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MAGNUS LUIZ EMMENDOERFER

ORGANIZADOR

Organizaes Pblicas, Inovaes


e Polticas de Desenvolvimento
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

FICHA TCNICA

Organizador: Magnus Luiz Emmendoerfer magnus@ufv.br


Capa e Fotografia: Magnus Luiz Emmendoerfer (Barcelos, Portugal, agosto de 2015)
Produo/Confeco para Divulgao Eletrnica: Lel Fonseca Comunicao
Agncia financiadora: FAPEMIG - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais
Processo: OET-00378-16
Edital N 42/2016 - ORGANIZAO DE EVENTOS TCNICO-CIENTFICOS

2017. Todos os direitos reservados.


A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos
autorais (Lei n 9.610). O contedo expresso neste material de responsabilidade exclusiva de
seus colaboradores, autores e fontes de dados.
Primeira edio deste material registrado na Biblioteca Nacional e publicado na forma eletrnica
em maio de 2017.
Este material eletrnico aderente a licena Creative Commons 4.0

Informaes e Contato:
UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIOSA IPPDS - Instituto de Polticas Pblicas e
Programa de Ps-graduao em Administrao Desenvolvimento Sustentvel
Departamento de Administrao e Contabilidade Campus Universitrio
Av. P.H. Rolfs, s/n, Campus UFV 36570-000 - Viosa, MG - Brasil
36570-000 - Viosa, MG - Brasil Homepage: www.ippds.ufv.br
Telefone: (31) 3899 - 2886 (ramal 1614)
Homepage: http://www.posadministracao.ufv.br

FICHA CATALOGRFICA

O351 Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de


2017 Desenvolvimento / Organizador Magnus Luiz
Emmendoerfer, Viosa, MG: IPPDS/UFV, 2017.

281p.: il., inclui referncias.

e-ISBN 978-85-93276-01-9

1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas


3.Inovao. 4. Organizao Pblica. 5. Desenvolvimento.

CDD 350
CDU 351

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

APRESENTAO

Esta obra um dos resultados da terceira edio do evento internacional conhecido como Se-
minrios InterNacionais de Administrao Pblica - SINAP, cuja realizao fruto de uma rede de pes-
quisadores e universidades de diferentes pases que buscam prover e discutir, de modo sistemtico e
peridico, contedos para inovao e reflexo das prticas em gesto e polticas pblicas na contem-
poraneidade.
Os trabalhos contidos nesta obra qualificada como uma produo eletrnica do tipo e-book
com registro de ISBN na Biblioteca Nacional no Brasil para fins de publicizao dos principais conte-
dos apresentados e debatidos pelos palestrantes, debatedores e coordenadores das sesses realizadas
durante este evento, no perodo de 24 de agosto a 8 de novembro de 2016. Ressalta-se que o III SINAP
mobilizou para a sua organizao: 36 colaboradores de 3 pases de 15 universidades diferentes. 30%
desses colaboradores so professores do Programa de Ps-graduao em Administrao (PPGAdm) na
sua rea de concentrao exclusiva em Administrao Pblica da Universidade Federal de Viosa (UFV)
e a sua maioria foi composta por alunos/egressos dos cursos de mestrado e/ou doutorado do
PPGAdm/UFV e por pesquisadores visitantes/convidados.
A comisso cientfica organizadora e cientfica do III SINAP em 2016, que comps o Conselho
Editorial deste livro eletrnico, foi determinante para a realizao deste evento que culminou nesta
obra, cujos nomes devem ser lembrados para expressar nossos sinceros agradecimentos com votos de
futuras e profcuas parcerias na rea de Administrao Pblica. So eles: Anielson Barbosa da Silva
(Universidade Federal da Paraba), Fernando de Souza Coelho (Universidade de So Paulo), Joaquim
Filipe Ferraz Esteves de Arajo (Universidade do Minho, Portugal), Luiz Antnio Abrantes, Marco Aur-
lio Marques Ferreira, Suely de Ftima Ramos Silveira e Simone Martins (UFV).

Portanto, esta obra um importante meio de comunicar para a sociedade o que est sendo
feito sobre Administrao Pblica em vrias Universidades no Brasil e no mundo. Por essa valiosa con-
tribuio, a comisso organizadora deste evento e seus autores colaboradores merecem nossos para-
bns, assim como o Instituto de Polticas Pblicas e Desenvolvimento Sustentvel (IPPDS) e a Funda-
o de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) pelo apoio para a organizao do III
SINAP, que respectivamente, apoiaram com o local e com recurso financeiros para a viabilizao deste
evento, com destaque para os palestrantes/conferencistas de fora do estado de Minas Gerais e do
exterior e para a confeco especializada dos materiais eletrnicos para divulgao, como esta publi-
cao.
Desta forma, nosso compromisso social como pesquisadores e educadores contribuir para o
progresso tecnolgico e cientfico da rea de Administrao Pblica, da qual fazemos parte. Neste sen-
tido, encerramos esta apresentao, desejando-lhes uma excelente e profcua leitura!

Magnus Luiz Emmendoerfer


Organizador

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

SOBRE O ORGANIZADOR

Magnus Luiz Emmendoerfer

Pos-doutor em Cincias da Administrao (Concentrao em Administrao Pblica) na


Universidade do Minho e em Turismo na Universidade do Algarve, Portugal. Doutor em
Ciencias Humanas: Sociologia e Politica pela UFMG. Administrador e Mestre em Administracao
pela UFSC. Professor e Pesquisador no Departamento de Administrao e Contabilidade da
Universidade Federal de Vicosa (UFV) com atuao no Programa de Pos-graduao em
Administrao - Mestrado com concentrao em Administrao Publica, onde o atual
Coordenador (2016-2019). Bolsista de Produtividade em Pesquisa (PQ-2) - CNPq desde 2017.
Foi Coordenador do Curso Lato Sensu em Gesto Pblica Municipal, modalidade EaD, do
PNAP-UAB (2013-2014). Foi cogestor do Acordo de Cooperao Tcnica entre a Secretaria de
Estado da Cultura de Minas Gerais (SEC/MG) e a UFV na avaliao do Programa Minas
Territrios da Cultura (2013-2014). Representante Estadual da Associao Nacional dos
Cursos de Graduao em Administrao (ANGRAD) em Minas Gerais (2015-2017). Membro do
Conselho de Poltica Editorial de peridicos cientficos internacionais indexados como a
Revista Administrao Pblica e Gesto Social (ISSN 2175-5787) na qual foi Editor-Chefe e
Cientfico (2012-2014). Lder do Grupo Extensionista de Pesquisa/CNPq em Gesto e
Desenvolvimento de Territrios Criativos (GDTeC). Atualmente tem interesse em: a)
Empreendedorismo Interno e no setor pblico; b) Gesto e Politicas Publicas de Turismo,
Cultura e Lazer; c) Territrios, Economia e Organizaes Criativas; d) Gesto de Pessoas e
Relaes de Trabalho com destaque em Estudos sobre Assdio Moral e sobre
Desenvolvimento de Competncias; e) Mtodos de Pesquisa Qualitativos e Tecnologia
Educacional: Casos para o Ensino. Possui atuao com publicaes em reas tcnico-artsticas
e do patrimnio cultural como: Teatro; Circo; Literatura, Livro e Leitura; Audiovisual; Design;
Artesanato; Museus; Patrimnio Material e Imaterial.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

O Instituto de Polticas Pblicas e Desenvolvimento Sustentvel (IPPDS) foi a sede do III


SINAP realizado no segundo semestre de 2016 e possui cadastro institucional como editora na
Biblioteca Nacional no Brasil possibilitando a publicao desta obra composta por 15 captulos
com textos nas lnguas portuguesa e espanhola, relacionados aos temas centrais do SINAP:
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento.

O propsito geral do IPPDS, criado em 2010 na Universidade Federal de Viosa, promover o


desenvolvimento de quadros conceituais e criao de modelos voltados para o
desenvolvimento sustentvel, bem como sua implementao.

Rene pesquisadores, professores, tcnicos e estudantes em atividades de carter


multidisciplinar, conjugando esforos para incentivar a pesquisa cientfica e o
desenvolvimento tecnolgico. Busca atuar como um think tank, em parcerias com instituies
pblicas e privadas, contribuindo para a integrao universidade-sociedade na soluo de
problemas, desenvolvimento de polticas, programas e projetos voltados para o
desenvolvimento sustentvel.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

SUMRIO

1. Seminrios InterNacionais de Administrao Pblica como Lcus de


Sociabilidades e de Gerao de Conhecimentos Tcnico-Cientficos na
Contemporaneidade
Magnus Luiz Emmendoerfer ....................................................................... 8
2. Empreendedorismo e Inovao: Interlocues e Reflexes sobre
Realidade Brasileira
Soumodip Sarkar ......................................................................................... 14
3. Empreendedorismo no Setor Pblico (ESP): O que tem sido escrito
acerca disso?
Mateus Cerqueira Ancio Morais, Josiel Lopes Valadares
e Magnus Luiz Emmendoerfer .................................................................... 21
4. El Capital Intelectual como Factor Clave de xito: Una aproximacin
conceptual
Francisca Tejedo Romero, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Arajo
e Rudimar Antunes da Rocha ....................................................................... 37
5. Entornos y Motores de la Innovacin en la Administracin Pblica
Quim Brugu, Ismael Blanco y Jlia Boada.................................................. 53
6. Interao Universidade-Empresa e Inovao: Uma Anlise Comparativa
entre Universidades Federais e Institutos Federais na Produo
Cientfica e Tecnolgica
Daniela de Mattos Estavanati, Rodrigo Gava e
Fernanda Maria de Almeida ........................................................................ 76

7. Evidncias de Validade de Construtos de Governana Judicial


em Tribunais Brasileiros e Portugueses
Toms de Aquino Guimares ...................................................................... 100
8. Anlise da Gesto por Competncias em Organizaes da Justia
Eleitoral no Brasil
Gabriel Astoni Sena, Nina Rosa da Silveira Cunha e
Luiz Rodrigo Cunha Moura ............................................................................ 118

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

9. Caractersticas Contemporneas do Marketing Social como Campo de


Conhecimento Cientfico
Daiane Medeiros Roque e
Afonso Augusto Teixeira de Freitas de Carvalho Lima ................................ 141
10. Polticas Pblicas de Desenvolvimento Territorial no Brasil: Aportes
para um Referencial Terico por Meio do Aprofundamento da
Concepo sobre Territrio, Governana e Desenvolvimento Territorial
Valdir Roque Dallabrida .............................................................................. 157
11. Programa Nacional de Habitao Rural: Estudo Luz das Inadequaes
Habitacionais e das Intervenes Governamentais
Alice Rosado de Andrade, Suely de Ftima Ramos Silveira,
Vinicius de Souza Moreira e Lucas Pazolini Dias Rodrigues ....................... 180

12. Formao da Agenda na Poltica Habitacional do estado de Minas Ge-


rais: uma Anlise Luz do Modelo de Mltiplos Fluxos
Alexandre Matos Drumond e Suely de Ftima Ramos Silveira ................... 200

13. Pluralismo e Competncias em Conselhos Gestores de


Polticas Pblicas de Turismo
Gilberto Maurcio Frade da Mata,
Magnus Luiz Emmendoerfer, Thiago Duarte Pimentel,
Edson Arlindo Silva, Mara Velasco Gonzlez e Simone Martins ................ 225

14. Territrios Criativos como Objeto de Poltica de Desenvolvimento do


Governo Federal no Brasil: um Sonho Adiado, Mais uma Vez?
Magnus Luiz Emmendoerfer, Alexandre Sette Abrantes Fioravante,
Joaquim Filipe Ferraz de Arajo e Brendow de Oliveira Fraga ....................... 243

15. Descentralizao e Inovao na Poltica Pblica de Cultura em Nvel


Estadual no Brasil
Alexandre Sette Abrantes Fioravante e Magnus Luiz Emmendoerfer ............. 263

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

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Seminrios InterNacionais de Administrao Pblica
como Lcus de Sociabilidades e de Gerao de Conhecimentos
Tcnico-Cientficos na Contemporaneidade
Magnus Luiz Emmendoerfer

1. PORQUE COMEAMOS?
Desde 2014, com sua primeira edio, o SINAP - Seminrios InterNacionais de
Administrao Pblica um evento promovido pelo Programa de Ps-graduao em
Administrao (PPGAdm), com concentrao exclusiva na rea pblica, do Departamento de
Administrao e Contabilidade (DAD), da Universidade Federal de Viosa (UFV). A idia do SINAP
surgiu em reunies do grupo de pesquisa Gesto e Desenvolvimento de Territrios Criativos
(GDTeC) vinculado ao PPGAdm/UFV.
um evento itinerante e aberto a comunidade, com periodicidade anual, organizado em
rede por pesquisadores que atuam na rea de administrao pblica, que tem o objetivo central
de promover trocas de saberes sobre temas clssicos e emergentes da rea. Para tanto, busca-se
equilibrar a realizao de seminrios com convidados estrangeiros e de vrios estados do Brasil,
bem como revezando a sua realizao de modo anual, preferencialmente no exterior, em uma
universidade da rede de pesquisadores envolvidos em administrao pblica, que a cada ano
cresce por meio deste evento coordenado pelo PPGAdm/UFV.
Entende-se que a administrao pblica como cincia social aplicada requer estudos,
relatos e debates sobre situaes empricas relacionadas ao Estado, ao Governo, as Organizaes
e Polticas Pblicas. Tem-se a conscincia do alcance parcial das Universidades do interior em
produzir conhecimentos e tecnologias sociais e de gesto, as quais podem ser enriquecidos e
ampliados por meio do contato e da interao presencial com pesquisadores e profissionais com
vasta experincia em Administrao Pblica.
Acredita-se que o SINAP cumpre com o aprimoramento cientfico, integrao intelectual,
debates e aprendizagens metodolgico e epistemolgico, por meio de seminrios temticos na
rea pblica de interesse no Brasil e no exterior.
Este evento contribui significativamente com a nucleao, solidariedade,
internacionalizao e intercmbios com universidades no Brasil e no Exterior, possibilitando
aprimorar pesquisas, realizar trabalhos em cooperao e ampliar a visibilidade dos cursos de

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

mestrado e doutorado em Administrao do PPGAdm da Universidade Federal de Viosa (UFV).


Vale ressaltar que este evento, seja no Brasil ou o exterior, tem sido sempre registrado na Pr-
reitoria de Extenso e Cultura da UFV, como forma de documentar as aes extensionistas do
PPGADM, dentro e fora da UFV.
Desta forma, o SINAP possibilita a aproximao de especialistas e organizaes
interessadas na Boa Administrao Pblica, bem como um ambiente formativo para futuros
pesquisadores e profissionais da rea, ao estimular de estudos, reflexes e aes em prol de
Minas Gerais e do nosso Brasil, promovendo paulatinamente e de forma peridica um Lcus de
Sociabilidades e de Gerao de Conhecimentos Tcnico-Cientficos na Contemporaneidade.

2. A INOVAO COMO DIRETRIZ DE ESTIMULO A MELHORIA CONTNUA NAS EDIES DO SINAP

Toda nova edio do SINAP a comisso organizadora tem como premissa propor uma ino-
vao incremental como algo importante a ser cultivado entre os envolvidos e os interessados em
temas contemporneos e desafiantes na Administrao Pblica, nos mbitos nacional e internaci-
onal.
A ttulo de ilustrao da inovao como diretriz de estimulo a melhoria contnua nas edi-
es do SINAP, na terceira edio realizada no perodo de 23 de agosto a 22 de setembro de
2016, com o tema Inovao, Organizaes Pblicas e Polticas de Desenvolvimento. Nesta edi-
o, com o incio do curso de Doutorado em Administrao - Pblica, os alunos deste curso atua-
ram como debatedores e participantes ativos dos seminrios programados, propiciando a intera-
o entre jovens e pesquisadores seniores, de visibilidade nacional e internacional. Alm disso, foi
desenvolvida em coproduo com alunos e professores do PPGAdm, com suporte da empresa
contratada para prestao de servios de computao para elaborao do material eletrnico para
divulgao do evento, o logotipo do evento (Figura 1), cujo smbolo servir de referncia para as
prximas edies deste evento de Minas Gerais (Brasil) para o mundo.

Figura 1 Logotipo de referncia para as edies dos Seminrios


InterNacionais de Administrao Pblica (SINAP)
Fonte: Comisso Organizadora e Cientfica do SINAP 2016. Elaborado por Brendow de Oliveira Fraga.

A primeira edio (2014) foi realizada na Universidade Federal de Viosa, nos dias 30 de
outubro a 20 de novembro, envolvendo dois pesquisadores estrangeiros, dos Estados Unidos e de
Portugal, bem como dois pesquisadores das Universidades Federais da Paraba e de Gois. Os car-
tazes em miniatura da primeira edio do SINAP foram expostos na Figura 2:

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Figura 2 Cartazes da Primeira Edio dos Seminrios


InterNacionais de Administrao Pblica (SINAP)
Fonte: Comisso Organizadora e Cientfica do SINAP 2016.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Na segunda edio em 2015, o evento foi realizado no perodo de 25 de setembro a 5 de


novembro na Universidade do Minho em Portugal, com a participao de quatro pesquisado-
res/professores do corpo permanente do PPGADM/UFV, e mais dois pesquisadores da Universida-
de Estadual do Amazonas e da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), os quais interagiram e pros-
pectaram parcerias em pesquisa com a Universidade Federal de Viosa. Os cartazes em miniatura
da segunda edio do SINAP foram expostos na Figura 3:

Figura 3 Cartazes da Segunda Edio dos Seminrios


InterNacionais de Administrao Pblica (SINAP)
Fonte: Comisso Organizadora e Cientfica do SINAP 2016.

Na terceira edio do SINAP em 2016, o evento foi realizado no IPPDS no perodo de 24 de


agosto a 8 de novembro de 2016, sob coordenao institucional do PPGAdm/UFV. Participaram
como pesquisadores convidados, professores estrangeiros da Universidade Autnoma de Barcelo-
na, Espanha, e da Universidade de vora, Portugal. Os palestrantes brasileiros vieram das Univer-
sidades de Braslia (UnB) e do Contestado (UnC), Santa Catarina. Nesta edio, a inovao gerenci-
al, foi a participao de alunos do doutorado em administrao pblica do PPGAdm/UFV como
debatedores, sob coordenao e mediao de professores do mesmo Programa, os quais interagi-
ram e prospectaram parcerias em pesquisa com centenas de participantes do evento no IPPDS. Os
cartazes em miniatura da terceira edio do SINAP foram expostos na Figura 4:

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Figura 4 Cartazes da Terceira Edio dos Seminrios


InterNacionais de Administrao Pblica (SINAP)
Fonte: Comisso Organizadora e Cientfica do SINAP 2016.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Ressalta-se que o pblico-alvo do evento tem professores, pesquisadores, alunos de ps-


graduao, profissionais que atuam no setor pblico e interessados no tema. Somado a isso, bus-
ca-se por meio do SINAP, criar um ambiente virtual e contnuo para dilogos entre grupos de pes-
quisa do PPGAdm/UFV e com de outras Universidades parceiras por meio de professores e alunos,
bem como a comunidade interessada em Administrao Pblica.

3. DESAFIOS FUTUROS

Para as edies futuras do SINAP, espera-se continuar com o constante e importante apoio
das agncias de fomento, bem como dos professores estrangeiros na divulgao e na possvel or-
ganizao de novas edies, a fim de gerar um ambiente tambm itinerante de intercmbios.

Pretende-se realizar registros e transmisses digitais via internet dos futuros seminrios
para que os membros da rede de pesquisadores e universidades envolvidas, possam interagir on-
line durante as atividades programadas, com outros pesquisadores participantes de universidades
do Brasil e do exterior, mesmo no integrantes da presente rede de pesquisa. Vida longa ao Semi-
nrios InterNacionais de Administrao Pblica (SINAP), de Minas Gerais para o mundo, e vice-
versa!

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

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Empreendedorismo e Inovao: Interlocues e Reflexes
sobre a Realidade Brasileira*
Soumodip Sarkar

Os Tempos esto transformados, constatamos, e


naes erguem-se pela fora e grandeza, outras
falham e caem. Tria uma vez era grande na
riqueza e em homens e deu. Por dez longos anos o
seu sangue vital; enfraquecida agora. Ela mostra a
sua antiga runa, das suas riquezas. S as quebradas
sepulturas dos antepassados.
Ovid Metamorfoses

1. QUEM VAI FAZER O BOLO?


Quando eu era pequeno lembro-me de ter lido uma histria sobre uma galinha que queria
fazer um bolo e decidiu pedir ajuda aos seus companheiros. Todos se recusaram a preparar o
delicioso bolo, talvez por falta de tempo, talvez por preguia, talvez por... Quando chegou a hora
de o comer, todos fizeram fila para o provar, apesar de no ter sido fruto do seu trabalho.
Esta histria, que remonta minha infncia, tem um eco estrondoso na nossa sociedade.
H poucos cozinheiros de bolos. Quem vai criar riqueza? Quem vai assumir o risco?
H muitas razes para haver optimismo no Brasil, apesar dos problemas econmicos e
polticas que o pais tem vindo a passar nos ltimos tempos. Algumas das suas empresas grandes
esto a comear ser referncias internacionais. Brasil rico em minerais. Um povo admirvel.
Mas, h um conjunto de fragilidades estruturais no sistema de emprego que tem de ser resolvido.
E uma delas a falta de empreendedorismo. O empreendedorismo que tem inovao como arma.
Com mais uma estatstica que a primeira vista parece muito boa - uma taxa de actividade
empreendedora das mais altas no mundo, o empreendedorismo no Brasil est muito ligado a

*
O texto foi adaptado da obra do mesmo autor com ttulo O Empreendedor Inovador Faa Diferente e Conquiste
seu Espao no Mercado publicado pela Editora Elsevier-Campus em 2008. Todas as citaes efetuadas esto indica-
das neste captulo esto indicadas nessa obra e so de inteira responsabilidade do seu autor.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

empreendedorismo por necessidade. A promoo dum esprito empreendedor e da inovao no


mais uma opo para o Brasil. de necessidade primordial. E para promover o
empreendedorismo no pas, temos no s de perceber como promover as boas prticas dos
outros pases, mas tambm de perceber a inovao e us-la como uma ferramenta do
empreendedor. Para o Brasil ter que haver uma relao simbitica entre empreendedorismo e
inovao.

2. O MUNDO EM MUDANA METAMORFOSES....


H aproximadamente 2000 anos atrs, o poeta romano Ovid escreveu um poema clssico
chamado Metamorfoses. Os 15 captulos do poema descrevem a criao e a histria do mundo em
termos das mitologias grega e romana, onde se verifica a permanente transformao dos deuses.
Hoje, com a contnua e exponencial transformao das economias mundiais, est a acontecer uma
metamorfose similar. a metamorfose das economias e das actividades.
As actuais metamorfoses da economia internacional (que ocorrem em economias gigantes
como a China e a ndia), bem como as metamorfoses das actividades econmicas (os servios no
transaccionveis), implicam necessariamente que naes como Brasil vo precisar, a muito curto
prazo, de se sintonizar com esta vaga global de mudana. Caso no o faam, no estaro mais em
posio de responder efectivamente a estas mudanas e correm srio perigo de perder a sua
competitividade, em particular, e a sua prosperidade em geral.
Actualmente, no passa um dia sem que algum comentador fale sobre a emergncia da
China ou da ndia como potncias econmicas. Um relatrio da Goldman Sachs (2001) sobre o
Brasil, Rssia, ndia e China (os pases BRIC, como tambm so conhecidos) prev que estas quatro
economias iro alcanar todos os outros pases, com a excepo provvel dos EUA e do Japo, em
2050. Se reportarmos suas taxas de convergncia a valores em divisa norte-americana, vemos que
a China poder alcanar a Alemanha nos prximos quatro anos, o Japo em 2015 e os EUA em
2039. A economia da ndia poder ser, daqui por 30 anos, maior que todas as outras, exceptuando
a dos EUA e a da China. No mesmo intervalo de tempo, a Rssia ir alcanar a Alemanha, a Frana,
a Itlia e o Reino Unido. O Brasil, segundo o mesmo relatrio, poder-se- encontrar no 5 lugar do
ranking das maiores economias do mundo em 2050.
Apesar do clich da aldeia global ser actualmente muito usado, a verdade que a maioria
das empresas Brasileiras esto cada vez mais vulnerveis concorrncia externa. Os preos dos
bens manufacturados, artificialmente diminudos graas utilizao intensiva de trabalho pouco
especializado, no constituem s uma ameaa especfica que paira sobre as firmas
manufactureiras dos pases desenvolvidos. Estes constituem, acima de tudo, um srio risco para o
bem-estar econmico dessas naes: so uma oportunidade para importarem em massa estes
produtos dos pases menos desenvolvidos, o que implica que muitas das empresas existentes vo
ter de fechar, levando a grandes perdas, principalmente no que respeita oferta de empregos
pouco especializado.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

medida que as presses da competitividade crescem na economia globalizada, partes da


cadeia de valor ou cadeias de valor inteiras vo ser deslocalizadas para economias com salrios
mais baixos. Mesmo no sector de servios, tradicionalmente considerado no transaccionveis,
notam-se j estas vagas de outsourcing, tanto nas empresas da Amrica do Norte como nas
empresas europeias. Estamos j no dia em que o outsourcing no se limita apenas aos servios
intensivos no factor trabalho, como os call centers, data entry, etc., mas estende-se a sectores
com uso intensivo de conhecimento, como os servios financeiros.

2.1. E quando caiu o tijolo


A 30 de Novembro de 2001, a Goldman Sachs (GS) publica um estudo intitulado Building
Better Global Economic BRICs. Em seguida, em 2003, surge novo estudo, desta vez intitulado
Dreaming with BRICs: The Path to 2050. Ambos subitamente colocam pases como o Brasil,
Rssia, ndia e China em p de igualdade (BRIC o acrnimo pelo qual se designam estes quatro
principais pases emergentes), bem como no centro de todas as anlises, discusses e debates
sobre globalizao e as mudanas iminentes na ordem econmica do mundo. De uma forma
sucinta, a ideia base dos estudo foi explicar e destacar o facto que estas quatro economias iro
alcanar todos os outros pases desenvolvidos, excepto provavelmente os EUA e o Japo, em
2050. Segundo os estudos de Goldman Sachs, no ano 2050 o Brasil ficaria em 5 lugar no ranking
das maiores economias do mundo em 2050 (Figura 1).
PIB (2003 $US)

50 000
45 000
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0 China Rssia Reino Alemanha Fran
Estados ndia Japo Brasil Frana It
Itlia
Unidos Unido

Figura 1 - As maiores economias em 2050.


Fonte: Adaptado de Relatrio de Goldman Sachs.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

No entanto, dentro dos BRIC pode detectar-se uma clara diviso de funes apoiada por
estes estudos. Ao Brasil e Rssia caber o papel de produtores de alimentos e de petrleo,
respectivamente, enquanto que ndia e China foi atribuda a primazia nos negcios dos servios
e de manufacturas, respectivamente. Neste contexto, o Brasil desempenharia principalmente o
papel de produtor mundial de matria primas e de grande exportador de produtos agro-pecurios
(cereais e carne). A cana-de-acar produzida por este pas desempenharia ainda um papel
fundamental na produo de combustveis renovveis para o futuro da Humanidade. Assim,
estima-se que os pases BRICS tero um Produto Interno Bruto (PIB) em dlares maior do que os
dos pases G6 em menos de 40 anos (Figura 2).

PIB (2003 $US)

BRICs

G6

Em 2040 BRICs sero


maiores que os G6

2025: Economias BRICs


passaro da metade dos G6

2000 2010 2020 2030 2040 2050

Figura 2 - BRICS tero um PIB em US$ maior do que os dos G6 em menos de 40 anos
Fonte: Adaptado de Relatrio de Goldman Sachs

2.2. Mas esperem um minuto


No ano 2007, a Goldman Sachs voltou a rever a sua estimativa inicial 1, reportando o
seguinte:
A meta de crescimento de 5% anunciada pelo presidente Lula parece-nos
demasiado ambiciosa tendo em conta que, desde que publicmos o primeiro
estudo da nossa srie sobre os pases BRIC em 2003, o Brasil tem crescido apenas
a uma desapontante mdia de 2,7% ao ano. Este valor fica aqum da taxa de 3,7%
que tnhamos estimado para o crescimento alongo prazo deste pas.

1
BRICs and Beyond, November 2007, Goldman Sachs, p.76. Disponvel em http://www2.goldmansachs.com/ideas/
brics/BRICs-and-Beyond.html

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

De fato, o Brasil tem tido uma performance econmica abaixo das nossas
expectativas, especialmente quando comparada com a de todos os outros BRICs.
Desde 2003, as taxas de crescimento real do PIB na China, ndia e Rssia tm-se
situado nos 10,2%, 8.0% e 6.9%, respectivamente. Qualquer uma destas taxas
excedeu largamente as nossas previses a longo prazo para estas naes 4.9%,
5.8% e 3.5%, respectivamente.

2.3. O diabo est nos pormenores


verdade que h muitas razes para estar optimista. Em relao ao Brasil, os dados
macroeconmicos so geralmente bons, embora o estado continue a ter um peso elevado na
economia. Mas o diabo est nos pormenores, e as nossas preocupaes prendem-se portanto
mais com a estrutura micro do pas, aquela que tem a ver com o seu tecido empresarial.
Num ranking mundial englobando 178 pases, realizado pela Corporao Financeira
Internacional (IFC - a unidade do Banco Mundial para o sector privado) em 2016, o Brasil ficou
colocado na 123 posio (DB, 2017) enquanto pas mais propcio para desenvolver um negcio.
Esta quinta edio do ranking anual (intitulado Doing Business 2016) mostra que a posio do
Brasil pouco se alterou em relao aos anos anteriores.
Que o Brasil um pas pouco amigvel para empresas, demonstrado pelo processo,
complicado e moroso, de abertura de um negcio neste pas. Tal processo envolve 14
procedimentos e demora 45 dias, tornando o Brasil numa das naes mais mal colocadas do
mundo (128 lugar) em termos de facilidade de registo de propriedade (Tabela 1). O processo de
pagamento de impostos para uma empresa deste pas demora em mdia cerca de 2038 horas,
comparando com os pases de Amrica Latina onde demora cerca de 343 horas!
Tabela 1 - Registos de propriedade

Fatores Brasil
Registos de N procedimentos 14
propriedade Durao (dias) 25
(110) Custo (% do valor da propriedade) 3,6
Fonte: Doing Business 2016.

Apesar de o Brasil ter cada vez mais empresas maiores e inovadoras, o tecido empresarial
deste pas ainda composto, na sua larga maioria, por pequenas empresas pouco
empreendedoras e inovadoras. Um estudo internacional lanado pelo Babson College e pela
London Business School, o General Entrepreneurship Monitor (GEM, 2014), inclui tambm o Brasil
no seu programa de investigao e avaliao anual da actividade empreendedora. O ltimo
relatrio deste estudo aponta o Brasil como um dos pases mais empreendedores do mundo, com
uma taxa de actividade empreendedora de 17%, e coloca-o assim no stimo lugar do ranking
mundial de empreendedorismo cerca . Contudo, a discusso dos resultados brasileiros coloca

18
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

algumas questes. Nomeadamente, ainda que o povo brasileiro seja apontado como um dos
povos mais empreendedores do mundo, preciso realar que grande parte deste mesmo povo
empreende por necessidade. No que se refere ao potencial de inovao dos empreendedores
iniciais, o Brasil revela valores abaixo da mdia do seu grupo.
Estudos da OCDE revelam que o sector de negcios brasileiro tem de investir mais em
produtividade, nomeadamente atravs do incremento da inovao. Estes estudos revelam que
apenas 1% do PIB brasileiro gasto em inovao (pblica e privada), sendo este um elemento
chave para o processo de inovao. O valor expresso por este indicador representa menos de
metade da mdia da OCDE, sendo que a maioria deste valor gasta pelo sector pblico (governo e
universidades). Outros indicadores de inovao, nomeadamente o nmero de patentes, sugerem
tambm algumas fraquezas em termos de comparabilidade internacional. Estes resultados, na
perspectiva da OCDE, revelam os resultados do modelo de crescimento adoptado at dcada de
oitenta, o modelo de substituio das importaes.
Algumas regulaes de mercado, nomeadamente em termos de tarifas comerciais elevadas
comparativamente mdia da OCDE, podem constituir uma barreira ao progresso.
Nomeadamente, estas regulaes dificultam o acesso ao sector empresarial importao de
inputs e bens de capital tecnologicamente mais avanados, e que podem contribuir decisivamente
para o incremento da produtividade. De acordo com o Innovation Survey (PINTEC), a aquisio de
equipamento e de maquinaria moderna so o principal recurso para o incremento da inovao no
sector empresarial. O outro aspecto apontado como condicionador do processo inovador no Brasil
o preo do capital, prevendo-se uma reduo no seu preo derivada da estabilizao e
consolidao macroeconmica e consequente reduo da taxa de juro real.
Estes e outros nmeros reflectem apenas uma realidade esttica, uma vez que se referem
a um momento no tempo, e pouco dizem acerca da evoluo das economias nacionais, o diabo, no
caso do Brasil, est nos detalhes.
A promoo de um esprito empreendedor e de inovao no mais uma opo para o
Brasil. uma necessidade primordial. E para promover o empreendedorismo neste pas, temos
no s de perceber como promover as boas prticas dos outros pases, mas tambm a inovao,
e como us-la enquanto ferramenta do empreendedor. Para o Brasil ter de haver uma relao
simbitica entre empreendedorismo e inovao.
Inovao muito mais do que crescer e tentar manter a posio no mercado. tambm
sobre introduzir novos produtos ou processos ou romper com os existentes. Mas ento como
estudar o empreendedorismo e a inovao? Os mais importantes estudos na rea da inovao
tiveram origem nos ltimos vinte anos, em meios acadmicos e estabelecimentos cientficos dos
Estados Unidos.
Trata-se de uma grande e vibrante economia, que um testemunho para a teoria da
destruio criativa de Schumpeter. Contudo, se olharmos para a economia Brasileira, descobrimos
que a paisagem industrial composta na sua maioria por pequenas e mdias empresas, que

19
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

produzem principalmente bens na fase de maturidade do ciclo de vida do produto. Ser


relativamente grande tem a vantagem paradoxal de as empresas no se sentirem obrigadas a
olhar muito para o que se passa nos mercados externos. Mas so precisamente estes mercados
que obrigam as empresas a inovar e a progredir na sua cadeia de valor!

3. EMPREENDEDORISMO E INOVAO: IRMOS DE ARMAS


H uma fbula budista em que cinco cegos tocam num elefante. Cada um toca numa parte
do elefante e diz que so coisas diferentes: uma corda, uma rvore, uma parede.... Tudo
dependendo da parte do elefante em que tocavam. Por vezes o que acontece com os
diagnsticos dos problemas do pas... Empreendedorismo, inovao, clusters,
internacionalizao..., so palavras da moda. Corre-se o risco de passarem a clichs sem ter
impacto no problema fundamental o esprito de criar, de inovar, de mexer... O problema est em
usarmos e aplicarmos mal as palavras, e no os conceitos em si!
Afinal o que , e para que serve o empreendedorismo? O conceito de empreendedorismo
existe h bastante tempo e tem sido utilizado sob diferentes significados. Contudo, a sua
popularidade renasceu nos ltimos tempos, como se tivesse sido uma descoberta sbita e viesse
definitivamente alterar a economia. Mas ser que todos sabemos para que serve? H uma coisa
fundamental: o empreendedorismo, relacionado com criao de empresas, ter de ter a ver com
empresas de inovao. Se pensamos em lojas como empreendedorismo, corremos o risco grave
de cair na definio de empreendedorismo s como sendo auto-emprego o engraxador de
sapatos um empreendedor?
A ideia de que existe uma forte ligao entre inovao e empreendedorismo defendida
por Peter Drucker quando diz:
Inovao a ferramenta especfica dos empreendedores, o meio atravs do qual
eles exploram a mudana como uma oportunidade para um negcio ou servio
diferente. Pode ser apresentada como uma disciplina, pode ser aprendida, pode
ser praticada. Os empreendedores precisam de procurar decididamente as fontes
da inovao, as mudanas e os seus sintomas que indicam oportunidades para
inovaes com sucesso. E eles precisam de conhecer e aplicar os princpios da
inovao de sucesso.

Neste sentido, esta coletnea do SINAP um bom ponto de partida para se pensar e agir
no Brasil, e principalmente pelos brasileiros por meio do mercado, mas tambm pela gesto e po-
lticas pblicas.

REFERNCIA
SARKAR, S. O empreendedor inovador: faa diferente e conquiste seu espao no mercado. Rio de Janeiro:
Elsevier-Campus, 2008. ISBN: 978-85-352-3085-7.

20
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

3
Empreendedorismo no Setor Pblico (ESP):
O que tem sido escrito acerca disso?*
Mateus Cerqueira Ancio Morais, Josiel Lopes Valadares e Magnus Luiz Emmendoerfer

1. INTRODUO
O estudo sobre empreendedorismo, em sua grande maioria, tem sido cunhado com foco na reali-
dade das organizaes privadas. Esse fato pode ser justificado devido determinada cultura empreendedo-
ra ser entendida, pelo setor privado, como fator competitivo para as empresas. No setor pblico, por muito
tempo, este assunto no fazia parte das discusses feitas pelos seus tericos, porque se entendia que era
ao poder poltico que competia tomar a iniciativa e ser empreendedor, cabendo Administrao Pblica a
mera implementao das decises (Greener, 2009; Wilson, 2011. Todavia, nas ltimas dcadas, autores
como Ramamurti (1986), Roberts e King (1991), Bellone e Goerl (1992), Roberts (1992), Osborne e Gaebler
(1994), Schneider, Teske e Mintrom (1995), Currie e colaboradores (2008), Morris, Kuratko e Covin (2008)
tem-se dedicado a estudar esta lgica na realidade pblica.
A anlise dos artigos acima permite inferir que a teoria sobre empreendedorismo pblico, em sua
maioria, se baseia em preceitos advindos do conceito de empreendedorismo no setor privado, definidos
por autores clssicos como Schumpeter (1954), Higgins (1959), Baumol (1968), Miller (1983), Drucker
(1985), Covin e Slevin (1991), Lumpkin e Dess (1996), que de forma ampla, alinha o termo empreendedo-
rismo inovao, busca de oportunidades e tomada de riscos.
Um dos influenciadores do empreendedorismo no setor pblico so as reformas administrativas
que aconteceram, em nvel global, logo depois da crise do petrleo no final da dcada de 1970 e incio da
de 1980, as quais, por influncia das ideias provenientes da gesto do sector privado, fizeram que os go-
vernantes propusessem um modelo de administrao pblica que promovia uma cultura empreendedora
nas organizaes pblicas. Esse novo modelo, conhecido como New Public Management (NPM), orientou-
se para uma prtica gerencial no setor pblico, em que uma de suas premissas norteadoras, a priorizao
do alcance de resultados efetivos nas aes do poder pblico (Hood, 1991; Pollitt, 2000; Andion, 2012).
Diefenbach (2011) destaca que estudos sobre empreendedorismo ainda so escassos, o que denota
que sua teoria ainda est em formao. Vale ressaltar que as suas influncias esto arraigadas em pesqui-

*
Texto revisto e alterado do original apresentado no XXXVII Encontro Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Ad-
ministrao EnANPAD em 2013. Agradecemos o fomento da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (CAPES) com o financiamento de bolsas de mestrado, de doutorado e de estgio ps-doutoral (Processo BEX-
1254/14-6) para os autores, segundo a ordem de autoria neste artigo. Agradecemos em especial as contribuies para
a melhoria deste texto do Prof. Dr. Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Arajo, Universidade do Minho, Portugal.

21
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

sas internacionais, as quais tm se dedicado a compreender melhor esse conceito (Morris e Jones, 1999;
Sadler, 2000; Barnier e Hafsi, 2007; Morris, Kuratko e Covin, 2008; Currie, Humphreys et al., 2008; Kearney,
Hisrich, e Roche, 2009; Diefenbach, 2011).
Mesmo com o substancial aumento do interesse por esse tema no Brasil a partir da decada de 1990
(Benedetti, Rebello, e Reyes, 2006), quando se analisa o cenrio nacional, a produo sobre empreendedo-
rismo no setor pblico se encontra ainda muito incipiente. Ao se buscar o termo empreendedorismo nos
principais veculos de publicao do pas, referente rea de administrao pblica, como a Revista de
Administrao Contempornea (RAC), Revista de Administrao Pblica (RAP), Organizaes e Sociedade
(O&S), Cadernos EBAPE. BR, Revista do Servio Pblico (RSP), at Julho de 2014, no foram encontradas
pesquisas sobre o empreendedorismo aplicado ao setor pblico. No que tange aos anais presentes na As-
sociao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (ANPAD), ainda poucas publicaes sur-
giram a partir do ano de 2010.
Baseado neste contexto se emerge a questo norteadora desta pesquisa: De que forma o tema
empreendedorismo no setor pblico vem sendo abordado na produo cientfica existente em peridicos
internacionais da rea de Administrao Pblica? Valendo-se da estratgia metodolgica denominada
meta-anlise, busca-se, neste artigo, compreender como est a produo cientfica sobre empreendedo-
rismo no setor pblico em nvel internacional, por meio de sua avaliao.

2. PERCURSO METODOLGICO
Para a realizao deste meta-estudo, inicialmente, optou-se pela seleo dos peridicos seguindo o
critrio principal: estar includo no sistema classificatrio WebQualis, ano 2012, disponvel online na plata-
forma Sucupira da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), bem como es-
tar disponvel para acesso no seu portal na Instituio de Ensino Superior a qual os autores pertencem.
Justifica-se a utilizao desta base de dados, pois definida como um acervo que rene a produo cientfi-
ca internacional, sendo tambm uma referncia em acervo cientfico no meio acadmico brasileiro. Deve-
se ressaltar que, a pesquisa em questo, baseia-se em artigos eminentemente internacionais devido baixa
produo terica no Brasil.
Para a anlise dos dados, foi adotada a tcnica de anlise do contedo do material, no qual permi-
tiu construir uma anlise dos resultados de forma quantitativa como tambm qualitativa. Em sintonia com
as ideias de Bardin (1979), complementadas por Vergara (2006), as fases de anlise de contedo organi-
zam-se, cronologicamente, em: pr-anlise (identificao e pr-seleo dos documentos a partir da busca e
da leitura superficial deles); explorao do material (anlise e seleo final do material por meio da leitura
completa dos documentos); e tratamento dos resultados (aplicao de tratamento quantitativo com inter-
pretao qualitativa do material selecionado na fase de explorao).
Na fase de pr-anlise, como critrios para identificao, leitura e seleo dos artigos, foi utilizada a
expresso Public Entrepreneurship, devido grande quantidade de artigos encontrados, a qualidade dos
mesmos e alta amplitude conceitual presente nos textos, a qual ser demonstrada na presente pesquisa.
Sendo assim, foram encontrados 300 artigos internacionais sobre o tema, que foram cuidadosamente ana-
lisados. Foram lidos os resumos e as concluses de cada um dos 300 artigos, alm de ser efetuada uma
vistoria tcnica sobre toda a estrutura do artigo a fim de encontrar algum tpico relacionado com o objeto
de estudo.

22
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Neste sentido, ao se proceder a leitura inicial para avaliao, chegou-se a concluso de que, em 225
artigos do conjunto encontrado, o uso da expresso Public Entrepreneurship estava relacionado a diversas
aplicaes do empreendedorismo, tais como, empreendedorismo privado, empreendedorismo social,
empreendedorismo civil, empreendedorismo universitrio, empreendedorismo feminino, empreende-
dorismo matrimonial, dentre outros. Desta maneira, os artigos foram excludos para fins metodolgicos e
viabilizao desta pesquisa.
Foram acoplados pesquisa todos os artigos que relacionavam Public Sector e Entrepreneurship,
isso porque muitas pesquisas apresentaram o setor pblico como empreendedor e outras, como um agen-
te que fomenta o empreendedorismo. Portanto, dos 300 artigos levantados, 75 abordavam em si uma rela-
o entre Entrepreneurship e Public Sector, esses foram escolhidos para fase de explorao, caracteriza-
da pela leitura completa dos mesmos. Na fase de tratamento de resultados, fezse uma anlise de todos
estes artigos, buscando alcanar o objetivo proposto por esta pesquisa. O mtodo de anlise aplicado sobre
esses artigos, foi o inspirado nas bases apresentadas por Tonelli, et al., (2003), em seu meta-estudo da pro-
duo cientfica em Recursos Humanos. Vale destacar que algumas modificaes foram realizadas em rela-
o ao modelo original dos autores, para que se adequasse aos objetivos desta pesquisa, no entanto, ob-
serva-se que, em geral, seguiram-se os padres adotados por esses autores. Os critrios de categorizao
adotados para esta pesquisa foram: a) base epistemolgica; b) perfil metodolgico; c) temtica.
Para a varivel base epistemolgica, analisaram-se os artigos em relao a seu paradigma prepon-
derante segundo os critrios de Burrel e Morgan (1979). O Quadro 1 aponta as quatro bases epistemolgi-
cas definidas pelos autores, a saber:

Paradigma Caracterizao
Funcionalista Paradigma de uma tica pragmtica, objetivista, se preocupa em extrair aspectos
concretos da realidade e descreve-la, interpreta-la, mostrando como ela se apre-
senta, indicando suas caractersticas e como lidar com as mesmas.
Interpretativista Paradigma voltado a entender a natureza fundamental do mundo social no nvel
da experincia subjetiva. Para um interpretativista a realidade abstrata, impos-
svel de ser concreta, ela resultado da construo intersubjetiva dos indivduos
que se relacionam na organizao. Trata-se de uma tica que busca entender a
natureza essencialmente espiritual do mundo social.
Humanista Paradigma subjetivista o qual define que a construo da realidade realizada
Radical pela intersubjetividade humana. Procura desenvolver a Sociologia Radical enfati-
zando a importncia do ser humano como ator que deve destruir e transcender
as limitaes dos arranjos sociais existentes a fim de realizar seu pleno potencial.
Estruturalista Paradigma que atravs da tica objetivista, busca desenvolver a Sociologia Radi-
Radical cal. Concentra-se nas relaes estruturais dentro de um mundo social real e en-
fatiza que a mudana radical se constri na verdadeira natureza e estrutura da
sociedade contempornea. Busca promover explanaes bsicas dentro do con-
texto total das formaes sociais.

Quadro 1. Bases Epistemolgicas em Administrao.


Fonte: Elaborao prpria baseada em Burrell e Morgan (1979).

23
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A varivel perfil metodolgico foi classificada a partir das subcategorias: a) artigos tericos - traba-
lhos que no envolvem teste emprico e que se limitam a conceitos, proposies, identificao de variveis,
construo de modelos; b) empricos - aqueles em que no existe um quadro referencial especfico para a
explicao da realidade, concentrando-se na observao e anlise de dados; c) terico-empricos - estudos
que partem de um referencial terico e, aps a coleta de dados buscam confirm-lo ou refut-lo de forma
total ou parcial (Silva, Cunha e Amboni,1990; Nascif et al., 2009).
Para os artigos categorizados como tericos, foram utilizadas as classificaes utilizadas por Tonelli
et al., (2003) reforadas pelas ideias de Whetten (1989), Weick (1995) e Ven (1989) como: a) ensaio de
reviso de teoria existente; b) ensaio de sistematizao de teoria existente; c) ensaio que constri ou pro-
pe um conceito ou construto; d) ensaio que constri ou prope teoria.
Os artigos empricos e terico-empricos foram classificados entre Qualitativos, Quantitativos e
Quali/Quanti. Os artigos tidos como qualitativos, foram organizados inspirados na metodologia proposta
por Creswell (2003), no qual, os define como: a) narrativo - quando o foco explorar a vida de um indiv-
duo, suas experincias e percepes de mundo. Busca atravs da coleta de dados, principalmente via en-
trevistas e documentos desenvolver um panorama da vida e do ponto de vista do indivduo; b) fenomeno-
lgico - o objetivo deste tipo de pesquisa compreender uma experincia a partir do ponto de vista dos
participantes. Atravs do estudo de indivduos que viveram a mesma experincia, o pesquisador busca
descobrir a essncia do fenmeno pesquisado; c) Grounded Theory - trata-se de uma pesquisa qualitativa,
na qual, o pesquisador desenvolve uma explicao geral(uma teoria) de um processo, ao ou interao
atravs do ponto de vista de um grande numero de indivduos, participantes do assunto estudado; d) etno-
grfico - pesquisa qualitativa que busca entender a cultura presente em uma organizao, a partir da coleta
de dados em campo, principalmente atravs da observao dos fatos, ambiente e comportamentos dos
indivduos que se interagem, e; e) caso - pesquisa qualitativa que busca estudar uma questo, um problema
presente em um sistema fechado (um caso) atravs da obteno de dados, envolvendo fontes mltiplas de
informao.
Os artigos qualitativos classificados como estudo de caso, foram distribudos em trs subclassifi-
caes inspiradas no trabalho de Eisenhardt (1989), a saber: a) ilutrativos: artigos que se valem dos casos
para fornecer uma ilustrao do problema de pesquisa, apresentando o caso como agente descritivo da
questo estudada; b) testa teoria: artigos que analisam sistemas fechados (casos) a fim de validar ou refu-
tar uma teoria parcialmente ou por completa; c) prope teoria: artigos interessados em propor uma gene-
ralizao terica por meio do estudo de caso, podendo ser um ou mais casos.
Os artigos classificados como Quantitativos foram aqueles que se realizam por meio de coleta de
dados, onde as informaes possam ser quantificadas e submetidas a tratamento estatstico (Creswell,
2003). E, por fim, os trabalhos tidos por Quali/Quanti remetem-se as pesquisas conhecidas como mixed
method, as quais se valem de ambos os mtodos, tanto quantitativo quanto qualitativo, para desenvolver
um estudo.
Coube analisar na varivel temtica todas as definies encontradas para o empreendedorismo no
setor pblico. Nem todos os artigos trouxeram em si um termo para definir tal fenmeno apesar de se de-
bruar sobre casos de empreendedorismo nesse setor. Foram analisados de forma aprofundada os artigos
que utilizaram um termo, ou mais, para definir empreendedorismo no setor pblico, seja qual for sua apli-
cao ou resultado. 29 artigos fizeram uso de algum termo, e 11 termos foram encontrados e compostos
por diversas definies e aplicaes, que foram destacadas e analisadas. Neste nterim, reitera-se que fo-

24
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ram 75 artigos analisados. As principais bases em que os artigos foram selecionados so: Cambridge Jour-
nals Online, Emerald Fulltext(Emerald), JSTOR Arts & Sciences, Oxford Jounarls, Project Muse, SpringerLink
(MetaPress), Wiley Online Library, Outras.
No que tange ao aspecto temporal, o Grfico 1 evidencia a produo cientfica ao longo do tempo.

Grfico 1 - Anlise da produo cientfica segundo o ano de publicao.


Fonte: Resultados da pesquisa.

Observa-se, a partir da anlise do Grfico 1, que o universo temporal dos artigos analisados encon-
tram-se entre os anos de 1968 a 2012 que, em uma anlise percentual, indica um relevante crescimento da
produo cientfica, nesta rea, nos ltimos anos, a comear por 2007, ano em que o nmero de pesquisas
analisadas aumentou consideravelmente. Esta evidncia aponta para as influncias da escola corporativa
do empreendedorismo construo desta noo no setor pblico, a partir de 1980 (Kearney, Hisrich e Ro-
che, 2007, 2009).
No que tange nacionalidade dos artigos, tendo como base a localizao das instituies onde tra-
balham os autores, foram encontradas pesquisas de 22 nacionalidades diferentes, dispersas em todos os
continentes do mundo, exceto na Amrica Latina. Houve uma predominncia dos scholars americanos e do
Reino Unido que pode ser explicada devido aos estudos sobre empreendedorismo no setor pblico serem
decorrentes do modelo de administrao pblica gerencial proveniente principalmente do Reino Unido no
governo de Margareth Thatcher e da teoria de Osborne e Gaebler (1994) sobre a reinveno dos governos,
que se tornou leitura bsica para os governos que defendem uma postura empreendedora. Sendo assim,
partindo das descries gerais dos dados desta pesquisa.

25
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

3. RESULTADOS DE PESQUISA
Em relao Base Epistemolgica, observa-se a predominncia da abordagem funcionalista, apre-
sentada em 87% do total dos artigos analisados. Esta evidncia vai ao encontro de estudos como o de To-
nelli et al., (2003) que avaliaram a produo cientfica em Recursos Humanos e encontraram como aborda-
gem predominante a funcionalista. Isto demonstra que pesquisas relacionadas ao empreendedorismo no
setor pblico, a qual vem crescendo dentro da cincia da Administrao Pblica, no foge do carter prag-
mtico presente nesta cincia, frequentemente orientada a detectar problemas, a propor possveis solu-
es e voltada a explanaes, essencialmente racionais, sobre o assunto pesquisado (Burrel e Morgan,
1979). Tambm se evidenciou a presena de outros paradigmas como o Interpretativista, que correspon-
deu a 9% dos artigos, o Estruturalista Radical, 3%, e o Humanista Radical, que abrange apenas 1% das pes-
quisas. Caldas et al., (2002) destacam que tais abordagens so tendncias presentes na rea de Cincias
Humanas, porm no dominantes na rea de Administrao Pblica, dado o carter predominantemente
instrumental deste campo cientfico. O Grfico 2 evidencia a anlise realizada acima.

Grfico 2 - Distribuio dos artigos por base epistemolgica


Fonte: Resultados da pesquisa.

A diversidade de paradigmas dentro de uma cincia tida por Morgan (2007) como uma riqueza de
anlise, pois, a partir dessas diversas abordagens, uma questo pesquisada pode ser estudada atravs de
diferentes pontos de vista, aprimorando ainda mais as informaes obtidas daquela realidade. Isto se torna
um desafio para a Administrao e especialmente para o campo da Administrao Pblica, pois, ainda se
percebe que o paradigma predominante nesta rea, o modelo da New Public Management, segue uma
lgica predominantemente funcionalista (Andion, 2012).
Sob o ponto de vista do perfil metodolgico, percebe-se, atravs do Grfico 3, a predominncia de
artigos classificados como terico-empricos representados por 48% da produo cientfica analisada. Os
estudos tericos abrangem cerca de 32% e os empricos esto concentrados em 20% dos artigos estudados.

26
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

32%
48% Terico
Emprico
Terico-Emprico
20%

Grfico 3 - Distribuio dos artigos segundo a metodologia


Fonte: Resultados da pesquisa.

Cabe salientar que a apresentao de uma maioria metodologicamente concentrada em terico-


emprico pode estar relacionada ao carter funcionalista presente no tema Empreendedorismo dentro da
Administrao Pblica, que de uma maneira pragmtica, busca entrelaar a cincia e a prtica atravs da
submisso da teoria a testes empricos.
A presena de artigos tidos como Empricos podem ser sinais da explorao de novas realidades
ainda no explicadas pela teoria. Este fato pode ser visto de uma maneira positiva, caso esteja sendo dire-
cionado a detectar novas diretrizes para este campo, ou ainda melhor, esteja gerando o avano da teoria
existente.
No que tange aos artigos tericos, observa-se que 32% foram classificados desta maneira. A pre-
sena de muitas pesquisas tericas em uma cincia deve ser considervel como um fator positivo at certo
ponto. A metodologia basicamente terica importante para um campo de pesquisa, uma vez que, atravs
dela, a literatura existente constantemente revisada, entrelaada e consequentemente desenvolvida a
ponto de gerar novos conceitos ou construtos, at mesmo, novas teorias. Porm, uma cincia, como a Ad-
ministrao Pblica, que mantenha sua metodologia em sua maior parte no campo terico, pode cair em
uma espcie de crculo vicioso que d voltas em um mesmo ponto e no avana no entendimento de no-
vas situaes empricas, correndo o risco de se abstrair da realidade presente (Nassif et al., 2009). Por isso,
a produo de artigos classificados, metodologicamente como tericos, foi submetida a uma anlise mais
aprofundada.
Considerando os 23 artigos tericos presentes na pesquisa, 17,4% so classificados como Ensaios
de reviso de teoria existente, 34,8% realisam uma sistematizao da teoria existente, 17,4% constroem ou
prope um conceito ou construto e 30,4% se concentram em construir ou propor teoria. Mesmo que haja
uma baixa quantidade de artigos classificados como tericos, o que no permite uma generalizao da
produo cientfica na rea, vale destacar que a concentrao de artigos como sistematizao da teoria
existente prope uma maior anlise e organizao das idias e percepes j levantadas na rea. E a
construo de teora, que representa o segundo lugar entre os artigos tericos, tende a ser, segundo as
idias de Whetten (1989), Weick (1995) e Van de Ven (1989), uma tendncia de muita importncia dentro
de uma rea de pesquisa, por contribuir no avano do conhecimento pela teorizao da realidade.

27
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A soma dos artigos tidos como Empricos e Terico-Empricos equivale a 68% dos trabalhos
analisados nesta meta-anlise, por isso, afim de proporcionar um maior entendimento do estado da
produo cientfica, atravs das pesquisas presentes neste tipo de metodologia, eles foram subclassificados
segundo suas abordagens metodolgicas que esto apresentadas na Tabela 1.

Tabela 1 - Distribuio dos artigos por Abordagem Metodolgica


Abordagem Frequncia %

Qualitativo 24 46,2
Quantitativo 19 36,5
Quali/Quanti 9 17,3
Total 52 100

Fonte: Resultados da Pesquisa.

Atravs da anlise dos dados explanados na Tabela 1, pode-se perceber a maior distribuio dos
artigos entre as abordagens Qualitativa e Quantitativa apresentando uma pequena predominncia dos
artigos Qualitativos. Os 36,5% classificados como Quantitativos, indicam que boa parte dos artigos
analisados busca de uma anlise objetiva da questo estudada sem a preocupao de aprofundamento
subjetivo dos atores envolvidos na pesquisa (Creswell, 1994), tal metodologia muito comum no
paradigma funcionalista.
Apesar do carter funcionalista da rea, a abordagem Qualitativa foi a metodologia predominante
utilizada nestes artigos, sendo descrita como um modelo de desdobramento que ocorre em um cenrio
natural que permite ao pesquisador desenvolver um nvel de detalhe de alto envolvimento nas experin-
cias reais (Creswell, 1994), trata-se de uma metodologia holstica que envolve descobertas. Assim, uma
predominncia de pesquisas que se valem desta abordagem metodolgica, no caso desta pesquisa 46,2%,
indica uma tentativa de explorao dos fenmenos estudados em maior profundidade.
Os artigos qualitativos foram submetidos uma segunda anlise de acordo com a metodologia j
citada, sendo assim, foram apresentados da seguinte forma. Neste pesquisa, os artigos qualitativos,
tiveram sua preeminencia em Estudo de Caso (66,7%), tambm evidenciou-se alguns artigos classificados
por Ground Theory (cerca de 25%), e houve uma baixa produo classificada como narrativa e
etnogrfica. A presena significativa de Ground Theory (Teoria Fundamentada) indica que, a rea
pesquisada, est se desenvolvendo a partir da elaborao de novas teorias fundamentadas em pesquisas
de campo. A Teoria Fundamentada, trata-se de um mtodo criterioso e exaustivo de coleta e anlise de
dados qualitativos. Por isso a presena desta metodologia nas pesquisas em Empreendedorismo no Setor
Pblico indica um crescimento terico nesta rea.
Assim, como foi evidenciado nos trabalhos de Tonelli et al., (2003) e Nassif et al., (2009), que reali-
zaram um meta-estudo em outras reas da Administrao, artigos qualitativos, classificados como casos,
foram predominantes entre os qualitativos, constituindo 66,7% do total das pesquisas que se valem desta
abordagem. Assim, foram estudados separadamente.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Tabela 2 -Distribuio dos Estudos de Caso


Classificao Frequncia %

Ilustrativo 7 43,8
Testa Teoria 4 25,0
Constri Teoria 5 31,3
Total 16 100
Fonte: Resultados da Pesquisa.

Dentre os artigos classificados como estudos de caso, verificou-se certo equilbrio na distribuio
entre as subcategorias. Analisando de maneira percentual percebe-se que os Ilustrativos representam par-
te considervel entre os estudos de caso. Porm, pelo baixo nmero da amostra, a diferena numrica en-
tre as subcategorias pouco relevante. Estudos de caso ilustrativos e que testam teorias so muito impor-
tantes para o desenvolvimento da rea, so instrumentos de exemplificao e comprovao da teoria exis-
tente, deixando-a mais concisa e aplicvel realidade, permitindo destacar inclusive suas limitaes e pon-
tos passveis de melhora. Estudos de caso que constroem teoria so descritos por Eisenhardt (1989) pro-
cessos indutivos que resultam em teorias concisas, testveis e empiricamente vlidas, caractersticas alta-
mente contribuintes para o crescimento da rea e consolidao do seu corpo terico.
Quanto ao contedo dos artigos, percebeu-se que 46 deles trabalhavam o empreendedorismo no
setor pblico sem utilizar um termo definidor de tal fenmeno. Sendo uma varivel de muito interesse da
presente pesquisa, uma vez que permita uma sistematizao da rea pesquisada e garanta possibilidades
de fornecer um panorama bem elaborado, foram analisados os artigos que traziam em si termos que defi-
nam o empreendedorismo no setor pblico. Cada termo foi analisado como temtica e divergncias con-
ceituais foram evidenciadas em seus conceitos. A Tabela 3 demonstra os termos encontrados.

Tabela 3 - Termos que nomeiam o empreendedorismo no setor pblico


Termos Nmero de artigos
Public Entrepreneurship 6
Political Entrepreneurship 6
Public Sector Entrepreneurship 3
Entrepreneurship in the Public Sector 3
Entrepreneurship Policy 2
Bureaucratic Entrepreneurship 2
Public School Entrepreneurship 2
Corporate Entrepreneurship in the Public Sector 2
Public Sector Corporate Entrepreneurship 1
Policy Entrepreneurship 1
State Entrepreneurship 1
Nota: Fonte: Resultados da Pesquisa

Foram onze diferentes termos que os pesquisadores utilizaram para se referirem ao Empreendedo-
rismo no setor pblico, sendo que na maioria converge para os termos Public Entrepreneurship e Politi-
cal entrepreneurship.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Pde-se evidenciar ente as pesquisas que muitas usam o mesmo termo porem aplicam-no a concei-
tos diferenciados, o termo Public Entrepreneurship pode ser utilizado para exemplificar tal afirmao, so
seis pesquisas classificadas nesse tema e todas elas apresentam o mesmo termo de maneiras diferentes.
Kuhnert (2001) apresenta Public Entrepreneurship como um fenmeno de mudana provocado
por uma ao coletiva que resulta no desenvolvimento social estimulado pela ao do Public Entrepre-
neur, um lder persuasivo, sendo o poltico ou o servidor pblico de carreira, que provoca mudanas cons-
tantes no ambiente em que est inserido devido procura por solues inovadoras para os problemas so-
ciais.
De forma diferente Gonos (2001) deixa implcito que a noo de Empreendedorismo Pblico a in-
terveno do governo no desenvolvimento dos pequenos empreendimentos atravs de incubadoras e
agncias pblicas de consultoria que elaboram planos de negcio, construo de indstrias e selam parce-
rias, e aes junto ao governo local, estatal e federal.
De outra forma Rourke (1981) destaca o Public Entrepreneurship como caractersticas intrnsecas
aos Bureaucratic Entrepreneurs agentes no eleitos, mas que se manifestam em cargos de liderana den-
tro do governo e auxiliam os polticos eleitos, eles so vistos empreendedores por utilizar estratgias admi-
nistrativas para alcanar interesses pessoais e sobrepor seus adversrios, e os daqueles para quem traba-
lham, dentro da burocracia nacional.
Bernier (2007) aborda o Public Entrepreneurship como um fenmeno organizacional que ocorre
de maneira cclica dentro do setor pblico, os empreendedores pblicos no criam novos artefatos, no
desenvolvem projetos grandiosos, mas eles vagarosamente reinventam suas organizaes e, assim fazen-
do, transformam os sistemas que controlam a eficincia e a eficcia do governo de maneira gradual e ccli-
ca. Trata-se de uma abordagem diferenciada a qual prope que o empreendedorismo pblico se manifesta
de perodo a perodo, se propagando de forma individual para a coletiva de acordo com as mudanas orga-
nizacionais.
Klein et al., (2010) aponta que o Public Entrepreneurship trata-se de um fenmeno gerencial no
qual ideias empreendedoras so moldadas, desenvolvidas, perseguidas, institucionalizadas dentro do setor
pblico e que so colocadas em prtica atravs de projetos que contam com a participao do setor priva-
do.
Por fim, o ultimo trabalho analisado o qual vale-se do termo Public Entrepreneurship para inferir
o empreendedorismo no setor pblico o de Meynhardt (2012), o qual sustenta a ideia de que o empreen-
dedorismo um fenmeno de mudanas dentro de uma organizao, trata-se da aplicao do comporta-
mento empreendedor advindo dos conceitos do empreendedorismo privado dentro do setor pblico. O
diferencial da pesquisa de Meynhardt (2012) se concentra na tica de que o empreendedorismo pblico
resulta de uma Orientao Empreendedora dentro da organizao pblica.
Todos os termos que definem o empreendedorismo no setor pblico apresentaram aplicaes dife-
rentes entre os artigos que os utilizaram, isso indica que tem existido uma indeterminao sobre a defini-
o sobre os conceitos da rea, criando a necessidade de mais pesquisas de carter reflexivo e de constru-
o de teoria.
So vrias as formas de manifestao do empreendedorismo no setor pblico evidenciadas entre
os termos analisados: atravs de uma cultura empreendedora dentro das organizaes pblicas (Kearney,

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

2007; Meynhardt, 2012; Zampetakis e Moustakis, 2010, 2007; Eyal, 2008; Sadler, 2000), nos movimentos
sociais (Kuhnert, 2001; Javeline, 2012), parcerias pblico-privadas (Klein et al., 2010; Kohen, 2007). Eviden-
ciou-se tambm atravs das polticas pblicas, seja como poltica fomentadora do empreendedorismo no
setor pblico como indicou Gonos (2001), Hlr (2010) e Grimm (2011), ou como poltica inovadora dentro
do setor pblico (Provost, 2003; Dougherty, Nienhusser e Vega, 2010). E por fim, atravs da criao de em-
presa estatais como afirmado nas pesquisas de Luke e Verreynne (2006), Analoui, Moghimi e Khanifar
(2009), Westlund (2011), Fink e Wagner (2010) e Freeman (1982).
Como ponto de convergncia entre os artigos, pde-se perceber que na maioria deles o conceito de
empreendedorismo no setor pblico teve sua origem advinda do setor privado (Meynhardt, 2012) fazendo
com que as caractersticas empreendedoras sinalizadas pelo modelo de Kearney et al., (2007) de que o
empreendedorismo no setor pblico a um processo que resulta em atividades inovadoras, como o desen-
volvimento de servios novos ou j existentes, tecnologias, tcnicas administrativas, e aprimoramento de
estratgias, estejam implcitas em todas as pesquisas estudadas.

4. CONCLUSES
Atravs da anlise dos resultados desta pesquisa, verificou-se que a rea de estudos sobre empre-
endedorismo no setor pblico um campo recente no meio acadmico que apresenta um amplo cresci-
mento nos ltimos anos. Quanto sua distribuio geogrfica ainda se mantm concentrada, em nvel de
produo cientfica, nos pases pioneiros da rea, EUA e Reino Unido. Porem pode-se perceber que a rea
em questo propcia a se desenvolver amplamente pelo mundo, conforme verificado na base de dados
analisada, devido presena de estudos neste campo em pases de todos os continentes, exceto na Amri-
ca do Sul, que tambm pode se incluir nesta progressiva produo ao perceber que esta rea chamou a
ateno dos autores da presente pesquisa.
Em discusses sobre o cunho epistemolgico, vale destacar que a rea se mantm concentrada no
paradigma funcionalista, o que no foge dos padres de outras reas na Administrao, evidenciando o
carter objetivista e pragmtico do campo. Contudo, essa condensao de artigos em um s paradigma
pode ser vista como uma limitao cincia, uma vez que restringe as questes pesquisadas a um s ponto
de vista epistemolgico, diminuindo assim a diversidade de interpretaes dentro da rea, o que permitiria
desenvolver uma cincia mais crtica e robusta.
Apesar dessas possveis barreiras ao avano terico na rea, pode ser evidenciada pelo estudo
aprofundado dos artigos quanto metodologia, a busca pelo desenvolvimento e solidificao desta rea de
conhecimento. A presena de aproximadamente um tero da produo cientfica tida como terica com o
destaque de trabalhos que sistematizam a teoria existente e outros que prope teoria, evidencia a preocu-
pao da rea em fortalecer a literatura existente atravs de revises que entrelaam perspectivas e des-
cobrem novas generalizaes. A presena de 68% dos artigos classificados como Empricos e Terico-
Empricos tambm confirmam esta busca, ao apresentar uma maioria de artigos que procura realizar um
aprofundamento das questes estudadas atravs da abordagem qualitativa.
Dentro dessa abordagem, a tendncia desta rea em estar gerando um corpo terico que a define
pode ser evidenciada pela considervel produo de teoria atravs do uso da Grounded Theory, teoria
fundamentada, e de estudos de casos que procuram construir teoria, apesar da significativa porcentagem
de estudos de casos ilustrativos.

31
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

O processo de estruturao da rea no campo terico pde ser constatado pela existncia de diver-
sos termos utilizados para denominar o empreendedorismo no setor pblico, cada um apresentando mui-
tos aspectos divergentes entre si no que se refere ao conceito, caractersticas e aplicaes do empreende-
dorismo, demonstrando que no existe at ento um consenso sobre sua definio geral.
Em contrapartida, pde-se perceber que na maioria dos artigos, o conceito de empreendedorismo
no setor pblico teve sua origem advinda do setor privado (Meynhardt, 2012). As caractersticas empreen-
dedoras sinalizadas pelo modelo de Kearney et al., (2007) de que o empreendedorismo no setor pblico se
refere a um processo que resulta em atividades inovadoras, como o desenvolvimento de servios novos ou
j existentes, tecnologias, tcnicas administrativas, e aprimoramento de estratgias, parecem estar implci-
tas em todas as pesquisas estudadas.
So diversas as formas pelas quais o empreendedorismo se apresenta no setor pblico, na presente
pesquisa evidenciou-se sua manifestao atravs de uma cultura empreendedora dentro das organizaes
pblicas (Kearney et al., 2007; Meynhardt, 2012; Zampetakis et al., 2007, 2010; Eyal, 2008; Sadler, 2000),
nos movimentos sociais (Kuhnert, 2001; Javeline, 2012), parcerias pblico-privadas (Klein et al., 2010; Ko-
hen, 2007). Evidenciou-se tambm atravs das polticas pblicas, seja como poltica fomentadora do em-
preendedorismo no setor pblico como indicou Gonos (2001), Hlr (2010) e Grimm (2011), como poltica
empreendedora, ou como poltica inovadora dentro do setor pblico (Provost, 2003; Dougherty et al.,
2010). E por fim, atravs da criao de empresa estatais como afirmado nas pesquisas de Luke et al.,
(2006), Alanoue et al., (2009), Westlund (2011), Fink et al., (2010) e Freeman (1982).
O tema empreendedorismo no setor pblico ainda se apresenta como uma rea muito ampla den-
tro da administrao, com diversas definies e poucos consensos entre os pesquisadores da rea, existen-
tes no por debates intensos que definem pontos divergentes entre as pesquisas, uma vez que nenhum dos
trabalhos analisados se debruou em confrontar os diferentes conceitos no tema, mas sim pela baixa pro-
duo cientfica que ainda no permitiu a consolidao de um corpo terico da rea.
O empreendedorismo no setor pblico tem se apresentado atravs de diversos termos e conceitos,
de forma no padronizada. Muitas pesquisas tm procurado criar um conceito de empreendedorismo no
setor pblico dentro das onze denominaes apresentadas nesta pesquisa, porem gerando maior discre-
pncia sobre qual a verdadeira definio de empreendedorismo no setor pblico. Pesquisas futuras po-
dem se aprofundar sobre a definio de tais termos e elaborar um conceito que agrupe as vrias manifes-
taes de empreendedorismo no setor pblico evidenciadas na presente pesquisa.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

4
El Capital Intelectual como Factor Clave de xito:
Una aproximacin conceptual
Francisca Tejedo Romero, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Arajo
e Rudimar Antunes da Rocha

1. INTRODUCCIN
Los grandes avances tcnicos y de las comunicaciones, originados por el notable desarrollo
tecnolgico experimentado a lo largo del siglo XX, han dado lugar a una Economa basada en el
Conocimiento (Pontet, Lpez y Volpi, 2013), intensiva en tecnologa y en constante cambio, donde
el Conocimiento se ha convertido en el motor del crecimiento econmico y de la mejora de la pro-
ductividad, convirtindose en el principal factor productivo (Valle Larrea, 2013). As, el conoci-
miento se puede identificar como un activo empresarial (Bueno Campos, 2001; Davenport y Pru-
sak, 1998), convirtindose en el recurso econmico clave y en la principal, sino la nica, ventaja
competitiva (Drucker, 1993), que junto con el resto de activos intangibles, con que cuenta la em-
presa, ha sido objeto de anlisis de manera creciente en los ltimos aos. Como seala Bueno
Campos (2000), estos activos presentan distintos orgenes como son las personas, la organizacin,
la tecnologa y el mercado o el entorno socioeconmico, formando lo que se denomina Capital
Intelectual. Siendo sus componentes el capital humano, estructural y relacional (Tejedo Romero y
Alfaro Corts, 2014; Tua Pereda, 2012).
Sin embargo, la falta de consenso en cuanto a la denominacin de los factores intangibles
que, en la actualidad, son la clave del xito de las empresas, alcanza tanto al concepto como a la
naturaleza y clasificacin de los mismos. As, varios autores utilizan los trminos de conocimiento,
activos intangibles, recursos intangibles, intangible y Capital Intelectual, indistintamente, para re-
ferirse al mismo fenmeno. Bontis (1998) sostiene que el Capital Intelectual ha sido considerado
por muchos, definido por algunos, entendido por pocos y valorado prcticamente por nadie. Por
ello, se intentar en ste apartado dejar constancia de la gran variedad de definiciones y clasifica-
ciones.
A pesar de que los anteriores trminos son utilizados ampliamente en la literatura, segn la
opinin de Lev (2003), intangibles se usa en la literatura contable (Sanchez, Chaminade y Olea,
2000; Vickery, 2000), conocimiento por parte de los economistas y capital intelectual en la litera-
tura de recursos humanos (Vickery, 1999), pero en esencia se refieren al mismo fenmeno. Igual-

37
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

mente, Johanson et al. (1999, pp. 9-13) agrupan las definiciones relacionadas con los intangibles
en tres grupos: a) Desde la perspectiva contable: centrada en establecer criterios para el trata-
miento contable de los intangibles en los estados contables. Por ejemplo, la regulacin establecida
por el IASB (2004); b) Desde la perspectiva estadstica: relacionada con las inversiones en intangi-
bles. Por ejemplo, lo establecido al respecto por la OECD (1992); e, c) Desde la perspectiva directi-
va: enfocada hacia los procesos intangibles, actividades o fenmenos, desde el punto de vista de
los directivos de la empresa. Por ejemplo, Hall (1992) y Lowendahl (1997).
Por ello, la identificacin de este factor ha dado lugar a que se realicen grandes aportacio-
nes desde la Teora de Recursos y Capacidades, pasando por el Aprendizaje Organizativo, la Ges-
tin del Conocimiento, y por el enfoque del Capital Intelectual, donde gran nmero de investiga-
dores y profesionales se han mostrado interesados.

2. MARCO TERICO: DISTINTOS ENFOQUES


2.1 Enfoque de Recursos y Capacidades
La Teora de Recursos y Capacidades se centra en analizar los recursos y capacidades de
una empresa, con el fin de poder definir su estrategia, vinculando el xito o fracaso de sta con los
factores internos que posee, tanto sean tangibles como intangibles, y a las capacidades que posee
la empresa (Aaker, 1989; Amit y Schoemaker, 1993; Barney, 1991; Grant, 1991; Hall, 1992; Pete-
raf, 1993; Prahalad y Hamel, 1990; Wernerfelt, 1984). En efecto, estos recursos y capacidades son:
Recursos: tangibles e intangibles; e, Capacidades: conocimientos y habilidades.
Siguiendo a Grant (1991, 1996a, 1996b), por un lado, los recursos tangibles son aquellos
recursos observables y cuantificables, es decir, tanto los recursos fsicos como los financieros (te-
rrenos, construcciones, instalaciones, capital financiero, etc.), mientras que los intangibles son
aquellos que no son observables y, por tanto, difciles de cuantificar (recursos humanos, tecnolo-
ga, cultura empresarial, etc.). Penrose (1959), precursora de dicha teora, asegura que la diversi-
dad entre las empresas se puede explicar a travs del ciclo de vida de stas, ya que acumulan un
conocimiento propio e idiosincrsico dentro de las mismas. As, la empresa es una coleccin de
recursos en la medida en que stos poseen competencias individuales y son capaces de propor-
cionar servicios diversos. En definitiva, la empresa es un depsito de conocimientos. En realidad,
los activos estratgicos de la empresa son este conjunto de recursos y capacidades (Peteraf, 1993)
difciles de intercambiar, imitar o sustituir y que son escasos, complementarios, duraderos, apro-
piables, y que varan con los cambios en el conjunto relevante de factores estratgicos del nego-
cio, al ser los que confieren a la empresa su ventaja competitiva.

2.2. Enfoque de Aprendizaje Organizativo


ste es otro de los enfoques de aplicacin a la gestin de las organizaciones, ya que consis-
te en compartir conocimientos, trasladndolos desde quien lo tiene a quien lo necesita, a travs

38
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

del aprendizaje individual y de procesos de captacin, estructuracin y transmisin del conoci-


miento a toda la organizacin, permitiendo aumentar las capacidades de stas. Los precursores de
este enfoque son Dewey (1938) y Lewin (1936).
Senge (1990) considera a las organizaciones del aprendizaje (Learning Organizations), co-
mo aquellas donde las personas transmiten sus conocimientos y a la vez se alimentan de otros
nuevos, aprendiendo conjuntamente dentro de la empresa. El aprendizaje se produce en las per-
sonas y, las empresas slo aprenden a travs de las personas que aprenden. El aprendizaje indivi-
dual no garantiza el aprendizaje organizacional, pero no hay aprendizaje organizacional sin apren-
dizaje individual. As, bajo esta perspectiva, se generar una ventaja competitiva cuando se integre
el conocimiento de cada individuo en la organizacin (Medina Muoz, 1998; Miner y Mezias,
1996), es decir, a travs del aprendizaje organizativo.

