 2. El fenmeno de la corrupcin, por Jorge F. Malem
Sea 71
3. Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno,
por Silvina lvarez 91
Francisco J. Laporta y Silvina lvarez
Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1997
J. I. Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; telf. 393 88 88
ISBN: 84-206-9490-8 Parte II
Depsito legal: M. 11.119-1997 DEMOCRACIA Y CORRUPCIN
Fotocomposicin e impresin: EFCA, S. A.
Parque Industrial Las Monjas
Torrejn de Ardoz - 28850 MADRID 4. Corrupcin, tica y democracia, por Nicols Lpez
Printed in Spain Calera 117
7
8/Indice ndice/9

5. La corrupcin en la democracia, por Manuel Jimnez 13. Fbulas y fabuladores. El escndalo poltico como
de Varga 135 fenmeno de los medios de comunicacin, por Luis
Arroyo Martnez 335
6. La maquinaria de la democracia. Los partidos en el
sistema poltico espaol, por Javier Pradera 157 Bibliografa seleccionada 359

Parte III
CORRUPCIN Y DERECHO

7. La corrupcin y los problemas del control de las ad-

ministraciones pblicas, por Miguel Snchez Morn ... 189

8. La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y

crisis del Estado de Derecho, por Perfecto Andrs
Ibez 211

9. La justicia ante el fenmeno de la corrupcin, por

Clemente Auger 235

Parte IV
CORRUPCIN, SOCIEDAD CIVIL Y ECONOMA

10. tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la co-

rrupcin?, por Adela Cortina 253

11. Corrupcin poltica y tica econmica, por Emilio

Lamo de Espinosa 271

Parte V
ESCNDALOS

12. Posibilidades y lmites del escndalo poltico como

una forma de control social, por Fernando Jimnez
Snchez 293
 LOS AUTORES

SlLVINA M. LVAREZ, Investigadora, Facultad de Derecho de la Univer-

sidad Autnoma de Madrid.
PERFECTO ANDRS IBEZ, Magistrado.
Luis ARROYO MARTNEZ, Socilogo.
CLEMENTE AUGER, Magistrado. Presidente de la Audiencia Nacional.
ADELA CORTINA, Catedrtica de Filosofa Jurdica, Moral y Poltica.
Universidad de Valencia.
ERNESTO GARZN VALDS, Catedrtico de Filosofa Poltica. Universi-
dad de Mainz.
FERNANDO JIMNEZ SNCHEZ, Profesor Titular de Ciencia Poltica.
Universidad de Santiago de Compostela.
MANUEL JIMNEZ DE PARGA, Catedrtico de Derecho Constitucional,
Universidad Complutense de Madrid. Magistrado del Tribunal
Constitucional.
EMILIO LAMO DE ESPINOSA, Catedrtico de Sociologa. Universidad
Complutense de Madrid.
FRANCISCO LAPORTA SAN MIGUEL, Catedrtico de Filosofa del Dere-
cho. Universidad Autnoma de Madrid.
NICOLS LPEZ CALERA, Catedrtico de Filosofa del Derecho. Uni-
versidad de Granada.
JORGE MALEM SEA, Profesor Titular de Filosofa del Derecho. Uni-
versidad Pompeu Fabra de Barcelona.
JAVIER PRADERA, Periodista y editor. Co-director de la revista Claves de
razn prctica.
MIGUEL SNCHEZ MORN, Catedrtico de Derecho Administrativo.
Universidad de Alcal de Henares.
 PRESENTACIN

La corrupcin poltica parece haber sido uno de los temas

que ms ha preocupado a los espaoles a lo largo de los ltimos
aos. Sobre todo desde que han pasado por la experiencia de ver
a algunos altos cargos y responsables polticos sometidos a pro-
cedimientos judiciales o denunciados por los medios. Lo que es-
taban acostumbrados a considerar como episodios ms propios
de otros pases que del nuestro lo perciben ahora, con asombro y
temor, como una anomala que tambin afecta a su propio siste-
ma poltico.
Sin embargo, es sorprendente que, pese a tratarse de algo que
no es ni tan reciente (el viejo caciquismo o el estraperlo de
los aos treinta son figuras muy nuestras) ni tan circunstancial
(incluso se ha llegado a hablar, con notoria exageracin y no
poca mala fe, de corrupcin generalizada) la bibliografa de que
disponemos en Espaa para estudiarlo y diseccionarlo sea franca-
mente escasa. Quien quiera ocuparse con alguna seriedad del
tema de la corrupcin poltica tiene que acudir a estudios realiza-
dos en otros pases. Por ejemplo, la compilacin inevitable de
Heidenheimer, Johnston y LeVine (con una ltima versin am-
pliada de 1993), o los libros de Rose-Ackerman o Noonan 1 . Pero
no slo en Estados Unidos, sino tambin en Italia (Cazzola, Piz-

1
Para todas las referencias nos remitimos a la Bibliografa seleccionada que figura al
final de este libro.

13
14/Francisco J. Laporta y Silvina lvarez
zomo, D. della Porta), Francia (Padioleau, Mny) o Alemania
(H. von Armin o Schuller) podemos encontrar una emergente
preocupacin terica y analtica ante este grave problema institu-
cional. La cantidad de ensayos y artculos aparecidos en las revis-
tas cientficas y acadmicas de muchos de esos pases es, como
muestra la bibliografa que incluimos al final del libro, cada vez
ms abundante y rigurosa.
En contraste con ello, esa escasez de estudios slidos que se
da entre nosotros puede poner de manifiesto una actitud inquie-
tante que a lo largo de estos aos ha sido denunciada no pocas
veces. Quiz durante este ltimo quinquenio se haya preferido
abultar, utilizar, esgrimir, manipular la corrupcin poltica mucho
ms que tratar de conocer su alcance, su etiologa y sus posibles
remedios. Porque es imposible pensar que un problema tan gra-
ve, tan aireado en los media, que ha aturdido a los ciudadanos
con su ruidosa presencia en tantos foros, desde el Parlamento a
la pantalla de televisin, no haya generado, sin embargo, una do-
cumentacin cientfica mnimamente satisfactoria. Pero el hecho
es que no existen en Espaa estudios generales que traten de ex-
plorarlo atendiendo con suficiente seriedad a todas las connota-
ciones jurdicas, econmicas, sociales y ticas que le son propias.
Los libros de Sabn Godoy, Jimnez Snchez, o el ms personal
de Tortosa, son slo los primeros pasos en un camino del que to-
dava queda casi todo por recorrer. Sabemos que hay algunos
otros trabajos en marcha, pero no dejan de ser excepciones. En-
tre nosotros parece haber proliferado ms el castizo rasgado de
vestiduras o la acusacin farisea que la informacin seria y la
toma de posicin argumentada. Y por lo que atae al mundo lati-
noamericano, donde los problemas relacionados con la corrup-
cin poltica parecen haber tenido una persistencia particular y
una muy negativa repercusin socioeconmica, las cosas no son
mucho mejores en cuanto a aportaciones propias, aunque hace
ya algn tiempo que se ha recurrido en ciertos casos a la traduc-
cin (Klitgaard, Reisman).
El libro que hemos coordinado responde por ello sobre todo
al inters de estimular el estudio de un fenmeno que debe ser
Presentacin/15
objeto de atencin por parte de todos aquellos interesados en el
imperio de la ley y en el buen funcionamiento de las instituciones
democrticas. Con este propsito hemos seleccionado un con-
junto de trabajos de entre los que han ido apareciendo en los l-
timos aos entre nosotros. No podemos afirmar que el trabajo de
seleccin haya sido agotador. La labor ha consistido ms bien en
buscar y pedir que en seleccionar y desechar. Y naturalmente,
como siempre sucede en este tipo de selecciones, lo que se pre-
senta es producto de los criterios de los editores. Aunque tam-
bin hay cosas que no estn incluidas porque no encajaban del
todo en nuestro esquema o porque tenan ya algn otro destino
editorial que las haca redundantes en nuestro libro. Por supues-
to que con l no pretendemos ser exhaustivos ni cubrir el dficit
bibliogrfico existente; nos basta con ofrecer un conjunto serio
de reflexiones y propuestas que nos acerquen a los problemas
reales de nuestra cultura poltica. El formato de compilacin o
reader, es decir, la composicin del libro a base de reunir trabajos
y ensayos dispersos, nos parece particularmente idneo para
nuestro propsito, dado el estado actual de los estudios, porque
puede presentar una variedad de campos relevantes de trabajo y
estimular su investigacin. Es adems muy til en el mbito edu-
cativo porque permite facilitar al estudiante un conjunto coordi-
nado de materiales de trabajo. Por eso, siguiendo un esquema
muy comn en este tipo de libros, hemos incluido al final una se-
leccin bibliogrfica que, sin nimo de exhaustividad, es sin em-
bargo muy completa en cuanto a los ttulos realmente importan-
tes y recientes.
Los ensayos que se presentan alcanzan a muchos de los pro-
blemas que suscita la corrupcin poltica. No a todos. Los hemos
clasificado con criterios deliberadamente genricos, y hemos pro-
cedido a situarlos en cada una de las secciones de acuerdo con su
contenido ms propio, lo que no significa que no se refieran tam-
bin a otras cuestiones. Dentro de cada seccin hemos procura-
do ordenarlos segn su mayor o menor abstraccin o generalidad
para que el lector empiece con un panorama general y vaya des-
cendiendo a los detalles. Cuando esto no ha sido posible se ha
16/Francisco J. Laporta y Silvina lvarez
mantenido el orden alfabtico de los autores. Las secciones son
cinco: la primera se ocupa del anlisis de algunos de los ingre-
dientes del concepto de corrupcin, el alcance del tipo de com-
portamiento en cuestin y los elementos descriptivos y normati-
vos que lo componen. En los trabajos que se incluyen estas
reflexiones van acompaadas de algunas consideraciones sobre la
relevancia moral de los actos de corrupcin, sobre las relaciones
entre el agente corrupto y el efecto de sus acciones y sobre algu-
nos mecanismos y situaciones tpicas de las prcticas corruptas;
la segunda se centra en la relacin entre corrupcin y democracia
y en ella se trata de llamar la atencin tanto sobre la natural vir-
tud de los mecanismos de la democracia para generar dispositi-
vos capaces de detectar y frenar la corrupcin como sobre el he-
cho innegable de que algunos de los instrumentos institucionales
de la competencia democrtica, como los partidos polticos y los
problemas de su financiacin, pueden ser, en circunstancias tpi-
cas, incentivadores de la corrupcin; la tercera seccin aborda las
cuestiones ms directamente relacionadas con el sistema jurdico.
Por un lado, la articulacin de controles jurdicos para las admi-
nistraciones pblicas, que son agentes econmicos muy podero-
sos y decisivos capaces de engendrar multitud de situaciones po-
tencialmente corruptgenas. Por otro lado, el rol de los jueces
en el proceso de investigacin y sancin de estos comportamien-
tos. Los jueces, cuya labor transcurre por lo general ajena a la
vida pblica sin que su trabajo sea objeto de la expectacin ciu-
dadana, han pasado a ocupar en los casos de corrupcin un com-
prensible papel de protagonista. Los recelos y las patologas que
esto ha suscitado merecen alguna reflexin, sin que pueda olvi-
darse que su aparicin en escena no se produce por propia ini-
ciativa, sino como consecuencia de la violacin por los actores
polticos de pautas jurdicas establecidas; la cuarta seccin, con-
cebida en trminos deliberadamente vagos, responde a una vi-
sin general que pretende no olvidar que la corrupcin no se
produce slo en una burbuja de cristal llamada poltica, sino
que se aposenta en un medio ambiente social y econmico gene-
ral que no es algo creado por los escalafones de funcionarios o
Presentacin/17
los rganos de direccin de los partidos; por ltimo, la quinta
seccin trata del escndalo como un vehculo de transmisin de
mensajes particularmente ligado a la percepcin (y tambin a la
manipulacin) de la corrupcin.
Nos sentimos especialmente complacidos al poder decir que
todos los autores convocados han prestado su colaboracin con
plena generosidad, sin poner traba de ninguna clase ni solicitar
por ello compensacin alguna. El origen de los trabajos es el si-
guiente: La mayora de ellos han aparecido en la revista Claves, lo
que muestra que sus responsables son particularmente sensibles
hacia los problemas vivos de nuestra sociedad. Tambin ellos han
ofrecido todas las facilidades editoriales sin pedir nada a cambio.
Uno, el de Fernando Jimnez, fue publicado en la Revista Espao-
la de Investigaciones Sociolgicas, y otro, el de Emilio Lamo de
Espinosa, originalmente en la Revista de Occidente. El resto se
publica ahora por primera vez. De stos los hay que tienen su
origen mediato o inmediato en las Jornadas que en Tossa de Mar
organiz en el ao 1995 la Universidad Pompeu Fabra bajo la di-
reccin de Jorge Malem. Esas Jornadas se dedicaron a la Corrup-
cin Poltica, y en ellas tom parte, entre otras autoridades en la
materia, Susan Rose-Ackerman.
La Introduccin General, y el inters mismo de su autor por
el tema, tiene como origen directo algo que la nobleza obliga a
decir: Durante los aos 1990 y 91 el Gobierno solicit del Centro
de Estudios Constitucionales un informe exhaustivo sobre el
concepto, las causas y los remedios contra la corrupcin. Parte
de ese informe est reflejado en esa Introduccin. Esperamos
que el hecho de afirmar que entre nuestros gobernantes haba en
esos aos una preocupacin genuina ante el problema no nos lle-
ve a ninguna picota de la Santa Inquisicin. Todo lo que nosotros
pretendemos es que, en lugar de utilizar la corrupcin poltica
para embestir, como se ha hecho muchas veces, se le preste una
atencin seria y crtica para combatirla, porque se trata de un pe-
ligro real para las instituciones democrticas y no puede quedar
reducido a un argumento ad hoc para arremeter contra los dems
con criterios oportunistas. Creemos que, al margen de sus acuer-
18/Francisco J. Laporta y SUvina lvarez

dos o discrepancias, todos los autores que colaboran aqu partici- LA CORRUPCIN POLTICA:
pan de ese mismo tono y actitud de inquieta seriedad y concien-
cia de la gravedad de las cosas, sin las cuales la corrupcin ser INTRODUCCIN GENERAL
difcil de detectar e imposible de combatir.
FRANCISCO J. LAPORTA
FRANCISCO T. LAPORTA y SILVINA LVAREZ

La historia de la corrupcin poltica es vasta e ininterrum-

pida. Hay testimonios de su existencia en todos los tiempos, en
todas las culturas, en todas las regiones y en todos los sistemas
polticos conocidos. Un libro muy acreditado sobre sobornos
(Noonan, 1984) puede empezar tranquilamente su relato en el
ao 3000 a.C. y un escritor contemporneo puede explicar a sus
conciudadanos lo que es la corrupcin mediante la mera traduc-
cin de textos latinos clsicos, que se leen, por cierto, como si
fueran de hoy (Perelli, 1994). Esa permanencia del fenmeno es
tal que ya se piensa generalizadamente que pone de manifiesto
un hecho incontrovertible: que la corrupcin es algo que existe
siempre, cualquiera que sea el sistema poltico y el tiempo en el
que pensemos. Segn los sistemas polticos, los contextos econ-
micos o los distintos caldos de cultivo, la corrupcin ser mayor
o menor, pero lo que se ha demostrado necio al tomar posicin
sobre el problema es negar que exista o pueda existir en alguna
medida. Ningn autor investigador, historiador o analista ha
puesto nunca en tela de juicio esta verdad emprica evidente. La
corrupcin ha llegado incluso a ser calificada de endmica en
todas las formas de gobierno (Friedrich, en Heidenheimer et al.
1989, p. 16). Hasta el punto de que ha sido equiparada metafri-
camente con la enfermedad: nadie niega que la enfermedad es
algo que se da y se dar, en un grado u otro, en todas las socieda-
des; pero a nadie se le ha ocurrido tampoco pensar que esto sea

19
20/Francisco J. Laporta
un argumento para que debamos aceptarla o dejar de luchar con-
tra ella. Muy por el contrario, ello nos empuja a perfeccionar
cada vez ms nuestros conocimientos mdicos y nuestros mto-
dos teraputicos (Klitgaard, 1988, p. 7). Con la corrupcin suce-
de exactamente lo mismo: ha existido y existir siempre, pero tal
cosa no nos exime de desarrollar y preparar todo un conjunto de
dispositivos institucionales para tratar de atajarla o de minimizar
su alcance. Este es uno de los puntos de partida necesarios para
enfocar cualquier problema relativo a ella y para procurar evitar
retricas vacas e infecundas.
Vamos a hacer en primer lugar un breve recorrido introduc-
torio por la nocin misma de corrupcin poltica con objeto
de ponderar su significado, sus tipos y algunas de sus posibles
manifestaciones. Los artculos relativos a problemas conceptua-
les que figuran en esta antologa desarrollan este aspecto del pro-
blema. Para empezar, expongamos algunas definiciones (cfr. Hei-
denheimer et al, 1989, cap. 1-5): la corrupcin se da cuando
alguien que detenta el poder encargado de hacer ciertas cosas...
es inducido mediante recompensas monetarias o de otro tipo... a
realizar acciones que favorecen a quien ofrece la recompensa y
en consecuencia daan al grupo o a la organizacin al que el fun-
cionario pertenece.... Lo que importa aqu es el hecho de que
la ganancia privada es asegurada a expensas pblicas. Otra defi-
nicin puede ser sta: corrupcin significa que un servidor p-
blico abusa de su autoridad para obtener un ingreso extra del
caudal pblico. O sta: conducta que se desva de los deberes
formales de un cargo pblico a causa de ganancias (pecuniarias o
de status) de tipo privado (personal, familiar o de grupo)....
Cualquiera de eas puede valer, puesto que su esqueleto descrip-
tivo es siempre el mismo: un agente investido de autoridad toma
una decisin respecto de un ciudadano o persona jurdica priva-
da o pblica, de forma que tal decisin genera para el agente (o
para una organizacin, partido o crculo al que pertenezca el
agente) a travs de una transferencia de recursos del sector p-
blico o del privado una ganancia personal. De esa forma la
La corrupcin poltica: Introduccin general/21
funcin pblica es convertida ilcitamente en una fuente de enri-
quecimiento privado. Dos cosas han de ser anotadas aqu: en pri-
mer lugar, que se opta por analizar la corrupcin que se da en la
llamada esfera pblica, porque es en esa esfera donde la corrup-
cin estrictamente poltica tiene lugar, pero ello no debe inducir
a pensar que en la esfera privada no haya corrupcin. Tambin
en ese mbito hay una intensa corrupcin, y ha sido detenida-
mente estudiada (Rose-Ackerman, 1978); en segundo lugar, hay
que hacer notar que no se menciona especialmente la legalidad
de la decisin del agente pblico porque tal decisin puede ha-
ber sido formalmente legal (es decir, hubiera sido la misma si no
media la ganancia ilcita) y, sin embargo, ser un supuesto de co-
rrupcin en virtud precisamente de esa ganancia.
Los supuestos de corrupcin pueden ser muy variados. A este
respecto la imaginacin humana se ha mostrado tan prolfica y
fecunda como donde ms. Aunque resultara por ello casi impo-
sible hacer una taxonoma completa de las conductas corruptas,
creo, sin embargo, que es ilustrativo de lo que es el ncleo de la
nocin y del fenmeno mismo de la corrupcin enumerar algu-
nos tipos sin nimo exhaustivo. He aqu unos cuantos:
Soborno. Ofrecimiento de una recompensa irregular para in-
fluir la conducta del agente pblico en relacin con una decisin
que, o es gratuita (astillas o speed-money [dinero-veloci-
dad], por ejemplo) o debe ser tomada objetiva e imparcialmen-
te y, como consecuencia del soborno, se modifica (mordida
contra las sanciones, pagos por decisiones favorables).
Extorsin. Es la amenaza por parte del agente pblico al ciu-
dadano de una medida lesiva para ste si no realiza una contra-
prestacin irregular a beneficio del agente.
Arreglos. El agente pblico y el ciudadano privado establecen
un pacto recproco en perjuicio del pblico, de forma tal que una
decisin oficial (adjudicacin de contrato, concesin administra-
tiva, etc.) favorece al privado a cambio de una recompensa o
merced para el agente pblico.
Alteraciones fraudulentas del mercado. El agente pblico que
decide en materias que introducen en el mercado externalidades
22/Francisco J. Laporta
positivas o negativas determinantes del cambio de valor de bienes
(recalificacin de terrenos, planes de urbanismo, trazado de carre-
teras o lneas de ferrocarril) utiliza su decisin para beneficiarse a
s mismo (auto-corrupcin) o para beneficiar o perjudicar a un
tercero sin bases objetivas para hacerlo, por simple amistad o ene-
mistad, o mediante la aceptacin de una recompensa.
Malversaciones y fraudes. Utilizacin de fondos pblicos o de
posiciones oficiales para objetivos distintos de los previstos en las
leyes, tales como seleccin interesada de personal, favores, adqui-
siciones, contrataciones, etc.
Especulacin financiera con fondos pblicos. Inversiones de
fondos pblicos en el mercado financiero con objeto de obtener,
incluso sin menoscabo de los fondos pblicos, intereses irregula-
res, o no contabilizados, a travs de cuentas clandestinas.
Parcialidad. Discriminacin deliberada en la formulacin y
aplicacin de normas (regulaciones ad hoc), en la administracin
de servicios (favoritismo y clientelismo) o en la provisin de car-
gos (votacin de ctedras y nombramientos en virtud de perte-
nencia a escuelas o facciones) en favor de personas y organi-
zaciones afines simplemente por ser afines. El fenmeno conocido
como patronazgo consiste en la parcialidad sistemtica en la
administracin de servicios o en la provisin de cargos con obje-
to de crear una clientela cohesionada y fiel.
Colusin Privada. Tipo de corrupcin indirectamente relacio-
nado con las administraciones pblicas y en perjuicio del inters
general, que se produce cuando ciertas empresas o agentes eco-
nmicos que pugnan por una adjudicacin o concesin pblica
se ponen de acuerdo entre s para controlar el tipo mnimo de
oferta en la subasta y se reparten entre s los beneficios (los lla-
mados subasteros, por ejemplo). Suele darse tambin en con-
tratos de aprovisionamiento y de servicios que se convocan con
recurrencia peridica en un marco escaso de ofertantes.
Uso de informacin privilegiada para tomar decisiones econ-
micas o sociales privadas.
La corrupcin poltica: Introduccin general/23
Suele darse por supuesto que la corrupcin poltica ha sido y
es objeto de reproche moral en todas las sociedades. En general
esto es cierto, y los grandes testimonios de las diferentes culturas
as lo prueban. Como conciencia moral de la Cristiandad, Dante
reserv en su Inferno un lugar para los barattieri, es decir, para
quienes comercian con los cargos pblicos y para los jueces que
venden sus decisiones (Canto XXI. Del no, per li denar, vi si fa
ita. La traduccin rompe la concisin magistral del verso: Del
"no", por dinero, se hace all "sea"). Pero esa condena moral
generalizada tambin ha sido puesta en cuestin. Porque la valo-
racin de la corrupcin ha sido discutida a veces. Aquellos inves-
tigadores y cientficos sociales que pretendieron llevar a sus lti-
mas consecuencias esa posicin metodolgica que se supona
libre de valoraciones morales han sugerido que una pondera-
cin de la corrupcin poltica en trminos de eficiencia interna al
sistema social y econmico podra hacernos reconsiderar algunas
actitudes de rechazo. Se ha afirmado as que la corrupcin puede
ser funcional al sistema tanto desde el punto de vista poltico
como econmico. Frente a los que han sido tildados de moralis-
tas (cfr. Heidenheimer et al, 1989, p. 51), los funcionalistas
han llegado a asegurar que la corrupcin ha sido una palanca de
desarrollo econmico y un instrumento para construir ligmenes
polticos entre lites y ciudadanos. Distribucin de recursos esca-
sos, recompensas informales, procesos ms abiertos de recluta-
miento de funcionarios que facilitan el acceso al gobierno de la
gente capaz que no acudira por lo bajo de los salarios, inclusin
de grupos excluidos, etc., son argumentos utilizados por los fun-
cionalistas para encontrar en las prcticas corruptas elementos de
racionalidad intrasistemtica. Tambin se ha dicho a veces que
ciertos sistemas polticos tienden a suavizar su autoritarismo por
la va de prcticas corruptas: de cierto rgimen poltico se deca
en tiempos con cierta irona que era una dictadura atenuada
por la corrupcin.
La discusin todava permanece abierta, pero contra esa posi-
cin pueden hacerse dos rdenes de consideraciones: Desde el
punto de vista moral se da una incoherencia crasa entre quienes
24/FranciscoJ. Laporta
transmiten el mensaje de obediencia a las leyes y, al mismo tiem-
po, se hurtan a su cumplimiento. Esto no es moralismo sino
una violacin flagrante de los requisitos ms elementales de la ra-
cionalidad tico-poltica. Tal quiebra de racionalidad produce des-
legitimacin (Bayley, en Heidenheimer et al, 1898, pp. 935 y ss.).
Desde el punto de vista de la pura eficiencia sistmica los argu-
mentos no son menos contundentes: La corrupcin distorsiona la
asignacin eficiente de bienes, introduce externalidades negativas,
rompe la confianza econmica, crea situaciones innecesariamente
aleatorias, mina los criterios de mrito y economa, distorsiona el
sistema de incentivos, crea castas de buscadores de rentas fciles,
desva recursos hacia actividades improductivas (Klitgaard, p. 46).
Pero, sobre todo, genera un particular sentimiento de enajenacin
y cinismo que tiene consecuencias directas en trminos de inesta-
bilidad poltica y desconfianza hacia el sistema y consecuencias in-
directas perversas: la percepcin del fraude a las leyes induce en
los ciudadanos la actitud picara del que trata de escaquearse o en-
contrar atajos al margen de la ley, con lo que los esquemas genera-
les de cooperacin poltica, social y econmica se resienten y los
gobernantes se ven obligados a redactar ms normas, ms proce-
dimientos y cautelas, que llevan directamente a la sobre-regula-
cin, que es, a su vez, un caldo de cultivo de la corrupcin. Es de-
cir, la corrupcin produce lo que se ha llamado la anomia boba
(Nio, 1992), que es aquella conducta evasiva de las reglas que
produce en trminos generales ineficiencia social y tambin inefi-
ciencia en trminos de satisfaccin de los intereses particulares de
los mismos que evaden las reglas porque el coste que pagan esos
agentes por actuar en un medio imprevisible y bribn acaba afec-
tando a su economa por la cantidad de recursos innecesarios y
precauciones estpidas que es preciso utilizar para moverse en l.
Y, despus de pagar ese coste, deben enfrentarse todava a la dis-
torsin que el incremento de reglas producido por la corrupcin
genera en el funcionamiento ordinario de la vida social.
Los investigadores han tratado de establecer, con las dificul-
tades y las dudas que cabe suponer, algunas circunstancias, con-
La corrupcin poltica: Introduccin general/25
diciones medioambientales y causas que subyacen a los supuestos
de corrupcin. En general, es difcil establecer dichas circunstan-
cias, condiciones y causas. En primer lugar porque, aunque hay
un acuerdo generalizado respecto de que la corrupcin suele ser
objeto de reproche, lo que cuenta como corrupcin vara de una
cultura a otra y evoluciona mucho dentro de una misma cultura.
Se habla incluso de un doble cdigo, el cdigo oficial, que es el
conjunto de normas morales y jurdicas declaradas, y el cdigo
prctico, que es el conjunto de pautas que se practican en reali-
dad. Ambos conjuntos no suelen coincidir y, en trminos genera-
les, en la realidad practicada se condesciende con conductas que,
sin embargo, habran de condenarse con las normas oficiales en
la mano (Reisman, 1979). No obstante, podemos empezar men-
cionando algunas circunstancias sociales y econmicas muy abs-
tractas que parecen favorecer la aparicin de la corrupcin en el
seno de una democracia liberal y que vale la pena mencionar
porque han podido estar en la base de experiencias vividas en
Espaa:
La corrupcin tiende a incrementarse en perodos de rpido
crecimiento y modernizacin como consecuencia del cambio de
valores, las nuevas fuentes de riqueza y poder y la paralela expan-
sin de la Administracin.
La relacin entre las oportunidades polticas y las oportuni-
dades econmicas de un pas tambin afecta a la corrupcin. Si
las oportunidades polticas superan a las econmicas o aumentan
sensiblemente en un perodo dado, habr ms gente dispuesta a
entrar en poltica como modo de hacer dinero y ello llevar a una
potencial extensin de la corrupcin.
Si la economa se abre a la competencia internacional sin ba-
rreras arancelarias o aumenta sbitamente la llegada de inversio-
nes extranjeras la corrupcin tiende a promoverse como modo
de encontrar un lugar al sol del mercado en un medio ambiente
nuevo y desconocido.
Cuando la articulacin institucional del sistema poltico pro-
duce un desequilibrio entre el protagonismo de algunos agentes
y los recursos necesarios para jugar su papel, tiende a estimularse
26/FranciscoJ. Laporta
la obtencin de tales recursos mediante prcticas corruptas. ste
ha sido quizs el caso con la financiacin de los partidos polti-
cos, obligados a jugar un papel fundamental en la competencia
poltica pero incapaces de sobrevivir en la competencia econmi-
ca por los recursos necesarios.
Vamos a mencionar a continuacin un conjunto de condicio-
nes ms especficas que las anteriores para favorecer la corrup-
cin poltica y que han sido sugeridas por algn especialista
(Deysine, 1980):
Salarios y remuneraciones pblicas de muy bajo nivel o ca-
rencias importantes en materias relacionadas directamente con el
bienestar personal o familiar. Ambas cosas funcionan como au-
sencia de incentivos anticorrupcin.
Interinidad constante de la funcin pblica o de la cuanta de
las remuneraciones.
Ausencia, debilidad o escasa probabilidad de sanciones, sea
por falta de reproche social (en sociedades con culturas condes-
cendientes hacia ciertas formas de corrupcin [recomendaciones,
regalos, favores]), sea por falta de penas legales o un deficiente y
lento procedimiento de aplicacin de las mismas.
Sobre-regulacin administrativa o ineficiencia de gestin, que
determinan que los ciudadanos se vean compelidos a ofrecer re-
compensas ilcitas (por pequeas que sean: astillas, dinero-velo-
cidad, propinas) para acelerar o simplificar trmites o tener xi-
to en su relacin con la Administracin, lo que hace que la
corrupcin se vea funcionalmente incentivada.
Magnitud econmica de las consecuencias de la decisin pbli-
ca a tomar, o tamao del efecto creador de riqueza sobre el merca-
do, que se constituyen en s mismos como estmulos poderosos a la
corrupcin entre agente pblico y cliente privado en defecto de
controles de la decisin y sanciones. Aparecen a veces como secue-
las del crecimiento de la actividad econmica del Estado.
Pertenencia a, o colaboracin del agente pblico con, una or-
ganizacin que transmita de algn modo el mensaje de la doble
lealtad, lo que sita al agente en un conflicto de motivaciones
La corrupcin poltica: Introduccin general/2 /
(lealtad al pblico versus lealtad a la organizacin). Si el agente
pblico debe su cargo o su funcin a la organizacin ms que a
mritos objetivos propios la divisin de lealtades se hace muy
acusada.
Falta de competitividad o inexistencia de mercado abierto en
la pugna por obtener el beneficio o los recursos producto de la
decisin.
Falta de articulacin o defectos de articulacin de la organi-
zacin burocrtica a la que pertenece el agente decisor, lo que
deriva en problemas de falta de control interno, jerrquico o fun-
cional, de su actividad.
Esto por lo que respecta a algunas de las condiciones sociales
tanto genricas como especficas que parecen facilitar o tienden a
hacer ms probable la aparicin de la corrupcin. Al lado de
ellas existe, sin embargo, una triple condicin formal o estructu-
ral que es su caldo de cultivo ms decisivo; algo as como su cir-
cunstancia ms favorable de aparicin y desarrollo. Por eso a esta
triple condicin la llamar la condicin formal de la corrupcin.
Tal condicin puede ser formulada a partir de lo que se ha llama-
do la ecuacin bsica de la corrupcin (Klitgaard, 1988, pp. 74-75).
Tal ecuacin es la siguiente:
Corrupcin = Monopolio de la decisin pblica ms Discre-
cionalidad de la decisin pblica menos Responsabilidad
(en el sentido de obligacin de dar cuentas) por la deci-
sin pblica.
De acuerdo con esta ecuacin fundamental la' corrupcin en-
cuentra su terreno mejor abonado cuando las decisiones pbli-
cas se toman en rgimen de prctico monopolio (personal u or-
ganizacional), con amplias facultades discrecionales y sin
criterios acotados de decisin, y sin mecanismos que obliguen a
la rendicin de cuentas. Por el contrario, cuando el agente deci-
sor es plural o el poder es consensuado, los criterios de decisin
objetivos y tasados, y la fiscalizacin y rendicin de cuentas muy
28/FranciscoJ. Laporta
estricta, la corrupcin se halla en un medio ambiente mucho ms
hostil.
Todas esas condiciones de carcter econmico, social y orga-
nizativo, as como la condicin formal que hemos considerado
son importantes, pero no constituyen, sin embargo, la causa lti-
ma de la corrupcin. Cuando nos las tenemos que ver con accio-
nes humanas siempre es difcil distinguir entre condiciones, cau-
sas, mviles y cosas similares, pero creo que puede decirse que la
Causa (as, con maysculas) inevitable y, en ltimo trmino, irre-
ductible de la corrupcin, es la conducta deshonesta del actor p-
blico. Esto suena a obviedad, y seguramente lo es, pero no es
ocioso insistir en ello porque, por trivial que parezca, es lo que
est en el centro del punto de partida que antes he mencionado.
En ltimo trmino la corrupcin se da nica y exclusivamente
porque un individuo, sea cual sea su mundo entorno, toma la de-
cisin de realizar una accin determinada, la accin corrupta. Y
sa es precisamente la razn por la que siempre existir la co-
rrupcin: no hay ningn sistema de control posible ni ningn an-
tdoto tan eficaz como para impedir totalmente una opcin indi-
vidual de este tipo. En todo caso ese sistema o ese antdoto
tendrn mucha ms fuerza si son internos al individuo (educa-
cin, convicciones, etc.) que si son meramente externos.
Esto, naturalmente, no significa que las medidas externas
puedan ser ignoradas; para que se produzca una decisin de ese
tipo, el individuo en cuestin tiene que tener una motivacin que
le impulse hacia el acto corrupto y tiene que superar una contra-
motivacin que le disuada de ese acto. Y es a estas motivaciones y
contra-motivaciones a lo que, en general, se suelen referir los au-
tores como causas o remedios relativos a la corrupcin. Y
ellas son las que nos darn razn de lo que podran ser las medi-
das contra la corrupcin. Tales medidas no son sino la batera de
contra-motivaciones que hacen del acto corrupto algo que no
vale la pena realizar por su coste personal.
El recordatorio general que acabamos de hacer es lo que nos
va a permitir establecer con conocimiento de causa las relaciones
La corrupcin poltica: Introduccin general/29
entre la corrupcin y la democracia. Y la conclusin respecto de
esas relaciones no puede ser otra que la de que un Estado demo-
crtico de Derecho es el sistema poltico que menos favorece la co-
rrupcin y es el sistema poltico que mejor lucha contra la corrup-
cin. Veamos por qu.
Vamos a centrarnos en la llamada ecuacin bsica de la co-
rrupcin. Si traducimos al lenguaje poltico los elementos de la
ecuacin, enseguida caemos en la cuenta de que quien toma las
decisiones en rgimen de monopolio personal, arbitrariamente y
sin responder ante nadie es lo que denominamos, arquetpicamen-
te, un dictador. Por tanto, las dictaduras, o los regmenes auto-
crticos, son los sistemas polticos que con ms exactitud estn
reflejados en los trminos de la ecuacin. Y, como tal ecuacin
conforma la condicin formal bsica de la corrupcin, entonces
tendremos que admitir que en las dictaduras la corrupcin es
tendencialmente ms intensa que en las democracias. La presun-
ta mano dura de los dictadores no sirve sino para evitar que se
sepa lo que sucede bajo todo el caudal de decisiones arbitrarias
de las que no se responde ante nadie. Y lo que sucede, digmoslo
sin paliativos, es que se roba a manos llenas.
Cuando, por el contrario, observamos cul es la traduccin al
lenguaje poltico de los trminos opuestos a aquellos que forman
la ecuacin vemos que sale algo parecido a esto: a) decisin to-
mada plural y descentralizadamente, b) sometida a criterios tasa-
dos, y c) de la que se responde mediante mecanismos numerosos
y ante numerosos jueces. El primer elemento configura el n-
cleo de los procedimientos democrticos de decisin, el segundo
elemento es lo que define eso que se llama imperio de la ley,
legalidad de la Administracin, poder sometido al derecho,
Estado de Derecho, etc., y el tercer elemento se articula en vas
diversificadas de rendicin de cuentas: ante los jueces (indepen-
dencia del poder judicial), ante el Parlamento (control de la ac-
cin de Gobierno), ante los ciudadanos (elecciones peridicas) y
ante la opinin pblica (derecho a la informacin y libertad de
expresin). A nadie le puede caber la ms mnima duda de que
todo ese conjunto configura un sistema de gobierno al que llama-
3 O/Francisco J. Laporta
mos Estado democrtico de derecho, y que, por tanto, es el sistema
poltico o sistema de gobierno que ms se aleja de las condicio-
nes formales que facilitan la corrupcin.
Esto, es innecesario repetirlo, no quiere decir que en las de-
mocracias no haya corrupcin. Slo quiere decir que en las demo-
cracias las condiciones para la corrupcin son tendencialmente
menores que en las dictaduras. Tambin quiere decir seguramen-
te que si en un sistema democrtico se dan casos de corrupcin
tendern a darse predominantemente en algunos intersticios del
sistema a los que no ha llegado bien el efecto democratizador y
se mueven en el seno de alguno de los trminos de la ecuacin
(fondos reservados no controlados, por ejemplo). Y quiere decir
tambin que en las democracias se est en disposicin de descu-
brir con cierta facilidad los casos de corrupcin. Lo cual nos
debe llevar a la conclusin de que lo que hay que hacer es incre-
mentar los efectos del sistema democrtico y no restringirlos. Va-
mos a ver, en relacin con esto, tres tipos de medidas u orienta-
ciones de control de la corrupcin que se han propuesto. Como
veremos en seguida se corresponden con los tres trminos de la
ecuacin, e incorporan actitudes de carcer netamente democra-
tizador y pluralista:
Primer tipo de medidas: Una consideracin abstracta y gene-
ral que atae al proceso mismo de toma de decisin sera que es
preciso que no haya ningn segmento de la sociedad que se sien-
ta excluido a priori de acceder a dicho proceso, pues en ese caso
la tentacin de usar el atajo de la corrupcin para participar en l
ser inmediata. La integracin social es un antdoto contra la co-
rrupcin. Y por lo que ms concretamente respecta a las decisio-
nes particulares que hayan de tomar los agentes y responsables
pblicos en el seno de ese proceso decisorio general (sobre todo
en materias de significativo contenido econmico o muy relevan-
tes por su impacto social) es preciso, en primer lugar, evitar que
la decisin tienda a concentrarse en una persona y en un momen-
to procesal nico. La estructura administrativa de los rganos de
decisin puede evitar esa concentracin diversificando personal y
competencialmente la solucin del caso: rganos colegiados me-
La corrupcin poltica: Introduccin general/31
jor que rganos unipersonales, revisin jerrquica de las decisio-
nes mejor que instancia nica, divisin en temas diferenciables
de las decisiones (especialmente las de gran alcance econmico),
mejor que decisin unitaria, etc. Como es fcil de ver, se trata de
medidas de integracin ciudadana, desconcentracin administra-
tiva, pluralismo y legalidad que se adecan slo a una organiza-
cin democrtica, y son perfectamente contradictorias con una
mentalidad autoritaria.
Segundo tipo de medidas: En el mximo grado (que nunca
podr ser absoluto) es necesario reducir la discrecionalidad de
los responsables pblicos que han de adoptar decisiones relevan-
tes en materia econmica. En el mundo de la discrecionalidad la
corrupcin encuentra siempre un camino posible. Es preciso por
ello tender a definir objetivos, criterios y procedimientos de la
manera ms precisa posible tratando siempre de eludir al mxi-
mo mbitos de pura discrecionalidad. El establecimiento de crite-
rios objetivos debe ser siempre una directriz que hay que seguir.
En todo caso, y cualquiera que sea el marco legal de actuacin,
las decisiones que comporten o supongan grandes transacciones
econmicas o externalidades relevantes han de estar especial-
mente motivadas y ser susceptibles de revisin administrativa o
judicial en una instancia superior. Es obvio que todo esto no es
ms que una aplicacin prctica del principio bsico de legalidad
de la actuacin administrativa y de control del poder por el De-
recho, cosa que define al Estado de Derecho y no es precisamen-
te una caracterstica de los Estados autoritarios.
Tercer tipo de medidas: Dado que los actos de corrupcin,
por su propia naturaleza, son extremadamente difciles de detec-
tar, es preciso siempre que sea manifiesto y notorio que hay un
sistema institucional de informacin, deteccin e investigacin de
las posibles conductas irregulares. En una sociedad abierta y de-
mocrtica ese sistema institucional nunca debe ser una agencia de
informacin gubernamental o de partido, sino el resultado de la
interaccin cooperativa de la Administracin, las instituciones, la
sociedad y los particulares. Los canales de informacin y los ve-
hculos de transmisin han de ampliarse y drenarse al mximo en
32/Francisco J. Laporta
materias de gestin pblica: Auditoras, Intervencin, creacin mediante retribuciones no dineradas (destinos, promociones,
de un clima en el que las irregularidades sean hechas pblicas,
ombudsman o instituciones similares, presencia no escatimada de
los medios de comunicacin, utilizacin y posible difusin de in-
formacin de terceros, tales como bancos, agentes econmicos,
pblico, organizaciones de consumidores o usuarios, sindicatos,
etc. La transparencia general, la sociedad abierta y el pluralismo
de las fuentes de informacin producen dos efectos beneficiosos:
incrementan la posibilidad de deteccin desincentivando las ten-
taciones corruptas y contrarrestan adems la manipulacin de los
hechos por sectores interesados. La oscuridad no slo genera co-
rrupcin, sino que alimenta la posibilidad de manipular corrup-
tamente, o de inventar mentirosamente, la corrupcin misma. Y
no se olvide que, como se puede analizar en algunos artculos de
esta compilacin, la denuncia de la corrupcin utiliza con fre-
cuencia el vehculo del escndalo para airearse. La transparencia
y la publicidad del proceso decisorio ahuyentan as tanto la co-
rrupcin como la invencin de la corrupcin, y son los atributos
bsicos de una sociedad abierta, es decir, liberal y democrtica,
frente a una sociedad cerrada, es decir, autoritaria.
Antes hemos mencionado que la batera de contramotivacio-
nes frente a una decisin individual de corrupcin era, ni ms ni
menos, el tema de los controles y remedios contra la corrupcin.
Es decir, se trata de las medidas que pretenden dar una respuesta
a la presencia de la corrupcin incidiendo directamente en las
motivaciones del agente pblico y del particular y en la naturale-
za y estructura de las decisiones pblicas. He aqu algunos de
esos remedios (Klitgaard, pp. 94 y ss.):
1. Seleccin de los agentes y responsables pblicos con cri-
terios de honestidad, adems de los de mrito y capacidad. Ten-
der a rechazar a quienes no cumplan estos criterios. En todo caso
eludir los puros criterios de lealtad.
2. Establecimiento de remuneraciones y salarios que exclu-
yan la necesidad de corrupciones y desviaciones. Recompensar las
acciones y los agentes y responsables con trayectorias correctas
La corrupcin poltica: Introduccin general/33
viajes, distinciones, etc.). Uso eventual de remuneraciones espe-
ciales uniendo criterios de productividad y de honestidad.
3. No hacer depender la cuanta de la remuneracin de
condiciones aleatorias de status (nombramientos discreciona-
les o interinos). La discrecionalidad en el nombramiento hace
depender el salario de la confianza y la lealtad al que hace
el nombramiento. La interinidad es potencialmente incentiva-
dora de corrupcin como seguro econmico hacia el futuro in-
cierto.
4. Penalizar pblicamente la corrupcin. Calibrar las penas
de forma tal que el clculo coste-beneficio resulte adverso. Ade-
ms de las penas personales incluir penas pecuniarias relaciona-
das cuantitativamente con el beneficio ilcito. Utilizar penas o
sanciones sociales informales, como la publicidad, la prdida de
status profesional, etc.
3. Sancionar o separar con celeridad mayor y ms alcance
simblico a los responsables y agentes pblicos de rango supe-
rior. Sacrificios del personal de alto nivel son estrictamente nece-
sarios si la corrupcin va acompaada de un estado de opinin
pblica hipersensibilizado. Nada matar la confianza pblica
ms rpidamente que la creencia en que el esfuerzo anticorrup-
cin se dirige solamente hacia aquellos que estn por debajo de un
cierto nivel en la sociedad (Williams, en Klitgaard, 1988, p. 119).
6. En todos aquellos casos en los que no haya evidencia fir-
me de corrupcin o conducta irregular pero se den supuestos de
enriquecimientos rpidos o incrementos de patrimonio y bienes
no esperados, prevenir un mecanismo automtico y reconocido
legalmente de inversin de la carga de la prueba, d forma tal que
los as enriquecidos deban aportar evidencia fehaciente del ori-
gen y la justificacin de tal enriquecimiento.
En relacin con el establecimiento de una agencia institucio-
nal e independiente anticorrupcin no ser malo reproducir las
condiciones que le daran sentido, de acuerdo con un especialista
(Klitgaard, pp. 120-21):
1. El estado de corrupcin en la sociedad debe haber alean-
34/Francisco J. Laporta
zado un nivel lo suficientemente crtico y traumtico como para
persuadir a las autoridades de que una agencia radicalmente nue-
va de aplicacin de la ley se necesita para combatirlo.
2. Para asegurar la confianza pblica en la nueva organiza-
cin, sta debe ser independiente de la administracin poltica y
ejecutiva y responsable directamente ante la ms alta autoridad
del pas.
3. El staffy la organizacin deben tener y conservar mani-
fiestamente la ms alta integridad posible.
4. Siendo la corrupcin una delito muy difcil de combatir,
los poderes conferidos a la nueva agencia deben ser amplios y
agresivos.
5. Debe ser creado un sistema independiente y con credibi-
lidad para lidiar con las quejas contra la nueva agencia.
6. Todo ello implica considerables recursos y el Estado
debe estar dispuesto a suministrar los fondos para proveerlos.
Como puede verse, se trata casi de crear ex novo y para un
mbito concreto un organismo de informacin, control y apli-
cacin de medidas concretas. Esto provoca no pocos inconve-
nientes que han determinado el escaso xito de tales agencias
(excepto la Comisin Independiente Contra la Corrupcin de
Hong-Kong, que se pone usualmente como modelo y luch slo
contra la corrupcin en el seno de la polica). Por un lado, los
mtodos de obtener informacin suelen chocar con la enemiga
de todas las administraciones, cuando no son directamente cues-
tionables (como la recepcin de denuncias annimas). Por otro,
el tipo de control que se ejerce sobre agentes y particulares de-
pende de poderes de investigacin de bancos, acciones, cuentas,
depsitos, etc., tanto del destinatario como de su familia o ami-
gos y relacionados, que resultan particularmente agresivos. Te-
niendo todos los factores, condicionamientos y requisitos en
cuenta, puede concluirse que la instauracin de una agencia es-
pecializada de este tipo slo es aconsejable muy excepcionalmen-
te y supone, por ello, un mecanismo de control de alcance muy
limitado e inters sectorial.
La corrupcin poltica: Introduccin general/35
Y ahora una consideracin final: Desde el principio se ha ve-
nido afirmando que la corrupcin poltica es algo que, en mayor
o menor grado, siempre existir en las sociedades humanas. La
corrupcin es, pues, una cuestin de grado porque, como hemos
visto, podemos tener la certeza de que es un mal presente en to-
dos lados. La razn ltima de ello es que la corrupcin descansa,
en definitiva, en la moralidad individual de agentes pblicos y
privados cuyos comportamientos individuales y sociales es impo-
sible (y seguramente tambin indeseable) hacer totalmente trans-
parentes. Cuando se han intentado crear agencias especializadas
anticorrupcin dotadas de poderes especiales, o no han funcio-
nado bien porque se han situado en el seno de la pugna poltica,
dependiendo, por ejemplo, del gobierno o de la oposicin, y por
tanto, siendo un instrumento en manos de uno o de la otra, lo
que las hace inoperantes, o bien han pretendido desarrollar un
tipo de control sobre los destinatarios basado en poderes de in-
vestigacin que han resultado discutibles en trminos de garan-
tas individuales. La transparencia que se ha pretendido exigir ha
llegado a ser tal que el Consejo Constitucional Francs, por ejem-
plo, se vio en la necesidad de anular los poderes del propuesto
Servicio Central de Prevencin de la Corrupcin por ser de
naturaleza tal que desconoceran el respeto a la libertad personal
y llevaran a atentados excesivos al derecho de propiedad {Le
Monde, 22 enero 1993). Pero entre esta transparencia indeseable
que atenta contra los derechos individuales y la tendencia a la
opacidad propia de tantos gobiernos hay un territorio interme-
dio. En ese territorio han de moverse siempre las medidas socia-
les, polticas y jurdicas contra la corrupcin. Con el problema
siempre presente de que, si no son suficientes, pueden parecer
condescendientes con el corrupto, y si son excesivas pueden pro-
vocar efectos perversos imprevisibles. Multiplicar las directrices
para extremar la transparencia puede producir una violacin de
derechos, pero tambin una sobre-regulacin que paralice la ges-
tin pblica y cree, a su vez, motivaciones para la corrupcin ba-
sadas en la ineficiencia del sistema. Se ha dicho incluso algo que
uno no se atreve a repetir por miedo a ser tomado por cnico:
36/Francisco J. Laporta

que el grado ptimo de corrupcin a lo mejor no es el grado

cero, si a l ha de llegarse a travs de ciertas medidas (Klitgaard,
1988, p. 24). Ceder por su parte a las consideraciones de eficacia
y agilidad de la Administracin y el Gobierno, pidiendo para su
funcionamiento criterios de empresa privada, puede suponer de
hecho bajar la guardia, estimular la corrupcin y aumentar su
grado. Ah estamos y ah estaremos siempre, pero quien niega la
corrupcin o quien alardea de erradicarla fulminantemente se
condena a vivir, tontamente, en mundos ficticios. Parte I
SOBRE EL ALCANCE DE LA
CORRUPCIN: ALGUNOS
PROBLEMAS CONCEPTUALES
 1
ACERCA DEL CONCEPTO DE CORRUPCIN *
ERNESTO GARZN VALDS

El sistema era as. Todos hemos pecado.

BETTINO CRAXI l

Yo pensaba que se trataba de un servicio nor-

mal y corriente. Pero me dijo que eran cinco
millones de dlares.

MONZER AL KASSAR2

El estudio del fenmeno de la corrupcin ha solido (y suele)

ser enfocado desde dos perspectivas que dificultan su compren-
sin y condicionan su precisin conceptual. Una de ellas es la
que podra ser llamada la perspectiva de la modernizacin: la
corrupcin sera un fenmeno propio de regmenes polticos no
evolucionados, es decir, que cuanto mayor sea el grado de desa-
rrollo o de modernizacin de una sociedad poltica, tanto menor
habr de ser el grado de corrupcin 3 . Max Weber haba ya soste-
nido la tesis segn la cual

El dominio universal de la absoluta inescrupulosidad en la bsqueda

de intereses egostas para hacer dinero ha sido precisamente un rasgo
muy especfico de aquellos pases cuyo desarrollo capitalista burgus

* Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 56, 1995, pp. 26-38.

1
Declaracin de Bettino Craxi a propsito de las acusaciones de corrupcin, citada
segn Die Zeit del 30.12.1994.
2
Declaraciones de Al Kassar acusando al juez espaol Baltasar Garzn de extorsin.
Cfr. El Pas del 10.1.1995, p. 16.
3
Cfr., por ejemplo, Etzioni (1984).

39
40/Ernesto Garzn Valds
ha permanecido rezagado de acuerdo con las pautas del desarrollo
occidental4.
Medio siglo ms tarde Coln Leys relativizaba esta tesis: la co-
rrupcin no sera un rasgo especfico de los pases en desarro-
llo, pero en ellos existira una mayor probabilidad de que se pro-
dujesen actos o actividades corruptos(as):
Es claro que muy probablemente los nuevos Estados sern el escenario
de muchos comportamientos que pueden ser llamados corruptos. [...]
Es relativamente fcil encubrir la corrupcin en los nuevos Estados.
Esto se debe, parcialmente, al hecho de que la gente no sabe con clari-
dad cules son las reglas oficiales o qu es realmente lo que constituye
su violacin; o si lo saben claramente, puede ser que no les importe mu-
cho su violacin y que no tengan mayor inters en prevenir la corrup-
cin5.
La realidad cotidiana de los pases altamente industrializados
ha puesto de manifiesto la falsedad de esta tesis 6 .
La segunda perspectiva es la perspectiva de la moralidad.
A diferencia de la primera, ella es parcialmente verdadera pero
tiende o bien a establecer una relacin empricamente dudosa
entre coaccin y corrupcin o bien a considerar que todos los ca-
sos de corrupcin son moralmente reprochables.
Como ejemplo de la primera alternativa, valga la afirmacin
de Cari J. Friedrich:
Es posible constatar una regularidad o una regla general y puede de-
cirse que el grado de corrupcin vara inversamente con el grado en
que el poder es consensuado. [...] en aquellas situaciones en donde una
apariencia de consenso oculta la realidad coercitiva, hay que contar con
4
Cfr.Weber(1979),p.47.
5
Cfr.Leys(1993),pp.M-66,p.59.
6 7
Como fuente informativa del grado de corrupcin en la Repblica Federal de Ale-
mania, pueden consultarse, entre otros, Rolf Ebbighausen y Sighard Neckel (1989); Hans
Herbert von Arnim (1993); Erwin y Ute Scheuch (1992) y Georg M. Hafner y Edmund
Jacoby(eds.)(1994).
Acerca del concepto de corrupcin/41
la corrupcin. El poder del que se supone que es ejercido con el con-
sentimiento de los gobernados pero que se ha transformado en coac-
cin en grado considerable, conduce a la corrupcin7.
Esta supuesta correlacin entre mayor democracia y menor
corrupcin o, lo que es lo mismo, entre dictadura y corrupcin
no es empricamente sostenible. Es significativo que haya habido
menos corrupcin bajo Stalin que bajo los regmenes soviticos o
rusos subsiguientes 8 y que las democracias occidentales abunden
en ejemplos de corrupcin gubernamental.
La siguiente cita de John T. Noonan Jr., puede ilustrar la se-
gunda alternativa:
El soborno es una vergenza universal. No hay un pas en el mundo
que no considere al soborno como un delito en sus textos jurdicos.
Existen algunas leyes, como las que tratan del juego, que son violadas
constantemente sin ninguna sensacin especial de vergenza afn al de-
lito. La ley sobre el soborno no est entre ellas. [...] La vergenza y la
hipocresa en el uso del lenguaje son el tributo del vicio a la virtud. La
vergenza puede ser condicionada culturalmente. La vergenza tan in-
tensa y tan general es el reconocimiento de que hay algo objetable en la
conducta que va ms all de lo descorts y puramente ilegal. La ver-
genza no la establece en forma concluyente, pero s seala la naturale-
za moral de la cuestin9.
La perspectiva de la moralidad impide ver la diferencia que
puede existir entre la violacin de un sistema normativo positivo
y la del sistema de una moral con pretensiones de universalidad
como la que parece sustentar Noonan. No alcanzo a comprender
cul pudiera ser la vergenza que pueda haber sentido Oskar
Schindler al sobornar a los jefes de un campo de concentracin
nazi y salvar as la vida de no pocos prisioneros judos.
Cfr. Friedrich (1973), pp. 104 y ss.
8
Cfr., sobre este y otros ejemplos similares, Elster (1989), pp. 265.
9
Cfr. Noonan (1984), pp. 702 y ss., citado segn Klitgaard (1988), p. 26. Con respec-
to al concepto de deber posicional, cfr., por ejemplo, Phillips (1984), pp. 621-636, p. 622.
42/Ernesto Garzn Valds
En lo que sigue, habr de prescindir totalmente de la pers-
pectiva de la modernizacin y, al menos inicialmente, de la de la
moralidad.
1. El concepto de corrupcin est lgicamente vinculado
con el de sistema normativo. No es posible hablar de corrupcin
sin hacer referencia simultneamente al marco normativo dentro
del cual se produce el acto o la actividad calificada de corrupta.
Llamar al sistema normativo con respecto al cual un acto o una
actividad es calificado(a) de corrupto(a) sistema normativo rele-
vante.
2. Para los fines del presente trabajo, entender por sistema
normativo relevante todo conjunto de reglas que en cada caso
concreto regulan una prctica social. En este sentido, puede
hablarse, por ejemplo, de sistemas normativos religiosos, jurdi-
cos, polticos, econmicos, deportivos, etc. Esto significa rechazar
la concepcin habitual segn la cual el fenmeno de la corrup-
cin es eminentemente poltico. No hay inconveniente semntico
alguno en hablar de deportistas, de directores de empresas o de
sacerdotes corruptos en el mismo sentido en que puede hablarse
de gobernantes o diputados corruptos. Significa abandonar tam-
bin la idea de que para hablar de corrupcin hay que hacer ne-
cesariamente referencia a una persona que ocupa una posicin
oficial, es decir, a una autoridad o, lo que es lo mismo, a alguien
que detenta un poder.
3. Sin embargo, sera falso inferir de aqu la conclusin de
que la insistencia tradicional en la necesidad de la participacin
de una autoridad en los actos o actividades de corrupcin no
contiene referencias indirectas interesantes. Ellas son, por lo me-
nos, las dos siguientes. Por lo pronto, alguien es una autoridad
cuando, entre otras cosas, tiene competencia para tomar decisio-
nes; es, por ello, un decisor. Pero el carcter de decisor no tiene
por qu estar limitado a una autoridad. Alguien puede ser un de-
Acerca del concepto de corrupcin/43
cisor en virtud del papel social que desempea o de la posicin
que ocupa dentro del sistema normativo relevante, sin que ello
implique necesariamente la potestad para dictar disposiciones ju-
rdicamente obligatorias. En los actos o actividades de corrup-
cin interviene siempre, por lo menos, un decisor.
Pero, adems, segundo, los cargos oficiales imponen a quie-
nes los detentan una serie de deberes. Este tipo de deberes espe-
cficos suelen ser llamados institucionales. El decisor que inte-
resa para la consideracin del fenmeno de la corrupcin est
sujeto a este tipo de deberes. En general, y sobre todo para los
casos en los que los sistemas normativos relevantes no son polti-
cos o jurdicos, la expresin deberes institucionales puede ser
sustituida sin mayor inconveniente por la de deberes posiciona-
les. Es posible, en este sentido, hablar de los derechos y deberes
institucionales o posicionales de un gobernante, de un juez, de
un futbolista, de un sacerdote o de un director de empresa.
4. Los deberes posicionales 10 deben ser distinguidos de los
llamados deberes naturales. Estos valen para todos y con respec-
to a todos los individuos, sin que importe el papel social que
ellos desempeen. De estos deberes se ocupa la moral natural.
En cambio, aqullos se adquieren a travs de algn acto volunta-
rio en virtud del cual alguien acepta asumir un papel dentro de
un sistema normativo; su mbito de validez est delimitado por
las reglas que definen la posicin respectiva. La moral que se
ocupa de los deberes posicionales suele ser llamada moral ad-
quirida11.
En este contexto, hay tambin otra distincin que es til to-
mar en cuenta si se acepta la relevancia de los deberes posiciona-
les. Es la bien conocida entre deber y obligacin. El deber caera
dentro del mbito de la moral natural y sera equivalente a deber
natural. La obligacin, en cambio, correspondera al mbito de la
10
Con respecto al concepto de deber posicional, cfr., por ejemplo, Michael Philips
(1984), p. 622.
11
Cfr. Freedman (1981), pp. 626-630, aqu 627.
44/Ernesto Garzn Valds
moral adquirida y sera el equivalente a deber posicional. Por
ello, puede decir John Rawls:
Tambin quien asume un cargo pblico est obligado con respecto a
sus conciudadanos cuya confianza ha buscado y con quienes coopera
en la gestin de una sociedad democrtica. De manera similar, asumi-
mos obligaciones cuando nos casamos y cuando aceptamos posiciones
en la Justicia, en la administracin o alguna otra autoridad. Adquirimos
obligaciones a travs de promesas y acuerdos tcitos y cuando partici-
pamos en un juego, es decir, la obligacin de jugar de acuerdo con las
reglas y ser un buen deportista12.
La corrupcin es un delito o una infraccin que implica la
violacin de alguna obligacin por parte de un decisor. Por ello,
no tiene sentido decir, por ejemplo, que se corrompe a un crimi-
nal para que mate a alguien y viole as el deber natural de no ma-
tar. Se puede, en cambio, corromper a un arquero de un equipo
de ftbol para que no cumpla su obligacin de defender el
arco13, a un juez para que viole su obligacin de fallar imparcial-
mente y al guardin de un campo de concentracin para que no
cumpla las instrucciones de sus jefes.
Si se acepta que las obligaciones son deberes adquiridos por
promesas o aceptacin expresa o tcita de una determinada posi-
cin en una prctica social, no cuesta admitir que la corrupcin
implica siempre un acto de deslealtad o hasta de traicin con res-
pecto al sistema normativo relevante14. El que esta deslealtad sea
tambin ticamente reprochable es algo que no es posible predi-
car con independencia de la calidad tica del sistema normativo
12
Cfr. Rawls (1972), pg. 113.
13
Tal parece haber sido el caso de Bruce Grobbelaar, arquero del Liverpool, quien
habra recibido 40.000 libras de una organizacin asitica a cambio de amaar un partido
de la Liga inglesa el 21 de noviembre de 1993 en el que su equipo perdi por 3-0 frente al
Newcastle. Cfr. El Pas del 10.11.1994, p. 55. En el Mundial sub 20, disputado en Qatar
en abril de 1995, la delegacin chilena denunci a la FIFA intentos de soborno por parte
de ciudadanos asiticos (cfr. El Pas del 22.4.1995, p. 41).
14
Con respecto a la vinculacin entre corrupcin y traicin, cfr. Cari J. Friedrich, op.
t.,p. 114.
Acerca del concepto de corrupcin/45
relevante. Esta calidad no puede ser conferida por el sistema mis-
mo sino slo tomando en cuenta los principios y reglas de un sis-
tema moral crtico o tica. Para distinguirlo del sistema normati-
vo relevante, llamar a este sistema sistema normativo justificante
o excusante. Sobre esto volver ms adelante.
5. El acto o actividad corrupto(a) requiere, a ms del deci-
sor, la intervencin de una o ms personas, decisoras o no15. Es
un delito o infraccin participativo en el que una de las partes in-
tenta influenciar el comportamiento de la otra a travs de prome-
sas, amenazas o prestaciones prohibidas por el sistema normativo
relevante.
6. El objetivo que persigue este tipo de influencia es la ob-
tencin de un beneficio o una ganancia para las partes que parti-
cipan en el acto o actividad corrupto(a). La corrupcin es siem-
pre una fuente adicional de ingresos o beneficios para quienes
participan en ella.
En el caso del agente corrupto, estos beneficios son casi siem-
pre de ndole econmica, pero no queda excluida la posibilidad
de que ellos consistan en otro tipo de gratificaciones no directa-
mente evaluables en dinero. Basta pensar en el otorgamiento de
honores, premios u otro tipo de favores no obtenibles a travs
del cumplimiento de un deber posicional. Llamar a este tipo de
ganancias beneficios extraposicionales.
En el caso de quien corrompe o es destinatario del acto o ac-
tividad corrupto(a), el beneficio puede ser tambin econmico o
no y hasta consistir en la obtencin de algo para lo que tiene de-
recho de acuerdo con el sistema normativo relevante pero que,
debido a la violacin de una obligacin por parte del decisor, es
slo obtenible a travs de un acto o actividad corrupto(a).
Los beneficios extraposicionales proceden o bien del agente
que corrompe al decisor o de la persona destinataria del acto o la
15
Para casos de corrupcin en los que ambas partes son decisores, cfr. von Arnim
(1993), pp. 171 y ss.
46/Ernesto Garzn Valds
actividad corrupto(a). Tomando en cuenta el origen de los bene-
ficios extraposicionales, es posible distinguir dos tipos funda-
mentales de corrupcin: el soborno y la extorsin; se soborna a
un decisor cuando se le otorga un beneficio extraposicional para
que viole su obligacin y se es extorsionado cuando se otorga a
un decisor un beneficio extraposicional para que cumpla su obli-
gacin.
El cumplimiento de una obligacin suele admitir diversos
matices. As, por ejemplo, una obligacin puede ser satisfecha r-
pidamente, con entusiasmo y eficacia o cumplida con desgana,
rutinaria y lentamente hasta un punto tal que la actitud del deci-
sor puede ser interpretada como una tendencia a no cumplir su
obligacin. En este ltimo caso, el ofrecimiento de dinero u otro
tipo de beneficios para asegurar un ms rpido cumplimiento de
la obligacin no suele ser considerado como soborno sino ms
bien como seal de una velada extorsin. Decisores que requie-
ren un estmulo extra para el cumplimiento adecuado de sus
obligaciones son, por as decirlo, extorsionadores encubiertos.
Es significativo que, por ejemplo, la Foreign Corrupt Practices Act
(FCPA) de los Estados Unidos no considere estos casos como
ejemplos de corrupcin-soborno. Thomas L. Carson 16 sugiere
que estos pagos son una especie de propina similar a la que se
paga a un camarero en un restaurante. La diferencia estara en
que la propina se entrega voluntariamente despus de realizado
el servicio (y la forma como se haya realizado condiciona tam-
bin el monto de la propina que adquiere, en algunos casos, la
categora de premio y, en otros, de castigo) mientras que en el
caso de los pagos para engrase de la mquina burocrtica, de los
grease payments, el dinero es entregado por adelantado y semi-
voluntariamente. Por ello, como observa el propio Carson, suele
haber aqu una pendiente resbaladiza que fcilmente conduce a
la extorsin17.
16
Cfr. Carson (1985), pp. 66-90.
17
Ibdem, p. 80.
Acerca del concepto de corrupcin/47
7. Tomando en cuenta lo hasta aqu expuesto, puede pro-
ponerse la siguiente definicin de corrupcin:
DI: La corrupcin consiste en la violacin de una obligacin
por parte de un decisor con el objeto de obtener un beneficio
personal extraposicional de la persona que lo soborna o a quien
extorsiona.
8. Pero tambin el sobornante y el extorsionado obtienen
un beneficio. El sobornante lo hace para obtener un bien perso-
nal slo obtenible a travs de la violacin de una obligacin del
decisor; el extorsionado satisface los requerimientos del extorsio-
nante para evitar un mal y obtener as el bien que le correspon-
dera si el agente no violase su obligacin. Pero tanto el sobor-
nante como el extorsionado prefieren aportar una prestacin
extra a no obtener el bien en cuestin. Es decir:
D2: La corrupcin consiste en la violacin de una obligacin
por parte de un decisor con el objeto de obtener un beneficio
personal extraposicional de la persona que lo soborna o a quien
extorsiona, a cambio del otorgamiento de beneficios para el so-
bornante o el extorsionado, que superan los costos del soborno o
del pago o servicio extorsionado.
9. Si se admite que la corrupcin es fuente de beneficios
para los participantes y, adems, que querer obtener beneficios
que superen los costes de su obtencin suele ser expresin de
comportamiento racional, puede aceptarse la siguiente conside-
racin de Stephen D. Morris:
La corrupcin es un acto racional y, por consiguiente, promueve los in-
tereses privados de sus participantes. Esto vale tanto para el soborno
como para la extorsin, aunque hay alguna diferencia. [...] La extorsin
se diferencia del soborno por el hecho de que la relacin es de alguna
manera ms asimtrica, con mayores beneficios acumulados para el fun-
cionario porque la sancin positiva ofrecida en un soborno representa
48/Ernesto Garzn Valds
un costo para el ciudadano mientras que la sancin negativa utilizada
en el caso de la extorsin (abuso de autoridad) no constituye una prdi-
da para el funcionario sino que puede ser utilizada nuevamente dentro
de ciertos lmites 18.
10. Dado que la ganancia que el corrupto obtiene es extra -
posicional, es decir, es una ganancia externa a la actividad misma19,
no cuesta mucho inferir que el carcter externo de esta ganancia
provoca, por lo general, en el decisor, un conflicto de motivacio-
nes e intereses con respecto a la actividad o prctica de que se
trata: por un lado, el corrupto suele desear conservar su posicin
en el sistema, ya que es ella la que le permite obtener tanto la re-
muneracin regular como la ganancia adicional: es una fuente
de ventaja discreta y selectiva20. Por otra, como la ganancia adi-
cional o externa slo puede obtenerla violando sus obligaciones,
es decir, socavando las bases de su propia posicin, el acto o la
actividad corrupto(a) tiene siempre un efecto corrosivo con res-
pecto al sistema normativo relevante. Es una opcin destructi-
va21. El corrupto, si quiere conservar el carcter racional de su
actividad, tiene pues que practicar un juego doble con objetivos
recprocamente opuestos: el de la conservacin del sistema nor-
mativo relevante y el de la obtencin de los beneficios extraposi-
cionales, violando este mismo sistema22.
Dicho con otras palabras: el problema prctico con el que se
ve enfrentado el corrupto es el de cmo conciliar la existencia si-
multnea del sistema normativo relevante y del subsistema de co-
rrupcin que tan provechoso le resulta. La forma ms eficaz de
lograr este objetivo consta de dos pasos a diferentes niveles:
18
Cfr. Morris (1991), pp. 8 y ss.
19
Sobre el concepto de pay-off externo a la actividad que uno realiza regularmente,
cfr. McMurtry (1991), pp. 201-209, especialmente 204 y ss.
20
Cfr. Jeanne Becquart-Leclercq, Paradoxes of Political Corruption: A French
View, en Arnold J. Heidenheimer et al, Political Corruption, cit., pp. 191-210, p. 195.
21
Cfr. John McMurtry, op. cit.
22
Como un caso posible, aunque excepcional, podra pensarse en la situacin en la
que el beneficio extraposicional que se busca es justamente el derrumbe del sistema.
Acerca del concepto de corrupcin/49
a) Adhesin retrica al sistema normativo relevante. ste
pasa a jugar un papel casi metafsico, mtico. Es lo que Becquart-
Leclercq llama dimensin simblica:
Adems de ideologas, esta dimensin incluye el propsito de las leyes
en la medida en que es definido por el legislador, independientemente
de su aplicacin prctica25.
Los latinoamericanos solemos ser expertos en el cultivo de la
dimensin simblica de las leyes. Con respecto al caso de Mxico,
Pablo Gonzlez Casanova se ha referido en pginas memorables a
este mecanismo simblico, tradicional y metafsico que des-
plaza a la Constitucin y las leyes a la esfera del mito poltico24.
La adhesin retrica al sistema normativo relevante es la ne-
gacin de lo que H. L. A. Han llama punto de vista interno, es
decir, la aceptacin del sistema en el sentido fuerte de ver en l la
justificacin ltima de las obligaciones de todo decisor. Si, si-
guiendo tambin a Hart, se admite que el punto de vista interno
de los decisores es condicin necesaria para la estabilidad y hasta
la existencia de un sistema normativo, no cuesta inferir que el acto
o la actividad corrupto(a) es directamente antisistmico, es decir,
es siempre disfuncional para el sistema normativo relevante.
b) Creacin de una red de complicidad basada en el acuer-
do expreso o tcito entre el que soborna y el sobornado o el que
extorsiona y el que es extorsionado. Esta complicidad crea lazos
de cooperacin entre los beneficiarios del subsistema de la co-
rrupcin. Esta sera la dimensin operacional o estratgica25.
Los beneficiarios del subsistema de la corrupcin constituyen
grupos que caen dentro de la categora de aquellas asociaciones
que Reinhard Zintl llama camarillas:
Las camarillas son una determinada especie de coaliciones de distribu-
cin que juegan el juego de la distribucin all donde las reglas no lo
23
Cfr. Becquart-Leclercq, op. cit., p. 202.
24
Cfr. Gonzlez Casanova (1965), sobre todo pp. 32 y ss.
25
Cfr. Becquart-Leclercq, op. cit., loe. cit.
50/Ernesto Garzn Valds
prevn es decir, juegan el juego de la distribucin con medios no per-
mitidos26.
La creacin de camarillas es notoria en el caso del soborno,
en donde el sobornante espera un tratamiento preferencial de sus
deseos e intereses y establece una relacin de complicidad con el
sobornado. De esta manera, se produce una distorsin de los cri-
terios de decisin impuestos por el sistema normativo relevante
sobre la base de relaciones de reciprocidad excluyentes. Por ello,
el pago de soborno
[...] distorsiona inequitativamente las decisiones oficiales27.
En el caso de la extorsin, la camarilla suele surgir entre los
extorsionadores, que no slo se encubren recprocamente sino
que tambin acostumbran a distribuirse colegialmente entre s
los beneficios extorsionados 28 .
11. Mientras que la dimensin retrica est caracterizada
por un discurso pblico de adhesin formal a las normas del sis-
tema, la dimensin estratgica procura el silencio y el disimulo y
trata que el nmero de miembros del subsistema de la corrup-
cin no aumente disfuncionalmente.
Es por ello acertada la observacin de Jon Elster:
Aun cuando todos sepan que existen prcticas corruptas, la necesidad
de mantenerlas en secreto impone un lmite a su extensin29.
12. El abandono del punto de vista interno con respecto al
sistema normativo relevante y la creacin de camarillas constitu-
26
Cfr. Zintl (1993), pp. 89-117, p. 108.
27
Cfr. Lindgren (1988), pp. 815-909, p. 824.
28
Tal es el caso, por ejemplo, de la polica mexicana: los patrulleros que extorsionan
a los automovilistas, exigiendo pagos por la exencin de multas a raz de infracciones de
trfico no cometidas, entregan un porcentaje de las sumas cobradas a los respectivos co-
misarios, quienes a su vez transfieren parte de estas ganancias a sus superiores inmediatos
y as sucesivamente.
29
Cfr. Jon Elster, op. cit., p 271.
Acerca del concepto de corrupcin/51
yen conjuntamente las bases de un subsistema que tiende a ex-
pandirse hasta rozar los lmites de la eliminacin total del sistema
normativo relevante. Por ello, la corrupcin-soborno tiene una
pretensin normativa antisistmica que la coloca en la vecindad
de las actividades revolucionarias. Al igual que estas ltimas,
conduce a la destruccin del sistema de creencias que constitu-
ye el fundamento de un determinado sistema poltico 30 . En este
sentido, podra pensarse en la posibilidad de agentes revolucio-
narios que recurrieran al soborno, por ejemplo, para corromper a
los decisores, alterar as totalmente las reglas de imposicin de
cargas y beneficios en una sociedad y provocar el derrumbe del
sistema.
La diferencia fundamental entre el acto revolucionario y la
corrupcin consiste en que mientras el revolucionario desea el
derrocamiento del sistema normativo relevante y puede recurrir
a la corrupcin como medio, el corrupto persigue un doble obje-
tivo realizable slo si se conserva el sistema.
Por ello, si bien es verdad que la corrupcin se autoalimenta
y reproduce por s misma, tambin lo es que un exceso de gloto-
nera o de actividad reproductora es, por definicin, suicida para
la corrupcin. As como no pueden existir mentirosos sin un en-
torno de personas veraces o gorrones en un grupo social en don-
de todos lo son, una sociedad en la que todos son corruptos es
una contradiccin in terminis:
[...] si todos pueden ser comprados, no es muy claro qu es lo que uno
est comprando31.
Por ello es que hablar de un sistema totalmente corrupto en
el que todos pecan, como afirma Craxi, es slo posible si se juzga
al sistema desde afuera, es decir, desde un sistema normativo eva-
luador que califica negativamente las prcticas de un sistema al
30
Cfr. Cari J. Friedrich, op. cit., p. 105.
51
Cfr. Jon Elster, op. cit., p. 265.
52/Ernesto Garzn Valds
que se coloca la etiqueta de corrupto por referencia a este meta-
sistema.
El soborno generalizado se convierte en una especie de so-
bresueldo o sobregratificacin del decisor y la extorsin sistem-
tica en una suerte de sobretasa que hay que pagar por un servicio
inicialmente gratuito o menos costoso. Slo cuando se produce
un aumento sbito o excepcional de la remuneracin podra en-
tonces hablarse de soborno o extorsin. Esto es posiblemente lo
que pens el financista y hombre de negocios Al Kassar al afir-
mar que un servicio normal y corriente de un juez (que en la
concepcin alkassariana consistira en que un decisor judicial
otorga favores previo pago extra) se haba vuelto demasiado
caro.
13. Si se tienen en cuenta estas consideraciones, puede de-
cirse:
D3: La corrupcin consiste en la violacin limitada de una
obligacin por parte de uno o ms decisores con el objeto de ob-
tener un beneficio personal extraposicional del agente que lo(s)
soborna o a quien extorsiona(n) a cambio del otorgamiento de
beneficios para el sobornante o el extorsionado que superan los
costos del soborno o del pago del servicio extorsionado.
14. Dado que en el caso del soborno a lo que se aspira es a
influenciar el comportamiento del sobornado, es decir, a que la
expectativa de un beneficio slo obtenible a travs del acto o la
actividad corrupto(a) sea lo que motive su decisin, el xito de
esta influencia depende de cul sea la motivacin real del com-
portamiento del sobornado. Pudiera ser el caso, por ejemplo,
que el sobornado hubiera actuado de la misma manera a como
actu aun en el caso en que no se le hubieran otorgado estos be-
neficios extraposicionales. Como es sabido, ste es el argumento
que utiliz Francis Bacon cuando en 1621 fue acusado de co-
rrupcin:
Acerca del concepto de corrupcin/53
Cuando pronunciaba una sentencia o daba una orden, no tena en men-
te un soborno o una recompensa32.
Desde luego, dada la dificultad emprica de determinar en
cada caso cul fue la verdadera motivacin del decisor y la ten-
dencia humana generalizada a reaccionar favorablemente ante el
ofrecimiento de beneficios suplementarios, cuando la decisin
coincide con los deseos de quien los ofrece existe una presuncin
fuerte en el sentido de que el soborno fue la motivacin decisiva.
Posiblemente esto fue tambin lo que pens Bacon cuando des-
pus de escuchada su condena expres:
He sido el juez ms justo que ha habido en Inglaterra en estos cincuen-
ta aos. Pero sta ha sido la censura ms justa pronunciada en el Parla-
mento en estos doscientos aos33.
Es esta presuncin la que fundamenta la prohibicin de reci-
bir regalos o aceptar invitaciones costosas impuesta a los funcio-
narios pblicos de algunos pases democrticos. En Alemania, a
Lothar Spth, ex ministro presidente de Badn Wrttemberg, y a
Max Streibl, ex ministro presidente de Baviera, el afn por gozar
de turismo gratuito en el Caribe y aledaos les cost la carrera
poltica, a pesar de que adujeron argumentos similares a los de la
defensa baconiana.
15. Es obvio que la posibilidad de llevar a cabo la violacin
de una obligacin ser tanto mayor cuanto mayor sea el poder de
discrecionalidad del decisor, puesto que ello aumenta las posi-
bilidades de ganancias extraposicionales. Esto lo saban ya los
Incas:
Decan que dando licencia al juez para poder arbitrar, disminuan la
majestad de la ley [...] y que era hacer venales los jueces y abrirles puer-
52
Cfr. Dick (1955), Introduction, p. XXVII.
" Cfr. ibdem, loe. cit.
54/Ernesto Garzn Valds Acerca del concepto de corrupcin/55

ta para que, o por cohechos o por ruegos, pudiesen comprarles la justi- dad de los fines perseguidos por el sistema normativo relevante.
cia, de donde nacera grandsima confusin en la repblica, porque Y sta es una cuestin que no puede ser resuelta a nivel del siste-
cada juez hara lo que quisiese [...]34. ma normativo relevante, a menos que se quiera sostener que los
sistemas normativos relevantes se justifican autorreferencialmen-
16. Hasta ahora, me he concentrado en los beneficios que te. En el caso de los sistemas polticos, esta posicin conduce a la
obtienen quienes participan en el acto o actividad corrupto(a). confusin entre legitimacin y legitimidad 35 .
Pero, conviene tomar en cuenta tambin hasta qu punto estos Joel Feinberg sugiere incluir el soborno en la categora de los
beneficios se obtienen a costa de terceros. Sostener sin ms que crmenes impersonales, tales como la evasin de impuestos o el
toda corrupcin afecta el bien comn o el inters general es una falso testimonio en un juicio. Los intereses aqu directamente
aseveracin propia de lo que he llamado perspectiva moralizan- afectados seran los intereses gubernamentales, es decir, aque-
te, ya que si bien es cierto que todo acto o actividad corrupto(a) llos que se generan por la misma actividad de gobernar. Estos in-
es disfuncional y antisistmico(a), tambin lo es que no todo sis- tereses deberan ser distinguidos de los intereses pblicos, es
tema normativo relevante promueve el bien comn. decir, aquellos que son tan ampliamente compartidos que podra
Si no se quieren formular calificaciones apresuradas, toman- decirse que los posee la propia comunidad, tales como la paz p-
do en cuenta las variables pago (P) y obligacin cumplida (O) blica, la salud o la defensa nacional. Es obvio que el dao a los
pueden construirse, por lo pronto, los siguientes 4 casos: intereses gubernamentales no siempre significa un dao a los in-
tereses de la comunidad o de los individuos que no forman parte
P O del gobierno. Tambin en el caso de regmenes dotados de legiti-
1 + + midad podran valer las siguientes consideraciones de Feinberg:
2 + -
3 - + Un acto de envenenar el abastecimiento de agua afecta un inters de la
4 - - comunidad y me perjudica directamente; el soborno de un funcionario
pblico me afecta slo indirecta y remotamente, pero me amenaza di-
Caso 1): Es una situacin de extorsin; se paga para que al- rectamente con un dao en la medida en que pone en peligro el funcio-
guien cumpla su obligacin; el dao es que ahora el servicio es namiento del sistema de gobierno en cuyo funcionamiento normal y efi-
ms caro y quedan excluidos los que no pueden pagar la suma caz estoy interesado36.
extorsionada.
Caso 2): Es una situacin de soborno; se paga para que no se Caso 3): No se paga y se cumple la obligacin; no hay dao
cumpla la obligacin. Tambin aqu resultan perjudicados quie- sistmico, pero justamente por ello podran afectarse intereses in-
nes se beneficiaran del cumplimiento de la obligacin. dividuales legtimos. Puede pensarse aqu en el caso del campo
Tanto en 1) como en 2) hay un dao intrasistmico. Pero, la de concentracin o de sistemas que establecen diferencias injus-
evaluacin ltima de este dao no depende del sistema normati- tas entre sus ciudadanos, diferencias que slo podran ser supera-
vo relevante sino del sistema normativo justificante o excusante. das sobornando a los decisores competentes.
En efecto, lo que est aqu en juego es la legitimidad o ilegitimi-
35
Con respecto a esta distincin, cfr. Garzn Valds (1993), pp. 455-471.
,6
Cfr. Garcilaso de la Vega (1976), vol. I, p. 87. Cfr. Feinberg (1984), p. 64.

