2017-5-15 A DEFINIO DA POSSIBILIDADE DE PARTICIPAO DE CONSRCIOS EM LICITAES: O ENTENDIMENTO RECENTE DO TCU

ADEFINIODAPOSSIBILIDADEDEPARTICIPAODECONSRCIOSEMLICITAES:O
ENTENDIMENTORECENTEDOTCU

AndrGuskowCardoso
MestreemDireitodoEstadopelaUFPR
AdvogadodeJusten,Pereira,Oliveira&Talamini

1.Introduo
Norecenteacrdo2.831/2012,oPlenriodoTribunaldeContasdaUnioconfirmouodever
de a Administrao motivar adequadamente (e de modo objetivo) a eventual opo pela no
permissodeparticipaodeconsrciosemlicitaes.
Tratasedeentendimentodemanifestarelevncia,eisqueconfirmaque,aindaqueserepute
que a definio a respeito da participao de consrcios constitui competncia discricionria, a
Administrao no est absolutamente livre para optar por permitir ou no a participao de
consrciosemlicitaespblicas.

2.Oteordoacrdo2.831/2012Plenrio
Oacrdo2.831/2012recebeuaseguinteementa:
"REPRESENTAO COM PEDIDO DE CAUTELAR. POSSVEIS IRREGULARIDADES EM
LICITAO PARA CONSTRUO, RECUPERAO E ALARGAMENTO DE PONTES
RODOVIRIAS NA BR 429/RO. ACATAMENTO DAS JUSTIFICATIVAS APRESENTADAS
PELO DNIT. INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. NECESSIDADE DE APRESENTAO DE
JUSTIFICATIVAS TCNICAS E ECONMICAS MAIS ROBUSTAS QUANDO DA
INADMISSO DE CONSRCIO DE EMPRESA. PROCEDNCIA PARCIAL. CINCIA
AUTARQUIA"(Plenrio,rel.Min.ANAARRAES,DOU17.10.2012).
Consoante o voto da Ministra Relatora, "A jurisprudncia deste Tribunal j se firmou no
sentido de que a admisso ou no de consrcio de empresas em licitaes e contrataes
competncia discricionria do administrador, devendo este exercla sempre mediante justificativa
fundamentada".Indicouse,ainda,que"Noobstanteaparticipaodeconsrciosejarecomendada
semprequeoobjetosejaconsideradodealtacomplexidadeouvulto,talalternativatambmno
obrigatria".
Nostermosdovotocondutordoreferidoacrdo,"Devemserconsideradasascircunstncias
concretasqueindiquemseoobjetoapresentavultooucomplexidadequetornerestritoouniversode
possveislicitantes.Somentenessahiptese,ficaoadministradorobrigadoaautorizaraparticipao
de consrcio de empresas no certame, com o intuito precpuo de ampliar a competitividade e
proporcionaraobtenodapropostamaisvantajosa".
Ao examinar a questo concreta, o TCU ponderou que "Mesmo que se pondere que a
competitividadepoderiatersidoaumentadacomainclusodeconsrciodeempresasnohnos
autosevidnciasdequetalfatotenhaocorridonocasoconcreto,emvirtudedaspeculiaridadesda
obraemquesto".

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Dequalquermodo,houveacolhimentodainstruotcnicarealizada,reconhecendose"que
o Dnit no apresentou justificativas tcnicas e econmicas robustas para a inadmisso de
consrcios, de forma a afastar quaisquer questionamentos acerca da deciso adotada". Desse
modo,foidadoparcialprovimentorepresentao,paraquefossepromovidoo"encaminhamento
de cincia da impropriedade quela autarquia federal, a fim de que, nos futuros procedimentos
licitatrios,aentidadeeviteasdeficinciasapresentadasnesteprocesso".
Adeterminaoqueconstoudoacrdofoiaseguinte:
"9.3. dar cincia ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit da
necessidade de, em futuros procedimentos licitatrios, apresentar justificativas tcnicas e
econmicas robustas para a inadmisso de consrcio de empresas, de forma a afastar
quaisquerquestionamentosacercadadecisoadotada".
Enfim, a despeito de no promover a invalidao da licitao objeto da representao
examinada, o TCU reafirmou os critrios utilizados por aquela Corte de Contas para o exame da
validadedanoadmissodeparticipaodeconsrciospelaAdministrao.

