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EL MANDATO
PARLAMENTARIO

ESTUDIO COMPARATIVO MUNDIAL


EL MANDATO
PARLAMENTARIO

ESTUDIO COMPARATIVO MUNDIAL

Marc Van der Hulst

Unin Interparlamentaria
Ginebra
2000
@ Unin Interparlamentaria 2000

Reservados todos los derechos. Est prohibido reproducir, almacenar en un sistema


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timiento previo del editor, en cualquier forma de encuademacin o cubierta distinta
a aquellas en la que se publica y sin que se imponga una condicin anloga, inclui-
da la presente, al editor ulterior.

ISBN 92-9142-057-3

Publicado por

LA UNIN INTERPARLAMENTARIA
Sede Oficina de Enlace
con las Naciones Unidas
Place du Petit Saconnex 821, United Nations Plaza
B.P. 438 9* Floor
1211 Ginebra 19 Nueva York. N.Y. 10017
Suiza Estados Unidos de Amrica

Compaginacin, impresin y encuademacin por Sro-Kundig, Ginebra


Cubierta ideada por Aloys Robellaz, Les Studios Lolos, Carouge, Suiza
Traducido al espaol por Jos Antonio Valtuea, Thnex, Suiza
ndice Pgina

PRLOGO ix

NOTA DE AGRADECIMIENTO xi

INTRODUCCIN l

PRIMERA PARTE: NATURALEZA Y DURACIN DEL


MANDAT PARLAMENTARIO

I. NATURALEZA DEL MANDATO PARLAMENTARIO.... 6


1. Oposicin tradicional entre soberana nacional y soberana popular .... 6
2. El mandato de representacin libre 8
3. El mandato imperativo 10
4. Es una opcin ms pragmtica que ideolgica? 11

II. DURACIN DEL MANDATO PARLAMENTARIO 11


1. Comienzo del mandato parlamentario 12
a) En qu momento comienza el mandato? 12
b) Validacin del mandato 13

2. Final del mandato parlamentario 16


a) En qu momento termina el mandato? 16
b) Puede dimitir el parlamentario? 17
3. Prdida del mandato 18
a) Revocacin antes de expirar el mandato 19
b) Exclusin definitiva del parlamentario por la asamblea a la que pertenece 21
c) Prdida del mandato a causa de una decisin judicial 25

SEGUNDA PARTE: ESTATUTO DEL PARLAMENTARIO


I. HONORARIOS, FACILIDADES Y SERVICIOS 30
1. Honorarios parlamentarios 30
a) Introduccin 30
b) Remuneracin bsica 32
c) Honorarios complementarios 35
2 Los parlamentarios y los impuestos 38
3. Sistemas de pensin de jubilacin en favor de los parlamentarios .. 39
4. Otras facilidades 41
a) Secretara 42
b) Ayudantes 42
c) Alojamiento oficial 44
d) Vehculos oficiales 45
e) Personal de proteccin 45
0 Servicios postales y telefnicos 45
g) Viajes y transportes 46
h) Otras 47

II. INCOMPATIBILIDADES PARLAMENTARIAS 48


1. Prueba de independencia 48
2. Diversos tipos de incompatibilidades 49
a) Incompatibilidades con funciones pblicas no electivas 49
b) Incompatibilidad con la funcin ministerial 51
c) Incompatibilidades con las funciones judiciales 53
d) Incompatibilidades con otros mandatos electivos 53
e) Incompatibilidades con empleos y funciones privados 55

III. DECLARACIN DE PATRIMONIO E INTERESES 56


1. Fenmeno reciente 56
2. Declaracin de intereses o de patrimonio? 57
3. Quin tiene obligacin de efectuar la declaracin? 61
4. Cundo debe efectuarse la declaracin? 62
5. Ante qu instancia debe efectuarse la declaracin? 63
6. Carcter pblico o confidencial de las declaraciones 63
7. Control y sanciones 65

IV. INMUNIDADES PARLAMENTARIAS 68


1. Introduccin 68
2. La irresponsabilidad parlamentaria 70
a) Un logro britnico 70
b) Esfera de aplicacin 72
c) Grado de proteccin proporcionado por la irresponsabilidad parlamentaria 81
d) Supresin de la irresponsabilidad parlamentaria 82
e) Casos de enjuiciamiento de parlamentarios por declaraciones efectuadas o
votos realizados en el ejercicio de su mandato 83
3. La inviolabilidad parlamentaria 84
a) Temor del Ejecutivo 84
b) Tres grandes sistemas 86
c) Esfera de aplicacin 87
d) Inviolabilidad parlamentaria y flagrante delito 94
e) Retirada de la inviolabilidad 95
f) Derecho de un parlamentario detenido a asistir a las sesiones de su asamblea . . 1 0 1
V. RANGO PROTOCOLARIO 101
1. Rango protocolario dentro de la Asamblea 101
a) Prioridad a la funcin 102
b) Prioridad a la antigedad 103
c) Orden de precedencia muy formalizado o no 104

2. Rango protocolario en el exterior de la Asamblea 104


a) Rango protocolario del Presidente de la Asamblea 105
b) Orden de precedencia entre las asambleas en los regmenes bicamerales 107

3. Pasaportes 108

TERCERA PARTE: EJERCICIO DEL MANDATO

I. FORMACIN SOBRE EL PROCEDIMIENTO 112

II. PARTICIPACIN EN LOS TRABAJOS DE LA ASAMBLEA 115


1. Obligacin de presencia 115
a) Una obligacin muy extendida, pero ante todo moral 115
b) Ausencia justificada o no 117
2. Sanciones en caso de ausencia 118
a) Sanciones financieras 118
b) Otras sanciones 119

3. Quin es competente para imponer sanciones? 120

III. D I S C I P L I N A 121
1 Introduccin 121
2. Sanciones disciplinarias 123
a) De la llamada al orden a la censura con exclusin temporal 123
b) Una sancin tpicamente anglosajona: el "naming" 125
c) Sanciones secundarias 126
3. Quin adopta las sanciones? 127

IV. CDIGO DE CONDUCTA 129


1. Introduccin 129
2. Los cdigos de conducta de tipo britnico 130
a) El ejemplo britnico 130
b) Algunos otros ejemplos 132
3. Reglas de conducta sin codificar 134
4. Un caso concreto: la reglamentacin en materia de
presiones parlamentarias 135
5. Sanciones en caso de violacin de las reglas de conducta 138
V. OFENSAS AL PARLAMENTO 140
1. Institucin fundamentalmente anglosajona 140
2. Proteccin contra las injerencias del Poder Ejecutivo y del pblico.... 141
3. Arma que puede utilizarse tambin contra los parlamentarios 143

CONCLUSIONES 145

BIBLIOGRAFA SELECCIONADA 165


Prlogo
Desde hace aos, la Unin Interparlamentaria dedica una gran parte
de sus actividades a reforzar las instituciones parlamentarias, tratando de
que se conozca mejor su funcionamiento y ayudando a que cumplan ms
eficazmente sus funciones parlamentarias. En esta tarea, la Unin
Interparlamentaria ha hecho hincapi en la propia institucin parlamenta-
ria, pero tambin se ha ocupado de los miembros de la institucin.
As, su Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios ha
defendido, con frecuencia con xito, los derechos de los parlamentarios o
ex parlamentarios en todo el mundo. En las actividades de ese Comit
siempre ha ocupado un lugar preponderante la cuestin del estatuto de los
parlamentarios, de la proteccin jurdica y prctica y de los medios a los
que tienen derecho los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones.
Por ello no es sorprendente que la serie de monografas que inici la
Unin Interparlamentaria en 1997 para que se conocieran mejor ciertos
aspectos precisos del funcionamiento de los parlamentos aborde tambin
la cuestin del mandato parlamentario. A ella se consagra la presente
publicacin, segunda de la serie.' La alta tasa de respuestas al cuestiona-
rio enviado por la Unin a todos los parlamentos nacionales en el marco
de este estudio prueba el inters que suscitan las cuestiones planteadas.
El estudio se refiere a la naturaleza, la duracin y el ejercicio del man-
dato parlamentario. Como observa el propio autor, otorgar algunos pri-
vilegios a los parlamentarios no significa que los parlamentarios estn por
encima de la ley. Se trata ms bien de reconocer que, dada la importan-
cia y la amplitud del mandato que les otorga el pueblo soberano, deben
beneficiarse de garantas mnimas para desarrollar su funcin con toda
independencia y sin trabas.
El estudio est basado en las respuestas recibidas de ms de 130
cmaras parlamentarias. Se completa con los datos sobre el mismo tema
que figuran en el banco de datos PARLINE, accesible a partir del sitio de
la Unin en la Red (www.ipu.org).
El estudio consta de un anlisis comparado de la prctica de varios
pases en lo que respecta a la naturaleza, la duracin y el ejercicio del
mandato parlamentario, y los medios jurdicos y materiales a los que tie-
nen derecho los parlamentarios. Se ocupa adems de los deberes y obli-

1
La primera tena como ttulo "Presidencia de las Asambleas Parlamentarias Nacionales".

- ix -
gaciones de los parlamentarios que permiten garantizar que no traiciona-
rn la confianza depositada en ellos por los electores. Adems, el estudio
hace hincapi en la obligacin de los parlamentarios de dar pruebas de la
mayor probidad y de ser un ejemplo cuidando de la transparencia indis-
pensable para la buena gestin de los asuntos pblicos. El hecho de que
varios parlamentos apliquen cdigos de conducta o de tica a los parla-
mentarios es, a ese respecto, muy significativo.
La Unin Interparlamentaria quiere dar en particular las gracias a los
responsables de las administraciones parlamentarias, y en primer lugar a
los Secretarios Generales que han dedicado un tiempo muy valioso a dar
respuesta al cuestionario. Es objeto del mayor aprecio esta importante
contribucin a los trabajos de la Unin.
La Unin Interparlamentaria desea tambin expresar su agradeci-
miento al Sr. Georges Bergougnous, jefe del Servicio Jurdico del
Consejo Constitucional de Francia (autor de Presidencia de las asamble-
as parlamentarias nacionales), y al Sr. Bruno Baufum, del Senado fran-
cs, que amablemente aceptaron leer y comentar el manuscrito, contribu-
yendo as a enriquecer el texto.
La Unin Interparlamentaria quiere tambin dar las gracias al autor,
Sr. Marc Van der Hulst, Jefe del Servicio jurdico de la Cmara de
Representantes belga y asistente en la Universidad libre de Bruselas, que
tuvo la amabilidad de aceptar la realizacin, en nombre de la Unin
Interparlamentaria, de un estudio sobre un tema muy complejo. Son dig-
nas de elogio la seriedad y la paciencia con las que ha tratado el abun-
dante material puesto a su disposicin y acogido las numerosas observa-
ciones y sugerencias relativas a las primeras versiones del texto.
La Unin Interparlamentaria espera que los lectores - parlamentarios,
administradores parlamentarios, universitarios, personal prctico y otros
interesados - deseosos de profundizar sus conocimientos sobre la institu-
cin parlamentaria, sus miembros y el mandato que otorga el pueblo a los
parlamentarios, dispondrn con el presente estudio de un instrumento que
les ayudar eficazmente.

Anders B. Johnsson
Secretario General

- x -
Nota de Agradecimiento
Deseo agradecer al Sr. Anders B. Johnsson, Secretario General de la
Unin Interparlamentaria, la confianza que me ha demostrado y la clida
acogida que siempre me ha expresado. Tambin deseo dar las gracias por
su apoyo al Sr. Francis Graulich, Secretario General de la Cmara de
Representantes de Blgica, as como al Sr. Robert Myttenaere, Secretario
General Adjunto de la misma asamblea; me ha sido muy til el estudio
que efectu este ltimo sobre las inmunidades parlamentarias destinado a
laA.S.G.P.
La realizacin de la presente monografa no se habra podido llevar a
cabo sin el apoyo activo del equipo de la Unin Interparlamentaria - den-
tro del cual deseo en particular dar las gracias al Sr. Martin Chungong, la
Srta. Claudia Kissling, la Srta. Danile Kordon y la Sra. Ingeborg
Schwarz - y al de dos de mis colegas de la Cmara de Representantes de
Blgica, esto es, el Sr. Eric Vanderbeck, que me ha facilitado valiosos
consejos sobre la redaccin, y el Sr. Stefaan Van der Jeught, que me
ayud muy eficazmente en el anlisis de los cuestionarios.

- xi -
INTRODUCCIN*
La presente monografa es la segunda de una serie editada por la Unin
Interparlamentaria y dedicada al derecho parlamentario comparado.
Respecto a la destacada publicacin del Sr. Bergougnous, dedicada a la
presidencia de las asambleas, aborda un tema muchsimo ms amplio,
esto es, el mandato parlamentario en general y el estatuto de los parla-
mentarios en particular.
A primera vista puede parecer temerario abordar en el marco de una
sola publicacin un tema tan amplio y variado. En efecto, por una parte
engloba cuestiones tan importantes (como las inmunidades parlamenta-
rias, las incompatibilidades, las reglas deontolgicas, la disciplina...) que
es posible preguntarse si cada una de ellas no merece una monografa de
derecho comparado por s sola. Por otra parte, abarca aspectos que estn
tan vinculados a la realidad socioeconmica de cada pas que es extre-
madamente aventurado establecer con certeza puntos comunes.
Pensamos en particular en los sistemas de honorarios y pensiones.
Sin embargo, estamos convencidos de que una publicacin general
sobre el mandato parlamentario ocupa su lugar en esta serie de monogra-
fas, precisamente porque permite obtener una idea general sobre siste-
mas cuya importancia no puede subestimarse para el buen funciona-
miento de los parlamentos. As, por ejemplo, lejos de ser un catlogo de
privilegios, el estatuto de los parlamentarios es una condicin previa para
su independencia y, por consiguiente, para el equilibrio entre los poderes,
que sigue siendo, pese a todos los matices que deban aportarse, uno de
los principios bsicos de todo sistema parlamentario.
Los datos incluidos en el siguiente texto proceden de las 134 res-
puestas al cuestionario enviado en 1997 por la Unin Interparlamentaria
a todos los parlamentos del mundo. En la medida de lo posible se han
comparado sistemticamente con las constituciones, las legislaciones y
los reglamentos de las asambleas de los pases que respondieron.
El conjunto de las respuestas representa ms de 2000 pginas, entre
las cuales forzosamente ha habido que proceder a una seleccin. Como
toda seleccin, sta se halla sujeta a crticas a menudo justificadas. As,
por ejemplo, es indudable que algunas asambleas son citadas con menos
frecuencia que otras. Ello no implica evidentemente ningn juicio de
' Es preciso recordar que todas las palabras en gnero masculino referentes a las distintas fun-
ciones ejercidas dentro de los parlamentos deben entenderse aplicables tanto a las mujeres
como a los hombres. (Nota del editor.)
-2-

valor y se debe a veces a factores tales como la fecha de la recepcin de


las respuestas o el aprovechamiento de los datos incluidos en esas res-
puestas. Se trata tambin de la consecuencia lgica del hecho de que en
lugar de proporcionar un volumen indigerible de datos, hemos elegido
tratar de descubrir en cada materia especfica tendencias, corrientes...
Estas corrientes son en general de orden histrico, pues algunos Estados
occidentales han exportado en diferentes olas de colonizacin (Reino
Unido, Francia...) o incluso ulteriormente, a travs de su irradiacin pol-
tica y econmica (Estados Unidos de Amrica), sus ideas sobre el fun-
cionamiento de un sistema parlamentario. En una publicacin de esta
naturaleza, ello conduce casi inevitablemente a conceder una atencin
especial, por una parte, a los "pioneros" de la corriente en cuestin, con
frecuencia a expensas de los pases que, ciertamente con igual talento,
siguen con algunos aos de retraso, y, por otra parte, a los pases que sis-
temticamente actan solos en la materia en cuestin. Esperamos que el
lector nos perdonar estas elecciones, que estn dictadas nicamente por
imperativos cientficos y de redaccin y en ningn caso por un "eurocen-
trismo", que por definicin no tendra cabida.

Por motivos evidentes, hemos seguido al redactar la presente mono-


grafa, el esquema del cuestionario. As, estudiaremos en una primera
parte la naturaleza del mandato parlamentario, concediendo una atencin
especial a la oposicin tradicional entre el mandato imperativo y el man-
dato representativo (este ltimo triunf definitivamente despus de la
cada del muro de Berln), as como a la duracin del mandato. En lugar
de concentrarnos en la duracin propiamente dicha del mandato, hemos
elegido el examen del comienzo y el final del mandato. En este contex-
to se ha concedido una atencin especial a la cuestin consistente en
saber si el parlamentario tiene derecho a poner fin unilateralmente a su
mandato y las condiciones en las que puede perderlo.
La segunda parte est totalmente dedicada al estatuto propiamente
dicho, esto es, las ventajas y las cargas que tratan de garantizar la liber-
tad en el ejercicio del mandato del parlamentario. Se trata en particular
de los honorarios parlamentarios en un sentido amplio, comprendidos los
honorarios complementarios, el sistema de pensin y las otras facilida-
des, que estudiaremos en el captulo I, el rgimen de las incompatibilida-
des (captulo II), las declaraciones de patrimonio e intereses (captulo
III), la irresponsabilidad y la inviolabilidad parlamentarias (captulo IV),
y el lugar protocolario que ocupa el parlamentario (captulo V).
-3-

En la tercera parte se trata del mandato del parlamentario bajo el


enfoque de la interaccin del mismo con su asamblea. Esa interaccin
adopta primero el aspecto de programas de formacin destinados concre-
tamente a los nuevos parlamentarios (captulo I), pero tambin la forma
de una serie de obligaciones que la asamblea le impone: obligacin de
presencia (captulo II), reglas de conducta dentro de la asamblea (captu-
lo III) y en el exterior de la misma ("cdigos de conducta" que estudia-
remos en el captulo IV) y, por ltimo, el concepto tpicamente anglosa-
jn de "ofensa" al Parlamento (captulo V).
Como en toda labor de este tipo, nos damos cuenta de que somos pri-
sioneros del cuestionario, por muy bien que est concebido. As, por
ejemplo, en el momento del anlisis de las respuestas se ha puesto de
manifiesto la fuerte imbricacin existente entre temas tales como la
declaracin de patrimonio y/o intereses, por una parte, y los cdigos de
conducta, por otra. Sin duda podran haberse elegido otras soluciones,
pero tenemos la osada de esperar que el camino que hemos elegido ser
digno del inters del lector.
-5-

PRIMERA PARTE:
NATURALEZA Y DURACIN DEL MANDATO
PARLAMENTARIO
La naturaleza del mandato parlamentario (captulo I) ha sido siempre
el tema de animados debates. Durante largo tiempo, los partidarios del
mandato imperativo han defendido la tesis de que ste sera ms progre-
sista y ms democrtico, porque deriva directamente de la teora de la
soberana popular. Por su parte, los oponentes al mandato imperativo han
destacado siempre que conduce inevitablemente a una total dependencia
del parlamentario respecto a su partido o a sus electores. El hecho de que
la democratizacin realizada en los antiguos pases socialistas de la
Europa oriental se haya acompaado (casi) sistemticamente del paso del
mandato imperativo al mandato representativo, parece confirmar a pri-
mera vista su tesis. Sin embargo, en el captulo I veremos que hay que
evitar cualquier generalizacin en ese tema y toda conclusin prematura.
La duracin del mandato parlamentario (captulo II) est tambin vin-
culada al concepto de la democracia representativa. Sabemos en efecto
que las elecciones parlamentarias deben en teora hallarse bastante cerca-
nas para seguir bien la evolucin de las opiniones de los electores, pero a
la vez estar bastante espaciadas para no someter la gestin de los asuntos
pblicos a demasiados golpes. As pues, se trata de encontrar un equili-
brio juicioso entre los imperativos de la legitimidad democrtica y la con-
tinuidad. Ms bien que concentramos en la duracin propiamente dicha
del mandato parlamentario, hemos preferido centrarnos en el comienzo y
el final del mandato parlamentario. En lo que respecta al comienzo del
mandato parlamentario, veremos que, como regla general, el mandato
parlamentario se inicia el da de la proclamacin de los resultados de las
elecciones, el da de la validacin de dichos resultados o tambin en el
momento de la prestacin del juramento (que por lo general se produce
en la sesin inaugural). Concederemos tambin una atencin especial a
la "validacin" de los mandatos. La fecha del final del mandato presen-
ta poca homogeneidad. Depende fuertemente de la fecha de comienzo
del mandato, pues el rgano constituyente se preocupa en general de evi-
tar un vaco demasiado grande entre el final de la antigua asamblea y la
instalacin de los nuevos elegidos.
La cuestin que ms nos interesar en el marco del presente captulo
consiste en saber si el parlamentario tiene derecho a poner fin unilateral-
mente a su mandato. Si bien es rara la prohibicin absoluta de dimitir
-6-

(y tpica de los pases que han optado por el mandato imperativo), exis-
ten de hecho pases en los que debe recurrirse a "artificios" para poder
dimitir o bien respetar una serie de formalidades ms o menos detalladas.
Por ltimo, si bien en la mayora de los pases el parlamentario puede
por s mismo poner fin a su mandato, tambin puede perder su mandato
contra su voluntad. Esta prdida del mandato puede ser el resultado de
una revocacin por iniciativa del partido o de los electores o de una
exclusin por la asamblea. Tambin puede ser la consecuencia, autom-
tica o no, de una decisin judicial.

I. Naturaleza del mandato parlamentario

1. Oposicin tradicional entre soberana nacional


y soberana popular
En un prrafo clebre del "Contrato social", J.J.Rousseau expuso lo que
deba entenderse por teora de la soberana popular. "Supongamos, escri-
be, que el Estado est compuesto por 10 000 ciudadanos... As, le corres-
ponde a cada miembro del Estado la diezmilsima parte de la autoridad
soberana." En otros trminos, la soberana popular es la adicin de las
diferentes fracciones de soberana de la que cada individuo en particular
es titular. El derecho de mando corresponde al pueblo, que es considera-
do como un ser real y que puede ejercer por s mismo su soberana.
Esta teora comprende varias consecuencias importantes. La primera
se refiere a los electores: desde el momento en que cada ciudadano es
titular individualmente de una parte de la soberana, tiene derecho a ele-
gir a los gobernantes. As pues, la teora de la soberana popular implica
el hecho de que el rgimen democrtico se base en el sufragio universal.
La segunda consecuencia se refiere a los procedimientos de democracia
directa. "Las instituciones representativas son consideradas como un mal
menor: por consiguiente, conviene recurrir en toda la medida de lo posi-
ble al referndum y otros procedimientos de democracia directa".2 Por
ltimo, la tercera consecuencia, la ms importante en el marco del pre-
sente captulo, se refiere a los poderes de la asamblea popular. "En el sis-
tema de la soberana popular, el poder de mando se expresa por la volun-
tad de la mayora de la asamblea parlamentaria, sin que sea necesario
establecer frenos o contrapesos para hacer frente a los riesgos de los
impulsos momentneos e irreflexivos a los que siempre puede dejarse
2
Velu, J., "Droit public" - Tomo lo "Le statul des gouvernants", Bruselas, Bruylant, 1986, p. 71.
-7-

arrastrar una mayora. Por otra parte, el mandato de los elegidos es par-
ticular e imperativo. Es particular en el sentido de que expresa la volun-
tad de un grupo de ciudadanos: los electores de una circunscripcin Es
imperativo porque est limitado por las rdenes de los electores".3
Frente a la teora de la soberana popular se sita la de la soberana
nacional elaborada por la Asamblea Constituyente de Francia de 1789
para excluir el sufragio universal. Conforme a esta teora, el poder sobe-
rano procede de la nacin concebida como una entidad abstracta, indivi-
sa y distinta de los individuos.
Se comprender fcilmente que las consecuencias del principio de la
soberana nacional son distintas a las del principio de la soberana popu-
lar. En primer lugar, la eleccin "no se considera como un derecho sino
como una funcin: es una competencia ejercida en nombre de la nacin.
En tal caso, como sucede en cualquier funcin pblica, la ley puede
reglamentar el ejercicio de la eleccin y en particular fijar las condicio-
nes en las que una persona est autorizada a participar en la eleccin de
los gobernantes".4 En segundo lugar, dado que se considera que slo los
parlamentarios representan la voluntad de la nacin, queda excluido el
recurso a los procedimientos de la democracia directa. La nacin "slo
puede querer lo que quieren sus representantes".5 Por ltimo, en lo que
respecta a los poderes del Parlamento hay que destacar dos diferencias.
Por una parte, dado que la nacin est concebida como una entidad dota-
da de una conciencia y una voluntad propias, orientadas hacia los intere-
ses permanentes del grupo social, "el rgimen constitucional debe esta-
blecerse de modo que pueda canalizar los caprichos momentneos de una
mayora parlamentaria: se establecen frenos y contrapesos que limitan de
modo ms o menos considerable los poderes de la asamblea popular".6
Por otra parte, los representantes no son los agentes de los electores.
Condorcet resuma esto del siguiente modo: "Como mandatario del pue-
blo, har lo que crea ms conforme a sus intereses. El pueblo me ha
enviado para exponer mis ideas, no las suyas; el primero de mis deberes
hacia el pueblo es la independencia absoluta de mis opiniones". Segn la
teora de la soberana nacional, el mandato de los parlamentarios es as
general y representativo: es general porque los parlamentarios represen-
tan la totalidad de la nacin y no a un grupo de electores; es representa-

Mbid.,pp. 71-72.
4
Ibid.
* Burdeau, G., Hamon, F. y Troper, M "Droit constitutionnel", Pars, LGDJ, 1995, p. 180.
* Velu, J., op. cit., p. 71.
-8-

tivo porque no pueden estar ligados a ninguna orden procedente de los


electores.
Si bien esa oposicin tradicional entre la soberana popular y la sobe-
rana nacional puede ser interesante desde el punto de vista histrico y
terico, conviene relativizar su alcance prctico. G. Burdeau ha destaca-
do con acierto que "la oposicin tradicional slo tiene sentido si existe un
vnculo lgico tal que la aceptacin de los principios ocasione necesaria-
mente la de todas las consecuencias, de modo que los constituyentes
comenzaran por establecer uno u otro de los dos principios para deducir
las consecuencias. Esa idea no est demostrada en modo alguno y varias
consideraciones incitan a pensar lo contrario".7 As, la doctrina de la
soberana popular ha sido defendida durante largo tiempo en los antiguos
pases socialistas de la Europa oriental como la ms democrtica y pro-
gresista. Pero no podra tratarse ms bien de una justificacin a poste-
riori, que permita ejercer, por intermedio del mandato imperativo, un
control absoluto sobre los representantes del pueblo?
En cualquier caso, en la prctica, es forzoso comprobar que, en el
mbito mundial, la doctrina de la soberana popular est en vas de desa-
paricin rpida desde la cada del muro de Berln . Por ello estudiaremos
primero el mandato representativo, que ha pasado a ser habitual, y des-
pus el mandato imperativo, que ha llegado a ser la excepcin.

2. 1 mandato de representacin libre


En la mayora de los pases considerados est prohibido el mandato impe-
rativo. ste es en particular el caso de Francia, en donde la prohibicin
del mandato imperativo es tradicional desde 1789 y en donde la
Constitucin de la V Repblica dispone que "todo mandato imperativo es
nulo". Se encuentran ideas idnticas en las constituciones de pases tales
como Bulgaria, Costa de Marfil, Croacia, Dinamarca, Espaa, Mal,
Polonia, Repblica de Corea, Rumania y Senegal, as como en el estatu-
to de los diputados del Parlamento Europeo.8 La ley fundamental alema-
na9 dispone que los miembros del Bundestag no estn vinculados por
ninguna orden ni instruccin y que deben actuar conforme a su concien-
cia. Se halla este mismo concepto de conciencia personal en otras cons-
tituciones, como la de la Ex Repblica Yugoslava de Macedonia.
7
Burdeau, G., Hamon, F. y Troper, M., op. cit., p.182.
* El 3 de diciembre de 1998 se aprob un proyecto de estatuto que se aplicar a partir de la pr-
xima legislatura del Parlamento Europeo.
* Art. 38, lo, segunda frase.
-9-

Como ya se ha indicado ms arriba, en los pases en donde est prohi-


bido el mandato imperativo, el mandato parlamentario presenta una serie
de caractersticas comunes.
En primer lugar, el mandato parlamentario es en este caso general.
En efecto, bastantes constituciones disponen de modo explcito que el
parlamentario no representa a la circunscripcin o al parlamento en el que
est elegido sino a toda la nacin (Bgica, Francia, Turqua...)- Duhamel
y Mny sealan que as, en Francia, "los parlamentarios de Alsacia-
Lorena continuaron ocupando sus escaos en 1871 despus de la anexin
de ese territorio por Alemania, pero que, por el contrario, una ordenanza
de 1962 puso fin, por motivos polticos, al mandato de los elegidos de
Argelia".1" Por consiguiente, el carcter general del mandato parlamen-
tario debe matizarse. En efecto, hay pases que consideran que el miem-
bro es elegido para representar a su circunscripcin ("constituency" en el
Reino Unido), sin entrar por ello en la esfera del mandato imperativo,
porque al mismo tiempo los miembros tienen libertad para votar.
Adems, "conforme al concepto de la soberana nacional, el manda-
to es representativo, esto es, el elegido goza jurdicamente de absoluta
independencia respecto a sus electores. Al no ser representantes de una
fraccin de la poblacin, los parlamentarios no pueden ser los defensores
de intereses particulares. Los diputados y senadores actan libremente en
el ejercicio de su mandato y no estn vinculados por compromisos que
podran haber adoptado antes de su eleccin, ni por consignas que podr-
an recibir de sus electores en el curso del mandato"." Los elegidos tam-
poco estn obligados a sostener a su partido ni a las decisiones de su
grupo en el seno de la asamblea . Si el parlamentario acta de un modo
que causa perjuicio al partido, ste o el grupo pueden expulsarle, pero
esta expulsin no ocasionar en ningn caso la prdida del mandato par-
lamentario. Esto no impide que los parlamentarios tengan libertad, una
vez elegidos, para cumplir sus compromisos y obedecer a la disciplina de
voto de su grupo parlamentario.

10
Duhamel, O. y Mny, Y., "Dtctionnaire constitutionnel", Pars, PUF, 1992, p. 619.
11
Ibid., pp. 619-620.
-10-

Por ltimo, en la lgica de la representacin libre, "el mandato parla-


mentario es irrevocable: los electores no pueden ponerle fin de modo pre-
maturo y la prctica de las dimisiones en blanco est prohibida".12 As
pues, los electores no pueden "manifestar su descontento respecto a la
realizacin de su misin por el elegido ms que rehusndole sus sufragios
cuando se presente ante ellos para pedir su reeleccin".13

3. El mandato imperativo
Si bien el mandato imperativo es en la actualidad excepcional, no cabe
duda de que fue la regla, hasta final de los aos ochenta, en los pases
socialistas. En estos pases, la ley dispona no slo que el parlamentario
era responsable ante los electores sino que contena tambin dos disposi-
ciones que garantizaban el ejercicio efectivo de esa responsabilidad.
Primeramente, el diputado tena la obligacin de dar cuenta con regu-
laridad a sus electores de su accin personal y de las actividades de su
asamblea. La ley estableca a veces las disposiciones mnimas que el par-
lamentario deba adoptar para cumplir con esta obligacin.14 Despus, el
diputado poda ser revocado por sus electores si haba traicionado su con-
fianza o si haba cometido un acto "indigno" de su funcin. As, en
Hungra, el mandato de un miembro poda ser revocado por iniciativa de
la dcima parte de los electores de su circunscripcin o por propuesta del
Consejo Nacional del Frente Patritico Popular. Entonces, el Consejo de
la Presidencia estableca una fecha para el escrutinio secreto y la revoca-
cin quedaba confirmada por la mayora de ms de la mitad de los sufra-
gios de la circunscripcin. En el caso de miembros elegidos en la lista
nacional, la decisin estaba a cargo de la Asamblea Nacional por pro-
puesta del Frente Patritico Popular. (Exista un procedimiento anlogo
en Bulgaria, Checoslovaquia, Polonia, la Repblica Democrtica
Alemana, Rumania, URSS, etc.).'5
Desde la cada del muro de Berln, el mandato imperativo ha pasado
a ser ms minoritario de lo que era antes. Entre los Estados miembros de
la C.E.I., slo Belars afirma que ha conservado el mandato imperativo.
Ahora bien, ello no quiere decir que el mandato imperativo haya
desaparecido por completo. En primer lugar se encuentra todava en
algunos pases en desarrollo, como Indonesia, en donde los partidos pol-
12
Ibid., p. 620.
" "Les Parlements dans le monde", Bruselas, Bruylant, 1986, p. 110.
14
Ibid., p. 109.
15
Ibid., p. 109.
- II -

ticos tienen el derecho a revocar sus miembros, Cuba, Fiji, Namibia y las
Seychelles. Adems, persiste por otros motivos en el Bundesrat alemn,
cuyos miembros no son elegidos sino designados por los Lnder. El man-
dato es imperativo en el sentido de que no es el miembro individual quien
decide su voto sino el Gobierno del Land como rgano colegiado. De
hecho, el derecho de voto en el Bundesrat pertenece a los Lander y no a
los miembros individuales que les representan en el Bundesrat.

4. Es una opcin ms pragmtica que ideolgica?


Si bien es cierto que la teora de la soberana nacional ha sido para algu-
nos el pretexto soado para rehusar el sufragio universal, ello no signifi-
ca que el mandato representativo que de ella deriva presente menos
garantas democrticas que el mandato imperativo. La experiencia pare-
ce incluso demostrar lo contrario: en combinacin con un rgimen ms o
menos autoritario e incluso dictatorial, el mandato imperativo puede
resultar extremadamente sofocante pues los representantes del pueblo
estn totalmente a merced del partido y/o de sus electores. As pues,
desde la cada del muro de Berln, el mandato imperativo ha quedado
totalmente reducido y algunos podran incluso interpretar este paso del
mandato imperativo al mandato representativo como una consecuencia de
la democratizacin de los antiguos "pases de Europa oriental".
Sin embargo, conviene evitar generalizaciones extremas y conclusio-
nes apresuradas. En primer lugar, porque el mandato de representacin
libre no es en s mismo una condicin suficiente para el funcionamiento
democrtico de un sistema parlamentario. En segundo lugar, porque la
preferencia dada al mandato representativo est, en nuestra opinin, ins-
pirada con menos frecuencia por motivos ideolgicos que por considera-
ciones pragmticas. En sociedades poco homogneas, el mandato impe-
rativo conduce en efecto de modo inevitable a una mayor polarizacin,
mientras que el mandato representativo parece obedecer ms bien a com-
promisos y a la bsqueda del consenso.

II. Duracin del mandato parlamentario


En casi todas las "cmaras bajas", la duracin16 del mandato parla-
mentario es de cuatro o cinco aos. Es muy excepcional que sea de tres

lfp
Vanse ms detalles sobre la duracin del mandato parlamentario en "Les Parlements dans le
monde", op.cit., pp. 18 y 19.
- 12-

(Bhutn, El Salvador, Mxico, Tonga...) o incluso de dos aos (Emiratos


rabes Unidos, Estados Unidos de Amrica...).
Por el contrario, los miembros de la cmara alta (cmara federal o
Senado) son, en cierto nmero de pases, elegidos o designados por una
duracin superior. En esos casos, se prev a veces una renovacin par-
cial en el curso de la legislatura. se es en particular el caso en la
Argentina, en donde los senadores son elegidos por seis aos (renovacin
de la mitad cada tres aos), en el Brasil (elegidos por ocho aos y reno-
vacin de la tercera parte y las dos terceras partes alternativamente cada
cuatro aos), en los Estados Unidos de Amrica (elegidos para seis aos
y renovacin por terceras partes cada dos aos) o en Francia (eleccin por
nueve aos y renovacin por terceras partes cada tres aos).
Conviene sealar al respecto que en algunas asambleas no existe el
concepto de legislatura. As sucede, por ejemplo, en el Bundesrat ale-
mn, en donde la duracin del mandato de los miembros depende de que
pertenezcan al gobierno del Land al que representan, y en el Bundesrat
austraco, en donde el mandato de los miembros es de cinco o seis aos
segn la provincia que representan.
Adems existen algunas asambleas en donde la legislatura es ininte-
rrumpida: en el Reino Unido, los miembros de la Cmara de los Lores
tienen un nombramiento vitalicio, mientras que en el Senado canadiense
son elegidos hasta su jubilacin.

1. Comienzo del mandato parlamentario

a) En qu momento comienza el mandato?


En algunos pases estudiados, el mandato se inicia el da de la eleccin
(Australia,17 Japn, Repblica Checa...) o de la proclamacin de los resul-
tados de las elecciones (Andorra, Grecia, Jordania, Trinidad y Tobago...).
Sin embargo, conviene sealar que el hecho de que el mandato se inicie a
partir de la proclamacin del resultado de las elecciones, no significa que
los miembros gocen desde ese momento de todos sus poderes. As, los
elegidos en la Cmara de Representantes de Australia pueden actuar como
miembros desde la proclamacin de los resultados, pero no pueden parti-
cipar en las actividades de su asamblea hasta que no prestan juramento.

17
Por lo menos en lo que respecta a la Cmara de Representantes y a los senadores de los
Territorios. Los senadores de los Estados entran en funciones a partir de la medianoche el I de
julio que sigue a una eleccin peridica.
- 13-

En otros pases, el mandato comienza en el momento de la validacin


de los resultados de las elecciones. As sucede en el Kazajstn, por ejem-
plo, en donde el mandato del parlamentario se inicia al quedar registrado
como miembro por la Comisin electoral central. En la medida en que
con frecuencia corresponde al propio Parlamento validar los resultados de
las elecciones, esta validacin coincide a menudo con la sesin inaugural
de la asamblea recin elegida (por ej., Guinea Ecuatorial, Letonia,...).
En una tercera categora de pases (Eslovaquia, Estados Unidos de
Amrica, Guinea, Indonesia, Jamaica, Lesotho, Licchtenstein,
Luxemburgo, Mxico, Namibia, Reino Unido,...), el comienzo del man-
dato coincide con la prestacin de juramento, que tiene lugar en principio
en la sesin inaugural. La entrada en funcin de los diputados y senado-
res franceses se produce en el momento en que cesan los poderes de los
elegidos salientes.
Por ltimo, conviene citar algunos casos concretos. Primero el de los
senadores de las Filipinas, cuyo mandato comienza al medioda del 30 de
junio que sigue a su eleccin.1* Despus est el caso de Alemania, en
donde los elegidos en el Bundestag slo adquieren la calidad de miembro
del Bundestag en el momento de la recepcin por el funcionario electo-
ral de una declaracin de aceptacin y, como mximo, al comienzo del
nuevo periodo legislativo del Bundestag (esto es, el da en que los dipu-
tados recin elegidos se renen en sesin por primera vez). Se supone
que el diputado elegido que no presenta una declaracin de aceptacin en
el plazo de una semana acepta su eleccin para el mandato de parlamen-
tario. Dado el carcter especial del Bundesrat, que representa a los
Gobiernos de los Lander, no sorprender que el mandato de los miembros
de esta asamblea comience en el momento de la designacin de los mis-
mos por los gobiernos respectivos. Por ltimo, en el Canad, los diputa-
dos de la Cmara de los Comunes comienzan oficialmente su mandato en
el momento de la firma del informe por el escrutador. Sin embargo, un
diputado no puede ocupar su escao hasta que no ha pronunciado su jura-
mento de fidelidad.

b) Validacin del mandato


La eleccin no termina con el recuento de los votos. Antes de saber
quines sern los nuevos parlamentarios han de efectuarse como regla

'* Por el contrario, el mandato de los miembros de la Cmara de Representantes se inicia en el


momento de la prestacin de juramento.
- 14-

general tres operaciones: proclamacin oficial de los resultados, valida-


cin de la eleccin de cada elegido y resolucin de las diferencias relati-
vas a la aplicacin de los reglamentos electorales o a las irregularidades
denunciadas en el desarrollo de las elecciones. Una vez elegido y una vez
validada su eleccin (siempre que exista la "validacin"), el candidato
puede ocupar su escao en el Parlamento, siempre que su eleccin no sea
objeto de discusin y que no haya de resolverse un problema de incom-
patibilidad de funciones.
En muchos pases existe un rgano encargado de validar los manda-
tos de los parlamentarios, esto es, de controlar si renen las condiciones
necesarias para formar parte de la asamblea. Sin embargo, algunos pa-
ses son excepcin a esta regla: Chipre, Francia (vase ms adelante) y
Zimbabwe.
En los pases en donde existe una autoridad encargada de validar los
mandatos, esta funcin suele corresponder al propio Parlamento. En
efecto, ste es considerado como el rgano soberano, de modo que la
injerencia de otros poderes, en particular del Ejecutivo, en la designacin
de los parlamentarios, se considerara inaceptable.
En la mayora de los pases (Argelia, Dinamarca, Hungra, Letonia,
Luxemburgo, Pases Bajos, Rumania, Federacin de Rusia...) se ha crea-
do al efecto una comisin especial que presenta su informe a la asamblea
plenaria. En la Cmara de Representantes de Blgica se han creado por
sorteo seis "comisiones de verificacin de poderes", que se renen simul-
tneamente. En todos estos casos corresponde a la asamblea validar o no
los mandatos.Iy
La composicin de la "Comisin de validacin" (llamada a veces
"Comisin de verificacin de poderes") vara notablemente de un parla-
mento a otro. Tiene a veces una composicin proporcional, con objeto de
reflejar la configuracin poltica de la asamblea resultante de las eleccio-
nes (por ej., Rumania). En Letonia, la "Comisin de mandatos" est for-
mada por un miembro de cada partido representado en la Saeima. En el
Senado belga, los siete miembros de ms edad elegidos directamente por
el cuerpo electoral tienen que formar la "Comisin de verificacin de
poderes".

19 Sealemos el caso especial del Parlamento Europeo, que procede, basndose en un informe
de su "Comisin del reglamento, de la verificacin de poderes y de las inmunidades", a verifi-
car los poderes y que dictamina respecto a la validez del mandato de cada uno de sus miem-
bros recin elegidos, pero que no puede actuar respecto a las posibles discusiones basadas en
las leyes electorales nacionales.
- 15-

En los pases en donde la propia asamblea no se encarga de validar


los mandatos de sus miembros, esta tarea se confa con frecuencia al
poder judicial. Con frecuencia, en particular en los pases africanos de
influencia francesa (Benin, Guinea, Mal, Nger, Senegal, Togo...), pero
tambin en algunos otros (Kuwait, Malta...), se trata del Tribunal
Constitucional (o de la entidad correspondiente).
En Francia, hasta 1958, las asambleas parlamentarias procedan a vali-
dar los mandatos despus de cada renovacin. Sin embargo, este proce-
dimiento dio lugar a abusos, de modo que la V Repblica confi el ejerci-
cio de este poder al Consejo Constitucional20 que no procede por su parte
a una validacin sistemtica de los mandatos. Cierto es que, en aplicacin
del artculo 59 de la Constitucin, "el Consejo Constitucional dictamina,
en caso de conflicto, respecto a la regularidad de la eleccin de los dipu-
tados y senadores", pero se trata de un control que no es sistemtico. Al
definir su mbito de competencia, el Consejo Constitucional ha estimado
adems que no procede a una verificacin de poderes sino que ejerce un
control de carcter jurisdiccional relativo a la sinceridad del escrutinio.21
Al parecer Grecia es uno de los escasos pases en los que los tribuna-
les ordinarios intervienen en la validacin de los mandatos. En efecto, los
tribunales de primera instancia son competentes para validar los manda-
tos de los parlamentarios elegidos. Sin embargo, conviene sealar que
estos tribunales deciden basndose en una especie de proyecto de deci-
sin que les somete la "Comisin Suprema de Supervisin", rgano ad
hoc integrado por tres altos magistrados y dos altos funcionarios.

;
" Duhamel, O. y Mny, Y., opxit., p. 620.
21
En aplicacin del artculo 33 de la Ordenanza No 58-1067, del 7 de noviembre de 1958, rela-
tiva a la ley orgnica sobre el Consejo Constitucional, "la eleccin de un diputado o de un sena-
dor puede ser puesta en duda ante el Consejo Constitucional en los diez das que siguen a la
proclamacin de los resultados del escrutinio.
El derecho a poner en duda una eleccin corresponde a todas las personas inscritas en las lis-
tas electorales de la circunscripcin en la que se ha procedido a la eleccin, as como a las per-
sonas que han presentado su candidatura".
El Consejo Constitucional slo examina las demandas que respetan las condiciones de acepta-
bilidad fijadas por la ley. Tambin puede rechazar el examen de operaciones electorales, inclu-
so en el caso de que aparezcan marcadas por irregularidades graves.
En principio, el Consejo Constitucional slo acoge las peticiones relativas a la propia eleccin
y rechaza las demandas referentes a ia regularidad de los actos administrativos correspondien-
tes a la organizacin y desarrollo de la eleccin de los diputados y senadores, excepto "cuan-
do esos actos ponen en duda la regularidad del conjunto de las elecciones que han de produ-
cirse" (decisin Delmas, 11 de junio de 1981).
En la prctica, el Consejo Constitucional slo pronuncia la anulacin de una eleccin cuando
las irregularidades mencionadas por el solicitante han ejercido una influencia suficiente para
falsear el resultado del escrutinio.
- 16-

Sealemos, por ltimo, que en el Reino Unido la validacin corres-


ponde al Secretario General de la Corona ("Clerk of the Crown") y, en los
Estados Unidos de Amrica, al gobernador de cada Estado.

2. Final del mandato parlamentario

a) En qu momento termina el mandato?


La fecha del final del mandato vara mucho de unos pases a otros.
Depende en gran parte de la fecha del comienzo del mandato, pues el
cuerpo constituyente y/o el legislador se han preocupado en general por
evitar un vaco demasiado grande entre el final de la asamblea anterior y
la instalacin de la asamblea recin elegida.
En numerosos pases, el mandato parlamentario termina el da de la
conclusin legal de la legislatura o, en caso de disolucin anticipada, el
da de la disolucin. Este es en particular el caso en Bulgaria, los Estados
Unidos de Amrica, Gabn, la Asamblea Nacional de Francia,22 Grecia,
India, Indonesia...
En otros pases, el mandato de los parlamentarios salientes termina en
la fecha de las nuevas elecciones (por ej., Dinamarca) o en la fecha de
validacin de los mandatos de los parlamentarios recin elegidos (por ej.,
Chipre).
En algunos casos, el mandato de los parlamentarios salientes se
extiende ms all de la validacin de los mandatos de los recin elegidos:
en Alemania, Etiopa, Guinea, Hungra y la Repblica Democrtica
Popular Lao, su mandato termina el primer da de sesin del Parlamento
recin elegido.
Conviene sealar que dentro de una misma asamblea pueden coexis-
tir diversos regmenes. As, en el Senado belga, el mandato de los sena-
dores elegidos directamente por el cuerpo electoral termina en la fecha de
las nuevas elecciones, mientras que el mandato de los "senadores de
comunidad" (designados por los consejos de comunidad) termina en la
fecha fijada para su sustitucin y el de los senadores cooptados en la vs-
pera de la primera reunin del Senado renovado. Sin embargo, en caso
de disolucin anticipada, el mandato de todos los miembros salientes ter-
mina el da de la disolucin.

2
- En el caso de los senadores franceses, el Cdigo electoral dispone, por simetra con las dispo-
siciones relativas al comienzo del mandato, que el mandato de los senadores anteriormente en
funcin termina con la apertura de la sesin ordinaria que sigue a la que han sido designados.
- 17-

b) Puede dimitir el parlamentario?


Dimisin imposible en algunos pases

Antes de examinar con detalle el procedimiento de dimisin, convie-


ne destacar que la posibilidad de dimitir no existe en todos los pases.
En los pases que consideran al mandato parlamentario como un man-
dato imperativo, no es ilgico que la dimisin est sometida al acuerdo
del partido o del cuerpo electoral. se fue el caso hasta el final de los
aos ochenta en ciertos "pases del Este1' (Yugoslavia, Repblica
Democrtica Alemana...) y sigue siendo el caso en los pases que han
mantenido el mandato imperativo. As, en Cuba, el diputado que desea
dimitir debe dirigir su demanda a la asamblea del municipio en donde ha
sido elegido. sta decidir si puede aceptarse la dimisin, previo dicta-
men de la Asamblea Nacional.
En Noruega, un parlamentario tampoco tiene derecho a dimitir, mien-
tras que la posibilidad de dimitir simplemente no se ha previsto en Chile.
En algunos otros pases, como son los escandinavos (Finlandia, Suecia...)
u otros (Guatemala, Italia, Senegal...), la dimisin tiene que obtener la
autorizacin de la Asamblea. En Finlandia, el miembro slo puede dimi-
tir si prueba la existencia de un obstculo jurdico o de otro motivo vli-
do que se oponga a la continuacin de su mandato.
En el Reino Unido tambin es "tcnicamente imposible" dimitir en la
Cmara de los Comunes, pero un uso raro y curioso permite soslayar esa
prohibicin. El parlamentario que desea deshacerse de su mandato par-
lamentario pedir y obtendr normalmente un empleo clasificado de
modo ficticio como lucrativo y que forma parte de la funcin pblica.
Esos empleos (intendente de los "Chiltern Hundreds" o del "Manor of
Northstead"), que no tienen remuneracin ni atribuciones, son incompa-
tibles con la funcin parlamentaria.