2.3. Enfoque de Gestin del Conocimiento


La Gestin del Conocimiento es el conjunto de procesos y sistemas que posibilitan que el
conocimiento de una organizacin aumente de forma significativa, mediante la gestin de sus ca-
pacidades de resolucin de problemas de forma eficaz y eficiente, tratando de alcanzar ventajas
competitivas, duraderas y sostenibles, percibidas por el mercado con el objetivo final de generar
un valor de la empresa en el tiempo. Este enfoque es denominado por Bueno Campos (2002a)
como Direccin del Conocimiento, considerando que se refleja la perspectiva de generacin y difu-
sin del conocimiento entre los distintos miembros y aquellos vinculados e implicados con la em-
presa.
Por su parte, Arteche y Rozas (1999, p. 72) sostienen que la gestin del conocimiento fo-
menta y capitaliza, de manera continuada, el conocimiento colectivo de los empleados de una
organizacin para mejorar su capacidad y crear valor; adems, estimula el aprendizaje de cada
persona dentro de una organizacin, fomenta la colaboracin respecto a los principales temas,
cuestiones y productos para crear un nuevo conocimiento y materializa la transformacin del co-
nocimiento tcito en explcito, todo ello en un intento de crear una ventaja competitiva.

2.4. Enfoque de Capital Intelectual


Este enfoque se centra en el conocimiento intelectual que poseen las empresas, en el inte-
lecto. Stewart (1998b) define el Capital Intelectual como el material intelectual que ha sido forma-
lizado, capturado y gestionado para crear bienestar a travs de la produccin de activos de mayor
valor.
Se basa ms bien en la identificacin, medicin, valoracin y divulgacin de informacin de
esos elementos intangibles, del intelecto, que carecen de sustancia fsica y que son generadores
de beneficios futuros, pudiendo o no aparecer en los estados financieros (Caibano Calvo, et al.,
2002). Se representa la perspectiva de la cuenta y razn o de la medicin y comunicacin de los

39
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

conocimientos creados o posedos por la organizacin. En este sentido, han surgido varios mode-
los que intentan medir y gestionar el Capital Intelectual de las organizaciones, para ser registrados
contablemente como activos intangibles (Bueno Campos, 2002a).

2.5. Conexiones entre los distintos enfoques


Por otro lado, autores como Bueno Campos (2002b) opina que, los trminos Capital Intelectual,
Gestin del Conocimiento y Aprendizaje Organizativo proceden de los tres factores claves de la
Sociedad del Conocimiento: informacin, conocimiento y aprendizaje (AECA, 2004, pp. 41-43),
formando lo que el autor denomina Trada Conceptual (Figura 1).

Direccin del Conocimiento


DC

ESTRATEGIA

Capital Intelectual Aprendizaje Organizativo


CI AO

Figura 1 - La Trada Conceptual.


Fuente: Bueno Campos (2002b, p. 38).

La interaccin de estos tres elementos facilita a las empresas la formulacin de estrategias


adecuadas con los retos competitivos a los que se deben enfrentar. As, en la cspide se sita la
Direccin del Conocimiento que hace referencia a la creacin y difusin del conocimiento entre
todos los miembros de la empresa. Para ello, es necesario procesos de Aprendizaje Organizativo
que implican la memorizacin y transformacin de informacin en conocimiento. Por ltimo, todo
ello debe partir de una adecuada gestin de los intangibles que poseen de capital humano, de es-
tructura organizativa y de relaciones, a travs de la gestin del Capital Intelectual, dando cuenta y
razn de los mismos a travs de la necesaria medicin y comunicacin de dichos intangibles.

40
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Por su parte, Roos et al. (2001, pp. 33-35) hacen referencia a las races del Capital Intelec-
tual, entendidas como las distintas estrategias sobre el conocimiento, las cuales emanan de dos
corrientes (Figura 2): a) La corriente estratgica, que estudia la creacin y el uso del conocimiento,
as como las relaciones entre el conocimiento y la creacin de valor; e, b) La corriente de medicin,
que se centra en la necesidad de desarrollar un nuevo sistema de informacin, con el fin de cuanti-
ficar datos no financieros.

Organizacin del aprendizaje

Administracin de la conversacin
Desarrollo del conocimiento

Innovacin
ESTRATEGIA
Influencia del conocimiento Administracin del conocimiento

Competencias comunes
CAPITAL
Activos invisibles
INTELECTUAL
Contabilidad de los recursos humanos
MEDICIN
Compensado
Cuadros financieros
Financiero

Figura 1 - Races conceptuales del Capital Intelectual


Fuente: Roos et al. (2001, p. 34)

Estos autores mantienen que, aunque se utilizan distintos trminos para definir lo mismo,
todas las estrategias estn enfocadas hacia la creacin de conocimiento y la manera en que ste
se transforma en valor.

3. Conceptualizacin del Capital Intelectual


En la actualidad, no parece existir una definicin de Capital Intelectual generalmente acep-
tada debido a la carencia de una terminologa comn. La abundancia de diferentes interpretacio-
nes en cuanto a lo que se entiende por Capital Intelectual e intangibles puede dar lugar a confu-
sin (Bontis, 2001). Ante esta situacin, una descripcin apropiada y una clasificacin coherente
son requisitos indispensables para el desarrollo de criterios y directrices que permitan la identifi-
cacin, medicin y publicacin acerca del mismo (Caibano Calvo, Garca-Ayuso y Snchez, 1999).
Se debe sealar que, ya en el ao 1969, el economista John Kenneth Galbraith abord el
concepto de Capital Intelectual, al tratar el desajuste existente en el valor real de las empresas
(Andriessen, 2006; Bontis, 2001; Brooking, 1997; Edvinsson y Sullivan, 1996; Roos, et al., 2001),

41
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

aunque no es hasta mediados de los aos noventa del siglo XX cuando se intenta llegar a una defi-
nicin estandarizada y aceptada sobre dicho concepto. De hecho, Brooking (1997) considera que
el Capital Intelectual no es nada nuevo, sino que ha estado presente desde el momento en que el
primer vendedor estableci una buena relacin con un cliente. Ms tarde, se le llam fondo de
comercio, y slo es registrado contablemente cuando se produce una adquisicin, fusin, escisin
o una absorcin.
Muchos autores lo expresan como la diferencia entre el valor de mercado y el valor en li-
bros (Brooking, 1997; Edvinsson y Malone, 1999; Nevado y Lpez, 2002; Roos, et al., 2001), aun-
que esta diferencia no slo puede ser atribuida al mismo, dado que los mercados financieros no
son eficientes y, adems, los activos del balance estn valorados al coste histrico (Garca-Ayuso,
2003; Gu y Lev, 2001; Upton, 2001).
Por tanto, constituye todos aquellos recursos intangibles que no estn reconocidos dentro
del balance de la empresa y que no tienen ni sustancia fsica o naturaleza financiera (Lev, 2003),
pero que le permiten competir en un entorno ms agresivo, ms incierto y sometido a cambios
constantes (Rojo Ramrez, 2001) con el fin de generar valor en el futuro (Euroforum, 1998; Nevado
y Lpez, 2002).
La Comisin Europea (2006, p. 31) define el Capital Intelectual como una combinacin de
los recursos y actividades humanas, organizativas y relacionales de una entidad. Consta del cono-
cimiento, competencias, experiencia y habilidades de los trabajadores, las actividades de investiga-
cin y desarrollo (I+D), las rutinas organizativas, procedimientos, sistemas, bases de datos y dere-
chos de propiedad intelectual, as como de los recursos ligados a las relaciones exteriores con clien-
tes, proveedores y socios de I+D.
As pues, el Capital Intelectual es considerado como la posesin de conocimiento, expe-
riencia aplicada, tecnologa organizacional, relaciones con clientes y proveedores, y destrezas pro-
fesionales que ofrecen a la empresa una ventaja competitiva en el mercado (Edvinsson y Malone,
1999, p. 64), siendo, por tanto, la combinacin de los recursos humanos, organizativos y relaciona-
les (Caibano Calvo, et al., 2002). La OCDE (1999) tambin estuvo de acuerdo con la definicin
anterior y manifest que es el valor econmico de dos categoras de activos intangibles de una
empresa, el Capital Organizacional (Estructural), como la capacidad de innovacin, las relaciones
con los clientes, la calidad de los procesos, productos y servicios, el capital cultural y comunicacio-
nal (Nevado y Lpez, 2002) y, el Capital Humano (Guthrie y Petty, 2000). Luego, se compone y est
generado, como consideran Roos et al. (2001), de una parte no pensante (capital estructural) y
una pensante (capital humano).
En la misma lnea, para Sullivan (2001) y Zambon (2003) el Capital Intelectual es aquel co-
nocimiento que puede ser convertido en el futuro en beneficio y que est formado por recursos
como, las ideas, los inventos, las tecnologas, los programas informticos, los diseos y los proce-
sos, es decir, la habilidad para transformar el conocimiento en recursos generadores de riqueza,
tanto para las empresas, como para los pases (Bradley, 1997a, 1997b). Por tanto, al ser conside-

42
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

rado como todos los tipos de conocimiento que son relevantes para la empresa, se pueden incor-
porar las siguientes dimensiones el capital humano, el estructural y el capital cliente (Bassi, 1997).
Por su parte, Stewart (1998b) considera que es el material intelectual, el conocimiento, la infor-
macin, la propiedad intelectual, la experiencia, lo que puede utilizarse para crear valor. En con-
creto, es la fuerza cerebral colectiva, siendo difcil de identificar y, an ms, de distribuirse eficaz-
mente. Sveiby (2000), otro de los pioneros en este campo, enmarca el Capital Intelectual en el
sentido de activos intangibles, ya que considera que dicho trmino no es bueno para describirlo,
aunque, realmente, el contexto es el mismo y, utilizan el trmino de Capital Conocimiento; en este
sentido, Marr y Sciuma (2001) usan la expresin de activos del conocimiento, es decir, aquellos
recursos que se crean a partir de actividades intelectuales y que van desde la adquisicin de nuevo
conocimiento hasta los inventos y las relaciones con los clientes (Wiig, 1997).
El Capital Conocimiento, para Sveiby (2000), est formado por la capacidad individual (las
personas), la estructura interna (la organizacin) y la externa (clientes). La capacidad individual se
refiere a la educacin, experiencia, conocimiento, habilidades, valores y actitudes de las personas
que trabajan en la empresa. La estructura interna es la capacidad de la organizacin que incluye
los mtodos y procedimientos de trabajo, el software, las bases de datos, a los sistemas de I + D, la
cultura de la empresa, etc. Por ltimo, la estructura externa est compuesta de la cartera de clien-
tes, relaciones con los proveedores, bancos y accionistas, acuerdos de cooperacin y alianzas es-
tratgicas, tecnolgicas, de produccin y comerciales, las marcas comerciales y la imagen de la
empresa.
En lnea con el anterior autor, Bueno Campos (1998) utiliza de manera indistinta el trmino
Capital Intangible o Capital Intelectual representado por los activos intangibles creados por los
flujos de conocimiento de la empresa. Bueno Campos (1998) lo define como el conjunto de com-
petencias bsicas distintivas, es decir, lo que quiere ser la empresa, lo que sabe hacer y lo que es
capaz de hacer, permitiendo crear y sostener la ventaja competitiva. Estas competencias hacen
referencia a los ya mencionadas, competencias personales (actitudes personales, conocimientos
explcitos personales y las capacidades personales), de estructura (actitudes organizativas y tecno-
lgicas, conocimientos explcitos organizativos y tecnolgicos y, capacidades organizativas y tecno-
lgicas) y, de relacionales (actitudes relaciones, conocimientos explcitos relacionales y las capaci-
dades relacionales).

43
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

No obstante, Caibano et al. (2002) consideran que el Capital Intelectual puede igualmente
clasificarse en Recursos Intangibles y Actividades Intangibles, dependiendo del carcter esttico o
dinmico, respectivamente. As, los Recursos Intangibles pueden ser medidos en un momento de-
terminado, por ejemplo, las competencias de los empleados (Capital Humano), la satisfaccin de
los clientes o los acuerdos con los proveedores (Capital Relacional) o bien, los derechos de propie-
dad intelectual (Capital Estructural). En cuanto a las Actividades Intangibles, son aquellas que lle-
van a cabo las empresas para adquirir o producir internamente recursos intangibles, para mante-
ner y mejorar los que ya existen y, para medirlos y controlarlos; as, las actividades de formacin
de los empleados mejoran el Capital Humano; las inversiones en I+D mejoran las capacidades tec-
nolgicas dentro del Capital Estructural y; las acciones especficas de marketing pueden atraer
consumidores leales y mejorar el Capital Relacional (Figura 3).

CAPITAL
Competencias de
ACTIVOS CAPACIDADES HUMANO
los trabajadores

Derechos de propiedad CAPITAL


NOCIN RECURSOS
intelectual ESTRUCTURAL
ESTTICA

Satisfaccin de los CAPITAL


clientes o acuerdos con RELACIONAL
los proveedores

CAPITAL
Actividades de
HUMANO
Formacin

CAPITAL
Inversiones en I+D ESTRUCTURAL

NOCIN ACTIVIDADES
DINMICA INTANGIBLES Acciones especficas CAPITAL
de marketing RELACIONAL

DESARROLLAR O ADQUIRIR INCREMENTAR EL VALOR DE LOS EVALUAR Y CONTROLAR LAS


NUEVOS RECURSOS RECURSOS INTANGIBLES ACTIVIDADES INTANGIBLES
INTANGIBLES EXISTENTES

Figura 3 - Visin esttica y dinmica de los intangibles


Fuente: Elaboracin propia a partir de Caibano et al. (2002)

Por su parte, Hall (1992) propone considerar como activos en sentido amplio, los derechos
de propiedad intelectual, marcas, ciertas tecnologas como bases de datos, redes, etc., o bien, ser
considerados como competencias y habilidades, pudindose nombrar entre ellos: las competen-
cias de los trabajadores, los derechos de propiedad intelectual, la satisfaccin de los clientes o los

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

acuerdos con proveedores, etc. Ante la no existencia de un consenso en el conjunto de trminos y


definiciones, Kaufmann y Schneider (2004) analizaron en su estudio una revisin de la literatura
existente de publicaciones y libros desde 1997 mediante las bases de datos EBSCO y WISO, con la
finalidad de analizar las distintas definiciones y trminos relacionados con los intangibles. La revi-
sin demuestra claramente que la mayora de las publicaciones en esta rea, todava carecen de
una fundamentacin terica. En la Tabla 1, se pueden observar muchas divergencias entre los
conceptos, pero tambin se destacan algunas convergencias. As, Kaufmann y Schneider (2004)
intentaron realizar cuatro grupos de categoras:
Se describe el Capital Intelectual como algo relevante, pero abstracto, invisible, de tal for-
ma que no es posible su definicin (Bukh y Johanson, 2003; Heisig, et al., 2001).
Es un trmino ms contable, donde el Capital Intelectual es la diferencia entre el valor con-
table y el de mercado (Lev, 2001; Sanchez, et al., 2000).
Ms relacionada con el mbito econmico, considerando el conocimiento como el principal
motor (Kriegbaum, 2001; Sullivan, 2000).
Por ltimo, se deriva de las prcticas gerenciales en las empresas (Edvinsson y Malone,
1997; Stewart, 1998a; Sveiby, 1997).

Tabla 1 - Definiciones y trminos relacionados con los intangibles

Trmino/
Autor(es) Definicin
Concepto
Edvinsson (1997) Capital Intelectual No lo define.
Capital Intelectual
Edvinsson y Malone Los activos intangibles son aquellos que no tienen sustancia
y Activos Intangi-
(1997) fsica pero que crean valor a la empresa.
bles
Grant (1997) Sin Trmino No hay definicin; cubre apenas el conocimiento.
Activos Intangi- Define Intangibles con base en sus tres categoras, todas
Sveiby (1997)
bles derivadas de dos recursos: humanos y organizacionales.
El Capital Intelectual es el material intelectual, conocimien-
Stewart (1998a) Capital Intelectual to, informacin, propiedad intelectual, experiencias que
pueden ser utilizadas para crear riqueza.
Recursos Intangi- El Capital Intelectual es definido como el conjunto de recur-
Bontis, Dragonetti,
bles, Capital Inte- sos intangibles y sus flujos. Los recursos intangibles son defi-
Jacobsen y Roos
lectual como una nidos como cualquier factor que contribuye a la generacin
(1999)
subcategora de valor en las empresas.
Caibano, Snchez,
Chaminade, Olea, Intangibles es un adjetivo que acompaa varios conceptos
Intangibles
Escobar, Garcia- como recursos e inversiones.
Ayuso (1999)
Propiedad Intelectual es una propiedad directamente rela-
Propiedad Inte-
Granstrand (1999 ) cionada con la creatividad, conocimiento y la identidad de
lectual
un individuo.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Trmino/
Autor(es) Definicin
Concepto
No dan una definicin propia. Los autores sealan que la
Petty y Guthrie
Capital Intelectual gestin del conocimiento es la gestin del capital intelectual
(1999)
controlado por una empresa.
Brennan y Connell
Capital Intelectual Es un derecho basado en el conocimiento de una empresa.
(2000)
Harrison y Sullivan
Capital Intelectual Conocimiento que puede ser convertido en beneficio.
(2000)
No hay una definicin clara, apenas una diferenciacin entre
Michalisin, Kline y Recursos Intangi-
trminos. Los intangibles no pueden ser copiados ni imita-
Smith (2000) bles
dos.
Petty y Guthrie Es el valor econmico de dos categoras de activos intangi-
Capital Intelectual
(2000) bles: el capital organizativo y el humano.
Diferencian entre recursos Intangibles que pueden ser me-
Snchez, Chaminade
Intangibles didos en algn momento y actividades Intangibles que sur-
y Olea (2000)
gen durante un perodo de tempo.
Sullivan (2000) Capital Intelectual Es el conocimiento que puede ser convertido en beneficio.
Chan, Lakonishok, y No hay definicin, los autores tratan slo la investigacin y
Sin Trmino
Sougiannis (2001) desarrollo y la propaganda.
Intangibles son definidos por ser las principales fuentes im-
Activos Intangi- pulsoras de creacin de valor: investigacin y desarrollo,
Gu y Lev (2001)
bles propaganda, tecnologas de la informacin y recursos huma-
nos.
Valores Inmate- No hay definicin; el autor nombra diferentes tipos de in-
Gnther (2001)
riales tangibles como las marcas y patentes.
Heisig, Vorbeck y
Capital Intelectual Es el valor invisible.
Niebuhr (2001)
Johanson,
No dan una definicin propia; los autores nombran y compa-
Martensson y Skoog Intangibles
ran las definiciones existentes.
(2001)
Kaplan y Norton No hay definicin, apenas discute la medida de performance
Sin Trmino
(2001) financiera y medidas de la performance no financieras.
El autor seala que los valores Inmateriales no son bienes
Valores Inmate- financieros incorporados como entidades fsicas. Su natura-
Kriegbaum (2001)
riales leza es no monetaria. Constituyen una ventaja econmica
para la empresa.
Un activo intangible representa los beneficios futuros que no
Lev (2001) Intangibles
tienen sustancia fsica ni financiera
No lo definen; los autores afirman nicamente que los Acti-
Yang y Brynjolfsson Activos Intangi-
vos Intangibles permanecen para crear y generar beneficios
(2001) bles
esperados en un periodo de tiempo.
Activos Intangi-
No lo define, el autor nombra diferentes tipos de intangibles
Daum (2002) bles y Capital
como el capital humano y el conocimiento.
Intelectual
El Capital intelectual no es una contabilidad convencional o
Mouritsen, Bukh,
un trmino econmico. Puede ser un efecto, puede ser una
Larsen y Johansen Capital Intelectual
estrategia de un departamento, puede ser una frmula ma-
(2002)
temtica.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Trmino/
Autor(es) Definicin
Concepto
No hay definicin; el autor seala que la definicin tiene una
Bounfour (2003) Intangibles
fuerte influencia en la medicin y valoracin de intangibles.
Bukh y Johanson
Capital Intelectual No lo definen, los autores se centran en el reporting.
(2003)
No lo define, el autor menciona la credibilidad de la direc-
cin, innovaciones, identidad de marca, habilidad para
Funk (2003) Intangibles
atraer talentos, liderazgo, responsabilidad ambiental y so-
cial.
Garca-Ayuso (2003) Intangibles No lo define.
Es la diferencia entre el valor de mercado y el valor contable
Ordoez de Pablos de una empresa. Los recursos basados en el conocimiento
Capital Intelectual
(2003) que contribuyen a la obtencin de una ventaja competitiva a
la empresa forman el Capital Intelectual.
El Capital Intelectual puede ser visto como la capacidad ho-
lstica o meta-nivel de una empresa de coordinar, organizar y
Rastogi (2003) Capital Intelectual
usar sus recursos de conocimiento para la creacin de valor
en busca de una visin de futuro.
No lo define y seala que el Capital Intelectual es la informa-
Wood (2003) Capital Intelectual
cin que est en las mentes de las personas.
Fuente: Kaufmann y Schneider (2004, pp. 372-374)

4. CONCLUSIONES
Tras la revisin realizada, se puede afirmar que, existen una multitud de trminos para in-
tentar definir el Capital Intelectual de una empresa tales como: activos intelectuales, activos invi-
sibles u ocultos, intangibles, activos intangibles, recursos intangibles, conocimiento, capital cono-
cimiento, etc. Ante esta situacin, consideramos necesario la utilizacin de un lenguaje comn
para referirse a estos intangibles que son fuentes generadoras de riqueza en las empresas, a tal
fin, apoyamos la terminologa referente a Capital Intelectual.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

5
Entornos y Motores de la Innovacin
en la Administracin Pblica*
Quim Brugu, Ismael Blanco y Jlia Boada

1. INTRODUCCIN
El trmino innovacin se ha convertido en un icono que debe invocarse para definir cual-
quier tipo de actividad. Las personas hemos de ser innovadoras si queremos progresar, la econo-
ma slo se recuperar a partir de la innovacin, las entidades sociales necesitan ser innovadoras
para adaptarse a los nuevos tiempos y la administracin slo lograr una modernizacin eficaz si
es capaz de mostrarse innovadora. La innovacin, tal como nos indican Pollitt y Hupe (2011), se ha
convertido en un concepto mgico.
Este acuerdo genrico, sin embargo, nos plantea algunos interrogantes cuando intentamos
concretar el porqu, el qu y el cmo de la innovacin. Por un lado, como con todos los conceptos
mgicos, nos encontramos con un trmino polismico y cuya definicin ha despertado intensas
discusiones acadmicas. En este artculo no pretendemos entrar en estos debates conceptuales,
pues existen ya abundantes trabajos que pueden servirnos de referencia (Moulaert et al 2005,
Ramrez-Alujas 2011 y 2012, Voorberg et al 2013). Nos limitaremos, en el primer apartado de este
texto, a presentar una breve reflexin sobre el porqu, el qu y el cmo de la innovacin en el m-
bito de la administracin pblica con el nico propsito de clarificar y delimitar nuestro punto de
partida.
Por otro lado, la contundencia con la que defendemos la necesidad de la innovacin tiende
a desvanecerse cuando pasamos de la teora a la prctica, de las palabras a los hechos. Conse-
cuentemente, los desencadenantes operativos de la innovacin a menudo se presentan como una
caja negra. Todos la deseamos, pero pocos saben cmo obtenerla. Y su oscuridad parece espe-
cialmente intensa cuando nos situamos en el mbito de la administracin pblica, donde priman
las rutinas y las exigencias de seguridad. Aunque se trata de un terreno pantanoso, encontramos
tambin algunas aportaciones acadmicas que ahondan en los mecanismos y en los condicionan-
tes que favorecen la innovacin (Mulgan y Albury 2003, Chesbrough 2003, Cornella y Flores 2007,
Longo 2012). Este es el terreno en el que situamos nuestra aportacin.

*
Esto artculo fue presentado originalmente en IV Congreso GIGAPP, en Madrid, setiembre 2013.

53
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Ms especficamente, es en relacin a lo que hemos llamado los entornos y los motores de


la innovacin en la administracin pblica donde se centran los objetivos de la investigacin que
se encuentra en la base de este artculo*. As, en la segunda parte del documento se presentan
cuatro experiencias de polticas pblicas innovadores y se analizan bajo la lgica de los entornos y
los motores que las han propiciado. Combinando los estudios de caso con un determinado marco
analtico, concluiremos con algunas recomendaciones sobre cmo favorecer las prcticas innova-
doras o, usando los mismos trminos que anteriormente, como pasar de las palabras a los hechos.

2. INNOVACIN Y POLTICAS PBLICAS


La mayora de los estudios sobre innovacin beben de sus orgenes schumpeterianos y we-
berianos y, por lo tanto, enrazan con el sector privado y con las actitudes emprendedoras que se
asocian al capitalismo. Estas bases, durante los ltimos veinte aos, se han adaptado y trasladado
primero al mbito del management pblico (Lynn 1997, Osborne y Brown 2005, Moulaert y Nuss-
baumer 2006, Moore y Hartley 2008) y, ms recientemente, a travs de un giro en sus objetivos, al
terreno de lo que conocemos como innovacin social (Von Hippel 2005, Mulgan 2007, Bassi 2011,
Voorberg et al 2013).
Como ya hemos anticipado, no vamos a entrar ahora en los debates conceptuales sobre el
sentido y el significado de la innovacin, sino que nos limitaremos a apuntar nuestras posiciones
en relacin al porqu, al qu y al cmo de la innovacin en el sector pblico y, ms concretamente,
en la elaboracin de polticas pblicas.

2.1 El porqu de la innovacin en las polticas pblicas


Las instituciones pblicas no viven aisladas de su entorno. Al contrario, suelen interactuar
con la realidad de una forma especialmente intensa, pues es ella quien les provee tanto de de-
mandas como de recursos. Las administraciones pblicas reflejan el mundo que las rodea y, simul-
tneamente, aspiran a transformarlo, de manera que sus vnculos con el contexto social y econ-
mico son muy estrechos. As pues, las razones que justifican la necesidad de modernizar la admi-
nistracin pblica no se encuentran nicamente en sus desajustes internos sino, sobre todo, en los
retos de un entorno en profunda transformacin.
Hoy es un lugar comn referirse a las incertidumbres que despierta un contexto que algu-
nos han definido como un autntico cambio de poca (Bauman 2000, Subirats 2011). Una trans-
formacin de tal calado que, lgicamente, desconcierta a las instituciones pblicas que deberan
lidiar con esa realidad emergente. En este contexto de transformaciones radicales, las administra-
ciones pblicas buscan reinventarse y la innovacin se convierte en un imperativo.

*
Trabajo de investigacin financiado y publicado por la Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, Generalitat de
Catalunya 2011-2012.

54
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

En estas circunstancias, nadie parece dudar de la necesidad de apostar por la innovacin,


aunque al trasladar esta apuesta al funcionamiento cotidiano y efectivo de la administracin p-
blica surgen mltiples interrogantes. La voluntad de construir una administracin innovadora cho-
ca con la propia naturaleza de unas organizaciones que no estn pensadas para la innovacin sino,
ms bien, para evitarla. No se trata de una crtica fcil sino de una constatacin: las administracio-
nes pblicas se han construido histricamente sobre los pilares weberianos de la seguridad, la
continuidad, la uniformidad y la certidumbre tecnocrtica. Cuatro pilares que les otorgan una
enorme estabilidad, pero que les restan agilidad y libertad de movimientos. Nuestras administra-
ciones estn tradicionalmente dotadas de potentes msculos ejecutores, pero les falta el cerebro
creativo que asociamos a las habilidades adaptativas e innovadoras que ahora les reclamamos
(Brugu 2009).
Y sin embargo, segn parece, estn obligadas contextualmente a ser innovadoras. No les
queda ms remedio. La innovacin, tal como ya habamos apuntado, no es una opcin sino una
obligacin. Y para comprender las razones de esta obligacin, se nos sugiere que la administracin
pblica necesita innovar para dar respuesta a unos problemas que en un contexto de profunda
transformacin- no slo han cambiado sino que se han convertido en altamente complejos y po-
lidricos. La literatura acadmica se ha referido a estos problemas como wicked problems y ha
subrayado los dficits cognitivos de las administraciones pblicas a la hora de abordarlos (Ritter y
Webber 1973, Weber y khademian 2008).
Frente a esta creciente complejidad de los problemas, las respuestas que se apoyan nica-
mente en el msculo tecnocrtico se muestran insuficientes. De hecho, la expresin policy failure
pone de manifiesto la incapacidad de unas instituciones pblicas superadas por unos asuntos que
les desbordan (Boven y Hardt, 1998). Tal como lo expresa Innerarity (2011), las dificultades que
hoy tenemos para hacer frente a la crisis econmica, a la cohesin social o al cambio climtico no
se encuentran tanto en la falta de capacidad administrativa como en las dificultades cognitivas de
abordar estos asuntos en toda su complejidad. Es esta irreductible complejidad de nuestros pro-
blemas la que, en definitiva, convierte la innovacin en una exigencia y nos conduce hacia una
administracin que debemos construir sobre los nuevos pilares ms inseguros, ciertamente- del
saber, la adaptabilidad y la innovacin. Cuando el msculo se muestra insuficiente, hemos de
desarrollar el cerebro que nos ha de permitir hablar, pensar y, en definitiva, innovar.

2.2 El qu de la innovacin en las polticas pblicas


Tal como hemos subrayado en el apartado anterior, en aquellas sociedades caracterizadas
por el cambio y la incertidumbre, la innovacin se ha convertido en una retrica omnipresente.
Una retrica polismica y que, tal como recogen diversos estudios, abre la puerta a una pluralidad
de enfoques y definiciones (Osborne y Brown 2005, Ramrez-Alujas 2012).

55
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

De entrada, podemos distinguir entre enfoques instrumentales y sustantivos. Los primeros


se refieren a la innovacin como un conjunto de ideas que permiten mejorar la eficiencia de de-
terminadas actuaciones. La innovacin, desde esta ptica, no modifica lo que hacemos sino la ma-
nera de hacerlo. Los segundos, en cambio, consideran que la innovacin implica una forma sus-
tancialmente diferente de entender, abordar y transformar la realidad. No se trata nicamente de
incidir en los procesos sino de replantear la propia naturaleza de los problemas. Mientras que la
innovacin instrumental se asimila a conceptos de gestin como la mejora continuada, la innova-
cin sustantiva nos remite a saltos cognitivos que afectan a la propia naturaleza de las polticas
pblicas.
En este artculo optamos por un enfoque sustantivo que interpreta la innovacin como la
capacidad de construir nuevas respuestas frente a los problemas complejos y desconcertantes que
deben abordar las polticas pblicas. La innovacin, por lo tanto, no se relaciona con nuevas tcni-
cas sino con nuevos conocimientos. Simultneamente, como explicaremos en el prximo aparta-
do, consideramos que mientras que las tcnicas pertenecen al dominio de individuos expertos, los
conocimientos son siempre de origen coral. La innovacin, por lo tanto, invoca tanto una salto
cognitivo como una generacin democrtica del mismo (Von Hippel 2005).
En otros trminos, asociamos innovacin con nuevo conocimiento, aunque ste no se ge-
nera simplemente por acumulacin de informacin sino que requiere de la experiencia, los juicios
y las valoraciones de una amplia red de actores. La innovacin, en tanto que generacin de nuevo
conocimiento sustantivo, es ms un viaje colectivo que un destino individual (Landry 2000, Guia et
al 2009). Las instituciones innovadoras no se dedican a acumular informacin sino que articulan
procesos plurales de reflexin que generan nuevo conocimiento. La innovacin, siguiendo las pro-
puestas de Innerarity (2011), es un proceso que transforma reflexivamente la informacin en algo
inteligente y, de esta manera, lo convierte en conocimiento.
La dimensin coral y colectiva de la innovacin nos permite diferenciarla de un concepto
muy cercano pero que se posee de manera individual: la creatividad. En este sentido, la creativi-
dad es una condicin necesaria pero no suficiente para promover la innovacin, que siempre re-
quiere un esfuerzo interactivo suplementario (Wagennar 2007). Por otro lado, tal como nos pro-
pona Schumpeter en sus trabajos seminales, la creatividad se relaciona con la destruccin (creati-
va). As, el sentido disruptivo de la creatividad nos recuerda que la innovacin, incluso en el mbi-
to de la administracin pblica, no puede limitarse a mejoras continuas sino que debe introducir
saltos cualitativos. Innovamos cuando, entre todos, somos capaces de generar ideas que revolu-
cionan nuestra forma de definir y abordar los viejos problemas.
En definitiva, a partir de las reflexiones presentadas en los prrafos anteriores, nuestra de-
finicin de innovacin toma en consideracin dos aspectos clave:

La innovacin substantiva, en primer lugar, parte de reconocer el desconocimiento o, si se pre-


fiere, de un saber superado. Una institucin pblica en nuestro caso- que no sea capaz de

56
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ponerse en cuestin y de dudar de sus propias actividades, nunca podr ser innovadora. La in-
novacin de la que hablamos, por lo tanto, es aquella que genera nuevo conocimiento, mien-
tras que no consideraramos innovador mejorar el viejo conocimiento.
En segundo lugar, la innovacin es siempre colectiva, una reflexin compartida y democrtica
donde el nuevo conocimiento se genera a partir del intercambio. Este aspecto de la innovacin
nos parece crucial y, consecuentemente, le dedicamos algn comentario adicional en el si-
guiente apartado

2.4. El cmo de la innovacin en las polticas pblicas


En el plano conceptual en el que nos movemos en este primer apartado, nos hemos referi-
do al cmo de la innovacin en las polticas pblicas como un proceso que genera nuevo conoci-
miento a travs del dilogo entre una pluralidad de actores. La innovacin supone un salto cogni-
tivo que, a nuestro entender, slo se produce a travs de una reflexin colectiva y democrtica. La
innovacin, como ya habamos mencionado, no la generan individuos que monopolizan sabidura
sino colectivos que comparten y aprenden unos de otros.
Se trata de un debate antiguo y recurrente en el mbito de la filosofa poltica y de las cien-
cias sociales. Ya en el siglo IV aC, Platn y Aristteles mostraban sus discrepancias sobre la mejor
forma de adoptar decisiones sabias. Para Platn, exista una aristocracia cognitiva formada por
los mejor preparados- que deba asumir esta tarea, mientras que para Aristteles nunca el ms
sabio de los hombres poda alcanzar la sabidura que almacenaban muchos hombres. El conoci-
miento individual frente al conocimiento colectivo.
Un debate similar es el que enfrenta la racionalidad tecnocrtica con la racionalidad delibe-
rativa. La racionalidad tecnocrtica, ejemplificada en Weber, que considera que la mejor forma de
tomar una decisin es recurrir a los expertos, mientras que la racionalidad deliberativa, que tiene
en Habermas a uno de sus referentes actuales, supone que las mejores decisiones derivan de ac-
tos comunicativos que permiten poner en dilogo perspectivas diversas (Habermas 1999, Hajer y
Wagennar 2003, Gutman y Thompson 2004).
As pues, en el corazn de los debates en torno a la innovacin late la tensin entre una
produccin individual o colectiva del nuevo conocimiento, del giro conceptual que define los actos
que identificamos como innovadores. Este debate es de una enorme trascendencia para la ciencia
de la administracin, pues pone en duda su tradicional sesgo tecnocrtico y la acerca al mundo
siempre considerado lejano- de la democracia. En nuestras percepciones ms consolidadas, la ad-
ministracin se ocupaba de la gestin tcnicamente adecuada de las acciones, mientras que la
poltica se dedicaba al debate democrtico sobre qu decisiones tomar. Sin embargo, al definir la
innovacin en los trminos en los que lo hemos hecho, estamos subvirtiendo esta premisa clsica
y, por lo tanto, poniendo en duda parte del acerbo conceptual acumulado.

57
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

En la disciplina que analiza las polticas pblicas, no estamos ante un replanteamiento ori-
ginal, pero s relativamente reciente. De hecho, podramos resumirlo en las divergencias concep-
tuales entre el Speaking Truth to Power de Wildavsky (1979) y el Argumentative Turn in Policy
Analysis de Fischer y Forester (1993). Ambos libros expresan sus puntos de vista en la elegante
eleccin de sus ttulos. Wildavsky supone que existe un conocimiento experto que monopoliza la
verdad y que, por lo tanto, debe ser contada a las personas que tomas las decisiones investidas de
poder. La polticas pblicas se construyen pues en los castillos tecnocrticos, no en el gora delibe-
rativo. Fischer y Forester, en cambio, consideran que el saber no se monopoliza sino que nace del
intercambio de argumentos. Se trata de un giro que, usando la misma metfora, nos traslada del
castillo a la plaza pblica.

3. EXPERIENCIAS INNOVADORAS: DE LA TEORA A LA PRCTICA


En esta segunda parte del artculo presentamos tanto las cuatro experiencias innovadoras
que hemos estudiado como el marco interpretativo que nos permitir estructurar nuestra aporta-
cin sobre los entornos y los motores de la innovacin en las administraciones pblicas. Por razo-
nes de espacio, no podemos entrar en detalles de los estudios de caso -que pueden encontrarse
en nuestra investigacin original en 2013 y nos referiremos a ellos de manera muy sinttica. As
pues, a pesar de la base emprica de nuestro trabajo, lo que sigue se centra menos en el relato de
los casos y ms en las lecturas conceptuales de los mismos.

3.1. Una aproximacin a cuatro polticas pblicas innovadoras


Las cuatro polticas pblicas innovadoras que hemos analizado son los Catlogos del Paisa-
je (una poltica destinada a gestionar el paisaje en tanto que factor clave para la calidad de vida de
las personas), la Ley de Barrios (una poltica integral y compleja destinada a la recuperacin de
barrios degradados), los Centros Cvicos de Girona (una poltica que trabaja la cohesin social des-
de lgicas comunitarias y relacionales) y la Super-manzana de Gracia (una poltica de movilidad
basada en una concepcin polidrica tanto del espacio urbano como de las personas que lo utili-
zan). Las dos primeras polticas pblicas se desarrollan en la escala autonmica (Catalua), mien-
tras que las otras dos lo hacen en la escala local (Girona y el barrio de Gracia de Barcelona).
Escogimos estas experiencias por su diversidad temtica y, sobre todo, porque podamos
identificarlas como casos de innovacin sustantiva. No se trata de polticas que mejoren procesos
de trabajo ya existentes, sino que proponen giros sustantivos tanto en relacin a los problemas
que abordan como a las soluciones que apuntan. Adicionalmente, las cuatro polticas han sido
diseadas, implementadas y, al menos parcialmente, evaluadas; de manera que disponemos de
perspectiva temporal y de materiales para su anlisis. Tambin se trata de polticas cuyo carcter
innovador ha sido reconocido tanto en el mbito acadmico como en el profesional, de manera

58
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

que podemos imponer un requisito de prestigio que avala su carcter innovador (Ajuntament Bar-
celona 2003, Ajuntament Girona 2007, Nello 2008 y 2011, Observatori del Paisatge 2012).
Finalmente, tan slo recordar que, metodolgicamente, nuestro trabajo emprico parti
del anlisis documental de fuentes secundarias y se complet con una aproximacin cualitativa a
partir de 12 entrevistas semiestructuradas a actores clave de las diversas polticas pblicas. Con-
cretamente, para cada uno de los casos se entrevist a cuatro perfiles diferentes, facilitando as el
contraste entre las distintas aportaciones: un responsable poltico de la poltica pblica, un tcnico
vinculado a su implementacin, un experto externo que la hubiera analizado, y un ciudadano
comprometido y activo en el mbito de la poltica2.
A continuacin repasamos las principales caractersticas de cada uno de los cuatro casos.
Para ello, en lugar de relatar individualmente las cuatro experiencias, hemos optado por una pre-
sentacin ms analtica donde recuperamos nuestras reflexiones sobre el porqu y el qu de la
innovacin y las aplicamos a los casos de estudio. Nos reservamos las reflexiones sobre el cmo
para el siguiente epgrafe, donde nos centraremos en los entornos y los motores de la innovacin.

3.2. El porqu de la innovacin: problemas no resueltos y voluntad de abordarlos


La innovacin es, decamos, un imperativo para una administracin pblica del siglo XXI
que pretenda afrontar los problemas inditos y crecientemente complejos que se le plantean. As
pues, lejos de ser una moda pasajera, la innovacin nace de las exigencias de la propia realidad y
de las necesidades que sta genera. Son los problemas no resueltos y la voluntad de resolverlos lo
que estimula la innovacin.
En los casos que hemos estudiado se constata como el origen de la innovacin se encuen-
tra en el reconocimiento de un problema no resuelto y en la constatacin de los lmites de las res-
puestas propuestas hasta el momento. Con otros trminos, es el fracaso de determinadas polticas
el principal estmulo para construir polticas innovadoras.

En el primero de los casos, segn los propios entrevistados, las razones que explican la apari-
cin de innovadoras polticas del paisaje en Catalua se encuentran en el reconocimiento tan-

2
Las personas entrevistadas han sido: J. Nogu (director Observatorio del Paisaje), M. Castaner (profesora de
Geografia en la UdG y presidenta de la Sociedad Catalana de Ordenacin del Territorio), P. Sala (coordinador tcnico
Observatorio del Paisaje), R. Vernet (asociacin Priorat), O. Nello (secretario general de Poltica Territorial que
impuls la ley de barrios), J Bguena (asesor en materia de planificacin territorial en el momento de impulsar la ley),
Jordi Bonet (presidente Federacin de Vecinos/as de Barcelona), E. Jimnez (socio y director de Innovacin y
Consultora en Polticas SL), M. Mora (responsable de la red de Centros Cvicos de Girona), M. Combis (directora del
Centro Cvico de Pont Major), O. Rebollo (coordinador Escuela de Polticas Sociales y Urbanas del IGOP, UAB), L.
Herrera (presidente asociacin de jubilados de Pont Major), S. Rueda (director Escuela de Ecologa Urbana de
Barcelona), G. Espriu (exconcejal del distrito de Gracia), A. Ramn (presidente asociacin de vecinos/as de la vila de
Gracia) y F. Magriny (profesor de la UPC).

59
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

to de la incesante prdida de la calidad territorial que se ha producido durante las ltimas d-


cadas (problema no resuelto) como de la insuficiencia y la incapacidad de la planificacin terri-
torial para revertir esta tendencia (fracaso de la poltica). La innovacin contenida en la poltica
del paisaje, de esta manera, no se explica como una mejora de los procedimientos internos
sino como una respuesta a los desafos externos que impone un problema real y creciente-
mente complejo.
Lo mismo sucede con el ejemplo de la Ley de Barrios, la cual partira de la intensificacin y la
cronificacin de los procesos de degradacin vividos en determinados enclaves urbanos mar-
ginales (problema no resuelto) y en la debilidad de los impactos provocados por intervencio-
nes exclusivamente localistas y altamente sectorializadas (fracaso de la poltica).
Las crecientes dificultades para construir comunidades cohesionadas (problema no resuelto) y
la reducida eficacia de las polticas sociales ms tradicionales (fracaso de la poltica) se encuen-
tran en la raz de la innovacin que define los Centros Cvicos de Girona. La innovacin, por lo
tanto, tambin en este caso, parte de un diagnstico de la realidad y de la voluntad de trans-
formarla a travs de una renovacin tanto del contenido de las polticas como de los instru-
mentos de actuacin.
Finalmente, en el caso del barrio de Gracia, son las dificultades en el uso del espacio urbano y
los problemas de convivencia que se generan (problema no resuelto), as como los lmites de
unas polticas centradas en una visin excesivamente tecnocrtica de la movilidad (fracaso de
la poltica), lo que estimula la innovacin que supone la idea de las Super-manzanas.

As pues, la innovacin aparece como una necesidad cuando se identifican problemas y se


reconocen las deficiencias de las soluciones disponibles. Es cierto tambin -y as lo hemos recogido
durante las entrevistas- que, a partir de este origen, la innovacin puede verse favorecida por un
contexto social y poltico favorable. En este sentido, se apunta como la innovacin se abre camino
ms fcilmente cuando hay cambios polticos, cuando la necesidad de pacto obliga al dilogo entre
diferentes formaciones polticas y, sobre todo, cuando existe suficiente consciencia y capacidad de
presin ciudadana.
En cualquier caso, a travs del anlisis de las cuatro experiencias hemos constatado como
la innovacin se relaciona, en primer lugar, con la existencia de los llamados wicked problems (la
necesidad) y, en segundo lugar, con los dficits cognitivos que dificultan su abordaje y provocan el
policy failure (el fracaso). Ha sido la propia realidad de estas cuatro polticas pblicas la que nos ha
ayudado a confirmar y a clarificar estos conceptos, tal como hemos sintetizado en el siguiente
cuadro:

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Necesidades Fracasos
Paisaje Dficit en la calidad territorial Fracaso de una poltica terri-
y aparicin de conflictos torial incapaz de hacer frente
a las tensiones de un creci-
miento descontrolado
Barrios Cronificacin de situaciones Fracaso de las polticas de
de marginalidad urbana rehabilitacin urbana excesi-
vamente fragmentadas y
profesionalizadas
Centros Cvicos Crecientes problemas de Fracaso de las polticas socia-
cohesin social les asistenciales y tecnocrti-
cas
Super-manzanas Colapso y conflicto en el uso Fracaso de un urbanismo
del espacio pblico zonificador y de una movili-
dad basada en viandantes

3.3. El qu de la innovacin: giros sustantivos y metodolgicos


Nos hemos referido anteriormente a la innovacin como un proceso reflexivo y coral que, a
partir de reconocer el saber superado, es capaz de generar nuevo conocimiento. As pues, de en-
trada, afirmamos que la innovacin no puede limitarse a mejorar lo que ya estamos haciendo sino
que nos obliga a modificar el propio punto de arranque de una poltica pblica. Se trata de superar
los parmetros tradicionales y de impulsar una aproximacin genuinamente novedosa. Sin este
giro conceptual, no existe innovacin.

En este sentido, en primer lugar, la poltica del paisaje slo puede entenderse como la supera-
cin de la vieja cultura del territorio, donde los paisajes son fsicos y estticos (saber supera-
do), y su sustitucin por una nueva aproximacin que reconoce los aspectos intangibles del te-
rritorio y su impacto sobre la calidad de vida de las personas (nuevo conocimiento). Se trata de
un cambio sustantivo que convierte aquello unidimensional (un paisaje fsico singular) en algo
multidimensional (incorporando aspectos sociales, histricos, econmicos, culturales o emo-
cionales que definen el paisaje como algo vivido y no nicamente observado). Un cambio que
nos traslada desde una poltica simple, que se limita a la proteccin del paisaje, a una poltica
compleja que pretende mejorar la calidad de vida de las personas que conviven en un deter-
minado territorio.
La poltica de regeneracin de barrios tambin parte de la insatisfaccin con los modelos sec-
toriales de intervencin urbana (saber superado) y, consecuentemente, de la voluntad de im-
pulsar una poltica pblica que asuma la complejidad, combinando diferentes escalas de inter-
vencin, mltiples enfoques sectoriales y las diversas miradas de los actores (nuevo conoci-
miento). Se pretende, de esta manera, romper con las clsicas distinciones entre las polticas

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

locales y las supralocales, o entre las intervenciones dirigidas a las piedras y a las personas.
Simplificaciones superadas que dan paso, a travs de la Ley de Barrios, a una nueva filosofa
basada en la integralidad, la transversalidad y la participacin.
En tercer lugar, los Centros Cvicos de Girona son una experiencia doblemente innovadora,
pues reconoce los lmites tanto de las dinmicas y las formas tradicionales de los equipamien-
tos de proximidad (primer saber superado) como de las polticas especializadas en promover el
bienestar social (segundo saber superado). As, los Centros Cvicos de Girona dejan de ser per-
cibidos como contenedores de actividades para ser definidos como espacios comunitarios y re-
lacionales. La programacin de actividades deja paso a las propias personas, que se convierten
en los protagonistas de estos equipamientos. Adems, este giro conceptual se vincula al fraca-
so de unas polticas sociales que, en su formato tradicional, se muestran incapaces de generar
cohesin social. Los Centros Cvicos, en tanto que espacios de relacin, reconocen la importan-
cia de los vnculos, de los encuentros y de los intercambios a la hora de favorecer la cohesin
social (nuevo conocimiento) y, simultneamente, los lmites de trabajar nicamente con servi-
cios sociales sectorializados y especializados (saber superado).
Finalmente, la poltica de las Super-manzanas de Gracia tambin parte de reconocer las dificul-
tades de regular la movilidad a partir de una concepcin exclusivamente circulatoria de los es-
pacios urbanos (saber superado) y de la consecuente necesidad de construir intervenciones
que asuman la complejidad de usos y dimensiones de este espacio (nuevo conocimiento). Este
giro puede expresarse de manera sinttica, tal como nos recordaba una de las personas entre-
vistadas, como el paso de una poltica para los viandantes (saber superado) a una poltica ca-
paz de pensar en los ciudadanos (nuevo conocimiento).

Una de las principales lecciones de esta investigacin radica en reconocer que los giros
conceptuales son necesarios pero insuficientes. Si pretendemos pasar de la teora a la prctica, no
es suficiente con generar nuevos conocimiento. Necesitamos tambin de un giro metodolgico
que nos permita convertir las nuevas ideas en actuaciones efectivas. Al innovar estamos redefi-
niendo los problemas, pero esto es estril si, simultneamente, no redefinimos tambin las res-
puestas.

En el caso de la poltica del paisaje, los Catlogos son la nueva respuesta; un instrumento me-
todolgico que desborda los clsicos planes de conservacin de espacios singulares y articula
una poltica del paisaje capaz de incorporar a los diversos actores y a las mltiples dimensiones
que les hemos otorgado. La nueva metodologa de los Catlogos se inspira en el Convenio Eu-
ropeo del Paisaje y se enmarca en la Ley catalana del paisaje; pero, sobre todo, representa la
posibilidad de traducir la nueva filosofa en un plan de trabajo y en un instrumento efectivo de
planificacin territorial.

62
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

La propia Ley de Barrios, por otro lado, es un instrumento que comporta un importante giro
metodolgico en las polticas de regeneracin de barrios. Como en el caso de los Catlogos, no
podemos ahora entrar en detalles, pero s mencionar el carcter innovador de una ley que es-
tablece la obligacin de disear e implementar la poltica a partir, otra vez, de la suma de acto-
res y perspectivas. La Ley de Barrios se inspira en planteamientos compartidos con otras expe-
riencias europeas, pero destaca tal como subrayan algunos de los entrevistados- por el carc-
ter disruptivo con las prcticas administrativas tradicionales. No slo encarna una nueva filoso-
fa, sino que se convierte en la herramienta para forzar su puesta en prctica.
En tercer lugar, los Centros Cvicos de Girona han sido reconocidos como una innovacin me-
todolgica, ya que, a la estela del giro conceptual que supone pasar de ser un contenedor de
actividades a un espacio de relaciones, han desplegado formas de trabajar radicalmente nove-
dosas. Los profesionales de estos equipamientos utilizan la metfora de la plaza del pueblo
para inspirarse a la hora de renovar el funcionamiento de una infraestructura que no pone sus
actividades al servicio de los ciudadanos sino que, literalmente, se entrega a estos ciudadanos
para que la conviertan en un espacio propio.
Finalmente, en el distrito de Gracia se opt por descartar la elaboracin de un plan de movili-
dad que siguiera los parmetros clsicos y se apost por la metodologa de las Super-
manzanas. Se trata de un instrumento que, como en los casos anteriores, permite concretar el
giro conceptual con un conjunto de iniciativas y de formas concretas de trabajar.

Hemos definido la innovacin como un puente entre el saber superado y la generacin de


nuevo conocimiento, y, una vez observados los casos de estudio, hemos establecido que este
puente debe apoyarse sobre dos pilares: un giro sustantivo y un giro metodolgico. La innovacin,
por lo tanto, nos obliga a repensar tanto el contenido de los problemas como la forma de las res-
puestas. Y nos obliga a disponer de ambos ingredientes. Es posible que en cada caso las propor-
ciones sean desiguales, pero siempre requerimos de los dos componentes. Por ejemplo, en la pol-
tica del paisaje el giro conceptual es dominante, pero perdera toda su potencia si no dispusiera
del instrumento Catlogos. En la poltica de regeneracin de barrios, en cambio, la propia Ley (ins-
trumento) adquiere el protagonismo, aunque ciertamente se apoya en una reflexin previa sobre
aspectos sustantivos.
Cuando slo existe giro conceptual, las dificultades operativas puedes frustrar la prctica
de la innovacin; mientras que cuando slo contamos con giros metodolgicos, la innovacin pue-
de convertirse en una simple operacin cosmtica. La innovacin, en definitiva, requiere del equi-
librio entre ambos aspectos y, de esta forma, nos plantea el reto de combinar las reflexiones sus-
tantivas con las preocupaciones operativas. Ambas se encuentran resumidas en el siguiente cua-
dro:

63
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Innovacin sustantiva Innovacin operativa


Paisaje El paisaje no es slo un Catlogos del Paisaje
espacio fsico sino que pre-
senta mltiples dimensio-
nes intangibles que inciden
en la vida de las personas
Barrios En los barrios interactan Ley de Barrios
piedras y personas, de
manera que es inevitable
tratar ambos factores de
manera conjunta
Centros Cvicos Nuestras sociedades tien- Centros Cvicos
den a aislar a los indivi-
duos, destruyendo vncu-
los y facilitando la exclu-
sin social
Super-manzanas El urbanismo y la movili- Super-manzana
dad no tienen que ver slo
con transportes y viandan-
tes sino, sobre todo, con
personas y espacios de
convivencia

3.4. Los entornos y los motores de la innovacin: una propuesta basada en los estudios de caso

La innovacin supone un descubrimiento imprevisible y, como tal, no puede ser planificada.


Lo nico que razonablemente podemos hacer es facilitar las condiciones para que florezca, sin
buscar recetas que nada pueden garantizar. No hablaremos pues de instrumentos para la innova-
cin sino de las circunstancias de los entornos- que la favorecen. Tambin es cierto, sin embargo,
que los entornos pueden aprovecharse mejor o peor en funcin de la existencia de determinados
estmulos. As pues, la innovacin tambin requiere de palancas de motores- que contribuyan a
aprovechar las circunstancias y a convertir el potencial innovador en innovaciones efectivas.
En definitiva, en nuestro estudio sobre el cmo de la innovacin trabajamos con dos facto-
res propiciadores: los entornos innovadores y los motores de la innovacin.

Entorno innovador: se refiere a aquellas caractersticas ambientales que cuestionan las rutinas,
estimulan la creatividad, aceptan la prueba y el error, y, finalmente, permiten la introduccin
de nuevo conocimiento.

64
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Motores de la innovacin: se refiere a aquellos factores (humanos, organizativos, instituciona-


les, etc.) que favorecen la activacin del potencial innovador.

3.5. Entornos innovadores


Los hemos definido como un ambiente, como un habitad donde la innovacin encuentra
oportunidades para su desarrollo. La administracin pblica, en tanto que habitad institucional
donde se generan las polticas pblicas, puede interpretarse como un entorno poco estimulante
para la creatividad y la innovacin. En el entorno administrativo dominan los criterios de regulari-
dad, seguridad y garantas, de manera que su relacin con la innovacin es ms bien lejana (Beet-
ham 1996, Du Gay 2000).
Estamos, pues, ante un reto de enorme magnitud: modificar los rasgos definitorios de un
entorno institucional especialmente resistente a las demandas de innovacin. Se trata de una difi-
cultad estructural y slidamente enraizada, frente a la cual no existen soluciones sencillas e inme-
diatas. Una dificultad que, de todas maneras, no debera inhibir la necesaria transformacin de la
administracin pblica y que, por lo tanto, nos obliga a trazar lneas de cambio que vayan, aunque
sea lentamente, construyendo un entorno administrativo ms proclive a la innovacin. En este
sentido, a partir tanto de la literatura como de los estudios de caso, consideramos que la cons-
truccin de un entorno administrativo que facilite la innovacin debera trabajar en tres direccio-
nes: el reconocimiento de la ignorancia, la aceptacin de la inexactitud creativa, y el consentimien-
to de la pluralidad y la hibridacin.

La ignorancia como punto de partida. El desconocimiento y la ignorancia no tienen cabida en


los entornos administrativos. La suficiencia cognitiva define nuestras instituciones pblicas a
travs de sus bases tecnocrticas y especializadas. Y sin embargo, sin aceptar el desconoci-
miento y la ignorancia no es posible poner en cuestin ni las rutinas ni el saber dominante. No
se trata slo de que la institucin sea incapaz de repensarse sino, incluso ms grave, que la
ciudadana demasiado acostumbrada a las certezas- no se lo permite. No aceptamos las du-
das administrativas y castigamos su ignorancia y, en este entorno, las posibilidades de innova-
cin se desvanecen.

Incorporar la ignorancia en los entornos administrativos implica obviamente un cambio en


las actitudes, pero tambin de prcticas e instrumentos concretos. As, en el diseo y la implemen-
tacin de polticas pblicas no deberamos dotarnos slo criterios tcnicos sino incorporar habili-
dades cognitivas generalistas, articular espacios organizativos interdisciplinarios, aplanar las es-
tructuras decisionales y, en general, hacer ms permeable la institucin a fuentes de conocimiento
no experto.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Aceptar la inexactitud. La innovacin requiere de cierta capacidad para trabajar con esbozos,
con trazos gruesos que nos permitan plasmar nuevas ideas y nuevas interpretaciones de la
realidad. Esta operacin es imposible cuando nos atrapan los detalles. Innerarity (2011), en es-
te sentido, se refiere a la innovacin como un proceso que, a travs de reducciones significati-
vas de la realidad, abre nuevos caminos en el laberinto de la informacin disponible. Para in-
novar, por lo tanto, necesitamos menos especializacin y ms visiones panormicas, menos
datos y ms sntesis. La innovacin, en definitiva, requiere de tcnicas que nos permitan avan-
zar desde un saber incompleto, inexacto.

Por otro lado, aceptar la inexactitud significa hacerse cargo del contexto y aceptar la impo-
sibilidad de trabajar en condiciones aspticas y controladas, como si estuviramos en un laborato-
rio. El mundo es inexacto, y para abordarlo hemos de recrear ambientes que asuman esta inexacti-
tud. Hay diversas formas de hacerlo, la cules deberan practicarse para hacer del entorno admi-
nistrativo un entorno propicio a la innovacin: el uso de las metforas como estmulo a la creativi-
dad (Morgan 1992), los modelos organizativos informales y desestructurados (Waterman 1989) o
las formas transversales de funcionamiento (Fundacin Kaleidos 2011).

Espacio de pluralismo e hibridacin. Para innovar es preciso romper con los monopolios del
conocimiento y asumir que su produccin es siempre plural. El conocimiento no entiende de
exclusividades, sino que se genera a partir del disenso, del conflicto y de la diversidad. Sin
fuerzas que transformen las relaciones de poder y que desafen el status quo no puede apare-
cer la innovacin. Se trata, como ya hemos apuntado anteriormente, de asumir la complejidad
desde el pluralismo, sin otorgar a nadie la capacidad de identificar problemas y dictar solucio-
nes (Axelrod y Cohen, 2000).

As pues, la principal resistencia a la innovacin reside en el monopolio, en la doble concen-


tracin de conocimiento y poder que comporta. Por el contrario, la potencia innovadora se en-
cuentra en la hibridacin, en espacios que faciliten el intercambio y que permitan compartir desde
las diferencias. Un entorno administrativo innovador, por lo tanto, debera ser abierto, promover
las relaciones y aprender a travs del dilogo. En el hecho de alimentarse mutuamente encontra-
mos la esencia de la innovacin, mientras que en la administracin domina la cultura de cerrarse
en las propias competencias. Una administracin innovadora deber avanzar en paralelo a lo que
alguna literatura ha bautizado como una administracin relacional (OLeary y Blomgren 2009,
OLeary, Van Slyke y Kim 2010).
Frente a las resistencias que el entorno administrativo impone a la innovacin, la principal
estrategia identificada en las cuatro polticas pblicas analizadas ha sido el impulso de micro en-
tornos que acepten la ignorancia, la creatividad y el cruce de ideas y perspectivas. Estos micro en-

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

tornos, adems, requieren de un liderazgo que los promueva y los proteja de las frecuentes intro-
misiones y presiones del macro entorno institucional.

El Observatorio del Paisaje es un micro entorno que puede impulsar una innovadora poltica
sin las resistencias administrativas ms usuales. Se trata de un consorcio pblico-privado que
dispone de un amplio consejo asesor y que, en la prctica, se convierte en un espacio para el
pluralismo y la hibridacin. Sin este espacio, a consideracin de los propios entrevistados, la
poltica del paisaje no habra sido posible, al menos en los trminos en los que se ha desarro-
llado.
En el segundo caso, la propia Ley se convierte en el micro entorno que posibilita la innovacin
en la poltica pblica, ofreciendo un espacio donde se acepta la ignorancia y se permite que
nuevos conocimientos locales y ciudadanos contribuyan a la construccin de una poltica au-
tonmica. La ley prev diferentes formas de participacin, de transversalidad y de hibridacin
que favorecen la inexactitud creativa, alimentando el potencial innovador en las polticas de
regeneracin urbana.
Los Centros Cvicos, como en el caso anterior, son los autnticos micro entornos innovadores
que se presentan, explcitamente, como una forma de escaparse del agobiante y rgido en-
torno administrativo. Los Centros Cvicos no slo son un equipamiento innovador sino que
ellos mismo son fuentes de innovacin: () un lugar en el que se puede trabajar, crear, inven-
tar. Se organizan como espacios de hibridacin y laboratorios de ideas que parten de la igno-
rancia y se apoyan en la experimentacin. En palabras de uno de sus responsables, la insatis-
faccin genera necesidad de reflexionar, de ser crticos, de buscar nuevas ideas y, por lo tanto,
de innovar.
El ejemplo del plan de movilidad de la Super-manzana de Gracia es, en este aspecto, una ex-
cepcin. No existe un micro entorno especfico que facilite la innovacin, sino que tanto en los
materiales documentales como en las entrevistas nos encontramos con referencias globales al
estmulo que el conjunto del ayuntamiento da a los proyectos innovadores.

3.6. Motores de la innovacin


Un ambiente innovador es imprescindible, pero insuficiente sin los estmulos necesarios
para activar su potencial. Estos estmulos factores desencadenantes- pueden ser muy variados:
innovaciones por contagio o por imitacin, derivados de la presin del propio contexto, liderados
desde posiciones polticas, nacidos en crculos tecno-profesionales, consecuencia de propuestas
acadmicas, o resultado de transferencias de la propia sociedad civil.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Para dotarnos de una tipologa analtica que nos permita ordenar la amplia diversidad de
factores a los que nos estamos refiriendo, hemos optado por una clasificacin topolgica. No
usamos pues criterios estrictamente administrativos (mbito sectorial, instancia promotora, per-
sona responsable, etc.) sino que nos referimos a los orgenes espaciales de la innovacin y, de este
modo, nos referimos a los motores superiores, laterales, internos y externos:

El motor superior. A menudo, las instituciones pblicas tienen dificultades para tomar distancia
y replantearse, con trazo grueso, sus rutinas de trabajo. Tampoco les resulta sencillo liberar los
recursos econmicos, humanos, temporales y organizativos necesarios para generar experien-
cias innovadoras. Algunas instancias superiores permiten superar estas dificultades, proporcio-
nando recursos y adoptando una perspectiva ms panormica en relacin a determinadas pol-
ticas pblicas.

Como puede observarse, no utilizamos el trmino superior en sentido jerrquico sino topo-
lgico. Nos referimos as al papel que pueden desempear algunas instituciones pblicas ms ale-
jadas del da a da de la implementacin de las polticas (Diputaciones, UE) o a la influencia de al-
gunos mbitos acadmicos. Su aportacin no es desde una posicin jerrquica sino desde la capa-
cidad para elaborar visiones holsticas. Su efecto innovador puede ser muy positivo, siempre que
no se adopten posturas oportunistas ms preocupadas por obtener recursos que por resolver pro-
blemas reales con innovaciones efectivas.

El motor lateral. Esta segunda palanca se basa en el contagio; es decir, en el conocimiento,


comparacin y posterior imitacin de experiencias innovadoras protagonizadas en administra-
ciones similares. Se trata de favorecer el aprendizaje entre iguales que, en la prctica, se con-
vierte en un motor muy potente al combinar la transferabilidad que proporciona la similitud
con la voluntad de no ser menos que los otros. Los bancos de buenas prcticas, las redes tem-
ticas o diferentes tipos de asociaciones se han convertido en las herramientas para poner en
marcha este motor lateral.

Este motor tambin comporta algn riesgo, especialmente cuando favorece mimetismos
irreflexivos. Los contextos, como hemos mencionado anteriormente, son determinantes y, por lo
tanto, las innovaciones no son replicables sin ms. Se requieren procesos de adaptacin que trans-
formen la imitacin en aprendizaje.

El motor interno. A pesar de su descrdito, las propias administraciones pblicas son fuente de
innovacin. Acumulan un importante caudal de experiencia y conocimiento, el cual, adecua-

68
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

damente tratado, puede convertirse en un enorme potencial innovador. El reto, en cualquier


caso, es tratar a estas organizaciones no nicamente como brazos ejecutores sino tambin
como cabezas pensantes. Activar su potencial innovador depende, pues, de permitir a la orga-
nizacin desarrollar ideas, equivocarse y aprender de los aciertos y los errores. Depende, tam-
bin, de fomentar la generacin de inteligencia colectiva a travs de facilitar la transversalidad,
la integralidad o el trabajo en red (Sullivan y Skelcher 2002, Agranoff y McGuire 2003).

No podemos obviar las dificultades prcticas de arrancar este motor interno en un entorno
institucional que parece diseado nicamente para conjurar la innovacin. Por ello, la influencia
del liderazgo, tanto poltico como tcnico-directivo ser crucial (Losada 2007). Tambin es impor-
tante, en el otro lado de la moneda, dar confianza a los empleados pblicos y facilitar mecanismos
de transmisin del conocimiento de abajo hacia arriba (Osborne y Gaebler 2005).

El motor externo. Las administraciones pblicas interactan con personas y con comunidades
que se encuentran fuera de sus fronteras institucionales, y pueden impregnarse del potencial
innovador que emerge de la proximidad y de la vivencia directa de los problemas a resolver.
Existe una amplia literatura sobre innovacin social que reflexiona precisamente sobre la capa-
cidad de la ciudadana, ms o menos organizada, a la hora de promover respuestas creativas e
innovadoras a sus problemas irresolutos (Putman 1993, Moulaert 2010).

Desde el punto de vista de las polticas pblicas es relevante aprovechar este potencial de
innovacin social y, para ello, parece imprescindible abrir la institucin, dotarla de espacios de
encuentro con este motor exterior y hacerla permeable a sus ideas y su lenguaje. Bajo la etiqueta
de la participacin ciudadana, durante los ltimos aos nos hemos referido a los instrumentos que
facilitan la capacidad de escucha y aprendizaje que estamos ahora reclamando. Como hemos se-
alado en los casos anteriores, no deberamos idealizar todo aquello que provenga de la base. El
motor externo puede tambin ser fuente de bloqueos y resistencias a la innovacin, que debern
ser anticipadas y gestionadas en la elaboracin de polticas pblicas.
En resumen, consideramos que la innovacin aparecer cuando, en un entorno favorable,
se activan simultneamente aunque no siempre con la misma potencia- los cuatro motores. Se
necesita combinarlos tal como han explicado la mayora de los entrevistados- porque la innova-
cin requiere de diversas palancas y stas se encuentran en los diferentes motores. Es decir, cada
motor estimula ciertos factores desencadenantes, y es la suma de todos ellos lo que explicara la
innovacin. Se trata de motores interconectados, y slo cuando funcionan simultneamente per-
miten a la innovacin alzar el vuelo.

69
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

En primer lugar, el motor superior proporciona distancia y capacidad de reflexin, atributos sin
los cuales como hemos constatado en los estudios de caso- las instituciones pblicas no son
capaces de dudar del viejo conocimiento y generar el giro sustantivo que favorece la aparicin
de un nuevo conocimiento.
En segundo lugar, cuando ya se ha propiciado el giro sustantivo, el motor lateral contribuye a
travs de la comparacin y de la validacin de experiencias concretas a provocar el giro meto-
dolgico que reclama la prctica de la innovacin.
En tercer lugar, el motor interno es fundamental, no slo por su capacidad para contribuir en
los giros sustantivos y metodolgicos sino tambin porque perfila las condiciones instituciona-
les internas las caractersticas del entorno- que contribuyen a la innovacin.
Finalmente, aunque la mayora de los entrevistados lo juzgan como el estmulo ms relevante
para la innovacin, el motor externo proporciona dos ingredientes bsicos: energa y creativi-
dad. Sin lastres e inercias institucionales, desde la proximidad y la implicacin directa se abren
las puertas a las dudas, las inexactitudes, los replanteamientos y las reflexiones no condiciona-
das que conforman las bases de la innovacin.

En cada unos de los casos de estudio, hemos podido valorar el funcionamiento de estos
motores. Es cierto que no siempre estn dotados de la misma potencia y que en las descripciones
de las polticas pblicas innovadoras no se utiliza de forma espontnea esta terminologa analtica.
Sin embargo, nos ha sido muy til tanto para entender las caractersticas de cada caso como las
diferencias que aparecen entre ellos. Como ya hemos advertido, no disponemos de espacio sufi-
ciente para desarrollar los estudios de caso, pero s que podemos interpretarlos someramente a
travs de su especfica utilizacin de los motores de la innovacin:

En el ejemplo de la poltica del paisaje, el impulso del motor superior es fundamental y arranca
tanto del mbito europeo (Convenio Europeo del Paisaje) como de la academia, donde grupo
de profesionales haba ya madurado los conceptos bsicos que se incorporan a la nueva polti-
ca. La experiencia de los Catlogos es peculiar de Catalua y no encuentra paralelos claros en
otras Comunidades Autnomas, de manera que parecera que el motor lateral est ausente o
es muy dbil. Es cierto que su potencia no es la del motor superior, aunque tambin la encon-
tramos en experiencias desarrolladas en otros territorios europeos (sobre todo Francia e Ita-
lia). Del motor interno destaca no slo las posibilidades que ofrece el entorno del Observato-
rio, sino sobre todo el liderazgo que impulsa la iniciativa. No se trata de un liderazgo autorita-
rio, sino de un liderazgo basado en el prestigio, en las relaciones y en la capacidad de romper
con las formas tradicionales. Como en otros casos, los actores entrevistados consideran que el
liderazgo no explica la innovacin ya que sta siempre es coral y bebe de mltiples fuentes-,
aunque tambin reconocen que sin determinados personajes (lderes concretos) difcilmente

70
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

hubiera cristalizado. Finalmente, se subraya la estrategia de participacin ciudadana como una


de las principales novedades y, simultneamente, como el factor ms importante para la inno-
vacin. Este motor externo, por lo tanto, se pone en marcha a travs de una estrategia explci-
ta de contactos y debates pblicos, al tiempo que se convierte usando nuestros trminos- en
la principal causa de creatividad y energa innovadora.
En el caso de la poltica de regeneracin de barrios marginales, de nuevo, el motor superior
aparece como determinante a la hora de generar nuevo conocimiento, tanto sustantivo como
metodolgico. En este sentido, tambin las referencias a administraciones superiores (por
ejemplo el programa URBAN de la UE) y la existencia de ncleos acadmicos consolidados han
proporcionado la distancia y la reflexin necesaria para alimentar una poltica innovadora. El
motor lateral en este ejemplo arranca con ms fuerza que en el anterior, aunque quiz su pe-
culiaridad es que lo que se compara y valida no son tanto buenas prcticas como malas expe-
riencias. Existen referencias europeas de referencia, pero sobre todo, entre las prcticas ms
prximas y conocidas, se destacan sus dificultades y como stas han actuado como estmulos
para la innovacin. En relacin al motor interno, las condiciones son muy parecidas a las de la
poltica del paisaje: la propia ley como entorno innovador y un liderazgo reconocido y de pres-
tigio que avala e impulsa el proyecto. Quiz aadiramos que esta poltica tambin dispone de
un liderazgo poltico potente y visible, el cual, entre otras cosas, hace posible relaciones trans-
versales y dilogos interdepartamentals normalmente muy difciles de alcanzar. Finalmente, el
motor externo es tambin fundamental y una de las peculiaridades de la ley radica precisa-
mente en articular mecanismos de participacin ciudadana. Los entrevistados valoran este as-
pecto como un ingrediente bsico para la innovacin, aunque algunos de ellos nos trasladan
sus dudas sobre si, en la prctica, se puso este motor a pleno rendimiento.
Los Centros Cvicos de Girona tienen sus orgenes remotos en el motor externo de unos pro-
gramas europeos (Pobreza II y III) que les permiten tomar distancia y acceder a nuevos cono-
cimientos. La referencia acadmica, en cambio, a diferencia de lo que ocurre en los dos casos
anteriores, es prcticamente inexistente. En realidad, la experiencia no slo no se alimenta de
reflexiones acadmicas previas sino que ms bien ha servido para estimularlas posteriormen-
te. En cambio, el motor lateral ha sido muy importante, sobre todo a partir de la presencia del
ayuntamiento de Girona en una red de municipios con equipamientos de proximidad (Kalei-
dos-red) que tena como objetivo el intercambio y el aprendizaje. Tambin destaca la relevan-
cia del motor interno, pues los Centros Cvicos se convierten en un habitad donde los recursos
humanos organizados en equipos tcnicos de dimensin reducida y composicin plural- han
sido claves para su potencial innovador. Tambin en este caso las referencias a un liderazgo de
prestigio es constante, aunque, a diferencia del caso de la ley de barrios, se trata de un lide-
razgo tcnico-directivo sin visibilidad poltica. Finalmente, en cuando al motor externo se con-
sidera coincidiendo con las experiencias anteriores- que se trata de la principal fuente de in-
novacin y, en realidad, la propia naturaleza de la poltica consiste en poner los espacio a dis-
posicin de las iniciativas y de la ideas de la ciudadana. Algunos de los entrevistados, sin em-

71
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

bargo, reconocen que este potencial no siempre ha sido suficientemente asimilado y aprove-
chado por los propios ciudadanos, que usan los Centros Cvicos de forma instrumental y mar-
ginando su objetivo colectivo de contribuir a la cohesin social.
En nuestro ltimo caso, la super-manzana de Gracia, el motor superior tambin se presenta
como una palanca desencadenante, mencionndose mltiples referencia a instituciones como
la Diputacin, la Agencia de Ecologa Urbana de Barcelona o la Universidad (UPC). Tambin son
recurrentes las referencias al motor lateral, aunque ste se concreta en el aprendizaje de ex-
periencias desarrolladas en otras ciudades europeas. El motor interno aparece ms desdibuja-
do que en las polticas anteriores, aunque tambin se cita la importancia de una administra-
cin que acepta y promueve la innovacin. Sin embargo, ni se especifican caractersticas de es-
te entorno ni aparece un liderazgo tan potente como en los casos anteriores. Por el contrario,
parece que la importancia del motor externo es especialmente destacada, aprovechndose de
la vitalidad de un barrio muy activo y participativo.

Los puntos anteriores son insuficientes para entender las particularidades de cada caso,
pero nos permiten visibilizar la existencia de los diversos motores en los orgenes de una poltica
pblica innovadora. En todos los casos detectamos la presencia de los cuatro motores de la inno-
vacin, aunque su potencia no siempre es la misma. De este modo, detectamos elementos comu-
nes y tambin diferenciales de la innovacin. Los primeros nos ayudan a disear protocolos y mar-
cos propiciadores de la innovacin, mientras que los segundos nos ayudaran a interpretar especi-
ficidades y, eventualmente, a relacionarlas con los resultados alcanzados en cada caso. Presenta-
remos un marco para la innovacin en el apartado final de este artculo. En cambio, como no he-
mos analizado sistemticamente los impactos y los resultados de las polticas innovadoras, a con-
tinuacin nos limitaremos a apuntar algunas ideas que han surgido durante las entrevistas.

4. RESULTADOS, RESISTENCIAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA INNOVACIN


La innovacin, en cualquier caso, debera traducirse no en simples novedades sino en no-
vedades con capacidad para impactar de manera efectiva en la solucin de nuestros problemas.
Nos hemos interesado especialmente por el cmo de la innovacin, aunque ste nicamente se
justifica si podemos observar mejoras en el paisaje, en los procesos de recuperacin en los barrios,
en la cohesin social o en la convivencia en el espacio urbano.
Aunque no hemos realizado una evaluacin de estas polticas pblicas, s que hemos detec-
tado algunas referencias de inters. Nos referimos someramente a ellas. De entrada, dado que la
innovacin supone invariablemente un desafo al status quo, es lgico esperar que se despierten
resistencias. Se ha constatado su existencia en los diferentes casos de estudio, al tiempo que las
hemos clasificado en tres categoras:

72
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Las resistencias culturales son fundamentales y tienen que ver con las dificultades para modifi-
car la perspectiva con la que observamos la realidad. Esta dificultad ha estado muy presente
en el caso del paisaje, donde el pasar de la concepcin fsica a la intangible no es inmediata e,
incluso, ha podido despertar interpretaciones peyorativas.
Las resistencias estructurales, en segundo lugar, se refieren a las dificultades de encajar los
giros metodolgicos en organizaciones cerradas e inerciales. La ley de barrios, a pesar de algu-
nos xitos notables, ilustra este tipo de resistencias. Supone un cambio profundo en las din-
micas internas de la administracin, de manera que a menudo se ha encontrado con los blo-
queos de esta estructura.
Por ltimos, las resistencias de los actores derivan de los conflictos entre intereses que inevita-
blemente despierta cualquier modificacin del status quo. En la poltica de la super-manzana
aparece con especial claridad este tipo de resistencia, pues en la gestin del espacio urbano
confluyen de manera polmica los intereses de los viandantes, de los coches, de los comer-
ciantes o de las asociaciones de vecinos.