3. Os limites discricionariedade da Administrao na permisso da participao de

consrcios
O aspecto mais relevante que se pode extrair do acrdo 2.831/2012 consiste no
reconhecimentodaexistnciadelimitescompetnciadiscricionriadaAdministraoparadefinir
apossibilidadeounodaparticipaodeconsrciosemdeterminadalicitao.
Paratanto,foramreiteradosalgunsaspectosespecficosaseremexaminadoscomrelaoa
determinadocertamelicitatrio.
Primeiro,reputasequerecomendveladmitirseaparticipaodeconsrcios"sempreque
oobjetosejaconsideradodealtacomplexidadeouvulto".
Depois,ressaltouseque,confirmadas"ascircunstnciasconcretasqueindiquemseoobjeto
apresenta vulto ou complexidade que torne restrito o universo de possveis licitantes", "fica o
administrador obrigado a autorizar a participao de consrcio de empresas no certame, com o
intuitoprecpuodeampliaracompetitividadeeproporcionaraobtenodapropostamaisvantajosa".
Anecessidadedeexameconcretodascircunstnciaspeculiaresacadalicitaofoireafirmadapelo
acrdo quando se reputou que o reconhecimento da invalidade da vedao participao de
consrcios depende de evidncias concretas que demonstrem que a "competitividade poderia ter
sidoaumentadacomainclusodeconsrciodeempresas".
Por ltimo e o que o ponto mais relevante do acrdo ora examinado consiste no
reconhecimento do dever de a Administrao motivar adequadamente a opo pela admisso ou
nodaparticipaodeconsrcios,pormeiode"justificativastcnicaseeconmicasrobustasparaa
inadmisso de consrcio de empresas, de forma a afastar quaisquer questionamentos acerca da
decisoadotada".
Essaconclusodoacrdo,almdedenotaraexistnciadelimitesevidentescompetncia
discricionriaparaaAdministraodecidirounopelaadmissodaparticipaodeempresasem
consrcio, confirma que constitui dever daAdministrao apresentar as justificativas concretas (de
cunhotcnicoeeconmico)paraeventualvedaoparticipaodeconsrcios.
Isso deriva da prpria finalidade da participao de consrcios em licitaes, que reside
justamente na possibilidade de permitir a participao de empresas que, isoladamente, no
atenderiamatodososrequisitosdequalificaotcnicaexigidospeloinstrumentoconvocatrio,com
oobjetivodeampliaracompetitividade.
ConformeressaltaMARALJUSTENFILHO,"Hhiptesesemqueascircunstnciasdo
mercadoe(ou)acomplexidadedoobjetotornamproblemticaacompetio.Issosepassaquando
grande quantidade de empresas, isoladamente, no dispuserem de condies para participar da
licitao.Nessecaso,oinstitutodoconsrcioaviaadequadaparapropiciarampliaodouniverso
delicitantes"(ComentriosleideLicitaeseContratosAdministrativos,15ed.,Dialtica,2012,p.
565).

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Nessamesmalinha,LUCASROCHAFURTADOdestacaque"ALein8.666/93admitea
participao de empresas consorciadas em contratos administrativos, sendo essa uma forma de
suprir algum requisito sobretudo aqueles relacionados qualificao tcnica que faltaria a
alguma, algumas ou eventualmente a todas as empresas. A possibilidade de formao de
consrcios permite que as empresas somem suas experincias e possam atender s exigncias
editalcias ampliando a competitividade de licitaes para as contrataes de grande vulto" (Curso
deLicitaeseContratosAdministrativos, 4 ed., Frum, 2012, p. 207). CARLOS ARI SUNDFELD
defende o mesmo entendimento. Segundo o doutrinador, "Na licitao, devese sempre buscar a
mximacompetitividade,atravsdecondies que permitam a mxima afluncia de licitantes. Por
isso,sobretudoquandoacontrataodeporteelevadoouenvolvemltiplasespecialidades,deve
seadmitiroconsrcio,viabilizandoaparticipaodepessoasque,isoladas,noteriamcapacitao
suficienteparaconcorrer"(LicitaoeContratoAdministrativo,2ed.,Malheiros,1995,p.131).
Ouseja,namedidaemqueaparticipaodeconsrciosemdeterminadalicitaorelaciona
sediretamentecomaampliaodacompetitividade,queumdosobjetivosprimordiaisdoregime
legal das licitaes pblicas, no cabe Administrao simplesmente negar a possibilidade de tal
participaoemlicitaescujoobjetosejadevultoeapresentecomplexidadetcnica.
Logo, ainda que se entenda que tal definio se encontre no campo das competncias
discricionriasdaAdministrao,cabeaplenamotivaodavedaoparticipaodeconsrcios
at mesmo para que haja a possibilidade do controle dessa deciso administrativa por parte dos
rgosdecontroleedoPoderJudicirio.
Porsetratardeatodiscricionrio,impesemotivaoexplcitaeobjetivadasrazespelas
quais a Administrao pretende impedir a participao de consrcios. Nesse sentido, CELSO
ANTNIO BANDEIRA DE MELLO ressalta, em estudo especfico a respeito do tema, que "a
motivaodeveensejarqueseconfira,noscasosemqueoagentedisponhadealgumadiscrio
(sejasobrequeaspectofor),seadecisofoiadequada,proporcionalaodemandadoparacumprira
finalidadepblicaespecficaquedeveriaatenderanteoescopolegal"(DiscricionariedadeeControle
Jurisdicional,2ed.,1996,p.101).
Examinandoessamesmaquesto,MARALJUSTENFILHOreafirmaqueofatodesetratar
de escolha discricionria "evidentemente no significa autorizao para decises arbitrrias ou
imotivadas. Admitir ou negar a participao de consrcios o resultado de um processo de
avaliao da realidade do mercado em face do objeto a ser licitado e da ponderao dos riscos
inerentesatuaodeumapluralidadedesujeitosassociadosparaaexecuodoobjeto"(Ob.Cit.,
p.568).
Foijustamenteoquedeterminouoacrdo2.831/2012Plenrio.

4.Consideraesfinais
Assim,talcomoreafirmadopeloacrdo2.831/2012Plenrio,doTCU,semprequeseesteja
diante de licitao cujo vulto ou complexidade do objeto recomende a participao de consrcios
comomododeampliaracompetitividade,aAdministraodeverproferirdecisomotivadaaesse
respeito,ponderandotodososfatores(tcnicoseeconmicos)relevantesparatantoeconsiderando
as circunstncias concretas relacionadas ao certame. No admissvel a simples vedao
participaodeconsrcios,semaplenaeefetivajustificativa,sobosngulostcnicoeeconmico.

Informaobibliogrficadotexto:
CARDOSO,AndrGuskow.Adefiniodapossibilidadedeparticipaodeconsrciosemlicitaes:
o entendimento recente do TCU. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 68,
outubro de 2012, disponvel em http://www.justen.com.br//informativo.php?
l=pt&informativo=68&artigo=701,acessoem15/05/2017.
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