Procedimiento de dimisin

Sin embargo, en la gran mayora de los pases los parlamentarios tie-


nen la posibilidad de dimitir, incluso sin motivar su decisin.
En esos pases, hay algunos en donde la dimisin produce por s
misma sus efectos. En el Senado de Blgica, por ejemplo, la dimisin es
notificada por carta dirigida al Presidente de la Asamblea (o, en periodo
de suspensin de sesiones, al Ministro del Interior); la asamblea se limi-
- 18-

ta a tomar nota. En Sri Lanka basta una carta dirigida al Secretario


General de la Asamblea.
En otros pases, el procedimiento es ms formalista. As, el
Reglamento de la Asamblea Nacional de Francia precisa que un diputado
slo puede dimitir si su eleccin no ha sido puesta en duda al expirar el
plazo de diez das previsto para la presentacin de demandas de puesta en
duda o, si su eleccin es puesta en duda, despus de que el Consejo
Constitucional notifica la decisin de rechazo.
Esa oficializacin se halla tambin en lo que respecta a la instancia
competente para aceptar la dimisin y a la forma que debe adoptar la
decisin. En la mayora de los casos la dimisin debe dirigirse al
Presidente de la Asamblea (Filipinas, Grecia, India, Israel, Mal...). En
Australia, la Constitucin dispone expresamente que cuando no hay
Presidente o se halla en viaje (fuera de la Commonwealth), la carta puede
dirigirse al Gobernador General. Por el contrario, en Espaa y Gabn la
instancia competente es la Mesa de la Asamblea. En Andorra, la carta
dirigida al Presidente debe ser confirmada personalmente ante la Mesa.
En la Ex Repblica Yugoslava de Macedonia, el miembro debe presentar
personalmente su dimisin a la Asamblea, reunida en sesin plenaria,
pero sta se limita a tomar nota.
En ciertos pases (por ej., Guinea), basta una simple declaracin oral,
pero en la mayora de los casos debe realizarse por escrito.
Otros pases llevan todava ms lejos las formalidades. As, los
miembros del Bundestag alemn deben presentar su eventual declaracin
de dimisin ante un notario o un diplomtico habilitado a redactar actas
oficiales. La dimisin slo adquiere carcter oficial despus de su regis-
tro en presencia del Presidente del Bundestag y de un notario o diplom-
tico habilitados a establecer actas oficiales. En Mal, la carta de dimisin
debe dirigirse al Presidente de la Asamblea Nacional, que informa a los
diputados en sesin plenaria. Sin embargo, el Tribunal Constitucional
tiene que declarar la vacante del puesto en sesin pblica. Por ltimo, la
Constitucin blgara dispone expresamente que la Asamblea debe adop-
tar la resolucin en la que acepta la dimisin.

3. Prdida del mandato

En lo que respecta a la prdida del mandato antes de su expiracin, con-


viene distinguir tres casos. Primero, el parlamentario puede ser revoca-
do, en algunos pases, por iniciativa de sus electores o de su partido.
- 19-

Adems, el parlamentario puede ser a veces excluido por su asamblea.


Por lo general se trata de parlamentarios que no renen las condiciones
para ser elegibles o que han aceptado una funcin incompatible con su
mandato parlamentario. En algunos pases (incluidos bastantes anglosa-
jones) la exclusin por la asamblea puede ser tambin la sancin disci-
plinaria ltima. Por ltimo, en ciertos pases el parlamentario puede per-
der su mandato debido a una decisin judicial.

a) Revocacin antes de expirar el mandato


Como hemos indicado anteriormente, el problema de la revocacin guar-
da ntima relacin con la problemtica del mandato imperativo. En la
medida en que se considere que el parlamentario est jurdicamente vin-
culado por las promesas efectuadas a sus electores, no es en efecto ilgi-
co permitir a sus electores (o a su partido) que le revoquen si no cumple
sus promesas. se era el caso en los antiguos "pases del Este'* y lo es
todava en algunos pases que siguen aplicando el mandato imperativo
(Cabo Verde, Cuba, Fiji, Indonesia...)-
Por el contrario, no deja de sorprendemos que haya pases que afir-
man que el mandato parlamentario es un mandato de representacin libre
y que al mismo tiempo mantengan procedimientos que permiten a los
electores o al partido revocar a "su" parlamentario. Pensamos en Etiopa,
Filipinas, Gabn, la Repblica Democrtica Popular Lao y Zambia.
Sealemos que el Consejo de la Unin Interparlamentaria examin en
1991-1992 un caso de Guinea Ecuatorial (en una poca en que todava
rega el monopartidismo en ese pas) y se manifest contra el hecho de
que una expulsin del partido pudiera tener por efecto la prdida del man-
dato parlamentario, mientras que la Constitucin de Guinea Ecuatorial
afirmaba la nulidad de todo mandato imperativo.21

Revocacin por los electores o por su iniciativa

El ejemplo tpico de una revocacin por los electores es el de Cuba,


en donde el procedimiento de revocacin puede ser iniciado por la
Asamblea Nacional o por la asamblea municipal del municipio en donde

31
Vase el informe preparado por el Sr. Leandro Despouy con el ttulo "Funcionamiento y
jurisprudencia del Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios de la Unin
Interparlamentaria", Ginebra, UIP, 1993, p. 265.
-20-

fue elegido el parlamentario. La revocacin debe ser siempre aprobada


por la asamblea municipal.
En las Seychelles, la presentacin de una peticin escrita dirigida
contra un miembro y apoyada por la tercera parte de los electores de la
circunscripcin electoral hace obligatoria la celebracin de nuevas elec-
ciones. En Etiopa, la demanda ha de ser apoyada por ms de 15 000
electores de la circunscripcin electoral.
En la Repblica Democrtica Popular Lao, si un parlamentario ha
perdido la confianza de sus electores, stos pueden presentar una queja
escrita ante la "Oficina de los parlamentarios" de su circunscripcin. La
queja es examinada por esta Oficina, que tras proceder a la indagacin
oportuna, presentar un informe al Comit Permanente de la Asamblea
Nacional. La Asamblea Nacional decidir, en su prxima sesin, por
votacin mayoritaria.

Revocacin por el partido

Indonesia nos facilita el mejor ejemplo de revocacin por el partido.


En este pas, todo parlamentario puede ser revocado en cualquier momen-
to por su partido por haber violado la disciplina, los principios polticos
o la reglamentacin del partido. Basta que el partido se ponga previa-
mente de acuerdo con el Presidente de la Asamblea y que proponga un
candidato para sustituir al miembro revocado. En varias ocasiones, el
Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios de la Unin
Interparlamentaria ha deplorado que la ley indonesia otorgue a los parti-
dos polticos el derecho de revocar a los representantes del pueblo y ello
a pesar de los principios fundamentales de la Constitucin del pas, enun-
ciados en su prembulo: soberana del pueblo, democracia y concertacin
entre los representantes.24
En las Seychelles se establece una distincin entre elegidos directos
e indirectos. Los primeros slo pueden ser revocados por el partido pol-
tico en cuya lista han sido elegidos si abandonan el partido. Por el con-
trario, los elegidos indirectos pueden ser en cualquier momento revoca-
dos por el partido y ste ni siquiera tiene que motivar su decisin.

24
Vase un ejemplo preciso en la resolucin sobre el caso No IDS/10 Sri Bintang Pamungkas
(Informe del Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios presentado en la 99*
Conferencia Interparlamentaria de Windhoek, Ginebra, U1P, 1998, pp. 87-98).
-21 -

En Sri Lanka es posible la revocacin por iniciativa del partido, pero


el parlamentario cuenta con ms garantas. En efecto, en el plazo de un
mes puede acudir en apelacin al Tribunal Supremo, que, en el plazo de
dos meses, confirmar o anular la revocacin.
Sealemos que, en ciertos pases, si bien el partido por s mismo no
tiene poderes para revocar a uno de sus parlamentarios, el hecho de aban-
donar el partido en cuya lista ha sido elegido, expone al parlamentario a
la prdida de su mandato. "En la India, en 1985, una serie de defeccio-
nes ocasion la cada de un gobierno y, en consecuencia, una modifica-
cin de la Constitucin que priva a todo parlamentario de su escao en
caso de defeccin".25 Existen disposiciones anlogas en Cabo Verde, Fiji,
Jamaica, Malawi, Namibia, Trinidad y Tabago, Zambia, Zimbabwe... En
Costa de Marfil, el elegido que cambia de adscripcin poltica en el curso
del mandato, ser destituido por el Consejo Constitucional, previa peti-
cin del partido o de la agrupacin poltica que le ha patrocinado.
Por ltimo, conviene mencionar que si bien el cambio de partido es
sancionado en general con ms gravedad que la defeccin para formar
parte del grupo independiente, se encuentra excepcionalmente la situa-
cin opuesta. As, en Tailandia, el miembro excluido del partido pierde
su mandato a menos que se inscriba en un nuevo partido en los 60 das
siguientes.

b) Exclusin definitiva del parlamentario por la asamblea a la que


pertenece
En numerosos pases, el Parlamento no tiene derecho a excluir definiti-
vamente a uno de sus miembros (Chipre, Francia, Gabn, Lesotho,
Noruega, Parlamento Europeo, Rumania...). Por el contrario, una sus-
pensin temporal es a menudo posible como medida disciplinaria.
En los pases en donde es posible la exclusin definitiva, los motivos
invocados varan considerablemente. Como regla general son de tres
tipos: sancin disciplinaria, prdida de la condicin de elegible y activi-
dad incompatible con el mandato. A veces se encuentran todava otros
motivos, como en Letonia, en donde un miembro puede ser excluido si se
prueba que no conoce suficientemente el idioma nacional para ejercer su

:s
Ndebele, CE., "Situacin especial de los independientes (no inscritos) y el caso de los par-
lamentarios que cambian de partido despus de las elecciones". En: Seminario parlamentario
sobre las relaciones entre los partidos mayoritarios y minoritarios en los Parlamentos africanos,
Libreville, 17-19 de mayo de 1999, Ginebra, Unin Interparlamentaria, aparecer en 1999.
-22-

mandato de parlamentario, o en el Senado de Tailandia, en donde un pro-


cedimiento permite excluir a un miembro del que se sospeche que se ha
enriquecido de modo ilcito o por corrupcin.26
Vara sobremanera el procedimiento de exclusin del Parlamento. La
decisin de exclusin es adoptada con frecuencia por una mayora de dos
tercios de la asamblea (Argentina, Estados Unidos de Amrica, Israel,
Jordania...). Es adoptada por una mayora de tres cuartos en Tailandia y
de cinco sextos en Finlandia. El procedimiento de exclusin parte a
menudo de una recomendacin de una comisin, encargada de examinar
la cuestin y de presentar su informe a la asamblea.
Obviamente es esencial que la exclusin definitiva sea un procedi-
miento excepcional que est limitado a casos estrictamente circunscritos
por los textos jurdicos. De otro modo podra ser, como la verificacin de
poderes, un arma peligrosa en manos de la mayora.

Incompatibilidad de funciones
Se cita con frecuencia como motivo de exclusin la falta de renuncia
a una profesin declarada incompatible27 (o la aceptacin de tal funcin)
(Grecia, Letonia, Luxemburgo, Mxico, Polonia, Portugal...).
En bastantes pases, la aceptacin de una funcin incompatible con el
mandato parlamentario ocasiona sin ms la prdida del mandato
(Luxemburgo, Polonia...). En tal caso, el hecho de aceptar la funcin
incompatible debe ser considerado ms como una forma de dimisin
implcita que como una exclusin.
En Grecia estn enumeradas en la Constitucin las funciones incom-
patibles con el ejercicio del mandato parlamentario. El miembro que se
encuentra en una situacin de incompatibilidad debe, en los ocho das que
siguen a su eleccin, elegir entre su mandato parlamentario y la funcin
incompatible. Si no efecta esa eleccin, ser excluido sin ms de su
mandato parlamentario (situacin comparable en el Senegal).

1(1
En este caso puede dirigir la peticin al Presidente de la Asamblea una cuarta parte de los
miembros de la asamblea o un mnimo de 50 000 electores. La peticin ha de estar motivada
y slo tiene efecto si es adoptada por la asamblea.
27
Nos limitamos aqu a describir los casos en los que la incompatibilidad ocasiona una exclu-
sin definitiva, dejando de lado las situaciones existentes, por ejemplo en Blgica, en donde un
parlamentario que pase a ser ministro pierde su mandato de parlamentario, pero recupera ple-
namente su mandato parlamentario si dimite del Gobierno.
-23-

En Togo, el diputado que hace caso omiso de las disposiciones lega-


les relativas a las incompatibilidades, es dimitido sin ms por el Tribunal
Constitucional, a peticin de la Mesa de la Asamblea Nacional o del
Fiscal del Estado. En Eslovaquia, si el Tribunal Constitucional ha consi-
derado que una de las ocupaciones del parlamentario es incompatible con
el ejercicio de su mandato y no la abandona en el plazo de 30 das, se le
considera tambin dimitido de sus funciones.
Por ltimo, en Mxico, el parlamentario que acepta una funcin
incompatible en un organismo del Estado o provincial, sin previa autori-
zacin, se expone a la expulsin por su Asamblea (procedimiento del
"juicio poltico").

Prdida de las condiciones de elegibilidad


La prdida de las condiciones de elegibilidad es sin duda alguna el
motivo invocado con ms frecuencia para excluir a un parlamentario de
su Asamblea, pero no siempre es fcil de realizar la distincin entre la
exclusin propiamente dicha y la simple verificacin de la prdida de las
condiciones de elegibilidad.
As, en Australia, la Cmara no tiene por su parte el derecho a excluir,
por medida disciplinaria, a uno de sus miembros, pero por otra parte stos
pueden ser "descalificados" en caso de traicin, bancarrota, insolvencia,
etc. En Grecia, el parlamentario que pierde una de las condiciones de ele-
gibilidad, es desposedo por pleno derecho de la calidad de parlamenta-
rio. Este hecho puede producirse, por ejemplo, en caso de prdida de la
nacionalidad griega.
Por el contrario, en la mayor parte de los pases slo un tribunal puede
pronunciar la prdida de la condicin de elegibilidad. As, un parlamen-
tario reconocido culpable de un delito por un tribunal y desposedo as de
sus derechos cvicos, puede ser excluido del Parlamento en la mayor
parte de los pases. En ciertos casos, la exclusin se producir automti-
camente despus de la sentencia judicial, mientras que en otros la
Asamblea adopta la decisin despus del veredicto de los tribunales.

Sancin disciplinaria2*
Por ltimo, la exclusin puede ser la sancin disciplinaria final que la
asamblea aplica a sus miembros. se es en particular el caso en los pa-

:ti
Vase tambin el Captulo III de la 3a parte - Disciplina.
-24-

ses de tradicin anglosajona y en el Japn, en donde los motivos de


expulsin (ausencia en las reuniones sin motivo vlido, revelacin de
informaciones confidenciales a personas exteriores y alteracin del orden
o la dignidad de la asamblea) son incluidos expresamente en la ley sobre
la Dieta y en el reglamento de la Cmara de Consejeros.
El hecho de descuidar sus deberes en general y la ausencia en las
sesiones parlamentarias en particular son los motivos de exclusin ms
corrientes. En Australia, por ejemplo, un miembro que no asiste a nin-
guna sesin del Parlamento durante dos meses consecutivos, sin autori-
zacin, pierde su escao. se es tambin el caso en Cabo Verde (nme-
ro de ausencias sin justificar superior al mximo fijado en el Reglamento
de la Asamblea Nacional Popular), en la Ex Repblica Yugoslava de
Macedonia (ausencia injustificada durante ms de seis meses), en Guinea
Ecuatorial (ausencia injustificada en tres reuniones, con posibilidad de
escuchar al parlamentario), en Letonia (ausencia injustificada a ms de la
mitad de las sesiones plenarias de la Saeima durante un periodo de tres
meses) y en el Senegal (ausencia a las sesiones de dos reuniones ordina-
rias). La ausencia justificada a la totalidad de las sesiones de una de las
dos reuniones ordinarias es tambin un motivo de exclusin en Nger,
pero en tal caso se requiere una decisin de los dos tercios de los miem-
bros de la Asamblea Nacional y una decisin del Tribunal Supremo. ste
ltimo puede tambin pronunciar la exclusin por otros motivos (disci-
plinarios u otros) a peticin de la Mesa de la Asamblea Nacional.
Tambin est prevista la exclusin en cierto nmero de pases (la
India entre ellos) para todo miembro que su Asamblea reconoce culpable
de mala conducta o de otros delitos indignos de un parlamentario. La
Constitucin de Bolivia dispone que cada cmara tiene derecho a excluir
(de modo temporal o definitivo) por mayora de los dos tercios de los
votos emitidos, a todo miembro que se haga culpable de una falta grave
en el ejercicio de sus funciones.21*
Por ltimo, en el Reino Unido, un miembro de la Cmara de los
Comunes puede ser tambin excluido por resolucin de la Cmara, en
particular por violar el cdigo de conducta o las reglas disciplinarias
(infra). En la actualidad, esa exclusin slo se producira previa inda-

N
Vase tambin el Captulo IV de la 3a parte - Cdigo de conducta.
10
Vanse ms detalles sobre los motivos de exclusin en: V. Erskine May, "Treatise on the Law,
Privileges, Proceedings and Usage of Parliament", Londres, Butterworths 1989, p. 112.
-25-

gacin y recomendacin de la Comisin especial sobre normas y privile-


gios ("Select Committee on Standards and Privileges").11

c) Prdida del mandato a causa de una decisin judicial


La prdida del mandato parlamentario a causa de una decisin judicial,
llamada en general "destitucin", es un caso que se encuentra en casi
todos los pases. Entre los que forman la excepcin a la regla citemos la
Repblica rabe Siria y los Estados Unidos de Amrica, en cuya
Constitucin se dispone que slo la Cmara de Representantes y el
Senado son competentes para juzgar los asuntos relativos a la eleccin y
las cualicaciones de sus miembros respectivos.32
As pues, conviene diferenciar no entre los pases en donde existe la
destitucin por decisin judicial y en donde no existe sino ms bien entre
los pases en donde la decisin judicial produce efectos "ipso iure" y
aquellos en donde debe ir seguida de una decisin de la asamblea.

Destitucin de oficio
En ciertos pases, la condena judicial ocasiona de oficio la destitucin
en el mandato parlamentario. As, en Blgica, el diputado o el senador
que, como consecuencia de una decisin judicial, se ve privado de sus
derechos civiles y polticos, no rene ya todas las condiciones de elegibi-
lidad y debe ser considerado como dimitido de oficio (igual situacin en
el Kazajstn).
En Namibia ser destituido de oficio el parlamentario que haya sido
condenado a una pena de prisin de ms de 12 meses que no sea trans-
formable en pena de multa.
Observemos que, como regla general, el miembro slo pierde su cali-
dad de diputado el da en que el juicio adquiere carcter definitivo.

" Conviene sealar que, en los pases de tradicin anglosajona, el Parlamento tiene con fre-
cuencia una competencia penal. As, toda violacin de las reglas disciplinarias o del cdigo de
conducta cualificada de "contempt of the House", puede ocasionar entre otras cosas la exclu-
sin del miembro.
12
En el caso Powell frente a McCormack, 395 U.S. 486 (1969), el Tribunal Supremo determi-
n que el poder para juzgar las cualificaciones de los miembros est limitado al examen de las
que se hallan mencionadas expresamente en la Constitucin. En el caso de la Cmara de
Representantes, esto implica que la persona elegida debe tener 25 aos, poseer la nacionalidad
estadounidense desde hace siete aos por lo menos y residir en el Estado en donde ha sido
elegido.
-26-

Destitucin por decisin de la asamblea

En otros pases (Alemania, Ecuador, Eslovenia, Hungra...), la conde-


na judicial no ocasiona de oficio la destitucin del mandato parlamentario.
Debe ir seguida de una decisin de la asamblea o de otro rgano estatal.
As, en Alemania, en caso de condena criminal, corresponde al
Consejo de Ancianos ("Altestenrat") del Budestag decidir la eventual des-
titucin. El miembro dispone de un periodo de dos semanas para apelar
ante la Asamblea plenaria. Puede presentarse una demanda contra la
decisin de la Asamblea plenaria ante el Tribunal Constitucional Federal
("Bundesverfassungsgericht"). El mandato toma fin el da de la decisin
del Tribunal Constitucional, que no es susceptible de apelacin.33
Observemos que, en Alemania, la prdida del mandato puede ser tambin
el resultado de la condena no del diputado sino de su partido. se es en
particular el caso si el Tribunal Constitucional declara que el partido es
inconstitucional.34
En Hungra puede destituirse a un parlamentario si ha sido declarado
jurdicamente incapaz, privado de sus derechos polticos, condenado a
una pena de prisin por crmenes, sometido a tratamiento mdico obliga-
torio, o deudor respecto al Estado. Sin embargo, en todos esos casos,
nunca se produce una destitucin de oficio. Siempre es preciso que la
asamblea se pronuncie al respecto, despus de recibir el informe de la
Comisin de inmunidades, incompatibilidades y verificacin de poderes,
que previamente habr escuchado al parlamentario. Para poner fin al
mandato del miembro en cuestin debe obtenerse una mayora de dos
tercios.
En Dinamarca, el Folketing puede excluir a un miembro que ha sido
condenado por un acto que le hace indigno de seguir siendo parlamenta-
rio. En Benin, un parlamentario puede ser excluido definitivamente si es
condenado por un crimen, pero nicamente si la Asamblea Nacional
requiere su exclusin por una mayora de dos tercios.

" Esta situacin no se ha presentado todava en ningn caso.


14
Art. 21, 2, segunda frase, de la ley fundamental alemana. En dos ocasiones, el Tribunal
Constitucional declar que un partido era inconstitucional, esto es, el "Sozialistische
Reichspartei" (SRP), sucesor del NSDAP, en 1952 y el "Kommunistische Partei Deutschlands"
(KPD), en 1956. En los dos casos, el partido estaba representado en el Parlamento.
-27-

Por ltimo, es muy excepcional que se encuentre la situacin inversa.


As, en Eslovenia, la condena a una pena de prisin incondicional
ocasiona de oficio la prdida del mandato, excepto si la asamblea adopta
otra decisin.
-29-

SEGUNDA PARTE:
ESTATUTO DEL PARLAMENTARIO
La situacin del parlamentario se caracteriza por la existencia de un
"estatuto", esto es, cierto nmero de ventajas y cargas que tratan de
garantizar la libertad en el ejercicio del mandato y la independencia del
parlamentario, protegindole contra presiones que podran comprometer
su independencia.
En ese contexto, conviene citar en primer lugar los honorarios del
parlamentario (captulo I), cuya principal justificacin "reside en la exi-
gencia democrtica conforme a la cual toda persona, cualquiera que sea
su situacin de fortuna, pueda acceder al Parlamento".15 Al garantizar una
vida decente al parlamentario, los honorarios deben protegerle contra la
corrupcin. A lo largo de los aos se han aadido a los honorarios pro-
piamente dichos (la remuneracin bsica), los honorarios complementa-
rios de todo tipo, los sistemas de pensin (en algunos pases) y otras faci-
lidades (secretara, ayudantes, alojamiento y vehculo oficiales...).
Conviene mencionar despus el rgimen de incompatibilidades (cap-
tulo II), cuyo motivo de existir consiste en impedir que la ocupacin de
los parlamentarios falsee su funcin como representantes de la nacin.
Por consiguiente, las incompatibilidades "clsicas" tratan en primer lugar
de proteger el principio de la separacin de poderes. A esas incompati-
bilidades "clsicas" se han sumado ms recientemente, en la mayora de
los pases, reglamentos estrictos sobre la acumulacin de mandatos.
stos tienen por objetivo asegurar la disponibilidad mnima que el parla-
mentario necesita para ejercer correctamente su mandato, ms que garan-
tizar su independencia.
La preocupacin por la transparencia y por proteger a los parlamen-
tarios contra las corrupciones es tambin la base de las declaraciones de
patrimonio y/o de intereses (captulo III), que han conocido una gran
difusin en los diez ltimos aos. En algunos pases, esas declaraciones
estn adems vinculadas directamente con el rgimen de incompatibili-
dades, pues la declaracin de patrimonio se acompaa de una lista de los
mandatos ejercidos.
En el captulo IV trataremos de las inmunidades parlamentarias, des-
tinadas tambin a garantizar el libre ejercicio del mandato, protegiendo al
parlamentario contra demandas judiciales iniciadas por el Gobierno o por

35 Burdeau, G., Hamon, F. y Troper, M., op.cit., p. 563.


-30-

los particulares. Estas inmunidades son de dos tipos: la irresponsabili-


dad, que trata de impedir que el parlamentario quede paralizado por el
temor a ser objeto de demandas judiciales tras opiniones expresadas o
votos emitidos en el ejercicio de su mandato, y la inviolabilidad, que pro-
tege al parlamentario contra demandas (en general penales) por actos
(ms o menos) extraos a su funcin.
Por ltimo, conviene citar un aspecto del estatuto parlamentario que
ciertamente puede parecer menos indispensable para su independencia,
pero que de hecho contribuye al respeto a su funcin, esto es, el rango
protocolario de los parlamentarios tanto dentro como fuera de la asam-
blea (captulo V).

I. Honorarios, facilidades y servicios


1. Honorarios parlamentarios
a) Introduccin
En todos los pases, los honorarios del parlamentario forman parte inte-
grante del estatuto, aunque su naturaleza puede variar de unos pases a
otros.
En su origen, el fundamento de esos honorarios era ante todo el reem-
bolso de los gastos correspondientes a la funcin. Esto era lgico en la
medida en que la frecuencia y la duracin de los periodos de sesiones eran
muy limitadas, de modo que la actividad parlamentaria exiga sacrificios
profesionales relativamente escasos por parte de los parlamentarios.
La importancia de la remuneracin era adems muy relativa por el
mismo hecho de la composicin de los parlamentos. En muchos regme-
nes parlamentarios del siglo XIX (e incluso de comienzos del siglo XX),
el sufragio censatario tena en efecto como consecuencia que los ricos
elegan a los ricos. Incluso en los primeros aos que siguieron a la entra-
da del sufragio universal, los parlamentos (y a fortiori sus "cmaras
altas") estaban todava integrados por personas de buena posicin que no
tenan necesidad alguna de sus honorarios parlamentarios para sobrevivir.
Las exigencias crecientes de la vida parlamentaria, a las que se aa-
di el aumento de los periodos de sesiones (en frecuencia y duracin), as
como la democratizacin del reclutamiento poltico debido a la extensin
del derecho de voto, figuran entre los factores que han conducido a dar a
los parlamentarios los medios de existencia que no podan obtener en su
profesin. Esto es tanto ms cierto cuanto que paralelamente un nmero
-31 -

creciente de profesiones han sido declaradas incompatibles con el man-


dato parlamentario. Del reembolso de los gastos propios a la funcin, los
honorarios parlamentarios han evolucionado as hacia un autntico suel-
do, destinado a garantizar una vida decente al parlamentario y a ponerle
al resguardo de la corrupcin.
Slo existen algunas excepciones a esta regla. As, hasta la cada del
muro de Berln, la frmula del reembolso mensual o anual era utilizada
todava en los pases socialistas, en donde los miembros del Parlamento
continuaban ejerciendo su profesin durante la duracin de su mandato y,
por consiguiente, reciban su sueldo ordinario. Ahora bien, desde el
comienzo de los aos noventa, Cuba parece ser el nico pas que mantie-
ne este sistema.
En la actualidad puede afirmarse que los honorarios parlamentarios
han pasado a ser un autntico sueldo y que se basan fundamentalmente
en tres objetivos: primero, permitir a cada ciudadano, cualquiera que sea
su situacin de fortuna, llegar al Parlamento; despus, hacer que los ele-
gidos estn protegidos contra eventuales presiones y tentaciones y, por
ltimo, tratar de compensar las cargas especiales propias del mandato.
La diversidad y la complejidad de los mtodos utilizados para calcu-
lar los honorarios parlamentarios hacen que sea muy difcil toda tentati-
va de sntesis, y ello por varios motivos. En primer lugar, las diferencias
de estructura econmica y social de los Estados. En efecto, apenas es til
comparar el importe de los honorarios parlamentarios en Francia y en el
Senegal, si al mismo tiempo no se compara el costo de la vida en estos
dos pases. As, pues, en adelante nos abstendremos de las cifras y trata-
remos de actuar con referencia a criterios ms objetivos.
En segundo lugar, los honorarios parlamentarios se componen en
general de dos elementos distintos: la remuneracin bsica (el "sueldo")
y los honorarios complementarios (considerados a menudo como un
"reembolso de los gastos"). Con frecuencia es difcil establecer un equi-
librio entre esos dos componentes, en particular porque el rgimen fiscal
que se aplica es en general distinto.
En tercer lugar, los honorarios parlamentarios no deberan disociarse
de las ventajas sociales de que gozan los miembros. En ciertos pases, los
parlamentarios reciben en efecto honorarios que pueden parecer modes-
tos respecto al trabajo efectuado, pero disfrutan como contrapartida de
una proteccin social muy completa y/o de un sistema de pensiones
generoso.
-32^

Por ltimo, en muchos pases, se aaden a los honorarios parlamen-


tarios una amplia gama de ayudas en especies y de facilidades diversas
que se consideran necesarias para el buen ejercicio del mandato parla-
mentario y que impiden casi por completo el anlisis comparativo.

b) Remuneracin bsica
No siempre es obligatoria
En casi todos los pases, los parlamentarios perciben honorarios parla-
mentarios. Slo algunos pases constituyen una excepcin a esta regla. En
primer lugar en Cuba, en donde el diputado se beneficia de un permiso sin
sueldo y continua recibiendo durante todo su mandato unos honorarios
iguales al salario que perciba antes de ser parlamentario, incrementado
con una indemnizacin por los gastos suplementarios que realiza.
Cabo Verde y Polonia constituye una excepcin en la medida en que
el beneficio de los honorarios parlamentarios est reservado a los "dipu-
tados profesionalizados", que trabajan a pleno tiempo en el Parlamento
(Presidente, Vicepresidentes, presidentes de grupo, miembros de las
comisiones parlamentarias...).
En algunos pases de frica, los parlamentarios no reciben una remu-
neracin fija, sino honorarios cotidianos anlogos a las fichas de asisten-
cia (Burkna Faso, Gabn, Nger...).36
Existe tambin una serie de asambleas en las que los miembros no
reciben honorarios, porque los perciben por otro procedimiento. se es,
por ejemplo, el caso de los miembros del Bundesrat alemn, que no reci-
ben (aparte del carcter gratuito de los transportes pblicos) ninguna ven-
taja ni honorario por ese cargo, pero que perciben unos honorarios parla-
mentarios como miembros del Gobierno del Land al que representan en
el Bundesrat. La misma regla se aplica mutatis mutandis a los miembros
de la Asamblea del Consejo de Europa, que no reciben honorarios por ese
cargo, pero que estn remunerados por los Estados miembros respectivos.
Sealemos finalmente que en la Cmara de los Lores Britnica, los
miembros deben contentarse tambin con una indemnizacin global por
los gastos efectuados, por cada da que asisten a una reunin.

,h
Veremos ms adelante que existen otros pases que recurren al sistema de las fichas de asis-
tencia, pero como complemento y no como sustitucin de los honorarios fijos.
-33-

Prcticamente en todos los dems pases, los parlamentarios reciben


un sueldo fijo que no tiene ninguna relacin con el nmero de reuniones.
Este principio suele estar enunciado en la Constitucin, que en general
deja que el legislador fije el importe.

Referencia a los sueldos de la funcin pblica


En general, las remuneraciones se fijan por referencia a otros salarios
o sueldos. Suelen tomarse como base de clculo los sueldos de la fun-
cin pblica. Entonces los honorarios parlamentarios se ajustan a los
sueldos de los funcionarios de ms alto nivel, o a un promedio de los suel-
dos de la funcin pblica o a una funcin especfica.
As, en Argelia, los diputados se benefician de una remuneracin cal-
culada sobre la base del mejor ndice de las funciones superiores del
Estado (lo mismo en Letonia y Mal). En el Senegal perciben unos hono-
rarios iguales al ndice mximo de la jerarqua general de los cargos supe-
riores de la magistratura, del personal militar y de los cuerpos de funcio-
narios del Estado. Lo mismo ocurre en Turqua, donde se aplica el prin-
cipio de que los honorarios mensuales no pueden rebasar el sueldo men-
sual del funcionario de ms alto nivel, principio de importancia suficien-
te para inscribirlo en la Constitucin.
En la misma lgica, en la Repblica Checa, el sueldo de los diputa-
dos es funcin del sueldo mximo de los funcionarios del Estado, aumen-
tado si corresponde por un coeficiente para ciertas funciones ejercidas
dentro de la asamblea (Presidente y Vicepresidentes de la Cmara, presi-
dentes de comisin, presidentes de grupo, etc.). En Finlandia, los hono-
rarios parlamentarios estn tambin vinculados con los baremos genera-
les de los funcionarios, en donde los parlamentarios se encuentran a siete
grados por debajo de los ministros en la escala de baremos. Al contrario
de lo que es el caso de la Repblica Checa, el Presidente y los
Vicepresidentes reciben los mismos honorarios que los dems miembros.
Finlandia es tambin el nico pas que concede una bonificacin en fun-
cin de la antigedad.
En Francia, los honorarios parlamentarios bsicos son iguales al pro-
medio del sueldo ms bajo y el sueldo ms alto de los funcionarios del
Estado que figuran en la categora "fuera de escala1'.
En Blgica, los honorarios parlamentarios estn vinculados al sueldo
de comienzo de los magistrados del tribunal administrativo ms alto (el
Consejo de Estado). Pero al contrario de lo que sucede con los "conse-
-34-

jeros de Estado", los honorarios de los parlamentarios no evolucionan en


funcin de su antigedad.
Por ltimo, en algunos pases, los honorarios se determinan con refe-
rencia al sueldo de los miembros del Gobierno. En Hungra, es igual a la
mitad del sueldo de un ministro, aumentado si corresponde con un coefi-
ciente para ciertas funciones ejercidas dentro de la Asamblea (as un pre-
sidente de comisin alcanza el mismo sueldo que un ministro, un presi-
dente de grupo y a fortiori el Presidente de la Asamblea superan ese
nivel). En Chile se da una situacin anloga, figurando en la
Constitucin el principio de que los diputados y los senadores perciban
los mismos honorarios que un ministro de Estado. En el Japn, los
Presidentes de Asamblea ganan tanto como el Primer Ministro, los
Vicepresidentes como los Ministros y los miembros del Parlamento como
los Viceministros. Lo mismo ocurre en Polonia, en donde los honorarios
parlamentarios estn alineados con los de los Vicesecretarios de Estado.

Referencia al sueldo medio mensual


Aunque la referencia a los sueldos de la funcin pblica es la ms
extendida, no es la nica utilizada. En efecto, en algunos pases de la
antigua Europa Oriental, el sueldo mensual medio sirve de base para cal-
cular los honorarios de los parlamentarios. En Bulgaria y la Ex
Repblica Yugoslava de Macedonia se utilizan los datos recogidos por la
Oficina Nacional de Estadstica. El sueldo medio de un empleado en el
sector privado se multiplica por un factor 3 en Bulgaria y Eslovaquia, por
un factor 3,5 en la Ex Repblica Yugoslava de Macedonia y por un factor
5 en Eslovenia. En estos dos ltimos pases, los honorarios se incremen-
tan con una bonificacin por ao de servicio (0,5% anual en la Ex
Repblica Yugoslava de Macedonia).

Otras modalidades
En la mayora de los pases que adoptan un sistema de vinculacin con
el ndice de precios, sta se aplica tambin a los honorarios parlamentarios.
Ciertos pases indican expresamente que los honorarios estn indizados
conforme a la reglamentacin vigente para la funcin pblica (Blgica,
Chipre...). En el Canad, la Ley sobre el Parlamento dispone un reajuste
el 1 de enero de cada ao, calculado respecto a la menor de las dos cifras
siguientes: ndice combinado de las actividades econmicas, menos el 1%,
o el ndice de los precios al consumo, tambin menos el 1%.
-35-

Sealemos adems que la existencia de honorarios parlamentarios


fijos no excluye que se recurra a honorarios adicionales en funcin de la
presencia en las reuniones. En Egipto, junto a sus honorarios mensuales,
el miembro recibe honorarios por cada sesin a la que asiste (sesin ple-
naria o comisin). Existen sistemas anlogos en Grecia, Kenya, Lesotho,
Letonia, Mal, Rumania y Sri Lanka, para slo citar estos ejemplos.
Si bien los parlamentarios pueden en algunos pases aumentar sus
ingresos bsicos asistiendo de modo asiduo a las reuniones, el sistema
inverso es claramente ms corriente. En caso de ausencia injustificada a
las reuniones de las comisiones y/o a las sesiones plenarias, los parla-
mentarios pueden en toda una serie de pases perder una parte de sus
honorarios bsicos (vase ms adelante el captulo sobre la participacin
en las actividades).
Sealemos por ltimo el caso concreto del Parlamento Europeo: sus
miembros reciben unos honorarios bsicos abonados por los parlamentos
o por los gobiernos de los distintos Estados miembros, cuyo importe es
igual al de los honorarios de los parlamentarios nacionales.

c) Honorarios complementarios
Los honorarios bsicos de los parlamentarios suelen estar incremen-
tados por prestaciones adicionales. Estas reciben nombres muy variados:
"honorarios representativos por gastos de mandato", "honorarios suple-
mentarios por gastos de representacin", "indemnizacin de residencia",
"crdito para la remuneracin de los colaboradores" (Francia),
"Electorate Allowance" (Australia, India), "honorarios de representa-
cin" (Argelia), "honorarios de funcin" (Canad), "Housing Allowance"
(Fiji), "Office Expense Allowance" (India), "Subsistance Allowance",
"Car Allowance" (Israel), "Office Costs Allowance", "Additional Costs
Allowance" (Reino Unido), "Members Representational Allowance"
(Estados Unidos de Amrica), "indemnizacin por gastos generales" ,
"dietas globales de viaje", "dietas de estancia", "honorarios de secretara"
(Parlamento Europeo).
En casi todos los casos, los honorarios complementarios se entregan
al propio parlamentario. Por el contrario, en Bulgaria, los honorarios
complementarios (con un tope de dos tercios de la remuneracin
mensual) se entregan a los grupos parlamentarios, que deciden su
distribucin.
-36-

Si bien en la mayora de los casos, los honorarios complementarios


son globales y no estn vinculados a los gastos reales, se no es el caso
en Austria, en donde los honorarios complementarios se conceden nica-
mente basndose en pruebas.
En algunos casos se completan los dos sistemas. As, conforme al
estatuto de los diputados europeos recin adoptado, el diputado tendr
derecho, por una parte, al reembolso de los gastos debidamente justifica-
dos por desplazamientos efectuados en el ejercicio del mandato y, por
otra parte, a una suma global mensual como reembolso global de los gas-
tos efectuados.
Los criterios que justifican la concesin de honorarios complementa-
rios son fundamentalmente de dos tipos: el ejercicio de una funcin con-
creta dentro de la asamblea y el reembolso de ciertos gastos especficos.

Aumento por ejercicio de la funcin de Presidente de la asamblea


Es corriente que el Presidente disponga de una suma que se aade a
los honorarios parlamentarios, calculada con frecuencia como porcentaje
de estos ltimos y cuya magnitud vara mucho de unos pases a otros.
As, G. Bergougnous" seala que rebasa apenas el 11 % en Botswana y
alcanza el 37% en los Pases Bajos, el 50% en Bulgaria, el 71% en
Tailandia, el 110% en el Canad y el 166% en el Brasil.
El mismo autor observa que dentro de un mismo parlamento bicame-
ral, los Presidentes de cada asamblea pueden tener tratos distintos. As, en
Irlanda, el Presidente de la Cmara dispone de un sueldo oficial que
representa el 118% de la remuneracin del representante, mientras que el
del Presidente del Senado slo es el 64% de los honorarios del senador,
que a su vez son ms bajos que los del representante.
En otros pases, la remuneracin del Presidente se calcula con res-
pecto a la que reciben las ms altas autoridades del Estado; es idntica a
la de un ministro en Dinamarca, Islandia, Kuwait, Malta y Reino Unido;
a la de un jefe de Gobierno en el Consejo de la Federacin de Rusia,
Israel, Italia, Japn, Suecia o Togo; a la del Vicepresidente de la
Repblica en Egipto, y a la del propio Jefe del Estado en la Ex Repblica
Yugoslava de Macedonia, mientras que llega en Portugal al 80% del suel-
do de este ltimo y al 40% de sus gastos de representacin.

17
Bergougnous, G., Presidencia de las asambleas parlamentarias nacionales, Ginebra, U1P,
1997, p. 41.
-37-

En Polonia es a la inversa por referencia al sueldo medio que se cal-


cula la remuneracin del Presidente de la Dieta: es igual a 4,6 veces el
sueldo medio y recibe una indemnizacin especial que es de 1,8 veces
este sueldo medio. En cualquier caso son raros los parlamentos, como la
Cmara de Diputados de Argentina o las dos Cmaras de Chile, en donde
los Presidentes slo perciben los honorarios de los parlamentarios.

Aumento por ejercicio de otras funciones que la de Presidente de la


Asamblea
En toda una serie de pases, los honorarios complementarios no se
consideran como un reembolso (global) de los gastos efectuados en el
ejercicio del mandato sino ms bien como una recompensa por el ejerci-
cio de determinadas funciones y/o como honorarios de representacin
vinculados a esas funciones.
As, todo diputado o senador belga puede percibir una indemnizacin
por los gastos efectuados no imponible, fijada en el 28% de los honora-
rios parlamentarios brutos. Sin embargo, los miembros de la Mesa del
Senado reciben honorarios suplementarios por gastos de representacin
cuyo nivel vara segn la funcin ejercida y, para los presidentes de
grupo, segn la importancia numrica del grupo.
En Burkina Faso, los honorarios de representacin son globales y
estn reservados a los miembros de la Mesa Permanente.
En Hungra varan segn la funcin y son un porcentaje del sueldo
bsico (el 180% del sueldo bsico para el Presidente de la Asamblea, el
120% para los presidentes de grupo y para el delegado de los miembros
independientes, el 100% para los presidentes de las comisiones perma-
nentes y los vicepresidentes de grupo, el 80% para los vicepresidentes de
comisin, etc.). En Letonia y Polonia, los honorarios suplementarios
estn reservados a los presidentes y vicepresidentes de comisin y son
claramente menos elevados (del 10 al 20% de los honorarios parlamenta-
rios).
En ciertos pases pueden coexistir varios tipos de honorarios comple-
mentarios. As, los honorarios concedidos a los parlamentarios cana-
dienses en funcin de la magnitud de su circunscripcin electoral (infra)
coexisten perfectamente con los honorarios por funciones especiales
("leader" en la Cmara, jefe de grupo ("whip"), jefe de grupo suplente,
vicepresidente, secretario...).
-38-

Reembolso de los gastos efectuados

En la medida en que los honorarios complementarios se consideran


un reembolso por los gastos efectuados, su cuanta depende a veces de la
magnitud de la circunscripcin electoral. se es en particular el caso del
Canad, en donde los diputados de amplias circunscripciones rurales,
enunciadas en el anexo III de la Ley electoral del Canad, reciben hono-
rarios oficiales superiores a la cuarta parte aproximadamente de los
correspondientes a otros parlamentarios (los dos diputados de los
Territorios del Noroeste tienen incluso derecho a una tercera parte ms).
El mismo sistema se halla en Australia, en donde los honorarios de la cir-
cunscripcin dependen de la superficie de la circunscripcin electoral.
Otro criterio utilizado con frecuencia para calcular los honorarios
complementarios, sobre todo en los pases escandinavos (Dinamarca,
Noruega...), es la distancia entre el Parlamento y el domicilio del parla-
mentario. As, en Dinamarca, los parlamentarios que viven en
Groenlandia o en las islas Feroe, reciben unos honorarios por gastos efec-
tuados que son tres veces superiores a los que perciben quienes viven en
un radio de 45 km alrededor de la capital.

2. Los parlamentarios y los impuestos


En ciertos pases, los honorarios de los parlamentarios estn exentos en
su totalidad de impuestos (Burkina Faso, Chipre, Egipto, Guinea, India,
Marruecos...).
Por el contrario, en la gran mayora de los pases, la remuneracin
bsica es totalmente imponible, mientras que las remuneraciones por gas-
tos efectuados estn exoneradas (por ej., Alemania, Australia, Blgica,
Dinamarca, Espaa...). En Francia son imponibles, conforme a las reglas
aplicables a los sueldos, los honorarios bsicos junto con la indemniza-
cin de referencia, con exclusin de los honorarios de funcin (conside-
rados representativos de los "gastos de mandato").
En algunos casos excepcionales, incluso las indemnizaciones por gas-
tos efectuados son imponibles (a razn del 20% en Finlandia, ntegra-
mente en las Filipinas...).
El hecho de que los honorarios de los parlamentarios sean imponibles
no significa que los parlamentarios estn totalmente sometidos al rgi-
men de derecho comn. As, en Blgica, las reglas materiales aplicables
a los parlamentarios son las del derecho fiscal comn, pero el control de
las declaraciones de los parlamentarios est centralizado en una sola jefa-
-39-

tura fiscal, con objeto de evitar interpretaciones divergentes.


Sealemos finalmente que los honorarios parlamentarios de los dipu-
tados del Parlamento Europeo estn sometidos slo al impuesto sobre los
beneficios de las Comunidades.