Por otro lado, las resistencias no nicamente impiden la innovacin sino que, incluso cuan-
do sta se produce, ponen en duda su sostenibilidad en el tiempo. Usando una metfora ofrecida
por una de las personas entrevistadas, se nos sugera que la innovacin a menudo es como un
fogonazo potente y espectacular- que se diluye rpidamente. En cambio, se nos propona, debe-
ra ser como una brasa, como un fuego lento que, sin tanto artificio, asegure su perdurabilidad en
el tiempo. Demasiado a menudo la innovacin favorece la espectacularidad momentnea, sacrifi-
cando as su sostenibilidad. La innovacin nos decan, de manera contra intuitiva, slo genera re-
sultados cuando opera con lentitud, impregnando a las instituciones y consolidando los giros sus-
tantivos y operativos que propone. Frente a la ambicin innovadora, paciencia y modestia en su
desarrollo. En efecto, as ha sido en las experiencias analizadas, donde el tiempo es percibido co-
mo un factor clave: slo cuando se dispone de l y la poltica no se ve presionada por resultados
inmediatos o titulares llamativos, la innovacin tiene posibilidades no slo de producirse sino de
ser sostenible.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

6
Interao Universidade-Empresa e Inovao:
Uma Anlise Comparativa entre Universidades Federais e
Institutos Federais na Produo Cientfica e Tecnolgica
Daniela de Mattos Estavanati, Rodrigo Gava e Fernanda Maria de Almeida

1. INTRODUO

O Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) mostra que as empresas instaladas no


Brasil investem pouco em Pesquisa & Desenvolvimento (P&D), quando comparadas dos pases
desenvolvidos. Para mudar este quadro, a aproximao entre empresas e instituies pblicas de
pesquisas vem aumentando.
Esse fenmeno sustentado pela prpria demarcao legal, que se amplia a partir do fim
dos anos de 1990, assim como novas aes governamentais que estimulam o estreitamento de
relaes para promover a interao entre centros de pesquisa e empresas. Tratam-se de aes
que iniciam a organizao de um ambiente propcio inovao, sintetizadas conceitualmente na
ideia de sistemas de inovao, difundida por Christopher Freeman, Bengt-keLundvall e Richard
Nelson. , pois, no contexto conceitual-analtico do sistema de inovao (SI) que este trabalho
aborda a inovao.
No mbito do SI, as Instituies Cientficas e Tecnolgicas (ICT) assumem importante papel,
capaz de liderar o sistema em alguns momentos. De acordo com Piekarski e Torkomian (2008, p.
81), as ICT ajudam a criar e difundir conhecimento, no apenas por perseguir fronteiras em pes-
quisas por si mesmas, mas tambm por difundir o conhecimento sistematizado e codificado acu-
mulado no mundo. Alm disso, elas so os principais atores responsveis pelos esforos de P&D
do pas, realizando cerca de 60% dos gastos em P&D no pas (GARNICA; TORKOMIAN, 2009).
No Brasil, a poltica pblica de Propriedade Intelectual (PI) est relacionada poltica de
inovao. O governo entende a inovao tecnolgica como meio ao desenvolvimento nacional e
institui, em 2004, a Lei de Inovao (Lei n 10.973, de 2 de dezembro de 2004). Esta ao demarca
incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo e d outras pro-
vidncias. Em seu 16 artigo relata que a ICT dever dispor de Ncleo de Inovao Tecnolgica
(NIT) prprio ou em associao com outras ICT para gerir sua poltica de inovao.

76
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Concomitantemente, com a finalidade de apoiar a criao e a implementao dos NIT fo-


ram lanados, poca, os primeiros editais de fomento governamentais que disponibilizaram re-
cursos para amparar o relacionamento universidade-empresa.
Cumpre destacar que os Institutos Federais (IF) e as Universidades Federais (UF) so en-
quadrados como ICT, caracterizados como rgos ou entidades da administrao que tenham por
misso institucional, dentre outras, executar atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter
cientfico ou tecnolgico (BRASIL, 2004). Nota-se, pois, que IF e UF, alm de ensino e pesquisa e o
amplo espectro de aes extensionistas, adotam a misso tecnologia, e passam a empreender e
gerir as aes necessrias para a comercializao do conhecimento produzido (e protegido) em
seu mbito.
Em pesquisa que buscou analisar, comparativamente, o apoio inovao dos IF e das UF si-
tuados em Minas Gerais nas questes de inovao, propriedade intelectual e transferncia de tec-
nologia, Rodrigues (2015) conclui que a capacidade de apoiar a inovao nos IF e UF ainda insufi-
ciente, o que pode ser percebido nos resultados de pesquisa e inovao das referidas ICT. Para ela,
por haver pouca maturao dos IF, seus resultados ainda so incipientes, levando a uma maior
dificuldade de aproximao do setor produtivo em comparao das UF. Adicionalmente, foi pos-
svel notar um quadro marcado por dificuldades para a interao universidade-empresa. As UF,
em sua maioria, so mais antigas e estruturadas e tradicionalmente caracterizadas por sua contri-
buio na pesquisa bsica, e os IF so mais afeitos ao ensino tcnico e recentemente reorganiza-
dos e sobre os quais pesam novas responsabilidades. Assim, o tempo de existncia de IF e UF
importante para compar-las, uma vez que as UF normalmente so remotas se comparado com os
IF. Apesar de exibirem condies diferentes, IF e UF acabam se igualando enquanto destinos das
cobranas que recebem para contriburem no processo de inovao. Se igualam tambm no que
tange s cobranas quanto s tmidas contribuies para a inovao, gerando mais pesquisa com
aplicaes industriais, gesto afinada proteo do capital intelectual e s transferncias de tec-
nologias.
Portanto, o que direcionou este estudo foi questionar sobre: qual o panorama da produo
cientfica e tecnolgica dos IF e UF no estado de Minas Gerais numa perspectiva de interao uni-
versidade-empresa marcado pelo crescente apelo inovao?
Tal caracterizao pretende contribuir tambm na compreenso das diferenas entre os IF
e UF de forma mais precisa e complementar pesquisa de Rodrigues (2015), identificando onde
esto os pontos de maior peso em cada uma que as diferencia e as aproxima. Tal distino pre-
tende contribuir na compreenso das possibilidades de maior participao dos IF e UF enquanto
membros de sistemas de inovao.
Como objetivo central, pretendeu-se mostrar as diferenas entre IF e UFno estado de MG
quanto as suas produes cientfica e tecnolgica numa perspectiva de interao universidade-
empresa para a promoo da inovao. Em termos intermedirios, definem-se, como objetivos: a)
descrever a produo cientfica e tecnolgica dos IF e UF; e b) identificar e caracterizar a ocorrn-

77
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

cia de transferncia de tecnologia entre IF e UF para as empresas, especialmente sobre possveis


interaes prvias e posteriores gerao da inveno.

2. SISTEMA DE INOVAO
A abordagem do Sistema de Inovao surgiu h pouco mais de duas dcadas com os tra-
balhos de Christopher Freeman, Bengt-keLundvall e Richard Nelson. No Quadro 1 a seguir apre-
senta-se as definies de SNI desses autores considerados pioneiros e suas respectivas obras.
Quadro 1 - Principais definies de Sistema Nacional de Inovao
Autor Obra Ano Definio de SNI

1987 Rede de instituies dos setores


pblico e privado cujas atividades e
C. Freeman Technology and Economic interaes iniciam, envolvem, mo-
Performance: Lessons from dificam e difundem novas tecnolo-
Japan gias, o que contribui para o pro-
gresso tecnolgico dos Estados.

National Innovation Systems: 1992 Elementos e relaes que intera-


Towards a Theory of Innova- gem na produo, difuso e utiliza-
B- Lund- tion and Interactive Learning o de algo novo e economicamen-
vall te til. So localizados dentro ou
nas fronteiras de um estado-nao.

National Innovation Systems. 1993 Conjunto de instituies cujas inte-


A Comparative Analysis raes determinam o desempenho
R. Nelson inovador de empresas nacionais.

Fonte: Elaborado com base em FREEMAN (1987); LUNDVALL (1992); NELSON (1993).

Freeman (1987) estabeleceu uma conexo entre o SNI de uma nao e seu progresso tec-
nolgico e consequentemente, ao seu desenvolvimento socioeconmico. Atrelou a inovao tec-
nolgica aos diferentes graus de crescimento da economia, alertando para a importncia de uma
ao coordenada entre as instituies que compem o SNI em prol do desenvolvimento tecnolgi-
co da nao.

J para Lundvall (1992), um SNI muito importante para o apoio e o direcionamento dos
processos de inovao e de aprendizado, ante as incertezas intrnsecas ao primeiro e da importn-
cia do segundo, o que determina um difcil entendimento entre os envolvidos, enquanto Nelson
(1996) argumenta que o referido sistema se refere ao ambiente no qual os atores institucionais e
suas relaes influenciam o desempenho inovador das economias e, por conseguinte, o seu pro-
cesso de desenvolvimento.

A partir da compreenso de um SI, pode-se concluir que o surgimento de inovaes resulta


de um jogo complexo dos relacionamentos entre atores do sistema.

78
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

3. PRODUO CIENTFICA E PRODUO TECNOLGICA

Na literatura sobre SI, ganharam notoriedade estudos sobre a interao das dimenses ci-
entfica e tecnolgica, delineando novas perspectivas de anlises (ALBUQUERQUE et al., 2002;
HELENE; RIBEIRO, 2011; PERUCCHI; GARCIA, 2011). A relao entre essas dimenses e a articula-
o de polticas pblicas para desenvolv-las consistem em fatores considerados chave para a
promoo do desenvolvimento, visto que a criao de estratgias que promovam o desenvolvi-
mento cientfico um desafio que deve ser levado muito a srio por qualquer sociedade que visa a
emergir do estado de uma nao subdesenvolvida (HELENE; RIBEIRO, 2011, p. 678).
A interao cientfico-tecnolgica e desenvolvimento no resultante de um processo li-
near e de responsabilidade exclusiva das polticas governamentais, mas condicionado por aspectos
diversos e pela atuao de diferentes atores. Nesse contexto, Chiarini e Vieira (2012, p. 118) so
enfticos ao defender que o progresso tcnico essencial para o desenvolvimento e crescimento
econmico, mas alertam que sua particularidade remete s atividades que o produz conheci-
mento cientco-tecnolgico e no como um man milagroso vindo dos cus, mas deve ser
gerado endogenamente e sua produo, logo, deve ser fomentada por agentes pblicos de forma
efetiva (CHIARINI; VIEIRA, 2012, p. 118). Por fim, os autores complementam ainda que
o conhecimento cientco-tecnolgico um fator competitivo e conditio sine qua non para
a capacidade inovativa; seu desenvolvimento um processo dinmico e resulta da interao entre
diferentes agentes econmicos, especialmente, pois os novos paradigmas tecnolgicos esto per-
meados por conhecimentos cientcos de fronteira, em ambiente de incerteza radical (CHIARINI;
VIEIRA, 2012, p. 118).
Conforme j mencionado, diversos agentes dos sistemas de inovao interagem entre si ar-
ticulando os processos de inovao. As universidades federais, alm de se destacarem perante o
contexto apresentado, tambm so consideradas como agentes estratgicos para o processo co-
nhecido na literatura especializada como catch-up, que define que a infraestrutura cientfica atua
como um instrumento de focalizao e como uma antena para identificar oportunidades tecno-
lgicas e para constituir a capacidade de absoro do pas (CHIARINI; VIEIRA, 2012, p. 621).
O processo de catch up sugere que a dinmica das atividades inovativas devem ocorrer
com maior intensidade no mbito do setor produtivo, pois, dessa forma, impulsiona a prpria ati-
vidade cientfica, haja visto que questes, problemas e perguntas que alimentam a infraestrutura
cientfica em sistemas de inovao mais completos e articulados so encontradas, principalmente,
no setor produtivo, onde de fato a inovao acontece (ALBUQUERQUE et al., 2005).
No tocante s formas de se mensurar a produo cientfica e a produo tecnolgica, no
h consenso geral na literatura especializada sobre quais seriam os melhores indicadores a serem
utilizados, mas a relevncia destes tem ganhado notoriedade em estudos recentes (FARIA et al.,
2010; PINTO; MATIAS, 2011).

79
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Nesse contexto, Albuquerque et al. (2005) delineia o nmero de artigos cientficos publica-
dos assim como o nmero de pesquisadores como proxies de indicadores de produo cientfica.
Enquanto como proxies de produo tecnolgica, o nmero de patentes depositadas ou concedi-
das pelos escritrios de propriedade industrial ou intelectual (ALBUQUERQUE et al., 2005).
Nessa mesma linha de pensamento, Martins, Avellar e Miro (2006, p. 646) afirmam que na
literatura sobre inovao tecnolgica, os indicadores mais utilizados so as estatsticas de artigos
cientficos e de patentes.
Em maior grau, as patentes concebem a bibliografia da inovao, representando um fruto
da pesquisa tecnolgica e da atividade inventiva, restando protegida pelo potencial interesse eco-
nmico que encerram em si (CAMPOS, 2013). Quanto publicao de artigos cientficos, tal dado
apresentado como o fruto da pesquisa acadmica (HAYASHI et al, 2006).
Segundo Leta e Cruz (2003), o volume de publicaes depende de uma conjugao de di-
versos fatores, como, por exemplo, o nmero de pesquisadores ativos, o acesso destes aos recur-
sos para o financiamento da pesquisa e a presena de infraestrutura adequada (LETA; CRUZ,
2003).
Nesse sentido, os fatores que viabilizam e apoiam a realizao de pesquisas durante algum
perodo responsveis pela gerao de artigos cientficos que representam algum avano em ter-
mos de conhecimento, devem ser considerados (SILVA, 2003).
Ante o exposto, pode-se admitir que os fatores que influenciam o desenvolvimento de pu-
blicao de artigos cientficos podem representar indicadores de produo cientfica, bem como
os fatores que promovem o surgimento de tecnologia (patentes) podem ser assumidos como indi-
cadores de produo tecnolgica.

4. A INTERAO UNIVERSIDADE-EMPRESA E A TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA


Plonski (1995) define a cooperao Universidade-Empresa como um exemplo de arranjo in-
terinstitucional entre organizaes diferentes, que podem ter propsitos diferentes e seguir for-
mas tambm diferentes. Esta definio abrange de relaes mais leves e menos comprometedo-
ras, at a oferta de estgios profissionalizantes, interaes intensas e extensas como os grandes
programas de pesquisa cooperativa em que pode gerar repartio dos crditos resultantes da co-
mercializao de seus resultados (PLONSKI, 1995).
De acordo com Reis (2008), a partir do sculo XX, o relacionamento Universidade-Empresa
sofreu uma transformao gradual e irreversvel. Em primeiro, a empresa incluiu as atividades de
pesquisa aplicada e desenvolvimento tecnolgico em suas atividades, e posteriormente e levando
em conta que os custos de P&D aumentaram, acabaram por terceirizar essas atribuies s insti-
tuies de pesquisa, sendo elas financiadas por recursos governamentais. Dessa forma, para mui-
tas empresas de pequeno porte, essa interao se configura como uma alternativa para prover o
auxlio para que elas possam se aproximar dos padres de P&D de grandes empresas.

80
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A cooperao para inovar tem sido destacada nas pesquisas sobre a inovao nas empresas
brasileiras. A publicao PINTEC3 traz a seguinte afirmao:
a cooperao (...), por sua vez, reveste-se de fundamental importncia para a inovao,
uma vez que empresas isoladamente podem ter - no raro - dificuldades para reunir todas as
competncias necessrias para implementar novos produtos ou processos. A cooperao mar-
cadamente mais presente em segmentos de maior contedo tecnolgico, dada a complexidade
tecnolgica relativamente maior de seus produtos e processos. Baixos nveis de cooperao po-
dem refletir padres que apontam para a concentrao em atividades mais simples de inovao
(IBGE, 2013).
Nota-se que as empresas de pequeno porte configuram a cooperao com as universida-
des como uma alternativa para o desenvolvimento de novos produtos e processos nos padres
das grandes empresas. No entanto, dada a caracterstica simples das suas atividades, essas em-
presas demonstram baixo ndice de cooperao, ao oposto das empresas de alto contedo tecno-
lgico que produzem produtos e processos mais complexos que sozinhas teriam dificuldades de
produzir.
Apesar das diferenas entre objetivos e misses de cada um desses dois atores, h vanta-
gens para que eles interajam. Sob o ponto de vista da empresa, as razes passam pela: i) possibili-
dade de ter contato com uma base de conhecimento de fronteira produzida pela universidade,
muitas vezes traduzindo-se no alcance a tecnologias absolutamente novas ou complementares s
j trabalhadas pela equipe de P&D da empresa; ii) acesso a pesquisadores altamente qualificados;
iii) obteno de recursos pblicos quando do desenvolvimento de projetos de cooperao com
universidades; e iv) compartilhamento de recursos, custos e riscos no desenvolvimento de tecno-
logias (NOVELI; SEGATTO, 2012). Sob o ponto de vista das universidades, as motivaes variam
entre: i) obteno de recursos financeiros adicionais; ii) converso de esforos para exercer sua
funo social; iii) levantamento de questes para elaborao cientfica; e iv) acesso a conhecimen-
tos aplicados (NOVELI; SEGATTO, 2012; PORTO, 2006).
Nesse contexto, o conhecimento torna-se elemento principal na relao entre esses dois
atores e a pesquisa acadmica assume valor econmico por criar oportunidades tecnolgicas para
as empresas que devem aproveit-las para criar e usar novas tecnologias (KLEVORICK et al., 1995).
O conhecimento tambm permite a absoro da produo tecnolgica externa e pode exercer
papel na aplicao da cincia em inovaes (RIGHI; RAPINI, 2006).
Nesse sentido, entende-se a transferncia de tecnologia (TT) como essencial pesquisa,
representando um meio de externalizar o conhecimento produzido em prol do desenvolvimento
tecnolgico das empresas. Observa-se a troca de conhecimento entre a esfera cientfica e a indus-

3
Pesquisa de Inovao realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

81
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

trial. De tal modo, a TT pode ser considerada uma ferramenta que garante o retorno econmico
para o capital investido em pesquisa.
Para Marchiori e Colenzi Jr. (2008), a transferncia de tecnologia como um processo de
transferncia de conhecimentos e de capacidades especiais, criadas atravs de estudos, para habi-
litar tecnologicamente as empresas receptoras. Nessa mesma linha de pensamento, Closs e Ferrei-
ra (2012, p. 2) caracterizam o processo de transferncia de tecnologia como uma passagem de
conhecimentos gerados pela universidade a uma empresa que lhe permitem inovar e ampliar sua
capacidade tecnolgica, possibilitando-lhe obter uma vantagem competitiva no mercado.
A transferncia de tecnologia entre universidade e indstria pode ser de diferentes manei-
ras, por exemplo, pela publicao de resultados de pesquisa em artigos, peridicos e livros cient-
ficos, pela pesquisa colaborativa com recursos da indstria, maior mobilidade dos pesquisadores,
por meio de alianas estratgicas entre universidades e empresas etc.(SHARMA; KUMAR; LALAN-
DE, 2006).
Para as instituies cujo conceito de TT mais amplo e baseado sobretudo na transferncia
e comercializao de ativos tangveis, foram criados ncleos de inovao para gerir sua poltica de
inovao. Os NIT configuram-se, dessa forma, como uma interface entre as UF e IF e o ambiente
produtivo.
Ante o exposto, a transferncia de tecnologia pode ser entendida como a fonte de intera-
o entre organizaes para o desenvolvimento de inovaes. importante ressaltar que esse
desenvolvimento pode ocorrer em interaes prvias, de forma que as organizaes juntas desen-
volvam a inovao; e posteriores, para acesso a novas tecnologias criadas. A demanda por transfe-
rncia de conhecimento das universidades para as empresas promove as relaes, as quais cau-
sam aprendizado e aumento de recursos, diminuindo os gastos com P&D das empresas. No entan-
to e considerando que o Brasil trata-se de um pas em desenvolvimento, nota-se que as universi-
dades brasileiras esto slidas nos quesitos ensino e pesquisa e atribuem maior importncia
educao em detrimento s atividades de P&D e, por isso, no produzem pesquisa aplicada no
nvel das naes economicamente desenvolvidas. Ante este quadro, percebe-se a necessidade de
maior incentivo cooperao universidade-empresa para o desenvolvimento de pesquisas aplica-
das s demandas do mercado.

5. BREVE HISTRICO E CARACTERSTICAS DOS INSTITUTOS FEDERAIS EDAS UNIVERSIDADES


FEDERAIS
Os IF existentes no Brasil foram criados pela Lei n 11.892, de 29 de dezembro de 2008,
que instituiu a Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica e criou os Institutos
Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, definindo tais entidades como instituies de educa-
o superior, bsica e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializadas na oferta de edu-
cao profissional e tecnolgica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugao

82
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

de conhecimentos tcnicos e tecnolgicos com as suas prticas pedaggicas. Conforme diz o Arti-
go 6 da Lei, eles foram institudos para oferecer educao profissional e tecnolgica, em todos os
nveis e modalidades, formando e qualificando cidados com vistas na atuao profissional nos
diversos setores da economia. Alm disso, eles tm como meta desenvolver a educao profissio-
nal e tecnolgica e prover solues tcnicas e tecnolgicas s demandas sociais e peculiaridades
regionais (BRASIL, 2008).
O texto legal tambm destaca que o IF se prope a realizar e estimular a pesquisa aplicada,
a produo cultural, o empreendedorismo, o cooperativismo, e promover a produo, o desenvol-
vimento e a transferncia de tecnologias sociais. Deve, ainda, orientar sua oferta formativa em
benefcio da consolidao e fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais locais, a
partir de mapeamento das potencialidades de desenvolvimento socioeconmico e cultural, em
cada Instituto Federal.
Os IF tambm possuem a misso de ministrar educao profissional tcnica de nvel mdio,
prioritariamente na forma de cursos integrados, para os concluintes do ensino fundamental e para
o pblico da educao de jovens e adultos. Para isso, deve reservar o mnimo de 50% (cinquenta
por cento) de suas vagas. Adicionalmente, essas instituies devem garantir o mnimo de 20%
(vinte por cento) de suas vagas para cursos de licenciatura e programas de formao pedaggica
que visam a formao de professores para a educao bsica, sobretudo nas reas de cincias e
matemtica, e para a educao profissional (BRASIL, 2008).
Atualmente existem 38 IF em territrio brasileiro, sendo 5 na regio Centro-Oeste, 11 na
regio Nordeste, 7 na regio Norte, 9 na regio Sudeste e 6 na regio Sul.
O primeiro estatuto das Universidades data de 1931, por meio do Decreto 19.851. Este dis-
positivo dispe sobre a organizao do ensino superior no Brasil, adota o regime universitrio e
institui sua organizao tcnica e administrativa (BRASIL, 1931).
Nas dcadas de 1950 a 1970 criaram-se universidades federais em todo o Brasil, ao menos
uma em cada estado, alm de universidades estaduais, municipais e particulares. A descentraliza-
o do ensino superior foi a vertente seguida na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional,
em vigor a partir de 1961. De acordo com a Lei de diretrizes e bases da educao nacional (LDB),
as universidades federais tm como uma de suas finalidades o incentivo ao trabalho de pesquisa e
investigao cientfica, visando o desenvolvimento da cincia e da tecnologia (BRASIL, 1996b).
De acordo com Etzkowitz (2003), as universidades esto passando por uma segunda revo-
luo, na qual o desenvolvimento social e econmico se torna parte da sua misso. Etzkowitz
(2005) tambm defende que a Universidade deva assumir um papel de liderana na base instituci-
onal de um modo emergente de produo com base na inovao contnua em termos tecnolgi-
cos e organizacionais. Se por um lado este quadro denota a extenso das atividades de ensino e
pesquisa, por outro ela a internalizao das capacidades relacionadas s transferncias de tecno-
logia - o que tradicionalmente era papel somente do setor produtivo.

83
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

De tal modo, elas precisam se habituar a estas transformaes do ambiente e desenvolver


competncias que garantam sua sustentabilidade (CLARK, 2006; ETZKOWTIZ; ZHOU, 2006).
Atualmente existem 63 UF em territrio brasileiro, sendo 5 na regio Centro-Oeste, 18 na
regio Nordeste, 10 na regio Norte, 19 na regio Sudeste e 11 na regio Sul. Nota-se que, apesar
de no ser geograficamente o maior estado, Minas Gerais concentra o maior nmero de UF e IF,
um dos motivos pelos quais foi escolhido para este estudo. Mas para alm do exposto, cabe apon-
tar outras diferenas entre IF e UF.
Preliminarmente, h que se positivar que as instituies membros da RFEPCT esto vincu-
ladas Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica, que por sua vez est vinculada ao Minis-
trio da Educao (MEC). J as Universidades Federais esto vinculadas Secretaria de Ensino Su-
perior, tambm subordinada ao MEC.
Em pesquisa realizada por Rodrigues (2015), detectou-se resultados que diferenciam os IF
das UF em Minas Gerais. A autora constatou que a estrutura dos NIT dos IF ainda incipiente
quando comparada das UF, ainda que essa situao encontrada temporal e pode ser fruto do
pouco tempo de existncia dos primeiros. Quanto s atribuies do NIT, o ponto que mais se des-
taca a ausncia de mecanismos de apoio ao empreendedorismo inovador nos IF, o que pode
dificultar a canalizao dos resultados de inovao e propriedade intelectual da ICT.
Ademais, Rodrigues (2015) notou que preciso investir na qualificao dos coordenadores
dos NIT das UF e IF, tanto nas reas fins do NIT quanto em Administrao para que se possa profis-
sionalizar a gesto desses Ncleos. Ainda, a autora argumenta que, tanto nos IF quanto nas UF,
ainda no h um entendimento sobre os limites de atuao das Pr-reitorias de Extenso e Pes-
quisa. E no que se refere diferenciao entre IF e UF, Otranto (2011) vai alm ao questionar o
quo justo o fato de a avaliao de IF e UF ocorrerem seguindo os mesmos parmetros.
Ante o exposto, IF e UF no so homogneas e esto em situaes especficas e apresen-
tam diferenas centrais. Os IF, apesar de representarem uma reorganizao de instituies que j
existiam em outros formatos, enquanto aquelas, eles no assumiam certas atribuies designadas
pela Lei que os instituiu. Quanto s UF, apesar de algumas serem recentes, a maioria data de mui-
tos anos e possuem atributos distintos dos IF antes da sua reorganizao e enquanto tais. No con-
texto do Sistema de Inovao, ignorar estas diferenas provoca erros de origem e erros de con-
cepo nas polticas pblicas e tambm nas estratgias particulares no tocante inovao.

6. DEFINIES METODOLGICAS
A abordagem utilizada para a investigao da questo de pesquisa tem nfase quantitativa
e busca a descrio objetiva de diferenas de capacidade cientfica e tecnolgica de IF e UF.
As unidades de anlise da presente pesquisa abrangem as 16 instituies enquadradas co-
mo ICT, ou seja, os 5 Institutos Federais e as 11 Universidades Federais localizadas no estado de
Minas Gerais, quais sejam: Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Sudeste de Mi-

84
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

nas Gerais, Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Norte de Minas Gerais, Instituto
Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Minas Gerais, Instituto Federal de Educao, Cincia
e Tecnologia do Tringulo Mineiro, e Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Sul de
Minas Gerais; Universidade Federal de Viosa, Universidade Federal de Minas Gerais, Universidade
Federal de Juiz de Fora, Universidade Federal de Uberlndia, Universidade Federal de Ouro Preto,
Universidade Federal de Itajub, Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri, Uni-
versidade Federal do Tringulo Mineiro, Universidade Federal de Alfenas, Universidade Federal de
Lavras e a Universidade Federal de So Joo Del Rei.
Os indicadores de produo cientfica e de produo tecnolgica, determinados conforme
literatura da rea, esto expostos em seguida (Quadro 2). As bases de dados que serviram de refe-
rncia anlise desses indicadores foram a da Thomson Reuters4, a do Conselho Nacional de De-
senvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes) e a da Rede Mineira de Propriedade Intelectual (RMPI).
Quadro 2 - Variveis utilizadas para classificao das IF e UF

Varivel Cdigo Fonte


Total de Publicaes Cientficas indexadas no Web of Science PUB Web of Science
Total de Grupos de Pesquisa GPQ CNPq
Total de Professores Mestres PRM CNPq
Total de Professores Doutores PRD CNPq
Total de Cursos de Mestrado CME CAPES
Total de Cursos de Doutorado CDO CAPES
Total de Bolsas de Mestrado BGM CNPq
Cientfica

Total de Bolsas de Doutorado BGD CNPq


Total de Bolsas de Ps-Doutorado Jnior BPDJ CNPq
Total de Bolsas de Ps-Doutorado Snior BPDS CNPq
Total de Bolsas de Iniciao Cientfica BIC CNPq
Total de Bolsas de Produtividade em Pesquisa BPQ CNPq
Total de Bolsas de Produtividade em Desenvolvimento Tecnolgico
BDT CNPq
e Extenso Inovadora
Total de Bolsas de Apoio Tcnico a Pesquisa BATP CNPq
Total de Bolsas de Atrao de Jovens Talentos BJT CNPq
Total de Bolsas de Desenvolvimento Tecnolgico e Industrial BDTI CNPq
Total de Bolsas de Iniciao ao Extensionismo BIEX CNPq
Total de Bolsas de Extenso no pas BEXP CNPq
Total de Bolsas de Apoio Tcnico em Extenso no pas BATP CNPq
Tecnolgica

Total de Depsitos de Patentes em cotitularidade DPCC RMPI


Total de Depsitos de Patentes sem cotitularidade DPSC RMPI
Total de Depsitos de Patentes Internacionais DPI RMPI
Total de Patentes Nacionais Concedidas PNC RMPI
Total de Patentes Internacionais Concedidas PIC RMPI
Transferncia/Licenciamento TRS RMPI
Total de Grupos com relacionamento com empresa GRE CNPq
Fonte: Elaborado pela autora (2015)

4
Base com mais de 12.000 peridicos de impacto em todo o mundo em todas as reas do conhecimento.

85
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Os nmeros referentes varivel publicaes cientficas indexadas no Web of Science e s


variveis relacionadas PI e transferncia de tecnologia da RMPI so cumulativos e o nmero des-
sas variveis est conforme ltima atualizao feita em 2015. O quantitativo das demais variveis
no cumulativo e est de acordo com a ltima atualizao feita pelo CNPq e CAPES em 2016.
A anlise dos dados compreende duas etapas, atendendo aos objetivos intermedirios
propostos. A primeira etapa consiste na descrio das relaes do conjunto de indicadores de
produo cientfica e tecnolgica de forma comparativa entre IF e UF conforme o primeiro objeti-
vo.

Na segunda etapa analisou-se a ocorrncia de transferncia de tecnologia entre as UF e IF


para as empresas, especialmente sobre possveis interaes prvias e posteriores gerao da
inveno a fim de atender ao segundo objetivo intermedirio. O alcance destes dados foi possvel
por meio de contato via e-mail e telefone com os responsveis pela PI e transferncia de tecnolo-
gia dos NIT das IF e UF.

7. DESCRIO E ANLISE DE DADOS

O total de publicaes cientficas indexadas no Web of Science por UF e IF (Figura 1) evi-


dencia um nmero nfimo de publicaes cientficas oriundas de IF no Web of Science em compa-
rao s UF.

Figura 1 - Relatrio de Publicaes Cientficas no Web of Science dos IF e das UF


Fonte: THOMPSON REUTERS (2016)

Quanto aos grupos de pesquisas, o resultado se assemelha aos dados apresentados quanto
ao montante de publicaes cientficas das IF e UF foco da pesquisa. Nota-se que os IF apresentam
nmeros entre 18 e 45 grupos e o quantitativo das UF varia entre 76 e 1005 grupos. Observa-se
que a quantidade apresentada pelas UF vai alm dos nmeros apresentados pelos IF. O mximo
de grupos identificados por ICT entre os IF no alcana o mnimo apresentado pelas UF. Na Figura
2 apresenta-se esses dados.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Figura 2 - Total de Grupos de Pesquisa dos IF e das UF


Fonte: CNPq (2016)

No que tange aos quantitativos relativos ao total de docentes doutores e mestres dos IF e
das UF, os dados so apresentados na Figura 3.

Figura 3 - Total de Docentes Doutores e Mestres dos IF e das UF


Fonte: CNPq (2016)

Percebe-se que o total de mestres maior que o total de doutores nos IF e que este fato se
inverte nas UF, as quais apresentam mais doutores do que mestres. Esse cenrio pode ser explica-
do pelo fato de a carreira dos docentes dos IF ser a de Professor do Ensino Bsico, Tcnico e Tec-
nolgico e a das UF ser a de Professor do Magistrio Superior.

Quanto aos cursos de mestrado e doutorado ofertados, somente as UF possuem e a UFMG


e a UFV ocupam a primeira e segunda posies, respectivamente, quanto ao total de cursos de
mestrado e doutorado ofertados.

Os IF juntos ofertam um total de apenas 4 cursos de ps-graduao e nenhum desses cur-


sos oferece bolsa. J no mbito das UF, apenas a UFVJM no oferece bolsa de mestrado e douto-
rado. A UNIFAL e a UFSJ oferecem apenas bolsas de mestrado e a UFTM oferece apenas uma de
mestrado e uma de doutorado. As demais UF, UNIFEI, UFOP, UFU, UFLA e UFJF apresentam mais
bolsas de mestrado que doutorado. J a UFMG e UFV oferecem o oposto, mais bolsas de doutora-
do que mestrado.

87
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

No que tange s bolsas de ps-doutorado jnior e ps-doutorado snior, a posio das IF e


UF se assemelha a apresentada anteriormente. Os IF no ofertam bolsas dessas categorias. J as
UF, 2 se igualam aos IF, quais sejam a UFOP e a UNIFEI. A UNIFAL oferece apenas uma bolsa de
ps-doutorado snior ao contrrio da UFTM, UFVJM e UFSJ que oferecem apenas uma bolsa de
ps-doutorado jnior cada. Logo, a UFV, UFJF, UFLA e UFU ofertam somente bolsas de ps-
doutorado jnior. No mais, a UFMG a nica UF que apresenta bolsas de ambas as categorias.

O quantitativo geral de bolsas cientficas por IF e UF est exposto na Figura 4. O total de


bolsas somam 6.061 bolsas. notria e discrepante a quantidade de bolsas concentradas nas UF,
em especial na UFMG e UFV em comparao aos IF. Nota-se que os IF s possuem bolsas de inicia-
o cientfica dentre as nove modalidades de bolsas em anlise nesta pesquisa.

Figura 4 - Total geral de bolsas cientficas por IF e UF


Fonte: Elaborado pela autora. Resultados da pesquisa.

Estes resultados mostram que as UF publicam mais que os IF, possuem mais doutores e
mestres e tambm mais grupos de pesquisa que eles. Estas variveis esto correlacionadas na Ta-
bela 1. Nota-se que os coeficientes de correlao das variveis esto prximos de 1 o que repre-
senta que elas possuem um alto grau de associao uma com as outras, pois quanto mais prximo
de 1 melhor o grau de correlao. Assim, a correlao entre elas significativa e positiva, sendo
interpretada como de grande magnitude segundo Cohen (1988) e forte conforme Dancey e Reidy
(2005).

A razo entre o total de publicaes cientficas (PUB) indexadas no Web of Science e o total
de grupos de pesquisa (GPQ) e professores mestres (PRM) e doutores (PRD) de cada IF e UF revela
a produtividade em cincia das mesmas. Na Tabela 2 apresenta-se o ranking das IF e UF quanto a
esse ndice.

Nota-se que a UFMG ocupa a primeira posio, assim como est em primeiro lugar no
quantitativo de todas as variveis cientficas, principalmente quanto ao nmero de publicaes
cientficas. Na segunda posio do ranking est a UFLA, a qual ocupa o quarto lugar no montante
de publicaes, o oitavo lugar no total de grupos de pesquisa e o quinto lugar no total de profes-
sores mestres e doutores. Assim, identifica-se que, apesar da UFLA no ocupar as trs primeiras

88
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

posies quanto s variveis em questo, ela demonstra uma alta produtividade em cincia, ultra-
passando a UFV que, embora tenha mais professores mestres e doutores que a UFLA, apresenta
uma menor proporo de publicaes cientficas que ela. Ainda, observa-se que os IF ocupam as
ltimas posies no ranking, sendo as ICT com menor produtividade em cincia.

Tabela 1 -Correlaes entre as variveis publicaes cientficas, grupos de pesquisa, professores doutores e
professores mestres
Correlaes
Publicaes Grupos de Prof. Prof.M
cientficas pesquisa Doutores estres
Publicaes Correlao de Pearson 1 0,931 0,952 0,938
cientficas Sig. (2 extremidades) - 0,000 0,000 0,000
Grupos de Correlao de Pearson 0,931 1 0,991 0,970
pesquisa Sig. (2 extremidades) 0,000 - 0,000 0,000
Professores Correlao de Pearson 0,952 0,991 1 0,967
doutores Sig. (2 extremidades) 0,000 0,000 - 0,000
Professores Correlao de Pearson 0,938 0,970 0,967 1
mestres Sig. (2 extremidades) 0,000 0,000 0,000 -
Fonte: Elaborado pela autora. Resultados da pesquisa.

Tabela 2 Ranking das IF e UF quanto produo cientfica


Produtividade em cincia (n
Total de Total de GPQ, Ranking das IF e
ICT de PUB/Total de GPQ, PRD e
PUB PRD e PRM UF
PRM)
IFNMG 38 244 0,15 1 UFMG
IFSULDEMINAS 28 361 0,07 2 UFLA
IFSudesteMG 24 347 0,06 3 UFV
IFTM 4 404 0 4 UFJF
IFMG 33 510 0 5 UFU
UFV 11780 2211 5,32 6 UFOP
UFMG 31262 5178 6,03 7 UFTM
UFJF 4827 1992 2,42 8 UNIFEI
UFLA 6183 1155 5,35 9 UFSJ
UFU 6302 2677 2,35 10 UNIFAL
UFOP 2770 1223 2,26 11 UFVJM
UFSJ 1741 977 1,78 12 IFNMG
13 IFSULDEMI-
UNIFEI 1063 570
1,86 NAS
UFVJM 1035 779 1,32 14 IFSudesteMG
UFTM 1532 796 1,92 15 IFMG
UNIFAL 1071 615 1,74 16 IFTM
TOTAL 67952 19062 - -
Fonte: Elaborado pela autora. Resultados da pesquisa.

89
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Conclui-se que IF e UF se diferem em termos de produo cientfica, com destaque das UF


sobre os IF. Pela recente criao dos IF, as variveis exploradas mostram o quo atrs estes ainda
esto da capacidade apresentada pelas UF para produzir cincia.
Voltando descrio para a frequncia dos dados tecnolgicos, a distribuio do percentu-
al geral de bolsas tecnolgicas por IF e UF est exposto na Figura 5. So 890 bolsas distribudas
entre as 16 IF e UF, nmero nfimo se comparado com o quantitativo geral de bolsas cientficas. A
UFMG, UFLA e UFV so as trs UF com maior quantidade de bolsas tecnolgicas. As demais IF e UF
apresentam nmeros de bolsas prximos, com exceo da UNIFAL e UFTM que expe um total
inferior s demais.

Figura 5 - Total geral de bolsas tecnolgicas por IF e UF


Fonte: Elaborado pela autora. Resultados da pesquisa.

Sobre o nmero de depsitos de patentes em cotitularidade,os IF esto muito atrs das UF.
Estas se mostram mais preparadas para estabelecer esse tipo de parceria uma com as outras e
demais instituies que os IF. J em relao ao depsito de patente nacional sem cotitularidade, o
cenrio no se modifica muito. Os nmeros apresentados pelas UF continuam na frente dos n-
meros dos IF. Apenas a UFLA no possui depsito de patentes sem cotitularidade, ao oposto dos IF
que apenas o IFSULDEMINAS possui. Os depsitos de patentes em nvel internacional j mostram
um quadro consideravelmente distinto. Nenhum IF possui tal depsito, assim como a UFSJ, UNI-
FEI, UFVJM e UFTM.
No que tange ao quantitativo de patentes nacionais concedidas no Brasil pelo INPI, os da-
dos revelam que: a UFV possui 17; a UFMG, 56; UFU, 3; UFOP, 6; e UNIFEI apenas 1. As demais IF e
UF no possuem patentes nacionais concedidas. Quanto s patentes internacionais concedidas o
resultado ainda mais impactante, somente duas UF apresentam este tipo de patente: a UFMG
com 57 e a UFV com 5.
Ante estes resultados, nota-se o quo a frente das demais IF e UF se encontra a posio da
UFMG quanto aos nmeros relacionados patentes. Alm disso, a UFMG e a UFV esto entre as
10 primeiras colocadas entre as demais universidades do pas, incluindo pblicas e privadas.

90
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Analisando a transferncia/licenciamento (Figura 6), apenas 1 IF firmou contrato de licen-


ciamento, enquanto que dentre as UF apenas 4 no transferiram tecnologia, a UNIFAL,UFTM,
UFVJM e a UFLA. Nota-se que a maioria das UF celebram contratos de licenciamento de tecnologia
e que metade das ICT no transferem tecnologia. Esses dados sugerem dificuldades na interao
universidade-empresa uma vez que se identifica nas UF um nmero considervel de registros de
PI.

Figura 6 - Transferncia/Licenciamento das UF e IF


Fonte: RMPI (2016)

Das IF e UF que relataram pelo menos um relacionamento com empresa (Figura 7), apenas
o IFSULDEMINAS no declarou tal envolvimento. O IFSudesteMG e a UFLA lideram os IF e UF, res-
pectivamente, neste quesito. No entanto, a UFMG lidera as UF no que tange ao quantitativo de
grupos por IF e UF. Comparando as IF e UF, identifica-se que as UF possuem maior quantidade de
grupos que os IF e maior porcentagem de grupos se relacionando com o meio empresarial. Como
visto, esta aproximao entre IF e UF e empresa muito importante na gerao de tecnologia de
carter inovador.
possvel observar que as IF e UF apresentam um maior nmero de bolsas cientficas que tecnol-
gicas, o que tem relao direta com as demais variveis, tanto cientficas quanto tecnolgicas. Quanto mais
bolsas a ICT apresentar, maior tende a ser o nmero de profissionais trabalhando em prol da produo de
cincia e inovao.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Figura 7 -Total de Grupo das IF e UF com relacionamento com empresa


Fonte: RMPI (2016)

Outro destaque est na relao entre a quantidade de transferncia/licenciamento com o montan-


te de grupos das IF e UF com relacionamento com empresa. Todas as UF possuem grupos que de alguma
forma se envolvem com empresa, porm transferem poucas tecnologias com relao aos nmeros de PI
apresentado por elas. Estas variveis esto correlacionadas no Tabela 3, uma correlao significativa e posi-
tiva, interpretada como de grande magnitude (COHEN, 1988) e forte (DANCEY e REIDY, 2005).

Tabela 3 -Correlaes entre as variveis Grupos com relacionamento com empresa e Transfern-
cia/Licenciamento

Correlaes
Grupos com rela-
Transferncia/
cionamento com
Licenciamento
empresa
Grupos com relacionamento Correlao de Pearson 1 0,895
com empresa Sig. (2 extremidades) - 0,000
Transferncia/ Correlao de Pearson 0,895 1
Licenciamento Sig. (2 extremidades) 0,000 -
Fonte: Elaborado pela autora. Resultados da pesquisa.

A razo entre o total de licenciamentos e o total de PI de cada IF e UF revela a produtividade em


inovao das mesmas, uma vez que uma inveno s se torna inovao quando consumida pelo mercado.
Na Tabela 4 apresenta-se o ranking das IF e UF quanto a essa produo tecnolgica. Nota-se que a UFMG,
apesar de estar em primeiro lugar no quantitativo de todas as variveis tecnolgicas, no ranking
de produtividade em inovao ela se encontra na quinta posio. Na primeira posio do ranking
est o IFSudesteMG, o qual possui dois depsitos de patente em cotitularidade e uma tecnologia
transferida. Destaca-se tambm que dos grupos de pesquisa do IFSudesteMG, 24% se relacionam
com empresa, porcentagem maior que os demais IF e UFV, UFU, UFTM e UNIFAL. Assim, identifi-
ca-se que, apesar do IFSudesteMG ocupar a 14 posio no ranking de produtividade em cincia,
ela demonstra, ao contrrio, uma alta produtividade em inovao, ultrapassando as demais IF e

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

UF. Nota-se que as IF e UF que ocupam a partir da 9 posio no ranking apresentam o mesmo
ndice de produtividade em inovao. Vale ressaltar que existem outras formas de PI alm das
analisadas neste estudo que no esto sendo consideradas nesta anlise.

Tabela 4-Ranking das IF e UF quanto produo tecnolgica


Produtividade em
Total de Total de Licencia-
ICT inovao (n de Ranking das IF e UF
PI mentos (Lic.)
Lic./Pedidos de PI)
IFNMG 0 0 0 1 IFSudesteMG
IFSULDEMINAS 3 0 0 2 UFV
IFSudesteMG 2 1 0,50 3 UFSJ
IFTM 0 0 0 4 UFJF
IFMG 5 0 0 5 UFMG
UFV 158 26 0,16 6 UFOP
UFMG 998 82 0,08 7 UNIFEI
UFJF 102 9 0,09 8 UFU
UFLA 88 0 0 9 IFNMG
UFU 111 1 0,01 10 IFSULDEMINAS
UFOP 113 7 0,06 11 IFTM
UFSJ 31 3 0,10 12 IFMG
UNIFEI 39 1 0,03 13 UFLA
UFVJM 10 0 0 14 UFVJM
UFTM 3 0 0 15 UFTM
UNIFAL 13 0 0 16 UNIFAL
TOTAL 1895 130 - -
Fonte: Elaborado pela autora. Resultados da pesquisa.

Diante do exposto, conclui-se que, embora algumas UF apresentem maiores quantidades


de bolsas tecnolgicas, de PI, de licenciamentos e grupos de pesquisa com relacionamento com
empresa que os IF, isso no as identifica como melhores produtoras de inovao que eles. No en-
tanto, as UF, em sua maioria, apresentam-se com alta produo tecnolgica ao oposto dos IF. No-
ta-se que apenas um IF demonstra ter capacidade de produzir tecnologia com equivalncia s me-
lhores UF neste quesito. Isso era esperado, dada a longa histria das UF em detrimento recente
existncia dos IF, como tambm o tempo necessrio para o desenvolvimento e a transferncia de
novas tecnologias. Enfim, os dados explorados demonstram que IF e UF se diferem tambm em
termos de produo tecnolgica.

8. TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA DAS UF E IF


O segundo objetivo da pesquisa consiste em identificar e caracterizar a ocorrncia de
transferncia de tecnologia entre as IF e UF para as empresas, especialmente sobre possveis
interaes prvias e posteriores gerao da inveno. As IF e UF esto associadas Rede Mineira
de Propriedade Intelectual, cuja misso est relacionada ao desenvolvimento e ao fortalecimento

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

da proteo e transferncia do conhecimento cientfico e tecnolgico no Estado de Minas Gerais


por meio do apoio s ICT do Estado. Tendo em vista o divulgado pela RMPI (2016) no que tange ao
quantitativo de contratos de licenciamento celebrados pelas IF e UF, percebe-se que a metade
delas no transferiram/licenciaram tecnologia para o setor produtivo.
Dentre as IF e UF que transferiram/licenciaram tecnologia, a UFSJ ainda no o fez em par-
ceria com empresa e sim com Cooperativas de Materiais Reciclados, conforme relata o Chefe do
Setor de Inovao e Propriedade Intelectual do NIT da universidade. Segundo ele, a UFSJ licenciou
3 softwares sem nus para essas cooperativas.
No site da RMPI consta que a UFOP possui 7 licenciamentos de tecnologia, porm o Asses-
sor Jurdico e bolsista em Gesto Tecnolgica e Empreendedorismo do NIT da universidade, adver-
te que so 9 licenciamentos, pois duas das suas tecnologias foram licenciadas para duas empresas
gerando dois contratos de licenciamento. Segundo ele, todos os 9 licenciamentos celebrados pela
UFOP foram em parceria com empresas e a universidade titular de todas, as quais no possuem
cotitulares. Alm disso, ele acrescentou que todos os licenciamentos firmados foram onerosos e
em todos os casos houve contato entre universidade e empresa antes e aps a inveno. Ele disse
ainda que algumas empresas tm professores da Universidade em parceria e uma delas, a EcoEn-
viroX, ficou incubada na Incubadora de Empresas - INCULTEC/UFOP.
A UFV licenciou um total de 26 tecnologias, distribudas entre cultivares, programas de
computador e tecnologias em processo de proteo por patente. As tecnologias foram licenciadas
em sua maioria para empresas, mas 1 foi licenciada para a Universidade Federal do Paran ainda
em processo de proteo por patente e 5 cultivares foram licenciadas para um produtor. Em todos
os casos foram feitos contratos de licenciamento entre as partes. Do mesmo modo, entre a UFV e
o licenciado houve interaes pela parceria antes e posteriores criao de cada inveno. Intera-
o para o desenvolvimento da tecnologia houve apenas em trs casos. Todas essas informaes
foram repassadas por uma bolsista da Comisso Permanente de Propriedade Intelectual CPPI-
NIT da UFV.
Apesar da RMPI expor que a UFJF possui 9 transferncias de tecnologia, a Gestora da Ino-
vao e da Propriedade Intelectual do NIT da UFJF alegou que a universidade possui 10 contratos
de licenciamentos. Segundo ela, das 10 tecnologias licenciadas pela UFJF apenas 1 foi por meio de
contrato no oneroso com a empresa parceira. Alguns inventores possuem vnculo tanto com a
UFJF quanto com o Antigo Colgio Tcnico Universitrio da UFJF CTU hoje IFSudesteMG, e ou-
tros apenas com a universidade. A maioria das tecnologias so da rea da Fsica e se caracterizam
como Modelo de Utilidade, sendo apenas 1 software e 3 patentes, com exceo da tecnologia ca-
racterizada como Patente-Modelo de Utilidade. Dentre as tecnologias licenciadas, 5 foram transfe-
ridas para a mesma empresa. Das 10 tecnologias, 3 foram geradas sem interaes prvias e poste-
riores entre a universidade e a empresa parceira. As outras tecnologias, todas nasceram de uma
interao entre as partes.
A UFMG a ICT com maior nmero de contratos de licenciamentos, apresentando um total
de 82 transferncias conforme dados da RMPI. No entanto, em contato com a analista do Setor de
Parcerias e Transferncia de Tecnologia da Coordenadoria de Transferncia e Inovao Tecnolgi-
ca (CTIT/UFMG) e com o Setor Jurdico da CTIT, constatou-se que a universidade j licenciou um
total de 84 tecnologias. Dentre as tecnologias transferidas encontram-se software, know-how,
patente, modelo de utilidade, marca, desenho industrial, etc. A maioria das tecnologias licenciadas
so das reas da Tecnologia da Informao e Engenharia. Detalhamentos sobre o envolvimento

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

prvio e posterior criao das tecnologias transferidas, assim como sobre os licenciamentos no
foram divulgadas, assim como os dados de algumas tecnologias.
O IFSudeste MG o nico IF que fez transferncia/licenciamento de tecnologia dentre os 5
IF investigados. Segundo a gerente de Prospeco de Oportunidades de Inovao do Ncleo de
Inovao e Tecnologia (Nittec) do IFSudesteMG, o Instituto licenciou um programa de computador
denominado Sistema de Concursos para o Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do
Serto Pernambucano (IF Serto-PE), na forma de um contrato sem nus. Segundo ela, foi em um
evento de Tecnologia da Informao que houve o interesse do IF Serto-PE pela tecnologia apre-
sentada pelo IFSudesteMG, uma interao posterior ao processo de inovao.
Diante do exposto nesta seo, identifica-se que algumas IF e UF ainda trabalham pouco
com pesquisa voltada novas criaes em prol do setor produtivo. Das 16 IF e UF alvos desta
pesquisa, somente 8 externalizaram suas tecnologias por meio de transferncia a parceiros. E
destas tecnologias, um nmero razovel foi desenvolvido em interao prvia e posterior entre a
universidade e o parceiro demandante. Assim, confirma-se o pouco investimento em P&D por
parte das empresas, fato este que promove a aproximao universidade-empresa para o
desenvolvimento de tecnologias.
Ainda, as transferncias de tecnologia realizadas pelas UF refletem uma proporo
pequena quando comparadas ao nmero de registros de propriedade intelectual considerado
neste estudo. por isso que no se pode analisar as patentes como indicador de inovao
isoladamente, at porque as patentes so invenes e no h garantia que elas se tornem
inovaes somente se tornam quando so consumidas pelo mercado.
Vale ressaltar que uma limitao no alcance deste objetivo da pesquisa consistiu na falta
de retorno da tentativa de contato com a UNIFEI e UFU sobre seus contratos de licenciamento.
Alm disso, algumas IF e UF no divulgaram certas informaes que foram solicitadas, sendo difcil
uma padronizao dos dados.

9. CONCLUSES
Esta pesquisa buscou mostrar as diferenas entre IF e UF mineiras quanto s suas produ-
es cientficas e tecnolgicas numa perspectiva de interao universidade-empresa para a pro-
moo da inovao.
Tratam-se de instituies com semelhanas institucionais, pois so enquadradas como ICT
diante da Lei de Inovao. No entanto, so notrias as diferenas entre elas quanto a fatores or-
ganizacionais que influenciam suas produes cientficas e tecnolgicas como se observou pelos
resultados desta pesquisa.
Quanto anlise da produo cientfica, a capacidade dos IF ainda incipiente quando
comparada das UF, embora tal situao possa ser temporal, fruto do pouco tempo de existncia
dos primeiros. J sobre a produo tecnolgica, o ponto que mais se destaca consiste nos
resultados de inovao e propriedade intelectual dos IF, significativamente inferior aos das UF,
dado o tempo necessrio para o desenvolvimento e a transferncia de novas tecnologias. No que
tange s transferncias de tecnologia ao setor produtivo, pode-se dizer que no ambiente dos IF
inexiste esta prtica (o contrrio do que ocorre na maioria das UF), uma vez que a nica
transferncia feita por parte dos IF foi com outro IF e no com empresa. No entanto, um nmero

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

razovel das tecnologias licenciadas pelas UF foi desenvolvido em interao prvia e posterior
entre universidade e empresa. Observou-se, ainda, que as transferncias de tecnologia realizadas
pelas UF refletem uma proporo pequena quando comparadas ao nmero de registros de PI
considerado neste estudo. Ante o exposto, sugere-se que existe uma fraca interao entre os
atores que prejudica melhores resultados.
Essas informaes podem ser utilizadas como referenciais para elaborao de polticas p-
blicas especficas a cada tipo de ICT na tentativa de reverter e melhorar o potencial cientfico e
tecnolgico das UF e, principalmente, dos IF. No entanto, a busca por melhorar este quadro no
deve ser uma responsabilidade exclusiva das polticas governamentais. Isso implica dizer que para
uma ICT obter resultados relevantes no quesito inovao, preciso que o setor produtivo assuma
a responsabilidade de produo e distribuio, uma vez que essas no so finalidades das ICT e do
governo. Melhores resultados adviro do fortalecimento das interaes entre os atores do siste-
ma.
Pela anlise, pode-se concluir que o relacionamento dos IF no Sistema de Inovao ainda
embrionrio ou quase inexistente, sendo pertinente considerar polticas de incentivo qualifica-
o dos servidores desses Institutos, de forma a elevar o nmero de mestres e doutores melhor
preparados para o desenvolvimento de pesquisas tecnolgicas inovadoras. Nesse momento, ou-
tras questes agravam o papel dos IF no SI.
Ainda que a possibilidade de oferta de ensino superior tenha fortalecido o discurso relacio-
nado pesquisa nos IF, metade de suas vagas devem ser preenchidas por discentes de nvel m-
dio/tcnico, que, em geral, possuem uma carga horria considervel em sala de aula e pouca ma-
turidade para atuao em pesquisa, torna-se complexo envolv-los de forma efetiva em projetos
de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. Alm disso, o direcionamento dos IF no sentido de
sua interiorizao pode dificultar a realizao de pesquisa de ponta ao interior, bem como o fo-
mento de parcerias com o setor produtivo, j que, em muitos casos, a sociedade local dispe de
uma infraestrutura, em geral, deficitria.
Sob essa perspectiva, os IF tambm dispem de poucas bolsas de apoio a pesquisas cient-
ficas e tecnolgicas, o que demonstra a inexistncia de iniciativas significativas que possam canali-
zar o potencial empreendedor da comunidade interna dos IF. Nesse sentido, cumpre destacar a
possibilidade de parcerias com atores do Sistema de Inovao local, qual seja, efetivas parcerias
com as UF prximas tanto para troca de conhecimentos quanto para realizao de aes conjun-
tas.
No que tange s UF, a maioria ainda no consegue cumprir plenamente seu papel no
Sistema Nacional de Inovao, ou seja, percebem-se dificuldades para apoiar o surgimento de
inovaes nesses ambientes, como tambm para captar demandas de desenvolvimento
tecnolgico quanto de transferi-las. H algumas excees, como as Universidades mais
tradicionais como UFMG e UFV, mas isso no quer dizer que elas no possam explorar ainda mais
o seu potencial inovador e empreendedor.
As questes burocrticas so um grande entrave para que o relacionamento entre os ato-
res do SI ocorra de forma mais proveitosa. Alguns processos so morosos devido estrutura inter-
na e aos fluxos no interior das prprias ICT e outros so devido ao fato de existirem vrias limita-
es na prpria legislao federal. Essa situao pode acarretar uma baixa interao entre os ato-
res das ICT e o setor produtivo que seja conveniente ao codesenvolvimento de pesquisas inovado-

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ras. Uma situao alarmante, pois no geral o pesquisador bastante restrito s fronteiras acad-
micas. Considerando que os produtos desenvolvidos s se transformaro em inovao quando
forem absorvidos pela sociedade, quanto maior e mais duradoura essa sinergia durante a execu-
o de projetos de P&D, maior ser a probabilidade de insero desse produto no mercado.
Torna-se central considerar o envolvimento do setor produtivo para alm de mero destino
das tecnologias, um momento final da parceria, mas nas fases prvias, o que aliviaria a necessida-
de de absoro de inovao tecnolgica via importaes. Portanto, preciso que os IF atuem no
sentido de direcionar esforos para alavancar os seus resultados de inovao tecnolgica, no
perdendo de foco um de seus objetivos que est relacionado gerao e adaptao de solues
tcnicas e tecnolgicas; boa parte dos Institutos no oferece as condies necessrias para o de-
senvolvimento de pesquisas, ainda que atualmente esse cenrio venha mudando vagarosamente.
preciso que os IF institucionalizem a pesquisa aplicada e a ps-graduao, uma vez que a
legislao atual prega a sua realizao, mas no deixando de considerar as atividades do ensino
tcnico. Dessa forma, cumprir sua finalidade legal de promover a integrao e a verticalizao da
educao bsica educao profissional e educao superior, otimizando a infraestrutura fsica,
os quadros de pessoal e os recursos de gesto.
As limitaes deste estudo esto relacionadas aos procedimentos metodolgicos empre-
gados, uma vez que o recorte da pesquisa foi restrito ao estado de Minas Gerais, apesar de ser o
estado brasileiro com maior nmero de ICT. Ademais, a pesquisa apresenta uma atualidade tem-
poral das instituies. Ainda que o estudo possa ser considerado prematuro devido ao curto tem-
po de criao dos IF aproximadamente sete anos -, espera-se que ele tenha o papel de alertar
essas instituies no sentido de no perderem de vista os objetivos para os quais foram concebi-
dos no que se refere realizao de pesquisa aplicada e ao desenvolvimento cientfico e tecnol-
gico.
Enfim, os resultados deste estudo podem contribuir com novas referncias para os formu-
ladores de polticas e para os dirigentes dessas instituies (especialmente dos IF). Por meio das
diferenas identificadas os dirigentes podem pressionar os atores responsveis pela formulao
das polticas e estes podem vir a reconhecer os diferentes tipos de instituies, que deveriam re-
ceber distintos tratamentos para participarem mais ativamente do processo de inovao regional
e nacional.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

7
Evidncias de Validade de Construtos de Governana Judicial em
Tribunais Brasileiros e Portugueses
Toms de Aquino Guimares

1. INTRODUO
Governana judicial refere-se, stricto sensu, a um conjunto de polticas, condutas, estrat-
gias e prticas relacionadas administrao de tribunais, com a finalidade de apoiar a prestao
de servios de justia segundo demandas da sociedade, apoiadas em instituies, isto , leis, nor-
mas, padres de conduta que regulam as relaes sociais. O tema governana, embora j consoli-
dado na literatura empresarial, ainda pouco desenvolvido no judicirio (AKUTSU e GUIMARES,
2012) e a construo de instrumentos que permitam diagnosticar padres de governana judici-
al pode contribuir para melhorar a administrao de tribunais. Esses instrumentos de medida,
que permitem identificar dimenses ou fatores que compem um construto, tornam-se mais efi-
cazes medida que acumulam evidncias de validade.A validade de um construto se refere ao
grau em que um instrumento de medidas se relacione consistentemente com outras medidas as-
semelhadas derivadas da mesma teoria e conceitos que esto sendo medidos e, dessa forma, difi-
cilmente a validade ser estabelecida em um nico estudo (MARTINS, 2006, p. 7).
Nessa linha, este artigo teve como objetivo avaliar evidncias de validade convergente de
construtos de duas escalas de governana judicial (AKUTSU, GUIMARES e GOMES, 2014; GUIMA-
RES, CORREIA, AKUTSU e BILHIM, 2016) aplicadas em tribunais brasileiros e portugueses. Buscou-
se verificar se as duas diferentes formas de operacionalizao dos construtos nos dois pases leva-
ram a resultados empricos convergentes. Tratando-se de dois pases com sistemas judiciais e con-
textos distintos relativos administrao da Justia, evidncias empricas de validade convergente,
tendo como contraponto resultados que apontem para diferenas entre os dois pases, permitiro
o aperfeioamento dos instrumentos de medida ora discutidos.
Diante disso, o presente estudo justifica-se por agregar evidncias terico-empricas que
possam contribuir tanto para o avano de estudos relacionados ao tema governana judicial,
quanto para fornecer subsdios para aperfeioamento da administrao de tribunais em geral e do
Brasil e de Portugal em particular. A comparao das evidncias de validade de construtos poss-
vel uma vez que ambas as escalas foram desenvolvidas a partir do mesmo modelo terico-
metodolgico de governana judicial (AKUTSU e GUIMARES, 2015).

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

O Poder Judicirio brasileiro conta com 91 tribunais: o Supremo Tribunal Federal; quatro
tribunais superiores (Superior Tribunal de Justia, Superior Tribunal Militar, Tribunal Superior Elei-
toral e Tribunal Superior do Trabalho); 27 tribunais de Justia (um em cada unidade da Federao);
27 tribunais regionais eleitorais (um em cada unidade federativa); 24 tribunais regionais do traba-
lho, cinco tribunais regionais federais e trs tribunais militares estaduais. Alm desses tribunais h,
tambm, um rgo de governana do sistema judicial, o Conselho Nacional de Justia - CNJ.
O sistema judicial portugus composto pelos tribunais judiciais, pelos servios do Minis-
trio Pblico, pelos tribunais administrativos e fiscais e pelo Tribunal Constitucional. Na compo-
nente referente aos tribunais judiciais h trs instncias: os tribunais judiciais de 1. instncia, os
tribunais da relao (2. instncia) e o Supremo Tribunal de Justia (3. e ltima instncia). Nos
tribunais judiciais ainda possvel encontrar quatro grandes reas processuais: rea processual
cvel, rea processual penal, rea processual laboral e rea processual tutelar.

2. REFERENCIAL TERICO
O termo governana judicial pode ser delimitado com base em estudos relacionados aos
temas governana e governana pblica. Governana um tema polissmico, estudado sob distin-
tas perspectivas tericas, como Economia, Cincia Poltica e Direito, e em distintos nveis de anli-
se, desde o organizacional, focado em padres de administrao de organizaes, at o nvel mul-
tinacional, destinado a tratar questes que envolvem interesses de pases. No sendo um conceito
consensual na literatura, governana pode ser entendida mais como um reconhecimento emprico
dos tempos em mudana do que como um corpo terico coerente (FREDERICKSON, SMITH, LARI-
MER e LICARI, 2012). Lynn, Heinrich e Hill (2000), apresentam um modelo de governana em que
os resultados obtidos so dependentes de cinco outras variveis: fatores ambientais, como por
exemplo, estruturas polticas; caractersticas dos clientes; procedimentos centrais atividade da
organizao, incluindo misso e objetivos; estruturas, como o controle e o tipo de organizao; e
papis e aes da gesto, que incluem caractersticas de liderana e a relao com subordinados.
Na perspectiva da Cincia Poltica distingue-se um movimento em direo ao conceito de
uma nova governana aplicada Administrao Pblica, apoiada em tcnicas flexveis e alterna-
tivas de gesto, coordenao e processos decisrios horizontais. Essa perspectiva envolve tambm
a experimentao, apoiada na participao e colaborao entre atores pblicos e privados, em
substituio governana tradicional, baseada no poder do Estado, na hierarquia, comando e
controle (CIACCHI, 2014). A busca de um significado do termo governana que seja adequado s
distintas perspectivas tericas conduz a dois tipos de respostas, uma que assume que o termo
carece de significado prprio e representa uma frmula vazia do discurso poltico, e outra que
enfatiza a funo positiva do conceito de governana no discurso acadmico.
Apesar de no constituir um corpo terico coerente (FREDERICKSON et al., 2012), impor-
tante destacar que governana e governana pblica no so termos novos. Citando inmeros
trabalhos da dcada de 1990 em diante, Osborne (2010) enumerou trs grandes escolas de gover-

101
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

nana na literatura acadmica: governana corporativa, boa governana e governana pblica.


Para esse mesmo autor, a governana corporativa relaciona-se a processos e sistemas internos
que fornecem direo e accountability a qualquer organizao; a boa governana preocupa-se
com a promulgao de modelos normativos de governana social, poltica e administrativa por
entidades supranacionais tais como o Banco Mundial. E a governana pblica, por sua vez, estuda
a implementao de polticas pblicas e a prestao de servios pblicos, e pode ser dividida em
cinco vertentes distintas: governana scio-poltica; governana de polticas pblicas; governana
administrativa; governana contratual e governana de redes.
O presente estudo alinha-se com o argumento de Osborne (2012) ao reconhecer que todas
as perspectivas tericas a respeito de governana pblica trazem contribuies relevantes para o
estudo desse tema, sendo relevante trazer questes que contemplem um contexto caracterizado
pela complexidade e natureza plural e fragmentada dos regimes de implementao de polticas
pblicas e de prestao de servios pblicos. Mais especificamente, o presente estudo tem como
tema central a governana judicial, com foco na administrao de tribunais, conforme proposto
por NG (2011). O autor defende a criao da rea temtica governana judicial, em uma perspec-
tiva interdisciplinar, com suporte de teorias do Direito, da Poltica, Economia e Administrao. Isso
porque uma abordagem da governana do ponto de vista estritamente jurdico insuficiente para
a compreenso de questes que envolvem a crescente cobrana por maior eficincia administrati-
va e accountability por parte dos inmeros atores com interesse no funcionamento dos tribunais.
Distinguindo-se de abordagens que se valem de referenciais da Cincia Poltica e do Direi-
to, que enfatizam fronteiras entre o Poder Judicirio e os poderes Executivo e Legislativo (CIACCHI,
2014), no presente estudo, governana judicial pode ser entendida, em sentido restrito adminis-
trao judicial, como a maneira como so aplicadas prticas de gesto destinadas ao atendimento
equilibrado de diferentes interesses das partes que compem o ambiente institucional em que
operam os tribunais. Ao estudar o tema, Akutsu e Guimares (2012) identificaram 23 estudos pu-
blicados no perodo de janeiro de 2005 a janeiro de 2011, os quais foram classificados nas seguin-
tes dimenses: Independncia Judicial; Accountability; Acessibilidade Justia; Estrutura do Poder
Judicirio; Recursos Estratgicos do Poder Judicirio e Desempenho do Sistema Judicial.
A construo das escalas de governana judicial utilizadas para coleta de dados em tribu-
nais brasileiros e portugueses fundamentou-se em dois estudos de Akutsu e Guimares (2012,
2015). Com base em reviso de literatura a respeito de estudos terico-empricos relacionados ao
conceito de governana judicial, Akutsu e Guimares (2012) identificaram algumas dimenses pre-
sentes na literatura especializada a respeito do tema.
Tomando como referencial terico premissas da Teoria da Agncia (EISENHARDT, 1989) e
da Teoria de Custos de Transao (WILLIAMSON, 1981, 1991, 1996) e dimenses de governana
judicial identificadas na reviso de literatura, e valendo-se ainda da coleta de dados primrios por
meio de entrevista, Akutsu e Guimares (2015) elaboraram o modelo terico-metodolgico de
governana judicial apresentado na Figura 1. Referido modelo fundamentou-se no modelo de go-

102
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

vernana proposto por Williamson (1996), e composto de trs nveis de anlise: o nvel de ambi-
ente institucional; o nvel de prticas de governana propriamente dito e o nvel individual, dos
juzes.O modelo terico-metodolgico inclui a sistematizao de sete construtos tericos: Accoun-
tability; Acessibilidade; Independncia; Recursos e Estrutura; Prticas de Governana; Ambiente
Institucional; e Desempenho e variveis componentes desses construtos. Na presente pesquisa,
os termos construtos, variveis latentes e fatores so utilizados como sinnimos, em consonncia
com a literatura a respeito do tema.

Figura 1 Modelo terico-metodolgico de governana judicial.

Fonte: Akutsu e Guimares (2015)

O construto Accountability refere-se responsabilidade e obrigao de ocupante de funo


pblica em promover publicidade e motivar atos administrativos, na prestao de contas. No Judi-
cirio, segundo Akutsu e Guimares (2015), accountability se divide na motivao dos atos proces-
suais e de sentenas proferidos pelos magistrados, no exerccio de suas funes, e na transparn-
cia dos atos de gesto de juzes e servidores que administram tribunais. Ainda segundo esses auto-
res, acessibilidade diz respeito s possibilidades oferecidas aos cidados de recorrerem justia e
de serem tratados de forma isonmica, sem sofrerem ameaas de qualquer espcie, independen-
temente de sua renda, condio socioeconmica ou localizao geogrfica de seus domiclios. J o
construto Ambiente Institucional representa prticas, princpios e regras constitucionais, leis, re-

103
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

gulamentos, costumes, valores, polticas, processos e instituies que delimitam e influenciam a


atuao e a interao de rgos do Judicirio com outros rgos do prprio Poder Judicirio, com
rgos dos Poderes Executivo e Legislativo, com partes litigantes e com outros atores da socieda-
de.
O construto Independncia representa um dos valores fundamentais da justia e refere-se
capacidade e liberdade de juzes agirem e decidirem causas judiciais em conformidade com a Lei
e com os fatos apurados em cada caso concreto e salvaguardar os direitos dos cidados, prote-
gendo-os de interesses e presses [...] inclusive de eventual abuso de autoridade de representan-
tes dos poderes Executivo e Legislativo, de interesses e presses ilegtimas (AKUTSU e GUIMA-
RES, 2015, p.947). Esses autores entendem que o construto Recursos e Estrutura inclui juzes e
pessoal de suporte, instalaes, equipamentos, sistemas de informao e conhecimento acumula-
do disposio de tribunais, que possuem caractersticas idiossincrticas especficas do Judicirio.
O ltimo dos construtos que fazem parte do modelo de Akutsu e Guimares (2015), Desempenho,
refere-se a resultados alcanados por tribunais, tendo em conta a adoo de boas prticas de go-
vernana, a qualidade dos servios prestados pelo Judicirio quanto a tempo de julgamento, cus-
tos envolvidos e qualidade das sentenas.
Considerando esse quadro terico, conceitua-se governana judicial como o conjunto de
instituies e mecanismos representado por princpios constitucionais, valores, leis e regulamen-
tos que orientam os padres de conduta de atores pblicos que atuam em tribunais visando aten-
der a interesses legtimos das diversas partes presentes em causas judiciais, com observncia de
boas prticas de acessibilidade, independncia, accountability e de gesto eficiente de recursos e
estruturas administrativas, objetivando a prestao de servios judiciais cleres, eficientes, impes-
soais e efetivos.

3. MTODO
A presente pesquisa foi realizada em tribunais de justia no Brasil e em Portugal. Na coleta
de dados no Brasil, justifica-se a escolha de tribunais estaduais em face da relevncia no mbito do
Poder Judicirio brasileiro, dado que referidos tribunais so responsveis pelo julgamento de
aproximadamente 80% dos processos judiciais do pas. Em Portugal, uma vez que no existe divi-
so federativa por jurisdio, e da menor extenso geogrfica do pas, no houve necessidade de
selecionar segmentos do Poder Judicirio.
Os dados nos tribunais de justia brasileiros foram coletados utilizando-se questionrio de
45 itens e informaes funcionais e demogrficas utilizado por Akutsu, Guimares e Gomes
(2014), para desenvolver e validar a Escala de Governana Judicial brasileira. Em Portugal, a coleta
de dados foi feita com utilizao de questionrio composto de 40 itens e de informaes funcio-
nais e demogrficas, proposta por Guimares et al. (2015), adaptada da escala brasileira (AKUTSU
et al., 2014) para a realidade portuguesa, com alterao de estilo lingustico e alteraes decor-
rentes das diferenas de estrutura e legislao que rege os judicirios dos dois pases.

104
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Em ambas as coletas o respondente deveria indicar, com base em sua percepo a respeito
do Tribunal em que exercia a sua atividade profissional, seu nvel de concordncia com os itens do
questionrio, em escala que variava de 1 discordo totalmente a 7 concordo totalmente,
alm de preencher os campos com os demais dados e, opcionalmente, oferecer comentrios adi-
cionais pesquisa.
No Brasil, os dados foram coletados no perodo de setembro a dezembro de 2013. Os sujei-
tos desta pesquisa foram juzes e servidores de trs tribunais, um de grande porte, um de porte
mdio e um de pequeno porte, conforme classificao do Conselho Nacional de Justia (BRASIL,
2012). Referidos tribunais no so nominados neste texto para no identificar individualmente
respondentes ou rgos pesquisados. A populao-alvo foi de 11.835 magistrados e 240.854 ser-
vidores dos 27 tribunais de justia brasileiros, e a populao nos trs tribunais estudados no mes-
mo exerccio foi de 1.821 magistrados e 36.287 servidores, totalizando 38.108 possveis respon-
dentes (BRASIL, 2012).
A amostra brasileira inicial continha 571 sujeitos, magistrados e servidores de trs tribunais
que registraram acesso ao questionrio disponibilizado em pgina da pesquisa na Internet. Dos
571 questionrios, 39 foram descartados porque parte dos itens no foram respondidos. Aps
eliminao desses 39 registros, o banco de dados com 532 sujeitos foi examinado novamente,
observando-se se o percentual de dados ausentes por varivel, seguindo sugesto de Hair et al.
(2009), que recomendam ignorar dados perdidos abaixo de 10% para um caso ou observao indi-
vidual, exceto quando esses dados acontecem de maneira no aleatria. Procedeu-se ento eli-
minao de outros 42 registros. O banco de dados resultou, assim, em 490 respondentes. Os da-
dos omissos foram substitudos pelas mdias dos respectivos itens.
Em Portugal, o questionrio foi enviado, no perodo de novembro de 2013 a maro de
2014, para os correios eletrnicos de 1.816 juzes portugueses e de 10.703 funcionrios judiciais
desse pas. A amostra portuguesa inicialmente recolhida era composta por 499 respondentes. Dos
499 questionrios respondidos, oito foram descartados porque parte dos itens no foram respon-
didos. A anlise de valores omissos por varivel, excluindo as oito observaes invlidas, permitiu
determinar que a percentagem de dados ausentes foi de menos de 10% de valores omissos, ante-
vendo uma distribuio aleatria dos mesmos, de acordo com o exposto por Hairet al. (2006).
Dessa forma, a amostra final consistiu em 491 observaes vlidas, com o nmero de valores
omissos de cada observao a variar entre 0 e 9 (ou seja, entre 0,0% e 22,5%), e com todas as 40
variveis a apresentarem menos de 5% de valores omissos. Para efeitos das anlises subsequentes
optou-se pela imputao da mdia de cada varivel como forma de tratamento dos valores omis-
sos.
Verificou-se que, em ambos os pases, o tamanho da amostra atende s recomendaes de
Marco (2010), de cerca de 10 a 15 observaes por varivel manifesta. Esse mesmo autor desta-
ca que uma amostra de 100 elementos pode ser perfeitamente suficiente para um modelo com

105
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

10 variveis manifestas; enquanto uma amostra de 500 observaes pode ser insuficiente para
uma escala psicomtrica com 100 itens (p. 26-27).
Os modelos de medio dos construtos que compem as escalas de governana judicial fo-
ram avaliados com o auxlio de tcnicas de Anlise Fatorial Exploratria e de Anlise Fatorial Con-
firmatria, que constitui um caso especial da tcnica estatstica denominada modelagem por
equaes estruturais (MEE). A MEE uma coleo de tcnicas relacionadas entre si, que permite o
exame de uma srie de dependncias entre mltiplas variveis simultaneamente (HAIR et al.,
2009). Na MEE dois modelos complementares so avaliados: o modelo de mensurao, no qual
so especificadas relaes entre variveis observveis e construtos, avaliado por anlise fatorial
confirmatria; e o modelo estrutural, no qual se especificam relaes entre os construtos
(BROWN, 2006). O presente estudo trata especificamente da comparao dos modelos de mensu-
rao entre tribunais de justia brasileiros e portugueses.
A anlise comparativa das evidncias estatsticas nos dois estudos foi realizada com base
em medidas comparveis, isto , medidas que foram disponibilizadas tanto na validao da escala
brasileira quanto na portuguesa: para a verificao da unidimensionalidade, medidas de Alfa de
Cronbach; e, para a validade discriminante, valores de correlaes entre pares de construtos para
cada uma das duas escalas. Com base em tais evidncias, so cotejados os itens relacionados a
cada um dos construtos avaliados com suas respectivas definies constitutivas, para avaliao
dessas definies

4. RESULTADOS E DISCUSSO
A anlise inicial de unidimensionalidade e confiabilidade dos construtos que compem as
escalas foi realizada com os valores de Alpha de Cronbach apresentados na Tabela 1.

Tabela 1: Valores de Alfa de Cronbach para os construtos das escalas de governana judicial no Brasil e em
Portugal.
Construto Brasil Alfa de Cronbach Portugal Alfa de Cronbach
Ambiente Institucional 0,671 0,326
Acessibilidade 0,605 0,605
Accountability 0,612 0,581
Independncia 0,469 0,157
Recursos e Estrutura 0,700 0,564
Desempenho 0,696 0,605
Fonte: Akutsu et al (2014) e Guimares et al (2015).

