planificacin

social
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

COORDINADOR
ROLANDO FRANCO

IL PES-U N IC E F
 INDICE

Prlogo, Carlos M artnez Sotomayor, Director

Regional para las Amricas, U N IC E F
Prefacio, Jorge M ndez Munvar, Director
ILPES
La p lanificacin social com o instrumento de
prom ocin d el desarrollo R. Franco

I. D ESA R R O LLO SOCIAL Y PLANIFICACIO N SOCIAL

E l desarrollo en capilla F. H. Cardoso

L os derech os hum anos com o fundamentacin de
la plan ificacin social A. Flisfisch
P lanificacin social y poltica social E. Pusic
E l p roceso d e planificacin: L ecciones d el pasado
y un m o d elo para el futuro R. Bromley
La teora sociolgica y la planificacin social.
D iferen tes paradigmas y sus consecuencias C. A. Borsotti
La p lanificacin social vista por un econom ista A. D i Filippo

II. T EO R IA D E LA PLANIFICACIO N SOCIAL

Program acin d el cam bio social P. Rodrguez N oboa

y R edistribucin d el ingreso, em pleo y poltica so
cial d el trabajo P. D em o
^ P o ltica social y pobreza. L ecciones de la expe
rien cia R. Franco y
E. Palm a
A dm inistracin y vida cotidiana. Algunos experi
m entos y usos en el anlisis d el acceso B. Schaffer

III. T E C N IC A S D E LA PLANIFICACION SOCIAL

H acia la construccin d e sistem as nacionales

d e indicadores sociales R. Franco y A. Liona
Q u estam os tratando de medir? D. Seers
A nlisis costo-beneficio y criterios de equidad P. S elf
E valuacin y diagnstico en la planificacin social N. Genisns
La estrategia y la m etodologa de la evaluacin de
^ programas d e desarrollo social E . Hamilton- Smith
 IV. PL A N IFIC A C IO N D E LOS SECTORES SOCIALES

D esig u a ld a d educacional en Amrica Latina A. E. Solari

P oltica social de la educacin y la cultura P. D em o
/. ' La v iv ien d a en Amrica Latina. Una visin d e la
pobreza extrem a G. Rosenbluth
E l p roceso d e planificacin alimentaria y nutri-
cion al J. Toro
L a seguridad social en Amrica Latina. Problemas
y recom endaciones C. M esa-Lago
E . A. Isuani
P lanificacin social d el turismo en los pases en
desarrollo E. d e Kadt

V. PO BLACION ES-O BJETIVO D E LA POLITICA SOCIAL

U a) La infancia y la planificacin social J. C. C uentas-

Zavala
La mujer, desafo para la planificacin C. Barros
La pobreza en Am rica Latina: Diagnsticos y
ft > ^
p rescripciones M .W olfe
 Prlogo

D urante las tres dcadas d e trabajo conjunto entre los gobiernos d e los pases
latinoam ericanos y losorganism os de las N aciones Unidas, en actividades y
programas en el cam po d el desarrollo social, se ha reafirmado con creciente
v a lid ez la n ecesid ad d e enfrentar los problemas que restringen y menoscaban
el b ien estar d e la poblacin dentro d e un marco de acciones y polticas globales
q u e em anen d e procesos planificados de desarrollo. Ha sido evid en te, y se ha
reiterado en num erosos estudios e informes acerca de la situacin y desarrollo
d e los p ases d e Amrica Latina y el Caribe, que los resultados positivos
ob ten id o s en e l crecim iento d e la capacidad productiva de los pases no se han
d istribuido equitativam ente entre los distintos sectores sociales, ni entre las
reas o regiones q u e los conforman. Por e l contrario, los beneficios han dejado
al m argen d e todo mejoramiento visib le a importantes grupos d e pobladores
rurales y d e las periferias urbanas cuyas necesidades seguram ente han aum en
tado en volum en cuando no se han acentuado.
L os nios son los ms afectados por las restricciones verificadas, lo que
com prom ete las p osibilidades d el desarrollo de los pases latinoamericanos,
dado q u e son las nuevas generaciones las que asumirn en un plazo relativa
m en te cercano la conduccin d e los procesos d e desarrollo que se proyectan
actualm ente.
Al comparar la situacin de la infancia en Amrica Latina y el Caribe con la
d e los p ases desarrollados, se hacen ms evid en tes las enorm es diferencias en
las co n d icio n es d e vida. Para ilustrarles este aserto voy a citar un ejem plo. Se
estim a q u e para el conjunto d e Amrica Latina se producen anualmente algo
ms d e un m illn doscientas m il m uertes de nios entre 0 y 14 aos de edad. Si
las tasas d e mortalidad por edad en la regin fueran anlogas a las de Suecia, ese
nm ero sera slo d e cien to once mil. Es decir, alrededor de un m illn cien mil
m uertes d e nios seran evitab les cada ao.
Las d eficien cias en la alim entacin, en los servicios de salud y educacin,
e n la salubridad d el am biente, en la vivienda, afectan el desarrollo de los nios.
A e llo se suman los problemas sociales que se originan en e l desequilibrante
p roceso d e urbanizacin, en las desigualdades desmesuradas de la distribucin
d el ingreso, en la incapacidad para absorber, en el mercado formal del em pleo,
los con tin gen tes crecientes d e nuevas generaciones que buscan trabajo. Pro
b lem a s q u e afectan seriam ente a gran parte d e las familias latinoamericanas y
q u e le s im p id e atender las n ecesidades de sus hijos.
C uando se analizan las causas y repercusiones d e estos problemas se
reflejan claram ente las interrelaciones existentes en la sociedad. Las explica
cio n es parciales tien en que ceder el paso a una visin global d el conjunto
social.
D e l m ism o m odo, revela que el crecim iento del aparato productivo de los
p a ses,n o genera espontneam ente b en eficios para todos los sectores d e la

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p oblacin , si no est acom paado de m edidas esp ecialm en te destinadas a
corregir los resultados no deseados. Correspondientem ente, no se p ueden
plantear polticas sociales desligadas de la capacidad real d e los pases para
asegurar la afluencia d e recursos necesarios para atender las expectativas
generadas.
Al pasar revista a las polticas sociales que se han aplicado en los pases de
la regin, se p u ed e comprobar que los esfuerzos han sido significativos. Sin
em bargo, los b en eficios y resultados no siem pre alcanzan con la am plitud y
cobertura deseadas a la mayora de la poblacin.
B uena parte d e las d eficiencias ob ed ecen a que los servicios sociales en el
cam po d e la salud, la educacin, la alim entacin y nutricin, el m antenim iento
d e un hbitat sano, la seguridad social, han sido organizados y administrados
por lo general ind ep en d ien tem ente los unos de los otros y de las polticas y
proyectos d el desarrollo econm ico. Estos servicios si b ien pueden mostrar
am p liaciones en su cobertura, han experim entado lim itaciones importantes
cu yos efectos se hacen notar en los grupos de poblacin que no tienen acceso
social y geogrfico a tales servicios, en los costos crecientes que parecen
alim entar los procesos inflacionarios, en la poca com plem entariedad entre
unos y otros y en la falta d e precisin para beneficiar efectivam ente a aquellos
sectores d e la poblacin que tien en n ecesidades ms apremiantes.
Particularmente en el caso d e los problemas que afectan a la infancia, han
sid o ev id en tes las caractersticas antes sealadas. Por un lado, el crecim iento
eco n m ico no ha tendido a satisfacer espontneam ente las necesidades d e las
n u evas generaciones, esp ecialm ente las de los nios de las familias pobres. Por
otra parte, los servicios y programas organizados en su favor, han considerado
m uy restringidam ente los requerim ientos de com plem entariedad entre ellos y
la n ecesid a d d e formularlos en conjunto con programas y proyectos que refuer
cen la p osicin econm ica d e las familias.
Otra conclusin tien e que ver con la dilacin en la aplicacin de las
p olticas. Con frecuencia no estn acompaadas de programas que traduzcan
en a ccion es las proposiciones formuladas, ni tienen los recursos necesarios
para tener un im pacto significativo en los sectores de la poblacin a los cuales
se p reten d e atender. Adems, en la mayor parte de los casos, las medidas
dictadas han sido adoptadas sin la participacin de los directam ente interesa
dos.
Sin embargo, no es p osib le dejar de sealar algunos hechos positivos que
se han registrado respecto al mejor tratamiento d e los problemas sociales. Cabe
destacar el relativo con sen so que hay respecto a que lo social tien e que ser
m ateria d e anlisis, formulacin de polticas y accin conjunta y coordinada de
los organism os p blicos, las entidades privadas, las com unidades y las propias
fam ilias. D e sd e luego, las discrepancias surgen al definir el rol que correspon
d e jugar a cada uno y el p eso relativo d e e se rol. Tam bin es d e aceptacin
g en eral q u e el m ejoram iento de la situacin en que se encuentran importantes
sectores d e la poblacin, es responsabilidad de toda la sociedad, dado que las
desventajas d e estos grupos son el resultado de las deficiencias que presentan

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los estilo s d e desarrollo que se proyectan en la regin. Igualm ente, la n ecesi
dad d e increm entar los recursos pblicos para prestar servicios sociales ha sido
recon ocida y respaldada por compromisos asumidos por los gobiernos de la
regin.
E n la Estrategia Internacional de Desarrollo para la Dcada d el 70 y en
con feren cias y even tos d e carcter internacional se han reiterado estas aprecia
cio n es. Igualm ente, e l criterio unificado d el desarrollo, en el que sus dim ensio
n es econm ica, social, poltica, espacial, tien en igual importancia y se apoyan
m utuam ente, ha estado presente en los debates pblicos relativos a la formula
ci n d e polticas y a la asignacin de recursos. Tam bin ha sido materia de
anlisis en las controversias que con carcter cientfico se han producido acerca
d el desarrollo d e los pases.
A lgunos organismos pblicos del campo social han ensayado programas
conjuntos esp ecia les en regiones y reas de los pases, que presentaban mayo
res d eficien cias relativas en indicadores de bienestar social. Se ha tratado de
concentrar recursos y servicios en forma coordinada apoyando proyectos pro
d uctivos destinados a dar ocupacin e ingresos a las familias.
E l desarrollo d e la planificacin com o sistem a incorporado a la formula
ci n d e polticas y a la asignacin de recursos, si bien ha presentado ciclos en su
im portancia y efectiva ingerencia en la poltica nacional, ha terminado por
im poner su necesid ad , utilidad y presencia.
E stos h echos que, d esd e luego, no com pensan las com probaciones negati
vas anotadas inicialm ente, sirven de antecedentes para situar e l apoyo al
desarrollo d e la planificacin social en los pases de Amrica Latina y el Caribe.
U n som ero anlisis d e las caractersticas que presentan los sistem as de planifi
cacin y su prctica en los pases d e la regin, verifica el desbalance com o
co n secu en cia d el mayor tratamiento que recibe la dim ensin econm ica del
desarrollo en comparacin con la dim ensin social. E l marco terico, el desa
rrollo m etod olgico y los procedim ientos de ejecucin y control en el campo
eco n m ico d e la planificacin, muestran una mayor riqueza d e planteamientos
y creacin cientfica q u e en el campo social de la planificacin. Igualm ente,
d e sd e el punto de vista institucional y de las funciones pblicas, las D ivisiones
o D ireccio n es d e Planificacin Econm ica, tien en mayor relevancia y m ecanis
m os m ejor definidos de influencia en la toma de decision es, comparativamente
a las D iv isio n es o D ireccion es de Planificacin Social. Resulta entonces, im
portante influir para que ese desbalance dism inuya y luego se traduzca en
resultados favorables al desarrollo integral d e los pases.
La formacin d e recursos hum anos ha tenido tambin una marcada preferen
cia por e l cam po econm ico y regional de la planificacin. Est mejor perfilada
la relacin entre los centros acadm icos y d e investigacin y los organismos y
m ecanism os de ejecucin en el rea econm ica de la planificacin. En cambio
en e l cam po social no es muy frecuente encontrar esa necesaria relacin. Los
centros d e formacin superior en materias vinculadas al desarrollo social no
recib en e l apoyo ind isp en sab le para e l cum plim iento cabal de sus funciones, ni
son consultados en materias d e su quehacer cientfico para decidir sobre

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cu estio n es importantes d e la poltica general. Por su parte, estos centros han
ten d id o preferentem ente a desarrollar anlisis crticos d el proceso social de los
p a ses, q u e si b ien son tiles, deberan ser com plem entados tam bin con
p rop osicion es y alternativas que puedan ser elegidas com o frmulas operables
por los polticos y tcn icos gubernamentales.
D e sd e otro punto d e vista, cabe destacar la necesidad e importancia que
cobra e l desarrollo d e la planificacin social, si se examina la magnitud de
recursos q u e se utilizan en la prestacin d e servicios que contribuyen al
progreso social d e los pases. Los sectores de educacin, salud, saneamiento
d el m ed io, vivienda, invierten y gastan cada ao importantes porcentajes de los
ingresos fiscales. Estas inversiones y gastos no slo deben recibir planificacin,
program acin, control y evaluacin de los respectivos sectores, sino que tam
b i n se requiere d e una visin multisectorial que los com plem ente y coordine y
los v in c u le a los proyectos econm icos nacionales y regionales.
H ay problem as y carencias que afectan especialm ente y en forma ms
drstica a determ inados sectores de la poblacin. Por ejem plo, la pobreza
extrem a parece ser un fenm eno perfectam ente localizable geogrfica y social
m ente; y q u e requiere d e un tratamiento especial. Es el caso tam bin de los
grupos relegados o marginados, com o los indgenas y los pobladores de las
periferias urbanas, cuyas lim itaciones m erecen soluciones particulares. Estas
situ a cio n es requieren d e un anlisis esp ecfico que la planificacin social
estara en con d iciones d e realizar.
E l tratamiento d e los problemas que afectan a la infancia se beneficiara
m uy claram ente con el progreso de la planificacin social. En principio sera
m ucho ms factible abogar por mayores recursos tendientes a satisfacer sus
n ece sid a d es bsicas, tenien d o en cuenta que el gasto en favor de la infancia
representa una inversin social en la formacin de las generaciones que prxi
m am en te asumirn e l rol protagnico en el proceso de desarrollo que planifica-
d am en te se trate d e llevar a cabo en el m ediano y largo plazo. Sera posible
esta b lecer con mayor claridad los servicios com plem entarios que requiere su
aten cin integral y definir m s precisam ente los grupos de familias que m ere
ce n u n apoyo esp ecial en consideracin a la situacin precaria que sufren.
La atencin a las n ecesid ad es y formacin de las nuevas generaciones
alcanza un sentido ms p len o dentro de un contexto de desarrollo social eq u ili
brado. P u ed en con segu irse mejores resultados si las actividades que b en efi
cian a la infancia son parte d e la poltica y planes de desarrollo de los respecti
vos p ases. Pero para que esto sea efectivo, es necesario que los instrumentos
q u e se preparan y utilizan en la planificacin, tengan en cuenta las variables
so cia les q u e cruzan e l proceso d e desarrollo com o un todo, y que los planes y
programas traten con necesaria especificidad los sectores a travs d e los cuales
sea ms co n v en ien te realizar programas y actividades de carcter social.
Por su parte, la consideracin de los problemas d e la infancia puede
contribuir al desarrollo m etodolgico y programtico de la planificacin social,
al constituirse en con tenid o esp ecfico de algunos de sus objetivos. La coordi

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nacin d e servicios pblicos, la distribucin de ingresos sociales en beneficio
d e los grupos relegados, el apoyo a las familias pobres, pueden ser factibles de
cum plir ten ien d o en cuenta las n ecesidades de la infancia.
E l U N IC E F estim a que la planificacin y la poltica social constituyen
cam pos d e su trabajo y de su com petencia, ya que son e l instrumento y el marco
q u e le perm iten programar y orientar sus acciones de promocin d el bienestar
d e la n i ez y la juventud, con un sentido integrado a las realidades sociales de
los p ases. Adem s, esas acciones estn revestidas de una profunda vocacin
tica, q u e acredita e l que los problemas que afectan a la sociedad sean tambin
problem as propios d e la actividad que nuestro Fondo tien e que encarar.
C om o se p u ed e apreciar, hay argumentos que justifican y explican el
esp ec ia l inters q u e e l U N IC E F tien e en el desarrollo d e la planificacin
social. Ha cooperado en este campo, apoyando la constitucin d e unidades de
plan ificacin social, aportando asesora tcnica a los pases, propiciando el
intercam bio d e experiencias entre las instituciones de planificacin y forman
do recursos hum anos en el n ivel nacional. Estas formas de cooperacin las ha
realizado en coordinacin con otros organismos de cooperacin internacional,
y en algunas oportunidades con CEPAL e ILPES.
E stas consideraciones indican claramente que se d eb e dar un mayor im
p u lso a la planificacin social en sus aspectos conceptuales, institucionales,
m etod olgicos y d e operacin, y en el cum plim iento de esa tarea esta obra
co n stitu y e un pilar importante.
S e d eb e tratar d e poner el crecim iento del aparato productivo al servicio de
la satisfaccin d e las necesid ad es d e la poblacin, principalm ente d e los secto
res socia les y grupos generacionales que presentan mayores deficiencias. Pero,
al m ism o tiem po, los adelantos sociales deb en contribuir a la mayor produccin
d e b ie n e s y servicios requeridos para responder a la demanda generada.
Las estrategias sociales para traducirse en acciones, tien en que incorporar
m odalidades q u e permitan proyectar los beneficios a todo el conjunto social.
Los organism os d e planificacin social, globales y sectoriales, deben refor
zar su capacidad tcnica para definir polticas, formular programas, evaluar
resultados e influir en la distribucin de los recursos. En este sentido es
im portante establecer m ecanism os de coordinacin entre las instituciones que
tien en responsabilidades definidas en el campo social d el desarrollo y entre los
distin tos niveJes de actuacin, nacional, regional y local. La coordinacin de
servicios y sectores aumenta el impacto de los insumos, pero para que as
ocurra, d eb e responder a una integracin conceptual de objetivos y apoyo
m utuo en la accin y no al establecim iento d e agencias administrativas artificia
les, aisladas y generalm ente ineficientes.
Los p lanes, las polticas y los problemas se convierten en declaraciones
vacas y reiterativas de propsitos si no estn acompaadas por recursos y
financiam iento adecuadam ente presupuestados y si el flujo de stos no corre
parejo a la ejecu cin d e las acciones.
La participacin d e la com unidad en las actividades d el desarrollo ofrece
una rica fuente d e recursos adicionales y un m edio eficaz para la confluencia

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coordinada d e las actividades d e las instituciones pblicas y privadas. Esa
participacin no reem plaza ni libera las responsabilidades gubernam entales ni
m u n icip ales, por el contrario, las enriquece y ampla segn sea el tipo de
com unidad, los trabajos en que confluyen y los objetivos que se persiguen.
Las tareas que se d eb en em prender requieren esfuerzos constantes. Las
a ccio n es aisladas tien en escasas posibilidades de influir en las tendencias de
los procesos sociales. Por ello es que el U N IC E F ha venido intensificando su
cooperacin con la CEPAL y el ILPES, no slo en la formacin de recursos
hum anos calificados, sino tam bin en investigaciones y estudios que clarifi
q u en la m agnitud y caractersticas de los problemas sociales y en la bsqueda y
p rom ocin d e polticas q u e puedan desencadenar acciones que contribuyan a
superarlos. E n esta ln ea se inscribe la publicacin del presente libro.
E n lo q u e falta d el siglo, la poblacin de Amrica Latina y el Caribe seguir
crecien d o fuertem ente y la proporcin de nios continuar siendo alta. Lgi
cam en te e llo ejercer una fuerte presin por expandir los servicios. Si, adems,
se consideran las carencias actuales y las lim itaciones d e recursos, ser fcil
com prender la dim ensin d e las exigencias y las tensiones sociales que puedan
generarse. Va a ser necesaria mucha imaginacin para elim inar los problemas
ms crticos.
Sin em bargo, d eb e m antenerse un optimismo responsable. Se ha ganado
ex p erien cia y no han sido pocos los resultados positivos obtenidos. Incluso los
s e n sib le s fracasos han dado lecciones que perm iten introducir cambios en la
form ulacin de polticas. M ucho d e ello se ha sistematizado en los trabajos que
com p on en este libro.
N o se trata obviam ente d e dar frmulas para que sean aplicadas indistin
tam ente en realidades tan diversas com o son los pases latinoamericanos. Por el
contrario, se intenta desarrollar una capacidad de anlisis y discutir mtodos de
p lan ificacin y evaluacin, para que sean luego adecuados a las realidades
n acionales donde les corresponda actuar.
Sin duda, constituir una herramienta valiosa para quienes se encuentran
com prom etidos en la tarea d e promover el desarrollo social.

Carlos Martnez Sotomayor

Director Regional
d el U N IC E F para las Amricas

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 Prefacio

E l Instituto Latinoam ericano de Planificacin Econm ica y Social (ILPES) da

esp ec ia l importancia a la aparicin de este libro por la prioridad que su progra
ma d e trabajo otorga al tem a de la planificacin social. E l Instituto considera
q u e e l cam bio social, las polticas y los programas sociales, no pueden ser
solam en te un conjunto de ideales o de em peos morales por mejorar la estruc
tura social, o por d efender los derechos de las mayoras pobres de nuestros
p a ses. E sos programas sociales tien en profundas repercusiones en lo econm i
co, y viceversa.
E l esfuerzo d e relacionar lo social y lo econm ico, y examinar los aspectos
econ m icos, organizativos, financieros y administrativos de los programas y
proyectos sociales, constituye un elem ento central de la planificacin social y,
por cb n sigu ien te, d e este libro, que m e interesa especialm ente enfatizar.
E sa tarea resulta vital para la suerte d e los grandes propsitos de cambio
social en la Am rica Latina. Cuanto ms convencidos estem os de la necesidad
d e tales transformaciones, ms importante ser asegurar que dichos proyectos
cum plan los requisitos bsicos, en cuanto a su eficiencia, a la seguridad y
estabilidad d e su financiam iento, y a la claridad y precisin de su insercin en
e l contexto general d e la econom a nacional.
T odo e llo es m uy urgente, sobre todo porque en los ltimos tiem pos ha
cu n d id o en algunos crculos latinoamericanos una cierta confusin sobre la
v a lid ez y viabilidad d e los programas sociales. E llo tien e dos causas principa
les.
E n prim er lugar, ha resurgido en algunos pases y en algunos importantes
centros acadm icos, la tesis d e que el aumento d e la produccin, de las inver
sio n es y d el com ercio exterior es lo que verdaderamente importa y que, si se
logra un ritmo sostenido y elevado de crecim iento econm ico, los problemas
so ciales se resolvern automticamente. Los esfuerzos por solucionar los pro
b lem as sociales seran, para tal manera de ver, contradictorios con el desarrollo
d e los sectores productivos. Como corolario se postula que e l esfuerzo por lo
social d eb e ser slo marginal, pues respetando las reglas d e la econom a, los
problem as sociales d e las grandes mayoras pobres se solucionarn automti
cam ente.
E sta nueva fuerza de lo neoclsico pretende colocar en una posicin
d efen siv a a los reformadores sociales, q uien es d e pronto se han visto acusados
d e ser sim p lem en te agitadores polticos, ilusos promotores d el desperdicio de
los recursos, o creadores de obstculos a que las econom as nacionales tomen
firm em ente el cam ino d el progreso econm ico y del crecim iento acelerado.
Q u ien es seguim os pensando en la urgencia de una concentrada accin
social no d eb em os ignorar la importancia d el crecim iento econm ico y d e la
efic ien cia en la asignacin d e los recursos, sino que, ms bien, debem os

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renovar esfuerzos para confirmar y comprobar, con argumentos y anlisis muy
com p letos, q u e el cam bio social es, precisam ente, un elem en to indispensable
d e la flu id ez d el progreso de la sociedad y que, por lo tanto, los programas
socia les constituyen no solam ente una forma de justicia y de preservacin de la
paz social, sino que tam bin son un instrumento bsico para utilizar y movilizar
recursos hum anos, para aprovechar la potencialidad, hasta ahora desperdicia
da, d e la mayora d e la poblacin, y para construir econom as integradas, en las
q u e participe toda la sociedad, en vez de mantener estructuras d b iles, con
sectores enorm em ente distanciados entre s y fundam entalmente antagnicos,
en los cu ales un p eq u e o ncleo m oderno y de altos ingresos navega, compla
cien tem en te, en un mar d e pobreza, d e frustracin y d e desesperanza. .La
superacin d e e s e dualism o requiere acciones que se justifican, repito, no
solam en te en la justicia sino tam bin en la nocin de la eficien cia en el uso de
recursos.
E n todo caso, nuestro deber es redoblar los esfuerzos por demostrar que los
programas sociales tien en un sentido econm ico y un papel muy importante
q u e jugar en el proceso d e fortalecim iento de la econom a. La prioridad de lo
social d eb e considerarse un elem en to d ecisivo para la estabilidad del conjunto
d e la econom a y no un factor antagnico a la m odernizacin y al crecim iento.
E n segu n do lugar, es importante estudiar los aspectos econm icos de los
programas sociales, precisam ente por su significado econm ico y por las pro
fundas repercusiones favorables al crecim iento econm ico que ellos pueden
tener.
D e b e cuidarse esp ecialm en te la forma en que se los prepara y ejecuta y su
correcta insercin en el conjunto de la poltica de desarrollo. No puede haber
algo ms nocivo para los propsitos d e cam bio social y d e solucin de proble
mas sociales concretos, que la accin social se proponga com o un hecho aislado
d e l conjunto de la econom a, o que los programas y proyectos sociales no hayan
sid o objeto d e una preparacin seria y acabada, en la que se hayan planteado
ad ecuadam ente los aspectos operacionales, administrativos, financieros, y se
hayan previsto sus efectos sobre la ciudad, la regin y la econom a global. A este
resp ecto, p u ed e d ecirse que las experiencias en la Amrica Latina, en las
ltim as dcadas, no han sido siem pre felices. Muchos programas y proyectos
so cia les han perdido prestigio o han fracasado por no haber tomado las suficien
tes p recauciones organizativas, o porque no fueron bien financiados y se con
virtieron en pozos sin fondo q u e gravaron excesivam ente al erario pblico, o
porque no se estab leci adecuadam ente su prioridad frente a proyectos o
programas alternativos.
A este respecto, es bueno recordar lo que ya dijimos en ocasin de la
inauguracin d el Curso Seminario de Planificacin Social 1979: es an ms
im portante planificar b ien un proyecto social que un proyecto econm ico. Los
programas sociales tien en repercusiones ms hondas que los econm icos,
crean ms expectativas, a la vez que tienen mecanism os naturales de resisten
cia y d e adaptacin ms d b iles, y son ms com plejos. Los proyectos econm i
cos, las grandes inversiones en industria o en com ercio o en agricultura, se

14
d efien d en mejor por s m ism os, o si fracasan, disponen de mejores instrumen
tos d e rescate.
Por todas esas razones, e l ILPES le da un extraordinario significado al tema
d e la planificacin social, al igual que lo hacen los gobiernos latinoamericanos
com o surge de la sim p le lectura de los planes de desarrollo. Por ello me
com p lace la aparicin d e este libro que espero sea til para las tareas de los
p lanificadores sociales d e la regin.

Jorge M ndez Munvar

Director
Instituto Latinoamericano de Planificacin
E conm ica y Social

15
 La Planificacin Social como instrumento
de promocin del desarrollo:
una introduccin

Rolando Franco

A m ediados d e los sesenta, un autor poda afirmar que el gran ausente de la

p lanificacin latinoamericana eran los aspectos sociales. Hoy, la situacin ha
cam biado. D e distintas maneras y con variados acentos, los pases de la regin
estn incluyend o crecientem ente contenidos sociales en sus planes.
Probablem ente, las razones de este cambio son variadas, pero conviene
destacar algunas. Por un lado, hay consenso en que no es necesariam ente
verdadera la visin optim ista inspiradora d e muchos de los esfuerzos en pro del
desarrollo realizados en el pasado. D icha visin estaba basada en la creencia de
q u e e l crecim iento econm ico traera aparejado, ineludiblem ente, el mejora
m ien to d el n ivel de vida de las grandes masas. La experiencia ha mostrado que
es p o sib le que una econom a tenga un d esem peo muy aceptable, increm en
tando su ingreso per cpita, sin que se produzcan efectos distributivos impor
tantes e, incluso, generando un agravamiento de la concentracin de los bienes
so cia les y un aum ento d e la proporcin d e la poblacin que vive en situacin de
pobreza crtica.1
Lo anterior no im plica negar la importancia del crecim iento econm ico,
por cuanto la redistribucin sin crecim iento es un juego de suma cero de
co n ten id os conflictivos muy altos. Es muy difcil hacer poltica social si la
eco n o m a no funciona eficientem ente. El crecim iento d el producto crea condi
cio n es, esp ecia lm en te d e ndole sociopoltica, que facilitan la redistribucin.
Ciertas tesis nacidas en los pases desarrollados que tienden a promover la idea
d el crecim iento cero carecen de sentido en Amrica Latina, no slo por la
argum entacin anterior, sino tam bin dados los n iveles de ingreso per cpita
d e la mayora d e estos pases. Esto, em pero, no deb e oscurecer el hecho de que
sea n ecesario eleg ir un tipo de crecim iento que se adece a las condiciones de
estos p ases, que no sea puramente imitativo y que promueva un manejo
adecu ad o d e los recursos naturales.
Por otro lado, el gasto social no puede verse slo com o consum o sino
tam bin com o una inversin. E l mejoramiento de las condiciones generales de
vid a d e la poblacin, m ediante las polticas de nutricin y alim entacin, salud,

!V anse los artculos d e F em an d o H. Cardoso, Rolando Franco y Agustn Liona,y D udley

Seers, en este volum en. T am bin Rolando Franco, Tipologa de Amrica Latina. Ensayo de
medicin de las discontinuidades sociales. C uadernos del IL PE S, Santiago, 1973.

17
ed u cacin y vivienda, por ejem plo, contribuye poderosam ente a elevar la
productividad de la mano de obra y, por tanto, al mejoramiento de los indicado
res puram ente econm icos. E ste argumento, que algunos podran considerar
utilitarista y que se maneja d esd e siem pre, no ha perdido sin embargo su
v alid ez.
A dem s, todo ello conduce a la realizacin prctica de los derechos huma
nos tal com o los con cib e la Carta de las N aciones Unidas. La planificacin
social, por lo m ism o, se v e en este libro com o un instrumento que encuentra all
su fundam ento ltimo.2
Otro elem en to que convierte en muy central a la planificacin social en el
m om en to actual, es la crisis de la poltica social tradicional. La experiencia
recien te tien d e a poner en duda, en m uchos casos, que las polticas sectoriales
faciliten, por lo m enos en la extensin requerida, la incorporacin d e nuevos
co n tin gen tes hum anos a los frutos del progreso. Por lo mismo se tiende a
explorar nuevos cam inos, m uchos de ellos tpicam ente m ultisectoriales, que
p ersig u en lograr un mayor impacto redistributivo del gasto social, m ediante
una p recisa identificacin de los grupos focales de las polticas y la integracin
d e stas, para as aprovechar su capacidad multiplicadora. Los enfoques basa
dos en la pobreza crtica,3 la satisfaccin de las necesidades bsicas, e l desarro
llo rural integrado y otras experiencias similares se orientan en tal direccin,
aun cuando adolezcan d e fuertes lim itaciones.
La orientacin anterior deriva de haberse verificado las dificultades exis
ten tes para aumentar el bienestar y elevar el n ivel de vida de las grandes masas.
N o e s fcil obtener resultados convincentes en e se campo, pero la perspectiva
d e e ste libro acepta que es posible, m ediante una intervencin racional y
planificada, conseguir un mejoramiento d e la situacin de las grandes mayoras
nacionales.
E llo conduce a visualizar la planificacin social com o un campo ms
am plio q u e las acciones puramente sectoriales, aunque no se desconoce la
im portancia d e stas, a las que se dedica toda una Parte d el libro.4 Se afirma que
toda p oltica pblica tien e contenidos sociales, en el sentido de que produce un
im pacto, contribuyendo a dism inuir o a aumentar las desigualdades sociales.
La planificacin social, disciplina orientada por el propsito de disminuirlas,
tie n e q u e manejar com o criterio bsico para la evaluacin de las polticas
p b licas el no considerar social com o ha sostenido Pedro D em o, a las que no
tengan claros efectos redistributivos.
E s ev id en te para cualquier observador atento de la realidad, que perseguir
e s e objetivo significa com prom eterse en una tarea sin fin. Cada situacin social

2V ase al respecto el artculo de Angel Flisfisch, en este volum en.

3Cf. M arshall Wolfe en este libro. T am bin Rolando Franco, compilador, Pobreza, Necesida
des Bsicas y Desarrollo en Amrica Latina d e prxima aparicin.
4Se trata d e la Parte IV, Planificacin de los sectores sociales, q u e incluye artculos de Aldo E.
Solari, P edro D em o, C arm elo Mesa-Lago y E rnesto Isuani, E m anuel de Kadt, G uillerm o Rosen-
blu th , y Javier Toro.

18
tien d e a generar nuevas desigualdades.5 Q uienes se ven favorecidos en una
coyuntura dada persiguen perpetuarla. La tarea de la planificacin social es,
ju stam ente, contribuir a que las polticas phlicas acten en el sentido de
prom over la mayor igualdad d e oportunidades posible, contraatacando frente a
los intentos d e cristalizacin y estabilizacin de situaciones d e privilegio y
d esigualdad.
La planificacin, a partir d e tal perspectiva, tiene que ser redefinida res
p ecto al m odo en que era concebida anteriormente, tanto en el aspecto pura
m en te tcnico,6 com o en las d im ensiones que debe tener en consideracin.
E llo slo p u ed e lograrse considerando que la poltica social no es un
com partim iento estanco y aislado del resto de las decision es gubernamentales.
Ya se dijo que sta, por lo m enos, no es la perspectiva adoptada en este libro.
Por el contrario, hay relaciones tal v ez todava poco estudiadas y, por lo
m ism o, oscuras entre lo econm ico y lo social. Las interacciones van en
ambas d irecciones, com o se insinu al com ienzo. Pero slo es p osib le con se
guir avances perdurables en el campo social si se acta no a travs de acciones
paliativas y circunscritas, sino m ediante polticas ms generales que tengan
im pacto sobre la diada ocupacin-ingreso: ocupacin para elevar e l ingreso, e
ingreso para aumentar las posibilidades de consumo. All est el centro de la
p o ltica social,7 junto con los servicios com plem entarios que persiguen aumen
tar e l consum o, al margen de la relacin con los ingresos percibidos.
E s ev id en te tam bin que los programas y proyectos sociales han carecido
en m uchos casos d e una evaluacin adecuada y no han sido b ien estructurados
d e sd e el punto d e vista operativo y financiero.
In du d ablem en te, los planificadores sociales sienten grandes carencias en
los aspectos m etodolgicos y tcnicos d e su disciplina. Tal cosa no deriva slo
d e problem as d e formacin, aunque ellos puedan ser importantes, sino tam
b i n d e l escaso desarrollo d e la teora al respecto.8 N o es lo m ism o evaluar
p royectos econm icos que hacerlo con los proyectos sociales. Las soluciones
q u e postula el anlisis social de proyectos tienden a caer en reduccionism os
q u e, incluso, p u ed en agravar la situacin que se quiere solucionar. E l anlisis
costo -b en eficio ad olece de grandes lim itaciones en su aplicacin al mbito
social.9
E s claro que reconocer las carencias existentes y la dificultad d e trasladar
las tcn icas d esd e otras disciplinas al cam po d e lo social, no basta. Es necesario,
una v e z reconocida tal lim itacin, avanzar en la elaboracin d e otras ms
adecuadas. E n e ste sentido queda m ucho por hacer en planificacin social.

5C om o dem uestra E u g en Pusic, en su trabajo incluido en este libro.

6V ase al respecto esp ecialm ente el artculo de Raymond Bromley.
7V ase al resp ecto el artculo d e Pedro Dem o.
8A portes en este sentido realizan, d esd e los ngulos de la sociologa y la econom a respectiva
m ente, los aportes de Carlos A. Borsotti y Armando D i Filippo, a este volum en.
9Cf. el artculo de P e te r Self.

19
 Por otro lado, com o se dijo antes, es necesario tam bin convencer a q uie
n es trabajan en otros mbitos y crear m etodologas adecuadas para introducir la
evalu acin social d e proyectos no sociales. Cualquier proyecto tien e un
im pacto progresivo o regresivo sobre la distribucin d e b ien es y, por lo tanto,
tie n e q u e ser evaluado en la mism a forma en que lo es cualquier programa
social.
R esp ecto a estos ltim os hay dos cuestiones. Por un lado, es necesario
generar urgentem ente informacin estadstica confiable que permita manejar
los d e acuerdo a las reales n ecesidades de la poblacin.10
Por otro, parece recom endable adoptar un enfoque centrado en los proble
mas d el acceso,11 que m uestre las dificultades y problemas que se presentan a
los p o ten ciales usuarios para poder llegar efectivam ente a ellos, y postular
so lu cio n es para tom arlo ms fcil.
P e se a la centralidad destacada de las dim ensiones ocupacin, ingresos y
servicios pblicos, no son ellas las nicas a considerar en la programacin del
cam bio social.12 Junto a las usualm ente mencionadas afloran otras, com o la
cultura,13 la com unicacin de masas y, tam bin, el turismo.14 Esta ltima di
m en si n muestra, justam ente, la presencia de la planificacin social en todos
los cam pos, porque las m edidas que se tom en en cada uno de ellos tienen
im pactos sociales que d eb en considerarse. E llo, adems de que una disciplina
q u e p ersigu e la concrecin d e los derechos humanos tien e que preocuparse por
e l d erech o al descanso.
La perspectiva ampliada d e la planificacin social no d eb e hacer olvidar
q u e sig u e sien do responsabilidad de la disciplina preocuparse por ciertas
poblaciones-objetivo d e esp ecial relevancia, com o los nios,15 los jvenes, las
m ujeres,16 y otros grupos que la conciencia social de cada poca va presentando
a la preocupacin ciudadana, com o su ced e ahora con los ancianos y los m inus
vlidos.
T odo lo anterior no tendra sentido si no se diera en un marco de participa
ci n popular amplia. Una disciplina que se fundamenta en los derechos huma
nos d e b e actuar fom entando que sean los propios interesados quienes toman
las d ecisio n es sobre los temas que les ataen.
Los trabajos que se presentan en este libro concuerdan con la orientacin

10Vase al respecto el artculo de Rolando Franco y Agustn Liona.

"C om o el postulado, en su artculo para este libro, por Bemard Schaffer.
12Vase la sistemtica presentacin efectuada por Percy Rodrguez Noboa.
13Cf. Percy Rodrguez Noboa y Pedro Demo.
14Un aporte significativo es el formulado por Emanuel de Kadt.
15Vase el artculo de Jos Carlos Cuentas-Zavala.
16Vase el aporte de Carmen Barros sobre este tema.

20
q u e, b revem en te, se ha reseado aqu. E llos expresan slo las opiniones perso
n ales d e sus autores y, por lo mismo, no com prometen ni a las instituciones para
las q u e ello s trabajan ni a las que han patrocinado este libro. Son esbozos, en
fin, d e un esfuerzo que persigue sistematizar y codificar hiptesis y experien
cias, com o la nica manera cientfica de avanzar en la constitucin de una
d iscip lin a q u e perm ita que la accin social sea ms efectiva en la solucin de
los problem as sociales de las grandes mayoras latinoamericanas.

21
DESARROLLO SOCIAL Y
PLANIFICACION SOCIAL
 El desarrollo en capilla*

F ernando H. C ardoso

Introduccin

N o bast la Segunda Guerra M undial para mostrar a los crdulos habitantes de

e ste planeta, q u e e l Siglo XIX haba terminado. La creencia en el progreso no se
d eb ilit p e se a la destruccin causada por dos conflictos m undiales, el fanatis
m o p o ltico hiteriano masacrando poblaciones enteras, en suma, la rem inis
ce n c ia d e los horrores d e la guerra en una escala en que ni la imaginacin febril
d e G oya previera y que n ecesit d e la sintaxis picassiana para simbolizar en
G uernica lo irracional corporificado. Tal vez porque, contradictoriamente, fue
la cien cia la que p osib ilit la destruccin mxima. La razn, dom esticada por la
tcn ica, ayud a construir la posibilidad d el irracional absoluto. Se alcanzaban
as los lm ites d e lo p osib le, la destruccin de la humanidad es una hazaa al
a lcan ce d el Dr. Strangelove. Pero se sigui creyendo, por algn tiem po, en la
victoria d e la razn.
P oco a poco, las indagaciones ms cidas comenzaron a roer el corazn de
la fiera q u e es el cerebro, cuando la racionalidad formal se convirti en una
e s p e c ie d e le y divina suprema y el cientfico se escondi tras el fetiche d el gran
sacerdote, disfrazando, tras su condicin sagrada, la fuerza d el guerrero, del
em presario y d el poltico. Hasta qu punto el Siglo de las Luces se corporiza
en e l S iglo d el Progreso y ste dar, en nuestra poca, la victoria a la Razn?
A esta altura d e la historia contempornea, existiendo el riesgo de un
enfrentam iento global para dirimir las querellas entre socialism o y capitalismo,
o m ejor dicho, entre URSS y USA, el viejo em pirism o d el trial and error
co m en z a sustituir la creencia totalizante y metafsica que cada uno de los dos
b lo q u es tena (y en gran m edida todava tiene) de encam ar aisladam ente la
victoria d e la razn y el apogeo de lo humano. Mientras tanto, la reconversin
d e la historia d e los d ioses en la crnica de los hombres, v ien e siendo hecha
p en o sa m en te y nunca a costa d el O lim po. La pasin d e lo im posible se despla
z hacia e l Vietnam d e tantos herosm os, hacia el suelo milenario de una Tierra
Prom etida pavim entada d e cadveres masacrados por la penltim a palabra de
la tcn ica guerrera, al Cuerno de Africa d e las inciertas fronteras. Como no se
p u e d e correr e l riesgo d e un enfrentam iento global, los lm ites orgullosos de la
razn se d elin ea n sobre los cuerpos quem ados d e los que no sufrieron el
bautism o d e la civilizacin tecnolgica .

*Este artculo se publica por gentileza del Instituto Latinoamericano de Estudios Transnacio
nales (ILET), con sede en Ciudad de Mxico.

25
 Sera d ifcil d esp u s d e eso, que el corazn mism o d e la civilizacin
occid en tal perm aneciera intocado: lo que est en juego es la creencia en la
Razn o, por lo m enos, la creencia en la forma por la cual la Razn se hace
p resen te com o T cn ica y com o principio formal ordenador d el mundo.
D e ah deriva tam bin, aunque no siem pre d e modo inm ediato, la crisis de
la id ea d e desarrollo, y ms especficam ente, de desarrollo econm ico. Para
en ten d er la contribucin d e las ciencias sociales latinoamericanas al debate
contem porneo y para delim itar sus alcances es necesario, por lo tanto, enfocar
la cu esti n d el desarrollo d esd e el ngulo del mismo gran problema que
atorm enta, en un n iv el ms general, al pensam iento occidental. La conciencia
d e la ex isten cia d e un problem a d el desarrollo, que constituy el abe de la
contribucin d el pensam iento sino del Tercer Mundo, por lo m enos sobre el
T ercer M undo, supuso siem pre un parmetro: se saba qu significaba el
progreso y suponase q u e ste era deseado. Hoy, en los pases centrales se pone
en duda la idea d e Progreso y no todos, en la periferia desean el tipo d e progre
so q u e perm iti la construccin d e la civilizacin contempornea, gracias al
d om in io d e la T cn ica por la Razn (o, dirn los ms prudentes, de la Razn por
la T cnica).
E s natural q ue al iniciarse la crtica, el asunto sea poco claro: se piensa que
es la Razn en s la que pervierte: el buen salvaje atrae nuevam ente. Pero el
argum ento sera poco con vincen te si la erosin crtica parase all. E l desafo
q u e se antep on e est referido al viejo problema, que fue tam bin el d e Marx y
W eber: ser p o sib le ir ms all d e la razn formal e indagar sobre los por qu y
los para q uin?
Al analizar las nuevas propuestas sobre el desarrollo se tratar d e poner en
ev id en cia q u e asistim os a los primeros balbuceos de una nueva visin del
m undo. E n estas propuestas se hace, frecuentem ente, tabula rasa de lo que
con stitu y en el pasado inm ediato la creencia bsica de los reformadores: la
id ea d e la acum ulacin d e riqueza, d el progreso tcnico, de la distribucin
racional d e recursos (planeam iento) com o instrumento para alcanzar ideales
hum ansticos. Partiendo d e este im pulso inicial se olvida frecuentem ente que
si los objetivos propuestos por los pensadores del Siglo XIX se basaron en la
Razn, sera tam bin a travs d e la Revolucin que podran ser alcanzados y
sta, no slo incluira un m om ento d e Voluntad (y, no necesariam ente de
racionalidad), sino que tam bin se realizara por m edio de la destruccin de la
dom inacin. D e algn m odo, junto con el escepticism o respecto al progreso,
surge una e sp ec ie d e desnim o en cuanto a la capacidad genuinam ente trans
formadora d e las instituciones. Tal com o si el Estado h ub iese engullido a la
so cied a d y frente al n uevo minotauro, apoyado en la T cnica, slo quedara la
d esesp eracin jansenista d e refugiarse del pecado en el propio mundo, cons
truyendo aldeas que daran la ilusin de ser globales (global village), sin creer
m s en la p osibilidad d e destruir la dom inacin o al m enos reformar al Estado.
Para los nuevos filsofos, por ejem plo, la dom inacin es un dato y el Estado-
revolucionario (liberador), un contrasentido. Slo quedara, por lo tanto, refor

26
zar las reas individuales de reaccin y libertad, en un retraimiento de la
problem tica poltica, hacia el interior de las aldeas autosuficientes (global
villages).
Ahora b ien , si en algo se bas la perspectiva desarrollista, al m enos la
elaborada en Am rica Latina, fue precisam ente en la capacidad de identificar
problem as, intentar superar obstculos y abrir caminos para la acumulacin de
riq ueza y para que se p u d iesen compartir los frutos d el progreso tcnico. En
e ste contexto si hubo alguna institucin en la que nuestros reformadores ilum i-
nistas tuvieron fe, ella fue el Estado. La crisis de la ideologa contempornea
alcanza d e llen o, por lo tanto, al instrumental analtico construido en el pasado.
E n e ste ensayo se har una brevsim a sntesis de la teora del desarrollo
q u e se elabor en Amrica Latina, mostrando el com ienzo d el m ovim iento
reflexivo q u e la critic d esd e adentro, a travs de la teora de la dep en den
cia y sealando los cam bios tanto de los trminos en que se plantea el
problem a d el desarrollo, en el m om ento en que intensifican los reclamos por
un n u ev o orden econm ico internacional, com o de las ideologas vigentes
sobre los nuevos estilos d e desarrollo . En la m edida de lo posible, se har un
contrapunto entre e l pensam iento que busca sintetizar los pedidos de la perife
ria por un m undo reformado y las orientaciones valorativas que se estn consti
tu y en d o en las sociedades industriales avanzadas. Finalm ente, se tratar de
disear los parmetros de la N ueva Utopa, que parecen estar entre un replan
teo vlid o d e los estilos de desarrollo, y la revitalizacin de la creencia en la
p o sib ilid a d d el control social d e la Razn. Q uin sabe si por esta va, el Siglo
V ein te co n sig u e escapar d e la camisa d e fuerza que le fue im puesta por una
v isi n dem asiado optim ista d e la capacidad de la inteligencia, sin dejarse
asim ilar por e l colectivism o m ilenario o por el individualism o que puede ser
racional , pero d ifcilm en te tien e en cuenta el ansia por lo colectivo, que
tam bin es parte constitutiva d e los d eseos contemporneos.

La teora latinoamericana d el desarrollo

E l p restigio d e algunas ideas nacidas en la CEPAL, respecto al desarrollo

eco n m ico , podra llevar a creer que existe un conjunto d e propuestas relativas
a una teora latinoam ericana d el desarrollo . Y, de hecho, en aos recientes,
com o se ver ms adelante, tanto C elso Furtado1 com o O svaldo Sunkel y Pedro
Paz? d ieron a la tradicin d e anlisis llamado estructuralista formulaciones
sintticas en el sentido d e la consolidacin de un paradigma analtico. Sin
em bargo, en las form ulaciones originales, los enfoques sobre el desarrollo

JCelso Furtado, Teora e poltica do desenvolvimento econmico, 5.a edicin revisada y

ampliada, San Pablo, Editora Nacional, 1974. La primera edicin es de 1967.
2Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo.
M xico, Siglo XXI Editores, 1970.

27
fueron fragmentarios. Si despertaron particular inters fue porque d elim ita ro n
p ro b le m a s importantes y, a pesar d e ser tericam ente m odestos, contrastaban
con lo q u e la teora econm ica ortodoxa presentaba com o verdad establecida .
Si se toma el E s tu d io E co n m ico de A m rica L a tin a 1949 de la CEPAL o
algn artculo clsico d e esa orientacin,3 se ver que la preocupacin central
no era la d e una teora d el desarrollo, sino la de dar una explicacin a las
d esigu ald ad es entre econom as nacionales que se venan acen tu a n d o a travs
d el com ercio internacional. Hans Singer haba mostrado m ediante una serie de
datos q u e abarcaban ms d e 70 aos, que exista una tendencia a la cada de los
p recios d e los productos primarios, en relacin a los precios d e los productos
industriales exportados por el centro.4
E llo contradeca a la teora d el com ercio internacional, especialm ente en
su versin neoclsica, que haba previsto lo opuesto: la especializacin de la
produccin y el intercam bio, en la m edida que permita el aprovechamiento
ptim o d e los factores productivos, segn la dotacin de recursos de cada pas,
provocara una tend en cia a la equiparacin relativa de la remuneracin de los
factores d e produccin. C onsecuentem ente, e l com ercio internacional sera un
m ecan ism o que tendera a equiparar las diferencias internacionales y no a
acentuarlas.5
La expectativa clsica d e las varias versiones de la teora del com ercio
internacional tena com o condicin la existencia de progreso tcnico y que el
com ercio internacional sirviese com o palanca para la equiparacin. Poco im
portaba q u e el progreso tcnico se concentrase, inicialm ente, en la industria,
por cuanto el m ecanism o d el mercado inducira a la cada de los precios de los
productos industriales en relacin a los agrcolas, perm itiendo que los exporta
dores d e stos se b en eficiasen indirectam ente de los frutos del progreso tcni
co. La era d e la razn encontraba en la industria y el mercado la justificacin
para su creencia orgullosa en los efectos del progreso.
V ase el contraste:
a) para John Stuart M ili, los valores de intercambio de los artculos
manufacturados, comparados con los productos de la agricultura y las minas,
tien en una tendencia absoluta y cierta a bajar a m edida que aumentan la
p ob lacin y la industria. 6

3Ral Prebisch, El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales

problem as (E/CN. 12,89/Rev. 1,27 de abril de 1950). Boletn Econmico de Amrica Latina, Vol.
VII, 1962, p. I.
4Hans Singer, The distribution o f gains between investing and borrowing eountries.
Am erican Economic Revietv, Vol. XL, Mayo 1950.
5Entre los autores del Siglo XX que reelaboraron la teora del comercio internacional es
necesario mencionar a Eli Heckeacher que escribi, en 1919, The effect of foreign trade on the
distribution o f incom e, vuelto a publicar en American Economic Association. Readings in the
Theory o f International Trade, Philadelphia, 1849, B. Ohlin, International Trade, Harvard
University Press, 1933 y Aba Lemer, Factor prices and International Trade, Economa, febrero
1952.
6John Stuart Mili. Principies ofPolitical Economy, Edicin Ashley, p. 703.

28
 b) para Ral Prebisch, los ingresos crecen en el centro con mayor velocidad
q u e en la periferia porque el aumento de la productividad en la produccin
industrial no se transfiere a los precios debido a que los oligopolios defienden
su tasa d e b en eficio y los sindicatos presionan para m antener el nivel de los
salarios.7 Por ello , en el intercambio internacional hay una tendencia a la cada
relativa d e los precios d e los productos primarios.
N o es d ifcil entender por qu afirmaciones aparentem ente tan sim ples
han provocado tanto ruido. Se negaba la importancia del com ercio internacio
nal per se com o fundam ento d e la igualdad econm ica entre las naciones y se
incorporaba a la explicacin de estos factores institucionales y estructurales ,
situados ms all de la esfera d el mercado y de la libre fluctuacin de los
p recios, tales com o la lucha sindical, la capacidad organizativa de los obreros y
d e las em presas en el centro y los efectos d e los m onopolios.
Sin em bargo, no se negaba la necesidad de la tcnica y sus efectos m ulti
plicadores, ni su relacin con la riqueza (o ms precisam ente, con la acumula
cin d e capitales), etc. Al contrario, se pona nfasis en la toma de d ecisiones
polticas para perm itir que d e la racionalidad tcnica resultase un provecho
sustantivo para las naciones y para los estratos perjudicados. No vien e al caso
repetir aqu sntesis o interpretaciones d el pensam iento cepalino,8 basta desta
car q u e los primeros pasos en el anlisis de los problemas del subdesarrollo,
au nq u e no hayan derivado d e una teora o d e un sistem a analtico com pleto,
afectaron profundam ente cuestiones claves propuestas por otras teoras y lo
h icieron no slo propugnando polticas alternativas, sino buscando en e l plano
estructural, las con d iciones de una racionalizacin sustantiva.
E sta perspectiva bsica se mantuvo tanto en los textos cepalinos com o en
los d e autores latinoam ericanos que buscaron elaborar acadm icam ente la
teora d el desarrollo. C elso Furtado, por ejem plo, afirma: Sintetizando, el
desarrollo tien e lugar m ediante el aum ento de la productividad a n ivel de todo
el conjunto econm ico. E se aum ento de productividad (y de renta per cpita)
est determ inado por fenm enos de crecim iento que tienen lugar en subcon-
juntos o sectores particulares. Las m odificaciones de estructura son transfor
m acion es en las relaciones y proporciones internas d el sistem a econm ico, las
q u e tien en com o causa bsica m odificaciones en las formas de produccin, pero

7Durante el ciclo de expansin (econmica), una parte de los lucros se le transformando en

aumento de salarios, gracias a la competencia entre empresarios y a la presin que sobre ellos hacen
las organizaciones de los trabajadores. Cuando, en la fase decreciente, el lucro tiene que compri
mirse, la parcela que se transform en tales aumentos en el centro pierde su fluidez, gracias a la
conocida resistencia a bajar los salarios. La presin se traslada entonces a la periferia con ms fuerza
de la que se ejercera naturalmente, si los salarios y los lucros no fuesen rgidos debido a las
lim itaciones de la competencia. Cuanto menos puedan comprimirse los ingresos en el centro, tanto
ms tendrn que hacerlo en la periferia, R. Prebisch, op. cit. p. 7.
8V ase Fem ando H. Cardoso La originalidad de la copia: la CEPAL y la idea de desarrollo ,
Revista de la CEPAL, N. 4 ,2 . semestre de 1977, pp. 7-40.

29
q u e no se podran concretar sin m odificaciones en la forma de distribucin y
u tilizacin d e la renta.9
Renta y productividad son, para Furtado, los conceptos claves. Renta
correspondera a rem uneracin (o costo) d e los factores utilizados en la pro
d u cci n d e b ien es y servicios. La renta generada en un perodo determinado
p u e d e ser con cebid a com o e l costo de la produccin realizada, o com o el poder
d e com pra engendrado por el proceso de produccin.10
Furtado percibi y en u nci la relacin entre e l concepto de desarrollo y el
d e progreso, considerando em pero que los econom istas haban dado un paso
d ec isiv o al precisar aquella idea vaga, m ediante la elaboracin del concepto de
flujo d e renta, cuya expansin era susceptible de cuantificacin. E l aum en
to d el flujo d e renta, por unidad d e fuerza d e trabajo utilizada, ha sido aceptado,
d e sd e la poca de los clsicos, com o e l mejor indicador d el proceso de desarro
llo d e una econom a .11
E l anlisis de Furtado parece en este punto haber redefinido la teora de
P rebisch apenas por m edio d e una formalizacin d e sabor neo-clsico con
co n d im en to keynesiano. Pero introdujo otras ideas que, hasta cierto punto y
paradojalm ente, basan las m odificaciones de estructura, concebidas estricta
m en te en la forma arriba m encionada, en m odificaciones regidas por la deman
da, la que, para Furtado, no p u ed e ser vista separadamente d el sistem a de
p referencias individuales y colectivas:
E l con cepto d e desarrollo p u ed e ser igualm ente utilizado en referencia a
cu a lq u ier conjunto econm ico, en e l que la com posicin de la demanda expre
sa preferencias individuales y colectivas, basadas en un sistem a de valores. Si
e l conjunto econm ico presenta estructura sim ple, esto es, si la demanda no es
autogenerada, com o en el caso d e una em presa o de un sector productivo
esp ecializa d o , co n v ien e evitar el concepto d e desarrollo y utilizar sim plem ente
e l d e crecim iento .12
Ms adelante escribe:
E l con cepto d e desarrollo, abarca la idea de crecim iento, superndola. En
efecto: se refiere al crecim iento d e una estructura compleja. Esa com plejidad
estructural no es una cu estin d e n ivel tecnolgico. En verdad ella expresa la
d iversid ad d e las formas sociales y econm icas engendradas por la divisin
social d el trabajo.13
E l anlisis de Furtado contina abriendo el flanco a la crtica marxista (y ya
verem os q u e los tericos d e la d ep en dencia harn hincapi en ese punto), tanto

9C elso Furtado, op. cit. p. 92. La versin original fue publicada, bajo el ttulo Desenvolvimento
e Subdesenvolvimento, en 1961.
10Celst> Furtado, op. cit., p. 89-90.
u lbtdem . p. 90.
12Ibdem. p. 90.
13Ibdem. p. 90-

30
por partir d e la nocin de flujo d e renta, sin referirse a la explotacin social que
su p o n e e l capital, cuanto porque enfatiza com o elem ento dinm ico la demanda
y no la produccin.
M ientras tanto, no slo reintroduce el planteo estructural de la divisin
social d el trabajo, sino que tam bin establece un puente con las teoras en boga
sobre otro desarrollo . E n efecto, para explicar el desarrollo, Furtado no
su p o n e la autonom a d el factor tnico, e incluye como com ponente central de la
ex p lica ci n e l sistem a de preferencias, o el sistem a de valores. A veces, el texto
p roduce la im presin d e que es la autonoma de e se sistem a la que caracteriza
un au tntico desarrollo, en contraposicin al mero crecim iento.14 Sin embargo,
por lo m enos en el libro considerado no va tan lejos en su ruptura parcial con el
estilo cep alin o d e anlisis: califica sus afirmaciones de m odo tal que e l proble
ma d e l desarrollo se vu elve, al m ism o tiem po, un problema de autonoma
valorativa y de aum ento d e la productividad fsica:
E l aum ento de la productividad fsica con respecto al conjunto de la
fuerza d e trabajo d e un sistem a econm ico, slo es p osib le m ediante la intro
d u ccin d e formas ms eficaces de utilizacin de recursos, las cuales im plican o
acum ulacin d e capital, o innovaciones tecnolgicas, o ms frecuentem ente, la
accin com binada d e esos dos factores. Por otro lado la reasignacin de recursos
q u e acom paa e l aum ento d el flujo de renta, est condicionada por la com posi
ci n d e la dem anda, que es la expresin d el sistem a de valores de la com uni
dad .15
La sntesis propuesta por Furtado, va d esd e el aprovecham iento d el ins
trum ental analtico d e la econom a ortodoxa hasta las preocupaciones por el
h orizon te valorativo d e opciones, pasando por el nfasis en los elem entos
estructurales y en la racionalidad en el uso de los factores. Pero m antiene la fe
e n lo ms clsico q u e el Siglo XIX leg a la ciencia social contempornea: la
id ea d e optim izacin d el uso de factores y la crtica iniciada por el marxismo a la
pura racionalidad formal. Slo que, al rebelarse contra la racionalidad formal,
introduce un abanico indeterm inado (y, por lo tanto, en el lm ite d e lo irracio
nal) d e opciones: e l sistem a valorativo. La tensin entre lo que se quiere
(q u in quiere?) y e l progreso material p osib le (no slo en trminos fsicos,
sin o tam bin en lo referido a las tcnicas de su utilizacin) constituiran la
ecu a ci n no resuelta d el desarrollo.16
La form ulacin d e Sunkel y de Paz estn ms prximas de las revisiones de
la teora cepalin a que se hacan en C h ile a m ediados de los aos sesenta. E llos
tam bin enfatizan la relacin entre las ideas de progreso y de desarrollo.
M uestran, sin em bargo, que no todos los tericos d el desarrollo aceptaban el
op tim ism o inherente a la ereencia en el xito de la razn el progreso tcni

l4Volver sobre ese tema en Celso Furtado. O mito do desenvolcimento econmico, Ro de

Janeiro, Paz e Terra, 1974.
15C elso Furtado, Teora e Poltica..., cit, p. 93.
i6Ver ambas obras citadas de Furtado, en especial O mito do desenvolvimiento econmico.

31
co para solucionar los problemas sociales. La preocupacin por los efectos
d e l progreso tcn ico sobre la acumulacin, sobre la distribucin del ingreso y
sobre la asignacin d e los recursos, que caracterizan el debate sobre el
desarrollo no derivan d el mero progreso tcnico, por cuanto se haba llamado
su ficien tem en te la atencin sobre sus efectos concentradores.17
Ms an, Sunkel y Paz prestan m enos atencin a los aspectos dinmicos del
flujo d e la renta y d e las variaciones en la demanda, que a las diferencias de
estructura. E n aquel entonces el debate sobre la dependencia ya ganaba
ad ep tos entre econom istas de la CEPAL:
Las nociones d e subdesarrollo y desarrollo conducen a una apreciacin
m uy d iferente, pues segn ellas las econom as desarrolladas tienen una confor
m acin estructural distinta a la que caracteriza a las subdesarrolladas, ya que la
estructura d e estas ltim as es, en grado significativo, una resultante de las
relacion es q u e existieron histricam ente y perduran actualmente entre ambos
grupos d e p ases .18
La nocin de d ep en d en cia (que, con vien e repetir, fuera disem inada en
Santiago d e C h ile por la crtica sociolgica) aparece ya incorporada al enfoque,
au n q u e en una versin ms prxima a la oposicin entre pas dominante y pas
dom inado:
E l desarrollo y el subdesarrollo pueden com prenderse, entonces, como
estructuras parciales, pero interdependientes, que configuran un sistem a ni
co. La caracterstica principal que diferencia a ambas estructuras es que la
desarrollada, en virtud d e su capacidad endgena de crecim iento, es la dom i
nante, y la subdesarrollada, dado el carcter inducido de su dinmica, es
d ep en d ien te: y esto se aplica tanto entre pases com o dentro de un pas.19
C o n ceb id o el problem a del desarrollo com o una cuestin relativa a la
capacidad end gen a d e crecim iento y referido sta a los determinantes
histricos que establecieron una forma de dominacin, el paso a la politizacin
d e l anlisis ya est dado:
E sta forma d e concebir el desarrollo pone nfasis en la accin, en los
instrum entos de poder poltico y en las propias estructuras d e poder, y son
stas, en ltim a instancia, las que explican la orientacin, eficacia, intensidad y
naturaleza d e la m anipulacin social interna y externa de la cultura, de los
recursos productivos, la tcnica y los grupos socio-polticos (...).
D e l m ism o m odo se acentan los aspectos relacionados a la capacidad de
in vestigacin cientfica y tecnolgica, por ser elem ento determ inante junto
con la estructura d el poder d e la capacidad de accin y m anipulacin, tanto
interna, com o de las vinculaciones externas d el pas.20

n Anbal Pinto, La concentracin del progreso tcnico y sus frutos en el desarrollo latinoame
ricano, El Trimestre Econmico , enero/marzo, 1965.
18Sunkel y Paz, op. cit., p. 25.
19lbdem , pg. 26. La referencia a dentro de un pas parece relacionarse con el colonialismo
interno, pero no est clara.
20Ibdem , pg. 38.

32
 Q u ien d ice p o ltica , en la acepcin anteriormente sealada, dice tambin
v o lu n ta d y ob jetivo s. E n este aspecto, Sunkel y Paz incorporan lo que era la
aspiracin valorativa predom inante entre los que criticaban los efectos per
v erso s (concentracin de la renta y de las oportunidades de vida) del patrn de.
desarrollo capitalista de la periferia:
E l con cepto d e desarrollo, concebido com o un proceso de cambio social,
se refiere a un proceso deliberado que tien e com o finalidad ltima la equipara
cin d e las oportunidades sociales, polticas y econm icas, tanto en el plano
nacional, com o en relacin a sociedades que p oseen patrones ms elevados de
b ien estar social .21
O sea, que ni Furtado reviendo su libro en 1975, ni Sunkel y Paz en 1970,
d ieron nfasis a la cuestin d e los estilo s de desarrollo. No cuestionaron, como
lo hara Furtado posteriorm ente, la posibilidad y la deseabilidad de alcanzar los
m is m o s patrones d e desarrollo de los pases industrializados. Mayor hom oge
n eidad , s, igualdad d e condiciones y de oportunidades entre naciones e inter
n am en te en las naciones, tam bin, pero el supuesto era que con una poltica
adecuada, era p o sib le y d eseab le generalizar lo que ya se haba alcanzado en
los p ases industrialm ente avanzados.
La h erencia d e la nocin d el progreso se redefine, pasando por el tamiz de
la p oltica y d e los valores igualitarios, pero no se quiebra.

E l enfoque de la d ependencia22

Al m ism o tiem po que se fue desarrollando la teora cepalina y que la prctica de

las p olticas d e industrializacin fue revelando las dificultades y los choques
q u e e l p roceso d e transformacin econm ico-social provocaba, surgieron con
tra-teoras .
Las con secuencias prcticas d el enfoque cepalino y de los desafos efecti
vos d el desarrollo, han llevado a los policy-m akers a sostener:
a) La n ecesid ad d e reforzar los centros de decisin, que podran articular la
volun tad deliberada de alterar una situacin diagnosticada com o desfavora
b le. Por lo tanto, e l fortalecim iento del Estado y su m odernizacin, a travs de
la creacin d e agencias pblicas de desarrollo, pasaron a ser consideradas
com o p recond icion es para mejorar el n ivel de vida nacional;
b) la n ecesid ad d e absorber el progreso tcnico, inicialm ente a travs de la
inversin d e capitales extranjeros, para asegurar la industrializacin, meta
capaz d e materializar las aspiraciones de transformacin;

21Ibidem , pg. 39.

22Como ya expliqu en otros trabajos prefiero evitar el titulo pretencioso de teora de la
dependencia, no obstante que cediendo a la moda, tambin utilizar en este ensayo dicha
expresin. Ver Fem ando H. Cardoso, Dependency Revisited, Institute o f Latn American Studies,
U niversity o f Texas, Austin, 1973, y The consumption of dependency theory in the United
States, Latin American Research Review, vol.XII, N . 3 ,1977.

33
 c) la n ecesid ad d e expandir los mercados internos, para trasladar el eje del
sistem a econm ico d esd e el exterior hacia el interior, lo que llevaba a apoyar
algunas m edidas redistributivas. Principalm ente se necesitaba una reforma
agraria acom paada d e la tecnificacin de la econom a rural, lo que asegurara
no s lo m ercado para los productos industriales sino tam bin oferta de alim en
tos a la ciudad, corrigindose los efectos inflacionarios de las polticas indus-
trializadoras. T odo esto sin dejar de considerar lo que, d esd e Prebisch, era
fundam ental: la incorporacin a los precios de los productos de exportacin de
los costos d e una mano d e obra dignam ente remunerada.
La crtica a estas polticas vino d e la izquierda y de la derecha. Esta ltima,
com o e s fcil com prender, pona en duda los beneficios de la industrializacin,
a b ase d e los argumentos sobre las ventajas que proporcionaran la especializa-
cin d e la produccin y el libre cambio. En dicha perspectiva, las tesis cepali-
nas con tenan gruesos errores o eran encubiertam ente contrarias al sistem a
capitalista al que atacaban, proponiendo quimeras, com o la industrializacin y
e l estatism o. La izquierda, por su parte, criticaba las teoras del desarrollo
porque oscurecan lo principal, esto es, que no hay desarrollo sin acumula
ci n d e capital y sta slo es la expresin de una relacin de explotacin de
clases.
Sin profundizar la cuestin, en trminos de las situaciones particulares de
cada pas y de cada coyuntura d e la econom a mundial, esta crtica era, en
realidad, anterior a las teoras cepalinas. En su forma ms tosca (durante los
aos treinta y cuarenta) denunciaba el colonialism o y el imperialism o com o
frenos al desarrollo . Y, naturalmente, para quien considera que existe una
d iferen cia entre crecim iento y desarrollo y que el ltim o supone d ecisio
n es autnom as d e los sistem as nacionales y distribucin ms equitativa de los
frutos d el progreso tcnico, hasta por definicin, el im perialismo bloquea al
desarrollo. Ms an, hasta m ediados de los aos cincuenta, el grueso de las
in v ersio n es extranjeras en Amrica Latina, se haca para controlar la produc
cin y la com ercializacin d e productos agrcolas y de materias primas. En
gen eral, los inversionistas d e los pases centrales preferan vender productos
industriales acabados, m anteniendo en la periferia slo industrias d e montaje o
d e reparacin.
Sin em bargo, a partir de esa poca, la estrategia de los conglomerados y de
las em presas m ultinacionales cam bi, a consecuencia de la reaccin local
consustanciada en polticas industrializadoras y proteccionistas. Durante la
Segu nd a Guerra M undial, cuando se interrumpi el flujo de importaciones, la
accin d el em presariado local (privado y pblico) haba demostrado que exis
tan p osib ilid ad es tcn icas d e producir bienes industriales d e consumo
corriente y d e sustituir importaciones. La participacin del Estado en la regla
m entacin econm ica y la proteccin de los mercados, as com o la puesta en
marcha d e la produccin de insum os industriales bsicos (acero, petrleo,
en erga, seg n los pases) y, ms todava, la difusin de una ideologa favorable
al desarrollo, crearon desafos para la antigua poltica d el capital extranjero. En

34
a d elante, la com petencia por los mercados internos de los pases perifricos, as
com o la crecien te intem acionalizacin y diversificacin de la produccin,
propiciada por la concurrencia entre las grandes empresas oligoplicas, tom
ob so leta la creencia en el papel anti-industrializador d el capital extranje
ro, por lo m enos en el caso de los pases que tenan importantes mercados
internos potenciales.
E n e l m om ento d e transicin entre esas coyunturas internacionales (a
partir d e m ediados d e los aos cincuenta), e l em peo de la CEPAL se volvi en
cierta m edida repetitivo y limitado, mientras pasaron a ser errneas las ideas de
q u e las relaciones im perialistas se asentaban en una alianza entre e l latifundio
(feu d al agregaran los ms simplistas) y el capital extranjero. La crtica
cep alin a era limitada, sin embargo, slo en un aspecto: los grandes inversores
tam bin com enzaron a propiciar la industrializacin. Pero ste, ni fortalecera
al E stado nacional, am pliando el contenido endgeno de las decision es, ni
tendra com o condicin la am pliacin d el mercado de consum idores popula
res. Reforma agraria, polticas salariales redistributivas, im puestos progresivos,
etc., continuaron, por cierto, siendo m encionados en la retrica oficial, esp e
cia lm en te d esp u s d e la reunin d e la OEA, realizada n Punta d el E ste en
1961, pero no se aplicaron en la prctica. Esta se caracteriz por la concentra
cin d el ingreso, por la m odernizacin d el aparato del Estado, por su vincula
cin , a travs d e las polticas que impulsaba, a la gran em presa multinacional,
por las joint-ventures uniendo e l sector productivo estatal a las m ultinaciona
les, etc.
C uando e s e panorama ya se delineaba en el horizonte, a m ediados de los
sesen ta, fue q u e el llamado enfoque de la dependencia conquist fuerzas
com o una contra teora o contra ideologa que criticaba, sim ultneam ente,
las form ulaciones cepalinas y Tas surgidas de la izquierda tradicional, que
seg u a v ien d o en la alianza latifundio-im perialism o el gran enem igo del
desarrollo.
C ules eran las tesis principales d e los dependentistas ?
D e sd e el punto d e vista histrico-m etodolgico, las teoras sobre la dep en
d en cia ponan nfasis en el carcter histrico-estructural de la situacin de
subdesarrollo e intentaban vincular el surgim iento de esa situacin, as como
su reproduccin, a la dinm ica d el desarrollo del capitalismo a escala mundial.
E n los trabajos d e Cardoso y Frank23 tal v ez se encuentran las primeras formu
la cio n es totalizantes sobre el carcter histrico-estructural del subdesarrollo y
la crtica a los q u e sostenan que los obstculos al desarrollo podran remo
v erse m ediante la m odernizacin de las formas de conducta y de expectativas y
los efectos m ultiplicadores y de demostracin provocados por las inversiones
externas. D e b e recordarse que e l nfasis puesto en el anlisis de la expansin

^ F . H. Cardoso. Empresario Industrial no Brasil e Desenvolvimento Econ&mico, Sao Paulo,

D IF E L , 1964, Cap. I; Andre G. Frank, The development of underdevelopment, Monthly
Review, vol. 18, N. 4,1966.

35
d e l capitalism o internacional com o m edio para una mejor com prensin de la
naturaleza d el subdesarrollo y su ligazn estructural con los polos de desarrollo
externo, era anterior al enfoque d e la dependencia. As, los anlisis de inspira
cin marxista, esp ecialm en te de historiadores24 pero tam bin d e econom istas,
enfatizaban las con exiones entre la expansin del capitalismo y sus efectos en
la periferia. C abe recordar que la idea de dependencia extem a era trivial
m en te adm itida en los anlisis cepalinos. E l coeficiente d e apertura de las
econ om as locales, reiterado en los anlisis de la CEPAL, m eda la relacin, por
ejem p lo, entre im portaciones y producto nacional bmto.
Lo esp ecfico d el enfoque de la dependencia no fue, por lo tanto, e l nfasis
en la d ep en d en cia extem a concebida en la forma antes citada, sino el anlisis
d e los patrones estructurales que vinculan, asimtrica y regularm ente, las
econom as centrales a las perifricas. Se introduca, por lo tanto, la nocin de
d o m in a c i n . Con este concepto, no se intentaba mostrar que deba existir un
com p on en te d e v o lu n ta d deliberada, de propsitos, para caracterizar el desa
rrollo autnom o, com o haran Sunkel y Paz ms tarde. Al contrario, se pona
nfasis en la negativa: no es probable un desarrollo autnomo, ceteris paribus.
N o quiero discutir aqu el acierto o error de esta afirmacin, sino slo destacar
q u e en e l p olo opuesto (y discontinuo) del enfoque de la d ependencia lo que se
vislum bra no era el desarrollo autnomo sino... el socialism o. Esto, por cierto,
no fu e exp lcito en m uchos autores, pero la crtica a la posibilidad del desarro
llo , esp ecia lm en te en lo que a desarrollo nacional se refiere,, haba sido el
punto d e partida d el anlisis d e D os Santos, Quijano, Marini, Faletto y Cardoso,
por m encionar algunos autores.
Ms an, no se vea la dom inacin slo en tre naciones. Se intentaba
mostrar q u e sta supone una dom inacin en tre clases. N o todos los autores que
seran considerados d ependentistas encaraban la cuestin en esa forma.
Pero, esp ecia lm en te los socilogos (y los recin citados son todos socilogos)
estaban preocupados con la especificacin de patrones de explotacin de clase
y con la constitucin d e estructuras de poder y oportunidades de reaccin
poltica. Estas seran variables segn el tipo de vinculacin estructural de la
econ om a local con las econom as centrales. Esta vinculacin podra realizarse
a travs d e en cla v es, d e productores nacionales o m ediante el desarrollo
industrial que asociaba los grupos em presariales locales a las m ultinacionales.
E sta ltim a forma d e d ep en dencia por actual fue la que llam ms la
atencin: era la nueva d ep en dencia.
H ay un con sen so bastante generalizado en la caracterizacin de lo que
estaba ocurriendo en las sociedades dependientes que se industrializaban,
entre los diversos d ependentistas e inclusive entre stos y los cepalinos de

24Ver por ejemplo, Sergio Bagu, Estructura Social de la Colonia, Buenos Aires, Editorial El
A teneo, 1957, y Caio Prado Jr., Formando do Brasil Contemporneo (Colonia), Sao Paulo, Editora
Brasiliense, 2.a edicin, 1945.

36
pura cepa. Las diferencias se dan ms en trminos d el nfasis en lo poltico y el
p a p el d e la explotacin entre clases (la cual obviam ente no es negada tampoco
por los cep alin os),p ero es vista d e modo m enos predominante que la explota
cin entre naciones,25 para explicar las caractersticas de las econom as subde-
sarrolladas y d ep en dien tes.
Es p o sib le resum ir la forma en que los dependentistas articulaban sus
argum entos, recurriendo a la sntesis formulada recientem ente por autores no
com prom etidos con la elaboracin de teoras de la dependencia, pero s preo
cupados por verificar su consistencia:
a) se trata d e situaciones en las cuales existe penetracin financiera y
tecn o l g ica por parte d e los centros capitalistas desarrollados;
b) sta produce una estructura econm ica desequilibrada tanto interna
m en te, com o en sus relaciones con el centro;
c) e llo supone lim itaciones para el crecim iento econm ico autosostenido
en la socied ad perifrica;
d) propicia el surgim iento de patrones especficos d e relaciones capitalis
tas d e clase;
e) las que requieren m odificaciones en el papel d el Estado para afianzar
tanto e l funcionam iento de la econom a, com o la articulacin poltica de una
so cied ad que con tien e, en s misma, focos de inarticulacin y desequilibrio
estructural.26
Por ms sim plificadora que sea la sntesis anterior, tien e la virtud de no
d eten erse en e l reconocim iento de una relacin de dependencia econm ica .
C iertam ente, sta es, la base sobre la que se asienta el anlisis de los dep en
d en tista s, pero ni se restringe a la penetracin externa (financiera y tecno
lgica), ni la v e com o un hecho discreto . Al contrario, es el m ovim iento de
expan sin d el capitalism o y, por consiguiente, a travs de relaciones sociales
d e produccin q u e incluyen la explotacin y la dominacin, que se registra,
com o esp ecificidad , la dependencia. Ahora bien, qu especificidad es sa?
Por un lado, en el aspecto econm ico, existen lim itaciones para el creci
m ien to autosostenido: no se trata de la inexistencia de tecnologa propia en s
m ism a, o d e la deuda externa por s sola. Ambos fenm enos son indicadores de
la d eb ilid ad d e la acum ulacin capitalista en la periferia. Luego, no existe
d ep en d e n c ia slo porque un Estado-nacin central domina a otro, perifrico.
E sa es la expresin (o equivale, sim plem ente) del m ovim iento internacional
d el capital que, aunque se expanda a escala mundial, form al y estructuralmen

25D gase de paso que la discusin de la oposicin entre clase y nacin dio (y sigue dando) lugar
a polm icas equvocas, aclaraciones y marcha atrs. Ver especialmente, Francisco C. Weffort,
Notas sobre Teora da Dependencia: Teora de classe ou ideologa nacional?, Estudos
CEBRAP , N . 1, Sao Paulo, 1971, y F. H. Cardoso Teora da dependencia ouanlises concretas de
situagoes do dependencia?, ibdem.
26R. Duval y B. Russet Some proposals to guide research on contemporary imperialism, no
publicado, p. 2.

37
te, se da u nien d o trm inos que son d iferen tes y asim tricos: la reproduccin
d el capital im plica su circulacin y en sta existe transferencia de plusvala, por
e l intercam bio desigual, y apropiacin de excedentes por parte de las burgue
sas centrales, gracias al deterioro de los trminos de intercambio (aspectos
su perficiales de la dependencia), pero im plica esencialm ente la extraccin de
p lu svala, a travs d el proceso de produccin. Y esta extraccin, en el caso de
situ aciones de dep en dencia, im plica una cuestin de control (de penetra
ci n ) d el trabajo local por capitalistas extranjeros, caracterstica accidental,
d e sd e e l punto de vista d e la extraccin directa de plusvala que tambin puede
ser h ech a por capitalistas nacionales. Y tam bin implica la transferencia, para
asegurar el circuito d e produccin, de la masa de recursos acumulados de la
periferia hacia el centro, dada la heterogeneidad del sistema productivo a nivel
m undial y la debilidad relativa de los sectores tecnolgicos avanzados de la
periferia. E s por eso q u e las d eliberaciones y d ecision es de la periferia
encuentran obstculos reales en la estructura, no slo d el com ercio m u n d ia l
sin o tam bin d el siste m a p ro d u ctivo internacional. Y es obvio que el anlisis
d e estas cu estion es pase tanto por la dinmica de la relacin entre las clases
com o por las relaciones entre los Estados, que constituyen la forma concreta
por la cual la dom inacin local se articula y la relacin entre las burguesas se
da en e l plano m undial.
Por otro lado, en el aspecto social, la naturaleza incom pleta y heterognea
d e la industrializacin perifrica (sin olvidar que de forma todava ms escan
dalosa ocurre algo d e este tipo con las econom as agroexportadoras) produce
efecto s q u e los dependentistas sealaron hasta el cansancio: burguesas que
s lo se com plem entan asocindose en la produccin al capital extranjero y/o
su bordinndosele en el com ercio mundial; proletariado que se distancia del
resto d e la masa popular, com o consecuencia del progreso de la industrializa
cin o la prosperidad d e los enclaves exportadores agrarios y mineros; masas
m arginales que no son fcilm ente absorbibles, ni siquiera cuando la industria
lizacin prospera; una peq uea burguesa, que no corresponde al uso que se
daba a e s e concepto en la poca d el capitalismo concurrencial europeo, por
cuanto se trata de amplias capas de asalariados (em pleados de cuello blanco y
tcn ico s) generados por la forma oligoplica e internacionalizada de la empresa
m ultinacional, que aplasta la estructura anterior de prestacin de servicios y de
com ercializacin; una estructura social rural que, aunque subordinando las
distintas clases y camadas al gran capital muestra un am plio espectro de relacio
n es so cia les d e produccin (desde los cam pesinos que trabajan la tierra ex
plotando la fuerza d e trabajo familiar, hasta los trabajadores rurales asalariados,
pasando por variadas relaciones d e interm ediacin, de inquilinato, de trabajo
sem icom p ulsivo, etc.).
F in alm en te, en el plano poltico em erge un nuevo Estado que, al mism o
tiem p o q u e se presenta com o nacional, para buscar consenso, organiza e im ple-
m enta tam bin la explotacin capitalista. Al hacerlo, a v eces choca con los
in tereses inm ediatos de la burguesa local y de las m ultinacionales y se con

38
vierte e n un Estado capitalista-productor y, al mism o tiem po, en pieza esencial
d e la acum ulacin privada y garanta d e los m ecanism os de distribucin del
ingreso y d el gasto pblico, d e circulacin de b ienes, y de formacin del capital
financiero que convierten en viable el desarrollo dependiente-asociado. Se
v u e lv e as al Estado com o fuerza motora del estilo d e desarrollo excluyente,
concentrador d el ingreso y basado en un sistem a productivo que atiende la
dem anda d e los estratos de altas rentas.
Cada uno d e los aspectos ac m encionados fue tratado, en forma diferente,
por los autores q u e caracterizaron las situaciones de dependencia. Las contro
versias entre ello s son grandes, y la polm ica no estuvo ausente de la produc
ci n intelectual latinoamericana. A pesar de eso, es fcil demostrar que el
en fo q u e d e la d ep en dencia se singulariz frente a enfoques anteriores. Como
se vio al com ienzo d e este artculo los problemas planteados por los cepalinos
son diferentes a los que plantearon los dependentistas, aunque la m etodologa
estructuralista, en el sentido que le atribuyen los econom istas, hub iese sido la
m ism a.
N o har com paraciones innecesarias. Antes de finalizar esta seccin quiero
referirm e a la incorporacin, por parte d e algunos d ependentistas, d e un
tem a q u e si b ien estaba presente en ciertos planteos cepalinos, tena otra
d im en sin : m e refiero al tema cultural.
A unque la d ep en dencia cultural casi siem pre haya corrido por cuenta de
las im p licaciones a ser derivadas de la situacin de dependencia en general,
por lo m enos un autor, entre los primeros tericos de la dependencia plante
la cu esti n en trm inos directos.27 M uchos otros se refirieron, naturalmente, a
la cu esti n d e la autonom a tecnolgica y algunos, com o Sunkel, m encionan la
transculturizacin provocada por la intem acionalizacin d el sistem a pro
ductivo.28
D e cualquier forma, los enfoques d e la dependencia, adems de enfatizar
la relacin entre las econom as perifricas y centrales, en trminos de expan
sin d el capitalism o y de verlas com o relaciones de explotacin entre clases y
n aciones que dan a las estructuras sociopolticas dependientes cierta esp ecifi
cidad, muestran tam bin, por lo m enos en algunas de sus formulaciones, la
ex isten cia d e aspectos culturales directam ente ligados a la conservacin de la
d ep en d en cia.
Los autores q u e formularon teoras d el desarrollo tambin han destaca
do la importancia d el sistem a de creencias y valores. Pero lo hacen ya sea para
constituirlo en variable relativamente independiente, capaz de generar d e

27Anbal Quijano, Cultura y Dominacin, Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales,

N.s 1/2, junio-diciembre, 1971, p. 39-56. Otro autor que dio este enfoque a las cuestiones cultura
les en relacin a la dependencia fue Toms A. Vasconi, Dependencia y superestructura y otros
ensayos, Caracas, Universidad Central, 1971.
28Osvaldo Sunkel, Capitalismo Transnacional y Desintegracin Nacional en Amrica Lati
na, El Trimestre Econmico, N . 3 8 ,2.

39
mandas nuevas para e l sistem a productivo, ya sea postulando la necesidad de
una autonom a cultural. Los dependentistas tambin sostienen el ideal de la
autonom a cultural. Sin embargo, concentran el anlisis en los m aleficios d e la
d ep en d en cia cultural y no aceptan plantear la cuestin d el sujeto histrico de
esa autonom a sin plantear la cuestin de la revolucin ya que, en general, son
versados en la teora marxista.
E ste es, tal Vez, el taln de A quiles de las teoras de la dependencia: por
interm ed io d e qu agente histrico ser p osib le superar la dependencia?
P resbisch, ms m odesto en su anlisis, tena respuesta para las cuestiones
q u e planteaba. No n ecesitaba suponer una revolucin, ni necesitaba una crtic
gen eral a la dom inacin burguesa. La modernizacin del aparato del Estado de
los p ases perifricos permitira desencadenar polticas industrializadoras,
controlando pero no rechazando al capital extranjero, y forzar la distribucin de
las ganancias d el progreso tcnico en beneficio de los obreros y los trabajadores
d e l cam po. Estas seran las m edidas preliminares para asegurar la igualdad
entre las naciones. Se com plem entara la batera de polticas reformadoras con
e l control d e los m ecanism os d el com ercio mundial (lo que se expresara ms
tarde en la U NC TA D ), con una poltica de transferencia de recursos de los
p a ses ricos para los pobres y el acceso a la tecnologa por los pases subdesarro-
llados.
T am bin Furtado, en sus obras ms antiguas, insista en la importancia de
aum entar la productividad, lo que supone innovaciones tecnolgicas e inver
sio n es d e capitales. La accin d el Estado para disciplinar la demanda y contro
lar la transferencia d e capitales y de tecnologa, sin desnacionalizar la econo
m a, asegurara la posibilidad d el desarrollo. Igual que Sunkel, presupona el
p oder autnom o para "equiparar oportunidades y la creatividad tecnolgica,
para lograr el desarrollo autnom o.
Y los dependentistas?
E stos, im plcita o explcitam ente, o se limitan a verificar las deformaciones
(o lo q u e los cepalinos designaron com o estilo perverso de desarrollo) gen e
radas por la expansin d el capitalism o en la periferia, o a proponer com o
alternativa e l socialism o. Pero, en dichos anlisis, la alternativa no alcanza a ser
presentada con la m ism a fuerza con que se realiza la crtica a la situacin de
d ep en d en cia . O, si se la formula, est cimentada, frecuentem ente, en la idea,
q u e ya critiqu tantas veces,29 de la inviabilidad de la expansin capitalista en
la periferia o en la extrem a deformacin que tal proceso provocara, dados los
p rocesos d e marginalizacin crecien te de la poblacin, la existencia de la
lum pen burguesa, el desarrollo d el subdesarrollo, etc.30

29Fem ando H. Cardoso, The consumption of dependency theory in the USA, op. cit., y Jos
Serra y Fernando H. Cardoso, As desventuras da dialctios da dependencia ,Estudios CEBBAP,
N . 23, s/f, pp. 33-80. Y tambin en Fernando H. Cardoso, O desenvolvimento dependente
asociado.
^A ndre G. Frank, op. cit.

40
 Llam a la atencin que, a pesar de la fuerza innegable d e algunas caracteri
za cion es d isp on ibles sobre las situaciones d e dependencia, el anlisis poltico
su b sig u ien te haya dejado escapar la m ultiplicidad de lo real para refugiarse en
una e s p e c ie d e escatologa que afirma la validez d e l principio de la revolucin,
al m ism o tiem po q u e escond e la debilidad de la propuesta de los cam inos para
llegar a sta. Esta debilidad se escond e m ediante la presentacin de un cuadro
d e catstrofes q u e da la ilusin de llevam os a una transformacin radical, dados
los im passes econm icos crecientes, aunque no seale convincentem ente la
cla se o clases q u e podran dar el salto negador del orden existente.
Por q u su ced e esto?
E n e ste punto cabe volver a las especulaciones iniciales. Los dependentis-
tas, tanto com o los cepalinos, recogen la creencia de la racionalidad de la
historia y no se asustan, a pesar d e la fea cara del progreso que descubren.
Acaso no fue Marx q uien nos ayud a convivir con la idea de que el polo
p o sitiv o la acum ulacin d e riqueza encuentra su com plem ento en e l polo
o p u esto la acum ulacin d e miseria y que la oposicin entre ambos se hace
d e tal forma que, por cam inos sinuosos, se llega a la superacin d e ambos polos,
con la con d icin d e q u e la fuerza negadora d e los explotadores, destruya a los
q u e la oprim en? Y este m om ento de explosin revolucionaria de violencia
no fue pen sado com o una condicin para que el progreso p ud iese continuar?
E n ton ces, por q u los dependentistas habran de poner en duda la idea de
desarrollo? Desarrollo, s; capitalista, no. La distribucin de los frutos del
progreso ha d e ser diferente; la apropiacin de los m edios por los cuales son
logrados, tam bin. Pero los com ponentes formales el m odelo estn dados
por la propia historia d el desarrollo capitalista. Y los agentes histricos d e esta
transformacin las masas explotadas, y prim us interpares, el proletariado
tam bin estn dados d e antem ano por la m ism a teora subyacente a las exp li
ca cio n es d ependentistas.
D e tal palo, tal astilla. Lo que perm ite a los dependentistas tratar con
soberbia a las teoras cepalinas d e las cuales han nacido d icin doles vean, el
E stado q u e u sted es crean poder reformar es el Estado burgus, expresin de
todos los m ales d el subdesarrollo es, al m ism o tiem po, su lecho de Procusto. Si
la caracterizacin cepalina es insuficiente, tam bin lo es la crtica: los d ep en
dentistas se v u elven sorprendentem ente estriles a causa de su afn por soste
ner una visin racional e integrada derivada de la experiencia del pasado
europeo. Proclaman lo que no d eb e ser, pero paran a m edio cam ino en la crtica
concreta. N o llegan a especificar, a no ser com o creencia, las fuerzas transfor
madoras y slo replantean parcialmente e l ideal a alcanzar: proponen el mismo
desarrollo, en b en eficio d e otras clases. Tal vez tengan razn. Pero la verdad es
q u e no se ajustan todava las cuentas con los tericos de otro desarrollo .
E n lugar d el Estado-Reformador d e los cepalinos, los dependentistas pre
sentan una im agen de la Sociedad-Reformada, pero no llevan hasta las ltimas
co n secu en cia s las dos cu estiones claves: qu tipo de sociedad reformada y por
q u in ?

41
 C abe aqu un parntesis. En el auge de la reformulacin de las teoras
latinoam ericanas d el desarrollo, en el mism o mom ento en que los dependentis-
tas disertaban sobre los efectos d e la explotacin de clase y las consecuencias
d el capitalism o internacional sobre la industrializacin de la periferia, surga
e n A m rica Latina una opcin poltica desafiante: Cuba y, ms que eso, el
guevarism o .
Llam ando a las cosas por su nombre hay que decir que el anlisis derivado
d e la revolucin cubana y, especialm ente, la interpretacin de Guevara, con
tradecan las ideas d e desarrollo y de la posibilidad de un desarrollo d ep en
d ien te. D e sd e 1961, cuando en la Conferencia de Punta del Este, Guevara
critic la revolucin d e las letrinas, el reformismo, hasta su leyenda boliviana
d e 1967, cuando la teora d el foco sucum bi heroicam ente con su formula-
dor, la verdad es que la prctica poltica revolucionaria puso en jaque (aunque
no en jaque mate) a las plidas teoras acadm icas.
La com plem entacin poltica d e las tesis dependentistas no se derivaba
d el anlisis que proponan, sino d el injerto que sobre ellas se hizo d e la
Revolucin en la Revolucin d e Regis Debray. Y cuando cay Guevara, legan
d o a la historia las reflexiones d e su Diario, el pensam iento poltico latinoame
ricano continu im potente. N o sac las conclusiones necesarias. No fue ms
lejos en e l replanteo d e las cu estiones polticas: juzg a A llende d esd e el punto
d e vista d e la n ecesid ad d e la destruccin d el aparato del Estado y no de su
aprovecham iento para la revolucin, no plante frontalmente la cuestin de la
teora p oltica d el proletariado (aunque fuera para reafirmarla). Apenas la apoy
e n abstracto, m ezclndola aqu y all con la justificacin d e la guerrilla tupama-
ra, d e los m ontoneros, y d el ERP, sin ir al fondo de la cuestin d e por qu
fracas la Unidad Popular y e l m ovim iento d e Torres, etc.
N o fu e slo en lo econm ico que el Siglo XIX triunf en el pensam iento
latinoam ericano. Ms all de la creencia en la racionalidad de la historia, este
p en sam ien to abrig y todava abriga, la creencia en el progreso social: nos
d etu vim os en el umbral d e las cuestiones decisivas para mantener la convic
cin d e q u e no precisam os preguntar cules son los portadores concretos del
futuro al dejar im plcita la respuesta poltica o al aceptar com o solucin re
m ien d o s externos a nuestro anlisis. N o m erecem os nuestra condicin de
in telectu a les, o sea, d e hom bres que puedan aceptar el m om ento histrico de
transform acin violenta, e l grado d e verdad d e lo im previsible, pero que tratan
lu e g o d e explicar por qu, cm o y para quin, aunque mantengamos nuestras
co n v iccio n es sobre la inevitabilidad de que maana ser otro da y la Revo
lu ci n se impondr.

E n la senda d e la utopa

M ientras en los pases d e industrializacin avanzada se pona en duda la propia

n ocin d e progreso y d e desarrollo, el pensam iento social latinoamericano se
m antena aferrado a la racionalidad de un saber, supuesto com o probado e
incorporaba, disfrazadamente, explicaciones poco convincentes sobre el pro-

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c e so d e transformacin histrica, sin cuestionar la vaguedad de la poltica que
e l m ism o propona y sin cuestionar las nuevas visiones que surgan.
N o es ste el m om ento para acompaar estas diversas m anifestaciones de
la historia d e las ideas contemporneas. Bastan algunas notas. D esd e los plan
teos d e Marcuse y las rebeliones de las minoras norteamericanas, pasando por
la revuelta d e m ayo d el 68 en Francia, se delineaba una nueva actitud en la
cultura occidental: haba que hacer frente a una esp ecie de crisis de civiliza
ci n .
E sto no p u ed e explicarse slo por la malaise provocada por la civilizacin
capitalista urbano-industrial. Junto a-ella hay otros fenm enos ms complejos:
la revolucin cultural China y el desencanto por las formas burocrticas del
socialism o. Mientras tanto, en Amrica Latina, el discurso habitual sobre el
desarrollo y la d ep en d en cia se afirmaba en lo real. La indignacin moral frente
al avance d e un sistem a productivo discriminador y expoliador, d e forma to
dava ms v isib le en sus fases d e acum ulacin salvaje, alentaba la idea de
revolu cin , sin exigir de ella perfil ms ntido. En los pases capitalistas avan
zados se registraba una cierta perplejidad frente a la tradicin d el pensam iento
social d e creen cia en la filosofa d e la historia que aseguraba e l progreso, el
so cialism o y la liberacin.
A partir d e m ayo d el 68 las seales d e duda com enzaron a mostrarse con
ms insistencia. Los nuevos crticos piensan que sin una revisin de valores,
sin q u e haya una discusin ms substancial sobre lo que d eb e ser la sociedad
d el futuro y sin una afirmacin orgullosa d e los d eseos frente a la realidad
(prende tes dsirs pour la realit) ser d ifcil construir la sociedad justa que el
socialism o anunci d esd e el Siglo XIX.
P oco a poco, e l anarquismo com enz a revivir en los m edios intelectuales
d e izquierda y en ello s se vislum br la ruptura con la escatologa marxista. Las
te n sio n es sinosoviticas, e l m ovim iento d e los disid en tes, e l sbito descubri
m ien to d e la pandilla d e los cuatro, slo contribuyeron a echar ms lea al
fu ego. U n vien to libertario que traa consigo las sim ientes d e otras utopas,
co m en z a corroer la creencia en un futuro de racionalidad y justicia, histrica
m en te anclada en la verdad objetiva de la lucha d e clases y, hegelianam ente, en
la n egacin d e la negacin , o sea, en la revolucin que supere los obstculos
y convierta e l futuro contem porneo d e los ms escandalizados d eseos. Se
trataba d e utopas m enos racionales, d e fuerte sabor individualista, d escon
fiadas d e toda y cualquier dom inacin, d el m ism o principio de autoridad, y que
no crean en los anlisis estructurales para concentrarse en afirmaciones exis-
ten cia les.
N o habr sido sta la primera moda en occidente. Y difcilm ente ser la
ltim a, antes d el m ilenio. Pero impact fuertem ente porque esta vez encontr
un terreno propicio. E l existencialism o posterior a la guerra tena el sabor de la
d esesp eracin y sucum bi ante la promesa de la revolucin social. E l utopism o
libertario d e la dcada presente est alim entado por otra fuente, aunque haya
n acido en los m ovim ientos h ippies de contracultura y de la anticivilizacin

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industrial, en general tam bin algo desesperados. Las utopas contemporneas
recibieron nuevo aliento de los efectos sociales y culturales negativos de la
civ iliza ci n tecnocrtico-industrial, impulsada por las grandes corporaciones
econ m icas m ultinacionales, sumados al descubrim iento de que el socialism o
tam bin p u ed e padecer d e burocratismo y de alienacin.
F u e en este contexto pero redein ien do actitudes que prosper la
crtica a las teoras objetivas d el desarrollo y que las perspectivas valorativas
se abocaron con mayor fuerza a la definicin misma d el desarrollo. Por cierto,
ex isten esfuerzos d e redefinicin muy diversos. Algunos, negando la p osib ili
dad d e dar un curso racional al proceso histrico y de ver en los estilos
tecn o l g ico s la fuerza bsica d el desarrollo, no dudaron en formular la utopa
regresiva: es mejor parar y ya mismo; mejor sera el no-desarrollo que un
d esarrollo perverso.
E l reaccionarism o im plcito en esta posicin la haca inaceptable para los
q u e, b ie n o mal, asum an una posicin crtica, suponiendo la necesidad de
corregir las desigualdades entre naciones y clases. E l zero growth no tuvo
futuro com o idea-fuerza en las naciones subdesarrolladas. Se rechaz con
fuerza su catastrofismo im plcito, que negaba la creencia en que las sociedades
son capaces de enfrentar, absorber y dar curso razonable a los desafos de la
tcn ica e incluso d e la naturaleza. E l curso de los sucesivos informes del Club
d e Roma, hasta su aproximacin a posiciones defendidas por los pases subde-
sarrollados es ejem plo elocu en te d el fenm eno de rechazo al transplante cultu
ral. La id ea d e zero grow th es ajena a lo ms querido que se construyera en el
pasado, para resolver las grandes cu estiones sociales relativas a la igualdad
en tre las naciones y e l crecim iento.
Lim adas las exageraciones y distorsiones de esa posicin, qued una
advertencia: perdi apoyo la creencia de que el mismo estilo de desarrollo de
los p a ses avanzados podra resolver las cuestiones d el subdesarrollo y de la
d ep en d en cia . N o se tratara slo d el sistem a social de produccin capitalista o
socialista, sino de q u e el patrn civilizador, de base tecnolgico-industrial,
gen era con secu en cias discutibles para el bienestar de los pueblos.
N o siem pre la formulacin d e nuevas utopas sobre las formas d el desarro
llo, se asienta en presupuestos razonables. Entre las crticas a los estilos de
desarrollo hay m uchas sobre el horror a la abundancia, d e base tica, originadas
en grupos intelectuales pertenecientes a sociedades opulentas. Pero existe
tam bin algo d e firme en la crtica:
a) por una parte, incorpor preocupaciones reales por la destruccin de los
recursos naturales no renovables y la destruccin d el m edio am biente que,
in n eg a b lem en te, apunta a ciertos lm ites exteriores que son parmetros para
e l desarrollo no slo d e los pases m enos desarrollados sino, especialm ente, de
los m s avanzados industrialm ente;
b) por otra parte, revigoriz ideas d e igualdad a ser buscadas m enos en la
abundancia dilapidadora y ms en el uso racional de recursos relativamente
escasos;

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 c) esta ltim a preocupacin vino junto con la reafirmacin en la creencia de
q u e si no existe hoy mejor distribucin d e recursos entre pases y dentro de los
p a ses, no es tanto por el n ivel d e escasez absoluta de riqueza, sino por su mala
d istribu cin (concentracin d el ingreso y la riqueza y m iseria han vuelto a ser,
com o d eca Marx, dos caras d e la misma moneda);
d) finalm ente, junto con las formulaciones relativas a otro estilo d e desarro
llo, resurgi la idea d e que es en el plano poltico donde ha d e romperse el
eq u ilib rio favorable a la concentracin de la riqueza, y que, para empezar, ser
p o sib le rom per e l crculo d e la pobreza, m ediante la reestructuracin de las
relacion es d e intercam bio entre naciones en un nuevo orden econm ico inter
nacional;
e) para alcanzar tales objetivos se disearon nuevas estrategias que resal
tan la im p osib ilid ad d e quebrar la causalidad circular de la riqueza y la miseria,
si no se cuenta con ms y mejores inform aciones para asegurar la autonoma de
las d ecisio n es y estim ular la creatividad, especialm ente la tecnolgica, y sin
q u e se establezcan d e algn m odo, fuertes conexiones de los perjudicados
entre s (naciones y clases).

E l enfoque alternativo

La n ocin d e que e l desarrollo no tien e por objetivo la acumulacin de capita

les, sino la satisfaccin de las necesidades bsicas d el hombre, pas a ser una
con stan te en los docum entos producidos por las reuniones de expertos y repre
sentantes gubernam entales. N o es nueva, por cierto. Segn fue formulada en el
sig lo pasado por la crtica socialista (a cada uno segn sus necesidades, a cada
uno seg n sus p osib ilid ad es) para alcanzar el desidertum de esta idea sera
necesario m odificar primero las estructuras de dom inacin poltica y de explo
tacin econm ico-social. Slo se alcanzaran la igualdad y la atencin de las
n ece sid a d es d esp u s que, a travs de la lucha de clases, se instaurase un orden
social ecunim e. E n consecuencia, deba pasarse por drsticas m odificaciones
p olticas q u e iran d esd e la revolucin social hasta el establecim iento de la
dictadura d el proletariado para instaurar, por fin, una sociedad sin dominacin
d e cla se (con un Estado reducido a la administracin de las cosas). Ms an, se
repudiaba la nocin d e n ecesidades mnimas a partir de un parmetro fijo
(tantas caloras dadas o tantos metros cuadrados de habitacin), considerando
q u e las n ecesid a d es eran histricam ente creadas y sus lm ites fsicos prctica
m en te no existan (gracias a la creencia en e l progreso y en la inagotabilidad de
los recursos planetarios).
Q u d icen hoy los paladines del developm ent need-oriented?
C ualquiera q u e sea el docum ento tomado, desde la Declaracin de Coco-
yoc, pasando por el C oloquio d e Argel hasta, en la formulacin ms uniforme
d isp o n ib le, el relatorio d e Uppsala, sobre Another Developm ent, un desarrollo
con esas caractersticas d eb e ser orientado a satisfacer las necesidades humanas
tanto m ateriales com o inm ateriales. E m pieza por satisfacer las necesidades

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bsicas d e los dom inados y explotados que constituyen la mayora de los
habitantes d el m undo y asegura, al m ism o tiem po, la hum anizacin de todos los
seres hum anos satisfaciendo sus n ecesidades de expresin, creatividad, igual
dad, con d icion es d e con vivencia y perm itiendo entender y dominar sus pro
p ios destinos.30
La bsqueda d e un estilo de desarrollo ms equilibrado no naci con la
estrategia orientada a satisfacer las necesidades bsicas. Bastante antes que ese
tip o d e formulacin alcanzara su momentum en la discusin internacional
exista, d esd e 1977, dentro del propio sistem a de las N aciones Unidas, el
llam ado en foq u e unificado para el desarrollo, que buscaba corregir los exce
sos econom icistas relativos a la obsesin por el crecim iento del producto
nacional bruto per capita, a travs de un tipo de planeam iento capaz de atender
si no las basic needs, por lo m enos las necesidades sociales .310 en la bsqueda
d e un desarrollo econm ico y social balanceado . Como reconoci uno d e los
participantes ms crticos a este tipo de estudios, mucho d el debate se haca
alrededor d e innovaciones term inolgicas cuando no de confusiones:
N o p u ed e ser accidental que las discusiones interm inables sobre desarro
llo hayan dejado intacta la confusin entre el desarrollo concebido com o el
p roceso d e cam bio y el crecim iento em pricam ente observable en alguno d e los
proceso d e cam bio y d e crecim iento em pricam ente observable en alguno de
los sistem as sociales y el desarrollo com o progreso hacia la versin que el
observador tien e d e la B uena Sociedad.32
N o obstante, com o ocurre con las utopas progresivas, la formulacin gen
rica d el d e se o d e satisfacer las basic needs acab generando una crtica persis
ten te en cuanto al grado d e pobreza acumulativa (comparable, por su genera
lidad, al d el socialism o utpico d el siglo pasado). Permiti tam bin que nuevos
n gulos crticos p u d iesen ser asum idos frente a los asuntos d el desarrollo.
T odo esto se hizo, es verdad, dando margen a una cierta inespecificidad
cm oda: es el desarrollo salvaje y no el sistem a capitalista com o se
afirma en la crtica socialista o, m enos claramente, en la crtica de los depen-
d en tistas latinoam ericanos e l responsable d e los m ales d el mundo. Se evita
as, e n los foros internacionales, el esp inoso problema de la crtica ms concreta
y con tu n d en te a situaciones sociales dadas. En vez de que el capitalismo est
e n cap illa son los d esvos d el estilo de desarrollo los crucificados. Al argu
m ento se agrega, lateralm ente, que los sistem as socialistas en su expresin
actual, si b ien mejoran la atencin d e las necesidades bsicas, no siem pre
respetaron la participacin democrtica y los outer lim its, que es la

30The Dag Hammarskjld Foundation, Another Development, Uppsala, 1979, p. 10.

31Para una descripcin de las varias etapas del u n ified approach to develo p m en t, as como para
el anlisis de sus xitos y limitaciones, el mejor documento es el ensayo de Marshall Wolfe, E lusive
D e v e lo p m e n t: The q u e st f o r u n ified approach to d e ve lo p m e n t an alysis a n d planning: histories
a n d p ro s p e c ts, CEPAL/PV/SD 185, Santiago, diciembre de 1978.
32Wolfe, M., dem, p. 80.

46
otra o b sesi n d e los formuladores de la nueva estrategia d el desarrollo. Esto
pas a ser algo ms amplio. Si su centro es la atencin de las necesidades
bsicas, se com plem enta por el respeto a las exigencias ecolgicas, tanto en lo
q u e se refiere a una relacin adecuada entre el ecosistem a local y los lm ites
externos q u e la preservacin d e la vida presenta y que las generaciones futuras
im p on en , com o en lo que se refiere al uso de tecnologas apropiadas para la
exp lotacin racional d e los recursos naturales y humanos.
E n esta ln ea d e preocupacin creo que hubo una contribucin positiva
q u e agrega algo al anterior debate sobre desarrollo. En el plano ms general de
anlisis la nocin d e ecodesarrollo, especialm ente en la formulacin d e Ignacy
Sachs, sintetiza la nueva posicin crtica frente a la conciencia d el lm ite de
ciertos recursos naturales (la temtica de los recursos no renovables), llama la
aten cin hacia la existencia de outer lim its y pone nfasis en las formas preda
torias y contam inantes d el avance tecnolgico:
E l ecodesarrollo es un estilo de desarrollo que en cada eco-regin requie
re so lu cio n es esp ecficas para los problemas particulares de la regin a la luz de
los datos tanto culturales com o ecolgicos y tanto d e largo plazo com o conside
rando las n ecesid ad es inm ediatas .33
E n esta formulacin no se trata d e establecer la utopa d el desarrollo
com unitario, q u e ha sido la otra lnea d e propuestas, surgida especialm ente de
la plum a d e escritores asiticos, influidos por el paso de la econom a cam pesina
y por la incapacidad d el desarrollo capitalista para resolver los problemas
so cia les d e las poblaciones rurales. Por lo contrario, Sachs se m antiene en la
tradicin d e pensam iento que propugna transformaciones de fondo, tanto tec
n olgicas com o d e los sistem as productivos, pero llama la atencin hacia la
n ecesid a d d e tomar en cuenta que, en las condiciones polticas d el mundo
actual sin se lf reliance, sin participacin activa de la base y sin una tecnologa
apropiada q u e respete los outer lim its y que tom e en cuenta los recursos
lo ca les, tanto hum anos com o naturales, no habr un desarrollo razonable.
D e alguna manera Sachs intenta hacer com patibles la nocin de racionali
dad formal con la d e racionalidad sustantiva; en vez de proponer la razn
tcn ica com o fuerza propulsora de la historia d el crecim iento econm ico,
p refiere una p osicin en la que lo razonable suponga una adecuacin entre
objetivos sociales y hum anos, m edios disponibles y la posibilidad de clculo
tcn ico.
Tal v ez en la tensin entre la utopa comunitaria y de participacin a todo
n iv e l, por un lado, y, por otro, la preocupacin por una actitud razonable, que
tom e en cuenta la base tcnica necesaria y los lm ites reales al desarrollo
te n ien d o com o objetivo la atencin de las necesidades sociales bsicas est
lo ms valioso que e s e enfoque v ien e dejando al anlisis contemporneo de los
problem as d el desarrollo.

33Ignacy Sachs, Environment and Styles of Development, en William Matthews, editor,

Uppsala, The Dag Hammarskjld Foundation, 1976.
O u te r L im its a n d H um an N eeds,

47
 E n la ln ea d el desarrollo com o producto de la voluntad comunitaria (desde
un n iv e l d e la aldea hasta el de la federacin de intereses de los pueblos o
estados subdesarrollados y oprimidos) el concepto clave es el d e se lf reliance.
E n la ln ea d e anlisis d e los nuevos instrumentos de desarrollo econm ico
so b resale e l nfasis puesto en las tecnologas apropiadas y en los outer limits.
E n e l centro d el problem a d e la atencin de las necesidades bsicas, subsiste la
cu esti n d e la reforma poltica necesaria para conseguirlo. Como docum entos
centrales para la com prensin de estas posiciones (habiendo sobreposiciones
en tre ello s) estn el Informe D ag Hammarskjld 1975,34 y el proyecto sobre la
R eestructuracin d el Orden Internacional.35 A stos se agregan los estudios del
W orld Order M odel Project.36
B uscando ser breve, resum ir aqu slo los conceptos claves d e se lf re
liance, por una parte, y d e tecnologa apropiada, por otra; y pondr nfasis en
las propuestas d e construccin d e un nuevo orden econm ico internacional,
q u e son e l resultado poltico inm ediato de esta estrategia.
Por s e lf reliance, m uchos ya lo dijeron, no se en tien d e autarqua o autosufi
cien cia , sino com o afirma e l Informe Hammarskjld, la definicin autnoma
d e estilo s d e desarrollo y d e vida, que estim ule la creatividad y conduzca a la
mejor utilizacin d e los factores d e produccin, dism inuya la vulnerabilidad y
la d ep en d en cia , d e tal forma que las sociedades cuenten ms con sus propias
fuerzas d e resistencia, con fen en s mismas y tengan m edios para ser dignas. Se
ap lica la s e lf reliance tanto a n ivel local (de com unidad) com o nacional e
internacional.
E l com ponente valorativo en tal definicin es claro. N ociones com o dig
n id ad , auto confianza, etc. im plican elecciones. Y esto no es as por azar: a la
lgica d e la produccin im puesta por el capital (cuyo mayor crtico pero
tam bin mejor analista fue Marx), los que proponen otros estilos de desarrollo
contraponen una lgica d el consum o, buscando erradicar la pobreza y distri
buir m ejor los recursos entre los grupos sociales.37 Unida a la nocin d e se lf

^Fundacin Dag Hammarskjld, "Qu hacer? D e vc lo p m c n t D ialogue, N. 1-2,1975. Como

documentos complementarios, ver la publicacin editada por E. F. Chagula, B. T. Feld y A.
Parthsarati, P u gw ash on S e lf R eliance, New Delhi, 1977.
35Jan Tinbergen, coordinador, R eestru ctu racin d e l O rden In tern acion al, Informe al Club de
Roma. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1977. Ver tambin la serie de ensayos publicados en
homenaje a Tinbergen, por Anthony Dolman, y Jan van Ettinger, P artners in T om orrow . S trategies
f o r a N e w In te rn a tio n a l O rd er, E. P. Dutton, Nueva York, 1978.
36Ver Richard Falk, A S tu d y o fF u tu re W orlds, The Free Press, 1975. No considerar en este
trabajo las ideas de Falk y de sus asociados. Jos Medina Echavarra, en una sugestiva revisin
crtica, consider sin embargo, que estos estudios, gracias a su poder de sntesis, al tipo especfico
de una sociologa prospectiva y al reconocimiento explcito de su carcter utpico, presentan
ventajas sobre otras del mismo gnero de visin ms ciberntica o burocrtico-institucional. Ver
Jos Medina Echavarra, L as p ro p u esta s d e un nuevo orden econm ico internacion al en p e rsp e cti
va, CEPAL, D. S. 1148, Santiago, noviembre de 1976.
37Celso Furtado fue uno de los primeros latinoamericanos que revis su instrumental analtico
replanteando el problema de la autonoma relativa de la demanda. Ver los libros ya citados.

48
reliance v ien e la propuesta de distribuir mejor los recursos y organizar los
estilo s d e consum o. Con esa estrategia, un problema grave d el mundo actual,
com o e l d e la llamada crisis energtica, sera repensado ms fcilm ente. En
v e z d e producir por m edios tcnicos devastadores ms energa, sera posible
balancear su uso: podem os optar por patrones de consum o de baja energa y
preferir en este sentido sistem as d e habitacin, de transporte urbano y de uso
d el tiem p o que consum an esa poca energa .38
Ocurre, lgicam ente, que tal enfoque del problema d el desarrollo obliga a
rever los conceptos sobre tecnologa. Casi tautolgicam ente, d eb e entenderse
por tecn o lo g a la invencin y utilizacin d e procesos y modos de organizacin
d el trabajo que se adaptan mejor a las circunstancias particulares, tanto econ
m icas com o sociales, d e un pas o sector particulares.39
La crtica fcil aduce que con esas nociones se estara apenas reforzando el
el tipo d e dom inacin vigen te sin cambiar las condiciones productivas de los
p a ses subdesarrollados, pero ella es rebatida con energa por quienes adoptan
la n o cin d e tecnologa apropiada . Esto no significara una tecnologa atra
sada sin o un blend tecnolgico que, otra vez, se orienta por lo razonable, sin
perder d e vista los objetivos bsicos d el desarrollo (basic needs), sin adoptar un
criterio puram ente im itativo de lo que ocurri en los pases industrializados,
p ero sin desdear la cien cia y e l avance de las fuerzas productivas.40 La im ple-
m entacin d e polticas de desarrollo tecnolgico orientadas por esas preocupa
cio n es y por las n ociones de desarrollo autosostenido para atender las necesida
d es bsicas requiere una nueva pauta de relaciones internacionales en lo que se
refiere a investigacin y desarrollo, que transfiere tecnologa pero, al mismo
tiem p o, llev a a su creacin autnoma y a la seleccin del tipo de ella a ser
absorbida. T odo eso pasa por el problema de formacin de personal esp eciali
zado y por polticas que eviten la fuga de cerebros.
C om o m en cio n antes, la nocin de que algunos recursos naturales no sean
renovab les y d e que exista e l peligro de la degradacin de la biosfera oblig a
los d efen sores d el ecodesarrollo a adoptar posicin respecto a los lm ites
externos al desarrollo (outer limits). En resumen:
E l con cepto d e lm ites exteriores exige una aclaracin. Los lm ites son
e l p unto a partir d el cual un recurso no renovable se agota, o un recurso
renovab le, o un ecosistem a, pierden su capacidad de regenerarse o de cumplir
sus fu n ciones principales en los procesos biofsicos. Los factores determinan
tes son, por un lado, la cantidad d e recursos y las leyes de la naturaleza y, por

38Ignacy Sachs, El ambiente humano, en Jan Tinbergen, op. c it., p. 458.

39Alexander King y A. Lemma, Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico, en J.
Tinbergen, op. c it., p. 414.
4l,V er A m ilc a r H errera, A n A p p ro a ch to th G en eration ofT ecn ologies A p p ro p r ia te d fo r Rural
D e v e lo p m e n t, Informe a la UNEP, mimeo; y tambin sus contribuciones junto a Jorge Sbato al
Simposio de Campias sobre Tecnologa. Sobre la estrategia para alcanzar mayor autonoma en la
creacin tecnolgica ver A. Parthasarathi, Self Reliance in Science and Technology for develop
ment: some aspects of the Indian experience, en Chagula y otros, op. cit.

49
otro, la accin de la sociedad sobre la naturaleza y especialm ente sus modali
d ades tcnicas. Para definir el adjetivo calificativo exterior hay que precisar el
contexto en el que son considerados los lm ites: local, nacional, regional o
global. La elecci n d e un contexto tien e im plicaciones polticas y cientficas
d iversas.

E l n uevo orden econm ico: ideologa y realidad

E n p o sesi n de los instrum entos crticos ya indicados, los participantes de la

corriente d e opin in relativa a las formas alternativas de desarrollo se encontra
ron en una encrucijada terica y prctica. Q u consecuencias analticas po
dran sacar d el punto d e vista valorativo que asumieron y qu polticas trans
formadoras deberan proponer?
N o se requiere mucha sutileza terica para percibir que el nuevo abordaje
p o s e e algunos parmetros no definidos. Por un lado, las "necesidades bsicas
centro m ism o d e sus anlisis terminaron por expresar dos preocupaciones:
erradicacin d e la pobreza y la creencia que, en las condiciones productivas y
tecn olgicas actuales, e se objetivo slo se alcanzar m ediante una redefinicin
d e los estilo s d e vida y, consecuentem ente, de los estilos de desarrollo.41 Por
otro lado, as com o los dependentistas se confundieron cuando tuvieron que
precisar en e l mbito d e sus perspectivas tericas cules seran los sujetos
histricos d e las transformaciones, los tericos del another developm ent tam
p o co son explcitos en el anlisis de este problema.42 Pero, mientras que los
desarrollos cepalinos, b ien o mal, vean en el Estado Ilustrado (orientado para
e l b ienestar de las clases oprimidas) el principio ordenador del desarrollo,
elu d ie n d o la cu estin d e la revolucin, y los dependentistas mantenan en

41Fue precisamente, desde este ngulo que el nuevo enfoque encontr ms ecos, social y
polticamente en Amrica Latina. La nueva izquierda, de inspiracin marxista, guevarista o
directamente cristiana, asumi implcitamente el punto de vista de que en los pases subdesarro-
llados aun el socialismo debera ser construido con parsimonia, casi como una repulsa a los estilos
de vida de las sociedades opulentas. En el plano terico, autores como Anbal Pinto o Jorge
Graciarena aceptaron el desafo de los estilos alternativos de desarrollo y contribuyeron a su
anlisis. Ver Jorge Graciarena. Poder y estilos de desarrollo. Una perspectiva heterodoxa y
Anbal Pinto, Notas sobre los estilos de desarrollo en Amrica Latina, en R evista d e la CEPAL,
Santiago de Chile, N. 1, enero-septiembre 1976. Pinto distingua la nocin de sistema (capitalis
ta y/o socialista) de la nocin de estructura que seala el funcionamiento de la economa (o grado
de diferenciacin del aparato productivo) y para el planteo y relacionamiento de ellas en el
esquema mundial, como dominantes o subordinados (habra sociedades capitalistas industrializa
das, capitalistas subdesarrolladas, socialistas industrializadas, socialistas subdesarrolladas). El
estilo de desarrollo sealara la forma por la que, dentro de un determinado sistema se organizan y
distribuyen los recursos humanos y materiales con el objetivo de resolver los interrogantes sobre
qu, para quin y cmo producir los bienes y servicios, (pg. 104).
42Dgase de paso que la primera dificultad terica, la de centrar la teora del desarrollo en la
lgica de las necesidades bsicas, viene siendo elaborada no slo por Furtado, como ya indiqu,
sino por Ignacy Sachs. Ver, de este ltimo, S ty le s etc.
l

50
cen d id o e l fuego sagrado de esta ltima (aunque sin explicar de qu modo y con
q u fuerzas se dara frente a las transformaciones de la econom a contempor
n ea q u e ello s m ism os resaltan en sus anlisis), los propugnadores del estilo
alternativo d e desarrollo oscilan en sus textos entre la categora valorizadora de
la d ignidad humana y... la reforma burocrtica-institucional, a nivel de las
N a cion es Unidas.43
B ien o mal, fue a este n ivel burocrtico que el another developm ent tuvo
m ayor secuencia. Los puntos principales de la propuesta para un nuevo orden
eco n m ico internacional reflejan la filosofa del desarrollo antes reseada.
In sisten en la n ecesid ad de estim ular los mecanism os de self-reliance selecti
va, a travs de acuerdos entre pases subdesarrollados y con el objetivo de
redistribuir la riqueza mundial. D esconfan, por cierto, de las estrategias de
ayuda al desarrollo y de la transferencia d el patrn civilizador de los pases
industrializados para los subdesarrollados, y no dejan de criticar las distorsio
n e s d e la econom a internacional.
M uchos pases industrializados tienen intereses grandes y crecientes en
las econom as d e m uchos pases pobres. Para citar slo un caso, los rendim ien
tos d e la inversin extranjera directa de los Estados Unidos, com o proporcin
d el total d e los lucros nacionales, aumentaron de 8% en 1950 a 20% en 1958 .u
C om o rem edio, los formuladores del nuevo desarrollo proponen un
aum ento d el control de las inversiones extranjeras y una estrategiade valoriza
cin d e la n egociacin colectiva por parte de los pases subdesarrollados para
mejorar las con d iciones de negociacin entre los productos primarios y los
industrializados, en el D ilogo Norte-Sur . No desdean la importancia de la
op in i n p blica m undial para alcanzar estos resultados. D e esta posicin deri
va la n ecesid a d d e rever el sistem a de informaciones m undiales, especialm ente
en cuanto a los mass-media.45 La batera de medidas y sugestiones elaboradas
es con siderab le, esp ecialm en te en los docum entos fundam entales ya referidos
y en los textos d el C oloquio de Argel. Van d esd e la preocupacin por los bienes
co lectiv o s (como el fondo d e los ocanos), la definicin de un cdigo de tica
para las em presas transnacionales, la reformulacin del D erecho Internacional,
la propuesta d e elaboracin de indicadores de d esem peo de desarrollo econ

43No resumir aqu las reformas propuestas para el sistema de las Naciones Unidas porque eso
escapara demasiado al enfoque de este trabajo. Basta consultar A n oth er D e ve lo p m e n t o el proyec
to R.I.O. para ver sus lneas principales. Conviene decir que algunos de los principales documen
tos relativos a los enfoques alternativos para el desarrollo fueron aceptados expresamente para
influir en las reuniones preparatorias de las Asambleas de la ONU y, especficamente, para el
Sptimo Perodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General, que trat el nuevo orden
econmico internacional.
44Jan Tinbergen, op. c it., p. 167. Dgase que si el Informe Hammarskjld proyect con fuerza
los nuevos objetivos de desarrollo, el proyecto R.I.D. presenta ms detallada y slidamente las
polticas a ser implementadas.
45A este respecto, ver Juan Somava, Can we understand each other? The need for a new
international information order, en Dolman y Ettinger, op. cit., pp. 228 y siguientes.

51
m ico q u e tengan en cuenta la evolucin de la atencin de las necesidades
bsicas, etc., hasta la cuestin d e la militarizacin de la produccin mundial y la
n ecesid a d d e una poltica desarmamentista, para proporcionar ms recursos
para un desarrollo saludable . Todo eso en el contexto de una visin que
valoriza la s e lf reliance, la creatividad local y la diversidad de los caminos para
e l desarrollo.
E l objetivo principal d el N uevo Orden E conm ico Internacional debe
ser organizar nuevas relaciones econm icas internacionales que pongan fin a la
d ep en d en cia , a la injusticia y a la discrim inacin y que facilite la se lf reliance
(...). U n factor importante d e esta relacin entre desarrollo y militarizacin es
q u e la carrera armamentista dilapida capital y recursos naturales y humanos
q u e sera ms til consagrar a la mejora de las condiciones humanas en todo el
m u n d o (...). las necesarias m odificaciones radicales entre los Estados slo
sern p o sib les si tam bin en el mundo civilizado algunos pases o ciertas
fuerzas sociales d ecid en esforzarse por llegar a nuevas relaciones fundadas en
la no explotacin, en la justicia y en la dignidad.46
A dem s d e tanto em peo en slidos cambios orientados por la buena
voluntad, se analizaron hechos. En esta ln e a ms coherente con la tradicin
d e anlisis clsica hubo estudios sobre los efectos de las corporaciones
internacionales en la econom a m undial contempornea que destacan tanto su
crecim ien to com o, lo que es d ecisivo, su contradiccin con los objetivos del
another developm ent.
La importancia que las em presas transnacionales adquirieron queda sim
p lificada por el h ech o d e que e l valor agregado de cada una de las d iez mayores
em presas transnacionales ascien d e a ms de 3 b illon es de dlares, una cifra
m ayor q u e la d el PNB d e 60 pases d el m undo.47
A partir d el reconocim iento de los efectos de la accin de las empresas
m u ltinacionales en la econom a m undial y d e su contradiccin con los valores
d el desarrollo alternativo, Samir Amin hace explcito el supuesto no dis
cu tid o en la mayora de los textos:
D e hecho, la verdadera cuestin es si las alternativas pueden ser defini
das com o lo han hecho, esto es, independientem ente de los fines ltimos, la
e le c c i n entre socialism o o capitalismo. En otras palabras: el objetivo del

46C o lo q u io d e A rgel, pgs. 13,14 y 38 respectivamente.

47I. Jagairy, P. Kuin y J. Somava, Las empresas transnacionales en Jan Timbergen, op. cit.,
pg. 431. Coherentes con sus anlisis los autores agregan que: Muchos de los objetivos de
desarrollo autnomo descritos en la Segunda Parte de este Informe chocan con la lgica actual de la
empresa transnacional. La autonoma es un estilo de desarrollo basado en el reconocimiento de la
diversidad cultural, como tal es un instrumento contra la homogeneizacin de las culturas. Al
contrario, la lgica de las empresas transnacionales se basa en que la mayora de los productos
pueden venderse con ventaja en casi todos los pases en que operan, teniendo en cuenta apenas sus
niveles de desarrollo. (Ib d em , pg. 441.)

52
desarrollo capitalista autnomo en el Tercer Mundo es realista? (...). Pueden
e llo s (los pases perifricos) convertirse en se lf reliant sin retirarse d el sistem a
internacional de intercam bio de mercancas, tecnologa y capital? Pueden
hacerlo forzando el sistem a mundial a reajustarse, im poniendo una divisin del
trabajo q u e sea igualitario y ya no desigual? Pueden alcanzar este objetivo por
interm ed io d e los instrumentos definidos por el programa del nuevo orden
eco n m ico internacional?48
Su respuesta a estas interrogantes es clara: no existe posibilidad de solucio
nar estos problem as a travs d e un capitalism o autnomo en la periferia. Slo
e l socialism o y la lucha antiimperialista dan contenido no dem aggico a las
propuestas sohre otro estilo de desarrollo 49
As, d esp u s d e un gran rodeo, los que hicieron una contribucin ms
crtica a las categoras d el nuevo desarrollo van a Canossa. Concretamente
existiran e l tem a d e las m ultinacionales y la aspiracin a la igualdad y el control
d e las d ecisio n es. E n m edio de declaraciones de buena fe y de buena volun
tad.50

Revaluando el cam ino recorrido

N o obstante la crtica contundente d e Samir Amin, no es justo liquidar el

en fo q u e alternativo para el desarrollo en nombre de su falta de realismo.
A unque sea un com ponente indiscutible d e tales propuestas, es necesario
reflexionar mejor sobre su significado y desconfiar un poco d el Abrete, Ssa
m o q u e la propuesta d e salida por el socialism o parece contener.
Para com enzar, aclaro que los valores d e igualdad y la aspiracin del
socialism o se plantean hoy con tanta fuerza com o en el siglo XIX. Pero si para
algo sirvi la crtica contempornea sobre los efectos desastrosos de cierto tipo
d e desarrollo, fue para hace resaltar que no basta la apreciacin colectiva d e los
m ed io s d e produccin si se va a producir lo mism o que la em presa privada es

48Samir Amin, S om e T hough ts on Self-R eliant D e ve lo p m e n t C o lle c tive Self-R eliance an d a

N e w E co n o m ic O rd er, IDEP, Dakar, 1976, mimeo.
49Amin va ms lejos: El hecho es que los temas del nuevo orden incluyen la aspiracin a
controlar los recursos naturales y a robustecer los Estados nacionales, que el imperialismo no
acepta. Para eso, por lo tanto, sera conveniente sustituir el R .l.O . P roject que es una formulacin
ideolgica de las necesidades de transferir algunas de las industrias del centro hacia la periferia
bajo las alas de las multinacionales (O p . c it., pg. 25).
^Ntese que la reaccin crtica de los economistas ortodoxos fue semejante. Por ejemplo, el
Subsecretario de Comercio de los Estados Unidos ha intentado mostrar la no consistencia de los
argumentos morales en favor de la redistribucin de la riqueza (desde el punto de vista de la propia
filosofa moral) y el no realismo de las exigencias del Tercer Mundo. Propone negociaciones
razonables que garanticen el acceso a los mercados de los pases industrializados para los pases
de la periferia y mejores condiciones comerciales en los dos sentidos (a more fo r market). Vase
Richard Cooper, Developed Countries Reactions to Calis fo r a New International Economic
Order, Mimeo, 1977.

53
capaz d e hacer; que no basta sustituir el gigantism o de las m ultinacionales y de
las burocracias d e los ejecutivos por el mutismo del sector estatal controlado
por una burocracia estatal fiel a un partido tam bin burocrtico. Aunque este
ltim o perm ita mayor igualdad y posibilidades ms fciles para atender las
n ece sid a d es humanas bsicas (lo que es indiscutible) y represente, por tanto,
un avance, subsisten algunos de los problemas fundamentales d el another
developm ent.
E n efecto, la im itacin d e los aspectos civilizadores de la sociedad capita
lista (referentes al consum o y a la tecnologa productiva) puede ser explicada tal
v ez porque la com petencia entre los m odelos civilizadores contina en vigor,
por lo m enos en lo que hace a la guerra y a la carrera armamentista, que
con stitu yen lo fundam ental d e las d ecision es de inversin de las potencias
ld eres d el m undo contem porneo. Pero el control estatizante y no democrtico
o p u esto a la self-reliance y a la participacin ampliada no encuentra justi
ficativos sino en trminos d e una estructura de poder no controlada por la base
d e la socied ad en los pases lderes d el mundo socialista y en la difusin de una
id eo lo g a que no atiende las aspiraciones de autonoma y de igualitarismo.
D e poco sirve pasar a la ligera sobre estos problemas. E llos no tienen
respuestas sim ples. La relacin entre los problemas del poder mundial, las
im p licacion es d e la produccin tcnico-industrial y el tipo cultural (o estilo de
desarrollo), tanto en e l m undo capitalista com o en el socialista, son lim itaciones
reales y com plejas.
E s frente a ellos que la creencia en el Estado Ilustrado de los cepalinos se
v u e lv e parcial e ideolgica, as com o el nfasis en la lucha de clases de los
d ep en d en tistas se tom a necesario pero insuficiente. Los tericos del another
developm en t pisan en terreno frtil cuando, ingenuam ente sin embargo, re
plantean ideologas im buidas de utopism o. Slo que este utopism o se desfigura
y em pob rece cuando la generosidad de las posturas ingenuas es sustituida por
la fragilidad d e las propuestas de negociaciones entre e l m undo de los pobres y
e l d e los ricos, o por el entusiasm o por reformas burocrticas de la O N U o de los
aparatos gubernam entales. Gana un contom o ms promisor cuando el refor-
m ism o propuesto se dirige hacia otro lado, e intenta sustituir la creencia
absoluta en el progreso y en la razn con una postura no maximalista o del
todo o nada, valorizando lo razonable, y replanteando la cuestin de la
iniciativa autctona d e la diversidad cultural y de la redefinicin de los estilos
d e consum o. En fin, una utopa realista, p ese a la contradiccin en los
trm inos.
E n otras palabras, con la condicin de que no se olvide que existen
determ inantes fundam entales cuyos intereses y formas objetivas de accin (las
m ultinacionales o el inters d el Estado, por ejemplo), que m odelan el mundo
contem porneo y son los que deb en ser criticados y controlados para obtener
los fin es deseados por la nueva utopa, el nfasis crtico a los estilos de desarro
llo, q u e plantean los defensores del another developm ent corresponde a una di
m en si n importante de la crisis civilizadora actual. Esta aparece con ms fuerza

54
por las obvias razones de la existencia d e la explotacin de clase en el mundo
capitalista; alcanza, redefinida, al m undo socialista y pone en jaque la forma por
la q u e se da la transicin de las sociedades capitalistas hacia el socialismo.
E n este sentido, el pensam iento poltico im plcito en los anlisis de desa
rrollo es pobre. Repitiendo: si los cepalinos sim plem ente desdearon la cues
tin y los dependentistas no dieron nitidez a las fuezas sociales de transforma
cin (aceptando im plcitam ente que sera el proletariado), los tericos de esta
dcada, cuando enfrentan concretam ente el problema, plantean com o sujeto el
p roceso d e transformacin a las burocracias internacionales. Esto es e l taln de
A q u iles d el pensam iento actual sobre el another development: revoluciones
sin sujeto o reformas con sujetos ocultos. Tal vez se tenga en el horizonte un
conjunto d e alternativas sobre los para qu d el desarrollo y hasta de los para
q u in . Falta saber q uin y cm o lo har. Pero sera injusto pedir a los tericos
so lu ci n a los problem as que la prctica, que es la madre de la teora, apenas
se ala com o una posibilidad objetiva.

55
 Los Derechos Humanos como fundamentacin
de la Planificacin Social*

A n gel Flisfisch

Introduccin

E l tipo d e prcticas estatales que se podra convenir en englobar en la nocin

d e p olticas sociales y planificacin social, presentan grados de variabilidad y
d e constancia a travs d e los pases y a lo largo del tiempo.
Por otra parte, esos grados de variabilidad y constancia se relacionan tanto
con los patrones d e desarrollo y evolucin d iscem ib les en la regin, considera
da en su totalidad, com o con las peculiaridades propias de cada una de las
u nid ades nacionales que la integran.
E n otras palabras, esas prcticas encuentran una determinacin social,
eco n m ica y poltica, que les otorga un carcter em inentem ente histrico.
N o obstante, esa visin d el tem a es incom pleta, en trminos de la elabora
cin d e una con cepcin terica sobre la planificacin social.
E n efecto, si b ien la verificacin de e se carcter histrico de las prcticas
d e p lanificacin social es un m om ento necesario en el proceso de aproximacin
a tal con cep cin , ella no es suficiente, puesto que detenerse en ese nivel
im p lica dejar librado el objeto propio de la planificacin social a una indeterm i
nacin fundam ental inadm isible.
E n definitiva, el aparato categorial de todo intento de teorizacin sustanti
va sobre la realidad social est afectado por una historicidad radical. Slo las
d im en sio n es analtico-formales a que e se intento debe recurrir pueden gozar
d e un grado d e intemporalidad y universalidad respetable pero, a la vez, esos
asp ectos tien en un carcter meram ente instrumental respecto d el conocim ien
to sustantivo y no p ueden sustituirlo.
Sin em bargo, y p ese a esa historicidad radical aludida, es im prescindible
acotar, d e un m odo lo m enos ambiguo p osible, el objeto de conocim iento, en el
en ten d id o de que esa determ inacin es vlida slo dentro de ciertos lm ites
tem porales y que ser superada en algn momento.
D e esta manera, lo que se persigue es caracterizar el objeto de la planifica
cin social, en cuanto discurso terico distinto de las prcticas que intenta
com prender, analizar y, en definitiva, guiar y orientar.

*E1 conjunto de ideas, presentadas esquemticamente y de forma ms o menos apodctica en el

presente documento, fueron discutidas largamente con Eduardo Palma y Rolando Franco, sin cuya
contribucin ste no habra sido posible. Obviamente, la forma final dada a esas ideas es responsa
bilidad exclusiva del autor.

57
 La planificacin social com o un tipo especfico
d e actividad estatal

La planificacin social es, primariamente, un tipo especfico de actividad

estatal, esto es, una clase d e actividad estatal que encuentra su identidad propia
por referencia a los fines que persigue.
E llo plantea, d esd e ya un primer problema. Segn es bien sabido a partir
d e W eber, la actividad estatal se caracteriza no en virtud de perseguir determ i
nados fin es, sino por los m edios que le son peculiares, fundam entalmente el
aval coercitivo d e su naturaleza imperativa. D e hecho, la actividad estatal
p u e d e perseguir los ms variados fines, ya que no los tien e privativos; ergo,
p u esto positivam ente, esos m ism os fines pueden ser perseguidos tam bin por
sujetos distintos d el Estado.
E n e l mbito d e la planificacin social, y en trminos de las diferentes
alternativas d e fines que se p ueden proponer para caracterizarla, resulta claro
q u e ello s p u ed en ser perseguidos tam bin por agentes no estatales.
H ay q u e concluir entonces que la planificacin social no es, necesariam en
te, una actividad p blica y que puede ser una actividad privada.
Sin embargo, la envergadura de los recursos que detenta el Estado y, muy
en esp ecia l, ciertos recursos que m onopoliza concretam ente, sus capacida
d es regulatorias e imperativas generales lo convierten obviam ente en un
a g en te ms que privilegiado, y ello explica que la planificacin social sea
p en sada preferentem ente en relacin con el Estado, esto es, com o una activi
dad p b lica .
La dificultad mayor se plantea respecto d e la identificacin de los fines que
son propios d e la planificacin social. Sobre esto, se han avanzado distintas
co n cep cion es: para unos, la planificacin social persigue la reduccin d e las
d esigu ald ad es sociales bsicas;1para otros, se trata de la promocin y preserva
cin d e la legitim idad d el orden social, poltico y econm ico vigente;2 en tercer
lugar, hay q uien es sostien en que la finalidad especfica de la planificacin
social resid e en la erradicacin d e la extrema pobreza;3 finalm ente, podra
so sten erse que la planificacin social d eb e orientarse por la concepcin de las
n ecesid a d es bsicas.4
In d ep en d ien tem en te d e los mritos relativos de estas posiciones, hay un
rasgo com n en ellas, que p u ed e destacarse: se trata de orientaciones o tipos
d e finalidades q u e tien en que ver con im genes o nociones de la buena
v id a , esto es, vision es ms o m enos inclusivas de un estado d e cosas deseado o

1Vase por ejemplo: R. Franco y E. Palma, P oltica Social y P obreza. L ecciones de la expe
rien cia. ILPES, Santiago, 1979, passim .
2Vase P. Demo, D e se n v o lvim e n to a P oltica Social no B rasil, Biblioteca Tempo Universita
rio, Brasilia, 1978, passim .
3Vase por ejemplo: S. Molina y S. Pinera, La p o b re za en A m rica L atina: S itu acin , evo lu
ci n y o rie n ta ci n de p o ltic a s, CEPAL, Santiago, 1979.
4Vase J. Graciarena, E stra teg ia de las n ecesidades bsicas, Revista de la CEPAL.

58
ticam en te postulado que se contrasta con un orden existente imperfecto.
E llo es cierto aun en el caso en que la finalidad propia de la planificacin
social es vista con un sentido ms instrumental: com o orientada hacia la preser
vacin y prom ocin d e legitim idad socio-poltica. Aun aqu hay, por necesidad,
una im agen d e la buena vida bajo el supuesto, em inentem ente realista, de
q u e la legitim idad socio-poltica se gana en ltima instancia porque se ofrece
algo m ejor d e lo que se tiene.
E ste rasgo compartido por las diversas posiciones es inescapable: no es
p o sib le ofrecer una concepcin de la planificacin social, con contenido sus
tantivo, si no es sobre la base de un elem en to valorativo de esa ndole que,
necesariam ente, va a jugar un papel constitutivo y central en toda la elabora
cin.
La nica manera legtim a de soslayar esa exigencia residira en definir la
plan ificacin social com o un conjunto de tcnicas y m todos puramente forma
les pero, en e s e caso, se dispondra de un cuerpo de conocim ientos absoluta
m en te estriles en cuanto a la capacidad de em itir posiciones sobre la realidad
concreta. Por la inversa, una construccin que contuviera proposiciones sustan
tivas y q u e se presentara com o w ertfrei, sim plem ente escamoteara el proble
ma d e m odo espurio.
Las diversas p osiciones anteriormente sealadas padecen de deficiencias,
q u e las hacen inadecuadas en trminos de una identificacin conveniente del
objeto d e la planificacin social.
D os d e ellas restringen en dem asa el mbito de accin de la planificacin
social, exclu yen d o orientaciones o finalidades que usualm ente la nocin en glo
ba.
A s, la nocin d e que la finalidad propia de la planificacin social es la
redu ccin d e las desigualdades sociales bsicas, o la erradicacin de formas de
extrem a pobreza, soslayan la posibilidad muy real de que la planificacin social
p ersiga objetivos que benefician a la sociedad global, esto es, genere bienes
p b licos en sentido estricto y no slo para grupos subordinados o radicalmente
d estitu idos.
A s, por ejem plo, la erradicacin de epidem ias, ciertas obras de saneam ien
to am biental, etc., no tien en por qu limitar sus efectos a grupos con esas
caractersticas y, a la inversa, pueden ser de b en eficio general.
A dem s, la planificacin social puede tam bin perseguir objetivos que no
contribuyan d e manera directa o que, sim plem ente, no contribuyan en un
plazo significativo a la consecucin de esas finalidades, sin perjuicio de que
paralelam ente se den otras actividades que s lo hagan. As, la transformacin
d e la educacin superior p u ed e ser necesaria, sin que ello im plique beneficios
inm ediatos y o sten sib les en materia de reduccin de desigualdades bsicas o
d e erradicacin d e formas extremas de pobreza.
E n el caso d e la concepcin d e n ecesidades bsicas, las dificultades invo
lucradas son d e otro carcter. Principalm ente, el problema reside en que, al
convertirla en fundam ento de la planificacin social, se establece un compro
m iso con una m odalidad de sociedad muy determinada y especfica que,

59
adem s, presenta e l rasgo de poseer un contenido fuertem ente utpico, en el
sen tid o d e encontrarse m uy distante de los tipos de realidad social hoy vigen
tes.
E llo acarrea un d ob le efecto: por un lado, em pobrece notablem ente a la
elaboracin buscada, en cuanto elim ina d el mbito legtim o de la planificacin
social un sinnm ero d e experiencias no orientadas por ella o hasta orientadas
por v isio n e s contradictorias, las cuales dejan de ser materiales vlidos para la
elaboracin d el conocim iento al que se aspira; por otro, restringe las prcticas
vlidas d e planificacin social a un tipo de transformacin social de gran
envergadura, lo que a la vez em pobrece el dom inio prctico de ella.
Tal com o la planificacin social puede perseguir finalidades de reduccin
d e desiguald ad es bsicas o de erradicacin de formas extremas d e pobreza,
p ero no se agota en ellas, asim ism o sera posible incorporar el enfoque de las
n ecesid a d es bsicas com o una especificacin o particularizacin ms de un
fundam ento valorativo ms general, en el entendido de que ese mism o funda
m ento general es su scep tib le d e otras especificaciones, y que la cuestin de los
m ritos relativos d e unas y otras es un problema abierto, cuya discusin y
anlisis es, precisam ente, una de las tareas centrales en el seno de la planifica
cin social en cuanto al cuerpo terico.
F inalm ente, d eb e desecharse tam bin la nocin de que lo distintivo de la
planificacin social es la preservacin y promocin de la legitim idad sociopol-
tica, y e llo por tres rdenes de razones.
Primero, porque los procesos d e generacin y preservacin de legitim idad
s e estructuran en tom o a dim en sion es que no cabra incluir en el universo de
prcticas d e planificacin social, aun cuando es evidente que frecuentem ente
esas prcticas cum plen, o intentan cumplir, esa funcin. As, la generacin y
preservacin d e legitim idad descansa d e modo esencial en la manipulacin
afectiva d e sm bolos, una prctica ajena a la planificacin social. D e l mismo
m odo, eso s procesos contem plan tam bin com o elem entos esenciales ciertas
fin alid ad es estrictam ente polticas, que tampoco se podran adjudicar fcil
m en te a la planificacin social, so riesgo d e distorsionar significativam ente el
sen tid o histricam ente heredado que p osee la nocin.
E n segu n do lugar, atenerse a esta finalidad puede implicar elegir un
fundam ento precario para la planificacin social en cuanto discurso terico,
esp ecia lm en te si se considera la situacin latinoamericana contempornea.
E n efecto, esa situacin p u ed e caracterizarse en trminos de una crisis de
legitim id ad bastante generalizada, lo que implicara una indeterm inacin im
portante d el objeto propio d e la planificacin social, puesto que en esas situa
cio n es no hay, por definicin, criterios claros y relativamente fijos acerca de
cul es la buena vida que el Estado d eb e promover, promocin que es
ju stam ente la actividad que legitim a a e se Estado.
Por ltim o, y ste es quizs el argumento de mayor peso, este punto de
vista p u e d e traer consigo un em pobrecim iento relativamente radical de la
p lanificacin social porque es p osib le concebir actividades que sean indiferen
tes, en sus efectos, a la preservacin y promocin de legitim idad por lo que

60
quedaran excluidas , o bien actividades que objetivam ente erosionen formas
d e legitim id ad existentes, con lo cual no slo quedaran excluidas, sino que
recibiran una evaluacin negativa. En el extremo, la sujecin de la planifica
cin social al problem a de la legitim idad podra implicar la negacin de impor
tantes p osib ilid ad es d e cam bio social.
Lo q u e se requiere es, entonces, un fundamento valorativo y constitutivo
d e la planificacin social, en cuanto discurso terico que, por una parte, est
provisto d e un grado suficiente de generalidad como para no restringir abusi
vam ente e l dom inio d e experiencias y prcticas a considerar y que, por otra
parte, p resente un carcter relativam ente neutro por paradjico que esto
p u ed a parecer , de m odo que no im plique un compromiso con una modalidad
esp ecfica d e sociedad, sino que permita rescatar la pluralidad de situaciones
ex isten tes en la regin.

La prom ocin y actualizacin d e los contenidos en la

D eclaracin Universal d e D erechos Humanos
com o finalidad distintiva de la
planificacin social

F rente a las p osib ilid ad es examinadas en el pargrafo anterior, surge la alterna

tiva d e considerar com o finalidad propia y distintiva de la planificacin social la
prom ocin y actualizacin d e la Declaracin Universal de D erechos Humanos
(en adelante, derechos humanos).
E sta opcin presenta, sin duda, varias ventajas. En efecto, se trata de un
fundam ento valorativo lo suficientem ente general com o para incluir la gran
variedad d e prcticas que, en materia de planificacin social, presentan los
p a ses d e la regin.
As, las estrategias d e erradicacin d e pobreza p ueden concebirse como
incluid as en esa finalidad d e promocin y actualizacin.
D e la m ism a manera, el problema de la reduccin de desigualdades socia
le s bsicas y de las estrategias conducentes es una cuestin abierta al debate y
al anlisis en el interior d el cuerpo de conocim ientos.
As, se podra avanzar d esd e ya la hiptesis de que la actualizacin de
determ inados derechos hum anos supone, en cuanto condiciones de esa actua
lizacin , la reduccin de determinadas desigualdades sociales bsicas.
N o obstante, lo que importa destacar es que e se objetivo de reduccin de
desiguald ad es sociales no se asum e a priori, sino a ttulo hipottico, com o un
problem a d iscutib le y analizable, y sobre el cual es p osib le producir conoci
m ien tos q u e puedan fundamentar d ecision es ms elaboradas y m enos intuiti
vas.
D e esta manera, no hay un rechazo a priori, y en virtud de una pura toma de
p o sici n doctrinaria, de otros discursos y otras posturas que puedan negar la
v a lid ez d e e s e objetivo, sino que se los incorpora en cuanto puntos de vista
provisoriam ente vlidos a la elaboracin analtica e investigacin.

61
 A s, la planificacin social, en cuanto cuerpo terico, puede resultar nota
b le m en te enriquecida, precisam ente por la amplitud con que se d efine su
objeto.
Y, adem s, esa am plitud se da conjuntamente con un alto grado de preci
sin, en razn d e que las finalidades para la actividad estatal vien en dadas por
normas relativam ente claras, y no por nociones provistas de un grado de
am bigedad irreductible, tales com o las d e bienestar o felicidad, que ms de
alguna v e z han sido postuladas com o finalidades distintivas de la planificacin
social.

Los derechos humanos como fenmeno cultural

vigente en la regin
U na d e las grandes ventajas que presentan los derechos humanos com o funda
m ento d e valor para la planificacin social es su arraigo cultural en los pases de
la regin.
E n efecto, la D eclaracin Universal no slo es un texto bsico para las
N acion es Unidas, q ue tien e el reconocim iento formal de los pases latinoameri
canos y d el Caribe, sino que constituye a la vez un conjunto de orientaciones
tico-culturales que han ven ido integrando progresivam ente las diversas for
mas d e con cien cia social.
O bviam ente, lo anterior d eb e entenderse en relacin con una situacin
generalizada d e gravsimas carencias de promocin y actualizacin de dere
ch os hum anos, y con la calificacin de que el grado de validez intersubjetiva de
q u e gozan es variable a travs d e los pases, a travs de los grupos sociales, y a lo
largo d el tiem po.
E n este sentido, la situacin no difiere d e aquella padecida por cualquier
con stelacin tico-cultural con resonancias universales; as, por ejem plo, nin
gu na d e las grandes religiones ecum nicas ha tenido una vigencia plena, con
una capacidad total d e orientacin y ordenam iento de la vida social. La historia
d e toda constelacin tico-cultural es una historia de im perfecciones, carencias
y retrocesos, pero ello no obsta a su vigencia cultural, y la importancia de esa
v ig en cia reside en que ella es una condicin para los esfuerzos de superacin y
transformacin d e esas carencias.
A dicionalm ente, hay que destacar que el abigarrado conjunto de prcticas
d e planificacin social observables en la regin, objetivam ente se correspon
d en con las orientaciones d ed ucib les a partir de la Declaracin Universal. E llo
co n stitu y e un argumento suplem entario para inclinarse por la opcin que aqu
s e ha adoptado.

La naturaleza histrica del fundamento de

valor de la planificacin social
Si b ie n la opcin por los derechos humanos perm ite contar con criterios bastan
te p recisos para la identificacin d e las finalidades de la planificacin social, no

62
es m en os cierto que la determ inacin de los contenidos subsum idos bajo cada
norma no constituye un proceso m ecnico de aplicacin sim ple y universal.
E n otras palabras, las normas respectivas estn sujetas a interpretacin, y
esa interpretacin encuentra un condicionam iento temporal y sociocultural
b ie n claro, lo que es propio d e toda actividad interpretativa.
As, por ejem plo, la nocin de una existencia conforme a la dignidad
hum ana (Artculo 2 3 ,3 , de la Declaracin Universal) es lgicam ente variable, y
la con crecin que ella alcance va a depender del grado d e desarrollo material
d e la socied ad d e que se trate, de las orientaciones culturales predominantes, y
as por d elante.
Habra que esperar, en consecuencia, un rango de variabilidad probable
m en te significativo en cuanto a los sentidos que socialm ente se atribuyen a las
normas contenidas en la Declaracin Universal.
N o obstante, aun en este respecto, la opcin por la D eclaracin Universal
com o fundam ento d e valor para la planificacin social presenta ventajas en
relacin con otras alternativas posibles.
E n efecto, dentro d el conjunto de derechos que ella contempla, hay algu
nos q u e adm iten slo m uy escasa o ninguna latitud en su interpretacin. Tal es
e l caso d el derech o a la vida (Artculo 3 d e la Declaracin), donde las p osib ili
d ades d e interpretacin son mnimas e independientes del contexto de aplica
cin , salvo casos lm ites susceptibles de controversia (por ejemplo: aborto,
p en a d e m uerte, revoluciones).
A esta clase d e derechos, cuyo rango de variabilidad es significativam ente
m e n o r y, por tanto, cuya historicidad es tam bin menor se los p u ed e llamar
prim arios, en op osicin a aquellos que, por presentar una historicidad ms
am plia, p u ed en ser considerados secundarios.
E sta distincin plantea dos rdenes de ventajas. Por una parte, es posible
considerar a los derechos secundarios en una relacin instrumental con respec
to a los primarios, que por su m enor historicidad son m enos controvertibles y
presentan criterios y orientaciones de mayor fijeza.
As, por ejem plo, el derecho a un n ivel de vida adecuado que asegure la
v iv ien d a es instrum ental para la preservacin de la vida misma, de donde
resulta q u e e l derecho primario el derecho a la vida im pone una restriccin
a las p o sib ilid ad es d e interpretacin del derecho secundario: no es adm isible
com o n iv e l d e vida adecuado aquel que no asegure una vivienda que efectiva
m en te p o sib ilite la preservacin de la vida.
Por otra parte, la distincin perm ite jerarquizar los derechos en trminos
d e q u e no es adm isible que la promocin y actualizacin de un derecho secunda
rio im p liq u e un deterioro en cuanto a la vigencia de derechos primarios (por
ejem p lo, no se p u ed e vulnerar el derecho a la vida d e algunos en pos del
d erech o a participar en la vida cultural). En el lenguaje de la econom a del
b ienestar y d e las d ecision es colectivas, se dira que los derechos estn sujetos a
un orden lexicogrfico.
D e e ste m odo, y p ese a la variabilidad e historicidad de los contenidos, la

63
op ci n por los derechos hum anos es ms ventajosa en cuanto perm ite disponer
d e criterios y orientaciones provistas d e un mayor grado de fijeza.

Planificacin social y m odelos de sociedad

L os derech os hum anos, en cuanto marco de orientacin valorativo, pueden ser

referidos realidades sociales m uy diversas, y perm iten problematizar situacio
n es ms o m enos globales, ms o m enos parciales, insertas en los ms diversos
tipos d e contextos nacionales.
E n otras palabras, la planificacin social no prejuzga acerca de los m odelos
d e socied ad , vigen tes y alternativos, ni im plica un compromiso a priori con
m o d elo s d e sociedad determ inados.
O bviam ente, ello no significa que la discusin, el anlisis y la investiga
ci n sobre m odelos adecuados d e sociedad, en relacin con el fundamento de
valor escogid o, quede excluida d e la rbita d e preocupaciones de la planifica
cin social. Pero e llo constituye un problema abierto, respecto del cual no hay
un a priori doctrinario o ideolgico.
E n este sentido, se p u ed e sentar la hiptesis de naturaleza explorato
ria d e que, en definitiva, es con ven ien te admitir en este punto un pluralismo
significativo: los m odelos d e sociedad adecuados pueden ser m ltiples.
E n todo caso, e llo perm ite establecer una primera determinacin, aun
cuando negativa, respecto de la naturaleza d e la planificacin social en cuanto
cu erpo terico: la planificacin social no es una teora sobre la operacin de
n in g n m od elo esp ecfico d e sociedad.
Por e l contrario, ella persigue dar respuesta a problemas de promocin y
actualizacin d e derechos humanos en los ms diversos tipos de sociedad.

La planificacin social es un cuerpo necesariam ente

h eterogneo d e conocim ientos

La naturaleza mism a d el fundam ento de valor escogido hace que la planifica

cin social no pueda ser una teora sobre la operacin de un m odelo especfico
d e sociedad.
N o obstante, la radical pluralidad de situaciones a las que debe atender,
ex ig e q u e ella incluya diversas elaboraciones tericas sobre la operacin de
diversos m odelos d e sociedad. As, la promocin y actualizacin de derechos
hum anos en contextos capitalistas supone la utilizacin de conocim ientos
d isp o n ib les sobre la operacin d e esos m odelos de sociedad; lo mism o es
vlido para contextos socialistas.
E llo introduce, d esd e ya, un elem en to de heterogeneidad importante en la
p lan ificacin social.
D e la m ism a manera, la planificacin social no es una tcnica, aun cuando
sin duda ella comporta aspectos y dim ensiones tcnicas, pero esos aspectos o
d im en sio n es, que im plican necesariam ente un punto de vista tcnico, son
com plem entarios d e otros que im plican otros puntos de vista.

64
 Por lo tanto, hay que tener siem pre presente que el punto de vista tcnico
es com plem entario d e m uchos otros.
As, se tien e una segunda fuente de heterogeneidad, puesto que la planifi
cacin social, sin ser una tcnica, d eb e integrar en su seno tcnicas diversas.
E n tercer lugar, y en razn de la heterogeneidad propia d el fundamento de
valor escogid o, la planificacin social deb e recurrir a conocim ientos prove
n ie n tes d e las ms diversas disciplinas: biologa, m edicina, sociologa, econo
ma, p sicologa social, agronoma, geografa, etc.
E n otras palabras, la planificacin social es un enfoque em inentem ente
interdisciplinario, con la calificacin d e que, al enfrentar Una situacin, se
req u iere integrar conocim ientos provenientes no slo de las ciencias sociales y
hum anas, sino tam bin conocim ientos provenientes de las ciencias naturales,
esp ecia lm en te las aplicadas.
E n cuarto lugar, la planificacin social d eb e contener, com o objeto de
co n o cim ien to esen cial, un conjunto d e criterios heursticos o principios heurs
tico s q u e p osib iliten , ms all d e la investigacin y anlisis, la toma de d ecisio
n es concretas frente a las situaciones y problemas que se le plantean.
E n ausencia d e estos principios, se estara frente a un cuerpo de conoci
m ien tos, puram ente terico, y la planificacin social es, por definicin, apli
cada.
E v id en tem en te, estos principios heursticos estn ntimamente vincula
dos al fundam ento d e valor escogido.
F rente a esta significativa heterogeneidad, lo que puede constituir un
p rincipio d e unidad es el hecho de que, en definitiva, la planificacin social
cristaliza en un modo de razonar frente a las situaciones y problemas.
E s en la con secu cin y codificacin d e ese modo de razonar, peculiar al
planificador social, donde reside la posibilidad de una integracin efectiva de
elem en to s por n ecesid ad dispares.

La planificacin social com o ingeniera social

E l h ech o d e que la planificacin social se constituya com o un cuerpo de

con ocim ien tos heterogn eos, una pluralidad de tcnicas probablem ente d is
m iles y un conjunto d e principios heursticos, con una clara filiacin normativa,
p erm ite hablar d e la planificacin social com o una ingeniera social.
C abe en ton ces preguntarse por las exigencias que se hacen a esta in gen ie
ra social, esto es, q u capacidades se p iden d e la planificacin social.
D e manera esquem tica, esas capacidades exigidas podran bosquejarse
as:
a) la capacidad d e problem atizar situaciones sociales, teniendo com o
referencia la finalidad d e promover y actualizar los derechos humanos;
b) la capacidad d e explicar causalm ente la situacin existente, dando
cu en ta d e sus rasgos o caractersticas relevantes en trminos d el conocim iento
acum ulado por las diversas disciplinas que deban concurrir al exam en del
problem a;

65
 c) la capacidad d e identificar cursos alternativos d e evolucin d e la situa
cin y d e ofrecer, en consecuencia, estrategias de transformacin o soluciones
para e l problem a q u e se enfrenta;
d) la capacidad d e llegara decisiones racionales en trminos del problema,
esto e s, d e optar entre las estrategias o soluciones identificadas por aquellas
q u e son preferibles.
E n esta caracterizacin se ha evitado la nomenclatura clsica en materia de
plan ificacin (diagnstico, imagen-objetivo, estrategia), ya que ella parece
sentar exigen cias d e racionalidad m ucho ms estrictas. E llo parece particular
m en te cierto en cuanto a la nocin d e im agen-objetivo, que adems p osee un
fuerte con tenid o voluntarista.
E n esta con cepcin d e la planificacin social, se trata d e identificar proble
mas d e prom ocin y actualizacin d e derechos humanos, y de identificar una o
ms solu cion es si es p osib le para el problema de cuestin. Por lo tanto, no
se prejuzga sobre un estado deseado de cosas, susceptible de una determina
cin a priori. E l nico supuesto subyacente es el de una cierta confianza en la
capacidad hum ana para hacer algo mejores, o m enos peores, las situaciones
ex isten tes, en trm inos d e la promocin y actualizacin de derechos humanos.
E n este sentido, el enfoque adoptado est ms cercano al de problem
solving, q u e a aquellos que imputan capacidades de comportamiento racional
fu ertem ente exigente.

La racionalidad acotada en la planificacin social

S e ex ig e d e la planificacin social la capacidad de evaluar las situaciones
ex isten tes, problem atizndolas por relacin a la promocin y actualizacin de
d erech os hum anos, y d e proporcionar elem entos para una decisin en cuanto a
la o p cin entre soluciones a los problemas identificados.
O bviam ente, en este punto son esenciales los principios heursticos o
criterios d e opcin, derivados d el fundam ento de valor d e la planificacin
social.
Sin embargo, es necesario establecer aqu algunas calificaciones.
Primero, el ejercicio de estos principios tien e siem pre un carcter situado,
esto e s, se da bajo determ inadas condiciones de informacin, que no sern
u su alm en te ptimas. Por el contrario, son por lo general condiciones de infor
m acin m uy limitada.
S egundo, si b ien e l marco valorativo d e referencia proporciona algunos
puntos d e apoyo relativam ente inam ovibles, en la casi totalidad d e los casos
van a existir dificultades de interpretacin, que conducirn a una indeterm ina
cin , mayor o m enor, d e los trm inos del problema.
Por estas razones, la racionalidad a que aspira la planificacin social no
apunta a la identificacin de ptim os, sino que es una racionalidad acotada, en
los trm inos en que esa nocin es utilizada por Simn.5

5Vase H. Simn, M odels o fM a n , Wiley, 1957, passim .

66
 E n casi la totalidad de los casos, esta racionalidad acotada se expresar en
la p o sib ilid a d d e una bsqueda sucesiva de soluciones satisfactorias, a partir de
la situacin inicial y a partir d e cada una d e las soluciones que se puedan ir
identificando. N o obstante, hay una gran mayora de casos en que, por las
co n d icio n es d el contexto, el planificador social podr darse por contento si
lleg a a identificar una solucin que se pueda juzgar com o satisfactoria.

La naturaleza concreta de la planificacin social

La p lanificacin social enfrenta situaciones concretas; por ello, en cuanto

cu erpo terico, d eb e respetar e s e condicionam iento, y d eb e evitar las proposi
cio n es q u e se m ueven en altos n iveles de abstraccin.
E n con secu en cia, la elaboracin terica en planificacin social se propone
com o m eta lograr teoras d e alcance m edio, cuya aplicacin no distorsione los
trm inos d el problema.
E llo no im plica que la planificacin social prescinda del macroanlisis, o
d e las teorizaciones ms globales (por ejem plo, teoras sobre la operacin de
m o d elo s globales d e sociedad).
Pero esas macro-determ inaciones y esas teorizaciones globales se integran
en una ptica que privilegia lo concreto, y que obliga a especificarlas en
relacin con los particulares trminos d el problem a que se enfrenta.
E sta naturaleza concreta de la planificacin social tampoco im plica prejuz
gar acerca d e la m agnitud d e la transformacin social que se trata de producir.
Su carcter distintivo no reside en e l tipo de cambio social, de acuerdo a la
envergadura d e ste, sino en su vocacin por lo concreto.
A s, esta ingeniera social que es la planificacin social puede estar orienta
da hacia cam bios sociales increm ntales, hacia reformas sociales, o hacia verda
deras revolu cion es sociales.
U n ejem p lo p u ed e ilustrar los riesgos que encierra el vicio del abstraccio
n ism o en materia d e planificacin social. Uno de los problemas discutidos con
frecu en cia es el d el asistencialism o.
Sin duda, la erradicacin d el asistencialism o es una finalidad legtim a de la
plan ificacin social, en razn d el derecho a la participacin y el libre desarrollo
d e la personalidad.
N o obstante, hay problemas cuya solucin im plica necesariam ente un
grado d e asistencialism o, por lo cual obtener su erradicacin podra conducir
e n estos casos cuya frecuencia es m ucho mayor de lo que se cree a paralizar
toda accin.
U na correcta integracin d e la meta de erradicacin del asistencialism o en
la p lanificacin social no im plica negar su uso, sino afirmar que deben buscarse
so lu cio n es que lo refuercen en e l menor grado posible. O bviam ente, donde no
sea n ecesario e l asistencialism o, aplicarlo sera una mala solucin.

67
 M ateriales para la elaboracin terica d e la
planificacin social

La elaboracin terica d e la planificacin social latinoamericana se nutre de

d iversas fuentes.
Por una parte, estn las experiencias latinoamericanas de transformacin
social, y las elaboraciones sobre esas experiencias de transformacin. Sin
em bargo, resulta claro que tanto la codificacin de e se conocim iento, com o el
trabajo renovado sobre esos m ateriales, es algo que an est en proceso.
E n segundo lugar, descansa en la existencia d e sim ilitudes y analogas
ob servab les en los patrones d e desarrollo y evolucin de los pases de la regin.
Tercero, la planificacin social integra, en cuanto cuerpo de conocim ien
tos, las caractersticas generales y especficas de las distintas coyunturas nacio
n ales, m uy esp ecialm en te en relacin con la insercin internacional, tanto de
cada pas, com o d e la regin en su globalidad.
E n cuarto lugar, concurren a constituir la planificacin social las diversas
cien cia s sociales, en trminos d e sus desarrollos extrarregionales y, muy esp e
cia lm en te, aquella produccin referida ms especficam ente a la regin, y las
d iscip lin a s cientficas naturales.
F inalm ente, est la experiencia d e los propios planificadores sociales, que
con stitu ye e l elem en to esen cial para el conocim iento de una dim ensin bsica:
la planificacin social com o un modo de razonar frente a situaciones, o bien,
com o una lgica peculiar d e anlisis y accin.
N unca se insistir lo suficiente sobre este ltimo punto, puesto que la
p lanificacin social no es una disciplina acadmica, sino un arte (o una ciencia
d e la accin, si se prefiere).

Los beneficiarios d e la planificacin social

Si la planificacin social persigue la promocin y actualizacin de derechos

hum anos, resulta claro que la determ inacin de sus beneficiarios es algo em i
n en tem en te variable y que d ep en d e del tipo de problemas de que se trate.
Sin em bargo, con vien e subrayar esta conclusin porque, en razn d e los
fundam entos d e valor que tien d e a otorgrsele erradicacin de formas extre
mas d e pobreza, reduccin d e desigualdades sociales bsicas , se ha conclui
do q u e los destinatarios d e la planificacin social constituyen segm entos bien
determ inados d e la poblacin. D e acuerdo con la opcin por los derechos
hum anos, no sera as.
Por lo dem s, las prcticas de planificacin social en los distintos pases
latinoam ericanos no se orientan con exclusividad a un solo grupo social, sino
q u e presentan una gran variedad de destinatarios.
Lo anterior no niega el h echo de que los problemas de desigualdad y
pobreza son d e enorm e importancia para la regin, pero ellos no agotan la
problem tica latinoam ericana d e derechos humanos.

