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Seguridad Pblica, Seguridad Ciudadana y Orden Pblico

Partiendo de la premisa, Podemos utilizar como contrarios los trminos

seguridad e inseguridad (pblicas o ciudadanas) y orden pblico?

En el caso Argentino, al igual que otros pases de Latinoamrica e incluso

Europa, presenta algunas particularidades que tienen que ver de momentos de
transicin de pasaje de una dictadura a una democracia y de su secular
sometimiento a dictaduras de diversa tipologa, pero siempre caracterizada por
una visin centralista, conservadora y militarista de la sociedad.

El uso abusivo y autoritario que imprimieron las dictaduras al concepto

de orden pblico impidi mantener esta expresin o al menos resistido, en
virtud de adquirir tonos de infamia represiva y totalmente deslegitimada,
dejndose dicho concepto circunscripto a lmite material del ejercicio de los
derechos y libertades consagrados en la Constitucin, siempre que para ello se
cumplan determinados requisitos establecidos por la misma carta magna, y
especificados en la ley, que sobre la base del respeto al libre y pacfico ejercicio
de estos derechos, se resumen en la ausencia de perturbaciones en el orden
exterior de la calle o de la tranquilidad material.

En lo relativo a la nocin de seguridad pbica podemos decir que no es

lo mismo que orden pblico. La segunda est ms circunscripta que la primera
y se centra en la actividad dirigida a la proteccin de las personas y bienes
(seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden
ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas. La
seguridad pblica no puede entenderse como sinnimo de orden pblico. Pero
si el concepto constitucional de seguridad pblica es ms restringido que el de
orden pblico, no por ello coincide necesariamente con lo policial. En definitiva
el contenido que se le da al concepto de seguridad pblica pone de relieve que,
sin que pueda disociarse por completo de la organizacin policial y de los
contenidos ms caractersticos de sta, su dimensin es mayor.

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 Un concepto amplio de seguridad pblica, la equipara de hecho con la
nocin de orden pblico, y otro ms restrictivo como conjunto de actividades
dirigidas a la proteccin de personas y bienes y a la preservacin y el
mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano.

En cuanto a la relacin entre la seguridad ciudadana y orden pblico, se

puede decir que la primera adquiri su actual significado debido a la necesidad
de substituir la expresin orden pblico heredada del franquismo. La batalla
por el cambio fue explcita y empez por la propia denominacin de la polica,
que pas de fuerzas de orden pblico a fuerzas y cuerpos de seguridad.

La transformacin, al hablar de fuerzas y cuerpos de seguridad y

atribuirles como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana en lugar del mantenimiento del orden
pblico.

La voluntad de transformacin, es la de que la nueva institucin policial

sea la anttesis de la que ha significado como fuerzas de orden pblico en
nuestra historia. El cambio operado a lo largo de algo ms de treinta aos no es
slo semntico. El concepto de seguridad ciudadana como hemos visto, es
distinto del orden pblico. Al tiempo que asume las caractersticas de garanta
de derechos y libertades y se vincula al mbito policial.

Puede decirse que la idea de orden pblico franquista, refleja una visin
simplista de la relacin entre instituciones y ciudadanos en materia de
seguridad, mientras que el concepto de seguridad ciudadana es complejo, se
refiere a percepciones y/o realidades compuestas de un gran nmero de
variables.

Desde su rudimentariedad, en el concepto de orden pblico, la idea

misma de orden-desorden conlleva a la existencia previa de una normativa
respecto de la cual es necesario ordenar (se). Sin unas reglas previas no hay
posible referencia a un orden. El objetivo principal del orden es el de perpetuar
la autoridad manteniendo la norma que constituye la propia base comn, tanto
el orden como la autoridad que lo instituye. La misin de las instancias

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encargadas de la seguridad, y en especial de la polica consistira por lo tanto,
en ese contexto, en encontrar la obediencia de los ciudadanos a la norma y
forzar la sujecin a la misma si es necesario. En cambio la idea de seguridad
ciudadana, como hemos sealado, evoca como prioridad la garanta de la
integridad y el legtimo disfrute y posesin de sus bienes para todos los
ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y libertades. La
misin policial, en este caso, consistir en proteger la seguridad con el objetivo
de mejorar la calidad de vida.