No estudo brasileiro, Akutsu et al. (2014) concluram que dos seis construtos da escala uti-
lizada, apenas o construto Independncia no atingiu o valor mnimo de 0,6 no Alfa de Cronbach,
recomendado por Hair et al. (2009) para estudos exploratrios. Contudo, um nico indicador no

106
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

pode ser tomado como referncia absoluta, fazendo-se necessrio obter outras evidncias de va-
lidade.
No estudo em Portugal, Guimares et al. (2016) avaliaram, alm de medidas de Alpha de
Cronbach, outras duas medidas de unidimensionalidade, o R de Dillon-Goldstein e o critrio de
Kaiser. Embora o indicador R de Dillon-Goldstein seja menos utilizado, superior ao Alpha de
Cronbach enquanto medida de unidimensionalidade, sendo que quatro das seis variveis latentes
(67%) apresentam valores de R de Dillon-Goldstein superiores a 0,7 e as restantes duas apresen-
tam valores bastante prximos desse valor de referncia emprico (p. 9). Alm disso, esses auto-
res adotaram o valor de 0,7 como critrio de aceitao para valores de alfa de Cronbach, e conclu-
ram que todas as variveis latentes atenderam a pelo menos um dos trs critrios utilizados, sen-
do que os construtos Acessibilidade, Recursos e Estrutura, e Desempenho atenderam a dois crit-
rios fixados na avaliao. Cabe destacar que, caso o estudo em Portugal adotasse o valor de refe-
rncia de 0,6 para o indicador alfa de Cronbach, os construtos Acessibilidade e Desempenho teri-
am atendido aos trs critrios de unidimensionalidade avaliados.
Discute-se a seguir evidncias estatsticas de validade discriminante nos dois estudos. ATa-
bela 2 apresenta os valores para as correlaes entre as vrias dimenses nos estudos no Brasil
(ver diagonal inferior da Tabela 2) e em Portugal (ver diagonal superior da Tabela 2). Conforme
destacado por Akutsu et al. (2014) e por Guimares et al. (2016), os valores encontrados em am-
bos os pases encontram-se dentro do critrio sugerido por Kline (2011), de valores inferiores a
0,9, podendo-se afirmar-se, assim, que ambas as escalas apresentam validade discriminante entre
as respectivas variveis latentes.

Tabela 2. Correlao entre os construtos nos modelos de medio final no Brasil e em Portugal.

Construto AMB ACT ACE IND REC DES

Ambiente Institucional - AMB 1,000 0,437 0,295 0,102 0,351 0,271

Accountability - ACT 0,773 1,000 0,313 0,190 0,323 0,321

Acessibilidade - ACE 0,793 0,763 1,000 0,278 0,192 0,312

Independncia - IND 0,864 0,793 0,793 1,000 0,074 0,220

Recursos e Estrutura - REC 0,901 0,667 0,691 0,899 1,000 0,501

Desempenho - DES 0,866 0,732 0,695 0,658 0,866 1,000


Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Observaes: As correlaes na Escala brasileira en-
contram-se na diagonal inferior e a da Escala portuguesa na diagonal superior.

107
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

No Brasil, as correlaes apresentadas na Tabela 2 evidenciam ajuste razovel do modelo


de mensurao final, mas suscetvel a melhorias. Embora todas as correlaes encontradas sejam
iguais ou menores que 0,9, foram constatados dois casos no limite superior recomendado: a corre-
lao entre os construtos Ambiente Institucional e Recursos e Estrutura, e entre os construtos Re-
cursos e Estrutura e Independncia, ambos de 0,9. Referidos valores apontam para evidncias de
baixa validade discriminante para os referidos pares de construtos. J em Portugal, as correlaes
da Tabela 2 indicam valores entre 0,07 e 0,5, bastante inferiores a 0,9, podendo-se afirmar-se que
o modelo final da escala portuguesa apresenta boa validade discriminante.
Tomando como base esse quadro de evidncias estatsticas, examinam-se a seguir cada um
dos construtos, buscando destacar, por um lado, as concluses corroboradas em ambos os estu-
dos e, por outro, as fragilidades nos instrumentos. Para facilitar a consulta aos estudos de Akutsu
et al. (2014) e de Guimares et al. (2016), que apresentam a validao das respectivas escalas, a
remisso aos itens dessas escalas nas Figuras 2 a 7 realizada com a mesma numerao desses
estudos, acrescentando-se ao nmero de cada item a letra B para o estudo no Brasil e a letra P
para o estudo em Portugal.

4.1 Accountability
A Figura 2 apresenta os itens que compem o construto Accountability, sendo quatro itens
da verso brasileira da Escala e oito da verso portuguesa. Comparando-se os itens das escalas
validadas nos estudos no Brasil e em Portugal, cabe destacar que os quatro itens da Escala brasi-
leira (itens 22B, 27B, 32B e 42B) foram tambm includos na Escala portuguesa (itens com mesma
numerao terminados com a letra P, conforme Figura 2). As variveis associadas a esses quatro
pares de itens esto em consonncia com a definio operacional do construto Accountability,
utilizada para construo da Escala. Verifica-se convergncia de concluses nos dois pases onde o
estudo foi realizado, com especial destaque para variveis como o acesso das partes litigantes s
sentenas (itens 22B e 22P); a prestao de contas, atravs de consulta pblica, acerca dos recur-
sos disponibilizados a juzes e servidores (27B e 27P); a tramitao das aes em julgamento (32B
e 32P); e a existncia de metas de desempenho fixada para os tribunais (42B e 42P).

Figura 2. Itens do construto Accountability das Escalas de Governana Judicial aplicadas no Brasil e em Por-
tugal.

Item Formulao da varivel de medida


13P As metas de desempenho dos magistrados so formuladas pelo presidente do tribunal.
16P Os sistemas de informao permitem s partes em litgio consultarem documentos relativos s
respetivas aes.
18P Os sistemas de informao permitem a consulta a dados agregados do movimento processual e
da caracterizao dos processos no tribunal.

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

20P O recurso das decises proferidas por juzes de primeira instncia contribui para a qualidade das
decises judiciais.
22B As partes litigantes tm acesso ao inteiro teor das sentenas proferidas pelos magistrados.
22P As partes litigantes tm acesso ao teor integral das sentenas proferidas pelos magistrados.
27B As prestaes de contas dos magistrados e servidores responsveis pela gesto de recursos so
publicadas na pgina eletrnica do Tribunal.
27P As prestaes de contas referentes aos recursos disponibilizados aos magistrados e funcionrios
judiciais so publicadas na internet.
32B A populao tem pleno acesso a informaes relativas tramitao de aes em julgamento.
32P A populao tem acesso a informaes relativas tramitao de aes em curso.
42B As metas de desempenho fixadas para o Tribunal so divulgadas para consulta pblica.
42P As metas de desempenho fixadas para o tribunal so divulgadas para consulta pblica.
Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Observao: As letras aps a numerao dos itens
indicam itens da Escala aplicada no Brasil (letra B) e em Portugal (letra P).

4.2 Acessibilidade

A Figura 3 apresenta os itens que compem o construto Acessibilidade, sendo quatro itens
para cada uma das duas escalas do presente estudo. Conforme destacado anteriormente, o cons-
truto Acessibilidade apresentou valores recomendados para as medidas de Alfa de Cronbach e
para correlaes com outros construtos nos dois pases estudados. Dois dos quatro itens da Escala
brasileira (06B e 11B) tambm foram includos na Escala portuguesa. Esses dois itens evidenciam a
convergncia de concluses nos dois pases para os seguintes aspectos relacionados ao construto
Acessibilidade: utilizao de prticas de conciliao e mediao (06B e 06P) e de prticas de simpli-
ficao de procedimentos processuais (11B e 11P).

Figura 3. Itens do construto Acessibilidade das Escalas de Governana Judicial aplicadas no Brasil e em Por-
tugal.

Item Formulao da varivel de medida


04P A utilizao de procedimentos de arbitragem aumenta o acesso da populao Justia.
06B A utilizao de procedimentos de conciliao aumenta a possibilidade de acesso da populao
Justia.
06P A utilizao de procedimentos de mediao aumenta o acesso da populao Justia.
11B Os procedimentos processuais simplificados adotados nos juizados especiais facilitam o acesso
Justia.
11P Os procedimentos de simplificao processual introduzidos pelas sucessivas alteraes legislativas
facilitam o acesso Justia.
21P assegurada proteo aos litigantes que sofrem ameaas em funo das decises judiciais.

109
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

36B Os ncleos de prtica jurdica das Faculdades de Direito ampliam o acesso Justia.
41B O Tribunal realiza campanhas de Justia Itinerante.
Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Observao: As letras aps a numerao dos itens
indicam itens da Escala aplicada no Brasil (letra B) e em Portugal (letra P).

4.3 Ambiente Institucional

A Figura 4 apresenta os itens que compem o construto Ambiente Institucional, sendo cinco itens
da verso brasileira da Escala e trs da verso portuguesa. Comparando-se os itens das Escalas
finais validadas nos estudos no Brasil e em Portugal, cabe destacar que dois itens da Escala brasi-
leira (itens 09B e 45B) tambm foram includos na Escala portuguesa. Esses dois itens evidenciam
a convergncia de concluses nos dois pases para os seguintes aspectos relacionados ao constru-
to Ambiente Institucional: a importncia da atuao da Corregedoria (no Brasil, item 09B) e do
Conselho Superior da Magistratura (em Portugal, item 09P) para a celeridade dos julgamentos e a
relevncia da troca de informaes e compartilhamento de experincias com outros tribunais (45B
e 45P).

Figura 4. Itens do construto Ambiente Institucional das Escalas de Governana Judicial aplicadas no Brasil e
em Portugal.

Item Formulao da varivel de medida


09B A atuao da Corregedoria contribui para a celeridade dos julgamentos.
09P O acompanhamento e fiscalizao do Conselho Superior da Magistratura contribuem para a cele-
ridade dos julgamentos.
14B A meta julgar mais processos de conhecimento que distribudos contribui para a reduo do esto-
que de processos do Tribunal.
19B A meta julgar processos mais antigos contribui para aumentar a celeridade dos julgamentos do
Tribunal.
39B O Tribunal realiza campanhas educativas para informar os cidados acerca dos direitos que po-
dem ser pleiteados perante o Poder Judicirio.
43P O Tribunal oferece proteo aos magistrados que sofrem ameaas em funo do trabalho que
realizam.
45B Existem acordos de cooperao com outros Tribunais para troca de informaes e compartilha-
mento de experincias.
45P Existem acordos de cooperao com outros Tribunais para troca de informaes e partilha de
experincias.
Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Observao: As letras aps a numerao dos itens
indicam itens da Escala aplicada no Brasil (letra B) e em Portugal (letra P).

110
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

4.4 Independncia

A Figura 5 apresenta os itens que compem o construto Independncia, sendo trs itens da
verso brasileira da Escala e dois da verso portuguesa. Comparando-se os itens das escalas vali-
dadas nos dois pases verifica-se que somente um item da Escala brasileira (item 12B) tambm foi
utilizado na Escala Portuguesa (12P). Conforme destacado anteriormente, este construto precisa
ser revisado, em face dos valores baixos de Alfa de Cronbach obtidos nos dois pases e do valor de
sua correlao com o construto Recursos e Estrutura, na verso brasileira, ter se situado no limite
superior recomendado, indicando baixa validade discriminante entre os dois construtos para a
Escala brasileira.
Alm disso, somente foram mantidos trs itens na Escala brasileira e dois itens na Escala
portuguesa, sendo recomendado ampliar o nmero de questes para que o instrumento possa
contemplar mltiplos aspectos relacionados independncia de juzes e, dessa forma, melhorar a
confiabilidade da medio do construto e sua validade discriminante. A ampliao de itens da Es-
cala deve levar em considerao a convergncia nos dados coletados relacionada utilizao nos
dois pases de verses do item relacionado ao processo de escolha de desembargadores (itens 12B
e 12P) como varivel relevante para o construto Independncia.

Figura 5. Itens do construto Independncia das Escalas de Governana Judicial aplicadas no Brasil e em
Portugal.

Item Formulao da varivel de medida


12B A escolha de desembargadores indicados pelo critrio do quinto constitucional (advogados e
membros do Ministrio Pblico) contribui para a independncia do Tribunal.
12P O processo de escolha de desembargadores contribui para a independncia dos tribunais.
17B A administrao superior do Tribunal adota aes visando a garantir a inamovibilidade de magis-
trados.
38P A repercusso dos casos mais mediticos influencia as decises dos magistrados.
43B O Tribunal oferece proteo aos magistrados que sofrem ameaas em funo do trabalho que
realizam.
Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Nota: As letras aps a numerao dos itens indicam
itens da Escala aplicada no Brasil (letra B) e em Portugal (letra P).

4.5 Recursos e Estrutura

A Figura 6 apresenta os itens que compem o construto Recursos e Estrutura, sendo seis itens da
verso brasileira da Escala e cinco da verso portuguesa. Comparando-se os itens das Escalas finais
validadas nos estudos no Brasil e em Portugal, cabe destacar que todos os itens da Escala portu-
guesa (itens 03P, 08P, 23P, 28P e 44P) tambm compem a Escala brasileira a qual, alm desses
cinco itens, difere num sexto item (18B) que compe o construto brasileiro. Cabe salientar que o

111
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

item 18B, com sua redao adaptada, foi includo com item do construto Accountability na Escala
portuguesa.

Figura 6. Itens do construto Recursos e Estrutura das Escalas de Governana Judicial aplicadas no Brasil e
em Portugal.

Item Formulao da varivel de medida


03B Os recursos oramentrios alocados ao Tribunal so suficientes para o funcionamento das varas
judiciais.
03P Os recursos oramentais alocados ao tribunal so suficientes para o seu funcionamento.
08B O Tribunal propicia oportunidade de atualizao de conhecimentos aos magistrados.
08P So proporcionadas oportunidades de atualizao de conhecimentos aos magistrados.
18B Os sistemas de informao permitem a consulta a dados agregados de processos das varas judici-
ais.
23B O estoque de processos a serem julgados compatvel com a quantidade de magistrados do Tri-
bunal.
23P O nmero de processos pendentes compatvel com a quantidade de magistrados do tribunal.
28B A rotatividade de juzes substitutos nas varas judiciais adequada s necessidades do Tribunal.
28P A alocao dos juzes integrantes da bolsa de juzes adequada s necessidades dos tribunais.
44B Os servidores so capacitados para auxiliar os magistrados na gesto dos processos judiciais das
respectivas varas.
44P Os funcionrios judiciais esto habilitados para auxiliar os magistrados na gesto dos processos
judiciais dos respectivos tribunais.
Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Nota: As letras aps a numerao dos itens indicam
itens da Escala aplicada no Brasil (letra B) e em Portugal (letra P).

Analisando-se a redao dessa varivel nas duas verses (18B e 18P), verifica-se pertinn-
cia de sua permanncia nas duas Escalas. Tal fato decorre de sutil mudana de delimitao na
questo quando o item foi adaptado para Portugal. Assim, na verso brasileira o foco da formula-
o do item 18B est na consulta a dados agregados de processos das varas judiciais (Fonte,
ano, pgina), geralmente utilizados para gerenciamento das varas judiciais, indicando uso interno
de recursos estratgicos por magistrados e servidores. Por outro lado, na verso portuguesa o
foco da formulao do item 18P a consulta a dados agregados do movimento processual e da
caracterizao dos processos no tribunal (Fonte, ano, pgina). Embora referidos dados tambm
possam e devam ser utilizados por servidores e magistrados para gerenciamento das varas judici-
ais, a formulao do item na verso portuguesa direciona o uso dos dados para consulta a situa-
es individuais, como movimentao processual e caracterizao dos processos, de forma a pos-
sibilitar a oferta de informaes aos cidados, reforando aspectos de prestao de contas e de
transparncia das informaes (Accountability) dos tribunais.
No obstante, em face da possibilidade de interpretao dos itens 18B e 18P poder estar
associada a dois construtos (18B associado ao construto Recursos e Estrutura na Escala brasileira e

112
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

18P associado ao construto Accountability na Escala portuguesa), fato que contribuiu para diminu-
ir as respectivas validades discriminantes, futuro aperfeioamento das duas Escalas poderia consi-
derar a excluso desses itens nas duas verses, uma vez que, caso excludos, ainda restariam cinco
itens no construto Recursos e Estrutura na verso brasileira e sete itens no construto Accountabi-
lity na verso portuguesa.
Os demais cinco itens que foram includos nas duas escalas (03B e 03B, 08B e 08P, 23B e
23P, 28B e 28P, 44B e 44P) evidenciam a convergncia de concluses nos dois pases para os se-
guintes aspectos relacionados ao construto Recursos e Estrutura representados pelos referidos
cinco itens: gesto de recursos oramentrios; atualizao de conhecimento de magistrados; ges-
to da compatibilidade entre o nmero de processos pendentes e a quantidade de magistrados
dos tribunais; processo decisrio para alocao de juzes substitutos; capacitao de servidores
para gesto de varas judiciais.

4.6 Desempenho
A Figura 7 apresenta os itens que compem o construto Desempenho, sendo dez itens,
cinco da verso brasileira da Escala e cinco da verso portuguesa. Conforme destacado anterior-
mente, os construtos Acessibilidade e Desempenho destacaram-se por atenderem, nos dois pa-
ses, tanto os critrios de confiabilidade dos construtos (Alfa de Cronbach) quanto os critrios de
validade discriminante (correlaes entre os construtos).

Figura 7. Itens do construto Desempenho das Escalas de Governana Judicial aplicadas no Brasil e em Por-
tugal.

Item Formulao da varivel de medida


05B O estoque de processos a serem julgados diminuiu nos ltimos trs anos.
05P O volume de processos a serem julgados diminuiu nos ltimos trs anos.
10B O tempo mdio dos julgamentos tem sido compatvel com a complexidade de cada caso.
10P O tempo de durao dos processos tem sido compatvel com a complexidade de cada caso.
15B O nmero de processos julgados tem permitido aos magistrados o exame aprofundado de argu-
mentos trazidos pelos litigantes.
15P O nmero de processos tramitados tem permitido aos magistrados o exame aprofundado dos
argumentos trazidos pelos litigantes.
25B O tempo dedicado pelos magistrados aos processos distribudo de forma proporcional com-
plexidade de cada litgio.
25P O tempo dedicado pelos magistrados aos processos proporcional complexidade de cada litgio.
35B As metas definidas para o Tribunal tm sido alcanadas.
35P As metas definidas para o Tribunal tm sido alcanadas.
Fonte: Akutsu et al. (2014) e Guimares et al. (2015). Nota: As letras aps a numerao dos itens indicam
itens da Escala aplicada no Brasil (letra B) e em Portugal (letra P).

113
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Em relao ao construto Desempenho, cabe destacar ainda que este foi o nico dos seis
construtos das duas escalas em que todos os itens da verso final coincidiram. Esse resultado traz
evidncias convergentes de confiabilidade dos dois instrumentos, uma vez que os contextos dos
dois pases em que os estudos foram aplicados so distintos. Mais especificamente, os cinco pares
de itens do construto Desempenho que foram includos nas duas escalas evidenciam a convergn-
cia de concluses nos dois pases para os seguintes aspectos relacionados ao construto Desempe-
nho: estoque de processos julgados (itens 05B e 05P), tempo mdio de durao dos processos,
compatibilidade entre nmero de processos e possibilidade de aprofundamento dos respectivos
exames pelos magistrados, compatibilidade entre o tempo dedicado pelos magistrados aos pro-
cessos e a complexidade de cada litgio e, por fim, avaliao do alcance de metas dos tribunais.

5.CONCLUSES E RECOMENDAES
O presente estudo teve como objetivo avaliar evidncias de validade convergente de cons-
trutos de duas escalas de governana judicial aplicadas em tribunais brasileiros e portugueses. A
comparao dos resultados obtidos no Brasil e em Portugal foi realizada com base em medidas
disponibilizadas tanto na validao da escala brasileira quanto na portuguesa: para a verificao
da unidimensionalidade, medidas de Alfa de Cronbach; e, para a validade discriminante, valores de
correlaes entre pares de construtos para cada uma das duas escalas.
Avaliando-se simultaneamente medidas recomendadas de unidimensionalidade e confiabi-
lidade dos construtos, e medidas recomendadas de validade discriminante, cabe destacar positi-
vamente os construtos Acessibilidade e Desempenho, que atenderam a ambos os critrios nos
dois pases. Em contraponto, as evidncias estatsticas relacionadas ao construto Independncia,
de baixos valores de Alfa de Cronbach tanto em Portugal quanto no Brasile de sua correlao com
o construto Recursos e Estrutura ter se situado no limite de 0,9 utilizado como referncia, indicam
de forma consistente para a necessidade de aperfeioamento dos respectivos itens do construto
Independncia em futuros estudos em ambos os pases.
Os resultados dos demais trs construtos Ambiente Institucional, Accountability e Recur-
sos e Estrutura situaram-se em patamar intermedirio: no tocante aos valores recomendados de
Alfa de Cronbach, os trs construtos alcanaram valores acima de 0,6 para a Escala brasileira e
nenhum deles atendeu a esse critrio para a Escala portuguesa. Em relao ao critrio adotado de
correlao (valores entrepares de construtos menor que 0,9) para avaliar a validade discriminante,
em contrapartida, os trs construtos atenderem a esse requisito no estudo portugus mas apre-
sentaram duas situaes em que com valores prximos ao limite no estudo brasileiro: as correla-
es entre os construtos Ambiente Institucional e Recursos e Estrutura e Independncia e Recur-
sos e Estrutura.
A anlise comparativa dos itens que compem cada um dos construtos corroborou evidn-
cias de necessidade de aperfeioamento do construto Independncia: para esse construto, so-
mente uma varivel (item 12B no estudo brasileiro e seu correspondente 12P no estudo portu-

114
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

gus) foi comum s duas Escalas. Esses resultados trazem como desafio avaliar um valor essencial
aos juzes e ao Poder Judicirio a independncia mas, em contraponto, indica sua dificuldade
de medio.
Adicionalmente, a anlise comparativa dos itens trouxe evidncia de grande convergncia
entre os estudos nos dois pases para trs construtos: Accountability, Recursos e Estrutura e De-
sempenho, todos eles com cinco itens coincidentes nas duas escalas. Essa convergncia de resul-
tados indica que, apesar de a governana judicial ter sido medida em dois contextos distintos, com
distintas regras constitucionais e infraconstitucionais, as principais variveis que influenciam essas
variveis so comuns aos dois pases. Nesse sentido, no de se estranhar que somente duas va-
riveis relacionadas ao construto Ambiente Institucional coincidiram para os dois pases, por tra-
tar-se justamente do construto mais influenciado pelas referidas regras. Essa mesma premissa
pode ser investigada em relao ao construto Acessibilidade, cujos resultados em relao unidi-
mensionalidade, confiabilidade e validade discriminante pontuaram o referido construto como
destaque positivo, embora somente dois de seus respectivos itens nas escalas brasileira e portu-
guesa tenham coincidido. A delimitao do construto Acessibilidade, tomando como referncia o
presente estudo comparado dos dois pases, parece tambm sofrer influncia significativa de fato-
res relacionados ao contexto institucional em que cada Judicirio atua.
O presente estudo possibilita a pesquisadores e profissionais que atuam em tribunais, tan-
to do Brasil quanto de Portugal, avaliarem a governana de suas respectivas instituies usando
boas prticas de gesto a partir de variveis apontadas nos respectivos estudos.
Como limitaes, cabe destacar que o presente estudo trouxe dados de somente dois pa-
ses. No obstante, referidas limitaes foram mitigadas na construo do modelo, uma vez que a
literatura que fundamentou a construo das escalas desta pesquisa (Akutsu e Guimares, 2012)
levou em considerao os principais construtos e variveis apontadas em artigos do estado da arte
sobre o tema governana judicial em inmeros pases. Como agenda de pesquisa, sugere-se aper-
feioamento das duas escalas de Governana Judicial, mediante adaptao e teste em outros tri-
bunais, e outros contextos e amostras, tanto no Brasil e em Portugal, quanto em outros pases.

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117
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

8
Anlise da Gesto por Competncias em Organizaes
da Justia Eleitoral no Brasil
Gabriel Astoni Sena, Nina Rosa da Silveira Cunha e
Luiz Rodrigo Cunha Moura

1. INTRODUO
Os movimentos de reforma da administrao pblica, iniciados nos anos 1980, nos pases
anglo-saxes, em especial na Inglaterra e nos EUA, propagaram-se pelo mundo. Essas novas ideias
ganharam fora no Brasil a partir dos anos 1990, trazendo como retrica a busca pela eficincia no
trato da coisa pblica (PAULA, 2005; ABRUCIO, 2006; BRESSER-PEREIRA, 2006a; KEINERT, 2006;
MATIAS-PEREIRA, 2009; SECCHI, 2009; LUSTOSA DA COSTA, 2010).
Na esfera federal, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) foi o marco
institucional desse processo, trazendo impactos no s para Unio, mas tambm para os Estados,
o Distrito Federal e os municpios (BRASIL, 1995). O PDRAE inseriu o Poder Judicirio no ncleo
estratgico do Plano, tendo em vista que esse o poder responsvel por cobrar a execuo das
leis e das polticas pblicas, em que a efetividade mais importante do que a eficincia.
No mbito da gesto de pessoas, o Decreto n 5.707 (BRASIL, 2006) instituiu a Poltica Na-
cional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP), normatizando conceitos que se alinham s polticas
gerenciais, tendo como finalidade melhorar a eficincia, eficcia e qualidade dos servios pblicos
prestados sociedade, promover o desenvolvimento permanente do servidor pblico, gerenciar
as aes de capacitao, racionalizar e efetivar os gastos com capacitao e adequar as competn-
cias dos servidores aos objetivos das instituies pblicas.
Na mesma diretriz, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), atravs da Resoluo n 22.572 (TSE,
2007), instituiu o Programa Permanente de Capacitao e Desenvolvimento dos Servidores da
Justia Eleitoral (PPCDSJE), que tem como um de seus instrumentos a elaborao de planos anuais
de capacitao e desenvolvimento de competncias, alinhados aos Planos de Gesto Estratgica
da Justia Eleitoral, alm das avaliaes de desempenho baseadas em competncias.
Por sua vez, o CNJ, rgo com atribuies de controle e fiscalizao das atividades adminis-
trativo-financeiras e com a misso de entregar sociedade brasileira uma prestao jurisdicional
mais clere e mais eficiente, a partir de 2009, passou a traar metas para o Poder Judicirio nacio-
nal e determinou o desenvolvimento e o alinhamento do planejamento estratgico aos objetivos

118
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

institucionais. A Resoluo n 70/2009 desse rgo instituiu o Planejamento Estratgico do Poder


Judicirio (PEPJ), o qual deveria ser plurianual, com no mnimo cinco anos, tendo o condo de sin-
tetizar diversos componentes e objetivos estratgicos, dentre os quais est o desenvolvimento de
conhecimentos, habilidades e atitudes dos magistrados e servidores como esforo de implantao
da Gesto por Competncias.
Brando e Guimares (2001) afirmam que diversas empresas tm recorrido utilizao de
modelos de gesto por competncias, com a finalidade de planejar, selecionar e desenvolver as
competncias necessrias ao respectivo negcio. Aplicado inicialmente s organizaes privadas, o
modelo busca unificar os diversos nveis de competncias das organizaes e de seus profissionais,
tentando eliminar as lacunas entre as competncias necessrias ao alcance dos objetivos estrat-
gicos e as internas disponveis na empresa.
Com o incio do processo de reforma gerencial, o foco da administrao pblica brasileira
passou a gravitar em torno dos resultados, atravs do estabelecimento de indicadores de desem-
penho, avaliao constante dos servios e polticas pblicas e da introduo de ferramentas de
gesto oriundas da administrao privada (BRESSER-PEREIRA, 2006b; ABRUCIO, 2006).
Novas formas de gesto pblica esto sendo propostas com o objetivo de entregar socie-
dade um servio pblico de qualidade e menos oneroso na tentativa de conciliar eficincia, efic-
cia e efetividade (ABRUCIO, 2006; BRESSER-PEREIRA, 2006a; KEINERT, 2006; LUSTOSA DA COSTA,
2010; MATIAS-PEREIRA, 2009; PAULA, 2005; SECCHI, 2009).
A partir do exposto, algumas questes podem ser formuladas: como destinar um servio
pblico mais eficaz e, ao mesmo tempo, mais mdico coletividade? No estariam essas variveis
numa via de mo dupla? Esse embate tem norteado a pauta das reformas gerenciais, que
colocaram o servidor pblico como um dos responsveis pelo agravamento da crise fiscal
deflagrada no final do sculo passado. A condenao do corpo funcional do Estado foi imediata
sob o argumento de que as vantagens auferidas por esses colaboradores, em especial os altos
salrios e a estabilidade, no correspondiam realidade da iniciativa privada (BRESSER-PEREIRA,
2006a).
Com isso, o debate sobre a profissionalizao do servio pblico, norteada por uma poltica
de carreiras, concursos pblicos peridicos e programas de educao continuada ficou em segun-
do plano. Abrucio (2007) relata que houve aes importantes nesse sentido, como o princpio da
seleo meritocrtica e universal, garantida atravs do concurso pblico, e a criao da Escola Na-
cional de Administrao Pblica (ENAP) pelo executivo federal. Alm disso, a seleo apenas o
primeiro estgio para as carreiras pblicas. H outras etapas que precisam ser aperfeioadas para
que se alcance a profissionalizao dos servidores pblicos.
Nesse contexto, surge um novo questionamento: como esto sendo feitas as selees de
servidores? Estariam os certames analisando os conhecimentos, as habilidades e as atitudes das
pessoas com o intento de escolher os profissionais mais aptos para os cargos pblicos e com o
perfil para servir sociedade?

119
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Aps ingressar no servio pblico, o servidor passa a ter uma srie de prerrogativas, entre
as quais est a estabilidade aps o cumprimento do estgio probatrio. Uma seleo imprpria
pode acarretar problemas para a administrao pblica, que sero sanados, em muitos casos,
apenas com a aposentadoria do servidor.
Outro ponto a destacar a perpetuao, na administrao pblica brasileira, dos chama-
dos cargos em comisso e das funes de confiana, que so de livre nomeao e exonerao pe-
los dirigentes, com critrios extremamente subjetivos. Os cargos em comisso so unidades com-
pletas de atribuies previstas nas estruturas organizacionais, sendo independentes dos cargos de
provimento efetivo, enquanto as funes de confiana so um encargo, uma adio de atribuies
relacionadas com as atividades de direo, chefia ou assessoramento.
Bergue (2007) tece pesadas crticas a essa poltica de seleo de pessoas, afirmando que
ela obedece a uma dinmica particular que se assenta, preponderantemente, na confiana e no
comprometimento pessoal. Destaca que essa dinmica possui origem no modelo patrimonialista e
que prosperou na administrao pblica brasileira com a implantao do modelo burocrtico.
Quando isso ocorre, h um claro desvio de finalidade na prestao do servio pblico, tendo em
vista que o vnculo estabelecido entre o servidor nomeado e o dirigente ganha contornos de natu-
reza eminentemente pessoal, em detrimento dos propsitos da organizao estatal.
Brando e Guimares (2001) consideram a gesto por competncias como parte de um sis-
tema superior de gesto. Para os autores, ela norteada pela estratgia organizacional e direciona
o recrutamento e a seleo, o treinamento, a gesto de carreira, a formalizao de alianas estra-
tgicas, entre outras ferramentas, para captar e desenvolver as competncias necessrias para
atingir os objetivos das organizaes. Guimares e Medeiros (2003) tambm relatam que esse
modelo passou a ser incorporado pelas organizaes pblicas do pas, tendo em vista a sua efic-
cia no planejamento organizacional da empresa.
Nesse contexto, este trabalho teve como escopo identificar os desdobramentos do modelo
de gesto por competncias para as polticas de gesto de pessoas do Poder Judicirio no Brasil,
em especial da Justia Eleitoral.
O estudo da gesto de pessoas na administrao pblica brasileira representa grande desa-
fio aos pesquisadores, tendo em vista que os agentes pblicos so os principais atores do comple-
xo processo que liga os interesses do Estado brasileiro s demandas da sociedade civil.
Em termos tericos e prticos, as aes ligadas ao modelo de gesto por competncias po-
dem fornecer importantes subsdios para as atividades de gesto de pessoas nas organizaes
pblicas. Alm de auxiliar na formatao de concursos pblicos, agilizar recrutamento e seleo
interna e otimizar os processos de lotao e de movimentao de pessoal, essa prtica permite a
definio de critrios claros para as iniciativas de avaliao de servidores, de estruturao de pla-
nos de cargos e salrios e contribui para a nomeao de servidores para os cargos de confiana,
promovendo maior integrao dos subsistemas de gesto de pessoas (PIRES et al., 2005). Assim,
as organizaes pblicas brasileiras, por meio de uma poltica consistente de gesto de pessoas,

120
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

podem tornar-se mais inovadoras, capazes, portanto, de desenvolver uma viso integrada de seu
trabalho e das diretrizes gerais estabelecidas pelos governos, entregando sociedade servios
pblicos de qualidade.
importante ressaltar tambm o fato de o Poder Judicirio da Unio5 possuir um quantita-
tivo de 90.089 cargos de provimento efetivo, alm de 63.255 cargos em comisso e funes de
confiana, o que demonstra a importncia de estudos sobre gesto de pessoas nesse ncleo estra-
tgico (SO PAULO, 2011), o que por si s instiga o estudo.
Evidencia-se a relevncia em compreender a forma com que o Poder Judicirio da Unio,
em especial o Tribunal Superior Eleitoral, gerencia seu quadro de servidores. Nesse fato reside
tambm a originalidade do estudo em razo do conceito de competncia e seus reflexos na rea
de gesto de pessoas ainda estarem em construo, o que demanda mais investigaes empricas.
Alm disso, pouco se sabe sobre sua incorporao nos tribunais brasileiros.
Santos et al. (2011) realizaram levantamento bibliomtrico com o objetivo de selecionar ar-
tigos sobre o tema competncias em publicaes de 25 peridicos nacionais representativos da
rea de Administrao, publicados de 2005 a dezembro de 2010. Nesse estudo, 59 artigos aborda-
ram o tema competncias, contudo apenas 15% trabalharam com o tema na esfera pblica, e ne-
nhum abordou rgos da Justia brasileira.
Da mesma forma, Sena (2012), ao realizar levantamento semelhante sobre competncias
em trs publicaes representativas da rea de Administrao Pblica, no perodo de 1996 a 2011,
no encontrou nenhum artigo sobre competncias no Poder Judicirio nacional, demonstrando a
originalidade que cerca o tema.
Compreender a forma como o Poder Judicirio da Unio, em especial o Tribunal Superior
Eleitoral, gerencia seus quadros de servidores, verificando as falhas estruturais e apontando solu-
es, pode representar um avano significativo na gesto pblica, refletindo no apenas na quali-
dade dos servios prestados sociedade, mas tambm numa maior eficincia dos gastos estatais.
Nesse contexto, a principal contribuio deste trabalho a ampliao do conhecimento da
gesto por competncias na administrao pblica brasileira e suas interferncias na prtica de
gesto de pessoas no Poder Judicirio, em especial na Justia Eleitoral, tendo em vista a carncia
de estudos sobre o tema nessa esfera de poder. Estudar o processo de reforma e modernizao
do Poder Judicirio brasileiro revela-se importante, tendo em vista que o tema passou a ser trata-
do como uma poltica de Estado, fato que provocou mudanas estruturais nessa esfera de poder,
na tentativa de entregar populao brasileira uma prestao jurisdicional de qualidade e mais
clere (RENAULT, 2005).

5
O Poder Judicirio da Unio compreende uma srie de rgos ligados Unio: Supremo Tribunal Federal (STF), Supe-
rior Tribunal de Justia (STJ), Justia Federal, Justia do Trabalho, Justia Militar, Justia Eleitoral e Tribunal de Justia
do Distrito Federal e Territrios (MORAES, 2005).

121
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

2.1. GESTO POR COMPETNCIAS


As competncias possuem trs dimenses da competncia: a organizacional, a grupal e a
individual. Dentre as competncias individuais, o autor destaca as competncias gerenciais. Alm
de constiturem uma instncia fundamental nos processos de mudana, tambm exercem uma
importante funo na mobilizao das outras dimenses das competncias organizacionais: es-
senciais (mbito da organizao como um todo), funcionais (rea da empresa e grupos) e individu-
ais (RUAS, 2005).
A utilizao de um modelo de gesto de pessoas baseado em competncias implica que a
organizao planeje, selecione, desenvolva e remunere recursos humanos, tendo como foco as
competncias essenciais (BRANDO; GUIMARES, 2001).
H trs correntes que tratam da abordagem da competncia: a da administrao estratgi-
ca, a da gesto de pessoas e a da sociologia da educao e do trabalho. A abordagem da adminis-
trao estratgica trata da aplicao do conceito de competncia no nvel macro, da gesto da
organizao como um todo. Visa, portanto, o nvel da anlise organizacional (GUIMARES; MEDEI-
ROS, 2003).
A segunda abordagem, a de gesto de pessoas, tem como foco o nvel da anlise da posi-
o e do indivduo e preconiza o uso do conceito de competncia para integrar as atividades de
gesto de pessoas, por meio do seu uso nos processos de seleo, treinamento, avaliao e remu-
nerao. O conceito de competncia baseado num trip englobando conhecimentos, habilidades
e atitudes, inserindo no s questes tcnicas, mas tambm aspectos sociais e aspectos relacio-
nados ao trabalho.
Por fim, abordagem da sociologia da educao e do trabalho articula o conceito de compe-
tncia sob a tica da sociedade como um todo, no sendo objeto de estudo neste trabalho.
A gesto por competncias se refere a um conjunto de aes organizacionais integradas,
visando gerir e desenvolver competncias, o que significa elaborar e aplicar regras de gesto, alm
de fomentar a aprendizagem, com o objetivo de reduzir a discrepncia entre as competncias ne-
cessrias consecuo dos objetivos organizacionais e aquelas que j existem na organizao
(BRANDO; BAHRY, 2005).
Outra definio de gesto por competncias a descreve como uma abordagem abrangente
que pretende atuar sobre as capacidades coletivas e individuais de toda a organizao a fim de
poder atender s necessidades de desenvolvimento e melhoria de seu desempenho com base em
suas diretrizes estratgicas das organizaes (RUAS, 2005).
Para Fleury e Fleury (2004), a gesto baseada em competncia surge em um contexto or-
ganizacional de muitas mudanas e transformaes caracterizadas por: a) busca por resultados
timos; b) sistemtica minimizao de custos operacionais e pessoais; c) permanentes transfor-
maes sociais e produtivas; d) lgica que privilegia a mensurao e reduz significativamente a
importncia da subjetividade como critrio de valor; e) forte presso ambiental sobre as organiza-

122
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

es impondo profundas reformulaes; f) incorporao de novas tecnologias organizacionais; g)


adoo de prticas gerenciais como a terceirizao e o downsizing gerencial; h) contnua busca por
melhoria na qualidade e na produtividade; i) nfase na figura do cliente; j) valorizao do indiv-
duo, que passa a ser vista como premissa imprescindvel; l) incorporao da gesto de competn-
cias como prtica corrente do gerenciamento; m) cotidiano e estratgico das pessoas no interior
da organizao; n) gesto de competncias que vem acompanhada de forte reflexo sobre seu
papel na interligao de produo e educao.
Dessa forma, quando os processos de aplicao da noo de competncia so implantados
nas organizaes, eles passam a ser denominados gesto por competncias, pois, ao aplicar o con-
ceito de competncia na gesto das organizaes, ele assume um papel de destaque em seu n-
cleo estratgico.

2.1 Gesto por Competncias e Gesto de Pessoas


No Brasil, predomina o modelo de gesto por competncias orientada para a gesto de
pessoas, tendo em vista que muitos modelos apresentados no fazem uma conexo clara entre as
competncias individuais e as orientaes estratgicas das organizaes.
Nesta linha de pensamento, Zarifian (2001) afirma que a lgica da competncia leva a revi-
sitar o conjunto das prticas de gesto de pessoas, passando a ocupar o papel principal desempe-
nhado at ento pelo posto de trabalho, por exemplo, quanto ao recrutamento, poltica de for-
mao, identificao de potenciais, s entrevistas de avaliao, mobilidade, construo dos
projetos individuais, conduo das mudanas da organizao do trabalho. A gesto de pessoas
deve estruturar-se entre dois grandes polos: o dos princpios gerais de organizao e de descober-
ta dos grandes campos de competncia, vinculada estratgia da empresa, aos desempenhos
produtivos, s delegaes de responsabilidade, s categorias de situaes. Ainda, o das pessoas e
das competncias-ao, vinculado ao sentido dado ao envolvimento individual e coletivo, s moti-
vaes, s tomadas efetivas de iniciativa e de responsabilidade, aos projetos que os formalizam e
os orientam, s organizaes concretas, aos percursos de mobilidade e s aes que os acompa-
nham. O papel da gesto de pessoas seria assegurar a convergncia e coerncia entre os dois p-
los.
Prahalad e Hamel (1990) adotam um comportamento prescritivo e pragmtico, conside-
rando a gesto das competncias essenciais como soluo dos problemas organizacionais. Assim,
de acordo com essa abordagem, as organizaes devem desenhar-se ao redor de suas competn-
cias essenciais.

123
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Brando e Guimares (2001), ao analisarem os pressupostos e as aplicaes da gesto por


competncias, apresentaram um diagrama para ilustrar as principais etapas ou fases desse mode-
lo. importante frisar que todo modelo, por essncia, simplificador, de modo que o diagrama
exposto (Figura 1) no tem a pretenso de esgotar as atividades e interaes afetas gesto por
competncias, mas sim expor, de forma resumida, a lgica de funcionamento desse modelo.
Figura 1 - Modelo de gesto por competncias.

Fonte: BRANDO; GUIMARES, 2001, p. 14.

Atravs desse modelo, Brando e Guimares (2001) integram os subsistemas de gesto de


pessoas estratgia organizacional, criando um verdadeiro modelo de gesto por competncias, o
qual pode contribuir para a elaborao e gesto de aes de recrutamento e seleo, treinamen-
to, gesto de carreira, formalizao de alianas estratgicas, dentre outras, tendo em vista que
estes instrumentos so direcionados para a captao e o desenvolvimento das competncias ne-
cessrias para alcanar os objetivos organizacionais.
Brando e Guimares (2001) afirmam que a integrao dos subsistemas de gesto de pes-
soas, tendo como norte os conceitos de competncias, deve ser configurada como uma prtica de
gesto verdadeiramente inovadora, no podendo ter como foco exclusivamente a objetivao e
individualizao do trabalho, sob o risco de aprofundar o controle psicossocial da organizao so-
bre seus colaboradores.

124
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

No mapeamento de competncias so obtidos os referenciais de competncias individuais


que comporo o modelo de competncias. Na implementao da gesto por competncias, a eta-
pa de mapeamento de competncias de fundamental importncia, pois dela so decorrentes as
demais aes inseridas na gesto por competncias (BRANDO; BAHRY, 2005). Para Carbone et al.
(2005), o mapeamento de competncias se refere identificao de competncias nos nveis or-
ganizacional e individual, depois de formulada a estratgia da organizao.
A abordagem da competncia parece ser uma ferramenta importante para a construo e
manuteno da flexibilidade organizacional. Ela deve focalizar tanto recursos quanto habilidades e
atitudes individuais como recursos e capacidades organizacionais. O uso da abordagem da compe-
tncia no mundo do trabalho tem como finalidade possibilitar, s empresas, formas flexveis de
gesto. O gestor, tanto de organizaes privadas quanto de pblicas, deve ter a capacidade para
administrar as competncias organizacionais e humanas, as equipes, as redes sociais, a aprendiza-
gem, a mudana e a inovao, de modo a proporcionar organizao as condies para que al-
cance nveis de efetividade que permitam sua sobrevivncia nos atuais ambientes dinmicos e
complexos. Os autores defendem a interpretao da abordagem da gesto de competncias como
uma tecnologia de gesto potencialmente neutra, servindo aos interesses de quem a controla, e
vinculada maior flexibilidade das organizaes (GUIMARES; MEDEIROS, 2003).

2.2. Outras Reflexes


Fleury e Fleury (2004) expem a necessidade da construo de um modelo relacionando
competncias e estratgia organizacional. As empresas apresentam dificuldade para o alinhamen-
to de competncias e estratgias. De maneira geral, as empresas admitem que seria necessrio
desenvolver competncias ou reorganiz-las antes de fazer mudanas nas orientaes estratgi-
cas, mas, em um ambiente de mudanas rpidas, o que prevalece a abordagem clssica de defi-
nir estratgias e proceder ao desdobramento at as competncias organizacionais necessrias e,
em seguida, s competncias individuais.
Observa-se, portanto, a convenincia de que o modelo de gesto baseada em competn-
cias seja amplo e flexvel para adaptar-se a um ambiente dinmico, em constante mutao, e ser
aplicvel tanto ao setor privado quanto ao setor pblico. preciso considerar os nveis organizaci-
onal e individual, visto que, em qualquer organizao, as competncias essenciais orientam o
comportamento de seus membros, mas as competncias individuais (conhecimentos, habilidades
e atitudes) podem determinar as competncias essenciais da organizao.
Deve-se considerar, ainda, que conhecimentos, habilidades e atitudes so interdependen-
tes entre si, dependentes das competncias essenciais da organizao e dinmicos, significando
que tanto as competncias organizacionais quanto individuais podem mudar em perodos relati-
vamente curtos.

125
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Ressalte-se que o modelo de gesto de competncias est em construo, colocando desa-


fios tericos aos pesquisadores e, aos profissionais, o desafio de equacionar a ambiguidade entre
o discurso e a prtica, como enfatizam Fleury e Fleury (2001).

3. MTODOS DE PESQUISA
Este trabalho caracteriza-se pela sua natureza qualitativa e exploratria, destacando-se o
mtodo de estudo de caso, que adiciona a suas fontes de evidncia a observao direta dos even-
tos estudados e as entrevistas com pessoas envolvidas (YIN, 2010). Os estudos de caso so especi-
almente indicados na explorao de processos e comportamentos dos quais se tem uma compre-
enso limitada. Nesse sentido, desempenham importante papel por possibilitar a gerao de hip-
teses explicativas e a elaborao de teorias (GODOY, 2006). Assim, os vrios fenmenos revelados
e analisados durante o trabalho de campo devem ser incorporados num relato que expresse a
relevncia terica do que foi estudado.
A utilizao desse mtodo justifica-se pelo fato de se ter analisado variveis que buscam
definir os desdobramentos do modelo de gesto por competncias para as polticas de gesto de
pessoas da Justia Eleitoral brasileira, buscando uma compreenso profunda do tema, atravs da
triangulao das fontes de evidncia (observao no participante, entrevistas e documentos).
Para isso, o estudo concentrou-se nas experincias de seis tribunais dessa Justia especializada:
TSE, TRE-MG, TRE-RS, TRE-MA, TRE-GO e TRE-TO.
Para a escolha das unidades de anlise, utilizou-se a amostragem por tipicidade ou intenci-
onal, tendo em vista que as informaes institucionais estavam disponveis para o pesquisador. A
amostra pode ser considerada representativa, tendo em vista que os tribunais selecionados repre-
sentam todas as regies do pas, alm de incluir o rgo de cpula da Justia Eleitoral.
Os sujeitos envolvidos na pesquisa tambm foram selecionados com base no critrio de es-
colha por tipicidade ou intencional (GIL, 1999). So servidores dos tribunais pesquisados, respon-
sveis por desenvolver estudos e processo de implantao do modelo de gesto por competncias
em seus respectivos rgos, sendo, portanto, informantes-chave (YIN, 2010).
A coleta de dados no estudo de caso pode ser feita, principalmente, a partir de seis fontes
de evidncia documentos, registros em arquivos, entrevistas, observao direta, observao
participante e artefatos fsicos que podem ser combinadas de diferentes formas. Partindo des-
sas fontes de evidncia, foi possvel reuni-las em trs grupos principais: observao, entrevistas e
documentos utilizados neste estudo (YIN, 2010). As observaes realizadas serviram de apoio para
a anlise da proposta de pesquisa e foram obtidas durante as entrevistas.
Utilizaram-se os dois tipos de entrevistas propostas por Yin (2010), pois foram realizadas
dezenas de entrevistas do tipo curtas e rpidas, tanto por telefone quanto por email, com diversos
servidores e gestores do TSE e dos TREs para coletar informaes preliminares.

126
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Atravs da anlise documental (leis, decretos, resolues, memorandos, atas de reunies e


outros) combinada com as respostas recebidas, novas entrevistas foram feitas com servidores e
gestores dos tribunais eleitorais, que esto adotando o modelo de gesto por competncias, como
forma de coletar informaes adicionais, solicitar a cesso de mais documentos institucionais e a
aplicao de questionrios.
Aps esta fase, foram elaborados questionrios do tipo aberto, enviados a trinta servidores
diretamente envolvidos com os projetos de gesto por competncia na Justia Eleitoral, como
forma de aprofundar a anlise do problema de pesquisa e compreender como eles percebem os
desdobramentos desse modelo para as polticas de gesto de pessoas do rgo. Para preservar a
identidade dos entrevistados, resguardando o sigilo da fonte, eles foram tratados de forma an-
nima, por cdigos E1 a E30.

4. RESULTADOS
4.1. Gesto por competncias na seleo de servidores pblicos
Hodiernamente, a disputa pelos cargos pblicos no Brasil extremamente elevada. O lti-
mo concurso para o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE-MG, 2012), Edital n 1, por
exemplo, recrutou 30.333 candidatos para a disputa de 46 vagas, as quais se concentraram no
cargo de Analista Judicirio. J no certame do Tribunal Superior Eleitoral (TSE, 2011), Edital n1,
102.633 candidatos se inscreveram, para a formao de cadastro de reserva para os cargos de
Analista e Tcnico Judicirio.
Percebe-se que os concursos para os rgos da Justia Eleitoral apresentam elevada de-
manda e baixa oferta de cargos pblicos vagos. Fica, portanto, evidente que o rgo no encontra
dificuldade em recrutar candidatos.
A publicao dos respectivos editais de abertura de concurso pblico nos rgos oficiais de
imprensa cumpre satisfatoriamente o processo de recrutamento, tendo em vista a existncia de
um nmero elevado de pessoas que buscam, atravs do servio pblico, novas perspectivas de
trabalho. Contudo, no que tange ao processo de seleo de pessoas, a realidade outra. Atual-
mente os processos seletivos ocorrem atravs de concurso pblico de provas ou provas e ttulos,
conforme preceito constitucional, predominando os certames que avaliam apenas o conhecimen-
to dos candidatos, deixando de lado as outras dimenses da competncia.
O contedo programtico cobrado nessas selees extenso, incluindo, em muitos casos,
literatura de diversas reas do conhecimento, fato que exige um minucioso preparo por parte dos
interessados. Entretanto, a habilidade e, principalmente, a atitude dos candidatos nem sempre
avaliada ou o de forma insuficiente, gerando selees prematuras (PIRES et al., 2005).
Isso pode ser verificado atravs dos ltimos editais de concurso pblico publicados nos r-
gos da Justia Eleitoral. Apesar de os documentos estudados indicarem que sero aferidos os

127
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

conhecimentos e as habilidades, na prtica somente a primeira dimenso da competncia exigi-


da, tendo em vista a existncia apenas de provas de mltipla escolha e redao.
O Edital n 1 (TSE, 2011), ao tratar do contedo programtico, diz que As questes das
provas objetivas podero avaliar habilidades que vo alm de mero conhecimento memorizado,
abrangendo compreenso, aplicao, anlise, sntese e avaliao, valorizando a capacidade de
raciocnio. Contudo, a avaliao das habilidades resume-se a testes de mltipla escolha. O atual
modelo seleciona pessoas com elevado conhecimento acadmico para ingressar no servio pbli-
co. Entretanto, a capacidade para utilizar esse conhecimento de forma produtiva e o perfil com-
portamental para progredir nessas carreiras no so avaliados de forma satisfatria.
A seleo prematura de pessoas gera perdas de ordem financeira e humana para as organi-
zaes, as quais so potencializadas quando essas organizaes so pblicas (PIRES et al., 2005).
Isso ocorre porque, aps o estgio probatrio do servidor, a administrao no pode demiti-lo por
insuficincia de rendimento ou inaptido para o cargo. Observa-se que um concurso pblico que
se orienta apenas pela dimenso do conhecimento, excluindo a habilidade e a atitude pode trazer
perdas para a administrao que s cessaro com a aposentadoria do servidor selecionado prema-
turamente.
Ponto fundamental a destacar que o atual modelo de seleo para os rgos da Justia
Eleitoral no trabalha com todas as dimenses das competncias individuais, limitando-se a avali-
ar o conhecimento, o que pode comprometer negativamente a qualidade do servio pblico en-
tregue sociedade, por representar um processo prematuro, que gera perdas financeiras e huma-
nas.
A introduo da gesto por competncias nesse processo no tem como objetivo eliminar
a regra do concurso pblico, mas sim aperfeio-la. Para isso, os certames precisam incluir novas
fases, as quais devem aferir, obrigatoriamente, as habilidades e as atitudes dos candidatos, bus-
cando selecionar pessoas com perfil mais adequado para os cargos pblicos.
evidente que um processo seletivo dessa natureza, quando comparado com o modelo
adotado pela Justia Eleitoral, mais moroso e caro. Entretanto, a mdio e longo prazos, a intro-
duo do modelo de gesto por competncias no processo de seleo traz ganhos administrao
pblica, pois, ao escolher um servidor com o perfil ideal para o cargo, os custos com treinamento
desse servidor sero menores e a possibilidade de ele deixar o cargo tambm.
Alm disso, os rgos da Justia Eleitoral devem trabalhar de forma conjunta no processo
de seleo, buscando unificar os procedimentos. Atualmente verifica-se que cada tribunal selecio-
na seus servidores seguindo critrios particulares, com distores que vo desde o contedo bibli-
ogrfico exigido at o tipo de prova aplicada.
A padronizao da seleo traria como vantagens para a administrao pblica a reduo
dos custos, pois o mesmo procedimento seria adotado por diversos rgos, diminuindo o prazo de
seleo, tendo em vista a racionalizao do processo.

128
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

4.2. Gesto por competncias no planejamento das aes de capacitao


Aps o ingresso do servidor no cargo, surge a necessidade de capacit-lo para o incio da
sua carreira na administrao pblica e seu desenvolvimento ao longo dos anos. Considerando as
concluses do item anterior, verifica-se que os processos seletivos so incompletos, ocorrendo
uma seleo prematura de servidores. Assim, as aes de capacitao passam a ter a finalidade de
desenvolver, principalmente, as habilidades dos novos servidores, as quais deveriam ter sido exa-
minadas durante os processos de seleo.
As aes de capacitao nos rgos que integram a Justia Eleitoral brasileira seguem uma
poltica aleatria de prioridades, no existindo uma verificao prvia das reais necessidades dos
servidores. Outro ponto negativo verificado o fato de essas aes desconsiderarem o cargo ocu-
pado pelo servidor, ou seja, servidores de cargos distintos so treinados da mesma forma.
Essa poltica de capacitao resulta na replicao de treinamentos e na realizao de cursos
avessos s atribuies do cargo ocupado pelo servidor, gerando custos desnecessrios para a ad-
ministrao pblica.
O desenvolvimento de um sistema de capacitao orientado pelas competncias ser ca-
paz de dirimir essas falhas, auxiliando os gestores de pessoas na promoo do desenvolvimento
profissional dos servidores, tendo em vista que as polticas de treinamento baseadas na gesto por
competncias so orientadas pelos gaps, ou seja, pelas lacunas de conhecimento, habilidades e
atitudes (SOUZA, 2004).
As aes de treinamentos baseadas em competncias poderiam ser individualizadas, com
foco nas reais necessidades do servidor, tendo como norte as competncias organizacionais base-
adas nas estratgias dos rgos pblicos.
Conforme assinala um dos entrevistados a identificao das competncias que agregam
valor ao patrimnio de conhecimentos da Organizao mostra-se essencial para a formulao de
uma poltica de Gesto direcionada para o desenvolvimento.
Nesse contexto, a atual poltica de padronizao de treinamento, que desconsidera os car-
gos e as competncias dos servidores, seria abandonada, dando lugar a uma nova poltica de ca-
pacitao, de longo prazo, individual, focada nos gaps e nos objetivos estratgicos da Justia Elei-
toral.
Pela anlise do Relatrio do Programa de Gesto por Competncias do TRE-GO, verificou-
se que os investimentos em capacitao e desenvolvimento dos servidores, aps a introduo do
modelo de gesto por competncias, foram efetuados buscando suprir as lacunas de conhecimen-
to, de forma gradativa e constante, proporcionando maior efetividade no gasto dos recursos or-
amentrios, viabilizando o fortalecimento da educao corporativa.
A capacitao, portanto, seria uma poltica de desenvolvimento das competncias dos ser-
vidores, no intuito de alinhar, de forma mais efetiva, o potencial desses profissionais no cumpri-
mento de metas da organizao, assim como propiciar-lhes alternativas de realizao profissional.

129
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A opo por desenvolver pessoas por competncias para atender necessidade de compa-
tibilizar o desempenho individual com os objetivos organizacionais exige, para sua consecuo,
competncias dos servidores que vo alm de mera execuo de tarefas, o que faz com que a ins-
tituio busque fortalecer a capacidade de aprender de seu corpo funcional (SOUZA, 2004).
Dessa forma, a gesto por competncia permite direcionar o foco para o que necessrio
trabalhar, para que a instituio alcance os seus objetivos operacionais e estratgicos, sem, no
entanto, descartar a possibilidade de alternativas para os servidores desenvolverem competncias
que no so necessariamente aquelas teis ao desempenho da funo. Com isso, promove-se a
integrao e a coordenao do conjunto de habilidades, de conhecimento e atitudes que, na sua
manifestao, produzem uma atuao diferenciada.
Conforme apontado por Souza (2004), as vantagens associadas ao modelo so convincen-
tes, pois trabalham com: a) sistematizao do plano de desenvolvimento dos servidores (capacita-
o) a partir das necessidades reais e no de demandas aleatrias; b) alinhamento das competn-
cias individuais s estratgias organizacionais; c) gesto com foco em resultados e desenvolvimen-
to; d) viso de futuro da instituio traduzida em aes das pessoas; e) aproveitamento dos talen-
tos dos servidores da instituio; f) preparao do servidor para outras funes; g) elaborao de
planejamento das aes de desenvolvimento; h) desenvolvimento de competncias que agreguem
valor profissional e reconhecimento; i) construo de modelos informais de capacitao e desen-
volvimento (aprendizado no ambiente, pesquisas, tutoria/coaching, entre outros).
Assim, a substituio da poltica atual de capacitao por uma norteada pelas competn-
cias uma forma eficaz para atender s demandas de treinamento, sistematizando todo o proces-
so. Alm disso, ela permite planejar aes integradas e efetivas de desenvolvimento, a partir da
identificao dos gaps de competncia e da negociao do plano de desenvolvimento entre o ser-
vidor e seus superiores.

4.3. Gesto por competncias na definio da remunerao


A gesto por competncias tambm pode ser aplicada na definio da remunerao dos
servidores como forma de aumentar a motivao e melhorar o desempenho (SOUZA, 2004; PIRES
et al., 2005).
Atualmente, a remunerao dos cargos que compem as carreiras do Poder Judicirio da
Unio composta por duas parcelas elementares: o Vencimento Bsico (VB) e a Gratificao por
Atividade Judiciria (GAJ). Os servidores tambm tm o direito de receber duas parcelas extras,
caso cumpram certas condies: a Gratificao por Treinamento (GT) e a Gratificao por Capaci-
tao (GC). A primeira recebida quando o servidor realizar 180 horas de cursos de interesse do
rgo de origem. J a segunda ser somada remunerao do servidor, caso realize cursos de
ps-graduao nas modalidades lato sensu e stricto sensu.

130
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

No h no plano de cargos e salrios do PJU uma parcela extra, aferida pelo cumprimento
de metas institucionais, como ocorre em outros rgos pblicos, a chamada Gratificao de De-
sempenho (GD). Com relao s crticas que essa gratificao recebe, as quais se fundamentam
num hipottico aumento do assdio moral e no excesso de trabalho, inegvel que ela tem o
condo de dirimir injustias no servio pblico, na medida em que o servidor produtivo receber
uma remunerao maior que o no produtivo (BRESSER-PEREIRA, 2006).
Considerando as garantias do Regime Jurdico nico, Lei n 8.112/90 (BRASIL, 1990), o qual
impede a demisso por insuficincia de desempenho, a incorporao da gratificao torna-se al-
ternativa vivel para o aumento da eficcia, medida que o servidor ser recompensado pelo seu
melhor desempenho. a efetivao da dimenso da entrega nas carreiras pblicas.
A grande virtude da gesto por competncias integrar todos os subsistemas de gesto de
pessoas, criando critrios mais precisos para seleo e treinamento dos servidores, identificando
as competncias da organizao e das pessoas, as quais refletiro na remunerao, tendo como
parmetro a entrega (AMARAL, 2006).
Os sistemas funcionais de remunerao (centrados em cargos) podem ser vistos como um
exemplo de mecanismos elaborado para medir a contribuio dos profissionais, tendo por pressu-
posto um mundo estvel e previsvel, ou seja, assumem ser possvel organizar a gesto de pessoas
de uma forma ampla e a remunerao em particular, definindo a priori o conjunto de atividades
que cada trabalhador deve desempenhar.
No entanto, na medida em que os pressupostos que sustentam a prtica funcional de ges-
to de pessoas so rompidos, com a intensificao na velocidade das mudanas nas organizaes
resultado do avano tecnolgico, da globalizao, do aumento na competio, entre outros os
parmetros, que por muito tempo ajudaram a organizar a prtica da compensao, tornam-se
inadequados.
Com este novo cenrio, no se espera mais a simples reproduo do conjunto de ativida-
des prescritas no cargo do servidor, pelo contrrio, deseja-se que elas extrapolem esses limites,
assumindo proativamente atribuies e dando respostas a problemas no especificados. O desafio
passa a ser a busca de modelos alternativos de gesto da remunerao que considerem a crescen-
te transformao do mundo e a nova dinmica da atuao dos profissionais.
Desconsiderar este fenmeno e no reconhecer aquelas pessoas que vo alm dos limites
estabelecidos pelo cargo tm sido, certamente, motivos de frustrao e descontentamento para
aquelas profissionais talentosos, que buscam assumir, de forma sistemtica, responsabilidades
adicionais. Acrescente-se que so justamente estes profissionais que as organizaes devem ten-
tar preservar (PIRES et al., 2005).
As formas de recompensa que surgem devem, portanto, ser capazes de reconhecer as dife-
renas individuais e os diversos ritmos que as pessoas tm em assumir responsabilidades, uma vez

131
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

que acabam por traduzir diferentes contribuies para a organizao (BRESSER-PEREIRA, 2006b;
SANTOS, 2012).
Embora se reconhea que este seja um caminho para incrementar a flexibilidade na gesto
das recompensas, verifica-se sua incapacidade em solucionar completamente a questo. A soluo
plena para a gesto remuneratria em ambientes dinmicos deve, necessariamente, contemplar a
reviso dos critrios utilizados para se estabelecer a remunerao fixa, mesmo porque, em muitas
prticas, ela a base para o clculo da parcela varivel. Outra constatao que impede considerar
a remunerao varivel como suficiente para equacionar a questo do reconhecimento das dife-
renas individuais est no fato de a maioria de suas prticas priorizarem o acompanhamento de
metas coletivas.

4.4. Gesto por competncias para a nomeao e designao de servidores para os cargos em
comisso e as funes de confiana
Outra importante aplicao da gesto por competncia como critrio para a nomeao
para cargos em comisso e designao de servidores para responder pelas funes de confiana.
A Constituio Federal do Brasil (BRASIL, 1988) estabelece que so livres a nomeao e a
exonerao para os cargos em comisso. Conforme se verificou, a regra da livre nomeao consti-
tui-se num resqucio do regime patrimonialista na administrao pblica brasileira. Se, de um lado,
desde a Constituio de 1934, o concurso pblico foi consagrado como garantia constitucional,
privilegiando o critrio meritocrtico e democrtico de acesso aos cargos pblicos, a Constituio
atual perpetua a regra da livre nomeao para os cargos em comisso.
Apesar da recorrente crtica existncia de cargos em comisso e funes de confiana na
administrao pblica brasileira, Bresser-Pereira (2006b) afirma que podem servir como recom-
pensa para os bons profissionais, na medida em que os servidores com melhor desempenho acu-
mulariam o cargo ou a funo de confiana. Contudo, ao abordar esse tema, ele no faz qualquer
meno sobre a forma como ocorreriam essas nomeaes, dando a entender que o critrio subje-
tivo continuaria influenciando o administrador.
A gesto por competncias pode representar a substituio do critrio de confiana pelo
da competncia, representando um salto de qualidade nesse processo, recompensando os bons
profissionais e eliminando os resqucios patrimonialistas que ainda persistem na administrao
pblica do Pas (BERGUE, 200; PIRES et al., 2005).
Na estrutura atual das carreiras da Justia Eleitoral, considerando que no existe uma par-
cela varivel na remunerao, os cargos em comisso e as funes de confiana, desde que se
abandone o critrio da confiana para as nomeaes e designaes, podem representar uma al-
ternativa eficaz para aumentar a motivao dos servidores desses rgos. Porm, considerando
que a nomeao para esses cargos livre, ela dependeria de alterao constitucional, ou legislati-
va, tendo em vista que o texto constitucional delega lei os critrios para a nomeao.

132
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A nomeao para os cargos em comisso o ltimo estgio desse processo que se inicia
com a seleo, atravs do concurso pblico, passando pelo treinamento dentro da organizao,
at o processo de seleo interna baseado em competncias. Ao serem questionados sobre o te-
ma, os entrevistados responderam da seguinte forma:

E21: Aqui no tem nenhum projeto nesse sentido. um Tribunal altamente polti-
co e as funes j so direcionadas, o que causa insatisfao e desmotivao por
parte dos servidores. O modelo de gesto por competncias, aliado ao banco de
talentos, poderia sim substituir o modelo atual. A seleo para funes por com-
petncias apresentaria bons resultados, tais como valorizao dos servidores e
motivao.
E21: Um dos maiores entraves implantao do modelo a alta rotatividade dos
gestores, j que a presidncia da Corte feita por rodzio a cada dois anos, ou se-
ja, o ministro presidente administra o tribunal por um binio. E, ao ser nomeado,
geralmente coloca pessoas da sua confiana nos cargos mais altos e de direo,
como: Diretor-Geral, Secretrios da rea administrativa, principalmente os de
Administrao e Finanas e Gesto de Pessoas. E essa mudana prejudica subs-
tancialmente os projetos em andamento na Casa, pois cada gesto tem seus pro-
jetos em vista e nem sempre so os projetos de interesse maior para o Tribunal.
Essa mudana na direo altera a orientao das polticas de gesto de pessoas.
Dessa forma, a insero de novas metodologias fica prejudicada pela no conti-
nuidade das aes e projetos que deveriam ser estratgicos.

Diante da potencialidade do modelo de gesto por competncias, o mesmo tende a en-


frentar grande resistncia por parte da alta administrao, tendo em vista a substituio do crit-
rio subjetivo, baseado nas relaes de confiana, pelo objetivo, vinculado s competncias entre-
gues s organizaes. Este fato comprova como os cargos de livre nomeao ainda so um resqu-
cio patrimonialista com fortes razes na administrao pblica brasileira.

4.5. Gesto de carreiras por competncias


As carreiras sintetizam as vias de acesso e ascenso nas quais e para as quais a funo p-
blica deve adquirir, manter e desenvolver talentos em benefcio da sociedade (DUTRA, 1996). Um
sistema de carreira tem trs principais requisitos: plano de cargos, estruturao com base no m-
rito profissional e vinculao a um rgo, rea ou funo pblica (MARTINS, 1995).
O Poder Judicirio da Unio apresenta trs carreiras distintas entre seus quadros de servi-
dores: Analista Judicirio, cargo de nvel superior; Tcnico Judicirio, cargo de nvel mdio; e Auxi-
liar Judicirio, cargo de nvel fundamental. Cada uma possui suas atribuies definidas em lei, sen-

133
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

do o tempo de servio o critrio que norteia a promoo e a progresso, podendo a gesto por
competncias alterar de forma significativa esta realidade:
E22: Com o modelo de Gesto por Competncias, as instituies tero o conheci-
mento formal das competncias exigidas para cada papel ocupado na organiza-
o. Assim, as aes de capacitao estaro conectadas s necessidades individu-
ais de desenvolvimento e aos objetivos da organizao. As lotaes de servidores
tambm podero seguir critrios tcnicos e objetivos, baseados nas competncias
necessrias para cada setor. Por fim, acredito que as organizaes passaro a va-
lorizar individualmente o potencial de cada servidor, a partir das competncias
apresentadas e da entrega de resultados.

A instrumentalizao das ferramentas de gesto de pessoas aplicadas s carreiras pblicas,


no caso em estudo s carreiras do Poder Judicirio da Unio, daria suporte terico s carreiras
baseadas em competncias, as quais decorrem do processo de reforma gerencial. So organizadas
em linha, em 3 classes e 13 padres, nos termos da Lei 11.416/2006, podendo ser consideradas do
tipo tradicional (PIRES et al., 2005).
Esse tradicionalismo tende a gerar inflexibilidade, subjetividade e mesmo falta de integra-
o com os princpios e prticas das organizaes pblicas, deixando margem o aprimoramento
e incentivo de aes participativas e o prprio desenvolvimento das pessoas.
H que se destacar que as carreiras do Poder Judicirio da Unio devem ser adequadas s
carreiras baseadas em competncias. Ser preciso alinh-las s estratgias dessa esfera de poder,
torn-las orientadas a resultados e capazes de incentivar prticas participativas, alm do desen-
volvimento contnuo das pessoas (BERGUE, 2007; DUTRA, 2001; FERNANDES, 2006; FLEURY;
FLEURY, 2004).
Num segundo estgio, os cargos em comisso e as funes de confiana, passariam a inte-
grar as carreiras, viabilizando o reconhecimento dos servidores que se destacam pelo seu desem-
penho, transformando-as em carreiras paralelas em y6 (DUTRA, 1996; BRESSER-PEREIRA, 2006a).
A atuao satisfatria em cada nvel de uma carreira ou de um cargo em comisso, ou fun-
o de confiana, exige a posse de certas competncias em determinados nveis de entrega (DU-
TRA, 2004). Para que o servidor possa progredir na carreira, ele deve, previamente, demonstrar a
posse das competncias requeridas.
Esse mecanismo objetivo auxiliar os gestores de pessoas e os dirigentes das organizaes a
pautar suas decises de sucesso, promoo e nomeao para cargos de confiana nos resultados

6
Carreira em Y um tipo de carreira paralela, a qual pode ser definida como uma sequncia de posies que uma
pessoa pode assumir no interior de uma organizao, orientada em duas direes, uma de natureza profissional e
outra de natureza gerencial, sendo o acesso aos maiores nveis de remunerao e de reconhecimento oferecidos pela
empresa, garantidos em qualquer uma das direes escolhidas (DUTRA, 1996, p. 63).

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

das avaliaes de competncias dos servidores interessados. A incorporao desse critrio um


importante passo no sentido da afirmao do modelo de gesto por competncias e da constru-
o de sistemas baseados no mrito dos servidores.

5. CONSIDERAES E CONCLUSES FINAIS


A reforma no Poder Judicirio brasileiro corolrio natural do processo iniciado no Poder
Executivo federal em 1995, o qual foi estendido para as outras esferas de poder, podendo ser
tambm considerada como uma reforma do tipo gerencial. Por mais que alguns elementos da re-
forma burocrtica ainda no estejam consolidados na estrutura administrativa brasileira, a refor-
ma gerencial desencadeada pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) serviu
de modelo para o subsequente processo iniciado em 2004 no Poder Judicirio nacional.
Nesse contexto, a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ), em 2004, foi o incio do
plano de metas institucionais para o Poder Judicirio em 2009, e a implantao do planejamento
estratgico (Meta 1 de 2009) e a insero da gesto por competncia como objetivo estratgico
ligado competncia organizacional de Gesto de Pessoas so produtos e subprodutos desse pro-
cesso contnuo e ininterrupto, que busca entregar sociedade brasileira uma prestao jurisdicio-
nal de forma mais clere e menos onerosa.
O CNJ uma inovao da Emenda Constitucional n 45 (BRASIL, 2004). Antes da promulga-
o da emenda, no existia um rgo responsvel por realizar o controle das atividades adminis-
trativas e financeiras do Poder Judicirio brasileiro, abrindo margem para uma gesto lenta e ine-
ficaz (RENAULT, 2005). Aps a criao do rgo, uma srie de ferramentas foi incorporada ges-
to dessa esfera de poder, dentre elas o planejamento estratgico e o modelo de gesto por com-
petncias.
No tocante gesto por competncias, o estudo identificou que a mesma um subproduto
do processo de reforma gerencial experimentado pelo Poder Judicirio, tendo em vista a sua in-
sero como um dos objetivos estratgicos da Justia Eleitoral brasileira. A sua insero uma
deciso poltica e estratgica do CNJ e decorre das atribuies conferidas pela Constituio Fede-
ral ao rgo. Contudo, os tribunais eleitorais possuem autonomia para desenvolver suas propos-
tas.
O estudo concluiu que no h um parmetro normativo para a implantao da citada fer-
ramenta, a qual deve decorrer das orientaes tericas sobre o tema e das experincias de outras
organizaes, sejam elas pblicas ou privadas. No obstante, o estudo apresentou um arranjo si-
nergtico que procurou integrar a implantao do modelo de gesto por competncias e as con-
sequncias para as polticas de gesto de pessoas.
Inicialmente, destacam-se as atividades de recrutamento e seleo, as quais formam uma
dimenso crucial do modelo de gesto de pessoas por competncias. Caso elas sejam bem condu-
zidas, as organizaes tero maior probabilidade de recrutar profissionais alinhados com as estra-

135
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

tgias e a misso da organizao. Uma seleo mal realizada pode gerar custos para a organizao,
que duraro at 30 ou 40 anos, sendo sanados, em ltima instncia, com a aposentadoria do ser-
vidor.
Verificou-se que os concursos pblicos ainda privilegiam a dimenso do conhecimento em
detrimento das demais. H que se destacar que o ingresso nos cargos pblicos atravs de concur-
so uma garantia constitucionalizada no Brasil desde a Constituio de 1937, a qual foi mantida
pela Carta atual. Assim, o princpio da seleo meritocrtica e universal no pode ser considerado
um avano no que tange profissionalizao do servio pblico, pois remonta ao perodo da re-
forma burocrtica. Todavia, a realizao de processos seletivos mais complexos, abordando alm
dos conhecimentos, as habilidades e atitudes dos candidatos, a primeira medida para a imple-
mentao da gesto por competncias nas polticas de gesto de pessoas do Poder Judicirio na-
cional.
Outro ponto central so as aes de capacitao. Na organizao estudada, elas so desar-
ticuladas com as necessidades dos servidores. Os resultados mostraram que essas ferramentas
devem ter como norte as competncias organizacionais e individuais, devendo as necessidades de
capacitao ser aferidas previamente, para que o foco das aes concentre-se nos gaps apresen-
tados pelos servidores.
A gesto por competncias tambm pode ser um importante instrumento auxiliar para os
atos de nomeao de servidores, sendo uma alternativa eficaz para o preenchimento de cargos
em comisso e funes de confiana por mrito pessoal, podendo ser incorporados s carreiras
pblicas.
Os depoimentos dos sujeitos da pesquisa indicaram que os vnculos polticos, no tocante
nomeao para os cargos em comisso e designao para as funes de confiana, ainda so mui-
to estreitos. No entanto, na realidade, percebe-se que o patrimonialismo patriarcal ainda tende a
prevalecer.
Nota-se que o critrio subjetivo de seleo para os cargos de livre nomeao, ligado s re-
laes de confiana e afinidade, no condiz com as diretrizes de profissionalizao do servio p-
blico propostas pelo PDRAE, pela PNDP e pelo PEPJ, necessitando ser substitudo por um critrio
coerente, que afira as competncias essenciais para o seu exerccio, tendo como norte os objeti-
vos estratgicos da instituio.
Do exposto, percebe-se que a poltica de gesto de pessoas na administrao pblica brasi-
leira carece de reformas estruturais. No obstante a normatizao das diretrizes de profissionali-
zao, elas no so autoexecutveis, sendo vital uma mudana de cultura por parte dos dirigentes
e dos prprios servidores pblicos, em especial no que tange incorporao da gesto por compe-
tncias estratgia das organizaes pblicas.
O estudo identificou diversos desdobramentos que a gesto por competncias pode exer-
cer nas polticas de gesto de pessoas na administrao pblica. Apesar das limitaes, este traba-

136
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

lho apresentou resultados que podem contribuir para o aperfeioamento das prticas atualmente
adotadas, conduzindo criao de novas carreiras pblicas.
importante ressaltar que este estudo de caso, considerado como interpretativo, alm de
conter uma rica descrio do fenmeno estudado, utilizou informaes como forma de interpretar
e teorizar o fenmeno estudado. Buscou-se, ainda, estimular uma atuao mais criteriosa no pre-
enchimento de cargos e funes nas organizaes pblicas, tendo em vista que a discusso sobre
esse tema no setor pblico brasileiro relativamente recente e ainda ser, certamente, necessria
a realizao de novos estudos para que se tenha uma compreenso um pouco mais madura dele.
Por fim, integrar a carreira dos servidores e os vrios subsistemas de gesto de pessoas ao
modelo de competncias revela-se um desafio aos administradores pblicos. To somente com
uma gesto por competncias integrada, sistmica e estratgica que se chegar ao objetivo final
da reforma gerencial, que a profissionalizao da administrao pblica e a prestao de servi-
os pblicos de qualidade sociedade.
As limitaes deste estudo esto relacionadas principalmente impossibilidade de genera-
lizao dos resultados obtidos, notadamente em funo da amostragem e das tcnicas explorat-
rias usadas. Alm disso, apesar do anonimato dos respondentes, alguns podem ter se sentido
constrangidos, principalmente no que tange s habilidades e s competncias requeridas pelo
corpo funcional, em funo dos processos de avaliao de desempenho e critrios tcnicos para a
realizao dos concursos pblicos.
Considerando a escassez de estudos sobre o tema no Poder Judicirio e as nuances de fun-
cionamento do modelo de gesto por competncias nas organizaes pblicas, abrem-se novas
perspectivas de pesquisa que contribuiro para enriquecer o debate acadmico sobre o tema.
Sugere-se como agenda de pesquisa:
Estudos que identifiquem as competncias organizacionais de outros rgos do Poder Judi-
cirio.
Estudos que identifiquem a estrutura comum da Justia Eleitoral, tendo como unidades de
anlise todos os tribunais que a compe.
Estudos de natureza quantitativa que identifiquem as competncias dos cargos gerenciais
da Justia Eleitoral, a partir da percepo dos servidores do rgo.
Estudos que avaliem os desdobramentos do modelo de gesto por competncias para as
polticas de gesto de pessoas do Poder Judicirio, como forma de mensurar a sua eficcia.
Estudos comparativos dos modelos de gesto por competncias aplicados nas trs esferas
de poder do Brasil.

