sgrr0015 ATUTELA AO EQUILISRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADM INISTRATIVO RVUs (cia estciccl L (OWeiccRarelelania) rent A TUTELA AO EQUILIBRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO Alexandre Wagner Nester Mestre em Direito do Estado pela UFPR: Advogado de Justen, Pereira, Oliveira e Talamini 1. Introdugao A manuteng&o do equilibrio econémico-financeiro dos contratos administratives é garantia consagrada no ordenamento juridico brasileiro. Significa, basicamente, que a alteragao de um dos pdlos da equagao deve corresponder a alteracdo equivalente no outro pélo: Essa nogdo é traduzida com precisio por CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO: "Equilibrio econémico-financeiro (ou equagao econémico-financeira) é a relacao de igualdade formada, de um lado, pelas obrigacdes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro, pela compensacao econémica que Ihe corresponderd. A equacéo econdmico- financeira é intangivel." (Curso de Direito Administrativo, 22° ed., Séo Paulo, Malheiros, 2007, p. 619-620) A garantia ao equilibrio econémico-financeiro opera em ambos os sentidos: tanto em favor do particular, como em favor da Administragao. Dai porque falar-se em equagdo. Contudo, 6 comum que desperte maiores questionamentos quando funciona em favor do particular, diante da resisténcia da Administragao em fazer valer a regra quando Ihe & desfavordvel. 2. Os dispositivos constitucional e legais sobre o tema O principio da manutengao do equilibrio econémico-financeiro tem origem constitucional e expressa previsao legal A Constituigéo garante aos particulares que contratam com a Administragéo o direito a manutengao das "condigées efetivas da proposta" apresentada durante o processo licitatério (artigo 37, inciso XX), Estabelece o dever de a Administragdo respeitar essas condigdes. Na esteira da matriz constitucional, a Lei de Licitagdes (Lei 8.666/93) trata o tema de forma abrangente. Garante 0 equilibrio econémico-financeiro para os casos de prorrogagao de prazos contratuais (art. 57, § 1°) e modificaco unilateral do contrato pela Administragao (art. 58, §§ 1° e 2°) O art. 65 regula a alteracao dos contratos administrativos e novamente estabelece a tutela ao equilibrio econémico-financeiro. No inciso |I, alinea d, fixa-a para a hipdtese de sobrevivéncia de "fatos imprevisiveis, ou previsiveis porém de conseqiiéncias incalculaveis, retardadores ou impeditivos da execugao do ajustado, ou ainda, em caso de forga maior, caso fortuito ou fato do principe, configurando alea econémica extraordinaria e extracontratual”. Logo adiante, no pardgrafo 5°, prevé a revisdo dos precos contratados em caso de criagdo ou alteragao de tributos ou outras disposigdes legais que neles repercutam (fato do principe). hiepihwwwjustoncom brtinfoematvo pap ?Binfrmativo=188arigo=B258I=pe 16sarroaots [ATUTELAAO EQUILISRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADM NISTRATIVO Em suma: ao passo que consagra a mutabilidade das clausulas regulamentares dos contratos administrativos, 0 Direito brasileiro garante, jA na Constituigdo, a intangibilidade das clausulas financeiras dessas contratacées. Adota expressamente as teorias da imprevisdo, do fato da Administragao e do fato do principe como possiveis causas do desequilibrio passivel de recomposicao 3. O entendimento dos Tribunais Os Tribunais tm aplicado de forma ampla a garantia da manutengao do equilibrio econémico- financeiro dos contratos administrativos, sempre que presentes os requisitos legais. Ha diversos julgados do Superior Tribunal de Justica admitindo essa tese, conforme se extra das seguintes ementas, citadas apenas a titulo de exemplo: = "Os termos iniciais da avenga hao de ser respeitados e, ao longo de toda a execugao do contrato, a