56/Ernesto Garzn Valds
Caso 4) No se paga y la obligacin no se cumple; desde el
punto de vista del sistema normativo relevante, existe un dao
frente al que puede reaccionar imponiendo sanciones o autori-
zando, quiz tcitamente, el otorgamiento de beneficios extrapo-
sicionales. Esta ltima sera, segn no pocos autores, la situacin
en algunos pases del llamado Tercer Mundo 3 7 .
17. Si se acepta lo hasta aqu expuesto, puede procederse
ahora a reflexionar acerca de cules son los recursos que puede
utilizar un sistema normativo para impedir o reducir la corrup-
cin. Entre stos, hay algunos que valen para todo sistema nor-
mativo relevante y otros que son aplicables a aquellos que estn
moralmente justificados, es decir, en el caso de los sistemas pol-
ticos que poseen legitimidad. Veamos los primeros. Son bsica-
mente los cinco siguientes:
a) Eliminar la posibilidad de obtencin de ganancias extra-
posicionales. Si es verdad que la discrecionalidad del decisor
abre la va de la corrupcin, nada mejor entonces que sustituir
las decisiones discrecionales por decisiones mecnicas.
Este fue el recurso de los Incas: sujetaron a los jueces a la
aplicacin incondicionada de prescripciones legales que estable-
can una pena nica para cada tipo de delito. Es un recurso sim-
ple utilizado tambin por regmenes totalitarios. Pero no es nece-
sario pensar en estos casos extremos. Cuando, por ejemplo, para
el otorgamiento de rganos para trasplantes se aplica el criterio
del orden de precedencia de los solicitantes en igualdad de con-
diciones de necesidad, se recurre a un tipo de decisin mecnica
que ha demostrado ser eficiente para eliminar los casos de co-
rrupcin dentro del sistema sanitario. El mtodo de la cola
puede ser un recurso eficiente y moralmente no reprochable en
ciertos contextos sistmicos.
Cfr., por ejemplo, Thomas L. Carson, op. cit.
Acerca del concepto de corrupcin/57
b) Reducir la probabilidad de actos o actividades corrup-
tos(as) estableciendo un sistema de sanciones severas para la vio-
lacin de las obligaciones. Es el ms comn de los recursos y est
presente en todos los sistemas normativos relevantes. El proble-
ma de las sanciones es que son recursos que podran ser llamados
externos al agente, tanto al que corrompe como al que es co-
rrompido y
[...] si las nicas estrategias disponibles fueran las externas [...] no esta-
ra justificado tener esperanzas de progreso moral. Tales fuerzas son t-
picamente reactivas y ganan slo guerras defensivas38.
c) Asegurar a quienes son sujetos de obligaciones condicio-
nes tales que el deseo de obtener beneficios extraposicionales se
reduzca al mximo. sta es la estrategia que respalda la asigna-
cin de salarios significativos a quienes son decisores importantes
dentro del sistema normativo relevante. Pero, aqu caben las con-
sideraciones de Nani L. Ranken:
Los individuos que habitualmente toman decisiones importantes calcu-
lando slo las consecuencias posibles de las acciones alternativas para
su propio bien, tambin a largo plazo, estn a menudo motivados por la
prudencia y no confiamos en su capacidad para formular juicios mora-
les o implementar decisiones morales si los sacrificios requeridos no
han de ser resarcidos39.
Ya lo saba Nicols Maquiavelo:
[L]os deseos humanos son insaciables, pues la naturaleza humana desea
y quiere todo [...] de aqu surge [...] una eterna insatisfaccin [...]40.
En este sentido, todo agente sujeto a obligaciones es corrom-
pile y todo sistema normativo es potencialmente corrupto.
38
Cfr. Ranken (1987), pp. 41-48, p. 46.
59
Cfr. Nani L. Ranken, op. cit, p. 44.
40
Cfr. Maquiavelo (1977), p. 163.
58/Ernesto Garzn Valds
d) Procurar convencer a los decisores de que no es verdad
que la obtencin de beneficios extraposicionales es la expresin
de una actitud racional-prudencial sino que lo que vale la pena
desde el punto de vista de la promocin de los propios intereses
es justamente lo inverso, es decir, ser honesto. Para reforzar este
recurso podra imponerse a todos los decisores la lectura de una
versin popularizada del libro de David Gauthier Moris by
Agreement41, el intento ms significativo de mostrar hasta qu
punto ser honesto es el comportamiento racional por excelencia.
Lo malo es que podra tambin suceder que alguien distribuyera
simultneamente, por ejemplo, el trabajo de Ruth Zimmerling
La pregunta del tonto y la respuesta de Gauthier, con lo que el
lector quedara entonces convencido de las debilidades de los ar-
gumentos de Gauthier y se sentira reafirmado en su inters por
beneficios extraposicionales42.
e) Asegurar que los decisores adopten un punto de vista in-
terno con respecto a las reglas bsicas del sistema normativo rele-
vante. Este es un recurso que apunta a las convicciones de los de-
cisores. Si el acto o la actividad corrupto(a) es una expresin de
deslealtad o de traicin, contar con decisores leales es un buen
recurso para evitar la corrupcin. Ello es obvio, como tambin lo
es que cuando se trata de adhesiones de conviccin, los argu-
mentos racionales suelen ser poco eficaces ante las murallas de la
subjetividad individual. Esto tambin lo saban los Incas y por
ello reforzaban sus procesos mecnicos de decisin con una ver-
sin teocrtica de la sociedad. Los regmenes totalitarios suelen
recurrir a la ideologa de un partido y en los sistemas deportivos
se suele intentar imponer el credo ddfairplay, creando al mismo
tiempo las circunstancias adecuadas para que pueda ser practica-
do. Como ejemplo de lo primero, podran recordarse las obser-
vaciones de Stephen D. Morris con respecto a los casos de Cuba
y Vietnam del Norte:
Oxford: Clarendon Press, 1980.
Cfr. Zimmerling (1989), pp. 49-76.
Acerca del concepto de corrupcin/59
Aunque en estos casos el Estado es claramente dominante y, a menudo,
est difundido un nivel bajo de corrupcin, la fuerza del componente
anticorrupcin de la ideologa legitimante impide un mayor abuso del
poder43.
Como ejemplo de lo segundo, puede pensarse en el caso del
hockey libre en Canad, en donde lo nico que cuenta es el juego
en s como una competicin fair libre de beneficios externos:
Como en el hockey libre no hay beneficios extrnsecos que motiven la
dominacin, lo que cuenta es la propia actividad competitiva. [...] El
triunfo no se convierte nunca en un beneficio o prdida externos al jue-
go. [...] la actividad competitiva se da en el plano de la competencia
con uno mismo; el adversario es un aliado que proporciona la ocasin
necesaria para esta prueba; no es un enemigo en contra del acceso a
apreciados beneficios externos al juego44.
18. Para un sistema democrtico valen tambin estos recur-
sos, con todos los inconvenientes indicados y algunas restriccio-
nes que dificultan an ms el remedio.
As, por ejemplo, dado que todo sistema democrtico est in-
teresado en respetar la autonoma individual, justamente en el
caso de los decisores, no puede admitir una reduccin sensible
de la discrecionalidad. Ella vale slo para situaciones especiales,
como puede ser la ya mencionada de adjudicacin de rganos
para trasplantes. Tanto en el caso de los legisladores como de los
jueces, el sistema democrtico procura asegurarles un amplio
margen de discrecionalidad. Basta pensar en la institucin del
mandato libre y el rechazo del mandato imperativo o coger cual-
quier Cdigo Penal democrtico y leer la parte especial y los l-
43
Stephen D. Morris, op. cit., p. 15.
44
Cfr. J. McMurtry, op. cit., p. 207. Un caso diametralmente opuesto al de una com-
peticin libre fue el del partido de ftbol entre el Liverpool y el Newcastle al que se ha
hecho referencia en la nota 13: la organizacin asitica que soborn a Bruce Grobbelar
habra ganado unas 400 millones de pesetas en las apuestas de Singapur, Hong Kong y
Malasia. Cfr. El Pas del 10.11.1995, p. 55.
60/Ernesto Garzn Valds
mites mximos y mnimos de las penas que estn autorizados a
imponer los jueces. Los sistemas democrticos promueven vas
de influencia en los decisores precisamente porque aspiran a que
sean tenidos en cuenta los intereses de sus ciudadanos. Pero, no
slo deben tomarse en cuenta todos los intereses sino que ellos
deben ser tenidos en cuenta equitativamente, es decir, debe pro-
curarse la mayor igualdad posible de oportunidades de influen-
cia. La dificultad emprica de controlar las violaciones del ejerci-
cio legtimo de influencias es lo que justamente suele volver a las
democracias mucho ms vulnerables a la corrupcin que los Es-
tados totalitarios, una de cuyas caractersticas es precisamente la
imposicin de vallas al ingreso de influencias ajenas al aparato
decisor del Estado.
Esta cuestin est estrechamente vinculada con el tema de la
corrupcin de un sistema poltico democrtico a travs del poder
del dinero. Dada la posibilidad de ejercer influencia en los deci-
sores, promovida por el propio sistema democrtico, y la poten-
cia econmica de algunos intereses organizados, lo que al final
probablemente resulta es, dicho con la plstica frmula de Ar-
thur S. Miller, un gobierno del pueblo, por las corporaciones,
para los ricos 45 . Peter Graf Kielmansegg ha formulado lcidas
observaciones sobre esta problemtica, que puede ser entendida
como la prdida de la soberana interna del Estado, que se mani-
festara en la instrumentalizacin de las instituciones del Estado,
en el bloqueo de las mismas o en el ejercicio de un poder de con-
duccin autnomo. Los Estados totalitarios pueden reaccionar
ante estos desafos eliminando las limitaciones a la libertad de ac-
cin de los decisores estatales y haciendo que la poltica dependa
lo menos posible de la aprobacin de los afectados, es decir, au-
mentando el poder de los decisores a costa del consentimiento
de los destinatarios de sus decisiones. Pero, obviamente, ello no
es posible en un Estado democrtico:
45
Cfr. para esta referencia y las consideraciones siguientes, Kielmansegg (1979), tomo II,
pp. 139-176, pp. 147 y ss.
Acerca del concepto de corrupcin/61
Son caractersticas de los Estados constitucionales liberales dos condi-
ciones contrarias: Debe aumentarse la capacidad de solucin de los
problemas (por parte del Estado) sin que por ello se desplacen bsica-
mente los lmites del campo de accin del Estado. Y: toda ampliacin
de la capacidad de solucin de los problemas (por parte del Estado) au-
menta la necesidad de aprobacin46.
Si, siguiendo a Kielmansegg, se establece una distincin entre
aprobacin general (la que puede darse, por ejemplo, en las elec-
ciones) y aprobacin especfica de los afectados directamente,
puede tambin aceptarse la siguiente hiptesis:
Si se intenta aumentar la capacidad de solucin de los problemas del
Estado sin ampliar sus mrgenes de accin, la consecuencia es una cre-
ciente dependencia de la aprobacin especfica a costa de la dependen-
cia de la aprobacin generalizada. Dependencia de la aprobacin espe-
cfica significa dependencia de los intereses organizados47.
Teniendo esto en cuenta y dado que los intereses particulares
organizados ejercen siempre una influencia apreciable en los de-
cisores del Estado, un sistema democrtico debera:
f) procurar establecer una relacin de cooperacin con los
intereses organizados, dentro del marco de lo que ha solido lla-
marse corporativismo liberal. Esta cooperacin presupone es-
tablecer relaciones equitativas de confianza y lealtad recprocas
entre el Estado y los intereses organizados.
Stephen D. Morris propone una va en cierto modo similar
cuando, al referirse a la situacin ptima para evitar la corrup-
cin en una democracia, seala la necesidad de establecer un
equilibrio estructural entre las organizaciones sociales y el Estado:
Cuando el Estado y las organizaciones sociales protegen y promueven
sus propios intereses e intentan controlar las inclinaciones personales,
46
Ibdem, p. 174.
47
Ibdem, loe. cit.
 62/Ernesto Garzn Valds
el punto muerto producido por las presiones cruzadas resulta en una
burocracia no politizada y profesional que sigue (a veces religiosamen-
te) las reglas articuladas de la institucin poltica y el espritu del dere-
cho escrito; funcionarios pblicos y burcratas responsables; y la difu-
sin de los valores modernos antitticos a la corrupcin en un nivel
moral y tico48.
El equilibro estructural de las fuerzas de las organizaciones
estatales y de las organizaciones sociales determinan los lmites
hasta donde los miembros de una organizacin pueden promo-
ver exclusivamente sus propios intereses personales. La corrup-
cin se producira por un desequilibrio estructural esencial entre
la habilidad y capacidad del Estado y de las organizaciones socia-
les para influenciar el comportamiento poltico: si predominan
los intereses de las organizaciones sociales, existe una tendencia
fuerte al soborno; si las organizaciones estatales no tienen el con-
trapeso de las sociales, aqullas tendern al abuso del poder y a
la extorsin:
Dada la capacidad superior de las organizaciones estatales para influir
en el comportamiento y la debilidad concomitante de las organizacio-
nes sociales para reducir el poder del Estado, los funcionarios pblicos
pueden explotar plenamente su posicin superior, a veces exclusiva-
mente para su beneficio personal49.
Podra, desde luego, aducirse que la propuesta del corpora-
tivismo liberal y, sobre todo, la del equilibrio estructural son de-
masiado vagas y no hacen referencia a la calidad de sus influen-
cias en el sistema democrtico, calidad que depende, por cierto,
del tipo de grupos de intereses de que se trate. Esta es la opinin
de Amitai Etzioni con su distincin entre grupos de intereses es-
peciales, organizaciones de representacin del electorado y gru-
pos de intereses pblicos50. En este sentido, la influencia de los
48
Cfr. Stephen D. Morris, op. cit.y p. 14.
49
Ibdem, loe. cit.
50
Cfr. Amitai Etzioni, op. cit., pp. 201 y ss.
i
Acerca del concepto de corrupcin/63
grupos de intereses especiales suele carecer de las posibles conse-
cuencias positivas que se atribuyen a los dos otros tipos. Ello
aconsejara una mayor cautela con respecto a la influencia de los
grupos de intereses y reducira el alcance del corporativismo li-
beral o del equilibrio estructural.
g) Asegurar la vigencia del principio de publicidad no slo
de las decisiones sino del procedimiento por el que se llega a
ellas. Si se quiere mantener la discrecionalidad de los decisores,
un buen mtodo para impedir sus desviaciones corruptas puede
ser asegurar una mayor transparencia en la gestacin de las mis-
mas. Pero, el principio de publicidad slo garantiza la accesibili-
dad a la gestacin de las decisiones y no el ejercicio efectivo del
derecho de acceso. Cuan reducida puede ser la prctica de este
derecho en las democracias es un tema sobre el que no habr de
insistir aqu 51 .
h) Reducir el mbito del poder decisorio del Estado y au-
mentar el de las decisiones directas de los ciudadanos por lo que
respecta al nombramiento de los funcionarios. De esta manera
podra evitarse la prevalencia de intereses puramente partidistas
en la designacin de miembros del Poder Ejecutivo y Judicial. Es
la propuesta de Hans Herbert von Arnim52.
i) Promover la adquisicin de bienes para uso estatal en las
condiciones generales del mercado.El Estado se convertira en
este caso en un comprador ms. sta es la estrategia de Susan
Rose-Ackerman:
[...] cuando el gobierno adquiere un bien que se vende tambin en el
mercado privado, los incentivos para el soborno son sustancialmente
menores que aquellos que se dan cuando el gobierno es el nico com-
prador. [...] cuando los bienes tienen que ser ordenados especialmente
para el uso gubernamental, habra que disear polticas para reducir la
vaguedad en las instrucciones de adquisicin que se imparten a los fun-
51
Para un tratamiento detallado de este problema, cfr. Garzn Valds (1993b),
pp. 77-95.
52
Cfr. Hans Herbert von Arnim, op. cit., pp. 150 y ss.
64/Ernesto Garzn Valds
dnanos, reduciendo as los costos de una vigilancia eficaz y aumentan-
do la probabilidad de detectar malversaciones graves53.
La lista de estas medidas podra, por cierto, extenderse an
ms54. Pero todas ellas sern probablemente ineficaces si no estn
basadas en una prctica efectiva de la adhesin interna al sistema
democrtico por parte de sus decisores. Es ella la que asegura
aquel cumplimiento de las obligaciones a veces religiosamente
para usar la expresin de Stephen D. Morris. Es interesante en
este sentido sealar que Amitai Etzioni, al concluir su anlisis de
los grupos de intereses buenos y malos en el sistema demo-
crtico afirme:
Lo mejor sera estimular las fuerzas que sostienen la comunidad y ha-
cerlas menos vulnerables a las presiones de los grupos de intereses,
fuerzas que incluyen un cambio de actitud (o de corazn) desde un ex-
cesivo egosmo a mayores compromisos cvicos y de revitalizacin de las
instituciones55.
19. He sostenido ms arriba que los sistemas normativos re-
levantes carecen de la capacidad de autolegitimarse. La calidad
de un sistema normativo le es otorgada por otro sistema normati-
vo jerrquicamente superior: el sistema normativo justificante.
Esta relacin de jerarquas puede, en algunos casos, ser ms o
menos arbitraria o circunstancial. As, por ejemplo, podra pre-
tenderse justificar la corrupcin deportiva recurriendo a un siste-
ma poltico al que se le confiere una jerarqua superior. As al
menos lo pensaron probablemente el dictador argentino Jorge
Rafael Videla y sus cmplices cuando segn se dijo en su
hora compraron el Campeonato Mundial de Ftbol de 1978.
Si la crnica es verdadera, el soborno a los peruanos habra esta-
" Cfr. Rose-Ackerman (1975), pp. 187-203, p. 202.
54
Existen verdaderos catlogos de medidas contra la corrupcin. Al respecto pueden
consultarse, entre otros, Klitgaard (1988); Moreno Ocampo (1993); Prez Perdomo y R.
Capriles (1991) y Nio (1992).
55
Cfr. Amitai Etzioni, op. cit., p. 218.
Acerca del concepto de corrupcin/65
do justificado por razones polticas superiores, que en la ver-
sin videlista consistan en la defensa del mundo occidental y
cristiano. Pero, esta cadena de sistemas normativos justificantes
termina finalmente en un sistema normativo justificante supre-
mo: el de la moral crtica o tica. Es innecesario abundar en argu-
mentos para demostrar la insuficiencia moral de la justificacin
poltica del dictador argentino. Hasta qu punto haya habido ca-
sos en la historia en los cuales la corrupcin signific un progre-
so moral es algo cuya consideracin puede ser aqu dejada de
lado; quiz baste recordar que en el caso de Inglaterra
[l]os ajustes de 1660 y 1688 inauguraron la Edad de la Razn y sustitu-
yeron con un sistema de patronato, soborno y corrupcin el mtodo an-
terior del derramamiento de sangre56.
Entre los sistemas normativos polticos relevantes, hay uno
del que cabalmente puede predicarse legitimidad, en el sentido de
que sus principios y reglas satisfacen las exigencias de una moral
crtica o tica: el de la democracia representativa institucionalizada
en el Estado social del derecho. Porque ello es as, la violacin de
las obligaciones por parte de sus decisores (y aqu cabe incluir no
slo a los funcionarios sino tambin a los ciudadanos en el acto
electoral57) es siempre no slo intrasistmicamente disfuncional
sino tambin inmoral. Ello confiere a la corrupcin en la democra-
cia un carcter que no est necesariamente presente en los dems
sistemas polticos. Aqu no cabe la actitud del revolucionario, y la
deslealtad de los decisores se vuelve inexcusable.
20. El tema de la corrupcin poltica es n tema de
moda. La cantidad de libros y escritos periodsticos, de progra-
mas de TV destinados a esta cuestin es realmente inmensa. Pero
56
Cfr. Elster (1990), pp. 124 y ss.
57
Rawls (1978, pp. 113 y ss.) niega la existencia de obligaciones polticas en sentido
estricto en el caso de los ciudadanos. Creo ms acertada la posicin de Sternberger (1986,
pp. 122 y ss.) cuando fundamenta la existencia de obligaciones ciudadanas (en el sentido
de deberes posicionales) en el acto electoral.
66/Ernesto Garzn Valds
su importancia no radica tanto en la magnitud del fenmeno
corrupcin cuanto en su carcter de sntoma de males ms gra-
ves y profundos.
Si la corrupcin poltica fuera nicamente una va de enrique-
cimiento de camarillas, si afectase directamente slo intereses gu-
bernamentales, como afirma Feinberg, de competidores en mbi-
tos ms o menos delimitados, o si se redujese a elevar el costo de
servicios del Estado, entonces, a pesar de que no habra dudas
acerca de su relevancia delictiva, podra pensarse que una socie-
dad democrtica podra convivir con este tipo de delito, tal como
lo hace con otros manifiestamente graves. En todo caso, podra
aducirse, mucho ms grave que el enriquecimiento ilegtimo es el
homicidio, delito no poco frecuente tambin en las sociedades
democrticas.
Ello es verdad. Pero tambin lo es que la corrupcin se vuel-
ve posible y prospera cuando los decisores abandonan su punto
de vista interno y actan deslealmente con respecto al sistema
normativo. La corrupcin es una forma de explotacin segmen-
taria de la desconfianza58 cuyas probabilidades de xito estn
directamente relacionadas no slo con la existencia de beneficios
extraposicionales, sino tambin con la prdida de la confianza en
formas de cooperacin y de distribucin de cargas y beneficios
sobre la base del respeto de la autonoma individual, de la igual-
dad de oportunidades y de la confianza recproca, propuesta por
la democracia.
El problema de la lealtad democrtica, de la eliminacin de la
posibilidad de gorrones y de parsitos, es posiblemente una de las
cuestiones centrales de la democracia actual. No es casual que
una buena parte de la discusin entre liberales y comunitaristas
gire alrededor del tema de la lealtad democrtica. Tampoco lo es
el hecho de que la mayor parte de los recursos propuestos para
combatir la corrupcin estn directamente relacionados con el
58
Gambetta (1988), pp. 158-175, p. 166. Gambetta utiliza esta expresin para el caso
de la mafia, pero pienso que vale tambin para la corrupcin en las sociedades democr-
ticas.
Acerca del concepto de corrupcin/6/
reforzamiento de aspectos bsicos del sistema democrtico, tales
como la vigencia plena del principio de publicidad, la discrecio-
nalidad de las decisiones59, la igualdad de consideracin de los
intereses de los ciudadanos o los procedimientos de eleccin y
designacin de los decisores oficiales.
Los actos y actividades corruptos (as) son slo la punta de un
iceberg que indica la existencia de un problema mucho ms pro-
fundo: el de la tendencia a sustituir el ideal de la cooperacin de-
mocrtica por formas de competencia y de imposicin de in-
fluencias que contradicen radicalmente el ideal democrtico. La
alarmante difusin de la corrupcin se debe no slo al atractivo
cada vez mayor de los beneficios extraposicionales, sino tambin
al hecho de que la realizacin efectiva de la democracia represen-
tativa tropieza con obstculos tan serios que cada vez es tambin
mayor el nmero de quienes atribuyen carcter utpico al pro-
yecto democrtico de la modernidad. Por ello, la recuperacin
de la fe democrtica y la puesta en prctica de propuestas que
hagan posible la viabilidad de una convivencia en condiciones de
equidad es el medio ms seguro para evitar los efectos disolven-
tes de la corrupcin en una sociedad democrtica.
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59
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Downs(1967), pp. 61-73.
68/Ernesto Garzn Valds Acerca del concepto de corrupcin/69

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 2
EL FENMENO DE LA CORRUPCIN
JORGE F. MALEM SEA

La llegada del siglo XXI parece estar acompaada de un fen-

meno social que no slo ha producido graves crisis de gobernabi-
lidad, sino que tambin ha llenado de zozobra las expectativas
polticas futuras; me refiero al fenmeno de la corrupcin. No se
trata ya de un fenmeno aislado, ni tan siquiera de un aconteci-
miento propio de pases subdesarrollados, autoritarios o totalita-
rios. Se trata de un fenmeno que, en mayor o menor medida, ha
invadido los regmenes democrticos de pases capitalistas avan-
zados.
La visibilidad de las prcticas corruptas realizadas tanto por
funcionarios pblicos como por personajes ajenos al engranaje
estatal se ha hecho cada vez mayor. Visibilidad que es acompaa-
da, en ocasiones, por el impacto producido por un escndalo que
se genera a partir de procesos judiciales o de campaas de los
medios de comunicacin. Naturalmente, en los actos de corrup-
cin se encuentran involucradas toda una serie de situaciones y
de cuestiones bien diferentes. Esto ha originado que quienes se
acercan a la consideracin terica de ese fenmeno lo hagan des-
de las perspectivas y con los intereses ms diversos.
Hay quienes piensan que la corrupcin denota graves proble-
mas morales. Tal es el caso de Patrick Dobel, para quien la co-
rrupcin, social o estatal, implica la incapacidad de las personas
para comprometerse de un modo moralmente desinteresado en
la administracin de la cosa pblica. A travs de la corrupcin,
71

i
72/Jorge F. Malem Sea El fenmeno de la corrupcin/73

los ciudadanos mostraran un apego a intereses puramente indi- Concepto de corrupcin

vidualistas y se preocuparan slo por aquello que produce grati-
ficacin sensual, dinero o seguridad. La corrupcin, pues, soca-
vara los ideales de solidaridad e igualdad *.
Segn otros, en cambio, la corrupcin contribuira a produ-
cir, lejos de efectos negativos, resultados benficos al dinamizar
la vida econmica y social. Esa es la opinin de Samuel Hunting-
ton, quien afirma: Como la maquinaria o el clientelismo poltico
en general, la corrupcin ofrece beneficios inmediatos, especfi-
cos y concretos a los grupos que, de otra manera, podran ser to-
talmente alejados de la sociedad. La corrupcin, entonces, puede
ser funcional para el mantenimiento de un sistema poltico...2.
Por fin, sin entrar en cuestiones valorativas, hay quienes pien-
san que la corrupcin es parte del sistema poltico democrtico,
al menos tal como se manifiesta en algunos pases desarrollados.
En los Estados Unidos, sostiene April Crter, la corrupcin
dentro de los partidos polticos, en los sindicatos, en la adminis-
tracin a todos los niveles y en el Congreso ha sido y sigue siendo
una parte absolutamente normal del sistema. La corrupcin tam-
bin es un elemento de la actividad de los grupos de presin. Es
posible argir que la corrupcin ha contribuido a mantener la
forma estadounidense de democracia representativa3.
En lo que sigue pretendo ofrecer un concepto de corrupcin
que permita distinguirla de otros fenmenos con los que a menu-
do es confundida. En segundo lugar, presentar una clasificacin
del fenmeno de la corrupcin atendiendo a su lgica interna y
concluir con algunas reflexiones acerca de la funcin del escn-
dalo poltico y de las repercusiones de la corrupcin en la demo-
cracia.
Segn Peter Euben, la historia conceptual de la corrupcin es
incierta. Mientras el origen etimolgico de la palabra es claro
proviene del latn corrumpere, su uso a lo largo de la historia
no lo ha sido tanto. Se la ha utilizado en dos contextos distintos.
Para hacer referencia a una actividad humana especfica como,
por ejemplo, el soborno o en un sentido ms general de des-
truccin, devastacin o adulteracin de un material orgnico e.i.,
la carne. El vocablo corrupcin, de fuerte carga emotiva ne-
gativa, ha sido asimilado a decadencia, desintegracin, degenera-
cin o envilecimiento4.
Pero, como en tantas otras ocasiones, el uso de esta palabra
ha modificado su significado primigenio y hoy son innumerables
las definiciones que se han propuesto para caracterizar a la co-
rrupcin. Como es sabido, estas definiciones pueden ser agrupa-
das en tres grandes modelos. El primero de ellos pone el acento
en los deberes del funcionario y en la singularizacin de la fun-
cin pblica. El segundo, en aspectos concernientes a la deman-
da, la oferta y el intercambio de acciones corruptas, nociones s-
tas que deberan ser interpretadas a la luz de la moderna teora
econmica. Finalmente, el tercer modelo define a la corrupcin
atendiendo al inters pblico 5 .
No pasar revista aqu a las diferentes nociones que se corres-
ponden con cada uno de estos modelos, tarea no slo prctica-
mente imposible, sino tambin innecesaria. En realidad, hay dos
formas de definir un concepto: negativamente, sealando aquello
que no es; y positivamente, estableciendo su denotacin y conno-
tacin. En lo que sigue, indagar en ambas vas, analizando, en
primer lugar, aquello que la corrupcin no es.

1 4
Vase Dobel (1978), p. 960. Vase Euben (1989, pp. 220 y ss. La cita en p. 223.
2 5
Vase Samuel Huntington (1993), pp. 381, 385. Esta clasificacin es tan conocida como til. Vase Terms, Concepts, and Defini-
5 tions: An Introduction, A. Heidenheimer, et al. (1993), pp. 8 y ss.
Vase Crter (1973), p. 111.
74/Jorge F. Malem Sena
Aproximaciones negativas al concepto de corrupcin
La corrupcin no debe ser confundida con medidas promo-
cionales. Una de las funciones que cumple el Estado moderno
consiste en dirigir la conducta de los ciudadanos a travs de tc-
nicas de alentamiento. Como ha puesto de manifiesto Norberto
Bobbio, son tcnicas que no actan directamente sobre la prcti-
ca que se pretende valiosa o desvaliosa, sino que tratan de influir
en los destinatarios a travs de la promocin de otras acciones
que hagan ms atractivas las prcticas deseadas por el Estado me-
diante el otorgamiento de premios o de sanciones positivas6. Las
leyes de incentivos fiscales son un buen ejemplo de ello. La de-
terminacin del momentum para establecer una poltica de alen-
tamiento o promocional constituye un privilegio de los agentes
polticos, especialmente del ejecutivo, cualquiera sea su nivel.
Este tipo de prcticas han sido consideradas corruptoras del pro-
ceso poltico, sobre todo si se realizan en poca electoral. As,
por ejemplo, segn acuerdo de la Junta Electoral Central espao-
la de 15 de marzo de 1995, se establece que no puede realizarse
por los poderes pblicos ninguna campaa durante el perodo
electoral, es decir, el comprendido entre la convocatoria de las
elecciones y el da mismo de la votacin, pues ello vulnera los
principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y
el principio de igualdad entre los actores electorales...7.
La tesis que subyace a esta posicin es la distincin existente
entre perodos de poltica normal y perodos electorales.
Pero esta disticin pronto se manifiesta intil frente a lo que Sid-
ney Blumenthal denomin la campaa electoral permanente 8 ,
es decir, frente a la existencia de una sensibilidad permanente
por parte de los gobernantes hacia las preferencias de los votan-
6
Vase Bobbio (1980), especialmente captulos XVII y XVIII.
7
En virtud de ese acuerdo, la Junta Electoral Provincial de Barcelona orden al
Ayuntamiento de Barcelona que pusiera fin a una campaa por la cual se premiaba a los
conductores no infractores con el objeto de promocionar un mayor orden en el trfico
rodado durante el perodo electoral.
8
Citado por James Fishkin (1995), p. 84.
El fenmeno de la corrupcin/75
tes y, por lo tanto, de una adecuacin de las prcticas guberna-
mentales bien para satisfacerlas, bien para manipularlas. Segn
James Barker, jefe del equipo de la Casa Blanca en la administra-
cin Reagan El proceso poltico y el gobierno son insepara-
bles... La experiencia de la campaa electoral es una buena expe-
riencia para un trabajo como ste... Algunas de las cosas que se
hacen aqu [en el gobierno] son las mismas que se hacen en las
campaas electorales. Uno trata de presentar a su presidente de
la manera ms ventajosa posible. Se capitaliza la popularidad uti-
lizando las mismas tcnicas que en las campaas electorales. No
tiene nada de falsificado9.
Creo, sin embargo, que los actos promocionales no pueden ser
asimilados sin ms a prcticas corruptas. En primer lugar, porque
toda poltica promocional tiene un carcter general, mientras que
un acto de corrupcin tiene un marcado carcter individual. Co-
rruptor y corrompido se conocen, y sellan su compromiso de un
modo indubitable. En segundo lugar, las prcticas polticas promo-
cionales son conformes a las reglas del juego poltico, especialmente
si se piensa que no hay una diferencia esencial entre gobernar y ha-
cer campaa electoral. La corrupcin, en cambio, constituye un
modo de influencia que repugna a ciertas reglas que gobiernan la
prctica poltica democrtica. Y, en tercer lugar, las polticas pro-
mocionales son pblicas y abiertas, mientras que los actos de co-
rrupcin, si no secretos, tienden a ser, al menos, discretos.
La mera recepcin de regalos, de recompensas o de compen-
sacin, econmica o de otro tipo, por parte de un funcionario
pblico, de un poltico o de un particular en virtud del desempe-
o de su trabajo se ha considerado, en no pocas ocasiones, como
actos genricos de corrupcin. Ha sido una prctica habitual que
los congresistas de los Estados Unidos, por ejemplo, sean invita-
dos a disfrutar de perodos de vacaciones, reciban invitaciones
para asistir a acontecimientos deportivos o sean agraciados con
carsimos obsequios cuyos costes son enjugados por lobbies o por
'' dem.

76/Jorge F. Malem Sea
grandes empresas. En la actividad privada, se suele gratificar a
directivos y empleados con este tipo de viajes o de presentes
como una forma ms de reconocimiento. Y es comn que los en-
cargados de compras de las empresas reciban diversas atenciones
por parte de las medianas y grandes empresas vendedoras.
Segn John Noonan, la asimilacin de tales prcticas a la idea
de corrupcin tiene su refrendo en el lenguaje. Los griegos no
tenan una palabra para designar los cohechos, ya que todas las
donaciones eran vistas como cohechos. Se consideraba que las
ddivas se realizan pensando en la correspondencia recproca de
favores pasados o futuros. No es necesario que esos favores estn
especificados; un donante inteligente puede esperar razonable-
mente que ser compensado con creces si, precisamente, la con-
trapartida es inespecfica. Los beneficiarios conocen quin es el
donante y cules son sus intereses; y los donantes saben que ha-
br en los beneficiarios una deuda de gratitud y posibles contra-
prestaciones recprocas10.
Creo, sin embargo, que es posible establecer una lnea demar-
catoria entre estas prcticas y ciertos actos corruptos con los que
pudieran confundirse. Si bien puede pensarse que en todos esos
casos existe la aceptacin de la ddiva, a diferencia del soborno,
por ejemplo, no hay un pacto que viole una de las reglas que ri-
gen el desempeo de las funciones del congresista, del poltico o
del empleado. Y, por cierto, ningn pacto que implique por par-
te del beneficiario que tomar alguna decisin en la lnea requeri-
da por el donante como consecuencia de la donacin. En ese
sentido, un regalo no genera ninguna obligacin de retribucin.
Como tampoco la genera la expectativa, incluso razonable, del
donante de que el beneficiario se comportar en el futuro de
determinada manera. Una donacin dineraria a un partido polti-
co y su aceptacin no implica que ese partido tenga la obli-
gacin de actuar en el sentido deseado por el donante. Lo con-
trario ocurre en el caso de la corrupcin. Es ms, en no pocas
10
Noonan (1984), pp. 687-689.
El fenmeno de la corrupcin/77
ocasiones, se ha sealado que uno de los remedios para combatir
la financiacin ilegal de los partidos polticos sera establecer
precisamente ciertas reglas para la donacin de fondos. Final-
mente, como seala Noonan, los cohechos son secretos o al
menos discretos, mientras que las ddivas o compensaciones
no tienen por qu serlo. Y mientras los regalos o donaciones sue-
len ser muestras de afecto o de reconocimiento, las prcticas co-
rruptas implican siempre un inters determinado n , nunca aque-
lla afectacin psicolgica.
Quien participa de un acto de corrupcin tampoco puede ser
confundido con un reformador. En ocasiones, la corrupcin
cumple la misma funcin que las reformas econmicas o buro-
crticas. Esto sucede, sobre todo, en los llamados procesos de
modernizacin, cuando existe una grave disfuncin entre las nor-
mas jurdicas o las reglas sociales y las necesidades de la
prctica social innovadora. La corrupcin aparece aqu como un
remedio contra el burocratismo excesivo que impide el desarro-
llo econmico o como un modo de romper las prcticas clientela-
res del viejo rgimen que erosionan la eficacia de la nueva buro-
cracia. Sin embargo, es posible advertir serias diferencias entre
reforma y corrupcin. Quien participa en la corrupcin no est
interesado en modificar el sistema normativo de referencia, sea
ste jurdico, social o poltico. Ni, desde luego, el sistema moral
vigente. Tan slo quiere obtener un beneficio extra posicional
respecto del cargo que ostenta o de la funcin que cumple. Ago-
ta su cometido en el acto de corrupcin mismo, sin importarle las
consecuencias ulteriores que su acto provoca en el sistema nor-
mativo de referencia. En realidad, la corrupcin en s misma
puede ser un sustituto de la reforma, y ambas, corrupcin y re-
forma, un sustituto de la revolucin. La corrupcin sirve para
reducir los grupos que presionan en favor de cambios de polti-
ca, justamente como sirve la reforma para reducir las clases que
presionan en favor de cambios estructurales12.
11
Vase John Noonan, op. cit., p. 697.
12
Vase Samuel Huntington, op. cit., p. 381.
78/Jorge F. Malem Sea
Aproximaciones positivas al concepto de corrupcin
Un acto de corrupcin constituye siempre la violacin de un
deber posicional. En efecto, quien se corrompe transgrede algu-
na de las reglas que rigen el cargo que ostenta o las funciones que
cumple. Es importante sealar que los actos de corrupcin siem-
pre violan alguna de las reglas que regulan la prctica donde ese
acto est inmerso. Manifiestan, en ese sentido, un claro desprecio
hacia esas reglas. Al ser la corrupcin la violacin de un deber,
implica siempre una actitud de deslealtad.
Un acto de corrupcin necesita, pues, un sistema normativo
que le sirva de referencia. De ese modo, se puede hablar de co-
rrupcin moral, jurdica, poltica, etctera.
Quien se corrompe no necesita ser funcionario pblico. Tam-
bin la corrupcin puede darse entre individuos que actan pri-
vadamente. Basta pensar en el pago a jugadores de ftbol para
adulterar los resultados de una competicin o en el pago a una
secretaria para que desvele cierta informacin bsica atinente a la
empresa donde trabaja. sa es la razn por la que se suelen re-
chazar definiciones como la de J. Nye, para quien la corrupcin
es el comportamiento que se aparta de los deberes formales de
la funcin pblica debido a consideraciones pecuniarias privadas
(personales, de cercana familiar, de camarillas) o beneficios pri-
vados, o viola las reglas del ejercicio de cierto tipo de influencia
privada13.
Dado que en el tpico paradigma de la corrupcin emerge la
figura del funcionario pblico, se suele afirmar que la corrupcin
siempre es antijurdica. Pero tal no es el caso. El jugador de ft-
bol que revela a periodistas las intimidades del vestuario a cam-
bio de una sustanciosa suma de dinero puede ser calificado de
corrupto, pero nunca de delincuente.
Un acto de corrupcin no siempre entraa el pago por una
accin indebida o ilegal. A veces se soborna a un funcionario p-
13
Vase Nye (1967), p. 419.
El fenmeno de la corrupcin/79
blico precisamente para que cumpla un mandato legal o judicial.
Tal es el caso de quien soborna a un funcionario judicial para que
ejecute con prontitud una orden de embargo dictada por la auto-
ridad competente; o el caso del juez que es sobornado para que
tome una decisin determinada y, por mera coincidencia, sta se
ajusta a derecho. Aqu la violacin de las reglas que regulan la
prctica judicial se produce no porque la decisin sea equivocada
sino por el tipo de razones que se han tenido en cuenta para de-
cidir 14.
La corrupcin tiende a ser secreta, o, al menos, se realiza en
un marco de discrecin. Segn Michael Riesman, aunque la pa-
labra secreto puede emplearse para indicar serios esfuerzos por
esconder de otros unas costumbres consideradas errneas e in-
cluso sancionables, la discrecin puede usarse para indicar la
ocultacin de costumbres que, aun cuando discrepan del sistema
mtico, se sabe que se practican ampliamente y casi nunca se san-
cionan 15.
Pero no cualquier violacin de un deber posicional o el in-
cumplimiento de una funcin puede ser considerado como un
acto de corrupcin. Un funcionario pblico que en horas de tra-
bajo abandona su puesto y se dirige al bar ms cercano a beber
unas copas con sus amigos es un mal funcionario o un irrespon-
sable, pero no un corrupto. Para serlo, necesita perseguir algn
beneficio extra posicional. Este puede ser dinerario o de otro
tipo. Alguien se corrompe a pesar de que inmediatamente despus
de la realizacin del acto objeto de la prctica corrupta decide no
aceptar la contraprestacin ofrecida en el caso del soborno,
renuncie al reclamo del pago en el caso de la extorsin o, si
una vez obtenidos los fondos pertinentes, los devuelve ntegra-
mente en el caso del peculado por distraccin. En ese senti-
do, hay que distinguir entre el que permanece incorrupto y el
corrupto arrepentido.
14
Que estos actos sean o no ilegales no es una cuestin conceptual sino emprica, que
depende de los sistemas jurdicos concretos.
15
Vase Reisman (1981), p. 52, nota.
80/Jorge F. Malem Sea
Se puede definir un acto de corrupcin, pues, como la viola-
cin de un deber posicional realizado por quien ostenta un cargo
o cumple alguna funcin determinada por cierto sistema de re-
glas, efectuada con motivo del ejercicio del cargo o del cumpli-
miento de la funcin y realizada en un marco de discrecin, con
el objeto de lograr algn beneficio extra posicional.
Hay diversas formas de corrupcin. En algunas es suficiente
la existencia de una nica persona. Tal es el caso, por ejemplo, de
alguien que se apropia de fondos pblicos para fines privados
peculado de distraccin o que hace uso de la informacin acertadamente Michael Philips, un soborno no es por su propia
privilegiada que detenta como consecuencia de un cargo pblico
para esos mismos fines. Algunas otras formas necesitan del con-
curso de dos o ms personas. El soborno y la extorsin se cuen-
tan entre ellas. En estos casos, las dos partes, corruptor y co-
rrompido, estn perfectamente identificados o son identificables.
En general, se suelen presentar los actos de soborno como actos
extorsivos. Esta asimilacin constituye una prctica muy comn
entre las empresas multinacionales que realizan pagos a funcio-
narios de pases hacia donde dirigen sus inversiones. Asimilacin
que se ve facilitada por la existencia de dificultades empricas
para distinguir entre ambos tipos de actos, sobre todo si se pien-
sa que la perspectiva sobre un determinado hecho puede cam-
biar con el paso del tiempo. En Corea, por ejemplo, parece que
la Gulf inici de modo voluntario unos pagos como medio para
entrar en la economa poltica local en trminos preferentes. Exi-
gencias subsecuentes, calificadas por McCloy como extorsiona-
doras, pudieron ser vistas por los coreanos como continuaciones
de una pauta establecida conjuntamente y de comn acuerdo, y
en la que los nuevos servicios daban derecho a nuevos pagos16.
Presentar el soborno como extorsin tiene un objetivo claro re-
distribuir la adscripcin de responsabilidades y la posibilidad de
presentar excusas. El soborno es un pacto que se perfecciona
por el mero acuerdo. Quien paga, trata de influenciar al soborna-
16
Vase Reisman (1981), p. 75, nota 3.
El fenmeno de la corrupcin/81
do para que acte en su favor. Paga para que el sobornado le
ofrezca un tratamiento mejor del que sera equitativo o legal. En
ese sentido, la reciprocidad es una caracterstica del soborno.
Ambas, la persona que paga y la que recibe el pago, son culpa-
bles en el acto de soborno. Un acto extorsivo es, en general, la
bsqueda o la captacin de un pago o beneficio otorgado bajo la
amenaza de darle al pagador un tratamiento peor del que sera
equitativo, o bien de empeorar su situacin. Quien recibe el pago
es el extorsionador, quien paga es la vctima17. Pero, como seala
naturaleza una relacin entre vctimas y victimarios. La extorsin
lo es. Y las justificaciones y excusas morales por cumplir con las
demandas de un extorsionador son ms fciles de presentar que
en el caso del soborno 18. Mientras en el soborno hay un pacto,
en los casos ms agudos de extorsin se refleja lo descrito por
Hart como la situacin del asaltante. Y no slo eso, sino que
existen leyes que permiten el pago de demandas extorsivas en el
extranjero bajo ciertas condiciones, a la vez que prohiben los so-
bornos en similares circunstancias. Tal es el caso de la Foreign
Corrupt Practices Act dictada por el Congreso estadounidense en
1977 19.
Tipos de corrupcin
Determinar cules son los efectos de la corrupcin es un pro-
blema que, an hoy, carece de una respuesta pacfica. Y si se
piensa no slo que la palabra corrupcin tiene una fuerte car-
ga emotiva y que constituye una violacin de un deber y, por lo
tanto, una deslealtad, parecera contraintuitivo sostener que pu-
diera tener consecuencias benficas. No obstante, un anlisis de-
tallado de los efectos de ciertos actos de corrupcin muestra pre-
17
Vase Lindgren (1988), p. 825.
18
Vase Philips (1984), p. 630.
19
Para un anlisis de estas cuestiones, vase Carson (1985), pp. 66 y ss.
82/Jorge F. Malem Sea
cisamente lo contrario. J. Noonan presenta un ejemplo extrado
de la vida de un ilustre filsofo. Cuando Alemania anexion Aus-
tria, Ludwig Wittgenstein viva en Inglaterra, pero dos hermanas
residan en Viena. Ellas estaban sujetas a la aplicacin de las leyes
nazis de carcter racial. Wittgenstein viaj a Alemania, negoci
con las autoridades nazis y deposit una fuerte suma de dinero
en el Reichsbank con fondos provenientes de su fortuna familiar
en Suiza. Sus dos hermanas no volvieron a ser molestadas20. Las
autoridades alemanas fueron efectivamente corrompidas, pero,
quin se atrevera a afirmar que ese acto de corrupcin no tuvo
efectos benficos? Como sostiene Susan Rose-Ackerman, los
enunciados normativos acerca de la corrupcin requieren un
cierto punto de vista, un estndar de bondad y un modelo de
cmo funciona la corrupcin en los casos particulares21. En lo
que sigue presentar brevemente una bien conocida clasificacin
del fenmeno de la corrupcin, sealando ms bien cul es su l-
gica interna y slo de un modo indirecto sus posibles efectos.
Segn Michael Johnston, si se analizan los actos de corrup-
cin como un proceso de intercambio, se pueden advertir cuatro
clases bsicas diferentes. En la mayora de los casos de corrup-
cin, hay cosas que cambian de mano: trabajo, dinero, licencias
de diversos tipos, favores sexuales. Estos tipos de intercambio
implican algn tipo de relacin personal o grupal. Mientras algu-
nas personas participan en la red de corrupcin, otras son exclui-
das. Si se entiende la lgica interna de las diferentes maneras de
intercambio que existen en la corrupcin se podrn comparar
sus consecuencias explorando los tipos de relaciones que se tien-
den a crear entre las personas y los grupos. De ese modo, se pue-
de distinguir entre corrupcin integradora y desintegradora y
entre corrupcin estable e inestable.
La corrupcin integradora vincula a las personas y grupos en
redes perdurables de intercambios y de intereses compartidos.
La desintegradora produce divisiones tanto entre quienes partici-
20
Vase Noonan, op. cit., p. 686.
21
Vase Rose-Ackerman (1978), p. 9.
El fenmeno de la corrupcin/83
pan en una empresa corruptora como entre quienes participan
en ella y quienes quedan excluidos de la misma. Ambas clases
pueden ser internamente estables o inestables. La integracin y
desintegracin, la estabilidad y la inestabilidad son mencionadas
aqu como caractersticas de formas de corrupcin, no de los sis-
temas dentro de los cuales aparecen. La corrupcin integradora y
estable no ocasionar necesariamente un sistema estable si sus
efectos son superados por otros factores, ni la corrupcin desin-
tegradora producir necesariamente un sistema inestable. Por
otra parte, "integradora" y "estable" no significan necesariamen-
te "beneficiosa" o "justa"; una forma integradora de corrupcin
podra solidificar el poder de un rgimen autoritario, mientras
que una corrupcin desintegradora podra contribuir a favorecer
cambios polticos22.
Hay diversos factores a travs de los cuales se puede estable-
cer si determinados actos de corrupcin se califican como inte-
gradores o desintegradores, estables o inestables. Pero, segn
Johnston, dos son los bsicos. El nmero de oferentes que parti-
cipan en la actividad corrupta uno, pocos, muchos y lo ruti-
nario o extraordinario de esa participacin.
La participacin rutinaria se da generalmente a escalas mo-
destas y los precios suelen mantenerse estables. Tal sera el caso
de una administracin pblica que exigiera para la realizacin de
contratos de trabajo o de obras, o para otorgar subvenciones,
ciertas contraprestaciones econmicas, polticas o pertenecer al
partido del gobierno. Como en el clientelismo poltico, si la parti-
cipacin es rutinaria, y son muchos los oferentes, los vnculos en-
tre las partes tienden a ser estables y permanentes. La participa-
cin extraordinaria, por otra parte, se da en casos inusualmente
valiosos o escasos, como cuando est en juego la asignacin de
una obra muy importante. Si los oferentes son pocos, o el caso es
muy extraordinario, los vnculos entre las partes tienden a desa-
parecer y la participacin en la corrupcin tiende a ser muy ines-
table.
22
Vase Johnston (1986), pp. 459 y ss. La cita en p. 464.
84/Jorge F. Malem Sea
Naturalmente, este tipo estructural de clasificacin puede ser
combinado con otras formas de agrupar fenmenos corruptos.
Gianfranco Pasquino distingue, por ejemplo, entre cohecho (el
uso de una recompensa para cambiar a su propio favor el juicio
de un funcionario pblico), el nepotismo (la concesin de empleos
o contratos pblicos sobre la base de relaciones de parentesco en
lugar de mrito), y el peculado de distraccin (la asignacin de
fondos pblicos para uso privado)23. De ese modo, el nepotismo
puede ser ms o menos integrador, ms o menos estable, el pecu-
lado de distraccin puede ser extraordinario o inestable, etc. To-
mar en cuenta aquella clasificacin es importante porque permite
presentar medidas ms adecuadas para luchar contra la corrup-
cin y explicar, junto a otros factores, las reacciones contra la
corrupcin.
Corrupcin y escndalo poltico
Generalmente se asocia la idea de corrupcin a la del escn-
dalo del pblico o a la del escndalo poltico. Se podra definir el
escndalo poltico como una reaccin de indignacin del pblico
contra un agente poltico al que se adscribe una conducta que es
percibida como un abuso del poder o como una deslealtad hacia
las reglas que regulan el cargo que ejerce24. Se podra pensar que
esta reaccin se produce, en mayor medida, frente a los actos de
corrupcin extraordinarios por su frecuencia, inestables y fuerte-
mente desintegradores. Sin embargo, tal no es el caso. Esto se
debe a que el escndalo poltico no se vincula slo con los casos
empricos de corrupcin, sino que lo hace con la percepcin que
el pblico tiene de la corrupcin. En un informe de la Fiscala
General de los Estados Unidos se dice que: El pblico estado-
unidense tiene el derecho a un gobierno honesto, tanto en la apa-
2i
Vase Bobbio, N., y N. Matteucci (1982), p. 438.
24
Para una definicin muy similar, vase Jimnez Snchez (1994b), pp. 9 y ss., y Jim-
nez Snchez (1994a), pp. 7 y ss.
El fenmeno de la corrupcin/85
riencia como en la realidad. Si el pblico percibe que algo est
fuera de lugar en el Departamento de Justicia, entonces, para
todos los efectos prcticos, algo est fuera de lugar. Si la percep-
cin es o no exacta no es lo importante, debido a que la prdida
de confianza en la institucin es la misma. Todos los empleados
del Departamento deben ser requeridos para asegurar que su
conducta no contribuya a una percepcin similar25.
Segn Graeme Moodie, todo escndalo poltico depende de
tres elementos: el informante del hecho, los canales a travs de
los cuales se informa y la audiencia que recibe esa informacin.
El papel del informante es esencial. Cules sean las razones por
las que se suele informar carece de relevancia. Puede estar moti-
vado por una actitud de venganza poltica, por motivos econmi-
cos o en virtud del cumplimiento de un deber. Alguien tiene que
husmear y luego dar el soplo del presunto hecho de corrup-
cin a un outsider apropiado. Parece que en el caso Profumo,
por ejemplo, haba disponible una gran cantidad de informacin
y de evidencia en el Parlamento, pero nadie la haba reunido ni
haba informado a algn ministro prominente de los riesgos de
seguridad o de los perjuicios polticos que su conducta podra
causar26. Por esa razn, el escndalo poltico tard en producirse.
La importancia de la existencia de canales apropiados a travs
de los cuales se vierte la informacin no merece ser subrayada. La
publicidad y el conocimiento de los presuntos hechos por parte
del pblico es condicin necesaria para que alcance un cierto gra-
do de indignacin. Naturalmente, puede existir una parte de la
prensa que organice y patrocine un mercado de escndalos polti-
cos. En ciertos perodos, los medios de comunicacin parecen
alimentarse de las patologas sociales, como los buitres de la ca-
rroa. Generalmente informan de desviaciones y no de cosas co-
rrectas... Lo que informa la prensa en forma rutinaria no es nece-
sariamente rutinario socialmente. El hecho de que asuntos sobre
el soborno dominen actualmente los medios de informacin no
25
Citado por S. Steinberg y D. Austern (1990), p. 137.
26
Vase Moodie (1994), p. 217.
86/Jorge F. Malem Sea
significa necesariamente que el mundo entero est lleno de sobor-
nos; ni el hecho de que en ciertas pocas del pasado el soborno
no fuera muy comentado significa que en aquel tiempo la socie-
dad estuviera libre de l27. Si una de las condiciones necesarias
para que haya un escndalo poltico es la existencia de una per-
cepcin de que hay corruptelas, entonces el papel que jueguen los
medios de comunicacin resultar fundamental.
Finalmente, el pblico se ha de sentir verdaderamente con-
mocionado y sobresaltado, no nicamente divertido o agradable-
mente sorprendido. Esta situacin psicolgica est relacionada a
su vez con diversos factores, tales como la naturaleza del acto na-
rrado, la calidad del juicio crtico que ese acto recibe, etc. 28 . Lo
cierto es que el escndalo poltico denota que algo ha excedido el
nivel de lo tolerado.
Las mencionadas son condiciones necesarias, no suficientes,
para que se produzca el rechazo social que implica un escndalo
poltico. En general, se piensa que las campaas contra la corrup-
cin no se realizan cuando las cosas van bien. La gente que se
ha identificado con el gobierno y puesto su fe en l, llegando a
suponer que el gobierno es indispensable para muchos de los va-
lores que demanda, estar lista para aceptar una cruzada cuando
piensen, con realismo o sin l, que las cosas estn yendo mal29.
Las batallas contra la corrupcin tienen lugar cuando existe la
percepcin de que en la prctica de la lite poltica se ha abierto
una brecha demasiado grande entre las prohibiciones normativas
y las prcticas efectivas. La corrupcin es percibida entonces
como un elemento ms de una crisis general. Esa es la razn de
por qu los efectos de los escndalos polticos son tan difciles
de prever. Dependen de la solucin que se da a la crisis general de
confianza. A veces, se produce la quiebra del sistema; otras, se
satisface la funcin simblica de afirmacin tanto de los valores
puestos en cuestin como de las lites polticas mismas.
Vase Reisman (1981), p. 28.
Vase Moodie (1994), p. 219.
Vase Reisman (1981), p. 212.
El fenmeno de la corrupcin/87
Corrupcin y democracia
La corrupcin es un fenmeno universal. Forma parte, como
se ha sealado repetidamente, por ejemplo, del estilo de vida de
la democracia estadounidense. En ese pas es endmica de la po-
ltica, los negocios y las instituciones sociales. Y ha constituido,
por largo tiempo, el modus operandi en buena parte de los Esta-
dos contemporneos. Esto implica que se trata de un fenmeno
que est ms all de todo vnculo ideolgico, poltico o impuesto
por el desarrollo econmico30. Pero, a pesar de los posibles efec-
tos benficos que pudiera tener, de su universalidad y, quiz,
tambin de su inevitabilidad, se percibe algo perverso en esta
prctica social, sobre todo, cuando va asociada a la idea de la de-
mocracia.
La democracia es una forma reglada de ejercicio del poder. El
gobierno democrtico tiene un poder inmenso sobre los ciudada-
nos. Y su forma representativa descansa, en ltimo trmino, en la
confianza de los ciudadanos. Estos confan en que las decisiones
gubernamentales estarn guiadas por la honestidad y por la per-
secucin del bienestar general. Tambin confan en que el resto
de sus conciudadanos encaucen su participacin en la toma de
decisiones a travs de los canales determinados por las reglas del
juego poltico.
La corrupcin es un modo de influencia poltica que socava
el respeto hacia las reglas que regulan el ejercicio de la democra-
cia. En los casos de corrupcin fuertemente integradora y esta-
ble, la red que se teje puede ser de tal magnitud que anule cual-
quier medida poltica. Un cuerpo policial altamente influenciado
por traficantes de drogas podra dejar sin efecto cualquier medi-
da legislativa que les incumbiera. Los ciudadanos percibiran que
sus gobernantes toman las decisiones atendiendo a intereses es-
purios y que parte de sus conciudadanos logran ventajas por m-
todos inaceptables. La distincin bsica que existe en una demo-
50
Vase Werner (1983), p. 148.
88/Jorge F. Malem Sea
cracia entre lo pblico y lo privado se rompe. Y el Estado queda
reducido a un instrumento til tan slo para alcanzar beneficios
privados. Pero no slo eso; al constituir una forma de influencia
que depende, en ltima instancia, de factores econmicos, de re-
laciones polticas y de cierto conocimiento, la corrupcin tam-
bin viola el principio de igualdad. Esto se pone de manifiesto,
sobre todo, en los casos ms flagrantes de corrupcin inestable y
extraordinaria, cuando el beneficiario del acto de corrupcin es-
tatal es un notable que hace uso de los grandes medios que tiene
a su disposicin. En estos casos, la regla una persona, un voto,
si se la entiende como distribuidora de un igual poder de influen-
cia, muy pronto pierde sentido. Quiz el coste ms serio de la co-
rrupcin sea que tiende a beneficiar a aquellos que ms tienen en
la sociedad a expensas de los que menos tienen31, tanto en rique-
za como en recursos polticos.
Como consecuencia de todo ello, el ciudadano tiende a alie-
narse de la vida poltica y a sustituir los criterios morales que
rigen su participacin poltica y pblica por el principio de pri-
mero yo. No tendrn ningn incentivo para el juego poltico, ni
tampoco para lograr un compromiso social equitativo que impi-
da que cualquier medio justifique aquel fin32.
He afirmado que la corrupcin es un fenmeno universal. Al
hacerlo, he distinguido las corruptelas de las donaciones y de las
polticas gubernamentales de carcter promocional. El incumpli-
miento de un deber posicional a cambio de la obtencin de un
beneficio se ha manifestado como el ncleo de la prctica co-
rrupta, donde es posible distinguir bsicamente entre soborno y
extorsin. Como sucede con cualquier otra accin, sus conse-
cuencias dependern de las circunstancias que rodean al caso.
Sin embargo, un anlisis de la lgica interna de los distintos tipos
de corrupcin permite tal vez avizorar mejor los efectos que tiene
sobre el sistema poltico. Cuando ese sistema es el democrtico,
tiene sin duda ciertos efectos perversos sobre algunas cuestiones
51
Vase Johnston (1982), p. 183.
32
dem.p. 181.
El fenmeno de la corrupcin/89
bsicas, como lo son la participacin poltica y la toma de deci-
siones pblica. Cuando se excede el lmite de lo tolerado, surge
el escndalo poltico. Una especie de indignacin moral frente a
comportamientos desleales, aunque el escndalo est ms relacio-
nado con la percepcin, fundada o no, que se tiene de la corrup-
cin que con la corrupcin misma. En cualquier caso, en una
democracia, la corrupcin muestra que en la sociedad existen
problemas de valores, que corruptor y corrompido padecen de
debilidades ticas. La corrupcin es, por sobre todas las cosas,
un problema moral. Finalmente, es absolutamente necesario
que se impongan lmites estrictos sobre las grandes acumulacio-
nes de riquezas y de privilegios hereditarios. Toda la dialctica de
la injusticia y de la corrupcin comienza con esas desigualdades...
Tomar la corrupcin en serio es tomar la virtud cvica en serio,
tomar la virtud cvica seriamente requiere no slo una educacin
moral, sino tambin una participacin sustantiva y una igualdad
econmica y poltica33.
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BOBBIO, NORBERTO (1980), Contribucin a la teora del derecho. Edicin a cargo
de Alfonso Ruiz Miguel, Valencia, Fernando Torres editor.
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cos, Claves, n.45.
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parative Politics, julio.
LlNDGREN, JAMES (1988), The elusive Distinction Between Bribery and Extor-
tion: From the Common Law to the Hobbs Act, UCLA Law Review, vol.
35, nm. 5.
Este trabajo* intenta plantear las dificultades que surgen al
MOODIE, GRAEME (1994), On Political Scandals and Corruption, Govern-
ment and Oppossition, vol. 15, nm. 2. buscar una justificacin moral para los comportamientos corrup-
NOONAN, JOHN (1984), Bribes, Nueva York, MacMillan. tos. El porqu de pensar la cuestin en estos trminos casi con-
NYE, JOSEPH (1967), Corruption and Political Development: A Cost-Benefit traintuitivos ya que la inmoralidad de lo corrupto parece una
Analysis, The American Political Science Review, vol. 61. perogrullada, vale decir, el porqu de buscar los problemas de
PHILIPS, MICHAEL (1984), Bribes, Ethics, vol. 94, julio. una justificacin tal, antes que exponer lisa y llanamente su im-
REISMAN, MiCHAEL (1981), Remedios contra la corrupcin? (Cohechos, cruza-
das y reformas), Mxico, F.C.E. posibilidad, es, en parte, una cuestin metodolgica; se trata de
ROSE-ACKERMAN, SuSAN (1978), Corruption. A Study in Political Economy, descartar opciones hasta poder llegar a una hiptesis plausible,
Nueva York, Academic Press. no sin antes analizar las posibles alternativas. Pero tambin es
STEINBERG, Sheldon, y AUSTERN, DAVID (1990), Government, Ethics and Mana- una cuestin de fondo, ya que no son pocos los comportamientos
gers, Nueva York, Quorum Books. corruptos que, bajo determinadas circunstancias, podran contar
WERNER, SlMCHA (1983), New Directions in the Study of Administrative Co-
rruption, Public Administraron Review, marzo-abril.
con una amplia aprobacin.
En las primeras pginas definir brevemente el alcance con
que el trmino corrupcin ser utilizado a lo largo del artculo,
ocupndome especialmente de las condiciones del soborno como
un caso particular de corrupcin. Visto que quienes sostienen
posturas ms proclives a consentir la existencia de prcticas co-
rruptas lo hacen defendiendo la tesis de que tales prcticas pue-
den contribuir a aumentar los niveles de eficiencia y desarrollo

* Por haberme ayudado con sus comentarios a diversos borradores de este artculo,
agradezco a Jaime Nicols, Liborio Hierro, Juan Carlos Bayn y, muy especialmente, a
Ernesto Garzn Valds y Francisco Laporta.

91
92/Silvina Alvarez
poltico-econmico \ pasar luego a considerar la incidencia del
soborno a la luz de una ponderacin econmica, as como sus
condiciones y posibilidades de eficiencia. Si las premisas estn
bien planteadas, llegaremos a la conclusin de que la ausencia de
la condicin de universalidad, en el sentido de adscripcin a to-
dos de unas determinadas capacidades para obrar lo que po-
dra llegar a traducirse como condicin de igualdad, determina
que la ejecucin de actos de corrupcin a travs de la entrega de
sobornos se convierta en una prctica a la que slo pueden acce-
der quienes renen unas especiales condiciones no universali-
zables, lo cual no slo puede resultar ineficiente en trminos
econmicos, sino que puede plantear no pocos problemas desde
el punto de vista de su moralidad.
En la tercera parte precisar el contexto institucional en el
que las conductas corruptas pueden tener lugar, abriendo el inte-
rrogante sobre la relevancia de dicho contexto para su califica-
cin moral. Mencionar tambin los serios problemas de accin
colectiva que suscita en una sociedad la persistencia de compor-
tamientos corruptos, y en el apartado IV examinar los supuestos
de extorsin para la ejecucin de una accin debida. Finalmente,
cruzar las variables econmica e institucional, segn se trate de
acciones debidas o indebidas, para obtener dos supuestos de co-
rrupcin contextualmente dismiles, cuya calificacin moral po-
dra no ser la misma. Retomar entonces los criterios de eficien-
cia, como ltimo bastin para intentar una justificacin de los
fenmenos analizados, para concluir con una somera crtica a di-
chos criterios. Como anticipa esta breve introduccin, no habr
recetas mgicas para acabar con la corrupcin, sino tan slo unas
cuantas reflexiones para el anlisis.
1
Samuel Huntington, por ejemplo, postula que en pases en desarrollo la va del so-
borno al funcionario pblico puede agilizar el sistema, sorteando obstculos burocrticos
y contribuyendo a la puesta en marcha de las instituciones polticas, necesarias, a su vez,
para que se produzca un desarrollo econmico sostenido. Segn Huntington, la corrup-
cin es un componente de los procesos de modernizacin (1989, p. 377).
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/93
Algunas precisiones conceptuales
Nuestros intereses particulares, los de cada individuo, a me-
nudo tropiezan con intereses colectivos que pueden limitar nues-
tras aspiraciones inmediatas. Todos nos enfrentamos con conflic-
tos de esta clase casi a diario, cuando, por ejemplo, debemos
optar entre no saltarnos ningn semforo y respetar la luz roja
que pone orden en el que, de otra forma, sera el catico trnsito
automotor de la ciudad, o ignorar los semforos y todo lo que sea
necesario para satisfacer el inters particular que nos impulsa a
querer llegar antes a nuestro lugar de destino.
Lo que genricamente llamamos corrupcin tiene que ver
con esto. Desobedecer pautas que regulan la actividad pblica
colectiva con el fin de satisfacer intereses personales2 (Gib-
bons, 1989, p. 167). Este tipo de comportamientos autointeresa-
dos se vuelven especialmente graves para la comunidad cuando
son llevados a cabo por quienes poseen algn tipo de responsabi-
lidad en el mbito de la administracin pblica3.
Dentro de la esfera de actuacin de los organismos del estado
podemos clasificar las prcticas corruptas segn que respondan a
uno u otro de los siguientes tipos de accin u omisin: una
decisin poltica o la implementacin de una resolucin adminis-
trativa. En el primer caso, se trata de sacar provecho de la capa-
cidad de discrecionalidad en la toma de decisiones; en el segundo
caso, las posibles ventajas a obtener devienen del conocimiento
de los mecanismos burocrticos de implementacin de las deci-
siones. Un administrador no tiene poder como para modificar
2
Dejar aqu de lado el problema sobre si el autointers puede servir de base de un
sistema moral, y de si, en tal caso, podra hablarse de conflicto entre dos sistemas moral-
normativos. Para una introduccin sobre el tema, vase B. Williams (1982), p. 17.
5
Si bien para los fines del presente trabajo me limitar a utilizar un concepto de cor-
rrupcin restringido a aquellos actos en que participa un funcionario o persona con res-
ponsabilidades poltico-institucionales, cierto es que muchas de las conclusiones a que lle-
guemos en este terreno tambin pueden ser vlidas para el sector privado, aun cuando no
intervenga una persona con responsabilidades del tipo sealado. Vase Rose-Ackerman
(1978), p. 88. Sobre deberes posicionales, ver tambin Garzn Valds (1995), p. 27.
 94/Silvina lvarez
una decisin que ya ha sido tomada en la esfera poltica, o para
tomar una decisin que no ha sido tomada 4 , pero s, por ejem-
plo, puede acelerar, demorar o tergiversar sus condiciones de eje-
cucin.
El primero de los casos mencionados anteriormente, vale de-
cir, cuando la violacin normativa o corrupcin tiene lugar en el
mbito de las decisiones polticas, reviste una singular gravedad.
Podemos distinguir, a grandes rasgos, tres diferentes motivos
para la corrupcin poltica. En primer lugar, el ya conocido pro-
blema de los costes crecientes de la actividad poltica y del apara-
to partidario que hace que los candidatos electos deban resarcir
al partido por la sangra de dinero producto de su ascenso al po-
der. En segundo lugar, los polticos en el poder suelen estar bajo
diversas presiones provenientes de diferentes sectores de la socie-
dad, teniendo que negociar en trminos de favores y apoyos para
poder mantener las alianzas realizadas. Esto sucede especialmen-
te con cargos no electivos, cuya designacin depende, a su vez,
de algn cargo superior en responsabilidad. Por ltimo, la terce-
ra variante es la de comportamientos corruptos para enriqueci-
miento personal que, como se ver ms adelante, puede ser
una simple accin individual o puede ser consecuencia de un
subsistema informal, en el que burcratas y polticos han llegado
a un acuerdo para satisfacer sus intereses privados en perjuicio
de las instituciones pblicas (Rose-Ackerman, 1978, p. 212).
Independientemente de los fines que se persigan con los
comportamientos corruptos, la desaprobacin moral de que s-
tos son objeto sea que ocupe quien los cometa un puesto de
responsabilidad poltica o administrativa proviene de que posi-
ciones abiertas a todos y que involucran la administracin de bie-
nes colectivos son utilizadas como medios para preservar cuotas
de poder y satisfacer el enriquecimiento privado. Vale decir que
4
No considerar los mbitos de discrecionalidad administrativa, en los que ciertos
funcionarios pblicos por lo general los que ocupan lugares ms altos dentro de la je-
rarqua administrativa pueden tener poder de decisin. Para un estudio sobre la co-
rrupcin burocrtica, vase Rose-Ackerman (1978).
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/95
lo que se tiene especialmente en cuenta para desaprobar el com-
portamiento corrupto es el contexto de responsabilidad, en el
que se espera que quienes ocupan determinadas posiciones cum-
plan con las obligaciones establecidas para el cargo. Esta caracte-
rizacin se encuentra recogida en Espaa a semejanza de lo
que ocurre en otros pases en el Cdigo Penal (Captulo IX,
artculos 385 al 393), que tipifica lo que la doctrina ha denomina-
do cohecho pasivo y activo, segn tenga en cuenta la conducta
del funcionario pblico sobornado, o la del particular que sobor-
na a un funcionario.
En sentido amplio, el enriquecimiento personal del poltico o
funcionario corrupto puede provenir o bien directamente del
erario pblico a travs de la apropiacin indebida de bienes
pblicos, colectivos, o bien de aceptar sobornos a cambio de
favores que puede facilitar el ocupar determinada posicin den-
tro de la administracin pblica. Mientras que en el primer su-
puesto estamos frente a una accin individual cuyos mviles se
restringen a la esfera personal, en el segundo supuesto existen
por lo menos dos conductas que se corresponden y condicionan
recprocamente.
En las pginas siguientes me ocupar de este segundo supues-
to, y de los diversos casos que se pueden generar segn cules
sean los presupuestos econmicos dados, el contexto institucio-
nal-normativo vigente y el comportamiento exigido a cambio del
soborno. En cualquier caso, presupondr instituciones concebi-
das a travs de mecanismos de consenso, vale decir, basadas en
procedimientos democrticos de toma de decisiones. No me ocu-
par, en cambio, de los actos corruptos que violan preceptos de
un sistema normativo cuya calidad tica es reprochable (Gar-
zn Valds, 1995, p. 28). Es ste el tpico caso de quien estando
prisionero en un campo de concentracin nazi soborna al guarda
para escapar y salvar su vida. Como bien explica Garzn Valds
en el captulo 1 de este libro, la deslealtad a un sistema normati-
vo no puede predicarse con independencia de la relevancia mo-
ral de este ltimo. Puesto que en casos como el mencionado
campo de concentracin nazi la violacin de las normas del
96/Silvina lvarez
sistema no podra reputarse como un acto corrupto, dada la des-
calificacin moral de que es objeto el sistema en cuestin, no me
detendr en este supuesto. Como he dicho anteriormente, a lo
largo de estas pginas utilizar modelos que presuponen un mar-
co institucional producto de un procedimiento de toma de deci-
siones colectivas, considerado ticamente valioso. Es en el marco
de la democracia representativa como mecanismo legitimador de
sistemas normativos en el que analizar la calificacin moral de
que puede ser objeto el soborno.
Comencemos por dar una definicin de soborno. Un soborno
es un pago sea en dinero o en un bien o accin valiosos que
se realiza a cambio de obtener una consideracin especial por
parte de quien ocupa un puesto de responsabilidad, considera-
cin especial que, como veremos ms adelante, puede ser compa-
tible con los deberes de su cargo o posicin, en cuyo caso nos ha-
llaremos, generalmente, frente a un supuesto de extorsin. Pero,
adems, resulta condicin necesaria en el anlisis que nos ocupa
el especial contexto de responsabilidad que imprime al acto el
carcter de corrupto. As pues, en aquellas situaciones en las que
no se cumpla el requisito de la existencia de unos determinados
deberes y responsabilidades propios de la posicin que se ocupa
en la estructura institucional pblica, no podr hablarse de la
existencia de conflictos de moral pblica. Supongamos, por
ejemplo, que me aqueja un terrible dolor de garganta y decido
llamar al mdico a su consulta particular y pedirle hora para el
mismo da; tras decirme que le es imposible atenderme ese da
porque estn todos los turnos concedidos, yo le ofrezco una
suma adicional al coste normal de la consulta, consiguiendo ser
atendida el mismo da. Pensemos ahora una situacin anloga,
con el mismo mdico, pero que, en vez de ser llamado a su con-
sulta particular, lo es al hospital en su carcter de mdico del
mismo, y solicito me atienda en el hospital, gratuitamente, segn
los procedimientos de la asistencia pblica. Si en este caso ofrez-
co al mdico un pago suplementario para obtener un turno anti-
cipado, y l lo acepta, su conducta sera calificada de corrupta, y
el pago obtenido por el mdico sera, sin duda, un soborno. En
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/97
el primer caso, sin embargo, la inexistencia de un contexto insti-
tucional que imprima a las tareas desempeadas por el mdico
responsabilidad pblica frente los miembros de la comunidad, y
el derecho, por parte del mdico, a estipular l mismo las condi-
ciones en que presta el servicio 5, restan al acto de pagar una
suma adicional su carcter de corrupto en lo que concierne es-
trictamente a la esfera de actuacin pblica6.
Hecha esta breve caracterizacin de lo que, para los fines de
este trabajo, entender por soborno, en el marco de un compor-
tamiento u obrar corrupto, pasar ahora a examinar sus posibili-
dades y condiciones de eficiencia.
Los presupuestos econmicos del soborno
Desde el punto de vista de la eficiencia econmica, podra-
mos aplicar las condiciones que fija Thomas Carson, y llegar a la
conclusin de que la introduccin del soborno no vuelve al siste-
ma menos eficaz de lo que podra ser si funcionara con las nor-
mas formalmente establecidas. El autor parte del supuesto de
que dada la existencia de funcionarios corruptos que slo ne-
gocian con quienes les ofrecen pagos adicionales, para que s-
tos tomen decisiones econmicamente eficientes al momento de
5
Podra conducirnos a error el pensar en supuestos en los que se requiere la actua-
cin del mdico para proteger un bien valioso, como es la vida de una persona. El anlisis
de este ltimo supuesto, sobre si bajo determinadas circunstancias existe el deber de ac-
tuar a favor de otros, en atencin a la calidad de los servicios que se prestan, se aleja de
los propsitos del ejemplo citado. ste slo pretende examinar la existencia o no de res-
ponsabilidad por parte del agente, independientemente del contenido de los actos que rea-
lice en tal sentido da igual que se trate de tareas de jardinera, docencia o prestacin de
servicios mdicos. No es el propsito del ejemplo el analizar supuestos de tica profe-
sional, sino distinguir aquellos casos en los que existe responsabilidad pblica del funcio-
nario de aquellos otros en los que no existe tal responsabilidad.
6
Esta conclusin no impide que el mdico que en su consulta privada se comporta
de esta manera requiriendo una suma adicional para conceder una hora privilegiada
sea calificado como un individuo cuyos actos no revelan una alta calidad moral de la per-
sona. Pero en este caso, y teniendo en cuanta la salvedad hecha en la nota anterior, no se-
ran criterios de responsabilidad pblica los que entraran en juego.
98/Silvina lvarez
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/99