3. Sistemas de pensin de jubilacin en favor de los parlamentarios


Algunos pases no han considerado til elaborar un rgimen de pensin
especfico en favor de los parlamentarios. En determinados pases, los
parlamentarios no tienen derecho a ningn sistema de pensin, incluso
despus de haber ejercido varios mandatos (Chad, Federacin de Rusia,
Mauritania...)- En otros, los parlamentarios estn sometidos al sistema de
derecho comn de la seguridad social (Andorra, Hungra...). Incluso a
veces el legislador ha incluido concretamente a los parlamentarios en una
categora especfica de beneficiarios de la seguridad social: funcionarios
(Argelia, Benin...), independientes (Chile), o asalariados (Cuba).
En toda una serie de otros pases (Alemania, Australia, Blgica,
Canad, Croacia, Dinamarca, Fiji, Francia, India, Israel, Reino Unido,
Senegal, Suecia...), los parlamentarios cuentan con un sistema de pensio-
nes propio. Con frecuencia se ha considerado til incluir los principios
en la ley.
Las modalidades tcnicas y los modos de clculo de las pensiones de
jubilacin son tan distintos que no podran tratarse detalladamente en el
marco de la presente publicacin. Por consiguiente, nos limitaremos a
algunas observaciones.
Primero, el sistema de pensiones no vara nicamente de un pas a
otro sino que tambin puede presentar diferencias de una a otra asamblea
en un mismo pas. En lugar de tratar del sistema de jubilacin de los par-
lamentarios, conviene en ciertos pases (Blgica, Canad, Francia...) esta-
blecer la diferencia entre el sistema de los diputados y el de los senado-
res, pues las cajas de pensin de las diversas asambleas son vasos "no
comunicantes" y las modalidades de cotizacin y otras difieren notable-
mente de una asamblea a otra.
Citaremos como ejemplo el caso francs. La caja de pensiones de la
Asamblea Nacional fue creada en 1904 (la del Senado en 1905). Se nutre
con una cotizacin tomada de los honorarios parlamentarios y con una
subvencin inscrita en el presupuesto de la Asamblea. Las pensiones se
calculan conforme al nmero de aos de cotizacin, precisando que los
diputados abonan una cotizacin doble durante los 15 primeros aos de
su mandato. En la Asamblea Nacional, el derecho a la pensin se inicia
-40-

a la edad de 55 aos (en el Senado a los 53 aos). En las dos asambleas,


esa edad puede rebajarse a 50 aos en ciertos casos precisos (deportados
o presos de la Resistencia, deportados o presos polticos) y tambin puede
aplicarse esa reduccin a los antiguos diputados y senadores que aceptan
la disminucin de la pensin. El hecho de que cada asamblea tenga su
caja de pensiones propia, no impide que todos los aos en los que el
miembro ha ejercido un mandato parlamentario, en cualquiera de las
asambleas, se tomen en cuenta para el clculo de la pensin.38
Segunda observacin; si bien las pensiones de jubilacin de los par-
lamentarios estn en general constituidas por retenciones sobre sus hono-
rarios, stas en general no bastan para cubrir los gastos, Por ello, se
incluye con frecuencia una subvencin o dotacin en el presupuesto de la
Asamblea (por ej., Francia). En el Reino Unido, por ejemplo, la contri-
bucin de Hacienda depende de las contribuciones de los miembros y los
ministros (factor 2 en 1988-1989). Por el contrario, rara vez se llega tan
lejos como en Fiji, en donde el Gobierno contribuye directamente al
fondo de pensiones de los parlamentarios.
Tercera observacin: en la mayora de los pases es obligatoria la coti-
zacin, mientras que en algunos (por ej., Reino Unido), corresponde al
miembro elegir su entrada o no en el sistema. Es poco sorprendente que
el sistema de pensin de jubilacin para los parlamentarios refleje en este
caso de algn modo el concepto de la seguridad social en conjunto. As,
en los Estados Unidos de Amrica, los miembros de la Cmara de
Representantes y los del Senado pueden elegir entre cuatro programas de
pensin, que ofrecen distintos grados de proteccin; pueden participar
adems en sistemas de pensin por ahorro.
Cuarta observacin: en la medida en que existe un rgimen de pen-
sin de jubilacin en favor de los parlamentarios, dos elementos deben en
general reunirse para tener derecho a la pensin. Primero, es preciso
alcanzar cierta edad. En general, sta se aproxima bastante a la edad en
la que los restantes ciudadanos tienen derecho a la pensin: 65 aos en
Alemania y Suecia, 58 en Blgica (sin posibilidad de anticipacin), 55 en
Francia (con posibilidad de anticipacin) y en el Canad. Croacia man-
tiene la diferencia entre hombres y mujeres: 55 aos para los hombres y

'" En Blgica, en los casos de carrera "mixta" (Cmara-Senado), la pensin se establece, se cal-
cula y se paga conforme al reglamento de la caja de jubilacin de la asamblea en la que el bene-
ficiario inici su carrera parlamentaria.
-41 -

50 para las mujeTes. En Israel, el derecho a la pensin se inicia a los 45


aos de edad. Despus, casi siempre es necesario haber sido miembro del
Parlamento durante un nmero mnimo de aos: 9 aos o dos periodos de
mandato en la Cmara de Representantes de Jamaica, 8 aos en
Alemania, 6 aos en Suecia (pero pensin garantizada despus de tres
aos de servicio), 5 aos en el Rajya Sabha (Consejo de los Estados de la
India), 4 aos en el Lok Sabha (Cmara Popular de la India) (o eleccin
en dos ocasiones), 1 ao en el Folketing dans, etc.. Obviamente, se trata
del nmero de aos que dan derecho a la pensin y no del nmero de aos
necesarios para tener derecho a la pensin completa. Esta, en efecto, slo
se alcanza a menudo despus de una veintena de aos (por ej..
Dinamarca) o ms. En el Canad, por ejemplo, la pensin se calcula con
arreglo a los honorarios medios por periodos de sesiones recibidos en los
seis aos de servicio ms favorables, incrementados en el 3% por cada
ao que da derecho a la pensin, hasta un mximo de 25 aos.
Por ltimo, conviene sealar que, en caso de defuncin, el cnyuge
sobreviviente y los hijos tienen derecho a menudo a una pensin. Es el
caso, por ejemplo, en Noruega y el Reino Unido. Tambin pueden exis-
tir pensiones de invalidez: en Australia se obtiene esa pensin si la inva-
lidez se produce durante el ejercicio del mandato parlamentario.

4. Otras facilidades
En casi todas las asambleas, los miembros cuentan con otras facilida-
des y ventajas adems de sus remuneraciones bsica y complementaria.
Son excepcin a esa regla el Consejo de Europa y ciertos Parlamentos
"jvenes" (por ej., el de la Repblica de Armenia).
En conjunto se observa que los miembros de la Mesa en general y el
Presidente de la Asamblea en particular disfrutan de ms facilidades que
los restantes miembros. En casos excepcionales, las facilidades constitu-
yen la prerrogativa de los miembros de la Mesa. As, en la Repblica
rabe Siria son los nicos que disponen de facilidades tales como una
secretara, ayudantes, un alojamiento y un vehculo oficiales, personal de
proteccin y servicios postales y telefnicos. Los dems miembros slo
se benefician de un transporte gratuito (avin/tren) entre Damasco y su
domicilio. En Cuba, slo los miembros de la Mesa disponen de personal
ayudante, facilidades de comunicacin y vehculos oficiales.
-42-

a) Secretara
En bastantes pases (Australia, Blgica, Federacin de Rusia...), todos los
parlamentarios disponen de una oficina equipada dentro de los edificios
de la Asamblea. Es excepcional que esa facilidad dependa del tamao del
grupo poltico (cuatro miembros como mnimo en Fiji) o est limitada a
ciertos miembros (por ej., los miembros de la Mesa y los presidentes de
comisin en el Senegal).
Es ms raro que tambin se disponga de un despacho en la circuns-
cripcin electoral del miembro. Sin embargo, se es el caso en Australia
o en la Repblica Checa. En el Canad, el "presupuesto de oficinas de los
diputados" sirve para pagar gastos como el alquiler, el telfono, los ser-
vicios pblicos, el mobiliario, el equipo de oficina, los suministros de ofi-
cina etc. para las oficinas de la circunscripcin. En Rumania, el personal
contratado por las oficinas senatoriales en las circunscripciones electora-
les forma incluso parte del personal del Senado.
En el Reino Unido, los miembros de la Cmara de los Comunes dis-
ponen de un despacho en Westminster, mientras que su asignacin por
gastos de oficina ("office cost allowance") debe permitirles mantener, si
corresponde, una oficina en su circunscripcin electoral. En Francia, los
miembros disponen de un despacho dentro del Palais Bourbon, pero la
Asamblea concede adems prstamos para la adquisicin de un aloja-
miento o de un local de oficina o permanencia en Pars o en la circuns-
cripcin.
Algunas asamblea prefieren entregar a los grupos polticos, por cada
miembro del grupo, una asignacin mensual de secretara destinada a
organizar la secretara del miembro (por ej., Senado francs). En la prc-
tica, eso significa a menudo que varios diputados "comparten" un ayu-
dante de secretara (por ej., Riksdag sueco)
Los miembros no tienen a veces derecho a una secretara individual.
Slo su grupo poltico dispone entonces de una secretara (Espaa,
Noruega...).

b) Ayudantes
Hace una quincena de aos, el personal de secretara y los ayudantes
parlamentarios eran fundamentalmente colectivos. Esta situacin ha
cambiado de modo radical en los ltimos aos.
-43-

En efecto, el parlamentario se siente con frecuencia desprovisto fren-


te al Gobierno. Ello se debe fundamentalmente a las relaciones entre los
poderes y a la evolucin rpida de la sociedad, que se interesa por los cen-
tros de decisin centralizados ms que por las asambleas, por naturaleza
llenas de contradicciones. Ahora bien, una de las causas de la frustracin
parlamentaria frente al Gobierno se sita en el nivel del apoyo intelectual.
El ministro puede en general apoyarse en su administracin, que prepara
si corresponde proyectos de ley o facilita respuestas a las preguntas par-
lamentarias. Dispone con frecuencia adems de un gabinete poltico, que
se ocupa de su agenda, prepara discursos y resuelve los asuntos ms con-
fidenciales. El parlamentario se encuentra a menudo solo. Cierto es que
puede contar con el personal del parlamento, pero ste se cuidar mucho
de proporcionarle un apoyo partidista. Ahora bien, con frecuencia dispo-
ne de una secretara individual o colectiva (supra)y pero sta le propor-
ciona un apoyo ms administrativo que intelectual. Tambin se observa
que su grupo dispone a veces de colaboradores experimentados, pero
debe compartirlos con sus colegas y puede a veces desear la elaboracin
de iniciativas que no son necesariamente prioritarias en su grupo.
Por ello, no es sorprendente observar que, a lo largo de los aos, en
casi todos los pases, las asambleas han decidido dar a sus miembros la
posibilidad de contratar ayudantes. Estos ayudantes, con frecuencia de
nivel universitario, corresponden en cierto modo al personal de la
Asamblea. Si se tiene el deber de ser imparcial, los ayudantes deben ser
partidistas. Si bien el personal tiene el deber de tratar en pie de igualdad
a todos los parlamentarios, los ayudantes deben trabajar por los intereses
de "su" parlamentario.
Con la excepcin de algunos casos, como la Ex Repblica Yugoslava
de Macedonia y Finlandia, as como el Bundesrat de Alemania y Austria,
los parlamentarios disponen en la actualidad en la mayora de las asam-
bleas de uno o varios ayudantes que se les asignan o que pueden contra-
tar por s mismos. Dado que la lealtad hacia el parlamentario es primor-
dial, el ayudante no es contratado en general por concurso.
El nmero de ayudantes vara mucho de una Asamblea a otra. En
Blgica, durante aos, haba uno por cada cuatro diputados, pero desde
1995 cada diputado tiene derecho a un ayudante. En Australia, cada
miembro tiene derecho a tres ayudantes, que tienen nicamente por
misin facilitarle la ejecucin de su mandato y no trabajar por el partido.
Algunos parlamentarios titulares de funciones tienen derecho a ayudan-
tes suplementarios. En la Federacin de Rusia, el parlamentario puede
-44-

contratar hasta cinco ayudantes (ms cinco ayudantes benvolos no


remunerados). Sealemos por ltimo que en la India, el nmero de ayu-
dantes no est fijado, pero que el 66% de la asignacin por gastos de ofi-
cina ("Office Expense Allowance") se considera dedicado a la contrata-
cin de uno o varios ayudantes.

c) Alojamiento oficial
El alojamiento oficial es una ventaja muy difundida en el caso de los
Presidentes de Asamblea. Muchos de ellos disponen de una residencia
oficial en forma de un apartamento en el Parlamento, como en Dinamarca
o en la Dieta de Polonia, o en forma de residencia particular oficial o edi-
ficio de la presidencia, como sucede en Blgica o Francia. El Presidente
de la Asamblea Nacional francesa dispone tambin de una vivienda ofi-
cial en el Castillo de Versalles, sede del Congreso del Parlamento.
Incluso se observa que el Presidente puede disponer de una "residencia
secundaria"; as, el Presidente del Senado de Filipinas dispone de una
residencia de verano en Baguio City. Para el mantenimiento de su resi-
dencia oficial, el Presidente dispone en general de personal domstico, a
veces numeroso, y el Speaker de Westminster puede incluso utilizar los
servicios de un capelln/*
En ciertas asambleas, el alojamiento oficial no es privilegio exclusi-
vo del Presidente, sino que se extiende a todos los miembros de la Mesa
(Cabo Verde, Dinamarca, Senegal)...).
En algunas otras asambleas, todos los miembros reciben una asigna-
cin de alojamiento o residencia (Benin, Estoma, Kenya...) destinada a
cubrir en su totalidad o en parte sus gastos de alojamiento.
En otros pases, los miembros ordinarios pueden en general utilizar
hoteles (Polonia, Federacin de Rusia) o apartamentos (Sri Lanka) que el
Parlamento pone a su disposicin. En Noruega, por ejemplo, el
Stortinget ofrece gratuitamente 140 apartamentos a los miembros que
residen fuera de la capital (situacin comparable en Eslovaquia,
Eslovenia, Rumania, Turqua...). A veces, el uso de esas facilidades est
vinculado explcitamente al periodo de sesiones (Israel, Nger).

39 Vase Bergougnous, C, op.cit., p.42.


-45-

d) Vehculos oficiales
El vehculo oficial40 es una ventaja reservada en general al Presidente y a
los Vicepresidentes de la Asamblea (Cabo Verde, Chile...) as como, si
corresponde, al jefe de la oposicin ("Leader of the Opposition") (Reino
Unido). A veces su uso se ampla a los presidentes de comisin (Japn,
Repblica Checa, Senegal...) e incluso a los jefes de grupo (Repblica
Checa...). En el Japn, los grupos polticos disponen de vehculos, mien-
tras que en otras asambleas (por ej., el Bundestag alemn), todos los par-
lamentarios disponen de un parque de vehculos para fines oficiales.
Australia va mucho ms lejos facilitando un vehculo oficial a todos
los senadores. En la Cmara, los miembros pueden pedir que se ponga a
su disposicin un vehculo adquirido en alquiler-compra por el Gobierno,
que pueden utilizar para fines parlamentarios, electorales y privados. El
mantenimiento de estos vehculos corre a cargo del Gobierno. Sin
embargo, los miembros deben participar en los gastos que origina la dis-
ponibilidad del vehculo.
Sealemos por ltimo que en algunos pases los miembros tienen la
facultad de adquirir un vehculo sin impuestos (Chipre, Kenya, Sri
Lanka...).

e) Personal de proteccin
Disponer de personal de proteccin es una facilidad relativamente
rara, reservada a determinados miembros (los Presidentes de Asamblea
en Chile, Chipre..., los ministros y el jefe de la oposicin en el Reino
Unido) o en determinadas circunstancias.
Tambin conviene recordar que la funcin del destacamento militar
puesto a disposicin del Presidente de la Asamblea en muchos pases es
doble: no slo contribuye a la seguridad sino que presta tambin los
honores propios a realzar el prestigio de la presidencia.

f) Servicios postales y telefnicos


En ciertos pases (por ej., Australia), los parlamentarios reciben una
suma global por ao, destinada a cubrir los gastos de correspondencia
propios del ejercicio del mandato.

'" Observemos que "vehculo oficial" no es necesariamente sinnimo de "automvil oficial".


As, el Presidente del Bundesrat puede utilizar los helicpteros del "Bundesgrenzschutz" y los
aviones de la "Luftwaffe".
-46-

Por el contrario, en la mayora de los pases se benefician del fran-


queo gratuito de su correspondencia, vinculada directamente al ejercicio
del mandato o que tenga slo por origen los locales parlamentarios.41
En ciertos casos, el carcter gratuito es ilimitado (Argelia, Francia),
pero con ms frecuencia se aplica por contingentes. En Israel, por ejem-
plo, los miembros de la Knesset tienen derecho a 15 000 envos gratuitos
dentro del pas. Los senadores belgas pueden enviar todo su correo con
los servicios pblicos con franquicia, siempre que utilicen un sobre con
la insignia de su Asamblea. En el caso de los envos hacia otros destinos,
tienen derecho a 1500 sobres franqueados con la tarifa postal normal.
Por lo general se aplica el mismo tipo de condiciones al telfono (y
el telefax), si bien con algunas reservas ms. En el Senado belga, por
ejemplo, los gastos de telfono de los miembros de la Mesa son reem-
bolsados hasta cierto nivel (25 000 francos belgas/ao). En Israel, los
parlamentarios disponen de una cuota anual de 25 000 a 30 000 unidades,
segn su lugar de residencia. En Noruega, los gastos de telfono desde
el lugar de residencia son reembolsados si rebasan cierto nivel. El
Storting reembolsa tambin el alquiler del telfono mvil, as como un
nmero global de llamadas.
Sealemos por ltimo que hay tambin pases (por ej., Dinamarca),
en donde se considera que los gastos postales estn comprendidos en la
asignacin general por gastos efectuados en el ejercicio del mandato.

g) Viajes y transportes
Por la propia naturaleza de su funcin, es importante que los parla-
mentarios dispongan de facilidades de transporte, que pueden adoptar
diversas formas.
La versin ms modesta consiste en el reembolso de los trayectos
entre la residencia y la sede de la Asamblea (Australia, Finlandia...). El
reembolso estar entonces limitado a los trayectos necesarios para el
ejercicio del mandato, pero ser completo y abarcar todos los medios de
transporte. En Finlandia, por ejemplo, el reembolso se aplica tambin a
los vuelos interiores y al transporte entre el domicilio y el aeropuerto y
entre el Parlamento y el aeropuerto (mximo de cuatro viajes de ida y
vuelta por semana).
41
Sin embado, observemos que en el Reino Unido el carcter gratuito est limitado a la corres-
pondencia propia al ejercicio del mandato y a la correspondencia con ciertas instituciones de
la Unin Europea.
-47-

En el Canad, el reembolso se efecta por medio de un sistema de


puntos que se concede a los diputados para sus gastos de transporte.
Cada diputado canadiense tiene derecho, para un periodo de 12 meses, a
un total de 64 desplazamientos de ida y vuelta al Canad, correspondien-
tes a 64 puntos utilizables. En ciertas condiciones, el parlamentario
puede atribuir un nmero limitado de puntos a sus personas dependien-
tes.
Tambin se encuentra en muchos pases el "recorrido libre" en las
vas de comunicacin explotadas por el Estado o en forma de concesin.
Este carcter gratuito existe desde hace largo tiempo y se consideraba en
principio como uno de los instrumentos que deban permitir a los parla-
mentarios ejercer su control poltico en la totalidad del territorio. Por
consiguiente, es lgico que el recorrido libre slo se aplique al territorio
nacional.
La amplitud del recorrido libre depende de las realidades tcnicas y
geogrficas del pas en cuestin, as como del nivel de privatizacin de
los medios de transporte. En casi todos los pases se refiere a los trans-
portes pblicos en general y los ferrocarriles en particular (Alemania,
Blgica, Francia, Hungra, India, Noruega, Sri Lanka...), pero en ciertos
pases se ampla al transporte areo (Japn, Polonia, Repblica Checa...)
y martimo (Bulgaria, Federacin de Rusia...).
El reembolso de los gastos de transporte puede aplicarse tambin a
trayectos efectuados en automvil. En general adopta la forma de una
prima por kilmetro recorrido (Blgica, Canad); en Costa Rica, los par-
lamentarios reciben bonos de gasolina, mientras que en la Repblica
Democrtica Popular Lao se les entrega cierta cantidad de gasolina por
mes.

h) Otras
En ciertas asambleas, los miembros se benefician de una serie de ven-
tajas tan variadas que es imposible hacer una relacin vlida. Citaremos
como ejemplo: las guarderas para sus hijos (Canad, Suecia), las facili-
dades en materia de seguros (Croacia, Ecuador, Noruega, Parlamento
Europeo...), los cursos de idiomas y/o informtica (Blgica, Canad,
Dinamarca, Suecia,...), las becas para viajes de estudios en el extranjero
(Suecia,...), etc.
Entre esas ventajas conviene mencionar una de carcter especial, esto
es, la indemnizacin de partida. En ciertos casos depende de la antige-
-48-

dad parlamentaria: un mes de remuneracin por ao en el Parlamento de


Dinamarca, o el 10% de la suma total de los honorarios recibidos duran-
te el mandato en las Seychelles (sistema anlogo en Zambia). En otros
casos se trata de una suma global (por ej., seis meses de remuneracin en
Hungra).42

II. Incompatibilidades parlamentarias


1. Prueba de independencia
En 1966, M. Ameller defina la incompatibilidad como "la regla que
prohibe a un parlamentario ejercer ciertas ocupaciones al mismo tiempo
que su mandato. Igual que la inelegibilidad, tiende a liberar a los parla-
mentarios de la dependencia en que pueden encontrarse frente a los pode-
res pblicos o, si es el caso, los intereses privados. Pero acta de un
modo menos brusco: no impide ser candidato y no es obstculo a la vali-
dez de la eleccin. El elegido est solamente obligado a escoger en un
plazo determinado, en general breve, entre su mandato y la ocupacin que
se considera incompatible con este ltimo.*'41
Con el paso de los aos no ha perdido vigor esta definicin. En efec-
to, la incompatibilidad trata en primer lugar de impedir que la profesin,
pblica o privada, de los parlamentarios falsee su funcin como repre-
sentante de la Nacin. As, el principio de la separacin de poderes est
en la base de las incompatibilidades "clsicas", existentes en la mayora
de los pases, entre el mandato parlamentario y la funcin ministerial,
ciertas funciones pblicas y las funciones judiciales.
Por el contrario, las funciones privadas son en principio compatibles
con el mandato parlamentario. As se quiere evitar que el ejercicio del
mandato parlamentario llegue a ser una autntica profesin y permitir a
los distintos grupos profesionales estar representados en el Parlamento.
Algunos escndalos han hecho aparecer un entendimiento entre la polti-
ca y las finanzas y han llevado a que se atene ese principio y a estable-
cer ciertas incompatibilidades con las funciones privadas.
Por ltimo, se observa que, en los ltimos aos, a las incompatibili-
dades stricto sensu se han aadido en muchos pases occidentales, sobre
todo pero no exclusivamente en los de tradicin francesa, una reglamen-
42
En Cabo Verde, los parlamentarios se benefician no slo de una indemnizacin de reintegra-
cin al final de su mandato sino tambin de una indemnizacin de instalacin al comienzo del
mismo.
J1
Ameller, M., "Parlements" Pars, PUF, 1966, p. 72.
-49-

tacin relativa a la acumulacin de mandatos. sta se justifica principal-


mente "por la preocupacin de asegurar a los parlamentarios la disponi-
bilidad mnima que necesitan para ejercer correctamente su mandato

2. Diversos tipos de incompatibilidades


a) Incompatibilidades con funciones pblicas no electivas
Como los derechos del Parlamento se adquirieron frente al poder monr-
quico, el legislador tuvo como primera preocupacin sustraer a los parla-
mentarios de la influencia gubernamental. As es lgico que la mayora
de las incompatibilidades traten de evitar que el Parlamento est forma-
do por miembros subordinados al Gobierno por una relacin profesional
o una dependencia econmica.
Por ello es poco sorprendente que el criterio utilizado ms frecuente-
mente para justificar la incompatibilidad sea el del nombramiento por el
Gobierno o la retribucin con cargo a los fondos pblicos, lo que de
hecho engloba a todos los funcionarios. En pases tan variados como
Alemania (Bundestag), Argentina, Australia, Costa Rica, los Estados
Unidos de Amrica (funcionarios federales), las islas Fiji, Japn, Kuwait,
Mxico, Nueva Zelandia, Reino Unido y Suiza (funcionarios federales),
los parlamentarios no pueden formar parte de la funcin pblica durante
la duracin de su mandato.
Obviamente, "el principio de la incompatibilidad, previsto para las
funciones ejercidas antes de la eleccin, se aplica tambin a las que podr-
an desempearse en el curso del mandato".45
En ciertos casos, el temor de ver al Gobierno atraerse el reconoci-
miento de los parlamentarios concedindoles ciertos empleos despus de
su eleccin, se ha manifestado por una extensin de la incompatibilidad
en el tiempo. As, "en los Estados Unidos de Amrica, ningn miembro
del Congreso puede ser nombrado para un empleo administrativo que se
haya creado o cuyo sueldo haya aumentado durante la duracin de su
mandato legislativo. Igual prohibicin est prevista en Filipinas. En
Argentina, un nombramiento de ese tipo slo es posible con la autoriza-
cin de la asamblea interesada".46 En otros pases, un parlamentario

44 Burdeau, G., Hamon, F. y Troper, M., op.cit., p. 569.


45 Ameller, M., op.cit., p. 73.
-50-

puede aceptar una misin concedida por el Gobierno, pero slo durante
un periodo limitado.
"La excepcin ms corriente al principio de la incompatibilidad del
mandato parlamentario con un empleo en la funcin pblica se refiere a
los profesores, y en particular a los de la enseanza superior: as sucede,
entre otros pases, en Alemania, Chile, Senegal, etc.".47
Por otra parte, la preocupacin de que los funcionarios no estn por
completo excluidos de la vida parlamentaria y/o de no perjudicar la carre-
ra de los funcionarios elegidos en el Parlamento, origina multitud de esta-
tutos especiales que llevan nombres diferentes en cada pas ("permiso por
motivos polticos", "misin", "puesta a disposicin"...) y que tienen
como caracterstica comn el hecho de que el parlamentario no pierde
definitivamente su calidad de funcionario. En efecto, conserva en cierto
modo sus derechos al ascenso y a la jubilacin y, al final del mandato,
vuelve a ser funcionario, incluso si no siempre tiene la seguridad de
encontrar el mismo empleo al reintegrarse a su cuerpo de origen.
La difusin de esos nuevos estatutos, ciertamente dignos de elogio,
plantea a su vez nuevos problemas y puede crear nuevas desigualdades.
En efecto, si el Estado est en condiciones de garantizar a los funciona-
rios que recuperarn su puesto (o por lo menos un puesto equivalente) al
final del mandato, podra eventualmente ampliar este sistema a ciertos
empleados del sector privado, pero nunca estar en condiciones de dar el
mismo tipo de garantas a las profesiones liberales o los independientes.
Todos los pases no llegan a prohibir toda acumulacin del mandato
parlamentario con funciones pblicas no electivas. En algunos pases
slo estn excluidos los funcionarios de ms alto rango (Brasil, Espaa,
Italia...). En Argelia, la incompatibilidad slo se refiere a los funciona-
rios con cargos de autoridad en la circunscripcin en la que ejercen, en el
Canad al jefe de polica, en Irlanda al controlador y verificador general
de cuentas, y en Austria al Presidente y al Vicepresidente del Tribunal de
Cuentas.
Otros pases limitan la incompatibilidad a funciones pblicas muy
determinadas, con independencia del nivel "jerrquico". se es en
muchos pases el caso de los miembros de la polica, el ejrcito o las fuer-
zas de seguridad (Argelia, Camern, Costa Rica, Espaa, Hungra, India,

46
Ibid., pp. 73-74.
47
Ibid., p. 74.
-51-

Mal, Mxico, Polonia, Rumania, Reino Unido, Senegal); incluso hay


tambin pases en que slo los jefes del Estado Mayor y los oficiales
superiores estn afectados por la incompatibilidad (por ej., Israel). Otra
incompatibilidad clsica se refiere a las personas que desempean un
cargo electoral (Espaa, Fiji, Mxico, Malasia, Repblica de Corea...).
En ciertos pases hay una incompatibilidad con la funcin de ministro del
culto. se es en particular el caso en Israel (Grandes Rabinos, rabinos
asalariados o que desempean otras funciones en el culto) y en el Reino
Unido (clrigo anglicano), pero tambin en toda una serie de otros pases
(Argentina, Mxico...). Sealemos, por ltimo, que a veces la incompa-
tibilidad se refiere tambin al mediador (Finlandia, Francia), el personal
parlamentario (Pases Bajos, Polonia, Sri Lanka), los miembros del
Consejo Econmico y Social (Camern, Senegal, Tnez...), el comisario
para los derechos del nio (Polonia) o los miembros del Consejo
Nacional de Radiotelevisin (Polonia).

b) Incompatibilidad con la funcin ministerial


Como seala acertadamente M. Ameller,48 la cuestin de la acumula-
cin de funciones ministeriales y parlamentarias "rebasa el problema de
las incompatibilidades propiamente dichas para entrar en la teora consti-
tucional, pues se refiere a la naturaleza de los regmenes polticos".
"La incompatibilidad entre las funciones ministeriales y parlamenta-
rias es (...) habitual en los regmenes que practican la separacin de pode-
res. Constituye adems uno de los aspectos ms tpicos de los regmenes
presidenciales (...)".49 Se encuentra en pases tan variados como Brasil,
Costa Rica, los Estados Unidos de Amrica, Portugal y Suiza.
"Por el contrario, la regla de incompatibilidad es en principio ajena al
espritu del rgimen parlamentario, cuya existencia est vinculada a una
estrecha colaboracin entre los poderes".50
Con la excepcin de pases como Blgica, Francia, Noruega, los
Pases Bajos y Suecia, en la mayora de los regmenes parlamentarios, la
acumulacin con la funcin ministerial no slo est autorizada sino inclu-
so fomentada a fin de reforzar los vnculos entre las asambleas y el poder
ejecutivo.

48 Ibid., p. 76.
491bid., p. 76.
50 Ibid., p. 76.
-52-

"As, en el Reino Unido, los diputados designados ministros tuvieron


durante largo tiempo la obligacin de someterse inmediatamente a una
reeleccin a fin de confirmar su mandato. Esta regla tena por misin
ratificar por los electores la llegada del parlamentario a un puesto minis-
terial y consagraba oficialmente el principio de la acumulacin".51 Fue
suprimida en 1926, pero se encuentran todava reminiscencias en ciertos
regmenes parlamentarios de inspiracin britnica. En Fiji y Malta, los
ministros tienen que ser miembros del Parlamento, mientras que en
Australia y la India todo ministro debe ser miembro del Parlamento o lle-
gar a serlo en cierto periodo despus de su nombramiento (tres y seis
meses respectivamente). En Kuwait y Mal, los ministros que no son ele-
gidos en el Parlamento son considerados miembros de derecho. Tales
reglas son la excepcin, pero existen muchos regmenes parlamentarios
en donde es habitual que los ministros sean miembros del Parlamento
(por ej., Canad, Reino Unido...), incluso si no lo exige la ley.
Si bien la compatibilidad entre las funciones parlamentaria y minis-
terial es defendida sobre todo por los que temen que la incompatibilidad
haga ms difcil la colaboracin entre los poderes ejecutivo y legislativo,
se tiene la impresin de que es cada vez menos defendida. Por una parte,
la opinin pblica acepta peor que en el pasado que algunas personas
concentren funciones. Por otra parte, un parlamentario que llega a ser
ministro continuando como parlamentario, de hecho est perdido para el
trabajo parlamentario. Una asamblea que pierde as despue's de cada
eleccin una decena o ms de sus miembros ms experimentados, puede
encontrarse muy debilitada.
As se explica que ciertos sistemas parlamentarios europeos hayan
establecido recientemente una incompatibilidad entre la funcin ministe-
rial y la funcin parlamentaria. Podra considerarse que esa incompati-
bilidad es "moderada", dado que el escao del parlamentario que pasa a
ser ministro es ocupado (temporalmente) por un sustituto. As, en Suecia
y en Blgica (desde las elecciones legislativas de 1995), el ministro recu-
pera su escao en el Parlamento si dimite del Gobierno. En Francia, por
el contrario, la sustitucin es definitiva durante toda la legislatura.52 En
los Pases Bajos, el parlamentario que llega a ser ministro pierde tambin

" Ibid., p. 77.


s
- Burdeau destaca que en Francia, "el nmero de sustitutos que han pasado a ser diputados al
acceder a la funcin gubernamental la persona a la que sustituyen alcanza una cifra que incita-
ra a poner en duda el carcter representativo de la Asamblea. En 1977, al trmino de la legis-
latura, haba 89 sustitutos". (Burdeau, G., Hamon, F. y Troper, M., op.cit., p. 565).
-53-

su escao, en provecho del candidato que vena inmediatamente detrs en


la lista electoral correspondiente. Pero si un ministro presenta su dimi-
sin y es elegido en una de las cmaras antes de que su dimisin sea efec-
tiva, podra ocupar las dos funciones hasta que la dimisin sea aceptada.

c) Incompatibilidades con las funciones judiciales


El principio de la separacin de poderes est tambin en la base de la
incompatibilidad existente en muchos pases entre el mandato parlamen-
tario y las funciones judiciales, justificada en general por la necesidad de
distinguir entre los que hacen la ley (el rgano legislativo) y los que la
aplican (el rgano judicial).
En muchos pases, esta incompatibilidad se aplica a todo el personal
judicial. se es en particular el caso en numerosos pases de tradicin
francesa (Argelia, Blgica, Francia, Senegal, Suiza), pero tambin en pa-
ses como Alemania, el Canad o Mxico. Observemos que en Israel, esa
incompatibilidad se refiere tanto a los tribunales civiles como a los reli-
giosos.
Otros pases slo aplican esta incompatibilidad a los altos magistra-
dos. En Austria, por ejemplo, slo se refiere a los miembros del Tribunal
Constitucional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Administrativo; en
Finlandia, a los del Tribunal Supremo y del Tribunal Administrativo
Supremo; en el Gabn a los miembros del Tribunal Supremo y en la
Repblica de Corea a los jueces del Tribunal Constitucional.
Por el contrario, la acumulacin del mandato parlamentario con una
funcin judicial no plantea ningn problema en pases tan variados como
los Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido (y algunos otros pases
del Commonwealth) y ciertos pases escandinavos (Dinamarca, Suecia).
Sealemos finalmente que la ausencia de incompatibilidad entre la fun-
cin de juez y la de parlamentario era tambin tpica de los antiguos pa-
ses socialistas de la Europa Oriental (RDA, Hungra, Rumania, URSS) y
parece todava subsistir en algunos de ellos (por ej., Letonia).

d) Incompatibilidades con otros mandatos electivos


Como regla general, en los sistemas bicamerales, es incompatible ser
miembro de las dos Cmaras a la vez, lo que es lgico teniendo en cuen-
ta la razn de ser de las dos Cmaras. En efecto, o bien se ha optado por
una segunda cmara con el fin de garantizar una "segunda lectura" de los
textos legislativos y, en este caso, la segunda cmara no tiene mucho sen-
-54-

tido si est formada en su totalidad o en parte por los mismos miembros


que la primera, o bien la segunda cmara no es una copia exacta de la pri-
mera y se supone que representa a elementos especficos de la poblacin
o tambin a elementos del Estado (en particular en un Estado federal) y,
en este caso, sera totalmente ilgico permitir ser miembro de las dos
cmaras a la vez.
En pases tan variados como Australia, los Estados Unidos de
Amrica y la India, ningn parlamentario puede ser a la vez miembro del
Parlamento federal y de la Asamblea de un Estado federal. En Espaa e
Italia existe tambin la incompatibilidad entre el mandato del Parlamento
Nacional y el de una asamblea regional. La misma regla se aplica en
Blgica desde la eleccin directa de las asambleas de las regiones y las
comunidades (1995), con la excepcin de los 21 senadores que son
designados entre sus miembros por las asambleas regionales y comunita-
rias. En Malasia, por el contrario, pertenecer a las asambleas de los
Estados federales no es incompatible con el mandato parlamentario
(excepto para los Presidentes del Senado o de la Cmara).
Tambin conviene sealar que en ciertos pases miembros de la
Unin Europea, el mandato parlamentario nacional es incompatible con
el mandato de miembro del Parlamento Europeo. Esa es actualmente la
situacin en Austria, Blgica, Espaa y Portugal, as como en Grecia, en
donde se hace una excepcin para los dos primeros elegidos de cada par-
tido poltico en las elecciones europeas.
En general se permite a los parlamentarios ser representantes elegidos
de las colectividades locales, si bien existen algunas excepciones. En
Blgica y en el Canad, ningn miembro del Parlamento puede ser a la
vez miembro de una asamblea provincial. Lo mismo sucede en la
Argentina, en donde la incompatibilidad se extiende al nivel municipal
(igual que en Chipre, Egipto, Letonia o la Repblica de Corea).
Durante largo tiempo, la acumulacin de mandatos electivos ha sido
poco discutida, sin duda porque se consideraba el resultado de la volun-
tad del ciudadano. Sin embargo, en los ltimos aos, las ideas parecen
evolucionar y en varios pases europeos se observa la tendencia no a
prohibir sino ms bien a limitar este tipo de acumulacin. As, en
Francia, las leyes del 30 de diciembre de 1985 disponen que nadie puede
sumar ms de dos de las funciones electivas siguientes: mandato parla-
mentario nacional, mandato europeo, mandato regional, mandato depar-
tamental, alcalde de una ciudad de ms de 20 000 habitantes, adjunto al
alcalde de una ciudad de ms de 100 000 habitantes y concejal de Pars.
-55-

e) Incompatibilidades con empleos y funciones privados

Con objeto de "garantizar la independencia de los parlamentarios respec-


to a los intereses financieros y econmicos y (...) para impedirles que
saquen provecho de su mandato en el ejercicio de ciertas profesiones,
muchos pases han considerado necesario ampliar el campo de las incom-
patibilidades a ciertas profesiones y actos de carcter privado"."
As, en varios pases, un parlamentario no puede ser a la vez provee-
dor del Estado, parte en un contrato con el Estado (Australia, Filipinas,
India, Repblica Unida de Tanzania...) o "empresario pblico" (Costa
Rica). Tambin hay pases (por ej., Blgica) en donde un abogado titular
de una administracin pblica no puede ser a la vez miembro del
Parlamento.
Con la misma lgica, no es sorprendente que en buen nmero de pa-
ses los dirigentes de las empresas pblicas no puedan ser a la vez parla-
mentarios. En el Camern y Egipto, este tipo de incompatibilidad se apli-
ca a los dirigentes y miembros del consejo de administracin de las
empresas pblicas; en Francia incluye a los dirigentes de empresas nacio-
nales y establecimientos pblicos nacionales, sociedades subvencionadas
por el Estado, organismos de ahorro y crdito y sociedades contratadas
por el Gobierno, pero tambin sociedades que acuden al ahorro pblico y
sociedades inmobiliarias; en Italia estn incluidos los dirigentes de las
empresas estatales o de las sociedades subvencionadas por el Estado; en
Blgica, los comisarios del Gobierno ante sociedades annimas; en
Senegal, los dirigentes de empresas estatales, sociedades subvencionadas
por el Estado, sociedades de ahorro o de crdito o sociedades que obtie-
nen contratos gubernamentales. Observemos que en todos estos casos se
trata de incompatibilidades que se aplican a los titulares de ciertas fun-
ciones dirigentes, pero no a los accionistas de las empresas (semi)pbli-

,l
Ameller, M., op.cit., p. 74.
M
Vase al respecto el caso interesante que se plante en Francia en donde "al considerar el caso
de Marcel Dassault, que era accionista mayoritario de varias sociedades de construccin aero-
nutica que trabajaban para el Estado, el Consejo Constitucional dedujo que la incompatibili-
dad no poda ampliarse a las personas que, 'siendo propietarios de una parte, cualquiera que
sea la importancia, del capital de una sociedad1, ejercen los derechos correspondientes a esa
propiedad. Pero la incompatibilidad reaparecera si se probara que el accionista mayoritario
ejerce de hecho, directamente o por persona intermediaria, la direccin de la sociedad
(Decisin No 77-51, del 18 oct. 1977, Rec. p. 81)" (Burdeau, G.. Hamon, F. y Troper, M.,
op.cit., pp. 566-567).
-56-

Adems, en ciertos pases, la incompatibilidad no se refiere nica-


mente a los dirigentes sino tambin a los empleados de las empresas
(semi)pblicas (Japn, Repblica de Corea, Tnez...) o a las personas que
ejercen de modo permanente una funcin de asesoramiento ante empre-
sas nacionales (Francia).
En casos excepcionales no se menciona el carcter (semi)pblico de
la empresa. As, en Kuwait, un parlamentario no puede sumar su man-
dato a la funcin de administrador o dirigente de una empresa; en Egipto,
los parlamentarios no tienen derecho a ser a la vez miembros de un con-
sejo de administracin de una sociedad por acciones.
Por ltimo, ciertos pases, en particular pases africanos de influencia
francesa, parecen ser especialmente desconfiados respecto a las funciones
en empresas extranjeras u organizaciones internacionales. Siguen en ello
el ejemplo de Francia, en donde el mandato parlamentario es incompati-
ble con ciertas funciones otorgadas por un Estado extranjero o por una
organizacin internacional, pero yendo a veces mucho ms lejos. As, en
Gabn, el mandato parlamentario es incompatible con todo empleo remu-
nerado por un Estado extranjero o por un organismo internacional; en
Senegal, con la funcin de funcionario asalariado de una organizacin
extranjera o internacional; en Tnez, con toda funcin otorgada y remu-
nerada por un Estado extranjero. Por ltimo, en Egipto, la incompatibi-
lidad afecta incluso a todos los empleados de sociedades extranjeras.
Todos estos ejemplos de incompatibilidades con funciones ms o
menos "privadas" no pueden hacernos olvidar que se trata de casos con-
cretos. En efecto, la compatibilidad entre el mandato parlamentario y las
funciones privadas es corriente, en primer lugar porque se considera que
stas amenazan menos la independencia del parlamentario y despus por-
que se ha querido evitar una "profesionalizacin" demasiado estricta de
la clase poltica.

III. Declaracin de patrimonio e intereses

1. Fenmeno reciente
Hace apenas diez aos la declaracin de patrimonio era un fenmeno
marginal que apenas justificaba un apartado en el compendio "Los
Parlamentos en el mundo" elaborado por la Unin Interparlamentaria.
Actualmente, por lo menos una treintena de Estados estipulan una u otra
forma de declaracin de intereses sobre el patrimonio, mientras que
-57-

muchos otros estudian su instauracin. El xito de ese tipo de declara-


cin es en particular llamativo en la Europa Occidental: en 1996, entre los
15 Estados miembros de la Unin Europea, slo uno (Luxemburgo) no la
haba establecido todava.55
La difusin de la declaracin del patrimonio se explica sin duda por
la creciente necesidad de "moralizar" la vida pblica y hacerla ms trans-
parente, pues manifiestamente no bastan para alcanzar esos objetivos los
instrumentos clsicos tales como los reglamentos relativos a la inelegibi-
lidad, a las incompatibilidades y a la financiacin de los partidos polti-
cos y las campaas electorales. Ese es el motivo por el cual la declara-
cin de patrimonio se acompaa a menudo, y sobre todo en los pases de
influencia francesa, de la obligacin de presentar una lista de los manda-
tos ejercidos.
Entre los sistemas actualmente vigentes en el mundo, se pueden dife-
renciar en trminos generales tres grandes corrientes. Mencionemos pri-
mero la "corriente britnica", que es la ms antigua y que abarca adems
de pases anglosajones tales como Australia, Irlanda y el Reino Unido,
otros pases europeos, como Alemania y Portugal. Despus est la
"corriente francesa", que ha tenido una gran influencia en los pases de
tradicin jurdica francesa (Argelia, Cabo Verde, Espaa...), pero tambin
en las nuevas democracias de Europa central (Hungra, Polonia,
Rumania...) e incluso en ciertos pases de Asia, como el Japn, y de
Amrica Latina, como Bolivia, Uruguay y Venezuela. Por ltimo, se
halla la "corriente escandinava" (Dinamarca, Finlandia, Noruega,
Suecia), en la que figuran tambin los Pases Bajos. Estas tres grandes
corrientes se diferencian en ciertos puntos y coinciden en otros, como
veremos a continuacin.

2. Declaracin de intereses o de patrimonio?


En las tradiciones britnica y escandinava es ms correcto hablar de una
declaracin de intereses que de una declaracin de patrimonio. En efec-
to, se hace ms hincapi en los vnculos financieros y econmicos que
podran reducir la independencia del parlamentario que en el riesgo de
que ste se enriquezca de modo ilcito.

Transparencia e intereses financieros de los parlamentarios de la Unin Europea, Direccin


General de Estudios del Parlamento Europeo, W-6 (rev.), 1996.
-58-

Las resoluciones del 22 de mayo de 1974 de la Cmara de los


Comunes britnica prevn dos categoras de declaraciones. La primera es
ocasional y no es objeto de ningn registro. Implica que "en todo deba-
te, deliberacin de la Cmara o de sus comisiones, transaccin o comu-
nicacin que un miembro pueda tener con otros miembros, ministros o
funcionarios de la Corona, debe declarar cualquier inters financiero
importante o toda ventaja de cualquier naturaleza, directa o indirecta, que
haya podido obtener y que se considere pueda obtener". Segn otra reso-
lucin, del 13 de julio de 1992, "cuando un miembro de una comisin, en
particular su presidente, se beneficia de un inters financiero que es obje-
to directo de una investigacin o cuando estima que un inters personal
puede influir en la actividad o en el informe ulterior de esta comisin,
deber mantenerse al margen de las deliberaciones ad hoc" El 6 de
noviembre de 1995, la Cmara decidi tambin "que ningn miembro de
la Cmara puede, como contrapartida de una retribucin, remuneracin,
gratificacin o ventaja de cualquier tipo, directa o indirecta, que haya per-
cibido, perciba o espere percibir el diputado o cualquier miembro de su
familia i) defender cualquier causa o plantear cualquier cuestin en favor
de un organismo o de una persona exteriores o ii) presionar a cualquier
miembro de una u otra Cmara del Parlamento, comprendidos los minis-
tros, en el sentido indicado por medio de una intervencin, una cuestin,
una mocin, la presentacin de un proyecto de ley o la enmienda de una
mocin o de un proyecto de ley".56

Por el contrario, la segunda categora de declaracin es sistemtica y


es objeto de un registro oficial. Implica que todo miembro de la Cmara
de los Comunes" debe comunicar al comienzo del mandato (y despus
con motivo de toda modificacin importante) al Registro de Intereses de
los Miembros ("Registrar of Members' Interests"):
todos los contratos de consultor en virtud de los cuales acepte dinero
u otras ventajas en recompensa de los servicios prestados o de los
consejos dados en su calidad de parlamentario,
todos los intereses financieros que posea en empresas que hagan labor
de cabildeo o presin en el Parlamento,
56
Primer informe de la Comisin de investigacin sobre los intereses de los miembros 1990-
1991 (Cmara de los Comunes 108, 1990-19991, prrafos 8 a 16, 24 y 25), citado en
'Transparencia e intereses financieros de los parlamentarios de la Unin Europea", op.cit., p. 5.
" Los miembros de la Cmara de los Lores no tienen la obligacin de efectuar ese tipo de decla-
racin.
-59-

todas las dems caractersticas que desee registrar porque se refieran


a asuntos que pueden influir en el modo de reconocimiento de los
deberes del parlamentario por parte de la opinin pblica.58

En Australia se ha establecido un sistema casi idntico mediante reso-


luciones de la Cmara (1984) y del Senado (1994). Si bien la declaracin
oral al comienzo de la intervencin es una copia casi exacta del sistema
britnico, la declaracin escrita es ms detallada en Australia. As, el
miembro debe declarar tanto sus bienes personales como los de su cn-
yuge y sus hijos dependientes.5,) Tambin deben registrarse: las acciones
en empresas, las fundaciones familiares y comerciales, los bienes inmo-
biliarios, la direccin de empresas, las asociaciones, los activos y pasivos,
las cuentas de ahorro, las obligaciones y otras inversiones, las fuentes de
ingresos notables, los donativos (a partir de un cierto valor), los viajes
patrocinados y cualquier otro inters que pueda suscitar un conflicto.
Recientemente, otros pases europeos se han incorporado a la tradicin
britnica de la doble declaracin de intereses, esto es, Irlanda (1995) y
Portugal (1993).
Alemania figura tambin en la lgica britnica, en la medida en que
todo miembro que se ocupa de modo profesional o con pago de honora-
rios de un asunto que sea objeto de deliberaciones en una comisin del
Bundestag debe, si es miembro de esa comisin, dar a conocer sus vn-
culos de inters antes de las deliberaciones. Por el contrario, los miem-
bros del Bundestag y del Bundesrat*0 no estn obligados a declarar su
patrimonio privado. Se considera suficiente la indicacin de las activida-
des o funciones ejercidas; las rentas procedentes de actividades declara-
das deben precisarse slo cuando superan ciertos niveles mnimos fijados
con periodicidad.
En los pases escandinavos y en los Pases Bajos, la declaracin trata
igualmente ante todo de que sean conocidos los intereses de los miem-

"* Por ejemplo: puestos de direccin remunerados en empresas pblicas o privadas, empleos y
funciones remunerados, profesiones, clientes, patrocinios financieros, regalos, visitas a ultra-
mar, pagos procedentes del extranjero, terrenos y bienes de valor elevado o que produzcan
ingresos elevados, carteras de acciones, etc.
En el Reino Unido, la obligacin de declarar e patrimonio del cnyuge y de los hijos depen-
dientes no abarca las carteras de acciones (en ciertas condiciones) y la hospitalidad, los rega-
los y las visitas a ultramar.
Nl
Sin embargo, ciertos miembros del Bundesrat pueden estar obligados a declarar el patrimo-
nio en virtud de la legislacin de su Land.
-60-

bros fuera del Parlamento. As pues, es lgico que se refiera a los com-
promisos e intereses financieros y econmicos ms que a la composicin
propiamente dicha del patrimonio.

As, en Suecia, todo diputado debe abstenerse de participar en los


debates de la Cmara o en una reunin de comisin en el caso de un asun-
to que le interese personalmente o que interese a una de sus personas cer-
canas. Si el parlamentario sueco decide formular una declaracin debe-
r comprender los datos siguientes:
- nombre de la sociedad, si el miembro posee partes que superen un
valor dado,
- denominacin oficial con la que estn registrados los activos inmobi-
liarios de uso comercial (con exclusin de toda vivienda de uso pri-
vado),
- nombre del empleador y tipo de contrato para todo empleo que no sea
slo temporal,
- nombre del empleador y naturaleza del acuerdo en el caso de cual-
quier acuerdo financiero con un antiguo empleador que d derecho a
una remuneracin durante la duracin del mandato,
- nombre del empleador y naturaleza del acuerdo en el caso de
cualquier acuerdo financiero que entrar en vigor al trmino del
mandato,
- tipo de contrato y nombre de la empresa si el miembro ejerce una
actividad fuera del Parlamento,
- tipo de contrato y nombre de la empresa si el parlamentario es miem-
bro de consejos de administracin,
- tipo de contrato y nombre del empleador en el caso de mandatos en
la administracin pblica o en colectividades locales que no tengan
carcter temporal,
- tipo de ventaja y nombre de quien la otorga en el caso de que el dipu-
tado se beneficie con regularidad de ventajas materiales o de una
forma de asistencia (secretara, investigacin...).
Los datos no comprenden ninguna cifra.61
-61 -

Por el contrario, en los pases que han optado por una declaracin de
"estilo francs" (Argelia, Cabo Verde, Espaa, Hungra, Italia, Japn,
Polonia, Uruguay, Venezuela...), los parlamentarios estn obligados a
describir hasta en los menores detalles la composicin de su patrimonio:
bienes inmobiliarios, valores mobiliarios, otros bienes muebles tales
como automviles, barcos, y aviones, crditos, depsitos y deudas.
Adems, la declaracin de la situacin del patrimonio se refiere entonces
no slo a la totalidad de los bienes propios del declarante sino tambin a
menudo a los de la comunidad o los bienes considerados indivisos.