contraprestagao pelos encargos suportados pelo contratado deve se ajustar 8 sua expectativa quanto as despesas e aos lucros normais do empreendimento. In casu, por expressa determinagao legal, os contratos administrativos nao poderiam sofrer qualquer reajustamento. O chamado ‘Plano Cruzado’, porém, nao produziu os efeitos desejados e os precos voltaram a subir em razao da inflagdo." (STJ, 2* T., REsp 216.018/DF, Min. FRANCIULL| NETTO, DJ 10/9/2001, p. 370). ="A ampliagao dos encargos dos contratos de obra ptiblica celebrados com a Administragdo Publica deve ser acompanhada do aumento proporcional da remuneragao, a fim de se manter 0 equilibrio econémico-financeiro da contratacéo." (STJ, 2° T., REsp 585.113 / PE, Relator Ministro FRANCISCO PEGANHA MARTINS, DJU de 20/06/2005, p. 206). 4. 0 momento da formagao da equagdo econémico-financeira A equagao econémico-financeira do contrato administrativo se aperfeigoa no momento em que se definem os encargos e as retribuigdes do particular que contrata com a Administragao. S4o relevantes duas datas: a data da publicagao do edital da licitagaéo e a data em que a Administragao recebe a proposta apresentada pelo particular. Com a publicagéo do edital, a Administragéo fixa as condigées da contratagdo (que constituem as obrigagdes do particular). De outra parte, com a apresentacdo da proposta comercial, o particular estabelece as vantagens (0 prego) que pretende perceber como contrapartida pelo cumprimento do objeto licitado. A doutrina confirma esse raciocinio: "A equagao econémico-financeira se delineia a partir da elaboragao do ato convocatério. Porém, a equacao se firma no instante em que a proposta é apresentada. Aceita a proposta pela Administragdo, esté consagrada a equagéo econémico-financeira dela constante. A partir de entéo, essa equacdo esta protegida e assegurada pelo direito." (MARGAL JUSTEN FILHO. Comentarios a Lei de Licitagdes e Contratos Administrativos, 12° ed., Dialética, 2008, p. 717 - sem destaque no original). Essa 6 também a opiniéo de MARCIO CAMMAROSANO ("Exegiiibilidade de proposta, equilibrio econémico-financeiro do contrato e direito ao lucro - algumas consideragées", ILC 100/516). 5. Os mecanismos para manutengdo da equagao econémico-financeira: reajuste do prego contratual e recomposigae do equilibrio contratual Diferenciam-se dois instrumentos destinados a manutengéo do equilibrio econémico- financeiro do contrato: a recomposigao (revisdo) da equagéo econémico-financeira e a clausula de reajuste do prego contratual A recomposigéo da equagdo econémico-financeira equipara-se a teoria da imprevisdo. E adotada apés a formagao da equagao, quando fatos anormais e imprevisiveis promoverem o bplwww juste. com brinformativa pip ?8inormativo=188artigo=8258I=pt 26sonazois ATUTELA AO EQUILIBRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADM INISTRATIVO agravamento da situagao do particular. Em tais ocasiées, o contrato deve ser reequilibrado Os novos encargos derivados dessas circunstancias (anormais e imprevisiveis) devem ser compensados pela ampliacdo das retribuigées destinadas aos contratados. Por sua vez, 0 reajuste contratual consiste em formula de reviséo de pregos prevista de antemao no contrato. Pretende vislumbrar as circunstancias faticas em que a execucdo do contrato se inserird, a fim de prever as circunstancias que cotidianamente levariam ao desequilibrio. Tem natureza prospectiva, no sentido de promover (antecipadamente) a manutengao do equilibrio econdmico-financeiro da avenga Caso a cldusula de reajuste nao se revele adequada para manter o equilibrio contratual, nada impede que se promova a recomposi¢do, de modo a se respeitar a equacdo econémico- financeira em sua plenitude Nesse sentido: "Nada impede que se cumulem recomposi¢ao e reajuste. Podem