realizar operaciones tales como, por ejemplo, la contratacin de

adicionales, dado que al ofrecerlos sin que se reflejen en los so-
servicios pblicos o la concesin de contratos de obra, deben
bornos ofrecidos notorias desigualdades entre los participantes,
reunirse las siguientes condiciones:
el reparto originario de oportunidades se mantiene.
Podramos sealar, sin embargo, que si las transacciones fue-
Que la persona o funcionario que toma la decisin sea co-
ran mediatizadas por el soborno nos hallaramos un peldao ms
rrupta, de modo tal que, de ser posible, negociar slo con quien
arriba en cuanto al coste de las operaciones, puesto que habran
le ofrezca pagos adicionales. Esta condicin determina que el sis-
aumentado los costes de transaccin. Quien deseara realizar una
tema funcione slo con el impulso del soborno de manera que
transaccin con algn organismo pblico, debera tener en cuen-
ninguna transaccin podr prescindir de l y que no haya en el
ta no slo que habra de disponer de una suma adicional para so-
sistema funcionarios no corruptos.
bornos, sino que tendra que realizar una serie de gestiones y ne-
Que al menos algunos de quienes compiten por efectuar la
gociaciones para llegar a un acuerdo con el poltico o funcionario
transaccin deseen hacer pagos adicionales, para que el funcio-
corrupto. Todo ello comportara un aumento en el coste de la
nario corrupto est en posicin de rechazar las ofertas de quienes
transaccin, que demandara entonces un esfuerzo negociador
no le ofrezcan un pago extra. Esto garantiza que las negociacio-
(que podra hasta desalentar al potencial contratante, al punto de
nes podrn llevarse a cabo no garantiza, sin embargo, que
que ste decidiera no participar en la operacin), que contribui-
quienes estn dispuestos a hacer pagos adicionales sean quienes
ra, a su vez, a elevar los costes globales de la operacin. Si esto
formulen las mejores ofertas.
fuera as, en trminos de eficiencia econmica los sobornos re-
Que quien desea contratar considere preferible el hacer un
presentaran un captulo adicional a contabilizar en los costes.
pago adicional a no hacer la transaccin. Esta condicin viene a
Pero aun si concediramos que la eficiencia del sistema no se
complementar la anterior, en el sentido de que el soborno no se
vera disminuida ya que en realidad los costes de transaccin que
transforme en un obstculo para la obtencin de beneficios; con-
conlleva el soborno son muy bajos lo que demostrara la irrele-
tratar debe seguir siendo ventajoso a pesar del soborno.
vancia econmica del soborno y no alcanzan a distorsionar los
Que los pagos que un individuo est dispuesto a hacer no
resultados finales del conjunto de operaciones del sistema, aun
estn excesivamente por encima de los que hagan sus competido-
as deberamos notar que la cuarta condicin fijada por Carson,
res, de modo que el hecho de ofrecer un pago adicional no pon-
la condicin que prev la igualdad de oportunidades para co-
ga a aqul en posicin preferencial respecto de quienes pudieren
rromperse, no parece tener posibilidades de cumplirse. Cuando
proveer mejores productos pero ofreciendo pagos menores. Si
en una sociedad se establecen pautas paralelas de comportamien-
todos ofrecen sobornos equivalentes, el funcionario corrupto po-
to de cuya caracterizacin me ocupar ms adelante, en la ter-
dr negociar con quien realmente ofrezca las mejores condicio-
cera parte de este trabajo, como lo es el pago de sobornos, ello
nes para alcanzar los objetivos de la contratacin en cuestin, sin
da lugar a que se produzcan mltiples asimetras. En primer lu-
que influya en su decisin el monto del soborno ofrecido.
gar, no todos disponen de la informacin adecuada respecto del
tipo de prcticas que se estn llevando a cabo en el, llammoslo
Esta ltima condicin resulta fundamental, ya que conlleva
as, sistema informal. Puede haber quienes actuando de buena fe
una situacin de igualdad de oportunidades para corromperse,
conforme a las normas generalmente consensuadas, sigan com-
que coloca la situacin en su punto de partida se reproducen
portndose de acuerdo con ellas, sin siquiera advertir que otros
las posiciones de cada uno antes de que fueran ofrecidos pagos
participan conforme a un cdigo distinto. En segundo lugar, aun-
100/Silvina lvarez
que se conozca la existencia de pautas paralelas, en nuestro caso
la existencia de prcticas corruptas, no todos podrn ejecutarlas,
y aunque lo hicieren no podran hacerlo de igual modo. Los
comportamientos corruptos, aun cuando generalizados, no al-
canzan a todos de la misma manera. Quienes partan de una posi-
cin ventajosa respecto de la asignacin o distribucin de opor-
tunidades y recursos, podrn obtener mayores beneficios en un
sistema cuya clave de movilidad est dada por el criterio del so-
borno: quienes tengan ms que ofrecer y quienes puedan ofrecer-
lo a personas mejor ubicadas en la estructura institucional, ms
aprovecharn del sistema7.
Al contrario de las normas establecidas consensualmente a
travs de procedimientos institucionalizados y consagrados por
el ordenamiento jurdico, cuya validez es general y universal, las
normas informales o surgidas fuera del mbito institucional slo
alcanzan a algunos sectores de un colectivo dado y expresan los
intereses y posibilidades de esos sectores particulares. La condi-
cin cuarta de Carson, sin embargo, presupone un sistema en el
que estn dadas dos condiciones: en primer lugar, la que pode-
mos llamar de universalizabilidad del comportamiento corrupto,
en el sentido de que todos puedan ser agentes susceptibles de co-
rromperse, y, en segundo lugar, la de generalizabilidad del com-
portamiento corrupto, en el sentido de participacin efectiva de
todos los agentes, ya que slo de este modo se puede llegar al re-
' Esta situacin hace que en muchos contextos la entrega de sobornos se convierta en
el recurso de quienes tienen menos oportunidades de influir de otro modo en el sistema
corrupto. As, por ejemplo, una encuesta realizada entre 1980 y 1981 a 1.161 ex-ciudada-
nos soviticos que dejaron la URSS entre 1977 y 1980 revela que el nivel de educacin de
los ciudadanos de la URSS determinaba la estrategia preferida para influir en las institu-
ciones polticas. Aquellos con ms educacin apelaban a influir a travs de conexiones
personales o conocimiento indirecto con miembros de la burocracia estatal, mientras que
los ciudadanos con menos educacin recurran con mayor frecuencia a ofrecer un sobor-
no, por ser ste el nico medio a su alcance para obtener el favor de la administracin (Di
Franceisco y Gitelman, 1989, p. 477).
En el mismo sentido, Rose-Ackerman seala tambin que quienes tienen trato con
funcionarios de ms alto nivel suelen tener a su alcance una variedad de recursos legales
de los que no dispone el ciudadano medio que acude ante el empleado de turno (1978,
p. 176).
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/101
sultado ms eficiente de no participar todos siempre cabra la
posibilidad de que hubiere quedado sin ser tenida en cuenta una
opcin ms eficiente. La primera condicin es requisito de la
segunda. Si ambas condiciones no estn presentes, los resultados,
en trminos de eficiencia econmica, no podrn ser los mismos.
Podra suceder que quien pueda ofrecer un mejor producto no
pueda afrontar el coste del soborno lo que significara que no
se cumple la primera condicin, o puede ser que sencillamente
no quiera hacerlo por no tratarse de una pauta legitimada segn
los procedimientos preestablecidos, siendo por tanto un obrar
contrario a sus principios lo que determinara que no se cum-
pla la segunda condicin.
El sistema paralelo que instrumenta el soborno como pauta
para las transacciones lleva, por tanto, a una nueva distribucin de
oportunidades y recursos, que no concuerda con la distribucin
inicial cualquiera que sea sta. Al no cumplirse la ltima con-
dicin, la figura del soborno estara introduciendo un mecanismo
especial, no susceptible de ser ampliado en condiciones de igual-
dad a todos los que participan en un mismo sistema institucional.
An queda algo que agregar. Hablar de corrupcin slo tiene
sentido cuando existe un sistema formal de referencia, al que se
oponen los actos corruptos. Estos extraen su condicin de tales y
su pretensin de eficacia precisamente de ser contrarios a lo que
prescribe cierto ordenamiento establecido. Por lo tanto, si estu-
viramos en una situacin en la que las cuatro condiciones anali-
zadas alcanzaran pleno desarrollo, es decir, fueran aceptadas por
todos y cada uno de quienes participan en la vida pblica, la uni-
versalizacin del soborno habra acabado con el sistema anterior,
por lo que ya no podramos seguir hablando de soborno. Estara-
mos ante un nuevo sistema en el cual lo que antes era soborno
ahora habra pasado a ser un simple pago adicional obligatorio
por la fuerza de la costumbre. De modo que conviene no perder
de vista que cuando hablamos de soborno, y en tal sentido de co-
rrupcin, debemos siempre presuponer un sistema normativo
preexistente y vigente, a la luz del cual se predica el carcter co-
rrupto de ciertos actos. Y mientras este sistema siga siendo el re-
102/Silvina lvarez
ferente formal de los individuos de una comunidad, el obrar co-
rrupto de un grupo por mayoritario o poderoso que sea no
podr entenderse como legtimo.
El contexto institucional
Analizar ahora la conducta de quienes acceden al sistema in-
formal, o subsistema paralelo, y aceptan participar en comporta-
mientos corruptos. Conviene distinguir antes dos supuestos insti-
tucionales muy distintos en cuyo marco puede tener lugar un
comportamiento corrupto. En el primer caso, se trata de un siste-
ma institucional cuyo funcionamiento se rige segn pautas de
comportamiento establecidas, generalmente aceptadas, que son
mayoritariamente acatadas por quienes ocupan posiciones de res-
ponsabilidad. Dentro de esta estructura institucional fuerte po-
dran producirse actos de corrupcin por parte de quienes fueran
tentados ocasionalmente con beneficios personales. Las dos par-
tes intervinientes en el hecho, quien ofrece el soborno y quien lo
acepta, actuaran al margen del sistema de normas establecido y
vigente, marcando unas pautas de accin diferenciales respecto
de las seguidas regularmente.
El segundo supuesto es el de aquella sociedad en la que, pese
a existir unas determinadas pautas formales establecidas en un
tiempo T p ha surgido un cdigo de conducta no formalizado y
generalizado en ciertos mbitos del sector pblico, que hace que
el sistema funcione exclusivamente con el impulso de prcticas
corruptas. Se trata de sociedades con una estructura institucional
dbil. Me refiero a aquellas sociedades en las que existe un com-
promiso no explcito pero vigente, por el cual determinadas tran-
sacciones se llevan a cabo exclusivamente a travs de mecanis-
mos no institucionalizados, que incluyen la mediacin del
soborno. En este tipo de sociedades que funcionan bajo un en-
tramado de prcticas corruptas resulta difcil muchas veces juz-
gar las conductas individuales. Si ante una convocatoria pblica
para el suministro de papel a la administracin, todos los poten-
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/103
cales proveedores ofrecen un soborno al funcionario encargado
de realizar la contratacin, y si, a su vez, todos los funcionarios
encargados de realizar transacciones comerciales con particulares
reciben sobornos, establecindose entre ellos los funcionarios
entre s y los funcionarios con los potenciales contratantes un
compromiso tcito de consentir este tipo de prcticas, nos en-
contraremos ante un sistema que ha generado unos cdigos para-
lelos a los formales; la accin colectiva positiva a travs del
cumplimiento de las normas consensualmente establecidas en el
sistema institucional ha sido reemplazada por una accin co-
lectiva por omisin no cumplimiento de las normas cuya vali-
dez deriva del consenso alcanzado en el mbito institucional,
sumada a la adopcin de normas paralelas cuya validez puede ser
cuestionada por el propio vicio de su origen8. Tales normas se re-
putan paralelas respecto del sistema formal vigente, ya que no
slo no tienen autonoma ni legitimidad suficiente como para
conformar ellas mismas un nuevo sistema, sino que su propia efi-
cacia depende precisamente de un sistema preexistente. Quien
otorga un soborno lo hace en la creencia de que, dado que hacer-
lo no est permitido, y que por lo tanto no todos van a obrar de
este modo, l o ella sobornante tendr ms posibilidades
que el resto para obtener los resultados deseados. Por lo tanto,
el permetro de lo que aqu llamo subsistema paralelo, aun en
los casos en que ste se haya extendido ampliamente, nunca po-
dr coincidir enteramente con el del sistema formal; muy por el
contrario, el subsistema paralelo ser un producto del sistema
formal.
Un subsistema tal en el que las reglas no tengan alcance gene-
ral, ya que las normas paralelas que acompaan a la accin colec-
tiva por omisin no cumplimiento de las pautas formales
slo alcanzan a quienes renen unas ciertas caractersticas por
8
Me refiero con la expresin vicio de origen a la falta de legitimidad de las mencio-
nadas normas, entendiendo que la legitimidad de las pautas que rigen en una sociedad
est dada por la existencia de prcticas encaminadas primordialmente a la bsqueda de
consenso, aunque en el terreno del conocimiento moral slo concedamos a dichas prc-
ticas un valor epistemolgico. Vase Carlos Nio (1989), p. 124.
104/Silvina lvarez
ejemplo, a quienes sean miembros de cierta institucin o a quie-
nes ejerzan cargos en un organismo pblico, determina que
quienes acten en el subsistema de normas paralelas tengan la
posibilidad de evitar el coste que lleva consigo el cumplimiento
de las normas surgidas de un sistema institucional en el que se
preserve el alcance general de estas ltimas. Supongamos, por
ejemplo, la existencia de una norma que estipule que todo ciuda-
dano que desarrolle una actividad industrial deber pagar al fisco
un impuesto x proporcional a los beneficios obtenidos anual-
mente. Imaginemos que, a consecuencia de ello, un grupo de in-
dustriales de dicha comunidad se rene y crea una asociacin,
motivados por el hecho de tener intereses econmicos similares.
Si este grupo pudiera desarrollar capacidad negociadora suficien-
te y si, siempre que el sistema lo permita por tratarse, por
ejemplo, de una estructura institucional dbil , lograra influir
en las decisiones de los funcionarios, podra dar lugar con este
comportamiento a un subsistema de normas paralelas. De modo
tal que podra generarse entre este grupo de industriales y unos
determinados funcionarios un entramado de relaciones por el
cual, dada la concesin de sobornos a los funcionarios, gozaran
los industriales de exenciones fiscales. De este modo el colectivo
de los industriales que pertenecen a la asociacin en cuestin evi-
tara los costes que conlleva la aplicacin de la norma general
que establece que todo ciudadano que desarrolle una actividad
industrial deber pagar al fisco un impuesto x. Pero, sin em-
bargo, el resto de los industriales, que no pertenecen a la asocia-
cin y que en consecuencia no forman parte del subsistema para-
lelo, debera soportar los costes de la norma de alcance general,
pagando el impuesto correspondiente.
A su vez, quienes se vieran impulsados por el subsistema pa-
ralelo o subsistema informal a ofrecer sobornos estaran in-
dividualmente imposibilitados de resistirse a hacerlo, pues si lo
hicieren quedaran marginados y sin posibilidades de participar
en l, reducindose en consecuencia sus posibilidades de obtener
los resultados deseados. Del lado de quien recibe el soborno, po-
dra pensarse que tampoco tiene posibilidades de rechazar el ser
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/105
sobornado, ya que si lo hiciere sus colegas entenderan que est
quebrantando el pacto tcito que existe entre ellos, y terminaran
relegndolo a puestos de menor responsabilidad. En un contexto
semejante, la accin individual pierde significacin respecto de
los resultados colectivos. De la distincin entre sociedades con
estructuras institucionales fuertes en las que los comporta-
mientos corruptos son una excepcin que puede ser detectada y
sancionada y aquellas otras con estructuras institucionales dbi-
les en las que gran parte de sus integrantes se sirve de prcticas
corruptas y en las que resulta difcil obtener sanciones efecti-
vas surge la preocupacin respecto de si distinciones cuantita-
tivas que ms personas se corrompan o cualitativas la ine-
ficacia de la sancin pueden hacer variar la calificacin moral
que reciba un obrar corrupto. Volveremos sobre este tema en la
ltima parte de este trabajo.
En situaciones como las que propicia la corrupcin, en las que
se generan comportamientos anmicos, cabe plantearse la posibi-
lidad del cambio a travs de la accin colectiva. Segn Carlos
Nio, se llama accin colectiva a un conjunto de determinadas
acciones de diversos individuos que tienen fines que no son lgi-
camente incompatibles y que requieren de la accin o de la omi-
sin de los dems individuos (1992, p. 34). Frente a lo que en
principio podran considerarse intereses incompatibles de los in-
dividuos, la cooperacin entre ellos puede llevar a la obtencin de
resultados favorables a todos. Estos resultados se pueden medir
en trminos de optimalidad paretiana, o, como prefiere Nio, en
trminos de productividad (1992, p. 35). La productividad, a su
vez, es estimada conforme a la suma total de la satisfaccin de
preferencias, de modo que se tratara de un clculo utilitarista:
cuantas ms preferencias sean satisfechas y menos resulten frus-
tradas, ms cerca estaremos de la eficiencia. Para poder acordar
acciones colectivas en tal sentido, se hace necesario el estableci-
miento de unas determinadas normas y, muchas veces, de sus co-
rrespondientes sanciones por incumplimiento. Pensemos una vez
ms en el ejemplo que nos ofrece el trnsito automotor en una
ciudad. Los conductores, individualmente, tienen fines personales

106/Silvina Alvarez
que satisfacer, para el logro de los cuales se valen del trazado de
las vas urbanas. Dichos fines pueden resultar incompatibles s,
por ejemplo, el conductor A desea dar un paseo tranquilamente
por el centro de la calzada en la va X, a una velocidad de 20 km
por hora, mientras el conductor B se propone desplazarse por el
mismo lugar, a la misma hora, slo que a 80 km por hora. Si am-
bos se mantienen inflexibles en la persecucin de sus respectivos
objetivos, necesariamente vern frustrados sus deseos: en el mejor
de los casos salvarn sus vidas pero el choque acabar con los au-
tomviles. Tambin podra suceder que uno de los dos fuese alta-
mente altruista y renunciara a su preferencia. Pero en este caso, y
asumiendo que todas las preferencias cuentan por igual indepen-
dientemente de quien sea su titular, la utilidad global estar por
debajo del ptimo, ya que al menos un individuo ha debido re-
nunciar a sus intereses. Sin embargo, si apelramos a la coopera-
cin entre ellos, podra suceder que obtuviramos resultados ms
ventajosos para ambos. As sucedera si se acataran unas determi-
nadas disposiciones que reglamenten la circulacin vial, de modo
tal que los dos conductores puedan utilizar las vas pblicas en-
torpeciendo lo menos posible la circulacin y utilizando cada uno
el carril indicado segn la velocidad a que circulen.
Cuando se generan comportamientos corruptos, ello tambin
requiere de una cierta accin colectiva. Pero siendo sta produc-
to de los intereses convergentes que resultan de quienes forman
parte de grupos reducidos de participantes, no puede ms que
excluir a quienes no slo no les beneficia dicha prctica, sino que
les perjudica. Quienes participan de prcticas corruptas han ge-
nerado un sistema de cooperacin para llevar adelante ese entra-
mado informal o paralelo, pero lo han hecho a fuerza de excluir
a quienes no ofrecen aportes significativos para la satisfaccin de
sus preferencias. No es por tanto una accin colectiva resultado
de compatibilizar lo que en principio era incompatible, sino un
nuevo acuerdo entre quienes abrigan intereses similares9.
9
Conforme como se han caracterizado las prcticas que en el mbito pblico involu-
cran la mediacin de sobornos, stos favorecen los intereses de un grupo restringido de
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/107
Los supuestos de soborno para provocar una accin debida10
En el contexto descrito en el apartado anterior respecto del
segundo supuesto de sociedad, aquella con una estructura insti-
tucional dbil, en la que los comportamientos corruptos estn
extendidos y prcticamente aceptados dada la propia dinmica
que generan, sera moralmente reprochable la accin de quien
ofrece un soborno para obtener un favor? Segn Carson, la pre-
suncin de que inducir a alguien (un agente de la administra-
cin) a hacer algo que es moralmente incorrecto (conceder un fa-
vor a cambio de un soborno) es prima facie malo, no siempre
resulta correcta (1985, p. 86).
Para comprender mejor esta afirmacin, conviene distinguir
entre aquellos supuestos en que el soborno desencadena por par-
te del sobornado una accin que es contraria a su deber y aque-
individuos: quienes se desempean en el mbito poltico-institucional sin perjuicio de
los particulares, que son la otra cara del fenmeno. Su desempeo se concreta en al
menos dos instancias o mbitos.
Dentro de la esfera en que se pone de manifiesto el inters colectivo, vale decir en la
vida pblica, podemos distinguir dos mbitos normativos: por un lado, el que se refiere
a las relaciones entre los ciudadanos y las instituciones, o mejor dicho, entre los ciudada-
nos y sus representantes, y, por otro lado, las relaciones que establecen los polticos/re-
presentantes en el mbito institucional, sean stas relaciones entre ellos o con quienes
forman parte del mbito institucional sin tener la calidad de representantes llmense
oficiales de la administracin o burcratas.
Este segundo mbito requiere de un subsistema de normas que se inscriba dentro del
ms amplio que regula las relaciones de los individuos en un sistema jurdico-poltico
dado, y que sin obstaculizar la accin individual y grupal de los representantes, establez-
ca cdigos consensualmente aceptados de comportamiento. Sin embargo, deviene espe-
cialmente difcil concitar un acuerdo genuino por el cual quienes poseen amplias faculta-
des de accin decidan autolimitarse.
Lo dicho es tan simple como las recomendaciones de Maquiavelo al Prncipe: un po-
ltico debe ser lo suficientemente inteligente para saber cundo debe cambiar de pare-
cer, y sobre todo, para saber cundo debe no ser bueno (Walzer, 1973, p. 164). Para
llevar a cabo esta recomendacin l o ella no podra estar ceida a un sistema normativo,
sino libre de condicionamiento para implementar las medidas adecuadas para el logro de
sus objetivos ltimos, pasando por alto los obstculos que un cdigo normativo, sea ste
positivo o tico, podra interponer.
10
Por accin debida entender aqu, genricamente, aquello a lo que se est obligado
conforme a un sistema normativo dado.

108/Silvina lvarez
los otros supuestos en los que lo que se espera que el sobornado
haga no es otra cosa que cumplir con los deberes de su cargo o
condicin. En este ltimo supuesto estamos frente a un caso de
extorsin, en el que se pide al extorsionado un beneficio adi-
cional para hacer lo que de todos modos se estara obligado a ha-
cer (Carson, 1985, p. 73; Garzn Valds, 1995, p. 29). Pero tam-
bin podra suceder que, aun tratndose de una accin debida,
estemos frente a un caso de soborno y no de extorsin. Vemoslo
ms detenidamente. Uno de los ejemplos utilizados por Carson es
el del agente de polica que incumple su deber de brindar protec-
cin, pongamos por caso en las calles de la ciudad, frente a lo cual
alguien decide sobornarlo para que realice su trabajo. Cierto es
que sera un soborno inducido por el incumplimiento del polica,
que configurara una extorsin pasiva. Si bien ofrecer dinero pue-
de generar una conducta que el polica no debera realizar, cual es
la de aceptar un pago adicional por cumplir con su obligacin,
quien recibe el dinero, sin embargo, est siendo pagado para rea-
lizar algo que debera hacer de todas maneras (1985, p. 88). Se-
gn Carson, en este caso la accin del polica que acepta o soli-
cita, segn sea el caso un pago incompatible con su
responsabilidad podra ser moralmente reprochable, pero no lo
sera en cambio la de quien ofrece el soborno pues slo deman-
da que el agente de polica cumpla con su obligacin.
Pensemos otro ejemplo. Imaginemos una dependencia de la
administracin pblica encargada de otorgar permisos de estan-
cia a extranjeros para permanecer durante perodos prolongados
en el pas en cuestin. Imaginemos tambin que dicha oficina se
encuentra desbordada por expedientes paralizados, debido a la
desidia del personal encargado de redactar los informes corres-
pondientes, previos a la toma de decisin sobre si se concede o
no el permiso. En este caso, quien teniendo acceso al oficial en-
cargado del rea, ofrece a ste un soborno para que se pronuncie
sobre su caso n con independencia de que la decisin a que se
11
Ntese que el mismo supuesto podra darse sin la existencia de soborno, por mero
amiguismo o intercambio de favores. Esta circunstancia no modifica, en principio, las
consecuencias que se derivan del caso.
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/109
llegue sea o no favorable al solicitante, no hace ms que provo-
car una accin por parte del administrador pblico que de todos
modos debera haber realizado12. Tanto en el caso del soborno al
polica para propiciar su accin individual respecto de quien le
ofrece el soborno pero no as respecto del resto de los ciu-
dadanos que transiten por las calles en las que l debe prestar
servicio, como en este ltimo supuesto, en el que dadas las cir-
cunstancias de parlisis administrativa del rea en cuestin, se
consigue que el oficial encargado acte resolviendo un caso en
particular y slo ese caso, se generan situaciones en las cua-
les la condicin de generalidad de las normas deja de ser tal para
quienes encontrndose en la misma situacin desventajosa que
quien ofrece un soborno, no obtienen en cambio el favor de los
funcionarios por no haber ofrecido ellos tambin un soborno. De
modo que, a pesar de que quien soborna no desencadena en el
sobornado ms que una conducta acorde con su obligacin, est
en realidad quebrantando la disposicin originaria de las normas
del sistema que establecen que las fuerzas de seguridad, y los
funcionarios pblicos en general, actuarn conforme a las nor-
mas vigentes o a las rdenes que reciban de sus superiores (y no
conforme a los mandatos que los ciudadanos les impartan indivi-
dualmente), y que sern retribuidos con dinero a cargo del pre-
supuesto pblico y no de los particulares.
Supongamos ahora que pudiera yo intentar revertir no ya mi
situacin personal a travs del soborno, sino la situacin general
12
Este supuesto es el tipificado por el artculo 390 del Cdigo Penal Espaol, para
el caso del funcionario pblico que admitiere regalos para la ejecucin de un acto no
prohibido legalmente:
El funcionario pblico que admitiere ddiva o regalo que le fueren ofrecidos en
consideracin a su funcin o para la consecucin de un acto no prohibido legalmen-
te, ser castigado con las penas de arresto mayor y multa de tanto al triplo del valor
de la ddiva o regalo, sin que pueda ser inferior a 100.000 pesetas.
La doctrina ha denominado cohecho impropio al previsto en el artculo 390, pues la
conducta tpica se basa en la sola aceptacin de un regalo o ddiva. No comporta crimi-
nalidad la conducta del funcionario que solicita un regalo, ni se contempla la posibilidad
de incriminar al particular que ofreciere el regalo o ddiva.
 110/Silvinalvarez
de inactividad de la administracin pblica a travs de una pro-
testa o denuncia. Salvo que concedamos que es mi especial vin-
culacin con los oficiales de la administracin la que puede lle-
varme a recibir una respuesta positiva excepcional frente a la
protesta, deber concluir que cualquiera est facultado para de-
nunciar, aunque no lo est para sobornar; pero que mientras esto
ltimo slo requiere de una accin individual, el obtener una re-
forma en el funcionamiento de una administracin corrupta vale
decir el obtener una respuesta positiva a la denuncia parecera
requerir algo ms que eso; hara falta una accin colectiva, no al-
canzando a efectos de conseguir un cambio en el funcionamiento
del sistema con una accin aislada, como sera el caso de la de-
nuncia individual. Generar una accin colectiva presenta Jas difi-
cultades ya sealadas ms arriba. Cuando las prcticas corruptas
de los individuos en una sociedad se hallan incentivadas por
acuerdos o compromisos tcitos aunque siempre parciales,
dado que difcilmente involucren a todos los miembros de la co-
munidad, es sin duda difcil plantearse vas que posibiliten la
quiebra de dichos comportamientos, precisamente porque hara
falta propiciar un cambio capaz de generar una accin colectiva
fundada sobre presupuestos distintos, que posiblemente determi-
naran un nuevo reparto en la asignacin de oportunidades re-
parto que devendra comparativamente desventajoso para quie-
nes se beneficiaban del sistema corrupto. Por lo tanto, el sistema
queda trabado de tal manera que cualquier proceso de cambio
que afecte los mecanismos de la corrupcin se ver inhibido.
No pudiendo entonces solucionar con mi accin individual
ms que mi propia situacin, ofreciendo a cambio un soborno lo
cual, como ya vimos, quiebra las condiciones de igualdad del sis-
tema, aunque tal igualdad ya haya sido quebrantada por la dis-
funcionalidad propia de una estructura institucional dbil, es
ello moralmente reprochable?; o visto de otro modo: Cunto
debe estar alguien dispuesto a sacrificar para eliminar prcticas
corruptas? Se puede exigir al ciudadano inmerso en una socie-
dad corrupta que se convierta en hroe sin trofeo? Carson res-
ponde que no existe una obligacin especial de sacrificar los pro-
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/111
pios intereses no participando en prcticas corruptas si el hacer
esto no impide que tales prcticas se sigan realizando (1985, p. 86).
Dado que el resultado deseado lograr que cesen los comporta-
mientos corruptos no se puede alcanzar, estara justificada tan-
to la conducta de quien ofrece un soborno por no tener a su
alcance otro medio para lograr que el funcionario realice la ac-
cin debida como la de quien lo recibe porque, como vimos
en el apartado anterior, se ve forzado por el contexto institu-
cional.
Conclusiones
En las pginas anteriores he planteado el problema de los
comportamientos corruptos con mediacin del soborno, utilizan-
do para ello tres variables que tal vez, llegado este punto, con-
venga resumir. He examinado las posibilidades de eficiencia del
soborno en trminos de anlisis econmico, apuntando las difi-
cultades que existen para alcanzar las condiciones que haran po-
sible un equilibrio eficiente a travs del soborno. A continuacin
se hizo referencia al marco institucional, que puede, segn cules
sean sus caractersticas, convertir el comportamiento corrupto en
un caso excepcional o en una prctica generalizada. Finalmente
se analiz el supuesto de los pagos realizados para obtener una
accin debida. El anlisis que cada una de estas variables merez-
ca en un caso concreto podra hacer variar la calificacin tica
del acto? Por ejemplo, un comportamiento corrupto eficiente,
generalizado en amplios sectores de la sociedad hasta el punto de
impedir el funcionamiento de las instituciones a travs de los
cauces formales, y que desencadena la ejecucin de acciones de-
bidas por parte del agente pblico al que se corrompe, puede
recibir una calificacin desaprobatoria igual a la que recibe un
comportamiento corrupto ineficiente y aislado, que tiene lugar
en un marco institucional que permite identificar y sancionar una
accin indebida? Si retomamos el discurso eficientista y aplica-
mos el concepto de ptimo de Pareto, desarrollado por este lti-
 112/Silvina Alvarez
mo l3, concluiremos que en una situacin como la planteada ac-
cin eficiente, comportamiento generalizado-estructura institu-
cional dbil y accin debida, dado que nadie se beneficia si
uno se sacrifica renunciando a su posibilidad de corromperse
para obtener un bien deseado, y puesto que, en tal caso, por lo
menos uno se perjudicara, en trminos de maximizacin del bie-
nestar no se justifica la denuncia o abstencin respecto del com-
portamiento corrupto. La situacin S2 en la que alguien se sa-
crifica y renuncia a la posibilidad de corromperse no es Pareto
superior respecto a la situacin S t en la que todos se corrompen.
Segn Posner, la teora de Pareto fue pensada por ste para
enfrentar los problemas que encuentra el utilitarismo para cuan-
tificar la felicidad desagregada de las personas y su incidencia en
la utilidad total (Posner, 1983, p. 88). La felicidad, pieza clave del
utilitarismo en sus distintas vertientes, aunque tal vez puesta de
manifiesto de manera ms concluyente en el utilitarismo de re-
glas que en el de acto 14, puede entenderse como una traduccin
del autointers, el cual encuentra en el concepto de felicidad un
denominador comn para todos los individuos 15 . En las primeras
lneas de este trabajo se plante que la corrupcin tiene que ver
con el obrar autointeresado de quien hace prevalecer el autointe-
rs sobre el inters colectivo. Sin nimo de concluir en que la
complacencia para con los actos corruptos sea producto de la
aplicacin de una moral utilitarista, creo que convendra revisar
una vez ms el utilitarismo a la luz de un anlisis eficientista.
Las conclusiones expuestas ms arriba respecto de la irrelevan-
15
Tal vez convenga recordar que, segn la teora diseada por el autor, una situa-
cin es Pareto superior respecto de otra si por lo menos una persona ha mejorado su
condicin y ninguna ha empeorado (Posner, 1983, p. 88).
14
El utilitarismo de acto estara ms dispuesto a hacer un clculo eficientista en el
anlisis particular, mientras que el de reglas aplicara por norma el principio de la ma-
yor felicidad, como producto total (B. Williams, 1982, p. 103).
15
B. Williams expresa esta caracterstica del utilitarismo como su cuarto atractivo:
En cuarto lugar, el utilitarismo proporciona una moneda corriente universal de pensa-
miento moral: los distintos intereses de las distintas partes, y las distintas clases de de-
mandas que actan sobre una de las partes, pueden todos (en principio) ser convertidos
a la misma moneda, en trminos de felicidad (1982, p. 98).
Reflexiones sobre la calificacin moral del soborno/113
cia de lo que podramos llamar comportamiento moral abs-
tenerse de propiciar o llevar a cabo prcticas corruptas, segn
se desprende de la aplicacin de los principios Pareto superior y
Pareto ptimo, nos enfrenta con al menos dos problemas que no
parecen quedar resueltos. En primer lugar, al postular que la si-
tuacin S1 es superior a la situacin S2, nada se nos dice sobre las
condiciones originarias en la situacin Sv sus presupuestos de
justicia, ni sus niveles de eficiencia. Slo sabemos que S t es relati-
vamente mejor que S2. En segundo lugar, al hablar de las ventajas
que Sj conlleva respecto de S2, no se contemplan ni evalan las
condiciones de consentimiento en que se previno el trnsito de
una situacin a otra problema anticipado en la nota nmero 8
de este trabajo. Por qu podran haber consentido en evitar el
trnsito a S2 todos los directa o indirectamente afectados por la
conducta que marca el abstenerse de pasar de S t a S2? Este pro-
blema ha querido ser salvado por Posner y sus partidarios a tra-
vs del criterio de Kaldor-Hicks (Posner, 1983, p. 92), con el no
menos discutible postulado sobre la existencia de una hipottica
compensacin ex-ante por los futuros resultados de las acciones
u omisiones eficientes, producto, a su vez, de un consentimiento
al que se llega tambin ex-ante, cuya instrumentalizacin correra
a cargo de un Estado capaz de tomar decisiones que gozaran de
respaldo tico sin que se especifique qu clase de respaldo
sera ste (Posner, 1983, p. 94). Cualquier anlisis que se inten-
te sobre la base de principios de eficiencia deber enfrentarse, al
menos, con estos dos problemas. Mi objetivo hasta aqu ha sido
sealarlos, con el fin de apuntar que quiz debamos prestar aten-
cin a estas cuestiones en el momento de argumentar sobre la
calificacin tica de los actos de corrupcin. Los criterios de ma-
ximizacin de la felicidad anlisis utilitarista o de maximiza-
cin de la riqueza anlisis econmico deben someterse a la
prueba del consentimiento efectivo de los afectados. Y puesto
que los actos que hemos estado revisando involucran la manipu-
lacin de bienes pblicos, su examen no parece cuestin super-
ficial.
114/Silvina lvarez

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 4
CORRUPCIN, TICA Y DEMOCRACIA
NUEVE TESIS SOBRE LA CORRUPCIN POLTICA

NICOLS LPEZ CALERA

La tesis metodolgica

Ninguna teora de la corrupcin poltica puede ser estricta-

mente cientfica. Qu es la corrupcin poltica es un problema
ideolgico, cuyo tratamiento depende de la cosmovisin y de la
experiencia del terico. Obviamente no es posible, pues, un con-
cepto universal. Cualquier definicin estar condicionada, ser
relativa y cuestionable. Lo que sigue a continuacin tiene como
referente principal la historia poltica espaola de los ltimos
aos. Por otro lado, en un trabajo de esta ndole quedan muchos
conceptos sobreentendidos y sin suficientes precisiones. Es una
licencia metodolgica disculpable por circunstancias de espacio
editorial.

El concepto general de corrupcin poltica

El concepto general dira as: la corrupcin poltica es toda

transgresin de normas dentro de un determinado orden social,
en este caso, de una sociedad poltica como totalidad organizada
y volente de una cierta racionalidad, transgresin que cuestiona
en alguna medida la supervivencia razonable de esa totalidad.
La perspectiva normativa dir que la corrupcin poltica es
un atentado o transgresin de unas determinadas normas, princi-
117
118/Nicols Lpez Calera
pos y valores que se consideran importantes para la existencia y
mantenimiento de un orden social justo y razonable y, en conse-
cuencia, digno de ser vivido. Esta primera aproximacin al con-
cepto plantea el primer gran problema: qu clase de normas han
de ser violadas para que se pueda hablar de corrupcin y no de
otros fenmenos sociales patolgicos.
Inicialmente la corrupcin poltica puede ser entendida como
violacin de normas jurdicas y tambin morales. Se podra decir riva tambin de otros aspectos cognitivos. Es cierto que siempre
con cierta irona que la corrupcin poltica es como un con- ha habido corrupciones polticas. Las corrupciones son, en defi-
junto de pecados y delitos que no siempre se pueden probar y
que amenazan con extenderse por todo un tejido social, econ-
mico y poltico-estatal. La corrupcin puede ir, por tanto, desde
la desmesura (inmoralidad?, imprudencia?) en el uso de fon-
dos pblicos hasta la compra (ilegal = delito) de decisiones pol-
ticas (generalmente de contenido econmico). La corrupcin po-
ltica tiene que ver, indudablemente, con problemas normativos.
Es evidente que la corrupcin aqu tratada se refiere a la vida
poltica y, sobre todo, se especifica por los sujetos-protagonistas
de su produccin. Se entiende la vida poltica como vida p- mente hay hoy ms corrupcin que antes o es simplemente que
blica, esto es, lugares, sedes e instituciones en los que estn com-
prometidos intereses pblicos o generales. Se podra restringir el
sentido de vida poltica a la vida institucional de los distintos
aparatos del Estado y a las conductas de sujetos que intervienen
en la vida poltica institucional, esto es, dentro de los aparatos
del Estado, bien como gobernantes o bien como oposicin. Pero
parece que la indignacin social puede ir ms all de la estricta
vida poltica. La corrupcin de un Rector de Universidad tam-
bin se puede entender como corrupcin poltica.
El concepto de corrupcin poltica implica tambin aspectos
cuantitativos. Desde la cantidad, hay otra caracterstica importan-
te a resaltar: la corrupcin significa un cierto desorden social que
tiene el riesgo de extenderse. Tal desorden tiende a la expansin,
lo que hace que se valore ms negativamente. Se habla de co-
rrupcin poltica cuando se detecta que hay desviaciones morales
y jurdicas graves bastante generalizadas. Desviaciones (morales o
jurdicas) puede tenerlas todo sujeto colectivo. Lo que la corrup-
Corrupcin, tica y democracia/119
cin manifiesta es una tendencia a la generalizacin, una patolo-
ga que amenaza con extenderse por todo el tejido social.
Desde una perspectiva cognitiva, la corrupcin se caracteriza
por ser transgresiones que tienen una dosis alta de clandestini-
dad, de ocultismo y de falta de pruebas. Parece que hay ms de
las que se pueden probar y por ello crean un grave desasosiego e
indignacin social. Por otro lado, la actualidad del problema de-
nitiva, enfermedades sociales y todas las sociedades, como los in-
dividuos, han sufrido alguna enfermedad, esto es, alguna clase de
corrupcin poltica. Sin embargo, lo que quiz caracteriza a
nuestro tiempo es una mayor conciencia y conocimiento de ese
mal social, porque estamos en sociedades democrticas y avanza-
das, donde todo (lo poltico) se conoce mejor y, adems, se exige
un mayor nivel de salud social que en sociedades autoritarias y
subdesarrolladas. En relacin a esa conciencia y conocimiento,
una de las preguntas que resulta inevitable plantear es si real-
se conoce mejor. Es posible contestar afirmativamente a ambas
partes de la pregunta (esto es, que hay ms corrupcin y que se
conoce mejor) o slo a una parte (no hay ms corrupcin, sim-
plemente se conoce mejor). Es muy difcil, de todas maneras, sa-
ber si hay ms, porque no hay estadsticas respecto a tiempos y
circunstancias distintos, y las que hay no son fiables. De todos
modos parece claro que hoy se exigen niveles superiores de salud
social (ms prevencin y terapias ms fuertes). La mayor sensibi-
lidad, conciencia y conocimiento de lo que debe ser y es un or-
den social hacen ms exigentes a las sociedades avanzadas e in-
cluso generan una especial preocupacin y recelo de que ese tipo
de mal social se extienda hasta lmites intolerables que podran
cuestionar gravemente el sistema como sistema democrtico. La
sensibilidad democrtica es, pues, una de las motivaciones ms
fuertes que han servido para alertar sobre la corrupcin poltica.

120/Nicols Lpez Calera
Un concepto restringido
Sin embargo, es posible entender tambin la corrupcin pol-
tica, en un sentido ms restringido, como el aprovechamiento de
un cargo o funcin pblica en beneficio de intereses privados,
particulares o compartidos. Tal concepto forma parte de la inmo-
ralidad poltica, es un tipo de desviacin de las conductas de los
polticos respecto a determinadas (no cualesquiera) normas mo-
rales. Toda corrupcin poltica es una inmoralidad poltica, pero
no toda inmoralidad poltica puede entenderse estrictamente
como una corrupcin. Hablar a fondo sobre y en contra de la co-
rrupcin poltica es hablar, en definitiva, de la inmoralidad de los
polticos. En mi opinin, la corrupcin poltica dice fundamen-
talmente ms de la inmoralidad de los polticos que del uso ilegal
del poder. Porque si aqulla no es un delito, no le queda ser otra
cosa que una inmoralidad. Reconozco que este concepto restrin-
gido ampla excesivamente el campo de su aplicacin, pero tam-
bin detecto otro dato: me parece que el problema de la corrup-
cin poltica preocupa a la ciudadana como un fenmeno de
inmoralidad poltica. Es evidente que no cualquier inmoralidad
de los polticos interesa a una sociedad democrtica y pluralista.
No toda transgresin moral es percibida como corrupcin polti-
ca (por ejemplo, el abandonar los deberes familiares). Por ello
hay que hacer muchas precisiones al respecto.
En primer lugar, hay una tesis que casi resulta obvia, pero
que no estorba recordar. En los Estados democrticos de Dere-
cho toda poltica est sometida necesariamente a una moral mni-
ma, socialmente aceptada, que es el derecho. Esta tesis significa
que siempre hay algo de moral en la poltica. A pesar de todos
los realismos polticos (amorales), lo que parece claro es que la
poltica, como toda prctica humana, no es pura espontaneidad
volitiva, esto es, no consiste en hacer lo que se quiera, ni est re-
gida absolutamente por la ley del ms fuerte. En toda poltica, al
menos en una sociedad mnimamente avanzada, hoy se respetan
unas reglas preestablecidas que expresan, entre otros, valores
morales fundamentales para amplios sectores sociales. La morali-
Corrupcin, tica y democracia/121
dad bsica de la poltica es, en definitiva, el principio de legali-
dad, que vale para todos y tambin para los polticos. La exis-
tencia del derecho es una forma de asegurar que determinados
contenidos morales van a ser respetados o se va a intentar que se
respeten a travs de un aparato de fuerza organizado como es el
derecho. As lo expresa el artculo 9.1 de la Constitucin Espa-
ola de 1978: Los ciudadanos y los poderes pblicos estn suje-
tos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico.
Evidentemente la corrupcin poltica puede ser delincuencia.
O en otras palabras: la delicuencia poltica (delitos cometidos
por polticos en el mbito de sus actuaciones como sujetos pbli-
cos) es una forma (la ms radical) de corrupcin poltica. Los po-
lticos como cualquier otro ciudadano sern corruptos en
ese sentido radical del concepto si no respetan la legalidad vigen-
te. Ahora bien, salvo casos excepcionales de desintegracin so-
cial, los polticos no suelen ser en este sentido corruptos, esto es,
no son delincuentes. Los polticos suelen cumplir salvo esas
excepciones individuales que los convierten en puros delincuen-
tes con esa moralidad primera, esa moralidad asumida y ex-
presada como voluntad general que es la ley.
Sin embargo, se puede partir de un supuesto razonable: no
todo lo que debe hacerse (por los polticos o por cualquier ciu-
dadano) est recogido por el derecho. Hay muchas normativi-
dades concntricas y tangentes que determinan la conducta hu-
mana. Lo que est claro hoy es que el derecho no regula tantos
mbitos de la prctica humana como controlaba (junto a la pol-
tica) en otras pocas, cuando llegaba hasta controlar las concien-
cias. Es una evidente y comn conviccin de nuestro tiempo que
el derecho no est para hacer buenos a los hombres en un sen-
tido estrictamente moral. Hasta el mismo Toms de Aquino ya
deca que la ley humana no prohibe todos los vicios de los cua-
les se abstienen los virtuosos, sino slo los ms graves, aquellos
que la mayor parte de la multitud puede evitar, y sobre todo los
que van en perjuicio de los dems, sin cuya prohibicin la socie-
dad humana no podra sostenerse.
La necesidad de formular un concepto restringido deriva de
 122/Nicols Lpez Calera
que hay una amplia opinin pblica que entiende que la corrup-
cin poltica es algo ms que simple delincuencia. En este senti-
do, el problema ms especfico que se plantea es si los polticos
han de cumplir y respetar otras reglas, adems de las jurdicas,
esto es, unas llamadas reglas morales, normas que prohiben o
mandan segn ciertos sectores sociales cosas que no estn
prohibidas o mandadas por el derecho. En otras palabras, la
cuestin ms debatida es si los polticos tienen deberes mora-
les que no tendran jurdicamente que cumplir. El problema minados papeles y status sociales, moral que permite la reali-
es, en otras palabras, si la moralidad de los polticos (no su sim-
ple legalidad) es una exigencia no slo privada, sino pblica, esto
es, una exigencia que puede ser planteada por los ciudadanos
(por el pblico).
En principio parece que la opinin pblica, la ciudadana,
exige que los polticos sean no solamente legales sino tambin
morales, es decir, que respeten algunas normas que no son ju-
rdicas, normas que se llaman quiz sin mucho rigor normas
morales. Exigir que los polticos respeten tambin determinadas
reglas morales tiene se dice muchos riesgos. Parecera como
promover tiempos ya superados. Tal exigencia social, sin duda
discutible en s e indeterminada en su alcance, es un fenmeno
social perfectamente constatable. Sin entrar a discutir ahora si
est justificada tal exigencia y a qu fines sirve, estn claras dos
cosas: primera, que la opinin pblica y la ciudadana plantea
frecuentemente esta exigencia; segunda, que no se sabe exacta-
mente cules son esas reglas morales que deben complementar
las reglas jurdicas y conformar las conductas de los polticos.
Resulta, pues, inevitable preguntarse si hay una tica poltica,
si hay una moral especfica para los polticos y, en ltima instan-
cia, si se pueden justificar morales especiales segn los status o
las funciones de determinados individuos, o si hay una moral
para todos (polticos y no polticos).
Corrupcin, tica y democracia/123
Qu normas morales? Por qu y para qu
moralizar la poltica?
En principio, parece razonable hablar de morales especia-
les o morales profesionales frente a una moral comn. La mo-
ral ordinaria, como ha sealado Garzn Valds, sera aquella que
responde a las caractersticas bsicas de todo ser humano, mien-
tras que la moral profesional deriva de la especificidad de deter-
zacin de actos que desde el punto de vista de la moral ordinaria
estaran prohibidos (o mandados). As se habla de la moral del
mdico, del abogado, del magistrado, del militar, del sacerdote.
A este respecto parece relativamente coherente afirmar que
no es posible una coincidencia plena entre una moral de lo priva-
do (de los ciudadanos como sujetos privados) y una posible mo-
ral de lo pblico (de los polticos como sujetos pblicos). Quiz
haya una razn importante entre otras razones que explica
que haya morales diversas o situacionales y es que no hay prin-
cipios morales incondicionados (se puede mentir para salvar a un
inocente). Lo poltico (como lo militar, como lo sacerdotal, etc.)
condiciona y transforma los principios morales ms generales o
comunes. As, los deberes de la vida pblica se pueden enfrentar
a los deberes de la vida privada, como chocan la lealtad a los
amigos y el deber de imparcialidad propio de la vida pblica.
Garzn Valds recuerda aquellas palabras de Sartre en Les mai-
nes sales\ la tica de la poltica no es la propia de los santos o de
los faquires.
En este orden de cosas resulta casi inevitable recordar aun-
que sea brevemente la distincin de Max Weber entre una ti-
ca de la conviccin y una tica de la responsabilidad. Es sabido
que, en su famosa conferencia titulada La poltica como voca-
cin (1919), Max Weber expresaba la diferencia entre una tica
acsmica (fuera del mundo), como podra ser la del Sermn de
la Montaa y que nos ordena deca no resistir el mal con la
fuerza, y una tica poltica, en la que tiene validez el mandato
opuesto: has de resistir al mal con la fuerza, pues de lo contrario
 124/Nicols Lpez Calera
te haces responsable de su triunfo. Segn Weber, toda accin
puede ajustarse a dos tipos de tica, bien a una tica de la convic-
cin o bien a una tica de la responsabilidad. La tica de convic-
cin es una tica de principios, incondicional: obra bien y deja el
resultado en las manos de Dios o a la responsabilidad de los de-
ms. La tica de la responsabilidad insta, sin embargo, a tener en
cuenta las consecuencias previsibles de la propia accin. Por la
fecha de esta conferencia (1919) no es extrao que Weber tuviera
especiales recelos contra las ticas de la conviccin que promo-
van profetas quilisticos. Segn Weber, la poltica se hace con
la cabeza, pero no solamente con la cabeza. En esto tiene razn
la tica de la conviccin. Pero recela de las ticas de la conviccin
y ms particularmente cuestiona su solidez interior. No se fa
de los que postulan esa tica, pues son como odres llenos de
viento que no sienten realmente lo que estn haciendo. Sin em-
bargo, admira al hombre maduro que siente la responsabilidad
por las consecuencias.
En suma, parece razonable que la tica de los polticos, o una
tica poltica, no se puede identificar en trminos absolutos con
la tica de los privados. Hay coincidencias, pero tambin hay
grandes diferencias.
Sean de una moral comn y/o de una moral especial, la pre-
gunta es inevitable: Cules son esas normas morales que pueden
llevar, en caso de ser incumplidas, a la llamada corrupcin pol-
tica, y no a una simple inmoralidad? Esto es, qu normas
morales deben cumplir los polticos, ms all del respeto del
principio de legalidad, del derecho entendido como expresin de
una moralidad mnima para la convivencia justa? Meterse a cons-
truir y fundamentar cdigos morales ha sido siempre una insen-
satez. Elaborar un cdigo moral para los polticos es como una
especie de imposible medieval. Debemos reconocer que no
hay un procedimiento legitimado para determinar de modo con-
creto una moralidad pblica que vaya ms all del derecho.
Sin embargo, hay una experiencia poltica y moral, de la que
se pueden obtener algunas pistas o criterios para entender qu
clase de inmoralidad constituye la corrupcin poltica. De to-
Corrupcin, tica y democracia/125
dos modos convendra recordar una de las advertencias metodo-
lgicas indicadas al principio: cada sociedad poltica tiene expe-
riencias propias y normas morales propias para someter a juicio a
sus polticos. No se puede generalizar. En la poltica norteameri-
cana la infidelidad conyugal suele inhabilitar frecuentemente
para la prctica poltica de gran altura. La infidelidad de los pol-
ticos se entiende all como un gnero de corrupcin que sin duda
les afecta en su carrera poltica. En Espaa, las inmoralidades de
los polticos se entienden de otra manera. Aqu los polticos infie-
les existen y no les pasa (polticamente, al menos) nada.
Aunque insisto no se pueden hacer cdigos de tica pol-
tica, hay convicciones morales bastante generalizadas y que pue-
den empricamente constatarse como que afectan a la vida polti-
ca. La sociologa poltica podra indicar algunas pistas morales.
La opinin pblica indica, por ejemplo, que los polticos debie-
ran cumplir las promesas electorales, que no debieran asignarse
salarios y dietas desproporcionados, que no debieran utilizar los
fondos pblicos para gastos lujosos y suntuarios, que no debie-
ran favorecer a compaeros de partido, a amigos y parientes para
cubrir cargos de libre designacin, que no se insultaran entre s,
que no mintieran, que no antepusieran sus intereses privados o
partidistas a los intereses generales, etc., cosas que hacen y que no
son delitos. En definitiva, tal moralizacin apunta a valores como
la austeridad, la solidaridad, la veracidad, el buen ejemplo, etc.,
de los que depende, segn la ciudadana, una poltica ms razo-
nable.
No obstante, esta moralizacin de la vida poltica no preten-
de ser indiscriminada, totalizante, ni pantnoma. Esto es, indu-
dablemente debe tener unos lmites. Los referentes empricos an-
tes sealados aclaran bastante. Porque conviene advertir que
tambin una opinin pblica, en determinados contextos, puede
manifestar, por ejemplo, actitudes racistas o aplaudir la necesi-
dad de implantar la pena de muerte. Es decir, conviene avisar
sobre el riesgo del efecto deslizante de tal moralizacin de la
poltica. De todos modos, resulta difcil imaginar que en una
sociedad democrtica avanzada se pueda producir tal desliza-

126/NicoIs Lpez Calera
miento hacia a una moralizacin premoderna de la vida poltica,
como aquella que llev a que el poder poltico fuera el brazo ar-
mado de una moral, de una religin y de una iglesia, e incluso a
que se cometieran magnicidios en razn de que el poltico ha-
ba incumplido la ley de Dios.
Menos corrupcin: la democratizacin no jurdica
La importancia de la moralizacin de la poltica como supera-
cin de la corrupcin poltica (no de la simple delincuencia de
los polticos) reside en que puede ser una va positiva para alcan-
zar una mayor sintona entre representantes y representados y
tambin para buscar una vida social ms razonable y no slo sim-
plemente ms justa. Lo que esta moralizacin parece exigir a los
polticos, por la va de la crtica pblica, es que sintonicen ms
con valores e ideales sociales mayoritarios, que no han sido reco-
gidos por las normas jurdicas, pero que sirven a una mayor efi-
cacia del ordenamiento jurdico y para crear unas condiciones
ms favorables de convivencia poltica. Este tipo de moraliza-
cin comn de la vida poltica, una moralizacin sin duda muy
ingenua, sera algo as como un ejercicio de democratizacin no
jurdica de la vida poltica. En este sentido ser moral signifi-
cara ser ms democrtico, esto es, sintonizar mejor con las
exigencias morales (no jurdicas) que derivan de los modelos de
praxis social (sectoriales y globales) mayoritariamente comparti-
dos y que no pueden contenerse lgica y razonablemente dentro
de un ordenamiento jurdico.
El camino ms razonable para responder a esa exigencia so-
cial de una cierta moralizacin de la vida poltica es demandar a
los polticos una mayor sensibilidad democrtica, una sensibili-
dad que les permitir no vivir ciegamente la poltica y que les
orientar sobre cmo deben actuar ms all de lo que las leyes
exigen y de acuerdo con lo que quiere su pueblo. Por otro lado,
hay un camino relativamente claro para saber cules son esas exi-
gencias morales de la ciudadana: escuchar las crticas y los de-
Corrupcin, tica y democracia/127
seos que, en una sociedad democrtica y pluralista, va manifestan-
do aqulla, bien directamente, bien por medio de instituciones
pblicas, movimientos sociales, asociaciones privadas, medios de
comunicacin social, etc. Esas crticas polticas formularn, fre-
cuentemente en trminos de deber ser (exigencias morales), lo
que los polticos han de hacer ms all de las estrictas exigencias
jurdicas.
En cualquier caso, la sintona moral de los polticos con las
mayoras sociales y, sobre todo, sus deslealtades morales fuer-
tes se constatarn en las elecciones peridicas o en las consultas
directas. Es decir, cuando los polticos no hacen lo que deben
(moralmente hablando) reciben su castigo a travs de una cier-
ta deslegitimacin que puede consistir, en ltima instancia, en
recibir menos votos en unas prximas elecciones. Sin embargo,
los sistemas electorales juegan aqu un papel importante. El siste-
ma de listas abiertas permite un castigo ms personal o indivi-
dualizado, esto es, sentencias de culpabilidad poltico-moral.
Los sistemas de listas cerradas slo permiten castigar al parti-
do poltico. Ms all de estas reacciones negativas del sistema ju-
rdico-poltico es difcil encontrar soluciones al problema de la
corrupcin poltica.
La democracia inocente: el sistema bajo sospecha
Hay una tesis que conviene tener en cuenta sin ningn gnero
de duda: la causa de la corrupcin poltica y de su expansin
como mal social no es la democracia.
Sin duda que la democracia, como ha sostenido Norberto
Bobbio, lleva sobre sus espaldas un cargado saco de paradojas y
de promesas incumplidas. Es difcil realizar los principios demo-
crticos en sociedades muy complejas, en sociedades de masas y
en estados fuertemente burocratizados y enfrentados a proble-
mas de enorme envergadura tcnica. La divisin de poderes no
se realiza como idealmente pensaron y propusieron los clsicos
de la democracia moderna. Por consiguiente, los controles jurdi-
 128/Nicols Lpez Calera
eos y polticos dentro de los Estados (sin duda democrticos) no
son nunca perfectos. No es de extraar, pues, que haya graves di-
ficultades para evitar en trminos absolutos la corrupcin polti-
ca (incluso la delincuencia poltica, esto es, que los polticos no
cometan delitos). Adems, un sistema efectivo de libertades (so-
bre todo de informacin, de expresin) suele desvelar ms dis-
funciones y desviaciones en el mbito poltico que en otros sub-
sistemas, como seran el sistema familiar o el religioso. La
corrupcin poltica no es una consecuencia, al menos directa, de
la democracia en s ni de la democracia real. La corrupcin pol-
tica no es un motivo para cuestionar ticamente la democracia.
Entonces, por qu hay corrupcin poltica? Quiz se podran crtica el trabajo del poltico suele ser un noble servicio a los de-
detectar algunas de sus causas en territorios no estrictamente po-
lticos. La corrupcin poltica nace fundamentalmente de las ca-
rencias e insuficiencias de la moral cvica y pblica que necesita
toda sociedad poltica si quiere sobrevivir. Las sociedades no so-
breviven slo por la existencia de un tejido jurdico-normativo.
Necesitan tambin del tejido moral-normativo. La corrupcin no
podr reducirse a lmites tolerables mientras no haya un tejido
social cosido por una moral cvica y pblica en el mbito poltico
y ms all del mbito poltico y entre todas las gentes, desde los
polticos hasta los estudiantes de bachillerato.
No hace mucho tiempo que el humorista Forges pintaba as
la situacin espaola: Arquitecto que trapichea con las cons-
tructoras, indignado con la corrupcin poltica, Tendero que
usa balanza trucada, indignado con la corrupcin poltica, Pi-
loto divorciado que no pasa la pensin a su mujer, indignado con
la corrupcin poltica, Arcipreste que se niega a bautizar a "hi-
jos naturales", indignado con la corrupcin poltica, Periodista
que cobra "sobres" de un banco, indignado con la corrupcin
poltica, etc. Y luego estn los profesores de Universidad que
no dan clase, los estudiantes que se copian, los defraudadores sis-
temticos de Hacienda, los empresarios que han corrompido a
los polticos corrompibles, los ciudadanos que viven entre lujos y
encima se quejan de adonde vamos a llegar cuando hay millo-
Corrupcin, tica y democracia/129
nes de parados y miles de seres humanos que se mueren de ham-
bre todos los das, etc., etc.
La corrupcin poltica, aunque tenga sus especificidades, no
es consecuencia de que los polticos son un grupo de degenera-
dos que vienen de un planeta malvado. Hay que huir de un ma-
niquesmo injusto, que sealara que los malos son siempre los
polticos y los buenos los que estn fuera de la poltica. Hay que
huir, en definitiva, de lo que Meinecke llamaba la satanizacin
de la poltica, esto es, de la idea de que la poltica es mala por
definicin o que es una relacin que lleva casi necesariamente a
lo inmoral. En una poltica desarrollada con racionalidad demo-
ms, al inters general y est impregnado de un altruismo que
est muy lejos de eso que se ha llamado la ertica del poder.
Las races de las maldades sociales, incluida la corrupcin,
estn en lugares ms profundos. La corrupcin poltica est pre-
cedida de otras anteriores y ms graves que anidan en el corazn
del sistema social y econmico, de un sistema que, por ejemplo,
consiente y facilita corrupciones como son las injusticias tota-
lizantes (hambre, discriminaciones, violencias raciales, paro,
etc.).
Dentro de un sistema social hay instancias y estructuras de es-
pecial virtualidad respecto a la conformacin moral de la vida
poltica. En este sentido parece que la corrupcin poltica se pre-
constituye en el mundo de lo privado, en esa sociedad civil que
preexiste a la vida poltica organizada. Los polticos no nacen de
la nada ni vienen de lugares especiales, sino que son personas
que han sido formadas y determinadas por las exigencias de so-
cializacin de un mundo privado de enorme fuerza constitutiva
para otras estructuras colectivas y pblicas. Muchos de los vicios
pblicos son derivados de los vicios privados. En este sentido el
sistema econmico, regido por las leyes de la libertad y de la efi-
ciencia, determina ms las formas polticas que al revs. La
competitividad feroz, el insaciable afn de xito y de lucro, la
desmedida aficin al dinero etc., que son sin duda fuentes de
energa para el mundo econmico y empresarial (privado), son
13 O/Nicols Lpez Calera
Corrupcin, tica y democracia/131

los grandes valores en los que se educa a los jvenes. stos,

Ejemplificacin y des-moralizacin social
cuando sean mayores y si se les ocurre asumir responsabilidades
polticas, pueden terminar rompiendo las reglas establecidas para
De todos modos, no podemos engaarnos: la corrupcin po-
el juego pblico, segn las cuales el inters pblico debe prevale-
ltica es un grave mal social. La gravedad de la corrupcin polti-
cer sobre el inters privado. Los sinvergenzas pblicos no son
ca nace de la importancia de ejemplificacin que tienen los
sino los sinvergenzas privados a los que les ha dado por comer-
comportamientos de los polticos. Sus corrupciones tienen unas
ciar con el bien comn para su personal provecho.
repercusiones que son superiores a las que pueden tener los ac-
La corrupcin poltica demanda reconsiderar, pues, cmo es
tos de otros ciudadanos que pueden ser tambin corruptos.
y cmo funciona el sistema global en el que la poltica se inserta
Pienso que la prdida de credibilidad de lo pblico y, ms
como una actividad ms de los seres humanos. En este sentido
particularmente, de lo poltico, cuando la modernidad haba he-
valga la siguiente metfora. Habra que preguntarse si el barco en
cho un excepcional esfuerzo para implantar una alta dosis de ra-
el que hacemos la travesa de la historia hace aguas slo por una
cionalidad a travs de la teora del contrato y de los derechos in-
parte importante de su casco que es la poltica (corrupciones), o
dividuales y, en definitiva, de lo que ms tarde hemos llamado el
tal vez habra ms bien que preguntarse si el barco tiene ms
Estado democrtico de Derecho, es un hecho que debe preocu-
agujeros, es decir, si el sistema (el barco) en que estamos metidos
par profundamente. El dao que han hecho los corruptos de la
hace aguas por ms partes y por partes ms decisivas para mante-
poltica no ha sido todava calibrado en sus verdaderas dimensio-
ner su lnea de flotacin. Realmente no es correcto afirmar que la
nes. La corrupcin poltica, ms an cuando llega a ser mera de-
salud pblica de una sociedad poltica depende fundamental-
lincuencia comn, est promoviendo una crisis de legitimidad en
mente de lo que pasa en la arena poltica, en esa parte del casco
el Estado social y democrtico de Derecho. De esa corrupcin
(del sistema) que llamamos poltica. Las causas de la corrupcin
poltica provienen muchas de las crticas al Estado democrtico.
poltica estn obviamente en la poltica, pero tambin ms all de
Las gentes se quejan y con razn de los polticos, pero ter-
ella. Pienso que se ha localizado demasiado rpidamente al ene-
minan quejndose del Estado a quienes esos polticos dicen re-
migo y se le ha identificado con los polticos. Constato, a mi en-
presentar. Su desvergenza y su cinismo estn llevando a implan-
tender, un equivocado encelamiento con la poltica acusndola
tar de nuevo la ley del ms fuerte, que era propia de un estado
de ser como el lugar desde donde vienen todos los males pbli-
pre-social, y estn legitimando a esos seores del dinero, que
cos y tambin muchos de los males privados. Pienso que muchas
promueven slo la eficiencia y la productividad y no hablan de
veces no se tiene en cuenta que hay otros subsistemas dentro
justicia ni de solidaridad. Este desprestigio de la poltica y del Es-
del sistema global o total (el barco) que son quiz ms determi-
tado est haciendo que los centros de las grandes decisiones que
nantes de que la cosa pblica o poltica est demasiado mancha-
afectan a intereses generales (transportes, salud, educacin, co-
da de corrupciones. Ignacio Ramonet escriba recientemente, en
municaciones, etc.) se ubiquen en el mbito de lo privado, donde
un lcido artculo titulado Los nuevos dueos del mundo, que
la racionalidad de las decisiones que afectan a esos intereses ge-
entre las personas que ms influyen en el mundo ya no se en-
nerales no se toman bajo las exigencias de la igualdad y de la pu-
cuentra ningn jefe de gobierno o de Estado. Hoy manda una
blicidad, que son unas de las caractersticas ms propias de un
nueva especie: los seores del dinero.
Estado democrtico de Derecho.
Por ello es necesaria la crtica poltica como crtica moral.
Esta quiz slo sirva para hacer ms incmodo el trabajo de los
132/Nicols Lpez Calera
polticos o tal vez, siendo optimistas, para rectificar sus compor-
tamientos y hacerlos ms cercanos a los intereses populares. Pero
hay que evitar que la ciudadana se desmoralice. Cuando los
ciudadanos ven que sus polticos, aun dentro de la ms estricta
legalidad, hacen cosas que les parecen poco correctas (como las
ya relatadas al principio), se corre el riesgo de que la ciudadana
se des-moralice, esto es, que pierda la moral, la buena vo- un Estado de Derecho con tanto ocultismo y de discrecionalidad
luntad de colaborar al bienestar comn, as como que no crea
en los polticos, ni en lo que mandan los polticos, lo cual puede
llevar incluso a un incumplimiento de las normas jurdicas, o al
menos a hacer ms difcil su cumplimiento.
Pistas contra la corrupcin
Quiz una de las causas de las carencias morales de los polti-
cos sea que stos tienen demasiadas potestades discrecionales,
esto es, demasiadas competencias que no estn controladas por
las normas jurdicas. Demasiadas libertades para un campo tan
minado. Parece que en determinados mbitos de la poltica reina
con demasiada frecuencia el arbitrio o la discrecionalidad del po-
ltico, esto es, su mera moral personal. Quiz una manera de con-
seguir una vida poltica ms razonable, por menos inmoral, sera
limitar el campo de las discrecionalidades y someter a un control
jurdico o, ms exactamente, a un control jurdico menos genri-
co y ms eficaz, esas discrecionalidades para que fueran, valga la
expresin, menos discrecionales. La incorporacin del trfico
de influencias como delito al cdigo penal puede ser valorada
como expresin de esta tendencia a reglar las discrecionalidades
de los polticos. Si no se hace as en determinados mbitos de la
poltica, existe el riesgo de que la inmoralidad poltica se extien-
da, produzca una cierta inseguridad social y se reinstaure la ley
del ms fuerte (del ms poderoso).
Ahora bien, en medio de esa marea legislativa que marca
tambin a las sociedades de fin de siglo, tal vez no seran necesa-
rias ni convenientes ms normas jurdicas. A pesar de la tenden-
Corrupcin, tica y democracia/133
cia neoliberal a la des-regulacin, parece que sera razonable
algn tipo de regulacin jurdica que intentara evitar el uso de
poder para intereses propios o impidiera conductas no concor-
dantes con convicciones sociales mayoritarias. En este sentido,
sera muy positivo el mayor rigor legal con relacin a la diafanidad
en el ejercicio del poder poltico. No es posible seguir admitiendo
en el ejercicio del poder, motivados por la burocratizacin y tec-
nificacin de las polticas {policies). Diafanidad quiere decir
que, en general y salvo excepciones, todo ejercicio del poder
debe ser pblico, a la vista del pblico. Ya lo dijo Kant hace mu-
chos aos: Las acciones referidas al derecho de otros hombres,
cuyas mximas no admiten publicidad, son injustas. La socie-
dad tiene que saber, con luz y taqugrafos, cmo, por qu y para
qu se adoptan decisiones polticas. Las decisiones legislativas es
claro estn constitucionalmente dotadas de publicidad porque
se producen en un Parlamento. Pero las estrictas decisiones pol-
ticas se pueden tomar a veces secretamente, se pueden no moti-
var pblicamente y no sufren el control de tribunales y sanciones
especficas. La responsabilidad poltica (no la responsabilidad
penal) suele quedar reducida al mbito de las censuras parlamen-
tarias, de las crticas mediticas y, en ltima instancia, al veredic-
to de las urnas.
Hay que inventar otra poltica
No trato aqu de caer en la estulticia de dar recetas para re-
solver problemas de la envergadura de este de superar o evitar
las corrupciones polticas. Pero pienso que hay que inventar otra
poltica, esto es, forzar otras polticas alternativas que se muevan
sobre supuestos, mtodos, parmetros y referentes totalmente
distintos de los que ahora dominan en general. Inventar otra po-
ltica significa o implica inventar o refundar otras muchas cosas
en otros mbitos de la vida que no son el poltico. Es necesario,
por ejemplo, promover y establecer una nueva pedagoga fami-
134/Nicols Lpez Calera
liar y escolar, que ensee otras virtudes y valores, contrarios al
paradigma del triunfo incondicional, de la eficiencia, del buen vi-
vir a costa de quien sea y de lo que sea. Esa pedagoga es la que
puede servir para que los nios de hoy, cuando sean los polticos
del maana, no cometan las tropelas morales (corrupciones) que
hoy detectamos, y no las cometan por causa de convicciones mo-
rales profundas y no tan slo por las amenazas de unas normas
jurdicas coactivas. Pero esa otra poltica no es cosa slo de los
polticos. Es una cosa de todos. No podemos ni debemos dejar
las soluciones a los polticos. La importancia y prepotencia de los
polticos puede ser un falso argumento o una coartada para des-
plazar responsabilidades personales que no pueden ni deben elu-
dir precisamente los que no son polticos. Debe reconocerse que
es poco lo que se puede hacer desde el mbito de lo privado o no
estatal para frenar tanta corrupcin. Pero los movimientos socia-
les, como polticas alternativas y complementarias no institucio-
nalizadas, han demostrado que pueden rectificar muchas cosas
de la vida pblica-institucional.
En suma, no se trata de volver a tiempos medievales, sino de
democratizar la vida poltica. Cuando el poltico acte desde va-
lores y pautas morales, que no estn juridificados, pero que estn
asumidos por una mayora, su poltica ser sin duda ms demo-
crtica. Dejar la poltica al margen de toda moral o reducida al
puro control jurdico es meterla en un cierto proceso de irracio-
nalizacin o de peligrosa confianza en la fuerza taumatrgica de
las normas jurdicas. La moral (no una moral pantnoma, absolu-
ta e impuesta) como expresin de ideales sociales de un pueblo
que quiere ir ms all de sus leyes puede jugar un papel positivo,
crtico y utpico en la humanizacin de las relaciones sociales.
Bertrand Russell, en un momento especialmente delicado de la
historia poltica de nuestro siglo (1953), deca lo siguiente: He-
mos alcanzado un momento en la historia humana en que, por
primera vez, la mera existencia continuada de la raza humana ha
llegado a depender del grado en que los seres humanos puedan
aprender a regirse por consideraciones ticas.
5
LA CORRUPCIN EN LA DEMOCRACIA *
MANUEL JIMNEZ DE PARGA
La corrupcin es algo que merodea por los crculos polticos
desde que se tiene noticia de la existencia de los mismos. Pero
siendo un mal antiguo y de difcil curacin, no tiene ni el mismo
sentido ni el mismo alcance en las diferentes pocas histricas.
Yo voy a considerar la corrupcin en la democracia, en el rgimen
bajo el que convivimos ahora los espaoles. Y me circunscribir
a esta manifestacin actual por varias razones.
Primera, porque es un problema grave que nos causa inquie-
tud. Un repaso a las varias formas de corrupcin en los diferen-
tes sistemas de Gobierno tendra inters, sin duda. Pero frente a
la corrupcin en la democracia nuestra actitud es comprometida,
entendiendo por tal dificultosa o apurada. Paso a explicar por
qu.
Durante largo tiempo, durante el franquismo, los polticos
corruptos y los empresarios corruptores tuvieron presencia des-
tacada en la Administracin central y en la local. La falta de li-
bertad de informacin no fue un impedimento insuperable para
que noticias ciertas corriesen por el pas, junto a un sinfn de es-
peculaciones y rumores, ha corrupcin no slo es permitida en la
dictadura, sino que sta necesita para sobrevivir de la corrupcin.
Ni los defensores del rgimen franquista, ni los opositores al mis-
* Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 29, 1993, pp. 8-17.
135
136/Manuel Jimnez de Parga
mo, prestaron especial atencin a las prcticas irregulares en la
tramitacin de los expedientes administrativos, al cobro de comi-
siones, a la arbitrariedad en el uso de las potestades de decisin,
al clientelismo, enchufismo o a las innumerables maneras de em-
plear presiones ilcitas y ocultas para obtener unos resultados
que los procedimientos regulares no garantizaban. Aquello era
un parntesis en la historia de Espaa, o algunos lo entendimos
as, y luego vendra un tiempo para montar una organizacin so-
cial, econmica y poltica inspirada por los principios de la de-
mocracia moderna.
Se cumplieron los plazos biolgicos, Franco muri anciano y
la transicin se llev a cabo de forma admirable, para asombro
de propios y extraos. Se so con una democracia pura, en la
que los vicios cvicos quedasen erradicados. Se pusieron dema-
siadas ilusiones en el edificio jurdico-poltico que en el ao 1977
empez a construirse. Se extendi la idea de una vida pblica sin
corrupcin. La posterior decepcin experimentada en amplios
sectores es la misma que Fred Kupferman nos relata que sintie-
ron los franceses al comprobar que la repblica, sistema idealiza-
do por ellos, admita mtodos reprobables, incluso como un mal
generalizado. Le scandale salit Marianne parce que les rpubli-
cains ont rev d'une Rpublique immaculel.
Segunda razn para analizar la corrupcin en la democracia, y
no, como otros hacen, la corrupcin de la democracia: la dolen-
cia, aunque genera molestias y daa el entusiasmo de los ciuda-
danos, no es mortal. La democracia sobrevive como el rgimen
menos malo.
No nos hallamos en Espaa con una versin degenerada de la
democracia. Sabido es que Aristteles contrapuso, en su conoci-
da triloga de las formas de gobernar (monarqua, aristocracia y
repblica), las rectas o puras, que seran las citadas, a las viciosas o
impuras: tirana, oligarqua y demagogia (que diramos nosotros;
democracia, que pens l). La tirana es, efectivamente, una
monarqua orientada hacia el inters del monarca, la oligarqua
1
Kupferman (1984).
La corrupcin en la democracia/137
busca el de los ricos, y la democracia el inters de los pobres;
pero ninguna de ellas busca el provecho de la comunidad {Pol-
tica, III, 1279, b, 6-10). El actual rgimen espaol es una demo-
cracia perfectamente homologable con las mejores existentes en
este planeta. Lo que ocurre es que todas ellas padecen la corrup-
cin, con intensidad variable.
Insuficiencia de la caracterizacin legal
Una vez delimitado el campo de la reflexin, verbigracia los
fenmenos de corrupcin en la democracia contempornea, hay
que elaborar un concepto de corrupcin, aunque sea provisional,
que nos sirva para identificar los hechos que deben ser compren-
didos en tal gnero de anomalas o irregularidades. Qu es la co-
rrupcin? Cundo una gestin o una actividad tienen que ser con-
sideradas especies de corrupcin?
La manera ms fcil de responder a estas preguntas es buscar
en las leyes los tipos de corrupcin castigados. La reforma del C-
digo Penal (L.O. 9/1991, de 22 de marzo), con la introduccin
de un captulo dedicado al trfico de influencias, simplifica bas-
tante la tarea. Por ejemplo, un caso claro de corrupcin es el pre-
figurado en el artculo 404 bis b: El particular que influyere en
un funcionario pblico o autoridad prevalindose de cualquier
situacin derivada de su relacin personal con ste o con otro
funcionario pblico o autoridad y consiguiere una resolucin, ob-
teniendo por ello un beneficio econmico para s, directa o indi-
rectamente, o para tercero, ser castigado con las penas de arres-
to mayor y multa por el importe del valor del beneficio
obtenido. (El Cdigo Penal de 1995 recoge, ampla y modula
estos tipos delictivos de 1991 en su Ttulo XIX, arts. 404 a 445.)
Tambin se comportan como corruptores los que ofrecen
hacer uso de influencias cerca de autoridades o funcionarios
pblicos y solicitan, al efecto, ddivas, presentes o cualquier
otra remuneracin (art. 404 bis c), y estn corrompidos y consi-
guen corromper los funcionarios o las autoridades que influye-

13 8/Manuel Jimnez de Parga
ren en otro funcionario pblico o autoridad prevalindose de las
facultades de su cargo (art. 404 bis a). A la lista de delitos que
pueden considerarse especies de corrupcin hay que aadir, en-
tre otros, la revelacin de secretos o informaciones privilegiadas
por parte de funcionarios o de autoridades, que son hechos casti-
gados en el artculo 367, mereciendo una sancin ms dura la uti-
lizacin del secreto o de la informacin privilegiada, para obte-
ner un beneficio econmico (art. 368). Funcionario corrupto es
tambin el que admite ddivas o regalos para la consecucin de
un acto no prohibido legalmente (art. 390).
La caracterizacin legal de la corrupcin resulta, sin embar-
go, insatisfactoria. Aunque se completase la anterior lista de co-
rruptores y corrompidos con los que, puestos de acuerdo funcio-
narios y contribuyentes, defrauden al Tesoro Pblico (art. 400), o
con los titulares de puestos de responsabilidad que durante el
ejercicio de sus cargos se mezclaren directa o indirectamente en
operaciones de agio, trfico o granjeria (art. 404), tendramos
una tipologa ms completa, si nuestro propsito fuera el enjui-
ciamiento criminal, pero careceramos del criterio adecuado para
saber los motivos por los que ciertos comportamientos son in-
cluidos en la corrupcin poltica, tanto si se hallan previstos y
castigados en las leyes como si no figuran en las mismas. Ms
an: en determinados momentos del desarrollo de la sociedad,
delitos de influencias, concusiones o injerencias, no son estima-
dos corrupciones polticas o, al menos, poseen una importancia
menor que otras irregularidades o anomalas que, si bien no es-
tn tipificadas en el Cdigo Penal, se consideran autnticas co-
rrupciones polticas.
En definitiva, cuando el observador dice: Esto es un caso de
corrupcin, no aplica necesariamente los tipos penales descritos
en un Cdigo que acaso desconozca. Por qu, entonces, califica
como corrupcin el hecho al que se refiere?
No se tienen en cuenta las infracciones jurdico-penales, pero
en la calificacin son determinantes los valores que configuran la
calificacin social. Luego veremos que ciertos comportamientos
dudosos son tolerados en determinados pases, sin que nadie se
La corrupcin en la democracia/139
escandalice por ellos, mientras que esas mismas conductas de los
actores polticos o de los agentes econmicos son rechazadas en
otros. La corrupcin es una forma de violar las reglas establecidas.
Si los preceptos que se infringen son normas legales, el corruptor
y el corrupto debern responder ante los tribunales de justicia.
Pero no todas las versiones de la corrupcin son sancionadas en
los cdigos o en las leyes. La inercia que afecta al Derecho tiene
como consecuencia que ste, con su castigo, llega frecuentemen-
te tarde. La corrupcin poltica, por ello, suele tener una primera
existencia fuera del mbito de los jueces. La sensibilidad cvica
detecta irregularidades que desagradan o, incluso, irritan. Son
maneras de proceder rechazadas por no encajar en los patrones
sociales de las conductas aceptables. Luego se tipificarn como
delitos o faltas, o acaso no tengan entrada en los cdigos penales.
ha corrupcin poltica es, ante todo, un asunto de tica social. La
opulencia econmica, el podero militar, la prepotencia interna-
cional sirven para enmascarar las corrupciones que pueden ani-
dar en la vida interna de naciones privilegiadas. La corrupcin
existe, pero nadie la denuncia, o, si es denunciada por unas mi-
noras, no es sancionada ni con el desprecio (castigo social) ni
con la condena (castigo jurdico). Asimismo la corrupcin polti-
ca, o lo que nosotros, con nuestra escala de valores, estimamos
como tal, pervive sin censuras en sociedades vertebradas por
otros cdigos de conducta, fruto de maneras distintas de ver el
mundo y de acercarse a los hombres y las cosas.
En busca de un concepto
Creo que, con estas advertencias previas, ya debemos analizar
algunas de las definiciones propuestas de la corrupcin poltica.
Interesante, por la descripcin detallada que contiene, es la
frmula definitoria elaborada por J. G. Padioleau 2 . Son cuatro
los elementos de la definicin:
2
Vanse de este autor (1975 y 1982).

