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Regulao dos portos no Brasil:

evoluo e perspectivas

Eduardo Augusto Guimares


02/09/2013
Antecedentes da reforma de 1993

Base legal: decretos de 1934 (antes: concesso regulada por lei de 1869)
Sistema porturio basicamente estatal
prevista explorao (no construo) do portos por Estados ou entidades
privadas sem consequncias
participao do setor privado restrita a instalaes porturias para uso
prprio movimentao de cargas de terceiros apenas em casos de
congestionamento nos portos organizados e previamente autorizada (a
partir de 1966 e 1969)
Gesto centralizada - Portobrs (a partir de 1975)
Regulamentao extremamente rgida das relaes de trabalho na atividade
porturia
contratao reservada a operrios estivadores, ...de preferncia
sindicalizados, matriculados, com regulao da demanda, oferta e preo
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O processo da reforma porturia

Etapas
o abril de 1990 - extino da Portobrs
o fevereiro de 1991 - de projeto de lei
o fevereiro de 1993 aprovao da Lei 8.630

Forte resistncia reforma: correntes ideolgicas favorveis ao controle estatal


e grupos de interesses afetados.

Lei dos Portos - focos principais:


menor presena do Estado no sistema porturio, com transferncia da
explorao dos portos para o setor privado > induzir investimento e melhorar
gesto; e
flexibilizar as normas sobre relaes de trabalho < principal fonte de
ineficincia e custos elevados na atividade porturia

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Lei 8.630: participao do setor privado no sistema porturio

NO PORTO ORGANIZADO (em terreno do qual Unio titular do domnio til):

Administrao do Porto: Unio ou concessionrio


arrendatrio de terminal de uso pblico com gesto privada

operador porturio - pessoa jurdica pr-qualificada junto Administrao do Porto,


responsvel pela movimentao / armazenagem de mercadorias

EM TERRENO DO QUAL ENTE PRIVADO TITULAR DO DOMNIO TIL:

autorizatrio de terminal de uso privativo (TUP), o qual pode assumir duas modalidades:
o exclusivo, para movimentao de carga prpria;
o misto, para movimentao de carga prpria e de terceiros
A lei no estabelece qualquer restrio, quanto quantidade ou proporo de cargas
prprias e de terceiros a serem movimentadas no terminal misto
Os rgos responsveis pela regulao da atividade porturia tambm no impuseram
nenhuma restrio criao e operao TUP mistos

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Lei 8.630: regulamentao das relaes de trabalho

NO PORTO ORGANIZADO

O trabalho porturio executado por


trabalhadores porturios com vnculo empregatcio a prazo indeterminado e
trabalhadores porturios avulsos.
Contratao dos primeiros exclusivamente dentre os trabalhadores avulsos..
Fornecimento da mo-de-obra administrado por um rgo de gesto de mo-de-
obra do trabalho porturio - OGMO, constitudo pelos operadores porturios

NO TUP

autorizada a contratao de trabalhadores a prazo indeterminado,


mas instalaes existentes devem manter a proporo entre trabalhadores com
vnculo empregatcio e trabalhadores avulsos/

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Problemas da Lei dos Portos que afetaram o novo modelo

Heranas do regime anterior e necessidade de acomodar interesses afetados:


flexibilizao significativa, mas apenas parcial das normas relativas ao porto
organizado
preservao de nomenclatura e conceitos: carga de uso prprio X carga de
terceiros e modalidades exclusivo X misto
o diferenciao entre carga prpria e de terceiros no tem nenhuma
funcionalidade, a no ser estabelecer o critrio de distino entre as duas
modalidades
o no existe na lei nenhuma distino entre as duas modalidades

O carter pioneiro da Lei:


antecedeu o novo arcabouo legal do regime de concesso (Lei 8.987/95) e a
criao das agncias reguladoras do setor (Lei 10.233/01)
por isso, criou seu prprio marco regulatrio: a funo de regulao, em alguns
casos, permanece vaga e, em outros, est referida rgo existentes ou a
entidades criadas pela lei (Administrao do Porto e CAP)
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A implementao incompleta do novo modelo

As Administraes dos Portos no foram transferidas para o setor privado


em 1996, o Governo Federal incluiu as Docas e os portos
correspondentes no Programa Nacional de Desestatizao,
essa deciso no foi implementada
em 2008, a deciso foi revertida por decreto que excluiu as Docas do
PND.