137
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

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Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

9
Caractersticas Contemporneas do Marketing Social como
Campo de Conhecimento Cientfico
Daiane Medeiros Roque e Afonso Augusto Teixeira de Freitas de Carvalho Lima

1. INTRODUO
Cincias sociais um ramo da cincia, que se dedica a entender as relaes que ocorrem
entre os seres humanos e a sociedade, como tambm as mudanas que nela ocorrem provocadas
por fatores culturais, econmicos, tecnolgicos. Neste ramo do conhecimento, surgiu o marketing
social no final dos anos 60 e incio dos anos 70, como um desdobramento do marketing, que tem o
propsito de contribuir positivamente com a mitigao de problemas sociais que atingem a socie-
dade.
objetivo do marketing social influenciar comportamentos em benefcio do indivduo e da
sociedade. Os primeiros debates surgiram em 1969 com Lazer (1969) e Kotler e Levy (1969), mas o
termo marketing somente recebeu o adjetivo social e foi definido pela primeira vez em 1971,
em artigo publicado no Journal of Marketing por Kotler e Zaltman. O marketing social a criao,
implementao e controle de programas concebidos para influenciar a aceitao de ideias sociais,
envolvendo consideraes de planejamento, precificao, comunicao e distribuio de produtos
e pesquisa de marketing (Kotler & Zaltman, 1971, p.5).
O marketing social apropria-se de tcnicas do marketing comercial para desenvolver pro-
gramas e campanhas sociais com o intuito de provocar mudanas de comportamentos em prol de
um maior bem-estar da sociedade. O cerne do marketing social est nas instituies pblicas, que
utiliza tcnicas do marketing social em programas de sade, segurana, campanhas de controle de
natalidade e tabagismo (Freitas & Rezende, 2010).
O marketing social e seus princpios so pesquisados h mais de 40 anos, autores como
Philip Kotler, Alan Andreasen, Gerald Hastings, Jeff French, Nancy Lee e outros tm dedicado es-
foros para a consolidao desse campo de conhecimento. Entretanto, o marketing social tem
muito a evoluir, porque ainda no h consenso entre os pesquisadores da rea sobre a definio
do conceito, sobre a apropriao dos 4Ps do marketing comercial e a associao do marketing
social com outras disciplinas (McAuley, 2014).
Diante disso, este trabalho parte de questionamentos importantes para formao e conso-
lidao do marketing social enquanto campo de conhecimento: O que tem sido publicado nos l-
timos anos pela comunidade cientfica internacional do campo do marketing social? Quais conte-

141
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

dos tm sido alvo de ruptura em relao aos trabalhos clssicos (seminais) do campo e da rea de
marketing? O que se pode observar em relao a isso a partir da anlise das publicaes do peri-
dico internacional especializado em marketing social mais relevante nas bases de dados internaci-
onais?
Schneider e Luce (2014) reconhecendo a importncia de estudos bibliogrficos fizeram
uma reviso sobre questes conceituais do marketing social, com o objetivo de diferenciar o mar-
keting social de outras disciplinas e compreender seu desenvolvimento desde a sua origem at os
dias atuais. Neste sentido, o presente trabalho busca avanar para alm dos esforos intelectuais
j empreendidos para a anlise do conhecimento cientfico do campo do marketing social.
Assim, o objetivo compreender a produo acadmica internacional para levantar os as-
pectos e as discusses contemporneas desse campo de conhecimento. Os aspectos e discusses
a serem observados envolvem os principais pesquisadores, universidades e institutos especializa-
dos em marketing social, a partir do peridico mais relevante do campo pela comunidade cientfi-
ca. Somado a isso, sero apontados os autores que mais tem contribudo para a rea, os temas
mais debatidos, os contedos tericos mais discutidos pela comunidade cientfica sobre este cam-
po.
Observa-se que o contributo deste trabalho apresentar e analisar as correntes contempo-
rneas de pesquisas, os caminhos tericos, as rupturas conceituais, os autores mais influentes e os
temas mais abordados neste campo de conhecimento. Parte-se do pressuposto que a anlise de
produes cientficas contribui para as reflexes sobre o avano de um campo de conhecimento,
como o marketing social, por meio da apreciao da qualidade de suas produes, e tambm pela
compreenso de sua histria, das concentraes de interesse de estudo, dos contextos focaliza-
dos, e dos novos caminhos a serem explorados para o contnuo progresso cientfico e consolidao
do campo.

2. COMPREENDENDO O MARKETING SOCIAL


Andreasen (1995, p.7) define o marketing social como sendo a aplicao das tcnicas do
marketing comercial para analisar, planejar, executar e avaliar programas desenvolvidos para in-
fluenciar comportamentos voluntrios do pblico-alvo, com o objetivo de promover seu bem-
estar pessoal e o da sociedade. Os benefcios para a sociedade podem ser atravs de melhorias
na sade pblica, na segurana, no meio ambiente e para comunidades. O marketing social no
objetiva lucro, mas sim propor e incentivar mudanas sociais em benefcio da sociedade. o que
diferencia o marketing social do marketing comercial, uma vez que este est interessado em pro-
porcionar benefcios a uma empresa e seus acionistas.
O marketing tradicional concentra esforos para vender produtos e servios, j o marketing
social tem o objetivo de vender comportamentos, mas comportamentos que proporcionaro um
benefcio social. Por possuir tcnicas para influenciar comportamentos, a tica no marketing social

142
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

se torna imprescindvel, pois essas ferramentas e tcnicas podem influenciar comportamentos


para o bem ou para situaes prejudiciais e indesejadas. Autores como Andreasen (1995); Kotler e
Lee (2011); Weinreich (2011) reforam a importncia do apreo pela tica no marketing social.
O marketing social tem utilizado tcnicas de outras disciplinas alm do marketing comerci-
al, como da sade pblica e da cincia poltica, conforme apontado por Wymer (2011), das teorias
da psicologia presentes no trabalho de Leonard, Spotswood e Tapp (2012) e do marketing de ser-
vio, sendo demonstrada tal aplicabilidade no estudo de Russel-Bennett, Wood e Previde (2013).
Kotler e Lee (2011) ressaltam quatro tipos de aes que os profissionais de marketing utili-
zam para influenciar o seu mercado-alvo na esfera social: a) Aceitar um novo comportamento (a
ttulo de ilustrao, reutilizar a gua da mquina de lavar roupa); b) Rejeitar um comportamento
potencialmente indesejado (no iniciar o comportamento fumante); c) Modificar um comporta-
mento atual (reduzir os banhos para 5 minutos); d) Abandonar um velho hbito indesejado (lavar
calada com mangueira).
Frequentemente o marketing social confundido com marketing societal e cabe ressaltar
as diferenas entre esses termos na rea do marketing. O marketing societal foi definido por
Kotler em 1978 como uma atividade que tem como objetivo satisfazer as necessidades e gerar
bem-estar aos consumidores e ainda atingir os objetivos organizacionais. O marketing societal
utilizado por empresas que se preocupam em desenvolver produtos e servios que atendam os
desejos dos consumidores, tragam retorno financeiro para a empresa, mas que tambm proporci-
onem bem-estar sociedade. Para Takas (1974) apud Schneider e Luce (2014) o marketing societal
tem como objetivo atender aos interesses de toda sociedade, para os autores os negcios no
devem apenas se preocupar com o lucro, mas tambm com os efeitos de suas aes na sociedade.
De acordo com Silva e Minciotti (2005b) o marketing societal envolve uma postura empre-
sarial em que se respeitam os preceitos ticos e valores sociais, mas preservando a qualidade dos
produtos e a motivao dos funcionrios. O marketing societal faz com que a responsabilidade
social seja incorporada nos valores da empresa.
J o marketing social utilizado principalmente por organizaes sem fins lucrativos
e pblicas, onde o interesse por trs das aes de marketing no o lucro, mas a contribuio
para amenizar os problemas sociais. O maior cliente do marketing social o Estado, cujo foco
a disseminao das polticas pblicas de sade (Silva & Minciotti, 2005a).Conseguir atingir o obje-
tivo do marketing social depende de um esforo grande por parte do profissional, uma vez que
no uma tarefa fcil persuadir um indivduo a adotar comportamentos que muitas vezes ele no
perceber o benefcio diretamente ou um retorno em curto prazo, a ttulo de ilustrao, conven-
c-lo a utilizar um fertilizante mais caro, mas menos prejudicial ao solo ou fazer a separao e a
limpeza das embalagens de lixos reciclveis antes de descart-las.
A tarefa de mudar um comportamento pode se tornar mais fcil quando h apoio de r-
gos reguladores, pessoas influentes dentro do mercado-alvo escolhido ou da mdia. Outro facili-
tador para tornar o marketing social mais efetivo so as polticas pblicas e leis que podem benefi-

143
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ciar os indivduos que adotarem o comportamento desejado ou punir quando o comportamento


praticado indevido. Esse o chamado marketing social upstream em que os esforos so volta-
dos para os grupos responsveis pelas tomadas de decises, que podem influenciar o pblico-alvo
como, polticos, personalidades da mdia, ativistas comunitrios, corporaes, escolas, fundaes
e outros com influncia no pblico-alvo e seu ambiente (Kotler & Lee, 2011).
Para obter sucesso nas campanhas de marketing social existem profissionais que criam es-
tmulos para alcanar maior aderncia popular. Os estmulos podem vir de incentivos e de desin-
centivos monetrios. Os incentivos consistem em facilitar a alterao ou a adoo de um novo
comportamento, como a distribuio gratuita de preservativos quando o objetivo da campanha
incentivar relaes sexuais seguras. Na campanha Lixo Zero realizada pela cidade do Rio de Janei-
ro, utilizou-se como desincentivo a aplicao de multa em pessoas que jogavam lixo nas ruas.
Kotler e Lee (2011) dizem que o pblico-alvo pode enfrentar trs elementos para adotar
um comportamento, sendo eles as barreiras, os benefcios e a concorrncia. As barreiras esto
relacionadas ao custo percebido pelo pblico-alvo para adotar o comportamento, podendo estar
relacionadas com a falta de conhecimento ou habilidades dos indivduos, ou com as mudanas
estruturais necessrias, a ttulo de ilustrao, uma campanha com o intuito de incentivar a redu-
o do consumo de energia pode ter como barreira a instalao de um sistema de aquecedor de
gua solar, pois necessita de mudana estrutural e recurso financeiro.
Os benefcios esto relacionados com os motivadores e os ganhos vistos pelo pblico-alvo
em agir em prol do comportamento promovido. J os concorrentes so os comportamentos que o
pblico-alvo pode preferir e/ou que j tem feito h muito tempo em detrimento daqueles que a
campanha est promovendo, como a dona de casa que sempre joga a gordura velha pelo ralo da
pia, poluindo as guas em vez de descart-la em um recipiente apropriado. Quando as mudanas
pretendidas vo contra os valores e comportamentos atuais do pblico-alvo, torna-se mais difcil a
tarefa de concretiz-las, e isso requer programas peridicos e de reforo para estimular os novos
comportamentos.
Andreasen (2002) props seis princpios para o marketing social, segundo o autor esses va-
lores so os que legitimam o marketing social. Em 2010, o Centro Nacional de Marketing Social
(National Social Marketing Centre NSMC) sugeriu mais dois princpios, complementando a ideia
de Andreasen. Os princpios do marketing social so:

I. Mudana de comportamento: O foco principal do marketing social a mudana de comportamento


dos indivduos e no apenas a conscientizao e a mudana de atitudes (NSMC, 2014).
II. Orientao para os consumidores: Os esforos do marketing social so direcionados para o pblico-
alvo, sendo assim os profissionais de marketing social utilizam de pesquisas, com diversas fontes de
dados e mtodos de investigao para entender os desejos, as necessidades e as motivaes com-
portamentais para construir seus programas (NSMC, 2010; Andreasen, 1995).

144
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

III. Segmentao do pblico: o pblico-alvo deve ser cuidadosamente selecionado para garantir mxi-
ma eficincia e eficcia dos recursos escassos (Andreasen, 2002). Ainda, a segmentao evita abor-
dagens genricas e permite utilizar estratgias especficas e direcionadas para um pblico (NSMC,
2010).
IV. Mix de marketing: O marketing social utiliza todo o mix de marketing (Produto, Preo, Promoo e
Praa) para induzir a mudana de comportamento. Cria-se pacotes de benefcios atraentes [pro-
dutos] e minimiza os custos [preo], sempre que possvel, tornar a troca fcil e conveniente [praa]
e comunicar mensagens poderosas e relevantes atravs de meios de comunicao [promoo]
(Andreasen, 2002, p. 7).
V. Teoria: O Marketing social utiliza de teorias para entender o comportamento e a inteno compor-
tamental do pblico-alvo e tambm para guiar na conduo do mix de marketing (NSMC, 2010). As
teorias para compreender o comportamento humano, permitem identificar as influncias sobre as
decises do consumidor.
VI. Insight: Os profissionais de marketing social buscam compreender os insights que provocam inten-
es comportamentais, quem e o que influencia o comportamento no pblico-alvo. Como as bar-
reiras emocionais ou fsicas que impedem ou facilitam a realizao de um comportamento (NSCM,
2010).
VII. Troca: O marketing social deve oferecer altos benefcios e custos reduzidos a fim de proporcionar
uma oferta atraente, para que o pblico-alvo sinta-se motivado a mudar o comportamento em tro-
ca dos benefcios que recebero.
VIII. Comportamentos concorrentes: Os concorrentes so os comportamentos que o pblico-alvo pode
preferir e/ou que j tem feito h muito tempo em detrimento daqueles que a campanha est pro-
movendo (Kotler & Lee, 2011). Portanto o marketing social deve desenvolver estratgias (formar
alianas ou aprender com a concorrncia) para minimizar o impacto do comportamento concorren-
te.

Esses princpios revelam a tentativa dos pesquisadores sobre marketing social buscarem
institucionaliz-lo como um campo de conhecimento. Mas, o que tem sido produzido pela comu-
nidade cientfica internacional sobre marketing social desde ento? Para responder este questio-
namento, o qual est articulado com o objetivo geral apresentado na introduo deste trabalho,
sero expostos os procedimentos metodolgicos que permitiram operacionalizar e identificar os
dados para apontar respostas sobre a produo cientfica neste campo.

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Este estudo terico, que se aproxima de um formato de ensaio pela sua natureza interpre-
tativa dos dados relacionados ao objeto marketing social, fez uso essencialmente do mtodo bibli-
ogrfico. Este mtodo possibilitou identificar 60 artigos que possuam o tema marketing social em

145
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

seus assuntos, ttulos, resumos e palavras-chave. Todos os artigos foram coletados no Journal of
Social Marketing publicados no perodo de 2011 a 2014.
No campo do Marketing Social existem vrios peridicos especializados que do publicida-
de na internet ao seu fator de impacto com base no indicador SJR. Segundo este indicador, no pe-
rodo de 2012 a 2014, o peridico com maior relevncia, poca da pesquisa, na comunidade ci-
entfica da rea de marketing social era o Journal of Social Marketing (JSOCM), do Reino Unido,
publicado pela Emerald Group Publishing desde 2011. Segundo dados obtidos na pgina eletrnica
da SCImago (em maro de 2015), considerando o perodo de 2006 a 2013, o Journal of Social Mar-
keting possua um impacto SJR 0.66 e o segundo peridico mais relevante chamado Social Marke-
ting Quarterly possua SJR 0.28. Alm disso, o Journal of Social Marketing foi tambm escolhido
para fins desta pesquisa porque possua menos trabalhos publicados com autocitao dos autores
em suas referncias bibliogrficas.
A partir dessa seleo, foram analisados os contedos sobre o tema marketing social, que,
por meio das leituras realizadas, possibilitou extrair dados, trechos e fragmentos considerados
relevantes. As informaes foram extradas com base em determinadas categorias analticas que
emergiram das congruncias e peculiaridades encontradas nos contedos dos artigos seleciona-
dos. As categorias analticas trabalhadas nesta pesquisa de modo interpretativo foram: principais
autores do campo; regies ou pases que publicam mais artigos no campo; temas ou problemas
sociais mais abordados; contedos tericos ou abordagens mais empregadas; foco das discusses
contemporneas da comunidade cientfica sobre o marketing social.
Assim, os contedos coletados dos artigos foram organizados predominantemente em
forma de textual a partir dessas categorias de modo a facilitar o entendimento dos resultados, que
foram cotejados com base na literatura especializada no campo do marketing social, cujas refe-
rncias esto indicadas no final deste trabalho.

4.RESULTADOS E DISCUSSES
Desde o surgimento do marketing social, h aproximadamente 40 anos, os pesquisadores
tm se esforado para consolidar este campo dentro do marketing, uma rea onde os interesses
so predominantemente capitalistas. Talvez este seja um motivo relevante que tenha retardado o
amadurecendo do marketing social como um campo que ganhou expresso com a criao de pe-
ridicos especficos para acolher as publicaes na rea, associado ao surgimento, na dcada de
90, de associaes e eventos para fortalecer o marketing social e aproximar pesquisadores e pro-
fissionais deste campo. Em 1994, foi fundada a primeira revista direcionada para o marketing soci-
al, a Social Marketing Quarterly, sendo Alan Andreasen o primeiro editor. O foco principal deste
peridico tem sido artigos empricos.
Em 2006 foi fundado em Londres, no Reino Unido, o National Social Marketing Centre
(NSMC) com o objetivo de consolidar a disciplina no pas. Em 2011, foi fundada a Associao Euro-

146
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

pia de Marketing Social (European Social Marketing Association) com o objetivo de apoiar os pro-
fissionais e os programas de marketing social e tambm foi lanada a primeira edio do Journal of
Social Marketing, um peridico que abriu espao para estudos tericos.
Schneider e Luce (2014) destacam o crescimento do nmero de congressos dedicados ao
marketing social, como o Social Marketing Conference promovido desde 1990 pelo centro de mar-
keting social da faculdade de sade pblica da University of South Florida, tambm o World Non-
Profit and Social Marketing Conference, promovido pela International Social Marketing Association
(ISMA), que teve sua primeira edio em 2008, alm dos eventos Annual Social Marketing Confe-
rence com a primeira edio em 2009, e o Non-Profit Marketing Conference realizado anualmente
pela American Marketing Association (AMA).
Todo esse movimento em torno do marketing social foi importante para o desenvolvimen-
to deste campo, abrindo espaos para novas discusses, como em uma tentativa de desfazer a
ideia que o marketing social se resume na aplicao exclusiva das tcnicas do marketing comercial
para mudana de comportamento em prol do bem social.
A partir das investigaes, o primeiro levantamento feito foi sobre os pesquisadores mais
produtivos na rea e os autores mais referenciados, isso porque conhecer os autores de uma rea
de pesquisa importante para a construo do estado da arte. Quanto aos autores que mais pu-
blicaram destacam-se Alan Tapp e Fiona Spotswood ambos da University of the West of England,
Reino Unido, com cinco e quatro artigos publicados respectivamente, em quatro anos. Esses auto-
res apresentam discusses em diferentes linhas de pesquisa dentro do marketing. Em abordagens
terico-empricas utilizaram da Teoria do Comportamento Planejado e da Teoria da congruncia
da autoimagem para incentivar comportamentos, Em artigos tericos discutiram as controvrsias
sobre as diversas definies para o marketing social, e a aplicao dos 4ps do marketing tradicio-
nal no marketing social. Outro autor que se destacou em nmero de publicaes foi Ross Gordon
do Departamento de Marketing and Management, da Macquarie University, Sidney, Austrlia,
com trs artigos. Gordon se interessa por discusses crticas do marketing social, essa uma ver-
tente nova no marketing social que se iniciou em 2009, com trabalhos em crescimento quantitati-
vo no campo, os quais sero retomados mais adiante neste trabalho.
J com relao aos autores mais referenciados nos artigos analisados sobre o campo des-
tacam-se Philip Kotler, Alan Andreasen, Jeff French, Gerald Hastings, Jay Bernhardt, Ross Gordon,
Nancy Lee, Craig Lefebvre e Walter Wymer. A maioria dos artigos continha pelo menos uma cita-
o desses autores. Esses autores so responsveis por muitas publicaes de livros e artigos em
marketing social, so professores especialistas, so diretores de institutos de pesquisa dedicados
ao marketing social, so membros das principais revistas da rea, possuem longos anos de dedica-
o para a consolidao da disciplina e vastos currculos dentro do marketing social. Dentre esses
sobressaem Kotler e Andreasen, podendo ser considerados os provedores do marketing social.
Kotler junto com Zaltman foram os autores que utilizaram pela primeira vez o termo mar-
keting social e apresentaram uma definio formal, Kotler h mais de 40 anos tem contribudo

147
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

com a construo desse campo. Alan Andreasen, primeiro editor da primeira revista criada para
publicaes exclusivas do marketing social, j publicou vrios artigos e livros que so referncia no
campo. Somado a isso, este pesquisador diretor executivo do Instituto de Marketing Social nos
Estados Unidos.
Quanto s regies mais produtivas e influentes para o campo do marketing social desta-
cam-se os pases de origem anglo-saxnica como os Estados Unidos, a Austrlia e a Inglaterra.
Com base nos artigos analisados, os Estados Unidos so a principal referncia para o marketing
social, as primeiras publicaes foram feitas nesse pas, tambm existem nos Estados Unidos uni-
versidades e institutos especializados e um governo que reconhece a utilidade das tcnicas do
marketing social para realizao de campanhas. Kotler no livro Marketing Social: Influenciando
comportamentos para o bem apresenta campanhas de marketing social bem-sucedidas imple-
mentadas pelo Estado com o auxlio de profissionais da rea. Tambm nos Estados Unidos residem
importantes autores para o marketing social como Philip Kotler e Alan Andreasen.
Na Austrlia, foi fundada em 2009, a Associao Australiana de Marketing Social, formada
por vrios pesquisadores da rea, com o intuito de auxiliar nas pesquisas, nos programas de mar-
keting social e incentivar novos pesquisadores. Esta associao foi responsvel pela fundao do
Journal of Social Marketing em 2011, um peridico especializado que contribui para o aumento da
produo cientfica e das discusses acerca do marketing social. Na Inglaterra existem muitos pro-
fissionais e algumas universidades e instituies engajadas com o marketing social. O governo bri-
tnico reconhece a importncia do campo na contribuio do bem-estar social, acadmicos como
Jeff French auxiliam o governo no desenvolvimento de programas de marketing social.
Em comum, esses pases anglo-saxnicos possuem institutos de pesquisa formados por
profissionais atuantes no campo, com o objetivo de promover o marketing social na regio, atra-
vs da realizao de eventos e treinamentos, e tambm com a divulgao entre a populao, pes-
quisadores, tomadores de decises sobre a importncia do marketing social. Observa-se que o
engajamento e o esforo dos profissionais e pesquisadores podem ser responsveis pela solidez
do marketing social em termos prticos e empricos em uma regio ou pas.
Entre os artigos analisados, os problemas sociais mais discutidos e com mais aes de en-
frentamentos esto o Alcoolismo, com 17% e a m alimentao com 10%. Foram utilizadas as tc-
nicas do marketing social associadas com teorias de outras reas do conhecimento numa tentativa
de reduzir e amenizar esses problemas. O lcool responsvel por 3,8% das mortes e 4,6% das
doenas manifestadas em todo o mundo (Rehmet al., 2009 apud Gordon, 2011), motivo que tem
sido utilizado como justificativa para esses estudos.
Marketing social para preveno ao uso de lcool foi associado com a teoria de socializao
do consumo para identificar os fatores que influenciam o uso do lcool, pesquisas de marketing
social tambm foram realizadas para verificar influncia das redes sociais no consumo de lcool
por adolescentes. J para os problemas alimentares, o marketing social foi utilizado para influenci-
ar determinados grupos a se alimentarem melhor. Revelou-se uma preocupao com o consumo

148
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

de alimentos pouco nutritivos e muito calricos, principalmente entre os adolescentes, ressalta-se


que todos os trabalhos que abordaram esse tema so de pases desenvolvidos.
Observou-se que o entendimento de problemas sociais mais discutidos no campo pode
contribuir para a compreenso se as preocupaes de autores internacionais so as mesmas que
afligem o Brasil. No possvel afirmar que estes so os problemas sociais que mais afetam os
brasileiros sem uma pesquisa emprica, mas no Brasil h milhares de pessoas que sofrem com a
dependncia das bebidas alcolicas e de alimentao com saudabilidade duvidosa. A preocupao
com a m alimentao tambm recorrente no Brasil, existem escolas que probem a venda de
alimentos pouco saudveis, e tambm so divulgadas pelas mdias orientaes para uma alimen-
tao saudvel. Isso denota que os pesquisadores brasileiros podem se inspirar nas pesquisas in-
ternacionais, a fim de tentar solucionar os problemas sociais que ocorrem no pas.
Beall, Wayman, DAgostino, Liang e Perellis (2012) conduziram uma pesquisa com 280 pro-
fissionais de marketing social participantes da 2 Conferncia Mundial de Marketing Social ocorri-
da em Dublin, Irlanda, em 2011. Os entrevistados foram questionados sobre qual tema do marke-
ting social que revelou maior contribuio nos ltimos 40 anos, em primeiro lugar foi apontado a
reduo do tabagismo, seguido de epidemias globais (AIDS, malria, tuberculose, clera); trnsito;
consumo de lcool e outras drogas; doenas crnicas (cncer, diabetes, doenas do corao);
meio ambiente e obesidade. De acordo com o levantamento da pesquisa, observou-se que o mar-
keting social tem atuado em diferentes temas, isso demonstra a diversidade, amplitude e a com-
plexidade do campo em se institucionalizar na rea de marketing. Os resultados da pesquisa de
Beall et al. (2012) esto expressos na Figura 1.
Figura 1 Temas de interesse de pesquisa sobre marketing social.

19
0

Fonte: Beall, et al. (2012, p.108) Beall, T., Wayman, J., DAgostino, H., Liang, A., & Perellis, C. (2012). Social
marketing at a critical turning point.Journal of Social Marketing, 2(2), 103-117.

149
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Quanto teorizao que mais tem sido utilizada dentro do campo do marketing social
destaca-se a Teoria do Comportamento Planejado proposta por Ajzen em 1991, essa teoria afirma
que o comportamento definido pela Inteno em desempenh-lo e que essa inteno se d a
cargo de sua Atitude, Normas Subjetivas e Controle Comportamental Percebido. As atitudes refle-
tem a avaliao do indivduo (vantagens e desvantagens) em adotar um comportamento de con-
sumo; j as normas subjetivas refletem a influncia de seus grupos de referncia (famlias, dolos,
amigos), na forma de pensar e agir o indivduo tende a exercer um comportamento que outra pes-
soa influente em sua vida desejaria ou aprovaria; e o controle comportamental percebido refere-
se anlise dos fatores que impedem ou facilitam um comportamento (Ajzen, 2008).
Outra teoria que tambm tem sido utilizada no marketing social foi a Teoria Dialgica de
Kent e Taylor de 1998, uma teoria da rea da comunicao, que foi apropriada pelo marketing,
acompanhado de tcnicas da publicidade para o desenvolvimento de campanhas. Outra teoria
encontrada na investigao foi a Teoria da Motivao para a Proteo de Rogers (1983), utilizada
no estudo de Pelsmacker, Cauberghe e Dens (2011) para testar se as mensagens que empregam o
medo e a ameaa tem maior poder para influenciar comportamento. Outra teoria foi ator-rede,
utilizada no trabalho de Gordon e Gurrieri (2014), para conceituar o marketing social esses autores
propuseram estimular os pesquisadores e interessados pelo marketing social a v-lo de maneira
mais ampla e com um novo olhar, com o auxlio da teoria ator-rede.
Deslocar o centro das discusses mainstream sobre marketing social e associ-lo com ou-
tras disciplinas, campos e novas teorizaes o que vem sendo proposto nos artigos cientficos
nos ltimos anos. Isso tem sido o interesse de pesquisadores com o propsito de compreender a
complexidade e as inter-relaes do marketing social a fim de apresentar novas perspectivas de
estudo e de prtica do campo para o futuro. O marketing social upstream representa uma nova
tendncia dentro do marketing social, como relatado por Andreasen (2006) no seu livro Marke-
ting social no sculo 21. A ideia do marketing social upstream influenciar comportamentos a
nvel estrutural, poltico e regulatrio, isso significa que os esforos para alcanar mudanas sero
direcionados aos tomadores de decises, como polticos, comunidades e personalidades pblicas.
O marketing social tradicional utiliza de tcnicas e teorias comportamentais para induzir uma mu-
dana voluntria de comportamento do indivduo, essa abordagem ficou denominada de downs-
tream.
A ttulo de ilustrao, em se tratando de um programa para incentivar os jovens a pararem
de fumar ou a no iniciarem com esse hbito, o marketing social downstream direcionaria suas
estratgias para os jovens abandonarem o hbito de fumar, de forma voluntria e individual. J o
marketing social upstream adotaria estratgias direcionadas aos polticos para tornar as leis mais
rgidas sobre a indstria, sobre as propagandas e sobre os consumidores. A ideia no upstream
atuar com foco nos causadores dos problemas (Andreasen, 2006).
Pesquisadores como Russell-Bennett, Wood e Previte (2013) abordam a questo do marke-
ting social aliado ao marketing de servio. Para esses autores a incluso do servio seria como um

150
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

marketing social midstream. Entre os tomadores de decises polticas (upstream) e o pblico-alvo


(downstream) deveria ter uma organizao prestadora de servio (midstream) para intermediar
esses agentes. Essa organizao poderia ser uma pessoa influente, um grupo, uma comunidade ou
uma agncia de marketing que influenciaria o pblico-alvo a adotar o comportamento dissemina-
do pela campanha.
Esses autores ainda propuseram um mix para o marketing social de servio ou 7Ps, Produ-
to, Preo, Praa, Promoo, Pessoa, Processo e Prova fsica. No caso de uma campanha de marke-
ting social para influenciar mulheres a fazer o exame de mamografia, o servio (produto), a ttulo
de ilustrao, seria marcar o exame para a mulher e enviar mensagens para lembr-la. O Preo
seria reduzir os custos fsicos e psicolgicos para essa mulher, tornar esse comportamento uma
experincia agradvel e fcil. A Praa seria em facilitar o acesso da paciente ao exame, com a dis-
ponibilizao de vrios locais para a realizao. A Promoo estaria em disponibilizar informao
para essa paciente em vrias mdias e ter pessoas encarregadas em esclarecer as dvidas, passar
orientaes. Ainda teria Pessoas capacitadas para atender as pacientes em todas as necessidades.
O Processo do servio deveria ser eficaz e agradvel para o pblico-alvo. A Prova fsica correspon-
de aos aspectos tangveis do servio, ao experimentar as mulheres deveriam se sentir confortveis
no ambiente, perceber a qualificao dos profissionais e do servio. Todas as emoes devem ser
positivas para que a mulher volte no ano seguinte para realiz-lo novamente (Russell-Bennett,
Wood e Previte, 2013, p.226).
O servio alinhado ao marketing social tem a finalidade de reduzir as barreiras enfrentadas
pelo pblico-alvo para adotar um comportamento, tambm tem o objetivo de afastar comporta-
mentos concorrentes e fazer com que o mercado-alvo perceba mais benefcios que custos ao pra-
ticar o comportamento do marketing social.
Ainda entre as discusses contemporneas, aparece o marketing social crtico. O marketing
social crtico nasceu da preocupao com as consequncias sociais provocadas pelo marketing
comercial (Hastings, 2009; Gordon, Hastings, Moodie, &Eadie, 2010). Gordon (2011) define marke-
ting social crtico como uma pesquisa crtica, a partir de uma perspectiva do marketing, sobre o
impacto do marketing comercial na sociedade, considerando as evidncias e os esforos do mar-
keting social upstream, tais como poltica e regulamentao e as intervenes de marketing social
downstream.
Gordon (2011) afirma que a pesquisa quando utiliza a perspectiva do marketing social crti-
co tem a capacidade de no s ajudar a compreender os efeitos do marketing comercial na socie-
dade, mas tambm pode ser usada para aumentar os esforos na mudana poltica e legal em fun-
o do bem social. O marketing social crtico gera conhecimento e compreenso, e pode contribuir
para os domnios de marketing social upstream e downstream. (Gordon, 2011, p. 88). O autor para
comprovar a utilidade do marketing social crtico apresentou pesquisas sobre o controle e o im-
pacto do lcool e tabaco na sociedade inglesa. Para Gordon (2011) a aplicao do marketing social
crtico ao tabaco e ao lcool demonstra a utilidade do conceito e sua contribuio para a base de

151
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

investigao upstream e downstream no esforo para alcanar mudanas de comportamentos e,


portanto merece o reconhecimento formal no mbito da literatura de marketing.
Entre os trabalhos analisados, o artigo de McAuley (2014) provocador, instiga os profissi-
onais, acadmicos e outros pblicos interessados pelo marketing social a pensar sobre o futuro
dessa disciplina. Para McAuley (2014) existem cinco pedras no caminho do marketing social que
impedem o seu desenvolvimento. A primeira a excessiva associao do marketing social com a
comunicao, para ele o marketing social ficou limitado a vender comportamentos sociais com o
auxlio das tcnicas da comunicao, enfatizou-se muito mais a abordagem da comunicao que a
do marketing social. A nfase deve estar no marketing social, pois ele muito mais que comunica-
o.
O segundo impedimento a obsesso pela definio de marketing social, muitos pesquisa-
dores se dedicam a tentar encontrar uma melhor definio para o marketing social, mas para o
autor no ter uma definio consolidada no significa que o campo inadequado ou que no tem
substncia. McAuley (2014) lembra Poper (1962) e fala que a definio apresentada pelo marke-
ting social uma hiptese a espera de sua refutao.
A terceira pedra no caminho do marketing social fixao com os 4Ps, como se apenas os
4Ps representassem o marketing social. Para McAuley (2014) os 4Ps so como uma camisa de
foras para o marketing social e tambm reforam a primeira pedra, pois a promoo a parte
mais visvel dos 4Ps, e isso faz com que o marketing social se iguale comunicao.
O quarto empecilho a nova tendncia de adotar as orientaes do marketing de servio e
aplic-las no marketing social. O autor concorda que o servio importante pode facilitar a mu-
dana de comportamento pelo pblico-alvo, mas sua crtica principal foi para os 7Ps sugeridos por
Russell-Bennett, Wood e Previte (2013), para ele isso uma extenso dos 4Ps e significa um re-
trocesso para o marketing social.
E por fim, para o desenvolvimento do marketing social McAuley (2014) acredita que pre-
ciso se associar ao inimigo, que so as empresas, para aprender com elas como levantar recurso
financeiro e no depender do governo e organizaes sem fins lucrativos. O governo e as organi-
zaes sem fins lucrativos podem utilizar o marketing social para incentivar um comportamento
em benefcio prprio. O marketing social tem que ser independente e no estar associado a inte-
resses organizacionais.
Andrew McAuley foi coeditor do Journal of Social Marketing e esse artigo sua reflexo
pessoal sobre o marketing social aps seus 10 anos de envolvimento com a rea e na recente ges-
to editorial deste peridico. Sua exposio provocativa, faz crticas ao marketing social crtico,
ao marketing social associado ao marketing de servios e tambm aos 4Ps, que para muitos re-
presentam uma das essncias da disciplina. Mas o autor nos instiga a pensar sobre o futuro do
marketing social e ele tambm engrandece a rea ao afirmar que o marketing social no deve es-
tar limitado comunicao, aos 4Ps ou ao servio de interesses que no seja o da sociedade. O
marketing social plural, orientado por vrios aspectos e pode ser associado com outras reas

152
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

da cincia para enriquecer seus princpios. Todavia, tem que resguardar a essncia do marketing
social a fim de no banalizar o termo e sua aplicao nas organizaes e sociedade.
O marketing social est passando por um processo de mudana e evoluo, proporcionado
pela infraestrutura desenvolvida pelo campo, so peridicos, institutos de pesquisas e eventos
dedicados a debater sobre diferentes temas dentro da disciplina. H um movimento entre os pes-
quisadores para desvincular o marketing social de discusses conceituais, e voltar aos esforos do
campo para atender aos interesses sociais, associado com outras reas como sade pblica, cin-
cia poltica e psicologia para incentivar comportamentos para o benefcio social.

5. CONCLUSO
O marketing social est tomando novas perspectivas e se desvinculando do seu tradicional
conceito apresentado por Kotler e Zaltman (1971) e mais tarde modificado por Andreasen (1995),
como sendo a aplicao das tcnicas do marketing comercial para incentivar uma mudana de
comportamento. H uma corrente que defende que o marketing social mais que a aplicao do
marketing comercial e dos seus 4Ps com a finalidade de oferecer consultorias para provocar com-
portamentos socialmente desejveis. O objetivo principal do marketing social mudana de com-
portamento, mas para que isso realmente seja vivel preciso se apropriar de orientaes de ou-
tras reas do conhecimento (Wymer, 2011), preciso oferecer servios que facilitem a adoo do
comportamento (Russell-Bennett, Wood & Previte, 2013), preciso se libertar de velhos paradig-
mas (McAuley, 2014; Tapp & Spotswood, 2013). O envolvimento do marketing social com outras
disciplinas permite uma dimenso multifacetada, alm do seu desenvolvimento e aprimoramento.
O que se pode observar com a anlise dos artigos que existe uma corrente que prope o
abandono dos 4Ps herdados do marketing comercial e adaptados para o marketing social, pois h
um destaque para o P de promoo e o marketing social mais amplo que uma promoo de idei-
as e comportamentos. Em consequncia da ruptura com os 4Ps, h uma tendncia tambm em
romper com a ideia que o marketing social a utilizao das tcnicas do marketing comercial para
influenciar comportamentos como definido por Andreasen em 1995. O marketing social tem in-
corporado conhecimento no apenas do marketing social, mas tambm de outras reas como a
psicologia, atravs dos modelos de comportamento do consumidor, da teoria crtica, da cincia
poltica. Lazer (2013) afirma que o marketing social uma rea de pesquisa abrangente, e no
apenas a aplicao das tcnicas do marketing comercial para fins sociais.
Esse artigo apresenta contribuio terica para pesquisadores e profissionais interessados
sobre o marketing social, pois proporciona conhecimento sobre a essncia do marketing social que
qualquer pesquisador, profissional ou interessado no tema com seriedade deve saber para realizar
estudos bem fundamentados no Brasil. Assim, foram apresentadas as vertentes de pesquisas den-
tro do marketing social, como o marketing social crtico, o marketing social upstream, o marketing
social associado ao marketing de servio e a teorias comportamentais. Analisar a produo con-
tempornea do marketing social uma oportunidade para pesquisadores acompanharem o de-

153
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

senvolvimento do campo e, sobretudo contribuir com as linhas de discusses, principalmente as


que ainda no apresentam um consenso.
Como evidenciado por Schneider e Luce (2014) o marketing social se desenvolveu fora do
mainstream do marketing, cujo destaque foi dado a pesquisas quantitativas e comportamentais. O
amadurecimento do campo est sendo conquistado a partir dos esforos de pesquisadores em um
ambiente prprio de publicao e pesquisa; a partir dos anos 90 peridicos, eventos e institutos
foram criados especialmente para ampliar as pesquisas sobre o marketing social.
Dentre os 60 artigos analisados, somente um foi produzido por autores brasileiros, Carva-
lho e Mazzon, (2014), da Universidade de So Paulo, que revisa as limitaes dos modelos de
comportamento utilizados pelo marketing social, o trabalho deles foi citado em outros artigos con-
tidos no Journal of Social Marketing, isso muito bom para o Brasil, pois revela a insero do pas
dentro desse campo de pesquisa.
H evidncias que o marketing social encontra-se mais consolidado em pases onde exis-
tem institutos de pesquisa que realizam eventos, fazem treinamentos, oferecem cursos, divulgam
a importncia do marketing social entre a populao, pesquisadores e gestores pblicos, haja vista
a quantidade de publicaes e pesquisadores nesses pases. Desse modo, consolidar o marketing
social em uma regio ou no prprio Brasil requer a unio dos pesquisadores, com a formao de
grupos e de fruns de pesquisas, com o aumento de publicaes e eventos para intensificar o de-
bate. Alm de idealizar a insero do marketing social como disciplina em cursos de graduao e
ps-graduao da rea de cincias sociais aplicadas.
O marketing social utilizado por organizaes sem fins lucrativos e estatais, principalmen-
te pelo governo, com o objetivo de apoiar as polticas pblicas desenvolvidas por essas organiza-
es para promover sade, educao, cidadania, e preservao do meio ambiente. Nesse sentido,
difundir o marketing social e suas tcnicas representa no apenas um modo de consolidar o cam-
po entre os pesquisadores de marketing, economia e administrao, mas tambm de solidificar
sua utilidade na promoo e na execuo de polticas pblicas, uma vez que ambos tm como
propsito favorecer o bem-estar social.

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156
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

10
Polticas Pblicas de Desenvolvimento Territorial no Brasil:
Aportes para um Referencial Terico por Meio do
Aprofundamento da Concepo sobre Territrio,
Governana e Desenvolvimento Territorial
Valdir Roque Dallabrida

1. INTRODUO
O presente texto busca apresentar aportes para um referencial terico, que contribuam
para fundamentar a abordagem territorial sobre desenvolvimento. Trata-se, portanto, de um tex-
to com carter exclusivamente terico.
No Brasil, a abordagem territorial foi introduzida nas polticas pblicas em 2003, quando da
criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Como primeira iniciativa neste sentido,
o documento Referncias para uma Estratgia de Desenvolvimento Rural no Brasil, de 2005, signi-
ficou a deciso do governo brasileiro em propor uma poltica nacional que apoiasse o desenvolvi-
mento sustentvel, considerando a abordagem territorial. Esta, por sua vez, envolveu a articulao
de polticas nacionais com iniciativas locais. A partir dessa deciso foi criada a Secretaria de De-
senvolvimento Territorial (SDT), como parte do MDA e foi formulado o Programa Nacional de De-
senvolvimento de Territrios Rurais (PRONAT) no mbito do Plano Plurianual do Brasil 2004-2007.
A ideia do PRONAT foi a de se promover o processo de construo e implantao de Planos Terri-
toriais de Desenvolvimento Sustentvel (PTDS) de regies aonde predominem agricultores familia-
res e beneficirios da reforma agrria (CORRA, 2009)7. A partir da implantao do programa fo-
ram definidos os territrios que seriam passveis de serem beneficirios de polticas pblicas. Mais
recentemente, em 2008, foi institudo o Programa Territrios da Cidadania. Tal programa prope-
se contribuir na superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural, por meio de
uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, com incluso produtiva das populaes
pobres dos territrios.
Apesar da importante iniciativa do Governo Federal do Brasil, ao se analisar a literatura,
com artigos e livros que avaliam ou analisam os resultados das polticas pblicas de desenvolvi-
mento territorial, percebe-se pequenos avanos, com muitos desafios ainda a serem enfrentados.

7 Este artigo faz uma descrio das polticas pblicas brasileiras focadas na abordagem territorial.

157
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Dentre os desafios, est a necessidade de aprofundamento das implicaes da abordagem terica


na prtica das polticas territoriais. Ou seja, apesar da adequada intencionalidade das polticas
pblicas com abordagem territorial, permanece o desafio de uma maior contribuio de algumas
reas do conhecimento, com seus aportes tericos, entre as quais a Geografia8.
Com este propsito, este texto faz recortes de publicaes recentes, correlacionando trs
categorias conceituais complementares9. Assim, alm da discusso terica sobre territrio e de-
senvolvimento territorial, ressalta-se a abordagem sobre governana territorial, por entender que
sua acepo municia os atores e os articuladores territoriais na gesto dos processos participativos
que ocorrem nos territrios. Parte-se da hiptese de que a abordagem da Geografia tem muito a
contribuir. Espera-se que seja til para orientar o debate sobre os temas em questo e fundamen-
tar a prtica na aplicao das polticas pblicas de desenvolvimento com foco na dinmica territo-
rial.

2. UMA BASE TERICA QUE FAZ REFERNCIA AOS ESTUDOS TERRITORIAIS10


Mesmo que j se tenha prenunciado o fim dos territrios (BADIE, 1996)11, importa que se
retome o debate.
No passado recente, autores j apregoavam o retorno ao territrio, especialmente em du-
as obras: (i) Santos (1994), com o texto O retorno do territrio; (ii) Pecqueur (2009), com o texto A
guinada territorial da economia global. Ambos se referiam necessidade de revalorizao da di-
menso territorial do espao geogrfico, o primeiro, propondo a construo de novas horizontali-
dades (espao de todos), a partir da base da sociedade territorial, que permitam encontrar cami-
nhos, o segundo, fazendo meno possibilidade de avanar da vantagem comparativa vanta-

8
Quanto caracterizao das polticas pblicas territoriais brasileiras no espao rural e anlises de experincias exis-
tem muitas publicaes, as quais no sero enumeradas neste texto. Sugerimos trs publicaes sobre o tema: Ram-
bo et al. (2010); Schneider (2010); Cavalcanti, Wanderley e Niederle (2014). Esta ltima publicao, na forma de livro,
nos seus vrios captulos, conta com autores referenciais, fazendo discusses tericas, uma descrio pormenorizada
sobre a gnese e histrico da abordagem territorial no Brasil, alm da avaliao de experincias em alguns estados
brasileiros. O livro est disponvel para acesso livre na internet.
9
Em especial, d-se destaque a uma publicao: Dallabrida (2016a).
10
Esta abordagem terica serviu como fundamentao para investigaes em andamento: (i) a projeto de pesquisa
em execuo (CNPq), no qual esto vinculados pesquisadores, alm da UnC, de outras universidades brasileiras, de
Portugal, da Espanha e Argentina; (ii) projeto de pesquisa encaminhado ao CNPq, em julho de 2016, para o edital
Produtividade em Pesquisa (2016/2019). Alm disso, o tema faz parte do foco de estudo de uma rede de pesquisado-
res, a Rede Iberoamericana de Estudos sobre Desenvolvimento Territorial e Governana (REDETEG), que integra pes-
quisadores do Brasil, Portugal, Espanha, Argentina e demais pases ibero-americanos, a qual est sob minha coorde-
nao.
11
Mesmo que se atribua meno do fim dos territrios ao autor em referncia, essa afirmao deve ser relativizada,
considerando que a concepo de territrio do autor refere a uma ordem territorial que se aproxima noo de
Estado-Nao. Ou seja, refere que a concepo antiga de Estado-Nao, como suporte de uma identidade poltica
que est em crise, propondo a emergncia de uma nova ordem multiespacial que mescla identidades tnicas tradicio-
nais e redes globais, com uma ntida tendncia de domnio destas ltimas.

158
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

gem diferenciadora. Assim, a valorizao dos signos distintivos de um territrio (PULPN e TA-
BASCO, 2015), com sua especificidade, seriam entendidos, ento, como vantagem diferenciadora
(DALLABRIDA, 2012a). Para sustentar teoricamente o tema em questo, conceitos e concepes
so fundamentais serem explicitados, conforme se destaca a seguir.

3. DO TERRITRIO COMO REA ESPACIAL SOBRE A QUAL UM DETERMINADO ESTADO TEM JU-
RISDIO, PARA A CONCEPO DE AMBIENTE E SUSTENTCULO DA DINMICA TERRITORIAL DO
DESENVOLVIMENTO
Generalizando, possvel afirmar que predominam duas concepes sobre territrio. A
primeira e mais tradicional concebendo o territrio como espao sobre o qual o Estado exerce sua
soberania. A segunda, mais contempornea, que concebe o territrio como recorte do espao
geogrfico relacionado ao uso e apropriao, em que se manifesta a expresso de relaes de po-
der, identidades e territorialidades individuais ou grupais. Trata-se de uma concepo integradora
e relacional de territrio, com a qual nos identificamos.

O territrio como o espao sobre o qual se exerce a soberania do Estado


Na concepo tradicional, predomina o significado de territrio como a rea espacial sobre
a qual um determinado estado tem jurisdio (no caso do Brasil, nas diferentes esferas da federa-
o, municipal, estadual e federal), conforme definido no Dicionrio Online Priberam, como rea
dependente de uma nao, provncia ou localidade, termo ou jurisdio12.
Mas no este o sentido dominante na cincia geogrfica contempornea. a partir de
fins do sculo XX e incio do sculo XXI que se buscou ir alm, explorando os aspectos econmicos,
culturais e sociais do termo.
Segundo Saquet (2007), quanto aos conceitos territrio e territorialidade, a verdadeira ex-
panso e qualificao desses estudos ocorrem no incio dos anos 1990, com contedo explicativo
das prticas sociais e espaciais vigentes. Para Santos (1994), o retorno do territrio, como noo
importante para a anlise social se d como uma forma de superao do conceito herdado da mo-
dernidade que limitava o territrio como fundamento do Estado-Nao.

Uma concepo integradora e relacional sobre territrio


Modernamente, cada vez mais se impe a noo de territrio como recorte do espao ge-
ogrfico relacionado ao uso e apropriao, lugar de expresso de relaes de poder, identidades e
territorialidades individuais ou grupais.

12 Acessado em: http://www.priberam.pt.

159
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Haesbaert (2007) aponta quatro vertentes utilizadas na Geografia sobre territrio: poltica,
cultural, econmica e naturalista. Sob o ponto de vista da vertente poltica ou jurdico-poltica,
territrio refere-se a um espao delimitado e controlado por relaes de poder do Estado, que
busca organizar o territrio como elemento da soberania estatal. Na vertente cultural ou simbli-
co-cultural o territrio visto como produto da apropriao, da valorizao simblica de um grupo
em relao ao espao vivido, a partir de determinado significado individual e social. Na vertente
econmica o territrio concebido enquanto dimenso espacial das relaes econmicas. Neste
caso, o territrio concebido como fonte de recursos. O territrio, segundo a vertente naturalista
o que se baseia no entendimento exclusivo das relaes entre a sociedade e a natureza, seja ela
entre o homem e o ambiente fsico, ou da relao comparativa do comportamento do homem e
dos animais para exercerem a territorialidade13.
No entanto, Haesbaert (2007) defende uma perspectiva integradora e relacional sobre ter-
ritrio, segundo a qual se considera que as relaes scio-histricas ocorrem no espao em um
determinado tempo, sendo o territrio fruto de uma relao complexa entre os processos sociais
e o espao material. Segundo essa perspectiva possvel entender o territrio como movimento,
fluidez, interconexo, dando origem a processos como territorializao, desterritorializao e re-
territorializao (TDR).
No Brasil algumas obras foram fundamentais nas dcadas de 1990 e 2000 para o que pode-
ria se chamar de "proclamao do retorno do territrio" (FUINI, 2014), para a qual vrias obras
precisam ser mencionadas:
(1) Territrio, globalizao e fragmentao (SANTOS, SOUZA e SILVEIRA, 1994), que tratava
das territorialidades e desterritorialidades nesse mundo em mutao;
(2) Andrade (1994), destacando que a territorialidade pode ser encarada tanto como aquilo
que se encontra no territrio, como o processo subjetivo de conscientizao da populao de fa-
zer parte de um territrio;
(3) Corra (1994), definindo o territrio como o espao apropriado tanto por instituies,
grupos econmicos, como por grupos sociais, e, territorialidade como conjunto de prticas e suas
expresses materiais e simblicas capazes de garantirem a apropriao e permanncia de um da-
do territrio por um dado agente;
(4) o livro A natureza do espao: Tcnica e tempo, razo e emoo de Milton Santos (1997),
abordando o territrio, considerando as relaes entre sociedade, economia, poltica e espao;
(5) o livro Geografia: Conceitos e temas (CASTRO, GOMES e CORRA, 1995), reunindo tex-
tos de pesquisadores brasileiros, no qual, quatro de seus captulos remetem a questes ligadas
diretamente abordagem territorial; (a) Souza (1995), que define o territrio como criado e proje-
tado por e a partir de relaes de poder e de busca por autonomia; (b) Haesbaert (1995), que trata

13 Ver abordagem sobre territrio e poltica, em: Castro (2005). J Dias e Ferrari (2011) referem-se s terri-
torialidades humanas e s redes sociais.

160
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

da ideia de desterritorializao como perda de identidade e de vnculos com um territrio pela


mobilidade geogrfica do capitalismo globalizado; (c) Egler (1995), que trata da mudana na prti-
ca do planejamento regional associada a duas perspectivas, a da integrao territorial e da gesto
territorial; (d) Becker (1995) que foca a discusso territorial nas relaes que se estabelecem entre
uma valorizao do territrio e o advento de novas tecnologias, criando uma nova estrutura de
relaes espao-tempo e introduzindo fortes diferenciaes no territrio nacional;
(6) o livro Por uma outra globalizao (SANTOS, 2001), que contrape o territrio do di-
nheiro ao territrio do cotidiano, colocando lado a lado, a verticalidade da ao global desterrito-
rializadora e a horizontalidade das relaes da solidariedade no nvel local, o espao vivido pelos
cidados, muitos deles, os pobres;
(7) o livro O mito da desterritorializao: Do fim dos territrios multiterritorialidade, no
qual Haesbaert (2007) investiga a hiptese da desterritorializao, propondo uma abordagem in-
tegradora de territrio, em termos polticos, econmicos e culturais e tratando da desterritoriali-
zao e da multiterritorialidade como um processo dinmico de mobilidade funcional do capital
entre territrios, provocando, em muitos casos, aglomerados de excluso;
(8) por fim, o livro Abordagens e concepes de territrio, onde Saquet (2007) prope uma
anlise crtica sobre o conceito de territrio e suas vrias formas de referenciao, uso e aplicao,
atravs das perspectivas do desenvolvimento territorial, das redes, das escalas geogrficas, das
territorialidades, da desterritorializao e reterritorializao, da regionalizao e configurao ter-
ritorial, onde o autor afirma que o territrio deve ser trabalhado como unidade processual, relaci-
onal e como mediao para estudos dos fenmenos econmicos, polticos e culturais, consideran-
do-se tantos os aspectos materiais como os imateriais14.
Internacionalmente, a influncia de autores italianos, como Bagnasco, Indovina, Magnaghi,
Dematteis e Becattini, franceses como Benko e Lipietz e estadunidenses como Scott e Storper,
com obras publicadas durante as dcadas de 1980 e 1990, foram fundamentais para uma noo
mais moderna de territrio (SAQUET, 2015).
Fuini (2014), resumindo autores referenciais, como Haesbaert (2007), Saquet (2007) e San-
tos (1997), define territrio como um recorte do espao geogrfico definido por e a partir de rela-
es de poder, controle, apropriao e uso, sendo que essas relaes so definidas em termos
polticos e polticos-institucionais, econmicos e socioeconmicos, culturais e simblico-imateriais.
uma definio que se aproxima da que consta no Dicionrio do Desenvolvimento Regio-
nal:
[...] uma frao do espao historicamente construda atravs das inter-relaes
dos atores sociais, econmicos e institucionais que atuam neste mbito espacial,
apropriada a partir de relaes de poder sustentadas em motivaes polticas, so-

14 Para esta sntese, utilizamos como referncia Fuini (2014).

161
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ciais, ambientais, econmicas, culturais ou religiosas, emanadas do Estado, de


grupos sociais ou corporativos, instituies ou indivduos (DALLABRIDA, 2006, p.
161).

Outros autores clssicos da Geografia definem territrio como: (a) domnio politicamente
estruturado resultante de apropriao simblica, identitria, inerente a certa classe social (HAES-
BAERT, 2007); (b) espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder (RAFFESTIN,
1993; SOUZA, 1995); (c) espao apropriado a partir da ideia de poder, quer se faa referncia ao
poder pblico ou de grandes empresas (ANDRADE, 1994); (d) como um nome poltico para o espa-
o de um pas (SANTOS e SILVEIRA, 2001); (e) espao usado, apropriado (SANTOS, 1997).
Inspirado em gegrafos contemporneos, em especial italianos (TURCO, 2010; DEMATTEIS
e GOVERNA, 2005; DEMATTEIS, 1995/1999; MAGNAGHI, 2000) e franceses (RAFFESTIN,
1993/2009), Saquet (2015) sintetiza a acepo sobre territrio como uma construo social, hist-
rica e relacional. O territrio, para o autor, est sempre vinculado a processos de apropriao e
dominao do espao e, evidentemente, s pessoas que nele residem.
Spsito (2003) alerta que o territrio comumente confundido com o espao, no entanto,
se refere, em sua especificidade, a uma poro do espao ocupado por uma pessoa, grupo, em-
presa ou Estado. J Saquet (2015), nos sugere que devemos pensar o territrio como algo produ-
zido atravs de aes humanas em determinado espao fsico, que geram novas formas de territo-
rializao e de desterritorializao, modificando o espao em algo que pode ter um carter de in-
cluso ou excluso territorial. Por outro lado, segundo o autor, o territrio condio para a re-
produo social e campo de poder que envolve edificaes e relaes sociais historicamente de-
terminadas. E complementa Saquet (2015 p 69): O territrio construdo socialmente e, ao
mesmo tempo, condio para a valorizao do capital, mediando a extrao de mais-valia, numa
compreenso eminentemente relacional do territrio. No entanto, salienta o autor que o territ-
rio pode ser concebido tambm como espao de mobilizao, organizao, luta e resistncia pol-
tica.
fundamental registrar que, ao abordar a questo do territrio, no se deve desconsiderar
o fato de que, apesar do poder de autonomia atribudo escala territorial, necessrio lembrar
que os territrios esto inseridos num mundo globalizado, em que a multiescalaridade dos proces-
sos est presente. Vrios autores tm chamado a ateno para este fato (FERNNDEZ e DALLA-
BRIDA, 2008; BRANDO, 2007).
Por fim, em Dallabrida (2016a) prope-se que o territrio seja concebido como contexto,
campo de disputa de relaes de poder, ambiente fsico-natural (solos, minerais, fauna e flora) e
meio de vida da espcie humana, as pessoas. Assim, segundo o autor, os processos de desenvol-
vimento resultam de relaes entre os seres humanos e os demais componentes do ambiente
fsico-natural, afetando, positiva ou negativamente, ora mais o ambiente fsico-natural, ora mais a
vida humana.

162
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Figura 1- Territrio, patrimnio e desenvolvimento territorial


Mas o territrio tem contedo,
que aqui sintetizamos na categoria con-
ceitual Patrimnio Territorial (DALLABRI-
DA, 2016a), envolvendo elementos de
ordem produtiva, natural, social, humana
e intelectual, institucional e cultural, con-
forme est representado na Figura 1.
Os elementos constitutivos do pa-
trimnio territorial so referentes para as
pessoas que habitam determinado terri-
trio, que, ao mesmo tempo as identifi-
cam e servem como potencialidades no
processo de planejamento do futuro de-
sejado (DALLABRIDA, 2016a)15.
Fonte: Dallabrida (2016a, p. 15)

O territrio espao de relaes que se mesclam entre formas de disputa de poder, logo
conflituosas, ou de cooperao, pois onde se expressam as diferentes formas de pensar e agir
das pessoas, no s daquelas que habitam o territrio, tambm daquelas que, mesmo de fora,
tm interesses projetados naquele recorte espacial. Alm disso, os atores internos ou externos
que atuam e/ou interferem no territrio representam diferentes setores, que poderiam ser sinte-
tizados em trs termos que utilizamos cotidianamente: sociedade civil, agentes estatais e do mer-
cado. Assim sendo, os processos de gesto do territrio so complexos, pois precisam integrar
associativamente no apenas a ao do Estado, tambm as representaes da sociedade e do
mercado. Tais processos de gesto so chamados pela literatura contempornea, e tambm neste
livro, de governana territorial (DALLABRIDA, 2016a, p. 15). Na sequncia, avancemos no debate.

4. DO TERRITRIO, AO PATRIMNIO TERRITORIAL, AO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL16


Para estabelecer uma relao entre a concepo terica e as implicaes prticas da noo
de territrio, exige-se a referncia a outras categorias conceituais, tais sejam: territorialidade,
identidade territorial, ancoragem territorial, ativos e recursos territoriais, patrimnio territorial,
por fim, como sustentculo, referncia e sendo o resultado de tais processos, o desenvolvimento
territorial.

15
Adiante, aprofundamos a noo de patrimnio territorial.
16
Retomam-se partes de abordagem feita em: Dallabrida (2016a).

163
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Territorialidade
Decorrente do conceito territrio e de sua acepo, temos a noo de territorialidade. A
noo de territorialidade contribui para a construo do sentimento de pertencimento a um de-
terminado territrio, do que decorre sua identidade.
Coexistem vrias concepes sobre territorialidade: (a) conjunto de relaes que se origi-
nam num sistema tridimensional sociedade-espao-tempo em vias de atingir a maior autonomia
possvel (RAFFESTIN, 1993); (b) espao de referncia para a construo de identidades (HAESBA-
ERT, 2007); (c) conjunto de prticas e suas expresses materiais e simblicas capazes de garanti-
rem a apropriao e permanncia de um dado territrio por um determinado agente social, o Es-
tado, os diferentes grupos sociais e as empresas (CORRA, 1994); (d) sinnimo de pertencer quilo
que nos pertence (SANTOS e SILVEIRA, 2001); (e) relaes de poder espacialmente delimitadas
(SOUZA, 1995); (e) correspondendo s relaes sociais e s atividades dirias que os homens tm
com seu entorno (SAQUET, 2003; 2004).
Nas territorialidades e nos territrios, existem relaes de poder, redes de circulao e
comunicao, controle de recursos naturais, entre outros componentes que indicam relaes so-
ciais entre sujeitos e entre esses com seu lugar de vida, tanto econmica como poltica e cultural-
mente. Essas relaes de poder se fazem presentes no cotidiano, atravs das relaes econmicas
e tambm das relaes sociais (SAQUET, 2015), podendo resultar em estratgias de desenvolvi-
mento territorial (SAQUET, 2011).
Albagli (2004) defende o fortalecimento e capitalizao de territorialidades em favor do
desenvolvimento territorial, propondo, na prtica, a necessidade de identificao das unidades
territoriais que se revelam pelo senso de identidade e pertencimento territorial, de exclusividade
e tipicidade, pelos tipos e intensidade de interaes entre atores locais. Isso exige (1) a gerao de
conhecimentos sobre o territrio, ou seja, identificar e caracterizar as especificidades que melhor
traduzam e distingue aquele territrio, (2) a promoo de sociabilidades, identificando e mobili-
zando os atores e segmentos sociais que imprimam um dinamismo local e que se caracterizem por
serem genunos e com tradio e (3) o reconhecimento e a valorizao da territorialidade, na
perspectiva da dinamizao social, produtiva e comercial, do resgate e valorizao das imagens e
smbolos que a populao autctone valoriza.
Em sntese, a territorialidade refere-se a todas as aes dirias que os atores de um territ-
rio realizam com o fim de sobrevivncia, buscarem concretizar seus desejos e expectativas, melho-
rarem suas condies de vida, efetivando aes que possam transformar a realidade para melhor,
buscando a insero global da dinmica territorial.

Identidade territorial
A identidade territorial o elemento diferenciador de um determinado agrupamento po-
pulacional, pois seus traos e caractersticas esto ligados ao espao, cultura, s relaes sociais

164
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

e ao patrimnio territorial. Refere-se tanto dimenso social, como a fsico-natural (tipo de paisa-
gem) e cultural (tradies e valores), portanto, resulta de processos histricos e relacionais (SA-
QUET e BRISKIEVICZ, 2009).
A identidade territorial envolve o patrimnio identitrio, ou seja, o saber-fazer17, as edifi-
caes, os monumentos, os museus, os dialetos, as crenas, os arquivos histricos, as relaes
sociais das famlias, as empresas, as organizaes polticas. Tais elementos identitrios podem ser
decompostos em projetos e programas de desenvolvimento de cada territrio (SAQUET,
2003/2014)18.
Quanto aos possveis impactos da identidade territorial no processo de desenvolvimento,
Pollice (2010) destaca que esta tende a reforar as normas, os valores ticos e comportamentais
localmente compartilhados, alm de contribuir para melhorar a transferncia do saber entre as
geraes. J, para Turco (2003), a identidade pode ser considerada tanto uma consequncia dos
processos de territorializao, quanto uma causa dos mesmos.
Das reflexes dos autores, possvel uma sntese: h uma intrnseca relao entre identi-
dade e territrio. A identidade territorial gera e orienta os processos de territorializao, no en-
tanto, as aes de territorializao reforam o processo de identificao entre comunidade e terri-
trio.

Ancoragem territorial
Estar ancorado territorialmente representa estar enraizado no territrio. Para Frayssignes
(2005), a ancoragem territorial se parece com um dilogo entre ator e territrio, inscrito no tem-
po, onde os processos se comunicam mutuamente em uma relao sistmica de recursividade.
Contrariamente, o processo de globalizao, com suas empresas transnacionais, quando se apro-
pria dos recursos de territrios, no necessariamente estas se enrazam. mais comum a situao
de se transformarem em verdadeiros "enclaves territoriais" (SANTOS e SILVEIRA, 2001), empreen-
dimentos situados nos territrios, com o interesse exclusivo de apropriar-se das riquezas ali dis-
ponveis, transformando-as em commodities, viabilizando a expanso do capital internacional. Um
bom exemplo seriam certos empreendimentos presentes em regies do Estado de Santa Catarina,
tais como, empresas do setor de papel e celulose, que apenas semi-industrializam produtos resul-
tantes da matria prima local.
Nessa mesma linha de argumentao, Maillat (2002) refere-se s diferentes formas de in-
sero dos espaos territoriais no espao global, lembrando que tal insero depende a que lgica

17
Utiliza-se no texto a palavra saber-fazer, para atribuir o mesmo sentido do vocbulo em francs savoir-faire: conhe-
cimentos, aptides e tcnicas adquiridos por algum ou por um grupo, geralmente atravs da experincia, transmiti-
dos intergeracionalmente.
18
Sobre identidade territorial, ver tambm: Haesbaert (1999; 1997). J Flores (2008) apresenta a identidade como
base de uma estratgia de desenvolvimento.

165
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

se submetem os sistemas produtivos territoriais: a lgica funcional e a territorial. As empresas que


atuam sob a lgica funcional so organizadas de maneira hierrquica, vertical, nas quais as deci-
ses originam-se da direo central, na maioria dos casos, situadas nos grandes centros internaci-
onais. Estas repartem geograficamente suas diferentes funes, de maneira a diminuir custos de
transporte, nveis de fiscalizao, utilizar-se de benefcios fiscais, etc. Os territrios em que esto
implantadas tais empresas tornam-se lugar de passagem, desempenhando um papel passivo. Ao
contrrio, a lgica territorial tem por objetivo a territorializao da empresa, ou seja, sua insero
no sistema territorial de produo. Nestes casos, as empresas esto organizadas em rede (clus-
ters), de modo horizontal, com o meio socioeconmico local orquestrando o sistema, sendo que
as empresas mantm relaes de cooperao/concorrncia, gerando sinergias e complementari-
dades territoriais. O territrio desempenha assim papel ativo e as empresas so enraizadas territo-
rialmente e contribuem para seu desenvolvimento.
Segundo Champredonde (2011; 2011), ao caracterizar a ancoragem territorial de um de-
terminado produto, implica consider-lo como resultante dos seguintes fenmenos: (a) da anco-
ragem territorial do grupo humano que o produz, transforma, comercializa e o consome; (b) da
insero do produto dentro do repertrio de elementos que conformam a cultura desse grupo
humano; (c) da capacidade do produto em constituir-se numa referncia identitria para esse
mesmo grupo humano. Isso implica tambm, segundo o autor, num reconhecimento externo ao
grupo humano de referncia e ao produto.
A ancoragem territorial de um grupo humano ocorre a partir de sua cultura, suas ativida-
des produtivas, em geral, na forma de processos intencionais dos atores territoriais.

Ativos e recursos territoriais


Uma das questes que tem referncia com a identidade e ancoragem territorial e sua rela-
o com o desenvolvimento a questo dos recursos e ativos territoriais. Para Pecqueur (2005), o
desafio das estratgias de desenvolvimento est em se apropriar dos recursos especficos e buscar
o que possa se constituir no potencial identificvel de um territrio. Para tal, deve ocorrer um pro-
cesso de especificao ou ativao de recursos, ou seja, transformar recursos em ativos especfi-
cos19.
Benko e Pecqueur (2001) fazem referncia aos recursos territoriais. Para os autores, os ter-
ritrios oferecem recursos especficos, intransferveis e incomparveis no mercado. Esses recursos
especficos diversificam os espaos e estabilizam as localizaes das atividades econmicas. As
perspectivas de criao de riquezas esto relacionadas s capacidades dos grupos quanto orga-
nizao e elaborao de processos originais de emergncia de recursos (p. 31). Ressaltam os

19Uma das estratgias de valorizao de ativos com especificidade territorial o reconhecimento de um


produto com Indicao Geogrfica. Sobre o assunto, sugerimos trs livros: Dallabrida (2013; 2014 e 2015b).
Estes livros esto para livre acesso em: http://www.unc.br/publicacoes-dos-docentes/.

166
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

autores que as especificidades territoriais desempenham papel importante. Assim sendo, para os
autores, a diferena uma vantagem comparativa. A questo saber como os territrios capitali-
zam, ou no, isso a seu favor.
Pecqueur (2009) avana no debate defendendo que novas estratgias para o desenvolvi-
mento de sistemas produtivos esto emergindo territorialmente. Dentre outras questes, afirma
que, considerando a linearidade de produtos genricos de qualidades diferentes, mas comensur-
veis, [...] as produes encontram-se entregues a uma concorrncia na qual somente as econo-
mias com baixo custo de produo (com domnio equivalente das tecnologias) podem triunfar (p.
95). Neste caso, sugere o autor, que a sada para o problema consiste em diferenciar o produto,
para que ele torne-se especfico. Portanto, o autor prope que a vantagem comparativa, num
contexto de globalizao, precisa tornar-se uma vantagem diferenciadora.
O estudo das especificidades, segundo Pecqueur (2009), exigiria tomar como unidade de
anlise o territrio, no o sistema produtivo nacional, o que se constitui uma novidade essencial
na percepo dos sistemas de organizao da economia.
Assim sendo, parece possvel afirmar que os recursos e ativos especficos dos territrios
precisam merecer maior ateno. Eles possibilitam a construo de uma argumentao que desta-
ca a importncia dos produtos com identidade territorial, para o desenvolvimento. Trata-se de
ultrapassar a dimenso de vantagem comparativa para uma vantagem diferenciadora, resultan-
te de processos originais de emergncia de recursos e ativos com ancoragem territorial (DALLA-
BRIDA, 2012a).
Seguindo a mesma linha de raciocnio, em outra obra, Pecqueur (2009) prope um modelo
de produo focado na dinmica territorial. Complementando a argumentao sobre o tema, De-
nardin e Sulzbach (2010) destacam que o processo de especificao de ativos o que propicia a
diferenciao de um territrio dos demais e se contrape ao regime de concorrncia baseada na
produo standard, ou produtos do tipo commodities. Assim entendido, segundo os autores, o
processo de especificao consiste na qualificao e diferenciao de recursos que os atores locais
revelam no processo de resoluo de seus problemas comuns.

Patrimnio Territorial
Inicialmente, fundamental um esclarecimento. O que aqui concebemos como patrimnio
territorial, em geral, pela literatura apresentado com o conceito capital territorial. A discusso
sobre capital territorial tem evoludo, por isso, se justifica sua substituio pelo conceito patrim-
nio territorial. Sustentamos-nos, principalmente, em autores da Geografia como Magnaghi (2000,
2003, 2005 e 2011). Mas antes, necessrio revisar as compreenses que existem sobre capital
territorial.
Em Dallabrida (2015c) feito o uso do conceito capital territorial com sentido anlogo ao
de patrimnio territorial.

167
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Camagni (2008) j fazia uma introduo ao conceito capital territorial, relacionando-o com
as condies de competitividade regional. Capello, Caragliu e Nijkamp (2009) aludem ao conceito
capital territorial para fazer referncia a todos os bens, pblicos e privados, de um determinado
recorte territorial. Para os autores, o capital territorial cumpriria um papel importante na definio
do desempenho econmico. J em documento da LEADER (2009, p. 19), o capital territorial as-
sim definido:
[...] o conjunto dos elementos de que dispe o territrio ao nvel material e imate-
rial e que podem construir, nalguns aspectos, vantagem e, noutros, desvanta-
gens... O capital territorial remete para aquilo que constitui a riqueza do territrio
(atividades, paisagens, patrimnio, saber-fazer, etc.), na perspectiva no de um
inventrio contabilstico, mas da procura das especificidades podendo ser valori-
zada.

J Caravaca e Gonzlez (2009) prope ativar o capital territorial, ou seja, os recursos e ati-
vos do territrio, convertendo aqueles que so genricos em especficos, como a principal estrat-
gia de desenvolvimento do territrio.
Os componentes do patrimnio territorial esto descritos na Figura 2.

Figura 2- Patrimnio Territorial e seus componentes

Fonte: Dallabrida (2016a, p. 33)

Assumimos a concepo de patrimnio territorial definida em Dallabrida (2016a, p. 15):


O patrimnio territorial refere-se ao conjunto de ativos e recursos, materiais e
imateriais, genricos e especficos, pblicos e privados, de um determinado terri-

168
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

trio. Os ativos territoriais so os fatores em plena utilizao, enquanto os recur-


sos so os fatores subutilizados ou ainda sem utilizao alguma.

Portanto, patrimnio territorial se trata de uma categoria conceitual abarcativa de outras,


tais como, territrio, territorialidade e identidade territorial. Os componentes do patrimnio terri-
torial so imperativos para o reconhecimento do territrio (DALLABRIDA, 2016a).
Trata-se de identificar ou reconhecer os valores e atributos do territrio, como o conjunto
de ativos e recursos de um territrio, capazes de apoiar e revalorizar os aspectos singulares, con-
siderando um mundo cada vez mais tendente homogeneizao. Quando se faz referncias s
experincias de IG, tais valores e atributos so o substrato a ser considerado na sua prospeco,
gesto e/ou avaliao (DALLABRIDA, 2016a, p. 34).
Por fim, uma questo da maior importncia: fundamental que se considere o patrimnio
territorial, com seus componentes, como referncia em qualquer interveno ou anlise territorial
(DALLABRIDA, 2016a).

5. O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL COMO FIM DOS PROCESSOS QUE OCORREM NO TERRI-


TRIO
A concepo de desenvolvimento territorial surge depois da dcada de 1970, no Sculo XX,
numa feliz associao da noo de territrio s concepes sobre desenvolvimento. Ou seja, h
concordncia entre os autores, que territrio uma das categorias conceituais que precisam estar
associadas concepo de desenvolvimento.
Assumir essa associao entre territrio e desenvolvimento implica em que se d primazia
ao uso do conceito desenvolvimento territorial, em demrito do uso desenvolvimento regional, ou
local. No se trata, portanto, de um modismo, ou simplesmente um conceito anlogo. Assim, tem-
se total concordncia com o que afirma Rallet (2007, p. 80):
Desenvolvimento regional e desenvolvimento territorial so duas noes distintas. Elas
remetem a duas maneiras diferentes de apreender os espaos geogrficos na sua relao como o
desenvolvimento econmico... O desenvolvimento territorial faz referncia a um espao geogrfi-
co que no dado, mas construdo. Construdo pela histria, por uma captura e por redes sociais
que desenham suas fronteiras. O contedo define o recipiente: as fronteiras do territrio so os
limites (mveis) de redes socioeconmicas. Ali onde a rede se extingue, termina o territrio. A
iniciativa surge menos de uma instncia de planificao do que de uma mobilizao das foras
internas.
Autores, tais como Jean (2010), propem avanarmos do desenvolvimento regional ao de-
senvolvimento territorial sustentvel. Para o autor, o conceito de desenvolvimento territorial
rompe com tradies mais antigas sobre desenvolvimento regional. Concordamos com o autor,
sobre que o qualificativo territorial pode at ser considerado suprfluo, pois, o desenvolvimento

169
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

sempre territorializado, alm de contextualizado historicamente. Tambm estamos de acordo com


a defesa do autor de que o desenvolvimento territorial compreende implicitamente a sustentabi-
lidade, logo seria desnecessria a utilizao do termo desenvolvimento territorial sustentvel.
Admitir a sustentabilidade do desenvolvimento representa o reconhecimento das suas mltiplas
dimenses: a social, cultural, econmica, poltica, alm da ambiental.
Segundo Froehlich e Dullius (2011), a dimenso territorial do desenvolvimento enfatiza o
estudo das redes, convenes e instituies que permitem aes cooperativas capazes de enri-
quecer o tecido social de uma determinada regio. J Jean (2010, p. 74-75) ressalta:
O desenvolvimento territorial pressupe tambm que cada territrio deva cons-
truir, por meio de uma dinmica interna, seu prprio modelo especfico de desen-
volvimento. Pois o modelo que obteve xito num dado territrio e, num dado
momento, pode muito bem fracassar em outro territrio... Promover com xito o
desenvolvimento territorial pressupe um processo de aprendizagem social do
desenvolvimento [...].

Tais reflexes reafirmam posicionamento aqui assumido, quanto concepo sobre de-
senvolvimento territorial.
O desenvolvimento territorial entendido como um processo de mudana continuada, si-
tuado histrica e territorialmente, mas integrado em dinmicas intraterritoriais, supraterritoriais e
globais, sustentado na potenciao dos recursos e ativos (materiais e imateriais, genricos e espe-
cficos) existentes no local, com vistas dinamizao socioeconmica e melhoria da qualidade de
vida da sua populao (DALLABRIDA, 2015a, p. 325).
Alguns elementos constitutivos da concepo sobre desenvolvimento territorial aqui ex-
pressa merecem rpidos comentrios. Primeiro, o desenvolvimento compreendido como um
processo, no uma etapa ou estgio. Segundo, trata-se de um processo situado histrica e territo-
rialmente. Assim, tem-se o entendimento de que no adequado referir-se a estados federados
ou pases desenvolvidos (ou subdesenvolvidos), tratando-se estes, portanto, de constructos teri-
cos falaciosos. Terceiro, quando nos referimos ao desenvolvimento territorial, tem-se claro que os
processos de desenvolvimento no esto sustentados apenas na dinmica territorial, mas inte-
gram-se em dinmicas intra, extra e supraterritoriais. Quarto, processos de desenvolvimento so
resultado de aes que se originam na dinmica territorial, pela potenciao, uso, aproveitamen-
to, dos seus recursos e ativos; ativos, como fatores territoriais em plena utilizao e recursos como
fatores ainda subutilizados ou ainda no utilizados. E, o mais importante: so fundamentais, da
mesma forma e na mesma intensidade, recursos e ativos materiais ou imateriais, genricos e es-
pecficos, sem desconsiderar que os imateriais e especficos, na contemporaneidade, recebem
cada vez maior destaque como uma vantagem diferenciadora dos territrios no processo de com-
petitividade global. Por ltimo, o objetivo finalstico dos processos de desenvolvimento territorial

170
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

a dinamizao socioeconmica e a melhoria da qualidade de vida da populao, sem o que, no


se pode falar em desenvolvimento (DALLABRIDA, 2016a).