ocorrer variagdes extraordinariamente elevadas em certos casos concretos, que ultrapassem largamente a variagéo dos medidores da inflacdo. Nesse caso, o particular poderia pleitear, além do reajuste, a recomposigao dos pregos. A concessdo do reajuste nao exaure o direito a recomposicao do equilibrio econémico-financeiro da contratagéo" (MARCAL JUSTEN FILHO, Comentérios..., p. 733). Em sintese, a diferenca fundamental entre os dois instrumentos 6 esta em que o reajuste antevé as circunstancias normais e é fixado contratualmente. Diversamente, a recomposicao deriva do regime juridico atribuido pela Constituigao e pela Lei a fatos imprevisiveis que alteram a economia do contrato - justamente por isso, independe de previsdo editalicia ou contratual: "O direito 4 manuteng&o do equilibrio econémico-financeiro da contratacao nao deriva de cléusula contratual nem de previsdo no ato convocatério. Tem raiz constitucional. Portanto, a auséncia de previséo ou de autorizagao 6 irrelevante, Sao inconstitucionais todos os dispositivos legais e regulamentares que pretendem condicionar a concessao de reajustes de pregos, recomposigao de precos, corregéo monetéria a uma previséo no ato convocatério ou no contrato." (MARGAL JUSTEN FILHO, Comentarios..., p. 733). 6. Os eventos abrangidos pelo reequilibrio econémico-financeiro Excetuando-se as hipdteses de caso fortuito e forga maior, a execugéo de um contrato envolve riscos ordinarios e extraordinarios. A primeira categoria abrange os eventos previsiveis, derivados da mera insergao do agente econémico no mercado. Porque previsiveis, os eventos ordinarios correspondem ao risco normal inerente a qualquer negécio. Podem ser antevistos pelos particulares e, por isso mesmo, nao dao ensejo 4 recomposigao da equagao econémico-financeira do contrato. A segunda categoria abrange os eventos imprevisiveis ou de conseqiiéncias imprevisiveis que atingem a realidade em que se insere o contrato. Porque nao podem ser previstos pelos particulares no momento da apresentagdo da proposta ou porque, embora previsiveis, nao se pode calcular suas conseqiiéncias, os eventos extraordinarios nao s4o suportados pelo particular. Sua ocorréncia impée que se adotem as medidas necessdrias para a recomposi¢do da equacao econémico-financeira do contrato. Os riscos extraordindrios podem repercutir nos contratos administrativos podem ter duas origens: a) administrativa; b) econémica, A primeira hipétese é denominada dlea administrativa. Nela esto abrangidas as modificagdes unilateralmente impostas pela Administracao Publica; as medidas governamentais gerais que repercutem indiretamente sobre o contrato (fato do principe) e as medidas administrativas diretamente dirigidas ao contrato, que venham a retardar, impedir ou agravar sua execugaio (fato da Administragao) A segunda hipétese corresponde a dlea econémica. Relaciona-se aos eventos econémicos na usten.com enema php 8normatv= 18Sargon#2StI=p a6sonazois ATUTELA AO EQUILIBRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADM INISTRATIVO imprevisiveis (ou previsiveis, porém de conseqiiéncias incalculéveis, conforme expressamente previsto na Lei), independentes da vontade das partes, que alterem a situago econémica em que se insere o contrato. Conforme sintetizado por MARGAL JUSTEN FILHO, "o rompimento do equilibrio econémico- financeiro podera decorrer de outros fatos, totalmente alheios & Administragao. Assim, a crise econémica poderé produzir uma extraordinaria elevagao de prego de determinados insumos; uma greve poderé acarretar a impossibilidade de fabricagéo dos produtos uma crise internacional podera acarretar a impossibilidade de fabricagao dos produtos; uma crise internacional podera provocar elevagao extraordinria dos pregos dos combustiveis; etc." (Comentarios..., p. 