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 La identificacin de los problemas que enfrenta la planificacin social
Los tipos d e problem as que los pases reconocen como vigentes, es un asunto
em in en tem en te em prico.
A qu, se trata ms b ien de sentar algunas proposiciones sobre los procesos
m edian te los cuales una situacin llega a ser reconocida pblicam ente como
problem a y, por lo tanto, com o tarea para la planificacin social.
E s sin duda el Estado, o ms propiam ente el gobierno, el vehculo clsico
en la individualizacin de problemas.
N o obstante, d eb e recordarse que toda gestin gubernamental, a la v ez que
otorga prioridad y da un carcter pblico a ciertas situaciones y problem as, re
leg a tam bin otras a lugares secundarios, o no les otorga carcter pblico.
T am bin es preciso destacar que la d ecisin gubernamental o, ms en
general, poltico-adm inistrativa no opera en un vaco social, ni es tampoco el
n ico canal por el cual una situacin puede devenir pblica.
Por una parte, las reivindicaciones sociales juegan aqu un papel esencial,
sea porque constituyen el material bsico para las decision es gubernamentales,
o b ie n porque, a travs de una expresin organizativa ms autnoma (sindica
tos, organizaciones vecin ales, partidos polticos, grupos de presin, etc.), lo
gran dar un carcter pblico a la reivindicacin.
A dem s, hay que subrayar la funcin que tiene, en el proceso de identifica
cin d e problem as, la opinin pblica, donde los m edios de com unicacin
social m asivos (peridicos, radio, televisin ) y los profesionales periodistas
ocupan una posicin central.
T ercero, la opinin pblica internacional originada gubem am entalm en-
te o no- es otro elem en to cuya importancia en la identificacin d e problemas
es crecien te.
A e llo habra que agregar la presencia de los organismos internacionales y,
last b u t not least, a los propios planificadores sociales que no son sim ples
receptculos d e dem andas exgenas, sino personas a las que su propio oficio las
con vierte en agentes privilegiados en este punto.
La planificacin social y la autonoma relativa d e lo social
D e acuerdo a las con cepcion es prevalecientes hasta hace poco los procesos de
desarrollo social se conceban com o dependientes de otros procesos, vistos
com o ms bsicos y, por ello, no se requera de una actividad significativa en el
m bito d e la planificacin social, por cuanto el desarrollo social seguira auto
m ticam ente d e otras transformaciones y procesos.
A s, se ha pensado que el crecim iento econm ico generara por s solo
dentro d e plazos razonables, efectos redistributivos y sociales y, en definitiva,
un significativo desarroll social.
D e la m ism a manera, se supone usualm ente que la implantacin de un
determ inado m od elo d e econom a por ejem plo, una econom a centralm ente
planificada acarrea consigo, de manera igualm ente automtica, la consecu
cin d e m etas d e desarrollo social.

69
 C ontem porneam ente, existe ya evid en cia suficiente que muestra la esca
sa v a lid ez d e estas con cepcion es. E llo se m anifiesta fundam entalm ente en dos
planos.
Por una parte, es p osib le detectar, a partir de los procesos de crecim iento o
d e im plantacin d e determ inados m odelos econm icos, la existencia de efectos
perversos o no queridos.
E s decir, los procesos econm icos, librados a su pura operacin, no slo no
garantizan la actualizacin d e metas de desarrollo social, sino que muchas
v e c e s producen efectos que son contradictorios con ellas.
As, por ejem plo, es d e sobra conocido que los procesos de crecim iento
eco n m ico d e naturaleza neo-capitalista no slo no han producido, en la regin,
im pactos redistributivos, mejoras de los indicadores sociales bsicos, etc. sino
q u e, por e l contrario, muchas veces han trado consigo deterioros importantes
d e la situacin social, evaluada por referencia a la promocin y actualizacin de
los d erech os humanos.
Igualm ente, la implantacin d e un m odelo de planificacin central no slo
no llev a autom ticam ente a incrementar significativam ente los n iveles de
participacin en la sociedad, sino que, al contrario, p uede conservarlos esta
cionarios y, a partir d e all, deprimirlos.
Por otra parte, existe ya algn grado d e conciencia en el sentido de que la
gran mayora de las finalidades d e la planificacin social, poseen, en cuanto su
cristalizacin en situaciones concretas, una legalidad cientfico-fctica propia,
esto es, se trata d e procesos que responden a causas y determ inaciones relativa
m en te in d ep en d ien tes d e la econom a y/o vinculadas a ella d e modo bastante
m ediato o lejano.
Por ello , la con secucin d e la gran mayora de los objetivos d e desarrollo
social im plica, necesariam ente, el d esp liegu e de actividades especficas, apo
yadas en conocim ientos igualm ente especficos.
As, por ejem plo, e l objetivo de mejorar la calidad d el sistem a educacional,
m edian te el logro d e una educacin no autoritaria no slo es relativamente
in d ep en d ien te d el progreso material, sino que requiere de un esfuerzo esp ec
fico, apoyado en e l conocim iento acumulado por varias disciplinas especializa
das: p sicologa (infantil, d e la adolecencia, d e adultos), psicologa social, socio
loga d e la fam ilia y d e la educacin, teora de las organizaciones, tcnicas e
in vestigacion es pedaggicas, etc. Esta afirmacin se ve avalada por el hecho de
q u e los sistem as educacionales autoritarios coexisten con las ms variadas
formas d e orden econm ico.
O bviam ente, lo anterior no d eb e entenderse en el sentido de una desvalo
rizacin d el progreso material general. E ste es im prescindible, pero l slo
sien ta con d iciones d e posibilidad para el desarrollo social. Por eso, el desarro
llo y la crecien te superacin d e la planificacin social, como conjunto de
con ocim ientos orientados a la promocin y actualizacin de derechos huma
nos, con stitu yen un im perativo en trminos de los destinos de los pases de la
regin.

70
 Planificacin Social y Poltica Social1

Eugen Pusic

Planificacin social e intereses

E l tem a d e este trabajo es la planificacin social y la poltica social general. La

p lan ificacin se con cib e com o una forma de regulacin social cuyo objeto es
ejercer influencia sistem tica sobre los intereses de las personas en contextos
so cialm en te relevantes. R egulacin significa ejercer influencia directa o
indirecta sobre e l com portam iento humano, cambiando e influyendo en los
in tereses d e la gente. E l concepto d e inters ser, por lo tanto, central a esta
d iscu sin .
La planificacin social com o una forma o variedad d e la planificacin es un
instrum ento d e la poltica social general, vale decir, de un sistem a de m edidas
orientadas e integradas por un concepto com prensivo d e desarrollo social.
L os q u e dirigen la poltica social estn orientados por una imagen de lo que
les gustara q u e fuera su sociedad. Pero, en el mejor de los casos, las d efinicio
n es son problem ticas. Incluyen variados significados, pero el verdadero slo
se d escu b re con ocien d o el trasfondo d e donde deriva. Por lo tanto, hay que
com enzar con este trasfondo o sistem a total de pensam iento d el cual proceden
las d efin icion es.
Otra razn para referirse a este trasfondo es que existen distintos sistemas
culturales y econm icos y, por lo tanto, para discutir la poltica social hay que
con seg u ir cierto acuerdo que haga significativo lo que se diga sobre la poltica
social general. Com o poltica social y planificacin social significan hacer algo
por la socied ad en su conjunto, es necesario aclarar dos cuestiones que estn en
e l trasfondo.
La primera es q u se p u ed e hacer en la sociedad. Sobre este controvertido
tem a p u ed en encontrarse diferentes respuestas. En la primera mitad d el siglo
XIX, predom in la idea d e que la sociedad era m aleable, m odifcable, y que se
p oda hacer con ella lo que a uno se le ocurriera. La razn rega suprema; si ella
determ inaba un cierto orden d e sociedad, era posible realizarlo en la prctica.
S lo era cu estin d e ser razonable y com prender el dictado de la razn sobre la
m ejor forma d e sociedad.
E n op osicin a esta visin optimista hay, histricam ente, una perspectiva

Versin corregida de las Conferencias dictadas por el autor en el Curso-Seminario sobre

Planificacin Social, organizado por ILPES y UNICEF, dictado en Santiago de Chile, durante los
meses de marzo y abril de 1979.

71
fatalista: no p u ed e hacerse nada , la sociedad es dem asiado compleja, est
gobernada por fuerzas que escapan al poder humano. E n ltimo trmino, est
gobernada por la fe, por los d ioses, y no puede hacerse nada al respecto.
H oy tien d e a predominar una posicin intermedia. Es obvio que no puede
hacerse cualquier cosa con la sociedad: ella no es m aleable hasta tal punto. Pero
si b ie n existen lim itaciones objetivas, hay cosas que pueden hacerse. Los
hom bres no estn totalm ente amarrados por el destino, por los dioses, o por
otras cosas. D entro d e los lm ites y circunstancias objetivas impuestas por la
geografa, la econom a y la biologa sobre la esp ecie humana, es p osible hacer
algo para transformar a la sociedad, a efectos d e ajustarla a los ideales, a los
esq u em as y a los intereses que se suscriben. Ahora bien, con el objeto de
d iscutir los lm ites objetivos d e lo que p u ed e hacerse y, despus de eso, los
in tereses q u e se q uieren realizar, hay que considerar el siguiente esquem a o
matriz d e sociedad (Ver Cuadro 1).

Cuadro 1

Matriz de Sociedad

I. Medio Ambiente
Natural Humano Material Social
p.e.: Clima Demografa Herramientas Sistema familiar
Geografa Patologa Tansporte Divisin de
trabajo
Geologa Habilidad Armas Estructura de
clases
II. Conciencia
Semnticos Normativos Cognoscitivos Intereses
p.e.: Intencin Valores Mitos Motivo
Comprensin Convenciones Filosofa Necesidad
Comunicacin Leyes Ciencia Aspiracin
III. Interaccin
Dependencia-I ndependencia C ooperacin-C onflicto
p.e.; Poder Amistad
Servidumbre Enemistad
Libertad Igualdad
IV. Instituciones
Simblicas Regulativas Productivas Asociaciones
p.e.: Idioma Religin Bienes mate Defensivas
riales
Matemticas Gobierno Servicios mate Adquisitivas
riales
Arte Informacin Servicios no Recreacional
materiales

72
 E sta matriz trata d e representar el campo dentro d el cual se realiza la
a ccin hum ana y, por tanto, el marco en que se da la planificacin social y la
p o ltica social. Es lo suficientem ente general com o para servir d e marco de
referencia para e l estudio de la poltica social con ind ependencia de los siste
mas econ m icos, sociales y polticos.
La primera fila con tien e los elem entos ms objetivos, perm anentes y
d ifc ile s d e cambiar d e la escen a social, generalm ente designados com o m e
d io am b ien te . E ste com prende cuatro aspectos: natural, humano, material y
social.
E l m edio am biente natural (la geografa, el clima, la geologa) estn dados;
p oco o nada en absoluto puede hacerse para alterarlos. Los elem entos huma
nos, con sus determ inantes biolgicos, son comparativamente constantes, y
s lo podrn ser m odificados despus de un largo y arduo esfuerzo. Como
ejem p lo recurdense las tareas d el crecim iento poblacional. En todas partes y
quizs ms en Amrica Latina, se habla d e la explosin demogrfica y se
enfatiza la necesid ad de cambiar los hbitos d e reproduccin humanos. Pero
esto, aunque no im posible, es difcil de lograr. Mientras los hbitos reproducti
vos se m antengan, las variables demogrficas permanecern inalteradas. Todos
los problem as sociales y econm icos, las cuestiones referentes al em pleo y alas
in v ersio n es, debern verse en relacin con este fundamental elem ento dem o
grfico. Si se logra un 5% de aumento del ingreso nacional, pero hay 2.5% de
crecim ien to d e la poblacin, los resultados del desarrollo econm ico sern
m en os exitosos.
Los elem en to s d el m edio am biente material incluyen, antes que nada, los
m ed io s d e produccin. Cul es la tecnologa que perm ite a los pueblos obte
ner la b ase material d e su vida en la agricultura, la industria y los servicios?
C ules son las herramientas con que obtienen sus m edios de subsistencia? La
tecn o lo g a cambia, pero lo hace bajo condiciones esp eciales, a un ritmo deter
m inado, con costos determ inados, y mientras perm anezca inalterada, constitui
r un factor objetivo.
F in alm en te estn los elem entos sociales del m edio am biente. Hay un
m o d elo d e estratificacin social (clases sociales, estratos sociales) propio de
cada socied ad que p u ed e ser cambiado pero, nuevam ente, con gran esfuerzo.
E n cuanto no se lo altere constituir un hecho objetivo. Recuerdo haber hecho
un inform e para las N aciones Unidas sobre un pas del Asia. E l problema era
q u se poda hacer con la poltica agraria, con gente pobre trabajando la tierra.
Se habran escrito y publicado gruesos volm enes sobre esta materia, pero la
respu esta era m uy sim ple. En este pas, la propiedad d e la tierra estaba concen
trada en manos d e un peq ueo grupo de terratenientes. Si eso no cambiaba,
sera totalm ente intil todo lo que se escribiese sobre poltica social de ese pas.
D eb a n cam biarse los m odelos de tenencia d e la tierra. Sin cumplir esta condi
cin , nada efectivo podra hacerse para mejorar la situacin de las masas
agrarias sin tierra.
Tanto el cam bio social, com o las polticas sociales y la planificacin social,
estn h echas por personas. Y, por lo tanto, examinando el grupo d e elem entos

73
 p resentados en la segunda fila d el Cuadro 1, puede verse lo que hace que la
g en te acte d e cierta manera.
H ay im pulsos originados en el m edio am biente que repercuten en la
persona, influyndola. P uede distinguirse un m edio am biente constituido
por e l m undo externo, y un m edio am biente referido al propio organismo. El
ham bre, por ejem plo, es un im pulso que proviene del organismo, mientras que
el tratar d e huir d e un peligro se origina en algo que sucede en el m edio
a m b ien te externo. Ambos tipos de im pulsos, em pero, se filtran a travs de la
con cien cia.
C orresponde aqu un parntesis sobre el tema de la conciencia humana
com o elem en to d el desarrollo social general. En las ciencias sociales del siglo
XIX fue un poco dejada d e lado. A quella fue la poca d e las leyes de hierro
(de los salarios, d e la oligarqua en las organizaciones, etc.). La conciencia
hum ana no era tenida en cuenta porque todo estaba predeterm inado por leyes
objetivas d e diversos campos d e actividad social, independientes de la con
cien cia humana. E n el siglo XX se ha reivindicado la importancia de la concien
cia hum ana com o factor social. Tradicionalm ente, la sociedad estaba regida por
m ed io s normativos, reglas, leyes, valores, ideologas, sistem as de normas que
prescriban lo que se debera hacer. Pero, cada vez ms, pasa a estar regida por
elem en to s cognoscitivos. La ciencia, la esencia del entendim iento cognosciti
vo ha llegad o a ser en e l m undo m oderno una fuerza de produccin. Cincuenta
aos atrs nadie hablaba sobre la ciencia. Las fuerzas de produccin eran las
m quinas, el trabajo manual humano. Hoy, el conocim iento incorporado a la
cien cia es una fuerza material de produccin, y lo ser an ms, en tanto prosiga
e l desarrollo.
E n m i opinin, esto tendr com o con secuencia que cada v ez ms se orien
tar la reglam entacin d el com portam iento hum ano hacia la dim ensin cog
n o scitiv a y m enos hacia la normativa. Para dar un ejem plo sim ple: se puede
colocar en un cab le elctrico d e alta tensin un letrero que diga: Prohibido
tocar , p ero es ms frecuente q u e hoy se diga Peligro d e m uerte. Esta
inform acin cogn oscitiva opera m ucho mejor que una prohibicin normativa.
N o hay q u e prohibir nada; lo importante es que la gen te sepa que la corriente
elctrica d e alto voltaje es peligrosa.
La co n cien cia implica:
a) E lem entos sem nticos , es decir, el significado d e cada cosa; que son los
m s profundos d e la con cien cia y, a m enudo, alcanzan al subconsciente. L ucien
L vy-B ruhl, en su obra La M entalit Prim itive, habla d e una tribu y d e su
len gu aje, en el q u e no existen formas ni para el pasado ni para e l futuro, todo
est e n e l p resente. Por lo tanto, esta gen te no piensa, no p u ed e pensar, ni en el
p asado n i e n e l futuro, porque su eq u ip o m ental carece d e instrumentos que le
perm itan hacerlo. Para ello s todo es ahora. E l hechicero realiza un m aleficio
sobre su vctim a para matarla y e l resultado se realiza en el m om ento m ism o. La
vctim a est ya muerta; no hay nada que pueda suceder en e l futuro.
L os significados son esen cia les para e l pensam iento. Los idiom as que no
p u e d e n contar hasta ms d e tres, no p ueden desarrollar las matemticas. Las

74
culturas q u e no con ocen sino una escala m usical d e cinco notas diferentes, slo
p u e d e hacer m sica con estos tonos. El ser hum ano slo piensa y opera con los
instrum entos sem nticos que tien e a disposicin.
b) L os elem entos norm ativos (leyes, reglas y valores) son m odos d e evalua
ci n d el m ed io am biente. E l ser hum ano p osee determ inados patrones en su
m en te q u e lo llevan a d ecidir lo b ueno y lo malo, lo til y lo peligroso, lo
acep ta b le o a q u ello q u e no lo es, lo satisfactorio o lo insatisfactorio.
c) L os elem entos cognoscitivos son el conjunto de cosas que el hombre
cree q u e sabe. N o se trata de la verdad material, objetiva, ya que nadie p uede al
canzarla. E lla es evasiva. U no se aproxima a la com prensin, pero jams la al
canza totalm ente, aun cuando en un mom ento, crea poseerla. Si los aborgenes
australianos explican el m undo com o el producto de un enorm e pez, un p ez que
d esova, y cuyos h u evos son el sol, la luna, las estrellas, todo eso es, en ese
m om en to y para e llo s, un conocim iento tan vlido y bueno com o la teora de la
relatividad lo es hoy para nosotros. Las cosas que los seres hum anos creen que
son verdaderas constituyen su m undo objetivo y representan otra capa d el filtro
d e la co n cien cia.
d) F in alm en te, estn los intereses, sin embargo, dado e l carcter central de
este con cep to , se lo analizar posteriorm ente.
R esp ecto a las filas 3 y 4 d el Cuadro 1, con vien e recordar que todo lo que la
g en te h ace es una forma d e interaccin; ella es la materia prima d e la sociedad;
la g e n te se relaciona con otra gen te, escucha, responde, hace algo o no hace
nada, se aleja. T odo esto es interaccin. E lla tien e com o caracterstica bsica su
flu id ez; es cam biable, es im predecible; tien e efectos que hacen difcil antici
par a d n d e llevar una forma d e interaccin.
La in d u ccin y e l gatillar (triggering) son dos consecuencias de la interac
cin . La in d u ccin , expresin que deriva d el fenm eno fsico d e la corriente
elctrica, significa la intensificacin d e la em ocin a causa d e la interaccin. La
g en te em p ieza hablndose tranquilam ente, sin ira ni m iedo pero, a m edida que
se desarrolla la conversacin surgen el temor, la ira y otras em ociones inducidas
m u tuam ente, y en ton ces hay una escalada d e la interaccin que p u ed e terminar
en una ria, bajo e l m petu d e em ociones que no existan al com ienzo y que no
son e l resultado d e sus intereses particulares anteriores, sino que fueron inten
sificad os por la interaccin.
G atillar , expresin tomada d el hecho d e accionar un revlver, busca
expresar aq u ella situacin en que las consecuencias no guardan proporcin con
la causa. E n fsica, una exp losin tien e un efecto gatillador. Una causa pequea,
o un im pacto sobre una cpsula, produce una explosin mayor, una liberacin
d e en erga. Lo m ism o su ced e con la interaccin humana. Por causas a v eces
m u y d ifcile s d e descubrir, se producen grandes consecuencias, com o m ovi
m ien tos d e masas o formas de histeria religiosa; asim ism o, las revoluciones se
desatan a v ec es por acontecim ientos insignificantes. Por lo tanto, el campo d e la
interaccin est llen o d e sorpresas.
Por q u es tan d ifcil predecir el desarrollo social, anticipar lo que va a

75
pasar? E s p o sib le averiguar todo lo referido al m edio am biente y a la con cien
cia, p ero la prognosis resulta falseada com o resultado de la interaccin humana.
E n ella , su ced e algo q u e lleva a que la gen te se comporte d e modo totalm ente
im p rev isib le a partir d e la consideracin de las circunstancias objetivas d e la
situ acin particular. D eb id o a que la gen te se sien te frustrada por los desarro
llos im p revisib les, en particular por el com portamiento im previsible d e los
otros seres hum anos, tratan d e volver previsibles dichas conductas, d e estabili
zar e l com portam iento d e la gente. E l resultado de tales esfuerzos se convierte
e n in stitu cion es.
Las instituciones son, sencillam ente, el residuo estable d e la interaccin.
E l com portam iento q u e se repite, se fortifica, se estabiliza, se hace relativa
m en te perm anente a travs d e reglas, creencias y roles, denom inados institu
cio n es.
H ay cuatro tipos d e instituciones, relacionadas con los cuatro tipos de
con cien cia:
a) Las instituciones sim blicas, corresponden a los elem en tos sem nticos
d e la con cien cia, son e l lenguaje, las matemticas, las artes, vale decir, todo lo
q u e sirve para sim bolizar con el objeto d e comunicar;
b) Las instituciones regulativas com o la religin o e l gobierno, correspon
d en al con ten id o normativo d e la conciencia, y sirven para influir d e manera
esta b le, en los intereses y com portam ientos de las personas, segn criterios
p reestab lecid os, en una direccin determ inada con antelacin.
c) Las instituciones productivas corresponden al contenido cognoscitivo
d e la co n cien cia e incluyen toda organizacin que produce un contenido til
para satisfacer intereses existentes, trtese de una fbrica d e calzado o una
orquesta sinfnica. E l hombre usa lo que sabe para producir resultados que
satisfagan sus intereses.
d) F in alm en te, la institucin d e asociacin corresponde a los intereses
m ism os, en e l sentido d e que la gen te se asocia para d efender y satisfacer sus
propios intereses, lo q u e se logra mejor colectiva que individualm ente.
H ay q u e retomar e l elem en to central d e los intereses, ya que ellos cons
titu y en los m otivos q u e llevan a la gen te a comportarse d e maneras determ ina
das y, por lo tanto, constituyen la materia prima d e cualquier poltica, incluyen
d o la social.
A v ec es se habla d e intereses objetivos y subjetivos. Los intereses objeti
vos corresponderan a lo que la gen te realm ente necesita, o a aquello en que
d eb era interesarse, mientras que los intereses subjetivos representan lo que
realm en te interesa a las personas. E l inters objetivo es, sim plem ente, una
h ip tesis, una presuncin, que indica que ciertas situaciones en el mundo
externo maxim izan ciertos valores para un individuo o para un grupo. Esta
p resu n cin p u ed e ser errnea. Podra decirse, por ejem plo, que limitar el
p recio d e los arriendos d e casas es un inters objetivo para los arrendatarios,
aun cuando no se d en cuenta d e ello. Pero esto es una presuncin sujeta a
d iscu si n . La gen te p u ed e pensar, por ejem plo, que si se establece un tope para
los arriendos, dism inuir la inversin en construccin y, por lo tanto, los

76
arrendatarios p oten ciales quedarn en peor situacin, ya que no tendrn dnde
habitar.
Lo q u e ms importa aqu es la nocin de conflicto d e intereses. E ste se da
en situ aciones d ond e la satisfaccin d e un inters slo p u ed e lograrse a costa de
otros in tereses. P u ed e haber un conflicto d e intereses intrapersonales, al inte
rior d e una persona. Por ejem plo, si quieren hacer dos cosas a un m ism o tiem po
lo q u e, sien d o im p osib le, obliga a adoptar una decisin.
Ahora b ien , lo importante es que los conflictos d e intereses p ueden resol
verse s lo d e maneras lgicam ente p osibles.
a) U na posibilidad es la dom inacin d e intereses: un inters encuentra
satisfaccin a expensas d e otro.
b) Otra e s e l com prom iso, m ediante e l cual todos los intereses en conflicto
encuentran satisfaccin parcial, sin que ninguno en particular sea satisfecho
totalm ente. T odos con siguen algo y nadie ob tien e todo lo que quiere.
c) U na tercera posibilidad es la reorientacin, cuando una o las dos partes
d e un conflicto d e intereses abandonan su inters particular y dirigen su
atencin hacia otra cosa. Si dos nios p elean por una pelota d e goma, y llega un
adulto q u e d esva el inters d e uno de ellos hacia una m ueca, consiguiendo
q u e o lv id e la pelota, habr solucionado el problema. E l otro extrem o puede
encontrarse cuando, para desviar el descontento por la gestin gubernativa, se
inventa un conflicto internacional, con lo que se reorientan los intereses d e una
p orcin d e la poblacin hacia un supuesto peligro externo, distrayndola d e sus
in tereses y dem andas relacionadas con la situacin poltica interna.
d) F in alm en te, est la posibilidad d e expansin, que significa resolver un
co n flicto determ inado aum entando los m edios d isp on ibles para la satisfaccin
d e los intereses. Si dos nios p elean por una manzana, la aparicin d e otra
r e su e lv e e l conflicto. Quizs no sera con ven ien te generalizar a los planos
p o ltico y econm ico, a base d e este ejem plo, porque a m enudo se ha visto que
un aum en to en e l n ivel d e vida no resuelve necesariam ente los conflictos
so cia les, sin o que incluso hasta p u ed e aumentarlos, y llevar a la carga em ocio
nal im plicada en ellos.
L os intereses se producen por un proceso d e filtracin a travs d e la
co n cien cia . Pero este proceso d e filtracin no se desarrolla en un vaco. Sobre el
p roceso puram ente p sicolgico influirn circunstancias sociales que p ueden
ser naturales o institucionales. Lo principal acerca de los intereses es que pasan
por una etapa d e interaccin inestable, para luego tender a la estabilizacin.
Si una situacin es favorable a la satisfaccin d e intereses d e un individuo o
d e un grupo social, ste tratar d e estabilizar la situacin para hacerla perma
n en te. C iertos in tereses en la interaccin hum ana siem pre terminan por dom i
nar a otros. E n otros casos, e l com prom iso o la dom inacin es resultado d e la
relacin d e fuerzas vigen te en un m om ento determ inado. Pero, cualquiera sea
la causa, el ven cedor tratar d e estabilizar la situacin que le ha perm itido
im p oner sus intereses.
L os in tereses se estabilizan en la con cien cia por un proceso que podra
llam arse d e ad quisicin d e legitim idad. Los intereses se presentan referidos a

77
 con ocim ien tos, normas, significados; constituyen un sistem a mental total den-
,tro d e l cual se legitim izan, y donde la gen te cree tener derecho a que sus
in tereses encuentren satisfaccin.
Ahora b ien , para poder fortificar o estabilizar la situacin ms perm anen
tem en te, se exige pasar por un proceso d e institucionalizacin. A quellos que
tengan intereses, tratarn d e crear instituciones (asociaciones, instituciones
productivas y regulativas), para influir directam ente sobre las situaciones so
cia les y e l com portam iento d e la gente. Por ejem plo, si la idea de que la
propiedad d e la tierra es algo que perten ece a un individuo y a sus d escen d ien
tes se encuentra lo su ficien tem en te arraigada tam bin en la conciencia de
q u ien es no p o seen tierra y trabajan para los terratenientes, no cabe duda que
e sa socied ad basada en la propiedad privada d e la tierra estar fuertem ente
estabilizad a y ser d ifcil cambiarla.
La poltica social e s una em presa signada por el esfuerzo constante por
co n seg u ir la igualacin d e las oportunidades d e satisfacer los intereses, evitan
d o la formacin d e p osicion es estables d e p rivilegio o d e dom inacin de
in tereses. La palabra clave es estable por cuanto la dom inacin y el estableci
m ien to d e p rivilegios existe en toda interaccin humana. Por lo mismo, tien e
q u e ser constantem ente com batida y contrarrestada, m anteniendo la atencin
frente a la posib ilid ad d e que algunos grupos logren estabilizar en b en eficio
propio p o sicio n es d e p rivilegio y com iencen a satisfacer sus intereses a costa de
los in tereses d e otros. E llo exige, entonces, desarrollar m todos adecuados para
tom ar im p osib le o, al m enos, para hacerlo tan difcil com o sea p osib le, contra
rrestando esa tendencia. E llo constituye una meta tan vlida en los pases
socialistas com o en los capitalistas, sean desarrollados o en vas de desarrollo.
Por su pu esto, los m todos para lograr esa meta tendrn que ser diferentes
seg n las caractersticas d el respectivo sistem a social, pero la m eta ser la
m ism a. Las revolu cion es en Europa persiguieron la abolicin d e los privilegios
y d el d om inio ejercido por una clase dom inante. Sin embargo, en la mayora de
los p a ses d esp u s d e la revolucin com enzaron a desarrollarse nuevas posi
c io n es d e p rivilegio y d e dom inacin, por aquellos estratos burocrticos y
tecnocrticos que estaban en condiciones d e reservarse determ inados privile
gios m ateriales. E l problem a an persiste.
La poltica social general d eb e centrar su atencin siem pre en un grupo
social, sea la fam ilia, n a em presa, una tribu, una clase, la poblacin d e una
ciudad, pero siem pre se trata d e un grupo que demanda la rectificacin d e las
relacion es d e inters existentes en una sociedad.
E s p o sib le, por supuesto, que haya individuos en dificultades, por cuanto
e l m al funcionam iento individual es algo que sucede, que d eb e tomarse en
cu en ta, y sobre e l cual algo tien e que hacerse. E l trabajo d e bienestar social,
q u e trata d e ayudar al individuo y corregir las dificultades individuales, es
parte d e la poltica social en sentido am plio pero, ciertam ente, no es la parte
ms im portante d e ella. E l trabajo social podra definirse a partir d e que en toda
so cied a d hay individuos con problem as que requieren intervencin y correc
cin . N o obstante, el nfasis y el acento d e la poltica social deben ponerse en los

78
elem en to s estructurales de la sociedad que hacen p osib le que un grupo satisfa
ga sus in tereses a costa d e otro grupo. La poltica social trata de corregir esja
situacin, q u e existe antes d e que haya surgido cualquier tipo d e dificultad
ind ividu al. La intervencin en ayuda d e personas aisladas no afecta los d e se
q uilibrios bsicos y la dom inacin d e intereses en la sociedad.

Planificacin social y cam bio social

La p oltica social general tien e el propsito de maximizar la igualdad de

oportunidades d e satisfaccin d e intereses y minimizar las posibilidades de
esta b lecer relaciones estables d e dom inacin d e intereses. Es necesario con si
derar esta m eta en un contexto d e cam bio social. Todas las sociedades cambian,
dado q u e con stitu yen sistem as dinm icos. E llo ha conducido a que se defina la
p lan ificacin com o actividad que quiere orientar el cam bio de un sistem a
social. La poltica social sera, en este contexto, la orientacin d el desarrollo
social d e una sociedad, a fin d e igualar las oportunidades de satisfaccin de
in tereses y m inim izar las posibilidades d e que se estabilice una situacin de
d om inacin d e intereses.
C on esto se v u elv e a la primera pregunta puede hacerse algo acerca de la
socied ad ? es p o sib le cambiar significativam ente las relaciones sociales? Con
cib ien d o a la poltica social com o un intento de igualar las oportunidades
socia les d e satisfaccin de intereses y de minimizar las posibilidades de dom i
n acin, p u e d e afirmarse que puede hacerse algo, con lo que la pregunta inicial
ad qu iere una forma ms concreta: D e q u manera, m ediante qu m todos
p u e d e alterarse la sociedad en el sentido d e las metas propuestas? Es p osib le
ilustrar este dilem a refirindom e a un muy conocido libro de Arthur Koestler,
The Yogi and the Com m issar, personajes con los que sim boliza las diferencias
d e actitud con q u e es p osib le aproximarse al cam bio social. E l yoga afirma que
p u e d e cam biarse la m ente d e la gente, em pezando por la propia, que puede
lleg a rse a ser ms sabio y ms justo por m edio d e la autoeducacin y el
m ejoram iento moral y que ninguna otra va p u ed e funcionar. E l comisario, en
cam bio, p ien sa que la nica forma d e cambiar a la gente es cam biando las
estructuras sociales bsicas. Nada p u ed e mejorar mientras no se hayan logrado
esto s cam bios bsicos. A bolido que sea el gobierno de clase e introducida la
propiedad colectiva, ser p osib le cambiar cualquier cosa d el todo social, inclu
y en d o la m en te y la moral de la gente. Por lo tanto, el origen d el cam bio, a su
m anera d e ver, no est en la conciencia de la gente, sino en las relaciones
socia les. Am bos, el yoga y el com isario tien en parte de la razn pero ninguno de
e llo s la tien e por com pleto. Para conseguir el cambio hay que actuar tanto sobre
la co n cien cia com o sobre las estructuras sociales generales. El problem a es
cm o hacerlo. Probablem ente, una d e las respuestas es construir instituciones
q u e p uedan im plem entar planes sociales, y fomentar as procesos de cam bio
social. Pero las instituciones son instrumentos potencialm ente peligrosos, por
cuanto estabilizan el com portamiento esperado e introducen orden a las fuer
zas derivadas d e la interaccin, lo que es positivo dado que, d e otra manera,

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 seran caticas, desordenadas. Pero, p u ed e que estabilicen dem asiado. As,
cuando se intenta cambiar el com portamiento individual, las instituciones
frenan su m odificacin, petrificndolo, esclerotizndolo. Esto su ced e con todas
las instituciones, incluyend o las que fueron diseadas con el propsito de
generar e l cam bio social. R ecurdese e l ejem plo d e los partidos polticos
revolucionarios que p u ed en convertirse en una forma d e conservacin d el sta-
tu quo. T oda organizacin humana es una estructura, una com binacin no for
tuita d e elem en tos (gente, recursos, informacin, instrumentos), que requiere
ser alim entada por un constante flujo d e energa. Por ejem plo, las organizacio
n es d e p oltica social, d esd e las que se dedican a acciones basadas en la solida
ridad hasta las preocupadas por la seguridad social general, requieren ajustes
crecien tem en te com plejos que slo p ueden ser m antenidos m ediante un flujo
con stan te d e recursos (gente, dinero, mquinas, instrumentos, tecnologa). Si
no se p o seen tales recursos, no p ueden funcionar. Un servicio nacional de
salud, por ejem plo, carecera d e sentido si no dispusiera d e hospitales, ambu
lancias, doctores, enferm eras, personal d e laboratorio, etc., que le permitieran
proporcionar atencin d e salud. Si slo se afirma que todo el m undo tien e
d erech o a la salud p blica pero se carece d e la maquinaria para proporcionar tal
servicio, lo nico q u e se logra es crear expectativas que no p ueden cum plirse,
con lo cual la gen te estar peor que antes.
A lo largo d e la mayor parte d e la historia, la responsabilidad por los
asp ectos sociales ha recado sobre el gobierno. La meta d e la poltica social en
relacin a las organizaciones d e poder, en particular e l Estado, consiste en
tratar d e usar e se poder para lograr sus metas, es decir, maximizar las oportuni
dad es d e igualdad y m inim izar las posibilidades de dom inacin d e intereses.
La ex p erien cia d e los ltim os cien aos ha demostrado que son precisam ente
estas m edidas basadas en e l poder gubernamental, las ms efectivas para lograr
los fin es d e la p oltica social. La redistribucin d el ingreso por parte d el Estado,
e l financiam iento d e los servicios sociales, la legislacin social en sus ms
variadas formas, la fijacin d e salarios m nim os y d el mximo d e horas labora
les, la tributacin progresiva, as com o los sistem as d e seguridad social pbli
cos directos han sido y son, en m uchos contextos, las m edidas ms efectivas
para aum entar la igualdad y dism inuir la dom inacin d e intereses. Cuando se
p o n e e l acento en e l poder gubernam ental p ueden alcanzarse, m ediante su uso,
m etas d e poltica social. Pero tam bin p u ed e que se produzca e l surgim iento de
servicios y organizaciones profesionales que pongan nfasis en la necesid ad de
q u e ciertos cargos sean ocupados por personas profesionalm ente capacitadas,
q u e los d esem p e en sobre la base d e cuerpos d e conocim ientos y habilidades
crecien tem en te com plejas, d esd e el anlisis psicolgico profundo, hasta la
p lan ificacin d el uso d e la tierra, d esd e la correccin d e defectos d el habla de
los n i o s, hasta la psiquiatra social. La red d e organizaciones e instituciones
q u e ofrecen estos servicios estn basadas principalm ente en la informacin
d iferenciada y esp ecializad a subyacente a sus m todos d e trabajo.
La coordinacin d e estas redes institucionales es hecha por fuerzas exter
nas, com n m ente por e l gobierno. Pero esta intervencin externa com ienza a

80
ser cada v ez m enos necesaria. Al hacerse ms densa la red, las instituciones
so cia les, hasta cierto punto, com ienzan a autorregularse. Su principio integra-
dor pasa d e las estructuras a los m todos. La organizacin jerrquica clsica se
basa en q u e la gen te respete la estructura jerrquica, obed ezca a sus jefes,
ev a c e sus inform es, escriba sus memoranda, establezca lazos jerrquicos
dentro d e la organizacin. En cam bio, la moderna organizacin d e servicios,
sea un hospital cln ico o una oficina d e planificacin d e arquitectura, un
laboratorio d e investigacin qum ica, o una facultad universitaria, p u ed e e s
tructurarse d e cualquier m odo, sien do algunas v eces ms jerrquica que otras y,
e n ciertos casos, careciendo d e toda jerarqua. Estas diferencias estructurales
no son im portantes para su funcin, porque el elem en to integrador son, ahora,
los m todos. As, en tanto los investigadores qum icos hagan b ien su trabajo
d e sd e un punto d e vista cientfico, no falsifiquen los resultados experim enta
les, no se apropien d e los resultados alcanzados por otros y respeten los
m tod os d e investigacin cientfica, e l trabajo prosigue, cualquiera sea la
estructura d e la organizacin. E sto se hace ms verdadero an en el caso de las
organizaciones d e servicio social: cuanto mayores sean sus elem entos d e exp e
riencia, m enos importantes son las formas d e organizacin.
E stas redes estn integradas por organizaciones d e investigacin social,
q u e analizan y explican la estructura social subyacente y la configuracin d e los
problem as sociales; por instituciones destinadas a la educacin y la capacita
ci n d e profesionales d el servicio social; por agencias que proporcionan servi
cios para el hogar; por em presas d e contabilidad, m antencin, informacin,
bancos d e datos e instituciones sim ilares que sirven a un gran nmero de
centros u organizaciones activas en e l campo de la poltica social.

Planificacin social. Instituciones y mtodos

La planificacin social p u ed e hacer su primera aparicin com o planificacin

gubernam ental, a saber, com o un programa com prensivo de m edidas (de redis
tribucin d e ingresos, construccin habitacional, estabilizacin de precios,
asisten cia pblica, asistencia institucional, programas de seguros, asistencia
e sp ec ia l d e grupos vulnerables, etc.) que el gobierno intenta para lograr la meta
d e la p oltica social.
La planificacin gubernamental apunta ms all d el gobierno. T ien e una
l gica propia basada en la evolucin de la situacin social, en las cambiantes
n ece sid a d es d e la poblacin, en la com posicin de los grupos en desventaja, en
las p o sib les nuevas fuentes d e dom inacin d e intereses.
C on e l transcurso d el tiem po, a m edida que la influencia d el gobierno
sobre la p oltica social se hace m enos necesaria y se tom an ms densas las redes
d e servicios sociales y las instituciones y centros de servicios, aumenta la
im portancia de la planificacin social. Los grandes sistem as dentro de un
m ed io am biente d en so se hacen ms y ms autorregulados.
La densidad, en este sentido, es una relacin entre la incidencia, la fre
cu en cia d e actividades organizadas en relacin con la cantidad total de gente y

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los recursos d isp on ib les para ella. T en ien do la misma cantidad de gente y
recursos, la densidad significa sim plem ente mayor nmero d e organizaciones y
m ayor frecuencia d e actividades organizadas. Mientras ms denso sea el m edio
a m b ien te, m enor es e l espacio d e maniobras que tienen los elem entos indivi
d uales.
E n una red amplia, los elem entos individuales p ueden m overse en varias
d ireccio n es relativam ente sin obstruccin. En un m edio am biente denso, el
esp a cio d e maniobra es m ucho ms estrecho. Eso significa que, alcanzada
cierta d ensidad general, el sistem a es autorregulado. Por ejem plo, lo que un
se or feudal haca, constitua una incertidumbre para todos: poda hacer cual
q u ier cosa. E n un m edio am biente d e baja densidad econm ica, una em presa
p u e d e comportarse d e cualquier manera, expandirse o contener su expansin,
cam biar su tecnologa, su clien tela, o su ubicacin. En un m edio am biente
d en so , en cam bio, incluso lo que p u ed e hacer el Estado, aun cuando obviam en
te sea ms poderoso que un seor feudal m edioeval, es mucho ms limitado. Si
no e s una superpotencia, tien e lm ites m uy estrictos en sus actuaciones en la
arena internacional. D esgraciadam ente, p u ed e hacer muchas cosas desagrada
b le s a sus propios ciudadanos, pero en el contexto internacional est limitado.
U na em presa en un sistem a econm ico denso est atada a las leyes d el mercado
y sus p osib ilid ad es d e maniobra, d e cam bio de sus productos, de sus mtodos,
d e su tecn ologa y d e su ubicacin son, en verdad, muy pequeas.
D e esta manera, las instituciones sociales, las organizaciones y los centros
tam bin se hacen autorregulados. Esto significa que las reglam entaciones
externas se reducen y son m enos necesarias. E l sistem a funcionar incluso sin
regulacin extem a, sin que intervenga el gobierno o cualquier otra persona.
Funcionar por su propia densidad autorregulatoria, pero con una condicin
m uy importante, a saber, que se acepten las im plicancias de inters de su
autorregulacin. Com o ejem plo recurdese que hace doscientos aos Adam
Sm ith con ceba e l m ercado econm ico com o un sitem a autorregulado. En su
m uy con ocid a metfora d e la mano invisib le deca que cuando todos proceden
d e acuerdo con sus propios intereses egostas, de la suma total de sus compor
tam ientos resulta el b ien com n, un increm ento de la produccin y de la
riqueza y q ue, por lo tanto, la sociedad com o un todo obtiene un provecho del
com portam iento egosta d e cada uno de sus miembros. Adam Smith, com o lo
dem ostr posteriorm ente la historia, estaba equivocado.
E l m ercado no es un sistem a autorregulado de esta naturaleza o por lo
m en os no lo era en la poca en que l escribi. Pero el principio en s parece
b u en o . A m edida q u e aum enta la densidad, cualquier sistem a econm ico,
social o poltico, se v u elv e autorregulado bajo la condicin d e que se acepte
q u e e l aum ento d e la riqueza y productividad econm ica constituye una b endi
ci n para la sociedad. Era fcil concordar con esto en la segunda mitad del siglo
XVIII. E s un poco ms difcil estar de acuerdo con ello hoy. En los pases
desarrollados particularmente, se habla mucho acerca d e los lm ites del creci
m ien to. S e considera que la expansin econm ica ilimitada agotar los recur

82
sos, restringiendo las capacidades de alimentar la poblacin y d e absorber la
contam inacin. Por lo tanto, se recom ienda planificar con tiem po y restringir el
crecim iento.
S in entrar en este m om ento en la discusin de esta posicin particular,
d e b e h acerse notar que ella ilustra la posibilidad de no estar de acuerdo con las
im p licacion es d e inters de un sistem a autorregulado. Un sistem a econm ico
autorregulado continuar produciendo ms, ms y ms. Supngase, sin em
bargo, q u e se concluyera que este crecim iento ilim itado de la produccin es
p eligroso. E ntonces, por supuesto, la situacin ser diferente; habr que inter
v en ir en con d icion es ms d ifciles, porque se trata de modificar un sistema
autorregulado, alterando sus propios principios. Para la regulacin social esto
im p lica un dilem a m uy importante e interesante: puede haber una sociedad,
q u e en cu en tre su autorregulacin en el principio de maximizar las oportuni
d ades d e satisfaccin d e intereses, d e maximizar la igualdad d e oportunidades
d e satisfacer intereses y d e minim izar las posibilidades d e dom inacin, que es
la m eta d e la poltica social? Puede una sociedad entera autorregularse bajo tal
principio?
U na mirada retrospectiva a la historia y en esp ecial a la historia del presen
te, co n d u ce a una conclusin negativa. D ondequiera que se haya dejado a las
so cied a d es por su cuenta, algunos obtuvieron una tajada ms grande de la torta,
y otros quedaron en desventaja. Los fuertes siem pre han dominado a los
d b ile s. Sin em bargo, podra tenerse una visin ms optimista considerando
q u e la historia pasada es una historia de escasez, una historia de necesidad; no
h aba su ficien tes recursos para cubrir las necesidades materiales bsicas de
toda la poblacin. N unca hubo lo suficiente; ni siquiera en la actualidad. Puede
su p on erse sin em bargo, que en el futuro, gracias a la tecnologa, surgir una
so cied a d d e abundancia para todos. E n este caso, podra decirse que si las
n ece sid a d es m ateriales, la escasez y la pobreza ya no son problemas, en con se
cu en cia, los m ecanism os autorregulatorios d e la sociedad podran estar ligados
p recisam en te a esta m eta d e la poltica social, a fin de maximizar la igualdad y
m inim izar la dom inacin.
Pero aqu, d e nuevo, d eb e recordarse el dilem a de los lm ites del creci
m ien to. Si realm ente se llega en algn m om ento a consum ir un tope de los
recursos m undiales, entonces habr que enfrentarse a una situacin muy difcil
en verdad, d esd e e l punto d e vista de la poltica social y d e sus metas. Dasgupta
ha calcu lad o q u e d e igualarse los n iveles d e vida en todo el mundo, se alcan
zara, com o trm ino m edio, el que caracteriza hoy a Irn, pas subdesarrollado
d o n d e la mayor parte d e la gen te es pobre, con n iveles de vida tan bajos que
cu alqu ier europeo o norteamericano se considerara muy desafortunado si
tuviera q u e vivir en esas condiciones. Intentar bajar los n iveles vigentes en el
m undo desarrollado resultara casi im posible, ya que no hay nada ms difcil
q u e presionar a la gen te para que acepte un invel inferior al ya alcanzado. En
los p ases desarrollados se considera normal com er tres veces al da, disponer
d e facilidades habitacionales normales e, incluso, trasladarse en autom viles
particulares. D espojar a sus habitantes de e se tipo de vida es casi im posible.

83
 Por e l m om ento slo p ueden hacerse conjeturas sobre el futuro, concen
trndose en lo ms inm ediato, a saber, el papel de la planificacin social en un
m undo com o e l actual.
P u ed en asignarse dos funciones principales a la planificacin social. Una,
d e n d o le cognoscitiva, con siste en recolectar y presentar analticamente la
inform acin sobre las n ecesid ad es y los servicios sociales disponibles, sobre
fu en tes d e desigualdad y posibilidades de dominacin. Tam bin puede d ise
arse un programa d e m edidas que tiendan a relacionar los servicios con las
n ecesid a d es, para contrarrestar las fuentes de desigualdad ms relevantes en
cierto m om ento, y las tendencias ms peligrosas que conducen a la estabiliza
ci n d e la dom inacin. T odo esto configura el plan com o instrumento cognosci
tivo.
Pero e l plan tien e, al m ism o tiem po, una funcin de inters, a saber, decidir
q u n ecesid a d es son prioritarias, evaluar situaciones determ inando cules son
dainas para la igualdad o p ueden conducir a la dom inacin. La evaluacin, es
una actividad interesada. D ep en d e de quin es el que toma las decisiones.
Ahora b ien, qu estructura institucional, en sentido amplio, podr llevar a
cabo, al m ism o tiem po, la funcin cognoscitiva y la funcin de inters, de
manera socialm ente satisfactoria? H aciendo abstraccin d e las diferencias d e la
tradicin histrica, d el desarrollo y del conocim iento administrativo en los
d iferen tes p ases, estas condiciones p ueden ser formuladas, en forma general,
d e la sig u ien te manera:
a) Las instituciones d e planificacin deberan poder m ovilizar la habilidad
y la exp eriencia necesarias para el entendim iento cognoscitivo de las situacio
n es sociales, de los procesos sociales en desarrollo. Esta habilidad no est muy
am pliam ente distribuida en la sociedad. G eneralm ente, est concentrada en
algunas instituciones d e investigacin, en las universidades. M ovilizar esta
habilidad para proporcionar a los planificadores sociales la informacin n ece
saria para analizar las situaciones sociales de modo adecuado es una d e las
co n d icio n es que d eb e cum plir una estructura de planificacin adecuada.
b) Com o com plem ento, la estructura de planificacin debera poder expre
sar adecuadam ente los intereses involucrados, primordialmente, los intereses
d e los grupos en desventaja y vulnerables. En este sentido, la poltica social y la
plan ificacin social com o su instrumento tien en una funcin necesaria y per
m an en te d e crtica social, destacando la existencia d e grupos que estn en
p eores con d iciones y q u e exigen, por tanto, que se representen sus intereses.
E sta es una tarea d ifcil de cum plir para una estructura institucional, pero es
una con d icin necesaria.
c) La estructura d e planificacin debera poder avanzar paso a paso d esde
n iv e le s esp ecia les a n iv eles ms generales de planificacin; desde el mbito
local al m undial; d esd e una institucin aislada hasta una red interinstitucional.
O bviam ente, el contenido de la planificacin en cada n ivel es diferente, d e
b ien d o estar relacionados unos con otros. Pero tam bin tienen que poder
d ecid ir materias d e su com petencia, independientem ente de los dems. En la
p resen te etapa de la tecnologa de informacin, la estructura de planificacin

84
deb era poder concentrar la informacin pero, al mismo tiem po, descentralizar
al m xim o la toma d e d ecision es. Esto no es im posible. Las lneas areas, por
ejem p lo, lo con siguen da a da. H acen reservaciones de asientos en m iles de
lugares d el m undo y toda esa informacin es coordinada y concentrada en un
com putador central, ubicado en alguna parte. Los canadienses tienen un inte
resante m todo para distribuir la asistencia pblica. E lla est toda computari-
zada y centralizada en un solo lugar, incluyendo las estadsticas y la administra
ci n financiera. Pero las d ecision es sobre la asistencia son tomadas en m iles de
oficinas gubernam entales locales. Es ventajoso concentrar la informacin y, al
m ism o tiem po, descentralizar la toma de decision es, materia que se deja en
m anos d e los interesados.
d) F inalm ente, la estructura institucional de la planificacin social debera
p oder com binar la previsin de lo que podr pasar, con la retroalimentacin y la
p o sib ilid a d d e reaccionar flexiblem ente frente a desarrollos inesperados. El
escep ticism o y la autoirona son cualidades necesarias en los planificadores.
E llo s tien en que entender que se equivocarn, que cometern errores, que
sucedern cosas que no haban previsto y que, por lo tanto, la estructura
institucional deber construirse de manera que estos acontecim ientos no pre
vistos puedan ser controlados, que algo se pueda hacer al respecto. Todas estas
co n d icio n es se encuentran con mayor facilidad en n iveles ms altos de desarro
llo. Estarn basadas en muchas instituciones y estructuras de uso corriente,
pero tam bin requerirn soluciones institucionales nuevas y originales. Por lo
tanto, al hablar acerca de planificacin social, deben tenerse en m ente las
palabras d e Francis Bacon: para lograr los fines nunca antes intentados, hay que
usar m ed ios nunca antes utilizados.

Planificacin y sistem a socioeconm ico

La p lanificacin logr xitos antes que en otro lado, en la Unin Sovitica,

sim p lem en te porque para im poner determinadas soluciones de inters, se
n ece s ita un poder m uy fuerte, y el poder d e e se gobierno era lo suficientem ente
fuerte com o para lograrlo. Pero im poner un plan social general a los producto
res en sistem as de em presas privadas, al tiem po que se m antiene un sistema
p o ltico dem ocrtico, es distinto. Es extremadamente difcil asegurar la acepta
cin d e un plan econm ico, porque los empresarios privados siguen preocupa
dos d e sus propios intereses privados y d e sus ganancias, y son reacios a seguir
las directivas d el plan de gobierno. Sin embargo esto ha cambiado an en los
p a ses capitalistas, e incluso en la planificacin econm ica.
D e sp u s d e la Segunda Guerra Mundial, en muchos pases fue puesta en
prctica la idea d e que la intervencin gubernamental en la econom a cons
titu ye una condicin necesaria de su funcionam iento. Estas ideas derivaron de
las en se an zas d e K eynes, y fueron experimentadas primero en Gran Bretaa y,
posteriorm ente, en otros pases capitalistas. Esto result mucho ms efectivo,
porque cuando el grueso d el pblico acept la idea de que la intervencin

85
gubernam ental no deba ser slo excepcional, sino una influencia constante
q u e asegurara el arm onioso flujo d el proceso econm ico, fue ms fcil pasar a
m edidas indirectas d e regulacin.
E n el caso sovitico las regulaciones primarias del gobierno eran directas,
es decir, que cada fbrica tena una tarea d e produccin producir deter
m inado b ie n y ven d erlo a un precio dado . En los pases capitalistas, despus
d e la Segunda Guerra M undial, la planificacin com enz a depender d e m edi
das indirectas: m anipulacin de las tasas de inters, bonificaciones a la expor
tacin, intervencin d el gobierno en el mercado, abastecim iento de mercancas
d e los stocks d el gobierno para regular la oferta y la demanda. Estas m edidas se
h icieron m ucho ms efectivas d e lo que eran treinta aos antes, no slo porque
la g en te ha aceptado la idea de la intervencin gubernamental, sino tambin
porque e l sistem a econm ico se ha hecho ms denso y, por lo tanto, las medidas
indirectas tenan un efecto mayor en la determ inacin d el comportamiento
hum ano, por cuanto la conducta d e la gente estaba ya estringida por la d en si
dad d e l sistem a m ism o. D e modo que, en materia de planificacin, las
p o sib ilid a d es han aum entado incluso en los pases capitalistas.
Pero los pases capitalistas no podan proporcionar soluciones institucio
n ales dentro d el marco normal de gobierno, y cada pas tena que disear
in stitu cion es que eran diferentes d e sus estructuras normales d e gobierno. Por
ejem p lo, H olanda que fue pionero en planificacin dentro de los pases capita
listas, tena fuera d el Parlamento, un rgano responsable d e la planificacin,
integrado en forma tripartita por 45 m iem bros, de los cuales 15 representaban a
los trabajadores, 15 a los empresarios y 15 al gobierno. Estos representantes
d eb a n ser especialistas, poseer el conocim iento y la informacin necesarias
para las tareas de planificacin, pero al m ism o tiem po, deban representar los
in tereses d e los grupos que los haban nominado. Muy a m enudo, este rgano
planificador ha sido fuertem ente criticado por los polticos y por la opinin
p b lica ad ucind ose que se trata d e una clase d e cuerpo que se aparta del
sistem a p oltico v igen te y asum e responsabilidades que corresponderan al
Parlam ento. Lo m ism o vale para el famoso Comisariato del Plan francs, que ha
sid o repetidam ente acusado d e convertirse en una institucin tipo G osplan
basada en el m odelo sovitico, porque toma decision es fuera de los procesos
gubernam entales normales.
E n la planificacin social la situacin es un poco diferente, por cuanto el
elem en to p oltico es, por el m om ento, ms importante que el conocim iento
tcn ico . E s ms importante asegurar que los intereses de los grupos sociales
su bprivilegiados y vulnerables sean protegidos en el proceso poltico, que
m anipular e l conocim iento im plicado de una manera tcnicam ente satisfacto
ria. T odava no hay sistem as sociales tan sofisticados com o para que se n ecesite
m ucho con ocim iento tcn ico para integrar todo el sistema. En lo que concierne
a los p lan es sociales, yo dira que el proceso poltico basta. La cuestin es que
hasta cierto punto el proceso poltico es defectuoso, por estar ligado a los
in tereses d e aquellos grupos que p ueden influirlo ms frecuentem ente. Y stos
son los grupos ms ricos y ms poderosos, y no los desfavorecidos, subprivile-

86
giados y vulnerables. Por lo tanto, en la planificacin social ser ms importante
asegurar la influencia poltica necesaria para impulsar la legislacin social, para
im p oner la igualdad, para combatir la dom inacin de intereses, que proporcio
nar e l con ocim iento tcnico necesario para hacer todo eso. Esto va a cambiar.
C on e l tiem po, el aspecto tcnico de la planificacin social llegar a ser ms
im portante y, en e se entonces, se habr superado la etapa en la cul la separa
cin d e poderes era considerada relevante. Yo no recomendara, en manera
alguna, una concentracin de poderes; sta es una solucin peligrosa. Pero los
servicios sociales com o un todo, en esa poca futura, probablem ente sern
operados fuera d el sistem a gubernamental. Cuando ello suceda, el cuerpo o
cu erpos dedicados a la planificacin social sern independientes del poder
gubernam ental y d e la separacin d e poderes.
D e b e recordarse, en este contexto, que el planificador no tien e absoluta
m en te ninguna garanta d e que, en un contexto gubernamental, sus planes sean
aceptados o incluso si se los acepta formalmente que ello conduzca a los
resultados previstos y deseados. Los planificadores com o tales se proponen
m edid as, pero no toman la d ecisin final, siendo sta responsabilidad del
p roceso poltico. Pero el planificador, con su propuesta, ha confrontado a
q u ien es detentan el poder poltico con esta responsabilidad. Si carecen de
argum entos cognoscitivos contra el plan propuesto, slo pueden tener argumen
tos d e intereses. P u ed en decir: s, estos resultados son p osibles, pero no los
querem os, estn contra nuestros intereses. E ntonces, al rehusar el plan, toman
la responsabilidad de defender sus intereses como detentadores de poder
p oltico. Si el planificador consigue esto ha logrado mucho, porque general
m en te los polticos son dem asiado astutos com o para aceptar tal responsabili
dad. Tratarn d e discutir el plan en trminos cognoscitivos. Pero en tal plano,
uno com o planificador, est en mejor posicin, tiene generalm ente ms forma
cin , y cuando se trata de una discusin poltica, si es que est permitida, el
planificador tendr una posicin ms fuerte. As, tarde o temprano, en este
intercam bio quedar d e m anifiesto que no se trata de una cuestin cognosciti
va, si e l plan es factible o no, si sus argumentos son verdaderos o no, sino de una
cu esti n d e intereses. Estamos listos para aceptar las consecuencias de los
in tereses? E n un sistem a de poder poltico lo nico que uno puede lograr es
hacer clara la situacin de intereses.
Otro punto importante es saber cm o lograr la coordinacin dentro del
sistem a gubernam ental, dado que es el principal agente de la poltica social y
d e los servicios sociales. Los sistem as administrativos son diferentes y tienen
d iferen tes tradiciones histricas que limitan sus posibilidades de cambio y de
acom odacin a ciertas necesidades nuevas. En todas partes es relevante la
cu esti n d e coordinar las polticas sociales de diferentes departamentos guber
nam entales. La manera de lograr dicha coordinacin ha sido, sin embargo,
d iferen te, d ep en d ien d o de las tradiciones administrativas, de la manera de
proceder adm inistrativa y de las posibilidades presentes en cada sistema. La
so lu ci n lgica sera un com it interm inisterial, encabezado por un funcionario
in flu y en te, si es p osib le un viceprem ier, el sustituto del Primer Ministro, y

87
co m p u esto d e funcionarios d e alto nivel procedentes de los departamentos en
cu esti n . Esta solucin proporciona una respuesta, por supuesto, slo a la
coordinacin tcnico-administrativa. Cmo proporcionar una plataforma
constructiva en la cual los diversos intereses comprometidos puedan confron
tarse unos con otros y ser llevados a algn tipo de compromiso?
E sto, por supuesto, d ep en d e d el sistem a poltico, porque el manejo del
sistem a es un m todo poltico y slo puede resolverse polticam ente. Si se trata
d e n sistem a p oltico dem ocrtico con una organizacin poltica libre, obvia
m en te, e l lugar d onde encontrar la proteccin de los intereses de los desfavore
cid os ser una organizacin poltica, un partido poltico. En tal caso, no puede
hablarse d e coordinacin; por el contrario, se trata de una situacin de confron
tacin entre diversos intereses, bajo las condiciones polticas imperantes. Qu
tip o d e com prom iso p u ed e lograrse? Este no siem pre ser similar.
Una funcin importante d e la profesin es, sim plem ente, trabajar para que
se acep te el principio general d e aumentar la equidad y minimizar la domina
cin d e intereses. Sera difcil decir algo contra este principio de manera
general. Por supuesto, cuando se trata de las implicancias prcticas del mismo,
en to n ces la lucha ha com enzado y no puede esperarse evitar una confrontacin
poltica. Para dar una respuesta general a una pregunta general dentro de un
sistem a administrativo gubernamental, yo dira que el com it interministerial,
en cab ezad o por un funcionario de alto nivel, debera encargarse de coordinar la
p o ltica social. Pero debera haber, al mismo tiem po, un claro entendim iento de
q u e la p oltica social es un m todo de confrontacin poltica y que los profesio
n ales sociales que trabajan en e l gobierno o fuera de l, tien en cierto papel que
cum plir, incluso cuando no estn com prometidos en la actividad poltica. En
algunos sistem as esto est com pletam ente prohibido. Se supone que los em
p lead os d e gobierno no participan en la poltica. Estos pueden influir sim ple
m en te exten d ien d o la aceptacin del principio de igualdad social y el principio
d e op o sici n a la dom inacin d e intereses. E ste debera ser su propio credo
profesional y deberan poder mejorarse las oportunidades para que tal prin
cip io sea aceptado crecientem ente en cada sociedad.

88
 El proceso de planificacin:
lecciones del pasado y un modelo para el futuro*

R ay B rom ley

Introduccin

Analizar las experiencias d e planificacin de la mayora de los pases deja una

abrumadora sensacin de desaliento e inutilidad. La planificacin y los planifi
cadores sim p lem en te no han estado a la altura de las expectativas, y tanto las
crticas com o las recom endaciones para que mejoren, abundan.1 Tras una
fachada d e precisin tcnica, los planificadores del desarrollo parecen carecer
d e un con ocim iento efectivo d e su propia sociedad, de la capacidad de predecir
las tend en cias futuras, y d e los m edios para lograr que los planes se lleven a
cabo. Pareciera que todas las frases que com ienzan con las palabras Los
p lan ificad ores... que uno escucha o le e terminan en crtica o en burla. Los aos
cin cu en ta y sesenta fueron inusuales en el sentido de que la mayora de los
p a ses y organizaciones internacionales atribuyeron una alta prioridad y consi
derab les recursos a la planificacin econm ica del desarrollo en la creencia de
q u e a travs d e esta actividad com pleja resolveran sus problemas y crearan un
m undo mejor. E n la actualidad, el optim ism o ha cedido lugar a una actitud
cn ica y los planificadores han sido atacados d esd e todos los flancos y se han
con vertido en e l chivo expiatorio de polticos, consultores, acadm icos y de
am plios sectores la opinin pblica.
E l p resen te artculo se ha escrito con la conviccin d e que, en la mayora de
los p a ses y situaciones, la planificacin contempornea es inadecuada e inclu
so su e le ser perjudicial, pero tam bin de que las sugerencias de abolir la
p lan ificacin estn bsicam ente equivocadas. Se pretende ofrecer una con
ce p c i n viab le d e la planificacin y de la funcin que desem pea, y sugerir un
m o d elo q u e pueda servir d e base para la planificacin d el desarrollo en el
futuro. P oco d e lo que se dir es nuevo. Lo nico original de este trabajo es que
se da a cada tem a y actividad un nfasis distinto al de otros autores y se ofrece
una receta q u e con tien e, prcticamente, los m ism os ingredientes pero m ezcla
dos e n proporciones diferentes y en un orden distinto.

P ublicado originalm ente en ingls en ID S B ulletin, vol. 9, N .3, febrero 1978.

iP o r ejem plo, A lbert W aterston, D evelopm ent Planning. Lessons o f Experience. Baltimore,
Jo h n H opkins U niversity Press, 1965. Keith B. Griffin y John L. Enos, Planning D evelopm ent,
R eading, Mass, A ddison-W esley, 1970. Mike F ab er y D udley Seers, The Crisis in Planning,
L ondres, C hatto & W indus, 2 volm enes, 1972. Naomi C aiden y Aaron Wildavsky, Planning and
B u d g etin g in P oorC ountries. N ueva York, John W iley & Sons, 1974.

89
 Qu es la planificacin?

E n trm inos generales, la planificacin se ocupa d e definir y alcanzar objetivos

para e l futuro, d e tal m odo que los cam bios que acaezcan no sean determinados
s lo por circunstancias fortuitas o externas, sino a travs d e las decision es y
a ccio n es deliberadas d e algunos o d e todos los habitantes de esa sociedad. No
obstante, hay que reconocer que una planificacin perfecta y com pleta parte de
la b ase d e q u e se cuenta con los poderes divinos d e la om nisciencia, la omni-
p resen cia y la om nipotencia y u obviam ente, ello es falso. Por lo tanto, es
e v id e n te q u e slo p u ed e planificarse una gama reducida d e actividades y por
u n p lazo lim itado y que tal v ez la planificacin no pase d e ser un ideal de
reorganizacin racional, en que haya m enos derroche por descuido y confu
sin, o por la bsqueda d e ideales incom patibles .2 N inguna sociedad puede
partir d e la base d e q u e p o see conocim iento perfecto d el presente, autonoma y
control totales d e sus propios asuntos, capacidad d e predecir las tendencias y
su ceso s futuros o con sen so universal sobre los cam bios que se desean para el
futuro.3 E l m undo es variable, interdependiente y a m enudo conflictivo, y es
absurdo creer que una sociedad pueda concebir y crear en forma exact su
futuro. E n e l mejor d e los casos, en el plano societal, la planificacin es un
in ten to d e definir y d e avanzar en una direccin deseada. D e b e hacer frente a
las discrepancias y a la indiferencia internas, y a la oposicin externa. La
plan ificacin d el desarrollo es una labor m ucho ms difcil que la que confron
tan norm alm ente el arquitecto-constructor d e una vivienda o el diseador-
adm inistrador d e una ln ea d e produccin industrial, de modo que lo ms
probable es que un m odelo con cebid o para disear y ejecutar o planificar y
realizar habr de fracasar.
La planificacin d el desarrollo es una aventura hacia lo desconocido que
crea situaciones y problem as que nunca antes se haban dado dentro de un
marco determ inado. U n proceso d e esta naturaleza exige capacidad d e accin
perm anente, vigilancia, reaccin e innovacin y no slo concebir y llevar a cabo
un plan maestro. M uchos planificadores urbanos, descontentos d el criterio
tradicional d el plan maestro, han reconocido estos requisitos y ello ha llevado a
elaborar un concepto am plio d e planificacin en accin.4 E l criterio d e la
plan ificacin en accin es un gran avance con relacin a la elaboracin rgida de
p la n es maestros, pero no se han especificado adecuadam ente las funciones y

2C olin Leys y P eter Marris, Planning and D evelopm ent en D usley Seers y L. Joy, editores,
D evelo p m en t in a D ivided W orld, H arm ondsworth, Inglaterra, Penguin, 1971, p. 270.
3Z ygm unt Bauman, T h e Lim itations of Perfect Planning , en B. M. Gross, editor, A ction
U nder Planning. N ueva York, M cGraw H ill, 1967.
4O tto K oenigsberger, P lanning for a Rapid C hange, Report o f Proceedings; Totcn and
C o u n try Planning Su m m er School: Q u e en s U niversity o f Belfast, 1967. Londres, Town Planning
In stitu te , 1968. O tto K oenigsberger, Action PlanYiing, Journal oj the A rchitectural Association,
m ayo 1964. Patrick W akely, H artm ut Schm etzer and Babar K. Mumiaz, editores, Urban H ousing
Strategies: E ducation and R ealization, Londres, Pitm an, 1976.

90
activid ad es en la planificacin en accin, por lo que existe el grave peligro de
q u e e lla d eg en ere en un increm entalism o desarticulado,5 un m odelo de
adm irable flexibilidad pero con poca capacidad para resolver una depresin
grave o una crisis sbita. Por otra parte, un grupo de autores norteamericanos ha
recon ocid o la rapidez d e los cam bios y la necesidad d e considerar la planifica
cin com o un proceso d e aprendizaje por tanteo y no com o la concepcin y
creacin d e la utopa .
E sta escu ela d e planificacin com o aprendizaje societal, ha producido
obras d e apreciable mrito para analizar y pronosticar los cam bios tecnolgicos
y socia les, pero no ha proporcionado un m odelo adecuado para el proceso de
p lan ificacin .6

Q u hay d e nuevo sobre la planificacin?

E n lo q u e respecta a su definicin, la planificacin contempornea no difiere

d e la q u e realizaban nuestros antecesores. La planificacin siem pre se ha
ocu p ado d e definir y lograr objetivos para el futuro y las diferencias significati
vas entre la planificacin d el pasado y la actual radican en el profesionalism o y
la d iv isi n d el trabajo, y no en la labor bsica. En los ltim os aos, la planifica
ci n se ha profesionalizado y se supone que los planificadores deb en adquirir
una formacin especializada, lograr la com petencia y poseer destrezas ignora
das por e l hom bre com n e incluso por m uchos administradores pblicos y
p o ltico s. Naturalm ente, la profesionalizacin es una espada de doble filo. Por
una parte, los conocim ientos tcnicos son cada vez ms necesarios en un
m u n do com plejo pero, por la otra, com o d ice Illich7 respecto de los maestros y
doctores, e l profesionalism o p u ed e fomentar actitudes pretenciosas, crear gru
pos d e intereses tecnoburocrticos y aumentar el aislam iento en que se en
cuentran los profesionales con relacin a aquellos a q uien es supuestam ente
d e b e n servir.
E n lo que respecta a la d ivisin d el trabajo, la mayora de los pases han
im p u esto una separacin marcada entre los encargados d e redactar los docu
m en tos relacionados con un plan (elaborar planes) y los que deben llevarlos a
cabo y esta d ivisin a m enudo consagra la separacin d e la responsabilidad no
s lo entre los p rofesionales, sino tam bin entre las dependencias gubem am en-

5D avid Braybrooke y C harles E. Lindblom , A Strategy o f Decision, N ueva York, F ree Press,
1963, pp. 81 a 143.
6V ease D onald N. M ichael, The U nprepared Society: Planning fo r a Precarious Future, Nueva
York, H arp er & Row, 1968. D onald N. M ichael, O n Learning to Plan and Planning to Learn, San
F rancisco, Jossey-Bass, 1973. E dgar S. D unn, Econom ic and Social D evelopm ent: A Process o f
Social Learning, Baltim ore, Johns H opkins U niversity Press, 1971. John Friedm an, Retracking
A m erica: A Theory o f Transactive Planning, N ueva York, A nchor-Doubleday, 1973. D aniel Bell,
The C om ing o f Post Ind u stria l Society, Londres, H einem ann, 1974.
7Iv4n Illich, D eschooling Society, E dim burgo, C ald er & Boyars, 1971. Ivan Illich, Medical
N em esis: The E xpropriation o f H ealth, L ondres, C alder & Boyars, 1975.

91
tales. La separacin p u ed e fcilm ente traducirse en el aislam iento y muchos
autores han sealado q u e e l obstculo fundamental para una planificacin
efectiv a es la ejecucin inadecuada d e los planes.8
La profesionalizacin d e la planificacin y la divisin d el trabajo entre
q u ien es elaboran los planes y quien es los llevan a cabo ha institucionalizado
una visi n estricta d e la planificacin, que consiste en la sim ple elaboracin
d e planes: la redaccin d e los docum entos que constituyen e l plan y el trazado
d e m apas y diagramas para fines d e planificacin. U sualm ente corresponde a
lo s planificadores profesionales y se realiza en oficinas d e planificacin e sp e
cializadas e incluso en M inisterios d e planificacin . La planificacin estric
ta, tien d e a ser tecnocrtica, rara vez incluye una forma efectiva d e participa
ci n d e la opinin pblica y a m enudo slo entraa la participacin marginal de
lo s d irig en tes d e la sociedad. Por lo general, es un proceso discontinuo centra
d o e n docum entos y no en m odificaciones d el mundo real y, por lo tanto, a
m en u d o se le da e l apodo d e planificacin de papel. Fcilm ente degenera en
una p seudo-planificacin9 en un acertijo sim blico .10 E n el peor d e los
casos, la planificacin restricta es sim plem ente una prdida d e tiem po, dinero y
p erson al q u e tien d e a postergar e incluso im pedir los cam bios y no a produ
cirlos.

U na alternativa a la planificacin estrecha

Para elu d ir los m ales d e la planificacin estrecha hay que volver al ideal
original d e q u e la planificacin d efin e y logra objetivos para el futuro, elaboran
do un con cepto d e planificacin en sentido am plio que facilite este proceso.
E sta cla se d e planificacin p u ed e concebirse com o el proceso integral de
cam bio societal deliberado. Se logra a travs del anlisis d e la informacin
p ertin en te, incluidas consultas con todos los grupos de intereses importantes,
la preparacin de pronsticos, la seleccin d e objetivos, el d iseo y la aproba
ci n d e p lan es d e accin, la ejecucin d e estos planes y la vigilancia, evaluacin
y m odificacin gradual d e los planes, las estrategias de ejecucin y los resulta
dos ob ten idos. La planificacin en este sentido amplio es, necesariam ente, un
p roceso perm anente, integrado, que afecta y com prom ete a una parte aprecia-
b le d e la sociedad y que com prende en especial, a los que detentan el poder
p o ltico y econm ico.
C om o la mayora d e los que participan en ella carecen de formacin
p rofesional en e l cam po d e la planificacin estricta, la planificacin en sentido

8P or ejem plo, A lbert W aterston, op. cit., pp. 293-370. Bertram M. Gross, Activating National
P lan s , e n B. M. Gross, editor, op. cit. C. P. Cacho, D e cmo lograr la ejecucin d e los p lanes,
F inanzas y Desarrollo, vol. 12, N .4.
9D u d ley Seers, T h e Prevalence o f Pseudo-Planning, en M. F aber y D. Seers, editores, op.
cit,
10R aym ond Bromley, D evelopm ent and Planning in Ecuador, Londres, Latn American
P ublications F und, 1977.

92
a m p lio p u e d e evitar los excesos d e la tecnocracia y d el utopism o y puede
facilitar la m ovilidad d e los funcionarios entre-las instituciones que se ocupan
d e las distintas partes d el proceso d e planificacin.
E l m od elo d e planificacin en sentido amplio que contiene el grfico 1 se
propone evitar los inconvenientes de la mayor parte de la planificacin del
desarrollo contem pornea y presentar un proceso ms inteligib le que la litera
tura d isp o n ib le sobre la planificacin para la accin o la planificacin com o
aprendizaje societal . E l m odelo presenta una secuencia de actividades que,
d esp u s d e com enzar en el recuadro 1, se convierte en un proceso perm anente,
en q u e hay una corriente d e informacin y, a veces tam bin, de instrucciones,
d el recuadro 1 al recuadro 10 y en que la retroalimentacin d e la informacin y
d e las instrucciones convierten la secuencia esencialm ente lineal del 1 al 10 en
una serie d e pasos interrelacionados. Las personas y dependencias pueden
esp ecia liza rse en seccion es determinadas d el proceso y, sin embargo, todas las
partes d e ste deberan considerarse integrando ntim am ente un todo nico. El
m o d elo es deliberadam ente sen cillo puesto que, para tener xito, d eb e resultar
in te lig ib le para todos los polticos y funcionarios de gobierno y para una
proporcin apreciable d e la poblacin.
E l m od elo presentado facilita la estrecha integracin d e los ciclos presu
puestarios anuales al proceso de planificacin y perm ite presentar revisiones
trim estrales y anuales d el avance logrado y listas d e proyectos y de las fechas
estim adas d e term inacin. N o existe el requisito de contar con un docum ento
principal nico d el plan, pero el proceso no im pide elaborar planes anuales o
d e m edian o plazo (3 a 10 aos). En la mayora de los pases, los planes de
m edian o plazo slo deberan abarcar tres o cuatro aos y deberan coordinarse
sea con presupuestos y planes anuales para producir un sistem a de planes
renovab les, o con el ciclo electoral, en caso que los cambios de gobierno sean
u su alm en te peridicos. Sin embargo, incluso en marcos relativam ente inesta
b le s, los planes d e corto y m ediano plazos deberan basarse en objetivos
gen eralizad os d e largo plazo a fin de evitar la concentracin en proyectos de
alto co e ficien te d e capital y rentabilidad rpida a expensas d el abandono de
reformas y d e cu estion es distributivas ms fundam entales a largo plazo. El
m o d elo no im pone a la planificacin una estructura institucional determinada,
pero la n ecesid ad d e vincular estrecham ente la construccin del plan con su
ejecu ci n indica que ambas operaciones deberan normalmente realizarse
dentro d e las m ismas instituciones, trabajando en sectores determinados (por
ejem p lo, en los m inisterios ejecutivos) y en los planos nacional, regional y
local. Por lo general, los problemas de distribucin intersectorial e interregio
nal d e los recursos deberan resolverse principalm ente en el plano superior del
gob iern o nacional, en la Presidencia o en la Oficina d el Primer Ministro y en el
G ab in ete o C onsejo d e gobierno, con el asesoram iento de una pequea Secre
tara d e Planificacin.
U na d e las caractersticas ms importantes de este m odelo es el nfasis que
p o n e en la reunin y evaluacin de informacin, incluidas las consultas a los
grupos d e inters importantes, la definicin de tendencias, los pronsticos y la

93
 Grfico 1

PROPUESTA DE MODELO DE PLANIFICACION PERMANENTE E INTEGRADO

v igilan cia d e los proyectos y programas en marcha. Las deficiencias que pre
sentan estas actividades en m uchos sistem as de planificacin contemporneos
son tan graves com o la separacin prcticamente total entre la construccin del
p lan y su ejecucin. E l ttulo d e la obra d e Stolper, Planning w ithout Facts,
refleja las realidades d e la planificacin d el desarrollo en gran parte del mun
d o .11
La inform acin es inexistente o resulta prcticamente inservible y su
in u tilid ad se d eb e a la reunin de datos que no vien en al caso, a las grandes
dem oras en el procesam iento y publicacin de los m ismos o a la sim ple inexac
titud d e la informacin. Por lo general, la evaluacin de proyectos se dificulta
por la falta d e lneas d e referencia o d e informacin sobre el grupo d e control y,
a m enu d o, las principales fuentes d e datos, tales com o los censos, las estadsti
cas d e cuentas nacionales y los mapas topogrficos parecen estar concebidos
m s para com paraciones internacionales y para los investigadores extranjeros
q u e para la planificacin. Hay esp ecial necesidad de reorganizar la reunin y
p rocesam iento d e los datos en la mayora d e los pases, para que la informacin
reunida pueda ajustarse mejor a las necesidades de una planificacin del
desarrollo eficien te y para que los datos puedan presentarse ms rpidamente y
desagregarse con mayor facilidad a fin d e informar sobre la distribucin por
zonas locales y grupos sociales concretos.

Lim itaciones d el m odelo

Si b ie n el m od elo propuesto p u ed e ayudar a mejorar la toma d e d ecision es y la

ejecu ci n d e los planes y p u ed e asegurar la interaccin entre los distintos
grupos d e inters, su adopcin no p u ed e resolver las cu estiones fundam entales
d e l poder p oltico y d e la participacin. La mayor parte de los problemas que el
m o d elo no resuelve son aqullos que condicionan los objetivos de la propia
p lanificacin. N ingn sistem a d e planificacin puede resolver los problemas
d e un pas gobernado por un dictador m entalm ente desequilibrado, ni d e un
pas q u e se encuentra al borde d e la guerra civil. Un sistem a d e planificacin
e fectiv o ayuda a los q u e estn en el poder a lograr sus objetivos, pero no d ecid e
q u in detenta e l poder ni cules son su ideologa y sus objetivos polticos. El
m o d elo no garantiza la participacin popular masiva en la planificacin y lo ms
probable es que tal participacin sea im posible a m enos que exista un alto
grado d e descentralizacin administrativa y fiscal y que predom ine la propie
dad social y no la em presa privada o estatal. El m odelo tampoco resuelve el
problem a d e si los planificadores debieran asumir funciones d e defensa de
id eas p o ltica s12o si, por el contrario, deberan tratar de envolverse en un manto

UW. Stolper, P lanning w ith o u t Facts. Cam bridge, Mass., H arvard University Press, 1966.
12R oger E. Kasperson y M ym a B reitbart, Participation, D ecentralization and Advocacy
P lanning, R essource P ap er N. 25, W ashington D.C., Association of American Geographers, 1974.

95
d e neutralidad poltica y servir, sim plem ente, los objetivos de los polticos. La
p lanificacin com prom etida entraa gran entusiasm o y entrega de parte d e los
planificadores, pero tam bin lleva envuelta gran inestabilidad para los funcio
narios p b licos cuando se produce un cam bio d e gobierno. E l m odelo tampoco
d ic e q u equilibrio hay que impartir a las m edidas indicativas y obligatorias, o a
ls in cen tivos m ateriales y morales, y no ayuda a resolver los problemas d e la
corrupcin en el gobierno.
Por lo tanto, en cierto sentido este breve artculo elu d e los principales
problem as d e la poltica d e desarrollo y slo presenta un m odelo altamente
generalizado, q ue integra la reunin y transferencia de informacin, la elabora
cin d e los planes y la ejecucin d e stos. El m odelo es aplicable a todos los
p rincipales tipos d e planificacin del desarrollo (econm ica, social y fsica) y a
la planificacin en los planos nacional, regional y local. P uede utilizarse, a la
v ez, para una planificacin global en pases o regiones ms pequeas o para
planificar programas y proyectos seleccionados, sin un plan global que lo
abarque todo. E n la mayora d e los pases, los planes globales son ingenuos
d e sd e los puntos d e vista tcnico y poltico.13
Las cu estion es d e la asignacin intersectorial e interregional de los recur
sos y los objetivos societales a largo plazo deben determ inarse a travs d e un
p roceso esen cialm en te poltico con asesoramiento tcnico, y no m ediante un
p roceso esen cia lm en te tcn ico que luego se som ete a la aprobacin poltica. No
ex iste una estrategia d e desarrollo ptima para un pas determinado. Hay
m uchos ptim os p osib les, cada uno de los cuales favorece determ inado eq u ili
brio d e intereses y representa un conjunto d e prioridades diferente. La planifi
cacin es, ms q u e nada, un proceso de definicin y ejecucin poltica y la
p oltica, a la vez, se determ ina polticam ente y tiene objetivos polticos explci
tos o im plcitos.

13C olin Leys, A C onception o f Planning?, en M. F ab er y D. Seers, editores, op. cit., Vol. I, p.
74. T ony Killick, T h e Possibilities o f D evelopm ent Planning, O xford E conom ic Papers, N. 28.

96
 La Teora Sociolgica y laPlanificacin Social
diferentes paradigmas y sus consecuencias1
C arlos A. B orso tti

1. D elim itaciones d el campo

E l objetivo d e este artculo es, en ltim o trmino, el cambio social, el cam bio de
la socied ad y en la sociedad, pero com o los elem entos y procesos presentes en
cu alqu ier desarrollo histrico y los puntos de vista d esd e los cuales pueden
abordarse son innum erables, es necesario delim itar el campo de reflexin.
E n una form ulacin aproximativa podra decirse que el tema de este
trabajo con siste en la posibilidad d e producir cam bios intencionales que con
duzcan d esd e la socied ad actual a una sociedad futura y deseada, recurriendo a
m ed io s seleccio n ad os d e acuerdo a una conexin demostrada de m edios y
fin es.
P u ed e d ecirse q u e actualm ente existe consenso acerca de que es p osible
producir in ten cion alm en te cam bios sociales racionales, cualesquiera sean
las sosp ech as que se puedan tener sobre la racionalidad d e e se consenso y los
con flictos que puedan suscitar los objetivos divergentes que se persigan. E se
co n sen so es producto d e un desarrollo histrico en cuyo transcurso la H um ani
dad, q u e ha llegado a manipular tantas cosas, intenta tam bin manejar su vida
social. Sin pretender remontar los acontecim ientos a sus orgenes, ya Maquia-
v e lo afirmaba la p osib ilid ad de producir intencionalm ente cam bios sociales
racionales cuando, basado en sus estudios histricos, recomendaba al prncipe
determ inados cursos d e accin.
E se em brin se ha concretado en esa forma particular d e ingeniera social
q u e se denom ina planificacin y que im plica una diversidad d e prcticas
tericas y polticas.
Aqu se va a adoptar una concepcin genrica segn la cual, toda planifi
cacin social, global o sectorial, consta de los siguientes momentos: a) imagen
d e la socied ad actual; b) valoracin positiva o negativa de ella; c) valoracin
p ositiva d e una im agen d e la sociedad futura, lo que im plica querer mantener o
cam biar la sociedad presente; d) m edios que se estim an racionalmente adecua
dos y eficaces para pasar d e la sociedad presente a la sociedad objetivo; e)

!E ste artculo es u n a nueva versin d e Notas sobre la teora y la metodologa d e la planifica

cin sociodem ogrfica. (E studio basado en los planes nacionales d e desarrollo de Argentina, Brasil,
C olom bia y P er), qu e apareci en el volum en publicado por PISPAL y CLACSO originado en el
Sem inario sobre E structura poltica y Polticas de Poblacin , realizado en mayo d e 1975, en
Santiago y organizado p or C EL A D E . E sta versin sistem atiza y am pla los aspectos sustantivos de
la an terio r a la que se rem ite en todo lo referente al m aterial emprico.

97
ap licacin d e dichos m edios. Todos y cada uno de estos momentos pueden
analizarse en cualquier plan y en cualquier sistem a d e planificacin existente.
Por cierto, un estud io a fondo de los planes y los sistem as de planificacin,
as com o d e sus productos e impactos en la realidad social debera incluir
a sp ectos tales como: los sistem as administrativos y organizativos que intervie
n en en su elaboracin, formulacin y ejecucin; la evaluacin d e la com patibi
lid ad d e las metas, los objetivos y las polticas; el papel m ism o de la planifica
ci n dadas ciertas relaciones entre el Estado y la sociedad civil; las relaciones
entre los plazos y la factibilidad fsica, econm ica, social y poltica; los condi
cion am ien tos histricos en juego; las funciones latentes y manifiestas d e los
p la n es y la planificacin, segn el uso que hacen d e ella los distintos actores
sociales; la ubicacin social d e los planificadores en cuanto actores que no
estn fuera d el esq u em a d e poder (aunque no lo posean); ni son representantes
abstractos d e la lgica planificadora; la coordinacin entre las distintas reparti
cio n es polticas y administrativas participantes en las diferentes etapas d e la
planificacin; la disponibilidad d e recursos tcnicos, hum anos y financieros y
d e inform acin; el poder efectivo y real para aplicar los planes; etc. Casi todos
esto s aspectos han sido objeto de estudios especficos y, en su oportunidad,
cada uno d e ello s fue responsabilizado de la prescindibilidad e ineficacia d e la
plan ificacin y d e los planes. Todos estos aspectos (vinculados a la ciencia
adm inistrativa, a la cien cia poltica y a la sociologa) cuya importancia es
in n eg a b le, no constituirn parte d e este trabajo. E s ms, se va a suponer que
todos e llo s estn en la situacin ms favorable para una planificacin eficaz y se
va a suponer tam bin q u e hay acuerdo en la valoracin d e la sociedad actual y
d e la socied ad objetivo. Pero, a diferencia d e lo que su ced e con la planificacin
actual, no se identificar im plcitam ente al Estado con la sociedad civil, sino
q u e e l problem a se va a considerar d esd e el punto de vista d e sta.
E n suma, este trabajo se circunscribe a reflexionar sobre la teora y la
m etod ologa utilizada en la planificacin contempornea.

2.E1 problema

E s un h ech o aceptado q u e las distintas disciplinas que conforman las ciencias

so cia les tien en aproxim aciones alternativas para estudiar el segm ento d e la
realidad q u e se han asignado. E n sociologa se contraponen las escuelas basa
das en e l conflicto y las basadas en el consenso: el historicismo, el materialismo
histrico, e l estructuralfuncionalism o, el criticismo. En econom a, se en cu en
tran diferencias entre econom a poltica clsica, escuela neoclsica anglosajona
y p en sam ien to econm ico d e races marxistas.
Ahora b ien , norm alm ente no se asum en todas las consecuencias que se
d esp ren d en d e estas diferentes alternativas para aproximarse a un segm ento de
la realidad. La planificacin, en cuanto aplicacin del conocim iento social al
in ten to d e llegar d esd e la sociedad actual a una sociedad futura, constituye un
caso crucial y privilegiado, ya que cabe preguntarse si hay tantas maneras de

98
planificar com o paradigmas d e conocim iento social o si, a pesar d e esos distin
tos paradigm as, la planificacin en curso se basa slo en alguno de ellos.
Si para cada paradigma terico alternativo hubiera una manera correspon
d ie n te d e planificar, tendra q u e haber otras tantas teoras y m etodologas de la
p lan ificacin . Pero si hay una planificacin o una manera consensualm ente
aceptada d e planificar, quiere decir que hay una sola teora y una sola m etodo
loga a la q u e recurre dicha planificacin.
Si para cada paradigma terico alternativo hubiera una manera correspon
d ie n te d e planificar, existira una planificacin basada en el consenso, otra
basada en e l conflicto; una d e corte historicista, otra estructural-funcionalista.
Si, en cam bio, hay una sola manera generalizada de planificar, con su corres
p o n d ien te teora y m etodologa, esto significara que el recurso a verbalizacio-
n e s extradas d e otras teoras y m etodologas, son puro nom inalism o, lo que no
sign ifica d escon ocer e l poder de convocatoria poltica de las palabras.
P u ed e sosten erse que existe la posibilidad d e una planificacin que recu
rra a una alternativa terica y a la m etodologa correspondiente a otra teora. En
e s te caso habra q u e analizar la situacin para poder decidir cul d e los dos
m om entos (el terico o el m etodolgico) es el determinante. Porque puede
su ced er q u e el m om ento m etodolgico-tcnico subordine al mom ento terico
y, en e ste caso, el m om ento terico habra perdido su autonoma y quedara
subordinado, finalm ente, a la teora im plcita en toda metodologa.
Por ltim o, si a pesar de las diferentes verbalizaciones, la planificacin en
curso se basa en una sola teora y su m etodologa pertinente, qu con secuen
cias se derivan?
D e acuerdo a la forma en que se ha delim itado el campo d e este trabajo, el
p roblem a en anlisis se refiere exclusivam ente a la prctica terica y poltica de
la plan ificacin global estatal y no, por cierto, a cualquier ejercicio d e previsin
d e su situacin futura que pudieren hacer los individuos o grupos. Sera
in teresan te poder determ inar hasta qu punto este trabajo es aplicable a la
form ulacin d e propuestas d e sociedades futuras o a los proyectos nacionales,
q u e h acen los grupos o colectividades que participan en la lucha poltica con la
p reten si n d e q u e dichas propuestas llegu en a ser socialm ente obligatorias
(partidos p olticos, sindicatos, iglesias, em presas, etc.).
E stas reflexiones se basan en e l anlisis d e cuatro planes de desarrollo.2

2Se analizaron los siguientes planes globales de desarrollo:

a) A rgentina. Plan trienal para la reconstruccin y la liberacin nacional, 1974-1977, Buenos
A ires, C O D E X , 1974;
b) Brasil, First N ational D evelopm ent Plan 1972-1974, noviem bre 1971, s.l., IBGE
F o u n d atio n , 1971;
c) C olom bia. Plan de desarrollo econm ico y social 1970-1973, Bogot, D epartam ento Nacio
nal d e P laneacin, diciem bre d e 1970. V olum en general en dos tomos. D ocum ento DNP-675J,
m im eo;
d) Per. Plan nacional de desarrollo para 1971-1975, Volumen I, Plan global. Aprobado por
d ecre to suprem o N. 915-71-PM, del 28.V.71, Lima, Peisa, s.d.
L a eleccin d e esos p lanes se hizo p or tratarse d e pases cuyos gobiernos se proponan seguir

99
Podra objetarse q u e es intil analizar los docum entos en que se exponen los
p lan es d e desarrollo, fundndose en las siguientes razones: a) slo son una
im agen docum ental e irreal, contradicha en la realidad por acciones de todo
tipo; b) expresan slo la visin d e un grupo d e tcnicos sobre el programa d e un
gobierno; c) no in clu yen la totalidad d e las polticas que efectivam ente pueden
ser p uestas en prctica por los gobiernos; d) no son ms que una expresin de
d e se o s formulada por un aparato tcnico que carece de poder y q u e tien e escasa
coordinacin con otros organismos d el Estado; e) se formulan a partir d e una
inform acin imperfecta, d eficiente, poco coordinada y escasam ente confiable;
f) al p oco tiem po d e formulados, la realidad se encarga d e cortar la escasa
relacin q u e los planes tien en con ella; g) a pesar d e su probada inutilidad en el
ejercicio efectivo d el poder, se siguen formulando por inercia burocrtica, por
p rop io inters d e los planificadores, para mantener una apariencia de m oderni
zacin tcn ica d el aparato estatal, por exigencias internacionales.
Si b ie n todas estas razones son vlidas en relacin con la vigencia y
ap licacin d e los planes en la realidad, ninguna de ellas se refiere al objeto y al
problem a d e este trabajo. E l docum ento d el plan concreta el pensam iento
social (explcito o im plcito) subyacente a su formulacin, la m etodologa utili
zada y las p osib ilid ad es y lim itaciones tanto de la teora com o de la m etodolo
ga. E l plan nacional global e s la forma ms desarrollada d e previsin y orienta
ci n d e l desarrollo histrico d e las sociedades y lo que se diga respecto d e ellos
se ap lica tam bin a las polticas sectoriales o aisladas y a los intentos de
p lan ificacin llevados a cabo por otras entidades no estatales.

3. La articulacin terica d e la ingeniera social

C om o se ha sealado, la ingeniera social es el intento d e prever y orientar el

desarrollo histrico d e las sociedades. E l logro d e la situacin objetivo o estado
d e cosas futuro al q u e se d esea llegar, se prev com o resultado d e la adopcin y
ejecu ci n d e ciertas m edidas e instrumentos que se estim an aptos para produ
cir la desaparicin, e l m ejoramiento o e l m antenim iento d e la situacin actual,
por su in cid en cia sobre los elem entos que la han producido y su capacidad de
introducir nuevos elem en tos considerados conducentes para lograr el objetivo.
La ingeniera social es aplicacin d e cien cia social, ya que es im pensable

pautas d e evolucin o estilos d e desarrollo econmico, poltico o social diferentes, segn toda la
inform acin disponible. D ada la ndole d el trabajo, se consider secundario q u e los planes estuvie
ran vigentes, estim ndose suficiente su reciente elaboracin. Se revisaron otros planes, pero se
d e sech la id ea de incluirlos dado q u e el tiem po requerido para la elaboracin del material bsico
no se vea com pensado con el aporte d e nuevos elem entos de significacin muy distinta a los
contenid os en los p lanes antes citados. Los cuatro planes fueron som etidos a un anlisis de
co n ten id o no num rico a fin d e aislar los m odelos causales utilizados, buscando la conexin entre
instrum entos y m edidas, m etas y objetivos, as como d etectar las proposiciones bsicas, los elem en
tos o trm inos q u e las integran, las relaciones entre trm inos y sistemas d e proposiciones. El
m aterial as obtenido constituy la base em prica de este trabajo.

100
e l inten to d e construir intencionalm ente una situacin social futura sin una
u tilizacin continua d el conocim iento acumulado sobre cualquier elem ento
d el com plejo m undo social. Por cierto, dicha utilizacin no siem pre es explci
ta, co n scien te y sistem tica. Por el contrario, lo ms frecuente e s que e l conoci
m ien to sea utilizado d e manera rutinaria, acrtica, asistem tica, im plcita y no
d el todo con scien te. Por su carcter predom inantem ente reactivo ante situa
cio n es esp ecficas, el espontanesm o poltico no configura ingeniera social, lo
q u e no significa que no constituya una poltica. Tanto el espontanesm o como
el pragm atism o se caracterizan por una desvalorizacin del conocim iento so
cial acum ulado, lo que no significa que dejen de hacer continuas rem isiones
im plcitas a l, aunque sea de manera fragmentaria.
E l recurso continuo al conocim iento acumulado se m anifiesta d e distintas
maneras. E n primer trmino, para caracterizar y com prender una situacin
p resen te y sus causas (diagnosis) y para disear una situacin futura (progno
sis), as com o los nexos que llevan d e una situacin a la otra, es necesario
recurrir a cierto instrumental terico y m etodolgico y al saber em prico. En
seg u n d o trm ino, predecir una situacin futura es estimar la probabilidad
d e q u e ella se produzca a partir de una situacin actual, lo que slo es posible
por aplicacin d e resultados de alguna explicacin disponible.
La ingeniera social, as, aparece com o una com binacin de explicaciones
y p red iccio n es estructuradas lgicam ente com o sistem as de hiptesis, lo que
podra graficarse con el siguiente esquema:

M om ento E squem a Proposi Causacin M om ento histrico

lgico lgico ciones

A Alto nivel Causa (medio) Situacin pasada

E xp licacin B B N ivel m edio
C C C Bajo nivel Efecto (fin)
Situacin presente
ce c M edidas e Causa (medio)
instrumentos
P rediccin BB Metas
A Objetivos Efecto (fin) Situacin objetivo

P u ed e ser que en relacin con la explicacin y la prediccin, el esquem a

h ip ottico-d ed u ctivo que acaba d e exponerse sea com n a distintas formas de
p en sam ien to, lo q u e no im plica que dichos sistem as se configuren y operen de
la m ism a m anera y con el m ism o sentido cuando se construyen bajo la orienta
ci n d e distintas formas de pensam iento.
C orresponde entonces considerar sucesivam ente la estructura terica de
los p lan es y los supuestos que hacen, para analizar luego los aspectos m etate-
ricos.

101
 4. La estructura general de los planes

E n ln eas generales, la estructura d e los planes globales consiste en una serie

d e m od elos causales. Para un sector determ inado de polticas (em pleo, educa
cin , agricultura, sector externo, etc.) la adopcin de ciertos instrumentos y
m edid as esp ecificados, conducir al logro d e una meta prefijada. El logro de
sta im plica el logro d e los objetivos. En algunos planes aparecen com o metas
lo q u e en otros son objetivos, o resultados secundarios d e polticas, o m edios de
accin, o h echos que han d e producirse sin que en esos planes se considere
n ecesa rio incluirlos com o metas u objetivos.
a) Los objetivos globales. E n los planes analizados los objetivos globales
son form ulados recurriendo a trminos que tien en dos caractersticas bsicas: i)
son vagos y equvocos; y ii) de difcil operacionalizacin posterior. La vague
dad y eq u ivocidad d e los trminos (calidad d e vida, independencia, bienestar,
liberacin , dem ocratizacin, desarrollo, integracin, transformacin, m oderni
zacin, participacin, marginalidad, pobreza, etc.) es reconocida y el nico
acuerdo q u e existe sobre ellos es la im precisin d e su denotacin. La dificultad
para operacionalizarlos cuantitativa y cualitativam ente, proviene d e la caracte
rstica anterior. Ambas caractersticas en conjunto son fuente de una serie de
dificultades: i) para poner los objetivos en relacin con las metas (por ejem plo,
en q u sentido la m eta d e un cierto porcentaje mayor de em pleo se relaciona
con la calidad de la vida, o con la indep en d en cia nacional?); ii) para evaluar la
marcha d el plan (por ejem plo, en qu m edida el aumento o dism inucin del
con su m o d e un determ inado b ien o servicio se relaciona con la participacin
popular y con q u forma d e participacin?).
Por otra parte, tanto en e l conjunto de los objetivos globales, com o en cada
uno d e ello s, se describe una situacin d e una manera tal que se prescinde u
oculta cu les son los actores sociales (agrupamientos, grupos, organizaciones,
etc.) involucrados y cules son las relaciones efectivas y reales en que estn y
estarn esos actores.
b) Las metas. Las metas se exponen com o el resultado directo, general
m en te expresado cuantitativam ente, que deberan tener las m edidas e instru
m entos d e accin y, en este sentido, constituyen el punto terminal de los
m o d elo s causales. D e hecho, cuando se le e el conjunto de metas despus de
haber led o el conjunto d e los objetivos, se tien e una sensacin de desencanto y
perplejidad. D e desencanto, porque es claro que ya no se est en el reino de
utopa; d e perplejidad, porque es im posible discernir la conexin o conexiones
entre las metas y los objetivos globales. Es el som etim iento de la imaginacin a
la tcnica.
c) Las m edidas e instrumentos. Las m edidas e instrumentos a los que se
p lan ifica echar mano para poner en prctica las polticas no son considerados en
relacin con las acciones sociales que im plican. Si b ien es cierto que los
instrum entos y m edidas son innum erables y que las tcnicas y m etodologas
para ponerlos en prctica son m uy variadas, tam bin es cierto que un gobierno
q u e opta por un estilo d e desarrollo no p u ed e recurrir a cualquier m edida o

102
instrum ento, ni tampoco a cualquier tcnica o m todo para ponerlo en prctica,
ya q u e cada uno d e ellos significa beneficiar o perjudicar a ciertos actores
socia les y tien e, explcito o im plcito, un m odelo de relacionam iento social. Sin
em bargo, los planes no incluyen este tipo d e consideraciones.
d) Los sujetos de los objetivos, m etas e instrumentos. La eleccin del
trm ino sujetos para este acpite p u ed e dar lugar a m ltiples crticas, pero
d e b e reconocerse que es difcil encontrar referencias a las entidades que
aparecen com o agentes activos o pasivos, com o realizadores o beneficiarios, de
los distintos objetivos, metas e instrumentos considerados en los planes.
E n efecto, en unas ocasiones se hace referencia a la poblacin, en cuanto
conjunto de individuos poseedores de las mismas caractersticas, com o una
e s p e c ie d e individuo prom edio generalizado; en otras, a agrupamientos muy
gen era les que, se supone, tienen caractersticas que no se especifican (las
grandes mayoras nacionales, los sectores ms desfavorecidos), o que son obje
to d e una esp ecificacin relativa a sus funciones (los trabajadores, los indus
triales) o al espacio sociogeogrfico (los polos de desarrollo, las regiones); en
otras, por fin, se m encionan grupos que suponen intereses com unes y algn
tipo d e d efinicin d e pertenencia a ellos com o realidad psicolgica de los
ind ivid u os que los integran y alguna forma de accin grupal unitaria (los
sindicatos).
A estos sujetos diversos se les adjudican posibilidades a m enudo incon
gruentes con su naturaleza. Una regin se desarrollar sin que sea p osible
d iscernir por m edio d e qu acciones realizadas por cules grupos sociales; la
p oblacin tendr un mejoramiento sustancial en su salud sin que se sepa por
m e d io d e cules acciones dirigidas a qu grupos de la poblacin que tienen
indicadores sanitarios que deb en ser mejorados.
La aparicin d e uno u otro sujeto en los planes e s relativam ente congruen
te con el tem a (objetivo, meta, instrumento) que se est tratando en la parte
correspondiente. Pero es im posible determinar la clasificacin de dichos suje
to s a la q u e recurre e l plan. Las que parecen esbozarse, normalmente no
esta b lecen ninguna prioridad entre los criterios clasifcatenos utilizados. Los
conjuntos poblacionales estructurados tom ando por base los n iveles d e ingre
so, la marginalidad, etc., no aparecen teniendo una significacin terica ni
prctica distinta a los agrupamientos por sexo, edad y zona de residencia.
A pesar d e esa indiferencia respecto d e los sujetos que consideran, los
p la n es con cib en en forma distinta las relaciones entre ellos. Para unos, estas
relacion es estn basadas en intereses opuestos que no son el origen d e las
d esigu ald ad es y d esequilibrios que configuran la situacin actual que d eb e
cam biarse. Para otros, las relaciones se basan en la cooperacin armnica
p resen te o a lograr en el futuro. Para otros, las relaciones entre los sujetos no
h acen sino manifestar las relaciones antagnicas entre clases, consistiendo el
p ap el d el Estado en transferir a las grandes mayoras el poder que antes
d etentaban las clases dom inantes. Otros, por fin, consideran al tema tan secun
dario q u e no hacen m encin a l.
P e se a esa diversidad en la d efinicin genrica d e las relaciones, todos

103
con sideran que entre los sujetos hay relaciones de sim etra, mientras que
entre los sujetos y e l Estado se da una relacin asimtrica en b en eficio d e ste.
D e esta manera, no hay consideracin d e cul es la participacin (directa o
indirecta, institucionalizada o informal) que tien en los sujetos e n la formula
ci n d e d ecisio n es o en la elaboracin, ejecucin y evaluacin d el plan.
e) La capacidad de ejecutar el plan. El Estado es la unidad dinamizadora
bsica q u e toma a su cargo la responsabilidad d e pasar de la situacin actual a la
situacin objetivo. Se trata de un Estado om nipotente ante el cual n o hay fuerza
alguna q u e siquiera lo condicione. En realidad, el poder aparece com o una
variable exgena y no end gen a al m odelo; ninguno de los planes analizados
in c lu y e las relaciones y correlaciones d e fuerzas reales existentes en la socie
dad. E l E stado resulta investido con la iniciativa y la capacidad d e valorar la
situacin actual, d e dirigir la econom a y las estructuras sociales correspon
d ie n tes, d e m odo q u e conduzcan d esd e el presente indeseado a la sociedad del
futuro.

5. Los supuestos tericos de esta estructura general

Sin pasar todava al cam po de la metateora, es fcil discernir que la estructura

terica general d e los planes parte d e los siguientes supuestos:
a) La poblacin a la que se refieren es hom ognea en sus m otivaciones y
reaccion es. C on secu en tem en te, se espera que los sujetos activos o pasivos
respondan h om ognea y espontneam ente a las medidas o instrumentos de
polticas. Tam bin, se supone que las d ecision es que se vayan adoptando sern
acatadas sin que los afectados se resistan, las evadan o encuentren argucias
leg a les q u e les perm itan ser excluidos de su cum plim iento. E n todo caso, se
su p o n e q u e la d eso b ed ien cia o incum plim iento no alcanzar proporciones que
pongan en jaque la eficacia d e las m edidas o instrumentos.
b) E l poder p b lico tien e la capacidad y los d eseos d e lograr que se
cum plan las d ecisio n es adoptadas.
c) Los instrum entos y m edidas (cuya aceptacin y cum plim iento por la
p o b lacin no se ponen en duda), producen necesariam ente y por s solos, los
efecto s esperados, slo sos y nada ms que esos efectos, dado que la conexin
entre d ecisi n , com portam ientos y efectos (hay que repetir: slo sos y nada
ms q u e sos), se ha dem ostrado vlida en algn m om ento, en alguna sociedad
y, por lo tanto, no p u ed e dejar d e ser vlida tam bin para el m om ento y la
so cied a d en que se aplica.
d) Otro supuesto com plem entario a los expuestos en a) y b), se refiere al
co n sen so , a la unidad nacional alrededor de los objetivos, metas, instrumentos
y m edid as propuestos por el plan. Se supone que la construccin d e la sociedad
objetivo va a resultar d e un proceso que transcurre en un vaco social, en
au sen cia d e fuerzas sociales que acepten o rechacen las orientaciones y m edi
das q u e p retenden im ponerles q u ien es detentan e l poder d el Estado.
e) T am bin se supone la hom ogeneidad d el tiem po social, por la cual los
su jetos q u e se d efin en para la sociedad actual llegarn a la sociedad objetivo

104
no s lo sin n ecesid ad d e redefiniciones internas, sino tam bin sin redefinir sus
relacion es con otros sujetos. Adems, se supone que los m ism os sujetos son
ig u alm en te p ertinentes para diagnsticos y pronsticos referidos a la estructura
y a la coyuntura, al corto y al largo plazo.
f) T am bin se supone hom ogneo el espacio social.
g) D e los dos anteriores se deriva que ciertas hiptesis em pricam ente
vlidas en cierto esp acio y tiem po social lo son para cualquier otro tiem po y
esp a cio social.
h) E s p o sib le formular una im agen social sin relaciones o, al m enos,
om itin d olas. E sto significa que las relaciones actuales son tomadas com o un
dato y q u e las relaciones en la sociedad objetivo estarn en dos situaciones: o
sern las m ism as q u e tien en vigen cia en la actualidad o sern las que corres
p o n d en a las situaciones descritas por los objetivos. En el caso de que se
su pon ga q u e sern las m ism as, se propugna, im plcitam ente, el m antenim iento
d el statu-quo actual y queda sin explicar cm o funcionarn algunos de los
m o d elo s q u e parten d e la b ase d e cam bios en los comportamientos de los
su jetos actuales. En el caso d e que se suponga que correspondern a las
situ acion es descritas en los objetivos, se sostien e im plcitam ente que hay una
corresp on dencia m ecnica entre situaciones y relaciones.

6. Los elem en tos m etatericos d e los planes

y su significacin

E n un trabajo de la naturaleza d el presente sera una pretensin injustificada la

ex p o sici n exhaustiva y detallada d e los distintos aspectos m etatericos conte
n id o s en los planes. E stos no son sistem as tericos ni filosficos pero, com o
cu alq u ier otro producto intelectual, no podran producirse sin remitirse a ellos.
Por e so es necesario sealar al m enos las direcciones a que debera apuntar un
an lisis q u e pretendiera profundizar en estos aspectos.
a) Elem entos filosficos. D e atenerse a la term inologa que utilizan, algu
nos p la n es parecieran inclinarse por una concepcin hobbesiana d el hombre,
m ientras q u e otros lo hacen por una concepcin rousseauniana. Pero dados los
su p u estos d e h om ogeneidad d e la poblacin y d e consenso antes analizados,
p u e d e con clu irse que todos se inclinan por esta segunda concepcin.
A lgo sim ilar cabe sealar de la concepcin d e la historia ya que, a pesar de
las d iferen tes denom inaciones utilizadas, la suposicin de un tiem po y un
esp a cio total h om ogneos, junto a la hom ogeneidad de la poblacin y sus
reaccion es, con d ucen a una concepcin d e la historia que p u ed e calificarse de
m ecanicista.
b) Elem entos gnoseolgicos. N o se p u ed e esperar que los planes explici-
ten la manera en q u e formulan sus conceptos, ni los procedim ientos que
utilizan en la abstraccin. Ya se seal la vaguedad y equivocidad de los
trm inos utilizados. Una caracterstica com n a los planes que se analizaron es
q u e los con ceptos aparecen generalizados y generalizables a todo tiem po y
lugar, sin n ecesid ad d e hacerlos objeto d e nuevas esp ecificacion es, lo que

105
resulta e n un todo congruente con los supuestos referidos a la hom ogeneidad
d e l tiem p o y d el esp acio social.
d) Elem entos lgicos. C on vien e prestar atencin a las clasificaciones utili
zadas, ya q u e clasificar es un procedim iento inelud ible para la generalizacin
cien tfica e inexcu sable para la accin poltica. Constituir ciertas clases de
elem en to s y no otras, im plica afirmar la pertinencia d e los criterios en que se
basan, tanto d esd e e l punto d e vista terico, com o desde el punto de vista d e la
accin. E n otras palabras, es im posible pensar la sociedad o cualquier otro
objeto d e conocim iento, o planificar, o poner en prctica acciones sobre ella sin
configurar conjuntos, categoras o clases d e elem entos d e acuerdo a criterios
fundam entados tericam ente.
La conjuncin d e propiedades que perm iten delim itar un conjunto o una
cla se (los sujetos d e los instrumentos y m edidas, metas y objetivos a que
anteriorm ente se haca m encin), d ep en d e no slo d e criterios tericos sino
tam bin valorativos. Slo disponiendo d e criterios tericos suficientem ente
p recisos, necesarios para definir las diferentes categoras, p u ed e actuarse con
secu en tem en te en la prosecucin d e los objetivos valorados. E l p ndulo d e la
eficacia o pertinencia d e las clasificaciones para la accin eficaz se m u eve entre
dos extrem os: por un lado, el uso de criterios dem asiado generales para consti
tuir conjuntos sujetos u objetos d e polticas, parte d el supuesto d e q u e estos
conjuntos estn com puestos por individuos prom edio hom ogneos que, al no
ser precisados con caractersticas ms particulares, resultarn inalcanzables (la
ju ven tu d , los trabajadores, los empresarios); por otro, la utilizacin de catego
ras q u e llev en la esp ecificacin a su punto mximo, conduce a abandonar los
conjuntos o categoras para llegar a cada uno de los individuos que la com po
n en . E ntre ambos extrem os d el pndulo, slo es posible clasificar recurriendo a
criterios tericos y valorativos.
Ya se indic q u e es im posible determinar la clasificacin de los sujetos a
q u e s e recurre en los planes. E l m inucioso intento d e reconstruir las clasifica
cio n es im plcitas m ediante el procedim iento d e tomar un sujeto, buscar su
com p lem en to o sus com plem entos (aun aqullos no m encionados) y tratar de
d iscern ir los criterios tericos que condujeron a su inclusin en el plan, no
produjo resultados vlidos. Por ejem plo, las mayoras nacionales, m enciona
das e n algunos planes, convocan im plcitam ente a las minoras nacionales ,
q u e no aparecen m encionadas, pero resulta im posible discernir en base a qu
criterios tericos se op on en en el plan las mayoras a las minoras.
d) Un aspecto lgico crucial: los sistem as de hiptesis. Su anlisis perm ite
extraer con clu sion es acerca d e la correspondencia, d e la educacin, entre el
pasaje histrico d e la sociedad actual a la sociedad futura con la lgica y la teora
con q u e se capta e s e pasaje. E n efecto, cuando la lgica deja d e ser formal para
constituir un m od elo d e la realidad, tanto la teora com o e l sistem a y la operati
va lgica d eb en ser cuestionados para determinar la posibilidad y lm ites que
tien en para com prender la realidad a que se refieren y actuar sobre ella.
D e alguna manera, el problem a ltim o d e este trabajo es en q u m edida el
m o d elo terico y m etodolgico utilizado para dar cuenta d e los procesos socia

106
les y e l cam bio social se adeca a los procesos sociales y al cambio social real y
efectivo?
E n lo que hace a los sujetos o elem entos d e las hiptesis en que p ueden
form alizarse los instrum entos y m edidas, las metas y los objetivos, cabe obser
var q u e en los planes: i) se trata de objetos em pricam ente delim itables y
variados (individuos, reas geogrficas, agrupamientos, grupos, sistemas); ii)
su scep tib les de ser definidos y conocidos por s m ism os, con prescindencia de
las relaciones en q u e se encuentran; iii) a los que se aplican hiptesis compro
badas en otro tiem po y lugar a base d e la sim ilitud d e designacin y a la
ap licacin im plcita d el principio d el ceteris paribus, sin que se esp ecifiq u en
criterios para discernir cules son las condiciones que han d e m antenerse
igu ales; iv) cuya ordenacin ontolgica en gneros y esp ec ie s est determinada
por los elem en to s m ism os, los que slo d eb en ser registrados por e l sujeto
co g n o scen te en el proceso d el conocim iento.
E n lo que respecta a las relaciones entre los sujetos o elem en tos, ellas son
consideradas com o externas a los elem en tos, es decir, un atributo, una cualidad
d e e llo s y no un com ponente definitorio. Dada esta caracterstica de las relacio
n es, se abre la posibilidad d e sustituir la naturaleza de la relacin por algn
nm ero q u e indica la m edicin d e coexistencias o secuencias. Por ltim o, esta
cifra se in d ep en d iza d e la relacin y es objeto d e m anipulaciones matemticas.
E l m undo term ina com ponindose de cosas y de nmeros que expresan sus
relaciones.
E n suma, la estructura lgica de las hiptesis utilizadas es la misma en
todos los planes analizados y, a pesar d e las diferencias term inolgicas, tienen
sus races m etatericas en la filosofa clsica y en el em pirism o y el positivism o
l g ico y, por lo tanto, su orientacin terica es el estructuralfuncionalismo.

7. La alusin a paradigmas tericos diferentes

Para aclarar el concepto d e paradigma sociolgico que se maneja en este

trabajo, es su ficien te sealar algunos aspectos centrales para su constitucin.
S e parte d e la com probacin provisoria y que no requiere mayor precisin
in icial, d e que hay maneras diferentes d e producir conocim iento sobre lo
social. T am bin se verifica la existencia d e consenso acerca d e que algunos
autores considerados clsicos representaran esas distintas maneras de produ
cir co n ocim ien to sobre lo social. La unidad bsica as definida no requiere
su p u estos acerca d el autor, d el texto, d e la obra, d e una corriente, que hayan
producido un sistem a terico com pleto, cerrado y cristalizado. E s suficiente
su pon er la existencia d e un proceso d e produccin d e conocim ientos por
a lg u ien a q uien los especialistas consideran, consensualm ente, representativo
d e una manera d e producir conocim iento, y trabajar los textos y las obras que ha
producido. A partir d el material as delim itado se procede a la tarea de reconsti
tuir su pen sam ien to terico, los elem en tos m etatericos que, explcita o im pl
citam en te, aplic en la produccin d el conocim iento, as com o los m todos y

107
tcn icas a q u e recurri. Es p osib le, en consecuencia, constituir varios paradig
m as.3
La reconstitucin lgica d e estos paradigmas sociolgicos parece permitir,
al m en os, detectar los contenidos de las diversas estructuras que se ponen en
m ovim ien to para pensar lo social; determinar la existencia d e articulaciones o
nexos entre los distintos m om entos constitutivos d e esas estructuras (tericos,
m etatericos, m etodolgicos y tcnicos) y establecer el grado de necesariedad
d e d ichas articulaciones y nexos; analizar los contenidos y articulaciones d e la
propia estructura d e pensam iento; proceder con mayor rigor en los procesos de
p roduccin d e conocim ientos, en esp ecial cuando se introduce un nuevo con
cep to o se in clu ye alguno proveniente de estructuras de pensam iento distintas
d e a q u lla con la q u e se est trabajando; constituir uno de los elem en tos (o
variab les) que integran toda sociologa o historia d el pensam iento social.
La exp osicin detallada d e los distintos paradigmas escapa a los lm ites de
e s te trabajo, para cuyos fines es suficiente relacionar algunos d e los temas
desarrollados hasta aqu con los paradigmas historicista, materialista histrico y
estructuralfuncionalista representados respectivam ente, por Max W eber,4 Car
los Marx y T alcott Parsons.
a) La terminologa. La utilizacin d e un trmino, a manera de una piedra
e n un estanque, d efin e una expansin conceptual que se inserta en un marco de
afinidades bastante ms selectiva d e lo que com nm ente se cree. Por cierto, la
exp an sin no se reduce slo a los aspectos conceptuales, sino que tambin
alcanza (o p on e en m ovim iento) otros aspectos tericos y m etatericos. A va de
ejem p lo, p u ed e considerarse el trm ino regin. Para el historicism o, designa
ra una entidad geogrfica y cultural a la que cierta informacin emprica
perm ite imputar alguna unidad d e sentido ya sea por s misma o com o causa o
efecto d e otros h echos histricos. Para el materialismo histrico, designara una
configuracin d el esp acio social en la que es posible discernir una cierta
unidad basada en un m odo d e produccin o en una articulacin de distintos
m odos d e produccin bajo la hegem ona d e alguno de ellos. Para el estructural-
funcionalism o, constituira el sistem a (conjunto de partes interdependientes)
q u e ex iste en un mbito geogrfico precisam ente delim itado. En consecuencia,
e s claro que, a pesar d e la expansin conceptual antes m encionada, los trminos
u tilizados no tien en sentido por s m ism os, tomados aisladam ente, sino que
ad qu ieren su p lena significacin en el contexto del marco metaterico y terico
en q u e se insertan. Si b ien son generados en el proceso de produccin de una
cierta estructura d e pensam iento y dentro d e dicha estructura encuentran ms
fcilm en te las afinidades electivas a que antes se haca m encin, tambin
ad qu ieren cierta autonoma. Por lo tanto, lo definitorio no es la utilizacin de tal

3Para am pliar este pu n to p u e d e consultarse Anthony G iddens, N ew Rules fo r Sociological

M ethod: A P ositive C ritiqu e o fln te rp re ta tiv e Sociologies. Londres, H utchinson, 1976, en especial
las pgs. 142 a 162.
4Se ub ica a Max W eber com o historicista a p esar d e la polm ica posicin q u e asum i respecto a
ellos y, precisam ente, por los tem as en q u e se centr esa polmica.

108
o cual trm ino sino la estructura paradigmtica en que se lo inserta. A v eces, los
p la n es analizados recurren a trminos que no provienen originalm ente del
estrueturalfuncionalism o pero, al fin y al cabo, terminan utilizndolos dentro
d e e ste paradigma.
b) La teora del conocimiento. La teora d el conocim iento en que se funda
e l estrueturalfuncionalism o est enraizada en la filosofa clsica y en distintas
v ersion es d el positivism o, d esd e Com te en adelante. E s conocido el rechazo
ex p lcito d e Max W eber a esta forma de constituir los conceptos en las ciencias
d e la cultura y su rem isin a la moderna teora del conocim iento posterior a
Kant. E l m aterialism o histrico, por su parte, se remite a una teora hegeliana
d el conocim iento. En estas tres grandes lneas puede reconocerse una concep
cin d istinta d el objeto y d el sujeto del conocim iento y d e sus transformaciones
recprocas a travs d e cada proceso de conocim iento y d el proceso d e conoci
m ien to a travs d e la historia. En los planes analizados, a pesar de la utilizacin
d e trm inos que parecieran aludir a diferentes estructuras cognitivas, se pone
en prctica una teora d el conocim iento propia del estrueturalfuncionalismo.
c) Las clasificaciones. El estrueturalfuncionalismo tien e su instrumento
h eu rstico privilegiado en la nocin de sistem a, cuya incapacidad intrnseca
para generar teora se manifiesta en la proposicin d e las llamadas teoras de
alcan ce m edio (construidas con el procedim iento ceteris paribus ) y, d e manera
caricaturesca, en e l reconocim iento que expresa la frase tantas v eces Oda que
recuerda q u e todo est relacionado con todo. D e ah que la ordenacin
clasificatoria e st dada por el orden natural d e los gneros y las esp ecies que, a
sem ejanza d e la nocin en te para la m etafsica, se organiza a partir d e la nocin
d e accin social. Para el historicism o, el proceso clasificatorio se produce
dentro d el encuadram iento terico que proveen las dim ensiones bsicas de los
ordenam ientos econm ico, poltico-jurdico y social y en funcin d el principio
ep istem o l g ico constituyente y que consiste en la imputacin d e sentido a los
h ech o s histricos. La propuesta consiguiente es la formulacin d e conceptos
g en rico s (tipo ideal genrico, com o el d el poder) y de las clasificaciones
p ertin en tes a partir d e la determ inacin d el sentido mentado en una m ultiplici
dad d e h ech os histricos y, por lo tanto, el rechazo radical de todo lo que se
parezca a una teora general. Para el materialismo histrico, a partir d e ciertos
elem en to s genricos (produccin, circulacin, distribucin, reproduccin), es
p o sib le determ inar las teoras d e distintos modos de produccin, las que pro
v e e n los criterios clasificatorios bsicos. Tam bin en este aspecto, los planes
analizados se rem iten en un todo al paradigma estructuralfuncionalista.
d) Los sistem as de hiptesis. En su expresin weberiana, el historicism o
n ieg a la p osib ilid ad d e construir sistem as para las ciencias de la cultura. La
co n ex i n entre los hechos histricos primarios y secundarios (efectos y causas)
se basa e n el conocim iento nom olgico y nom ottico que fundamenta las
probabilidades objetivas y perm ite discernir si entre ambos hechos existe
causalidad adecuada o accidental. Pero se trata de la conexin entre un hecho
histrico secundario y no d e conexiones sistem ticas entre todos ellos. Para el

109
m aterialism o histrico, si b ien el tem a no se plantea explcitam ente, habra la
p o sib ilid a d d e construir sistem as, aunque stos no se referiran a cualquier
tiem p o y lugar sino que corresponderan a los distintos modos de produccin.
La con exin entre las hiptesis y los elem entos d e las hiptesis se expresara
por interm ed io d e una lgica dialctica, cuya formalizacin an est por hacer
se. Por su parte, para e l estructuralfuncionalism o no slo es p osib le constituir
sistem as d e h ip tesis en ciencias sociales, sino que ellos constituyen uno d e los
m odos en q u e se expresa el progreso cientfico y la em ergencia m isma de una
cien cia q u e m erezca tal nombre. Antes se seal que, en relacin con la
ex p lica ci n y la prediccin, los esquem as hipotticodeductivos podran ser
co m u n es a distintas formas d e pensam iento y que ello no im plicaba que tales
sistem as se configuraran y operaran d e la mism a manera con e l m ism o sentido
cu an do se construyen bajo la orientacin d e distintas formas d e pensam iento.
L os sistem as hipotticodeductivos en que se basan los planes d e desarrollo
analizados se configuran y operan d e forma estructuralfuncionalista.
e) La adecuacin entre el conocimiento y la realidad. Para el historicismo, lo
real ex iste pero slo es conocido en sus m anifestaciones y no en su esencia. La
co n d ici n lgica d el conocim iento es la seleccin axiolgica que el sujeto
co g n o scen te (constituido com o tal por esa selectividad) hace d e entre la infini
tud d e m anifestaciones d e lo real, segn distintos puntos d e vista d e valor. La
v a lid ez d el conocim iento cientfico reside en la aplicacin d e procedim ientos
recon ocidos com o cientficos y en juicios d e probabilidad objetiva fundados en
e l con ocim ien to acumulado, slo aplicable si hay sim ilitud de situaciones y de
sen tid o. E n ltim a instancia, la validez d e una prediccin se basa en e l trans
curso d e los hechos. Para el m aterialismo histrico, lo real com ienza siendo
p ercib id o com o abstracto y su existencia concreta en el pensam iento resulta de
su articulacin determ inada y determ inante en una totalidad concreta, hecha
por un sujeto cogn oscen te histricam ente determ inado d esd e e l punto d e vista
d e una cla se social. La realidad es dialctica y la misma produccin d e conoci
m ien to se integra en dicha dialctica. Slo una lgica correspondiente consti
tuir un m od elo adecuado. La validez d el conocim iento cientfico y d e las
p red iccio n es se d ecid e por e l transcurso histrico. Para el estructuralfuncio
nalism o, la realidad est em pricam ente dada y el sujeto em prico d el conoci
m ien to slo d eb e reconocerla y reflejarla lo ms exactam ente p osible. Un
con o cim ien to es cientficam ente vlido cuando se atiene a los m todos y
tcn icas prescritas. U na prediccin es vlida si se basa en la aplicacin ceteris
paribu s y en relaciones entre causa y efecto que han sido comprobadas en
cu alq u ier tiem po y lugar. Los planes d e desarrollo analizados tam bin en este
asp ecto se rem iten a una estructura d e pensam iento de cuo estructuralfuncio
nalista.
f) La prescindencia u omisin de las relaciones entre sujetos. Los su
p u esto s d e la existencia d e una poblacin hom ognea, d el consenso y de la
h om ogen eid ad d el tiem po y d el espacio sociales slo son com patibles con el
estructuralfuncionalism o. n efecto, slo en su forma d e pensar la realidad
social e s p o sib le con cebir a los elem en tos d e los sistem as com o independientes

110
y s lo exterorm ente puestos e n relacin d e interdependencia. Para el materia
lism o histrico, cualquier m odo de produccin slo es concebible en trminos
d e las fuerzas productivas y las formas ideolgicas y polticas correspondientes.
Para e l historicism o, la articulacin social (por interm edio d el mercado o sin su
interm ed io, dentro d e un ordenam iento econm ico dado), condiciona las situa
cio n e s d e intereses y la lucha por la apropiacin y expropiacin de las distintas
probabilidades societales, por lo que cada uno de los agrupamientos articula
dos se d efin e por las acciones entre dichos agrupamientos y no por las que
tie n e n lugar al interior d e cada uno d e ellos.
g) E l poder. Lo anterior conduce, por su propio peso, al tema d el poder, el
gran au sen te en los planes analizados. En efecto, ellos no incluyen las relacio
n es y correlaciones d e fuerzas reales existentes en la sociedad y, por eso mismo,
e s n ecesario que el Estado sea investido con la iniciativa y la capacidad de
evaluar la situacin actual y d e dirigir la econom a y las estructuras sociales
corresp on dien tes d e m odo tal que conduzcan d esd e la sociedad actual a la
so cied a d objetivo. Las m edidas e instrum entos, cualquiera sea la forma legal
q u e ad opten, son d ecisio n es d e una autoridad dentro d el mbito d e la com pe
te n c ia d e algn organism o integrante d el poder pblico y, por tanto, son
obligatorios para todos aquellos a q uien es se dirige y cuyo incum plim iento
tien e previsto algn tipo d e sancin jurdica, es decir, hace posible recurrir a la
fuerza p b lica para exigir su cum plim iento. Por eso no es indiferente determ i
nar cu les son los sectores ajenos al poder pblico que tienen participacin
directa o indirecta, institucionalizada o no, en la formulacin d e d ecision es y
cu les son los sectores cuya participacin se alienta o desalienta. Para entender
e l m o d elo d e organizacin social que se intenta poner en funcionam iento con
lo s p la n es, e s fundam ental considerar la participacin que se acuerda a los
d istin tos sectores sociales en los diversos aspectos d e la vida societal. Sin
em bargo, nada d e esto se encontrar en ellos, dado que se entroncan en las
teoras d el con sen so (entre las que se encuentra e l estructuralfncionalismo),
para las cu ales e l poder e s una variable d e la que p u ed e prescindirse y, por lo
tanto, tericam ente innecesaria. E n cam bio, en las teoras d el conflicto (entre
las q u e se encuentran tanto el historicism o com o el materialismo histrico), las
formas y con d iciones d e la lucha por la apropiacin y expropiacin d e las
p o sib ilid a d es sociales o d e la propiedad de los m edios de produccin, son un
e le m e n to constitutivo.

8. C onclusiones y consecuencias

F orzosam en te este trabajo ha tenido que ser esquem tico y general. Los temas
tratados m erecen, sin duda, una consideracin ms profunda. Sin embargo, es
p o sib le extraer algunas conclusiones e indicar algunas consecuencias.
a) La planificacin recurre a un paradigma estructuralfuncionalista. D a
d os sus supuestos tericos y sus elem entos metatericos, la planificacin es
ap licacin d e conocim iento social por interm edio d e un paradigma estructural-

111
fu n cionalista y sta es la orientacin terica, m etodolgica y tcnica que com
parten los planes, cualquiera sea la term inologa utilizada, los objetivos y metas
q u e se propongan y las m edidas e instrumentos que se prev poner en prctica.
A v e c e s, la con cep cin social d e los gobiernos o de otras entidades que
form ulan im gen es d e la sociedad futura, coin cid e con la orientacin terica y
prctica d el estructuralfncionalism o. E n otras ocasiones, e llo no su ced e y, sin
em bargo, los planes se siguen orientando por e se paradigma. Esta incongruen
cia n o p u ed e ser adjudicada a una e sp ec ie d e confabulacin segn la cual la
term inologa, los objetivos y m etas, los instrumentos y m edidas, slo seran
invocados en virtud d e su funcin m itolgica y con la finalidad d e provocar
falsos co n sen so s o d e ocultar o invertir la realidad.
H aya o no congruencia, haya o no confabulacin, la planificacin termina
en cu adrndose en e l paradigma estructuralfncionalista y es un caso m uy claro
d e cm o los m om entos m etodolgicos y tcnicos pueden subordinar al m om en
to terico.
Para explicar el predom inio d e e se paradigma en la planificacin podra
recurrirse a una serie d e razones, pero, d esd e un punto d e vista terico, las ms
im portantes parecen ser: 1) la supervivencia d e una concepcin d el m undo y de
las cien cia s propia d e la filosofa clsica; 2) e l desarrollo disperso y relativa
m en te autnom o d e las distintas ciencias sociales; 3) la vinculacin originaria
d e la planificacin a la econom a neoclsica anglosajona; 4) el predom inio de
un m o d elo cien tfico d e raz em pirista lgica.
b) Situacin de la planificacin social. E n e l estado actual de la planifica
ci n , la llamada social no e s una excepcin a estas determ inaciones generales.
S e ha sosten id o q u e e l objetivo d e la poltica social es la democratizacin de
oportunidades, expresada com o el esfuerzo para reducir las desigualdades
so cia les o la pobreza.5 Sea que se concuerde con la propuesta anterior o que se
m atice d icien d o q u e el objetivo de las polticas sociales consiste en erradicar
las d esigu ald ad es sociales, dism inuirlas o evitar que se agraven, queda en p ie
q u e e l valor p erseguido es la justicia o la equidad y que la planificacin social
sera e l instrum ento para realizar esas polticas.
Pero cuando e l asunto se plantea as, ya se est d e nuevo dentro d el
paradigm a estructuralfncionalista. Para e l historicism o, e l calificativo social
req u iere, a su v ez, ser calificado, ya que en el m undo cultural nada hay que no
se a social. E s ms, se sostien e q u e las probabilidades d e aprovisionam iento de
b ie n e s , d e vida y d e d estin o personal estn condicionadas por las probabilida
d e s existen tes en un determ inado ordenam iento econm ico de aplicar b ien es o
servicios para ob tener rentas o ingresos. E l problem a central, en consecuencia,
son las situaciones d e intereses y las condiciones d e la lucha por la apropiacin
y expropiacin d e probabilidades sociales que existen en un ordenamiento

5P e d ro D em o, Perspectivas de la educacin en el Brasil, ponencia presentada al T ercer

sem in ario regional del Proyecto D esarrollo y educacin en Amrica L atina y el C aribe" sobre las
C ondiciones sociales d e l analfabetism o y el cum plim iento d e la obligatoriedad escolar. Proble
m as y alternativas , realizado en Q uito d el 19 al 23 de noviem bre d e 1979.

112
econ m ico. Para el materialism o histrico tam bin sera absurdo suponer una
separacin real entre lo econm ico y lo social. En efecto, en un determinado
m odo d e produccin (con sus correspondientes procesos, de produccin, distri
b ucin , circulacin y reproduccin), las relaciones con los m edios de produc
cin determ inan las situaciones de clase y las condiciones de vida en cada una
d e ellas.
S lo en el estructuralfuncionalism o se da la posibilidad de abstraer lo
social en s y d e tratarlo com o un sistem a autnomo. Con posterioridad es
p o sib le, aunque no necesario, vincular e se sistem a con otros (econm ico,
p o ltico , jurdico, etc.).
c) Algunas consecuencias de la utilizacin del paradigma estructuralfun-
cionalista. E lla tien e distintas consecuencias que apuntan en varias direccio
nes:
i) La utilizacin d e un paradigma cualquiera, de forma explcita o implcita,
l cid a o incon scien te, se m anifiesta en los contenidos, lm ites, y posibilidades
d e la d iagnosis y la prognosis, as com o en la eleccin d e las distintas vas de
accin, en esp ecia l, en las m edidas e instrumentos. La adopcin d el paradigma
estructuralfuncionalista, con todos los aspectos antes indicados, tien e con se
cu en cia s directas en la utilizacin de una ptica tecnocrtica segn la cual la
so cied a d aparece com o intrnsecam ente manipulable.
ii) La con secu en cia de la indeterm inacin o indiferencia terica d el estruc
turalfuncionalism o se refleja en que todos los com ponentes del plan tienen
igual significacin terica o prctica lo que, a su vez, incide en la ausencia de
criterios tericos y prcticos para decidir prioridades en las polticas y en las
accion es.
iii) La exterioridad de las relaciones entre los sujetos incluidos en los
p lan es y la supuesta hom ogeneidad d el tiem po y del espacio social, caracters
ticas todas originadas en su raigambre estructuralfuncionalista, se manifiestan
tam bin en el m anejo de la estructura y la coyuntura com o si se tratara de
sistem as separados, aunque tam bin es frecuente que ambos n iveles no aparez
can distin gu idos. La variedad d e sujetos incluidos en los planes, dadas las
co n d icio n es anteriorm ente consignadas, tien e al m enos dos consecuencias: por
un lado, la dificultad para discernir si la hiptesis que se considera comprobada
y a p licab le corresponde al n ivel estructural o al coyuntural; por otro, se tiende a
om itir q u e las p osib ilid ad es y lm ites d e las acciones de los sujetos (de
co n sen so o d isen so con el plan) varan segn el grado de organizacin y repre
sen tacin a que hayan llegado. Por ejem plo, l grado de organizacin y repre-
sentatividad a q ue han llegado los trabajadores a lo largo d e un proceso histri
co (lo q u e im plica distinto grado de apropiacin de esa probabilidad y de
expropiacin a otros sujetos), condicionan totalm ente las acciones de esa
categora nom inal com o agente activo o pasivo de polticas.
i v) D ad o q u e para el estructuralfuncionalism o la inclusin del poder es una
p o sib ilid a d pero no una necesidad, los planes pueden prescindir de la activi
dad p oltica d e sus organizaciones representativas y de sus m ismos represen
tantes. N o por e llo el poder social dejar d e ser el resultado de fuerzas sociales

113
 actuantes, ni podrn im pedirse los impactos d e las diferentes acciones que se
em prendan, en b en eficio o en detrim ento d e distintos agrupamientos sociales.
v) E l supuesto d e la hom ogeneidad d el tiem po y d el espacio posibilita la
prop osicin y aplicacin de m edidas e instrumentos originados en otros pases
sin q u e se considere necesario investigar o estimar la aplicabilidad y los efectos
d e esas m edidas e instrum entos en las sociedades nacionales en que se elabo
ran los planes.
vi) Para el estructuralfuncionalism o, las relaciones son externas a los suje
to s y no son caractersticas necesarias de su definicin. E llo posibilita la
m ed ici n d e las probabilidades o frecuencia de las coexistencias o sucesiones
entre los sujetos as concebidos. E llo tiende a reforzar la visin tecnocrtica
por distintas vas. E n primer lugar, por la ilusin de que tales sujetos y las
distintas variables q u e los expresan son manipulables. En segundo lugar, por el
su p u esto d e que un cam bio en las cifras que expresan las frecuencias de las
asociacion es significa un cam bio en los sujetos o en la naturaleza d e sus
relacion es. En tercer lugar, porque se supone que cualquier variable tien e el
m ism o grado d e m anipulabilidad.
La m anipulabilidad d e las variables es una caracterstica a la que pocas
v e c e s se presta atencin, lo que tam bin podra reflejar el carcter tecnocrtico
d e los ejercicios planificadores. Se cum plen con ms o m enos cuidado las
etapas q u e van d esd e un concepto hasta su operacionalizacin y se discuten
distintas tcnicas ms o m enos adecuadas para m edir las distintas variables, el
orden d e m edicin y las tcnicas matemticas ms apropiadas. Pero su ele
partirse d el supuesto d e que todas las variables tienen el mismo grado de
m anipulabilidad, aunque en los hechos e im plcitam ente se reconozca, por
ejem p lo, que un subsidio o un plan de em pleo mnim o tienen un grado de
m anipulabilidad distinto que los hbitos d e consum o alim enticio.
d) E strategias propuestas para enfrentar la inadecuacin del estructural
funcionalism o. A lo largo de este trabajo se ha demostrado que la planificacin
recurre al paradigma estructuralfuncionalista y que ste es inadecuado para
captar la realidad d e lo social. Como esta inadecuacin proviene de las bases
tericas, m etodolgicas y tcnicas de dicho paradigma, el problema no puede
superarse m ediante e l mejoramiento d e la informacin cuantitativa utilizada,
ni por un increm ento d e la sofisticacin d el instrumental matemtico o compu-
tacional, ni por la incorporacin d e nuevas variables. En definitiva, se trata de
variar e l paradigma y no d e perfeccionarlo.
Para intentar superar el problem a se han propuesto varias estrategias a las
q u e e s p o sib le revisar someramente:
i) La inclusin d e m etas cualitativas tien e el mrito de ir ms all d el m ito y
d e la sed u ccin d e las cifras. Las metas cualitativas (con sus correspondientes
indicadores), si b ien permitirn una aproximacin ms rica a la naturaleza de
los su jetos, no im plican necesariam ente que stos sean concebidos d e otra
manera. Por otro lado, la inclusin de nuevos indicadores, aunque sean de
naturaleza cualitativa, no parece tener la potencialidad necesaria para remontar

114
e l c m u lo d e dificultades tericas y metatericas que estn en el fondo del
problem a.
ii) La propuesta de trabajo interdisciplinario no implica, necesariam ente,
una salida al em pirism o y al positivism o lgico, ya que se puede seguir (y
norm alm ente se sigue) con el supuesto de que los objetos instruyen al hombre y
q u e un m ism o objeto, considerado por especialistas de distintas ciencias, les
mostrara algo que resida en el objeto, distinto de lo que cada ciencia aporta a su
construccin. La acum ulacin d e los anlisis, por s misma, no conduce a la
sn tesis. Sin em bargo, d eb e reconocerse que el trabajo interdisciplinario abre
la p osib ilid ad d e dicha sntesis en la m edida en que se renuncie al em pirism o y
al p ositivism o lgico y a la identificacin d e la sntesis com o una mera yuxtapo
sici n sumatoria d e conocim ientos parciales.
iii) E l en foq u e unificado de la planificacin ha tenido e l mrito d e propo
ner la inclusin d e aspectos y variables que los planes normalmente tendan a
dejar d e lado. Com o antes se sealara, la agregacin de nuevos aspectos y
variables no supera, por s sola, los aspectos tericos y m etatericos de fondo.
E sta estrategia para superar los problemas d e la planificacin m erece los
m ism os com entarios que el trabajo interdisciplinario.
iv) Otra propuesta se basa en que la explicitacin de los valores a los que
ad hiere un plan, permitira superar las dificultades, ya que traera a primer
p lano las con sideraciones acerca d e la forma en que las metas, instrumentos y
m edid as apuntan a la justicia, la equidad y la igualdad en tanto benefician a
ciertos grupos sociales y perjudican a otros. Los trabajos que se ubican dentro
d e esta estrategia han realizado aportes crticos muy valiosos. Pero, aunque se
centren en aspectos claves (poder poltico, riqueza, oportunidades d e vida), no
im p lican por s m ism os una posibilidad efectiva d e superar el problema d e la
teora y la m etodologa, ya que no existen aspectos claves per se, sino tratamien
tos significativos o banales d e los temas. La manera de plantear los problemas
socia les y las m edidas que se propugnan para solucionarlos no slo dependen
d e los valores q u e orientan las acciones y los desarrollos conceptuales sino
tam bin , entre otras cosas, d e las teoras con que se los aborde.
E n con d icion es d e desarrollo autnomo d e la planificacin, la prctica del
rito planificador en uso slo p u ed e conducir a alejar cada vez ms a la planifica
cin d e su carcter d e instrumento d e una ingeniera social dirigida a orientar y
a p rever un desarrollo histrico que conduzca a la concrecin d e un proyecto
social. P u ed e convertirse as e n una actividad lcida, cada v ez ms prescindi
b le para la obten cin d e ciertos objetivos y totalm ente paralela a ellos.
Por cierto, en situaciones d e crisis se tien d e a creer que es p osib le sim plifi
car e l m undo y recurrir a soluciones mgicas. En tales situaciones, la manera
v ig en te d e planificar u n e a la sim plificacin m ecnica d e lo social, e l atractivo
d e su supuesta racionalidad. Asim ism o, en tales circunstancias, la demostra
cin d e q u e la planificacin vigen te recurre a un solo paradigma y que ste es
in ad ecuad o para orientar y prever el desarrollo histrico pareciera aportar un
n u ev o elem en to a la crisis en v ez de sugerir soluciones.
Por lo q u e se sabe, hasta el presente los otros paradigmas no tienen mejores

115
respuestas. E l historicism o est obstaculizado para darlas por su oposicin
radical a la constitucin d e sistem as. E l materialismo histrico muestra respec
to a la planificacin una am bivalencia no casual: cuando se trata acerca de la
p lanificacin una am bivalencia se m antiene dentro d el paradigma originario;6
cuando se exponen m todos y tcnicas de planificacin, se vu elve a caer en el
estructuralfuncionalism o.7
e) Algunas situaciones que invalidaran la tesis de este trabajo. Es sabido
q u e, en ltim o trm ino, se d efin e al Estado por el m onopolio del uso legtim o
d e la fuerza. T am bin, se sabe que la mayora de las constituciones polticas de
los E stados, sigu ien d o una estructura similar a la empresarial, distinguen entre
los titulares jurdicos d e e se m onopolio (normalmente, q uien est a cargo d e los
p od eres ejecutivos d el Estado), los que d ecid en acerca d el uso d e la fuerza (los
m ilitares), los q u e tien en los instrumentos para aplicar la fuerza (la tropa). En
varios p ases d e la regin, com o resultado de distintos procesos histricos, se ha
producido la unificacin en una mism a persona o grupo, d e esas funciones. En
eso s p ases, con las herramientas disponibles para la planificacin vigen te, se
han logrado xitos en relacin con objetivos predom inantem ente econm icos
q u e, por cierto, han conducido a logros en relacin con otros objetivos sociales y
p o lticos. D e ser as, y no hay ningn indicio de que no lo sea, e se hecho estara
dem ostrando que e l paradigma estructuralfuncionalista utilizado por la planifi
cacin vig en te no es inadecuado para orientar y prever e l desarrollo d e las
so cied a d es. Adem s, ya no p u ed e hablarse de que dichos xitos son coyuntura-
les, dado que los gobiernos d e los que se trata registran una duracin que
im p lica, al m enos, un m ediano plazo. Ambos hechos invalidaran la tesis
sustentada en este trabajo.

Sin embargo, p u ed e sostenerse que lejos d e invalidarla, la convalidan. En

efecto , se sostuvo que, entre los supuestos tericos d e la estructura general de
la planificacin, se contaban la hom ogeneidad d e la poblacin en sus motiva
cio n es, reacciones y condiciones estructurales d e vida; la capacidad y deseos
d el p oder p blico para adoptar ciertas d ecision es y para lograr que se cumplan;
e l co n sen so o unidad nacional alrededor de esos objetivos; la hom ogeneidad
d e l tiem p o y d el esp acio social; las condiciones sociales para la generalizacin
d e h ip tesis; la om isin o prescindencia d e las relaciones sociales. Adems, se
ev it identificar a la sociedad civil con el Estado y analizar el problema slo
d e sd e e l punto d e vista d e ste. Pues bien, lo que han conseguido los gobiernos
a los q u e se haca referencia es crear las condiciones para que se den los
su p u estos antes enum erados.

6A ttu lo d e ejem plo, vase: E rnesto G uevara, La planificacin y su significado, Santiago,

Q uim ant, 1972. C harles B ettelheim , Calcul conom ique et form es de proprit, Pars, Francois
M aspro, 1971, especialm ente a partir d e la pg. 65.
7T a m b in a titu lo de ejem plo, vase: O skar Lange, Introduccin a la econom a ciberntica,
M adrid, Siglo XXI, 1969.

116
 9. Posibles soluciones

E ste trabajo ha analizado los aspectos tericos, m etatericos y m etodolgicos

d e varios planes globales de desarrollo. D esd e esta perspectiva, y slo de ella,
aparecen dos p o sib les vas d e solucin al problem a planteado.
La primera con siste en crear las condiciones de adecuacin al paradigma
estructuralfuncionalista con lo que, de alguna manera, se estara en la situacin
planteada en el pargrafo precedente o en alguna situacin similar, lo que
im p lica la subordinacin d e la sociedad civil al Estado. As, e l asunto p u ed e ser
objeto d e anlisis tericos, pero no se reduce slo a ellos.
La segunda, que se basa en la no identificacin del Estado con la sociedad
civ il y en considerar el problema d esd e el punto de vista de sta, enfrenta
gravsim as dificultades tericas y m etodolgicas. Si se acepta que la historia no
es e l reino d e la libertad, se estara al margen d e lo que se entien d e general
m en te por historicism o. Si se acepta que la historia tam bin es un reino de
n ecesid a d (como lo hara Max W eber), los paradigmas considerados ofrecen
dos obstculos. Por un lado, dentro d el paradigma weberiano, es p osib le plani
ficar determ inadas acciones o aspectos d e ellas, pero es im posible un sistem a
global d e planificacin. Por otro lado, dentro d el paradigma d el materialismo
histrico, es p o sib le un sistem a global de planificacin, pero la lgica dialctica
an no ha sido formalizada. Ambos obstculos son insuperables para la teora, la
m etod ologa y la tcnica d e la planificacin en curso. Tal vez la mejor dem os
tracin d e e llo estara dada por la produccin de los propios planificadores (los
p la n es, artculos, libros, sem inarios y reuniones nacionales e internacionales)
in vestid a d e los mejores d eseo s de servicio a la sociedad y de un inevitable
sesg o tecnocrtico.
C om o se sealaba al com ienzo, la planificacin es un intento de la huma
nidad por manejar su vida social y esto no es slo un problema terico, ya que
im p lica p o seer la capacidad y la posibilidad de hacerlo.
Entretanto, qu p ueden hacer los planificadores? En primer lugar, tomar
co n cien cia d e que estn rem itindose, necesariam ente, a algn paradigma para
diagnosticar y pronosticar la sociedad en que viven. En segundo lugar, mante
ner sus d eseo s d e servicio a esa sociedad. En tercer lugar, poner en prctica
d istin tas alternativas para desarrollar en los sujetos d e la planificacin una
v isi n predictiva d e su futuro. En cuarto lugar, desarrollar una m etodologa
sustantiva y cualitativa, aparentem ente ms sencilla, pero difcilm ente integra
b le y com patibilizable con los m todos y tcnicas cuantitativos que hoy m ane
jan.
Por ltim o, enfrentar los problemas tericos. Todo esto no es fcil y requie
re un eq u ip o interdisciplinario que trabaje con unidad de objetivos durante
un tiem p o ms o m enos largo.
A qu, nuevam ente, se vu elve a estar en un terreno ajeno al de este trabajo,
lo q u e su giere que la solucin al problema planteado tien e que generarse
d e sd e fuera d e la planificacin.

117
 La planificacin social vista por un economista

A rm a n d o D i F ilippo

Planteam iento general

Podra sugerirse tentativam ente que para un econom ista, la poltica y el

p roceso d e planificacin en que ella p u ed e concretarse rene contenido
so cia l en la m edida q u e est encam inada explcita o im plcitam ente a
generar efectos directos sobre la esfera distributiva d el proceso econm ico.
Aqu se hablar d e poltica y planificacin social con esp ecial referen
cia a un orden social capitalista y, ms especficam ente, al tipo de estructura
cin propia d e las sociedades capitalistas perifricas. N o obstante ello, las
prim eras seccio n es abordan e l tem a de las visiones d e mundo, perspectivas
id eo l g ica s y utopas sociales en que p u ed e enmarcarse e l concepto d e planifi
cacin, con esp ecia l nfasis en el papel que puede desem pear el mercado
com o m ecanism o asignador d e productos y recursos.
L u eg o se estab lece una distincin entre las polticas capaces d e transfor
mar los basam entos d e la estructura social en que reposa la distribucin del
producto social y aquellas otras que, sin transformar fundam entalm ente aque
lla estructura, m odifican la distribucin primaria d el ingreso monetario, o de
los b ie n e s q u e com ponen el producto social, bsicam ente a travs d e transfe
rencias gubernam entales. Las primeras, se denom inan polticas sociales dis
tribu tivas; las segundas, redistributivas.
S ien d o la ocupacin d e la capacidad personal d e trabajo una m ediacin
nica o principal para acceder al ingreso por parte d e la mayora d e la pobla
cin , no cabe duda que las diferencias en productividad e ingresos que se
d eriv en d e esta participacin constituyen el objeto legtim o y prioritario de
aten cin d e las polticas con pretensiones distributivas. La categora genrica
d e h eterogen eid ad estructural perm ite integrar esta temtica principal d en
tro d e los diagnsticos generales sobre el funcionam iento d e las sociedades
latinoam ericanas.
S e formular, por ltim o, un esb ozo d e estrategia d e carcter mixto,
redistributiva en sus instrum entos y distributiva en sus efectos sociales d e largo
p lazo para enfrentar las agudas inequidades sociales observadas en Amrica
Latina.

Planificacin social y vision es del mundo

E l m ism o h ech o d e plantear la discusin sobre la poltica y la planificacin

social com o un tem a y una praxis legtim a y necesaria, en las sociedades
capitalistas perifricas d e Amrica Latina, supone una cierta concepcin sobre

119
e l m odo d e ser d e estas sociedades y sobre las posibilidades y formas de su
transformacin.
E sta con cep cin no p u ed e identificarse con un dejar hacer apoyado en
las fuerzas sociales que, d e manera espontnea, supuestam ente orientaran el
sistem a hacia situaciones fundadas en una integracin valrica, un consenso
social y una p osicin m uy prxima al ptim o en materia d e equilibrio y de
b ien estar econm ico. Tam poco p u ed e fundarse en una visin d e conflictos
antagnicos, que se agudizan dramticamente en un crescendo d ialctico y
s lo p u e d e resolverse en una transformacin radical y total con cierto sabor
apocalptico d el orden social imperante.
Las con secu en cias prcticas de la primera concepcin llevan a postular un
laissez-faire o, a lo sum o, una elim inacin de las trabas polticas, institucio
n ales, burocrticas, etc. que im piden el libre d esp liegu e de la racionalidad
privada d el capital capaz de conducir espontneam ente al sistem a hacia
situ aciones d e ptim o.
La segunda posicin, llevada a sus lm ites extremos, puede implicar una
actitud derrotista, porque el sistem a se concibe com o intrnsecam ente per
verso y nada p u ed e hacerse para mejorarlo. Siendo esto as, la nica solucin
d ign a d e ser considerada, es la transformacin radical de sus bases instituciona
le s y sus fundam entos econm icos ltimos. Asimismo, la necesidad de contri
buir a un aceleram iento d e las contradicciones que ineluctablem ente lo
destruirn, p u ed e llevar a comportamientos que, en cierto sentido, operan
com o una contraplanificacin, si cabe el trmino. En el terreno de la activi
dad intelectual esto su ele producir en los profesionales de las ciencias sociales
una e s p e c ie d e esquizofrenia valrica derivada d e la necesidad de vivir y
trabajar en este m undo mientras se espera el advenim iento ms o menos
m tico d el otro m undo, en donde la utopa advendr realidad.
La p oltica social, y ms an, la planificacin social supone, por e l contra
rio, cierta fe en la eficacia d e una ingeniera social que de manera gradual
p ero sosten id a y en ocasiones heroica vaya transformando las condiciones
institucionales y tcnicas en que se fundan las posiciones y relaciones de poder
d e cada sociedad concreta.
La planificacin social no puede partir aceptando, com o un dato inmuta
b le , las restricciones d el poder, para convertirse en un dcil instrumento del
statu quo. Tam poco p u ed e desafiar frontalmente ese poder. Su concepcin
operativa supone una praxis que, al m enos en parte, p u ed e y debe darse en el
marco d e los organismos burocrticos d el Estado y sirviendo fines considera
dos tica y jurdicam ente legtim os. Las exigencias objetivas del propio proce
so de desarrollo van requiriendo transformaciones sociales que cambian la
estructura preexistente d e poder. As, por ejem plo, las altas tasas de analfabe
tism o im perantes en el siglo pasado en los pases capitalistas centrales se han
redu cid o contem porneam ente casi a cero. Q uin podra dudar que este
h ech o ha m odificado d ecisivam ente la estructura preexistente de poder, en
a q u ello s contextos sociales? Cmo podra haberse evitado o frenado este

120
p roceso social inherente al desarrollo de las sociedades industriales contem po
rneas?
P u esto que hablar d e Poltica es, necesariam ente, hablar de poder, una
p oltica social realista d eb e basarse en los fundamentos tcnicos, instituciona
le s y socioculturales que afectan la estructura de poder.
A qu p retende plantearse, d esd e una perspectiva predom inantem ente
econ m ica, la forma que asum en aquellos fundam entos en las sociedades
capitalistas com o primera aproximacin y, ms concretam ente, en las formas
perifricas d e e s e capitalism o.

Contrapunto ideolgico y utopas sociales

Las dos formas extrem as de concebir e l proceso social bosquejadas ms arriba

p o seen , d esd e luego, una clara trayectoria en la historia de las ideas sociales.
Las dos v isio n es d el m undo ms influyentes sobre el desarrollo de las
so cied a d es industriales contem porneas han sido la liberal y la marxista. Am
bas se caracterizan por presentar utopas sociales donde desaparecen tanto los
enfrentam ientos antagnicos com o los m ecanism os coercitivos d el poder.
E n la idea liberal, el proceso social propende de manera espontnea y
fluida hacia la armona y el equilibrio. En la bsqueda de su provecho personal
los hom bres p onen en funcionam iento fuerzas relativam ente automticas
q u e, m ovidas por la racionalidad natural d e una mano in visib le, tienden a
llevar a un mximo e l bienestar social. La corriente marginalista d e la teora
eco n m ica liberal, elabor la expresin formalizada ms pura d e esta visin del
p roceso econm ico donde la fluida simetra d e la com petencia perfecta,
elim in a b a la incm oda realidad d el poder econm ico y perm ita penetrar
seren am en te en las abstracciones sutiles de una teora d el bienestar. En la
esfera poltica, seg n la m ism a visin, tam bin impera el consenso; la sociedad,
en sum a, es una asociacin fundada en un contrato social, una creatura de los
in d ivid u os q u e integrados culturalm ente en un campo valrico com n, diri
m en sus rencillas m arginales frente a un Estado que ejerce un arbitraje
eq u id istan te y asum e una actitud bsicam ente prescindente y complementaria.
Para Marx la con cepcin liberal tiende a legitimar moralmente el orden
social capitalista basado en el antagonism o y la opresin. La dom inacin de
cla ses se funda en la propiedad privada de los m edios de produccin. Los
detentadores d el capital oprimen y explotan a quienes slo p oseen su fuerza de
trabajo. Las relaciones sociales se deshum anizan y mercantilizan. E l trabajador
explotado se enajena y degrada. Sin embargo, e l proceso histrico, en virtud de
sus propios antagonism os internos, conduce inexorablem ente a una superacin
revolucionaria d el orden social capitalista. A partir de este punto se inicia el
trnsito hacia la utopa social d el marxismo. Al abolirse la propiedad privada de
los m ed io s d e produccin, desaparece el poder econm ico d el capital. Asim is
m o, e l poder p oltico d el Estado tam bin tien d e a volverse superfluo y, tras un
proceso transitorio d e dictadura d el proletariado, se penetra en la sociedad sin
cla ses, d on d e las formas bsicas d el poder econm ico (capital) y d el poder

121
p o ltico (Estado) pasan al desvn de la historia. Se acepta la existencia de
con flictos d e intereses en esta fase de la utopa social marxista, pero se trata de
contradicciones no antagnicas, que perm iten un bsico grado de integra
ci n social y d e con sen so valrico.
Las contradicciones no antagnicas de la utopa social marxista presen
tan un sosp ech oso parecido con la sana com petencia de la utopa social
liberal.

Sistem as econm icos y formas d e planificacin

A qu se sugerir que las polticas sociales propiam ente distributivas podran

co n ceb irse com o aquel conjunto de acciones que m odifican los factores estruc
turales q u e estn detrs d el mercado y, por su interm edio, transforman las
m odalidades d e la asignacin m ercantil d e los recursos y d el producto social
con e l objeto d e favorecer a los ms pobres o socialm ente im potentes.
Parecera en ton ces que se deja d e lado a las sociedades socialistas para
circunscribir el anlisis a las sociedades capitalistas. Sin embargo, no es n ece
sariam ente esa la intencin, puesto que las dos son economas de mercado en el
sen tid o d e que este m ecanism o juega un rol insustituible en ambos casos.
La utopa socialista incluye entre sus ideales la abolicin definitiva de las
relacion es m onetario-m ercantiles que caracterizan al m ecanism o d e mercado.
Los planificadores socialistas hablan a v eces, oscura o am biguam ente, d e la
transitoriedad d e las relaciones de mercado en el seno d e las econom as plani
ficadas centralm ente, o d el cam bio d e su carcter esencial, com o consecuencia
d e la estatizacin d e los m edios productivos.
Sin embargo, es mejor llamar a las cosas por su nombre cuando se penetra
en reas tem ticas d onde la atmsfera conceptual se enrarece por el exacer
b am ien to d e las fricciones ideolgicas. En las econom as centralm ente planifi
cadas existen relaciones d e mercado en sentido estricto y ellas constituyen un
com p on en te esen cial d e su funcionam iento. Lo que vara son las modalidades y
e l grado d e profundizacin d e las transformaciones operadas en los factores
so cia les que estn detrs d el mercado.
Para q u e exista m ercado y relaciones netam ente mercantiles se requiere el
enfrentam iento entre propietarios de dinero y propietarios de mercancas
ex h ib ien d o intereses contrapuestos. El primer grupo se denom ina demandan
tes y e l segundo, ofertantes.
Aun cuando se h u b iese producido la total colectivizacin de los m edios de
produccin, las sociedades socialistas no pueden abolir una forma esencial
d e propiedad privada, cual es la capacidad d e trabajo de un ciudadano libre.
E s obvia la importancia d e este punto en relacin con la temtica general
d e los derech os hum anos y de las libertades bsicas. Solam ente siendo propie
tarios personales d e su capacidad de trabajo podrn los ciudadanos d e un
E stado ejercer derechos y libertades tales com o el de sustraerse totalm ente a
cu alqu ier forma d e esclavitud o servidumbre personal; el d e circular librem en

122
te y e leg ir su residencia en e l territorio d el Estado que lo acoge; e l de elegir
lib rem en te su trabajo, etc.
C uando se elim in a la coercin en todas sus formas, abiertas o veladas, el
incen tivo salarial pasa a ser la m odalidad principal aunque no necesaria
m en te la nica para asignar el trabajo social en los procesos centralmente
planificados. E l trabajador, propietario personal de su capacidad y predisposi
cin al trabajo, v en d e e se trabajo potencial a cam bio de un salario que es
tam bin su legtim a propiedad.
E stando ya el trabajador en propiedad de su salario p uede asignar ese
p oder adquisitivo para la apropiacin igualm ente privada d e los bienes de
con su m o q u e dem ande para su uso personal y el de su familia. Esto lleva al
seg u n d o m ercado igualm ente im prescindible en cualquier econom a socialista
q u e acep te la D eclaracin Universal de los D erechos Humanos: el mercado de
b ie n e s d e consum o.
La libertad econm ica d el consum idor es una de las formas sociales ms
im portantes d e la libertad individual. Se pone aqu de manifiesto, sencillam en
te, la relacin directa q u e existe entre el acceso a las libertades humanas y la
d istribucin d el poder dentro de cada sociedad. En las sociedades socialistas
contem porneas d el m ism o m odo que en las capitalistas la distribucin del
poder adquisitivo salarial es un com ponente esencial d e la distribucin
d e l p oder adquisitivo general. E ste poder podr ejercerse sobre e l flujo del
producto social que, peridicam ente, va em ergiendo d el sistem a econm ico.
E xiste en ton ces una obvia e inm ediata correspondencia entre la libertad eco
n m ica d e cada consum idor y su poder adquisitivo general. D e b e resultar
e v id e n te q u e este planteo no im plica fomentar una actitud consum ista o un afn
d e adquirir por adquirir . Cualquiera sea la filosofa d e vida d el consum i
dor, e lla presupone la capacidad para optar entre diferentes mercancas de
consum o.
R etom ando el h ilo central d el argumento, se afirma que en las econom as
socialistas existen m ercados en sentido estricto y su operatoria es im prescindi
b le para la v igen cia d e las ms elem en tales libertades y derechos en la esfera
econm ica.
Pero hay una diferencia que, a primera vista, parece esencial entre las
so cied a d es capitalistas y las socialistas. E lla atae al carcter privado o pblico
d e la propiedad d e los m edios productivos. Al respecto, cabra sugerir que no es
la posesin sino la utilizacin de un m edio, lo que informa sobre los fines del
p oseed or.
E l tem a d e la propiedad d e los m edios productivos est claramente detrs
d el m ercado y p u ed e plantearse d esd e diferentes ngulos. A tendiendo a la
racionalidad que orienta a las em presas productivas, podra hablarse d e pro
p ied a d privada y pblica, o privada y social. Pero esta denom inacin de
propiedad social que la corriente socialista sin duda preferira est
su p on ien d o q u e e l Estado representa y traduce la voluntad de la sociedad. Por
op o sici n a las formas relativam ente descentralizadas inherentes a la vigencia
en mayor o m enor grado d e la propiedad privada de los m edios d e produc

123
cin , la centralizacin d e esa propiedad en manos de los detentadores del
p od er p oltico con d uce al tem a de la naturaleza misma d e una sociedad dem o
crtica.
E ste importante tem a subyace al otro d e la propiedad de los m edios de
produccin. Aqu se h ace m encin a la democracia en un sentido integral, no
com o un arbitrio peridico para designar representantes en el gobierno, sino
com o una forma de estructurar la sociedad. La distribucin d el poder poltico
y d el poder social d eb en considerarse conjuntamente con la distribucin
econm ica d el poder, vinculada al carcter de la propiedad d e los m edios de
produccin y d el capital.
E n todo caso, resulta claro que estas formas subyacen a la operatoria del
m ercado y en su conjunto forman el cauce natural por el que pueden discurrir y
orientarse nuestras cavilaciones sobre la planificacin social vista d esd e una
p ersp ectiva d e cam bio estructural en el largo plazo.
La planificacin social fija las metas y los instrumentos especficos que
perm iten poner en prctica los lincam ientos ms generales d e la poltica social
dentro d e los rangos d e maniobra que corresponden a las estructuras vigentes
d e poder.

Efectos distributivos o redistributivos en

la accin del gobierno
A ten d ien d o a las reas en que recaen, las polticas distributivas afectan el
con texto estructural (poder, tecnologa, instituciones, calificaciones humanas,
pautas culturales d e arraigo profundo, etc.) que, subyaciendo a las relaciones
d e m ercado, las condicionan decisivam ente. Dados sus efectos, tales polticas
se caracterizan por su prolongada gravitacin y difcil reversibilidad. Las redis-
tributivas, en cam bio, reajustan y corrigen a posteriori la distribucin del
ingreso real que directam ente em erge d e aquella dinm ica estructural, y se
caracterizan por ser fcilm ente reversibles.
En prim er lugar, atendiendo a las polticas distributivas y en virtud de las
prerrogativas que em anan de su poder poltico, las acciones del gobierno
pueden m odificar los fundam entos institucionales en que reposan las relacio
n es v ig en tes d e propiedad y trabajo. Estas reformas estructurales d e la socie
dad, no operan d e manera fluida y armoniosa. Por el contrario, suelen suponer
agudas crisis, desgarramientos y conflictos sociales, fatigosas y prolongadas
pugnas, etc. Sin entrar aqu en los aspectos sociopolticos involucrados en el
proceso, bastara observar los efectos distributivos que eventualm ente puedan
surgir d e eso s procesos. En la esfera de las relaciones de propiedad, las refor
mas agrarias y urbanas p ueden transformar de manera radical la estructura de
cla ses y las posiciones respectivas de poder de los involucrados en el proceso:
terratenientes, cam pesinos, rentistas urbanos, marginales, etc. En la esfera de
las relaciones de trabajo, los cdigos laborales, al normativizar la vigencia ms
o m en os extendida d e los derechos a agremiarse, a pugnar por salarios m nimos,
a ob ten er b en eficios sociales d e diferente ndole, etc., contribuyen a afectar la

124
naturaleza d e las relaciones vigentes de trabajo. Estas no d ependen, ni mucho
m en os exclusivam ente, de dichos cdigos. Al poder formal que emana de
e llo s se aaden otros poderes reales, com o el sindical stricto sensu; el poder
so cia l1q u e em ana d e la calificacin diferenciada por estratos d e trabajadores; y,
en general, las distintas posiciones negociadoras que resultan de la abundancia
relativa d e diversos tipos de calificaciones, etc.
U n aspecto m uy importante capaz d e afectar, d esde otro ngulo, las posi
c io n es descritas atae a la intensidad y modalidad de las transferencias tecno
lgicas d esd e los centros industrializados. La estructura econm ica d e la socie
dad d ep en d e tanto d e aquellos encuadramientos institucionales com o de estos
fundam entos tecn olgicos. Las acciones reguladoras d el gobierno en cuanto a
la ad qu isicin d e b ien es d e capital, transferencia de knoto hoto d esd e los
centros, etc., son tpicam ente distributivas, cuyos efectos sobre la heterogenei
dad estructural y las desigualdades sociales huelga sealar.
Hasta aqu un breve repaso ejem plificatorio de algunas acciones predom i
n an tem en te distributivas del gobierno. Cabe considerar de manera igualm ente
su scinta aquellas acciones que, por su carcter, podran denom inarse redistri-
butivas.
A travs d l ejercicio de su poder poltico, el gobierno im pone tributos que
alim entan su erario y contribuyen a financiar el gasto pblico. En las socieda
d es capitalistas contem porneas el gobierno tam bin controla, al m enos en
ltim a instancia, la m agnitud de la oferta monetaria, e influye directamente
sobre e l ritmo d e crecim iento de la em isin. H aciendo uso de estos poderes
p u e d e proveer un financiam iento adicional de carcter eventualm ente infla
cionario a su presupuesto fiscal. A estas dos facultades privativas d el poder
p o ltico , e l gobierno aade otros arbitrios tales como los em prstitos pblicos
d o n d e las prerrogativas polticas se com binan en grado diferente con operacio
n es u su ales en la esfera financiera privada. Todos estos ingresos, junto con los
q u e resultan d e las ganancias eventuales obtenidas por las em presas pblicas,
son fu en tes que originadas internamente, pueden contribuir a financiar el
p resu p uesto d e gastos d el gobierno y transformar el perfil personal, sectorial y
funcional d e la distribucin d el ingreso.
D entro d el presupuesto ordinario d el gobierno figura la asignacin de
fondos para el m antenim iento d e las distintas agencias y oficinas que confor
man e l aparato burocrtico d el Estado: m inisterios, secretaras de Estado,
tribunales d e justicia, polica, fuerzas armadas, etc. Las acciones del gobierno
en esta esfera son mixtas configurando situaciones difcilm ente clasificables.
E n cuanto al origen d e su financiam iento, se trata de una accin que, en parte al
m enos, es indudablem ente redistributiva porque supone a travs del sistema
tributario una m odificacin a posteriori de la generacin primaria d el ingreso
real. Sin embargo, este aparato burocrtico es una proyeccin perm anente e

iV ase R al Prebsch, C rtica al capitalism o perifrico, Revista de la CEPAL, N. 1, Prim er

sem estre 1976.