3. Quin tiene obligacin de efectuar la declaracin?


Sealemos en primer lugar que los pases escandinavos se distinguen
por el carcter no obligatorio de la declaracin. Esto significa que cada
diputado puede elegir la entrada o no en el sistema, pero si formula una
declaracin, sta debe ser completa.
En casi todos los pases en que existe la obligacin de presentar una
declaracin del patrimonio, sta se aplica al conjunto de los parlamenta-
rios. Zambia es una excepcin a esta regla, pues limita la declaracin de
patrimonio a los parlamentarios que son a la vez ministro, Presidente o
Vicepresidente de la asamblea. Por su parte, los miembros ordinarios
("back-benchers"), estn obligados a declarar los intereses que podran
tener en contratos gubernamentales.
En ciertos pases, el mbito de aplicacin ratione personae de la obli-
gacin de presentar una declaracin de patrimonio es ms amplio. Ese es
el caso, por ejemplo, en Francia, en donde desde 1988 no slo los parla-

M
El sistema dans presenta numerosas analogas con el sueco, pero se diferencia por la preci-
sin con la que se determina el contenido de la declaracin. As, junto a los elementos que se
encuentran en Suecia. el miembro deber tambin declarar:
- los donativos recibidos de personas privadas que superen las 2000 coronas danesas, siem-
pre que estos donativos presenten un vnculo con la pertenencia a la asamblea;
- los viajes al extranjero, si los gastos no estn totalmente cubiertos por el Estado, el parla-
mentario o su partido, y siempre que el viaje presente una relacin con la pertenencia a la
asamblea;
- todo pago, ventaja financiera o donativo recibido de autoridades, organizaciones o personas
privadas de origen extranjero, siempre que este pago presente un vnculo con la pertenen-
cia a la asamblea, etc.
En Noruega y Finlandia existen sistemas comparables. En este ltimo pas, el sistema es ms
estricto para los ministros. As, si bien los parlamentarios pueden limitarse a efectuar ante su
asamblea una declaracin voluntaria al comienzo y al final del mandato, la ley obliga a los
miembros del Gobierno a enviar su declaracin y toda modificacin significativa al
Parlamento, que incluso puede dedicarle una deliberacin.
-62-

mentarios y el Presidente de la Repblica sino tambin los ministros y los


elegidos que ejercen funciones de carcter ejecutivo en colectividades
territoriales, estn obligados a presentar una declaracin de situacin
patrimonial.
En Estados Unidos, la obligacin se ampla al personal de las asam-
bleas y a los candidatos a las elecciones para el Congreso y el Senado.

4, Cundo debe efectuarse la declaracin?


En los pases escandinavos y en los pases que han seguido el ejem-
plo francs, la declaracin se realiza en general por escrito al comienzo y
al final del mandato: en el mes que sigue a la investidura y en los dos
meses que siguen al final del mandato en Argelia; en los dos meses que
siguen a la entrada en funciones del parlamentario y dos meses como ms
pronto y un mes como ms tarde antes de la expiracin del mandato en
Francia;62 en los 100 das que siguen al comienzo del mandato en el
Japn; en los 30 das despus del comienzo del mandato y dos meses
antes de las elecciones en Polonia; y en las cuatro semanas que siguen al
comienzo y al final del mandato en Suecia.
Con frecuencia la declaracin debe renovarse en el curso del manda-
to con periodicidad anual (por ej., todos los aos antes del 30 de enero en
Cabo Verde, todos los aos entre el 1 y el 30 de abril en el Japn, todos
los aos antes del 31 de marzo en Polonia...) o con motivo de modifica-
ciones notables (por ej., en cuanto se produce la modificacin en Argelia,
en los 30 das siguientes a cada modificacin notable en Espaa...). Se
trata as de garantizar la posibilidad de apreciar la evolucin de la situa-
cin patrimonial de los parlamentarios entre el momento en el que llegan
a ocupar funciones electivas y el de la expiracin de sus poderes, y de
verificar que no se han beneficiado en el curso de su mandato de un enri-
quecimiento anormal resultante de las diversas funciones atribuidas.
En los pases de influencia britnica y en el Bundestag alemn, el par-
lamentario debe adems sealar oralmente, al comienzo de la delibera-
cin, todo inters econmico o de otro tipo que podra tener en el asunto
tratado. En funcin de esta declaracin, la asamblea puede adems deci-
dir no designarle como miembro de ciertas comisiones.61

*- En caso de disolucin o de cese del mandato por una causa distinta a la defuncin, en los
dos meses que siguen al final de las funciones.
-63-

5. Ante qu instancia debe efectuarse la declaracin?


En casi todos los pases que han institucionalizado declaraciones
sobre la situacin patrimonial y los intereses financieros de los parla-
mentarios, existe una especie de "registro" de esos documentos.
Por lo general la declaracin se efecta ante el Presidente de la
Asamblea y se conserva en la Secretara General. Pero el registro puede
establecerse tambin ante otro rgano: el Tribunal de Cuentas en Blgica,
la Comisin de Integridad ("Integrity Commission") en Jamaica, y el
mediador ("Parliamentary Commissioner for Standards") en el Reino
Unido.
En Argelia, la declaracin se presenta a la Comisin de declaracin
del patrimonio, integrada por el Primer Presidente del Tribunal Supremo,
un representante del Consejo de Estado, un representante del Tribunal de
Cuentas, dos titulares de un mandato electoral nacional designados entre
los miembros del rgano legislativo por su Presidente y el Presidente de
la Cmara Nacional de Notarios.
Se establece a veces una distincin en funcin de la persona del depo-
sitario; as, en Rumania, la declaracin de patrimonio de los Presidentes
del Senado y de la Cmara es recibida por el Presidente de la Repblica,
mientras que las declaraciones de los restantes parlamentarios son recibi-
das por el Presidente de su asamblea.
Ciertos pases han establecido registros separados, uno que sirve para
controlar la evolucin de la situacin patrimonial de los parlamentarios y
otro para controlar las incompatibilidades y los eventuales conflictos de
intereses en el curso del mandato. se es el caso, por ejemplo, de Francia
y Portugal, en donde el conjunto de las declaraciones sobre las activida-
des y las funciones ejercidas se presentan en las asambleas legislativas,
mientras que otra entidad posee un registro de las declaraciones referen-
tes a la situacin patrimonial (Comisin para la transparencia financiera
de la vida poltica en Francia y Tribunal Constitucional en Portugal).

6. Carcter pblico o confidencial de las declaraciones


"El carcter pblico o confidencial de las declaraciones registradas
constituye uno de los aspectos ms polmicos de esta cuestin. Los

*' Sealemos que al contrario de lo que podra creerse, ios Estados Unidos se acercan ms al
modelo francs que al britnico, en la medida en que basta presentar una declaracin escrita
todos los aos antes del 15 de mayo y en los 30 das que siguen al final del mandato; as pues,
los parlamentarios estadounidenses no tienen que hacer declaracin oral antes del debate.
-64-

defensores de la confidencialidad (...) se basan en particular en el derecho


a la vida privada (...)",mientras que los partidarios de la publicidad sea-
lan que "el inters pblico (transparencia y moralizacin de la vida pol-
tica, derecho a la informacin de los ciudadanos, control pblico de las
instituciones democrticas) no puede ceder cuando se encuentra frente a
un inters privado" y que "la aceptacin de un cargo poltico implica
siempre una limitacin segura y necesaria del derecho a la vida priva-
da".64
El distinto contenido de las declaraciones explica en gran parte por
qu son confidenciales en ciertos pases y pblicas en otros.
Como regla general se puede afirmar que cuanto ms hincapi se hace
en la pura composicin del patrimonio ms se tiende a conservar el secre-
to (Espaa, Francia, Polonia, Rumania, Uruguay, Venezuela,...). As, en
Francia, la Comisin para la transparencia financiera est encargada no
slo de registrar las declaraciones y examinarlas sino tambin de garan-
tizar el carcter confidencial de las declaraciones, que slo pueden comu-
nicarse por demanda expresa del declarante o de sus derechohabientes o
por demanda de las autoridades judiciales. En Espaa, la parte "patri-
monio privado de los parlamentarios" del registro de intereses no es acce-
sible al pblico, mientras que el resto del registro (actividades ejercidas)
puede ser objeto de consulta por las personas que lo demandan y que jus-
tifican un inters.
Entre los pases que exigen a sus parlamentarios que declaren todos
sus haberes, hay algunos que constituyen una excepcin a la regla de la
confidencialidad. As, en Argelia, al contrario de lo que sucede en los
otros pases de influencia francesa, las declaraciones de los diputados
argelinos se publican en el "Journal officiel". En Hungra, la declaracin
se hace pblica en forma de extracto.
Por el contrario, cuando se trata de una declaracin de intereses al
estilo britnico o escandinavo, el pblico tiene en general acceso al regis-
tro de declaraciones o stas se publican en forma de un documento par-
lamentario o en el Boletn Oficial. As, en Suecia, las declaraciones se
conservan en una base de datos pblica. La informacin sale del registro
al terminar el mandato o en cualquier otro momento a peticin del miem-
bro interesado. En el Reino Unido, el registro se publica una vez al ao.
Se actualiza con regularidad por medio de hojas mviles y est abierto al
pblico previa cita en el servicio de registro de los miembros. En

Transparencia e intereses financieros de los parlamentarios de la Unin Europea, op.cil., p. 6.


-65-

Australia, cualquier ciudadano puede consultar el registro, siempre que


respete ciertas condiciones fijadas por la Comisin de intereses de los
miembros. Sin embargo, la parte del registro relativa a los haberes del
cnyuge y de los hijos es confidencial.
El caso del Bundestag es interesante por la distincin que efecta
entre informaciones pblicas y confidenciales. Se publican en particular
los siguientes datos: la profesin ejercida antes del comienzo del manda-
to, las actividades ejercidas durante el mandato y los donativos de un
valor superior a 20 000 DM. Por el contrario, constituyen informaciones
confidenciales que slo se comunican al Presidente del Bundestag: las
actividades ejercidas antes del comienzo del mandato como miembro de
rganos de sociedades, empresas o instituciones de derecho pblico, los
contratos para actividades de consultora o representacin, las actividades
ejercidas adems de la profesin y del mandato (en particular la redac-
cin de informes de peritaje, las publicaciones y las conferencias) siem-
pre que su remuneracin no exceda de ciertos niveles, las participaciones
importantes en las sociedades de capitales y personas, etc.**

7. Control y sanciones
Los pases escandinavos y los Pases Bajos se distinguen por la
ausencia casi total de sanciones distintas a las morales en caso de falta de
respeto de la legislacin. El contraste es importante respecto a la mayo-
ra de los pases que han optado por una declaracin de "estilo francs",
en donde las sanciones penales (penas de prisin o multas) y la exclusin
del mandato pueden aplicarse a quien no cumple con la obligacin de
presentar una declaracin de patrimonio.
En Francia, el control de la Comisin para la transparencia financie-
ra de la vida poltica se refiere a la variacin de la situacin patrimonial
del parlamentario. La Comisin se dirige a la Mesa de la Asamblea
Nacional o del Senado en el caso de todo diputado o senador que no haya
presentado una de las dos declaraciones patrimoniales antes citadas. La
falta de presentacin de las declaraciones constituye una causa de inele-
gibilidad. La Mesa de la Asamblea se dirige al Consejo Constitucional,
que verifica el caso de inelegibilidad y declara, segn corresponda, que el
parlamentario queda dimitido de oficio. La falta de presentacin ocasio-
na tambin la prdida de derecho al reembolso global por el Estado de los
gastos electorales. En el caso de que la Comisin haya encontrado evo-

" ( Tbid.. p. 7.
-66-

luciones del patrimonio para las que no dispone de explicaciones, trans-


mite el expediente al poder judicial.
En Argelia, las sanciones son de tres tipos. Primero, si la Comisin
de declaracin del patrimonio encuentra una evolucin del patrimonio
para la que la persona interesada no ha dado explicaciones (suficientes),
lo menciona en su informe anual. Despus, toda falsa declaracin expo-
ne a su autor a diligencias penales. La Comisin transmite el expediente
a la jurisdiccin competente, que pone en marcha la accin pblica. Por
ltimo, la ausencia de declaracin del patrimonio en los plazos fijados
ocasiona el inicio del procedimiento de supresin del mandato electoral.
Cuando la ausencia de declaracin se produce al final del mandato, se
considera una falsa declaracin.
En Rumania, si se han observado diferencias manifiestas entre el
patrimonio declarado al comienzo y al final del mandato y es evidente
que ciertos bienes o valores no podran haberse adquirido con los ingre-
sos legales del parlamentario interesado, ni por otras vas lcitas, el patri-
monio es sometido a control. La investigacin corre a cargo de una comi-
sin especial, formada por dos jueces del Tribunal Supremo y por un fis-
cal de la fiscala general ante dicho Tribunal. La demanda de investiga-
cin puede estar a cargo del ministro de justicia, el fiscal general o los
propios parlamentarios, si su patrimonio es objeto de un examen pblico.
La causa es juzgada por el Tribunal Supremo. Si se demuestra que la
adquisicin de ciertos bienes (o de una parte de los bienes) no est justi-
ficada, el Tribunal decide la confiscacin del bien (o de la parte en cues-
tin) o el pago de una suma equivalente al valor del bien. Si se verifica
una infraccin, el Tribunal transmitir el atestado al juez competente, que
decidir respecto a la oportunidad de iniciar diligencias penales. Cuando
se establece por una decisin judicial irrevocable que el parlamentario no
puede justificar la procedencia de su patrimonio, est obligado a dimitir.
En el Japn, si se observa que un miembro ha violado deliberada-
mente la ley, el Consejo de Etica puede pedirle que dimita, que se abs-
tenga de presentarse a la asamblea durante cierto periodo o que dimita de
ciertas funciones dentro de la asamblea.
Observemos que existen tambin pases que han optado por la decla-
racin de tipo francs, sin prever sanciones tan draconianas (Espaa,
Hungra, Uruguay...). As, en Hungra, mientras el miembro no ha for-
mulado su declaracin, no puede ejercer sus derechos ni recibir honora-
rios; una declaracin inexacta puede dar lugar a un procedimiento de
incompatibilidad, pero el miembro no tiene que dimitir forzosamente. En
-67-

Uruguay, las sanciones en caso de falta de presentacin de la declaracin


o de declaracin falsa son nicamente de carcter moral.
En el Reino Unido, todo miembro que omite deliberadamente la pre-
sentacin de su declaracin o que no seala eventuales modificaciones en
los 28 das siguientes o proporciona datos falsos o inexactos, es culpable
de un delito respecto a la asamblea (vase ms adelante Tercera parte,
Captulo V). "Las denuncias procedentes de miembros de la Cmara o de
particulares, alegando que un miembro de la Cmara no ha cumplido sus
obligaciones en lo que respecta al registro o la divulgacin de intereses
financieros o que ha violado de cualquier otro modo el reglamento esta-
blecido por la Cmara, deben dirigirse por escrito al mediador
("Parliamentary Commissioner for Standards"). Si el mediador est con-
vencido de que los elementos de prueba presentados en apoyo de la
denuncia justifican su toma en consideracin, invita al miembro interesa-
do a responder a la denuncia y procede a una indagacin preliminar. Si
tras las investigaciones decide que la denuncia no parece estar fundada,
comunica brevemente sus conclusiones a la Comisin de Indagacin. Si
estima que la queja est a primera vista fundada o plantea problemas ms
importantes, expone los hechos y sus conclusiones a la Comisin, la cual
formula una recomendacin dirigida a la Cmara para saber si es preciso
o no continuar atendiendo la denuncia".66 En 1990, la antigua Comisin
de Indagacin sobre los intereses de los miembros formul una denuncia
relativa a un miembro, que fue sancionado por la Cmara (suspensin y
privacin de honorarios durante 20 das) y perdi su escao en las elec-
ciones generales. En 1995, la antigua Comisin de Privilegios reconoci
el fundamento de una denuncia presentada contra dos miembros de la
Cmara y suspendi su mandato durante un periodo de una y tres sema-
nas, respectivamente.67
En los Estados Unidos de Amrica, si la Comisin de tica observa
que no se ha efectuado la declaracin o que es falsa, puede iniciarse una
accin civil contra el miembro, ante el tribunal de distrito ("District
Court") competente.
Mencionemos finalmente la originalidad del sistema vigente en
Polonia, que reside sobre todo en el hecho de que los datos contenidos en

'' "Chambre des Communes, manuel de la procdure dans les affaires publiques", 14a edicin,
p. 61, citado en "Transparencia e intereses financieros de tos parlamentarios de la Unin
Europea", op.cit., p. 9.
n7
Ibid.
-68-

las declaraciones de patrimonio son examinados sistemticamente por


una comisin parlamentaria, que comunica su informe a la Mesa de la
Dieta. Estas comisiones tienen derecho a comparar las declaraciones con
declaraciones anteriores (conservadas durante seis aos).68

IV. Inmunidades parlamentarias69


1. Introduccin
Michel Ameller recuerda con acierto "que en Roma, los tribunos de la
plebe, que eran en cierto modo los parlamentarios de la poca, eran con-
siderados personajes sacrosantos y disfrutaban al respecto de una protec-
cin especial. Estaba totalmente prohibido atacarles o molestarles en el
ejercicio de sus funciones. Todo persona que infringa esta prohibicin
se pona fuera de la ley y poda ser ejecutado por cualquier persona".70
Si el derecho de las inmunidades no va (afortunadamente) tan lejos en
la actualidad, de hecho procede de la misma idea: los representantes del
pueblo deben estar rodeados de garantas, por una parte para sealar la
dignidad, la grandeza y la importancia de la funcin que ocupan y, por
otra parte y ante todo, para asegurarles la tranquilidad necesaria para faci-
litar el ejercicio de su mandato. En esta ptica, el establecimiento de las
inmunidades parlamentarias tiene un valor universal y permanente, aun-
que de hecho no presenta en todas partes el mismo aspecto ni el mismo
alcance.
Los conceptos diferentes en materia de proteccin de los parlamenta-
rios mediante las inmunidades parlamentarias se deben fundamentalmen-
te a dos conceptos divergentes en materia de proteccin de los derechos
humanos.

<* Este tipo de control sistemtico por una comisin parlamentaria no es de hecho monopolio
de Polonia; es tambin tpico de la Repblica de Corea, en donde la Comisin de Etica
("National Assembly Public Official Ethics Committee") puede examinar todas las declaracio-
nes de patrimonio que deben presentarse todos los aos a la Secretara de la asamblea, antes
del 31 de enero. Pero al contrario de lo que sucede en Polonia, la Comisin en cuestin est
formada no slo por cuatro miembros de la asamblea sino tambin por cinco expertos externos
a la asamblea. Si observa errores, la Comisin puede recomendar penas disciplinarias.
^ Para este captulo hemos aprovechado los datos recogidos por el Sr. Robert Myttenaere,
Secretario General Adjunto de la Cmara de Representantes de Blgica ("Les immunits des
parle me n tai res", "Informations constitutionnelles et parlementaires", ASGP, 1998, No 175, p.
105-144).
7,1
Ameller, M., "Droits de Thomme et immunits parlementaires" in "Le Parlement: gardien des
droits de l'Homme, Rapporl introductif dans le cadre du symposium interparlementaire de
Budapest", Ginebra, UIP, 1993, p. 32.
-69-

La propia idea de definir por escrito los derechos humanos respecto


al poder es de origen anglosajn. "La primera manifestacin de este tipo
es muy antigua: se trata de la Carta Magna impuesta, en 1215, por los
barones ingleses a sus soberanos. Despus tiene que llegar 1627 para que
aparezca la Peticin de derechos y poco despus, en 1670, el famoso Acte
Habeas Corpus, en 1689 el Decreto de derechos y en 1701 el Acta de
establecimiento".71 Esta legislacin confirma, regula o mejora los dere-
chos individuales frente a las autoridades que disponen del poder. Tiene
de comn referirse al derecho consuetudinario ("common law"), esto es,
a las franquicias y libertades tradicionales de los habitantes frente a los
abusos del poder real. "As pues no se crea ninguna prerrogativa; se con-
firman o se amplan simplemente los derechos antiguos, a medida que se
precisan los medios del poder central'*.72
Lo mismo sucede en los Estados Unidos de Amrica, en donde la
Constitucin de 1787 no comprende una declaracin de derechos de tipo
formal. Los derechos histricos y consuetudinarios importados por los
peregrinos del Mayflower se impusieron de modo natural algn tiempo
antes de figurar en la Declaracin de Independencia de 1776. Ms ade-
lante, numerosas enmiendas (en particular la del "due process of law" de
1868) racionalizaron y reforzaron, por escrito, esos derechos considera-
dos inicialmente como inherentes al individuo.
El concepto anglosajn de las inmunidades tiene, por consiguiente,
sus races en la evolucin progresiva de una costumbre, que se consolida
lentamente pero de modo ininterrumpido. En esta lgica, "la proteccin
del individuo, posea o no la calidad de parlamentario, es evidente y si,
desafortunadamente, no fuera as, queda siempre el recurso final frente a
los abusos del poder: la apelacin a la justicia fundada desde 1215 en la
Carta Magna y precisada por el Acte Habeas Corpus. Se comprende as
que los miembros del Parlamento britnico no hayan sentido realmente la
necesidad de establecer una proteccin especfica para los mismos, pues
las instituciones de derecho comn bastan para prevenir y reprimir las
denuncias, las detenciones y los encarcelamientos ilegales y arbitra-
rios".71 Es obvio que ese rgimen slo es posible en la medida en que
exista en los pases un acuerdo bsico sobre los valores primordiales de
la vida poltica.

71
Ibid.. p. 31.
7:
Ibid., p. 31.
-70-

El proceso seguido en Francia es de carcter muy distinto. En efecto,


la Declaracin de Derechos Humanos de 1789 no vino a confirmar un con-
junto de derechos ya reconocidos sino a proclamar una ambicin nueva de
carcter universal, destinada a imponerse en nombre de la razn pura.
Por una parte, la Declaracin de Derechos Humanos y la creacin de
la Asamblea Nacional fueron el resultado de una revolucin y no se basa-
ron en un amplio acuerdo entre todas las capas de la poblacin. Por ello,
la salvaguardia de los representantes del pueblo, la independencia de los
elegidos y su derecho a ir y venir, a expresarse, y a estar protegidos fren-
te a abusos que les impidieran ejercer su mandato, exiga medidas espe-
ciales. Esas medidas estaban manifiestamente dirigidas contra el poder
ejecutivo.
Por otra parte, la Asamblea Nacional adquiri en el contexto revolu-
cionario una posicin de superioridad con respecto a los restantes rga-
nos del Estado. Por ello, poda ir ms lejos que su homlogo britnico.
As, el 23 de junio de 1789, la Asamblea Nacional de Francia decret que
"la persona de cada diputado es inviolable". As se cre el concepto de
inviolabilidad, hasta entonces desconocido.
Con el paso de los aos, las consecuencias jurdicas y prcticas del
principio de inviolabilidad fueron perfeccionadas, de modo que apareci
progresivamente una neta distribucin entre los actos realizados por el
parlamentario como tal y los actos de los que es autor a ttulo privado.
As se ve aparecer la divisin de las inmunidades entre irresponsabilidad
e inviolabilidad. Este modelo francs, con sus dos facetas de irresponsa-
bilidades/inviolabilidad, ejercer una influencia preponderante, primero
en los pases del continente europeo y despus en las (antiguas) colonias.
Examinamos a continuacin, por una parte, la libertad de palabra
("freedom of speech"), conocida tambin en los pases de tradicin fran-
cesa con el nombre de irresponsabilidad parlamentaria (infra, 2.), y por
otra parte, la inviolabilidad parlamentaria (infra, 3.).

2. La irresponsabilidad parlamentara

a) Un logro britnico
Como se ha sealado anteriormente, la historia de la libertad de palabra
("freedom of speech") est estrechamente vinculada a la historia consti-

Ibid., p. 33.
-71 -

tucional del Reino Unido. Evoluciona en paralelo con la lucha, a veces


feroz y prolongada, de la Cmara de los Comunes contra la Corona.
El origen de la libertad de palabra remonta a la sesin del Parlamento
britnico que tuvo lugar a comienzos de 1397, cuando la Cmara de los
Comunes vot un proyecto de ley que denunciaba la conducta escandalo-
sa de la corte de Ricardo II de Inglaterra, as como las excesivas cargas
financieras resultantes. El diputado Thomas Haxey, que tom la iniciati-
va de este acto, dirigido directamente contra el Rey y su corte, fue juzga-
do y condenado a muerte por traicin. Sin embargo, gracias a las presio-
nes ejercidas por los Comunes la sentencia no fue ejecutada, pues el sobe-
rano le concedi su gracia.
Este incidente llev a la Cmara de los Comunes a examinar la cues-
tin del derecho de los parlamentarios a discutir y deliberar con total
autonoma y libertad, sin interferencia de la Corona. Unos trescientos
aos ms tarde, la libertad de palabra, establecida en la Cmara de los
Comunes a comienzos del siglo XVI, fue confirmada por el artculo 9 del
"Bill of Rights'1 de 1689, que eliminaba expresamente de toda injerencia
o discusin exterior al Parlamento a las deliberaciones y los actos de los
parlamentarios.
Todava en la actualidad existe el hbito, al comienzo de cada nueva
legislatura, de que el Speaker, recin elegido, haga valer sus derechos en
nombre de la Cmara de los Comunes ante la Cmara de los Lores,
pidiendo humildemente que se confirmen los derechos y privilegios anti-
guos e indiscutidos de la Cmara de los Comunes, entre ellos la libertad
de palabra.74
La mayor parte de los pases de la Commonwealth han quedado mar-
cados por la tradicin britnica y han adoptado disposiciones anlogas.
Pero el principio de la libertad de palabra o de la irresponsabilidad parla-
mentaria no qued detenido en las fronteras de la Commonwealth.
Prcticamente en todos los restantes pases (con las excepciones de Cuba
y Kazajstn) se encuentra de un modo u otro la regla segn la cual los
parlamentarios no pueden ser denunciados por una opinin o un voto
emitidos en el ejercicio de su mandato. Al contrario de lo que sucede con
la inviolabilidad parlamentaria (vase infra), nos hallamos en presencia
de una homogeneidad relativamente grande, incluso si hay a veces impor-
tantes diferencias en cuanto al mbito de aplicacin.

7J
Erskine May, op.cit., pp. 70-74.
-72-

La irresponsabilidad parlamentaria se caracteriza no slo por una


relativa homogeneidad en el mbito internacional sino tambin por una
gran estabilidad. La mayora de los pases sealan que no se ha produci-
do ninguna modificacin reciente en la legislacin pertinente.75

b) Esfera de aplicacin
La esfera de aplicacin de la irresponsabilidad parlamentaria (libertad de
palabra) puede estudiarse desde cuatro puntos de vista: ratione personae
(quin se beneficia de la proteccin?), ratione temporis (comienzo y
final de la proteccin), ratione loci (est limitada la proteccin al mbi-
to del Parlamento o se extiende ms all?) y ratione materiae (cules
son los actos incluidos en la irresponsabilidad?).

Ratione personae
Es evidente que son en primer lugar los parlamentarios quienes se
benefician de la irresponsabilidad parlamentaria, as como los ministros
que son a Ja vez parlamentarios (en los pases en donde no existe ningu-
na incompatibilidad entre las dos funciones).76
En cierto nmero de pases, sobre todo pero no exclusivamente de tra-
dicin britnica (Canad, Nueva Zelandia, Pases Bajos, Suiza...), "la
proteccin es ms amplia y se aplica a todas las personas que participan
en el debate parlamentario (como los ministros, incluso si no son parla-
mentarios), o a toda persona que participa en las actividades (...)".7? Ese
es, por ejemplo, el caso en Australia y el Reino Unido, en donde la liber-
tad de palabra se extiende tambin a todas las personas que participan en
las actividades parlamentarias (funcionarios, testigos, abogados, deman-

7
He aqu algunas excepciones:
- el Senado australiano acaba de adoptar una disposicin en virtud de la cual una persona que
ha sido citada (en un contexto negativo) en el curso de una reunin parlamentaria puede
hacer que se inserte una respuesta en el acta de la reunin;
- en el Reino Unido se ha introducido una modificacin en la legislacin ("Defamation Act",
1996), en virtud de la cual los parlamentarios pueden renunciar a su privilegio en el marco
de un procedimiento por calumnia y difamacin. Anteriormente no se reconoca la exis-
tencia de un privilegio individual.
7
* Sin embargo, notemos que en algunos pases (Blgica. Guinea,...), los ministros gozan de una
irresponsabilidad especfica vinculada a su funcin ministerial. En Rumania, el rgimen de la
irresponsabilidad jurdica por las opiniones polticas de los parlamentarios se aplica tambin al
Presidente de la Repblica.
-73-

dantes).7* Irlanda acaba de adoptar una modificacin legal relativa a la


libertad de palabra de los testigos que comparecen ante una comisin par-
lamentaria. Estos testigos gozan de un rgimen de inmunidad absoluta y,
por consiguiente, no pueden ser denunciados por las manifestaciones que
hayan realizado en el curso de reuniones de la comisin.
En Kenya, en Namibia, Sri Lanka y Zambia y, en cierta medida, en
Bangladesh, la proteccin se extiende a los funcionarios del Parlamento.
En Filipinas tambin estn protegidos los colaboradores de los parlamen-
tarios.
Por el contrario, en los pases que corresponden ms a la tradicin
francesa, la irresponsabilidad no abarca en principio ms que a los parla-
mentarios. Sin embargo, sealemos que la jurisprudencia francesa admi-
te, basndose en la ley del 29 de julio de 1881 relativa a la libertad de
prensa, que los testigos que testimonian ante una comisin de encuesta
parlamentaria se benefician tambin de la irresponsabilidad.7''

Ratione temporis
En ciertos pases, ''los parlamentarios gozan de la inviolabilidad par-
lamentaria a partir del momento de su eleccin, pero sta termina en caso
de invalidacin de su eleccin".m Ese es en particular el caso en muchos
pases de tradicin francesa (Blgica, Italia...) y en buen nmero de nue-
vas democracias de Europa Oriental (Eslovenia, Estonia, Polonia,
Repblica Checa...). En otros (por ejemplo, en la federacin de Rusia,
Mal...), esta proteccin se inicia cuando se ha validado la eleccin del
parlamentario. A veces el punto de partida de la proteccin es la presta-
cin del juramento parlamentario (Argentina, Austria, Bangladesh, Chile,
Chipre, Filipinas, Hungra, India, Malasia, Mongolia, Mozambique,
Namibia, Pases Bajos, Repblica de Corea, Sri Lanka, Suiza,
Uruguay...).

11
Myttenaere, R., op.cit., p. 109.
Comprendidos los debates de las comisiones y las sesiones de la Cmara de los Lores cuan-
do sta acta como rgano judicial.
'' 'kSe considera (Tribunal de Apelacin de Pars, 16 de enero de 1984) que las manifestaciones
de testigos que comparecen ante una comisin de indagacin se benefician de la inmunidad
prevista para todo informe y todo documento impreso por orden de la Asamblea Nacional y del
Senado, excepto en caso de afirmaciones difamantes o injuriosas ajenas a la indagacin parla-
mentaria o de carcter malicioso".
m
Myttenaere, R., op.cit., p. 110.
-74-

En algunos pases, la libertad de palabra slo existe durante las reu-


niones. se es en particular el caso en ciertos pases de tradicin britni-
ca (Australia, Reino Unido...) y en pases tales como Egipto, la Ex
Repblica Yugoslava de Macedonia, Filipinas y Malasia. Evidentemente,
en esos pases, el parlamentario slo gozar de la irresponsabilidad a par-
tir de la primera sesin. En bastantes otros pases, la proteccin se res-
peta en toda circunstancia, est en sesin o no el Parlamento. Entre los
pases que aplican esta regla se pueden citar ciertos pases escandinavos
(Dinamarca, Finlandia, Noruega...), algunos pases de tradicin francesa
(Espaa, Gabn, Guinea, Italia, Mal...), pero tambin pases tan diversos
como Austria, la Federacin de Rusia, Grecia, Kenya, Kuwait, Mongolia,
Polonia, Rumania, Suiza, Sri Lanka y Tailandia.
En todos los casos estudiados, la irresponsabilidad parlamentaria ter-
mina al expirar el mandato o a la disolucin del Parlamento. Sin embar-
go, se aplica a las opiniones y los votos expresados durante el ejercicio
del mandato. Podra decirse que es ilimitada en el tiempo para los deba-
tes y votaciones del Parlamento, que se publican en distintas formas.

Ratione loci
En la mayora de los pases, la irresponsabilidad parlamentaria se
aplica al ejercicio del mandato parlamentario ms que al lugar en donde
se han expresado las opiniones en cuestin. La libertad de palabra no est
entonces "limitada en el espacio, aplicndose este privilegio tanto en el
interior como en el exterior del Parlamento".81 Por el contrario, quedan
excluidos de la irresponsabilidad los actos que no pueden relacionarse
con el ejercicio del mandato parlamentario, incluso si tienen lugar dentro
del espacio parlamentario.
En algunos pases (Alemania, Bangladesh, Chipre, Egipto, Estonia,
Filipinas, Finlandia, India, Kenya, Malasia, Namibia, Noruega, Reino
Unido, Zambia...), la libertad de palabra rige slo dentro de los edificios
parlamentarios, con exclusin de cualquier otro local.
As, en el Reino Unido, "el privilegio est limitado por una estricta
definicin del concepto de "debates parlamentarios", restringido a todo lo
que dice o hace un miembro en el ejercicio de sus funciones como miem-
bro de una comisin de una de las dos Cmaras y a todo lo que dice o

Ibid., p. 111.
-75-

hace en una u otra Cmara al realizar las actividades del Parlamento".


Por consiguiente, el parlamentario es responsable, como cualquier otro
ciudadano, de todo lo que hace fuera de los debates del Parlamento,
"incluso cuando sus actividades se refieren a cuestiones que tienen rela-
cin con sus funciones parlamentarias, como sus actividades en su cir-
cunscripcin electoral. As, las cartas escritas por cuenta de los electores
a los ministerios, organismos gubernamentales u organismos pblicos tie-
nen escasas posibilidades de ser consideradas por los tribunales como
protegidas por el privilegio parlamentario"/2
La limitacin en el espacio se lleva a veces todava ms lejos: en
Malasia y Tailandia, el privilegio est limitado en el espacio a la tribuna
de la Asamblea; en Bangladesh y Zambia, a la tribuna de la Asamblea y
las comisiones; en Sudfrica, a las declaraciones efectuadas en la tribuna
y a las intervenciones en la Asamblea o en comisiones.
En Suecia, la irresponsabilidad est limitada a las actividades vincu-
ladas con los trabajos parlamentarios normales, como son las sesiones
plenarias y las reuniones de los rganos del Riksdag (comisiones, comi-
t electoral, conferencia de los Presidentes...), pero no se refiere a la
Mesa ejecutiva, los comisarios de cuentas ni el Comit encargado del
examen de la validez del escrutinio.

*-' " (...) La Cmara ha sido muy prudente en sus decisiones relativas a los privilegios, y en par-
ticular en la interpretacin de la frase clave sobre los "debates parlamentarios*'. Hace 40 aos,
la Cmara de los Comunes estuvo dispuesta a considerar que las reuniones de los partidos pol-
ticos celebradas en el Palacio de Westminster para debatir asuntos parlamentarios podan con-
siderarse reuniones en las que los miembros participaban "en su calidad de miembro" y tan cer-
canas a los "debates parlamentarios" que las alegaciones sin fundamento relativas a comporta-
mientos expresadas en esas reuniones podran considerarse como un insulto al propio
Parlamento. Es poco dudoso que si se planteara de nuevo esta cuestin, se llegara a una con-
clusin distinta. Hace 30 aos, la Comisin de Privilegios ("Committee of Privileges") de la
Cmara de los Comunes lleg a la conclusin de que una carta escrita por un miembro a un
ministro sobre los asuntos de un elector era comparable a un debate del Parlamento; la Cmara
adopt una postura opuesta, que ha prevalecido desde entonces. En un mbito anlogo, cuan-
do la Comisin de Privilegios recomend sanciones contra periodistas que haban publicado
informaciones obtenidas infringiendo la regla sobre las deliberaciones privadas de los comits
y que se haban negado a indicar la identidad de las fuentes que les haban permitido obtener
tales informaciones, la Cmara no quiso aplicar esta recomendacin. Aunque lo que haban
hecho los periodistas era, conforme a los precedentes, una injuria al Parlamento, la Cmara
decidi adoptar sanciones slo si poda identificarse al responsable de la fuga de informacio-
nes que, segn los miembros, era el autntico culpable". ("La inmunidad parlamentaria en los
Estados Miembros de la Comunidad Europea y en el Parlamento Europeo", Luxemburgo,
Parlamento Europeo, 1993, pp. 119 y 123.)
-76-

Ratione materiae
Declaraciones efectuadas en la tribuna o no
Los discursos pronunciados en la tribuna de la Asamblea o en comi-
sin, las propuestas de ley o de resolucin, los votos, las preguntas escri-
tas u orales y las interpelaciones se consideran en todas partes como pro-
tegidas por la irresponsabilidad parlamentaria.
En la mayora de los pases, sucede lo mismo con las intervenciones
en el curso de la sesin, pero existen ciertas excepciones (Alemania,
Australia, Croacia, Egipto, Eslovenia, Ex Repblica Yugoslava de
Macedonia, Gabn, Irlanda, Kenya, Malasia, Nueva Zelandia, Noruega,
Repblica de Corea, Repblica Checa, Tailandia...).
Si bien existe un nmero elevado de pases en donde las intervencio-
nes en el curso de las actividades de los grupos polticos se benefician
tambin de la irresponsabilidad parlamentaria (Alemania, Belars,
Blgica, Burkina Faso, Ex Repblica Yugoslava de Macedonia,
Federacin de Rusia, Gabn, Grecia, Guinea, Hungra, Mongolia,
Portugal, Rumania, Uruguay), se no es el caso en la mayora de los pa-
ses y sobre todo en los pases de tradicin britnica.

Repeticin de declaraciones efectuadas en la Asamblea


En la mayora de los pases, no se puede considerar responsable a un
parlamentario de las intervenciones orales o los votos incluidos en publi-
caciones oficiales del Parlamento (actas resumidas y anales de las reu-
niones, redactados por los servicios del Parlamento).
"Sin embargo, las opiniones divergen respecto a saber si un parla-
mentario puede invocar la irresponsabilidad cuando repite, en la prensa o
en escritos, intervenciones que ha realizado en la Asamblea"." En cier-
tos pases (Austria, Burkina Faso, Croacia, Eslovenia, Grecia, Guinea,
Hungra, Italia, Mal, Mozambique, Portugal, Rumania, Uruguay...), la
proteccin se aplica sin restricciones a la repeticin, en el exterior del
Parlamento, de intervenciones orales efectuadas dentro del Parlamento.
Sin embargo, en la mayora de los pases, el parlamentario no puede invo-
car la irresponsabilidad en este ltimo caso. As, en el Reino Unido, las
palabras pronunciadas fuera del Parlamento por parlamentarios que repi-
tan palabras utilizadas en el marco de debates "no estaran protegidas

1,1
Myttenaere, R., op.cit.. p. 112.
-77-

contra las denuncias por difamacin, aunque los tribunales no autoricen


que se utilicen como prueba los debates del Parlamento para apoyar una
demanda judicial por palabras o actos de un miembro fuera del
Parlamento"/4 Sin embargo, las comunicaciones verbales o escritas entre
un miembro del Parlamento y un ministro o entre dos miembros sobre
temas estrechamente relacionados con los debates de la Asamblea o de
una comisin se consideraran en general como pertenecientes al marco
protegido de la libertad de palabra.
Declaraciones efectuadas en el curso de debates en la radio o en la
televisin o en reuniones polticas
En un grupo limitado de pases (Belars, Burkina Faso, Egipto,
Federacin de Rusia, Gabn, Grecia, Guinea, Hungra, Kenya, Mongolia,
Rumania, Uruguay) estn protegidas por la libertad de palabra la partici-
pacin en debates en la televisin y la radio y las entrevistas.
Ahora bien, en general, las intervenciones en debates en la televisin
o la radio no estn protegidas, si bien conviene matizar. Segn la juris-
prudencia francesa, la irresponsabilidad no abarca las intervenciones de
parlamentarios en el curso de una entrevista radiofnica ni el informe
redactado por parlamentarios en el marco de una misin efectuada para
el gobierno.KS En Australia, la irresponsabilidad tampoco abarca las emi-
siones radiofnicas y televisivas. Sin embargo, se ha previsto un privile-
gio para los informes "obligatorios" sobre los debates parlamentarios en
la radio y la televisin. El "Parliamentary Proceedings Broadcasting Act"
de 1946 otorga inmunidad contra toda demanda judicial debida a la radio-
difusin (ntegra) de actividades parlamentarias por la "Australian
Broadcasting Corporation". Los informes fragmentarios (en forma de
extractos) de los trabajos parlamentarios disfrutan de un privilegio cuali-
ficado, en virtud del cual son "privilegiados" si no proceden de una inten-
cin malvola o no estn inspirados por motivos inadmisibles (por ej.,
publicidad para los partidos polticos o en el marco de campaas electo-
rales, stira o burla, o motivos comerciales). En Namibia, la irresponsa-

M4
"La inmunidad parlamentaria en los Estados Miembros de la Comunidad Europea y en el
Parlamento Europeo", op.cit., p. 119.
s
" Durante largo tiempo, en Francia se han codeado dos tesis referentes a la irresponsabilidad
parlamentaria. Segn la primera, de carcter amplio, se considera que todo acto poltico de un
parlamentario est realizado en el ejercicio de su mandato. Segn la segunda tesis, ms limi-
tativa, slo los actos necesarios para el ejercicio del mandato parlamentario estn cubiertos por
la irresponsabilidad parlamentaria. La segunda tesis fue confirmada en 1989 por una decisin
del Consejo Constitucional.
-78-

bilidad parlamentaria no se aplica a los debates televisivos o radiofnicos,


a no ser que stos se celebren "a peticin del Parlamento". En Polonia,
la irresponsabilidad no se aplica a los debates ni a las entrevistas, a no ser
que stos sean "indisociables" del trabajo parlamentario. Por ltimo, en
Italia, las entrevistas pueden beneficiarse de privilegios siempre que pre-
senten un vnculo con las actividades parlamentarias.
Las reuniones polticas estn en general excluidas del mbito de apli-
cacin de la irresponsabilidad parlamentaria, si bien hay excepciones
(Belars, Burkina Faso, Egipto, Federacin de Rusia, Grecia, Guinea,
Hungra, Mongolia, Rumania, Uruguay...).

Irresponsabilidad "relativa" y "privilegio especial"

Ciertos pases ocupan una posicin intermedia interesante. As, en


Suiza, la irresponsabilidad (absoluta) est limitada a las intervenciones en
la Asamblea Federal. Sin embargo, las Cmaras Federales pueden otor-
gar, previo examen por las comisiones, la irresponsabilidad (relativa) para
actos vinculados directamente a las actividades parlamentarias, como son
los discursos pblicos, los debates (en la televisin o la radio), las publi-
caciones, etc. Esta irresponsabilidad "relativa" significa que las deman-
das penales slo pueden intentarse con autorizacin del Parlamento
(Cmaras Federales). En Irlanda se otorga un "privilegio especial" para
las publicaciones no oficiales por las intervenciones de parlamentarios en
el seno de la Asamblea. La diferencia entre el privilegio "absoluto" y el
privilegio "especial" reside en el hecho de que en caso de irresponsabili-
dad absoluta, los tribunales no tienen jurisdiccin, mientras que s la
poseen en el caso de privilegio especial, pero el parlamentario puede
entonces invocar este privilegio como medio de defensa en un proceso
por calumnia y difamacin. Tambin existe el mismo tipo de privilegio
especial en Nueva Zelandia, en donde se aplica igualmente a las comuni-
caciones entre el parlamentario y los habitantes de su distrito electoral.
-79-

Reproduccin escrita u oral de declaraciones o escritos de los


parlamentarios
Si un parlamentario no puede por lo general ser considerado respon-
sable de las intervenciones o votos que figuran en las publicaciones ofi-
ciales del Parlamento, la situacin es distinta cuando otras personas
reproducen, oralmente o por escrito, o comentan escritos o discursos de
los parlamentarios.
"Esta prctica se halla autorizada en la mayora de los pases, a con-
dicin de que la relacin sea fiel y de buena fe".86 As, la Constitucin
Federal de Austria dispone expresamente que "nadie ser considerado
responsable de la publicacin de actas fidedignas de los debates celebra-
dos en reuniones pblicas del Consejo Nacional y sus comisiones.
Tambin en Alemania, la legislacin dispone de modo explcito que
nadie puede ser demandado por haber reproducido fielmente las inter-
venciones en sesin pblica en el Bundestag y las comisiones."87
En ciertos pases de tradicin britnica (Australia, Irlanda, Nueva
Zelandia), el privilegio llamado "especiar* se aplica a tal caso (vase
supra). En virtud de este privilegio, los tribunales tienen jurisdiccin,
pero el privilegio puede utilizarse como medio de defensa en una denun-
cia por calumnia y difamacin.
"En Mal, la reproduccin y el comentario fieles de los discursos de
los parlamentarios slo son posibles previo acuerdo de estos ltimos. La
publicacin se efecta entonces bajo la responsabilidad de los parlamen-
tarios".88
Por ltimo, en un nmero (limitado) de pases (entre ellos Kenia,
Malasia, Pases Bajos, Polonia, Repblica de Corea, Tailandia...), el pri-
vilegio de la libertad de palabra no se aplica a la relacin escrita u oral de
las intervenciones verbales o escritas de los parlamentarios.

Restricciones en funcin de la naturaleza de las declaraciones efectuadas


En la mayora de los pases, la irresponsabilidad parlamentaria es
objeto de ciertas restricciones. Algunas declaraciones o ciertos compor-
tamientos son en efecto considerados como inadmisibles y, por consi-
guiente, no estn totalmente cubiertos por la inmunidad. Estas restric-

Myttenaere, R., op.cit., p. 116.