6. POSSVEIS ESTRATGIAS PARA A GESTO DO TERRITRIO E A QUESTO DA GOVERNANA


TERRITORIAL
Apesar das reflexes proporcionadas por autores de diversas reas do conhecimento, aqui
referenciados, permanecem dvidas. Quais estratgias poderiam contribuir para a dinamizao de
processos de desenvolvimento territorial, usando as vantagens sustentveis do territrio a seu
favor? Qual a sua eficcia? Quais desafios se interpem? No propsito com este texto apresen-
tar proposies. No entanto, para inicializar o debate, sintetizam-se reflexes de alguns autores.
Pecqueur (2006) prope um modelo que chama de cesta de bens e servios ancorados ter-
ritorialmente. A cesta de bens e servios territorializados, para Pecqueur (2006), tem as seguintes
caractersticas: (i) um conjunto de bens e servios complementares que reforce a imagem merca-
dolgica do local; (ii) uma combinao de bens privados e pblicos que contribuam para elaborar a
imagem e reputao de qualidade do territrio; (iii) uma combinao interativa entre os produto-
res da cesta (clube) a fim de internalizar a renda da qualidade territorial20.
Outra questo proposta por Covas e Covas (2014) refere-se necessidade da dinmica ter-
ritorial ultrapassar o carter de territrios-zona para territrios-rede. Implica numa uma associa-
o virtuosa entre empreendimentos tursticos, grupos empresariais, parques e reservas naturais,
comunidades piscatrias, instituies do ensino superior, centros de investigao, escolas profissi-
onais agrcolas, associaes empresariais e de desenvolvimento local, cooperativas e suas federa-
es, autarquias e suas associaes, clubes de produtores e de consumidores, organizaes co-
merciais e suas associaes, meios de comunicao social... Complementarmente, segundo os
autores, a construo social dos territrios-rede, implica na construo dos atores-rede. Ou seja,
espaos privados de produo podem assumir uma dupla faceta ou condio, isto , podem tor-
nar-se espaos comuns de produo por via da cooperao territorial e, ao mesmo tempo, espaos
pblicos de consumo por via do acesso e da visitao. O protagonista principal deste territrio-
rede em construo , tambm ele, um ator em construo, o ator-rede (COVAS e COVAS, 2014).

7. A QUESTO DA GOVERNANA TERRITORIAL


A dinmica territorial do desenvolvimento precisa ser vista como espaos de concertao e
governana territorial. Entende-se a concertao social como o processo em que representantes
das diferentes redes de poder socioterritorial, atravs de procedimentos voluntrios de concilia-
o e mediao, assumem a prtica da gesto territorial de forma descentralizada. Isso implica na

20 Cazella, Bonnal e Maluf (2008) apresentam estudos de experincias de valorizao de produtos de territrios.

171
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

participao cidad dos diferentes atores sociais, econmicos e institucionais, como protagonistas
do processo (DALLABRIDA, 2007).
Governana um termo utilizado por diferentes reas do conhecimento, principalmente, a
Geografia, a Poltica, a Sociologia, a Administrao e a Economia, nem sempre com o mesmo sen-
tido. Na bibliografia sobre o tema, algumas abordagens fazem referncia governana no seu sen-
tido geral, enquanto outras demarcam a sua dimenso espacializada, ou seja, referem-se gover-
nana territorial (DALLABRIDA, 2016a).
Sintetizando contribuies dos principais autores, a concepo de governana, no seu sen-
tido geral, refere-se s redes auto-organizadas envolvendo conjuntos complexos de organizaes,
instituies e atores provenientes dos setores pblico e privado (ROSENAU e CZEMPIEL, 1992),
como representantes do setor empresarial, dos sindicatos de trabalhadores, da sociedade civil,
dos movimentos populares e agentes estatais (KAZANCIGIL, 2002), agindo num processo interativo
(STOKER, 1998), cujas interaes esto enraizadas e reguladas por regras do jogo negociadas e
acordadas pelos seus participantes (RHODES, 1996). Trata-se de processos de tomada de deciso
ou espaos de prestao de conta (WEALE, 2011) relativamente horizontais, como um novo mode-
lo de regulao coletiva e de fazer poltica (BLANCO y COM, 2003; GRAA, 2005), ou seja, uma
forma de governar mais cooperativa, diferente do modelo hierrquico em que as autoridades es-
tatais exercem um poder soberano sobre os grupos e cidados que constituem a sociedade civil
(MAYNTZ, 1998; 2001). Tais processos podem ser concebidos tambm como instrumento para
conceber os problemas e as oportunidades em contextos que se posicionam na fronteira entre o
social e o poltico (KOOIMAN, 2004). Apesar de se tratar de uma relao relativamente horizontal
de atores interdependentes funcionalmente autnoma (SRENSEN e TORFING, 2005). Em geral,
tais processos, esto focados em reas setoriais ou funcionais especficas, contribuindo na formu-
lao de polticas pblicas (HRITIER e LEHMKUHL, 2011)21.
J outro conjunto de obras faz referncia governana territorial. Dentre elas merecem
destaque: Dallabrida e Becker, 2003; Ferro, 2004/2013/2010; Farins, 2005/2008/2015; Dallabri-
da, 2006/2007/2011; Davoudi et al., 2008; Romero e Farins, 2011.
Em sntese, a governana territorial, pode ser concebida como o governo dos territrios,
um processo de planejamento e gesto de dinmicas territoriais que envolve atores diferenciados,
tais como, agentes estatais e atores empresariais e sociais, que transcorre em contextos de socie-
dades complexas, conflituosas e regidas por processos multiescalarmente interpenetrados, impli-
cando desafios na sua prtica (DALLABRIDA, 2016a).
Assume-se o conceito de governana territorial expresso em Dallabrida (2015a, p. 325):
A governana territorial corresponde a um processo de planejamento e gesto de
dinmicas territoriais que d prioridade a uma tica inovadora, partilhada e cola-
borativa, por meio de relaes horizontais. No entanto, esse processo inclui lutas

21
Conforme sintetizado em Dallabrida (2015a).

172
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

de poder, discusses, negociaes e, por fim, deliberaes, entre agentes estatais,


representantes dos setores sociais e empresariais, de centros universitrios ou de
investigao. Processos desta natureza fundamentam-se num papel insubstituvel
do Estado, numa noo qualificada de democracia, e no protagonismo da socie-
dade civil, objetivando harmonizar uma viso sobre o futuro e um determinado
padro de desenvolvimento territorial.

Em estudos realizados recentemente teve-se o propsito de elaborar indicativos metodo-


lgicos que possibilitassem a avaliao de prticas de governana territorial. Tal proposta metodo-
lgica foi utilizada, numa primeira testagem, em experincias brasileiras e portuguesas, tendo-se
mostrado eficiente para o atendimento do propsito a que se prope. Quanto aos resultados,
possvel destacar alguns aspectos, os quais reforam outros estudos j realizados: por exemplo,
uma superposio das polticas com impacto nos territrios. Aqui h um duplo desafio. O primeiro
que o Estado, ao propor polticas territoriais, desconhece, ou pouco considera processos histri-
cos de articulao territorial, mesmo que tais polticas contemplem na sua concepo princpios
participativos. O segundo que as experincias de associativismo territorial, sejam elas de cunho
social ou empresarial, tambm no demonstram a eficcia necessria para governar um territrio
de forma associativa e participativa (DALLABRIDA, 2016b). Fica evidente, ento, que so necess-
rios avanos em relao aos dois desafios apontados.
Outra questo relevante sobre o papel dos trs principais protagonistas nos processos de
governana territorial, o Estado, os grupos sociais e o setor empresarial. Essa questo pode ser
percebida nos resultados da referida investigao, pela significativa incidncia de avaliaes de
discordncia, relacionadas ao tema. Uma possvel interpretao dos dados da pesquisa que a
proeminncia do Estado na articulao das redes de governana, aqui defendida, parece ser con-
fundida pelos governantes e agentes polticos com uma maior liberdade para realizar aes de
carter centralizador, seja atravs das polticas propostas para os territrios ou de prticas cliente-
listas ainda presentes. Por outro lado, as entrevistas realizadas indicam que os grupos sociais tm
uma dupla reao: uns veem o Estado como um aliado no confivel; outros entendem que a ao
proeminente do Estado implica atribuir-lhe todas as responsabilidades (DALLABRIDA, 2016b).

8. CONSIDERAES FINAIS
Neste texto, alm da discusso terica sobre territrio e desenvolvimento territorial, pro-
ps-se uma qualificao da compreenso sobre governana territorial. Finaliza-se a presente
abordagem terica, com duas complementaes: uma sobre governana territorial e outra inte-
grando a implicao terico-prtica de trs conceitos aqui referidos, territrio, governana e de-
senvolvimento territorial.
A concepo de governana aqui expressa pode ser considerada uma referncia para ori-
entar os processos de ao ou interveno territorial. No entanto, necessrio ressaltar a fragili-

173
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

dade da prtica democrtica, no s percebida na ao coletiva nos territrios, mas nacionalmen-


te, considerando as aes dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), e at internacio-
nalmente, quando assistimos s decises direcionadas pelos pases do mundo que tem maior po-
der econmico, poltico e/ou militar. Ou seja, se apresenta um grande desafio: a necessidade de
qualificao da prtica democrtica, com o que a governana dos territrios, ou governana terri-
torial, atingiria sua dimenso participativa e democrtica, to almejada e necessria.
J a relao entre territrio, governana e desenvolvimento territorial intrnseca. O pri-
meiro conceito representa o meio socioeconmico, cultural e ambiental em que ocorre a dinmica
territorial, o segundo, o mtodo para a ao coletiva que ocorre no territrio, e o terceiro, o fim
ltimo de quaisquer formas de interveno no territrio. Entendido dessa forma, atores e articu-
ladores territoriais, alm dos gestores pblicos estaro mais habilitados para contribuir na supera-
o dos desafios enfrentados pela insurgente, fundamental, mas por vezes cambaleante, poltica
pblica de desenvolvimento territorial brasileira.

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1. INTRODUO
A necessidade de possuir moradia digna representa um dos fatores fundamentais para a
sobrevivncia dos seres humanos. Em condies adequadas, a moradia contribui com a melhoria
das condies de bem-estar, sade, segurana e desenvolvimento das regies. Entretanto, mesmo
diante da sua importncia, a defesa da moradia como direito social s foi reconhecida em 1948 na
Declarao Universal dos Direitos Humanos (DRUMOND, 2014).
Tambm na dcada de 1940, o problema habitacional comea a ganhar repercusso no
Brasil. A partir dessa dcada, em decorrncia do crescente movimento migratrio, emergiu-se a
situao de crise habitacional nos grandes centros urbanos que formavam a base urbano-
industrial do pas (Bonduki, 2004). A partir de ento, as discusses sobre a questo habitacional
brasileira se acentuaram. Bonduki (1994, p.1) destaca que somente no primeiro governo de Get-
lio Vargas (1930-45) o referido problema assumido pelo Estado e pela sociedade como uma
questo social, dando incio a uma ainda incipiente poltica habitacional no pas.
Conforme o referido autor, dentre as medidas mais importantes implementadas pelo go-
verno Getulista, no que diz respeito questo, estiveram criao das carteiras prediais dos Institu-
tos de Aposentadoria e Previdncia (IAP) em 1934, que deram incio produo estatal de mora-
dias subsidiadas e, em parte, viabilizaram o financiamento da promoo imobiliria e o Decreto-
Lei do Inquilinato no ano de 1942 que, congelando os aluguis, passou a regulamentar as relaes
entre locadores e inquilinos (Bonduki, 1994).
Visando definir uma poltica social efetiva e incorporar a questo habitacional sua agenda
de interferncias o Estado criou a Fundao da Casa Popular (FCP). A FCP foi considerada o primei-
ro rgo a nvel nacional destinado proviso de moradias s populaes de baixo poder aquisiti-
vo (Azevedo e Andrade, 1982). Contudo, a FCP passou por declnio gradual e acentuado de seus
objetivos, recursos e operaes, e resultou, quase 20 anos mais tarde, na emergncia do Sistema
Financeiro de Habitao (SFH) e do Banco Nacional de Habitao (BNH), durante o Governo Militar
(Bonduki, 2004).

180
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Em 1964, ocorreu a criao do BNH e do SFH que institucionalizou e estruturou a poltica


habitacional no pas, com a finalidade de estimular a construo de habitaes de interesse social
e o financiamento da aquisio da casa prpria, em especial pelas classes da populao de menor
renda (BRASIL, 1964).
Ao realizar uma anlise da poltica habitacional brasileira, no perodo de atuao do BNH
(1964 a 1986), Azevedo (1988) verificou o contraste entre os objetivos sociais que justificaram sua
criao e o impacto efetivo das aes implementadas. Segundo o autor, as clientelas privilegiadas
foram a classe mdia e os setores de maior renda. A clientela inicialmente definida como ncleo
central da poltica, famlias de interesse social, terminou por ser praticamente descartada do cen-
tro de ateno do BNH (FJP, 2013).
A situao econmica da dcada de 1980, marcada pela reduo do crescimento nacional,
estagnao da economia e o crescente desemprego, provocou um esgotamento das fontes do
SFH, o que findou na extino do BNH e na fragmentao e desarticulao da poltica habitacional
brasileira (CARNEIRO, 2002; REIS, 2013). Aps a extino do BNH ocorreu a diminuio das aes
do Estado sobre a questo habitacional at meados dos anos 2000 (MOTTA, 2010). Observa-se,
assim, no perodo de 1986 a 2000 a omisso do Estado ante aos problemas habitacionais, tornan-
do-se ausente na formulao de uma poltica que fosse alm de programas isolados que sofriam
alteraes constantes (MARICATO, 2008).
Todavia, os anos 2000 sinalizaram para a modificao desse quadro. Durante dcada a
primeira dcada deste milnio importantes instituies e instrumentos para o financiamento fo-
ram promulgadas, com o intuito de retomar as atenes ao problema habitacional brasileiro. Po-
de-se assinalar, nesse sentido, o reconhecimento da moradia como direito Constitucional, em
2000; e a promulgao do Estatuto das Cidades, que trouxe a afirmao social da propriedade, em
2001, ambas conquistas realizadas no segundo mandato do governo de Fernando Henrique Cardo-
so (1999-2002).
Ademais, no primeiro mandato de Lus Incio Lula da Silva (2003-2010), criou-se o Minist-
rio das Cidades (MCidades), em 2003, sendo responsvel por orientar o planejamento das aes
pblicas e privadas visando melhor direcionamento dos recursos para atender s demandas habi-
tacionais. Partindo desse suporte, estabeleceu-se, em 2004, a Poltica Nacional de Habitao
(PNH) que se desdobrou no Sistema Nacional de Habitao (2005) e no Plano Nacional da Habita-
o (PlanHab - 2007).
Desde a criao do MCidades, diferentes programas sociais foram criados, tais como: Pro-
grama Habitacional Popular Entidades (PHP-E), Programa Crdito Solidrio (PCS) e o Programa
de Subsdio Habitao (PSH). Porm, aps a crise financeira internacional de 2008, que afetou
diversos setores da economia, dentre eles o imobilirio, que o Governo Federal decidiu investir
com vigor no setor habitacional e criou o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Institudo
em 2009, o PMCMV compreende o Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU) e o Programa

181
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Nacional de Habitao Rural (PNHR). Por suas caractersticas, desde sua criao, o Programa as-
sumiu a maior parte da proviso habitacional de interesse social no Brasil.
As anlises sobre a ao do governo para enfrentar o problema habitacional empreendidas
nos pargrafos anteriores, demonstram que o foco das iniciativas foram a resoluo dos proble-
mas em mbito urbano, acentuando-se a lacuna de polticas pblicas direcionadas ao meio rural.
Corroborando-se com esse ponto de vista, Andrade (2015) comenta que at meados do ano de
2003, pouco recurso foi investido em habitao rural no pas, e Bolter (2013), assinala que o desin-
teresse e o descaso do Estado ampliou o problema habitacional rural do pas.
Em suas discusses Bolter (2013) questiona o fato de as aes, polticas e programas pbli-
cos de habitao at ento existentes no conseguiam ser acessados pelos pequenos e mdios
agricultores, visto que os mesmos no dispunham das condies exigidas pelos programas habita-
cionais urbanos.
Assim sendo, o PNHR foi a primeira ao direcionada especificamente habitao rural no
pas. Uma importante caracterstica do PNHR o reconhecimento de que a permanecia das fam-
lias nesse meio s ocorrer mediante a incluso social e o desenvolvimento das mesmas, visto que
essas necessitam de condies mnimas de vida dentre as quais a habitao fundamental (BOL-
TER, 2013).
Revestido dos preceitos ora mencionados, o PNHR tem o objetivo de subsidiar a produo
ou reforma de imveis aos agricultores familiares e trabalhadores rurais. Em suas diretrizes, o Pro-
grama visa reduzir as inadequao habitacionais por meio de solues de abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio e energia eltrica, adotadas para a regio. Segundo a FJP (2013), a carncia
em infraestrutura tem sido o componente mais importante da inadequao de domiclios.
Alm das inadequaes domiciliares, o Dficit Habitacional(DH) tambm expressa a neces-
sidade de se intervir nos problemas habitacionais. O DH composto por domiclios precrios; on-
de exista coabitao familiar; ou que haja nus excessivo com aluguel; ou, ainda, o adensamento
excessivo em domiclios alugados.
Em 2010, havia 6 milhes e 940 mil habitaes em situao de carncia, deste total 85%
estavam em reas urbanas e 15% em reas rurais (FJP, 2013). O estado de Minas Gerais possui a
segunda maior populao rural do pas e apresenta 49.615 habitaes em situao dficit nas
reas rurais. Diante do exposto, possvel observar que a demanda habitacional brasileira alta e
os recursos pblicos so limitados. Em decorrncia disso, algumas demandas no so atendidas
imediatamente.
Tendo o DH e as inadequaes de domiclios como direcionadores das intervenes gover-
namentais, levanta-se o seguinte questionamento: as intervenes quanto ao problema habitaci-
onal nas reas rurais esto sendo direcionadas aos municpios que mais necessitam?
Sendo assim, elaborou-se esse artigo com o intuito de verificar se as intervenes gover-
namentais esto direcionadas aos municpios do estado de Minas Gerais com maiores necessida-

182
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

des habitacionais. Espera-se com esse estudo contribuir para a formao do conhecimento sobre a
questo habitacional, especialmente no que se refere o problema habitacional nas reas rurais,
uma vez que existem poucos estudos que retratam essa realidade (BOLTER, 2013; ANDRADE,
2015; SILVA e COTO, 2015).
Para cumprimento da proposta do estudo, realizou-se a anlise do problema habitacional
nas reas rurais em Minas Gerais com base em caractersticas socioeconmicas dos municpios
que receberam investimentos do PNHR, contrapondo com os prprios resultados obtidos por
meio do programa. Nesse sentido, no escopo da anlise de polticas pblicas, adotando a refern-
cia do Policy Cycle, o estudo enquadra-se na etapa de avaliao, por buscar compreender se os
resultados esto direcionados s localidades mais necessitadas.

2. AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: CONCEITOS E INTERFACE COM A HABITAO RURAL


As polticas pblicas podem ser compreendidas como um conjunto de aes do Estado vol-
tadas para a garantia dos direitos sociais, configurando-se como um compromisso pblico que
objetiva administrar determinadas demandas da sociedade (GUARESCHI et al., 2005). As deman-
das sociais emergem dos problemas que afetam a populao e so conhecidas como "problemas
pblicos". Consolidadas, essas polticas tem o poder de definir um novo cenrio, proporcionando
novas demandas que, por sua vez, exigiro novas polticas pblicas (CARVALHO et al., 2013).
A percepo dos problemas pblicos est voltada para a promoo do bem-estar da socie-
dade. Em outras palavras, depois de identificado o problema cabe ao governo buscar solues e
tomar decises, dentre um leque de alternativas, estabelecendo certa adequao entre os fins
pretendidos e os meios disponveis (RUA, 1997).
De acordo com Frey (2000) e Souza (2006), as polticas pblicas tm basicamente quatro
funes: distributivas, redistributivas, regulatrias e constitutivas/estruturadoras (Quadro 1Erro!
Fonte de referncia no encontrada.). Segundo Frey (2000, p. 223) essas quatro formas de polti-
ca podem tambm ser caracterizadas no tocante forma e aos efeitos dos meios de implementa-
o aplicados, ao contedo das polticas e, finalmente, no que tange ao modo da resoluo de
conflitos polticos.

Funes das Descrio


polticas
[...] so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que
polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos -
pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. [...] Em geral, polticas distri-
Distributivas butivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamen-
te pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e
benefcios.

183
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou


outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade (Windhoff-Hritier, 1987,
Redistributivas
p. 49). O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e reple-
to de conflitos.
[...] trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos
custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao con-
creta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equili-
Regulatrias brados entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tam-
bm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das pol-
ticas.
[...] determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polti-
Constitutivas ou
cos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributi-
estruturadoras
vas, redistributivas e regulatrias.
Quadro 1 - Funes das polticas pblicas
Fonte: adaptado de Frey (2000, p. 223-224)

Visando a diminuio das desigualdades estruturais provocadas pelo desenvolvimento


econmico, as polticas sociais se referem a aes que determinam o padro de proteo social
implementado pelo Estado, voltadas em princpio para a redistribuio dos benefcios sociais (HO-
FLING, 2001). Sendo assim, na maioria das vezes as polticas sociais assumem o carter redistribu-
tivo nas quais articulam as demandas sociais com aes de diminuio das desigualdades que afe-
tam uma parcela da sociedade.
Nestes termos, a poltica habitacional, em seus eixos urbano e rural, compreendida como
uma ao de corte social de responsabilidade do Estado, uma vez que foi elaborada sob a premis-
sa de que a habitao digna um direito social e constitucional. Alm disso, as parcelas da popula-
o mais afetadas pelo Dficit Habitacional so caracterizadas pela baixa renda e por residirem em
locais inapropriados, isto , a parcela mais afetada pelas desigualdades socioeconmicas.
Dada essa delimitao, o PNHR tem como pblico-alvo agricultores familiares, trabalhado-
res rurais, assentados do Programa Nacional de Reforma Agrria PNRA, quilombolas, extrativis-
tas, pescadores artesanais, ribeirinhos, indgenas e demais comunidades tradicionais com renda
mensal bruta anual at R$ 60.000,00. Os possveis beneficirios so classificados segundo os trs
grupos de renda: (i) Grupo 1: famlias com renda bruta anual at R$ 15.000,00; (ii) Grupo 2: fam-
lias com renda bruta anual de R$ 15.000,01 a R$ 30.000,00; (iii) Grupo 3: famlias com renda bruta
anual at R$ 30.000,01 a R$ 60.000,00.
Em um contexto marcado pela escassez dos recursos pblicos e crescente demanda da so-
ciedade por polticas, os investimentos pblicos requerem cuidadosa anlise e rigorosa avaliao
para obter informaes teis para o aperfeioamento dos programas pblicos e uma melhor alo-
cao dos recursos (REIS, SILVEIRA e RODRIGUES, 2012). Polticas como a habitacional e seus pro-

184
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

gramas derivados, que demandam elevados custos e subsdios, devem ser constantemente avalia-
dos para justificar sua existncia e continuidade.
De modo a ilustrar esse panorama, a meta traada pelo Ministrio das Cidades para 2011-
2014 foi construir e reformar 120 mil unidades habitacionais distribudas segundo o dficit habita-
cional do pas, alm de 70 mil voltadas para os assentados do Programa Nacional de Reforma
Agrria (BRASIL,2013). Entre os anos de 2009 e 2013, aproximadamente 110 mil unidades habita-
cionais foram entregues (SUHAR, 2014). As expectativas foram de 180 mil contrataes em 2014 e
para 2015 a nova meta de 200 mil unidades habitacionais contratadas (BRASIL, 2013).
Observadas as metas de ao do PNHR, o processo de avaliao desse programa ou de
quaisquer outro, consiste em um exame sistemtico e objetivo que busca medir o seu desempe-
nho (esperado ou no) quanto a sua relevncia, eficcia, eficincia e o impacto de suas atividades
luz dos seus objetivos especficos, e que contribui para melhorar suas aes atuais e planejadas,
bem como auxiliar na tomada de deciso (UNICEF, 1990; ROSSI, LIMPSEY e FREEMAN, 2004; MOR-
RA-IMAS e RIST, 2009).
Tendo em vista que o processo de avaliao busca mensurar o desempenho dos governos,
definir medidas para aferio dos resultados torna-se indispensvel. Segundo Arretche (1998),
Faanha e Marinho (2000), Costa e Castanhar (2002) e Morra-Imas e Rist (2009) essas medidas so
denominadas critrios de avaliao. No Quadro 2 sumariza-se os principais critrios adotados para
realizar avaliaes.
Os tipos de avaliao podem ocorrer antes (ex-ante), durante (avaliao de processo) ou
aps a implementao das polticas (ex-post). Cohen e Franco (2007), explicam que avaliao ex-
ante realizada antes da implementao do programa e tem como finalidade proporcionar crit-
rios para a deciso de execuo ou no do projeto. J a avaliao ex-post, continuam os autores,
realizada aps a implementao ou trmino do programa e tem por objetivo realizar uma anlise
retrospectiva das aes buscando aferir seus principais resultados. A avaliao de processo, reali-
zada durante o processo de implementao, tambm conhecida como monitoramento e tem o
objetivo de monitorar o andamento das aes, melhorar o desempenho e, com isso, promover
mudanas, se necessrias, nos rumos das intervenes (COHEN e FRANCO, 2007).

Critrio Funo
Objetiva avaliar se o programa tem a menor relao custo-benefcio, isto , se o
Eficincia
programa atinge seus objetivos com um menor montante de recursos;
Eficcia Medida do grau em que o programa atinge os seus objetivos e metas;
Indica se o programa tem efeitos no ambiente externo em que ele interveio, em
Efetividade ou Impacto relao a vrios aspectos tais como: tcnicos, econmicos, socioculturais, institu-
cionais e ambientais;
Visa mensurar a capacidade de continuidade dos efeitos benficos alcanados
Sustentabilidade
por meiodo programa em questo;

185
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Similar ideia de custo de oportunidade e ao conceito de pertinncia. feita a


Anlise custo- comparao de formas alternativas da ao social para a obteno de determi-
efetividade nados impactos, para ser selecionada aquela atividade/projeto que atenda que-
les objetivos ao menor custo;
Satisfao do benefici- Avalia a atitude do beneficirio em relao qualidade do atendimento que est
rio obtendo do programa;
Procura avaliar o grau em que os benefcios de um programa esto sendo distri-
Equidade
budos de maneira justa e compatvel com as necessidades do usurio.
Quadro 2 - Critrios de avaliao
Fonte: Adaptado de Costa e Castanhar (2002).

O estudo em tela busca comparar resultados do PNHR com os atributos domiciliares e so-
cioeconmicas dos municpios contemplados pelo Programa de Minas Gerais. Ressalta-se que o
objetivo do PNHR subsidiar a produo ou reforma de imveis aos agricultores familiares e tra-
balhadores rurais, com o intuito de dirimir a situao de inadequao domiciliar e de Dficit Habi-
tacional. Logo, a ideia implcita que norteia a avaliao verificar se aps a construo de novas
moradias ou reformas, os resultados do Programa esto direcionados para as localidades onde
necessita-se de maior interveno. Por essas razes, o estudo caracteriza-se como uma avaliao
ex-post adotando o critrio da equidade.
vlido ressaltar que por meio da avaliao possvel identificar, analisar e corrigir erros,
verificar aspectos positivos e negativos das intervenes e promover o contnuo aperfeioamento
das polticas (SILVEIRA et al., 2013). Cunha (2006) afirma que a partir das avaliaes das polticas e
programas os formuladores e implementadores podem tomar suas decises com maior conheci-
mento, o que possibilita maximizar o resultado do gasto pblico, identificar xitos e superar pon-
tos de estrangulamento. Em suma, a avaliao a etapa de um ciclo que analisa todo o percurso
de vida de uma poltica pblica (Policy Cycle), que busca verificar os impactos efetivos dos pro-
gramas, no descartando os efeitos indesejados ou os dficits de impacto (RUA, 1997).

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
O presente artigo tem como objeto de estudo o Programa Nacional de Habitao Rural im-
plementado no estado de Minas Gerais. Frente ao objetivo proposto, este estudo caracterizado
como descritivo e de cunho quantitativo, tendo em vista que buscou verificar e descrever as carac-
tersticas dos municpios do referido estado no que se refere a questo habitacional, a partir de
dados quantitativos e anlises estatsticas.
Segundo Gil (2002), pesquisas do tipo descritiva possuem como objetivo primordial a des-
crio das caractersticas de determinada populao ou fenmeno, ou ainda, o estabelecimento
de relaes entre as variveis. J os procedimentos denominados quantitativos so aqueles que se

186
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ancoram em nmeros e tcnicas estatsticas para descrever, caracterizar ou analisar determinado


fenmeno.
Os dados utilizados no estudo foram em sua totalidade de origem secundria, isto , cole-
tados em bancos de dados que permitem o acesso ao amplo pblico. Sendo assim, para o levan-
tamento dos dados secundrios foram utilizadas as bases fornecidas pela Fundao Joo Pinheiro
(FJP), por meio do software Dficit Habitacional Municipal no Brasil 2010; Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE); Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA); e por meio de soli-
citaes ao Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado (e-SIC).
A operacionalizao do estudo ocorreu em trs etapas: (i) identificao dos municpios
contemplados pelo PNH em Minas Gerais; (ii) agrupamento destes municpios utilizando-se da
Anlise de Cluster; e (iii) realizao da Anlise Descritiva dos Dados (AED), para auxiliar na compa-
rao entre as localidades. Justifica-se o uso da Anlise de Cluster devido ao fato de os municpios
contemplados pelo PNHR estarem distribudos por todo o estado de Minas Gerais, sendo este,
marcado por considerveis disparidades regionais (ROSADO, ROSSATO e LIMA, 2009; COSTA et al.
2012).
A Anlise de Cluster, tambm conhecida como Anlise de Conglomerados, uma tcnica
multivariada de interdependncia que possibilita combinar objetos em grupos de maneira que os
objetos em cada grupo sejam semelhantes entre si e diferentes dos objetos dos outros grupos
(HAIR et al., 2005). Em outras palavras, essa anlise busca identificar agrupamentos naturais utili-
zando variveis (VALLI, 2002). Deste modo, a referida tcnica estatstica multivariada permitiu
reunir as observaes em conglomerados com caractersticas semelhantes entre si e diferentes
dos demais em outros agrupamentos (HAIR et al., 2005; MAROCO, 2007).
Para determinao dos clusters foi utilizado um conjunto de variveis que relacionam o
problema habitacional s caractersticas socioeconmicas e demogrficas municipais. No Quadro
3, esto dispostas as variveis utilizadas para a Anlise de Conglomerados, suas descries, as ex-
plicaes tericas que fundamentaram as escolhas e suas respectivas fontes.

Varivel Descrio da varivel Explicativa Terica Fonte


Instalao Sani- Porcentagem dos domiclios rurais A carncia em infraestrutura tem sido
tria sem instalao sanitria o componente mais importante da
inadequao de domiclios. Sob essa
Porcentagem dos domiclios rurais
Abastecimento rubrica agregam-se os seguintes ser-
sem solues de abastecimento de
de gua vios bsicos: iluminao eltrica, IBGE
gua
abastecimento de gua, instalao
Porcentagem dos domiclios rurais sanitria e coleta de lixo. Consideram- (2010)
Energia Eltrica
sem energia eltrica se como carentes de infraestrutura
todos os domiclios que no dispem
Porcentagem dos domiclios rurais de ao menos um dos servios citados
Coleta de Lixo
sem coleta de lixo (FJP, 2013).

187
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Abiko (1995) aponta a desigualdade


da distribuio de renda no Brasil
O ndice de Gini uma medida de
como causa principal dos problemas IPEA
grau de desigualdade, seu valor varia
ndice de GINI habitacionais. Nos estratos populaci-
entre 0 (ausncia de desigualdade) e
onais mais pobres, concentra-se a (2010)
1 (mxima desigualdade)
parcela mais substantiva das carn-
cias habitacionais (FJP, 2014).
Segundo Abiko (1995), as questes
relativas ao crescimento e movimento
das populaes esto intimamente
relacionadas s necessidades habita- IPEA
Populao Rural Porcentagem da Populao Rural
cionais brasileiras. H o consenso de
Relativa residente no municpio
que as cidades tm crescido e com (2010)
elas cresce a populao com dificul-
dade em conseguir habitaes ade-
quadas (LARCHER, 2005).
O dficit habitacional calculado
como a soma de quatro componen-
tes: domiclios precrios (soma dos O Dficit Habitacional (DH) compre-
domiclios improvisados e dos rsti- ende a noo mais imediata e intuiti-
Dficit Habitaci- cos), coabitao familiar (soma dos va de necessidade de construo de FJP
onal Rural relati- cmodos e das famlias conviventes novas moradias para a soluo de
vo secundrias com inteno de consti- problemas sociais e especficos de (2010)
tuir um domiclio exclusivo), nus habitao detectados em certo mo-
excessivo com aluguel urbano e mento (FJP, 2013).
adensamento excessivo de domiclios
alugados*.
Quadro 3 - Variveis utilizada na determinao dos clusters
Nota: *Metodologia utilizada pela Fundao Joo Pinheiro para calcular o dficit habitacional.
Fonte: Elaborado pelos autores.

Optou-se por adotar a tcnica de Anlise de Cluster Hierrquica, sendo que no h a impo-
sio ou restrio ao nmero de grupos a serem considerados (FERREIRA, ABRANTES e PEREZ,
2008). Nesse caso, conforme os referidos autores, a escolha depende do julgamento dos pesqui-
sadores, podendo se respaldar na utilizao do dendograma como parmetro para a escolha. O
algoritmo de hierarquizao dos grupos utilizado foi o mtodo de Ward, que possibilita o agrupa-
mento das observaes de modo a minimizar a soma dos quadrados dos erros. Com isso, a medida
de similaridade empregada, conforme orientado por Hair et al. (2005) e Fvero et al. (2009), foi a
Distncia Euclidiana ao Quadrado.
Posteriormente definio dos agrupamentos, os mesmos foram validados, isto , verifi-
cou-se se havia diferenas estatisticamente significativas entre os grupos formados. Para tanto
empregou-se a Anlise de Varincia (ANOVA), para avaliar as diferenas entre as mdias de dois
ou mais grupos (HAIR et al., 2005).

188
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Identificados e validados os clusters, realizou-se a Anlise Descritiva dos Dados com o intui-
to de descrev-los e caracteriz-los. Em outras palavras, as medidas de centro e disperso das va-
riveis utilizadas foram analisadas para classificar os conglomerados segundo a necessidade em se
intervir sobre o problema habitacional. Para Hair et al. (2005), a AED til para descrever e carac-
terizar a amostra que est sendo examinada, bem como possibilitar ao pesquisador obter conclu-
ses sobre uma populao a partir de uma amostra. Adicionalmente, Gil (2008) afirma que as tc-
nicas estatsticas utilizadas por este tipo de anlise constituem notvel contribuio no apenas
para a caracterizao e resumo dos dados, como tambm para o estudo das relaes que existem
entre as variveis e para verificar em que medida as concluses podem estender-se para alm da
amostra considerada.
A Anlise Descritiva de Dados tambm foi utilizada na terceira etapa deste trabalho, a par-
tir dos dados coletados no e-SIC, informaes referentes s intervenes do PNHR realizadas em
Minas Gerais at dezembro de 2014 (Quadro 4). Buscou-se investigar se as iniciativas esto sendo
empreendidas nos municpios caracterizados por apresentarem indicadores socioeconmicos rela-
tivos ao tema habitao mais baixos.

Varivel Descrio Fonte/Ano


Nmero de operaes realizadas
Quantidade de operaes (un.)
no municpio.
Nmero de unidades habitacio-
Unidades Contratadas (un.) nais contratadas para construo
BRASIL (2014)
ou reforma.
Montante aplicado para execuo
Valor Contratado (R$) das propostas de construo ou
reforma de habitaes rurais.
Quadro 4 - Variveis utilizada na determinao
Fonte: elaborado pelos autores.

4. RESULTADOS E DISCUSSO
A avaliao desenvolvida nesse estudo do tipo ex-post baseada no critrio da equidade,
isto , buscou-se verificar se os benefcios do PNHR esto sendo distribudos de maneira compat-
vel com as necessidades do pblico alvo do programa. Para expressar as necessidades do pblico
alvo foram utilizadas variveis socioeconmicas (Populao Rural e ndice de Gini) e variveis dire-
tamente ligadas s demandas habitacionais (Dficit Habitacional e Inadequaes Habitacionais).
O perodo de anlise adotado para a pesquisa foi de 2010 a 2014, que corresponde ao pe-
rodo em que puderam ser aferidos resultados do Programa. Desde a instituio do PNHR, foram

189
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

contratadas 13.871 unidades habitacionais no estado de Minas Gerais. Dos 853 municpios que o
estado possui, 250 tm projetos finalizados ou em andamento, nos quais foram destinados cerca
de 370 milhes de reais para sua execuo. Vale ressaltar que das unidades contratadas no esta-
do, apenas 4.374 unidades haviam sido entregues at dezembro de 2014 (BRASIL, 2014).
Sendo assim, a pesquisa envolveu os 250 municpios contemplados pelo Programa em Mi-
nas Gerais. Todavia, desse total foram retirados 37 observaes devido a inexistncia de dados
para algumas variveis. Logo, a amostra analisada correspondeu a 213 municpios.
Devido as diferenas regionais existentes em Minas Gerais, realizou-se uma Anlise de Clu-
ster buscando agrupar os municpios de acordo um conjunto de variveis socioeconmicas. A par-
tir do dendograma gerado pela Anlise, foram identificados, dado o corte de distncia entre 0 e 5,
quatro agrupamentos (Figura 1). vlido ressaltar que a Anlise de Varincia validou a separao
dos clusters, permitindo a continuao da anlise.

Figura 1 Dendograma e seleo do nmero de agrupamentos


Fonte: resultados da pesquisa.
O primeiro agrupamento (cluster 1) possui 85 municpios. Dentre as inadequaes domici-
liares a que sobressai a ausncia de coleta de lixo que atingiu percentual mdio de 89,51%. As
demais variveis desse conjunto apresentaram mdias entre 1,5 a 2,6 pontos percentuais. O ndi-
ce de Gini indicou valor inferior a 0,499, o que demonstra menor concentrao de renda. Tambm
foi identificado que cerca de 40% da populao municipal habita as zonas rurais (Tabela 1).

Tabela 1 Anlise Descritiva do Cluster 1


Variveis Observaes Mnimo Mximo Mdia Desvio padro
Instalao Sanitria 0,13 6,54 1,66 1,43
Coleta de Lixo 77,63 99,30 89,51 5,82
Abastecimento de gua 0,20 9,22 2,60 2,00
Energia Eltrica 85 0,19 8,65 1,68 1,70
ndice de Gini 0,390 0,590 0,480 0,04
Populao Rural Relativa 0,06 0,73 0,39 0,17
Dficit Habitacional Rural Relativo 1,22 22,08 3,98 2,88
Fonte: resultados da pesquisa.

190
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A localizao dos municpios pertencentes ao cluster 1, em relao ao estado de Minas Ge-


rais, foi ilustrada na Figura 2. Nota-se que as observaes se concentraram nas mesorregies: Tri-
ngulo Mineiro, Zona da Mata, Vale do Rio Doce e Sul/Sudoeste de Minas. interessante destacar
que a distribuio de municpios desse cluster mesclou regies que apresentam historicamente
maior desenvolvimento socioeconmico, como o Tringulo Mineiro e Sul/Sudoeste de Minas, com
aquelas que apresentam indicadores mais baixos, como Vale do Rio Doce e Zona da Mata.

Figura 2 Municpios do Cluster 1 distribudos no territrio de Minas Gerais.


Fonte: elaborao prpria com auxlio do software TabWin.

O cluster 2 foi formado por 49 municpios contemplados pelo PNHR. Os resultados para to-
das as variveis que contemplam a inadequao domiciliar foram os mais elevados entre os agru-
pamentos, indicando que h maior carncia habitacional em meio populao dos municpios
integrantes desse grupo. Alm disso, identificou-se maior proporo de populao rural (41%),
maior DH Rural Relativo (9,45) e concentrao de renda entre as famlias (0,510) superior aos de-
mais clusters (Tabela 2).
Tabela 2 Anlise Descritiva do Cluster 2
Variveis Observaes Mnimo Mximo Mdia Desvio padro
Instalao Sanitria 1,07 63,11 16,93 10,78
Coleta de Lixo 80,14 100,00 94,82 5,26
Abastecimento de gua 2,61 48,52 18,10 9,20
Energia Eltrica 49 0,51 35,19 8,29 7,95
ndice de Gini 0,431 0,683 0,510 0,05
Populao Rural Relativa 0,05 0,77 0,41 0,16
Dficit Habitacional Rural Relativo 1,51 35,60 9,45 6,18
Fonte: resultados da pesquisa.

191
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Apresenta-se na Figura 3, a localizao dos municpios integrantes do cluster 2 em relao


ao estado de Minas Gerais. Observa-se que as localidades concentraram-se nas regies, historica-
mente, com menor nvel de desenvolvimento do estado: Vale do Mucuri, Jequitinhonha e Norte
de Minas. Alm dos mais baixos indicadores socioeconmicos, tais mesorregies so as que con-
centram maior proporo de habitantes nas reas rurais, o que ficou evidente na mdia do agru-
pamento.

Figura 3 Municpios do cluster 2 distribudos no territrio de Minas Gerais.


Fonte: elaborao prpria com auxlio do software TabWin.
O agrupamento 3 possui 45 municpios. No que diz respeito s inadequaes domiciliares,
a ausncia da coleta de lixo foi que, mais uma vez, obteve maior a mdia. A ausncia de instala-
es sanitrias, abastecimento de gua e energia eltrica oscilaram entre 1,5 a 4,1 pontos percen-
tuais. O ndice de Gini foi inferior a 0,499 e a populao rural ficou abaixo dos 40%. Dentre os con-
glomerados, o terceiro o que apresentou menor Dficit Habitacional Relativo (Tabela 3). inte-
ressante notar, que embora o cluster 3 apresente, no conjunto, indicadores melhores do que o
Cluster 1, ambos possuem similaridade entre as variveis.
Tabela 3 Anlise Descritiva do Cluster 3
Variveis Observaes Mnimo Mximo Mdia Desvio padro
Instalao Sanitria 0,08 10,87 1,53 2,35
Coleta de Lixo 58,92 80,05 68,39 5,75
Abastecimento de gua 0,32 23,36 4,07 5,16
Energia Eltrica 45 0,08 10,56 1,62 2,16
ndice de Gini 0,394 0,618 0,470 0,04
Populao Rural Relativa 0,02 0,68 0,33 0,17
Dficit Habitacional Rural Relativo 0,39 11,12 3,80 2,46
Fonte: resultados da pesquisa.

192
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Conforme ilustrao da Figura 4, possvel visualizar a localizao dos municpios integran-


tes do cluster 3 quanto ao territrio do estado de Minas Gerais. Percebe-se a concentrao das
observaes, principalmente na mesorregio Zona da Mata. A referida regio apresenta baixos
nveis de crescimento e mdios indicadores socioeconmicos, especialmente nas reas rurais.

Figura 4 Municpios do Cluster 3 distribudos no territrio de Minas Gerais.


Fonte: elaborao prpria com auxlio do software TabWin.

A anlise descritiva do quarto agrupamento evidenciou a presena de 34 municpios. Quan-


to s variveis domiciliares, somente a ausncia de abastecimento de gua no apresentou a me-
nor mdia entre os grupos analisados. O ndice de Gini registrou a menor concentrao entre os
analisados e, constatou-se a menor proporo de habitantes no campo. Todavia, o Dficit Habita-
cional obteve o segundo menor valor mdio (Tabela 4). No conjunto, o cluster 4 apresentou os
melhores indicadores.

Tabela 4 Anlise Descritiva do cluster 4


Variveis N Mnimo Mximo Mdia Desvio padro
Instalao Sanitria 0,03 4,34 0,80 0,90
Coleta de Lixo 5,86 57,90 35,06 15,76
Abastecimento de gua 0,27 55,71 4,57 10,42
Energia Eltrica 34 0,14 3,04 0,95 0,82
ndice de Gini 0,40 0,68 0,47 0,06
Populao Rural Relativa 0,01 0,74 0,29 0,18
Dficit Habitacional Rural Relativo 0,41 12,32 3,86 2,50
Fonte: resultados da pesquisa.

193
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Com base na Figura 5, visualiza-se a localizao dos municpios integrantes do cluster 4 em


relao ao estado de Minas Gerais.

Figura 5 Municpios do cluster 4 distribudos no territrio de Minas Gerais.


Fonte: elaborao prpria com auxlio do software TabWin.

Observa-se que os municpios concentraram-se na mesorregio Sul/Sudoeste de Minas,


historicamente caracterizadas como uma das mais desenvolvidas do estado. Chama-se ateno,
ainda, para a presena de dois muncipios de destaque socioeconmico, Juiz de Fora (Zona da Ma-
ta) e Uberlndia (Tringulo Mineiro), o que contribuiu para que esse agrupamento sobressasse
positivamente ante aos demais.
A anlise comparativa entre os quatro clusters permitiu enquadr-los em trs categorias
conforme as carncias habitacionais e suas caractersticas socioeconmicas: alta necessidade de
interveno, mdia necessidade de interveno e baixa necessidade de interveno. A anlise das
variveis em conjunto sinalizou para o cluster 2 como sendo o de maior necessidade. Os clusters 1
e 3, apresentaram mdia necessidade; e o cluster 4, por sua vez, indicou baixa necessidade de
interveno devido aos resultados mais favorveis em termos de inadequaes domiciliares, con-
centrao de renda e Dficit Habitacional Rural.
Apresentados os clusters e classificados de acordo com os fatores socioeconmicos relati-
vos habitao, procedeu-se verificao em relao a, se as intervenes governamentais esti-
veram direcionadas aos municpios de Minas Gerais com maiores necessidades habitacionais e
sociais no campo, isto , avaliar a equidade do PNHR no estado. Para tanto, foi realizada a Anlise
Descritiva dos Dados para cada agrupamento no que diz respeito a variveis resultantes da ao
do PNHR: quantidade de operaes, unidades contratadas e valor contratado. A expectativa impl-
cita dessa avaliao de que o conjunto de aes do PNHR esteja direcionado aos municpios mais
carentes.

194
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Com base nos resultados expostos na Tabela 5, identificou-se no cluster 4, que apresentou
menor carncia de interveno, como sendo aquele que recebeu, em mdia, menos investimentos
traduzidos em menos contrataes e unidades habitacionais contratadas. Logo, constata-se que
menos necessitado foi o menos privilegiado.

Tabela 5 Comparaes de resultados do PNHR entre os clusters


Cluster Varivel Observaes Mnimo Mximo Mdia
Quantidade de Operaes 01 12 2,78

1 Unidades Contratadas (un.) 85 05 450 71,71

Valor Contratado (R$) 100.800,00 13.334.000,00 1.856.656,78

Quantidade de Operaes 01 06 1,96

2 Unidades Contratadas (un.) 49 05 149 44,78

Valor Contratado (R$) 156.000,00 4.395.500,00 1.248.985,59

Quantidade de Operaes 01 09 2,91

3 Unidades Contratadas (un.) 45 08 331 67,49

Valor Contratado (R$) 236.000,00 9.369.000,00 1.836.107,89

Quantidade de Operaes 01 06 1,88


4 Unidades Contratadas (un.) 34 05 169 35,41
Valor Contratado (R$) 138.600,00 4.735.900,00 955.836,09
Fonte: resultados da pesquisa.

O cluster 2 foi o que apresentou necessidades mais latentes, uma vez que seus indicadores
refletiram maiores carncias. Por outro lado, os clusters 3 e 4, com necessidades intermedirias,
registraram volume contratado, bem como unidades contratadas e nmero de operaes superio-
res ao segundo agrupamento. Nesse sentido, percebe-se a importncia de realocar os investimen-
tos e nmero de operaes s regies que apresentam mais carncias.

5. CONSIDERAES FINAIS
O Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR) um programa do Governo Federal que
foi institudo visando solucionar problemas habitacionais nas reas rurais do pas. Por meio das
suas aes, o Governo Federal subsidia a produo ou reforma de imveis aos agricultores familia-
res e trabalhadores rurais. Alm da construo ou reforma, o Programa prev a melhoria das ina-
dequaes habitacionais e do Dficit Habitacional por meio de solues de abastecimento de

195
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

gua, instalao sanitria e energia eltrica. Deste modo, esse trabalho buscou verificar se as in-
tervenes governamentais esto direcionadas aos municpios do estado de Minas Gerais com
maiores necessidades socioeconmicas relativas habitao.
Pode-se perceber que os municpios agrupados por possurem melhores condies de in-
fraestrutura domiciliar, concentrao de renda, Dficit Habitacional Rural e concentrao popula-
cional, foram os que menos receberam investimentos e operaes no mbito do Programa. No
obstante, os investimentos foram superiores nos municpios classificados como tendo necessida-
des intermedirias em detrimento daqueles com carncias mais latentes.
Tais resultados, corroboram com os objetivos das avaliaes que ao promover o exame sis-
temtico de informaes sobre o Programa, permitiu identificar e analisar aspectos positivos (mu-
nicpios menos carentes com menos investimentos) e negativos das intervenes (municpios mais
carentes com menos investimentos). Esses resultados auxiliam a promover o contnuo aperfeio-
amento do PNHR.
Assim sendo, o estudo avaliativo em termos quantitativos empreendido pelo artigo em te-
la, abre a possibilidade de visualizar novos temas de pesquisa, principalmente para os pesquisado-
res envolvidos com anlise de polticas pblicas e, em especial, a habitacional. Refora-se que tra-
ta-se de uma caractersticas da pesquisa quantitativa, uma vez que os nmeros nos fazem refletir
sobre a realidade por detrs das informaes, e isso traz um leque de porqus que do vida a
pesquisas futuras.
O mapeamento secundrio realizado mostra-nos um panorama da realidade social e das
intervenes realizadas para solucionar as demandas comunitrias. Todavia, tais iniciativas ocor-
rem a nvel local e congregam os esforos de variados atores (pblicos, privados e do terceiro se-
tor). Nesse sentido, uma importante via para debate so os estudos empricos, que direcionam-se
a compreender a dinmica impressa nas atividades consoantes ao bojo do PNHR. Logo, conhecer
tal dinamismo amplia a oportunidade de entendimento das aes governamentais, alinhando-se,
para tanto, estudos quantitativos e qualitativos.
O estudo de campo uma fonte rica de informaes, e da realidade possvel extrair as
mais variadas percepes, configurando-se como um campo plural de anlise: satisfao dos be-
neficirios; percepo dos agentes implementadores e compreenso de sua atuao; anlise da
formao (ou no) de redes e parcerias para execuo dos projetos; existncia (ou no) da atua-
o popular nas questes habitacionais rurais, dentre tantas outras.
possvel, ainda, estudar o PNHR com outros enfoques avaliativos, como por exemplo,
anlises de eficincia, que permitam medir o quo eficientes foram os municpios na aplicao dos
recursos, contrabalanceando diversos insumos e produtos; e avaliaes de impacto, que auxiliam
na mensurao dos efeitos do Programa, com medies o antes e depois.
A pretenso de sugerir uma agenda de pesquisas vai ao encontro de um conjunto de fato-
res que fazem da temtica rural, principalmente no mbito habitacional, carente de estudos e pu-

196
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

blicaes. So estudos como esse e, tambm, devido a suas pretenses, que abrem-se novos hori-
zontes e possibilidades de discutir as inter-relaes que ocorrem no mbito das polticas e pro-
gramas pblicos destinados ao meio rural.

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199
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

12
Formao da Agenda na Poltica Habitacional do estado de Minas
Gerais: uma Anlise Luz do Modelo de Mltiplos Fluxos*
Alexandre Matos Drumond e Suely de Ftima Ramos Silveira

1. INTRODUO
Neste estudo desenvolveu-se uma anlise da formao da agenda de polticas governa-
mentais (agenda setting), procurando investigar de que forma uma questo especfica passa a
integrar a agenda do governo. A temtica instiga a busca de respostas a questes sobre: Como as
demandas so apresentadas e passam a integrar a agenda governamental? Por que um problema
(ou uma demanda) avaliado como importante para ser inserido na agenda governamental e ou-
tro, potencialmente relevante, no o ? Um exame aprofundado dessas questes pode servir de
guia para a seleo de alternativas relevantes e identificar nessa fase do ciclo de polticas pblicas
como surgem problemas e possveis solues, auxiliando aos policymakers no processo de tomada
de deciso.
Analisou-se a poltica de habitao de interesse social, inserida no Plano Mineiro de Desen-
volvimento Integrado (PMDI), adotando-se como objeto de estudo o Programa Lares Habitao
Popular (PLHP), que compe o Projeto Estruturador Lares Geraes, desenvolvido pelo governo do
estado de Minas Gerais, luz do modelo de Mltiplos Fluxos, do processo poltico de Kingdon
(1984) com o objetivo de explicar o processo de agenda setting na elaborao de polticas pbli-
cas.
Considerando a relevncia da poltica habitacional, em particular a habitao de interesse
social que objetiva atender s necessidades de moradia da populao de baixa renda, a questo
central desta investigao pode ser assim apresentada: Como a poltica de habitao, se tornou
parte da agenda governamental? Quais os fatores que contriburam para tornar o problema habi-
tacional bem sucedido no processo e ser inserido na agenda governamental? Qual a percepo
dos atores sociais sobre o problema habitacional? A opo pelo estudo da poltica habitacional
decorre da importncia adquirida pela temtica no Brasil e da necessidade de se tratar com pro-
fundidade as questes substantivas envolvidas com a rea de estudo.

*
Uma verso prvia deste estudo foi apresentada no V Congresso Internacional GIGAPP-UIOG 2014 (Madrid, Espaa,
2014). Os autores agradecem ao CNPq pelo apoio financeiro pesquisa.

200
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Neste estudo desenvolveu-se a anlise de polticas pblicas por meio de uma investigao
a partir da viso dos sujeitos ou dos problemas que determinam a agenda poltica, visando a uma
maior compreenso sobre a distino entre alternativas e a deciso governamental na definio
da agenda.

2. REVISO DE LITERATURA
2.1 Polticas Pblicas
De acordo com a literatura (SOUZA, 2006; HEINELT, 2012; JANN, WEGRICH, 2007; SMITH,
LARIMER, 2009), a teorizao na rea de polticas surgiu por meio de contribuies de estudiosos
como Laswell, Simon, Lindblom, Easton, Lowi, entre outros, que no decorrer dos anos introduzi-
ram importantes conceitos.
Numa apresentao sintetizada, destaca-se que Harold D. Lasswell introduziu a expresso
policy analysis (anlise de poltica pblica) nos anos 1930 e foi quem primeiro apresentou a ideia
de modelar o processo poltico em termos de estgios, o policy cycle (ciclo poltico), em 1956.
Herbert A. Simon, 1947, introduziu o conceito de policymaker ou policy maker, e considera a raci-
onalidade limitada dos decisores pblicos, que no operam com informao completa, nem reali-
zam anlises custo-benefcio. Charles E. Lindblom, 1959; 1979, criticou o modelo racional e defen-
deu o mtodo incremental. J David Easton, 1965, sugeriu a aplicao da teoria de sistemas para o
estudo da cincia poltica. Apresentou um esquema de cinco etapas para ser usado para estudar o
processo de deciso poltica: input, conversion, output, feedback and environment, conhecido co-
mo Modelo Sistmico. E Theodore Lowi, 1970; 1972, com a proposio sobre qual o produto do
processo poltico e o que ele nos diz sobre a poltica? argumentou que policies determine poli-
tics(SMITH; LARIMER, 2009:37; HEINELT, 2007:109), afirmando que o governo tem poder de co-
ero. Observou que cada tipo de coero pode ser associado a um processo poltico. As polticas
podem ser classificadas em quatro categorias: poltica distributiva, poltica regulatria, poltica
redistributiva e polticas constitutivas ou estruturadoras (constituent policy).
Neste estudo busca-se desenvolver a anlise de polticas pblicas a partir da perspectiva do
modelo de policy cycle (ciclo poltico), especificamente considerando a fase de Agenda.

2.2Agenda-setting (definio de agenda)


A etapa de definio de agenda um processo pelo qual os diversos problemas percebidos
como de interesse pblico so selecionados para compor a lista de problemas sobre os quais de-
terminado governo efetivamente ir agir. Portanto, torna-se importante identificar como os diver-
sos problemas so selecionados e passam a incorporar a agenda de deciso dos governos.
Nesta etapa interessa saber quais problemas permanecem somente como problemas per-
cebidos e quais avanam no interesse de receberem um tratamento por meio de uma poltica p-

201
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

blica. Segundo Kingdon (2011) a agenda pode ser definida como uma lista de problemas ou assun-
tos que chamam a ateno do governo e dos cidados que atuam junto com o governo.
A agenda governamental representa a lista de temas ou problemas que o governo ou ato-
res no governamentais percebem como uma questo torna-se prioritria e envolve a definio
dos temas que os agentes governamentais devem focar e direcionar suas aes, podendo ser de
dois tipos: geral, tal como a lista de itens que ocupam a ateno do presidente; ou altamente es-
pecializada, como as agendas dos subcomits do congresso (THEODOULOU, 1995).
De forma semelhante, Cobb e Elder (1983), Theodoulou (1995), e Birkland (2007), tambm
classificam a agenda em dois tipos: agenda sistmica, que geralmente abrange questes reconhe-
cidas, que merecem ateno pblica e esto dentro de uma jurisdio legtima de governo, como
a educao, por exemplo; e agenda institucional, que segundo os autores envolve todos os assun-
tos considerados ativos e prioritrios pelos tomadores de deciso. Segundo esses autores, a se-
quncia normal de uma agenda primeiro passar pela sistmica e somente depois para a institu-
cional.
Na viso de Kingdon (2011) uma questo passa a fazer parte da agenda governamental
quando desperta a ateno e o interesse dos formuladores de polticas. No entanto, em vista da
complexidade e do volume de questes que se apresentam a esses formuladores, apenas algumas
delas so realmente consideradas num determinado momento. Tais questes iro compor a
agenda decisional (ou agenda de deciso): um subconjunto da agenda governamental que con-
templa questes prontas para uma deciso ativa dos formuladores de polticas, ou seja, prestes a
se tornarem polticas (policies). Ainda segundo o referido autor, essa diferenciao torna-se ne-
cessria porque ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas
especializadas como aquelas especficas da rea de educao, sade, habitao que refletem a
natureza setorial da formulao de polticas pblicas (KINGDON, 2011; CAPELLA, 2005).
Segundo Frey (2000), nesta fase deve-se decidir se um tema efetivamente ser inserido na
pauta poltica atual ou ser excludo ou adiado para uma data posterior. Para tanto, preciso ava-
liar pelo menos os custos e benefcios das vrias opes disponveis de ao, assim como avaliar as
chances do tema ou projeto se impor na arena poltica. Conforme Saravia (2006:33):
a noo de incluso na agenda designa o estudo e a explicitao do conjunto de
processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema pblico,
transformando-os em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia.

De acordo com Cobb e Elder (1983) e Secchi (2010: 36), existem trs condies para que
um problema faa parte de uma agenda poltica: os diferentes atores (cidados, grupos de interes-
se, mdia, etc.) devem entender a situao como merecedora de interveno; as possveis aes
devem ser consideradas necessrias e factveis; e o problema deve dizer respeito s responsabili-
dades pblicas.

202
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

2.3 O modelo de Mltiplos Fluxos


O modelo de Mltiplos Fluxos, segundo Zahariadis (2007), uma estrutura que considera
cinco elementos estruturais: fluxo de problemas (problem stream), fluxo de poltica (politics stre-
am), fluxo de polticas pblicas (policy stream), janelas polticas (policy windows) e empreende-
dores polticos (policy entrepreneurs), conforme representado na Figura 1.

PROBLEM STREAM POLICY WINDOW


(Fluxo de problemas) (Janelas Polticas)
- Indicadores Convergncia dos Fluxos
- Eventos Focalizadores
- Doutrinrio (poltico)
- Feedback
- Consequente
- Cargas (Load) POLICY

Estilo de deciso OUTPUT


POLITICS STREAM
- Mais Cauteloso
(Fluxo Poltico) - Menos Cauteloso
Ideologia partidria
Humor Nacional
(National mood)
POLICY ENTRE-
POLICY STREAM PRENEURS

(Fluxo de Poltica ou de (Empreendedores Pol-


solues) ticos)

Valor aceitvel Acesso

Viabilidade tcnica Recursos

Integrao Estratgias

- Acesso - Formulao
- Tticas de fatiamento
- Modo (de operar)
(Salami Tactics)
- Tamanho - Smbolos
- Capacidade - Principais Afetados

Figura 1 Modelo de Mltiplos Fluxos de Kingdon


Fonte: Elaborada a partir de Zahariadis, 2007.

De acordo com Kingdon (2011) a formulao de polticas pblicas um conjunto de pro-


cessos: o estabelecimento de uma agenda; a especificao de alternativas a partir das quais so
feitas as escolhas; a escolha dentre as alternativas; e a implementao desta deciso. A partir dis-
so, o referido autor passa a focalizar os dois primeiros processos, os quais denomina de estgios

203
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

pr-decisrios, problematizando e discutindo a respeito das motivaes para que os decision-


makers se atentem para determinadas questes e no para outras; sobre como as agendas mu-
dam e como so feitas escolhas dentre vrias alternativas.
Com base nestas anlises, Kingdon, 1984, prope o Modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple
Streams Framework), de acordo com o qual as agendas governamentais so estabelecidas basica-
mente segundo trs critrios ou fluxos: a forma como os problemas so identificados (problem
stream); a dinmica poltica (politics stream); e o fluxo e as mudanas na atmosfera poltica, de
acordo com as negociaes realizadas (policy stream).
Ao tratar sobre o primeiro fluxo, Kingdon (2011) considera a identificao de problemas, os
meios pelos quais os participantes da formao da agenda tomam conhecimento de determinada
situao, bem como as formas em que situaes so consideradas problemas (PEREIRA e TEIXEI-
RA, 2010). Para tanto, ressalta que, para ser considerado um problema (e no somente uma ques-
to), alcanando posteriormente a agenda governamental, a situao social deve ser percebida
pelos formuladores de polticas como uma necessidade sobre a qual se deve atuar. Essa percepo
pode se dar, segundo Kingdon (2011), por meio de trs mecanismos bsicos: indicadores; eventos,
crises e smbolos; e feedback das aes governamentais.
Segundo Capella (2006:4), a definio do problema fundamental, pois a forma como um
problema definido, articulado, concentrando a ateno dos formuladores de poltica, pode de-
terminar o sucesso de uma questo no processo altamente competitivo de agenda-setting. Para
Pereira e Teixeira (2010), o reconhecimento de problemas pelos formuladores de agenda um
passo crtico para o estabelecimento de agendas, considerando que a associao de temas a um
problema importante aumenta as possibilidades de que assumam lugar de destaque na agenda.
Alm disso, necessrio que o tema seja reconhecido tambm pela sociedade como um problema
social.
O segundo fluxo, segundo Capella (2006:7), se refere dinmica poltica, especificamente
s mudanas governamentais, as quais podem exercer grande influncia sobre a agenda gover-
namental ao desencadearem mudanas que potencializam a introduo de novos itens na agenda,
ao mesmo tempo em que podem tambm bloquear a entrada ou restringir a permanncia de ou-
tras questes.
Kingdon (2011) se refere ao terceiro fluxo como um conjunto de alternativas e solues
[...] disponveis para os problemas, muito embora esta relao entre problemas e solues no
seja direta. As ideias relacionadas a solues so geradas e podem tanto permanecer intactas
quanto se confrontarem e combinar-se com outras, formando novas propostas, ou podem ainda
ser descartadas.
A sobrevivncia das ideias, contando com a aceitao do pblico em geral e com a recepti-
vidade dos formuladores de polticas, e consequentemente podendo emergir para a efetiva consi-
derao em uma agenda poltica, depende de sua viabilidade do ponto de vista tcnico, de seu
custo, e de sua representao de valores compartilhados. Depende, ainda, da difuso destas idei-

204
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

as, em especial por meio de persuaso, em nvel tcnico. Em nvel poltico, as ideias circulam basi-
camente por meio de negociaes em mbito governamental, dependendo de fatores como mu-
dana de governos, tendncias do ambiente e grupos de interesse, envolvendo tambm elemen-
tos ideolgicos e partidrios (KINGDON, 1995; 2011).
Capella (2006) explica sucintamente a formao de agendas: em determinadas cir-
cunstncias, estes trs fluxos problemas, dinmica poltica e solues considerados inicialmen-
te independentes, so reunidos, por um empreendedor poltico, individualmente ou em grupo
(policy entrepreneurs), em um momento crtico no tempo, quando surge uma janela de oportuni-
dade poltica (policy window) gerando uma oportunidade de mudana na agenda, levando, ento,
a uma alta probabilidade de um problema entrar para a agenda poltica (KINGDON, 2011). Em sn-
tese, neste momento, um problema reconhecido, uma soluo est disponvel e as condies
polticas tornam o momento propcio para a mudana, permitindo a convergncia entre os trs
fluxos e possibilitando que questes ascendam agenda.
De acordo com Kingdon (2011), a insero de temas nas agendas governamentais se rela-
ciona diretamente aos participantes visveis, isto , aqueles que recebem ateno da imprensa e
do pblico, enquanto os participantes invisveis (burocratas, acadmicos) possuem maior influn-
cia na escolha de alternativas de soluo para os problemas identificados. Dessa maneira, ambos
so fundamentais para a formao de agendas e soluo de problemas.

3 METODOLOGIA
A pesquisa, caracterizada como descritivo-exploratria, constitui-se em estudo de caso,
porque buscou analisar uma poltica implementada pelo Estado de Minas Gerais, a Poltica Habita-
cional. Os meios de investigao utilizados foram a pesquisa documental, bibliogrfica e de levan-
tamento. A pesquisa caracteriza-se quanto aos objetivos como exploratria e, como descritiva, por
descrever caractersticas da poltica e dos programas a serem investigados e estabelecer associa-
es entre variveis, sendo posteriormente explicativa por buscar identificar relaes de causa e
efeito que explicam o fenmeno estudado (VERGARA, 2005).
Diante da natureza do problema investigado torna-se adequada a realizao de uma pes-
quisa qualitativa. Para coleta de dados recorreu-se utilizao de entrevistas semiestruturadas.
Considerou-se na anlise o perodo entre os anos de 2003 a 2013.
O objeto de estudo a poltica de habitao de interesse social tendo como referncia o
Programa Lares Habitao Popular (PLHP) em Minas Gerais, implementado atravs da ao do
governo estadual por meio da Companhia de Habitao do Estado de Minas Gerais COHAB-MG
(MINAS GERAIS, 2005).
O grupo de sujeitos entrevistados composto por gestores das Secretarias de Estado de
Planejamento e Gesto (SEPLAG), de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU), da
Companhia Habitacional de Minas Gerais (COHAB), representantes no Conselho Estadual de De-

205
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

senvolvimento Regional e Poltica Urbana (CONEDRU) e gestores pblicos de seis prefeituras que
implementaram o referido programa em seus municpios, totalizando dezessete (17) entrevistados
(Quadro 1).
As entrevistas foram gravadas, transcritas e, posteriormente, analisadas de acordo com os
conceitos tericos que embasaram a pesquisa. Como ferramenta para organizao e anlise das
entrevistas utilizou-se o software NVivo 10.
No tratamento dos dados qualitativos utilizou-se o mtodo de anlise de contedo CHIZ-
ZOTTI (1995), BARDIN (1977), que tem por objetivo a compreenso crtica das comunicaes, tan-
to em seu contedo explcito quanto implcito.
Quadro 1 - Sujeitos entrevistados e rgos em que atuam
Grupos de En- Cdigo do En-
rgo
trevistados trevistado

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana


GE1, GE2, GE3,
Gestor Estadual SEDRU; Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto SEPLAG;
GE4, GE5
Companhia de Habitao do Estado deMinas Gerais COHAB.

Representante Sociedade de Apoio Moradia (SAM) e Movimento Nacional de Luta


Estadual no RE1, RE2, RE3 pela Moradia (MNLM); Unio Estadual de Moradia Popular UEMP;
CONEDRU Sindicato das Indstrias da Construo Civil SINDUSCON.
RM1, RM2,
Representante Prefeituras Municipais de Caputira, Leopoldina, Recreio, Rochedo de
RM3, RM4,
Municipal Minas, Ub e Volta Grande.
RM5, RM6

Fonte: Dados da pesquisa.

Para a anlise dos dados, adotou-se como principal quadro de referncia a literatura sobre
Agendas e Polticas Pblicas. As fases analisadas, a priori, esto definidas como:
Percepo/Identificao do Problema (FREY, 2000; THEODOULOU, 1995; RUA, 1997) e a Definio
de Agenda (JANN; WEGRICH, 2007).

4. RESULTADOS E DISCUSSO
Em linhas gerais a poltica habitacional de interesse social no Brasil obteve considerada re-
tomada a partir dos anos 2000, de modo que se torna necessrio apresentar o panorama geral
desta poltica no pas para auxiliar a compreenso das particularidades da insero desta questo
na agenda do governo do Estado de Minas Gerais.
Esta anlise da definio de agenda refere-se ao perodo entre 2003 e 2013, compreen-
dendo desde o incio do primeiro mandato do governador do estado de Minas Gerais, Acio Ne-

206
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ves, do partido poltico PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira), passando por seu segundo
mandato, no qual Antnio Anastasia, tambm do PSDB, ento vice-governador, assumiu o governo
do Estado e foi reeleito governador para o mandato 2011-2014. No governo federal, no perodo
2003-2010, o presidente do Brasil foi Luis Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT) e,
a partir de 2011, foi eleita para a presidncia da Repblica Federativa do Brasil, Dilma Vana Rous-
seff, do mesmo partido do governo anterior, o PT.
No nvel nacional, em 2003 foi criado o Ministrio das Cidades pelo Governo Federal, o
qual foi responsvel por elaborar a Poltica Nacional de Habitao (PNH) em 2004 e, como resulta-
do, instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) em 2005, por meio do
qual a poltica habitacional seria estruturada.
Dentre os problemas identificados na Percepo e Definio de Problemas sobre a ques-
to habitacional e que pertencem agenda de deciso do governo de Minas Gerais destacam-se:
as dificuldades de financiamento privado para as famlias de mais baixa renda, que figuram como a
maior parcela do dficit habitacional; os investimentos pblicos insuficientes para a conteno do
dficit habitacional, representados pelos recursos investidos, financiamentos e subsdios habitaci-
onais; e a ausncia de poltica habitacional efetiva, que no caso de Minas Gerais tratada por
meio do Programas Lares Habitao Popular. Outros problemas que foram identificados como
pertencentes agenda de deciso do governo so: a concepo das unidades federativas atuarem
como fomentadoras da poltica habitacional, o atendimento direcionado aos pequenos municpios
do interior do estado e a atuao conjunta com o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), do
governo federal.
O problema da priorizao da proviso habitacional e no diversificao das modalidades
de programas, a incapacidade administrativa dos municpios, a falta de um diagnstico local preci-
so, que pode ser representado pelo plano estadual e os planos municipais de habitao, bem co-
mo a falta do trabalho tcnico social e a falta de abertura para a participao social so considera-
dos problemas que permanecem na agenda institucional no Governo de Minas Gerais, ou seja, os
gestores estaduais direcionam suas atenes a estes problemas que, no entanto, ainda no rece-
beram um considervel tratamento por meio de polticas pblicas ou programas.
Entre os problemas que permanecem no nvel da agenda sistmica pode-se destacar a fal-
ta de emprego e consequentemente maior dificuldade de manter condies dignas de moradia, a
necessidade de prvia regularizao da documentao das famlias o que dificulta a inscrio nos
programas habitacionais, o restrito oramento municipal e a falta de terrenos pblicos que redu-
zem a capacidade de contrapartida das prefeituras para a implementao de programas habitaci-
onais, a concentrao de terras e especulao imobiliria que aumentam os preos dos terrenos,
das moradias e dos aluguis, alm da opo de no atendimento pelo Programa Lares Habitao
Popular s Regies Metropolitanas do estado e a falta de uma poltica urbana integrada.

207
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

As anlises a seguir fazem referncia aos trs nveis de agenda, discorrendo sobre os pro-
blemas que pertencem agenda de deciso e os problemas que no avanaram a este nvel para
receberem tratamento por meio de polticas pblicas.

4.1 Agenda de Deciso


A agenda de deciso composta pelos temas sobre os quais os governos definitivamente
iro agir, por meio de polticas pblicas, programas e projetos. No Quadro 2 so apresentados os
temas identificados como pertencentes agenda de deciso do governo do estado de Minas Ge-
rais no que se refere poltica de habitao de interesse social.
A poltica habitacional do governo do estado de Minas Gerais est pautada nos problemas
que se encontram na agenda de deciso governamental. Para se compreender sua atuao deve-
se apresentar a concepo que o governo estadual assumiu, de ser um agente fomentador da pol-
tica habitacional, que oferece alguns subsdios, no exclusivamente financeiros, porm sem assu-
mir o papel de principal agente financiador do Programa.
Quadro 2 - Agenda de Deciso e suas unidades de anlise
N0 Referncias Uni-
Subcategoria Unidades de Anlise dade de anlise Total
RMs REs GEs
Recursos, Financiamentos e Subsdios - - 2 2
Programa Lares Habitao Popular:
6 2 2 10
Proviso, Padronizao e famlias de baixa renda
Agenda de
Estado como fomentador - - 2 2
Deciso
Atuao conjunta com o PMCMV - - 2 2
Municpios do Interior (pequenos municpios) - - 1 1
Habitao no est na agenda - 2 - 2
Total de sujeitos entrevistados 7 4 6 17

Fonte: Resultados da Pesquisa.

Na atual configurao da poltica habitacional a Unio assumiu predominantemente o pa-


pel de agente financiador e o faz com a implementao de diversos programas habitacionais des-
de 2003, por meio dos quais cada municpio interessado deve buscar acesso e oferecer as devidas
contrapartidas para que sejam executados, estabelecendo-se uma relao direta entre os munic-
pios e governo federal. Coube aos estados atuar de forma complementar Poltica Nacional de
Habitao, conforme exposies dos prprios gestores estaduais de habitao.