140/Manuel Jimnez de Parga
1. La violacin de reglas y de normas relativas a lo que es
percibido como inters general en una sociedad poltica de una
poca determinada.
2. En el curso de un cambio clandestino entre los mercados
poltico, social y econmico.
3. Con la consecuencia (esperada) de dar, a individuos o a
grupos, medios de acceso o de influencia en los procesos de deci-
sin poltica y administrativa superiores a los que ellos dispondran
en un ejercicio abierto.
4. Y traducindose eventualmente por beneficios tangibles,
materiales o de otra clase, por las partes (o alguna de ellas) inter-
vinientes en la transaccin.
Padioleau se ha preocupado, con un enfoque ms sociolgico
que jurdico, de mencionar los diversos aspectos de la corrup-
cin. Sin embargo, la inclusin en la frmula de conceptos inde-
terminados, como es el inters general, nos deja con dudas sin
resolver.
La percepcin del inters general presenta variantes en cual-
quier sociedad. Para unos el inters general es el inters de su
partido, de su organizacin o de su empresa. Lo que es bueno
para la General Motors es bueno para Amrica. Con visin uni-
lateral se afirma que no es corrupcin, por ejemplo, la entrada de
dinero sucio en las arcas de los partidos o conseguir, mediante
compensaciones inconfesables, la subida de las tarifas de las
compaas de electricidad. El inters general, se alega en estos
casos, exige contar con partidos fuertes y bien organizados, as
como tener en funcionamiento empresas modernizadas y que rin-
dan beneficios.
Puede ocurrir que los gobernantes, ms o menos convencidos
por la labor de los grupos de presin, y la opinin pblica, poco
informada u oportunamente manipulada, lleguen a considerar
que prcticas irregulares deben ser toleradas, sin que les corres-
ponda el calificativo de corruptas. Pero, con un criterio tico me-
nos flexible, y propugnando en esta tierra la democracia ideal,
los asuntos tolerados se ven como corrupciones merecedoras de
la repulsa de la sociedad.
La corrupcin en la democracia/141
No es fcil sustituir el concepto inters general por otro
menos indeterminado. Ivs Mny, al analizar la definicin de Pa-
dioleau 3> sugiere una referencia a la tica y a los valores sobre
los que se apoya el sistema poltico, bajo el riesgo de destruir sus
propias bases. O sea, que sera corrupcin la violacin de las
normas de la tica social y de los valores superiores del rgimen.
Nuestra Constitucin, en su artculo primero, menciona esos va-
lores superiores: la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
poltico.
La corrupcin poltica, sin embargo, como todos los concep-
tos polticos, slo adquiere la plenitud de su significado al movi-
lizar las voluntades, y nicamente en cuanto consigue esa movili-
zacin, que puede ser positiva o negativa, a favor o en contra. Yo
sospecho que determinadas acciones, u omisiones, que hoy nos
parecen normales, o conforme al inters general, o respetuosas
con la tica y los valores, sern en el futuro tachadas de irregula-
res o corruptas. Pienso as porque confo en la progresiva mejora
de la forma de ser y de convivir de los seres humanos. Ahora, en
este pas y en este momento histrico, nos llegan noticias de he-
chos que irritan en cuanto entran en la categora de las corrup-
ciones polticas. Por qu? La gente reacciona, aunque sea en la
completa impotencia, y reprueba el hecho. La sensibilidad cvica
detecta que algo fue mal. Se ha producido la movilizacin de las
voluntades, y tenemos una corrupcin poltica.
Otro componente de la definicin de Padioleau es el cambio
clandestino. Hay corrupcin, segn l, cuando bajo cuerda o
por debajo de la mesa, sin que el trueque tenga publicidad, al-
guien (corruptor) beneficia a un funcionario o a una autoridad
(corrompidos) con la concesin de un bien material o inmaterial,
y estos ltimos, los corrompidos, conceden algo al corruptor que
tenga inters para l. Quiz sea la clandestinidad la forma repeti-
da en la mayora de las corrupciones. Pero son imaginables su-
puestos sin clandestinidad, a la luz del da. Sabido es, por men-
s
Mny (1992).
142/Manuel Jimnez de Parga
donar un caso notable, que las mejores Embajadas de Estados
Unidos se reservan a los mejores cotizantes de las campaas pre-
sidenciales. Ese intercambio de dinero por una elevada misin
pblica es corrupcin, sin duda. A nosotros nos lo parece, pero
en Estados Unidos se tolera la prctica. Para ellos no es corrup-
cin. Acaso una corruptela, nos dirn los ms severos crticos Tipologa de la corrupcin
norteamericanos de su propia Repblica, una mala costumbre.
Corrupciones, entonces, con luz y taqugrafos? Dnde ha-
llarlas? Son excepcionales, ciertamente, pues la mayora de las
corrupciones son modos de intercambios clandestinos, segn la
caracterizacin de Padioleau. Quiz en el nombramiento de car-
gos bien retribuidos, o por encima de las capacidades de los de-
signados, es donde el nepotismo sigue practicndose, en una
versin moderna que incluye no slo a los parientes sino a los
amigos polticos. Se trata de corrupciones a la vista de todos.
La mayor o menor opacidad depende, tambin, de la clase de
intercambio que se lleva a cabo con la corrupcin. La ms burda
versin de sta es el trueque puro y simple. El corruptor entrega
un dinero y el corrompido firma una concesin administrativa.
Pero esto, adems de corrupcin, es delito en los ordenamientos
jurdicos de los pueblos mnimamente civilizados. Los corrupto-
res, por ello, han inventado formas ms sutiles de conseguir sus
objetivos. Ninguno quiere ir a la crcel. La corrupcin se comete
actualmente en las naciones europeas (incluida Espaa) por me-
dio de ayudas econmicas a los partidos en el mbito territorial
ms amplio, o a los candidatos de las elecciones locales, sin con-
trapartida momentnea, con el fin de generar un clima favorable
a las pretensiones del benefactor el da en que el corrupto est
en su reino, es decir, asumiendo los poderes de decisin poltico-
administrativa. Los principales empresarios espaoles dan dinero
para las campaas de todos los partidos con alguna posibilidad
de obtener escaos. Ocurre as desde las elecciones del 15-J de
1977. Los Bancos conceden crditos generosos (sabiendo de an-
temano que probablemente no los cobrarn) a los partidos de
cualquier signo ideolgico. A veces se equivocan en sus apuestas.
Pero se cubren mostrndose dadivosos con todos. Son intercam-
La corrupcin en la democracia/143
bios de dinero por favores (menos groseros que el trueque ins-
tantneo) y que pueden tener reflejo incluso en documentos mer-
cantiles. No han de ser siempre, desde luego, clandestinos.
La frmula definitoria de Padioleau es susceptible de ms
matizaciones. Es lo que hace Yves Mny, al que no le convence
que el cambio clandestino tenga que realizarse necesariamente
entre diferentes mercados (poltico, social o econmico) y no
dentro de uno mismo. Pero creo que, a nuestro propsito, ya te-
nemos el esbozo del concepto de corrupcin, el cual se enrique-
cer al pasar revista a clases de la misma, segn las tipologas
propuestas por los estudiosos de la materia.
Uno de los autores que ha reflexionado sobre la corrupcin,
aplicando al hecho criterios cientficos, es A. J. Heidenheimer,
que con M. Johnston y V. T. LeVine, entre otros, figuran en el
Handbook de la corrupcin poltica, publicado en 1989. Segn
Heidenheimer son tres los tipos de corrupcin que se registran
en las democracias modernas: la negra, la gris y la blanca. La gra-
vedad desciende al pasar de la negra a la gris y de sta a la blanca.
Pero la gris es la ms destructora de la democracia, nos adver-
ta ya Heidenheimer en 19784.
Tanto los dirigentes de la sociedad como la opinin ms ex-
tendida en la misma, salvo pocas excepciones, condenan la co-
rrupcin negra, en la que se incluyen las violaciones ms escan-
dalosas de las reglas establecidas. Por el contrario, la corrupcin
blanca es generalmente tolerada, pues se integra con las corrup-
telas, o malas costumbres, de imposible erradicacin se pien-
sa en un orden de seres humanos. Las mayores dificultades se
encuentran para localizar las corrupciones grises, ya que no resul-
ta pacfico el enjuiciamiento de estos comportamientos. Para
4
Vase Eisenstadt et al. (1978).
144/Manuel Jimnez de Parga
unos, ms severos, cualquier infraccin de las normas de buena
conducta poltica, con beneficios directos o indirectos a personas
o grupos, al margen de lo que a cada uno en justicia correspon-
da, es corrupcin. Acta de modo corrupto el tribunal de un
concurso u oposicin que favorece, por amistad o por cualquier
otro motivo, a uno de los aspirantes; y la corrupcin predomina
tambin en las gestiones administrativas tendentes a mejorar las
disponibilidades econmicas de su propio partido poltico. Para
otros, miembros de la lite o ciudadanos de a pie, en cambio, no
hay que adoptar posturas intransigentes cuando el proceder del
poltico o del administrador de la cosa pblica se debe a motivos
de amistad o de afinidad ideolgica, sin que se haya producido
un enriquecimiento injusto en el autor de la irregularidad. La co-
rrupcin gris se ennegrece en las sociedades polticamente purita-
nas y se blanquea en las ms permisivas. Pienso que ha llegado el
momento en los pases de la Europa Occidental de endurecer los
modos de valorar las conductas de los que deciden y administran
en el rea de los bienes pblicos. Me doy cuenta de que, dentro
de esta zona del mundo, hay pases de diversas sensibilidades. En
Suiza, por ejemplo, ni la minora dirigente ni la masa de ciudada-
nos comunes consideran inadmisible, dentro de una ordenacin
limpia y transparente, la existencia de las cuentas numeradas en
los Bancos, que se nutren con el dinero de tiranos, maleantes,
mafiosos y dems millonarios de la peor ralea. All la corrupcin
se vigila y sanciona en la administracin de las entidades pbli-
cas, dando los titulares de los cargos un buen ejemplo de serie-
dad y austeridad. Pero el sistema financiero global se alimenta de
la corrupcin internacional.
Los italianos, hasta ahora, estn instalados en la corrupcin,
patentizando el Estado su debilidad, por no decir su impoten-
cia, para acabar con las bandas mafiosas de diversas denomina-
ciones. La corrupcin poltica en Francia ha empezado a preo-
cupar. Se estima, al otro lado de los Pirineos, que la financiacin
de los partidos fue un pretexto muy empleado por quienes han
querido enriquecerse con rapidez. Es cierto que las campaas
electorales requieren fondos abundantes y que las organizacio-
La corrupcin en la democracia/145
nes polticas gastan dinero para funcionar eficazmente. Sin em-
bargo, en todos los asuntos de corrupcin se advierte que parte
de los fondos obtenidos para los partidos se queda en los inter-
mediarios. Recientes proyectos de ley aspiran a sanear un poco
la poltica francesa.
Tambin hay corrupcin en Alemania y en las naciones me-
nores de la Comunidad Europea. Pero no se trata de denunciar
lo que ya es de sobra conocido, sino de buscar una explicacin a
la falta de correspondencia, o autntico divorcio, entre lo que
proclaman las Constituciones y las solemnes declaraciones de
derechos, por un lado, y la prctica poltica cotidiana, por otro.
Antes record los valores superiores del ordenamiento jurdico
espaol, segn se consigna en el artculo primero de la Norma
Suprema de 1978. Si tales valores configurasen la realidad polti-
ca en la que ahora nos hallamoo, la corrupcin no habra entrado
en nuestra sociedad. Y a la misma conclusin llegamos despus
de la lectura de los grandes textos de cualquiera de los pases
europeos en los que se padece una corrupcin generalizada.
Jeanne Becquart-Leclercq propone una explicacin de esas
contradicciones que se notan en las sociedades que, no obstante,
marchan en vanguardia, como pueden ser la norteamericana y la
francesa (objeto especial de su estudio), en las que el sistema de
valores proclamados no se traduce en un orden de convivencia.
La tesis de Jeanne Becquart-Leclercq 5 , es que el sistema cultural
de cualquier grupo social comprende una doble estructura norma-
tiva, vertebrada por dos rdenes en interaccin: el orden de lo
simblico y el orden de lo estratgico. A veces el primero, que se
corresponde con la visin idealizada que la sociedad tiene de s
misma, prevalece sobre el segundo, donde las exigencias de la rea-
lidad apremian. En tal supuesto, ciertamente excepcional, la co-
rrupcin poltica es insignificante. Sin embargo, lo frecuente es
que la actividad poltica se desarrolle conforme a unas reglas de
juego inspiradas por principios de eficacia, a costa, si el sacrificio
5
Becquart-Leclercq (1984).

146/Manuel Jimnez de Parga
conviene, de valores superiores, verbigracia la verdad, la lealtad
la coherencia ideolgica o el cumplimiento de los compromisos
contrados. Al separarse la poltica del mundo de la tica, la co-
rrupcin no es slo explicable, sino inevitable.
El orden de lo estratgico sirve para agrupar a todos los acto-
res de la escena poltica, los cuales forman una pina para defen-
der sus maneras realistas de actuar. Se respeta por todos, a pesar
de sus posibles enfrentamientos speros, una ley del silencio
cuando desde fuera, por los espectadores sin cualificacin pbli-
ca, se denuncian hechos en los que unos partidos estn implica-
dos aqu y otros all. Resulta muy difcil, por ello, combatir la co-
rrupcin. Solamente cuando la noticia se transforma en
escndalo, la ley del silencio se quiebra. Quiz, con el pesar de
los polticos, o de la mayora de ellos.
La no beligerancia ante la corrupcin
Tener que hacer la vida en una sociedad degenerada, con
corruptores y corrompidos por doquier, produce un malestar
profundo. Se ha discutido mucho, y Tocqueville intervino en el
debate, si los hombres preferan ser libres a iguales, o, por el con-
trario, iguales antes que libres. Tal intercambio de opiniones ha
perdido actualidad, pues en los textos constitucionales se esta-
blece, retricamente al menos, que los ciudadanos son libres e
iguales.
A la vista de la corrupcin que ahora invade las democracias
pluralistas (en los otros regmenes la corrupcin tiene distinto
sentido, segn record al principio), el debate podra ser entre
los que toleran la corrupcin en cuanto sta facilita el eficaz fun-
cionamiento de las instituciones, adoptando una actitud de no
beligerancia ante la misma, y aquellos otros que condenan la co-
rrupcin poltica con sentencias absolutas, por considerar que es
un cncer de la democracia.
Explican la corrupcin, no la estiman perversa y ven en ella
un factor til, que genera provecho y comodidad, ciertos autores
La corrupcin en la democracia/147
de la escuela funcionalista, tanto de la rama de los economistas
como de la fraccin de los politiclogos.
Los economistas de esta orientacin aseguran que la corrup-
cin es una especie de mercado negro burocrtico, y lo mismo
que el mercado negro, en determinados pases y circunstancias,
sirve para sobrevivir en la penuria, la corrupcin se convierte
dicen en un sustituto eficaz cuando la institucionalizacin es
insuficiente y la burocracia deficiente. Piensan estos autores que
sin corrupcin poltica los pases del Tercer Mundo dejaran de
marchar.
Por los aos sesenta aparecieron en Estados Unidos una serie
de estudios de la corrupcin, cuyos ttulos son suficientemente
elocuentes: The Contribution ofNepotism, Spoils and Graft to Po-
litical Development, de J. V. Abueva, 1966; Economic Develop-
ment Through Bureaucratic Corruption, de N. H. Leff, 1964;
What is the Problem about Corruption, de C. Leys, 1965. Se man-
tiene en todos estos anlisis que la corrupcin es un sustituto
beneficioso para la mala burocratizacin y para la insuficiencia
de la oferta pblica, contribuyendo, adems, a la aparicin de
empresarios agresivos.
La aplicacin de estas ideas a las naciones proletarias, subde-
sarrolladas o en vas de desarrollo, evidenciaba una arrogancia
intelectual muy propia de los centros acadmicos en los que se
difundan. La corrupcin era inevitable como lubricante de ma-
quinarias pblicas defectuosas. Pero un cuarto de siglo despus
de la defensa de la tesis amoralista para la zona menos evolucio-
nada del mundo, la corrupcin se instala en Estados Unidos y en
los otros pases del primer mundo. No digo que antes de los aos
sesenta no hubiese corrupcin en estos lugares privilegiados.
Pero ha sido en los ltimos decenios cuando la enfermedad ha
adquirido una relevancia externa, transformndose en problema
cvico. Qu opinar ahora de la corrupcin en las democracias
que marchan en vanguardia?
Robert K. Merton y S. P. Huntington, en las filas de los politi-
clogos, tampoco adoptan una postura beligerante frente a la co-
rrupcin. El primero {Social Theory and Social Structure, 1957)
148/Manuel Jimnez de Parga
estima que la corrupcin sirve para integrar a los marginados en
el sistema establecido. No se trata de valorar el hecho, que sin
duda no es bueno, sino de sealar la utilidad del mismo. Merton
se refiere, entre otros casos de corrupcin, a la compra de vo-
tos en los barrios de los desheredados de su pas. Las maquina-
rias de los partidos realizan esa operacin ofreciendo, como con-
trapartida, viviendas, empleos y subsidios de diferentes especies.
La democracia norteamericana, gracias a la corrupcin electoral,
consigue reducir el nmero de los que se colocan fuera del rgi-
men. Se calcula que un 40% no participa habitualmente en las
consultas populares. Los presidentes entran en la Casa Blanca, o
se mantienen en ella, sin que la mitad del censo se acerque a las
urnas. Pero el abstencionismo, si aceptamos la interpretacin de
Merton, subira an ms, hasta alcanzar cotas escandalosas, sin la
prctica de los denominados votos cautivos, o sea los que se
consiguen en un mercado donde se intercambian favores polti-
cos por sufragios.
Huntington {Political Order in Changing Societies, 1968) pro-
yecta la doctrina amoralista en los pueblos recientemente desco-
lonizados o que se encuentran an en reas deprimidas, sin ape-
nas crecimiento econmico. La utilidad de la corrupcin, en tales
sitios, es poco discutible, pues con ella se consigue el acerca-
miento al proceso poltico de algunos de los sectores marginados.
El voto cautivo es moralmente inadmisible, pero polticamente
resulta beneficioso para el funcionamiento del rgimen. La co-
rrupcin, segn Huntington, se presenta a veces como la nica
alternativa a la violencia. Esta situacin se registra, ciertamente,
en las naciones proletarias. Sin embargo, en pases con un des-
arrollo global notable, como puede ser Espaa, continan exis-
tiendo colectivos propensos a emitir su voto a cambio de favores.
La mayora de los ciudadanos tienen en cuenta, cuando en-
tran en el colegio electoral, las ventajas que personalmente les
reportar el triunfo de sus candidatos preferidos. Raros son los
que votan sabiendo que su eleccin les perjudicara en caso de
victoria. Pero los votos libres, aunque condicionados, son distin-
tos de los votos cautivos. La corrupcin aparece cuando el condi-
La corrupcin en la democracia/149
donante se transforma en determinante: no se puede votar otra
cosa que la impuesta por el que ofrece una compensacin mate-
rial, o simplemente la promete para el da que est en situacin
de darla.
Los polticos que no son beligerantes con la corrupcin, as
como los doctrinarios de la misma en los campos del funcionalis-
mo, del utilitarismo o de otros amoralismos parecidos, son los
que ms dao causan a la democracia. El poltico corrupto que
no justifica su pecado, sino que lo imputa a la voluntad desfalle-
ciente de los seres humanos, o los corruptores que reconocen
que se comportan mal, perjudican la imagen del rgimen de li-
bertades pblicas, pero dejando abierta la puerta a su saneamiento
y mejora. Puede erradicarse la corrupcin y debe ser erradicada.
Los no beligerantes ante el fenmeno, por el contrario, preten-
den que la democracia ha de marchar con esta carga a las espal-
das, sin posibilidad de deshacerse de ella. La corrupcin en los
actuales Estados, invasores de las tierras de la iniciativa privada,
con burocracias que entorpecen, con reglamentos que asfixian,
es inevitable. Llegamos as a una de las propuestas ms difundi-
das ltimamente para evitar la corrupcin: hay que reducir la in-
tervencin de los poderes pblicos, hay que desregularizar, hay
que sustituir el Estado del Bienestar por un Estado mnimo.
Remedios para la corrupcin
Si se transforma el Estado actual, convirtindolo en una orga-
nizacin modesta, servida por pocos funcionarios, los cuales sola-
mente actuaran en unos determinados sectores de la realidad
social, las presentes manifestaciones de la corrupcin poltica dis-
minuiran lgicamente. El campo de las decisiones poltico-ad-
ministrativas, al ser ms pequeo, se prestara menos a los inter-
cambios entre corruptores y corrompidos. Sin embargo, lo que
no puede asegurarse es que la corrupcin poltica no iba a brotar
de otra forma y con mayor pujanza, incluso. O es que, acaso, en
los Estados dbiles no se genera corrupcin? La receta de Albin
150/Manuel Jimnez de Parga
Chalandon, ex ministro francs que pilot transferencias de em-
presas pblicas al sector privado, no convence: Sin ninguna
duda, afirma, la mejor manera de acabar con la corrupcin es
restringir el papel del Estado y de su Administracin. Conforme
el Estado asume tareas y maneja ms dinero, aumentan las posi-
bilidades de corrupcin.
No me convence el remedio de Chalandon porque la expe-
riencia ensea que all donde el Estado es mnimo, o inexistente
(en la versin europea del mismo), como sucede en Iberoamri-
ca, donde familias, clases o grupos reducidos se reparten el po-
der, con una participacin electoral muy pequea y de resultados
amaados; all donde los presidentes de las varias Repblicas ca-
recen de instrumentos administrativos para contrarrestar las pre-
siones privadas, internas y externas, o los jueces se ven obligados
a firmar sentencias favorables a los personales particulares que
mandan y ordenan; all donde, en definitiva, la denominada so-
ciedad civil impone sus decisiones a los poderes pblicos, la
corrupcin poltica sube hasta las ms altas cotas y se extiende
por doquier.
Con el propsito de replicar a quienes ven en el Estado mni-
mo un remedio contra la corrupcin, el citado Yves Mny pre-
gunta: Desapareci la corrupcin de los pases en los que los contratacin pblica, sino que toda la contratacin sera una
Chicago boys han aplicado sus tesis neoliberales, como Chile o
Brasil? Es seguro que la libre Amrica est menos corrompida
que la burocrtica Francia?6.
Cuestin distinta, y que merece ser considerada por quienes
desean encontrar remedios para la corrupcin, es la rigidez del
sistema administrativo, tanto en los Estados dbiles como en los
fuertes. Los legisladores trabajan a veces con una enorme des-
confianza hacia los administrados y creen que la manera de ase-
gurar lo que proclama el artculo 103.1 de la Constitucin es-
paola (La Administracin pblica sirve con objetividad los
intereses generales y acta de acuerdo con los principios de efica-
6
Mny (1992), p. 220.
La corrupcin en la democracia/151
cia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordina-
cin con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho) es regla-
mentar minuciosamente los trmites, con el establecimiento de
formalismos agobiantes en los procedimientos. Prueba de que re-
sulta prcticamente imposible cumplir determinadas normas son
las huelgas de celo, las cuales paralizan la Administracin por el
respeto escrupuloso, por parte de los funcionarios, de las reglas
vigentes.
La desregularizacin es un remedio para la corrupcin, pues
disminuiran las especies de sta que tienen el pretexto de hacer
operativa una maquinaria de difcil funcionamiento. Pero la des-
regularizacin es peligrosa. La discrecionalidad de los administra-
dores se torna con frecuencia en arbitrariedad; aqulla es conve-
niente para agilizar la gestin, pero sta, la arbitrariedad, es, en s
misma, una forma de corrupcin.
Los ltimos proyectos de reforma de la Ley de Contratos del
Estado estn inspirados por la idea de una reglamentacin ms
estricta. Se teme en Espaa, lo mismo que en las otras naciones
de la Comunidad Europea, que empresas poderosas impongan
su ley, al faltar, o ser demasiado permisiva, la ley del Estado. Si
esto ocurriese no deberamos buscar casos de corrupcin en la
gran corrupcin. El sistema, y no situaciones generadas al ampa-
ro del mismo, estara corrompido.
Sin embargo, en otras parcelas de menores riesgos es aconse-
jable flexibilizar trmites, o suprimir requisitos superfluos, a fin
de evitar cualquier pretexto a la corrupcin, ahora en forma de
certificaciones falsas, licitaciones amaadas o aparicin en escena
de hombres de paja. Cualquier irregularidad administrativa o
corruptela prefigura una corrupcin, cuando se sigue por el mal
camino levemente iniciado.
Otro remedio de urgente aplicacin en Espaa es la limita-
cin por ley de los gastos electorales. Yo vengo escribiendo desde
hace ms de veinte aos en contra de las campaas a la america-
na, en las que se invierten miles de millones de pesetas, unas su-
mas desorbitadas que llegan a los partidos por caminos oscuros y

] 52/Manuel Jimnez de Parga
de donantes no precisamente desinteresados. La factura se pasa
luego por el supuesto benefactor, en el momento de decidir
algo que le afecte. Se cobran principal e intereses. La corrupcin
es tremenda.
Mi preocupacin por la financiacin de los partidos polticos
es anterior a la legalizacin de los mismos en Espaa. La ponen-
cia que defend en el Congreso de CITEP (noviembre de 1976)
refleja esa inquietud7. Mis temores por la corrupcin en la demo-
cracia son tambin anteriores a la instauracin de este rgimen
en Espaa, y por eso dediqu un apartado especial a Hbitos
democrticos y corrupcin en Qu es la democracia, del mismo
ao 1976. All escrib: La victoria sobre la corrupcin y la con-
quista de hbitos democrticos: he aqu la faena que tenemos de-
lante, despus de cuarenta aos de franquismo (p. 64).
No hemos adquirido hbitos democrticos en la realizacin
de las campaas electorales. (Que no hemos vencido a la corrup-
cin es evidente, pues de lo contrario carecera de justificacin lo
que vengo aqu diciendo.) Las campaas con derroche de medios
tuvieron una explicacin en 1977, dada la falta de costumbre de
votar. Pero en las sucesivas elecciones los ciudadanos de este pas
se han movilizado sin prestar excesiva atencin a los reclamos.
En la memoria de todos estn las derrotas estrepitosas de algunos
partidos, a pesar de los gastos de propaganda realizados. Una in-
versin discreta en publicidad habra sido suficiente.
De las campaas deben desaparecer las papeletas confeccio-
nadas y distribuidas por cada uno de los partidos. El captulo de
los gastos dedicados a esto es uno de los principales. La papeleta
institucional, del estilo de la utilizada en otros pases, contiene los
nombres de los diferentes candidatos, o las siglas de los partidos
y los primeros nombres de las listas, debiendo el elector poner
un signo junto a la opcin que prefiere. La papeleta institucional
es confeccionada por la Administracin Electoral y distribuida
por sta. El mailing, en la forma practicada hasta ahora, puede
7
CITEP (1977), pp. 147-166.
La corrupcin en la democracia/153
suponer un gasto de miles de millones de pesetas, cuando se trata
de elecciones de mbito nacional. Un sobre con la papeleta del
partido en la correspondiente provincia, una carta del dirigente
mximo, un resumen del programa y cualquier otro reclamo pu-
blicitario, qu vale en el mercado? La cifra que resulte hay que
multiplicarla por los casi treinta millones de electores que figuran
en el censo. Tres mil millones de pesetas, acaso cuatro mil, por
slo ese concepto?
Este mailing, o buzoneo, debe ser prohibido por ley. Las
campaas resultarn mucho ms baratas y las tentaciones de co-
rrupcin disminuirn. Tampoco hay que permitir que los candi-
datos se dirijan mediante cartas personalizadas a los electores. La
publicidad en las calles tiene que localizarse en los tablones de
anuncios que los Ayuntamientos siten en los puntos estratgi-
cos. Las cuas en las radios han de desaparecer, lo mismo que las
pginas de propaganda pagadas en los peridicos. En suma, una
campaa electoral debe tener un techo mximo de inversin,
pero sin confiar para verificar el cumplimiento del lmite en los
controles posteriores, los cuales, en todos los sitios, son inefica-
ces. El control ha de ser previo, con la prohibicin de las citadas
maneras de hacer propaganda y de otras similares.
Me he detenido en los detalles de la norma prohibitiva porque
los gastos electorales son el pretexto de la corrupcin institucional
que ha tenido ocasin de explicar Javier Pradera8, sin olvidarse de
la corrupcin individual. Pero el carcter censurable de la finan-
ciacin irregular de los partidos, escribe, no se reduce a su capa-
cidad para promover la corrupcin individual o servirle de coarta-
da. La llegada de galeones cargados con el dinero negro de las
comisiones irregulares a la drsena de los partidos, sin ser desvia-
dos hacia las cuentas corrientes de los intermediarios, constituye
un fenmeno de corrupcin institucional no menos grave.
La misma corrupcin institucional aparece, verbigracia (y
slo unos ejemplos de una larga lista), cuando el Estado libera a
Javier Pradera (1992), pp. 36-37.
 154/Manuel Jimnez de Parga
determinados organismos autnomos de la fiscalizacin estricta
del Derecho Pblico mediante la transformacin de los mismos
en entes de derecho privado a los que incluso se les atribuyen
potestades pblicas. O cuando se permite el pase a la gestin de
sociedades mercantiles a quienes venan desempeando cargos
polticos relacionados con el rea de aqullas, eso que los france-
ses denominan pantouflage.
La corrupcin poltica individual, siendo un mal grave en las
democracias contemporneas, no presenta los caracteres alar-
mantes de la corrupcin institucional. Esta ltima nos indica que
son urgentes unas cuantas reformas estructurales del propio sistema.
Bajo la tirana de los contravalores
Cari Schmitt, entre otras funestas influencias en el pensa-
miento poltico espaol, nos dej su clebre denuncia de la tira-
na de los valores. Hay que establecer reglas precisas y realistas a
fin de evitar el terror de la puesta en prctica inmediata y auto-
mtica de los valores. El desprecio por los valores en el campo
del constitucionalismo, lejos de aminorarse con la entrada en vi-
gor de la Constitucin de 1978, se ha incrementado. Bastantes
analistas del actual rgimen espaol, que se declaran positivistas,
no tienen en cuenta la apertura de la democracia a la calificacin
moral.
Mi punto de vista es radicalmente diferente. Yo pienso que la
poltica, en cuanto actividad humana, tiene una dimensin mo-
ral, y que los regmenes polticos, como tales, son tambin sus-
ceptibles de ser enjuiciados con criterios morales. (Esta posicin
la vengo defendiendo desde la primera edicin, ao 1960, de Los
regmenes polticos contemporneos, pargrafo 31, La valoracin
moral de un rgimen.)
Los remedios para acabar con la corrupcin resultarn inefi-
caces si se olvida que todo va a depender de un reforzamiento de
la tica individual y colectiva. Es cierto que, como recomienda
Yves Mny, hay que luchar contra la confusin de intereses, hay
La corrupcin en la democracia/155
que abogar por la separacin de las esferas pblica y privada, el
aumento de los controles, la publicidad de las transacciones, la
prohibicin de los pantouflages. Pero no debe olvidarse, como
recuerda E. Suleiman, el clima malsano que ahora se respira, con
una falta de distincin entre reclutamiento correcto y nepotismo,
asignacin de recursos y clientelismo, pantouflage y trfico de in-
fluencias, lobbying y corrupcin9.
Vivir bajo la tirana de los valores era una preocupacin de
Schmitt. A m lo que me preocupa es vivir bajo la tirana de los
contravalores.
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9
The Politics of Corruption and the Corruption of Politics, en Yrench Politics and
Society, 9, n. 1, 1991, citado por Mny (1992), p. 238.
 6
LA MAQUINARIA DE LA DEMOCRACIA.
LOS PARTIDOS EN EL SISTEMA POLTICO
ESPAOL*
JAVIER PRADERA

El Estado de partidos

El formidable aumento de las competencias atribuidas a los

partidos como operadores del sistema poltico a partir de la
II Guerra Mundial ha cambiado las caractersticas de las institu-
ciones representativas; las transformaciones producidas en los
centros de poder fueron de tal envergadura que algunos consti-
tucionalistas como Gerhard Leibholz y Manuel Garca Pelayo
denominaron Estado de partidos a esa nueva realidad. Si el Parla-
mento tradicional estaba compuesto por diputados elegidos de
forma individual, ahora los grupos parlamentarios de obediencia
partidista constituyen la autntica sede de las decisiones. En bue-
na medida los partidos han dejado de ser meras asociaciones que
expresan la voluntad de la sociedad para convertirse en rganos
del Estado. Agentes del proceso electoral y de la composicin del
Congreso (con la ayuda de las listas bloqueadas y cerradas, las
subvenciones presupuestarias para las campaas y los espacios
gratuitos para la propaganda en los medios pblicos de comuni-
cacin), actores del proceso legislativo a travs de sus grupos
parlamentarios y responsables ltimos por la misma va de la in-

* Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 58, 1995, pp. 16-27, as

como en J. Tusell, E. Lamo de Espinosa y R. Pardo (eds.), Entre dos siglos. Reflexiones
sobre la democracia espaola. Alianza Editorial, Madrid, 1996, pp. 153-181.

157
 158/Javier Pradera
vestidura del presidente del Gobierno y del nombramiento de los
miembros de los rganos constitucionales (Tribunal Constitucio-
nal, Consejo General del Poder Judicial, Tribunal de Cuentas y
Defensor del Pueblo, adems de los Consejos de Universidades,
Energa Nuclear y RTVE), el poder de los partidos se expande
desde el centro del Estado hacia los ayuntamientos, diputaciones
y comunidades autnomas.
El elevado rango adquirido por los partidos en el sistema po-
ltico espaol queda formalmente reconocido por el preferente
lugar que les concede el Ttulo Preliminar de la Constitucin de
1978. El artculo 6 se ocupa de los partidos en trminos a la vez
descriptivos (al definirlos como expresin del pluralismo polti-
co), programticos (al asignarles la doble tarea de concurrir a la
formacin y manifestacin de la voluntad popular y de ser instru-
mentos fundamentales para la participacin poltica) y prescripti-
vos (al imponerles tanto la obligacin de respetar la Constitucin
y la ley como el deber de que su estructura interna y funciona-
miento sean democrticos). Esa formulacin coincide en lneas
generales con las concepciones tradicionales de la teora poltica;
Klaus von Beyme, por ejemplo, atribuye a los partidos cuatro
funciones: la bsqueda de objetivos a travs de ideologas y pro-
gramas, la articulacin y agregacin de intereses sociales, la movi-
lizacin y socializacin de los ciudadanos (sobre todo con oca-
sin de las elecciones) y el reclutamiento de lites y formacin de
gobiernos. Las diferencias observables entre el dibujo trazado
por la Constitucin de 1978 y la realidad cotidiana reflejan las
inevitables distancias existentes entre las definiciones normativas
y los comportamientos prcticos, entre lo pintado y lo vivo, entre
el decir y el hacer de unos dirigentes habitualmente inclinados ha-
cia la sobreactuacin retrica; al comparar los planos del edificio
y el acabado de su construccin la mirada desconfiada de los ciu-
dadanos puede concluir que los partidos ya no son organizacio-
nes representativas de la sociedad dedicadas a defender los inte-
reses de sus electores, sino instituciones autnomas que protegen
ante todo sus propios intereses.
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/159
La secularizacin poltica
Porque ese ingreso de los partidos en la sala de mquinas del
sistema poltico y en el corazn mismo del Estado ha marchado
en paralelo con una merma de las conexiones vivas de sus diri-
gentes y militantes con la sociedad. Esa deficiencia para conectar
con las demandas y expectativas de los ciudadanos no es una pe-
culiaridad espaola sino que deriva del proceso de moderniza-
cin posterior al nacimiento de las grandes formaciones de masas
obreras o confesionales. Como seal Sigmund Neumann, los
viejos partidos de integracin social acompaaban a los militan-
tes desde la cuna hasta la tumba y les proporcionaban una cultu-
ra doctrinal y emocional alternativa. Pero los cotizantes y los
electores de los partidos contemporneos ya no reproducen el
mapa de compartimentos estancos propio de las sociedades es-
cindidas segn rgidas divisiones econmicas, clasistas, ideolgi-
cas o religiosas; slo las manifestaciones extremas del nacionalis-
mo o del fundamentalismo recuerdan ese distante pasado. El
modelo ms ajustado para describir la competicin poltica all
donde las diferencias de clases son menores, los enfrentamientos
ideolgicos estn diluidos y las creencias religiosas han perdido
fuerza como banderas de lealtad poltica es el llamado partido
catch-all o de todo el pueblo teorizado por Otto Kirchheimer.
Ese nuevo tipo de partido no pretende incorporar moral y espiri-
tualmente a las masas sino conquistar votantes: sacrifica, por tan-
to, una penetracin ideolgica ms profunda a una irradiacin
ms amplia y a un xito electoral ms rpido; el marginamiento
de los componentes doctrinarios, el fortalecimiento de los diri-
gentes, la desvalorizacin de los militantes, el rechazo de los co-
tos de caza de sufragios de base confesional o clasista y el esta-
blecimiento de vinculaciones con diferentes grupos de presin
son los principales rasgos de este modelo. El marco general para
esa visin de los partidos es la analoga o la metfora de la demo-
cracia representativa al estilo de J. A. Schumpeter o Antonhy
Downs como un mercado poltico en el que lites rivales com-
piten entre s por los votos.
160/Javier Pradera
Esas tendencias que han acompaado al proceso de moderni-
zacin dieron lugar muy tempranamente a crisis internas en los
partidos nacidos con una fuerte carga ideolgica; ya en el cruce
de los siglos, el debate entre ortodoxos y revisionistas dentro de
la II Internacional reflej la contradiccin vivida por una social-
democracia que deseaba al tiempo permanecer fiel al programa
marxista y ampliar su respaldo electoral. Pero el nuevo modelo
de partido catch-all se ha impuesto en lneas generales a partir de
la II Guerra Mundial: el restablecimiento de la democracia en
Espaa en 1977 oblig a los partidos a romper con las tradicio-
nes de preguerra y a someterse a un rpido proceso de adap-
tacin a las condiciones de una sociedad sustancialmente trans-
formada. Los partidos republicanos, expresin de la burguesa
ilustrada y de las clases medias durante los aos treinta, no tuvie-
ron cabida en un sistema poltico donde la Monarqua parlamen-
taria de Juan Carlos I haba hecho suyos los valores democrticos
contra los que haba combatido Alfonso XIII; los partidos nacio-
nalistas, sin embargo, mantuvieron o aumentaron su influencia
en Catalua y Pas Vasco. Los cambios producidos durante los
40 aos de dictadura movieron, en cualquier caso, al electorado
hacia el centro. Mientras el PSOE renovado resolvi con xito en
1979 ese proceso adaptativo al nuevo habitat ideolgico-poltico
con su XXVIII Congreso, el PCE buscara despus proteccin
en el movimiento ms amplio de Izquierda Unida.
La transformacin de los partidos en maquinarias electorales
no ha ido acompaada en Espaa por su robustecimiento como
organizaciones militantes; las modestas cifras oficiales de afilia-
cin, probablemente hinchadas por sus aparatos, y el bajo grado
de densidad con respecto a los votantes as lo demuestran. En
1982 los militantes socialistas representaban el 1% de los 10 mi-
llones de votantes del PSOE; en 1993, tras 10 aos de poder,
apenas son un 3 % de sus nueve millones largos de electores. Las
cifras del PP apenas mejoran ese esculido registro. Habr que
atribuir esa abulia partidista a las dbiles tradiciones asociativas
de los espaoles, a los malos recuerdos de quienes fueron dura-
mente represaliados por militar en la izquierda durante la Rep-
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/161
blica o bajo la clandestinidad y a una cultura poltica escptica e
individualista? O tambin se debe a la negligencia de las direc-
ciones de los partidos? Si hace 100 aos los militantes resultaban
imprescindibles para sostener las organizaciones con sus cuotas y
para hacer campaa electoral con su trabajo voluntario, hoy la fi-
nanciacin pblica de los partidos forma la parte del len de los
ingresos y las intervenciones de los lderes en televisin son el
principal instrumento para la recogida de votos. Pero ni el enfria-
miento ideolgico de la vida poltica ni la relativa autonoma de
los estados mayores de los partidos han logrado que la militancia,
aunque debilitada, desaparezca por completo.
Desde el lado de la demanda, ningn antiguo partido de inte-
gracin social o confesional renuncia por entero a su clientela
tradicional; el propio Kirchheimer subraya la importancia de esa
reserva electoral estable. Desde el lado de la oferta, la ideologa
contina moviendo la voluntad de un significativo segmento de
los afiliados; como recuerda Norberto Bobbio, la polarizacin
derecha/izquierda nunca ha dejado de ser operativa en nuestras
sociedades. Parecida o mayor importancia sigue teniendo la dis-
tincin de Max Weber entre partidos doctrinarios y partidos de
patronazgo, as como su coexistencia dentro de unas mismas si-
glas; aunque la solidaridad y el altruismo llegasen a desaparecer
como mviles de la militancia, las formaciones polticas seguiran
siendo puerto de refugio para quienes buscan beneficios econ-
micos y sociales. La aplicacin por Angelo Panebianco de los en-
foques de Marcus Olson sobre la lgica de la accin colectiva
destaca el papel desempeado por la distribucin entre los afilia-
dos de incentivos selectivos para la ocupacin de cargos pblicos
o el acceso preferente a la Administracin. Los militantes conti-
nan siendo necesarios tanto como ejrcito de propagandistas
para maximizar la conquista de votos como cantera de candida-
tos para integrar las listas electorales de las Cortes Generales, los
parlamentos autonmicos y los ayuntamientos. As, los partidos
espaoles tratan de conciliar el estilo catch-all de los nuevos tiem-
pos con pesadas organizaciones territoriales instaladas en cientos
de ciudades y pueblos que implican gastos considerables en al-
162/Javier Pradera
quileres o amortizaciones de los locales, sueldos de personal per-
manente y mantenimiento de las sedes.
El dinero de los partidos
El rgimen electoral espaol, procedente en sus lneas bsicas y los grupos de inters, tambin han reforzado los poderes de la
de un decreto-ley preconstitucional de 1977 y consensuado en
1985 a travs de una ley orgnica votada por la gran mayora de
las fuerzas parlamentarias, potencia a los aparatos de los partidos
a costa de los votantes, que no pueden personalizar salvo para
el Senado sus preferencias por candidatos individuales. El sis-
tema de listas cerradas (no cabe introducir o suprimir nombres)
y bloqueadas (tampoco se puede modificar el orden de los candi-
datos) bajo las siglas de un partido o de una coalicin obliga a los
votantes a elegir a sus representantes para el Congreso, los parla-
mentos autonmicos y los ayuntamientos entre unas candidatu-
ras fabricadas o supervisadas por las direcciones centrales de las
organizaciones que les son presentadas como un hecho consuma-
do e inmodificable.
Quin paga las campaas electorales a travs de las cuales peas, autonmicas y municipales, subvenciones para los grupos
los partidos conquistan el Gobierno (central, autonmico o mu-
nicipal) o alcanzan posiciones de poder en los rganos represen-
tativos? Y quin corre despus con los gastos de funcionamien-
to ordinario de esas maquinarias electorales que tienen citas casi
permanentes con las urnas a causa de un agobiante calendario de
convocatorias irracionalmente dispersas en el tiempo? La pesada
herencia de los 40 aos de dictadura hizo casi inimaginable en
1977 que los partidos polticos pudieran hacer frente a sus costes
electorales y de funcionamiento sin ms ingresos que las cuotas
de sus afiliados. Los precedentes de la financiacin pblica de
los partidos, una prctica inaugurada por Puerto Rico en 1957 y
extendida luego a Alemania y a otros pases europeos, abrieron
las puertas para que los presupuestos del Estado fuesen los prin-
cipales suministradores de recursos. Los recelos en torno a la fi-
nanciacin privada, basados en el temor a que los sesgos de las
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/163
ayudas de los grandes grupos financieros y empresariales lesiona-
ran la igualdad de oportunidades, complet el modelo: los dona-
tivos de las personas naturales y jurdicas quedaron sometidos a
exigentes cautelas de publicidad y severamente limitados por su
cuanta y procedencia. Pero si los fondos pblicos han librado a
los partidos de las intromisiones de las patronales, los sindicatos
cpula dirigente encargada de administrarla.
Tanto la distribucin de los fondos presupuestarios como la
asignacin de espacios gratuitos en televisin durante las campa-
as electorales favorecen a los partidos instalados dentro del edi-
ficio constitucional desde los comienzos de la transicin y que
hayan ocupado los primeros lugares en los ms recientes comi-
cios. Nadie podra justificar por las eximentes del hurto famlico
y el estado de necesidad la proclividad de las grandes formacio-
nes espaolas a su financiacin ilegal: el dinero pblico recibido
por los partidos durante los primeros 15 aos de vida democrti-
ca por los tres conceptos enumerados por la Ley de Financiacin
de Partidos de 1987 (subvenciones anuales para el mantenimien-
to ordinario, subvenciones para las elecciones legislativas, euro-
parlamentarios nacionales y autonmicos) superan los 100.000
millones de pesetas constantes. La subvencin presupuestaria
para los gastos ordinarios de funcionamiento de los partidos as-
cendi en 1994 a 12.000 millones. Las subvenciones para las
campaas electorales varan segn las convocatorias: fueron
3.500 millones en las legislativas de 1993, 1.400 millones en las
municipales de 1991 y 1.200 millones en las europeas de 1989.
Las subvenciones en 1994 para los grupos parlamentarios de am-
bas Cmaras (excluidos, por tanto, los parlamentos autonmicos)
sumaron 1.452 millones. El cuerno de la abundancia presupues-
taria tambin vierte su generosidad sobre otras actividades par-
tidistas: en 1994 las subvenciones presupuestarias a las funda-
ciones de los partidos sumaron 280 millones de pesetas; y an
queda por contabilizar la pedrea de ayudas dadas por ayunta-
mientos y diputaciones o pagadas a la mirada de movimientos
164/Javier Pradera
sociales, organizaciones juveniles y asociaciones feministas que se
mueven dentro de la orla partidista.
Recursos ilegales
El dinero obtenido por la va de los presupuestos no es la
nica fuente de financiacin de los partidos. Tambin existen en
teora las cuotas de los militantes; dentro de ese rengln ocupan
un lugar considerable los porcentajes que los partidos suelen de-
traer a sus parlamentarios y cargos pblicos de sus sueldos ofi-
ciales. Aunque la informacin sobre la materia sea escasa y poco
fiable, Pilar del Castillo estima que las contribuciones de los
afiliados al PSOE y al PP se han venido moviendo entre el 5 % y
el 10% de sus ingresos legales. Las aportaciones de los simpati-
zantes de los partidos a las campaas electorales y a los gastos
ordinarios son todava ms modestas y se hallan sometidas a se-
veras restricciones legales en cifras absolutas y en trminos relati-
vos. A medio camino entre las subvenciones pblicas y la finan-
ciacin privada estn los crditos de la banca privada y de las
Cajas de Ahorro. En 1994 la central de riesgos del Banco de Es-
paa estimaba el endeudamiento de los partidos en torno a los
20.000 millones de pesetas (algo ms de la mitad corresponda al
PSOE). Y en la historia semisecreta de la transicin queda el eco
de los rumores sobre las abultadas deudas perdonadas por los
bancos a UCD en 1982 y al Partido Reformista Democrtico en
1986 tras sus respectivas catstrofes electorales.
El principal argumento esgrimido al comienzo de la transi-
cin en favor de la financiacin pblica fue que la debilidad eco-
nmica de los partidos podra hacer a sus dirigentes y cuadros
ms proclives a la corrupcin; esto es, a la tentacin de aceptar
pagos en dinero negro a cambio de que algn centro de decisin
de la Administracin Pblica (central, autonmica o municipal)
bajo su control adoptara decisiones prevaricadoras en favor de
los sobornadores o los extorsionados. Pero la experiencia italia-
na, y en menor medida la francesa y la espaola, muestran, des-
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/165
graciadamente, que la financiacin pblica de los partidos no ha
erradicado la corrupcin. Resulta prcticamente imposible con-
tabilizar unos pagos realizados de manera clandestina (en maleti-
nes con billetes o a travs de cuentas secretas en parasos fiscales)
o bajo la forma de negocios simulados (como falsos pagos por
asesoras o consultoras imaginarias facturadas por sociedades
fantasmales). El monto de la financiacin ilegal de los partidos
nicamente puede inferirse a travs de la diferencia existente en-
tre sus ingresos pblicamente declarados (subvenciones pre-
supuestarias, cuotas de afiliados, donativos legales, crditos ban-
carios) y sus gastos reales; algunos clculos realizados en Italia
sitan las cantidades defraudadas anualmente por los partidos
antes de 1993 en la astronmica cifra de los cinco billones de liras.
Se llega, de esta forma, al final de un viaje tan largo como
intil. De un lado, la multimillonaria financiacin con fondos
presupuestarios ha transformado a los partidos en anexos de la
Administracin. De otro, sin embargo, esa instalacin institucio-
nal en el corazn del aparato estatal de unas organizaciones inde-
pendizadas en gran medida de su electorado, con dbil militancia
y omnipotentes direcciones crea un mbito de impunidad para
sus extralimitaciones. Porque la circunstancia de que la Constitu-
cin haya confiado a los partidos la gobernacin del sistema les
permite patrimonializar el Estado en su propio beneficio y colo-
carse al margen o por encima de las leyes.
Del franquismo a la democracia
La corrupcin poltica en los sistemas democrticos no es una
peculiaridad de nuestros tiempos; hay una abundante bibliogra-
fa sobre las prcticas de los bosses norteamericanos y sobre los
escndalos que han jalonado la historia de los sistemas parlamen-
tarios europeos. Sin embargo, la financiacin ilegal de los parti-
dos, una forma de corrupcin institucional en la que Italia y
Francia precedieron a Espaa, es una patologa de las institucio-
nes democrticas con nuevos perfiles.
166/Javier Pradera
La prehistoria de esas prcticas en nuestro pas se remontan a
la clandestinidad bajo el franquismo; al prohibir las asociaciones
polticas, la dictadura forz a sus dirigentes a moverse al margen
de las normas para conseguir recursos: la ilegalidad de la lucha
partidista llevaba consigo la ilegalidad de su financiacin. Tal vez
esa obligada falta de escrpulos de los grupos antifranquistas res-
pecto a los procedimientos para sufragar sus actividades haya de-
jado ciertos hbitos en los militantes de la oposicin a la dictadu-
ra que siguieron haciendo poltica activa bajo la democracia. Al
arrancar la transicin, los partidos de izquierda, en su mayora
con escasa militancia y mnimos recursos, tenan todava fresco el
recuerdo de los mtodos aplicados durante la clandestinidad
para recaudar fondos. Fuera del campo democrtico, las diferen-
tes ramas de ETA y las organizaciones de la ultraizquierda violen-
ta (como el FRAP y los GRAPO) haban recurrido a los atracos a
mano armada de bancos y fbricas, a los secuestros con rescate y
a los llamados impuestos revolucionarios. Los partidos (o sus em-
briones) del futuro arco constitucional buscaron ayudas fuera de
nuestras fronteras. El Partido Comunista de Espaa haba estado
recibiendo financiacin regular de la Unin Sovitica y de otros
pases del llamado socialismo real (especialmente Rumania y Co-
rea). Tambin recurrieron a la solidaridad exterior las formacio-
nes socialistas que aspiraban a recibir el respaldo que hasta ese
momento la II Internacional haba reservado para las siglas hist-
ricas residenciadas en el exilio. Mientras el PSOE, renovado tras
el Congreso de Suresnes de 1974, obtena ayudas regulares de los
partidos y sindicatos socialistas de Alemania y de otros pases eu-
ropeos, as como de Mxico y Venezuela, sus competidores ideo-
lgicos como el PSP y otros grupos socialistas regionales
buscaban financiacin no slo en Latinoamrica sino tambin en
algunos pases rabes. Y hasta los democristianos y los liberales
apelaron en la medida de sus posibilidades y de sus necesidades a
las ayudas de sus homlogos europeos.
Esas experiencias recaudatorias de la clandestinidad, plena-
mente justificadas en su momento, han dejado una mala herencia
a los partidos democrticos. La opacidad y la falta de transparen-
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/167
cia de los procedimientos para allegar fondos bajo el franquismo
prepararon el terreno para perpetuar el secretismo sobre su fi-
nanciacin bajo la democracia; y aunque la incapacidad de los
militantes clandestinos pocos y perseguidos para sostener
econmicamente sus organizaciones en los tiempos de la dictadu-
ra sea slo un recuerdo del pasado, bajo la democracia persiste el
hbito de que los afiliados regateen su contribucin monetaria al
partido. En 1977 la lucha por conseguir la igualdad de oportuni-
dades en la carrera hacia el poder abierta por el restablecimiento
de la democracia convalid las prcticas de financiacin ilegal
del pasado. Salidos de la oposicin a la dictadura con escasos re-
cursos y con la costumbre de obtenerlos sin reparar en medios, la
recuperacin de las libertades y la convocatoria de los primeros
comicios democrticos colocaron a los partidos de la izquierda,
faltos de experiencia y situados extramuros del establecimiento
financiero y empresarial, ante la necesidad de buscar los medios
para extender su organizacin territorial y para competir a cam-
po abierto ante las urnas con unas formaciones de derecha dirigi-
das por veteranos polticos del franquismo, amparadas por las
fuerzas econmicas y con grandes medios a su alcance. Surez y
la Unin de Centro Democrtico (UCD) no slo dispusieron de
abundante financiacin procedente de grupos bancarios e indus-
triales espaoles sino que tambin recibieron ayuda exterior;
Laureano Lpez Rod habla en sus memorias de generosas con-
tribuciones de los pases rabes a UCD en 1977 por importe de
veinte millones de dlares. Carlos Dvila y Luis Herrero tambin
han contado cmo la neofranquista Alianza Popular (AP) de Fra-
ga consegua contribuciones de la derecha econmica espaola.
De esta forma, la inescrupulosidad de la izquierda para allegar
recursos heredada de la clandestinidad antifranquista poda es-
grimir ahora, como atenuante de la prolongacin de esos mto-
dos, la ventaja con que partan en la carrera hacia las urnas los ex
franquistas reformistas de UCD y los neofranquistas fundamen-
talistas de AP.
168/Javier Pradera
Los ejemplos exteriores
Esa desenvoltura de los partidos espaoles respecto a la ilega-
lidad de los medios utilizados para recaudar dinero qued refor-
zada por el efecto demostracin que signific el ejemplo de sus
homlogos europeos, lanzados desde haca tiempo a prcticas
irregulares para financiar sus campaas electorales y pagar sus
gastos de funcionamiento. Los dirigentes de los partidos espao-
les, recin llegados al rgimen parlamentario, comprobaron que
sus hermanos mayores de los pases democrticos no dudaban en
infringir las normas penales y administrativas a fin de conseguir
los recursos que necesitaban para mantener en pie unas estructu-
ras cada vez ms costosas y desmesuradas. Resulta difcil recons-
truir la argumentacin a travs de la cual los dirigentes de los
partidos llegaron a justificar primero la utilizacin de procedi-
mientos ilegales para financiar sus organizaciones y fueron insen-
sibles despus a los conflictos tico-polticos planteados por esas
prcticas. Paolo Flores D'Arcais ha descrito cmo la brillante
vida pblica italiana anterior a la crisis de 1994 no haca sino
ocultar un sistema en el que las burocracias de partido se ha-
ban transformado en satrapas asiticas o en nomenklaturas
como las de los pases del Este que utilizaban cada recurso p-
blico como propiedad privada o personal, transformando en ru-
tina la corrupcin ms desenfrenada. La esquizofrenia de los di-
rigentes de los partidos italianos, franceses o espaoles, capaces
de votar las leyes que les prohiben financiar irregularmente sus
organizaciones y de infringirlas a rengln seguido, parece reflejar
una estructura dicotmica de la realidad, escindida entre el reino
celestial de los ideales programticos y el abismo infernal de la
manipulacin secreta. De labios hacia afuera, los participantes en
las pugnas por el poder proclaman su respeto por las reglas de
juego limpio y su condena de quienes las trasgreden; nada ms
comenzar la pelea, sin embargo, los contendientes no dudan en
recurrir a los procedimientos ms sucios para alzarse con la vic-
toria. Se dira que slo los espectadores ignoran los dictados de
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/169
esa doble lgica: y si alguno de los jugadores tambin los desco-
noce, pagar su ingenuidad con la derrota.
La divisin tripartita de la corrupcin propuesta por Arnold
J. Heidenheimer ayuda a entender los mecanismos que han con-
ducido a la plana mayor de los partidos democrticos europeos a
enfangarse con la financiacin delictiva de sus organizaciones.
Heindenheimer establece una graduacin que se inicia con la co-
rrupcin blanca, prosigue con la corrupcin gris y desemboca en
la corrupcin negra: en el primer caso apenas nadie exige el casti-
go de unas prcticas consideradas por la sociedad como tolera-
bles; en el segundo supuesto, las lites se muestran divididas y
ambiguas respecto a la conveniencia de aplicar sanciones; slo en
el tercer caso la mayora de la opinin pblica se pronuncia de
forma inequvoca contra el comportamiento corrupto. Ahora
bien, esa gradacin cromtica no es estable ni tampoco universal:
los colores de la corrupcin cambian dentro de cada cultura y
tambin modifican su posicin a lo largo de la historia de una
misma sociedad. Se dira que los responsables de la financiacin
ilegal de los partidos de Italia, Francia y Espaa todava no han
salido de su asombro al comprobar cmo esa variante corporati-
va de corrupcin ha dejado de ser considerada blanca o gris por
los ciudadanos para convertirse en negra, movilizando la indigna-
cin de la opinin pblica y la actuacin de los tribunales. La
tendencia histrica del derecho penal a ir cediendo a la mera san-
cin social o moral algunos comportamientos previamente casti-
gados por los tribunales (por ejemplo, el aborto o el adulterio)
tiene excepciones: otras conductas antes exentas de pena legal
(como el acoso sexual, el trfico de influencias o el fraude fiscal)
han ingresado en los cdigos criminales. Tambin la recaudacin
ilegal de fondos por los partidos ha sido sorprendida de la noche
a la maana por el avance de las fronteras del derecho penal: en
este caso, sin embargo, el Cdigo no ha creado un nuevo delito
sino que los jueces se han limitado a perseguir figuras de prevari-
cacin y cohecho hasta ahora dejadas a un lado.
17 O/Javier Pradera
Corrupcin y patronazgo
El control por los partidos de las Administraciones (central,
autonmica o municipal), el crecimiento del Estado de bienestar
y el intervencionismo del sector pblico han multiplicado las
oportunidades de esa forma de corrupcin negra que alimenta la
tesorera de las organizaciones polticas y eventualmente la cuen-
ta corriente de algunos militantes. Las comisiones ilegales extor-
sionadas a empresas de obras pblicas, compaas beneficiaras los valores tradicionales) se ha unido con la corrupcin gris de la
de subvenciones o firmas concesionarias de servicios o franqui-
cias de juego, los sobornos cobrados por recalificaciones de te-
rrenos y los donativos de grandes bancos recibidos de manera
encubierta como pagos por trabajos inexistentes facturados por
sociedades fantasmas han servido para la financiacin ilegal de
casi todos los partidos. Algunas de esas operaciones han arrastra-
do a los principales partidos del arco parlamentario ante los tri-
bunales: el caso Filesa al PSOE, el caso Naseiro y el caso Sller al
PP, el caso Casinos a Convergencia y el caso Tragaperras al PNV.
Otros escndalos de corrupcin individual ofrecen indicios de
haber estado conectados con la financiacin ilegal de los parti-
dos: el caso Guerra con el PSOE y el caso Pea con el PP. Pero
resulta altamente improbable que la corrupcin institucional
promovida por los partidos se agote en los pocos casos llegados a
sede judicial: las informaciones acerca de la generalizacin de
esas prcticas en la Administracin local y regional, sean cuales
sean las siglas en su gobierno, son demasiado numerosas para ser
nicamente fruto de intenciones calumniosas.
Los comportamientos delictivos al servicio de la codicia insti-
tucional partidista no son los nicos motivos de la desafeccin
ciudadana hacia sus dirigentes y cuadros. Klaus von Beyme sea-
la que la colonizacin de los partidos por los intereses privados
marcha en paralelo con la colonizacin de la Administracin, de
los medios de comunicacin pblicos y de las empresas estatales
por los partidos. Tampoco este fenmeno constituye una nove-
dad: la narrativa galdosiana nos ha familiarizado con la figura del
cesante vctima del turno de partidos; la democracia norteameri-
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/171
cana ha funcionado durante largo tiempo mediante el spoils sys-
tem que entregaba los cargos administrativos al vencedor en las
elecciones. Pero la racionalizacin de la burocracia estatal y el ac-
ceso a la funcin pblica a travs de las oposiciones y los concur-
sos de mritos confieren una especial gravedad a esa recada del
Estado de partidos en prcticas de patronazgo. Durante estos
aos, la corrupcin blanca de las recomendaciones (defendida
por Fraga como presidente de la Xunta de Galicia en nombre de
contratacin laboral abusiva y la corrupcin negra de las oposi-
ciones fraudulentas: el caso Osakidetza, protagonizado por los so-
cialistas vascos, es uno de tantos ejemplos de clientelismo en be-
neficio de los militantes de un partido y en perjuicio de la
igualdad de oportunidades de los restantes ciudadanos.
Oligargua y jerarqua
Las prcticas corruptas de los partidos son a la vez causa y
efecto de la tendencia de sus direcciones a borrar las huellas de
sus orgenes sociales y a constituirse en realidades autnomas.
Relacionados con los ciudadanos en tiempos electorales a travs
de los medios de comunicacin pblicos y financiados legalmen-
te con fondos presupuestarios e ilegalmente con dinero negro
procedente de la corrupcin poltica, los aparatos de los partidos
apenas necesitan ya de las cuotas de los militantes para alimentar
su tesorera ni de su ayuda gratuita para los trabajos de propa-
ganda electoral. Nacidos como vehculos para la participacin
popular, los partidos se transforman en maquinarias dominadas
por una burocracia dirigente que crece sobre s misma y que de-
sarrolla intereses propios orientados a su reproduccin y expan-
sin. El partido deja de ser un instrumento al servicio de un pro-
grama y se convierte en razn justificatoria de s mismo; como
observa irnicamente H. M. Enzsesberger, los partidos estn
demasiado ocupados en administrarse a s mismos como para
conseguir mantenerse en estrecho contacto con la sociedad. Ese
 La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/173
172/Javier Pradera

Collier Plat, uno de los ms poderosos bosses norteamericanos,

proceso de autonomizacin de los aparatos de los partidos fo-
menta la pasividad de los ciudadanos y les disuade de participar siempre crey en la necesidad de una organizacin poltica tan
en las decisiones pblicas fuera de las citas electorales. La separa- disciplinada como el ejrcito y la marina.
cin entre una minora altamente politizada, encuadrada en los La tendencia a perdonar los males del presente con el argu-
partidos y atrincherada en sus puestos dirigentes, y una amplsi- mento de que ya existan en el pasado es una frmula tan insatis-
ma mayora despolitizada, situada al margen de la vida pblica y factoria como la estrategia de exculpar las lacras nacionales ape-
relacionada con el poder slo a travs de lazos de temor, patro- lando a los ejemplos internacionales. Los perjuicios producidos
nazgo y deferencia, debilita los fundamentos mismos del sistema al sistema democrtico contemporneo por los procesos de oli-
democrtico: la defensa gremialista de los intereses particularis- garquizacin partidista no pierden gravedad porque Ostrogorski
tas ocupa el lugar de la participacin orientada hacia los intereses o Michels los denunciaran hace casi cien aos. Tampoco la escle-
generales. rosis partidista registrada en otros pases europeos debera servir
para justificar que el sistema poltico espaol est padeciendo en
El proceso de oligarquizacin, jerarquizacin y disciplina in-
plena infancia democrtica enfermedades propias de la vida
terna puesto en marcha por la autonomizacin de los partidos se
adulta o de la vejez. De aadidura, los comportamientos ilegales
ve favorecido por la clandestinidad inherente a la financiacin
o antidemocrticos de los partidos no suscitan slo cuestiones de
ilegal de su tesorera. La pescadilla se muerde la cola: una estruc-
orden sociolgico o poltico; tambin plantean problemas de or-
tura oligrguica idnea para la obtencin irregular de recursos
den jurdico. La Constitucin de 1978 no se limita a describir a
econmicos de origen inconfesable consolida los poderes de la
los partidos como una expresin del pluralismo poltico y a fijar-
cpula a fin de guardar esos comprometedores secretos. Las
les objetivos programticos relacionados con la participacin po-
obras ya clsicas de Misei Ostrogorski y Robert Michels inaugu-
ltica y con la formacin de la voluntad popular: tambin estable-
raron a comienzos de siglo la bibliografa dedicada a subrayar la
ce que su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro
dinmica perversa que otorga a los lderes de los partidos un po-
del respeto a la Constitucin y a la ley y que su estructura in-
der dictatorial, concede un mando vitalicio a su oligarqua diri-
terna y funcionamiento debern ser democrticos. Ese doble
gente y margina a las bases de las decisiones. La singular manera
mandato est cargado de consecuencias prcticas; a menos, claro
con que la agudeza de los anlisis y la originalidad de la investi-
est, que se quiera entender ha comentado con sorna Javier Ji-
gacin se combinan con un normativismo exasperado, un deter-
mnez Campo el reconocimiento constitucional de los parti-
minismo fatalista y una amarga frustracin de expectativas des-
dos como algo similar a lo que fuera un da el principio monr-
mesuradas explica la fama de ambos libros, que trabajaron sobre
quico: potestad fundante de la Constitucin y legitimada, por
experiencias histricas diferentes: mientras el diagnstico de Os-
ello, para actuar, con eficacia idntica, tanto a travs como al
trogorski se fundamentaba sobre el papel desempeado por los
margen de las instituciones pblicas.
caucus en la poltica britnica y estadounidense del ltimo tercio
del siglo XIX, Michels haba estudiado el funcionamiento de la
socialdemocracia alemana. La rgida jerarquizacin y disciplina
de los partidos es un fenmeno que se halla histrica y geogrfi- El imperio de la ley
camente ampliamente difundido; ni siquiera la cuasimilitariza-
cin de sus filas es patrimonio exclusivo de las formaciones fas- Por lo pronto, la sujecin a la Constitucin excluye la absur-
cistas y de las vanguardias revolucionarias leninistas: Thomas da posibilidad de que las infracciones administrativas o las acta-

174/Javier Pradera
ciones delictivas de los partidos para conseguir financiacin ile-
gal mediante sobornos y extorsiones pudieran encontrar refugio
en un limbo de ilegalidad o en un espacio de extraterritorialidad
penal; los intentos de los dirigentes de los partidos para situarse
al margen de las leyes socavan los fundamentos de los vnculos
de obligacin poltica que mantienen la cohesin de una socie-
dad democrtica. Sin embargo, los estados mayores de las gran-
des formaciones polticas (sea el PSOE, el PP, CDC o el PNV)
no slo no han asumido sus responsabilidades polticas, adminis-
trativas y penales cuando han sido sorprendidos en operaciones
de financiacin ilegal, sino que han puesto en marcha estrategias
de obstruccin procesal y de linchamiento moral de los jueces
encargados de los sumarios para tratar de evadirlas. El caso Filesa
es un buen ejemplo de las prcticas saboteadoras aplicadas por
los partidos para entorpecer el funcionamiento del Estado de
Derecho: pese a ser un caso transparente de financiacin ilegal
del PSOE, que facturaba a travs de empresas fantasmas servi-
cios inexistentes a grandes empresas para pagar luego con el di-
nero de esos donativos encubiertos los gastos de la campaa de
1989 situados por encima del tope permitido por la ley electoral,
el obstruccionismo procesal de los acusados, ayudado por la
inexperiencia del juez instructor, ha logrado demorar durante
cuatro aos la celebracin de la vista oral.
Todava mayores dificultades de aplicacin encuentra el man-
dato constitucional que obliga a los partidos a que su estructura
interna y funcionamiento sean democrticos. El proceso de oli-
garquizacin y de concentracin del poder en las cpulas di-
rigentes, en detrimento de la participacin de las bases, se ha
producido en mayor o menor medida en todos los partidos es-
paoles. Ocurre lo mismo con la glorificacin de los lderes ver-
balizada por sus squitos: el culto a la personalidad rendido a
Jos Mara Aznar en el PP y a Julio Anguita en IU compite ven-
tajosamente con el clima de veneracin que rodea a Felipe Gon-
zlez en el PSOE, a Xabier Arzallus en el PNV y a Jordi Pujol en
CDC. La potestad disciplinaria concedida por los estatutos a la
direccin de los partidos permite expulsar a los disidentes y sus-
i
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/175
tituir a los responsables en las organizaciones locales conflictivas.
La administracin secreta de los fondos acumulados a travs de
las vas irregulares de financiacin refuerza los poderes del apa-
rato y trabaja a favor de su insustituibilidad. La decisin ltima
sobre las listas de candidatos para las elecciones legislativas, par-
lamentarias y municipales refuerza as mismo el poder de los diri-
gentes. Finalmente, la cpula del partido posee recursos suficien-
tes para influir sobre el proceso de eleccin de los delegados que
acuden a los Congresos y para formar mayoras leales que se en-
carguen de ratificar su mandato.
Si la cara de la moneda son los grandes poderes de los diri-
gentes de los partidos y la opacidad del proceso de toma de sus
decisiones, la cruz son los debilitados derechos de los militantes
en el seno de la organizacin. Fernando Surez, ministro del lti-
mo Gobierno de Franco y dirigente en desgracia del PP, afirm
que sera arriesgado sostener que en los partidos espaoles se
practican los derechos fundamentales y las libertades pblicas re-
conocidas por la Constitucin; parecidas reflexiones pueden es-
cucharse a otros militantes y cuadros que han abandonado o han
sido expulsados del PSOE o del PCE. El rgimen disciplinario y
los mecanismos de control en manos de la direccin explican que
los partidos resulten a veces ms parecidos a salas de banderas o
a sectas religiosas que a asociaciones cvicas voluntarias. Como
ha escrito Xavier Rubert de Ventos al recordar su poca de dipu-
tado socialista, los hbitos cortesanos fomentados por el aparato
(el culto al lder, la adulacin a los jefes, el doble lenguaje, la
hipocresa, los silencios dictados por el temor) intensifican la ri-
gidez y artificiosidad de unas relaciones superficialmente revesti-
das de compaerismo pero en realidad fuertemente jerarquizadas.
Ciudadanos y militantes
Aun con el riesgo de caricaturizar en exceso los contrastes,
resultara ilustrativo comparar los derechos que corresponden a
un individuo en tanto que ciudadano de un rgimen democrtico

176/Javier Pradera
y en tanto que militante de un partido encargado constitucional-
mente de operar ese mismo sistema. Fuera, en la sociedad polti-
ca, las minoras se hallan protegidas de los abusos de las mayo-
ras; dentro, en el partido, los discrepantes se encuentran a
merced del arbitrio de los dirigentes. Fuera, las personas ejercen
sus derechos de asociacin y de reunin sin trabas; dentro, la
acusacin de faccionalismo y de traicin persigue a quienes in-
tentan organizarse en tendencias o corrientes. Fuera, los acusa-
dos de un delito o una infraccin gozan de garantas procesales y
de tutela judicial efectiva; dentro, los inculpados se encuentran
inermes frente a comits disciplinarios que son juez y parte del
conflicto. Fuera, las Cortes Generales, los parlamentos auton-
micos y los ayuntamientos dan cabida en su seno a las tendencias
representativas del pluralismo ideolgico; dentro, el monolitismo
de los Congresos es elevado a la condicin de virtud poltica.
Fuera, la jurisprudencia constitucional reconoce a las minoras el
derecho a formar parte de las mesas de las Cmaras y de las co-
misiones; dentro, la fraccin vencedora de un Congreso copa to-
das las instancias de poder posibles y priva de voz a los perde-
dores. Fuera, las ofertas electorales son mltiples; dentro, las
negociaciones de pasillo suelen imponer las candidaturas nicas.
Fuera, funciona el sufragio universal, igual, libre y secreto; den-
tro, las votaciones a mano alzada o por aclamacin hacen intiles
las urnas. Fuera, los diputados, senadores, parlamentarios auto-
nmicos y concejales son elegidos en primer grado por los ciuda-
danos, quedando las elecciones indirectas para la formacin de
los rganos ejecutivos; dentro, los mecanismos de eleccin en se-
gundo y tercer grado establecen una brecha insalvable entre los
militantes de base y los delegados de los Congresos. Fuera, la al-
ternancia de poder no es slo un rasgo distintivo de la democra-
cia sino tambin la garanta de su autenticidad; dentro, los diri-
gentes se eternizan al frente de las organizaciones y emplean
todos los procedimientos imaginables para impedir que sus crti-
cos les sustituyan. No debe extraar, as pues, el bajo grado de
densidad de la militancia, la renuencia de los simpatizantes a pa-
sar por los ritos iniciticos de la disciplina partidista y la tenden-
I
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/177
* cia de los discrepantes a elegir para utilizar la clebre contra-
posicin de Albert O. Hirschman la salida del abandono en lu-
gar de la voz de la crtica o a permanecer dentro en silencio ex-
clusivamente por razones de lealtad.
i
Macropoltica y micropoltica
| La contradiccin entre macropoltica y micropoltica, entre el
carcter democrtico de un sistema representativo y su adminis-
tracin operativa a cargo de maquinarias no democrticas, no
slo plantea problemas de congruencia; tambin ofrece la para-
doja de unas asociaciones que se consideran privadas en todo
aquello que les conviene (por ejemplo, su derecho a admitir y ex-
pulsar afiliados) pero que reivindican su carcter constitucional
para recibir fondos presupuestarios, tener acceso gratuito a tele-
visin y participar en el proceso electoral. La actitud del Estado
hacia los partidos recorri la accidentada secuencia histrico-ju-
rdica de cuatro etapas descrita por Heinrich Triepel: la prohibi-
cin, la ignorancia, la legalizacin y slo finalmente el reconoci-
miento constitucional. Tampoco el mbito doctrinal dispens
I durante largo tiempo a los partidos una benevolente acogida. El
recelo despertado por los abusos de los grupos parlamentarios
alent las crticas contra las facciones en la Inglaterra del XVIII. Si
la teora liberal tuvo ya dificultades para encajar a los partidos
i dentro de su modelo de representacin nacional, la tradicin de-
mocrtica roussoniana de la voluntad general alimentara la hos-
tilidad de la izquierda revolucionaria hacia el pluralismo partidis-
ta. Deudores de otras herencias ideolgicas,1 los movimientos
j fascistas impondrn a sangre y fuego el partido nico como soli-
tario representante orgnico de la nacin.
Sin embargo, las resistencias y los ataques contra los partidos
y el sistema parlamentario pierden terreno: como ha mostrado
Samuel R Huntington, la democracia multipartidista se expandi
tras la victoria aliada en la II Guerra Mundial y el derrumba-
miento del bloque sovitico ha universalizado sus instituciones.
178/Javier Pradera
De esta forma, las crticas contemporneas a los partidos suelen
limitarse a impugnar sus pretensiones de monopolizar la vida p-
blica, las deficiencias democrticas de su funcionamiento y la co-
rrupcin institucionalizada producida por la financiacin ilegal
de su tesorera. Pero aunque ese talante est habitualmente muy
alejado de la ofensiva librada durante el perodo de entreguerras
desde la derecha autoritaria y desde la izquierda revolucionaria
contra las instituciones parlamentarias, algunas diatribas actuales
parecen hacer suya la maldicin retrica lanzada hace un siglo
por Misei Ostrogorski sobre el sistema de partidos: ha compri-
mido al individuo y rebajado el nivel de la sociedad poltica; ha
adormecido la responsabilidad individual, dado una prima a la
cobarda en la vida pblica, puesto una barrera al libre curso de
la opinin dejando al individuo sin defensa contra ella, envileci-
do el ideal, rebajado la moral pblica y reducido el ciudadano al
estado de instrumento inerte que todos los explotadores de la
cosa pblica pueden manejar a su antojo.
En el extremo opuesto a las jeremiadas de corte regeneracio-
nista, el cinismo de inspiracin funcionalista sostiene que la de-
mocracia es el resultado de la competencia entre los partidos
pero no puede existir dentro de sus filas. Si fuese cierto que los
sistemas democrticos son inevitablemente operados por organi-
zaciones no democrticas, entonces los espaoles slo deberan nos. Adems, sus dirigentes aspiran a una total impunidad cuan-
preocuparse por evitar el peligroso formato de partidos contra el
que previene Giovanni Sartori y del que nuestro inestable siste-
ma no est a salvo: un pluralismo polarizado, fuertemente seg-
mentado y con poderosos grupos antisistema. Ese resignado fa-
talismo, que niega cualquier posibilidad de mejorar la calidad
democrtica interna de los partidos o de frenar sus abusos, pare-
ce remedar la definicin de los sindicatos norteamericanos
nuestros hijos de perra dada en su da por el presidente o al menos muy reducida: las maquinarias de poder slo se mo-
Roosevelt. Pero la cada del muro de Berln ha desmontado las
ltimas excusas para que los sistemas pluralistas occidentales de-
ban conformarse con ese programa mnimo: la existencia de par-
tidos es una condicin necesaria pero no suficiente para el buen
funcionamiento de un sistema democrtico.
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/179
Vas de reforma
Los momentos de arrogancia de socialistas o populares tras
vencer por mayora absoluta en unas elecciones legislativas, auto-
nmicas o municipales sacan de los armarios a los fantasmas des-
critos hace casi 100 aos por Ostrogorski o Michels. Los tonos
sombros de esa visin unilateral subrayan los aspectos ms desa-
gradables, temibles e inaceptables de la naturaleza de los parti-
dos. El autoritarismo de su estructura y de sus procesos de toma
de decisiones contradice el principio democrtico que inspira a
las instituciones del sistema en su conjunto; las rgidas pautas de
unas organizaciones militarmente disciplinadas niegan autono-
ma a sus diputados y bloquean los debates dentro del grupo par-
lamentario. Reconocidos por la Constitucin como los princi-
pales operadores del sistema poltico, aislados de la sociedad a
consecuencia de la escisin entre su discurso retrico y su prcti-
ca cotidiana, frreamente controlados por un aparato oligrquico
autorreproducido mediante cooptacin, entregados sus estados
mayores a acuerdos endogmicos con sus competidores para
proteger intereses corporativos comunes y pagados con fondos
presupuestarios, los partidos no slo privan a sus militantes de
los derechos y libertades de que disponen como simples ciudada-
do las actividades de financiacin irregular de las organizaciones
a su mando infringen las leyes penales que sus diputados y sena-
dores aprueban en el Parlamento y que los tribunales aplican a
los restantes ciudadanos.
Sin embargo, esa pesimista descripcin no debe ser tomada
como una situacin por completo irremediable. rZs cierto que la
capacidad de autorreforma voluntaria de los partidos es ilusoria
deran cuando son obligadas desde fuera. Pero las enseazas brin-
dadas por otros pases, la dinmica de la competencia democrti-
ca y la lgica del Estado de Derecho pueden frenar e incluso
invertir la direccin de esa tendencia de los partidos espaoles a
abusar de sus privilegios. Las catstrofes pueden hacer recapaci-
180/Javier Pradera
tar a quienes acepten que las mismas causas producen siempre
los mismos efectos: el hundimiento del sistema de partidos en la
Italia de 1994 y los procesamientos por corrupcin en Francia tal
vez sirvan de advertencia a los polticos espaoles.
La Ley de Partidos promulgada en diciembre de 1978 ha
abierto el camino para el control judicial del mandato normativo
segn el cual la estructura y funcionamiento de los partidos de-
ben ser democrticos. Roberto L. Blanco Valds no encuentra
demasiados problemas para el eventual control de esa materia
por la jurisdiccin civil, pero advierte, en cambio, que la juris-
prudencia contencioso-administrativa al respecto ha sido hasta
ahora escasa y vacilante; si bien el Tribunal Constitucional slo se
ha ocupado por el momento de las implicaciones de las expulsio-
nes partidistas para los cargos electos, no cabe descartar del todo
que pueda pronunciarse en el futuro sobre recursos de amparo
nacidos de los conflictos entre mayoras y minoras o del choque
entre la potestad disciplinaria de los partidos y los derechos fun-
damentales de los afiliados. En cualquier caso parece obligado
que los mnimos democrticos establecidos por la ley formalmen-
te preconstitucional de 1978 sean ampliados. Si las sociedades
annimas son objeto de una minuciosa regulacin legal para de-
fender los derechos de los accionistas y exigir responsabilidades
a sus administradores, con mayor razn deben serlo unas asocia-
ciones voluntarias de carcter poltico que desempean impor-
tantes funciones pblicas y que son financiadas con fondos pre-
supuestarios. La modificacin de la ley de 1978 debera fijar unos
criterios para la democratizacin interna de los partidos que si-
guieran las lneas marcadas por la ley alemana de 1967 pero que
dieran un paso ms all en el mbito de las garantas de los mili-
tantes y de la limpieza de los procesos electorales internos.
Un nuevo sistema de financiacin
Por otro lado, resulta tambin necesario proceder a una revi-
sin drstica de los criterios, las cuantas y los controles de la fi-
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/181
nanciacin de los partidos: es fiscalmente indefendible que las
subvenciones presupuestarias sigan creciendo indefinidamente;
la distribucin de dinero pblico no debera beneficiar tan des-
proporcionadamente a los grandes partidos; la financiacin ilegal
merece ser castigada de forma implacable; las contribuciones
econmicas de los militantes al sostenimiento de sus partidos son
demasiado bajas; es preciso buscar un lugar razonable en el siste-
ma a los donativos privados. La revisin de la normativa sobre el
control financiero de los partidos resulta igualmente imprescin-
dible; las atribuciones y la propia estructura del Tribunal de
Cuentas, cuyos vocales son designados por los grandes partidos a
travs de sus grupos parlamentarios, han convertido su tarea de
vigilancia en una amable comedia. El caso Filesa puso de relieve
los pudorosos lmites de la tarea investigadora del Tribunal de
Cuentas: si existiese un control realmente eficaz del dinero pbli-
co administrado por los partidos sera imaginable que el PSOE,
endeudado en ms de 10.000 millones de pesetas con los bancos,
hubiese depositado 200 millones de fianza para la libertad provi-
sional de un militante acusado de terrorismo de Estado y pagase
los honorarios de sus abogados?
La congelacin de las subvenciones presupuestarias, la perse-
cucin de la financiacin ilegal y la trasparencia de los donativos
privados no dejaran a los partidos otro camino para cubrir sus
gastos que aumentar las cuotas de sus militantes y ampliar el n-
mero de sus afiliados. El margen potencial para la recluta de futu-
ros cotizantes es grande: las fronteras de ese espacio van desde los
300.000 afiliados socialistas y populares hasta los nueve millones
de electores del PSOE y los ocho millones de votantes del PP en
1993. De esta forma, las necesidades financieras de los partidos
podran contribuir decisivamente a su democratizacin interna:
porque las organizaciones partidistas tendran que mejorar sus-
tancialmente su habitabilidad si les resultase imprescindible que
los votantes se convirtieran en militantes y pagasen sus cuotas. Al-
gunos piensan como Miguel Satrstegui en relacin con el
PSOE que la elevacin del grado de densidad electoral de los
partidos (esto es, la relacin entre militantes y votantes), la partid-
182/Javier Pradera
pacin de los afiliados en la designacin de los candidatos electo-
rales y la garanta de su libertad de expresin y de sus derechos
estatutarios seran medidas suficientes para democratizar las orga-
nizaciones; en cambio, la introduccin de primarias abiertas a los
simpatizantes al estilo norteamericano tropezara con las dificulta-
des propias de trasplantar a un nuevo ecosistema una institucin
singular perteneciente a una cultura poltica distinta y posible-
mente pondra en funcionamiento la picaresca de los aparatos.
En cualquier caso, la unanimidad de fachada de los partidos
suele ocultar negociaciones horizontales y transacciones vertica-
les dentro de la cpula dirigente orientadas a limitar los estragos
del caudillaje; aunque el temor a las actividades fraccinales sue-
la provocar actitudes inquisitoriales en las direcciones partidistas,
la eventualidad de esos movimientos de fronda tambin les acon-
seja cierta prudencia en el trato con los heterodoxos para no pro-
vocar motines innecesarios. Slo el disfrute del poder o la espe-
ranza de obtenerlo a corto plazo mantienen tensos los vnculos
disciplinarios; al igual que los xitos cimentan el monolitismo de
las organizaciones, las derrotas lo socavan. Los lderes objeto de
culto cuando conducen a sus squitos a la victoria, se convierten
en dolos con pies de barro al llegar la derrota; dirigentes indis-
cutidos como Adolfo Surez, Santiago Carrillo o Manuel Fraga
fueron vctimas del parricidio ritual tras ser vencidos en las
urnas. La teora clsica de la representacin poltica y la interdic-
cin constitucional del mandato imperativo conceden a los parla-
mentarios y concejales elegidos en las listas cerradas y bloquea-
das de los partidos un notable margen de autonoma; el llamado
transfuguismo (el abandono del partido sin renunciar al escao)
es un factor de disuasin a la hora de aplicar medidas disciplina-
rias a los cargos electos.
Poltica y derecho
Pero la confianza en las vas jurdicas debe quedar sometida a
considerables cautelas; porque la tarea de promulgar las normas
La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/183
encargadas de prevenir los abusos de los partidos y de asegurar
su funcionamiento democrtico recae sobre los propios partidos
a travs de sus grupos parlamentarios: algo as como si las perdi-
ces y los conejos se encargasen de redactar la ley de caza. La his-
toria ensea que el derecho viaja siempre en el furgn de cola de
la poltica; por ejemplo, la competencia interpartidista ha trabaja-
do ms a favor de la participacin poltica de las mujeres que las
medidas de discriminacin positiva adoptadas por los Congresos
de las organizaciones: pese a las tradiciones machistas de la dere-
cha espaola, las mujeres del PP ocupan hoy cargos ms impor-
tantes en el Parlamento, las autonomas, los ayuntamientos y la
propia organizacin partidista que las mujeres del PSOE acogi-
das al sistema de cuotas. As pues, la competencia democrtica
puede colaborar con el Estado de derecho para quitar la herrum-
bre a las oxidadas maquinarias partidistas.
Tanto en Espaa como en Francia e Italia los partidos han te-
nido que pagar un precio elevado por los escndalos de la finan-
ciacin ilegal y se han visto obligados a metabolizar esa mala ex-
periencia; los retrocesos electorales del PSOE guardan relacin
directa con los escndalos de corrupcin, una leccin que el PP
parece haber aprendido si se toma como prueba el desenlace del
caso Sller. En cualquier caso, continan siendo vlidas las escp-
ticas reflexiones de Max Weber sobre la materia: slo los publi-
cistas creen que existan alternativas capaces de sustituir a los
partidos como motor de una representacin popular activa. Fra-
casada la democracia orgnica del franquismo, los vendedores del
crecepelo de la democracia verdadera proponen ahora una refor-
ma constitucional para implantar un rgimen presidencialista ca-
paz de hacer comulgar a la nacin con sus lderes carismticos.
Los abusos de los partidos seran condenables aunque slo fuera
por haber servido de coartada al populismo de esos aventureros
dispuestos a manipular el sufragio universal como instrumento
plebiscitario contra la democracia representativa y las institucio-
nes parlamentarias.
184/Javier Pradera La maquinaria de la democracia. Los partidos en el sistema poltico espaol/185