Ibid., p. 117.
Ibid.
-80-

ciones se basan en los reglamentos parlamentarios y tratan de garantizar


la buena marcha de las reuniones. Por lo general corresponde al
Presidente de la Asamblea o de una comisin parlamentaria89 cuidar de su
respeto.9"
Los insultos dirigidos al Jefe del Estado (Presidente, Rey) no estn
cubiertos por la libertad de palabra en Australia, Chipre y Malasia. En el
Canad tambin estn prohibidos los insultos dirigidos a la familia real.
En Chipre est prohibido faltar al respeto al Jefe del Estado o a otras auto-
ridades en el curso de las sesiones; en Benin no se pueden pronunciar
insultos, provocaciones o amenazas hacia los miembros del gobierno ni
de ciertas instituciones.
En algunos pases, por lo general de tradicin britnica (Australia,
Belars, Malasia, Nueva Zelandia...), tambin se aplican limitaciones res-
pecto a las criticas que los parlamentarios estn autorizados a formular en
relacin con los jueces y en lo que respecta a las declaraciones relativas
a demandas pendientes ante las jurisdicciones (asuntos subjudice). "En
Malasia, los parlamentarios no estn autorizados a criticar a los jueces.
En Australia (...) segn el uso (...) se evitan los debates que pueden dar
lugar a tomas de posicin relativas a demandas judiciales pendientes, a no
ser que la Asamblea estime que conviene no cumplir esa regla en inters
general. Esta regla consuetudinaria no figura en el reglamento, pero es
aplicada e interpretada por el Presidente en funcin de las circunstancias.
En el Reino Unido, el reglamento de la Cmara de los Comunes dispone
que los parlamentarios slo pueden formular crticas a un juez por medio
de una mocin". Sin embargo, "el parlamentario que no respeta esta
regla goza siempre de la proteccin del privilegio. Existen disposiciones
anlogas en Irlanda y Sudfrica en lo que respecta a las acusaciones for-
muladas contra el Jefe del Estado, parlamentarios, jueces y ciertos elec-
tos. Las acusaciones contra ellos no pueden formularse en el curso de los
debates, pero s por medio de una mocin."91
La difusin de informaciones relativas a las sesiones parlamentarias a
puerta cerrada no parece gozar en ningn caso de la irresponsabilidad
parlamentaria. Lo mismo ocurre con actos ms graves que las palabras,

** Egipto: "Ethics Committee", Irlanda; "Committee on Procedure and Privilege", Kenya:


"Commiltee on Privileges"...
** Vase tambin la tercera parte, en particular los captulos III (Disciplina) y IV (Cdigo de
conducta).
" Myttenaere, R., op.cit., p. 118.
-81 -

como los golpes y heridas. Sin embargo, sealemos que en Dinamarca se


indica expresamente que, adems de las declaraciones verbales, todos los
actos "simblicos" estn cubiertos por el privilegio.
Cierto nmero de pases consideran tambin inadmisibles la calum-
nia y la difamacin (Belars, Estonia, Hungra, Mongolia, Repblica de
Corea,...).
Observemos finalmente que en ciertos pases (Hungra, Mongolia...),
la proteccin ofrecida por la libertad de palabra no cubre la violacin del
"secreto de Estado".92

c) Grado de proteccin proporcionado por la irresponsabilidad parla-


mentaria

El grado de proteccin que proporciona la irresponsabilidad parlamenta-


ria frente a las diligencias judiciales vara sobremanera de un pas a otro.
En ciertos pases, el privilegio es absoluto. Ello significa que exclu-
ye toda forma de diligencias (penales, civiles o disciplinarias). As suce-
de, para slo citar algunos ejemplos, en Blgica, Canad, Dinamarca,
Egipto, Francia, Hungra, Italia, Mongolia, Portugal, Reino Unido y
Suiza. En tales casos, la irresponsabilidad impedir toda cita ante un tri-
bunal y toda detencin.
En algunos pases, en particular de tradicin britnica (India, Nueva
Zelandia...), la irresponsabilidad slo protege las diligencias civiles y no
las penales. En algunos casos es exactamente lo contrario (Eslovenia,
Guinea). En Espaa, una ley de 1988 ampli la irresponsabilidad parla-
mentaria a las demandas ante las jurisdicciones civiles, pero fue anulada
por inconstitucional por el Tribunal Constitucional."
En Noruega, la irresponsabilidad no impide que los parlamentarios
sean citados ante el Tribunal Constitucional, formado por parlamentarios
y jueces de la jurisdiccin suprema. Puede condenar a los parlamentarios
por infracciones cualificadas del derecho penal. Hasta ahora nunca se ha
aplicado este procedimiento.

9:
En Polonia, por el contrario, un miembro de la Dieta que difundi pblicamente documen-
tos de los Servicios Secretos, fue absuelto por el Tribunal Supremo, que consider que se apli-
caba la irresponsabilidad parlamenlaria (Decisin del Tribunal Supremo del 16 de febrero de
1994, No IKPZ 40/93, Orzecznictwo Sadu najwyzsego, vol. 3-4 (1994).
'" Vase al respecto Alba Navarro, M., "Prerrogativas parlamentaras y jurisprudencia constitu-
cional", Madrid, Centro de Esludios Constitucionales, 1996, 42 p.
-82-

Por ltimo, "en Sudfrica existe una legislacin especial relativa a los
testigos. Si han formulado, ante la Asamblea o las comisiones, declara-
ciones que, segn el Presidente, son completas y ajustadas a la realidad,
se les entrega un certificado previa demanda. Este documento obliga a
los tribunales a suspender cualquier accin civil o penal basada en esos
testimonios realizados ante la Asamblea o una comisin, excepto en caso
de juramento en falso".94

d) Supresin de la irresponsabilidad parlamentaria

En ciertos pases puede suprimirse la irresponsabilidad parlamentaria por


decisin de la Asamblea. se es el caso en particular en Belars, Croacia,
Hungra, Mal, Mongolia, Mozambique, Namibia y Uruguay.
En Alemania, la irresponsabilidad no se aplica a los insultos calum-
niosos, pero un parlamentario slo puede ser objeto de diligencias en tal
caso previo levantamiento de su inmunidad parlamentaria. En Polonia,
cuando estn afectados los derechos de terceros (violacin de derechos
personales o calumnia y difamacin), la Dieta puede suprimir el privile-
gio del que goza el parlamentario.
La "supresin" de la inmunidad parlamentaria depende casi siempre
de una autorizacin previa, adoptada en general por mayora simple. En
Suiza, slo se inician las diligencias previa autorizacin de las Cmaras
Federales, por mayora simple de los miembros de cada una. A veces se
requiere una mayora especial para autorizar la apertura de diligencias
frente a un miembro (por ej., en Finlandia, 5/6 de la Asamblea). En
Zambia, la supresin de la irresponsabilidad no corresponde a la
Asamblea sino a su Presidente.
En otros casos, la irresponsabilidad parlamentaria es absoluta en el
sentido de que no puede suprimirse. se es en particular el caso en
Blgica, Eslovenia, Espaa, Pases Bajos, Portugal, Noruega, Repblica
de Corea, Rumania, Sri Lanka y Sudfrica.
Por lo general, la irresponsabilidad parlamentaria "se considera como
de orden pblico, de modo que el parlamentario no puede renunciar por
s mismo".91 En ciertos pases (Canad, Guinea...), el parlamentario
puede decidir por s mismo la renuncia a este privilegio. Igualmente en
Hungra, pero slo por infracciones menores. Recordemos en este con-

" Myttenaere, R., op.cit., p. 120.


* Ibid.
-83-

texto que el Reino Unido adopt recientemente una modificacin legisla-


tiva ("Defamation Act", 1996) que autoriza a los parlamentarios a renun-
ciar a su privilegio en los procesos por calumnia y difamacin. En
Grecia, la decisin corresponde tanto a la Asamblea como al propio par-
lamentario. Este "puede renunciar individualmente a su privilegio, pero
su decisin no compromete a la Asamblea, que debe pronunciarse por
votacin secreta".1*
Observemos que, en la prctica, un parlamentario puede renunciar
tambin en ciertos casos a su privilegio sin tener que seguir un procedi-
miento formal. As, en los pases en donde la irresponsabilidad parla-
mentaria est limitada, en el espacio, al edificio del Parlamento (Irlanda,
Malasia...), basta al parlamentario repetir sus declaraciones fuera de
dicho local. En ciertos pases, el miembro puede tambin renunciar a
invocar su privilegio en el marco de un proceso.

e) Casos de enjuiciamiento de parlamentarios por declaraciones efec-


tuadas o votos realizados en el ejercicio de su mandato

La mayora de los pases no mencionan procesos por declaraciones efec-


tuadas o votos realizados en el mandato parlamentario.
En el Canad, el Tribunal Supremo "dict sentencia en un asunto con-
secutivo a declaraciones efectuadas en el marco de la Asamblea, de las
que poda deducirse que iba a promulgarse una determinada ley. Estas
declaraciones fueron reproducidas en un comunicado de prensa. Una
empresa privada que perdi un contrato a causa de tales declaraciones
cit ante el juez a las personas en cuestin".97 El Tribunal decidi que no
estaba habilitado para examinar las declaraciones efectuadas en el
Parlamento.1"*
En las Filipinas, "el Tribunal Supremo decidi que un parlamentario
no poda invocar su privilegio en el caso de acusaciones formuladas en
una carta abierta publicada en todos los peridicos. La carta en cuestin
fue escrita durante las vacaciones parlamentarias (Jimnez vs
Cabangbang). En otro asunto consecutivo a acusaciones formuladas con-
tra el Jefe del Estado, un parlamentario invoc, por el contrario, con xito
la libertad de palabra (Osmena vs Pendatum, 1960).'"w
*Ibid p. 12].
*7 Ibid.
w
Romn Corp v. Hudson Bay Oil & Gas Co., 1973.
w
Myttenaere, R., op.cit., p 122.
-84-

Entre los restantes pases que mencionan procesos relativos a la liber-


tad de palabra, citaremos por ejemplo Grecia, Hungra, Malasia, Mal,
Nueva Zelandia, Pases Bajos, Polonia, Reino Unido, Repblica de
Corea, Repblica Checa y Uruguay.
Si bien la libertad de palabra parece a primera vista no plantear dema-
siados problemas de aplicacin, sera temerario deducir que existe en
todos los parlamentos del mundo. En efecto, segn muestra el informe
del Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios de la Unin
Interparlamentaria se produjeron mltiples casos de afectacin de la
libertad de expresin de los parlamentarios en la tribuna del Parlamento
en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1977 y el 4 de febrero
de 1993.
El informe cita entre otros el caso de un parlamentario "que fue some-
tido a diligencias judiciales en virtud de la ley relativa a la seguridad
nacional por un discurso pronunciado en la Asamblea en el que evocaba
la reunificacin de las dos Repblicas de (...) La irresponsabilidad par-
lamentaria estaba consagrada en el artculo 32 de la Constitucin, pero
debido a que el parlamentario entreg el texto de su discurso a la prensa
parlamentaria varias horas antes de pronunciarlo, las autoridades consi-
deraron que no se aplicaban esas disposiciones".10" El Comit tiene pen-
dientes otros casos de afectacin de la libertad de expresin de los parla-
mentarios.101

3. La inviolabilidad parlamentara
a) Temor del Ejecutivo
Igual que la libertad de palabra ("freedom of speech"), la "freedom
from arrest" tiene un antiguo origen ingls. Esta "inviolabilidad" prote-
ga contra toda detencin y toda violencia fsica y fue reclamada por la
Cmara de los Comunes desde el siglo XV, aceptada en general en lo que
respecta a las cuestiones de derecho civil, pero con menos proteccin
frente al soberano, hasta que los cambios polticos del siglo XVII dieron
al Parlamento una autoridad predominante. "El Parlamento se esforz en

m
Informe del Sr. Leandro Despouy preparado en nombre del Comit de Derechos Humanos
de los Parlamentarios de la Unin Interparlamentaria (1 de enero de 1977 - 4 de febrero de
1993), Ginebra, UIP, 1993, pp. 255-256.
"" Vase entre otros el informe del Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios pre-
sentado en la 99a Conferencia Interparlamentaria, en Windhoek, 6-11 de abril de 1998,
Ginebra, UIP, 1998, pp. 61, 99 y 145.
-85-

varias ocasiones en responder a la necesidad de que sus miembros tuvie-


ran libertad para cumplir sus funciones sin miedo a la detencin por cues-
tiones civiles (...). Los captulos de dos leyes que trataron de responder
a esa necesidad, "Privilege of Parliament Act 1603" y la "Parliamentary
Privilege Act 1737", siguen formando parte de las leyes vigentes".1"2
As pues, si los miembros del Parlamento britnico gozan desde hace
largo tiempo de una "inviolabilidad", que les protege contra toda deten-
cin, el derecho a utilizar este privilegio para los asuntos penales fue
pronto abandonado.103 "El nico elemento que queda actualmente en
vigor es el deber impuesto a los responsables de la polica local de infor-
mar al "Lord Chancellor" o al "Speaker" de toda detencin seguida de
prisin. Si un Par del Reino o un miembro del Parlamento es condenado
a una pena de prisin, el tribunal debe informar del mismo modo al "Lord
Chancellor" o al "Speaker". Un parlamentario puede ser incluso deteni-
do en el recinto del Parlamento por un delito"."*4 As pues, slo subsiste
la inviolabilidad que protege contra las detenciones por cualquier accin
civil, esto es, todas las acciones distintas a las penales. Esto tena cierta-
mente su importancia en la poca en que la prisin por deudas no era
inhabitual. Como la detencin o la prisin por delitos civiles han cado
casi totalmente en desuso tanto en el Reino Unido105 como en la mayora
de los pases de la Commonwealth, esta inviolabilidad tiene escasas con-
secuencias. Implica, por ejemplo, que un acta de enjuiciamiento o una
cita para comparecer no pueden entregarse a un parlamentario en el recin-
to del Parlamento sin la autorizacin del mismo.
En Francia, tras la revolucin de 1789 se afirm la necesidad de
garantizar tanto la irresponsabilidad de los parlamentarios por las opinio-
nes que expresaran en el ejercicio de su mandato como su inviolabilidad.
Esta ltima fue confirmada por el decreto del 26 de junio de 1790, que
garantizaba que los miembros de la Asamblea no podran ser sometidos a
acusacin judicial sin la autorizacin de la misma. La Constitucin de
1791, que fija la primera norma constitucional sobre esa inmunidad, com-

"'- "La inmunidad parlamentaria en los Estados Miembros de la Comunidad Europea y en el


Parlamento Europeo", op.cit., p. 117.
"" Erskine May, op.cit., p. 15.
"u "La inmunidad parlamentaria en tos Estados Miembros de la Comunidad Europea y en el
Parlamento Europeo", op.cit., pp. 117-118. En 1815, la Comisin de Privilegios de la Cmara
de los Comunes declar que la detencin de un parlamentario no haba violado la inmunidad
parlamentaria porque fue condenado por un delito judicial, aunque fue detenido en el recinto
mismo de la Cmara.
"" Erskine May, op.cit., p. 79.
-86-

prende ya la esencia misma del sistema: "[Los representantes de la


Nacin] podrn, por hechos delictivos, ser detenidos en flagrante delito o
en virtud de un mandato de detencin, pero se comunicar inmediata-
mente el hecho al cuerpo legislativo, y las diligencias no podrn conti-
nuarse hasta que el cuerpo legislativo haya decidido que la acusacin est
justificada". Como ya hemos destacado, el alcance relativamente ms
extenso de la inviolabilidad parlamentaria en Francia est ntimamente
vinculado a la posicin de superioridad que la Asamblea nacional con-
quist en el contexto revolucionario, as como al miedo del poder ejecu-
tivo, omnipresente en el continente. En ese miedo se basa el principio de
que el examen del carcter objetivo y serio de las acusaciones, que no han
de proceder de una persecucin poltica o personal, corresponda a una
comisin, que presenta su informe a la Asamblea.

b) Tres grandes sistemas

Si bien la inviolabilidad parlamentaria, definida por R. Myttenaere


como "la proteccin de los parlamentarios contra acusaciones civiles y/o
penales por actos realizados fuera del ejercicio de su funcin",'06 existe en
la mayora de los pases, pueden distinguirse tres grandes sistemas.
En algunos pases (Granada, Malasia, Namibia, Noruega, Pases
Bajos, Suriname...), poco numerosos, se considera que la aplicacin del
derecho comn sirve perfectamente para garantizar la proteccin de
todos, comprendidos los parlamentarios. As pues, estos pases tienen
libertad de palabra (irresponsabilidad parlamentaria, supra), pero sus par-
lamentarios no se benefician de la "freedom from arrest" (inviolabilidad),
en el caso de detenciones por cuestiones penales o civiles. As, en los
Pases Bajos, una ley de 1884 estim que los miembros del Parlamento
son simples ciudadanos en lo que respecta a las diligencias judiciales y la
ejecucin de una condena por delitos de derecho comn. Por el contra-
rio, en lo que respecta a los delitos cometidos por parlamentarios en rela-
cin con el ejercicio de su mandato corresponde juzgar al Tribunal
Supremo (Hoge Raad).
Otros pases no se alejan mucho en la prctica del caso precedente.
Consideran en efecto que ninguna inviolabilidad puede constituir un obs-
tculo para el ejercicio de la justicia penal. En el Reino Unido, por ejem-
plo, segn el principio existente, la inviolabilidad se admite en derecho

Myttenaere, R., op.cit., p. 122.


-87-

civil para impedir toda detencin durante las sesiones y durante los 40
das precedentes y los 40 das siguientes. Como el nico caso de deten-
cin considerado, esto es, la "prisin por deudas" (detencin de un deu-
dor que no ha pagado sus deudas), fue abolido en el siglo XIX, ya no
tiene objeto la inviolabilidad as concebida. Por consiguiente, los parla-
mentarios britnicos se encuentran sometidos al derecho comn, con la
nica reserva de que el "Speaker" est informado del procedimiento ini-
ciado contra uno de sus colegas y pueda intervenir si hay abuso.
La mayora de los pases de la Commonwealth han seguido el ejem-
plo britnico. En Australia, por ejemplo, la inviolabilidad est limitada a
la proteccin contra la detencin en los asuntos civiles, a la dispensa de
la obligacin de comparecer ante un tribunal cuando el Parlamento se
rene y a la de ser jurado. En Sudfrica, un parlamentario no puede estar
obligado a comparecer para hacer de testigo o de defensor en asuntos
civiles en un lugar distinto a la sede del Parlamento.
En un tercer grupo de pases, "se manifiesta ms claramente el temor
a ver la libertad de los parlamentarios obstaculizada por acciones injusti-
ficadas, de modo que se deja de lado el contencioso civil para privilegiar
los asuntos de orden penal, en donde los agentes del orden judicial o
administrativo pueden a veces tener un margen de accin ms preocu-
pante".1"7 Entonces pueden elegirse dos caminos para garantizar la pro-
teccin de los miembros de las asambleas.
El primero consiste en considerar que lo primordial es permitir a los
parlamentarios que participen en los trabajos de sus asambleas, dictando
una prohibicin formal de proceder a su detencin cuando se dirigen al
Parlamento, se encuentran en el mismo o vuelven. Se trata entonces de
una limitacin muy estricta del concepto de inviolabilidad, circunscrito a
sus efectos mismos. As, por ejemplo, en Noruega e Irlanda la inviolabi-
lidad protege slo contra la detencin en el trayecto del Parlamento y en
los edificios parlamentarios (pero la proteccin se ampla a la detencin
por hechos cometidos por el interesado antes de ser parlamentario).
El segundo camino consiste en ampliar la proteccin y, con este obje-
to, establecer un procedimiento eficaz que evite de todos modos el esta-
blecimiento de un privilegio exorbitante. En casos ms bien excepciona-
les (Andorra, Colombia...), este procedimiento adopta la forma de un pri-
vilegio de jurisdiccin, lo que significa que el parlamentario est someti-
do a una jurisdiccin distinta (y con ms frecuencia superior) a la que

"" Ameller, M., "Droits de Thomme et immnunits parlementaires", op.cit., p. 36.


-88-

normalmente debera tratar este tipo de delito. As, en Colombia, no


existe la inviolabilidad parlamentaria como tal, pero slo la Corte
Suprema es competente para realizar una indagacin respecto a los dipu-
tados y senadores y juzgarlos."18 Sin embargo, por lo general la solucin
adoptada consiste en prohibir toda diligencia judicial o detencin sin
autorizacin expresa de la Asamblea a la que pertenece el parlamentario
en cuestin. A continuacin examinaremos fundamentalmente este siste-
ma.

c) Esfera de aplicacin
Ratione personae
En la inmensa mayora de los casos, la inviolabilidad no se aplica slo
a los parlamentarios. En los pases dotados de una estructura federal tam-
bin se aplica el principio a los miembros de la Asamblea (de las asam-
bleas) federal(es) y a los de los parlamentos de las entidades federales.109
Los pases en los que la inviolabilidad abarca a personas distintas de
los parlamentarios se distribuyen grosso modo en dos grupos.
En los pases de tradicin parlamentaria britnica, la inviolabilidad,
cuya limitacin ya se ha destacado, "protege tambin a las personas que
testimonian ante una comisin parlamentaria o una asamblea (Australia,
India, Kenya, Nueva Zelandia, Zambia), as como a ciertos funcionarios
de la institucin parlamentaria (Australia, Bangladesh, India, Sudfrica,
Zambia)."1101"
En otros pases, la inviolabilidad abarca a los titulares de otras fun-
ciones oficiales, como el Jefe del Estado (Blgica, Ex Repblica
Yugoslava de Macedonia, Rumania, Suiza (canciller)...), los ministros
(Blgica, Ex Repblica Yugoslava de Macedonia...) y los jueces de cier-
tos tribunales (Eslovenia, Ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Suiza

m
Se encuentra a veces un privilegio comparable como complemento de la inviolabilidad cl-
sica, por ej., en Espaa (juicio por la Cmara Penal del Tribunal Supremo) (disposicin anlo-
ga en Rumania).
"M Sin embargo, observemos que en Blgica esa proteccin depende de una disposicin cons-
titucional federal, mientras que en Alemania, la inviolabilidad de los miembros de los parla-
mentos de los Lander est regulada en sus respectivas constituciones.
1111
Myttenaere, R., op.cit., p. 125.
" Los funcionarios del Parlamento britnico no disfrutan de ninguna inmunidad como tales,
pero citar o convocar como testigo a una persona que se encuentra directamente al servicio del
Parlamento o de una comisin se considera ya una ofensa al Parlamento.
-89-

(consejeros federales, jueces del Tribunal Federal)...). En Espaa tambin


abarca en cierta medida a los fiscales.

Ratione temporis

"En un gran nmero de pases, el parlamentario goza de inviolabili-


dad desde el da de su eleccin (o en los pases en donde todos los parla-
mentarios no son elegidos, Egipto por ejemplo, desde el da de su desig-
nacin). Esto significa que en tales pases, los parlamentarios elegidos
gozan de la inviolabilidad parlamentaria incluso antes de prestar jura-
mento (...). En otros pases, la inmunidad no se inicia el da de la elec-
cin sino el da en que prestan juramento (o, en forma ocasional, el da
de la validacin de los poderes, por ej., Croacia).
Apenas puede hallarse lgica en la distincin citada. As, ciertos pa-
ses de tradicin parlamentaria britnica han optado por el da de la elec-
cin (Australia, India...) y otros por el da de la prestacin de juramento
(Bangladesh). La misma observacin puede formularse para el grupo de
pases cuyo sistema parlamentario se basa ms bien en la tradicin fran-
cesa. .
Debe formularse una comprobacin anloga en lo que respecta a la
relacin entre la inviolabilidad y el concepto de periodo de sesiones par-
lamentarias. En ciertos casos, la inviolabilidad se aplica a todo el perio-
do. Esto significa que, en el curso de una misma legislatura, existen
varios periodos ("vacaciones" o "periodos entre sesiones") en el curso de
los cuales los parlamentarios no gozan de ninguna inviolabilidad
(Filipinas, Repblica de Corea, Suiza, Tailandia...).1" En la prctica suce-
de a menudo que no hay espacio entre el final de un periodo de sesiones
y el comienzo del siguiente, de modo que se trata de una distincin rela-
tivamente terica (por ej., Blgica y Reino Unido). Francia ha deducido
su conclusin: desde la revisin de la Constitucin de 1995, la amplitud
de la proteccin no est ya vinculada al rgimen de las sesiones.

": Myttenaere. R., op.cit.. pp. 125-126.


111
As, en la India y Nueva Zelandia, la proteccin contra la detencin por cuestiones civiles
comienza 40 das antes y cesa 40 das despus del periodo de sesiones, mientras que en
Bangladesh comienza siete das antes y termina siete das despus de ese periodo. Sin embar-
go, no olvidemos que se trata de pases de la Commonwealth, que entran en la lgica de la
inviolabilidad muy limitada de "estilo britnico".
-90-

En la mayora de los pases, la inviolabilidad se aplica sin interrup-


cin durante toda la duracin del mandato. Incluso se extiende a veces a
cierto plazo antes o despus del periodo de sesiones (la legislatura). La
Repblica Checa va todava ms lejos. Al terminar el mandato del parla-
mentario, la inviolabilidad se aplica a todas las infracciones penales
cometidas por el diputado o el senador y para las que la asamblea inte-
resada haya rechazado la realizacin de diligencias!"4
En lo que respecta a la evolucin de las diligencias ya iniciadas, se
observa que son numerosos los pases en los que la inmunidad no se apli-
ca si se ha iniciado ya un procedimiento contra un parlamentario en el
momento en que adquiere su inmunidad.
En ciertos pases (Filipinas, Finlandia, Sri Lanka...), el procedimien-
to penal prosigue simplemente y el interesado depende del derecho
comn. La misma regla se aplica en otros pases, siempre que se haya
alcanzado ya cierta fase del procedimiento judicial. Ese es por ejemplo
el caso en Estonia, en donde se aplica la distincin siguiente: si el intere-
sado ha sido ya acusado por una infraccin penal, el procedimiento pro-
sigue igual que en el caso de cualquier ciudadano; si no se ha estableci-
do la acusacin antes del da de su eleccin, el parlamentario goza de
inviolabilidad.
En otros casos excepcionales, "prosiguen las diligencias en curso, a
menos que la Asamblea pida la suspensin (Polonia). A veces, la
Asamblea slo puede pedir la suspensin en una fase avanzada del pro-
cedimiento, de modo ms preciso para poner fin (temporalmente) a la
detencin de un parlamentario o a las diligencias contra el mismo ante un
tribunal (Blgica)"."5
Sin embargo, en la mayora de los casos, el procedimiento judicial
iniciado no puede proseguirse sin la aprobacin explcita de la Asamblea.
As sucede en pases tan diversos como Alemania, Dinamarca, Grecia o
Suiza. "Adems, ciertas constituciones disponen expresamente que la
Asamblea debe estar informada al comienzo del periodo de sesiones de
toda diligencia iniciada contra uno o varios de sus miembros (Kuwait)".
Tambin en este caso, "la Repblica Checa va ms lejos: si la Asamblea
no autoriza la continuacin de las diligencias contra uno de sus miembros
por un hecho cometido antes de su eleccin, toda diligencia es definitiva-
mente imposible"."6
"* Myttenaere. R., op.cit., p. 126.
"Mbid., p. 127.
""Ibid.
-91 -

Ratione loci
El lugar en que el parlamentario ha cometido la infraccin no tiene en
principio ninguna influencia sobre la aplicacin de la inviolabilidad par-
lamentaria. Sin embargo, recordemos que en ciertos pases de tradicin
anglosajona y escandinava, el elemento espacial desempea una funcin
en lo que respecta a la amplitud de la inviolabilidad (proteccin exclusi-
va contra la detencin en el trayecto del Parlamento o en los recintos par-
lamentarios: Irlanda, Noruega, Zambia...).

Ratione materiae
El mbito de aplicacin de la inviolabilidad parlamentaria se limita en
general a los asuntos penales, pero no se refiere a todos ellos.
Sin embargo, recordemos que los pases de tradicin britnica se dife-
rencian fundamentalmente del resto en el sentido de que la inviolabilidad
nunca se aplica a los asuntos penales o disciplinarios sino que ofrece slo
una proteccin (muy limitada) en materia civil.
Excepcionalmente (por ej., en Guinea), la inviolabilidad impide toda
diligencia tanto en materia penal como en las materias civil y disciplinaria.

Limitaciones en funcin de la naturaleza de la infraccin


Excluido el caso de flagrante delito, se observa que existe una amplia
gama de limitaciones en funcin de la naturaleza de la infraccin.
En primer lugar se hallan los Estados que no establecen ninguna dis-
tincin conforme a la naturaleza y la gravedad del delito. Este grupo de
pases comprende no slo una serie de regmenes parlamentarios de tra-
dicin francesa (Blgica, Chile, Espaa. Francia, Italia y Uruguay), sino
tambin pases como Croacia, Estonia, Finlandia, Malasia, Mozambique
y la Repblica Checa.
Entre los pases en los que ciertos delitos no estn cubiertos por la
inviolabilidad parlamentaria, puede establecerse una distincin conforme
a la naturaleza y la gravedad del delito.
Algunos pases "parten manifiestamente del principio de que ciertas
infracciones son tan graves que quien las comete no podra gozar de
inviolabilidad"."7 As, las infracciones penales constituyen una excep-
cin en ciertos pases de tradicin parlamentaria anglosajona (por ej., en

"Ibid.,p. 130.
-92-

Kenya). En otros pases, se establece una excepcin para ciertos delitos,


"que se perciben probablemente como de naturaleza muy llamativa, por
ejemplo la alta traicin en Belars e Irlanda (lo mismo sucede con los cr-
menes y la alteracin del orden pblico)"."8 Tambin pueden constituir
una excepcin la calumnia y la difamacin (Belars). Se establece a
veces la distincin en funcin del nmero de aos de encarcelamiento
que corresponden al delito (Filipinas: no hay proteccin para los delitos
susceptibles de ms de seis aos de encarcelamiento; Suecia: slo hay
proteccin si el delito corresponde a menos de dos aos de encarcela-
miento y siempre que el parlamentario no haya sido sorprendido en fla-
grante delito y no haya reconocido su culpabilidad).
"Otros pases siguen el razonamiento inverso, estimando que la inmu-
nidad debe aplicarse a los casos graves y no a infracciones menores"."9
Sin duda consideran que en particular en los casos graves puede suceder
que las diligencias incidan en el ejercicio de la funcin. En estos pases,
los delitos civiles (Dinamarca, Eslovenia, Gabn, Repblica de Corea...)
y/o las multas de la polica (Mal) no se incluyen en la inviolabilidad. En
Polonia, todas las infracciones que implican una responsabilidad civil o
de orden penal y administrativo estn excluidas de la inviolabilidad.

Proteccin slo contra la detencin o tambin contra la presentacin o la


cita ante un tribunal?

En ciertos pases, la inviolabilidad impide toda diligencia. As, la


Constitucin rumana dispone que un parlamentario "no puede ser deteni-
do, encarcelado, sometido a un registro o acusado ante la justicia en mate-
ria penal o en caso de infraccin sin la autorizacin de la Cmara de la
que forma parte, despus de haber sido escuchado, excepto en caso de fla-
grante delito". En Polonia, la inviolabilidad abarca todas las fases del
procedimiento penal. As comprende todos los actos preparatorios
(incluidos actos tales como el interrogatorio a un sospechoso, la deten-
cin o la entrega de una orden de registro), todas las etapas del procedi-
miento judicial y los actos de ejecucin (ejecucin de la pena).
"La mayora de los pases no van tan lejos, pues la inviolabilidad par-
lamentaria no protege al interesado contra la detencin (o la privacin de

"Mbid.
"Mbid.
-93-

libertad de diversas formas) ni contra la presentacin o la cita ante un tri-


bunal".120
La proteccin contra la detencin se halla ms extendida. En
Argentina, por ejemplo, toda forma de detencin de un parlamentario es
imposible sin autorizacin de la Asamblea, pero la inviolabilidad no
impide en absoluto que se abra y cierre un procedimiento judicial contra
ese parlamentario (hasta la condena).
Lo que se entiende por "detencin" puede variar sobremanera de un
pas a otro.1-1 "Alemania es ms explcita a ese respecto: la inmunidad
hace imposible toda medida que limite la libertad, comprendidas todas
las formas de detencin, as como el mandato de presentacin, la resi-
dencia obligatoria provisional, la prisin por deudas, el arresto o la pena
de sustitucin, as como las detenciones domiciliarias o toda limitacin
de los desplazamientos". En Blgica, por el contrario, "se entiende por
"detencin" nicamente la detencin judicial, lo que abarca la detencin
efectuada en ejecucin de un juicio y el arresto de carcter preventivo
("detencin administrativa"). As pues, este trmino no incluye el man-
dato de presentacin al juez ni la detencin administrativa, a la que puede
proceder la polica en el ejercicio de sus misiones preventivas y en el
marco del mantenimiento del orden (as pues la polica tiene derecho a
detener durante 12 horas a un parlamentario que perturbe el orden en la
va pblica). Existe una reglamentacin comparable en Eslovenia, en
donde la inmunidad protege contra la detencin y el encarcelamiento,
pero no contra otras formas de privacin de libertad, que pueden aplicar-
se en el marco de la investigacin. En Finlandia, la inmunidad protege
contra la detencin, el encarcelamiento y la prohibicin de viajar (...)".,22

'-" Entre esos pases. Blgica se distingue en lo que respecta a las medidas de apremio que
requieren la intervencin de un juez y que slo puede ordenar un juez especialmente designa-
do a ese efecto (el primer Presidente del Tribunal de Apelacin). Adems, Blgica es al pare-
cer el nico pas en el que ciertos actos de la instruccin requieren la presencia de un repre-
sentante de la Asamblea; los registros y los embargos slo pueden efectuarse en presencia del
Presidente de la Asamblea interesada o de un miembro designado por l. Conviene sealar que
se trata no slo de registros y embargos efectuados en el recinto del Parlamento sino de todo
registro o embargo efectuado en el marco de una instruccin dirigida contra un parlamentario
(Myttenaere, R.. op.cit.. p. 131).
1:1
Recordemos que en los pases de tradicin britnica, la proteccin est limitada a la deten-
cin en materia civil (Australia, India, Kenya, Reino Unido, Zambia...), mientras que en algu-
nos de estos pases se limita a la detencin en el recorrido al Parlamento y en el recinto del
mismo (Irlanda, Noruega...).
,::
Myttenaere, R., op.cit., p. 132.
-94-

Por ltimo, en otros pases no slo la detencin sino tambin la pre-


sentacin de la cita ante un tribunal son imposibles sin levantar la invio-
labilidad, por lo menos en materia represiva (Alemania, Blgica, Croacia,
Egipto, Gabn, Polonia, Rumania, Uruguay...)- Observemos que en
Blgica un parlamentario slo puede ser citado ante un tribunal con la
autorizacin previa de la Asamblea y adems por iniciativa de la fiscala.
As pues, un parlamentario no puede ser citado directamente por una
parte civil durante el periodo de sesiones.

d) Inviolabilidad parlamentaria y flagrante delito

En la mayora de los pases en donde los parlamentarios gozan de una


proteccin contra las detenciones o diligencias penales, existe una excep-
cin en los casos de "flagrante delito". m Este concepto se interpreta a
veces con bastante amplitud. En Alemania, por ejemplo, el parlamenta-
rio no goza de inviolabilidad si es detenido al da siguiente de la infrac-
cin.
Para aplicar el concepto de flagrante delito se establece a veces una
distincin en funcin de la naturaleza o de la gravedad del delito. En
Estonia, por ejemplo, la inviolabilidad se aplica en principio incluso si el
parlamentario es sorprendido en flagrante delito. Sin embargo, si se trata
de una infraccin penal grave, ciertos actos pueden realizarse antes de
que el Parlamento haya suspendido la inviolabilidad. En Grecia, un par-
lamentario no est protegido por la inviolabilidad cuando es sorprendido
en "flagrante delito". Se deduce que se requiere la autorizacin previa
del Parlamento en los casos de infracciones o de delitos distintos a cr-
menes, incluso en caso de flagrante delito. En Portugal, un parlamenta-
rio slo pierde su inviolabilidad en caso de flagrante delito por un acto
que pueda penarse con ms de tres aos de encarcelamiento (Ex
Repblica Yugoslava de Macedonia: por lo menos cinco aos; Filipinas:
por lo menos seis aos; Finlandia: por lo menos seis meses).
En algunos pases es posible la detencin de un parlamentario cuan-
do es sorprendido en flagrante delito, pero despus se necesita la autori-
zacin de la Asamblea, para mantener al interesado en detencin preven-
tiva (Eslovaquia, Hungra, Repblica Checa). La legislacin helvtica
dispone que en caso de detencin en flagrante delito, aparte de la
Asamblea, el propio interesado puede autorizar su detencin.

m
Entendemos por flagrante delito todo delito que se est cometiendo o que se acaba de cometer.
-95-

Nadie discutir que el flagrante delito es una correccin lgica de la


inviolabilidad parlamentaria. Sin embargo, comprende varios grados, en
la medida en que puede ser la escapatoria soada para detener a un par-
lamentario protegido por la inviolabilidad parlamentaria. El informe del
Comit de Derechos Humanos de los Parlamentarios de la Unin
Interparlamentaria menciona, por ejemplo, el caso de dos parlamentarios
de la oposicin reconocidos culpables por el tribunal de flagrantes deli-
tos, en un pas no especificado, por haber participado en una manifesta-
cin antigubernamental de origen pacfico, pero que degener y dio lugar
a actos violentos. Debido a su simple participacin en la manifestacin,
los dos parlamentarios fueron considerados coautores de las infracciones
y condenados por el procedimiento de flagrante delito, sin previo levan-
tamiento de su inviolabilidad parlamentaria.124

c) Retirada de la inviolabilidad
Son escasos los pases en los que es imposible retirar la inviolabilidad
parlamentaria. No es sorprendente que se hallen precisamente entre esos
pases aquellos en los que el alcance de la inviolabilidad es ms limitado.
Pensamos en los pases de tradicin anglosajona, en los cuales los efec-
tos de la inviolabilidad se limitan a dispensar de la obligacin de testi-
moniar y/o a la proteccin contra la detencin por asuntos civiles
(Australia, India, Reino Unido, Sudfrica...), o a la proteccin contra la
detencin en el recorrido al Parlamento y en el recinto del mismo
(Irlanda, Noruega). Estos pases consideran acertadamente que, "en la
medida en que la inviolabilidad est limitada a su ms simple expresin,
no puede sufrir la ms mnima excepcin".125
R. Myttenaere destaca que "la inviolabilidad puede por el contrario
retirarse en la mayora de los pases. En conjunto, los procedimientos de
la retirada presentan una analoga bastante grande. Las diferencias se
refieren principalmente a la autoridad competente para formular la
demanda de retirada de la inviolabilidad, la posibilidad o imposibilidad
para el parlamentario de renunciar a su inviolabilidad y el posible recur-
so contra la retirada de la inviolabilidad".126
I:J
Informe del Sr. Leandro Despouy en nombre del Comit de Derechos Humanos de los
Parlamentarios de la Unin Interparlamentaria (1 de enero de 1977-4 de febrero de 1993), p. 260.
'" "Slo la Ex Repblica Yugoslava de Macedonia aplica una forma ms amplia de inviolabi-
lidad (proteccin contra el encarcelamiento) sin prever al mismo tiempo la posibilidad de reti-
rarla" (Myttenaere, R., op.cit., p. 133).
IM,
Ibid., p. 134.
-96-

Quin es competente para retirar la inviolabilidad?

Muy pocos pases (Chile, Chipre, Guatemala, Samoa...) derogan la


regla conforme a la cual slo el Parlamento es competente para retirar la
inviolabilidad de sus miembros. En Chile, el Congreso Nacional no tiene
ninguna competencia en lo que respecta a la retirada de la inviolabilidad.
Corresponde al Tribunal de Apelacin de la jurisdiccin correspondiente
la autorizacin de las diligencias, reunido en sesin plenaria. Contra esa
resolucin, el diputado puede acudir en apelacin hasta la Corte
Suprema. A partir del momento en que el Tribunal de Apelacin decla-
ra, por resolucin firme, que tiene motivos para iniciar diligencias judi-
ciales queda suspendido el mandato del diputado en cuestin y es envia-
do ante el juez competente. La Constitucin de la Repblica de Chipre
dispone que las diligencias, la detencin o el encarcelamiento deben ser
autorizados por el Tribunal Supremo.
En casi todos los pases en los que se requiere una autorizacin pre-
via para proceder a ciertas diligencias, esta competencia corresponde a la
Asamblea. Es excepcional que la autorizacin pueda ser concedida por
la Mesa de la Asamblea (en particular en los pases de tradicin francesa
(Francia, Gabn, slo fuera del periodo de sesiones en Burkina Faso), o
incluso por su Presidente (Tailandia, Zambia)).

Quin puede pedir que se retire la inviolabilidad?

En numerosos pases, la fiscala puede pedir que se retire la inviola-


bilidad. "El ejemplo tpico al respecto es Francia, en donde la demanda
est a cargo del fiscal general del tribunal de apelacin competente.
Hallamos una disposicin anloga en Blgica y en pases del frica fran-
cfona, como Gabn o Mal, pero tambin en Polonia y en la Federacin
de Rusia".127 En algunos casos la demanda es transmitida por el Ministro
de Justicia (como superior jerrquico del fiscal general, por ejemplo en
Francia). En otros casos, el fiscal general se dirige directamente al
Parlamento (por ej., Blgica).
En ciertos pases, "el tribunal competente debe pedir la retirada de la
inviolabilidad (Suiza, Uruguay), y a veces incluso ha de actuar el
Tribunal Supremo (Espaa). En estos casos, los tribunales se dirigen
directamente a la Asamblea. En otros, la demanda debe proceder de uno

Ibid.
-97-

o varios parlamentarios (Burkina Faso) o del Ministro de Justicia


(Burkina Faso, Rumania)".12" Tambin se observa que la Asamblea
puede ser competente para formular tales demandas (Dinamarca,
Tailandia...).
Alemania va ms lejos. "En este pas, la demanda puede proceder:
- de la fiscala, los tribunales, las entidades encargadas del control deon-
tolgico en materia de derecho pblico y las entidades encargadas del
control deontolgico de la profesin;
- en lo que respecta a las diligencias de derecho privado: el tribunal;
- en lo que respecta al procedimiento de ejecucin forzosa: el acreedor;
- y de la Comisin encargada de la verificacin de poderes, las materias
relativas a la inmunidad y el Reglamento del Bundestag.
La fiscala y los tribunales dirigen sus demandas al Presidente del
Bundestag por va administrativa (Ministerio Federal de Justicia). Los
acreedores pueden dirigir directamente sus demandas al Presidente del
Bundestag".129

Puede renunciar el propio parlamentario a su inviolabilidad?

En la mayora de los pases (y en cualquier caso en todos los que


siguen la tradicin jurdica francesa), la inviolabilidad es de carcter
pblico, lo que significa que un parlamentario no puede renunciar a la
misma.
Ese no es el caso en otros pases (Grecia, Polonia y Tailandia, para
slo citar estos ejemplos), en los que un miembro puede pedir l mismo
que se retire su inviolabilidad. "En Suiza, un parlamentario no puede
renunciar por s mismo a su inviolabilidad cuando se trata de diligencias
judiciales por infracciones relacionadas con su actividad o su situacin
oficial. Sin embargo, para los delitos que no tienen relacin con el ejer-
cicio de sus funciones, puede renunciar a la inviolabilidad".Il" En las
Filipinas se va todava ms lejos, "pues la inviolabilidad es considerada
un privilegio personal al que el parlamentario (y l slo) puede renunciar
de modo expreso o por no invocarla en su momento".m

l2
Mbid., p. 135.
^ Ibid.
""Ibid.
111
Ibid.
-98-

Procedimiento

En el marco del presente estudio no es posible detallar todas las dife-


rencias en materia de procedimiento de retirada de la inviolabilidad. De
hecho y pese a todas las diferencias aparentes, se observa un gran parale-
lismo.

En la inmensa mayora de los casos, la peticin de retirar la inviola-


bilidad debe dirigirse al Presidente de la Asamblea, que informa a esta
ltima. La peticin es examinada despus por una comisin especial de
la Asamblea (Comisin de Diligencias de la Cmara de Representantes
de Blgica, Comisin de Inmunidades en el Bundestag Alemn,
Comisin del Reglamento en Polonia, Comisin Especial en Chad, etc.),
por una comisin permanente dotada de competencias jurdicas
(Comisin de Justicia en el Senado de Blgica y en Etiopa) o por la Mesa
de la Asamblea. Este es el caso, por ejemplo, de la Asamblea Nacional
de Francia, en donde la Mesa autoriza el levantamiento de la inmunidad
(una delegacin de la Mesa prepara el expediente y presenta sus pro-
puestas a la Mesa).
En la gran mayora de las situaciones, los rganos antes citados se
renen a puerta cerrada y presentan su informe a la Asamblea en pleno,
que se pronuncia por votacin.
En algunos casos, la decisin se delega en cierto modo, con reservas,
en una comisin. As, la Comisin de Inmunidades del Bundestag
"puede estar habilitada expresamente para adoptar una decisin provisio-
nal, que se comunica por escrito a todos los miembros del Bundestag. Si
la decisin provisional de la Comisin no plantea ninguna oposicin en
el plazo de siete das, adquiere la validez de una decisin del Bundestag.
En caso contrario, corresponde a la asamblea plenaria adoptar expresa-
mente la decisin".I3-
En lo que respecta a la mayora requerida para retirar la inviolabili-
dad de un miembro en la asamblea plenaria, existen netas diferencias. En
la mayora de los pases, la asamblea decide por mayora. En Burkina
Faso, por el contrario, basta que la tercera parte de los miembros decida
retirar la inviolabilidad (en este pas, fuera del periodo de sesiones, no
corresponde la decisin a la asamblea plenaria sino a la Mesa). En otros

1,2
Ibid., p. 136.
-99-

pases, una mayora reforzada puede decidir la retirada de la inviolabili-


dad: mayora de dos tercios en Polonia, Rumania y Uruguay, y mayora
de por lo menos 5/6 en Suecia.
En ciertos pases, el miembro interesado es escuchado automtica-
mente por la comisin competente y puede pedir la asistencia de otro
miembro (Polonia) o de un abogado. En otros pases (Blgica,
Francia...), el parlamentario interesado puede pedir que se le escuche. En
Francia se ha establecido el hbito de que la delegacin de la Mesa escu-
che al diputado interesado.
En Espaa debe motivarse la decisin de no retirar la inmunidad, con-
forme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
En casos excepcionales se ha previsto un recurso contra la decisin
de retirar la inmunidad. As, en Austria, "el miembro interesado puede
apelar ante el Tribunal Constitucional".113
Por lo general, la peticin de retirar la inmunidad no caduca despus
de cierto plazo. Sin embargo, en algunos pases, la peticin de retirar la
inviolabilidad caduca al final de la legislatura (Polonia, Rumania y
Tailandia, para slo citar algunos ejemplos). En caso de reeleccin del
miembro, habr que recomenzar el procedimiento en la mayora de los
pases (por ej., Alemania).

La Asamblea que retira la inviolabilidad parlamentaria puede someter las


diligencias o la detencin a ciertas condiciones?

Una vez retirada la inviolabilidad, el principio de la separacin de


poderes impide en casi todas partes que el poder legislativo fije condi-
ciones que el poder judicial debera respetar en el ejercicio de sus com-
petencias. La Asamblea puede aceptar o rechazar que se efecten los
actos de la instruccin propuestos, pero no puede subordinar su realiza-
cin a ciertas condiciones.
As, si la Asamblea no puede como regla general fijar ninguna condi-
cin para el ejercicio de las diligencias o la detencin, "de todos modos
la retirada "parcial" de la inviolabilidad es posible en ciertos pases. As,
se admite en Blgica que la Asamblea puede acceder en parte a la peti-
cin de retirada de la inviolabilidad, por ejemplo, autorizando la presen-
tacin de una persona ante una jurisdiccin, pero no la detencin".114 En

111
Ibid.
,,4
Ibid.. p. 138.
- 100-

Francia, la Mesa de la Asamblea rechaza o autoriza, caso por caso, las


medidas de instruccin especficas para las que se ha tenido su autoriza-
cin. Tambin conviene mencionar el caso de Suiza. La inviolabilidad
slo garantiza en este pas que el parlamentario podr asistir a las sesio-
nes pero puede pedir a su Asamblea que anule citas para actos judiciales
importantes.

Puede suspender la Asamblea las diligencias o la detencin?

En la mayora de los pases, las diligencias contra un parlamentario o


su detencin no pueden ser suspendidas por la Asamblea a la que perte-
nece. Por el contrario, esa suspensin es posible en varios pases de tra-
dicin jurdica francesa (Blgica, Burkina Faso, Francia, Gabn, Guinea,
MalQ, as como en Alemania, Austria y Croacia. R. Myttenaere precisa
que en la Asamblea Nacional de Francia "uno o varios miembros pueden
pedir la suspensin de las diligencias o de la detencin por carta dirigida
al Presidente. La decisin no corresponde a la Mesa sino a la propia
Asamblea. La peticin de suspensin se enva a una comisin, que escu-
cha al autor de la demanda y al miembro interesado. Esta comisin pre-
senta su informe a la asamblea plenaria, que, tras un debate limitado,
decide por mayora simple suspender o no las diligencias o la detencin
durante el periodo de sesiones. El Bundestag alemn puede suspender
tambin por mayora simple toda diligencia, toda detencin, toda medida
que restrinja la libertad, impidiendo as toda intervencin judicial duran-
te el resto de la legislatura. En Blgica se han previsto dos posibilidades
de suspensin. Por una parte, la Asamblea puede, en cualquier momen-
to de la instruccin, ordenar, a peticin del parlamentario interesado y por
mayora de los dos tercios de los votos expresados, la suspensin de los
actos de la instruccin para los que no se ha pedido ninguna autorizacin
previa. Por otra parte, la Asamblea puede decidir por propia iniciativa y
por mayora simple suspender la detencin de un miembro o su presenta-
cin ante un tribunal (en la hiptesis de que el miembro haya sido dete-
nido o sujeto a diligencias fuera del periodo de sesiones o tras haber sido
sorprendido en flagrante delito) ".l3s

'" Ibid., pp. 138-139.