125
irreversible d el poder poltico d el Estado y los diferentes estam entos ocupacio-
n ales d el sector p b lico son un com ponente de la estructuracin general de la
socied ad . En suma, aunque el aparato burocrtico del Estado se financie con
fondos q u e provienen en parte de polticas redistributivas no hay duda que su
existencia misma y su reproduccin en el tiem po son un dato estructural de
prim era importancia. La redistribucin d el ingreso hacia estos segm entos so
cia les d ep en d e directam ente de la poltica fiscal del gobierno.
Otros aspectos d el gasto pblico tendientes a reasignar recursos producti
v os tam bin son redistributivos por sus instrumentos, pero distributivos si se
a tien d e a las repercusiones estructurales que generan. Los incentivos a las
em presas para que se localicen en cierta rea o emprendan determinada pro
d u cci n p u ed en traducirse en exencion es impositivas, crditos subvenciona
dos, facilidades para la adquisicin de bienes de capital u otras acciones que
usando instrum entos redistributivos pueden generar transformaciones distri
b utivas al m odificar la estratificacin de productividades e ingresos salariales,
generando nuevos em p leos estables.
Otro tanto su ced e con las polticas de salud, vivienda, nutricin y, sobre
todo, d e educacin que renen este carcter mixto cuando se las considera
conjuntam ente d esd e e l ngulo de su instrumentacin, financiam iento y conse
cu en cias. En un contexto dinm ico en que las necesidades son crecientes, todo
d ep en d er d el efecto d e esas acciones en cuanto a mejorar, mantener o deterio
rar la cobertura, calidad y distribucin social de aqullas. E specialm ente en
m ateria d e salud, nutricin y educacin, sus efectos distributivos estructura
les d e largo plazo dependern, com o es obvio, de la persistencia y continui
dad d e estas acciones.
Las polticas redistributivas stricto sensu son aqullas que ataen al asis-
ten cialism o estatal y, en particular, a la seguridad social; a los aportes financie
ros d el sector p blico y privado al cum plim iento de las as denom inadas leyes
so c ia le s d e proteccin a los ancianos, desvalidos y desocupados; a la regula
cin d e l trabajo fem enino, licencias por maternidad, etc. Tam bin la reparti
cin en e sp ec ie d e alim entos, m edicam entos y otros bienes por parte del
E stado, junto con las rebajas en tarifas d e servicios pblicos son acciones
predom inantem ente redistributivas.
E n un contexto inflacionario com o el d e Amrica Latina, el increm ento en
los salarios m onetarios es una accin claramente redistributiva, al m enos cuan
do e l su b secu en te aum ento de los precios tiende a reproducir la situacin
in icial sin m ayores cam bios en la esfera real d el proceso econm ico.
C om o se ve, la distincin analtica entre polticas distributivas y redistribu
tivas es d e utilidad para categorizar las esferas de accin d el gobierno, aten
d ien d o a su instrum entacin y resultados concretos. No obstante, en la prctica
se identifican acciones mixtas generalm ente caracterizadas por la modalidad
redistribu tiva d e su financiam iento y el carcter distributivo de sus efectos
sobre la estructura socioeconm ica.
Partiendo d e este suscinto marco referencial que esboza las reas bsicas
d e p o sib le accin gubernam ental y las m odalidades distributivas, redistributi-

126
vas, o mixtas que ella p u ed e asumir, slo resta enfatizar el significado priorita
rio q u e asum en las acciones distribu tivas capaces de afectar los fundamentos
estructurales d e la desigualdad social. N o corresponde aqu seguir clasicando
p olticas especficas que, d esd e luego, exigen una concrecin diagnstica mu
ch o m ayor en cuanto a los objetivos d el desarrollo que las fuerzas sociales de
cada pas se fijan a s mismas.
Q ueda claro en ton ces que las polticas distributivas no son la nica esfera
d e accin d e la lucha contra la desigualdad social y no se conciben operando
aisladam ente d e aquellas otras denominadas redistributivas y mixtas.
N o obstante ello , en este trabajo se pretende enfatizar la profunda raz
estructural d el fenm eno de la desigualdad social en Amrica Latina, y la
prioritaria significacin d e las acciones distribu tivas stricto sensu, para erradi
car e l fenm en o o aliviar sustancialm ente sus efectos sociales.

Heterogeneidad estructural, distribucin del capital

y desigualdades sociales

L os d iagnsticos d e la heterogeneidad estructural de las sociedades latinoame

ricanas p on en d e relieve los agudos d esn iveles en la productividad econm ica
d e la fuerza d e trabajo y el sustancial porcentaje de ocupados en los estratos ms
bajos d e productividad.2 Precisam ente en dichos estratos calificados como
preindustriales o d e subsistencia se ubica una decisiva proporcin d e los
grupos socialm en te ms desfavorecidos en Amrica Latina. En otros casos, la
extrem a carencia d e poder adquisitivo dimana de posiciones especialm ente
d b ile s en los regm en es laborales vigentes en Amrica Latina.
Ahora b ien , cuando la productividad econm ica de los estratos inferiores
es tan baja q u e condena a la pobreza a la poblacin que se desem pea en esas
activid ad es, cualquier solucin estructural al problema de las extremas d esi
guald ad es sociales presum e una reasignacin d e la fuerza de trabajo hacia
activid ad es d e mayor productividad.
E n esta materia el capitalism o perifrico d e Amrica Latina ha evidencia
do una in su ficien cia dinm ica tal que la relacin de productividades no mejora
d e abajo para arriba .3
E stos factores ejercen una d ecisiva influencia sobre la distribucin perso
nal y fam iliar d el ingreso y sus tendencias de cam bio en e l tiem po.
E fectivam en te, slo un reducido porcentaje d e quien es incrementan la
fuerza d e trabajo se incorpora a los estratos superiores de productividad. Ellos
son los dotados d e mayor calificacin y capacidad negociadora.
La calificacin tcnica en particular y la educacin en general introducen

zV ase de A nbal Pinto, C oncentracin del progreso tcnico y de sus frutos en el desarrollo
latinoam ericano , y H eterogeneidad estructural y modelos de desarrollo reciente d e la Amrica
L atin a e n In flacin, races estructurales, Mxico, Fondo d e C ultura Econmica, 1973.
3V ase Ral P rebisch, C rtica al capitalism o perifrico, op. cit.

127
 seg m en ta cio n es o discontinuidades en los mercados d e trabajo que luego
son consolidadas a n ivel sindical o gremial, pero que se fundan en heteroge
n eid a d es d e carcter estructural y no com o podra errneam ente sugerirse
en im p erfeccion es d el m ercado laboral d e raz puramente institucional.
E n los estratos inferiores d e productividad se ha incorporado un sustancial
porcentaje de la fuerza d e trabajo, precisam ente aquella de menor calificacin
tcn ica y educacin general.
E sto repercute en la estratificacin d e ingresos. D e un lado, atendiendo a
la fuerza d e trabajo q u e se incorpora a los diferentes estratos, podra hipoteti-
zarse p la u sib lem en te que sus ingresos salariales se correlacionan positivam en
te con los estratos d e productividad en que se insertan, pero las diferencias de
salarios interestratos son m enores que las diferencias de productividad laboral.
E sto se d eb e a que en los estratos de mayor productividad econm ica, sta
alcanza n iv eles tan altos que los incentivos salariales para asegurarse la mejor
fuerza laboral no necesitan crecer al m ism o ritmo que la productividad. D e otro
lado, atend ien do al m undo empresarial propietario, en los estratos de alta
productividad tanto el porcentaje de valor agregado que se convierte en remu
neracin d e los propietarios, dentro d e cada actividad, com o su magnitud
absolu ta por em presa son m uy superiores a los que predominaran en las capas
interm edias e inferiores d e la estratificacin de productividades.
T odo esto determ ina que, tanto en materia d e sueldos y salarios com o de
ingresos d e la propiedad que se distribuyen a las personas, las tendencias de la
d istribu cin respondan a las p osiciones tecnolgicas y de poder en que se
insertan los diferentes grupos sociales.
A unque la concentracin distributiva se mantenga constante, m edida
por n d ice s com o e l d e G ini u otros las diferencias absolutas per cpita se
acrecientan y esto es importante en la reorientacin d e la oferta d el producto
social. A dem s, lo q u e tien d e a acontecer es que cambia la forma d e la distribu
cin en favor d e la mitad superior d e ingresos. E n efecto, las tendencias
circulares y acum ulativas d el sistem a perjudican esp ecialm ente a los que ya
estn ms desfavorecidos.
Cabra en ton ces sugerir la con ven ien cia d e que el exam en d e las tenden
cias e n materia d e d esigualdades sociales tienda a fundarse en el estudio de la
h eterogen eid ad estructural d e las sociedades latinoamericanas.
D e l m ism o m odo, las tendencias en la com posicin de la oferta de bienes
d e con su m o responde a las orientaciones de la dem anda que derivan de la
concentracin distributiva en que se traducen aquellas desigualdades.
La asignacin d e los recursos materiales y humanos tanto preexistentes
com o n u evos q u e se van m ovilizando m erced a la utilizacin d el capital
productivo responde, d esd e luego, a aquellas tendencias en la orientacin de la
dem anda. Otro tanto su ced e con la com posicin de las importaciones de bienes
d e con su m o y d e produccin. E ste resultado es un corolario obvio de la raciona
lidad em presarial privada que, intentando llevar a un mximo la tasa de ganan
cia, b usca capturar los increm entos d e ingreso monetario d e los estratos
superiores.

128
 Hasta aqu se ha pretendido establecer una esquem tica secuencia causal
entre la heterogen eid ad estructural de las sociedades latinoamericanas, la d is
tribucin d el ingreso, la com posicin de la demanda, la com posicin de la
oferta y la asignacin d e los recursos humanos y materiales. Para penetrar en las
recom end acion es d e poltica con vien e ahora insistir en los aspectos atingentes
a la distribucin d el capital.
E n este contexto, la palabra capital se utiliza en el sentido schum pete-
riano d e una m agnitud d e poder adquisitivo general que est a disposicin de
los titulares d e las em presas.4 E se poder adquisitivo deriva tanto de los ingresos
por ventas com o d el ahorro personal y d el acceso al crdito.
Las em presas d el estrato tecnolgicam ente m oderno concentran un
porcentaje m uy alto d e la distribucin del capital por n iveles de productividad.
E n general, se trata d e personas jurdicas nacionales o extranjeras, privadas o
m ixtas, e incluso estatales, donde la m agnitud absoluta d el capital por titular es
m uy alta, estrechando significativam ente la pirmide distributiva del capital en
la c p u la . Estas em presas, por lo general, trascienden el mbito regional o
local y se dirigen al m ercado nacional o internacional. Su poder econm ico
d eriva d e las p osicion es oligoplicas y oligopsnicas que ocupan en el merca
do, d e su fcil acceso al crdito nacional e internacional y d e su frecuente
gravitacin directa sobre las polticas econm icas d el Estado. En suma, tanto la
d istribucin d el progreso tcnico com o la d el capital se concentran notable
m ente.
Las em presas d el sector tecnolgicam ente interm edio , por lo general,
no tien en acceso directo y fluido a las grandes corrientes internacionales de
capital ni d e progreso tcnico. Sus tcnicas productivas de bienes o servi
cio s no obstante ser propias de la sociedad industrial, tienden a quedar
ob soletas en los centros capitalistas desarrollados. Su radio de operaciones es
local o regional pero carecen de escala tecnolgica y de capital com o para cubrir
e l m ercado nacional. E n la pirmide distributiva del capital, ellas ocupan los
estratos interm edios.
Las unidades econm icas de subsistencia o preindustriales no son, en
rigor, em presas capitalistas y hablar d el capital que controlan es, hasta cierto
punto, un eufem ism o. Se trata de unidades familiares o incluso unipersonales,
cu yo capital slo les perm ite subsistir sin mayor posibilidad d e lucro y
acum ulacin. Su acceso al progreso tcnico les est totalm ente vedado y, en el
fondo, constituyen meras estrategias de sobrevivencia de una fuerza d e trabajo
exclu id a d el aparato productivo propiam ente capitalista.

4S chum peter parte de una situacin ideal-tpica, que denom ina corriente circular , muy
sem ejante a la com petencia perfecta. Reserva el trm ino em presario para quien introduce la
innovacin en el proceso econm ico y entien d e por capital el poder adquisitivo que se pone a
disposicin d e estos innovadores. Aqu se am plan los alcances del capital a la totalidad del poder
ad q u isitiv o en manos d e los em presarios, sean o no innovadores.

129
 La tem tica d e la desigualdad social en relacin
con la propiedad de m edios materiales y
hum anos d e produccin

Ahora b ien , los pobres definidos aqu com o los carentes de poder social y
eco n m ico sean o no propietarios de medios de produccin, carecen de
capital productivo, si por tal se en tien d e una magnitud de poder adquisitivo
q u e se destina a adquirir factores productivos para elaborar bienes y servicios
con el objeto de lucrar y capitalizar.
A qu resulta til recordar el ciclo circulatorio del dinero utilizado com o
capital, por op osicin al ciclo circulatorio del dinero utilizado para la subsis
ten cia, tal com o fue planteado por Marx. El anlisis de estos ciclos es til para
distin gu ir entre el ciclo dinero-mercanca-dinero (propio d el capital) y el ciclo
m ercanca-dinero-m ercanca (propio de las actividades econm icas orientadas
a la subsistencia).
Los pobres ofertan com o mercanca su capacidad de trabajo, carente de
toda calificacin, o los productos de su trabajo ayudados por el concurso de
herram ientas sim p les d e carcter netam ente preindustrial. En cualquier caso
e llo s parten ofreciendo una mercanca y solam ente obtienen el dinero para
reproducir precariam ente su condicin inicial. En trminos de las conceptuali-
za cion es vinculadas a la heterogeneidad estructural, las mercancas que produ
ce n los pobres son propias d el estrato preindustrial de subsistencia.
Se entra aqu al com plejo terreno d e los regm enes de trabajo en Amrica
Latina. Ante todo cabra distinguir entre los regm enes laborales precapitalis-
tas q u e an predom inan en ciertas reas rurales de Amrica Latina y las formas
transicion ales d e reinsercin en los regm enes laborales propios del capita
lism o. E n cualquier caso d eb e quedar en claro que se trata de regmenes
laborales, es decir, d e instituciones y relaciones sociales que regulan la asigna
cin d e \a fu erza de trabajo en Amrica Latina.
E l carcter capitalista o precapitalista d e estas relaciones no d eb e oscure
cer e l h ech o bsico d e que se habla de propietarios de fuerza de trabajo y no de
propietarios d e capital o m edios de produccin.
E n reas rurales, si disponen de una parcela de tierra ser para abaratar el
ingreso m onetario salarial que les pagan sus em pleadores por la venta de su
fuerza d e trabajo. Esas regalas en esp ecie constituyen, sin duda, m edios
b sicos para su subsistencia.
In d ep en d ien tem en te d e su localizacin rural o urbana y del carcter capi
talista o precapitalista de la relacin, el principal e insustituible recurso con
q u e cuentan para la subsistencia es su fuerza de trabajo. El hecho d e que la
ofrezcan directam ente o ayudados de instrumentos sim ples, de que vendan
b ie n e s o servicios (producidos con tcnicas preindustriales) no d eb e crear
con fu sion es. Tam poco d eb e quedar oscurecida su condicin de fuerza de
trabajo por la circunstancia d e q u e se los remunere en esp ec ie o dinero, por
unidad o por tiem po, etc. E llos son, ante todo, trabajadores incapaces de
ahorrar, lucrar o capitalizar y no pueden ser confundidos con los rentistas,

130
financistas o em presarios capitalistas, o con los hacendados tradicionales del
orden seorial rural latinoamericano.
Las polticas sociales d eb en crear las condiciones para cotizar en el merca
d o esa fuerza laboral no calificada generando oportunidades de em pleo ms
productivo.
E n sen tid o am plio, com o se sugiri antes, la difusin d el progreso tcnico
hacia estos estratos d e trabajadores no slo incluye su incorporacin a capas
superiores d e productividad laboral, sino tam bin, su calificacin tcnica y,
ms gen ricam en te, su educacin general.
Las polticas d e educacin, salud, nutricin, etc. son, bsicam ente, de
co m p eten cia estatal. E llas se encuentran en el lm ite entre las acciones distri
b utivas y las redistributivas y todo d ep en d e d e la profundidad, perm anencia y
significado d e las acciones en que se concretan. Ellas no constituyen un
ob jetivo exp lcito d e la lgica d el capital privado que responde a las tendencias
concentradoras d el ingreso.
Solam ente el Estado p u ed e contrarrestar esas tendencias cambiando la
co m p o sici n d e la dem anda d e m edios d e produccin y de consum o en la
d ireccin requerida para satisfacer esas necesidades, actuando com o interm e
diario entre la lgica d el capital y los m asivos requerim ientos de los d esp ose
d os. D e e s e m odo p u ed e reorientarse la com posicin de la oferta de m edios de
con su m o y d e produccin.
Una funcin social del progreso tcnico que ayude a paliar las deficiencias
en la calificacin laboral, podra ser el diseo de instrum entos productivos
que, de un lado, posibiliten una alta productividad laboral y, del otro, reduz
can los requerim ientos en m ateria de calificacin. D e este modo, la utilizacin
d e capital, actuando por el lado de la produccin, podra incrementar la
productividad laboral d e los estratos ms desfavorecidos y, actuando por el lado
de la generacin de ingresos, podra mejorar sus posiciones en la estratificacin
salarial.
E ste d ob le efecto (sobre la produccin y los ingresos) que emana de la
u tilizacin d e capital no slo afecta las condiciones tcnicas de los instrumen
tos y eq u ip o s que se elaboran; tam bin, y com o es obvio, contribuye a determ i
nar e l para q u in y el q u d e la oferta final d e b ien es de consum o que se
p rod ucen internam ente.
La distribucin d el ingreso real para consum o d e una sociedad d ep en de
d e la com posicin d e la oferta interna d e esos b ienes. D icha com posicin, a su
v ez, d ep en d e tanto d e la produccin nacional o dom stica com o d e las
im portaciones. E n lo que sigue se considerarn someramente estos aspectos.

C onsum ism o y planificacin social d el consum o

La d iferencia existente entre un sistem a racionado y un mercado libre es que

e n e l prim er caso se distribuyen productos con nombre y ap ellid o, y en el
seg u n d o se distribuyen m agnitudes abstractas de poder adquisitivo general
q u e, den tro de ciertos mrgenes, dan al consum idor posibilidad de elegir.

131
 E sa libertad econm ica d el consum idor est enmarcada por la magnitud de
su ingreso monetario, por la cantidad y com posicin de los bienes que efectiva
m en te se ofertan en e l mercado, y por la estructura de precios relativos que se
asocia a los m ercados respectivos.
Si se redistribuyen ingresos monetarios sin cambiar la com posicin de la
oferta, el proceso inflacionario tiende a restablecer la distribucin inicial del
ingreso real o incluso la hace an ms regresiva. La redistribucin del poder
adq u isitivo exige actuar tam bin por el lado real o fsico de la produccin,
increm entando la abundancia relativa de los bienes y servicios que satisfacen
n ece sid a d es bsicas d e la poblacin y haciendo relativam ente ms escasos, con
resp ecto a la dem anda monetaria preexistente, aquellos bienes o servicios que
satisfacen finalidades suntuarias o prescindibles. El alza en el precio de los
suntuarios y e l abaratamiento d e aqullos que satisfacen consum os esenciales
tendr com o efecto neto y global una m enor variedad en la gama de bienes y
servicios d e consum o que se ofertan, porque la dism inucin en las alternativas
d e con su m o de los grupos d e alto ingreso ser ms intensa que el increm ento de
esas alternativas en los grupos de bajo ingreso.
E s n ecesario cuestionar aqu el aserto liberal de la soberana del consum i
dor5 y elegir entre las influencias d e una publicidad privada orientada por la
m otivacin de lucro y las de una orientacin social d el consum o que informe y
ed u q u e. N o se trata d e ir hacia un racionamiento, sino de reducir los mrgenes
d e e lec ci n en la gama d e bienes que se ofrecen a los ms adinerados para
com pletar las necesidades bsicas (materiales e inm ateriales, individuales y
so cia les) d e los ms desfavorecidos.
S e trata, en suma, d e oponer la racionalidad social de un consumo progra
m ado sobre la base d e normas tica y cientficam ente explcitas, a la racionali
dad individual d e un consum ism o orientado por una publicidad que apela a
su tiles m ecanism os d e persuasin.
La pregunta crucial al respecto es cmo incrementar la abundancia relativa
y abaratar el costo d e aquellos b ien es de consum o esencial definidos de
acuerdo con criterios ticos y cientficos explcitos sin llegar a extremos
p o ltica m en te poco viables que im pliquen la elim inacin de la libertad econ
m ica d e l consum idor a travs d e un racionamiento , o el desarrollo de costosas
e in eficien tes burocracias para controlar la variedad, tipo y calidad d e los
b ie n e s d e consum o q u e se producen y ofertan.

5 M as tam poco d esd e el punto d e vista de la dem anda podra hablarse de la soberana del
consum idor. E n un rgim en d e com petencia nadie obliga a nadie a com prar lo que no quiere; se
a d q u ie re lo q ue se d esea cuando hay m edios para hacerlo. Pero lo que se q uiere es, en gran parte, el
resultado del arte de sugestin colectiva q u e se ejerce cada vez ms con el portentoso desenvolvi
m ien to de los m edios d e com unicacin y difusin social. La soberana dirigida! Caso muy claro
ste d e am bivalencia d e la tcnica; sirve para informar, pero al mismo tiem po para deformar. El.
carcter negativo de esa am bivalencia se opone al elem ento positivo en la soberana del consum i
dor. Y no hay contrapeso alguno en los m edios de difusin masiva al servicio de la sociedad de
consum o . Ral Prebisch, E structura socioeconmica y crisis del sistem a , Revista de la CEPAL,
N . 6, S egundo Sem estre 1978.
 Sin duda, e l Estado podra desarrollar, a bajo costo, agencias encargadas de
inform ar a los consum idores e incluso d e orientar sus preferencias sobre la
b ase d e los ya m encionados criterios ticos y cientficos. Estas instituciones
podran ser un contrapeso a las inexactitudes y deform aciones de la publicidad
privada pero su labor estara limitada y enmarcada por la efectiva variedad de
b ie n e s y servicios d e consum o que se ofertan en el mercado.
T am bin podran las agencias gubernam entales desarrollar o fomentar
estu d io s en tom o a lo que podra denom inarse tecnologa de consum o para el
desarrollo d e nuevas formas ms baratas y eficientes de satisfacer necesidades
e se n c ia le s en la esfera de la nutricin, la salud, la educacin, la h igiene, los
servicios com unitarios bsicos, etc. A tendiendo a las bien conocidas im plica
cio n es ecolgicas y m edioam bientales asociadas a la produccin y uso de
ciertos b ie n e s d e consum o, dichas investigaciones podra tomar en considera
ci n e ste aspecto d e crecien te importancia, tratando de inducir nuevas formas
d e con su m o ms adecuadas a tales objetivos y exigencias.
C abe reiterar, sin embargo, que el problem a principal radica en lograr una
efectiv a reorientacin d el aparato productivo en la esfera privada que pueda
ser v ia b le en el marco d e la constelacin de poder que impera en las sociedades
capitalistas perifricas de Amrica Latina. A la discusin d e este com plejo tema
se d ed ica la ltim a seccin de este ensayo.

H acia una poltica social con efectos

distributivos de largo plazo

La u tilizacin d e capital entendido com o un poder adquisitivo que adquiere

m ed io s productivos, progreso tcnico y fuerza laboral es el punto de partida
d el p roceso productivo y del proceso de creacin de nueva capacidad produc
tiva.
Las em presas pagan rentas, intereses y salarios a los propietarios, financis
tas y trabajadores con el objeto de constituir su poder productivo. E sos pagos
son, d e sd e e l punto d e vista d e las em presas, una utilizacin de capital produc
tivo. Orientadas por las tasas de ganancia, las em presas asignan sus capitales
para dirigir e l proceso productivo de acuerdo con las seales d el mercado. Su
objetivo es recapturar el dinero que ellas mismas han lanzado a circulacin,
gen erand o una com posicin d e oferta que, presum iblem ente, concuerde con
las pautas d e consum o d e los perceptores de ingreso. El proceso de acumula
ci n o formacin de nueva capacidad productiva se orienta por las mismas
pautas.
Surgen dos interrogantes. En primer lugar, cmo lograr una reorientacin
d e la oferta hacia los grupos que m enos gravitan con su poder adquisitivo en el
m ercado? E n segu n do lugar, cmo acelerar el increm ento de la productividad
laboral en los estratos tecnolgicos preindustriales de subsistencia?
E n otras palabras, se trata tanto d e reorientar la distribucin del consumo
hacia los estratos socialm ente ms desfavorecidos, com o de reorientar el pro
greso tcn ico hacia la creacin de actividades ms productivas hacia esos
m ism os estratos.
Hay aqu dos problem as de naturaleza diferente: el primero atae a los
incentivos que p u ed en aplicarse a las em presas para que reorienten e l proceso
productivo y acum ulativo en el sentido indicado; el segundo, a los instrumen
tos ms concretos q u e p ueden utilizarse y a los horizontes temporales para el
cu m p lim ien to d e las metas especficas. E l primero es, preferentem ente, un
problem a d e poltica; el segundo se vincula al proceso d e planificacin.
Si no se considera la drstica estatizacin de los m edios productivos que
conducira a otro tipo d e sistem a econm ico ser necesario hacer uso de
incen tivos que aprovechen la racionalidad privada del capital.
E l E stado p u ed e actuar a travs d el mercado, com o dem andante d e b ien es
d e con su m o y produccin m ediante contratos de gran escala con em presas del
sector m oderno, con el objeto d e revenderlos a empresarios (en el caso de los
m ed io s d e produccin) o a consum idores (en el caso de los m edios d e vida).
D e e s e modo, p u ed e reorientar la com posicin de la oferta d e los m edios
d e con su m o y d e produccin d e un modo diferente al que hubiera resultado de
las tend en cias espontneas del juego econm ico. Esta reorientacin no ira
contra la lgica d el capital sino que estara fundada en ella. Ms exactamente,
tend era a lograr una coincidencia entre las metas de lucro empresarial y el
ob jetivo d e superar las formas ms extremas de la pobreza o ms am pliam en
te d e lograr una dem ocratizacin creciente de las pautas de ingreso y con
sum o.
E l E stado captara fiscalm ente parte del ingreso generado para operar
com o dem andante e interm ediario en la circulacin de m edios de consumo y de
produccin, con el objeto de revenderlos a precios accesibles. De ese modo
cam biara la com posicin de la oferta en el sentido de los fin es de la estrategia.
E l E stad o colocara sus masivas demandas con plazos y condiciones lo suficien
te m en te atractivas com o para com prom eter el aporte de las empresas naciona
les y extranjeras d e mayor escala y productividad. Sus dos objetivos centrales
seran generar una oferta d e m edios de produccin que permitieran elevar la
productividad d e los estratos preindustriales y reorientar la oferta de b ien es de
con su m o en favor d e los productos que satisfacen necesidades bsicas. Al
m en os d esd e la perspectiva de un econom ista, ste es el germ en o la base de
una ln ea d e p oltica social capaz d e cambiar no slo la distribucin monetaria
d el ingreso, sino tam bin la distribucin d el poder adquisitivo en el largo
plazo. E s redistribu tiva d esd e el ngulo d e los instrumentos que utiliza, pero
p u e d e llegar a ser distribu tiva en sus efectos d e largo plazo si su base de
p od er le otorga su ficien te profundidad y persistencia.
E n todo caso, aunque una poltica d e este tipo no im plique una penetra
cin directa d el Estado en la esfera productiva ni una expansin desmesurada
d e l sector pblico, ella exigira un suficiente control por parte d el poder
p o ltico central en ciertas reas claves: i) el sistem a bancario central; ii) las
op eracion es cambiaras y de com ercio exterior; iii) el sistem a tributario; iv) el
tratam iento a las em presas m odernas (de gran escala y alta productividad).

134
 E n cuanto al m odus operandi d e una poltica de este tipo, sera prioritario
aprovechar e l progreso tcnico que, en la esfera privada, emana precisam ente
d e e ste estrato m oderno fuertem ente vinculado al capital transnacional. Estas
unidades son las principales depositaras del progreso tcnico que debera
aprovecharse en esta estrategia.
Las em presas m odernas y muy esp ecialm ente las transnacionales cons
titu y en un conjunto d e pocos y poderosos interlocutores detentadores del
p oder econm ico a n ivel nacional e internacional. Ellas son protagonistas
p rincipales en e l proceso d e desarrollo econm ico capitalista. Si se hace abs
traccin d e estas em presas, se hace abstraccin tam bin d el sistem a capita
lista en su fase oligoplica actual, lo que parece poco realista. Estas em presas se
rigen por la lgica d e la ganancia con una diversificacin d el riesgo y som etida a
una p lanificacin privada a m ediano y largo plazo. Su bsqueda de mercados
carece d e prejuicios polticos y penetra incluso en las econom as planificadas.
E n los p ases perifricos ms pobres se instalan para explotar sus recursos
naturales. E n los ms diversificados y urbanizados d e la periferia aprovechan
las infraestructuras y e l mercado interno para instalarse en los sectores produc
tivos d e b ien es d e consum o durables.
Un E stado dotado de una poltica coherente y sostenida puede aprovechar
al estrato moderno y, en especial, al capital productivo transnacional para
ponerlos al servicio de una desconcentracin sectorial espacial y social del
progreso tcnico y de sus frutos.
E s probable que una actitud de clara negociacin con las em presas trans
n acion ales, sobre la base d e reglas d el juego rigurosamente predeterminadas,
p u ed a ser objeto d e duras crticas por parte de ambos extrem os d el espectro
id eo l g ico .
D e sd e el lado d e la izquierda marxista, supone negociar con la ms pura
exp resin d el capitalism o internacional en su fase m onoplica imperialista, lo
q u e repugna a los fundam entos bsicos de su filosofa social y poltica. No
obstante ello , es b ien sabido que en la prctica los gobiernos de los pases
socialistas negocian con las transnacionales.
D e sd e e l lado d e la derecha liberal, una estrategia de este tipo atenta contra
la soberana d el consum idor, la com petencia interempresarial y el libre
d e sp lie g u e d e las fuerzas d el mercado, lo que en la prctica significa aceptar la
p resen cia d e las corporaciones dejndoles amplia libertad de accin.
Para evaluar la viabilidad poltica de una estrategia orientada a aprovechar
el poder productivo d e las grandes corporaciones, sera necesario considerar
las fuerzas sociales internas dispuestas a apoyar un proceso d e esta naturaleza.
E sto conducira a un terreno cuya consideracin es esencial y decisiva, pero
q u e ex c ed e los alcances de este trabajo.
E n cualquier caso, las acciones aqu sugeridas p ueden im plem entarse a
d istin tos n iv e les d e intensidad, segn sea la voluntad poltica d el gobierno y su
b ase d e poder real.
E xiste adem s la necesidad d e optar o, mejor an, establecer las proporcio
n es en q u e, dentro d e la estrategia, se promover la oferta de bienes y servicios

135
te n d ien tes a satisfacer las n ecesid ad es bsicas y la de instrumentos productivos
te n d ien tes a increm entar la productividad laboral de los estratos de subsisten
cia.
En rigor, la verdadera estrategia distribu tiva de largo plazo debera ser la
elim inacin del estrato preindustrial de subsistencia m ediante la creacin de
nuevas actividades tendientes a elevar la productividad de la fuerza laboral
all ocupada y orientadas a producir de preferencia los bienes que satisfacen
necesidades bsicas de la poblacin.
Si las corporaciones explotan productos primarios de exportacin, sus
tributaciones captadas por el Estado deberan generar, va com ercio exterior,
una com posicin de la oferta que favorezca los fines de la estrategia. Si operan
orientadas al m ercado interno, su poder productivo deb e ser reorientado por
las vas ya indicadas d e manera directa (produccin de m edios de consumo) o
indirecta (equipos e insum os) hacia la satisfaccin de las n ecesidades bsicas.
E n am bos casos, la m eta central es aprovechar la alta productividad de este
estrato em presarial para elim inar las capas preindustriales del aparato produc
tivo, increm entando la productividad laboral y reorientando la com posicin de
la oferta hacia la produccin d e bienes de consum o masivo.
C o n v ien e, por ltim o, introducir algunas salvedades referidas a las accio
n es sugeridas. Todas ellas tien en relacin con la viabilidad de su concrecin
prctica.
La primera, ya insinuada en el planteo anterior, se refiere a las restriccio
n es im puestas por la constelacin preexistente de poder poltico.
La segunda, suponiendo que existen la base de poder y la voluntad poltica
requeridas, atae al n ivel de desarrollo de cada pas y a la forma com o se estn
d istribu yen d o sus frutos. As, la profundidad y am plitud de la accin fiscal
redistributiva d el ingreso depender de su nivel m edio por habitante y de su
grado d e concentracin en cada sociedad concreta.
La tercera consideracin tien e que ver con la eficien cia y grado de integra
cin d e las diferentes d ep en dencias burocrtico-gubem am entales que deban
intervenir en el proceso d e redistribucin monetaria d el ingreso, de reorienta
cin d e la dem anda, de negociacin con las em presas d el estrato moderno y,
ev en tu alm en te, de com ercializacin pblica de los b ien es involucrados.
La cuarta consideracin se vincula a las respectivas posiciones de poder
d el gobierno, que intenta im plem entar la accin, y de las em presas del estrato
m od erno esp ecialm en te las transnacionales en la negociacin de pre
cios, cantidades y esp ecificacion es tecnolgicas de los b ien es de consum o y de
produccin, cuya oferta global se pretende incentivar.
U n quinto aspecto, directam ente ligado con el anterior, versa sobre la
im portancia d el estrato m oderno en el producto global generado dentro de cada
pas y e l tipo d e ramas en que las em presas se asientan. No ser igual la
situacin si las actividades m odernas avanzada tecnologa, gran escala, alta
productividad se ubican en productos bsicos de exportacin, que si lo hacen
en industrias dinm icas. En el primer caso, la demanda reorientada no podr

136
aprovechar directam ente el poder productov o interno y deber ejercerse va
im portaciones.
D e la reflexin anterior se deriva inm ediatam ente un sexto aspecto, a
saber, la n ecesid ad d e com patibilizar los fines de la poltica social con otros
objetivos in elu d ib les d e toda programacin econm ica global: lim itaciones
im p uestas por el estrangulam iento exterior, el endeudam iento internacio
nal, las p resion es inflacionarias que de all puedan derivar, etc. Esto conduce a
destacar que, en materia d e instrumentos de poltica, independientem ente del
carcter social o econm ico d e los fines perseguidos, hay restricciones estruc
turales y ex p ed ien tes d e accin que son obviam ente comunes al proceso global
d e planificacin.
E stas consideraciones tien en por objeto colocar en un contexto de mayor
realism o las sugerencias anteriores, que slo constituyen una instancia de
b sq u ed a, orientada en una esp ecial direccin, la de propender a una creciente
descon centracin d el progreso tcnico y de sus frutos en el desarrollo latino
am ericano.
Por ltim o, aunque obvio, con vien e recordar que no se ha pretendido
plantear aqu e l tem a d e una transformacin integral de las estructuras sociales
perifricas, sino e l de la planificacin social dentro d e una constelacin de
p od er com o la q u e impera contem porneam ente en la mayora de los pases de
A m rica Latina.6

6D en tro del tem a ms am plio, complejo y conflictivo de la transformacin social perifrica

d e sd e sus m ism as races estructurales, vase el estim ulante ensayo d e Ral Prebisch, Hacia una
teo ra de la transform acin, Revista de la CEPAL, No. 10.

137
TEORIA DE LA
PLANIFICACION SOCIAL
 Programacin del cambio social

Percy R o drg u ez N oboa

Introduccin

E n Am rica Latina, los Estados acuden cada vez ms a la planificacin del

desarrollo en su d ob le sentido de instrumento tcnico y poltico de gobierno,
para hacer frente a la situacin que plantea la persistencia de ndices elevados
d e m iseria o frustracin de grandes sectores sociales, a pesar de los notables
increm entos en importantes sectores de la econom a regional. Naturalmente,
una exp licacin con vincen te de este problem a es el grado relativo de voluntad
p o ltica d e introducir alteraciones profundas en las estructuras esenciales de la
socied ad y d e su econom a.
Al m ism o tiem po, la experiencia de distintos procesos histricos de los
p a ses d e Amrica Latina ha demostrado durante los ltimos aos la dificultad
real d e poner en prctica los contenidos tericos y esquem as conceptuales que
con gran esfuerzo pudieron desarrollarse en m edios acadm icos y centros de
investigacin .
U na d e las razones de esta situacin es la falta de una m etodologa adecua
da y las lim itaciones operativas con que se encuentran los planificadores
socia les o, ms propiam ente, los programadores del cam bio social dentro de
cada p roceso d e racionalizacin prospectiva d el desarrollo.
A qu se pretende ofrecer algunos aportes de orden general en tom o al
co n ten id o d e la programacin d el cam bio social dentro d e la planificacin
global, destacando el valor que adquiere este concepto dentro de la perspectiva
d el desarrollo integral y autnomo de sociedades en proceso de transforma
cin. P retende, igualm ente, acercar los contenidos de la teora social al mbito
instrum ental d e la poltica social, estableciendo las categoras operativas
fundam entales a travs de las cuales p ueden efectivam ente inducirse alteracio
n es esen cia les en la sociedad.

E l cam bio social

1. A spectos conceptuales. E ntin d ese por cam bio social el proceso dinmico e
in d u cid o d e naturaleza estructural y, por lo tanto, interdependiente de los
p rocesos econm icos y polticos bsicos , que introduce alteraciones funda
m en ta les dentro d e la ubicacin y relaciones de los grupos y estratos o clases
q u e com pon en una estructura social determinada.
Por naturaleza, entonces, el cam bio social no persigue el perfeccionam ien
to d el sistem a para perpetuarlo, no busca solam ente reorientar los flujos econ
m icos dentro d e la sociedad, sino que intenta realizar m odificaciones esencia
les en e l ordenam iento existente dentro d e la estructura socioeconm ica bsi

141
ca, al m ism o tiem po que, por ser programado, busca deliberadam ente construir
una op cin distinta, un m odelo societal capaz de permitir la realizacin de los
estratos sociales mayoritarios.
E l cam bio social no constituye la suma m ecnica d e las consecuencias
so cia les producidas por transformaciones d e la econom a, tanto en su estructura
productiva com o en la com posicin d e la oferta o distribucin del consumo, ya
q u e por su naturaleza programable, se aleja, tanto del m ecanicism o com o del
d eterm in ism o terico. Se orienta, por el contrario, a equilibrar, con carcter
provisional, la estrecha relacin existente entre estructuracin, desestructura
cin y reestructuracin1 de los factores econm icos con las transformacio
n es d e l desarrollo en e l mbito social, dentro d el marco de un espacio determ i
nado.
E l cam bio social no corresponde tampoco a la forma tradicional com o han
sid o estudiados por tanto tiem po los factores sociales d el desarrollo, circunscri
tos gen eralm en te al aum ento de la cobertura real por los servicios sociales y la
m odernizacin d e los aparatos institucionales correspondientes. An su ele
lim itarse la programacin social al anlisis y la introduccin d e criterios norma
tivos sobre la dinm ica poblacional y e l acceso a la salud, la educacin, la
seguridad social o la vivienda, en la creencia de que estos factores constituyen
m ecan ism os su ficien tes para superar el subdesarrollo.
Lograr el cam bio social, en los sentidos expuestos, generalm ente implica
superar e l virtual equilibrio consensual, derivado de las presiones de diversos
grupos sociales, q u e institucionaliza y legitim a peridicas transformaciones
parciales, para dar paso a verdaderas polticas sociales que permitan a travs
d e la secu en cia orgnica d e d ecision es adoptadas con una racionalidad trans
formadora dentro d e un proceso programado alcanzar un orden de relaciones
d istin to al q u e prevalece en un m om ento dado.
E n sntesis, el cam bio social im plica la racionalidad normativa de las
transform aciones y, al m ism o tiem po, la construccin programada de m ode
lo s socia les alternativos fijados a travs de objetivos polticos y de desarrollo,
para ser alcanzados en plazos determinados.
L os diversos tipos d e transformaciones de alcance integral, as com o las
d istintas formas d e desplazam ientos evolutivos en la sociedad, constituyen
p rocesos com plejos que requieren, necesariam ente, de respuestas globales de
la razn2 y, por lo tanto, d el ejercicio intelectual d e com prensin e interpreta-

'V e r G eorge G urtvich, La V ocation A ctuelle de la Sociologie, Vers une Sociologie difren-
tielle, Paris, Presses U niversitaires d e France, 1950 (hay traduccin castellana: Fondo de Cultura
E conm ica, Mxico, prim era edicin, 1950), y Cahiers Internationaux de Sociologie, 1953. D entro
d e la ab u n d an te bibliografa estructuralista sobre la m ateria son especialm ente utiles, Andr
M archai, E structuras y sistem as econm icos, Barcelona, abril, 1961, y Andr Nicolai, C om porte
m e n t E conom ique e t Structures Sociales, Paris, Presses U niversitaires de France, 1960.
2Jos M edina E chavarria examina la razn frente a la decisin poltica, en La planeacin en
las fo r m a s de la racionalidad, C uadernos del ILPES, Santiago de Chile, 1971.

142
cin; ms adelante, d el anlisis prospectivo3 y, finalm ente, de las previsiones
correspondientes.
La causalidad estructural en el cam bio social constituye, a su vez, una
cu esti n y un problem a. Problema que, d e acuerdo con la acepcin esta
b lecid a por R alf Dahrendorf, surge de la vida real y concreta y cuya solucin es
co n d ici n d e existencia. C uestin, porque es resultado d e una tarea deliberada
cu yo anlisis d ep en d e d e una libre decisin. E l cam bio com o cuestin es una
co n cep ci n vig en te en Amrica Latina y exige progresivam ente ms y mejores
respuestas d e la cien cia social y d e la gestin poltica.
E n una primera etapa, es necesario estudiar las caractersticas objetivas de
la racionalizacin d el cam bio, dentro de la perspectiva histrica y nacional
com o, asim ism o, conocer sus elem en tos constitutivos. En una segunda etapa,
se busca conocer la lgica relacional (estructural) de esas caractersticas y
e lem en to s, es decir, la relacin de m edios a fines o de causas a efectos, y la
acum ulacin causal d e stos. E ste m om ento se apoya, generalm ente, en expe
riencias cientficas o anlisis em pricos objetivos.
E stas p recision es conceptuales y, en cierto modo, m etodolgicas explican
por q u los cam bios sociales no p ueden sustraerse a la presencia de elem entos
con stitu tivos de la dinm ica social, com o son la econom a y la poltica, como
tam poco d e otros factores, llm ense nacionalism os, definiciones existenciales,
fundam entos ideolgicos, creencias religiosas, avances cientficos (base de las
tecn ologas) y otras elaboraciones sociales igualm ente presentes en la activi
dad d e cada sociedad, sin olvidar su insercin en un sistem a internacional.
E n una tercera etapa, la racionalizacin d el cam bio consiste en sistem ati
zar y organizar los m ecanism os conceptuales y sus actividades aplicadas, tarea
q u e requerir, en su m om ento, d e la investigacin cientfica y el anlisis
p revision al, aun con las lim itaciones que a sus conclusiones empricas im pone
e l actual desarrollo d e las ciencias sociales, las que, a su vez, no pueden
sustraerse al natural com prom iso doctrinario de quienes las ejercitan ni a
co n cep ci n m etodolgica e ideolgica que prevalezca al aplicarla.4
D e esta manera, finalm ente, las ciencias sociales en general y la sociologa
e n particular, avanzan hacia la construccin de una teora d el cambio a travs de
la cual sus d im en sion es m acrosociales se acercan cada vez ms al campo d e la
prospectiva, d e las previsiones y d e las proyecciones normativas, por m edio de
p olticas deliberadas encam inadas a construir una opcin o un m odelo determ i
nado d e desarrollo social integral.
2. C apacidad de induccin. Los procedim ientos conceptuales examinados
p erm iten establecer previsiones bsicas sobre el posterior comportamiento de
la socied ad . D e esta manera se p u ed e disponer de criterios esenciales para

3E ste m todo particular d e anlisis del cambio social es examinado por M anuel Martn
Serrano e n Planificacin social prospectiva , Comercio Exterior, Banco Nacional d e Comercio
E xterior, M xico D .F., abril de 1978.
4M aurice G odelier, Funcionalism o, E structuralism o y Marxismo, Barcelona, Anagrama, 1976.

143
introducir m odificaciones en el proceso estructural, orientndolo luego, con
voluntad normativa, en una determinada direccin.
E n con secuencia, el proceso de cam bio es susceptible de ser orientado
hacia propsitos establecidos, a travs de m odificaciones suficientes que abar
q u en tanto las m edidas adoptadas con ocasin de la d ecisin inicial, com o las
q u e se vayan introduciendo en forma racional y programada a lo largo de su
trayectoria.
L os procedim ientos descritos llevan a sostener la real posibilidad de indu
cir e l cam bio social, con lo cual se le puede otorgar a este trmino la acepcin de
instigacin o m ovim iento d e elem entos hacia un objetivo determinado.5
Por otro lado, los cam bios espontneos o no previstos, que inevitablem ente
afectan la trayectoria global, no deb en reducir necesariam ente el alcance de los
cam bios sociales deliberados . Al contrario, se trata de asegurar que la calidad
y am plitud d e los cam bios inducidos puedan promover la concurrencia de otros
dinam ism os positivos para el desarrollo.6
Por con sigu ien te, la induccin puede desviar el curso natural del proceso
social, d isciplinando deliberadam ente los factores que intervienen, tanto los
elem en to s d e conservacin com o los de transformacin. No debe olvidarse que
cada situacin estructural constituye, en realidad, un equilibrio dinmico
q u e in clu y e las acciones y reacciones de las fuerzas en tensin y que, por lo
tanto, las p revision es d eb en tener en cuenta ambos tipos d e acciones .
La d esviacin d el curso pasivo de la trayectoria abarca entonces diversos
elem en to s en relacin con la induccin d el cambio:
a) Voluntad de decisin por parte de las instancias desencadenantes del
cam bio. E n este sentido, se espera que stas posean definiciones y capacidad
su ficien tes para poder adaptar d ecision es que repercutan en el comportamien
to d el proceso social global. El Estado, a travs de sus rganos d e decisin,
p o s e e gen eralm ente capacidad y dinamismos de induccin suficientes para
influir en los com portam ientos bsicos de la sociedad. Un Estado democrtico,
q u e estim u le la participacin, podr ejercitar estas capacidades con mayor
propiedad y eficacia.
b) Verificacin de las categoras causales transformadoras para asegurar
la real capacidad de modificacin del proceso. E lla im plica con ocer interpre
tar la lgica interna d el sistem a esencial d e relaciones econm icas y polticas
q u e explican la estructura dinm ica de grupos y estratos, jerarquas y clases que
conform an la sociedad, estableciend o los contenidos reales a travs de los
cu ales se p u ed en introducir alteraciones deliberadas y sustantivas capaces de
d efin ir los cam bios, posibilitar la racionalizacin previsora o programacin y

5Jo h n M acKinney alu d e al cam bio social instigado como susceptible d e ser terica y metodo
lgicam ente utilizado por cientficos sociales a travs de la construccin e interpretacin utilitaria
d e opciones determ inad as . Tipologa constructiva y teora social, Buenos Aires, Amorrortu, 1968.
6V ase, La politiq u e e t la planification social dans le dveloppem ent national , R evue
In tern a tio n a le du D veloppem ent Social, Naciones U nidas, Nueva York, 1972.

144
esta b lecer la direccionalidad requerida para construir un m odelo societal o de
objetivos y propsitos finalistas.
c) Previsin de los lapsos y las velocidades del cambio. Esta etapa es
particularm ente importante cuando se realizan profundas transformaciones
estructurales, en las cuales la tarea de construccin de un nuevo sistem a (en
cuanto estructura d e estructuras) es definitoria para la propia supervivencia
d e la voluntad y energa d el cambio. Amrica Latina conoce experiencias que
dem uestran cm o los plazos y la duracin de los procesos condicionan la propia
viab ilid ad d e los cam bios.
d) Previsin para la conduccin de los dinamismos. Las categoras causa
les no solam ente intervienen al com ienzo de un proceso, sino que las acciones
transformadoras van produciendo desequilibrios que generan reacciones, las
cu a les a su v ez determ inan nuevas m edidas que se aplican en distintos m om en
tos o con intensidades variables. Las categoras causales, de esta manera, no
solam en te constituyen un dinam ism o inicial d el proceso, sino el com busti
b le d e su secuencia temporal. Un ejem plo ilustrativo de este fenm eno en la
regin lo constituyen los procesos de reforma agraria, que coinciden en la
gen eracin d e su cesivos desequilibrios y que exigen una conduccin perma
n en te y esm erada, as com o m edidas de carcter global (especialm ente en el
m ed io rural).
e) Orientacin hacia un propsito establecido. Los cuatro elem entos ante
riores tien en sentido siem pre que busquen alcanzar un propsito definido, un
objetivo basado en un m odelo o un proyecto de sociedad que establezca la
orientacin y la cualidad esencial del cambio.
T odo proceso estructural de cam bio social, en cuanto tal, tiene un signo
q u e lo d istin gu e. Las transformaciones no son una sim ple sucesin de alteracio
nes: antes bien, su propia dinmica va imprim iendo una direccionalidad al
proceso. C uando ste es deliberado, se ubica dentro de orientaciones expresa
das en la valoracin y definicin de opciones alternativas implcitas en cada
propsito.
F in alm en te, existe un aspecto vinculado al grado de capacidad de induc
cin d e los cam bios, q u e est vinculado al grado d e inevitabilidad de las
p rev isio n es. La naturaleza cada vez ms formalizada y em prica de las ciencias
socia les contribuye a fundamentar la induccin, como as tam bin a impulsar el
rpido crecim iento d e m todos y tcnicas de programacin del cambio. Todo
ello , sin em bargo, no conduce a afirmar la ciega irreversibilidad de los procesos
causa-efecto, o el m ecnico cum plim iento d e previsiones ante im pulsos o
a ccio n es deliberadas.
La naturaleza estructural d el cam bio y la presencia de distintos factores
determ inantes, junto a los condicionam ientos propios de cada sociedad, supe
ran las presunciones d e inevitabilidad absoluta de los procesos sociales, nega
das igualm en te por la intrnseca capacidad creadora de la sociedad. Por consi
g u ien te, induccin no es sinnim o de conduccin imperativa; por el contrario,
im p lica la ponderacin de las capacidades de realizacin d el porvenir por parte

145
d e socied ad es que, com o las latinoamericanas, p oseen un intenso dinamismo
interno en un perodo de gran interdependencia mundial.
3. La programacin del cambio. La posibilidad real de llevar a cabo los
cam bios d esd e el punto d e vista del sistem a de decision es institucionales est
supeditada, naturalmente, al sentido de cada proyecto nacional, a las opciones
id eo l g ica s, a la sancin poltica y al apoye operativo que se les otorgue dentro
d e los instrum entos globales de programacin de las transformaciones. En
algun os casos, com o el d e Per, los planes consideran, dentro de su concepcin
d e desarrollo, tanto las transformaciones estructurales como el crecim iento
econ m ico, en un afn por encontrar criterios de conciliacin entre las exigen
cias d e ambos con ceptos.7
L o anterior significa naturalmente modificar sustancialm ente algunos cri
terios consagrados dentro de la planificacin del desarrollo, como son los que
se aplican, entre otros, a la intangibilidad interpretativa de algunas variables
m acroeconm icas; a las estrategias espaciales de acondicionam iento d el terri
torio; a la consideracin de los factores sociales en los procesos productivos y
d e consum o; a la consideracin de la tecnologa en el proceso productivo; y al
p ap el d e laestructura jurdico-poltica de ejercicio del poder nacional, regional
o com unal.
S e trata, en cierta manera, de crear en forma progresiva una racionalidad
d el desarrollo para Amrica Latina, alejada de m odelos sociales o utopas
tericas ajenas a su propia posibilidad histrica e igualm ente ajenas a los
m od elos d e vida y pautas de consum o d e los pases desarrollados. Por el
contrario, d eb en comprobarse, en primer lugar, que aquellos procesos tienen
una axiologa social distinta y que incluso la falsa alternativa de imitarlos, no es
factible dentro d el actual sistem a internacional. El cam ino d el desarrollo de los
p a ses d e Am rica Latina est ntim am ente ligado a su propia identidad nacio
nal y a su viabilidad com o parte com ponente d el Tercer Mundo.
Sin em bargo, la programacin del cam bio no supone solam ente la existen
cia d e un instrum ento p oltico d e d ecisin y conduccin, com o es el plan, sino
q u e, a su vez, ste es un instrumento tcnico que solam ente podr alcanzar los
objetivos propuestos en la m edida que posea la calidad suficiente para activar e
ind u cir los m ecanism os reales d el proceso econm ico y social que permitan
llevar a cabo los cam bios. E n otros trminos, la voluntad poltica de las instan
cias q u e ejercitan el poder no es suficiente para alcanzar un m odelo societal o
con seg u ir un proyecto nacional. La planificacin del desarrollo o la programa
cin d e los cam bios, segn sea la perspectiva d el observador, juega un papel
fundam ental en esta tarea.
G eneralm ente, tal problem a se enfrenta desde puntos de vista polarizados.
E n un extrem o se postula que la d ecisin poltica es condicin suficiente para

7In stitu to Nacional d e Planificacin (INP), Plan nacional de desarrollo, 1971, 1975, Lima,
1971.

146
e l desarrollo, d e donde se pasa rpidamente a la consideracin de que para
garantizar e l cam bio estructural basta acceder al poder poltico.
E n el otro se sostien e que el cam bio d ep en de en forma directa y absoluta
d e un aum ento de la eficiencia. E ste criterio, tan comn en grupos tecnocrti-
co s, aleja progresivam ente los cam bios que exige la base real de la sociedad,
postergando su consecucin.
La programacin adecuada del cam bio es condicin esencial para ambos
criterios, si b ien corresponde a los planificadores garantizar que el ejercicio de
su funcin d e racionalizacin previsora o de induccin deliberada de las m odi
ficacion es d el proceso econm ico-social, alcance los ms altos n iveles de efica
cia, dentro d el marco de objetividad que requiere la planificacin com o instru
m ento cientfico-tcnico.
E sta preocupacin no solam ente toca a la formulacin y evaluacin de los
p la n es, sino a la integridad de la funcin planificadora que, junto a la elabora
cin d e las polticas, d eb e hacer frente a la tarea perm anente de actualizar los
d iagn sticos y profundizar la com prensin de los procesos vitales de la socie
dad y su com portam iento econm ico y poltico. Esta preocupacin seala
tam bin la responsabilidad de promover y encauzar la ejecucin de los planes,
tanto a travs d e asesoram iento com o m ediante el estudio y opinin sobre los
d isp ositivos legales que permitan viabilizar la voluntad conductora d el proceso
d e desarrollo por parte d el Estado. En esta lnea d e preocupaciones se inscri
b en igualm en te tareas perm anentes de difusin y promocin de los alcances de
la plan ificacin para el mejor cum plim iento de sus propsitos profesionales e
institucionales.
T oda esta am plia gama de actividades que com prende la planificacin
a d qu iere esp ecia les contenidos cuando se trata de la programacin de los
asp ectos sociales d el desarrollo, materia de com plejidad conceptual y conside
racin doctrinaria, donde fcilm ente puede caerse en esquem as doctrinarios o
sim p lificacion es voluntaristas.
4. ha poltica social. La poltica social constituye la categora instrumental
y operacionable que perm ite llevar a cabo los cambios en la sociedad, dentro de
la planificacin global del desarrollo.Responde a la pregunta qu hacer para
alcanzar los objetivos propuestos? y se m anifiesta a travs de criterios normati
vos y d e p revisin precisos que, a su vez, responden a la pregunta cmo hacer?
D ich o s criterios, por su parte, se traducen en estrategias cualitativas y metas
cuantitativas su scep tib les de ser desagregadas en programas, proyectos y accio
n es, junto a las correspondientes asignaciones de recursos financieros e institu
cio n a les (presupuestos) que garanticen su ejecucin.
La elaboracin y establecim iento de la poltica social se basa, en primer
lugar, en una dim ensin conceptual a partir de la cual se precisa el mbito de
ejercicio d e los cam bios. Esta base conceptual permite vincular la intenciona
lidad social con los correspondientes propsitos de orden econm ico y finan
ciero, sin los cuales la poltica no alcanzara real efectividad. Igualm ente, la
p o ltica social se vincula con las polticas espaciales y sus contenidos regiona
le s d e acondicionam iento d el territorio y de organizacin d el espacio, con los

147
propsitos d e orden poltico y jurdico-administrativo y con las otras polticas
ese n c ia le s d el plan global.
E n segundo lugar, la poltica social supone la existencia de una sola
racionalidad previsora capaz de integrar las polticas especficas de naturaleza
m ultisectorial que, por definicin, alcanzan a todo un universo de ejercicio y
q u e d eb en ser cum plidas por varios sectores administrativos, ya sea que stos
correspondan a las esferas de la produccin, de infraestructura o de servicios
so cia les, com o ocurre, por ejem plo, con las polticas de em pleo o de distribu
cin d el ingreso. Las polticas especficas de naturaleza sectorial, por su parte,
p o se e n un m b ito d e ejercicio en un solo sector administrativo y se relacionan
fundam entalm ente con las condiciones de vida de la poblacin. Entre estas
p olticas estn las d e educacin, salud, vivienda y seguridad social. La poltica
social global pondera en forma preem inente la importancia de las polticas
m ultisectoriales u horizontales, as com o la efectiva coordinacin de las polti
cas sectoriales, sobre las cuales existe una larga y positiva experiencia en
A m rica Latina.
La poltica social, com o integrante de un sistem a programado de definicio
n es normativas que llevan a la ejecucin real de las d ecisiones, requiere
necesariam ente d e un grado suficiente de Viabilidad para lograr que los cam
b ios previstos al janeen un nivel de realizacin objetiva que trascienda la
situacin d e sim p ie conjunto de aspiraciones generalm ente no satisfechas o de
actividad acadm ica impracticable. La viabilidad, com o ejercicio m etodolgi
co e instrum ental, otorga as mayor objetividad a la poltica social.
5. Dim ensin tem poral. Finalm ente, la consecucin del cambio social
tie n e su propia dim ensin temporal. G eneralm ente los aspectos sociales del
desarrollo han pasado a ser parte de la im agen-objetivo de largo plazo e incluso,
com o su ced e en varios pases, han llegado a convertirse en instrumentos
orientadores d e lapsos mayores. En este ltim o caso, se requiere de una alta
capacidad de previsin para establecer verdaderos procesos programados.
La situacin inversa es igualm ente discutible, pues consiste en fijar objeti
vos y m etas d e corto plazo, en lapsos que no son representativos para el
in ev ita b le ritmo secuencial de la dinmica social. En este caso, el cambio social
q u ed a generalm ente reducido al anlisis peridico y continuo de indicadores
q u e no entregan una dim ensin integral de los problemas que se enfrentan.
Am rica Latina con oce algunas experiencias costosas en este sentido, que si
b ie n han tenid o positivos resultados m etodolgicos para apreciar coyunturas
g lo b a les, han mostrado inevitables deficiencias de conjunto. E l hecho social,
com o cualquier realizacin humana colectiva, lleva implcitas incalculables
d im en sio n es d e creacin y m odificacin que hacen que, en el corto plazo y la
coyuntura, no se alcancen a realizar com probaciones de orden estructural.
La construccin d e un m odelo social im plica entonces un horizonte tem po
ral program able d e largo plazo, susceptible de ser llevado a cabo en lapsos
m enores coin cid en tes con el m ediano plazo, en los cuales pueden alcanzarse
alteraciones significativas en la dinmica de la sociedad, dependiendo de la
naturaleza y alcances tcnicos del plan.

148
 T odo ello no elim ina, sin embargo, la importancia de manejar ndices o
indicadores em pricos en los anlisis de coyuntura y en los docum entos peri
dicos d e previsin o d e evaluacin.

Categoras bsicas de anlisis y previsin normativa

E n la estructura d e la sociedad hay factores fundamentales cuyo anlisis perm i
te estab lecer criterios normativos que posibiliten la induccin del cambio
social dentro d e una programacin global del desarrollo.
La fijacin de estos factores obliga a encontrar la inevitable interrelacin
d e los aspectos sociales con el proceso estructural al cual pertenecen, abarcan
do, en con secu en cia, los m ecanism os de interrelacin con la estructura econ
m ica d el pas, el sistem a de poder vigente, la calidad de vida a que se aspira,
e l aporte de los valores culturales propios y la dim ensin espacial de la dinm i
ca social. T odo ello generalm ente se inscribe en la construccin de un m ode
lo social determ inado que orienta los conceptos y las operaciones de cada
p roceso integral de desarrollo.
C om o caracterstica general, las sociedades latinoamericanas sealan la
ex isten cia d e profundos desequilibrios y desarticulaciones internas. La subor
d in acin de grandes sectores sociales con relacin a otros se explica por la
polarizacin o concentracin d el poder econm ico en grupos minoritarios
frente a los innum erables grupos d ependientes y estructuralmente margina
dos, q u e carecen de acceso a los m ecanism os de la produccin y del consum o, a
las instancias de poder, y al conjunto de bienes y servicios esenciales, a las
p o sib ilid a d es de autorrealizacin cultural y se encuentran sujetos a sistem as de
exp lotacin referidos particularmente a las relaciones de dominacin interna
d e la ciudad sobre el m edio rural.
E sta caracterizacin de orden general seala una marcada concentracin
d e la riqueza y el poder en grupos minoritarios y la urgencia de alterar funda*
m en talm en te este ordenam iento para abrir y consolidar la apertura de an
ch os cauces reales y m asivos de transferencia de aquellos factores a fin de
orientarlos a la construccin de nuevas alternativas sociales.
Lo anterior no im plica, sin embargo, que baste contar con sim ples m ecanis
m os redistributivos d e recursos y posibilidades; por el contrario, se trata de
construir un ordenam iento que im pulse la participacin de sectores sociales
mayoritarios en los ms importantes dinamismos de la estructura poltico-eco
n m ica para que a travs de stos se garantice en el tiem po la consecucin del
desarrollo integral.
C on e l objeto de lograr una exposicin sistem tica pueden establecerse
categoras bsicas d e anlisis y previsin a fin de determinar las caractersticas
e se n c ia le s d e la programacin d el cam bio, sin que ello signifique limitarse slo
y necesariam ente a tales categoras y evadir el amplio margen de interpretacin
a q u e ob liga un exam en estructural. (Vase el Grfico.)
Las categoras m encionadas no son excluyentes de otros factores importan
tes, com o la dinm ica poblacional, y la tecnologa por su impacto en el proceso

149
V. y ' -------- J
CAM BIO SOCIAL
eco n m ico y social y la posibilidad de hacer viables nuevos estilos de produc
cin.
Las categoras bsicas de anlisis y previsin normativa del cambio social,
dada su in cid en cia en la alteracin d e la estructura social, son las siguientes:
estructura d e la propiedad; poder y participacin; ocupacin y distribucin del
ingreso; n iv el d e vida; valores, cultura y educacin; organizacin social del
esp acio.
Cada una de ellas tien e un valor ind ependiente, aun cuando mantienen
interrelaciones causales y acumulativas esenciales, que las hacen trascender su
valor instrum ental singular, perm itiendo construir m odelos de carcter global.

1. E structura de la propiedad. La propiedad, examinada desde la clsica

p ersp ectiva jurdica de uso (ius utendi), usufructo (tus fruendi) y disposicin
(tus abutendi) d e los b ien es particularmente los bienes de produccin , es
un factor esen cia l d e la estructuracin social. En tom o a ella se definen
asp ectos sustanciales de la estratificacin social y del sistem a de clases en las
so cied a d es contem porneas.8
La d im en sin conceptual de la propiedad contina siendo el fundamento
d e doctrinas sociales y econm icas m uy variadas, a partir de las cuales se han
d efin id o p osicion es ideolgicas y partidistas de especial vigencia.
E ste tipo de consideraciones ha llevado tam bin a examinar las garantas
socia les q u e proporciona la existencia d e la propiedad, considerada como
fu en te real d e seguridad y autorrealizacin creadora de las personas y d e los
grupos. Al m ism o tiem po, destaca la valoracin del trabajo com o fuente gen e
radora d e la propiedad y la riqueza y, finalm ente, la responsabilidad que
histricam ente ha jugado frente a los principales procesos d e transformacin
q u e co n o ce Latinoamrica.
La introduccin d e alteraciones en el rgim en de propiedad tien e una
im portancia social bastante mayor que el sim ple cambio de titular del derecho,
p u e s afecta a relaciones fundam entales de la sociedad. Los aspectos cruciales
se sitan esp ecia lm en te en la naturaleza que se reconozca a los aspectos del ius
abu ten di ligados al poder de d ecisin y a las formas de acumulacin del
ex c ed en te econm ico, es decir, los mbitos ms ntimamente relacionados con
la funcin em presarial derivada de la propiedad.
E l poder econm ico y social en Amrica Latina se halla concentrado en
grupos minoritarios que disponen generalm ente de la propiedad de los princi
p a les m ed ios de la produccin y de las formas esenciales d e acumulacin del
ex c ed en te econm ico. En consecuencia, para cambiar la estructura d e la pro
p ied a d hay q u e disponer d e m ecanism os que permitan su transferencia y, con
ella , la d e los b en eficios patrimoniales que genera su existencia, y el acceso a
las formas d e acum ulacin y de gestin de las unidades productivas. Todo ello
p u e d e im plicar alteraciones en el proceso productivo, orientadas, en un caso,

8V ase L. A. C osta Pinto, E structura de clases y cam bio social, Buenos Aires, Paids.

151
hacia la constitucin d e una sola forma de produccin predominante y, en el
otro, hacia la creacin y fortalecim iento de diversas formas de propiedad
em presarial.
D entro d e las actualm ente vigentes, es notoria en Amrica Latina la expan
sin d e la actividad em presarial en la explotacin y control de los recursos
naturales esen cia les y d e las actividades estratgicas de la econom a. El Estado
gestor, a su vez, p u ed e ser un agente fundamental para garantizar el cum pli
m ien to d e los planes dentro del esquem a esencialm ente capitalista vigente en
la generalidad d e pases de la regin.
Al m ism o tiem po, se observa el importante desarrollo terico y las expe
riencias concretas d e nuevas formas em presariales de naturaleza asociativa en
la propiedad, acum ulacin, gestin y distribucin de los beneficios. La genera
cin d e unidades productivas d e este tipo y la importancia que puedan alcanzar
dentro d e un esq u em a plural de formas de propiedad tien e incalculables
co n secu en cia s para la configuracin de nuevos m odelos sociales.
La intensidad que asuman los contenidos sociales de estas unidades
productivas p u ed e dar lugar a diversos tipos de organizacin empresarial,
d e sd e las formas d e cooperativism o m oderno hasta la creacin de verdaderos
sistem as d e propiedad comunitaria, de autogestin y de propiedad social,
d ep en d ien d o d e la naturaleza singular de cada una de ellas, y de la naturaleza
grupal, sectorial o global que alcancen las formas de acumulacin y distribu
ci n dentro de la sociedad.
E n cualquier caso, ellas im plican una importante posibilidad de reorienta
ci n d e la participacin de la sociedad en la actividad econm ica o suponen,
d e sd e otro punto d e vista, la am pliacin o di versificacin de la base productiva
hacia actividades que p ueden influir positivam ente en la generacin y utiliza
cin d el ahorro interno, generacin de mayor em pleo productivo e incorpora
cin d e los sectores marginados al proceso econm ico. Su presencia real en el
conjunto d e la econom a d ep en de, en gran medida, de la funcin social y de la
im portancia que les asignen los planes, as com o de la creacin de m ecanism os
concretos d e poltica econm ica o financiera que les permitan ampliar su
participacin dentro d e un sistem a plural de formas de propiedad.
E n una econom a en que predom ina la actividad privada, el mercado es el
asignador d e recursos y a la programacin del desarrollo slo le com pete la
p revisin d e su com portam iento com o sector predominante y fijar las normas
n ecesarias para maximizar su rentabilidad social. Dentro de un esquem a plural
d e formas em presariales, tien e importancia la fijacin de criterios que orienten
las responsabilidades m acroeconm icas d el sector privado, mientras que en las
u nid ades productivas existe un creciente esfuerzo por incrementar bajo diver
sas formas y contenidos la participacin de los trabajadores en los beneficios y
la gesti n empresarial.
C uando se prev la progresiva ampliacin de los m ecanism os de acceso a
los b en eficio s y gestin empresarial por parte de los trabajadores, en realidad se
esta b lec en formas parciales e indirectas de usufructo de algunas de las ventajas
derivadas d el ejercicio d e la propiedad de unidades productivas. E ste tipo de

152
racionalidad orienta la formacin d e un sistem a de com unidad laboral o
formas sim ilares, e l m ism o que genera tam bin la posibilidad d e nuevas formas
d e participacin d e los trabajadores dentro d el proceso econm ico y poltico
global.
Al exam inar la presencia de diversas formas d e propiedad, la programacin
social y econm ica no solam ente se d etien e a examinar cada una de ellas, sino
q u e d eb e considerar la forma d e compatibilizarlas.
Por ello , adquiere importancia el diseo y la aplicacin de m ecanism os
efica ces d e concentracin d e la produccin y d el abastecim iento, que sean
capaces d e m odificar los propios d e algunas formas de acumulacin por secto
res d e propiedad. La concertacin d e formas em presariales de distinta natura
leza p u e d e ser, a su vez, el germ en de renovados procesos de programacin
q u e, por con secuencia, introduzcan m odificaciones dentro de los marcos con
cep tu a les d e la planificacin d el desarrollo en Amrica Latina. Esta nueva
racionalidad concertadora podra trascender la clsica dicotom a obligatoria-
ind icativa que prevalece generalm ente en la planificacin.
. La aplicacin de alteraciones a la estructura de propiedad en el m edio rural
es singularm ente significativa, en la mayora de los pases de la regin, tanto
por los altos n iv eles d e fuerza de trabajo agropecuario existente com o porque
son las oligarquas agrarias las que tradicionalmente han ejercitado con mayor
rigid ez e l poder poltico.
E n los m edios urbanos, la propiedad est fuertem ente concentrada en las
actividades productivas, transformadoras y financieras, y tam bin alcanza sig
nificativa m agnitud en e l rea d el suelo urbano donde se obtienen altos rendi
m ien tos especulativos.
Los cam bios en la propiedad tien en igualm ente consecuencias importan
tes frente al sistem a internacional de relaciones, porque a travs de cambios en
e l plano nacional surgen conflictos con las em presas transnacionales y con sus
n acion es d e origen. Para destacar la gran importancia de este fenm eno basta
ten er en cuenta las m edidas concertadas que vien en utilizando los pases del
T ercer M undo para tratar de hacer efectivo el sentido d e un N uevo Orden
E co n m ico Internacional.
La transferencia d e la propiedad com o categora bsica de anlisis y eva
luacin constituye un factor determ inante d el cambio social, debido a que en
to m o a ella se estab lecen criterios de diferenciacin, ubicacin, jerarqua y, por
co n sig u ien te, d e estratificacin de grupos, as com o la formacin de clases
dentro d e la estructura social en su conjunto.9 Por otro lado, la transferencia de
la propiedad es un instrumento d e programacin d el cambio, por cuanto en
to m o a la propiedad es p osib le formular polticas precisas encaminadas a
alterar los m ecanism os vigentes de acumulacin de poder y de riqueza, y a
sealar m edidas en relacin con la produccin, el consumo y la calidad d e la

9V ase D arcy Ribeiro, E l dilem a de A m rica Latina: estructuras de poder y fu e rza insurgente,
M xico, Siglo XXI editores, 1971.

153
v id a , en cam pos tan variados com o la reforma agraria y de la empresa, forma
cin y expansin d e formas em presariales asociativas, la normatividad para la
exportacin d e los exced en tes de las em presas extranjeras, la promocin d ife
rencial d e sectores d e propiedad por tipo de sector productivo, la responsabili
dad d el sector financiero frente a ellos y la vinculacin con formas de organiza
cin y participacin social, entre otros elem entos importantes de la programa
cin.
2. Poder y participacin. U n proceso de cambio social altera en forma
directa la estructura d e poder, generalm ente transfiriendo a grupos sociales
mayoritarios el ejercicio global de las d ecision es que los afectan, en funcin de
sus in tereses y d el inters social general. E llo im plica la reconceptualizacin
d el p apel d el Estado en un pas en desarrollo, de su estructura jurdico-poltica
b sica y d e la organizacin social requerida para el ejercicio difundido del
p oder d e decisin .
E n estas socied ad es, el poder y su ejercicio estn tradicionalmente concen
trados en grupos minoritarios, que son los mismos que ejercitan el poder
eco n m ico y d ecid en , en ltima instancia, en forma indirecta el destino econ
m ico y p oltico d e los pases. D ichos grupos constituyen verdaderas oligarquas
qu e m uchas v eces forman parte del sistem a internacional de dominacin.
U n Estado en proceso de transformacin socioeconm ica no puede ser
neutral frente a la actividad productiva o consumidora. Es ms, no solam ente
cu m p le un papel normativo, sino que dirige y protagoniza efectivam ente el
proceso d e transformaciones estructurales para el cambio y la construccin de
la n u ev a va alternativa que se propone. E llo otorga al m odelo poltico del
E stado en proceso d e cam bio una centralidad bsica, ya que debe orientar el
ejercicio d e sus funciones generales en relacin a la nueva sociedad en cons
truccin y buscar, al m ism o tiem po, que la propia sociedad pase a ocupar el
p ap el d e protagonista y conductora de los cambios.
E l n u ev o sentido d el ejercicio social d el poder establece nuevas instancias
d e d ecisi n en sus n iv eles com unales, locales, regionales y nacionales.
E l anlisis ideolgico-poltico de estos temas es relativamente nuevo en
A m rica Latina y generalm ente estuvo reservado a las lites acadmicas. Re
cien te m en te , d eb id o a experiencias transformadoras, ha sido necesario estable
cer una praxis p oltica que escape a los obsoletos m odelos europeos, seguidos
en e l pasado.
E n todo caso, se trata d e transferir e l poder acumulado, transferencia que
no es s lo d e d ecisin , pues tien e una valoracin econm ica y poltica. Se trata
d e riqueza y poder, valores enlazados vitalm ente. Ambas tienen gn esis gen e
ralm ente sim ilares, pero p ueden tener comportamientos autnomos com o cate
goras d e cam bio. S e p u ed e redefinir el sistem a de propiedad de los m edios de
produccin y d e acceso sim ultneo al control de los centros de poder, a travs
d e m ecanism os no necesariam ente similares.
E ste acceso al poder, en sus distintos n iveles de ejercicio, establece la
articulacin d e voluntades sociales que, segn lo demuestran algunas exp e

154
riencias conocidas, no siguen el ciego destino de automtica conjuncin de
in tereses econm icos aparentem ente com unes.
E n tom o a estos conceptos y otros estrecham ente vinculados existen hoy
anlisis renovados com o los que se refieren a la importancia de los partidos
p o ltico s y otras formas de organizacin representativa, las reglas de juego de
las dem ocracias representativas, y nuevas alternativas de ejercicio de la capaci
dad d e d ecisi n popular. Todas ellas dinamizan los conceptos de las ciencias
so cia les en Am rica Latina, si b ien se sabe que existen similares preocupacio
n es, aunque bajo signos y experiencias distintas en otras regiones d el Tercer
M u n do.10
La transferencia d el poder hace que las decision es pasen de los centros
concentradores a am plios sectores sociales, d esd e universos sociales com pues
tos por un nm ero reducido d e individuos, a grupos representativos mayores.
La transferencia im plica, en forma paralela, un proceso de m ovilizacin de
grandes sectores sociales, particularmente los grupos marginados situados en
e l m ed io mral, las masas desocupadas urbanas y los trabajadores organizados
con criterio funcional o espacial.
La m ovilizacin, sin embargo, no es un dinam ism o sim ple que pueda ser
d esen ca d en a d o slo por la accin externa; tampoco es producto solam ente de
una adecuada prom ocin por parte de vanguardias m ilitantes, o de la ejecu
cin efic ien te d e programas burocrticos. Se trata de un dinam ism o com plejo
q u e su p on e fundam entalm ente una actividad colectiva, vital y autnoma de los
grupos sociales y de la sociedad en su conjunto.
A lgunos aos antes del auge de la teora y, en cierta manera, de la exis
ten cia d e procesos significativos de m ovilizacin contempornea en Am
rica Latina, se haban sealado algunos elem entos de previsin de estos proce
sos en la regin ,11 indicando, igualm ente, la importancia del contenido de las
relacion es entre tres grupos de factores, a fin de fijar la naturaleza de los
procesos fundam entales d el cam bio social.
E l prim er grupo se refiere a la situacin de dom inacin global de los
sectores rurales, su rpida toma d e conciencia y el com ienzo de luchas reivin-
dicativas d e tipo sindical o d e violen cia armada, as com o a las nuevas masas
urbanas rpidam ente incorporadas a un sistem a ajeno de d ecisiones socio-
p olticas, y al consum o m asivo en sociedades todava subdesarrolladas. En
sum a, son factores respecto d e la existencia de m ovim ientos sociales que
in flu y en en la estructura de poder.
E l segu n do grupo d e factores atae a la reivindicacin nacional, definida
com o antim perialism o y com o consecuencia, esta unidad nacional, que no es
la con ciliacin d e intereses opuestos. E ste elem en to est vigente en los m ovi

10E xisten num erosos anlisis d e estos aspectos entre los cientficos sociales rabes, particular
m en te A nouar A bdel-M aek, E gipto, sociedad m ilitar, M adrid, Tecnos, 1967.
u Alain T ouraine, M ovilit sociale, rapports d e classe et nationalism e en A mrique L atine,
Sociologie du Travail, 1965, N. 1.

155
m ien tos sociales actuales de varios pases, en forma explcita, y en otros, a
travs d e luchas populares internas.
F inalm ente, el tercer grupo d e factores im plica el grado de autoconciencia
y d e existen cia real d e conflictos sociales que pudieran haber posibilitado la
form acin de verdaderas clases sociales,12 incluidas las consecuencias de dina-
m izacin y accin sociales que abarca la acepcin sociolgica de este concepto.
La nd ole d e la interrelacin d e estos tres conjuntos d e factores dentro del
con texto histrico d e los procesos sociales de cada pas, constituye e l marco de
la m ovilizacin social, es decir, el desarrollo d e determinadas fuerzas sociales,
junto con una con cien cia poltica que permita la participacin popular en el
sistem a d e d ecisio n es, lo cual contradice el criterio tradicional de esperar el
surgim iento previo d e una con ciencia poltica com o requisito para la m oviliza
cin y transferencia real d el poder poltico.
La poltica d e participacin, concebida com o conjunto operativo de
a ccio n es programadas para la transferencia d el sistema real de d ecisiones, est
d estin ada a dotar d e base material y social a las organizaciones autnomas de la
p oblacin , procurando su propia articulacin para hacerlas capaces de asumir
progresivam ente la gestin participativa en las diversas actividades de signifi
cacin poltica y econm ica.13
As se llegan a establecer, d esd e la base de la sociedad, los distintos tipos
d e m ecanism os d e participacin, de acuerdo con la estructura poltica del
E stado y con las formas que adopte el acceso a la propiedad, los beneficios de la
actividad econm ica a travs de las unidades productivas y, finalm ente, el
grado d e articulacin autnoma y ascendente d e las entidades representativas.
La posterior articulacin d e la pluralidad de las organizaciones de base a
n iv e le s superiores depender, en gran m edida, del propio proceso de desarro
llo , d e su viabilidad interna (y externa) y d el grado de avance en el estableci
m ien to d e un proyecto nacional. Ser tam bin resultado d el grado d e presen
cia d e las organizaciones sociales en la construccin efectiva de las nuevas
alternativas de cam bio y, por en d e, de la autodefinicin d e roles sociales dentro
d e la red constituida por los grupos, instituciones y estratos o clases que
com p on en la estructura social en su conjunto. As, d esd e el punto de vista
institucional, adquiere esp ecial importancia el comportamiento de algunas
en tid ad es d e larga y efectiva presencia en la escena social de Amrica Latina,
com o son, entre otras, las fuerzas armadas, la prensa y los m edios d e com unica
cin , la Iglesia, la universidad y los sindicatos.
C on el propsito d e facilitar el perfeccionam iento de un proceso secuen-
cial d e transferencia d el poder que permita pasar de una situacin de margina-
cin a otra de m ovilizacin social y a la posterior consecucin de la partici

12E n tom o a clases y categoras, vase Nicos Poulantzas, Clases sociales y alianzas en el poder,
M adrid, E ditorial Zero, S.A., 1974.
13V ase Carlos Franco, La revolucin participatoria, Lima, Mosca Azul E ditores, 1974. Esta
obra co n tien e un im portante m aterial en relacin con instituciones y m ecanism os de participacin.

156
pacin generalizada, se p u ed e concebir un primer m om ento en el cual los
sectores mayoritarios de la sociedad no acceden al sistem a de decision es que
los afecta. La m ovilizacin de estos sectores contem pla un conjunto de pasos
concurrentes que se manifiestan particularmente en diversas tareas de con-
cien tiza ci n , capacitacin, organizacin y estructuracin de nuevas formas
representativas de la sociedad.
U na m ovilizacin de esta naturaleza requiere para su sustentacin d e la
ex isten cia d e una base econm ica y de una base sociopoltica. En consecuen
cia, estos procesos son protagonizados por organizaciones sociales autnomas
d e orden funcional y/o regional, las mismas que en forma progresiva y creciente
construyen una opcin social nueva, en la cual el concepto de participacin
ju ega un papel fundamental.
3. Ocupacin y distribucin del ingreso. La ocupacin y el ingreso consti
tu y en categoras singulares de anlisis y previsin, aun cuando m antienen
entre s interrelaciones bsicas.
Se p u e d e concebir, por un lado, que la generacin de em pleo y el acceso al
ingreso sern el resultado d el crecim iento de la econom a y del perfecciona
m ien to d e los m ecanism os de distribucin. E llo hace que, en el mejor de los
casos, se d eb a esperar m ucho tiem po para que el rebalse llegu e a los sectores
m arginados, lo cual se traduce inevitablem ente en el surgim iento de nuevos
obstculos. Por el contrario, se p u ed e elegir un estilo basado en la adopcin de
p olticas d e redistribucin social planificada, m ediante transformaciones es
tructurales que reasignen recursos y creen m ecanism os de acceso al proceso
eco n m ico a travs d el em p leo y d el ingreso, que favorezcan a los grupos ms
deprim idos.
E n este ltim o caso surge una cuestin fundamental. Si la ocupacin y el
ingreso se consideran objetivos esenciales d e un proceso planificado de desa
rrollo, es n ecesario formular polticas, programas, metas y proyectos en funcin
d el cu m p lim ien to de esos propsitos. Por consiguiente, la poltica econm ica
global d e los planes debera modificar su naturaleza y direccionalidad a tal
punto q u e e l proceso global de desarrollo adquiriera una prioritaria connota
ci n social.
La p osib ilid ad exam inada p u ed e ser reconocida y aun cum plida en la
prctica. Sin em bargo, la viabilidad de los planes as formulados depender, en
d efin itiva, d el grado d e eficacia d e las d ecision es polticas que los respalden,
as com o d e la efectiva reorientacin de la estructura productiva y d el aparato
econ m ico.
La ocupacin y el ingreso se com plem entan tambin operativamente en
d iversas formas y en varios m om entos d e la programacin y ejecucin de las
resp ectivas polticas normativas. Hay una relacin asimtrica entre el reducido
a cceso al em p leo productivo por la poblacin econm icam ente activa (PEA) y
e l crecim ien to d e la ancha base de la pirmide social com o consecuencia del
m enor ingreso, lo q u e socialm ente significa el crecim iento en trminos absolu
tos d e los grupos ms deprim idos de la poblacin. Esta realidad es ms evid en
te en los sectores rurales tradicionales (que tienen n iveles de d esem pleo

157
disfrazado, junto con reducidos ndices de productividad) y en los sectores
m arginados d el m ed io urbano.
E l sector m oderno d e la econom a orienta generalm ente su inversin a un
tip o d e produccin d e alta rentabilidad y reducida absorcin de fuerza de
trabajo, aunque generador d e ingresos altos para los ocupados, algunos de los
cu a les adquieren capacidad d e presin poltica.
Igualm ente, las transferencias y los flujos econm icos entre sectores tra
d ic io n a les y m odernos sin otorgar a estos trminos la connotacin del
d ualism o desarrollista se realiza generalm ente en detrim ento de la ocupa
ci n y e l ingreso d e los primeros, los que en la prctica subsidian a travs de los
p recios a los sectores m odernos, con lo cual se increm enta la im posibilidad real
d e mejorar la relacin global.
T odo e llo resalta la importancia que tien e para estas categoras de cambio
la constitucin d e una estructura productiva destinada a generar el mayor
e m p le o productivo dentro d e los lm ites que im ponen la capacidad de inver
sin , e l uso d e tecnologas adecuadas y e l criterio normativo que permita
producir preferentem ente b ien es y servicios esenciales para la poblacin. D e
e ste m odo, se fom enta un tipo de produccin que favorece el consum o de los
sectores d e m enores ingresos y ubica sus unidades dinmicas en regiones o
zonas (rurales o urbanas) estratgicas para el desarrollo nacional. En Amrica
Latina se hace necesario revisar el nfasis otorgado a la sustitucin de importa
cio n es y apoyar el desarrollo interno m ediante la alteracin de las condiciones
d e la periferia rural y d e las regiones ms deprimidas.
D e sd e esta perspectiva, varan las condiciones y posibilidades de los
ex c ed en tes ocupacionales que actan com o un clsico ejrcito de reserva
d entro d e la econom a subdesarrollada. En este sentido, si es cierto que la
industria latinoam ericana est todava muy lejos del nivel d e automacin alcan
zado por los pases C entrales, la diferencia es com pensada con creces por su
p rop en sin (...) al ahorro d e mano de obra y por la comparativa lentitud con que
s e exp an de su produccin en un contexto general de estancam iento, a lo cual se
agregan tasas notoriam ente superiores de increm ento dem ogrfico. 14
D e sd e e l punto d e vista conceptual, la ocupacin constituye e l m edio ms
d irecto y natural por el cual los grupos sociales participan de la actividad
econm ica. Adem s, otorga valoracin significativa al trabajo com o expresin
d e la creacin social y com o fuente de la riqueza.
E l trabajo es la fuente fundamental del ingreso familiar, por lo que cabe
subrayar la importancia d el mercado de trabajo. La oferta d ep en de de las
caractersticas dem ogrficas d e la sociedad, mientras que la demanda est
determ inada, bsicam ente, por el capital existente, la orientacin de la estruc
tura productiva, los n iv eles d e tecnologa utilizados y la productividad con que
opera e l sistem a econm ico.

l4Jos N un, Superpoblacin relativa, ejrcito industrial de reserva y masa marginal , Revista
L atinoam ericana de Sociologa, 1969, N. 2.

158
 C om o categora d e anlisis y previsin, la ocupacin es uno de los criterios
u su ales en e l estudio de las alteraciones de la estructura social global y de la
d ireccionalidad d e los cam bios, lo que hace importante determinar las m odifi
ca cion es cuantitativas d e la poblacin econm icam ente activa, la com posicin
sectorial d e la fuerza d e trabajo (en sectores productivos y de servicio) y el
p ap el q u e ella cum ple en los m edios tradicionales y modernos. Igualm ente,
tie n e un alto valor para la programacin y la evaluacin conocer los n iveles de
ocu p acin y la com posicin interna de los ndices de em pleo, subem pleo y
d esem p leo , en funcin, com o se ha sealado, de los sectores econm icos y los
esp a cio s diferenciados.
Para fines operativos, es interesante determinar la densidad de mano de
obra ,15 q u e vincula la mano d e obra con los volm enes de inversin y/o
produccin. C onstituye un instrumento para la evaluacin de proyectos y la
introduccin d e estilos tecnolgicos ms adecuados a sociedades en que exis
ten grandes volm en es de superpoblacin relativa.
C uando concurren la carencia d e ingresos y de ocupacin, surge el conflic
to social, lo que obliga a considerar la situacin laboral, relacionando las
expectativas econm icas de los sectores de m enores ingresos con las reivindi
ca cio n es grem iales sobre condiciones de trabajo y vigencia de la fuerza sindi
cal. La subocupacin margina, sin embargo, a grandes sectores de trabajado
res in d ep en d ien tes d e estos m ecanism os de presin y poder y, naturalmente,
d e las co n sigu ien tes polticas d e remuneraciones.
La programacin d e la ocupacin o d esd e una ptica mayor la planifi
cacin d e los recursos hum anos im plica el reconocim iento d e un com plejo
sistem a, en e l cual residen las d ecision es que influirn directam ente en el
em p leo d e la fuerza d e trabajo. Esto significa que tal programacin no dispone
d e m ecanism os propios y suficientes y que, por el contrario, stos deben
encontrarse en dinam ism os externos de orden econm ico, demogrfico, tecno
l g ico , etc., los q ue, a su vez, d eb en encontrar luego, unidad d e programacin y
m anejo dentro d e la poltica ocupacional. Esta observacin plantea nuevam en
te la inq u ietu d fundam ental ya mencionada: es el em pleo un objetivo sufi
cie n te o solam ente un subproducto operativo de la econom a? En realidad, la
p oltica ocupacional integra una m ultiplicidad de dinamismos diversos que
req u ieren una sola normatividad previsora junto con criterios com unes de
coordinacin y com plem entacin interna.
C om o se ha m encionado, las variables esenciales a considerar respecto de
la ocupacin son, entre otras: a) los aspectos demogrficos, particularmente la
pob lacin econm icam ente activa, la m ovilidad horizontal d e la poblacin y los
flujos migratorios, y la orientacin d el aparato productivo en funcin de las
n ecesid a d es esen cia les d e la poblacin; b) el carcter de la poltica de inversio

15Un d eten id o estudio sobre los conceptos y m edicin de la densidad de la mano de obra
ap arece e n la prim era parte d e O IT, Tecnologas y em pleo en la industria, Programa Mundial del
E m pleo, G inebra, 1975.

159
n es, con su capacidad real d e disposicin de recursos y los criterios de evalua
ci n d e proyectos en relacin con la ocupacin; c) criterios sobre la formacin y
capacitacin d e la mano d e obra vinculada a la estructura productiva y, por
ltim o, d) la d efin icin selectiva de tecnologas aplicadas a las demandas
ocu p acionales, las polticas d e distribucin del ingreso y su relacin con el
ahorro interno y la generacin d e puestos d e trabajo.
E l ingreso en trm inos generales y, ms precisam ente, el ingreso real
fam iliar, posibilita la disponibilidad efectiva de m edios para el ejercicio de las
capacidades sociales y el desarrollo de las potencialidades. Naturalmente, en
cada sistem a social y en cada m edio cultural, este enunciado adquiere distintas
con n otacion es, puesto que en todas ellas el ingreso es consecuencia del grado
d e participacin en la actividad productiva y de la capacidad distributiva de
sta.
La respuesta al problem a d el ingreso d eb e hallarse en la racionalidad
d el sistem a de generacin, apropiacin y acumulacin de los beneficios de la
econ om a y, en definitiva, en la estructura de poder d e la sociedad, lo que
im p lica profundizar en la existencia y funcionam iento de la estructura socio
econ m ica y sus interrelaciones esenciales.
Al estudiar la distribucin del ingreso com o categora de cam bio y previ
sin, d eb e vincularse el tema, en primer lugar, con la estructura productiva
ex isten te y, luego, examinar la manera en que los diferentes grupos sociales se
apropian d e los recursos que genera esa estructura de produccin.16
A dem s, las personas y las familias obtienen el conjunto de bienes y
servicios que regularm ente est a su disposicin a travs d e distintas fuentes,
m onetarias o no monetarias. Entre las primeras se incluyen, bsicam ente, los
su eld o s y salarios q u e remuneran e l trabajo; las pensiones que provienen de la
propiedad d el capital, com o intereses, utilidades, deudas, dividendos y otras; y
las transferencias netas d el sector pblico, tales com o los subsidios o exonera
c io n es tributarias. D e sd e este punto de vista, uno de los ndices ms importan
tes a los fin es d e la programacin es el que refleja la participacin d e las
rem uneraciones en relacin con e l ingreso nacional y sus fluctuaciones respec
to d e las dem s transformaciones d e orden social.
Las fuentes no monetarias son muy variadas pues contem plan los ingresos
p roven ien tes d el autoconsum o d e la produccin familiar, los pagos en esp ecie
y la utilizacin d e los servicios proporcionados por los b ien es durables que
p o se e n las familias. Sin embargo, son los ingresos no monetarios que provienen
d e transferencias d el sector pblico los que su elen alcanzar una esp ecial
sign ificacin dentro d e los programas sociales; ellos corresponden a la provi
sin d e servicios gratuitos o subsidiados. Com prenden los servicios d e salud
p b lica y d e saneam iento ambiental, d e educacin (especialm ente en sus
n iv e le s primarios), d e electricidad y d e energa en general, de transporte

16C arlos Amat y H ctor Len, E structura y niveles de ingreso fa m ilia r en el Per, Ministerio
d e E conom a y Finanzas, Lim a, 1978.

160
(esp ecia lm en te urbanos), de telfonos, correos, polica, etc. Cabe destacar en
e ste punto q u e la importancia de los servicios no slo d ep en d e de la magnitud
d e su cobertura, sino d e la calidad y ubicacin de los m ism os, puesto que la
prioridad d e su atencin exige un alto grado de cum plim iento.
E n con secu en cia, la programacin d el cam bio social se d etien e, particu
larm ente, en la determ inacin d e los m ecanism os de distribucin d el ingreso
real. E n relacin con ellos, con vien e destacar las polticas de redistribucin
social e n las region es o zonas ms deprimidas en cada pas, orientadas a
increm entar la ocupacin productiva.
La programacin d e estos propsitos lleva a establecer polticas diferen
ciadas en relacin con: el papel d el Estado en la formacin de capital y los
criterios para su asignacin; la determ inacin de polticas diferenciadas de
rem uneraciones por estratos d e ingreso; el establecim iento de sistem as de
p recios y d e com ercializacin que permitan la transferencia entre sectores y
grupos productivos, entre los m edios rural y urbano, y entre regiones de
d iverso grado d e desarrollo; la poltica de prestacin de servicios sociales com o
m ed io indirecto d e redistribucin; la expansin de formas d e propiedad em
presarial esen cia lm en te redistributivas y, finalm ente, el establecim iento de
p o lticas tributarias selectivas y d e p osib les subsidios al consum o d e b ien es
ese n c ia le s.
4. N ivel de vida. E l acceso a los b ien es y servicios esenciales constituye,
d e sd e el punto d e vista de la programacin d el cambio social, un elem ento
e se n c ia l d el bienestar de la poblacin y, tambin, una manera indirecta y
significativa d e redistribuir la riqueza.
C om o categora d e anlisis y previsin, el n ivel de vida tien e naturaleza y
carcter m etod olgico autnomos, similares al de la calidad d e vida, trmino
con e l cual la teora d el desarrollo en los ltim os aos designa al conjunto de
relacion es q u e vinculan al individuo, la sociedad en que vive y el m edio
natural, cada uno d e cuyos elem entos p osee sus caracteres y sus necesidades
p ropias .17
E l n iv el d e vida se establece sobre la base d e las n ecesidades individuales
y so cia les, precisadas en primer lugar, com o n ecesidades personales o del
a cced er, las que a su v ez p ueden clasificarse en vitales o de supervivencia,
com o son la alim entacin, la vivienda, la h igien e o el vestido; espirituales,
com o las vinculadas a la formacin integral, a las creencias y todas aquellas que
podram os incluir bajo el trmino general d e trascendentes y, finalm ente, las
n ece sid a d es derivadas d el uso con ven ien e d el ocio activo.
E n segu n do lugar, estn las n ecesid ad es interpersonales o d el ser que
p u e d e n clasificarse, a su vez, en necesid ad es de realizacin, vinculadas esp e
cia lm en te con e l logro d e la expresin autnoma y la definicin intelectual o

17C onferencia d e las N aciones Unidas sobre los A sentam ientos Humanos.

161
afectiva propias, y n ecesid ad es de participacin en sus diversas formas econ
m icas, d e d ecisi n cvica o d e autogestin cultural.18
E l acceso a los b ien es y servicios se puede limitar a un nivel esencial o
d e su perviven cia en cada realidad sociocultural, y vincularse, a su vez, a los
trm inos ms recientes de pobreza crtica o extrema pobreza que, natural
m en te, tien en un con tenid o variable y, en consecuencia, son difciles de utili
zar con propsitos operativos generalizados. Cules son los bienes y servicios
ese n c ia le s necesarios en sociedades en crecim iento rpido que tienen expecta
tivas en aum ento? Para responder a sta f a otras interrogantes similares, la
program acin d el cam bio prefiere establecer mnimos vitales.
E n socied ad es subdesarrolladas, el n ivel de vida no se limita a reconocer el
rgim en d e satisfacciones que determ ina un estilo de vida o la pertenencia a un
estrato sealado, sino que establece criterios suficientes para que la sociedad
en su conjunto, enfrente las necesidades concretas y determ ine las caractersti
cas prom edales de cada situacin en comparacin con los n iveles existen
tes en otros pases o regiones. Incluso las diferencias internas en Amrica
Latina marcan contrastes notables de difcil superacin en lapsos cortos.
E n los ltim os aos se ha insistido en vincular el problema social del nivel
d e vida con los recursos naturales disponibles en condiciones tecnolgicas
norm ales para los pases en vas d e desarrollo,19camino por el cual se ha llegado
fcilm ente a las viejas tesis fatalistas en materia de poblacin y a la interesada
dem anda d el control dem ogrfico com o consecuencia inevitable. E l exam en de
esto s aspectos no p u ed e hacer olvidar las formas de acumulacin y, sin embar
go, la actual m antencin d e una injusta distribucin de excedentes junto al otro
d eb atido tem a d e las lim itaciones reales de la produccin provocada por la
esc a sez d e recursos com o consecuencia de los balances ecolgicos negativos
por regiones.
E n su d im ensin internacional, la consideracin necesariam ente estructu
ral d el n iv el d e vida aleja la posibilidad de considerar com o un elem ento de
d ecisi n , las p redicciones fatalistas del crecim iento cero;20 por el contrario,
llev a a cuestionar el criterio restringido de desarrollo increm ental basado en la
eficacia, y a buscar su reem plazo por un nuevo sistema internacional de rela
cio n es econm icas.
C on fin es sistem ticos d e exposicin con vien e examinar la problemtica
singular d el n ivel d e vida d esd e tres perspectivas: la disposicin de b ienes, la
prestacin de servicios y la estructura d e consumo.

18C arlos M allm an, C alidad de vida y desarrollo, Instituto C hileno d e Estudios Humansticos,
Santiago, C hile, 1977. La obra contiene un nuevo enfoque, por el cual examina con especial
p recisin los contenidos d e las necesidades y el modo de satisfacerlas.
l9Para un exam en de los conceptos relativos al m edio natural, las tecnoestructuras, la sociedad
y el nuevo concepto d e ecodesarrollo, vase Ignacy Sachs, A m biente y estilo de desarrollo,
C om ercio E xterior, Banco Nacional d e Com ercio Exterior, Mxico D .F., abril de 1974.
20E n Ramn Tam am s, La polm ica sobre los lm ites de crecim iento, Alianza-Editorial,
M adrid, 1974, figura un a rese a histrica de las diversas posiciones que se esbozaron en la materia.

162
 a) La disposicin de los bienes. E l acceso a los bienes de uso y consum o
respon d e, en primer lugar, a la desproporcionada distribucin de recursos y
p o sib ilid a d es, fenm eno que manifiesta, a su vez, las grandes distancias socia
les econm icas, educacionales, polticas, etc. que presentan estructuras
d esequilibradas y desarticuladas en grados extremos de disparidad y de dom i
nacin interna, particularmente en algunas zonas del subcontinente.
Por otro lado, existen objetivas lim itaciones de recursos distribuibles y de
tecn ologas aplicadas selectivam ente com o consecuencia d el ritmo y carcter
d el crecim iento d e la econom a, d e los efectos d e la dependencia internacional,
y d e la d isponibilidad real de determ inados recursos, lo cual lleva a plantear
estilo s d e desarrollo diferenciados, adaptados a diversas zonas ecolgicas y
orientados en forma programada hacia la satisfaccin de las necesidades vitales
d e los sectores ms deprim idos de la sociedad.
La alim entacin ocupa una posicin preponderante en el rubro d e los
b ie n e s esen cia les, tanto en lo que toca a la cantidad com o a la com posicin
nutricional. Esta observacin es significativa dado que en Amrica Latina
ex isten am plios sectores sociales en condiciones de subalim entacin y grandes
d ficits d e produccin de alim entos con los consiguientes costos de importa
cin . Igualm ente se aprecian notables distorsiones en las pautas d e ingestin
d e alim entos de acuerdo con los recursos naturales disponibles. Por otra parte,
cab e sealar que e l rubro alim entacin ocupa una alta proporcin dentro de la
co m p o sici n de la canasta familiar en grandes sectores sociales de m enores
ingresos. Junto a la alim entacin, la disposicin d e b ien es se vincula princi
p alm en te a la explotacin y conservacin d e los recursos naturales y, en gen e
ral, a la relacin d e los grupos poblacionales con el m edio am biente natural a
travs d e los adelantos tecnolgicos que cada sociedad utiliza en su provecho y
dentro d el propio mbito sociocultural.
Lo anterior llev a tam bin a estudiar la orientacin del aparato productivo
hacia la produccin m asiva d e b ien es esen ciales com o son, entre otros, los
n ecesarios para el saneam iento ambiental, la construccin de casas habitacin
d e bajo costo, la produccin d e m edicinas y de aspectos ligados a la energa.
b) La prestacin de servicios. El nivel de vida se define sustancialm ente a
la capacidad d e prestacin y real disfrute por toda la poblacin de los servicios
esenciales de orden m aterial, de proteccin, d e transporte y de cultura. A travs
d e ello s, se logra tam bin, com o se ha examinado, la transferencia d e riqueza a
los sectores deprim idos, al margen de la va d e las remuneraciones y otras
formas directas d e ingreso. La satisfaccin de necesidades fundamentales,
in h eren tes al bienestar personal y colectivo, obliga al Estado a asignar especial
im portancia a la ejecucin de un eficien te sistem a de prestaciones que brinde,
progresivam ente y d e acuerdo con su capacidad, servicios sociales amplios
orientados en favor d e los ms necesitados, com o un m ecanism o de com pen
sacin frente a la desigualdad d e oportunidades.
D e sd e el punto d e vista d e la prestacin y extensin d e la asistencia, los
servicios esen cia les incluyen la salud y su com pleja problemtica asistencial y
profesional; la educacin con un nuevo sentido mucho ms amplio que la

163
sim p le instruccin escolarizada y con responsabilidades claras en tom o a la
form acin d e los m iem bros d e una nueva sociedad; el acceso a la vivienda con
instalaciones sanitarias y habitacionales suficientes para garantizar la vida
familiar; la seguridad social; la recreacin y su creciente importancia, paralela
al increm ento global d el bienestar material y, finalm ente, aspectos ligados a la
cultura, el transporte, las com unicaciones y la seguridad, entre otros.
La dem anda d e los servicios bsicos alcanza una magnitud considerable en
A m rica Latina, lo cual, junto a la necesidad d e promover y apoyar el amplio
ejercicio d e las distintas formas de participacin de la sociedad en el sistem a de
d e c isio n e s y acciones que la afectan, lleva a destacar la esp ecial importancia de
incorporar a la propia com unidad para que sta colabore en la prestacin de
servicios a travs d e m ecanism os institucionalizados que diversifiquen las
responsabilidades d el Estado y otorguen a la sociedad un papel protagnico en
su propia gestin social.
E n m uchos casos, este ejercicio social d e la prestacin de servicios bsicos
se con vierte, adem s, en un m edio para revitalizar formas culturales ancestra
les, q u e se expresan con propiedad al cum plirse estas funciones com unales, tal
com o p u ed e observarse en distintas m anifestaciones de la m edicina autctona
y en la construccin d e viviendas m ediante el sistem a de ayuda mutua .
C uando el Estado d ecid e asumir estas responsabilidades, deben elaborar
se programas esp ecia les d e formacin, capacitacin o adiestram iento de ciertos
m iem bros activos d e la propia com unidad. D ichos programas deb en impartir
con ocim ientos ind isp en sab les y prctica en la aplicacin d e tcnicas de bajo
costo y am plia cobertura. Estos procesos educativos pueden ser muy efectivos
en la denom inada atencin primaria de la salud, donde el personal preparado
p u e d e atender dolencias o enferm edades muy frecuentes y generalm ente de
alta mortalidad, descargando, al mism o tiem po, los centros hospitalarios urba
n os, gen eralm ente saturados en su capacidad y cuyos costos de atencin suelen
ser m uy altos.
T am bin cabe la posibilidad de que un conjunto de escolares conven ien
tem en te preparados asuman la tarea de proporcionar educacin bsica; o de
q u e determ inados sectores de la poblacin se preparen para la construccin de
infraestructura d e saneam iento o de viviendas.
A su vez, el crecim iento extensivo de estas formas de prestacin d e servi
cios abre amplias p osibilidades para examinar, d esde la perspectiva propuesta,
la creacin en el cam po y en reas urbanas marginales, de nuevas formas de
e m p le o productivo y d e alto efecto multiplicador. Igualm ente, perm ite apre
ciar las p osib ilid ad es existentes de utilizar tecnologas aplicadas a fin de hacer
frente al constante increm ento de las n ecesidades de servicios que plantean
so cied a d es cuya poblacin va en aumento y donde es cada vez mayor la
ex ig en cia social por alcanzar n iveles de vida similares a los de regiones desa
rrolladas.
c) La estructura del consumo. Finalm ente, la estructura del consum o se
vin cu la tanto a la distribucin d el ingreso com o a los valores aceptados por la
socied ad . Ambos criterios, d esd e un punto de vista social, se alejan de clculos

164
m acroeconm icos puros y de distinciones culturales sutiles, para tratar de
encontrar caractersticas com unes a las formas en que la poblacin satisface sus
n ecesid a d es, analizando el gasto de los hogares a travs de la com posicin de la
canasta familiar, determ inando los volm enes de autoconsumo, establecien
do estratos poblacionales en funcin de los factores esenciales del consumo,
y sealando las carencias sociales y distorsiones econm icas que originan las
ten d en cia s generalm ente deficitarias del consum o sobre el nivel de vida.
A travs de este factor es p osible examinar la posibilidad de introducir
m od ificacion es sustanciales en la estructura de la distribucin del excedente
eco n m ico , ten ien d o com o finalidad operativa la alteracin del comportamien
to d el consum o, en lugar de la reiterada experiencia de tratar de alterar los
m ecan ism os d el ingreso. En efecto, el consum o podra convertirse en factor
central d e una forma particular de racionalizacin del proceso econm ico y
social. E n todo caso, introducir aun parcialmente al consum o com o propsito
norm ativo p u ed e generar un rpido efecto m ultiplicador en la calidad de la vida
con los co n sigu ien tes efectos circulares y acumulativos sobre la produccin y el
em p leo y, luego, sobre la dinmica estructural global.
E ste orden de consideraciones obliga, d esd e otro punto de vista, a los
p ases d el Tercer M undo, a mirar hacia adentro, a determinar sus n iveles y
estilo s m edios de vida, en pos de patrones de produccin ms congruentes con
su pobreza, y definir criterios propios de consum o, alejndose de esta manera
d e pautas y com portamientos ajenos.
5. Cultura, valores y educacin. Dentro del pensam iento social contempor
n eo ex isten escu elas que destacan el esp ecial papel que juegan los valores
junto a los procesos educacionales com o elem entos esenciales de definicin de
alternativas d e cam bios en la sociedad.
U na rpida revisin de los sistem as de valores introduce al observador de
las socied a d es latinoamericanas en una com pleja m ultiplicidad de races hist
ricas y diversas realidades actuales d e orden sociocultural que deben ser
analizadas d esd e una perspectiva global en funcin del desarrollo.
Las diversas m anifestaciones culturales de Amrica Latina m antienen una
irrenunciable dim ensin valorativa que influye sobre las orientaciones y ritmo
d e las transformaciones, as com o sobre el desarrollo institucional que ellas
p osib ilitan. Una observacin de los m edios urbanos y rural y de su comporta
m ien to frente a los procesos de cambio, destaca todava ms el grado de
im portancia d e los factores culturales. E llo es ms evidente en pases donde es
p o sib le encontrar realidades socioculturales singulares, ancestrales en su ori
g en , pero vigen tes por las condiciones de marginacin que el ordenamiento
so cio eco n m ico ha im puesto a grandes sectores sociales. La programacin del
cam bio social en Bolivia, Guatemala, Per, Ecuador o M xico, entre otros
p a ses d e la regin, d eb e considerar especialm ente estos procesos.
Igualm ente, no p u ed e desconocerse la influencia que los aspectos doctri
narios e id eolgicos ejercen sobre el comportamiento de la sociedad, sobre las
transform aciones d e la base social y los equilibrios precarios de su dinmica
estructural. La historia poltica de la regin en los ltimos aos demuestra, por

165
ejem p lo, que la ideologa, junto a caractersticas objetivas de la realidad estruc
tural, contribuye a generar procesos inesperados en el comportamiento de los
grupos sociales, tanto urbanos com o rurales. La preocupacin por entender en
q u forma los valores y actitudes p ueden afectar un proceso de desarrollo es
r e cien te . En un primer mom ento, los econom istas esbozaron sus m odelos
basndose fundam entalm ente en el cam ino seguido por los pases capitalistas
d e tem prano desarrollo, estim ando que los m ismos podran aplicarse sin in
co n v en ien te a la nueva realidad que intentaban modificar. Pero pronto com en
zaron a percibir que en la prctica, esos m odelos no funcionaban satisfactoria
m ente. Tal descubrim iento indujo a considerar que ciertos elem entos que
hasta en ton ces aparecan com o supuestos no explcitos d el m odelo, eran obs
tculos q u e im pedan el normal funcionam iento del esquem a. Se requera por
c o n sig u ien te tratar d e individualizar esos obstculos tanto sociales com o p ol
ticos o ideolgicos, a fin d e tomar las m edidas correspondientes y permitir de
e ste m odo que e l desarrollo econm ico tal como se prevea en el m odelo
se concretara.21
Por su parte, Francisco Houtart, al examinar la relacin causa-efecto entre
los cam bios y los aspectos culturales, seala: En un continente com o Amrica
Latina, el cam bio cultural es una exigencia del cambio de las estructuras
sociales y d e la introduccin d e la tcnica. E s por lo tanto una consecuencia ms
q u e una causa .22 D e sd e esta perspectiva, seran los factores estructurales los
q u e determ inan el surgim iento de comportamientos colectivos que constitu
y en , entre otros aspectos, los sistem as d e valores que sustentan cada sociedad.
La consideracin d e los aspectos culturales dentro de la programacin del
cam bio social data d e los ltim os aos, especialm ente en lo referente a sus
d im en sio n es de anlisis y proyecciones susceptibles de tratamiento estructural
y previsional. E stos contenidos difieren apreciablem ente de la forma en que
s u elen exam inarse aun los temas culturales en Amrica Latina, en la que se
om ite la consideracin d e las realidades convulsionadas de un subcontinente
qu e p resencia la alteracin de su identidad cultural.
G eneralm ente, las formas culturales populares vigentes en m edios rurales
o d el interior y aun d e zonas urbanas constituyen en m uchos pases de Amrica
Latina subculturas marginadas en el seno de su propia sociedad nacional. Ellas
gen eralm en te no p u ed en alcanzar, dentro de sus respectivos procesos histri
cos, un vigoroso desarrollo espiritual en la m edida que las formas culturales
urbanas dom inantes, provenientes en gran parte de patrones extem os, tienen
su soporte en estratos o clases hegem nicas, contribuyendo a la desintegracin
cultural que, a su vez, refuerza la subordinacin de sectores sociales mayorita-
rios dentro d e la realidad social d e cada pas.

21Aldo E. Solari, Rolando Franco y Joel Jutkowitz, Teora, Accin social y desarrollo en
A m rica Latina, Siglo XXI E ditores, Textos del ILPES, Mxico, 1976.
^ F ra n c isc o H outart, E l cam bio social en Am rica Latina, Avila, Feres-CRSR, Editorial Senn
M artn, 1964.

166
 D e sd e el punto d e vista de la programacin del desarrollo, no se trata, en
con secu en cia , d e incorporar una nueva variable de anlisis, sino d e relevar los
in cu estion ab les contenidos culturales que p osee toda estructura social, reco
n o cien d o que ello s estn presentes en la dinmica de la sociedad al margen de
la consideracin d el observador, investigador o planificador; manifestndose
no solam en te a travs de la personalidad o carcter de la sociedad global, sino
form ando parte, entre otros aspectos, de la forma d e utilizacin de los recursos
productivos, de los com portamientos econm icos de los grupos sociales, de sus
pautas d e consum o, y d e las estrategias espaciales de desarrollo. Finalm ente
y lo q u e es tam bin m uy importante los contenidos culturales forman parte
d el com portam iento d e la sociedad frente al desarrollo integral, ya que pueden
convertirse en factor dinamizador d e los cam bios o, por el contrario, en elem en
to d e resisten cia o d e rechazo activo a toda m odificacin d el sistem a de relacio
n es econm icas, sociales o espaciales propuestas por los planes de desarrollo.
La importancia d e la consideracin de los factores culturales dentro del
desarrollo obliga a precisar algunos criterios a fin de orientar ms correctamen
te su anlisis dentro d e las tareas d e la programacin d e los aspectos sociales del
desarrollo.
E n primer lugar, con vien e destacar que los factores culturales son elem en
tos ese n c ia le s d e una opcin autnoma de desarrollo, ya que constituyen parte
integrante d e la afirmacin d e la identidad nacional, la que, a su vez, es uno de
los su pu estos d e la consideracin objetiva d e un desarrollo que se funda
p referentem en te en las realidades y potencialidades d el propio pas. D e un
pas q u e e st presente en las interrelaciones d el mundo contemporneo, pero
d isp u esto a afirmar su proceso histrico, aun cuando su voluntad y accin
deb an trascender las subculturas vigentes.
E n segu n do trm ino, con vien e establecer que valorizar la identidad cultu
ral d e un pas, antes q u e preservar sus costumbres, sm bolos o bienes cultura
les, co n siste precisam ente en la activacin d e contenidos culturales existentes,
para q u e ello s puedan tener vigen cia o profundizarse en forma creativa a travs
d e la revisin d e pautas establecidas o la confirmacin de patrones existentes.
N o se trata d e ponderar valorativamente una sola forma o expresin, aunque
sta lle v e e l rtulo d e cultura popular . En este sentido, es til recordar la
m en ci n q u e sobre este trmino formul en 1975 la Conferencia sobre Polticas
C ulturales en Africa, realizada en Accra, Ghana, al afirmar que la cultura
p opular no es tanto una meta que hy que alcanzar por m edio de una democrati
zacin decretada y planificada por la administracin com o, por el contrario, un
h ech o bsico, una realidad a la que d eb e adaptarse la poltica cultural, dndole
las estructuras necesarias para que pueda manifestarse y desarrollarse. En
sum a, se trata d e activar formas existentes en relacin con el desarrollo integral
antes q u e crear sistem as normativos surgidos solam ente de la necesidad de
optim izar recursos.
Se destaca, en tercer lugar, que el xito de las previsiones y razonamientos
en m ateria d e desarrollo cultural d ep en de del grado de vinculacin que ste
tenga con otros dinam ism os d el desarrollo, y com o opciones polticas, econ

167
m icas, administrativas o financieras existentes. En cierta manera, sigue la
suerte d e todo el proceso de desarrollo integral, sus obstculos y posibilidades.
D e s d e este punto d e vista, la finalidad ltima del desarrollo se expresa, muy
d irectam ente a travs d e los aspectos culturales, pasando stos en su momento,
a constituir su sistem a previsional y decisor pasando a ser una verdadera
p oltica cultural dentro de la programacin social global, junto a polticas
horizontales o m ultisectoriales que abarcan otros campos esenciales de la
dinm ica social y que interactan, a su vez, dentro de la racionalidad social del
p lan integral.
F inalm ente, existe una importante consideracin vinculada a la participa
cin social y a la autogestin cultural dentro del marco de un proceso
p lanificado d e desarrollo. La pluralidad de culturas o ms precisam ente, sub-
culturas, en un pas im plica en la m edida de su real vigencia mayores
p o sib ilid a d es d e ejercicio participativo en las formas culturales generales por
parte d e los ms diversos grupos socioculturales.
E l mayor y ms intenso ejercicio protagnico de la gestin cultural se
con vierte fcilm ente en positivo factor de edificacin de una conciencia colec
tiva, integradora d el ser nacional, aspecto que, como se ha visto, toca uno de los
elem en to s esen cia les d el concepto de desarrollo. Pero al m ism o tiem po, crea
un sen tid o d e com prom iso en los esfuerzos por alcanzar el objetivo comn del
desarrollo, haciendo que los diversos grupos que com ponen la sociedad perci
ban com o propias las tareas d el desarrollo, dentro de las cuales ocupa lugar
d estacado la autoconciencia, com o fuente d e m otivacin social. Ms an, de
sta manera se evita que las innovaciones del crecim iento econm ico puedan
generar reacciones culturales adversas en sectores sociales que prefieren refu
giarse en sistem as valorativos ancestrales.
Sin embargo, la consideracin de los factores culturales obviam ente tro
p ieza, dentro d el ejercicio de la tarea planificadora, con obstculos que im pi
d en una autntica poltica cultural. En efecto, la riqueza y posibilidades de
las consideraciones conceptuales del tema no van acompaadas en igual inten
sidad por la d efin icin de m todos e instrumentos operativos de poltica.
U na respuesta parcial a esta situacin p u ed e encontrarse tal vez en que,
por su naturaleza, los factores culturales estn im plcitos en toda la poltica
social y no constituyen variables de anlisis autnomo y diferenciado o, ms
p recisam en te, categoras bsicas de anlisis y previsin. Por consiguiente, la
respu esta a la con secucin de los propsitos culturales d eb e encontrarse dentro
d e tod o el am plio cam po de m odificaciones de la estructura social o en los
cam bios sociales globales e inducidos, particularmente en polticas que en
tre otras cosas aseguren el establecim iento de un ordenamiento social ms
eq uilibrado, la intensificacin d e la m ovilizacin hacia una efectiva participa
cin , el increm ento d e las posibilidades de acceso a los b ien es y a las m anifes
tacion es culturales propias y universales, una educacin desalienante y crtica,
la garanta d e libre expresin de los diversos grupos sociales, y el uso de los
m ed io s d e com unicacin social.

168
 Los factcfres culturales propiam ente dichos cuentan con categoras cada
v e z ms precisas d e razonamiento y con algunas referencias empricas que
p u e d e n dar lugar, a su vez, a rigurosas consideraciones programables e, inclu
so, op eracion es concretas.
Al igual q u e otros temas, ste constituye un reto que la planificacin
so cia l d eb e ir enfrentando al paso que las ciencias sociales brindan nuevas o
m ayores p osib ilid ad es de aplicacin. Mientras esto sucede, persiste la fuente
d e la exp eriencia concreta, en la cual, si b ien no su elen existir casos nacionales
d estacab les, se con ocen resultados d e programas aplicados a mbitos regiona
les y lo ca les e incluso la vinculacin d e aspectos de polticas culturales con
programas financieros, proyectos d e inversin o previsiones productivas, todos
los cu a les arrojan consecuencias positivas.
Las transformaciones de los sistem as valorativos y la incidencia d e stos en
los esq u em as culturales y m entales sealan la importancia d e considerar los
a sp ectos educativos com o factor importante d e estructuracin (o desestruc
turacin) social.
D e sd e una perspectiva sociolgica, la educacin constituye un proceso de
socializacin q u e perm ite adquirir conocim ientos, adoptar esquem as d e con
ducta, d esem pear funciones positivas en la sociedad y participar eficazm ente
en los n iv e les institucionales. A su vez, la base social juega igualm ente un
p ap el fundam ental dentro d el proceso educativo. Las m odificaciones en el
n c le o familiar, la organizacin, la m ovilizacin y los sistem as de com unica
cin , entre otros procesos sim ilares, contribuyen a configurar una realidad
educativa, q u e al m ism o tiem po sirve de marco a la accin social global.
E n los docum entos bsicos d e la Reforma d e la Educacin en e l Per, que
co n stitu y e una importante experiencia de intento de transformacin del siste
ma ed u cativo en funcin d el cam bio social global, se afirma: La educacin es
un m ed io por el cual e l hombre transfiere las formas d e la cultura a que
p erten ece. Cuando esa cultura es original y vigorosa, y expresa la autntica
personalidad d e una nacin, el veh cu lo educativo cum ple una funcin de
afianzam iento y expansin d el ser nacional. Por el contrario, cuando la cultura
es defectu osa, su transmisin y su m antenim iento m ediante la educacin hace
d e sta un instrum ento alienante.23 En efecto, cuando una cultura puede
caracterizarse com o d e dom inacin, se aleja de la posibilidad de constituir
un conjunto orgnico e integrado d e expresiones de la propia personalidad
histrica y la sociedad se ve im pedida de afirmarse com o una com unidad de
valores y d e patrones d e com portamiento que aseguren su transformacin
positiva.
La educacin, en particular, cum ple algunas funciones fundam entales en

23V ase M inisterio d e E ducacin del Per, Inform e general de la reform a de la educacin
peruana, Lim a, 1970, en el cual estn contenidas las bases sobre las cuales se formul posterior
m en te u n nuevo sistem a normativo.

169
relacin con el cam bio. En primer lugar, influye de manera especial en la
dinm ica estructural, en la m edida que no se la en tien d e com o un proceso
d estin ado a desarrollar contenidos adaptativos a la misma realidad vigente. La
ed u cacin com o forma social p uede operar com o elem ento orientador del
cam bio, mientras que, d esd e una perspectiva individual, puede capacitar a las
personas para que participen en la realizacin d el cam bio y obtengan los
m ayores b en eficios d e ste.
E n segu n do lugar, la educacin satisface una de las necesidades bsicas y
perm anentes d e la sociedad. D e sd e esta perspectiva de servicio esencial, est
destinada a responder tanto a los procesos individuales com o a las acciones
so cia les orientadas a atender esas necesidades, subrayando su carcter perma
n en te, e s decir, a lo largo d e la existencia d e las personas.
La educacin, finalm ente, tien e m ltiples vinculaciones con la estructura
social. Incorpora, por ejem plo, nuevos dinamismos socioculturales de inten
cion alid ad transformadora, com o la creacin de una conciencia crtica en el
educando; prepara la fuerza d e trabajo, im pulsando as la demanda de em pleo
productivo para una crecien te mano d e obra calificada, y m oviliza en forma
orgnica y perm anente las potencialidades sociales paralizadas de los grupos
secularm ente marginados.
E n con secuencia, la educacin no slo pretende expandirse en forma ms o
m en os rpida para hacer frente a la dem anda social, sino que adems, requie
re gen eralm en te en la regin latinoamericana, la reestructuracin de sus con
ten id o s, es decir, una transformacin cualitativa capaz de socializar a los
ed u can dos en un sistem a d e valores distinto al que prevalece en un mom ento
dado, fom entando nuevos tipos de actitudes y pautas de comportamiento,
estrecham ente vinculados al cam bio global.
6. Organizacin social del espacio. Esta categora obliga a visualizar la estruc
turacin espacial d e la sociedad y la dinm ica de sus elem entos constitutivos,
extrayendo con secuencias que hacen d e ella un elem en to singular, aunque
estructuralm ente interrelacionado con los que se han examinado anteriormen
te.
C on frecuencia se ha querido conceptualizar el territorio como un elem en
to constante que perm ite autnomamente dar cuenta d e la espacialidad de la
problem tica social y econm ica (espacialism o), determinar caractersticas
propias a fin d e establecer explicaciones generales d e la dinmica social. An
ms, no pocas v eces se ha intentado concebir la programacin de los cambios
socia les globales com o la sim ple adicin d e programas locales y regionales.
E n realidad, se trata de formular una concepcin d el proceso de desarro
llo so cia l tam bin d esd e su dim ensin espacial. La sociedad, com o se ha
sealado reiteradam ente, p u ed e alterar su estructura en funcin de la riqueza o
d el poder, m odificando al m ism o tiem po las relaciones o patrones espaciales
ex isten tes. E l ordenam iento espacial expresa, en consecuencia, relaciones,
con flictos o con sen sos d e las estructuras sociales y econm icas.
J. Friedm an se d etien e a caracterizar la concepcin d el espacio en funcin

170
d e la socied ad , sealando que la sociedad est organizada espacialm ente en el
sen tid o en q u e las actividades humanas y las interacciones sociales son espa
cio-form antes as com o tam bin espacio-contingentes (...) En tanto una socie
dad se desarrolla, su estructura espacial se transforma, pero el proceso de
desarrollo ser influenciado tam bin por los patrones existentes de relacin
esp acial y por las ten sion es dinmicas resultantes de aquellas.24
C on referencia a este orden de relaciones entre espacio y sociedad,
C astells seala con precisin: La sociedad no se refleja en el espacio, la
so cied a d no se sita ni p u ed e situarse com o algo externo al espacio m ismo. Se
trata, p u es, d e mostrar la articulacin entre el espacio y el resto de los elem en
tos m ateriales de la organizacin social en el marco de una coherencia concep
tual, (...). E l h ech o d e que el espacio, considerado como distancia, haya llegado
a ser algo relativam ente poco importante, d eb e ser explicado por el predominio
d el m ed io tcn ico sobre el m edio natural y d ep en de d el tipo de organizacin
social y d el tipo d e progreso tcnico suscitados por las nuevas aglomeraciones.
E l anlisis d e las formas sociales exige una reconstruccin de la estructura
significativa d e las relaciones entre los elem entos concretos que com ponen una
so cied a d (entre los que se encuentra e l espacio) .25
Examinar, por ejem plo, un m od elo histrico de vinculacin centro-peri
feria im p lica estudiar, entre otros, los sistem as de dependencia y los conflictos
socia les territoriales expresados, las causas reales de las corrientes migratorias,
los sistem as d e poder regional y la existencia dinmica de clases, grupos y
fuerzas sociales, etc.
E n con secuencia, el sentido que se da al trmino espacio no solam ente
alud e a un conjunto fsico de caractersticas, relaciones com o las com unica
cio n es recursos explotables y manejo d el m edio am biente, a la dinmica
dem ogrfica y a su interrelacin con los recursos naturales existentes (balances
eco l g ico s), a las formas y tradiciones culturales propias expresadas espacial
m en te, a los estilos tecnolgicos generalizados y sus lm ites por la va d e la
oferta y la dem anda, a la capacidad exportadora de cada regin, a la estructura
d el poder econm ico y d el poder poltico a escala territorial diferenciada. En
sum a, a un real com plejo de factores con un com n denominador territorial.
Am rica Latina presenta an extremados d esn iveles d e vida y recursos
entre region es, espacios econm icos y entre la ciudad y el campo. La con se
cu en cia d e e llo ha sido, generalm ente, el estancam iento d e la sociedad rural y
d e las reas perifricas y la concentracin d e los intereses dominantes en el
centro . La aceleracin d el proceso d el crecim iento central, lejos de incre
m entar las p osib ilid ad es de desarrollo gobal, ha expandido en m uchos casos las
activid ad es im productivas, increm entando la marginalidad y acentuando los

24John Friedm an, U rbanization, Planning and National D evelopm ent, Londres, Sage
P ublications, 1973.
25M anuel C astells, Problem as de investigacin en sociologa urbana, M adrid, Siglo XXI,
ed ito res, 1971.

171
 con flictos sociales. La urbanizacin en Amrica Latina, al contrario d e lo que se
crey en los aos sesenta, no ha contribuido necesariam ente a la moderniza
cin , sino a la agudizacin d e las contradicciones sociales y a una mayor
m anifestacin d e las relaciones de d ep en dencia interna campo-ciudad, d e los
sistem as urbanos con relacin a las metrpolis y, a su vez, de stas frente al
exterior.
La realidad descrita ha determ inado una nueva im agen de agudas contra
d ic cio n es y la aparicin d e nuevas fuerzas sociales con creciente capacidad de
p resin por im pulsar transformaciones estructurales. Para ello, la m ovilizacin
p oltica y sindical d e las ciudades acta directam ente y con mayor magnitud y
fuerza, tanto a travs d e m ecanism os de representatividad en la estructura de
p oder com o por m edio d e formas incontroladas d e presin. La situacin de los
grupos urbanos marginados de la propiedad, sin ingresos suficientes ni em pleo
productivo, y por con siguiente, con un n ivel de vida de sim ple supervivencia,
g en era ten sion es cada v ez ms agudas en las-ciudades.
E l proceso d e m ovilizacin rural, por su parte, es generalm ente ms lento
pero ha adquirido importancia cuando ha pasado a la accin militante. Esta
accin , sin embargo, no ha elim inado las condiciones extremas de marginacin
ni e l constante deterioro d e la actividad econm ica agropecuaria en muchos
p a ses. La sociedad rural, em pero, p u ed e tener un papel importante en la
reestructuracin global de las relaciones sociales en Amrica Latina.
E n con secu en cia e l cam bio social, en trminos espaciales, puede significar
d e sd e una perspectiva definida d e desarrollo, la adopcin de nuevas estrate
gias dirigidas hacia una estructuracin diferente del aparato productivo y una
d istribucin espacial d e la inversin que lim ite la urbanizacin acelerada en
b en eficio d e nuevas condiciones y posibilidades en el campo y en las regiones
deprim idas. T odo e llo supondr elaborar nuevas m edidas dirigidas hacia un
desarrollo interior. Esta opcin requiere un cambio notable en la racionalidad
d e los procesos integrales d e desarrollo nacional, pues implica: a) la reorienta
ci n d la estructura productiva en funcin d e la demanda interna, a fin de
satisfacer las n ecesid ad es esen ciales de todos los sectores de la poblacin; b) la
u tilizacin d e la potencialidad d e los recursos internos en cada una d e las
reg ion es d el pas; c) la reduccin progresiva d e la demanda de bienes primarios
externos y la asignacin d e un papel determ inado a los recursos internos; d) el
redim ension am ien to d el mercado por m edio de la ampliacin de la demanda
interna, incorporando a la actividad econm ica moderna a sectores sociales
marginados (urbanos y rurales); y finalm ente, e) un im pulso esp ecial al desarro
llo rural integral y al establecim iento de renovadas formas de autoridad regio
nal y local dentro d e una nueva concepcin de la administracin para el
desarrollo, todo lo cual contribuye a una mayor racionalidad en la organizacin
d el esp acio en funcin d e la dinmica d el cam bio social inducido.
La concrecin d e un estilo d e desarrollo interior supone, adems, ponderar
una forma d e desarrollo horizontal en el m edio rural que asigne recursos y
m o v ilice las capacidades sociales en forma amplia. La organizacin d el espa

172
c i , d esd e esta perspectiva, im plica la descentralizacin y desconcentracin
d e las capacidades normativas d el Estado. E llo determina al mism o tiem po, la
ex isten cia d e un dinam ism o social que provea formas organizadas de participa
cin d esd e la base que permitan acceder progresivam ente a n iveles de decisin
superiores, estructurando de esta manera sistemas d e poder y democracia
social d esd e una ptica territorial.
Por el contrario, la alternativa de un desarrollo vertical d esde una regin
central se fundam enta generalm ente en su mayor capacidad de innovacin, y
subraya la importancia d e este concepto dentro de un proceso d e desarrollo. Al
m ism o tiem po, con una ptica social, se seala el increm ento de formas y
dinam ism os integradores existentes en los centros y la reduccin de costos
fijos d e crecim iento dentro de un m odelo d e concentracin de recursos; todo
e llo con e l propsito d e alcanzar posteriorm ente una accin gravitacional
externa y positiva hacia la periferia.
La determ inacin de las relaciones centro-periferia contina siendo, sin
em bargo, marco orientador y apoyo operativo para la induccin del cambio
d esd e la perspectiva territorial. La interpretacin espacial d el patrn domina
ci n -d ep en d en cia , as com o tareas d e caracterizacin y proyeccin bajo crite
rios propios d e m odelos de conflicto, aportan positivos elem entos a la progra
m acin d e m odificaciones sociales globales.
D e sd e otro punto d e vista, alcanza tam bin esencial importancia para la
relacin programada d e espacio y sociedad, la vinculacin de los aspectos
so cia les d el desarrollo con las polticas regionales interiores a travs de las
cu ales aq uellos p u ed en alcanzar especificidad y concrecin operativa, unifor
m ando criterios normativos frente a realidades sociales de orden diverso y
u bicacin distinta. La poltica social y las polticas regionales dependen igual
m en te d e q u e se establezcan formas aplicadas y diferenciadas de ejecucin de
m edid as y proyectos d e naturaleza social y sentido transformador, tanto a nivel
zonal y local, com o en los denom inados programas d e desarrollo rural inte
gral .
E n los n iv eles susceptibles d e tratmiento central o urbano dentro de las
p olticas regionales, importa la determ inacin de las relaciones entre las formas
desagregadas d el poder estatal y las correspondientes formas de estratificacin
social. E n este aspecto, es esencial el grado de acceso de los grupos a los
recursos explotables y al control d e los m ecanism os de com ercializacin y
p rovisin d e servicios. T ien e importancia, igualm ente, la com posicin d e la
estructura productiva y su influencia sobre el em pleo d e la fuerza d e trabajo, el
ingreso y los n iv eles d e consum o, junto a las formas especficas d e estructura
ci n d el poder a n ivel com unal y la existencia d e fuerzas em ergentes de
naturaleza poltico-institucional. E n estos planos la accin d el Estado com o
a g en te d e prestacin d e servicios sociales d e carcter esencial su ele tener
grandes d eficien cias que la propia com unidad debe muchas veces suplir m e
dian te formas propias d e organizacin y gestin colectiva.
E n los espacios perifricos o en e l m edio propiam ente rural de las grandes

173
reas d e Am rica Latina, contina siendo especialm ente importante considerar
al sector agrario com o dinamizador de la econom a, as com o examinar su
rpido trnsito hacia formas m odernas, su integracin vertical con sectores
productivos no agrarios particularmente la industria d e transformacin
redefinir los circuitos d e distribucin y com ercializacin. Asim ism o, son im
portantes las formas d e produccin y la correspondiente organizacin repre
sentativa d e la poblacin, la dinm ica de la estratificacin cam pesina y su
relacin con diversas formas d e propiedad d e la tierra (individual o asociativa),
los regm en es d e rem uneraciones y, por ltimo, el acceso a n iveles apropiados
d e vida.
D e sd e la ptica regional, finalm ente es p osible apreciar con mayor facili
dad la realidad denom inada indgena, que generalm ente p osee una comn
problem tica d e orden social y econm ico, pero que muestra dim ensiones
culturales en su am plia acepcin altam ente diferenciadas segn los distin
tos m bitos. En extensas reas o zonas de Amrica Latina, persisten an grupos
so cia les con caractersticas esencialm ente nativas. Actualm ente, se registran
e n la regin ms d e 400 grupos tnicos con aproximadamente 27 m illones de
habitantes localizados en distintos pases. A esta com pleja situacin le deben
respuestas propias y com plem entarias, tanto la poltica social com o las polticas
regionales.

CO NCLUSIO N

D en tro d e la planificacin d el desarrollo integral, es p osible identificar conte

n idos propiam ente sociales.
C uando estos contenidos adquieren carcter profesional e inducido, orien
tado a introducir alteraciones significativas en las relaciones d e clases y grupos
d entro d e la estructura social, constituyen procesos d e cam bio social. Estos, a
su v ez, p u ed en ser previstos a travs de la poltica social, en la que confluyen
distintas d im en sion es d e racionalidad normativa y diversas disciplinas socia
les, e n un esfuerzo conjunto por conocer e interpretar sus principales factores.
C on fines m etodolgicos, es p osib le determinar categoras bsicas de
an lisis y previsin, a fin d e buscar, a travs d e ellas, los dinamismos suficien
tes d e transformacin d e la sociedad. Las categoras que alcanzan mayor signi
ficacin para la programacin son la de estructura de la propiedad, participa
cin y poder, em p leo y distribucin del ingreso, nivel de vida, valores, cultura y
ed u cacin y organizacin social d el espacio. Ellas constituyen un sistema
operativo coherente, q u e no niega la existencia de n iveles de prelacin causal
entre las mismas.
E n Am rica Latina, d onde se produce una aguda concentracin de recur
sos en grupos privilegiados d e la sociedad con los consiguientes efectos de
m arginacin, las categoras bsicas d e anlisis y previsin d el cambio deben
perm itir establecer los cauces y mecanism os suficientes para una transferencia

174
am plia y efectiva d e la riqueza y del poder a los sectores mayoritarios, m ediante
transform aciones programadas que permitan lograr una verdadera redistribu
ci n social d e estos factores esen ciales as com o la realizacin humana d e las
personas dentro d e un m edio material adecuado.
La construccin d e una realidad social supone la existencia d e un marco
con ceptual y d e un m odelo societal. Ambos constituyen, invariablem ente,
grandes propsitos d e futuro e inciden fundam entalm ente en la naturaleza y
orientacin d e cualquier proceso de cam bio social.
La tarea d e construccin enunciada, sin embargo, d ep en de en gran medida
d e la eficacia de la accin planificadora, que se expresa con propiedad por
m ed io d e la poltica social, as com o tam bin de las categoras de cambio
sealadas, las m ism as que, a su vez, suponen un anlisis programado y prospec
tivo d e factores desagregados de m enor nivel. Estos ltim os requieren de la
ex isten cia y manejo d e instrumentos operativos, tales com o sistem as de ndices
e indicadores sociales, los cuales constituyen un nivel de esp ecial importancia,
q u e no ha sido exam inado en el presente estudio.

175
 R edistribucin d el ingreso, em p leo y poltica
social d el trabajo

P edro D em o
1. Poltica social y redistribucin del ingreso

S e d iscu te aqu el problem a d e la redistribucin del ingreso d esde la ptica de

la p oltica social, y no com o se hace usualm ente, a partir d e una perspectiva de
p o ltica econm ica. Sin desm erecer en m om ento alguno, la importancia de los
con d icionam ientos econm icos, la naturaleza del proceso productivo, la asig
nacin d e los recursos disponibles, las particularidades del patrn de creci
m ien to adoptado, etc .,1 se busca resaltar, d esd e una postura interdisciplinaria,
otros aspectos, muchas v eces no considerados, como los problemas derivados
d e un ingreso mal distribuido y el esfuerzo poltico que requiere intentar una
op cin redistributiva, considerada necesaria tanto por los planificadores latino
am ericanos, com o por organizaciones internacionales que se han ocupado del
p roblem a.2 La cu estin de la distribucin d el ingreso puede considerarse,
adem s, com o uno d e los elem entos centrales de la poltica social, ya que
cu alqu ier esfuerzo en esta rea tendra poco impacto si no redundase, en ltima
instancia, en un efecto redistributivo. En este sentido, el tratamiento del tema
d eb era ser propiam ente socioeconm ico y poltico, evitando tanto el sesgo
econom icista, esto es, considerar la distribucin com o una consecuencia no
p roblem tica d el crecim iento econm ico, cuanto los sesgos no econom icistas
q u e p rivilegian la distribucin en detrim ento de la poltica econm ica, pro
m u ev en la activacin poltica sin base productiva, optan por soluciones asis-
tencialistas, etc. E ste estudio, pues, acenta apenas un aspecto parcial del
problem a.

2. El ingreso y su distribucin

S e acepta cada v ez ms que e l mercado, librado a su propia dinmica, no tiene

vocacin distributiva. Tal es la causa que exista un patrn tan concentrado del

d ia r io H. Sim onsen, B r a s il 2 0 0 1 , Ro, APEC, 1969; Mario H. Sim onsen, B r a s il 2 0 0 2 , Ro,

A P E C , 1972; Carlos G. L angoni, D is tr ib u ig o d a r e n d a e d e s e n v o lv im e n to d o B r a sil, Expresso e
C ultura, 1973; R. A. Costa, D is tr ib u ig o d a r e n d a p e s s o a l no B ra sil, Ro, IBG E, 1970; Edmar
B acha, P o ltic a e c o n m ic a e d is tr ib u ig o d a r e n d a , Ro, Paz e Terra, 1978; Candido P. d e Camargo
e t a l., S o P a u lo 1 9 7 5 . C r e s c im e n to e p o b r e z a , San Pablo, Loyola, s.f.; Luiz C. Bresser Pereira.
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F o n d o d e Cultura E conm ica, 1978.

177
 ingreso en Am rica Latina, tema vastam ente m encionado desde fines de la
d cada d e los aos sesenta y que perdura hasta hoy. En cierta m edida, se trata
d e una victoria d e la posicin que prom ueve la necesidad d e forzar al mercado a
asum ir e l com prom iso d e la adecuacin a la m eta d e la democratizacin de las
oportunidades. Aceptando que el capitalism o d ep en dien te sea capaz de creci
m ien to econm ico, su bsiste e l desafo de la viabilidad social, percibida princi
p alm en te com o las oportunidades de participacin econm ica y poltica.3
U n punto d e partida realista de cualquier poltica social, entendida como el
esfu erzo dirigido a reducir las desigualdades sociales entre las cuales una de las
ms expresivas es la d el ingreso, es aceptar que e l dinam ism o del mercado, por
s solo, tien d e a concentrar el ingreso. Com o conclusin lgica em erge la
preocupacin por conferir a la poltica social un espacio propio d e accin, en el
sen tid o d e reunir con d iciones suficientes para forzar a la estructura productiva
a h acerse com patible con metas de bienestar para las mayoras. D e esto no se
deriva q u e la poltica social sea un esfuerzo autnomo, pero tampoco puede
co n ceb rsela com o una expresin apenas compensatoria y derivada d el creci
m ien to econm ico.
Por detrs d e esta actitud existe una interpretacin peculiar del fenm eno
capitalista, q ue considera inaceptable e histricam ente superada la concepcin
d e q u e e l crecim iento econm ico, por s solo, tendr en el futuro efectos
redistributivos. Esta con cepcin es errnea, a lo m enos, por dos razones. En
prim er lugar, no contem pla la situacin d ep en dien te y estructuralmente distin
ta, e n trm inos histricos, d e Amrica Latina en el concierto de los pases de
orientacin occidental-capitalista industrializada; en segundo lugar, por cuan
to no es verdad que la consecucin de una estructura mejor distribuida del
ingreso en pases avanzados se haya dado com o una consecuencia natural. La
configuracin social ms igualitaria fue duramente conquistada, a travs de las
luchas sind icales y la ingerencia creciente del Estado com o mediador. A ello
d e b e agregarse q u e la ventajosa situacin socioeconm ica de los pases avan
zados no se explica sin la con secuente situacin desventajosa de los pases en
desarrollo.
Las con secuencias d e esta interpretacin no exigen llegar al rechazo direc
to d e la estructura capitalista en s porque existen, incluso dentro d el capitalis
m o subdesarrollado, posibilidades de poltica social, pero llaman la atencin,
ind u dab lem en te, sobre que la poltica social no es un producto fcil, accesorio,
autom tico.
E n lo que sigu e se procurarn evitar dos extremos que vacan y vuelven
banal cualquier discusin: el primero es un criticism o exacerbado, que no
ad m ite probabilidad alguna d e desarrollo social en el capitalismo, achacando a
todas las propuestas haber sido hechas de mala fe, ignorancia u oportunismo; el

3F em a n d o H. Cardoso, A u to r ita r is m o e d e m o c r a tiz a n d o , Ro, Paz e Terra, 1975; Luiz C.

B resser Pereira, E s ta d o e s u b d e s e n v o lv im e n to in d u s tr ia liz a d o , o p. c i t .; Paulo I. Singer, A c r ise d o
m ila g r e , Ro, Paz e Terra, 1976; R. T olipan y A. C. T in elli, organizadores, A c o n tr o v e r s ia so b r e
d is tr ib u iQ o d a r e n d a e d e s e n v o lv im e n to , Ro, Zahar, 1975.

178
seg u n d o es un tecnocraticism o em pedernido y econom icista, capaz de sacrifi
car al p u e b lo a cam bio d e obtener buenas cifras d e crecim iento o de justificar la
p ostergacin indefinida d e procesos polticos ms participativos. Al tcnico
q u e trabaja en poltica social le caben, asim ism o, dos actitudes fundamentales:
mostrar salidas dentro d el espacio p osib le d e intervencin en la realidad, lo
q u e ev ita el primer extremo, ya que no tendra sentido su presencia en el
sistem a si no v ie se condiciones mnimas para su actuacin; y mantener un
fuerte espritu crtico y autocrtico, para no camuflar en sus propuestas las
m ism as o nuevas taras d el sistem a, lo que evitara el segundo extremo, por
cuanto es un gran desafo hacer viable la reduccin d e las desigualdades
socia les en un pas subdesarrollado.4
P ersegu ir la m eta d e la redistribucin d el ingreso es un reto enorm em ente
com plejo y d ifcil. Es com plejo porque obliga a tener un enfoque globalizante
d e la esfera econm ica y social y es difcil porque im plica actuar sobre aquello
q u e es la piedra d e toque d el crecim iento; esto es, la existencia d e tasas de
ganancia atrayentes. Por otra, im plica reconocer la necesidad de alcanzar un
eq u ilib rio entre factores, a veces com plem entarios, las ms de las veces anta
gnicos: capital y trabajo.

3. La meta de un perfil de ingreso bien distribuido

Para m uchos, la hazaa histrica d el capitalismo desarrollado fue haber conse

gu id o dism inuir considerablem ente los estratos bajos, convirtindolos en es
tratos m edios. Concretam ente, la hazaa fue haber conseguido transformar a
los trabajadores en consum idores d e clase m edia, ya no ms rechazados por un
sistem a ten id o com o irrem ediablem ente excluyente, sino asimilados y, conse
cu en tem en te, adaptados.5
U n perfil d e ingreso b ien distribuido significa, pues, en trminos sim plifi
cados, q u e no se com prueba concentracin d e las personas en los estratos bajos.
E stos existen siem pre, pero no seran ya mayoritarios ni m ucho m enos crecien
tes. H ay in clu so situaciones en que son residuales, com o el caso d e Suecia. Con
esto q uiere d ecirse que tales sociedades pudieron elaborar, en su evolucin
histrica una va efectiva de m ovilidad vertical, por la cual el aumento constan
te d e la productividad (crecim iento econm ico) se acompa de un aumento
constante d e la participacin en el ingreso de la clase trabajadora a travs, sobre
todo, d e la va salarial.

4P. D e m o , D e s e n v o lv im e n to e p o ltic a s o c ia l n o B r a sil, Rio, T em po Brasileiro, 1978; Pedro

D e m o , P o ltic a s o c ia l e n e l B r a s il d e s p u s d e 1 9 6 4 , Santiago, ILPES, m im eo, 1980; H elio Jaguari-
b e , I n tr o d u g o a o d e s e n v o lv im e n to so c ia l, Rio, Paz e Terra, 1978; Aldo E. Solari, Rolando Franco y
Joel Jutkow itz, T e o ra , a c c i n s o c ia l y d e s a r r o llo e n A m r ic a L a tin a , M xico, Siglo XXI, 1976.
5Ralph D ahrendorf, L a s c la s e s so c ia le s y su c o n f lic to en la s o c ie d a d in d u s tr ia l, Madrid, Rialp,
1970; T. H. M arshall, C id a d a n a , c la s s e s o c ia l e s ta tu s , Rio, Zahar, 1967; J. M. Clark, ln s titu g o e s
e c o n m ic a s e b e m - e s ta r s o c ia l, Rio, Zahar, 1967; H. V. Levy, E c o n o m a e b e m -e sta r , Brasilia,
U n iversid ad d e Brasilia, 1968; Karl M annheim , L ib e r d a d e , p o d e r e plan ificag& o d e m o c r tic o , Rio,
M estre Jou, 1972; Jorge Graciarena, P o d e r y c la s e s so c ia le s e n e l d e s a r r o llo d e A m r ic a L a tin a ,
B u en os A ires, Paids.

179
 La formacin d e este tipo de sociedad abierta , en e l sentido d e que el
, p unto d e partida socioeconm ico d e una persona no le es fatal (nacer pobre y
morir pobre) d eb i se a m uchos factores, entre los cuales puede destacarse,
antes q u e ningn otro, la organizacin sindical de los trabajadores y la orienta
ci n social de los gobiernos. Es preciso tener en cuenta tam bin que e l Estado
colabor bastante en el esfuerzo de tratar de forzar al capital a asumir criterios
ms distributivos, sea a travs d e polticas fiscales que incidan particularmen-
I te sobre los altos riesgos, sea a travs de la democratizacin total o parcial de la
i) ed u cacin y d e la salud, sea a travs de la creacin de fondos sociales esp eciales
para enfrentar m om entos d e crisis o desequilibrio, por ejem plo, el seguro de
d esem p leo , etc. Por otro lado, la organizacin sindical llev a institucionali-
;zar e l conflicto entre capital y trabajo, a m edida que se cre un am biente de
j respeto y de recelo mutuos, con la consiguiente necesidad de negociacin
dem ocrtica. N o se p u ed e olvidar tampoco que tales pases, acabaron por
adoptar iniciativas polticas bastante divergentes de las originarias, orientadas
por la no interferencia en el mercado. Es claro que en esto fueron ayudados, y lo
son todava hoy, por la situacin privilegiada de pertenecer a la parte hegem -
nica d el m undo occidental: el acceso cm odo al consum o y al bienestar socio
eco n m ico no se explicara sin la disponibilidad de materias primas y mano de
obra baratas y abundantes d el Tercer Mundo. Sea com o fuere, en tales pases
hay m ovilidad vertical. Todos los trabajadores son tendencialm ente profesio
nalizados; p u ed en insertarse en el mercado d e trabajo en una posicin que, a lo
mejor, inicialm ente es poco satisfactoria, pero, con el correr del tiem po y bajo el
amparo d e las ley es laborales, p ueden alcanzar mejores n iveles d e ingreso.
C ontina, sin embargo, siendo una sociedad desigual, incluso porque no
se cree p o sib le elim inar d el todo la desigualdad social, aunque s lograr que
e st relativam ente distribuida. As, un perfil d e ingreso b ien distribuido es
a q u el en que, sien d o siem pre pocos los incluidos en los estratos altos, los
estratos bajos tien d en a ser residuales. Al m ism o tiem po, en los sectores m edios
habra cierta hom ogeneidad en el sentido d e que la diferencia entre los salarios
ms altos y los ms bajos no excedera ciertos lm ites d ifciles d e fijar. Lo nico
q u e p u e d e decirse es que los existentes en los pases avanzados no pueden ser
ten id o s por ideales y que los usuales en los pases subdesarrollados son absolu
tam ente inaceptables.
La propia d iscusin sobre la concentracin d el ingreso sugiere que, si la
ten d en cia concentracionista fuera creciente, la pirmide, socioeconm ica se
escin d ira en una parte dim inuta en direccin a los estratos altos y en otra mayor
en d ireccin a los estratos bajos. E l punto de corte se situara en los estratos
m edio-altos, a saber, en aquellas ocupaciones caracterizables no slo por obte
n er altsim as rentas sino tam bin por ser actividades gerenciales y d e planea
m ien to d el capital o d e la tecnocracia. E n este sentido, slo por eufem ism o
p u e d e inclurselas com o formando parte d el factor trabajo, ya que sus rentas
p u ed en ser ms significativas que las ganancias de los propietarios d e empresas
p eq u e a s y medianas.

180
 4 . F o r m a s d e r e d is t r ib u c i n

S e discutirn aqu algunas formas de distribucin del ingreso, buscando la ms

im portante, tanto en e l sentido de ser la ms distributiva (distribuye ms), como
la ms redistributiva (distribuye mejor).
a) Formas fiscales. La ms relevante es el impuesto a las ganancias y a los
altos salarios. Se ha constituido en una tradicin en toda sociedad capitalista,
in clu so por ser la fuente principal de recursos para financiar la administracin
p b lica y las inversiones d el gobierno.
La tributacin, entonces, es una poltica distributiva tradicional, lo que no
im p lica q u e lo recaudado se aplique de manera redistributiva, ya que tan
tradicional com o la tributacin p u ed e ser la malversacin d e los recursos
o b ten id os, sea en el sentido de corrupcin, sea por su desvo hacia el rea del
capital.
E sta va p u ed e tener todava un impacto redistributivo considerable, si la
tributacin respondiera a criterios coherentes de incidencia y si la recaudacin
se ap licase buscando atender prioritariamente a los estratos bajos. Es conocido
el ejem p lo d e ciertos pases donde los salarios sufren descuentos muy significa
tivos, pero, com o contrapartida, hay una amplia oferta de servicios pblicos
gratuitos, principalm ente educacin y salud. Por ello, en el caso de que se
desarrollaran programas especficos dirigidos a la poblacin ms pobre, habra
un efecto directam ente redistributivo. Ms propio de esta va es, con todo, el
efecto esp ecficam en te fiscal, en el sentido de buscar reducir ganancias o
salarios exagerados y, en contrapartida, aumentar salarios muy bajos, sobre los
cu ales incidiran m enores im puestos o ninguno.
La va fiscal p u ed e, en verdad, no ser efectiva entre otras cosas, por las
grandes distancias q ue separan a los diferentes estratos y por los privilegios que
les van unidos. As, q uien es perciben altos salarios obtienen tam bin com ple-
m entaciones indirectas de ingreso no afectadas por im puestos, que acaban por
v o lv er in tiles los esfuerzos fiscales. E l im puesto que se cobra a un gerente de
em presa estatal o privada sobre su salario, se ve am pliam ente com pensado por
b en eficio s indirectos com o casa gratuita, automvil a su disposicin, pago del
superm ercado y d e los gastos de la vida social, escuela gratuita para sus hijos,
etc.
A dem s, podra argumentarse que los altos salarios estn estructuralmente
ligados a los bajos y se necesitan mutuamente: para que tan pocos ganen tanto
e s n ecesario que m uchos ganen muy poco... En este caso, cualquier tributacin
ms q u e redistributiva, sera realm ente devolutiva.
b) Forma estatal. La proteccin estatal a los asalariados en general y a los
trabajadores ms pobres en particular, puede alcanzar n iveles considerables.
E n parte, la proteccin est basada en formas fiscales, d esd e que la recaudacin
es redistribuida por el Estado bajo la forma de polticas sociales. Existe, con
todo, una preocupacin d e tipo legal, introduciendo en la Constitucin dispo
sicio n es q u e ev iten la explotacin de la fuerza de trabajo, y buscando interven
cio n es en las relaciones de trabajo. En esta lnea, pueden ser considerados la

181
 leg isla ci n sobre m nim o salarial, reajustes anuales o sem estrales, com plem en-
tacion es obligatorias (salario-educacin, salario-salubridad, salario-familia,
etc.), im posicin d e contribuir a los fondos sociales (de proteccin contra el
d esem p leo , de perm anencia, de vivienda propia, etc.).

E n pases ms avanzados el resultado ms importante de la proteccin

estatal tal v ez haya sido la oferta gratuita o semigratuita d e educacin y salud y
la garanta d e la formacin d e fondos de apoyo al trabajador en m om entos d
d eseq u ilib rio socioeconm ico, principalm ente el seguro de desem pleo. E vi
d en tem en te, todos stos son suplem entos, a veces sustanciales, del ingreso.
' Particularm ente, en e l caso d e la educacin o la salud gratuitas, el Estado puede
provocar un impacto importante d e democratizacin d e las oportunidades de
m ovilidad vertical, cuando corta por lo m enos en trminos relativos, la vincula
cin entre el ingreso y la participacin en estos b ienes. As es p osib le que la
se le c c i n d e personas en la escala d el ascenso social se base en alguna otra
caracterstica q u e no sea la pobreza.
La proteccin estatal coloca, con todo, una cuestin clsica de la poltica
social, cual es la estatizacin y e l proteccionism o estatal. E videntem ente, la
m anipulacin d e volum inosos fondos sociales y el dom inio exclusivo d e las
reas d e educacin y salud significan una concentracin d e poder, aunque
todava es p o sib le discutir si esto es estatizacin com o se entien d e corriente
m ente.
D e un lado, d eb e aceptarse la necesidad de que existan polticas sociales
prom ovidas por el Estado, porque, dada la dim ensin d el problema, d ifcil
m en te otra instancia estara en condiciones de efectuar un ataque ms global.
D e otro lado, incluso aceptando la crtica d e que el Estado tien d e fuertem ente a
favorecer ms al capital que al trabajo, resta siem pre la probabilidad d e que
aparezca com o moderador com prom etido con la reduccin d e la pobreza, hasta
in clu so por razones d e sobrevivencia poltica. Adems, puede aducirse que
b ie n e s esen cia les com o la educacin y la salud, no deberan convertirse en
m ercaderas regulndose el acceso a ellos exclusivam ente por el poder adquisi
tivo. D e este m odo, por ms que se las quiere calificar d e estatizantes, no cabe
duda q u e las polticas sociales d el Estado tien en extrema importancia y sera
estratgico q u e asum iera cada vez ms un compromiso para con los grupos y las
reg io n es d e ingresos ms bajos.
c) Formas asistenciales. Son iniciativas parciales dirigidas a atender a
grupos reducidos d e poblacin tenidos por necesitados. Tales iniciativas par
ten , norm alm ente, d e las fam ilias que participan en mayor proporcin del
ingreso. E xisten, sin embargo, junto a stas, las derivadas de la tradicin
relig io sa q u e m antiene actividades d e asistencia (a m endigos, m enores, madres
solteras, etc.). A unque se trata siem pre d e acciones reducidas, en ocasiones
prod ucen im pactos atrayentes y son, en tales casos, redistributivas.
Las v eh em en tes crticas contra e l asistencialism o son, en gran parte, justi

182
ficadas. T ales m edidas tien d en a concebir la problemtica social com o propia
d e una minora, y, en consecuencia, com o residual; las en vu elve un clim a de
con m iseracin y raramente consigue llegar a las races ms profundas del
problem a. La donacin d e b ien es tien e el peligro, adems, de generar una
d ep en d e n c ia crnica en el pobre y d e tom arlo irrecuperable para la vida activa,
in clu so en casos en q u e ello sea p osible. Particularmente cuando se trata de
en tid a d es sustentadas por los ricos de la sociedad, sera fcil fundamentar que
e l efecto es ms devolutivo que redistributivo. D e todos m odos, el asistencia-
lism o no sirve com o alternativa d e poltica social, salvo en dos casos: cuando se
trata d e p oblacion es incapaces d e autosustentarse (invlidos, nios, im pedi
dos, etc.) y com o punto de partida, teniendo en vista la erradicacin de la
extrem a pobreza.
d) Forma salarial. D e todas las formas de redistribucin d el ingreso, la ms
im portante es la q u e lo hace a travs del trabajo. Para el que no es capitalista o
no tien e recursos que deriven d e la herencia o la lotera, e l trabajo constituye la
p o sib ilid a d d e obtener un ingreso. As, la gran mayora d e las personas o de las
fam ilias d ep en d e de la renta del trabajo. La importancia de esta va sobre las
otras p u ed e demostrarse por los siguientes argumentos:
i. es una forma universal, porque se relaciona con todos los que trabajan;
ii. e s cuantitativam ente importante, por ser normalmente la fuente princi
pal d e ingresos;
iii. cualitativam ente importa, porque se trata de una forma estructural,
inserta e n la propia estructura socioeconm ica del mercado;
iv. es la m enos asistencialista, porque incide sobre la capacidad de acceso y
n o sobre e l acceso directo a los b ienes, no d ependiendo del donador;
v. es la ms abarcadora ya que condiciona tam bin el ascenso social y sus
variables socioeconm icas.
E sta fuera d e duda que el binom io ocupacin-ingreso, junto con la
participacin poltica, constituyen las piezas claves de la m ovilidad vertical.
A q u l determ ina profundam ente el acceso a la profesionalizacin y las protec
c io n es leg a les ofrecidas a la insercin en el mercado de trabajo. E l consumo
b sico y no bsico, asim ism o, es muy d ep en dien te de l. En este sentido
co n stitu y e una d e las prioridades esen ciales d e la poltica social. Una poltica
efectiv a d e redistribucin del ingreso tendr que ser, en gran parte, una poltica
d el trabajo. En el fondo, las otras formas de distribucin fiscales, estatales y
asisten cia les, son apenas com plem entarias.
D e lo anterior p u ed e concluirse que la poltica social, tendiente a reducir
las d esiguald ad es, ser tanto ms efectiva cuanto ms pueda hacer com patible
e l aum ento de la productividad con el aum ento cuantitativo y cualitativo del
em p leo . E l crecim iento econm ico es apenas un instrumento, pero un instru
m ento in d isp en sab le incluso p oiq u e, bsicam ente, genera los puestos d e traba
jo. E l aum ento d el em p leo se constituye, as, en una de las metas fundamenta

183
 les d e la poltica social y econm ica, al ser la forma y la frmula universal y
estructural d e redistribuir e l ingreso.6
D e l punto d e vista socioeconm ico y dejando de lado aqu la variable
p oltica, e l gran problem a consiste en adecuar el crecim iento capitalista a las
n ecesid a d es bsicas d e la poblacin, adm itiendo que un em pleo digno es la
n ece sid a d bsica ms fundamental.

5. M ercado subdesarrollado de trabajo

E s siem pre una sim plificacin reducir el subdesarrollo a unas pocas caracters
ticas consideradas fundam entales, aunque esto sea inevitable para fines de
ii anlisis y planificacin. P u ed e sostenerse que el subdesarrollo se caracteriza
I por e l su bem p leo, d efin ido com o una insercin socialm ente deficiente en el
m ercado d e trabajo. Socialm ente d eficien te significa que se trata de una
insercin incapaz d e proporcionar ingreso por encim a de los lm ites de la
* su b sisten cia o, d e otra manera, incapaz de generar m ovilidad vertical. No se
entra aqu en la acerba discusin en tom o a si el trmino es adecuado o no, sea
por la inclusin d e connotaciones ticas, sea porque a veces se trata de super-
e m p le o , es decir, personas que trabajan ms horas sem anales de las con side
radas norm ales, sea porque se confunde con la mala utilizacin o la subutiliza-
cin d e la mano d e obra, sea porque siem pre se trata de poblacin pobre
(p u ed e haber su bem p leo de universitarios?) y otros argumentos sim ilares.7
I E l problem a es el siguiente: existe un desequilibrio estructural entre los
' factores capital y trabajo en los pases subdesarrollados. El dinamismo econ
m ico es incapaz d e absorber toda la mano de obra disponible, debido a que el
Hparque industrial es relativam ente restringido, y porque la urbanizacin es
J\ irrefrenable. Por otra parte, la mano de obra slo est sem icalificada, cuando no
totalm ente descalificada, adems de crecer a altas tasas. As, no puede haber
con vergen cia satisfactoria entre la demanda de mano de obra generacin de
n u ev o s puestos d e trabajo y la oferta. No existiendo la proteccin por d esem
p leo , la mano de obra d isponible no absorbida en la estructura productiva
formal no p u ed e darse el lujo de esperar la generacin de puestos de trabajo.
Trabaja en lo que p u ed e, cuando p u ed e y com o puede. A esto se da el nombre
d e su bem p leo.
La em ergencia d el as llamado mercado informal demuestra el d eseq u i
librio estructural, porque se trata de una floracin innecesaria, teniendo en

O c t a v io Ianni, E s ta d o e p la n e ja m e n to e c o n m ic o no B r a sil, San Pablo, C iv iliz a d o Brasileira,

1971; B. M. Lafer, P la n e ja m e n to n o B r a sil, Editora Perspectiva, 1973; Mario H. Sim onsen y
R oberto d e O. Cam pos, A n o v a e c o n o m ia b r a s ile ir a , Libraria Jos O lym pio, 1974, cfr. Captulo IV,
A ex p erien cia brasileira d e planejam iento; G. A. Fiechter, O re g im e m o d e r n iz a d o r d o B r a sil
1 9 6 4 -1 9 7 2 , Rio, Fundago G etu lio Vargas, 1974.
7H . H ofm ann, D e s e m p r e g o e su b e m p r e g o n o B r a sil, San Pablo, Atica, 1977; Pedro D em o,
E lem e n to s para estu d o do su bem prego, en S n te s is , N . 10, pp. 91-148; Pedro D em o, D e s e n v o l-
v i m e n t o e P o litic a S o c ia l no B r a sil, o p . c it., p. 162 ss.

184
vista q u e la oferta es o mayor que la demanda, esto es, hay ms trabajadores que
p u esto s d e trabajo, o e s inadecuada a la demanda, vale decir, la mano de obra no
tie n e la formacin profesional requerida. El subem pleo no existe slo en el
m ercado informal, ya que no sera difcil mostrar que el n ivel d el salario 1/
m nim o, aunque legal, es insatisfactorio para la subsistencia d e una persona y, !
m ucho m enos todava, d e una familia.
S ien d o m uy bajo, generalm ente, el poder adquisitivo d el salario mnimo,
la fam ilia pobre n ecesita inventar formas de com plem entar su ingreso. E n/
verdad, una fam ilia con cinco personas vivien do con un solo salario mnimo//
m en su al constituye un enigm a matemtico. O bviam ente, tendr una estrategia
d e su perviven cia ms amplia, recurriendo muchas veces al mercado informal.
A s, la d uea d e casa busca una ocupacin com plem entaria, com o la costura, el
lavado d e ropa, el hacer dulces; el nio asiste a la escuela y paralelamente
realiza alguna actividad callejera remunerada, com o vender diarios, lustrar j
zapatos, cuidar autom viles; el jefe de familia se desdobla a su vez, en ms d e /
una ocupacin.8
E l h ech o es que gran parte de las ocupaciones no admite m ovilidad intra-
ocupacional, en el sentido d e proporcionar un acceso creciente al ingreso sin
cam biar d e ocupacin. Es similar a lo que acontece con la migracin, donde se
abandona un lugar tras otro por no encontrar en l las condiciones de ascenso
social para la familia: son relegadas, porque no generan internamente la posibi- /
lidad d e progreso. Y esto es congruente con la mano d e obra descalificada o /
sem icalificada: no sien d o estrictam ente profesionalizada, hace cualquier traba
jo ocasional y en ninguno encuentra satisfaccin. As, cambia d e lugar, com o
cam bia d e ocupacin.
La va d ecisiva para redistribuir e l ingreso es la remuneracin d el trabajo,
lo q u e h ace q u e la insercin deficitaria en e se mercado sea uno de los mayores
obstculos d e la poltica social. La situacin puede verse com o grave si se
p ien sa que, en un pas subdesarrollado, la proliferacin de puestos de trabajo
co n d u ce a la m ultiplicacin d e los em pleos m nim os, dadas la abundancia de la .
m ano d e obra y su falta d e preparacin. Esta preocupacin se aminora un poco (
cuando se adopta la perspectiva familiar: el salari m nim o es absolutam ente
insatisfactorio para una familia, pero la situacin se vu elve m enos precaria
cuando consta d e varios individuos que obtienen un salario mnimo.
E n todo caso, las tasas de d esem p leo de estos pases son an muy elevadas,
estando la m edia en tom o d el 30 por ciento de la poblacin activa, donde se
in clu y en em pleadas dom sticas, cierta proporcin d el com ercio, sobre todo el
am bulante y los d ep en d ien tes d e com ercio, los trabajadores por cuenta propia
en la ln ea d el trabajo ocasional y, no por ltimo, las categoras m rales ms

8Cfr. los trabajos d e l Centro N acional d e Recursos Humanos, IPEA/SEPLA N, del perodo
1975-1979, realizados por sus tcn icos, tales com o Antonio Cabral d e Andrade, Pedro D em o, Jos
C arlos P ereira P eliano, L scio F bio de Brasil Camargo, E lizeu Calsing, A lfonso Rodrigues Arias y
otros.