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ir

Parte III
CORRUPCIN Y DERECHO
%

7
LA CORRUPCIN Y LOS PROBLEMAS
DEL CONTROL DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
MIGUEL SNCHEZ MORN

Con toda seguridad sera errneo atribuir el problema de la

corrupcin a deficiencias o lagunas del ordenamiento jurdico.
La corrupcin poltica, tan difundida incluso en algunos de los
Estados que cuentan con los sistemas jurdicos ms avanzados,
tiene races ms profundas. Por una parte ligadas al sistema eco-
nmico, por otra a las relaciones entre ese sistema y el mbito de
las instituciones pblicas. Pero tambin hay que buscar explica-
ciones en la esfera de los valores y de su crisis, de la psicologa
social y, en definitiva, de la tica colectiva.
Como en algunos de estos problemas carezco de mayores ele-
mentos de reflexin que los que puede tener cualquier ciudada-
no, me limitar a profundizar en aquellos otros que tienen que
ver con las instituciones pblicas, su regulacin jurdica y, ms
especficamente, el sistema de control de las Administraciones
pblicas establecido por el Derecho.
Parto en estas reflexiones de la base de que corrupcin polti-
ca ha existido siempre, aunque no en la misma medida ni de la
misma forma. Comparto, pues, en trminos generales, el famoso
tpico de que el poder corrompe, lo que entre otras cosas explica
la constante lucha por afinar los instrumentos de control del po-
der poltico, que marca los avances del Estado democrtico de
Derecho. Tengo incluso mis dudas de que, si fuera posible y lci-
to comparar pocas de por s muy distintas, la nuestra hubiera de
resultar sealada como un tiempo histrico ms corrupto que

189
190/Miguel Snchez Morn
otros. Lo que s parece claro es que en nuestro tiempo se acumu-
lan una serie de condiciones que favorecen la extensin de prc-
ticas de esa naturaleza, con unas caractersticas peculiares.
La primera de ellas hay que buscarla en las relaciones entre
economa y poltica o, si se prefiere, entre economa y adminis-
tracin. A diferencia del esquema liberal clsico, por otra parte
idealizado, en que el Estado se situaba al margen y por encima
de la sociedad, como garante del libre juego del mercado y del
orden clasista, el Estado social de nuestros das interviene activa
y regularmente en la vida econmica, para asegurar la estabilidad
y una mnima igualdad, y lo hace necesariamente favoreciendo a
unos agentes econmicos y sociales en detrimento de otros. Di-
cho de otra manera, el poder poltico y el poder econmico no
estn separados, distanciados y mucho menos enfrentados, sino
en ntima conexin. Ambos se necesitan recprocamente y de ah
nacen las mayores tentaciones.
Basta pensar en ejemplos tan evidentes como la clasificacin
de terrenos a efectos urbansticos y la contratacin pblica. En
actividades como stas, que precisan del concurso de decisin
poltica e iniciativa empresarial, muchos polticos han encontra-
do un medio para financiar las costosas estructuras que sus parti-
dos necesitan para poder competir con los dems y muchas em-
presas la forma de asegurar su actividad y sus beneficios, ya sea
especulando o sin tener que someterse a la competencia del mer-
cado. Ciertos funcionarios y aventureros de la poltica han en-
contrado en ellas un medio de enriquecimiento personal fcil y
rpido.
De una primera lectura de estos ejemplos tan significativos,
sobre los que despus volver con mayor detalle, se pueden ex-
traer algunas conclusiones elementales. Primero, cuanto mayor
es la dimensin del sector pblico, mayores posibilidades de co-
rrupcin poltica existen. Segundo, la corrupcin poltica actual
va ligada en buena medida a la dominacin que los grandes par-
tidos polticos ejercen sobre las instituciones con poder de adju-
dicacin. Tercero, tambin est ligada a la distorsin de las re-
glas de la economa de mercado por las propias empresas.
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/191
En este crculo vicioso, del que todos los partcipes obtienen
beneficios, a costa del contribuyente y de quienes se atienen al
cumplimiento de las leyes, han ido entrando despus otras perso-
nas y organizaciones que aspiran alcanzar su cuota de poder. T-
picamente algunos periodistas y medios de comunicacin, que
tienen capacidad para sacar o no sacar a la luz pblica irregulari-
dades reales o supuestas, lo que les otorga influencia por un lado
y por otro un cierto poder de coaccin. En cierto modo dirigen-
tes de las organizaciones sindicales, organizaciones que necesitan
tambin cuantiosos fondos para su supervivencia, difciles de ob-
tener en su mercado. Y ello sin contar con los intermedia-
rios, ya se trate de responsables polticos, funcionarios de las
Administraciones o de los partidos o profesionales expertos en
trabajos de ingeniera econmica o jurdica, que de todo hay.
Pero considerados a ttulo individual, esto ltimo es lo que me-
nos importa, porque siempre habr polticos, funcionarios, em-
presarios, sindicalistas, periodistas y profesionales corruptos,
aunque sean una minora.
La situacin es de todos conocida. Pero lo que ahora interesa
analizar es qu papel juega y debe jugar al respecto el Derecho.
Pues bien, si, como he dicho antes, no es en la bondad o en las
carencias del ordenamiento jurdico donde se encuentran las ra-
ces del problema, es evidente tambin que el Derecho puede
constituir un instrumento contra la corrupcin, de donde igual-
mente se deduce, a la inversa, que las deficiencias del sistema ju-
rdico la permiten y facilitan. La tesis que pretendo explicar es,
precisamente, que la evolucin reciente de nuestro Derecho p-
blico ha facilitado el desarrollo de la corrupcin poltica en vez
de ponerle freno, aunque desde que salieron a l luz los escnda-
los ms llamativos se ha empezado a observar un cierto cambio
de tendencia.
El sistema de Derecho pblico se basa, en todo tiempo y lu-
gar, en un determinado equilibrio entre los poderes que se con-
fieren a las autoridades y empleados pblicos para la consecucin
de los fines de inters general que la sociedad demanda y los l-
mites y controles que se establecen sobre el ejercicio de esos po-
192/Miguel Snchez Morn
deres. En los ltimos tiempos ese equilibrio se ha roto, ya que
mientras que se han otorgado a los Gobiernos y Administracio-
nes pblicas poderes de intervencin en la economa cuantitativa
y cualitativamente mucho ms extensos que en el pasado, y se
han distribuido estos poderes entre numerosas unidades admi-
nistrativas dotadas de un gran margen de libertad de decisin,
muy poco se ha hecho para adaptar a esa evolucin los mecanis-
mos de control de las Administraciones pblicas. Al contrario,
de los mecanismos tradicionales unos han desaparecido y otros
han quedado obsoletos, sin que hayan sido actualizados o susti-
tuidos por otros instrumentos efectivos. En resumen, el sistema
de control de las Administraciones pblicas ha quedado desfasa-
do y resulta inapropiado para los retos de nuestro tiempo l .
Analizado el problema en trminos histricos y por lo que a
nuestro pas se refiere, en la etapa anterior a la Constitucin con-
tbamos con un sistema administrativo caracterizado por su rela-
tiva exigidad y por su organizacin centralizada, jerrquica y
eminentemente burocrtica. La actividad del sector pblico se
concentraba ms en tareas de regulacin y de polica lato sensu
que en las de prestacin de servicios pblicos, entonces muy de-
ficitarios en trminos de cobertura de la demanda social. Ni la
actividad de fomento mediante ayudas y subvenciones ni las de
planificacin, contratacin pblica de obras, servicios y suminis-
tros o concertacin con iniciativas privadas tenan la dimensin
que alcanzan en nuestros das.
En este contexto funcionaba un sistema de controles admi-
nistrativos internos bastante efectivo, aunque singularizado por
un cierto margen de tolerancia. Bases de dicho sistema eran,
por un lado, la rigurosa jerarqua administrativa por otro, la tu-
tela de la Administracin del Estado sobre las entidades locales
y organismos autnomos existentes y, por ltimo, la generaliza-
cin del control horizontal previo de los actos de contenido eco-
1
Sobre este punto he de remitirme a lo que con mayor extensin expuse en Snchez
Morn (1991).
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/193
nmico por la Intervencin del Estado o de la Administracin
local.
Naturalmente ese sistema careca de efectividad contra lo que
podramos denominar la cpula del poder poltico-administrativo,
en la que el enriquecimiento personal o la colusin con intereses
privados constitua ms que una forma de corrupcin, tal como
hoy se entiende este concepto, una forma de dominacin de cor-
te oligrquico y, en ciertos casos, caciquil2. No slo eso, sino que
conviva con prcticas corporativas que hoy nos pareceran privi-
legios inadmisibles, ya fueran legalizadas, como las mltiples
prebendas funcionariales o el relajado rgimen de incompatibili-
dades, o meramente toleradas, como el absentismo de los em-
pleados pblicos o el enchufismo en el sistema de acceso a la
funcin pblica. Ello no obstante, el sistema jerrquico y de con-
trol interno y la tutela administrativa aseguraban un cierto orden,
eficaz al menos en la prevencin (ms que en la represin) de ex-
tralimitaciones groseras, lo que no era poco en el marco de un
sistema poltico autoritario.
Por lo dems, el control interno resultaba en la realidad el
nico que funcionaba. Por un lado, dada la imposibilidad de
ejercer, salvo en casos menores o en algn supuesto rigurosamen-
te excepcional (como el caso Matesa), un control desde la so-
ciedad, a travs de los medios de comunicacin o de la movili-
zacin de la opinin pblica. Por otro, porque los mecanismos
institucionales tericamente destinados al control externo de la
Administracin no lo ejercan en la prctica. Ni las Cortes ejer-
can un control poltico parlamentario, por razones obvias, ni los
Tribunales de Justicia funcionaron como barrera contra eventua-
les corrupciones.
Es interesante constatar, a este ltimo respecto, cmo los ti-
pos penales de prevaricacin y cohecho carecieron prcticamente
de aplicacin durante esa poca3. Por lo que se refiere al control
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, desde un primer
2
Sobre el particular y de manera resumida, vase por todos, Nieto (1977-78).
5
Vase Octavio de Toledo (1980).
 La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/195
194/Miguel Snchez Morn

ciones administrativas (arts. 9.2, 27, 51, 105.a y c, 129) y de trans-

momento se configur como un control formal de legalidad, revi-
parencia administrativa (arts. 51 y 105.b).
sor de actos administrativos y no de conductas subjetivamente
Paradjicamente, sin embargo, bajo el rgimen constitucional
ilcitas o reprochables. Tambin es interesante constatar cmo el
se han producido y han aflorado los consabidos problemas de
instrumento mediante el que esta Jurisdiccin poda ahondar en
corrupcin, que el ordenamiento jurdico ha sido incapaz de pre-
el control de corrupciones o corruptelas la desviacin de po-
venir y evitar. Hay que preguntarse, por tanto, por la razn de
der fue casi por completo abandonado en favor de tcnicas de
esta incapacidad.
control ms objetivas, pero carentes de la misma incisividad,
Pero antes de eso conviene dejar claro, para evitar deduccio-
ya que no suponen un reproche personal para ninguna autoridad
nes precipitadas o tendenciosas, que no es nuestro sistema cons-
o funcionario4. Sorprende igualmente que en la jurisprudencia,
titucional en s el que favorece el desarrollo de la corrupcin po-
la de antes y la de ahora, apenas se encuentren sentencias que re-
ltica, como no lo es el sistema democrtico o el llamado Estado
suelvan impugnaciones contra los procedimientos de adjudica-
de Partidos, aunque las prcticas de corrupcin vinculadas a la
cin de contratos de la Administracin, lo que se explica segu-
financiacin de los partidos polticos se hayan generalizado en las
ramente por la escasa confianza de las empresas en los beneficios
democracias occidentales. Lo que ocurre es, a mi juicio, que du-
de las impugnaciones o por la conveniencia de prevenir los per-
rante los ltimos aos esos sistemas constitucionales han coexisti-
juicios que pueden depararles en el futuro.
do con la mezcla explosiva que componen un sector pblico cre-
En cuanto al Tribunal de Cuentas, su funcin ha sido exclusi-
cido, descentralizado y diversificado en sus formas de actuacin,
vamente formal, por no decir testimonial o simblica, durante
esencialmente interventor y gestor de ingentes recursos econmi-
largos perodos de nuestra historia.
cos, junto con la difusin de una ideologa individualista y econo-
Si, teniendo en cuenta todos esos problemas, se lee el texto
micista, para la que el enriquecimiento personal constituye el
de la Constitucin, es fcil interpretar que los constituyentes qui-
norte y la competitividad con las menores reglas posibles el me-
sieron acabar no slo con el autoritarismo, sino tambin con la
dio. Dicho en trminos de sntesis, si bien el modelo del Estado
falta de control externo de las Administraciones pblicas existen-
Social resiste (aun a duras penas) en el plano de la economa y de
te en la etapa anterior. A este fin responde, por ejemplo, la regu-
la poltica (pues pocos quieren enfrentarse al problema de redu-
lacin, bastante minuciosa, de los controles parlamentarios (arts.
cirlo mediante medidas impopulares), ha sido derrotado en el
76, 109, 110, 111 y 113), el reforzamiento institucional del Poder
plano de las ideas y de los valores por las tendencias neoliberales,
Judicial, de su independencia y de las garantas de acceso a la tu-
que se han infiltrado tambin en los aparatos pblicos desnatura-
tela judicial (arts. 24, 106.1 y 117 a 127), el tratamiento del Tri-
lizando las reglas de gestin que les son propias.
bunal de Cuentas (art. 136) y la introduccin de nuevas institu-
ciones en nuestro Derecho constitucional como el Defensor del El resultado de esta combinacin de factores, por lo que aqu
Pueblo (art. 54) y el Tribunal Constitucional (arts. 159 a 165), interesa, ha consistido en arrumbar los tradicionales controles
adems de las previsiones de participacin ciudadana en las fun- administrativos internos, tildados de centralistas, de ineficaces o
de anticuados no sin parte de razn. Pero el caso es que esos
controles no han sido sustituidos por otros que les igualen en
4
La jurisprudencia del Tribunal Supremo exiga (y an lo hace hoy, aunque hay sig- operatividad.
nos de evolucin) un especial rigor en la prueba de la desviacin de poder, lo que depara- A esto hay que aadir, muy en particular en nuestro caso y en
ba una aplicacin muy restrictiva de esta causa de ilegalidad de las decisiones administra- el de algunos otros Estados, la apropiacin del sistema admi-
tivas. Sobre ello, C. Chinchilla (1989), pp. 130 y ss.

196/Miguel Snchez Morn
nistrativo, fragmentado en numerosas unidades autnomas, por
unos partidos polticos menos ideologizados y ms clientelistas,
dotados de estructuras de gestin burocrticas, altamente centra-
lizadas y opacas.
Vayamos por partes. Dejando de lado ahora el rgimen jurdi-
co de los partidos polticos, interesa poner de relieve, a grandes
rasgos, cmo se han sucedido las reformas legales que desmontan
aquel sistema tradicional de controles.
Punto de partida de la nueva situacin es lo que he denomi-
nado la apropiacin del sistema administrativo por los parti-
dos polticos. Al decir esto no me refiero al hecho de que las dis-
tintas Administraciones pblicas hayan pasado a estar dirigidas
por personas de extraccin poltica, normalmente miembros de
los partidos que obtienen la mayora en cada proceso electoral y,
por tanto, directa o indirectamente elegidas por los ciudadanos.
sta es la regla y la esencia del sistema democrtico. Pero el po-
der de direccin poltica de la Administracin que les asigna la de mritos es un mecanismo poco adecuado) han permitido ca-
Constitucin no debe confundirse con la pretensin de situar a la
Administracin pblica al servicio del partido poltico de turno y
de sus intereses, pues en todo caso debe respetar las garantas de
objetividad de la actuacin administrativa.
Estas garantas se traducen, ante todo, en la atribucin de las
potestades de ejecucin, bajo aquella superior direccin poltica,
a funcionarios imparciales y profesionalmente idneos, elegidos
en virtud de sus mritos y capacidades e inamovibles de sus car-
gos salvo por razones disciplinarias o por necesidades objetivas
del servicio suficientemente contrastadas. La existencia de una
funcin pblica de esta naturaleza opera, en todos los sistemas
democrticos, como un contrapeso a las extralimitaciones parti-
distas del poder poltico5.
Pues bien, la ruptura del equilibrio, siempre precario, entre
poltica y Administracin, entre dirigentes polticos y funciona-
rios, priva de un freno decisivo a las eventuales tentaciones de
5
Por todos, Garca-Pelayo (1986), pp. 121 y ss.
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/197
aqullos d utilizar su poder en favor de sus intereses personales
o de partido.
En nuestra historia reciente, ese desequilibrio se ha ido
agrandando y haciendo patente de una manera paulatina. Por
una parte, mediante frecuentes distorsiones del sistema de mri-
to en el acceso a la funcin pblica, ya sea por la insuficiente in-
dependencia de las comisiones de oposiciones y concursos, ya
sea mediante el nombramiento de interinos y laborales recluta-
dos sin la verificacin de pruebas de seleccin mnimamente se-
rias y despus funcionarizados por decreto, o a travs de otras
prcticas similares, por lo general ms habituales en la Adminis-
tracin local y en algunas Comunidades Autnomas que en la
Administracin del Estado. Por otra parte, la extensin del rea
de direccin poltica de la Administracin6 y la absoluta discre-
cionalidad del sistema de libre designacin y remocin de los
cargos superiores (para los que, ciertamente, el puro concurso
rreras fulgurantes basadas en fidelidades ideolgicas o persona-
les y repentinas cadas en desgracia. Adems, muchas de las
funciones de mera ejecucin, pero con un contenido altamente
discrecional, como la contratacin, el reparto de ciertas ayudas o
subvenciones, la calificacin de suelos, etc., han sido atribuidas
a rganos de composicin o designacin poltica, sin las necesa-
rias vinculaciones o controles tcnicos. La sustraccin de las fa-
cultades de decisin del funcionariado ha concentrado en mu-
chos casos el poder administrativo en reducidos staffs de
absoluta confianza del responsable poltico. De esta manera se
entiende cmo han podido adoptarse ciertas decisiones notoria-
mente irregulares que no han trascendido al exterior, ante el
desconocimiento o el silencio fiel o temeroso de los funcionarios
del Departamento.
De hecho, durante los primeros aos ochenta, una buena par-
te de la poltica sobre la funcin pblica fue dirigida a asegurar el
6
Vase Morell Ocaa (1994).
198/Miguel Snchez Morn
predominio absoluto de la direccin poltica sobre la clase fun-
cionarial o, ms en concreto, sobre las lites burocrticas. Esta
poltica se basaba en la desconfianza hacia las supuestas tenden-
cias antidemocrticas de la mayora de los componentes de esta
clase profesional, que haba ejercido su hegemona durante el l-
timo perodo del franquismo, y por la necesidad de combatir los
excesos del sistema corporativo anterior. As, desde la llegada al
poder del PSOE, la legislacin y la prctica administrativa dieron
pasos significativos en esta direccin. La Ley 30/1984, de Medi-
das para la Reforma de la Funcin Pblica, es el hito legislativo
ms conocido de esta tendencia. Pero quiz otros acontecimien-
tos son ms aleccionadores, empezando por la soterrada pugna
de las Corporaciones locales democrticamente elegidas contra
los funcionarios de los antao todopoderosos Cuerpos Naciona-
les de Administracin Local, que todava ha tenido una manifes-
tacin tarda en la Ley 10/1993, de 21 de abril, que permite el
nombramiento por designacin directa de estos funcionarios en
las Corporaciones locales ms importantes. Grave cuestin, por
cierto, que funcionarios llamados a ejercer el control jurdico y fi-
nanciero de estas Administraciones locales sean libremente de-
signados por aquellos a quienes tienen que controlar.
Simultneamente, se ha producido una fragmentacin de la
organizacin administrativa que, en clara contraposicin con los
principios de jerarqua y de tutela que la vertebraban, ha multi-
plicado los centros de decisin autnoma, generalmente regidos
por cargos de eleccin o de confianza poltica.
La fragmentacin a que me refiero tiene que ver en parte con
la descentralizacin territorial. No pretendo con ello objetar
nada al principio constitucional de descentralizacin, ni a la crea-
cin de las Comunidades Autnomas o al reforzamiento de la
autonoma local, que, desde mi punto de vista, estn vinculados a
valores democrticos de distribucin del poder y, en teora al me-
nos, a criterios de eficacia administrativa, y que en cualquier caso
resultaban una necesidad histrica. Pero hay que admitir que el
proceso descentralizador se ha llevado a cabo de manera muy r-
pida y en algunos aspectos con escasa prudencia (sobre todo en
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/199
su etapa inicial), lo que ha favorecido la aparicin de mltiples
corruptelas.
En lo que se refiere a las Comunidades Autnomas, han reci-
bido de golpe numerosas transferencias de servicios y recursos,
sin contar con una Administracin mnimamente estructurada.
Ha habido que improvisar muchas cosas y de ah que las Admi-
nistraciones autonmicas se hayan conformado en parte sobre
una base clientelar. Casos como el muy conocido del Servicio
Vasco de Salud (Osakidetza) son la punta del iceberg de un fe-
nmeno ms extendido. A ello hay que aadir que tampoco un
sistema interno de controles se perfecciona de la noche a la ma-
ana, sobre todo si la preocupacin por el control del gasto es
menor, como suele ocurrir en las Administraciones carentes de
responsabilidades fiscales. Por ltimo hay que tener en cuenta
que sobre nuestras Comunidades Autnomas, a diferencia de lo
que ocurre en otros Estados federales o regionales, no ejerce nin-
gn control la Administracin del Estado, salvo en el caso de las
competencias delegadas, prcticamente inexistentes.
Por lo que se refiere a las Administraciones locales, la situa-
cin es ms delicada, en trminos generales. En estas Administra-
ciones, que son ms de ocho mil, el sistema de controles internos
ha quedado muy debilitado por el sometimiento de los funcio-
narios de los Cuerpos Nacionales que se ha venido produciendo
desde 1979. Adems, en ellas es menos ntida que en ninguna
otra la separacin real entre el rea poltica y el rea administrati-
va (cualquier empleado municipal, salvo en los Ayuntamientos
ms grandes, siente constantemente en el cogote el aliento de su
Concejal), lo que, unido a la falta real de movilidad voluntaria de
los empleados locales, supone una merma de sus garantas de
imparcialidad e independencia. Smese que el clientelismo en el
reclutamiento de personal ha alcanzado en este nivel administra-
tivo su mxima expresin. Cuestin no balad, sobre todo si se
tiene en cuenta que las Administraciones locales han ms que
duplicado en una dcada el personal a su servicio, creando cerca
de 200.000 empleos nuevos. En consecuencia, el contrapeso que
proporciona una funcin pblica consolidada e independiente

200/Miguel Snchez Morn
presenta sus mayores carencias en la Administracin local, lo que
repercute en una mayor libertad de actuacin de los responsables
polticos. Situacin de notorio riesgo, sobre todo si se tiene en
cuenta que los Ayuntamientos ejercen la mayor parte de las com-
petencias en uno de los sectores ms proclives a la colusin con
intereses privados, como es el urbanismo.
Lo ms grave es, sin embargo, que, haciendo bandera de una
concepcin errnea y exagerada de la autonoma local que la
Constitucin garantiza, las entidades locales hayan conseguido
en muy poco tiempo reducir a la nada todo el sistema de tutelas
o controles administrativos ejercidos por las Administraciones
superiores, que contaban con una tradicin secular7. Esto no ha
sucedido en ningn otro pas descentralizado. Ni siquiera se lle-
g tan lejos en las leyes descentralizadoras francesas de 1981, le-
yes que, por cierto, tambin se encuentran entre las causas que
han facilitado la corrupcin difundida en el pas vecino durante
los ltimos aos. Pero sobre todo, nunca se debera haber llega-
do tan lejos, si se tiene en cuenta que, desde la Sentencia 4/1981
y a travs de una serie reiterada de resoluciones, el Tribunal
Constitucional ha venido proclamando que el principio de auto-
noma local no es incompatible con la existencia de controles ad-
ministrativos de legalidad sobre las Administraciones locales
ejercidos por otras Administraciones superiores. La presin lle-
vada a cabo por las asociaciones de municipios en contra de todo
tipo de control de esta naturaleza dio pronto sus frutos no en
vano los electos locales constituyen una parte relevante de las
bases de los grandes partidos, a travs de una sucesin de particular aquellas precisadas de una gestin empresarial.
normas que culminaron en el permisivo modelo de la Ley de Ba-
ses del Rgimen Local de 2 de abril de 1985.
Como consecuencia de ello se ha creado un subsistema local
en el que los electos y su staff de confianza, muchos de ellos es-
trechamente vinculados a las burocracias de partido, deciden im-
perativamente, y en muchos casos con amplios mrgenes de dis-
7
Para ms detalles vase Snchez Morn (1989).
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/201
crecionalidad, sobre asuntos de gran trascendencia econmica y
disponen con gran libertad del personal al servicio de las Cor-
poraciones, mientras que los controles administrativos internos
se han debilitado enormemente y los controles administrativos
externos de legalidad han desaparecido casi por entero. Son stas
circunstancias que favorecen la impunidad y, por ende, la apari-
cin de fenmenos que podramos denominar de carcter neo-
caciquil.
El problema, sin embargo, no se detiene aqu. Junto a los
problemas de una descentralizacin territorial descompensada en
el plano de los controles, se hallan los que ha creado una descen-
tralizacin funcional no menos extendida y no menos redundan-
te en la relajacin de las formas de control interno. En efecto,
durante los ltimos lustros no pocas ramas de la Administracin
se han desgajado del tronco comn de las Administraciones terri-
toriales del Estado, de las Comunidades Autnomas, incluso
de muchas entidades locales o de otras Administraciones aut-
nomas, como las Universidades, para organizarse en forma de en-
tidades de Derecho pblico sometidas en su actuacin al Dere-
cho privado, o en forma de sociedad mercantil. Este fenmeno,
conocido (incluso en la jurisprudencia) como huida del Dere-
cho administrativo, ha pretendido justificarse en trminos gene-
rales apelando a principios de eficacia y eficiencia, principios que
estaran lastrados por la aplicacin de las rgidas formas procedi-
mentales y por los controles previos tpicos del rgimen adminis-
trativo. Es decir, tales controles se consideran poco funcionales o
poco compatibles con el ejercicio de ciertas tareas pblicas, en
Nada que objetar, desde mi punto de vista, a algunos de estos
anlisis tericos, que, aunque se basan a menudo en una traslacin
acrtica al sector pblico de los criterios propios del management
privado, ponen tambin de manifiesto el arcaicismo de algunas
prcticas burocrticas tradicionales. Sin embargo, la huida del
Derecho administrativo no siempre se ha producido por exigen-
cias de la gestin, sino a veces con el propsito premeditado de
escapar a todo control interno de las decisiones. En cualquier
202/Miguel Snchez Morn
caso, la modernizacin de las tcnicas y procedimientos de ges-
tin administrativa, que permite una actuacin ms gil y menos
condicionada del gestor pblico, requiere tambin un contrape-
so, en trminos de transparencia y de modernizacin del sistema
de controles, y no la mera desaparicin de algunos de ellos.'
Por ltimo, last but not least, por Ley 33/1987, de 23 de di-
ciembre, se permiti al Gobierno sustituir el sistema tradicional
de intervencin previa de los actos de contenido econmico, con-
sistente en la fiscalizacin formal y material de la legalidad del
acto, por otro en el que slo se controlan con carcter previo cier-
tos elementos formales, como la existencia de crdito presupues-
tario y la competencia del rgano decisor, fiscalizacin limitada
que se completa con otra a posteriori por muestreo. De hecho, su-
cesivos acuerdos del Consejo de Ministros vinieron prcticamente
a generalizar este sistema. Sin duda, en una Administracin mo-
derna, desarrollada, intervencionista (y con carencias de personal
especializado en el control), la fiscalizacin previa completa de to-
dos los actos que producen efectos econmicos para la Adminis-
tracin genera dilaciones indeseables. Pero la relajacin de este
tipo de control, sin duda el ms efectivo con que cuenta nuestra
Administracin, tiene tambin otras consecuencias, sobre todo
cuando no se sustituye por otro sistema de control de eficacia si-
milar.
Ah tenemos, pues, en apretado resumen, algunas de las cla-
ves para comprender cmo nuestra legislacin ha facilitado, ms
que propiciado (sera injusto decir esto ltimo), algunas de las
prcticas de corrupcin poltica que han venido saliendo a la luz
en los ltimos tiempos, puesto que muchos de los controles de
tipo tradicional se han suprimido o difuminado sin ser sustitui-
dos por otros nuevos.
Incluso es posible identificar de manera aproximada, por las
informaciones periodsticas o de otro tipo, aquellas formas de ac-
tividad administrativa en las que el riesgo de corruptelas es ma-
yor (por desgracia no exclusivo). Estas reas son, a mi juicio, cua-
tro: la contratacin pblica en general; la planificacin y gestin
urbanstica; las ayudas, subsidios y subvenciones de toda especie;
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/203
y, por ltimo, aunque se trate de corruptelas que no generan be-
neficios directos (pero s indirectos) en favor de la autoridad o
funcionario responsable, el reclutamiento de personal de las Ad-
ministraciones pblicas. reas todas stas en que la Administra-
cin goza, por la naturaleza de las cosas o por imperativo legal,
de amplia discrecionalidad y que no siempre se gestionan con la
debida transparencia.
Es ms, cabe aventurar que las posibilidades reales de concre-
tar acciones de corrupcin, en muchos casos con pinges benefi-
cios, y la sensacin de impunidad que parece haber existido al
menos durante algunos aos, han producido un cierto efecto de
bola de nieve. De manera que la aparicin de prcticas corrup-
tas en algunos mbitos de nuestra extensa y descentralizada Ad-
ministracin pronto ha encontrado emuladores ms o menos
perspicaces. Lo que, si bien se mira, puede parecer asombroso es
que, dadas las oportunidades, el grado de corrupcin existente
no haya alcanzado las proporciones que en otros pases (sin duda
es as, aunque estas cosas son difciles de medir). Lo cual se debe
muy probablemente a que la mayora de nuestros polticos y fun-
cionarios tienen un grado muy estimable de honradez personal.
Ahora bien, si en el perodo postconstitucional se ha diluido
en gran medida el sistema de controles interno existente con an-
terioridad, cabe preguntarse qu ha ocurrido con los controles
externos en los que la Constitucin pone tanto nfasis. La res-
puesta lgica es que estos controles no han funcionado como ca-
ba esperar. Pero es preciso sealar razones y matices.
Para empezar hay que referirse a los controles polticos que
se ejercen en el Parlamento. No slo en las Cortes, sino tambin
en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas (e
inclusive en el Pleno de las Corporaciones locales, salvando las
distancias). No sera justo decir que estos controles, antes inexis-
tentes en la prctica, no han tenido virtualidad alguna en la lucha
contra la corrupcin. Pero parece claro que sus efectos se han
manifestado en el desgaste de la imagen y el crdito del Gobier-
no que deriva del debate parlamentario (como demuestran los
sucesos de la ltima legislatura, es decir, del perodo 1993-1995)

204/Miguel Snchez Morn
y no tanto en la exigencia de responsabilidades personales por
casos de corrupcin concretos, pues a estos efectos la mayora
parlamentaria ha solido impedir en todas partes la utilizacin de
los medios de control (aparte la resistencia a la dimisin y al cese
que se manifiesta entre nuestra clase poltica). De hecho, cuan-
do as no ha sido y, en particular, cuando se han creado comisio-
nes de investigacin para indagar casos recientes, se ha podido
comprobar su eficacia. Ahora bien, estos instrumentos plantean
otros problemas, que tienen que ver con su natural utilizacin
partidaria (y, por tanto, poco imparcial) y con el frecuente sola-
pamiento con la accin de la Justicia, que, como es sabido, ha
creado ms de un conflicto. De todas formas, sera bueno no ser-
virse meramente de los casos de corrupcin para hostigar a un
Gobierno (olvidndolos casi cuando no tienen ese efecto), sino
utilizar los poderes de investigacin parlamentaria conforme a su
finalidad propia, es decir, la de analizar las malformaciones del
sistema administrativo y estudiar frmulas para superarlas.
Sin duda el control ms efectivo, por sus consecuencias direc-
tas, es el que pueden ejercer los Tribunales de Justicia. Sucede,
no obstante, que los concretamente destinados a controlar la ac-
tuacin administrativa no han ejercido en realidad un control
efectivo de las desviaciones a que nos estamos refiriendo, lo que
se debe a mltiples razones. Ya se ha dicho cmo el control con-
tencioso-administrativo tiene hoy por hoy una naturaleza objeti-
va y revisora, de proceso al acto, que le inhabilita en cierto
modo para ir ms all de lo que el contenido y la forma de los ac-
tos administrativos traslucen. Ahora bien, muchos actos adminis-
trativos en los que se concretan operaciones de colusin de inte-
reses pblicos y privados (por ejemplo, recalificaciones de
terrenos, contratas, etc.) son en apariencia actos plenamente con-
formes a la legalidad. En otros muchos supuestos, las actuaciones
irregulares a que nos referimos generan beneficios espurios para
algunos, pero no producen un perjuicio directo a nadie en parti-
cular, por lo que quedan sin recurrir. Incluso, como se ha dicho,
no se recurren ciertos actos que s producen perjuicios directos a
personas o empresas determinadas, como ocurre frecuentemente
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/205
con la adjudicacin de contratos. Tampoco se recurren por los
Gobernadores Civiles ni por las Comunidades Autnomas con
excesiva frecuencia actos de las Administraciones locales que po-
dran ser manifiestamente irregulares, aunque la Ley prevea ese
sistema de control objetivo de legalidad.
Por otra parte, el control contencioso-administrativo une a su
propio formalismo nada que ver con los poderes inquisitivos
del juez penal, nada de imputaciones personales a autoridades o
funcionarios que es un control lento y caro. De hecho, hace
tiempo que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ha entra-
do en una profunda crisis, en especial por falta de medios y por
la obsolescencia de las reglas procesales, lo que hasta hace muy
poco parece no haber preocupado mucho a quien tiene la inicia-
tiva legislativa y la potestad de destinar recursos y tiempo a la re-
solucin del problema. Problema que es grave, pues, si bien esta
Jurisdiccin no es la llamada a combatir directamente los casos
presuntos de corrupcin, es claro que un control ms regular y
tempestivo de las ilegalidades administrativas constituira una ba-
rrera, al menos preventiva, frente a la extensin de ciertas con-
ductas.
No siendo as, el testigo ha pasado por entero al juez penal.
De hecho, no obstante las dificultades lanse insuficiencia de
los tipos penales (antes de la ltima reforma del Cdigo Penal,
llevada a cabo por Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre),
problemas de prueba, dilaciones procesales, etc. es evidente
que la intimidacin que ejerce la Justicia penal, unida a las inves-
tigaciones periodsticas, es el instrumento ms incisivo que nues-
tra sociedad ha encontrado en la lucha contra la corrupcin. La
intimidacin, digo, ms que otra cosa, pues si los jueces penales y
los fiscales hubieran de indagar rigurosamente cualquier indicio
de corrupcin, pronto esta rama de la Administracin de Justicia
llegara al colapso (quiz est llegando ya). Por lo dems, la ac-
cin de algunos jueces penales, como la de algunos medios de co-
municacin, est suscitando otras cuestiones distintas, relativas
ya sea a las garantas de defensa de los imputados (tanto en los
juicios penales como en los juicios periodsticos), ya sea a la

206/Miguel Snchez Morn
imparcialidad con que ejercen sus funciones. Esa imparcialidad,
incluso en trminos objetivos de compatibilidad o distancia-
miento de los hechos, es absolutamente exigible en el caso de los
jueces, de la misma manera que es exigible de los medios de co-
municacin que ofrezcan una informacin veraz y que, al menos
por deontologa profesional, sean prudentes en la publicacin de
informaciones no contrastadas y en su presentacin. Pero stos
son temas colaterales a la cuestin de que tratamos (lo que no
quiere decir que sean menos importantes).
Queda por hacer una breve alusin al Tribunal de Cuentas,
cuya meritoria labor suele carecer de consecuencias prcticas,
pues ni conlleva en general responsabilidades personales los su-
puestos de alcance de caudales pblicos suelen tener su traduc-
cin penal ni, lo que es ms grave, comporta las consecuencias
polticas que podran y deberan deducirse de sus informes, por lo
dems inevitablemente tardos. Basta comprobar la sensibilidad
que algunos de esos informes muestran hacia prcticas tpicamen-
te generadoras de corrupcin por ejemplo, las frecuentes irre-
gularidades de la contratacin administrativa para preguntarse
por qu no han tenido la trascendencia que merecen en el debate
parlamentario y en los medios de comunicacin.
En cuanto al Defensor del Pueblo e instituciones anlogas de
las Comunidades Autnomas, ni sus fines ni sus medios les per-
miten llevar a cabo una accin generalizada contra la corrupcin
poltica, problema con el que se cruzan slo marginalmente.
A pesar de todo, durante los ltimos aos se ha producido
una reaccin, que se debe a demandas de la sociedad y esto es
lo ms positivo y que ha tenido un innegable coste electoral
para el partido hegemnico durante la ltima dcada. Al poner al
descubierto algunos casos significativos, jueces y medios han
contribuido a frenar la expansin de las situaciones de corrup-
cin. Incluso podra aventurarse la hiptesis (pero es slo una
hiptesis) de que estn en franca regresin. Sobre todo por el te-
mor que suscitan los jueces penales y los periodistas y, a la inver-
sa, por la paulatina desinhibicin de quienes han sido testigos de
situaciones irregulares.
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/207
Ahora bien, esta situacin podra ser slo coyuntural o transi-
toria, pues tambin es claro que algunos partidos y medios de co-
municacin la han alimentado con una finalidad instrumental.
Quiero decir que si los problemas no se afrontan a fondo, no se-
ra extrao que parecidas oleadas de corrupcin se repitieran en
un futuro prximo, sobre todo si se vuelve a crear una mayora
absoluta sostenida (en cualesquiera Administraciones pblicas).
Sin perjuicio de reconocer que las garantas ms importantes
no son seguramente las jurdicas, sino precisamente la moviliza-
cin de la opinin pblica y sus posibilidades de reaccin en un
sistema democrtico, tambin me parece que es necesario afinar
las garantas jurdicas, de tipo represivo y, sobre todo, preventi-
vo. A este fin caben, en teora al menos, varias estrategias.
Una de ellas, de sesgo ms conservador, pasa por una signifi-
cativa reduccin del sector pblico de la economa, por la dismi-
nucin de las ayudas y contratas pblicas. Tambin por la vuelta a
un predominio del rea burocrtica, aun con los tradicionales ras-
gos corporativos. Algo de esto se est produciendo ya, aunque no
me parece posible llegar demasiado lejos en esta direccin, que,
de por s, no soluciona cualitativamente el problema. Es ms,
hace aparecer otros problemas en el horizonte, ligados a la presta-
cin de servicios pblicos y con fondos pblicos por empresas y
otras entidades privadas. Las tentaciones que puede crear esta
forma de privatizacin de servicios no necesitan ser subrayadas.
En cambio sera deseable restablecer algunos de los equili-
brios daados en los ltimos aos. Por ejemplo, el que se basa en
la separacin, hasta donde sea posible, del rea propiamente po-
ltica y el rea administrativa, atribuyendo a funcionarios cualifi-
cados las decisiones ejecutivas en temas sensibles. Algo de esto se
acaba de hacer, an tmidamente, en la nueva Ley de Contratos
de las Administraciones Pblicas 8 . Por ejemplo, aumentando la
8
La nueva Ley otorga mayor protagonismo a las Mesas y Juntas de contratacin,
compuestas de personal tcnico, ya sea porque obliga al rgano poltico de contratacin a
motivar la decisin que se aparte del criterio de la Mesa o porque se prev la desconcentra-
cin en favor de dichos rganos tcnicos de la misma facultad de adjudicar los contratos.
208/Miguel Snchez Morn
transparencia del sistema administrativo, en garanta de su objeti-
vidad, y reduciendo los mrgenes de discrecionalidad de la Ad-
ministracin en la medida compatible con su eficacia, mediante
la fijacin, por va legal, reglamentaria o de planificacin, de cri-
terios objetivos de actuacin (pero no trasladando esa misma dis-
crecionalidad a los jueces)9. Tambin algo de esto se est hacien-
do ya, como demuestra, sin ir ms lejos, el Reglamento de
procedimiento para la concesin de subvenciones pblicas
(R.D. 2225/1993, de 17 de diciembre) y alguna de sus normas de
desarrollo (vase la O.M. de Asuntos Sociales, de 13 de marzo de
1995, por la que se establecen las bases reguladoras de las sub-
venciones de rgimen general que conceda ese Ministerio, ya desa-
parecido). Bueno sera igualmente, en este sentido, reforzar las
garantas de especializacin tcnica e imparcialidad de las co-
misiones de oposiciones y concursos en todo tipo de Administra-
ciones, y la intervencin de rganos tcnicos en el proceso de cla-
sificacin y calificacin urbanstica del suelo. Incluso se puede
pensar en la creacin de una o varias comisiones de garanta del
sistema de mrito, similares a las que existen en los pases anglo-
sajones 10 y en aumentar los poderes de control de las Comisiones
provinciales o regionales de urbanismo.
9
No es posible confundir, en efecto, el control judicial de la discrecionalidad admi-
nistrativa, constitucionalmente necesario y no objetable en absoluto por razn de la legiti-
midad democrtica de algunos de los que adoptan las decisiones sujetas al control, con la
pura y simple traslacin de la discrecionalidad a los jueces y tribunales, encubierta bajo
apelaciones a un control indefinido en sus trminos sobre la interdiccin de la arbitrarie-
dad. Las tcnicas de control jurdico de la discrecionalidad, perfeccionadas en los lti-
mos aos, permiten a los rganos judiciales eliminar las arbitrariedades de la actuacin
administrativa cuando estn suficientemente probadas, pero no sustituir las decisiones de
la Administracin en los aspectos en que expresan vlidamente un juicio poltico o tcni-
co no irregular. Propugnar lo contrario, es decir, un control desmedido del ejercicio de la
discrecionalidad puede traducirse en un considerable aumento del poder de los jueces y,
de reflejo, producir pinges beneficios a quienes litigan contra la Administracin. Pero
poco o nada tiene que ver con la lucha contra la corrupcin. Por eso el debate acerca de
la discrecionalidad administrativa y su control es cuestin distinta a la que ahora nos ocu-
pa y tiene su tratamiento en otros lugares.
10
Lo ms importante en la lucha contra la corrupcin es probablemente asegurar la
imparcialidad y objetividad de los agentes pblicos. No es de extraar por eso que el In-
forme de la Comisin Nolan sobre los Standards in Public Life, creada en Gran Bretaa
La corrupcin y los problemas del control de las administraciones pblicas/209
Limitar tos supuestos de huida del Derecho administrativo
a las actividades que, por razones funcionales contrastadas, pre-
cisen de un rgimen de gestin ms flexible tambin parece una
necesidad. E, igualmente, sera adecuado reforzar los medios y la
publicidad de los informes de la Intervencin, ms que retro-
traernos con carcter general (parcialmente ya se est haciendo)
al sistema de fiscalizacin previa integral. Asimismo sera conve-
niente restablecer ciertos controles de estricta legalidad (y finan-
cieros) sobre la actuacin de los entes locales y de otras Adminis-
traciones autnomas, como las Universidades, si bien en manos
de rganos estrictamente tcnicos, para evitar tanto el peligro de
interferencias polticas en la autonoma local y universitaria como
la justificacin del descontrol actual.
En el mbito judicial, el perfeccionamiento de los tipos pena-
les que castigan las prcticas corruptas, ya efectuado en parte por
Ley Orgnica 9/1991 y ms an por el nuevo Cdigo Penal, es
una de las medidas necesarias. Tambin lo es la revitalizacin de
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, empezando por la
actualizacin de su Ley reguladora, en lo que ya se viene traba-
jando, y por la dotacin de medios adecuados.
De esta manera, entre otras, el Derecho podra contribuir a
reducir (eliminar sera decir demasiado) el ms grave problema
que hoy aqueja a los regmenes democrticos, y en concreto al
nuestro, en cuanto que atae de hecho a su misma legitimidad.
precisamente para analizar el incremento de las corruptelas polticas y proponer solucio-
nes al efecto, haya identificado como uno de los problemas fundamentales los nombra-
mientos efectuados por el Gobierno, desde la poca de la Sra. Thatcher, para los rganos
de direccin y consejos de administracin de organismos y empresas pblicas (QUAN-
GOS) basados en razones de fidelidad poltica en vez de en el mrito y capacidad. Por
eso el Informe propone que una autoridad independiente e imparcial, un Appointments
Commissioner, regule y supervise tales nombramientos.
21 O/Miguel Snchez Morn

BIBLIOGRAFA
8
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Instituto de Espaa, Espasa-Calpe. De Montesquieu a Tocqueville

Cualquier ejercicio de reflexin que tome por objeto al poder

judicial debe contar con Montesquieu, o, quiz mejor, con alguna
de las lecturas que se han hecho de su tratamiento del asunto.
Es bien sabido que su idea del poder judicial, que se traslada
a veces mimticamente a otros contextos, fue propia del antiguo
rgimen; dato que no debe perderse de vista. Pero aunque el
pensamiento del autor estuviera preso dentro de ese horizonte,
tratar de comprenderlo hoy, en el marco de sus autnticas coor-
denadas, sigue resultando extraordinariamente til.
Montesquieu concibi el poder judicial como garante del
pacto entre el rey y la aristocracia; el juez como lmite frente a las
prerrogativas del soberano-legislador. Pero, al propio tiempo, ex-
terioriz tambin la preocupacin por el riesgo de un posible
ejercicio desptico del poder implcito en esa funcin. De ah su
inters en evitar que el de los jueces llegara a ser un poder fijo. El
referente objetivo de ese punto de vista fueron los parlements,
entonces barrera frente al poder del monarca. Pero hay que en-
tender que salvo en lo relativo a la permanencia en el ejercicio de
la funcin, derivada de la compra de los oficios como forma de

Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 40, 1994, pp. 2-11.

211
212/Perfecto Andrs Ibez
acceso a la titularidad de los mismos, dato que, por lo dicho, no
tendra cabida en el modelo contemplado.
Los parlements fueron tambin el punto de referencia de los
revolucionarios franceses. Si bien en este caso se trataba de un
punto de referencia negativo. Aqu el diseo trazado por Mon-
tesquieu resulta modificado, puesto que el juez, de ser factor de
contencin, pasar a quedar en posicin de subordinacin a un
poder considerado superior por su naturaleza representativa. Ya
no se trata de establecer una reciprocidad en los lmites con fines
de equilibrio, sino de asegurar la coherencia mecnica de las de-
cisiones judiciales con la voluntad del legislador. Con esa finali-
dad se crea el Tribunal de Casacin, dependiente del legislativo,
lo que excluye implcitamente cualquier posibilidad de control
judicial de la constitucionalidad de las leyes.
Sobradamente conocido es el desenlace a que lleva la revisin
napolenica del modelo heredado de la revolucin. Replanteamien-
to que producir como resultado una magistratura gobernada desde
el ejecutivo, dotada de una independencia exclusivamente externa,
que dar lugar a su vez a un tipo de juez sumamente burocratizado,
cultural y polticamente integrado en el mbito del poder.
Sensiblemente diversa es la lectura de que Montesquieu es
objeto en los Estados Unidos. Facilitada, como ha sealado Re-
buffa, por la circunstancia de que all se cuenta con una negativa
experiencia del parlamento: el britnico, un dictador para las co-
lonias; tambin por el dato de la configuracin federal de la so-
berana, que sugiere un distinto concepto del reparto de compe-
tencias; y, en fin, por la diferenciacin de dos rdenes de normas,
constitucionales y ordinarias, que implicar la idea de un juez
que lo es tambin de las leyes, desde la Constitucin. En esta
perspectiva, la preocupacin central se cifra en limitar el poder
del legislador, extraordinariamente abierto a la posibilidad de un
uso abusivo, debido a la posicin de preeminencia que en el sis-
tema poltico corresponde al titular del poder directamente naci-
do de las urnas.
De sumo inters resulta hoy la reflexin sobre estos particula-
res debida a Tocqueville y que el autor extrae de la comparacin
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/213
de las dos lecturas de Montesquieu a que se est haciendo alu-
sin. Tocqueville advierte el peligro que entraa la extraordinaria
concentracin de poder en el ejecutivo que hace posible el mode-
lo continental. Ello le lleva a pensar en el juez como garante de
los derechos subjetivos frente al Estado: el poder judicial es es-
pecialmente aplicable a las necesidades de la libertad en una po-
ca en que el ojo y la mano del soberano se alargan constantemente
hasta los menores detalles de las acciones humanas. Y tambin
en la posibilidad de atribucin al mismo de competencias en ma-
teria de control de constitucionalidad de las leyes.
El Consiglio y el Consejo
Lo que en el momento de su formulacin tuvieron que pare-
cer propuestas realmente ilusorias, iran a encontrar eco en los
textos legales y en la realidad institucional de casi un siglo ms
tarde. Pero ello no slo como consecuencia de la capacidad del
esfuerzo terico para suscitar adhesiones, sino tambin como
fruto de la meditacin sobre una amarga evidencia: la de la pro-
bada funcionalidad de la magistratura liberal a las experiencias
autoritarias de los fascismos, que, sobre todo en los debates de la
constituyente italiana, favoreci un profundo cuestionamiento
del modelo y el afianzamiento de una nueva concepcin organi-
zativa del poder judicial.
Esta se materializ bsicamente en la puesta a punto de un
nuevo rgano de gobierno: el Consiglio Superiore della Magistra-
tura (CSM), integrado por treinta miembros, de los cuales veinte
son de procedencia judicial, elegidos directamente por los jueces,
y diez de designacin parlamentaria, y que tiene como presidente
al de la Repblica. Tal diseo institucional estaba orientado a evi-
tar el control del ejecutivo sobre la actuacin y la organizacin de
los jueces; pero tambin cualquier suerte de mandarinato judicial
incontrolable.
Consecuencias de la implantacin de la nueva frmula fue-
ron, sobre todo: la separacin definitiva del vrtice de la jurisdic-

214/Perfecto Andrs Ibez
cin (Casacin) y de la actividad estrictamente de gobierno de la
magistratura, hasta entonces concentradas en un mismo ncleo
de personas, que deban su designacin a la confianza del poder
poltico. Tambin el cuestionamiento de la organizacin judicial
como carrera y del papel de la jerarqua judicial. Al mismo tiem-
po, el sistema de CSM dio lugar a un cambio de sentido y al for-
talecimiento del asociacionismo judicial, favoreciendo el pluralis-
mo poltico cultural y la desburocratizacin de los jueces. A la
vez que contribua a consolidar la independencia externa (de la
magistratura como tal), por la desvinculacin del ejecutivo;
abriendo as camino a la posibilidad de la independencia interna
(la de cada juez en particular).
La dinmica suscitada en Italia, por todo este cmulo de fac-
tores, a partir de los aos sesenta, alent una profunda crtica de
la ideologa del carcter puramente tcnico de la jurisdiccin; con-
dujo al reconocimiento de la Constitucin como norma funda-
mental y a la toma de conciencia del profundo desfase existente
entre las exigencias de sta y las que expresaba la legalidad ordi-
naria, tributaria en general de otro paradigma poltico menos de-
mocrtico, cuando no directamente antidemocrtico. As, fue a
producirse la opcin franca y directa de un sector de la magistra-
tura por los valores constitucionales y, con ella, la definitiva incor-
poracin de la Constitucin al circuito interpretativo. Despus
de todo, es posible decir que en el perodo a que se ha aludido
tuvo lugar el alumbramiento de una nueva cultura de la jurisdic-
cin, que impregn y fue calando en significativos sectores de las
magistraturas europeas.
Tambin la Espaa de la transicin democrtica se hizo eco
de esta nueva situacin, que ya antes haba tenido un claro apun-
te en la actividad y los trabajos de Justicia Democrtica. En efec-
to, la Constitucin de 1978 acogi el modelo italiano con el nom-
bre de Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), abri el
mundo de los jueces al asociacionismo, positiviz una ambiciosa
tabla de valores y derechos fundamentales y atribuy al juez la
condicin de instancia crtica de la ley, a partir de aqullos, me-
diante la introduccin de la cuestin de inconstitucionalidad.
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/215
El primer "desarrollo del texto constitucional en el tema de
CGPJ, debido a la Ley orgnica 1/1980, se hizo eco de la frmu-
la italiana, que es la tenida en cuenta por la constituyente, de ma-
nera que atribuy a los propios jueces la eleccin directa de una
parte de los componentes del rgano: doce sobre veinte. El acce-
so al gobierno de la mayora socialista en 1982, en un momento
en que ya era advertible el desplazamiento de muchos conflictos
polticos irresueltos al mbito judicial, llev consigo una signifi-
cativa relectura de la Constitucin en el punto que nos interesa.
Con el argumento harto capcioso de que el poder judicial careca
de suficiente legitimacin democrtica y que se haca preciso
trasplantarlo al campo de la soberana popular, se transfiri a las
Cmaras la eleccin de todos los componentes del CGPJ, reti-
rando a los jueces la posibilidad de participar en la formacin
electiva de su propio rgano de gobierno, al que, adems, se de-
gradaba ostensiblemente mediante una notable detraccin de
atribuciones. Las discrepancias de la oposicin poltica llevaron
el tema al Tribunal Constitucional, que se pronunci en el senti-
do de hallar al menos una posibilidad de lectura constitucional
del nuevo precepto, si bien el riesgo de que la lgica del Estado
de partidos pudiera trasladarse al interior de la jurisdiccin le
hizo aconsejar el cambio de sistema y el retorno al precedente.
Ese retorno, naturalmente, no se produjo y, convirtiendo en
profeta al Tribunal Constitucional, la temida incidencia de esa in-
deseable dinmica se ha hecho sentir de manera bien perceptible
en el gobierno del poder judicial y en otras instituciones de simi-
lar forma de provisin. (Al extremo de que la simple cobertura
de algunas vacantes, en condiciones de mnima limpieza y trans-
parencia procedimental algo as como que el metro funcione
cada maana, haya tenido que plantearse como una accin ex-
traordinaria de impulso democrtico.) En efecto, mediante el
nuevo sistema, los componentes judiciales del Consejo resultan
seleccionados desde la perspectiva exclusiva del partido que pro-
pone (que si es mayoritario, con alguna concesin, puede llegar,
como en efecto ha sucedido, a controlar polticamente el rgano).
Ello hace que movindose cada partido libremente dentro de
216/Perfecto Andrs Ibez
su cuota o parcela de existir algn momento de representativi-
dad, sea slo el derivado de la relacin partido-proponente/juez
designado. De este modo se empobrece sobremanera la vida de
la institucin, al resultar considerablemente atenuada, si no eli-
minada del todo, la dialctica sector laico/'sector togado dentro
de la misma, puesto que ahora el Consejo se encuentra parcelado
horizontalmente con criterios asimilables a los que rigen la distri-
bucin del espacio en los consejos de administracin de las socie-
dades annimas: es decir, en funcin de la presencia porcentual
de los grupos polticos representados en l; y, lo que es peor, su
dinmica interna resulta, en general, calcada mecnicamente so-
bre la que stos proyectan desde su propio mbito de intereses.
Que son los intereses que cuentan. Ello tiene tambin como con-
secuencia la prdida de capacidad de autonoma poltica por el
Consejo, que experimenta en su modo de operar un proceso de
politizacin como fenmeno inducido unilateralmente; politiza-
cin como pulsin al colateralismo, como movimiento de un solo
sentido: de fuera adentro, puesto que todos sus componentes de-
ben el nombramiento, sin mediacin alguna, a instancias directa-
mente poltico-partidarias.
La opcin del legislador de 1985 trat en su momento (curio-
samente, ahora no tanto) de justificarse como alternativa demo-
crtica a los peligros del corporativismo; cuando lo cierto es que
la virtualidad original del modelo radica en la tendencial exclu-
sin de tal riesgo, mediante la estimulacin de una dialctica po-
lidrica en el interior del Consejo. Es decir, de una dialctica, que
es plural, como resultante de la integracin de las que se produ-
cen dentro de cada uno de los sectores de aqul. En el judicial,
por la diversa procedencia asociativa de sus integrantes; en el
parlamentario, por la presencia de distintas fuerzas polticas. A
este haz de relaciones se superpone, adems, o, sera mejor decir
que los cruza tranversalmente, el derivado del contraste poltico-
cultural entre ambos grupos, en la medida en que puedan pro-
pender a funcionar separadamente como tales.
El resultado, empricamente observable en las ricas vicisitu-
des de la institucin en Italia, es que en los momentos de ms
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/21 /
aguda confrontacin, el Consejo no suele romperse por las lneas
de partido ni de asociacin; y tampoco por la de procedencia, judi-
cial o parlamentaria, producindose en su interior reagrupamien-
tos heterogneos, en funcin de las particularidades de cada
cuestin en concreto. Adems, el CSM italiano genera una verda-
dera y propia poltica judicial en su mbito de competencias y ha
sido capaz de actuar por ejemplo, frente acciones inadmisibles
de su mismo presidente, que es el de la Repblica, en el caso de
Cossiga con la autonoma que demanda la funcin de garanta
de una independencia que, como la del poder judicial, ha de ase-
gurarse, precisamente, frente a las dems instancias de poder, en
el juego de lo que Pizzorusso ha descrito como pluralismo insti-
tucional. Y tambin, lo que no puede perderse de vista, a pesar
de las crticas que el CSM recibe de la propia magistratura, est
notablemente legitimado ante sus gobernados.
No es que la peripecia histrica del CSM carezca de momen-
tos oscuros y tampoco de contradicciones. Pero puede hablarse
de ella como tal, como la de un sujeto institucional que tiene un
peso especfico y por habrselo construido un espacio real y
relativamente autnomo en la vida poltica del pas. As, de sus
vicisitudes en aos recientes forma parte, por ejemplo, una discu-
tida poltica de nombramientos para algunas sedes sicilianas de
importancia estratgica; cuestionada, se ha dicho, por haber pre-
valecido en ella criterios de homogeneidad con el sistema polti-
co y no de independencia y profesionalidad de los solicitantes, y,
por eso, reprochada ahora a las mayoras (de magistrados y pol-
ticos) responsables de la misma; que, por cierto, la haban debati-
do, como es usual en el CSM, en un marco de publicidad y trans-
parencia. En l se hicieron visibles actitudes de las que algunas,
es verdad, traducan seguramente el propsito de no dar impulso
al compromiso antimafia; pero, como sucedi en el caso emble-
mtico de la exclusin de Falcone para juez instructor-jefe de Pa-
lermo, tambin otras actitudes expresivas de una preocupacin
por evitar que los indudables mritos de aqul pudieran contri-
buir a sentar un precedente de excepcionalidad en la poltica de
nombramientos, trasladable despus a otros supuestos. Por otro

218/Perfecto Andrs Ibez
lado, es de notar la expresiva capacidad de reconsideracin crti-
ca demostrada por la institucin y la enrgica respuesta dada me-
diante los nuevos nombramientos y a travs de un contundente
ejercicio de la potestad disciplinaria. Y, asimismo, algo tan suge-
rente como que la reaccin judicial frente a Tangentopoli, que al
decir de Ferrajoli es el nombre del Estado, del no-Estado de de-
recho italiano, slo puede explicarse porque en medio de seme-
jante vaco de juridicidad, a pesar de todos los pesares, el estatu-
to del CSM le ha permitido subsistir con la integridad suficiente
para garantizar una calidad de independencia judicial que est a
la vista de todos.
Verdad es que hay quienes de all y de aqu no la que-
rran (sobre todo frente a s mismos). E igualmente es verdad que
hay serias objeciones que hacer al uso de la prisin provisional en
algunos procesos, cuya ofensividad, curiosamente, descubren
ahora con escndalo ciertos imputados de lujo, no obstante ha-
ber sido ellos o sus afines quienes la legislaron (pensando en
otros). Aunque en ocasiones no les falte razn, salvo, natural-
mente, en lo de escndalo, sera, con todo, difcil cuestionar la le-
galidad y la legitimidad esenciales del ejercicio de la accin penal
frente a la inmensa mayora de las manifestaciones de ese impre-
sionante fenmeno criminal, que tan profundamente ha penetra-
do los centros de poder poltico y econmico de aquel pas; y que
tanto debera ensear a los ciudadanos de cualquier otro. ste
incluido.
Quin teme a la politizacin?
Se ha atribuido, recientemente, a la opcin por el modelo ita-
liano en su versin original, y curiosamente por magistrados pro-
puestos o nombrados por la mayora socialista, entonces en el
gobierno, para ejercer altas responsabilidades polticas, como
efecto indeseable, el de la politizacin de los jueces. Me temo que
una vez ms como en el caso de algunas intervenciones contra
el sistema de Consejo, producidas en el momento constituyente
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/219
desde posiciones jerrquicas de la vieja carrera se confunden
interesadamente poltica y pluralismo poltico.
No creo que los jueces, como cualquier otro sector de la ciu-
dadana, puedan ser ms ni tampoco menos polticos, porque la
de la impregnacin poltica es una magnitud constante, y, ade-
ms, resistente a la ortopedia. Por eso la oposicin aludida es no
a un supuesto plus de politizacin en sentido genrico, sino, ms
concretamente y slo, a la participacin de los jueces-gobernados
en la formacin del gobierno de la magistratura. Y es, adems,
una oposicin que comporta la renuncia a la probada eficacia
anti-corporativa de doble vertiente que el modelo original lleva
consigo. sta opera, por un lado, mediante la insercin de un
momento democrtico-representativo en la estructura organizati-
va vertical de la jurisdiccin, heredada de Napolen Bonaparte.
Por otro, a travs del aludido juego de tensiones dialcticas, que
contribuye asimismo a evitar cadas en el corporativismo-de-par-
tido de los integrantes no judiciales. Corporativismo de cuya
existencia y arraigo hay expresivas manifestaciones recientes:
desde la ley de autoamnista francesa, a los intentos, fallidos, de
hacer algo semejante en Italia, pasando por algn difcilmente
justificable privilegio procesal, introducido con urgencia y con
calzador en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en Espaa. Cor-
porativismo de clase poltica, que lastra seriamente a las institu-
ciones representativas, pero que no parece suscitar mayor preo-
cupacin en quienes las gestionan.
Por ltimo, no resulta aventurado presumir un superior ries-
go, ste s de indeseable politizacin, y es que el actual sistema de
formacin del CGPJ acte objetivamente sobre los jueces in-
ducindoles a tomar preventivamente posiciones idneas para
despertar el inters de algn partido, o a integrarse en su rea de
influencia, como nica forma de acceso, en tanto que jueces, al
CGPJ.
En cualquier caso, resulta sintomtico que, renunciando a la
demonizacin indiscriminada de antao, los defensores y gesto-
res del sistema de la Ley Orgnica de 1985 sientan ahora la nece-
sidad de inyectarle cierto fermento corporativo-judicial (por usar
220/Perfecto Andrs Ibez
su terminologa de entonces) mediante la intervencin informal
de las asociaciones judiciales en el proceso de nombramiento.
Aun cuando la propuesta no tenga otro efecto presumible que el
puramente propagandstico, ya es bastante significativo que quie-
nes la hacen se hayan visto constreidos a ello precisamente por
la escandalosa distancia entre las supuestas bondades del mode-
lo, predicadas en 1985, y las comprobadas miserias de su realiza-
cin prctica: desde las singularidades registradas en la formula-
cin de las propuestas de nombramientos a la opacidad del
rgimen de funcionamiento del rgano, regido por el secreto de
las deliberaciones, o la marcada atona de su ejecutoria, y la falta
de autonoma, sobre todo en las situaciones conflictivas.
Cierto que hay tendencia a atribuir tan pobres resultados a
una mala ejecucin del diseo legal. Pero en esto no cabe enga-
arse: no slo se ha tenido lo que caba esperar, sino, ms preci-
samente, lo que se buscaba obtener. Es decir, lo propio de una
operacin de puro pragmatismo coyunturalista, cuyos costes pre-
visibles en trminos de legitimidad a medio plazo ya fueron anti-
cipados entonces, cuando, para algunos, la mayor virtud del envi-
te pareca radicar en lo mucho que crispaba a la derecha judicial
y extrajudicial. Hay que recordar tambin que esos costes fueron
todava ms lejos, puesto que se estn pagando las consecuencias
de la precipitacin con que la mayora socialista emprendi la
elaboracin de una ley de tanta trascendencia como la Orgnica
del Poder Judicial de 1985 pero ya en desguace sin otro pro-
psito real que el de asegurarse el control poltico de la forma-
cin del segundo Consejo. Para ello, el texto tuvo que llegar al
BOE a la carrera un primero de julio.
La cosa es que, como se ha anticipado, la democratizacin del
poder judicial, no era cuestin de un simple cambio de personas,
sino de poner a punto mecanismos objetivamente idneos para
desencadenar dinmicas constitutivamente democrticas y demo-
cratizadoras, capaces, incluso, de representar un freno a la even-
tual degradacin de las actitudes personales, asociativo-judiciales
o de partido. En una palabra, cuestin de pesos y contrapesos.
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/221
Algo que nada tiene que ver con la subcultura y la tcnica de la
correa de transmisin.
Magistratura y sistema poltico
A pesar de todo, las dinmicas propiciadas y no siempre
excluidas, aunque s sensiblemente empobrecidas y devaluadas
en el modelo espaol por los cambios experimentados en la
configuracin del poder judicial y el reforzamiento de su signifi-
cacin poltico-constitucional, han dado lugar a que pueda ha-
blarse con razn (aunque aqu limitadamente) de la integracin
del mismo en el sistema poltico (Ferrarese). En efecto, el poder
judicial ha pasado de ser una instancia burocrtica de proyeccin
casi exclusivamente jurdico-formal a integrarse en un espacio
ms amplio de relaciones, interaccionando de forma polticamen-
te relevante con nuevos sujetos e instituciones y, muy intensa-
mente, con la opinin pblica.
Siendo as, resulta evidente que los cambios de referencia no
pueden explicarse slo desde dentro del subsistema judicial.
En efecto, una comprensin adecuada de lo sucedido en ste
hace necesario tener en cuenta algunas transformaciones produ-
cidas en otras reas del sistema. Entre ellas, tiene especial tras-
cendencia prctica el papel del ejecutivo, en su actual perfil hi-
perintervencionista, as como el considerable espesor econmico
de muchas de sus intervenciones, que ha hecho del Estado un
lugar privilegiado de la lucha de clases, desde que puede decir-
se que no hay inters econmico que discurra al margen de la
mediacin estatal (De Cabo). Tal reforzamiento del papel del eje-
cutivo se ha visto acentuado en Espaa, en estos aos en que un
gobierno socialista ha gozado de amplsima mayora parlamenta-
ria, utilizada con la conviccin de que cuando una opcin polti-
ca recibe apoyos extraordinarios, la ciudadana le inviste implci-
tamente de poderes tambin extraordinarios, que hiper-legitiman
la flexibilizacin de los lmites constitucionales al ejercicio del
222/Perfecto Andrs bez
poder y justifican su concentracin. Es el demaggico discurso
del poder bueno per se.
As, no slo es que (directamente) el ejecutivo ha contado
con un fuerte respaldo poltico. Sino que tambin (de manera in-
directa) esa situacin ha llevado consigo un sensible y consciente
debilitamiento de los mecanismos de control, del parlamentario
especialmente, que ha hecho posible el ejercicio de un decisionis-
mo gubernamental difcilmente contrastable.
La crisis econmica ha venido a potenciar en algn sentido la
incidencia del fenmeno apuntado. Por un lado, debido a que el
poder poltico demanda y hace uso de una mayor capacidad de
maniobra. Por otra parte, porque la cada de la endeble dimen-
sin asistencial acenta el cierre frente a las demandas sociales,
mientras se potencian los mecanismos de respuesta en clave de
control social. En este contexto han comenzado a hacerse ms
perceptibles en nuestro pas los fenmenos antes conocidos
como de suplencia judicial, de la jurisdiccin penal, sobre todo, y
que ahora parece que habra que ver ms bien como formas de
respuesta a la anormalidad poltica desde la normalidad judicial
de un modelo de Estado que, al menos como tal modelo, no hace
ni tolera excepciones en el tratamiento de las manifestaciones de
ilegalidad criminal. As, sucede en ocasiones que el papel del juez
se carga de una significacin poltica explcita, que hace de l un
cierto sujeto en cierta medida poltico por subrogacin. Pero no
un sujeto impropio, cuando su actuacin responde a demandas
que le interpelan como garante de la legalidad.
Estas apreciaciones evocan algo ms que una ancdota. Es un
fenmeno al que Luhmann se ha referido como deslizamiento de
problemas decisionales al mbito de la jurisdiccin. Y aunque
podra decirse que no es absolutamente nuevo, en lo que s hay
un ingrediente de decisiva novedad es en la intensidad y frecuen-
cia de sus manifestaciones. No hara falta decir que tal estado de
cosas repercute, desde luego, en el papel del poder judicial y la
justicia penal, pero tambin, y de manera relevante, en su modo
de relacionarse con los dems poderes. Porque el poder judicial
ve acentuarse su dimensin de contrapoder y la trascendencia po-
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/223
ltica de muchas de sus actuaciones. El caso ms significativo al
respecto es, obviamente, el de la Italia de la operacin manos
limpias. Pero tambin la Francia de la repblica de los magis-
trados. Y, aunque sea en menor escala, la Espaa de, entre
otros, el caso Filesa. La animosidad que este gnero de inter-
venciones suscita en los centros de poder afectados y el entusias-
mo que provoca en los partidos de oposicin ilustran suficiente-
mente acerca del grado de tensin adicional que las mismas
generan en torno a las actuaciones judiciales de que se trata.
Ilegalidad y gobernabilidad
Desde luego, no faltan razones para la incomodidad, pues la
acumulacin de datos acerca de los modos del vigente operar po-
ltico que al margen de la eficacia de las actuaciones procesales
como tales llega a la opinin por estos medios ha contribuido a
crear una clara conciencia social de que los gestores del Estado
de derecho han hecho de una cierta ilegalidad instrumento es-
tructural de lo que ha dado en llamarse la gobernabilidad del sis-
tema. Lo que hace el Estado, en contraste con lo que dice, pone
de manifiesto una clara tendencia a liberarse del derecho. Este
parece representar un obstculo para el desarrollo de ciertos h-
bitos de gobierno que evidencian la necesidad de cada vez mayo-
res espacios de ilegalidad larvada o incluso manifiesta (Flores
D'Arcis). El fenmeno es susceptible de proyectarse en varias
direcciones, sobre todo all donde el ejercicio de la potestad esta-
tal est sujeto a menos mediaciones, como es el caso de la polica.
As, cabe recordar, desde supuestos de ejercicio aberrante del po-
der represivo (caso El Nani, caso de la mafia policial), a usos
paralelos de la polica (caso Ballesteros, caso del espionaje
policial a partidos polticos, caso Amedo), o el mero recurso
generalizado a vas de hecho (control del acceso de extranjeros al
pas), por poner algunos ejemplos.
En otra dimensin, el caso de la financiacin ilegal de los par-
tidos polticos es tambin un buen exponente. Es verdad que ha
224/Perfecto Andrs Ibez
tratado de presentarse como un conjunto de prcticas generaliza-
das (es decir, mal de muchos), exclusivamente connotadas de
irregularidad formal, y fruto de la falta de previsin en el mo-
mento de legislar sobre el asunto. Pero lo cierto es que el abe-
rrante fenmeno ha puesto de manifiesto cmo el partido, sobre
todo si gobierna, y tanto ms cuanto ms poder acumula, tiende
a dejar de ser instrumento fundamental para la participacin
poltica, por decirlo con la Constitucin Espaola (art. 6), para mente de la penal.
pasar a desempear en mayor o menor grado una suerte de po-
der fctico virtualmente incontrolable, que se superpone o des-
plaza las dinmicas institucionales regulares y convierte a aqul
en simple portador de intereses corporativos. Estos ltimos,
cuando no se imponen decididamente, condicionan de manera
notable los diversos momentos de ejercicio de la funcin pblica.
Sobre todo si revisten importancia econmica, pues es en la ges-
tin de los recursos de ese carcter donde el partido obtiene
{tangenti, comisiones), una cuota sustantiva de los propios. Es de-
cir, de los que necesita para el sostenimiento de aquella parte de
su estructura de la que progresivamente ha ido dotndose a fin
de hacer posible el desarrollo del segmento extra-constitucional
o atpico de su actividad, que se ha convertido en su verdadera
razn de ser.
La eficacia corruptora de tales modos de operar no puede ser
mayor, puesto que, como ha podido verse de forma macroscpi-
ca en el caso italiano, pero tambin, por lo que se conoce, en al-
gunas vicisitudes espaolas, la tasa de ilegalidad de las activida-
des de referencia est sujeta a un efecto multiplicador. En efecto,
los procedimientos aludidos pervierten pautas institucionales,
patrimonializan parcelas de poder, detraen recursos pblicos, en-
carecen bienes esenciales de uso o consumo privado, propician la
actividad depredadora de quienes, en primera lnea, hacen el tra-
bajo sucio, alimentan prcticas de poder claramente antidemo-
crticas y, en fin, desmoralizan a la ciudadana.
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/225
Justiciables de lujo
La difusin de esa clase de conductas en los medios del poder
poltico-administrativo convierte a sus autores, inductores, cm-
plices o, simplemente, beneficiarios en sentido genrico, con
cierto grado de probabilidad, en justiciables potenciales. Pero ya
no de la jurisdiccin contencioso-administrativa, sino directa-
As, se abren procesos, singularizados porque en ellos:
1. Se incrimina a sujetos pblicos.
2. Se denuncian gravsimas irregularidades producidas en el
interior de aparatos del Estado o de articulaciones del sistema
poltico.
3. Se da ocasin a una nueva y ms intensa forma de presen-
cia de la justicia penal en la opinin.
4. Se ofrece una implcita demostracin de la falta de funcio-
namiento de controles preventivos internos a los propios apara-
tos en los que emergen las conductas perseguibles.
5. Se introduce, por la intervencin de la jurisdiccin penal,
un factor de deslegitimacin poltica. La jurisdiccin penal se
convierte as en el lugar de explosin o de mxima visibilidad de
importantes contradicciones del sistema.
De toda esta serie de consideraciones salta una primera con-
clusin: parece estar producindose un indudable sobredimen-
sionamiento del papel del juez. Del juez penal en particular. Pero
ello como consecuencia de que ha habido una previa huida de
poder poltico a sedes no controlables con los mecanismos ordi-
narios del control, ineficaces frente a ese poder poltico informal.
Partiendo del reconocimiento a la fuerza de esa eviden-
cia, no ha faltado algn intento de supuesta interpretacin, que
atribuira el fenmeno a un sbito brote de activismo poltico-ju-
dicial. A la hiperpolitizacin, no s si de la magistratura en gene-
ral y/o de algunos jueces, no exenta de manipulaciones externas.
El sedicente argumento no merecera una rplica de no ser por-
226/Perfecto Andrs Ibez
que se ha hecho uso del mismo en altas sedes institucionales: es
el caso del Fiscal del Estado, al contraponer lo que l llama jue-
ces constitucionales y jueces estrella cuya condicin estelar
se deriva de la repercusin pblica de los casos que investigan
y que, por lo que parece, formaran parte de alguna categora ex-
tra-constitucional o quiz menos constitucional de jueces. En
esta misma clave est siendo frecuente, y en los mismos mbitos,
cierta denuncia de una judicializacin de la poltica.
En cualquiera de los dos casos se tratara de la simple alusin
a aspectos epidrmicos de una situacin, cuyo anlisis sin duda
se rehuye. A lo sumo se evoca de forma simplista algn rasgo de
la misma, que, desde luego, no existe ningn inters en explicar.
Incluso se omite decir que, cuando menos en los casos ms lla-
mativos, la judicializacin podra ser la respuesta necesaria a una
previa degradacin criminal de la poltica. De todos modos, es ne-
cesario decir de inmediato que, si bien es cierto que la considera-
cin epidrmica de los fenmenos apuntados sugiere un induda-
ble sobredimensionamiento del poder judicial en su vertiente de
justicia penal, el fenmeno, visto aisladamente, puede ser enga-
oso.
Es vlida la constatacin de que existen prcticas polticas
ms o menos generalizadas que discurren en la, a veces masiva,
ilegalidad; como que tambin, dado ese contexto, el cierre del
sistema poltico a ciertas demandas sociales valoriza polticamen-
te la instancia judicial (penal, sobre todo). As, ha podido decir-
se, con frmula bien grfica, que esta ltima experimenta una
tendencia a convertirse en un lugar de representacin de sujetos
e intereses excluidos (Rodot). Intereses sociales desatendidos,
derechos sociales, evidentemente no accionables, para los que
sus frustrados titulares buscan, si no una satisfaccin judicial, ob-
jetivamente imposible, s un principio de reconocimiento, por la
va indirecta de la criminalizacin de situaciones a veces formal-
mente ajenas al cdigo penal, pero con frecuencia constitutivas
de flagrantes atentados a una tica poltica elemental.
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/227
La eficacia como paradigma
Una observacin cuidadosa y la ampliacin del campo visual
ofrece asimismo otros rasgos de la atormentada realidad a exa-
men. Junto al, cuando menos aparente, crecimiento de la inci-
dencia de la justicia penal a que se ha aludido, cabe constatar
una prdida objetiva del papel de esa misma justicia penal en
otros campos. En efecto, puede decirse que la justicia penal est
experimentando entre nosotros una prdida sensible en su signi-
ficacin como instrumento formal de control social, en beneficio
de la polica; y tambin de la objetiva capacidad de ejercer un
control real sobre lo actuado por sta. Igualmente pierde so-
bre todo en la medida en que no gana significacin como ins-
tancia de garanta de los derechos econmicos y sociales, frente a
conductas de los grandes agentes econmicos, extraordinaria-
mente agresivas para los mismos, que se dan en el marco de la
que se conoce como delincuencia de cuello blanco.
Lo dicho en primer trmino se hace perceptible en el poten-
ciamiento del espacio policial como espacio policial autnomo. A
esto ha contribuido de manera relevante la publicacin de la Ley
Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Segu-
ridad Ciudadana, o ley Corcuera. Mediante este texto se da el
paso que supone el reconocimiento formal y la legalizacin de un
previo statu quo policial de facto. La legitimacin de un atpico
subsistema penal-procesal, formal/informal, de polica. De esta
manera, la llamada ley Corcuera se convierte por su trascendencia
en la verdadera (contra)reforma procesal de la democracia. Ello
se debe una vez declarada la inconstitucionalidad del art.
21,2 a la anticipacin del umbral de las posibles intervenciones
limitativas de la libertad personal, que refuerza extraordinaria-
mente la discrecionalidad de los agentes policiales (arts. 19 y 20).
Con la particularidad de que tales modos de actuacin se inscri-
ben pretendidamente en el mbito de la accin preventiva gen-
rica, para cuya puesta en marcha no hara falta ningn dato de
significacin indiciara de criminalidad, como hasta ahora, con la
Ley de Enjuiciamiento Criminal, vena sucediendo. As, todo un
228/Perfecto Andrs Ibez
amplio sector de la accin represiva, que no preventiva, deja cla-
ramente de ser funcional a la jurisdiccin y se concibe ya directa-
mente por la ley para discurrir al margen de aqulla.
Lo peor es que este gnero de intervenciones se presenta
como la alternativa eficaz a una jurisdiccin ineficaz. Es decir, el
modelo busca su legitimacin en la deslegitimacin explcita de
los modos de actuar que traen su inspiracin de los principios
constitucionales. Se ha aludido, tambin como exponente de la
prdida de relieve del momento jurisdiccional, a la falta de capa-
cidad de la jurisdiccin para hacer frente a la delincuencia econ-
mica, precisamente en sus manifestaciones ms graves; y cuando
la misma ha demostrado su elevada capacidad de impregnacin
de la propia actividad poltica. Y ello a pesar de que pueda siem-
pre evocarse alguna actuacin judicial de las calificadas de este-
lares. En efecto, podra decirse grficamente que, si en materia
de limitacin de la libertad individual, se experimenta un creci-
miento del control, merced a la extensin sin medida del espacio
policial y a la retirada del juez del mismo, en el terreno de la de-
lincuencia econmica, se deja al juez todo el campo... para que
siga creciendo la cifra negra.
Sospechoso inters por el fiscal
Las vicisitudes experimentadas por la jurisdiccin penal a lo
largo de estos aos (es decir, su invasin de campos a los que an-
tes permaneca ajena) ha dado lugar a un renovado inters polti-
co por el fiscal. En el caso de Espaa por un fiscal dependiente
del ejecutivo, para el que insistentemente y en sospechosa
coincidencia cronolgica con la eclosin de los fenmenos apun-
tados se reclama la direccin de la instruccin en materia cri-
minal. Se dice que por imperativo del principio acusatorio y con
el fin exclusivo de velar por la calidad garantista del sistema pro-
cesal. Y se hacen crticas a la figura del juez instructor del siste-
ma mixto que, aisladamente consideradas, podran aceptarse sin
mayor dificultad.
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/229
Pero naturalmente el problema, y el objetivo, son otros. En
un momento en que el proceso penal ha llegado a adquirir el re-
lieve poltico de que se ha dejado constancia, gracias entre otras
cosas al estatuto de independencia de quienes lo gestionan, es su
neutralizacin como momento de control de esa ndole lo que
se busca. En efecto, qu otro sentido podra tener, que cuando se
advierte un preocupante afloramiento de la ilegalidad en reas
gubernamentales y afines, las propuestas de reforma se orienten,
precisamente, a reforzar la presencia del ejecutivo en el proceso
penal? Habr quien dude de que en Italia no hay poltico bajo
proceso que no sea ferviente partidario de un fiscal dependiente
del ejecutivo, frente a una situacin actual de independencia
como la que ha hecho posible la operacin manos limpias?
Tambin es sintomtico, esto en sentido contrario, que en Fran-
cia, pas con tradicin de frrea dependencia poltica del fiscal,
se haya desatado en estos aos un amplio movimiento reivindica-
tivo de su independencia, precisamente a la vista del uso y la ins-
trumentalizacin gubernamental de la institucin, y que otro tan-
to suceda en Alemania.
Los dos rdenes de fenmenos aludidos estn directamente
relacionados entre s y remiten en ltimo trmino a la crisis en
curso del Estado de derecho. Los datos expuestos ponen de re-
lieve que existe un claro y serio distanciamiento entre la realidad
estatal y el modelo constitucional.
El juez entre la realidad y el modelo
No quiero decir que el sobredimensionamiento de la jurisdic-
cin penal no sea constitucional. Podra afirmarse a lo sumo que
no responde al ideal de normalidad, tal como ste se vena conci-
biendo. Pero no cabe duda de que se trata de una reaccin fisio-
lgica de aqulla frente a situaciones patolgicas surgidas en
otros mbitos institucionales y parainstitucionales. Ello, natural-
mente, sin dejar de contar con que la justicia soporta adems su
endmica crisis particular, que, por mucho ms conocida y deba-
23 O/Perfecto Andrs Ibez
tida, no va a ser aqu objeto de anlisis. Aunque s hay que decir
que en esa crisis repercute de forma negativa el sobreesfuerzo ju-
dicial que demanda el tratamiento de las nuevas situaciones
emergentes, por lo que conlleva de relativa distraccin de la aten-
cin de los litigios que cabra calificar de ordinarios.
En medio de la confusin a veces advertible en la considera-
cin de estas cuestiones, interesa hacer notar que el reforzamien-
to del papel del juez penal que es en s mismo sntoma de
crisis en la medida en que no responde a opciones arbitrarias
de jueces concretos sino al principio de legalidad, es expresin
de la capacidad de reaccin del propio Estado de derecho, frente
al deterioro experimentado por alguno de sus mecanismos. Pero
no puede perderse de vista que, aun siendo as, el fenmeno rei-
teradamente apuntado encierra riesgos para la propia instancia
judicial. Entre otros posibles lleva consigo uno de deslegitima-
cin adicional, en la medida que la jurisdiccin penal, que podra
ser (siempre relativamente) eficaz al afrontar un supuesto concre-
to de corrupcin poltico-econmica, carece de aptitud para el
tratamiento generalizado y global de problemas sociales o polti-
cos de dimensiones estructurales.
La esperanza en un juez Deus ex machina que dejara pe-
queo al juez-Hrcules de Dworkin, por su capacidad de
suscitar falsas esperanzas de soluciones imposibles, no podra
provocar sino frustraciones. Ahora bien, la conciencia de la
(afortunada) imposibilidad de que tal juez exista no debe dar lu-
gar a que se pierda de vista la relevancia del juez real que, con
toda la modestia de sus posibilidades, con sus miserias, y con las
limitaciones de todo gnero que se quiera, que son muchas, hace
frente, desde la legalidad, a acciones incriminables como las se-
aladas. Cumple su funcin constitucional, lo hace como es pro-
pio de la justicia, es decir, actuando sobre el supuesto especfico;
y, al mismo tiempo, produce un efecto revulsivo, sobreaadido,
pero de extraordinaria importancia: seala a la sociedad civil un
problema al que slo ella, haciendo uso de todos los recursos del
sistema poltico, puede responder en su globalidad y en clave de
reconstruccin.
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/231
Por eso es tan necesario que exista conciencia social de cul
es el verdadero papel del juez; de su importancia y de sus posi-
bilidades objetivas. Conciencia que tambin tiene que estar pre-
sente en la actitud de los jueces, para evitar cualquier riesgo de
aventurerismo y de falta de rigor. Para que la ms absoluta racio-
nalidad presida el ejercicio de sus funciones, que pueden llegar a
ser extraordinariamente delicadas y cargadas de implicaciones.
Difcil independencia necesaria
El profesor Ezquiaga dijo no hace mucho, en una interven-
cin periodstica, que una sociedad desarrollada puede convivir
con cotas incluso altas de corrupcin, como, por otra parte, est
demostrado. Pero no puede ser democrtica, dira que ni siquie-
ra en la limitada medida que les cabe serlo a las nuestras, sin un
poder judicial independiente. No se me oculta lo difcil que es
defender la independencia judicial en ocasiones. Pero no menos
difcil que defender algunos principios o valores en presencia de
actos que los niegan, de los responsables de otras instancias cons-
titucionales.
Vicisitudes histricas y recientes permiten afirmar que no hay
posibilidad de ejercicio democrtico del poder donde no exista
una jurisdiccin digna de ese nombre.
Frente a afirmaciones como sta no es difcil que se formulen
objeciones basadas en otras experiencias, como la de los jueces
de Weimar o los del Chile de Allende. Pero son objeciones que
no sirven, porque ni unos ni otros jueces burcratas, funciona-
rios del ejecutivo antes de ejercer de saboteadores de la demo-
cracia, desde una determinada inteligencia del derecho, haban
sido formados en y para el ejercicio democrtico de la jurisdic-
cin. En cualquier caso, la situacin, en los pases que aqu se
han tomado como referente, es bien otra. Y las actitudes polti-
co-culturales de los jueces, con sus contradicciones, no desento-
nan, desde luego, en el contexto de las de los dems empleados
estatales; y tampoco de los estndares vigentes en la materia en la
232/Perfecto Andrs Ibez
sociedad en general. Al menos, as lo ha puesto de manifiesto
para Espaa Toharia, mediante el anlisis emprico.
En definitiva, importa decir una vez ms que el hecho de la
necesidad de que la justicia penal haya de dar respuesta a actos de
ilegalidad imputables a sujetos pblicos, acentuada por la ausen-
cia o la neutralizacin de ciertos mecanismos institucionales de
control poltico y administrativo, es un mal sntoma. Un sntoma
de crisis. Sin embargo, que tenga capacidad de hacerlo desde la
independencia es una expresin positiva de que el sistema aun
siempre limitadamente democrtico cuenta con algunos recur-
sos para contrastar las ilegalidades del poder. Es obvio que no
hay soluciones judiciales para las crisis polticas. Y que no cabe
esperar de la jurisdiccin ms pero tampoco debe pedrsele
menos de lo que debe/puede dar (y no siempre da). Debe pe-
drsele, sin escatimar en la exigencia, todo lo que demanda la rea-
lizacin del modelo constitucional. Y hay que hacerlo sin que la
crtica del juez se traduzca o pueda conducir a una infravalora-
cin de la importancia de la independencia como atributo im-
prescindible de la jurisdiccin.
Por eso hay que ser especialmente enrgicos en el rechazo de
propuestas del gnero de la reciente de un caracterizado expo-
nente de la mayora socialista y otras que a veces llegan, natural-
mente con ms cuidada envoltura, desde el vrtice actual del go-
bierno de la magistratura, insistiendo en el factor control, a veces
coordinacin como alternativa al conflicto entre poderes. El Esta-
do democrtico, si encarna un efectivo y vivo pluralismo institu-
cional, en el sentido antes aludido, no puede dejar de ser en al-
guna medida fisiolgicamente conflictual. E incluso especialmente
conflictual en situaciones en las que se hace presente esa forma
grave de patologa que es la ilegalidad de las prcticas de sujetos
institucionales relevantes o en el seno de articulaciones funda-
mentales del sistema poltico. (Por qu el atropello a la juez
Huerta en el caso Linaza, incluida la excelente intervencin crti-
ca del entonces diputado Bandrs en las Cortes, no tendr un es-
pacio en los programas de Derecho constitucional y en los de
formacin de jueces?)
La corrupcin en el banquillo. Jurisdiccin penal y crisis del Estado de Derecho/233
Ante esas situaciones, el judicial, modesto como poder en sus
actuaciones ordinarias, debe ser firme en la independencia, que
es lo que le habilita para desarrollar funciones de contrapoder
cuando la fidelidad a su papel constitucional de garante de la le-
galidad lo requiera. Se trata de una dimensin del poder judicial
desatendida y que haba pasado, en general, desapercibida hasta
momentos recientes. Hoy aparece contestada desde los medios
del poder poltico, como si de una perversin de lo jurisdiccional
se tratase. Sin embargo, no cabe duda de que la examinada cons-
tituye una dimensin esencial de lo judicial, que nunca debera
desaparecer del marco de las proyecciones potenciales de esa ins-
tancia, porque ha demostrado ser un momento fundamental de
garanta frente a las prevaricaciones potenciales, y tambin rea-
les, como se ha visto, del poder poltico. Un poder que, en su ac-
tual modo de ser, en la experiencia comparada, presenta aspectos
degradados de tanta consideracin, por su intensidad y exten-
sin, como para justificar la pregunta sobre el carcter episdico
o, acaso, estructural, de las desviaciones del modelo.
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9
LA JUSTICIA ANTE EL FENMENO
DE LA CORRUPCIN"
CLEMENTE AUGER
Es difcil negar el papel central que en la ltima fase de las
democracias representativas asume la tasa anormal de ilegalida-
des que se desarrollan dentro y en los aledaos del sistema polti-
co; y que otros sistemas de control, distintos de la magistratura,
han sido incapaces de afrontar. La razn est bien explicada por
Norberto Bobbio. El Estado moderno asume en todas partes, en
Espaa, Italia, Francia y Blgica en particular, un importante pa-
pel en el Gobierno de la economa, en el control indirecto (finan-
ciaciones de todo tipo) de bancos e industrias, si se trata de em-
presas privadas, y en el control directo de las mismas, si se trata
de empresas pblicas. De aqu saca la clase poltica los medios de
subsistencia de los aparatos de los partidos, de los que saca a su
vez, a travs de las elecciones, su legitimacin para gobernar. A
diferencia del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo tradicio-
nal, el Gobierno de la Economa pertenece, en gran parte, a la
esfera del poder invisible en cuanto elude, sustancial si no for-
malmente, el control democrtico y el control jurisdiccional.
En el edificio de la corrupcin se observan dos plantas, des-
critas por Salvatore Luppo, investigador del Instituto de Historia
Econmica de la Universidad de aples: una alta, gubernamen-
tal, ligada a la trama entre grandes protectores, grandes financia-
* Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 56, 1995, pp. 40-46.
235