- 101 -

f) Derecho de un parlamentario detenido a asistir a las sesiones de su


Asamblea

"En la mayora de los pases, el parlamentario que cumple una pena por
una infraccin o que est en detencin preventiva esperando al juicio no
est autorizado a asistir a las reuniones de su Asamblea". 136 Esto resul-
ta a menudo del hecho de que no se ha previsto la hiptesis y que, por
consiguiente, se aplica el derecho comn (Belars, Finlandia, Italia,
Polonia...).117
Slo algunos pases permiten al miembro que cumple una pena de
prisin o que est en detencin preventiva que asista a las sesiones
(Grecia, Mal, Tailandia ...). En Grecia, "se parte del principio de que en
tanto que un parlamentario no est privado de sus derechos polticos,
podra abandonar la prisin para asistir a las sesiones de su Asamblea. En
Mal, el interesado conserva su calidad de parlamentario mientras no se
ha pronunciado el juicio definitivo. Hasta ese momento, puede ejercer
plenamente sus prerrogativas de parlamentario".11"

V. Rango protocolario

1. Rango protocolario dentro de la Asamblea


Antes de examinar el tema del rango protocolario de los parlamentarios
dentro de su Asamblea, conviene diferenciar bien los conceptos.
En efecto, en la mayora de los regmenes parlamentarios, las leyes
fundamentales establecen claramente el principio de la igualdad de los
parlamentarios, que resulta de su eleccin basada en los principios uni-
formes de la legislacin electoral. Por ello, la Constitucin y/o la legis-
lacin no permiten en general establecer ninguna distincin en materia de
derechos y deberes del parlamentario en el ejercicio de su mandato.
Ahora bien, la igualdad de principio entre los parlamentarios no impi-
de en modo alguno que se establezcan distinciones por razones protoco-
larias. En efecto, en toda estructura social es preciso establecer un orden
de preferencia por motivos tanto prcticos como de representatividad. Es

"Mbid., p. 139.
117
Recordemos que, en ciertos pai'ses, una condena a una prisin de encarcelamiento de una
duracin determinada (ms de un ao en el Reino Unido, ms de seis meses en Irlanda...) tiene
como consecuencia automtica que el interesado no sea ya elegible y que se vea obligado a
dimitir como parlamentario. Esto significa a fortiori que no podr asistir a las reuniones...
"Mbid.. p. 140.
- 102-

cierto que el derecho de interpelar a un ministro no debera ser el privile-


gio de ciertos parlamentarios, pero es igualmente cierto que, en el curso
de una ceremonia oficial en el exterior del Parlamento, todos los parla-
mentarios no podran estar sentados en la primera fila. Por consiguiente,
es preferible establecer in tempore non suspecto reglas objetivas, antes de
que surjan conflictos. Por ello se halla en todos los parlamentos del
mundo algn orden de precedencia.
Por lo general se utilizan dos tipos de criterios para fijar el orden de
precedencia de los parlamentarios dentro de la Asamblea parlamentaria:
la funcin ejercida y la antigedad.

a) Prioridad a la funcin

El primer criterio, que se encuentra en casi todas partes, est vinculado a


las responsabilidades y funciones ejercidas en la Asamblea.
As, la primaca del Presidente dentro de la Asamblea es reconocida
unnimemente en todos los parlamentos del mundo, como lo ha demos-
trado de modo detallado G. Bergougnous,139 quien aade que esta prima-
ca "no est vinculada a los casos en los que el Presidente, como el
Speaker britnico, encarna solo la autoridad de la Cmara". En efecto,
incluso la presencia de un rgano colegial que, con distintos nombres
(Mesa, Presidium, Comit de Decanos, Consejo de la Presidencia ...),
encarna la autoridad de la Asamblea, no reduce en general de ningn
modo la primaca del Presidente.140
En los pases de tradicin francesa, en la medida en que exista ese
rgano director colegial, las funciones ejercidas dentro del mismo forma-
rn a menudo la base del orden de precedencia. As, en buen nmero de
pases detrs del Presidente vienen los vicepresidentes y los secretarios o
escrutadores.
Adems de los cargos ejercidos en un rgano colegial, otras funcio-
nes, tales como las de presidente de grupo, de comisin, etc, son tambin
determinantes para establecer el orden de precedencia. As, en el Senado
francs, despus de los miembros de la Mesa, los ex primeros ministros,

IW
Bergougnous, G., op.cit., pp. 38-40.
I4
" No se encuentra una situacin en la que se reconozca la precedencia de modo colectivo al
rgano colegial, reduciendo al Presidente a difuminarse detrs de ese rgano. "Todo lo ms,
en el Consejo de los Estados de Suiza, los miembros de la Mesa avanzan de la funcin de escru-
tador suplente a la de primer escrutador y Vicepresidente, "recorrido" que dura cinco aos y en
el que cada funcin es ocupada durante un ao". (Bergougnous, G., op.cit., p. 39).
- 103-

los presidentes de los grupos polticos y los presidentes de las comisiones


permanentes (clasificados por orden de antigedad en la funcin), viene
toda una serie de otras funciones141 que preceden en el orden protocolario
a los senadores "ordinarios1', clasificados a su vez en funcin de su anti-
gedad senatorial y eventualmente de su edad.
Un buen nmero de otros pases siguen la misma lgica, aunque a
veces llegan mucho ms lejos en la diferenciacin. As, el Consejo
Nacional de Eslovaquia distingue nada menos que ocho niveles: el
Presidente del Consejo, los vicepresidentes, los presidentes de comisin,
los funcionarios de verificacin del Consejo, los vicepresidentes de comi-
sin, los funcionarios de verificacin de las comisiones, los presidentes
de los grupos polticos y, por ltimo, los vicepresidentes de esos mismos
grupos.
Los pases anglosajones se distinguen por una gran homogeneidad en
materia de orden de precedencia. En muchos de esos pases (por ej.,
Bangladesh, Pakistn...), se encuentra siempre el mismo modelo: 1.
Presidente, 2. Vicepresidente, 3. Jefe de la mayora, 4. Jefe de la oposi-
cin, 5. Jefe de orden ("whip") de la mayora, 6. Jefe de orden de la opo-
sicin, 7. Miembros ordinarios, por lo general por orden de antigedad.
Cierto es que en todos esos pases, la antigedad desempea una fun-
cin apreciable en la decisin de nombrar a un parlamentario para una
determinada funcin en la Asamblea, pero de hecho es por lo general un
criterio secundario. En otras palabras, un presidente de comisin puede
ser claramente menos antiguo que otros candidatos, a condicin de que
pertenezca al "buen" partido poltico.

b) Prioridad a la antigedad

Es distinto lo que ocurre en una serie de otros pases, en donde el cri-


terio de antigedad es de hecho el criterio predominante para determinar
el orden de precedencia.
A este respecto es llamativo el ejemplo de los Estados Unidos de
Amrica. Si bien es cierto que en la Cmara de Representantes, el
"Speaker" es elegido por la Asamblea y que el Vicepresidente de los

"" El relator general de la Comisin de Finanzas, el delegado de la reunin administrativa de


senadores que no figuran en la lista de ningn grupo, el Presidente de la Delegacin Europea,
el Presidente de la Delegacin para la Planificacin, el Presidente de la Oficina de Opciones
Cientficas y Tecnolgicas y los senadores ex ministros (clasificados en funcin de la fecha de
la primera eleccin en el Senado).
- 104-

Estados Unidos de Amrica es tambin Presidente del Senado, la realidad


es que el rango protocolario de la mayora de los miembros est determi-
nado por su antigedad en la Asamblea.142 En efecto, esa antigedad
desempear una funcin primordial en la designacin de los presidentes
de comisin y de otras funciones dentro de la Asamblea. Con igual anti-
gedad, la clasificacin alfabtica determina el orden de precedencia.

c) Orden de precedencia muy formalizado o no

Tambin se podra hacer una distincin entre el grado de formalizacin


del orden de precedencia.
As, en Suecia, el orden de precedencia est determinado tanto por la
antigedad como por las funciones ejercidas en las comisiones y otros rga-
nos del Riksdag (los presidentes de partidos y de grupos ocupan un lugar
especial), pero este orden interno de precedencia es totalmente no oficial.
Por el contrario, en otros pases, el orden de precedencia est fijado
con precisin en normas escritas. Por lo general, esas normas figuran en
el Reglamento de la Asamblea, que puede ser extremadamente preciso.
El artculo 11 del Reglamento de la Asamblea Nacional Francesa preci-
sa, por ejemplo, que en el caso de los presidentes y los administradores,
el orden de precedencia, si hay un escrutinio, est determinado por la
fecha y la tanda de escrutinio en que fueron elegidos y, si fue en la misma
tanda, por el nmero de sufragios, y si no hubo escrutinio, por el orden
de presentacin realizado por los presidentes de los grupos. El artculo
39 del mismo Reglamento dispone, en su penltimo prrafo, que no exis-
te ninguna precedencia entre los vicepresidentes de comisiones.
Sealemos finalmente que ciertos pases, como Rumania, van todava
ms lejos y han considerado que el orden interno de precedencia tiene
suficiente importancia para incorporarlo en la legislacin.

2. Rango protocolario en el exterior de la Asamblea


Igual que el orden interno de precedencia, el rango protocolario en el
exterior de la Asamblea puede haberse fijado en una norma escrita: por
decreto en Francia y en ciertos pases del frica francfona (por ej.,
Benin), en un cuadro de precedencia ("table of precedence") publicado

l4!
En la Cmara de Representantes, slo se tiene en cuenta la antigedad en la Asamblea; en el
Senado tambin se toman en consideracin los aos de presencia en la Cmara o en el
Gobierno.
- 105-

(Australia) o no (Canad) en el Boletn Oficial. Sin embargo, por lo


general el orden de precedencia est dictado por la costumbre, lo que no
impide en absoluto que sea muy detallado.
Establecer un inventario de los rangos protocolarios que los
Presidentes de las asambleas o sus miembros ocupan en el exterior de la
Asamblea nos llevara demasiado lejos. Por consiguiente, nos limitare-
mos a formular algunas consideraciones sobre la situacin de los
Presidentes de Asamblea y sobre el orden de precedencia entre las asam-
bleas en los regmenes bicamerales.

a) Rango protocolario del Presidente de la Asamblea

G. Bergougnous143 seala que en casi todos los casos, el Presidente no


se limita a ocupar el primer lugar en la Asamblea que preside sino que
goza tambin por lo general de un rango protocolario elevado en el
Estado.
Ello es evidente en los casos en que los presidentes de las cmaras
altas son tambin vicepresidentes del Estado y ocupan de ese modo el
segundo lugar en el orden protocolario, detrs del Jefe del Estado. As
sucede por ejemplo en Alemania, Argentina, Bolivia, los Estados Unidos
de Amrica, la India o Uruguay.
Ahora bien, en trminos general e incluso sin que ejerzan las funcio-
nes de vicepresidente del Estado, los Presidentes de asamblea ocupan un
rango elevado en el Estado y se sitan de ordinario entre el segundo y el
cuarto o quinto lugar. Entonces por lo general su lugar se halla, en el
orden de precedencia, inmediatamente despus de los jefes del Poder
Ejecutivo o de los Jefes del Estado (monarca/Presidente y Primer
Ministro).
As sucede en particular en muchos pases de influencia parlamenta-
ria francesa, como Luxemburgo (en donde el Presidente de la Cmara
ocupa el segundo lugar, despus del Gran Duque) o Benin (segundo lugar
despus del Presidente de la Repblica). Tambin se halla ese mismo
principio en otros pases, como Estonia, Grecia, Senegal y Turqua, as
como en Chipre (tercer lugar despus del Presidente de la Repblica y el
Arzobispo), Australia (quinto lugar despus del Gobernador General, el
Gobernador del Estado, el Primer Ministro del pas y el Primer Ministro

141
Bergougnous, G., op.cit., p. 43.
-106-

del propio Estado) y en Nueva Zelandia (tercer lugar despus del


Gobernador General y el Primer Ministro).
En ciertos pases, los Presidentes de asamblea preceden incluso al
Jefe de Gobierno. Citemos al respecto la Repblica Checa (en donde los
Presidentes del Senado y de la Cmara ocupan el segundo y el tercer
lugar, inmediatamente despus del Presidente de la Repblica), Suecia
(en donde el Presidente del Riksdag se sita inmediatamente despus del
Rey/la Reina en el orden de precedencia) o la Repblica del Chad.
Es evidente que el rango protocolo de los Presidentes de asamblea
con respecto a otros dignatarios expresa en parte la posicin que su asam-
blea ocupa en la vida poltica. As, el decreto francs de 2 de diciembre
de 1958 modific el orden de precedencia para ponerlo de acuerdo con
las nuevas instituciones de la V Repblica, "ascendiendo" al Primer
Ministro al segundo puesto, inmediatamente despus del Presidente de la
Repblica.144
Sealemos tambin que Francia presenta una caracterstica interesan-
te, porque establece una distincin clara entre el rango que los
Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado ocupan en Pars en las
ceremonias pblicas, por una parte, y el que ocupan en los otros departa-
mentos del pas, por otra parte. Se encuentra ese mismo tipo de distin-
cin en algunos pases del frica francfona, como Senegal. Este ltimo
pas establece una distincin suplementaria, en funcin de que los cuer-
pos legislativos sean convocados en conjunto o de modo individual por el
Gobierno.
Por ltimo, el Sr. Bergougnous seala que en este marco, caracteriza-
do por el lugar de primer plano otorgado a los Presidentes de los
Parlamentos en el Estado, son excepcin los pases de tradicin britnica.
En la medida en que el orden protocolario manifiesta, cierto es que de
modo imperfecto, la jerarqua entre los poderes, esto es tal vez menos sor-
prendente de lo que parece a primera vista: hay que sorprenderse real-
mente de que, en los pases de derecho consuetudinario, el Presidente del
Tribunal Supremo ("Chief Justice") preceda en general al Presidente o los
Presidentes de la asamblea?145

144
Dada la inercia de las cuestiones protocolarias, hay que evitar deducir demasiadas conclu-
siones polticas y/o jurdicas respecto al rango protocolario.
- 107-

b) Orden de precedencia entre las asambleas en los regmenes


bicamerales
En los regmenes parlamentarios bicamerales se plantea casi inevitable-
mente la cuestin de la precedencia entre los miembros y los Presidentes
de las dos asambleas parlamentarias.
En numerosos pases, como el Canad, Filipinas o la Repblica
Checa, el Presidente de la cmara alta precede en el orden protocolario al
de la cmara baja, as como los miembros de la cmara alta preceden a
los de la cmara baja, reflejando as la antigua superioridad "social" de la
cmara alta.
En otros pases se ha invertido el orden protocolario con objeto de
reflejar mejor la realidad poltica. En Francia, en la IV Repblica, los
diputados pasaron antes de los senadores, que les precedan en la III
Repblica. En Polonia, el Presidente de la Dieta precede en el orden pro-
tocolario a su homlogo del Senado.
En Australia, el orden de precedencia entre el Presidente del Senado y
el "Speaker" de la Cmara de Representantes depende de su fecha de nom-
bramiento.146 Por el contrario, no se establece ninguna distincin entre los
miembros de la Cmara y del Senado, pues todos los miembros del
"Parliament of the Commonwealth" ocupan el mismo rango protocolario.
En Blgica, los Presidentes de la Cmara y del Senado tienen el
mismo rango, correspondiendo el lugar precedente al de ms edad. Por
el contrario, los "senadores ordinarios" siguen teniendo precedencia
sobre los "diputados ordinarios".

141
"As, el Speaker de Weslminster ocupa el duodcimo lugar, despus del Lord Presidente del
Consejo y de otros numerosos dignatarios, y el Lord Canciller, Presidente de la Cmara de los
Lores, ocupa el sexto lugar. Asimismo, el Speaker y el Presidente del Senado de Australia
siguen no slo al Gobernador General y al Primer Ministro sino tambin a los gobernadores y
primeros ministros de los Estados. En Botswana viene detrs de los Presidentes de las altas
jurisdicciones, y en la India, si bien el Presidente de la Cmara Alta (el Rajya Sabha) es
Vicepresidente del Estado, el Speaker est por detrs del primer ministro y de los gobernado-
res de los Estados; en Malta sigue al Arzobispo y al Chief Justice. Igualmente en el Canad,
el Presidente del Senado, igual que el de la Cmara de los Comunes, siguen al Chief Justice,
En Singapur ocupa el sexto lugar y en Antigua y Barbuda el sptimo. En Zimbabwe tiene el
rango de ministro". (Bergougnous, G-, op.cU p- 45).
I4
Si han sido nombrados al mismo tiempo, el Presidente del Senado tiene precedencia.
- 108 -

3. Pasaportes
Si bien las inmunidades protegen a los parlamentarios contra las diligen-
cias judiciales dentro de su pas, no sucede lo mismo en el extranjero.
Ello no es obstculo para que ciertos pases hayan querido otorgar cierto
grado de proteccin a sus parlamentarios cuando se encuentran en el
extranjero.
La proteccin ms amplia corresponde evidentemente al pasaporte
diplomtico. Sin embargo, pocos pases conceden sistemticamente
pasaportes diplomticos a todos sus parlamentarios. Entre ellos citemos
ciertos pases africanos (Argelia, Benin, Cabo Verde, Camern, Chad,
Mal, Togo), sudamericanos (Chile, Ecuador) o de Europa central
(Armenia, Eslovaquia, Hungra, Repblica Checa, Rumania), pero tam-
bin la ms antigua de las democracias, Grecia, Turqua e incluso
Alemania (en donde el uso del pasaporte diplomtico est sin embargo
limitado a los viajes efectuados en el marco del mandato).
Por el contrario, en la mayora de los regmenes parlamentarios, el
uso del pasaporte diplomtico est reservado a un nmero limitado de
diputados.
Por lo general, la concesin del pasaporte diplomtico se efecta
basndose en criterios objetivos. En primer lugar, la funcin que ocupa
el parlamentario - Presidente de la asamblea (Nationalrat austraco, Fiji,
Trinidad y Tabago) y/o vicepresidente (Suecia), miembro de la Mesa per-
manente (Burkina Faso), jefe de la oposicin (Australia, Trinidad y
Tobago), miembro de la Comisin de Asuntos Extranjeros (Chipre,
Suecia) - y en segundo lugar su posible pertenencia a alguna asamblea
parlamentaria internacional (Nationalrat austraco, Luxemburgo, Japn).
En otros pases estn menos claros los criterios que sirven de base
para entregar el pasaporte diplomtico a ciertos diputados y no a otros.
En el Consejo de la Repblica de Belars, por ejemplo, el Presidente y el
vicepresidente tienen derecho al pasaporte diplomtico, pero este privile-
gio puede ampliarse a otros parlamentarios, si as lo decide el Jefe del
Estado. Lo mismo ocurre en Egipto, en donde este tipo de pasaporte
puede entregarse a determinados parlamentarios "a ttulo excepcional".
Sin pasaporte diplomtico, los parlamentarios de la mayora de los
restantes pases (Finlandia, Israel, Jordania, Polonia, Repblica de
Corea...) deben por lo general limitarse a un pasaporte de servicio.
Incluso a veces el uso de este pasaporte de servicio est reservado a los
parlamentarios en viaje oficial (Estados Unidos de Amrica, Japn) o a
los que lo solicitan (Suecia).
- 109-

Sealemos tambin que en Blgica y en el Canad, los parlamenta-


rios reciben un pasaporte especial situado entre el pasaporte diplomtico
y el pasaporte de servicio, que concede un grado de proteccin ligera-
mente superior al del pasaporte de servicio.
Por ltimo, existen regmenes parlamentarios en donde se considera
de modo manifiesto que un parlamentario tiene que limitarse al mismo
pasaporte que el ciudadano corriente. se es en particular el caso del
Reino Unido y de Espaa (con la excepcin del Presidente de la
Asamblea, que tiene derecho al pasaporte diplomtico).
- ni -

TERCERA PARTE:
EJERCICIO DEL MANDATO
En la segunda parte hemos tratado de describir el estatuto propiamente
dicho, con todo lo que implica en materia de derechos y obligaciones, de
modo que en esta tercera parte trataremos de describir ciertos aspectos de
la interaccin entre el parlamentario y su Asamblea.
Despus de cada eleccin, el Parlamento se encuentra confrontado
con el aflujo de nuevos miembros. Por brillantes que stos sean, se sen-
tirn siempre un poco despistados. En efecto, el Parlamento es una ins-
titucin regida por toda una serie de costumbres y reglas, con frecuencia
no escritas y en general poco transparentes. Adems, el parlamentario se
da cuenta de que est elegido por un periodo limitado; por ello no tiene
tiempo que perder si quiere poner sus ideas en prctica. De aqu la
importancia de "lanzarse al agua" rpidamente. Si est "apadrinado" por
un miembro ms experimentado o si forma parte de un grupo poltico
bien organizado, podr tal vez evitar una formacin en el sentido autn-
tico del trmino. Pero si la composicin de la nueva asamblea es muy
distinta de la precedente (situacin tpica de los Estados en donde el sis-
tema democrtico est en curso de formacin o de renacimiento) o si
forma parte de un pequeo grupo poltico, tiene mayor inters en poder
acudir a programas de formacin. En el captulo I, veremos que stos
suelen estar a cargo de los servicios administrativos del Parlamento o de
los partidos o grupos polticos, ayudados a veces por organizaciones
internacionales u ONG.
El ejercicio del mandato implica por parte del parlamentario la acep-
tacin de una serie de limitaciones.
Primero, su asamblea espera de l un grado elevado de asiduidad. En
el captulo II, veremos que, en la mayora de los Parlamentos, existe cier-
ta obligacin formal de presencia en sesin plenaria e incluso en comi-
sin. Si bien la obligacin es todava moral en algunos pases, se obser-
va que las sanciones financieras en caso de ausencia injustificada pasan a
ser no slo cada vez ms corrientes sino tambin ms eficaces, pues un
nmero creciente de parlamentarios dependen totalmente de sus honora-
rios parlamentarios para satisfacer sus necesidades.
Por ltimo, la asamblea espera del parlamentario que respete una
serie de reglas de conducta, tanto dentro como fuera del Parlamento.
En el interior del Parlamento, estas reglas "disciplinarias" tratan fun-
damentalmente de garantizar la buena marcha del trabajo parlamentario.
- 112-

Van desde la prohibicin del uso de la fuerza y de todo tipo de intimida-


cin hasta la proteccin de la "dignidad" de la Asamblea, pasando por
toda una serie de medidas que tratan de evitar formas de obstruccin "ile-
gal" de los trabajos.
En el captulo III observaremos que la Asamblea y/o su Presidente
disponen de una amplia gama de sanciones disciplinarias, que pueden ir
de la simple llamada al orden hasta la exclusin temporal.
Por otra parte, la Asamblea espera de sus miembros que respeten, en
sus contactos con el mundo exterior, un conjunto de reglas "ticas" y/o
"deontolgicas". Adems se observa en los pases occidentales (y sobre
todo en los anglosajones) una tendencia a reunir esas reglas en un "cdi-
go de conducta". En el captulo IV veremos que si bien esos cdigos de
conducta estaban destinados en principio a evitar que la Asamblea que-
dara comprometida por la conducta de uno de sus miembros, son cada
vez ms en la actualidad un instrumento de lucha contra la prdida de
confianza que afecta no slo al Parlamento sino tambin al conjunto de
las instituciones polticas.
Por ltimo, en el captulo V examinaremos el concepto de "ofensa" o
"insulto" al Parlamento. Algunos lectores se preguntarn sin duda por
qu examinamos este concepto en el marco de la parte relativa al ejerci-
cio del mandato parlamentario. Los "insultos al Parlamento" figuran en
efecto entre los privilegios de que gozan las asambleas y sus miembros
en ciertos pases (sobre todo anglosajones), de modo que podramos
haber tratado la cuestin en el marco de la parte relativa al estatuto del
parlamentario. Sin embargo, tres motivos nos llevan a efectuar esta elec-
cin. Primeramente, el concepto de ofensa protege no slo al miembro
individual sino tambin a la Asamblea en conjunto. Adems protege a la
Asamblea no slo contra los insultos u ofensas procedentes del mundo
exterior sino tambin contra los actos cometidos por sus propios miem-
bros. Por ltimo, dada la difusin de los cdigos de conducta, la fronte-
ra entre la falta de respeto a los mismos y la ofensa al Parlamento por el
parlamentario tiende a borrarse. En ese sentido es significativo que, tanto
en un caso como en otro, las sanciones son a menudo preparadas y/o dic-
tadas por la misma "Comisin de tica".

I. Formacin sobre el procedimiento

Las elecciones legislativas, organizadas conforme al orden constitu-


cional de cada pas, permiten la aparicin en el marco parlamentario de
- 113-

nuevos miembros, para los cuales la actividad parlamentaria es una expe-


riencia nueva.
Como ya se ha destacado en un estudio precedente,147 la adquisicin
de la experiencia indispensable para los nuevos parlamentarios puede
producirse de formas muy variadas. En efecto, la situacin del recin ele-
gido que es miembro de un partido representado desde hace largo tiempo
en el Parlamento y que dispone a su alrededor de numerosos parlamenta-
rios del mismo partido es muy distinta de la de los nuevos elegidos cuyo
partido aparece por primera vez en la escena parlamentaria y cuyo grupo
poltico est formado por diputados desprovistos de experiencia.
As pues, la situacin de los nuevos parlamentarios es relativamente
cmoda en los Estados de situacin poltica estabilizada, en donde la
composicin del Parlamento recin elegido no difiere bsicamente de la
del Parlamento precedente y en donde el grupo poco numeroso de los
nuevos elegidos se integra con facilidad en el sistema existente.
Por el contrario, la situacin ser muy distinta en los Estados en
donde el sistema democrtico est en curso de formacin (o de renaci-
miento) y en donde la composicin del nuevo Parlamento es muy distin-
ta a la del precedente. As, en las elecciones de 1989 en Polonia, entre
los 100 senadores elegidos slo cuatro tenan cierta experiencia parla-
mentaria.
Lo mismo ocurre en los casos de transformacin importante del rgi-
men poltico. As, la sustitucin del sistema de monopartidismo por una
democracia multipartidista en Camern y Zambia ocasion un aumento
notable del nmero de parlamentarios recin elegidos. Adems puede
producirse el mismo fenmeno, aunque en grado menor, en los regme-
nes parlamentarios ya antiguos debido a ciertos cambios polticos.14*

147
Vase la nota introductiva del Sr. Wojciech Sawicki, Jefe de la Cancillera del Senado de la
Repblica de Polonia en "Les programmes d'accueil/formation pour les parlemenlaires nouve-
llement lus", Informations constitutionnelles el parlementaires, A.S.G.P, 1994. No 167. pp.
93-128.
m
En Blgica, por ejemplo, la decisin de establecer una incompatibilidad (imperfecta) entre
los mandatos parlamentarios regional y federal y de elegir los parlamentarios regionales por
sufragio directo forz a ciertos parlamentarios a elegir entre una u otra Asamblea. Esta nueva
medida se acompa de una reduccin del nmero de miembros del Parlamento Federal, de
modo que en las elecciones legislativas de 1995 el nmero de miembros de nueva eleccin en
las asambleas federales era notablemente mayor que lo habitual. En Alemania se produjo un
fenmeno anlogo en las elecciones de diciembre de 1990, debido a la reunifieacin alemana.
-114-

Algunos programas de formacin o de iniciacin sobre los procedi-


mientos estn dirigidos por los partidos o los grupos polticos; entonces
se refieren ante todo a problemas polticos. Otros programas, indepen-
dientes de los partidos, estn dirigidos por la administracin del
Parlamento. Abarcan en general materias tales como la historia del
Parlamento, el Reglamento de la Asamblea, ciertos elementos de derecho
constitucional y administrativo, los derechos y deberes de los parlamen-
tarios, el funcionamiento de los servicios parlamentarios, etc. En ciertos
casos, ms bien excepcionales, un servicio especializado en el
Parlamento se ocupa de realizar estos seminarios (por ej., el Instituto de
Investigaciones y Formacin de la Asamblea Nacional en la Repblica de
Corea o la Oficina de Procedimientos en Australia). En los Estados
Unidos de Amrica, las universidades estn asociadas al programa de for-
macin.
Con frecuencia los programas de formacin se dirigen tanto a los par-
lamentarios como al personal de la Asamblea (por ej., Suecia).
Por ltimo, si bien en la mayora de los Parlamentos que organizan
seminarios de formacin, se trata de iniciativas especiales, de breve dura-
cin, extendidas a lo largo de la legislatura, tambin hay casos en los que
la formacin adopta claramente la forma de un seminario de varios das
o incluso de varias semanas. En Eslovaquia y Australia,149 este tipo de
seminarios se celebra entre las elecciones y la primera reunin del
Parlamento recin elegido. En Suecia comienza antes del periodo de
sesiones (exposiciones guiadas, etc.) y prosigue ms adelante.
Obviamente, la formacin o la iniciacin en los procedimientos y
prcticas parlamentarios adoptan una importancia tanto mayor cuanto
menos slida es la tradicin parlamentaria y/o ms notable es la renova-
cin de las asambleas.
En ese contexto es agradable observar que bastantes pases en desa-
rrollo realizan un gran esfuerzo de formacin. En ese sentido tienen a
menudo la ayuda de las organizaciones internacionales. As, Trinidad y
Tabago y Zambia, por ejemplo, organizan con regularidad seminarios de
formacin en colaboracin con la Asociacin Parlamentaria de la
Commonwealth. En Nger, Mali y Guinea, la formacin est a cargo de
universitarios, altos funcionarios o parlamentarios experimentados de
otros pases o expertos enviados por organismos independientes (por ej.,

'** Respecto a los importantes esfuerzos realizados en materia de formacin en Australia, vase:
"Parliamentary education: the state of the play", en Australia, The Table, 1994, pp. 71-81.
- 115-

ONG). En Ecuador, los parlamentarios reciben una formacin en el


Instituto Centro Americano de Capacitacin Empresarial (Costa Rica).
Por otra parte resulta sorprendente que haya un nmero elevado de
pases en los que falta toda formacin para los parlamentarios. Si se tra-
tara nicamente de democracias recientes o de pases en desarrollo, podra
comprenderse, pero no es en absoluto el caso: se trata tambin de pases
tales como Austria, Blgica, Espaa o Grecia. Sin embargo, no hay que
deducir que la ausencia de un programa de formacin en esos pases sig-
nifica que no se proporcione ninguna otra forma de asistencia a los parla-
mentarios recin elegidos. Primero, porque en todos los Parlamentos,
comprendidos los que carecen de programa oficial de formacin, los nue-
vos parlamentarios reciben documentos de informacin, tales como la
Constitucin, el Reglamento de la Asamblea, informacin sobre los pode-
res, deberes y privilegios de los parlamentarios, etc. En ciertas asambleas,
son adems acogidos individualmente en los distintos servicios (por ej., en
el Senado francs). Segundo, porque en los regmenes parlamentarios de
larga tradicin, existen a menudo manuales de procedimiento parlamenta-
rio que son autnticas obras de referencia y que permiten a los parlamen-
tarios recin elegidos formarse por sus propios medios.
Si bien existen esos manuales en Alemania o en el Senado francs,
para slo citar estos ejemplos, conviene sealar que son de especial
importancia en los pases de tradicin parlamentaria britnica. Citemos
como ejemplo el "Companion to the Standing Orders and Guide to the
proceedings of the House of Lords" en el Reino Unido o el "House
Manual" y el "House Practice" de la Cmara de Representantes de los
Estados Unidos de Amrica. En la Cmara de los Comunes del Canad
existen por lo menos tres documentos que pueden considerarse manuales
de procedimiento parlamentario: el "Prcis de procdure", la
"Jurisprudence parlementaire de Beauchesne" y el "Rglement annot de
la Chambre des Communes" (hay iniciativas anlogas en Australia, India,
Japn, etc.).

II. Participacin en los trabajos de la Asamblea

1. Obligacin de presencia
a) Una obligacin muy extendida, pero ante todo moral

En la mayora de los Parlamentos existe cierta obligacin formal de pre-


sencia, tanto en las sesiones plenarias como en las comisiones. Algunos
- 116-

pases llegan hasta inscribir el principio de la presencia obligatoria en la


Constitucin o en la legislacin, pero con ms frecuencia se halla en el
Reglamento. As, se indica expresamente en el Reglamento del
Bundestag alemn que los parlamentarios tienen la obligacin de partici-
par en los trabajos de su Asamblea, obligacin de participacin que va
adems ms lejos que la simple presencia en las reuniones.
Si bien existe la obligacin en general de modo formal, se observa
que en muchos pases (Estados Unidos de Amrica, Federacin de Rusia,
Indonesia, Reino Unido...) el respeto no se impone de modo sistemtico.
As pues se trata de una obligacin fundamentalmente "moral". El moti-
vo indicado con ms frecuencia para justificar la ausencia de sanciones
reales es la imposibilidad de controlar las presencias, dado que los parla-
mentarios suelen ser miembros de varias comisiones a la vez, que se re-
nen habitualmente en el mismo momento.
Observemos que en el Reino Unido no se sanciona la ausencia en las
sesiones plenarias y en las comisiones, 150 aunque se sancion en el pasa-
do. As, en 1975 se cre una comisin para estudiar el caso de un miem-
bro de la Cmara de los Comunes que viva en Australia y que por ese
motivo estaba sistemticamente ausente. La comisin recomend su
exclusin, pero el parlamentario dimiti antes de que se adoptara una
mocin.
Ese ejemplo ilustra bien la importancia especial que los pases de tra-
dicin britnica conceden a la presencia de los miembros. As, el Senado
canadiense puede obligar en cualquier momento a uno o varios de sus
miembros a hallarse presentes en un momento dado. El senador que no
cumpla esa obligacin podra ser acusado de insulto al Senado (vase
infra, captulo V). Ms todava que en los textos formales, esa importan-
cia especial aparece en la funcin importante de los jefes de orden
("whips"), que se ocupan de que asista un nmero suficiente de miembros
a las sesiones plenarias, las reuniones de comisin o cualquier otra reu-
nin en la que es requerida su presencia.
Es adems bastante contradictorio observar que incluso las asamble-
as que declaran que no tienen la obligacin de presencia formal, adoptan

l0
Excepto en los "Opposed Prvate Bill Committees", en donde la presencia es todava
obligatoria.
- 117-

a veces sanciones financieras contra los miembros que estn ausentes con
demasiada frecuencia.1''1
De hecho slo hay un pequeo nmero de asambleas (entre ellas el
Senado belga y la Asambela Parlamentaria del Consejo de Europa) en
donde no hay ninguna forma de presencia obligatoria, ni ninguna sancin
en caso de ausencias injustificadas repetidas.
Observemos por ltimo que la obligacin de presencia est en gene-
ral limitada a las sesiones plenarias y a las reuniones de comisin. Se
ampla ocasionalmente a otros rganos de la Asamblea, como la Mesa y
la Conferencia de Presidentes en el Senegal.

b) Ausencia justificada o no

En la mayora de los Parlamentos que establecen la obligacin de pre-


sencia, la ausencia puede estar justificada. Por lo general no se indica
explcitamente lo que ha de entenderse por "motivo vlido de ausencia".
La nica excepcin a esta regla parece ser el Senado francs, en donde
cualquier parlamentario puede pedir al Presidente de la Comisin que
excuse su ausencia, en particular por obligaciones vinculadas al ejercicio
de su mandato local que le impidan asistir a la reunin.
En la mayora de los Parlamentos corresponde al Presidente determi-
nar en cada caso si estn justificados los motivos de ausencia. En
Eslovaquia, el Presidente del Consejo Nacional ejerce esta competencia
en el caso de las ausencias en las sesiones plenarias, mientras que los pre-
sidentes de comisin la ejercen en sus comisiones respectivas. Los moti-
vos de ausencia se examinan al final de cada mes y el miembro tiene dere-
cho a que se le escuche. Si no se considera vlido el motivo de ausencia,

1,1
As, en Israel, si un miembro de la Knesset est ausente sin molivo vlido durante un perio-
do de dos meses por lo menos o durante la tercera parte del tiempo por lo menos, la Comisin
de tica puede dirigirle una advertencia o una reprobacin o tambin retirarle una parte de sus
honorarios parlamentarios o de sus honorarios complementarios.
En la Cmara de Diputados de Luxemburgo, los honorarios parlamentarios se reducen en pro-
porcin del nmero de ausencias inmotivadas.
En el Parlamento Europeo, el diputado cuya ausencia se ha registrado, en el curso de un ao
parlamentario, durante el 50% por lo menos de los das fijados por la Mesa para los periodos
de sesin del Parlamento, debe reembolsar a la Asamblea el 50% de la asignacin por gastos
generales correspondiente a ese periodo, excepto si es excusado por el Presidente. Adems, la
Mesa del Parlamento Europeo acaba de decidir que a partir de la sesin de 1998. se reducir
en el 50% la dieta diaria de los diputados que hayan estado ausentes durante ms de la mitad
de todas las votaciones por llamamiento nominal que tendrn lugar los martes, mircoles y jue-
ves de los periodos de sesin en Estrasburgo y el jueves de los periodos de sesin en Bruselas.
-118-

el miembro ser sometido a sanciones financieras. En el Senado espaol,


la Mesa determina la seriedad de los motivos de ausencia. Si la Mesa
estima injustificada la ausencia, el senador puede verse privado de sus
honorarios parlamentarios durante cierto periodo, a propuesta del
Presidente seguida de una resolucin de la Asamblea. Por ltimo, en
Chipre, la Comisin para el respeto de las normas ("Rules Observing
Committee") evala la seriedad de los motivos de ausencia.

2. Sanciones en caso de ausencia

a) Sanciones financieras

La prdida de una parte de los honorarios parlamentarios (o de los hono-


rarios complementarios) es sin duda la sancin ms extendida en caso de
ausencia injustificada. Se encuentra en un gran nmero de pases
(Alemania, Chipre, Costa Rica, Espaa, Francia, Gabn, Guatemala,
Hungra, Jordania, Luxemburgo, Paraguay, Polonia, Repblica de Corea,
Uruguay...).
Por lo general, esta sancin financiera es proporcional a la duracin
de la ausencia o al nmero de reuniones a las que no ha asistido el parla-
mentario. As, por ejemplo, en Polonia, el Presidente de la Dieta ordena-
r una reduccin de la trigsima parte de los honorarios parlamentarios,
i) por cada da de ausencia injustificada en sesin plenaria y por cada da
en que el miembro ha dejado de participar en ms de la quinta parte de
las votaciones en sesin plenaria, y ii) por cada da de ausencia injustifi-
cada en una reunin de comisin, siempre que el nmero de ausencias sea
superior a la quinta parte del nmero de reuniones de la comisin en el
mes en cuestin.
Sin embargo, observemos que la prdida financiera tiene a veces un
tope. As, en la Cmara de Representantes de Blgica, el miembro que
acumula ausencias injustificadas, percibir sin duda los efectos en sus
honorarios parlamentarios, pero incluso en el peor de los casos conserva-
r el 40% de la suma correspondiente.153 Conviene mencionar adems que
en esta Asamblea, igual que en muchas otras, slo se toma en cuenta la
ausencia de las votaciones en sesin plenaria.

'" Los miembros de la Cmara de Representantes belga que participen en el 80% de las vota-
ciones no quedan afectados. El miembro que participa en menos del 80% de las votaciones
pierde el 10% de sus honorarios parlamentarios, el que participa en menos del 70% de las vota-
ciones pierde el 30% y el que participa en menos de la mitad de las votaciones pierde el 60%.
-119-

En la Asamblea Nacional francesa, el hecho de haber participado, en


un periodo de sesiones, en menos del 66% de las votaciones pblicas oca-
siona una retencin de la tercera parte de los honorarios durante una dura-
cin igual al periodo de sesiones. Si el mismo diputado ha intervenido en
menos de la mitad de las votaciones, se duplica la retencin. En el caso
de las comisiones, la ausencia en ms de la tercera parte de las sesiones
en el curso de un mismo periodo puede originar sanciones financieras.

b) Otras sanciones

Las sanciones en caso de ausencia injustificada no son exclusivamente


financieras sino que pueden tener tambin un carcter disciplinario. As
se encuentran sanciones tales como la advertencia en la Repblica
Democrtica Popular Lao y la llamada al orden en Togo. En el Senado
de Gabn, las sanciones comprenden, aparte de la prdida de honorarios,
la llamada al orden (con o sin inscripcin en las actas) y la censura (con
o sin exclusin temporal). En Benin, el parlamentario que ha estado
ausente tres veces seguidas sin justificacin vlida puede ser llamado al
orden. En caso de recidiva y cuando sus ausencias han alcanzado a la ter-
cera parte de las reuniones en un mismo periodo de sesiones, puede sufrir
una suspensin de un ao.
La prdida (definitiva) del mandato es una sancin menos frecuente,
pero de todos modos bastante extendida, en particular en los pases de tra-
dicin britnica. As, en la India, si un miembro permanece ausente de
las reuniones del Lok Sabha durante 60 das o ms sin estar autorizado
por la Asamblea, sta puede declarar vacante su escao. En Zimbabwe
puede dictarse la exclusin del parlamentario que ha estado ausente en 21
sesiones plenarias consecutivas. Lo mismo ocurre en Australia, en donde
la Constitucin dispone que en caso de ausencia durante dos meses con-
secutivos sin autorizacin de la Asamblea correspondiente, queda vacan-
te de oficio el escao del senador o del diputado. En Sri Lanka, el perio-
do es de tres meses. En las Seychelles, la sancin se aplica si el parla-
mentario est ausente, sin autorizacin escrita del Presidente, durante
ms de 90 das. Observemos que en este pas se aplica la misma sancin
si el miembro abandona el pas durante ms de 30 das, sin previa autori-
zacin del Presidente de su Asamblea.
La prdida definitiva del mandato en caso de ausencia repetida no es
exclusiva de los Parlamentos de la Commonwealth: tambin se encuen-
tra, por ejemplo, en Armenia, Austria, Japn, Tailandia y Turqua. En
- 120-

este ltimo pas, por ejemplo, los parlamentarios que han estado ausentes
sin excusa vlida durante cinco sesiones en un mes, pueden ser excluidos
definitivamente por decisin de la Asamblea.
Todos estos ejemplos podran llevar a pensar que slo se sanciona la
ausencia repetida en sesin plenaria. Si bien es cierto que la exclusin
definitiva de la Asamblea no se aplica en general ms que en caso de ausen-
cia repetida en sesin plenaria, la ausencia repetida en comisin puede en
ciertas asambleas provocar la exclusin de esa comisin. Ese es en parti-
cular el caso en la Costa de Marfil, el Senado francs y Portugal. En este
ltimo pas, el diputado que, sin motivo vlido, no se halla en cuatro reu-
niones de la asamblea plenaria, pierde su mandato, mientras que el diputa-
do que, siempre sin motivo vlido, no asiste a las reuniones de la comisin,
sufre un descuento de la trigsima parte de su sueldo mensual, hasta el
lmite de cuatro ausencias por comisin y por sesin. El diputado que
rebasa este ltimo lmite, pierde su mandato en la comisin en cuestin.
En el Senado francs se declara dimitido al senador que tiene tres ausen-
cias consecutivas injustificadas en comisin, no pudiendo ser sustituido en
el curso del ao. Adems, sus honorarios son reducidos a la mitad hasta la
apertura del periodo ordinario de sesiones siguiente.153
Aparte de las sanciones financieras y disciplinarias antes citadas,
existen a veces otras. As, tanto en Estonia como en Hait, una de las san-
ciones consiste en publicar las listas de presencias y ausencias. En Hait,
el miembro que est ausente con demasiada frecuencia puede adems
sufrir la prohibicin de ser miembro de la Mesa y de participar en ciertas
delegaciones.
Por ltimo, observemos que en casos excepcionales puede obligarse
al parlamentario a hallarse en la Asamblea. Este puede ser en particular
el caso en los Estados Unidos de Amrica, en donde el Senado puede, por
votacin, ordenar al "Sergeant-at-Arms" que detenga al miembro intere-
sado llevndole por fuerza a la Asamblea.154 Igual posibilidad existe en
las Filipinas (Cmara y Senado).

3. Quin es competente para imponer sanciones?


Como se deduce del texto precedente corresponde en general a la
Asamblea pronunciar sanciones graves, como la prdida de mandato.
Esta decisin puede ser adoptada por mayora absoluta (por ej., en

'" Conviene sealar que nunca se han aplicado estas disposiciones.


IM
En los cincuenta ltimos aos muy rara vez se ha dado esa orden.
- 121 -

Turqua) o por mayora cualificada. As, en la Ex Repblica Yugoslava


de Macedona, la Constitucin dispone que un miembro puede ser exclui-
do por la Asamblea en caso de ausencia injustificada durante un periodo
de ms de seis meses. Sin embargo, esta decisin debe ser adoptada por
la mayora de dos tercios de los miembros (80 sobre 120). Con frecuen-
cia la decisin es preparada por una comisin especializada - por ej., la
Comisin sobre la Ausencia de Miembros ("Committee on Absence of
Members") en Zambia, la Comisin de Disciplina ("Committee on
Discipline") en el Japn... - e incluso adoptada por esa misma comisin
(la Comisin de tica en Israel). En algunas asambleas, el poder de deci-
sin corresponde al Presidente de la Asamblea (Belars) o de la Mesa
(Rumania).
En Noruega, el Tribunal Constitucional tiene competencia para deci-
dir posibles sanciones contra miembros del Storinget que no se hallan
presentes en las sesiones plenarias o en las reuniones de comisin.
Por ltimo, sealemos que en los pases de tradicin britnica, en la
medida en que la presencia del miembro ha sido exigida por el jefe de
orden ("whip"), la posible sancin ser decidida por el partido.

III. Disciplina

1. Introduccin

Igual que en toda colectividad, los miembros de las asambleas parlamen-


tarias deben obedecer a reglas de conducta comunes, encargando su res-
peto a ciertos rganos.
En algunos pases, la Constitucin otorga expresamente a las
Asambleas el derecho de fijar reglas de conducta y de hacerlas respetar.1"
En otros, ese derecho es la prolongacin natural del derecho de la
Asamblea a regular su propio funcionamiento."6
Las reglas de conducta comunes estn casi siempre inscritas en una
ley especfica sobre el Parlamento o en el Reglamento de la Asamblea.

'" La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica estipula que: "cada Cmara puede esta-
blecer su propio Reglamento, castigar a sus miembros por un comportamiento desordenado y,
con la aprobacin de dos tercios, expulsar a un miembro".
|,h
La Constitucin belga estipula que: "Cada Cmara determina, por medio de su reglamento,
el modo de ejercicio de sus atribuciones".
-122-

En el marco del presente captulo estudiaremos las reglas y normas


que rigen la disciplina en el Parlamento, con excepcin de las sanciones
en caso de ausencia injustificada, ya descritas anteriormente (supra, cap-
tulo II). Dejaremos deliberadamente al margen las ofensas al Parlamento
(infra, captulo V) y las reglas de conducta en el exterior del Parlamento,
que se tratan en el captulo sobre el cdigo de conducta (infra, captulo
IV) o en otros captulos (por ej., las sanciones en caso de falta de presen-
tacin de la declaracin de patrimonio).
Las reglas que rigen la disciplina en la Asamblea tratan todas de un
modo u otro de garantizar la buena marcha de las actividades parlamen-
tarias.
El ejemplo ms evidente es la prohibicin de toda forma de uso de la
fuerza, acompaada de la prohibicin - expresa (Eslovaquia...) o no - de
llevar armas.
Sealemos despus la prohibicin de todo tipo de amenaza, intimida-
cin, provocacin o insulto, que se encuentra tambin en casi todas las
asambleas parlamentarias.
La tercera categora de reglas disciplinarias es sin duda la ms impor-
tante, tanto por su volumen como por sus consecuencias prcticas. Estas
reglas podran incluirse bajo el denominador comn de medidas destina-
das a evitar la obstruccin "ilegal" de los debates. Trata de los casos en
los que los parlamentarios rechazan, de modo evidente, el obedecer al
Reglamento Interno y tratan de plantear obstruccin de palabra o por
accin. La lista de estos procedimientos "ilegales" es larga y nos limita-
remos a citar algunos ejemplos: tomar la palabra sin estar autorizado por
el Presidente, negarse a poner fin a una intervencin o dejar la tribuna,
negarse a obedecer a una llamada al orden, no respetar la autoridad de la
presidencia, introducir en una intervencin asuntos que no corresponden
al tema o repeticiones fatigantes, etc.
Por ltimo, una cuarta categora de reglas disciplinarias trata de pro-
teger la dignidad de la Asamblea. As, en casi todas las asambleas est
prohibido utilizar un lenguaje o una conducta que sean un riesgo para la
dignidad de las asambleas. Proteger la dignidad de la Asamblea es inclu-
so el origen de reglas para vestir de ciertos pases, en particular de tradi-
cin britnica (Canad, Egipto, Zimbabwe...). As, en el Rajya Sabha
indio, el reglamento comprende un largo captulo sobre la etiqueta parla-
mentaria, que dispone entre otras cosas que "penetrar en el recinto de la
Cmara con la chaqueta en el brazo es desagradable y contrario a la dig-
nidad de la Cmara".
- 123 -

Dada su multiplicidad, es imposible ofrecer una idea completa de


todas las reglas de conducta dentro del Parlamento. Por ello hemos ele-
gido limitarnos a establecer una lista de las sanciones disciplinarias exis-
tentes y de las autoridades que pueden pronunciarlas.