185
p obres, com o los carentes d e tierra, aparceros, ocupantes, etc. Frente a la
im portancia d e esta poblacin d e bajo ingreso, la poltica social se enfrenta,
p o sib lem en te, a su principal problema en trminos socioeconm icos: cmo
garantir a cada una d e estas personas un acceso satisfactorio al ingreso por la va
ocupacional, por lo m enos considerando a la familia com o un todo.

6. G eneracin d e puestos de trabajo

T om ando a Brasil com o un ejem plo latinoamericano, el Cuadro 1 muestra el

d eseq u ilib rio estructural entre demanda y oferta de mano de obra, destacando
tres problem as principales:

Cuadro 1

BRASIL: PO BLACION ECO NOM ICAM ENTE ACTIVA (PEA)

(en porcentajes)

Sectores 1960 1970 1976

a) Primario 54.0 45.8 36.2

b) Secundario 12.9 15.6 23.2
i. industria d e transformacin 8.6 11.4 15.0
c) Terciario 26.4 29.0 29.7
i. prestacin d e servicios 12.1 12.7 13.0
d) Otras actividades 6.7 6.6 10.9

F u e n te : IB G E /IP E A .

i. exagerada proporcin d e ocupados agrcolas, con tendencia irrefrenable

a su dism inucin;

ii. proporcin m uy reducida d e ocupados industriales;

iii. proporcin exagerada d e ciertas ocupaciones terciarias.
La com probacin ms deprim ente es que la industria de transformacin
absorba en 1976 apenas 15 por cien to d e las personas econm icam ente activas,
y tod o e l sector secundario, 23.2 por ciento. Aunque se haya verificado una
ev o lu ci n histrica positiva a partir d e 1960, cuando la absorcin d el secunda
rio era d e apenas 12,9 por ciento, no hay duda d e que la cifra d e 1976 es todava
m u y baja y lo es an ms si se piensa que este sector es segm entado (vale decir,
hay un m ercado informal) y su parte ms dinmica tien d e a liberar mano de
obra. Q ueda, as, m uy dificultada la posibilidad de absorber la fuerza de trabajo

186
e x c ed en te d el primario y d e evitar la hinchazn d el terciario.9
S e v e q u e es prcticam ente im posible generar em pleos suficientes. El

ahorradora d e mano de obra, y com o el aum ento de la productividad no se

acom paa d e un ritmo satisfactorio d e aum ento de los puestos d e trabajo, la
p ersp ectiva se v u elv e todava ms complicada. En el Brasil, las condiciones son
m en os graves, porque el pas tiene una gran potencialidad industrial, pero sta
n o es la situacin de todos los pases de Amrica Latina.
La industrializacin tien e, adems, sus lm ites. En primer lugar, la con
fianza en ella tien d e a aumentar la presin en favor de la industrializacin
in ten siv a y, en segundo lugar, p osee una dim ensin pequea. Si b ien es cierto
q u e la generacin d e puestos d e trabajo d ep en d e del dinam ism o productivo de
la em presa industrial, principalm ente, tam bin lo es que hay bastantes ms
trabajadores que em p leos disponibles, sin hablar de que un puesto m nim o de
trabajo es, en el mejor d e los casos, slo tolerable.
T odo esto lleva a poner nfasis en la pequea y mediana empresa, lo que
p arece adecuado por dos razones principales: se adaptan ms fcilm ente al
n iv e l d e escasa formacin profesional de la mano de obra, y tienen menor
ten d en cia al uso d e tecnologa intensiva en capital. Es preciso evitar, empero,
p o sicio n es extremas: la opcin por la tecnologa apropiada no puede ser exclu-
y en te, por cuanto acelerara el subdesarrollo d el pas, y com o el crecim iento
eco n m ico es apenas un instrumento para el logro de la meta social d e una
so cied a d d e oportunidades democratizadas, es m enester buscar un trmino
m ed io. E s cierto, con todo, que el apoyo a la pequea y m ediana em presa puede
constituir un avance considerable, pero est lejos de ser una solucin adecuada,
porque su capacidad d e absorcin de mano de obra es limitada.
T en ien d o en vista que no hay dificultad en comprobar que el dinamismo
d e estas econom as es todava insuficiente para que haya adecuacin entre
oferta y dem anda d e fuerza de trabajo, cabe preguntarse cul sera la solucin
q u e cab e. A falta d e una solucin planeada, el propio mercado se encarga de
encontrar una salida a travs d el subem pieo, sobre todo informal, pues es una
m anera d e ocupar y remunerar a las personas, aunque sea insatisfactoriamente.
E sta elasticid ad se ha mostrado sorprendentem ente efectiva, com o puede
com probarse en el h ech o de que las cifras de d esem pleo abierto son general
m en te p eq ueas, situndose alrededor d e 3 por ciento.
Las intervenciones planificadas se sitan clsicam ente en la lnea de

9C eIso Furtado e t ai., A m r ic a L a tin a . E n s a io s d e in te r p r e ta g o e c o n m ic a , Rio, Paz e Terra,

1976; D . D aem on , D e s e n v o lv im e n to d a s re a s m a r g in is la tin o -a m e r ic a n a s; Petrpolis, V ozes,
1974; J. E. Perlm an, O m ito da marginalidade. F avelas e P olitican o R io d e Janeiro, Rio, Paz e Terra,
1977; H e lio Jaguaribe, C r is is y a lte r n a tiv a s d a A m r ic a L a tin a , Perspectiva, 1976; H. L ew in et al.,
M a o - d e - o b r a n o B r a sil: u n in v e n t r io c r itic o , Rio, V ozes, O IT, PUC, 1977.

187
 la industrializacin y, para com pensar el posible impacto tecnolgico ahorrador
d e m ano d e obra, se agrega la preocupacin muy actual con la pequea y
m ediana em presa, in clu sive d el sector informal y al nivel de microempresas
fam iliares. En el rea agrcola se puede incluso hablar de una tendencia
exp u lsiva d e mano d e obra, si se tien e en cuenta la produccin agropecuaria
extensiva y el apoyo dado al cultivo de productos de exportacin en detrimento,
v ec es, d e los productos de consum o bsico popular.
D e todo lo anterior surge un perfil insatisfactorio de ingresos, como m ues
tra el Cuadro 2, para el caso d e Brasil. En 1976, mientras el 10 por ciento ms
pobre no se apropiaba siquiera del 1 por ciento del ingreso global, el 10 por
cien to ms rico reciba ms del 50 por ciento. Es evidente que la distribucin
d el ingreso se deterior a lo largo del tiem po, llegando a su punto ms crtico
exactam ente en los aos de mayor crecim iento econm ico, alrededor de 1972
1973. A partir d e all parece haber tenido lugar cierta recuperacin, por lo
m en os respecto d e la poblacin econm icam ente activa con ingresos, conforme
mostrara la evolu cin d el ndice de Gini. El nivel de 1976 (0,606) es todava
superior al de 1960 (0,531), pero un poco m enor que el de 1972 (0,631).

Cuadro 2

BRASIL: PEA CON INGRESOS

(porcentajes de ingreso)

Tramos 1960 1970 1972 1976

a) 10% ms pobre 1,50 1,66 0,84 0,99

b) 50% ms pobre 15,87 13,10 10,41 12,94
c) 50% ms rico 84,13 86,90 89,59 87,06
d) 10% ms rico 41,28 47,39 51,15 50,12

G I N I 0,531 0,579 0,631 0,606

F u e n te : IB G E /IP E A .

C uando se incluyen tam bin las personas que no perciben ingresos, con
form e lo m uestra e l Cuadro 3, se nota que e l ndice de G ini continuara todava
crecien d o. Sea com o fuere, y sin insistir en las filigranas estadsticas de esta
d iscu si n , no hay duda que el perfil de distribucin d el ingreso es profunda
m en te insatisfactorio.

188
 C uadro 3

BRASIL: DIST R IBU C IO N D E L INGRESO D E LA PEA

(in clu sive personas que no perciben ingreso)

D e c ile s 1960 1970 1972 1976

10- 0,00 0,01 0,54 0,00

10 0,96 1,85 1,38 0,77
10 1,98 2,06 1,99 2,25
10 2,88 2,26 3,12 2,70
10 4,87 4,38 3,44 3,97
10 6,88 6,03 5,75 5,13
10 9,15 7,14 6,56 5,67
10 12,15 11,48 10,74 11,86
10 15,74 15,29 15,30 13,61
10+ 45,39 49,50 51,18 54,04

G I N I 0,602 0,621 0,632 0,652

7. Poltica social d el trabajo

E l em p leo , en trminos socioeconm icos, es aquel elem ento que endgena

m en te relaciona lo social con lo econm ico y lo econm ico con lo social siendo,
d e este m odo, la estrategia fundamental de cualquier proyecto d e redistribu
cin d el ingreso.
Significa, al m ism o tiem po, que es m enester comprometer en el proyecto
d e reduccin d e la pobreza, a los principales responsables d e la generacin de
p u esto s d e trabajo, esto es, a los sectores econm icos. Aunque ellos dependan j
tam bin d e los sectores sociales, en este particular, no puede dudarse que los ;
socia les estn ms condicionados por aqullos. As, cualquier programa dirig- j
do a los migrantes, por ejem plo, d ep en d e ms d e una firme poltica de deseen- I
tralizacin industrial, capaz de llevar el progreso econm ico a las localidades 1
d el interior, que de iniciativas sociales de ayuda al migrante, en trminos de
ed u cacin , salud, nutricin, acom odacin, etc. Si lo que retiene a una familia en
cierto lugar son sus posibilidades de ascenso social, no hay duda que uno de los
n cleo s d ecisiv o s d e esta atraccin es la oportunidad de tener un trabajo ,
com pensador, y para e llo se requiere la autosustentacin productiva de las j
ciu d a d es peq ueas d el interior. j
A dem s, ms all d e la esfera socioeconm ica, una poltica social del
trabajo estar siem pre atenta a la capacidad d e articulacin poltica d el trabaja- if
dor, q u e es un elem en to decisivam ente democratizador de las oportunidades. J
E con m icam ente, el trabajador difcilm ente podra equipararse al empresario, y

189
 iSu probabilidad mayor de xito est en la fuerza poltica dentro, obviam ente,
/ d e reglas d e ju ego democrticas. As, un proyecto de redistribucin del ingreso
I no p u e d e reducirse apenas a la esfera socioeconm ica, aunque en estas pginas
I se haya acentuado preferentem ente esta faceta. Si se acepta que el mercado
d e b e ser forzado a la redistribucin, sq est proponiendo inevitablem ente que
ella d ep en d e, en gran parte, d e la existencia de la capacidad d e forzar. Esta
n ece sid a d de forzar, que jams podra ser conducida slo por el Estado, se
v u e lv e m enos osten sib le en casos de escasez de mano de obra, ya que eso
bastara para obligar al capital a ceder. Pero tal escasez no es propia de pases
subdesarrollados. Por lo que, incluso reconociendo siem pre la dificultad in
m en sa d e obtener un proceso poltico d e tonalidad autnticam ente democrti
ca para el factor trabajo dados los riesgos de radicalizacin, elitizacin, coopta
cin , etc., que siem pre p ueden ocurrir, no p u ed e ignorarse la importancia de la
variable poltica para la poltica social y, por extensin, para cualquier proyecto
d e redistribucin d el ingreso.
E l desafo d e adecuar la demanda a la oferta de mano de obra pasa,
in ev ita b lem en te, por e l cam bio d el estilo de desarrollo, que deber incluir
com o preocupacin fundam ental, la satisfaccin de las necesidades bsicas de
la mayora d e la poblacin. Las iniciativas exclusivam ente sociales se pierden
com o ecos solitarios; las acciones tpicas slo pueden ser complementarias,
d ela n te d e la tarea principal d e reorientar el patrn de crecim iento.
E s p o sib le actuar en la esfera del mercado informal, siem pre que las
a ccio n es tengan potencialidad econm ica, no porque exista all, en la mayora
d e los casos, una capacidad esp ecfica de autosustentacin, sino porque ocupa a
im portantes contingentes y porque el contexto est mucho ms adaptado al
n iv e l d e calificacin profesional y cultural de la mano de obra. D e l mismo
m odo, son importantes las iniciativas dirigidas hacia las em presas medianas y
p eq u e a s, dado q u e absorben mano de obra. Hay que fomentar aquellos proce
sos productivos capaces d e ser m antenidos a travs del uso de tecnologas
interm edias, siem pre q u e no signifiquen una involucin histrica. E l propio
E stado d eb e com prom eterse ms con una poltica general orientada hacia la
gen eracin de em p leos, utilizando fondos sociales que muchas veces sirven al
capital, ms que al trabajo, aunque sean d e propiedad de los trabajadores.
D ado que no es p osib le retener en el campo ms que a una pequea
proporcin de trabajadores rurales, d eb e pensarse en aminorar la migracin a
las grandes urbes dotando d e atraccin econm ica suficiente y de la oferta de
infraestructura social adecuada a los centros menores, y sobre todo a las villas y
aldeas. Por esto es esen cial apoyar al peq ueo productor, no solam ente en
aten ci n a las grandes ciudades de terciario hinchado y poco econm ico, sino
tam bin en atencin al propio consum o bsico de la poblacin, teniendo en
cu en ta q u e algunos productos rurales de uso diario y popular pueden ser
producidos por l, siem pre que existan condiciones satisfactorias de cultivo y
com ercializacin. D e todos m odos, es poco slida la perspectiva de fijar el
hom bre al cam po , porque migrar a la ciudad, tanto si le va mal, com o si le va

190
b ien , ya q u e es prcticam ente im posible deshacer la atraccin urbana, real o
ilusoria, no siendo, adems, viable ofrecer infraestructura social y servicios
p b lico s adecuados a una poblacin rural dispersa.
La situacin es, d e m odo general, tan precaria que cualquier poltica de
em p leo d ifcilm en te podra ir ms all d e ofrecer, inicialm ente por lo m enos,
una proliferacin de puestos d e trabajo m nimos. Pero esto ya sera un avance
im portante, si se p iensa que la remuneracin inferior al m nim o tendera por
esa va a desaparecer, que se dara la inclusin de toda la poblacin en el
sistem a d e proteccin al trabajo, que el presupuesto dom stico mejorara a
travs d e la entrada d e un nmero mayor de miembros de la familia en la
p oblacin econm icam ente activa, etc.
E n con clu sin, los obstculos existentes a una poltica social d el trabajo
seran:

a) del punto de vista de la mano de obra

i. baja calificacin profesional;

ii. bajo rendim iento escolar, condicionado principalm ente por carencias
nutritivas y por la n ecesid ad d e trabajar a edad temprana;
iii. d eficien te situacin sanitaria general, que perjudica sensiblem ente la
vida activa futura;
iv. crecim iento dem ogrfico elevado;
v. m igracin intem pestiva e irrefrenable, transfiriendo la pobreza rural
hacia las reas urbanas;
vi. bajos nd ices d e participacin en el proceso decisorio nacional.

b) del punto de vista del mercado

i. necesaria aparicin d el mercado informal, porque la generacin de

em p leo s es todava insuficiente;
ii. bajo poder adquisitivo d el salario m nim o, inadecuado para mantener a
una familia;
iii. crecien te d eseq u ilib rio entre el crecim iento de la productividad econ
m ica y e l aum ento d e la oferta de nuevos puestos de trabajo;
iv. acentuacin exagerada d e la agroindustria d e exportacin y m enospre
cio por la p eq uea produccin rural orientada hacia la alim entacin bsica;
v. gran distancia entre salarios m nim os y mximos;
vi. ten d en cia paliativa de ciertas m edidas d e poltica social, principalm en
te cuando se las realiza a travs d e m ecanism os financieros (fondos sociales,
crdito, etc.);
v ii. reducida orientacin hacia el mercado interno d e masas.

191
 Poltica social y pobreza:
L eccion es d e la experiencia

R olan do Franco y E d u ardo Palm a

INTRO DUCCIO N

L a s o c ie d a d e s ta n s u s c e p tib le
de p e r fe c c io n a m ie n to co m o
c u a lq u ie r o tr a r e a lid a d p r o d u c i
d a p o r lo s h o m b r e s .1

1. Las cien cias sociales se han desarrollado cum pliendo dos funciones princi
pales: criticar el orden establecido, e intentar su reforma. Si b ien ambas pueden
ser dos etapas de un m ism o razonamiento, en muchos casos la primera es tan
drstica q u e no adm ite el ingreso a la segunda, esperando un cam bio total
v en id o d esd e una fuente ajena al quehacer sociolgico.
E n Am rica Latina, los ltim os aos han visto el predom inio sin contrape
so d e la orientacin crtica, en la cual se han hecho aportes valiosos incluso ms
all d e las fronteras de la regin. Diversas razones podran argirse para
justificar el nfasis en dicha postura, si b ien no es del caso cumplir esa tarea
aqu. Se ha descuidado, en cam bio, la otra lnea por la cual se ha desarrollado
histricam ente la disciplina, a v eces llamada sociologa aplicada, que busca la
con stitu cin de un conjunto de conocim ientos, tericamente fundado, que
sirva d e base para la realizacin de acciones orientadas a modificar la realidad.
La prem isa d e que parten quien es se inclinan por esta segunda lnea se
resum e en el acpite. Segn ella, los cientficos sociales p ueden contribuir a
crear una sociedad ms justa, descubriendo, aconsejando y poniendo en prcti
ca, en algunos casos, acciones que tiendan a eliminar discrim inaciones, a
reducir las desigualdades y a distribuir ms equitativam ente las oportunidades
so ciales. Es obvio que hay otros productos de la accin humana ms fcilm ente
alterables q u e una sociedad. Para modificar a sta se requiere algo ms que
a ccion es aisladas y de gabinete. All, los actores del drama son los grupos
so ciales q u e en circunstancias histricam ente determinadas hacen su propia
historia y la d e su sociedad. Pero p ueden hacerla mejor o peor. No hay caminos

1F lorestn F em n d es, S o c ie d a d e d e C la s s e s e S u b d e s e n v o lv im e n to . Ro de Janeiro, Zahar

e d itores, 1968, p. 15. Y agrega: El socilogo que reduce la sociologa a un arma de pensam iento
conservador o a un instrum ento de defensa d el orden social vigente ignora las im plicaciones
prcticas d e la ciencia, q u e alteran, en cada instante, la capacidad de accin racional innovadora del
a g en te hum ano; orientado por el pensam iento cientfico .

193
determ insticam ente trazados, sino que las vas de la accin social son muy
variadas y cada m om ento es, en definitiva, la encrucijada de la que salen muy
d iversos cam inos alternativos. Para la eleccin d el ms conveniente a los
in tereses d el grupo en cuestin es necesario evaluar posibilidades y cabe
hacerlo d e la manera ms objetiva que sea posible. Este es el mbito de
com p eten cia de los cientficos sociales. Asimismo, el anlisis sociolgico tam
b in es til, justam ente, para limitar optimismos exagerados de q uienes, p osee
dores d e algn instrumental tcnico y de mucha buena voluntad, se consideran
en con d icion es d e em prender solos la tarea de modificacin societal.
2. La connotacin valorativa que p uede haber en el planteo enunciado es
in n eg a b le com o lo es tam bin la existente cuando se afirma com o nica
preocupacin vlida d el anlisis social, la critica, pero ello no im plica que el
desarrollo posterior sea m enos lgico. Siempre resulta bueno destacar los
su pu estos valorativos d e que parte el anlisis.
D e todo lo anterior surge claramente que la poltica social dirigida a la
erradicacin d e la pobreza slo puede tener xito si, por un lado, alcanza
coh eren cia tcnica y si, por otro, tiene en cuenta los diferentes intereses
so cia les q u e se p onen en juego en tom o a ella. La exclusiva consideracin de
lo tcn ico lleva a incurrir en la desviacin tecnocrtica y en el optimismo y
p o sib ilism o outrance ; el excesivo nfasis en las lim itaciones que impone la
estructura d e poder existente desem boca en la desviacin sociologista y
co n d u ce, en la mayora de los casos, a un escepticism o paralizante y a no
percibir q u e el cam bio social es el resultado de la acumulacin de pequeas
m odificaciones que llevan finalm ente, a la aceleracin de la dinmica social.
Q u p u ed e aportar el anlisis sociolgico a una estrategia tendiente a
mejorar las condiciones de existencia de los grupos de m enores ingresos? Ante
todo, aportar una teora d e la sociedad, concebida com o un proceso, dinamiza-
do por la interaccin d e actores sociales, en el marco de instituciones. Si bien
all se reconocer la importancia que en la im plem entacin de la estrategia
tien e el Estado, se recordar su carcter m ultifactico y que las distinciones
u su ales entre E stado y sociedad son slo d e ndole analtica, por cuanto ambos
se interpenetran fuertem ente y sus caractersticas especficas son el resultado
d el proyecto p revalecien te en un m om ento dado. E ste es llevado adelante por
una coalicin d e agentes sociales, sobre las cristalizaciones de las acciones
d e otros o d e los m ism os agentes en e l pasado.
E n cada caso concreto, estudiar los actores reales que participan en las
reas d e confrontacin en que se d ecid en y realizan las polticas sociales,
m ostrando que son las caractersticas de la estructura d e poder de la sociedad
respectiva, con sus patrones histricos y sus peculiaridades coyunturales, las
q u e condicionan el xito o el fracaso de las respectivas estrategias.
3. Com o lo q u e interesa son estrategias nacionales pblicas, cabe apreciar,
adem s, la capacidad operativa del Estado y la manera d e acrecentarla. A sim is
m o, d e b e estudiarse el problem a d el acceso de los grupos pobres a las institu
cio n es pblicas y a los servicios sociales, lo que resulta fundamental por cuanto

194
a ll se ju ega e l xito d e la mayora d e los programas inspirados en la estrategia.
U n estu d io so d e estos problemas ha sostenido:
O ne d istin gu ished contemporary student o f politics and developm ent has
recen tly written that he is interested in b ig them es in human affairs. If this
im p lies a concentration on the momentary, in fact on b ig events, it could make
better journalism than social science. Drama is continuous. D ecision s are
co n v en ien t labels given post hoc to the mythical precedents o f the apparent
ou tcom es o f uncertain conflicts. T he political situations w e should study, then,
are, lik e the courts o f D ante, T olstoy and Joyce, always in sessin . T hey are
w h ere the com m onplace is judged, w here the ordinary becom es extraordi
nary .
A ccess is at least on e instance o f such places: how is a man taxed, con
scripted, exem p ted or served; how does he finds his way through the thicket?
T his is all th e truer and sharper as w e look at such situations w here societies are
in d e e d b ein g bureaucratised, institutions built, central planning processes
em p lo y ed and th e expansion o f the rationing functions o f the state resorted to.
As w e look at the political and institutional problem s o f underdevelopm ent and
d ev elo p m en t, w here planning outcom es are crucial, societies dualistic, it
seem s m ore necessary than ever not to ignore what had b een previously and for
d e v e lo p e d states disastrously enough ignored: the expression and analysis of
th e ex p erien ce o f access. This is one point, one range o f situations w here the
em erg en ce o f adaptive societies, w here developm ent is to b e understood.2
V inculado con lo anterior, se encuentra el estudio de las condiciones de
operacin d el aparato gubernamental, especialm ente lo relativo al recluta
m ien to y m otivacin de los funcionarios y al equipam iento de los servicios e
in stitu cion es pblicas.
Por otro lado importa tam bin conocer los procesos sociales de asignacin
d e b ie n e s y servicios, evaluando los efectos, queridos o no, tanto d e los m eca
nism os d e cobro (tarifas) utilizados por las empresas que prestan servicios de
u tilidad pblica, com o d e los subsidios y las transferencias estatales.
4. E l anlisis d e las polticas sociales mostrar las tensiones y dilem as que
ella s enfrentan. Las ms antiguas pueden servir en muchos casos como ejem plo
d e los pasos por los q u e las nuevas debern pasar. Evaluar su impacto permiti
ra ju icios ms objetivos sobre si ellas son tan efectivas com o afirman quienes
las im pulsan.
E l anlisis d e polticas sociales concretas mostrar, por un lado, que ellas
no son in d ep en d ien tes d e los contextos y escenarios en que tienen lugar y
perm itir establecer, asim ism o, ciertas generalizaciones que inspiren exp e
riencias futuras y les faciliten la superacin de obstculos repetitivos.
5. D iversos estudios han puesto d e relieve la importancia de la participa
cin d e los grupos pobres para que las acciones a ellos dirigidas, alcancen sus
m etas. E s n ecesario hacer la recopilacin de las experiencias exitosas y fallidas,

2B em ard Schaffer, E ditorial, D e v e lo p m e n t a n d C h a n g e , Vol. 6, N . 2, abril 1975, p. 6.

195
a efecto s d e su comparacin, anlisis y sistem atizacin para aprovechar el
con ocim ien to as generado, distinguiendo diversas formas de participacin,
d e sd e la m ovilizacin social amplia hasta la microparticipacin en programas
esp ecfico s.
6. E sos diferentes mbitos en los que el anlisis sociolgico puede aportar
algo para hacer ms efectivas a las estrategias antipobreza no podrn, por
su pu esto, ser agotadas en estas pginas, que tienden ms que nada a bosquejar
un programa de trabajo intelectual, destacando campos preferenciales y modos
por los cuales las cien cias sociales pueden contribuir a la ingeniera social,
m edian te el nfasis en su funcin aplicada.
7. Finalm ente, en esta introduccin es necesario hacer una breve referen
cia al significado asignado por los autores a la expresin lecciones de la
ex p erien cia incluida en el ttulo. No se utiliza el vocablo experiencia en su
sen tid o obvio d e enseanza que se adquiere con el uso, la prctica o slo con el
vivir, por cuanto los usos, las prcticas y las vivencias estn mediatizadas aqu
por los cnones d el anlisis social. Si ello representase un riesgo de distancia
social con el fenm eno de la pobreza, aqul se dism inuye con el correctivo de
recuperar m ltiples expresiones de actores y analistas que, con su accin o
reflexin, contribuyeron a algunas de las polticas pblicas histricamente
em prendidas para erradicar o aliviar la pobreza crtica.

I. E L E ST A D O Y OTROS ACTORES D E LA POLITICA SOCIAL

E s usual que planificadores y econom istas tiendan a concebir al Estado, como

una entid ad todopoderosa, dotada de una voluntad unvoca y capaz de transfor
mar la socied ad a voluntad. E ste tipo de planteo arriesga reducir cualquier
p o ltica y la poltica antipobreza en particular, a un problema de ndole exclusi
vam en te tcnica. E llo hace que cuando las acciones realizadas no alcanzan las
m etas propuestas, se tienda a pensar que ello se d eb e a los errores com etidos,
sea por carencia d e conocim ientos, sea por mala aplicacin de ellos.
E llo , por lo dem s, se basa en no percibir las muy diferentes dim ensiones
q u e e l E stado tien e, com o se ver a continuacin.

A. EL ESTADO POLIFACETICO

1. D ad o que el Estado dispone de la coaccin legtim a es, en cierto modo, el

nico q u e est en con d iciones d e establecer las normas que regirn obligatoria
m en te el proceso d e la poltica social estatal y darn validez jurdica a su
producto.
Pero e s e E stado tien e una estructura interna variable en el tiem po, lo que
perm ite la formacin d e constelaciones de poder diferentes, que llevan a la
form ulacin de distintos proyectos polticos. Cada constelacin de poder co
rresponde a cierta relacin entre los actores sociales por lo que el comporta
m ien to d e stos no p u ed e entenderse separadamente, sino vinculndolo con
otros en una com pleja trama d e alianzas, compromisos y antagonismos.

196
 2. E l E stado constituye tam bin un escenario com plejo en que interactan
m ltip les actores, m ovidos por la defensa de sus intereses. E ste planteo, obvia
m en te, con d uce a afirmar que e l xito o fracaso de las polticas sociales d ep en
d e no slo d e la racionalidad con que estn diseadas, sino tambin de otros
factores, tal vez difcilm en te ponderables, pero cuya exclusin no contribuye a
o b ten er resultados ms exitosos en la realidad. Adicionalm ente, dicho escena
rio se d esp lieg a en otros, que constituyen reas de confrontacin, en que los
actores no son necesariam ente los m ismos ni los conflictos que all se desarro
llan desem bocan en uno que sea central y nico. Esas diversas pugnas son
esfuerzos realizados por los grupos sociales de capturar la representacin de
la socied ad que ejerce el Estado y tener as la posibilidad de utilizar la coaccin
legtim a.
3. Pero el Estado puede ser visto, adems, en otras facetas tambin impor
tantes para la mejor com prensin de su funcin en las polticas sociales:
a) E s un actor frente a la sociedad civil. As, cuando triunfa alguno de los
agen tes sociales que luchan por imponer su manera de ver el mundo, expresa
sus in tereses com o si fueran los d el Estado e intenta modificar a la sociedad
civil, interactuando con ella. E l Estado, entendido en este caso como constela
cin burocrtica, es un actor privilegiado del proceso, vector de fuerzas encon
tradas, cuyo p eso es fundamental en las decisiones.
b) A dem s, es un m ecanism o de integracin y sustento del orden poltico,
al recoger las tradiciones y memorias y aun los mitos histricos, para formular
un proyecto nacional y unirle el im pulso que se deriva de la racionalizacin
tcnica.
4. E s falso, en ton ces, por lo m enos a cierto nivel de anlisis, que el Estado
sea el nico responsable de la poltica social. En ella participan m ltiples
actores, no slo porque existen polticas sociales privadas, que pueden ser
in clu so contrarias a las estatales, sino porque analizando cada una de las fases
d e la aplicacin d e stas es posible apreciar la participacin de agentes va
riados.
E sa gran diversidad de actores se estructura en forma m ltiple y variada
seg n diversas situaciones nacionales, en las que aparecen siem pre actores
form alm ente responsables y actores reales, que pueden o no, coincidir con los
prim eros.
C abe, sin embargo, observar que el anlisis no debe reducirse a actores
form alm ente definidos (por ejem plo, polticos, planificadores, burcratas) por
q u e tal planteo om ite los muy diversos grupos de presin interesados en la
p oltica social, que no siem pre actan a travs de los actores m encionados sino,
por ejem plo, paralizando dentro de sus posibilidades la ejecucin de las ac
cion es.
5. E l grado de participacin de los actores depende del poder que detentan
y d e la naturaleza d el proyecto poltico dominante. E ste d efine grados de

197
participacin y exclu sin en funcin de consideraciones que van ms all de la
econom a, pero que tien en profundas im plicaciones sobre ella.3
E n cada sociedad existen diversos proyectos com petitivos, siendo el asu
m id o por el E stado slo uno de ellos o bien el resultado de un compromiso
entre varios de los existentes. Toda poltica social estatal traduce elem entos de
co n flicto y d e con sen so en dosis variables. E llo es notorio en la etapa de
elaboracin y d e d efin icin, pero tam bin a lo largo del proceso y en las etapas
d e aplicacin.
L os recursos d e poder d e los actores tien en diversos orgenes y son utiliza
dos por sus detentadores en los mbitos sociales y en m om entos que estiman
com o los ms con ven ien tes.
A s, los tcnicos p oseen informacin, conocim iento y m todos que les
perm iten sealar las tendencias, posibilidades y restricciones d el futuro, y
tam bin los im perativos d e la coherencia d el proceso. A su vez, los intelectua
les tien en poder por su capacidad de generacin de ideas y pensam iento. Los
partidos polticos aportan una visin d e la sociedad futura deseada que sus
m iem bros com parten, adems de la organizacin y el respaldo de masas. Los
m ilitares d isp on en d e las armas, de su cohesin y prestigio institucional y de la
sim ilitu d d e juicios q u e deriva de un proceso de socializacin en valores
com un es. Los em presarios manejan capital, precios y crditos y hacen valer su
con o cim ien to profesional y la informacin que les proporcionan sus propias
tecnoburocracias privadas. Las em presas transnacionales disponen de capital,
d e tecn o lo g a y d el control de determinados mercados. Los trabajadores orga
nizados recurren a la huelga y a la manifestacin pblica, cuando el contexto
social global as lo perm ite.
A lgunos d e esos grupos insisten en e l respeto del mercado, por cuanto ste
con stitu ye un terreno que los favorece, resistiendo la intervencin estatal
propiciada por q u ien es tien en algn recurso poltico y acceso al aparato guber
nam ental. E l sistem a poltico imperante podra contribuir a dotar de cierta
capacidad d e n egociacin a algunos grupos dominados e incluso a los pobres.
A s, la existencia d e m ecanism os electorales, por ejem plo, donde el nmero
tie n e importancia d ecisiva, contribuye a que se preste atencin al obrero, al

3E n e ste sentido, una investigacin reciente conclua destacando que:

Las razones d e orden poltico son las que, al parecer, con ms frecuencia llevan a las
autoridades a dotar a los barrios ilegales d e servicios pblicos.
U na con d icin con singular frecuencia necesaria para que un barrio ilegal obtenga los
servicios p b licos, e s la organizacin previa de los habitantes d el barrio e n una asociacin que
oficia lm en te los rep resente ante las autoridades y prom ueva sus intereses com unes. Se pu ed e
afirmar, in clu siv e, a m odo d e hip tesis que, en la inm ensa mayora d e los casos, sin la existencia y
labor teson era de estos grupos de presin, los barrios ilegales e n C olom bia no logran obtener la
prestacin d e los servicios p b licos .
V ase Alfredo L. F u en te y Rodrigo Losada, Im plicaciones socioeconm icas d e la ilegalidad
en la te n e n c ia de la tierra urbana e n C olom bia, e n M a r g in a lid a d y P o b re z a , B iblioteca A N IF de
E con om a, E d icio n es Sol y Luna, Bogot 1978, p. 47.

198
poblador marginal o a los pobres no organizados, que se caracterizan justamen
te por su carencia d e recursos d e poder efectivo.
6. E n todo caso, por lo dicho, resulta claro que sean cuales fueren las
in ten cio n es d el proyecto poltico en juego, la desigualdad entre los actores del
p roceso conspira contra e l logro de ciertos objetivos.
D e b e tenerse presente, adems, que en cada caso conctreto la integracin
d e los grupos a los que se dirige la poltica social puede sufrir m odificaciones.
E s caracterstica d e tales grupos la heterogeneidad, lo que hace que las dem an
das esp ecfica s a q u e aspiran p ueden no ser coincidentes e incluso sean contra
dictorias. R especto al caso d el Per se sostuvo lo siguiente:
E sta mitad d e la poblacin que no satisface sus necesidades bsicas, no es
una categora hom ognea, cuyas demandas sean similares y com patibles entre
s. Es factible encontrar cierta heterogeneidad entre los distintos grupos com
p o n en tes, que dificulta las posibilidades de acciones com unes, de alianzas
entre s y con otros sectores d e la poblacin.
A los conflictos clsicos entre clases sociales y sus fracciones, propias de
toda socied ad capitalista, se agregan, en el caso d el Per, algunas circunstan
cias q u e co n v ien e remarcar:
a) E l conflicto entre los actuales beneficiarios de la reforma agraria y los
b en eficiarios, por dem anda de tierras, por trabajo perm anente para los no
b en eficia d o s en las em presas asociativas, por los salarios que reciben los
trabajadores eventuales, tanto m inifundistas com o los sin tierra. La escasez de
tierras generaliza el conflicto al conjunto de la fuerza laboral agrcola, pudien-
do darse las ms diversas com binaciones.
b) C onflictos entre las reas rurales y urbanas por ser beneficiarios d e la
inversin pblica, que les otorgue infraestructura fsica, social y financiera.
T am b in surgen conflictos ms especficos por infraestructura fsica, caso de
las irrigaciones, entre la costa moderna y la sierra tradicional; por infraestructu
ra financiera crdito unido a la asistencia tcnica entre la costa moderna y la
sierra tradicional, entre los com ponentes propietarios del sector informal urba
no y e l conjunto d el sector moderno, entre los propietarios del sector informal
urbano y los m inifundistas ; por la infraestructura social, entre la costa mo
derna y la sierra tradicional, entre el sector informal urbano y los minifundistas
q u e han sido los m enos beneficiados en este campo.
c) Por la va d e los trminos de intercambio, que cubre los poderes de
com pra d e las distintas rentas, pero que limitamos a estructura de precios y
salarios, se da un conflicto esencial entre el mbito rural y el urbano, fundam en
talm ente por el precio d e los alim entos, donde los controles de precios y la
p oltica d e subsidios han beneficiado en el pasado a los sectores urbanos
afectando a los rurales.
E l conflicto obrero patronal tien e sus propios m atices y especificaciones,
dentro d el sector rural tradicional entre minifundistas , y arrendatarios y
trabajadores eventuales sin tierra, y dentro del sector rural urbano, entre pro
pietarios de industria, com ercio, servicio y transporte y sus respectivos asala
riados.

199
 H ay un conflicto relevante en la estructura de precios, ubicando al conjun
to d e la sociedad com o consum idores, entre la dinmica de precios de la canasta
d e b ie n e s de los sectores de menores ingresos donde, a va de ejemplo, la
poltica d e subsidios haba favorecido ms la estructura de consum o de los
estratos ms altos d e la sociedad.
H em os puesto el nfasis en la heterogeneidad de los que no satisfacen
n ecesid a d es bsicas, en ejem plificar algunos intereses contrapuestos entre
ello s, y con algunos grupos esp ecficos de la sociedad, solam ente a va de
ejem p lo para abrir pistas sobre las posibilidades de acciones com unes, para
analizar la factibilidad d e alianzas que permita captar las relaciones de poder
capaces d e generar un nuevo proceso de desarrollo tendiente a satisfacer las
n ece sid a d es bsicas d e los sectores sociales ms explotados y dominados de la
so cied ad peruana .4
E s m uy difcil esperar una real erradicacin o dism inucin de la pobreza
crtica en contextos d onde ella es extensa y profunda y, por lo mismo, es ms
urgente elim inarla, cuando quien es la sufren carecen de voz en la definicin
d el proyecto p oltico y en e l proceso de toma de d ecisiones.
Sea com o fuere, lo que se intenta mostrar es que las diferentes formas en
q u e se m anifiesta el fenm eno estatal tendrn consecuencias importantes,
au nq u e d iferenciales, en la elaboracin y consecucin de estrategias contra la
pobreza.

B. LAS ARENAS POLITICAS O AREAS D E CONFRONTACION DE

IN T E R E SE S E N Q UE SE JUEGA LA POLITICA SOCIAL

1. D e las abstractas referencias anteriores acerca de las m ltiples expresiones

d el fen m en o estatal, interesa ahora destacar las reas de confrontacin de
in tereses m ltiples, sim ultneas y heterogneas en que se desarrollan las
p olticas sociales: M ltiples, porque corresponden a diversos rubros de bienes
y servicios que se ofertan o regulan d esd e el Estado (salud, educacin, recrea
cin , seguridad social, etc.); simultneas, porque la lucha entre diversos grupos
por alcanzar aquellos b ien es y servicios, se desarrolla paralela y coetneam en
te; y heterogn ea, porque no todos los b ien es y servicios ofrecidos son sim ila
res, ni perm anentem ente ofrecidos, ni los grupos en presencia p oseen igual
acceso a todos ellos.
2. D ichas reas d e confrontacin se relacionan entre s por ser mbitos en
q u e se da el proceso social, estando acotadas por la estructura de poder y de
cla ses d e la sociedad. E n ciertas situaciones sociales especficas se tiende a
producir la unificacin d e esas m ltiples arenas. As, en los casos de d esm ovili
zacin, e l gobierno p u ed e actuar con mrgenes amplios de autonoma dada la
disgregacin en que se encuentran los sectores sociales que podran oponerse a

4A lberto C ouriel, P er : E s tr a te g ia d e d e s a r r o llo y g r a d o d e s a tis fa c c i n d e la s n e c e s id a d e s

b s ic a s . PREALC, D ocum ento de Trabajo N . 127, Santiago, mayo, 1978, pp. 115-117.

200
la coalicin dom inante. Estas coyunturas son tambin propicias para el surgi
m ien to d e d esviacion es tecnocrticas que tienden a privilegiar excesivam ente
la im portancia d el manejo adecuado de ciertos instrumentos paliativos de la
pobreza, d esco n o cin d ose los constreim ietos existentes. Puede afirmarse que
el co n ten id o d e tales estrategias antipobreza cum ple, en muchos casos, funcio
n es sim blicas y d e legitim acin del rgim en imperante cuya mayor preocupa
cin real con siste en facilitar al mximo el funcionam iento de los m ecanism os
d el m ercado. E l nfasis econm ico predom inante tiende a favorecer a grupos
restringidos y a generar mayor pobreza.
C uando se dan procesos de m ovilizacin, tam bin las arenas polticas
tien d en a la unificacin, convirtindose finalm ente en un rea nica de conflic
to. A ll, detrs d e las alianzas entre los grupos que constituyen la coalicin
populista, es p o sib le percibir la real diversidad d e intereses, tanto por la forma
d e insercin en el proceso productivo, com o por las diferencias d e recursos,
expectativas y p ercep ciones de poder de sus com ponentes. S uele ocurrir, en tal
caso, q u e los anlisis sufran la desviacin sociologista, enfatizando la importan
cia d e la participacin de los grupos postergados ms all d e lo razonable y
d esestim an d o la importancia de la coherencia tcnica en las medidas que se
postulan.
3. Los individuos en pobreza extrema no estn fuera de la sociedad.5 Los
d iferen tes dinam ism os globales afectan tanto la oferta de bienes y servicios,
com o la satisfaccin d e sus necesidades y demandas. Para decirlo de un modo
m s rotundo, la pobreza es un problem a societal; constituye un proceso de
a ccion es y reacciones d e grupos sociales, uno d e los cuales est constituido por
los pobres, con cebid os com o objeto y sujeto d e poder.6 Los escenarios de las
p olticas sociales consagradas, tien en la ventaja d e hacer ms visib les, cuantita
tiva y cualitativam ente, las diferencias d e poder que afectan a los pobres en las
ms variadas coyunturas histricas. As la contribucin sociolgica enmarca las
restriccion es y lm ites estructurales que deb en tener presentes los diferentes
programas q u e confrontan las acciones antipobreza respectivas.

II. LA CAPA C ID A D OPERATIVA D E L ESTADO EN LA LUCHA

ANTIPOBREZA
A. APARATO G UBERNAM ENTAL, H E TE R O G EN EID A D
BUROCRATICA Y C O NFLICTO S INTERBUROCRATICOS
EN LA POLITICA SOCIAL
La guerra a la pobreza presupone dos condiciones bsicas: voluntad poltica e
id on eid ad , en e l d ob le sentido, de poseer saber tecnocrtico y de que haya
ad ecu acin estatal para su puesta en prctica.

5V er G in o G erm ani, E l c o n c e p to d e m a r g in a lid a d , N ueva Visin, Fichas, Buenos Aires, 1972.

6V er R olando Franco, U n a n lis is s o c io p o ltic o d e la p o b r e z a y d e la s a c c io n e s te n d ie n te s a su
e r r a d ic a c i n , Proyecto Interinstitucional sobre Pobreza Crtica e n Amrica Latina, CEPAL, San
tiago, 1978.

201
 Ya se ha visto que el Estado es, entre otras cosas, un importante escenario
d el con flicto social. Por ello, no basta con que la coalicin gobernante haya
d ecid id o luchar contra la pobreza, para que e l aparato gubernamental acte de
con su n o para alcanzar tales metas. Por el contrario, en cada una d e las fases de
d ecisi n y aplicacin d e una poltica surgirn dificultades y los grupos sociales
q u e se sientan lesion ados con m otivo de la reorientacin de los fondos pblicos
y d e los servicios sociales, aprovecharn sus recursos de poder en especial en
a q u ellas arenas polticas en que tien en ventajas comparativas para defender
sus intereses.
A continuacin se harn algunas reflexiones tratando d e poner d e m anifies
to las principales caractersticas d el aparato gubernamental, del papel de la
burocracia o, mejor dicho, d e las m ltiples burocracias que com ponen el
E stado, d e sus caractersticas bsicas y d e cm o junto y a travs de ellas los
grupos sociales se enfrentan en defensa d e sus intereses.
U n fenm eno d el m undo m oderno es el d e la burocratizacin d e las
activid ad es humanas. Incluso los analistas ms extremos han hablado de que
e lla se ha convertido o se convertir en el grupo dominador d el mundo. En
m uchos casos se enfatiza el tamao de las burocracias pblicas y, especialm en
te, el h ech o de que m uchos gobiernos las utilicen para absorber improductiva
m en te fuerza d e trabajo d e clase m edia con cierta calificacin o altamente
calificada, consum iendo as importantes fondos pblicos que podran destinar
se, se d ice, a los ms necesitados. Adems, tan amplios contingentes burocrti
cos obstaculizaran e l cum plim iento de las funciones manifiestas de tales
instituciones.
M uchos d e estos planteos pecan seguram ente de exageracin. Es probable
q u e tal absorcin d e d esem p leo no sea mayor que la que tien e lugar, por
ejem p lo, a travs d e los em pleos militares. Asimismo, las burocracias de los
servicios sociales privados absorben una proporcin considerable en el total
d e l gasto que tales instituciones efectan, lo que podra demostrar la existencia
d e una cierta constante en tal aspecto.
L os razonam ientos anteriores ponen de m anifiesto, em pero, la importancia
q u e p u ed en tener las caractersticas del aparato gubernamental y, esp ecial
m en te, e l papel d e la burocracia en la puesta en prctica d e estrategias antipo
breza. D ich o exam en p u ed e realizarse d esd e el punto de vista tcnico o desde
una perspectiva poltico-social, aspectos que son com plem entarios, mutua
m en te d ep en d ien tes y d e similar trascendencia.
S u e le ponerse d e relieve la com plejidad, poder y autonoma relativa d e la
burocracia. E n lo que al aparato estatal respecta, la primera d e esas tres caracte
rsticas tien e efectos q u e aminoran la validez d e las otras dos. E l sector pblico
se tom a cada v ez ms heterogneo a m edida que aumenta su dim ensin y la
variedad de*sus funciones con la consiguiente m ultiplicacin y dispersin de
los centros d e d ecisin y la fragmentacin correlativa del poder. El supuesto de
la burocracia com o un agente hom ogneo y poderoso en el juego social se ve
afectado por la autonom a real d e esos segm entos burocrticos. Y este hecho

202
in flu y e ob viam ente sobre la coherencia con la que el gobierno puede llevar
ad elan te la p oltica social.
U na d e las op osiciones ms usuales que se dan en e l aparato gubernam en
tal es la d e tcn icos y burcratas. Con frecuencia los primeros han visto limita
das sus p osib ilid ad es d e influencia y accin, por la resistencia que sus preten
sio n es coordinadoras generan en la administracin. En el esfuerzo por resolver
a su favor tales disputas, tratan de sustituir a la burocracia de planta, im po
n ien d o solu cion es y creando m ecanism os paralelos que se superponen a los
ex isten tes. E n tales circunstancias, la burocracia administrativa su ele recibir el
apoyo d e m inistros y otros altos funcionarios que dependen de ella para su
g esti n cotidiana.
E se enfrentam iento tien e altas probabilidades d e manifestarse en todos
sus rasgos en las estrategias contra la pobreza. Y ello porque la decisin de
llevar ad elante el proyecto, nacida d e la voluntad poltica d e los gobernantes,
ser d isead a por un cuerpo tcn ico que tender a demostrar su viabilidad con
una adecuada aplicacin de los recursos existentes o con escasas inversiones
suplem entarias, lo q u e im plica propiciar, posiblem ente, una reordenacin del
aparato y d el gasto gubernamental para e l logro d e tales propsitos. Esta
reorientacin im plica alterar las rutinas burocrticas predom inantes, generar
cam bios e n la distribucin d el poder entre los diferentes servicios administra
tivos d el E stado y afectar, de alguna manera, las respectivas clientelas de cada
agencia.
Los organism os que disean la poltica social d eb en enfrentar a otros
centros d e poder burocrtico que tien en preem inencia en las fases de ejecucin
o q u e controlan recursos de mayor gravitacin, com o los m inisterios d e nanzas
y los bancos centrales, siendo poco frecuente que logren imponer su propia
persp ectiva en tales desacuerdos.
E l presupuesto es uno de los campos d e e se enfrentamiento, en especial
porq ue se lo d iscute y aprueba normalmente de manera fragmentaria, limitn
d o se al estu d io d e p osib les variaciones respecto a las magnitudes vigentes.
T a les caractersticas ob ed ecen slo en parte a la inercia burocrtica, pues
contribuye tam bin a ellas e l poder d e diversos grupos d e presin d e la propia
burocracia estatal o d el resto d e la sociedad, que buscan proteger as sus
particulares intereses. La discusin separada y parcial im pide la formulacin
d e crticas o propuestas coherentes, lo que favorece el m antenim iento del statu
quo.
E n esa pugna tam bin intervienen las burocracias ligadas a los servicios
socia les. E l xito q u e ob tien en se encuentra ms ligado al nmero de los
funcionarios de cada una de ellas, a su capacidad organizativa y d e reivindica
ci n y a otros aspectos poco relacionados con los beneficios que finalm ente
o b tien e la clien tela d e tales servicios.
E n la mayora d e los pases puede encontrarse una tendencia histrica al
acrecentam iento absoluto y relativo d el gasto pblico social, especialm ente en
coyunturas de bonanza econm ica. E llo contribuye, seguram ente, a aliviar
te n sio n es sociales. E n cam bio, ante las crisis, com o ha sucedido recientem ente

203
con e l alza d el precio d el petrleo, se com ienza por reducir este tipo de gasto en
b en eficio d e una adm inistracin fiscal ms austera, con todas las connotaciones
id eolgico-p olticas que ello im plica.7
E n las organizaciones burocrticas se comprueba una marcada propensin
a crecer, a aumentar su autoridad y a asumir nuevas funciones disputndoselas
a otras entidades. A la vez, en cada organismo se crea una suerte de mentalidad
propia q u e va determ inando la orientacin de sus actividades y su interpreta
cin d e las funciones q u e se le encom iendan. E l proceso d ep en de mucho, pero
no exclu sivam en te, d e las inclinaciones de su jefatura ya que cuando una
institucin pblica se estab lece com o centro de poder y decisin, o cuando se
p ercib e q u e p u ed e llegar a serlo, surgir en sectores ajenos al Estado el inters
por ejercer en ella un influjo preponderante. Lo mismo sucede con los temas
d e m oda . As es corriente ver ahora a diversos organismos pblicos mostrando
la forma en q ue sus actividades constituyen pilares bsicos de la lucha contra la
pobreza.
E l com ponente burocrtico d e las polticas sociales es enteram ente inde
p en d ie n te d e la naturaleza d e los temas sustantivos de que se trata o de las
in ten cio n es originarias d e los formuladores de polticas. En efecto, las cuestio
n es ms cruciales, com o nutricin, atencin de prvulos o en general, las que
concitan las ms altas m otivaciones en la funcin pblica y en el servicio a la
socied ad estn sujetas a conflictos intraburocrticos.
D ich o s procesos no son un puro azar, ni p ueden ser descartados d el
an lisis d e las polticas considerndolos elem entos constitutivos d e la natura
leza p sicolgica d e los protagonistas, pues ellos ob ed ecen a determ inaciones y
con d icionan tes sociales b ien precisos que, com o tales, deb en ser objeto de
estu d io con la finalidad d e precaverlos y aminorarlos en la formulacin de
p olticas antipobreza.
C uando se enfrenta la necesidad de abordar problemas com plejos de
m anera unitaria y consistente, se recurre a la creacin de com its cuya funcin
sera la d e limitar esas autonomas burocrticas, coordinar la actuacin de las
in stitu cion es y distribuir los fondos esp eciales existentes. En la prctica, tales
com its se convierten en nuevas reas de confrontacin de personas y de
grupos, en foros d e n egociaciones y escenarios en que los actores sociales
ejercen presin en d efensa d e sus propios intereses y objetivos. E l resultado
n eto vara seg n la coyuntura que se enfrente en cada caso. Puede traducirse en
un aporte a la eficien cia gubernativa, en apoyo a formas concertadas de desarro-

7A ttulo d e ejem plo p u ed e m encionarse el siguiente prrafo de un docum ento de la Secretara

d e Program acin y P resu puesto d e M xico, titulado L o s a s p e c to s s o c ia le s d e la p la n e a c i n g lo b a l
d e l d e s a r r o llo m e x ic a n o , presentado a la II C onferencia de M inistros de Planificacin de Amrica
L atina y e l Caribe, celebrada en Lim a en 1978: D e sd e los primeros regm enes revolucionarios se
ob serva una ten d en cia al a scen so de la inversin social, tanto en nmeros absolutos com o relativos.
(...) S in em bargo, e n aos r ecien tes su participacin se ha reducido, coin cid ien d o con el perodo de
d ificu ltad es econ m icas q u e se originan en la recesin m undial registrada en la presente dcada
(P. 7 y 8.)

204
lio o planificacin o, en cam bio, p u ed e ser un factor que acreciente la heteroge
n eid a d interna d el aparato d el Estado.
Lo anterior sugiere que no es slo por conflictos internos que se produce
d isp ersin , falta d e unidad y posiciones antagnicas en el seno d el aparato
estatal. Es sabido q u e los grupos privados recurren a vinculaciones profesiona
les, acadm icas y am istosas, y a la presencia de sus representantes en diversos
directorios, com its d e coordinacin y otros organismos estatales, para promo
ver sus propios intereses en la gestin pblica, creando verdaderos sectores
cau tivos d e la burocracia pblica y contribuyendo as a hacer todava m enos
real la visi n d el Estado com o una estructura integrada y monocrtica.
Otro fenm en o que se descubre en el sector pblico es el clien telism o .
E n los servicios encargados de reas o problemas determinados, aparece una
relacin entre los burcratas y su clien tela, que no slo es expresin de
lealtad y com prom iso, sino tam bin instrumento de promocin de la carrera
funcionara y poltica de los jefes y, en otro plano, d el personal subalterno d e la
entidad. E l clien telism o se m anifiesta preferentem ente en las negociaciones
entre servicios pblicos e individuos u organizaciones que representan intere
ses d e sectores de la sociedad civil.
N o se d eb e confundir el fenm eno del clientelism o con su denuncia y
co n o cim ien to pblicos. Las denuncias d el clien telism o dependen de la
naturaleza abierta o cerrada del debate pblico, segn sea el tipo de institucio
n es consagradas por el rgim en poltico prevaleciente.
E l clien telism o , an en sus formas agudas d e concepcin burocrtica, tiene
com o causa, al m enos en su origen, un desajuste entre la oferta de b ien es y
servicios ofrecidos o regulados por el Estado y la demanda social por adquirir
los o d isp on er d e ventajas para su adquisicin.
E l poder q u e p u ed e conseguir un servicio pblico determinado puede
acrecentarse si dicha entidad asum e y/o as lo perciben los interesados la
d efen sa d el grupo social con el que m antiene vinculacin formal, ante otros
centros d e d ecisin . Una relacin concebida com o de tutela se transforma as
en una d e clien tela en que el com ponente normativo y regulador d e aqulla
tien d e a ser desplazado por los elem entos de negociacin y representacin que
d efin en a sta.
E l clien telism o tien e dos caras en cuanto al problema que es objeto de este
trabajo. E n la mayora d e las ocasiones, ser perjudicial para una estrategia
antipobreza, por cuanto los grupos sociales ya vinculados a las agencias pbli
cas ex isten tes, pasarn a ser un elem ento d e presin en la conservacin d e la
orientacin vig en te tanto en la distribucin d el presupuesto fiscal com o en el
tip o d e servicios prestados. Pero, por otro lado, cabe pensar que una agencia
q u e logre establecer buenas vinculaciones con el sector pobre podra tambin
m ovilizarlo y usar tal respaldo en e l conflicto interburocrtico.

205
 B. HACIA U N A UM EN TO D E LA CAPACIDAD OPERATIVA
D E L E ST A D O E N LA LUCHA CONTRA LA POBREZA

1. U n problem a sociopoltico previo de una estrategia contra la pobreza es el de

la reorientacin d el Estado. Con ello se pretende no un nuevo asistencialis-
m o , sin o poner en actividad ciertos dinamismos sociales y lograr la em ergen
cia d e p recondiciones indispensables para la transformacin de los servicios
socia les en el sentido d e incorporar a los pobres.
Los nuevos esquem as deberan:
a) Lograr que los pobres crticos estn representados en todas las organiza
cio n es e instancias polticas y corporativas de decisin fundam entales, o por lo
m en o s en una etapa inicial, que se tom en visibles los procesos y d ecisiones
cu yos efectos ind eseab les m antienen o generan pobreza extrema;
b) A sim ism o, en pases donde la pobreza crtica tien e un asentamiento
eco l g ico , deberan nombrarse autoridades a d hoc, que buscasen la obtencin
d e logros en perodos determ inados y garantizaran la importancia y cum pli
m ien to d e las d ecision es;8
c) Im pulsar a que se reexam inen las estructuras, procedim ientos y meca
nism os vigen tes, q u e regulan la actividad de los grupos y organizaciones
socia les, delineand o nuevas m odalidades destinadas a fortalecer a los grupos y
organizaciones em ergentes y por emerger.
E xisten num erosas opciones de desarrollo organizacional. Todas ellas, sin
em bargo, d eb en responder a un conjunto de exigencias no siem pre enteramen
te com patibles:
i) seg n sea el grado d e autonoma y la relacin con el Estado surgir la
forma d e regulacin normativa de la eleccin y reconocim iento pblico de los
d irigen tes d e las organizaciones, la forma de constituir y administrar el patri
m on io y las m odalidades d e prescindencia o apoyo financiero y tcnico guber
nam ental;
ii) La organizacin social d el sindicalism o determinar su estructura inter
na, su grado d e coh esin y d e vinculacin con las organizaciones ajenas al
aparato productivo.
2. U na v ez despejado lo anterior, conviene analizar la eficacia que para las
p olticas antipobreza p u ed e tener la reforma administrativa, tema sobre el cual
se discuti m ucho durante e l d ecenio pasado.
Sin embargo, los volum inosos trabajos producidos no se tradujeron en una
accin global capaz d e generar una mutacin de los aparatos burocrticos
estatales.
A q u ellos pases que iniciaron proyectos de reforma administrativa, persi

8Ya e n 1960, L eb ret e n Dynamique concrte du dveloppement, E conom ie e t H um anism e,

L es E d itio n s O uvrires, Paris, 1961, anotaba: Il estparfois ncessaire d e ne pas d o n n erto u tes les
rgions le m m e statut, leu r autonom ie devont d im inuer en raison inverse d u degr de dveloppe
m e n t o b te n u .

206
guieron la racionalizacin modem izadora. La evaluacin d e los resultados
m uestra, cuando hubo xito, a lo ms, una mejora de ciertos servicios adm inis
trativos. P ese a tan m enguados resultados, la idea de un Estado eficiente y de
una adm inistracin instrumental al servicio de cualquier proyecto de desarro
llo an perdura en am plios sectores.
Interesa, por lo mismo, reflexionar acerca de la relacin entre la reforma
adm inistrativa y e l acceso social. N o parece que una m odernizacin general del
aparato burocrtico, sea creando una administracin paralela, sea formando
parte d el conjunto de polticas que com ponen la respectiva estrategia, permita
o b ten er logros tangibles en perodos determ inados.9
N o hay reforma administrativa con R y A m aysculas.10 Tal reforma-mtica
ni siquiera se ha realizado en los pases desarrollados, lo que permite afirmar,
con mayor razn, que no se efectuar en situaciones de semidesarrollado o de
subdesarrollo.
3. La idea tecnocrtica de un servicio civil capaz de gestionar la adm inis
tracin estatal de un m odo eficien te y neutral carece de realismo como objetivo
inm ediato. Tam poco puede esperarse que la modernizacin general de la
fun cin p blica sea condicin suficiente para dotar al Estado de mayor capaci
dad operativa frente al problema d e la pobreza.
D ich as propuestas acerca de la funcin pblica consisten en introducir
tcn icas q u e hom ogen icen la formacin, la asignacin de funciones y las remu
n eracion es d e los funcionarios pblicos. En contraste, los problemas d e la
pobreza requieren una administracin especfica, con otras m otivaciones y
m odalidades, com o se analizar ms adelante.
4. La m anifestacin ms especfica de la readecuacin del aparato guberna
m ental es e l aum ento d e la capacidad operativa de los sistem as em ergentes de
p lanificacin social. La teora y la prctica de esta disciplina slo ha alcanzado
hasta ahora, un m nim o desarrollo en la regin. P ese a que las expectativas no se
d eb en orientar a obtener una matriz terica y una praxis nicas, es evidente que

9E n el inform e del Seminario sobre aspectos administrativos de la ejecucin de planes de

desarrollo, realizado e n Santiago d e C hile d el 19 al 27 d e febrero de 1968, se consign en uno d e los
docum entos presentados al Sem inario la siguiente caracterizacin d e los intentos d e la Reforma
A dm inistrativa q ue se llevaban a cabo a fines d e los aos sesenta en algunos pases d e la regin:
H ay casos en qu e la reform a adm inistrativa busca como nico objetivo el aum ento de la eficiencia
d e la accin gubernam ental y la superacin de obstculos ms o m enos identificables. E n estos
casos las im plicaciones d e estos cambios en el desarrollo nacional fueron tomados en cuenta slo
in d irectam en te y la accin reform adora no tuvo relacin alguna con la programacin econm ica y
social.
L a reform a adm inistrativa fue en esos casos preconizada como conveniente en s mism a y los
planificadores adm inistrativos actuaron im pulsados solam ente por las nuevas ideas racionalizado-
ras d e la teora adm inistrativa recin introducida en el panoram a cientfico-tcnico d e sus pases
N aciones U nidas, Aspectos administrativos de la planificacin, D ocum ento de un Seminario,
C E PA L , N ueva York, 1968, E/C N . 12/811, diciem bre d e 1968.
10 L orsquon passe en revue les diffrents m oyens dont disposerit les pouvoirs publics pour
p r p a re r les m esures d e rform e adm inistrative, on est tout naturellem ent am en a sinterroger:
com m ent se fait-il q u avec tous ces moyens, toutes ces com ptences e t (probablem ent) toutes ces

207
ex isten p recondiciones d e operacin, vlidas para todas las concepciones de
p lanificacin existentes.
Sin pretender un enunciado taxativo de todos los conceptos y m ecanism os
a profundizar, se p ueden mencionar algunas de las dim ensiones indispensa
bles:
a) Sistem as contables que permitan evaluar la incidencia del gasto social
(q u ines son los beneficiados?);
b) Sistem as d e evaluacin de los proyectos sociales ms globales actual
m en te vig en tes, por cuanto les im piden apreciar las com plem entariedades
ex isten tes entre ellos;
c) Organizacin d e unidades centrales de planificacin social que perm i
tan con ceb ir acciones sociales concertadas a travs de paquetes armnicos
d e polticas.

C. IN V E STIG A C IO N SOCIAL SOBRE LAS IN STITU C IO N ES

PUBLICAS Y LOS SERVICIOS SOCIALES E N LAS
ESTRATEGIAS D E ALIVIO D E LA POBREZA

P u ed en sugerirse algunas lneas d e investigacin acerca d el papel de las

in stitu cio n es pblicas y los servicios sociales en las estrategias d e alivio a la
pobreza.
a) C o ordin acin d e los servicios e instituciones. Los programas sociales
a d o lecen d e falta d e coordinacin. M ltiples organismos realizan acciones
parciales que, por lo m ism o, no tienen el impacto necesario sobre las situacio
n es d e pobreza. D e b e tenerse presente, adems, que aun cuando exista una
d ecisi n gubernam ental de atacar la pobreza extrema y el E stablish m en t bus
q u e sinceram ente la solucin de tales problemas, es tam bin probable que
tales afanes sean enfocados parcialmente, de manera muy ligada a aquellos
asp ectos con los cuales cada agencia est actualm ente relacionada. E llos sern
considerados fundam entales y p uede preverse que las diversas agencias dispu
tarn por los fondos d isp on ibles, tanto porque sus visiones estarn inevitable
m en te sesgadas por la importancia concedida a sus propias actividades, en la
so lu ci n d el problem a, com o porque los nuevos recursos facilitarn la amplia-

bo n n es volonts, la rform e adm inistrative si souvent prom ise n ait jam ais t ralise? La rforme
adm inistrative est-elle un m vthe?
U n p rem ier p o in t nous parat acquis. Il est b ie n certain que, si p ar Rforme A dministrative
(avec un gran R e t u n grand A) on en ten d u n e m utation radicale e t brusque des structures d e notre
ap p areil bureaucratique, u n e rvolution dans la m entalit de nos fonctionnaires, ce grand cham
b a rd e m e n t ne se fera pas dans u n proche avenir e t ne se fera probablem ent jamais. A ucune des
grandes socits industrielles contem poraines de type pluraliste n ralis sem blable boulever
sem en t: plus forte raison parat-il exclu dans notre pays, o le verbalism e rvolutionaire cache
m al le conservatism e des com portem ents .
B ernard G oum ay, Introduction a la Science Administrative, L ibraire Armand Colin, Paris,
1966, p. 299.

208
ci n o, la solucin de los problemas concretos que cada una de ellas est
enfrentando en e se mom ento.
S e han m encionado con anterioridad dos fenm enos burocrticos recu
rrentes: la vocacin oligrquica de las burocracias y la enorm e heterogeneidad
ex isten te entre los servicios e instituciones pblicas, a consecuencia de la
d iversid ad d e su origen, d el reclutam iento d e sus funcionarios, de su dotacin
d e recursos, d e las clien telas a las que sirven, d e las m otivaciones y actitudes,
etc. A m bos procesos burocrticos contribuyen a explicar que la mayor parte de
los fondos destinados a favorecer a los estratos ms pobres de la sociedad hayan
term inado en manos d e otros grupos sociales. E llo, por otra parte, no es caracte
rstico slo d e los pases en vas de desarrollo. En los Estados Unidos y en otros
p a ses avanzados la situacin no es muy diferente. Como ha dicho Gunnar
M yrdal in alm ost all respect m inim um w ages, Social Security, Agriculture,
H o u sin g, etc., American econom ies and social policies show a perverse ten-
d e n c y to fa v o u r g ro u p s th a t are above th e level o f th e m o st n e e d y .u
E s p o sib le afirmar q u e en m uchos pases d e Amrica Latina el monto del
gasto p b lico en programas sociales est lejos de ser despreciable. Incluso
algunos gobiernos destinan importantes sumas para esos fines. (Ver cuadro.)
E llo obliga a enfrentar los com plejos problemas derivados de la accin de
m ltip les agencias en el campo. La coordinacin de las actividades se tom a
im postergable, com o tam bin la centralizacin de la toma de decision es y el
m anejo d e los fondos d isponibles a tales efectos. Pero la forma en que tales
m etas p u ed en lograrse exige investigacin y anlisis de las experiencias exis
tentes.
b) A u to r id a d y m o d a lid a d d e operacin d e las estrategias d e alivio a la
p o b re za . Las m odificaciones necesarias en la administracin de los servicios
socia les para su mejor adaptacin a los objetivos buscados variarn grandemen
te seg n las caractersticas concretas de cada pas. En algn caso sera aconse
ja b le la creacin d e una oficina m inisterial con poder para dirigir efectivam ente
la p u esta en marcha de las actividades contra la pobreza, que concentrara el
m anejo d e los m ltiples y dispersos fondos disponibles actualmente para
d ich os fines.
O bviam ente, lo anterior no d eb e entenderse como una nueva va para
am pliar la burocracia. Se p iensa ms b ien en una pequea unidad cuya preocu
p acin central sea contribuir a la mejor asignacin de los recursos, coordinando
las m ltip les organizaciones preexistentes.
La su gerencia d e colocar la lucha contra la pobreza a cargo de una autori
dad dotada d e poder real, es coherente con las reflexiones formuladas acerca
d el p roceso social y d e los recursos de poder que p oseen los actores en los
escen arios estatales. Sin autoridad de importancia a cargo d el plan antipobreza
p u e d e asegurarse d e antem ano que acabar reducido a acciones formales y
p oco efectivas.

1'Gunnar Myrdal, The Matrix, en P o ve rty in P lenty, Dunne, 1964, p. 118.

209
 GASTOS G UBERN AM EN TALES EN SERVICIOS SOCIALES COM O PO RCENTA JE D E L
P R O D U C T O IN T ER N O BRUTO (PIB) Y D ISTRIBU C IO N POR SERVICIOS

G astos g u b ern am en tales en servicios sociales

PIB per
cpita Total de S eg u rid ad V ivienda y
en el gastos social y servicios
ltim o guberna E duca b ie n e s ta r d e la
Pas Ao m entales Total cin Salud social com unidad O tros

I. G astos g ubernam entales en servicios

sociales inferiores al 6% d el PIB (en
el ltim o ao)
B o liv ia ........................................................... 1973 11,5 4,5 3,3 1,0 0,1 0,1 -

1976 M 13,8 5,5 3,6 1,1 0,4 0,4 -

E c u a d o r ......................................................... 1973 11,9 4,0 3,3 0,6 0,1

1976 M 13,6 4,3 3,1 1,0 0,2
G u a te m a la .................................................... 1972 ' 9,7 4,0 1,9 0,9 0,6 0,5 0,1
1976 M 10,0 4,6 1,6 0,8 0,9 1,2 0,1
P er ................................................................ 1973 17,9 5,8 4,1 1,0 0,1 0,6
1976 A 19,0 5,5 3,9 1,1 0,5
II. G astos gubernam entales en servicios
sociales en tre 6 y 9% d el PIB (ltimo
ao)
H o n d u ra s ....................................................... 1972 15,3 6,3 3,4 1,5 1,1 0,3
1976 B 18,8 8,2 3,9 2,8 0,9 0,5 0,1
 La op cin d e utilizar los servicios e instituciones preexistentes se apoya
tam bin en e l poco xito logrado por aquellas experiencias que constituyeron
aparatos paralelos d e prom ocin o desarrollo d e la com unidad, com o ya se vi.
c) E l p a p e l p rin c ip a l d e los servicios e in stitu cio n e s civiles. M erece esp e
cia l aten cin un conjunto de servicios e instituciones civiles, generalm ente los
m s antiguos d e la burocracia estatal, relacionados con la identificacin, estado
civ il, nacionalidad, ciudadana; con los registros, autorizaciones vecinales y
com erciales; con los correos, transportes y com unicaciones y con las funciones
d e saneam ien to (alcantarillado, agua potable).
E l desarrollo burocrtico d el Estado los fue postergando d e modo tal que,
e n casi todos los pases, se encuentran hoy desprovistos de equipam iento,
carecen d e recursos y cuentan con funcionarios mal remunerados. Los pobres
d e b e n pasar por estos um brales cruciales a efectos de obtener em pleo, emigrar,
cu m p lir d eb eres legales, enterrar a sus deudos, etc.12
Por ello , una primera m anifestacin d e la voluntad de luchar contra la
p obreza con siste en mejorar sustancialm ente estos servicios civiles, por cuanto
los p rincipales beneficiarios seran quien es ms sufren por su imperfecto
funcionam iento.
d) L a s m o d a lid a d e s d e operacin de los servicios sociales. Otra rea de
aten ci n es la relativa a las m odalidades de operacin de los servicios sociales y
al tip o d e eficien cia que requiere su accin.
A u n qu e a m enudo no se establece con nitidez la diferencia existente entre
e l an lisis terico d e la pobreza y la accin social tendiente a abolira o mitigar
la, en rigor, se trata d e dos esferas diferentes.
L a tecnocracia, ubicada por lo general en posiciones d e bienestar formula
p ro p o sicio n es d e cam bios marginales o profundos, que debern ser llevados a
la prctica por otros funcionarios.13 La brecha es amplia, lo que se refleja, por
una parte, en lo inviable d e las proposiciones surgidas de anlisis agregados y,
por otra, en e l abandono d el sentido de la accin social por los funcionarios de
base, q u e se sustituye por la manipulacin y el comportamiento rutinario.

12 E1 trabajador rural que llega a Bogot encuentra un exceso de mano de obra no calificado
d e n tro d e l cual l es u n a perso n a desconocida, sin palancas que le sirvan y frecuentem ente sin los
p ap ele s q u e le exige el patrn. Papeles q u e se expiden con base en el registro civil. Papeles que
d e b e co nseguir d e las autoridades en el lugar d e nacim iento. Lugar de nacim iento q u e q ueda a 4 ,6
u 8 horas d e Bogot por flota. Pasajes q u e valen $ 80.00, $ 100,00, $ 150.00 de ida y regreso. Plata
q u e no hay . E n ette Pearson, L a M arginalidad y la Justicia P enal en Marginalidad y Pobreza, op.
cit.
13M arshall Wolfe en La pobreza como fenmeno social y como objeto central de la poltica de
desarrollo, Santiago, C EPA L, 1976, m uestra el caso lm ite cuando anota: Ni la historia ni la
exp erien cia reciente en m ateria de desarrollo dan testim onio de que el Estado, salvo en perodos
d e cam bios revolucionarios fundam entales, p ueda lograr sea la capacidad, sea la voluntad de dar a
los q u e se en cuentran en pobreza extrem a una participacin en el poder, ni estim ular sistem tica
m en te su concientizacin. Incluso cuando los que se encuentran en estado d e extrema pobreza
su scrib en u n a alianza revolucionaria victoriosa, su acceso al poder autnom o para prom over sus
propios in terese s es invariablem ente d e corta duracin; hay q u e cum plir con otras prioridades .

211
 i) U na lnea esp ecfica d e investigacin consistira en recuperar las expe
riencias d e trabajo en situaciones d e pobreza para constituir un conocim iento
esp ec fic o en materia d e anim acin social.14
ii) Otra lnea d e investigacin, muy estrecham ente ligada con la anterior,
se refiere a las m odalidades de accin d e los servicios para enfrentar situacio
n es com o las descritas previam ente, tratando de establecer otros ms eficientes
recuperando la experiencia, el conocim iento y la voluntad que demuestran las
organizaciones humanitarias d e carcter voluntario.
iii) Otro centro d e inters de las investigaciones d eb e ser el polm ico
cam po d e la accin asistencial y de em ergencia. Es evid en te que los paliativos
no solucionan la pobreza. Sin embargo, la operacin de los servicios de em er
g en cia debiera recibir una atencin ms cuidadosa ya que normalmente sern
los sectores en pobreza extrema los ms afectados por los fenm enos naturales,
com o inundaciones, sequas, huracanes y terremotos y tam bin por los efectos
so cia les d e las crisis econm icas y sociales.

e) h a o ferta y asignacin de bienes y servicios p o r instituciones pblicas.

P e s e a su importancia para la elaboracin d e polticas sociales, slo reciente
m en te se han com enzado a realizar estudios em pricos sobre la oferta y asigna
ci n d e b ien es y servicios por instituciones pblicas. E llos se centran en el
an lisis d e sus m odalidades o, lo que es ms crucial, evalan los cuellos de
b o tella q u e se dan en los puntos de acceso burocrticos, entre la oferta de
b ie n e s y servicios y su recepcin efectiva por grupos o individuos determ i
n a d o s.15
D iferen tes razones explican el retardo de ese tipo de anlisis. Ya se ha
m en cion ad o la con cepcin tan persistente com o irreal acerca del Estado latino
am ericano. E lla ha conducido a omitir elem en tos decisivos acerca de los proce
sos adm inistrativos; entre otros, las consecuencias sociales de los mecanism os

14Para salir del gabinete y del taller se ha requerido tambin a creacin de un proceso de
aprendizaje tan dificultoso a veces como el del marginado, pasando por el crecimiento personal, a
travs del descubrimiento de una vocacin profundamente humana de entrega y servicio para la
cual hay generalmente gran aptitud, pero deficiente capacitacin (Natura da y Salamanca non
presta). Horacio Berretta, Proceso bsico de vivienda y desarrollo en sectores marginales y de
recursos insuficientes. La experiencia del Centro Experimental de la Vivienda Econmica
(C.E.V.E.), Crdoba, Argentina. Corporacin de Promocin Universitaria (CPU), Documento de
Trabajo N. 137, Santiago, diciembre 1978.
13Tales estudios responden a las orientaciones del profesor B. Schaffer. Algunos de sus colegas
y colaboradores han analizado casos latinoamericanos. Entre ellos, R. Batley, ha planteado de
manera desafiante la hiptesis: If market distribution is inherently competitive and unequal, it is
not true that administrative allocation is necessarily the opposite.
A propsito de la participacin y del acceso volveremos a mencionar algunos elementos de
anlisis que caracterizan los trabajos de grupo.
Dentro de la regin, se destacan los trabajos de IPEA, de Brasil, que en diferentes estudios han
evaluado la oferta de bienes y servicios en diferentes planes sociales (saneamiento bsico, salud,
etc.).

212
d e contacto con los proveedores y usuarios de em presas y servicios; los proce
d im ien tos d e elaboracin d e normas concretas d e adjudicacin d e los b ien es o
las esp ecifica cio n es d e los servicios y, en general, la modalidad de las rutinas
adm inistrativas que crean, regulan y controlan derechos y conceden o rehsan
b en eficio s concretos.
Por otra parte, las interpretaciones generales del desarrollo latinoamerica
no, d esd e la perspectiva sociolgica, han insistido ms en las etapas y en las
m od alidad es d e incorporacin social, que en el acceso segm entado a los bienes
so ciales. D em s est recordar el elevad o costo que im plica la realizacin de
tales estu d ios lo que no ha dejado d e influir en su desincentivacin.
Por su parte, e l anlisis econm ico, con motivo de las evaluaciones corrien
tes d e las polticas distributivas y redistributivas, ha comprobado en casi todas
ella s la existencia d e filtros que se interponen entre los objetivos perseguidos
por programas de distribucin d e b ien es subsidiados a los pobres y la adjudica
ci n real q u e favorece a otros grupos.16 Sin embargo, no hay evaluaciones
com parativas de las polticas en funcin d su mayor o m enor propensin a
filtrar los b en eficios.
E s im portante destacar que frente al problem a de los filtros cabe una
contribucin esp ecfica del anlisis sociolgico. En trminos generales, ellos
reflejan la accin d e los grupos con ms poder que actan en la fase de
ejecu ci n d e las polticas, desvirtuando en todo o en parte sus objetivos inicia
le s d e carcter distributivo o redistributivo. Para que dicha presin social se
ejercite es obvio que d eb e existir algn m ecanism o mal evaluado en su verda
dera m odalidad d e funcionam iento.
T odo esto plantea nuevos problemas. An si las d ecision es macrosociales
fueran coh eren tes, es probable que mostrasen fallas considerables en el mo
m ento d e su im plem entacin. E llo exige planear cuidadosam ente tam bin la
g esti n burocrtica d e las polticas, ya que es a nivel de la base funcionara o en
la esfera d e sus con exiones donde se producen las filtraciones. E l ltimo
eslab n d e la cadena d e d ecision es que im plica una poltica determinada es el
contacto entre el beneficiario y el em pleado pblico que, d e acuerdo a algn
c d ig o d e instrucciones que no necesariam ente refleja las intenciones d e los
d isead ores d e la poltica , toma las d ecision es operativas. All surge la real
discrim inacin. E llo hace todava ms importante la definicin clara y precisa

16 L a eficacia redistributiva p u ed e ser contem plada desde una doble perspectiva: vertical y
horizontal. L a eficacia vertical del programa se define como la relacin en tre los beneficios que
recib e la poblacin objetivo a la que se dirige el programa y el total de beneficios. Si no existen
filtraciones, la relacin vale la u n idad y significa que todos los beneficios del programa afluyen a
la poblacin objetivo. A m edida que se benefician del programa otros grupos, se reducir conse
c u e n te m e n te el valor de la citada relacin. La eficacia horizontal de un programa puede definirse
com o la razn entre el nm ero de personas p ertenecientes a la poblacin objetivo que reciben los
beneficios del program a y la poblacin objetivo total . Francisco Villota V. Problemas actuales de
los servicios de bienestar social, E uram rica S.A., M adrid, 1973, p. 228.

213
d e las p oblacion es objetivo a las que se dedica la poltica y la precisin del
c d ig o d e elecci n d e los beneficiarios.
A sim ism o, es necesario estudiar las caractersticas de los grupos a los que
se p reten d e beneficiar a efectos d e que la oferta sea atractiva para ellos. En
m u ch os casos quedan d e m anifiesto las profundas diferencias existentes entre
los d iseadores d e las polticas y aqullos a quien es stas van dirigidas. En
d efin itiva, tales diferencias son slo un indicador de las variadas posiciones
q u e unos y otros ocupan en la escala social y de las diversas percepciones del
m undo q u e d e ellas se derivan.
In clu so co n cep cion es com o las de salud y enferm edad que, en principio,
parecen tan poco op inables, muestran grandes variaciones segn clases socia
les. S e ha recordado que cuando el ingreso es ms que adecuado para cubrir
las n ecesid a d es bsicas, la lista d e cosas deseables e incluso de necesidades
p u e d e incluir m uchos valores que estn varios escalones por encim a d e la mera
sobreviven cia. U no p u ed e insistir en el tratamiento d e cualquier desagrado
fsico , p u e d e tomar m edidas para prever la salud futura y la prolongacin de la
vid a y p u ed e pensar en exm enes m dicos anuales com o una rutina. Por otro
lado, cuando el ingreso es incierto y no siem pre alcanza a proveer d e alim entos
y v iv ien d a , la salud es definida probablem ente com o la capacidad de buscar
trabajo. Los tratamientos se posponen hasta que algn sntoma agudo o una
en ferm edad acaban con el trabajo .17 Por otro lado, tam bin es evid en te que los
p obres utilizan los servicios d e m dicos y dentistas en mucho menor cantidad
q u e los no pobres.18
Si esto es as, parece lgico que q uien es estn encargados de disear los
serv ic io s sociales tiendan a percibir sus propios valores com o d e validez uni
versal y carezcan d e la capacidad em ptica que les permita ponerse en el
lugar d e otros grupos sociales, para percibir as sus m otivaciones y necesid a
d es sen tid as. Se trata d el problem a d el sesgo d e clase m edia en el diseo de
los programas sociales, sobre lo que se volver ms tarde.
Otro problem a es e l d e que en ciertas circunstancias, algn programa muy
con creto dirigido a una poblacin-objetivo determinada no haya considerado
adecu ad am en te las caractersticas peculiares de dicho grupo y quiera llegar a l
m ed ia n te un paquete d e b ien es y servicios que no es el ms adecuado para
paliar las n ecesid a d es d el m ism o o que, por problemas culturales no puede ser
m anejado adecuadam ente por los supuestos destinatarios. Es probable, em pe
ro, q u e si b ien el programa aparece dirigido a los pobres o a alguna categora
e sp ec ia l d e grupos deprim idos, oferte b ien es y servicios d e caractersticas tales
q u e p uedan interesar a otros grupos mejor situados y con mayor capacidad para
utilizar realm ente dichos servicios.

17L eigh, citado por S. M. M iller y P. Roby, The Future o f Inequality Basic Books Inc., New
York, 1970, p. 91.
18Para el caso chileno vase Cristin Pereda, La m adre y el cuidado de la salud d e sus hijos:
anlisis d e un rol, en Paz C ovarrubias y Rolando Franco, compiladores, Chile: Mujer y Sociedad,
U N IC E F , Santiago, 1978, pp. 499-548.

214
 C om o se ha visto, que el Estado o la com unidad consideren que tien en la
o b ligacin d e prestar determ inado tipo d e servicios es resultado d e un proceso
histrico en .el que diferentes fuerzas sociales se movilizaron, influyeron en el
cam po p oltico y lograron as, satisfacer sus intereses.
E n este sentido, p u ed e afirmarse que la demanda y la oferta de servicios
coin cid ir en e l largo plazo. P u ed e haber perodos ms o m enos prolongados en
q u e las in stituciones no tengan capacidad de recibir, procesar y satisfacer esas
dem andas, pero ser raro que exista una oferta sin destinatario, aunque sea
latente.
Para delim itar las reas d e investigacin que abarca la gestin burocrtica
d e la oferta d e b ien es y servicios sociales p u ed e partirse de que cualesquiera
sean los destinatarios y los dom inios de accin elegid os, el aparato guberna
m ental p o se e tres categoras d e m edios de intervencin social: las transferen
cias, los equipam ientos y e l personal de los servicios y empresas.
Ya se m encion la esp ecial m otivacin que requiere el personal dedicado a
la lucha antipobreza y la n ecesidad d e investigaciones comparativas acerca de
dichas experiencias.
E l quid d e las transferencias o subsidios lo constituye su carcter selectivo.
E xisten , por otra parte, problemas esp ecficos de gestin, ya se trate de em pre
sas o servicios. E l n ivel y estructura de tarifas de em presas estatales cuyos
objetivos sociales sean la expansin de conexiones elctricas, red d e alcantari
llado y agua potable p ued en , en ciertos casos, im pedir que los pobres accedan a
la categora d e usuarios por el costo d e las instalaciones bsicas o debido a que
la d iscontin u idad en la percepcin de ingresos les im posibilite utilizarlas de
m odo persistente. Habra que explorar la posibilidad d e tarifas lifeline para
ciertas reas m arginales urbanas y d e villorrios agrcolas, teniendo en cuenta,
em pero, q u e los servicios y b ien es repartidos d e un m odo subsidiado o gratuito
concentran la dem anda social, beneficiando no siem pre a los ms pobres
p revistos en los objetivos in iciales.19

III. PA PE L D E LAS POLITICAS SOCIALES E N UNA ESTRATEGIA

D E ERRADICACION D E POBREZA

A. Poltica social. Planteos previos

1. Q u es la p o ltic a social? La denom inacin poltica social es profunda

m en te am bigua y conduce a m alos entendidos. E llo porque se la utiliza com o
un m arbete que cubre elem en tos sum am ente heterogneos: el conjunto de
a ccio n es y m edidas sociales em prendidas por la autoridad gubernamental o
por una sociedad com o un todo. La designacin nica tiende a darle una
co n sisten cia, una lgica interna, una univocidad de objetivos que esas medidas

19V er Pedro D em o, Desenvolvimento e Poltica Social no Brasil, Biblioteca Tem po Universi

tario, B rasilia, 1978, p. 205.

215
concretas distan m ucho de tener, por plantearse en campos sumamente diver
sos, por responder a objetivos diferentes e incluso contradictorios, y por estar
inspiradas e im pulsadas por los intereses d e grupos sociales distintos.
La poltica social no dispone de una teora que d respuestas universal
m en te valederas a los problemas que se plantea. No existe una tecnologa social
a p licab le a cualquier tiem po y lugar que permita disear instrumentos ms
efectiv o s, por cuanto la com plejidad de la poltica social tien e que ver ms con
un problem a p oltico que con dificultades tcnicas.
Por otra parte, lo d e social agrega la peligrosa obligacin de distinguir las
p olticas as designadas d e las econm icas , lo que conduce a la utilizacin de
criterios diferentes, que no son consistentes en cuanto a los agrupamientos que
p rod u cen .20
2. P apel de la p o ltic a social en una estrategia contra la pobreza. Cul es
el p ap el que le corresponde a la poltica social en la erradicacin de la pobreza?
La respuesta slo es p osib le d efiniendo previam ente qu es poltica social. Si
b ie n no es ste el lugar para intentar una definicin, pueden distinguirse
algunas orientaciones mayores.
U na con cepcin macro la identificara con e l conjunto de todos los
m ed io s utilizados para alcanzar los objetivos considerados sociales, como la
erradicacin d e la pobreza y la satisfaccin de las necesidades bsicas, con lo
q u e in clu so la poltica econm ica sera parte d e la poltica social.
E n cam bio, una d efin icin micro la reduce al conjunto de medidas
tom adas en los sectores sociales (criterio institucional), o que intentan alcanzar
determ inadas poblaciones-objetivo (criterio grupal) u otro similar. En este
caso, e l papel que le p u ed e corresponder a la poltica social en el logro de
aq uellas metas se reduce notablem ente, com o surgir de las reflexiones si
gu ien tes.
3. L a p o b reza es u n p ro b lem a societal. Hay diferentes planteos posibles
sobre las causas d e generacin y reproduccin de la situacin de pobreza. Aqu
se acepta el que la ve com o resultado de un cierto arreglo societal. La con se
cu en cia d e ello es afirmar que las medidas sociales en sentido restringido
tien en un papel relativam ente poco importante en su elim inacin, aunque
p u e d e n ser tiles para su alivio.
Son conocidos los planteos que para acabar con la pobreza exigen aum en
tar la productividad d e los individuos pobres y, consecuentem ente, sus ingre
sos. Para lograr tal finalidad se tien d e a recomendar la inversin en recursos
hum anos. E sa m eta exigira que los m encionados grupos tuvieran buena salud,
disfrutaran d e un m nim o de h igien e y abrigo, fueran educados y, en especial,
recibieran una capacitacin que les permitiera acceder a cargos ms tcnicos.

-Sobre estos puntos vase Xavier Greffe, La p o litiq u e sociale, Presses Universitaires de
France, Paris, 1976; Jean-Michel Belorgey, La p o litiq u e sociale, Seghers, Paris, 1976; CEPAL, El
ca m b io so c ia l u la p o ltic a d e desarrollo social en A m rica L atina, Naciones Unidas, Nueva York,
1969.

216
As, se fijan los sectores prioritarios d e la poltica social (salud, vivienda,
ed u cacin , etc.) y su objetivo: aumentar la dotacin de capital humano de los
pobres. Em pero, si se m antiene el arreglo societal vigente, ello no contribuira
a la elim in acin d e las situaciones d e la pobreza, como se ver.
Si dicha poltica social fuera realm ente universal, se elevara el promedio
nacional d e capital hum ano per cpita. Habra una oferta del factor trabajo
m ejor calificada frente a una demanda relativamente estable, con lo que el
ajuste se producira m ediante la elevacin de los requisitos educacionales
n ecesarios para la ocupacin de los puestos disponibles.
T n g a se en cuenta, adems, que las polticas sectoriales difcilm ente son
u niversales y abarcadoras d el conjunto de la poblacin. Favorecen a algunos
in d ivid u os o sectores que aumentan su dotacin de capital humano por encim a
d el prom edio societal y, gracias a ella, pueden aspirar a puestos ms tcnicos y
mejor rem unerados, alcanzando as una m ovilidad social ascendente. Pero esas
p olticas no alteran, e incluso p ueden empeorar, la situacin de quienes no
fueron favorecidos por tales programas.21
E xiste an un argumento ms importante. Nada asegura que una mayor
dotacin d e capital hum ano en los trabajadores aum ente la productividad. Esta
slo e n parte es resultado d e las cualidades de la mano de obra, ya que tambin
d e p en d e d e los instrum entos que se ponen a su disposicin. N o basta, por tanto,
mejorar los recursos hum anos, sino que adems es necesario introducir cam
b ios en los factores productivos no humanos. Y esto est totalm ente fuera de la
capacidad d e accin de la poltica social, teniendo que ver con el estilo de
desarrollo global adoptado por la sociedad.
N i la condicin d e trabajar ni la eleccin de los instrumentos productivos
es resultado d e d ecision es individuales, comunitarias o grem iales. Es la socie
dad com o un todo, a travs de d ecision es econm icas o polticas, la que deter
m ina la cantidad y orientacin de las inversiones a realizar y qu grupos
sociales sern los responsables de la tarea d e acumulacin.
La poltica social entendida en sentido restringido tien e por tanto un papel
relativam ente secundario y m uy d ep en dien te de las decision es macrosociales.
T odo lo anterior destaca la importancia d el estilo d e desarrollo predom i
n ante en la determ inacin d e las caractersticas y magnitud d el estrato pobre en
una socied ad determ inada. Presentar estos problemas, sin embargo, est fuera
d e los objetivos d e este trabajo. Baste sim plem ente destacar la importancia que
el m ism o tien e y el riesgo serio que se corre cuando se om ite su consideracin.22

21De todas maneras, lo probable es que este acceso segmentario generar nuevos dinamis
mos sociales, en especial al provocar nuevas presiones de quienes an no han accedido al sistema,
al ver que algunos de sus pares s lo han hecho.
22Para un desarrollo de tales aspectos, consltese Rolando Franco, Un anlisis so c io p o ltic o d e
la p o b re za y d e las accion es ten d ie n te s a su erradicacin, ya citado.

217
 B. Viabilidad de las polticas sociales

1. L a relacin en tre las acciones y los o b jetivo s sociales globales. La com pleji
dad y variedad d e situaciones, procesos, actores, restricciones tcnicas y facto
res externos im previstos o incontrolables dificultan el xito de los intentos de
p oner en prctica estrategias antipobreza.
Las polticas estatales son opciones constituidas por acciones u om isiones
q u e p reten den enfrentar problemas. Forman parte d e un proceso poltico ms
am plio y operan en cierto mbito social con participacin de actores que toman
p o sicio n es frente a ellas.
Por otra parte, diversos sectores d e la sociedad civil definen opciones
frente a cada materia, por lo que p u ed e hablarse de polticas privadas como
un con cep to paralelo al d e polticas estatales. Estas ltimas se privilegian como
objeto d e anlisis, dada la importancia d el Estado y porque estn respaldadas
por normas d e cum plim iento obligatorio.
La com probacin d e que una poltica estatal es parte d el proceso poltico
global significa q u e para abordar su anlisis es necesario adoptar una hiptesis
acerca d e los rasgos bsicos de la evolucin de la sociedad respectiva, fundada
en alguna interpretacin macrosocial que se considera suficientem ente vlida,
lo q u e no dism in u ye la importancia d el estudio de polticas estatales concretas.
E s tam bin valioso conocer los m otivos, fuerza y estrategia d e los actores
so cia les q u e participan en el ju ego poltico a favor o en contra de las acciones
em prendidas por el Estado o por otros actores. As, la debilidad intrnseca de
los objetivos de em p leo, que se reclaman con insistencia desde todas las
persp ectivas analticas y en los ms diversos foros internacionales radica, entre
otras causas, en la estructura d e las reivindicaciones sindicales cuya dispersin,
d eb ilid a d organizacional y rutina no han logrado convertir la demanda social de
em p leo en una cu estin bsica d e las decision es econm icas.
D e igual m odo interesa conocer el proceso m ediante el cual un tema dado
lleg a a ser materia d e formulacin de polticas. El inters que actualmente se
presta, por ejem plo, a la nutricin en los planes de desarrollo, a travs de
planteam ientos tcnicos, abre una interrogante acerca de las modalidades que
adoptar la dem anda d e los actores sociales cuando incorporen la nutricin a
sus reivin d icaciones concretas.
E n un proceso d e puesta en prctica de una estrategia antipobreza no basta
considerar polticas aisladas. E s preciso seleccionar aquellos elem entos del
p roceso social ms significativam ente relacionados con el problema a resolver
y con la poltica estatal que se aplicar o evaluar. Esto conduce a la considera
cin conjunta d e un haz d e polticas definido a partir d el objetivo central que se
p reten d e alcanzar, considerando en forma simultnea fines y m edios tcnicos
com o manera d e facilitar la coherencia y la unidad.
S u e le pensarse que la poltica social slo es un paliativo, lo que no es
cierto. D iversos procesos en que se dieron cambios estructurales han demostra
do q u e ello s dejan al margen a importantes grupos sociales y en esp ecial a los
pobres. As, respecto al proceso peruano, sostiene un autor:

218
 E n esencia, las reformas estructurales bsicas no benefician a los percep
tores d e ingresos que no satisfacen sus necesidades bsicas: la reforma agraria,
porque nicam ente perm iti satisfacer necesidades bsicas de un cuarto d e la
p oblacin rural; la com unidad laboral, porque excluye a los trabajadores de
esta b lecim ien to s d e m enos de 6 personas, y las nacionalizaciones se inscriben
en e l m od elo global, en los patrones de acumulacin, que si b ien han sido
dinm icos en la ltima dcada, no han perm itido cubrir las necesidades esp ec
ficas d e esta mitad d e la poblacin d e m enores ingresos.
T am poco son beneficiarios de las polticas corrientes que especficam ente
p u d iese cubrir algunas d e sus demandas, salvo en el sector urbano, con las
lim itacion es anotadas, por la infraestructura social y ciertos subsidios a los
a lim en to s.23
La estrategia antipobreza supone explorar acuciosam ente todos los m eca
nism os sociales y las m otivaciones culturales que sean vetas potenciales de
organizacin y conexin con los pobres crticos. Ella tendr xito siem pre que
in n o v e el curso d e diversos procesos, no siem pre bien conocidos, que actual
m en te m antienen o acrecientan la pobreza extrema. Al respecto interesa desta
car q u e otras polticas sociales, diferentes a las tradicionales, se estn generali
zando en la regin.
As, consideraciones d e prestigio nacional y de com ercializacin de los
esp ect cu lo s d e masa han llevado a que se destine a las polticas deportivas y de
com unicacin una importante suma de recursos en perjuicio del gasto social
ms tradicional. Hasta ahora, los deportes no han significado en la regin un
canal d e organizacin y promocin de los pobres crticos, sino que, al contrario,
han sido instrum entos d e alienacin social. Sin embargo, con las m odificacio
n es d el caso las bases organizacionales deportivas podran ser utilizables en las
estrategias antipobreza.
La m ism a situacin se plantea en la com unicacin de masas y en especial
con la telev isi n . Las redes de com unicacin existentes en casi todos los pases
latinoam ericanos p u ed en ser instrumentos muy importantes para alcanzar el
contacto con poblaciones-objetivo dispersas.
A sim ism o, el voluntariado, que alcanza a nuclear contingentes importan
tes e n algunos pases d e la regin, podra tener un impacto muy considerable si
la accin d e las m ltiples organizaciones estuviera coordinada y dirigida a
atacar la pobreza com o objetivo central.
2. A d ecu a ci n y eficacia tcn ica d e las p o ltica s sociales. C ondicin bsica
d e toda p oltica es su coherencia. Las contradicciones e incom patibilidades de
q u e e lla p u ed e ad olecer son variadas, com o las que se recuerdan a continua
cin:
a) inadecuacin por d efin icin im precisa o errnea d e sus objetivos;

23A lberto C ouriel, Per: E stra te g ia d e desarrollo y grado de satisfaccin d e las n ecesidades
b sic a s. PREA LC, D ocum ento de trabajo No. 127, Santiago, mayo 1978, pp. 115-116.

219
 b) falta d e coh erencia entre la identificacin de los sectores sociales con
cretos q u e se p reten de ben eficiar y la capacidad efectiva de los instrumentos
u tilizados para alcanzarlos y favorecerlos realmente;
c) insu ficiencia, falta d e continuidad y de confiabilidad d e las informacio
n es estadsticas y dem s an teced en tes necesarios tanto para formular las polti
cas com o para ejecutarlas;
d) incom prensin, rechazo u otros obstculos ligados a diferencias cultura
le s y falta d e integracin nacional, sea d eb id o a la percepcin que tien en los
b en eficiarios p oten ciales d e los objetivos perseguidos, sea por la d eficiente
com un icacin entre stos y los funcionarios responsables d e la aplicacin de la
poltica;
e) inadecuada o tarda elaboracin, aprobacin o utilizacin d e las d isposi
c io n es leg a les y reglam entarias requeridas, ocasionada por fallas d el aparato
gubernam ental o d el poder legislativo;
f) acon tecim ien tos im previstos y sus efectos, com o las crisis de balance de
pagos producidas por e l alza d e los precios d el petrleo y la situacin simult
n ea d e inflacin y d ep resin en las naciones industriales, lo que ha obligado no
s lo a profundos cam bios d e poltica econm ica, sino a la reduccin d el gasto
p b lico social;
g) om isin o consideracin insuficiente de los efectos indeseados d e las
p olticas estatales.
La enum eracin p recedente tiene por objeto recordar que la coherencia
tcn ica d e las polticas no es asunto fcil y que, en consecuencia, no puede
prescin d irse d e estos factores en un anlisis integrado de la materia aqu
planteada.
3. La resp o n sa b ilid a d en la ejecucin de las p olticas sociales. U n proble
ma central es e l d e asignar las responsabilidades de la ejecucin de las polticas
so ciales. E n rigor, se trata d e una doble dificultad para determinar con preci
sin las acciones u om isiones que constituyen polticas, sus perodos de inicia
ci n y trm ino y los indicadores sociales respectivos que evalan sus xitos o
fracasos.24
Por una parte, la diversidad d e regm enes polticos conlleva m ltiples
m ecan ism os d e evaluacin social: eleccion es, cambios de funcionarios y diver
sos otros procedim ientos.
E l d ficit d e informacin perm anente, la falta de un listado de indicadores
socia les confiables y d e validez reconocida, es otra vertiente de la indeterm ina
ci n d e las responsabilidades. Las controversias de evaluacin tien en especial

24Buena parte de las actuales elaboraciones de polticas en planificacin social son irrespon
sables, lo cual es causa de que sean ignoradas por los planificadores econmicos y por los polticos.
Puesto que la poltica social incluye evaluaciones, los planificadores que presentan distintos
cursos de accin posibles deben expresarse pblicamente para declarar sus posiciones, y debe
drseles la posibilidad de hacerlo. Lawrence Moore, Poltica social y poltica del desarrollo
social, en R e v ista In tern a cio n a l d e D esarrollo Social, N. 3, dedicado a La planificacin y el
desarrollo socieconmico unificado. Nuevos horizontes, p. 51.

220
im portancia ya que resulta fcil desnaturalizar el conjunto de los requerim ien
tos d e las estrategias, a travs de programas parciales que actan com o sustitu
tos d e propaganda a los objetivos globales.
4. L as p o ltic a s sociales y el apoyo o resisten cia de las fu erza s sociales y
p o ltic a s. La coherencia tcnica y la com patibilidad de las polticas estatales
distan m ucho, em pero, d e ser condiciones suficientes para su eficacia real. Esto
tam bin es, y a m enudo de manera principal, resultado de fenm enos de tipo
sociop oltico.
E l h ech o d e que el programa de gobierno tenga un objetivo nacional
prioritario com o, por ejem plo, maximizar la tasa de crecim iento econm ico y
erradicar la pobreza, tien e repercusiones claras y orienta las polticas estatales
en las reas ms diversas. Las restantes demandas sociales quedan supeditadas
a las exigen cias d e aquel objetivo bsico, restringiendo, en cierto modo, las
o p cio n es p o sib les. E l haz d e polticas ms relevantes se referir a los campos de
accin q u e llevan ms directam ente al logro d el objetivo propuesto y a las reas
d o n d e se presum e que se concentran las resistencias a esa finalidad prioritaria.
T oda poltica estatal procurar, obviam ente, maximizar el apoyo y m inim i
zar la resisten cia dentro d e m rgenes com patibles con el fin propuesto. En este
sen tid o, e l conjunto de polticas pertinentes incluye el anlisis de materias que
p u e d e n generar la oposicin d e grupos sociales con cuyo apoyo se espera
contar para resolver otros problemas de alta prioridad.
A dem s, es habitual que las polticas cam bien de direccin y finalidad real
por la accin d e ciertos grupos sociales, generando as desajustes entre plan y
realidad. C on vien e entonces prestar atencin preferente al estudio de casos de
form ulacin d e planes y polticas, en esp ecial d e las transformaciones en la
estructura d e poder y dem s factores polticos y tcnicos que constribuyen a
dejar en claro y a prevenir tales desviaciones.

C. A nlisis d e algunas polticas sociales concretas y d e factores que las afectan.

E n los prrafos q u e siguen se intenta, m ediante algunos ejem plos, presentar de

m anera grfica las dificultades tcnicas y sociopolticas que pueden surgir en
casos concretos y que en vu elven dilem as sustantivos y estratgicos que es
n ecesario resolver adecuadam ente para mejorar las posibilidades de xito.
1. A cen tu acin d e lo ideolgico o de lo pragm tico: la reform a agraria. Si
en un programa d e reforma agraria se acentan sus trminos ideolgicos, es
p o sib le esperar una mayor m ovilizacin social en apoyo del programa pero, al
m ism o tiem po, se maximiza la oposicin, a la que se suman sectores que se
sien ten potencialm ente amenazados por el principio de justificacin utilizado.
A sim ism o, el planteam iento ideolgico m ultiplica las expectativas y, por con
sig u ien te, las dem andas, ya que invocar prioritariamente el acceso a la tierra,
gen era un derecho cuyo cum plim iento todos querrn exigir, lo que en verdad
no e s sino la otra cara d e la m ovilizacin social buscada. El resultado neto del
ju eg o d e estos factores y de otros omitidos aqu solo puede juzgarse en cada
situacin particular.

221
 E l problem a se com plica an ms si se considera que la elevacin efectiva
d el n iv el d e vida d e los sectores sociales beneficiados requiere la asignacin
prioritaria d e recursos para fines de capacitacin, asistencia tcnica y apoyo
cred iticio a los nuevos productores, lo que, a su vez, se facilita de existir
su ficien te respaldo social. T odo ello sin olvidar un problema poltico-tcnico
ad icional dado por la necesid ad d e crear o perfeccionar canales eficientes para
com ercializar esa produccin, evitando que intermediarios poderosos logren
im p oner precios y retener para s una proporcin considerable de su mayor
valor.
E n sn tesis, la forma de plantear la cuestin depender d e la percepcin
q u e se tenga d e las restricciones existentes y d el efecto neto resultante de
apoyo y oposicin, seg n se adopte uno u otro de los enfoques inicialm ente
en u nciad os.
2. L os resu ltados difieren del o b jetivo inicial: la vivien da. La vivienda
co n stitu y e un objetivo prioritario que tien d e a solucionar un problema social
aprem iante y a constituirse, a la vez, en un instrumento perm anentem ente
u tilizado por los gobiernos para aumentar el em pleo y la actividad econm ica
e n e l corto plazo, ind u cien d o as una mayor tasa de crecim iento. Los beneficia
dos tericos d e esa poltica son los sin casa, los desocupados y, en general, los
sectores ms d esp osed os de la poblacin.
Enfrentados a esta d oble prioridad, los gobiernos se encuentran, en primer
trm ino, con la lim itacin de los recursos disponibles para financiar con fondos
p b lico s la construccin d e habitaciones populares, o con la dificultad poltica
y tcn ica d e transferir al E stado recursos adicionales suficientes por la va tribu
taria. Al m ism o tiem po, la reactivacin apremia, por lo que el camino ms
d irecto es aprovechar e l fcil acceso al crdito y al capital d e las empresas
constructoras, las que, por cierto, no son espectadoras pasivas de este proceso,
sin o q u e utilizan todo su poder para influir en la estructuracin definitiva del
programa. Paralelam ente se estim ula el ahorro privado para la vivienda.
S u ced e, em pero, que los grupos que sim ultneam ente desean casa y pue
d en ahorrar, p erten ecen a sectores m edios normalmente afiliados a organiza
cio n es grem iales poderosas, que se m ovilizan desde e l instante mism o en que
se plantea e l programa, con la finalidad de extraer de l la mayor cuota de
b en eficio . E l resultado su ele ser que las dim ensiones d e la casa-tipo se ajustan
a las expectativas d e la clase m edia, que se establecen exenciones y privilegios
para constructores e inversionistas y se crean, adems, sistem as de ahorro y
prstam o. La poltica se convierte as en el instrumento de un programa
habitacional para grupos m edios. N o se discute aqu el b en eficio social resul
tante d e tal iniciativa; interesa slo sealar que el resultado difiere d e las
in ten cio n es originales o d e la presentacin formal d el plan.
F recu en tem en te se da, adems, una disputa tcnico-poltica dentro del
aparato gubernam ental entre los que quieren construir viviendas y quienes se
preocupan por un desarrollo urbano ms armnico. A las consideraciones de
d iversa n d o le que se hacen para justificar una u otra posicin respecto a la
d efin ici n d el objetivo, se aaden las presiones q ue ejercen dueos d e tierra

222
urbana, interm ediarios financieros, gremios de arquitectos o constructores,
organizaciones d e trabajadores y otrossectores que, a su juicio, podran verse
afectados por la d ecisin final y el programa real que pueda emerger. Asim is
m o, por ejem plo, p u ed en suscitarse conflictos debido a los programas de
autoconstruccin frente a los que diferentes grupos y organizaciones sociales
tien d en a reaccionar siguiend o sus expectativas previas. A ello se suma la
in flu en cia d e los fabricantes de materiales de construccin que tem en ver
perjudicadas sus ventas futuras.
N o d eb e extraerse de este anlisis una conclusin pesimista. Si bien los
factores q u e inciden en el rumbo real que toma una poltica de vivienda son
variados y com plejos, no lo es m enos que la falta de hom ogeneidad de intereses
d e los diversos actores perm ite disponer de un margen de maniobra nada
d esp recia b le para orientar la poltica en la direccin deseada. Es preciso, sin
em bargo, no ignorar los elem entos que tengan real influencia en cada caso
particular.
3. M ed io s in adecu ados para alcan zar los o b jetivo s esperados: la educa
cin. E n la mayora d e las sociedades occidentales la educacin ha pasado a ser
considerada, cada v ez ms, com o el canal bsico de m ovilidad social. Podra
afirmarse que esta supervaloracin de la educacin formal tiende incluso a
aum entar. Y ello es en cierta m edida razonable por cuanto el xito o el fracaso
dentro d el sistem a escolar determ ina crecientem ente la naturaleza de las posi
c io n es ocupacionales a que el individuo tendr, eventualm ente, acceso en la
so cied a d global. Q uienes no tien en xito y abandonan tempranamente el
sistem a escolar, quedan elim inados d e los cam inos que conducen a las mejores
p o sic io n e s. La anterior es la argumentacin central de quienes quieren basar
los esfuerzos de la lucha contra la pobreza en programas educacionales. Estos,
em pero, aun cuando necesarios, distan d e ser suficientes.
E s ev id en te que si los pobres aumentan sus capacidades educacionales, el
resto d e los m iem bros d e la sociedad tam bin lo har, con lo que la brecha entre
unos y otros no se reducir. E llo slo podra lograrse redistribuyendo recursos
ed u cacion ales. R educir la brecha educacional entre no pobres y pobres exige
ded icar a estos ltim os una proporcin mayor de los nuevos recursos gastados
e n ed ucacin. P olticam ente hay una dificultad extraordinaria en lograr tal
objetivo, porque todos los grupos sociales aspiran a mejorar su educacin, dado
el alto valor q u e se le con cede en la sociedad contempornea. Adems, el
problem a no es exclusivam ente financiero. En caso de obtenerse los recursos
n ecesarios, hay que ver si se tien e tam bin la capacidad de llevar a la prctica
las a ccion es idneas para alcanzar las metas educacionales. Probablem ente, no.
N o basta construir ed ificios para las escuelas y proporcionar equipo moderno;
se requieren, adem s, individuos calificados que acten como maestros y
adm inistradores. E llos constituyen la base de mayor importancia para la obten
cin d e xitos a n ivel educacional. Y stos individuos no son, usualm ente, los
q u e van a trabajar en reas de pobreza.
La estrategia centrada en la educacin olvida a muchas personas pobres. Se
basa, en un rom pim iento o corte en las relaciones entre la posicin d e la familia

223
 y la d e los jvenes. Slo puede ser aplicada a futuro y para los individuos que
todava estn en edad d e incorporarse al sistem a educativo. Olvida, por lo tanto,
a sus fam ilias y a otros que viven en pobreza, y om ite cualquier accin que
favorezca a aquellos jven es que no pueden tener xito en la escuela a conse
cu en cia d e razones diversas.
S upone, adem s, que la econom a absorber y recompensar a los escolari-
zados, lo q ue parece incierto. Cuando se dan situaciones de escasez de personal
altam ente calificado y d e abundancia de mano de obra sin educacin, se aprecia
q u e los primeros con siguen insertarse en el mundo ocupacional con facilidad,
m ientras q u e los otros no lo logran. E llo hace pensar que todo d ep en de de
aum entar la educacin d e estos ltimos. Se trata en parte de la profeca auto-
cum plida. Cuando em pieza a haber disponibilidad de individuos con niveles
m s altos d e educacin que aspiran a desem pear las tareas que la generacin
anterior realizaba eficazm ente con menor formacin, com ienza tam bin a se
leccion arse a los mejor capacitados. Y ello aunque la tarea que vayan a desem
pear no exija en manera alguna tal nivel. Se trata del conocido fenm eno de la
d evalu acin d e la educacin: sta se convierte en una m oneda que no
alcanza para comprar un trabajo.25
C uando la educacin primaria se ha extendido am pliam ente en el pas,
com enzar a exigirse un diplom a secundario para ser vendedor en una tienda
d e barrio o em pleado d e un supermercado. Asim ism o, no es raro que indivi
duos con estudios universitarios parciales e incluso com pletos slo puedan
aspirar a ocupaciones para las cuales estn absurdamente sobrecalificados.
Los pases desarrollados, por lo dems, muestran ejem plos d e extendida
cesanta entre q u ien es han realizado estudios de tercer nivel. Todo esto perm i
te afirmar que extender la educacin no es el m edio idneo para terminar con la
pobreza. E llo, obviam ente, en manera alguna, im plica postular, que no deba
am pliarse al mximo e l acceso a la educacin de todo nivel. Se afirma, sim p le
m en te, q u e no es sa la panacea antipobreza y que no pueden basarse en tal
argum ento, q u ien es afirman la necesidad de eliminar la gratuidad de ciertos
n iv e le s y limitar el acceso a la universidad. H acindolo, en definitiva, lo que se
logra es elim inar m ecanism os d e m ovilidad social obtenidos por la clase media,
sin q u e haya nada que asegure una mayor excelen cia en el producto obtenido,
ni una m ejor situacin d e los pobres.
4. L a p o ltic a d e segu ridad social y la carencia d e cobertu ra o las p resta
cio n es in su ficien tes qu e afectan a los pobres crticos. E n la generalidad d e los
p ases d e la regin, las m odalidades d e relacionam iento entre los sistem as de
seguridad social y la constitucin y m antencin de la pobreza extrema es
paradigm tica de una poltica social que distribuye sus beneficios en razn
directa d e los recursos d e poder que p oseen los grupos. D e ah, entonces, que
los pobres crticos q u ed en al margen de sus beneficios o perciban prestaciones
m nim as en com paracin con las asignadas a otros grupos sociales.

25Sobre el tema, vase Aldo E. Solari, E stu d io s sobre educacin y em pleo, Cuadernos del
ILPES, N. 18, Santiago, 1975.

224
 Se p u ed e concordar con lo anotado por Marshall W olfe hace una dcada:
E n la Am rica Latina de hoy, sobre pocos problemas d e poltica pblica
p arece haber tanto con sen so com o sobre las deficiencias de los sistem as de
seguridad social.26 E n rigor, e l consenso d esd e la perspectiva analtica ha sido
por lo dem s, p ersistente.27 Incluyendo la obvia necesidad de los seguros y
p restaciones sociales, la evid en te ineficacia d e su actual administracin, la
h etero g n ea y desigual m odalidad de sus prestaciones a travs d e m ltiples
in stitu cion es, la gravitacin excesiva d el gasto en seguridad social en el pro
d ucto geogrfico y, en general, el carcter regresivo que asum e la globalidad
d e l sistem a.
Por q u en ton ces no se m odifica un sistem a denunciado com o tan ineficaz
por los analistas? La razn es simple: los diferentes grupos de presin que se
b en eficia n d e tales sistem as im piden su transformacin. En rigor, existen
variadas m odalidades d e reforma, de acuerdo a los intereses de la coalicin
social q u e im p ulse alguna de las eventuales opciones de transformacin. Los
servicios y prestaciones sociales no slo acreditan la actual fuerza relativa de
los grupos, sino tam bin e l origen d e su incorporacin social, de modo que han
sid o los canales d e m ovilidad y segregacin d e los diferentes estratos sociales
lo cual, por cierto, no favorece ningn gnero de m odificaciones que signifique
un retroceso en las lneas d e bienestar obtenidas a travs de diversas prestacio
n es sociales.
E n la generalidad d e los casos, la seguridad social ha sido omitida en los
p la n es adquiriendo el sta tu s de una cuestin l margen d e los avatares del
p roceso d e planificacin. E llo reafirma la percepcin de que la esfera de la
seguridad social constituye un reflejo institucional de la fuerza de los grupos
q u e no d esea n la construccin d e otro escenario que los obligue a modificar sus
tcticas usuales. N o hay tampoco, en relacin con su transformacin, problemas
tcn ico s insuperables.
La seguridad social se ha ampliado en forma segmentaria acogiendo las
dem andas d e los grupos organizados, que han accedido a las prestaciones
primarias o que han elaborado diversos regm enes con b en eficios especiales.
As, resulta obvio que los individuos aislados o los grupos sin organizacin
carezcan d e cobertura en el sistem a o que si la tien en , ella sea mnima. Se
podra hipotetizar q u e las lneas d e pobreza extrema, se correlacionan estrecha
m en te con los sectores a los que ningn sistem a d e seguridad social cubre.

26V er al respecto, M arshall Wolfe, La seguridad social y el desarrollo: la experiencia latino

americana, docum ento presentado al sem inario sobre Seguridad Social en relacin con el desarro
llo econm ico y social, organizado por la U niversidad de Wisconsin, noviem bre de 1967.
27C arm elo M esa-Lago, en Modelos de seguridad social en Amrica Latina, ediciones Siap -
P lanteos, B uenos Aires, A rgentina, 1977, advierte q u e ...a pesar de la escasez d e capitales
existentes e n la regin, los fondos del sistem a de seguridad social rara vez son invertidos eficiente
m ente. L a generosidad d e los beneficios de seguridad social y la m agnitud d e su costo, com binadas
con u n m anejo deficiente de sus recursos financieros, ha contribuido en algunos pases a fom entar
la inflacin, las crisis financieras, el estancam iento econm ico y la reduccin de los niveles de
v ida .

225
R ecu rd ese, adem s, que dichas prestaciones, adems d e sus beneficios m one
tarios directos, constituyen canales de acceso a los servicios de salud e incluso a
los su b sid ios preferenciales para la vivienda.
5. L a s ten sion es in tern as d e las p o ltica s d e salu d an tip o b reza en contextos
d e sem i-desarrollo. Es b ien sabido que en situaciones agudas de subdesarrollo,
una estrategia d e salud logra importantes xitos en las primeras fases d e su
desarrollo. Los indicadores usuales d e dotacin d e recursos tanto d e salud
e s tr ic to sensu (personal m dico y paramdico, equipos e instalaciones), como
d e saneam iento am biental, muestran lo'gros de importancia: erradicacin de
ciertas enferm edades transm isibles o al m enos su dism inucin significativa;
d ism in u cin d e la mortalidad general e infantil, etc. Es el caso d e Amrica
L atina, los datos reflejan un esfuerzo continental que em ana d e la obra de cada
pas. Mirada en conjunto, sta ha sido substancial. Analizada en trminos de
m enor m orbilidad y mortalidad, im presiona igualm ente .28
C on todo, existen diferencias apreciables en la planificacin de la salud en
con textos d e subdesarrollo y sem idesarrollo. O btenidos ciertos logros de im
portancia en salud, los requerim ientos necesarios para mitigar o abolir los
con d icionam ientos q u e m antienen o generan la pobreza crtica se com plican
porq ue exigen una revisin com pleta d el sistem a sanitario y su relacin con el
m e d io social. Es el m om ento en que la interdependencia de los elem entos que
lo conform an m uestra tension es ante la poltica que intenta, sea incorporar a los
p obres en sus prestaciones directas, sea al m enos que se b en eficien con los
progresos d el sistem a sanitario. Sin intentar la constitucin de un inventario
taxativo, en las investigacion es que apoyan el diseo d e polticas de salud
antipobreza hay q u e tener en cuenta algunas puntualizaciones.
a) La estructura d e la m orbilidd de un pas semidesarrollado, tiende a ser
h eterogn ea. Las patologas que forman dichas estructuras incluyen enferm e
d ades infecciosas tpicas de los n iveles agudos de subdesarrollo junto con un
registro m ltiple d e enferm edades donde hay una proporcin importante de
en ferm edad es m entales.29Ante dichos m ltiples requerim ientos, aumentan las
ex ig en cia s de diversificacin y especializacin de los profesionales m dicos y
param dicos.
b) E l aum ento d e las tasas nacionales d e esperanza de vida al nacer oculta
el carcter diferencial d e aquellas tasas por grupos y clases sociales. Sobre ello
se carece, por lo general, de informacin pormenorizada.
E l nm ero d e consultas m dicas muestra que prevalecen enferm edades de
grupos d e bajos ingresos, generalm ente infecciosas, y que afectan en especial a
la poblacin infantil. Sin embargo, el proceso de sofisticacin de la m edicina

28O rganizacin Panam ericana de la Salud, Plan decenal de Salud para las Amricas. Informe
Final de la III Reunin Especial de Ministros de Salud de las Amricas. D ocum ento Oficial N.
118, en ero de 1973, p. 3.
29L a O rganizacin Panam ericana d e la salud (Ibidem, p. 37) calcula que la prevalencia de
psicosis en la Regin oscila en tre 15 y 50 casos por 1.000 habitantes y que las neurosis que exigen
tratam iento m dico es d e 50 a 200 casos por 1.000 .

226
aparta d e aquellas enferm edades prevalentes a las preocupaciones de los
centros hospitalarios y d e investigacin, que persiguen n iveles de excelencia
profesional. La com prensible aspiracin d el personal m dico y paramdico es
m an tenerse integrado a la red de progresos m dicos y de especializacin de
d ich os grandes centros hospitalarios. Por su parte, las enferm edades de los
sectores d e extrema pobreza no requieren un profesional d e tan alta esp eciali
zacin y d e tan larga formacin.30
c) E l personal m dico se concentra en las m etrpolis y grandes ciudades en
q u e estn ubicados los centros hospitalarios d e mayor excelencia, por lo cual las
u n id ad es d e atencin d e salud d e la periferia urbana y, en esp ecial, d e las
lo calid ad es rurales no ofrecen atractivos. La destinacin d el personal m dico a
las zonas deprim idas presenta problemas que pueden enfrentarse con dos tipos
d e op cio n es polares: un sistem a d e planificacin, con algn grado de com pul
si n actual y con gratificaciones futuras d e carrera y especializacin, o un
sistem a d e m ercado que dism inuya los estndares oficiales d e profesionaliza-
ci n requeridos y produzca una oferta de profesionales ante la demanda ev en
tual.
d) La formacin d e recursos humanos en el sector salud significa una
in v ersi n cuyos efectos demoran en fructificar. Si algn cam bio en el sistem a
m odifica las expectativas iniciales, las prdidas pueden ser muy altas. E llo
p u e d e traducirse en em igracin d e profesionales hacia pases de mayor desa
rrollo, sea por razones d e remuneracin o d e perfeccionam iento o por ambas.
E sto importa porque segn sea el peso y recursos de los actores sociales, puede
haber una m enor o mayor dotacin d e personal disponible para atender a los
sectores d e extrem a pobreza.
e) U n m bito crucial de las polticas d e salud antipobreza es su carcter
selec tiv o , tanto en cuanto a las situaciones de salud d e los sectores pobres,
com o respecto al financiam iento de sus demandas y necesid ad es bsicas.

^ E m a n u e l de Kadt, en Aspectos distributivos de la salud en C hile, en Bienestar y pobreza,

C E PL A N , U niversidad Catlica, Santiago, C hile, 1974, p. 137, dice: Al igual que en otros paises y
regiones, e n C hile el sistem a d e salud es, en gran m edida, una copia del im perante en las naciones
industrializadas, caracterizado por la prioridad que otorga al aspecto curativo. E sta aplicacin de
m odelos im portados es contraproducente, principalm ente por dos razones. E n prim er lugar,
p o rq u e p e se a toda su sofisticacin, la tecnologa m dica avanzada se dem uestra incapaz de
com batir las enferm edades q u e afectan principalm ente a los pobres; y entre estos ltimos, en forma
especfica a los nios d e los pases subdesarrollados. En segundo lugar, los modelos im portados
han sido elaborados a partir d e una realidad muy distinta a la de los pases pobres. Por eso su
aplicacin a stos no contribuye a solucionar sino que, por el contrario, em peora el problem a d e la
distrib u ci n de los servicios d e salud y, por ende, el d e la salud misma. E n efecto, los vendedores
d e equ ip o s e instrum entos provenientes d e los pases industrializados y los mdicos especia
listas presionan por introducir tcnicas, material y hasta las aspiraciones d e la m edicina moderna.
E stos adelantos se instalan en hospitales y centros que sirven a las zonas ms densam ente pobladas,
lo q u e explica no slo las diferencias abism antes en tre las reas rurales y las urbanas, sino, adems,
las q u e d en tro d e las ciudades se observan en tre quienes perciben altos ingresos y aquellos que
carecen d e m edios para o b ten er atencin m dica .

227
 i) La situacin d e salud es difcilm ente separable d el resto d e las condicio
n es socioeconm icas d e la pobreza. E l diagnstico d e las enferm edades de
d ich o s sectores ex ige investigaciones pormenorizadas acerca de las correlacio
n es ex isten tes entre la dim ensin salud y otras variables sociales.31
ii) E l problem a d el financiam iento de la salud y de las transformaciones
selectiv a s a los grupos d e pobres reintroduce el tema de las acciones en salud
en la arena poltica d e la confrontacin de intereses.32 En efecto, las diversas
m od alidad es d e financiam iento constituyen el elem ento ms caracterstico
para diferenciar m od elos y sistem as. D ich o tema es casi central a las polm icas
e n m ateria d e salud, no slo por la diversidad de opciones polticas existentes,
sin o tam bin por el hecho d e que los costos financieros de la salud han
experim entado universalm ente mayores alzas que el costo de vida general. En
ln ea s gen erales, la oferta selectiva de salud abarca dos esferas: las acciones de
p roteccin y fom ento, d e difcil seleccin entre los grupos focales y e l resto de
la sociedad; y la oferta d e prestaciones curativas, en que la seleccin se efectua
ra en relacin con otros grupos m enos pobres, sectores m edios y acomodados.
C m o subsidiar a los grupos pobres sin que tales subsidios se filtren hacia
otros sectores o cm o im plem entar el subsidio sin aumentar los costos que
requ iere su adm inistracin selectiva?
Por otra parte, es necesario distinguir demanda y necesidades de salud.
E st ya su ficien tem en te demostrado que los importantes logros en salud alcan
zados han sido in d ep en d ien tes de las demandas y percepciones de los usuarios
y fueron con secu en cia principalm ente de los planes d e saneam iento am bien
tal.
Las in vestigacion es acerca d el mbito de conexin entre oferta y demanda
d e salud debern acreditar d el modo ms objetivo el carcter de las tensiones
antes referidas y las restricciones y posibilidades de polticas de salud antipo
breza.

31G rard D estann e d e B em is, La planification sanitaire, Revue Tiers-Monde, Tomo XIV,
Nu. 53, enero-m ayo 1973, pp. 40-41, sostiene: Pour pouvoir prparer valablem ente llaboration
d e p lan s d e sant pu b liq u e, il faut donc d abord se m ettre en m esure d e com prendre la situation
sanitaire te lle q u e lle est, cest-a-dire dans ses conditions concrtes, historiques, conomiques,
sociologiques, cologiques. L e survey qui est alors ncessaire n est pas seulem ent un recensem ent
des m aladies e t de leu r prvalence. Il sagit d une explication des interfrences m utuelles entre ces
m aladies com m e avec lensem ble des conditions socio-conom iques, au sein d e chacun des
groupes hom ognes de population. C e sont des analyses des hom m es-m alades qui sont nces
saires. D e tels survey ne sont p ractiquem ent disponibles nulle part...
32A lfredo L eonardo Bravo, Sistemas y modelos de organizacin de la salud, Corporacin de
Prom ocin U niversitaria, D ocum ento de Trabajo N. 107, agosto de 1978, Santiago, p. 3 dice: La
poltica d e salud d e u n pas es parte integrante d e la poltica social del mismo y como tal est
in d iso lu b lem en te ligada a la orientacin d e la poltica general d e gobierno. La formulacin de una
poltica trae consigo una serie d e decisiones en cadena, que dicen relacin con la accesibilidad de
las personas a los servicios y con las relaciones entre las entidades que financian los servicios, las
personas q ue los proveen y los grupos sociales que los utilizan.

228
 IV. U N FALSO DILEM A: ORGANIZACION D E S D E ARRIBA O
PARTICIPACION POPULAR

Las dificultades reales para alcanzar a las poblaciones-objetivo de las polticas

antipobreza han h ech o surgir dos tipos principales de observaciones. Por un
lado, q u e en un escenario social com petitivo, la nica manera de obtener una
porcin d e los b ien es d isponibles exige la organizacin de los pobres y su
participacin activa en la defensa d e sus propios intereses. Por el otro, que los
programas y proyectos usuales adolecen de un sesgo mesocrtico, vale decir,
q u e intentan satisfacer necesid ad es d e quien es pertenecen a las clases medias
y altas y a los sectores m odernos d e la sociedad, que pueden no coincidir con las
d e a q u ellos a los que supuestam ente van dirigidos y que, adems, universali-
zan so lu cio n es q u e p ueden no respetar los valores y a cultura d e otros segm en
tos d e la sociedad.
E n definitiva, ambos argumentos se encuentran estrecham ente vincula
dos. Critican e l patem alism o y el asistencialism o de muchos d e los programas
so cia les, invocan una cierta sabidura popular por lo m enos para saber lo que
les co n v ien e y postulan, en fin, la defensa y conservacin de valores sociales y
culturas o subculturas ante la uniformizacin que deriva d el avance del
industrialism o.
A continuacin se analizarn ambas argumentaciones.

A. La organizacin y participacin d e los pobres: una alternativa?

1. H ay dificultades para que las acciones contra la pobreza se concreten y sean

realm en te b en eficiosas para los pobres. La conciencia creciente que se tien e de
las diversas lim itaciones existentes en tal sentido, ha conducido a que se
b u sq u en alternativas, entre las cuales la participacin de los grupos pobres se
ha con vertido en la meta y en el m edio de m uchos programas.33
2. E n general, la participacin se en tien d e com o el fom ento d el compromi
so d e los ind ividu os aislados con programas que tienen que ver, en general, con
p eq u e a s actividades a n ivel local. Se trata d e acciones m icro-sociales, en las
cu a les norm alm ente se espera que la com unidad haga suyas las soluciones
esbozad as por los planificadores d e un determ inado sector. Participar, en tal

33As, el Inform e D ag Hammarskjld postula que la Capacidad d e dilogo y negociacin de

u n pas o de un grupo social en el seno de un pas, debe estar respaldada por una alternativa
verosm il d e accin unilateral y confrontacin . Al respecto, agrega: E ste concepto no debe
co n stitu ir la p ied ra del escndalo... Ni las transformaciones socialistas, n i las socialdemcratas, ni
las d e b ien estar social capitalistas, han sido logradas sin que los aspirantes a una cuota de
participacin m ayor en el sistem a se organizaram para exigir y en caso necesario para im poner
sus reivindicaciones. Tam poco se ha logrado, en los casos d e cambio sin una revolucin total, un
progreso significativo sin q u e los elem entos dom inantes del sistem a com prendieran que los
cam bios negociados eran para ellos m enos nocivos q u e la confrontacin . Q u hacer?: Otro
desarro llo , Development Dialogue, N . 1/2,1975, p. 74.

229
contexto, no es ms q u e contribuir a poner en prctica d ecision es tomadas en
las esferas d el poder. Es a lo ms ratificar d ecision es ya tomadas.34
E l objetivo sobre e l cual actan q uien es prom ueven la actividad participa-
toria e s, en general, la peq uea com unidad rural, estim ando que ella tien e
co n d icio n es naturales que facilitan e l ejercicio de la participacin. D e algu
na manera y a v ec es sin saberlo, se estn repitiendo los viejos esquem as que
d istin g u en entre com unidad y sociedad. Hay en todo ello una cierta mitifica-
cin d e la vida d el cam po, atribuyendo a quien es viven en l determinadas
caractersticas d e n d ole psicosocial que permitiran e l desarrollo d el espritu
com unitario.
D ich a com unidad es concebida com o un todo hom ogneo y no partici
p a n te . La accin recom endada por lo tanto, es fomentar que lo haga y para ello
se tien d e a apoyar a los lderes naturales d e la misma, vale decir, a aqullos
q u e siem pre han participado.
La participacin se identifica con la microparticipacin.35
E n fin, la actividad d e la poblacin se atomiza; no hay estructura jurdico-
adm inistrativa que perm ita a los representantes de estos grupos expresarse en
los d iversos n iv eles d e la decisin , y ello conduce a la proliferacin d e entida
d es q u e prom ueven las ms diversas formas de la denom inada participacin.36
3. Pero la participacin p u ed e concebirse de otras formas. As, existen
im portantes sectores d e la poblacin los pobres que se encuentran radia
dos d e los canales participatorios, mientras que otros grupos sociales sobrepar-
ticip an en las actividades y b ien es sociales. Tal hecho se tom a in teligib le
situndolo en un contexto ms am plio y recordando que las recom pensas no se
d istribu yen aleatoriam ente entre los miembros de la sociedad. E xiste una
estructura d e dom inacin, m erced a la cual q uien es ocupan ciertas posiciones
se reservan una proporcin mayor d e los bienes disponibles que la que les
correspondera si el criterio distributivo fuera su incidencia en el volum en
dem ogrfico societal.
A q u ella forma d e distribucin se logra m ediante dos expedientes; la coer
cin fsica y la legitim acin consensual d e la dom inacin vigente, que se
o b tien e m ediante la difusin d e ideologas justificativas d e tal distribucin
d esigual.
4. E s en dicho contexto que tendra lugar la participacin referida d e los
estratos dom inados. E n trminos generales cabe sostener que mientras pueda
hacerlo, la clase dom inante slo permitir a los grupos subordinados una

MU na excelente discusin d e diversos aspectos relacionados con la participacin de la comu

n id ad se en cuentra en H ernn Ramrez D uque y A lberto Vasco Uribe, Resultado y propuestas del
Grupo de Estudio N. 11, Participacin de la comunidad en los programas y actividades del sector
rural, D ocum ento RSSC 7, M inisterio de Salud Pblica, Repblica d e Colombia, 1973. Muchas de
las ideas q u e siguen han sido recogidas de dicho trabajo.
^ S o b re este tem a vase Cario G enelletti, The Concept of Participation: An evaluation,
C EPA L , Santiago, borrador DS/125, agosto 1975.
-^R am rez y Vasco, op. cit.

230
participacin funcional al m antenim iento d e la dom inacin, esto es, que la
leg itim e com o clase dominante.
Si las dem andas d e los dominados-participantes superan ciertos lm ites,
q u ien es ejercen e l poder reaccionarn tratando de ocluir los canales a travs de
los cu ales aquellas se procesan. Habr casos en que no lo conseguirn y un
grupo social m ovilizado podr llevar sus demandas a la arena poltica, hacin
d o se un lugar en ella y obteniendo todo o parte d e las recompensas que
reinvindica. C aben all dos posibilidades: una, la derrota total d e los anteriores
dom inadores y su sustitucin por los nuevos grupos em ergentes; otra, la tran
saccin, por la que aqullos aceptan perder una parte de sus prebendas para
q u e todo siga com o est, esto es, para lograr el m antenim iento d el sistem a que,
e n d efinitiva, les es favorable.
E n e ste caso e l grupo ascendente es, d e alguna manera, cooptado a travs
d e su incorporacin al sistem a d e dom inacin y puede esperarse que en el
futuro contribuya a taponar demandas similares de nuevos grupos em ergentes,
aun cuando tam bin es cierto que el xito alcanzado puede influir en otros
sectores marginados y convertirse en un ejem plo a seguir.
5. La mayora d e los programas antipobreza tienden a promover la organi
zacin d e los grupos populares y su participacin en un sistem a sociopoltico
q u e se d esea m antener o cambiar moderadam ente. En muy pocos casos, por eso
m ism o, la participacin que se postula implicar una real influencia d e los
grupos pobres en la toma de d ecision es. A lo ms puede pensarse que un
segm en to d e los grupos dom inantes, que ha conquistado todo o parte del
aparato estatal, prom ueva esa mayor participacin popular a efectos de fortale
cer su p o sicin , sea m ediante la amenaza que esos sectores pueden representar
para otros segm en tos dom inantes, sea por la legitim acin que e l apoyo popular
entrega a su actuacin en el gobierno. Los regm enes populistas han sido
usados a m enudo com o ejem plo d e esta manipulacin d esd e arriba que
tien d e a la m ovilizacin-desm ovilizacin de los sectores populares. Es evid en
te, em pero, q u e no en todos esos casos se dio tal m anipulacin en forma pura.
A n lisis ms porm enorizados d e dichos perodos histricos muestran la capa
cid ad d e organizacin autnoma y, por tanto, de negociacin de los sectores
popu lares.37
6. Si, com o se dijo anteriormente, la participacin que propugnan los
programas antipobreza se limita a la realizacin de algunas actividades al
interior d el proyecto esp ecfico, no p u ed e pensarse que ella sea la va por la
cual los grupos pobres com o un todo aumentarn su capacidad de negociacin
en la socied ad y presionarn a efectos d e obtener una mayor proporcin de los
b ie n e s sociales d isp on ibles. Para ello se requiere la organizacin autnoma de
los p obres, problem a em in en tem en te poltico que los afecta no slo a ellos, sino
al conjunto d e la sociedad.

37Al respecto vase Francisco C. Weffort, Classes populares e desenvolvimento social. Con
tribuido ao estudo do populismo, IL PE S, Santiago, 1968.

231
 7. H ay q u ien es consideran que la va d e la organizacin tampoco lleva al
xito, y postulan aprovechar los im pulsos espontneos de las masas para intro
ducir los cam bios desead os, dada la tradicional im potencia d e los pobres: Los
p obres p u ed en crear crisis pero no p ueden controlar la respuesta a ello s. E l
esp on tan esm o d e las masas hara peligrar e l sistem a com o un todo y cuando se
busca organizar a los pobres lo nico que se consigue es quitarle im pulso y, en
d efin itiva, contribuir a su reintegracin al sistem a.38
E s ev id en te que, com o sostienen tales autores, e l xito d e los m ovim ientos
populares no tien e proporcin con el grado d e organizacin alcanzado. Aunque
se requiera estm ulo y liderazgo, ste no tien e por qu provenir d e la organiza
cin. A sim ism o, los intentos de organizar a sectores poco estructurados, como
los d esem p lead os, tien d en a fracasar. En la mayora de los casos la organizacin
asu m e la representacin d e estos grupos que, en realidad, no participan en ella:
son m ovilizados ms b ien que organizados. Por ltimo, tam bin es cierto que
m ovim ien tos firm em ente estructurados y organizados pueden tener menor
efectiv id a d en su accin com o m ovilizadores del descontento popular que
aq u ello s ms desorganizados y poco estructurados.
Otro elem en to a considerar es que en m uchos casos el m ovim iento termi
nar sien d o la base d e poder d e un grupo de lderes que p u ed e desen tend erse
d e las verdaderas reivindicaciones d e sus representados para afianzar su propio
p od er y alcanzar la realizacin de intereses personales. E llo es ms cierto an
d e aceptar que en las com unidades pobres, la apata es una de las caractersticas
p sicolgicas com un es,39 lo que lleva a dejar la iniciativa d e la organizacin y
d efen sa d e los propios intereses en manos d e individuos incluso provenientes
d e otros sectores sociales.
T odo lo anterior, em pero, no dism inuye la importancia d e la organizacin
d e los sectores populares com o forma reinvindicativa. Hay m ltiples casos de
fracaso, pero no p u ed e negarse que en el m ediano y largo plazo, la nica
m anera en que esos sectores p ueden hacer frente a un sistem a econm ico y
social basado e n el abaratamiento constante d e la mano de obra, es estable
c ien d o m ovim ientos sindicales y organizaciones populares dotadas d e fuerza
su ficien te com o para dotar a sus dirigentes de capacidad d e negociacin frente
al em presario. Por ello: E ven the most dictatorial regim e today leam sooner or

^Frances Fox Piven y Richard A. Cloward, P oor P eoples M ovem ents: W hy th ey Succeed, H ow
th e y F ail. Pantheon, 1977.
39E1 sistem a d e valores predom inante justifica grandes desigualdades d e toda ndole, y afecta
tam b in a los pobres, hacindoles aceptar su condicin. La cultura de la pobreza es inducida,
buscan d o producir culpabilidad y reforzar la pasividad. Algo sim ilar sucede con los servicios de
b ien estar. Ver Ralph M illiband, Politics and Poverty , en Dorothy W edderbum , editora, P overty,
I n e q u a lity a n d C la ss S tru ctu re, C am bridge U niversity Press, 1974, p. 195. Sobre cmo la cultura
d o m in an te tien d e a interp retar el m undo en beneficio propio y a transm itir tal perspectiva a las
clases subordinadas p u ed e consultarse un excelente estudio de Luis Barros y Ximena Vergara, El
m o d o d e s e r a risto c r tic o . E l caso d e la o ligarqu a chilena hacia 1900. Aconcagua, Santiago, 1978,
esp. pp. 153 y ss.

232
later that an cien t rulers knew , how to make concessions to unorganized and
sp ontaneous pressure from the m asses, if necessarily underlining their con-
tin u ed authority by face-saving punishm ent for agitators. It is organ ized
popular action they seek to prevent .40
8. Es necesario, entonces ver la forma por la cual los sectores ms pobres
p u e d e n com enzar a organizarse. Habr algunos que, dada su insercin en la
actividad productiva, su vinculacin vecinal, etc., estn en condiciones de
h acerlo o ya lo han hecho. En estos casos es muy probable que hayan asumido
una cuota d e participacin en las actividades sociales, por lo m enos en aquellos
rubros q u e les conciernen ms directamente.
H ay otros, sin embargo, los pobres atom izados respecto de los que
in clu so resulta d ifcil imaginar a travs de qu cualidad com n podran conver
tirse en un grupo. Son stos los individuos que normalmente estn en peores
co n d icio n es y a los que no llegan los programas que supuestam ente les van
dirigidos.
Q u m ecanism os p ueden constituirlos en un grupo organizado que d e
fien d a los d erechos q u e les corresponden?
E n e l caso latinoam ericano, m uchos d e los individuos pobres, esp ecial
m en te los q u e se dedican a actividades rurales y practican la auto-subsistencia,
no s lo no participan en los canales establecidos por el Estado-nacin, sino que
m u y probablem ente ni siquiera se encuentran vinculados al sistem a nacional.
E n estos casos, la posibilidad de dotarlos d e mayor participacin en los servi
cio s socia les pasa por la previa necesid ad d e integrarlos al sistem a com o un
todo.
La d esvin cu lacin p u ed e asumir dos formas: a) fsica, cuando los servicios
se en cu en tren ubicados en lugares inaccesib les para dichos individuos, sea por
distancia, etc.; b) social, caso en que los individuos no demandan los servicios
ex isten tes a co n secu en cia d e factores culturales (carencias d e educacin prc
tica u otras), econm ico-sociales (falta d e em pleo o d e ingreso), o d e una
com b in acin d e ambos.
A ll el problem a consistira en solucionar el rechazo que los grupos pobres
tien en por los servicios prestados, o acabar con las dos formas d e desvincula
cin m encionadas.
Se requieren, por tanto, elaborar mecanism os para que la comunidad
participe d e acuerdo a su capacidad.41 En segundo lugar, el sistem a debe

40E ric H obsbaw n, C an the Poor O rganize? , Times Books Review, New York, 1978.
41 U no d e los problem as com unes que surge al tratar de prom over organizaciones es que se
en c u e n tra un a resistencia por parte de los potenciales beneficiados con ellas. E llo tiene su origen
e n al m enos dos elem entos q u e es im portante considerar. El prim ero de ellos se relaciona con el
h e ch o q u e a m enudo han venido agentes externos a tom ar contacto con em presas informales con el
propsito de form ar cooperativas u otro tipo de agrupacin. Sin embargo, m uchas veces han sido
personas inescrupulosas q u e han term inado por engaar a los asociados. Las entrevistas realizadas
p o r M iler en Lim a dem uestran que m uchos d e ellos tien en desconfianza hacia personas ajenas a la
actividad m ism a, p u es en repetidas oportunidades han perdido dinero en su afn por organizarse.
Sin em bargo, el m ism o m aterial indica que la desconfianza es m enor, o no existe, si la iniciativa

233
aceptar esa participacin. Asim ism o, ella no puede reducirse a aspectos secun
darios, sino q u e d eb e asum irse que la com unidad sabe cules son sus n ecesi
d ad es, por tanto d eb e prom overse su participacin a diversos n iveles y no slo
en las fases d e ejecucin.
E llo im plica atacar las ideas dom inantes sobre el carcter puramente
t cn ic o d e las actividades planificadoras, que lleva a sostener que slo
p u e d e n tener acceso a ellas q uien es han sido som etidos previam ente a un
p roceso d e educacin especializado, que los ha capacitado para su realizacin.
E s d ud oso, sin em bargo, que ello sea as o por lo m enos es p osib le afirmar que
gran cantidad d e aspectos de dicha tarea p ueden destecnificarse d e modo tal
q u e los propios interesados puedan acceder a la toma d e d ecision es que les
con ciern en .
A sim ism o, no bastan las acciones por una sola v ez. Dada la tendencia a la
oligarquizacin d e cualquier organizacin, hay que fomentar continuam ente
la renovacin a su interior.

B. Existe un sesgo mesocrtico en los programas antipobreza?

Son u su ales, com o ya se dijo, las crticas a diversas caractersticas d e los
programas dirigidos a los pobres, aduciendo que no toman en cuenta las
p ecu liaridad es, esp ecialm en te culturales, de las supuestas poblaciones-objeti
vo y d ise an los programas inspirados ms bien en sus propias necesidades
sen tid as q u e en las d e la poblacin-objetivo. E llo conducira a la no utilizacin
por sus usuarios p otenciales y a que beneficiaran realm ente a grupos sociales
situados por encim a d el umbral de pobreza.
E l argum ento reseado precedentem ente adquiere diferente formulacin.
E n e l caso d e ciertos econom istas, se tiende a sugerir que los pobres carecen de
la capacidad necesaria para responder a las incitaciones d el mercado y que, por
lo m ism o, no manejan adecuadam ente su presupuesto, lo que obligara a las
agen cias a actuar por ellos. E n lugar d e dotarlos de ingresos que los pobres
pudieran gastar a su antojo, se sugiere la posibilidad de una mejor utilizacin de
los fondos d isp on ib les m ediante su administracin por funcionarios que entre
garn a los c lien te s, b ien es y servicios en las cantidades que, d e acuerdo a
algun os criterios, estim en que cubren sus necesidades.

p ro v ien e d e las instituciones estatales y en este sentido acciones prom ovidas por el Estado pueden
en parte superar este problem a. Un segundo factor que tampoco se ha tom ado en cuenta en los
intentos d e organizacin de los sectores ms pobres de la poblacin, es que en algunas oportunida
d es se trata d e reu n ir en el mism o grupo a personas que desem pean actividades com petitivas y
q u e, p o r lo tanto, tienen , a nivel individual, intereses que son conflictivos. En estos casos, la
organizacin no logra form arse y a m enudo se interpreta como una resistencia latural' o b ien a la
falta d e educacin d e las personas involucradas. E l anlisis d e cules son los intereses bsicos de
las personas en trm inos d e la ocupacin que desem pean, constituye pues un paso necesario
prev io a la proposicin d e u n a organizacin para que as se defina en forma clara cul es el grupo
social q u e lo integrar y hacia quines se d eb e dirigir la accin prom ocional .
Program a regional d el em pleo para Amrica L atina y el C aribe, Polticas hacia el sector
informal urbano, D ocum ento de Trabajo, PREALC/116, Santiago, junio 1977, pp. 6 y 7.

234
 Tales razonamientos se inspiran en la supuesta existencia de una cultura
de la pobreza, que es dudoso pueda sostenerse tericamente.42
Por otra parte, aun cuando sea cierto que las costumbres de determinados
grupos pobres, sean lo suficientemente peculiares y diferentes a las predomi
nantes en las sociedades en que estn insertos, como para permitir su defini
cin autnoma, no cabe duda que hay que aceptar la posibilidad de que,
mediante estudios cientficos adecuados, puedan conocerse tales diferencias y
adecuar los programas a ellas.
Adems, de abogar por la necesariedad de que la investigacin social
colabore en la preparacin y puesta en prctica de los programas, conviene
recordar que en ciertas circunstancias pueden tener importancia las diferencias
culturales existentes entre funcionarios y clientes, sean ellas resultado de
culturas o subculturas diferentes, sean consecuencia de diferencias de clase o
mecanismos utilizados por uno u otro grupo para imponer los intereses propios
en sus pugnas.
Asimismo, es evidente tambin que la capacidad cientfica de los analistas
implicados no basta para que los programas lleguen a los pobres. Y ello por dos
razones: una, porque hay un elemento poltic en la decisin de las acciones a
tomar que poco tiene que ver, en muchos casos, con la capacidad de los
tcnicos; otra, porque tambin los tcnicos caen en diversas formas de egolatra
y de confianza exagerada en sus capacidades personales y profesionales, que
los hacen no ver algunos elementos fcilmente perceptibles al sentido comn.
Por otro lado, no es conveniente tampoco negar la capacidad de los intere
sados en cuanto a conocer lo que les atae. Es evidente que si el programa tiene
envergadura, como dar alojamiento a los nuevos inmigrantes llegados a las
grandes metrpolis, slo cabe solucionar masivamente el problema, siendo
muy difcil poder tomar en cuenta gustos y expectativas de los usuarios. Pero no
todos los programas tienen esa peculiaridad. Hay muchos que se desarrollan
en zonas rurales apartadas, dirigidos a poblaciones que tienen orgenes raciales
y culturales distintos a los de sus promotores, muchos de los cuales son urba
nos, de clase media o alta, universitarios y con serias, razonables y explicables
dificultades para empatizar con las realidades concretas en que debern
actuar. Por ello, el pedestre conocimiento de los interesados puede ser
muchas veces un contraveneno eficaz y eficiente contra la eficacia y el
eficientismo de los tecncratas. Asimismo, la participacin tiene funciones
psicolgicas fundamentales en cuanto al compromiso de los clientes con el
proyecto, lo que contribuye decisivamente al posible xito del mismo.
As se ha comprobado en algunos casos latinoamericanos de promocin
barrial:
a) Dada la potencialidad que presenta una comunidad unida, es necesario
salir de las formas de apoyo individual y ayudar a todo un barrio que desea
mejorarse. El sistema de crdito asociativo a comunidades podra ser el medio
ms apto para lograrlo.
42Ver Charles Valentine, L a cultura de la pobreza, Amorrortu, Buenos Aires, 1975.

235
 La solidaridad popular es argumento suficiente para la cancelacin opor
tuna de los crditos. Un prstamo individual puede sufrir las inestabilidades
del ingreso y del empleo en los niveles bajos. Un crdito comunitario permite
equilibrar la crisis econmica de unos con la bonanza estacional de otros. La
comunidad puede garantizar mejor un crdito que los individuos aisladamente.
El sistema crea condiciones de vecindario y ayuda mutua.43
What remains impressive in the Lima example, is the inclusive nature of
the governments commitments to the legalization and servicing of the pueblos
jvenes. Practically all the lowest income, non-central city settlements are
included in the programme in some form; all have a level of legal security and
all are assumed to have an ultimate right to services which does not depend on
administrative discretion.
Most importantly, the administration of these programmes does not select
between individuals those who are most fit to receive land or services; unlike
the typically exclusive low income housing programme people do not, on the
whole, have to negotiate their way individually over administrative hurdles.
Areas are defined for treatment and neighbourhood organizations have often
been shown to have the capacity to negotiate effectively with government
agencies to obtain services and even to affect the terms of their delivery.44
En definitiva, el dilema entre la participacin popular y la orientacin
tcnica no se soluciona mediante la aceptacin de uno u otro extremo, sino a
travs de una combinacin adecuada de ambos elementos en cada situacin
concreta. La organizacin y participacin de los pobres es vital como elemento
impulsor de la consideracin de sus intereses por quienes toman las decisio
nes. La satisfaccin de tales intereses requiere, en la mayora de los casos, la
contribucin de quienes tienen la preparacin tcnica adecuada tanto para
descubrir lo que requieren los beneficiarios, como para facilitrselo a los costos
socialmente ms bajos.

CONCLUSIONES

1. Como se dijo en la introduccin a este documento la investigacin sociolgi

ca puede cumplir gran diversidad de funciones acerca de la extrema pobreza.
La primera es, probablemente, hacer visible socialmente los procesos que
acrecientan o mantienen las condiciones de existencia de los pobres crticos.
Los destinatarios de tales estudios seran los gobiernos, la opinin pblica en
general, los medios intelectuales, etc., en los que se pudiera crear conciencia o
que pudieran contribuir a crear conciencia del problema.

43Oscar A. Borrero Ochoa, La experiencia colombiana en solucin habitacional para familias

de bajos ingresos. Corporacin de Promocin Universitaria, Documento de Trabajo N. 135,
Santiago, 1979, p. 30.
"^Richard Batley, Urban Services and Public Contracts. Access and Distribution in Lima and
Caracas. PREALC, documento de trabajo N. 165, Santiago, diciembre 1978, p. 89-90.

236
 En segundo lugar, la sociologa tiene al respecto una funcin desmitifica-
dora, consistente en poner de relieve los supuestos falsos que se encuentran
subyacentes a muchos planteos, as como las pseudosoluciones que se lanzan al
mercado de las ideas como panaceas que acabarn con el problema, prctica
mente sin costo o con uno muy bajo. Es, en definitiva, el ejercicio de la funcin
crtica, esencial desde sus orgenes a la disciplina y que pone especial nfasis
en lo histrico y en lo ideolgico.
En tercer lugar, la sociologa puede contribuir a lo que podra denominarse
tecnologa social. Partiendo del supuesto, como se ha hecho en el documen
to, de que existe una alianza social que domina el aparato gubernamental y que
se plantea como estrategia la erradicacin de la pobreza, es posible, por un lado,
sugerir posibilidades de insercin de los pobres en el aparato productivo y en el
sistema poltico y, por otro, evaluar los resultados alcanzados por experiencias
de ese tipo, sugiriendo modificaciones positivas para otros intentos futuros.
Asimismo, existen tcnicas de organizacin social, algunas de ellas probadas en
acciones exitosas, con las que la disciplina tambin puede contribuir a la lucha
antipobreza.
En cuarto lugar, la sociologa desarrolla modelos racionales que muestran
los recursos, las necesidades, los procesos y las estrategias necesarias para
llevar adelante experiencias de remodelacin social. Vale decir, cmo se
genera el cambio social?, cules son los elementos claves sobre los que habra
que incidir a efectos de obtener las modificaciones que se persiguen?
2. La proliferacin de orientaciones existentes en la disciplina tiene
tambin una funcin positiva. Podra decirse que son mutuamente interde-
pendientes y actan como correctivos recprocos.
Muestran diferentes aspectos de la realidad, intuyen otras realidades,
permiten explorar diversas dimensiones sociales y con todo ello impiden los
optimismos tecnocrticos y, tambin, los pesimismos ideolgicos a todo trance.
3. Si bien la investigacin sociolgica es autnoma tanto en su mtodo
como en sus objetivos de cualquier otra, se sabe insuficiente para constituir por
s sola un corpus tecnolgico adecuado para el alivio o erradicacin de la
pobreza, pero se considera indispensable tanto para el estudio adecuado del
fenmeno, como para la eleccin de alternativas de solucin.
Por lo mismo, las tareas interdisciplinarias que incorporen los esfuerzos de
diversos investigadores en ciencias sociales (economistas, socilogos, psiclo
gos, etc.) parecen imprescindibles, aunque plagadas de dificultades.
4. Para terminar, una recomendacin final. Las estrategias de erradicacin
de la pobreza y de satisfaccin de las necesidades bsicas se mueven todava a
nivel de los comits creados por los organismos internacionales. No parece
haber tenido lugar un intento masivo de conmover a la opinin pblica con la
importancia del problema y de la necesidad de que los pases se lancen a su
erradicacin. Por otro lado, no muchos gobiernos aparecen convencidos de que
les sea conveniente utilizar dichas estrategias como banderas.
Lo anterior es un llamado de atencin a la cautela en los planteos y a no
exagerar las esperanzas de ver puestos en prctica los consejos tcnicos que

237
puedan emanar de esos comits, mientras no aparezca claramente la voluntad
poltica necesaria para llevarlos adelante.

238
 Administracin y vida cotidiana

Algunos experimentos y usos del anlisis

de acceso

B ern a rd S ch affer

Los estudios comparativos y en particular los relacionados con el proceso de

desarrollo constituyen una necesidad por diversas causas: como responsabili
dad pblica, para probar la validez de lo que se dice sobre la poltica y la
administracin y del uso que se hace de los modelos burocrticos; y tambin, a
efectos de explicar lo que siempre se halla implcito en el estudio del gobierno
y de la poltica pblica.
Una oportunidad para realizar dichos estudios se suscit con el nombra
miento de la Real Comisin para la Administracin Gubernamental Australiana
(Comisin Coombs) por el gobierno ALP de Whitlam en junio de 1974.1
El enfoque del acceso se vena aplicando desde haca algunos aos a los
programas distributivos y a los frecuentes problemas de adecuacin, especial
mente en la administracin del desarrollo,2 haciendo un esfuerzo consciente
por usar la tradicin existente en el estudio comparativo de las burocracias. Con
ello se buscaba que los estudios administrativos frieran de alguna manera tiles
a la poltica pblica. Los problemas sobre los que versaba el enfoque del acceso
eran los de la eficiencia de programas y proyectos, donde era usual encontrarse
con explicaciones que no explicaban nada, tales como referirse a obstculos
para la implementacin, a que la voluntad poltica era insuficiente y a
dicotomas, como la de planificacin-implementacin.

JVer los informes de dicha Comisin y tambin, especialmente, J. Nethercote y G. Hazalhurst,

editores, Reforming Australian Government, ANU Press 1977; y R. F. 1. Smith y Patrick Weller,
editores, Public Service Enquiries in Australia, University o f Queenland Press, 1978. Algunas
contribuciones sobre la Comisin Coombs se encuentran resumidas en B. Schaffer y Hawker, The
Rise and Fall o f the RCAGA, en R. Smith y P. Weller, op. cit. Capitulo 3, pp. 34-43, nota 2,
especialm ente p. 43. Ver tambin B. Schaffer, The Rise and Fall o f the Royal Commission on
Australian Government Administration; Reflections from Participation in Administrative Reform,
Public Administration Bulletin, Londres, 24 de agosto de 1977, pp. 11-32; y 25 de diciembre de
1977, pp. 55-64; y B. Schaffer, The Royal Commission on Australian Government Administra
tion, Public Administration, Londres, otoo 1977, y Report o f the Committee o f Enquiry into
Public Service Recruitment, Camberra, 1958. Ver R. L. Wettenhall, A Brief History o f Public
Service Enquiries, en Smith y Weller, op. cit., especialmente p. 22.
2B. Schaffer, Easiness o f Access: A Concept o f Queues, IDS, 1972; y B. Schaffer, editor, The
Problems o f Access to Public Services, Development and Change, abril 1975.

239
 El enfoque del acceso buscaba tambin escapar a dos problemas. En
efecto, no poda suponerse la administracin pblica: las organizaciones
administrativas, el comportamiento burocrtico no eran meramente instrumen
tales, ms o menos eficientes, ms o menos neutrales, ms o menos benevolen
tes. Tampoco bastaban las hiptesis econmicas ni las gerenciales. Pero la
mayor parte de las respuestas (escape al mercado o a la anarqua, participacin
por co-opcin, autoasistencia, autoconstruccin, autosuficiencia comunitaria,
encapsulamiento, desarrollo de la comunidad, descentralizacin o autonoma
rural, mayor capacidad, mayor publicidad, reforma administrativa tipo oficina
del consejo del ciudadano, etc.) eran, en el mejor de los casos, inadecuadas y, en
el peor, perniciosas.
El segundo problema haba sido formulado por Engels al fin de su vida:
Todos nosotros pusimos el acento y estbamos obligados a hacerlo en
el origen de los conceptos polticos, jurdicos y dems conceptos ideolgicos, y
de los actos provenientes de esas nociones, de los hechos econmicos bsicos.
Pero de este modo descuidamos el aspecto formal el modo en que surgen
esos conceptos por tener en cuenta el contenido.3
Esto constituye parte del problema de la autonoma institucional. Las
instituciones, as como las administraciones acciones de acuerdo a normas,
es decir, mediatizadas por nociones jurdicas, etc. no deben ser pasadas por
alto o supuestas. Es tambin, en parte, el problema de los niveles de accin. En
efecto, el lado formal, las acciones que dominan la vida cotidiana consisten,
en gran medida, en encuentros de rutina. Hay encuentros institucionales que
expresan el lado formal, que no deben pasarse por alto. Cmo entender
estos encuentros y las nociones ideologas polticas y jurdicas que en
ellos se originan y que, al mismo tiempo, mediatizan las acciones en que
dichos encuentros consisten?
Lo anterior dio una nueva dimensin a los estudios administrativos. En
primer lugar, cmo podran interpretarse las reglas e ideologas de accin
administrativa que componen estos encuentros? En segundo lugar, si stos son
los fundamentos de la vida cotidiana, el anlisis administrativo tendra que
preocuparse por aquella especie de situaciones polticas que son la mera
continuidad del drama, aquellas cortes judiciales que siempre estn en se
sin. Tendramos que ver cmo lo ordinario, de tiempo en tiempo, se toma
extraordinario, cmo surgen en esta ocasin ideologas especiales que propor
cionan el marco tanto para la continuidad poltica, como para movilizaciones
extraordinarias, desafos institucionales cruciales y grandes cambios polticos,
que son sus propios fracasos. Esa es la accin recproca entre rutina, niveles
crticos y cruciales.
Al respecto, caben dos posiciones: la primera consiste en no preocuparse

3Carta de E ngels a Mehring, de 14 de julio 1893 incluida en Carlos Marx y Federico Engels,
Correspondencia, Buenos Aires, Editorial Cartago, 1972, pp. 422-423.

240
por lo momentneo, y analizar los grandes eventos.4 Al observar la poltica
del individuo comn se nota que slo es considerado tipolgicamente; lo que
representa se ve como grupos y categoras en situaciones ms o menos
organizadas. Tiene que evitarse el economicismo neoclsico o la explicacin
individualista (todo es cosa del hombre apropiado, etc.).
La segunda examina cmo opera la poltica cotidiana, a travs de la ideolo
ga, de los procesos de incorporacin y co-opcin, de la institucionalizacin de
la poltica: implementacin, como se llama. Reunida la Comisin, la primera
cosa que haba que hacer era formular un modelo simple alrededor del cual se
pudiera desarrollar el enfoque. Cualquier proposicin respecto al modelo y su
enfoque servira para recordar hasta dnde haba avanzado el trabajo:
Donde existan sistemas reales de relaciones proyectados o pretendidos,
entre proveedores y demandantes que son sustitutos del mercado y, especial
mente, donde tenga que haber funcionalidad administrativa en relacin a la
distribucin de grupos o derechos asignables debe haber, ineludiblemente,
una cuestin de eligibilidad y, por lo tanto, reglas para la inclusin y reglas para
la exclusin. Adems, siempre que haya dficits, habr ms o menos espera de
atencin, problemas de prioridad y, por consiguiente, surgirn reglas para
ordenar a los solicitantes, y para disponer cmo debern manejarse la espera o
la prioridad. En tercer lugar, se deber efectuar la toma de decisin administra
tiva en relacin a la asignacin del servicio mismo. Esta ser ms o menos
burocratizado y constituir una ocasin de encuentro entre el solicitante, que
ahora se encontrar tratado como caso, y el funcionario habitual que tiene que
tomar las decisiones. En conjunto, todo esto constituye un campo de experien
cia que en verdad constituye el resultado de la poltica, la institucin y el
programa. La experiencia ser retroalimentada de variadas maneras y con
variadas consecuencias.
Una asignacin que no es de mercado significa una asignacin institucio
nal. La distribucin burocrtico-institucional o administrativa y la eficiencia
conllevarn dificultades particulares en las conexiones organizacionales. Esto
significar inesperados resultados en la poltica y en la funcionalidad, a la veZ
que resultados importantes en la exclusin y en los costos para aqullos que
intentan, mediante diferentes medios de evasin, entrar en la bsqueda de
alternativas. Se buscarn mtodos de correccin, aceptacin, conflicto y co
opcin. Las alternativas pueden ser empujar a algunos a mercados degradados
y a otros proporcionarles un acceso degradado.5
Era fcil malentender el trabajo. Esto se deba en parte a uno de sus puntos
de partida: era posible hacer estudios administrativos que fueran tiles?
Adems, el trabajo de la Comisin Coombs coincidi con la aparicin de
una preocupacin por la entrega del servicio. Esta escuela encontraba que el

4B. Schaffer, Developm ent and Change, abril 1975, p. 6.

5Bemard Schaffer y Elizabeth OKeeffe, People and Agencies, Brisbane, Royal Institute of
Public Administrador!, National Monograph Series N. 4, septiembre 1978, p. 3.

241
problema estaba en la entrega. Algo resultaba mal, sea por error de quienes
hacan la entrega, sea porque la gente no se interesaba en reclamar lo que se les
ofreca. Esto llevaba a identificar el proceso como instrumental, estableciendo
una distincin vulgar entre servicio y aparato institucional.
Para el enfoque de acceso, en cambio, lo que deba analizarse era la
complicacin, la falta de objetividad del servicio, en lugar de recurrir a cjicoto-
mas escapistas como poltica y administracin, plan e implementacin, macro
y micro, servicio y entrega, programa e institucin cuando se intentaba dar
cuenta de los resultados negativos.
El enfoque de acceso implicaba como premisa un cuestionamiento al
servicio para analizar luego el comportamiento admistrativo distributivo. A
mayor anlisis, menos constante, neutral, instrumental y objetiva lleg a ser la
nocin de servicio. Mientras ms se miraba hacia el otro lado del mostrador de
atencin al pblico procurando encontrar la causa de los problemas, ms claros
aparecan los distintos niveles de funcionalidad administrativa, y el hecho de
que lo que para algunos de esos niveles era inevitable, para otros era una
condicin imposible; asimismo, lo que apareca de un lado como una parte real
del tem de servicio, del otro lado del mostrador era considerado un precio caro,
peligroso o destructivo.
El trabajo realizado precedentemente con el enfoque de acceso permita
seleccionar algunos temas a los que la Comisin Coombs debera prestar
atencin. En primer lugar, la experiencia mostraba que los elementos de este
modelo de poltica pblica de accin institucional (las puertas, filas y mostrado
res de atencin al pblico) operan de diferente forma segn sea el lugar y el
sector. La gente puede sentir extrema angustia en la puerta de acceso, durante
los perodos de espera, o a causa de la diferencia entre las necesidades que
lleva a los encuentros de acceso y los paquetes de servicios que se entregan en
el mostrador, a travs de estos procesos administrativos ajenos al mercado.
Mucha gente quedar totalmente excluida de los servicios, desde la entrada;
otros, se excluirn a s mismos, porque poseen los medios para hacer efectivas
sus preferencias en el mercado, o a travs de otros mecanismos de distribucin.
Esta experiencia es familiar en el caso de los servicios de salud y educacin.
Podra ser, sin embargo, que la gente o bien no conozca sus necesidades o
no las conciba como relevantes, o calculen que no pueden siquiera manejar los
procesos iniciales de peticin y solicitacin. Entonces recurren a alternativas
degradadas, como ciertas formas muy caras de crdito distintas de las distribu
ciones subvencionadas, pblicas, cooperativas o similares. Ese es un rasgo
comn, incluso dominante, de la vida rural en reas subdesarrolladas.
Es necesario detectar tambin los trucos que la gente utiliza para tener
xito en los encuentros de acceso, tales como recurrir a sustitutos que hagan
cola por ellos; a tramitadores que se especializan en los detalles de los encuen
tros de acceso y en diversos trucos; a agentes que pueden asegurar el xito; o,
incluso, a una distribucin alternativa en conjunto. Hasta cierto punto, estos
procesos de representacin, tramitacin y mediacin, incluyen los de tipo

242
familiar y los legales como los agentes de impuestos. Hasta cierto punto estas
alternativas caen en el rea de la corrupcin. Esto crea diferencias entre
quienes poseen medios (que les permiten emplear expertos) y aqullos que
no los tienen. Al mismo tiempo, significa introducir elementos de mercado en
los procesos administrativos.
Debe distinguirse tambin entre acceso favorecido y no favorecido, que
difieren de las dicotomas fracaso y xito e inclusin y exclusin. Es una
distincin entre aquellos sistemas de distribucin administrativa donde el
solicitante tiene que ejercer la iniciativa y los muy distintos tipos de relaciones
que se desarrollan cuando son los mismos aparatos administrativos del Estado
los que presionan para entregar servicios, consejos, subsidios, exenciones y
apoyo a los beneficiarios potenciales.
Otro punto que la experiencia aconsejaba comprender era lo que tendan a
ser efectivamente la cultura poltica y la ideologa de los encuentros de acceso.
Ello se convirti en un estudio de las relaciones entr la operacin del aparato
estatal y los procesos de cohesin, integracin, co-opcin e incorporacin. En
esto haba al menos dos elementos involucrados: el primero, era enfrentar las
implicancias de la combinacin de taylorismo con fabianismo en el Estado de
bienestar (welfare State) socializado reciente.
Cul es el efecto que las concesiones otorgadas por estos procesos distri
butivos causan al desarrollo a largo plazo del Estado y en la estratificacin de la
sociedad industrial contempornea? Es posible continuar hablando de prole-
tarizacin cuando se logran redistribuciones mediante estos procedimientos y
cuando se crean formas de propiedad, como las compensaciones de despido?
Otro punto a estudiar eran las ideologas que se forman en las relaciones de
acceso. En tales encuentros se abstrae al individuo de otros tipos de relaciones
y se lo convierte en un caso en aparente competencia no con el aparato ni con
una clase dominante, sino con otros casos de la cola. Tal individuo tendr
xito en la medida en que presente su caso de acuerdo con ciertas reglas,
procedimientos y cdigos ideolgicos particulares. El efecto es una desorga
nizacin del dominado.6 El acceso tiene que ver con la incorporacin. La
respuesta es un llamado, sin duda, a la participacin. Otros estudios en esta
rea,7 sin embargo, indicaban la naturaleza altamente problemtica de la parti
cipacin salvo que pudiera elaborarse una estrategia de participacin movi
lizada.8
Los estudios de la Comisin enfocaron el lado burocrtico de los aparatos
estatales involucrados en estas distribuciones administrativas. Esto era espe
cialmente complicado, por cuanto una comisin de reforma implica trabajar no

6B. Schaffer y OKeeffee, cit., p. 3.