208
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Este papel de fomentador que o estado de Minas Gerais assumiu no aquele de quem
mais financia a poltica habitacional, mas que busca viabilizar esta poltica atuando como elo, um
ente facilitador, entre os municpios e os programas do governo federal, principalmente para o
acesso dos municpios que possuem maiores dificuldades de faz-lo por si.
Ainda sobre a atuao do governo estadual, entre os gestores estaduais h clara indicao
do Programa Lares Habitao Popular como um elemento da agenda de deciso do governo. Este
programa foi criado na mesma poca da elaborao do Sistema Nacional de Habitao de Interes-
se Social (SNHIS), em 2005, e corresponde uma iniciativa prpria do governo do estado de Minas
Gerais para lidar com os problemas habitacionais, paralelamente s aes do governo federal.
Portanto, ao tratar da agenda de deciso h que se falar no Programa Lares Habitao Po-
pular, o qual foi mencionado por 10 entre os 17 entrevistados sendo, na maioria das vezes, citado
como o principal e nico programa estadual voltado para atender a demanda por habitao de
interesse social. Por meio das caractersticas deste programa possvel afirmar quais os principais
problemas o governo do estado incorporou em sua agenda de deciso.
Primeiramente, houve o reconhecimento de que era preciso investir na poltica habitacio-
nal, a demanda da populao era evidente, pelo elevado nmero de domiclios em situao de
dficit habitacional e pela carncia das famlias que no tm condies de acesso moradia digna
e a financiamentos habitacionais compatveis com seu nvel de renda. Considerando a Percepo e
Definio de Problemas, para o desenvolvimento de uma poltica habitacional de interesse social
torna-se fundamental o oferecimento de subsdios sobre o valor dos imveis para financiamento a
famlias de baixa renda, o que foi confirmado pelos entrevistados.
A garantia dos recursos para execuo do PLHP refora a relevncia do programa e os ges-
tores podem melhor planejar as aes, e definir um foco de atuao. A definio do foco de atua-
o do programa permite afirmar que entraram para a agenda de deciso do governo estadual as
demandas da populao de baixa renda, principalmente as que residem nos municpios com popu-
lao inferior a 50 mil habitantes.
Conforme argumento do gestor estadual (GE1), as cidades maiores e as regies metropoli-
tanas atraem empresas do setor privado para realizao de empreendimentos habitacionais por
meio dos programas do governo federal, o que no ocorre em grande parte dos pequenos munic-
pios do interior do estado e justificaria a atuao do governo estadual nestes municpios. A deci-
so de atuar em municpios menores e do interior do estado, para o gestor estadual (GE1) refora
o carter social da poltica habitacional.
A ideia deste programa est fundamentada na proviso habitacional, por meio da modali-
dade de construo de conjuntos habitacionais seguindo o mesmo projeto arquitetnico, ou seja,
casas padronizadas como meio de obter eficincia de escala.
Mesmo o Programa Lares Habitao Popular sendo promovido pelo estado de Minas Ge-
rais, desde seu incio foi estabelecida uma parceria entre os trs entes federativos (Municpio, Es-

209
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

tado e Unio). possvel definir, quanto a este aspecto, duas fases do programa, a primeira no
perodo de 2005 a 2010, na qual a maior parte dos recursos investidos provinha do governo esta-
dual. O governo federal, atravs do Programa Subsdio Habitacional (PSH) participava com outra
parte e, ainda, uma terceira parte era de responsabilidade do governo municipal.
A segunda fase inicia-se a partir de 2011, quando entrou na agenda do governo estadual a
possibilidade de participar como agente do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), do go-
verno federal. Este programa possui entre suas modalidades o atendimento a municpios com po-
pulao inferior a 50 mil habitantes e foi nesta modalidade que o governo do estado de Minas
Gerais, por meio da COHAB-MG, resolveu complementar sua poltica habitacional. Nesta fase do
programa, para as cotas de construo que a COHAB-MG adquiriu para implementar o PMCMV, o
maior aporte de recursos provm do governo federal, algo em torno de 63% do valor por moradia
construda, enquanto a parcela do governo estadual corresponde aos 37% restantes, totalizando
R$40.000,00, valor que o gestor estadual (GE1) afirma como sendo o custo da unidade habitacio-
nal produzida pela COHAB-MG.
A definio da agenda governamental no est isenta de opinies adversas e presses de
outros grupos de interesse, o mesmo ocorrendo com a poltica habitacional. Como se pode perce-
ber a partir das entrevistas com dois representantes estaduais (RE) que no reconhecem os pro-
gramas do governo estadual para habitao como uma poltica pblica efetiva.
Este posicionamento deve ser considerado com certa cautela, pelo fato de os dois entrevis-
tados serem representantes estaduais no Conselho Estadual de Desenvolvimento Regional e Pol-
tica Urbana (CONEDRU), e possurem vinculao com o Partido dos Trabalhadores (PT), e terem
como principal partido de oposio o PSDB, que o partido dos governos do estado de Minas Ge-
rais durante o perodo analisado neste estudo (2003 a 2013). inegvel que o montante de recur-
sos investidos pelo governo federal superior ao investido pelo governo do estado em habitao
de interesse social; ao utilizar a varivel recursos financeiros com base para comparao, deve-se
atentar para as razes pelas quais ela citada.
A partir dessa compreenso, a crtica apresentada, neste caso, sugere ter ocorrido em fun-
o dos interesses poltico partidrios, ou seja, interesses de ressaltar a ao de um governo, o
Federal, perante o outro, o Estadual, o que se torna evidente no trecho em que um desses entre-
vistados, o RE1, menciona que o governo estadual apenas altera os nomes dos programas do
governo federal e se apropria como se fosse um programa exclusivamente estadual. Tal crtica ao
Programa Lares Habitao Popular revela seu cunho poltico partidrio, visto que a criao deste
antecede ao Programa Minha Casa Minha Vida, e ocorreu concomitantemente a outros programas
habitacionais do governo federal.
Ainda especificamente sobre o Programa Minha Casa Minha Vida, o representante estadu-
al (RE1) afirma que os governos estaduais e municipais podem aderir ao programa, mas que o go-
verno de Minas Gerais no o faz, ou mnima esta atuao. Entretanto, o que se observa justa-
mente o contrrio, na segunda fase do Programa Lares Habitao Popular, o que o governo de

210
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Minas Gerais faz captao de cotas para construo por meio do PMCMV, complementando com
recursos do governo estadual, para oferecer um melhor padro habitacional, ao menos em termos
da qualidade dos materiais utilizados, conforme declara o gestor estadual (GE1).
Percebe-se que h um discurso, por parte dos entrevistados, que possuem diferentes vin-
culaes partidrias, visando valorizar o respectivo programa habitacional implementado pelo
governo cujo maior posto ocupado pelo representante do seu partido poltico, e, ao mesmo
tempo, depreciar o programa idealizado pelo governo do opositor. Esses fatos comprovam os con-
flitos de interesses existentes entre os diversos grupos em relao poltica habitacional.
Aps analisar quais problemas entraram para a agenda de deciso do governo estadual,
em relao poltica habitacional prossegue-se com a anlise de trs aspectos que compem este
campo de estudo. O primeiro deles diz respeito aos padres para composio da agenda, confor-
me May (1991) e Howlett e Ramesh (2003) existem quatro vias para que determinada questo
percorra para fazer parte da agenda: the outside initiation pattern; inside initiation; mobilization;
consolidation. O segundo aspecto est relacionado ao foco da poltica ou programa, para o qual
possvel identificar se possui um foco mais social, econmico ou poltico. E o terceiro visa identifi-
car se houve a ocorrncia de determinado evento trgico para que a questo habitacional tivesse
repercusso e se tornasse uma preocupao para o governo, alcanando assim o status de agenda
de deciso.
No Quadro 3 apresenta-se as subcategorias e unidades de anlise da agenda de deciso,
bem como a quantidade de entrevistados que em seus comentrios fizeram meno a tais ques-
tes.
Em relao aos padres de composio da agenda, os entrevistados se dividiram entre
aqueles que acreditam que a demanda habitacional entrou na agenda do governo do estado de
Minas Gerais como uma consolidao, ou seja, o governo primeiro reconheceu a demanda exis-
tente e decidiu trat-la por meio de uma poltica pblica, outros interpretam esta questo como
uma mobilizao, de modo que o governo estadual primeiramente elaborou uma poltica pblica e
um programa habitacional e posteriormente buscou incentivar no meio do pblico em geral esta
mesma viso do problema, como forma de validar sua ao.
Quadro 3 - Definio de agenda, subcategorias e unidades de anlise
N0 Referncias Unidade de anli-
Subcategoria Unidades de Anlise se Total
RMs REs GEs
Vias para chegar a The outside-initiation pattern - - - 0
Agenda
Inside-initiation - - - 0
(May,1991; Ho-
Mobilization - - 2 2
wlett e Ramesh,
2003) Consolidation - 3 2 5

211
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Social 2 - 1 3
Poltico 1 - 1 2
Econmico - 1 2 3
Foco da Poltica Social e Poltico 1 - 1 2
Social e Econmico 2 - 1 3
Poltico e Econmico - - - 0
Social, Poltico e Econmico 1 - - 1
Enchente 1 1 - 2
Desmoronamento 1 - - 1
Evento especfico
reas de Risco 1 - - 1
No teve influncia de evento especfico 1 - 2 3
Total de sujeitos entrevistados 7 4 6 17

Fonte: Resultados da Pesquisa.

Dois gestores estaduais apontam para a interpretao da ao mobilizadora do governo.


Por outro lado, trs representantes estaduais, assim como dois gestores estaduais indicam que a
insero da questo habitacional na agenda provm da consolidao.
Segundo os entrevistados, a demanda por habitao era um pleito presente nos anseios da
populao, no entanto, parece que a deciso de trat-lo por meio de uma poltica pblica possui
um cunho poltico, representa um ganho no processo poltico, transcendendo foco social. Ao se-
rem questionados sobre o foco da poltica estadual de habitao as opinies dos entrevistados se
dividem entre o foco social, poltico, econmico e as possveis combinaes entre eles (Quadro 3).
Em relao influncia de eventos especficos para que a questo habitacional seja incor-
porada agenda de governo dois gestores estaduais (GE1 e GE5), bem como um representante
municipal (RM1) declararam que no houve influncia de nenhum evento especfico, como por
exemplo fenmenos climticos, para que a questo habitacional fosse incorporada agenda de
deciso.
Por outro lado, trs representantes municipais e um representante estadual (RE4) indicam
a ocorrncia de eventos especficos como enchentes e desmoronamentos, que tornaram o pro-
blema habitacional alarmante, influenciaram para que fosse tratado por meio de programas habi-
tacionais.
Alguns dos problemas identificados pelos demais entrevistados, representantes municipais
de habitao e representantes estaduais no CONEDRU, foram excludos da agenda de deciso do
governo. Deste modo, importante identificar quais problemas encontram-se somente no mbito

212
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

da agenda institucional do estado e quais foram barrados inclusive deste nvel, permanecendo
como itens da agenda sistmica.

4.2 Agenda Institucional


Os problemas percebidos que se encontram na agenda institucional do governo de Minas
Gerais caracterizam-se por ter sua importncia reconhecida pelos governantes do estado e, de
alguma forma, estarem considerando alternativas para lidar com eles, seja atravs da inteno de
resolv-los ou testando alternativas por meio da aplicao de projetos piloto.
Os principais problemas que se enquadram na agenda institucional so: a incapacidade
administrativa dos municpios em elaborar e gerenciar projetos e captar recursos para habitao
de interesse social; a no diversificao das modalidades dos programas habitacionais no estado; a
elaborao e adoo dos planos estadual e municipais de habitao; alm da ausncia de trabalho
social e participao social (Quadro 4). Tambm so apresentadas as unidades de anlise da agen-
da institucional, bem como a quantidade de entrevistados que se manifestaram a respeito de tais
situaes problemas.

Quadro 4 - Agenda Institucional e suas unidades de anlise


N0 Referncias Unidade de anli-
Subcategoria Unidades de Anlise se Total
RMs REs GEs
Incapacidade Administrativa dos Municpios - 1 3 4
Agenda Insti-
Planos Estadual e Municipais de Habitao - 1 3 4
tucional
Diversificao de programas - 1 2 3
Trabalho Social e Participao Social 1 2 1 4
Total de sujeitos entrevistados 7 4 6 17

Fonte: Resultados da Pesquisa.


Entre os entrevistados que comentaram sobre a capacidade administrativa dos municpios
consensual o reconhecimento da baixa ou inexistente capacidade administrativa dos municpios
para captar recursos e implementar os programas habitacionais, pelos gestores estaduais ou re-
presentantes estaduais no CONEDRU. Esta (in)capacidade administrativa no foi mencionada pelos
representantes municipais.
Esta situao-problema, que a da incapacidade administrativa dos municpios, leva ao
problema seguinte da agenda institucional, as dificuldades de elaborao e posterior seguimento
dos planos locais da habitao de interesse social. Desta forma, os dois problemas podem ser tra-
tados pela mesma perspectiva de soluo, a capacitao.

213
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Quanto aos planos locais de habitao de interesse social (PLHIS), o representante estadual
(RE1) ressalta que os municpios que elaboraram o seu PLHIS, em alguns casos como mero requisi-
to para acesso aos recursos, sem se preocupar com o diagnstico local preciso, e a organizao do
oramento municipal de modo a permitir a execuo das contrapartidas dos municpios para os
programas habitacionais.
Juntamente com a constatao da necessidade de capacitao, percebe-se que entrou para
a agenda institucional o problema da no diversificao dos programas habitacionais do estado de
Minas Gerais, visto que o Programa Lares Habitao Popular considerado o principal e, muitas
vezes, o nico programa estadual para a habitao.
Outra modalidade de programa que se encontra vinculada a agenda institucional a assis-
tncia tcnica gratuita. Por meio deste programa as famlias de baixa renda que promovem a au-
toconstruo devem ter assistncia tcnica gratuita de especialistas nas reas de engenharia civil e
arquitetura, para assegurar um bom projeto habitacional e sua execuo. Esta discusso tambm
est em pauta na Cmara de Urbanismo do CONEDRU, conforme exposto pelo representante es-
tadual (RE3).
Em relao ao trabalho social e a participao social os principais argumentos que susten-
tam sua necessidade fundamentam-se na convivncia dos futuros moradores. Geralmente os con-
juntos habitacionais destinam-se ao atendimento de famlias provenientes de diversas regies das
cidades, que apresentam vrios outros problemas alm da moradia, com cultura, valores e com-
portamentos diferenciados e que passam a ocupar, no mesmo momento, um espao novo para
todos.
O desenvolvimento de um trabalho social com estas famlias essencial para que se co-
nheam, passem a se respeitar, construam boas relaes entre si, inclusive estabeleam condutas
aceitveis naquele ambiente e definam quais condutas devem ser evitadas.
Este problema foi identificado como pertencente agenda institucional, pois os gestores
estaduais esto atentos a esta questo, embora no tenha ocorrido o reconhecimento de que as
iniciativas por eles propostas tenham sido efetivamente implementadas, ou seja, as propostas no
saram do papel.
Quanto participao social, os gestores estaduais acreditam que atendida por seu prin-
cipal programa, Lares Habitao Popular, exigir que os municpios parceiros instituam seus respec-
tivos conselhos municipais de habitao, para que a populao possa participar, fiscalizar e exer-
cer o controle social.
Ainda que muitos problemas tenham entrado na agenda institucional do governo do esta-
do, percebe-se que outros nem foram mencionados com inteno de receber um tratamento por
meio de programas pblicos, sendo relegados agenda sistmica.

214
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

4.3 Agenda Sistmica


A agenda sistmica constituda pelos problemas que os membros da comunidade poltica
indicam ser importantes, porm nem todos os problemas avanam no processo poltico para efe-
tivamente receberem um tratamento.
No Quadro 5 apresenta-se os problemas que foram indicados pelos entrevistados, mas que
no ingressaram na agenda institucional e muito menos na agenda de deciso do governo estadu-
al. Entre estes problemas pode-se citar a necessidade de se constituir uma poltica urbana inte-
grada, o problema da falta de terrenos nas reas urbanas, o no atendimento s regies metropo-
litanas do estado e o restrito oramento municipal para implementar polticas habitacionais locais.
Em seguida so apresentadas evidncias que tais problemas foram barrados no processo de defi-
nio da agenda, sendo desconsiderados pelo governo ou postergados indefinidamente.
O primeiro problema que ficou de fora das agendas de deciso e institucional do governo
estadual diz respeito ao tratamento da poltica habitacional no mbito das polticas urbanas de
modo integrado, conforme relatado pelo representante estadual (RE2) cuja crtica relaciona-se
execuo das polticas de habitao, que se concentram na construo de conjuntos habitacionais
sem os equipamentos urbanos essenciais, como escolas, creches, postos de sade, comrcio,
transporte, alm de falhas na execuo da infraestrutura bsica, como a pavimentao de ruas e
caladas, redes de abastecimento de gua, energia eltrica e esgotamento sanitrio.

Quadro 5 - Agenda Sistmica e suas unidades de anlise


N0 Referncias Uni-
Subcategoria Unidades de Anlise dade de anlise Total
RMs REs GEs
Poltica Urbana Integrada - - 1 1
Falta de Terrenos (rea urbana) 1 - 1 2
Agenda Sistmica
Restrito Oramento Municipal - - 1 1
No atendimento s Regies Metropolitanas - 1 - 1
Total de sujeitos entrevistados 7 4 6 17

Fonte: Resultados da Pesquisa.

Um agravante deste problema a construo dos conjuntos habitacionais em reas distan-


tes das reas urbanizadas das cidades, seja por falta de grandes terrenos para esta construo,
seja pelo elevado valor das terras nas regies melhor localizadas.
A poltica habitacional do governo do estado de Minas Gerais prev contrapartidas dos
municpios, entre elas a doao do terreno e o comprometimento de executar a infraestrutura

215
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

bsica no conjunto habitacional, no entanto, desta forma no se reconhece as dificuldades enfren-


tadas em decorrncia do limitado oramento municipal, principalmente para os pequenos munic-
pios. Embora alguns gestores estaduais reconheam tais dificuldades, os programas do estado
ainda no contemplam nenhuma alterao, conforme relatou o GE1.
Aliado falta de terrenos nas reas urbanas foi levantado como problema o no atendi-
mento dos municpios pertencentes s regies metropolitanas, sendo que uma considervel par-
cela do dficit habitacional est inserida nas regies metropolitanas.
As anlises dos problemas pertencentes aos diferentes nveis de agenda em relao pol-
tica habitacional do estado de Minas Gerais permitem refletir sobre as barreiras impostas a de-
terminados problemas para que no cheguem agenda de deciso.
O perodo analisado neste estudo marcado pela manuteno da mesma base partidria
no governo estadual, o que favorece a continuidade da poltica habitacional nos parmetros em
que foi elaborada, fato que reforado pelos resultados de estudo de Baumgartner, Brouard e
Grossman (2009) cuja concluso identifica que rupturas e mudanas estruturais na agenda ten-
dem a ocorrer quando h a substituio da base partidria no poder, o mesmo tendo sido obser-
vado por Kingdon (2011:162-164).
Por mais relevantes que sejam os demais problemas, principalmente aqueles pertencentes
agenda sistmica e levantados pelos representantes estaduais e municipais, eles devem perma-
necer parte das polticas e programas habitacionais do governo estadual, enquanto a atual base
partidria permanecer no poder.
Ao se tratar da Definio de Agenda, percebeu-se que a agenda de deciso do governo do
Estado de Minas Gerais abrange o planejamento e os meios para implementar a poltica, a conces-
so de financiamentos e subsdios s famlias de baixa renda, cujo objeto da poltica o PLHP, que
prioriza a modalidade de proviso habitacional e a padronizao das habitaes.
Na agenda institucional o governo estadual reconhece as dificuldades relacionadas capa-
cidade administrativa dos municpios para implementar programas habitacionais, bem como os
planos estadual e municipais de habitao, buscando promover a capacitao. H tambm o inte-
resse em diversificar o atendimento por meio de outras modalidades habitacionais, ainda no cam-
po das ideias e projetos piloto.
Como problemas da agenda sistmica, aqueles que o governo no demonstra interesse em
atender, encontram-se o no atendimento a municpios da Regio Metropolitana e municpios
com mais de 50 mil habitantes, a no integrao com as demais polticas urbanas, alm da no
articulao com os movimentos sociais voltados para a questo habitacional. Percebeu-se que o
fortalecimento da participao social no incentivado, assim como o desenvolvimento do traba-
lho social nos empreendimentos.

216
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Em relao aos grupos de interesse, evidenciam-se conflitos sobre a atuao no CONEDRU,


a parceria estabelecida entre o governo estadual e o programa Minha Casa, Minha Vida, alm da
aplicao ou no do Estatuto das Cidades.
Na busca de desvendar a agenda da poltica habitacional de interesse social, este estudo
corrobora com o que j se identificou na literatura, constatando que a manuteno da base parti-
dria no governo tende a refletir na manuteno das questes pertencentes s agendas, assim
como associado poltica habitacional h o conflito de interesses entre diversos grupos, represen-
tados pelos movimentos sociais, os gestores estaduais e representantes municipais, alm dos inte-
resses da iniciativa privada.
Verificou-se que na formao da agenda, grande parte das questes levantadas pelos mo-
vimentos sociais foram barradas no processo poltico, o que pode refletir que no jogo de interes-
ses entre os atores polticos, esses ainda no tiveram fora para se fazer ouvir. Contudo, os pro-
blemas que pertencem agenda de deciso do governo estadual constituem as bases para o pro-
cesso de elaborao do Programa Lares Habitao Popular.

4.4 Anlise dos Mltiplos Fluxos (Multiple Stream)


Considerando-se a poltica habitacional do governo do estado de Minas Gerais nesta seo,
sob as lentes do modelo analtico Multiple Streams, apresenta-se uma descrio sobre como os
diferentes fluxos: dos problemas; das propostas de solues por meio de polticas pblicas; e do
ambiente poltico, se entrelaam, convergem, propiciando uma janela poltica de oportunidade
para se criar uma poltica habitacional para o estado de Minas Gerais.
O primeiro fluxo a ser tratado o problem stream, conforme Kingdon (2011) e Zaharia-
dis (2007). Neste fluxo estabelece-se uma distino entre o que considerado uma condio e o
que considerado um problema de polticas pblicas. No caso da habitao, poder-se-ia conside-
rar como condio o fato de pessoas e famlias residirem em casas, apartamentos ou outras esp-
cies de moradias nas periferias das reas urbanas, ou nas reas de risco, ou nas favelas. Alm do
mais, algumas podem apresentar um padro habitacional melhor que outras e isso por si no
constituir um problema que merece ser tratado por meio de uma poltica.
No entanto, o que foi possvel observar pelas entrevistas realizadas, que, em geral, reco-
nhece-se que h parcelas significativas da populao que residem em habitaes precrias, inade-
quadas, no sendo consideradas moradias dignas, embora esta, a moradia digna, seja um direito
social.
O problem stream representa este fluxo dos problemas, que determinada comunidade
ou sociedade considera como problemas merecedores de soluo por vias pblicas. Para tanto,
alguns elementos podem ser utilizados para evidenciar tais problemas, como no caso da utilizao
de indicadores, a elucidao de algum evento especfico que simbolize a gravidade do problema,
como tambm atravs do feedback recebido de programas passados ou existentes. A presena

217
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

destes elementos configura o fluxo dos problemas habitacionais em Minas Gerais e pode ser ob-
servada na Figura 2.
No caso do problema habitacional no Brasil e mais precisamente em Minas Gerais poss-
vel perceber que h a utilizao de indicadores para evidenciar o problema e indicar qual parcela
da populao mais atingida por ele, o que pode ser utilizado para direcionar a ateno do gover-
no e do pblico em geral. Por meio das entrevistas, nota-se a utilizao do indicador do dficit
habitacional (6,9 milhes de moradias no Brasil e 557 mil em Minas Gerais) como uma unidade de
medida do estoque de moradias que deve ser reposto para solucionar o problema habitacional.
Alm disso, apresenta-se o indicador de inadequao de moradias: 15,5 milhes de unidades habi-
tacionais no pas e 802 mil em Minas Gerais (FJP, 2013).
Os entrevistados ao mencionarem este indicador, apesar de critic-lo informando que o
dficit ainda maior, apresentam a magnitude da condio, indicando que h de fato um grande
problema de poltica pblica. Comparativamente aos dados do pas, juntos, estes indicadores cor-
respondem a 38% do total de domiclios no Brasil. Sendo que 66% deste dficit concentram-se nas
famlias com renda inferior a trs salrios mnimos (FJP, 2013).
Entre as justificativas para esta situao precria, os entrevistados ainda lanam mo de
outra referncia mensurvel, o valor dos imveis, os quais podem ser considerados o bem mais
caro para uma famlia. O alto custo do terreno e da construo da moradia, aliado ao baixo poder
aquisitivo das famlias torna-se um agravante para esta situao, consolidando o argumento de
que a habitao um problema de poltica pblica.
Em relao ocorrncia de eventos especficos, desastres, catstrofes naturais e crises,
que possam ter fortalecido este problema levando-o a ser considerado como merecedor de tra-
tamento segundo alguns entrevistados, ocorreram eventos que reforaram os problemas associa-
dos habitao, conforme apresentado neste estudo. Apesar de no existir consenso entre os
entrevistados sobre tais eventos constiturem questo fundamental para que a habitao entrasse
para a agenda do governo, foram citadas tragdias como as enchentes, desmoronamentos e as
famlias que residem em reas de risco.
O segundo fluxo apresentado na Figura 2 diz respeito politics stream, ou seja, confi-
gurao do ambiente poltico em Minas Gerais e no pas em geral. Conforme foi constatado neste
estudo ao se buscar a caracterizao dos grupos que interferem na poltica habitacional, houve
influncia e uma participao forte de decises do partido do governador do estado, o PSDB, para
insero do problema habitacional na agenda do governo.

218
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

PROBLEM STREAM POLICY WINDOW

(Fluxo de problemas) (Janela Poltica)

- Indicadores: - Convergncia dos Fluxos


Elevado Dficit Habitacional O problema habitacional
Alto Custo da Moradia percebido como um grave
- Eventos Focalizadores: problema de poltica pbli-
Enchentes, reas de risco, des- ca (problem stream)
moronamentos Havia o ambiente poltico
favorvel ao tratamento POLICY
desta questo no Brasil e
em Minas Gerais OUTPUT:
POLITICS STREAM
Haviam solues factveis,
(Fluxo Poltico) com complementao de Programa Lares
recursos (Estado, Unio, Habitao Popular
- Ideologia partidria Humor Naci- Municpios)
onal:

Alternncia dos partidos no gover- A COHAB supria a neces-


no em 2003 sidade tcnica do estado
Plano Mineiro de Desenvolvimento para implementar
Integrado Havia captao poltica
Estatuto das Cidades (famlias atendidas, empre-
Ministrio das Cidades sas, municpios)
Poltica e Sistema Nacional de Ha-
bitao

POLICY STREAM POLICY ENTREPRE-


NEURS
(Fluxo de Poltica ou de solues)
(Empreendedores Polticos)
- Valor aceitvel:
- Equipe de Governo do Esta-
Recursos conjuntos do governo Es-
do de Minas Gerais:
tadual, Federal e contrapartidas
municipais SEPLAG - PMDI
- Viabilidade tcnica: COHAB
Expertise da COHAB para provi- SEDRU
so e padronizao de habitaes
- Integrao:
Suporte poltico dos Municpios
Empresas da construo civil no
estado de MG
Aceitao pblica por programas
de moradia

Figura 2 - Modelo de Mltiplos Fluxos da poltica habitacional em Minas Gerais


Fonte: Resultados da pesquisa.

219
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Alm disso, no nvel da Unio, tambm se percebe um movimento de retomada por parte
do governo federal de uma poltica habitacional. Primeiro com a criao do Ministrio das Cidades
em 2003, posteriormente com a elaborao da Poltica Nacional de Habitao (2004) e a institui-
o do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (2005). Antecedendo a estes, foi apro-
vado o Estatuto das Cidades, em 2001, o que demonstra que no pas havia uma convergncia para
lidar com o problema habitacional.
Outro elemento que pode ser percebido como constituinte do fluxo dos problemas diz res-
peito aos movimentos sociais de luta pela moradia, consolidados no pas e no estado de Minas
Gerais. Adicionado a estas questes, em ambos os governos, federal e estadual, ocorreu uma al-
ternncia administrativa em termos dos partidos dos governantes nas eleies de 2002 e, confor-
me a literatura sobre a definio de agenda indica, esta caracterstica favorece a insero de novos
pleitos nas agendas dos governos. Por outro lado, houve a manuteno destes mesmos partidos
governantes em todo o perodo de anlise (2003-2013), o que favorece a continuidade e aprimo-
ramento das polticas elaboradas e implementadas. Apesar de a questo habitacional no figurar
em primeiro plano nos governos anteriores pode-se dizer que estes outros elementos criaram um
ambiente poltico favorvel ao tratamento da questo habitacional a partir de 2003.
O terceiro fluxo no multiple stream diz respeito seleo de propostas de polticas pbli-
cas para tratamento da questo habitacional, denominado policy stream (Figura 2).
Para que uma proposta de poltica pblica obtenha maiores chances de ser criada e im-
plementada ela deve ser executvel, deve possuir as tecnologias necessrias. Quanto mais uma
proposta for capaz de produzir uma aceitao pblica e angariar suporte poltico, maior a possibi-
lidade de ser considerada pelos gestores pblicos.
No caso da habitao h que se considerar que a capacidade tcnica para executar uma po-
ltica j existia na estrutura do governo do estado de Minas Gerais, por meio da sua companhia de
habitao, a COHAB-MG. Neste contexto, na proposta que foi levada adiante, conforme retratado
no item Agenda de Deciso, priorizou-se a produo de habitaes padronizadas por meio do Pro-
grama Lares Habitao Popular (PLHP).
Esta constatao corrobora o que se apresenta na teoria, de que propostas j conhecidas,
menos complexas, adquirem maior vantagem para se tornar a preferncia dos policymaker, em
Minas Gerais a COHAB disponibilizava sua experincia (e padronizao das aes e decises).
Outro fator que contribuiu para a adoo de uma poltica pblica de habitao pelo gover-
no do Estado de Minas Gerais a aceitao pblica de programas como o PLHP, os quais so bem
vistos pela populao, ou seja, o Programa possui apelo poltico.
Em decorrncia deste, o programa ainda apresenta outro fator favorvel sua escolha, a
oferta de suporte poltico que o governo estadual recebe. A execuo de programas habitacionais
acaba por dar visibilidade poltica aos prefeitos municipais, deputados da regio, bem como ao
governo estadual. A fora deste elemento, visibilidade, perceptvel inclusive na escolha dos ter-

220
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

renos para implementao dos conjuntos habitacionais, uma vez que foram priorizados terrenos
em locais mais altos nos municpios de modo que as habitaes sejam amplamente vistas, perce-
bidas e possam ser associadas aos governos que implementaram o Programa.
De acordo com os elementos dos trs fluxos apresentados na Figura 2 (Problem Stream,
Politics Stream, Policy Stream), percebe-se que houve uma confluncia entre eles, havia um pro-
blema reconhecidamente merecedor de tratamento por meio de polticas pblicas, o ambiente
poltico era favorvel e havia uma proposta de soluo factvel, que seria capaz de oferecer visibi-
lidade poltica aos entes governamentais envolvidos. Criou-se portanto, uma janela de oportuni-
dade (policy window) por meio da qual foi criado e posteriormente implementado o Programa
Lares Habitao Popular (PLHP), do governo do estado de Minas Gerais.
Pode-se verificar que luz da Teoria de Mltiplos Fluxos (Multiple Streams) foi possvel
compreender como ocorreu a formao da agenda (agenda-setting) de habitao em Minas
Gerais.

5. CONSIDERAES FINAIS
Pode-se verificar a importncia da realizao de estudos sob a perspectiva do modelo do
policy cycle, em especial, sobre agenda-setting, para compreenso de como os diferentes grupos
de interesse agem e podem ou tentam influenciar a incluso de um tema ou situao-problema
nas agendas polticas. Foram consideradas as questes inseridas na Agenda Sistmica, Agenda
Institucional, e na Agenda Deciso e, por meio de entrevistas com gestores pblicos estaduais,
representantes participantes do Conselho Estadual de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana
(CONEDRU) e representantes municipais, foi possvel aprofundar a compreenso sobre o tema.
Verificou-se que na Agenda Institucional esto inseridas questes como a fragilidade asso-
ciada implementao do Programa Habitacional devido baixa capacidade tcnica dos munic-
pios para sua execuo; e que existe por parte dos tcnicos do governo estadual preocupaes
relacionadas elaborao de aes e criao de instrumentos para melhor execuo do PLHP,
com planejamento para captao de recursos e participao em outros programas do governo
federal.
Na Agenda Sistmica esto os anseios e pleitos reconhecidamente merecedores de trata-
mento por meio de polticas pblicas. Uma das principais crticas ao do governo estadual deve-
se ao direcionamento do PLHP ao atendimento da demanda habitacional de municpios com me-
nos de 50 mil habitantes, no incorporando as demandas de municpios maiores e das regies
metropolitanas. Alm de outras demandas, como a de maior participao social, por meio da ado-
o de aes para permitir aos movimentos sociais da rea habitacional uma maior participao
na poltica de habitao do Estado.

221
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Na Agenda de Deciso verifica-se a priorizao do PLHP, com o provimento de habitaes


populao de baixa renda, a opo pela padronizao das construes e a proviso de recursos
para a concesso de financiamentos e subsdios aos beneficirios do Programa.
Das entrevistas emergiu a existncia do conflito e das aes dos grupos de interesse influ-
enciando as agendas polticas que esto presentes na poltica habitacional.
A anlise da poltica habitacional em Minas Gerais sob a perspectiva do modelo Multiple
Streams mostrou-se til, para incluso de problemas (Problem Stream) na agenda poltica de ha-
bitao, o uso de indicadores e a influncia de eventos especficos (como os climticos). Verificou-
se a influncia da permanncia no poder, isto , a no alternncia de partidos polticos no governo
do Estado para continuidade da poltica no perodo analisado (Politic Stream), assim como a in-
fluncia do ambiente poltico nacional. Ainda, considerando a perspectiva do Policy Stream pode-
se identificar a existncia de capacidade tcnica e a expertisse da COHAB favorecendo a imple-
mentao e execuo da poltica, alm da aceitao pblica do Programa, que lhe confere grande
apelo poltico com a aprovao social.
Esse estudo permitiu identificar caractersticas da poltica habitacional do Estado, os pro-
blemas inseridos nas diferentes agendas, a presena dos grupos de interesse e dos conflitos. As
questes identificadas sinalizam a importncia da realizao de novos estudos que permitam inse-
rir outros grupos na anlise, como o dos beneficirios, os conselhos municipais de habitao, entre
outros que possam apresentar questes que permitam melhor compreender a formao de uma
agenda de polticas pblicas.

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224
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

13
Pluralismo e Competncias em Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas de Turismo
Gilberto Maurcio Frade da Mata, Magnus Luiz Emmendoerfer, Thiago Duarte Pimentel,
Edson Arlindo Silva, Mara Velasco Gonzlez e Simone Martins

1. INTRODUO
Os objetivos de anlise deste artigo so caracterizar o pluralismo e as competncias de ato-
res civis e governamentais que tomam decises pblicas coletivas em espao prprio com reuni-
es peridicas. Antes de aprofundar nos dois temas basilares do artigo: pluralismo e competn-
cias, convm contextualizar a temtica em relao a Administrao Pblica, grande rea que situa
os casos a serem estudados.
Os casos so de conselhos gestores de polticas pblicas de municpios com vocao tursti-
ca do estado de Minas Gerais: Ouro Preto e Tiradentes. Os conselhos esto embasados em uma
evoluo histrica da Administrao, cujo enfoque mais contemporneo, do Novo Servio Pblico
(NSP), preconiza a valorizao do pluralismo e um conjunto de competncias para o exerccio das
atividades.
O NSP contm o controle de conformidade s leis e s normas procedimentais da Adminis-
trao Pblica Tradicional (APT) e o controle dos resultados da Nova Administrao Pblica (NAP),
mas acrescentando um novo componente, o dever do servidor pblico (ROCHA, 2011). Dever
que est imbudo da conjugao de administrao e poltica com a participao do cidado como
coprodutor, j que a natureza das questes pblicas se torna mais complexa, exigindo cada vez
mais uma inteligncia transversal (ANDION, 2012, p. 11).
O NSP combina eficincia e efetividade por meio do envolvimento da sociedade na esfera
pblica (SANTOS; HOFFMANN, 2015). Surge com o fim de servir aos cidados, no aos consumido-
res e tem como premissa que o governo no deve ser conduzido como um negcio, mas como
uma democracia (ROCHA, 2011).
No NSP os agentes pblicos perdem a sua centralidade, pois muitos agentes e instncias
podem intervir sobre o mesmo problema e passam a depender cada vez mais de terceiros (AN-
DION, 2012). Neste sentido, tem havido uma tendncia de enfraquecimento do papel, proativida-
de e aspectos polticos de governar (MOTTA, 2013). Talvez a confirmao desta tendncia aproxi-
me a administrao pblica da poltica, porm, como mencionado, de uma poltica redefinida.

225
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Alguns fatores corroboram para esta (re)definio: a decepo com a representao polti-
ca, o foco no controle social pela sociedade, aproximao de agentes pblicos com as comunida-
des para ouvir as suas sugestes em prol de uma democracia da administrao e maior eficincia
nas decises de recursos (MOTTA, 2013).
A eficincia e eficcia da Administrao pblica esto prximas de uma interao com o
sistema poltico e expectativas sociais (MOTTA, 2013). O critrio de eficincia para a administrao
pblica questionado na medida que existem limitaes como a dificuldade de conhecer os valo-
res a serem alcanados, impossibilidade de considerar a percepo de todos, a falta de neutralida-
de em questes polticas (OLIVEIRA; PAULA, 2014).
Neste contexto, esto institucionalizados os conselhos gestores a partir da Constituio Fe-
deral de 1988. Um rgo plural, com atores da sociedade civil, mercado e governo que represen-
tam um conjunto de interesses. As competncias bsicas dos conselheiros so definidas em lei
prpria, contudo raros so os estudos que analisam as competncias realizadas e esperadas por
eles, assim como a composio e caractersticas desta pluralidade, tendo por base os conheci-
mentos e recursos presumveis para a participao na gesto pblica.

2 Pluralismo, Competncias e Conselhos Gestores de Polticas Pblicas


2.1 Pluralismo
Um dos principais estudiosos do Pluralismo Robert Dahl, com a obra Um prefcio teoria
democrtica (1989). Na perspectiva do autor, o Estado faz parte de uma poliarquia, cuja funo
agir, de modo neutro, para conciliar interesses que interagem na sociedade segundo a lgica do
mercado (CREMONESE, 2009).
Poliarquia significa governo de muitos. A concepo pressupe uma sociedade plu-
ralista, com disperso do poder, a presena de cidados com distintos interesses e liberdade para
se agruparem (COSTA, 2007).
No h uma classe dominadora, mas vrios centros de poder, que umas vezes cooperam,
outras conflitam, mas se equilibram e representam as presses da base (SCHWARTZENBERG, 1979
apud. CREMONESE, 2009). O poder no est concentrado no Estado est descentralizado e gerido
por outras instituies. Trata-se da sociedade com vrios centros de poder, mas nenhum deles
plenamente soberano (CREMONESE, 2009).
A representao exercida por atores da sociedade civil coletiva e ocorre por meio de dife-
rentes organizaes civis que atuam em nome de grupos, diferindo da representao de interesses
pessoais ou de indivduos (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006).
O Pluralismo a participao plural de instituies que fazem parte da sociedade civil. O
Estado no a nica autoridade no processo poltico. Um estudo recente, agrupou um conjunto

226
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

de critrios para caracterizar o pluralismo, enquanto a participao de diferentes atores e o perfil


desses:
Participao de diferentes atores: atuao de associaes, movimentos e organizaes,
bem como cidados no organizados, envolvidos no processo deliberativo. Perfil dos atores: ca-
ractersticas dos atores em relao as suas experincias em processos democrticos de participa-
o (VILLELA, 2012, p. 39).
O pluralismo ambivalente, ao mesmo tempo que amplia as possiblidades de participao
e mais justia; cria tambm desafios e limitaes para alcance de maior igualdade. Uma das crti-
cas a esta noo : como ter a igualdade poltica entre indivduos com as desigualdades entre as
organizaes? Como possvel alcanar a integrao ou, pelo menos, a coordenao? (DAHL,
1982).

2.2 Competncias
Uns dos estudos precursores sobre a temtica competncias foram liderados pelo ameri-
cano McClelland (1973) e francs Le Boterf (1995). Para o primeiro autor, a competncia era tida
como inerentes aos sujeitos e, portanto, condicionadoras de desempenhos eficientes (MCCLEL-
LAND, 1973). De acordo com o segundo, a competncia situa-se: numa encruzilhada, com trs
eixos formados pela pessoa (sua biografia, socializao), pela sua formao educacional e pela sua
experincia profissional (FLEURY; FLEURY, 2001, p. 187). Na escola francesa, o conceito de com-
petncia est associado: ideia de agregao de valor e entrega a determinado contexto de for-
ma independente do cargo, isto , a partir da prpria pessoa (DUTRA et al., 2006, p. 33).
As competncias, por vezes, so definidas como uma qualidade subjacente a um indivduo
correlacionada a uma atuao bem sucedida num trabalho especfico. observvel tambm a
considerao do contexto: a necessidade de definir modelos de competncias prprios de cada
organizao (BOYATZIS, 1982 apud. LONGO, 2007, p. 38).
A competncia associa-se a aprendizagem dos indivduos que compem uma organizao:
para ser considerado uma competncia essencial, esse conhecimento deve estar associado a um
sistemtico processo de aprendizagem, que envolve descobrimento/inovao e capacitao de
recursos humanos (FLEURY; FLEURY, 2001, p. 189).
A organizao, situada em um ambiente institucional, define a sua estratgia e as compe-
tncias necessrias para implement-las, num processo de aprendizagem permanente. No existe
uma ordem de precedncia neste processo, mas antes um crculo virtuoso, em que uma alimenta
a outra mediante o processo de aprendizagem (FLEURY; FLEURY, 2001). A definio das compe-
tncias bsicas de uma organizao dinmica na medida que sua estabilidade est relacionada
aprendizagem contnua que (re)define as competncias a priori definidas.

227
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

2.3 Conselhos Gestores de Polticas Pblicas


Os conselhos gestores temticos ou setoriais acumulam, quando disposto em lei, compe-
tncias de formulao de polticas pblicas com a participao de representantes da gesto pbli-
ca e da sociedade civil organizada. Os conselhos so, em alguns casos, conhecidos, por esta carac-
terstica, como conselhos gestores de polticas pblicas.
Os chamados Conselhos de Polticas Pblicas foram criados com o objetivo de operacionali-
zar os ideais participativos presentes na Constituio Federal, permitindo a populao brasileira
um maior acesso aos espaos de formulao, implementao e controle social das polticas pbli-
cas. Em vez das decises governamentais ficarem restritas aos membros do poder executivo e aos
gestores pblicos, elas passaram a ser compartilhadas com a sociedade civil (CICONELLO, 2008, p.
4).
O contexto nacional da instituio dos conselhos gestores delineado pela Constituio de
1988 que dentre suas diversas disposies, formalizou a participao poltica da sociedade civil na
gesto pblica (CICONELLO, 2008). Em estudos sobre conselhos gestores, alguns aspectos so re-
correntes na caracterizao dos conselhos: o elemento jurdico (a Constituio de 1988 do Brasil
institucionalizou a possibilidade de criao dos conselhos), os temas (o conselho setorial ou te-
mtico), os nveis (federal, estadual e municipal), a representao (os membros so representan-
tes de organizaes civis e entidades do governo), a paridade (nmero igual de agentes e socieda-
de civil representada), a natureza (consultivo, deliberativo, fiscalizador). Estas caractersticas so
citadas por Oliveira e Pereira (2014); Tenrio e Kronemberger (2013); Vera e Lavalle (2012); Faria
(2010); Lchmann (2008); Coelho (2007); Tatagiba (2005); Fuks, Perissinotto e Ribeiro (2003) e
Gohn (2002).
A respeito das competncias dos conselheiros, em conselhos mais formalizados, a prpria
legislao municipal dispe o regimento interno deste espao. Entretanto, ressalta-se que as deci-
ses dos conselheiros devem estar consonantes com os delineamentos do planejamento munici-
pal e as polticas previamente definidas em lei. A Constituio Federal prev no artigo 165, que as
previses de recursos para as polticas pblicas baseiam-se em trs instrumentos de normativos:
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA)
(quadro 01).

Quadro 01 Definies de PPA, LDO e LOA


O PPA contm a projeo do planejamento e investimento do governo para quatro
anos. Ao entrar em exerccio do mandato, o prefeito deve encontrar um Plano em vi-
O Plano Plurianu- gncia desde o prefeito anterior e deve segui-lo no seu primeiro ano de mandato. Ao
al de Investimen- longo deste primeiro ano, o prefeito dever formular um novo Plano que dever ser
tos (PPA) aprovado pela Cmara Municipal e vigorar a partir do segundo ano de seu mandato,
pelos prximos quatro anos.

228
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A LDO estabelece as linhas gerais a serem observadas na administrao dos recursos


A Lei de Diretrizes disponveis no oramento municipal. Deve estar baseada no Plano Plurianual de Inves-
Oramentrias timentos e servir de instrumento auxiliar para a elaborao da Lei de Oramento Anual.
(LDO) A Lei de Diretrizes Oramentrias trata das questes oramentrias mais gerais, en-
quanto as questes mais especficas so tratadas pela Lei de Oramento Anual.
A LOA obrigatria e deve ser elaborada todo ano para aplicao no ano subsequente.
A Lei de Ora- Ela discrimina as receitas e as despesas previstas para o ano seguinte e, em princpio,
mento Anual orienta o municpio como deve dispor de seus recursos financeiros. Deve seguir as dire-
(LOA) trizes traadas na Lei de Diretrizes Oramentrias e no Plano Plurianual de Investimen-
tos aprovados na Cmara Municipal.
Fonte: Elaborao prpria a partir de informaes do relatrio do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (2001).

O PPA basilar para a LDO e LOA. O plano plurianual por ser um planejamento para quatro
anos limita em linhas gerais as possibilidades de ao da LDO e LOA. A LDO apresenta as diretrizes
para elaborao da Lei do Oramento Anual. Na Loa, que a cada ano deve ser elaborada, contm o
oramento para a implementao de projetos ou polticas pblicas. Estes instrumentos so utiliza-
dos pelo Estado a nvel federal, estadual e municipal.
De maneira geral, os estudos indicam que as experincias conselhistas apresentam srios
problemas por serem prejudicadas por interesses antagnicos ou difceis de conciliar (TATAGIBA,
2005). O pluralismo manifestado em sua composio, somado as artimanhas polticas tendem
causar problemas para a conciliao de interesses e maior transparncia deliberativa (LCH-
MANN, 2006) .

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Nesta seo foram apresentadas informaes sobre o campo de estudo, sujeitos de pes-
quisa, o mtodo de estudo, alm das tcnicas de coleta e anlise de dados. A abordagem de pes-
quisa, adotada neste artigo, qualitativa, devido s suas pretenses descritivas dos sujeitos do
campo em estudo, caractersticas dos dados coletados e tamanho da amostra.

3.1 Campo de Estudo e Sujeitos de Pesquisa


A pesquisa de campo uma pesquisa qualitativa (GODOY, 1995). O envolvimento na coleta
de dados permitiu ao pesquisador conseguir dados que no so publicizados online, assim como a
maior colaborao dos entrevistados. Na pesquisa qualitativa o pesquisador um instrumento
fundamental (GODOY, 1995).
Para escolha dos conselhos, partiu-se da definio federal de destinos que induzem o de-
senvolvimento turstico nacional. Neste universo so encontrados 65 destinos tursticos. Destes,

229
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Ouro Preto e Tiradentes, o campo de estudo, esto localizados em Minas Gerais e destacam-se
pelo reconhecimento internacional e atratividade histrica e cultural.
A escolha do conselho de turismo est pautada no fato destas cidades serem conhecidas
pela vocao turstica. Supe-se que devido importncia econmica do fluxo turstico para eco-
nomia local, as decises pblicas para manuteno da qualidade da cadeia turstica afetem as pes-
soas representadas nos conselhos municipais de Turismo.
O Comtur-OP possui 14 entidades representadas. Cada entidade possui um membro titular
e outro suplente. Assim, so um total de 28 conselheiros empossados. O Comtur-TI tem 9 entida-
des representadas, todavia existem apenas membros titulares. Em pesquisa qualitativa comum
uma amostra pequena (PAIVA JNIOR; SOUZA; MELLO, 2011).
Os critrios de excluso adotados abrangem os conselheiros que frequentaram reunies
apenas em 2014 ou que estiveram em menos de 50% das reunies. Em Ouro Preto a situao mais
frequente de excluso foi para aqueles que iam em apenas uma (1) reunio, no caso, uma das du-
as que houveram posse em setembro de 2014. De todos os membros, 9 dos empossados foram
apenas no dia de posse. Houve um caso de um empossado no ir em nenhuma das reunies. Em
Tiradentes, houve somente um caso de um membro ir apenas no dia de posse. Em suma, em am-
bas as cidades 22 membros no atenderam aos critrios para participao nas entrevistas.
O perodo de anlise contemplou a ltima gesto dos conselhos. No Comtur-OP abrange de
outubro de 2014, data de reabertura do conselho at julho de 2015 (ltima ata disponibilizada),
somando um total de 11 reunies. No Comtur-TI compreendeu de fevereiro de 2014 a julho de
2015 (12 reunies).
As entidades do Comtur-OP que tiveram seus membros representados foram: Secretaria
Municipal de Turismo, Industria e Comrcio (total de 2 membros, 1 suplente e 1 titular); Associa-
o Comercial e Empresarial de Ouro Preto; Agncias de viagem, receptivos e transporte turstico;
Universidade Federal de Ouro Preto e Federao das Associaes de Moradores de Ouro Preto.
Em Tiradentes, os nomes das entidades com conselheiros que participaram da pesquisa fo-
ram: Trilha dos inconfidentes; Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional; Servio Social
da Indstria; Associao Comercial de Tiradentes, Agncias de Receptivo e Associao Comercial
de Tiradentes.

3.2 Mtodo de Estudo: Estudo de Caso


Adotou-se o mtodo de estudo de caso comparado aplicado aos conselhos gestores de Ou-
ro Preto e Tiradentes. Estes casos utilizam instrumentos normativos similares, como atas, regi-
mentos, fundo municipal de turismo. Esto envolvidos em uma esfera pblica, que inclui as Secre-
tarias Municipais, a Prefeitura, o Legislativo, o Circuito, alm de entidades nvel Estadual e Fede-
ral. O tamanho do Conselho varia conforme o nmero de membros. Ouro Preto possui um nmero

230
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

de conselheiros ligeiramente superior, contudo em ambos os casos foram entrevistados 6 pessoas


de cada. Portanto, pode-se dizer que so casos comparveis.
Delineia-se como um estudo de caso devido a busca de comos e por qus (YIN, 2015)
do pluralismo e competncias de conselheiros. Para a aplicao do estudo de caso comparado
utilizou-se entrevistas, observao no participante e documentais como tcnica de coleta de da-
dos. Utilizou-se anlise de contedo e interpretao a partir das categorias de estudo definidas.

3.2.1 Coleta de dados: entrevista, observao no participante e documentais


A coleta de dados foi composta pela busca documentos e realizao de entrevistas, nesta
ordem. Um contato presencial foi feito em ambos conselhos para ter acesso s atas e agendar as
entrevistas.
Os dados foram descritos a partir da percepo dos entrevistados e suas falas que foram
anotadas durante as entrevistas realizadas por telefone. O significado que as pessoas do s coisas
e sua vida so a preocupao essencial do investigador (GODOY, 1995).
As atas tm a funo de registrar as principais decises tomadas ou assuntos discutidos na
reunio (FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003). Alguns elementos que constam so, local da reuni-
o, data, os membros presentes, a pauta, as discusses, as assinaturas dos conselheiros.
Na oportunidade de coleta de documentos, em Tiradentes, o pesquisador assistiu uma
reunio dos conselheiros e combinou com um dos membros o envio por email das atas. Em Ouro
Preto, o dia da visita tambm foi em dia de reunio. A entrevista ocorreu por meio de telefone e
seguiu o roteiro de questes da seo 3.2.2.1. Os entrevistados as pontuaram de 0 a 100.

3.2.2 Anlise de dados: interpretao e anlise de contedo


As abordagens qualitativas possuem cunho interpretativo (PAIVA JNIOR; SOUZA; MELLO,
2011). Embora os conselheiros tenham dado notas para os critrios, estas notas so uma constru-
o subjetiva, na qual pesam a melhor nota para itens que esto mais satisfeitos e a pior para
questes para aquelas que esto menos satisfeitos.
A pesquisa refora seu carcter qualitativo nas descries (GODOY, 1995), a caracterizao
dos sujeitos de pesquisa e a sua contextualizao no ambiente em que se insere (PAIVA JNIOR;
SOUZA; MELLO, 2011). As categorias de anlise so pluralismo e competncias. A partir de cada
categoria foram estabelecidos os critrios para anlise de contedo.

3.2.2.1 Anlise de contedo temtica


Utilizou-se a anlise de contedo que fundamental para o estudo das motivaes, das
atitudes, dos valores, das crenas e tendncias (BARDIN, 2009). Toda anlise de contedo deve

231
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

basear-se em uma definio precisa dos objetivos da pesquisa, os quais variam em cada anlise e
condicionam a diferena das tcnicas utilizadas (RICHARDSON; PERES, 2012). Neste sentido, os
instrumentos de coleta e os mtodos de anlise de dados foram definidos de acordo com os obje-
tivos especficos da pesquisa. A especificao das categorias pluralismo e competncias so:
Pluralismo: Participao de diferentes atores: atuao de associaes, movimentos
e organizaes, bem como cidados no organizados, envolvidos no processo deli-
berativo.
Competncias: caractersticas dos atores em relao as suas experincias em pro-
cessos democrticos de participao. Conhecimentos sobre o planejamento muni-
cipal do municpio (PPA, LOA, LDO). Caractersticas da participao.
Destas categorias os itens avaliados pelos prprios conselheiros foram: Cooperao do po-
der pblico. Cooperao dos membros Frequncia de interao com as pessoas que voc repre-
senta. Frequncia de interao do conselho com Circuito. Participao da comunidade local nas
decises. Participao de empresrio nas decises. Assiduidade dos membros. Cumprimento das
normas do regimento pelos membros. Impessoalidade das discusses no conselho. Conhecimento
da LDO. Conhecimento da LOA. Conhecimento de polticas pblicas. Conhecimento do PPA. Prepa-
ro para as discusses. Assiduidade. Facilidade para falar em pblico. Iniciativa. Tempo ocioso du-
rante a semana.

4. RESULTADOS E DISCUSSES
4.1 Pluralismo
Os dados das atas do Comtur-OP permitiram uma representao histrica da pluralidade
de atores presentes nos processos decisrios de 1972 a 2014 (Grfico 01). Identificou-se um total
de 40 nomes de cadeiras do Conselho. Uma cadeira apenas deixa de estar presente a partir da lei
que revoga ou declara novas entidades para o conselho. Ressalta-se que a utilizao da expresso
pluralidade de atores coerente com adoo do termo cadeiras ocupadas. No processo histrico
de ocupao do Conselho local de Ouro Preto, houveram momentos de no representao de in-
teresses, isto , as pessoas levavam seus prprios interesses. Situao que ocorreu, declarada-
mente, na fundao do conselho, na dcada de 1970.
Em 1972, a partir do nome das cadeiras possvel observar o carter tcnico do conselho.
O Secretrio Executivo, Tesoureiro, Recepcionista, Auxiliar datilgrafo e Servente eram servidores
e recebiam para realizar as atividades no conselho, cujo fim no era representar interesses de
grupos. Todavia, o pluralismo pressupe a representao de interesses coletivos (LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). No incio este Comtur distanciava-se de uma lgica pluralista de
participao.
Um ano depois, modifica-se os nomes dos participantes, criando o mandato de Prefeito,
secretrio de turismo e recreao e membros, cujas entidades no so especificadas. Observa-se

232
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

que ainda no se tem configurada claramente a ideia de representatividade, tampouco paridade


no conselho. Tem-se evidncia da representao somente em 1990 e 1991, com advogados repre-
sentando o judicirio; empresrios, o setor comercial; os artesos, o setor de artes; os vereadores,
a cmara e professores as universidades.

Grfico 01 Cadeiras do Comtur-OP (1972-2014)

Fonte: Elaborao prpria a partir dados de http://www.cmop.mg.gov.br/ e livro de atas do conselho.

A partir de 2005, nomes genricos como comercial, prefeitura, do lugar a nomes mais
especficos como associaes e agncias; secretarias. Observa-se que existem entidades que pos-
suem mandato desde este ano, at 2014. Dentre estas, destacam-se: Associao de Guias de Tu-
rismo de Ouro Preto, Agncia de Desenvolvimento de Ouro Preto, Secretaria Municipal do Meio
Ambiente, Federao das Associaes de Moradores de Ouro Preto e Segurana Pblica.
Os dados referentes ao incio da histria do Conselho, por volta de 1972, salientam a aten-
o ao se caracterizar os conselhos que tiveram seus objetivos (re)definidos a partir da Constitui-

233
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

o de 1988. O conselhos esto na constituio como mecanismos de representao e participa-


o cidad (GOHN, 2002). Esta representao mista, com atores da sociedade civil e do Estado
(AVRITZER, 2008). A atuao relativamente recente, com mais de dez anos de atuao, inaugurou
novas formas de representao da sociedade civil (LCHMANN, 2008). A diversidade de cadeiras
corrobora com a concepo de uma participao de diferentes atores da sociedade civil (VILLELA,
2012).
Os conselhos so considerados locais nos quais atores buscam representar interesses de di-
ferentes grupos da sociedade e do governo. A literatura revela que este um fenmeno relativa-
mente recente. Por volta da dcada de 1970, havia conselho, que originalmente, no era rgo de
representao de interesses, mas apenas de tomada de deciso coletiva. Assim, os conselhos so
mecanismos de representao plural da sociedade civil e Estados, balizados em princpios da Cons-
tituio de 1988.De modo geral, observa-se o maior nmero de secretarias e associaes comerci-
ais. As primeiras so rgos do governo e as segundas, organizaes de interesse comercial ou
privado, como hotis, artesos, artistas, viagens, transporte, guias. Suscita-se a discusso do con-
tedo de uma suposta pluralidade. Pluralidade de quais grupos? Quais setores?
A participao nos conselhos gestores supe uma composio paritria, entre membros do
Estado e Sociedade Civil. Todavia, no previsto quais grupos comporo estes espaos. Verifica-se
que, normalmente, so selecionadas pessoas que podem representar interesses afins ao tema do
Conselho. Neste sentido, o turismo por se tratar de uma atividade praticamente comercial, atraem
mais grupos relacionados ao mercado local.
A supremacia de interesses comerciais e do Estado sugere possibilidades de sobreposio
de fins econmicos aos interesses da comunidade local, que na maioria das vezes, no frequente
nas reunies ou no tem um nmero significativo de cadeiras.
Os representantes da sociedade civil tm a tarefa de dar o devido retorno das reunies a
suas bases, assim como levar as necessidades da comunidade para serem discutidas no conselho;
quanto maior o vnculo do conselheiro com a entidade, mais legitimadora vai ser sua atuao
(BERNARDES, 2007, p. 112).
H uma expectativa que os interesses da sociedade civil sejam os interesses da comunida-
de. A ideia de que a sociedade civil representa (independente de mecanismos formais) genunos
interesses Sociais (LCHMANN, 2007, p. 153).
Preconiza-se uma lgica de ao coletiva por trs das aes das entidades representadas.
Quando se referem a entidades da sociedade civil, concorda-se que estas defendero interesses
da maioria da sociedade (LCHMANN, 2007). Neste ponto h uma divergncia com uma viso ro-
mntica que os interesses da sociedade civil representada nos conselhos o interesse geral. Como
observado, a representao da comunidade local, moradores de bairros, as pessoas que mais so
afetadas pelos impactos do turismo, tanto positivas (emprego e renda), como negativas (poluio,
elevao do preo de servios locais) so as que menos participam ou tem representao no Com-
tur. No caso de Ouro Preto, os interesses dos moradores so representados apenas pela Federa-

234
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

o das Associaes de Moradores de Ouro Preto e no caso de Tiradentes, no h representao


direta ativa dos moradores. Existe a cadeira, mas a representante no tem frequentado s reuni-
es.
Investigando mais detalhadamente a composio do Conselho, chegou-se aos dados do
quadro 02. A partir de 2014, o Comtur-OP contava com 16 entidades representadas, 8 do poder
pblico e 8 da sociedade civil. No Comtur-TI so 3 representantes do poder pblico e 8 da socie-
dade civil. Os dois membros representantes de secretarias foram arbitrados no quadro a partir da
confirmao em atas, pois na lei do Comtur (Tiradentes, 2010) consta apenas o artigo 7, inciso I
02 (dois) representantes escolhidos pelo Chefe do Executivo Municipal.

Quadro 02 - Entidades representadas de Ouro Preto


Entidade representada
Grupo
Ouro Preto N Tiradentes N

Secretaria Municipal de Turismo Indstria e Co- 2


mrcio

Secretaria Municipal de Cultura e Patrimnio 2

Secretaria Municipal de Meio Ambiente 2

Poder Polcia Militar de Minas Gerais 2 Secretarias 2


Pblico Universidade Federal de Ouro Preto 2 Cmara de vereadores 1

Instituto Federal de Minas Gerais 2

Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacio- 2


nal

Cmara Municipal de Ouro Preto 2

Associao Comercial e Empresarial de Ouro Preto 2

Convention & Visitors Bureau 2 Hospedagem 1

Acervos patrimoniais, museus inst., eclesisticos e 2 Alimentao 1


privados

Federao das Associaes de Moradores de Ouro 1 Agncias de Receptivos 1


Sociedade Preto
Civil Associao de Guias de Turismo de Ouro Preto 2 Artstico e de Artesanato 1

Agncia de desenvolvimento de Ouro Preto 2 Cultural 1

Agncias de viagem, receptivos e de transporte 2 Instituto Estrada Real 1


turstico

Associao Brasileira da Indstria de Hotis Regi- 2 Circuito Turstico Trilha 1


onal Circuito do Ouro dos Inconfidentes

Fonte: Organizado a partir Decreto n. 3904 de 11 de agosto de 2014 de Ouro Preto e Lei n 2.535/10 e
atas do Comtur de Tiradentes.

235
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Em Ouro Preto e Tiradentes, observa-se uma predominncia de representao de grupos


comerciais e do governo. Apenas uma entidade, a Federao das Associaes de Moradores de
Ouro Preto, representa diretamente civis da comunidade local e em Tiradentes, no h.
No Comtur-TI, os nomes que representam as entidades no so nomeados em lei, assim
como titulares e suplentes que as representam. O risco de no haver suplentes a possiblidade de
entidades no exercerem o seu papel diante da ausncia, mesmo que justificada de algum titular.
Esta situao aconteceu durante a pesquisa quando uma representante elegida para a entrevista
estava de licena mdica e no pode participar. Em Ouro Preto, quatro membros selecionados
para pesquisa foram suplentes.
A no-paridade, inexistncia de suplentes, menor formalizao das cadeiras ocupadas, ca-
racterstico do Comtur-TI, coexiste com o tamanho menor do muncipio (territorial e populacio-
nal*) e a menor participao do legislativo nas reunies.Este dado corroborado com pesquisas
que apontam que conselhos gestores de cidades pequenas so menos organizados e institucio-
nalizados (ALMEIDA, 2009).
Grfico 02 O pluralismo percebido nos conselhos gestores de Ouro Preto e Tiradentes

Fonte: Organizado prpria a partir de dados das entrevistas, 2016.

*
Tiradentes - 7002 habitantes Censo Populacional 2010. Censo Populacional 2010. Instituto Brasileiro de Geografia e
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o da Presidncia do IBGE de n 5 (R.PR-5/02). Consultado em 5 dez. 2010

236
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Houve uma avaliao mais positiva da cooperao dos membros, do poder pblico e parti-
cipao dos empresrios nas reunies no Conselho de Turismo de Tiradentes. A partir das entre-
vistas, verificou-se que a maior interao do conselho de Turismo de Tiradentes com o circuito
facilitada pelo fato do Presidente do Comtur representar o Circuito turstico local que realiza a
difuso de informaes entre o Comtur e os participantes do Circuito.
A frequncia de interao com representados em Tiradentes ligeiramente superior Ou-
ro Preto. Em Tiradentes, os entrevistados 02 e 01 dizem que frequentemente tem reunies com
membros de associao que representam no Comtur. O Comtur-TI menos organizado e as pes-
soas participam mais ativamente. O Comtur-OP mais organizado e as pessoas participam menos.
Assim, nos casos analisados a participao efetiva dos membros no est correlacionada com
maior organizao e cooperao.
O Comtur-OP, ao contrrio tem apresentado algumas dificuldades neste sentido. Alguns
entrevistados alegam a dificuldade de interao com seus representados. Ns reunimos, mas
quando se reuni somente briga! melhor no reunir (lamenta) (Entrevistado 01). Alguns asso-
ciados no so assduos nas reunies que acontecem, com isto a interao prejudicada (Entre-
vistado 02). Estes resultados corroboram com as suposies de Dahl (1982) sobre as limitaes e
desafios do pluralismo a respeito da igualdade e integrao.
recorrente o comparecimento de representantes em rgos deliberativos sem consultar
as bases. Comparecem nestes espaos falando em seu nome e no em nome do grupo, e muito
menos compartilham as decises tomadas nas reunies com seus pares, limitando tambm a res-
ponsabilizao dos atores e o controle de suas aes (JORGE; VENTURA, 2012, p. 111).
Pessoas no empossadas, que no tem direito ao voto, to pouco so convidadas, tem fre-
quentado as reunies e ocupado grande parte do tempo e prejudicado o cumprimento da pauta
da reunio e reduzindo a capacidade de consenso do Conselho, como comenta a entrevistada 03.
Aspectos como estes podem indicar a necessidade de melhor pensar a prtica de representao e
pluralidade no Comtur, a fim de melhor representar as presses de base (CREMONESE, 2009) e
atuar em nome de grupos (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006).
Esta ocupao do conselho em termos de falas de membros que no so convidados vai de
encontro lgica de existncia dos conselhos que ser um espao de deliberao a partir da re-
presentao de entidades. Uma possibilidade que estas pessoas no esto se sentindo represen-
tadas, o que faz refletir a maneira de indicao dos representantes. No caso de uma associao, os
associados votam na pessoa que ser o representante? O representante eleito repassa as decises
importantes para os representados? O representante se rene com seus representados? Questio-
namentos como estes suscitam a necessidade dos conselhos especificarem a maneira de indicao
dos membros, na medida que esta indicao da pessoa que ocorre fora conselho pode no ser
democrtica, ocorrer por favoritismo, clientelismo, ou razes partidrias que no esto no contro-
le do conselho. Suposies que se relacionam diretamente a definio de competncias.

237
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

4.2 Competncias
A coleta e anlise dos dados desta seo foram orientados por pressuposies a respeito
das competncias esperadas pelos conselheiros baseadas em definies normativas: legislao do
conselho e Constituio Federal. O grfico 03 contm os dados das percepes dos conselheiros a
respeito dos critrios relacionados s competncias.

Grfico 03 As competncias percebidas pelos conselheiros de Ouro Preto e Tiradentes

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados das entrevistas, 2016.

Apenas no Comtur-TI, o conhecimento da legislao sobre planejamento municipal apre-


sentou, em sua maioria, nota inferior a 50. O desconhecimento das polticas, a priori, delineadas,
ou as possibilidades de modific-las podem afetar diretamente a proposio de novos projetos e
manuteno de polticas estratgicas para o municpio. Em consonncia com Fleury e Fleury
(2001), a competncia associa-se a aprendizagem dos indivduos. Neste sentido, buscou-se evi-

238
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

dncias de capacitao sobre planejamento municipal e polticas pblicas, as quais no foram


constatadas. Em relao a assuntos mais tcnicos, os conselhos gestores contratam consultorias.
O tempo ocioso durante a semana apresentou nota inferior a 50 em ambos os conselhos.
Muitas das vezes os conselheiros acumulam responsabilidades para serem executadas, quando
votadas e aprovadas em reunies. A baixa disponibilidade de tempo dos conselheiros afeta dire-
tamente a capacidade de implementao de polticas, dado que esta uma atividade externa a
reunio do conselho. A atuao bem sucedida que caracteriza uma competncia (BOYATZIS, 1982
apud. LONGO, 2007), dificilmente ter um retorno, na medida no foram constatadas ferramentas
para avaliao do desempenho dos conselheiros.
O cumprimento de normas teve nota de 83 no Comtur-TI e 78 no Comtur-OP. Correlacio-
nando o cumprimento das normas com o conhecimento sobre o planejamento municipal, pode-
mos concluir que a competncia de saber sobre LOA, PPA e LDO no uma obrigao instituda,
dado que os conselheiros cumprem a norma.
O preparo para as discusses teve nota superior a 70 em ambos os conselhos. Os conse-
lheiros percebem-se como preparados para as reunies o que colabora para a manuteno das
atuais competncias e baixa expectativa de mudana de comportamentos neste espao.
A iniciativa teve uma avaliao semelhante em ambos os conselhos, embora em Ouro Pre-
to, tenha sido superior. A nota elevada para estes aspectos contraria alguns estudos empricos
que ressaltam aspectos como a baixa iniciativa em conselhos, tambm associada a cultura brasilei-
ra (CIRILO, ALMEIDA, 2015).
A constataes revelam uma baixa probabilidade de desenvolvimento de competncias
devido a inexistncia de mecanismos de capacitao para aprendizagem, avaliao de desempe-
nho. Embora seja esperado competncias plurais para o debate, este potencial pode estar sendo
reduzido, na medida que assuntos sobre a gesto municipal necessitam de um mnimo de capaci-
tao e conhecimento para a tomada de deciso consciente das informaes prioritrias e eficien-
te em termos de custos e benefcios para o bem comum. Por fim, os resultados sugerem a neces-
sidade da criao de modelos de competncias prprios de cada conselho.

5. CONSIDERAES FINAIS
A pluralidade do Comtur-OP dividiu-se em dois momentos. Aquele de 1972, na qual no
atendia aos aspectos preconizados por Dahl (1982), na medida que no havia um ideal de repre-
sentao de distintos grupos, mas a defesa de interesses individuais e o outro, aps 1990, cujas
cadeiras designam nome de entidades representadas, com paridade, em consonncia com princ-
pios da constituio de 1989 e aspectos do pluralismo. Embora haja uma representao formal,
em termos efetivos, decises tem ocorrido sem a consulta das bases e gerado a ocupao das
reunies por no empossados. Houveram as confirmaes sobre o conflito e dificuldade de inte-

239
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

grao dada a diversidade de atores. No Comtur-TI, a pluralidade dificultada pela ausncia de


paridade que limita uma discusso equilibrada dos setores que compem o Conselho.
Em relao s competncias observou-se uma impreciso em ambos os conselhos a respei-
to das competncias necessrias para bem realizar as atividades. A ausncia de mecanismos de
avaliao de desempenho, somada a uma crena coletiva do cumprimento das normas, facilitam a
estabilizao das competncias atuais. Neste contexto, conhecimentos sobre o planejamento mu-
nicipal ainda so iniciais para a tomada de deciso dos conselheiros. Os conselheiros de ambos
casos apresentaram baixa de disponibilidade de tempo durante a semana, sugerindo dificuldades
para esses membros enquanto agentes implementadores de polticas.
A otimizao da representao dos grupos pelos conselheiros e a definio de competn-
cias bsicas prprias de cada conselho so atividades que podem contribuir para a inovao na
gesto pblica. O pluralismo e as competncias so temticas pouco abordadas sobre conselhos
gestores que instigam, neste sentido, estudos para a proposio de modelos de competncias,
avaliao de desempenho e de melhor exerccio do pluralismo, em consonncia com os valores
preconizados pelo NSP.

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242
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

14
Territrios Criativos como Objeto de Poltica de Desenvolvimento
do Governo Federal no Brasil: um Sonho Adiado, Mais uma Vez?
Magnus Luiz Emmendoerfer, Alexandre Sette Abrantes Fioravante,
Joaquim Filipe Ferraz de Arajo e Brendow de Oliveira Fraga

1. INTRODUO
Crises sociais, econmicas, ambientais e culturais sinalizam que o modelo vigente de de-
senvolvimento baseado na acumulao de riqueza e no crescimento do Produto Interno Bruno
(PIB) est cada vez mais em decadncia na contemporaneidade. Esse modelo que privilegia essen-
cialmente a dimenso econmica, s tem feito aumentar as diferenas e desigualdades entre pa-
ses ricos e pobres.
Frente a este contexto de crise, cultura e criatividade tem se apresentado como recursos
estratgicos para o desenvolvimento social e econmico sustentado. Isso tem sido visvel em terri-
trios sem indstrias ou com atividades econmicas tradicionais de baixo impacto e com fortes
apelos culturais.
Somado a isso, Florida (2011) menciona a ascenso de uma classe criativa, que traz trans-
formaes nas relaes socioeconmicas, principalmente nos pases mais desenvolvidos e, neste
contexto, dever-se-ia pensar uma nova economia a ser organizada nos territrios em torno de
indstrias mais criativas (HOWKINS, 2001). Observa-se uma crescente conscincia do valor socioe-
conmico gerado pela criatividade e de seu potencial de crescimento em comparao com outros
setores econmicos. Observa-se que o capital social relacionado a congregao de talentos e de
atividades criativas nos territrios podem gerar novas oportunidades de desenvolvimento, princi-
palmente se o crescimento econmico for sustentado com respeito diversidade cultural, produ-
o de valores pblico-privados, qualidade e incluso social (SACHS, 2008).
Nos ltimos 20 anos, a economia criativa tem sido destacada e fomentada em agendas po-
lticas internacionais como as da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD,
2012) e da United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO, 2013) e em
polticas pblicas e planos nacionais de desenvolvimento de vrios pases (CUNNINGHAM, 2009;
MADEIRA, 2014), com a indicao e articulao da cultura e da criatividade como recursos contri-
butivos para o desenvolvimento local e regional (Furtado, 1981; 2008; Howkins, 2001; Florida,
2011). Esses recursos tm possibilitado empregar uma especializao inteligente a fim de tornar
os territrios mais atrativos em termos culturais, sociais e econmicos, pela possibilidade de criar

243
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

novas oportunidades de trabalho, de produtos e servios inovadores, bem como auxiliar na gera-
o de novas habilidades e competncias.
A economia criativa congrega setores onde os recursos se renovam e multiplicam com o
uso, sendo, portanto uma atividade de forte desempenho econmico e de interao social, ambi-
entalmente correta e que fortalece os valores, diferenciais e a credibilidade de comunidades e de
empresas. Segundo a UNCTAD (2012), a economia criativa responsvel por mais de 10% do PIB
mundial, em que produtos e servios criativos crescem a uma taxa mdia anual de 8,7%, quatro
vezes mais do que a indstria de commodities.
O relatrio The Creative Economy Report 2010, publicado pela United Nations Conference
on Trade and Development (UNCTAD) ressalta a necessidade de se dedicar importncia crescente
aos segmentos da economia criativa devido ao retorno socioeconmico que movimentam em es-
cala local e global na constituio de territrios diferenciados, tambm chamados de criativos.
Para alavancar essa estratgia promissora de desenvolvimento e crescimento baseada nos
setores criativos tem sido importante a formulao de polticas que no se limitem a viso de pol-
ticas culturais clssicas, focalizadas no fomento, na distribuio e no consumo essencialmente
em bens culturais materiais, artsticos ou intelectuais (Mulcahy, 2006). No contexto da economia
criativa, as polticas pblicas passam a focalizar a organizao e a insero de bens e servios cul-
turais para alm daquelas atividades clssicas, como forma de dinamizar a economia nacional com
produtos e experincias de alto valor agregado, por meio do trabalho imaterial de diferentes (e
novas) ocupaes profissionais, que valorizem a diversidade cultural.
A focalizao de polticas pblicas no contexto da economia criativa tem sido visvel (Ma-
deira, 2014) em pases como Austrlia, Reino Unido, Estados Unidos, Alemanha, Itlia, frica do
Sul, ndia e China que tem indicado crescimento econmico aliado ao desenvolvimento sustenta-
do, por meio da gerao de trabalho e renda em indstrias criativas.
Porm, a despeito de ser um dos pases BRICs e de ter uma imagem internacional reco-
nhecida por sua diversidade cultural, insumo da criatividade (De Marchi, 2014), o Brasil no
mencionado na lista dos principais pases produtores e exportadores de bens e servios criativos,
mesmo tendo contribudo com cerca de R$ 104 bilhes ou 2,84% do seu PIB em 2010 (BRASIL,
2011). Diante disso, pergunta-se: porqu?
Eis o desafio deste artigo, que parte da hiptese de que o Brasil possui, ao contrrio do que
acontece no cenrio internacional, uma institucionalizao recente da economia criativa, mesmo
havendo evidncias de aes governamentais de nveis local, regional e nacional voltadas para os
setores criativos nos ltimos 35 anos. Vale ressaltar que este artigo focalizar as aes governa-
mentais para o desenvolvimento de territrios criativos do Brasil recente, aqui entendido como os
ltimos 12 anos (perodo 2003-2014) do governo federal, liderado pelo Partido dos Trabalhadores.
Nesse contexto torna-se relevante investigar a configurao dessas aes em pases em
desenvolvimento da Amrica Latina como o Brasil, a fim de compreender como o governo tem se

244
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

posicionado para promover o desenvolvimento nacional da economia criativa. Assim, o objetivo


analisar a estruturao organizacional e as aes promovidas pelo governo federal no Brasil para o
desenvolvimento de territrios criativos.
H uma gama de abordagens e concepes acerca do que venha a ser um territrio ou de-
senvolvimento territorial (Prado Junior,1987; Haesbaert, 2004; Saquet, 2004). Por outro lado, no
h discusses do que venha ser o desenvolvimento de territrios com base na criatividade ou,
como trataremos neste artigo, territrios criativos. Diante desta situao, adotou-se dois pressu-
postos que tornam ainda mais instigante a leitura e a discusso deste artigo a partir do estudo
sobre o Brasil, que possivelmente pode ser objeto de futuros estudos em perspectiva comparada
com outros pases: 1) a nfase do desenvolvimento da economia criativa est centrada nas cida-
des ou em agrupamento de municpios; 2) no h uma definio ampla e adequada de territrios
criativos, que possa ser discutida e aplicada no contexto emprico das polticas pblicas de cultura
e economia.

2. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
interesse nesta pesquisa focalizar a anlise em territrios criativos porque so esses es-
paos, que por interveno do Estado, so reconhecidos como loci de criao, produo, comrcio
e fruio de atividades criativas, sendo assim um dos resultados esperados de polticas pblicas
voltadas para o desenvolvimento da economia criativa.
Neste sentido, este estudo possui suas bases analticas extradas essencialmente de traba-
lhos bibliogrficos (livros, teses e artigos de peridicos cientficos) e de documentos governamen-
tais (leis, plano de ao, regimentos, atas, programas e projetos) de domnio pblico, menciona-
dos nas referncias deste artigo. Para complementar e compreender as aes governamentais em
estudo, realizou-se entrevista em profundidade, sem roteiro estruturado, na forma de conversas
informais com duas profissionais atuantes nos governos federal e estadual nas reas de cultura,
turismo e economia criativa, a fim de coletar informaes sobre o objeto em anlise. A acessibili-
dade e a tipicidade das entrevistadas foram fundamentais para a sua participao na pesquisa,
pois elas possuem ampla experincia na rea com mais de 30 anos de atuao no setor, e vem
trabalhando em projetos integrados de desenvolvimento da economia criativa. Alm disso, as pes-
soas entrevistadas atuam na esfera governamental no campo cultural, mostrando-se atores chave
para a compreenso e validao das aes indicadas pelo governo federal.
Todo material coletado foi analisado por meio de anlise de contedo, especificamente pe-
la tcnica de anlise temtica, que permitiu compor os ttulos e os contedos dos tpicos subse-
quentes, em termos de descrio, anlise e reflexo a respeito da estruturao organizacional e
aes governamentais para o desenvolvimento de territrios criativos.
3. Institucionalizao da Economia Criativa e Desenvolvimento de Territrios no Brasil

245
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

A estruturao organizacional para o desenvolvimento nacional da economia criativa no


Brasil foi conduzida pelo governo federal por meio do Ministrio da Cultura (MinC). Durante 2003
e 2010 ocorreram iniciativas e discusses no mbito das polticas pblicas de cultura que culmina-
ram num ambiente favorvel (DE MARCHI, 2014; MADEIRA, 2014) para que a poltica de cultura
tivesse um carter nacional de forma mais ampla e participativa.
Por iniciativa do Estado, retomou-se no Brasil o dilogo entre os trs nveis de governo
(municipal, estadual e federal) e a sociedade civil, por meio da realizao da primeira e da segunda
Conferncia Nacional de Cultura, respectivamente nos anos de 2005 e 2010. Vale acrescentar que
organizaes internacionais como a UNCTAD, organizaes culturais do terceiro setor e universi-
dades do Brasil tambm realizaram espaos dialgicos (conferncias, fruns, seminrios, encon-
tros de interesse pblico) neste perodo a fim de sensibilizar e discutir o tema Economia e Indus-
trias Criativas em grandes cidades no Brasil, principalmente da regio Nordeste e Sudeste. O pri-
meiro livro organizado e publicado com olhares de pesquisadores universitrios de diferentes re-
gies do Brasil sobre este tema foi a obra de Bendassolli, Wood Jr., Kirschbaum e Cunha (2009)
com o ttulo Indstrias Criativas no Brasil, que contm casos de diferentes setores criativos exis-
tentes no territrio nacional
Vale destacar que as conferncias pblicas promovidas pelo Estado, tambm ocorreram
em nveis locais e regionais, e serviram de base para a institucionalizao do Plano Nacional de
Cultura (PNC), Lei Federal n 12.343/2010, e para o monitoramento de polticas pblicas de cultu-
ra para o perodo 2011-2020. Alm disso, segundo Madeira (2014, p.194), foi a primeira vez que o
termo economia criativa foi mencionado em um plano nacional governamental como eixo indu-
tor, a partir do estabelecimento de metas, de uma estratgia de desenvolvimento, associado a
elementos como financiamento da cultura, sustentabilidade das cadeias produtivas e gerao de
trabalho e renda.
Assim, a cultura tornou-se uma poltica de Estado, que possibilitou que em 2011 fosse pla-
nejada a Secretaria de Economia Criativa (SEC), sendo institucionalizada pelo Decreto n
7.743/2012, como rgo do MinC e principal responsvel pelo fomento e acompanhamento dos
setores criativos no Brasil. Tal responsabilidade est associada ao cumprimento da estratgia do
Plano Nacional de Cultura (PNC) que visa ampliar a participao da cultura no desenvolvimento
socioeconmico sustentvel (BRASIL, 2013b, p.7).
Vale ressaltar que no sculo XX, principalmente a partir dos anos 30, ocorreram
eventos e marcos legais importantes para a institucionalizao da cultura por meio de polticas
pblicas no Brasil. Entretanto, tal discusso no ser retomada neste trabalho porque as evidn-
cias de aes governamentais para o desenvolvimento nacional da economia criativa no Brasil
somente foram abordadas no sculo XXI. Alm disso, existem trabalhos que j dedicaram com
adequabilidade ao estudo da evoluo das polticas culturais no Brasil como os de Calabre (2009) e
De Marchi (2014).