2. Sanciones disciplinarias
Existe una amplia gama de sanciones que las asambleas (o su rgano rec-
tor) pueden aplicar a los miembros que no respetan las reglas de conduc-
ta dentro de la Asamblea. Las estudiaremos a continuacin en un orden
creciente de gravedad, desde la simple llamada al orden hasta la suspen-
sin y la exclusin de un parlamentario.

a) De la llamada al orden a la censura con exclusin temporal

La llamada al orden es no slo la sancin disciplinaria ms leve sino tam-


bin la ms extendida. Se aplica ordinariamente a todo miembro que per-
turba los debates o el orden. En casi todas las asambleas corresponde al
Presidente llamar al orden al parlamentario. Sin embargo, debemos sea-
lar que se trata del Presidente de la sesin en el momento de los hechos
y no forzosamente del Presidente de la Asamblea.
En los pases de influencia francesa, la sancin siguiente es por lo
general la llamada al orden con inscripcin en las actas. En la Asamblea
Nacional Francesa, el Presidente puede utilizar esa sancin contra todo
diputado que, en la misma sesin, ha recibido una primera llamada al
orden o ha dirigido a uno o a varios de sus colegas insultos, provocacio-
nes o amenazas. Esta pena lleva consigo la privacin durante un mes de
la cuarta parte de los honorarios parlamentarios. En el Senado francs, la
llamada al orden con inscripcin en las actas est prevista contra el sena-
dor que, en la misma sesin, ha recibido una primera llamada al orden,
pero no lleva consigo privacin parcial de honorarios.
Sealemos que en ciertos pases (Eslovenia, Estados Unidos de
Amrica, Grecia, Luxemburgo...), tras haber sido advertido o llamado al
orden una primera vez, el miembro que sigue sin cumplir la prescripcin
reglamentaria, puede ser privado (temporalmente) del uso de la palabra.
As, en la Cmara de Representantes de los Estados Unidos de Amrica,
el miembro que utiliza un lenguaje inadecuado no se ver privado del
acceso a la sesin, lo que correspondera a negar la representacin a cier-
tos electores, pero puede ser privado del derecho a intervenir para el resto
de la jornada. En Luxemburgo, cuando en una misma sesin, un miem-
- 124 -

bro es objeto de una segunda llamada al orden, esta sancin ocasiona de


oficio la retirada de la palabra si ya la ha obtenido y la privacin del dere-
cho a intervenir durante el resto de la sesin.
Observemos tambin que, en la mayora de las asambleas, el
Presidente dispone de todos modos de la posibilidad de excluir de las
actas cualquier frase difamante, indecente, indigna o, de modo ms gene-
ral, toda "expresin no parlamentaria" (Blgica, Chipre, Estados Unidos
de Amrica, India...).
En los pases de influencia francesa, la censura simple es en general
el tercer grado de sancin disciplinaria. En la Asamblea Nacional fran-
cesa se pronuncia contra todo diputado que, tras una llamada al orden con
inscripcin en las actas, no ha obedecido a las rdenes del Presidente o
que, en la Asamblea, ha provocado una escena tumultuosa. Al tratarse de
una sancin ms grave, es pronunciada por la Asamblea, por votacin de
sentado y levantado y sin debate, a propuesta del Presidente, dando al
diputado el derecho a explicarse por s mismo o a travs de uno de sus
colegas. En el Senado francs, el procedimiento es idntico, pero la san-
cin se aplica, adems de los dos casos precedentes, al senador que ha
dirigido a sus colegas injurias, provocaciones o amenazas, o que ha uti-
lizado su ttulo para motivos distintos al ejercicio de su mandato. En las
dos Cmaras, la censura simple ocasiona la privacin durante un mes de
una parte de los honorarios parlamentarios (en la Asamblea Nacional, la
mitad, y en el Senado, la tercera parte ms la totalidad de los honorarios
por gastos).157 A veces se utiliza el trmino "reprimenda" en lugar de
"censura". En Luxemburgo, la "reprimenda con inscripcin en las actas"
es pronunciada por el Presidente contra todo diputado que, tras una lla-
mada al orden con privacin de la palabra, no obedece al Presidente o
provoca una escena tumultuosa en la Asamblea. Destaquemos que si bien
este tipo de "censura" es ante todo tpico de los pases de influencia fran-
cesa, stos no tienen el monopolio: se encuentra en muchos otros pases
con denominaciones distintas (por ej., "censure" y "rprimande" en los
Estados Unidos de Amrica).

137
Segn Duhamel, O. y Mny, Y. (op.cil., p. 311), la censura simple slo se ha aplicado una
vez en la V Repblica: el 2 de febrero de 1984 en la Asamblea Nacional, contra Jacques Toubon
(RPR), Alain Madelin (UDF) y Francois D'Aubert (UDF), al examinar el proyecto de ley sobre
el pluralismo en las empresas de prensa ("JO Dbats" AN, 1 y 2 de febrero de 1984, pp. 442 a
450y475a48l.
- 125 -

Por ltimo, en muchos pases de influencia francesa la censura con


exclusin temporal era la sancin a la que se recurre en ltimo lugar. En
Francia se pronuncia contra un diputado o un senador que ha resistido a
la censura simple o que ha experimentado dos veces esta sancin, que ha
suscitado la violencia en sesin pblica, que se ha hecho culpable de
insultos contra la Asamblea o su Presidente o que ha pronunciado inju-
rias, provocaciones o amenazas contra el Presidente de la Repblica, el
Primer Ministro, los miembros del Gobierno y las asambleas previstas
por la Constitucin. El Reglamento del Senado se refiere tambin al
senador recidivista que ha sufrido ya la censura simple por haber utiliza-
do su ttulo por motivos distintos al ejercicio de su mandato. Este tipo de
censura lleva consigo la prohibicin de intervenir en las actividades de la
Asamblea hasta el final del 15o da que sigue al de la adopcin de la
medida. Este plazo puede ampliarse a 30 das si el parlamentario recha-
za obedecer a la orden del Presidente. Lleva consigo la privacin de parte
de los honorarios durante dos meses. La Asamblea Nacional o el Senado
pronuncian la censura con exclusin temporal siguiendo el mismo proce-
dimiento que la censura simple.138 En la Asamblea Nacional francesa,
esta pena puede ser tambin aplicada en caso de agresin de un diputado
a uno de sus colegas, por decisin de la Mesa a propuesta del Presidente.
La Mesa es tambin convocada por el Presidente cuando un diputado
paraliza la libertad de las deliberaciones y las votaciones de la Asamblea
y, cuando despus de agredir a uno de sus colegas, rehusa obedecer a las
llamadas al orden del Presidente.

b) Una sancin tpicamente anglosajona: el "naming"

En los pases de tradicin britnica (Australia, Canad, Estados


Unidos de Amrica, Kenya...), la mayor pena que el Presidente puede
imponer a un diputado consiste por lo general en "designarle por su ape-
llido^ ("naming").
As, en el Canad, un diputado puede ser designado por su apellido
por no haber respetado la autoridad del Presidente rehusando, por ejem-
plo, retirar frases no parlamentarias, poner fin a una intervencin repeti-
tiva o que no es pertinente, o cesar de interrumpir a un diputado que tiene

IW
Duhamel. O. y Mny, Y. (op.cit., p. 311) sealan que para encontrar un caso de aplicacin
de la censura con exclusin temporal en Francia hay que remontarse al 3 de noviembre de 1950
en la Asamblea Nacional.
- 126 -

la palabra. Persistir en un comportamiento desagradable despus de que


el Presidente le ha ordenado que cese ese comportamiento constituye otro
modo de desafiar la autoridad del Presidente y de ser designado por su
apellido. Antes de actuar as, el Presidente advierte habitualmente al par-
lamentario en varias ocasiones que si no obedece a la Presidencia, corre
el riesgo de sufrir esa pena. Si el diputado presenta excusas y el
Presidente est satisfecho en conjunto, el incidente se considera habitual-
mente terminado sin adoptar ninguna medida. Sin embargo, si el diputa-
do es designado por su apellido, el Presidente tiene dos opciones: puede
ordenar inmediatamente al diputado recalcitrante que se retire de la
Cmara durante el resto de la sesin o puede simplemente esperar que la
Cmara adopte cualquier otra medida disciplinaria que considere necesa-
ria. La primera opcin fue adoptada en febrero de 1986 y ha sido siem-
pre utilizada como medida disciplinaria consecutiva a la designacin de
un parlamentario por su apellido. Si el Presidente elige la segunda
opcin, otro diputado - habitualmente el lder gubernamental de la
Cmara - propondr inmediatamente la mocin destinada a suspender al
diputado interesado. Esa mocin no puede ser objeto de debate o de
enmienda. Una vez propuesta la mocin de suspensin, el Presidente
pedir la votacin. Si es adoptada la mocin, el diputado deber retirar-
se de la Cmara.
En Australia, si el Presidente designa a un miembro por su apellido,
se someter a votacin una mocin destinada a la suspensin (temporal)
de su mandato. En caso de adopcin de esta mocin, el miembro queda-
r excluido, en la primera ocasin por 24 horas, en la segunda (en el
mismo ao) por tres sesiones consecutivas y en la tercera (o en cualquier
otra ocasin en el mismo ao) por siete sesiones consecutivas.
Observemos que se trata realmente de una suspensin de mandato y no
de una simple exclusin del recinto del Parlamento.

c) Sanciones secundarias

Finalmente hay que mencionar tres tipos de sanciones por lo general


secundarias: las sanciones econmicas, la obligacin de presentar excu-
sas y la prdida de antigedad.
En lo que respecta a las sanciones econmicas, pueden ser de dos
tipos: en ciertas asambleas, la multa es una sancin autnoma (Estados
Unidos de Amrica, Gabn...), mientras que en otras, ciertas sanciones
disciplinarias llevan consigo de oficio la privacin de los honorarios par-
- 127 -

lamntanos durante un determinado periodo (vase supra, la censura en


Francia).
En algunos otros pases, el Presidente puede ordenar al miembro que
presente excusas. Este tipo de sancin se halla con ms frecuencia en los
pases asiticos (Japn, Repblica de Corea, Repblica Democrtica
Popular Lao...), pero stos no tienen el monopolio (por ej., Eslovaquia,
Estados Unidos de Amrica...)- En muchos pases, el miembro no pre-
sentar excusas porque est obligado de modo disciplinario sino ms bien
para escapar a una sancin (Eslovaquia, Estados Unidos de Amrica,
Rumania...).
Por ltimo, la Cmara de Representantes de los Estados Unidos de
Amrica se distingue por la existencia de una sancin bastante original,
esto es, la prdida de antigedad. Cierto es que sta se aplica con ms
frecuencia por no respetar las reglas "ticas" y no por motivos puramen-
te disciplinarios, pero sera errneo suponer que se trata de una sancin
puramente simblica, pues la antigedad es el criterio importante para
otorgar toda una serie de ventajas (superficie de los despachos...) y fun-
ciones (en particular la presidencia de comisiones...).

3. Quin adopta las sanciones?


Como se ha podido verificar, las sanciones disciplinarias ms leves son
adoptadas en general por el Presidente (de sesin). Se aplican a las
pequeas infracciones al Reglamento. Dado que el Presidente est encar-
gado de dirigir los debates y de mantener el orden y el decoro, es normal
que sea quien decide en tales casos. As, en Francia, el Presidente es el
nico competente en lo que respecta a la llamada al orden, o con inscrip-
cin en las actas, mientras que las sanciones ms importantes (censura
simple y censura con exclusin temporal) son adoptadas por la Asamblea,
a propuesta del Presidente. En Luxemburgo, las sanciones disciplinarias
son adoptadas por el Presidente de sesin, excepto la reprimenda con la
exclusin temporal, respecto a la cual la Cmara se pronuncia a mano
alzada por mayora absoluta. Sin embargo, sealemos que en caso de
agresin de un parlamentario a uno de sus colegas corresponde a la
Comisin de Trabajo pronunciar, si ha lugar, la reprimenda con exclusin
temporal.

Si bien es el Presidente quien debe adoptar con frecuencia la decisin


en los casos ms graves, esto no significa que su decisin sea inapelable.
As, en el Senado belga, el miembro sancionado puede recurrir ante la
- 128 -

Mesa de su Asamblea. En la India, el Presidente del Lok Sabha puede


designar a un miembro por su apellido, pero la eventual suspensin tem-
poral que seguira exige el acuerdo de la Asamblea y sta puede ponerle
fin en cualquier momento. En los Estados Unidos de Amrica, si un
miembro ha pronunciado palabras ofensivas y no quiere retirarlas, el
Presidente puede sancionarle, pero todo miembro tiene derecho a presen-
tar un recurso contra esa decisin y entonces la Asamblea deber dicta-
minar.
El caso de los Estados Unidos de Amrica es tambin interesante en
la medida en que la iniciativa de la sancin es monopolio del Presidente.
En efecto, todo miembro tiene derecho a iniciar un procedimiento disci-
plinario contra uno de sus colegas e incluso a llamarle al orden si se com-
porta de modo inapropiado. Esta especie de "derecho de exhortacin dis-
ciplinaria" existe tambin en otros pases. se es en particular el caso de
Rumania, en donde las infracciones graves o repetidas susceptibles de dar
lugar a la sancin de suspensin, son sometidas a la Comisin Jurdica, a
la que puede dirigirse un grupo parlamentario o tambin un senador o un
diputado individualmente. La Comisin Jurdica presenta su informe a la
Mesa, que adopta la decisin. En Eslovaquia existe una situacin anlo-
ga, pues la Comisin de Mandatos e Inmunidades puede ocuparse de un
expediente, pero tambin puede dirigirse a ella un miembro que se sien-
te ofendido por las declaraciones de un colega.
Es muy excepcional que todas las sanciones disciplinarias sean adop-
tadas por la Asamblea a propuesta del Presidente (por ej., en Chad). Sin
embargo, por lo general slo las sanciones graves (como la exclusin
temporal) son adoptadas por la Asamblea, a veces por mayora especial.
As, en las Filipinas, la suspensin del mandato no puede exceder de 60
das y ha de ser adoptada por una mayora de los dos tercios de los miem-
bros.159
Por ltimo, un pequeo grupo de pases ocupa una posicin interme-
dia, pues todas las medidas disciplinarias son adoptadas por la Mesa u
rgano correspondiente (por ej., Repblica Democrtica Popular Lao...),
o por una comisin especial. As, en la Knesset de Israel, el Presidente
puede llamar a un miembro al orden, pero las sanciones ms graves
(como la exclusin temporal) son adoptadas por la Comisin de Etica.
En la Repblica de Corea, corresponde a la Comisin Especial de tica

'-w Estas condiciones se consideran reglas de procedimiento, y si no se respetan queda abierto


el recurso ante el poder judicial.
- 129 -

presentar un informe a la sesin plenaria, previa demanda del Presidente


de la Asamblea, decidiendo finalmente la Asamblea. Sealemos para
concluir que en las asambleas en donde existen tales comisiones de tica,
son en general competentes tanto para las violaciones de las reglas deon-
tolgicas como para las reglas de conducta (infra, captulo IV).

IV. Cdigo de conducta

1. Introduccin

Con objeto de evitar todo malentendido, conviene precisar lo que


entendemos por "cdigo de conducta" en relacin con el presente captu-
lo. Es el conjunto de reglas "ticas*' o "deontolgicas" que los parla-
mentarios estn obligados a respetar mientras dure su mandato (y a veces
ms all) en sus contactos con el mundo exterior, con objeto de mantener
la confianza del ciudadano en la integridad del Parlamento y de no com-
prometer en ningn caso a su Asamblea. En conjunto se trata de reglas
que tratan de evitar el clientelismo, los conflictos de intereses y, en gene-
ral, toda sospecha de corrupcin.
En el marco del presente captulo, dejaremos de lado las reglas que
rigen la conducta de los parlamentarios dentro de la Asamblea, cuya falta
de respeto puede originar sanciones disciplinarias (supra, captulo III).
Por el contrario, dedicaremos una atencin especial a las reglas que rigen
el "lobbying" parlamentario (infra, 4.).
Si bien conviene ser suficientemente selectivo y no mezclar los asun-
tos, hay que evitar la adopcin de una posicin demasiado formalista. En
efecto, el concepto de "cdigo de conducta" en el sentido de un texto (o
de un conjunto de textos ordenados) que rija todos los aspectos de la
deontologa parlamentaria, es ms bien tpico del mundo anglosajn y de
algunos otros pases aislados (Alemania, Japn...). Muchos otros pases
han adoptado reglas del mismo tipo en legislaciones dispares (por ej.,
leyes sobre la declaracin de patrimonio, las incompatibilidades, etc.) y
conviene entonces no dejarlas de lado.
El xito de los "cdigos de conducta" es muy reciente y ante todo
tpico de las democracias occidentales. Como ya hemos podido compro-
bar en el captulo sobre la declaracin de patrimonio, se explica en gran
medida por una prdida de confianza que no slo afecta al Parlamento
sino al conjunto de las instituciones polticas.
- 130 -

Como lo formula con gran finura y con un sentido del "subentendi-


do" tpicamente britnico el informe de Lord Nolan, sera sorprendente
que todos los miembros de una asamblea parlamentaria tuvieran normas
uniformemente irreprochables... .,60 Adems no existen datos fiables que
prueben que el nmero de casos de corrupcin de parlamentarios est en
aumento. Respecto a los escndalos financieros, ya ha habido en el pasa-
do, sin que hayan ocasionado dudas fundamentales sobre las institucio-
nes. Sin embargo, los tiempos han cambiado: cada escndalo es objeto
de gran atencin en la prensa y el ciudadano est mejor informado y por
ello es ms exigente respecto a quienes le representan.
Conscientes de esta prdida de confianza y deseosos de restablecerla,
los parlamentarios se han impuesto, en diversos pases, restricciones
deontolgicas ms o menos estrictas, en forma de un autntico "cdigo**
de conducta o de alguna otra forma. Es un sector en plena evolucin,
pues diversos pases sealan que examinan actualmente la introduccin
de un cdigo de conducta (se trata en particular de Australia (Senado),
Chile, Ecuador, la Federacin de Rusia, la India, Polonia, para slo citar
algunos...).

2. Los cdigos de conducta de tipo britnico

a) El ejemplo britnico

Entre los pases cuyo Parlamento se ha dotado de un "cdigo de con-


ducta*', conviene citar en primer lugar al Reino Unido. Si bien el cdigo
de conducta es en el sentido estricto un fenmeno relativamente reciente,
la preocupacin por evitar conflictos de intereses y toda forma de depen-
dencia en la fe de los parlamentarios, ha sido siempre un principio rector.
Ya en 1695, tras haber expulsado a Sir John Trevor por haber acepta-
do sobornos de la ciudad de Londres en relacin con la ley sobre los hur-
fanos ("Orphan Bill"), la Cmara dispuso que "la oferta de dinero u otra
ventaja a un miembro del Parlamento para la promocin de cualquier
asunto, dependiente del Parlamento o que deba tratarse en el mismo, es
un delito que tiende a subvertir la Constitucin inglesa".161

"" "It would be surprising in a body of some 650 men and women if all had standards which
were uniformally impeccable." {Standards in Public Life, First Report of the Committee on
Standards in Public Life, Chairman Lord Nolan, Londres, 1995, p. 21).
,h
' Ibid., p. 24.
\
-131 -

En 1858, la Cmara decidi, "que es contrario al uso y la dignidad de


esta cmara que cualquiera de sus miembros presente, promueva o
defienda en esta cmara un procedimiento o medida que guarde relacin
con l o le concierna, o que acte en la ptica de una ventaja econmica
cualquiera".I62
En 1947, como reaccin a las tentativas de un sindicato de dar ins-
trucciones a un miembro, se aprob una resolucin por la cual "es incom-
patible con la dignidad de la Cmara, con los deberes de un miembro
hacia su circunscripcin y con la proteccin del privilegio de la libertad
de palabra, que un miembro se comprometa de modo contractual con un
cuerpo externo si este compromiso controla o limita la total independen-
cia y libertad de accin del miembro del Parlamento o supone que el
miembro actuar de algn modo como representante de dicho cuerpo
externo en cualquier materia que deba tratarse en el Parlamento; el miem-
bro se debe a su circunscripcin y al pas en conjunto y no a un elemen-
to particular del mismo".IW Esta resolucin prohibe en particular a todo
miembro que firme un contrato de consultor que le obligara, a cambio de
ventajas financieras, a intervenir, a hacer presin o a votar conforme a los
deseos del cliente, o a actuar como representante del mismo en el
Parlamento. La resolucin, que sigue vigente, no impide al parlamenta-
rio que firme un contrato por el cual se comprometa a aconsejar en asun-
tos parlamentarios ni a hacer presin voluntaria en favor de su cliente,
siempre que ello no sea contrario a sus deberes ante sus electores.
En 1974, tras los escndalos por corrupcin, la Cmara decidi esta-
blecer un registro de intereses (vase supra Segunda parte, captulo III).
Sin embargo, no son esos escndalos sino ms bien la importancia cre-
ciente de las presiones parlamentarias, as como el rpido aumento del
nmero de parlamentarios que sumaban a su mandato una funcin remu-
nerada de asesor de empresas privadas, que originaron el "cdigo de con-
ducta" redactado en 1995 por el Comit Especial sobre Normas en la
Vida Pblica, bajo la presidencia de Lord Nolan, y aprobado por la
Cmara de los Comunes en julio de 1996.164 ste tiene por objeto esta-
blecer un marco idneo que permita juzgar el carcter aceptable o no de
la conducta de un parlamentario. Determina en primer lugar los deberes
polticos de los miembros: dar pruebas de lealtad a la Corona, respetar la

lh
- Ibid.
IM
Ibid.
IM
Ibid.
-132-

ley y actuar en inters de la nacin en general y de sus electores en par-


ticular.
Conforme al mismo cdigo, los parlamentarios (as como los minis-
tros y los responsables de las "quangos"l6S) deben respetar en su conduc-
ta personal los "siete principios de la vida pblica", esto es: altruismo,
integridad, objetividad, responsabilidad, apertura, honradez y liderazgo.
En caso de conflicto entre sus intereses privados y los intereses de la
colectividad, estos ltimos deben siempre tener la primaca.
El cdigo de conducta reafirma la prohibicin para todo miembro de
promover cualquier causa a cambio de ventajas financieras, as como el
principio de la declaracin de intereses. Recuerda tambin a los parla-
mentarios que en todos sus contactos con una organizacin con la que
mantengan una relacin financiera, deben tener siempre presentes sus
responsabilidades frente a los electores y el inters nacional.166

b) Algunos otros ejemplos

Existen cdigos de conducta de tipo britnico en particular en las


Filipinas (en donde la ley que contiene el cdigo de conducta se aplica a
todos los titulares de funciones oficiales y a los funcionarios estatales), en
Trinidad y Tabago ("Code of Ethics for Parliamentarians including
Ministers") y en Zambia ("Parliamentary and Ministerial Code of

IM
"Quasi-autonomous non-governmental organisation": organizacin no gubernamental casi
autnoma.
"* "(...) Un miembro no puede promover ningn asunto en el Parlamento recibiendo una retri-
bucin al respecto. Todo miembro que tenga un inters financiero directo o indirecto tiene que
declararlo del modo previsto cuando tome la palabra ante la Cmara o en comisin, cuando
intervenga en procedimientos parlamentarios o cuando se dirija a ministros, funcionarios o ins-
tituciones pblicas sobre un asunto que se refiera a ese inters. Cuando, al cumplir los debe-
res parlamentarios de un miembro, la existencia de un inters financiero personal pueda pro-
vocar un conflicto con el inters pblico, el miembro tiene la responsabilidad personal de
resolver ese conflicto eliminando el inters en cuestin o mantenindose al margen de la dis-
cusin. En cualquier contacto con una organizacin con la que tenga un vnculo financiero o
por cuenta de ella, un miembro debe tener siempre presente su responsabilidad primordial
hacia los electores y el inters general. Este aspecto tiene particular importancia en lo que res-
pecta a actividades que tal vez no sean de carcter pblico, como reuniones o actuaciones infor-
males.
AI realizar las formalidades exigidas en materia de declaracin y registro de intereses y remu-
neraciones y de depsito de contratos, el miembro debe tener en cuenta el objetivo que persi-
guen esas formalidades y conformarse enteramente a ellas tanto en la letra como en el espri-
tu". (Standards in Public Life, op.cit., p. 39).
- 133 -

Conduct Act"). Otros pases (Israel, Japn...) y el Parlamento Europeo


han elaborado cdigos ligeramente distintos.
Ya hemos sealado en el captulo sobre las incompatibilidades que
para los miembros de la Knesset existe desde 1996 la prohibicin gene-
ral de obtener remuneraciones de cualquier otra ocupacin. Esta prohi-
bicin de principio se refiere nicamente a los empleos remunerados. Sin
embargo, el parlamentario debe abstenerse de ciertas actividades, incluso
no remuneradas, en la medida en que la actividad pueda: i) perjudicar a
la imagen del Parlamento o del miembro, ii) suscitar sospechas de enri-
quecimiento o de trato preferente gracias a su estatuto parlamentario, o
iii) provocar conflictos de intereses.
En Alemania, el Bundestag adopt en 1972 un cdigo de conducta
que parte de la compatibilidad de principio entre el mandato parlamenta-
rio y las actividades profesionales privadas, pero que trata al mismo tiem-
po de que se hagan pblicos los eventuales conflictos de intereses entre
el mandato del parlamentario y sus actividades econmicas. El cdigo de
conducta enumera una serie de situaciones en las que el diputado est
obligado a comunicar ciertos datos y prev restricciones en materia de
donativos y regalos de valor.
En el Japn, el cdigo de conducta ("Standard of Conduct for Diet
Members") dispone que los miembros deben cuidar de proteger su inte-
gridad y de abstenerse de todo acto que podra suscitar sospechas en
cuanto a su honradez. Adems, los miembros deben comunicar a la
Presidencia los nombres de las empresas y organizaciones en las que ejer-
cen funciones dirigentes, incluso no remuneradas.1" El Presidente y el
vicepresidente no pueden sumar su mandato con una funcin dirigente en
una empresa u organizacin; la misma prohibicin de acumulacin se
aplica a los presidentes de comisin en lo que respecta a las empresas y
organizaciones que corresponden a sus respectivas comisiones.
Por ltimo, el Reglamento del Parlamento Europeo dispone que esta
Asamblea puede promulgar reglas de conducta, que de ningn modo obs-
taculizarn ni limitarn el ejercicio del mandato y de las actividades pol-
tica u otras correspondientes. En virtud de esa disposicin, el Parlamento
Europeo ha adoptado reglas sobre transparencia e intereses financieros
de los miembros (supra).

11,7
En la medida en que se trate de funciones dirigentes remuneradas, tienen que mencionarlas
en su declaracin del patrimonio.
- 134-

3. Reglas de conducta sin codificar


Si bien el "cdigo de conducta" propiamente dicho se encuentra en un
nmero limitado de pases, fundamentalmente de inspiracin anglosajo-
na, no debe pensarse que no existen reglas de conducta en otros pases.
En efecto en algunos hay reglas anlogas, pero dispersas. En primer
lugar, la legislacin penal en materia de corrupcin se aplica en general a
todos los que ejercen una funcin pblica, incluidos los parlamentarios.
En segundo trmino se encuentran bastantes reglas deontolgicas en las
leyes sobre las incompatibilidades y sobre la declaracin de intereses o de
patrimonio.
En Australia, la Constitucin dispone que todo miembro que tenga un
inters financiero directo o indirecto en un contrato con organismos esta-
tales o que perciba una retribucin u honorarios por servicios prestados a
la Commonwealth, al Parlamento o a cualquier persona o Estado, pierde
de oficio su escao en el Parlamento. Adems, segn la legislacin penal
("Crimes Act"), el miembro "que pide, recibe u obtiene, o que propone o
acepta pedir, recibir u obtener una posesin o una ventaja cualquiera para
s mismo o para cualquier otra persona dejando entender que el ejercicio,
por s mismo, de su deber o su autoridad como parlamentario ser de
algn modo influido o afectado, es culpable de una ofensa al
Parlamento". Este delito puede castigarse con dos aos de prisin. Por
ltimo, en virtud de la ley electoral australiana, todo miembro que es cul-
pable de (tentativa de) corrupcin o trfico de influencia, o que ha trata-
do de inmiscuirse en la libertad poltica en relacin con las elecciones,
pierde por dos aos la capacidad de ser elegido o ser miembro del
Parlamento. Aparte de esas disposiciones legales parece existir un con-
senso acerca de diversas normas "ticas", enumeradas en 1978 en el
informe de una comisin de investigacin.168 Segn ese informe, los
miembros estn obligados a:
- evitar toda situacin en la que sus intereses privados puedan entrar en
conflicto con su funcin pblica;
- no utilizar en ningn caso la informacin obtenida en el marco del
ejercicio de su mandato para enriquecerse personalmente;
- no dar en ningn caso la impresin de que alguien podra influirles
indebidamente;
l6g
Bowen, N., 1979 Public Duty and Prvate Inlerest 31-32 (1979). "The Report of the
Committee of Inquiry established by Prime Minister of February 15, 1978", citado en Maskell,
J.H., "Legislative Ethics in Democratic Countries: a Comparative Analysis", Washington,
Library of Congress, 1997, pp. 12-13.
- 135-

- no permitir en ningn caso que sus intereses privados se inmiscuyan


en el ejercicio de sus deberes pblicos.
En los Estados Unidos de Amrica, la conducta de los miembros no
est regida por un solo cdigo sino por toda una serie de leyes, en parti-
cular en materia de corrupcin, donativos ilegales, conflictos de intereses
y declaracin de patrimonio, y conducta despus de terminar el manda-
to. IM
En Polonia, la Constitucin dispone que los miembros tienen "el
deber de respetar normas de integridad elevadas", de "dar prioridad al
inters nacional y cumplir su deber conforme a su conciencia" y de "no
abusar de su posicin para adquirir derechos e intereses en posesiones o
situaciones o ayudar a otras personas a efectuar esas mismas adquisicio-
nes, por intermedio de un contrato u otras disposiciones con el Estado, o
con organismos o industrias pblicos".
Sealemos finalmente que, en Benin, el Reglamento de la Asamblea
Nacional dispone que queda prohibido a todo diputado aprovechar o dejar
que se utilice su cualidad en las empresas financieras, industriales o
comerciales, o en el ejercicio de profesiones liberales u otras y, en trmi-
nos generales, utilizar su ttulo para otros motivos que el ejercicio de su
mandato. En algunos pases, ese tipo de prohibicin puede perpetuarse
despus de expirar el mandato. As, en Israel, los ex miembros de la
Knesset no tienen derecho a utilizar esa cualidad en escritos relacionados
con sus actividades comerciales y/o profesionales.

4. Un caso concreto: la reglamentacin en materia de presiones par-


lamentarias
Durante largo tiempo, el "lobbying" parlamentario ha sido un fenmeno
norteamericano y en la actualidad sigue siendo una manifestacin funda-
mentalmente occidental. Su importancia depende en gran manera de las
estructuras polticas y socioeconmicas del pas, lo que dificulta cual-
quier comparacin. En los Estados Unidos de Amrica, por ejemplo, un
diputado ser contactado tal vez por un "lobbyiste" de una multinacional
o de un sindicato obrero. Pero en ciertos pases de Europa occidental, los
sindicatos obreros estn (o han estado durante largo tiempo) vinculados a
los partidos polticos. Su influencia se manifiesta ya en la fase de com-
posicin de las listas electorales y no necesitan en absoluto tomar una cita
con "su" parlamentario para darle a conocer sus preocupaciones.

Para ms detalles, vase Maskell, J.H., op.cit., pp. 5-7.


- 136-

En ciertas asambleas, como la Knesset de Israel, est formalmente


prohibido a los parlamentarios representar, en sesin plenaria o en comi-
sin, los intereses de un cliente, comprendidos los eventuales grupos de
presin. Se trata de una prohibicin muy absoluta, que incluso parece
impedir una representacin "no remunerada" y por ello a fortiori toda
forma de presin organizada.
En Alemania, el cdigo de conducta dispone que es ilegal que un
miembro del Bundestag acepte cualquier remuneracin para el ejercicio
de su mandato distinta a la prevista por la ley. El Tribunal Constitucional
Federal ha juzgado que este tipo de ingresos que, en el concepto de la
organizacin que paga, slo puede estar motivado por la esperanza de
influir en el miembro, es incompatible con la independencia de los dipu-
tados y con su derecho a una remuneracin financiera igual.
El Reglamento de la Asamblea Nacional francesa prohibe la forma-
cin, dentro de la Asamblea, de grupos de defensa de intereses especia-
les, locales o profesionales, que ocasionen a sus miembros la aceptacin
de un mandato imperativo. Tambin prohibe que se renan en el recinto
grupos que tiendan a la defensa de los mismos intereses. Adems, est
prohibido a todo diputado, bajo pena de sanciones disciplinarias, formar
parte de una asociacin o grupo de defensa de intereses particulares, loca-
les o profesionales, o firmar en su representacin compromisos relativos
a su propia actividad parlamentaria, cuando esa adhesin o esos compro-
misos impliquen la aceptacin de un mandato imperativo.
En otros pases, el "lobbying" parlamentario est muy extendido,
pero se ha sentido la necesidad de ayudar a los parlamentarios a "prote-
ger su virtud", estableciendo ciertas salvaguardias contra los grupos de
presin.170
En los Estados Unidos de Amrica, despus de terminar su mandato,
todos los antiguos miembros del Congreso deben observar una moratoria
("periodo de enfriamiento") de un ao, antes de poder establecer contac-
tos de "lobbying" con los miembros del Congreso o con su personal. La
moratoria se extiende a la representacin de una organizacin extranjera
oficial ante el Congreso o ante todo organismo pblico de los Estados
Unidos de Amrica. Los reglamentos precisan tambin los tipos y cuan-
tas de los "donativos" que los miembros tienen derecho a aceptar de los

"" Evidentemente slo mencionamos las medidas concretas, pues la legislacin que reprime la
corrupcin (activa) se aplica evidentemente tanto a los "lobbyistes" como a los dems ciuda-
danos.
- 137 -

grupos de presin o de otras personas. Pueden en particular aceptar dona-


tivos para su fondo de defensa en justicia, pero estn prohibidos los reem-
bolsos de gastos de viaje o los donativos basados en una hospitalidad per-
sonal.
En el Canad, los grupos de presin estn sometidos a la ley sobre
registro de los mismos, que les obliga a comunicar ciertos datos por
medio de un cuestionario.
En Europa, el Parlamento Europeo desempea una funcin precurso-
ra en materia de reglamentacin del "lobbying" parlamentario. Los
administradores son responsables de extender salvoconductos nominati-
vos, de una validez mxima de un ao, para las personas que desean acce-
der con frecuencia a los locales del Parlamento Europeo con objeto de
proporcionar informacin a los diputados en el marco de su mandato par-
lamentario, por su propia cuenta o por cuenta de terceros. Como contra-
partida, estos "lobbyistes" deben inscribirse en un registro171 mantenido
por los administradores y respetar el cdigo de conducta que figura como
anexo al Reglamento del Parlamento Europeo. Entre las reglas de con-
ducta aplicables a los representantes de intereses en el Parlamento
Europeo, se citar por ejemplo, la obligacin de declarar a los diputados
y a los funcionarios de la institucin los intereses que representan; de no
valerse de cualquier vinculacin oficial con el Parlamento en cualquier
relacin que se establezca con terceros; de cumplir la prohibicin que tie-
nen los diputados de recibir cualquier donativo o gratificacin en el ejer-
cicio de su mandato, con excepcin de los apoyos financieros, en perso-
nal o material, que se aaden a los medios ofrecidos por el Parlamento;
de tener la seguridad de que esos apoyos son declarados por los diputa-
dos beneficiarios en el registro; de ajustarse a las disposiciones del esta-
tuto de funcionarios en caso de contratacin de ex funcionarios y a cual-
quier regla establecida por el Parlamento sobre los derechos y responsa-
bilidades de los ex diputados; y de obtener el acuerdo previo del o de los
diputados interesados al establecer un vnculo contractual o contratar un
asistente. Los salvoconductos slo se renuevan si los titulares han cum-
plido las obligaciones previstas por el Reglamento. Toda duda de un
diputado respecto a la actividad de un representante o de un grupo de
intereses es enviada a los administradores, que examinan el caso y pue-

171
Este registro est a la disposicin del pblico, previa demanda, en todas las sedes del
Parlamento Europeo, as como, en la forma establecida por los administradores, en sus ofici-
nas de informacin en los Estados miembros.
-138-

den mantener o retirar el salvoconducto. Obviamente, esta reglamenta-


cin europea, por innovadora que sea, regula ante todo los aspectos for-
males y visibles de la actividad de presin en los parlamentos.

5. Sanciones en caso de violacin de las reglas de conducta


En el caso de que un miembro sea acusado de no haber respetado las
reglas de conducta se plantean dos cuestiones: qu sancin puede reci-
bir y quin la dictar?
En primer lugar debe hacerse abstraccin de las prohibiciones deri-
vadas de la legislacin penal (por ej., en materia de corrupcin), que son
evidentemente ms que simples reglas de conducta. En caso de viola-
cin, expondrn casi siempre a su autor a sanciones penales, dictadas por
los tribunales. Por el contrario, lo que nos interesa en el marco del pre-
sente captulo son las sanciones en caso de violacin de reglas puramen-
te deontolgicas, como son las fijadas por las asambleas en su reglamen-
to o en una resolucin.
Las sanciones por no respetar las reglas de conducta son a menudo
idnticas a las sanciones "disciplinarias" aplicadas por no respetar las
prescripciones reglamentarias (supra, captulo III). Sin embargo, en cier-
tas asambleas existen penas especficas por "delitos deontolgicos"
(vase infra el ejemplo del Japn).
En los Estados Unidos de Amrica, las sanciones ms leves pueden
ser aplicadas por la Comisin de tica,172 sin que la Cmara tenga que
pronunciarse. Por el contrario, en caso de sanciones ms graves, como la
censura (o todava ms la expulsin), la Asamblea se pronunciar por
medio de una resolucin.171 En el marco del procedimiento planteado
ante la Comisin de tica, el miembro puede contar con la asistencia de
un abogado; tambin puede hacerlo en sesin plenaria, pero el abogado
no tiene derecho a tomar la palabra. La asamblea plenaria no est obli-
gada en ningn caso a seguir las recomendaciones de la Comisin de
tica, pero como se trata de un procedimiento de indagacin y no con-
tradictorio, el miembro no tiene recursos contra la decisin.
172
Oficialmente: "Committee on Standards of Official Conduct".
171
En enero de 1997, el Presidente de la Cmara de Representantes, Newt Gingrich, fue san-
cionado por violacin de las reglas de conducta, en particular por el uso de organizaciones cari-
tativas para financiar su campaa electoral. La Cmara adopt una resolucin que contena una
reprimenda oficial y le conden a una multa de 300 000 $ debido a los gastos ocasionados por
las dificultades que la Comisin de tica encontr para tratar de esclarecer la situacin en las
declaraciones engaosas formuladas por Gingrich (Koszczuk, J., "Gingrich Ethics Case -
House Ethics Process", Congressional Quarterly, 1997-98).
- 139-

El procedimiento seguido ante la Comisin de tica ha sido objeto


recientemente de fuertes crticas debido a la atmsfera muy partidista que
caracteriz a la indagacin Gingrich. Un grupo de trabajo ha formulado
cierto nmero de propuestas de modificacin del procedimiento de "que-
jas ticas" ("ethics complaints"), que deber examinar la Asamblea.
Mientras tanto se ha establecido una moratoria.174
En el Reino Unido, la violacin de ciertas reglas de conducta es asi-
milada a una ofensa al Parlamento (infra); la Cmara de los Comunes
tiene en teora el derecho de pronunciar penas de prisin, pero es muy
improbable que lo haga. Son penas ms verosmiles la suspensin duran-
te un periodo determinado y la expulsin. Slo la Asamblea, por inter-
medio de la Comisin Especial sobre Normas y Privilegios ("Select
Committee on Standards and Privileges"), es competente para juzgar
casos de violacin del cdigo de conducta.
La situacin es comparable en Israel, donde slo la Comisin de tica
de la Knesset tiene la capacidad de imponer sanciones a los miembros
que han violado el cdigo de conducta. El miembro inculpado tiene
siempre el derecho a conocer la denuncia y a responder por escrito.
Adems tiene derecho a ser odo por la Comisin y a contar con la asis-
tencia de un abogado.
En el Japn tiene que pronunciarse el Consejo de tica Poltica
("Deliberative Council on Political Ethics") en los casos de falta de res-
peto a las reglas de conducta. Igual que en las asambleas antes citadas,
el miembro tiene derecho a ser odo por el Consejo. Si se le juzga cul-
pable, el Consejo puede elegir entre tres tipos de acciones: la primera le
invita a respetar las reglas de conducta en el futuro, la segunda le invita a
no asistir a las sesiones durante un periodo determinado y la tercera le
invita a dimitir de ciertas funciones dirigentes. Sealemos que el Consejo
si juzga acertada la denuncia, puede tambin realizar gestiones para "res-
tablecer" el honor del miembro.
De lo que precede se deduce que, como regla general, corresponde a
una comisin especializada de la Asamblea adoptar sanciones o propo-
nerlas a la asamblea plenaria. Sin embargo, existen algunas excepciones
a esta regla.
En efecto, en ciertas asambleas la decisin corresponde al Presidente
de la Asamblea. se es en particular el caso del Bundestag alemn, en

174
Ibid.
- 140-

donde el Presidente decide si un miembro ha violado o no el cdigo de


conducta. Su decisin puede ser objeto de un recurso por la Mesa de la
Asamblea y por los presidentes de grupo (no por parte de miembros indi-
viduales). En este caso, el Presidente somete la denuncia a un nuevo exa-
men y adopta una decisin definitiva, contra la que ya no existe recurso.
Por ltimo, el poder de sancin puede confiarse a un rgano jurisdic-
cional. Ese es en particular el caso en Zambia, en donde el problema
deontolgico ser juzgado por un tribunal integrado por tres jueces desig-
nados por el Presidente del Tribunal Supremo entre los miembros actua-
les o antiguos de ese Tribunal ("Supreme Court") o del Alto Tribunal
("High Court").

V. Ofensas al Parlamento

1. Institucin fundamentalmente anglosajona


La proteccin contra las "ofensas" o "insultos" al Parlamento forma parte
de los privilegios de que gozan, en ciertos pases, tanto las asambleas
como los distintos miembros. Conviene diferenciar dos grupos de pases.
La mayora de los pases no reconocen el concepto de ofensa al
Parlamento. Esto no significa evidentemente que se permita ofender al
Parlamento, sino slo que no se establece distincin jurdica entre las
ofensas al Parlamento y las dirigidas a otras autoridades pblicas. El
Parlamento no est defendido por s mismo sino por formar parte del sis-
tema gubernamental, cuya dignidad conviene conservar en cualquier cir-
cunstancia. En ciertos pases de este grupo en particular de influencia
francesa, el trmino de ofensa o insulto al Parlamento se utiliza ocasio-
nalmente, pero no tiene el mismo alcance que en los pases anglosajones.
As, el Reglamento del Senado francs prev que cuando un senador es
culpable de insultos al Senado o a su Presidente, puede pronunciarse la
censura con exclusin temporal del recinto del Senado. Pero no se trata
de una competencia penal del Senado Francs sino de una simple com-
petencia disciplinaria, pues la difamacin hacia los "cuerpos constitui-
dos" (comprendido el Parlamento) es susceptible de una pena de prisin
de un ao y de una multa de 300 000 F en virtud de la ley del 29 de julio
de 1881 sobre la libertad de prensa.
El segundo grupo de pases, al que concederemos ms atencin en el
marco del presente captulo, est formado fundamentalmente por pases
anglosajones (Canad, Estados Unidos de Amrica, Irlanda, Reino
Unido...). En estos pases, el Parlamento ha organizado su propia pro-
- 141 -

teccin: dispone de una competencia penal que le permite imponer san-


ciones contra toda persona que viola sus privilegios.

2. Proteccin contra las injerencias del Poder Ejecutivo y del


pblico
Los lmites del concepto de ofensa al Parlamento son vagos, entre otras
cosas porque los Parlamentos de la Commonwealth siempre han conser-
vado celosamente el derecho de determinar si sus privilegios haban sido
violados o no. Por ello, no es sorprendente que rara vez se halle una defi-
nicin del concepto de ofensa al Parlamento en los Reglamentos de estos
Parlamentos.175
Como regla general, las ofensas al Parlamento se refieren a las llama-
das "afectaciones a los privilegios del Parlamento" o "insultos al
Parlamento". Pueden ilustrarse esos conceptos con los ejemplos siguientes:
- atacar, molestar, maltratar o insultar a miembros o funcionarios del
Parlamento en el ejercicio de sus funciones;
- corromper a un parlamentario;
- rechazar la obediencia al Parlamento o a sus comisiones (compari-
cin, presentacin de elementos, libros, documentos o informes);
- crear trastornos capaces de perturbar el desarrollo de los debates par-
lamentarios;
- difamar o calumniar oralmente o por escrito al Parlamento o sus
miembros;176

'" El Reglamento del Consejo de los Estados de la India (el Rajya Sabha) es una excepcin a
esta regla al definir en su anexo III el insulto a la Asamblea ("contempt of the House") como
"todo acto u omisin que representa un obstculo para una de las Cmaras en el cumplimien-
to de sus funciones impidiendo su realizacin, o que representa un obstculo para un miembro
o un dirigente de una de esas Cmaras para el cumplimiento de su deber o que le impide cum-
plirlo, o que tiende directa o indirectamente a producir tales efectos"
17,1
"No es raro, por ejemplo, considerar como temas de privilegio los artculos de periodistas
u otras publicaciones que se suponen difamatorias para el Parlamento. Sin embargo, es muy
estrecha la separacin entre un comentario honrado y una crtica muy violenta que puede con-
siderarse como una ofensa al Parlamento, como lo reconocen numerosos Parlamentos de la
Commonwealth. Desde hace muchos aos, el Parlamento britnico ha tenido numerosas dudas
al invocar sus poderes penales en la materia y el Parlamento canadiense casi nunca ha abierto
diligencias contra periodistas, cualquiera que fuese la naturaleza de sus escritos, con el fin de
proteger la libertad de la prensa. Se han registrado algunos casos recientemente, en particular
en Malta y Zambia, que indican que algunos Parlamentos son ms sensibles que otros a las cri-
ticas desagradables de las que son objeto. Por el contrario, una ofensa al Parlamento britnico
tomada especialmente en serio es la violacin del carcter confidencial de los trabajos de las
comisiones". (Laundy, Ph.. "Les Parlements dans le monde contemporain", Lausana, Payot,
1989. p. 166).
- 142-

- publicar informaciones secretas;


- tratar de influir en el voto, la opinin, el enjuiciamiento o la accin de
los parlamentarios mediante fraude, amenaza o intimidacin;
- presentar falsos testimonios al Parlamento o a sus comisiones;
- utilizar la fuerza o amenazar con su uso para lograr la suspensin de
una sesin, etc.
Al leer esta lista incompleta se percibe bien que el objetivo buscado
es proteger la labor de las asambleas contra todo tipo de injerencia, en
primer lugar del Poder Ejecutivo y del pblico.
Cuando el Parlamento pronuncia una sancin, lo hace normalmente
en forma de una reprimenda pronunciada por el Presidente de la Cmara
en cuestin. Si no se trata de una persona elegida, el interesado ha de pre-
sentarse ante la Cmara. El derecho a castigar comprende el de dictar
penas de prisin por duraciones limitadas.177 Algunos Parlamentos tie-
nen el poder de infligir multas.
En el Reino Unido y en la mayor parte de los restantes pases de la
Commonwealth, los tribunales reconocen la competencia exclusiva del
Parlamento para las cuestiones de privilegio, pero han surgido conflictos
entre el Parlamento y los tribunales en los casos en los que deben deter-
minarse los lmites del privilegio.178
En los Estados Unidos de Amrica, el poder de sancin del Congreso
es ms limitado que el de los Parlamentos de la Gran Bretaa y de cier-
tos pases de la Commonwealth. La Constitucin otorga al Congreso el
poder de actuar contra las personas que violan los privilegios claramente
establecidos de las dos Cmaras. Se trata, por ejemplo, del caso de una
persona que intenta deliberadamente de impedir a un parlamentario que
cumpla sus deberes legislativos. Las comisiones del Congreso, que dis-
ponen actualmente del poder de convocar testigos, pueden tambin actuar
contra los testigos que no quieren cooperar, quedando entendido que los
interesados no pueden acusarse a s mismos. Sin embargo, el Congreso
no dispone de un poder general de sancin y no puede determinar si un
comportamiento dado constituye o no una ofensa al Congreso.179
177
"Aunque esta sancin se menciona rara vez en la actualidad, no ha quedado anticuada. No
ms all que en 1955, la Cmara de Representantes de Australia dict penas de prisin de tres
meses para dos periodistas por haber publicado alegaciones insultantes respecto a ciertos par-
lamentarios". (Laundy. Ph., op.cit., p. 166).
m
Si, por ejemplo, se invoca el privilegio parlamentario como medio de defensa ante los tribu-
nales, corresponde al tribunal decidir si ese argumento es vlido o no (Laundy, Ph., op.cit.,
p. 167).
m
Ibid.
- 143-

3. Arma que puede utilizarse tambin contra los parlamentarios...


En los pases en donde existe, el concepto de "ofensa al Parlamento"
tiene ciertamente como primer objetivo proteger a la Asamblea y sus
miembros contra actos del Poder Ejecutivo o del pblico. Sin embargo,
ello no impide que los propios miembros puedan hacerse culpables de
ofensas al Parlamento.
El miembro culpable de una ofensa al Parlamento puede, como cual-
quier otro autor, sufrir una reprimenda, una pena de prisin o una multa.
Es ms, en muchos Parlamentos de la Commonwealth, la Asamblea
puede aplicar otras dos penas: la suspensin del mandato o la expulsin.
En los pases occidentales, este derecho se utiliza con muchas reser-
vas. Por ejemplo, hay que remontarse hasta 1947 para encontrar un caso
en el que la Cmara de los Comunes britnica expuls a uno de sus miem-
bros tras haberle reconocido culpable de una ofensa grave al
Parlamento.180 En Australia, la ley sobre los privilegios parlamentarios de
1987 no slo ha abolido el poder de las dos Cmaras del Parlamento de
castigar a toda persona por difamacin hacia un parlamentario sino que
ha suprimido tambin su facultad de expulsar a sus propios miembros.
Por el contrario, en otros pases de la Commonwealth se encuentran
con cierta frecuencia casos de suspensin o incluso de expulsin por
ofensa al Parlamento. As, en Zambia, se han producido cuatro casos en
los ltimos treinta aos. En 1968, un miembro fue suspendido para el
resto de la legislatura por haber dirigido acusaciones racistas a colegas;
en 1970, un miembro fue expulsado por haber formulado observaciones
odiosas que desacreditaron a la Asamblea; en 1993, un miembro del
Parlamento y el jefe de la oposicin fueron acusados de haber puesto en
duda injustamente la imparcialidad de la Presidencia (el miembro fue
suspendido); por ltimo, en 1996, un miembro fue declarado culpable de
ofensa grave al Parlamento y expulsado, por haberse distanciado clara-
mente de las medidas adoptadas por su Asamblea. No cabe duda de que
se trata de un arma peligrosa que debe utilizarse con gran cuidado.