7B. Schaffer, Participation and Politics, IDS Conference Paper, marzo 1977.
8S. M. Huntington y J. M. Nelson, N o E a s y Choice: Political Participation in Developing
C ountries, Harvard, 1976.

243
solamente acerca de, sino con las instituciones administrativas. Slo poda
esperarse introducir cambios crticos pero no cruciales en los servicios ya que
era difcil alterar los fundamentos de las instituciones mismas.
Estos aparatos burocrticos tienen varios niveles de los cuales slo uno
est constituido por los encuentros de rutina y los empleados de mostrador.
Tambin era necesario entender el papel burocrtico de la poltica pblica de
toma de decisiones. Tal proceso implica la confeccin del presupuesto, la
construccin institucional, la definicin de programas y, por ende, la organiza
cin y confeccin de procedimientos, por lo que la realidad de la poltica
pblica en la accin institucional est expresada en trminos de relaciones
distributivas.
Estas relaciones son problemticas. Por ejemplo, cmo manejan los ad
ministradores, cuyo rol es mantener las instituciones funcionando, la publici
dad de los resultados que obtienen? En parte esto parece provenir de la
definicin de reas de poltica pblica. Hay problemas que pueden manejarse,
pero no ser resueltos del todo como sucede, tpicamente, en materia de dficits
(sea habitacional, de agua u otro). La inclusin de estos aspectos complementa
el lenguaje de dicotomas y obstculos: cuantifica, tecnologiza, despolitiza,
objetiviza, agrega; evita responsabilidades; recrea el mundo en sus propios
sectores. Es parte del extraordinario xito de la ideologa burocrtica, la que es,
a la vez, la ms efectiva y la menos aparente, porque aparentemente es instru
mental y no partidista.
Al mismo tiempo, tal enfoque permite la retroalimentacin a partir de los
encuentros de rutina, lo que asegura, ms o menos, que stos sean interpreta
dos y se produzcan ajustes crticos de tiempo en tiempo, para evitar los proble
mas institucionales. Esta clase de experiencia administrativa de momentos
embarazosos se conserva en el enfoque institucional que constituye tanta
ideologa secundaria.
Aqu se dan explicaciones convincentes de resultados aparentemente pro
blemticos producidos por programas distributivos reales: fracasos de entre
ga; problemas de recepcin; capacitacin inadecuada del personal de
mostrador, etc. Para el analista, este tipo de enfoque es exactamente el que
indica dnde se requiere el cambio e incluso su factibilidad; lo que no sucede
con los as llamados obstculos.
Con este trasfondo era que se discuta la posibilidad de que la Comisin
Coombs pudiera considerar el acceso como un campo de investigacin. La
principal utilidad de estos estudios era que una Comisin de reforma empren
diera un nuevo tipo de investigacin para la accin.
Uno de los trminos de referencia de la Comisin consista en investigar
las relaciones entre el pblico y el servicio civil, campo de inters que se

244
fortaleci luego de las audiencias informales con miembros del pblico, reali
zadas por la Comisin.9
Contribuyeron a a este inters informes acerca de las percepciones de los
solicitantes de dos agencias de bienestar del gobierno federal, el Servicio de
Empleo del Estado (Commonwealth Employment Service)10y el Departamen
to de Seguridad Social (Unemployment Benefit Payments), cuyos resultados
coincidan con algunos de los trminos expresados en las audiencias infor
males.11
Hubo otras dos actividades realizadas por la Comisin sobre el acceso. La
primera fue un experimento de investigacin en accin: la instalacin de una
O ne-Stop-Shop (Tienda-de-una-parada) donde se agruparon en el mismo
lugar y, dentro de lo posible, coordinadamente, un departamento federal (Se
guridad Social), un departamento estatal (el Departamento de Bienestar Social
de Victoria), el gobierno local, grupos voluntarios y de la comunidad y agencias
buscando mejorar el servicio otorgado al pblico. Se queran realizar ajustes
experimentales y no slo estudiar los existentes y, en segundo lugar, se preten
da colocar la direccin, formacin y experiencia de esa prueba en manos de
quienes tomaban parte en l, como funcionarios, representantes de la comuni
dad, etc.
El experimento se inici en julio de 1975. Versaba al mismo tiempo sobre
el acceso y sobre lo que poda hacer una Comisin de encuesta en la reforma
administrativa.12
El problema de las comisiones de reforma administrativa es que, en el
pasado, se han concentrado en la preparacin de proposiciones sobre cambios;
tales proposiciones quedan en el papel y las oportunidades se han desvaneci
do. Una combinacin de investigacin acadmica sobre reforma administrativa

9Para un resumen del material resultante de estas audiencias informales, ver Australian
Council o f Social Service, Participation agosto 1975. Tambin hubo dos ensayos relacionados con
aspectos de la participacin: T. B. Smith, Non-Statutory Bodies in Australian Government,
RCAGA Report, Apndice I, y T.V. Matthews, Interest Group Access to the Australian Govern
m ent Bureaucracy, RCAGA Report, Apndice II, 2B.
10T he Worktest Administration as an Eligibility Condition or Gateway for Receiving an
Em ploym ent Benefit.
^Brotherhood of St. Lawrence Family Centre Project Research Submission to RCAGA, Clai
mants o f Clients? Welfare Recipients Perceptions of the Service Delivery from the Australian
Department o f Social Security and the Commonwealth Employment Service, Melbourne, julio
de 1975.
12B. Schaifer y OKeeffe, cit., captulo 4, pp. 38-58. Ver tambin Sue Hamilton, The North
w est One-Stop-Shop Welfare Centre, Coburg, RCAGA Report, Apndice 2F, diciembre de 1975;
H. K. Colebatch, Retail Government Services, RCAGA Report, Apndice 2F, Anexo 3; Centre
for Urban Research and Action, Preliminary Evaluation o f The Northwest One-Stop-Shop W el
fare Centre, Coburg, Report to RCAGA, diciembre 1975; J. Halliday, The NOW Experiment
RIP A ACT Group Newsletter, IV, 1, marzo 1977. V ase tambin dos ensayos inditos de la RCAGA:
B. Schaffer, NOW at D ecem ber 1975: the experiment and its lessons so far y G. Hawker, The
NOW Shop: One V iew , indito de la RCAGA, citado en B. fechaffer y OKeeffe, op. cit., p. 41.

245
ei) un rea particular como el acceso, hizo posible defender una comisin de
reforma que fuera realmente un motor de experimentacin inmediata por s
misma, mientras la comisin exista y tena la oportunidad y la autoridad de
hacer cosas.13
El experimento de la One-Stop-Shop coincidi siempre, conscientemente,
con la investigacin por muestreo y, al mismo tiempo, fue tanto un intento de
poner a prueba algunas ideas sobre el acceso, como un esfuerzo para superar las
paradojas en las cuales se ven envueltas las comisiones de reforma adminis
trativa.
En lo que concierne al acceso, el experimento de la One-Stop-Shop perse
gua, desde el principio, contestar ciertas preguntas especficas:
(a) Pueden ciertos servicios actuando combinadamente (tres niveles de
administracin gubernamental y el sector privado) permitir el acceso y produ
cir mejores resultados para los ciudadanos?
(b) Es posible que el mejoramiento sea resultado de la ubicacin del
servicio en una atmsfera menos ominosa?
(c) Los tres niveles de administracin operando conjuntamente se en
tienden ms?
(d) Qu efectos podra tener este tipo de operacin sobre las condiciones
de trabajo o satisfaccin del trabajador?14
Como lo seal Colebatch:
Este proyecto aspira a establecer una tienda de gobierno que reunira:
(a) un amplio conjunto de servicios de los tres niveles de gobierno y de
agencias voluntarias;
(b) en un solo lugar conveniente;
(c) de una manera accesible; y
(d) en una situacin donde las decisiones puedan ser tomadas, dentro de lo
posible, en el lugar mismo.15
El experimento fue emprendido en forma bastante consciente como inves
tigacin en la accin. Era bastante sorprendente por su diseo y lo fue an ms
al Ser lanzado en la ceremonia de apertura ante la presencia del Primer Ministro
de Australia y el Premier de Victoria.
Nuestra respuesta fue usar el prestigio de la Comisin y el sentido de
urgencia del trabajo de la Comisin como un todo para hacer cooperar rpida
mente a los representantes departamentales, incluso mientras estaban en des
acuerdo entre s y, posiblemente, tambin con nosotros. Eso es ciertamente lo
que se entiende por administracin de crisis.16
Desde un comienzo la One-Stop-Shop, para darle su primer nombre, o el

13B. Schaffer, Comparing Administrations: Research and Reforming, Public Adm inistration
Bulletin. N. 22, diciembre 1976, p. 13.
14B. Schaffer y OKeffe, cit., p. 39.
15H. K. Colebatch, R C A G A Report, Apndice 2F, Anexo 3.
16G. Hawker, The NOW Shop: One View, cit.

246
Now Centre como se le llam ms tarde segn la preferencia de sus mismos
miembros, fue concebida como un experimento para observar si podan intro
ducirse en la distribucin administrativa algunos sustitutos del mercado. El
Centro no slo iba a dar informacin, sino que tratara de conseguir entrega al
instante, esto es, toma de decisiones. En consecuencia, tratara de romper la
compartamentalizacin, elemento crucial de los problemas institucionales de
acceso y modificar el sistema de las delegaciones. Incluso dara lugar para un
experimento fsico sobre los ajustes reales del servicio, en especial, en lo
relativo al mostrador. Ms fundamentalmente, intentara mezclar gente muy
diversa como voluntarios y gente de gobierno, en las mismas oficinas; sera
comunitario, al mismo tiempo que estatal y federal.
La Comisin Coombs prepar tambin otros trabajos sobre las relaciones
entre el servicio pblico y la comunidad (proposiciones, informes, audiencias
pblicas), que mostraron la existencia de muchas crticas del pblico a la
burocracia. Por lo mismo, los estudios a emprender sobre el acceso tenan que
centrarse en esto, tratando de captar tanto las percepciones del personal como
las actitudes del cliente. La investigacin se complementara con observacio
nes, as como la gente le deca a los entrevistadores lo que haca, se hizo
necesario observar lo que la gente realmente hace.17
Los documentos de la Comisin muestran detalladamente que los estu
dios.18 seguan la metodologa de acceso. As, citando los documentos de
Coombs, se buscaba descubrir:
de qu manera se aplican en la prctica las reglas de elegibilidad, y cmo
se comunica su aplicacin a los usuarios de los servicios; el nmero aproximado
de casos tratados en el mostrador de atencin durante la semana de observa
cin, y el promedio de tiempo que deben esperar los usuarios en cada oficina; la
accesibilidad fsica a la oficina, su visibilidad y las facilidades proporcionadas a
los usuarios en cada oficina; y los tipos de decisin que se toman en el lugar de
acceso.
El Programa tambin se interes por la forma en que se hicieron las
encuestas y los estudios de observacin, los resultados que tuvieron y los
hallazgos obtenidos, es decir, por lo que sucedi con la operacionalizacin de la
metodologa de acceso en la investigacin y en los estudios de observacin.
Los estudios se hicieron desde las sedes generales estatales de cuatro
departamentos en Victoria. Estos incluan la seccin de servicios de pago de
impuestos de la Oficina Australiana de Impuestos ( A u s tr a lia n T a x a tio n O f
f i c e ) , dos secciones del Departamento de Seguridad Social Nacional ( D e v e lo p -
m e n t o f S o c ia l S e c u r it y ) , los de Compensacin de Desempleo ( U n e m p lo y m e n t
Benefits) y de Compensacin de Ayuda Maternal ( S u p p o r tin g M o th e r s B e n e -
f i t ) ; el Programa de Emprstitos para el Hogar del Servicio de Defensa ( D e fe n -

17B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 22.

18HCAGA Report, Apndice 2C, Access to Government Services, p. 199 y 200.

247
se Service Home Loans Scheme) y la Oficina Australiana de Asistencia Legal
(Australian Legal A id Office). Se consider importante observar el aspecto
impositivo y la prestacin de beneficios sociales, y compararlos, comprobndo
se, por ejemplo, serios problemas de eligibilidad para los ltimos, pero no para
el primero.
Haba muchos otros problemas aparte de la elegibilidad, como ser la
solicitud, espera y obtencin de un servicio, a menudo de manera degradante o
difcil desde el punto de vista del solicitante, pero que no eran aparentes o que,
incluso, no podan ser percibidos desde el otro lado del mostrador de atencin.
Algunas veces el personal de mostrador exacerbaba las dificultades, pero, en
cualquier caso, las reglas y los procedimientos seguan interfiriendo.
Como dijo una solicitante refirindose a una funcionara que la entrevist
en la Seccin de Compensacin de Ayuda Maternal:
Ella tuvo modales muy rudos y no pareca saber cmo proceder para
transferir mi informacin y las fichas desde Australia Occidental. Ms tarde se
presentaron otras dificultades que nunca se solucionaron respecto a pagos
atrasados. En Australia Occidental me dijeron que poda efectuar la transferen
cia y que el dinero se mantendra. Aqu no pude obtener ninguna satisfac
cin. ^
Otro problema detectado fu el de la imposicin de la espera y la necesidad
de gritar o recurrir a otras estrategias, aunque sea con un costo considerable,
para acceder al servicio. Pasaron tres meses hasta que pude recibir mi dinero...
y slo despus de haber pataleado como condenado. Debe recordarse que
algunos de estos servicios son de tal naturaleza, que el solicitante no tiene
alternativa, no puede abandonarlo ni intentar obtener satisfaccin en otro
lugar. Ello lo obliga a ser agresivo, o tal vez a acampar.20 Como dijo un
solicitante: Iba a quedarme toda la noche si no poda conseguir un cheque.
Saba que tena que pagar mi renta o abandonar mi cuarto. No tena ninguna
otra parte adonde ir.21
A un lado del mostrador de atencin la eleccin es entre gritar, acampar o
aprender ciertas culturas de acceso. Al otro lado, los funcionarios comunes
tienen sus propias estrategias.
Usted hace cola ms o menos por media hora, entonces ellos ponen un
letrero que dice cerrado. Usted se va a otra fila. A veces la gente se enoja y grita
un poco. Yo he aprendido que es ms rpido tan slo ponerse al fin de otra
cola.22
La conclusin primaria de la investigacin y de los estudios de observacin
es, sin embargo, clara. El problema est en el procedimiento, no en la gente.

19B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 9.

20B. Schaffer, Easiness o f Access, IDS Communication 104, cit.
21B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 14.
22B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 14.

248
Como declarara un solicitante de la Oficina Australiana de Asistencia Legal:
Descubr que es poco sensato quejarse de la actual oficina, cuando com
prend que la gente no es culpable de las reglas que se les han impuesto.23.
Esto fue resumido tambin en el informe de participacin. La experiencia
de voluntarios y grupos de inters fue que,
Muy a menudo, las trabas y condiciones que acompaan a los subsidios
gubernamentales estn diseadas para satisfacer a la burocracia ms bien que a
los grupos a los que est destinado el servicio. Por ejemplo, las categoras son
tan rgidas que excluyen a casi todos. Aunque se disponga de mayor asistencia,
es difcil obtenerla, debido a la falta de coordinacin entre los departamentos
gubernamentales. Es el torpe entrecruzamiento de los programas de asistencia
lo que causa las tramitaciones engorrosas.24
Esto es, en parte, una percepcin de la institucionalizacin burocrtica
misma, exacerbada por el secreto con que se guardan las reglas y procedimien
tos. Por ejemplo, el manual que utilizan los funcionarios del Departamento
Australiano de Seguridad Social es secreto. Un solicitante no poda conocer las
reglas existentes para modificar la cantidad que se le debe pagar. Ello hace
factible que reciba informaciones contradictorias acerca de sus posibilidades.
Si es un sujeto aislado o marginal, sus dificultades sern todava mayores. Todo
ello dificulta ser un solicitante completamente racional. Por un lado, a menudo
se tiene poca o ninguna posibilidad de eleccin; por otro, no se pueden juzgar
las condiciones y los costos probables que deberan enfrentarse en caso de
intentar obtener la prestacin. La espera podra ser un costo inevitable y
fcilmente descontable en la asignacin administrativa, vista desde un lado del
mostrador. Pero se ve muy diferente desde el otro lado.
No tena dinero para pagar la renta, nada que comer... S, as estaba,
totalmente quebrado. No tena amigos, todos los que podan ayudarme estaban
encerrados (en prisin), y yo no tena dinero desde haca dos meses. Con el
cheque habra pagado la multa y los polis no me habran detenido.25
Las pruebas iniciales de elegibilidad, como las que rigen la Compensacin
de Asistencia Maternal, con frecuencia son particularmente desagradables.
No creo que jams olvide el tiempo que pas en la oficina con el hombre. Me
dijo que me detendran por perjurio, y as sucesivamente.26 Los problemas
subsisten: la sensacin de diferencia, de sorprendente arbitrariedad a causa de
procedimientos inexplicables, incluso secretos; la carencia de alternativas y de
posibilidad de eleccin; el tiempo y otros costos por la espera; y la incertidum-
bre sobre el servicio que se recibir al final.

23B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 20.

24B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 17.
25B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 28.
26B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 29.

249
 Los estudios de observacin y las encuestas revelaron tambin la variedad
de los temas y del lenguaje utilizados por los funcionarios y agencias, no tanto
con el propsito de negar, sino para evitar responsabilidades directas o para
proporcionar puntos ms fciles y seguros de cambio. El gran problema era
siempre evitar la cuestin institucional central, es decir, los procedimientos y
reglas, los sistemas y las estructuras de la institucin particular misma.
Efectivamente, se pudo registrar toda una variedad de respuestas oficiales.
Por ejemplo, era fcil para un departamento en sus ms altos niveles echarle la
culpa a los niveles ms bajos, y particularmente al personal que atiende al
pblico y, por consiguiente, proponer como solucin la capacitacin del perso
nal. Era tambin comn hablar acerca del nmero, pagos y clasificaciones, es
decir, proponer mejores condiciones de servicio, que produciran mejores
resultados en el sector pblico. En tercer lugar, era tambin fcil obtener
respuestas que sugirieran que la falta no recaa en una agencia, sino en otra, por
ejemplo, la Junta de Servicio Pblico. Hay tambin problemas peculiares a la
dotacin de puestos de personal de funcionarios de mostrador, sobre lo cual el
departamento tiene un control limitado.27
En Brisbane los hospitales y la Comisin de Servicios de Salud se defen
dieron alegando que no obtenan subsidios para una Asociacin de Asistencia
de la Comunidad, destinada a las mujeres. Las autoridades de Salud de
Queensland fueron bastante contrarias al Centro y, por lo tanto, no hemos
conseguido ayuda de ellos.28Pero si la Junta de Servicio Pblico era la cabeza
de turco favorita de muchas agencias, ella tambin se defenda.29 Hizo siete
proposiciones; seis de ellas versaban sobre el personal que atiende el mostra
dor y su reclutamiento, capacitacin y supervisin. La otra era acerca de la
diseminacin de la informacin. No haba ninguna referencia a las reglas y
procedimientos sustantivos, o a las maneras mediante las cuales los niveles
superiores de las agencias (o, en verdad, de la Junta misma) podan actuar para
promover el cambio estructural y sistemtico.
Esta es una operacin bastante compleja de ideologas institucionales.
Cuando se originan problemas sustantivos (desde el punto de vista del solici
tante), se los trata de acuerdo al procedimiento, mediante una explicacin de lo
que debe suceder segn las reglas: una negativa de elegibilidad, una espera, un
atraso, etc. Slo cuando los solicitantes u otros crticos detectan que los pro
blemas en verdad estn en las reglas y en los procedimientos mismos, la
agencia rehye su responsabilidad mediante el expediente de acusar a alguna
otra agencia o a deficiencias del personal de menor nivel.
Desde el punto de vista del solicitante potencial, ha quedado de manifies
to, en primer lugar, un conjunto de problemas de conexin organizacional:

27B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 18.

28B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 19.
29Ver Documento 692 de la Real Comisin, The Public Service Board and Counter Staff,
disponible en microficha; ver tambin B. Schaffer y OKeeffe, cit., pp. 20-21.

250
conocimiento acerca de los servicios, tems y paquetes y las condiciones rele
vantes para este conjunto de necesidades; la decisin para avanzar realmente a
fin de formular demandas, descubrir dnde tendrn lugar los encuentros de
acceso y, luego, tener que pasar por las experiencias y estrategias correspon
dientes. Hay, entonces, toda una serie de dificultades, que son algo diferentes
desde el punto de vista de los distintos protagonistas: el demandante, el
funcionario del mostrador, el supervisor de agencias, etc.
Adems, hay ciertas dificultades objetivas. Existe una diferencia, por ejem
plo, entre lo necesitado y lo que al final se recibe: la necesidad humana, por un
lado, el tem de servicio asignado y sus condiciones, por otro.
Adems, la mayora del trabajo administrativo y de las operaciones de la
agencia tienen que rutinizarse. Esto le crea grandes dificultades a la agencia,
en lo que concierne a retroalimentacin y control. Tambin crea dificultades
para la mantencin institucional, para la toma de decisiones respecto a la
poltica (la diferencia entre el momento crtico y el crucial, por ejemplo) y para
el solicitante. En primer lugar, su visin de lo que es rutina no se corresponde
con la visin de quien est del otro lado del mostrador, que la demarca median
te reglas consistentes y estables.
En tanto el solicitante sienta que su propio caso es, de hecho, rutina, los
costos del encuentro pueden ser manejables. Como dijo un solicitante de
compensacin de desempleo en una entrevista: En tanto el problema por el
cual usted va a verlos sea menor, est bien. Si es complejo, no hay manera de
conseguir ayuda, ya que ellos no tienen idea de lo que hay que hacer.30Esta es
una diferencia de la ms grande importancia, precisamente en las situaciones
de acceso,31 y en las demandas especiales de administracin de desarrollo,
tambin.32
En otros casos hay ms espacio de maniobra. Un ejemplo es la informacin
acerca del total de paquetes y los detalles particulares de los servicios disponi
bles y las redes de comunicacin que podran ser usadas. En general, las redes
efectivas eran las informales e indirectas. La informacin se refiere tambin a lo
que se dice al solicitante individual cuando efecta su solicitud.
Las dificultades se aplicaban incluso a la Oficina Australiana de Asistencia
Legal, a pesar de Su efectiva campaa publicitaria. Pienso que ellos podan
haberme dicho por telfono, la primera vez, que tena que esperar hasta octu
bre para que pasara el Proyecto de Ley sobre la Familia. Me habra ahorrado un
da de viaje a la ciudad y tambin les habra ahorrado tiempo a ellos.33 La
ubicacin fsica y las estructuras de las oficinas tambin son posibles de refor
ma, como demuestra el trabajo hecho en la Oficina Australiana de Impuestos.

3B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 24.

31B. Schaffer, Official Providers, Unesco, Pars, 1978
32B. Schaffer, The Deadlock in Development Administration, en C. Leys, Politics and
C h a n ge in D eveloping Countries, Cambridge, 1969.
33B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 25.

251
 Los perodos de espera eran, probablemente, el rea ms susceptible de
ser reformada. Las pruebas de elegibilidad resultaban ms difcilmente modi-
ficables, pero su cambio es ms fundamental. El significado de las dificultades
individuales se evidencia muy agudamente en los perodos de espera y elegibi
lidad. Hay demoras en la oficina o en el mostrador, demoras en la determina
cin de los elegidos, demoras en la recepcin real del tem de servicio mismo.
En torno a cada uno de ellos haba testimonios elocuentes de penalidades y
costos particulares, expresados aguda y patticamente.
El personal de mostrador tena sus propias actitudes. Catalogaba muy alto a
ciertas categoras de solicitantes que los procedimientos normales no ubicaran
de igual forma: por ejemplo, la gente bajo tensin emocional (61% de los
encuestados), las necesidades especiales de grupos minoritarios (62% de los
encuestados); en tanto que, sorprendentemente, para gente recomendada por
miembros del Parlamento (96% de los encuestados) dijo que los procedimien
tos normales eran suficientemente flexibles para operar. Slo el 26% de los
encuestados respondi s a la pregunta Piensa usted que utiliza todas sus
habilidades en su trabajo? El trabajo en el mostrador lleva en un alto porcenta
je de casos a buscar un cambio de empleo, porque no es interesante, no se
obtiene reconocimiento del trabajo hecho, se sufre frustracin con los procedi
mientos y las oportunidades de promocin son escasas. Hay dificultades, como
se ve, tambin a este lado del mostrador.
Los demandantes definieron sus puntos de vista acerca de las oportunida
des de compensacin. Los resultados obtenidos son complejos.34 Sin embargo,
las razones por las que la gente dijo que se quejaba y la forma en que pretendan
resarcirse eran consistentes con informaciones obtenidas en otras investigacio
nes: atraso, prdida o retencin de los cheques de la Seguridad Social; exten
sin del perodo de espera de emprstitos del Servicio de Hogar de Veteranos
(War Service Homes ); demoras en el procesamiento de impuestos, decisiones
de deduccin y cantidades de tributacin, por ejemplo.
Tambin qued en evidencia que haba diferencias entre aquello por lo
que los demandantes realmente se quejaban y por lo que a veces decan que
queran quejarse. La mitad de los demandantes se abstuvo de quejarse, porque
estim que no sacaran nada; un quinto de ellos no saba a quin quejarse.
Hubo algunos otros descubrimientos sorprendentes. El Tribunal de Ape
laciones de la Seguridad Social slo se estableci en febrero de 1975. Las cifras
proporcionadas mostraron que el 58% de las apelaciones, cuyo plazo haba
vencido hacia el 30 de septiembre de 1975, haban sido aceptadas por el
Departamento sin intervencin del Tribunal.35 En 65% de las apelaciones
contra una decisin original que negaba a un demandante los beneficios de la
Oficina de Compensacin de Desempleo, el Departamento haba cambiado de

34B. Schaffer y O Keeffe, cit., especialmente pp. 30-33.

35B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 32, y los cuadros de p. 33.

252
opinin y haba aceptado la demanda.36 Esto sugiere que algo estaba equivo
cado en las reglas y procedimientos que se usaban en el mostrador.
Sin embargo, la conclusin principal es clara. Hay muchos protagonistas
en los encuentros de acceso y muchos puntos de vista adems de los que tiene
la gente que interviene directamente. Las experiencias son punitivas para
muchos demandantes y solicitantes, aunque no para todos. Hay diferencias
entre aquellos que tienen encuentros exitosos y quienes no los tienen, y entre
los que estn en posiciones marginales y tienen mayores necesidades que las
usuales y aquellos que slo pasan por procesos bastante rutinarios, como por
ejemplo los relacionados con el Departamento de Impuestos.
Pero hay una explicacin comn para las experiencias punitivas de acceso,
que son causadas por funcionarios de mostrador rudos o insuficientemente
informados o capacitados para hacer su trabajo debidamente.37Son las reglas y
los procedimientos los que dominan tales experiencias y provocan los casos
ms punitivos. Muchos demandantes vean que la conducta del personal era
causada por el sistema.
En los efectos polticos y sociales, incluso culturales, de las experiencias
de acceso, se ve la diferencia entre lo que las burocracias tienen que deciry
lo que tambin tienen que pensar que hacen,38 y los resultados de sus
procedimientos. Hay una diferencia entre la definicin de los problemas, la
explicacin y la solucin dada por las agencias distributivas burocrticas, y el
anlisis objetivo.
Detrs de esto existe una inevitable contradiccin. Por un lado, hay posibi
lidades de reforma y mejoramiento incremental; los cambios pueden ser intro
ducidos en los tems y paquetes de servicios distribuidos y, tambin, pueden
modificarse las reglas y los procedimientos mismos. Se pueden alterar las
reglas de elegibilidad, pero no es posible tener programas distributivos que no
requieran pruebas de elegibilidad ni sistemas de prioridad y espera. Ello tiene
por causa la escasez de tems de servicio mismo; an ms, la escasez de tiempo
de los funcionarios para la toma de decisiones. No es posible tener un programa
distributivo que no defina los tems y paquetes de servicios a ser distribuidos,
como el tipo de asistencia o de consejo que puede darse. No es posible estable
cer procesos de poltica pblica exentos de las maneras en que los aparatos
burocrtico-institucionales, procesos administrativos en s mismos, tienden a
definir lo que han de ser las polticas en trminos de problemas sectoriales que
podrn ser manejados, pero no completamente resueltos.
En los encuentros de acceso se estudian dos tipos diferentes de fenme
nos: en primer lugar, encuentros de bajo nivel y ms o menos de rutina entre
solicitantes individuales y funcionarios de mostrador; y al mismo tiempo, otras

36ibid.
37B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 38.
38B. Schaffer y OKeee, cit., p. 3.

253
cosas, como la diferencia entre el acceso favorecido y el desfavorecido. Esta es
la prueba fundamental que determina la poltica pblica misma, no la ideologa
de la intencin y la promesa, sino los hechos reales de las distribuciones y los
resultados. Es aqu, en los encuentros de rutina entre demandantes y funciona
rios, donde se desarrolla al mismo tiempo la experiencia del aparato estatal y las
ideologas secundarias. Las reglas burocrticas de prioridad interna, prioridad
externa, o participacin equitativa, la aparente equidad de igual tratamiento
para casos iguales, encierran ideologas institucionales de autoridad y delega
cin, que constituyen la esencia de lo que hace la jerarqua y la divisin del
trabajo necesarias y aceptables en las sociedades modernas.
El conjunto es una combinacin de fabianismo y taylorismo. Esta no es ni
la ideologa del liberalismo rentista del siglo XIX, ni de la economa dirigida de
los estalinistas. La dislocacin dinmica de la primera hizo inevitable el fabia
nismo y el taylorismo. En la experiencia cotidiana de la otra, las reglas de
acceso y los encuentros se toman ms dominantes, no menos se desarrolla una
irona de equidad y la formacin del Estado en procesos de co-opcin e incor
poracin, y factores fundamentales de diferenciacin entre los favorecidos y los
desfavorecidos, por ejemplo, aquellos que se encuentran dentro y aquellos que
estn fuera de la proteccin institucional, aquellos que pueden manipular y
beneficiarse de la accin afirmativa en las asignaciones administrativas con
sus reglas, y aquellos que no pueden hacerlo.
El caso australiano est dominado por una ideologa de bienestar social.
Los principios de jerarqua y de delegacin, ms o menos se desarrollan y se los
percibe as. Los funcionarios de mostrador realmente cumplen con los manda
tos que reciben, aunque reconocen que las reglas podran mejorar con cambios
y tendran que ser adaptadas, como lo son, a ciertos tipos de intervencin. La
influencia de los miembros del Parlamento est en cuestin. Los funcionarios
de mostrador entienden que los peticionarios tienen derecho a saber y a ser
odos. Los peticionarios son capaces de distinguir entre un funcionario y otro, y
entre los funcionarios de mostrador y las reglas que ellos deben aplicar. Las
similitudes entre el acceso en sta y en otras sociedades son sorprendentes.
De lo anterior se siguen ciertas preguntas. Suponiendo una sociedad
comparativamente abierta y eficiente, hay algn campo de maniobra? Si los
cambios son posibles no podran ser efectuados en esta instancia? Una parte
del trabajo hecho por la Comisin Coombs consista en ver qu reformas podan
hacerse respecto al acceso en la actuacin de las comisiones administrativas de
reforma mismas, y mediante el uso de la investigacin en la accin. Esto
signific el lanzamiento del centro NOW como experimento de acceso y de
investigacin en la accin coincidiendo con lo que fue denominado adminis
tracin de crisis.39

39G. Hawker, The NOW Shop: One View-, citado.

254
 Hay ms de un punto de vista respecto al experimento. Un balance favora
ble enfatiz cinco puntos. El Centro aument el acceso a un amplio margen de
servicios gubernamentales de bienestar; represent un comienzo significativo
de cooperacin administrativa entre departamentos y, en verdad, entre niveles
de gobiernos y entre gobierno y organizaciones voluntarias; la gente que usaba
el Centro pareca estar ms satisfecha del servicio que lograba; algunos servi
cios, como los de asistencia legal, impuestos y otros que normalmente no estn
instalados dentro de una oficina pblica de bienestar fueron integrados a ella;
la misma estructura abierta del NOW alter la relacin de muchos individuos y
organizaciones con el Centro.40
Los resultados tambin podran ser presentados de otras maneras. En
particular, podra destacarse el hecho de que una comisin de reforma adminis
trativa hizo algo ms que producir informes que, inevitablemente, seran dema
siado tardos y alejados de su implementacin. Los participantes reales del
experimento, los funcionarios, voluntarios locales y otros que se hicieron cargo
del experimento, probablemente aprendieron ms. En ese sentido recibieron
ms capacitacin que la que hubieran alcanzado por cualquier otra va alterna
tiva. El aprendizaje se ha producido de numerosas maneras entre los servidores
pblicos de grado inferior.41
Es posible argumentar que el hecho de que las situaciones de acceso se
tornen no inevitables, sino ms tolerables depende, en ltimo trmino, de los
recursos y capacidades puestos en manos de los solicitantes, clientes o parro
quianos mismos. Hay muchas cosas que las situaciones de acceso como el
Centro NOW pueden hacer sobre eso.42Para otra gente, como los funcionarios
que han trabajado duro con poca recompensa evidente en su carrera, el balance
del experimento tiene que ser diferente.
No era muy probable que todos apreciaran las razones de ingeniera social
que llevaron a la Comisin y a sus consejeros a sugerir que la administracin de
crisis era precisamente lo que se requera.
De todas maneras, el experimento provoc interrogantes sobre la tica, la
equidad, por decirlo as, de este tipo de ingeniera social. El se vincula a una
implicancia mayor del enfoque del acceso. Puede el anlisis administrativo
conducir al experimento y a la prescripcin administrativa? Valdrn la pena
estas experimentaciones? En tanto que las situaciones de acceso no sean
evitables, sino una complicacin ineludible, no sera mejor aliviarlas? Hay
otras reacciones a las posibilidades de prescripcin y experimentacin y a la
validez de los cambios incremntales en las condiciones de acceso. Si la
cuestin es mejorar la capacidad del demandante potencial para manejar la

40B. Schaffer y OKeeffe, cit., p. 57.

41Hawkins y Vurtel, citado en Schaffer y OKeeffe, p. 56.
42B. Schaffer, NOW at December 1975: the experiment and its lesson so far, citado en
Schaffer y OKeeffe, p. 56.

255
experiencia de acceso, no se requieren cambios respecto a la participacin y a
las ubicaciones sociales que ms o menos determinan estas capacidades?
Hay que sacar una conclusin relacionada con esto. Cuando se observa la
formacin del Estado a travs de los procesos de ideologas institucionales,
incorporaciones y co-opciones que implican los encuentros con el aparato
estatal, se hace necesario emprender el anlisis de las acciones administrativas
mismas. Esto no significa suponer que la operacin del aparato administrativo
es meramente una evocacin directa de intereses, por cuanto ello no concuerda
con la experiencia cotidiana, los hechos de cambio, o la autonoma institucio
nal. Tampoco parece adecuado partir de la premisa, economicista o gerencial,
de que las instituciones son instrumentos neutrales o incluso benevolentes,
con grados variables de eficiencia. Al contemplar las relaciones de acceso se
han visto los procesos de incorporacin, la formacin de ideologas secundarias
efectivas, una imposicin y aceptacin de la alienacin; un comportamiento de
acuerdo a las reglas. Como lo ha sealado Lamb, no es slo que el acceso
distraiga la atencin de la lucha de clases, sino que ste es un proceso de
incorporacin: las relaciones sociales son realizadas en la rbita del aparato
estatal.43
El punto va ms all. Incluir la distribucin de oportunidades para partici
par en la produccin de una u otra manera es materia de redefinicin de las
relaciones sociales significativas. Esto implica ubicacin, establecimiento,
transporte, educacin. Se sita en el primer crculo de la distribucin adminis
trativa. Si se aparta la vista de los numerosos niveles fabiano-tayloristas de
cualquier sociedad (la ms formal, la ms protegida) a saber, los efectos del
subdesarrollo, la marginalizacin, la periferializacin, se ve que los encuentros
de acceso operan, precisamente, a travs de estas dislocaciones. Existe la
distincin, por ejemplo, entre aquellos que logran ingresar a los niveles prote
gidos de la sociedad, por un lado, y aquellos excluidos de la proteccin, pero no
de la preocupacin. Existe la distincin entre quienes disfrutan de un acceso
favorecido y los que tienen como nica eleccin, en el mejor de los casos, o un
acceso degradado (corrupcin costosa, por ejemplo), o una salida degradada y la
evitacin (crdito mediante prestamistas, rentas privadas, migracin ilegal).
Hay un tercer punto importante en que el acceso revela una distincin
dominante que se evidencia a travs de los procesos de desarrollo mismos. La
suposicin del acceso, de la distribucin administrativa en general, fija las
posibilidades de rutinizacin. Las decisiones distributivas incremntales pue
den ser tomadas caso por caso, no solamente porque, como los casos, deberan
recibir igual tratamiento, sino tambin porque el xito o el fracaso del acceso
har una diferencia meramente marginal: inscripcin en esta o aquella escuela,
tratamiento esta semana o la prxima, asignacin de insumos ahora o poco
despus.

43Lamb, Marxism, Access and the State, Development and Change, Vol. 6, N. 2, abril de
1975, p. 133.

256
 En condiciones de subdesarrollo las cosas no son como parecen o resultan
para los excluidos o para los que prefieren evitar estas distribuciones, para la
gente cuyos casos son negativos o tienen que esperar. Las encuestas de acceso
de la Comisin Coombs mostraron que, incluso bajo las condiciones de la
sociedad australiana, la lnea de separacin entre los casos en que el acceso era
aceptable o no, corra separando situaciones donde las necesidades eran o no
rutina, entre quienes tenan oportunidades de hacerse or y aquellos que no la
tenan; entre los empujados al margen y aquellos que estaban meramente
pagando contribuciones normales, obteniendo consejo y beneficio normal.
Las duras pruebas de la experiencia de acceso reveladas en las encuestas
de Coombs derribaron distinciones como poltica y administracin, planifica
cin e implementacin, macro y micro visiones. Las encuestas tambin contri
buyeron a mostrar la falsedad de distinciones entre simples categoras de
relaciones sociales. Las encuestas no hicieron que todo se viera similar, por el
contrario, proporcionaron una ejemplificacin de las posibilidades de un enfo
que comparativo e incluso prescriptivo, entre sociedades socialistas y no socia
listas, desarrolladas y subdesarrolladas, entre el empresario industrial reci
biendo favores del Estado y el agricultor rural forzado a caer nuevamente en el
crdito local rapaz.

257
III. TECNICA DE LA
PLANIFICACION SOCIAL
Hacia la Construccin de Sistemas Nacionales de
Indicadores Sociales

R ola n d o F ranco y A g u stn L iona

1. El surgimiento del inters por los indicadores sociales

El tema de los indicadores sociales cobr notoriedad en el mundo acadmico

y entre los interesados en cuestiones sociales luego que se puso de moda a
mitades de la dcada de los aos sesenta en los Estados Unidos, vinculado
estrechamente a la llamada guerra contra la pobreza, dando lugar a una
abundante literatura.1
Como suele suceder, ese inters pronto se difundi a otras regiones.2
Para quienes se dedicaban al desarrollo, la preocupacin por los indicado
res sociales estaba ligada a un cambio en la manera de percibir dicho proceso.
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta mediados de la dcada
del sesenta, el objetivo primordial haba sido el logro de altas tasas de incre
mento en el producto nacional. En tal sentido, se propusieron estrategias que
buscaban la maximizacin de la tasa de crecimiento suponiendo que los benefi
cios de ello se difundiran, va penetracin lenta (tckle down effect), a todos
los grupos sociales.3 Predominaba una visin optimista de las posibilidades de

iRaymond Bauer, editor, Social Indicators, Cambridge, Mass., Massachusetts Institute of

Technology, 1966; Albert D . Biderman, Social Indicators and Goals, en R. Bauer, cit.; Bertram M.
Gross, Social Goals and Indicators for American Society, The Annals, N. 371, mayo 1967 y N.
373, septiem bre 1967; Wilbert E. Moore y E. B. Sheldon, Monitoring Social Change: A Conceptu
al and Programmatic Statement, Social Statistics Proceedings o f the American Statistical
Association, 1965; U. S. Department o f Health, Education and Welfare, Toward a Social Report,
W ashington D.C., U.S. Government Printing Office, 1969; National Commission on Technology,
Automation and Economic Progress, Technology and the American Economy, Washington D.C.,
U.S. Governm ent Printing Office, 1966; Abbot L. Ferris, Indicators o f Trends in American Educa
tion, N ueva York, Russel Sage Foundation, 1969; Eleanor B. Sheldon y Wilbert E. Moore, editores,
Indicators o f Social Change: Concepts and Measurements, Nueva York, Russel Sage Foundation,
1968; Eleanor B. Sheldon y Howard E. Freeman, Notes on Social Indicators: Promises and
Potencial, Policy Sciences, Vol. 1,1970.
2Para el caso de Amrica Latina, consltese Rolando Franco, Tipologa de Amrica Latina.
Ensayo de medicin de las discontinuidades sociales, Santiago. Cuadernos del ILPES N. 17,1973,
donde se presenta una bibliografa exhaustiva. En Francia, vase Jacques Delors, Contribution a
une recherche sur les indicateurs sociaux, Pars, SEDEIS, 1971. Para Espaa, la publicacin de la
Fundacin Foessa, Los indicadores sociales a debate, Madrid, Importante funcin cumplieron en
la preocupacin por los indicadores sociales los organismos del sistema de las Naciones Unidas,
entre los que debe destacarse la obra del UNRISD, con sede en Ginebra.
3Sidney D ell, N ecesidades bsicas o desarrollo global. D ebe el PNUD tener una estrategia
para el desarrollo?, Revista de la CEPAL, N. 5, primer semestre 1978, pp. 5-35.

261
desarrollo de estos pases, al estimarse, aunque sea implcitamente,.que la
consecuencia de ese proceso sera una equitativa distribucin de las oportuni
dades entre toda la poblacin, la erradicacin de la pobreza y un aumento
general del bienestar.4
Se supona que el sistema de valoracin de los bienes y servicios empleado
en las cuentas nacionales, se identificaba, en trminos econmicos, a los pre
cios sociales; por lo tanto el producto interno bruto total y per cpita, constitua
el indicador fundamental del progreso general de la nacin. De ello se des
prenda que el funcionamiento del mercado conduca al sistema econmico a
un punto de ptimo social.
Se afirmaba, adems, que el producto bruto era un indicador carente de
juicios de valor.

2. Obsolescencia del ingreso per cpita?5

Sin embargo, se fueron originando problemas nuevos y se pudo detectar la

lentitud del trickle dow n effect en el mejoramiento de las condiciones genera
les de vida ya que la evidencia emprica mostraba un creciente aumento de las
disparidades internacionales e internas. Algunos ejemplos connotados mostra
ron la posibilidad de que junto con buenos desempeos econmicos, pudieran
darse situaciones en que no mejoraba la situacin de las grandes mayoras
nacionales e, incluso, en que ella empeoraba.
En esencia, dej de prestarse exclusiva atencin al crecimiento econmi
co, para privilegiar los problemas distributivos. Se abandonaba as la anterior
concepcin que los consideraba inextrincablemente ligados y que supona que
el logro del primero producira de suyo y automticamente una solucin del
segundo.
A partir de esas alteraciones del marco explicativo del proceso de desarro
llo se produjeron, obviamente, consecuencias en el plano metodolgico y
tcnico. El indicador ingreso per cpita no era til en la nueva perspectiva para
apreciar el mejoramiento del desarrollo social y del bienestar. Era necesario
identificar con mayor precisin a este ltimo y definir indicadores que le fueran
propios, as como establecer operaciones conducentes a su medicin.
Esto dio lugar a amplias discusiones crticas sobre el valor del indicador
ingreso per cpita. En el perodo anterior existan muchas dudas no tanto sobre
su validez cuanto con dificultades vinculadas a su medicin. Algunas de las
nuevas objeciones fueron resumidas en otro trabajo como sigue.6

4Para un anlisis de la evolucin y los cambios en la teora del desarrollo latinoamericano vase
Aldo E. Solari, Rolando Franco y Joel Jutkowitz, Teora, Accin Social y Desarrollo en Amrica
Latina, Mxico, SigloXXI editores, 1976.
5Se plantea aqu una discusin sobre una afirmacin que aparece en Helga Hofimann, Social
Indicators and their Role in Development Policy in Latn America, Hamburgo, Instituto de
Estudios Iberoamericanos, 1978.
6Rolando Franco, cit.

262
 El ingreso per cpita se define como la disponibilidad de bienes y servi
cios. Pero es til recordar que existen problemas, ya que dicha disponibilidad
puede ser modificada como consecuencia de los saldos de la balanza comer
cial que pueden aumentarla o reducirla. Un pas con un ingreso bruto nacional
por habitante menor que otro, puede disponer para un perodo dado de un
consumo e inversin mayores como resultado de una-mayor entrada de bienes
importados. (Otro factor que podra modificar esta oferta de bienes es la varia
cin de los inventarios.) En este caso dicho indicador tampoco reflejara ade
cuadamente los bienes efectivamente disponibles.7
En el plano de la medicin tambin se presentan problemas.8 El ingreso
per cpita es evaluado en dlares de los Estados Unidos, lo que hace necesario
convertir diversas monedas en esa unidad,9 y las tasas de cambio oficiales
pueden no reflejar en muchos casos el verdadero poder adquisitivo de la
moneda.
El ingreso de un pas se mide teniendo en cuenta el precio de los bienes en
el mercado, lo que dificulta la inclusin de clculos referentes a las economas
socialistas, en las que el mercado funciona de una manera poco ortodoxa y, en
todo caso, diferente de la capitalista.
Adems, al basarse slo en los bienes que se negocian monetariamente, la
mayora de los clculos dejan al margen otros bienes que forman parte de la
riqueza de un pas. As, no incluyen la produccin de subsistencia ni los
autoservicios (el trabajo de las amas de casa y otros que realizan los miembros
de la familia en el hogar). Y en una comparacin con otros pases se introduci
ran diferencias engaosas derivadas de trabajos que en un lugar se remuneran
y en otros no.
Adems, los diversos pases y tipos de economa adoptan diferentes crite
rios de asentamiento de las cuentas nacionales, lo que dificulta la comparacin.
A ello debe agregarse que las imperfecciones en las estadsticas necesarias
para elaborar este indicador no se distribuyen aleatoriamente entre todos los
pases y regiones, sino que se concentran en los pases subdesarrollados,
subestimando su ya menguada posicin.
Varios autores intentaron modificar esta medida y superar los defectos
enunciados, pero ninguno de ellos logr consenso entre los estudiosos intere
sados.10

7CEPAL, Estudio sobre la clasificacin econmica y social de los pases de Amrica Latina.
E/CN. 12/878,1971, pp. 10-11.
8A.W. Sametz, Production of Goods and Services. The Measurement of Economie Growth,
en Sheldon y Moore, editores, lndicators o f Social Change, Russel Sage Foundation, Nueva York,
1968, pp. 77 y ss.
9Vase Criterios para la conversin a dlares de las cifras de ingreso expresadas en unidades
monetarias nacionales de los pases latinoamericanos, en CEPAL, Estudio Econmico de Amri
ca Latina 1968. N. de venta S 70. II. G. 1, pp. 37-40.
10A. Lasso de la Vega, Classification Internationale des Pays daprs leur Niveau de
Dveloppement. Essai de Systmatization des Diffrentes Mthodes proposes jusqu prsent.

263
 D esde un punto de vista puramente econmico, los supuestos en que se
basaba la estrategia de crecimiento tampoco se cumplan. En primer lugar, la
valoracin del producto geogrfico bruto a precios de mercado no est ausente
de juicios de valor. El funcionamiento del mercado y la asignacin de recursos
resultantes dependen de la distribucin del ingreso y la riqueza. Es posible
que, con una distribucin diferente, la valoracin de los bienes y servicios
producidos sea tambin distinta. Por lo tanto, no puede suponerse ausencia de
juicios de valor en la contabilidad del producto geogrfico, ya que implcita
mente se est aceptando una determinada distribucin del ingreso y la riqueza
con sus subsecuentes implicancias de orden social y poltico.
La igualdad entre los precios sociales y de mercado, adems de los pro
blemas distributivos, no se da en la mayor parte de las economas debido a la
existencia de un importante cmulo de distorsiones e imperfecciones en los
mercados, que van del simple hecho de la existencia de una estructura tributa
ria a problemas de mayor envergadura como la oligopolizacin y segmentacin
de los mercados tanto de bienes como de factores.
Se ha sealado, con referencia al caso de los Estados Unidos, que existen
un sinnmero de acciones que, pese a contribuir a aumentar el bienestar de la
nacin, no son contabilizadas en el sistema de las cuentas nacionales. Entre
otros aspectos destaca la paz, el logro de una mayor igualdad de oportunidades,
la superacin del racismo, la eliminacin de la injusticia y la violencia. Para
poder incluirlos en la contabilidad nacional sera necesario imputarles algn
precio, lo que parece sumamente difcil debido a que son bienes que no se
transan en el mercado y, consecuentemente, la contabilidad nacional no los
computa.
Los siguientes elementos hacen del PGB un indicador insuficiente del
bienestar social. En primer lugar, la contabilidad nacional lleva implcito un
sesgo hacia la validacin de la actual distribucin del ingreso y la riqueza,
difiriendo, por lo tanto, los precios relativos que se observan en el mercado de
los considerados socialmente ptimos. En segundo trmino, el uso de prome
dios nacionales del tipo ingreso per cpita nada dice acerca de la distribucin
de las observaciones y de su grado de dispersin respecto de la media, ocultn
dose un alto grado de heterogeneidad interna en la mayora de los casos. Por
ltimo, si bien existe alguna relacin entre ingreso per cpita y nivel de
bienestar de la comunidad ello es, como seala Okun, slo parte de la historia.11
El producto geogrfico bruto no entrega toda la historia de la sociedad ni
tampoco de sus aspectos puramente econmicos. Es slo un indicador parcial
del bienestar social total.12Ward va incluso ms all, al sealar que la maximi-
zacin del PGB o del ingreso per cpita constituye un objetivo inapropiado del

UNCTAD/RD/MISC. 4, TD. 66-4539, Research Divisin, Research Memorndum N. 3, Ginebra,

Suiza, junio de 1966, mimeo.
ifArthur H. Okun, Should GNP Measure Social Welfare?, The B rookings B u lletin , Vol. 8,
N. 3.
12lbdem.

264
plan de desarrollo, y que la forma en que se producen y distribuyen los mayores
bienes y servicios generados por el crecimiento es un asunto diferente al de la
poltica econmica. Si el objetivo ltimo es mejorar los niveles individuales de
utilidad y el bienestar social como un todo, la utilizacin y distribucin de los
recursos generados por el crecimiento es materia de decisin de algn proceso
poltico.13
Entre los diferentes elementos que contribuyeron a hacer perder confian
za en el ingreso per cpita como indicador, se encontraba la existencia de
algunos casos desviados muy notorios. As se habl mucho del efecto
Kowait, vale decir, de un pas que a consecuencia de estar dotado de una
riqueza natural extraordinaria quedaba ubicado en los primeros lugares en
cualquier jerarquizacin de pases que tomara el ingreso per cpita como
indicador nico, aun cuando el desarrollo social y la difusin del bienestar que
pudiera percibirse en l, distara mucho de considerarse ideal. Las alteraciones
habidas durante la dcada de los setenta en cuanto al precio del petrleo no
hicieron ms que agravar esa situacin y la incongruencia que se apreciaba en
dicho indicador.
Asimismo, las consecuencias negativas que el crecimiento econmico
provoca en la calidad de la vida y que han sido denunciadas en los pases
desarrollados, como sus efectos sobre nivel de contaminacin y otras conse
cuencias negativas de carcter ecolgico, tambin contribuyeron a acelerar lo
que se ha llamado el desencanto con el crecimiento.14
Pero, esta posicin que ha predominado ltimamente en los medios aca
dmicos, y que ha tendido a desvalorizar al indicador ingreso per cpita, parece
estar corrigindose. Como suele suceder, luego de una intensa crtica, que
llega a veces a la exageracin, viene el reflujo y la reconsideracin de lo
positivo que haba en lo criticado. Algo de eso ha sucedido en el caso del
indicador ingreso per cpita.15
Por otro lado, se ha puesto nfasis en la importancia del crecimiento
econmico para cualquier poltica distributiva y redistributiva, ya que slo
existiendo una tasa de crecimiento razonable existen posibilidades de aumen
tar los puestos de trabajo caracterizados por condiciones mnimas de bienestar.
En segundo lugar, existiendo crecimiento es posible practicar medidas redis-
tributivas que estaran vedadas en situaciones de estancamiento o regresin
econmica, en las cuales diferentes grupos sociales lucharan por mantener las
posiciones alcanzadas en el pasado. El crecimiento econmico aumenta los
grados de libertad de que dispone el aparato gubernamental a efectos de
destinar recursos en favor de los ms pobres que son, tambin, los que cuentan

13M. Ward, G D P R ules - O.K. (For the Tim e-B eing a t least). A D efen se o f G D P as an In terim
In d ex o fD e v e lo p m e n t, Sussex, IDS, mimeo., 1977.
14Hofmann, cit. p. 14.
15Algo de ello puede verse en Franco, cit., 1973 y, ms recientemente, en Michael Ward, cit..

/
265
con menos recursos de poder y, por tanto, los perjudicados en las situaciones en
que se produce un enfrentamiento social.
Por lo dems, el ingreso per cpita ha demostrado estar muy altamente
correlacionado con los indicadores que quieren sustituirlo para la medicin del
desarrollo social y del nivel de vida.
Todo ello conduce a que no pueda, ni con mucho, justificarse su abandono.

3. Indicadores de bienestar

La visin del bienestar social concebido como el grado en que son satisfechas
las necesidades del hombre unido al convencimiento de que pese a su impor
tancia el ingreso per cpita no es utilizable como indicador nico, obliga a la
bsqueda de indicadores que permitan cuantificar tanto la magnitud del cam
bio como su calidad.
Un indicador es una estadstica o serie estadstica y toda otra forma de
evidencia que permita reconocer dnde se est y hacia dnde se va en la
persecucin de los objetivos y valores y, a la vez, permitan evaluar diversos
programas y en especial su impacto social.16
Para Kendall los indicadores sociales constituyen un resumen de la evi
dencia emprica diseado para retratar el estado y tendencia de las actuales
condiciones sociales o de aquellas que se vayan a transformar en foco de la
atencin y accin pblica. Por ello deberan reflejar las principales facetas del
bienestar de la poblacin; la efectividad y eficiencia de los actuales servicios
sociales; y la distribucin del bienestar, en conjunto con el usufructo y benefi
cio que la poblacin obtiene de los servicios sociales.17
Indicadores y m odelo de sistem a social. Los indicadores ocupan el lugar
menos abstracto en la pirmide de elementos que constituyen una teora. Esto
los hace, obviamente, dependientes de todos y cada uno de los niveles superio
res de la misma. Es decir, que los indicadores responden a una cierta teora y a
la epistemologa en que ella se fundamenta, aunque es posible que determina
do indicador pueda ser utilizado por ms de una teora. Por ello se ha afirmado
que para poder seleccionar indicadores sociales vlidos es necesario que sean
componentes de un modelo sociolgico de sistema social.18 Se aduce, en tal
razonamiento, que las estadsticas econmicas son indicadores no porque mi
dan un aspecto determinado, sino porque dan a los economistas informaciones
sobre el funcionamiento de la economa; o, mejor an, porque ellas entregan
informacin ajustada a las reconstrucciones tericas de la economa. Para poder
construir indicadores sociales vlidos sera necesario segn esta manera de

16Raymond A. Bauer, Social Indicators, M. I. T. Press, Cambridge, Mass., 1976.

17W. L. Kendall, Indicators o f Social Development, ECAFE, E/CN. 11/ASTAT/Conf. 11/L.13,
marzo 1972.
18VaseK. C. Land, On the Dfinition of Social Indicators, The American Sociologist, Vol. 6,
1971, pp. 322-325. Tambin K. C. Land, Comment definir les indicateurs sociaux, Revue
Franaise de Sociologie, Vol. XII, N. 4,1971, pp. 569-578.

266
ver un criterio anlogo, vale decir, la existencia de reconstrucciones tericas
de la sociedad en forma de modelo, que pudieran ser alimentadas por la
informacin proporcionada por los indicadores respectivos. Una estadstica
social se convierte en un indicador dado su valor informativo, que proviene de
su vinculacin empricamente verificado a la conceptualizacin de un proceso
social.
Habra entonces necesidad de cumplir con un prerrequisito fundamental
para la elaboracin de sistemas de indicadores sociales, cual es poseer modelos
macrosociolgicos de los procesos y de las instituciones, que deberan en
opinin de Land ser menos generales que los proporcionados por el para
digma estructuralfuncionalista, que no entrega relacionamientos causales en
tre sus diferentes partes y variables.
Empero, es altamente probable, como tambin se ha indicado, que la teora
sociolgica y de las ciencias sociales en general, con excepcin de la economa,
no se encuentre lo suficientemente madura para proporcionar ese encuadre
necesario para la elaboracin de indicadores sociales.
Es sabido, sin embargo, que no todos coinciden con postular esa exigencia
para los indicadores sociales. Para algunos, pueden ser slo estadsticas des
criptivas. Empero, parece evidente que la seleccin de indicadores, al ser un
referente emprico de un concepto generalizante y abstracto sugiere que est
siempre atado a presupuestos de interpretacin de la realidad, lo que permite
decir que todo indicador inevitablemente esconde contornos ideolgicos. En
los datos del IBGE est el Brasil segn lo que destaca la institucin que genera
las estadsticas; en los datos de la DIEESE est el Brasil proyectado por los ojos
sindicales; en los datos del IPEA est el Brasil visto por el tecncrata, y esto,
en fin, porque el indicador slo indica lo que el marco terico le permite
indicar.19Como agrega el mismo autor, A nivel simplemente instrumental, el
indicador no coloca problemas ms que tcnicos y estadsticos. Pero esta visin i j
puramente descriptiva es inocente, esconde compromisos explicativos, incluso j
porque en la intencin que se dice apenas descriptiva hay por lo menos el 'j
compromiso con la superficialidad. La definicin operacional que realiza el '
indicador no es diferente de la conceptual; son dos momentos del mismo
proceso de conocimiento de la realidad. Todo dato revela y encubre la realidad,
as como toda teora explica y mitifica.20
La anteriormente mencionada ausencia de una teora social, vale decir, de
un conjunto de proposiciones que establezca ciertas relaciones entre variables,
dificulta la elaboracin de indicadores sociales. Tal dificultad ha conducido a la
elaboracin de las teoras de alcance medio, como manera de intentar superar
la.
S *

19Pedro Demo, Usos e lim itagoqs d o s in d ica d o res conjun tarais. V isao Social. Brasilia, mimeo,
s/f, p. 2.
20Ib d e m .

267
 Habra cuatro tipos de dificultades en relacin a los indicadores: su selec
cin, su cuantifcacin, su replicacin y su horizonte temporal.21 A ello se
agregan las dificultades derivadas de los intentos de elaborar ndices compues
tos de indicadores, lo que exige resolver el problema de la transformacin de
los valores de cada ponderacin de los diferentes indicadores. Ello presupone
un modelo de comportamiento social, que estima que sus indicadores tienen
propiedad aditiva.22
4. Seleccin y ponderacin de indicadores
El proceso de eleccin del conjunto de indicadores a travs del cual se intenta
realizar la medicin debe responder a criterios tericos y prcticos.
Existen algunos principios al respecto que conviene recordar brevemente.
a) Disponibilidad de los datos: slo es posible construir un indicador si se
cuenta con la informacin suficiente. Se acostumbra a poner nfasis en la
ausencia de informacin estadstica que sera especialmente grave en los
pases subdesarrollados y afectara a los aspectos vinculados al desarrollo
social. Si bien es eyidente que hay una informacin de ndole econmica
mucho ms sistemticamente recogida y sobre la cual existe consenso en
cuanto a su utilidad, ello se debe a que la ciencia econmica tiene un desarrollo
mayor que las otras disciplinas sociales y una orientacin prctica tambin
mayor. En consecuencia, al existir un modelo ya comprobado, hay tambin
consecuencias metodolgicas y tcnicas que hacen que se recopile la informa
cin necesaria para alimentarlo. No sucede algo similar en otras ciencias socia
les y, consecuentemente, no hay tal consenso sobre qu recopilar. Pero esa
situacin no debe conducir a afirmar que no existen fuentes de datos que
pudieran utilizarse. Las hay aunque estn inexplotadas en la mayora de los
casos. Es probable tambin que no puedan generalizarse para estudios compa
rativos internacionales, aun cuando puedan ser tiles, en muchos casos, para la
adopcin de polticas sociales en pases determinados.
b) Calidad de los datos: si bien, como se ha dicho, hay ms fuentes de datos
que las que comnmente se cree, es necesario tener en cuenta que pueden
haber dificultades serias en lo referente a la calidad de los datos, por lo cual se
exige recolectarlos por medios adecuados, en forma consistente, completa y
confiable.
c) Comparabilidad: vale decir, que un indicador debe estar definido y
usado para medir la misma cosa en diferentes mbitos, sean pases si se buscan
comparaciones internacionales, sean regiones u otras subdivisiones, en el caso
de un pas determinado.
d) Validez del indicador: vale decir, que el indicador debe medir lo que se

21Michael J. Carley, Social Theory and Models in Social Indicators Research, International
Journal o f Social Economics, Vol. 6, N. 1, pp. 35.
22Ibidem .

268
supone que mide tanto estadstica como conceptualmente. Esto es especial
mente importante. Existe un uso indiscriminado de ciertos indicadores supues
tamente relacionados con algunas dimensiones sociales importantes. As, el
nmero de mdicos o enfermeras o camas de hospital se considera un indicador
del estado de salud de la poblacin, aun cuando diferentes estudios han demos
trado que no existe tal relacin.
e) Poder de discriminacin: un indicador tiene que distinguir entre las
diferentes unidades que se consideran y jerarquizan.
f) Significado conceptual: el indicador, siendo vlido, debe indicar un
aspecto significativo conceptualmente y no un aspecto incidental.23
g) Definiendo el proceso de planificacin socioeconmica de acuerdo al
siguiente diagrama de flujos y ejemplificndolo con el caso de la salud, se tiene:

Hospitales y N ivel Sanitario Asistencia Estados de Salud y Bienestar Sani-

Personal Mdi- de la Poblacin. nivel de Destreza tario y Econ-
co y Paramdico Econmica. mico.

Por su naturaleza el indicador social debe estar destinado a medir el resultado

del sistema, es decir, los beneficios y el bienestar individual y social.24 Sin
embargo, la falta de informacin estadstica apropiada muchas veces impide
evaluar el resultado, siendo necesario medir los insumos y extrapolarlos para
conocer los resultados posibles. Este tipo de medicin presenta inconvenien
tes ya que el indicador utilizado no lo ha sido en funcin de la satisfaccin de la
necesidad en s.
Puede recordarse aqu una distincin entre tres tipos de indicadores de
desarrollo:25
i) Los tipo porcentaje que muestran la extensin que tiene en determinado
pas o regin una condicin o atributo que se considera generalmente deseable,
por ejemplo, porcentaje de los adultos que saben leer y escribir, porcentaje de
la poblacin en edad escolar que est efectivamente enrolada en la escuela, etc.
Estos indicadores son de naturaleza esencialmente social y destacan un aspec
to distribucional;
ii) Los tipo per cpita, que son de naturaleza econmica y no tienen
contenido distributivo, y entre los que se destacan el ingreso per cpita, el
consumo de energa per cpita, etc.

23V ase D. McGranaham, Eduardo Pizarro y Claude Richard, Methodological Problems in

Selection and A nalysis o f Socioeconomic D evelopm ent Indicators, Ginebra, United Nations
Research Institute for Social Development, mimeo, agosto 1978.
24Kendall, cit.
25D. McGranaham, et. al., cit.

269
 iii) Los estructurales que tambin utilizan porcentajes, pero se refieren a
caractersticas diferentes de la sociedad, no tienen necesariamente una orien
tacin valorativa, al no representar una condicin universalmente deseable.
Pueden mencionarse, por ejemplo, el porcentaje de la poblacin que trabaja en
la agricultura, la industria, la poblacin que habita en el medio urbano, etc.
h) Drewnowski plantea la diferencia entre flujo de bienestar y estado de
bienestar y construye un ndice para cada uno de ellos.
La poblacin tiene una serie de necesidades recurrentes en lo que se
refiere a alimentacin, vivienda, asistencia mdica y educacin, entre otras.
Estas necesidades son satisfechas por un flujo de bienes y servicios obtenidos a
una tasa de tantas unidades por perodo de tiempo. Como la satisfaccin de
necesidades significa recepcin de bienestar puede decirse que este flujo de
bienes y servicios brinda un flujo de bienestar a la poblacin. Como es natural
este flujo debe ser medido por unidad de tiempo. La contraparte econmica de
este flujo es el valor unitario de estos bienes y servicios, medidos por unidad de
tiempo. Una aproximacin diferente al problema es preguntarse cunto ha
recibido la poblacin de aquello que necesita en un perodo de tiempo. La
respuesta se referir obviamente a afirmaciones respecto del status nutricional,
sanitario, educacional, de relaciones humanas, etc. Estos niveles alcanzados
son tambin expresiones de bienestar, sin embargo, este tipo de bienestar no
puede ser considerado como un flujo y, por lo tanto, medido en unidades de
tiempo. Debe ser considerado como un estado de bienestar el que ser medido
en un instante del tiempo. La contrapartida econmica de este concepto es la
riqueza que constituye un concepto de stock.26
Esta diferenciacin requiere claridad sobre el fenmeno a medir. No es
posible combinar variables de stock y de flujo para elaborar un ndice de
bienestar. Como es lgico el nivel de stock depende de la cuanta del flujo. Si se
pretende elevar el estado de bienestar, es imprescindible aumentar primero los
flujos.
Otro aspecto sealado por Drewnowski es la necesidad de medir el bienes
tar en trminos reales. Los conceptos monetarios elaborados a partir del siste
ma de cuentas nacionales miden fenmenos distintos al bienestar social. El
bienestar consiste en la satisfaccin de las necesidades; el producto geogrfico
bruto o el ingreso per cpita miden el valor de mercado de los recursos disponi
bles, vale decir, el costo incurrido por la sociedad en poner a disposicin una
cierta cantidad de bienes y servicios. Ello corresponde a la primera parte del
diagrama de Kendall; mientras que el bienestar expresa el beneficio que la
sociedad obtiene del costo incurrido, es decir, el resultado de dicho diagrama.
Algunos aspectos de la vida humana tienen una representacin distorsio
nada en trminos monetarios. La vivienda o los servicios de la vivienda, de
acuerdo a como son contabilizados en las cuentas nacionales, no entregan
ninguna informacin respecto a las reales condiciones de vivienda. La varia

26Jan Drewnowski, On Measuring and Planning the Quality ofLife, Pars, Mouton, 1974.

270
cin en los valores monetarios no implica un movimiento simtrico en las
condiciones de la vivienda.27
No se puede negar la existencia de alguna correlacin entre bienestar y
algunos valores de las cuentas nacionales como consumo per cpita. Sin embar
go, no todas las necesidades humanas son satisfechas a travs de las transaccio
nes de mercado. Si ste fuera el caso y los mercados funcionaran en competen
cia perfecta entonces los precios seran proporcionales a las utilidades margina
les y los incrementos en la utilidad individual y por lo tanto en el bienestar,
corresponderan a incrementos en el valor de los productos.
Hay un proceso de simplificacin de la realidad que lleva a elaborar un tipo
ideal de competencia perfecta. Se supone que la realidad se comporta como el
tipo ideal, que no es ms que una herramienta de anlisis. Si la realidad se
comportara de acuerdo a ese tipo ideal no existiran los problemas sociales.
Desde que stos se hacen presentes es preciso abandonar el modelo inicial
porque es incapaz de explicar lo que sucede.
Finalmente, est el problema de pertinencia de los indicadores. La infor
macin en las ciencias sociales presenta como caracterstica no tanto su escasez
sino ms bien la abundancia de antecedentes poco importantes y altamente
correlacionados. Consecuentemente, uno de los problemas consiste en obtener
indicadores dominantes, independientes y confiables que permitan desechar
las opciones que ms bien slo constituyen un ruido estadstico.28
La solucin al problema de la seleccin de indicadores adopt dos pers
pectivas. Una de ellas, siguiendo la solucin del perodo anterior, persigui
descubrir un indicador individual que fuera representativo de la nueva concep
cin del desarrollo centrado en la satisfaccin de las necesidades bsicas y la
distribucin equitativa de las oportunidades sociales. En esta lnea, la esperan
za de vida al nacer cobr popularidad como indicador de tipo macro que
sintetizaba logros de una sociedad en muy diversos mbitos, que se traducan
en el nivel de vida de la poblacin como un todo.
Recurdese que la esperanza de vida al nacer es un mal indicador del grado
de industrializacin del pas, pero si el problema que interesa es el del desarro
llo integral el argumento ya no se sostiene. Independientemente del grado de
industrializacin de un pas, una esperanza de vida al nacer anormalmente baja
no permite clasificarlo como desarrollado. Un ejemplo interesante es el caso de
Sudfrica cuyo ingreso per cpita alcanzaba en 1976 a los US$1 340 y la
esperanza de vida al nacer era de slo 52 aos en 1975 o el de Arabia Saudita
cuyo ingreso per cpita era de US$ 4 480 y su esperanza de vida de 45 aos en
iguales perodos.
El modelo Bariloche, donde se lo us como criterio central, afirma que:
Por su significado, la esperanza de vida al nacer constituye sin duda el
indicador que mejor refleja en cualquier pas las condiciones generales de vida

27Drewnowski, cit.
28M. Bunge, The Methodology o f Development Indicators, mimeo, UNESCO, mayo 1974.

271
de la poblacin. Su valor es una funcin del estado de satisfaccin de las
necesidades bsicas y de otros elementos, tales como la urbanizacin, que ms
directamente afectan la vida de los miembros de una comunidad.
Adems, la esperanza de vida mide el grado en que una sociedad permite a
sus miembros alcanzar uno de sus derechos esenciales: vivir una vida tan
prolongada como sea biolgicamente posible. Este es un derecho absoluto que
ninguna sociedad puede ignorar. La sociedad puede regular en gran medida
la forma como sus integrantes ordenan su vida, pero el derecho a sta es un
atributo inalienable de cada ser humano.29 En el mencionado modelo se dej
de lado el indicador ingreso per cpita, prefiriendo la satisfaccin de las nece
sidades bsicas. El problema era establecer un criterio para fijar prioridades
entre ellos, en un momento en que todava se est por debajo de los niveles de
satisfaccin buscados. Finalmente, se resolvi que optimizando la esperanza
de vida al nacer se evala el efecto que sobre la poblacin ejercen distintas
alternativas de asignacin de recursos en cada uno de los sectores de necesida
des bsicas.
Otra solucin al problema, como se ver ms detalladamente, ha sido
seleccionar ms de un indicador, con lo que debe enfrentarse el problema de la
elaboracin de un ndice nico, mediante la combinacin de los diversos
indicadores utilizados.
En los ltimos tiempos, se ha dado enorme importancia a los aspectos
prcticos, a menudo en detrimento de los tericos. Se ha recurrido en especial
al anlisis factorial,30 procedimiento que busca reducir el volumen de datos
manejados, localizando algunos conglomerados (clusters) de indicadores alta
mente correlacionados entre s. De esa manera se obtiene un nmero mnimo
de dimensiones independientes que dan cuenta de la mayor parte de la varia
cin en el conjunto de indicadores originales. Cada variable se compone de dos
partes, el factor general o comn presente en todas las variables que componen
el conglomerado y el factor nico manifiesto en cada variable particular. Se
espera que los factores comunes den cuenta del mximo de la variacin entre
las variables y que el factor nico indique la extensin en la cual los factores
comunes dejan de reflejar la variacin unitaria total.
Si bien este procedimiento goza de gran precisin, el criterio de seleccin
de las variables con las que se integrff la matriz permanece indeterminado y es
propio de la teora en que el investigador se basa para realizar su anlisis. Esto
es lgico pero olvidado con frecuencia. Por otra parte, si bien el procedimiento

29Amlcar O. Herrera et. al. C atstrofe o nueva sociedad? Modelo M undial Latinoamerica
no, Bogot, CIID , IDRC, 1977, p. 62.
3La utilizacin del anlisis sectorial se volvi muy comn durante el decenio pasado. A modo
d e ejem plo pueden recordarse los siguientes trabajos: Bruce M. Russet, Delineating International
R egions en J. David Singer (ed.), Q u a ntitative International Politics, Nueva York, The Free
Press, 1968, pp. 317-374; Richard Merrit y Stein Rokkan (eds.), C om paring N ations. N ew Haven,
1966. n Amrica Latina puede citarse Glaucio Soares, Congruencias e incongruencias entre
indicadores de desenvolvim iento econmico en Amrica Latina, enero-marzo 1965, pp. 47-60.

272
matemtico est totalmente esclarecido, no sucede lo mismo con su interpreta
cin en el mbito de la ciencia que lo utiliza, siendo grandes las dificultades
para identificar y designar los factores.31

5. Procedimientos para la integracin de indicadores.

Los ndices sintticos o resumen

La multiplicacin en el nmero de variables empleadas requiere la elaboracin

de procedimientos que permitan integrar los resultados obtenidos a travs de
los diversos indicadores en una medida nica. Entre los principales, por su uso
extendido pueden mencionarse los ndices-resumen.
Un paso imprescindible es expresar a los diversos indicadores en una
escala comn.
a) Existen varios procedimientos de estandarizacin, algunos de los cuales
se vern someramente a continuacin.
i) Escala 0-100. Es uno de los ms difundidos. Consiste en otorgar un valor
100 al mejor puntaje obtenido en el indicador y un valor 0 al peor, distribuyen
do proporcionalmente los valores intermedios.
El clculo sera:
Xpeor
X - 100 = ----------------- - 100
Xm ejor X p eor

Tiene como ventaja que los datos as convertidos no varan frente a cam
bios de origen y de escala.
A fin de evitar la influencia que podran tener casos extremos y anormales,
se han perfeccionado ciertos procedimientos que consisten en calcular la
escala tomando como extremos grupos de unidades (deciles, cuartiles, etc.) o
separando unidades subdesarrolladas y desarrolladas de acuerdo con una defi
nicin extema. Pero tales soluciones vienen acompaadas de nuevos proble
mas, ya que aparecern valores negativos que alteraran el carcter de la curva.
Este procedimiento implica que primero es necesario resolver cul de los
extremos de la distribucin es el mejor y cul el peor, ya que los valores
brutos entregados por el indicador pueden variar de acuerdo con su defini
cin previa. En la mayora de los casos, tal operacin no provocar problemas
pero en otros s puede crearlos. As por ejemplo, puede haber consenso en que
la tasa de mortalidad de un pas ser tanto ms favorable cuanto ms baja sea;
pero no existe el mismo acuerdo respecto a que el extremo bajo de la variable
urbanizacin sea el peor valor: para definirlo de esa manera sera necesario

31V ase al respecto Pablo Gonzlez Casanova: La medicin de las discontinuidades intrana-
cionales mediante ndices compuestos del grado y la tasa de desarrollo en R evista Latinoam erica
na de Sociologa, vol. 1, N. 3, 1965, pp. 244-250. Tambin del mismo autor, La medicin
cualitativa y los estilos en la investigacin social en Las categoras del desarrollo econmico y la
investiga cin en ciencias sociales. 2.a ed., UNAM, Mxico 1970, p. 23.

273
sustentarlo tericamente. En varias ocasiones se han utilizado, por ejemplo, el
porcentaje de la poblacin que habita en ciudades de ms de 20 000 habitantes,
el ndice de concentracin urbana y otros similares, como indicadores del
desarrollo alcanzado por el pas en cuestin. Para ello se toma como modelo el
proceso de desarrollo de los pases considerados los ms avanzados, en que ha
sido notable el paso de gran parte de la poblacin desde la condicin rural a la
urbana. Luego se sostiene, con abundantes datos empricos, que todo proce
so de desarrollo produce un cambio en la importancia de esas situaciones de
vida. Y a continuacin se afirma algo que ya no es tan vlido, a saber, que toda
urbanizacin es el resultado de un proceso de desarrollo de esa especie, y el
caso de Amrica Latina puede servir de ejemplo.
No sera de extraar que algn pas se proponga evitar las aglomeraciones
urbanas, dados los enormes problemas que stas crean actualmente en los
pases considerados desarrollados. Como alternativa puede planificar un tipo
de urbe que no supere cierta cantidad de habitantes considerada ideal para
atender sus necesidades, y que permita al mismo tiempo una ocupacin ms
efectiva y equilibrada del espacio geogrfico, con lo que se alcanzaran parale
lamente otras metas de desarrollo regional.
Estas disquisiciones muestran hasta qu punto puede ser difcil fijar los
extremos ideales de determinado tipo de indicador y, consecuentemente, re
solver los problemas que implica la utilizacin del tipo de escala 0-100.
ii) Desviaciones respecto del promedio. Este procedimiento consiste prc
ticamente en tomar la desviacin estndar en su valor relativo.
x x
Xp = --------
X

iii) Puntaje z. Es la estandarizacin de la variable mediante la aplicacin

del siguiente mecanismo de conversin:
x x
z = ----- s: desviacin estndar
s
iv) La estandarizacin de los datos podra obtenerse tambin mediante
transformaciones logartmicas, tendientes a eliminar los problemas derivados
de la existencia de grandes diferencias porcentuales entre pases. Presenta el
defecto (que habr que evaluar segn las necesidades tericas) de dar mayor
peso a cantidades pequeas.
b) Establecim iento de puntos crticos
Una alternativa a estos procedimientos consiste en intentar una valoracin
intersubjetiva, recurriendo a tcnicos y especialistas para que analicen cada
una de las variables y determinen los llamados puntos crticos, que indica
ran niveles caractersticos de satisfaccin de la necesidad expresada por el
indicador.
El valor inferior indicara el punto de supervivencia y el ms alto, el
punto de mxima satisfaccin. Entre estos dos extremos se situara el nivel

274
de mnimo bienestar o lnea de pobreza, que sealara el valor a partir del
cual la vida es aceptable. En esta forma el indicador es partido en cuatro
sectores: a) valores por encima del punto de satisfaccin mxima; b) valores que
se ubican entre el punto de satisfaccin mxima y el nivel de mnimo bienestar;
c) valores entre el nivel de mnimo bienestar y el punto de supervivencia; d)
valores que aparecen por debajo del punto de supervivencia.
En ciertos casos, estos clculos pueden realizarse sin mayores dificultades.
As, por ejemplo, las caloras o protenas requeridas diariamente por un ser
humano se pueden fijar con cierta facilidad especialmente en los puntos de
supervivencia y de satisfaccin mxima, aunque es necesario tener en cuenta
que no en todos los pases los requerimientos son similares y que, adems, la
actividad desplegada influye en las necesidades. En cambio, para necesidades
cuya satisfaccin no es tan vital, cmo realizar el clculo y, especialmente,
cmo fijar el punto de la satisfaccin total? Hay que tener en cuenta, adems,
que tales niveles varan en el tiempo y en el espacio. Lo que pudo mirarse como
un valor aceptable en el siglo pasado, tal vez en el momento actual se considere
cercano al nivel de sobrevivencia. Por otro lado, lo que se estima adecuado en
un pas subdesarrollado puede parecer ridculo en uno desarrollado. Esto da
una idea de cun difcil es realizar este tipo de clculos y de cmo los mismos se
ven afectados por la ideologa y los valores dominantes en un determinado
momento en la sociedad a la que pertenecen sus realizadores.
Los defectos del mtodo de los puntos crticos se agravan cuando se
utilizan indicadores per cpita, que conducen a grandes distorsiones en todos
los casos en que su distribucin no es homognea en la totalidad de la pobla
cin, como sucede normalmente. Para solucionar estos problemas el UNRISD
ha aconsejado introducir un elemento que represente la distribucin del indi
cador en la poblacin en estudio. Una de las posibilidades consistira en no
tomar en cuenta el sector generalmente pequeo situado en el tope de la escala
de estratificacin social, en que aparece el ms alto nivel de satisfaccin de
necesidades; el promedio se calculara para el resto de la poblacin. Pero
indudablemente, sera mejor corregir el indicador multiplicndolo por un
coeficiente derivado de la curva de concentracin de Lorenz.
c) La comparacin. La ordenacin o agrupamiento de las unidades
Una vez elegido uno de los procedimientos mencionados, el investigador
puede establecer comparaciones entre las diferentes unidades de anlisis que
est manejando. En este momento tambin puede adoptar formas diferentes
para alcanzar sus fines.
La forma ms elemental consiste en tomar el ordenamiento de los pases en
cada variable y comparar las posiciones obtenidas, sin tener en cuenta los
intervalos que separan a uno de otro.
Pero la etapa verdaderamente clasificatoria comienza al establecerse de
terminados agrupamientos de las diferentes unidades. Esta operacin puede
basarse en la distribucin misma, realizando los cortes entre cada cierto nme
ro de pases o a partir de los valores de la variable. Este ltimo procedimiento

275
fue el utilizado por Vekemans y Segundo,32 quienes establecieron los valores
mximo y mnimo fijando la cantidad de cortes que deseaban (n) y obteniendo
la amplitud (d) correspondiente a cada categora mediante la frmula:
xm ax. xm in,
n

Esta frmula crea el problema de que la presencia de valores demasiado

altos para un indicador especfico puede producir alteraciones considerables.
As, el ordenamiento de los pases segn el grado de urbanizacin puede
cambiar notablemente si se incorporan ciertos Estados-ciudad, del mismo
modo como la distribucin por deciles segn el ingreso por habitante cam
biar con la presencia de los pases productores de petrleo. La aparicin de un
valor desproporcionadamente elevado altera la ordenacin de los restantes.
Si bien el mtodo permite descubrir las variaciones absolutas entre los
indicadores, no manifiesta las relativas. Adems, la distancia entre las cifras
extremas es muy variable, y no es lo mismo estar en el ltimo decil cuando la
distancia que separa los extremos es pequea que cuando es muy grande.
Otro procedimiento consiste en efectuar un corte emprico atendiendo a
los quiebres de la curva de distribucin, utilizando as toda su potencialidad
descriptiva. El ejemplo tpico seria el de la distribucin bimodal de las califica
ciones obtenidas por los alumnos de un curso, que permite agruparlos en
buenos y malos. El nico requisito es la necesidad de tener en cuenta
todos los casos o una muestra representativa de ellos.
d) El problema de la ponderacin. En los intentos que recurren a ms de un
indicador se presenta la alternativa de considerar si todos los indicadores
manejados tienen igual valor o si su importancia es diferente, caso en el cual se
hace necesario atribuirles ponderaciones desiguales.
Sera aventurado abogar a priori en favor de uno u otro mtodo ya que las
decisiones que se tomen al respecto dependern principalmente de los objeti
vos del estudio.
Para los casos en que se opta por el segundo criterio, debe tenerse presente
que del anlisis de la definicin de los indicadores no puede derivarse ponde
racin alguna. As, por ejemplo, si bien para medir el desarrollo en principio no
parece posible considerar como igualmente importantes el ingreso per cpita y
la cantidad de butacas de cine por 1 000 habitantes o el nmero de telfonos,33

32Roger Vekemans y J. L. Segundo, Ensayo de tipologa socioeconmica de los pases

latinoamericanos, R evista Interam ericana de Ciencias Sociales, Vol. 2,1963, pp. 1-32. En algunos
casos tambin la CEPAL utiliz esta formulacin estadstica. Vase por ejemplo CEPAL, El
cam bio social y la politica de desarrollo social en A m rica Latina. Nueva York, Naciones Unidas,
1969.
33Como sostiene A. Dramais, C lassification des pays d A m rique Latine selon leur niveau de
d velo p p em en t conom ique, Universit Libre, Bruselas, 1968, p. 2.

276
puede suceder que dentro del marco terico utilizado alguno de estos ltimos
represente importantes variables culturales cuya significacin puede ser an
mayor que la de la riqueza del pas. Hay dos procedimientos alternativos para
fijar valores diferenciales a los indicadores: i) que la ponderacin se base en la
teora que sustenta la construccin tipolgica y que distingue dimensiones de
la realidad como ms determinantes que el resto; y ii) ponderacin emprica
que recurre a las correlaciones que se dan entre las diferentes variables selec
cionadas.

6. Algunos ejemplos de Indices de Nivel de Vida o Desarrollo

En esta lnea, Drewnowski ha construido su Indice de Nivel de Vida, definido
como el grado de satisfaccin de las necesidades de la poblacin alcanzado por
unidad de tiempo como resultado de los bienes y servicios y condiciones de
vida que la poblacin goza en esa unidad de tiempo. El Indice de Nivel de Vida
es una medida del flujo de bienestar. En la construccin de este ndice no slo
interesan los valores promedio per cpita, sino tambin su distribucin. Las
principales ventajas del Indice de Nivel de Vida de Drewnowski radican en
que sus componentes miden efectivamente el nivel de bienestar de la pobla
cin cumpliendo con las propiedades que se researan en el pargrafo anterior
respecto de la referencia, la medicin apropiada de la satisfaccin de la necesi
dad, su valoracin real, una medicin de flujo y la pertinencia de los indicado
res.
Otro esfuerzo de elaboracin de un indicador nico de desarrollo es el
hecho por el Overseas Development Council que ha desarrollado un Indice
de la Calidad Fsica de la Vida (PQLI) que pretende medir el nivel de
progreso alcanzado por un pas en la satisfaccin de sus necesidades bsicas.34
El punto de partida de este indicador, segn seala Grant, es la imposibilidad
de comparar el flujo de bienestar entre pases. Especialmente cuando se refiere
a necesidades bsicamente de consumo como lo son la vivienda y el vestido. La
idea es plantear un ndice del estado de bienestar alcanzado por un pas, el que
estara medido en trminos de la esperanza de vida, la mortalidad infantil y el
alfabetismo. Segn el autor estos indicadores mediran los resultados del de
sarrollo, es decir, la parte final del diagrama de Kendall.
La esperanza de vida y la mortalidad infantil son buenos indicadores de
algunos aspectos dl progreso social ya que representan la suma de los efectos
de la nutricin, la salud pblica, el ingreso y el medio ambiente general. Al
mismo tiempo, los dos indicadores reflejan diferentes aspectos de la interac
cin social. La mortalidad infantil es un reflejo de la disponibilidad de agua

^ V ase James P. Grant, D isparity R eduction Rates in Social lndicators, Overseas D e

velopm ent Council, mimeo, Nueva York, 1978; James P. Grant, A New Speedometer to track
Social Progress, Interna tio n a l D evelopm ent R eview , 1979, N. 1, p. 13 y ss; Morris D. Morris,
M easuring the C onditions o f the W orlds Poor. The Physical Q uality o f Life Index, Overseas
D evelopm ent Council y Pergamon Press, Nueva York, 1979.

277
potable, el medio ambiente del hogar y del bienestar de sus miembros. La
esperanza de vida al primer ao de edad es un reflejo de la nutricin y de las
caractersticas ambientales fuera del hogar. El alfabetismo es tanto una medida
de bienestar como una habilidad necesaria para el proceso de desarrollo. El
grado de alfabetismo de los grupos pobres ayudar a determinar cul ser su
parte en la distribucin de los beneficios del desarrollo.
Para la construccin del ndice PQLI se debieron indicar los extremos de
cada distribucin. La esperanza de vida a la edad de un ao se distribuy entre
0 y 100 tomando como valor mnimo el logro ms desfavorable en 1950 (38 aos
en Guinea-Bissau) y el valor mximo como aquel ms favorable posible de
alcanzar en el ao 2000. De la misma manera, la mortalidad infantil recibi un
valor mximo igual a 100 para el valor ms promisorio susceptible de ser
alcanzado en el ao 2000 (7 por mil) y el ms bajo, 0, fue la ms alta alcanzada en
1950 (229 por mil en Gabn). El alfabetismo siendo un porcentaje se encuentra
automticamente en la escala de 0 a 100. El ndice compuesto fue calculado
promediando los tres componentes del ndice dando igual ponderacin a sus
componentes.35
En el cuadro siguiente se puede observar para un amplio grupo de pases la
evolucin del producto Nacional Bruto per cpita, PQLI y sus componentes.

INDICADORES ECONOMICOS Y SOCIALES DEL DESARROLLO

P.N.B. PQLI Esperanza Mortalidad Alfabetismo

per cpita 19601974/75 vida al nacer infantil
U S$1976 1960-1975 1960-1975 1960-1974

Pases de In
greso bajo 150 18,9 33,2 36 33 142 122 10 23

Mali 100 18,4 23,3 35 38 123 120 5 10

Bangladesh 110 - 32,0 39 42 - 140 - 23
India 150 29,9 43,4 42 50 139 122 24 36
Hait 200 20,3 35,4 43 50 200 150 10 20
Sri Lanka 200 68,1 81,2 61 68 57 45 61 78
Kenya 240 - 39,0 43 50 - . 51 - 40

Pases de In
greso medio 750 55,7 67,1 49 58 72 46 61 63

Bolivia ~ 390 39,0 42 47 _ _ _ 40

Honduras 390 45,9 64,1 41 54 52 34 47 61
El Salvador 490 50,1 66,0 47 58 76 58 51 63

35Ibdem.

278
 P.N.B. POLI Esperanza Mortalidad Alfabetismo
per cpita 1960 1974/75 vida al nacer infantil
US$ 1976 1960-1975 1960-1975 1960-1974

Colombia 630 _ 72,0 55 61 100 56 _ 74

Guatemala 630 41,3 59,4 44 53 92 75 38 47
Ecuador 640 56,8 68,7 51 60 100 70 67 69
Paraguay 640 63,5 73,3 54 62 90 84 74 81
Nicaragua 750 45,9 60,6 46 53 70 46 38 57
Rep. Domin. 780 - 64,0 49 58 101 43 - 51
Per 800 53,7 66,5 49 56 92 65 61 72
Costa Rica 1.040 74,5 85,4 61 68 71 38 84 89
C hile 1.050 65,0 77,6 56 63 125 79 84 90
Jamaica 1.070 77,4 87,9 63 70 52 20 82 86
Mxico 1.090 62,3 75,6 56 63 74 50 62 76
Brasil 1.140 - 66,0 56 61 - 70 61 64
Panam 1.310 73,8 82,4 61 67 57 36 78 82
Uruguay 1.390 84,1 87,0 67 70 47 48 90 91
Argentina 1.550 81,3 85,0 65 68 62 59 91 93
Trinidad y
Tobago 2.240 - 87,0 62 70 45 38 - 90
V enezuela 2.570 66,1 79,7 57 65 54 46 65 82

Pases In
dustriali
zados 6.200 90,7 94,7 70 72 25 15 98 99

Sud-Africa 1.340 _ 48,0 47 52 _ _ _

Italia 3.050 86,5 93,4 89 72 44 21 91 98
Reino Unido 4.020 - 94,0 70 72 23 16 - 98
Francia 6.550 - 95,0 70 73 27 14 - 99
Alemania 7.380 - 94,0 89 71 34 20 - 99
E E.U U . 7.890 91,2 93,3 70 71 26 16 98 99
Suecia 8.670 - 97,0 72 73 17 8 - 99

Pases Ex
portadores
de petrleo 6.310 - - 45 53 - - - -

Arabia 4.480 _ 29,0 37 45 _ . _ 15

Libia 6.310 - 43,0 45 53 - - 22 -

Kuwait 15.480 - 75,0 58 67 - 44 47 55

Economas
centralmen
te planifica
das 2.280 - - 66 70 - - - -

279
 P.N.B. PQLI Esperanza Mortalidad Alfabetismo
per cpita 1960-1974/75 vida al nacer infantil
US$ 1976 1960-1975 1960-1975 1960-1974

China 410 69,0 51 62 _ _ _ -

Cuba 860 - 84,0 62 70 - - - -

URSS 2.760 - 91,0 68 70 - - 98 99

R. D. Ale
mana 4.220 - 93,0 68 73 - - - -

F u en te: J.P. Grant, Disparity Reduction Rates in Social Indicators Overseas Development
Council, July 1978.

El anlisis de este cuadro deja en evidencia las inconsistencias que gene

ran los indicadores de Cuentas Nacionales en la medicin del nivel de desarro
llo. Hay pases que obtienen buenos resultados sin disponer de un alto produc
to per cpita. En el otro extremo los hay que presentan altos productos per
cpita pero un pobre desarrollo social.
El ndice PQLI presenta como ventajas la facilidad de clculo y es un
indicador del estado del bienestar, sus componentes son variables de stock,
salvo la mortalidad infantil. Hay que recalcar, sin embargo, que si fuera posible
corregir los datos de PQLI por su distribucin, sera posible encontrar grandes
variaciones respecto de la situacin inicial.

7. Los indicadores como base de sistemas de informaciones

para la toma de decisiones en polticas sociales

En este trabajo se ha hecho una presentacin del problema de los indicadores

sociales concebidos como aquellas formas de sistematizar informacin empri
ca que permite poner a prueba hiptesis generadas en niveles ms abstractos o
que conduce a la elaboracin de clasificaciones o tipologas de pases, que
pueden efectuarse con diferentes propsitos.
Pero la mayora de los elementos sugeridos tienen importancia tambin
para la construccin de indicadores orientados a ser utilizados en la toma de
decisiones en el mbito de la poltica social. En este caso los indicadores tienen
una funcin ms informativa y descriptiva, aun cuando las decisiones que
finalmente se tomen estarn encuadradas, implcita o explcitamente, en cierta
teorizacin sobre los efectos de incentivar determinadas acciones o de reducir
las.
Como se dijo antes, no siempre es cierto que se carezca de informacin
emprica. Muchas veces ella existe, probablemente en diversas fuentes, pero es
inutilizable por su dispersin, desorden, por la forma en que se recogi o por
alguna otra razn similar.
En definitiva, puede afirmarse que existen importantes fuentes inexplota-
das y que no han sido abordadas sistemticamente a fin de incorporarlas en un

280
instrumento de informacin centralizada que facilite a quien toma las decisio
nes el disponer con rapidez, de datos para una adecuada resolucin del proble
ma que se est abordando.
As, es sabido que los ministerios de educacin, por ejemplo, recopilan
informacin sobre diferentes aspectos de su actividad, como la distribucin
espacial de los locales escolares, la dotacin de maestros, y de alumnos, etc., y
exigen en muchos casos que sus funcionarios presenten informes anuales sobre
el rendimiento de los mismos. En la mayora de los pases tal informacin no se
procesa, o slo en pequea parte. Por otro lado, el ministerio de salud controla
la distribucin de sus servicios y algo similar hacen otras entidades pblicas.
Asimismo, los censos entregan informaciones que tambin pueden ser tiles
pero no se las tabula, o se demoran aos en estar disponibles.
Todos los datos mencionados son acumulados cuando tal tarea se cum
ple por separado. No existen usualmente bancos de datos donde toda esa
informacin se encuentre centralizada y codificada de manera desagregada a
nivel de las menores reparticiones administrativas. Ergo, no tienen utilidad
como instrumento de apoyo de la toma de decisiones en materia de poltica
social, siendo incluso difcil saber si se estn cumpliendo las normas aceptadas
por los mismos ministerios (cantidad de alumnos por aula y profesor; poblacin
atendida por puesto de salud, etc.) y tampoco saber dnde corresponde una
ampliacin o un traslado de los recursos humanos y materiales que se estn
desaprovechando.
Un gran avance en el sentido postulado, se ha hecho mediante la elabora
cin del sistema INFRASOC, en Guatemala. Dicho sistema tiene por objeto
constituir un auxiliar til en la proposicin de localizaciones adecuadas y
prioritarias para la infraestructura social y ser un instrumento de integracin de
la informacin utilizada por las diversas instituciones que conforman el sector
social en Guatemala, para el control, la evaluacin y la programacin de sus
acciones.36
Dicho esfuerzo parte de que la eficacia de la infraestructura social (educa
cin, salud y vivienda principalmente) se rige por dos principios, el de capaci
dad, esto es, la relacin existente entre ciertas unidades de infraestructura y su
poblacin-objeto; y el de ubicacin, que determina permetros y reas de
acuerdo a rangos de movilidad por tipos de atencin, asegurando una demanda
mnima constante sobre las respectivas unidades de servicios. El sistema
INFRASOC permite aplicar en forma normativa ambos principios a la pobla
cin esperada y a la poblacin actual, considerando la posible evolucin del
sistema de centros poblados.
Para ello requiere mantener una especie de inventario actualizado y locali
zado respecto a la poblacin, a sus principales caractersticas demogrficas, a

36Enrique Neuhauser, Un instrum ento de programacin operativa para la distribucin espa

cial de la poblacin, de la actividad que la sustenta y de su infraestructura de apoyo, Ciudad de
Guatemala, SGCNPE/DDRU, PNUD/DCTD/GUA/76/011, junio 1979, p. 65.

281
sus demandas potenciales de atencin por parte del sector social y a sus
servicios sociales bsicos, lo que constituira a travs de la construccin de
indicadores de control comparativos, una buena base para tomar decisiones y
asignar prioridades respecto a la dotacin de los servicios de apoyo a la pobla
cin.37
Se basa el sistema INFRASOC en un centro de datos que contiene la
informacin bsica recogida, totalmente desagregada, por cada puesto de sa
lud, por cada escuela, por cada grupo de vivienda, referida por medio de un
cdigo, que se inicia en el lugar poblado correspondiente y seala las reparti
ciones administrativas superiores a que pertenece dicha unidad. Esta informa
cin alimenta modelos de experimentacin numrica que permiten tener una
panormica de qu est sucediendo con la poblacin, cmo se distribuye y qu
tipo de atencin por parte de los servicios sociales recibe, pudindose tomar
medidas para ajustar la distribucin de los mismos a las normas vigentes. Se
trata, como se dijo, de un esfuerzo primario pero que muestra una utilizacin
ms til para la poltica social de la informacin estadstica disponible en un
pas y, en definitiva, de los indicadores sociales.

37E. Neuhauser, cit.

282
 Qu estamos tratando de medir?*

P o r D u d le y Seers

Resumen

El desarrollo significa crear las condiciones para la realizacin de la personali

dad humana. Su evaluacin debe, por tanto, tomar en cuenta tres criterios
econmicos ligados entre s: si ha habido reduccin en (i) la pobreza; (ii) el
desempleo; (iii) la desigualdad. El producto nacional bruto puede crecer rpi
damente sin ningn mejoramiento dentro de estos criterios; por lo tanto, el
desarrollo debe ser medido en forma ms directa. Los problemas conceptuales
y prcticos de un nmero de indicadores se discuten aqu, as como las impli
cancias de la planificacin, tanto nacional como internacional.
Presentacin

Por qu se confunde el desarrollo con el crecimiento econmico? Sin duda,

difcilmente podra decirse que la situacin descriptiva por un conjunto de
proyecciones es preferible a la expuesta por otro conjunto, slo porque la
primera implica un ingreso per cpita ms alto. Despus de todo, en qu
sentido Sudfrica es ms desarrollada que Ghana, o Kuwait que Egipto, o los
Estados Unidos que Suecia?
Una explicacin consiste en que el ingreso nacional es un indicador muy
conveniente. Los polticos encuentran til una medida comprensiva nica,
especialmente, si tiene por lo menos un ao de atraso. A los economistas les
proporciona una variable cuantificable, sujeta a variaciones que pueden ser
analizadas en trminos de cambios en la produccin sectorial, participacin de
los factores, o categoras de gastos, lo que hace posible la confeccin de
modelos.
Por supuesto, el asunto puede plantearse suponiendo que los incremen
tos en el ingreso nacional, si son suficientemente rpidos, tarde o temprano

*Aparecido originalmente en Journal o f D evelopm ent Studies, Londres, Vol. 8, N. 3, abril

1972, y en 1DS R eprints, C om m unications, N. 106, Brighton, Institute of Development Studies,
Universidad de Sussex. El primer tercio del artculo proviene de The Meaning of Development,
In tern a tio n a l D evelopm en t Revieu >, Vol. 11, N. 4,1969, republicado en ID S R eprint C om m unica
tions Series, N. 44; R evista Brasileira de Econom a, Vol. 24, N. 3; Internationale Spectator, Vol.
XXIV, N. 21; E kistics, 1970; Sociological A bstracts, 1970; Insight, 1971; y en el libro editado por
Ilchman y Uphoff, The Political Econom y o f D evelopm ent. El autor agradece los comentarios de
Hans Singer sobre un esbozo de esta parte, que tambin fue discutido en seminarios realizados en
las Universidades de Boston y Toronto y constituy la base de un almuerzo-discusin en la XI
Conferencia Mundial de la Sociedad para el Desarrollo Internacional realizada en Nueva Delhi,
India, en noviembre de 1969. El resto fue escrito especialmente para este artculo.

283
solucionarn los problemas sociales y polticos. Pero la experiencia de la
dcada pasada hace que esta creencia parezca ms bien ingenua. Han surgido
crisis sociales y levantamientos polticos en pases en cualesquiera etapa de
desarrollo. Ms an, tales problemas afectan a pases cuyo ingreso per cpita
crece rpidamente, como a aqullos que tienen una economa estancada. De
hecho, pareciera que no slo el crecimiento econmico puede ser inoperante
para solucionar las dificultades sociales y polticas sino, incluso, que ciertos
tipos de crecimiento pueden, en realidad, ocasionarlas.
Cuando se reconoce la complejidad de los problemas de desarrollo, el uso
continuo de un indicador agregativo nico adquiere una apariencia diferente.
Pareciera que se lo usa a fin de evitar enfrentarse a los problemas reales de
desarrollo.

Definicin de desarrollo

Para discutir los desafos a enfrentar, hay que disipar la niebla que se cierne
sobre la palabra desarrollo y decidir, con ms precisin, qu se quiere
expresar con ella. Slo entonces se podrn trazar metas significativas o indica
dores, contribuyendo as a mejorar la poltica nacional o internacional.
El punto de partida estriba en que no pueden evitarse los juicios de
valor, tan mal vistos por los positivistas. El concepto de desarrollo es
inevitablemente, normativo, casi un sinnimo de mejoramiento. Pretender otra
cosa es slo ocultar los propios juicios de valor.
Pero de dnde provienen estos juicios? La respuesta convencional, que
Timbergen acepta para su sistema de planificacin econmica, consiste en
postular que los valores los fijan los gobiernos. No obstante, stos tienen,
necesariamente, una visin de corto alcance, descontando en algunos casos el
futuro a tasas muy elevadas. Y lo que es ms grave, algunos gobiernos consti
tuyen el principal obstculo para el desarrollo, cualesquiera sea la definicin
que se adopte, y si tal aseveracin se acepta, dnde obtener los criterios
mediante los cuales juzgar los objetivos del gobierno? Aun suponiendo que los
gobiernos representasen fielmente, en algn sentido, las actitudes populares,
stas son endgenas al proceso de desarrollo y, por tanto, no pueden proporcio
nar un medio adecuado para evaluarlo.
Otro enfoque consiste en copiar las vas de desarrollo seguidas por otros
pases, lo cual significa implcitamente tener como meta el estado actual de
aqullos. Esto es, por ejemplo, lo que realmente estn haciendo los constructo
res de modelos cuando toman los coeficientes de un anlisis internacional de
corte transversal, o usan funciones derivadas de la experiencia de un pas
industrial. Sin embargo, pocos si es que existe alguno de los pases ricos
aparecen ahora ante el mundo exterior como modelos realmente deseables.
Hay aspectos que parecen envidiables, como sus niveles de consumo, pero
ellos estn asociados, tal vez inseparablemente, a males como su extensin
urbana, las presiones publicitarias, la contaminacin y la tensin crnica que
sufren sus habitantes. Por otro lado, no es obvio ni plausible en manera alguna

284
que el resto del mundo pueda repetir, aunque quisiera, la historia de los pases
industriales.
De no ser posible encontrar los valores en la poltica o en la historia, la
nica salida es que cada quien adopte su propio conjunto personal de valores?
Afortunadamente, esto no es necesario. Basta con preguntarse por las condicio
nes necesarias para alcanzar una meta universalmente aceptable, como es la
realizacin de las potencialidades de la persona humana.
Hay una necesidad absoluta y obvia para esto: que exista suficiente ali
mento. Por debajo de ciertos niveles de nutricin, un hombre no slo carece de
energa corporal y buena salud, sino incluso de inters por las cosas, aparte del
alimento. No puede elevarse por encima de una existencia animal. Si alguien
tiene alguna duda acerca de la primaca del alimento, debera reflexionar sobre
las implicancias de una reciente investigacin, donde se muestra que si los
nios de corta edad no son adecuadamente alimentados, el resultado bien
puede ser un permanente deterioro no slo del cuerpo, sino tambin de la
mente.1
D esde que los productos alimenticios tienen precio, el criterio puede ser
expresado en trminos de niveles de ingreso. Esto posibilita tomar en cuenta
tambin ciertos otros requerimientos mnimos por cuanto es evidente que la
gente nunca gasta todo su dinero (o energa) en alimentos, no importa cuan
pobre sea. El ingreso percibido debe ser no slo suficiente para alimento, sino
tambin para cubrir las necesidades bsicas de vestuario, calzado y vivienda.
Sin embargo, con esto no se quiere hacer referencia a las necesidades de
consumo en general, sino a la capacidad de adquirir lo necesario para la
satisfaccin de necesidades fsicas.
Quienes sostienen un concepto relativo de pobreza, consideran pobres a
aquellos que no son capaces de participar en las actividades ni tienen las
condiciones de vida y esparcimiento habituales en su sociedad. Estas activida
des y costumbres tienen que ser descritas empricamente. Adems de los
hbitos alimenticios y de vestuario, incluiran, por ejemplo en el Reino Unido,
cosas tales como fiestas de cumpleaos para los nios, vacaciones de verano y
salidas de noche2Esta manera de ver la pobreza como privacin social implica
que el estndar mnimo se elevara al mejorar las condiciones de vida y, en
consecuencia, la pobreza nunca podra ser eliminada, excepto tal vez mediante
una distribucin muy equiparada del ingreso. Pero ver al hijo condenado a la
inferioridad fsica y mental de por vida a causa de la desnutricin, o no poder
obtener una transfusin de sangre para salvar la vida de su esposa es, sin duda,
un tipo diferente de pobreza que la de no contar con los medios para comprar
tortas para el cumpleaos del nio o llevar a la esposa al cine.
Lo que sostengo es que por debajo del nivel por el cual un hombre puede
en algn sentido proveer a su familia con suficiente alimento, la utilidad

!N. S. Scrimshawy J. E. Gordon, editores,M a ln u tritio n ,L ea rn in g a n d B e h a v io u r. Cambridge,

Mass., M.I.T. Press, 1968.
2Peter Townsend, The C o n c e p t o fP o v e rty , Londres, Heinemans, 1970, p. 42.

285
marginal del ingreso es mucho ms grande que por encima de ese nivel. Esto
es, por supuesto, un punto de vista anticuado, y ocasiona muchos problemas de
conceptos y medidas, tema sobre el cual se volver ms adelante. Pero donde
quiera que haya pobreza severa, un enfoque inevitablemente normativo sobre
el desarrollo, implica una funcin de utilidad general de este tipo.
Otra necesidad bsica, vale decir, algo sin lo cual la personalidad no puede
desarrollarse, es un empleo. Esto no significa necesariamente empleo remune
rado. Puede tratarse de estudio, trabajo en una granja familiar o en la manten
cin de la casa. Pero no desempear ningn rol socialmente aceptado, siendo
dependiente crnico, aunque se trate del alimento, de la capacidad productiva
de otra persona, parece ser incompatible con el autorrespeto de un adulto no
senil, especialmente si se han pasado aos en la escuela e incluso, tal vez, en la
universidad, preparndose para desarrollar una vida econmicamente activa.
Es cierto, por supuesto, que tanto la pobreza como el desempleo estn
asociados con el ingreso de varias formas. Pero incluso un rpido incremento en
el ingreso perc p ita por s mismo dista de ser suficiente para reducir la pobreza
y el desempleo, como lo demuestran muchas experiencias. De hecho, ciertos
procesos de crecimiento pueden estar acompaados y, en un sentido, causar el
incremento del desempleo.3
El vnculo directo entre el ingreso per cpita y el nmero de personas que
viven en la pobreza es la distribucin del ingreso. Es un axioma que la pobreza
ser eliminada ms rpidamente si el crecimiento va acompaado de una
disminucin en la concentracin de los ingresos. Sin embargo, la igualdad
debera ser considerada un objetivo por derecho propio: el tercer elemento del
desarrollo. Las desigualdades que actualmente se encuentran, especialmente
en el Tercer Mundo donde hay pobreza masiva, no son toleradas por ningn
modelo religioso o tico. Las barreras sociales y las inhibiciones de una socie
dad desigual distorsionan la personalidad tanto de quienes poseen altos ingre
sos, como de los que son pobres. As, diferencias triviales de acento, lenguaje,
vestimenta, costumbres, etc., adquieren una importancia absurda engendrando
el desprecio por aquellos que carecen de esas virtudes sociales, especial
mente los habitantes del campo. Como la raza est generalmente correlaciona
da con el ingreso, la desigualdad econmica descansa en el corazn de las
tensiones raciales. Ms an, la desigualdad de ingresos est asociada a otras
desigualdades, especialmente de educacin y de poder poltico, que la refuer
zan.
Por consiguiente, las preguntas que hay que formular sobre el desarrollo
de un pas son: Qu ha pasado con la pobreza, con el desempleo y con la
desigualdad? Si las tres se han tomado menos severas, entonces puede afirmar
se, sin duda, que hubo desarrollo. Si estos problemas se han agravado y espe
cialmente en el caso de que ello haya sucedido con los tres, sera errneo decir

3As, en Trinidad el crecimiento del ingreso p e r c p ita fue, promedialmente, superior al 5%

anual durante el perodo 1953-68, mientras que el desempleo abierto mostraba un incremento fijo
de ms del ,10%de la fuerza laboral.

286
que ha habido desarrollo aunque se haya elevado el ingreso per cpita. Esto
vale, por supuesto, tambin para el futuro. Un plan que no contenga metas
para reducir la pobreza, el desempleo y la desigualdad, difcilmente puede ser
considerado un plan de desarrollo.4
Es obvio que la verdadera realizacin de la potencialidad humana requiere
mucho ms de lo que puede especificarse en estos trminos. No pueden
delinearse aqu todos los otros requerimientos, pero este ensayo sera muy
poco equilibrado de no mencionarlos. Entre ellos est la posesin de niveles
educacionales adecuados (especialmente la alfabetizacin), la participacin en
el gobierno y la pertenencia a una nacin verdaderamente independiente,
tanto econmica como polticamente, en el sentido de que las opiniones de
otros gobiernos no predeterminan en gran medida las decisiones del propio
gobierno.
A medida que disminuyan la desnutricin, el desempleo y la desigualdad,
estas metas educacionales y polticas se toman objetivos cada vez ms impor
tantes del desarrollo. Posteriormente tambin, la libertad en lo que concierne a
los cdigos sexuales represivos, al mido y a la contaminacin, llegarn a ser
metas mayores.5 Pero poner excesivo nfasis en ellos ahora, supeditara las
prioridades econmicas bsicas al menos para los pases realmente pobres con
un gran nmero de nios desnutridos. Difcilmente se podra pretender que un
pas est en vas de desarrollo slo porque su sistema educacional est en
expansin o porque se ha estabilizado el orden poltico, o existen limitaciones
al mido de las mquinas, si paralelamente el hambre, el desempleo y la
desigualdad son significativos, aumentan o incluso, si no estuvieran disminu
yendo. En verdad, no habra dudas sobre la viabilidad del orden poltico en
esas circunstancias si no se considerara tal pretensin prim a facie como algo
sospechoso. Por otro lado, es evidente que ciertos modelos polticos bien
pueden ser incompatibles con el desarrollo.
Antes de concluir hay que aclarar que el ingreso nacional no carece total
mente de sentido slo porque sea un indicador inapropiado del desarrollo.
Tiene importancia como medida de desarrollo potencial. Supngase que dos
pases comienzan una dcada con el mismo ingreso per cpita pero uno de ellos
crece ms rpidamente que el otro durante diez aos. Ese incremento del
ingreso se concentra enteramente en los sectores ms ricos, debido a que dicho
crecimiento se ha producido por la utilizacin de tcnicas intensivas en capital,

Supongamos, por ejemplo, que un plan perspectivo especificara que el desarrollo p e r cpita
de Brasil se duplicara en los siguientes treinta aos, pero sin suponer ningn cambio en la
distribucin o en el nivel de desempleo. Entonces, a fines del siglo, un gran terrateniente del Matto
Grosso podra poseer cuatro autos en vez de dos, y un campesino del nordeste podra comerse dos
kilgramos de carne al ao en vez de uno. Su hijo bien podra estar an sin trabajo. Podramos
realmente llamar a esto desarrollo?
5Incluso para pases de alto nivel de desarrollo el uso del ingreso nacional como indicador est
siendo ampliamente criticado, por ignorar los costos ambientales. Ver por ejemplo E. J. Misham,
T he C o s ts o fE c o n o m ic G ro w th , Londres, Staples Press, 1967.

287
por lo que las tasas de desempleo permanecen estables. En cambio, en el otro
pas, si bien el crecimiento ha sido ms lento, ha significado menor desempleo
y, por lo mismo, ha beneficiado a los ms pobres.
Si el pas con crecimiento ms rpido no se ha desarrollado, segn el
criterio expuesto aqu, ha logrado empero, un potencial ms grande para desa
rrollarse con posterioridad. En primer lugar, el sistema fiscal podra proporcio
nar abundantes recursos para transferirlos a los pobres, cuanto ms grande sea
el ingreso disponible. Adems, una tasa de crecimiento rpido implica una
capacidad de ahorro ms grande, lo cual podra facilitar un desarrollo verdadero
en el futuro. Efectivamente, el pas que crece ms rpido puede tener ya un
nivel de inversin p er cpita ms alto. Si esta inversin se ha hecho sea en
proyectos de agricultura que eleven la produccin de alimentos y proporcionen
mayor cantidad de empleos rurales, sea en escuelas rurales, es posible prefigu
rar un futuro desarrollo genuino.6
En el largo plazo, el crecimiento econmico es una condicin necesaria
para que un pas pobre pueda reducir la pobreza. Pero no es condicin suficien
te. Lograr una alta tasa de crecimiento econmico depende de la poltica. Un
pas donde el crecimiento econmico es lento o desdeable puede pasarse
ocupado en reformar sus instituciones polticas, de modo que cuando el creci
miento llegue, significar desarrollo. Tal pas podra, a la larga, desarrollarse
ms rpido que otro que en el presente goce de un crecimiento econmico
rpido, pero cuyo poder poltico permanece aferrado por una minora rica. Ser
interesante comparar, por ejemplo, lo que suceder en Cuba y Brasil en lo que
resta de este siglo.
Prioridades en las Ciencias Sociales
Puede ser til oponerse a la fuerte atraccin intelectual del ingreso nacional
como medida de desarrollo echando una breve ojeada al pasado.
Alrededor de 1950 los grandes problemas econmicos estaban en general
bajo control en los pases industrializados. El desempleo haba sido reducido a
niveles histricamente muy bajos; la pobreza absoluta haba sido eliminada en
gran medida; la tributacin y los avances educacionales haban reducido las
desigualdades econmicas y, aunque gran parte de lo que subsista se asociaba
a la raza, ello no constitua en esa poca una fuente de conflictos polticos y no
preocupaba, por tanto, a los cientficos sociales, especialmente a los economis
tas.

6En un interesante ensayo, se describi un ndice de desarrollo potencial diferente, basado en

insumos fundamentales, como capital y habilidades (aunque se lo describe de manera desorienta-
dora como medida de la marcha del desarrollo). Los movimientos de tal ndice prefiguraran lo
que podra ser la marcha futura del crecimiento econmico. El ndice para la India, por ejemplo, es
alentador porque muestra una tasa de incremento dos veces ms rpida que el ingreso nacional
real. Pero, por supuesto, no significa que el crecimiento potencial ser desatado, a menos que
ocurra un desarrollo. Vase V. V. Divatia y V. V. Bhatt, On Measuring the Pace of Development,
Q u a rte r ly R evietv, Banca Nazionale del Lavoro, N. 89, junio 1969.

288
 Esos pases se las haban arreglado para enfrentar los desafos generados
en el siglo XIX. Por un lado, como se ver ms adelante, se haban beneficiado
del liderazgo econmico mundial y del poder poltico, pero, por otro lado, sus
logros tambin se debieron a que cientficos sociales de la talla de Booth,
Rowntree, Boyd-Orr, los Webb, Keynes, Beveridge y Tawney, haban prestado
atencin, durante la primera mitad del siglo, a la pobreza, al desempleo y a la
desigualdad.7 La mayora de los economistas, incluyendo a Pigou, considera
ban el logro de una igualdad ms amplia como un objetivo deseado.
Sin embargo, aliviados que fueron los grandes problemas, los economistas
dedicaron su atencin a conseguir innovaciones en sus tcnicas profesionales.
En tanto conservaron inters en los asuntos en boga, se preocuparon principal
mente por el progreso de la nacin concebida como un todo. El ingreso nacio
nal pareca ideal para comparar la tasa de crecimiento de un pas durante
perodos diferentes, o para construir un cuadro comparativo internacional.
Adems mantena su funcin de pronosticador del nivel de empleo, ya que si la
economa est diversificada y la fuerza de trabajo es mvil, los grandes cambios
a corto plazo en el ingreso nacional deben estar estrechamente asociados a los
cambios de empleo.8
Hoy se aprecia que ni siquiera en los pases industriales se han soluciona
do realmente los problemas econmicos bsicos. Los cientficos sociales, espe
cialmente en los Estados Unidos, han redescubierto su propia pobreza. Ade
ms, el desempleo ha crecido recientemente y tambin algo similar puede
haber sucedido con la desigualdad.
Pero en el Tercer Mundo, los problemas fundamentalmente nunca han
desaparecido de la vista. En Africa, Asia o Amrica Latina, el desarrollo ha sido
muy limitado hasta 1950, cualesquiera sea el criterio econmico utilizado.
D esde entonces ha habido, ciertamente, alguna reduccin en la proporcin,
aunque no en las cifras absolutas, de quienes viven en la pobreza. Empero,
recientemente, Francis Keppel ha estimado que siete de cada diez nios de
todo el mundo estn afectados por la apata tpica producto de la deficiencia
crnica de protenas, apata que se traduce en potencial de aprendizaje merma
do.9 Es probable que en muchos pases del Tercer Mundo, tales como la India,
ese porcentaje sea incluso ms alto. El desempleo parece haber crecido si se
atiende a los datos parciales disponibles. Es probable, aunque la informacin
sea escasa que, en la mayora de los pases, la desigualdad no se haya reducido y
que en muchos, puede haber incluso aumentado. Un informe sobre cinco
pases latinoamericanos para los cuales se dispone de estudios comparativos a

7Espero no ser excesivamente nacionalista al escoger ejemplos britnicos: ms bien los

nombres son significativos.
8Este uso del ingreso nacional ha sido desarrollado por Colin Clark, N ation al Incom e and
O u tla y , Londres, Macmillan, 1937. De hecho, el gran impulso hacia adelante en las estadsticas de
ingreso nacional de los aos 1930 y 1940 se debi, principalmente, al problema del desempleo,
aunque tambin a la necesidad de cuantificar polticas alternativas en tiempo de guerra.
9En N. S. Scrimshaw y J. E. Gordon, op. cit.

289
travs de un perodo de tiempo dado, concluye que todos mostraban un aumen
to en la desigualdad, con la posible excepcin de Mxico.10 Incluso es posible
que, si hubiese datos disponibles, se encontrara que el crecimiento econmico
est directamente asociado con el crecimiento del desempleo y con un incre
mento de la desigualdad. Si ha sido verdaderamente as, puede afirmarse que
ha habido una correlacin negativa entre crecimiento y desarrollo. Y si no lo fue
es de todas maneras claro que la conexin entre ambos no es tan exacta como se
crea.

Problemas de conceptos y de medidas

Se defiende el ingreso nacional como indicador objetivo aduciendo que se trata

de una medida libre de valores. Sin embargo, ello no es cierto; est muy cargada
de valores: todo tipo de producto y de servicio tiene asignada una ponderacin
particular que en muchos casos, es cero. Dicha ponderacin est determinada
principalmente por las fuerzas del mercado, las que reflejan la distribucin de
ingreso vigente en el pas. Una pregunta usual en economacun adecuada
mente el ingreso mide la demanda cuando su distribucin es desigual ad
quiere un elemento adicional cuando la distribucin est tan altamente con
centrada como sucede en los pases del Tercer Mundo. Otra pregunta cun
objetiva es la demanda cuando est parcialmente determinada por las ventas
parece an ms trascendente cuando, en cierta medida, los gustos se han
copiado del exterior. Pero, adems, ciertas polticas oficiales, como las de
sustitucin de importaciones, elevan a menudo los precios de los bienes sun
tuarios mucho ms que los de aquellos que satisfacen necesidades ms bsicas.
Tales polticas se basan, muchas veces, en razones igualitarias pero, paradji
camente, el resultado es que tal incremento en la produccin de suntuarios
pesa ms en la estimacin de la tasa de crecimiento econmico, que en los
pases industriales.11 En tanto que los precios de los alimentos de consumo
general y de vestuario pueden ser comparables entre pases pobres y pases
ricos tal vez ms bajos en los primeros, los precios de los autos, refrigerado
res, etc., son varias veces ms altos. La consecuencia absurda puede ser que en
un pas donde hay una pobreza considerable, un auto cueste ms que diez
toneladas de arroz.
Estimar o usar el ingreso nacional implica tambin un conjunto de juicios
sobre qu actividades debera cubrir, cules son los productos finales,
frente a los productos intermedios que no son considerados intrnsecamente
valiosos, y que slo se producen porque hacen posible generar otros productos
ms deseados? Esto lleva a interrogarse sobre cules son las actividades que

10A. J. Jaffe, Notes on Family Income Distribution in Developing Countries in Relation to

Population and Economic Changes, E sta d stic a , N. 104.
^Adems, los impuestos indirectos que se aplican a los bienes suntuarios son relativamente
altos por lo cual tales tendencias resultan agravadas cuando se utilizan los precios del mercado
como ponderaciones.

290
se trata de aumentar al mximo? pregunta formulada una vez por Kuznets y
revitalizada ahora por Sametz.12 La cuestin de la distribucin puede ser
formulada tambin en los siguientes trminos: son los lujos de las clases
profesionales un costo necesario para elevar el ingreso de los pobres, y
maximizar la demanda real?
Otro argumento que se ha hecho en favor del ingreso nacional como
indicador del desarrollo aduce que, al menos, puede cuantificrsele. Pero qu
clculos del ingreso nacional realmente valen la pena? Hasta ahora, en lo
concerniente al Tercer Mundo, est virtualmente fuera del alcance de las
estadsticas oficiales. Mucho de lo que interesara para tales clculos, como el
rendimiento de la produccin domstica de alimentos, incluso los bsicos,
aparte de las cosechas subsidiarias que aparecen bajo el ttulo general de
horticultura de mercado, sin hablar de la produccin pesquera, forestal, etc.
A menudo, se realizan estimaciones de tales rubros con mtodos poco elabora
dos y se supone que la produccin se eleva en proporcin al aumento de la
poblacin rural, aumento que a su vez se supone es una tasa constante arbitra
riamente fijada, ante la ausencia de registros de nacimientos y defunciones y de
datos de migracin.13 En un segundo lugar, muy poco se sabe acerca de la
construccin en el campo por parte de la comunidad agrcola misma. Esto,
aparentemente, alcanzara gran importancia de tomarse en cuenta no slo la
construccin de casas, sino tambin los trabajos de despeje de tierra, de perfo
racin de pozos y zanjas, de construccin de cercas y vallados, etc. En tercer
lugar, prcticamente no hay datos sobre el servicio domstico y otros servicios
personales, incluso remunerados.
Deberan formularse preguntas conceptuales a quienes se dedican a esti
mar el ingreso nacional, como por ejemplo: cules de las actividades que una
familia agricultora realiza para s misma sin pago, tales como corte de pelo, por
ejemplo, se incluyen en el ingreso nacional? Y por qu? Asimismo sera
interesante saber detalles prcticos sobre el volumen de la pesca en la Provin
cia A, la cantidad de cabaas que se construyeron en la Provincia B y el nmero
de barberos que trabajaron en la Provincia C, y de qu manera se ha obtenido
tal informacir
Debera preguntarse tambin por el tiempo que han consumido las esti
maciones realizadas al planificar, por ejemplo, una oficina o una universidad.

12A. W. Sametz, Production of Goods and Services: The Measurement of Economic Growth,
en E. Sheldon yW. B. Moore, editores, In d ica to rs o f Social C hange: C o n cep ts an d M easurem ents,
Nueva York, Russel Sage Foundation, 1968. Por ejemplo: un viaje tiene que generar realmente un
producto final, como suponen quienes realizan estimaciones nacionales (especialmente un viaje
en ferrocarril metropolitano subterrneo)? En los pases industrializados se estn examinando
ahora problemas adicionales derivados del fracaso del ingreso nacional para considerar adecuada
mente los costos derivados de la destruccin ambiental.
13Muy a menudo un investigador trata de llegar a conclusiones acerca de las tendencias en el
consumo de alimentos p e r c p ita , lo cual, por supuesto, slo significa revelar las consecuencias de
las suposiciones hechas por los estadsticos oficiales.

291
No es seguro y, por lo tanto, tampoco profesionalmente correcto usar los datos
del ingreso nacional hasta no estar satisfecho sobre las respuestas a tales
preguntas.
He examinado las hojas de trabajo en casi veinte pases. La verdad es que,
cuando se toman en cuenta las dificultades derivadas de los cambios de inven
tario y de depreciacin y de deflactar los de precios vigentes, las series de
ingreso nacional publicadas poco tienen que ver con la realidad econmica.14
En muchos pases cualquier tcnico estadstico razonablemente competente
podra elaborar series, a partir de los magros datos bsicos existentes, mostran
do que el ingreso per cpita real est creciendo o cayendo. Los decimales son
pura fantasa. Algunas series generan mayor desorientacin que si se colocaran
conjuntos de nmeros sin orden ni concierto, porque aqullas parecen tener
significado. Sin duda, sera muy conveniente que los datos del ingreso nacional
que se publican tuvieran un significado objetivo pero, desgraciadamente, el
que se publiquen no los toma significativos.
Podra argirse tambin que las series de ingreso nacional al menos estn
disponibles, mientras que no hay datos sobre pobreza, desempleo y desigual
dad o ellos son muy fragmentarios. Sin embargo, esto es el resultado no tanto de
diferencias bsicas en las posibilidades de estimacin como de las actitudes
frente al desarrollo. El tipo de datos reunidos refleja las prioridades que se
asignan. La clase de trabajo realizado por una Oficina de Estadstica depende,
en la prctica, de lo que su propio gobierno le solicita y tambin de la asesora
que recibe de distintas agencias de las Naciones Unidas, especialmente de su
Oficina de Estadstica. A medida que aumenta la comprensin de la importan
cia de los problemas sociales, las Oficinas de Estadstica tendern a poner
menos nfasis en la estimacin del ingreso nacional, y a preocuparse ms por
preparar indicadores sociales apropiados.15
Obviamente, tambin hay problemas conceptuales con los indicadores de
desarrollo. Son bien conocidas las dificultades que existen para evaluar los
estndares de pobreza o, incluso, los umbrales nutricionales mnimos.16 En el
caso de una familia, stos deberan reflejar las edades y tambin las actividades
fsicas de sus miembros.17 Adems, familias que podran, dado su ingreso,
exceder el gasto en nutrientes mnimos, de hecho no lo harn porque, en cierto
sentido, gastan imprudentemente su dinero sea en artculos no esenciales, sea

14Hay tambin una tendencia a que el ingreso nacional se eleve. Ello es consecuencia de que
aumenta la participacin de la produccin incluida en las estadsticas oficiales, en parte porque una
parte creciente de la produccin se realiza a travs de negocios organizados adecuadamente
cubiertos por esas estadsticas y, tambin, debido al mejoramiento general de la recopilacin de
datos.
15E1 Sistema complementario de Estadsticas de Distribucin del Ingreso, Gasto y Riqueza
de la Oficina de Estadsticas de las Naciones Unidas es un til punto de partida.
16Diversos perfiles de pobreza en la India, donde han habido muchos trabajos sobre este tema,
son discutidos por A. J. Fonseca, The needed-based wage in India: A Computarized Estmate,
reimpreso de W age P o licy a n d W age D istrib u tio n in In dia, University of Bombay, Bombay, 1970.
17Ver los ensayos de Abel-Smith, Bagley, Rein y Townsend en Peter Townsend, editor, op. cit.

292
debido a falta de informacin, sea por sus gustos personales.18El reconocimien
to de este asunto est implcito en el perfil de pobreza oficial de los Estados
Unidos, que establece US$ 750 p ercpita, de los cuales slo US$ 250 corres
ponden a lo que se considera necesario para alimentos.
Pero no es necesario darse por vencido. Cuando se ha establecido un perfil
oficial de pobreza, como en la India, las estimaciones resultantes de la propor
cin de personas y familias que perciben ingresos que estn por debajo del
umbral de pobreza especificado no dejan de tener significado.19 Aun cuando
sean aproximativas, no puede negarse que tienen mayor significado como
medicin del desarrollo, que los cambios registrados en el ingreso nacional per
cpita.
Hay otras medidas de pobreza bien conocidas, como el ndice de mortali
dad infantil (aunque ella refleja en particular la efectividad de los servicios de
salud, as como tambin la dieta, las condiciones de vivienda, etc.), el consumo
de protenas, la incidencia de enfermedades causadas por la desnutricin,
como el raquitismo y la altura y el peso promedio alcanzado por los nios.20Sin
embargo son slo indicios, que tambin pueden ser desorientadores si se usan
para comparar naciones de muy diferentes lneas genticas en sus hbitos
dietticos, etc.
El desem pleo es, por supuesto, difcil de definir en sociedades no indus
triales. Una persona del medio urbano sin empleo puede ser groseramente
identificada mediante las preguntas usuales de las encuestas de ocupacin-
desocupacin sobre la ltima ocasin en que busc trabajo (aunque esto signifi
ca excluir de los desempleados a quienes no lo buscan porque piensan o saben
que no existe posibilidad de encontrarlo y, por otro lado, implica incluir a

18Este problema fue percibido primero por Rowntree en su clsica investigacin en York, que
lo condujo a distinguir entre pobreza primaria y secundaria, siendo esta ltima la propia de
aquellos que pudiendo procurarse el mnimo nutricional no lo alcanzaban en la prctica. Vase, S.
Rowntree, B. Seebohm Poverty. A S tu d y o fT o w n L ife, Londres, Macmillan, 1901.
19Sin embargo, se ha mostrado que an usando el mismo criterio de pobreza (el propuesto a la
Misin Planificadora de 1962 por un distinguido grupo de economistas) pueden alcanzarse conclu
siones muy distintas sobre las tendencias de las proporciones que estn ms all del perfil de
pobreza, mediante el uso de diferentes fuentes de datos de consumo, diferentes asignaciones para
cambios de precios y diferentes procedimientos de interpolacin. Vase al respecto B. S. Minhas,
Rural Poverty, Land Redistribution and Development, Iridian Econom ic Review , Vol. 5, abril
1970; y Pronab K. Bardhan, On the Mnimum Level of Living and the Rural Poor, Iridian
E conom ic R eview , Vol. 5, abril 1970.
20Se pueden combinar varios indicadores para obtener un perfil que indique la prevalencia de
la pobreza en'una nacin. En esta lnea ha estado trabajando el Instituto de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social de Ginebra. En realidad, han ido ms all, elaborando un indicador de
desarrollo tentativo, que es un promedio ponderado de diferentes series. Las investigaciones del
Instituto sobre asociaciones mltiples son interesantes y valiosas, pero no se debera caer en la
trampa (como podra suceder, aunque el Director del Instituto nos advierta contra ella) de tratar tal
indicador como normativo. Este, simplemente mide lo que un pas ha avanzado a lo largo del
camino trazado por los datos de pases que se encuentran en diferentes estados de progreso. Ver
UNRISD, Research N otes, N. 2, Ginebra, 1969.

293
aqullos que, en realidad, slo aceptaran ciertos tipos de trabajo). Adems,
existe el trabajo de corto plazo involuntario, y es sabido que hay gente que est
ms o menos ociosa, durante la mayor parte del da, en trabajos relativamente
ficticios que van desde puestos superfluos en el gobierno hasta el lustrado de
calzado. El volumen de estas situaciones es difcil de medir. Asimismo, el
subempleo rural se encuentra encubierto debido a las variaciones estacionales
de la actividad. Se necesita contar con informacin ms detallada por sector,
regin, sexo, edad, calificacin educacional, etc., para arrojar luz sobre la
naturaleza del desempleo y del subempleo en cualquier pas y sobre las
actitudes de la gente hacia el trabajo.21
La desigualdad puede ser medida segn diversas variables: por tamao,
raza, regin, o factores. Cada medida tiene sentido para diferentes propsitos y,
por supuesto, todas estn interconectadas, y tambin tienen limitaciones, debi
do a que existen fuentes de desigualdad ajenas al ingreso. El estndar de vida
de una persona puede variar a consecuencia, por ejemplo, de tener acceso a
automviles gratis. Asimismo, es indudable que un embajador puede tener un
nivel de vida superior al de alguien que percibe diez veces su salario. La
desigualdad tambin depende del acceso a los servicios pblicos, como los de
salud, que son especialmente importantes en las comparaciones urbano-rura
les. Ms an, el poder poltico puede influir en gran medida sobre la desigual
dad dado que las personas poseen habilidades diferenciales para desarrollar
sus capacidades.
La concentracin de ingresos y riqueza por tamao tambin puede ser
medida de varias maneras. Si uno quiere una sola medida, ms til resulta el
coeficiente Gini, derivado de la curva de Lorenz (que muestra las proporciones
cumulativas del ingreso recibido por proporciones acumulativas de recepto
res). Pero si interesa principalmente la desigualdad como causa de pobreza,
una medida ms significativa puede ser expresar por ejemplo, el decil ms bajo
como fraccin de la media (siguiendo el enfoque general de un reciente estu
dio),22 ya que no interesan demasiado los cambios dentro de la mitad superior
de la escala de ingresos.
Por supuesto, todas estas medidas de distribucin originan los mismos
problemas conceptuales que la medicin del ingreso nacional. Por ejemplo,
dnde hay que trazar la frontera entre las actividades que son comercializadas y
aquellas que no lo son. Adems, tales medidas no toman en cuenta la estructura
de precios, que puede afectar la concentracin de ingreso real, un punto

21Ver O.I.T., T o w a rd s F ull E m p lo y m en t, Ginebra, 1970, donde se pone nfasis en que la

medicin del desempleo depende en gran medida de la dimensin del problema que le concierne a
cada uno, pudiendo verse el desempleo como causa de frustracin personal, de ingreso bajo o de
prdida de produccin.
22Harold Lydoll, The S tru ctu re o f E arnings, Oxford, Clarendon Press, 1968. El coeficiente
Pareto, por otro lado, que hace tiempo tuvo sus defensores, est expresamente limitado a medir la
distribucin entre ingresos ms altos.

294
importante, por ejemplo, en pases donde el peso de la proteccin recae princi
palmente en los ricos.
Con todo, sin embargo, los problemas conceptuales de estos indicadores
no parecen ser mayores que los del ingreso nacional, que ya nos hemos acos
tumbrado a ignorar, y los problemas prcticos, son los mismos. Pero los indica
dores de cualquiera de los elementos de desarrollo mencionados, tambin
requieren informacin suplementaria. As, para medir la proporcin de la
poblacin ubicada por encima de un umbral de pobreza, se necesita saber
cunta gente comparte el ingreso de cada familia (y si hay miembros masculi
nos o femeninos, adultos o nios). Para medir significativamente el desempleo,
se necesita saber para qu empleos estara preparada la gente, con qu ingre
sos, y qu horas de trabajo. Para medir la distribucin, en cualquiera de sus
dimensiones, se necesita informacin acerca de quin recibe los diversos tipos
de ingreso.
Pero pese a tales problemas tcnicos, debe intentarse valorar lo que real
mente importa. Hay una sola fuente posible para todas esas medidas: encuestas
de hogares diseadas especialmente, que pueden dar como resultado las clasi
ficaciones cruzadas necesarias por regin, raza, ingreso, etc. El desarrollo
sistemtico de la informacin requerida para estudiar las tendencias de la
pobreza, del desempleo y d la distribucin del ingreso en cualquier pas
requiere estudios-piloto que clarifiquen los principios conceptuales en su
contexto local y guen la construccin de indicadores. Esto se logra mejor si se
establece una organizacin permanente de muestreo, tal como se ha hecho en
la India que posee su Encuesta Nacional por Muestreo, para reunir la informa
cin necesaria en forma sistemtica y regular.
Slo puedo mencionar brevemente los indicadores para las dimensiones
educacionales y polticas del desarrollo. En tanto la educacin sea proporcio
nada por el sistema educacional formal (que est muy abierto a discusin), la
fuente principal la constituye, por supuesto, la informacin de la cantidad de
ingresados a y de egresados de distintos niveles de educacin. Se ha elaborado
una tcnica para combinarlos en un diagrama mostrando sus tendencias a travs
del tiempo.23
La medicin del grado en que se han alcanzado los fines polticos es, por
supuesto, mucho ms difcil. Los posibles indicadores incluyen el nmero de
detenidos por razones polticas o cuasi polticas, la composicin social y racial
de los parlamentos, las juntas de negocios, los grados superiores de la adminis
tracin pblica, y, tambin, de aquellos que gozan de educacin secundaria y
universitaria.
Son indicadores ms generales de bienestar, que reflejan influencias pol
ticas y de otra naturaleza, las tasas de crmenes por violencia, de suicidios, de
alcoholismo y de otros tipos de drogadiccin. Aqu el problema principal deriva

^Richard Jolly, Planning E du cation f o r A frican D evelopm en t. Nairobi, East African Pub
lishing House, 1969.

295
de diferencias de definicin (qu es un alcohlico?) y de cobertura (por
ejemplo, alcance de los registros policacos, registros de mortalidad, etc.) que
conduce a consecuencias muy diferentes. La interpretacin suscita otros pro
blemas. As por ejemplo, la violencia rural debe tratarse como un reflejo de
condiciones de vida intolerables o de envidia, debe considerrsela como el
costo necesario de un cambio social deseable?
Los indicadores sobre el grado de independencia nacional incluyen la
proporcin de los flujos de capital en los ingresos de intercambio, la proporcin
de la oferta de bienes de capital (o intermedios) importado, la proporcin de
valores, especialmente del subsuelo, que son propiedad de extranjeros, y la
extensin en la cual una contraparte comercial domina los patrones de asisten
cia y comercio. Pero existen tambin indicadores cualitativos, como la existen
cia sea de bases militares extranjeras, sea de derechos de sobrevuelo, o hasta
qu punto el pas sigue el liderazgo de uno de los grandes poderes mundiales
en las Naciones Unidas.

La compatibilidad de los indicadores

Esta seccin plantea el problema fundamental, de ponderar y comparar dife

rentes indicadores. Es, por supuesto, imposible explorar todos sus aspectos
aqu, pero pueden indicarse algunas de las principales posibilidades de incon
sistencia y su gravedad aparente.
Frente a ello hay una poderosa interrelacin causal entre los tres indicado
res principales. El desarrollo en cualquiera de ellos implica, o contribuye a
lograr, o incluso puede ser una condicin necesaria para el desarrollo de los
otros. Reducir el desempleo significa eliminar una de las principales causas de
la pobreza y de la desigualdad. Una reduccin de la desigualdad por supuesto
reducir la pobreza ceteris paribus.
Pero se mantienen iguales las otras cosas? Reducir la concentracin del
ingreso implica una tasa ms lenta de crecimiento econmico y el crecimiento
es, como se ha visto, una condicin necesaria en el largo plazo para eliminar la
pobreza. Y un crecimiento ms lento empeorara las perspectivas de empleo?
Un argumento muy conocido y en verdad clsico, afirma que la desigualdad
genera ahorros e incentivos y promueve, de esta manera, el crecimiento eco
nmico y el empleo.
Encuentro que el argumento de que la necesidad de ahorro justifica la
desigualdad no es convincente en el Tercer Mundo. En aquellos pases con
distribuciones altamente desiguales la tendencia al ahorro es muy baja. Los
pases industriales con el ingreso menos concentrado tienen, por el contrario,
tendencias al ahorro mucho ms altas. Los ahorros estn tambin, por supuesto,
afectados por el nivel absoluto de ingresos, pero la explicacin de esta paradoja
debe encontrarse, en parte, en los altos estndares de consumo de una sociedad
desigual.
Adems, en la mayora de los pases, el rico tiene una propensin extrema
damente alta, no solamente a gastar, sino tambin a gastar en bienes y servicios

296
con un alto contenido de componentes extranjeros y, para los pases que sufren
de un agudo embotellamiento de intercambio extranjero, ste es un obstculo
sustancial para el desarrollo.24 Es verdad que la demanda de importaciones
puede restringirse mediante controles administrativos, pero esto conduce a
montar un aparato burocrtico caro, especialmente en trminos de capacidad
de organizacin valiosa, la que en algunos pases se hunde en la corrupcin. De
hecho, el resultado del control de las importaciones est destinado a menudo a
crear una industria local altamente provechosa y protegida, que depende gran
demente de las importaciones de productos intermedios y bienes de capital y
que remite hacia el exterior un gran flujo de dinero en utilidades, intereses,
royalties, tarifas de licencia y cargos de servicios de varios tipos.25De cualquier
modo, en una sociedad altamente desigual, los ahorros personales frecuente
mente fluyen hacia el exterior o se consumen en viviendas de lujo y otros
proyectos de inversin baja o nula prioridad para el desarrollo o incluso para el
crecimiento.
El argumento de que slo la desigualdad puede proporcionar los incenti
vos necesarios para el progreso, es tambin de validez limitada, en pases
donde existen barreras de raza, clase o casta. Adems, no pueden eliminarse
estos factores. Las necesidades de talento empresarial privado varan en dife
rentes economas, pero en muy pocas se necesita poco de ellas. Los pases que
dependen del crecimiento de las exportaciones de manufacturas, necesitan
ms urgentemente la aparicin de hombres de negocios con el mpetu para
penetrar en mercados extranjeros. Todos los pases requieren, en alguna medi
da, de la aparicin de agricultores progresistas. Emergern stos sin la exis
tencia de recompensas financieras en una escala que convertirn en una utopa
cualquier poltica igualitaria? Las ganancias elevadas de las compaas, espe
cialmente las compaas extranjeras, constituyen un rasgo inevitable del creci
miento en muchos pases? O se exagera la importancia de los incentivos
financieros, siendo viable que recompensas no financieras tomen parcialmente
su lugar?26 Pueden los incentivos sociales ser desarrollados hasta el punto en
que la gente asuma tales tareas con pequea o ninguna recompensa individual
(como procuran los gobiernos de China y Cuba)?
La compatibilidad entre una igualdad creciente y el aumento del producto
y el empleo, se ha puesto en duda recientemente, por otras razones. Puede un
pas conservar los profesionales que necesita pagndoles slo una pequea
fraccin de lo que podran ganar en otro lugar? Cunto desempleo implicar

24Para concluir que las distribuciones de ingreso deberan ser cambiadas, debe suponerse que
las curvas de Engel no son lineales, pero esto parece que no necesita especificarse. El consumo de
tales bienes suntuarios es cero sobre un rango de ingreso considerable.
25Ver O.I.T., op. c it., para una discusin sobre la compatibilidad de una alta concentracin de
ingresos con empleo total. Desgraciadamente la mayora de los textos tericos se concentran en la
relacin entre la distribucin de ingresos, ahorros y crecimiento, ignorando los efectos ms
importantes va la composicin del consumo.
26Aunque, por supuesto, estos implican desigualdades de otro tipo, por ejemplo, de prestigio
social.

297
su partida, a causa de que su trabajo es complementario con el del resto de la
fuerza laboral? No obstante, cules son los costos en trminos de bienestar
humano y an de eficiencia si se les impide irse?27
Por otra parte, hay tambin muchas razones para cuestionar la compatibili
dad de la desigualdad y el crecimiento del ingreso y del empleo. Una est
implcita en la discusin anterior sobre la composicin del consumo. Puede
crearse una industria manufacturera para responder a la estructura de demanda
que se origina en una sociedad altamente desigual (dejando de lado la pregunta
de si debera ser creada)? Se elevar la produccin rpidamente si la propor
cin de la fuerza de trabajo mal nutrida para el trabajo aumenta? Puede el
gobierno obtener la cooperacin de la poblacin para limitar los sueldos y
tomar otras medidas necesarias para el desarrollo, si resulta evidente que existe
una gran riqueza que se transmite de generacin en generacin, de modo que el
que gana un sueldo ve que sus hijos y los hijos de sus hijos estn condenados
indefinidamente a posiciones subordinadas? O si hay pocas perspectivas de
reducir el desempleo? Pueden los lderes polticos, en tales circunstancias,
movilizar las energas de la poblacin y romper las costumbres sociales que
obstruyen el desarrollo, especialmente en las reas rurales?
No pretendo conocer las respuestas a estas preguntas que apuntan a un
conjunto de contradicciones internas en los procesos de desarrollo ms
graves que aquellas a las cuales Marx prest atencin. Las respuestas deben ser
siempre especficas a cada caso. Pero tales preguntas han sido usualmente
ignoradas en el pasado, apreciando errneamente las dainas consecuencias de
la desigualdad.
Sin embargo, otro conjunto de preguntas surge de la inconsistencia poten
cial entre el empleo de corto plazo y el empleo de largo plazo que, a menudo, se
formula como un conflicto entre empleo y crecimiento. Recientemente, ha
habido mucha discusin en tomo a esto.28 Aqu tambin el conflicto ha sido
exagerado. Despus de todo sera sorprendente si la movilizacin de todo el
trabajo antes mencionado en una economa tpica causara cualquier cosa menos
un gran aumento de la produccin.
Mi artculo original29 continuaba discutiendo la consistencia entre objeti
vos econmicos y los mencionados ms arriba, en los planos poltico y social:
orden poltico y libertad, independencia y educacin. No continuar este tema
aqu porque nos alejara de los indicadores de desarrollo. Baste recordar que las
dimensiones polticas y econmicas del desarrollo estn conectadas y que
ciertos sistemas polticos son incompatibles con el progreso hacia la igualdad a
causa de la relacin existente entre distribucin del ingreso y poder poltico.

27Sobre esto vase Dudley Seers, The Transmission of Inequality en Robert K. A. Gardiner,
editor, A f r ic a a n d th e W o r ld , Londres, Oxford University Press, 1971.
28Frances Stewart y Paul Streeten, Conflicts between Output and Employment Objectives,
en Ronald Robinson y Peter Johnston, editores, P r o s p e c ts f o r E m p lo y m e n t O p p o r tu n itie s in th e
N in e te e n S e v e n tie s , Londres, Her Majestys Stationery Office, 1971.
29D. Seers, o p . c it.

298
 Implicancias para la planificacin

El uso ms importante de los indicadores es proporcionar objetivos para la

planificacin. La verificacin de que el ingreso nacional constituye una medida
inadecuada del desarrollo, implica reconocer que la meta de incrementar el
ingreso nacional no es muy relevante. Se necesitan, en cambio, objetivos
respecto a la pobreza, al empleo y a la distribucin del ingreso, especificando
algunas de las dimensiones de la estructura de la sociedad a la cual se aspira.
La diferencia en el enfoque es ms profunda de lo que parece. Antigua
mente, la tcnica bsica consista en extrapolar corrientes pasadas y escoger
modelos de inversin que produciran un incremento aceptable en el ingreso
nacional en un perodo de cinco aos, asumiendo tcitamente muchas constric
ciones como dadas. As, los modelos de consumo eran proyectados en forma tal
que suponan poco o ningn cambio en la distribucin del ingreso o en los
gustos o actitudes. Ahora hay que tratar de visualizar lo que podra ser el
modelo futuro satisfactorio en trminos no slo de produccin y estructura de
empleo, sino tambin de distribucin del ingreso, demanda de los consumido
res y empleos, y luego echar una mirada retrospectiva para ver si hay alguna va
plausible para llegar all.
El econometrista busca elaborar modelos de planificacin con objetivos
mltiples en respuesta a este desafo. Pero tal vez la tarea es mucho ms simple:
elevar el ingreso de cada familia por sobre una lnea de pobreza, basada en
requerimientos alimenticios mnimos. Lograr esto debe implicar la elimina
cin de la pobreza y el desempleo y especialmente si el perodo de tiempo es
breve, una reduccin de la desigualdad. Esto implica establecer metas de
ingreso para varios tamaos de familia y elaborar las medidas necesarias para
lograrlo. Ellas pueden incluir no slo la creacin de empleos, sino tambin
esquemas de bienestar, tales como programas de alimentacin especial para
nios, pensiones, etc. El paso final consiste en estimar las medidas necesarias a
tomar en reas como tributacin e ingresos.
Este enfoque ocasiona problemas estadsticos. En primer lugar, raramente
se encuentran disponibles estudios suficientemente detallados sobre ingresos
y gastos. An si lo estuvieran, habra problemas para relacionar los perfiles de
pobreza con la composicin familiar referida ms arriba. Adems, sera difcil
incorporar indicadores complicados en modelos de desarrollo, y habra que
establecer algo tan burdo como un ingreso familiar mnimo. Convertir las metas
en polticas ocasiona, adems, otros problemas debido a las muchas diferentes
influencias sobre el ingreso de los pobres y porque, tpicamente, no hay
mecanismos para una distribucin fiscal recta. Sin embargo, vale la pena
continuar con el enfoque; sus dificultades no son excusa para persistir con
modelos de planificacin inapropiados e incluso peligrosamente desorientado
res, diseados para maximizar el crecimiento econmico.
Concentrarse en la eliminacin de la pobreza implica que aumentar el
ingreso del resto de la poblacin es irrelevante en tanto haya desnutricin,
especialmente infantil. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo de que algu-

299
as estrategias redistributivas puedan, en algunas circunstancias, dificultar el
crecimiento econmico y, por ende, la solucin ms fundamental a largo plazo
del problema de la pobreza.
Desarrollo Internacional
Los criterios sugeridos ms arriba pueden en principio ser aplicados a una
unidad aldea, provincia, nacin, continente o el mundo. Para terminar, se
har referencia brevemente a los indicadores de desarrollo mundial. Bsica
mente, los mismos conceptos de pobreza y empleo son aplicables, pero en el
caso de la desigualdad interesan las comparaciones entre diferentes naciones,
como una gua para las tareas de poltica que enfrentan los pases ricos, si es que
tienen que contribuir al desarrollo de los pobres.
Han habido progresos, especialmente desde la dcada de 1930, en lo que
concierne a criterios de pobreza. La proporcin de la poblacin humana que
vive por debajo de cualquier lnea de subsistencia debe haberse reducido. Pero
el desempleo abierto mundial total tiene que haberse incrementado ya que en
el Tercer Mundo debe sobrepasar numricamente la lnea de declinacin del
desempleo de los pases industriales. En aos recientes, en todo caso, el
desempleo se ha elevado en aquellos pases tambin, de modo que no hay duda
respecto deja tendencia mundial. Adems, desde la mitad del siglo pasado se
han abierto enormes brechas entre los pases ricos y los pobres: la desigualdad
presente es un fenmeno enteramente nuevo, como lo han demostrado diver
sos autores.30
La desigualdad econmica entre las naciones, as como la desigualdad a su
interior genera diferencias de status y poder, envenenando las actitudes de los
hombres entre s. Esto significa, como en el nivel nacional, el crecimiento de
las tensiones interraciales. Adems, la incompatibilidad de la desigualdad con
la eliminacin de la pobreza es ms clara para el desarrollo en un plano
internacional que en el nacional. La transmisin, a travs de muchos canales,
de los hbitos de consumo de los pases ricos ha contribuido al desempleo en
los pases ms pobres y, probablemente, signific tambin un crecimiento
econmico ms lento. La transferencia de tecnologas diseadas para los pases
ricos ha tenido efectos similares. Las tecnologas disponibles estn llegando a
ser inapropiadas para las necesidades mundiales. La diferencia creciente en los
ingresos per cpita nacionales estimula tambin la fuga de cerebros y presio
na a la suba los salarios profesionales en los pases pobres. De este modo, la
desigualdad nacional y la internacional estn ligadas entre s.31

30Simon Kuznets, E c o n o m ic G r o w th o f N a tio n s: T o ta l O u tp u t a n d P ro d u c tio n S tru c tu re ,

Cambridge, Mass., Belknap, 1971, pp. 27 y 55. Ytambin en M o d e m E c o n o m ic G r o w th , Studies in
C o m p a r a t i v e E c o n o m ic s , N. 7, New Haven, Yale University Press. Vase adems, Surendra Pater,
The Economic Distance Between Nations, E c o n o m ic J o u rn a l, Vol. 74, marzo 1964.
31Vase Dudley Seers, o p . c it. y Richard JoJly y Dudley Seers, The Brain Drain and the
Development Process, en E. A. G. Robinson, editor, T h e G a p B e tw e e n th e R ic h a n d th e P o o r
C o u n tr ie s , Londres, Macmillan, 1970.

300
 Cuando se considera la escena mundial no puede hablarse acerca de
desarrollo con el criterio tradicional. Realmente, no puede decirse que ha
habido desarrollo mundial, cuando los beneficios del progreso tecnolgico han
aumentado para las minoras que ya eran relativamente ricas. Ello es particular
mente desorientador al pensar respecto al perodo comprendido desde la
guerra y especialmente en la dcada del desarrollo, cuando el aumento de la
desigualdad econmica y el desempleo pueden haberse acelerado. La probabi
lidad de una segunda dcada de desarrollo es atemorizante: una repeticin
de los aos 60, con el desempleo y la desigualdad elevndose an ms, sera
social, econmica y polticamente desastrosa, cualquiera que sea la marcha del
crecimiento econmico.
La medicin de la desigualdad internacional origina su propio conjunto de
problemas conceptuales. Los igualitarios enfrentan una paradoja terica. Si
se argumenta que el ingreso nacional es una medida no apropiada para evaluar
el desarrollo de una nacin, se debilita el significado de una creciente brecha
entre el ingreso per cpita de las naciones ricas y de las pobres. Sin embargo,
realmente no hay alternativa, ya que una distribucin del ingreso mundial por
tamao, mostrando la magnitud de la pobreza absoluta sera inmensamente
difcil de construir.
Hay, adems, dificultades conceptuales especiales acerca de las compara
ciones internacionales de ingreso. Ellas tienen un significado limitado debido
a las diferencias de clima, por un lado, y de estilos de vida, por otro, lo que
afecta, entre otras cosas, la proporcin de la actividad cubierta por transaccio
nes en efectivo y, por consiguiente, incluidas en el ingreso.
Un problema comn de medicin es la inaplicabilidad de las tasas de
cambio como medio de convertir los ingresos percibidos en diferentes unida
des monetarias a un estndar nico de comparacin, como el dlar estadouni
dense. Se han hecho intentos para preparar tasas de cambio ms apropiadas
para medir los verdaderos poderes compradores de las diferentes monedas
corrientes, pero stos se estrellan con problemas bien conocidos de pondera
cin.32
Adems, no debe caerse en la trampa de criticar las estadsticas hasta el
punto de negarles todo significado. A pesar de todas sus limitaciones (inclu
yendo la adicional de definir un pas rico), la asercin de que durante la
primera dcada de desarrollo la razn entre el ingreso promedio de los pases
ricos y la de los pobres ha aumentado de cerca de 12.1 a aproximadamente 15.1,
no carece enteramente de contenido, sea moral o analticamente. Ilustra el gran
impacto que ha significado para los pases pobres el aumento de salarios

33Aunque este problema adquiere la forma de encontrar la correcta ponderacin de gastos para
un deflactor de precios, lo que realmente se hace es obtener ponderaciones de precios para
comparaciones de cantidades, y esto es extremadamente difcil cuando las estructuras de precios
varan tanto. Dificultades anlogas, aunque menos severas, se originan cuando se hacen compara
ciones entre regiones de un pas (debido a las variaciones geogrficas en los precios y en los
modelos de consumo).

301
 inadecuados, los modelos de consumo y las tecnologas, que agravan sus pro
pios problemas de desigualdad y desempleo.
Una cosa que sugiere esta crtica es la necesidad para el desarrollo mundial
de los indicadores subsidiarios mencionados arriba, tales como tasas de morta
lidad infantil, consumo de caloras y protenas, y la incidencia de las enferme
dades derivadas de la pobreza y de la desnutricin.
Por supuesto, hay dimensiones polticas tanto en el desarrollo internacio
nal como en el nacional. Se dio un gran paso en la primera dcada posterior a la
guerra con la creacin del sistema de las Naciones Unidas y sus agencias. Pero,
desde entonces, el progreso ha sido muy gradual, debido bsicamente a la
renuencia de los pases ricos a limitar su soberana y a aceptar la autoridad de
organizaciones internacionales. La erupcin continua de guerras es un indica
dor elocuente de una carencia de progreso poltico que va ms all de la
explicacin del desarrollo negativo del mundo como un todo.

302
 Anlisis de costo-beneficio y
criterios de equidad

P eter S e l f

Desarrollo del Anlisis de Costo-Beneficio (ACB)

El ACB es una aplicacin de la economa del bienestar, y siendo as est lleno

de paradojas e incertidumbres. En sus comienzos deriv de las teoras neocl
sicas del intercambio econmico en condiciones de competencia perfecta,
teoras que se basaban en el concepto de la soberana del consumidor e
investigaban las condiciones en que la satisfaccin marginal (utilidad) del
consumo corresponda a los costos marginales de la produccin. Si el sistema
funcionaba perfectamente, no sera beneficiosa ninguna redistribucin de re
cursos, y en el margen de la produccin o el consumo, cada unidad monetaria
tendra el mismo valor.
Aunque la escuela de la utilidad marginal ha sufrido desde entonces
crticas y modificaciones, muchos de sus supuestos y principios de medicin
(como la valoracin del costo marginal y de los excedentes de los consumido
res) subsisten en la metodologa del ACB, as como la atraccin que ejerce la
idea de emplear una unidad comn de medicin (el dinero o algn equivalen
te) como expresin numrica para registrar en una escala comn todas las
variaciones posibles de las satisfacciones apetecidas.
Sin embargo, el ACB encontr su verdadero campo de aplicacin en los
servicios gubernamentales, que no tienen precio. Como los datos de mercado
sobre los beneficios recibidos por los consumidores de los servicios pblicos, o
no existan o eran inadecuados, se buscaron indicadores indirectos aplicando,
hasta donde fuera posible, los conceptos neoclsicos de la utilidad marginal y
del excedente de los consumidores, que se supona iban a llegar espontnea
mente al mximo al influjo de la competencia del mercado.
Algunas aplicaciones del ACB se han hecho en los siguientes campos:

a) C arreteras, puentes y estudios de transporte

A partir de la obra pionera de Jules Dupuit se ha llegado a estudios

tcnicamente sofisticados para evaluar los beneficios de los usuarios de carre
teras, como el ahorro de tiempo. Se evalan las horas de trabajo de los usuarios,
que se supone les har ahorrar el proyecto de carretera, segn el nivel de sus
salarios, y tambin pueden buscarse pruebas (aunque muy fragmentarias)
acerca de la buena disposicin del pblico a pagar un precio ms alto por viajar
con mayor rapidez.
Los beneficios de distintos proyectos viales se comparan en funcin de

303
ste y otros criterios. Los costos que causa la congestin se calculan estimando
la prdida de excedentes de los consumidores, lo que proporciona una base
intelectual (aunque todava no poltica) de la valoracin de las carreteras en
zonas congestionadas y permite compararlas con los beneficios de los proyec
tos de transporte colectivo.1

b) Aprovechamiento de recursos hdricos

Este fue el primer uso gubernamental del ACB y surgi por la competencia
entre distintos organismos pblicos del gobierno federal de los Estados Unidos
por hacer valer sus proyectos ante el Congreso. Era comn que los usuarios de
un proyecto pblico de riego sufragaran slo una pequea parte del costo, y el
organismo federal contabilizaba, por lo tanto, los beneficios secundarios
por ejemplo, el ingreso y el empleo adicionales creados por la industrializa
cin y comercializacin de una mayor produccin agrcola, as como las utilida
des resultantes para los proveedores de materiales y equipos agrcolas. La Ley
de Control de Inundaciones de 1936 estipulaba que los beneficios (para
quienquiera que resulten) (sean) superiores a los costos estimados; y las
directivas oficiales establecan exigencias ms estrictas sobre la medicin de
los beneficios. Sin embargo, muchos economistas sealaron que estos benefi
cios secundarios no deban ser considerados, a menos que representaran recur
sos que de otra manera iban a permanecer ociosos, o que hubiera que asignarles
un valor especial por encontrarse en una regin desfavorecida. En la prctica,
ninguno de los dos criterios poda ser totalmente valedero, ya que la razn
fundamental del subsidio de riego era el patrocinio poltico. Esta experiencia
llev al escepticismo en los Estados Unidos sobre las bondades del ACB,
vindosele como una especie de defensa puramente partidista. Es irnico que
Charles Schulze haya invertido recientemente este uso del ACB, recomendn
dolo como til instrumento para poner en evidencia los altos costos e ineficien
te uso de recursos que implican los compromisos polticos en los proyectos de
riego.2

c) Aprovechamientos conexos para obras de electricidad o de recursos hdri

cos

Ms recientemente, se han realizado depurados estudios sobre la coordi

nacin temporal entre proyectos alternativos, o interconectados, en materia de

iPeter Self. E c o n o m ists a n d th e P olicy Process: The P olitics an d th e P hilosophy o f C ost-

B ene f it A n a ly sis, Londres, 1975, pp. 50-66.
2S. A. Marglin, P u b lic In ve stm e n t C riteria , Londres, 1967, pp. 16-18; A. Hirschman,
D e v e lo p m e n t P ro jects O b se rv e d , Washington D. C., Brookings Institution, 1967 pp. 174-179. C. L.
Schulze, The P o litics a n d E con om ies o f P ublic E xpending, Washington D.C. Brookings Institution,
1968, pp. 90-92.

304
servicios de utilidad pblica. Por ejemplo, se plantean cuestiones complejas
que se refieren a la eleccin y la sincronizacin de tipos alternativos y comple
mentarios de centrales hidroelctricas, termoelctricas y nucleares. Factor
crtico son los supuestos sobre la tasa de descuento apropiada y su relacin con
las posibles variaciones en los costos de capital y operacin. Los economistas
han cooperado con los ingenieros para planificar y evaluar programas alternati
vos a largo plazo. Problemas similares se originan en el campo de los recursos
hdricos, donde los proyectos son a menudo de aprovechamiento mltiple y dos
proyectos pequeos iniciados ahora podran invalidar un proyecto mayor que
pudiera ser necesario posteriormente.3

d) Contam inacin y otros efectos am bientales

La creciente toma de conciencia, principalmente en los pases desarrolla

dos, de los efectos de la contaminacin atmosfrica del agua, del ruido y de
otras formas de contaminacin ha estimulado los estudios del ACB en este
campo. Pero, al contrario de los tres ejemplos anteriores, este tema no se
relaciona con las obras y servicios de utilidad pblica, aunque los organismos
gubernamentales, tanto como las empresas privadas y los particulares en gene
ral, pueden causar contaminacin. Por otro lado, a diferencia tambin de los
casos anteriores, se trata de efectos difusos sobre gran cantidad de individuos
(en verdad innumerables), muchos de los cuales ni siquiera han nacido. De
aqu que las tcnicas de anlisis y valoracin sean especialmente difciles,
como lo es la atribucin de responsabilidades: deberan los agentes contami
nantes compensar a los afectados o, por el contrario, estos ltimos pagar para
detener o reducir la contaminacin? La decisin afecta la valoracin de los
costos.4
Estas cuatro aplicaciones del ACB (y hay otras) se dan, con la posible
excepcin de la ltima, al micronivel de los proyectos particulares. Todas ellas
se relacionan con los problemas de la evaluacin en donde no existen indicado
res de mercado, e introducen tcnicas sustitutivas de evaluacin. Pero la
evaluacin est relacionada con un contexto particular y con cierto tipo de
problemas. Por consiguiente, estas tcnicas no son necesariamente transferi-
bles de un campo de aplicacin a otro.
En parte se eligen las tcnicas segn la disponibilidad de datos tiles. Los
empleados para un objetivo pueden no ser lgicamente compatibles con los
empleados para otro fin. Adems, los resultados ms tiles se obtienen cuando
los analistas del ACB trabajan en estrecha relacin con otros especialistas.
Este problema de la imposibilidad de comparar diferentes tcnicas surgi
con el trabajo de la Comisin Roskill sobre el Tercer Aeropuerto de Londres. El
equipo de investigacin traslad la tcnica de valorar el ahorro de tiempo, que

3A. Maas e t al. D esig n o f W a te r R esources S ystem s, Harvard University Press, 1962.
4E. Imishan, C o st-B e n e fit A n a lysis, Londres, 1971.

305
es admisible como forma de comparar los beneficios de los usuarios entre
proyectos viales, al contexto ms amplio que se refiere a la ubicacin de un
aeropuerto gigantesco. Las cifras de ahorro de tiempo creadas para otro fin se
revelaron como un poderoso instrumento en comparacin con las diversas
tcnicas, generalmente insatisfactorias, empleadas en un intento por valorar los
costos ambientales. A la postre, la Comisin descart sus mediciones de los
costos ambientales por considerarlas poco seguras, aduciendo que, en ltima
instancia, se conocan objetivamente los costos de tiempo en tanto que los
costos ambientales eran materia de opinin subjetiva, conclusin que confiaba
en exceso en la ACB e hizo pensar a muchos que el factor medido tena
importancia econmica, en tanto que el no valorado no la tena.5
A diferencia de estas aplicaciones especializadas del ACB, hay iniciativas
ms recientes encaminadas a desarrollar un marco terico general para la
estimacin de proyectos mediante el uso de precios sombra o contables. Estos
tienen por objeto dar una orientacin ms precisa del valor social de un proyec
to que los precios de mercado u otros precios convencionales. Los precios
sombra han sido recomendados en particular para la estimacin de proyectos
en pases en vas de desarrollo.
Hay otra diferencia en cuanto que los precios sombra se aplican ms bien a
la evaluacin de proyectos de desarrollo econmico que al intento de medir
extemalidades ambientales o sociales sin precio, tema que preocupa cre
cientemente a los economistas del bienestar en pases como el Reino Unido.
Una de las metas principales del sistema de precios sombra es corregir las
distorsiones en los precios de mercado que, frecuentemente, se producen
como resultado de las intervenciones de los propios gobiernos en el proceso
econmico. Por ejemplo, los aranceles, las cuotas de importacin, los controles
de cambio y de precios, constituyen factores que restan a los precios su funcin
de registrar los valores precisos de intercambio en condiciones de competen
cia. Lo mismo cabe decir del comportamiento monopolista de los capitalistas y
de los trabajadores que causan inflacin de precios o de salarios. Aunque no se
afirma que la intervencin gubernamental en el mercado est siempre equivo
cada, se sostiene que sus mtodos s lo estn. Los precios sombra tambin
pueden relacionarse con polticas o ideales sociales, incluyendo no slo la
distribucin del consumo y la inversin totales en el tiempo (problemas que no
pueden soslayarse) sino tambin, algunas veces, la distribucin de los benefi
cios del consumo entre los diferentes grupos y regiones que constituyen una
nacin.
Como ya se seal, el punto de partida tradicional del ACB es la soberana
del consumidor en condiciones de competencia para la produccin y el inter
cambio. El criterio comn para definir el beneficio, segn los libros de texto, es
la voluntad de los consumidores de pagar por algn bien o servicio o, en un

5P. Self, op. c it. pp.87-91.