En resumen, a lo largo de la historia, en el contexto internacional y

nacional, de acuerdo a los diferentes momentos histricos, construcciones
sociales, que tienen que ver con el viraje de las distintas formas de Estados
signados por dictaduras y democracias de distintas tipologas, la definicin de
orden pblico ha ido variando; as al hablar de orden pblico franquista, su
definicin se concretaba en la Ley del Orden Pblico de 1959 (Espaa), como el
normal funcionamiento de la Instituciones Pblicas y privada, y el
mantenimiento de la paz interior y pacfico ejercicio de los derechos individuales
polticos y sociales, reconocidos en la leyes. Hay que recordar que esas leyes
eran de corte represivo y que no exista una Constitucin, que las Instituciones
respondas al principio de unidad de poder y coordinacin de funciones, y que
la idea de paz interior se corresponda con el concepto de enemigo interior y
exterior propio al regmenes autoritarios, que ven a sus propios ciudadanos
como enemigos. Esto se asimila a la doctrina de seguridad nacional utilizada
por los diferentes Estados del cono sur de Latinoamrica.

Este modelo de orden pblico es del todo inapropiado para un estado

democrtico. Se trata de orden pblico destinado a producir reduccin del
desorden a partir del requisito de sumisin (acatamiento) a la autoridad, la cual
suele reclamar de los ciudadanos la cesin de parte de sus derechos para hacer
frente a la emergencia. Esto niega el propio concepto de seguridad pblica, ya
que sta para ser viable en un modelo verdaderamente democrtico (y no tan
solo formal), debe ser alcanzada sin merma de los derechos. Por ello no cabe
en democracia un orden que para realizarse requiera la supresin de derechos.

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 La segunda concepcin de orden pblico constitucional, de modo muy
amplio cabra definirlo como un conjunto de principios constitucionales que
garantizan el ejercicio de derechos y libertadas en el marco del Estado Social y
Democrtico de Derecho. No tiene nada que ver con la idea de una actividad,
sino que se trata de principios informadores de un sistema poltico y de sus
garantas. Es por lo tanto radicalmente distinto del orden pblico franquista.

En tercer lugar, podemos referirnos al orden pblico entendido como

actividad meramente puntual y disuasiva de ciertas acciones. Se trata en este
caso de una situacin en la que se emplean un conjunto de tcnicas y
procedimientos, generalmente de corte policial-disuasivo con el fin de evitar
que personas o grupos concretos provoquen alteraciones que impidan de
manera forzada el libre ejercicio de los derechos y libertades de los dems
ciudadanos. Por ser una situacin puntual, la intervencin policial est sujeta a
los principios de mnima intervencin necesaria, durante el mnimo tiempo
posible y de proporcionalidad en el uso de la fuerza, velando por causar con ella
el mnimo dao.

Debido a esta equvoca polisemia, el trmino de orden pblico, debera

ser desterrado del vocabulario, ya que si bien groseramente se pude descartar
el orden pblico franquista, todava existe confusin entre orden pblico
constitucional y orden pblico que constituye una mera actividad de corte
coactivo. Esta debera ser llamada mantenimiento del orden1, y la podramos
definir como un conjunto de tcnicas y procedimientos destinados a evitar la
alteracin forzada del libre ejercicio de los derechos y libertades.

Como corolario vale decir, que el concepto de orden pblico, a partir de

la segunda guerra mundial se ha ido modificando en todos los estados. Lo que
puede inducir a no ver la transformacin es que esta mutacin, relativamente
pacfica en el seno de los Estados de larga tradicin democrtica, se ha ido
adaptando a las caractersticas y los cambios del propio Estado, asumiendo los
valores de Estado de Derecho y Estado social de modo paulatino y casi

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El concepto de orden sigue siendo, an en esta acepcin, problemtico. Ciertamente se trata de un trmino ampliamente
difundido, pero adolece de los efectos ya citados. Aqu debe ser entendido como sinnimo de pacfica convivencia ciudadana, pero
tal vez fuera mejor empezar a buscar otra expresin.