236/Clemente Auger
ciones y grandes negocios, a la ocupacin de la empresa pblica
y al acuerdo con la privada. Sera ingenuo pensar que, en seme-
jante contexto, se pueda distinguir claramente a los polticos ra-
paces de los empresarios obligados, por encontrarse en estado de
necesidad, a plegarse a sus ansias. Se crea ms bien un mercado
poltico especulador cuyas reglas aceptan polticos y especulado-
res para conseguir sus objetivos. Luego existe una planta baja
que sigue los fenmenos de movilizacin y extensin de la clase
poltica que acompaan al crecimiento del nivel de gestin de las
administraciones locales.
La situacin en los pases industrializados, en contraposicin
a la aceptada corrupcin de las sociedades preestatales, se carac-
teriza por la voluntad de luchar contra la corrupcin, pero en
ellos las estructuras de decisin hacen ese control cada da ms
difcil. La explicacin ms sutil, y por ello ms acertada, la da
Jean-Marie Guhenno en su ltimo trabajo, El fin de la democra-
cia. La crisis poltica y las nuevas reglas de juego. No hay un punto
donde se adopta la decisin, sino una serie de etapas en el curso
de las cuales se moldea progresivamente la decisin. En este te-
rreno es donde puede florecer una nueva forma de corrupcin.
De ah que haya que preguntarse si la corrupcin, lejos de ser un
fenmeno patolgico, anormal, no sera uno de los rasgos carac-
tersticos de una sociedad desarrollada, ya que el proceso disgre-
gado de la decisin reduce el margen de las opciones haciendo
esencial la calidad de los contactos. Y este funcionamiento insti-
tucional se ve forzosamente afectado por la economa virtual en
marcha, portadora de una lgica de la abundancia, del fin de la
territorialidad y del fin de los intermediarios. El tiempo real llega
a constituir un factor preponderante y el espacio desaparece. La
cibereconoma se caracteriza por una globalizacin y una integra-
cin mundial, por un desarrollo de las tcnicas de informacin,
por una desreglamentacin creciente. El mercado se convierte en
un foro planetario internacional donde se llevan a cabo, de forma
continua, intercambios de datos y arbitrajes financieros que mar-
can el paso de la economa real. Se estima que los movimientos
especulativos de capitales son cada da de 60 a 100 veces ms im-
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/23 /
portantes que los movimientos de capitales correspondientes a
transacciones econmicas reales.
Podra ser necesario empezar a examinar la hiptesis de que
el Estado, que ejerca hasta ahora su legitimidad en un territorio
delimitado por fronteras reales, tenga que prepararse a una con-
cepcin ms amplia de su campo de responsabilidad y de su te-
rritorio de competencia. Por ejemplo, abrindose cada vez ms
rpidamente a una cooperacin y a una integracin internacional
pero tambin desterritorializndose y proyectndose en los mar-
cos virtuales del ciberespacio. A falta de esta extensin, el ciberes-
pacio puede convertirse en una tierra de nadie de hecho entrega-
da a los grupos maosos, un lugar de no derecho y de no Estado.
En este marco, en el que la guerra econmica implica tanto la
lucha por el poder como la conquista de mercados, los dirigentes
empresariales redescubren las ventajas de las herramientas jurdi-
cas. Por su parte, los llamados en la literatura social francesa
mercaderes del Derecho no ahorran esfuerzos, apareciendo ya
bajo la figura del mercenario, ya bajo la del mercader de vir-
tud. Estos expertos venden legitimidad. Es lo que les valoriza
en las luchas del poder, donde intervienen, en nombre del Dere-
cho, para verificar arreglos o colusiones ocultas. Estos expertos
son, por tanto, instrumentos muy eficaces de una racionalizacin
del capitalismo, que va a la par de su internacionalizacin. Con el
apoyo capital de este saber hacer, Estados Unidos ha compensa-
do el debilitamiento de su potencia econmica con el dominio de
los conceptos que permiten concebir la internacionalizacin.
Cerca de un siglo hace que la alianza de hombres de leyes y fi-
nancieros audaces permiti construir el cuadro jurdico-financie-
ro de una economa a escala de un continente. Para responder a
las exigencias de los constructores de estos imperios industriales
y financieros, los artesanos del Derecho se transformaron en in-
dustriales: concibieron grandes estructuras jurdicas que combi-
naban el buen hacer del hombre de estado, la autoridad del juris-
consulto y la agresividad del mercenario. Una combinacin muy
 238/Clemente Auger
eficaz, adaptada a las necesidades de los grandes grupos financie-
ros, grandes consumidores de expertos jurdicos.
Despus de los escndalos que han atravesado nuestras de-
mocracias (Barings, Credit Lyonnais, Augusta, Lockheed, Banes-
to) surge la cuestin de si en estas democracias se puede conti-
nuar confiando grandes imperios y la gestin de la actividad
econmica a dirigentes completamente desprovistos de responsa-
bilidad, de visin a largo plazo y sin el menor sentido del inters
colectivo. Los procesos de gran espectculo de la delincuencia fi-
nanciera tienen un alcance simblico: dan pasto a los medios y a
las vctimas propiciatorias, exorcizan el mal, reafirman que existe
una frontera bien clara entre los comportamientos ilcitos y los l-
citos. Esta operacin de sealamiento de lmites es tanto ms ne-
cesaria en perodos de engranaje en que un orden sustituye a
otro y la frontera es movediza e incierta. De esta manera contri-
buyen al nacimiento de un orden nuevo, descalificando la gestin
de los culpables, de los que se destaca pblicamente su impoten-
cia para prevenir los desastres, iniciando a un nuevo grupo de
profesionales en la complejidad de los problemas jurdicos finan-
cieros. En esta divisin del trabajo de dominio, los guardianes
del Derecho tienen por tarea preservar la legitimidad de la indus-
tria financiera.
En este campo fragmentado del poder ocupa un espacio rele-
vante la magistratura, que interviene en sectores cada vez ms
amplios e importantes de la vida colectiva: medio ambiente, con-
flictos laborales, prestaciones de la mquina burocrtica, actua-
ciones de la Administracin pblica. En muchos casos el control
judicial es solamente un sustituto de las carencias del control ad-
ministrativo, en otros acaba pareciendo una alternativa a sta.
Los magistrados representan una forma de poder difuso en el te-
rritorio, no controlable institucionalmente por el Ejecutivo.
Como otros poderes emergentes, el Judicial est escasamente
condicionado por los factores polticos procedentes de la guerra
fra; como ningn otro, coloca a los jvenes en posiciones claves,
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/239
representando, por tanto, un vehculo formidable de movilidad
para las generaciones posteriores a 1968.
Desde hace algunos aos, el Poder Judicial ocupa el primer
plano de la actualidad audiovisual, arrebatando el vedetismo a
los otros dos poderes constitucionales, el Legislativo y el Ejecuti-
vo. En varios pases de Europa occidental, particularmente en
Italia, pero tambin en Espaa, en Francia y en Blgica, se su-
ceden escndalos polticos y financieros en los que estn com-
prometidos hombres polticos y hombres de negocios. El Poder
Judicial, tradicionalmente considerado como un poder pobre,
invisible y mudo, una especie de tercer poder sometido a la tute-
la condescendiente de los otros dos, sale de la sombra, quebranta
las defensas de inmunidad de los mandatarios pblicos y las de-
fensas econmicas de los hombres del dinero. Magistrados y fis-
cales desmontan a ministros y caballeros de industria, unidos
para lo mejor y para lo peor por pactos ambiguos y fluidos. El
temor que inspiran estos magistrados, que operan generalmente
en silencio, las ondas de choque causadas por las inculpaciones en
cadena, las dimisiones forzosas de ministros y la sospecha arroja-
da sobre la clase poltica desorientan a la opinin, favorecen a los
demagogos y a los cizaeros del orden moral y dinamizan los ex-
tremismos.
Preocupa la sbita ascensin de los jueces; se sospecha que
quieran desquitarse desde un deseo reprimido de revancha so-
cial, conquistando de paso algunas migajas de gloria meditica:
se empieza a temer las consecuencias de un exceso de justicia.
Un viejo espectro vuelve a asustar a nuestras democracias perple-
jas: el espectro del gobierno de los jueces. Es preciso, por tanto,
descubrir la trama de algn putsch judicial.
Y un cuarto poder se ha instituido, que pretende el gobierno
de los espritus en lnea directa: el poder meditico. En materia
de prensa, el audiovisual asegura su supremaca gracias a las nue-
vas tecnologas de informacin, que alteran todas las estructuras
sociales. Este poder meditico tiende a subvertir las reglas de
funcionamiento de la democracia representativa, marginando los
240/Clemente Auger
cuerpos intermedios, partidos polticos y sindicatos, en adelante
obligados a pasar por su canal para ser escuchados.
La analoga clsica, evidente, banal, entre proceso judicial y
representacin teatral, entre sala de audiencia y sala de espec-
tculo, ha sido analizada frecuentemente. Todo se da: el decora-
do, los trajes, la puesta en escena, los pasillos, la distribucin de
papeles, el orden de aparicin en escena, la intriga, los dilogos,
la retrica, la intensidad dramtica, el desenlace y el pblico.
Hay grandes y pequeos espectculos. Los asuntos menores pe-
nales o civiles se tratan en salas desiertas. Los grandes interroga-
torios criminales se hacen a puerta cerrada. Pero la semejanza
aqu termina, pertenece al orden de la metfora. El tribunal es al
teatro lo que la realidad es a la ficcin. El proceso no es nunca
puro espectculo. Nadie se desprende de la naturaleza de sus
apuestas ni del carcter simblico de la liturgia judicial. El for-
malismo procesal y el ritual de la Audiencia tienen por funcin
sacar la violencia nsita en todo litigio, contener las pasiones,
mantener a igual distancia a los protagonistas, trazar un espacio
judicial donde se ejercer la jurisdiccin y donde se dir el Dere-
cho. El proceso penal anula la violencia del delito y repara el
dao por compensacin. El rechazo de la violencia est en el co-
razn del Estado de derecho. El Derecho, ese desconocido, com-
porta una pedagoga de la no violencia. Sin embargo, esto se
acompaa de una descalificacin de la mediacin necesaria del
Derecho. En Francia, en el asunto de la sangre contaminada, se
dieron dos circunstancias: sin la prensa no hubiera entrado en
sede judicial; y con el reproche de no estar nunca a la altura del
sufrimiento de las vctimas, de forma irresponsable se desprecia
el valor del dinero como reparacin posible.
Pero todo procedimiento que precede a la audiencia pblica,
al juicio oral, la investigacin policial y la instruccin, est, en
principio y en trminos literales de Derecho, sustrado a la publi-
cidad. El secreto de la instruccin tiene por fin cubrir la bsque-
da de las pruebas y proteger a las personas. La presuncin de
inocencia trata de salvaguardar, en tanto que sea posible, el ho-
nor de la persona afectada por una acusacin o una detencin.
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/241
La televisin apenas se detiene en estos matices. Necesita del es-
pectculo. Toma, en la actualidad judicial, todo lo que es bueno
para el espectculo, desdeando lo que es impropio para el con-
sumo meditico. El tratamiento de los asuntos judiciales por la
televisin condiciona a la opinin pblica y repercute necesaria-
mente sobre el funcionamiento de la Administracin de justicia.
Laffaire OM-Valenciennes ofrece una interesante ilustra-
cin de los efectos de la mediatizacin de la justicia. En el verano
de 1993, Bernard Tapie, hombre de negocios, diputado, antiguo
ministro y candidato a la alcalda de Marsella, sujeto a diversas
instrucciones judiciales, haca un forzado tour de Francia por dis-
tintos despachos de jueces de instruccin. Entre dos etapas, con-
cedi una entrevista a RF1, donde se explay ampliamente sobre
sus dificultades con la justicia y sobre sus ambiciones polticas.
El encarnizamiento judicial, del que se deca vctima, disimulara
un complot poltico a travs del cual se buscara alcanzar al presi-
dente de la Repblica, Fran^ois Mitterrand, al que manifestaba
pblicamente su simpata. Denunci los mtodos de la polica ju-
dicial francesa, a los que compar con los de la Gestapo, y califi-
c al fiscal de la Repblica de panfilo. Acusado de corrupcin
por los jugadores del Valenciennes, antes de ser interrogado, Ta-
pie opuso una coartada con el nico testimonio del diputado
Mellick. Los periodistas emprendieron investigaciones a fin de
verificar la veracidad de este testimonio, lanzndose, cronmetro
en mano, a una carrera automovilstica de Pars a Bethune.
Dos personajes, a los que no se esperaba, irrumpieron en la
arena meditica: Mongotolfier, fiscal de Valenciennes, y Beffy, el
juez de instruccin encargado del asunto. El primero contradijo
a Tapie y se esforz por contener sus exageraciones populistas.
Su fin declarado fue el de proteger al juez de Instruccin contra
los periodistas, concentrando la atencin sobre s mismo e impi-
diendo la empresa de envilecimiento de la justicia llevada a cabo
por el hombre de negocios. Estimaba el fiscal que el silencio po-
da acreditar las mentiras expresadas por otros por vas mediti-
cas y esperaba servirse de los medios como un elemento de con-
242/Clemente Auger
trol democrtico. Justific su iniciativa por la legtima defensa ju-
dicial. Su tono mesurado, adornado algunas veces con trazos
custicos, contrast con la exuberancia de Tapie. Bendiciendo
este duelo verbal, providencial en perodo de vacaciones, los pe-
riodistas se precipitaron para arbitrar el encuentro. El fiscal fue
criticado por abogados alrgicos a toda palabra de magistrado,
por jueces fieles a la ortodoxia disciplinaria y por periodistas de-
sagradecidos; los primeros queran unos magistrados con humil-
dad monstica, los segundos defendan una concepcin austera
del deber de reserva, los terceros por razones bastante confusas.
Entre las quejas dirigidas a los dos magistrados se repeta como
un estribillo su desconocimiento del secreto de la instruccin.
La prensa lamentaba la excesiva visibilidad de los actos de ins-
truccin del juez Beffy, al que un periodista vagamente nervalia-
no llamaba, sin embargo, el silencioso, el oscuro, el hurn. Cu-
rioso reproche: por una parte Tapie revelaba alegremente todos
los actos de instruccin que poda conocer, reales o imaginarios;
por otra, el juez Beffy no poda poner el pie en la calle sin ser r-
pidamente ametrallado por las cmaras al asalto. Pero se buscaba
en vano en las declaraciones hechas por los dos magistrados, es-
crupulosamente transcritas por la prensa, alguna indiscrecin
concerniente a la instruccin del asunto.
En verdad, pareca reprochrseles no el contenido de sus pa-
labras, sino su presentacin; no el fondo, sino la forma. Se vea
que el fiscal haba franqueado la censura que bloquea el discurso
judicial. En materia de comunicacin, la palabra del magistrado
no es menos controlada que su pluma. En nombre de los derechos
de la defensa, los dems estn autorizados a mentir y a equivocar;
el magistrado no est autorizado ni a desmentir ni a aclarar; debe
esperar a que la verdad sea proclamada, a fin de cuentas, por la
sentencia, esperando que la accin pblica, en maniobras dilato-
rias, no se estanque por la prescripcin. Pero en la espera la ima-
gen de la justicia podra haber sido irreversiblemente daada en
medio de maniobras dilatorias.
Es cierto que conviene avanzar sobre este terreno con la pru-
dencia con la que se atraviesa un campo de minas. La justicia no
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/243
es una institucin social como las otras. Cumple a la vez una fun-
cin de servicio pblico y una funcin simblica fundamental.
Sobre ella se proyecta la utopa prejudicial de una sociedad fun-
dada sobre el principio de igualdad. Pero es verdad que el sm-
bolo no supone ms que una distancia respetuosa; demasiado
alejado podra terminar por esfumarse; demasiado prximo, po-
dra disolverse en la grisura de lo cotidiano. De ah que la idea
justa de aproximar la justicia al pueblo tiene que ser manejada
con precaucin. Puede que la mediatizacin de la justicia, la per-
sonalizacin excesiva del psicodrama judicial, el acontecimiento
de la justicia espectculo no conduzcan a la desacralizacin de la
justicia sino a su trivializacin. Es un problema importante que
requiere una profunda reflexin. Pues la sociedad de comunica-
cin sucede a la sociedad industrial. Y aunque la justicia no vaya
a la comunicacin, la comunicacin ir a la justicia. De ah que se
pueda plantear la razonable pregunta de si no seran los magis-
trados los mejores calificados para explicar el funcionamiento de
la mquina judicial, destruir los rumores e intentar restablecer
una confianza que se desmorona. El silencio puede, es cierto,
constituir la fuerza y la obligacin de los jueces, pero puede no
servir siempre a los intereses de la justicia ni a los de la democra-
cia. Es sintomtico que el Ministerio francs de Justicia haya
pensado en la necesidad de prever la creacin de una Comisin
de Justicia y Comunicacin y de portavoces de los tribunales. La
idea mereci ser estudiada en Espaa por el primer Consejo Ge-
neral del Poder Judicial.
A este respecto, otro caso paradigmtico: el 30 de abril de
1994 la televisin belga anunci, en primer titular, el arresto del
presidente de la Federacin del Partido Socialista de Charleroi,
presidente del Consejo Provincial de Hainaut y presidente de
una serie de organismos pblicos. Las cmaras comparecieron
inmediatamente a la caza de las imgenes. En entrevistas impro-
visadas, los amigos polticos del inculpado lanzaron un vibrante
homenaje, reafirmando su incombustible amistad y expresando
su condolencia. Dieron cuenta de su competencia y de su hones-
tidad. Convencidos de su inocencia, la justicia no ha podido ms
244/Clemente Auger
que equivocarse. Despus de or los testimonios de moralidad
lleg el tiempo de las insinuaciones. Alusiones a extraas coinci-
dencias que implicaran una voluntad de desestabilizar al partido
al que perteneca el inculpado. Colocando los deberes de amistad
partidaria fuera del inters general, los mandatarios pblicos des-
valorizan la poltica y aumentan la desconfianza respecto de los
partidos. Llevando la duda sobre la independencia de los magis-
trados provocan un poujadisme antijudicial. Los que deberan ser
primeros defensores de las instituciones democrticas, contribu-
yen as a su debilitamiento. No es, sin embargo, desacreditando
al Poder Judicial, deslegitimando a la Administracin de justicia,
como el Legislativo se levantar de su declive.
Una vez cada siete aos, la eleccin del presidente de la Re-
pblica constituye en Francia la cita capital de la poltica. Pro-
gresivamente lo oculta todo, impide presentar a los ciudadanos
propuestas de fondo destinadas a remediar la grave fractura so-
cial por la que atraviesa el pas. Una tal deriva asfixia la vida de-
mocrtica. Ello se debe, en gran parte, a la ocupacin de los
grandes medios por una pequea casta de periodistas y de inte-
lectuales que comparten los mismos esquemas de pensamiento y
que viven unidos por redes de connivencia y por una sumisin a
los grandes grupos industriales financieros que han invertido en
medios de comunicacin de masas. La omnipresencia de estos
periodistas en todos los medios, la coincidencia de las opiniones
y de los intereses que encarnan, su voluntad de condicionar a los
ciudadanos, limitando la reflexin a una parodia de debate, fal-
sea el juego democrtico. Un contrapoder: vigoroso y respetuoso,
a la escucha de la opinin, portavoz de los oscuros y de los sin
voz, foro de la democracia viva. Esta misin asignada a la prensa
la encierran los americanos en una frmula: satisfacer a los afligi-
dos y afligir a los satisfechos. Pero, en parte, el instrumento se ha
enrarecido y se ha vuelto contra los que deba servir, para servir a
los que deba vigilar.
Sin embargo, poco a poco, la ley del silencio estalla. Puede
que la profundidad del desgarro social llegue a hacer insoporta-
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/245
ble la buena satisfaccin de los grandes creadores de opinin. Es
el estallido de esta sociedad de connivencia, que en un permetro
ideolgico minsculo multiplica los enfrentamientos fcticos, las
notoriedades indebidas, las omnipresencias en la antena y los ser-
vicios recprocos. Bajo estos focos, la actualidad nos ofrece cada
da ejemplos suplementarios de las difciles relaciones entre los
medios y la justicia. Se asiste pasivamente al filo de los asuntos
sin saber cmo reaccionar. Se intenta crucificar a los periodistas
o atribuir, por el contrario, la culpa a los jueces. Es necesario, en
realidad, buscar detrs de los hombres los mitos que desarrollan
o la tradicin sobre la que se apoyan.
Los medios suean desde muy antiguo con la democracia di-
recta, es decir, un acceso a la verdad susceptible de traspasar la
mediacin procesal. Este sueo es tan viejo como la democracia,
al menos desde que abandon las fronteras de la pequea ciudad
de Atenas. Pero al no encontrar ninguna sancin, fuera de la ley
del mercado, en el tratamiento de los asuntos judiciales, los me-
dios arriesgan volver a un estado predemocrtico, es decir, al es-
tado de naturaleza. Puede reprochrseles obrar as? No hacen
ms que engolfarse en los fallos del procedimiento penal y exas-
perar los errores de una cultura jurdica en crisis. Esta dificultad
podra ventilarse si no colisionara con otra constituida esta vez
por los jueces de instruccin.
La actitud informativa da vueltas a la regla para buscar direc-
tamente el aval de la opinin pblica. La actitud judicial se
emancipa de la regla en nombre de una verdad trascendente. La
primera llama a todo el mundo. La segunda, por el contrario,
elude toda posibilidad de control. La primera sustituye el buen
sentido al Derecho, la emocin a la razn. La segunda invoca el
Estado de derecho respecto al Derecho en sentido estricto. Y en
el marco de la actitud judicial puede ser altamente peligroso la
recomposicin ideolgica de la magistratura que no se encuentre
en la tradicional separacin derecha e izquierda sino que se arti-
cule alrededor de la concepcin de su actuacin entre justiciera y
legalista.
La igualdad de armas no existe en los medios que ofrecen
246/Clemente Auger
una prima al que cuenta la mejor historia y a quien la cuenta me-
jor. Refuerza el efecto de verdad en detrimento de la verdad. La
seduccin en detrimento de la argumentacin. El procedimiento
contradictorio constituye una cierta tica de la narracin. El pro-
ceso tampoco est, a priori, al abrigo de construir escenas imagi-
narias. La garanta suplementaria que ofrece el proceso judicial
es la capacidad de reflexionar respecto del relato, de cuestionarlo
y de sustituirlo. El proceso controla la manera como los hechos
son presentados, probados e interpretados: en la televisin, la
construccin de la realidad est implcita y, por tanto, sbita, es-
capa a toda discusin. El periodista transforma voluntariamente
la encuesta judicial en un duelo simblico entre el juez de ins-
truccin y el acusado en el cual el arbitro no es el juez sino el pe-
riodista. La presin meditica va a hacer volver el centro de gra-
vedad del proceso hacia su inicio, es decir, hacia su parte ms
vulnerable, la instruccin. Las dificultades que plantean las rela-
ciones entre justicia y medios, y entre justicia y hombres pbli-
cos, no son exclusivas de Espaa pero se complican en nuestro
pas por una dificultad suplementaria, consistente en una cultura
poltica nacional menos preparada que otras para abrirse a una
jurisdiccin general, agravada en nuestro sistema procesal penal
por el lugar que ocupa el juez de instruccin (aunque se olvida el
estricto control de su actuacin a travs de los recursos interme-
dios) respecto de la audiencia del juicio oral. La solucin depen-
de menos de medidas concretas que de una reforma del proceso
penal y de un acuerdo sobre algunos principios, pocos pero me-
jor respetados.
La ilusin de una democracia directa procede de la idea de
armonizacin espontnea de los intereses de cada uno bajo la mi-
rada del mejor arbitro: la opinin pblica. Y aqu se impone de
forma notable para la magistratura la urgente adopcin de una
distancia razonable con la poltica. Pues nos encontramos en un
perodo intermedio, en el que la magistratura no est tan riguro-
samente constreida por las bridas del sistema continental (leyes
propias, jerarqua fuerte) sin las servidumbres del otro sistema
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/247
{Common Law, legitimidad profesional confirmada, exigencia
de transparencia, neutralidad poltica, observancia de reserva,
etctera).
En ningn pas europeo la magistratura ha inventado el fi-
nanciamiento oculto de los partidos, la corrupcin de los elegi-
dos, el trfico de influencias o el clientelismo; aun en el caso de
que se compruebe en algunos jueces franceses, italianos o espa-
oles un asombroso encuentro con el star-system, no han sido los
que han inventado las acrobacias financieras del poderoso tro
que forman el elegido, el intermediario y el hombre de negocios.
De ah que hay que tener mucho cuidado con la calificacin que
se d a la actual sobrevaloracin social del papel del juez penal.
Es indiscutible que se proyecta una imagen justiciera sobre una
opinin pblica desorientada y, por tanto, de efectos devastado-
res para la cultura democrtica. Pero esta circunstancia perversa,
inevitable en la cultura meditica, no debe impedir descubrir las
races del fenmeno en lugares y momentos distintos a los de los
propios jueces. Ni debe hacer olvidar que la realidad sociopolti-
ca no puede resolverse ni articularse desde el proceso penal, por-
que este instrumento acta de forma polticamente desinteresa-
da, ocasional y no sistemtica. Pero tampoco puede hacer olvidar
que su actuacin contribuye a descubrir y remover pautas de ile-
galidad, profundamente arraigadas en las instituciones y objetiva-
mente inaccesibles a otro tipo de controles.
En Francia y en Italia se ha hablado de una revolucin que a
menudo entraa adhesin con ribetes demaggicos. Pero que
tambin provoca escalofros. Acusando de corrupcin a ms de
3.000 miembros del establecimiento, polticos profesionales, ca-
pitanes de empresa y altos funcionarios, los fiscales italianos han
cambiado el escenario de su pas. En Francia y en Blgica, tam-
bin los magistrados han dado pruebas estos ltimos aos de una
voluntad de independencia y de una tenacidad inesperada. Des-
de luego, la situacin en Espaa, en Francia y en Blgica no era
tan grave y los abusos no se extendan al conjunto de la vida eco-
nmica. Y en los tres pases citados se han producido los mismos
fenmenos de integracin en la clase poltica, desde y en funcin
248/Clemente Auger
del ejercicio de la jurisdiccin. Esto plantea muchos interrogan-
tes: Es necesario aplaudir estas actuaciones? Est justificado el
precio a pagar por esta revolucin de usos y costumbres? Los
jueces estn en su papel como salvadores de la democracia?
El ejemplo italiano es el que necesita de mayor reflexin por
su rigor, por su popularidad y por su crudeza. En todo proceso,
en todo asunto, hay un momento en que el acusado empieza a te-
ner forzosamente razn aunque sea el peor de los culpables. Tie-
ne razn porque es un hombre frente a la mquina, porque a la
fra mecnica de la virtud opone la debilidad de la naturaleza hu-
mana. Y, sin embargo, por cruel que a veces sea, la actuacin ju-
dicial era necesaria. En Italia, con toda seguridad. Porque es el
resultado directo de una de las grandes regresiones de los aos
ochenta: el ascenso de la corrupcin de las lites en todas las de-
mocracias. As debe ser entendida la accin de la magistratura.
No es una revuelta corporativa, una gesticulacin meditica y
menos an una tentativa de toma de poder, aunque las ambicio-
nes personales, la revancha de un cuerpo humillado y el atrasado
pensamiento poltico desempean desgraciadamente tambin su
papel. Acredita, en lo esencial, la reaccin de defensa de las de-
mocracias atacadas por el dinero ilegal. Es la medicina que admi-
nistra el Estado de derecho a la gangrena de la corrupcin.
A este respecto es necesario explicar que no se da el dato de
ese gobierno de los jueces, que se agita como u espantapja-
ros. Su influencia poltica es marginal, no son ms que actores
polticos negativos. Acusando a polticos profesionales, hombres
de negocios o banqueros, en una palabra, dirigindose al estable-
cimiento, se sugiere que los magistrados, sostenidos por una opi-
nin pblica demaggica, se habran tomado por hroes y se ha-
bran salido de su funcin para mezclarse en la conduccin del
pas. Al margen de lo que uno perciba de s mismo o de lo que
los dems perciban de uno, esto no es cierto. Los jueces, en pri-
mer lugar, no gobiernan. Son siempre el Gobierno y el Parlamen-
to los que toman las decisiones importantes; slo el Tribunal Su-
premo de Estados Unidos escapa a esta regla. Instruyendo en
relacin a miembros de la lite, los magistrados no hacen ms
La justicia ante el fenmeno de la corrupcin/249
que aplicar a stos los mtodos que se emplean, desde siempre,
respecto de simples ciudadanos.
Y aqu aparece un inesperado beneficio de estas acciones. In-
terrogados con rigor, detenidos por policas, encarcelados sin ce-
remonia, entregados a los errores de la opinin, los miembros de
las clases dirigentes se aperciben de que su sistema judicial es len-
to, inquisitivo y a menudo poco respetuoso con los derechos del
individuo; lo que no era ms que un problema abstracto o la ob-
sesin crtica de comentadores se convierte en una urgencia con-
creta. La prctica del chantaje con la encarcelacin al detenido es
escandalosa. El acusado ve su suerte debatida en la opinin pbli-
ca, con todos los riesgos de linchamiento que comporta este siste-
ma. El juez de instruccin puede ser un hombre peligroso, que
dispone a su agrado del honor y de la libertad de ciudadanos sos-
pechosos pero no condenados. Se sabe todo esto desde Balzac,
aunque se olvida el papel fundamentalmente corrector y cercano
que desempean las Salas al conocer, como se ha dicho, los recur-
sos contra las resoluciones del juez de instruccin; pero, deseosas
del orden ms que de la justicia, las lites han dejado indemne
este sistema arcaico. No les afecta ms que marginalmente, apli-
cando su rigor a las clases ms desasistidas, que generalmente su-
ministran los grandes batallones de la delincuencia. Es tiempo de
reformar estas supervivencias. Los derechos del acusado deben
ser mejor respetados, la presuncin de inocencia debe ser mejor
protegida por la ley, que debe encontrar una solucin a la compli-
cada, por hipcrita, cuestin del secreto del sumario.
Por todo ello es de todo punto comprensible el debate, sin
salida jurdica positiva, acerca de la posible exigencia al juez de
algn gnero de responsabilidad poltica, ntimamente ligado a
un cambio profundo en la forma de concebir su trabajo que ha
seguido a la superacin del punto de vista del formalismo jurdi-
co antes dominante en la materia. Sin salida jurdica, la responsa-
bilidad poltica en estricto trmino, pero con salida posible a una
concepcin distinta de la responsabilidad disciplinaria, sobre el
modo de ejercicio de su independencia. Al darse la forma no
electiva en el reclutamiento de los magistrados en la experiencia
250/Clemente Auger

continental, es evidente que no puede acudirse a la responsabili-

dad institucional, en el marco de una relacin entre dos sujetos
polticos precisos y a travs de modos y procedimientos tpicos,
que puedan dar lugar a formas de sancin negativa en que lo fun-
damental sera la de la destitucin. Como ha estudiado la doctri-
na italiana, las formas de efectividad de la responsabilidad polti-
ca, como manera de dar cuenta el juez a la sociedad del modo de
ser independiente, estn todas por estudiar.
La jurisdiccin requiere jueces distintos de los que nutre el Parte IV
legiscentrismo positivista, al actuar sobre regulaciones cada vez
ms complejas que ponen en juego intereses polticos y econmi-
CORRUPCIN, SOCIEDAD CIVIL
cos importantes. Con el conocimiento del Derecho se engarza el Y ECONOMA
conocimiento de la tcnica y de la cultura propia de la materia.
No es contradictoria la exigencia de la separacin del juez de la
clase poltica y de los debates partidarios del da a da con la nece-
sidad de conferir a la jurisdiccin toda la dignidad constitucional
y al juez una cierta legitimidad poltica que aproveche la autori-
dad moral que pueda haber alcanzado en su medio. La legitimi-
dad del juez depende en adelante de su comportamiento tanto
como de su estatuto.

BIBLIOGRAFA

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r

10
TICA DE LA SOCIEDAD CIVIL.
UN ANTDOTO CONTRA LA
CORRUPCIN?*
ADELA CORTINA

El divorcio entre bondad e inteligencia

En las pelculas de nuestra infancia de mi infancia, al me-

nos el crimen se pagaba. Poda hacer gala el criminal de una
astucia luciferina y preparar con todo esmero hasta el ltimo de-
talle del homicidio, que siempre quedaba un cabo suelto para
que el hroe pudiera lucirse en las secuencias finales, desenmas-
carando al malvado y restituyendo su buen nombre a quien injus-
tamente hubiera cado bajo sospecha.
Los nios nos rompamos las manos aplaudiendo en aquel
cine San Vicente de mi Valencia natal, que era el cine de to-
dos los nios, y as, sin comerlo ni beberlo, bamos aprendien-
do, all por los derroteros de nuestra primera socializacin, que
el criminal siempre paga, la verdad acaba resplandeciendo y la
bondad recibe su premio; y, adems, a ojos vistas, porque en las
ltimas escenas de las pelculas sola celebrarse una especie de
Juicio Final, en que quedaba pblicamente claro quin tena ca-
dveres en el armario y quin no, de qu muerte haban fallecido
los interfectos e incluso de qu material era el armario. La justi-
cia era, al parecer, cosa tambin de este mundo.
Con tales perspectivas bamos aprendiendo en esas etapas

* Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 45, 1994, pp. 24-31.

253
254/Adela Cortina
de nuestra primera socializacin, lo inteligente, lo razonable
era, sin duda, ser honrado y bueno.
A remachar el clavo venan los cuentos infantiles, incluidos
los de los Grimm, Andersen o Perrault, que propinaban a los
malvados castigos escalofriantes. El lobo de Los tres cerditos aca-
baba sus das en un caldero de aceite hirviendo, y las prfidas
hermanastras de Cenicienta quedaban compuestas y sin novio,
despus de haberse cortado el dedo gordo del pie derecho para
encajarlo en el zapatito de cristal, perdido por la bella desconoci-
da en el palacio del rey, al filo de la medianoche; mientras Ceni-
cienta, por su bondad, reciba un premio, en forma de prncipe
de sangre azul, prendado de su belleza. Porque las heronas y h-
roes de nuestros cuentos infantiles reunan tres, al menos, de los
que ms tarde supe que eran trascendentales filosficos: la ver-
dad, la bondad y la belleza.
Tal vez por eso, cuando, mucho ms tarde, le por vez primera
en el frontispicio de la antigua pera de Frankfurt la leyenda A lo
verdadero, a lo bello, a lo bueno, me sent extraamente en casa.
Con todo lo cual, y sin comerlo ni beberlo, bamos apren-
diendo en aquel tiempo que van unidos bondad e inteligencia,
que ms cuenta nos trae ser cabales que ruines, entendiendo
cuenta en el sentido econmico de la expresin. Porque si ha- petua se preguntaba Immanuel Kant, como es bien sabido, si mo-
cemos caso a quienes, desde Hobbes al menos, vienen defendien-
do que la inteligencia humana es la facultad que nos ayuda a con-
tar, a calcular, y que acta con inteligencia el que en cada jugada
vital maximiza beneficios y minimiza costes, all por los derrote-
ros de nuestra primera socializacin parecieron querer ensear-
nos que el honrado calcula bien y el doble, muy mal, porque en
la cuenta de resultados de la vida en su conjunto es el primero
quien consigue autnticos beneficios. No apostar por la honradez
era, en definitiva, un error de clculo, una solemne estupidez.
Que la sociedad que tales mensajes nos trasmita creyera en
ellos de modo generalizado resulta ms que dudoso, si atende-
mos al comportamiento habitual de buena parte de sus miem-
bros, ms confiados en las estrategias que en la honradez, ms as-
tutos que transparentes. No era, pues, aquella una especie de
tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/255
Edad de Oro de la moralidad, a la que convenga regresar, porque
tal luna de miel entre la inteligencia y la moralidad estaba ms en
cuentos y pelculas que en la vida cotidiana.
Por eso, no se produjo ningn trauma especial cuando unos y
otras cambiaron de tono y empez aquella racha de desmitifica-
ciones que nos llev como suele suceder al extremo opues-
to: no slo los hroes habituales incluido el general Custer del
7. de Caballera eran unos irresponsables y unos lechuguinos,
sino que los taimados acababan plcidamente sus das en una isla
del Pacfico, mientras los buenos eran pblicamente corridos a
gorrazos por su bondad. Y adems sin el consuelo en una so-
ciedad secularizada de que el final feliz viniera, si no en esta
vida, al menos en la otra.
Los papeles del divorcio entre moral e inteligencia estaban,
pues, ya ante el notario; cosa que no era nueva en la historia de la
humanidad.
El candor de las palomas, la astucia de las serpientes
En el Apndice I de su conocido opsculo sobre La paz per-
ral y poltica pueden regirse por un principio comn, o si, por el
contrario, quien desee comportarse moralmente ha de apartarse
de la poltica, mientras que el poltico, a su vez, ha de encerrar la
moral bajo llave y tirar la llave al mar. Recordando el consejo
evanglico mirad que os envo como ovejas entre lobos, por tan-
to, sed candidos como palomas y astutos como serpientes, pen-
saba nuestro autor que se comporta moralmente quien se orienta
por la primera de ambas mximas sed candidos como palo-
mas, mientras que la actividad poltica requiere la astucia de
las serpientes, de modo que resulta difcil englobar a las dos bajo
un principio comn, que las proteja bajo sus alas l .
Kant (1986) pp. 45 y ss.
256/Adela Cortina
Encontrar un principio semejante sera sencillo si la vida coti-
diana demostrara que practicar la honradez es una buena poltica,
porque entonces cualquiera que deseara comportarse inteligente
y moralmente se atendra a la mxima: s honrado, porque ade-
ms es la forma de triunfar en poltica. Sin embargo arguye
Kant con desaliento la prctica contradice lamentablemente
semejante afirmacin, porque no son los candorosos quienes
triunfan. De ah que la nica salida consista en sopesar si nos im-
porta ms ser intachables que avisados o, por el contrario, apre-
ciamos ms el xito mundano que la virtud moral.
Para quien, como Kant, poltica y derecho no tienen ms sen-
tido que el de proteger la libertad moral de las personas, es bien
claro quin va a recibir el laurel de la victoria: la honradez dir
sin empacho es mejor que toda poltica. Por eso el poltico
puede usar de la astucia, pero slo si respeta el lmite que le im-
pone la exigencia moral de tratar a cada persona como un fin en
s misma, y no slo como un simple medio. La inteligencia, en-
tendida como capacidad de instrumentalizar las cosas como me-
dios para los propios fines, tiene un lmite: el de las personas,
que no deben ser tratadas como instrumentos, sino respetadas
como iguales. Respeto que una tradicin kantiana dialgica,
como la representada por la hodierna tica comunicativa, tradu-
ce en la exigencia de tenerles en cuenta, como interlocutores vli-
dos, en aquellas decisiones que les afectan2.
Sin embargo, antes de dar un paso ms, conviene hacer un
alto en el camino y preguntarse si el enfrentamiento entre estas
dos mximas que Kant plantea las de las palomas y las serpien-
tes no es en realidad el que tambin aparece en las pelculas
desmitificadoras, en las novelas deconstruidas, en la conviccin
general y cotidiana de que es imposible ser a la vez inteligente y
honrado, satisfacer la propia ambicin y dormir con la concien-
cia tranquila. Porque la virtud de la astucia, atribuida a los po-
lticos en La paz perpetua, debera extenderse en buena ley a
2
Para la tica del discurso, vase, entre nosotros, Cortina (1986; 1990; 1993), Mu-
guerza (1990), Conill (1990), Garca Marz (1992).
tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/257
cualquiera que, en un mundo de lobos, en un mundo falto de
transparencia, pretenda alcanzar los fines que apetece.
Empresarios, periodistas, gerentes, mdicos, investigadores,
ciudadanos de a pie, se veran enfrentados en tal caso al dilema
de, o bien satisfacer sus aspiraciones profesionales reptando
como las serpientes, o bien caminar por la vida con la conciencia
tranquila, aunque con el bolsillo vaco: pobres, pero honrados.
Inteligencia o bondad, astucia o candor, sera el dilema. Tertium
non datur.
Cierto que podra suavizarse la contraposicin sugiriendo
otras traducciones no menos exactas, y tal vez ms oportunas,
que las tradicionales candor y astucia. De hecho Mateos y
Schkel atribuyen cautela a las serpientes e ingenuidad a las
palomas en su traduccin de la Biblia, mientras que la expresin
alemana Klugheit podra tomarse como prudencia, y ohne
Falsch como sin hil o bienintencionado. Las virtudes de los
inteligentes de las serpientes podran ser entonces la cautela
y la prudencia, que carecen de las connotaciones prfidas de la
astucia, y la virtud de los preocupados por la moral sera la au-
sencia de mala intencin, la renuncia a todo deseo de daar, que
es bastante menos estpida que el candor. Es prudente, enton-
ces, ser bienintencionado? Es inteligente tratar de no daar?
Con lo que est cayendo en los ltimos tiempos, y muy espe-
cialmente en los pases latinos del rea mediterrnea, con la can-
tidad de muertos que estn saliendo a la fuerza de los armarios,
ya sea en la poltica o en la banca, en la prensa o en la cultura, no
parece el respetable muy convencido de que la honradez sea la
mejor poltica, entendiendo ahora por poltica cualquier inten-
to de alcanzar metas profesionales o personales 3 . Lo cual nos
fuerza a reconocer que, o bien todos empresarios, polticos,
ciudadanos y banqueros calculamos mal, porque la buena in-
tencin es en realidad rentable y no nos percatamos de ello, o
bien la moral es una reliquia del pasado, ligada tal vez a las reli-
' No slo en el rea mediterrnea, por supuesto, como bien se muestra en Tortosa
(1995).
25 8/Adela Cortina
giones, que todava no se ha tirado por la borda porque, curiosa-
mente, hace civilizado mencionarla de cuando en cuando.
La sombra de Dios es larga deca Nietzsche, la moral de
los deberes, las religiones, los socialistas y los demcratas todava
se extiende, mientras en el cielo despunta la aurora de una poca
nueva: la poca del superhombre, que vive de su genio creador.
Pero es verdad esto? Superhombres aparte, bien difciles de
vislumbrar en los tiempos que corren, es cierto que ha amaneci-
do para nosotros un tiempo posmoral por inteligente?
Etica aplicada: la credibilidad es rentable
No parece ser muy cierto que estemos asistiendo al orto de
una nueva era, al amanecer de un tiempo posmoral, si en vez de
atender nicamente a lo que est cayendo por estos lares medite-
rrneos, nos detenemos tambin a considerar un fenmeno tan
peculiar como es el del auge que estn cobrando las llamadas
ticas aplicadas4.
La biotica, la tica empresarial, la tica de la informacin, la
gentica, la tica de la ciencia y de la tcnica, la tica ecolgica o
la tica de las profesiones monopolizan publicaciones peridicas,
se inscriben en los rtulos de las ctedras universitarias, de semi-
narios y de institutos de investigacin, y un buen nmero de con-
gresos dedicados a diversos temas se honran de contar con un
apartado dedicado a la tica: aspectos ticos de la investigacin
del genoma humano, aspectos ticos de la ingeniera gentica, as-
pectos ticos de cualquier investigacin realizada con humanos, e
incluso con no humanos.
A qu se debe este inslito auge? Se trata de una moda o
es, ms que una moda, una necesidad vital en seres inteligentes?
Para tratar de responder a una pregunta semejante, no estar de
ms recordar, a guisa de ejemplo, cmo nacieron algunas de estas
reflexiones ticas.
4
Cortina (1993), sobre todo parte III.
tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/259
En el ao 1946 ve la luz el llamado Cdigo de Nremberg,
relacionado con las normas para la investigacin con humanos y
redactado para juzgar a los mdicos y cientficos que realizaron
experimentos biomdicos en los campos nazis de concentracin.
Las palabras con que tal cdigo se abre son las siguientes: 1. El
consentimiento voluntario del sujeto humano es absolutamente
esencial.
Con ello se vena a defender, como es obvio, el principio mo-
ral de autonoma de los sujetos frente a cualquier instrumentali-
zacin de la que se les quisiera hacer objeto. En la investigacin
con personas vena a decir el Cdigo de Nremberg no son
objetos, sino sujetos, lo que est siendo investigado, y nadie tiene
derecho a manipular su cuerpo o su mente si ellos mismos no
han dado libremente su autorizacin.
Al espectculo de las cmaras de gas, la miseria de los prisio-
neros, las condiciones infrahumanas, acompaaba otro tal vez
ms asombroso: las cartas de mdicos investigadores, dando
cuenta al alto mando del resultado de sus investigaciones con
presos, detallando las reacciones de varones y mujeres durante el
proceso de investigacin hasta la llegada de la muerte. Exista
alguna justificacin?
Para quien guste de calcular, no deja de ser inteligente provo-
car el sufrimiento de unos pocos con vistas a conseguir ventajas
para un nmero mayor de personas. Y, sin embargo, exige el C-
digo de Nremberg pedir al sujeto su consentimiento como re-
quisito indispensable de cualquier experimentacin con huma-
nos, porque es una inteligencia menguada la que olvida que se las
ha con sujetos, no con objetos, y porque tratar a los sujetos como
lo que son como seres autnomos es un sntoma de lucidez;
tratarlos como lo que no son como instrumentos es sntoma
de necedad.
Pero, a mayor abundamiento, qu confianza puede ya inspi-
rar una clase, como la mdica, y una actividad, como la sanitaria,
si se les concede patente de corso para sacrificar a los individuos
con vistas a un presunto bien mayor? En la relacin mdico-pa-
ciente la confianza es un valor tal que sin ella difcilmente puede
260/Adela Cortina
lograrse el fin de la actividad sanitaria: procurar la salud y paliar
el dolor5. No es extrao que la autonoma del paciente fuera tam-
bin recogida de modo expreso como uno de los principios de la
biotica en el Belmont Report (1978), informe elaborado por la
Comisin Nacional para la Proteccin de Personas Objeto de
Experimentacin Biomdica y que, habiendo nacido con ese ob-
jeto, han pasado a convertirse en principios de la biotica: los
principios de beneficencia, autonoma y justicia.
La biotica, como uno de las ticas aplicadas, en este caso a
los fenmenos de la vida, haba iniciado su andadura 6 .
En su sentencia de 31 de marzo de 1976, el juez Richard
Hughes, de la Corte Suprema de New Jersey, responde a la de-
manda de suspender la respiracin artificial de una joven Ka-
ren Quinlan, que se encuentra en coma profundo, sealando
que debe consultarse al comit de tica del hospital en que est
internada. La Morris View Nursing Home, en la que se encontra-
ba la paciente, constituye un comit de tica, compuesto no por
expertos capaces de avanzar un pronstico, sino por personal fa-
cultado para considerar aspectos ticos. Desde entonces distintos
casos mdicos que exigen soluciones en las que entran elementos
ticos sugieren la creacin de comits consultivos de tica en los
hospitales, capacitados para asesorar al personal sanitario cuando
se presentan problemas morales 7 . Los hospitales norteamerica-
nos que cuentan con un comit de este tipo, lo presentan al p-
blico como un sntoma de calidad, como un signo de que el pa-
ciente va a ser atendido de la forma ms completa posible. La
existencia del comit es, de nuevo, motivo de confianza.
5
Los Comits ticos de Investigacin Clnica, obligatorios en nuestro pas desde la
promulgacin de la Ley del Medicamento (1990), tienen su origen en el Cdigo de N-
remberg: ni el afn cientfico de un grupo investigador ni el crematstico de un laborato-
rio son razn suficiente para llevar a cabo un ensayo clnico sin contar con el consenti-
miento informado de los pacientes. Como es sabido, el consentimiento informado es la
versin mdica de la autonoma. Vase, al respecto, Bakke et. #/.(1994).
6
D. Gracia (1989, 1991a y 1991b), Gafo (1993), Cortina (1993) y Atienza (1996, pp.
2-15).
7
Cranford, Doudera (1984),. Abel (1988, pp. 207-216) y Cortina (en prensa).
tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/261
Tambin la necesidad de inspirar confianza urgi el naci-
miento de la tica de los negocios {business ethics) o tica em-
presarial. Escndalos, como el del caso Watergate, recordaron
hasta qu punto la credibilidad de las empresas puede quedar
cuestionada y tambin hasta qu punto la falta de credibilidad
puede resultar perjudicial para el negocio. Y precisamente por-
que el negocio es el negocio, precisamente porque la pela es
la pela, la confianza fue convirtindose de nuevo explcitamente
en el valor empresarial que, en buena ley, nunca haba dejado
de ser.
Revistas especializadas, como el Journal of Business Ethics,
asociaciones internacionales y nacionales, como la EBEN {Euro-
pean Business Ethics Network) o la Fundacin Etnor (para la Eti-
ca de los Negocios y las Organizaciones), empezaron a proliferar,
as como ctedras e institutos de tica econmica y empresarial.
Una idea rectora diriga todas estas realizaciones, y sigue hacin-
dolo: para hacer negocio no slo no es preciso abandonar la tica,
es necesario, por el contrario, comportarse ticamente. Parafra-
seando la expresin kantiana, a la que antes aludamos, la hon-
radez es la mejor poltica, podramos decir ahora que la tica
es el mejor negocio; de suerte que la moralidad de las palomas
es uno de los factores que han de tener en cuenta las cautelosas y
prudentes serpientes. Y volvemos a decir en cuenta con toda
intencin, porque es tambin en la cuenta de resultados donde se
perciben los beneficios de vivir moralmente8.
Navegando con los nuevos vientos, las empresas deben trans-
formarse en comunidades cooperativas, dotadas de las cualida-
des propias de un modelo postaylorista, capaz de sintonizar con
el pblico: capaz de generar un capital simpata que, sin ser en
principio financiero, tiene sus serias repercusiones en la cuenta
de resultados.
La tica, pues, a despecho de dimes y diretes, es, sin embar-
go, rentable.
8
Brown (1992), Cortina (1993, cap. 17), Cortina, Conill et. al. (1994); Fernndez
(1994), Ortiz Ibarz (1995), Recio y Lozano (1994), Fukuyama (1995).
262/Adela Cortina
Y continuando con nuestro recorrido por las ticas aplicadas,
aunque la tica de la informacin cuenta ya en su haber con una
cierta andadura 9 , no est de ms recordar cmo en nuestro pas
supuso un aldabonazo aquel cdigo tico que los periodistas
catalanes quisieron darse a fines de octubre de 1992, amn de
ofrecerlo al resto de la prensa espaola, por si crea conveniente
adoptarlo.
Se entenda el cdigo como una declaracin de principios
de la profesin periodstica en Catalua, y contena dos partes:
un pequeo prembulo recordando los fines de la profesin (el
buen desarrollo de la vida pblica y la plenitud del sistema de-
mocrtico) y los requisitos necesarios para alcanzarlos (libertad
de expresin y derecho a la informacin, necesarios para una
opinin pblica plural e independiente), y, en segundo lugar,
contena tambin el cdigo doce principios que los periodistas
crean necesario seguir para alcanzar los fines de la profesin, ex-
puestos en el prembulo.
Qu les haba movido a redactar un cdigo semejante?
Qu movi a la Federacin de Asociaciones de la Prensa de Es-
paa a adoptar tambin un cdigo el 28 de noviembre de 1993?
Dos finalidades se aducan constantemente en las declaracio-
nes de unos y otros: el afn de mantener la independencia, la in-
quietud por recuperar la credibilidad de la profesin, puesta en
tela de juicio por la proliferacin de malas prcticas, tales como
la difusin de noticias no contrastadas, la confusin entre he-
chos, interpretaciones y opiniones, la intromisn en vidas priva-
das, el empleo de informaciones privilegiadas en provecho pro-
pio, y un largo etctera. Una prensa que asume tales usos y los
convierte en hbitos, pierde la credibilidad ante los lectores, pero
adems la pierde por haber actuado en contra de los propios fi-
nes que le dan sentido: la pierde por olvidar que slo una buena
prctica de la actividad periodstica colabora en la construccin
de una sociedad pluralista y democrtica.
9 Para un concepto de inteligencia que conectara con lo que venimos diciendo, va-
Bonete (ed.) (1995).
tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/263
Recuperar el buen nombre, asumir la responsabilidad que a
la prensa compete en la construccin de una sociedad democrti-
ca, recordar que informacin es mercanca, pero puede dejar
de vender si pierde todo crdito, son metas de los cdigos ticos,
razones para el florecimiento de una tica de la informacin. Ra-
zones, como vemos, muy similares a las que han presidido el
surgimiento de las restantes ticas aplicadas. Y es que entre ellas,
incluidas las que, por razones de espacio, hemos dejado en el tin-
tero, existen unos elementos comunes, que precisamente nos las
muestran como distintos aspectos de una tica de la sociedad ci-
vil, nacida para elevar el nimo de nuestras sociedades: nacida
para moralizarlas, en el sentido que Ortega y Aranguren dan a
este trmino10.
Porque se encuentra alta de moral una sociedad, no cuando en
ella se cumplen estrictamente exigentes deberes, sino cuando tie-
ne bro suficiente como para enfrentar con altura los retos vita-
les. Se encuentra, por contra, desmoralizada, no cuando se dan
casos puntuales de corrupcin, sino cuando stos son muestra de
que es el tejido social en su conjunto el que carece de nimo, el
que carece de agallas para enfrentar los retos vitales, para coger
los toros por los cuernos.
Lo peor que nos ha ocurrido por estos lares es que, entre
unos y otros, andamos sin arrestos para hacer frente a la vida, an-
damos desmoralizados, y precisamente por no haber sabido
contar bien: por falta de inteligencia u .
Porque la confianza y el deseo de no daar, la credibilidad y
el respeto a la justicia, el tratar a otros como los sujetos autno-
mos que son y no como objetos, el tenerles por interlocuto-
res vlidos, son, en el largo plazo vital, cartas de triunfo. Pero no
nos lo hemos credo, porque somos muy listos, pero no inteli-
gentes, porque calculamos al corto plazo de los astutos y no al
largo de los cautos y prudentes.
10
Ortega y Gasset (1966, vol. IV, p. 72), Aranguren (1994).
11
se Marina (1993).
264/Adela Cortina
Y as les luce el pelo a nuestra poltica y a nuestros polticos,
que a fuerza de querer ser listos en el plazo corto, han demostra-
do ser imprudentes en el largo plazo, y han destruido, junto a
muchas otras cosas, la confianza y la credibilidad de los ciudada-
nos en sus personas, en las instituciones, en la actividad poltica
en su conjunto. Lo peor, lo peor de todo, es que ya nadie se cree
nada de lo que se dice, y un mundo de recelos mutuos es un
mundo inhabitable.
Cabe esperar que el florecimiento de las ticas aplicadas, el
florecimiento de la tica de la sociedad civil est siendo, al fin, un
signo de prudencia?
tica de la sociedad civil
Los movimientos pendulares, que tan a menudo rigen la his-
toria, no suelen ser una buena solucin, porque las insuficiencias
de Keynes no se superan canonizando a Adam Smith, ni los erro-
res de Marx o Lenin se subsanan arrojndose incondicionalmen-
te en los brazos de Hayek. Sin embargo, tambin es lgico que
cuando una instancia defrauda como fuente de moralizacin, la
ciudadana vuelva sus ojos a otros lugares del espectro social, a
ver si, con un poco de suerte, puede surgir de ah un impulso
para la esperanza.
Por eso creo pensadores como Walzer, Habermas, Kea-
ne o Gorz, poco sospechosos de entusiasmarse con el liberalismo
salvaje, han vuelto sus ojos desde la poltica hacia la sociedad ci-
vil, buscando en ella, en grupos y asociaciones preocupadas por
intereses universalizables, un principio de esperanza que tiempo
ha perdi la poltica 12. Qu sorpresa se llevara Hegel si descu-
briera que es precisamente el estado el que ha llegado a profesar
lo que l denunciaba como atesmo del mundo tico13!
2
En una lnea un tanto diferente, vase Prez Daz (1993).
' Hegel (1993), Prefacio.
tica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/265
No se trata, pues, ahora de canonizar la sociedad civil y negar
a la poltica el pan y la sal, sino de tomar conciencia de que he-
mos de construir un mundo juntos, si no queremos que nos lo
construyan a la fuerza unos pocos, que en esa tarea nadie est de
ms, pero que es precisamente en el camino de remoralizacin
que algunos mbitos de la sociedad civil estn emprendiendo
donde cabe apreciar signos de revitalizacin, signos de un nuevo
nimo14.
Cmo se estn perfilando esos signos? Para intentar respon-
der a esta pregunta parece conveniente disear los rasgos de una
actual tica de la sociedad civil, rescatando los elementos comu-
nes a esas distintas ticas aplicadas, que acaban configurndola.
En principio, cabe recordar que estas ticas nacen ante una
situacin en que corre peligro el crdito de una profesin o de una
actividad social precisamente por el abuso de malas prcticas que
en ella se cometen. Y son justamente quienes ejercen esa activi-
dad, los profesionales mismos, quienes se empean en recordar
en qu consiste la buena prctica.
Reconociendo implcita o explcitamente con Maclntyre que
cada prctica cooperativa humana cobra todo su sentido por in-
tentar alcanzar unos bienes especficos unos bienes inter-
nos, se esfuerzan los profesionales de los distintos mbitos so-
ciales por sacar a la luz tales bienes y por intentar desentraar
qu principios de conducta permitirn alcanzarlos, qu valores y
hbitos es preciso incorporar para llegar a ellos.
En efecto, segn nuestro autor, una prctica es una actividad
social cooperativa que se caracteriza por tender a unos bienes in-
ternos a ella misma, que ninguna otra prctica puede proporcio-
nar. Tambin su desarrollo permite conseguir otro tipo de bienes
a los que llamamos externos, porque son comunes a distintos ti-
pos de actividades y no especifican a ninguna de ellas. De este
orden son bienes como el dinero, el prestigio o el poder, que se
consiguen con la poltica y la sanidad, con el deporte o la investi-
14
Cortina (1994).
 266/Adela Cortina
gacin, pero que no son el tipo de bienes internos por el que
cada una de ellas se distingue de las dems, dndole un sentido15.
Sin que Maclntyre entre en ello, creo, sin embargo, que bien
se deja entender que la corrupcin de las distintas actividades e
instituciones, por la que pierden credibilidad, se produce cuando
aquellos que participan en ellas dejan de buscar los bienes que
les son internos y por los que cobran su sentido, y las realizan ex-
clusivamente por los bienes externos que por medio de ellas pue-
den conseguirse: las ventajas econmicas, las ventajas sociales, el
poder. Con lo cual esa actividad y quienes en ella cooperan aca-
ban perdiendo su legitimidad social y, con ella, toda credibilidad.
Corrupcin, en definitiva, en el ms amplio sentido de la
palabra, significa cambiar la naturaleza de una cosa volvindola
mala, privarle de la naturaleza que le es propia, pervirtindola.
Ciertamente, referida a la administracin pblica, se llama co-
rrupcin al fenmeno por el que un funcionario es impulsado a
actuar en modo distinto a los estndares normativos del sistema
para favorecer intereses particulares a cambio de una recompen-
sa 16. Y, en este contexto, los tipos fundamentales de corrupcin
son la prctica del cohecho (el uso de una recompensa para cam-
biar a su propio favor el juicio de un funcionario pblico), el ne-
potismo (la concesin de empleos o contratos pblicos sobre la
base de relaciones de parentesco y no de mrito) y el peculado
por distraccin (la asignacin de fondos pblicos para uso priva-
do) 17. Sin embargo, el sentido profundo de la corrupcin de
cualquier actividad consiste en perder la naturaleza que le es pro-
pia y, con ello, toda legitimidad, porque las actividades sociales
se dirigen a un bien interno que es el que les da legitimidad so-
cial. Cuando una actividad y las instituciones a travs de las cua-
les se realiza dejan de perseguir el fin por el que estn socialmen-
te legitimadas, se desnaturalizan, se corrompen y, obviamente, se
deslegitiman. De ah que las ticas aplicadas intenten restituir a
15
Maclntyre (1987).
16
AA.VV. (1994).
17
Bobbio/Matteucci (1982, pp. 438 y ss).
Etica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/267
las diversas actividades la naturaleza que les es propia, recuperando
con ello legitimidad social.
Continuando en este orden de cosas, tambin las ticas de
que hablamos gozan de una segunda caracterstica comn a todas
ellas, y es que son los implicados en la actividad misma, los pro-
fesionales, quienes reflexionan, dialogan y llegan a declaraciones
y cdigos ticos comunes, sin esperar a que el legislador venga a
imponrselos desde fuera. Nos hallamos, a todas luces, ante un
caso paradigmtico de autorregulacin, nacido en los distintos
mbitos de la sociedad civil, y no ante un caso de regulacin jur-
dica o poltica.
Son los distintos cuerpos profesionales los que se esfuerzan
por mantener la dignidad de su profesin, con un doble fin: con-
seguir que quienes trabajan en ella puedan sentirse orgullosos de
hacerlo y dar credibilidad a las actividades que desempean, do-
tndolas de legitimidad social. Por eso intentan desentraar los
principios y valores morales que deben orientar el ejercicio de
sus profesiones para llegar a alcanzar las metas que con ellas se
persiguen, y los plasman en declaraciones internacionales o en
cdigos ticos de conducta, que tienen por destinatarios a los
mismos miembros de la profesin18.
Se trata de cdigos ticos, porque el objetivo no consiste en
aumentar las leyes legales, cosa de la que ya se ocupan aquellos
a quienes corresponde, sino en mostrar que la construccin de
una sociedad verdaderamente humana no se logra con un mayor
nmero de leyes19. El derecho es un mal menor, inevitable en un
mundo en que hay motivos ms que sobrados para la desconfian-
za mutua, pero una sociedad juridificada no es una sociedad de-
seable; y no slo porque hecha la ley, hecha la' trampa, sino
porque unas relaciones entre personas, presididas por el recurso,
la impugnacin, la instancia y la sentencia condenatoria, unas re-
laciones en las que debe dirimir un tercero, por ms seas, fali-
ble, no son relaciones verdaderamente humanas. El impulso vital
18
Fernndez, J. L., y A. Hortal (eds.) (1994).
19
Cortina (1996).

268/Adela Cortina
que necesitamos, la reanimacin de nuestras relaciones y activi-
dades, que nos permitir construir juntos, requiere que seamos
las personas mismas, como miembros de profesiones e institucio-
nes, como protagonistas de la sociedad civil, quienes recupere-
mos para ellas la confianza y la dignidad.
Llegados a este punto, no parece sino que hayamos regresado
al comienzo de nuestro trabajo, al recuerdo de las pelculas y
cuentos infantiles, en que hroes y heronas reciban al final su
premio, mientras los malintencionados descubran en las ltimas
secuencias que en sus clculos haban cometido errores garrafa-
les. En el trasfondo de estas pginas resonaran entonces aquellos
versos de Hlderlin donde empezaste, all permanecers, por-
que en ellas vendra a decirse que la tica de la sociedad civil, na-
cida de las ticas aplicadas en los ltimos tiempos, no viene sino
a confirmar que es de sabios ser bienintencionado y de lerdos ser
perverso. Algo de eso hay, pero con sustanciales matizaciones,
que tal vez procedan de la edad.
Porque las ticas aplicadas aaden un interesante rasgo y es
que no son ticas individuales, no son ticas hechas para hroes
que, en un mundo de lobos, mantienen, sin embargo, una bon-
dad lcida. Precisamente lo que estas ticas lamentan es que las
personas, para comportarse con esa bondad sagaz en la vida coti-
diana tengan que ser hroes, realizar actos supererogatorios, que
son, en tica, los que no pueden exigirse a todo ser humano por-
que sobrepasan la capacidad normal. Y precisamente para evitar
que tengamos que ser hroes en la vida cotidiana, exigen que
prcticas, actividades e instituciones se remoralicen de tal modo
que quienes viven de ellas y en ellas no tengan que jugarse la sa-
lud sencillamente para alcanzar las metas por las que cobran su
sentido y legitimidad.
Que el empresario empeado en satisfacer necesidades socia-
les mediante el beneficio, el mdico preocupado por el bien del
paciente en su sentido ntegro, el universitario harto de endoga-
mia, el periodista deseoso de satisfacer el derecho a la informa-
cin en una sociedad democrtica, el juez educado en la imparcia-
lidad o el poltico consciente de que ha de satisfacer intereses
Etica de la sociedad civil. Un antdoto contra la corrupcin?/269
universalizables, no tengan que salir lanza en ristre por las veredas
del mundo, a combatir gigantes, molinos o lo que sea menester.
Lo inteligente, lo verdaderamente inteligente, es construir
unas actividades e instituciones tales que sea lo cotidiano no lo
heroico, lo supererogatorio tratar de conseguir las metas que
les dan sentido. Sera ste un inmenso ahorro de energa, de su-
frimiento, de recursos e impugnaciones, ahorro que podramos
invertir en que suba el nivel de justicia y felicidad, lo cual no deja
de ser una sabia inversin.
Cierto que Lipovetsky habla de sta nuestra nueva era como
de un tiempo posmoral, como de un tiempo tico en el que ya no
hace falta la buena intencin, sino los buenos resultados, ya no
precisamos la buena voluntad, sino las buenas consecuencias.
Las personas, conscientes de nuestros derechos, exigiramos a la
sociedad segn l agilidad para satisfacerlos, ms que buena
voluntad de hacerlo20. Sin embargo, yo dira que no es cosa de
sustituir, sino de incorporar, porque sin la buena intencin
de reanimar juntos las actividades e instituciones de la vida coti-
diana, sin la inteligente buena voluntad de entendernos, mal va-
mos a construir una tica nuestra, mal vamos a construir un
mundo al que podamos llamar nuestro.
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no hace falta un cmplice. En este sentido hay corrupcin econ-
ORTIZ IBARZ, J. M. (1995), La hora de la tica empresarial, Madrid, McGraw- mica cuando, por ejemplo, un consejero delegado de un empresa
Hill. se alia con los proveedores o los clientes en contra de los intere-
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pp. 521 ss.