A manuteno das Docas na Administrao dos Portos acarretou:


continuidade dos problemas de gesto empresarial e da politizao da
administrao porturia
volume de investimento insuficiente para atender expanso do
comrcio exterior do pas.

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Investimento das Companhias Docas 2002 e 2008-2012

1904ral

1903ral
1903ral

1903ral

1902ral
1902ral

1902ral
1902ral
1901ral
613
1901ral

29%
1901ral
28% 36%
1900ral 29%
177,1141767
1900ral
47%

1900ral
1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral

Dotao (R$ milhes) Investimento realizado (%)

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Participao dos terminais de uso privativo na movimentao de carga

disseminao significativa de TUPs de graneis lquidos e slidos


expanso de TUPs de carga geral (e contineres) menos expressiva
em meados da dcada passada, interesse crescente de investidores por projetos de
infraestrutura no Brasil se reflete em projetos de investimento em TUPs, sobretudo de
contineres
90%

77% 79%
80%
69%
70% 66%

60%

50%

40% 36%

30%

20%
18% 18%

10%
1%
0%
Graneis lquidos Graneis slidos Carga geral Conteiner
2005 2012

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Concorrncia e insegurana jurdica

2005: norma da ANTAQ: pleito de autorizao de TUP deve especificar movimentao


anual mnima de cargas prprias que justifique, por si s, a implantao; esse
quantitativo constitui obrigao cujo descumprimento acarreta multa
Resoluo questionada junto a ANTAQ > no processo, o Procurador-Geral da
Agncia se manifestou pela eliminao da restrio > a resoluo no foi
reformulada, mas o questionamento permaneceu em aberto.

abril de 2008: ABRATEC props, ao STF, uma Arguio de Descumprimento de Preceito


Fundamental ADPF, requerendo que
o movimentao de cargas de terceiros sejam realizadas primordialmente por meio
de instalaes porturias de uso pblico;
o TUPs realizem a movimentao de cargas de terceiros apenas de modo acessrio
ou secundrio
STF no se pronunciou ainda quanto ao mrito
A incerteza jurdica provocada por essas duas iniciativas manteve em suspenso os
projetos em fase de elaborao e implantao.
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A contra reforma de 2008
O Executivo arbitra a controvrsia jurdica em favor dos terminais de contineres de uso
pblico.
Decreto 6.620, de outubro de 2008, incorpora a Resoluo ANTAQ e a tese defendida pela
ABRATEC:
instalaes porturias de uso privativo: movimentao preponderante de carga prpria
e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros, em TUP misto
carga prpria: deve justificar por si s, tcnica e economicamente, a implantao e a
operao da instalao porturia
carga de terceiros: limitada quelas com as mesmas caractersticas de armazenamento
e movimentao, e a mesma natureza da carga prpria; sua operao deve ser eventual
e subsidiria
Consequncias:
dificulta a implantao de TUPs mistos em geral e Inviabiliza a implantao de TUPs de
contineres > constitui barreira entrada e afeta a concorrncia
os projetos em novos terminais que permaneciam em suspenso em funo da incerteza
jurdica foram finalmente abandonados
Memo: decreto de 2008 excluiu as Docas do PND
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O significado da MP 595 / Lei 12.815