719) Note-se que a dlea econémica nao se confunde com os riscos ordindrios inerentes & atuagao do agente, eis que "é, por natureza, extraordindria, excedente aos riscos normais admitidos pela natureza do negécio. Os fendmenos de instabilidade econdmica ou social (querras, crises econémicas, desvalorizagéo da moeda) so as causas principais do estado de imprevisao, tanto pela importncia do impacto de seus efeitos, como pela imprevisibilidade de suas conseqiiéncias. (...) A imprevisibilidade nao se refere, necessariamente, ao elemento perturbador em si mesmo, mas aos seus efeitos que ullrapassam 4 razoavel previsdo humana." (CAIO TACITO, "O equilibrio financeiro na concessdo de servicgo publico". Temas de Direito Publico. Vol. |, Renovar, 1997, p. 209). Em qualquer caso (élea administrativa ou econémica), se 0 evento extraordindrio repercutir de forma grave na equagao econémico-financeira do contrato, impée-se a adogao das medidas administrativas necessarias para a recomposigao do equilibrio inicialmente fixado. 7. Os requisitos para recomposi¢ao do equilibrio econémico-financeiro As causas de desequilibrio econémico-financeiro dos contratos administrativos recebem tratamento uniforme pelo artigo 65, Il, b, da Lei 8.666/93. Ou seja, tanto o desequilibro causado por fato superveniente, extraordinario e alheio 4 vontade do contratado (teoria da imprevisdo), como aqueles decorrentes de fato da Administragao ou fato do principe, recebem © mesmo tratamento legal (MARGAL JUSTEN FILHO, Comentérios..., p. 719). Partindo dessa premissa, é possivel sintetizar em quatro os pressupostos para a recomposic¢do da equacdo econémico-financeira em favor do particular, a saber: 1) Superveniéncia do evento causador da quebra da equagao: significa que o evento deve ser posterior ao momento de formacao da equaco econémico-financeira, qual seja, a apresentagao da proposta pelo particular. 2) Profunda alteragdo nos encargos do particular: o evento deve acarretar impossibilidade, inviabilidade econémica ou, quando menos, dificuldade de proporgdes relevantes para a execugdo do objeto do contrato. 3) _ Imprevisibilidade do evento: a Lei menciona fatos imprevisiveis, ou previsiveis, porém de conseqliéncias incalculaveis, 0 que induz a aceitagéo nao somente daqueles eventos efetivamente imprevisiveis (eventualmente possiveis, mas que nao poderiam ter sido antevistos), mas também dos fatos previsiveis cujas conseqiiéncias eram impossiveis de ser evitadas ou mensuradas com base no conhecimento técnico existente. Via de regra, se era possivel ao particular prever a ocorréncia do fato ou as conseqiiéncias desse fato advindas, no ha como se aplicar a teoria da imprevisdo tal como delineada pelo artigo 65, Il, d, da Lei 8.666/93. 4) Auséncia de conduta culposa do particular: mais do que imprevisibilidade, o direito & recomposicao pressupée total auséncia de colaboracao para a ocorréncia do evento 8. Os limites da atuacdo administrativa em face da constatagao de desequilibrio Conforme ja apontado, a recomposigao do equilibrio econémico-financeiro constitui dever legal da Administragao Publica. Ipc juste com rer mavo php ?8ifoematvo ebarigo=B258I=pt 4ssonazois ATUTELA AO EQUILIBRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADM INISTRATIVO Nao ha margem de escolha (discricionariedade) para a Administragao: verificada a ocorréncia de desequilibrio, surge o dever de adotar todas as medidas necessdrias para a recomposigao da equacdo econémico-financeira inicialmente entabulada Nesse sentido, CARLOS ARI SUNDFELD consigna que: "Pode-se afirmar, entéo, que o regime juridico dos contratos da Administracao, no Brasil, compreende a regra da manutengéo da equag&o econémico-financeira originalmente estabelecida, cabendo ao contratado o direito a uma