271
272/Emilio Lamo de Espinosa
ejemplo, el alcalde de una ciudad se alia con los proveedores de
servicios pblicos en contra de los intereses de los vecinos.
En este trabajo hablar de la corrupcin poltica, no de la co-
rrupcin econmica, si bien insistir no slo en la similitud for-
mal de ambas, sino en su mutua implicacin sociolgica. En todo
caso, vincular la corrupcin a la quiebra de un mandato de con-
fianza significa .que no es corrupcin poltica, por ejemplo, la
evasin de impuestos por parte de un particular, la no cotizacin
a la seguridad social por parte de un empresario, la percepcin
indebida del seguro de desempleo o el uso incorrecto por un pa-
ciente de la sanidad pblica, pues en tales casos ni hay colusin
de intereses entre dos contra un tercero, ni se utiliza de modo
desviado la autoridad inherente a un cargo pblico, ni se quiebra
tampoco relacin de confianza alguna que vincule al defraudador
con la colectividad. Tales casos son incumplimientos de deberes
y sin duda alguna fraudes (tributarios o de otro tipo), pero no
instancias de corrupcin y menos an de corrupcin poltica.
Lo que evidentemente no quiere decir que no pueda existir
relacin sociolgica (especialmente en trminos de cultura cvica
y poltica) entre el grado de fraude a las instituciones pblicas
por parte de particulares y el fraude llevado a cabo por cargos
pblicos o funcionarios (de acuerdo o no con terceros). Ms bien
cabe suponer a priori lo contrario, es decir, que el respeto a lo
pblico se manifiesta tanto en los bajos niveles de fraude realiza-
dos por particulares como en bajos niveles de corrupcin polti-
ca. Y viceversa, si stas exhiben y manifiestan un escrupuloso
respeto en el uso del poder pblico que les ha sido concedido,
contribuirn a reforzar el mismo grado de respeto en los particu-
lares.
El alcance del problema de la corrupcin poltica
Ciertamente el fenmeno de la corrupcin poltica dista de
ser nuevo si bien lamentablemente carecemos de anlisis compa-
rados de los tipos y niveles de corrupcin histrica conocidos y
Corrupcin poltica y tica econmica/273
los actuales, que permitiran quiz ser ms generoso con la situa-
cin actual. En todo caso, sea cual sea el alcance real, la corrup-
cin poltica descubierta ha afectado recientemente a muchos
pases y de modo grave. En los ltimos cinco aos, y por lo que
hace a Europa, ha afectado a Grecia, Italia, Francia, Espaa, Bl-
gica, Alemania y el Reino Unido. No obstante, es opinin comn
que ha afectado sobre todo a los pases mediterrneos y con par-
tidos socialistas en el poder (Grecia, Italia, Francia, Espaa).
Fuera de Europa la extensin es an mayor: Japn, Brasil, Vene-
zuela, Argentina, Colombia o Mjico son casos bien conocidos, si
bien la lista podra ampliarse de manera casi interminable si in-
cluyramos pases no democrticos, tema sobre el que volver in-
mediatamente.
Adems, en varios casos (Italia, Brasil, Venezuela, Japn, qui-
z tambin Espaa) la corrupwon ha afectado sustancialmente a
casi todo el establishment poltico y a muchas de las grandes em-
presas. No han sido casos aislados, sino un sistema, una trama,
como queramos llamarlo, pero en todo caso una prctica genera-
lizada, tanto en las administraciones centrales como en las perif-
ricas y por parte de un amplio abanico de partidos polticos. As,
por ejemplo, en Italia una cuarta parte de los 630 miembros del
Parlamento se encontraba bajo investigacin en 1993.
Es cierto que ello, al parecer, no ha afectado al menos de
momento a la legitimidad de la democracia misma. E incluso
puede reforzarla, pues lo que la corrupcin parece demandar es
ms y no menos democracia. Pero s afecta de modo relevante al
grado de satisfaccin con la democracia y a la legitimidad de los
partidos polticos. As, en 1985 slo un 39% de los espaoles se
consideraban poco o nada satisfechos con la democracia pero la
cifra suba al 54% en 1993 (Maravall, J. M., 1995). Por supuesto,
en esta evolucin inciden muchos factores, pero Maravall ha de-
mostrado que un cambio de un punto en la opinin de que existe
mucha corrupcin en la vida pblica genera una variacin de
-0,18 en el grado de satisfaccin con la democracia.
Slo sorprender a algunos falsos ingenuos el que todos los
casos de pases infectados por la corrupcin antes citados sean
274/Emilio Lamo de Espinosa
democracias. Ello no debera sorprender a nadie. En las dictadu-
ras no hay propiamente corrupcin; ella misma es la corrupcin
institucionalizada, como lo muestra la gigantesca corrupcin de
la Unin Sovitica, que alcanz su mximo bajo el perodo de
Breznev, o la que afect al rgimen de Franco; segn Payne
Franco consideraba la corrupcin como la gota de aceite indis-
pensable para los rodamientos del sistema, con la ventaja de que
vinculaba al rgimen a quienes comprometa. En las dictaduras
o los regmenes autoritarios, no hay libertad de expresin ni de
prensa ni hay parlamento y hay control poltico de la polica, de
la fiscala y de la justicia, de modo que, de haber corrupcin, no
puede estallar como escndalo y alarma social, no hay denuncias
de la prensa ni intervienen los jueces ni se debaten los temas en
el parlamento. En las dictaduras se depura a los responsables, se
realizan purgas (como hacan Hitler, Stalin o Franco), pero no se
descubren casos de corrupcin que saltan a la opinin pblica
dando lugar a procesos judiciales, etc. sa es una dinmica espe-
cfica de los sistemas democrticos y en ese sentido los casos plejidad tiene causas igualmente amplias y complejas.
de corrupcin son algo especfico y singular de las democracias.
Cualquier comparacin pues con el periodo de la dictadura fran-
quista es odioso e impertinente en su sentido literal.
Ello sera pues obvio. El problema pues no es que slo en de-
mocracias haya casos de corrupcin; el problema es por qu hay
tanta y por qu ahora. Suelen avanzarse dos explicaciones:
La libertad permite obrar responsablemente, pero tambin
irresponsablemente. Se es libre para lo bueno, pero tambin para
lo malo. Ms en concreto, la democracia es inseparable del mer-
cado y la libertad econmica. La conexin entre democracia po-
ltica y economa de mercado permite que emerja la corrupcin
en forma de informacin privilegiada, concesin de ayudas, sub-
venciones, recalificaciones de terrenos, etc.
Adems: las corrupciones muestran el progreso moral de la
comunidad: lo que hoy aparece normal es prctica corrupta poco
despus. La corrupcin sera una manifestacin de procesos de
transicin tica, de progreso moral que, peridicamente, necesita
Corrupcin poltica y tica econmica/275
catarsis para manifestar el repudio de lo que antes era normal y
aceptable.
El caso espaol
Desde luego la explicacin del caso espaol tiene que ver con
las dos observaciones genricas avanzadas anteriormente: liber-
tad y progreso moral. Pero esto es insuficiente y demasiado abs-
tracto. Suele atribuirse la corrupcin actual a la necesidad de fi-
nanciar los partidos polticos como consecuencia de los altos y
crecientes costes electorales; me parece tambin una explicacin
insuficiente y parcial, si bien es probable que ste haya sido el
origen o causa desencadenante. Pues si sa fue la nica causa,
por qu no acordar entre todos los partidos subir las subvencio-
nes o controlar los gastos? Era la salida limpia y no se utiliz ni
aqu, ni fuera. Creo que un fenmeno de tanta amplitud y com-
En trminos generales, la amplia literatura comparada sobre
el tema de la corrupcin poltica seala tres causas esenciales:
1.el grado de intervencin y regulacin poltica de la econo-
ma, que otorga oportunidades para la emergencia de prcticas
corruptas basadas en actos discrecionales de difcil control; 2.el
grado o nivel de rechazo popular (o inversamente de tolerancia)
de la corrupcin, que proporciona los incentivos para la conduc-
ta corrupta; 3.finalmente, el desarrollo o no de mecanismos
institucionales para combatir y controlar la corrupcin que defi-
ne la capacidad de ser descubierto y, por lo tanto, los desincenti-
vos. La corrupcin sera pues alta all donde hay una alta discre-
cionalidad en el poder pblico econmico, una alta tolerancia
social hacia esas prcticas y pocos mecanismos institucionales de
control. Sobre esta base, y de modo ms concreto, yo lo atribui-
ra a tres causas principales: una econmica, la otra cultural y la
ltima poltica. Las avanzo ya.
La primera explicacin considera la corrupcin actual vincu-
lada a la rpida emergencia de un Estado regulador de la activi-
276/Emilio Lamo de Espinosa
dad econmica; sta es, si se quiere, una condicin necesaria,
pero en absoluto suficiente. La segunda es suficiente y alude a la
carencia de una tica (y correlativamente de una legislacin) eco-
nmica moderna en Espaa y la pervivencia de ticas (y reforza-
miento de legislaciones) aristocrticas anti-econmicas que al
despreciar la economa no saben discriminar lo que est bien o
mal. La tercera es poltica, y responde en gran medida a la con-
centracin del poder en lugar de su divisin. Ninguna es exclusiva
de Espaa, aunque s, como es obvio, su especfico mix.
Estado de bienestar y economa de mercado:
condicin necesaria pero no suficiente
Se seala con frecuencia que la economa autrquica fran-
quista de los aos cuarenta y cincuenta dio paso en los sesenta,
con los gobiernos del Opus Dei, a un proceso de liberalizacin,
que ha continuado desde entonces. Lo que se olvida es que, in-
cluso en la poca ms controladora de los cincuenta, Espaa ca-
reca de Estado moderno, de modo que el control poltico de la
actividad econmica era mnimo. Es sabido que el gasto pblico
ha crecido en Espaa de modo espectacular. En 1970 era un
22,4% del PIB, pero ha pasado al 45,2% en 1991. Ms que du-
plicado en veinte aos. La presin fiscal en Espaa en los aos
ochenta creci nada menos que un 36%. Otro ejemplo, la inver-
sin civil del Estado en 1987 ascenda a 308.000 millones de pe-
setas, pero tres aos ms tarde se haba doblado. De modo que
(como en EE.UU. o Inglaterra, pero de modo mucho ms marca-
do) la liberalizacin de la economa, incluso la privatizacin de
muchos servicios y empresas antes pblicos, no ha impedido en
absoluto el continuo crecimiento del poder poltico sobre la acti-
vidad econmica.
Pues, como ha sealado Alfonso Sabn Godoy, la Adminis-
tracin Pblica es el exclusivo consumidor de todos aquellos bie-
nes que se destinan a los servicios pblicos; es el principal agente
inversor de la economa; a travs de las empresas pblicas, prxi-
Corrupcin poltica y tica econmica/277
mas a posiciones monopolistas, interfiere en los mercados; condi-
ciona drsticamente la vida de las empresas privadas pues, por
ejemplo, sera utpico intentar una fusin empresarial sin pri-
vilegios fiscales, una operacin de reconversin sin despidos
subvencionados o una simple inversin industrial sin ayudas auto-
nmicas. Y ello hasta el punto de que la propia dimensin y vo-
lumen de esta intervencin genera conductas interesadas, pues
se produce un excedente de obligaciones administrativas in-
cumplidas (demoras en los pagos, en las autorizaciones, etc.)
cuya simple exigencia requiere una postura de favor de modo
que se otorgan numerosas ddivas privadas a personas que no
hacen sino cumplir con una obligacin que previamente se desa-
tiende de forma sistemtica (Sabn Godoy, A., 1992).
Creo que los tericos de modelos racionales de corrupcin
tienen razn al sealar que la extensin de las reglamentaciones
y, en general, del poder poltico econmico discrecional (si no ar-
bitrario) genera condiciones de emergencia de mercados negros
de derechos de apropiacin de rentas, que pueden dar lugar a
corrupcin tan pronto como los beneficios esperados sean supe-
riores al riesgo racional de ser descubierto y/o sancionado. Los
expertos sealan casi unnimemente el suelo urbano y su escan-
daloso precio como una causa general de la corrupcin de las ad-
ministraciones locales en todos los pases. Y sabido es que ste
ha sido un argumento utilizado con fuerza en EE.UU., Inglaterra
y Japn para proponer la liberalizacin, desreglamentacin y pri-
vatizacin. El mejor modo de eliminar la corrupcin se dice
es eliminar los mercados negros que la hacen posible. Creo que
no hace falta ser neoliberal, individualista o marginalista para re-
conocer al menos que los riesgos de colusin d intereses crecen
con las oportunidades de colusin.
Pues no se trata slo de que el mbito de lo pblico haya cre-
cido, cosa que evidentemente ha ocurrido. Se trata sobre todo de
que lo ha hecho de un modo que multiplicaba las posibilidades
de colusin. En primer lugar porque esta mayor intervencin, al
tiempo que creca, se descentralizaba en numerosas autoridades
de Comunidades Autnomas, de Ayuntamientos o de otros entes
278/Emilio Lamo de Espinosa
pblicos, multiplicando as los espacios de discrecionalidad.
Como ha sealado Moscovici para Francia: toda ciudad que se
respeta, incluso mediana, tiene hoy una poltica de grandes obras
pblicas, una poltica de prestigio, y una poltica de comunica-
cin, de modo que la descentralizacin ha contribuido pode-
rosamente a un cambio de escala de los gastos polticos (Mosco-
vici, R, 1993). Y si es as para un pas centralizado como Francia,
qu decir de las diecisiete comunidades autnomas y de los nu-
merosos rganos de dependencia poltica de toda ndole (empre-
sas pblicas o semipblicas, Cajas de Ahorro, etc.).
Pero adems porque, como seal Garca Aoveros, esa ex-
traordinaria expansin del gasto pblico paradjicamente ha
coincidido con la proclamacin pblica, especialmente poltica,
de las excelencias del mercado y de las ventajas econmicas de
una gestin privada y competitiva de los asuntos econmicos
(Garca Aoveros, J., 1994). El resultado ha sido que la lnea de
demarcacin entre lo pblico y lo privado, ntida y clara en la tra-
dicin del derecho administrativo francs (y espaol), se desdi-
buj en virtud de consideraciones de eficacia, rapidez o gestin,
dando lugar a todo tipo de instituciones confusas de financiacin
pblica pero gestionadas con frmulas mercantiles y en las que
desaparecieron tanto los controles administrativos pblicos (la
intervencin previa, los lmites presupuestarios) como los propios
de una sociedad annima privada (junta de accionistas, audito-
ras externas, mercado, etc.). La implantacin de frmulas neoli-
berales sobre estructuras de derecho pblico puede que haya
aumentado la eficacia (aunque cabe dudarlo seriamente), pero
sin duda ha aumentado la discrecionalidad cuando no la arbitra-
riedad e irresponsabilidad de gestores o administradores.
A ello ha contribuido sin duda el proceso privatizador de la
economa pblica y, sin duda alguna, la privatizacin de Rumasa.
Investigaciones realizadas en Amrica Latina ponen de manifies-
to cmo las reformas econmicas privatizadoras de Menem en
Argentina, de Carlos Andrs Prez en Venezuela o de Collor de
Mello en Brasil, en lugar de contribuir a una reduccin de la co-
rrupcin (como se esperaba, de acuerdo con modelos de actor
Corrupcin poltica y tica econmica/279
racional) produjeron inicialmente el efecto inverso. La expansin
del poder discreccional en los procesos privatizadores, la emer-
gencia de nuevas oportunidades, la venta de informacin privile-
giada a terceros interesados, la falta de transparencia en las con-
cesiones, todo ello aument la corrupcin al menos en tanto los
procesos privatizadores no se cerraron (Manzetti, L., Market Re-
forms and Corruption in Latin America, indito). Y no es casual
que gran parte de la reciente corrupcin en Alemania est vincu-
lada a procesos privatizadores y/o subvenciones para el desarro-
llo de la Alemania del Este o que la privatizacin de la tierra en
China est originando una gigantesca corrupcin.
En definitiva, la puesta en marcha del Estado de Bienestar y
la modernizacin de la economa a lo largo de los aos ochenta
supuso un progresivo y sbito y destaco su rapidez control
poltico de numerosas actividades econmicas, un hecho que es
presupuesto para la emergencia de posibilidades de corrupcin.
Subrayo la palabra posibilidades, pues para que sta exista
es necesario pasar de la potencia al acto. La explicacin estara
ms bien en que ese progresivo y sbito aumento del control po-
ltico de la economa no ha ido acompaado de una sbita y pro-
gresiva modernizacin del marco normativo (legal y tico) de
control de ese nuevo poder. La tica colectiva fue (como suele
ocurrir) a rastras de las prcticas y no las precedi, de modo que
no pudo controlar ese nuevo poder. Y la legislacin fue ms bien
a la contra de esa necesidad de control. Pero con ello pasamos,
pues, al segundo argumento.
El cambio o la modernizacin de la tica econmica
La pregunta crucial es la siguiente: qu tica econmica es
capaz de aupar y alzar a especuladores conocidos para hacer de
ellos un modelo social, un lder popular o un doctor honoris cau-
sa, un ejemplo para los jvenes universitarios?
Como es bien sabido, la tica econmica tradicional de Espa-
a se caracterizaba por el desprecio aristocrtico a la actividad
280/Emilio Lamo de Espinosa
comercial o empresarial, desprecio reforzado por la propia doc-
trina catlica. Se ha dicho, exagerando pero caricaturizando al
tiempo, que Espaa ha sido un pas de rentistas y especuladores.
En gran medida es cierto. El comercio era un baldn social hace
slo 50 aos, que inhabilitaba para el acceso a crculos sociales
no ya aristocrticos, sino ni siquiera de la alta burguesa. Los ca-
sos excepcionales del Pas Vasco y en alguna medida Catalua,
donde s hubo cultura empresarial, sirven para recalcar la regla
(si bien en el segundo caso hay que hablar de empresa familiar,
no de sociedad annima). Como tambin recalca la regla la con-
versin de parte de la aristocracia del latifundismo terrateniente
a las finanzas y la banca controlada por grandes familias (Moya,
C , 1975), hasta el terremoto de los aos ochenta, y cuyo fin sim-
blico fue la ocupacin del aristocrtico Banesto por Mario Con-
de y sus equipos, pues la actividad bancaria s estaba permitida,
pero no el comercio ni la empresa.
No haba propiamente cultura econmica o, si se prefiere,
sta era claramente premoderna y as nuestros singulares calvi-
nistas (los jesutas de Deusto o ICADE o el Opus Dei ms tarde)
han tenido que salir de los mrgenes del catolicismo. Los ricos
de verdad eran rentistas de toda la vida; los que queran serlo
eran especuladores, arribistas y parvenes, slo aceptables si pre-
viamente santificaban religiosamente su comercio con el vil metal.
Una actitud paradjicamente reproducida y reforzada por la
izquierda ideolgica, pues tambin para el militante de los aos
sesenta, el sesentayochista de los aos setenta o el universitario
crtico de los ochenta, la economa y la empresa eran actividades
despreciables o cuando menos menospreciadas frente a la cultu-
ra, la ciencia, la poltica o el servicio al Estado. De modo que tan-
to para la derecha tradicional como para la (vieja y nueva)
izquierda la economa y la empresa eran cosas viles a las que se
dedicaba quien no poda o saba hacer otra cosa.
La (perversa) consecuencia de esta antitica econmica, de
derecha o de izquierda, es que nada diferencia entonces al hones-
to empresario o comerciante del especulador o aventurero, pues
unos y otros son igualmente mezquinos, viles o despreciables. Se-
Corrupcin poltica y tica econmica/281
gn datos del CIRES de 1990-91, casi el 75% de los entrevista-
dos estaba de acuerdo en que la mayor parte de los empresarios
slo se preocupan de ganar todo el dinero que pueden a costa
de los trabajadores, opinin que se extiende uniformemente a
travs de todos los grupos de edad, los estratos ocupacionales e
incluso las ideologas polticas (CIRES, 1992, p. 646). Lo que ex-
plica la prctica ausencia de imgenes pblicas de lderes empre-
sariales con reconocimiento popular, como ocurre en casi todos
los pases. O el que, cuando estas imgenes han surgido, estaban
encarnadas ms por artistas del pelotazo, la astucia y el dinero f-
cil y rpido que por verdaderos empresarios.
No es ste el momento de indagar por qu el ethos econmi-
co de los espaoles ha marginado la empresa y el empresario. En
todo caso, esta demonizacin cultural del empresario y la activi-
dad econmica en general significa que la lnea de demarcacin
entre lo bueno y lo malo, entre lo moral y lo inmoral, entre lo ti-
co y lo despreciable, pasaba por fuera de la economa, no por
dentro como debiera, cortando en dos este mbito de actividad.
Y por supuesto significa que no hay (haba?) una cultura tica
relativa a la economa moderna, la del mercado, la bolsa y la fis-
calidad.
Es esta tica econmica premoderna la que tiene que enfren-
tarse a la sbita modernizacin y desarrollo de la economa de
los aos ochenta. Nos encontrbamos con una economa moder-
na insertada en una tica y legislacin premoderna. Algunos
ejemplos de esa discordancia entre realidad y marco normativo:
La muy tarda regulacin de tipos penales como el trfico
de influencias o la informacin privilegiada {insider trading). La
actividad burstil en Espaa ha sido siempre insider trading y a
nadie asombraba eso. Era lo normal. Slo a comienzos de los no-
venta se prohibe (Ley Orgnica 9/1991, de 22 de marzo).
Otro ejemplo es el derivado de la existencia de dinero ne-
gro y sus correlativas obligaciones fiscales. A mediados de los
ochenta haba varios billones de pesetas de dinero negro funcio-
nando en la economa y en gran parte alimentando el boom in-
282/Emilio Lamo de Espinosa
mobiliario. Blanquear todo ese dinero negro ha costado muchos
aos (y no sabemos en qu medida se ha conseguido). En todo
caso, todos los que tenan dinero en los ochenta, tenan dinero
negro y, por lo tanto, no lo declaraban. Eso, hoy, en los noventa,
se percibe socialmente de un modo muy distinto.
Un tercer ejemplo: slo en la ley de sociedades que entra
en vigor en 1991 se establece el principio de responsabilidad de
los administradores de sociedades y, correlativamente, la obliga-
cin de auditoras externas. Hasta entonces, las cuentas que pre-
sentaban las empresas decan lo que les daba la gana y la despro-
teccin del accionista era total.
Lo que explica tambin la tolerancia e incluso comprensin
que encuentran en la opinin pblica ciertas formas de fraude,
ampliamente generalizadas. Pondr algunos ejemplos. As, el
82% de los espaoles estaban de acuerdo en 1994 en que si la
gente no defrauda ms a Hacienda es por miedo a las sanciones,
cifra que haba subido desde el 75% en 1985. Sobre fraude fis-
cal, el ndice de ocultacin de rentas del trabajo se estima entre
un 20% (Instituto de Estudios Fiscales) y un 37% (Comisin del
Fraude Fiscal), pero las Unidades Provinciales de Inspeccin es-
timan el ndice general de fraude en trminos de cuota del 68%,
que sube al 94% en el IRPF. El fraude en el Impuesto de Socie-
dades se estima en un 36% de los ingresos y hasta un 53% en
trminos de cuota. El fraude en el IVA se estima en el 30% para
el total y del 50% para operaciones interiores, y de un 47% en
trminos de cuota. La deuda acumulada por la Seguridad Social
por cuotas empresariales impagadas ascenda a 31 de diciembre
de 1993 a ms de un billn de pesetas; el 67% de los espaoles
adultos conoce empresarios que no cotizan o cotizan menos de lo
debido y un 53% conoce trabajadores autnomos que no coti-
zan. Se estima en no menos de tres millones de personas el volu-
men de empleo sumergido en Espaa, de modo que casi uno de
cada tres ocupados es irregular (no cotiza a la Seguridad Social)
(Son casi todos datos del I.E.F. Informe sobre el fraude en
Espaa, op. cit., p. 34 y ss.)
Corrupcin poltica y tica econmica/283
Datos que muestran de modo patente que si la corrupcin
poltica en Espaa ha sido y quiz es un fenmeno de especial se-
riedad ello debe enmarcarse en un contexto social de amplia to-
lerancia y comprensin hacia formas variadas de fraude en el uso
de fondos pblicos. Es como si unos y otros, administrados y ad-
ministradores, consideraran por igual que los fondos pblicos
son inagotables y provienen del cielo como un man mgico.
Pero, adems, todo esto acaece en el peor momento posible:
los aos ochenta, calificados por Yves Mny como la dcada de
la corrupcin (Mny, Y., 1993) y por Dahrendorf (con Susan
Strange), como la dcada del capitalismo de casino en la que la
codicia, el fraude y el pensamiento a corto plazo han reemplaza-
do con frecuencia a la parquedad, a los negocios honestos y a las
perspectivas a largo plazo, sin mencionar ya la solidaridad con el
prjimo (Dahrendorf, R., 1991). Una dcada slo comparable a
la de finales de siglo en Alemania (el Grnderzeit) o a la similar
en los Estados Unidos, la era progresiva de los robber barns y el
consumo ostentoso, analizada por Veblen en su bien conocida
Teora de la clase ociosa (1899). De modo que se han solapado en
el tiempo y sobre una sociedad carente de tradiciones ticas mo-
dernas, un perodo de desmedida pasin pecuniaria junto a am-
plias oportunidades para hacer dinero, legal o ilegalmente. La
corrupcin era inevitable. Lo positivo es que sta haya aflorado y
haya sido objeto de debate y catarsis colectiva.
Pues, efectivamente, el proceso mismo de desvelamiento de la
corrupcin, escndalo pblico, alarma social y debate meditico
sirve tambin para poner en entredicho y criticar estndares mo-
rales antiguos y generar otros nuevos en un proceso de aprendiza-
je colectivo. Hablo pues de un proceso de transicin tica por el
que lo que antes era aceptable deja de serlo. Uno de los clsicos
del tema de la corrupcin, Heidenheimer, ha distinguido entre
corrupcin blanca (la que todo el mundo practica porque est in-
tegrada en la cultura), la corrupcin negra (que todo el mundo,
lites y opinin pblica, rechazan) y corrupcin gris, cuando al-
gn tipo de conducta es aceptado por algunos y rechazado por
otros (Heidenheimer, A. J., 1970). Cuando un caso cae, por as
284/Emilio Lamo de Espinosa
decirlo, en esa rea de penumbra, se inicia una seria discusin
colectiva hasta que el caso en cuestin es subsumido en una de
las reas de consenso. Evidentemente en ello intervienen los par-
tidos, los lderes de opinin, otros polticos, la prensa, etc., ges-
tionando el escndalo a favor de unos y en contra de otros. Pero
a lo que hemos asistido en Espaa (y sospecho que tambin en
Francia e Italia) es a un proceso por el cual conductas blancas
que eran aceptadas han pasado a ser grises y eventualmente ne-
gras y rechazadas: evadir impuestos; cobrar con dinero negro;
dar, solicitar o pedir informacin confidencial; escriturar la com-
praventa de inmuebles a precios muy inferiores al real recibiendo
dinero negro a cambio; o, finalmente, la financiacin ilegal de los
partidos polticos. Prcticas comunes, normales, usuales hace
aos y hoy ampliamente rechazadas. Se ha asistido pues a una
cierta anglizacin puritana (Moscovici, op. cit., p. 6) de la tica
econmica espaola que, sin embargo, no parece haber alcanza-
do otro tipo de conductas fraudulentas como cobrar irregular-
mente el seguro de desempleo o el fraude en los planes de em-
pleo rural, conductas que se ubicaran an en el mbito de la
corrupcin blanca.
Ahora bien, si el control poltico de la economa creaba la po-
sibilidad y la anomia normativa la motivacin, faltara por saber
por qu esas conductas no se han descubierto a tiempo o lo han
sido con notable retraso e incluso desgana.
La desactivacin y bloqueo de los controles polticos
y jurdicos contra la corrupcin
Todo ello puede resumirse en una frase: el poder debe divi-
dirse y all donde no hay una adecuada divisin de poderes emer-
ge el abuso del poder. El verdadero problema es un sistema
poltico insuficientemente provisto de controles y de contrapode-
res (Moscovici, op. cit., p. 8). Tres son, a mi entender, las causas
fundamentales de esa desactivacin y bloqueo del control institu-
cional de la corrupcin poltica.
Corrupcin poltica y tica econmica/285
Para comenzar, el cesarismo o presidencializacion de los par-
tidos polticos, especialmente del partido del gobierno, que no
han resistido a la tentacin carismtica debido a su falta de de-
mocracia interna, que ha inhibido los controles internos. En el
PSOE (pero no slo; tambin en CIU fagocitando el catalanis-
mo) se ha cumplido inexorablemente la ley de hierro de las oli-
garquas y la sustitucin final de la oligarqua por el secretario
general del partido. A ello contribuye mucho la actual ley electo-
ral con listas cerradas, y el secretismo de los partidos a la hora de
elaborar las listas, de modo que el grupo parlamentario es rehn
del Secretario General. Pero tambin una perversa tica sectaria
que primaba los intereses del partido por encima de cualquier
otro inters (incluso del general) creando una perversa solidaridad
grupal que amparaba, justificaba e incluso incentivaba formas
corruptas de financiacin del partido. Una tica quiz derivada
de la cultura de resistencia antifranquista de los aos cuarenta a
sesenta, pero totalmente inadecuada en un contexto democrti-
co, y que las autoridades e intelectuales socialistas no pusieron en
entredicho.
En segundo lugar, la falta de alternancia debido a las mayoras
absolutas {manca alternanza sealaban los italianos) y la debili-
dad de la oposicin, que anul los controles externos y desactiv
el Parlamento. En Italia fue el pentapartidismo actuando como
una slida losa durante varias dcadas y permitiendo la emergen-
cia de todo tipo de conexiones con los intereses privados. Aqu
las constantes mayoras absolutas del PSOE, compartidas por los
partidos autonomistas, que han actuado igual en sus comunida-
des. Como ha sealado Eduardo Posada, las hegemonas las
gozadas por los liberales-demcratas en Japn desde 1955 o, en
menor grado, por el PSOE espaol entre 1982 y 1993 ofrecen
enormes espacios para que se abuse del poder. Y las hegemonas
pueden tambin ser resultado de una coalicin de fuerzas polti-
cas, as mismo o an ms abusivas, como en la experiencia italia-
na (Posada Carb, E., 1994, p. 20).
Finalmente, el reparto del poder, la lotizacin que dicen los
italianos. Que en Italia se practic entre los cinco partidos y aqu
286/Emilio Lamo de Espinosa
entre los tres ms la oposicin. No es exagerado hablar de cuatri-
partidismo frente al pentapartidismo italiano. All donde no lle-
gaba la mayora absoluta, se pact con otras fuerzas una distribu-
cin de mbitos de influencia. Tcitamente, pero se pact, de pblicos. El porcentaje de espaoles que confiaban en una buena
modo que Catalua qued en manos de CIU, Euskadi fue com-
partida, los ayuntamientos cada uno para su mayora.
El poder corrompe, y ms si se tiene ms tiempo. Hay una
pendiente casi inevitable que es lo contrario del progreso moral,
que es el deterioro moral, el deslizamiento suave hacia prcticas
corruptas: lo que hoy llama la atencin, maana es prctica
usual. La autoconfianza poltica conduce a la sensacin de impu-
nidad que, mezclada con no poca ingenuidad y voluntad de no
ver, alimenta prcticas corruptas que, poco a poco y lentamente,
van generalizndose. Ello da lugar a lo que Pizzorno ha llamado
el crculo vicioso de la arrogancia: cuando un poltico muestra
que puede otorgar beneficios sin ser descubierto aumenta inme-
diatamente su poder clientelstico, lo que crea incentivos para
que otros polticos acten de igual modo. Tales prcticas discri-
minan contra los grupos o individuos que se niegan a cooperar y
son marginados; finalmente la situacin deviene intolerable para
quien se ha negado a cooperar y ciudadanos (o empresas) hones-
tos no tienen otra alternativa que incorporarse al crculo de la co-
rrupcin, que va creciendo, como el juego de la pirmide, ali-
mentando la sensacin de impunidad (Pizzorno, A., 1992).
En todo caso, el resultado es que con ello se cierra el ciclo y
el control de la corrupcin queda desviado de los mecanismos
polticos: se desactiva al partido en nombre del lder, se desactiva
a la oposicin en nombre del consenso y el reparto, y las mayo-
ras se suceden realimentando el problema que permanece siem-
pre oculto, al menos oculto a las instituciones. La tarea de lim-
piar la democracia pasa entonces, inevitablemente, a la prensa o
a la judicatura.
Cundo? Cuando el juego de compromisos sobre el que re-
posa esa cadena de ocultamientos e inhibiciones se rompe por
cualquier sitio, bien por una menor permisividad hacia tales con-
ductas, bien por un mayor control institucional. En mi opinin,
Corrupcin poltica y tica econmica/287
hay tres hitos en ese rompimiento. En primer lugar la evolucin
de la opinin pblica, que a lo largo de la dcada socialista sufri
un fuerte deterioro en su confianza sobre la gestin de fondos
gestin subi del 13% en 1979, para alcanzar un mximo del
34% en 1983, pero a partir de entonces comenz a deteriorarse
de nuevo para regresar al 13% en 1990. Al tiempo el porcentaje
de quienes piensan que se malgasta la mayor parte subi nada
menos que 15 puntos en el mismo perodo (Moran, M. L., y Be-
nedicto, J., 1995, p. 129). Datos ms recientes muestran un ma-
yor deterioro: slo el 10% piensa que se administra bien el dine-
ro pblico; un 44% piensa que desperdicia algn dinero y nada
menos que un 39% piensa que lo tiran por la ventana (Demosco-
pia, El Pas, 5 de abril de 1992).
El segundo hito fueron las elecciones de 1993 que debilitaron
al PSOE y rompieron el pacto de no agresin con el PP, origi-
nando una agria lucha por el poder no slo entre los dos grandes
partidos, sino incluso dentro del PSOE mismo. Finalmente, el
tercero, quiz el ms importante a estos efectos, se produjo el da
de los Inocentes de ese mismo ao, cuando el Gobernador del
Banco de Espaa, Luis ngel Rojo, decret la intervencin del
Banesto, pistoletazo de salida del descubrimiento de dossieres.
Finalmente, no debe descartarse el posible efecto indirecto de la
propia crisis econmica iniciada en 1992 que, al afectar al contri-
buyente, lleva a mayores exigencias de austeridad y control del
gasto pblico y, por lo tanto, a una menor permisividad con la
corrupcin, especialmente la pblica.
Conclusiones
Se ha tratado de argumentar que la oleada de corrupcin (po-
ltica y econmica) que ha abrumado a la sociedad espaola des-
de las elecciones de 1993 es el resultado de una serie de factores
coyunturales incidiendo sobre otros estructurales, de mayor esta-
bilidad. Estos ltimos son la supervivencia de un ethos econmi-
288/Emilio Lamo de Espinosa
co premoderno, adaptado a la actividad econmica de una so-
ciedad tradicional y de empresa familiar, y que tolera sin dificul-
tad una amplia economa negra, socialmente aceptada. Sobre este
tejido social inciden al menos tres factores coyunturales. En pri-
mer lugar una nueva tica econmica hipercapitalista que privile-
gia las actividades financieras especulativas a corto plazo y una
economa de casino y que refuerza la alta valoracin, tradicio-
nal en Espaa, del golpe de suerte astuto frente a la tenacidad
empresarial. En segundo lugar, la propia modernizacin de la
economa que asume principios de desregulacin, descentraliza-
cin, eficiencia de mercado y privatizacin a costa de un mayor
control, y ello justamente al tiempo que el control poltico de la
actividad econmica crece bruscamente. Finalmente, el bloqueo
por razones polticas de los controles institucionales, justo cuan-
do eran ms necesarios, que impiden un control fino, cotidia-
no y rutinario de los casos de corrupcin, remansndolos fuera
del sistema y ocultndolos. Esto explicara no slo la gnesis de
la corrupcin espaola, sino tambin su gran alcance y extensin.
Que tales actividades hayan empezado a ser desveladas a par-
tir de 1993 (y no antes) revela que detrs del mpetu depurador
hay una agria lucha por el poder que aprovecha legtimamente
las oportunidades desatadas por los escndalos pero genera otras
oportunidades menos justificables. Lo que ha generado un doble
vnculo tico de difcil solucin para el electorado. Pues con fre-
cuencia el bando depurador estaba objetivamente sirviendo in-
tereses espurios, muy alejados de su limpia legitimacin aparente.
Pero tambin viceversa, el bando ocultador, aparentemente
culpable, no slo era vapuleado una y otra vez con escndalos de
pacotilla (como los casos Palomino o Crilln), pues la credibili-
dad perdida no se recupera con palabras, sino que se ha encon-
trado defendiendo (quiz por malas razones) principios demo-
crticos valiosos, desde la intimidad personal al secreto de
Estado. De modo que, en algn momento del tenso ao de 1995,
unos parecan decir: contra el PSOE, todo vale. Y los otros res-
ponder: a favor del PSOE, todo vale. Un juego simtrico cierta-
mente muy pernicioso para la salud democrtica del pas.
Corrupcin poltica y tica econmica/289
BIBLIOGRAFA
Uno de los textos clsicos sobre el tema es el de Banfield, E. C , Corruption
as a feature of governmental organization, Journal of Law and Economics, 3
(1975) 587, pero podra traer a colacin cientos. De entre ellos debe destacarse
el de A. H. Heidenheimer (ed.) Political Corruption. Readings in Comparative
Analysis (Transaction, New Brunswick, 1970), que incluye su trabajo Behavo-
ral and Normative Perspectives on the Perception of Corruption, y el posterior
(editado con M. Johnston y V. T. LeVine, Political Corruption. A Handbook
(Transaction, New Brunswick, 1989), que incluye su trabajo Perspectives on the
Perception of Corruption, en el que diferencia los tres tipos de corrupcin (blan-
ca, negra y gris), citado cientos de veces. Para modelos econmicos de actor ra-
cional puede verse en castellano el interesante trabajo terico de L. A. Alonso
Gonzlez Ideas para una teora de la corrupcin, en Informacin Comercial Espa-
ola 741 (1995), 71, y el no menos interesante trabajo emprico de Alfonso Sa-
bn Godoy La corrupcin poltica, Claves de razn prctica, 19 (1992), 24,
de quien puede verse tambin El marco jurdico de la corrupcin (Civitas, Ma-
drid, 1991).
Para la corrupcin en la poltica europea puede verse de D. Della Porta e
Y. Mny (eds.) Dmocratie et corruption en Europe (La Decouverte, Pars,
1995). Para Italia me he basado sobre todo en el texto de Della Porta Lo scam-
bio oculto. Casi di corruzione in Italia (II Mulino, Bolonia, 1992), que incluye el
excelente trabajo de Pizzorno La corruzione nel sistema poltico. Para Francia
me he basado en Yves Mny, Le dcennie de la corruption, Le Dbat, 77 (1993),
15, y sobre todo en su libro La corruption de la Rpublique (Fayard, Pars,
1992). Tambin (y quiz en demasa) en P. Moscovici, Le cot de la dmocratie,
Le Dbat, 11 (1993), 4. Para Amrica Latina me he basado en el ensayo de
Eduardo Posada Carb Corrupcin y democracia. La rebelin del ciudadano
indignado, en Claves de razn prctica, 45 (1944), 16, y tambin en el texto
(que yo sepa indito an) de L. Manzetti Market Reforms and Corruption in La-
tn America (North-South Center, University of Miami).
Aun cuando son numerosas las investigaciones (sobre todo periodsticas)
acerca de casos singulares de corrupcin en Espaa (del caso Banesto o Filesa o
Gal), no hay ningn estudio monogrfico sobre la corrupcin poltica o econ-
mica en Espaa. No llega a serlo el trabajo de Paul Heywood De la Dictature a
la dmocratie: les formes changeantes de la corruption en Espagne, en Della Porta
& Mny (1995, op.cit.). Lo ms prximo es el nmero monogrfico sobre Prc-
ticas Ilcitas en Economa de Informacin Comercial Espaola 741 (1995). S hay
una (excelente) monografa sobre los escndalos asociados a fenmenos de co-
rrupcin como escenario de lucha por la opinin pblica, realizada por F. Jim-
nez Snchez en Detrs del escndalo poltico, Tusquets, Madrid, 1995. Cruza-
290/Emilio Lamo de Espinosa

dos o fariseos? La complejidad de los escndalos polticos, Un modelo proce-

sual para el estudio del escndalo poltico.
Los datos de opinin pblica estn tomados de estudios de Demoscopia, de
los informes del ORES o en datos del CIS (algunos reelaborados por M.a Luz
Moran y Jorge Benedicto, La cultura poltica de los espaoles (CIS, Madrid,
1995). Los de Francia, de un estudio de la SOFRES de noviembre de 1994.
Para la incidencia de la corrupcin en la legitimidad democrtica me he basado
en J. M.a Maravall, Los resultados de la democracia (Alianza Editorial, Madrid,
1995).
Los datos sobre fraude estn tomados del reciente informe del Instituto de
Estudios Fiscales, Informe sobre el fraude en Espaa (Madrid, 1995) y tambin Parte V
en Jaime Garca Aoveros, Evasin fiscal y fraude tributario, Claves de razn
prctica, 47 (1994), 18.
ESCNDALOS
El texto clsico de Carlos Moya sobre lites empresarias en Espaa es El
poder econmico en Espaa (1939-1970) (Tucar, Madrid, 1975). El libro de
Dahrendorf a que aludo es Reflexiones sobre la revolucin en Europa (Emec,
Barcelona, 1991).
 12
POSIBILIDADES Y LMITES DEL
ESCNDALO POLTICO COMO UNA
FORMA DE CONTROL SOCIAL *
FERNANDO JIMNEZ SNCHEZ

El escndalo poltico como problema

Las definiciones ms usuales de escndalo poltico coinciden

en subrayar que ste consiste en una reaccin de indignacin
ante lo que se percibe como una violacin de alguna de las nor-
mas sociales que regulan la conducta legtima de los gobernantes
(y de los aspirantes a serlo). Segn la opinin ms comn, el abu-
so de poder o la violacin de la confianza social en que haya po-
dido incurrir el agente poltico afectado provoca una reaccin so-
cial de repulsa que puede terminar produciendo determinados
efectos en el orden poltico. stos pueden ir desde la desapari-
cin de la escena poltica del agente afectado hasta incluso el
tambaleamiento del propio rgimen poltico (entendido ste
como las reglas bsicas del juego poltico en un grupo social).
A pesar de su aparente simplicidad, esta aproximacin al es-
cndalo poltico plantea un buen nmero de problemas de gran
inters terico. En lneas generales, pueden distinguirse dos
grandes focos de preocupacin que sera necesario explorar con
detenimiento.
En primer lugar est el asunto de determinar cules y cmo

* Publicado originalmente en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, n. 66,

1994, pp. 7-36.

293
294/Fernando Jimnez Snchez
son y tambin, en un segundo paso, cmo deben ser las nor-
mas que regulan los deberes de los polticos. Se trata del proble-
ma de la responsabilidad poltica (en el sentido de accountabi-
lity), esto es, de hasta dnde se extiende la responsabilidad de los
polticos por los actos que llevan a cabo en el ejercicio de la fun-
cin social que les es propia, es decir, en el ejercicio de la autori-
dad o en el de la aspiracin a la misma. El ncleo esencial de este
problema consiste en apreciar si estas normas pueden codificarse
y as clarificarse de antemano para que los polticos sepan a
qu atenerse, o si esto es imposible y la incertidumbre acerca de
la responsabilidad poltica inevitable. Las dos alternativas han
encontrado quienes las defiendan.
Mucha gente mantiene que la ambigedad con respecto a los
lmites de la responsabilidad poltica es esencial a la propia natu-
raleza del concepto. Para quienes as piensan, la definicin del
abuso de poder o de la violacin de la confianza social es un
problema poltico, por lo que la arbitrariedad es ineludible. Esta
arbitrariedad en la determinacin de las normas por las que se
juzga a los polticos encontrara su sentido, segn esta opinin,
en que los gobernantes han establecido un pacto con la sociedad
distinto al del resto de los ciudadanos. Si para estos ltimos el
pacto consiste en su compromiso de cumplir con las leyes a cam-
bio de que stas sean conocidas y claras para que se pueda sa-
ber cules sern las consecuencias de las acciones que empren-
dan, en el caso de los polticos stos han aceptado un contrato
diferente segn el cual, a cambio de desempear amplias y com-
plicadas funciones con la esperanza de que les reportarn el po-
der e, incluso, la gloria, consienten en que su comportamiento
sea juzgado como un todo, algo que no puede hacerse con rela-
cin a ninguna ley concreta. Por consiguiente, para quienes de-
fienden este punto de vista, la preocupacin fundamental que
trae consigo el fenmeno del escndalo poltico es la que plantea
la necesidad de un mecanismo constitucional que sirva como vl-
vula de escape para que el juicio acerca de la responsabilidad po-
ltica de los gobernantes pueda tener lugar con el mnimo de ar-
bitrariedad pensable, controlando as, en la medida de lo posible,
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/295
la hipocresa, el farisesmo moral o el cinismo que pueda acom-
paar a la instrumentalizacin de este juicio para fines de la lu-
cha partidista1.
Por su parte, quienes sostienen el otro punto de vista segn el
cual no caben ms normas de la responsabilidad poltica que las
que estn definidas claramente, no comparten esta teora de los
dos pactos sociales distintos, sino que, para ellos, slo hay uno, el
de los ciudadanos, en el que deben tener acogida tambin los po-
lticos. Segn esta opinin, el juicio arbitrario de los polticos, el
que stos estn sometidos a unas exigencias distintas de las del
resto de los ciudadanos, no es sino un atavismo del pasado que
posiblemente guarde relacin con la teora de los orgenes divi-
nos en la que se basaba el poder antiguamente.
El otro gran foco de preocupacin terica que suscita el tema
de los escndalos polticos es el de cmo discurren en la prctica
estas reacciones de indignacin popular. En este sentido, cabe
preguntarse cules son las condiciones de posibilidad para la
emergencia del escndalo y qu variables influyen en la evolucin
del mismo y en la determinacin de sus consecuencias con res-
pecto al rgimen poltico. El problema central aqu es el de de-
terminar de qu modo se forma en la sociedad de que se trate
una opinin pblica sobre el asunto que se est juzgando, esto
es, una opinin que surge tras un debate asimismo pblico. Ha-
bra que plantearse preguntas como las siguientes: qu forma
tiene ese debate pblico (racional se impone la fuerza del me-
jor argumento?, mtico se impone quien mejor apele a los
smbolos que condensan los significados importantes para los
miembros de esa sociedad y les ofrecen seguridad, unidad, etc.?),
quines tienen y quines no tienen acceso a esa arena pblica de
discusin?, etc.
1
Por ejemplo, Benjamn Constant (1815) propona la necesidad de contar con tres
elementos para controlar la arbitrariedad de este juicio: 1) la solemnidad y la seriedad del
proceso; 2) el carcter augusto de los jueces (que no podran ser los representantes del
pueblo en la asamblea legislativa ya que stos ejerceran el papel de acusadores, sino la c-
mara de los pares o lores); y 3) la moderacin de las penas (stas no deban consistir sino
en la separacin del cargo del agente implicado).
296/Fernando Jimnez Snchez
En este trabajo me preocupar especialmente del segundo de
los focos de inters mencionados, esto es, del anlisis del funcio-
namiento en la prctica de la reaccin social de indignacin en
que consiste el escndalo2. Con este fin, la estrategia de este estu-
dio parte, en la prxima seccin, de una delimitacin ms precisa
del concepto de escndalo poltico, a partir de la cual se pone en
relacin este fenmeno social con el de la opinin pblica.
El concepto de escndalo poltico
El trmino escndalo aparece en el lenguaje natural con
dos usos diferentes. Por un lado, se utiliza para calificar determi-
nadas conductas desviadas de la norma. En este sentido, se tilda
de escandalosa una conducta antes de que provoque una repro-
bacin social o, incluso, sin que llegue a provocarla. Escandalo-
so es, en este uso, sinnimo de desviado. Por otro lado, con el
trmino escndalo nos referimos tambin a la reaccin social
que provoca el conocimiento pblico de la comisin de una con-
ducta a la que se califica de desviada. As, por ejemplo, la expre-
sin el escndalo de la financiacin ilegal de los partidos pue-
2
Esta distincin entre las dos problemticas del escndalo, esto es, entre la que hace
referencia a las transgresiones de las normas que regulan los deberes de los agentes polti-
cos (gobernantes y aspirantes a serlo) y la que se centra en el estudio de la reaccin social
de indignacin que sigue a tales violaciones, es una separacin netamente analtica e im-
puesta a la complejidad real del fenmeno del escndalo poltico. As, por ejemplo, la de-
finicin de escndalo que aparece en el Diccionario de Mara Moliner integra esas dos di-
mensiones: Accin o situacin que se considera intolerable y provoca indignacin. Por
ello, aunque este estudio trate de centrarse en el examen de slo una de estas dos dimen-
siones del fenmeno, ser ineludible que una y otra vez tengamos que referirnos a distin-
tos aspectos que guardan una relacin muy grande con la otra dimensin. Como sealaba
H. L. A. Hart (1980 [1961], pp. 10-16 y 64-77), una de las diferencias que distinguen una
regla social de un mero hbito de comportamiento generalizado es que la desviacin de la
regla provocar una reaccin hostil. Por consiguiente, el que nos centremos en el estudio
de la reaccin de indignacin no debe hacernos olvidar que, en realidad, estamos en pre-
sencia de un fenmeno que es fundamentalmente normativo, por lo que la primera de las
dimensiones mencionadas siempre estar presente, aunque sea de un modo oculto, du-
rante el estudio de la segunda.
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/297
de utilizarse para referirse tanto a las prcticas de financiacin
ilegal como a la indignacin social que produce el conocimiento
pblico de tales prcticas. En este segundo sentido, el escndalo
como reaccin pblica negativa hacia la desviacin constituira
una forma de control social, es decir, uno de los medios a travs
de los cuales una sociedad se regula a s misma y coordina el
comportamiento de sus miembros3.
En el primero de los usos mencionados, o sea, como sinni-
mo de desviacin, el escndalo no se diferenciara del fenme-
no de la corrupcin, entendida de manera amplia4. Calificar una
conducta de escandalosa en este sentido equivaldra a conside-
rarla como corrupta o patolgica, es decir, significara que
se juzga a tal conducta como peligrosa para el orden social por-
que viola una de las normas sobre las que tal orden se mantiene.
Sin embargo, el segundo uso del trmino, esto es, el escndalo
como una instancia de control social en forma de reaccin pbli-
ca negativa, permite hablar de un fenmeno social diferente que
no puede reducirse al de la corrupcin. En este caso, el escnda-
lo constituye una manifestacin peculiar de la opinin pblica.
Tal manifestacin se caracteriza por expresar una reaccin social
de indignacin ante lo que se percibe como una violacin de la
confianza social depositada en una persona o institucin que de-
sempea un papel pblico relevante en la sociedad. De acuerdo
con este segundo uso del trmino, escndalo y corrupcin son fe-
nmenos distintos porque pueden aparecer el uno sin el otro.
Hay casos de corrupcin que no dan lugar a escndalos como
reacciones pblicas de indignacin ya sea porque no escandali-
' Como afirma Hart (1980 [1961]), la violacin de la regla no slo provoca indigna-
cin, sino que quien se indigna invoca la existencia de la regla como justificacin de su
reaccin, ya que para l la conducta marcada por la regla debe ser una pauta general de
comportamiento para todo el grupo.
4
Esto es, no en el sentido ms estrecho de corrupcin econmica (la adopcin de de-
cisiones por parte de un cargo pblico que le beneficien econmicamente a l mismo o a
personas cercanas, que hubieran dejado de adoptarse en la ausencia de esa expectativa de
beneficio), sino en el ms amplio de acciones que corroen los fundamentos sobre los que
se asienta el orden social y, concretamente, el orden poltico.
298/Fernando Jimnez Snchez
cen lo suficiente o porque no se tenga conocimiento pblico de
ellos, y, viceversa, algunos escndalos se originan sin que se haya
producido en realidad un acto de corrupcin5, aunque lo normal
es que se produzcan a partir de la sospecha de un comporta-
miento corrupto.
Por consiguiente, aqu me acercar al escndalo concreta-
mente al escndalo poltico en el segundo uso del trmino, es
decir, como un fenmeno social distinto de la corrupcin. De
acuerdo con esto, cabe definir el escndalo poltico como una
reaccin de la opinin pblica contra un agente poltico al que se
considera responsable de una conducta que es percibida como
un abuso de poder o una violacin de la confianza social sobre la
que se basa la posicin de autoridad que mantiene o puede llegar
a mantener tal agente. Esta reaccin consiste, como se explica
con mayor detalle ms abajo6, en un intento de estigmatizar a tal
agente, de modo que quede marcado en adelante por una nueva
identidad con un status moral inferior.
La naturaleza del escndalo poltico guarda, pues, una rela-
cin muy estrecha con la fundamentacin de la autoridad polti-
ca en la confianza social. Concretamente, uno de los rasgos defi-
nitorios de la poltica en la Modernidad ha sido que esa base
fiduciaria de la autoridad se ha establecido paulatinamente con
relacin a la idea de representacin7. No cabe duda de que la
clase poltica de las democracias liberales occidentales ha susten-
tado su autoridad en el carcter representativo de los gobiernos
de estos regmenes. El fundamento ltimo de este carcter repre-
sentativo no descansa tanto en la coincidencia fctica de las deci-
siones de los gobernantes con los deseos de los gobernados, sino
en la posibilidad siempre presente de que estos ltimos puedan
5
Por poner un ejemplo dramtico, pinsese en el caso de Roger Salengro, ministro
de Interior en el gobierno de Lon Blum, quien se suicid en 1936 acosado por falsas de-
nuncias de que haba huido del frente cuando estaba bajo el fuego enemigo en la Primera
Guerra Mundial.
6
Vase seccin 4.
7
Sartori (1977, p. 306).
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/299
exigir explicaciones a sus representantes cuando observen que se
alejan de sus intereses, deseos, principios, etc. Por tanto, el n-
cleo esencial de la representacin estriba en la idea de responsa-
bilidad, esto es, en la obligacin de rendir cuentas a los represen-
tados 8. De esta manera, la idea de representacin no excluye la
posibilidad del liderazgo, es decir, la posibilidad de conducir a
los representados en una direccin que puede chocar con sus de-
seos, pero que stos pueden aceptar seguir si se convencen de
que es mejor para sus intereses9. En concreto, por lo que se refie-
re a la representacin poltica, la clave para considerar que un
sistema poltico es representativo se encuentra en que el pueblo,
o determinado electorado, est presente en la accin de gobierno.
Por consiguiente, para que el pueblo est presente en la ac-
cin de gobierno han de cumplirse una serie de requisitos que se
pueden resumir, siguiendo a Hanna Pitkin (1972 [1967]), en por
lo menos dos: 1) tiene que haber una maquinaria, unas institucio-
nes, para que los representados puedan expresar sus deseos; y 2)
ha de haber unos mecanismos institucionales que aseguren que
los representantes estarn listos para responder a estos deseos
bien mediante las acciones de gobierno que correspondan, bien
mediante sus explicaciones cuando estimen oportuno contrade-
8
Sobre el concepto de representacin y, en concreto, sobre la idea de representacin
poltica, es muy aconsejable el excelente libro de Hanna Pitkin (1972 [1967]). Pitkin
construye un concepto sustantivo de representacin que describe de la manera siguiente:
aqu, representar significa actuar en inters de los representados de una manera respon-
sable hacia ellos. El representante debe actuar con independencia; su accin debe impli-
car discrecin y juicio; l debe ser quien acte. Los representados tambin deben ser
(considerados) capaces de accin y juicio independientes, y no tenerse meramente atendi-
dos o cuidados. A pesar del potencial de conflicto resultante entre representante y repre-
sentados acerca de lo que debe hacerse, tal conflicto no debe tener lugar normalmente. El
representante debe actuar de tal modo que no haya conflicto o que si ste ocurre se exija
una explicacin. No se le debe coger con demasiada frecuencia en posiciones reidas con
los deseos de los representados sin una buena razn en trminos del inters de stos, sin
una buena explicacin de por qu tales deseos no concuerdan con ese inters (209-210).
9
Como dice Pitkin (1972 [1967], p. 233), la representacin genuina admite el lide-
razgo pero no la manipulacin. La diferencia entre ambas ideas puede ser sutil, pero es la
que va de seguir a un lder por voluntad propia y hasta que uno quiera y la de seguirle
bajo imposicin y con una capacidad muy disminuida para rechazar sus propuestas.

3 00/Femando Jimnez Snchez
cir tales deseos. De este modo, el concepto de representacin en-
globa aspectos sustanciales la idea de que el pueblo est pre-
sente de alguna manera compleja en las acciones del gobierno
e institucionales mecanismos histricos concretos que tratan
de asegurar la ejecucin de esa idea en la prctica.
La relacin que guarda el escndalo poltico con la confianza
social sobre la que se establece la posicin de autoridad del go-
bernante (o del aspirante a serlo) tiene lugar, en la Modernidad, a
travs de la idea de representacin y, ms concretamente, a travs
de la idea de responsabilidad del representante ante el represen-
tado que se asocia con ella. El escndalo pone en cuestin la con-
fianza social o la representatividad sobre la que descansa la auto-
ridad del agente poltico implicado. Exige una respuesta por
parte de este agente que, de ser satisfactoria, podr dar lugar al
restablecimiento de la relacin de confianza. En caso contrario,
la continuidad del escndalo llevar probablemente a que las ins-
tituciones que aseguran el carcter representativo del sistema po-
ltico (como, por ejemplo, el parlamento o el proceso electoral)
sean quienes obliguen al agente en cuestin a dar una respuesta
satisfactoria. Si, ante la persistencia del escndalo, estas institu-
ciones no son capaces de lograr ese efecto, es posible incluso
que, en determinados contextos, los sujetos escandalizados pasen
a cuestionar no ya slo la autoridad de tal agente, sino las propias
instituciones del sistema poltico por su incapacidad para asegu-
rar la representatividad de ste10.
Pero para que se pueda dar esa relacin entre el escndalo y
el cuestionamiento de la representatividad de un agente poltico
es imprescindible que se d al menos una de las dos condiciones
necesarias del gobierno representativo mencionadas ms arriba,
es decir, es necesario que exista alguna maquinaria, algn entra-
mado institucional, para que los representados puedan expresar
10
Esta ltima situacin es la que parece estar vivindose en estos momentos en Italia,
donde la ola incesante de escndalos polticos que se dejaban irresueltos parece dirigirse
ahora no ya slo contra una gran parte de la actual clase poltica, sino tambin contra mu-
chas de las instituciones de la Repblica nacida tras la Segunda Guerra Mundial.
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/301
sus deseos. En definitiva, lo que se necesita es que est asegurada
la expresin de una opinin pblica. Por esta razn, los regme-
nes que tratan de afianzar su carcter representativo, como son
los democrticos, pretenden asegurar la formacin y la expresin
de una opinin pblica libre otorgando una dimensin institu-
cional es decir, una proteccin mayor a las libertades que
contribuyen a ello, como la libertad de expresin o el derecho a
la informacin.
La pregunta que surge entonces es qu sucede en los reg-
menes no representativos?; es imposible la ocurrencia de escn-
dalos en este tipo de regmenes? Los gobiernos democrticos
tienden a fundamentar su autoridad sobre la confianza de la ma-
yor parte de los ciudadanos y, al menos, en la poca moderna,
tratan de hacerlo a travs de la idea de la representacin de esos
ciudadanos. Los regmenes totalitarios, en cambio, establecen
unas relaciones fiduciarias con los ciudadanos sobre bases distin-
tas a la representacin al menos, de la idea de representacin
que hemos venido exponiendo n . Generalmente, se trata de
que el grupo dirigente encarne o lo intente un cierto mito
nacional que les permita obtener el apoyo de los sectores sociales
que les sean necesarios para mantener su poder. As, por ejem-
plo, y simplificando mucho la historia, los nazis encarnaron los
valores del orgullo nacional y tnico de la nacin alemana en un
pas fuertemente deprimido tras su derrota en la Primera Guerra
Mundial y duramente castigado por la crisis econmica de los
aos 30; o los bolcheviques rusos se presentaron a s mismos
como la simbolizacin de la vanguardia de la clase obrera y cam-
pesina en un pas con brutales desigualdades sociales que estaba
desmoralizado y envuelto en una cruenta guerra mundial. En
este tipo de regmenes totalitarios, el escndalo surgira cuando
un sector social importante y numeroso juzgase que determinada
conducta de un dirigente o grupo de dirigentes habra supuesto
una violacin de tales bases fiduciarias sobre las que se asienta su
11
Aunque tampoco hay que exagerar el componente fiduciario de la autoridad polti-
ca en este tipo de regmenes.
 3 02/Fernando Jimnez Snchez
autoridad. El problema es que estos regmenes no establecen los
mecanismos necesarios para que tales sectores sociales puedan
expresar sus crticas y que, adems, cuentan con un aparato poli-
cial muy desarrollado que suele impedir la posible traduccin de
tales crticas en revueltas callejeras. A lo que s asistimos en estos
regmenes es a una peridica sucesin de purgas polticas en las
que el grupo dirigente resuelve sus diferencias y cuya justifica-
cin suele ser la de que el individuo o grupo purgado ha defrau-
dado de alguna manera las bases fiduciarias de su autoridad.
Un caso distinto es el de los regmenes autoritarios, donde el
gobierno, pese a su carcter autoelectivo, tiene una cierta condi-
cin representativa aunque limitada a determinados grupos so-
ciales que, generalmente, coinciden con aquellos que prestaron
un decisivo apoyo al establecimiento del rgimen o, al menos,
con los que coadyuvan a su mantenimiento. En este caso, por
tanto, puede haberse institucionalizado una determinada esfera
pblica de discusin mucho ms reducida que la de una demo-
cracia y limitada slo a estos grupos sociales en que se apoya el
rgimen. Tal esfera puede proporcionar, en determinadas cir-
cunstancias, un eco pblico a la expresin de una indignacin
con un determinado agente poltico por parte de un sector que
considere que tal agente ha vulnerado la relacin de confianza
con estos sectores sustentadores del rgimen de la que parta su
autoridad.
Parece, pues, muy clara la relacin que guarda el escndalo
poltico con la posibilidad de la expresin de una opinin pbli-
ca aunque sta sea limitada. Habiendo definido el escndalo po-
ltico como una forma de control social, puede aadirse ahora
que tal forma consiste en una manifestacin peculiar de la opi-
nin pblica. Esta caracterizacin exige que la aproximacin al
escndalo se inicie con una consideracin obligadamente bre-
ve y esquemtica del funcionamiento de la opinin pblica.
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/303
El funcionamiento de la opinin pblica
La importancia de conocer qu piensa el pblico estriba en
que la complacencia de la voluntad popular sigue siendo despus
de todo la piedra angular sobre la que descansa el edificio del go-
bierno representativo 12. Como una forma de control social que
es, la opinin pblica entra en juego decisivamente en aquellas
situaciones en las que existe confusin tanto sobre si hay normas
jurdicas para regularlas como sobre si es adecuada su aplicacin
al caso concreto.
Siguiendo la famosa definicin propuesta por Elisabeth Noe-
lle-Neumann, se puede considerar opinin pblica todas aquellas
opiniones sobre temas controvertidos que uno puede expresar
en pblico sin temor a quedar aislado (1984 [1980], pp. 62-63).
La base de esta definicin est constituida por tres hallazgos em-
pricos que Noelle-Neumann resume de la siguiente manera: 1)
la capacidad de los hombres para darse cuenta de cmo ciertas
opiniones pblicas crecen con fuerza o se debilitan; 2) la reac-
cin a esta percepcin que lleva bien a un discurso ms seguro,
bien al silencio; y 3) el temor al aislamiento que hace que la ma-
yor parte de la gente quiera prestar atencin a la opinin de
otros (pp. 62-63).
Este proceso de la creacin de un determinado clima de opi-
nin o el mecanismo que Noelle-Neumann denomina la espiral
del silencio funciona a partir de la cristalizacin de las concep-
ciones y las opiniones en estereotipos cargados emocionalmente.
Como dice la autora alemana, esta fue la mayor aportacin que
realiz Walter Lippmann en su conocida obra Public Opinin
(1922). Segn Lippmann, los estereotipos se difunden rpida-
mente, llevan consigo asociaciones cargadas valorativamente que
pueden ser positivas o negativas, y guan las percepciones. En un
mundo tan complejo, tan grande y tan cambiante como en el que
12
Esta afirmacin no nos debera llevar, sin embargo, a confundir democracia con
populismo. Como acabamos de ver, el concepto de representacin lleva consigo la idea
del actuar responsable bajo el propio juicio del representante.
304/Fernando Jimnez Snchez
vivimos, y en el que tenemos que actuar pese a que carecemos
del equipamiento necesario para lidiar con tanta variedad y suti-
leza, no nos queda ms remedio, como deca Lippmann (1949
[1922], p. 16), que reconstruirlo en un modelo ms simple an-
tes de que podamos enfrentarnos con l. Esta imagen simplifi-
cada de la realidad de la que surge un pseudo-mundo {pseudo-
environment) proviene de un ejercicio de percepcin selectiva
segn el cual el conjunto de hechos que somos capaces de perci-
bir y la forma en que los percibiremos vienen determinados por
un modelo concreto de estereotipos. Como aade Noelle-Neu-
mann, los estereotipos son indispensables para poner en marcha
los procesos por los que se extiende la conformidad sobre algn
tema: El estereotipo es tan conciso y tan claro, tanto si es positi-
vo como si es negativo, que permite que cada uno sepa cundo
hablar y cundo permanecer callado (1984 [1980], p. 151).
Por tanto, a la hora de estudiar el proceso de creacin de un
determinado clima de opinin, hay que prestar especial atencin
a la cuestin de la procedencia y, sobre todo, la difusin de tales
estereotipos. En tal proceso, como ya advirti Lippmann, juegan
un papel fundamental los medios de comunicacin de masas.
Para Lippmann, los peridicos (el nico medio de comunicacin
de masas cuando escribi su obra) graban los estereotipos en las
mentes de los lectores a travs de repeticiones innumerables de
tal modo que los convierten en los ladrillos con los que se cons-
truye esa imagen simplificada de la realidad que acta como
pseudo-mundo intermedio entre nosotros y el mundo exterior
que nos es inabarcable. O como dice Noelle-Neumann (1984
[1980], p. 156), los medios influyen en la percepcin que el in-
dividuo tiene de lo que puede decirse o hacerse sin peligro de
quedar aislado.
El problema de determinar cules son los efectos de los medios
de comunicacin de masas sobre la opinin pblica es una preocu-
pacin que arranca fundamentalmente de la constitucin de los
primeros sistemas de gobierno representativo en el siglo XVIII y
que tiene una motivacin eminentemente normativa. Si este tipo
de regmenes otorga una especial relevancia, una dimensin insti-
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/305
tucional, a la opinin pblica, es normal que exista una preocu-
pacin por conocer qu individuos o grupos pueden influir de-
terminantemente en la formacin de tal opinin. Los estudios o
las teoras acerca de tales efectos han pasado por tres etapas que
se resumen a continuacin13.
En la primera etapa, que llega hasta los aos cuarenta de este
siglo, la idea generalizada era la de que los medios de comunica-
cin tenan un poder muy grande para influir en las actitudes de
los individuos. Autores tales como Tocqueville, Mili o Lippmann
coincidan en este punto de vista. Pero esta idea comenz a cam-
biar cuando en la dcada de 1940 los recin introducidos mto-
dos de estudio de la opinin pblica a travs de la realizacin de
mltiples encuestas personales fueron aplicados al anlisis de las
campaas electorales en Estados Unidos. Estos estudios demos-
traron que la propaganda electoral nicamente reforzaba las opi-
niones o posturas preexistentes pero era incapaz de cambiarlas.
Se dio paso as a la hiptesis del reforzamiento o teora de los
efectos mnimos de los medios de comunicacin segn la cual
los mensajes de la prensa no operan de forma directa sobre la
audiencia sino que son mediados y filtrados por los grupos pri-
marios y los lderes de opinin, de tal forma que los mecanis-
mos selectivos que gobiernan inevitablemente la exposicin, la
percepcin y la retencin del material informativo por sus recep-
tores hace que la gente descarte o acepte los mensajes de los co-
municadores en funcin de su dotacin previa de actitudes
(Pradera, 1993). Sin embargo, esta teora tambin ha sido cues-
tionada. La base emprica de la hiptesis del reforzamiento esta-
ba constituida por estudios electorales que reflejaban la estabili-
dad de las orientaciones partidistas. Pero no todos los asuntos de
preocupacin pblica tienen la misma estabilidad. En un estudio
de 1948, Berelson ya haba adelantado que los medios de comu-
" Para este resumen seguimos las descripciones de Noelle-Neumann, Winfried
Schulz y Jurgen Wilke (1989), de Javier Pradera (1993) y de Modesto Saavedra (1987,
cap. 1). Agradezco a Elisa Chuli, entre otras muchas cosas, que llamara mi atencin so-
bre este problema.
3 06/Fernando Jimnez Snchez
nicacin son ms potentes en aquellas cuestiones que o bien son
nuevas o bien no se han discutido con demasiada amplitud, esto
es, en aquellas cuestiones que an no han sido integradas en al-
guna concepcin bsica ms general. La revisin de la hiptesis
del reforzamiento ha sido un hecho general, sobre todo en los se-
tenta y ochenta. Los nuevos estudios han vuelto a la idea de que
los medios pueden cambiar las concepciones de los individuos.
Primero se destac la funcin articuladora de los medios a travs
de las teoras de la construcin de la agenda {agenda-setting o
agenda-building) que afirmaban que si bien los medios no pue-
den determinar qu debe pensar su audiencia, s pueden, al me-
nos, establecer en torno a qu temas deben hacerlo. Por su parte,
la obra de Noelle-Neumann ha subrayado hasta qu punto los
medios no reflejan pasivamente a una opinin pblica previa-
mente existente sino que se comportan como sus activos confor-
madores; la influencia ejercida de forma sutil, indirecta y acumu-
lativa puede llegar a configurar un clima de opinin, es decir, un
conjunto de puntos de vista, actitudes afectivas, juicios de valor y
lneas de conducta que los ciudadanos se ven compelidos a com-
partir para no sentirse socialmente marginados (Pradera, 1993).
De este modo, dado que lo que aqu interesa es el proceso de
creacin de un clima de opinin, creo que est justificado centrar
la atencin sobre el anlisis de los medios de comunicacin. La
relevancia de analizar la creacin de un clima de opinin en el es-
tudio del escndalo poltico estriba en el papel que juega la opi-
nin pblica en los procesos polticos, sobre todo en los regme-
nes representativos pero no slo en ellos, que consiste en su
carcter de fuerza latente que puede ser movilizada para enfren-
tarse a los lderes polticos en determinadas ocasiones (Lang y
Lang, 1983). Esta posibilidad permanente de que las reacciones
del pblico espectador puedan influir sobre las negociaciones
que llevan a cabo las lites polticas reforzando la posicin defen-
dida por algunos y, consiguientemente, debilitando las del resto,
le otorga a la opinin pblica una funcin de tercero en discor-
dia. Como dicen Gladys y Kurt Lang (1983, p. 22), su papel no
es el de un mero arbitro que pone paz en una disputa, sino la de
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/307
un aliado o enemigo potencial que puede cambiar el equilibrio
de fuerzas existente entre las lites.
En los escndalos polticos asistimos a esta lucha entre las li-
tes que definen de forma distinta lo ocurrido por inclinar de su
lado a la opinin pblica mediante la creacin de un clima de
opinin propicio. Esta lucha de las lites es lo que los Lang, al
ocuparse del caso Watergate, han llamado muy grficamente the
battle for public opinin. En las pginas que restan tratar de
ofrecer una perspectiva desde la que poder realizar un estudio
del escndalo poltico como el que aqu propongo.
1 estudio del escndalo poltico como un proceso de creacin
de un clima de opinin: la batalla por la opinin pblica
El escndalo poltico consiste en un proceso de intento de es-
tigmatizacin de un agente determinado14. Es decir, el escndalo
se desarrolla como un proceso a travs del cual se intenta (algu-
nos lo intentan, mientras otros tratan de resistirse) asignar 6 im-
poner una nueva identidad con un status moral inferior al
agente responsable de la conducta a la que se tiene por desviada.
De este modo, el escndalo adquirir valor de sancin cuan-
do logre que la nueva etiqueta, la nueva identidad inferior, sea
aplicada al agente por el pblico. Si el pblico identifica al agen-
te usando la nueva etiqueta, ste habr quedado marcado por el
estigma.
Por tanto, el acercamiento al escndalo poltico que estoy de-
fendiendo se basa en el estudio de un proceso y no de una es-
tructura. Lo que nos interesa examinar es el curso de aconteci-
mientos por el que unas lites sociales determinadas (lderes
polticos, periodistas destacados, en ocasiones miembros de la ju-
dicatura, etc.) intentan estigmatizar a un agente poltico concreto
(individuo, sector de un partido poltico, partido, etc.), mientras
14
Como ya haba advertido Lawrence Sherman en 1978.
308/Fernando Jimnez Snchez
otra parte de esas mismas lites trata de defender a ese agente del
estigma. Este proceso consiste, como deca en el apartado ante-
rior, en el intento de creacin de un clima de opinin determina-
do para que el pblico identifique al agente en cuestin mediante
la etiqueta del estigma (o para que se abstenga de hacerlo si lo
que se pretende es defenderlo).
Con la consideracin del escndalo como un proceso abierto
e indeterminado cuyas consecuencias son imprevisibles a priori,
se evita la tentacin de construir un punto de vista esencialista y
esttico del fenmeno al modo funcionalista de los autores que se
inspiran en la lnea de investigacin de los mecanismos extrains-
titucionales de integracin social inaugurada por Durkheim15. Si-
guiendo la idea del socilogo francs de que hasta los actos ms
asociales, amorales o patolgicos son funcionales para la integra-
cin de la sociedad, dado que la transgresin de una creencia
compartida no slo refuerza a sta sino al propio grupo social
que la mantiene, estos autores sostienen que los escndalos pol-
ticos sirven para reforzar la conciencia colectiva de una comuni-
dad. Como dicen Markovits y Silverstein (1988, p. 2), mientras
que un acto escandaloso supone siempre un desafo de las nor-
mas y los valores de la comunidad, el ritual pblico de la investi-
gacin, de la discusin y del castigo sirve, en ltimo trmino,
para reforzar la primaca de tales normas y valores compartidos.
Mi opinin es que el estudio del escndalo como un proceso
tiene ms ventajas que las de la aproximacin durkheimiana.
Estos autores afirman que el escndalo es funcional. Sin embar-
go, el escndalo es un fenmeno mucho ms complejo que puede
ser funcional en determinadas ocasiones pero no en otras. Supo-
ner que el escndalo surge nicamente en situaciones en las que
se ha transgredido una norma perteneciente a la conciencia co-
lectiva compartida por todo el grupo social constituye un punto
de vista demasiado reduccionista de este fenmeno. Las normas
15
Algunos estudios destacados del escndalo poltico en esta lnea durkheimiana
son los siguientes: Markovits y Silverstein (1988), Jeffrey Alexander (1988a) y (1988b),
Ebbighausen y Neckel (1989), etc.
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/309
que regulan los deberes o las conductas legtimas de los gober-
nantes (y de los aspirantes a serlo) no constituyen un conjunto
preciso que defina claramente la lnea que separa los comporta-
mientos lcitos de los ilcitos. Como han sealado, entre otros,
Michael Pinto-Duschinsky (1989) o Sandra Williams (1985), jun-
to a un rea claramente negra formada por un grupo de conduc-
tas que pueden estar bien delimitadas y sobre las que recae un
acuerdo general en torno a su indeseabilidad hay toda una zona
gris a la que se refieren trminos tales como conflict of
interest, misconduct in office, o unethical, improper, o
questionable behaviour, cuyos contornos son imprecisos y su
indeseabilidad discutida.
Aplicando el examen de Arnold J. Heidenheimer (1970b) so-
bre la corrupcin al fenmeno del escndalo poltico, podramos
distinguir tres zonas diferentes en el espectro de los comporta-
mientos ilcitos de los gobernantes. Entre la zona claramente ne-
gra que Heidenheimer describe como la constituida por aquellas
conductas sobre las que hay un consenso mayoritario para con-
denarlas y castigarlas tanto entre las lites como entre las masas,
y la zona blanca caracterizada por el conjunto de comportamien-
tos tolerado por la mayor parte de masas y lites, habra una zona
gris intermedia correspondiente al grupo de acciones que algu-
nos sectores, generalmente lites, quieren que se castigue mien-
tras otros se oponen y la mayora se muestra ambigua16. De este
16
Una metfora mejor que la del espectro lineal en el que se suceden las tres zonas es
la que Ronald Dworkin (1986, cap. 2) ha propuesto para caracterizar las diferencias que
se producen a la hora de interpretar cul es el contenido de una prctica social determi-
nada. De acuerdo con Dworkin, generalmente hay un consenso entre todas las partes
acerca de lo que constituye el tronco comn de la prctica. Pero, a partir de ah, se suce-
den los desacuerdos de manera ramificada. Dworkin lo explica con el ejemplo de la prc-
tica social de la cortesa: La gente en general coincide con las proposiciones ms globales
y abstractas sobre la cortesa y que constituyen el tronco del rbol. Por ejemplo, en una
determinada etapa del desarrollo de la prctica, todo el mundo coincide en que la corte-
sa, en su descripcin ms abstracta, es un asunto que tiene que ver con el respeto. Sin
embargo, habr una divisin mucho ms importante en torno a cual sea la interpretacin
correcta de la idea de respeto. Unos piensan que el respeto, entendido correctamente, de-
bera de mostrarse de manera ms o menos automtica ante personas de un cierto rango o
grupo; mientras que otros creen que las muestras de respeto deben ofrecerse en razn de
31 O/Fernando Jimnez Snchez
modo, si una conducta determinada c en una sociedad cualquiera
se sita en la zona blanca del espectro de ilicitud, no habr lugar
al escndalo, porque la opinin pblica, tanto en lo que se refiere
a las lites como a las masas, habr considerado que la ocurrencia
de c es tolerable, ya que puede acarrear ms dao la persecucin
y el castigo de tal tipo de conductas que la lesin de los valores
que haya podido ocasionar. Si, por el contrario, c cae dentro de la
zona negra, es decir, si hay un consenso mayoritario entre lites y
masas para condenar y castigar esa conducta, es ms que proba-
ble que se desate un escndalo. Sin embargo, este escndalo ser
posiblemente de muy corta duracin, ya que es bastante factible
que el propio infractor reconozca el mal ocasionado y acepte re-
signadamente el castigo correspondiente. Un caso ms interesan-
te dentro todava de la zona negra es el del infractor que oculta
los hechos o su participacin en ellos o, incluso, llega a obstaculi-
zar la investigacin sobre lo ocurrido que haya podido ponerse
en marcha. En este caso, la ocultacin de los hechos podra signi-
ficar que el propio infractor reconoce la inaceptabilidad de su
comportamiento 17. La ocultacin y la obstruccin del esclareci-
cada persona concreta. El primer grupo puede subdividirse, a su vez, a la hora de sealar
qu rangos o grupos son los que deben merecer tales muestras de respeto. Y as la opi-
nin prosigue subdividindose cada vez ms y ms (Dworkin, 1986, p. 70).
17
La ocultacin (concealment) es el criterio que John Logue (1988, p. 259) propone
para poder distinguir cules son las conductas que caen ms all de lo tolerado en socie-
dades concretas. Sin embargo, este criterio me parece insuficiente porque la ocultacin
puede darse tambin en la zona gris y no tanto porque el agente en cuestin est conven-
cido de que la opinin mayoritaria de esa sociedad condenar sus actos por la maldad in-
trnseca de los mismos, sino porque una lite minoritaria podra sacar partido de los ins-
trumentos que haya en esa sociedad para la persecucin de conductas sospechosas de
corrupcin e iniciar una investigacin que, aun siendo finalmente positiva para el implica-
do, siempre acarrear consigo las molestias propias y las consecuencias negativas de estar
bajo sospecha durante todo el tiempo que dure el proceso e, incluso en muchos casos,
despus del mismo. Grosso modo, ste es el argumento con el que en los Estados Unidos
algunos autores prximos al partido republicano han empezado a oponerse recientemen-
te a la legislacin anticorrupcin generada a raz del escndalo Watergate, como la Ethics
in Government Act (1978) y, en concreto, su Ttulo VI que institucionalizaba la oficina
del Special Prosecutor (ms tarde Independent Counsel), un juez especial independiente
para investigar cualquier alegacin de irregularidades cometidas por los miembros del po-
der ejecutivo. Consten como ejemplos los libros de Terry Eastland (1989) y de Suzanne
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/311
miento de los hechos asimilaran este caso al de lo que ocurre en
la zona gris, que constituye sin duda el tema ms interesante y
ms complejo de la manera en la que se reacciona ante el conoci-
miento pblico de la conducta que est en cuestin. Pese a que
un gran nmero de escndalos puede que la mayora se ori-
ginen en la zona negra, el caso de los que surgen en la zona gris
es ms interesante, puesto que plantea el problema de determi-
nar por qu la misma conducta llevada a cabo por algn poltico
escandaliza unas veces y no otras18. En todo caso, la batalla por
la opinin pblica oscilar entre centrarse en el nivel de los he-
chos (quin hizo qu cosa?, si la hizo o no la hizo, etc.) en la
zona negra, o bien en el nivel de las interpretaciones y los signifi-
cados de esos mismos hechos en la zona gris.
Para poner un ejemplo actual, lo que conocemos de las pre-
suntas actividades lucrativas ilegales llevadas a cabo por el ex di-
rector general de la Guardia Civil, Luis Roldan, constituye un
ejemplo de una conducta que caera dentro de la zona negra. El
caso de Mariano Rubio es probablemente ms complicado. Los
detalles que conocimos en los primeros momentos del estallido
del escndalo situaran la conducta del ex gobernador del Banco
de Espaa en la zona gris (no hay un consenso claro sobre el con-
trol y los lmites a que debe someterse el patrimonio de las perso-
nas que ocupan este tipo de cargos). Sin embargo, la unnime re-
accin de repulsa que provoc el conocimiento de tales detalles
nos podra hacer pensar que se trataba de una conducta pertene-
Garment (1992). Este ltimo, escrito por la mujer de uno de los consejeros del presidente
Nixon en la poca del Watergate (pero al que no afect directamente el escndalo), ilus-
tra cmo han variado las formas de gobernar en Washington debido al nuevo contexto
institucional surgido tras el escndalo, de modo que se evita en todo lo posible dejar un
registro escrito de las rdenes impartidas a los subalternos prefiriendo la comunicacin
verbal. Segn Garment, el acecho de los rivales polticos y la potencia de las nuevas armas
con las que cuentan han sido la causa de esta nueva poca de la poltica americana que
ella califica de the culture o/mistrust.
18
Por poner un ejemplo concreto de esto, cabe preguntarse por qu los los de faldas
del aspirante a la nominacin demcrata para la Presidencia norteamericana Gary Hart
acabaron con su carrera poltica, mientras que las innumerables aventuras extraconyuga-
les del Presidente John F. Kennedy no ocasionaron el mnimo escndalo.
312/Fernando Jimnez Snchez
cente a la zona negra. En realidad, la explicacin de esta unani-
midad de la reaccin habra que buscarla ms bien en la sucesin
ininterrumpida de escndalos polticos que antecedieron a este
caso y que han llegado casi a monopolizar la agenda pblica. Esa
sucesin de casos ha propagado una profunda situacin de ma-
lestar que ha tenido como consecuencia la elevacin del umbral
de intolerancia hacia este tipo de asuntos. No obstante, pese a
esta inicial adscripcin del caso a la zona gris, los nuevos aspec-
tos que vamos conociendo da a da sobre el escndalo Rubio pa-
recen ir aproximando la conducta del ex gobernador a la zona
negra.
Por consiguiente, volviendo al hilo del argumento, el enfoque
durkheimiano del escndalo, con su insistencia en la concien-
cia colectiva, podra valer para describir lo que ocurre cuando se
transgrede una regla social correspondiente a la zona negra, pero
no puede dar cuenta de lo que sucede en la zona gris. Es ms, el
acercamiento al escndalo como proceso, adems de facilitar el
estudio del mismo en sociedades plurales evitndonos tener
que postular una conciencia colectiva siempre resbaladiza, nos
permite integrar de manera ms satisfactoria un aspecto presente
en todo momento en los escndalos polticos como es el de la lu-
cha de poder que se desata a raz del mismo 19. Los escndalos
polticos son, por un lado, procesos de discusin pblica de algu-
na de las normas que regulan la relacin fiduciaria sobre la que
se mantiene la autoridad de los gobernantes 20 , pero, por otro,
19
Sobre este otro plano de los escndalos polticos ya haban llamado la atencin
Markovits y Silverstein (1988). El problema de su enfoque es que no logran integrar de-
masiado bien los dos puntos de vista que presentan sobre el escndalo, esto es, la pers-
pectiva durkheimiana y la de la lucha de poder, apareciendo ambos aspectos el uno
junto al otro pero sin que haya una trabazn lgica entre ambos. Adems, el segundo as-
pecto, el de la lucha de poder, tampoco se resuelve de manera demasiado satisfactoria ya
que el planteamiento que hacen de este problema les lleva a sostener que los escndalos
polticos slo pueden surgir en regmenes democrticos, lo cual queda desmentido por
los hechos.
20
Y los resultados podrn ser su confirmacin e, incluso, reforzamiento si pertene-
ce a la zona negra, o si se ha alcanzado un acuerdo que la desplace de la zona gris a la ne-
gra, o bien su cuestionamiento, su revisin o su extincin.
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/313
son tambin crisis que abren oportunidades para la realizacin
de reajustes en la distribucin del poder. La ocurrencia simult-
nea y en ntima conexin de ambos aspectos es precisamente lo
que confiere al escndalo su apertura y buena parte de su dina-
mismo.
Por toda la serie de motivos que he presentado en esta sec-
cin, planteo un estudio del escndalo poltico como proceso
abierto y de consecuencias impredecibles a priori, cuya puesta en
prctica paso a describir en el prximo apartado.
Elementos para una aproximacin al escndalo
como proceso abierto
En esta seccin me voy a ocupar del tipo de factores que se
deben tener en cuenta para estudiar el escndalo poltico como
un proceso de creacin de un clima de opinin determinado.
Voy a trazar un esquema de tales factores agrupndolos en dos
grandes apartados que presento por separado. Se trata, por un
lado, de aquellas circunstancias que siendo externas al escndalo
propiamente dicho son, sin embargo, claves para entender el de-
sarrollo del mismo, como el contexto cultural, institucional y
temporal en el que sucede, as como los actores que participan;
por otro lado, se presentan los factores propios del escndalo so-
bre los que debemos fijar nuestra atencin, como la transgresin
cuya denuncia lo origin, las fases por las que atraviesa y sus con-
secuencias.
Contexto y actores
Como se ha dicho, el escndalo poltico consiste en una viva
reaccin social de reprobacin ante el conocimiento de la ocu-
rrencia de determinada conducta de un actor que desempea o
puede llegar a desempear un cargo pblico investido de con-
fianza social. Ahora bien, no toda conducta de un agente poltico