246
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Em suas reflexes sobre cultura e criatividade, Furtado (1981) procurou fomentar os pro-
cessos criativos brasileiros como estratgia para superao do subdesenvolvimento. Furtado
(1981) apontou aes para assegurar o desenvolvimento que se traduzissem em enriquecimento
da cultura em todas as suas dimenses, por meio da criatividade como forma de preservar a pr-
pria identidade. Este arcabouo foi uma das principais diretrizes da SEC, inclusive no seu plano de
ao governamental, em buscar desenvolver territrios criativos na arena da cultura. E a instituci-
onalizao da SEC e do seu plano de ao sinalizaram de forma expressiva para a sociedade no
Brasil, uma noo mais antropolgica de conceber e lidar com a cultura a partir das dimenses
cidad, simblica e econmica.
Isso exigiu da SEC no Brasil, a no reproduo de conceitos de economia criativa de outros
pases que possuam realidades polticas, econmicas, culturais e sociais divergentes. Os funda-
mentos da Economia Criativa no Brasil foram orientados pelos princpios de incluso social, sus-
tentabilidade, inovao e diversidade cultural (BRASIL, 2011).
Na viso da SEC era temerria a simples traduo de conceitos da economia criativa de pa-
ses de lngua inglesa, que muitas vezes geram incompreenses semnticas por causa de diferenas
culturais, principalmente se for levado em considerao a associao que se faz comumente no
Brasil entre o termo indstria e as atividades fabris de larga escala, massificadas e seriadas. As-
sim, para efeitos de definio conceitual do que vem a ser The Authentic Creative Economy Made
in Brazil para a proposio de polticas pblicas, o governo federal adotou o termo setores cria-
tivos como representativo das diversas organizaes que atuam em grupos setoriais, chamados
de campos, ao invs de indstrias criativas (HOWKINGS, 2001; CAVES, 2000).
Assim, a economia criativa no Brasil (2011) composta por cinco campos: (1) patrimnio:
patrimnio material, imaterial, arquivos e museus; (2) expresses culturais: artesanato, culturas
populares, indgenas e afro-brasileiras, artes visuais e digitais; (3) artes de espetculo: dana, m-
sica, circo e teatro; (4) audiovisual, livro, leitura e literatura: cinema e vdeo, publicaes e mdias
impressas; e (5) criaes culturais e funcionais: moda, design e arquitetura.
Todos esses setores econmicos seriam a base inicial de referncia para denominao, ar-
ticulao e desenvolvimento de territrios criativos no Brasil. Vale ressaltar que esses setores es-
to inclusos nos campos da economia criativa porque em suas prticas, os indivduos em suas
ocupaes possuem a criatividade como base do processo produtivo de seus servios que so im-
bricados de dimenso simblica, cujo valor agregado pelos consumidores, ao contrrio de outras
formas de negcios no mercado que embutem em seus produtos, elementos chave como prefe-
rncias, estilos de vida, status, padres de consumo, e outras.
Portanto, os bens e servios advindos de setores produtivos da economia criativa no so
valorizados exclusivamente pela sua materialidade e utilidade prtica, existentes em commodities
e produtos industriais de baixo valor agregado. Assim, a criatividade e a cultura passam a ser ele-
mentos importantes (Dowbor, 2011) no estabelecimento das relaes comerciais, competitividade

247
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

e insero socioeconmica mundial, que necessitam ser planejadas em um plano de desenvolvi-


mento territorial.
Alm disso, a posio brasileira sobre a economia criativa abrange, alm das indstrias cri-
ativas, o relacionamento e o impacto de seus bens e servios em outros setores e processos da
economia e as conexes que se estabelecem entre eles (HARTLEY, 2005), provocando e incorpo-
rando profundas mudanas sociais, organizacionais e educacionais em se elaborar e gerir polticas
pblicas de cultura.
Neste sentido, o plano da SEC (2011-2014) em prol de um Brasil Criativo foi elaborado com
base em dois direcionadores ou vetores centrais para a ao governamental executar suas 16
competncias, que sero tratados aqui como objetivos desta organizao pblica. Um vetor ma-
croeconmico (direcionado para a estruturao, desenvolvimento e monitoramento) da economia
criativa, e outro vetor microeconmico (direcionado para o empreendedorismo, gesto e inova-
o).
Segundo o Relatrio de Gesto da SEC (Brasil, 2013b, p.20-21), o vetor macroeconmico
possui eixos de atuao que visam a gerao de condies para o desenvolvimento da economia
criativa, envolvendo processos de institucionalizao de territrios criativos [bairros, polos pro-
dutivos, cidades e bacias criativas], a articulao e a realizao de estudos e pesquisas, alm da
promoo do debate e da elaborao de propostas de adequao de marcos legais. Os eixos de
atuao do vetor microeconmico so voltados ao fomento a incubadoras e birs de servios,
financiamento para a capacitao de competncias criativas e inovadoras, e apoio formao de
redes de coletivos de profissionais dos setores criativos.
Dos 16 objetivos que competem a SEC no desenvolvimento da economia criativa, existe um
objetivo que visava fomentar a identificao, criao e desenvolvimento de polos, cidades e terri-
trios criativos para gerar e potencializar novos empreendimentos, trabalho e renda nos setores
criativos. Observa-se que este objetivo uma sntese que integra os dois vetores centrais de ao
governamental no Brasil.
Para viabilizar o alcance da estratgia do PNC, bem como a operacionalizao dos vetores
de ao e dos eixos de atuao para o desenvolvimento da economia criativa, o governo federal
aprovou o Regimento Interno do Ministrio da Cultura e de seus rgos executivos (Portaria n 40,
de 30 de abril de 2013, publicada em 06 de maio de 2013) onde eram previstas as competncias, a
estrutura organizacional e as atribuies dos dirigentes e demais cargos diretamente vinculados a
SEC.
A estrutura organizacional da SEC foi organizada com base em seus vetores centrais de
ao, sendo composta por 17 unidades de trabalho, divididas em 3 nveis hierrquicos. Nesta es-
trutura, a Diretoria responsvel pelo vetor macroeconmico foi composta por duas Coordenaes
Gerais. Uma Coordenao Geral de Aes Estruturantes, que possua 8 tarefas principais, sendo
duas relacionadas diretamente com territrios criativos, que podem ser sintetizadas pelo escopo
de identificar, planejar e supervisionar programas e projetos que promovam a criao e o desen-

248
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

volvimento territrios criativos existentes ou que podero ser potencializados para o desenvolvi-
mento de empreendimentos criativos (BRASIL, 2013b, p.15). Para operacionalizar esta tarefa, h
uma unidade de trabalho sob sua superviso chamada Coordenao de Territrios Criativos, que
era responsvel pelas atividades de incentivo institucionalizao de territrios criativos e de
acompanhamento de suas redes institucionalizadas pelo Ministrio da Cultura.
A outra Coordenao Geral era a de Desenvolvimento de Projetos Integrados, responsvel
pela gesto do planejamento e oramento da SEC e pela elaborao de instrumentos de pactua-
o e de articulao de programas e projetos transversais com outras unidades da SEC. Esses ins-
trumentos de articulao tinham tambm o foco de envolver organizaes externas a SEC, como
instituies financeiras, empresas pblicas, organizaes do Sistema S*, agncias de pesquisas e
de fomento, visando o financiamento compartilhado das aes pblicas.
Desta forma, observa-se que os eixos de atuao da economia criativa brasileira, esbarram
nos quatro grandes desafios (barreiras estruturais) que condicionam o desenvolvimento o contex-
to da economia criativa no Brasil (informaes e dados; recursos e fomento; educao para com-
petncias criativas; infraestrutura) tanto sobre a tica do vetor macro quanto do vetor microeco-
nmico.

4. Estruturao organizacional e aes governamentais para o desenvolvimento de territrios


criativos no Brasil
Devido a transversalidade das aes necessrias para o desenvolvimento da economia cria-
tiva no Brasil, a estrutura organizacional da SEC possua uma autonomia relativa, que requisitava
parcerias, articulaes intersetoriais e aes integradas ao planejamento de outras organizaes
governamentais e internacionais (Madeira, 2014) para que os resultados em prol de um Brasil Cri-
ativo fossem viabilizados no perodo de 2011 a 2020.
O Plano da SEC (2011) em nvel internacional prev parcerias com organizaes como
UNESCO, a United Nations Institute for Training and Research (UNITAR) e a Organization of Ibero-
American States (OEI), visando formao, gesto, estudos e fomento da economia criativa. No

*
Organizaes do Sistema S so aquelas de interesse de categorias profissionais ou econmicas, estabelecidas pela
Constituio Federal Brasileira, que visam o desenvolvimento profissional e melhoria do bem estar social dos traba-
lhadores. Essas organizaes so sustentadas principalmente por contribuies compulsrias institudas pelo governo
federal. Alm disso, a maioria dessas organizaes iniciam seus nomes com a letra S, a saber: SENAR - Servio Naci-
onal de Aprendizagem Rural; SENAC - Servio Nacional de Aprendizagem Comercial; SESC - Servio Social do Comrcio;
SESCOOP - Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo; SENAI - Servio Nacional de Aprendizagem Industri-
al; SESI - Servio Social da Indstria; SEST - Servio Social de Transporte; SENAT - Servio Nacional de Aprendizagem do
Transporte; SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas; Fundo Aerovirio - Fundo Vinculado
ao Ministrio da Aeronutica; DPC - Diretoria de Portos e Costas do Ministrio da Marinha; e INCRA - Instituto Nacio-
nal de Colonizao e Reforma Agrria.

249
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

nvel de representao e atuao nacional, contempla parcerias no governo federal para a realiza-
o de polticas e aes pblicas integradas com quatro secretarias vinculadas Presidncia da
Repblica (assuntos estratgicos, comunicao social, polticas para as mulheres, e micro e pe-
quena empresa) e com 14 dos 24 ministrios existentes, a saber: Desenvolvimento Social MDS;
Trabalho e Emprego MTE; Educao MEC; Esportes - ME; Desenvolvimento da Industria e Co-
mrcio Exterior MDIC; Cincia e Tecnologia MCT; Relaes Exteriores MRE; Comunicaes
MC; Cidades MCidades; Turismo MTur; Meio Ambiente MMA; Justia MJ, Desenvolvimen-
to Agrrio MDA; Fazenda MF (BRASIL, 2011, p.56-57).
Especificamente para viabilizar o eixo de atuao focado no desenvolvimento de territrios
criativos, o plano da SEC indicou a necessidade de articulao e parcerias governamentais com 6
ministrios, conforme Quadro 01.

Parcerias Aes
ME Desenvolvimento de aes de qualificao dos territrios das cidades-sede da Copa do
Mundo e da cidade-sede das Olimpadas
MDIC Identificao e fomento de Arranjos Produtivos Locais dos setores criativos;
Mapeamento de vocaes regionais nas cidades-sede da Copa do Mundo e qualificao dos
espaos via design urbano
MCT Institucionalizao de territrios criativos em articulao com o projeto Cidades Inteligentes
MC Implementao do Plano Nacional de Banda Larga no sentido de qualificar a infraestrutura
dos territrios criativos;
Institucionalizao de territrios criativos em articulao com o projeto Cidades Digitais
MCidades Articular a institucionalizao de territrios criativos
MTur Em convergncia com os projetos de Turismo Comunitrio e Cidades do Turismo de Experi-
ncia, articular e promover a institucionalizao de territrios criativos

Quadro 01 - Parcerias e aes governamentais para o desenvolvimento de territrios criativos


no Brasil. Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de (Brasil, 2011)

importante ressaltar que todas as parcerias foram apontadas no somente para tornar
exequvel o plano da SEC, mas tambm para auxiliarem no alcance das 53 metas do PNC (2011-
2020). Dessas, 16 metas so para o desenvolvimento da economia criativa (Brasil, 2013a) e esto
indicadas no portal eletrnico (http://pnc.culturadigital.br/tema/economia-criativa/) de acesso ao
PNC. Qualquer pessoa no Brasil ou no exterior pode acompanhar as aes governamentais para a
cultura por meio deste portal atualizado periodicamente pelo MinC, que permite conhecer todas
as metas (situao atual e resultados das aes coordenadas pelo governo federal com os parcei-
ros) para o desenvolvimento da cultura no Brasil.

250
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Existe uma meta do PNC no Brasil que exclusiva para territrios criativos, em que o go-
verno federal busca reconhecer 110 territrios com requisitos que os qualifiquem como criati-
vos. Observa-se que esta meta est relacionada ao eixo de atuao macroeconmico do plano da
SEC. No documento As metas do Plano Nacional de Cultura h meno desta meta com a defini-
o de territrios criativos adotada pelo MinC no Brasil (2013a, p.40-41, grifo nosso):

Territrios criativos so bairros, cidades ou regies que apresentam potenciais


culturais criativos capazes de promover o desenvolvimento integral e sustentvel,
aliando preservao e promoo de seus valores culturais e ambientais. [...] a
economia criativa um setor estratgico e dinmico, tanto do ponto de vista eco-
nmico como social: suas atividades geram trabalho, emprego, renda e incluso
social. Um territrio ser legitimado pelo Ministrio da Cultura (MinC) como ter-
ritrio criativo por meio de uma chancela (selo). Com isso, poder ser criado um
sistema de governana com a participao do poder pblico e da sociedade civil.
A partir desse reconhecimento, o MinC repassar recursos para a formulao de
planos de desenvolvimento que tenham a economia criativa como estratgia.

Observa-se que no Brasil adotou-se pela primeira vez uma definio mais abrangente de
territrios criativos em termos de nvel de escala territorial ao envolver bairros, cidades e regies
como espaos para o desenvolvimento da economia criativa. Esta definio mais ampla do que a
da UNESCO (2013), que define a centralidade da economia criativa nas cidades. Alis, a UNESCO
no utiliza o termo territrios criativos, somente o termo cidades criativas.
Todavia esta abrangncia demonstrada na definio de territrios criativos pelo governo
federal no Brasil limitada porque comtempla pouco tipos de territrios que podem ser desenvol-
vidos no contexto da economia criativa. Corroborando com Emmendoerfer e Ashton (2014), seria
mais adequado em uma poltica pblica de desenvolvimento de territrios criativos contemplar os
diversos nveis de escala existentes na poltica de ordenamento territorial de cada pas, como for-
ma de respeito a diversidade do capital sociocultural existente nesses espaos.
Para Emmendoerfer e Ashton (2014), existem trs nveis de territrios criativos que con-
templariam diferentes espaos: 1) microterritorial (rua, avenida, bairro, vila e distrito); 2) mesoter-
ritorial (conjunto de bairros, zoneamentos, cidade e municpio); e 3) macroterritorial (conjunto de
cidades, concelhos, regies, provncias, unidades federativas). Assim, ao considerar esta diversida-
de de escalas para a definio de territrios criativos, evitar-se-ia o risco de ser tecnicamente im-
preciso e possivelmente exagerado, ao institucionalizar um municpio como uma cidade criativa a
partir de um territrio de pequena dimenso como um bairro, que possui estruturalmente requisi-
tos que o qualifique como criativo. Esta uma prtica que ocorre no contexto da UNESCO ao de-
signar uma cidade como criativa.

251
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Ao analisar a situao atual desta meta e como ela est sendo medida no portal do PNC
(Brasil, 2015), observa-se uma inclinao do MinC em identificar territrios criativos, por meio de
uma escala macroterritorial, com base no nmero de bacias e de cidades criativas reconhecidas
pelo Ministrio da Cultura a partir de 2011. Para cumprir esta meta, o MinC ainda reconhece que
alm de articulaes no mbito do governo federal com os ministrios, especialmente, do Desen-
volvimento da Industria e Comrcio Exterior (MDIC) e o das Cidades (MCidades), necessrio que:

[...] sejam feitas pactuaes com os governos municipais e estaduais, as institui-


es acadmicas [e financeiras], a sociedade civil, as entidades de representao
patronal e laboral, entre outros, para a identificao e reconhecimento dos terri-
trios criativos (Brasil, 2013b, p. 41, grifo nosso).

Essas articulaes e parcerias tratadas como pactuaes pelo MinC (Brasil, 2011, p.68) vi-
sam a criao de polos criativos (conjunto de empreendimentos criativos geograficamente prxi-
mos e circunscritos a um territrio de pequena dimenso) e de bacias criativas (Regio geogrfica
formada por diversos territrios com identidade cultural comum), o que reitera a nfase em um
desenvolvimento da economia criativa numa escala macroterritorial (Emmendoerfer e Ashton,
2014).
Entretanto, at o momento o MinC indica em seu portal do PNC na internet (Brasil, 2015)
que est elaborando a metodologia para a identificao e reconhecimento dos territrios criati-
vos, o que certamente depende da ampliao da base de dados brasileira de informaes sobre
os campos criativos e sobre o setor cultural como um todo. Este um ponto crtico de longa data
no pas, que afeta diretamente a formulao e implementao de polticas pblicas para a cultura.
Logo, no houve nenhum territrio criativo institucionalizado e publicizado pelo governo federal
no Brasil at 2014, apesar de terem dois municpios da regio sul do Brasil que conquistaram nes-
se mesmo ano, a designao de Cidade Criativa pela UNESCO (2015), no caso, Curitiba capital do
design, e Florianpolis capital da gastronomia.
Vale comentar que est indicado na dimenso econmica do PNC (Brasil, 2013a, p.20) que
no ano de 2020, espera-se que muitos territrios criativos tero sido reconhecidos e a produo
cultural local ter apoio para sua sustentabilidade econmica. Porm, este reconhecimento a
priori no est ocorrendo pelo governo federal no Brasil, mas sim por organismos internacionais
como a UNESCO. Vale comentar que a insero em 2014 de dois municpios brasileiros na rede de
cidades criativas da UNESCO possa viabilizar o incio da constituio da Rede Brasileira de Cidades
Criativas (RBCC), algo tambm indicado como resultado esperado no plano da SEC (2011, p.68).
Todo esse movimento de articulao pode ser visto em polticas e aes fomentadas pelo
MinC via SEC, o qual foi complementado com a institucionalizao do Observatrio Nacional de
Economia Criativa (OBEC) e dos Criativas Birs.

252
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

O MinC instituiu o Observatrio Brasileiro de Economia Criativa (OBEC), o qual constitui um


instrumento de produo e difuso de informaes quantitativas e qualitativas sobre a economia
criativa brasileira. Este Observatrio prev parcerias com as universidades e institutos de pesquisa
regionais com objetivo de produzir informao, conhecimento sobre experincias e experimenta-
es da economia criativa local, regional e nacional. A criao do OBEC revela a tentativa de supe-
rar um dos maiores problemas que travam os investimentos a este setor, que a ausncia de in-
formaes, dados e de anlises produzidos e sistematizados.
Para articular o governo federal com os entes governamentais nos nveis estadual e muni-
cipal, criou-se o Criativa Bir. A iniciativa consiste na implantao de escritrios fixos e/ou itine-
rantes voltados para o atendimento e apoio aos profissionais e empreendedores criativos com a
finalidade de promover e fortalecer as redes e arranjos produtivos dos setores criativos brasileiros.
Os estados onde foram implantados os Criativas Birs devem cumprir uma srie de demandas im-
postas pelo Ministrio da Cultura quanto a implantao de estrutura fsica para seu funcionamen-
to. As caractersticas deste espao consistem em:

[...] ter um lugar que poderia ter um auditrio [...] para promover os cursos de ca-
pacitao, ter um ciber caf onde o empreendedor criativo pudesse conviver e
utilizar o processo da internet, ter salas de reunies para que as pessoas pudes-
sem desenvolver os seus trabalhos nesse espao da economia criativa, ter uma
parte de computadores para se pensar em editais, ento uma srie de compro-
missos que os estados tm de cumprir para ter o criativa. [...] o projeto trabalha
tambm com a parte de consultorias, para que esse empreendedor criativo bus-
que neste espao a suas demandas, demandas de como elaborar projeto cultural,
ento o criativa bir vai ter l tantos cursos a oferecer de elaborao de projeto
[...] so uma srie de demandas que a parte artstica cultural tem que ela no sa-
be onde ir para resolver [...]. O indivduo passa a ter um ponto de suporte e apoio.
E para isso uma das intenes do criativa bir que uma srie de aes sejam rea-
lizadas, por isso que foi criado agora o observatrio da economia criativa pelo
ministrio [...] porque uma das aes do criativa bir mapear quem so, quem
somos, porque como iremos lidar com um pblico que a gente no sabe que
quantidade , onde est instalado e como funciona. (informao verbal, grifo nos-
so).

Os Criativas Birs traduzem um tipo de poltica pblica promovida pelo Governo Federal
que pretende atingir governos estaduais e municipais por meio de parcerias. Em 2014, os Criativas
Birs em nvel estadual estavam em funcionamento em 13 das 27 unidades federativas do Brasil, e
se tornaram conhecidas como incubadoras, formando a Rede Incubadoras Brasil Criativo
(http://culturadigital.br/brasilcriativo/).

253
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Observa-se que apesar deste tipo de poltica estruturante vir do governo federal no foi
impositiva (SABATIER, 1986; ARRETCH, 2001), e se adapta aos interesses e s particularidades re-
gionais, o que confere a esta iniciativa um fator diferencial:

[...] o ministrio deixa muito claro que ele no traz um produto pronto, o criativa
bir de cada estado vai ser construdo de acordo com a necessidade de cada es-
tado [...]. O processo da economia criativa passa por uma viso sistmica de tudo
(...) nesse processo h uma necessidade grande de se organizar de forma que a
cultura associada tecnologia e a inovao sejam os pilares da criatividade [...].
Ficaria muito fcil a secretaria de Economia criativa criar um modelo e mandar
para os estados, mas cada estado tem a sua forma [...] as aes tm promovidas
tem muito a ver tambm com a vocao dos estados [...] a fala da Claudia Leito,
em que ela diz que a economia criativa veio para tratar diferente as diferenas,
ilustra muito bem isso [...] no adianta vir tudo num quadrado porque no
quadrado [...]. (Informao verbal, grifo nosso).

A organizao de eventos pblicos planejados, articulados interinstitucional (entre minist-


rios e rgos) e intersetorialmente (setores criativos) e que no geram polticas impositivas um
dos instrumentos cruciais de ao como ressalta Barbosa (2011). Essas intervenes organizadas
permitem a realizao de investimentos estratgicos por parte de agentes privados e pblicos,
valorizando e desenvolvendo instituies, equipamentos e recursos humanos.
Este movimento de articulao do governo federal nos estados e municpios do Brasil para
sensibilizar, levantar e organizar informaes sobre o contexto da economia criativa no Brasil no
perodo de 2011 a 2013, somado a estruturao organizacional e a publicizao do plano da SEC
contriburam para criao de um ambiente, que culminou na produo de um plano de desenvol-
vimento socioeconmico intersetorial chamado Plano Brasil Criativo, que contempla algo alm das
incubadores criativas.
O Plano Brasil Criativo mencionado por De Marchi (2014) e Madeira (2014) no chegou
ainda a ser lanado e implementado, mas foi elaborado com o escopo de ser um plano de desen-
volvimento de integrao entre o projeto social do governo federal, que estava sendo executado
desde 2003, com uma proposta de desenvolvimento industrial no Brasil para o novo mandato pre-
sidencial (2015-2018).
Se por um lado, a estruturao organizacional, o plano da SEC e o plano Brasil Criativo pro-
vocaram mudanas na forma de conceber a cultura e o seu desenvolvimento no Brasil pelo vis da
criatividade (Furtado, 1981). Por outro lado, suspeita-se que a visibilidade que o MinC estava con-
quistando com o processo de articulaes com os entes governamentais e organizaes da socie-
dade civil da cultura em prol do desenvolvimento de territrios criativos, estava gerando disputas
de poder dentro do governo federal.

254
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Esta suspeita ganha maior relevncia com a exonerao em 2014, da ento ministra da cul-
tura, Ana Holanda, e da secretria da economia criativa, Cludia Leito. Assim, saram a pedido do
governo federal, pessoas com experincia tcnica na rea da cultura e articulao com a economia
criativa, o que colocou em risco a perspectiva de continuidade em termos de polticas pblicas. A
troca de pessoas no cargo de ministro no MinC e do secretrio de economia criativa em 2015, pro-
vou sombreamento das aes relacionadas a economia criativa e a extino da prpria SEC.
Resta saber quanto tempo durar este sombreamento da economia criativa por parte do
governo federal, que se observa inclusive nas redes sociais e no portal do prprio MinC, com as
poucas informaes publicizadas sobre a SEC e suas aes que estavam em execuo por causa do
Plano Nacional de Cultura (2011-2020). Alm disso, at o momento no foi divulgado o plano de
gesto da SEC (2015-2018). Tais observaes so relevantes porque a SEC foi um lcus dialgico e
de intensa troca de informaes no perodo 2011-2013, provocando de acordo com Chapman
(2002) mltiplas aprendizagens coletivas e institucionais a respeito da cultura e da criatividade,
bem como sobre a forma de formular e implementar polticas pblicas de cultura, com a participa-
o da sociedade e de agentes de diversos setores culturais e criativos do Brasil e do exterior.

5. Reflexes sobre as polticas pblicas de cultura no contexto do desenvolvimento de territrios


criativos
Apesar da existncia de poucos estudos sobre o tema polticas pblicas e economia criativa
no Brasil e na Amrica Latina, pode-se esperar que todo este movimento por parte do governo
federal de fomento a esta rea, apesar de no momento estar menos intenso, venha estimular mui-
tos estudos sobre polticas pblicas de cultura, envolvendo instituies, redes e ideias para os pr-
ximos anos.
Na exposio da estruturao organizacional e das aes governamentais para o desenvol-
vimento de territrios criativos no Brasil, observa-se que h evidncias de congruncias em ter-
mos de nvel de escala territorial empregado tanto pelo governo federal brasileiro quanto pela
UNESCO. Tal congruncia mostra a possibilidade de anlises comparadas sobre o desenvolvimento
de setores criativos em diferentes cidades do mundo. Por outro lado, gera o desafio para a popu-
lao e os gestores de governos locais de cidades de fora de regies metropolitanas, de analisa-
rem as possibilidades da economia criativa em seus planos diretores municipais e de desenvolvi-
mento territorial.
Neste sentido, considerado as limitaes apresentadas neste artigo sobre a noo de terri-
trios criativos, com base em Emmendoerfer & Ashton (2014), optou-se em contribuir com essa
discusso terminolgica a fim de ampliar o entendimento a respeito dos territrios criativos. As-
sim, para fins desta pesquisa, os territrios criativos so espaos multi-escalares, construdos a
partir de um processo formativo adotado por um grupo de pessoas em um perodo de tempo, que
buscam ofertar produtos culturais autnticos e singulares, resultantes de aes criativas e dinami-

255
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

zadoras, que so atrativos e valorizados principalmente pela interpretao subjetiva de um signifi-


cado (co)criado pelos habitantes e por viajantes que experienciam esses produtos nesses espaos.
Desta forma, um territrio criativo, potencialmente competitivo, sendo capaz de promo-
ver bons nveis de qualidade de vida, colaborando para a elevao do nvel de bem-estar da sua
populao, de modo que isso decorre da aplicao de polticas para o desenvolvimento sustent-
vel, que sejam capazes de abarcar todas as suas dimenses econmica, social, ambiental e cultu-
ral. A dimenso cultural principalmente devido sua diversidade bem peculiar e exige, portanto,
polticas culturais alm daquelas tradicionais, mas tambm novas polticas culturais, mais adequa-
das e alinhadas com a realidade de cada territrio.
As novas polticas culturais trabalham apoiando as empresas culturais e criativas, articu-
lando subsdios e incentivos com mecanismos de cofinanciamento (pblico e privado), estimula a
utilizao da cultura como um elemento de identidade regional e fator de diferenciao competi-
tiva de base territorial.
O territrio criativo aquele espao em que as pessoas so capazes de estimular e atrair
talentos, respeitar e inovar a partir da diversidade e possibilitar condies para que se agregue
valor econmico. Tal valor permite gerao de negcios e estimular conexes entre atores soci-
ais, como governos, empreendedores e empresrios, instituies, escolas e universidades, tornan-
do possvel desenvolver uma estrutura que pode ser chamada de inteligente, trazendo benefcios
e oportunidades para todos e de forma mais igualitria. Ao unir o tangvel e o intangvel, o territ-
rio criativo possibilita uma poltica para o desenvolvimento, utilizando os setores culturais e criati-
vos, para gerar empregos, renda e incluso social, que favorecem o desenvolvimento sustentvel
dos territrios
Conforme Delgado, Bonnal e Leite (2007), a questo do desenvolvimento territorial est li-
gada forma como o Estado atua no espao nacional, ou seja, como se articulam as decises p-
blicas em todas as escalas da organizao administrativa. Observou-se no caso do Brasil que a in-
terveno e fomento do Estado no desenvolvimento da economia criativa relevante, mas pode
provocar riscos em termos de coeso dos militantes de um partido ou coligao poltica que est
no poder. Ao mesmo tempo, revela a importncia do Estado no estar ausente a fim de prezar
pelo desenvolvimento social e no somente econmico dos setores criativos.
Observou-se no Brasil, aes governamentais de forma transversal, que necessitam de di-
logo para se evitar duplicidade ou difuses de aes de curto alcance, sendo o MinC um hub de
uma poltica nacional de desenvolvimento (De Marchi, 2014). A articulao do MinC por meio da
SEC com os diferentes setores do governo, revela mudanas no sentido do investimento social e
cultural, da legislao, da criatividade e inovao e do prprio reconhecimento da economia cria-
tiva como um meio de desenvolvimento territorial. Ento se faz necessrio estimular empreendi-
mentos econmicos criativos.
Todavia, ainda h enormes disparidades regionais do Brasil e extensa diversidade cultural,
segundo Rezende (1995), esta realidade reitera a importncia de aes articuladas entre as esfe-

256
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

ras de governo em consonncia com os pressupostos do federalismo. Essas aes devem ser vol-
tadas para garantir a repartio de responsabilidades governamentais, ao mesmo tempo em que
esteja assegurada a integridade do Estado nacional frente s inmeras disputas e desigualdades
regionais (SOARES, 1998; REIS, 2000).
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no go-
verno federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois ao governo federal
cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes
intergovernamentais. O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal apresen-
ta vantagens para a coordenao dos objetivos das polticas no territrio nacional, pois permite
reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo imponham conflitos entre programas e ele-
vao dos custos da implementao, cuja ocorrncia mais provvel em Estados Federativos
(WEAVER e ROCKMAN, 1993). No entanto em se tratando de economia criativa, temtica que en-
volve um aspecto muito singular com caractersticas tpicas de cada regio, deve-se seguir eixos de
atuao que combinem interdependncia e autonomia entre unidades subnacionais a esfera fede-
ral. Portanto, polticas pblicas top-down no contexto da economia criativa possivelmente no
surtiriam os efeitos positivos desejados ao longo do tempo.
Nessa perspectiva cabe destacar que um dos maiores desafios para o fomento economia
criativa nos pases em desenvolvimento a articulao de um pacto social, econmico e poltico
com a sociedade civil. Caberia ao governo as diretrizes para a intergovernabilidade (RADIN, 2010)
da economia criativa em diferentes territrios no Brasil, requerendo segundo Reis (2008) o ali-
nhamento das polticas setoriais, a instituio de um marco regulatrio e jurdico que sustente a
economia criativa e a participao ativa em negociaes internacionais, formando um ambiente
que possa reconhecer o valor econmico da criatividade, para alm de um mandato poltico presi-
dencial, algo que estava sendo construdo por meio da SEC no MinC, no perodo 2011 e 2013 no
Brasil.
Tomam-se assim como relevantes as perspectivas de desenvolvimento local geradas com
pelo fomento criatividade atravs da diversidade cognitiva e cultural que cria empreendimentos
individuais ou coletivos. Fomentar a gerao de renda a partir da criatividade, cujo potencial como
negcio usualmente negligenciado, fundamental para a economia mundial e brasileira, uma
vez que progressivamente se estabelece a saturao dos postos de trabalhos da produo manu-
fatureira e industrial convencional e que se esgotam tais formas mais tradicionais de gerao de
renda.
Mesmo com a diversidade cultural e potencial criativo existentes no Brasil, o pas ainda ca-
rece de polticas pblicas de fomento neste campo nos municpios, assim, a institucionalizao da
Secretaria da Economia Criativa no Ministrio da Cultura inseriu o tema na agenda governamental
do pas e reposiciona a cultura como eixo importante para o desenvolvimento do estado brasilei-
ro. A criao do plano da SEC representa um passo importante, pois o documento ritualiza e inau-
gura no governo federal o compromisso do MinC, bem como um registro para novas lideranas

257
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

polticas, em dialogar com as pessoas inseridas e interessadas nos setores criativos, a fim de for-
mular, implementar e monitorar polticas pblicas no rumo de um novo desenvolvimento.

6. CONCLUSES: UM SONHO ADIADO, MAIS UMA VEZ?


O processo de institucionalizao da economia criativa por meio da Secretaria de Economia
Criativa (SEC) simboliza um diferencial do governo no Brasil em prol do desenvolvimento territori-
al, evidenciado pela transversalidade das suas polticas e aes com as organizaes pblicas e a
sociedade. Este um marco institucional para a transposio da dimenso cultural e criativa do
plano das ideias para a dimenso prtica em termos de desenvolvimento territorial. Isso gera a
esperana de uma possvel retomada do plano Brasil Criativo, mesmo com indcios de sombrea-
mento por parte do prprio MinC, e uma visvel inclinao em desacelerar as aes e as informa-
es sobre da SEC desde 2014, algo observvel em seu website governamental
(http://www.cultura.gov.br/secretaria-da-economia-criativa-sec). Em 2015, a SEC foi extinta por
novos dirigentes no Ministrio da Cultura, isso adiou o sonho, mais uma vez.
Independentemente da ascenso e possvel, mas no desejada, extino das aes da SEC,
concorda-se com Madeira (2014, p.263) que a institucionalizao da economia criativa no Brasil
ainda muito recente para prever os seus desdobramentos e possveis resultados, o que no
deve impedir que os rgos pblicos afetos possam tambm incorpor-la em suas polticas e li-
nhas de ao. Tambm concorda-se com o posicionamento de De Marchi (2014) que os gover-
nantes brasileiros trazem a cultura das margens para o centro do pensamento econmico e polti-
co, porm ainda nem todos esto ou querem estar preparados para esta nova forma de conceber
a cultura no Brasil.
As aes de fomento a economia criativa no Brasil podem ser vistas como uma forma de
valorizao da cultura e da criatividade dos indivduos e no como aes que podem levar perda
da essncia cultural. Ao contrrio, observa-se que esta nova dinmica busca propiciar condies
para que a cultura e a criatividade se sustentem e permitam o desenvolvimento de territrios, por
meio de vocaes artsticas locais e populares.
As institucionalizaes da Secretaria de Economia Criativa, do OBEC e do Criativa Bir reve-
lam uma estruturao de um contexto para o desenvolvimento da economia criativa no Brasil,
mais complexo, que transcendem a criao de estrutura organizacionais pblicas. Isso so evidn-
cias de que o governo brasileiro tem reconhecido o potencial multiplicador embutido nos segmen-
tos criativos, posicionando-se de forma ativa neste contexto. Neste sentido destaca-se que a for-
mulao e implantao de polticas nesta rea no se caracterizam por um modelo impositivo, e
padronizado, mas sim por uma flexibilidade quanto s caractersticas e particularidades da eco-
nomia criativa de cada local ou regio em cada unidade federativa no Brasil.
Assim, este texto ao focalizar seu debate em aes governamentais para o desenvolvimen-
to de territrios criativos, permitiu evidenciar e contribuir com discusses sobre especializao

258
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

inteligente de territrios. Somado a isso, possibilitou delimitar os territrios em anlise e em de-


senvolvimento, com a proposta de uma definio mais ampla de territrios criativos. Muito se
discute no Brasil em torno do conceito de economia criativa a ser trabalhado, esta discusso
essencial, mas a discusso precisa ir alm do conceitual e ganhar o campo prtico. O enfoque na
diversidade cultural importante, mas como a economia criativa aborda muito mais do que isso,
temos que ir alm de poltica cultural, de redistribuio e incluso, e enfatizar polticas integradas
com as industriais e infraestrutura.
Todavia, uma campanha mais ampla acerca da economia criativa e do desenvolvimento de
territrios criativos necessita ser feita para sensibilizar a populao, porque suspeita-se que a
maioria dela no Brasil, ainda desconhece esta terminologia internacional. Somado a isso, apenas a
partir de 2010 que o tema economia criativa ganha discusses e divulgaes mais efetivas no
mbito governamental, mesmo assim ainda encontra-se uma lacuna de informaes e a ausncia
de um corpo consolidado de teorias e estudos aplicados. As aes do MinC por meio da SEC tm
demonstrado aes afirmativas para levantar, unir e disseminar a economia Criativa, o que subsi-
diar a elaborao e formulao de polticas pblicas que objetivam a promoo do desenvolvi-
mento e crescimento sustentvel de territrios, inclusive mais criativos no Brasil.
Por fim, observou-se que o tema territrios criativos ainda so incipientes em estudos so-
bre planejamento, ordenamento e desenvolvimento territorial, especialmente no contexto da ges-
to e polticas pblicas, o que potencializa o surgimento de novas agendas interdisciplinares de
pesquisa e de ensino, com cooperao internacional. importante se avaliar o que se avanou em
relao as barreiras estruturais que limitam o efetivo desenvolvimento de territrios criativos.
Fato que, a criao da Authentic Creative Economy - Made in Brazil est condiciona superao
dessas barreiras e da retomada deste sonho, conclamado por Celso Furtado, adiado nas dcadas
de 80 e 90 (Cf. BRASIL, 2011), mas tambm ainda desejado por muitos agentes na contempora-
neidade como forma de desenvolvimento do Brasil, para os brasileiros.

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262
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

15
Descentralizao e Inovao na Poltica Pblica de Cultura em
Nvel Estadual no Brasil
Alexandre Sette Abrantes Fioravante e Magnus Luiz Emmendoerfer

1. INTRODUO
A temtica da cultura e a sua relao com a criatividade no deve ser vista como algo novo
no Brasil. O economista Celso Furtado j lutava h algum tempo por um desenvolvimento descon-
centrado, fundamentado na diversidade cultural e criativa do povo brasileiro, e para isso ele eluci-
dou iniciativas e polticas para assegurar o desenvolvimento que se traduzisse em enriquecimento
da cultura em todas as suas dimenses, e que permitam assim, colaborar para a criatividade pr-
pria tendo como desejo, o de preservar a prpria identidade (FURTADO, 1998).
Em um sentido latu, a cultura pode ser vista como desenvolvimento humano, na medida
em que fomenta a diversidade cultural e garante a construo de uma identidade cultural prpria,
que contribui para a valorizao das regies. Ainda, cultura desenvolvimento social, pois, atravs
da cultura, possvel promover a incluso social e gerar cidadania social. Soma-se ai, a percepo
de que cultura desenvolvimento econmico, ao gerar oportunidades qualificadas de trabalho,
com impacto direto na economia criativa em nossa sociedade. (MINAS GERAIS, 2013).
Neste contexto, tem-se percebido a relao que se estabelece entre cultura e desenvolvi-
mento, e que essa relao tm sido um dos temas centrais na atualidade, extrapolando os meios
acadmicos, chegando s agendas polticas de diferentes esferas de governo, sendo foco de pro-
gramas e polticas especficas.
Destaca-se que apenas recentemente, a cultura passou a ser tratada como uma necessida-
de humana bsica, como algo que no suprfluo nem complementar, passando de uma viso
perifrica para uma de carter essencial. Uma necessidade bsica para a plena realizao da con-
dio humana de todos os brasileiros. Isto se da, haja vista, que por meio da arte e da cultura,
possvel gerar mais conhecimento, possibilitar subjetividades complexas e melhorar as condies
de criao e interpretao do mundo.
Neste sentido, pode-se observar a existncia de um potencial considervel da cultura para
a promoo do desenvolvimento de territrios e de indivduos (SEM e KLIKSBERG, 2007; QUINTE-
RO, 2011; MACCARI e MONTIEL, 2012; REIS, 2012), e, sendo assim, as iniciativas no campo da cul-
tura devem ser capazes de abarcar a diversidade, o que pode ser dificultado pela identidade difusa
de cada regio. Os programas, politicas e aes imersas neste campo devem procurar criar dilo-

263
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

gos entre as vrias dimenses que o permeiam (social, cultural, ambiental, institucional) e entre as
diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal). Ainda, devem ser capazes de estabe-
lecer conexes entre as agendas pblicas e privadas por meio de governana compartilhada, e da
proposio de inovaes (REIS, 2012).
Para alguns autores, (MACCARI e MONTIEL, 2012; QUINTERO, 2011) tem-se uma necessi-
dade de promover maior acesso s aes culturais e a valorizao da cultura de cada espao espe-
cificamente, e neste caminho, alguns governos tem dedicado programas e polticas pblicas a esta
rea. uma maneira de tentar promover o desenvolvimento tanto econmico como humano por
meio da cultura (BRASIL, 2011).
Neste contexto, O Governo do Estado de Minas Gerais lanou o programa Minas Territrio
da Cultura PMTC, que procura promover a descentralizao e regionalizao das aes culturais,
realizado nas macrorregies do estado de Minas. Esta Poltica Pblica de Cultura (SEC-MINAS,
2013), tem um potencial para o fortalecimento do campo da cultura tanto a nvel estadual quanto
municipal no estado de Minas, e consequentemente para o Brasil, e ainda, por representar uma
prtica poltica inovadora em que as aes culturais promovidas pelo estado, antes concentradas e
centralizadas em um espao territorial, comeam a ser descentralizadas sendo levadas para muni-
cpios de diversas regies do estado.
A ateno s polticas culturais no mundo e, em especial, no Brasil recente. Apesar das
relaes entre cultura, criatividade e desenvolvimento estarem to evidentes em estudos de uma
ampla gama de autores, que tem estudado tambm os aspectos sociais, em pases desenvolvidos
(FLORIDA, 2011; FLORIDA & TINAGLI, 2011; CAVES 2000; HARTLEY, 2005), poucos estudos podem
ser encontrados no Brasil, principalmente introduzindo a temtica de desenvolvimento de territ-
rios e descentralizao.
Neste sentido, o presente artigo possui como problema de pesquisa a questo: Que aspec-
tos, diretrizes e fatores devem ser trabalhados para a conduo de polticas pblicas descentrali-
zadas de cultura?
Este artigo objetiva atravs de reflexes e conceituaes tericas aplicadas anlise do
contedo de depoimentos de atores estratgicos ao processo de elaborao de politicas pblicas
no campo da cultura no Estado de Minas Gerais, analisar o processo de planejamento de uma
poltica pblica descentralizada de cultura no estado de Minas Gerais no perodo de 2011 a
2013, e, destacar as principais inovaes trazidas no processo de formulao e na implementa-
o da poltica. A anlise focalizou-se no Programa Minas Territrio da Cultura, da Secretaria de
Estado de cultura de minas, convergindo considerao da cultura como vetor do de desenvolvi-
mento humano, econmico e social.
Tendo como suporte terico as abordagens de politicas pblicas e descentralizao, o pon-
to central da anlise identificar elementos de descentralizao neste programa, os fatores condi-
cionantes deste formato de poltica e a importncia da descentralizao no campo da cultura.

264
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

2. REFERENCIAL TERICO
2.1 Polticas Pblicas e o campo da cultura
Em relao s terminologias relacionadas ao uso do termo polticas, Dias e Matos (2012)
enxergam a existncia de uma srie problemas. Tanto a poltica quanto as polticas pblicas esto
relacionadas com o poder social, porm enquanto a noo de poltica remete a um conceito mais
amplo, em que engloba-se o poder de modo geral, as polticas pblicas so entendidas como solu-
es especficas para lidar com os assuntos pblicos.
Existem vrias definies distintas para polticas pblicas (SECCHI, 2010; DIAS e MATOS,
2012; RUA, 1997; FREY, 2000), porm comum a todas elas a noo de que uma poltica pblica
surge para enfrentar um problema pblico e do significado de posse, manuteno ou distribuio
de poder intrnsecos ao seu processo. A no existncia de consenso entre as definies de polti-
cas pblicas pode estar associada ao fato da prpria expresso poltica pblica englobar vrios
ramos do pensamento humano, sendo, portanto, interdisciplinar (DIAS e MATOS, 2012).
Neste contexto Secchi (2010) argumenta que uma poltica pblica uma orientao ati-
vidade ou passividade de algum, e, formada por dois elementos fundamentais: a intencionali-
dade pblica e a resposta ao problema pblico. Complementando, Quintero (2011) argumenta
que as polticas pblicas podem ser entendidas como atividades dos governos e outras agncias
do estado com o propsito de resolver uma situao socialmente problemtica ou a um princpio
ou valor considerado como essencial a ser vivido pelos diferentes grupos da populao e para tan-
to so mobilizados recursos.
Para Vieria et al (2011), os resultados das decises concretizados em polticas pblicas, da
origem, a planos, programas e projetos dos quais se constitui. De acordo com a Organizao das
Naes Unidas (ONU, 1984) apud Cohen e Franco (2007) um projeto pode ser visto como um em-
preendimento planejado que consiste em um conjunto de atividades inter-relacionadas e coorde-
nadas no intuito de alcanar determinados objetivos especficos, estes que esto condicionados
aos limites oramentrios e ao tempo.
J um programa na concepo de Vieira et al (2011) pode ser visto como um conjunto de
projetos que perseguem os mesmos objetivos, estabelece as prioridades da interveno e aloca os
recursos disponveis. O entendimento de planos esta associado s ideias de soma de programas
que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos especfi-
cos, estes que passaram a ser os objetivos gerais do plano do programa.
A elaborao de programas envolve em seu processo a intermediao de estruturas insti-
tucionais que acabam refletindo os interesses e opinies de diferentes grupos de interesse, Neste
sentido Frey (2000) salienta que a convivncia entre diferentes atores sociais com interesses dis-
tintos nas atividades governamentais leva a debates e discusses acerca de decises a serem to-
madas. Estes argumentos esto em consonncia com a ideia de que o processo de planejamento e
formulao das polticas pblicas, bem como a sua implementao, so resultados destas intera-

265
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

es entre os distintos interesses dos diferentes stakeholders envolvidos neste processo, confor-
me elucidado por Hill e Hupe (2002).
A formao da agenda resultado de todas estas interaes e discusses em torno do pro-
blema de poltica pblica que deve ser solucionado pelos governos. O problema deve ser entendi-
do como um conjunto de valores no realizados, necessidades ou oportunidades que foram identi-
ficadas, que no seriam atingidas sem a interveno de uma ao pblica, ou ainda, conforme
(DUNN, 1981 apud GUESS e FARNHAM, 2000) salientam, o problema pode ser resultante do sis-
tema de condies que produz insatisfao entre diferentes segmentos de uma comunidade.
Neste sentido, conforme Chen e Franco (2007), independentemente das finalidades para
que sirva a poltica pblica de cunho social, o princpio orientador deve ser a procura de equidade,
o que implica na satisfao das necessidades bsicas da populao. O campo das polticas pblicas
est sujeito tambm a uma srie de problemas, relacionados efetividade, focalizao, problemas
de implementao e descontinuidade das aes. Diante disto, a avaliao de polticas e programas
assume um papel central para que ocorra uma racionalizao na conduo das polticas e progra-
mas (VIERA et al, 2011).
Em se tratando de polticas pblicas e programas no campo da cultura, primeiramente de-
ve-se procurar delimitar o universo em que estas iro atuar, isso porque cultura um conceito
amplo, o que ajudaria a no chamar a si problemas que esto sob outros setores do governo. A
funo da elaborao de polticas pblicas na rea de cultura deve ser a de garantir plenas condi-
es de desenvolvimento da mesma. O Estado no deve ser um produtor de cultura, mas pode e
deve ter a funo de democratizar as reas de produo, distribuio e consumo. A cultura fator
de desenvolvimento (CALABRE, 2007).

2.2 Cultura e Desenvolvimento de Territrios


Sobre os conceitos de cultura e desenvolvimento temse transitado uma srie de tenses e
transformaes. Neste contexto, a compreenso do tema cultura e desenvolvimento de territrios
conduz a uma reflexo em torno do que cultura, como ela poderia ser, de fato, uma estratgia
de desenvolvimento, e, o que necessrio para que esse potencial se concretize (REIS, 2008; MA-
CCARI e MONTIEL, 2012).
Neste sentido, Sampaio (2007) argumenta que deve-se reconhecer a complexidade que
envolve o termo cultura e a dificuldade em defini-lo, de forma que, a cultura deve ser vista antes
de tudo, como um processo, e remete portanto, noo de mudana e transformao. Para essa
autora, desde o final do XVIII, o termo cultura vem sofrendo transformaes e generalizaes, e j
no sculo XIX, o termo cultura continuou designando o modo de vida global e caracterstico de um
povo, o que nos permite, atualmente, reconhecer e defender cultura enquanto diversidade cultu-
ral. Nos ltimos trs sculos, a cultura vem reunindo e acumulando formas e sentidos diversos.

266
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Quando se trata de polticas pblicas, o sentido que o termo cultura assume exerce expres-
siva influncia, e sendo assim, tambm deve ser limitado, haja vista, que este pode ser entendido
de maneiras distintas. o que ressalta a viso de Botelho (2001), que trabalha a diferenciao en-
tre as dimenses sociolgica e antropolgica em relao ao termo cultura.
Na viso de Canedo (2009). O termo cultura apresenta ainda, trs diferentes concepes
de cultura. Primeiramente, em um conceito mais alargado onde todos os indivduos so produto-
res de cultura, que nada mais do que o conjunto de significados e valores dos grupos humanos.
Segundo, como as atividades artsticas e intelectuais com foco na produo, distribuio e consu-
mo de bens e servios que conformam o sistema da indstria cultural. Terceiro, como instrumento
para o desenvolvimento poltico e social, onde o campo da cultura se confunde com o campo soci-
al.
Pode-se constatar segundo Maccari e Montiel (2012) o fracasso de critrios de desenvol-
vimento que excluem o componente cultural de sua concepo. Para os autores o desenvolvimen-
to inseparvel da cultura, e para que se tenha um desenvolvimento sustentvel como j foi
apontado pela UNESCO (2007), a cultura deve ser posta no centro de todas as polticas de desen-
volvimento. Sen e Kliksberg (2007) tambm alertam para ganhos com os gastos de cultura que no
podem ser medidos apenas por meio do tangvel.
No que tange aos aspectos de desenvolvimento, para Vieira et al (2010), por um curioso
deslize de perspectiva, o crescimento econmico tornou-se rapidamente sinnimo de desenvolvi-
mento, mesmo com a constatao de que o desenvolvimento nos remete a algo mais amplo do
que o simples crescimento econmico. O economista neoclssico Perroux (1969) apresentou uma
definio de desenvolvimento que alguns autores consideram que at hoje no foi ultrapassada:
o desenvolvimento a combinao de mudanas mentais e sociais de uma populao que a tor-
nam apta a fazer crescer, cumulativamente e sustentavelmente, o seu produto real global (PER-
ROUX, 1969, p. 190).
As noes de territrio e de desenvolvimento territorial vem se propagando atualmente no
discurso social e cientfico e isto se d segundo Vieira et al (2010) pelo fato destas evocarem me-
lhor que a noo de regio a questo da construo social. Desenvolvimento regional e desenvol-
vimento territorial devem ser vistas como duas coisas diferentes. O desenvolvimento territorial faz
referncia a um espao geogrfico que no dado, mas construdo. Construdo pela histria, por
uma cultura e por redes sociais que desenham suas fronteiras (RALLET, 2007 apud VIEIRA et
al,2010)
Por tudo isto, para que de fato as polticas culturais proporcionem desenvolvimento multi-
dimensional, elas precisam ser consideradas em seu prprio contexto. As polticas culturais locais
devem fomentar a diversidade e a pluralidade, isto , tanto possibilitar a convivncia das mais
diversas formas de expresso, a utilizao de muitas linguagens expressivas, como tambm bus-
cam a participao das minorias, de todos os setores da sociedade civil.

267
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

2.3 Descentralizao de Polticas Pblicas e direo do Fluxo de Deciso


No contexto brasileiro, a redefinio dos papeis dos governos locais em relao s aes de
polticas pblicas est associada diretamente ao processo de retomada do federalismo juntamen-
te com a redemocratizao do pas a partir do fim da ditadura militar.
O modelo de descentralizao proporcionou uma mudana no planejamento e execuo
das polticas pblicas, alocando para o mbito local (estado e municpios) a responsabilidade por
diversas aes em vrias reas, isto trouxe tona problemas fundamentais existentes dentro do
antigo modelo centralizado, como por exemplo, a distncia entre os policymakers e a populao
focalizada, a falta de proximidade da burocracia com as realidades locais, a falta de sintonia entre
a demanda social de fato e a poltica a ser executada e, ainda, a ausncia de avaliaes consisten-
tes e tcnicas dos impactos de programas executados.
Com esta nova lgica, os atores locais se tornaram os elementos executores dos progra-
mas, tornando-se necessria a melhoria da qualificao das burocracias locais, pois de acordo com
Arretche (2001), o grau de sucesso de um programa de descentralizao esta, diretamente asso-
ciado deciso pela implantao de regras de operao que efetivamente a adeso do nvel de
governo ao qual se dirige.
Ao tratar-se de uma gesto pblica, a gesto intergovernamental um aspecto que se
apresenta no incio do sculo XXI e que merece ser destacada. Esta interlocuo entre os diferen-
tes nveis de governo importante uma vez que, raramente um nico nvel de governo tem poder
e influncia total sobre a forma como as aes so geridas, no tem conhecimento muitas vezes
das reais demandas, o que caracteriza a interdependncia entre eles.
Maccari e Montiel (2012) trabalham a importncia da intergovernabilidade e das parcerias
entre os diferentes setores e esferas no campo da cultura para a promoo do desenvolvimento.
Para os autores a cultura pode ser vista como um componente transversal dentro do plano de
desenvolvimento, da, entende-se que toda poltica orientada para o desenvolvimento deva ser
aberta e receptiva, o que para tanto desafia aos responsveis e gestores a construir mecanismos e
canais interministeriais e intergovenamentais.
Devido a esta transcendncia, as concepes relacionadas a desenvolvimento e cultura de-
vem ser incorporadas e impulsionadas no somente a partir da perspectiva do setor pblico, mas
tambm pelo trabalho das organizaes do setor privado e da sociedade civil, a fim, de incorporar
os diversos atores para que se consolide coletivamente as polticas (MONTIEL & MACCARI, 2012).
No que tange as questes de intergovernabilidade, gesto e aes no campo da cultura, a
Secretaria de Estado de Minas Gerais (2013) revelou que o Estado deve buscar a autonomia e a
participao de todos os grupos e indivduos na poltica cultural.
Inserido no contexto em que se desenvolvem as polticas pblicas, o planejamento pode
ser entendido como um conjunto de aes interligadas e complementares, realizados em diferen-
tes instncias da organizao governamental, guiadas pelo propsito de atingir determinado obje-

268
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

tivo (MATIAS-PEREIRA, 2009). Um dos mais intensos debates encontrados na literatura sobre o
planejamento no mbito das polticas pblicas trata sobre como esse processo deve ser visto em
relao direo do fluxo das decises.
Alguns autores acreditam que as decises devem ser tomadas por autoridades que possu-
em o controle do processo (VAN METER e VAN HORN, 1975, MAZMANIAN & SABATIER, 1983 apud
OLIVEIRA, 2007), ou seja, de cima para baixo, conhecido como o modelo top-down. Em contrapo-
sio, h os que enfatizam a importncia de se incluir, no processo de deciso, aqueles que esto
mais prximos e sero afetados pelas aes resultantes das polticas (ELMORE, 1979; LIPSKY,
1980; KAUFMAN, 1973 apud OLIVEIRA, 2007), proporcionando um processo mais democrtico por
meio do modelo bottom-up (de baixo para cima).
A participao um tema recorrente quando se aborda estes modelos. No mbito das pol-
ticas pblicas, ela se relaciona possibilidade de consolidao do senso de pertencimento e res-
ponsabilidade coletiva (SECCHI, 2010). No entanto, a evoluo do cenrio pblico no Brasil mostra
que, at a dcada de 1980, as polticas pblicas brasileiras tinham como caractersticas: a centrali-
zao de recursos e decises, a fragmentao institucional, a descoordenao e descontinuidade
de programas, restrita participao popular, prticas clientelistas e excesso de burocracia (FARAH,
1999).
No obstante a controvrsia em torno do que se conceitua como descentralizao de pol-
ticas pblicas, utiliza-se esse conceito para caracterizar um processo que envolve pelo menos trs
tendncias em relao gesto pblica: a) a repartio das responsabilidades em torno da formu-
lao, implementao e controle de polticas entre as esferas nacional, estadual e municipal. Esse
processo envolveria a delegao de competncias, e, a transferncia de recursos para as esferas
subnacionais; b) a existncia de mecanismos de coordenao intergovernamental e c) a estrutura-
o de um sistema de gesto que envolva o dilogo com a sociedade, ou seja, a ampliao da par-
ticipao da sociedade organizada na gesto das polticas pblicas.

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Em sintonia com os objetivos deste artigo e com as posies tericas abordadas anterior-
mente, adotou-se uma metodologia de pesquisa exploratria descritiva. Este estudo pode ser clas-
sificado segundo Gil (2006) e Vieira (2004) como exploratrio, uma vez que procurou proporcionar
maior familiaridade com o problema, no intuito de torna-lo mais explicito, na tentativa ainda de
aprimorar as ideias e propor premissas para anlise, argumentos e reflexes para melhorar o en-
tendimento da importncia de se promover politicas publicas descentralizada no campo da cultu-
ra. E descritivo (GIL, 2006; VERGARA 2005), uma vez que buscou caracterizar os aspectos de politi-
cas descentralizadas de cultura, os envolvidos neste processo e fatores essncias.
Tudo isso possibilita aprimorar ideias e propor premissas, questionamentos e hipteses de
estudo (COOPER e SCHINDLER, 2003). Esta pesquisa foi desenvolvida por meio da coleta de dados

269
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

secundrios e primrios em fontes diversas. Os dados e observaes preliminares foram coletados


entre os meses de maio e Dezembro de 2013. Para a coleta de dados primrios foram realizadas
entrevistas em profundidade baseadas em um roteiro semiestruturado, com atores estratgicos
para o processo de formulao de programas e polticas pblicas de cultura no estado de Minas
Gerais. Foram coletados ainda, dados em documentos governamentais (leis, plano de ao, regi-
mentos, atas, programas e projetos) de domnio pblico.
O universo desse estudo compreende os atores envolvidos na poltica de cultura do estado
de Minas Gerais, especificamente os envolvidos no Programa Minas Territrio da Cultura, nas 10
macrorregies do estado. Como ator, considera-se o conceito de Secchi (2010) que define o termo
como indivduos, grupos e organizaes que influenciam o processo poltico e que possuem com-
portamentos dinmicos de acordo com os papis que interpretam.
O programa foco de anlise deste estudo foi o Programa Minas Territrio da Cultura, pro-
movido pela Secretaria de Estado de Cultura do Governo de Minas Gerais. O programa tem por
base promover a descentralizao e valorizao cultural nas regies do estado, e conta para isso
com parcerias entre o setor pblico e o privado. Maior detalhamento sobre o PMTC ser dado
mais adiante. A escolha deste programa para anlise esta ligada ao fato de que trata-se uma pol-
tica pblica de cultura executada em nvel estadual de forma decentralizada, algo considerado
novo no campo de polticas pblicas deste setor.
A acessibilidade e a tipicidade dos entrevistados foram fundamentais para a participao
destes nesta pesquisa, eles possuem ampla experincia na rea de cultura e polticas pblicas, e
vem trabalhando em projetos e programas que tem articulado a esfera pblica e privada na tenta-
tiva de fomento ao desenvolvimento da cultura mais descentralizada e da economia criativa nas
regies do estado de Minas Gerais.
O roteiro de entrevista dividiu-se em blocos, estes que abordavam aspectos da elaborao
de politicas de cultura e das politicas pblicas de cultura, questes sobre a relao entre cultura e
desenvolvimento, descentralizao de polticas pblicas, transversalidade e avanos no campo das
politicas pblicas de cultura, o envolvimento e participao dos entrevistados no programa anali-
sado.
Os dados secundrios foram obtidos por meio de pesquisa bibliogrfica, em trabalhos pu-
blicados no meio acadmico e cientfico (como teses, dissertaes e artigos) nas reas de cultura,
criatividade, politicas pblicas e descentralizao. Os dados foram ento cotejados, uma importan-
te prtica de pesquisa para se extrair e articular o que foi obtido nos documentos e entrevista com
os dados obtidos nas bibliografias desta pesquisa. Assim, essa anlise qualitativa foi importante
para organizar e apresentar os resultados na seo de resultados e discusso.

270
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

4. ENTENDENDO A LGICA DO PROGRAMA MINAS TERRITRIO DA CULTURA (PMTC)


O programa MINAS Territrio da Cultura tem aes nas 10 macrorregies do estado de
minas, chamadas de TERRITRIOS CULTURAIS (MINAS GERAIS, 2011). O programa objetiva pro-
mover articulaes para descentralizar e regionalizar as polticas pblicas culturais no estado. Suas
aes acontecem de Maro de 2013 at Junho de 2014. O formato do programa foi pensando,
tendo em vista, que em um estado de extensa dimenso territorial e diversidade cultural como
Minas Gerais, necessria uma atuao regionalizada, que valorize as identidades locais. A atua-
o articulada e regionalizada pode contribuir assim, para minimizar a complexidade de atuao
no campo da cultura (SAMPAIO, 2007).
No entanto, para promover esse tipo atuao, necessrio o reconhecimento e a valoriza-
o da gesto local e dos atores envolvidos no processo cultural. O intuito deve ser o de promover
a interao entre os distintos interesses dos diferentes stakeholders envolvidos neste processo, o
que elucidado por Hill e Hupe (2002).
Foi sob a perspectiva de descentralizar e regionalizar as polticas pblicas de cultura que se
criou o PMTC. Para tanto a diviso das regies de abrangncia do Programa est de acordo com a
diviso da Secretaria Planejamento de Minas (SEPLAG). importante que esta diviso tenha leva-
do em considerao, dentre outros motivos, os aspectos culturais de cada regio, haja vista as
particularidades das mesmas e tambm a necessidade de descentralizao do escopo econmico
e geogrfico para a delimitao de regies (RALLET, 2007 apud VIEIRA et al,2010). Neste artigo, a
anlise das inovaes durante o processo de implementao da poltica remete s regies Sul de
Minas, Tringulo Mineiro e Zona da Mata.
O PMTC tem uma ao itinerante durante aproximadamente 45 dias, nos quais, cada uma
destas macrorregies, recebem diversas aes realizadas pelo Sistema Estadual de Cultura, pelos
seus parceiros e pela comunidade local de forma capilarizada, de maneira que permita que mais
de um muncipio seja contemplado simultaneamente por este programa.
O programa prev seu desenvolvimento por meio de diversas parcerias (HILL e HUPE,
2002) com prefeituras municipais, associaes comerciais, instituies culturais locais, universida-
des, pontos de cultura, e entidades pertencentes ao Sistema S do estado (como o Sesi-MG, Sesc-
MG e Sebrae Minas), na tentativa de promover maior transversalidade e integrao setorial, a fim,
de incorporar os os distintos atores para que se consolide coletivamente as polticas neste campo
(MONTIEL & MACCARI, 2012).
A anlise do planejamento do PMTC revela que o mesmo se estruturou em uma diviso
temtica organizada sobre trs grandes eixos: Dinmicas Territoriais, Territrios do Saber e Ter-
ritrios Criativos. Os programas foram criados levando em considerao a cadeia produtiva da
cultura: produo, criao, exibio, circulao e formao e os agentes relacionados cultura:
gestores pblicos municipais, artistas, produtores culturais e sociedade.

271
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

Neste caso deve-se levar em considerao que para que o programa atinja os seus objeti-
vos, cada eixo deve ter seu escopo bem definido. Isto representa uma forma de minimizar a ocor-
rncia de problemas relacionados falta de focalizao, o que resultaria em falhas, relacionados
efetividade, eficincia e eficcia do mesmo (VIEIRA et al., 2011).
Nessa perspectiva O PMTC definiu o eixo das Dinmicas Territoriais, como aquele que
compreende aes voltadas para a discusso e difuso das polticas publicas de cultura: planos de
cultura, programas territoriais e associativismo, mecanismos de financiamento, cultura e urbanis-
mo, programas de fomento, cultura - identidade e diversidade cultural, participao social, entre
outros. O programa prev, ainda, aes de capacitao e aperfeioamento para gestores e entida-
des pblicas, encontros regionais e seminrios.
O eixo Territrios do Saber destinado a Produtores Culturais e Artistas e esto previstas
aes de capacitao, formao e orientao, tanto na rea artstica quanto em gesto da cultura.
Ainda, contempla a realizao de seminrios artsticos, o estimulo criao de Redes e Encontros
Regionais e a difuso dos programas de fomento do Sistema Estadual de Cultura.
Por fim o terceiro eixo, Territrios Criativos vem com a o intuito de abrir caminho para
espao a fruio cultural, com apresentaes artsticas de grupos e programas do Sistema Estadual
de Cultura, circulao de acervos do Sistema (artes visuais, cinema, cultura popular, entre outros)
e apresentaes de grupos e instituies locais.

4.1 O PMTC e o problema de poltica pblica


Um problema de poltica pblica (DIAS e MATOS, 2012; RUA, 1997; FREY, 2000) represen-
tado pela diferena entre uma situao ideal a que se quer chegar e a situao atual formada por
um conjunto de valores no realizados, necessidade ou oportunidades, e que para serem alcana-
das precisam de interveno pblica (SECHI, 2010; DUN, 1981 apud GUESS e FARNHAM, 2000).
A definio do problema a resolver, ou tratar sobre (KELLOGG FOUNDATION, 2004), no ca-
so do Minas Territrio da Cultura mltipla, isto porque percebem-se vrios problemas. Primei-
ramente a questo da centralizao da cultura, sendo necessrio promover o acesso mesma,
descentralizando as aes culturais para o interior do estado, haja vista que as aes esto muito
concentradas na regio central, especificamente nos grandes centros como Belo Horizonte (MAC-
CARI e MONTIEL, 2012; QUINTERO, 2011).
Percebe-se ainda a necessidade de se proporcionar a valorizao da cultura do estado, que
em seu extenso territrio agrega uma vasta diversidade cultural, sendo assim, como divulgar e
valorizar esta cultura? Outra situao identificada no caso do PMTC a de como promover o de-
senvolvimento no s econmico, mas social e humano nestas regies? No caso deste programa a
cultura ser a galinha dos ovos de ouro (DEHENZELIN, 2008) para sanar estes problemas.
A anlise do contexto em que se insere o programa permite refletir sobre as possveis cau-
sas destes problemas. Primeiramente tem-se o fato de que promover atividades e aes culturais

272
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

exige um grande aporte de capital, o que comprometeria a promoo destas atividades em muni-
cpios de pequeno porte e com baixa arrecadao, no tendo estes condies de levar cultura
para suas cidades e nem de promover aes culturais. Isto refora a importncia da interveno
pblica em casos como este (SECHI, 2010; DUN, 1981 apud GUESS e FARNHAM, 2000).
A extenso territorial do estado pode ser vista como outra causa da centralizao das
aes culturais. A baixa capacitao dos indivduos contribui para o subdesenvolvimento da maio-
ria destas regies, sendo assim, levar atividades culturais por meio de oficinas de capacitao, se-
minrios e demais contribuiria para promover o incremento no capital humano (SEM e KLIKSBERG,
2007; QUINTERO, 2011; MACCARI e MONTIEL, 2012; REIS, 2012) da populao das regies alvo do
programa, no obstante, a regio no entorno destas cidades tambm dever ser afetada.

4.2 Elementos de descentralizao: o processo de planejamento do PMTC


Este tpico traz reflexes feitas a partir da combinao do contedo das entrevias com os
demais dados coletados, expostos na metodologia, e tambm, a partir da associao destes com a
teoria de base deste artigo.
Primeiramente, tendo como pressuposto que descentralizar importante para a realizao
de uma poltica pblica que reflita de fato a realidade, a demanda de cada regio, este programa,
ao promover o movimento descentralizador contribui no sentido de [...] colocar a cultura dentro
da agenda poltica do governo, de diferentes instncias, mas tambm de mobilizar a populao
para que ela se sinta parte deste processo tambm [...]. Isto o que aponta o entrevistado E1.
Estes argumentos constatam o que (CALABRE, 2007) expem, colaborando para que a poltica dei-
xe de ter um papel praticamente decorativo entre as polticas governamentais. A efetiva participa-
o dos diferentes stakeholders importante, considerando que o planejamento top-down acaba
por no possibilitar isso (ELMORE, 1979; LIPSKY, 1980; KAUFMAN, 1973 apud OLIVEIRA, 2007;
QUINTERO, 2011).
Esta dinmica essencial tambm quando se pensa em cultura para a promoo do desen-
volvimento de territrios e de indivduos (SEM e KLIKSBERG, 2007; QUINTERO, 2011; MACCARI e
MONTIEL, 2012; REIS, 2012).
A fala dos entrevistados E1 e E2 vai de encontro aos argumentos dos autores anteriores,
haja vista que:
[...] no contexto cultural as polticas devem procurar uma articulao entre os di-
ferentes atores envolvidos [...], municpios devem aturar de forma cooperativa,
promovendo debates e expondo suas demandas, a fim de proporcionar o desen-
volvimento tanto humano quanto econmico (entrevistado E2).

Neste sentido, a descentralizao das aes, dos programas e polticas essencial para que
se alcance de fato o desenvolvimento de territrios. As polticas culturais devem ser concebidas de
modo flexvel, e proporcionando um processo mais democrtico, no sendo impostas em um mo-

273
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

delo de cima para baixo (top-down) como elucidado por (VAN METER e VAN HORN, 1975,
MAZMANIAN & SABATIER, 1983 apud OLIVEIRA, 2007), mas sim em uma perspectiva mais partici-
pativa e democrtica (ELMORE, 1979; LIPSKY, 1980; KAUFMAN, 1973 apud OLIVEIRA, 2007), por
meio do modelo bottom-up (de baixo para cima).
Na concepo de E1 [...] O programa foi adequado participao do municpio, no ser
algo que se desenhe dentro do gabinete e leva para o municpio e volta [...] (entrevistado E1,
grifo nosso). No planejamento do programa [...] o foco estava em promover a descentralizao
cultural, [...], pois importante que a ao pblica chegue ate a ponta, principalmente em um
estado da nossa dimenso [...]. (entrevistado E1). ainda complementa-se dizendo que:

[...] no mbito dos mecanismos estaduais de promoo da cultura tem-se a supe-


rintendncia de interiorizao, que um brao forte para que ocorra a descen-
tralizao. [...]. So implantados os ncleos regionais, e estes foram um sinaliza-
dor que nos permitiu evidenciar as necessidades de interiorizao[...] (entrevis-
tado E1, grifo nosso).

No planejamento do PMTC foram observados alguns fatores importantes, estes que foram
determinantes na construo do seu escopo, e, que podem ser visto como inovares, tendo em
vista os processos anteriores de planejamento de polticas para cultura no Estado, como a inciativa
de adotar uma perspectiva mais aberta ao dilogo com o pblico-alvo da poltica, a escuta das
demandas para alimentar o processo de delineamento das atividades/aes a serem executadas
pelo programa. Tudo isto permite enxergar que a poltica se aproxima de um formato bottom-up
em seu processo de planejamento.

Havia uma demanda sobre a apresentao de mecanismos mais claros da politica


pblica do estado de cultura, de um mapeamento dessas aes culturais no esta-
do, das principais demandas, as reais prioridades, e uma necessidade de ter aes
de estimulo ao associativismo regional. Os municpios so muito distintos, e com
pouca capacidade de ao isolada na maioria das vezes [...]. A partir de tudo isso
comeou-se a pensar em como estruturar o programa [...]. Junto a isso, veio algo
que reforou ainda mais o dilogo descentralizado, que a descontinuidade pol-
tica nos municpios, insto influenciou bastante no desenho do programa (entrevis-
tado E1, grifos nosso).

Organizar uma politica descentralizada exige lidar com alguns fatores crticos, que no caso
de um estado de grandes dimenses, e vasta diversidade cultural, como Minas Gerais, se tornam
ainda maiores.

274
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

So dificuldades enfrentadas, a descontinuidade poltica [...], que ento afeta o


incio do programa nestes municpios. Mas a maior dificuldade sem dvida a
adeso, a mobilizao [...]. A dificuldade atual adequar as aes aos cortes atu-
ais, ao oramento mais enxuto e neste caminho devemos fazer o uso das parceri-
as que esto sendo rearranjadas para que se possa viabilizar toda a programao.
Soma-se s estas dificuldades, o fato de que a rea da cultura um pouco com-
plexa [...], as vezes tem que ir por erro e acerto[...]. H muita demanda para se
ter o dilogo, mas quando o estado vai, as pessoas no esto presentes, no par-
ticipam [...] e ento no temos a adeso esperada. A sociedade tem que se sentir
participante da discusso, o mais difcil de mobilizar a sociedade mesmo (entre-
vistado E1, grifos nosso).

Uma forma de identificar as demandas da sociedade, no intuito de alimentar as relaes


entre os diferentes atores envolvidos no campo, estabeleceu-se um sistema de escuta de deman-
das.
[...] a real identificao da demanda, vem do frum permanente, que fornece a
real demanda do municpio da regio. O primeiro estudo de demanda no esgota
as demandas, O Frum foi criado dentro do programa, uma forma de participa-
o dos diferentes stakeholders apresentarem as demandas reais de sua regio,
assim a poltica fica mais realista, objetiva, eficiente (entrevistado E2).

5. EVIDNCIAS DE INOVAO NA IMPLEMENTAO DO PMTC


O PMTC trouxe alguns elementos que podem ser vistos como inovadores durante o seu
processo de implementao. A inovao pode ser vista aqui como a proposio para a soluo de
problemas renitentes em determinada localidade da macrorregio (REIS, 2008) e, tambm nas
aes descentralizantes, que atuam reduzindo o poder de comando anteriormente exercido intei-
ramente pelo Executivo Federal e Estadual, levando para os municpios responsabilidades que se-
gundo Arretche (1996), lhes permitem um expressivo processo de inovao poltica.
Mecanismos como o de operao do sistema de escuta das demandas, implementados por
meio da itinerncia do CONSEC e pela constituio dos Fruns, podem ser vistos como inovaes
no processo de se fazer poltica pblica de cultura. Isso porque, eles permitem a construo de
um dilogo e maior aproximao entre os stakeholders do mbito estadual e municipal, tendo em
vista que a Secretaria est mais prxima do interior do estado, em uma condio mais acessvel.
Deve-se destacar que o prprio formato dado ao programa j configura na viso dos seus
gestores como algo inovador em relao ao que se fazia no campo da cultura no estado. Para E9 a
tentativa de se fazer poltica de cultura no formato que tem sido apresentado pelo PMTC acaba
inovando porque traz em seu escopo a realizao de atividades importantes no processo de cons-
truo de uma poltica cultural coesa com a realizada de Minas.

275
Organizaes Pblicas, Inovaes e Polticas de Desenvolvimento

As aes que procuram promover discusses a cerca de polticas pblicas e as de capacita-


o para os gestores municipais so essenciais neste processo. Ademais, tem-se segundo E9 os
investimentos feitos nos corpos artsticos, que representam um mecanismo para promover a valo-
rizao e a fruio dos bens e servios culturais para o interior do estado.

(...) uma nova tentativa, um formato que no existi. Ento assim, inovador (...)
o Minas Territrio da Cultura, ele tem essa concepo de criar atividades concei-
tuais. E agente precisa expandir, no podemos deixar acabar, alis, todas criticas
que eu fao so no sentido de buscarmos uma forma de ampliar, porque ainda es-
ta muito pequeno, mas ningum chega no final da escada, sem subir o primeiro
degrau (...) (E9).

Alguns entrevistados ressaltaram tambm a questo de que, na medida em que o progra-


ma leva conhecimento onde no existe, como no caso do desconhecimento sobre o Sistema Esta-
dual de Cultura, ele inova porque amplia as possibilidades de participao de demais atores no
processo de construo das polticas de cultura no estado e ajuda a colocar a pasta da cultura den-
tro do plano dos gestores municipais. Para E7, levar conhecimento sobre os mecanismos de fo-
mento ao setor inovador e amplia as possibilidades de participao do interior do estado.

(...) O programa veio para dar conhecimento a o funcionamento do sistema esta-