306
sentido ms lato, su aceptacin del pago que implica lograr o evitar un resultado
posible. El ACB puede entonces proceder sucesivamente a:
a) Encontrar datos sobre la voluntad de pagar en casos en que los indicado
res del mercado sean escasos o nulos (como sucede, por ejemplo, con muchos
bienes pblicos) mediante el uso de tcnicas sustitutivas.
b) Reajustar los precios de mercado que vician las condiciones ptimas de
produccin e intercambio (por ejemplo monopolios o aranceles), o que no
reflejan el costo de oportunidad de los recursos disponibles.
c) Contabilizar, a favor de polticas o proyectos, la absorcin de recursos no
utilizados o subaprovechados que, de otra suerte, permaneceran ociosos (por
ejemplo, desempleo).
d) Reajustar los precios a fin de reflejar las extemalidades desfavorables
(por ejemplo, la contaminacin), o favorables (por ejemplo, los servicios de
capacitacin o la educacin proporcionados por una empresa).
Esta lista ayuda a comprender la historia y los problemas del ACB. Co
mienza como una forma de valorar los beneficios gubernamentales sin precio
(a). Se emplea como modelo un mercado ideal. Sin embargo, como no existe, los
mismos precios de mercado deben reajustarse para subsanar diversas imperfec
ciones, entre ellas sobre todo las distorsiones creadas por el gobierno (b). Cabe
entonces agregar los beneficios indirectos que no quedaran registrados por el
mercado, pero que interesan a la poltica pblica (c). Por ltimo, se intenta
medir una serie de efectos indirectos, favorables o no, que en la realidad no
tienen precio (d).
Los problemas siguen la misma trayectoria. En primer lugar, si la voluntad
de pagar es indicador del beneficio individual, cabe tambin postular la
misma distribucin del ingreso y el capital? De ser as, como el ACB aplica sus
criterios a una variedad creciente de fenmenos, podra aumentar en vez de
disminuir cualquier desigualdad existente. En la medida en que los clculos
nacionales de la voluntad de pagar no impliquen un verdadero desembolso, el
problema puede soslayarse recomendando polticas pblicas basadas en postu
lados muy hipotticos. Algunos economistas del bienestar se inclinan por una
funcin de bienestar individual bastante poco relacionada con el ingreso real.
Sin embargo, tales expedientes realmente no resuelven el problema, sobre
todo porque los anlisis reales deben efectuarse en forma ms estricta y objeti
va. Sin embargo, este problema sigue siendo cargo de conciencia para muchos
economistas, que sostienen que la piedra de toque es el bienestar social, por el
trasfondo igualitario de las teoras econmicas tradicionales del bienestar,
como se ver en la seccin siguiente.
En segundo lugar, de quin sera la funcin de utilidad o de preferencia
que ha de maximizarse? Original y tericamente, como se ha visto, es la del
consumidor. Por otro lado, los analistas de costo-beneficio son en su mayora
funcionarios de gobiernos y les interesan en especial los servicios y polticas
gubernamentales.
Los hombres de negocios no necesitan de economistas para que les digan
qu hacer, pero aparentemente los gobiernos s. Sobre todo en las primeras

307
pocas del ACB pareca que los gobiernos y organismos pblicos necesitaban
una comprobacin de los beneficios que reportaban a sus clientes o consumi
dores. El principio de la voluntad de pagar podra ser til para que el gobierno
supiera cmo se valoraran sus servicios si fueran comercializados (lo cual dara
un criterio para proveer nuevos servicios) pero esa comprobacin, evidente
mente, no implica que el servicio deba distribuirse segn la capacidad de pago.
Esa es materia aparte. Al propio tiempo, indicadores comerciales sucedneos
(por felices que fueran) le dieron un apoyo til o necesario a los proyectos
pblicos en una sociedad de mentalidad empresarial como la estadounidense,
a juzgar por la Ley de Control de Inundaciones. El mismo clamor por estudios
del ACB, como medio de demostrar que el gobierno es buen administrador, se
da con cierta frecuencia en otros pases occidentales.
D e estas distintas maneras podra afirmarse que el ACB est introducien
do criterios de mercado, en forma restricta pero decantada, en las operaciones
de gobierno. Sin embargo, al ampliarse el sector gubernamental y llegar a ser
predominante en la economa, entran en primer plano los objetivos guberna
mentales. En principio, los economistas del bienestar pueden tolerar ese hecho
y algunos hasta complacerse con l. Despus de todo dependen del gobierno
para que patrocine aquellas polticas de bienestar que corrigen las limitaciones
del mercado. Pero, si los objetivos del gobierno no se conciban con las teoras
del bienestar de los consumidores que fueron el punto de partida original, qu
puede hacer el economista? Tratar de convencer al gobierno de su ideologa, o
suponer una funcin de utilidad gubernamental que l debe maximizar?
Algunos economistas postulan que los gobiernos actan para maximizar
sus propias preferencias, que deben ser respetadas. As pues, es dable sentar la
hiptesis de que el gobierno (igual que el consumidor completamente racional)
est haciendo un balance de su utilidad marginal, de modo que la ltima
unidad monetaria gastada en defensa vale tanto (a los ojos del gobierno) como la
ltima gastada en educacin. La teora de los precios implcitos calculapor
deduccin los costos que los gobiernos asignan a diversos objetivos; por
ejemplo, cul es el costo, en recursos, de una decisin gubernamental de
desviar una carretera por razones ambientales? La funcin del economista es
entonces conciliar, si puede, los precios implcitos. Pero, por qu debera
estar tan interesado el gobierno en la coherencia? Las decisiones pueden
tomarse sobre la base de una combinacin de valoraciones sociales y polticas,
as como econmicas (por ejemplo, de recursos) que variarn segn las circuns
tancias. Una meta ms realista y razonable, como dice Schulze, es hacer ms
claros los costos en recursos, de modo que el gobierno pueda modificar sus
decisiones a la luz de ese conocimiento.6
De quin precisamente son las satisfacciones que deben ser maximiza-
das? El gobierno no es un individuo, sino un cmulo de organismos, polticos y

6P. Self, op. c it., pp. 72-6; C. L. Schulze op. cit.

308
funcionarios. Aunque hay una autoridad poltica ltimao autoridades si hay
sebaracin de poderes este cuerpo o persona slo puede tomar algunas de las
decisiones y, por lo general, slo parcialmente.
El analista est entonces en un aprieto. Puede seguir a pie firme con la
s rberana del consumidor y velar para que el mayor nmero de servicios
pf blicos posibles concuerde con las preferencias de los consumidores, quiz
aadiendo como corolario necesario alguna hiptesis o recomendacin sobre
distribucin del ingreso (vase la seccin siguiente); puede preguntar o adivi
nar las polticas y limitaciones del gobierno e intentar aplicarlas metdicamen
te en su anlisis; o puede agregar o incluso hacer valer su propia concepcin de
la funcin de utilidad del gobierno. Es muy posible que, sacrificando alguna
ri| urosidad terica, trate d hacer un poco de cada una de las tres.
La manera en que el ACB ataca estos problemas depende tambin del
pe nto de vista que se sostenga sobre la solidez y amplitud de las teoras del
bienestar econmico que le sirven de base. Aunque hay un campo y una
literatura comunes a estas teoras, en su aplicacin son extremadamente elsti
ca i y Variables. Esto conduce a la impresin ya advertida, de que el ACB es slo
ur a forma especializada de defensa partidista de polticas particulares. La
habilidad de muchos analistas de relacionar sus descubrimientos con las metas
de la organizacin a la que sirven (incluso las gubernamentales y las de diver
so organismos), sustenta este escepticismo. Sin embargo, el ACB tambin ha
sido considerado como un rbitro imparcia) de un problema de poltica.
Este punto de vista est avalado por la demanda de un anlisis completo
qi e cuantifique, en la medida de lo posible, todos los costos y beneficios que
df rivan de un proyecto. Esta idealizacin del ACB alcanz su apogeo en el
Reino Unido con el establecimiento de la Comisin Roskill, pero declin al
conocerse la labor de esa Comisin y sus resultados. Las investigaciones
p blicas revelaron que haba poca probabilidad de llegar a un consenso, ya sea
sobre los factores pertinentes o sobre las cifras, incluso entre los economistas.
El nico punto de concordancia entre ellos era la bondad del mtodo del ACB.
Sobre este tema hay marcadas diferencias entre los economistas ms prag
mticos y los ms idealistas (o tericamente ambiciosos). Ellas se refieren a la
variedad de factores que cabe esperar, razonablemente, que mida el ACB. Los
segundos proponen la medicin de una cantidad creciente de extemalidades
qi le son tasadas slo raramente o por medios indirectos, y que algunas veces
re aasan los lmites de la evaluacin econmica en su acepcin corriente. Por
ejemplo, si se erradica una aldea para construir una presa, se perder su vida
comunitaria. Sera til preguntar en qu costos debera incurrirse para mante
e r a la aldea en su lugar pero tiene algn sentido preguntar a los aldeanos qu
va lor le asignan a la existencia de su comunidad particular? En qu medida
co ntribuira cualquier respuesta a una decisin o a sentar las bases racionales
pa ra fijar la compensacin correspondiente?
Aunque las escuelas se dividen aqu en forma diferente, los pragmticos se
n clinan ms bien a mantener la norma del mercado que el mtodo del ACB

309
trata de corregir en funcin de determinados factores sociales, en tanto que a
los tericos a ultranza les gustara establecer un conjunto completamente
nuevo de precios idealmente determinados. Los pragmticos constituyen la
escuela dominante en los pases en vas de desarrollo, pero all enfrentan el
problema de relacionar sus teoras con los objetivos establecidos por los go
biernos y con una funcin gubernamental en principio muy amplia, pero en la
prctica muy limitada por diversos factores, entre otros los del comercio.

La eficiencia y la equidad en el anlisis de costo-beneficio

En esta seccin se examinarn los problemas tericos en lo que atae a sopesar

los elementos de eficiencia y equidad en el ACB. Se hace un anlisis bastante
crtico de la economa del bienestar, base terica del ACB. Es preciso compren
der de qu modo se definen la eficiencia y la equidad en la economa del
bienestar y cules son las relaciones que suponen.
Llegar a una decisin luego de sopesar beneficios y costos es un
ejercicio mental natural tanto para los individuos como para las organizaciones.
Muy a menudo, los resultados atinentes no se pueden prever hay mucha
incertidumbre. A algunos resultados probables puede drseles un valor indife
rente (por incertidumbre algunas veces), y otros representan efectos complejos
que son difciles de separar en dos categoras. Sin embargo, el ejercicio se hace
frecuentemente en forma emprica y proporciona un paradigma de la toma
racional de decisiones.
Los economistas se ocupan del uso eficiente de los recursos para lograr
objetivos determinados o, ms rigurosamente, para lograr beneficios mximos.
Sin embargo, los insumos de recursos no son indiferentes para la evaluacin.
Algunas personas prefieren el ocio en vez de los bienes de consumo y, terica
mente, el valor asignado al ocio podra calcularse por el consumo no efectuado.
Otros prefieren satisfacciones psquicas (altruismo, status social, o algn otro
valor), y cabe hacer el mismo clculo. Hay personas que asignan un valor al
trabajo o a ciertos tipos de trabajo, de modo que no es simplemente un costo
tericamente esta consideracin debera afectar el precio del trabajo (los
salarios) aunque es dudoso que esto suceda en la prctica.
Muchos beneficios o prdidas de los individuos tienen una relacin muy
limitada con los costos de los recursos, ya que dependen mucho ms de
condiciones personales. Otros dependen del tipo de cooperacin social. Como
lo ha demostrado la escuela de las relaciones humanas, esto es valedero en el
comportamiento de las empresas y otras organizaciones. Muchas satisfaccio
nes, como el goce de una comunidad local segura y amistosa, dependen en
medida mucho mayor del comportamiento social que de la disponibilidad de
recursos. Los habitantes pueden estar dispuestos a pagar un costo para lograr el

7Un anlisis ms completo de este problema aparece en Peter Self, E conocrats a n d th e p olicy
Macmillan, Londres, 1975, cap. 2 y pp. 139-145.
p ro c e ss

310
re sultado apetecido como cuando se emplea una fuerza policial privada para
lograr mayor seguridad. Pero la propia necesidad de incurrir en grandes gastos
d<! esta manera es demostracin de que han fracasado los medios ms apropia
dos y eficaces.
Estos ejemplos bastante evidentes muestran cun difusa es la lnea demar-
C toria de la evaluacin econmica. La forma de usar los recursos siempre se
re laciona con los resultados finales. As, pues, al examinar distintos proyectos
de vivienda, viene al caso argir que un diseo cumplir mejor con el objetivo
de crear un vecindario amistoso y tranquilo. Al considerar los proyectos de
di isarrollo, es til considerar que algunos sern ms eficientes para fomentar el
e: pritu de empresa y la iniciativa o reducir los conflictos raciales; en verdad,
como seala Hirshmann, la difusin de ciertos valores sociales a raz de un
p oyecto no es slo un subproducto posible de su xito (o extemalidad), sino un
ir sumo esencial.8Por otro lado, estos beneficios futuros no pueden en realidad
medirse en trminos monetarios, no slo porque son inciertos e intangibles,
sino porque (por razones bastante buenas) generalmente no se consideran
mensurables en dinero o en cualquier otro medio de cambio econmico. Lo
que a veces puede inferirse es el costo adicional en recursos que supone la
se leccin inicial de un proyecto por sus extemalidades. Digo inicial, porque
despus podran reducirse los costos en recursos si (por ejemplo) la coopera
cin mejora la eficiencia tcnica de un proyecto o una organizacin. En el mejor
di; los casos, pues resulta una verdad a medas decir que pueden conocerse los
costos sin conocer los beneficios.
Un sistema ideal de mercado se presenta a menudo como un paradigma
du eficiencia econmica en el uso de recursos. En estas condiciones, el clculo
di ;1 lucro de una empresa servira al mismo tiempo como pauta del uso ptimo
di; recursos para beneficio social, dejando de lado (o tratando en otra forma) el
p oblema de la distribucin del ingreso. Sin embargo, este paradigma no se da
ei i ninguna parte, y por diversas razones (economas de escalas, crisis y bonan
zas, y problemas de desempleo) no suele ahora considerarse razonable. Por
d jsgracia, el paradigma alternativo de la economa del bienestar no es tan
claro; aunque claro o no, requiere una teora de la eficiencia econmica.
El ACB trata de totalizar el valor de los beneficios y de restar los costos
pertinentes. El resultado puede ser una tasa interna de rentabilidad o, eligien-
di) una tasa de descuento apropiada (que en teora representara el grado en que
la sociedad prefiere los beneficios presentes a los futuros), la corriente de
bi meficios y costos esperados puede reducirse a una sola cifra el valor social
m;to presente de un proyecto. En principio se trata de la misma tcnica que
emplea una empresa comercial. Las diferencias estn en la naturaleza y nme-
rc de los factores cuantificados, en los mtodos de valuacin empleados y en la

8A. Hirschman, D e v e lo p m e n t P rojects O b se rv e d Brookings Institution, 1967.

311
eleccin de una tasa de descuento. Todos estos aspectos plantean problemas
difciles y polmicos.
El ACB define la eficiencia con relacin a una funcin de bienestar social
(FBS) apropiada. Una formulacin posible es la maximizacin del total agrega
do de las utilidades de los consumidores individuales: FBS = U1+ U2... + Un,
donde n es el nmero pertinente de personas. Los textos abundan en la discu
sin de los problemas lgicos que trae consigo el sumar o combinar las funcio
nes de utilidad o de preferencia de los individuos. Pero interesa mucho ms
saber qu significa la utilidad y cmo se relaciona este criterio con la poltica
del gobierno.
La funcin de utilidad es un concepto totalmente abierto: simplemente
representa lo que las personas prefieren; por lo tanto no equivale a la meta del
crecimiento econmico si (por ejemplo) algunos o muchos no lo desean. Este
aspecto lo ponen de relieve algunos economistas del bienestar al criticar la
meta del crecimiento. Se abusa a veces de esto al introducir toda clase de
extemalidades de tipo social, como los efectos adversos sobre la familia y la
vida comunitaria, que se dice son causados total o parcialmente, por el creci
miento econmico.
En esos casos el autor escribe ms bien como un crtico social de corte
tradicional que como un economista, aunque su habilidad para hacerlo muestra
las tendencias imperialistas, si bien contradictorias, de la economa del bienes
tar. No obstante, no cabe duda alguna de que hay grandes costos relacionados
con el crecimiento econmico que (de seguir el mtodo del ACB) habra que
descontar de los beneficios.9
En la prctica, la mayora de los economistas suponen que la poblacin
desea en general un mayor consumo de bienes y servicios. La meta de la
eficiencia puede, entonces, describirse como la maximizacin del consumo
total real (es decir, tomando en cuenta las variaciones de los precios) en un
tiempo determinado quienquiera sea el beneficiario. Presentada de esta mane
ra, se parece ms a la meta tradicional de crecimiento aunque puede calcularse
en forma diferente del producto nacional bruto tradicional, por ejemplo. El
consumo en el tiempo puede considerarse como la pauta de evaluacin, ya que
el propsito ltimo de toda inversin es elevar el consumo.
El papel del gobierno es importante, porque sobre todo en los pases en
vas de desarrollo, ste establece objetivos para que los sigan los analistas. Casi
sin excepcin los gobiernos patrocinan alguna versin de la meta de crecimien
to econmico. Para los economistas del bienestar podra crearse una difcil
situacin si se pensara que gran cantidad de la poblacin tiene funciones de
preferencia diferentes. Lo mismo vale para otros objetivos gubernamentales,
incluso la seleccin (explcita o implcitamente) de una tasa de descuento
social, que de nuevo podra diferir de las preferencias agregadas de los indivi
duos si tuvieran que expresar su decisin. Una solucin posible es considerar

9E. J. Mishan, The C o st o fE c o n o m ic G ro w th , Londres, 1967.

312
q .e el gobierno acta de fiduciario en el manejo de algunos problemas, como el
b enestar de generaciones futuras, que no pueden resolverse mediante la
agregacin de preferencias individuales (aunque tambin es discutible, por-
q e as se haca antes). Otra solucin, por lo menos para las democracias, es
considerar que el gobierno refleja las preferencias individuales expresadas por
le s mecanismos del costo y la representacin. Se puede postular un mercado
p<(ltico de preferencia con algunas caractersticas paralelas a las de los merca
dos econmicos. El resguardo de las preferencias individuales consiste enton
ce s, en ambos casos, en tener un sistema que sea lo ms abierto, pluralista y
competitivo posible. En los pases en vas de desarrollo estas condiciones
pueden estar casi totalmente ausentes del sistema poltico, pero es posible que
ni siquiera se den en el mercado econmico. Estos problemas son de impor
ta rcia para el ACB, por cuanto sus ideales tienden hacia una especie de ciencia
do mocrtica o populismo econmico.10
Habiendo considerado la eficiencia nos referiremos a la equidad. La equi-
dtd en el ACB suele concebirse en funcin de reglas de distribucin. Un
as pecto que ya se ha mencionado es la distribucin del consumo en o entre
ge neraciones. Puede concebirse como una especie de juicio de valor colectivo
expresado en una tasa de descuento social. Puede efectuarlo principalmente el
gobierno, o puede surgir de las preferencias de tiempo de los individuos o las
or ;anizaciones de ahorro e inversin, o ms probablemente de una mezcla de
ambos. Mucho depende de la organizacin del ahorro y de la inversin, y del
gr ido en que los recursos son controlados por el gobierno. Generalmente se
so tiene en la economa del bienestar que la tasa de descuento gubernamental
debera regirse por otros criterios ms amplios, que los que se aplican a la
in1'ersin privada comercial. Ello no siempre suceder ni estar el gobierno lo
su: icientemente libre de presiones inmediatas como para tomar una decisin
fundamentada y coherente.
El otro aspecto principal es la distribucin del consumo entre los diversos
gn ipos en que puede subdividirse toda sociedad. Estos pueden definirse por su
in| reso, su residencia (regin o localidad), su clase social (especialmente si sta
es rereditaria), su origen tnico, o su papel en el sistema econmico. Natural-
mente hay otros mtodos de clasificacin. Los economistas se han preocupado
en general casi exclusivamente de las dos primeras categoras. Por razones
polticas y ticas, son reacios a considerar las dems categoras, salvo que el
p< pe en el sistema econmico es objeto de importantes polmicas sobre el
tral amiento relativo que debe darse a la industria y la agricultura, y sobre los
sectores modernizados frente a los sectores atrasados de la economa. Ellas se
preocupan principalmente de la eficiencia (por ejemplo, de las contribuciones
res rectivas de la agricultura y de la industria a una meta de crecimiento),
auxjque algunas veces se preocupan tambin de los efectos sobre grupos de
ing resos y zonas geogrficas.

P. Sel, cit., Cap. 5.

313
 D e esta manera, abogar por la agricultura en los pases en vas de desarrollo
significa amparar las recomendaciones de los pobres (aunque no todos).11 Del
mismo modo, a veces se afirma que las aspiraciones de las regiones atrasadas se
incluirn a gran parte en cualquier regla o poltica que favorezca a los de bajos
ingresos, aunque es muy dudoso que sea as, y hay tambin otros argumentos
para la discriminacin regional. As, pues, al ACB le preocupa principalmente
la distribucin entre grupos de ingresos, aunque las distribuciones regionales y
las sectoriales tengan importancia tanto relacionada como separadamente.
Otro aspecto importante de la equidad que interesa al ACB, es el trata
miento de los grupos desfavorecidos por los procesos de cambio econmico. De
esto trata el principio de Pareto que ser considerado ms adelante. Terica
mente, esta situacin tambin se resolvera en parte aplicando una regla de
distribucin de ingreso: si la poblacin se empobrece, se la ayudar con cual
quier regla que favorezca los ingresos bajos. Sin embargo, con esto no se toma
en cuenta la prdida adicional de bienestar que crea un movimiento descen
dente, segn lo expresa (por ejemplo) el principio de Hobhouse, que dice que
una satisfaccin inesperadamente perdida provoca ms pesar que el placer que
causa una satisfaccin equivalente confirmada inesperadamente. Aunque esta
teora tiene algn respaldo en la economa del bienestar, con el concepto de
excedente del consumidor, puede usarse el mismo concepto para apoyar la
redistribucin de los estratos ricos a los pobres, principio ms poderoso cuando
ambos tienen aplicacin.
Habiendo considerado los conceptos de la eficiencia y la equidad, cabe
considerar la relacin entre ambos en la economa del bienestar. En primer
lugar, debe subrayarse que es difcil superar ambos criterios; un juicio sobre
eficiencia no slo implica, sino que lgica y tericamente, parece exigir juicios
sobre equidad aunque muchos economistas hayan echado mano a diversos
expedientes para soslayar esta conclusin. Sin repetir todo el argumento,12
debemos considerar sus aspectos principales.
Qu significa decir que el consumo total es meta deseable de la poltica,
sin importar quin sea el beneficiario? La teora de la preferencia de los
consumidores, de la cual deriva esta meta, intenta ajustar las funciones de
produccin a las preferencias marginales de consumo. El valor que se maximi-
za es la libertad de eleccin del consumidor evidentemente tiene la libertad
de no optar por una eleccin nacional: de lo que se trata es que tiene la
oportunidad de hacerlo si lo desea. La libertad de eleccin es un valor social,
aunque no necesariamente el supremo.
Otra cosa es sostener que a medida que sube el gasto de consumo a precios
constantes, aumenta la utilidad del consumidor, que representa algo as como
un ndice de su bienestar o satisfaccin. El sentido comn hara pensar que hay
alguna correlacin positiva aqu, pero no de tipo lineal, con la probable salve-

UM. Lipton, W h y P oor S ta y P oor Londres, 1977.

12Vase P. Self, cit., especialmente cap. 2 y 6.

314
(lad de que para algunas personas o en algn punto, la correlacin pudiera ser
negativa. Lo mismo se reconoce explcitamente en el concepto de utilidad
i narginal decreciente y en el del excedente del consumidor. Implican que el
l enestar total de los consumidores puede elevarse (cualquiera sea ese total)
t ransfiriendo la riqueza de ricos a pobres. La unidad monetaria marginal del
I obre producir ms utilidad que la del rico.
La objecin tpica de los economistas que se resisten a esta conclusin es
c ue no es lcito efectuar comparaciones interpersonales del bienestar. La
t tilidad del consumidor es puramente subjetiva slo l la conoce, aunque
re vele sus preferencias a travs de su comportamiento. Por lo tanto, es lgica-
miente imposible inferir que un pobre logre ms satisfaccin que un rico de una
b nena comida.13Pero de ser as, la poltica pblica no podr tener ninguna meta
fi osficamente defendible. Esto no preocupara demasiado a los economistas
p irtidarios del laissez-faire o de la escuela del equilibrio, salvo que los dejara
tambin sin ninguna defensa filosfica de su posicin. Todo es cuestin de
solipsismo.
El mtodo moderno de desentraar la meta de la eficiencia de los criterios
d i equidad es utilizar el principio de Pareto, el que ocupa un lugar exagerado
ei i los textos del ACB. Expresado en trminos sencillos postula que slo deben
i r traducirse aquellos cambios econmicos que mejoren a parte de la poblacin
si i perjudicar a nadie. Esto suena irrecusable. Algunos ganarn y ninguno
p<rder. Pero tambin hay que tener en cuenta las consideraciones siguientes:
a) Las diferencias relativas de ingreso podran empeorar y esto sera ina-
c e ptable para la escuela de la privacin relativa.
b) Se descartaran los cambios que empeoran la situacin de los ricos y
mejoran la de los pobres, aunque tales cambios podran reportar mayores
beneficios, en funcin tanto de los criterios de maximizacin como de iguala-
cun.
c) Cmo habr de definirse el empeoramiento? Si ha de tomarse en
cu enta el excedente del consumidor, el clculo se toma difcil. Por ejemplo,
el equipo de investigacin Roskill pregunt a los propietarios que podran ser
desplazados por la ubicacin del aeropuerto qu valor especial por sobre el
pri ;cio en plaza vigente le asignaban a la posesin de una determinada casa.
Ccn respuestas que iban al infinito fue imposible aplicar el ACB y se decidi
eir plear una tasacin mxima de tres veces el valor comercial.14 Pero si se
int erpreta el principio de Pareto (como lo hacen algunos) como tambi n descar
tan do comparaciones interpersonales, el uso del infinito resulta una respuesta
adecuada.
d) En la prctica el ACB slo intenta establecer que los perjudicados
pueden ser compensados por los beneficiarios, pero no establece ningn me

13L. A. Robbins, The N atu re an d S ign ifican ce o f E conom ic Science, Londres, 1937.
I4P. Self, cit., p. 83.

315
canismo para hacerlo. Pareto puede estar entronizado en el corazn de los
economistas del bienestar, pero difcilmente poda estarlo en el de los gobier
nos, y en realidad no se paga la compensacin sobre una base paretiana.
D el examen de estas consideraciones se desprende que el ACB est li
diando con problemas que no pueden ser resueltos con sus mtodos o tcnicas.
El desarrollo econmico de los pases en vas de desarrollo transforma
necesariamente la sociedad, y empeora la situacin de muchos, en trminos de
ingreso real y, evidentemente, en trminos de satisfaccin psicolgica o social.
Como es obvio, no se puede identificar a todos los perjudicados y compensarlos
o sobornarlos para que acepten el cambio en condiciones paredaas, o casi
no habra desarrollo. De esta manera, al principio de Pareto puede dar una
inclinacin muy conservadora, no slo respecto a los ricos, sino tambin a todos
los que no slo tienen derechos adquiridos, sino incluso formas de vida que
seran daadas por el desarrollo. As, mientras algunos economistas del bienes
tar son fuertemente igualitarios, otros (Mishan, por ejemplo) se inclinan por
una posicin fuertemente conservadora en cuanto a los derechos individuales
existentes o presentes en tanto que otros ms parecen ir en ambas direccio
nes a la vez. Parte de la explicacin radica en el papel ambivalente que
representa el concepto de excedente del consumidor, pero esto en un senti
do slo refleja la disyuntiva tica implcita en la elucidacin de un clculo de la
felicidad global (Bentham), o de una funcin de bienestar social (su equivalen
te moderno).
Mientras que la lgica de la economa del bienestar es fuertemente iguali
taria por el lado del consumo, tiene tambin que contar con los problemas de
produccin, y especficamente con los incentivos del trabajo y sus efectos sobre
la acumulacin de la riqueza.
El verdadero padre intelectual del ACB, Jeremy Bentham, previo todos
sus problemas. Dividiendo toda la experiencia en elementos de placer (benefi
cio) y dolor (costo), abog por la maximizacin del placer menos el dolor,
sujetos a una distribucin correcta. Propuso que se midiera el placer de acuerdo
con su intensidad, duracin y fecundidad, es decir, capacidad para producir
nuevo placer e impedir nuevo dolor (= el multiplicador y los beneficios secun
darios). Postul indiferencia entre los objetivos del consumo, de modo que no
se admitieran bienes meritorios (a placer igual, el alfiler es tan bueno como
la poesa). Tambin determin que el placer de cada persona tena igual valor.
Sin embargo, aqu el contenido igualitario se contrarrest con su fe en la
emulacin personal (incentivos); sin este estmulo la riqueza permanecera
innegablemente baja (al nivel de subsistencia o peor), de modo que una eco
noma de incentivos es de inters para todos, los que con ella surgirn, aunque
lentamente.
La economa moderna del bienestar, sin embargo, ha cortado el hilo del
pensamiento de los primeros utilitarios acerca de las conexiones entre el
crecimiento econmico y el comportamiento social. Procediendo ms empri
camente, deja una amplia zona de indeterminacin entre los objetivos de

316
m ixmizar y de igualar el consumo. En general, se supone que al aumentar la
igi laldad de los ingresos reales, se reducir el ahorro, y por ende, los fondos
di iponibles para la inversin. Sin embargo, es difcil generalizar sobre este
as jecto, ya que, sobre todo en los pases en vas de desarrollo, no hay una
correlacin automtica entre la tendencia al ahorro y la inversin productiva.15
Pe r ejemplo, los habitantes urbanos pudientes a menudo invierten sus ahorros
en bienes races con efectos inflacionarios y no igualitarios, mientras que los
ca mpesinos pobres tienen mayor tendencia a invertir sus ahorros (cuando los
tienen) en propiedades productivas.16En este aspecto nos adentramos profun
de mente en la sociologa econmica: la influencia de la propiedad, las tradicio-
n( s y los valores sociales, etc. sobre el comportamiento; y el ACB tiende a tratar
la informacin disponible como datos de difcil manejo para el clculo de
d( terminados coeficientes.
Esta seccin sobre los conflictos entre los criterios de eficiencia y los de
equidad puede resumirse en los puntos siguientes:
a) La meta de maximizar la riqueza o el consumo totales est lgicamente
conectada con cuestiones relativas a la distribucin de la riqueza. Ni las metas
ir aximizantes, ni las distributivas pueden derivarse de una teora de la prefe
r ncia de los consumidores como tales, la que se basa principalmente en la
li aertad de eleccin. Ambos objetivos tienen una base filosfica en el utilita
rismo, y pragmticamente corresponden a aspiraciones ampliamente compar
t das por la humanidad, pero no universales.
b) El principio de Pareto no puede llenar la laguna entre la eficiencia y la
equidad, salvo para aquellos que aceptan su tesis del valor particular, que
n almente es ms bien limitada y se inclina fuertemente en favor de los dere-
ros adquiridos.
c) La economa del bienestar tiene una orientacin igualitaria, pero los
mismos conceptos pueden usarse para defender una posicin conservadora en
favor de los derechos y usos existentes.
d) La orientacin igualitaria de la economa del bienestar entra en conflicto
variable e incierto con el papel que desempean los incentivos del trabajo
sobre el aumento de la produccin, aunque algunas veces puede que no haya
conflictos. Esta es una cuestin de sociologa econmica.

El papel del analista

Despus de esta breve resea de las teoras podemos entrar a considerar las
posiciones de poltica general que adoptan o podran adoptar los analistas del
a CB.
En la prctica, los economistas tienen que trabajar con objetivos fijados por
os gobiernos, las instituciones financieras o los organismos internacionales.

15Hirschmann, The S tra te g y o f E conom ic D e ve lo p m e n t, Yale U. Press, 1958.

16M. Lipton, cit.

317
Para algunos esto representa una limitacin de sus propias teoras o hiptesis
sobre la maximizacin del bienestar; para otros es una oportunidad de liberarse
de los problemas tericos relativos a los objetivos y de concentrar la atencin en
las tcnicas; mientras que muchos adoptan una posicin intermedia.
En principio un dictador podra proporcionar (en consulta con los econo
mistas) una funcin de bienestar social constituida por los valores que desea
ra decretar para la sociedad, y los economistas podran intentar traducirla en un
conjunto coherente de funciones de produccin y consumo. Los problemas de
aplicacin son cuestin aparte. En la prctica esta situacin es poco probable
que se produzca y a pocos economistas les gustara.
Lo corriente es que los gobiernos tengan una serie de objetivos de inters
que suelen incluir: a) una meta de crecimiento econmico en una u otra forma;
b) polticas u objetivos de distribucin; c) preferencias por determinados bie
nes de consumo (bienes meritorios) o discriminacin contra otros (malos);
d) el mantenimiento de una balanza comercial y la proteccin de la moneda,17
fomento o mantenimiento de un alto nivel de empleo y prevencin de la
inflacin, son otras tantas polticas probables. Casi todos los gobiernos oficial
mente incluyen la primera meta, pero a menudo faltarn polticas coordinadas
(aunque no sean ms que teoras) sobre el segundo y tercer objetivo; sin
embargo, sern tratados en polticas variables y algunas veces contradictorias
por los organismos pblicos.
En general, el economista del bienestar puede aceptar esta lista de objeti
vos, aunque puede haber importantes excepciones. As, por ejemplo, el eco
nomista podra rechazar por indeseables, en funcin del bienestar (es decir, de
la utilidad del consumidor), las polticas gubernamentales orientadas a la
autarqua o que rechazan los beneficios polticos del comercio internacional.
Un gobierno que discriminara con su poltica de distribucin entre grupos
tnicos o clases hereditarias podra esperar escaso apoyo de los economistas del
bienestar. Algunos economistas, siguiendo a Bentham y la libertad de eleccin
de los consumidores, podran impugnar la conveniencia de que hubiera bie
nes meritorios y malos, muchos no lo haran, y algunos se referiran a las
razones de la discriminacin.18
D e todas maneras, el economista necesita funciones de bienestar ms
precisas que las metas generales, y a veces contradictorias que suele propor
cionar el gobierno. En ese caso puede tratar de pedir orientaciones ms claras

17Muchos pases en vas de desarrollo tambin aspiran a un grado ms alto de autosuficiencia

econmica. La meta puede limitarse a reducir la dependencia del comercio exterior, o puede
ampliarse, para reducir la dependencia de todo comercio. Esta ltima meta suele no gustar a los
economistas del bienestar porque priva al consumidor de los beneficios del comercio internacional
y de la competencia. S. A. Marglin P ublic In vestm en t C riteria , Londres, 1967.
18Este ejemplo muestra una vez ms cmo muchos economistas del bienestar se encuentran en
una disyuntiva intelectual, entre una funcin de bienestar del consumidor elegida libremente, y
una funcin de bienestar gubernamental, elegida supuestamente en favor del consumidor.

318
de 1>s encargados de las decisiones o suplirlas con sus propias teoras del
bien estar. El resultado puede, inevitablemente, tener un elemento de error.
Con o factor final algunos economistas subrayan la necesidad de consultar con
la cc nciencia o con la tica.19
Los problemas de la equidad y la eficiencia se plantean de una de estas
cuat ro maneras:
a) El economista simplemente se concentra en la meta de maximizacin de
la ri jueza, y deja los problemas de distribucin a los polticos.
b) Lo mismo, pero agregando a Pareto.
c) El economista introduce una serie de ponderaciones de distribucin que
pueden emplearse (o no) por quien toma la decisin final; o presenta un
bal anee de planificacin que muestra de qu manera corresponden las ga-
nam as y las prdidas a grupos especficos, con el mismo propsito.
d) El economista acenta o desarrolla algn factor en el anlisis (como el
sala io sombra) que tiene repercusiones de distribucin; o en forma ms radical
(aur que muy raras veces), incorpora objetivos de distribucin como metas o
limitaciones bsicas.
Las dos primeras y las dos ltimas se relacionan diferenciando a la metodo-
log i conservadora (a y b) de la ms radical (c y d).
La primera posicin, como ya se advirti, es lgicamente difcil de soste
ner, y la segunda no ayuda mucho. Sin embargo, muchos economistas han
ado Jtado una de estas posiciones por razones que por lo menos son entendi-
b le. La meta de maximizacin de la riqueza parece relativamente clara (en
real idad no lo es) y tiene gran aceptacin, mientras que las metas de distribu-
cii son muy polmicas. Esta circunstancia se refleja y cobra cierta validez
con ello en el establecimiento de metas por los organismos pblicos en
cua ito ponen colectivamente el acento en la meta de crecimiento, y tratan en
forr a distinta las metas de distribucin. Podra estimularse a un analista del
AC i que trabajara para un organismo en particular a que hiciera suyo algn
objetivo de distribucin, para un asesor general parecera convenir ms la
neu tralidad en este asunto.
Por lo tanto, aunque el economista acepte la inexorable importancia de los
obj< ivos de distribucin (y muchos no la aceptan) es tentador no meterse en
est tema por razones polticas, y tambin a causa de las tensiones no resueltas
en 1as propias teoras del economista.
Esta posicin poltica del economista corresponde a una difundida creen
cia sn la sociedad de que el crecimiento econmico es altamente deseable, la
qu se da sobre todo entre los lderes polticos, del mundo de los negocios, y de
los medios de comunicacin. Pero, por qu hay tanto consenso? Un aspecto
clave es que el crecimiento se valora, no slo y ni siquiera principalmente, por
ser un fin en s mismo, sino por sus relaciones instrumentales con otros fines o

19Layard, p. 37.

319
valores. Para muchos socialistas democrticos, el crecimiento se valoriza por
los recursos que proporcionar para las ulteriores polticas radicales de redis
tribucin (Crosland). Para los capitalistas es indispensable para la expansin de
mercados y utilidades. Para muchos polticos nacionales es la ruta hacia una
mayor honra y prestigio para la nacin o para ellos mismos. Para otros, en fin, es
un medio de recompensar la iniciativa y la emulacin del individuo que puede
considerarse esencial para el crecimiento y valiosa en s misma), o para difundir
ms ampliamente los valores de la propiedad individual en la empresa, la
agricultura o la vivienda.20
Pero se plantea entonces la pregunta: no deberan estos otros objetivos
del crecimiento influir sobre el curso del propio crecimiento? La respuesta es,
por supuesto, que lgicamente deberan hacerlo, y lo hacen. A veces la posicin
poltica adoptada implica por s misma, que sera mejor postergar los dems
objetivos. Por ejemplo Crosland, y muchos lderes laboristas de todo el mundo,
que tienen una posicin semejante, aceptan tcitamente, en algn grado que,
por las antiguas razones utilitarias acerca de los incentivos, las desigualdades
existentes tienen que tolerarse temporalmente para que pueda volver a hacerse
una redistribucin cuando sea mayor la riqueza total.
Pero en la mayora de los casos estos otros objetivos se persiguen simult
neamente con el crecimiento, usando otros canales y otros niveles de gobierno.
Un poltico partidario del crecimiento econmico no declara al mismo tiempo
que espera aprovechar el crecimiento para establecer una aerolnea nacional
(por razones de prestigio), producir armamentos (por razones de podero), o
recompensar a su clientela de un grupo tnico particular. Estas otras metas
tendran que discutirse con distintas rbricas (en trminos del economista) ya
sea de bienes meritorios o valores de distribucin, aunque los ejemplos ex
puestos necesitaran un mayor disimulo. Igualmente, las oportunidades para
las empresas capitalistas dependern de las decisiones sobre tributacin e
incentivos de inversin que puedan patrocinarse para asegurar el crecimiento
econmico, pero que son tambin secuelas de las perspectivas de crecimiento.
Pero estas mismas consideraciones pueden reforzar la creencia del econo
mista de que es ms razonable permanecer neutral en los conflictos del poltico
que l no puede resolver. Otra cosa es que justifique su neutralidad en su
propio campo de los costos y beneficios sociales.
Si fuera un asesor financiero, preocupado simplemente de calcular la

20Esta es una simplificacin falaz porque los mismos grupos polticos suelen sustentar fines
variables acerca del valor de los diferentes tipos de propiedad individual. Muchos partidos
conservadores quieren promover la propiedad de la vivienda, y tal vez la de la tierra (o en todo case
de la tierra urbana), en tanto que reducen y racionalizan la propiedad agrcola (en particular), y
algunas formas de actividad comercial o industrial. Esta mezcla de posiciones puede atribuirse, ya
sea a la dependencia de las exigencias modernas del capitalismo (es decir, produccin concentrada,
pero consumo difuso), o a una creencia en las superiores ventajas (de nuevo para el crecimiento) de
las economas de escala con respecto a los incentivos proporcionados por la pequea propiedad).

320
ren abilidad financiera de proyectos calculados en forma tradicional, podra
per nitirse la neutralidad. Estara usando el principio de la eficiencia en otro
sen ido, cuyas limitaciones sociales y de bienestar son bien conocidos en
prir cipio, aunque no siempre en la prctica. Pero una vez que introduce el
crit :rio del bienestar social, est ofreciendo algo ms y, si en realidad no lo
aplica, se le podr tildar de impostor u obsecuente. Este es, por supuesto, el
dile ma central del ACB: cuntos efectos de bienestar habra que incorporar al
an isis? Volveremos sobre este problema, aunque en principio no tiene solu
cin. Mientras tanto es evidente que una sola meta de bienestar como la
pro; rnesta la maximizacin del ingreso real o del consumo totales no ser
suficiente como nico criterio. Los proyectos tienen en realidad efectos de
distribucin considerables, aunque variables, tanto directa como indirecta-
mei ite, local y nacionalmente. Una forma de enfocar esos resultados consiste en
rece mendar o presuponer que se apliquen polticas nacionales de tributacin,
de l ienestar y de subsidios para corregir los efectos no deseados. La necesidad
de t il correccin, si no es aparente de inmediato, la revelarn los acontecimien
tos. La receta es muy atinente para los pases desarrollados, donde existen
inst rumentos poderosos y eficientes para la redistribucin del ingreso de que
puede echar mano el gobierno si quiere.21 En cambio, en los pases en vas de
des; irrollo los recursos para efectuar esa redistribucin son mucho ms limita
dos y su aplicacin se ve coartada por los efectos polticos y de incentivos que
pudiera tener sobre la expansin de la tributacin directa, la falta de fondos
par; los subsidios de bienestar, y la ineficiencia y corrupcin de la administra-
cir . En esos pases la seleccin de proyectos y el curso del desarrollo econ-
mic ) constituyen en realidad las principales influencias sobre la distribucin
del jienestar. De modo que esta sugerencia es de muy limitado alcance.
Nos referiremos ahora a la tercera y cuarta posiciones de que dispone el
ana ista, las cuales tericamente representan un avance considerable sobre las
dos primeras. Pero aqu tambin hay muchas dificultades tanto en el diseo
de 13S anlisis, como en hacer que la seleccin de proyectos llevada a cabo con
el a::lisis de costo-beneficio sea realmente eficaz en lograr efectos de distribu-
cir
La posicin (c) puede adoptar la forma de agregar al anlisis diversas
ponderaciones que mostrarn en el valor final del proyecto el resultado de
intr )ducir algunos efectos de distribucin. Los efectos considerados suelen
limitarse a los niveles de consumo y de ingreso.
La ponderacin puede hacerse de diversas maneras por ejemplo, los

'De hecho, el pluralismo poltico, y un mercado poltico crecientemente sofisticado para la

distr bucin de costos y beneficios pblicos, suele impedir cualquier medida radical en este
senti io. As tambin, son considerables y difciles de alterar los efectos secundarios imprevistos de
la tril mtacin y los subsidios de bienestar, como lo son los costos (directos e indirectos) de la propia
admi nistracin tributaria. Por consiguiente, en los pases desarrollados tambin, son importantes
los el ctos de distribucin que tienen los proyectos.

321
 beneficios de un proyecto para el individuo pueden reajustarse por el valot ne
to de los impuestos lo que reducira los beneficios estimados en proporcin al
impuesto que debera pagar (Foster); o, ms realistamente para los pases en
vas de desarrollo, las ponderaciones pueden simplemente aumentar propor
cionalmente con los niveles de ingreso o consumo (por ejemplo, un beneficio
para el nivel ms bajo de consumo se estimara en 1.5 o cualquier otra
proporcin del nivel ms alto). Por supuesto que las ponderaciones del benefi
cio empleadas en el anlisis no se pagan realmente; su funcin consiste en
determinar cunto costara preferir un proyecto segn el criterio de que sus
beneficios influirn en alterar la distribucin (en comparacin con otros pro
yectos u otro diseo del proyecto) o para favorecer en mayor medida a los
grupos de bajos ingresos.
Es difcil sugerir una base cientfica para adoptar una u otra forma de
ponderacin (el criterio de voluntad de pagar difcilmente puede aplicarse a
esta situacin, ni siquiera conceptualmente, aunque a la inversa puede conce
birse que la distribucin real o potencial del ingreso sea condicin previa
deseable para la aplicacin de ese criterio. Podra alegarse que la economa del
bienestar, al postular que es mayor la utilidad del consumo para los estratos ms
pobres, proporcionara una base cientfica de ponderacin aunque otros
podran sostener que ste es un juicio de valor como otros postulados bsicos de
la disciplina. En todo caso, se tratara de un juicio cientfico que no puede
cuantificarse por faltar datos.
Parecera as que las ponderaciones empleadas no pasan de ser juicios de
valor bastante arbitrarios. En la realidad, estn limitadas, ante todo, por la
exigencia de que no deben reducir el valor social neto presente de un proyecto
por debajo de cero. Por definicin, no tendra objeto ir ms all de este punto si
condicin muy importante todos los factores pertinentes se hubieran cuan-
tificado adecuadamente (de no ser as, lo lgico sera recuantificar, no aceptar
proyectos de valor negativo). Naturalmente tambin hay los factores no cuan-
tificables que pueden hacer que un proyecto muestre una rentabilidad nega
tiva segn el ACB que seran preferibles a cualquier otra alternativa con un
efecto positivo, es decir, en teora; en la prctica, el analista supondra que
siempre hay suficientes proyectos de valor positivo como para descartar esta
posibilidad.22

22Ppr diversas razones, la rentabilidad segn el ACB suele presentar valores ms altos que la
de mercado. Esto permitira una flexibilidad mayor en la seleccin de proyectos, a no ser por las
tendencias a preferir en todo caso la ms alta tasa de rentabilidad (o el valor neto presente), y a
eliminar por un corte diferencial los proyectos de baja rentabilidad por ejemplo, en Gran Bretaa
los beneficios de los proyectos viales estimados por el ACB muestran una rentabilidad mucho ms
' alta que los proyectos estimados en forma ms tradicional. La Tesorera, con toda razn, sospecha
que hay algo mal e insiste en un lmite inferior ms alto para los proyectos viales. El efecto, sin
embargo, es poner al ACB en el mismo marco restrictivo que el financiero convencional, de modo
que la valoracin equivocada (o la omisin) de cualquier factor tendr efectos peores.

322
 En segundo lugar, el uso de ponderaciones est restringido por la conve-
nie icia de ensayar su utilidad para una eleccin particular de proyectos. En
nos casos los resultados sern muy insensibles a cualquier ponderacin de
ing: esos; en otros, los efectos podrn ser marcados. Esta es tambin una razn
adems del juicio axiolgico aleatorio de quien formula la poltica o del
omista para utilizar varias ponderaciones alternativas. Su utilidad puede
demostrarse mediante el uso de valores de conmutacin que permiten (por
ejer iplo) al que toma la decisin saber en qu punto las ponderaciones difie
ren' :iales para los beneficios de ingresos reducirn el valor neto presente de un
ecto a cero (o su rentabilidad descontada a algn nivel especificado). Este
podra ser un punto de referencia til para llegar a una conclusin.
Hay tambin, sin embargo, dificultades para el uso de las ponderaciones
de distribucin.
a) Pueden sugerir, ya que parecen agregarse al anlisis como un comple-
mei to optativo, que son menos importantes que un factor que ha sido incorpo
rad i y reflejado en su valor neto presente (o rentabilidad). Esta es una interpre
taci to totalmente errada de los propsitos de la cuantificacin. As como un
fact >r cuantificado no es por ello ms importante que uno no cuantificado, un
fact )r considerado variable aleatoria no es por ello menos importante que aquel
al nal se le ha asignado un valor nico. Al tratar un factor como variable
sim demente se quiere indicar las diferentes cifras que podran asignrsele
(cor 10 un hecho o una opinin), y no su importancia relativa. Sin embargo, este
erre r se comete con frecuencia.
b) Una objecin ms de fondo es que muchos factores en el ACB deberan
ser Tatados como variables. Pueden usarse para mostrar la aleatoriedad del
resi ltado tecnolgico o de otros tipos (en vez de suponer que est determina
do), as como para mostrar los efectos de distintos mtodos de valoracin sobre
los :actores en el anlisis y comprobar lo que podra suceder si se incluyeran
otro 5factores. La dificultad estriba en que a mayor nmero de variables, menos
man ejable y ms indeterminado se toma el anlisis en su conjunto. En trminos
ms simples, mientras ms honrado y objetivo sea el analista, menos capaz ser
de alcanzar una conclusin determinante. Los valores de conmutacin, por
ejemplo, se toman difciles de manejar si hay ms de dos variables, porque los
cam Dios en cada cifra afectan a las dems. Ello podra interpretarse como una
rece mendacin de reducir el alcance del ACB (vase ms adelante). Plantea
difi< nltades para el uso efectivo de las ponderaciones de distribucin.
Otro mtodo es el balance de planificacin, desarrollado en el Reino
Uni lo por Lichfield como medio de establecer las ganancias y las prdidas
prD istas para grupos particulares, a consecuencia de proyectos de planifica
cin y remodelacin urbanas y otros fines.23 Tiene la ventaja de especificar los
grulos que se beneficiarn o perjudicarn, en vez de suprimir hasta cierto

23N. Lichfield, Evaluation of Methodology of Urban and Rural Plans, A Review, R egional
S tu d, es, Vol. 4, N. 2,1970.

323
punto los efectos mediante el uso de ponderaciones de distribucin generales.
Tambin puede desarrollarse para establecer un marco general de estimacin
de las propuestas ms detalladas de inversin. Una dificultad estriba en que las
ganancias y las prdidas postuladas son bastante especulativas, lo que es cierto
de cualquier anlisis de costo-beneficio, pero aqu los resultados son ms
aleatorios an por los alcances del anlisis. Adems, lo especfico del anlisis
puede hacer que el resultado sea menos aceptable polticamente. Wildavsky ha
sealado que en la preparacin del presupuesto es polticamente ms acepta
ble la negociacin directa en casos dudosos que la confrontacin explcita de
objetivos o intereses en oposicin.24 En el balance de planificacin, el benefi
ciario y el perjudicado (segn lo previsto), se definen en forma bastante explci
ta, lo que no facilitara la toma de decisiones.
Volviendo ahora a la posicin d), ningn gobierno, que yo sepa, est
dispuesto a dar ponderaciones de distribucin especficas a un analista. Las
razones son fciles de entender. Aunque el gobierno est comprometido con
ciertas metas de distribucin, ser renuente a asignar una ponderacin espec
fica a metas cuyo producto ser inevitablemente incierto. Este mtodo parece
exigir mucha confianza en la metodologa del analista (adems, los economistas
se consideran con suma frecuencia, aunque equivocadamente, como capaces
quiz de ayudar al crecimiento econmico, pero ignorantes en materia de
distribucin). Por otro lado, los problemas de distribucin suelen ser de la
competencia de organismos particulares ms bien que del gobierno en su
conjunto. Ante la carencia de tales directrices u orientaciones, el analista est
en precaria situacin (tanto poltica como cientficamente) para prescribir y
proyectar sus propias ponderaciones; es poco probable que lo haga.
En esta coyuntura cabra recurrir a algn factor sustitutivo en el anlisis
capaz de promover los objetivos de distribucin. Un buen ejemplo son los
salarios sombra. En la mayora de los pases en vas de desarrollo hay abundan
cia de mano de obra desempleada o subocupada. Ello favorece la posibilidad
de inclinar la seleccin de proyectos hacia aquellos que hacen uso ms intenso
de la mano de obra que del capital. Esta conocida argumentacin se ve reforza
da por consideraciones distributivas. En general esa poltica debiera propen
der a aliviar la pobreza y lograr una mayor igualdad de ingresos. Tambin se
veran favorecidas las regiones postergadas o empobrecidas.
Asimismo, ese argumento apoya la tesis de que los salarios estn artifi
cialmente inflados en el sector moderno de la economa, lo que sucede en parte
por el poder de regateo de los trabajadores de este sector (donde a menudo
estn relativamente bien organizados especialmente en aquellos lugares en
que los sindicatos de corte occidental lograron afincarse al acabar la era colo
nial), y en parte por la habilidad de las empresas del sector moderno (particu
larmente si son de uso intensivo de capital) para sufragar salarios altos en
comparacin con los locales, pero bajos para el mercado internacional. En

24A. Wildavsky, The P o litics o fB u d g e ta ry Process, Boston, 1964.

324
con lecuencia, los salarios son excesivos en funcin de la productividad margi
nal le la mano de obra disponible. Aplicando los salarios sombra se calculara
el c<>sto de la oferta de mano de obra ms objetivamente. Tendra que tomar en
cue ita las fuentes de nueva mano de obra, ya fueren desempleados urbanos, el
sect or urbano no estructurado, los trabajadores a contrata, o los predios familia
res. Tendra que considerar los efectos netos sobre la migracin, y los costos
adit ionales (principalmente alimentacin y vivienda). Cuando se han calcula
do o conjeturado estos datos, es posible que se obtenga un salario sombra
inferior, y bastante inferior a veces, a las tasas corrientes de salario urbano
a inque la situacin diferir considerablemente entre pases y regiones.2
Pero qu sucede con los efectos distributivos? En la medida en que el
sala io sombra representa un factor de correccin de los precios del mercado
supi estamente distorsionados, se estara reajustando una mala distribucin del
ingr eso, ms bien que introduciendo una poltica positiva de distribucin. Y
lgi jmente los salarios bajaran aunque aumentara el empleo.
Con todo, hay una interrogante ms seria sobre la relacin entre el salario
som ara y el real. Little y Mirrless reconocen que este ltimo puede ser insensi
ble d cambio. En ese caso, si se eligen los proyectos sobre la base del salario
som bra, para que sean financieramente viables habr que aplicar un subsidio
de salarios, lo que de hecho recomiendan estos autores. Pero en ese caso
seguir ejerciendo su atraccin artificial el sector urbano; aunque un mayor
nn ero de poblacin rural encuentre empleos urbanos, casi no cambiar la
situ icin de la gran mayora que vive en la pobreza en muchos, pero no todos,
los i lases en vas de desarrollo.
Se reconoce que sta es una simplificacin de los resultados de la aplica-
cxor del salario sombra. Un estudio en que se aplican los mtodos de Little y
Mir less de precios contables (incluyendo el salario sombra) para proyectos de
cok nizacin en Kenya concluye que se favoreceran los proyectos de asenta
mi nte de alta densidad sobre los de baja densidad. La desventaja sera produ
cir i renos alimentos para la exportacin o el consumo urbano, pero se radicara
a un mayor nmero de desempleados y campesinos sin tierra en pequeas
par :elas donde mejorara su nivel de vida. En este caso no habra necesidad de
pagir salarios artificiales. Lo que no est claro, sin embargo, es que esta
con ilusin sobre la ventaja de los proyectos de alta densidad tenga bases
raci anales y precisas con el uso de estos mtodos que mediante la considera-
cii i del problema en forma ms directa.26
No es cierto que los problemas regionales se resolveran indirectamente
aplicando mtodos como los de ponderacin de la distribucin del ingreso o el
sala rio sombra. Los beneficios que se atribuyen a estos mtodos para el pas en

Little y Mirrless.
2M. Scott, J. D. MacArthur, D. M. G. Nevfbery, P roject A p p ra isa l in P ractice, Londres, 1976.

325
su conjunto difcilmente podran asegurar la puesta en marcha de proyectos
para regiones atrasadas si ellos no se fundaran en otras razones. Se necesitan
incentivos ms directos para el desarrollo regional, incluso la inversin pblica
en infraestructura e inversiones selectivas de un tipo que pueda rendir benefi
cios secundarios sustanciales. Hay que considerar el polo de crecimiento
como enfoque. Esos objetivos, que tambin varan entre regiones, aparente
mente podran abordarse mejor directamente que hacindolos derivar como
corolario de un conjunto general de precios sombra o precios contables.
As se completa el examen de las posiciones que toman los analistas con
respecto a problemas de la equidad. Las conclusiones se reservan para la
seccin final.

Los criterios de equidad y el anlisis de costo-beneficio

Los criterios generales de equidad se relacionan con: a) la compensacin de

quienes han sido afectados adversamente por el cambio sin tener arte ni parte
con el asunto; b) la distribucin de los frutos del desarrollo en forma amplia,
ms bien que estrecha; c) la elevacin de los niveles de bienestar para los
sectores ms pobres y menos favorecidos de la sociedad; y d) reducir las
diferencias entre grupos, regiones e individuos ricos y pobres.
Estas generalizaciones no pueden objetarse. Los criterios generales de la
equidad slo pueden apuntar en cierta direccin, no producen reglas detalla
das. Su base es humanista, el supuesto de que todos los individuos en ciertos
aspectos tienen el mismo valor intrnseco por formar parte de la humanidad, o
el mismo principio puede basarse en creencias religiosas. Sin embargo, este
concepto igualitario del valor o dignidad del hombre tiene que modificar
se a la luz de otros principios de equidad aceptados generalmente (como el de
que la recompensa debe corresponder en parte al esfuerzo de cada cual), y de
creencias sociolgicas y econmicas, sobre tanto el valor intrnseco como la
utilidad social de las motivaciones para la autoemulacin y el esfuerzo volunta
rio colectivo (no gubernamental). Por otro lado, todo criterio general debe
aplicarse siempre a las circunstancias especficas y generalmente restrictivas
de una sociedad determinada. Es por ello que suelen expresarse en la forma
negativa de criticar la falta de equidad de algn sistema existente, y si se
postula un principio general, ste suele ser de alcance limitado. Estas condicio
nes parecen ineludibles: no le restan todo sentido a los debates sobre los
principios de la equidad, pero restringen marcadamente el radio de accin que
puede lograrse con tales principios.
Como se ha mostrado, el anlisis de costo-beneficio es til, lgicamente,
como sistema normativo de evaluacin para tratar los criterios de equidad, pero
tiene una aleatoriedad semejante (para el anlisis filosfico) acerca de cmo
especificar y aplicar los principios operativos. Los intentos por soslayar este
problema y aplicarlo de diversas maneras ya han sido considerados. Aqu
relacionaremos el tratamiento de la equidad en el anlisis de costo-beneficio
con su tratamiento en un contexto poltico ms amplio.

326
 Algo depender, como ya se advirti, de cun restrictivo o comprensivo
intf nte ser el anlisis en los factores que se pretende cuantificar al estimar el
valor de un programa o proyecto. Mientras ms comprensivo, ms necesario se
hac 3 incorporar criterios de equidad en el anlisis cuantificado que produce
una cifra neta (o escala de cifras posibles) de un beneficio social neto estimado,
en cambio, un anlisis restringido soporta una carga ms liviana al estar ms
cerq:;a del anlisis tradicional de utilidades o rentabilidad financieras, cuyas
lim taciones (con respecto a la equidad) son en general bien conocidas. En esas
circ [instancias se le dar mayor importancia a otros mtodos para expresar y
apli car los criterios de equidad a la evaluacin de programas o proyectos.
A fin de aclarar este punto, considrense los procedimientos. Si el anlisis
de osto-beneficio pretende la cobertura total (lo que, por supuesto, nunca
pu
puede lograr), algunos precios sombra tendrn que establecerse centralmente
y lu 3go aplicarse e incluirse en la evaluacin de proyectos especficos. Alterna
tiva mente, las prioridades y polticas generales sern establecidas centralmen
te ((pero no incorporadas en reglas de precios especficos), y orientarn o
infl xenciarn los procesos de la evaluacin del proyecto.
La evaluacin misma del proyecto ser ms flexible y dar menos impor-
ta ia al valor cuantificado del proyecto que a los factores que no se incorporan
en t se valor aunque pueden ser (y generalmente deberan ser) incluidos en
el a: lisis del proyecto. Con el primer procedimiento, los criterios de equidad
se incorporan (en gran medida) a las reglas, convenciones y tcnicas de evalua-
cir ; con el segundo, los criterios de equidad son determinados separadamente
y pi eden aplicarse como influencias generales sobre la eleccin de proyectos o
corr o consideraciones especficas que tienen que ser contrapesadas (donde
par< zea apropiado) con el valor cuantificado del proyecto.
Por supuesto que todo esto es terico. No significa que los criterios de
equ dad en efecto sern introducidos o considerados de cualquiera de estas
mar eras. Tampoco es necesariamente cierto que la equidad tendr ms peso
sist incorpora a las reglas y convenciones de valoracin, ms bien que con otros
mtodos. Las reglas que favorecen la equidad en la prctica pueden desesti
marse en favor de criterios de rentabilidad especficamente financieros. Pero,
apai te de esto, y quiz de mayor significacin, est el hecho de que las reglas
(que tienen que ser manejables) habrn de cubrir la equidad de una manera
bien limitada y poco flexible; sus consecuencias sern difciles de trazar; y
su contenido slo ser vagamente comprendido por el pblico y los polticos.
Frente a esto, cabra pensar que las iniciativas pblicas ms especficas que
sup iestamente tienen que ver con la equidad puedan tender polticamente
hac i a una discriminacin injusta cuando se comparan con los principios ms
generales del anlisis de costo-beneficio (a menos, por supuesto, que los
analistas sean tcnicos puros al servicio de polticos discriminadores).
De todas maneras, sin embargo, al tratar los problemas de equidad, el
anlisis de costo-beneficio tiene que contar, como apoyo y complemento, con

327
polticas pblicas que se determinan de otra manera. Ello ocurre de tres
maneras:
1) Aunque el anlisis de costo-benefcio reconoce la importancia de la
equidad (reglas de compensacin y distribucin), no tiene ni la habilidad
intrnseca ni la autoridad para especificarlas. Cuando ha tratado de hacerlo
(como con el principio de Pareto), los resultados solamente confirman lo dicho.
El principio de Pareto es cmodo en cierto modo, porque facilita el trnsito del
anlisis de costo-beneficio por difciles laberintos de la lgica, pero mirado de
cerca, representa slo un juicio posible de valor. Tambin es un tanto indeter
minado y potencialmente contraproducente en su aplicacin prctica.
Ilustraremos este punto. Imaginmonos a los habitantes de un pueblo
erradicados para dar cabida a una presa, o a una tribu nmada desplazada para
permitir la agricultura sedentaria. Se nos asegura que a estos individuos no se
los va a dejar en peor situacin, pero cmo ha de medirse? Si buscamos la
compensacin monetaria apropiada, podemos terminar pagando una enorme
suma a aquellos afectados por la prdida no slo de su propiedad, sino tambin
de una forma de vida que est ntimamente ligada a los derechos de propiedad y
otras prerrogativas tradicionales. Sin embargo, ese mtodo no sera de ninguna
manera equitativo el sentido comn se inclinara por considerarlo un desati
no o una injusticia (para el resto de la comunidad), y peligroso tambin en la
prctica para el bienestar de los aldeanos o tribeos.
El problema slo puede resolverse aplicando algn principio social que
reconozca las limitaciones de la compensacin monetaria, pero que sea apre-
ciablemente justo. En una economa desarrollada, la compensacin moneta
ria puede bastar, siempre que sea moderadamente generosa. Los valores de
mercado tienen que ser congelados para evitar que los ltimos vendedores
exijan precios de redencin, procedimiento que ciertamente creara un podero
so sentimiento de injusticia entre los lugareos mismos de ah la necesidad
de un cdigo de compensacin y poderes de reserva para la expropiacin
obligatoria en tales casos; pero el cdigo podra disponer en condiciones
generosas el reembolso de gastos de traslado y reasentamiento, con alguna
discrecin por casos de penuria individual. Sin embargo, si las necesidades del
desarrollo son urgentes y la sociedad es pobre, puede que la compensacin
tenga que establecerse en forma ms restrictiva.
Al mismo tiempo puede concebirse la compensacin parcial o principal
mente en especie en vez de efectivo. Podra aceptarse el principio de que
debiera ayudarse a los aldeanos, si lo quisieran, a establecerse en otra comuni
dad en condiciones tan parecidas como fuera posible a las que abandonaron. A
veces no se logra mucha similitud de condiciones, pero no por eso hay que
descartar el principio. Este criterio es ms til para los pases en vas de
desarrollo, donde las compensaciones en efectivo posiblemente sean limitadas
y donde, por razones de bienestar (no cuantificables) a menudo es esencial
reasentar a grupos o comunidades erradicadas. Nada de esto puede inferirse de
Pareto. Ms bien, convendr establecer primero principios de compensacin

328
aceptables, y ojal con fuerza legal, para luego utilizarlos en los clculos del
anlisis de costo-benefcio.
2) Las reglas de equidad o las hiptesis en un anlisis de costo-beneficio
tienen que ser validadas por polticas pblicas de apoyo, o no resultarn ni
eficaces ni viables. Esta es la situacin inversa a la de la compensacin. Para
que los clculos tericos del anlisis de costo-beneficio sean seeros de la
accin, deben estar constituidos en parte por un ejercicio de persuasin que
lleve despus a la elaboracin de polticas. Si todos los precios del mercado se
transformaran en los precios-sombra deseados, no habra, en principio, necesi
dad del anlisis de costo-beneficio, salvo que, por supuesto, los economistas de
hecho no puedan ponerse de acuerdo sobre esos precios. Esta circunstancia
destaca el papel que cumplen las evaluaciones del anlisis de costo-benefcio
en el establecimiento de polticas.
Ya hemos discutido someramente este aspecto en relacin con el salario
sombra, al considerarlo como instrumento de eficiencia o de equidad. (Preten
de ser ambas cosas, especialmente para los pases en vas de desarrollo). No hay
evidentemente ninguna manera cientfica de establecer el nivel apropiado, o
ms bien, los niveles de un salario sombra, pero hay al menos un acuerdo
bastante general de que el precio sombra debe ser inferior y en algunos casos
muy inferior, al salario real. Sin embargo, en la prctica es limitada la eficacia
del salario sombra para inducir una tendencia en favor de proyectos o progra
mas de uso intensivo de mano de obra, por efecto de los costos financieros
adicionales en que se incurre, como se dijo antes, cuando hay que pagar un
salario ms alto a mayor nmero de trabajadores. Este ser un factor depresivo
para las empresas privadas y para las pblicas que deban cumplir metas finan
cieras; an para los organismos pblicos sin fines de lucro el resultado podr
traducirse en un producto menos eficiente con respecto a un presupuesto
limitado, aunque esto podra ser aceptable por razones polticas (como ocurre
con la sobredotacin de personal habitual en las burocracias de los pases en
vas de desarrollo y que corresponde a una fuerte aunque muy selectivay por
ende ineficiente aplicacin indirecta del principio del salario sombra).
El remedio est en que la poltica pblica provoque una convergencia
mayor entre el salario real y el salario sombra. Lgicamente, esto se hara
bajando los salarios; pero, aparte los obstculos institucionales, cabe objetar
que los salarios se transformaran en utilidades o iran a parar en forma diferen
cial a manos de los contribuyentes con lo cual aumentaran las desigualda
des. (En realidad podran tambin ocurrir cambios en la otra direccin, pero
ste sera un resultado.) Alternativamente, podran subvencionarse los salarios.
Esa poltica puede recusarse aduciendo que perpetuara una estructura irracio
nal de los salarios y que podra empeorar (o de todos modos mantener) las
diferencias existentes entre los trabajadores del sector urbano moderno y los
pequeos agricultores o campesinos propietarios. Estos ltimos no podran
esperar un subsidio de salario.
Lo propio puede decirse de las ponderaciones del consumo o del ingreso.

329
S e ponderar e l consum o d e los estratos pobres para expresar el hecho d e que
recibirn ms b en eficio d e una unidad d e consum o que los estratos ricos; pero
por e llo no aumentar su capacidad para pagar los servicios, de modo que, con
un criterio com ercial, e l sistem a no resulta atractivo. E n e l caso de un organis
m o p b lico q u e distribuye servicios baratos o gratuitos, no sera vlida esta
ob jecin y e l organism o tendra la satisfaccin de difundir sus actividades en
forma ms am plia y (si la tcnica resulta com o se espera) evitar penurias a los
ms n ecesitados. Sin embargo, e se organismo podra hacer lo mism o d e todas
m aneras, si quisiera.
N o quiero extremar las consideraciones d e este tipo. No cabe concluir que
las tcn icas d el salario sombra o de ponderacin del consum o sean intiles para
los fin es d e la equidad. En primer lugar, puede haber escasa diferencia de
rentabilidad entre un d ise o ms y uno m enos equitativo d e un proyecto. E ste
es e l aspecto q u e sealan los analistas cuando aconsejan efectuar las com pen
sacio n es entre consideraciones conflictivas en la etapa d e evolucin detallada
d e los proyectos, cuando la importancia relativa de los factores que intervienen
e n una situacin particular p ueden analizarse y compararse. En segundo lugar,
au n q u e hubiera una diferencia en el valor estim ado del proyecto, las organiza
cio n es com erciales (ya sean privadas o pblicas) podran estar dispuestas a
aceptar la ponderacin por equidad si e l proyecto siguiera siendo financiera
m en te viable, o si (consideracin importante) las discrim inaciones d e precios
pudieran usarse para recuperar de los .consumidores ms ricos, las prdidas
ocasionadas por los ms pobres. E l Gobierno podra exigir que los organismos
p b lico s al m enos adoptaran este criterio, y los privados tam bin, si como
ocurre a m enudo d ep en d en d e algn modo d el apoyo pblico. En tercer
lugar, e l uso d e tales tcnicas llama la atencin de los organismos, que de otra
manera podran actuar en forma diferente en relacin con las repercusiones de
los criterios d e equidad, y tien e as un efecto educativo. Por ltimo, esas
tcn icas p u ed en ser muy significativas para las decision es de los organismos
extranjeros o internacionales que prestan asistencia para el desarrollo.
Sub siste el h ech o d e que la eficacia d e esas tcnicas d ep en de d el grado en
q u e las polticas pblicas se orienten hacia la redistribucin real del ingreso y
no se alejen d e ella, lo que se presupone en el anlisis d e costo-beneficio. Hasta
cierto punto, el uso d e las propias tcnicas (si realm ente se aplican) reforzar
esa m eta, pero no se p u ed e tener mucha confianza en este efecto por s solo. Lo
id eal sera que los analistas d e costo-beneficio (o ms b ien dicho los que se
p o n en com o m eta la preferencia d el consum idor sujeta a una distribucin
equitativa d el ingreso vase el apndice), igual que los colonialistas libera
les, aspiraran a trabajar para quedar cesantes.
3) A lgunos aspectos importantes d e la equidad no p ueden tratarse razona
b le m en te m ediante e l anlisis d e costo-beneficio, o en cualquier caso m e
d ian te la tcn ica d e m edir el valor social neto presente, o la tasa d e rentabilidad
social, d e un proyecto. (Para una definicin ms libre d el anlisis de costo-
b en eficio , va se ms adelante.) No pueden tratarse sin forzar demasiado el

330
nm ero d e factores y las convenciones d e cuantificacin. Un ejem plo bien
co n o cid o es la mala distribucin en los pases m enos desarrollados d e la mano
d e obra calificada y profesional (ingenieros, m dicos, profesores, etc.) Estos
grupos se concentran en las zonas ms ricas y urbanizadas sobre todo en la
capital y las zonas pobres, rurales y remotas son mal atendidas, incluso en
relacin con sus ingresos ms bajos. Las actividades y escalafones d e la admi
nistracin pblica funcionan de la misma manera. El resultado no es slo un
mal servicio en las zonas pobres, sino tam bin carencia de oportunidades de
carrera y una prdida de talento que contribuyen an ms a inhibir el desarrollo
eco n m ico en estas zonas.
Sin duda que en el marco d el anlisis d el desarrollo regional habr tcnicas
q u e p reten d en m edir la prdida de bienestar sufrida por los habitantes locales
por este m otivo. P u ed en inventarse tcnicas para m edir en trminos moneta
rios tericos cualquier prdida d e bienestar. Pero esas cuantificaciones no
lograrn con ven cer a m uchos, y su uso en la evaluacin de proyectos parecera
ser m ucho m enos recom endable y eficaz que la accin directa de las autorida
d e s pb licas. E s ste un caso en que el anlisis de costo-beneficio no lograra
gran cosa sin esa accin.
H em os pasado revista a las lim itaciones d e las tcnicas del anlisis de
co sto -b en eficio com o instrum ento para perseguir metas de equidad. Es tiem po
d e relacionar este anlisis con la discusin anterior sobre el proceso d e elabora
cin d e polticas. Supongam os, com o es muy p osible que sea, que hay un
organism o central d e planificacin econm ica. Supongamos tam bin menos
probable pero con ceb ib le que en este organismo trabajan econom istas del
b ien estar q u e simpatizan con las metas de la equidad, y que est respaldado o
controlado por polticos de ideas similares, pero econm icam ente inexpertos.
C on tal estructura sera p osib le que hubiera polticas globales de desarro
llo econ m ico expresadas en un sistem a de precios sombra que pudieran
aplicarse al exam en d e programas y proyectos particulares. N o hay para qu
postular una centralizacin extrema, ya que habra (y tendra que haber) campo
d e m aniobra para la com pensacin d e factores conflictivos al n ivel de la evalua
cin d e programas o proyectos, y tam bin para atender a consideraciones no
cuantificadas. La orientacin proyectada para el sistem a desem bocara en un
conjunto coh eren te d e d ecision es sobre recursos, calculadas sobre una base
com n q u e normara la distribucin d e recursos entre y dentro de los sectores
d e la econom a y las regiones d el pas.
La coh erencia en la toma d e d ecision es es una cualidad apreciada por los
econom istas y por m uchos administradores, aunque m enos frecuentem ente
por los polticos. Al estimar esta cualidad, los econom istas a m enudo son
atrados por la teora d e la distribucin ptima d e los recursos, segn la cual en
e l m argen se igualan todas las satisfacciones (legado de la econom a marginalis-
ta). Pero, existe para aplicar alguna teora d el bienestar coherente y univer
salm en te aceptada cuya funcin d el bienestar se exprese realm ente en un
conjunto d e precios sombra? (vase el A pndice). En realidad un conjunto de

331
precios sombra o d e m todos de valoracin no es mejor ni peor que las polticas
q u e lo sustentan. Estas polticas son todas discutibles y requieren un examen
ind ividu al aunque p u ed e haber coherencia entre ellas en realidad la coh e
rencia es lim itada por la com plejidad de las interacciones y repercusiones,
aparte e l h ech o d e q u e e l comportamiento real no corresponder (como sucede
con cualquier sistem a) a las hiptesis de los econom istas. La coherencia formal
es realm ente una virtud tan importante? Lo que har el sistem a es generalizar
cualquiera d e los efectos (sean o no d eseables), en tanto que un sistem a menos
co h eren te por ejem plo en que los organismos tienen mayor independencia
concentrar los efectos (deseables o no) en sectores particulares. Lgicam ente
no es ob vio que sea preferible la coherencia formal.27
E n todo caso, nuestra pregunta es cun efectivos sern esos m todos para
alcanzar metas d e equidad? Se tratar de alcanzar las metas con m todos que no
son exp lcitos, obvios n i familiares. Aunque se expliquen sus repercusiones, no
son fciles d e com prender o de seguir. Es posible, com o dicen algunos econo
m istas, q u e sea provechoso hacer el bien en secreto, pero sus m todos tendrn
m en os p osib ilid ad es d e m ovilizar el apoyo y el entusiasm o polticos y adm inis
trativos d e que gozan m todos ms burdos y familiares de elaboracin de
p olticas. Y cun efectivos sern los resultados? H em os sugerido algunas
dudas.
Los m todos ms burdos im plican m ecanism os polticos y administrativos
co n ocid os, tales com o cambiar la distribucin d el presupuesto entre sectores,
dar una orientacin general sobre el uso d e fondos, alterar las prcticas del
gob iern o m ism o y sus muchas dependencias. Ahora bien, se sabe que esas
iniciativas se enfrentan con la obstruccin y la inercia administrativas o polti
cas. Pero d eb em os suponer, y al m enos podem os hacerlo para algunos pases en
vas d e desarrollo, q u e hay algn potencial de cambio. La poltica p uede ser
m en os cien tfica en trm inos d e teoras de la econom a d el bienestar y de
anlisis d e costo-beneficio, pero, dados los conflictos entre y dentro de esas
teoras, las in evitab les inconsistencias y lim itaciones d e los datos con respecto
a la cuantificacin econm ica, y los m uchos resultados inesperados e im previs

27E1 economista podra sealar la conveniencia, aparentemente obvia de (por ejemplo) usar
una tasa de descuento uniforme para la evaluacin de proyectos. Pero, en realidad, segn cambian
las circunstancias, la tasa de descuento se reajusta con frecuencia en el tiempo, y dos proyectos con
el mismo valor presente a una tasa de descuento dada, pueden reportar sus beneficios netos en
perodos futuros muy diferentes. Tambin podra sugerirse, con razones atendibles, que deberan
usarse tasas de descuento diferentes segn el tipo de proyecto por ejemplo, bajas para los
proyectos de conservacin ambiental. Estas consideraciones por supuesto no invalidan el argu
mento en cuanto a la coherencia de la tasa de descuento, pero cuando no se pueden controlar
muchas variables o hay que admitir en el anlisis (aparte los factores externos que influencian, a
m enudo terminantemente, la decisin final), es preciso tener cautela antes de suponer que haya un
beneficio intrnseco en mantener constante un factor. En todo caso, una coherencia limitada en lo
que toca a la tasa de descuento, lo que puede ser muy aconsejable, est muy lejos de ser un conjunto
coherente de precios sombra.

332
tos d e cualquier poltica o conjunto de polticas, podem os asegurar que los
resultados sern m enos deseables? y no sern ms efectivos?
V eam os un ejem plo, Lipton presenta un fuerte argumento en apoyo de la
teora d e q u e en la mayora d e los pases en vas de desarrollo, los sectores
rurales y agrarios son descuidados y explotados por los intereses urbanos,
inspirados en falsas ideologas sobre la industrializacin. Su defensa se basa en
razones tanto de eficien cia (en trminos de un objetivo de crecim iento), como
d e falta d e equidad extrema y obvia.28 Supngase que tiene la razn en todo o en
parte; cm o se p u ed e resolver el problema?
U n m todo sera recomendar un sistem a de precios sombra ajustados a
criterios d e eficien cia general de equidad, que entonces deberan, por m edio
d e los prim eros, orientar ms recursos a la agricultura y, por m edio de los
seg u n d o s, procurar algn efecto adicional sobre la pobreza rural. Alternativa
m en te, podra com enzarse por asignar una inversin mucho mayor a la agricul
tura y dejar que los detalles de su uso se decidieran en e se sector, sujeto a
directrices generales. E ste m todo, aunque burdo y pragmtico (como lo son en
la prctica la mayora de las asignaturas de macrorecursos), no necesita ser
totalm en te no cien tfico ya que la retroalimentacin de datos se puede lograr
co n estadsticas com o las relaciones capital-producto para introducir reajustes
posteriores; adem s, la evaluacin de proyectos especficos puede ser ms
sistem tica. An ms, el gobierno podra tomar medidas para cambiar sus
propias estructuras de personal y escalas de sueldos, de modo que personas
calificadas y capaces tuvieran incentivo para ir a las zonas rurales o perm anecer
en ellas; podra descentralizar parte de su trabajo de oficina y desarrollar
programas d e desarrollo regional, y as sucesivam ente.
Podr objetarse que sta es una falsa presentacin d alternativas. Ante
todo, com o ya se demostr, aunque se confe en las tcnicas del anlisis de
co sto -b en eficio sern necesarias polticas gubernam entales complementarias y
d e apoyo. Por otro lado, no es com pletam ente obvio que e l uso generalizado de
los precios sombra sea inferior en efecto a una asignacin presupuestaria mayor
d e recursos al sectoi agrcola. D e hecho, ambos m todos podran usarse y
apoyarse entre s. Pero n la m edida en que deba elegirse una poltica nacional
en pro d e las metas d e equidad, soy de opinin que el sistem a ms burdo de
asign acion es presupuestarias prioritarias respaldado por otras polticas, con
flex ib ilid a d en los n iv eles sectoriales (o regionales) y de poltica, tien e mejores
probabilidades d e rendir resultados ms slidos y d e conseguir un mayor apoyo
p o ltico para m antener su impulso.
E n lo q u e toca al n ivel de evaluacin de proyectos, subsisten las disyunti
vas intrnsecas d el anlisis de costo-beneficio. Porque pretende usar el criterio
d e l b ien estar social y no el de la rentabilidad financiera en su definicin
tradicional, tien e una tendencia inherente a tratar de cuantifcar cuantos facto
res sea p o sib le. Si fracasa, fcilm ente lo condenan (los dems) por no cumplir

Lipton, cit.

333
sus p reten sion es, o ms generalm ente y d e hecho m uy frecuentem ente por
dar un nom bre elegan te a m todos fundam entalm ente tradicionales de evalua
ci n financiera. Pero si el anlisis d e costo-beneficio ampla el alcance d e los
ren glon es cuantificados, d ecrece la confianza que m erece y si el trabajo se hace
honradam ente, su indeterm inacin aumenta; mucho d epende, entonces, del
an lisis d e sen sib ilid ad que es asunto d e opiniones.
La nica salida prctica, y en verdad racional de esta disyuntiva radica en
convertir al anlisis d e costo-beneficio en un sistem a flexible de anlisis de
p olticas. E llo no im plica abandonar la cuantificacin econm ica, donde sea
til para la toma d e d ecision es. Slo que esas cuantificaciones para muchos
factores perdern su carcter infalible al presentarse com o datos d e apoyo a
m en u d o una estim acin d e conjeturas para algn factor significativo en el
an lisis. Sobre esta base, el alcance d el anlisis puede ser m uy amplio (hasta el
grado justificado por un programa o proyecto). La capacidad de juicio todava
tie n e q u e em plearse para determinar los factores por incluir, su tratamiento y
cuantificacin (si la hubiera), pero las apreciaciones y com probaciones queda
rn ms al alcance d el hombre comn.
N o se trata, por supuesto, d el anlisis d e costo-beneficio patrocinado por
los econom istas d el bienestar, cuya frecuente objecin es que la racionalidad
e n la tom a d e d ecisio n es slo p u ed e lograrse m ediante la cuantificacin sobre
una b ase normalizada. La objecin fracasa si no es posible la cuantificacin
objetiva (com o un asunto d e teora o de hecho, o de ambas cosas). Pero d e todos
m odos, las m ltiples com pensaciones no cuantificadas en la toma de d ecisio
n es son un h ech o d e la vida cotidiana, en asuntos grandes o pequeos. En
verdad, el que toma d ecisio n es racionalm ente siem pre tien e que contrapesar o
com pensar los renglones cuantificados en un anlisis con los no cuantificados
p roceso que no resulta ms fcil d ebido a la agregacin burda del primer
conjunto (que podra querer desenredar) y por el tratamiento generalm ente
vago d e l segu n do conjunto; en ltima instancia tam bin tien e que contrapesar
la confianza q ue le m erece el analista con sus propias intuiciones.29
E ste en foq u e m enos dogmtico d el anlisis de costo-beneficio tam oin se
ajusta a la n ecesid ad (en trminos de equidad) de examinar los efectos de un
proyecto o programa sobre los diversos grupos afectados. P uede hacerse tam
b i n , por supuesto, con un anlisis que use la cuantificacin intgrada ms
com pletam en te. D e todas maneras, hay que m edir las prdidas y ganancias
p oten cia les d e un proyecto, aunque algunos efectos importantes de todos
m odos no puedan cuantificarse. A n ivel d e proyecto, en particular, el econom is
ta n ecesita trabajar con otras personas con conocim ientos y experiencia esp e
cializad os, com o antroplogos sociales, y expertos en estudios sociales y en
adm inistracin. Esta necesid ad debera ser bastante obvia en relacin con el
tratam iento d e los grupos afectados adversam ente por el desarrollo econm ico.

29P. Self, cit., y A. Hirschmann, Development Projects..., cit.

334
 E n cam pos especializados, com o la administracin d e la salud, los analistas
recon ocen ahora la n ecesidad d el trabajo en conjunto.
Al fin d e cuentas, no hay manera d e desenredar la poltica y la administra
cin d el ejercicio d el poder discriminatorio. El anlisis de costo-benefcio no
ofrece una salida, aunque en ocasiones p u ed e servir para fomentar las metas
d el hum anism o o la equidad en general; ni hay, por supuesto, ningn criterio
d e eq u id ad general que tenga poder por s solo. La esperanza d e incorporar en
las m etas d el desarrollo consideraciones tanto d e equidad com o d e eficien
cia , s lo p u ed e hallarse en los m ovim ientos sociales y polticos, cuyos prop
sitos p u ed en ser asistidos en algunos aspectos por el anlisis de costo-benef
cio , si el analista es lo suficientem ente m odesto sobre sus teoras, tcnicas y
funcin.

Apndice

El bienestar de quin?
E s com n en los libros sobre el anlisis de costo-beneficio que el criterio de
b ienestar se defina com o la preferencia social o lo que la sociedad prefiere .
E ste es un criterio vago y poco se mejora con las explicaciones que a m enudo lo
acom paan sobre las dificultades lgicas d e combinar las preferencias indivi
d u ales en una funcin d e bienestar social (Arrow, etc.), o las listas de objetivos
gen era les a los cuales se cree que los gobiernos (y ojal la poblacin) adhieren,
au nq u e esto p u ed e ser ms pertinente.
S ub siste la pregunta: el bienestar de quin se maximiza y est sujeto a qu
lim itacion es? E n este informe hem os distinguido dos escuelas de pensam iento
aq u lla q u e se interesa por maximizar la suma total d el bienestar de los
consum idores o d e los individuos (equivale a la econom a d el bienestar tradi
cion al, an dom inante en los Estados Unidos), y la que reconoce una funcin
d e b ienestar gubernam ental por separado o adicionalm ente. El tema es vasto,
p ero quiz sea til explorarlo un poco ms.
a) La funcin de bienestar del consumidor. G eneralm ente se supone
(sig u ien d o la econom a marginalista) que sta se maximizar por m edio de
m ercados q u e funcionn adecuadam ente. Sin embargo, hay numerosos casos
de: (1) im p erfeccion es d el mercado (m onopolios, econom as de escala), (2)
externalidades d el m ercado (problemas de contaminacin) y, (3) om isiones del
m ercado (servicios pblicos sin precio). El rem edio es corregir los precios para
(1), agregar los costos y b en eficios para (2) y, em plear estim aciones sucedneas
d e m ercado para calcular los beneficios d e (3) que es donde com enz el
anlisis d e costo-beneficio.
E sto le da al analista abundante trabajo en todo tipo de campos. Pero, com o
d ic e Margolis: La enum eracin y refinado anlisis de las im perfecciones de

335
m ercado han alcanzado un alto nivel; desgraciadam ente el anlisis de cmo
reem plazar las cifras d e mercado es an prim itivo .30 E ste estado primitivo no
se d e b e solam ente a la escasez d e datos pertinentes, aunque as ocurre a
m en u d o, sino a problem as subyacentes con respecto a la aplicacin de tcnicas
y teoras d e valoracin. Parte de la dificultad estriba tam bin en que si se
alteran o introducen conceptualm ente m uchos precios, todos los dem s d eb e
ran cambiar; pero d e q u manera cambiarn no se sabe, ya que los ejercicios
son d iversos y tericos. T am bin en e se caso el numerario (unidades de ingreso
d isp o n ib les) tendr que ser modificado de alguna manera, ya que nuevos
factores entran en el intercambio.
E l problem a d e la distribucin del ingreso se tom a especialm ente impor
tante. E llo se d eb e en parte a las tendencias igualitarias en las teoras econm i
cas d el bienestar (Seccin 2 del informe), y en parte a que ahora entran en el
intercam bio nuevas dem andas de recursos. D e todos modos, pocos econom is
tas d el bienestar podrn estar satisfechos de que haya alguna distribucin del
ingreso ptim a com o lo requieren sus teoras. Pero, cul es la distribucin
ptim a? E sto no lo p ueden decir o, si lo hacen, el resultado difcilm ente es
co n v in cen te com o su ced e con la pretensin de Mishan d e que hay una
con stitu cin virtual en el corazn del hombre, que consiste en el principio de
Pareto ms esa redistribucin que pueda asegurar la unanimidad casi total .31
P e se a estos problem as formidables, la tendencia general de una funcin
d el bienestar d el consum idor es bastante clara. Corresponde a una versin de la
econom a liberal. Acepta, si es que no prescribe, alguna redistribucin de
ingresos. Una vez hecha, los precios de mercado corregidos deberan regir;
probablem ente est im plcito q u e donde fuera posible los servicios guber
nam entales debieran venderse a un precio que concordara con la opcin del
consum idor, siem pre que fuera razonable la distribucin del ingreso (lo que
sera el consum o que preferira el igualitarismo). D e no hacerse, o no poder
hacerlo, los econom istas d el bienestar deberan simular los precios correctos
d e las operaciones d el gobierno. (Vase sobre estos aspectos, la reciente rede
claracin d e la econom a liberal por R ow ley y Peacock. Esta critica la econom a
d el bienestar con bastante dureza por haberse equivocado de camino pero
sig u e apegada a una tradicin importante y aun influyente en la econom a del
bienestar).
Sin embargo, algunos econom istas del bienestar de esta lnea no estn bien
seguros acerca d el tratamiento que corresponde a las polticas pblicas que se
apartan d e las preferencias d el consumidor, expresadas en los mercados reales
o sim ulados. Sospechan que la eleccin poltica puede tener su propio tipo de
racionalidad, y q u e el gobierno p u ed e estar proporcionando o com pensando
(aunque burdam ente) las diversas extem alidades que se reconocen colecti-

3J. Margolis, Shadow prices for incorrect or nonexistent market values, en Haveman y
Margolis, p. 315.
31Mishan, cit, pp. 310-315.

336
vam ente a travs d el proceso poltico. E ste enfoque exige una teora del
m ercado p o ltico que vaya en paralelo a las condiciones ptimas de los
m ercados econm icos, y varios econom istas estadounidenses han acom etido la
tarea d e prepararla (D ow ns y otros). Algunas v eces su conclusin es eufrica
una d efen sa cerrada d el pluralismo poltico pero ms a m enudo es pesim is
ta (escu ela d e la educacin pblica).
b) La funcin del bienestar gubernamental. Ya nos hem os aventurado en
e ste tem a espinudo. Si el econom ista se apega al principio d e que la nica
prueba vlida d e las polticas gubernam entales es el bienestar d el consumidor,
seg n se expresa en los mercados reales o ideales, no hay nada ms que decir.
E s verdad q u e a los gobiernos hay que darles tareas de direccin macroecon-
m ica, in clu so la gestin monetaria y cambiara, y el m antenim iento de n iveles
d e la dem anda q u e permitan mantener (si es posible) el em pleo pleno. Lo
ltim o, d esd e K eynes, es una meta d el bienestar aceptada. Pero estas tareas
p u e d e n , en principio, armonizarse con el criterio del bienestar del consumidor.
M ucho ms p olm icas son las formas en que los gobiernos discriminan
selectiv a m en te entre tipos de b ien es y servicios, entre grupos, entre regio
n es. M ientras q u e algunos econom istas responden dudosa u hostilm ente por
los efecto s irracionales sobre la eleccin de los consum idores, muchos econo
m istas d el bienestar m odernos aceptarn o apoyarn estas polticas en cuanto
ella s concuerden con los principios generales deseab les, com o mayor igualdad
o e l m nim o d e bienestar bsico para todos (a travs de la distribucin guber
nam ental gratuita o subvencionada de ciertos b ien es y la aplicacin de im pues
tos a otros). E s p o sib le que expresen estos principios ms bien los econom istas
britnicos q u e sim patizan con e l Estado providente de la postguerra, que los
esta d o u n id en ses stas son influencias culturales que operan en la econom a
d e l bienestar. Sin embargo, ningn econom ista del bienestar podr respaldar
todas las m etas gubernam entales, a m enos que sea un conformista com pleto, o
un tcn ico puro, pero vido d e poder.
D e todas maneras, una finalidad frecuente d e los econom istas del b ien es
tar es dar coh erencia a las polticas y programas gubernam entales en su uso de
recursos. Es fcil demostrar num erosas irracionalidades aparentes en e l uso de
los recursos comparando los costos con distintos conjuntos de beneficios reales
y alternativos. N i siquiera e s preciso mensurar los beneficios econm icam ente,
sin o q u e p u ed en analizarse estadsticam ente para confirmar este aspecto. Estas
irracionalidades estn, com o es evid en te, relacionadas generalm ente con
ju icio s sociales y/o polticos discriminatorios que pueden haber sido estudia
dos cu idadosam ente por razones polticas, o pueden reflejar alguna tica social
tradicional, pero tal v ez importante, o pueden responder a un aumento d e la
prctica administrativa. Aunque no necesariam ente irracionales com o las
han su p u esto algunos econom istas, a m enudo es b en eficioso som eter estas
prcticas a juicios crticos que com binen lo econm ico con otras formas de
anlisis.
Las polticas discriminatorias d el gobierno pueden ser una manera de

337
d efin ir una poltica d el bienestar ms precisam ente, aunque a m enudo lo que
defin an son los favores o las recom pensas polticas. Es improbable que, salvo
por co in cid en cia, concuerden ni con los criterios de equidad generales, ni con
nin g n principio q u e se encuentre en la econom a d el bienestar. Cuando el
an lisis d e costo-beneficio muestra la distribucin d e los costos y beneficios
previstos (aunque los datos no sean en absoluto confiables), p uede ser un
instrum ento til para d efend erse d e las presiones d e grupos esp eciales. Ade
ms hay una gran ignorancia, incluso en los Estados U nidos, donde deberan
abundar los datos, sobre el impacto distributivo real de las polticas.
(B onnen; W eisbrod).
Para concluir este breve estudio, cabe sealar que la econom a d el b ien es
tar no p u e d e proporcionar un patrn normativo para la elaboracin de polticas,
a m en o s que est ligado a alguna teora sobre el papel del gobierno, las
relacion es apropiadas entre el gobierno y los individuos (o grupos) en el
p roceso d e desarrollo, y los parmetros d el bienestar que deb en usarse en los
d istin tos contextos. E sa es la posicin terica. En el plano pragmtico, el
an lisis d e costo-beneficio p u ed e ser til siem pre q u e se comprendan bien los
diversos supuestos d e poltica im plcitos en sus tcnicas.

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339
 Evaluacin y diagnstico en la
planificacin social

Nlida Genisns
1. Introduccin

S e analizarn aqu algunos aspectos d e la m etodologa d e evaluacin y diagns

tico en e l planeam iento social d el desarrollo.
E llo obliga a formular algunas precisiones por cuanto no siem pre ciertos
trm inos se utilizan en e l m ism o sentido por quien es trabajan en esta rea.
A nte todo d eb e establecerse e l papel que cum plen las instancias d e diag
n stico y evaluacin en un enfoque flexible d e la planificacin, esto es, con ce
b id a b sicam ente com o un proceso que se retroalimenta perm anentem ente.
C orresponde analizar la estructura lgico-m etodolgica que gua la elabora
cin d e am bos instrum entos o etapas d el proceso, las relaciones que existen
entre d iagnstico y evaluacin, y los contenidos que p ueden incorporar d esd e
e l p unto d e vista social. E llo obliga a internarse necesariam ente y a disgusto, en
e l arduo problem a d e qu es lo social, tratndose d el desarrollo concebido
com o un tipo esp ecia l d e proceso d e cam bio estructural.

2. Elementos lgicos de un diagnstico social

E tim olgicam ente, e l diagnstico es una instancia d el planeam iento, directa

m en te relacionada con la accin d e conocer el objeto social d e planificacin.
Ms all d el nfasis que pueda hacerse en los aspectos d e investigacin,
elaborar un diagnstico im plica esencialm ente expresar un juicio d e valor
acerca d e una realidad dada.
D ich a operacin com prende tres elem entos lgicos independientes:
i) e l objeto social de diagnstico, que puede expresarse en lo que se
d en o m in a m od elo real;
ii) e l m odelo ideal, que consiste en la configuracin que d eb e asumir el
m o d elo real;
iii) e l diagnstico que es, en definitiva, el que relaciona los dos m odelos.
E n otros trm inos, en el m odelo real hay un objeto social dado; en el
m o d elo ideal, el d eb er ser d e e se objeto, y en e l diagnstico, el juicio d e valor
q u e se ala cunto dista e l m odelo real d e id eal.1

iD e b e aclararse que la distincin entre modelo real y modelo ideal tiene exclusivamente fines
operativos, pues un m odelo es, por definicin, ideal. Tngase presente C. Bergmann, Filosofa de
la Ciencia, Tecnos.

341
 A riesgo d e volver sobre cu estion es manidas, se har una breve revisin de
las pautas lgico-m etodolgicas d e la construccin d e m odelos pues, a partir de
a ll, podr insistirse en la cuestin d e los modos o maneras d e obtener la
retroalim entacin d el sistem a en e l esquem a d e planificacin flexible.
E n la construccin d e m odelos deb en tenerse presentes las fuentes sobre
cuya b ase han d e elaborarse los datos, las pautas, los contenidos em pricos y
axiolgicos d e los m ism os y, por otro lado, la forma lgica que stos deben
asumir.
a) La elaboracin del m odelo real. Directam ente emparentada con la
investigacin , la elaboracin d el m odelo real d eb e tender a una formulacin
hip ottico-d ed u ctiva, cum pliendo las condiciones d e tales sistemas: estable
cim ien to d e h ip tesis d e gran n ivel o axiomas; d e hiptesis de n ivel interm e
dio; y d e n iv el nfim o o directam ente operacionalizables y em pricam ente
contrastables; inclu yen d o la conexin lgica entre los trminos y los tipos de
d eterm inacin y explicacin cientfica p osibles. 2E1 m odelo real es entonces el
sistem a terico em pricam ente contrastado.
Pero, es n ecesario llevar a cabo una exhaustiva investigacin social, para
elaborar un diagnstico social? Aqu, d eb e tenerse en cuenta, se estn presen
tando pautas m etodolgicas puras. Por supuesto, la prctica es ms veloz que el
tiem p o requerido para anlisis com pletos y cientficam ente aceptables. E llo no
obsta, em pero, a q u e siem pre que sea p osib le se evite e l espontanesm o
acien tfico, q u e es una tentacin d e los modernos esquem as d e planificacin
flex ib le.
La estructura, com posicin y calidad d el sistem a d e hiptesis ser ms o
m en o s formalizada seg n sea e l tipo d e diagnstico d e que forme parte, e l nivel
cien tfic o d e la organizacin planificadora y d e los recursos humanos y tcnicos
con q u e cu en te, etc. Pero, d e todas maneras, hay dos cuestiones que parece
c o n v en ien te sealar:
i) La elaboracin d el n ivel axiomtico, est o no explcitam ente formaliza
do, p rovien e d e las polticas sociales que guan el diagnstico, y slo en ellas
encuentran legitim acin las variables incorporadas en las hiptesis d e nivel
nfim o o em pricam ente ms contrastables.
La selecci n d e las variables d eb e ser congruente con el sistem a en su
conjunto y no d eb e traducir los intereses especficos d e los planificadores o de
algn grupo d e presin con capacidad y aptitud d e acceso a las d ecisiones. Esto
no im p lica ignorar q u e los intereses dom inantes, resum idos en la escala
abstracta d e los valores socialm ente aceptados, definen a su v ez las m etas.3Es,
e n to n ces, en tom o a las metas que ha d e construirse el n ivel axiomtico d el
sistem a.
ii) E l sistem a d e hiptesis que describe o explica el m odelo real, da cuenta,

^Evidentem ente se siguen aqu las clsicas pautas epistemolgicas de Richard Braithwaite,
La explicacin cientfica, Tecnos. pg. 39 y ss.
3Eugen Pusic, Social Welfare and Social Development, La Haya, Mouton, 1972.

342
fundam entalm ente, d e toda la informacin secundara disponible; as com o de
inform acin d e cam po m enos estructurada o m enos elaborada.4 Pero, tratndo
s e d e variables definidas por ciencias sociales especficas, parece ltil con side
rar q u e las tcnicas a utilizar no han d e ser necesariam ente de base estadstica,
dado q u e e l avance d e tales disciplinas y las caractersticas de sus marcos
tericos, perm iten proveerse d e hiptesis ms explicativas a travs d e la utili
zacin d e tcnicas com o el anlisis d e contenido, la observacin participante, la
en trevista sem iestructurada, e l testim onio d e los actores sociales directamente
involucrados en la accin, etc.
b) La elaboracin del m odelo ideal. Aun cuando sigue la misma estructura
formal q u e e l m od elo real, no se com pone d e enunciados explicativos, sino de
en u n ciad os q u e prediquen acerca d e com portamientosldiferentes de las m is
m as variables tenidas en cuenta en e l m odelo real, consistiendo en una repre
sen tacin valorativa d el m odelo real.
M ientras en ste las proposiciones sern d e tipo categrico, con contenido
existencial: T odo S es P ; en e l m odelo ideal, aunque d e contenido tam bin
ex isten cia l, las proposiciones sern valorativas: T odo S deber ser P .
E sta cu estin ha sido estupendam ente presentada por Braithwaite, quien
seala: Cuando a base d e nuestra experiencia acumulada hem os logrado
construir im genes con las propiedades deseadas, podremos extraer por su
m ed iacin , com o por m edio d e los m odelos, las consecuencias que en e l mundo
exterior slo ocurrirn a lo largo d e un gran perodo de tiem po o com o resultado
d e nuestra propia intervencin.5 En este texto, cabe distinguir la secuencia
q u e va d el m od elo real (a travs d el pasaje d e nuestras experiencias anteriores
acum uladas) al m od elo ideal (m ediante la construccin d e im genes con las
p rop iedad es deseadas), com o resultado d e nuestra propia intervencin .
Para operar la transformacin d e P en P habr que actuar con arreglo a
valores, e n e l sentido w eberiano d el trmino. Y es en este punto crucial que
opera la retroalim entacin d el sistem a en e l m odelo d e planificacin flexible.
E lla ha d e hacerse sobre la base d e tres fuentes d e valores no excluyentes entre
s:
i) los em ergentes d e los contenidos d e las polticas sociales que ordenan
com o un todo la estructura d e los dos m odelos, teniendo presente que aqullos
p o se e n a v ec es, un contenido am biguo y no trasuntan claramente los autnticos
valores q u e las informan y que, otras v eces, e l hacer social reclama respuestas
m uy precisas y concretas dentro d e los valores que informan e l sistem a y que en
realidad adm iten m odalidades m uy diferenciadas cuando se trata d e su trasla
cin al m undo em prico en trminos de clase y contenido d e las relaciones
socia les, organizacin d e grupos, distribucin d e recursos m ateriales, etc.;

D esde e l punto de vista de pautas para el uso de informacin, son tiles las elaboraciones
contenidas en Jess Gonzlez et. al., La planificacin del desarrollo agropecuario. Siglo XXI,
M xico, 1977, tomo I. D eb e tenerse presente que la obra plantea la cuestin desde el punto de vista
d e la planificacin nacional.
5R. Braithwaite, cit.

343
 ii) H a d e com pletarse el esquem a, con la aplicacin y aprendizaje d e los
m o d elo s d e desarrollo im perantes, com o cuando se postula que mejorando la
ed u cacin , se increm enta la productividad o el ingreso; o que increm entando la
interaccin intragrupal se mejora la participacin en las estructuras d e poder.
iii) F in alm en te, la configuracin d el m odelo ideal d eb e estar bsicam ente
en m anos d e los beneficiarios directos d e la accin social impulsada por el
p roceso d e planificacin. E s, sobre la base d e su participacin, transformada en
objeto d e planificacin social, que ha de retroalimentarse el sistem a y se
expresar e n la form ulacin d el juicio-diagnstico.
c) E l ju icio diagnstico y la retroalimentacin del sistema. E l diagnstico
consistir, en definitiva, en un juicio com plejo que expresa la distancia que
ex iste entre ambos m odelos. Su forma lgica sera: Todo S es P - (X d e P)
d o n d e X alud e a los elem en tos que faltan para obtener e l estadio predicado en
las variables d el m od elo ideal.
La m ed ici n d e la diferencia que hay entre los distintos elem en tos o
variables com ponentes d e los m odelos, alude a la ordinalidad o intervalidad de
las variables en cuestin.
C om o con secuencia, e l diagnstico tien e los siguientes caracteres: i) for
m alm en te, se expresa en un juicio; ii) m etodolgicam ente, en variable ordinal o
interval; iii) podr m edirse la diferencia m ediante ndices.
La d escom posicin d e los m odelos en variables, su ordinalizacin poste
rior y la m edicin d e las diferencias m ediante ndices, llevan a un planteo
an altico, que p o sib lem en te deba ajustarse en consideracin d el contexto de
plan ificacin q ue se diagnostica y el tipo de variables cuya m edicin se propo
n e, e n atencin al grado y calidad d el conocim iento acumulado. As hay varia
b le s cu yo tratamiento ha sido objeto de m ltiples conceptualizaciones, pero
hay otras m enos elaboradas.
La circunstancia d e que un diagnstico social probablem ente ha de traba
jar con variables d el ltim o tipo, lleva a recomendar que se trabaje con instru
m entos m etodolgicos sim ples y, en e se sentido, el ndice sumatorio pondera
do p arece una opcin que se acomoda a la realidad d el estado actual d e las
cien cia s sociales y a su insercin en el proceso de planificacin. No hay que
olvidar q u e p ese a quejas d e m uchos, Warner obtuvo buenos resultados con la
in vestigacin d e la autopercepcin de clase y la definicin d e la posicin de sus
investigados en diversas d im ensiones (ocupacin, educacin, barrio, etc.),
m ed ian te la utilizacin d e esta tcnica tan sim p le.6
D ejand o d e lado los aspectos m etodolgicos, corresponde analizar ahora
q u in o q u in es determ inan la variacin, distancia, m odificacin de P en P.
Para la elaboracin d el juicio diagnstico, que contribuye a configurar el
m o d elo ideal, hay q u e incorporar la participacin social de los beneficiarios,

6Una elaboracin mayor del tema, a travs de la utilizacin de ndices, puede verse en N.
C enisns, Elementos lgicos de un diagnstico social, El diagnstico social, Buenos Aires,
Humanitas, Pag. 59 y ss.

344
q u e transformada en objeto de planificacin social ha d e retroaimentar el
sistem a.
Y e n e ste punto interesa sealar lo siguiente:
i) la participacin d e los beneficiarios de la accin social impulsada por el
p roceso d eb e ser objeto d e programacin especfica y autnoma;
ii) en general, se v e a la participacin social fuera d el contexto d e planifi
cacin , o porque se la considera una variable respecto d e la cual no p ueden
arbitrarse tcnicas d e control, m edicin e increm ento, trasuntando as, sin
querer, la obsoleta polm ica d e que las variables sociales no son m edibles, o
porque slo se la formula en e l plano puramente declarativo;
iii) si no se instrumenta la participacin social de los beneficiarios de
p lan es, programas y proyectos, no p u ed e captarse el proceso y la dinmica del
cam bio, com o se postula en los m odelos d e planificacin flexible;
iv) en ton ces, insistiend o en los aspectos formales y m etodolgicos d e la
plan ificacin social, e l m odelo flexible d e planificacin admite la formulacin
d e m etas q u e se incorporaran en el denom inado m odelo ideal;
v) e n este sentido, por lo tanto y para no caer en el problema de las metas
rgidas tan criticadas, el diagnstico y formulacin del m odelo ideal ha de
hacerse para e l corto plazo y en forma permanente;
vi) an aplicando criterios puramente econom icistas, se concluye que la
au sen cia d e participacin de los beneficiarios d e proyectos y programas, ha
llev a d o al fracaso a ms d e un proyecto y, en e se sentido, se habla de patologas
d e proyectos.7
A lgunas d e las consideraciones precedentes tienen que ver con el m encio
nado riesgo d el espontanesm o acientfico siem pre presente cuando se trata d el
m anejo, control y m edicin, d e variables tpicam ente sociales. E ste riesgo
p u e d e v erse acentuado en e l m odelo d e planificacin flexible com o respuesta,
por ejem plo, a la ineficacia mostrada por pautas m etodolgicas diversas, tales
com o las d e evaluacin social d e proyectos.
E l espontanesm o en lo social, en el sentido ms restringido d el trmino es,
en realidad, riesgo d e m uerte. E n otras reas es posible que se d un compor
tam iento d e e s e tipo pero se encuentra parametrado estrecham ente, ya que sus
co n secu en cia s quedan d e m anifiesto rpida y notoriamente. Pero, com o lo
social es una materia relativam ente m enos tangible, y los actores del proceso,
d e sd e los q u e toman d ecision es y d efin en e l marco poltico global hasta el
funcionario d e bajo n ivel que contribuye a la ejecucin d e un programa,
trabajan con sus propios valores y comportamientos la posibilidad d el esponta
n esm o e s m ucho mayor y sus resultados ms difcilm ente percibibles. E llo
h a ce q u e sea an ms importante vincular las variables sociales a la planifi
cacin.

7Sobre patologas de proyectos y algunos ejemplos concretos, vase Alberto Guidobono y

N lida Genisns Consideraciones generales acerca del planeamiento social y su vinculacin con
la participacin social, Santiago, 1979, indito.

345
 3. La evaluacin y el diagnstico

E n e l m od elo clsico d e planificacin llamado normativo, se distinguen distin

tas etapas, sien d o las principales y com unes a las diversas variaciones del
m od elo: diagnstico, programacin, ejecucin de planes y proyectos, evalua
cin .
A lgunos autores, esp ecialm ente en la literatura clsica vinculada a la
m etod ologa d el desarrollo d e com unidad, m encionan la instancia d e investi
gacin preliminar. T odos desagregan y enfatizan acerca d e los distintos n iveles
d e d ecisi n distin gu ien do, adems, entre planes d e largo, m ediano y corto
plazo.
E l esquem a, en su versin ms ortodoxa, im plica la idea d e secuencia de
etapas d e un proceso y un orden con secuente d el cum plim iento d e cada una de
ellas.
E ste esq u em a reconoce autores clsicos8 y ha sido trabajado y desarrollado
am pliam ente en Amrica Latina especialm ente vinculndolo a la planificacin
d e l desarrollo regional.9
U na relativam ente reciente publicacin d e ILPES, La planificacin del
desarrollo agropecuario, ya citada, recoge el esquem a, flexibilizndolo, al
plantear que en las tareas d e planificacin y ejecucin d e planes d e desarrollo,
no han d e cum plirse necesariam ente todas las etapas en orden cronolgico, y
destacando e l papel d e la participacin social, aunque sin dar pautas para su
program acin.
E n e l m od elo normativo, e l diagnstico consiste en la investigacin inicial,
y la evalu acin es la investigacin final que m ide la incidencia en las variables
introducidas, d e los proyectos y programas, etc., adm itiendo una estructura
cu asiexperim ental y utilizando las m ismas tcnicas de la investigacin bsica.
La evaluacin com o investigacin final tenda a m edir el antes y el despus
d e los proyectos, sobre la base de
i) definir la situacin inicial d el programa;
ii) definir las m etas propuestas;
iii) relacionar la situacin y las metas propuestas, preguntndose, enton
c e s, si e l programa logr o no las metas propuestas, en q u n ivel y por qu.
E ste p lanteo en el marco del diseo d e experim ento d e campo o del diseo
cu asiexp erim ental10ha mostrado, en algunos casos, una inviabilidad total, pues
la aparicin d e variables explicativas indirectam ente detectadas al final del

8Jan T inbergen, Development Planning, W orld U niversity Library-1967.

9Jorge A hum ada, Notas para u n a teora general de la planificacin, Cuadernos de la Socie
dad Venezolana de Planificacin.Sergio Boisier, Mtodos y Tcnicas de Planificacin Regional.
Santiago, IL P E S, 1978.
10D . C am pbell, y J. Stanley, Diseos experimentales y cuasiexperimentales en la investigacin
social. B uenos Aires, Amorrortu, 1970.

346
programa y no m edidas durante el proceso correspondiente, ha llevado a
algunas evalu acion es al virtual fracaso.
E sto, sin dejar d e tener presente que el experim ento d e campo parece poco
so sten ib le, hasta en el n ivel ms acadm ico, pues o es experim ento y el control
d e las variables e s total, o es d e campo, con lo que p ueden aparecer infinidad de
factores no controlados o no detectados.
E n planificacin se habla actualm ente d e instancias diferentes d e evalua
cin . A s habra evaluacin en las principales instancias d e toma d e decisiones:
al iniciar un programa; al decidir entre alternativas varias; al asignar o no
asignar recursos; al discontinuar programas, etc.11
Pero la evaluacin aparece tam bin, com o una necesidad que puede llevar
a co n clu sio n es diferentes, segn el punto d e vista asumido, sea el d e los actores
directam ente involucrados o e l de organismos locales o nacionales pblicos o
privados, o e l d e los organismos financiadores.
As se ha llegad o a distinguir entre evaluacin interna y externa; y tambin
entre evaluacin formativa y sum ativa12, etc.
A ctualm ente, las agencias financiadoras buscan saber qu pasa con los
proyectos q u e financian y, com o consecuencia, hay un perm anente esfuerzo de
indagar en e s e cam po, sobre la base de algunas cuestiones fundamentales:
i) La elaboracin d e la m etodologa se interesa por proyectos aislados,
aunque se h able d e programas.
ii) E sos proyectos, preocupados por la participacin social, en su mayora
d ifu n d en tecn ologa rural o actan sobre grupos cooperativos.
iii) F in alm en te, d esd e e l punto d e vista m etodolgico hay un esfuerzo muy
d efin itiv o d e mostrar indicadores muy precisos y operativos que puedan utili
zarse con recursos escasos y rapidez en su aplicacin;
iv) C om o con secuencia, se hace esp ecial nfasis en la evaluacin interna
llevad a a cabo casi exclusivam ente por los beneficiarios, plantendose enton
ce s la evaluacin com o un proceso perm anente que acompaa a los proyectos
e n su conjunto.
v) S e le agregan algunas v eces la funcin latente d e transformarse en una
instancia d e aprendizaje y capacitacin d e adultos.
vi) E n estos trabajos la evaluacin que tam bin podra llamarse diagns
tico , tien d e a aplicar instrum entos interdisciplinarios.
E n e l estado actual d e la m etodologa d el m odelo flexible de planificacin
social, diagnstico y evaluacin son, ms o m enos, la misma cosa, especialm en
te tratndose d e la problem tica sociolgica d el desarrollo.13
Q uizs para los econom istas cuando calculan si se m antiene el poder

'l(Jn examen bastante exhaustivo de estos aspectos se hace en Carol Weiss La Investigacin
evaluativa, Mxico, Trillas, 1978.
12C. W eiss, cit., utiliza esta clasificacin. Hay trabajos preliminares de SOLIDARIOS que
com plejizan la tipologizacin y la amplian.
13A. Faludi, Planning Theory. B. Helmsing, Estilos de planificacin, Bogot, IDER, 1978.

347
ad qu isitivo d e un sistem a d e prstamos rotatorios entre usuarios individuales o
co lectiv o s, durante un lapso determ inado, los conceptos se refieren a conteni
dos em pricos diferentes y, obviam ente, las tcnicas sern especficas.
Pero para m od elos d e contenido social, en el sentido ms estricto posible,
se hablar en lo q u e resta d e este trabajo d e evaluacin-diagnstico perm anen
tes.

4. C ontenidos p osib les que p ueden incorporarse en el

diagnstico-evaluacin perm anente

Ya se m encionaron las fuentes sobre cuya base se confeccionan los m odelos: las
p rop osicion es p rovenientes de las polticas sociales, el conocim iento acumu
lado d e diversas cien cias sociales, contribuyendo a llenar los vacos o indefini
c io n es d e las polticas; la retroalimentacin del sistem a m ediante mecanism os
form alizados d e participacin, y com o consecuencia, la asuncin de los valores
d e los beneficiarios. Pero todo ello no aclara el alcance de lo social y cmo
encarar los distintos tipos d e diagnstico-evaluacin, segn contextos diferen
tes d e planificacin.

a) Algunas consideraciones sobre el alcance de lo social. Actualmente

ex iste un importante esfuerzo por aportar elem entos acerca d e la naturaleza y
co n ten id o s d el desarrollo social, com o un marco terico autnomo. Se trabaja
sobre teoras d e alcance m edio, que perm iten guiar la tarea d el planeam iento
social, com o instrum ento sujeto a alguna forma de racionalidad cientfica.
Pero e l esfuerzo sealado, d eb e ser acotado.
Por un lado, la circunstancia histrica d e que el desarrollo se convirtiera en
un cam po terico inicialm ente abordado por econom istas, que definieron pol
ticas directam ente dirigidas a afectar e l subsistem a econm ico d e la sociedad,
le d io a lo social un carcter residual.
S e d io e l atributo d e social a un conjunto de acciones realizadas a travs
d e los tradicionales sectores sociales (vivienda, educacin, salud, esparcim ien
to, etc.) q u e se parecen tanto entre s, o se diferencian tanto, com o las acciones
denom inadas econm icas.
Y, com o con secuencia, en la prctica diaria del desarrollo sigue operando
la d icotom a econm ico-social en el sentido primitivo y residual de la cuestin.
Pero, en realidad, los programas no son ni sociales ni econm icos exclusiva
m en te. As los denom inados programas sociales tienen aspectos o subprogra-
mas d e inversin, por as decirlo: gastos en equipam iento, etc. Y los programas
d e inversin m odificando las condiciones d el mercado, afectan aspectos socia
le s, com o la situacin d e clase en la acepcin w eberiana d el trmino, p osib ili
tando, en ton ces, la compra d e consum os en salud, alim entacin, esparcim ien
to, vestid o, etc. cosm opolitizando, in clu sive facilitando la m ovilizacin y el

348
increm en to d e la participacin social, etc. Por lo tanto, p oseen consecuencias
so cia les directas tanto o ms que las propiam ente sociales.
A dem s, en e l estado actual d el estilo d e toma de d ecision es, en cuanto a la
d efin ici n d e polticas y en cuanto a las diversas maneras d e orientar a los
organism os d e planificacin, la dicotom a aparece institucionalizada, funda
m entalm en te a escala nacional, en la m edida en que hay organizaciones pbli
cas y privadas diferenciadas sectorialm ente (m inisterios, agencias de desarro
llo esp ecializad as, etc.) lo que obliga a concluir que las acciones d e desarrollo
s e organizan alrededor d e programas y proyectos llamados de inversin, y
alrededor d e programas y proyectos llamados sociales.
H ay q u ien es m anifiestan explcitam ente que el desarrollo es un proceso
integral y, adem s, social;14 mientras que otros15 plantean, quizs exagerando,
q u e para q u e sea integral y unificado requerira tras d e s, una ciencia social
unificada.
S in pretender entrar en la polm ica, parece necesario sealar que los
tem as d e este trabajo y los contenidos p osib les del diagnstico-evaluacin
so cia les d ep en d en , en gran m edida, de cm o se van dilucidando estas cuestio
n es.
E s n ecesario aceptar, aunque provisoriamente, que e l diagnstico-evalua
ci n perm anente d eb e admitir e l carcter residual d e lo social y trabajar
sectorialm ente, lo q u e no exclu ye ir incorporando elem entos que permitan
abordar aspectos d el m undo sociocultural dejados de lado hasta ahora.
b) Contextos de planificacin diferentes. Los contenidos p osib les a in
corporar d eb en admitir tam bin formulaciones diferenciadas segn contextos
d e p lanificacin diferentes.
S e han destacado varias diferencias entre las planificaciones normativas y
flex ib les, pero e llo no ha conducido a redefinir o sustituir los instrumentos
u tilizados.
Interesa recordar esto en la m edida en que operan com o parmetros dife-
renciadores d e p o sib les contenidos d e diagnstico-evaluacin permanente.
A s p u ed e planificarse en forma integral, guiando el proceso social en
sen tid o am plio y por lo tanto, interdisciplinariam ente, com o p uede planificarse
tam bin la accin en sectores especficos: salud, educacin, niez, juventud,
etc.
A dem s, en consideracin d el rea fsica o territorial implicada, pueden
recordarse a los efectos d el trabajo, los mbitos territoriales a cubrir en el
esfu erzo planificador: nacionales, regionales y locales o comunitarios.
C om binando las diversas alternativas p u ed e drsele contenidos sociales al
d iagnstico-evaluacin en las alternativas sealadas en e l cuadro que sigue:

14CEPAL, Evaluacin de Quito, 1973.

Percy Rodrguez Noboa. El carcter actual de la planificacin social en Amrica Latina,
Comercio Exterior.
1SA. E. Solari, R. Franco y J. Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo en Amrica Latina,
M xico, Siglo XXI, 1976, pg. 610 y ss.

349
 Ambito territorial

C on predom inio nacional regional local

d e criterios
Integral 1 1 3
Funcional 4 5 6

A dem s, si se quisiera com plejizar la cuestin, habra que recordar que,

e n lo s h ech os, se hacen diagnsticos directam ente orientados a la formulacin
d e un proyecto y, en e ste sentido, tienden a confundirse con la identificacin de
la id ea y la preparacin d el anteproyecto prelim inar.16
H ech as estas aclaraciones, se intentarn esbozar las lneas empricas ms
corrientes que tiendan a abordar e l diagnstico-evaluacin perm anente.
c) C ontenidos posibles de los instrumentos. Poniendo d e relieve la relati
vidad q u e p u ed e tener el contenido d e este apartado, se esbozarn algunas
pautas generales.
Si e l traslado d el m od elo real al m odelo ideal importa alguna forma de
cam bio social, ste d eb e hacerse en tom o al contenido, forma y estilo d e las
relacion es sociales y d e los roles, por lo m enos en tres dim ensiones cruciales:
reclutam iento, m ando interpersonal y mando relativo sobre b ien es y recursos.17
i) Los tres postulados ms corrientes. Pareciera que los esfuerzos de
desarrollo se ordenan e n proposiciones d e este tipo:
1) D e b e mejorarse el n ivel d e vida d e la poblacin logrando su mejor
participacin en la estructura d e consum o d e b ien es materiales.
2) D e b e mejorarse el n ivel d e vida d e la poblacin en trminos d e sus
p o sib ilid a d es reales d e acceso a los servicios en los que operando com o clien
tes, o b tien en m ejores posibilidades d e vida.
3) D e b e mejorarse, increm entarse o lograrse la participacin d e la pobla
ci n e n la toma d e d ecision es directam ente relacionadas con las acciones de
desarrollo.
A partir d e estos tres focos se p u ed e ordenar una cierta cosm ovisin
operativa para e l m od elo y distinguir, entonces, tres grandes lneas d e trabajo,
correlativas a cada uno d e los enunciados sealados.
ii) Evaluacin-diagnstico de nivel de vida. Primer supuesto. Esta es la
cu esti n d e las n ecesid ad es bsicas y d el tratamiento d e lo social por sectores.
C u les son los sectores? y luego, para cada uno d e ellos cul es el nivel
adecu ad o q u e d eb e alcanzar la poblacin involucrada?
L os sectores y las correspondientes necesidades bsicas p ueden clasifi
carse e n n ecesid ad es absolutas y relativas; materiales e inmateriales.

16H em n Caldern y Benito Roitman, Notas para la formulacin de proyectos, Santiago,

Cuadernos del ILPES, N . 12,1972.
17S. Nadel Teora de la estructura social. Guadarrama, 1966, pg. 232.

350
 H ay dos cu estion es cruciales en la evaluacin-diagnstico que operan
com o ejes d e sinnm ero d e problemas y d ecisiones.
Sobre la incorporacin y definicin d e acuerdo a los valores d e la pobla
cin , hay q u e manejar criterios d e participacin social, correspondientes al
tercer su pu esto o postulado.
Por ejem plo, si se trabaja en la capacitacin de egresados de la escuela
primaria, e l sistem a ofrece varias alternativas:

Alternativas p o sib les d e n i Valor en el m odelo Valor en el m odelo

v e l d e vid a en la variable en real para un % x d e po ideal.
cu estin ; Ej. capacitacin de blacin.
egresad os.

A) R ealizacin d e estudios
primarios incom pletos.

B) R ealizacin d e estudios Un % significativo de

B
primarios com pletos. los jvenes estn en

Juicio D iagnstico
esta situacin.

C) R ealizacin d e estudios
secundarios orientados a
la form acin tcnica, etc.

D ) R ealizacin d e estudios Aspiracin, expectati

de capacitacin que vas, imagen d e futuro
orien ten a los jv en es ha para la capacitacin
cia e l d esem p e o d e acti d e los m ismos jve
vid ad es rurales. nes.

E ) R ealizacin d e estudios
universitarios, etc.

E l ju icio diagnstico y la fijacin d el m odelo ideal en D , deb en lograrse

sobre la b ase d e los m ecanism os d e retroalimentacin debidam ente adecuados
y ajustados por los planificadores. L uego, en e l pasaje d e B a E , cuanto ms
p reciso sea e l ju icio, ms im plicados estarn los programas y proyectos que
co n creten la accin.
iii) Evaluacin-diagnstico de servicios. Aqu se trata d e aquel n ivel d e la
estructura social q u e Germani denom ina estructura morfolgica d e la sociedad,
la su p erficie material d el m undo sociocultural, y que p u ed e traducirse en
trm inos d e servicios.
La situacin d e n ivel d e vida individualihente considerada, para una

351
p ob lacin dada, en alim entacin, vivienda, salud, educacin, esparcim iento,
segu ros sociales, com unicaciones con traslado (transporte), com unicaciones
sin traslado, vialidad, vestido, etc., tien e una contrapartida bsica, que es la
ex isten cia , localizacin y com plejidad d e los servicios a los cuales una pobla
ci n p u e d e acceder.
E l acceso a ello s se har en relacin d e clientela, m ediante la compra del
servicio en e l mercado, o a travs de m ecanism os administrativos, com o cuando
se trata d el otorgam iento de servicios pblicos o d e tipo asistencial, com o los
ofrecidos por instituciones eclesisticas, sindicales, etc.
Los conceptos bsicos que p ueden organizar el diagnstico-evaluacin
sern: i) para el caso d el m odelo real: tipo d e servicios a que puede acceder la
poblacin; rea d e influencia o cobertura; proporcin relativa d e poblacin
atend ida por e l servicio; tamao absoluto y relativo; com plejidad relativa; ii)
Para e l m od elo ideal: grado en que los servicios existentes satisfacen las
n ecesid a d es d e la poblacin; su rea d e influencia y si la estructura vial y el
sistem a d e transporte perm iten el real acceso de la poblacin al servicio;
proporcin d e poblacin servida en relacin al tamao (as por ejem plo en el
caso d e una escu ela, saber si tien e la cantidad d e habitaciones y asientos
necesarios); com plejidad (un policlnico d eb e contar con equipam iento para
partos d e urgencia?); condicin econm ica d e la poblacin, para saber si puede
com prar e l servicio; frenos monetarios, culturales, estratficacionales, raciales
q u e pudieran im pedir e l acceso a los servicios.
La existencia d el servicio y su relacin con el espacio territorial es una
fu n cin d e la estructura vial y de los m odos y tipos de transporte con que cuenta
la poblacin.
La distancia-tiem po que d eb e recorrer cada uno d e los miembros de la
regin, zona o com unidad, d efin e la real eficacia del servicio e incide y est
ntim am ente relacionada, con los aspectos de participacin social que se referi
rn e n e l apartado siguiente.
D e m odo que para la evaluacin-diagnstico de servicios, no basta el
an lisis d e la infraestructura disponible: una escuela b ien equipada, con un
funcionam iento satisfactorio (organizacin, capacitacin d el personal docente,
etc.) sin o que tam bin se requiere conocer e l grupo focal al que d eb e atender
(cuntos son los nios que estn cerca, alejados o sem ialejados d el servicio?)
A sim ism o, se requiere conocer si la vialidad y el transporte facilitan el acceso al
servicio ya q u e un servicio inaccesible por tales razones no increm enta la
participacin social, no facilita las interacciones y, por lo tanto, afecta la estruc
tura d e poder.
E ste aspecto se v e m uy claramente en las zonas rurales, donde la localiza
ci n d e los servicios estructura una red d e interacciones sociolocales en tom o l
centro urbano q u e los provee.
E stas estructuras sociolocales tien d en a constituir una red de interacciones
relativam ente ms intensa entre s, que con el entorno, generando, consoli
dando y recreando un sistem a d e valores que puede asumir formas subcultura-

352
Ies, as com o un sistem a de dom inacin y distribucin del poder relativamente
autnom o.
La cu estin se com plejiza cuando aparece un eje facilitador de las interac
cio n es, por ejem plo una carretera nacional, que tiende a expandir las interac
cion es hacia afuera; o cuando surge un centro ms poderoso absorbedor de las
interaccion es, o cuando aumenta el grado d e urbanizacin y las reas socioloca-
le s tien d en a superponerse en forma difusa, o especializndose en un claro
p roceso d e diferenciacin social en el sentido durkheimniano.
, E n la evaluacin-diagnstico de servicios considerados aisladamente, sin
relacionarlos o m edirlos en forma directa con las estructuras de poder y partici
pacin hay avances tericos y operativos que facilitan la planificacin social,18
d nd ose una relacin inversa entre esos avances y e l grado d e urbanizacin de
la zona o regin a considerar.19
iv) Evaluacin-diagnstico de participacin social y pautas para la retroa-
lim entacin del sistem a. La evaluacin-diagnstico de la participacin social
llev a a un arduo problem a, porque, por un lado, es el elem ento dinmico de
captacin e institucionalizacin d el cam bio, retroalimentando el sistema; pero,
por otro, acta dentro d el esquem a com o una meta especfica, que no es
d iferen te a la d e alcanzar una mejor alim entacin, por ejem plo.
D e m odo que los elem en tos com ponentes d e la participacin social, deben
ser incorporados tanto al m odelo real, com o al m odelo ideal; y, adems, hay que
fijar y definir el m od elo ideal en todos sus aspectos, en funcin de la propia
participacin.
E llo obliga a distinguir tres lneas de trabajo diferentes: a) la relacionada
con las pautas m etodolgicas que deb en guiar la evaluacin-diagnstico de la
participacin y, en esp ecial, tomar la d ecisin de si d eb e trabajarse con el
co n cep to d e sistem a, b) E stablecer los elem entos a incorporar en los m odelos;
c) Fijar la d efin icin d el juicio-diagnstico respecto del sistem a en su conjunto,
q u e tie n e una naturaleza programable y, por lo tanto, incorporable a los esq u e
mas d e planificacin social. L uego se p ueden definir pautas o polticas de
prom ocin d e la participacin diferenciales para distintos contextos?
Pautas m etodolgicas. El anlisis sistmico. Se ha hecho referencia en otra
parte d e e ste trabajo a la cuestin de que, en los m odelos clsicos, la evaluacin
ten d a a hacerse sobre las pautas d el m odelo cuasiexperim ental o d el experi
m ento d e cam po (lo que no se lograba d e hecho), y el diagnstico, sobre las
pautas d e la investigacin social, ms o m enos ortodoxa, consistente, en la
m ayora d e los casos en una masa d e datos que no se utilizaban de hecho en la
tom a d e d ecisio n es y, adems, generalm ente eran de carcter excesivam ente
descriptivo.

18CINAM, Situacin econmica y social del Uruguay rural, Parte B Ministerio de Ganadera y
Agricultura, 1962.
i9D esde una ptica diferente, puede verse a Manuel Castells, Problemas de investigacin en
sociologa urbana, Mxico, Siglo XXI, 1976.

353
 L u eg o y para proyectos concretos, se establecieron las tcnicas de evalua
ci n social, organizadas sobre bases econom icistas, com o el anlisis de costo-
b en eficio .
A ctualm ente se habla d el anlisis d e sistemas. La nocin de sistem a pro
v ie n e d e la fsica, aunque ya hace mucho fue retomada por las ciencias sociales
com o un instrum ento d e organizacin d el pensam iento terico. En sociologa
e l estructuralfuncionalism o lo utiliza especialm ente. En psicologa, L ew in en
1938 u tiliz la nocin d e cam po dinm ico, originaria d e los fsicos para explicar
e l funcionam iento d e los peq ueos grupos. En ciencia poltica, Easton recurri
a e sa n o cin sobre la b ase d e aportes hechos por los econom istas.
E l concepto, en su versin originaria, recoge los siguientes elem entos: a) la
ex isten cia d e un todo; b) la existencia de unidades al interior d el sistema; c) la
ex isten cia d e relaciones entre las unidades que definen el cierre d el sistem a ;
d) la id ea d e q u e e l papel d e las unidades aisladam ente consideradas es una
fu n cin d e su papel en e l conjunto; e) la idea de que el todo opera en el tiem po,
lo q u e le da un carcter procesal y dinm ico20 respecto del cual pueden deter
m inarse estados d el sistem a .
S e ha dudado d e la utilidad d e la nocin de sistema, especialm ente en
relacin al estructuralfuncionalism o de tipo parsonsiano, para entender la
socied ad . Y la falla ms acusada ha sido la d e interesarse dem asiado en los
factores q u e intervienen en la integracin d el sistem a y en la dilucidacin de
los prerrequisitos funcionales d e la sociedad.
Aun cuando no se sabe, a ciencia cierta, si l contribuye a una mejor
exp licacin d e los hechos y facilita el planeam iento d e la accin, o solam ente es
un instrum ento organizador y ordenador d e diversos conceptos, la nocin de
sistem a se ha trasladado paulatinam ente al campo del desarrollo, donde incluso
abandon el n ivel nacional para ser utilizado tam bin en proyectos concretos
com o, por ejem plo, la dinam izacin d e una pequea cooperativa agrope
cuaria. 21
E l planteo sostenido en este trabajo, en trminos de m odelos, lleva por el
m ism o cam ino, dejando d e lado diferencias d e nomenclatura irrelevantes para
esta etapa d el avance cien tfico de la planificacin social.
D e sd e el punto d e vista d e los aspectos formales de la confeccin del
sistem a, a las pautas ya establecidas d eb e agregarse:
1) Q ue e l m od elo requiere la especificacin en el espacio y en el tiem po
d el m undo sociocultural objeto de evaluacin-diagnstico;
2) la determ inacin de unidades de anlisis en el m odelo real y la determ i
nacin d e la m odificacin, alteracin, elim inacin de las mismas unidades para
e l m o d elo ideal, o la creacin d e otras nuevas;

20G. Bergmann, Cit, Pg. 116 y ss.

21As lo ha hecho la Inter-American Foundation mostrando un interesante esfuerzo por la
preocupacin de ver los aspectos sociales del desarrollo.

354
 3) la determ inacin d el tipo de relaciones sociales que vinculan a las
u n id ad es entre s, y
4) la vinculacin d el sistem a en su conjunto con el m edio externo. En este
caso a v e c e s se habla d e los inputs d e los outputs d el sistem a.22
La determ inacin de las unidades de anlisis y de accin. Interesa destacar
q u e las unidades sociales d e anlisis y d e programacin d e la participacin son ,
los grupos sociales, a travs d e los cuales se deb en construir las hiptesis d el /
m o d elo real o las proposiciones d el m odelo ideal.
E l con cep to d e grupo es m uy am plio en ciencias sociales e incluye com po
n en tes societales tan diferentes entre s com o la pareja, la familia, los partidos
p o ltico s, las organizaciones d el Estado, etc. Los grupos admiten adems,
form ulaciones d e diagnstico-evaluacin altam ente diferenciadas, pues cu
bren una gama q u e va d esd e los grupos informales, hasta los altamente organi
zados y form alizados, com o las organizaciones tpicam ente burocrticas.
A s podra m edrselos en consideracin a un sinnmero de variables, pero
d e sd e e l punto d e vista que aqu interesa, la propuesta bsica es considerar su
aptitud para ser actores, avaladores o im pulsores de desarrollo o, por el contra
rio, para retardar o im pedir tal proceso.
C ualquier diagnstico-evaluacin sobre participacin tien e que pregun
tarse: C ules son los grupos involucrados en las acciones d e desarrollo; cules
estn involucrados ms directam ente y cules m enos directamente?; qu
p a p el cu m p le cada uno de ellos en el proceso?; qu condiciones deben
cu m p lir para considerarse socialm ente aptos para generar un proceso autopro-
p u lsiv o y participativo?; cm o opera la participacin propiam ente dicha y la
retroalim entacin d el sistema?; puede planificarse la participacin?
E n e s te contexto, no hay que olvidar que, en el esquem a de planificacin
flex ib le, la planificacin es siem pre un proceso poltico: constituye un es
q uem a d e m ovilizacin d e grupos sociales en funcin de ciertos objetivos y de
participacin d e eso s grupos en las d ecision es d el Estado.23
G rupos involucrados en la accin. D esd e el punto d e vista formal, cual
q u ier grupo p u ed e ser factor d e cam bio y, por lo tanto, encontrarse involucrado
e n la accin. Para una primera aproximacin al diagnstico-evaluacin para la
configuracin d e los m odelos, se d eb e considerar que los grupos grandes o
ch icos; difusos o esp ecficos; organizados o no organizados; formales o informa
les; co n fin es dirigidos a la produccin de algn bien o servicio o dirigidos al
cu m p lim ien to d e cualquier papel social; d e formacin hierocrtica o heterocr-
tica, com o d ice W eber, son funcin d el sistem a social al que pertenecen, no
en te s aislados com o tien d e a vrselos a v eces cuando se estrecha el enfoque en
la llam ada dinm ica d e grupos. Por lo tanto, deb en ser considerados e n relacin

^ U n a amplia bibliografa utiliza esta nomenclatura. Vase Ida Hoss, Systems analysis Public
Policy a Critique, University o f California Press, 1972.
23Alejandro Foxlev El proceso de planificacin.

355
al contexto societal, salvo, por supuesto, el caso de los m anifiestam ente disfun
cio n a les o p erten ecien tes al contrasistema.
Por lo tanto, a fin es d e anlisis, parece necesario sealar que hay factores
so cieta les respecto d e los cuales es necesario ubicar a dichos grupos lo ms
claram ente p osib le. Algunos de ellos son: la definicin del subsistem a u orden
institucional al q u e perten ecen sus funciones manifiestas, usando los esq u e
mas analticos d e q u e proveen las ciencias sociales; un esbozo de ubicacin de
eso s grupos en el sistem a d e dom inacin o estratificacin en su conjunto; la
d efin ici n d el sistem a d e dom inacin y estratificacin propio del rea o regin
(liderazgos, en claves sociales o discontinuidades, camarillas, grupos informa
les d e poder, etc.); la d efinicin d e las principales variables culturales em er
g en tes d el sistem a productivo prevalente en el rea o regin, que define
valores y roles con un alto grado de diferenciacin.
Por ejem plo, cuntas diferencias p ueden anotarse para definir los conte
n id o s d e rol d e la mujer y d el nio en reas ganaderas, agrcolas intensivas,
agrcolas extensivas y suburbanas marginales?; la definicin de las formas
subculturales significativas d esd e el punto de vista de las acciones involucra
das, sin caer en el casuism o y pintoresquism o que, la mayora de las veces, no
ex p lica nada. Pero s importa saber cm o son los estilos culturales de la transmi
sin, d ifusin y asuncin d el consenso.
Las estructuras sociales, concebidas com o una red de interacciones indivi
d u ales o grupales, no constituyen un tejido social hom ogneo o defnidam ente
integrado. E n la m edida que e l desarrollo social com o tal es un proceso difuso,
autopropulsado y generador d e nuevos valores y relaciones sociales, parece
n ecesario sealar, com o en un mapa, los posibles puntos de quiebre, prove
n ie n tes d e sim ples hiatos en la estructura social, com o dice Nadel, cuyos
o rg en es p u ed en hallarse en la distinta ubicacin de sus miembros en la
estructura d e clases; d e la perm anencia de conflictos cinicos que an los hay
en reas relativam ente modernizadas ; de la incom unicacin y falta de inte
racciones generadas por ideologas o credos percibidos com o antagnicos; etc.
D e algn m odo todos ellos dan origen a diferentes formas de conflictos
cristalizados.
T am bin p u ed e hablarse, con un sentido algo diferente, de discontinuida
d es sociales. Se ha sealado que la mayora de los intentos d e aumentar la
participacin popular en los procesos de cam bio social chocan con la dificultad
d e traducir las ideas y expectativas de los grupos dirigentes en trminos ase
q u ib les a las grandes masas d e poblacin . Y destacan: Esto es particularmen
te cierto en los pases donde las discontinuidades culturales son muy no
torias . 24
El papel de los grupos en el proceso de desarrollo. Parecera que los grupos
en e l proceso d e desarrollo p ueden ser proveedores de ideas, vale decir, tener

24En Aldo E. Solad, Rolando Franco et al., Problemas del desarrollo social de Amrica Latina,
Santiago, Cuadernos del ILPES N. 19, pgs. 91 y ss.

356
capacidad para la dilucidacin y anlisis de alternativas diferentes de accin.
E stos grupos, tendran aptitud para definir la situacin-problema.25 En el
len guaje tradicional, sera captar las necesidades sentidas y definir alternativas
d iferen tes d e satisfaccin de esas alternativas.
Otros grupos, o los m ism os cum pliendo otra funcin, tendran especial
p eso en las decisiones primeras, las que definen la secuencia bsica de accio
n es o programas. E stos generalm ente estn integrados por los miembros relati
v am ente ms cosm opolitizados de la com unidad, con ms n ivel educacional,
p o seed o res d e mayor poder social, a travs d e la influencia interpersonal y de la
d isp o sici n sobre b ien es y servicios, lo que les da capacidad para incidir en las
d ecisio n es d e ms alto n ivel, bajo la forma de grupos de inters o de grupos que
asum en la representacin de los beneficiarios ms directos.
Otros grupos tendrn capacidad para asum ir el protagonismo form al de la
accin. Sern los ms directam ente vinculados a la ejecucin de programas y
proyectos y sern responsables, distribuidores, administradores de recursos
hum anos y m ateriales.
Otros, o los m ism os, sern los beneficiarios ms directos de la accin.
A dem s, existirn grupos patrocinadores o agentes de cambio, como mu
chas organizaciones que generalm ente actan como agentes externos de
cam bio.
Las organizaciones pblicas encargadas de avalar formal o informalmente
la accin, legitim adoras por excelencia, com o los m inisterios, autoridades loca
le s, departam entales, estaduales, etc., constituyen otro grupo a considerar.
H ay tam bin, en ocasiones, grupos que financian o contribuyen al finan-
ciam iento d e la accin, com o las agencias internacionales de desarrollo y otros
p ro v en ien tes d el sector pblico o d el sector privado internacional.
F in alm en te, d eb en considerarse los grupos indiferentes o no partcipes de
la accin, que p ueden actuar com o un refuerzo contextual, o com o un freno.
D em s est aclarar que estas diferentes unidades del sistem a de participa
cin , no coin cid en necesariam ente en el espacio territorial y pueden pertene
cer a d iferentes escalas, en forma simultnea.
La otra cuestin que se planteaba tena que ver con las condiciones que
requ ieren los grupos para actuar en el proceso, y cm o facilitar e incrementar su
participacin en el m odelo de planificacin flexible.
P u esto que hay varias alternativas de tratamiento d el tema, se ha optado
por focalizar en los grupos que asumen el protagonismo form al de la accin.
Condiciones que requieren los grupos para ser unidades sociales aptas
para encarar el protagonism o form al de la accin. No cualquier grupo est en
co n d icio n es d e asumir esa tarea. D e b e tratarse de una unidad suficientem ente
fuerte com o para conservarse en el m edio, y que cumpla con estas condiciones:
cum plir con el principio d e continuidad, es decir, estar suficientem ente conso
lidada, estar su ficien tem en te organizada, de modo que los criterios de recluta

25H. Caldern y B. Roitman, cit., pg. 24.

357
m ien to y tom a d e d ecision es, sean claros y compartidos, es decir, que requiere
cu m p lir con principios d e organizacin en el sentido d e explicitacin de nor
m as q u e regulan la vida d el grupo; poder definir con claridad las metas y
valores q u e p ersigu e y, com o consecuencia, organizar las acciones de desarro
llo , e n tom o a sus valores (principio de asuncin d e valores); ser lo suficiente
m en te representativas y participativas.
Por todo lo anterior, es claro que un grupo efm ero, que carece de continui
dad en tanto que grupo y constituye lo que Gurvitch llama fenm enos aestruc-
turales no es apto, en principio, para asumir el protagonismo del desarrollo.
Las normas abarcan a toda la vida d el grupo; pero d esd e el punto de vista
q u e aqu interesa las normas de reclutam iento, diferenciacin de roles y toma
d e d ecisio n es, constituyen tres focos cruciales en materia de desarrollo.
E n relacin con la d ivisin d e tareas, muchas veces aparecen pautas insti
tucionalizadas en forma de estatutos u otro tipo de normatividad legal, sur
g ien d o p resid en tes, com isiones directrices, etc.; pero, por debajo d e la superfi
c ie social, la d ivisin real d e tareas ha de estar lo ms relacionada posible con la
naturaleza d el grupo, aprovechando las habilidades bsicas de sus miembros.
A s, hay m iem bros q u e tien en capacidad de gestin; otros son ms hbiles para
ejecutar tareas; algunos tien en una aptitud de tipo reflexivo y otros son hbiles
para m antener las relaciones extem as.
D em s est insistir en el principio de toma de decision es, que definir la
capacidad y aptitud para insertarse en e l proceso y para hacerlo legtim am ente.
Si las d ecisio n es se toman en el contexto de camarillas, si no son transparentes
d e sd e e l punto d e vista social, si no se conocen bien los contenidos, com o los
m ecan ism os q u e se utilizan para ejecutar las decision es, entonces la participa
ci n y la representatividad no tendrn lugar.
Por su pu esto al tratar d e los m ecanism os de participacin y de toma de
d ecisio n es para diagnosticar y evaluar es necesario ahondar en la vida del
grupo, dejando d e lado las im genes estereotipadas que se crean m uy a m enu
do, com o las asam bleas formales. Hay que saber dnde se toman las d ecisiones,
en la asam blea o fuera d e ella?; los miembros optan acerca de alternativas
resp ecto d e las cuales estn suficientem ente informados?, etc.
C uando se descubren con las caractersticas de ser formales, explcitos,
co n ocid os, d efin idos es que p u ed e pensarse en incrementar su participacin y
su dinam izacin a travs d e esquem as de planificacin social y d e acciones
so cia les programadas. E ntonces, podr hablarse de tcnicas y polticas de
p rom ocin d e la participacin social, contribuyendo as a retroalimentar el
sistem a, establecer metas e institucionalizar el cambio.
La participacin propiam ente dicha y la retroalimentacin del sistema.
Las polticas de promocin. La participacin en la toma d e d ecision es es un
m ecan ism o sum am ente com plejo, porque no basta con recoger el punto de
vista d e p eq u e os grupos vecin ales, para hablar d e participacin. U n planteo
sim p lificado p u ed e llevar a cierto grado d e ingenuidad en la accin, cosa que
pagaron caro los propulsores ortodoxos d el desarrollo d e comunidad.

358
 Pero, q u es la participacin? La participacin social es un fenm eno
m u ltidim en sion al que adm ite grados y formas diferentes en variadas acciones
d e desarrollo y en distintas etapas de una mism a accin.
E n un programa d e promocin agropecuaria, donde el grupo formalmente
protagonista d e la accin, era una cooperativa agropecuaria, un productor
participaba, seg n e l evaluador, cuando asista a alguna reunin de carcter
gen eral, anual, m ensual u otra; cuando haca uso de los servicios de la coopera
tiva, en tanto que clien te, ejerciendo una participacin pasiva; cuando inte
graba algn com it o com isin esp ecfico, directam ente relacionados con la
p roduccin (en e l caso especfico: lechero, apcola, hortcola, etc.); cuando
integraba com ision es encargadas d el desarrollo integral d el rea fsica (comit
d e obras); cuando actuaba en los grupos de toma de decision es directas y
control d e la marcha d e la cooperativa (com isin directiva o fiscal); cuando
m anifestaba su piunto d e vista a directivos, tcnicos, funcionarios, sobre cual
q uier asunto com n; cuando se informaba a travs de la audicin radial, acerca
d e la com ercializacin d e los productos; cuando se asociaba y tena sentido de
p erten en cia a la cooperativa.26
A s en ton ces, evaluar-diagnosticar la participacin social requiere
operativam ente analizar expresiones empricas muy diferentes.
E n el esfuerzo por llevar a la forma de nd ices las variables de los m odelos,
la variable participacin parece ordenarse en tom o a dos polos bastante defini
dos; por un lado, cuando hay una incidencia directa en la toma de decision es y
la relacin social desigualitaria propia de toda forma de dominacin, se hace,
p u e d e d ecirse, desigualitaria al revs; por el otro extremo, la posesin por parte
d e los beneficiarios d e algn grado de informacin sobre las alternativas,
formas y maneras d e llevar a cabo la accin, caso de menor participacin
relativa.
Pero la participacin no es un proceso lineal. Puede decirse que el proceso
q u e relaciona a las organizaciones d e planificacin con los grupos que ejercen
e l protagonism o formal d e la accin, es formal, explcito y lineal. Pero tam bin
se se al q u e hay otros grupos involucrados en el proceso. M uchos de ellos se
m anejan a v eces en contextos informales d e toma d e d ecision es y constituyen,
en s m ism os, grupos informales, por lo que no es posible plantearse una
relacin d e participacin, similar a la enunciada precedentem ente. Luego,
habr grupos indiferentes al proceso, frenadores o negadores del mismo.
D e m odo q u e el m odelo de retroalimentacin d el sistem a m ediante la
participacin d e los grupos, se com plejiza, pudiendo distinguirse tres circuitos
d iferen tes d e retroalimentacin.
1) un circuito directo, lineal y positivo;
2) un circuito indirecto, no lineal y tam bin positivo;

26Instituto de Promocin Social del Uruguay, Informe a la asamblea anual, 1978. Aspectos de
e se informe aparecen en Nlida Genisns, Un proceso dinmico, la Sociedad de Fomento Rural
de Durazno, en Noticiero.

359
 3) un circuito indirecto, no lineal y negativo; y,
4) finalm ente, otro paralelo que relaciona a los dos de sentido positivo,
m edian te m ecanism os de coordinacin intergrupal o interinstitucional, cir
cu ito q u e preocupa bastante a muchas agencias de desarrollo.
E squem atizando y sobre la base de los conceptos manejados desde el
principio, se tendra:

M O D E L O REAL M O DELO IDEAL +-

^Circuito lineal Elaboracin d e juicio-diagnstico a
positivo ----------------------- travs d e los grupos formalmente
protagonistas de la accin.
Circuito no lineal Presencia y participacin de grupos
p o sitiv o --------------------------- gestores, promotores, sim ples b en e
ficiarios.
Circuito n e g a tiv o ------------- Grupos indiferentes o frenadores

tergrupal o interinstitucio-
nai.
C uando se seala que los grupos son unidades de accin y que el sistem a se
com p on e d e la d efin icin d el tipo de relaciones existentes entre las unidades,
se a lu d e, tericam ente, a los diferentes tipos de relacin determ inantes opera
tivam ente: solidarias, com petitivas, conflictivas, anm icas.27La gama es amplia
y va d e sd e la cooperacin perfecta al conflicto total, aunque la mayora de las
v e c e s las alternativas p osib les d e relaciones intergrupales no son tan amplias.
E n el desarrollo social aparecen acciones tpicam ente cooperativas, tra
tndose d e la ejecu cin de un programa de vivienda por ayuda mutua, pero
solam en te en relacin a los beneficiarios directos.
La mayora d e las acciones que tien en algn grado d e com plejidad, impor
tan fundam entalm ente contenidos de coordinacin intergrupal o interinstitu
cion al. Los contenidos d e coordinacin en el desarrollo an no estn suficien
tem en te sistem atizados, pero es evid en te que pueden asumir contenidos como
coordinacin en la gestin d e objetivos com unes, prstamos materiales o hu
m anos, asesoram iento tcnico, etc.
C m o p u ed e actuarse programadamente con vistas a la retroalimentacin
d el sistem a, respecto d e cada uno d e los circuitos? Las polticas de promocin y
la ap licacin d e tcnicas de increm ento de la participacin han de organizarse,
fundam entalm ente, en tom o a los grupos de circuito lineal positivo. Ellos
asu m en formas m uy diferentes com o, por ejem plo, programas de alfabetiza
ci n , programas destinados a atender la nutricin de nios y familias corres

27John Rex, Problemas fundamentales de la teora sociolgica, Amorrortu.

360
p o n d ien tes a las categoras de pobreza crtica; programas de erradicacin de
p oblacin , d eb id o a fenm enos de origen fsico natural (inundaciones, sismos,
etc.); programas d e atencin matemoinfantil; programas de saneamiento am
b iental, programas d e desarrollo y modernizacin del agro; programas de tipo
integral q u e encadenan los distintos factores de la produccin a travs d e las
organizaciones agroindustriales, con los consecuentes programas com plem en
tarios d e vivien da, capacitacin, esparcim iento, etc.
S eg n sea el grado d e desarrollo a que se est trabajando, ser necesario
d efin ir polticas d e promocin claramente diferenciadas. No es lo mism o traba
jar con e l productor agrcola m edio de un pas relativamente desarrollado,
alfabetizado, informado sobre polticas de gobierno correspondientes a su
sector, q u e le e poco, pero seguram ente escucha un informativo radial diario;
q u e trabajar con programas que im pliquen la insercin de poblaciones indge
nas en e l circuito monetario.
H ay tres m odalidades bsicas alrededor de las cuales trabajar la participa
cin: a) la m odalidad de desarrollo; b) la modalidad de civilizacin; c) la
m odalidad asisten cial.28
Cada una d e ellas tien d e a incorporar en grados diferentes a los beneficia
rios directos en las acciones de desarrollo y, com o consecuencia, sus valores.
La m odalidad asistencial, com o su nombre lo indica, sustituye los valors
d e los beneficiarios; stos no participan ni en la definicin d e los programas, ni
en su ejecu cin . M uchos de los programas de suministros d e alim entos, de m e
dicam entos, de ropa, adoptan esta modalidad. En las modernas corrientes de
trabajo social hay un rechazo frontal de esta modalidad, vinculado al origen del
estilo q u e se traduca fundam entalm ente en acciones de beneficencia. Sin
em bargo, en la circunstancia actual hay que admitir su validez com o una opcin
racional y no com o un estilo d e trabajo.
La m odalidad d e civilizacin, im plica actuar en la promocin de grupos
tratando d e im poner ciertos valores, los de los agentes de cam bio, por oposicin
o en contradiccin a los valores de los propios beneficiarios. Esta modalidad, de
h ech o la ms habitualm ente usada, im plica impulsar procesos de moderniza
cin y en ton ces, el esfuerzo es por pasar de valores tradicionales a valores
m odernos. La referencia a las necesidades bsicas, es de corte claramente
civilizador. Son civilizadoras las acciones normalmente ligadas con el sanea
m ien to am biental, la atencin de enferm edades infecciosas, las discutidas
p olticas d e control d e natalidad. Esta m odalidad est directamente relacio
nada con la actitud d e los planificadores o agentes de cambio externos frente a
los b eneficiarios, de poseer valores, fines y metas superiores y tratar, como
co n secu en cia , de im ponerlos por diferentes mtodos.
E n la accin programada o planificada, siem pre hay un cierto grado de

28Se retoman aqu en sus aspectos ms ideas de Dionisio J. Garmendia, en su Informe Interno
de la Oficina Nacional de Accin Comunitaria y Regional, Montevideo, Ministerio de Ganadera y
Agricultura, 1970.

361
actitud civilizadora, en razn de lo que se sealaba respecto al m odelo de
desarrollo im plcito pero, de todas maneras, hasta por el esfuerzo de otorgarle la
m ayor eficacia p o sib le a los programas, corresponde tender siem pre a ejecutar
la accin sobre m odalidades d e desarrollo, esto es, incorporando de manera
ms inten sa los valores d e los beneficiarios, neutralizando el papel de los
planificadores y reduciendo el esfuerzo d e la planificacin a proveer d e m edios
a los b eneficiarios para el logro de sus propias metas y valores.
E sta m odalidad, asum ida en trminos simplistas y aplicada sin matices,
p u e d e llevar a situaciones complejas. Pero si no existe alguna prevalencia en la
ap licacin concreta d e polticas d e desarrollo, no podr hablarse de participa
cin , d e autodeterm inacin de los pueblos y m enos de desarrollo autopro
pulsado.
Parecera que la tendencia es a actuar ms civilizadoram ente cuanto menor
sea e l desarrollo relativo d el rea territorial involucrada. Sin embargo, se ha
observado en situaciones em pricas concretas que tratndose de actores socia
les m arginalizados o d e m enor n ivel relativo en la estructura social en su
conjunto, si no se com ienza asum iendo los valores, aunque sean contradictorios
con elem en ta les m odelos d e desarrollo, los programas y proyectos fracasan,
p u es se p retende ejecutarlos en forma totalm ente despegada d e las actitudes
internalizadas por los beneficiarios.
As que, hasta por razones pragmticas, corresponde en todo mom ento
p oner esp ecia l atencin a la incorporacin de valores, en las propuestas del
m o d elo ideal.
E n apoyo d e las polticas de desarrollo especialm ente, aparecen las tcni
cas de incorporacin o incremento de la participacin social. Ellas tienden a
organizarse en tom o a la formacin de grupos cuando stos no existieran; la
con solid acin e increm ento d e la participacin; la redefinicin d e grupos
ex isten tes, pero que para asumir adecuadam ente el protagonismo d el desarro
llo han d e redefinir fines, metas, etc.
C uando se trabaja con grupos formados, las ciencias sociales han de hacer
el esfu erzo d e especificar sus tcnicas en tom o a los principios ya sealados de
continuidad, organizacin, asuncin de metas y valores, y de participacin y
representacin.
Las tcnicas actualm ente disponibles, corresponden a la utilizacin de
m ed io s d e com unicacin d e masas, en sus diversas m odalidades; al trabajo con
grupos; incluyend o todas las actividades que se desarrollan en contexto de
grupos, yen d o en ton ces ms all de las clsicam ente llamadas tcnicas de
g m p o s, p ues en su mayora corresponden a tcnicas d e armado de reuniones; al
trabajo d e tipo individual, la entrevista en sus diversas formas.
Ser la previa d efin icin de la poltica de promocin correspondiente
la q u e definir el contenido d e las tcnicas, y stas, a su vez, para que obtengan
su m ayor grado d e eficacia, han de utilizarse coordinadamente.
D e b e tenerse presente que las tcnicas de tipo individual, grupal o masivo
afectan d e diferente manera el comportamiento y las actitudes individuales o

362
grupales. D e m odo que la eficacia en la consecucin d e los fines de fortaleci
m ien to d e los grupos para que participen ms lcidam ente en el desarrollo se
d e b e , en gran m edida, a la aplicacin coordinada de las tcnicas.

5. C onclusiones

Sintetizando, en la planificacin social d el desarrollo se debe:

1) proponer metas en el m odelo de planificacin flexible, a travs d e la
configuracin d el m odelo ideal;
2) obtener la propuesta de metas, m ediante la participacin de los b en efi
ciarios directos d e las acciones d e desarrollo;
3) d esd e el punto de vista m etodolgico, el instrumento adecuado para el
tratam iento d e variables d e carcter sociolgico, parece ser el ndice sumatorio
ponderado;
4) la propuesta d eb e lograrse incorporando polticas de promocin diferen
cia les, seg n tipos d e programas y grados d e desarrollo de que se parta;
5) al servicio d e las polticas de promocin diferenciadas, se deb en poner
tcn icas d e promocin;
6) las tcnicas d e promocin son d e tres tipos bsicos: individual, grupal y
m asivo;
7) com o tien en eficacia diferente segn reas diferentes d el comporta
m ien to, han d e utilizarse coordinadam ente.

363
 La estrategia y la metodologa de la evaluacin
de programas de desarrollo social 1

Elery Hamilton-Smith 2
A. INTRO DUC CIO N

1. E l alcance y naturaleza d e este trabajo

E n todo e l m undo hay una demanda creciente de valoracin y evaluacin de los

programas d e desarrollo social. Los administradores y los planificadores se ven
som etidos a p resiones provenientes de diversas fuentes, para establecer la
eficacia o in eficien cia con que gastan un volum en rpidamente creciente de
recursos en desarrollo social. Hay numerosas com probaciones, y por cierto una
creen cia generalizada d e que los programas de corte ms tradicional ni logran
los objetivos para los cuales fueron diseados ni satisfacen las necesidades de
la poblacin a la cual estn dirigidos.
Estas p resiones se dan con mayor fuerza en los programas para la juventud.
Por una parte, en m uchos pases del mundo la mayora de la poblacin tiene
m enos d e 21 aos de edad. En segundo lugar, admiten, con razn, que el futuro
d e la nacin est en manos de quien es son jvenes actualmente.
Por lo tanto, no es de sorprender que sean los pases nuevos quienes hayan
expresado con mayor aprem io la necesidad de la evaluacin, por ser ellos los
q u e ms se dan cuenta de la importancia de la juventud. Sin embargo, cabra
tam bin sugerir que su preocupacin particular por la evaluacin se origina en
su d escon tento con los m odelos programticos existentes.
A unque a primera vista, parecera que uno de los problemas principales a
q u e hacen frente las nuevas naciones es la falta de adecuacin entre sus
n ecesid a d es y los m odelos de programas provenientes de los pases ms desa
rrollados, la situacin es ms compleja. Muchos de los programas de los pases
desarrollados se han perpetuado sin un exam en crtico para averiguar en qu
grado logran sus objetivos y, d e hecho, m uchos podran ser ineficaces en su pas
d e origen.
M ientras el patem alism o de los adultos d esem pee un papel principal en
la planificacin, probablem ente ser un factor importante en la actitud poco
crtica hacia la programacin para la juventud. Sin embargo, en los ltimos aos
los adm inistradores incluso en los pases de ms antiguo desarrollo han

'E ste documento es la traduccin de la Seccin A de E valuation o f Social D evelopm ent

Program m es. A H a n d b o o k fo r E valuation w ith Special Reference to Youth Work, publicado por el
Commonwealth Secretariat, Commonwealth Youth Programme (Londres, 1974). Copyright Com-
m onwealth Secretariat. Reprinted by permission.
2Director del Community Planning Services, Victoria, Australia.

365
tom ado una actitud m ucho ms crtica frente al desarrollo social y se aprecia
tam bin all una dem anda creciente por una evaluacin ms adecuada en casi
todos los pases.
E l p resente texto tien e por objeto proporcionar algunas directrices preli
m inares para los planificadores y administradores de los servicios destinados a
la juventud. E videntem en te gran parte d e lo que en l se dice ser valedera
para la evaluacin d e cualquier programa de desarrollo social, pero se ha
intentado centrar la atencin en los problemas esp eciales que afectan a la
ju v en tu d dondequiera se planteen. La atencin se centra tam bin en los servi
cios y programas extraescolares ms b ien que en la educacin directa porque
hay m uchos problem as esp eciales y una extensa bibliografa sobre la evalua
ci n d e la enseanza escolar. Al propio tiem po, hay un gran m ovim iento de
renovacin d e la enseanza, d e modo que m uchos de los comentarios formula
d os podrn ser atinentes para quien es se ocupan de la evaluacin educacional,
au nq u e no sea se e l tem a principal d el libro.
N o es p o sib le presentar aqu un manual com pleto para el proesional
d ed ica d o a llevar a cabo un programa d e evaluacin, por lo que se har referen
cia a los textos ms detallados d e m etodologa centrndose en las directrices
para estab lecer programas d e evaluacin y ubicarlos en el proceso general de
planificacin.

2. Los problemas d e definicin

C uando se escribe para un pblico internacional, sera evidentem ente desati

nado tratar d e establecer definiciones rgidas de lo que es la juventud, el trabajo
ju v en il, los programas para la juventud o incluso la educacin. Cada uno de
eso s trm inos ser d efin ido (o no lo ser) segn las propias condiciones y
situacin d e cada pas. Algunos sern objeto de continuas contriversias sobre
d efin ici n , gran parte d e las cuales son a m enudo relativamente intiles.
Sin em bargo, cuando se est iniciando la evaluacin crtica, importa definir
los trm inos y la forma en que se em plean. Tam bin importa ser consecuente
en la forma d e aplicar cada concepto. Para citar un ejem plo muy sencillo, se ve
en la literatura sobre los servicios para la juventud una definicin que la limita a
la poblacin d e entre 14 y 21 aos. A m enudo se toman en cuenta, sin explicar
en q u grado se han apartado de la definicin formulada, los servicios que se
proporcionan a los m enores entre 10 y 14 aos de edad.
E n parte, las sociedades encuentran dificultad en lograr una definicin
clara y satisfactoria d e lo que es juventud, porque ese concepto est som etido a
un constante proceso d e transformacin. En una sociedad primitiva sim ple,
n in gu na etapa d el desarrollo social se corresponde exactamente al perodo
llam ado d e ad olescen cia en los llamados pases desarrollados. E ste perodo de
la vid a se com prim e en las sociedades primitivas, en una breve cerem onia de
in iciacin q u e marca el paso d el individuo d esd e la n i ez a la vida adulta. A
m ed id a q u e las socied ad es se han vuelto ms complejas, desarrollando gran

366
variedad d e roles sociales y la n ecesidad de una educacin especializada y
prolongada, el perodo de iniciacin se ha ampliado hasta constituir una larga
etapa d e la vida que es llamada juventud. Por consiguiente, as com o el creci
m ien to y e l cam bio d e una sociedad es un proceso dinmico, cualquier defini
cin d e juventud, para resultar adecuada a largo plazo, ha de ser tambin
dinm ica.
A qu radica la dificultad d e llegar a un consenso generalizado acerca d e la
d efin ici n d e e se trm ino y el fracaso de m uchos intentos de definirlo. No por
e llo cab e exim ir a q uien se ocupa d e la investigacin, la evaluacin o la
plan ificacin , d e la obligacin de ser absolutam ente claro en la definicin
adoptada para el fin inm ediato de que se trate y de la exigencia de ser con se
cu en te en su aplicacin.
E stas d efin icion es, evid en tem en te, p ueden estar rgidam ente limitadas o
haberse co n ceb id o con alguna flexibilidad y tolerancia. Los programas estable
cid o s por la va legislativa su elen establecer lm ites muy especficos y rgidos
(por ejem p lo, d esd e la fecha d e su decimocuarto cum pleaos hasta la fecha de
su v ig sim o primer cum pleaos). Sin embargo, los individuos se desarrollan a
v elo cid a d es m uy diferentes y un lm ite as basado rgidam ente en la edad
cronolgica, ser evid en tem en te artificial en lo que toca a las necesidades de
los individuos.
H ay m uchas caractersticas sociales que con frecuencia pueden dar un
lm ite ms til, no slo para los fines de la definicin, sino, lo que es ms
im portante, para la planificacin por programas. Estas caractersticas podran
ser, por ejem plo: haber terminado la enseanza primaria; ingresar a la ensean
za secundaria; asumir una ocupacin d e tiem po com pleto; abandonar la en se
anza a tiem po com pleto; contraer matrimonio; dejar el hogar paterno, etc.
C om o ejem plo extrem o d e la flexibilidad d e la definicin, cabe sealar la
recien te sugerencia d e un psiquiatra norteamericano: es adolescente aquella
persona q u e por su conducta indica que est haciendo frente a un conflicto
entre su n ecesid ad d e ser d ep en dien te, por una parte, y su intenso d eseo de ser
in d ep en d ien te, por la otra .3
U na situacin parecida se presenta respecto a la educacin a tiem po com
p leto . E n la mayora d e los pases, e l sistem a educativo se ha institucionalizado
e n alto grado y, en consecuencia, a m enudo ha establecido interrelaciones
rgidas y lim itadas con otros aspectos de la vida. Sin embargo, esta forma de
organizacin ha sido im pugnada seriam ente por muchos crticos, segn los
cu a les e l en foq u e tradicional no es apropiado.
A s, p u es, aunque usualm ente se d efin e a la educacin en funcin de la
asisten cia a la escuela, se reconoce ahora que ella es un proceso com penetrante
q u e dura toda la vida y que se da en gran variedad d e contextos para cada
in d ivid u o. E llo ha conducido a que los sistem as estructurados de educacin
traten d e relacionarse ms adecuadam ente con la vida d e la familia, la com uni

3Francis C. Bauer, Fact and Folklore about Adolescents, Bulletin National Association
Secondary School Principis, No. 49, pp. 172-182, marzo 1965.