314/Fernando Jimnez Snchez
puede dar lugar a un escndalo. Slo un subconjunto de ellas.
Los lmites que definen ese subconjunto son lmites culturales.
Es decir, determinar qu conductas de un poltico difundidas e
interpretadas pblicamente puedan provocar un escndalo es
una cuestin que depende del marco cultural en el que a tales
conductas se les atribuye un significado.
En efecto, que la conducta aireada sea vista como un abuso
de poder o como una traicin de la confianza social grave e into-
lerable depender de dnde se site la lnea de la ilicitud en los
comportamientos de los polticos en la sociedad de que se trate.
Esta lnea, como acabamos de decir en la seccin precedente, no
delimita de forma tajante los comportamientos ilcitos de los lci-
tos, sino que contiene una zona gris intermedia. Por tanto, la l-
nea de ilicitud del uso del cargo pblico no est dada de una vez
para siempre, sino que cambia en el espacio y en el tiempo. La l-
nea slo se concreta en determinados momentos y sobre el fondo
de contextos socio-histrico-poltico-econmicos que son los que
les otorgan un significado determinado a los hechos concretos
que estn siendo enjuiciados. As pues, la calificacin de una
conducta como corrupta o patolgica equivale a sealar un pun-
to sobre una lnea continua cuyos extremos se corresponden con
las zonas negra y blanca, extremos que estn unidos por una
zona gris en la que cabe la disputa sobre la gravedad de los he-
chos que se enjuician y sobre la oportunidad de su sancin. La
anchura de esta zona gris vendr determinada por la mayor o
menor homogeneidad cultural de la sociedad de que se trate. De
este modo, a mayor heterogeneidad social ms extensa ser la
zona gris, y viceversa.
Por consiguiente, la atribucin de significado a las conductas
de los polticos no posee las caractersticas de una corresponden-
cia biunvoca. Es decir, no es cierto que a cada conducta en ese
medio cultural corresponda siempre el mismo significado. Esto
podr ocurrir en los casos extremos zonas blanca y negra,
pero no con la generalidad de posibilidades que hay entre medio.
Cuando un comportamiento de un poltico cae en la zona gris,
esto es, cuando slo algunos elementos (pertenecientes general-
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/315
mente a la lite) desean que tal acto sea castigado, mientras que
otros se oponen y la mayora se muestra ambigua, el resultado es
incierto. Siendo esto as, para que haya un escndalo o bien se
trata de uno de esos casos extremos que slo tienen un significa-
do y siempre el mismo perteneciendo a la zona negra o bien
depende de cmo sea interpretada determinada conducta en un
momento concreto.
Esta interpretacin depende, a su vez, de otros factores como
los institucionales o los temporales. Por el primer tipo me refiero
a las instituciones cuya existencia es necesaria para que pueda
darse un escndalo poltico, esto es, aquellas que permiten que la
opinin pblica pueda juzgar el hecho que est en cuestin. En
concreto, debemos atender a dos clases de factores institucionales:
las instituciones polticas y los medios de comunicacin. En pri-
mer lugar, las instituciones polticas (los tipos de rgimen de-
mocrtico, autoritario, totalitario, sistema electoral, sistema
de partidos, partidos, organizacin parlamentaria, etc.) tienen
una influencia tanto directa como indirecta en el modo en que
puede llegar a interpretarse la conducta de un agente poltico.
De manera directa, las instituciones polticas influyen sobre el
grado de fragmentacin en la representacin de intereses que
pueda haber en un sistema poltico concreto, de modo que a ma-
yor diferenciacin entre los actores polticos, mayor ser la varie-
dad de las interpretaciones que se propongan. De manera indi-
recta, los significados posibles se vern afectados por la mayor o
menor sensibilidad del rgimen poltico hacia el papel de la opi-
nin pblica, siendo as que cuanto mayor sea, los lderes polti-
cos dedicarn ms recursos a intervenir en la batalla por la opi-
nin pblica ya que la rentabilidad poltica de contar con el
respaldo del pblico ser ms alta.
En segundo lugar, los medios de comunicacin juegan un pa-
pel primordial para la difusin del escndalo en las sociedades de
masas. El estallido y el desarrollo del escndalo depender en
buena medida de las condiciones institucionales en las que tiene
lugar la actividad de los medios. As, el rgimen jurdico que li-
mita la actuacin de la prensa tiene una importancia fundamen-
316/Fernando Jimnez Snchez
tal. Pinsese, por ejemplo, cmo el comportamiento de los me-
dios ante un hecho que pueda considerarse por algunos como es-
candaloso ser radicalmente distinto cuando la libertad de expre-
sin y el derecho a la informacin estn plenamente garantizados
que cuando exista una censura de prensa o cualquier tipo de
marco jurdico constrictivo. La variedad de los posibles regme-
nes que puedan darse es elevada desde la total ausencia de me-
canismos de control sobre la prensa hasta la total dependencia de
sta del gobierno, pasando por innumerables posibilidades inter-
medias como por ejemplo la constitucionalizacin de la libertad
de informacin junto al establecimiento de autocontroles volun-
tarios (cdigo deontolgico, Consejo de la Prensa, etc.). Ade-
ms, la regulacin jurdica incluye tambin la limitacin de la
propiedad y del nmero de los medios en particular, de los
medios electrnicos, lo cual influye sobre el que la gama de in-
terpretaciones posibles sea ms o menos amplia. Por ltimo, ha-
br de tenerse en cuenta tambin el concepto que los profesiona-
les de la informacin tengan de su oficio. Y me refiero tanto a los
periodistas como a los empresarios de los medios. El tipo de
prensa por el que opten distinguiendo, por ejemplo, entre una
prensa seria o amarilla, la formacin que hayan recibido,
el cdigo deontolgico que mantengan, etc.
Junto a los factores culturales e institucionales, hay que consi-
derar tambin el contexto temporal. Hablar del factor tiempo es
una forma resumida de referirse a la conjuncin en un momento
determinado de factores de ndole poltica o social que propician
que se den contextos temporales que son ms favorables que
otros para que se desencadene el escndalo. Por factores de n-
dole poltica me refiero a los propios del juego poltico como,
por ejemplo, la fortaleza o debilidad del partido en el gobierno,
el que se atraviese por una poca de mayor tensin entre las dis-
tintas fuerzas polticas o incluso entre medios de comunicacin y
grupos polticos, etc., que influyan en los clculos que la oposi-
cin puede hacer acerca de la rentabilidad que les va a reportar
la explotacin del escndalo. Factores de ndole social seran
aquellos que hacen que la opinin pblica muestre una mayor
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/317
sensibilizacin hacia el tipo de temas con los que se relaciona el
posible hecho escandaloso. Por ejemplo, que los asuntos de espe-
culacin financiera estn en el candelero, o bien el cuestiona-
miento de ciertas costumbres sexuales, etc.
Los ejemplos que subrayan la importancia del contexto con-
creto en que aparece el escndalo son mltiples. Por poner tan
slo uno, pinsese en el reciente caso Juan Guerra. El principal
partido de la oposicin tena en su poder un informe sobre las
actividades del hermano del vicepresidente del Gobierno bastan-
te tiempo antes de que estallara el escndalo en enero de 1990.
En junio de 1989, el semanario poca publicaba una noticia de
portada sobre el asunto. Sin embargo, la oposicin no hizo uso
del mismo por el escaso impacto que causaron en la opinin p-
blica las primeras informaciones de prensa, y para no ser acusa-
dos de "arrojar basura" sobre la clase poltica, segn fuentes de
la actual direccin del PP 21 .
Para terminar con las circunstancias externas que debemos
tener en cuenta para entender el escndalo, hay que decir algo
sobre los actores que toman parte en el mismo. Los actores prin-
cipales que juegan un papel decisivo en el desarrollo del escnda-
lo pertenecen por lo general a la lite de la sociedad de que se
trate. El escndalo poltico es un juego de lites en el que la opi-
nin pblica juega un papel fundamental pero pasivo. La opi-
nin pblica reserva para s misma la opcin de aceptar o no
aceptar las descripciones de los hechos y las interpretaciones de
su significado que distintos sectores de las lites le presentan. Por
eso, el juego, en sus inicios y en los cambios de trayectoria que
puedan atravesarse, depende fundamentalmente de las posturas
que vayan adoptando las lites, entre las que habr que destacar
a las provenientes del mundo de la poltica y de los medios infor-
mativos.
21
El PP y el PSOE lo saban todo desde hace nueve meses, en El Pas, 1 de febrero
de 1990, p. 17. Lo mismo ocurri por ejemplo en el escndalo del straperlo (octubre
1935). Un ao antes de que estallara el escndalo, El Socialista haba publicado algunas
noticias al respecto.
318/Fernando Jimnez Snchez
Dentro de estas lites, los actores fundamentales pueden ser
tanto individuales como colectivos. Son actores individuales
aquellas personas destacadas por el peso de su influencia sobre el
resto de la sociedad o sobre otros actores individuales y colecti-
vos que tengan que jugar un papel decisivo (por ejemplo, lderes
polticos, periodistas influyentes, etc.), as como otros individuos
que puedan desempear un papel importante en funcin de la
posicin institucional que ocupen (por ejemplo, un presidente de
la Repblica, un magistrado, etc.). Por su parte, son actores co-
lectivos las fuerzas polticas ms importantes, algunos grupos de
presin, especialmente si cuentan con algn medio de comunica-
cin de masas prximo, etc.
El escndalo
En este apartado se pasa revista a los factores propios del es-
cndalo poltico sobre los que hay que dirigir la atencin para
entender el carcter de proceso abierto e indeterminado que tie-
ne este fenmeno. Tratar por separado las circunstancias pro-
pias de la transgresin, las fases del escndalo y sus consecuen-
cias.
La transgresin
Como se dijo al hablar de los factores externos, el que una
determinada conducta de un poltico sea vista como una trans-
gresin es algo que depende del contexto cultural, institucional y
temporal en el que tal conducta tiene lugar. Lo que s se puede
aadir ahora es que hay dos caractersticas propias de la conduc-
ta que est en cuestin que pueden contribuir a espolear el juicio
negativo de la opinin pblica. Se trata, en primer lugar, de la
proximidad de esa conducta a la zona negra de la ilicitud. Cuan-
to ms se aproxime a la zona negra, mayor ser la posibilidad de
que sea interpretada como irregular, patolgica, corrupta, tiene que tomar partido en trminos de imperativos y constre-
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/319
etc., y mayor tambin la probabilidad del escndalo. Y viceversa,
cuanto ms se acerque a la zona blanca, ms difcil ser que salte
el escndalo.
En segundo lugar, la identidad del agente implicado juega
tambin un papel destacado. No es lo mismo que la acusacin se
lance contra el vicepresidente del Gobierno, el director general
de la Guardia Civil o el gobernador del Banco de Espaa, que
contra personajes no tan conocidos que desempean funciones
pblicas menos relevantes. Por tanto, cuanto ms prximo est el
sujeto al centro de la sociedad, mayor ser la probabilidad del es-
cndalo por dos razones: mayor nmero de gente prestar ms
atencin al caso y el juicio del pblico ser ms duro para quien
ha podido violar alguno de los valores sociales que el mismo en-
carnaba.
Fases del escndalo
Lo primero que llama la atencin de los escndalos, sobre
todo de los grandes escndalos que conmueven por algn tiempo
a sociedades enteras, es la enorme importancia del contenido
dramtico que presentan. Como grandes fbulas morales que
son, su aspecto dramtico generalmente melodramtico (mani-
queo), a veces trgico, otras cmico, siempre folletinesco no
falta nunca y, adems, marca el decurso de los acontecimientos,
pues la seriedad con la que sean percibidos stos est en funcin
de la intensidad dramtica que alcancen. Es por esto que en un
primer momento recurr al concepto de drama social de Vctor
Turner (1974) como una posible gua para la reconstruccin de
los casos empricos de escndalos. En efecto, para Turner (1974,
p. 33), los dramas sociales son unidades aislables y descriptibles
del proceso social en las que la lealtad y la obligacin aparecen
tan enfatizadas como el inters, por lo que el transcurso de los
hechos adquiere una cualidad trgica. En ellos, adems, la gente
320/Fernando Jimnez Snchez
mientos morales profundamente enraizados y, a menudo, en con-
tra de sus propias preferencias personales22.
A pesar del indudable inters de este concepto, su uso en el
campo de los escndalos polticos se hace a veces demasiado
complicado. nicamente en el caso de los grandes escndalos
que marcan una poca en la vida del grupo social, como por
ejemplo en el affaire Dreyfus, su utilizacin no sera forzada. Sin
embargo, llevaramos demasiado lejos este concepto si lo aplic-
ramos a la gran mayora de los escndalos polticos que tienen lu-
gar, ya que son mucho ms prosaicos y no alcanzan la sublimidad
dramtica de las grandes crisis sociales. Por esta razn, se recurre
aqu a un anlisis de las fases del escndalo que sirva lo mismo
para unos que para otros escndalos.
Con este fin, utilizo la clasificacin propuesta por Lawrence
Sherman en 1978 tras el estudio de un buen nmero de escnda-
los de corrupcin policial en unas cuantas ciudades de los Esta-
dos Unidos. Creo que su anlisis puede ser aplicado tambin a
los escndalos en los que una jerarqua poltica ms alta se pueda
ver envuelta.
Las seis etapas que Sherman distingue son las siguientes:
1) Revelacin. Una informacin novedosa revela algo que an-
teriormente era desconocido. Tiene el efecto de abrir un agujero
en un crculo de secretismo y, por tanto, se sospecha que puede
22
Estos dramas sociales surgen en situaciones de conflicto y se estructuran en cuatro
fases de accin pblica observable que se suceden del modo siguiente: 1) fase de ruptura
{breach), en la que asistimos a un rompimiento de relaciones sociales regulares, normati-
vamente reguladas, entre personas o grupos dentro del mismo sistema de relaciones so-
ciales; 2) fase de crisis, durante la cual la ruptura se ensancha y se extiende hasta que llega
a cubrir alguna lnea de quiebra (cleavage) dominante en el conjunto ms amplio de rela-
ciones sociales relevantes al que las partes antagnicas o en conflicto pertenecen; 3) fase
de reajuste (redress), en la que los miembros con liderazgo en el sistema social turbado
ponen rpidamente en operacin ciertos mecanismos de ajuste, formales o informales,
institucionalizados o ad-hoc, con el fin de limitar la expansin de la crisis; 4) fase de re-
conciliacin o de cisma, en la que el resultado del drama puede ser o bien la reintegracin
del grupo social turbado, o bien el reconocimiento social y la legitimacin de un cisma
irreparable entre las partes en lucha (Turner, 1974, p. 38-42).
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/321
haber ms detrs de lo revelado. Generalmente aparecen nuevas
revelaciones en momentos estratgicos de la evolucin del escn-
dalo.
Una pregunta importante que hay que tratar de contestar
aunque suele ser bastante difcil hacerlo con precisin por fal-
ta de datos en esta fase es la de por qu se produce la primera
revelacin. Una condicin muy frecuente para que se produzca
la revelacin es que haya algn tipo de conflicto en el crculo de
quienes estn en el secreto.
2) Publicacin. Quienes revelan la informacin no tienen ge-
neralmente recursos directos, se entiende para alcanzar publi-
cidad. Por eso, lo ms importante en esta fase son las decisiones de
quienes controlan los medios informativos (especialmente los res-
ponsables de la edicin y no tanto los periodistas de a pie). Las
condiciones para la publicacin son que el personal del peridico
tenga alguna implicacin en el conflicto de que se trate, o bien que
alguno de los participantes en el proceso de toma de decisiones en
el peridico tenga alguna predisposicin a ver la conducta en cues-
tin como corrupta. Adems, no slo se decide si se va a publicar
o no la informacin, sino tambin cunto espacio y qu relevancia
otorgar al asunto, qu tono adoptar, si sacar conclusiones de la his-
toria, etc. Lo que s se puede decir es que a mayor implicacin en
el conflicto, mayor probabilidad habr de que tales decisiones se
hagan en la direccin de estigmatizar al acusado.
3) Defensa. Tiene lugar generalmente justo despus de la pu-
blicacin y puede ser desempeada por cualquiera que tenga ac-
ceso a los medios de informacin. Las estrategias de defensa pue-
den ir desde negar las acusaciones hasta atacar los motivos o la
fiabilidad de quienes revelaron la informacin. Una defensa con
ciertas garantas de xito sera aquella que pudiera detener el es-
cndalo anticipndose a las nuevas revelaciones posibles y mini-
mizando el estigma de los datos ya revelados.
La condicin para que pueda ejercerse con ciertos visos de
xito es que el status de quienes revelaron los datos origen del es-
cndalo tenga alguna zona vulnerable. De este modo, las estrate-
gias de defensa podran consistir tambin en lo siguiente:
322/Fernando Jimnez Snchez
Atacar la legitimidad del modo en que se hicieron las reve-
laciones sin entrar a considerar su verdad o falsedad.
Estrategia de las manzanas podridas: negar que la co-
rrupcin est generalizada en el mbito de la organizacin a la
que estn vinculados los acusados a cambio de admitir la corrup-
cin individual de stos.
El control de la informacin. Esto no es siempre posible,
sobre todo si el escndalo est alcanzando grandes proporciones.
Si no se puede detener y aparecen nuevas revelaciones, el papel
de los denunciantes se refuerza (ganan crdito), mientras que el
de los defensores se hace mucho ms difcil.
Tanto en esta fase como en la de la dramatizacin que vere-
mos a continuacin, las estrategias retricas de los distintos acto-
res que tomen parte en el desarrollo del escndalo cobran una
gran importancia. En concreto, durante la fase de defensa desta-
ca el proceso retrico que Bruce Gronbeck (1978) ha denomina-
do dialctico. Los actores que participan en la batalla por la
opinin pblica se enfrentan entre s tratando de reforzar la po-
sicin de autoridad del hablante al tiempo que se intenta debili-
tar la del adversario. Transcurre en dos niveles diferentes: el de la
disputa sobre los hechos y el de las interpretaciones de esos he-
chos. En el nivel fctico los denunciantes acusan y los acusados
niegan las acusaciones e, incluso, acusan a su vez a los denun-
ciantes de otras irregularidades. En el nivel simblico la lucha se
establece sobre la seriedad de las acusaciones. Los acusadores
tratan de lograr que sus denuncias sean vistas con seriedad, al
tiempo que pugnan por oficializar los procesos de acusacin
vistindose con los ropajes institucionales adecuados para
ello. Por su parte, los acusados tratan de evitar que las denuncias
contra ellos sean percibidas con seriedad y luchan contra la ofi-
cializacin de los procesos en los que se ven envueltos.
4) Dramatizacin. Es la interpretacin pblica como una cau-
sa muy seria de preocupacin social de lo que haya aparecido en
los medios de comunicacin. En esta fase, los hechos ya conoci-
dos se dramatizan como mal. Para que se produzca la dramati-
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/323
zacin se necesita que haya un conflicto previo entre las partes (y,
por consiguiente, no depende tanto de los hechos en s mismos).
En esta fase asistimos al proceso retrico que se ha denomi-
nado sociolingstico (Gronbeck, 1978), en el que se marca la
gravedad de los hechos y, as, actos tales como decir una mentira,
tener una aventura extraconyugal, mejorar el patrimonio perso-
nal aprovechando la posicin de autoridad que uno ocupa, etc.,
se convierten en atroces violaciones de la confianza social que
pueden suponer una grave amenaza para el mantenimiento del
orden social y que se hace necesario castigar. Este proceso ocurre
de nuevo en dos niveles, uno fctico y otro simblico. En el pri-
mero de ellos, se trata de aclarar cules son los hechos que han
ocurrido: quin hizo qu cosa?, por qu?, cmo?, cundo?,
con la ayuda de quin?, etc. En el nivel simblico se atribuye un
significado a estos hechos que los hace relevantes desde el punto
de vista de la sociedad entera.
5) Procesamiento {prosecution) o, mejor, fase de reajuste ins-
titucional. Consiste en la intervencin de uno de los mecanismos
institucionales de reajuste que existan en esa sociedad. Aunque
Sherman slo habla de la posibilidad de la accin de un fiscal o
un juez de instruccin que inician los trmites oportunos para
considerar si la evidencia revelada puede esconder un posible de-
lito que habra que juzgar, a este tipo de procesamiento tambin
podramos aadir la intervencin de otros mecanismos institucio-
nales como, por ejemplo, la de algn organismo de la administra-
cin que investigue la posible violacin de sus reglamentos, o la
de una comisin parlamentaria que pueda pronunciarse sobre las
responsabilidades polticas que, segn su interpretacin, sea
posible identificar.
Esta fase puede subdividirse, a su vez, en varias etapas que se
analizan en la penltima seccin de este captulo dedicada a las
consecuencias de los escndalos polticos.
6) Estigmatizacin {labeling) 2 \ Los intentos de colocar el es-
23
Aunque la traduccin literal de labeling sera etiquetamiento, he preferido usar
aqu estigmatizacin porque la etiqueta que se adhiere al acusado en esta fase es la del
estigma.

324/Fernando Jimnez Snchez
tigma de corrupto o de que ha abusado de su poder, etc., a
quien se tenga por responsable de lo ocurrido tienen lugar desde
el primer momento en que surge el escndalo. Sin embargo, la
fase en la que el estigma se adhiere por fin con xito a tal agente
es la etapa final del escndalo. En esta etapa el papel crucial lo
juega la audiencia. Como dice Sherman (1989, p. 896), la fase
de la estigmatizacin consisti en el veredicto de la comunidad,
el juicio de la audiencia acerca del significado del drama moral
del escndalo.
Para que haya estigmatizacin es necesario que antes se haya
pasado por, al menos, las fases de revelacin, publicacin y dra-
matizaron y, por supuesto, depende de lo que haya pasado en
todas estas etapas intermedias, siendo el timing un factor impor-
tante. Sherman seala tres condiciones para que la estigmatiza-
cin tenga xito que tienen en comn su naturaleza perceptiva:
que el pblico perciba que la organizacin a la que perte-
nezcan los acusados (partido poltico, departamento de la admi-
nistracin, etc.) no es capaz de vigilar, controlar y castigar los ex-
cesos de sus miembros;
que quienes revelan las primeras informaciones tengan
credibilidad24; y
que se perciba la seriedad de lo revelado, para lo que es
importante que quienes dramaticen como algo muy serio las re-
velaciones sean figuras pblicas relevantes.
Esta ltima fase del escndalo pertenece ms bien a la consi-
deracin de cules pueden ser las consecuencias del escndalo a
que se refiere la seccin siguiente. Concretamente, la determina-
cin de si la estigmatizacin ocurre o no supone evaluar las con-
24
Esto realmente ser una doble funcin tanto de la propia identidad y reputacin de
los informantes como de las ganas de creer que tenga el pblico. Lo cual, a su vez, depen-
de tanto del contexto poltico en el que suceda (antecedentes de denuncias de corrup-
cin, etc.), as como de la cultura poltica del pblico que est considerando los aconteci-
mientos (fe y buena opinin de los polticos, o bien tradicin de desconfianza y recelo
hacia ellos, etc.).
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/325
secuencias del escndalo desde el punto de vista del agente pol-
tico afectado. Sin embargo, he preferido dejar esta fase donde
est para centrar la atencin en el prximo apartado en las con-
secuencias que el escndalo pueda tener para el sistema poltico.
Las consecuencias del escndalo para el sistema poltico
No todo escndalo poltico puede llegar a dar lugar a una cri-
sis poltica en el sentido de convertirse en una amenaza para la
estabilidad del rgimen poltico o del gobierno o, al menos, en el
de interrumpir gravemente el funcionamiento normal del rgi-
men hasta constituirse en un desafo para la lite gobernante. El
escndalo puede resolverse en s mismo bien porque se desvanez-
ca al no conseguir romper realmente el umbral de atencin del
pblico, bien porque no haya empresarios de la moral dispues-
tos a iniciar una cruzada25. Tambin podra ocurrir que la perso-
na implicada respondiera con su dimisin antes de que el escn-
dalo llegara a suponer una amenaza para el rgimen o, incluso,
antes de que hubiera escndalo alguno al haberse hallado una so-
lucin a nivel exclusivo de lites sin que entre stas se llegase a
desatar la batalla por la opinin pblica26.
25
Este concepto fue introducido por Howard S. Becker (1963). En sociologa de la
desviacin se emplea para designar a aquellas personas, normalmente de clase media,
que movidos por un sentimiento de indignacin o repugnancia frente a ciertas conductas
que estiman repulsivas o inmorales, se lanzan a cruzadas de purificacin contra aquellos
grupos que perciben como portadores del mal (Lamo y Carabaa, 1983, p. 18). Sobre
sociologa de la desviacin vase: Gusfield (1963 y 1967), Rubington y Weinberg (1973),
DavisyStasz(1990),etc.
26
Lo cual no quiere decir que en el clculo de las lites no entrara la posible amenaza
de verse envueltas en tal batalla. Un ejemplo de esta resolucin es el caso de la abdicacin
de Eduardo VIII como rey de la Gran Bretaa (1936). De este caso dicen Gladys y Kurt
Lang (1983, p. 295) que: Se lleg a esta resolucin [...] mediante un arreglo entre lites.
El compromiso de evitar la publicidad provoc que el pblico fuera sacudido por la sor-
presa, pero tambin priv al Rey de un recurso que podra haber utilizado en la negocia-
cin privada. El Rey acab en las manos de Baldwin [Primer Ministro que se opona a la
boda del futuro rey de Inglaterra con la divorciada Mrs. Simpson] cuando ste le neg as-
tutamente la oportunidad de hablar al pueblo directamente [antes de la abdicacin].
326/Fernando Jimnez Snchez
En esta seccin me centro, sin embargo, en el tipo de escn-
dalo que acaba generando una crisis poltica. En un artculo de
1990, Nathan Yanai denominaba a este tipo especfico de escn-
dalos affaires polticos. Para Yanai, los affaires polticos, a
diferencia del resto de escndalos polticos, son una amenaza
para lo que l llama la frmula poltica de una sociedad y pue-
den acabar produciendo cambios en la misma. Segn el profesor
israel, la frmula poltica existente que gobierna una sociedad
[consiste en] la seleccin determinada de lderes y partidos pol-
ticos que est en el poder, su interaccin con otros grupos polti-
cos y otras lites sociales, y el trato que se d a las reglas e institu-
ciones existentes.
Como dice Yanai, este tipo de escndalos polticos se caracte-
rizan por ser un tipo particular de crisis. Surgen inesperadamen-
te y provocan que el curso de la poltica adquiera un rumbo irre-
gular del tipo de una situacin de emergencia. El affaire llega a
monopolizar la agenda poltica y pone a prueba la viabilidad y la
capacidad de adaptacin de los actores y las instituciones polti-
cas ms destacados. Es por estas razones por las que el affaire po-
ltico se presenta como una oportunidad excepcional para que
las tensiones que existan entre las lites se agudicen y se d paso
a un cambio en la situacin de equilibrio en la que se encuentren.
En palabras de Yanai: El affaire unifica varias tensiones acumu-
ladas y las eleva a su punto culminante, creando con ello una
oportunidad excepcional, o incluso una necesidad, para redefi-
nir, confirmar o modificar la frmula poltica que gobierna en
una sociedad democrtica [...] De ah que el affaire pueda servir
como un catalizador extraordinario e informal para el cambio
poltico irregular (p. 185).
El affaire poltico nace de la coincidencia de un escndalo o
affaire incipiente que se refiere tan slo a uno o a varios in-
dividuos, por un lado, y de una crisis poltica en potencia las
tensiones acumuladas entre las lites, por otro. La suma resul-
tante en que consiste el affaire hace que ste trascienda la refe-
rencia a unos individuos determinados para ataer a la sociedad
poltica como un todo. Sus efectos estn relacionados con la legi-
Posibilidades y lmites del escndalo poltico como una forma de control social/327
timidad del rgimen poltico. Como dice Yanai, a corto plazo
siempre traen consigo algn tipo de crisis de legitimidad porque
levantan sospechas sobre el potencial corruptor y la naturaleza
maligna de la poltica. A ms largo plazo, todo depender de
cmo se resuelvan, siendo as que si la resolucin es rpida y am-
pliamente aceptada puede que aumente la legitimidad al demos-
trar la capacidad y la eficacia del rgimen poltico para lidiar con
las transgresiones del mismo.
Conclusin
En este artculo se ha planteado un estudio del escndalo po-
ltico que parte de la consideracin de ste como un proceso
abierto cuyas consecuencias no pueden conocerse a priori. Tal
proceso consiste en la creacin de un clima de opinin propicio
para la estigmatizacin de un agente poltico concreto mediante
su adscripcin a un status moral inferior. La puesta en marcha de
tal proceso guarda una relacin muy estrecha con el papel que
puede jugar la opinin pblica en la erosin de la confianza so-
cial sobre la que se basa la posicin de autoridad del agente en
cuestin. Se ha destacado la funcin decisiva que desempean las
lites sociales especialmente los lderes y grupos polticos y los
periodistas y los medios de comunicacin en la configuracin
de ese clima de opinin tanto mediante las versiones de los he-
chos que unos y otros sectores de tales lites ofrezcan, como de
la interpretacin del significado de la relevancia para la socie-
dad qUe de esos hechos realicen. Es decir, a lo largo del trabajo
se ha venido manteniendo que el significado que se d a la con-
ducta generadora del escndalo no est inscrito en la misma, sino
que depende de la labor interpretativa llevada a cabo por diver-
sos sectores de las lites en un contexto cultural, histrico e insti-
tucional determinado. Del mismo modo, las consecuencias que la
emergencia del escndalo pueda tener sobre el sistema poltico
no dependen tan slo de las caractersticas de tal conducta, sino
328/Fernando Jimnez Snchez
de la interaccin entre las tensiones acumuladas entre las lites
previas al estallido del escndalo y la evolucin de ste.
Para el estudio de este proceso en que consiste el escndalo,
se ha considerado oportuno prestar atencin a cuatro fuentes
distintas de variacin como son: las diferentes situaciones de par-
tida (los contextos cultural, institucional y temporal); la especifi-
cacin de los principales actores que toman parte en el desarrollo
del escndalo y de sus estrategias; el decurso de los aconteci-
mientos del escndalo (sus fases); y las consecuencias del mismo.
Sin embargo, hay que reconocer que este estudio no deja de
ser una aproximacin parcial al fenmeno del escndalo poltico
ya que no abunda en la consideracin de un aspecto fundamental
de este fenmeno, es decir, su dimensin normativa. La necesi-
dad de ceir este trabajo a un espacio y a un tiempo determina-
dos aconseja dejar para una prxima ocasin la profundizacin
en esa otra dimensin, esto es, el problema de analizar cules y
cmo son y tambin, en un segundo paso, cmo deben ser
las normas que regulan los deberes de los gobernantes y de los
aspirantes a serlo. No obstante, este estudio pretende ser un pri-
mer paso necesario en la exploracin de un fenmeno social y
poltico relativamente desatendido pese a su persistencia y al im-
pacto de sus consecuencias.
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FBULAS Y FABULADORES.
EL ESCNDALO POLTICO COMO
FENMENO DE LOS MEDIOS DE
COMUNICACIN"
Luis ARROYO MARTNEZ
Escndalo, mito y clima de opinin
Aunque en muchas ocasiones mantienen una relacin cerca-
na, la corrupcin y el escndalo poltico son cosas distintas.
Podramos definir la corrupcin poltica como la utilizacin de
bienes pblicos en beneficio particular, aprovechando las posibi-
lidades del desempeo de un cargo pblico. Corrupcin, por
tanto, remite a una conducta individual, en s misma considera-
da. El escndalo, que puede derivar de una conducta corrupta,
es un fenmeno social de indignacin ante una infraccin real
o ficticia, pero siempre mediatizada por quien la narra en cuyo
anlisis deben considerarse, en consecuencia, los procesos de
configuracin de la opinin pblica (Jimnez, 1994a, 1994b). Si
el escndalo es una manifestacin de la opinin pblica, su estu-
dio obliga a detener la atencin en los medios de comunicacin
de masas como verdaderos agentes de creacin de imgenes y
textos que configuran, da a da, de forma lenta pero constante,
sutilmente, nuestra percepcin del espacio pblico, nuestro
mundo poltico. De hecho, encontramos en el escndalo un mag-
nfico laboratorio para estudiar los procesos de construccin de
* Publicado originalmente en Claves de razn prctica, n. 60, 1996, pp. 12-21.
335

336/Luis Arroyo Martnez
la realidad poltica, porque en l se muestran con toda su fuerza
las leyes que, aunque generalmente con menos intensidad, estn
siempre presentes en la accin ejercida por los medios en la so-
ciedad en general y en la poltica en particular.
Los medios de comunicacin de masas son modernas fuentes
de creacin y mantenimiento de mitos (Martn Serrano, 1993): el
mito de la Democracia, el mito del Bien Pblico, el mito de la
Monarqua, el mito de la Soberana Popular o el mito de la Justi-
cia. Mitos que refuerzan, integrando la conciencia colectiva de la
sociedad, el consenso sobre unas normas bsicas de convivencia.
La tarea de mitificacin de los medios resuelve el conflicto entre
el comportamiento anrquico e imprevisible del acontecer y la
continuidad de las normas, imprescindible para el mantenimien-
to de un cierto orden social. Los mitos transmitidos por los me-
dios en las sociedades democrticas deben poner a buen recaudo
el origen y los fundamentos de la democracia, como los mitos
transmitidos por los medios en las sociedades autoritarias o tota-
litarias (la Revolucin o el Orden, por ejemplo) deben someter la
continuidad del rgimen a determinados mitos sobre su funda-
cin o para su mantenimiento.
Martn Serrano ha llamado mediacin cognitiva al proceso por
el cual los medios permiten que la realidad quede internalizada
por los individuos. El autor se deja llevar por las corrientes ms in-
fluyentes del estudio de la comunicacin de masas, que hablan de
efectos cognitivos de los medios (Saperas, 1987), porque estudian
y reconocen su poder de construccin de un mundo compartido
socialmente, un imaginario colectivo. Esta capacidad es especial-
mente patente en el mbito de la poltica, y ms an en el del es-
cndalo poltico. El estudio de los efectos cognitivos se encuadra a
su vez dentro de la ms general teora de la construccin social de la
realidad (Berger y Luckmann, 1968). La realidad es construida y
compartida socialmente por un doble proceso de externalizacin
(cuando lo social queda plasmado en entidades ajenas al indivi-
duo, que le obligan desde fuera, como son las instituciones o la
tradicin) y de internalizacin (cuando el individuo asume las nor-
mas sociales como algo propio, por medio del aprendizaje).
Fbulas y fabuladores/337
Desde esta perspectiva, los medios se identifican con las insti-
tuciones legitimadas socialmente para mediar en una realidad
compleja y presentarla como algo indiscutible (externalizacin).
Los individuos, al exponerse a la influencia de los medios, inter-
nalizan esa realidad, confirmndola. (La lectura del peridico)
reafirma, por supuesto, las ms amplias coordenadas de la reali-
dad del individuo. Desde el pronstico meteorolgico hasta los
avisos clasificados, todo le asegura que se encuentra, ciertamente,
en el mundo ms real posible (Berger y Luckmann, 1968, p. 188).
Como en cualquier construccin de mitos, los medios ponen en
relacin lo que debe ser con lo que realmente es. Ya sea ex-
plcitamente como en el escndalo poltico o implcitamen-
te, los medios establecen lo que es lcito y lo que es ilcito, lo que
es socialmente aceptable o reprobable. Sus narraciones, aunque
se escondan bajo el manto de la objetividad periodstica, son
siempre fbulas, que refuerzan unos determinados valores, po-
niendo en relacin el bien y el mal. Determinados ritos de con-
senso (las elecciones, los acuerdos polticos) o de conflicto (los
mtines, los debates parlamentarios) refuerzan los mitos sobre los
que se asienta la realidad poltica. Como cualquier construccin
de los medios, el escndalo es, en definitiva, el resultado de la in-
ternalizacin social de determinados mitos, implcitos en las na-
rraciones de los acontecimientos. Por esto se define el escndalo
como drama social, porque en l la gente tiende a tomar par-
tido en trminos de imperativos y constreimientos morales pro-
fundamente enraizados y, a menudo, en contra de sus propias
preferencias personales (Jimnez, 1994a, p. 25).
Lo que hace del escndalo poltico un magnfico objeto de es-
tudio es, precisamente, que en l se revela con nitidez la fuerza
de los medios en la configuracin de la opinin pblica. Noelle-
Neumann (1995) ha estudiado los procesos de formacin y las
funciones de la opinin pblica en su teora del clima de opinin
y de la espiral del silencio, especialmente esclarecedores cuando
se aplican al escndalo. La opinin pblica, segn su aportacin,
ejerce una labor de control social, imponiendo una determinada
visin del mundo, que provoca el aislamiento de las opiniones
338/Luis Arroyo Martnez
disconformes, generando una espiral de silencio. Esto es posible
por una suerte de sexto sentido o percepcin casi-estadstica, que
permite a los individuos saber qu es socialmente aceptable o re-
probable. La percepcin casi-estadstica es posible por la vigen-
cia de un clima de opinin. El clima rodea totalmente al indivi-
duo desde el exterior. El individuo no puede escapar de l. Pero
simultneamente est dentro de nosotros, ejerciendo la mayor in-
fluencia sobre nuestra sensacin de bienestar.(....) La expresin
"clima de opinin" representa mejor que la de opinin pblica la
idea de una distribucin de frecuencias, de una fuerza relativa de
las distintas tendencias contradictorias. El trmino "clima", ade-
ms, trae a la mente la imagen del espacio y el tiempo (....); y "cli-
ma" tambin incluye el sentido ms completo de lo pblico.
(Noelle-Neumann, 1995, p. 108). Si la opinin pblica busca
garantizar un nivel suficiente de consenso social sobre los valo-
res y los objetivos comunes (Noelle-Neumann, 1995, p. 289), el
escndalo es su manifestacin ms patente. El poder de la opi-
nin pblica procede precisamente de la amenaza de aislamien-
to que la sociedad dirige contra los individuos y los gobiernos
desviados (p. 289). Tanto Noelle-Neumann como los investiga-
dores de la construccin social de la realidad destacan el prota-
gonismo de los medios de comunicacin de masas en la construc-
cin del espacio pblico y, por tanto, en la definicin de la
poltica de las sociedades modernas. De hecho, su papel es espe-
cialmente relevante en mbitos como el poltico, alejados de la
experiencia directa de la inmensa mayora de los ciudadanos.
Con respecto a la poltica, los medios suelen ser la nica fuente
de informacin, la nica va de conexin con una realidad dis-
tante.
Un mundo de referencia compartido:
las reglas de atencin periodstica
Si los medios son protagonistas de la formacin del clima de
opinin, se impone analizar las causas por las que determinados
Fbulas y fabuladores/3 3 S>
asuntos casos de corrupcin, generalmente acceden al espa-
cio pblico y configuran en consecuencia un clima de escndalo.
La importancia de los procesos de seleccin de los contenidos
periodsticos ha originado todo un cuerpo de estudios sobre lo
que se denomina, desde los aos setenta, XA funcin de establecer
la agenda, es decir, la capacidad de los medios de definir sobre
qu ha de hablarse en el espacio pblico y qu hechos son con-
trovertibles. Esta funcin se manifiesta en la demostrada correla-
cin entre lo que la prensa dice y lo que la gente dice o, si se
prefiere, entre la agenda de los medios y la agenda pblica (van-
se Roda, 1989, y Wolf, 1987, para dos buenas presentaciones glo-
bales de la agenda). Los estudiosos de las agendas parecen estar
de acuerdo en que la prensa es el canal que tiene especialmente
encomendada esa funcin (McClure y Patterson, 1976). Sus con-
diciones tcnicas se lo permiten, porque no tiene las limitaciones
temporales de la radio o la televisin. En el espacio del peridico
pueden contextualizarse los sucesos; pueden y deben inter-
pretarse los acontecimientos, acompandolos de aparato crtico
que seale su importancia. La informacin televisiva y radiofni-
ca resulta demasiado fragmentaria, y asedia al oyente con narra-
ciones superficiales, sometidas a la velocidad que impone el me-
dio hablado. Cuando la televisin o la radio tienen oportunidad
de proveer a su audiencia de mayores elementos de juicio en
tertulias y debates, principalmente suelen hacerlo sobre los
asuntos filtrados por la prensa, e incluso con la participacin de
periodistas que se dedican a la informacin escrita. Estas distin-
ciones permiten hablar de un perfil alto de agenda, dibujado por
los argumentos sustanciales y con contenido de la estrategia pol-
tica, presentados por los diarios y, por otro lado, de un perfil bajo
de agenda, que queda configurado ms bien por los componentes
ms amplios, competitivos, simblicos y formales de la vida pol-
tica, emitidos por radio y televisin, y no menos importantes,
sino incluso ms, que los argumentos de perfil alto (Wolf, 1987,
p. 170). El peridico marca as el comps de un debate que los
otros medios slo pueden recoger en su superficie. Adems, la
prensa suele tener una audiencia ms restringida y atenta polti-
340/Luis Arroyo Martnez
camente, por lo que tiende a profundizar en sus informaciones.
La radio y la televisin deben reducir sus contenidos a un mni-
mo comn denominador aceptable para un colectivo especial-
mente numeroso y heterogneo. Las especificidades tcnicas y de
pblico obligan a los medios hablados a recurrir a estereotipos y
simplificaciones, que son resultado de la adaptacin a su lenguaje
de las noticias y opiniones presentes en la agenda de los peri-
dicos.
Pues bien, el escndalo es una extraordinaria manifestacin
de la capacidad de establecer la agenda por parte de los peridi-
cos. En los ltimos aos, nuestra prensa ha sido el origen mismo
de los casos Juan Guerra, Filesa, Naseiro, Mariano Rubio, Roldan,
Palomino, GAL, etc. Casos consecutivos han inundado los espa-
cios de los peridicos, accediendo luego a la televisin y la radio.
En torno a las indagaciones, pesquisas y acusaciones de los peri-
dicos se ha configurado el mundo poltico de la opinin pblica,
el clima de opinin tormentoso de los ltimos aos. La capaci-
dad de establecer la agenda de los medios no puede discutirse
cuando se observa su eficacia en la provocacin del escndalo.
Aunque el comportamiento de los polticos est en la base de las
narraciones del peridico, es su criterio en la investigacin, en la
revelacin y en la presentacin de los hechos el que al final se im-
pone. Una de las cuestiones estudiadas por los analistas de la
agenda es la regularidad con que los mismos asuntos son recogi-
dos por medios diversos. En efecto, se percibe un alto grado de
acuerdo a la hora de seleccionar unos asuntos y descartar otros.
Esa misma regularidad se observa en lo que respecta a la jerar-
quizacin de los asuntos. Parecen existir unas pautas que definen
el inters y la importancia del hecho y, por tanto, su tipificacin
como acontecimiento. Bckelmann (1983) ha referido las reglas
de atencin que pueden estar en el origen de la similitud de las
agendas de los distintos medios. El escndalo, como veremos en
seguida, se adapta, en mayor o menor medida, a todas y cada una
de ellas.
La primera regla es la bsqueda de referencias a lo personal y a
lo privado. Tomando como centro de anlisis los tres escndalos
Fbulas y fabuladores/341
ms significativos de los ltimos meses en Espaa, los casos Valo-
mino, Roldan y GAL, observamos con qu rigor el escndalo
obedece a esta regla de atencin periodstica. No en vano se defi-
ne el escndalo como un intento de estigmatizacin de un agente
determinado (Jimnez, 1994a). El escndalo exige para su vigen-
cia de la personificacin. Dos de los escndalos que analizamos
(Palomino y Roldan) responden ya, en su propia conceptualiza-
cin, a esta regla. El tercero {GAL) ha sido elaborado con una
clara tendencia a la personificacin, e incluso se ha intentado ti-
pificar como caso Amedo o incluso caso Garzn. Es obedeciendo
a esta regla como se afirma que El Gobierno quita a Garzn el
"caso GAL" {El Mundo, 24-3-1995), o que Gonzlez se cree
vctima de una campaa de calumnias y falsedades {El Pas,
1-11-1994). Es tambin por esta regla por la que las primeras p-
ginas de ABC, en huecograbado, se dedican a individuos que son
las caras de la noticia o que constituyen la actualidad grfica
del da.
La personificacin sintetiza en una nica entidad los ejes dis-
cursivos del diario. Cuando ABC anuncia que Pujol y Arzalluz
eximen a Gonzlez de explicar el "caso GAL" en el Congreso
(24-3-1995), resume con eficacia su propio rechazo de las alian-
zas de socialistas y nacionalistas, que articula en buena medida su
discurso. Cuando El Mundo titula Frutos: Me repugna sentarme
cerca de Jos Barrionuevo (24-3-1995) est enfatizando en la
persona del ex ministro la culpa del gobierno en la creacin de
los GAL y, tambin, su propia reprobacin. El Pas, por su parte,
tiende a personificar las conductas impropias en aquellos que ya
han sido proscritos por el gobierno (Se suicida un capitn de la
Guardia Civil vinculado a Roldan, 30-11-1995). '
La personificacin encuentra en el caso Palomino una oportu-
nidad excelente. Con gran frecuencia, Palomino es mencionado
en las informaciones de El Mundo y ABC como el cuado de
Gonzlez y no tarda en ser bautizado como el cuadsimo en
una sutil identificacin de Gonzlez con el autoritarismo, menos
explcita, pero igualmente eficaz, que la conceptualizacin de
nuestro orden poltico como el felipismo. Tambin con oca-
542/Luis Arroyo Martnez
sin de aquel caso encontramos un fenmeno hasta entonces in-
dito en el juego entre los medios de comunicacin y el Gobierno:
si el caso Palomino no manifestaba en principio una vocacin de
permanencia, logra imponerse como argumento central durante
casi un mes, por el cruce de comunicados entre El Mundo y la
presidencia del Gobierno, con la intervencin, en defensa de Fe-
lipe Gonzlez, del diario El Pas. La capacidad de establecer la
agenda de los medios impresos encuentra en aquel ejercicio de
personificacin del enfrentamiento un ejemplo singularmente re-
presentativo. Las tres extensas notas de respuesta del Gobierno a
las acusaciones de El Mundo son publicadas por el diario exacta-
mente en el mismo tiempo y lugar en el que se publica su contra-
rrespuesta, con titulares que, incluso para titular las notas de
Moncloa, favorecen la posicin del diario: Moncloa se escuda
en que decida una firma del INI (8-11), Moncloa afirma que
el objetivo es implicar a Felipe Gonzlez (9-11-1994) y Recono-
ce que se adjudic a CAE tras comprar a Palomino (10-11-1994),
son respondidos simultnea y respectivamente por los siguientes:
INITEC era un instrumento pero Moncloa decida, El Go-
bierno manipula y tergiversa la verdad y Surrealista: el Gobier-
no se desmiente a s mismo. Tambin El Pas personifica, pre-
sentando a Felipe Gonzlez como vctima, aunque invita al
presidente a que acepte la campaa que se dirige contra l, por-
que va con el sueldo (editorial 4-11-1994). El efecto de victimi-
zacin queda tanto ms marcado cuanto se presenta a Felipe
Gonzlez como un hombre aislado, que se queda solo en su de-
nuncia (ya que) incluso los ms prximos se lavan las manos
(6-11-1994). ABC, por su parte, nos muestra el efecto contrario
de despersonificacin. ABC no menciona a El Mundo, sino a un
diario madrileo o los responsables de la informacin cuando
se refiere al fuego cruzado entre el Gobierno y el diario. Negan-
do el acontecimiento en lo posible y despersonificando a la fuen-
te, ABC reduce la importancia de una representacin en la que
no se le reserv papel. De hecho, no recoje el caso Palomino has-
ta que Felipe Gonzlez no interviene.
La personificacin contribuye a la dramatizacin del aconte-
Fbulas y fabuladores/34 3
cimiento. La narracin de los hechos se provee de fuerza dram-
tica representando en personas concretas las posiciones de la
controversia. La dramatizacin tambin facilita la narracin, po-
larizando posiciones y, por tanto, simplificando. Por otra parte,
la personificacin aleja enemigos inconvenientes del poltico o
del propio medio, individualizando comportamientos ilcitos y
desvinculndose de esta forma de sus agentes. Como afirma
Edelman (1991, p. 53), personificar el fracaso de un funcionario
conspicuo es minimizar la probabilidad de que la inquietud o la
protesta del pblico fuercen el cambio institucional. Se pueden
sacrificar individuos para que las relaciones de poder estableci-
das y los modos establecidos de asignacin de recursos subsistan
con una oposicin mnima. Es por esto por lo que El Pas refie-
re que Gonzlez dice que estuvo al borde del "error dramtico"
de nombrar ministro a Roldan o, en sentido contrario, es por
ello por lo que El Mundo engloba diversos asuntos como co-
rrupcin en Interior al tratarlos en sus pginas de informacin
nacional.
El escndalo deriva tambin del segundo grupo de reglas de
atencin de Bckelmann, que es la bsqueda de los sntomas del
xito y del ejercicio del poder, de la competicin, la lucha por el es-
tatus y la rivalidad personal. Si el escndalo es un drama social,
debe presentar con claridad quines son sus hroes y sus villanos.
La funcin moralizante del escndalo, su parecido con la fbula
como confirmacin de los mitos de fundacin y pervivencia del
orden poltico, obliga a la entronizacin de unos personajes y a la
estigmatizacin de otros. Por eso el escndalo poltico responde
de nuevo con tanta rigidez a la bsqueda por parte del medio de
los elementos ms competitivos de los hechos narrados. De he-
cho, se observa con frecuencia en el escndalo un desplazamien-
to progresivo desde los sntomas ms racionales del ejercicio del
poder hacia los ms irracionales o afectivos. En una primera fase,
el escndalo remite a una traicin de la confianza depositada en
el poltico o el funcionario en el ejercicio de la representacin,
una dejacin de la responsabilidad derivada del desempeo del
cargo pblico. Se discute en esta fase la inadecuacin a los fines
344/Luis Arroyo Martnez
del sistema poltico de una determinada conducta, discusin en
la que predomina el componente racional de la poltica. Por efec-
to de las reacciones de los actores ante la publicacin de los he-
chos, pronto la narracin se dramatiza, predominando ahora los
componentes ms irracionales y espectaculares.
El escndalo Roldan comenz en la narracin de una perver-
sin del ejercicio del poder del director de la Guardia Civil, como
traicin a la confianza indirectamente depositada en l, y que fue
restituida con su captura, solucin a uno de los ms graves facto-
res de inestabilidad social y poltica {El Pas, 28-2-1995). Termi-
n siendo un espectculo tragicmico en el que lo que constitua
el centro racional (discusin sobre el uso de fondos reservados,
responsabilidades polticas o jurdicas...) dio paso a lo ms atrac-
tivo desde el punto de vista narrativo (los papeles de Laos, el ca-
pitn Khan, la celda del prfugo...). Advertimos que esta mani-
festacin de la poltica como juego de afectos en el que destacan
los elementos de competicin, ms comprensibles y efectivos en
el relato, ejerce una funcin de legitimacin del orden democrti-
co, al limitar el enfrentamiento a cuestiones de forma, y tambin
una disfuncin de polarizacin, porque simplifica hechos com-
plejos limitando su significado a un mero enfrentamiento perso-
nal o institucional que no parece tener ms sentido que la oposi-
cin en s misma.
El escndalo es siempre resultado de una narracin en la que
los sntomas del poder, el xito y el fracaso se ponen de manifies-
to con fuerza. El caso Palomino aparece en El Mundo como mo-
delo del xito ilcito, al encarnar en la persona del cuado de
Gonzlez al que gana 346 millones en cuatro aos en un "pelo-
tazo" inmobiliario facilitado por el MOPU (28-10-1994); se en-
salza la figura de Garzn como el juez escarmentado de sus
devaneos con la poltica (El Mundo) o se le denosta como perso-
naje que tropieza a cada paso que da (ABC); la captura de Rol-
dan es presentada como xito o ridiculizada hasta la saciedad. El
enfrentamiento y la competicin atraen la atencin de la audien-
cia, que es aprovechada por el medio para infundir una determi-
nada visin del mundo. Para ABC la competicin entre la Polica
Fbulas y fabuladores/345
y Roldan se salda con una victoria en cualquier caso de la pri-
mera, en tanto que para El Mundo y, en menor medida, para El
Pas, el resultado final es una mezcla de ocultacin y ridculo de
las fuerzas del orden.
El resultado derivado de enfatizar el enfrentamiento en las
narraciones periodsticas es la simplificacin de los contenidos y,
una vez ms, el refuerzo de los componentes ms pasionales y
menos racionales de la poltica. Que el efecto final sea el mante-
nimiento de la cohesin del sistema poltico o su quiebra depen-
der de la medida en que los enfrentamientos narrados afecten a
meras cuestiones de forma o a los cimientos mismos del sistema.
Desde esta perspectiva, el resultado de la narracin de El Mundo
en lo que se refiere al papel de la Guardia Civil en el caso GAL
sugiere su implicacin en la trama del lado del Gobierno. ABC,
por el contrario, se esfuerza en desvincular tajantemente a la Be-
nemrita de los mercenarios de los GAL. Indudablemente,
ambas narraciones contradictorias infunden y refuerzan ideas
distintas en sus audiencias respectivas. El desenlace depender
de la capacidad de movilizacin del asunto, de la credibilidad del
mensaje y de la duracin y la coherencia de la narracin. En
nuestro ejemplo, el tema no deja de ser tangencial respecto de la
implicacin del Gobierno en la guerra sucia contra ETA, los
mensajes parecen quedar en el ambiguo lugar de la duda y la na-
rracin caduca pronto porque no logra situarse en el centro de la
agenda. Resumiendo, el peridico, por medio de sus formas na-
rrativas, provee de argumentos y estereotipos al conflicto social,
pero no necesariamente lo incrementa (vase Borrat, 1989).
Obedeciendo a un tercer grupo de reglas, los medios prestan
atencin tambin a lo nuevo, lo inesperado, lo anormal, lo extraor-
dinario y lo extico. Est en la propia esencia del periodismo bus-
car lo extraordinario. El escndalo poltico es en s mismo una
narracin en la que se pone en relacin lo normal y lo anormal.
Slo puede escandalizar lo que amenaza los valores compartidos
de una sociedad, y manifestndose el escndalo se refuerzan pre-
cisamente esos mismos valores. Cuando estigmatizamos al co-
rrupto, al individuo que amenaza al sistema violando sus normas,
346/Luis Arroyo Martnez
ensalzamos la normalidad del respeto a los valores compartidos
(Imbert, 1990, p. 60). Es esta la funcin especular del peridico:
el diario es el espejo en el que la sociedad misma se identifica,
distinguiendo lo normal de lo anormal. Con la bsqueda de lo
extrao, confirma el periodista la vigencia de lo cotidiano. Mos-
trando inters periodstico por ciertos asuntos extraordinarios,
quedan sealados tambin, por exclusin, la normalidad, la re-
gla, lo que supone continuidad. De nuevo, tiene el peridico en
sus manos la capacidad de legitimar un determinado orden pol-
tico, remarcando ciertos hechos o silencindolos, dndoles el va-
lor de noticia o excluyndolos de su temario. Sin embargo, no
siempre la funcin del peridico legitima el orden poltico. La
atencin puesta en lo extraordinario suele acarrear el despresti-
gio del oficio poltico. La bsqueda de lo anormal en el compor-
tamiento de las lites polticas, que suele ser la norma en el pe-
riodismo, choca de plano con la generacin de estabilidad, que
suele ser la intencin de los gobernantes. Esta circunstancia, uni-
da a la extraordinaria relevancia que la poltica adquiere en el
conjunto del contenido de los medios, y a la necesidad que los
gobernantes tienen de los periodistas para su supervivencia,
complica la cohabitacin en el espacio pblico de unos y otros,
que suele perjudicar ms obviamente a los polticos que a
los medios (Nelson, 1993, p. 73).
La bsqueda de lo nuevo y lo extraordinario produce, con es-
pecial claridad en el caso del escndalo, un efecto de desplaza-
miento de los contenidos que se consideran caducos en su capa-
cidad de atraer la atencin de la audiencia. El desplazamiento
crea un clima repleto de realidades fragmentarias e inconclusas.
Los medios iluminan la aparicin en escena de un nuevo actor,
sin que haya terminado la intervencin del anterior. El caso GAL
pierde protagonismo con la detencin de Roldan, cuyo caso que-
da sin terminar de narrar por efecto de la guerra del Fletan. La
imposibilidad de mantener ms de una cierta cantidad de asun-
tos en la agenda justifica esta premura en el abandono de los ca-
sos de escndalo cuando an no han sido completamente esclare-
Fbulas y fabuladores/347
cidos. El escndalo termina en la estigmatizacin, sin esperar a
un juicio pausado y racional.
Por ltimo, los medios prestan atencin a los sntomas de cri-
sis, entre los que destaca la violencia y el dolor, y a las amenazas al
sistema. Los anlisis de Gerbner sobre la violencia en televisin
ponen de manifiesto que el resultado ms notable de la exposi-
cin a la violencia no es tanto el incremento de conductas agresi-
vas en los individuos como la acentuacin de la impresin de que
se vive en un entorno social amenazado (citado por Roda, 1989,
p. 326). Encontraramos un mejor campo de anlisis de este fe-
nmeno en el estudio de las crnicas de sucesos o de terrorismo,
pero el escndalo poltico tambin aporta a veces muestras de la
utilizacin de la violencia como invitacin implcita a la defensa
del sistema. El efecto se produce con tanta mayor frecuencia
cuanto que la violencia es un cebo sabroso para los medios, pre-
cisamente por ser infrecuente y anormal, y tambin porque des-
pierta cierta complicidad en el lector, recurriendo al uso de sus
afectos ms primarios. Por eso, aunque el escndalo poltico rara
vez incorpora elementos de violencia, la invita a participar a poco
que su presencia es posible. Vimos un buen ejemplo en las deta-
lladas narraciones de las condiciones en que fueron encontrados
los cadveres de Lasa y Zabala en el contexto del caso GAL (La
cal viva destruye la carne pero no el esqueleto, titulaba El Pas
el 22-3-1995).
Una vez ms, el peridico, por medio del escndalo, obedece
sin paliativos a la regla de la bsqueda de amenazas al sistema.
En su anlisis semitico de los discursos de la prensa de la transi-
cin espaola, Grard Imbert (1990, p. 25) seala que tras las
veleidades del discurso conflictual caracterstico de la efervescen-
cia de los aos 1975-1976, en la prensa se impondr el discurso
del consenso democrtico; de forma hegemnica en lo que res-
pecta al discurso poltico. Parece probable, en consecuencia,
que, desaparecida la amenaza involucionista contra la democra-
cia, el espejo en el que el sistema deba mirarse sea el de su propio
ideal. Si el periodismo tiende a reflejar las amenazas a la estabili-
dad del sistema y no puede encontrarlas ya en grupos sociales o
348/Luis Arroyo Martnez
instituciones opositoras, el escndalo se convierte en un excelen-
te fenmeno especular, que presenta un sistema amenazado por
su propia degradacin. Esta explicacin del escndalo es similar
a la de los que consideran la desaparicin de modelos ideolgicos
amenazantes como una de las causas de la profusin del escnda-
lo poltico en las democracias occidentales. El consenso que si-
gui al derrumbe del comunismo sobre las bondades de la demo-
cracia liberal se ha expresado tambin en mayores exigencias al
sistema de gobierno representativo (Posada, 1994, p. 19).
Lo interesante de la existencia de estas reglas de atencin es
que son compartidas por todos los medios y crean un mundo si-
milar para todos los ciudadanos, un contexto en el que se sitan
los acontecimientos, una estructura referencial fija de la socie-
dad. Umberto Eco (1981, p. 186) llama a ese contexto comparti-
do mundo de referencia y lo compara con el mundo real que es el
de los hechos en s mismos considerados. El mundo real es ina-
barcable porque est construido por la percepcin del que narra
los acontecimientos. El mundo de referencia en el que se ubican
nuestros escndalos queda definido por los lmites de la demo-
cracia electoral, de la independencia del poder judicial, por la n-
tida distincin entre lo pblico y lo privado, etc.
Las reglas de atencin periodstica constituyen la dimensin
de consenso de la noticia, al crear un mundo de referencia com-
partido, pero la noticia tiene tambin una dimensin de conflic-
to, que debemos considerar.
Diversos mundos posibles: los ejes discursivos del diario
Adems del mundo real y del mundo de referencia, Eco se re-
fiere al mundo posible, construido tambin por la informacin.
La noticia, como hemos visto, obedece a unas reglas de atencin
que reproducen un mundo de referencia; pero al narrar, el medio
se ve obligado a interpretar, presentando una versin de los he-
chos, una de sus posibilidades. Es sta la versin de discrepancia
de la noticia, su plano ideolgico. Por eso puede definirse la noti-
Fbulas y fabuladores/349
cia como una~ representacin social de la realidad cotidiana pro-
ducida institucionalmente que se manifiesta en la construccin
de un mundo posible (Rodrigo, 1993, p. 185).
En la labor de representacin del peridico juegan un papel
fundamental los ejes discursivos que, en nmero limitado, orde-
nan las narraciones de asuntos diversos en una estructura final-
mente coherente de mensajes. Cada diario necesita los ejes dis-
cursivos en un doble sentido. Hacia adentro de su propia
organizacin, necesita dotar a los redactores de un guin que
permita la interpretacin de los hechos y su ordenacin en el
mundo. Esta presin interna es reconocida explcitamente por
los periodistas (Diezhandino, 1994, p. 174). Hacia fuera, el dia-
rio debe presentar una narracin de los hechos coherente con lo
que sus lectores esperan encontrar en l. No se olvide que los in-
dividuos se exponen a los medios que coinciden en mayor medi-
da con sus actitudes. Una narracin incoherente con los ejes dis-
cursivos del peridico, da a da reconfirmados por sus lectores,
sera un ruinoso experimento de ruptura.
En la construccin de un mundo posible el peridico recrea
sus dos objetivos principales, que son la rentabilidad econmica
y la influencia social. La rentabilidad econmica se asegura man-
teniendo un mercado propio, compuesto de personas con cierta
predisposicin a asumir los ejes discursivos del diario. La in-
fluencia social se logra demostrando credibilidad en las narracio-
nes, para lo cual es de nuevo necesario mantener unas coordena-
das de interpretacin crebles. Los ejes del discurso del peridico
determinan que la noticia y su interpretacin sea verosmil para
quien la lee. Ese es el fin del peridico, econmico y poltico: re-
sultar verosmil a su audiencia, asegurndose mercado y configu-
rando su mundo, confirmando la legitimidad que se le concede
para narrar los acontecimientos desde su particular perspectiva.
El eje sobre el que se articula el discurso de ABC es netamen-
te ideolgico, y sita en los extremos los valores centro-dere-
cha, con el que pretende identificarse, y comunismo, con el
que identifica a IU y con el que hermana a los socialistas. A este
respecto el titular de portada del 26 de marzo es sintomtico:
350/Luis Arroyo Martnez Fbulas y fabuladores/351

Que nadie se engae: tras el 28 de mayo los comunistas de IU cin por parte de Belloch de la existencia de los papeles de Laos,
gobernarn con el PSOE donde necesiten los votos socialistas y que no impide que ABC siga defendiendo el xito de las fuerzas
apoyarn al PSOE donde a Gonzlez le hagan falta los concejales de seguridad y del propio ministro, reconocido por todos los
de Anguita. Por otro lado, y en coherencia con el eje anterior, analistas objetivos, mientras no cabra decir lo mismo del pre-
ABC sita los acontecimientos en el eje cuyos extremos son in- sidente del gobierno, responsable de todo lo sucedido en relacin
dependentismo y unidad de Espaa, identificndose frrea- al ex director de la Guardia Civil (3-3-1995). Tanto respecto del
mente con sta. Ridiculiza al juez Garzn por buscar papeles de caso GAL, como del caso Roldan, ABC centra sus acusaciones en
Laos mientras deja la investigacin sobre ETA en punto muer- Gonzlez y en su rgimen, afirmando en un editorial que el
to (30-5), y critica la postracin de Gonzlez ante el naciona- smbolo grfico del espanto del felipismo sern los restos destro-
lismo cataln (cuando hace 10 aos propiciaba una unin de los zados de Lasa y Zabala. Los gritos espeluznantes, las peticiones
nacionalistas vascos y catalanes con Alianza Popular; vase la desodas de piedad que cabe imaginar salidas de sus labios,
portada de 16 de mayo de 1984). Los dos ejes discursivos men- mientras quebrantaban todos sus huesos, han resonado en la
cionados implican dos tendencias ms, de gran relevancia en la conciencia de todos los espaoles con mucha ms fuerza que las
forma como el diario ha tratado los casos Roldan y GAL (recur- fanfarrias olmpicas o los fuegos de la Expo y otros artificios del
dese que el caso Palomino no despierta prcticamente su inters 92 (25-3-1995). La postura de ABC, aun a riesgo de simplificar
por haber sido promovido y mantenido por su competencia): se en exceso, puede resumirse como sigue: respecto del caso Palo-
trata, por un lado, de una tendencia a la defensa de las fuerzas mino guarda casi absoluto silencio, ante el tringulo creado por
estatales del orden Guardia Civil, Ejrcito y Polica que se sus dos colegas y la presidencia del Gobierno. Con relacin al
muestra en la narracin del caso Roldan como la traicin de un caso GAL, el diario defiende sin fisuras a las fuerzas de seguri-
prfugo a la Benemrita, eptetos ambos que abundan en los dad, critica la obsesin acusatoria de Garzn, que deja aban-
artculos. En la defensa de las instituciones del orden se inscribe donada la lucha contra la verdadera X, que es la de ETA. El
tambin la proteccin de algunos miembros de la Guardia Civil caso Roldan se somete tambin a los ejes mencionados ms arri-
de las acusaciones de participar en acciones de los GAL (Un ex- ba, y es narrado como la huida de un traidor, y la captura como
guardia civil que acus a sus compaeros de pertenecer a los una labor profesional de la Polica, de xito indiscutible. Gonz-
GAL reconoci que actu por dinero, 29-3-1995), o la defensa lez es, en cualquier caso, responsable nico de la situacin de
abierta de la persona del coronel Rodrguez Galindo, acosado descrdito a la que se ha llegado.
por una maniobra para desacreditar(le) y sustituir luego a la El diario El Pas representa el discurso de la estabilidad y de
Guardia Civil por la Ertzaintza; o la presentacin de la caza la prudencia, lo que le coloca en una posicin cercana al Gobier-
de Roldan como un xito sin paliativos de la Polica espaola, no, que relativiza la importancia de los escndalos en el conjunto
que es trada a portada el mismo da de la captura, evitando en lo de la evolucin del pas. No slo los editorialistas y sus colabora-
posible la identificacin de su labor con las vicisitudes que per- dores transmiten resistencia ante el acoso y la campaa con-
mitieron, en otros medios, un tratamiento casi humorstico. tra las instituciones; tambin sus formas narrativas tratan de dar
Por otro lado, la posicin ideolgica del peridico lo enfrenta sensacin de excepcionalidad a determinados acontecimientos.
con virulencia al felipismo, al que suele identificar como cau- En su tribuna habla Leguina de la inquisicin de ciertos perio-
sante de los males del pas. Este enfrentamiento genera a veces distas y tertulianos (22-10-1995), y Garca Aoveros identifica
ciertas contradicciones. Por ejemplo, con ocasin de la acepta- la situacin como una farsa, que esconde una realidad que se-
352/Luis Arroyo Martnez
gn como se mire no es tan terrible; el propio diario, en su edi-
torial del 8 de febrero, seala como cuestin principal la es- mo, con un enfrentamiento de carcter ideolgico. Parece ms
tabilidad y remite a los usos parlamentarios la solucin de la
crisis. La persistencia de este eje de la estabilidad transmite pro-
bablemente a su audiencia la tranquilidad poltica deseada, aun
cuando no siempre sea posible abstraerse del clima de opinin
crispado que predomina por efecto de otros medios. El Pas
acepta la realidad que se impone como un fin de etapa de
Gonzlez, con el que el diario est posiblemente marcando su
propio cambio.
La narracin de los acontecimientos de los casos Roldan y
GAL muestra una extraordinaria prudencia, limitndose a los as-
pectos ms fcticos del suceso y sin atreverse siempre a interpre-
tarlos. La prudencia del peridico se pone tambin de manifiesto
en la estructura de muchos de sus editoriales, que presentan ar-
gumentos muy matizados y conciliadores. Tambin se revela en
El Pas otro eje de carcter netamente ideolgico, aunque sea
mucho menos marcado que el de ABC. Refleja, en efecto, una co-
nocida posicin de centro-izquierda, especialmente visible en su
actitud crtica con ciertas instituciones dirigidas por el Partido
Popular (Xunta de Galicia, Ayuntamiento de Madrid...). El Pas,
sin embargo, reduce el peso ideolgico de sus narraciones con las
colaboraciones de algunos columnistas de talante ms conserva-
dor o liberal y con la consideracin de los criterios de la objetivi-
dad periodstica, entendida como una toma de distancia respecto
del poder. La influencia del diario pretende ser ms bien cultu-
ral que poltica.
El Mundo se distingue de sus dos colegas en que no presenta
un eje netamente ideolgico, entendido ste como continuo iz-
quierda-derecha. De hecho, incorpora en su nmina de colabora-
dores a personas muy alejadas ideolgicamente unas de otras.
Comparten todas ellas, sin embargo, una posicin crtica con el
Gobierno socialista. El eje que define los discursos del peridico
puede ser descrito como el del particularismo, como el de la con-
ciencia de la labor de asegurar la transparencia de la gestin p-
blica, sea quien sea su responsable. Puede confundirse, por ello,
Fbulas y fabuladores/353
la actitud tremendamente crtica del peridico con el felipis-
adecuado considerarlo como una manifestacin de su deseo de
controlar la situacin que l mismo es capaz de provocar, como
ha demostrado reiteradamente. Resulta cuando menos sintomti-
co que el director del peridico haya titulado su ltimo libro Da-
vid contra Goliat. Jaque mate al felipismo o que escribiera en su
habitual columna de los domingos No queras Palomino obs-
tinado, engredo, entontecido presidente, pero vas a tener Pa-
lomino y medio (6-11-1994). El poder del diario no parece que-
rer someterse a fidelidades ideolgicas o, menos an, de partido,
por lo que puede anticiparse su actitud crtica con el gobierno, lo
ocupe quien lo ocupe.
La narracin de los acontecimientos que constituyen los es-
cndalos Palomino, Roldan y GAL ir dirigida a implicar directa-
mente al presidente del Gobierno y al ministerio de Interior en
conductas reprobables. El caso Palomino es trado para implicar
directamente al presidente, sin conseguirlo plenamente. Los ca-
sos GAL y Roldan son englobados con persistencia diaria en la
categora genrica corrupcin en Interior, con el objetivo ex-
plcito de obligar a dimitir a su ministro (Belloch se niega a di-
mitir pese a que Laos afirma que no detuvo ni entreg a Rol-
dan, en portada, 4-3-1995; Belloch ni da la cara ni dimite,
Una gran mayora cree que Belloch debe dimitir, 9-3-1995), y
tambin con la intencin de implicar directamente al presidente
del gobierno (Gonzlez no da una, 4-3-1995; Gonzlez ase-
gura que Belloch le inform de todo y hace una defensa encendi-
da de su ministro, 9-3-1995). El Mundo parece tener como prio-
ridad absoluta desvelar casos de corrupcin que afiancen su
posicin de defensa de la verdad y de la transparencia del po-
der, sea quien sea el que lo ejerza y en cualquier institucin. En
este sentido, El Mundo parece concordar con la categora de em-
presario de la moral, siempre dispuesto a iniciar una cruzada (Ji-
mnez, 1994a, p. 29). Esta prioridad le invita a ejercer un perio-
dismo de investigacin que tiende a convertir los asuntos en
centro de la agenda pblica, y que resulta muy rentable al peri-
354/Luis Arroyo Martnez
dico en trminos econmicos y en trminos de influencia. El pe-
riodismo de investigacin tiene el efecto de limitar la capacidad
de los polticos en la configuracin de la agenda pblica, quedan-
do sta en manos del peridico que investiga. En el caso de El
Mundo, esta capacidad se ve reforzada por la participacin de
Pedro J. Ramrez, su director, y de muchos de los colaboradores
del peridico, en tertulias y programas de debate de gran audien-
cia, tanto de la radio como de la televisin, que suelen mantener-
se en posiciones crticas con el gobierno de Felipe Gonzlez.
La existencia inevitable de los ejes discursivos en la narracin
de los hechos contamina an ms la supuesta objetividad del pe-
riodista en la construccin de la noticia. La necesaria seleccin
de unos hechos en detrimento de otros, su jerarquizacin dentro
del espacio limitado y relativamente constante del medio y, aho-
ra, la necesidad de unos ejes del discurso que guen la interpreta-
cin, son el origen de la construccin de un mundo poltico que
es slo uno de los posibles. En ese sentido, los medios no ejercen
tanto una labor de mediacin (adaptndose al acontecimiento)
como de mediatizacin (adaptando para s el acontecimiento).
Los ejes discursivos del peridico son transmitidos a la audien-
cia, que los asimila selectivamente. Da a da, pausada pero insis-
tentemente, el peridico modela el mundo poltico de sus lec-
tores. En una segunda fase, el pblico ms atento, que suele ser
precisamente el que lee la prensa, dibuja el mundo poltico de los
ms inactivos. Por otro lado, ese mismo pblico inactivo recibe
de la televisin y la radio imgenes y textos que configuran tam-
bin la realidad poltica. En el escndalo observamos con espe-
cial nitidez el flujo de comunicacin en dos escalones que acaba-
mos de describir del peridico a los ciudadanos atentos o a los
medios audiovisuales, y de stos al resto, porque el escndalo
suele derivar de investigaciones abordadas por los peridicos.
En la construccin de ese mundo poltico derivado de la ac-
cin conjunta de los medios (ms bien reproductora en el caso
de la televisin y la radio) adquieren extrema importancia los ejes
del discurso de la prensa, porque se mantienen a lo largo de la
transmisin de mensajes, configurando una opinin pblica o un
Fbulas y fabuladores/355
clima de opinin coherente con ellos. La opinin pblica queda
configurada por la combinacin de esos mismos ejes discursivos
con los estereotipos que sobre ellos se forman. Se ha demostrado
empricamente que las opiniones polticas de la mayora de las
personas no son ms que un conjunto de imgenes estereotipa-
das y efmeras que dependen de los argumentos ms destacados
en el espacio pblico en cada momento. La informacin que ad-
quiere el pblico nunca es una completa relacin de los impor-
tantes sucesos y desarrollos que ocurren en el mundo. Es, mejor,
una muy selectiva y estereotipada visin de lo que pasa. No po-
dra ser de otra forma. Pero incluso aunque pudiera serlo, el p-
blico tendra poco deseo de mantenerse estrictamente informado
sobre el vasto mundo que se aleja de su experiencia personal. El
pblico requiere informaciones que sean cortas, sencillas y muy
referenciales; en una palabra, estereotipadas (Zaller, 1992, p. 7).
Esas distintas consideraciones que destacan en el espacio p-
blico, por efecto de su presencia en los medios, pueden alterar el
clima en favor de un gobierno y volverlo adverso. Encontramos
en el escndalo un fenmeno muy representativo de estos proce-
sos. El escndalo es resultado de la fabulacin, de la asignacin a
determinados individuos renombrados de los papeles clsicos del
drama, de su estigmatizacin o idealizacin. El resultado, como
el del resto de las narraciones de los medios, pero con ms fuerza
dramtica, es un conjunto de estereotipos que simplifican la pol-
tica y la reducen a su cara ms pasional, y que son coherentes
con los ejes discursivos mantenidos en el peridico.
El escndalo, por tanto, slo puede entenderse como fenme-
no de los medios. Si bien se trata de una reaccin de indignacin
de la opinin pblica, esa indignacin est mediatizada por unos
intereses econmicos y polticos concretos. En ltima instancia
los medios construyen un mundo posible (o varios si hay discre-
pancia), percibido por la sociedad como el nico real, y com-
puesto del superficial e inconsistente recuerdo de unos cuantos
aspectos especialmente salientes del complejo mundo de la pol-
tica.

356/Luis Arroyo Martnez
Conclusin: la funcin de refuerzo del escndalo
La primera pregunta que surge a partir del anlisis preceden-
te es si deberemos acostumbrarnos a vivir siempre con el escn-
dalo poltico, dado su atractivo narrativo. Puesto que el espacio
del medio es limitado, y obliga a seleccionar unos asuntos y des-
cartar otros, el escndalo poltico se convertir en el centro de la
agenda siempre que no est ocupada por acontecimientos ms
dramticos. Por otro lado, en el escndalo hay por definicin una
intencionalidad por parte de quien lo desvela, por lo que habr
escndalo mientras su revelacin est en el inters econmico y
poltico de algn medio. Como cualquier otro fenmeno de opi-
nin pblica, pero, de nuevo, de forma especialmente intensa, el
escndalo poltico ejerce una importante funcin de control so-
cial. Aunque sea a travs de los inevitables estereotipos presentes
en todo drama, refuerza los valores polticos de la sociedad. Ms
que ponerla en peligro, el escndalo poltico tiende a reforzar la
democracia, distinguiendo lo legtimo de lo ilegtimo, generando
un nuevo equilibrio en el sistema, y estableciendo lo que puede
esperarse de l. En otros trminos, el escndalo es una enfatiza-
cin o redefinicin de los lmites de las zonas blanca, gris y negra
que determinan el continuo desde lo que es admisible a lo que es
reprobable (Heidenheimer, 1970). En tanto que lo que el escn-
dalo pone en cuestin no son los valores mismos de la democra-
cia, sino precisamente su perversin, refuerza a travs del drama
su vigencia.
Pero el escndalo poltico tiene otra consecuencia que puede
contrarrestar su eficacia como forma de control social. De l de-
riva un desprestigio desmesurado de la funcin poltica. Aunque
aisla los fenmenos escandalosos identificando a sus protagonis-
tas, tiende a inundar el espacio pblico con su fuerza dramtica,
generando la impresin de que la poltica toda est implicada en
el escndalo, por accin, por complicidad o por omisin. Vemos
ya los sntomas del desprestigio en las encuestas que sitan a los
polticos en los ltimos lugares de la escala de prestigio profesio-
Fbulas y fabuladores/357
nal, y en la ocupacin del espacio pblico por jueces y perio-
distas.
Ya sea considerando sus funciones o sus disfunciones, el estu-
dio del escndalo, en fin, remite no slo a la reflexin sobre la
responsabilidad de los polticos en el respeto a las normas esta-
blecidas en el juego democrtico, sino tambin a la capacidad de
los periodistas en la configuracin de nuestra realidad poltica,
tal y como la percibimos. Debemos situar el debate no slo en la
licitud de la conducta de los personajes de la fbula, sino tam-
bin en los intereses de los fabuladores.
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sajona, especialmente la norteamericana, sobrepasa cuantitativamente al resto,
hemos incluido tambin parte de la abundante bibliografa italiana, as como
publicaciones en castellano aparecidas tanto en Espaa como en Latinoamrica.
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 a historia de la corrupcin es vasta e ininterrumpida.
Hay testimonios de su existencia en todos los tiempos,
sistemas polticos, culturas y religiones. Sin embargo,
LA CORRUPCIN POLTICA parece haber sido uno de
los temas que ms ha preocupado a los espaoles a lo largo
de los ltimos aos. Pero ante esta anomala del sistema
poltico ha predominado ms el castizo rasgado de
vestiduras o la acusacin farisea que la informacin seria y
la toma de posicin argumentada. Este libro, obra de un
conjunto de destacados especialistas y coordinado por
FRANCISCO J. LAPORTA y SILVINA LVAREZ,
pretende estimular el estudio de un fenmeno que debe
ser objeto de atencin por parte de todos los interesados
en el buen funcionamiento de las instituciones
democrticas. En l se trata la corrupcin poltica desde
diversos ngulos: en primer lugar, la relevancia moral de
los actos de corrupcin, las relaciones entre el agente
corrupto y el efecto de sus acciones y algunos mecanismos
tpicos de estas prcticas, despus se aborda la relacin
entre corrupcin y democracia, as como la capacidad de
sta de generar dispositivos capaces de detectar y frenar la
corrupcin, para continuar con las cuestiones ms
directamente relacionadas con el sistema jurdico.
Por ltimo, presenta una visin general del entorno social
y econmico, y termina con un anlisis del escndalo como
vehculo de transmisin de mensajes particularmente
ligado a la percepcin de la corrupcin.

Ilustracin de cubierta:
Ambrosio Lorenzetti, Alegora Je/ mal gobierno
Palacio Pblico de Siena. Fotografa SCALA.