remuneragéo sempre compativel com aquela equacdo, e 4 Administragao 0 dever de rever o prego quando, em decorréncia de ato estatal (produzido ou no 4 vista da relagdo contratual), de fatos imprevisiveis ou da oscilagéo dos pregos da economia, ele néo mais permita a retribuigdo da prestacéo assumida pelo particular, de acordo com a equivaléncia estipulada pelas partes no contrato." (Licitagéo e Contrato Administrativo, 29 ed., Malheiros, 1995, p. 239) 9. A amplitude da readequacao do eq A equagao econémico-financeira do contrato administrativo deve ser compreendida de forma ampla (MARGAL JUSTEN FILHO, Comentérios..., p. 716). Significa que 0 equilibrio da equagdo deve levar em conta, de um lado, 0 conjunto dos encargos previstos no edital (e., todos os encargos) e, de outro, 0 conjunto de vantagens que 0 particular previu em sua proposta (i.e., todos os aspectos da remunera¢ao, tais como prazos e forma de pagamento) No é por outro motivo, afinal, que a norma constitucional que garante essa intangibilidade (art. 37, inc. XI) impde o respeito as condigées efetivas da proposta oferecida pelo particular. 10. Conclusao brio econdémico-financeiro Nao se olvida que o Direito consagra a mutabilidade dos contratos administrativos. Todavia, & certo que essa caracteristica opera somente com relagdo as cléusulas regulamentares. No tocante as cléusulas financeiras dessas contratagées, opera a intangibilidade. Nao fosse assim, o risco assumido pelos particulares que contratam com o Poder Publico seria de tal ordem que inviabilizaria a formulag&o de propostas condizentes com os pregos correntes de mercado. Toda contratagdo administrativa abrangeria a élea extraordindria - 0 que inclui tanto a dlea administrativa (derivada da atuagao da Administragao contratante, por fato da Administragao, ou do Poder Publico de modo geral, por fato do principe), quanto a dlea econémica (derivada de circunstancias imprevisiveis, excepcionais, inevitaveis e extemas ao contrato, alheias @ vontade das partes, que ensejam a aplicagao da teoria da imprevisio) (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO. Direito Administrativo, 19* ed., Atlas, 2006, p. 280 e seguintes) A busca da Administracao pelo prego mais vantajoso restaria frustrada pela provavel postura defensiva (e legitima) dos particulares, que formulariam propostas com pregos to elevados quanto necessario para evitar, além dos riscos normais as atividades empresariais e ao mercado (4lea ordindria), os riscos extraordinarios e imprevisiveis. Haveria um acréscimo automatico e indesejado nos custos de transagao. Assim, "E muito mais vantajoso convidar os interessados a formular a menor proposta possivel: aquela que poderé ser executada se nao se verificar qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. Concomitantemente, assegura-se ao particular que, se vier a ocorrer 0 infortinio, 0 acréscimo de encargos sera arcado pela Administragao. Em vez de arcar sempre com o custo de eventos meramente potenciais, a Administragéo apenas responder por eles se e quando efetivamente ocorrerem. Trata-se, entéo, de reduzir os custos de transagao atinentes 4 contratagéo com a Administragéo Publica." (MARCAL JUSTEN FILHO, Comentarios..., p. 718) bplwww juste. com brinformativa pip ?8inormativo=188artigo=8258I=pt 56sarroaots [ATUTELAAO EQUILISRIO ECONOMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADM NISTRATIVO Informagio bibliografica do texto: NESTER, Alexandre Wagner. A tutela ao equilibrio econémico-financeiro do contrato administrativo. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n° 17, jul. 2008, disponivel em http://www. justen.com.br//informativo.php? l=pt&informativo=18&artigo=825, acesso em 19/10/2015 Imprimir hiepihwwjustencom brinformatvo pip ?8informativo=188arigo=B258I=pt 66