367
dad y e l trabajo. La m odalidad d el cambio difiere de una sociedad a otra y sera
ev id en tem en te un error intentar aqu una definicin de los programas educati
vos en contraposicin a otros tipos d e programas. Cada pas debe examinar y
determ inar este asunto por s mismo.
E l aspecto ms importante que d eb e subrayarse respecto a la definicin, es
q u e los adm inistradores, planificadores y evaluadores han de esforzarse por
lograr una d efin icin precisa d e su term inologa y el mximo de claridad en la
com un icacin entre ellos. La evaluacin misma revelar a m enudo en qu
grado la falta d e claridad en la com unicacin haya perjudicado la eficacia de los
programas. Sin embargo, el evaluador que descuida la definicin de trminos y
la claridad de su com unicacin p u ed e hacer an ms confusa esta situacin. Los
q u e se dedican a la planificacin y la evaluacin tienen una responsabilidad
e sp ec ia l d e velar porque esto no suceda.

3. Las condiciones de la evaluacin

E s d e fundam ental importancia reconocer que la evaluacin d eb e ocuparse

fundam entalm ente d e los p osib les cam bios en un programa existente. Un
requ isito previo para la evaluacin es que haya un estado de incertidumbre
resp ecto a un programa particular y se sienta la necesidad de reducirla.
Las evaluaciones ms tiles su elen darse cuando: a) hay acuerdo entre los
interesados sobre la con ven ien cia de evaluar el programa; b) se com prende
claram ente el objetivo d e la evaluacin que se realizar, y c) hay acuerdo sobre
las ap licaciones y p osib les consecuencias de la evaluacin.
E sas con secuencias p ueden conducir a una m odificacin importante del
programa y, por en d e, de su dotacin de personal; sea a no introducir cambios
en e l programa, pero aumentar la confianza de quienes participan en l; sea al
abandono com pleto del programa por otra solucin. Es fcil apreciar as que la
evalu acin plantea un peligro para quien es estn comprometidos con el progra
ma, lo q u e tam bin explica por qu tan raras veces se ha efectuado una verdade
ra evaluacin. Ms adelante se formularn mayores precisiones sobre el proce
so d e organizacin en que d eb e apoyarse toda iniciativa de evaluacin de
programas.
La evaluacin tien e m enos posibilidades de ser til cuando los administra
dores intentan usarla com o instrumento para el control d el personal o como
d isp o sitiv o para recolectar slo aquella informacin que apoyar o destruir un
programa en particular. Quiz sea preferible no evaluar un programa a evaluar
lo por m otivos equivocados.
A unque la m otivacin sea apropiada y se renan las condiciones necesa
rias, es fcil adoptar una actitud poco crtica. E l profesor Alan Klein ha com enta
do: m uchos trabajadores encuentran toda clase de razones y racionalizaciones
para elu dir un exam en y tabulacin cabales y honrados de sus triunfos y
fracasos. E v id en tem en te tal tabulacin relacionada con las necesidades y m e
tas hum anas es ms com pleja que en e l billar, por ejem plo, donde cada jugador

368
sab e exactam ente q u e si la bola 8 cae en la tronera cuando l est tratando de
acertar con la bola 12, no le vale la 8.
A pesar d e la diferencia en com plejidad, este ejem plo ilustra el desafo
q u e enfrenta el profesional que trabaja con grupos acerca de sus propias
facultades y destrezas d e com probacin d e programas. Con demasiada frecuen
cia, al rendir inform es m ensuales o anuales sobre el programa, los especialistas
e n el trabajo d e grupos no han cum plido con este requisito. Se le apunta a la
b o la nm ero 12 y, en v ez d e ella, se toca a la 8 y se escribe e l informe sobre sta
sin plantearse claram ente por qu no se le dio a la 12, que fue el objetivo que se
trataba d e alcanzar. E s bsico aprender a definir los objetivos y no conformarse
s lo con seguir su direccin, sino explicar su desviacin d el curso proyectado
d e cada programa .4
Para cerrar este pargrafo se dar una visin general d e los p osib les objeti
vos d e evaluacin, y un ejem plo de los tipos d e preguntas que podran hacerse
en un programa esp ecfico.

4. Los objetivos d e la evaluacin

L os objetivos d e la evaluacin consisten en:

a) Analizar las m etas d e un programa y valorar su adecuacin en el contex
to en q u e opera e l programa;
b) M edir el grado d e xito d el programa en la consecucin de estos objeti
vos;
c) M edir en q u grado el gasto de recursos para el programa se justifica por
sus resultados;
d) Explorar otros p osib les m todos de lograr las metas d el programa;
e) Desarrollar un sistem a d e com probaciones continuas de la eficacia del
programa a fin d e facilitar su exam en y m odificacin com o parte de un proceso
co n tin u o d e operacin d el programa.
Supngase ahora, por ejem plo, que se analiza la evaluacin de una institu
cin d e formacin vocacional, establecida para ensear especialidades ocupa-
cio n a les d e utilidad com ercial a jvenes que han abandonado el sistem a oficial
d e ed u cacin . Algunas d e las preguntas que podran formularse respecto a este
programa seran las q u e se sealan a continuacin, divididas en grupos segn
las cin co m etas sealadas anteriormente.
a) M etas. H ay suficiente nmero d e jvenes sin una formacin que les
perm ita con segu ir un trabajo lucrativo com o para que se justifique el programa?
La econom a demandar en los prximos diez aos un nmero suficiente
d e las esp ecialid ad es que se estn enseando?
b) Logro de los objetivos. Se sien ten motivados los jvenes interesados en
participar e n e l programa por las esp ecialid ades que se ensean?

4Alan Klein, Reaching Teenagers through Effective Programming, N ew York City Youth
Board, N ueva York, 1956.

369
 T ien e el personal d ocen te capacitacin suficiente para ensear esas esp e
cialid ad es al n iv el que exige el mercado? Hay suficientes recursos (personal,
eq u ip os; m ateriales didcticos, edificios, financiamiento) para incluir en este
programa e l nm ero d e jvenes que lo necesitan?
E l sector d e la poblacin para quien se destin e l programa aprovecha d e
l? E st llegan do e l programa a una proporcin suficiente de la poblacin para
la cual se destin?
S e estn en se an do las especialidades a un n ivel que asegure a los
participantes un ingreso adecuado al mercado d el trabajo?
c) G asto de recursos. Cul es el costo real d el programa d el participante?
Cuntos participantes, una vez terminada su formacin, estn ingresando
al tipo d e trabajo para el cual han sido preparados y cunto tiem po perm anecen
en una ocupacin remunerada en e se campo?
C ules son los b en eficios para la econom a con respecto a cada participan
te q u e ingresa y perm anece en e l em pleo?
T ien e el programa efectos benficos secundarios, sea sobre los interesa
d os, sea sobre la sociedad? D e ser as, pueden cuantificarse esos beneficios?
d) A lternativas. A la luz d e las respuestas a las preguntas anteriores,
podran idearse m todos ms eficaces o m enos onerosos para lograr los m is
m os objetivos?
e) Programa continuo. Son adecuados los registros que se m antienen para
com probar regularm ente la eficacia d el programa? D e no ser as, qu nuevos
registros debieran m antenerse, por q uin es, en qu forma, a fin de que entre
g u en inform acin continua?

B. La evaluacin y la estructura d e la organizacin

1. La evaluacin y el com promiso personal

Las organizaciones, cualesquiera sean su naturaleza y propsitos, estn forma

das por personas. Com o primer paso en el anlisis de la relacin entre la
evalu acin y la estructura d e la organizacin, importa considerar el elem ento
puram ente personal. Las personas que trabajan en una organizacin llegan a
identificarse con sus m etas, con su clien tela o con aspectos especficos de su
programa. Los q u e se ocupan d e la evaluacin deb en reconocer este compromi
so personal y em ocional com o una fuerza potente d e la dinmica organizativa.
Al propio tiem po, q uien es se ocupan de la evaluacin tien en su propio
com prom iso personal con las actividades d e evaluacin. E l evaluador, sin
duda, tien e alguna objetividad, efecta un anlisis crtico y penetrante del
programa y, m uy probablem ente, adhiere a algn tipo d e teora o marco con
ceptual.
W ildavsky ha efectuado un anlisis muy til d e algunos d e los aspectos
organizativos d e la evaluacin y ser citado en varias ocasiones en este pargra

370
fo.5 A esta altura es til considerar algunos de sus comentarios sobre los factores
p erson ales en el proceso de evaluacin:
La organizacin ideal sera aquella que se evala a s misma. Vigilara sus
propias actividades continuam ente para determinar si estaba cum pliendo sus
m etas o in clu so si esas metas deberan continuar. Cuando el anlisis sugiriera
cam biarlas o alterar los programas para alcanzarlas, estas proposiciones seran
consideradas seriam ente por los encargados superiores d e la toma de d ecisio
n es. S e introduciran los cam bios necesarios y no habra derechos adquiridos
para la continuacin d el programa. En cam bio, se ira siem pre tras nuevas
alternativas en un afn d e servir mejor las ltimas metas propuestas.
E l m iem bro ideal de una organizacin autoevaluadora es aquel compro
m etid o con ciertos m odelos d e la solucin d e problemas; cree en la definicin
d e m etas, su relacin con diferentes m ecanism os de realizacin, la creacin de
m o d elo s (a v ec es cuantitativos) d e las relaciones entre insum os y productos y la
b sq u ed a d e la mejor com binacin disponible. Su preocupacin no es que
sobreviva la organizacin o que se persiga un objetivo en particular o se atienda
a una c lien tela determinada. E l evaluador se preocupa de que se seleccion en
problem as interesantes y que se aplique el mximo de inteligencia en su
solucin. A unque a m enudo tien e fuertes preferencias sociales, su compromiso
fundam ental es la solucin de problemas en la forma correcta...
La evaluacin d eb e llevar no slo al descubrim iento de mejores progra
mas para cum plir los objetivos establecidos, sino tambin a la propia alteracin
d e los objetivos. E l anlisis d e la eficacia d e las polticas en vigor lleva a
considerar alternativas que contraponen m edios y objetivos incorporados en
p olticas distintas. Podrn considerarse inapropiados tanto los objetivos como
los m ed io s para lograrlos. Pero los hombres que han sido socializados para
aceptar ciertos objetivos p ueden mostrarse renuentes a cambiarlos. La resisten
cia al cam bio reviste entonces la forma de conservacin de los objetivos socia
les. S e m ultiplican las dificultades cuando se aprecia que los objetivos pueden
estar ligados a la clien tela los pobres, los que trabajan al aire libre, los
le adores con q u ien es se identifican los miembros de la organizacin. Los
o b jetivos d e la organizacin p ueden haberlos atrado precisam ente porque la
v en com o un m edio d e servir a personas a quien es estiman. Por lo tanto, pueden
considerar q u e los cam bios d e objetivos son propuestas para traicionar a la
c lien te la q u e d esean atender. Para ellos, la evaluacin se convierte en un
e n em ig o d el p u eb lo...
E l resultado d e los estudios d e evaluacin que se realizan durante el ciclo
d e vid a d e un programa es que los evaluadores y el personal d el programa
d e b e n convivir (incm odam ente, com o se ver). El resultado de la evaluacin
p erid ica, d esp u s d el establecim iento d el programa, es que un grupo de

5Aaron Wildavsky, Evaluation as an Organizational Problem, Centre for Environmental

Studies, Londres, University Working Paper No. 13,1972.

371
funcionarios formula declaraciones sobre el valor d e las actividades a las que
est dedicando su vida otro grupo...
E1 supuesto d e q u e los objetivos son conocidos, claros y congruentes es
refutado por la experiencia. La evaluacin, entonces, generalm ente no puede
p roceder con el sistem a d e averiguar hasta qu punto los objetivos desconoci
dos d e un programa se estn cum pliendo a determ inado costo. E l primer
elem en to d e la evaluacin, por lo tanto, es la bsqueda de objetivos como
parmetros para evaluar el programa. N o p u ed e esperarse que el personal del
programa acoja con agrado la sugerencia d e que no saben lo que estn haciendo
(porque si lo supieran, es d e suponer, podran especificar precisam ente cules
son sus objetivos actuales)...
E s fcil apreciar d e q u manera los factores personales podrn erigirse en
barreras contra una evaluacin eficaz. As, puede surgir resistencia al mismo
esta b lecim ien to d e la evaluacin crtica dentro de un programa; por otro lado,
e l personal podr aceptar la evaluacin com o proceso, pero rechazar sus resul
tados y la introduccin d e los cam bios que sugieren esos resultados. Como es
natural, n adie est disp u esto a aceptar de buen grado una evaluacin que
dem uestra o sugiere e l propio fracaso.
T am bin es fcil apreciar que los factores personales, sea d el lado del
evaluador o d el evaluado, p ueden distorsionar el proceso de evaluacin y
presentar resultados falsos. Toda evaluacin que no se base adecuadam ente en
la realidad p u ed e ser ms funesta que la falta de evaluacin, ya que puede
em p lea rse com o instrum ento para perpetuar programas ineficaces o para d es
truir los b uenos programas.
H abiend o destacado las dificultades y peligros inherentes a todo proceso
d e evalu acin d e un programa, importa ahora abordar las cuestiones prcticas
sobre las estructuras d e la organizacin.

2. Evaluacin interna o extem a?

U na solucin al problem a ha sido traspasar la evaluacin a manos d e terceros, o
d e una organizacin totalm ente ajena a los programas a evaluar. As se ha
recurrido a departam entos universitarios, investigadores o consultores inde
p en d ien tes, o a expertos internacionales, para que efecten la evaluacin de un
programa. Sin duda habr situaciones en que ello ser til, pero m uchos ejem
p los m uestran q ue tam bin tien e dificultades. Las ventajas y las desventajas de
la evalu acin extem a p u ed en resum irse en los trminos siguientes:

a) Ventajas

i) U na organizacin especializada o un experto p u ed e volcar sobre el

problem a d e la evaluacin unos recursos y conocim ientos que no estn al
alcan ce d el organismo cuyo programa se evala;
ii) U n evaluador extem o puede actuar con una objetividad que es poco
probable que tenga la persona ocupada en e l programa a evaluar;

372
 iii) E l evaluador externo estar en mucho mejor situacin d e aprovechar su
ex p erien cia con programas sim ilares en otras organizaciones o pases, para
fin es d e comparacin.

b) D esventajas

i) A los que trabajan en el programa, estrechameftte ligados a l, les ser

fcil resistir cualquier cam bio, alegando, a m enudo con justa razn, que el
evaluador ex tem o no com prendi cabalm ente todos los factores involucrados.
A u n qu e a v ec es sta sea una racionalizacin, su ele ser eficaz.
ii) E n realidad, el evaluador extem o raras veces podr com prender plena
m en te todos los factores en juego y m uy fcilm ente puede descuidar elem entos
im portantes d el programa
iii) E l evaluador extem o tendr sus propios compromisos con diversas
id eo lo g a s q u e lo llevarn a formular hiptesis y juicios sobre los cuales basar
la evalu acin , aunque raras veces los explicitar adecuadam ente, con lo que la
evalu acin se considerar aisladam ente de sus postulados bsicos.
Por otro lado, la organizacin podr tratar d e estructurarse en forma tal de
asegurar la evaluacin interna continua sin ayuda externa. Esto es lo que est
im p lcito en e l primer prrafo d e la cita de W ildavsky. Lam entablem ente, los
p rocesos d e organizacin y burocratizacin m ilitan contra e l logro d e una
organizacin genuinam ente autoevaluadora. Citando nuevam ente a W ildav
sky:
La evaluacin y la organizacin pueden ser trminos contradictorios. La
estructura d e la organizacin im plica estabilidad, en tanto que el proceso de
ev alu acin sugiere cam bio. La organizacin genera compromisos, en tanto que
la evalu acin inculca e l escepticism o. La evaluacin se refiere a la relacin
entre la accin y los objetivos, en tanto que la organizacin relaciona sus
activid ad es con su programa y su clientela. N adie puede decir con certeza que
puedan existir las organizaciones autoevaluadoras, ni mucho m enos que lle
g u en a ser la forma predom inante de administracin.
As, p u es, la evaluacin interna tien d e a ser destruida por la inevitable
institucionalizacin d el programa que ocurre dentro de una organizacin. Aun
cuando dentro de una organizacin se establezca una seccin independiente
con gran poder, con la funcin de producir los insumos d e evaluacin para la
adm inistracin d e e s e organismo, tal servicio se convertir inevitablem ente en
parte d e los objetivos y programas generales d e la organizacin y se identificar
con ello s.
Por otra parte, hay ventajas evid en tes en los procesos internos d e evalua
cin . A m enu d o es m ucho ms fcil obtener la aceptacin de los resultados de
tal evalu acin y asegurar que se tom en las m edidas necesarias basadas en sus
resultados. Por otro lado, los evaluadores tendrn mayores probabilidades de
con o cer p lenam en te la naturaleza d el programa y los diversos factores que
in flu y en e n su orientacin y caractersticas. E s muy cierto que las ventajas y las

373
desventajas d e la evaluacin extem a se reflejan, trastrocando su signo, en las
desventajas y ventajas d e la evaluacin interna.
C on este marco general, ser p osib le adentrarse en las estrategias poten
cia les para com binar las ventajas d e ambos m todos en un proceso institucional
apropiado para la evaluacin. Se examinarn a continuacin las condiciones
previas d e la evaluacin.

3. A lgo ms sobre los requisitos previos d e la evaluacin

Ya se han formulado algunos com entarios sobre la importancia d e lograr un

co n sen so acerca d e la puesta en marcha d e la evaluacin, sus fines, sus aplica
cio n es y p o sib les consecuencias. En el pargrafo anterior se abund sobre los
problem as d e organizacin, sien do p osib le indagar ahora ms a fondo sobre el
esta b lecim ien to d e un am biente apropiado de organizacin.
A unque idealizados, son importantes la filosofa y el concepto en que se
basa la descripcin d e W ildavsky sobre una organizacin autoevaluadora (va
se supra). Los dirigentes polticos y los administradores d e carrera deb en velar
p orq ue estos con ceptos estn firm em ente arraigados en la base de sus polticas
y programas. D e aqu deriva un primer requisito:
R equisito previo 1:
Los responsables de la poltica y la adm inistracin de los programas
deben estar plenam ente convencidos de que la evaluacin es necesaria;
deben estar de acuerdo sobre el propsito de la misma, as como sobre
sus aplicaciones y posibles consecuencias; y deben estar enteramente
com prom etidos con la decisin de incluir la evaluacin como parte de su
programa.
Sin em bargo, com o ya se seal, es dudoso que exista o que pueda existir
en forma pura y genuina una organizacin autoevaluadora. La evaluacin
e x ig e tam bin un elem en to d e objetividad que se obtiene ms fcilm ente de
fu en tes externas. T am bin p u ed e exigir recursos y conocim ientos que no estn
fcilm en te d isp on ib les dentro d e la organizacin que busca la evaluacin. Por
lo tanto, p u ed e ser esen cial traer un evaluador de fuera. D e ello deriva esta
sugerencia:
R equisito previo 2:
D eben tom arse disposiciones dentro de la organizacin para asegurar la
objetividad, as como la disponibilidad adecuada de recursos y conoci
m ientos. Norm alm ente, esto significar la inclusin de personal externo
en el proceso de evaluacin.
Sobre la base d e estas dos nicas afirmaciones estratgicas una vez
d ecid id a la evaluacin sera fcil encargar todo el trabajo a un evaluador
externo. Ya se han sealado las evid en tes desventajas d e este proceder. E l
evaluador externo podr encontrar suma dificultad en com prender cabalmente
los com plejos factores en que se basa el desarrollo d el programa; probablem en
te tendr sus propias d eficiencias de objetividad y, por presentar una visin

374
totalm en te extem a d e la organizacin, con mucha probabilidad ver rechazada
su evaluacin.
S e requiere un trabajo d e equipo muy unido entre el evaluador y el
evalu ado. E llo im plica la planificacin conjunta d el proceso m ism o d e evalua
cin , durante el cual no slo se determinar el plan general, sino que tambin
s e definir la responsabilidad por los diversos aspectos de recoleccin y anli
sis d e los datos. Los q u e son evaluados debern seguir participando plenam en
te en e l proceso d e evaluacin durante todo el perodo de su ejecucin. Por
en d e:
R equisito previo 3:
Cuando se integra personal externo al proceso de evaluacin, deben com
partirse todas las etapas de la evaluacin, incluso el plan, la recoleccin y
el anlisis de datos entre el personal externo y el interno, para reducir as
las diferencias entre evaluador y evaluado.
L os programas para la juventud presentan una dificultad especial. A los
j v e n e s su ele tratrseles segn el antiguo adagio de que d eb en ser vistos pero
n o o d o s . E n con secuencia, m uchos programas para la juventud son paterna
listas y raras v ec es se toma en cuenta en ellos el punto d e vista d el clien te, es
d ecir, d el propio joven. Para que haya una evaluacin adecuada d eb e tomarse
e n consideracin e s e punto d e vista y d eb e compararse con otras perspectivas.
E ste asp ecto se discutir ms adelante, bastando por el m om ento el:
R equisito previo 4:
Para cualquier programa de servicios, los beneficiarios deben participar
en el proceso de evaluacin en la m edida de lo posible.
E l grado d e participacin es difcil de definir de manera general y variar
d e un programa a otro y d e una cultura a otra. Cabra considerar tam bin en qu
m ed id a los beneficiarios de un servicio podran no slo proporcionar informa
cin , sin o participar en el d ise o de la evaluacin y en el desarrollo de las
recom end acion es para acciones futuras.
Por ltim o, es importante considerar someramente el asunto de la objetivi
dad. S u e le haber con sen so en que el especialista en ciencias sociales nunca
p u e d e lograr la objetividad perfecta.6
La p ercep cin hum ana est siem pre condicionada por creencias, valores
culturales y op in ion es. E l evaluador externo tien e tanta propensin a las distor
sio n es d e la percep cin com o e l individuo que trabaja en el programa evaluado.
Sus d istorsiones, sin duda, sern distintas y muchas de ellas estarn relaciona
das con su punto d e vista personal y la experiencia acadmica.
U na proteccin importante frente a las hiptesis im plcitas de la evalua
cin q u e p u ed en distorsionar los resultados, es el trabajo en equipo entre el
evaluador y e l evaluado. En e l proceso d e llegar a un acuerdo conjunto sobre el
d ise o y funcionam iento d e la evaluacin, cada una de las partes llegar a
co n o cer los postulados, y la orden d el da escondida d el otro. Naturalmente,

6Gunnar Myrdal, O bjectivity iti Social Research, Londres, Duckworth, 1970.

375
esto s lo suceder si existe un clim a d e franqueza en la planificacin. En
algunas situaciones p u ed e contribuir a lograr buenos resultados el que cada
u n o ponga por escrito sus postulados y filosofas im plcitos, tom ndolos as
exp lcito s y abiertos para todos los interesados. Se llegar as a una ltima
propuesta:
R equisito previo 5:
Quienes estn participando en un proceso de evaluacin deben dar a
conocer las hiptesis y valores bsicos en que se basa su pensamiento, de
m odo que se conozca la influencia que stos pueden tener sobre la percep
cin de datos y las acciones recomendadas a partir de esos datos.

C. La evaluacin y e l proceso d e planificacin

1. Los conceptos cam biantes d el proceso d e planificacin

C asi in evitab lem en te las organizaciones se dedican a la planificacin de sus

activid ad es. E ste proceso p u ed e estar com puesto apenas de una serie de
d ecisio n es esp eciales, que tien en escasa relacin unas con otras o con metas
gen era les explcitas. E n este extremo, la mayora pensara que, d e hecho, falta
por com pleto la planificacin y que tal tipo de proceso d e toma d e decision es
sera, en realidad, un caso d e no planificacin.
Para m uchos, la planificacin supone en esencia algn enfoque general en
el cual se encuadran las d ecision es para que as tengan una vinculacin racio
nal unas con otras y con el marco general de la organizacin. Antes de seguir
ad elante, d eb e researse som eram ente la naturaleza cam biante de las ideas
sobre e l proceso d e planificacin. Acaso el concepto ms sen cillo y tradicional
d e la planificacin sea lo que podra llamarse el proceso de lnea recta, formado,
en esen cia , por una su cesin de etapas. En el grfico 1 se presentan dos
ejem p los sen cillo s d e cm o podra concebirse este proceso.
Aun un exam en superficial d el grfico 1, comparado con la experiencia
real, ind ica que la planificacin raras veces es tan sencilla. Hay una retroali-
m entacin constante d e una a otra etapa en el proceso de planificacin, efec
tu n dose reajustes en cada una d e ellas y avanzando algunos en forma simult
n ea m s b ien que sucesivam ente. En el grfico 2 se ilustra en parte la com pleji
dad d e lo q u e verdaderam ente su ced e en la mayora d e los procesos d e planifi
cacin b ien con cebid os. E l grfico 3 presenta un ejem plo hipottico de la forma
en q u e podra insertarse la evaluacin en e s e marco general. Un ejem plo real
tom ado d el Town Planning Report de la nueva ciudad de M ilton Keynes (Reino
U n ido) aparece en el grfico 4. Se apreciar en ese ejem plo una variedad de
tcn icas d e vigilancia y evaluacin que se definen separadamente y se incorpo
ran com o parte inherente d el proceso.
Aun este tipo d e planteam iento es considerado dem asiado esttico por
algunos planificadores. Recalcan que hay distintos objetivos apetecibles para
d iferentes personas. E llo conducira a que la planificacin acepte que no hay

376
 G rfico 1

E JE M P L O S D E F O R M U L A C IO N E S E N L IN E A R E C TA
D E L P R O C E S O D E P L A N IF IC A C IO N

377
 G rfico 2

E L C O N C E P T O D E LA R E T R O A L IM E N T A C IO N E N E L P R O C E SO
D E P L A N IF IC A C IO N (K ahn,i 1969)

IN S T IG A D O R E S D E LA P L A N IF IC A C IO N
P R O B L E M A S - N E C E S ID A D E S - IN T E R E S E S

IN V E S T IG A C IO N D E L O Q U E E S Y L O Q U E SERA
(H ech o s, p royecciones - conocim ientos d isp o n ib les -
in v e n tario d e m ano d e o bra y recursos - sanciones)

S eleccin seg n valores y p referen cias

D EFINICION DE LA TAREA DE PLANIFICACION j

1
V alores, h echos, recursos
S ele cc i n seg n grupos d e in te rs y grupos polticos

D efinicin E lecci n d e tipos P arm etros

d e l sistem a y n iv e les d e d e la
Sus funciones interv en ci n program acin

O tras C ostos d e
opciones d e o p o rtu n id ad y
po ltica costos sociales

_______
F O R M U L A C IO N D E LA P O L IT IC A , E L PLAN E S T A B L E C ID O i

r prgram m tonI

" U r i T I t .
["EVALUACION, V IG IL A N C IA Y R E T R O A L IM E N T A C IO N "
L

378
 G rfico 3

LA E V A L U A C IO N C O M O PA R TE D E L C O N C E P T O D E R E T R O A L IM E N T A C IO N
E N LA P L A N IF IC A C IO N

379
 G rfico 4

U N E JE M P L O P R A C T IC O D E L C O N C E P T O D E LA R E T R O A L IM E N T A C IO N E N
LA
P L A N IF IC A C IO N (M ilton Keynes*)

Metas

-^ | Aclarar objetivos
Estudio de factibilidad
i REGISTRO: 1 NORMAS DE PRODUCCION!
1 criterios, performance
Estudios de costo-beneficio 2 LIMITACIONES ,
insumos/costos/tiempo t
Eficiencia de costos "Proponer
1 alternativas
Estudio de impactos Planes, polticas y programas

Plan 1 Plan 2 Plan 3

1-------

Experimentos controlados
E:
! REGISTRAR LOS PRODUCTOS E INSUMOS I
^PREVISTOS PARA CADA P L A N T

Comparacin de resultados EVALUAR- ] ----------------------->1

Estudios de usuarios Elegir el mejor plan y poner en prctica

Juntas de consumidores j Vigilar productos e insumos reales I

de cada plan empleado |
Encuestas de opinin
'yALUARJ ----------------------

Modificar los planes o etapas

principales del proceso

Etapas de planificacin y diseo

.___ j Etapas de vigilancia y evaluacin

380
acuerdo entre las m etas individuales y las sociales; por lo tanto, deben esp ecifi
carse una variedad d e metas que sean sustentadas a un mism o tiem po por
d iferen tes grupos e individuos. E n tal perspectiva, la planificacin sera vista
com o un proceso dinm ico que d eb e evolucionar y adaptarse, y en el cual se
p roduce una m odificacin constante en cada etapa del proceso. E l grfico 5
representa un ejem plo d e la forma en que este concepto podra interpretarse.
D estaca, an ms q u e los m odelos d e retroalimentacin d e los grficos 2 y 4, la
interrelacin sum am ente com pleja entre los distintos aspectos de la planifica
cin . Por su com plejidad, p u ed e resultar ms difcil de entender y aplicar en la
prctica. A dem s, es m ucho ms difcil ubicar a la evaluacin com o na funcin
d e fin ib le en e l proceso. Presupone, en realidad, e l tipo d e proceso d e planifica
ci n q u e podra ocurrir en la organizacin autoevaluadora de W ildavsky. Es

G rfico 5

LA P L A N IF IC A C IO N C O M O U N P R O C E S O D E IN T E R A C C IO N
(F orm ulacin d e D u rto n 3)

381
probable, com o se dijo anteriormente, que este tipo de organizacin no se da en
la prctica.
La mayora d e los administradores, probablem ente, encuentran mucho
ms til pensar en funcin d e m odelos d e retroalimentacin para la planifica
cin , los q u e p u ed en relacionarse con mucha mayor facilidad a la estructura y
fu n cion es d e la organizacin. En este esquem a muy somero se han distinguido
tres tip os diferentes d e planteam ientos: el proceso en lnea recta, el proceso
d e retroalim entacin y el proceso de interaccin . Ahora es p osible consi
derar, en mayor d etalle, el papel que podra desem pear la evaluacin en cada
uno.

2. La evaluacin en la planificacin por serie de

d ecision es esp eciales o en lnea recta

M uchas organizaciones se encuentran en la situacin d e haber tenido una

p lan ificacin basada en d ecision es esp eciales (la no planificacin) o en el
m o d elo d e lnea recta. Sin embargo, hacen frente ahora a la necesidad de la
evalu acin o, en forma alternativa, estn som etidos a presiones para introducir
la evaluacin com o parte d e un sistem a de mayor responsabilidad.
E n e ste tipo d e situacin, d e hecho, sera conveniente efectuar una evalua
cin general d e los programas d el organismo tal cual estn, antes de tratar de
avanzar hacia un nuevo tipo d e proceso de planificacin. Aun en sus trminos
ms sim p les, una organizacin en esta situacin podra efectuar un inventario
d escrip tivo d e su situacin antes de iniciar cualquier reorganizacin para la
p lanificacin o e l desarrollo.
E sto con d uce al concepto d e lo que podra llamarse la evaluacin de corte
seccion al. E n este caso interesa examinar la eficacia d e la organizacin en un
m om en to esp ecfico d e su historia. E l ideal sera que una vez concluida una
evalu acin d e este tipo, la organizacin estuviera en condiciones no slo de
revalorar sus m etas, prioridades y m todos, sino de reformular su concepto de
la p lanificacin en forma tal de disponer la operacin futura sobre la base de la
retroalim entacin.

3. La vigilancia y la evaluacin en el
proceso d e retroalimentacin

E s til distinguir entre la vigilancia com o una tcnica o conjunto de tcnicas,

q u e forman parte d el proceso general de evaluacin, y el proceso general de la
evalu acin en s m ism o. La vigilancia im plica la recoleccin en forma sistem
tica d e inform aciones tiles para el funcionam iento de la organizacin. La
evalu acin supone e l em p leo d e esas informaciones com o elem entos para
em itir un juicio racional sobre la eficacia d el programa, la adecuacin d e sus
m etas, o cu estion es sim ilares.
La vigilancia es parte esen cial de la evaluacin cuando se aplica el concep
to d e la retroalim entacin en la planificacin. E xige una determinacin

382
cuidad osa d e los datos que d eb en recolectarse, la forma d e hacerlo y el mejor
m tod o para alm acenarlos y analizarlos a fin d e obtener informacin til. El
ejem p lo presentado en el grfico 4 muestra una definicin preliminar d e los
cam pos en q u e d eb en recolectarse datos, pero, en la prctica, habra que hacer
m ucho ms.
N o basta, por supuesto, con establecer la vigilancia por s sola. La informa
cin q u e se recoge a partir d e e se proceso d eb e com unicarse a los encargados
d e la tom a d e d ecisio n es y de la aplicacin d el programa. E llos deb en entonces
evaluarla y em plearla para formular mejores d ecision es o elaborar mejores
programas. Esta es la caracterstica esencial d e la evaluacin en este concepto
d e la planificacin. Com o es evid en te, el m odelo puede fracasar cuando hay
interrupciones en e l proceso d e com unicacin o barreras que se oponen al
aprovecham iento d e la informacin que se comunica.

4. La evaluacin en la planificacin d e interaccin

C orresponde ahora examinar el concepto d e interaccin ilustrado en el grfico

5. E se com ponente d el proceso que se ocupa de la recoleccin y anlisis de
datos corresponde a la vigilancia que se m encion en la seccin anterior. Al
m ism o tiem po, se recopilarn otros datos, segn se supone tcitamente en el
m o d elo M ilton K eynes (grfico 4). Lo ms importante es que este com ponente
d e l p roceso estar en constante com unicacin e interaccin con los dems. As,
p u es, no slo influir la informacin que se obtenga en la definicin d e objeti
vos, la declaracin d e m etas, principios, la formulacin d e la planificacin y la
ejecu ci n d el plan, sino que los m ism os datos que se recolectan y la forma en
q u e se analicen estarn som etidos a la influencia constante de los cambios en la
d em anda d e los dem s com ponentes d el proceso. E llo lleva a enfrentar una de
las verdaderas disyuntivas que muchas veces se plantean en la prctica.
E l anlisis y evaluacin d e la recoleccin d e datos es a m enudo un proceso
largo, q u e d eb e m antenerse durante un plazo bastante prolongado antes de que
sus resultados m erezcan verdadera confianza. P qt el contrario, la organizacin
q u e opera con e l m od elo d e interaccin probablem ente estar cambiando
con stan tem en te d e prioridad, lo que crear dificultades prcticas considera
b le s para q u ien es se ocupan d e la evaluacin. Citando nuevam ente a Wildav-
sky:
La evaluacin exige un m nim o de estabilidad; cuando se cambia el
programa todos los m eses, es im posible concentrarse por un perodo suficiente
com o para terminar un estudio. Sin embargo, los problemas sociales, que se
su p o n e q u e se adaptan a rpidas variaciones d el m edio am biente, evolucionan
frecu en tem en te con e l tiem po y cambian su orientacin d e fondo. Los evalua
dores se convierten as en un grupo d e inters dentro de la organizacin, que
aboga por una estabilidad suficiente para averiguar lo que est sucediendo. Si
los evaluadores quieren com enzar poco despus de establecido un programa,
los funcionarios a cargo d el m ism o p ueden alegar que no ha transcurrido el
tiem p o su ficien te para q u e e l programa se arraigue y que sus efectos sean

383
su ficien tem en te ntidos com o para poder medirlos. Por entonces, sin embargo,
los evaluadores habrn aprendido que si no em piezan al com ienzo, el programa
ya habr cam biado y nuevam ente se les dir que no ha pasado tiem po suficiente
para estudiar la nueva orientacin.
S e volver ms adelante a examinar esta disyuntiva en mayor detalle.

5. La planificacin y la experim entacin

A m enudo' se oye hablar d e programas experim entales. Un comentarista

cn ico q u e examinara varios d e ellos podra concluir que experim ental signi
fica q u e e l programa es un poco arriesgado en cuanto podra provocar reaccio
n es negativas por parte d e los dirigentes polticos, el pblico u otros sectores.
A lternativam ente, podra d ecidir que la palabra experim ental constituye un
conjunto poderoso para facilitar la afluencia d e fondos.
Por otro lado, e l cientfico, de cuyo campo se ha tomado la expresin,
insistira en que la experim entacin requiere una definicin y un control
m in u cioso d e las con d iciones en que se realiza la m edicin exacta d e sus
resultados y una informacin com pleta sobre su producto.
E l punto d e vista cnico p u ed e justificarse muy b ien com o una estrategia
realista para el desarrollo d e programas y no cabe formular aqu un juicio acerca
d e la legitim id ad d e em plear el trmino experim ental a fin de proteger un
programa en particular u obtener respaldo para l. Sin embargo, cabe argumen
tar q u e la experim entacin slo contribuye en forma eficaz a la evaluacin y a
un p roceso general d e planificacin racional cuando cum ple con los criterios
cien tficos.

Referencias bibliogrficas

A LFR ED J. KAHN: Theory and. Practice o f Social Planning, Russell Sage Foundation, Nueva
York, 1969.
Planning fo r M ilton Keynes, volumen 2, Milton Keynes Development Corporation, Waven-
don, 1970.
THOMAS L. BURTON: The Challenge o f the Leisure Environment, documents presented at
National Seminar on Leisure, Camberra, Australia, 1974.

D . Los procedim ientos y m todos d e evaluacin

1. A lgunos planteam ientos generales

Se han reseado diversos criterios sobre el proceso d e planificacin. Antes de

proceder a una d iscusin d e los detalles d e la evaluacin p uede ser til reiterar
algunas consideraciones y resear los distintos criterios d e evaluacin que se
irn presentando.

384
 E vid en tem en te, la programacin social es tan com pleja que no pueden
en casillarse ordenadam ente los distintos criterios discutidos aqu. Ms bien, el
evaluador d eb e tener un am plio conocim iento de los distintos criterios e
instrum entos a los que puede echar mano y saber elegir inteligentem ente entre
e llo s para satisfacer los requisitos d e una situacin concreta.
N o es raro que el evaluador descubra que la planificacin se ha efectuado
por una serie d e d ecision es esp eciales o segn el m todo de la lnea recta.
C om o se sugiri anteriorm ente, en esta situacin deb e em prender un anlisis
seccion al comparativo d el programa, es decir, debe examinar crticamente la
operacin d el programa en un m om ento determinado, aunque, sin duda, em
plear la informacin d isponible sobre lo que sucedi en el pasado para llevara
cabo su evaluacin.
Por otro lado, en una situacin de planificacin con retroalimentacin o de
interaccin, el evaluador se preocupa de velar por que se obtengan los datos
correctos y que se registren de manera que pueda vigilarse la operacin del
programa en marcha. El evaluador, entonces, d eb e examinar peridicam ente la
im portancia d e la informacin que proporciona el proceso de vigilancia para la
operacin d el programa.
E stos constituyen los dos planteam ientos fundam entales del proceso de
evalu acin . E l anlisis seccional se em plea a m enudo por la carencia de una
v igilan cia continua y el que no se aprecie la necesidad de contar con una
evalu acin continua. Sin embargo, aun cuando haya una vigilancia continua y
la evalu acin forme parte integral d el proceso total de planificacin, para
ciertos tipos d e datos p u ed e ser preferible la recoleccin a intervalos ocasiona
les, usando e l anlisis seccional. E n otras palabras, estos dos extremos no se
ex clu y en entre s y p u ed en incluso combinarse.
P u ed en haber asuntos no dilucidables sim plem ente con el exam en del
programa establecido. Por ejem plo, puede preguntarse cul de dos posibles
formas d e proporcionar servicios sera la ms eficaz. E llo supone a m enudo el
esta b lecim ien to d e proyectos genuinam ente experim entales de modo que
p uedan ponerse en prctica las alternativas y ensayarse durante un plazo breve.
Igualm ente, p u ed e pedirse al evaluador que cuantifique la necesidad que
tien e una com unidad d e un programa particular y que relacione sus conclusio
n es con la valoracin d el propio programa. En la discusin sobre m etodologa
q u e v ie n e a continuacin ser til, por lo tanto, dedicar alguna atencin al
d ise o experim ental y a la m edicin d e necesidades.

2. D efin icin del problema

E l prim er obstculo a que hace frente el investigador social es llegar a una

d efin ici n satisfactoria d e q u es exactam ente lo que se propone investigar.
Los adm inistradores y encargados de la poltica suelen plantear los problemas
en trm inos am plios y generales, que no se adecan necesariam ente a la
in vestigacin cientfica. Es as com o la primera tarea tanto d el evaluador como

385
d e l investigador social consiste a m enudo en analizar el problema e identificar
los aspectos o com ponentes que d eb en investigarse.
D e l m ism o m odo, los investigadores sociales diferirn entre s en la m edi
da en q u e d en importancia a la necesidad de contar con una hiptesis cabal
m en te formulada, q u e p ueden entonces comprobar con la investigacin. A
m enu d o, e l evaluador se encontrar en una situacin en que sera prematuro
elaborar una h ip tesis rigurosa y tendr que efectuar un estudio exploratorio
para d efin ir claram ente los campos que tien en alta prioridad para una investi
gacin ms detallada.
C om o ejem plo p u ed e examinarse el tipo de preguntas que supondr la
evalu acin de la eficacia de un cursillo d e capacitacin para trabajadores
j v e n e s. La pregunta original formulada al evaluador probablem ente se expre
sar en trm inos com o los siguientes: es eficaz el cursillo?
Parte d el anlisis q u e d eb e efectuarse es e l exam en d el significado exacto,
en este contexto, d el trm ino eficaz . P uede significar uno o varios de los
siguientes: Hasta q u punto influye el curso en modificar la conducta y el
rend im ien to d e los participantes en el desarrollo d el trabajo que han elegido?
E n q u m edida perm ite a los participantes com unicarse mejor con la organi
zacin para la cual trabajan? En qu m edida prom ueve la perm anencia de los
participantes en su trabajo por mayor tiem po que quien es no han asistido al
cu rsillo? En q u m edida se traduce en efectos ms visibles del programa en
q u e trabajan los participantes sobre la poblacin que atienden? En qu grado
se ajustan esos resultados a las metas del programa?
E stos son, ev id en tem en te, slo unos pocos ejem plos de los distintos crite
rios con q u e podra m edirse la eficacia. Sin embargo, hay muchas otras cuestio
n es q u e podran investigarse, entre ellas:
Son distintos los que participan en el curso de los funcionarios que no
optaron por asistir a l?
Las diferencias que se advierten en los participantes se deben realm ente
a la formacin recibida en el curso de capacitacin o solam ente al hecho de que
se les prest atencin esp ecial y, por ende, se reconoci su valor?
T ien e el curso efectos negativos as com o positivos? Cules son?
Si se v u elv en a examinar los grficos 3 y 4, podr apreciarse la fuerte
relacin que d eb e existir entre la evaluacin y las metas y polticas del progra
ma q u e se evala. E n el ejem plo del cursillo de capacitacin, la evaluacin
d e b e relacionarse con e l programa para el cual se capacita a los participantes y
la tarea para la cual se les prepara. Un exam en efectuado al final d el curso de
capacitacin no p u ed e considerarse una evaluacin slo sirve para dar algn
recon ocim ien to oficial a los que participaron con xito en esa experiencia.

3. E l aprovecham iento de la informacin disponible

La primera tarea d el evaluador ser examinar los registros disponibles y otra

inform acin d e fcil acceso. Esto no slo proporcionar directrices para la

386
plan ificacin de m todos ms com plejos de evaluacin, sino que, en algunos
casos, podr proporcionar suficiente informacin por s mismo.
E ntre estos datos p ueden figurar los registros que m antienen los encarga
dos d e los programas que se evalan; otras informaciones registradas sobre el
programa; estadsticas de poblacin y otras estadsticas nacionales; y los resul
tados d e otras investigaciones o estudios que sean tiles.
E n particular, d eb e com entarse el hecho d e que tal exam en preliminar
p rob ablem en te revelar que los registros que m antiene el programa o son
inadecuados, o no son atinentes para la evaluacin, o no se prestan al anlisis
sistem tico. Con suma frecuencia los registros de los programas de desarrollo
social se llevan sin una adecuada planificacin en cuanto a los propsitos y
valor d e la informacin. Es prdida d e tiem po y recursos registrar informacio
n es, a m enos que haya un propsito definido para hacerlo y una prctica
esta b lecid a para su aprovecham iento eficaz.
S e sabe d e un programa en que durante los ltimos d iez aos se han
recolectado datos y entrado en un archivo computarizado a un costo relativa
m en te alto. Sin em bargo, esta informacin no ha sido nunca objeto d e exam en
sistem tico. Aparentem ente no hay un plan de hacerlo y slo cabe poner en tela
d e ju icio la utilidad d e seguir invirtiendo recursos en ese sistema. Otro ejem plo
co n o cid o es la forma en q u e los programas d e educacin centran su recoleccin
d e datos en asuntos tales com o las estadsticas de asistencia y los resultados de
los exm en es internos. Ambos son d e escasa significacin para una verdadera
evaluacin. D ebiera prestarse atencin al registro de los antecedentes socio
eco n m icos y otras caractersticas de quien es participan en el proceso educa
tivo y relacionarlos con la edad de los alum nos que abandonan sus estudios, su
d estin o al salir de la escu ela y el xito que tien en en el mercado del trabajo.
T am bin d eb e destacarse que mantener registros tiles para fines d e la
evalu acin no es m ucho ms difcil que m antenerlos para otros fines o en otras
formas. Naturalm ente, la determ inacin d e qu deb e registrarse, habr de
relacionarse con cada proyecto concreto, pero, com o orientacin general, habr
q u e centrar la atencin en aquellos tipos d e informacin que ayuden a m edir el
cu m p lim ien to de las verdaderas metas del programa.
C ualquiera d e esos registros que se mantenga por mucho tiem po, deb e ser
p lanificado a fin d e que los resultados de un ao sean directam ente comparados
con los d e aos anteriores. Cuando se introduzca un cam bio en el sistem a de
registro, d eb e docum entarse cuidadosam ente la forma de lograr la comparabi-
lidad entre el sistem a nuevo y e l antiguo.
M antener los registros apropiados para la evaluacin no tien e utilidad en s
m ism o; slo proporciona informacin que podr utilizarse com o instrumento
para planificar y desarrollar e l programa actual o uno futuro. Como cualquier
otro instrum ento no servir d e nada si no se lo utiliza.

387
 4. Los mtodos de observacin

N o d eb e m enospreciarse el valor de la sim ple observacin de la operacin de

un programa. P u ed e despreciarse por ser demasiado sim ple o considerarse que
la evaluacin por observacin no es til porque aporta informaciones no com
probadas. Sin embargo, la sim ple observacin de un programa puede ser til en
ciertas condiciones:
a) Si se d efin en claram ente los fines de la observacin y la pregunta o
preguntas que d eb en contestarse;
b) Si se planifica cuidadosam ente la observacin segn un esquem a con
creto q u e asegure la cobertura total;
c) Si se registran sistem ticam ente los resultados de la observacin y se
expresan en la forma ms objetiva posible;
d) Si se incorporan al sistem a com probaciones y controles para asegurar la
exactitud, la valid ez y la confiabilidad.
Para cum plir con tales requisitos, hay varios factores que considerar al
planificar la observacin. Las unidades (individuos, grupos, etc.) por observar
d eb en defin irse claram ente y el tiem po en que se observarn deb e ser planifi
cado adecuadam ente. Los aspectos esp eciales de conducta o actividad que
preocupan d eb en establecerse en la mism a forma. D eb en desarrollarse siste
mas norm alizados d e registro de las observaciones y em plearse cuidadosam en
te.
U n ejem plo m uy sen cillo que se usa con frecuencia es e l recuento del
trfico por observadores individuales. En un estudio de trnsito, estos observa
dores se ubicarn en p osiciones precisas y se les pedir que anoten todos los
m ovim ien tos de trfico de determ inado tipo a intervalos de tiem po especifica
dos. Sus resultados norm alm ente se registrarn con ayuda de contadores m ec
n icos. N o hay m otivo para no aplicar un m todo similar a m uchos aspectos de la
actividad humana. Otro ejem plo relacionado con el trabajo juvenil es el uso de
tcn icas d e observacin sistem tica para la evaluacin de las discusiones de
grupo. Se han desarrollado m uchos formularios uniformes para registrar la
naturaleza y direccin d e las intervenciones individuales a fin de proporcionar
datos bsicos con los cuales los participantes puedan analizar la dinmica de la
d iscusin .

5. M etodologa d e la encuesta

E n ciertos casos p u ed e ser necesario efectuar un estudio que supone hacer

preguntas o imprimir cuestionarios que debern llenar los individuos que
participan o han participado en el programa. En algunos casos ser posible
em plear tests o m edicion es estandarizados. Sin embargo, el evaluador suele
descubrir que no hay tests estandarizados que satisfagan los requisitos de su
operacin y ser en ton ces preciso disear cuestionarios o cdulas de entrevista
para llevar a cabo e l estudio d e evaluacin.
Al planificar una encuesta, las preguntas fundam entales son las siguientes:

388
 Q u in f o r m a c i n s e b u s c a ? Q u i n d e b i e r a b u s c a r la ? C m o d e b e o b te n e r s e
la in f o r m a c i n ? D e q u i n p u e d e o b t e n e r s e e n m e jo r fo rm a ?
N o s e r a t i l i n t e n t a r r e s p o n d e r a q u a n i n g u n a d e e s a s p r e g u n ta s y a q u e las
r e s p u e s t a s v a r a n s e g n la s c a r a c te r s tic a s d e c a d a p r o y e c to . E n lo s te x to s s o b r e
m e t o d o l o g a d e la e n c u e s t a s e e n c u e n t r a n la s d ir e c tr ic e s g e n e r a le s .
S in e m b a r g o , e s t i l s e a la r q u e h a y a lg u n o s tip o s d e p r e g u n ta s q u e n o e s
m u y t i l f o r m u la r , e n e s p e c ia l, la s d e tip o h ip o t tic o , q u e c o m ie n z a q u h a r a
u s t e d s i...? o, u s a r a e l s e rv ic io ... si s e p r o p o r c io n a r a ? E s ta s p r e g u n ta s
p i e r d e n t o d a c o n f ia b ilid a d c u a n d o e l c a m b io s u g e r id o e n la s itu a c i n o e l
n u e v o s e r v ic io c o r r e s p o n d e n a h e c h o s q u e e s t n to ta lm e n te f u e r a d e la e x p e
r i e n c i a a n t e r i o r d e l e n c u e s ta d o .
A s t a m b i n , n o e s til p r e g u n t a r p o r la s n e c e s id a d e s d e la s p e r s o n a s . E n
p r i m e r lu g a r , e x i s te la lim ita c i n d e q u e n o s e s a b e lo q u e s e q u i e r e y s lo
p u e d e q u e r e r s e lo q u e s e c o n o c e . A d e m s , la s r e s p u e s ta s a ta le s p r e g u n ta s s e
e x p r e s a r n e n f u n c i n d e lo q u e g o z a d e a p r o b a c i n s o c ia l, e s t d e m o d a , o
c o r r e s p o n d e , s e g n e l e n c u e s ta d o , a lo q u e m s d e s e a e l e n tr e v is ta d o r .
D e l m is m o m o d o , t i e n e e s c a s a u t i l i d a d p r e g u n ta r d ir e c ta m e n te p o r q u
a l g u i e n s e c o m p o r t a d e d e t e r m i n a d a m a n e r a . L a c o n d u c ta h u m a n a e s s u m a
m e n t e c o m p le j a y r e s u l t a s u m a m e n te d if c il e x p lic a r la v e r d a d e r a m o tiv a c i n
d e c u a l q u i e r c o m p o r t a m ie n to . L a s r e s p u e s ta s q u e se d e n a u n a p r e g u n ta d e l
t i p o p o r q u h iz o u s t e d ...? s e r n , c a s i c o n s e g u r id a d , s u p e r f ic ia le s y d e
e s c a s o v a l o r r e a l. L o s in v e s tig a d o r e s s o c ia le s c o n e x p e r ie n c ia p o d r a n lle g a r a
c o n o c e r b a s t a n t e b i e n u n a m o tiv a c i n m e d ia n t e u n c o m p le jo e s tu d io , p e r o s te
r e b a s a lo s r e c u r s o s y lo s f in e s d e l p r o g r a m a c o r r ie n t e d e e v a lu a c i n .
H a y t a m b i n a lg u n o s p r o b le m a s tic o s in v o lu c r a d o s . S ie m p r e q u e s e e f e c
t e u n e s t u d i o tip o e n c u e s t a d e b e d e c r s e l e a la s p e r s o n a s e n c u e s ta d a s q u i n
e s t a c a r g o d e la e n c u e s t a , c u le s s o n s u s f in e s , y q u a p r o v e c h a m ie n to s e d a r
a lo s r e s u l t a d o s . T a m b i n h a y q u e a c la r a r e l g r a d o d e c o n f id e n c ia lid a d d e la
i n f o r m a c i n . U n e s t u d i o q u e p r e s e r v a e l a n o n im a to d e l e n c u e s ta d o y la c o n f i
d e n c i a l i d a d d e la s r e s p u e s ta s p r o b a b l e m e n t e t e n d r m s x ito e n o b t e n e r
o p i n i o n e s f ra n c a s , s o b r e to d o c u a n d o s ta s im p lic a n u n a c r tic a a l p ro g ra m a .
T a m b i n c a b e r e c a lc a r q u e d e b e h a c e r s e lo p o s ib l e p o r r e d a c ta r la s p r e
g u n t a s d e m o d o q u e s e a n t o ta lm e n te n e u t r a s y n o s u g ie r a n u n a o r ie n ta c i n p a r a
la s r e s p u e s t a s . E s d e ig u a l im p o r ta n c ia q u e n o s e p r e s t e n a u n a v a r ie d a d d e
i n t e r p r e t a c i o n e s . P o r e je m p lo , la p r e g u n t a l e in te r e s a la p o ltic a ? s e r v ir d e
m u y p o c o a m e n o s q u e s e s e p a e x a c ta m e n te lo q u e q u i e r e d e c ir c a d a e n c u e s ta -
d o c o n e s e t r m in o . L a p a l a b r a a b a r c a g r a n v a r ie d a d d e in te r e s e s , d e s d e
a s u n t o s p u r a m e n t e lo c a le s h a s ta lo s in te r n a c io n a le s . D e l m is m o m o d o , la
e x p r e s i n lo m e jo r e s u n a tr a m p a m u y c o m n . S e g n s u c o n te x to y lo s
s e n t i m i e n t o s d e c a d a e n c u e s ta d o , p u e d e s ig n if ic a r lo m s a g r a d a b le , lo m s
e d u c a t i v o , lo m s i n t e r e s a n t e , lo m s e f ic ie n t e o c u a l q u i e r o tr a c o sa .

389
 6. Los proyectos experimentales

La expresin proyecto experim ental es muy conocida. Una descripcin cni

ca d e lo que a m enudo su ced e podra ser la siguiente:
Los funcionarios que se ocupan d el proyecto X encuentran que su pro
grama no parece tener xito y sienten que pueden ser criticados por su fracaso.
Al buscar formas d e superar esta situacin, establecen un nuevo programa, ya
sea m odificando ligeram ente el anterior, o copiando algo que, segn han odo
vagam ente, se ha ensayado en otra parte. E ste nuevo programa se llama enton
ce s experim ental en parte porque el trmino sugiere que son una organiza
cin progresista y en parte porque el nuevo programa tam bin podra fracasar.
A unque esta declaracin podra parecer dem asiado negativa se ha compro
b ado exactam ente la mism a actitud en muchas ocasiones y ella puede ser
bastante com n. Incluso en un informe reciente sobre un proyecto se advierte
q u e e l funcionario responsable destacaba con suma claridad que el proyecto en
cu esti n no slo no era experim ental sino que repeta ideas am pliam ente ensa
yadas y q ue, en v ez d e ser financiado com o un experim ento, su trabajo d eb e
ra haber sido aceptado com o parte normal de la operacin d e su organismo.
H ay una tradicin muy respetada en la experim entacin cientfica que
d eb iera considerarse tanto en cuestiones de organizacin social com o en el
laboratorio d e fsica, y que se basa en los siguientes:
C riterios de la experimentacin:
i) T odo experim ento d eb e tener una justificacin conceptual que lo rela
c io n e con un marco terico existente o con uno nuevo que se propone. La buena
prctica d ep en d e d e la buena teora y ambas deben estar integradas entre s.
ii) D e b e ser p osib le establecer claramente la hiptesis para cuya compro
b acin se d ise e l experim ento.
iii) E l experim entador d eb e efectuar un estudio com pleto de toda la inves
tigacin y la teora anteriores que se relacionan con el experim ento propuesto y
d e b e estab lecer q u e lo que est haciendo es un experim ento genuino, ya sea de
com probacin d e una nueva hiptesis o de rplica en una nueva situacin de un
exp erim en to ya com probado en otro contexto.
iv) D e l estudio d e la teora e investigaciones anteriores, el experimentador
d e b e desarrollar un conocim iento de las lim itaciones que deb en introducirse
e n su propio experim ento a fin d e evitar el peligro de distorsin de sus resulta
dos.
v) Igualm ente e l experim entador d eb e velar porque los m todos em plea
dos sean adecuados a las hiptesis que se comprueban.
vi) Los resultados d el experim ento deb en registrarse de manera tal que
p u ed a m edirse su xito o fracaso. Es esencial que e se registro incluya tambin
d eta lles precisos sobre los m todos aplicados.
vii) C ontroles adecuados d eb en incorporarse al diseo del experim ento de
m odo q u e e l investigador pueda aislar los efectos producidos por el experim en
to d e cualquier otro su ceso que ocurra debido a otras influencias.
Al examinar varios informes recientes sobre proyecto experim entales se

390
advierte q u e m uchos son sim plem ente descriptivos y un relato de im presiones.
S lo u no trat d e dar a conocer las bases sobre las cuales se hizo la descripcin,
p id ien d o a cada uno d e los participantes en el experim ento que hiciera una
declaracin personal d e las actitudes y valores que entraban en el mismo. D e
igual m odo m uy pocos haban establecido un control que permitiera m edir los
cam bios ocurridos en los participantes en e l experimento.
Sin em bargo, m uchos d e q uien es trabajan en la prctica alegarn que no se
les proporcionan suficientes fondos u otros recursos para establecer controles
y, por lo tanto, d eb en depender de las com probaciones subjetivas. E ste argu
m ento tien e importantes repercusiones para quienes se ocupan d el financia-
m ien to d e los programas experim entales. Sera mucho ms til poner en mar
cha un experim ento con una m etodologa y controles apropiados que efectuar
25 sin ello s. D e l m ism o modo, toda autoridad que se preocupe d el financia-
m ien to d e experim entos d eb e velar para que se informe exhaustivam ente de
sus resultados y que stos sean fcilm ente accesibles para todos los interesa
dos.

7. La m edicin d e necesidades

H ay serias dificultades para m edir las necesidades de servicios, pero es un

cam po d e la investigacin social que es objeto de creciente demanda por parte
d e los adm inistradores. Un estudio reciente de Bradshaw y, por lo m enos, otros
d os basados en l, dan tiles directrices que podran adoptarse.7
E n resum en Bradshaw sugiere que hay cuatro tipos de declaraciones que
podran formularse sobre la necesidad:
i) Los expertos podran establecer una norma concreta para la provisin de
servicios y lu eg o comprobar hasta qu punto cualquier comunidad, regin o
pas en particular cum ple con esa norma. Por ejem plo, podra establecerse que
todos los jv en es d eb en cursar por lo m enos seis aos de enseanza de tiem po
com pleto. E n comparacin con esa norma pueden entonces m edirse las d efi
cien cia s d e un pas determ inado. En la prctica e l m todo d e establecim iento
d e normas presenta varias desventajas. No hay un consenso entre los expertos
sobre la norma aceptable; an ms, aunque se establezca, slo constituye una
m eta a la cual se aspira y, en la mayora de los casos, una vez que se llega cerca
d e ella o se cum ple, pierde su valor.
ii) La segunda declaracin se refiere a las necesidades expresadas por las
personas. Ya se ha sealado que, por s misma, esta indicacin es poco segura y
d e valor lim itado, sobre todo cuando se trata de un servicio especfico que es
d escon ocid o. Al propio tiem po cabe reconocer la importancia d e contar con una
dem anda clara de un servicio.

7J. Bradshaw, T he Concept o f Social N eed, New Society, Vol. 10, N. 496, pp. 640-643,30 de
marzo de 1972. D . Mercer, The Concept of Recreation N eed ,Journal ofLeisure Research,Val. 5,
pp. 37-50,1973. E. Hamilton-Smith, Issues in the Measurement of Community N eed, Australian
Journal o f Social Issues, en prensa, 1974.

391
 iii) T am bin cuentan las com probaciones obtenidas de la conducta huma
na. Si se descubre, por ejem plo, que hay una demanda por cierto servicio en
una com unidad determ inada pero que cuando ste se proporciona no se usa,
ev id en tem en te d eb e revaluarse la situacin. Adems, el comportamiento a
m en u d o da pistas importantes para averiguar cules son las necesidades no
m anifiestas que preocupan a la poblacin interesada pero que no son necesa
riam ente expresadas.
iv) Por ltim o, p ueden hacerse declaraciones comparadas sobre las n ece
sidad es. Por ejem plo, podran compararse dos regiones y averiguar que en una
la relacin d e profesor a alum no es de 1 a 20 en tanto que en otra sube hasta 1
por 35. E s relativam ente evid en te que la segunda regin tien e una necesidad
en com paracin con la primera. E ste tipo d e datos se em plean en forma amplia
y popular, pero hay q u e precaverse de suponer que cada servicio es igualm ente
im portante en toda situacin cultural. Las comparaciones de este tipo son
vlidas solam ente cuando son similares las caractersticas pertinentes de
ambas situaciones.
Lo anterior constituye una explicacin muy sim plista y deb e elaborarse
para lograr su plena com prensin.

392
PLANIFICACION DE LOS
SECTORES SOCIALES
 D esigualdad educacional en Amrica Latina*

AldoE.Solari
1. Igualdad y Educacin

E ste trabajo com ienza con el exam en d e las principales maneras d e encarar la
relacin entre igualdad y educacin; contina con el anlisis d e la situacin de
Am rica Latina respecto a cada una d e ellas y termina tratando de sistematizar
algunas h ip tesis prelim inares. Se ha dejado de lado la discusin d e la validez y
con fiabilidad d e los indicadores utilizados. Baste sealar que h e tratado de
lim itar su m anejo a conclusiones que estaran justificadas aun atribuyndoles
un m argen d e error considerable.
E l trm ino igualdad tien e y ha sido aplicado en m ltiples sentidos. D esd e
e l p unto d e vista sociopoltico, que es el que interesa aqu, se refiere a bienes
so cia les su scep tib les d e distribucin diferencial. Las caractersticas fsicas, por
ejem p lo, slo p u ed en estar relacionadas con la igualdad cuando son considera
das com o indicadores d e la p osesin o carencia de algn b ien social.
U n b ie n p u ed e tener valor en s, o porque perm ite alcanzar otros b ien es, o
reunir sim ultneam ente ambos rasgos. La educacin es generalm ente con side
rada un b ie n en s y, adem s, la condicin necesaria para acceder a otros bienes.
E n e l prim er caso no es intercam biable por ningn otro; en e l segundo, sera
intercam biable por el dinero si se la supone, por ejem plo, un instrumento
id n eo para conseguirlo y ste es mirado com o la finalidad fundamental. En ese
caso la educacin p u ed e ser sustituida por otra cosa, com o e l trabajo o la lotera.
G eneralm ente, cuando se analiza la igualdad frente a la educacin, se
con sidera a sta com o un b ien en s. Slo episdicam ente aparece tratada com o
u n instrum ento para la consecucin d e ciertos objetivos, com o tener ingreso,
por ejem plo. Q uienes tien en capital, tien en ingresos, por lo que para ellos la
ed u cacin , q u e por otra parte p ueden obtener sin dificultad, es m enos impor
tante d esd e e s e punto de vista que para otros grupos.
Sin em bargo, aunque se parte d el concepto de la educacin com o un bien
e n s, diversas razones llevan a considerar los aspectos instrumentales d e la
ed u cacin , su relacin con la ocupacin y con el ingreso, etc., lo que introduce
una con siderab le am bigedad en el discurso, que deb e tenerse siem pre pre
sen te.
C om o co n secu en cia d e lo anterior, la igualdad est referida a algn sistem a

*Rolando Franco, E duardo Palm a y E rnesto Schiefelbein han ledo el prim er borrador de este
trabajo y m e han hecho sugestiones y crticas muy tiles. Como es obvio, el agradecim iento que les
d e b o no los solidariza con los errores e im perfecciones que sin duda m antiene esta versin.

395
d e valores que determ ina qu es lo que hace valioso poseer determinada
caracterstica y ciertas maneras de llegar a ella.
A su vez, com o la igualdad nunca es total respecto a ningn bien, todo
p lan teo sobre igualdad o desigualdad lleva a la discusin del proceso de
igualacin o su contrario. Saber si contribuyen o no a una mayor igualdad,
su p o n e la fijacin d e una cierta meta, con lo que aparece otra vez el sistem a de
valores adoptado. E s a e s e proceso, tal com o se da en Amrica Latina, que se
refiere esen cialm en te este trabajo.
E l proceso d e igualacin ser analizado aqu d esd e tres perspectivas muy
vinculadas entre s. E n la primera se lo evala a la luz de la progresiva amplia
cin d e la nocin d e igualdad aplicada a la educacin o la sucesiva negacin por
cada uno d e ello s, salvo el primero, de que el o los anteriores conceptos
propuestos satisfagan realm ente las exigencias de aqulla.
La segunda lo analiza com o proceso sociohistrico, que se explica por
cam bios d e los proyectos polticos y de la estructura de poder de la sociedad.
La tercera, en fin, d esd e un punto d e vista ms ligado a la poltica educacio
nal, destaca los cam bios de prioridades de un sistem a educacional.
Los conceptos fundam entales de la igualdad respecto a la educacin son:
a) com o igualdad d e oportu n idades frente al sistem a educativo formal;
b) com o igualdad d e resu ltados en dicho sistema;
c) com o igualdad d e resu ltados externos al sistem a educativo formal, pero
ob ten id o s gracias a l.
E n e l pasaje d e un concepto a otro cambia muy considerablem ente el
prim itivo principio d e igualdad de oportunidades y, en cierto sentido, se lo
abandona. Si los alum nos son socialm ente desiguales, si esa desigualdad tien
d e a m antenerse o a acentuarse dentro d el sistem a escolar aun cuando se
suponga q ue todos reciben los m ism os insum os, la nica manera de suponer la
situacin es proporcionar mejores insum os, com o laboratorios, textos, m aes
tros, horas d e educacin, etc., a quien es estn en condiciones de inferioridad
social. Por lo tanto, la igualdad de oportunidades sigue siendo la universal
p o sib ilid a d de ingresar al sistem a escolar, pero no a un sistem a igual para todos,
sin o d esigu al en todo lo que sea necesario para corregir el impacto de las
d esigu ald ad es externas.
E s p o sib le subsum ir casi todas las formas de instrumentar esta bsqueda
d e la igualdad d e resultados en el concepto de educacin compensatoria. Como
se ha h ech o notar,1 este concepto es muchas veces engaoso. Hablar de educa
cin com pensatoria para los estudiantes pobres supone que la educacin que
recib en es igual a la otorgada a los dems y que se trata de com pensarlos de las
d eficien cia s q u e p rovien en de las desigualdades exgenas al sistem a escolar.
D e h ech o , sin em bargo, los estudiantes pobres concurren generalm ente a las

V er Basil B. B ernstein, A C ritique of the Concept of Com pensatory E ducation, en Dorothy

W ed d erb u m , editor, Poverty, Inequality and Class Structure, C am bridge U niversity Press, Lon
dres, 1974.

396
p eores escu elas. Esta crtica es exacta; slo tien e sentido hablar de educacin
com pensatoria cuando se trata d e com pensar desigualdades d e origen extraes-
colar.
H ay una distancia muy grande entre la idea de una educacin igual que por
serlo corregira las desigualdades y la de una educacin desigual para com pen
sarla. E n lo esen cial, sin embargo, el objetivo es el m ism o y al fin de esta
ev o lu ci n d el concepto se v u elv e al viejo principio de que slo la desigualdad
p u e d e estab lecer la igualdad entre los desiguales.
E sto ocurre porque los conceptos de igualdad respecto a la educacin
analizados tien en un supuesto comn. Si todos los miembros de una sociedad
acced ieran al sistem a educacional, si ste corrigiera, adems, las desigualdades
previas o concom itantes derivadas de los grupos de pertenencia de los indivi
duos, los resultados internos d el sistem a se distribuiran igualm ente entre
todos ello s. Si, por otra parte, la influencia posterior de la educacin en diversas
d im en sio n es d e la vida humana fuera la misma para todos los que tienen un
m ism o n iv el educativo, se asegurara la igualdad de resultados externos, o si se
q uiere, las desigualdades que restaran en nada se explicaran por la educacin.
Por lo tanto, la educacin sera un m ecanism o de igualacin social.
Sin em bargo, m uchos niegan la validez de esos supuestos. Afirman que la
e sc u e la es, por naturaleza, un instrumento de reproduccin cultural y de
leg itim a ci n d el sistem a social existente, que es desigual. Por ello contribuira
a perpetuar las desigualdades existentes.
E n suma, para los tres primeros conceptos existe o puede existir un proceso
d e igualacin que p u ed e tener un significado efectivo; para el ltim o eso es
im p o sib le, careciendo la expansin educacional de las significaciones que
tradicionalm ente se le atribuyen.
D e sd e el punto d e vista sociohistrico, el objeto del anlisis son los siste
mas estatales de educacin, en tend ien do a esos com plejos productos histricos
com o una co lecci n diferenciada de instituciones, que cubre la nacin, d ed i
cadas a la educacin formal y cuyo control y supervisin general es guberna
m ental, al m enos parcialm ente y cuyos procesos y partes com ponentes estn
relacionadas los unos con los otros .2
E l abordaje correcto es aqu m acrosociolgico. En el estudio de Archer se
analizan cuatro pases que engendraron y desarrollaron sistem as estatales de
ed u cacin por causas esencialm ente endgenas. E ste no es el caso de Amrica
Latina, d ond e los m odelos son fundam entalm ente exgenos.3 Se intenta trans
ferir m od elos externos de educacin estatal, generalm ente franceses. Baste
recordar q ue, en diferentes pocas, segn los pases, aparecen grupos que
p roponen proyectos de educacin igualitaria para todos los Ciudadanos, al

2M argaret S. Archer, Social Origins o f Educational Systems, Sage Publications Inc., Londres,
1979, p. 54.
3Aldo E. Solari, D esarrollo y polticas educacionales en Amrica L atina, Revista de la
CEPAL, P rim er Sem estre de 1977, pp. 61-94.

397
 m en os al n iv el d e primaria, cuya expansin hasta elim inar el analfabetismo es
considerada prioridad fundamental.
Es fundam ental destacar que el proceso histrico en que se basa esta
co n cep ci n corresponde a los pases actualm ente desarrollados y que no se dio
en A m rica Latina uno similar.4 En cuanto esa comparacin tien e sentido, la
d iferen cia bsica es que, a n iveles d e desarrollo anlogos, la cobertura educa
cion al en los p ases hoy desarrollados era mucho ms grande en primaria,
con sid erab lem en te m enor en m edia y algo m enor en la superior. En diferentes
m om entos histricos, Estados Unidos, Alemania, Francia e Inglaterra consi
gu ieron q u e primaria cubriera toda la poblacin escolarizable. Cuando esto
ocurri, la cobertura d e la enseanza m edia era mnima. En 1911, la alfabetiza
cin era universal y la inm ensa mayora de los franceses tena seis aos de
ed u ca ci n formal, pero slo e l 9% d el grupo de edad respectivo concurra a la
en se a n za m edia. D ejando d e lado e l caso m uy esp ecial d e Hait, los pases d e
A m rica Latina q u e en 1975 estaban ms cerca de esa tasa eran Guatemala
(10.1) y Honduras (11.9), ambos con porcentajes de analfabetismo de alrededor
d e l 50% y con tasas d e escolarizacin en primaria muy bajas (53.3% para
G uatem ala y 73.3 para Honduras).
E n 1975, e l Brasil tena una proporcin de analfabetos mucho ms alta que
la d e Francia en 1905, una tasa de escolarizacin en primaria mucho menor, una
tasa d e enseanza secundaria que Francia slo alcanz en 1940 y una en
en se an za superior a la que Estados U nidos lleg recin en 1930.
E n segu n do lugar, en los pases desarrollados no slo la matriculacin en
en se a n za m edia era mnim a, sino que creci muy lentam ente, lo mism o que la
en se a n za superior. E n cam bio, en Amrica Latina las tasas d e crecim iento son
exp losivas. La tasa m edia anual de crecim iento de la matrcula de enseanza
m ed ia es d e 17.6% en M xico entre 1956 y 1965, por ejem plo. Aun descontando
e l alto crecim iento poblacional, se tien e una tasa neta superior al 14%. Entre
1960 y 1975, la ense an za m edia creci en 117.1% para toda Amrica Latina y la
superior en 276.3%.
Las sigu ien tes con clu siones resum en las diferencias entre la evolucin en
los p a ses desarrollados y los latinoamericanos.
a) Salvo en las naciones ms adelantadas d e la regin, la probabilidad de
q u e todos los nios accedan a la enseanza primaria en Amrica Latina es
m u ch o m enor q u e en los pases desarrollados en la poca en que alcanzaron a
alfabetizar toda su poblacin.
b) La probabilidad que tien e un alum no matriculado en enseanza prima
ria d e llegar a en se an za secundaria y a la universidad es mucho mayor en
A m rica Latina que en los pases desarrollados en la poca citada.
c) E stadsticam ente, la situacin de un alumno latinoamericano de nivel
prim ario es privilegiada tanto en relacin con quien es no llegan a tener acceso a

4A ldo E. Solari, E studios sobre E ducacin y E m pleo, Cuadernos del ILPES, Santiago, 1973.

398
e lla en su pas com o con la que otrora tuvieron los nios en los pases desarrolla
dos.
d) E n la mayora d e los pases de Amrica Latina los grupos que se han
asegurado el acceso a la educacin primaria y la posibilidad de terminarla, se
han asegurado a la v ez mayores probabilidades de llegar a secundaria y, luego,
a la universidad, q u e la que tuvieron los alum nos de los pases hoy desarrolla
dos.
Por lo tanto, la expansin d el sistem a ha estado lejos de ser lineal y sus
m eandros slo p ueden com prenderse en relacin a la estructura sociopoltica.
En efecto, desde el punto de vista macrosociolgico, la educacin tiene un
contenido y una cobertura que dependen de los grupos dominantes y de su
proyecto sociopoltico. Tam bin d ep en den d e otros grupos capaces de cierta
participacin, y q u e com parten e l poder con los anteriores o con los cuales los
prim eros han tenido q u e transar en dim ensiones globales del proyecto social o
ju stam ente en las educativas. Sin embargo, ningn grupo por poderoso que sea
p u e d e m oldear la educacin totalm ente a su gusto, puesto que acta sobre un
sistem a ex isten te que im pone lm ites.
Se ha pretendido muchas veces que la evolucin de los sistemas educacio
nales latinoamericanos corresponde al modelo de cola: ciertos grupos son
atend idos prim ero y tien en la exclusividad d el servicio; luego y generalm ente
con la resisten cia d e q u ien es llegaron antes, nuevos grupos se incorporan y as
su cesiva m en te hasta llegar a la cobertura universal o cuasi universal en el
prim er n iv el y, posteriorm ente, en el segundo.
E ste m od elo no slo es falso por lo ya sealado, sino que en su atrayente
sim p licid ad es m uy engaoso. T ien de a presentar com o natural un proceso
lin ea l d e expansin. Slo es as suponiendo que los proyectos polticos histri
cam en te dom inantes fueron cada vez ms abiertos y se propusieron utilizar el
sistem a educacional com o instrumento d e la democratizacin creciente del
sistem a poltico. La experiencia histrica muestra que el proceso contrario es
perfectam en te p osib le. Sin duda, un proyecto poltico excluyente tropieza con
d ificu ltades para retomar a etapas anteriores de amplitud d el sistem a educa
cion al, pero p u ed e perfectam ente al m enos detener esa expansin. Una altsi
m a expansin de la enseanza m edia fue considerada parte esencial de los
proyectos histricos d e los gobiernos de Frei y d e A llende en C hile; en cambio,
e l gob iern o actual, que califica la posibilidad de acceder a ella com o un
p riv ile g io , ha establecid o que no habr expansin futura a costa d e los
recursos d el Estado.5
E n segu n do lugar, el m odelo no explica el lugar que cada grupo tien e en la
cola ni la significacin que para cada uno reviste e se lugar. La participacin en
e l sistem a educacional d e grupos antes excluidos p u ed e ser indicador d e que
han alcanzado una mejor ubicacin en la estructura de poder de la sociedad,

5D irectiva P residencial en m ateria d e E ducacin. Carta del Jefe del Estado al M inistro de
E d ucacin, d el 5 de marzo de 1979, en El Mercurio de 6 d e marzo de 1979.

399
I

pero tam bin d e que e l funcionam iento d el sistem a productivo requiere una
m ayor proporcin d e mano d e obra educada.
Las diferencias entre grupos p ueden deberse tam bin al hecho de que uno
p ercib e a la educacin com o importante y el otro no. N o puede olvidarse que,
adem s d el fenm eno d e la desigualdad de oferta (pocas escuelas rurales, por
ejem p lo), existe el d e la desigualdad de demanda. Hay grupos que en determ i
nadas coyunturas histricas no demandan educacin en general o determina
dos tipos d e ella d eb id o a causas muy complejas.
E n suma, la estructura d el poder, las alianzas y conflictos entre los diversos
actores sociales, las diferencias en el papel que la educacin puede asumir para
los distintos actores explican las diversas participaciones en un proceso de
igualacin que est lejos d e ser lineal y que p uede tener importantes retroce
sos. A dem s, los actores sociales a m edida que van obteniendo el reconoci
m ien to d e ciertos derechos (acceder a la escuela, sobrevivir en ella, etc.), van
d escu b rien d o tam bin las lim itaciones y vallas que rodean lo alcanzado. Las
id eas sobre igualdad d e resultados internos, sobre educacin compensatoria,
sobre resultados externos cobran vigencia social, alcanzan una cierta probabi
lidad d e convertirse en principios de poltica educacional, cuando grupos en
a scen so descubren q u e la igualdad d e supervivencia en el sistem a escolar es
poco significativa si los n iveles d e conocim iento efectivo que obtienen son
m uy inferiores a los d e otros grupos y que lo mism o ocurre respecto a sus
p o sib ilid a d es extem as. N o es por casualidad que la discusin en Estados
U n id os sobre igualdad educacional se produzca al mism o tiem po que los
negros, las m ujeres, los chicanos y otros grupos discriminados han aumentado
sus p osib ilid ad es d e hacerse or, ni que una parte de esa controversia se refiera
a la ed u cacin y otra al em p leo y se acom pae de la aprobacin de la ley de
Igualdad d e O portunidades en e l Em pleo.
E n tercer lugar est la perspectiva centrada en los problemas que los
sistem as educacion ales enfrentan prioritariamente en distintos mom entos his
tricos. N o es que los otros desaparezcan, pero cuando la cobertura de un
sistem a es m uy limitada, lo principal es expandir el acceso hasta hacerlo
universal, lograr la igualdad d e acceso; cuando se est relativamente cerca de
lograr esto, la prioridad se va trasladando a la igualdad de supervivencia y as
su cesivam en te. E sto es cierto cuando se considera globalm ente y de una
manera abstracta al sistem a educacional. H istricam ente, las prioridades en un
m ism o m om ento son diferentes para los distintos grupos, por lo ya explicado.

2. La igualdad com o igualdad de oportunidades en Amrica Latina

\
La igualdad com o igu aldad d e oportu n idades puede ser definida, desde el
p unto d e vista individual, com o la igual probabilidad d e todos los individuos de
a cced er al sistem a escolar oya alguna etapa definida de l. Como existen
d eficie n te s m entales irrecuperables por causas genticas o de enferm edades
adquiridas para los cuales sera absurdo pregonar este sentido d e la igualdad,

400
p arece ser ms correcta definirla com o la igual probabilidad de los integrantes
d e todos los grupos y categoras sociales d e que les ocurra lo mismo. E ste
criterio se refiere a la inadm isibilidad de discriminar por la posesin o la
a u sen cia d e algn atributo social p e r se, com o la pertenencia a una clase social,
o q u e aunque no sea estrictam ente social es percibido as por la sociedad, como
e l sexo o el color d e la p iel. La distincin entre el sentido individual y el social
est lejos d e ob ed ecer a un prurito puramente acadm ico. El segundo sentido
es el q u e subyace a la idea d e igualdad d e oportunidades. Por ello, cuando
corrientes opositoras afirman que la igualdad en el primer sentido es absurda,
incurren, sabindolo o sin saberlo, en un sofisma.
U na forma d e concebir la igualdad d e oportunidades es tener en cuenta
s lo e l punto d e partida, es decir, com o igu aldad de acceso. Sin embargo,
siem p re se ha considerado que esa igualdad d eb e mantenerse por lo m enos
hasta un n iv el m nim o variable con las pocas y los pases, sea el fin de primaria
o d el ciclo bsico o d e la enseanza media. La Igualdad aparece entonces com o
ig u a ld a d d e su p erviven cia en el sistem a.6 D e b e sealarse que, si b ien la
igualdad d e acceso existe por el solo hecho de ingresar, es muy importante
ingresar oportunam ente. El nio que ingresa con ms edad que la normal tien e
ms probabilidades d e desertar antes de egresar. E n sentido estricto, la igual
dad d e oportunidades incluye el ingreso oportuno.
Los indicadores bsicos en los anlisis d e acceso y d e supervivencia son la
relacin entre la poblacin matriculada y la poblacin en edad de hacerlo y,
su p o n ien d o que la diferencia entre una y otra vaya ms all del porcentaje
normal d e q u ien es no p ueden ir a la escuela por razones fsicas o m entales, la
com paracin entre la com posicin social de la poblacin matriculada y aquella
q u e no lo est. Por faltar datos confiables y precisos, para muchos pases se
utiliza com o proxi las tasas de analfabetismo y la distribucin de las mismas por
ed a d es y sexos. Esta, sin embargo, indica quin es no accedieron nunca al
sistem a escolar junto con los que no lo hicieron durante un tiem po suficiente y,
en e s e sen tid o, va ms all de la igualdad de acceso al inicio d el sistem a en s
m ism o. Sin embargo, com o se refiere al resultado mnim o que se espera del
sistem a, p u e d e ser considerado com o una aproximacin ms o m enos adecua
da.7
E n el cuadro nm ero 1 se dan las tasas d e analfabetismo globales, por sexo
y por zonas rurales.
Las situaciones son extrem adamente variables. Se registran d esd e tasas
superiores al 50% hasta inferiores al 10%.
E stos datos nacionales agregados tien en escasa significacin. Como es
sabido, ex iste una correlacin positiva entre el analfabetismo y la edad. En

6Se considerarn aqu los indicadores relativos a la enseanza prim aria y media. La razn es
qu e, au n q u e existen enorm es desigualdades al nivel superior, los estudios existentes dem uestran
q u e ellos son producto de los q u e se dan en los niveles anteriores.
7No se consideran los defectos mismos qu e p u ed e ten e r el indicador.

401
 Cuadro 1
AMERICA LATINA Y EL CARIBE (VEINTIDOS PAISES): ANALFABETISMO
SEGUN SEXO PARA EL TOTAL DEL PAIS Y LAS ZONAS RURALES, 1960 y 1970
(Porcentajes)
1960 1970
Pas
Total Hom Muje Total Hom Muje Total Hom Muje Total Hom M uje
pas bres res rural bres res pas bres res rural bres res

Argentina 7.7 7.0 8.5 7.1 6.3 7.8

Barbados 1.8 1.6 1.8 2.4 2.2 2.6
Brasil 39.0 35.6 42.4 34.1 31.0 37.2 58.5 56.6 60.6
Bolivia 61.2 52.0 70.0 - -
Colombia 26.6 25.3 27.9 40.6 38.5 42.9 19.1a 1R0 20.2 34B 32.6 36.7
Costa Rica 14.4 14.0 14.9 19.8 19.2 20.4 10.4 10.3 10.5 15.1 15.0 15.3
C hile 15.2 13.8 16.4 29.6 27.3 32.4 10.7 10.1 11.3 24.2 22.6 25.9
Ecuador 30.6 26.7 34.5 42.1 36.9 47.5
E l Salvador 52.9 49.7 55.9 68.6 64.9 72.5 40.5 27.6 43.4 55.6 52.7 58.7
Guatemala 61.1 55.6 66.6 76.2 69.8 82.9 51.9 44.9 59.9 66.1 58.3 74.3
H ait 85.5 83.0 88.0 - - - 80.4 77.1 83.6 88.2 84.5 91.9
H onduras 53.8 51.5 56.0 60.7 57.8 63.6 41.6 39.9 43.2
Jamaica 18.1 21.4 15.2 - - - - - - - - -
Mxico 33.0 29.4 36.5 46.6 42.6 51.1 23.8 20.4 27.0
Nicaragua 50.4 49.9 50.8 70.2 69.2 71.3 42.5 42.0 42.9 654 63.8 67.0
Panam 25.0 24.8 25.2 40.4 38.7 42.4 20.7 20.4 20.9 35.5 33.6 37.0
Paraguay 24.4 20.8 28.2 31.0 26.4 36.0 19.2 15.6 22.7 24.5 20.0 29.0
P er 37.8 26.2 43.4 25.2 15.8 34.6 47.3 32.0 62.0
Repblica Dominicana 34.1 32.9 35.3 39 35 38! 1 32.2 31.3 32.9 42.0 41.1 43.0
T rinidad y Tabago 6.6 8.0 6.0 - - 7.8 5.3 10.3
Uruguay 9.5 9.8 9.4 17.0 18.7 15.0 5.7d 6.1 5.2 10.1 11.7 7.0
Venezuela 36.7 32.0 41.6 62.7 - 23.5 20.3 26.6
Fuentes: Operacin de Muestras de Censos OMUECE. La informacin se obtiene sobre la base de muestras estandarizadas de los censos corres
pondientes.
UNESCO, Statistical Yearbook, 1976. La informacin se obtiene sobre la base de los censos correspondientes o de encuestas.
aDepartamento Administrativo Nacional de Estadstica, XIV Censo Nacional de Poblacin y III de Vivienda, muestra de avance, Bogot, Agosto de
1975.
^Oficina Nacional de Estadsticas y Censos (ONEC), Censo de 1961.
cDireccin General de Estadsticas y Censos, IV Censo de Poblacin y II de Vivienda, 1963, fascculo II, Educacin Montevideo s/f.
Direccin General de Estadsticas y Censos, V Censo de Poblacin y III de Vivienda, 1975, Montevideo, 1977, poblacin de 10 aos y ms.
cu alq u ier poblacin, a m edida que se consideran los grupos de edad ms
avanzados, por lo m enos a partir de la cohorte de 15 a 19 aos, las tasas crecen
con sid erab lem en te. T am bin el sexo influye: las tasas d e analfabetismo son
bastante m ayores entre las mujeres que entre los varones. Por ltim o, la resi
d en cia urbano-rural es fundamental. En la mayora d e los pases la tasa rural
global es la tasa urbana m ultiplicada por 1.7 com o m nim o hasta por 6.7 como
m xim o. Por ejem plo, en 1960 la tasa urbana de analfabetismo en Ecuador era
s lo d el 10.8%, mientras que la rural llegaba a 41.9%; en Panam, slo 6.0% de
los urbanos era analfabeto, contra el 40.4% entre los rurales.8 Si se unen estas
variables, se com prueba que las mujeres de ms de 70 aos y de residencia rural
dan los ms altos porcentajes d e analfabetismo, a veces vecinos al 90%, y los
grupos d e 15 a 19 aos y urbanos, los m enores, porque en ellos pierde influen
cia la variable sexo. E n efecto, a los 19 aos la tasa de analfabetismo en
A rgentina era 4.3% para los hom bres y 3.9% para las mujeres, en tanto que a los
60 aos y ms, era d e 11.8% y 15%, respectivam ente.
Las grandes diferencias globales entre poblacin urbana y rural no deben
hacer olvidar las considerables variaciones que se observan en la ltima. Por
ejem p lo, en 1961 haba provincias peruanas donde el analfabetismo m asculino
era apenas d e 7%, m uchsim o m enor que la tasa masculina urbana de otras.
F en m en o s anlogos p ueden verse en otros pases y han sido estudiados con
d eta lle para Argentina, Per y M xico.9 E n general, y com o lo seala Padua, en
las zonas rurales dedicadas a cultivos destinados a mercados regionales y
lo ca les, d on d e tien d en a predominar sistem as tradicionales de explotacin de
la tierra, el analfabetism o es muy alto. En cambio, en las zonas que producen
para la exportacin, con predom inio d e una organizacin agrcola moderna, las
tasas son m nim as.
La m ism a variedad aparece cuando se examinan los cuadros 2 y 3. P ese a
q u e la mayora d e los pases han experim entado fuertes aumentos de la tasa de
escolarizacin en los ltim os vein te aos, son todava bajas en muchos de ellos.
E x isten pases que realizan enorm es progresos de una dcada a otra, como
C uba y C h ile entre 1960 y 1970, y pases cuya situacin se deteriora, com o
U ruguay, lo que m uestra la falsedad d el m odelo d e expansin lineal y paulatina
y e l p eso d e los factores sociopolticos.
R esp ecto a las tasas d e supervivencia, tam bin hay grandes variaciones
entre p a ses y entre grupos sociales en cada pas. D on d e la expansin de la
en se a n za primaria ha sido mayor, las tasas globales de retencin en 6. ao
superan e l 60% d e los ingresados, que son, por otra parte, casi todos los
integrantes d e cada cohorte; en el otro extremo se encuentran pases que
apen as llegan al 20% (cuadro 4).
T am b in e n este caso las desigualdades urbano-rurales y regionales son

8F rejka, op. cit., C uadro V I-13, p. 213.

9V ase Jorge Padua, El analfabetismo en Amrica Latina , Mxico, E l Colegio d e Mxico,
1979.

403
 Cuadro 2
A M E R IC A L A T IN A : D E S P L A Z A M IE N T O D E L O S P A IS E S S E G U N LA TASA D E
E S C O L A R IZ A C IO N PARA E L G R U P O D E E D A D 6-11 AOS
P o rc e n ta je s
T ra m o s 1960 1970 1980*

90-10 0 A rg e n tin a A rg en tin a A rg en tin a

B arb ad os B arbados B arbados
G uyana Cuba C o sta Rica
C h ile C uba
Jam aica C h ile
G u y an a
Jam aica
M xico
P an am

80-89 U ru g u ay C o sta R ica E cuador

G u y an a P e r
M xico R ep. D o m in ican a
V e n e z u e la

70-79 C o sta R ica Ecuador B olivia

C uba P an am B rasil
C h ile P araguay C o lo m b ia
Jam aic a P e r H o n d u ra s
T rin id a d y T abago P araguay
U ru g u ay
V e n e z u e la

60-69 E cuador B olivia E l Salvador

P an a m B rasil N icaragua
P arag u ay C o lo m b ia U ruguay
R ep. D o m in ic a n a H o n d u ras
T rin id a d y T ab a g o R ep. D o m in ican a
V e n e z u e la

40-59 B olivia E l S alvador G u a tem a la

B rasil G u a te m a la H a it
C o lo m b ia N icarag u a
E l S alv ad o r
H o n d u ra s
M xico
N icarag u a
P e r

M e n o s d e 40 G u a te m a la H a it
H a it

* Proyecciones
Los pases han sido ordenados alfabticamente en cada grupo.
Fuente: UNESCO.

404
 C uadro 3
AMERICA LATINA: TASAS BRUTAS D E ESCO LARID AD
LATIN AMERICA: CROSS RATES O F SC H O O LIN G

Prim aria M edia Superior R itm os de variacin 1960/1975

Prim ary Second-Level H igher Rates o f variation 1960/1975
Pas
C ountry 1960 1975 1960 1975 1960 1975 Prim aria Secundaria S uperior
P rim ary Second-level H ig h er

A rgentina 98.3 98.1 27.0 50.5 11.3 28.0 0.4 87.0 147.8
B olivia 53.8 92.9 9.9 18.0 3.6 5.9 72.6 81.8 63.9
Brasil 59.7 85.5 9.5 19.6 1.5 9.4 43.2 106.3 526.7
C olom bia 54.8 88.5 10.2 20.1 1.7 8.4 61.5 97.0 394.1
C osta Rica 81.9 91.7 16.2 39.5 4.8 18.5 12.0 143.8 285.4
C uba 94.5 107.0 12.3 27.4 3.3 9.0 13.2 122.8 172.7
C hile 88.7 90.0 21.5 47.2 4.0 16.2 1.5 119.5 305.0
E cuador 72.6 93.7 10.6 27.5 2.6 8.3 29.1 159.4 219.2
E l Salvador 66.7 93.4 9.6 19.1 1.1 - 40.0 98.9 -
G uatem ala 39.9 53.3 4.8 10.1 1.6 4.1 33.6 110.4 156.2
H ait 30.8 35.2 3.8 5.0 0.5 0.5 14.3 31.6 0.0
H onduras 56.9 73.4 5.7 11.9 1.1 4.4 29.0 108.8 300.0
M xico 70.1 98.5 10.0 30.2 2.6 9.6 40.5 202.0 269.2
N icaragua 48.7 71.4 5.4 19.3 1.2 6.7 46.6 257.4 458.3
Panam 80.5 106.9 25.0 48.4 4.6 18.3 32.8 93.6 297.8
Paraguay 84.7 86.4 9.4 17.7 2.3 4.8 2.0 88.3 108.7
P er 72.5 95.2 13.5 33.9 3.6 22.8 31.2 151.1 533.3
R epblica
D om inicana 82.0 94.4 11.6 25.5 1.5 5.7 15.0 119.8, 280.0
U ruguay 93.8 90.6 32.5 62.4 7.7 15.0 - 3 .4 92.0 94.8
V enezuela 83.5 84.5 17.7 31.9 4.3 19.8 1.2 80.2 360.5
Total 70.7 86.5 22.3 117.1 276.3

Edades
Ages - 6 12 primara (cursos 1. a 6.)
primary (grades 1 to 6)
1 3 19 media (cursos 7. a 12.)
second-level (grades 7 to 12)
20 - 24 universitaria
university
Fuente/Source: UNICEF, Situacin de la infancia en Amrica Latina y el Caribe, 1979.
 C uadro 4
AM ERICA LATINA: EVOLUCION D E C OH ORTES APARENTES E N LA ED U C A C IO N PRIM ARIA
LATIN AMERICA: EVO LUTIO N O F APPARENT COH ORTS IN PRIMARY E D U C A T IO N
Pas Perodos 1er. G rado 2. Grado 3er. Grado 4. Grado 5. G rado 6. G rado 7. G rado 8. G rado
C ountry Periods 1st. G rade 2nd. G rade 3rd. Grade 4th. G rade 5th. G rade 6th. G rade 7th. G rade 8th. G rade

A rgentina 1966-72 100.0 75.8 69.9 63.9 56.4 49.5 46.5

1968-74 100.0 77.6 72.5 66.4 59.3 53.9 49.2 -

Bolivia 1963-68 100.0 76.0 73.0 66.0 60.0 50.0 - -

1967-72 100.0 77.0 73.0 68.0 64.0 61.0 -

Brasil 1960-71 100.0 42.8 32.6 23.2 14.4 11.2 9.7 8.7
1964-75 100.0 40.1 33.4 24.1 18.0 14.4 12.3 10.7
C olom bia 1960-64 100.0 60.2 34.6 25.8 21.4 - - -

1970-74 100.0 65.1 37.8 37.0 32.3 - - -

C osta Rica 1964-69 100.0 90.0 83.4 76.4 70.1 65.2 - -

1970-75 100.0 94.5 90.1 84.3 79.4 76.3 - -

C h ile 1960-67 100.0 66.0 61.0 54.0 53.0 39.0 38.0 30.0
1967-74 100.0 80.5 73.8 68.0 63.3 57.5 50.7 42.8
E cuador 1963-68 100.0 64.4 54.9 45.9 38.1 34.7 - -

1966-71 100.0 68.1 62.4 54.9 46.3 42.0 - -

E l Salvador 1964-69 100.0 68.1 59.7 52.6 46.7 43.3 -

G uatem ala 1966-71 100.0 52.6 40.1 28.1 22.9 19.9 - -

1968-73 100.0 56.3 42.3 30.2 24.8 21.8 - .

H onduras 1960-65 100.0 53.0 37.0 25.0 19.0 15.0 - -

1967-72 100.0 61.0 48.0 33.0 26.0 21.0 - -

M xico 1965-70 100.0 67.0 57.0 46.0 39.0 33.0 - -

1969-74 100.0 70.0 62.0 54.0 47.0 42.0 - -

N icaragua 1960-65 100.0 36.5 24.3 18.8 14.6 12.2 - -

1967-72 100.0 46.7 37.2 29.5 24.7 19.9 - -

P anam 1965-70 100.0 82.8 76.3 66.5 60.7 53.9 -

1969-74 100.0 83.1 80.0 70.6 65.4 60.1

Paraguay 1965-70 100.0 71.0 54.0 43.0 33.0 25.0 - -

1969-74 100.0 81.0 65.0 50.0 39.0 30.0 - -

P er 1960-65 100.0 64.0 51.0 44.0 39.0 33.0 - -

1965-70 100.0 68.0 55.0 50.0 43.0 38.0 - -

Rep. D om in. 1961-66 100.0 46.1 28.2 18.9 14.2 11.9 _ -

1967-72 100.0 53.1 43.1 31.6 26.6 21.8 - -

U ruguay 1966-71 100.0 83.3 83.8 73.5 67.0 60.0 _ -

1968-73 100.0 87.6 83.3 77.5 70.8 64.8 -

V enezuela 1961-66 100.0 61.5 56.1 47.7 39.5 33.0 - -

1967-72 100.0 79.7 77.5 73.7 63.9 54.3 -

FuentelSource: UNESCO, Evolucin y situacin actual de la educacin en Amrica Latina, Santillana, 1976.
m u y c o n s id e r a b le s (c u a d ro 5 al 8 in c lu s iv e ). L a s tasas g lo b a le s d e los p a s e s d e
m a y o r c o b e r tu r a s o n c o m p a tib le s c o n ta sa s d e re te n c i n ru ra l d e slo 3 0 40% .
E m p e r o , e s o in flu y e p o c o e n la ta s a g lo b a l, p o r la e sc a sa p ro p o rc i n d e p o b la
c i n ru r a l. A su v e z , e n e sto s m ism o s p a s e s la d e s ig u a ld a d p o r sexos se h a
b o r r a d o e , in c lu s o , las n i a s e x h ib e n m e jo re s ta sa s d e e g re so . E n los p a s e s d e
m e n o r e x p a n s i n , las d ife re n c ia s u rb a n o -ru ra le s so n a n m s g ra n d e s, al p u n to
q u e la p r o p o r c i n d e s u p e r v iv ie n te s u rb a n o s e n 6 . g ra d o e s c a si 12 v e c e s la
r u r a l (c u a d ro 5). L a s d ife re n c ia s p o r sexo so n ta m b i n m u y im p o rta n te s y es
f c il im a g in a r la r e s u lta n te d e la r e u n i n d e a m b a s v a ria b le s d isc rim in a to ria s.
A la e n tr a d a d e la e n s e a n z a m e d ia , a la c u a l o b v ia m e n te slo p u e d e n
in g r e s a r lo s q u e h a n te r m in a d o la p rim a ria , se p ro d u c e u n a n u e v a e im p o rta n te
r e d u c c i n d e los c o n tin g e n te s e s c o la re s . S in e m b a rg o , la re la c i n c o n los
e g r e s a d o s d e l n iv e l a n te r io r e s m u c h o m e n o r q u e la q u e se d a b a e n los p a se s
a c tu a lm e n te d e s a rro lla d o s c u a n d o te n a n n iv e le s d e u rb a n iz a c i n y d e p ro d u c
to p o r h a b ita n te s im ila re s . E l c u a d ro 4 m u e s tra q u e e n re la c i n c o n las tasas d e
e s c o la riz a c i n e n p r im a r ia y, s o b re to d o , c o n los e g re so s d e e s e n iv e l, las tasas
d e e s c o la r iz a c i n e n la e n s e a n z a m e d ia so n a ltsim a s. U n a m ay o ra, q u e e n
m u c h o s p a s e s e s t e n tr e e l 8 0 y e l 90% , d e lo s q u e te rm in a n p rim a ria o b sic a
in g r e s a n a l n iv e l m e d io y p r o d u c e n las a lta s ta sa s d e p a rtic ip a c i n se a la d a s. Se
p r o d u c e n e n to n c e s fe n m e n o s n o ta b le s . E n p a s e s c o n u n a p ro p o rc i n re la ti
v a m e n te im p o r ta n te d e a n a lfa b e to s h a y , a e d a d e s c o rre s p o n d ie n te s a la e n s e
a n z a m e d ia , u n p o r c e n ta je d e a lu m n o s e n la e d u c a c i n fo rm al ta n to o m s a lto
q u e e n E u r o p a a c tu a lm e n te .10 L a s p a ra d o ja s p u e d e n m u ltip lic a rs e . E l c u a d ro 3
m u e s tr a q u e e n p a s e s c o n p o rc e n ta je s a lto s d e a n a lfa b e tism o y tasas d e p a rtic i
p a c i n e n p r im a r ia b a ja s, c o m o G u a te m a la , H a it, E l S alv ad o r y H o n d u ra s, las
ta s a s d e c r e c im ie n to d e la e n s e a n z a m e d ia , e n e l p e ro d o 1960-1975, so n e n tre
e l d o b le y c a s i e l c u d r u p le las d e e n s e a n z a p rim a ria . E sto s d ato s in d ic a n q u e
la d e s e r c i n in te r n a al n iv e l p rim a rio e s g e n e r a lm e n te m a y o r q u e la p ro d u c id a
e n e l p a s a je al n iv e l s ig u ie n te .
T a m b i n e n la e n s e a n z a m e d ia las ta sa s d e s u p e rv iv e n c ia so n m u y v a ria
b le s . S in e m b a rg o , ti e n d e n a s e r m a y o re s q u e las o b se rv a d a s p a ra u n m ism o
p a s e n p rim a ria . L o s q u e in g re s a n a e n s e a n z a m e d ia so n u n g ru p o m u y
s e le c c io n a d o p o r la e ta p a a n te r io r d e l s is te m a e s c o la r y a u n q u e n u e v o s m e c a
n is m o s d e s e le c c i n e n tr a n al ju e g o , s u e fe c to p a re c e s e r m e n o r.
A p a r tir d e lo s d a to s c ita d o s , e n t rm in o s g e n e ra le s , p u e d e d e c irs e q u e h ay
tr e s g r a n d e s g ru p o s d e v a ria b le s d is c rim in a to ria s: lu g a r d e re s id e n c ia , sex o y
e s tr a tific a c i n so cial.
a) E s e v id e n te q u e la e x p a n s i n e d u c a c io n a l d u r a n te m u c h o tie m p o fu e
f u n d a m e n ta lm e n te u rb a n a . L a e x p a n s i n c o m ie n z a p o r las c a p ita le s, lu e g o se

10Vase ms ampliamente sobre este punto Aldo E. Solari, Algunas paradojas del desarrollo
de la educacin en Amrica Latina y su influencia en la Universidad, en Estudios sobre Educa
cin y Empleo, citado, y CEPAL/ILPES, Enseanza Media, Estructura Social y Desarrollo en
Amrica Latina, en Revista del Centro de Estudios Educativos No. 3,1972, pp. 53-97.

407
 Cuadro 5
A M E R IC A L A TIN A : C O H O R T E S A PA R E N T E S PARA E L N IV E L PRIM A R IO ,
S E G U N PA ISE S Y AREAS URBANA Y RURAL

Aos
In icial
P as y F in a l A rea 1. 2. 3. 4. 5. 6.

B o liv ia 1961-66 U rbana 1000 791 728 668 609 509

Rural 1000 458 279 149 76 49

1967-72 U rbana 1000 765 729 680 639 613

R ural 1000 661 448 254 149 78

C o lo m b ia 1962-66 U rbana 1000 736 630 516 462

Rural 1000 519 142 64 33

1970-74 U rbana 1000 744 685 546 496

R ural 1000 538 280 140 112

C o sta R ica 1962-67 U rbana 1000 968 841 773 727 669
R ural 1000 580 609 496 387 333

1964-69 U rbana 1000 882 863 790 734 733

R ural 1000 794 663 547 474 402

E cuador 1960-64 U rbana 1000 681 674 621 559 519

R ural 1000 529 384 248 160 128

1963-68 U rbana 1000 800 739 696 648 630

Rural 1000 554 439 319 225 181

G u a te m a la 1962-67 U rbana 1000 618 552 479 404 360

R ural 1000 390 178 68 31 20

1964-69 U rbana 1000 643 561 503 431 379

Rural 1000 427 236 85 45 32

H o n d u ra s 1961-66 U rbana 1000 671 592 507 429 376

Rural 1000 476 267 135 78 56

1967-72 U rbana 1000 720 619 512 428 368

R ural 1000 512 356 217 152 109

M x ico 1962-67 U rbana 1000 730 693 644 595 552

R ural 1000 493 313 177 113 77

1963-68 U rbana 1000 741 714 667 629 573

R ural 1000 509 318 193 115 80

408
(Continuacin Cuadro 5)
Aos
In icial
P as y F in a l A rea 1. 2. 3. 4. 5. 6.

P an am 1962-67 U rbana 1000 968 1000 947 895 820

R ural 1000 740 646 520 428 358

1967-72 U rbana 1000 908 872 848 846 1012

Rural 1000 744 707 613 532 395

P arag u a y 1965-70 U rbana 1000 813 774 694 598 491

Rural 1000 655 401 270 161 112

1969-74 U rbana 1000 889 846 746 650 546

R ural 1000 762 533 358 243 167

R e p b lic a 1957-62 U rbana 1000 369 373 348 296 260

D o m in ic a n a R ural 1000 439 286 126 56 16

1967-72 U rbana 1000 560 570 530 540 500

R ural 1000 510 370 220 150 100

V e n e z u e la 1962-68 U rbana 1000 789 764 781 094 587

R ural 1000 438 360 137 66 43

1964-69 U rbana 1000 873 903 856 759 652

R ural 1000 459 313 158 83 55

ir r a d ia a la s c iu d a d e s m s im p o rta n te s , d e s p u s a las p e q u e a s y a s su c e siv a

m e n te . A m e d id a q u e e s ta s e c u e n c ia se d a e n p rim a ria , lle g a n d o a c o b e rtu ra s
m s y m s e x te n s a s e n e l m ism o o rd e n , se in ic ia y se fo rtifica la e n s e a n z a
m e d ia . E n tr e ta n to , la e x p a n s i n d e l s is te m a e n e l m e d io ru ra l es n u la o m u y
m o d e s ta , sa lv o e n p o c a s s o c ie d a d e s . H a y u n a c la ra p rio rid a d p a ra la p o b la c i n
u r b a n a , lo q u e e x p lic a la a lts im a c o rre la c i n e n tr e a lfa b e tiz a c i n y u rb a n iz a
c i n , e n t r e u rb a n iz a c i n y ta sa s d e e g re s o d e l n iv e l p rim a rio y e n tr e u r b a n i
z a c i n y e n s e a n z a m e d ia .11 D e b e s e a la rs e , s in e m b a rg o , q u e la c o rre la c i n
e n t r e a lf a b e tiz a c i n y u r b a n iz a c i n n o e s m o n o t n ic a y q u e p o r e fe c to d e la
r u r a liz a c i n d e las g ra n d e s c iu d a d e s , c o n s e c u e n c ia d e la m ig ra c i n , p u e d e n
e n c o n tr a r s e ta sa s d e a n a lfa b e tis m o m s a lta s q u e e n u rb e s m e d ia n a s . L a e x p a n
s i n e s c o la r s lo a lc a n z a a la p o b la c i n ru ra l c u a n d o su p ro p o rc i n e n la
p o b la c i n to ta l e s m u y b aja, e l s is te m a e s c o la r ru ra l m e jo ra y, a d e m s, u n a
b u e n a p a r te d e lo s n i o s ru ra le s c o m ie n z a n a a s is tir a e s c u e la s u rb a n a s. E s ta

u V anse Aldo E. Solari, Estudios sobre Ed ucacin y Empleo, y el trabajo de CEPAL/ILPES,

ya citados.

409
 C uadro 6
P A ISE S S E L E C C IO N A D O S D E A M E R IC A LATINA.
A S IS T E N C IA E SC O LA R A LO S I I AOS, 1970
S E L E C T E D C O U N T R IE S O F LA TIN A M ERICA :
A T T E N D A N C E O F 11-YEAR-OLD, 1970

A siste N o asiste
A tten d in g N o t a tte n d in g
2 o m s aos
P as E d a d norm al l a o d e atraso d e atraso
C o u n try norm al age 1 y ear b e h in d 2 or m ore
years b e h in d

C o s ta R ica 64.3 16.4 12.5 6.8

C a p ita l/C a p ita l 77.7 12.9 6.4 3.0
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rb an 75.2 13.4 7.3 4.1
R u ral/R u ral 56.9 18.4 15.8 8.9

G u a te m a la 17.4 11.7 30.6 40.3

C a p ita l/C a p ita l 52.5 18.0 18.5 11.0
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rb an 25.7 18.8 30.5 25.0
R u ral/R u ral 7.5 8.1 33.1 51.3
N ica rag u a 15.9 12.5 30.3 41.3
C a p ita l/C a p ita l 38.3 16.6 33.2 9.9
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rb an 26.6 18.5 38.5 16.4
R u ral/R u ral 3.4 5.5 24.7 66.4
P anam 11.8 31.6 46.8 9.8
C a p ita l/C a p ita l 66.0 16.4 14.3 3.3
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rb an 60.3 20.8 15.3 3.6
R u ral/R u ral 30.6 21.3 33.3 14.8
P arag u a y 30.7 24.0 35.6 9.7
C a p ita l/C a p ita l 58.7 18.5 18.0 4.8
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rban 41.7 25.5 28.1 5.2
R u ral/R u ral 21.2 24.7 41.9 12.2
P e r 18.3 18.5 52.5 10.7
C a p ita l/C a p ita l 39.0 25.6 31.7 3.7
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rb an 23.0 23.9 47.4 5.8
R u ral/R u ral 3.4 9.5 68.0 19.1
R. D o m in ic a n a 19.6 15.7 37.9 26.8
C a p ita l/C a p ita l 33.9 17.4 32.3 16.4
R e sto u rb a n o /R e m a in in g u rb an 30.0 19.5 31.6 18.9
R u ral/R u ral 11.8 13.8 41.8 32.6

Incluye no Declarado.
Includes not Stated.
FUENTE/SOURCE: U NICEF, Situacin de la infancia en Amrica Latina y el Caribe, 1979.

410
 Cuadro 7
ARGENTINA: Divisiones Administrativas CHILE: Divisiones Administrativas
Estratificadas segn Capacidad de Estratificadas segn Capacidad de
Retencin Escolar (Cohorte 1969-1975) Retencin Escolar (Cohorte 1970-1975)
ARGENTINA: Administrative Divisions CHILE: Administrative Divisions
Stratified According to Pupil- Stratified According to Pupil-
Retention Capacity (Cohort 1969-1975) Retention Capacity (Cohort 1970-1975)

Divisin % de Retencin Divisin % de Retencin

Administrativa (6. Grado) Administrativa (6. Grado)
Administrative Retention % Estrato Administrative Retention % Estrato
Divisin (6th Grade) Stratum Divisin (6th Grade) Stratum

Capital Federal 82.6 I Tarapac 85.6 I

Federal Capital Antofagasta 81.4
Gran Buenos Aires 73.9 II Valparaso 76.1 II
G reater Buenos Magallanes 72.5
Aires Atacama 72.2
Buenos Aires 71.5 Santiago 70.7
Restantes Partidos Concepcin 69.1
Remaining Districts 68.1 OHiggins 68.2
Santa Fe 61.8 Coquimbo 68.0
Nuble 63.8
Crdoba 59.6 III Aconcagua 59.6 III
Santa Cruz 59.1 Talca 58.7
Mendoza 57.2 Aysn 57.5
La Pampa 55.5 Curic 56.7
Tierra del Fuego 52.9 Bo-Bo 54.4
San Juan 51.7 Colchagua 52.4
La Rioja 48.5 Maul 52.3
E ntre Ros 46.1 Arauco 51.5
Tucumn 45.7 Valdivia 48.2
C hubut 44.7 Cautn 47.2
Ro Negro 44.5 Osomo 47.0
San Luis 44.3 Linares 45.5
Jujuy 43.9 Malleco 45.1
Catamarca 41.5 Chilo 41.9
Salta 39.5 IV Llanquihue 39.8 IV
Neuqun 35.7
Formosa 34.6
Misiones 31.2
Santiago del Estero 31.2
Chaco 28.0
Corrientes 27.5
 Cuadro 8
412

BRASIL: D ivisiones Administrativas ECUADOR: Divisiones Administrativas

Estratificadas segn Capacidad de
Retencin Escolar (Cohorte 1967-1972)
BRAZIL: Administrative Divisions
Stratified According to Pupil-
Retention Capacity (Cohort 1967-1972)
Estratificadas segn Capacidad de
Retencin Escolar (Cohorte 1968-1973)
ECUADOR: Administrative Divisions
Stratified According to Pupil-
Retention Capacity (Cohort 1968-19731

D ivisin % de Retencin Divisin % de Retencin

Administrativa (6. Grado) Administrativa (6. Grado)
Administrative Retention% Estrato Administrative Retention % Estrato
D ivisin (6th Grade) Stratum Division (6th Grade) Stratum

Distrito Federal/ Pichincha 67.1 II

Federal District 144.5 I
Tungurahua 55.1 III
Sao Paulo 49.7 III M. Santiago 54.7
El Oro 51.0
Roraima 27.4 IV Carchi 49.7
Ro Grande do Sul 26.8 Guayas 49.5
Ro de Janeiro/ apo 46.2
Guanabara 26.2 Z. Chinchipe 45.7
Santa Catarina 24.4 Pastaza 45.2
Amapa 22.1 Cotopaxi 45.0
Espirito Santo 20.7 Chimborazo 43.6
Azuay 41.7
Par 19.4 V Loja 41.6
Amazonas 18.3 Imbabura 40.6
Paran 17.3
Mato Grosso 17.0 Chaar 34.3 IV
Rondonia 15.8 Manab 33.5
Gois 14.8 Los Ros 30.5
Cear 14.6 Bolvar 27.3
Pemambuco 14.3 Esmeraldas 23.5
Minas Gerais 14.1
Baha 12.6
Acre 12.0
Sergipe 11.0-
Paraba 10.8
Maranhao 10.4
Ro Grande do Norte 10.3
Piau 9.8
Alagoas 9.3
s itu a c i n e s b a s ta n te d is tin ta a la q u e se d io e n E sta d o s U n id o s, p a ra c ita r u n
e je m p lo , p o r c u a n to si b i e n h u b o p r io r id a d e n fav o r d e la ex p a n si n u rb a n a , las
d if e r e n c ia s e n tr e la s ta sa s d e a n a lfa b e tis m o u rb a n o -ru ra le s fu e ro n m u c h o m e
n o r e s y g ra n p a r te d e la p o b la c i n ru ra l se a lfa b e tiz p o r otro s m e d io s.
M u c h o s d e lo s re fo rm a d o re s e sc o la re s la tin o a m e ric a n o s d e l sig lo p a sa d o
e s p e r a r o n q u e s e d ie r a u n p ro c e s o p a re c id o , q u e n u n c a tu v o lu g a r. E n e s e
s e n tid o , e s c o la riz a c i n y a lfa b e tiz a c i n h a n m a rc h a d o , h a s ta ah o ra, d e c o n su n o
e n A m ric a L a tin a d e u n a m a n e ra m s in te n s a q u e e n la h is to ria d e lo s p a s e s
h o y d e s a rro lla d o s .
b ) E n c u a n to a la s d e s ig u a ld a d e s d e riv a d a s d e l sexo, p u e d e d e c irs e q u e
h a s ta q u e la e x p a n s i n d e l s is te m a a lc a n z a n iv e le s alto s, la ta sa d e in sc rip c i n
d e la s n i a s e s m s b a ja q u e la d e los v a ro n e s , c o m o in d ic a n las tasas h ist ric a s
d e m a tric u la c i n y la d is tr ib u c i n d e l a n a lfa b e tis m o p o r e d a d y sexo. E n las
e d a d e s a v a n z a d a s la s ta sa s fe m e n in a s d e a n a lfa b e tism o lle g a n a m e n u d o a
d o b la r la s m a s c u lin a s . A m e d id a q u e e l s is te m a se e x p a n d e , las d ife re n c ia s
d is m in u y e n h a s ta d e s a p a r e c e r c o m p le ta m e n te lle g a n d o a d a rse , in c lu so , lig e
ra s v e n ta ja s p a r a e l se x o fe m e n in o , c o m o p u e d e o b s e rv a rs e e n A rg e n tin a , C o sta
R ic a , C h ile y U ru g u a y .
c) M ltip le s e s tu d io s d e m u e s tr a n la a lta c o rre la c i n e n tr e p o sic i n so c io
e c o n m ic a y d e s ig u a ld a d d e a c c e so y d e s u p e rv iv e n c ia . A m e d id a q u e se s u b e
e n lo s g ra d o s e s c o la re s , la m a trc u la e s c o la r e s u n a im a g e n c a d a v e z m s
d e fo rm a d a , h a c ia a rrib a , d e la e s tra tific a c i n social. G u a te m a la p ro p o rc io n a
u n a ilu s tr a c i n d ra m tic a : s e e s tim a q u e c o n c u rre n a la e s c u e la e l 78% d e los
n i o s la d in o s u rb a n o s d e 7 a 13 a o s , a lr e d e d o r d e l 50% d e los u rb a n o s
in d g e n a s y la d in o s ru r a le s y 2 6% d e los in d g e n a s ru ra le s. N o h a y d a to s d e
e g r e s o b a s a d o s e n e s ta c la sific a c i n , p e ro Una id e a a p ro x im a d a se tie n e al
p e n s a r q u e d e 100 a lu m n o s q u e in g re s a n 7 5 e g re s a n d e la e s c u e la u rb a n a
p r iv a d a , 5 5 d e la u r b a n a p b lic a y s lo 11.4 d e la ru ra l p b lic a . E n tre la
d if e r e n c ia d e a c c e s o y la d e re s u lta d o s , la p r o b a b ilid a d d e u n la d in o u rb a n o d e
e g r e s a r d e se x to a o e s m s d e 10 v e c e s s u p e r io r a la d e u n in d g e n a ru r a l.12
E n s u m a , c u a lq u ie r a s e a e l g ra d o d e s u b re p re s e n ta c i n d e lo s e stra to s m s
b a jo s a l c o m ie n z o d e l c ic lo e s c o la r, e lla se r m s a lta a l fin a l d e l m ism o . E s ta
r e g la ti e n e d o s e x c e p c io n e s . L a p rim e r a se d a c u a n d o e l s iste m a e sc o la r e n su
n iv e l b s ic o e s ta n s e le c tiv o q u e s lo in g re s a n a l q u ie n e s p e r te n e c e n a
e s tr a to s s o c ia le s a lto s o m e d io -a lto s , s itu a c i n q u e , e n p u rid a d , y a n o se d a e n
A m ric a L a tin a , p e r o a la c u a l se a p ro x im a n caso s co m o e l d e la e n s e a n z a
p r iv a d a e n G u a te m a la , q u e se a c a b a d e m e n c io n a r. L a s e g u n d a se d a c u a n d o el
a c c e s o e s u n iv e r s a l y, p o r c a u sa s d iv e rs a s , to d o s los m a tric u la d o s e n p rim e r a o
te r m in a n e l c ic lo , s itu a c i n a la c u a l s e a p ro x im a n a lg u n o s p a s e s d e A m rica
L a tin a . E n e s te c a so , lo s n d ic e s d e s e le c tiv id a d su fre n u n a s e n s ib le d is m in u

12A lberto G utirrez Rin, La desigualdad d e oportunidades educativas de la niez guate

m alteca , m im eo, agosto 1977; y AID, Educational Sector Assessem ent , Guatemala, 1978.

413
 c i n . E s tu d io s p a r a C h ile lo m u e s tra n c la r a m e n te .13 L a s d e s ig u a ld a d e s su b s is
t e n p e r o s e d a n , s o b r e to d o , e n tr e los q u e p r o c e d e n d e l m e d io ru ra l y los d e
o r ig e n u rb a n o . L o s h ijo s d e o b re ro s in d u s tria le s , a u n q u e e n d e s v e n ta ja r e s p e c
to a lo s g ru p o s s u p e r io r e s , e s t n re p r e s e n ta d o s al fin d e 8 . a o d e la m ism a
m a n e r a q u e su s p a d r e s lo e s t n e n la p o b la c i n to ta l y e g re s a n e n p ro p o rc io n e s
4 5 v e c e s m s g ra n d e s q u e lo s h ijo s d e tra b a ja d o re s ru ra le s.
L o s fa c to re s m e n c io n a d o s tie n e n p u n to s e s p e c ia le s d e in c id e n c ia . N o
to d o s lo s p a s a je s d e a o d e l s is te m a e s c o la r s ig n ific a n lo m ism o . E n a lg u n o s, los
p o r c e n ta je s d e d e s e r to r e s s o n m u c h o m s e le v a d o s q u e e n o tro s as, co m o
s u c e d e c o n e l te r c e r a o d e e s c u e la ru ra l, p o rq u e , e n m u c h o s p a s e s n o h a y
e s c u e l a ru r a l d e c ic lo c o m p le to , o al p a s a r d e u n c ic lo a o tro . L a d e s e rc i n p u e d e
s e r ta m b i n d if e r e n c ia l p o r sexos; la s n i a s se re tira n a n te s p o r q u e su fam ilia
p i e n s a q u e n o v a le la p e n a e d u c a rla s m s a ll d e c ie rto p u n to o, a la in v e rsa , se
r e tir a n d e s p u s , p o r q u e tie n e n m e n o s p o s ib ilid a d e s o c u p a c io n a le s , o p o r q u e la
f r e c u e n ta c i n e s c o la r e s s lo u n a a n te s a la d e l m a trim o n io .
L a im p o rta n c ia d e e s to s p u n to s d e in c id e n c ia v a ra p u e s , s e g n sexo,
r e s id e n c ia , e tc . T a m b i n s u u b ic a c i n c a m b ia e n e l tie m p o , c o lo c n d o se m s y
m s a r r ib a a m e d id a q u e la c o b e rtu ra d e l s iste m a se u n lv e rs a liz a , a u n q u e su
s ig n if ic a d o s ig a s ie n d o d ife re n c ia l.
E s te h e c h o r e s p o n d e a u n fe n m e n o m s g e n e ra l. A m e d id a q u e e l siste m a
e s c o la r se e x p a n d e a lg u n a s d e s ig u a ld a d e s se a te n a n o d e s a p a re c e n y o tras
a d q u i e r e n n u e v a s ig n ific a c i n , la q u e s lo p u e d e s e r e v a lu a d a e n re la c i n con
la s d if e r e n te s e ta p a s d e la e v o lu c i n d e los siste m a s e d u c a c io n a le s e sta ta le s.
T a m b i n s e p r o d u c e n im p o rta n te s c a m b io s e n e l p e s o re la tiv o d e los
d if e r e n t e s fa c to re s. Ya s e h a se a la d o c m o la d e s ig u a ld a d p o r sexos tie n d e a
b o rra rse .
E s d e e s p e c ia l in te r s lo q u e o c u rre c o n los fac to re s lig a d o s al o rig e n social
d e lo s a lu m n o s . C u a n d o la c o b e rtu ra se v u e lv e c o n s id e ra b le , u n a b u e n a p o r
c i n d e h ijo s d e o b re ro s , p o r e je m p lo , e s t n re p re s e n ta d o s e n d ife re n te s n iv e
le s d e l s is te m a e s c o la r. A m e d id a q u e lle g a n a los g rad o s su p e rio re s , e l p a p e l d e
lo s fa c to re s s o c io e c o n m ic o s p a ra e x p lic a r las v a ria n z a s in te rn a s d e la p o b la
c i n e s c o la r t ie n d e a d is m in u ir. E llo p o r q u e los m ie m b ro s d e los g ru p o s m s
d e s f a v o r e c id o s s o c ia lm e n te q u e s o b re v iv e n e n e l sis te m a e s c o la r so n u n su b -
c o n ju n to d e c a ra c te rs tic a s b a s ta n te e x c e p c io n a le s , e n ta n to q u e lo s otro s g ru
p o s s o c ia le s in c lu y e n e n e l s is te m a p r c tic a m e n te a to d o s su s m ie m b ro s. A la
d is m in u c i n d e la im p o rta n c ia d e los fa c to re s so c io e c o n m ic o s c o rre s p o n d e e l
a u m e n to d e l p a p e l d e lo s fa c to re s e n d g e n o s al s iste m a e sc o la r.
L a e x p a n s i n d e l s is te m a e s c o la r a c e rc n d o s e a u n a c o b e rtu ra ca si u n iv e r
sa l e n g ra d o s c a d a v e z m s a lto s d e l s is te m a v a a lte ra n d o la sig n ific a c i n d e
m u c h a s c u e s tio n e s , a u n q u e n o se a u n a e x p lic a c i n su fic ie n te . E n p r im e r lu g a r,
p o r q u e e lla m is m a e n c u e n tr a s u ra z n d e s e r y su s p o s ib ilid a d e s d e e fe c tiv id a d

13E m esto Schiefelbein y Joseph P. Farrell, Selectivity and survival in the schools of Chile,
Com parative Education Review, vol. 22, N. 2, junio 1978, pp. 326-341.

414
e n tra n s fo rm a c io n e s r e la tiv a m e n te p ro fu n d a s d e la so cied ad "g lo b al. E n s e g u n
d o lu g a r, p o r q u e c u a n d o e sa s tra n s fo rm a c io n e s h a n h e c h o n e c e s a ria y e fe c tiv a
u n a p o ltic a e d u c a c io n a l q u e p o n e a d is p o s ic i n d e la p o b la c i n u n se rv icio
u n iv e r s a l o c u a s iu n iv e rs a l, su s re s u lta d o s v a ra n c o n s id e ra b le m e n te s e g n las
h e te r o g e n e id a d e s e s tr u c tu r a le s in te rn a s q u e s u b s is ta n e n la so c ie d a d n ac io n a l.
D o s c a s o s p o d r a n e je m p lific a r, e sta s a s e v e ra c io n e s. E l S a lv a d o r e m p re n d i
u n a a m b ic io s a re fo rm a e d u c a tiv a e n q u e , e n tr e o tros o b je tiv o s, p e rs e g u a b a ja r
r a d ic a lm e n te las ta sa s d e d e s e r c i n r e c u r r ie n d o a in s tru m e n to s co m o la p ro m o
c i n a u to m tic a . P u e s b ie n , e n 1957 al te r m in a r e l 6 . g rad o e l 80% d e los n i o s
h a b a n a b a n d o n a d o e l s is te m a e sc o la r; a c tu a lm e n te lo a b a n d o n a e l 7 3 % .14 E n
u n c o n te x to so c ia l c a ra c te riz a d o p o r g ra n d e s d e s ig u a ld a d e s y q u e h a su frid o , al
m e n o s e n e s e a s p e c to , c a m b io s m e n o re s , la d e s e rc i n e s u n p ro d u c to p r c tic a
m e n te in d e p e n d i e n t e d e c u a lq u ie r p o ltic a e d u c a c io n a l. E l s e g u n d o a rg u m e n
to p o d r a d e m o s tr a r s e c o n lo q u e h a s ta h a c e u n o s a o s al m e n o s o c u rra c o n u n
s is te m a e s c o la r ta n e x p a n d id o c o m o e l d e C o s ta R ica. E l n d ic e d e a u s e n tis m o
e s c o la r, e r a b a jo a n iv e l n a c io n a l p e r o a lto e n la P ro v in c ia d e G u a n a c a ste , p e s e a
q u e e l s e rv ic io e s c o la r d is p o n ib le e ra s im ila r a l d e las d e m s p ro v in c ia s. L a
e s tr u c tu r a e c o n m ic a y so c ia l d e G u a n a c a s te , c o n b a ja d e m a n d a p o r c alific a
c io n e s e d u c a tiv a s , e x p lic a b a e l f e n m e n o .15
D e to d o s m o d o s e s v e rd a d e r o q u e , e n a lg u n a s e ta p a s y d a d a s c ie rta s
c o n d ic io n e s , la d e s ig u a ld a d e n la s u p e rv iv e n c ia tie n d e a d e s a p a re c e r. P u e d e
a r g ir s e q u e e llo e s s lo a p a r e n te , p o r q u e la d e s ig u a ld a d so b re v iv e a tra v s d e
o tro s c r ite r io s , c o m o p o r e je m p lo , e l p re s tig io d ife re n c ia l d e las e sc u e la s q u e
a d q u ie r e p a r tic u la r sig n ific a c i n ju s ta m e n te al p ro d u c irs e la ig u a ld a d a p a re n te
y , a d e m s , q u e la r e la tiv a ig u a ld a d s lo se p r o d u c e e n s o c ie d a d e s d o n d e se r
e g r e s a d o d e p r im a r ia t ie n e p o c a o n in g u n a sig n ifica ci n . S o b re e s te p ro b le m a
s e v o lv e r m s a d e la n te .
C o m o p u e d e v e r s e e n e l c u a d ro 3 la e x p a n s i n d e la c o b e rtu ra d e l siste m a
e d u c a c io n a l h a s id o e n o r m e e n A m ric a L a tin a , lo q u e c o b ra m a y o r sig n ific a d o
si s e c o n s id e r a q u e , e n la m a y o ra d e los p a s e s , las tasas d e c re c im ie n to d e la
p o b la c i n s o n m u y a lta s, lo q u e h a c e q u e e l n m e ro d e in sc rito s se d u p liq u e
c a d a p o c o s a o s.
E s te f e n m e n o se h a v is to a c o m p a a d o , c a si s ie m p re , d e u n d e te r io r o e n la
c a lid a d d e la e n s e a n z a q u e h a s id o p a rtic u la r m e n te fu e rte o p e rc ib id o e n e l
c a o d e la e n s e a n z a p b lic a .
E n r e a lid a d se h a a c e n tu a d o la e s tra tific a c i n in te r n a d e l siste m a e d u c a
c io n a l, ta n to e n la e n s e a n z a e s ta ta l c o m o e n la p riv a d a . E n sta se e n c u e n tr a n
e s c u e la s g ra tu ita s q u e a tie n d e n a p o b la c io n e s u rb a n a s m a rg in a le s , e s ta b le c i

14G ulleim o Manuel Ungo y Luis Femando Valero Iglesias, Fundamentos sociopolticos y
fines de la Reforma Educativa, E C A . Estudios Centroamericanos, N. 358, agosto 1978, p. 573.
O bviam ente, no se trata aqu de evaluar la reforma educativa salvadorea en todos sus aspectos,
sino d e demostrar solamente lo que se afirma en lo que sigue.
15Aldo E. Solari, Estimaciones del ausentismo escolaren Costa Rica, Informe al Ministerio
de Educacin, San Jos, 1965.

415
m ie n to s d e a lto p r e s tig io c u y a c lie n te la se r e c lu ta d e m a n e ra e x c lu siv a e n tre las
c la s e s a lta s d e la s o c ie d a d , y u n a s e rie d e in s titu c io n e s p a ra e stra to s in te rm e
d io s . L a p ro m o c i n d e e s to s d iv e rs o s tip o s d e e n s e a n z a p riv a d a e s m u y
v a r ia b le p e r o e x is te n e n to d a s p a rte s , a u n q u e e n c o n ju n to se tie n d a a p e rc ib ir la
e n s e a n z a p r iv a d a c o m o m e jo r q u e la p b lic a . M s n o ta b le e s q u e se h a y a
p r o d u c id o u n a e s tra tific a c i n e n e s ta ltim a p e s e a q u e , e n te o ra , to d o s los
e s ta b le c im ie n to s se rig e n p o r las m ism a s n o rm a s y a e llo s p u e d e n a c c e d e r los
m is m o s m a e s tro s y p ro fe s o re s . D e s d e lu e g o , e x iste e l fe n m e n o d e las e sc u e la s
in c o m p le ta s , m u y e x te n d id o e n las zo n a s ru ra le s , a te n d id a s p o r p ro fe so re s q u e
e n a lta p ro p o r c i n c a r e c e n d e e s tu d io s e sp e c fic o s. A u n e n las c iu d a d e s , p o r
d iv e r s a s c a u sa s lig a d a s a la lo c a liz a c i n d e l e sta b le c im ie n to , a su m a y o r o
m e n o r a n tig e d a d , a s u p re s tig io tra d ic io n a l, a q u e se d is tin g u e n o fic ia lm e n te
c a te g o r a s d e e s c u e la s , e tc ., se p ro d u c e u n a c o m p le ja e stra tific a ci n . C ie rto s
e s ta b le c im ie n to s p b lic o s tie n d e n a c o n c e n tra r a los m a e stro s m s calificad o s,
a c lie n te la s d e e s tra to s so c ia le s a c o m o d a d o s y p o s e e n , a d e m s, los m a y o res
re c u r s o s e fe c tiv o s.
T a le s h e c h o s c o n tr a r r e s ta n e n p a r te e l p ro c e so d e ig u a la c i n q u e se p ro d u
c e p o r u n a c c e so y u n a s u p e rv iv e n c ia e n e l siste m a e s c o la r c a d a v e z m s
e x p a n d id a . D e h e c h o , los a lu m n o s r e c ib e n e n s e a n z a s d ife re n c ia le s q u e v a n a
in f lu ir e n su s re n d im ie n to s fu tu ro s. S in d u d a , c o n c u rrir a c ie rto s e s ta b le c im ie n
to s e d u c a c io n a le s n o o to rg a sta tu s so c ia l s in o q u e slo lo co n firm a. L a e x is te n
c ia d e e s a je r a r q u a e n tr e las e s c u e la s tie n d e , e m p e ro , a lim ita r, a u n q u e d e n tro
d e lm ite s q u e n o h a b r a q u e e x a g e ra r, e l sig n ific a d o d e la e x p a n si n com o
fa c to r d e m o v ilid a d so c ia l.

3. I g u a ld a d c o m o ig u a ld a d d e re s u lta d o s

D e b e c o n s id e r a r s e la ig u a ld a d in te r n a al s is te m a e sc o la r y la e x te rn a a l.
S i e l p r in c ip a l re s u lta d o e s p e ra d o d e la e s c u e la e s e l a p re n d iz a je c o g n itiv o ,
la ig u a ld a d in te r n a c o n s is tira e n q u e las p ro b a b ilid a d e s d e a lc a n z a r c ie rto s
n iv e le s c o g n itiv o s fu e ra n las m ism a s p a ra to d o s los g ru p o s q u e se d istin g a n .
L a ig u a ld a d e x te r n a c o n s is tira , s u p o n ie n d o q u e la e d u c a c i n e s t re la c io
n a d a c o n o tra s v a ria b le s , e n q u e lo s in te g ra n te s d e c u a lq u ie r g ru p o so cial q u e
h u b i e r a n o b te n id o lo s m ism o s re s u lta d o s e d u c a c io n a le s in te rn o s se d is trib u y e
ra n ig u a l r e s p e c to a a lg u n a c a ra c te rs tic a re le v a n te d e la v a ria b le c o n sid e ra d a .
P o r e je m p lo , si la e d u c a c i n tie n e re la c i n c o n la o c u p a c i n y sta c o n los
in g r e s o s y se p ie n s a q u e sto s so n los re le v a n te s , q u ie n e s tie n e n la m ism a
e d u c a c i n d e b e r a n lo g ra r los m ism o s in g re so s m e d io s a lo largo d e su c a rre ra
o c u p a c io n a l. E s o b v io q u e , a u n q u e e s ta id e a d e ig u a ld a d d e re su lta d o s e x te r
n o s s e h a a p lic a d o e s e n c ia lm e n te a o c u p a c i n e in g re so , s e ra p e rfe c ta m e n te
a p lic a b le a o tra s v a ria b le s .
P u e d e e g r e s a r s e d e l m is m o n iv e l y g ra d o d e l siste m a e s c o la r c o n d ife re n
c ia s m u y c o n s id e r a b le s re s p e c to al a p re n d iz a je c o g n itiv o . L a m e n ta b le m e n te ,
la s e v id e n c ia s e m p ric a s so n e sc a sa s e n A m ric a L a tin a p e ro a p u n ta n a q u e
e x is te u n a f u e r te in f lu e n c ia d e l o rig e n so cial. E s te h e c h o sign ifica:

416
 a) Q u e c u a n to m a y o r s e a la d e s ig u a ld a d d e a c c eso , m a y o r se r la s im ilitu d
d e l n iv e l c o g n itiv o d e los q u e e g re s a n , d a d a la h o m o g e n e id a d d e q u ie n e s
in g r e s a r o n y e g re s a ro n ;
b ) Q u e a l d is m in u ir la d e s ig u a ld a d r e s p e c to al a cc eso e in c lu so a los a o s
d e f r e c u e n ta c i n , si e l e g re s o c o n tin a s ie n d o s e le c tiv o , h a b r a lta ig u a ld a d d e
a p r o v e c h a m ie n to c o g n itiv o e n tr e los e g re s a d o s . E n e fe c to , e n e s ta e ta p a e g r e
s a n to d o s lo s in te g r a n te s d e los e s tra to s a lto s y m e d io s y ta m b i n u n a p a rte d e
lo s e s tra to s b a jo s. E s to s ltim o s c o n s titu y e n u n g ru p o e s p e c ia l, q u e p o r c o n d i
c io n e s h o g a re a s o in d iv id u a le s e x c e p c io n a le s , tie n e n xito e n e l sistem a. E n
u n e s tu d io s o b re e l p r im e r c ic lo d e e n s e a n z a m e d ia e n M o n te v id e o 16 se h a
d e m o s tr a d o q u e , e n lo s p rim e ro s a o s, e l a p ro v e c h a m ie n to , m e d id o p o r las
c a lific a c io n e s o to rg a d a s p o r los p ro fe s o re s, se d is trib u y e m u y d ife re n c ia lm e n te
p o r e s tra to s s o c ia le s y q u e lo m ism o o c u rre c o n la d e s e rc i n . E n ca m b io , e n los
ltim o s a o s , la d is tr ib u c i n d e las n o ta s se p ro d u c e p r c tic a m e n te al az a r e n tr e
in d iv id u o s d e to d o s lo s g ru p o s so c io e c o n m ic o s. N o e s q u e la d im e n s i n
s o c io e c o n m ic a c a re z c a d e im p o rta n c ia , s in o q u e y a h a e je rc id o to d o s sus
e fe c to s f u n d a m e n ta le s e n los a o s a n te rio re s ;
c) M e n o s c la ro e s lo q u e o c u rre c u a n d o a c c e so y e g re s o se v u e lv e n c asi
u n iv e r s a le s . S e tra ta d e u n a situ a c i n m u y ra ra e n A m ric a L a tin a . S lo p u e d e
lle g a r s e a e s a s itu a c i n m e d ia n te u n a p o ltic a s is te m tic a d e d e m o c ra tiz a c i n
q u e lle v a a d is m in u ir las e x ig e n c ia s d e l s is te m a e sc o la r p a ra q u e p u e d a n se r
s u p e r a d a s p o r p r c tic a m e n te to d o s los n i o s. D e s e r as, la d is trib u c i n d e
n iv e le s c o g n itiv o s r e a le s al e g re s o te n d r a u n a a lta c o rre la c i n c o n e l o rig e n
s o c ia l, sa lv o q u e la e s c u e la d is m in u y e s e las d ife re n c ia s e x is te n te s e n la p a rtid a .
P o d r a a r g u m e n ta r s e q u e , p a ra lle g a r a la s itu a c i n d e sc rita , se r e q u ie r e u n a
tra n s fo rm a c i n so c ia l q u e d is m in u y a las d is ta n c ia s re la tiv a s p re v ia s a la fre
c u e n ta c i n e s c o la r, y q u e se a c o m p a e c o n u n a m e jo ra e n la c a lid a d d e l s iste m a
e s c o la r q u e p e r m ita u n a a lta h o m o g e n e id a d d e re su lta d o s in te rn o s. P o d ra
p e n s a r s e ta m b i n q u e la v e r d a d n o e s tu v ie r a e n n in g u n o d e los d o s ex tre m o s.
E n A m ric a L a tin a n o h a y p a s e s q u e se e n c u e n tr e n p le n a m e n te e n la situ a
c i n , a u n q u e in v e s tig a c io n e s h e c h a s e n los p a s e s q u e se ap ro x im a n a e lla
m o s tr a r a n q u e los re n d im ie n to s c o g n itiv o s, a u n q u e a lta m e n te re la c io n a d o s
c o n e l o r ig e n so c ia l, ta m b i n lo e s t n c o n lo s in su m o s e sc o la re s p ro p ia m e n te
d ic h o s .17
E l a n lis is d e la ig u a ld a d d e re s u lta d o s e x te rn o s p a rte d e c o m p ro b a r q u e ,
s e a c u a l f u e r e la in f lu e n c ia d e la e s tra tific a c i n , in d iv id u o s d e o rg e n e s so ciale s
d iv e rs o s e g r e s a n d e los m ism o s g ra d o s y, e n m u c h o s caso s, co n los m ism o s
re s u lta d o s c o g n itiv o s . L a c u e s ti n e s si te n d r n los m ism o s re su lta d o s ex te rn o s.
S a b e rlo e x ig e e s tu d io s lo n g itu d in a le s d e c o h o rte s d u ra n te v ario s a o s. C o n v ie

16A ntonio M. G rom pone, Aldo E. Solari, E lida Tuana, Germn Rama y otros, La poblacin
liceal de Montevideo, Inform e indito.
17E m esto Schiefelbein y Joseph P. Farrel, Expanding the Scope o f Educational Planning.
T h e E xp erien ce o f C hile , Interchange, 5,1974, pp. 18-30.

417
n e p r e c is a r q u e e s ta c u e s ti n n o se c o n fu n d e c o n la d e si la e d u c a c i n p u e d e se r
o n o u n in s tr u m e n to d e m o v ilid a d a s c e n d e n te . S i A y B tie n e n los m ism o s a o s
d e e s c o la r id a d y e l m is m o a p ro v e c h a m ie n to c o g n itiv o y A p e r te n e c e al e stra to
a lto y B a l b a jo , lo s r e s u lta d o s e x te rn o s p o d ra n s e r m e jo re s p a ra A, a u n q u e e llo s
p o d r a n b a s ta r le a B p a ra a s c e n d e r so c ia lm e n te .
E n s e g u n d o lu g a r, d e b e re c o rd a rs e q u e se h a d e m o stra d o q u e la h e re n c ia
s o c ia l d ir e c ta e s e l r e s u lta d o r e s p e c to a los in g re so s , v a le d e c ir, q u e e l in g re so
d e l p a d r e t ie n e u n e fe c to d ire c to so b re e l d e l h ijo 10 a o s d e s p u s d e su
g ra d u a c i n e n la high school. E s te e fe c to e s in d e p e n d ie n te d e la in flu e n c ia d e
o tra s v a r ia b le s so c io e c o n m ic a s , d e la h a b ilid a d y e d u c a c i n d e l h ijo y d e l
s ta tu s o c u p a c io n a l .18

L a n ic a in v e s tig a c i n 19 s o b re e l te m a e n A m ric a L a tin a tie n e la lim ita

c i n d e q u e lo s in te g r a n te s d e la m u e s tra re c i n se e n c u e n tra n e n las p rim e ra s
e ta p a s d e s u in c o rp o ra c i n a la fu e rz a d e tra b a jo . S e tra ta d e l se g u im ie n to d e u n
g r u p o q u e rin d i la p r u e b a d e 8 . a o e n C h ile , v a le d e c ir q u e y a p a s p o r u n a
s e le c c i n s o c io e c o n m ic a d e im p o rta n c ia c o n s id e ra b le . N o e s e x tra o , p u e s ,
q u e lo s fa c to re s e s c o la re s te n g a n u n g ra n p e s o e n e l p ro c e so d e in g re so al
tra b a jo . D e to d a s m a n e ra s , e l p a p e l d e los fa c to res so c io e c o n m ic o s e s im p o r
ta n te . E l n iv e l so c ia l in flu y e p o s itiv a m e n te so b re e l n iv e l d e las a sp ira c io n e s
o c u p a c io n a le s (p. 94) s o b re e l c u m p lim ie n to d e las m ism a s (p. 96); d is m in u y e
e l tie m p o n e c e s a r io p a ra e n c o n tra r e l p r im e r tra b a jo (p. 122) y e x iste u n a fu e rte
r e la c i n e n tr e lo s n iv e le s d e e d u c a c i n d e l p a d r e y e l d e l p r im e r tra b ajo d e l h ijo
(p . 138) s in p e iju ic io d e q u e se n o te u n a e s tim a b le m o v ilid a d in te rg e n e ra c io
n a l.

L o s d a to s n o p e r m ite n u n a n lis is , al m e n o s h a s ta ah o ra , q u e e x a m in e la
d is tr ib u c i n o c u p a c io n a l d e lo s q u e tie n e n ig u a le s re n d im ie n to s c o g n itiv o s,
p e r o a p u n ta a la e x is te n c ia d e d e s ig u a ld a d e s q u e se e x p lic a n e n p a rte p o r la
c o n tin u id a d d e la in f lu e n c ia d e l o rig e n so c ia l d e los su je to s e s tu d ia d o s .
P o r o tra p a r te , c o m o lo d e m u e s tr a n o tro s e stu d io s, h a y p ru e b a s d e q u e la
e d u c a c i n t ie n e u n e fe c to p o sitiv o , y a v e c e s fu e rte , s o b re e l e m p le o y e l
in g r e s o . M u s g ro v e , p o r e je m p lo , c o n c lu y e q u e la e d u c a c i n e s la f u e n te m s

18W illiam H. Sew el y Roberto M. Hauser, Education, Occupation, and Eamings, Academic
Press, N ew York, 1975, p. 87. Ms recientemente la continuacin del estudio sobre la misma
muestra ha confirmado estos resultados. Ver RobertM. Hauser y Thomas N. Daymont. Schooling,
Ability and Eamings: Cross Sectional Findings 8 to 14 years ater High School Graduation,
Sociology o f Education, Vol. 50, N .3 , julio 1977, pp. 182-206. Las ganancias crecieron casi todos
los aos para cada estrato de ingreso, pero el crecimiento de los ingresos ces entre los hombres
de orgenes socioeconmicos ms pobres (p. 187) y durante los 8 a 14 aos transcurridos despus
d e la graduacin en High School el efecto del ingreso paterno sobre las ganancias del hijo persisti
e incluso creci levem ente (p. 190).
19E m esto Schiefelbein y Joseph Farrell, Determinantes de la supervivencia escolar y el
ingreso al mercado. Santiago, CIDE, Documentos de trabajo 18/78.

418
p o d e r o s a d e la s d ife r e n c ia s d e in g re so e n tr e las fa m ilias, in c lu s iv e c u a n d o slo
s e c o n s id e r a la e s c o la r id a d d e l je fe d e fa m ilia .20 21
L a s ta s a s d e r e to m o d e la e d u c a c i n s e ra n m s a ltas q u e las d e c u a lq u ie r
o tr a in v e r s i n , y e llo s e ra p a rtic u la rm e n te c ie rto e n A m ric a L a tin a . D iv e rso s
e s tu d io s h a n e n c o n tr a d o ta sa s d e e n tr e e l 15 y e l 45% p a ra la e n s e a n z a
p rim a r ia , 12 a l 34% p a r a la m e d ia y 3 al 10% p a ra la s u p e rio r.22
T a le s d a to s d e b e n to m a rs e c o n re se rv a s. L o s e fe c to s d e la c a p a c id a d o
h a b ilid a d in d iv id u a le s q u e se tr a d u c e n e n m s a o s d e e d u c a c i n y e n m a y o re s
in g r e s o s e n e l tra b a jo , y los d e l o rig e n s o c io e c o n m ic o q u e in flu y e n casi
s e g u r a m e n te e n la m is m a d ire c c i n n o se to m a n e n c u e n ta , e n g e n e ra l, e n esto s
c lc u lo s . P a r e c e h a b e r s e d e m o s tra d o q u e si se in tro d u c e n e sto s do s fac to re s e n
la s e s tim a c io n e s h e c h a s e n E s ta d o s U n id o s se e n c u e n tra q u e las ta sas d e
r e to m o e s t n s o b re e s tim a d a s e n tr e u n 3 5 y 4 0 % .23
N o s e h a h e c h o u n tra b a jo a n lo g o p a ra A m ric a L a tin a , p o r lo q u e e s
im p o s ib le s a b e r si e x is te s o b re e s tim a c i n e n los clc u lo s. D e c u a lq u ie r m a n e ra
la ta s a d e r e to m o tie n e q u e s e r p o s itiv a y r e la tiv a m e n te a lta. U n a p ru e b a
c o m p le m e n ta r ia e n e s e s e n tid o e s q u e , m a n te n ie n d o c o n s ta n te la e d u c a c i n d e
lo s p a d r e s , u n in d ic a d o r q u e p e s e a su s lim ita c io n e s e s re la tiv a m e n te v lid o
p a r a e l o r ig e n s o c io e c o n m ic o d e los a lu m n o s , se e n c u e n tra d e to d a s m a n e ra s
u n a a s o c ia c i n p o s itiv a e n tr e la e d u c a c i n d e l h ijo y su s in g re s o s .24
U n e s tu d io s o b re e fic ie n c ia e x te rn a , q u e v a le la p e n a c ita r p o r re fe rirs e a la
e s c u e la m r a l, ilu s tr a ta m b i n las re la c io n e s p o sitiv a s e n tr e e d u c a c i n e in g re
so .25 S e c o m p m e b a u n a a so c ia c i n p o s itiv a e n tr e la e d u c a c i n d e l e x p lo ta n te y
lo s in g r e s o s ta n to m s f u e rte c u a n to m e n o r e l ta m a o d e la ex p lo tac i n . Se
u tilic e n c r d ito s a g rc o la s o n o , los in g re s o s a u m e n ta n c o n la e d u c a c i n . C u a n
d o s e to m a n e n c u e n ta los in g re s o s to ta le s , fu e ra y d e n tro d e la e x p lo ta c i n ,
p a r e c e q u e c o n la m a y o r e s c o la rid a d lo q u e a u m e n ta su sta n c ia lm e n te so n los
in g re s o s o b te n id o s fu e ra d e e lla . C u a n d o se a lc a n z a 5. 6 . g rad o los in g re so s
s o n d o s o tr e s v e c e s m a y o re s q u e los d e q u ie n e s n o tie n e n e sc o la rid a d . D e to d o

^ P h ilip Musgrove, Consumer Behavior in Latn America. Income and spending offamilies in
ten Andean Cities. An ECIEL Study, Washington D.C., Brookings Institution, 1978, pp. 237.
21Los estudios muestran que la importancia de la educacin es a veces ms fuerte y otras
m enos. D e ah la frase que se emplea en el texto. Vase Ernesto Schiefelbein, Educacin y
E m pleo en D iez Ciudades de Amrica Latina, en Centro de Estudios Educativos, Educacin y
Realidad Socioeconmica, Mxico, 1979, pp. 415-459.
22V ase cuadro para diversos pases latinoamericanos en Miguel Urrutia Montoya, La edu
cacin como factor de movilidad social, Cuadernos de Economa, Bogot, diciembre 1975, p. 22.
Aunque aqu se citen conjuntamente, es obvio que las tasas de la educacin superior se distinguen
de las de otros niveles, por ser promedios de las tasas reales de las diferentes carreras que la
com ponen. Entre ellas las diferencias son grandes y pueden ir, en algunos casos, desde tasas
negativas o casi negativas (al tomarse en cuenta los costos de oportunidad) en carreras como el
profesorado primario hasta superiores al 100% en otras, como ingeniera o medicina.
23Larry Griffin, Specification biases in estimates o f socio-economic retums to schooling,
Sociology ofEducation, Vol. 49, N. 2, abril 1976.
^Urrutia, cit., pp. 28-31.
25AID-Guatemala. Educational Sector Assessment, cit., Captulo VIII.

419
e llo , e l e s tu d io c o n c lu y e q u e s e ra m u y b e n e fic io s o e n t rm in o s d e la so c ie d a d ,
a u m e n ta r e l e g re s o d e 6 . a o e n las re a s ru ra le s. H ay q u e te n e r e n c u e n ta q u e
e s ta s c o m p ro b a c io n e s se h a c e n e n u n a s o c ie d a d e n q u e m u y po co s lle g a n a los
ltim o s g ra d o s e n la e s c u e la p rim a ria ru ra l y e n la q u e , p o r lo ta n to , p u e d e
e s p e r a r s e u n a a s o c ia c i n m s fu e rte e n tr e e d u c a c i n e in g re so . A d em s el
e s tu d io n o to m a e n c u e n ta e l p o s ib le e fe c to d e la d e v a lu a c i n e d u c a c io n a l.
E n su m a , p a r e c e c ie rto q u e e x iste u n a a so c ia c i n p o sitiv a e n tre e d u c a c i n
e in g r e s o a u n q u e c o n s id e r a n d o e l o rig e n s o c io e c o n m ic o d e los e s tu d ia n te s y,
e n e s e s e n tid o , la e d u c a c i n te n d r a u n e fe c to fa v o ra b le a la d ism in u c i n d e las
d e s ig u a ld a d e s , a u n q u e s e a d ifc il d e te r m in a r co n p re c is i n la im p o rta n c ia d e
e s e e fe c to . E s s a b id o q u e la p e rp e tu a c i n d e las d e s ig u a ld a d e s es re s u lta d o d e
m ltip le s v a ri b le s a je n a s a la e d u c a c i n , p e ro n o se r e c u e r d a a m e n u d o q u e la
r e la c i n e n tr e e d u c a c i n e in g re s o e s t lejo s d e s e r lin e a l.
D e s d e e l p u n to d e v is ta te ric o h a c e m u c h o s a o s e x p u s e e l s ig u ie n te
ra z o n a m ie n to .26 E s e v id e n te q u e la e d u c a c i n slo p u e d e te n e r in flu e n c ia
s o b r e e l in g re s o c u a n d o e s c o n s id e ra d a u n a v a ria b le d is tr ib u id a d ife re n c ia l
m e n te . Si n a d ie tu v ie r a e d u c a c i n o si to d o s tu v ie ra n la m ism a, la d istrib u c i n
d if e r e n c ia l d e o c u p a c io n e s , in g re so s y re c o m p e n sa s e n g e n e ra l te n d r a q u e
e x p lic a r s e p o r o tro s fa c to re s. A h o ra b ie n d o s tip o s d e s o c ie d a d e s se a p ro x im a n a
la s s itu a c io n e s e x tre m a s e id e a le s q u e se a c a b a n d e in d ic a r. P o r u n a p a rte , las
s o c ie d a d e s e n q u e la e d u c a c i n fo rm al n o e x iste o c asi n o e x iste , e s d e c ir las
m u y p o c o d if e r e n c ia d a s o d e s a rro lla d a s si se q u ie r e u s a r e s te t rm in o ; p o r otro,
la s s o c ie d a d e s e n q u e la e x p a n s i n d e la e d u c a c i n h a a v a n z a d o m u c h o , es
d e c ir , la s m s d if e r e n c ia d a s o d e s a rro lla d a s . P o r lo ta n to , d e b e e s p e ra rs e q u e la
c o r r e la c i n e n tr e e d u c a c i n y o c u p a c i n tie n d a a s e r n u la o m u y b a ja si e l n iv e l
d e d e s a r r o llo e s b a jo , lu e g o c re c e r h a s ta lle g a r a u n m x im o a p a rtir d e l c u a l
d e b e d is m in u ir . R e p r e s e n ta d a g r fic a m e n te , la re la c i n d e b e ra a su m ir la
fo rm a d e u n a c u rv a e n c a m p a n a .
D e s d e e l p u n to d e v is ta e m p ric o , c ita b a las c o n c lu s io n e s d e F o lg e r y N am
r e s p e c to a lo s E s ta d o s 'U n id o s y c re a e n c o n tra r c o n firm a c i n d e la h ip te s is e n
lo s r e s u lta d o s d e u n a m u e s tr a d e la p o b la c i n d e M o n te v id e o , d o n d e s e d is tin
g u a n in d iv id u o s d e d if e r e n te s g e n e ra c io n e s p a ra c a d a u n a d e las c u a le s ib a n
a u m e n ta n d o c o n s id e r a b le m e n te los n iv e le s e d u c a tiv o s m e d io s.
R e c ie n te m e n te , se h a c o m p ro b a d o e m p ric a m e n te p a ra vario s p a se s q u e
la s h ip te s is m e n c io n a d a s so n c o rre c ta s .27 E s to tie n e g ra n im p o rta n c ia p a ra
A m ric a L a tin a p o r q u e , c o m o lo d e m u e s tr a n los in d ic a d o re s y a m e n c io n a d o s
h a y s itu a c io n e s m u y v a ria d a s y m ie n tra s a lg u n o s p a s e s a p e n a s h a n c o m e n z a d o
a e x p a n d ir su s is te m a e d u c a c io n a l, o tro s e s t n m u y c e rc a d e los p a s e s d e sa rro -

26Aldo E. Solari, Nstor Campiglia y Suzana Prates, Educacin, Ocupacin y Desarrollo,

Amrica Latina Ao X, N. 3, pp. 43-59, y International Social Science Journal, Vol. XIX, N. 3,
1967.
27N. Lin y D. Yauger, The process of occupational states achievement, American Journal of
Sociology, N . 81,1973, pp. 543-562.

420
lia d o s . M e to d o l g ic a m e n te , e s e rr n e o c o m p a ra r e v id e n c ia s e m p ric a s d e u n o s
y o tro s r e s p e c to al p e s o d e la e d u c a c i n s o b re la o c u p a c i n y e l in g re so , sin
to m a r e n c u e n ta la s h ip te s is q u e se a c a b a n d e e x p o n e r. D e s d e e l p u n to d e v ista
d e la p o ltic a so c ia l, ta m b i n es o b v io q u e u n a p o ltic a d e e x p a n si n tie n e
s ig n ific a d o s m u y d if e r e n te s e n los d is tin to s e x tre m o s d e la esca la.
Im p o r ta d e s ta c a r q u e , c u a n d o se lle g a a a lto s n iv e le s d e e x p a n si n d e l
s is te m a e s c o la r, la p e r p e tu a c i n d e las d e s ig u a ld a d e s p u e d e d e b e rs e n o a la
e d u c a c i n sin o , ju s ta m e n te , a su d e c r e c ie n te in flu e n c ia so b re a q u e lla s.
4. Ig u a ld a d y e d u c a c i n n o form al
L a s a m p lia s e v id e n c ia s a p o rta d a s ta n to e n A m ric a L a tin a co m o fu e ra d e e lla
a c e r c a d e l c a r c te r d e s ig u a lita rio d e la e d u c a c i n form al h a n h e c h o a c e p ta b le la
i d e a d e q u e d e b e e x p a n d ir s e la e d u c a c i n n o fo rm al, p o rq u e se ra m s ig u a lita
ria ,28 q u e la fo rm al. E s ta a firm a c i n o b lig a a u n a co m p a ra c i n e n tr e do s s u b s is
te m a s e d u c a c io n a le s q u e , p a ra te n e r s e n tid o , d e b e ra n te n e r c o b e rtu ra sim ilar,
a lc a n z a r a p a re c id o s e s tra to s so c ia le s y p e r s e g u ir o b je tiv o s an lo g o s. N in g u n a
d e e s ta s c o n d ic io n e s se d a e fe c tiv a m e n te . L a e d u c a c i n n o form al p u e d e
a lc a n z a r , e n e l m e jo r d e los caso s, a l c in c o p o r c ie n to d e to d o s los e fec tiv o s
e d u c a c io n a le s e x is te n te s e n A m ric a L a tin a ; su d is trib u c i n p o r e stra to s so cia
le s e s m u y d if e r e n te y su s fin a lid a d e s se re fie re n m s a la fo rm a ci n p ro fe sio n a l
q u e a la e d u c a c i n g e n e ra l, salv o e n los c o n ta d o s casos e n q u e , e n fo rm a casi
e x p e r im e n ta l h a s ta h o ra , tie n d e a s u s titu irla .
L o a n te r io r m u e s tr a q u e e s im p o s ib le c o n c lu ir n a d a r e s p e c to a cu l fo rm a
d e e d u c a c i n es m s ig u a lita ria e n t rm in o s e m p ric o s, p o r q u e la c o m p a ra c i n
n o r e n e lo s r e q u is ito s m n im o s p a ra se r v lid a .
E m p r ic a m e n te , a lo m s q u e p o d ra lle g a rs e es al a n lisis d e casos d e
a p lic a c i n d e la e d u c a c i n n o fo rm al a d e te rm in a d a s p o b la c io n e s, v e rific a n d o
lo s e s tra to s a lc a n z a d o s o, si se q u ie r e , la d is trib u c i n d e los efe c to s d e la
e d u c a c i n n o fo rm al. E s ra z o n a b le su b ra y a r q u e , e n e s te caso, n o se h a c e u n a
c o m p a ra c i n m e to d o l g ic a m e n te c o rre c ta c o n la e d u c a c i n form al y q u e , im
p lc ita m e n te , e lla s e r a fa v o ra b le a la n o fo rm al. E fe c tiv a m e n te , e s ta ltim a se
d ir ig e , e n lo s c aso s e n q u e s e c o n o c e n e v a lu a c io n e s , a p o b la c io n e s re la tiv a m e n
te h o m o g n e a s d o n d e es d ifc il e s p e r a r d ife re n c ia s sig n ifica tiv as, co sa q u e
ta m b i n o c u r r e e n la e d u c a c i n fo rm a l e n c o n d ic io n e s ig u a le s.
P u e s b ie n , p e s e a e s to s fa c to re s fa v o ra b le s las e v id e n c ia s e m p ric a s e x is
te n te s n o m u e s tr a n q u e h a y a m a y o r ig u a ld a d e n e l caso d e la e d u c a c i n no
fo rm a l. S e m e n c io n a r n d o s in v e s tig a c io n e s , u n a re la tiv a a la e d u c a c i n ra d io
f n ic a d e p o b la c io n e s s o c ia lm e n te re z a g a d a s y o tra re fe re n te a u n p ro y e c to d e
a lc a n c e s m u c h o m s a m p lio s.

28Para algunos aspectos de la cuestin no considerados aqu, vase Aldo E. Solari, D esarrollo
y Polticas E ducacionales, Revista de la CEPAL, prim er sem estre de 1977, pp. 61-94.
29Sylvia Schmelkes, E studio de Evaluacin Aproximativa de las Escuelas Radiofnicas de la
T arahum ara (Mxico), Revista del Centro de Estudios Educativos, Vol. II, N. 2, pp. 11-36,1972.

421
 L a s E s c u e la s R a d io f n ic a s d e la T a ra h u m a ra e x ista n d e s d e h a c a 16 a o s
e n la p o c a d e s u e v a lu a c i n .29 S u o b je tiv o e s d e s a rro lla r los c u a tro p rim e ro s
g ra d o s d e e n s e a n z a p rim a ria . L a s c o n c lu s io n e s d e la e v a lu a c i n , e n b re v s im a
S n te s is , s o n q u e e s t n b e n e f ic ia n d o m a y o rm e n te a lo s q u e , d e su y o , se e n
c u e n tr a n e n c o n d ic io n e s m s v e n ta jo sa s, co m o so n los m e stiz o s, c o n e v id e n te
d e tr im e n to d e lo s ta ra h u m a r a s ; q u e los c o n o c im ie n to s q u e im p a rte n e n n a d a
c o n tr ib u y e n a e le v a r e l n iv e l d e v id a d e las c o m u n id a d e s y q u e h a n re fo rz ad o
h a s ta la fe c h a , la e s tr u c tu r a d e s ig u a l e x is te n te e n la S ie rra T a ra h u m a ra y e n las
c o m u n id a d e s d o n d e o p e r a n . S e ra d ifc il e n c o n tra r ju ic io s m s p a re c id o s a los
q u e s o b r e la e d u c a c i n fo rm al e m ite n su s m s e n tu s ia s ta s d e tra c to re s .
E l s e g u n d o e je m p lo e s e l p ro y e c to d e e d u c a c i n n o fo rm al e n E c u a d o r,
q u e t i e n e a lc a n c e s m u y a m p lio s y u n a c o m p le jsim a p re p a ra c i n , c o n e s tu d io s
m u y p ro f u n d o s r e a liz a d o s p o r u n a u n iv e r s id a d n o rte a m e ric a n a y re c u rso s d e
im p o r ta n c ia p a r a s u e je c u c i n . P u e s b ie n , la e v a lu a c i n d e m u e s tr a 30 los esc aso s
lo g ro s a lc a n z a d o s . E l a u s e n tis m o e s m u y f u e rte p o r ra z o n e s d e tra b a jo e n e l
c a s o d e lo s v a ro n e s y p o r lo m ism o , a d e m s d e b lo q u e o s so c ia le s, e n e l d e las
m u je r e s ; e l s e n tid o c o m u n ita rio e s m n im o , d e b id o e n g ra n p a rte a la fu e rte
e m ig r a c i n ; e l in te r s d e las p e rs o n a s e s m u y b a jo d e b id o a q u e n o se le s oto rg a
d ip lo m a , e tc . S a lv o la ltim a , las b a rre ra s d e s c rita s so n las m ism a s q u e g e n e ra l
m e n t e s e e n u m e r a n p a r a la e d u c a c i n fo rm al ru ra l e n caso s co m o e l d e la
s o c ie d a d e c u a to ria n a .
P u e d e p a r e c e r o c io so c ita r e v id e n c ia s e m p ric a s d e q u e la e d u c a c i n n o
fo rm a l e s , al m e n o s , ta n d e s ig u a l co m o la fo rm al p e ro , e n los ltim o s a o s, se h a
v u e lto c o s tu m b r e e n A m ric a L a tin a e n u m e r a r s u p u e s ta s v e n ta ja s q u e a c o m
p a a r a n a la e d u c a c i n n o fo rm al, q u e v a n d e s d e s e r m u c h o m e n o s co sto sa
h a s ta m u c h o m s ig u a lita ria .31 E s e v id e n te q u e las d e s ig u a ld a d e s e x is te n te s e n
e l s is te m a so c ia l t ie n d e n a r e p ro d u c irs e e n la e d u c a c i n . Si la c a u sa f u n d a m e n
ta l d e la s d e s ig u a ld a d e s e s t fu e ra d e l s iste m a e d u c a c io n a l e s d ifc il v e r c u l
s e r a la ra z n p o r la c u a l la e d u c a c i n n o fo rm al e s c a p a ra a e lla m e jo r q u e la
fo rm a l.
E s in te r e s a n te s e a la r b r e v e m e n te q u e q u ie n e s p r o p u s ie ro n e n A m ric a
L a tin a la e x p a n s i n d e u n s is te m a n a c io n a l d e e d u c a c i n fo rm al n o slo e ra n
c o n s c ie n te s d e la s d e s ig u a ld a d e s e x te rn a s , s in o q u e se p r o p o n a n m a n te n e r la
e s c u e la a l m a rg e n d e e lla s e in c lu s o , a c e n tu a n d o la p r e te n s i n u t p ic a , su p o
n a n q u e e lla p o d a s e r u n in s tru m e n to d e ig u a la c i n so cial. L a id e a d e u n a
e n s e a n z a p r im a r ia q u e a lc a n z a ra a to d o s, d e c re a r u n a so c ie d a d d e ig u a le s, e n
la e s c u e la a c u y a in s tru m e n ta c i n s e rv ira n ta n to m a e stro s d e ig u a l c a lid a d y

^P eter White y Pilar Nez, Anlisis y conclusiones del Proyecto de Educacin no formal en
e l Ecuador, Revista del Centro de Estudios Educativos, Vol. VIH, N. 3, 1978, pp. 69-107. Este
trabajo que parte de un punto de vista favorable al proyecto da, adems, una clara idea de los
enormes recursos tanto intelectuales como financieros, invertidos en su preparacin.
31E sto no significa q u e el instrum ental de la educacin no formal, aplicado en ciertas condicio
nes, no p u ed a te n e r un carcter com pensatorio o un efecto positivo, contribuyendo a dism inuir las
desigualdades.