"* Ibid.
,m
Ibid.
- 145-

CONCLUSIONES
En el curso del ltimo decenio del siglo XX, el mandato de representa-
cin libre ha pasado a ser habitual. En efecto, desde que el mandato
imperativo fue abandonado por los miembros de la C.E.I. (slo Belars
lo ha conservado), slo subsiste en algunos pases aislados (Cuba, Fiji,
Namibia, Seychelles).
La duracin del mandato parlamentario es de cuatro o cinco aos en
casi todas las cmaras bajas. Es muy excepcional que sea de tres o inclu-
so de dos aos. En algunos pases, los miembros de la cmara alta son
elegidos o nombrados por un periodo superior. En estos casos se prev a
veces una renovacin parcial en el curso de la legislatura. En este con-
texto, conviene notar, por una parte, que ciertas asambleas no tienen el
concepto de legislatura y, por otra parte, que existen asambleas en las que
la legislatura es ininterrumpida (Cmara de los Lores, Senado del
Canad).
En lo que respecto al comienzo del mandato parlamentario, llama la
atencin la falta de homogeneidad. En efecto, mientras que en otros sec-
tores es relativamente fcil distinguir grandes corrientes, ello es mucho
menos evidente respecto al comienzo del mandato. Pueden distinguirse
tres grupos segn que el mandato se inicie con la proclamacin de los
resultados de las elecciones, con la validacin de esos resultados o con la
prestacin de juramento. Pero es mucho menos evidente establecer un
vnculo con los "grandes modelos", pues al parecer cada Parlamento ha
efectuado la eleccin que ms le convena por distintos motivos.
Respecto A fin del mandato se halla la misma falta de homogeneidad.
Esto no debe sorprendernos ya que la fecha de final del mandato depen-
de en gran medida de la fecha de comienzo del mismo, pues en general
el legislador se preocupa por evitar un vaco demasiado grande. As, en
bastantes pases, el mandato parlamentario termina el da del final legal
de la legislatura o, en caso de disolucin anticipada, el da de esa disolu-
cin. En otros pases, el mandato de los parlamentarios salientes acaba
en la fecha de las nuevas elecciones. A veces, el mandato finaliza el pri-
mer da del periodo de sesiones del Parlamento recin elegido, lo que sig-
nifica que el mandato de los parlamentarios salientes llega en la prctica
ms all de la validacin del mandato de los recin elegidos.
En la mayora de los pases, el parlamentario puede poner fin a su
mandato presentando su dimisin. El grado de oficializacin de este pro-
cedimiento (declaracin oral o escrita, efecto automtico o aceptacin
- 146-

por la Asamblea, etc.) difiere sobremanera de unos pases a otros. Es


interesante observar que la posibilidad de dimitir no existe en todos los
pases. As, en algunos pases que mantienen el mandato imperativo, la
dimisin debe ser sometida para su aceptacin al partido o al cuerpo elec-
toral. Pero incluso entre los pases que han elegido el mandato de repre-
sentacin libre, hay algunos en los que no existe la posibilidad de dimitir
o bien esta requiere la autorizacin de la Asamblea o debe recurrirse a
todo tipo de artificios para alcanzar el objetivo deseado.
La prdida del mandato puede ser tambin el resultado de un acto
ajeno a la voluntad del parlamentario. En ciertos pases, el parlamenta-
rio puede ser revocado por iniciativa de sus electores o de su partido. Si
bien la revocacin por iniciativa de los electores puede plantear algunos
temores, todava es ms problemtica la revocacin por iniciativa del par-
tido. En efecto, un partido nico o mayoritario se puede ver muy tenta-
do de amenazar de revocacin a todo disidente con objeto de mantener la
disciplina de sus tropas. En los pases que mantienen el mandato impe-
rativo, puede comprenderse que el derecho de revocacin sea considera-
do una prolongacin natural de este tipo de mandato, pero hace reflexio-
nar el hecho de que pases con mandato de representacin libre se otor-
guen el derecho de revocar a los miembros de sus asambleas, por ej., des-
pus de la exclusin del partido. En un pasado relativamente reciente, el
Consejo de la Unin Interparlamentaria protest contra el hecho de que
la expulsin del partido pudiera tener por efecto la prdida del mandato,
mientras que la Constitucin del pas en cuestin prevea la nulidad de
todo mandato imperativo.
Por otra parte, es preciso tambin tener en cuenta que hay casos en
los que puede ser muy tentador, para un parlamentario oportunista, aban-
donar su partido para unirse a otro que, de ese modo, pase a ser mayori-
tario. Por lo general, el parlamentario acaba en efecto por ser nombrado
ministro en el nuevo gobierno. se es sin duda el motivo de que se obser-
ve en los ltimos aos en ciertos pases (entre ellos la India y ciertos pa-
ses africanos) una tendencia muy neta a establecer medidas contra este
tipo de defecciones. Igual que CE. Ndebele se puede plantear la pre-
gunta de si "los riesgos de oportunismo poltico, por intermedio de los
cambios de partido, constituyen (...) para la democracia y la gobernabi-
lidad participativa una amenaza mayor que las restricciones a la libertad
de conciencia y de expresin de los miembros elegidos del Parlamento?".
Al abandonar su partido poltico, un miembro oportunista o mal inspira-
do puede en efecto dejar de cumplir su misin de representacin respec-
- 147 -

to a sus electores. Pero a la inversa, "los parlamentarios decepcionados


por su partido no serviran mejor los intereses de sus electores por una
defeccin asocindose a otros parlamentarios que tengan las misma ideas
en lugar de tener que renunciar a su escao?" 181
La prdida del mandato puede ser tambin la consecuencia de una
decisin de la Asamblea. En los pases en donde existe la posibilidad de
exclusin definitiva, los motivos invocados son en general de tres tipos.
Primero, en muchos pases, la aceptacin de una funcin incompatible
ocasiona la prdida del mandato de oficio (en este caso se trata para el
parlamentario de una especie de dimisin disimulada) o por decisin de
la Asamblea. Segundo, la prdida de las condiciones de elegibilidad
durante el mandato puede representar un motivo de exclusin. En ese
sentido es agradable observar que, en la mayora de los pases, la prdida
de la condicin de elegibilidad slo puede ser pronunciada por un tribu-
nal. Tercero, la exclusin puede ser la sancin disciplinaria final que la
Asamblea aplica a uno de sus miembros. Es evidente que, dadas sus con-
secuencias, tal decisin debe reservarse a casos excepcionales y extrema-
damente graves y que debe estar rodeada de garantas suficientes, pues de
otro modo puede transformarse en un arma temible de la que puede abu-
sar la mayora contra diputados disidentes o miembros de la oposicin.
Por otra parte, no siempre es evidente la distincin entre esta ltima
hiptesis y la prdida del mandato debida a una decisin judicial, llama-
da en general "destitucin". La destitucin por decisin judicial existe en
casi todos los pases estudiados, con excepcin de la Repblica rabe
Siria y los Estados Unidos de Amrica, pues la Constitucin de este lti-
mo pas dispone que slo la Cmara de Representantes y el Senado son
competentes para juzgar los asuntos relativos a la eleccin y a las cuali-
ficaciones de los miembros. En otros pases, la destitucin se pronuncia
de oficio, lo que significa que la decisin judicial produce sus efectos sin
intervencin de la Asamblea, o debe ir seguida de una decisin de la
Asamblea o de otro rgano estatal.
Por ltimo, en casos excepcionales, la destitucin consecutiva a una
condena por un tribunal puede evitarse por una decisin expresa de la
Asamblea.

Ndebele, C E . , op.cit.
- 148-

*
* *

En lo que respecta alestatuto del parlamentario se observa que, den-


tro de la lgica de la ampliacin del acceso de todas las capas de la pobla-
cin al mandato parlamentario y de la profesionalizacin de este mandato,
los parlamentarios reciben en la actualidad en casi todos los pases una
remuneracin bsica que no presenta ya ningn vnculo con el nmero de
reuniones. La nica excepcin a esta regla son algunos pases de frica,
en donde los miembros siguen recibiendo honorarios diarios, y Cuba, en
donde el diputado sigue cobrando durante su mandato unos honorarios
iguales al salario que reciba antes de ser parlamentario. Por lo general, la
remuneracin bsica est fijada por referencia a los sueldos de los funcio-
narios pblicos (media o funcin especfica), pero en una serie de antiguos
pases socialistas de la Europa oriental sirve de base para el clculo el suel-
do mensual medio multiplicado por un determinado factor.
En la mayor parte de los casos, la remuneracin bsica est aumenta-
da con unos honorarios complementarios, justificados en general por el
ejercicio de una determinada funcin (Presidente de la Asamblea, miem-
bros de la Mesa, presidente de comisin, presidente de grupo...). En
algunas ocasiones, los honorarios complementarios tratan de compensar
el hecho de que algunos diputados soportan gastos ms altos que otros,
debido al tamao de su circunscripcin electoral o a la distancia que sepa-
ra su domicilio del Parlamento.
Actualmente, resulta extremadamente raro que los honorarios parla-
mentarios estn exonerados de impuestos en su totalidad. Por lo general
se percibe ms bien la tendencia a someter a los parlamentarios al dere-
cho fiscal "comn", por lo menos en lo que respecta a la remuneracin
bsica. Las indemnizaciones por gastos efectuados estn, por el contra-
rio, con frecuencia exoneradas, incluso en los casos en que es difcil sos-
tener que se trata de gastos realmente realizados.
Los sistemas de pensin propios de los parlamentarios siguen siendo
todava en gran medida privilegio de los pases occidentales. En otros
pases no se ha considerado conveniente elaborar un sistema de pensin
especfico (los parlamentarios estn sometidos al derecho social
"comn") o falta por completo el derecho a la pensin. Si existe un sis-
tema concreto, las retenciones sobre los honorarios no bastan prctica-
mente nunca para cubrir los gastos; por lo general se inscribe en el pre-
supuesto de la Asamblea una subvencin o dotacin. Para tener derecho
- 149 -

a la pensin deben en general reunirse dos condiciones: alcanzar una


edad mnima (con frecuencia notablemente ms baja que la edad legal de
la pensin) y haber sido miembro del Parlamento durante un nmero
mnimo de aos.
Casi no hay ninguna Asamblea en la que los parlamentarios no dis-
pongan, adems de sus remuneraciones bsica y complementaria, de
otras facilidades y servicios. Por el contrario, es corriente que slo se
beneficien de estas facilidades algunas categoras de parlamentarios (por
ej., los miembros de la Mesa) o que dependan del tamao del grupo pol-
tico. En este contexto hay que destacar la tendencia a la evolucin de la
secretara y del grupo de ayudantes colectivos hacia una asistencia indi-
vidualizada. Por lo general, los parlamentarios disponen de uno o varios
ayudantes, con frecuencia de nivel universitario, que se les asignan o que
pueden contratar ellos mismos. Esta tendencia es tpica de la voluntad de
las asambleas de dotarse de un apoyo intelectual comparable al que tiene
el poder ejecutivo mediante los colaboradores de los gabinetes ministe-
riales.
Si bien la independencia de los parlamentarios ha sido siempre el
principal motivo del establecimiento de ciertas incompatibilidades,
observamos ltimamente, en particular en Europa occidental, una multi-
plicacin de las iniciativas que tratan de establecer incompatibilidades
suplementarias sin ninguna relacin con la proteccin de la independen-
cia del miembro en el sentido estricto.
Ms que por la preocupacin de evitar corrupciones o escndalos
financieros y otros, esas iniciativas estn inspiradas por el deseo de garan-
tizar la disponibilidad del parlamentario. Pases como Blgica, Francia o
Italia parecen querer lograr ese objetivo por una reglamentacin restricti-
va de la acumulacin de mandatos, mientras que otros lo persiguen esta-
bleciendo regmenes de inelegibilidad (Reino Unido) o dando a conocer
pblicamente la declaracin de actividades (Alemania, Estados Unidos
de Amrica...). En Israel, los miembros de la Knesset no tienen, desde
1996, ni siquiera el derecho a beneficiarse de cualquier ocupacin, prohi-
bicin que de todos modos no es efectiva en los seis primeros meses del
mandato.
Todas esas iniciativas que tratan de garantizar la disponibilidad de los
parlamentarios son sin duda loables, pero tambin pueden implicar ries-
gos. Primeramente queda por probar que los miembros ms disponibles
sean automticamente los que ms aporten a su Asamblea. Es indudable
que cuando la disponibilidad desciende por debajo de cierto umbral sufri-
- 150-

r la calidad del trabajo parlamentario. Pero se puede realmente inver-


tir este razonamiento? El parlamentario que ejerce tambin funciones en
el nivel municipal no puede compensar su disponibilidad ligeramente
inferior con sus conocimientos de la situacin local, por ej., en la
Comisin de Interior? Adems, no pueden producir tales medidas una
exagerada profesionalizacin del mandato parlamentario?
Conviene sealar que las declaraciones de mandatos o intereses que
se han establecido en los ltimos aos en muchos pases occidentales per-
miten disponer de una nota detallada de las actividades "complementarias
" de los parlamentarios y lograr que se respete mejor la legislacin en
materia de incompatibilidades y de prohibicin de la acumulacin. Pero
la frontera entre los regmenes de incompatibilidad propiamente dichos,
las declaraciones de patrimonio y de mandatos y otras reglas deontolgi-
cas resulta cada da ms vaga.
La declaracin del patrimonio y de intereses es un fenmeno que ha
adquirido gran amplitud en estos ltimos aos, en particular en la Europa
occidental. Ello es lgico en la medida en que todos los parlamentos
sienten la misma necesidad de moralizar la vida pblica y de justificarse
frente a una poblacin cada vez ms crtica. Sin duda se es el motivo de
que muchos pases evolucionen en el mismo sentido, sin que pueda
hablarse en el estado actual de la legislacin de una autntica declaracin
de patrimonio (Austria, Letonia, Repblica Checa...), mientras que en
otros pases (Chile, India...) se hallan en estudio propuestas para estable-
cer la declaracin de patrimonio.
Es indudable que en esta esfera, como en muchas otras, el Reino
Unido ha desempeado una importante funcin precursora. En efecto,
bastantes pases han copiado la declaracin de intereses de "estilo britni-
co". Tiene en particular la ventaja de no reducir la declaracin a un cua-
dro cifrado sino de hacer hincapi en los vnculos que puedan existir entre
los parlamentarios y los intereses privados. As pues, el concepto central
es la transparencia: el ciudadano debe estar en condiciones en todo
momento de saber qu intereses defiende el parlamentario con objeto de
poder juzgar sus actos en su justo valor. En la medida en que el parla-
mentario pueda tener un inters financiero o material importante en un
debate o una deliberacin de la Cmara, deber sealarlo para que pueda
tenerse en cuenta (por ej., sustituyndole en una comisin).
La declaracin de patrimonio de "estilo francs" se basa en una lgi-
ca totalmente distinta. Se quiera o no, manifiesta, ms que el sistema bri-
tnico, cierta desconfianza frente a los representantes pblicos (lo que se
- 151 -

explica tal vez por el hecho de que sea ms reciente y, por consiguiente,
ms marcada por los recientes escndalos financieros...). Corriendo el
riesgo de simplificar en exceso, podra incluso afirmarse que su concepto
central es ms bien la lucha contra la corrupcin que la transparencia. En
efecto, este tipo de declaracin permite ante todo verificar si el parlamen-
tario no se ha enriquecido anormalmente en el curso de su mandato. Por
loable que pueda ser, este enfoque nos parece que presenta ciertas insufi-
ciencias. En primer lugar porque la declaracin (en general) confidencial
no indica los intereses que el parlamentario podra defender sin que sus
electores lo sepan. Precisamente para evitar esa insuficiencia muchos pa-
ses que han optado por la declaracin de "estilo francs", han establecido
a la vez la obligacin de presentar una lista de los mandatos ejercidos.
Pero puede esperarse que esa declaracin escrita tenga la misma eficacia
que las declaraciones escrita y oral que tiene que formular todo diputado
britnico? Otra insuficiencia consiste en el hecho de que la declaracin de
"estilo francs*' lleva consigo sanciones graves, en general de naturaleza
penal. As pues, se est lejos del enfoque escandinavo, en donde la falta
de respeto a las reglas sobre la declaracin de intereses es penada por san-
ciones de carcter ms bien deontolgico, dictadas a menudo por la enti-
dad que cuida del respeto del cdigo de conducta.
Pese a esas reservas, se tiene la impresin de que, en el mbito mun-
dial, se ha difundido ms bien la declaracin de patrimonio al estilo fran-
cs. Aun ms, se observa una tendencia muy neta a ampliar el campo de
aplicacin ratione personae de esa declaracin a otros responsables pol-
ticos que no son parlamentarios ni ministros. As, la declaracin de patri-
monio e intereses est pasando a ser uno de los factores ms importantes
en la bsqueda de mayor transparencia en la vida poltica y de esclareci-
miento de las relaciones entre el mundo poltico y el dinero.
La irresponsabilidad parlamentaria es un factor primordial para
garantizar el buen funcionamiento democrtico de un sistema parlamen-
tario y sin duda ofrece a los parlamentarios una proteccin absoluta con-
tra todas las diligencias judiciales por cualquier declaracin realizada o
voto expresado en el Parlamento.
Por ello es acertado que el Consejo de la Unin Interparlamentaria
haya resaltado "que la irresponsabilidad parlamentaria es primordial para
el funcionamiento de la democracia parlamentaria, pues permite a los
parlamentarios ejercer el mandato que sus electores le han confiado, sin
temer a represalias por las opiniones que expresan". El Consejo observa
"que todas las democracias parlamentarias sin excepcin garantizan a los
-152-

parlamentarios la irresponsabilidad" y afirma que "abrir diligencias con-


tra los parlamentarios por un voto y por opiniones compromete grave-
mente la institucin parlamentaria y, por consiguiente, la propia demo-
cracia parlamentaria".1*2
Adems de ser una "libertad fundamental" de los parlamentarios, la
irresponsabilidad parlamentaria es tambin la condicin previa necesaria
para permitir a los parlamentarios la defensa y promocin de los derechos
humanos y de las libertades bsicas en sus respectivos pases. El Consejo
de la Unin Interparlamentaria destac que el parlamentario es "en su
calidad de representante de los ciudadanos y de intermediario entre ellos
y el Estado, en la medida en que goce de la libertad de expresin indis-
pensable para el ejercicio de la funcin parlamentaria, (...) un actor pri-
mordial de la promocin y proteccin de los derechos humanos y de la
construccin de una cultura democrtica y de los derechos humanos.
Puede adems denunciar en el Parlamento y ante la opinin pblica los
abusos que observa o que le son sealados por sus electores"."0
Por ello es afortunado observar que, desde el punto de vista histrico,
la irresponsabilidad parlamentaria se ha desarrollado de modo distinto en
los pases de influencia britnica y francesa, pero el resultado en la actua-
lidad es bastante homogneo. Cierto es que existen bastantes diferencias
en la aplicacin ratione personae (limitada slo a los parlamentarios en
ciertos pases, ampliada a otros participantes en reuniones en los pases
de tradicin anglosajona...) y en lo que respecta al grado de perfeccin
(proteccin absoluta en ciertos pases, proteccin contra ciertas diligen-
cias slo en otros, "privilegio cualificado" en unos terceros, etc.). Sin
embargo, en conjunto se puede afirmar que, en teora, el grado de pro-
teccin es en todas partes suficiente para garantizar a los parlamentarios
la independencia que necesitan para ejercer su mandato.
Desafortunadamente, igual que cualquier otro derecho fundamental,
la irresponsabilidad parlamentaria es a veces violada. En los informes del
Comit de Derechos Humanos de la Unin Interparlamentaria se denun-
cian numerosos casos de daos a la libertad de expresin de los parla-
mentarios.
Al contrario de lo que sucede con la irresponsabilidad parlamentaria,
es preciso confesar que se est lejos de la unanimidad en materia de invio-

11,2
Posiciones relativas a los derechos humanos adoptadas por la Unin Interparlamentaria en
el curso de los ltimos aos, Ginebra, Unin Interparlamentaria, 1998, p. 15.
"" Ibid., p. 14.
- 153 -

labilidad parlamentara, definida como la proteccin de los parlamenta-


rios contra las diligencias civiles y/o penales por actos realizados fuera
del ejercicio de su funcin.
Se ha indicado antes que la inviolabilidad no existe en cierto nmero
de pases. Como lo formula de modo muy diplomtico Michel Amellen
"si la historia demuestra en estos casos que no se ha producido ningn
incidente lamentable, se prueba as que tales pases han alcanzado un
grado envidiable de organizacin y funcionamiento de los poderes pbli-
cos. La democracia sale beneficiada".IHJ Desafortunadamente no siem-
pre es el caso.
En un segundo grupo de pases, formado fundamentalmente por pa-
ses de la Commonwealth, la inviolabilidad ha quedado reducida al mni-
mo (proteccin contra las detenciones en materia civil, dispensa de la
obligacin de comparecer ante un tribunal en ciertos casos...)- Se podr-
an aadir a este grupo algunos pases (Irlanda y Noruega entre ellos) en
los que la inviolabilidad protege slo contra la detencin en el trayecto
del Parlamento y en los edificios parlamentarios. Rara vez plantea pro-
blemas la inviolabilidad en tales pases. Ello se debe probablemente a la
larga tradicin democrtica de tales regmenes, por una parte, y al hecho
de que la proteccin es sin duda limitada pero bastante absoluta, por otra
parte.
En los pases en donde la inviolabilidad prohibe toda diligencia judi-
cial o toda detencin sin autorizacin expresa de la Asamblea a la que
pertenece el parlamentario, el concepto de inviolabilidad parlamentaria
ha resultado claramente menos estable que el de irresponsabilidad. En
trminos generales puede decirse que en los pases en los que se han pro-
ducido cambios fundamentales en los ltimos aos (Austria, Blgica,
Francia, Italia...) se tiende a otorgar una proteccin menos absoluta y a
basarse ms en el derecho comn.185 Esta tendencia es la ms marcada
en los Estados de la Europa occidental que se inspiran de la tradicin par-
lamentaria francesa, en donde la inviolabilidad ofreca hasta ahora una
proteccin bastante amplia.186

m
Ameller. M., "Droits de l'homme et immunits parlementaires", op.cit., p. 36.
"" De modo muy excepcional se observa una evolucin inversa. Asi', en 1987, en las Filipinas,
la inviolabilidad se ampli a la proteccin contra la detencin por infracciones, mientras que
precedentemente slo protega al parlamentario contra la detencin en materia civil.
"* En Francia, por ejemplo, desde la Ley constitucional del 4 de agosto de 1995, slo la deten-
cin o la adopcin de medidas privativas o restrictivas de libertad son sometidas a una autori-
zacin de la Mesa de la Asamblea a la que pertenece el parlamentario en cuestin.
-154-

La tendencia a acercarse al derecho comn se explica por el hecho de


que en los pases occidentales hay cada vez ms dificultades para justifi-
car este "privilegio" ms o menos absoluto que es la inviolabilidad parla-
mentaria. Por una parte, la opinin pblica acepta menos que antes los
tratamientos de excepcin y, por otra parte, el "miedo al Poder Ejecutivo"
parece en la actualidad exagerado y se considera a menudo como un pre-
texto que utilizan los parlamentarios para proteger privilegios que les
convienen. Este razonamiento es tal vez vlido en ciertos pases occi-
dentales (hay en efecto pases en los que no existe la inviolabilidad, pero
sin que ello plantee el menor problema), pero nunca debe olvidarse que
se trata de casos afortunados de pases que presentan una larga tradicin
democrtica. Por el contrario, en muchos pases en los que ni la
Constitucin ni la ley prevn la inviolabilidad parlamentaria hay que pre-
ocuparse por el abuso de poder contra los parlamentarios. El Comit de
Derechos Humanos de los Parlamentarios de la Unin Interparlamentaria
desempea al respecto una funcin cuya importancia no podra subesti-
marse.187

*
* *

Respecto al orden de precedencia dentro de la Asamblea llama la


atencin la relativa homogeneidad de las situaciones. Tanto en los
Parlamentos de influencia britnica como en los de influencia francesa o
en los pases escandinavos o sudamericanos, el orden de precedencia est
determinado prcticamente siempre por la responsabilidad o la funcin
ejercida dentro de la Asamblea. Obviamente, la precedencia del
Presidente dentro de la Asamblea es reconocida unnimemente.
Respecto a las dems funciones ejercidas, los pases de tradicin france-
sa tienden ms bien a considerar las funciones ejercidas en el rgano rec-
tor de la Asamblea como base para el orden de precedencia. Tambin se
tiende a tomar en cuenta la presidencia de grupos polticos y comisiones
e incluso las funciones ejercidas con anterioridad por el parlamentario en
cuestin (por ej., los ex primeros ministros en Francia). Los pases anglo-
sajones se distinguen por el carcter ms previsible de su orden de pre-

"" Vase el informe redactado por el Sr. Leandro Despouy en nombre del Comit de Derechos
Humanos de los Parlamentarios de la Unin Interparlamentaria (1 de enero de 1977 - 4 de
febrero de 1993), op.cit., p. 262.
- 155-

cedencia (que es prcticamente siempre el mismo, de los Estados Unidos


de Amrica al Bangladesh pasando por el Reino Unido...), as como por
una alternancia ms marcada entre la mayora y la oposicin. De este
modo, el jefe de la mayora precede al jefe de la oposicin, que precede
a su vez al "whip" de la mayora, que est por delante del "whip" de la
oposicin. Sin embargo, sera temerario deducir que los derechos de la
oposicin estn ms garantizados en los pases de influencia britnica que
los otros. En efecto, por lo general la misma preocupacin por la alter-
nancia se observa en otros pases en el procedimiento de designacin de
los miembros de la Mesa o de establecimiento de las presidencias de
comisiones. La prioridad a la funcin ha de ser objeto de una reserva, en
la medida en que en ciertos pases (los Estados Unidos de Amrica entre
ellos), la antigedad en la Asamblea desempea una funcin tan decisiva
en la designacin de los presidentes de comisin o de otras funciones
dentro de la Asamblea que "prioridad a la funcin" equivale en la prcti-
ca en gran medida a "prioridad a la antigedad".
En lo que respecta al rango protocolario en el exterior de la
Asamblea, la diferencia entre los pases de tradicin britnica y los res-
tantes es ms marcada. Ello es lgico en la medida en que el rango pro-
tocolario de los Presidentes de Asamblea expresa en gran medida la posi-
cin que su Asamblea ocupa en la jerarqua de poderes. As, en la mayo-
ra de los pases de influencia francesa, el Presidente de Asamblea segui-
r en el orden de precedencia de modo inmediato a los jefes del Poder
Ejecutivo (Rey o Presidente de la Repblica y Primer Ministro).
Excepcionalmente preceder incluso al Jefe del Gobierno. Dada la fun-
cin desempeada por el Parlamento de esos pases en la lucha contra la
monarqua absoluta, esto no tiene nada de sorprendente. Por el contrario,
en los pases de derecho consuetudinario, los Presidentes de Asamblea
ocupan claramente lugares menos elevados en el orden de precedencia.
El prestigio y la importancia del poder judicial en esos pases explica sin
duda el mejor lugar ocupado por el Presidente del Tribunal Supremo
"Chief Justice".
La conclusin que conviene deducir es probablemente que resulta
preferible no conceder demasiada importancia al orden de precedencia,
en particular en los pases en donde la tradicin y la costumbre ocupan un
lugar importante. En efecto, las cuestiones protocolarias se caracterizan
por un alto grado de inercia y el lugar que una institucin ocupa en el
orden protocolario corresponde en general ms al peso poltico que ejer-
ca hace dos siglos que a su importancia poltica actual.
- 156-

*
* *

La adquisicin de la experiencia indispensable por parte de los nuevos


parlamentarios se produce de modo muy variado. La necesidad deforma-
cin o iniciacin en los procedimientos se nota en efecto tanto ms clara-
mente cuanto menos slida es la tradicin parlamentaria (sistema demo-
crtico en curso de formacin o renacimiento) o cuanto ms sustancial es
la renovacin de la Asamblea (por ej., transformacin importante del rgi-
men poltico). Es afortunado observar que bastantes pases realizan un
importante esfuerzo de formacin, ayudados por organizaciones interna-
cionales.
Las asambleas inspiradas del modelo britnico han concedido siempre
una importancia especial a la participacin en las actividades de la
Asamblea. En estos ltimos aos se ha observado en todo el mundo una
generalizacin rpida de la obligacin de presencia, que se acompaa de
una oficializacin de las reglas correspondientes y del establecimiento de
sanciones principalmente financieras.
Ese fenmeno est vinculado a la creciente profesionalizacin del
mandato parlamentario y al mayor control que la opinin pblica ejerce
sobre las actividades del Parlamento. En efecto, el hombre de la calle tien-
de a comparar su propia suerte con la de los hombres y mujeres que ha ele-
gido; apenas comprende por qu corre el riesgo de ser despedido de inme-
diato si se ausenta de su trabajo sin razn vlida, mientras que por la noche
ve en la televisin los bancos casi vacos de la Asamblea. Pero la presin
de la opinin pblica no explica por s sola el xito enorme de las regla-
mentaciones sobre la presencia. En efecto, seria errneo no destacar otro
elemento: para los jefes de la mayora y de la oposicin es muy molesto
poder contar slo con una fraccin de sus huestes. En las asambleas de tra-
dicin britnica se conoce desde hace largo tiempo a los "whips" de la
mayora y de la oposicin, mientras que en las otras existan pocos topes
frente al absentismo masivo. Al establecer sistemas de sanciones, en par-
ticular financieras, se logra un doble objetivo: restablecer el orden dentro
de la asamblea y mostrar al exterior que los diputados son profesionales
como los restantes.
Es evidente que el absentismo es una plaga. Ningn diputado, por bri-
llante que sea, puede hacer un buen trabajo si no dedica una parte impor-
tante de su tiempo a la labor parlamentaria. Sabiendo que la disponibili-
dad de personal poltico al servicio del Poder Ejecutivo es a menudo total,
- 157-

cuantos menos diputados haya en las comisiones, ms protegido estar el


ministro contra preguntas crticas y mejor podr controlar la totalidad del
proceso legislativo. Por ello es lgico que se adopten medidas para garan-
tizar la presencia de los parlamentarios en el lugar de trabajo.
Los sistemas establecidos en casi todos los pases en los ltimos aos
merecen sin duda algunas reservas. Primero en lo que respecta a la pro-
pia eficacia de las medidas. En efecto, por motivos fundamentalmente
prcticos suelen sancionarse slo las ausencias de sesin plenaria. Como
no se trata de establecer una inquisicin, los parlamentarios saben por anti-
cipado en qu momento de la jornada o de la semana se tendrn en cuenta
las presencias. El resultado es sin duda que el Parlamento da mejor impre-
sin en la televisin, pues todos los miembros estn presentes en el
momento de las votaciones. Pero es difcil decir que la calidad del traba-
jo parlamentario se encuentra muy mejorada. Obviamente, se puede, como
han hecho ciertas asambleas, ampliar la obligacin de presencia en las reu-
niones de las comisiones y/o controlar las presencias en momentos distin-
tos de las votaciones. Pero a fuerza de ampliar el sistema, no se corre el
riesgo de "infantilizar" a los diputados? No tiene un parlamentario dere-
cho a pasar dos das en los archivos del Tribunal de Cuentas o a estar junto
a los huelguistas si su conciencia le indica que se es su lugar? Algunos
contestarn que se trata de motivos de ausencia vlidos, pero es cierto que
el Presidente de la asamblea tendr esa opinin? Otros sealarn que,
aparte de algunos casos extremos, el miembro slo corre el riesgo de per-
der una parte de sus honorarios. Esto es cierto, pero dada la profesionali-
zacin del mandato parlamentario, algunos diputados son cada vez ms
dependientes de esos honorarios. En otros trminos, se trata ante todo de
encontrar el equilibrio precario existente entre las necesidades de la asam-
blea, lo que espera el ciudadano y la independencia del parlamentario.
Al leer el captulo sobre la disciplina, algunos tendrn la tentacin de
creer que el Parlamento se parece a una compaa disciplinaria, en donde
la menor infraccin va acompaada de una sancin. Evidentemente no es
se el caso. Primeramente porque, en general, los debates del Parlamento
se caracterizan por una autodisciplina y por un respeto de las reglas1** de

IIlH
As, por ejemplo, se observa que tras la sesin del 9 de octubre de 1987, en el curso de la
cual los diputados del grupo del Frente Nacional multiplicaron los incidentes al examinar el
proyecto de ley relativo a la lucha contra la toxicomana, la Mesa de la Asamblea Nacional
francesa no dict sanciones sino que adopt una declaracin solemne condenando "comporta-
mientos" que podran perjudicar, si se renovaran, el buen funcionamiento de la institucin y,
por consiguiente, el ejercicio de la democracia" (Duhamel, O. y Mny, Y., op.cit., pp. 311-312).
-158-

buena conducta incluidas en los reglamentos. Slo en los debates difciles,


en los que se exacerban las oposiciones, pueden manifestarse comporta-
mientos discutibles. En un rgimen democrtico cada vez se aplican en
principio menos las sanciones disciplinarias, que actan sobre todo como
advertencia o disuasin. Adems, la primera sancin suele ser siempre
leve. Slo en caso de recidiva o cuando el miembro ignora las rdenes que
se le dan, se aplica una sancin ms grave. Esta aplicacin gradual de san-
ciones cada vez ms intensas se pone de manifiesto en el Parlamento
Europeo, en donde el Presidente llama al orden a todo diputado que per-
turba la sesin. En caso de recidiva, el Presidente le llama de nuevo al
orden, con inscripcin en el acta. En caso de nueva recidiva, el Presidente
puede excluir al diputado de la sala durante el resto de la sesin. Se halla
otro ejemplo en la Cmara de los Comunes Britnica, en donde el
Presidente llamar en primer lugar la atencin de la asamblea sobre la con-
ducta de un miembro que persiste en efectuar declaraciones que no corres-
ponden al tema o que se repite produciendo cansancio, y le invitar a que
vuelva a su escao. S, pese a advertencias reiteradas, un miembro sigue
comportndose de modo inadmisible, el Presidente puede ordenarle que se
retire de inmediato de la asamblea para el resto de la jornada. Si el miem-
bro no quiere retirarse, el Presidente puede elegir entre dos sanciones ms
graves: dar la orden al "Sergeant-at-Arms" de asegurarse de que el miem-
bro cumple la orden de retirarse o designar al miembro por su apellido
("naming").
Por ello, conviene no exagerar la importancia\de esas sanciones disci-
plinarias, pero tampoco ignorar que hay unas ms peligrosas que otras,
porque impiden al miembro el ejercicio de su mandato. Pensamos ante
todo en la orden de retirarse de la sesin, en la exclusin temporal y en la
suspensin del mandato, que son sanciones que se encuentran tanto en los
pases de influencia francesa como en los Estados anglosajones o en otros.
As, el Presidente del Bundestag alemn puede ordenar a un miembro que
ha perturbado seriamente la sesin que se retire para el resto de la misma,
sin haberle advertido previamente. Antes declausurar la sesin, el
Presidente anunciar el nmero de das de suspensin del parlamentario,
que no pueden exceder de treinta. Si el miembro considera injustificada la
sancin, puede presentar una "objecin motivada", que se incluir en el
orden del da de la prxima sesin y se votar sin discusin previa.
En los pases en los que las calidades democrticas no admiten ningu-
na sospecha, el riesgo de abuso es evidentemente limitado.
Desafortunadamente, el informe del Comit de Derechos Humanos de los
- 159 -

Parlamentarios de la Unin Interparlamentaria189 muestra que la suspensin


provisional del derecho de un parlamentario a participar en las sesiones del
Parlamento es la sancin disciplinaria que puede ser utilizada con ms fre-
cuencia de modo abusivo y con fines polticos. Conviene pues emplearla
con la mayor circunspeccin. Esta observacin es procedente a fortiori
para una eventual exclusin definitiva, que afortunadamente se observa con
menos frecuencia como sancin disciplinaria.190
Mientras que en materia de declaracin de patrimonio e intereses, pue-
den diferenciarse distintas corrientes (el enfoque francs es bien distinto al
enfoque anglosajn), la supremaca britnica es indiscutible en el sector de
los cdigos de conducta.
En primer lugar porque ningn Parlamento comenz a actuar tan pron-
to como el Parlamento britnico (desde el siglo XVII!) contra toda forma
de corrupcin de sus miembros. Despus porque en ningn pas, la refle-
xin en materia de deontologa parlamentaria se ha realizado con tanto
rigor como en el Reino Unido. El informe de Lord Nolan191 no tiene igual
en su gnero e inspira sin duda todava a muchos legisladores. En efecto,
su mrito consiste en partir de la observacin de que los parlamentarios son
hombres y mujeres como los dems y que no hay que permanecer ciego
respecto a las tentaciones que les amenazan ni caer en el otro extremo, tra-
tndolos a todos como corruptos.
Al contrario de lo que ha sucedido en otras tentativas de moralizacin
de la vida poltica, los cdigos de conducta parecen ser por el momento una
cuestin fundamentalmente anglosajona. Los escasos pases no anglosajo-
nes que ms han avanzado en este terreno (Alemania, Japn...) confirman
esta regla, en la medida en que figuran precisamente entre los que siempre
se han inspirado sobremanera en los sistemas parlamentarios britnico y
estadounidense. Esto no significa que los restantes pases no hagan esfuer-
zos al respecto. Por ejemplo, son pases de influencia francesa los que han
elaborado legislaciones en materia de lucha contra todo tipo de clientelis-
mo. Pero al contrario que en el Reino Unido, por el momento parece fal-
tar la visin de conjunto.
""* Vase el informe preparado por el Sr. Leandro Despouy en nombre del Comit de Derechos
Humanos de los Parlamentarios de la Unin Interparlamentaria (1 de enero de 1977 - 4 de
febrero de 1993). p. 269-270.
'*' La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica confiere a la Cmara de Representantes
el derecho a expulsar a un miembro, pero esta posibilidad limita la prctica a los casos de per-
sonas que no renan las condiciones de elegibilidad y su uso en caso disciplinarios es pura-
mente terico.
"" Standards in Public Life, op.cit.
-160-

Lo que es cierto para el cdigo de conducta tambin lo es para la


reglamentacin en materia de grupos de presin parlamentarios, con la
diferencia de que es otro pas anglosajn - los Estados Unidos de
Amrica - el que se encuentra ms avanzado. Sin embargo, el problema
se plantea en otros trminos en el caso del "lobbying" parlamentario, en
la medida en que no presenta en todos los pases la misma intensidad ni
igual aspecto. En efecto, mientras que los problemas deontolgicos son
ms o menos anlogos en todos los sistemas parlamentarios, esto no suce-
de en absoluto en el caso del "lobbying", cuyas aceptacin social e inten-
sidad estn ntimamente vinculadas al sistema econmico. La mundiali-
zacin y la liberalizacin de la economa conducirn probablemente cada
vez ms a adoptar reglamentos anlogos a los existentes en los Estados
Unidos. En ese contexto es significativo que, en Europa, la asamblea que
ms ha notado la necesidad de adoptar medidas al respecto sea el
Parlamento Europeo.
Esta evolucin no es en s misma negativa. En efecto, siempre es pre-
ferible afrontar la realidad y tratar de reaccionar frente a los nuevos acon-
tecimientos sociales, de los que el "lobbying" es slo un aspecto. Pero
conviene de todos modos tener en cuenta que la mayora de los sistemas
parlamentarios se basan en el principio de la democracia representativa,
que no puede reducirse a la nada por medio de accin y de influencia
directas sobre los parlamentarios.

*
* *

El estatuto del parlamentario britnico a fines del siglo XVII y afor-


tiori el del parlamentario francs a fines del siglo XVIII trataban ante
todo de protegerles contra las injerencias del Poder Ejecutivo. En esa
poca haba que otorgar al parlamentario derechos de los que no gozaba
el ciudadano medio, o no en esa medida. Con respecto al nivel de pro-
teccin jurdica de los dems ciudadanos, el parlamentario disfrutaba
realmente de un nmero (limitado) de privilegios, de los que las inmuni-
dades y el rango protocolario eran los ejemplos ms llamativos.

Con el paso del tiempo, el contenido del estatuto del parlamentario se


ha enriquecido sin cesar. Esta evolucin se explica fundamentalmente
por cambios polticos y socioeconmicos que han modificado profunda-
mente la base de procedencia de los parlamentarios. Es fcilmente com-
- 161 -

prensible que los honorarios parlamentarios eran ms importantes para


los primeros elegidos socialistas en Europa que para los grandes barones
industriales, que de padre a hijo ocupaban escaos en el Parlamento. La
misma observacin es vlida mutatis mutandis para el establecimiento de
ciertas compatibilidades, que afectaban ms a unas categoras profesio-
nales que a otras y que tenan repercusiones en la composicin del
Parlamento. Este primer enriquecimiento del estatuto del parlamentario
se caracterizaba ante todo por la concesin de derechos a los parlamenta-
rios. As, stos se separaban cada vez ms del ciudadano ordinario, hasta
formar castas privilegiadas en algunos pases.
Ahora bien, la historia ensea que todo movimiento suscita un "con-
tramovimiento" y esto parece haber sido tambin el caso del estatuto del
parlamentario. As, en momentos muy diversos (desde el siglo XIX en el
Reino Unido, despus de la II Guerra Mundial en muchos pases de
Europa occidental y ms recientemente en muchos pases en desarrollo)
se han aadido a esos derechos cada vez ms deberes y obligaciones:
obligacin de presencia, declaracin de patrimonio o intereses, prohibi-
cin de acumulacin de cargos y otros cdigos de conducta. El estatuto
de los parlamentarios tiende as cada vez ms a ser un conjunto ms o
menos equilibrado en el cual limitaciones a veces poco envidiables for-
man el contrapeso de los privilegios.
En el curso de los dos ltimos decenios del siglo XX, este movi-
miento se ha acelerado notablemente. Estimamos que la evolucin
reciente puede incluirse en tres grandes denominadores comunes.
El primer elemento explicativo es la tendencia a eliminar todos los
"privilegios" que no son indispensables para el ejercicio del mandato
parlamentario y a incluir cada vez ms a los parlamentarios en el mbi-
to del derecho comn. Esa tendencia existe, por ejemplo, en lo que res-
pecta al trato fiscal de los honorarios parlamentarios, en donde la exone-
racin fiscal total resulta ya extremadamente excepcional. Es todava
ms neta en el sector de las inmunidades parlamentarias. En efecto, la
irresponsabilidad parlamentaria est garantizada en todas partes y es muy
estable, mientras que hay un nmero creciente de pases que tienden a
limitar el sector de aplicacin de la inviolabilidad parlamentaria, esti-
mando sin duda que en la situacin actual de su legislacin, las garantas
ofrecidas por el derecho comn bastan para proteger a los parlamentarios
contra todo tipo de presiones. Sin embargo, la experiencia demuestra que
la inviolabilidad es el taln de Aquiles de los parlamentarios en ciertos
pases en donde la democracia no est todava bien asentada.
- 162 -

El segundo elemento explicativo es la profesionalizacin del manda-


to parlamentario, que parece ser un hecho establecido en el mbito mun-
dial. En otras palabras, el mandato parlamentario ha pasado a ser un
"empleo" que el parlamentario debe ejercer a pleno tiempo, por una
parte, y que debe permitirle vivir decentemente, por otra parte. Ello se
deduce en primer lugar del hecho de que los honorarios parlamentarios
han pasado a ser en casi todos los sistemas parlamentarios un autntico
sueldo, que trata de permitir a cada ciudadano, cualquiera que sea su for-
tuna, llegar al Parlamento, y que ya no presenta ningn vnculo con el
nmero de reuniones. Despus se ilustra por el hecho de que, junto a las
incompatibilidades "clsicas", que tratan fundamentalmente de proteger
la independencia del parlamentario respecto a otros poderes, ha apareci-
do un nmero creciente de prohibiciones y/o limitaciones de acumulacin
de cargos. Se basan en la observacin de que cuando un parlamentario
ejerce demasiadas otras funciones (pblicas o privadas), aparte de su
mandato parlamentario, no est ya suficientemente disponible para el tra-
bajo parlamentario. Es sin duda una evolucin comprensible, pero que de
todos modos presenta un riesgo en el sentido de que puede separar a los
parlamentarios de la realidad socioeconmica, por una parte, y hacerles
ms vulnerables en caso de prdida del mandato o de no reeleccin, por
otra parte. La preocupacin de garantizar la disponibilidad de los parla-
mentarios es tambin la causa de las medidas adoptadas para combatir el
absentismo.
Por ltimo, el tercer elemento explicativo es la "moralizacin " de la
vida poltica en general y de la vida parlamentaria en particular.
Aunque haya que preguntarse si la vida poltica y/o parlamentaria es real-
mente ms "inmoral" hoy que ayer, es innegable que la opinin pblica,
exacerbada por ciertos escndalos de corrupcin u otros ampliamente tra-
tados en la prensa, exige actualmente de sus representantes una conducta
cada vez ms irreprochable. Conscientes de esta prdida de confianza y
deseosos de restablecerla, los parlamentarios se han impuesto, en distin-
tos pases, restricciones deontolgicas ms o menos fuertes. Al respecto
es especialmente significativa la extensin de las declaraciones de patri-
monio. Lo mismo puede decirse de los cdigos de conducta, y en menor
medida de la reglamentacin en materia de "lobbying", aunque deba
admitirse que se trata de un sector en el que es indiscutible la supremaca
anglosajona. Todas estas iniciativas parten de la observacin de que los
instrumentos clsicos para "moralizar" la vida pblica y hacerla ms
transparente (inelegibilidades, incompatibilidades, reglamentaciones
- 163 -

sobre financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales...)


se han considerado insuficientes para restablecer la confianza del ciuda-
dano en sus instituciones. En la medida en que se trata de alcanzar ms
transparencia, son evidentemente loables. Sin embargo, nos parece que
la evolucin rpida de este sector exige ciertas salvaguardias. En primer
lugar porque algunos de estos instrumentos pueden, por su carcter muy
formal, ejercer efectos "perversos". Despus porque lo mejor es a veces
enemigo de lo bueno: los representantes del pueblo han salido (afortuna-
damente) de ese pueblo y sera ilusorio e incluso peligroso exigirles una
santidad y una virginidad absolutas.
En esta esfera, como en muchas otras, se trata pues de buscar conti-
nuamente un equilibrio juicioso entre los intereses de la colectividad
(transparencia, lucha contra la corrupcin...), por una parte, y la empresa
humana que trata de representar a todas las capas de la poblacin en una
asamblea elegida por sufragio universal, por otra parte. Ahora bien, todos
sabemos lo fcil que es perturbar ese equilibrio y lo difcil que es resta-
blecerlo.
- 165 -

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