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imperceptible. Es un hecho que el concepto de orden pblico no es el mismo
que hace 50 aos, y en sntesis y como respuesta la segunda de las cuestiones,
seguridad ciudadana, seguridad pblica, y orden pblico no constituyen para
nada sinnimos.

Seguridad/Inseguridad

La tercera pregunta que hemos planteado lleva implcito mayores

problemas. Es posible afirmar que si negamos la existencia de seguridad
(pblica/ciudadana) estamos hablando de inseguridad (pblica/ciudadana)? En
otra palabras Cundo no hay seguridad hay inseguridad?

En primer lugar, hemos diferenciado la seguridad pblica de la seguridad

ciudadana es pertinente tambin diferenciar la inseguridad pblica de la
inseguridad ciudadana. En segundo lugar, para determinar que, seguridad e
inseguridad sean trminos oponibles, sera preciso que tuvieran la misma
naturaleza, la misma esencia.

Partiendo de la definicin de seguridad pblica, podemos arribar a dos

ideas: a) la de situacin de convivencia y b) la de que es competencia de las
instancias pblicas. Adoptando el enfoque competencial, no cabe hablar de
inseguridad como su opuesto, sino, en cualquier caso, como dejacin de
competencias. La dejacin del ejercicio competencial pblico puede producir un
vaco o bien ser sustituida por otros agentes. Ciertamente, se puede
argumentar que el resultado de la distribucin competencial, o su pura
dejacin, producen efectos en la sociedad y sus sentimientos de seguridad,
pero con esto ltimo estaramos cambiando el discurso, ya que tal perspectiva
afectara la convivencia, y no la competencia, lo cual nos llevara a segundo
planteamiento.

Desde un planteamiento de la seguridad como estado de convivencia, la

inseguridad constituira en el quiebre de las expectativas razonables de las
condiciones de dicho estado. Situado en un mbito tan amplio como la
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seguridad pblica, tal cosa significara la existencia de un nivel de desconfianza
tal en las Instituciones que difcilmente podra sostenerse por mucho tiempo.
De producirse esta situacin, esta crisis, debera resolverse brevemente porque
de lo contrario, se anularan los parmetros de convivencia y el equilibrio de
prestaciones, ventajas, riesgos, seguros, y otros elementos que conllevan. Se
rompera con ello la capacidad de los grupos dominantes de seguir en el poder
y de convencer a los ciudadanos de que ese es el sistema de vida que ms le
conviene, el que ms derechos y libertades le proporciona.

Seguridad, inseguridad y orden: algunas conclusiones

Segn todo lo expresado, podemos extraer algunas consecuencias de lo

hasta aqu analizado, que sirvan adems como sntesis a las preguntas
formuladas al inicio:

a) Un estado de seguridad no responde a situaciones espontneas. Slo

puede responder al diseo y ejecucin de polticas de seguridad
previstas al efecto y en constante proceso de evaluacin y revisin para
adaptarlas a los cambios y necesidades sociales. Por lo tanto, un estado
de seguridad no puede en modo alguno ser neutro; es el producto de
una actividad pblica en un entorno social concreto.

b) El mbito adecuado y posible para elaborar polticas de seguridad es el

de la seguridad pblica.

c) Ciertas polticas derivadas o sectoriales pueden no obstante ubicarse en

el marco de la llamada seguridad ciudadana.

d) Los conceptos de seguridad e inseguridad no son equivalentes

contrarios, porque no tienen la misma naturaleza ni alcance.

No cabe hablar de polticas en la inseguridad, ni disear, ni ejecutar

polticas sobre la base de la misma, ya que su propia naturaleza no lo permite.

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El debate sobre la inseguridad slo es admisible en el plano operativo-tcnico.
Todo lo restante en especial las polticas- es debate sobre la seguridad.

Bibliografa.

Recasens I` Brunet, A. 2007. La Seguridad y sus Polticas. Atelier: Barcelona.