MP 595: revoga e reescreve a Lei 8.630 > promove, na verdade, a sua restaurao,
reafirmando as principais preocupaes presentes em 1993
inclui entre suas diretrizes maior participao do setor privado e o estmulo
concorrncia
o mantm a possibilidade de concesso da Administrao dos Portos ao setor
privado
o elimina as barreiras implantao de novos TUPs introduzidas pelo decreto
6.620
avana (pouco) na flexibilizao das relaes de trabalho.
o remove a exigncia dos TUPs j existentes em 1993 manterem a proporo entre
trabalhadores a prazo indeterminado e avulsos ento observada.
A tramitao da MP 595 suscitou, como sua antecessora, forte oposio de grupos de
interesse afetados
resistncia acarretou a incorporao ao texto aprovado pelo Congresso de
emendas que afetavam o propsito da MP de restaurar a Lei 8.630
essa emendas foram objeto de vetos da Presidncia da Repblica
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A Lei 12.815 e os TUPs

A Lei 12.815 elimina dispositivos e conceitos da Lei 8.630 cuja ambiguidade ou falta
de definio pudessem dar origem a interpretaes controversas

Porto Organizado caracterizado como bem pblico

explorao do porto organizado e de instalaes porturias nele localizadas,


envolve a concesso e arrendamento de bem pblico por prazo determinado e
como tal deve ser precedida de licitao

instalaes porturias localizadas fora da rea do porto organizado [TUP], em


terreno do qual o titular do direito de uso e fruio o ente privado, depende
de autorizao, precedida de chamada e processo seletivo pblicos, com prazo
prorrogvel por perodos sucessivos

No h na Lei 12.815 qualquer referncia a cargas prpria e de terceiros e a


terminais exclusivos e mistos

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A autorizao dos TUPs
No setor de transporte em geral (Lei 10.233) No caso dos portos (Lei 12.815)
independe de licitao ser precedida de chamada ou anncio pblicos e,
quando for o caso, processo seletivo pblico
exercida em liberdade de preos e em ambiente de livre e aberta competio
no prev prazo de vigncia ou termo final, prazo de at 25 anos, prorrogvel por perodos
extinguindo-se pela sua plena eficcia, por renncia, sucessivos, desde que a atividade porturia seja
anulao ou cassao mantida e investimentos necessrios para expanso e
modernizao realizados

A Lei 12.815 prev dois caminhos para a construo e explorao de novo TUP em
determinada regio geogrfica:
requerimento de interessado, o qual dever ser seguido de anncio pblico
para identificar a existncia de outros interessados na obteno de autorizao
na mesma regio
chamada pblica pela ANTAQ para identificar a existncia de interessados na
obteno de autorizao de TUP em determinada da regio geogrfica
A autorizao prescindir de processo seletivo se, havendo mais de um
interessado, implantao fsica de todas as propostas no gerar impedimento
operacional a qualquer uma delas.

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Ajuste do marco regulatrio e o futuro das Docas

A Lei 12.815 compatibiliza a regulao do sistema porturio ao marco


institucional e regulatrio do pas, revendo a Lei 8.630 e a Lei 10.213 em
particular:
retira da Administrao do Porto atribuies tpicas de regulador que
ainda subsistiam (como licitao e contratao do arrendamento)
transforma o Conselho de Administrao Porturia em conselho
consultivo

A Lei 12.815 mantem a possibilidade de concesso da Administrao dos


Portos, mas reflete o fato de que o governo no pretende recorrer a essa
alternativa:
determina que as Cias. Docas firmem, com a Secretaria de Portos,
compromissos de metas e desempenho empresarial e que sejam
estabelecidos critrios para a profissionalizao de sua gesto
Na Lei 8.630 no h qualquer referncia s Cias. Docas.
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A questo dos arrendamentos vencidos

Cerca de 80 contratos de arrendamento firmados antes da entrada em


vigor da Lei 8.630 com prazos de vigncia esto vencidos ou vencem em
2013

A MP estabeleceu que tais contratos devem ser licitados.

Texto aprovado pelo Congresso substituiu essa determinao por artigo


que estabelece a prorrogao automtica desses contratos por perodo
no inferior ao prazo consignado no contrato.

O veto presidencial a esse artigo implicou a omisso da lei sobre essa


questo, mas tornou explcita a inteno do governo de fazer valer o
prazo previsto em contrato.

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