422
q u e a s u m a n lo s m ism o s o b je tiv o s, c o m o e l u so d e u n ifo rm e e s c o la r c o m n ,
im p lic a b a u n a c la ra c o n c ie n c ia d e las d e s ig u a ld a d e s e x te rn a s y d e la n e c e s id a d
d e b o rra rla s . M s a n , se p a rta d e l s u p u e s to d e q u e la e d u c a c i n p riv a d a
t e n d e r a a r e p r o d u c ir las d e s ig u a ld a d e s p u e s to q u e e llo im p lic a b a , d e ja rla e n
m a n o s d e a g e n te s p o r d e fin ic i n d e s ig u a le s , e n ta n to q u e e l E s ta d o e r a c o n c e
b id o c o m o r e la tiv a m e n te n e u tra l. S e a c u a l s e a e l g ra d o d e ilu s i n e x is te n te e n
e s ta m a n e r a d e v e r a l E s ta d o , e s d ifc il n e g a r la c o rre c c i n d e l re sto d e l
ra z o n a m ie n to . E s in te r e s a n te p o r o tra p a rte s e a la r q u e la m ism a c o n v ic c i n ,
e n lo q u e a e s te p u n to s e re fie re , h a e s ta d o p r e s e n te e n to d a s las g ra n d e s
re v o lu c io n e s o c c id e n ta le s d e s d e la fra n c e s a h a s ta las m s re c ie n te s , in v o q u e n o
n o e l m a rx ism o .
L a c o n fu s i n p r o d u c id a e n A m ric a L a tin a re s p e c to al c a r c te r m s ig u a li
ta r io d e la e d u c a c i n n o fo rm al, d e riv a d e a c e p ta r c ie rta s a firm a c io n es fu e ra d e
s u c o n te x to . P a ra q u e la e d u c a c i n n o fo rm a l s e a u n in s tru m e n to d e ig u a la c i n
d e b e n d a r s e los s ig u ie n te s s u p u e s to s : p rim e ro , la e x is te n c ia d e g ru p o s q u e
q u i e r e n a firm a r su id e n tid a d d o ta d o s d e u n a c ie rta a u to n o m a ; se g u n d o , q u e
e s t n e n c o n flic to c o n e l s is te m a d e d o m in a c i n e x is te n te , lu c h a n d o p a ra
o b t e n e r u n a m e jo r p o s ic i n e n l o p a ra c a m b ia rlo c o m p le ta m e n te ; te rc e ro , q u e
p a r a o b t e n e r lo s o b je tiv o s a n te rio re s lo s g ru p o s e n c u e s ti n u s e n la e d u c a c i n
n o fo rm a l, d ir e c ta m e n te c o n tro la d a p o r e llo s, y n o la form al, c o n s id e ra d a co m o
u n a e x p r e s i n m s d e l s is te m a d e d o m in a c i n q u e re c h a z a n .
E s b a s ta n te o b v io q u e c u a n d o se c re a u n sis te m a d e e d u c a c i n n o form al
p a r a lo s in d g e n a s , p a ra c ita r s lo u n e je m p lo , sin in te n c i n d e a lte ra r la
e s tr u c tu r a d e p o d e r e x is te n te , las c o n d ic io n e s so n ju s ta m e n te las in v e rsa s a las
d e l m o d e lo .
E n s n te s is , si la e d u c a c i n fo rm al e s d e s ig u a lita ria n a d a p r u e b a q u e los
d e m s a g e n te s d e so c ia liz a c i n e n g e n e ra l y d e e d u c a c i n e n p a rtic u la r lo se a n
m e n o s . E n c irc u n s ta n c ia s e x c e p c io n a le s , p u e d e o c u rrir q u e la e d u c a c i n for
m a l s e a u n in s tr u m e n to d e ca m b io , y ta m b i n p u e d e n se rlo c ie rto s m e c a n ism o s
d e e d u c a c i n n o fo rm a l; p e ro , ta m b i n e n e s te caso, lo m s q u e p o d ra a su m irse
e s q u e a m b o s se e n c u e n tr a n e n p ie d e ig u a ld a d .

5. Educacin y reproduccin social

C u a n d o s e h a b la d e ig u a ld a d d e o p o rtu n id a d e s o d e ig u a ld a d d e re su lta d o s e n
la e d u c a c i n s e d a p o r s u p u e s to q u e , r e u n id o s d iv e rso s y c o m p le jo s re q u is ito s ,
e l s is te m a e d u c a tiv o p u e d e e n g e n d r a r u n p ro d u c to ig u a l (re s p e c to a su s c u a li
d a d e s c o g n itiv a s , a su s in g re s o s fu tu ro s, etc .) o id n tic a s p ro b a b ilid a d e s p a ra
lo s m ie m b r o s d e los d if e r e n te s s u b g ru p o s d e o b te n e r c ie rto s re su lta d o s. E s
p o s ib le y f r e c u e n te , s in e m b a rg o , n e g a r e s e s u p u e s to b sic o . E s a n e g a c i n
p r o v ie n e , e n g ra n m e d id a , d e to m a r e l c o n c e p to d e ig u a ld a d e n u n s e n tid o
m u c h o m s a m p lio y g lo b a l, re fe rid o al s is te m a so cia l e n su in te g rid a d . A p a re c e
e n to n c e s la id e a , d e q u e s e a c u a l fu e re e l re la tiv o xito d e la e d u c a c i n , e lla es
s ie m p r e y e s e n c ia lm e n te u n in s tru m e n to d e r e p ro d u c c i n so cial y, p o r lo ta n to ,
d e r e p r o d u c c i n d e la s d e s ig u a ld a d e s e x is te n te s .

423
 L a a n te r io r a firm a c i n t ie n e c a r c te r m u y g e n e ra l lo q u e , p o r c ie rto , n o le
q u ito im p o r ta n c ia n i d ic e n a d a so b re su v e rd a d y fa lse d a d , p e ro im p lic a q u e
p u e d e lle g a r s e a e lla p o r d iv e rs o s c a m in o s y p u e d e n d rs e le v a ria d a s sig n ific a
c io n e s . N o e s p o s ib le d is c u tir e n d e ta lle la e n o rm e lite r a tu ra a c u m u la d a so b re
la m a te r ia , p o r lo q u e s e a n a liz a r n c ie rto s p ro p o s ic io n e s b sic a s, a rie sg o d e
s im p lif ic a r d e m a s ia d o las co sas.
H a y d iv e rs o s p u n to s d e p a r tid a d e s d e d o n d e lle g a r a la id e a d e la re p ro d u c
c i n . B a sto c ita r d o s v is io n e s c o m p le ta m e n te d istin to s, q u e lle g a n a e lla a u n q u e
a v e c e s n o la a firm e n e x p lc ita m e n te . T a l v e z la m a y o ra d e q u ie n e s p ro p o n e n
la id e a d e la re p r o d u c c i n , a c e p ta n q u e la ig u a ld a d e s u n v a lo r d e s e a b le y q u e
n o e s r e a liz a b le , p o r q u e las d e s ig u a ld a d e s fu n d a m e n ta le s slo re c o n o c e n u n
o r ig e n so c ia l. L a e s c u e la e s u n in s tru m e n to d e re p ro d u c c i n d e d e s ig u a ld a d e s
p o r q u e la s o c ie d a d e s d e s ig u a l. S i e l s is te m a d e d o m in a c i n c a m b ia ra , to m n
d o s e m s ju s to e ig u a lita rio , la e s c u e la re p ro d u c ira e l n u e v o sistem a. L a
e s c u e la te n d r a , s ie m p r e , la m ism a fu n c i n ; lo q u e se re c h a z a es e l siste m a
e x is te n te y se c o n s id e r a a b s u r d a la id e a d e q u e la e s c u e la p u e d a c a m b iarlo .
S i se p a r te d e q u e la ig u a ld a d e s u n v a lo r in d e s e a b le , al m e n o s m s a ll d e
c ie r to s lm ite s , p o r q u e lo s s e re s h u m a n o s so n d e s ig u a le s g e n tic a m e n te , la
e s c u e la e s y d e b e s e r u n s is te m a d e re p ro d u c c i n d e la d e sig u a ld a d . C u a lq u ie r
e n s a y o q u e s e h a g a p a ra s u p e r a r e sa s d e s ig u a ld a d e s , e s t d e s tin a d o al fracaso,
c o m o s e p r e t e n d e q u e lo d e m u e s tr a a b u n d a n te m e n te la in v e stig a c i n c o n te m
p o r n e a . Y, p o r ltim o , a s s e ra y a q u e d e n o p ro p o n e rs e o b jetiv o s im p o sib le s
d e c u m p lir , c o m o s e r in s tru m e n to d e ig u a ld a d , la e s c u e la p o d ra lo g rar sus
v e r d a d e r a s fu n c io n e s , es d e c ir, fo rm a r a c a d a u n o s e g n e l n iv e l y el tip o d e
e d u c a c i n q u e su c a p ita l g e n tic o le p e r m ite a p ro v e c h a r.31b L a e s c u e la re p ro
d u c e la d e s ig u a ld a d p o r q u e n o p o d ra h a c e r o tra co sa, y la e d u c a c i n d e b e
r e s p e t a r la s d e s ig u a ld a d e s e x is te n te s , si q u ie r e se rv ir m e jo r a la so c ie d a d . C a d a
c u a l ti e n e u n lu g a r y n o se tra to d e q u e n o lo a b a n d o n e sin o d e q u e se a lo m s
e fic a z p o s ib le o c u p n d o lo . E n p u rid a d , se tra ta d e la v ie ja te sis p la t n ic a d e q u e
la a ret n o p u e d e e n s e a r s e , a u n q u e d e s a rro lla d a e n u n co n tex to d ife re n te .
L a te s is d e la r e p r o d u c c i n p u e d e a s u m ir tre s v a rie d a d e s fu n d a m e n ta le s ,
q u e p u e d e n d a r s e ju n to s a u n q u e n o se c o n fu n d e n .
a) L a p r im e r a c o n c e p c i n a c e p ta q u e la e d u c a c i n fo rm al se d is trib u y e d e
ta l m a n e r a , q u e c a d a g ru p o e s tra tific a d o r e c ib e la q u e n e c e sito , e n c a d a m o m e n
to h is t r ic o , p a r a r e p r o d u c ir s u s itu a c i n e n la so c ie d a d . Si, p a ra p o n e r u n
e je m p lo , lo s o b re ro s d e h o y r e q u ie r e n m s a o s d e e d u c a c i n q u e h a c e do s
d c a d a s , la o b te n d r a n p e r o ta m p o c o c o n s e g u ira n m s p u e s p o d ra n e sc a p a r a
la c o n d ic i n o b re ra .
b ) L a s e g u n d a c o n c e p c i n a firm a q u e la e d u c a c i n tra s m ite u n a c o n c e p -

3IbEl mejor ejem plo de esta manera de ver lo constituyen los artculos reunidos en Bryan
W ilson, editor, Education, Equality and Society, Londres, Alien and Unwin Ltd., 1975. Es casi
im posible pedir un punto de vista tan contrario a las ideologas declaradas en Amrica Latina y tan
cercano a sus realidades. Tambin el paralelismo de las conclusiones, por razones muy distintas
d esde luego, con las de los autores que se colocan a la izquierda del espectro poltico, a veces la ms
radical, es transparente.

424
c i n d e l m u n d o y u n s is te m a d e v a lo re s q u e e s e l p ro d u c to d e l s iste m a d e
d o m in a c i n e x is te n te a l m ism o tie m p o q u e lo le g itim a y, p o r lo ta n to , tie n e
c o m o u n o d e su s o b je tiv o s f u n d a m e n ta le s r e p r o d u c ir e l s iste m a social.
c) L a te r c e r a c o n c e p c i n c o n s id e ra a la e d u c a c i n co m o e s ta n d o fu n d a
m e n ta lm e n te r e f e r id a a la tra n s m is i n d e l c a p ita l c u ltu ra l, d e s ig u a lm e n te d is
tr ib u id o e n u n a s o c ie d a d . L a fu n c i n q u e e fe c tiv a m e n te c u m p le e l siste m a
e d u c a tiv o e s r e p r o d u c ir e s a d is tr ib u c i n d e l c a p ita l c u ltu ra l.
O tr a s m a n e ra s d e p r e s e n ta r e l p r o b le m a se su b s u m e n e n las a n te rio re s. L as
tr e s p r o p o s ic io n e s re fe rid a s n o se c o n fu n d e n , n i l g ic a n i f c tic a m e n te . L a
p r im e r a e x ig e u n a d is tr ib u c i n d e s ig u a l d e los a o s d e fre c u e n ta c i n d e l
s is te m a e d u c a tiv o , c o sa q u e n o o c u rre c o n las otras d o s, a u n q u e stas no
e x c lu y a n e s e h e c h o . L a s e g u n d a y la te rc e ra , m u y v in c u la d a s e n tr e s, son
d is tin ta s , p o r c u a n to a u n q u e e l c a p ita l c u ltu ra l n o e s tu v ie ra d e s ig u a lm e n te
d is tr ib u id o , si se n e g a ra in c lu s o la v a lid e z d e la n o c i n d e c a p ita l c u ltu ra l, la
e s c u e la p o d r a te n e r la fu n c i n d e r e p r o d u c ir y le g itim a r e l siste m a d e d o m in a
c i n e x is te n te . L a s tre s p ro p o s ic io n e s tie n e n d e c o m n la id e a d e q u e la
fu n c i n d e l s is te m a e d u c a tiv o e s r e p r o d u c ir u n a so c ie d a d d e sig u a l. Y a n te s d e
c o n s id e r a r e l v a lo r d e e s ta s id e a s , e s n e c e s a rio tra ta r d e a p lic a rla s a A m rica
L a tin a .
L a id e a d e q u e la e d u c a c i n se d is tr ib u y e d e s ig u a lm e n te s e g n las p a u ta s
d e e s tra tific a c i n e x is te n te s d e m a n e ra q u e c a d a g ru p o re c ib e lo q u e la so c ie
d a d c o n s id e r a q u e r e q u ie r e p a ra c u m p lir m e jo r las fu n c io n e s q u e le o to rg a, e s
d e v ie ja d a ta e n la so c io lo g a d e la e d u c a c i n y h a sid o a p lic a d a m u c h a s v e c e s a
A m ric a L a tin a . E s v e r d a d q u e las d e s ig u a ld a d e s q u e se h a n m o stra d o e n los
c a p tu lo s a n te r io r e s p u e d e n e x p o n e rs e co m o la re p a rtic i n d ife re n c ia l e n tre
g r u p o s so c ia le s. L o s c a m p e s in o s , salv o e n m u y p o c o s p a s e s , n o a c c e d e n a la
e d u c a c i n p o r q u e los ro le s o c u p a c io n a le s q u e e st n lla m a d o s a e je r c e r y la
fo rm a e n q u e d e b e n h a c e rlo , n o r e q u ie r e n d e la e d u c a c i n form al. L o s o b re ro s
in d u s tr ia le s e n las e ta p a s te m p ra n a s d e la in d u s tria liz a c i n , re c ib a n ta m b i n
p o c a o n in g u n a e d u c a c i n fo rm al, p o r q u e las c a ra c te rstic a s d e la in d u s tria d e
e n to n c e s n o las re q u e r a . E n c a m b io , e n la e ta p a ac tu a l, se e x ig e n n iv e le s d e
e d u c a c i n fo rm a l m s e le v a d o s , q u e im p liq u e n al m e n o s h a b e r c o m p le ta d o la
e n s e a n z a p rim a ria . A su v e z , e n los p a s e s r e c ie n te m e n te in d u stria liz a d o s es
p o s ib le lim ita r la d ifu s i n d e la e n s e a n z a p rim a ria p o r q u e las n u e v a s in d u s
tria s r e q u ie r e n p o c a m a n o d e o b ra . E n su m a , s e g n u n a in te rp re ta c i n m u y
r e p e tid a , e n A m ric a L a tin a , c o m o e n to d a s p a rte s , los g ru p o s c o n m s p o d e r se
r e s e r v a n e l s is te m a e d u c a tiv o . L u e g o , las n e c e s id a d e s p a ra e l fu n c io n a m ie n to
c o r re c to d e la e c o n o m a y la so c ie d a d los lle v a a p e rm itir la e n tr a d a d e c ie rto s
g r u p o s , p e r o c o n tin a n e x c lu y e n d o a o tro s; e n e s e m o m e n to , la re s e rv a se
tr a s la d a a n iv e le s m s a lto s d e l s is te m a e d u c a tiv o . C u a n d o la e d u c a c i n b sic a
s e u n iv e r s a liz a , si e s q u e se lle g a a e s e e s ta d o , la e x c lu si n s e le c tiv a se p ro d u c e
a n iv e le s m e d io s s u p e rio re s o p o r la c a lid a d y e l p re s tig io d ife re n c ia le s d e los
e s ta b le c im ie n to s q u e se f r e c u e n te n . A s, los g ru p o s d o m in a n te s v a n c e d ie n d o
e l d e r e c h o a e d u c a r s e , n o p o r q u e n e c e s ite n d e m s g e n te e d u c a d a p a ra afirm ar
s u p r o p ia d o m in a c i n , m ie n tra s m a n tie n e n p a ra s la re s e rv a d e c i rto s n iv e le s

425
o ciertos tipos d e educacin.
La cu estin importante es si esa interpretacin resulta correcta.
T al m od elo explicativo, llevado a sus extremos, postula la perm anente
reproduccin d e la estratificacin social y la inexistencia d e m ovilidad vertical.
Ahora b ien , existen m ltiples evidencias d e que la educacin es un factor de
m ovilidad social aunque m enor d e lo q u e muchos han supuesto. Adems, es
ju stam ente durante las etapas d e expansin d el sistem a educativo en los n ive
les bsico y m edio, q u e la influencia d e la educacin sobre el ingreso, la
ocu p acin y, por ltim o, las posibilidades de m ovilidad es ms alta. E l m odelo
ex p lica mejor una sociedad en que la distribucin d e la educacin ha quedado
casi esttica que aquella en que el proceso d e expansin es relativamente
fuerte y nuevos grupos alcanzan ms y ms educacin. Es cierto que el porcen
taje d e hijos d e obreros que llegan a la U niversidad en Amrica Latina es muy
bajo, alcanzando cierta entidad slo en los pases que han conocido una buena
exp an sin d el sistem a y donde los que han ingresado difcilm ente volvern a la
co n d ici n obrera. Otro tanto p u ed e decirse de quienes han logrado m antenerse
un b u en tiem po o egresar d e la enseanza media. En otras palabras, porciones
variables pero significativas de hijos d e obreros reciben bastante educacin
com o para dejar d e ser tales, hecho que contradice al m odelo.
P u ed e argumentarse que esos fenm enos parciales de m ovilidad ascen
d en te no alteran las grandes dim ensiones de la estratificacin, lo que siendo
cierto, no es lo m ism o que afirmar que cada grupo recibe la educacin necesaria
para m antenerse en su posicin. Por otra parte no existe una correlacin clara y
u n voca entre haber cursado determ inados aos y tipos de educacin y ocupar
determ inadas ocupaciones y n iveles. Los que no tienen ninguna o poca educa
cin formal estn prcticam ente excluidos de los estratos ocupacionales m e
dianos y altos y, en algunas sociedades, de una buena parte de los bajos; los que
tien en educacin superior, estn prcticamente excluidos d e los estratos ocu
p acion ales bajos y garantizados d e ingresar a los m edianos y altos. E s decir, en
los extrem os d e la escala educacional la correlacin en trminos gruesos entre
n iv e le s educativos y n iv eles ocupacionales es bastante alta, pero la parte m edia
d e la escala educativa est relacionada con muy variados estratos ocupacio
n ales.
En suma, lo ms que p u ed e decirse es que existe una probabilidad de que
los integrantes d e determ inados grupos estratificados reciban la educacin
n ecesaria para m antener su posicin en la sociedad, pero la magnitud de esa
probabilidad es m uy variable y siem pre una buena parte escapa a sus dictados.
E l m od elo im plica, adem s, una sim plificacin abusiva de las relaciones
en tre educacin y estratificacin. N o es cierto que a m edida que se asciende en
los estratos sociales se encuentren promedios cada vez ms altos de frecuenta
ci n escolar. La razn es q u e la importancia d e la educacin com o instrumento
para m antenerse o ascender en una sociedad estratificada no coincide en forma
lin ea l con la posicin. D e ser as debera esperarse que, cuando alrededor de
50% d el grupo d e edad no ingresa a primaria y slo alrededor d e 20% se
encuentra en la enseanza m edia, se encontrara al nivel superior slo a los

426
estratos m edios altos y a los altos. Sin embargo, no es as; pases con estas
caractersticas, com o Guatemala por ejem plo, muestran una sorprendente pro
porcin d e estratos m edios bajos en la universidad que p u ed e estim arse muy
cercana a la que tien en en la poblacin total.32 Para esos grupos la educacin
superior es el nico instrumento d e m ovilidad social, lo que los lleva a adoptar
com portam ientos, tanto sociales com o econm icos, que privilegian la n ecesi
dad d e llegar a ella y la convierten en una meta fundamental para sus hijos.
Estas crticas no pretenden negar el h ech o b ien conocido, d e que los
grupos sociales que en un m om ento histrico reclamaron su derecho a acceder
a la ed u cacin en nom bre d e un supuesto universalism o, traten de negar ese
m ism o d erech o a otros, una vez que han satisfecho sus aspiraciones. Pero este
fen m en o es parte d e un conflicto social de dim ensiones m ucho ms complejas
q u e el sim p le propsito d e las clases dom inantes de m antener a cada uno en su
lugar d e origen.
Otra forma de la teora de la reproduccin social es afirmar que la educa
cin trasm ite la con cepcin d el m undo y un sistem a de valores dom inantes y
q u e contribuye a legitim arlos. En el anlisis de esta hiptesis varias distincio
n es p arecen necesarias.
E n un sentido m uy general la afirmacin es verdadera y constituye casi un
truism o. E n cualquier sociedad, salvo en circunstancias histricas muy excep
cio n a les, es d ifcil esperar que el sistem a d e educacin formal trasmita una
co n cep ci n d el m undo y un sistem a de valores que desafe al existente. Una
institucin tan importante com o la educacin, no podra utilizarse contra el
sistem a dom inante sino cuando ste estuviera en profunda crisis.
La tesis, sin embargo, postula que, adems de no transmitir nada que en
foijna clara d esafe el orden establecido, la escuela reproduce la situacin
ex isten te y la legitim a. E n trminos muy generales y com o tendencia de los
sistem as educativos esta afirmacin p uede pasar por tan indubitable com o la
anterior. Sin embargo, los problemas que plantea son ms complejos.
La clave con siste en saber, en definitiva, cm o se genera la concepcin del
m u n d o y e l sistem a de valores que trasmite la educacin, y cun eficaz es la
ed u ca ci n formal para transmitir concepciones del mundo y sistemas de valo
res. A unque estas preguntas tien en un orden de precedencia temporal, es
bastante obvio que al contestar negativam ente a la segunda, la primera pierde
casi toda su importancia.
H ay una antigua y larga discusin acerca de si la educacin es capaz o no de
trasmitir valores, si d eb e o no hacerlo y cules son los tipos de educacin en que
e llo es p o sib le, y no es clara la solucin, habiendo quienes piensan que la mejor
garanta contra los regm enes totalitarios es, justamente, la incapacidad de la
ed u cacin para cum plir esa funcin, que est en manos de otros agentes de
socializacin.
S uponiendo que la educacin realiza esa trasmisin, debe analizarse el

32P u ed e verse en ese sentido el estudio d e Ren E duardo Poitevin Dardn, La Universidad de
S an Carlos y las clases sociales, G uatem ala, IIM E , 1977, p. 161.

427
problem a de la generacin de la concepcin del mundo y los valores que
trasm ite. E l nico origen que pueden tener es haber sido creados o adoptados
por los diferentes grupos sociales. Cuanto ms diferenciada una sociedad ms
probable es que exista ms de un sistem a de valores y que stos se encuentren
en conflicto. Si es as, hay que ver el grado de participacin de los diversos
grupos en la determ inacin d el sistem a de valores que trasmite la educacin
formal. T odos los grupos conocen y participan en la socializacin familiar, pero
es o b vio que para participar en la educacin se necesita detentar una cuota de
poder relativam ente alta y, adems, considerar a la educacin como una institu
ci n im portante en la sociedad, que p u ed e contribuir a mantener o reforzar el
papel jugado por e l grupo respectivo.
Si se aceptan estos supuestos y p ese a la escasez de estudios especficos en
A m rica Latina es m uy evid en te que cada pas, en diferentes coyunturas
histricas, p u ed e colocarse en lugares muy diversos de una escala que ira
d e sd e un sistem a d e valores m onoltico hasta la transmisin de valores que, en
parte al m enos, son conflictivos. Esta escala se explicara no slo por la diferen
ciacin social, sino por el rgim en sociopoltico imperante. Si bien los pases
m uy poco diferenciados estaran en el caso monoltico, los ms diferenciados
podran tam bin pertenecer al mism o sistem a si adoptan un rgim en autorita
rio. Ms an, podra darse la exageracin del m onolitism o construido, en gran
m edid a, com o reaccin a un sistem a ms pluralista en la educacin. Es lo que
ex p lica q u e las dudas acerca de si las matemticas modernas comportan un
ferm ento subversivo no hayan aparecido en las sociedades m enos diferencia
das, sino en ciertos regm enes actualmente imperantes en pases de los ms
desarrollados.
E n cam bio, en determinadas pocas algunas sociedades latinoamericanas
han con ocid o y conocen la transmisin de sistemas de valores relativam en te
pluralistas y conflictivos, alim entados por la influencia sobre el sistema educa
cion al d e grupos ajenos a las clases dominantes.
D e b e subrayarse, sin embargo, su carcter muy relativo. La escasa literatu
ra ex isten te dem uestra que en la educacin formal latinoamericana tiene una
fuerza m uy grande el m odelo fundamentalista-patritico.33 Una tradicin pa
tritica, con sus sm bolos y personalidades que, por sancin oficial, la represen
tan mejor que nadie, es la base valrica d el sistema. La crtica respecto a esos
sm b olos es vista com o im posible; respecto a los personajes ocurre lo mismo o
se corren riesgos elevados. En el pasado, y todava en algunos pases, esta
tradicin estuvo enlazada fuertem ente con el papel de la Iglesia Catlica. En
los ltim os aos han habido cambios considerables.
E sta m ism a cu estin puede mirarse d esd e otro punto de vista, cuando se
d ic e q u e la secularizacin d el Estado y de la sociedad poltica en la regin, slo
ha dado pasos m enores. Las esferas de la vida social que no son susceptibles de

33V ase el anlisis contenido en CEPAL, Educacin, recursos humanos y desarrollo en

Amrica Latina, N ueva York, Naciones U nidas, 1968, Captulo IV.

428
d iscu si n racional por estar sustradas a ella en virtud de su vinculacin a un
pasado m tico presentado com o sagrado son ms o m enos amplias y profundas
seg n las sociedades pero, sin duda, muy fuertes en todas ellas.34
E sto no significa la inexistencia de variaciones. Hay sociedades con gran
proporcin d e poblacin indgena donde los sistemas de valores generados por
ellas, no tien en cabida en el sistem a escolar, sino que son sim plem ente recha
zados. Otras, com o M xico, han hecho un esfuerzo de integracin de esos
valores o de la forma com o los interpretan los grupos dominantes, y sea cual
fuere el papel de lo m eram ente declarativo en ello, la situacin ofrece un mayor
pluralism o y apertura.
Aun en estos casos es im perioso comprobar que los valores sancionados
oficialm ente proceden de los grupos dom inantes, se trata de la concepcin que
ello s se hacen de los valores indgenas y no es el poder de stos el que ha
logrado introducirlos en la educacin formal.
O bservaciones similares p ueden hacerse respecto a los obreros. Aun en los
p a ses d onde constituyen una proporcin importante de la poblacin activa y
estn o han estado muy organizados, es poco o nada lo que han contribuido a la
conform acin d el sistem a de valores de la educacin formal. Su demanda
bsica ha sido y es disponer d el servicio educacional, que ste los prepare para
la vida activa y aum ente sus posibilidades de m ovilidad. No reclaman que
transmita con cep cion es y valores que reconozcan su papel en la construccin
d e la socied ad nacional, com o ocurre con las organizaciones obreras en los
p ases desarrollados.
E n Am rica Latina, grupos que luchan por una mejor posicin en la
estructura d el poder, no perciben com o prioridad influir sobre el sistem a de
valores, y se comportan com o si creyeran que la determinacin de ese sistema
p erten ece a los propios educadores.
Los educadores son, tal vez, el nico grupo bajo, que tien e alguna influen
cia social, aunque ella tien d e a sobrevalorizarse dada su visibilidad.
D e esa manera la educacin formal tiende a ser conformista. Se ha dem os
trado q u e los maestros son m enos modernos que los lderes sindicales.35 Los
textos escolares utilizados van en la misma direccin. M ltiples anlisis indi
can su tradicionalism o en materia de valores y la escasa preparacin que dan
para una vida social pluralista.36
La escu ela, que fue a m enudo considerada un instrumento fundamental de
una socied ad democrtica, en la mayora de los casos ni trasmite valores funda
m entalm en te dem ocrticos ni tien e una organizacin que favorezca el aprendi
zaje d e la vida democrtica. Y por todos estos aspectos parece cierto que tiende

^Kahnan Silvert ha insistido sobre estos hechos en numerosos libros y trabajos.

^Vanse los diversos estudios del C EN D ES sobre lites en Venezuela.
36E n tre tantos ejem plos q u e podran citarse p u e d e verse Ana Boggio, Carm en Lora, Gustavo
Riofro y Rafael Roncagliolo, Cuesta arriba o cuesta abajo? Un anlisis crtico de los textos de
lectura de primaria, Lima, D ESC O , 1973.

429
a prolongar la aceptacin, com o legtim a, He la estructura social existente y la de
sus desiguald ad es. Proyecta supuestos consensos del pasado al futuro e ignora
e l p a p el d el conflicto social y d e los antagonismos de clase con lo que sirve, sin
duda, a los intereses d el sistem a dominante.
La tercera manera d e afirmar la tesis d e la reproduccin asum e diversas
formas, sien d o la ms influyente, la expuesta por Pierre Bourdieu.
S eg n Bourdieu la cultura escolar proporciona a los individuos un cuerpo
com n d e categoras d e pensam iento que hacen p osib le la com unicacin. En
efecto, los individuos programados, es decir, dotados de un programa homo
g n e o d e p ercepcin, pensam iento y accin son el producto ms especfico de
un sistem a d e enseanza .37
M ientras q u e la cultura popular en su esencia est privada de objetivacin
e in clu so d e la tend en cia a la objetivacin, la cultura de la sabidura (sacante) se
basa en ella y la escu ela es e l m ecanism o fundamental para su reproduccin.
E stas consideraciones llevan a la idea de capital cultural, desigualm ente
distribuido entre las clases sociales y entre sectores d e clases sociales. La
cultura dom inante, a su vez, d efine cules son los b ien es culturales ms valio
sos y a los q u e es ms importante acceder.
L os agentes d e la reproduccin cultural m ediante la transmisin d el capi
tal cultural son la fam ilia y la escuela, pero hay una diferencia esencial entre
ella s. La escu ela trasmite la cultura pero no los m edios bsicos para adquirirla;
en cam bio, la fam ilia tam bin hace esto ltimo. Si la familia es incapaz de
trasmitir los m edios necesarios para acceder a la cultura escolar, la transmisin
d e sta se v u elv e im posible. En otras palabras, la escuela sanciona con el xito o
el fracaso una distribucin desigual d el capital cultural indep en d ien te de ella,
pero q u e ella reproduce.
La d esigual distribucin d el capital cultural no coincide con la d el capital
en e l sen tid o habitual, por la cual quien es carecen de este ltim o perciben
com o ms importante aqulla.
Sera im posible hacer justicia a una tesis com pleja en pocas pginas,
cu an do adem s, no siem pre es presentada en forma estrictam ente idntica. Tal
com o aparece en una d e las ltimas sntesis que Bourdieu ha hecho, adolece de
algunas d eb ilid ad es importantes. En primer lugar, la nocin de capital cultural
no est claram ente definida. E n segundo lugar, tomada al p ie de la letra, la tesis
conducira a q u e el capital cultural existente en una sociedad debera dism inuir
con stan tem en te, con secuencia que, por cierto, no se extrae de los hechos. En
efecto , slo los hijos d e las familias que p ueden transmitir los m edios n ecesa
rios para acceder a la cultura p ueden obtenerlo, pero no es necesario que sea
as; en cam bio, los otros no pueden adquirirlo de ninguna manera. En tercer

:l7P ierre B ourdieu, Systm es d enseignem ent et systmes de p en se , Revue Internationale

des Sciences Sociales, Vol. XIX, N. 3,1967, p. 369.

430
lugar, e l con cepto d e clases dom inantes que se hace en algunos textos38 es vago
y abusivo. As, por ejem plo, se incluyen en ellas a los maestros primarios y
secundarios.
La idea d e que los diferentes grupos sociales estn en condiciones muy
d istintas frente a la cultura escolar es legtim a. La escuela tiende a ser un
m ecan ism o d e reproduccin de las diferencias culturales, porque trasmite un
tipo d e cultura. Y para acceder a e se tipo d e cultura las posibilidades estn muy
d esig u a lm en te distribuidas.
Importa recordar esta tesis porque lo que afirma es seguram ente ms cierto
todava en Amrica Latina. M ltiples testim onios ilustran las graves y a veces
insu p erab les dificultades de los grupos sociales ms bajos para adquirir la
cultura escolar. M uy contados y aislados esfuerzos se han hecho en Amrica
Latina para tratar d e superar e se problema. Y en ese sentido, la frecuentacin,
in clu so la larga frecuentacin, de la escuela no im pide la reproduccin de
d esigu ald ad es q u e tien en profundas consecuencias para la actuacin de los
in d ivid u os en la vida social.

6. Algunas hiptesis y conclusiones provisorias

La d ism in u cin d e las desigualdades es, al fin de cuentas, lo mismo que la

dem ocratizacin d e los sistem as educativos, y sta es un subproducto de la
dem ocratizacin efectiva d e la sociedad global. Las lim itaciones del proceso de
igualacin educativa en Amrica Latina son slo un indicador ms de la preca
riedad d e aqulla.
D e sd e e l siglo pasado, los pases latinoamericanos persiguieron la expan
sin educativa, la que perciban com o lo mejor en los m odelos exgenos. El
error fu e ignorar q u e las posibilidades de hacer efectivo tal m odelo dependan
d e com plejos factores sociales y d el papel central que deban jugar grupos y
co a licio n es que promovieran la tendencia igualitaria. T ales elem entos se d ie
ron e n trm inos relativos en Europa y Estados U nidos, aunque com o resultado
d e un p roceso altam ente conflictivo y no lineal, pero no pas igual en Amrica
Latina.
U n indicador d e las diferencias fundam entales entre ambas situaciones es
q u e in clu so los pases que estaban en mejores condiciones para promover la
universalizacin d e la enseanza primaria, com o Argentina y Uruguay a fines
d el sig lo pasado, desarrollaron considerablem ente la enseanza m edia mucho
antes d e q u e la primaria alcanzara una cobertura universal. D esd e entonces, y
en contra d e un prejuicio muy arraigado, la evolucin de los pases latinoameri
canos en materia educativa fue diferente a la seguida por los desarrollados.

38P ierre B ourdieu. C ultural Reproduction and Social Reproduction", en Richard Brown,
editor, Knowledge, Education, and Cultural Change. T h e British Sociological Association, Lon
dres, 1973, pp. 71-112.

431
 C uando el sistem a oligrquico tradicional hizo crisis, el ascenso de los
grupos m edios estuvo ligado, en primer trmino, a la expansin de la enseanza
primaria, pero inm ediata y casi sim ultneam ente, a un proceso similar en los
otros n iv eles. Su esfuerzo por promover la secundaria, una vez satisfecha su
dem anda por enseanza primaria, era perfectam ente com patible con el m ante
n im ien to d e altas tasas de analfabetismo, cuya desaparicin tampoco figuraba
entre sus metas. Por ltim o, los regm enes formalmente basados en el voto
popular por lo general excluan a los analfabetos. A su vez, el aumento del gasto
p b lico en la enseanza m edia y superior se produca en desm edro del desti
nado a primaria y sancionaba una prioridad resultante de una peculiar alianza
d e clases sociales. Slo cuando los estratos m edios se vieron obligados por
diversas causas, im posibles de enumerar aqu, a aliarse con las masas popula
res, com o parte d e su propio proceso de ascenso, se expandi considerablem en
te la ense an za primaria, com o ocurri en Argentina y Uruguay y ms tarde en
C h ile, los primeros pases d el continente en acercarse a una cobertura univer
sal.
E n pases con una alta proporcin de poblacin indgena su exclusin de la
en se an za se consider por mucho tiem po como un fenm eno natural. Las
n otab les discrim inaciones que e se grupo sufre todava son reflejo de ello y de la
p ersisten cia en el poder de alianzas sociales excluyentes.
C uando se produjo, en algunos pases, la expansin educacional, se reforz
la im agen d e un proceso lineal que acabara por darse tam bin en los otros. Esa
ilu si n se vio alim entada cuando exigencias ligadas a la industrializacin
provocaron, en la inm ediata postguerra, un crecim iento relativamente fuerte
d e la (.'obertura en los pases con m enor expansin educativa. Ya se ha sealado
q u e el supuesto im plcito, la democratizacin creciente e irreversible de los
sistem as sociales, era falso.
N o sera p o sib le negar, sin embargo, que ms y ms grupos estuvieron en
co n d icio n es d e lograr una satisfaccin m nima de sus demandas educacionales
o b ten ien d o el acceso a la enseanza primaria. Pero ese paso hacia una menor
d esiguald ad fue contrabalanceado en gran m edida por la desercin temprana
d e la mayora d e q u ien es pertenecan a los estratos bajos, y se vio agravada por
la continua importacin d e m odelos exgenos que modernizaban a esas
escu ela s d esd e el panto de vista curricular. En efecto, en todos los pases
latinoam ericanos se produjo una difusin muy rpida de m odelos pedaggicos
todava en curso d e adopcin, o incluso de anlisis, en sus pases de origen. No
tendra objeto discutir aqu la validez de esos m odelos, pero su importancia
social fue y es enorm e en m uchos pases. Aparentemente, ni los pedagogos ni
los d ilig en te s d e la educacin latinoamericana se plantearon la cuestin de que
tales ideas estaban pensadas para perfeccionar la enseanza bsica en pases
d o n d e prcticam ente todos los nios cum plan el ciclo educativo completo.
E sos n uevos m odelos im plicaban cambiar todo el sistema, insistir m enos y,
sobre todo, ms tarde en las tcnicas bsicas de com unicacin social, con lo que
sancionaban d oblem en te a los que estaban obligados socialm ente a retirarse de
la esc u e la en los primeros aos. Se ha meditado poco sobre la significacin

432
social y pedaggica de la idea, aceptada com o evidente, de que un nio que
egresa d esp u s d e haber com pletado tres aos de primaria es, casi seguram en
te, un analfabeto funcional. Lo es, pero ello no constituye una necesidad
intrnseca al currculum escolar y la prueba es que no sucedi as durante
m ucho tiem po. E se resultado es el producto de la com binacin entre una
m anera d e concebir la escu ela y el acceso a ella de una clientela que no tien e las
co n d icio n es m nim as para cubrir el tiem po de frecuentacin y alcanzar el xito
escolar q u e esa con cepcin supone. Aun aceptando, lo que es discutible, que la
ad opcin d e esos m odelos era tan inevitable com o deseable, no haberla acom
paado siquiera d e la con ciencia de que al aceptar esa pedagoga el Estado
estaba ms obligado que nunca a evitar la desercin, si quera ser fiel a sus
pregonados ideales de igualdad educacional, demuestra la significacin d is
crim inatoria, querida o no, que esta infatigable copia para ser m oderno tena
y tien e.
E stas ltim as observaciones prueban, una vez ms, que nada es ms err
n eo q u e tratar de interpretar los sistem as latinoamericanos com o un reflejo de
lo q u e ocurre en los pases desarrollados. E se reflejo existe, es e l producto de la
im itacin acrtica y sin conciencia de las im plicaciones sociales existentes en la
aceptacin d e los m odelos. Pero, por eso mismo, es ms rem edo que reflejo.
Las dem andas d el sistem a productivo sobre la educacin han sido, obvia
m en te, m uy diferentes en Amrica Latina y en los pases desarrollados. Un
porcentaje muy importante de la poblacin activa, la mitad todava en algunos
p a ses, se encuentra en el sector agropecuario y una buena parte de ella trabaja
en explotaciones d e tal naturaleza que sus actividades son perfectam ente
com patib les con el analfabetism o y, d esd e el punto de vista estrictamente
eco n m ico , hacen innecesarias o intiles las calificaciones proporcionadas por
la ed u cacin formal. Esta causa explica en gran parte que el sistem a productivo
no d em an d e la universalizacin de la enseanza primaria.
La estructura productiva urbana presenta tam bin caractersticas esp ecia
les. O cupaciones com o el servicio dom stico, los vendedores ambulantes,
porciones importantes d el artesanado, lo que se ha llamado en los ltimos
tiem p os el sector informal, requieren m uy pocas calificaciones educativas. La
industria fabril, que en m uy pocos pases exced e al 10% de la poblacin activa,
una parte d el com ercio, los servicios d el gobierno y las llamadas profesiones
lib erales son las que demandan n iveles relativam ente altos de educacin. A su
vez, son actividades com patibles con el m antenim iento d el status de los grupos
m ed ios y brindan posibilidades de ascenso. Por su parte, la concentracin del
p oder econm ico y el lento ritmo de la diversificacin productiva tienden a
orientar a esos estratos m edios hacia un nmero relativamente pequeo de
fu n cion es ocupacionales. Lo mism o ocurre con la porcin alta de los estratos
bajos urbanos que desean ascender socialm ente. Para una parte considerable
d e la poblacin urbana importa mucho, por consiguiente, tener n iveles relati
vam ente altos de educacin. Cuando el acceso se ampla, se hace necesario
elevar la pirm ide, agregndole n iveles cada vez ms altos, porque el creci
m ien to d e la oferta de personas educadas intensifica la com petencia. Esto

433
revela q u e slo en un sentido muy relativo puede afirmarse que el desarrollo
d el sistem a educativo est adelantado con relacin al n ivel de desarrollo. E llo
es cierto si se lo relaciona con los n iveles de ingreso por habitante, sobre todo
tom ando en cuenta la enseanza m edia y superior, pero no lo es si se considera
el elev a d o porcentaje de q uien es no llegan a la escuela primaria o slo acceden
a e lla por muy poco tiem po. La estructura productiva y la alta concentracin de
ciertos grupos sociales en algunas funciones ocupacionales que ella ofrece, ms
el len to ritmo d e creacin de nuevos puestos de ese tipo estrictam ente produc
tivos, crea una dem anda creciente de educacin que satisfaga los n iveles cada
v ez ms elevad os que se exigen para asumir los roles ocupacionales.
U na con secu en cia de esta peculiar conformacin es que el proceso de
expan sin de la matrcula m edia y superior se produce con una alta indepen
d en cia d el crecim iento econm ico. Tasas bajas o estancadas de crecim iento,
lejos d e d etener la expansin d e la matrcula, como se vio en Estados Unidos en
la d cada d e 1930, se acompaa del m antenim iento o la aceleracin. En esas
circunstancias, las tasas de creacin de roles ocupacionales de n iveles m edio y
alto se hacen ms lentas, mayor e l nmero relativo de los que aspiran a ellos y
ms fuerte la dem anda de educacin. Como es obvio, los que pertenecen a
estratos sociales relativam ente ms altos son los que obtienen ms educacin y
desp lazan a los otros hacia los n iveles ocupacionales inferiores.
Slo se ha m encionado al pasar en este artculo el fenm eno de la devalua
cin edu cacion al,39 que ha tenido un papel muy importante para contrabalan
cear algunos efectos d el proceso de igualacin. A m edida que se produce la
exp an sin educativa se requieren tam bin credenciales ms altas para llegar a
las m ism as ocupaciones. Mientras el padre necesit seis aos de primaria para
ingresar a un em p leo determ inado, e l hijo deb e tener ahora diez o doce aos de
ed u cacin formal para lograr el m ism o em pleo. La educacin se expande, pero,
paralelam ente, se m inim izan las posibilidades de incrementar la m ovilidad
social. M uchos estudios han mostrado el efecto de dicha devaluacin de las
certificaciones educacionales. Es corriente sealar que se trata de un fenm eno
universal, lo que, sin duda, es cierto. Pero se da tambin en condiciones muy
esp ec ia le s. La diferencia fundamental est en que el proceso parece haber sido
y ser m ucho ms veloz en Amrica Latina que en los pases hoy desarrollados.
E llo porque la expansin d e la enseanza m edia y superior ha sido ms rpida.
C asi en ningn perodo d e su historia Europa y Estados Unidos tuvieron tasas
tan a ltas d e expansin d e esos n iveles com o las conocidas en Amrica Latina en
los ltim os v ein te aos, d eb iend o recordarse, adems, que en estos ltimos
porciones importantes d e sus poblaciones continan ausentes de la enseanza
primaria.

39V anse Aldo E. Solari, Algunas paradojas del desarrollo de la Educacin en Amrica Latina
y su influencia en la U niversidad, en Estudios sobre Educacin y Empleo, citado, y C EPA L/-
IL P E S , citado.

434
 P e se a su importancia, es difcil creer, sin embargo, que el proceso de
d evaluacin haya anulado todos los efectos d el proceso de expansin. Pero es
particularm ente importante en Amrica Latina, porque, con todas las limita
cio n es q u e los sistem as educativos formales tienen com o instrumentos d e
m ovilidad social, es probable que sean ms importantes en e se sentido que lo
q u e fueron en los pases hoy desarrollados, ya que en sociedades ms diferen
ciadas surgen num erosos canales, distintos a la educacin, que cum plen esa
funcin.
U na v ez ms co n vien e subrayar las diferencias existentes entre pases
latinoam ericanos. Com o se ha sealado, la correlacin entre educacin y ocu
pacin d eb e presentar diferencias sen sibles en ellos. D e b e recordarse que,
adem s, en la mayora, la distribucin d e la educacin es todava ms desigual
q u e la d el ingreso.
E stos h ech os, junto a las caractersticas d e la estructura productiva som e
ram ente sealadas, tien en , sin duda, un importante papel para explicar el tipo
d e ev o lu ci n d e los sistem as educacionales latinoamericanos. Todo ello se
inserta en una conformacin histrico-social d e clases y grupos y de alianzas y
con flictos com plejos entre ellos. La educacin no es el nico escenario, ni
tam poco e l fundam ental, de esas relaciones, pero es importante. Cuando el
con flicto social se exacerba, tien d en a unificarse las arenas y los choques se
prod ucen en las ms diversas reas d e la vida social, incluyendo la educacin.
Si finaliza con el triunfo exclusivo y excluyente d e uno de los antagonistas, los
n u ev o s grupos dom inantes tratan d e determinar los sistem as de valores a ser
transm itidos y a poner el proceso en manos d e quienes han demostrado una
fid elid a d indudable o, al m enos, una incapacidad total d e manifestar algn
gn ero d e oposicin. Tam bin se determ ina de manera m uy rigorosa los inte
grantes d e q u grupo p ueden acceder al sistem a educativo y hasta qu niveles.
E sta situacin corresponde a los regm enes autoritarios en los pases relativa
m en te desarrollados d e Amrica Latina. En otros casos se dan estructuraciones
diversas d e alianzas d e clases y la autonoma relativa del subsistem a educacio
nal frente a los dem s subsistem as sociales es m ucho mayor.
Las consideraciones, si b ien crticas, formuladas a la idea de la reproduc
ci n social en sentido estricto muestran, asim ism o, lo que no tien e nada de
sorprendente, el papel d e la educacin com o instrumento de control social o de
dom inacin. E s un instrum ento de dom inacin social excluir a determinados
grupos d el sistem a educativo; otro es que los no excluidos (que p ueden llegar a
ser todos) sean socializados d e tal manera que acepten com o legtim o el orden
social existen te. Esta conclusin es esquem tica pero no falsa. Lo falso es que
e l resultado sea el m ism o. Todo sistem a d e educacin formal tiende a estar al
servicio d e los grupos dom inantes; pero stos pueden ser muy o relativamente
ex clu y en tes, formar alianzas m onolticas o relativamente abiertas. En conse
cu en cia , si b ien la educacin es siem pre un instrumento de dom inacin, puede
serlo d e dom inaciones m uy diversas, con cargas de desigualdad muy distintas,
co n oportunidades d e ascenso muy diferencialm ente distribuidas. Por ltimo,
e l sistem a educativo trata d e socializar a los educandos dentro d el orden

435
esta b lecid o , pero no siem pre tien e xito, com o lo indica el hecho de que los
crticos radicales, tanto d el sistem a social com o del sistem a educativo, hayan
pasado siem pre por este ltimo.
E sto no significa negar, lo que por el contrario se ha enfatizado, que los
sistem as educacion ales latinoamericanos son m enos abiertos y pluralistas que
los m od elos en q u e supuestam ente se inspiraron; que tienden a trasmitir una
v isi n conform ista y aerifica d e la sociedad y que ni siquiera dan importancia
efectiv a a la trasm isin de instrumentos d e crtica intelectual. Por ltimo, es
casi o b vio que no p u ed en ser ms igualitarios que los de otras sociedades en
q u e e l poder est mejor distribuido, lo que no quiere decir que el proceso de
igualacin relativa sea totalm ente indiferente.
Es d ifcil dar una visin dotada de cierta objetividad del problema de la
ed u cacin y sus funciones sociales. En todas partes, los sistemas educacionales
estatales estn sentados en e l banquillo de los acusados, pagando con creces el
u so y e l abuso que polticos, econom istas y educadores de las ms variadas
p o sicio n es polticas hicieron d e sus supuestas potencialidades com o m ecanis
m o cle m ovilidad, igualacin, etc. En ese proceso acusatorio, la educacin tiene
q u e absolver preguntas cada vez ms sofisticadas. N o alcanza con saber si todos
egresan, sino q u e se pregunta si lo hacen con anlogos n iveles cognitivos y,
com o esto no es bastante, tam bin se requiere saber si los que tienen los
m ism os n iv e les cognitivos obtienen los m ism os ingresos econm icos. N o es
q u e estas preguntas sean incorrectas. Ellas forman parte de un esfuerzo cient
fico por determ inar el real papel de la educacin dentro de una compleja
con stelacin d e factores sociales. Pero es incorrecto el contexto im plcito en
q u e a v ec es se presentan, segn el cual la educacin o contesta positivam ente
las preguntas o no significa nada.
U na larga historia d e indagacin sociolgica acerca de la educacin ha
acum ulado pruebas d e sus importantes funciones y tam bin de sus lim itacio
n es. Se le ha p ed id o que fuera mejor que la sociedad de la que forma parte, pero
e llo nada d ice sobre la educacin; en todo caso, expresa algo sobre los que han
form ulado esa pretensin. Pero esto no quiere decir que lo que pasa con los
sistem as edu cacion ales sea indiferente o que e l proceso de expansin no tenga
efecto s sobre la m ovilidad social y sobre la posibilidad de participar en la
socied ad . Y en eso no estn equivocados los obreros, por ejem plo, cuando creen
q u e no es indiferente que su demanda por mejores n iveles educativos para sus
hijos sea o no satisfecha. Pero, en ltima instancia, el proyecto educacional es
tan desigualitario com o el proyecto poltico, verdad que por vieja no es menos
exacta.

436
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438
 Poltica Social de la Educacin y la Cultura

Pedro Demo
E ste trabajo se d edica a discutir brevem ente algunos tpicos importantes del
in ten to d e enfocar la poltica de educacin y cultura com o parte de la poltica
social. Tradicionalm ente, se consideraba a la educacin y a la cultura como
d im en sio n es autnomas y autosuficientes, dentro de una visin sectorializada
q u e co in cid a con una compartimentacin de las actividades, as como con
d u p licacion es y superposiciones flagrantes.
E n el rea educacional, el enfoque d e los recursos humanos fue tal vez el
q u e ms se aproxim a la autonoma, incluso porque esconda la pretensin de
resum ir la propia poltica social. E n cierta m edida, el desarrollo social se vea
com o estando bsicam ente condicionado por el nivel de los recursos humanos,
lleg n d o se al punto de considerarlo com o un determinante ms fundamental
q u e la m ism a estructura productiva.
E n e l rea d e la cultura, las proposiciones ms frecuentes adoptan la
p ersp ectiva d el cultivo d el ocio y d e expresiones culturales elitistas, con lo que
se acentu m ucho la distancia con las iniciativas sociales. Entre otras cosas, se
acepta en esa manera d e ver que e l p ueblo no tien e cultura.
E n e l m om ento actual, hay un esfuerzo por recuperar la educacin y la
cultura al interior d el proyecto d e una sociedad ms igualitaria. Esta perspecti
va ha sido m uy influida por el enfoque interdisciplinario d e los problemas del
desarrollo, que reconoce que el ataque sectorializado es una forma cierta de
elu d ir la cuestin. Sim plificando mucho las cosas, p uede decirse que el desa
rrollo m uestra por lo m enos tres dim ensiones fundamentales: la econm ica, la
social y la poltica. N ingn resultado satisfactorio puede lograrse sin la conside
racin d e esos tres com ponentes, aunque el acuerdo entre ellos sea de logro
m uy com plejo.
N o es d ifcil percibir que la educacin no produce resultados adecuados en
trm inos d e desarrollo, si no es acompaada por otros elem entos que, en ciertos
m om entos, son ms d ecisivos que la propia calidad pedaggica. As, el aprove
ch am ien to escolar d e la infancia est fuertem ente determinado por la nutri
cin; la preparacin d e la mano d e obra no alcanza el impacto pretendido sin
una estructura econm ica orientada hacia la generacin de em pleos atrayentes;
la finalizacin d el segundo ciclo d e enseanza se ve fuertem ente afectada por
los altos n iv e les d e subem pleo; el acceso democrtico a la enseanza superior
d e p e n d e m ucho ms d e una poltica de redistribucin del ingreso que d e su
carcter gratuito, etc.
Por todo ello , parece fuera d e duda que el enfoque de la poltica social
ap licado a la educacin y a la cultura tien e sus mritos, a pesar de ser todava
in cip ien te. Esta es la hiptesis bsica de este trabajo.

439
 P o l t ic a s o c ia l

N o ex iste lo social en s; la realidad es com pleja y m ultidim ensional y en ella,

lo so cia l es slo una d e las dim ensiones que pueden analizarse. Por ello,
cuando la poltica social es considerada aisladam ente, tiende a ser asistencialis-
ta y residual. D entro d el cuadro d e condicionam ientos mutuos no se pueden
perder d e vista las im bricaciones necesarias con lo econm ico y con lo
p o ltic o .
S e en tien d e por poltica social el esfuerzo conjugado de reducir las d esi
guald ad es sociales o, dicho ms operacionalm ente, de reducir los n iveles de
pobreza. D entro d el contexto d el capitalism o occidental, que es aqu el punto
d e referencia para las proposiciones de polticas viables dentro del sistema, la
m eta sera construir una sociedad donde los estratos m edios fueran mayorita-
rios y los bajos, tend en cialm en te residuales. Esta ptica, im plica obviam ente,
aceptar la viabilidad social d el capitalismo, aunque sea subdesarrollado. As,
cu alesq uiera sean las crticas que se le formulen al capitalismo, la propuesta de
poltica social est condicionada a las posibilidades y lm ites de este sistema.
E n tal sen tid o, aunque no sea histricam ente p osib le una sociedad totalm ente
igualitaria, p u ed e construirse una configuracin con desigualdades distribui
das d e forma ms equitativa, hasta un punto en que la pobreza se tom e tenden
cia lm en te residual.
A unque el bienestar de los pases avanzados no pueda explicarse sin hacer
referencia a su posicin hegem nica central, es indudablem ente cierto que el
capitalism o produjo en ellos sociedades polticam ente ms estables, econm i
cam en te ms dinm icas y socialm ente ms satisfechas. Para que ello se produ
jera deb ieron concurrir innum erables variables, destacndose com o principa
les las siguientes:
i) La formacin d e recursos humanos adecuados, a travs de un proceso
cr ecien te d e profesionalizacin y de educacin, acompaado por contribucio
n es ese n c ia le s en las esferas de la salud, la previsin, la vivienda, y de otras
proteccion es al trabajador. E sto coin cid e con lo social en el sentido d e que
tales p ases se tom aron ms sen sibles al problema de la desigualdad y surgie
ron crecien tes exigencias histricas de democratizacin de las oportunidades.
A s, e l acceso a tales servicios bsicos, muchas v eces garantizados por el
gobierno, constituye un com ponente relevante del bienestar.
ii) D ad o el ritmo favorable d e la industrializacin y el crecim iento limitado
d e la poblacin fue p osib le que se mantuviera una adecuada oferta de em pleo,
acom paado d e n iv eles satisfactorios de ingresos. Se evit as la terciarizacin
exagerada d e las ciudades, aun cuando el sector primario fue dim inuto y
dinm ico. Esta p osicin industrial privilegiada est particularmente fundada
en e l pasado colonialista de tales pases y en su actual posicin hegem nica
central, lo que constituye una d e las diferencias decisivas entre naciones
desarrolladas y subdesarrolladas.
iii) E l am biente d e dem ocratizacin de esas sociedades posibilit un
p roceso crecien te d e participacin, lo que fue el determinante ms fundamen-

440
tal d el enfrentam iento dem ocrtico entre los factores capital y trabajo. El
p roceso d e v isib le ascenso social d e amplias capas de trabajadores pas a ser
una conquista autosustentada, alindose la participacin econm ica con una
fuerte d osis d e participacin poltica en las d ecision es nacionales.
E sta perspectiva histrica acenta, entre otras cosas, que la poltica social
d e b e ser vista en el contexto d e las conexiones econm icas y polticas, a fin de
evitar q u e se convierta en acciones d e tipo asistencialista y residual. D eb e
resaltarse, tam bin, que la comparacin con los pases avanzados no puede
hacer olvidar que la situacin de los pases en desarrollo es estructuralmente
diversa. A unque se pretenda la misma cosa como meta, d eb e reco
n o cerse q u e el cam ino a recorrer es esencialm ente diferente porque las varia
b le s d ecisiv a s son otras: dep en dencia poltico-econm ica; industrializacin
in su ficien te, propensin a liberar mano de obra del sector ms dinmico;
vaciam iento intem pestivo del campo; terciarizacin excesiva; predominancia
d e la m ano d e obra sem i o descalificada; bajo n ivel de participacin poltica y
ten d en cia al populism o; sindicalism o elitista, etc.
S ea com o fuere, pretender cam bios sociales sin cambios econm icos y
p o ltico s slo constituye un malabarismo mental, que tien e siempre un resulta
do seguro: la pobreza no dism inuye. Por ello, en la perspectiva de este trabajo
se p rivilegia la insercin en el mercado d e trabajo com o variable clave del
a scen so social, apareciendo la educacin com o de importancia menor. Aunque
la p obreza no p u ed e definirse slo por la falta de ingreso, est claro que ella es
la d im en si n d ecisiva, por lo m enos para el pobre. Empero, si p uede decirse
q u e es importante tener un buen em pleo y un buen ingreso, no lo es menos
ten er capacidad poltica para defender sus derechos de trabajador y de ciuda
dano. La reduccin d e la desigualdad social no puede entenderse com o una
d diva d el E stado o d el capital. La historia de los pases industrializados revela
q u e e l proyecto d e reduccin de la pobreza tuvo com o caracterstica bsica la
articulacin poltica d e los trabajadores, que propici el enfrentamiento con los
capitalistas en p ie d e igualdad, estableciend o el am biente necesariam ente
dem ocrtico d e la negociacin conjunta. E l Estado d esem pe un papel favo
rable e n la m edida en que hubo partidos polticos que llegaron al poder y
m antuvieron com prom isos ms amplios con los sectores laborales. Pero no fue
se e l elem en to d ecisivo.
L o social, aislado d e lo econm ico y lo poltico, tiende al asistencialism o y
a la accin fragmentaria. La visin sectorializada se ocupa apenas de los pro
b lem as d el trabajador y con cib e fcilm ente el ascenso social como condiciona
do, sobre todo, por la preparacin profesional. En esta perspectiva se corre el
riesgo d e enfocar la pobreza com o un problem a slo d el trabajador, olvidando
q u e las estructuras productiva y poltica contribuyen tam bin a determinar el
proceso, a v eces m ucho ms decisivam ente. La falta de condiciones satisfacto
rias d e ed ucacin, salud, previsin, vivienda, etc., es ciertam ente, una forma de
pobreza social aguda. Pero al lado de ella existe la pobreza econm ica y la
pobreza p oltica . Una es fundam entalm ente represin del acceso al ingreso y

441
la otra, represin a la participacin en las d ecision es de importancia nacional.
Las dos ltim as formas d e pobreza no son m enos importantes que la primera.
A s, si las estructuras econm icas y polticas no incluyen en s mismas el
proyecto d e reduccin d e la pobreza, las acciones sociales slo son una voz
clam ando en el desierto y ms que esto todava: existirn nicam ente en la
m ed id a en que existan exced en tes econm icos; sern usadas para apagar los
in cen d io s producidos por los excesos econm icos y polticos.

Poltica social d e la educacin

D e sd e e l ngulo d e la poltica social, la educacin p u ed e ser visualizada de

m anera bastante diversa a la tradicional. En primer lugar, es p osib le afirmar
q u e ella , aisladam ente, no p osee la influencia decisiva que frecuentem ente se
d ic e q u e tien e, porque su impacto sobre la estructura productiva es pequeo y
sobre la participacin poltica llega a ser, a v eces, incluso negativo. En segundo
lugar, es preciso no perder d e vista el contexto poltico-econm ico de su
actuacin.
C iertam ente preocupa que todava exista un nmero elevado d e analfabe
tos, q u e la gran mayora d e la mano d e obra sea sem i o descalificada, que la
ed u ca ci n profesionalizante d el segundo ciclo de enseanza sea ya un fen
m en o d e lite; pero preocupa mucho ms el hecho d e que los ndices de
su b em p leo sean d el orden d el 30 por ciento de la poblacin econm icam ente
activa, d e que e l sector secundario absorba poco ms d el 20 por ciento de la
fuerza d e trabajo, d e q u e la industria de transformacin dem uestre una tenden
cia al aum ento d e la productividad y no a la inclusin de trabajadores, d e que no
sea p o sib le retener en e l cam po siquiera a la mitad d el 35 por ciento de la mano
d e obra all ubicada, d e que el sector terciario est fuertem ente hinchado, etc.
E s preciso tener e n m ente que la educacin:
i) norm alm ente no influye en la estructura productiva, en el sentido de
obligarla a ajustarse a la oferta d e em pleo;
ii) n o dism in u ye la abundancia de mano d e obra, fenm eno que facilita
m u ch o la vida d el factor capital, al empujar hacia abajo los salarios;
iii) no crea em p leo, pudiendo dejar de lado uno de los problemas funda
m entales d e la reduccin d e las desigualdades y d e la promocin de ascenso
social;
iv) d ifcilm en te corrige efectos de la pobreza, lo que se v e incluso en el
h ech o d e que e l p u eb lo padece m ucho ms d e pobreza que de analfabetismo.
Al lado d e esta dificultad patente de enfrentar aisladam ente a la pobreza
econm ica, existe adem s una cuestin d e pobreza poltica. La educacin tiene
todos los elem en tos para ser un proyecto reaccionario en la m edida en que se
restringe al papel normal d e agencia socializadora y trasmisora de conocim ien
tos. T ien d e a ser un proyecto d e adiestram iento y p u ed e esconder, bajo el aura
d e la preparacin d e mano d e obra, una vinculacin muy estrecha a los destinos
d el capital porque, en general, es ms un proyecto para elevar la productividad

442
y el lucro, q u e para aumentar los salarios y mejorar las condiciones para la
articulacin poltica democrtica.
D e todos m odos, una vez vinculada la educacin a la poltica social, recae
sobre ella e l m ism o desafo d e colaborar a la reduccin d e las desigualdades
socia les. Al m ism o tiem po, se le aplica el criterio de evaluacin d e cualquier
p oltica social: o redistribuye o concentra. No ser social aquella poltica que
no p u ed a comprobar, por lo m enos indirectam ente, su impacto redistributivo
en favor d e la poblacin d e bajo ingreso. As tomado, el proceso educativo en
vastas reas tien e m uy poco que ver con la poltica social; en otras, puede ser
in clu so un estorbo, sien d o un factor que tien d e a agravar las tendencias concen-
tracionistas d el crecim iento econm ico y el em botam iento de la participacin
poltica.
E sta vinculacin con la poltica social es capaz de tomar a la educacin
m ucho ms realista. Una vez b ien ubicada, p u ed e reaparecer com o variable de
prim era ln ea entre los condicionam ientos d el desarrollo social.
E n un m om ento inicial, d eb e reconocerse que un pas subdesarrollado est
todava en la etapa de la educacin bsica, ms que en el estadio de la educa
cin superior, aunque esta posicin no signifique exclusivism o. Asum iendo
este desafo, p u ed en describirse dos reas principales de actuacin de la
ed u cacin bsica, d e acuerdo con el parmetro de la pobreza.
a) E d u cacin en las reas rurales. Aunque pueden encontrarse casos de
pobreza ms graves que en la zona rural, normalmente es all donde est su
m ayor foco, lo que determ ina en gran parte la n ecesidad d e la migracin. La
ed u cacin rural es uno de los mayores desafos im aginables. En primer lugar,
prcticam ente no existen condiciones reales para una educacin rural, por
q u e e l m bito educacional es irrem ediablem ente urbano. En segundo lugar, no
p u e d e negarse que en toda educacin rural hay un impacto urbanizante in evi
table. E n tercer lugar, la adecuacin de los curricula y programas ser siem pre
un problem a apenas en parte superable.
In clu so reconociendo todos estos problemas, se podra por lo m enos con
tribuir a no agravar la situacin. Si no se p u ed e fijar al hombre en el campo,
d e b e n buscarse formas para retenerlo por lo m enos en centros urbanos m eno
res, lo q u e es, sin duda, un problem a de ndole econm ica y poltica ms que
p edaggica. La educacin formal sera, tal vez, el cam ino m enos indicado, lo
q u e ob liga a una dosis inm ensa d e originalidad y de creatividad, que es
tem erario esperar d el educador.
E n la b squeda d e adaptar curricula y programas, surge una cuestin
bastante grave, cual es la de que los programas adaptados son generalm ente
subprogramas, en sentido peyorativo. Como la clientela no consigue absorber
los ocho aos regulares con todas las disciplinas que los com ponen, se les
o frece una dosis m enor y arreglada a d hoc. Esta perspectiva tien e su razn de
ser, porque es preferible ofrecer lo p osible, a mantener una meta puramente
leg a l y siem pre irreal. Pero tal solucin p u ed e contribuir al subdesarrollo de
esas personas, sobre todo si se piensa que el alumno de la escuela rural es
siem p re un migrante potencial.

443
 E n verdad, se tien en ah dos posiciones vlidas: suministrar al estudiante
el programa normal, agregando una com pensacin por el hecho de ser pobre,
con lo cual se lo estara privilegiando frente a los estudiantes m enos pobres o
ricos; abandonar cualquier esquem a educacional urbano y montar un programa
para e l m edio rural basado en una concepcin totalm ente nueva de la educa
cin , aunque esto no sea com pletam ente posible. En trminos de la dura
realidad, sin em bargo, se sabe que la alternativa ms practicada es la de salvar
lo q u e se p u ed e, rem edando a la educacin urbana.
V ale resaltar que la educacin rural requiere estar en consonancia con los
problem as de la produccin agrcola; necesita aprovechar de los recursos
hum anos locales y el potencial comunitario; precisa ser m enos legal y formal,
dando lugar a la creatividad. Todo ello hace que sean poco relevantes los
criterios urbanos, com o los de las series, del tum o de los aos, de la aprobacin,
d e las vacaciones, etc.
b) E du cacin en las p eriferias urbanas y los centros m enores. En este caso
se encuentra a otra porcin significativa de los pobres. Mientras que para la
ed u cacin rural se consideraba problemtica la adaptacin d el proceso peda
g g ico y su originalidad, aqu se tien e com o una de las cu estiones ms intrinca
das, la selectivid ad a travs de criterios econm icos.
E llo m uestra que el problem a fundamental de la educacin bsica no es
solam en te pedaggico, sino tam bin poltico-econm ico. La educacin, si
qu iere reducir la pobreza, n ecesita aceptar su papel secundario com o socia de
un proyecto mayor. N o existe pedagoga que corrija un cerebro lesionado por la
desnutricin, as com o no existe pedagoga aplicable con xito a un menor
abandonado si no se le adjunta una condicin satisfactoria d e sobrevivencia
material.
U na parte d e los pobres ni siquiera entra en el sistema; otra, es expulsada
por la repitencia y por la evasin ya en el primer ao de primaria; difcilm ente
term inan el segundo ciclo; por milagro, llegan a la universidad, que ser
privada, paga y d e bajo n ivel. Esta misma selectividad negativa aparece en los
profesores de ense an za bsica, porque dado el n ivel de salarios tan bajos, slo
p erm an ece en la profesin aquel sector que no consigui otra cosa mejor, sin
olvidar q u e existen tam bin las vocaciones obcecadas. A ello deb e agregarse la
reducida cualidad pedaggica de las escuelas pblicas.
T odo esto cristaliza en la diferencia entre la escuela pblica de la periferia
y la esc u e la privada d e los centros. En stas, el estudiante pertenece a una
fam ilia con recursos econm icos, dotada de un amplio lenguaje, d el lenguaje
dom inante y, casi siem pre, habiendo aprovechado de cursos preescolares. En
aq ullas est el subnutrido, el marginal, el m enor abandonado, el trabajador
p recoz, etc. D esp u s d e ocho aos de estudio el resultado es astronmicamente
d iferente. En un caso, hay una gran mortalidad dentro d el sistema, con pocos
so b revivien tes para los ltim os aos de primaria. Como no existe prcticamen
te acceso al preescolar, la alfabetizacin consum e varios aos, restando poco
tiem p o para que se impartan contenidos curriculares ms amplios, resultando
as una educacin caricatural; com o preparacin de mano de obra tal vez no

444
lle g u e a ser significativa. En el otro caso, casi todos los estudiantes com ienzan
e l prim er grado ya alfabetizados. Las prdidas del sistem a son controladas y hay
aprovecham iento notorio en los n iveles m edio y superior. Aqu existe cierta
m en te preparacin para el mercado de trabajo. Pero la educacin no es tanto un
m vil d e ascenso social cuanto una estrategia de mantencin de una situacin
p rivilegiad a que la fam ilia ya posea. Y, por irona del destino, este estudiante
tie n e todas las probabilidades de estudiar en una universidad pblica, de buen
n iv el, y gratuita.
D entro d e tal perspectiva integrada, la educacin puede aparecer como
socia importante d el proyecto de reduccin de las desigualdades sociales. Se
sum a a esto su p osib le impacto sobre la reduccin de la pobreza poltica, en que
se presenta com o com ponente esencial, de primera lnea, en la obtencin de
una socied ad con estructura democrtica. Si se observan las relaciones entre el
factor capital y el factor trabajo, la educacin tien e su importancia com o prepa
radora d e mano de obra (lado social) y com o redistribuidora del ingreso (lado
econ m ico) pero m ucho ms com o condicin de la participacin poltica (lado
p oltico). As, la probabilidad histrica de democratizar las relaciones entre el
capital y el trabajo no d ep en d e tanto de la esfera socioeconm ica, com o de la
esfera poltica, porque la articulacin democrtica del factor trabajo es, en
verdad, su fuerza real. Ms que al trabajador, la educacin necesita formar al
ciudadano y sedim entar reglas democrticas de juego, por cuanto, una persona
ed u cad a en trm inos sociales no es tanto aquella que sabe leer, escribir y
trabajar sino, sobre todo, aquella que es democrtica.

Poltica social d e la cultura

E n el cuadro de la poltica social, la preocupacin por la cultura aparece,

norm alm ente, com o secundaria. Esta perspectiva desagrada a los culturalistas,
pero una v ez b ien enfocada, puede ser recolocada a efectos de perseguir la
sed im en tacin de trozos culturales participativos, com o objetivos tanto del
p roceso educativo, com o d el proceso cultural.
D entro d e un pas con profundos desequilibrios regionales y sociales el
grupo focal d e la poltica social es la poblacin de bajos ingresos que, adems
d e ser m uy pobre, es tam bin mayoritaria. Cualquier esfuerzo de planeam iento
verifica q u e no es p osib le atender jams a todas las necesidades de la pobla
cin , m ucho m enos cuando los recursos disponibles son muy escasos y el
p roblem a tien e d im en sion es astronmicas. Es preciso entonces, establecer
prioridades.
E llo no tien e nada que ver con la exclusin d e otras dim ensiones importan
tes. E n verdad, no p ueden reducirse las necesidades fundam entales de la
p o b lacin pobre slo al aspecto material de la pobreza, porque no puede
dem ostrarse que una necesid ad material sea ms importante que una n ecesi
dad espiritual o cultural. Cualquier esfuerzo de visin integrada del hombre se
opondra a seccionarlo para as establecer a priori una jerarqua rgida y, por as
d ecirlo, natural de n ecesidades.

445
 N o obstante esto, el establecim iento de prioridades significa que, no pu-
d ie n d o atender a todas, se procura centrarse en aquello que, en el mom ento y
en e l contexto sociohistrico, asoma com o lo ms relevante. Por esta sim ple
razn p u e d e d ecirse q u e para la poblacin d e bajo ingreso nada es, d e inm edia
to, tan importante com o el ingreso. En este sentido, las inversiones culturales
destinadas a la poblacin pobre son superfluas y equivocadas.
S olam ente las personas que perciben buenos ingresos pueden pensar que
el salario no es tan importante en la vida. Esta manera de ver, dependiendo del
co n ten id o que se atribuya a la cultura, p uede considerarse una alienacin
cultural in d eseab le. E ste es el caso, por ejem plo, de quien se siente lastimado
porq ue e l p u eb lo no va al teatro o no oye m sica clsica, calificando esta actitud
com o falta d e cultura. P uede, incluso, que esto sea falta de cultura pero es,
sobre todo, falta d e ingreso.
La pregunta pertinente sera cul es el contenido apropiado de una poltica
d e cultura adecuada al cuadro social de la poblacin de bajos ingresos, vislum
brndose tres com o los ms importantes: cultura de la identidad d el pueblo;
cultura d e la subsistencia; y cultura democrtica.
a) C u ltu ra d e la id e n tid a d d el pueblo. E lla busca la creacin de valores
culturales que identifiqu en al pueblo. Sin caer en el extremo del nacionalismo
p u e d e verificarse q u e toda sociedad produce m anifestaciones de creatividad
propia. E llas p u ed en ser d e estilo material o no material, aunque sea usual
atribuir a la cultura e l contenido y e l cultivo d el espritu.
Innum erables m anifestaciones de la creatividad nacional recaen en esta
rea: trazos arquitectnicos que identifican e l trayecto histrico d e la sociedad;
cu ltiv o d e un ritmo m usical particular; produccin artstica general; creacin
d e m od elos industriales q u e califican e l carcter tcnico inventivo; etc.
E ste contenido cultural p u ed e revelar alienaciones cuando slo identifica
valores ligados a la lite, com o si el pueblo no tu viese cultura. Por esto, se
in siste en que tal identificacin se oriente hacia la sociedad total, principal
m en te hacia el p ueblo, p u d in dose valorizar m anifestaciones populares de la
religin , d el folklore, d e hbitos de alim entacin, de salud, de ocio, etc., y no
solam en te los trazos caractersticos del consum o cultural elitista.
b) C u ltu ra d e la su bsisten cia. E sto significa el arte de sobrevivir en un
cuadro d e pobreza. Esta forma cultural se aproxima mucho ms al contexto de la
p o ltica social, y se preocupa con m anifestaciones culturales que perm iten a los
pobres sobrevivir. E n esta gama d e m anifestaciones se incluyen dim ensiones
q u e van d esd e el arte popular que proporciona a mucha gente la posibilidad de
ganarse la vida a travs d e la creacin propia, hasta una sabia adecuacin del
hom bre a su m edio am biente.
Si cultura es creatividad, difcilm ente habr mayor creatividad que la de
sob revivir dentro d e un m ercado d e trabajo tan excluyente. A ttulo de ejemplo,
p u e d e n m encionarse com o m anifestaciones culturales d e extrema relevancia la
red d e ayuda m utua desarrollada por los migrantes a travs de lazos de paren
te sco y amistad; la convivencia con la selva o con regiones ridas; la cancin

446
popular y la literatura; la farmacopea popular; las estrategias de sobrevivencia
co n un presupuesto dom stico que ninguna matemtica explica; la sabidura
d el p u eb lo, etc.
c) C u ltu ra dem ocrtica. Se puede mostrar que la interpretacin del fen
m en o educativo en el cuadro de la cultura es una de las formas aptas e intere
santes para recuperar la importancia d e la variable poltica. Uno de los trazos
ms profundos de la cultura es la expresin de la creatividad comunitaria, a
travs d e la cual ella se identifica y se caracteriza. Esta perspectiva se funda en
la d im en si n participativa, no solam ente al n ivel de las dim ensiones hom og
neas q u e dan el toque particular a un pueblo o a una nacin, sino tam bin, y tal
v e z sobre todo, en la dim ensin d e la valorizacin comunitaria local y regional.
Las variables culturales son m enos incisivas en trminos inm ediatos y, por
esto m ism o, siem pre se las coloca com o derivadas de otras variables socioeco
nm icas y polticas que se tom an ms visib les y manipulables por ser muchas
v e c e s d e carcter material. Sin caer en el culturalismo, puede que a la larga,
d ep en d ien d o d e las circunstancias, las variables culturales puedan tener inclu
so m ayor influencia. E s claro que, en el lm ite d e la sobrevivencia, la preocupa
cin exagerada por los valores culturales superfluos es una alienacin descabe
llada y un escarnio d e la pobreza. Todava, si se con cib iese a la cultura de otra
forma, com o caracterizacin d e la expresin creativa de la comunidad, estara
e n ju eg o no la valorizacin de cosas com o el teatro, la msica, la literatura, los
m on u m en tos histricos, las bibliotecas, etc., sino la capacidad participativa de
las com un idad es m enos favorecidas. E n este caso, e l concepto de cultura hara
e c o d irecto a las pretensiones d e la poltica social, definida com o bsqueda
conjunta d e los sectores sociales, econm icos y polticos d e formacin de una
so cied ad m enos d esigual, o sea, con un tenor expresivo d e participacin, a
pesar d e la h eterogen eid ad inevitable.
S e esta b lece un com prom iso directo entre cultura y educacin, incluso si
am bos trm inos tien en espacio propio de actuacin. La educacin resum e el
p ap el d e primera ln ea q u e le p u ed e caber en e l desarrollo social, en la m edida
e n q u e sea una estrategia fundam ental y e l contenido bsico d e la participacin
poltica. C r is ta liz a r una cu ltu ra dem ocrtica: ste sera el objetivo esencial de
la ed u cacin , porque solam ente la persona democrtica es educada.

447
 La vivien d a en Amrica Latina: una visin de la
pobreza extrema

Guillermo Rosenbluth*
Presentacin

E l desarrollo latinoamericano se ha caracterizado porque el crecim iento y la

transformacin productiva no siem pre han ido acompaados por un proceso
q u e alterara positivam ente las bases de la distribucin de la propiedad y el
ingreso. La rpida urbanizacin ha hecho ms visib le este fenm eno al concen
trar e n las ciudades grandes aglom eraciones de vivienda deficiente. G eneral
m e n te ex iste asociacin estrecha entre malas condiciones de habitacin y
pobreza, d esem p leo , bajos n iveles educacionales y de ingreso personal, mala
alim entacin, salud precaria, etc. Sin embargo, no siem pre un determinado
n iv e l habitacional refleja uno similar d e pobreza.
D urante los aos 60 la preocupacin por mejorar las condiciones habita-
cio n a les fue reiteradam ente expresada en conferencias internacionales, planes
y programas, y aunque ello no ha alterado significativam ente la precaria situa
cin habitacional d e am plios sectores de la poblacin, parece consolidarse
cierto co n sen so orientado a establecer un orden social ms justo.
A unque e l tem a es controversial, la poltica habitacional tiene un lugar
destacado en una estrategia de lucha contra la pobreza. Por sto el objeto del
trabajo co n siste en analizar la dim ensin habitacional de la pobreza y mostrar
los esfuerzos que se han realizado para enfrentarla.
E ste trabajo destaca la relacin de la poltica de vivienda con los estilos de
desarrollo ms caractersticos d e la regin; luego, hace una descripcin de las
diversas formas habitacionales que albergan a los sectores ms pobres y, final
m en te, analiza los alcances y lim itaciones de las soluciones habitacionales
destinadas a los sectores d e m enores recursos.

I. LOS E STILO S D E DESARROLLO Y LA POLITICA HABITACIONAL

A nte todo es necesario identificar los factores que determinan la existencia y la

orientacin d e una poltica habitacional. D e manera ideal podra suponerse
q u e las m edidas adoptadas sectorialm ente responden a las exigencias de una
estrategia global. Sin embargo, difcilm ente ello su ele ocurrir en la prctica,
d on d e es frecuente verificar que las polticas y acciones aplicadas en un pas no

*E1 autor q u iere dejar constancia d e las valiosas sugerencias que le hicieron Adolfo G urrer y
R olando Franco.

449
siem p re se articulan coherentem ente. Estos desajustes reflejan los intereses
q u e pugnan en la dinm ica social.
Los resultados d e esas contradicciones enmarcadas en determinadas co
yunturas (econm icas, sociales, polticas; de orden interno y externo), definen
las caractersticas asum idas por el desarrollo socioeconm ico en la regin.
U su alm en te condensadas en la nocin d s estilos d e desarrollo caracteri
za cio n es tp ico-id eales que representan los caminos seguidos con los que se
v in cu la la poltica habitacional.
E l con ocim iento d e las orientaciones que han influido en el desarrollo
eco n m ico d e la regin 1 ampla considerablem ente el campo de visin para
evaluar los alcances d e una poltica, al permitir evaluarla no slo sectorialm en
te, sin o tam bin en relacin al conjunto de polticas y acciones emprendidas.
E n un sistem a social dado (el capitalismo, por ejemplo) pueden existir
m ltip les alternativas d e estilos de desarrollo, cuya realizacin est condicio
nada por las potencialidades d e la estructura socioeconm ica.2
E n esta perspectiva, p ueden variar d esd e aqullos que concuerdan ms
p len a m en te con la nd ole esencial del sistem a, hasta aqullos en los que se
tien d e a atenuar los rasgos definitorios. Mientras mayor sea el nfasis puesto en
esta ltim a orientacin, ms grandes sern las dificultades de su aplicacin. As
se tropezar con obstculos interpuestos tanto por los intereses creados al
amparo d el sistem a, com o por el orden institucional encargado de cautelar la
preservacin y continuidad d el mismo.
E stos dos estilos, en adelante denom inados estilos I y II, han sido alterna
tivas reales y han representado cam inos seguidos en algn mom ento por pases
d e la regin.
La opcin por uno u otro d e los estilos tien e consecuencias especficas
sobre la poltica habitacional que pasaremos a resumir.

iV er caractersticas d el proceso de desarrollo en Tendencias y Proyecciones a largo plazo del

desarrollo econmico de Amrica Latina, docum ento E/C EPA L/1027,3 de marzo de 1977. Presen
tado al XVII Perodo de Sesiones, G uatem ala, 25 de abril al 5 de mayo de 1977.
2U na am plia discusin sobre el concepto de estilos de desarrollo se encuentran en J. Graciare-
na, P o d er y estilos d e desarrollo: Una perspectiva heterodoxa, Revista de la CEPAL, N. 1,
p rim er sem estre de 1976.
Los estilos no reflejan necesariam ente la realidad concreta d e ningn pas determ inado en
algn m om ento de su desarrollo. Son caracterizaciones tpico-ideales construidas sobre la base del
anlisis d e las situaciones p or las que ha atravesado en aos recientes. Por lo tanto, los conceptos de
sistem a, estructura y estilos son diversos niveles de anlisis con diferentes grados d e generalidad y
autonom a. C om enzando d esd e el ms abstracto e in dependiente, se debe m encionar al sistema
econm ico y social que, en este anlisis, corresponde al capitalismo. E l segundo nivel es la
estru ctu ra econm ica social q u e constituye una configuracin nacional condicionada por el sistem a
social y su situacin histrica, incluido el orden internacional. Y, en ltim o trm ino, se encontra
ran los estilos determ inados por las estructuras.

450
 1. E l e s t i l o I

E l estilo I es aquel en que el poder est estructurado en una coalicin formada

p rincipalm ente por una tecnoburocracia civil y militar que controla e l aparato
d e l E stado en asociacin con las grandes em presas nacionales y extranjeras que
tien en una posicin dom inante en el sector moderno y, por ende, en toda la
econom a. A unque con carcter ms accesorio, participan tam bin en la coali
ci n una variedad d e grupos m edios-altos donde se destacan los empresarios
m ed io s, los altos ejecutivos y los profesionales. E l estilo poltico es general
m en te autoritario y desm ovilizador pues prom ueve la hibernacin de las
m asas populares m ediante la desarticulacin de sus organizaciones sociales y
p olticas autnomas. E l discurso abierto es directam ente reprimido. E l objetivo
central es e l crecim iento econm ico acelerado, para lo cual se articulan y se
m ovilizan todos los recursos disponibles con el fin de maximizar la acumula
cin d e capital y la rentabilidad d e las em presas, atraer la inversin extranjera y
co n ten er las precisiones salariales y distributivas de los grandes grupos que
van q uedando rezagadas en un proceso altamente concentrador d el ingreso. El
objetivo p oltico d e largo plazo es la grandeza nacional a la cual se subordinan
una serie d e metas sociales que, en otra perspectiva, mereceran una atencin
m s inm ediata.3
E l objetivo perseguido en este estilo es lograr el crecim iento econm ico,
afirm ndose que corresponde al mercado la tarea de asignar los increm entos de
ingreso obtenidos. Com o estrategia se estim ula la concentracin d el ingreso,
su p o n ien d o que los grupos que p oseen mayor capacidad d e ahorro podrn
invertir ms, acelerando as el crecim iento de la econom a, lo que beneficiar
fin alm en te a toda la sociedad. En tal razonamiento se aduce que si la distribu
cin d el ingreso fuera ms igualitaria, bajara el coeficiente de ahorro (con la
co n sig u ien te baja d e la tasa de inversin y d el crecimiento).
Las con secuencias d e tal orientacin para la poltica habitacional, variarn
seg n la fase d el ciclo econm ico en que se est.
E n la recesin, la poltica econm ica busca detener la inflacin, reducir el
d ficit fiscal y atenuar el desequilibrio d el balance de pagos. Para ello se
red u ce e l gasto pblico, se com prim en las remuneraciones, se liberan los
p recios, etc. E llo reduce la actividad de la construccin, al no contar con
estm u los oficiales, hasta los lm ites de la demanda efectiva. La oferta habita
cio n a l est casi exclusivam ente orientada a los sectores d e ingresos altos y
m ed io s altos, por lo que no es raro que desaparezcan empresas pequeas y
m edianas, incapaces d e soportar la crisis. No existe una poltica social habita
cional.
E n la fase expansiva, la vivienda constituye un m edio de activacin d e la
econom a. Se estim ula la solucin empresarial privilegiando los aspectos fi
nancieros, co n ced ien d o am plio apoyo a las instituciones de ahorro y prstamo,

3J. G raciarena, cit.

451
parte importante d el m ercado financiero, con lo que se favorece la demanda
habitacional. La libertad de precios contina preservndose com o elem ento
vitalizador en la actividad empresarial; la compra de viviendas para arrendar
surge com o una inversin ventajosa frente a otras alternativas. D e este modo la
actividad d el sector vivien da est orientada por la demanda efectiva, funcin
d el volum en de em p leo e ingresos que genera la actividad econm ica. Como el
estilo prom ueve la concentracin del ingreso, el mercado tender a polarizarse
y la actividad habitacional responder a las demandas de los sectores de altos
ingresos.
E s necesario sealar, adems, que la oferta habitacional se ve afectada por
el m ism o proceso concentrador, quedando en pocas manos el control de la
actividad d el sector que cubre una extensa red de relaciones financieras,
abastecim iento d e insum os y com ercializacin de las unidades producidas. D e
este m odo, la actividad d e la construccin tiende a transformarse en m onopli-
ca. E sta situacin se expresa en e l proceso poltico donde los grandes em presa
rios y profesionales influyen sobre los centros de poder intentando orientar las
p olticas urbanas en su beneficio.
E n resum en, las condiciones prevalecientes en esta fase expansiva hacen
q u e aum ente la actividad habitacional y que exista una poltica orientada a
favorecer los fines d e lucro d e las em presas. La distribucin habitacional queda
al arbitrio d e las directrices d el mercado, lo que tiende a consolidar las d esi
guald ad es existentes d e ingreso y bienestar.

2. El estilo II

E l rgim en poltico que lo im pone tien e una base de apoyo muy amplia, que
abarca d esd e capas d el estrato popular urbano y el cam pesinado hasta los
grupos m edios. Al respecto es interesante anotar que los estratos m edio-altos,
con stitu idos por em presarios m edianos y profesionales, tienen mayor acceso
q u e los otros a los centros d e poder del Estado, controlando la im plem entacin
d e las polticas.
Sin embargo, es necesario que se persigan objetivos coincidentes con los
in tereses d e los grupos que sirven d e plataforma al estilo II, orientndose hacia
el crecim iento econm ico con desarrollo social y participacin popular. E llo
im p lica procurar la redistribucin del ingreso.
Las bases tericas d e este estilo no suponen que el desarrollo social sea una
co n secu en cia espontnea d el crecim iento econm ico; adems niegan la vali
d ez d e los m ecanism os d el mercado com o nico elem ento regulador de la
actividad econm ica y la distribucin social, postulando que para alcanzar
m ayor equidad distributiva se requieren polticas que se orienten tanto al
crecim ien to com o a la distribucin. La m ecnica del estilo se com plica ya que
d e b e considerar, por un lado, las relaciones entre crecim iento econm ico y
b ienestar social y, por otro, la vinculacin que ambos aspectos tienen con la
distribucin d el poder, la riqueza y el ingreso. Subyace la idea de que un
m ejoram iento real slo p u ed e lograrse modificando la estructura de poder, lo

452
q u e se ha intentado a travs de diversas polticas que faciliten cambios en esa
direccin.
Las p osib ilid ad es de xito d el estilo II dependen de la correlacin de
fuerzas polticas, d e las tendencias del cam bio estructural y de las condiciones
econ m icas existentes. Mientras ms adversos sean estos factores, mayores
sern las contradicciones entre las aspiraciones del estilo y sus realizaciones.
M uchas d e las iniciativas sociales fracasan debido a las contradicciones guber
n am entales y a la oposicin d e los grupos privilegiados que controlan parte
im portante d el aparato productivo y financiero, por lo que estn en condiciones
d e influir sobre la poltica oficial, apoyndola slo hasta el punto en que
coin cid a con sus intereses.
E n cuanto al sector vivienda, la preocupacin central del estilo debera ser
proporcionrsela a los sectores de m enores recursos. Sin embargo, las polticas
habitacionales que se adoptan su elen no ser coherentes con esas aspiraciones,
p u es, a travs d e exen cion es tributarias, otorgamiento de crditos, facilidades
d e im portacin d e maquinarias y equipos, etc., se orientan ms bien a estimular
la construccin y aumentar su eficacia, increm entando el volum en de unidades
producidas a costos ms bajos, abaratando el precio de las viviendas e incorpo
rando a un mayor nm ero de personas al mercado habitacional. Pensando en
atender las n ecesid ad es de los ms pobres es usual que se hagan estim aciones
d e sus ingresos y, a partir de ello, se propongan soluciones habitacionales
com patib les con su situacin econm ica, lo que en general no logra el xito
esperado. E n este campo las experiencias son muy variadas y discontinuas
(d esd e la entrega d e una vivienda de material slido hasta la provisin de un
cuarto d e madera en un terreno semiurbanizado).
La falta de d ecisin en adoptar m edidas que b en eficien claramente a los
sectores postergados, es una de las debilidades que presenta el estilo II, el cual
s lo term ina favoreciendo a una fraccin de sus bases de apoyo, dejando
im portantes dem andas insatisfechas.
E l escaso xito d el estilo II en el sector vivienda puede explicarse por
d iversos factores, algunos d e los cuales se analizan a continuacin.
a) h a congruencia d e la estrategia con la realidad. Todo diagnstico de la
situacin habitacional se basa sobre una estim acin del d ficit d e viviendas.
E sta estim acin es una manera de cuantificar la pobreza habitacional acumula
da a travs d el tiem po. Pretender su desaparicin en el corto o mediano plazo,
m ed ian te la entrega d e viviendas, es im posible dada su magnitud. Adems, con
e llo slo se atiende a m anifestaciones superficiales del problema sin enfrentar
las causas q u e lo originan.
C om o se sabe, las metas de produccin y asignacin de viviendas estn
basadas en supuestos referentes a la orientacin de los recursos (tierra, capital)
hacia la construccin d e viviendas baratas, unido a estim aciones sobre la
capacidad d e la econom a para generar nuevos em pleos, aumentar sueldos y
salarios en trm inos reales y m antener una evolucin positiva de los precios. A
b ase d e estos elem en tos se determinan tanto el volum en de viviendas a cons
truir com o los requisitos de su asignacin.

453
 S in em b argo, cu a n d o lle g a e l m o m en to d e poner e n prctica tales accion es
se d e sc u b r e q u e la tierra urbana y suburbana est e n m anos d e esp ecu lad ores;
q u e su p r e c io e s ya m u y e le v a d o y q u e su fragm entacin en carece la construc
c i n ; cu y o s co sto s son m u y altos d e b id o al carcter tam b in esp ecu la tiv o d e
d ic h a ind u stria. O tro e le m e n to distorsionador es la aceleracin d e l p roceso
in flacio n a rio , q u e afecta p rim ord ialm ente a grupos ms pobres.
E sto s factores im p id e n a vastos sectores d e la p ob lacin optar por alguna
s o lu c i n c o n v e n c io n a l co m o sera e l arriendo o com pra d e una viv ien d a a
p r e c io s d e m ercado.
b) Problem as de poder y participacin social. Los resp on sab les d e la
p o ltic a h ab ita cio n a l est n so m etid o s a las p resio n es d e grupos so cia les d e
d ife r e n te p o d er, e l q u e deriva no s lo d e la superioridad econ m ica, sin o
ta m b i n d e l tam ao, la c o h e si n d e l grupo y la capacidad organizativa. C uando
e l siste m a p o ltic o co n tem p la m eca n ism o s dem ocrticos, los p obladores tie n e n
p o s ib ilid a d d e organ izarse y d e con stitu irse en un grupo d e presin im portante.
E n tal circu n stan cia, la p o ltica oficial p u e d e verse in flu en ciad a por grupos
u b ic a d o s e n lo s extrem os d e la estructura so ciecon m ica, aun cuando la fuerza
d e e llo s n o se a eq u ilib ra d a . Q u ie n e s ocu pan la c p u la estn b ie n articulados y
p u e d e n b lo q u ea r o atenuar con relativa facilidad lo q u e n o c o n sid eren co n v e
n ie n te a su s in te r e se s; la gran m asa d e la p ob lacin carece e n general d e la
c o h e s i n y organ izacin n ecesa ria para d efe n d erse ad ecu ad am en te.4
A n te esta situ a ci n , la g e sti n oficial se v e d o b le m en te d ebilitada. Por un
la d o , p o d e r o so s grupos e c o n m ico s traban la ap licacin d e la poltica redu
c ie n d o su cap acid ad instrum ental y, por otro, tanto esp ecu la d o res com o secto
res a n ta g n ico s a la p o ltic a gub ern am en tal, estim u lan las in vasion es, au m en
ta n d o e l co sto d e las p o ltica s h ab ita cio n a les (com pras d e terrenos, urbaniza
c io n e s y e q u ip a m ie n to s com unitarios) m s all d e los recursos program ados.
L a a u se n c ia d e p articip acin p opular e n la tarea d e idear so lu c io n e s h ab i
ta c io n a le s e s otro p ro b lem a a ser con siderado. E xiste un co m p leto d ivorcio
en tr e lo s t c n ic o s y los futuros o cu p an tes d e las v ivien d as. M uy pocas v e c e s la
a p lic a c i n d e una p o ltic a se fundam enta e n un estu d io p revio d e las actitudes y
v a lo r e s d e la p o b la c i n q u e se p reten d e atender, q u e proponga so lu cio n es

4P odran sealarse las movilizaciones de pobladores y las tomas de terrenos, como ejem plo
contrario a esa afirmacin. Sin embargo, su fuerza organizativa tiene objetivos muy limitados ya
q u e su accin est enm arcada por las necesidades inm ediatas como el acceso a la tierra, el
sum inistro d e servicios, etc. U na vez conseguidos estos fines, sus organizaciones p ierden continui
d ad , carcter com bativo y eficacia reivindicatora. E n determ inadas coyunturas especiales se
p ro d u ce un aum ento significativo del nm ero de invasiones. A pesar d e q u e todas ellas tienen una
justificacin real si se considera la situacin aprem iante en que viven los invasores su movili
zacin pocas veces ha sido espontnea, y en general son inducidas sea por grupos polticos que
p e rsig u en objetivos propios, incluso hacer fracasar la poltica oficial, sea por especuladores de la
tierra urbana que, de esta forma, p u ed en vender terrenos sin urbanizar haciendo excelentes
negocios. Las ocupaciones d e terrenos pued en ten er m ltiples orgenes, que van desde los
originados en los loteos brujos o clandestinos (venta d e terrenos de bajo valor comercial condicio
n ado a futura urbanizacin) hasta las llamadas inversiones espontneas.

454
ajustadas a su s form as d e vid a. N o se tie n e e n cuenta la ex p erien cia popular en
la c o n str u c c i n d e v iv ie n d a s, tanto e n m ateria d e tecn ologa y d ise o , com o e n
e l c o n o c im ie n to secu la r d e l clim a, ap rovech am ien to d e m ateriales, etc.
c) E l desarrollo urbano y el uso de la tierra. E l crecim ien to dem ogrfico y
la u rb a n iza ci n p la n tea n p r e sio n e s c r e c ien tes sobre e l esp a cio urbano: apare
c e n c o n sta n te m e n te n u ev a s u rb an izacion es para los sectores con alguna capa
cid a d d e in v ersi n ; lo s n u ev o s a sen tam ien tos d e viv ien d a s econ m icas au sp i
cia d a s p or lo s g o b iern o s son, e n su m ayor parte, ed ific a cio n e s en sen tid o
h o rizo n ta l, q u e req u ieren d e grandes esp a cio s. Tal d em anda d e terrenos ha
c o n v e r tid o e n un n e g o c io m u y ven tajoso la e sp e c u la ci n con la tierra urbana.
T o d o e llo ha p rovocad o adem s, una sign ificativa in versin p b lica e n la
in sta la c i n d e serv icio s d e agua pota b le, lu z elctrica, alcantarillado y eq u ip a
m ie n to com u n ita rio (e sc u e la s, h o sp ita les, etc.), lo cual ha ten d id o a valorizar
terren o s q u e p e r te n e c e n a los sectores d e in gresos altos y m ed ios. La va
im p o sitiv a , q u e podra servir d e e le m e n to d e rescate d e esta p lu svala creada
p or la u rb a n iza ci n , ha sid o inoperante.
L a d em a n d a d e terrenos por parte d e los sectores d e m en ores recursos h ace
q u e e l E sta d o se in corp ore al m ercado d e la tierra, d e b ie n d o pagar p recios
e sp e c u la tiv o s . L os secto res propietarios d e tierra urbana c o in cid e n las m s d e
la s v e c e s c o n las grandes em p resas d e construccin q u e realizan las tareas
urbanizadoras.

II. T IP O S D E V IV IE N D A S D E LO S SE C T O R E S MAS PO BR ES,

C O N D IC IO N E S D E H A C IN A M IE N T O Y T E N E N C IA
D E LA P O B L A C IO N T O TA L

E n lo s p a s e s d e la reg i n , la d istrib u cin d e l ingreso e s m u y concentrada,5 y

e llo c o n d ic io n a las caractersticas d e l problem a habitacional, ya q u e e l grupo
q u e p u e d e ejercer un a d em an d a efectiv a e s relativam ente p e q u e o y esto
c o n d ic io n a la oferta d e v iv ien d a s, q u e se caracteriza por ed ifica cio n es d e lujo,
co n trasta n tes con las v iv ie n d a s precarias q u e con stitu yen e l alb ergu e d e la
m ayor parte d e la po b la ci n .
L as d e sig u a ld a d e s e x iste n te s e n u n p as se reflejan en los tipos d e v iv ie n
das u tiliz a d o s. U n a tip o lo g a d e e lla s d e b e considerar los m ateriales d e co n s
tru cci n u tiliz a d o s, e l esta d o d e con servacin , si hay o no h acinam iento, los
se r v ic io s d is p o n ib le s y e l a cceso al eq u ip a m ien to com unitario.
C o m o n o hay inform acin sobre todos los aspectos rese ad os, e s n ecesario
recurrir a u n a c la sifica ci n cen sa l, q u e si b ie n no cu m p le rigurosam ente los
r e q u isito s d e la tip o lo g a ,se aproxim a a ella .6

5V er C EPA L , Economic and Social Development and the Extemal Economic Relations of
Latn America, Cap. II, E/CEPAL/1061, Santiago, 7 febrero 1979.
6Las definiciones censales han clasificado las viviendas existentes en diversos tipos, cuya
definicin se enuncia a continuacin.
Vivienda particular es la destinada a servir d e alojamiento a un hogar censal. Excepcionalmen-

455
 1. C ategoras y caractersticas d e las viv ien d a s ocupadas
por lo s secto res m s p ob res d e la p ob lacin
urbana

E s p o s ib le reagrupar las c la sifica cio n es c e n sa le s m encionadas para centrarse

e n las o cu p ad as por lo s secto res m s pobres; esta b lec ie n d o d iferen cias entre
e lla s , tanto e n lo cu a lita tiv o com o e n su sign ificacin , y exam inando, fin alm en
te, las r e la c io n e s d e a so cia ci n q u e e x iste n entre estas categoras habitacio-
n a le s.
a) Definicin de las categoras. Las N a cio n es U nidas han adoptado una
c o n v e n c i n q u e d istin g u e tres grandes agrupaciones:
i) Los asentam ientos de precaristas estn ubicados en sitios vacos dentro
d e la ciu d a d o e n su periferia, sie n d o conjuntos d e viv ien d a s construidas
m e d ia n te e l p ro p io e sfu erzo d e sus habitantes, sin su p ervisin d e n inguna
c la se , u tiliz a n d o m a teriales d e d e se c h o tales com o latn, cartn y p ap el alq u i
tranado, y sin respetar los reglam en tos lo c a le s, com o tam poco las c o n d icio n es
h ig i n ic a s d e h ab ita b ilid a d requeridas para asegurar la salud d e q u ie n e s las
o c u p e n . La gran m ayora d e las v iv ien d a s no est conectada a la red d e ab asteci
m ie n to d e agua y sta se c o n sig u e d e lla v es instaladas para servir a toda la
p o b la c i n . E l alcantarillado n o e x iste y s lo se construyen algunos pozos
n e g ro s d e u so com n.
P or ltim o , dada la o cu p a ci n cla n d estin a d e los terrenos, e l asentam iento
e st c o n sta n te m e n te am en azad o tanto por las autoridades, com o por accion es
le g a le s d e lo s propietarios.

te p u e d e encontrarse dentro d e la vivienda ms de u n hogar. Por hogar privado se entiende al

grupo constituido por dos o ms personas q u e se asocian para ocupar todo o parte de una vivienda y
para p ro v eer a sus necesidades alim entarias o de otra ndole vital. Los m iem bros del grupo pueden
p o n e r e n com n sus ingresos y ten e r u n presupuesto nico. E l grupo p u ed e com ponerse solamente
d e personas em parentadas en tre s, o d e personas sin vnculos mutuos de parentesco, o de parientes
o no p arien tes a la vez.
Las viviendas particulares, por su parte, p ued en clasificarse en:
a) Casa independiente ; q u e es la qu e tien e salida a la calle y que contiene una sola vivienda.
b) Departamento en edificio, vivienda de uno o ms cuartos que forman parte de un edificio de dos
o m s pisos, con acceso a la va pblica.
c) Casa de vecindad o conventillo, viviendas de uno o dos pisos cuyos cuartos estn generalm ente
distrib u id o s a lo largo de u n pasaje o patio, con servicios higinicos com unes. Cada cuarto o p ar de
cuartos constituye u na vivienda que aloja un hogar. Subsisten dos formas d e conventillo: la
tradicional, q u e se ajusta cabalm ente a la definicin, y una versin renovada de la anterior, que se
d a cuando antiguas viviendas unifam iliares son alquiladas por cuartos, a consecuencia del deterio
ro u rb an o o del em pobrecim iento d e sus habitantes.
d) Construccin improvisada, todo albergue ind ep en d ien te construido con m ateriales de des
echo, y q u e suele encontrarse sobre todo en el perm etro de las grandes ciudades.
e) Choza o cabaa, construida con m ateriales naturales de origen local, tales como piedras, caa,
paja, p ied ra con barro, m adera, etc. y ubicada generalm ente en reas rurales.
f) Otras, agrupacin residual q u e cubre especialm ente aquellos locales no destinados a la habita
cin hum ana, ni situados en edificios perm anentes pero que se usan como albergue en el m om ento
d el censo, tales como las cuevas y otros refugios naturales.

456
 ii) L o s barrios de tugurios se u b ican e n zonas antiguas d e la ciudad,
afecta d a s por u n p r o c e so d e deterioro y d eca d en cia. E se em p lazam ien to q u e le
p e r m ite te n e r fcil a c c e so a los serv icio s urbanos m s corriente. La cla se d e
v iv ie n d a e s e l c o n v e n tillo o casa d e vecin d a d .
iii) L o s sitios y servicios co n siste n e n la h ab ilitacin por parte d e l E stado
d e u n terren o co n se r v ic io s m n im o s, d o n d e las fam ilias, con ayuda d e l E stado o
d e cie r to s grupos d e l sector privado,7 instalan u n a v iv ie n d a provisoria. E sta
c la s e d e s o lu c i n e s e s p e c ia lm e n te im portante para las fam ilias cuyos recursos
le s im p id e n a c c e d e r al m ercado habitacional.
Las form as q u e adoptan esto s program as son: a) la provisin d e un lo te d e
c o n stru cci n ; b) e l lo te y la in stalacin d e serv icios p b licos b sicos y algunas
fa c ilid a d e s com unitarias; y c) la in stalacin d e una com b in acin d e servicios
p b lic o s y fa cilid a d es com unitarias e n las reas resid e n c ia les ex isten tes.
E l trm in o g e n r ic o desarrollo d e sitio s y serv icio s e s em p lea d o para
d e sc r ib ir tanto la preparacin d e l terreno com o la facilitacin d e la construc
c i n d e casas in d iv id u a le s y la su p er reas resid e n cia le s ya instaladas.
b) Su significacin. Las d o s prim eras categoras (asentam ientos d e preca
ristas y barrios d e tu gu rios) se caracterizan por sus elev a d o s prom edios d e
h a cin a m ie n to , d e fic ie n te calidad d e la v iv ie n d a y d ep lorab les co n d icio n es
sanitarias.
E l c o n v e n tillo n a ci com o resp u esta al problem a habitacional d e los secto
res m s p o b res d e la p o b la ci n urbana. La construccin d e esta clase d e
v iv ie n d a s d estin a d a s al alq u iler, con stitu a un a in versin ventajosa frente a
otras altern ativas, lo q u e d io in cen tiv o s al capital privado para efectuarla.
H o y n o se c o n sid era al c o n v e n tillo una resp u esta satisfactoria para los
u su a rio s, n i tam p oco co n stitu y e u n a alternativa lucrativa para los em presarios.
S u su b s is te n c ia s lo se d e b e al rea con d icion am ien to d e viv ien d a s unifam ilia-
res u b ica d a s e n zon a s q u e van p erd ien d o im portancia, porque los resid en tes d e
m a yores recu rsos se trasladan a zonas m s atractivas d e la ciudad, sien d o
r e em p la z a d o s por fam ilias m s p ob res, q u e s lo p u ed en alquilar uno o dos
cuartos para co n cilia r su s n e c e sid a d e s d e v iv ien d a con los escasos recursos con
q u e c u e n ta n , o rig in n d o se as la versi n actualizada d e l co n ven tillo.
P or su parte, lo s asen ta m ien to s d e precaristas con stitu yen la respuesta
e sp o n t n e a d e lo s grupos m s afectados por e l problem a habitacional.
L a o cu p a ci n ile g a l d e los terrenos provoca con flictos con las autoridades
cu y a im p ortan cia vara se g n se a e l em p lazam ien to ocupado y la etapa de
u rb a n iza ci n e n q u e se en cu en tre e l cen tro urbano afectado. E n las ciu d ad es d e
m e n o r im p ortan cia y cr e c im ien to d em ogrfico len to, los asen tam ien tos se u b i
ca n e n la p eriferia sin q u e su e x iste n c ia p rovoq u e reaccion es inm ediatas. Por

7Sobre la accin y experiencias d e diversas instituciones de carcter privado q u e dirigen los

program as d e viviendas populares, consultar Congreso Internacional d e V ivienda Popular,
auspiciado po r el Servicio Latinoam ericano y Asitico d e V ivienda Popular (SELAVIP), realizado
e n tre el 18 y 23 d e octubre de 1974, en Bogot, Colombia.

457
e l contrario, e n cen tro s urbanos d e rpido crecim ien to, esp e c ia lm e n te e n las
m e tr p o lis c o m p ite n c o n la exp a n si n d e las nu evas zonas resid en cia les. Los
terren o s d e in v a si n so n reclam ados por su s d u e o s dada su valorizacin y la
d em a n d a e x is te n te p or e llo s p r o v e n ie n te s d e em presas o particulares d e altos o
m e d io s in g reso s. A d em s, la p resen cia d e estos asen tam ien tos incom oda a
q u ie n e s lle g a n a habitar esa s zonas, por lo q u e presionan a las autoridades para
q u e d e sa lo je n a lo s in vasores hacia terrenos cada v e z m s alejados d e los
c en tr o s u rban os, por lo cu a l d e b e n reubicarse e n lugares insalubres, com o los
b a su r a le s, o p e lig r o so s co m o lo s q u e estn prxim os a ros y can ales o e n los
fa ld e o s d e cerros.
L o s program as d e sitios y serv icio s co n stitu yen la so lu ci n al problem a
h a b ita c io n a l p ro p icia d a por los secto res m s p obres d e la p ob lacin . Sus ven ta
jas seran:
i) S eg u rid a d le g a l e n la te n e n c ia d e l lo te adjudicado;
ii) D isp o n ib ilid a d d e serv icio s b sico s (agua, lu z, alcantarillado);
ii) C o m p ro m iso d e las a g en cia s gu bern am en tales d e cu m p lir con e l e q u i
p a m ie n to co m u n itario, e n etapas su cesiv a s y d e acuerdo a su disp o n ib ilid a d d e
recu rso s.
E sta c la s e d e a sen ta m ien to s se caracterizan por la h etero g en eid a d tanto e n
la ca lid a d d e las v iv ie n d a s co m o e n la co m p o sici n social d e sus habitantes. Lo
p rim ero se e x p lic a p o rq u e la so lu ci n habitacional propuesta por esto s progra
m as n o fu e sie m p r e la m ism a. H u b o p ocas e n q u e se entregaron viv ien d a s
s lid a s; cu a n d o los recu rsos d isp o n ib les fueron in su ficien tes ante la m agnitud
d e las d em a n d a s, s e redujo gradu alm en te e l tipo d e resp u esta proporcionada,
o p t n d o se fin a lm e n te por entregar v iv ien d a s provisorias d e un am b ien te con la
d isp o n ib ilid a d m n im a d e serv icio s b sicos.
L a c o m p o sic i n so cia l h e te r o g n e a se d e b e a q u e esta categora es el
r e c e p t c u lo d e l c r e c im ie n to urbano d e los sectores d e bajos ingresos.
c) D esplazam ientos de poblacin entre las categoras mencionadas.
L a p o b la c i n q u e habita e n las v iv ien d a s anteriorm ente sealadas no
p e r m a n e c e esttica, sin o q u e se d esp la za d in m icam en te.
L as fa m ilias q u e habitan reas tugurizadas se d esp lazan hacia reas d e
in v a si n (a sen ta m ien to s d e precaristas) im pulsadas por e l deterioro d e su
situ a c i n e c o n m ic a (d e se m p le o , bajo n iv e l d e rem uneracin, prdida d e p o
d er a d q u isitiv o , etc.), o b ie n em pujados por e l p roceso d e rem od elacin urbana.
E n su n u e v o hbitat son a ten d id o s por in stitu cio n es h ab itacion ales, q u e las
re u b ic a n e n otras reas sem iurb anizad as d o n d e tie n e n p o sib ilid a d es d e o b te
n e r u n a v iv ie n d a d e fin itiv a , con e l correr d e l tiem po.
L a s e c u e n c ia d e d esp la za m ien to s alu d id a se realiza a v elo cid a d variable,
p u d ie n d o transcurrir varios aos sin q u e haya, cam bios d e im portancia para
m u ch a s u n id a d e s fam iliares.
T a n to la aparicin d e las form as h ab itacion ales reseadas com o e l ritmo d e
lo s d e sp la z a m ie n to s d e p o b la ci n entre e lla s son fu n cin d e las m odalidades
d e l c r e c im ie n to e c o n m ic o , d e la d istrib u cin d el in greso, d e l p roceso d e

458
u rb a n iz a c i n , d e la capacidad d e organizacin y d e las p o sib ilid a d es d e m ani
festar su s d em a n d a s por los grupos m s pobres.
E s fa c tib le su p o n e r q u e las in v a sio n es d e terreno surgen con m ayor in ten
sid a d cu a n d o lo s in d ica d o res eco n m ico s y dem ogrficos acusan una relacin
d e sfa v o r a b le . E m p ero , si las in v a sio n es son reprim idas por las autoridades
lo c a le s , e l p ro b lem a a d q u iere otra fisonom a, sie n d o el h acin am ien to e l in d ica
dor q u e se a la e l d eterio ro d e la situacin.
E n ca m b io , cu a n d o e x iste u n a relacin favorable entre crecim ien to eco n
m ic o y d istrib u ci n d e l in greso, cr e c en las oportunidades d e q u e las n e c e sid a
d e s d e u n m ayor n m ero d e personas sean atendidas por e l m ercado y d e q u e e l
resto se a aco g id a e n lo s program as d e sitios y servicios.
d) Pobreza y categora habitacional. No hay inform acin su fic ie n te para
e s ta b le c e r u n a estra tifica ci n so cio eco n m ica y analizar su corresp on d en cia, si
e s q u e e x is te , c o n la form a h ab itacion al ocupada. P u e d e conjeturarse q u e las
p e o r e s c o n d ic io n e s se dan e n los asen ta m ien tos d e precaristas: la m ayor pro
p o rc i n d e su fu erza d e trabajo s e d e d ic a a a ctivid ad es d e m uy baja productivi
d a d (c o m e r cio am b u la n te, r e c o le cc i n d e d esp erd icio s u otros trabajos ocasio
n a le s, etc .), co n fu ertes flu ctu a cio n es d e estab ilid ad , n iv e le s d e rem uneracin
b a jsim o s y u n grado m u y in c ip ie n te d e organizacin.
L o s c o n v e n tillo s o cuartos e n casa d e v ecin d a d albergan una fraccin
im p orta n te d e l proletariado urbano y d e em p lea d o s d e m enor im portancia.
E n la categora d e sitio s y serv icio s s e agrupan personas p ro v en ien tes o d e
a se n ta m ie n to s d e precaristas erradicados o d e barrios d e tugurios. Las p ostu la
c io n e s a esta s s o lu c io n e s p u e d e n h a cerse in d iv id u al o colectiv a m en te, e n cu yo
c a so h a y u n c o m it q u e rep resen ta a los in teresad os ante las autoridades.
T a m b i n s u e le ocurrir q u e fam ilias d e in gresos reducidos hayan adquirido
lo te s d e terren o co n urbanizacin prom etida. E n m uchas o ca sion es, estas
tra n sa ccio n es se realizan al m argen d e los reglam entos le g a le s y los ven d ed ores
n o d an c u m p lim ie n to a lo o frecid o (loteos brujos o barrios piratas). E stas
irregu la rid a d es so n norm alizadas d e sp u s d e largas tram itaciones, m ed ian te la
in te r v e n c i n d e lo s organism os gub ern am en tales.
L o s n u e v o s a sen ta m ien to s d e sitios y serv icios han m ostrado una e v o lu ci n
d ife r e n te . A lg u n o s d e e llo s han progresado co n rapidez, m ientras q u e otros han
p e r m a n e c id o estacio n a rio s o se han d eteriorado. Sin lugar a dudas, tanto las
p o s ib ilid a d e s eco n m ica s com o la co m p o sici n social d e sus habitantes d e b e
e je rcer u n a m arcada in flu e n c ia e n su organizacin y capacidad d e lucha, y e llo
e s d e c is iv o e n la e v o lu c i n d e l asentam iento.
e ) M agnitud. La inform acin esta d stica d isp o n ib le slo p erm ite realizar
a lg u n a s e stim a c io n e s d e la im portancia nu m rica d e las categoras habitaciona-
le s m e n c io n a d a s. U n ob st cu lo para evaluarla e s la au sen cia d e co n sen so sobre
u n a d e fin ic i n d e las a g ru p acion es d e v iv ie n d a pobre.
E l B a n co M u n d ial, e n inform e r e c ie n te ,8 presenta a n tec ed en tes d e tipo

8IB R D , Sector Policy Paper: Housing, W ashington, 1975, pp. 62-63.

459
d em o g r fico , d e in g reso s y d e c o n d ic io n e s h abitacionales referidos a 1970 para
d ie z p a s e s d e la reg i n . U sa d o s in d icad ores para e l asp ecto habitacional:
h a c in a m ie n to (porcentaje d e v iv ien d a s ocupadas por tres o ms personas por
cuarto) y porcentaje d e p o b la ci n urbana q u e habita en tugurios y asen tam ien
tos d e p recaristas. L lam a la aten ci n la esca sa relacin ex isten te entre eso s
in d ic a d o r e s y la v ariab le in g reso ,9 lo q u e p u e d e d eb e rse a q u e se han u tilizado
c o n c e p to s d ife r e n te s d e v iv ie n d a s ocupadas por los sectores urbanos pobres.
P or otra parte, u n d o cu m en to r e c ie n te d e N a cio n es U n id a s10 exp resa q u e
p or lo m e n o s un tercio d e la p o b la ci n urbana d e los p a ses e n vas d e desarrollo
v iv e e n barrios d e tugu rios y a sen tam ien tos d e precaristas. C onsiderando q u e
e l ritm o d e cr e c im ien to p o b la cio n a l d e esto s a sen tam ien tos e s aproxim adam en
te d e 15 por c ie n to anual, p u e d e estim arse q u e, al cabo d e seis aos, los
h a b ita n te s d e e sto s co n g lo m era d o s p ob res se duplicarn.

2. H a cin a m ien to y te n e n c ia d e la v iv ien d a

F r e c u e n te m e n te , para se alar lo s progresos e n m ateria habitacional, se utilizan

in d ic a d o r e s exp resa d o s e n p rom ed ios sobre e l conjunto d e la p ob lacin . Tal
form a d e p re se n ta c i n n o p u e d e con sid erarse adecuada, ya q u e los prom edios
n o m u estran la situ a ci n d e lo s grupos q u e estn en p eores co n d icio n es, por
cu a n to su s d iferen cia s co n e l resto d e la p o b la cin se atenan.
E l progreso e c o n m ic o exp erim en tad o por algunos p a ses se expresa a
travs d e l m ejoram ien to d e las c o n d ic io n e s d e habitacin. Sin em bargo, hay
q u e c o n o c e r la d istrib u ci n d e e s te in crem en to en e l plano habitacional, anali
za n d o si ha a lcan zad o a los secto res ms p ostergados d e la poblacin.

a) H acinam iento

E n e l C uadro 1 se p resen tan d os in d icad ores, nm ero d e personas por

v iv ie n d a y e l p ro m ed io d e person as por cuarto, referidos a lo s aos 1960 y 1970.
L a rela ci n en tre stock d e v iv ien d a s y p ob lacin m uestra q u e d e los 16
p a se s co n sid era d o s, alred ed o r d e un tercio m ejoran su situacin anterior; en
s lo d o s ca so s hay d eterioro, m ientras e l resto m an tien e una situacin sem ejan
te.
E l in d ica d o r p ro m ed io d e p ersonas por cuarto m uestra una d ism in u cin
g en er a liz a d a d e l grado d e h acin a m ien to , con la nica ex c ep ci n d e B olivia.

9E n B elo H orizonte (Brasil) 14 por ciento de su poblacin habita tugurios y asentam ientos de
precaristas con un nivel de ingreso p e r cpita muy inferior al de Caracas (Venezuela), donde 40 por
c ien to de sus habitantes viven en esas condiciones. Las cifras ms altas son las de Buenaventura
(C olom bia), con 80 por ciento , y la de C him bte (Per), con 67 por ciento.
10N aciones Unidas, Informe sobre la situacin social en el mundo, 1974, docum ento
E /C N .5/512/R ev. 1, N ueva York, 1975, pp. 501-520.

460
 C uadro 1

RELACION DE PERSONAS POR VIVIENDA U HOGAR Y PROMEDIO DE

PERSONAS POR CUARTO EN 1960 Y 1970 EN DIVERSOS PAISES

Relacin de personas por Promedio de personas

hogar o vivienda por cuarto

Pas a b c a b c

Personas por Personas por 1960 1970

hogares 1 9 6 0 vivienda 1 9 7 0

Argentina 4 .4 3 .6 1 .4 1 .4
Boliviade 4 .0 6 .4 1 .7 2 .0 i
Brasil 5 .R 5 .1 1 .3 1 .1
Colombia 6 .2 6 .0 2 .1 1 .9 *
Costa Rica 5 .7 h 5 .6 * 1 .5 1 .3 *
Chile 5 .4 5 .1 1 .7 1 .4
Ecuador 5 .2 i 4 .7 2 .5 2 .2 p
E l Salvador 5 .4 k 5 .4 < 3 .1 1
Honduras 2 .4
Mxico 5 .4 4 .9 m 2 .9 2 .6
Nicaragua 6 .P * 6 .2 < 2 .8 2 .0 i
Panam 4 .7 h 4 .9 2 .4 2 .2
Paraguay 5 .4 i 5 .5 " 2 .4 p
Repblica Dominicana 5 .0 5 .3 2 .0
Uruguay 3 .8 h 3 .2 h 1 .5 1 .6 "
Venezuela 5 .4 k 5 .0 i 1 .6 1 .5 1

Fuentes y referencias:
Serie preparada a base de informacin de OEA-IASI, Amrica en cifras.
^C ensos N acionales d e los pases.
cB oletines del Instituto Interam ericano de Estadsticas (IASI).
dZ onas urbanas.
eInform e P relim inar de Bolivia, N aciones Unidas A/Conf.70/NR/8, del 28 de abril, 1975.
<1950.
81964.
h1963.
<1973.
1962.
k1961.
<1971.
mH ogares, el prom edio de personas por vivienda es de 5.8.
"1972.
"1975.
P1974.
'11976.

461
 E s te panoram a alen tador s e d esvirta al d esglosar las cifras con ayuda d e
otras va ria b les. E n e l C uadro 2 se presen ta e l p rom edio d e personas por cuarto
s e g n e l n m ero d e cuartos por vivien d a .
E n B rasil, e l p ro m ed io n acion al e s d e 1.1 personas por cuarto y 13 por
c ie n to v iv e e n situ a c io n e s d o n d e se supera e l p rom edio nacional. E n las
v iv ie n d a s d e u n cuarto, e l p rom ed io es d e 3 .0 personas por cuarto; e n esas
c o n d ic io n e s se en cu en tra 3 por c ie n to d e la p ob lacin total.
E n M x ico , m ientras e l n iv e l d e h acin am ien to nacional baj durante e l
d e c e n io , e l p ro m ed io d e personas q u e se en cuen tran en co n d ic io n es inferiores
a la m e d ia n acion al a u m en t d e l 51 al 6 6 por cien to en e l m ism o perodo,
e x is tie n d o 3 7 por c ie n to d e la p o b la ci n v iv ie n d o en situacin d e m s d e cin co
p e rso n a s por cuarto.
E n V e n e z u e la , d o n d e e l p ro m ed io n acional es d e 1.5 personas por cuarto,
h a y 9 p o r c ie n to d e v iv ie n d a s d e un cuarto con un prom ed io d e 5.2 personas.

Cuadro 2

PROM EDIO NACIONAL DE PERSONAS POR CUARTO SEGUN NUMERO DE

CUARTOS POR VIVIENDAS EN DIVERSOS PAISES DE AMERICA LATINA

Viviendas segn nmero Promedio de Porcentaje de poblacin

de cuartos personas -----------------------------------------
por cuarto simple acumulado

Brasil (1) Ao 1970

Viviendas con 1 cuarto 3 3 3
2 cuartos 2 10 13
Promedio nacional 1.1 100 100

Costa Rica (2) Ao 1973

Viviendas con 1 cuarto 3.4 3 3
2 cuartos 2.4 10 13
3 cuartos 1.6 16 29
Promedio nacional 1.3 100 100

Chile (3) Ao 1970

Viviendas con 1 cuarto 3.7 8 8
2 cuartos 2.4 19 27
3 cuartos 1.8 22 49
Promedio nacional 1.4 100 100

E l Salvador (4) Ao 1971

Viviendas con 1 cuarto 4.9 56 56
Promedio nacional 3.1 100 100

462
 Cuadro 2(Continuacin)
Viviendas segn nmero Promedio de Porcentaje de poblacin
de cuartos nC
p nr
i c nna c
3l/IlC(o

por cuarto simple acumulado

Mxico (5) Ao 1960

Viviendas con 1 cuarto 5.0 51.2 51.2
Promedio nacional 2.9 100 100

Mxico (5) Ao 1970

Viviendas con 1 cuarto 5.4 37 37
2 cuartos 3.0 29 66
Promedio nacional 2.6 100 100

Nicaragua (6) Ao 1971

Viviendas con 1 cuarto 4.1 37 37
2 cuartos 2.2 31 68
Promedio nacional 2.0 100 100

Panam (7) Ao 1970

Viviendas con 1 cuarto 4.4 34 34
2 cuartos 2.4 29 63
Promedio nacional 2.2 100 100

Venezuela (8) Ao 1971

Viviendas con 1 cuarto 5.2 9 9
Promedio nacional 1.5 100 100

Fuente: (1) Brasil IBG E. P esquisa nacional por amostra d e domicilios: 4. trim estre d e 1972. Total
das regioes I a IV. G uanabara; M inisterio de Planejam ento e Coordenago Gral - Funda-
So IB G E. D irectorio T cnica C enso Demogrfico Brasil-Serie Nacional-Volumen I.
(2) I.A.S.I. Boletn Estadstico, N. 114. D iciem bre 1974. (3) C hile. Instituto Nacional de
E stadsticas, XIX Censo Nacional de Poblacin y 111 de Vivienda, 1970. Muestra Censal.
(4) E l Salvador. D ireccin G eneral de Estadstica y Censos, /V Censo de Poblacin, III de
Vivienda, 1971. Cifras prelim inares obtenidas por muestreo. (5) I.A.S.I., Boletn Estads
tico N.69. Marzo 1971. (6) I.A.S.I. Boletn Estadstico N. 89. N oviem bre 1972. (7) Pana
m. D ireccin de E stadstica y Censo. C ensos Nacionales d e 1970: VII Censo de Pobla
cin y III Censo de Vivienda. Vol. II. Caractersticas de la Vivienda. (8) Venezuela.
D ireccin G eneral de Estadsticas y C ensos Nacionales, Encuesta de hogares por mues
treo. Abril 1971. Doc. N. 12: E m pleo, desem pleo y analfabetismo.

A m e d id a q u e s e incorporan m s variab les al an lisis, se visu a liza la

v erd a d era situ a ci n h ab itacion al d e lo s grupos m s pobres. E llo se llev a a cabo
para e l c a so d e Panam , agregando e l tip o d e v iv ie n d a (ver Cuadro 3). E n e s e
c a so s e d istin g u e n lo s tip os d e v iv ie n d a casa in d ivid u al (perm anente o sem i-
p e r m a n e n te , por u n lad o, e im provisada, por otro), apartam iento y casa d e
v e c in d a d .

463
 C u ad ro 3

PANAMA: PROM EDIO NACIONAL DE PERSONAS POR CUARTO SEGUN TIPO

DE VIVIENDA Y NUMERO DE CUARTOS -1970

Promedio de Porcentaje de Porcentaje

Tipo de vivienda por personas poblacin de poblacin
nm ero de cuartos por cuarto cada grupo total

I. Casa individual 2.2 73.6

a) Permanente o semipermanente 2.2 100.0
con 1 cuarto 4.9 13.7
2 cuartos 2.6 24.1
3 cuartos 1.8 22.4
4 cuartos 1.4 19.7
5 cuartos 1.2 10.1
6 cuartos 1.0 5.1
7 y ms cuartos 0.9 4.9

b) Improvisada 3.3 100.0 3.0

con 1 cuarto 4.4 44.0
2 cuartos 2.7 34.8
3 cuartos 2.1 13.3
4 cuartos 1.9 5.8
5 y ms cuartos 1.6 2.1

II. Apartamiento 1.7 100.0 10.3

con 1 cuarto 3.4 9.8
2 cuartos 2.0 43.2
3 cuartos 1.6 25.4
4 cuartos 1.3 12.6
5 cuartos 1.0 5.2
6 cuartos 1.0 2.3
7 y ms cuartos 0.9 1.5

III. Casa de vecindad 2.9 100.0 13.1

con 1 cuarto 3.7 69.5
2 cuartos 2.3 23.1
3 cuartos 1.7 4.8
4 cuartos 1.4 1.9
5 cuartos 1.2 0.4
6 cuartos 0.8 0.2
7 y ms cuartos 1.1 0.1

PROM EDIO NACIONAL 2.2 100.0

Fuente: Panam , D ireccin d e Estadstica y Censo, Censos Nacionales de 1970: V il Censo de

Poblacin y III Censo de Vivienda, col. II, Caractersticas de la vivienda.

464
 L o s p r o m ed io s d e person as por cuarto ms bajos corresponden, com o era
d e su p o n e r se , a las categoras m ejores d e v iv ien d a s, esto e s, e l apartam iento y la
ca sa in d iv id u a l (1.7 y 2 .2 , resp ectiv a m en te). E l m ayor hacin am ien to se da en
v iv ie n d a im p ro v isa d a (3.3 person as por cuarto) y la casa d e v ecin d ad (2.9 d e
p er so n a s por cuarto).
E n la categora casas in d iv id u a le s, la v iv ien d a p erm an en te o sem iperm a-
n e n te m a n tie n e e l p ro m ed io (2.2 p erson as por cuarto), au n q u e casi 14 por
c ie n to d e las casas d e l grupo alcan za un p rom ed io cercano a 5 personas por
cuarto, q u e e s fa ctib le su p o n er corresp on d e a v iv ien d a s sem ip erm an en tes.
L a v iv ie n d a im p rovisada concentra la m ayor d en sid a d p oblacional en
v iv ie n d a s d e un cuarto (44 p erson as cada 100 d e e ste grupo, a un p rom ed io d e
4 .4 p erso n a s por cuarto). T a m b in e n los apartam ientos d e un cuarto, e l hacina
m ie n to e s e le v a d o (3.4 personas por cuarto) y representando e l 10 por cie n to d e
la p o b la c i n q u e hab ita e n apartam ientos.
P or ltim o , y co m o era d e sup oner, la casa d e vecin d a d p resen ta un e lev a d o
grado d e h a cin a m ien to , co n un p rom ed io cercano a 4 personas por cuarto e n las
casas d e u n cuarto, d o n d e se aloja e l 7 0 por cie n to d e la p ob lacin d e esta cla se
d e v iv ie n d a s.

b ) Formas de tenencia

E n lo s c e n so s se d istin g u e n , por lo gen eral, tres formas d e tenencia: a)

p rop ieta rio ; b) arrendatario, y c) usufructuario. La calidad d e propietario
otorga p le n o s d e r e c h o s d e d o m in io sobre la v iv ien d a o terreno ocupado q u e se
acred ita m e d ia n te una escritura p blica; arrendatario e s q u ie n d e b e abonar
cie rta su m a d e d in ero al propietario para utilizar la v iv ien d a , y usufructuario,
a q u e l al q u e se c e d e tem p o ra lm en te e l u so d e una vivien d a, sin costo.
A l ob servar lo s a n te c e d e n te s esta d stico s ex p u esto s e n e l Cuadro 4, p u e d e
com p ro b a rse e l p red o m in io d e la categora propietario, acen tu n d ose esta
form a d e te n e n c ia e n e l transcurso d e l tiem p o , e n los casos para los q u e se cont
c o n in form acin .

Cuadro 4

REGIM EN D E TENENCIA DE LA VIVIENDA POR AREAS URBANAS Y

RURAL, EN 1960 Y 1970
(Porcentajes)

Total Urbano Rural

1960 1970 1960 1970 1960 1970

Argentina Propietario 58.9 58.7 _ _ _ _

Arrendatario 26.8 22.8 -- -- --- --
Otras formas 14.3 18.5 -- -- -- . _
Total 100.0 100.0 -- --- --- --

465
 T otal U rb an o Rural

1960 1970 1960 1970 1960 1970

Chile Propietario 3 8 .8 5 3 .7 3 8 .4 5 5 .8 4 0 .2 4 6 .1
Arrendatario 3 9 .3 2 7 .3 4 9 .4 3 2 .9 9 .0 6 .9
Otras formas 2 1 .9 1 9 .0 1 2 .1 1 1 .3 5 0 .8 4 7 .0
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
b a b a b

Ecuador Propietario 6 0 .8 6 3 .7 3 3 .9 4 0 .1 7 4 .6 7 9 .8
Arrendatario 2 3 .1 2 4 .0 5 5 .5 5 0 .5 6 .4 5 .8
Otras formas 1 6 .1 1 2 .3 1 0 .6 9 .4 1 9 .0 1 4 .4
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
C c C

Per Propietario 5 6 .0 6 9 .5 3 9 .4 5 9 .1 7 0 .7 8 3 .4
Arrendatario 2 4 .7 1 6 .6 4 4 .7 2 7 .9 7 .0 1 .5
Otras formas 1 9 .3 1 3 .9 1 5 .9 1 3 .0 2 2 .3 1 5 .1
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
d e

Uruguay Propietario 3 3 .0 4 4 .5
Arrendatario 6 0 .0 4 9 .2

Otras formas 7 .0 6 .3

Total 100.0 100.0

Mxico Propietario 5 4 .1 6 6 .0 3 7 .8 5 4 .2 6 9 .6 8 2 .8
Arrendatario
y otras formas 4 5 .9 3 4 .0 6 2 .2 4 5 .8 3 0 .4 1 7 .2
Total 100.0 100.0. 100.0 100.0 100.0 100.0

Panam Propietario 5 9 .3 6 2 .9 2 7 .1 3 8 .8 8 6 .5 8 6 .5
Arrendatario 3 3 .1 2 7 .8 6 8 .3 5 2 .6 3 .5 3 .4
Otras formas 7 .6 9 .3 4 .6 8 .6 1 0 .0 9 .8
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
d i d f d f

Costa Rica Propietario 5 6 .2 6 0 .3 43.1 5 3 .3 6 4 .1 6 5 .4

Arrendatario 2 4 .0 2 2 .9 4 8 .9 4 0 .0 9 .3 9 .8
Otras formas 1 9 .8 1 6 .8 8 .0 6 .7 2 6 .6 2 4 .8
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: N aciones U nidas. Statistical yearbook, 1974; IASI. Amrica en cifras 1974: Situacin so
cial; Ecuador. Ju n ta N acional de Planificacin 111 Censo de poblacin y 11 de vivienda,
1974. Resultados anticipados por maestreo; Uruguay. D ireccin general de estadstica y
censos. Encuesta de hogares. A bril-septiem bre d e 1970: Per. O ficina nacional de Esta
dstica y censo. Censos nacionales. VII de poblacin y II de vivienda, 1972.
a1962. b1974. c1961. b1963. eSlo referido a M ontevideo. f1973.

466
 E n tre 3 0 y 4 0 p or c ie n to d e las v iv ien d a s ex iste n tes e n reas urbanas est
arrendado, sie n d o la te n d e n c ia a d ism in u ir su n iv e l d e participacin frente a las
otras form as d e te n en c ia . E n las zon as rurales los porcentajes d e viv ien d a s
a lq u ila d a s so n in sig n ifica n tes.
E l u su fru cto, e n cam b io, tie n e im portancia e n las zonas rurales, lleg a n d o a
abarcar la m itad d e las v iv ie n d a s ex iste n te s e n algunos p a ses, lo q u e se exp lica
p o r las m o d a lid a d e s d e ex p lo ta ci n agrcola, q u e im p lica esta cla se d e regala
para lo s trabajadores. E n las zon a s urbanas e l usufructo flucta entre 5 y 14 por
c ie n to d e l total d e v iv ie n d a s, sie n d o factib le suponer q u e los invasores d e
terren o s urbanos han sid o asim ilad os a esta categora.
E l C u ad ro 5 p erm ite analizar la te n e n c ia a travs d e los tipos d e v iv ien d a
e n las zo n a s urbanas d e l Per, e v id e n c ia n d o q u e e n los tipos d e v iv ien d a s ms
p reca rio s (co n stru cci n im provisada y la ch o za o cabaa) la forma d e ten en cia
d o m in a n te e s la d e propietario (80 por cie n to d e los casos).

Cuadro 5

PERU (ZONAS URBANAS): VIVIENDAS PARTICULARES POR REGIMEN DE

TENENCIA DE LA VIVIENDA, 1970
(Participacin porcentual)

Adqui Usu No
Tipo de vivienda Total Propia rin Total Alqui fruc Otra espe
dose lada tuada forma cifi
cada

Total urbana 100.0 52.1 6.9 59.0 27.9 10.0 1.9 1.2
Casa independiente 100.0 62.2 7.4 69.6 16.9 10.5 1.8 1.2
Departam ento en
edificio 100.0 7.5 15.7 23.2 69.7 5.3 1.3 0.5
Vivienda en quinta 100.0 19.3 6.3 25.6 68.7 4.3 0.7 0.7
Cuartos en casa de
vecindad 100.0 19.3 3.1 22.4 65.2 8.9 2.0 1.5
Construccin im
provisada 100.0 77.5 1.8 79.3 4.8 12,4 2.2 1.3
Choza o cabaa 100.0 78.0 0.7 78.7 6.8 9.7 2.5 2.3
Locales no cons
truidos para la
vivienda 100.0 17.8 2.4 20.2 25.6 26.5 23.5 4.2
Otra forma 100.0 29.3 1.9 31.2 3.7 48.0 8.9 8.2

Fuente: Per. O ficina N acional de E stadstica y Censos; Censos Nacionales VII d e Poblacin y
II d e V ivienda. Ju n io 1972.

Nota: Las definiciones d e tipos de vivienda pued en encontrarse en las prim eras pginas de este
trabajo.

467
 L as v iv ie n d a s c o n siste n te s en cuartos e n casa d e v ecin d ad , e q u iv a le n te d el
c o n v e n tillo , est n habitadas e se n c ia lm e n te por arrendatarios, h a b ien d o 65 por
c ie n to d e e s te tip o d e v iv ie n d a d estin a d o al alquiler.
E n rela ci n a lo s tip o s d e v iv ien d a s ocupadas por los grupos m ed io s y altos
h ay d iferen cia s; m ien tras 7 0 por cie n to d e las casas in d e p e n d ie n te s son ocu p a
das p o r su s p ropietarios, un porcentaje sem ejan te d e los departam entos se
arriend an.
L as esta d stica s u tiliza d a s m uestran la e x isten cia d e un m ercado seg m en ta
do: las p erso n a s d e in g reso s e le v a d o s p o s e e n una casa slid a o arriendan un
d ep a rta m en to , m ien tras q u e los sectores m s pobres son propietarios d e co n s
tr u c c io n e s im p rovisad as o d e ch ozas, o b ie n arrendatarios e n cuartos e n casa d e
v e c in d a d .
E n C o sta R ica (ver C uadro 6), las v iv ie n d a s se clasifican e n p erm an en tes,
se m ip e r m a n e n te s y m argin ales. La gran m ayora d e las sem ip erm an en tes son
h a b ita d a s por su s p rop ietarios. E n cam b io, m en o s d e la m itad d e las m arginales
e s o cu p a d a por su s d u e o s, una cuarta parte se alq u ila y otro tanto se encuentra
e n otras form as d e te n e n c ia .

Cuadro 6

COSTA RICA: FORMAS DE TENENCIA POR TIPO DE VIVIENDA -1973

(Total pas)
(Distribucin porcentual)

Ocupada Ocupada Otra forma

Total por el por el de
propietario inquilino tenencia

Vivienda permanente 100.0 59.9 23.5 16.6

Vivienda semipermanente 100.0 81.6 0.8 17.6
Vivienda marginal 100.0 42.4 28.2 29.4

Fuente: IASI, Boletn estadstico No. 114, diciem bre, 1974.

Nota: E n Jos clculos se ha excluido las viviendas mviles, porque no tienen relevancia en la
m agnitud de las cifras.

E n C h ile (C uadro 7) son ocupadas p referen tem en te por propietarios las

v iv ie n d a s p erm a n en tes (56 por cien to ) y las sem ip erm an en tes (53 por ciento).
A l in terio r d e la categora v iv ie n d a perm an ente, 59 por cien to d e las casas son
o c u p a d a s por sus p rop ietarios, arrendndose e l 2 9 por cie n to restante, m ientras
q u e lo s d ep artam en tos, e n cam bio, son arrendados e n su m ayor parte (53 por
c ie n to ) y s lo 2 9 por c ie n to est ocu pad o por sus propietarios.
L o s c o n v e n tillo s se d estin a n al arrendam iento e n 76 por cien to d e los
ca so s.

468
 Cuadro 7

C HILE: FORMAS DE TENENCIA POR TIPOS DE VIVIEND A E N ZO NA URBANA, 1970

(Distribucin porcentual)

Propietarios Total Sub- Otros

Total arren Arren arren- Usu e ig
Total Parcial datarios data data- fruc nora
Total pagado pagado rios rios tuario dos

Total 100.0 54.9 28.9 26.0 31.9 30.6 1.3 11.8 1.4
Viviendas perma
nentes 100.0 55.8 30.2 25.7 32.8 31.6 1.2 10.2 1.1
Casa 100.0 59.2 32.8 26.4 29.1 28.2 0.9 10.5 1.2
Departamento 100.0 39.0 12.8 26.2 52.7 50.7 2.0 7.8 0.4
Vivienda con
ventillo 100.0 13.3 10.0 3.3 76.1 68.2 7.9 9.8 0.8
Vivienda semi-
perm anente 100.0 52.5 20.4 32.1 22.1 21.0 1.1 21.5 3.9
Rancho, ruca,
choza 100.0 37.1 21.2 15.9 32.0 30.2 1.8 26.9 4.0
Mejora 100.0 56.1 20.2 35.9 19.8 18.8 1.0 20.2 3.9
Viviendas mar
ginales 100.0 40.0 19.5 20.5 18.9 18.7 0.2 35.0 6.1
Viviendas en
estructuras no
residenciales 100.0 25.7 17.8 7.9 43.4 40.8 2.6 26.3 4.6
Otras viviendas
particulares 100.0 20.2 10.9 9.3 39.9 34.4 5.5 36.5 3.5

Fuente: Institu to nacional de estadsticas. XIV Censo nacional de poblacin y III de vivienda, 1970. Muestra de adelanto de cifras.
Total pas.
 E l ca so c h ile n o p erm ite com probar q u e e l arrendam iento e s una m od ali
d ad d e te n e n c ia b asta n te u tilizad a por los pobres. A s entre las vivien d as
se m ip e r m a n e n te s, la m ejora se alq u ila e n 32 por c ie n to d e los casos; los
ran ch os, rucas y ch o za s y la v iv ie n d a m arginal e n e l 20 por cie n to d e los casos.
E l p r e d o m in io d e la calid ad d e propietario se d e b e a diversos factores.
E n p rim er trm in o, d e b e recordarse q u e e l capital privado se ha orientado
fu n d a m e n ta lm e n te h acia la con stru ccin d e v iv ien d a s destinadas a la venta. E n
e llo h a in flu id o e l q u e e n lo s ltim os aos y com o una m ed id a d estin ad a a
b e n e fic ia r a los grupos e c o n m ica m en te m s d b ile s, casi todos los p ases han
im p u e s to norm as te n d ie n te s a controlar los arriendos, lo q u e ha provocado el
d e s a lie n to en las in v e r sio n e s destin ad as a v iv ien d a s d e alquiler, esp ec ia lm en te
e n co n te x to s in flacion arios. Por otra parte, co m o estm u lo a la d em anda d e
v iv ie n d a s , su rgieron interm ed iarios finan cieros, q u e financiaban la com pra de
v iv ie n d a s , a segu ran d o un reto m o rpido y sin riesgo d el d in ero in vertid o en la
co n str u c c i n , co n lo q u e se atrajeron cap itales hacia la ed ifica ci n d e vivien d as.
E n la esfera estatal se han em p ren d id o p rin cip alm en te programas d e sitios
y se r v ic io s e n gran e sc a la por lo red u cid o d e su costo frente a otras alternativas.
U n a d e las caractersticas d e e so s programas e s la venta d e terrenos a personas
q u e s e in stalan e n e sto s a sen tam ien tos, con trib u yen d o as a increm entar e l
n m e r o d e p ropietarios.

III. A lca n ces y lim ita c io n e s d e las so lu c io n e s em prendidas

L a situ a c i n d e la v iv ie n d a n o s lo e s fu n ci n d e l desarrollo econ m ico-social

a lca n za d o . La can tid a d y naturaleza d e los b ie n e s y serv icio s p roducidos y su
d istr ib u c i n d eterm in a n e l n iv e l d e v id a a q u e tie n e a cceso una p ob lacin
c r e c ie n te . Por e llo , lo s program as d e v iv ie n d a slo podrn aten d er las m an ifes
ta c io n e s d e l p ro b lem a , sin p o d er enfrentar los factores cau sales q u e d eterm i
nan la situ a ci n , la cu a l tie n e races m s profundas q u e sobrepasan e l m arco
secto ria l.
P or otra parte, e s reco n o cid a la im portancia d e la con stru ccin com o causa
y e fe c to d e l p r o c e so d e d esarrollo. E llo h a c e q u e las d e c isio n e s adoptadas en
c u a lq u ie r a esfera d e la ec o n o m a ten gan trascen d en cia e n e l plano d e la v iv ie n
d a y q u e las m ed id a s adoptadas e n la p o ltica habitacional afecten al resto d el
aparato e c o n m ic o . E sta in te r d e p e n d e n c ia p u e d e utilizarse favorablem ente en
u n a e stra teg ia q u e b u sq u e co n cilia r e l crecim ien to e c o n m ic o con la distribu
c i n m s eq u ita tiv a d e los b e n e fic io s d e l derivados. E n e s e m arco d eb era
ju z g a r se la tarea h ab itacion al, exam in and o si los recursos asignados y los plan es
d e v iv ie n d a han serv id o para atenuar las d esig u a ld a d es ex isten te s, cu m p lien d o
e l p a p e l d e in stru m en to redistrib utivo, o si, por el contrario, han contribuido a
a cen tu a r las d isp a rid a d es so c ia le s.
D e n tr o d e e s te co n tex to tan d esfavorab le, lo s programas d e sitios y servi
c io s h an b u sca d o co n cilia r las n e c e sid a d e s d e v iv ien d a d e los sectores ms
p o b r e s c o n e l v o lu m e n d e recursos d isp o n ib le s, con lo q u e no ha sid o n ecesario
alterar e n form a alg u n a la estructura d e la a sign acin d e recursos.

470
 L a m ayora d e lo s q u e p ropician esta c la se d e so lu c io n es destacan lo rpido
d e su a p lic a c i n y la u rg en cia q u e tie n e n sus b en eficiarios d e recibir alguna
form a d e ayuda. M s e sp e c fic a m e n te los argum entos son:11
1. L as so lu c io n e s propu estas al p rob lem a d e la v iv ie n d a e n las grandes
c iu d a d e s d e lo s p a se s p ob res n o s e ajustan a la realidad local, por cuanto e l
e le v a d o c o sto q u e im p lica una so lu ci n m s satisfactoria llevara a q u e una gran
m ayora q u e d a se sin a ten ci n d e n in g u n a cla se.
2. S e d ise a n casas para q u e d u ren 100 aos, con lo q u e se o b liga a las
fam ilia s m s p o b res a realizar u n esfu erzo exagerado, sie n d o m s racional
p e n sa r so lu c io n e s h a b ita cio n a les para una gen eracin.
3 . N o h a y c o m u n ica ci n en tre lo s p lan ificadores y la p o b lacin a servir.
T o d o s e h a c e d e arriba h acia abajo, h a b ien d o un d ivorcio en tre las aspiraciones,
las n e c e s id a d e s y las rea liza cio n es. E l tiem p o e s una variable aprem iante para
e s o s gru p os. La so lu c i n q u e req u ieren e s in m ediata, por cuanto no estn en
c o n d ic io n e s d e esp erar tanto co m o req u ieren las so lu cio n es tradicionales.
4. L as casas s lid a s y totalm en te term inadas cu estan sum as im p o sib le s d e
pagar p o r lo s secto res m s p ob res, q u e term inan sien d o adjudicadas a q u ie n e s
tie n e n m ayor ca p acid ad d e pago, d istorsion an d o as los objetivos in ic ia les d e
ta le s program as.
5. E lim in a r tugu rios sig n ifica apoyar fin an cieram en te a los m s p obres en
la so lu c i n d e su p ro b lem a hab itacional. S in em bargo, los organism os fin a n cie
ros d e lo s p a se s p o b res, a u n q u e d isp o n e n d e gran cantidad d e recursos para
d e d ic a r lo s al crd ito so cia l, p refieren siem p re prestar sum as grandes a p erso
nas q u e p u e d a n resp o n d er a las e x ig e n c ia s derivadas d e tales em p rstitos, en
lu gar d e otorgar ca n tid a d es red u cid as a una fraccin m ayor d e ben eficiarios.
Si b ie n e s cierto q u e la v iv ie n d a d efin itiv a , com o so lu ci n al alcan ce d e
to d o s, e s u n o b st cu lo in sa lv a b le e n las c o n d ic io n e s actu ales, estas nu evas
m e d id a s p la n tea n algu n as dudas e n to m o a su eficacia. La prim era d e ella s es
q u e c o n su a p lica ci n se m a n tien en las b a ses d e la d esig u a ld a d ,12 ya q u e las
r e sp u e sta s h a b ita cio n a les son estratificadas d e acuerdo al n iv e l d e in greso d e
lo s d em a n d a n te s. Por otra parte, la e x te n si n horizontal n ecesaria para esta
c la s e d e so lu c io n e s sacrifica tierras d estin ad as al cu ltivo, lo cual se traduce en
u n d o b le p erju icio , y a q u e los p roductos agrcolas d e b e n traerse d e zonas ms
a lejad a s, e n c a r e c ie n d o u n o d e los p rin cip a les rubros d e alim en tacin d e estos

H V ase Josse Van D er Rest, U na angustia del T ercer Mundo: la vivienda para todos ,
Mensaje No. 222, Santiago, septiem bre, 1973.
12E n C h ile durante el ao 965, en que se dio la cifra ms alta de viviendas producidas en el
d ecen io 1960-1970 (42 000 viviendas), el sector pblico tuvo un-papel preponderante al financiar
84 por ciento de las soluciones habitacionales, que representaban el 68 por ciento de la superficie
edificada. Sin em bargo, al desglosar estas cias en tre viviendas slidas y operacin sitio" se
co m prueba q u e si b ie n estos ltim os representaban 52 por ciento d e las soluciones, apenas
ocupaban 11 por ciento d e la inversin destinada a viviendas y slo participaban en 32 por ciento de
la superficie edificada (viviendas provisorias d e madera, de un cuarto). Datos tomados del M iniste
rio d e V ivienda y U rbanism o, Estadsticas Habitacionales 1965. Resumen General, C uadro la.

471
gru p o s y, por otra parte, la u b ica ci n d e sus v iv ien d a s se aleja cada v e z m s d e
su s cen tro s d e trabajo.
L a ex p a n si n d e las ciu d a d es ha sid o notable, d u p lic n d o se algunas d e
e lla s c o m o M x ico , L im a, C ali, M onterrey, e n perodos d e c e n a le s. E n casi
to d o s lo s ca so s e sa ex p a n si n s e h iz o a ex p en sa s d e tierras agrcolas destinadas
al a b a ste c im ie n to d e la ciu dad . Igual prob lem a ocurre en otros centros urbanos,
a u n q u e su c r e c im ien to haya sid o m en o s espectacular. Santiago d e C h ile , por
e je m p lo , ab sorb i en tre 1965 y 1970 la im portante cantidad d e 12 254 hectreas
d e s u e lo s d e rieg o d e m xim a p oten cialid ad ; B ogot ha ocupado casi un quinto
d e las tierras aptas para la agricultura d e la sabana en q u e se asienta; calculn
d o s e q u e d e p ro seg u ir las te n d en cia s actu ales, esta ocu p acin ser casi total
para e l ao 200 0 . E n B u en o s A ires las tierras d e m ayor fertilidad fueron
fraccion ad as e n lo te s urbanos, dando lugar a d en sid a d es m enores d e 20 hab i
ta n te s por hectrea. E sta situ a ci n ha d ism in u id o las valiosas reservas d estin a
das al a b a ste c im ie n to d e la p o b la c i n .13
S in d e sc o n o c e r otros factores, la resp on sab ilid ad q u e cab e a los barrios
m a rg in a les e n la ex p a n si n fsica d e la ciu dad es e v id e n te . E n B ogot las
u rb a n iza cio n es in co m p leta s e ile g a le s ocupaban en 1970 alrededor d e 1 530
h ect rea s, m ientras q u e e n G u ayaqu il, con una p ob lacin no superior al tercio
d e la b ogotan a, o cu p an 8 0 0 hectreas. E n la p eq u e a ciu d ad d e N e iv a (C olom
bia) o cu p a n un q u in to d e l total d e la aglom eracin.
L a m agn itu d d e la p o b la ci n agrupada e n estos barrios e s im presionante.
A s, p o r ejem p lo , d e las o n c e ciu d a d es peruanas con 50 00 0 habitantes y m s e n
1970, s e is ten a n m s d e 3 0 por c ie n to d e su p ob lacin v iv ie n d o e n tales barrios,
d n d o se ca so s extrem os co m o Trujillo y C h im b te (54.9 por cien to y 80.8 por
c ie n to , r e sp e c tiv a m e n te), q u e son al m ism o tiem p o las ciu d ad es peruanas que
registraron las m ayores tasas d e crecim ien to d em ogrfico e n e l p erod o 1960-
7 2 .14 Para e l total d e e s e pas, e l C en so d e 1970 daba un total d e 6 1 0 p u eb lo s
j v e n e s (barriadas) co n 1 5 1 6 4 8 8 h ab itantes, d e los cu a les 761 755 vivan en
L im a e n 2 7 3 a sen ta m ien to s, d istribu id os e n la sig u ien te forma: Sector N orte, 59
a se n ta m ie n to s co n 3 1 3 943. habitantes; Sector Sur, co n 43 asen tam ien tos y
157 5 6 8 h ab itan tes; S ecto r E ste, con 123 asen tam ien tos y 2 1 9 068 habitantes, y
e l S e cto r C allao, co n 4 8 asen ta m ien to s y 71 176 habitantes.
P or otra parte, e n ciu d a d es d e topografa accidentada e l crecim ien to urba
n o p r o d u c e p rob lem as serios. A s e n la zona tropical d on d e frecu en tem en te las
c iu d a d e s se asien ta n e n reas m ontaosas con clim a llu v io so , com o es e l caso de
P ereira , B ucaram anga y C cuta (C olom bia) hay erosin com o co n se cu en c ia de
la p e n d ie n te , d e las llu v ia s y los v ien to s, d e la naturaleza d e los su elo s y d e la
p r e si n d e la p o b la c i n q u e con stru ye sus moradas en las colin as. E n eso s
lu g a res so n tam b in frecu en tes las in u n d a cio n es, a c o n sec u en cia d e q u e los

13L igia H errera, et al., Consideraciones sobre el proceso de urbanizacin, la concentracin y

la dispersin de la poblacin en Amrica Latina: situaciones crticas, Santiago, 1975.
14L igia H errera, et al., op. cit.

472
cu rsos d e agu a a u m en tan exagerad am en te su v o lu m en por la com b in acin d e
las llu v ia s y e l au m en to d e l escu rrim ien to su perficial d e las aguas.
L a d o ta ci n d e serv icio s com o agua corriente, alcantarillado y d esa g es no
ha se g u id o e l ritm o co n q u e se ha ocup ado e l esp a cio fsico, sobre todo e n los
ca so s d e topografa d ifc il, to m a n d o d e e s te m odo ms dram ticas las co n d icio
n e s e n q u e se en cu en tra n sus hab itan tes. E n algunas oca sio n es, in clu so la
u b ic a c i n d e esto s em p la za m ien to s ha dado origen a tragedias, al producirse
d e sliz a m ie n to s d e tierra o in u n d a cio n es. B o livia ha sid o u n o d e los p ases
e s p e c ia lm e n te afectad os por esta c la se d e calam idades, h a b in d o se dado tanto
e n L a P az co m o e n C ochab am b a e n e l caso d e los torrenteras, com o en Orara,
T rin id a d y Santa C ruz co n in u n d a cio n es. E stas causan serios perjuicios, sobre
to d o p or lo s m ateriales q u e arrastran, ya q u e los conductos d e d esa g e d e las
c iu d a d e s se o b stru y en y las aguas rem ojan terrenos y v iv ien d a s q u e se d eslizan
y d erru m b a n .15
C o m o c o n c lu si n e s n ecesa rio destacar q u e la situacin actual d e la v iv ie n
d a n o s lo e s fu n ci n d e las p o ltica s y programas d e v iv ien d a desarrolladas,
sin o , p or sob re tod o, e s c o n se c u e n c ia d e l desarrollo social y ec o n m ic o alcan
za d o p or lo s p a se s, d e m odo q u e cu alq u iera q u e sea la estrategia d e los
program as d e v iv ie n d a , ella s s lo podrn aten d er las m an ifestacion es d e l pro
b le m a , y a q u e para atacar los factores cau sa les q u e la originan d e b e n producirse
a lte r a c io n e s sig n ifica tiv a s e n las ten d en cia s so cio eco n m ica s actuales, funda
m e n ta lm e n te a u m en ta n d o e l e m p le o y m ejorando la participacin d e la pob la
c i n e n la d istrib u ci n d e l in greso. D e otro m odo, se reforzarn los factores q u e
d an o r ig e n a la ex p a n si n c r e c ien te y deso rd en ad a d e las ciu d a d es latinoam eri
can as. E sta d isp e r si n no d e b e continuar, p u e s se corre e l riesg o d e llegar a una
situ a c i n crtica, e n la q u e la im p o sib ilid a d fsica d e la c recien te expansin
v u e lq u e lo s futuros a u m en tos d e p o b la ci n e n los asen tam ien tos ya ex isten tes
(program as d e sitio s y serv icio s), aceleran d o e l deterioro d e estas localizacion es
q u e h o y e n d a so n p rop iciad os com o una so lu ci n ventajosa.

15C onferencia d e las Naciones U nidas sobre los asentam ientos hum anos, Vancouver, Canad,
1976, Informe Nacional de Bolivia, A/Conf. 70/NR/8.

473
 E l proceso de planificacin alimentaria
y nutricional
J a vier Toro

E n lo s p a s e s d e A m rica Latina y e l C aribe hay una c o n cie n c ia c recien te d e la

g ra v ed a d , las cau sas y las c o n se c u e n c ia s d e l p roblem a alim entario y nutricional
y d e la n e c e s id a d d e su so lu ci n . La pasada crisis m undial d e alim en tos p u so en
e v id e n c ia las in m en sa s d im e n sio n e s d e l p rob lem a y la m agnitud d e l esfuerzo
n e c e sa r io para reso lv erlo .
D e n tr o d e e s te esp ritu , e n 1970, los m inistros d e Agricultura y los m in is
tros d e S a lu d d e lo s p a se s d e l co n tin en te solicitaron, e n dos reu n ion es inter
a m erica n a s, la co o p era ci n d e varias organ izacion es d e l sistem a d e N a cion es
U n id a s para q u e con ju n tam en te asesoraran a los gobiernos n acion ales d e la
r e g i n e n la form u lacin d e p o ltica s n a cio n a les d e alim en tacin y nutricin.
L a s o lic itu d fu e d irig id a a la O rganizacin d e las N a cio n es U n id as para la
A gricu ltu ra y la A lim en ta ci n (FA O ), a la O rganizacin Panam ericana d e la
S a lu d (O P S /O M S ) y al F o n d o d e las N a cio n es U nidas para la Infancia
(U N IC E F ). D a d a la naturaleza m u ltisectorial d e l p roblem a alim entario y nutri
c io n a l s e so lic it y o b tu v o e l con cu rso d e la C o m isin E con m ica para A m rica
L atin a (C E P A L ) y d e la O rganizacin d e las N a cio n es U n id as para la E d u ca
c i n , la C ie n c ia y la C ultura (U N E S C O ). Por acuerdo d e estas organizaciones y
co m o r e sp u e sta a la so lic itu d d e los g ob iern os surgi, en to n ce s, en 1971, e l
P ro y ec to In tera g en cia l d e P rom ocin d e P olticas N a cion ales d e A lim entacin
y N u tr ic i n (P IA /P N A N ).
D e l ex a m e n d e las ex p erien cia s anteriores e n la m ateria y d e las q u e se
fu ero n o b te n ie n d o durante e l desarrollo d e d ich o proyecto, e s p o sib le extraer
u n c o n ju n to d e c o n c e p to s b sico s para e l m anejo d e las polticas d e alim enta
c i n y n u trici n . A co n tin u a ci n se har un desarrollo m s e x te n so sobre cada
u n o d e e llo s .

I. M u ltisectorialid ad

E l fr e c u e n te d i lo g o co n person as d e d iferen tes e sp ec ia lid a d e s vinculadas a lo

a lim e n ta r io y n u tricion al pareciera indicar la c o n v e n ie n c ia d e exam inar varios
d e lo s c o n c e p to s b sico s in d isp e n sa b les para la form ulacin y co n d u ccin d e
las p o ltic a s n a c io n a le s d e alim en ta ci n y nutricin. E ste e s e n to n c es e l pri
m ero u n a se r ie d e com en tarios con d ich o fin.
P o r q u hablar d e p o ltica s d e alim en ta ci n y nutricin y n o sim p lem en te
d e p r o d u c c i n d e a lim en to s y d e salud? Por q u se d ic e q u e aq u llas son
p o ltic a s m u ltise c to r ia le s?

475
 D e n tr o d e una p e r sp e c tiv a nacional, para q u e la p ob lacin d e l pas tenga
u n b ie n e sta r alim en tario y u n a d ecu ad o estad o nutricional e s necesario:
P rim ero, disponer de alim entos suficientes en cantidad, calidad y compo
sicin para poder aten der las necesidades nutricionales de toda la poblacin.
E sto im p lic a q u e lo s a lim en to s q u e renan ta les co n d ic io n es se produzcan e n
e l p a s o sea n im portados por com pra o d on acin internacional.
S e g u n d o , no basta co n q u e existan los alim en tos, e s n ecesario q u e e llo s
e s t n fsic a m e n te a c c e s ib le s al co n su m id or y e n c o n d icio n es para su com pra
fin al. E sto im p lica la e x iste n c ia d e un sistem a d e m ercadeo, q u e m o v ilice los
a lim e n to s d e s d e e l productor o d e sd e e l p un to d e im portacin hasta e l co n su
m id o r fin a l, los a lm a c e n e , co n serv e, transform e, a co n d icio n e y sit e donde el
com prador fin a l lo necesite y en la form a que l lo necesite.
T ercero , la poblacin, en funcin de la cual se ha m ovilizado la produc
cin, el m ercadeo y la agroindustria, debe tener, ante todo, capacidad d e
com p ra para adquirir lo s a lim en to s n ecesa rio s y condiciones culturales y edu
cativas para r eco n o cer los q u e m s n ecesita , para conservarlos, prepararlos y
co m b in a rlo s b ie n y distrib uirlos entre lo s m iem bros d e la fam ilia seg n las
n e c e s id a d e s b io l g ic a s d e cada u n o d e e llo s.
C uarto, adem s d e la d isp o n ib ilid a d y a ccesib ilid a d d e l alim en to y d e la
c a p a c id a d d e com prarlo y d e saberlo seleccio n ar, com binar, preparar y distri
b u ir, es indispensable que la poblacin est en condiciones mdico-sanitarias
de aprovecharlos biolgicam ente. E s d ecir, si gran parte d e la p ob lacin no
d is p o n e d e serv icio s d e agua p o ta b le y d e e lim in a ci n d e excretas, si no se
p ra ctica n norm as m n im a s d e h ig ie n e d e lo s alim en tos, si hay bajo n iv e l d e
in m u n iz a c io n e s y p or tod o e llo son nu m erosos los casos d e en ferm ed ad es
in fe c c io s a s y parasitarias y si la a ten ci n m d ica es in su ficien te, aquellas
e n fe r m e d a d e s o ca sio n a n p rdidas y au m en to d e las n e c e sid a d e s d e nutrientes,
o b ie n , a fectan las c o n d ic io n e s norm ales d e in g esti n d e los alim en tos y d e
a b so r c i n d e los n u trien tes.
C ad a u n o d e e sto s cuatro grandes factores d e l estado nutricional n o son
in d e p e n d ie n te s en tre s. E n tre e llo s e x iste n varias in terrelacion es b sicas q u e
e s n e c e s a r io te n e r m u y e n cuenta:
i) L a d isp o n ib ilid a d d e alim en to s, descontadas las exportaciones, d e b e
au m en ta r a n u a lm en te, por lo m e n o s, a una tasa igual a la d e l crecim ien to d e la
p o b la c i n para q u e n o d ism in u y a la cantidad d e alim en tos por persona. E ste
a u m e n to im p lica fo m en to d e la p rod u ccin y m od ificacion es e n e l com ercio
exterior.
ii) E l fo m en to d e la p rod u ccin d e a lim en tos o e l aum ento d e su im porta
c i n fo rzo sa m en te sig n ifica a u m en to d e l co n su m o y am p liacin d e la infra
estru ctu ra y d e las fa cilid a d es in d isp e n sa b les para e l m ercadeo. D e lo contra
rio, p o d ra p erd erse gran parte d e los esfu erzo s d e fom ento d e las in v ersio n es y
d e las c o se c h a s, lo s produ ctores se desalentaran y subiran los p recios.
iii) L a p ro d u cci n y m ercad eo d e a lim en tos son, por lo general, activida
d e s c o m e r c ia les q u e s e m u e v e n porq u e e x iste una d em anda so lv en te y una

476
p e r sp e c tiv a d e b e n e fic io para e l productor y e l interm ediario, e s decir, n o slo
p o rq u e h ay u n a p o b la ci n q u e n e c e sita alim entarse, sin o porque hay una
p o b la c i n q u e tie n e co n q u com prarlos. Si no hay su ficie n te capacidad d e
com p ra, lo s e x c e d e n te s p rod u cid os tie n e n q u e alm acenarse o exportarse o si no
s e p ie r d e n . P or lo g en era l esas prdidas dan lugar a retracciones p osteriores d e
la p ro d u cci n .

SECTORES

DISPONIBILIDAD Recursos
Naturales

Economa

Agricultura
ACCESIBILIDAD Ganadera

Industria

Comercio
\P
CAPACIDAD DE Trabajo y
COMPRA Y CON S. Social
D IC IO N ES CUL
TURALES Y Obras Pblicas
EDUCATIVAS
Educacin

Vivienda
APROVECHAMIENTO
BIOLOGICO
Salud
Pblica

Transporte
ESTADO y
NUTRICIONAL Comunicacio nes.
DE
LA POBLACION

iv ) C u a n d o s e e le v a notoriam ente la capacidad d e com pra d e la p ob lacin

e n form a rpida y n o s e fom enta, a la v e z , la produccin interna d e alim en tos o
n o s e h a c e la im portacin oportuna y su fic ie n te d e e llo s, se agotan las e x iste n
cia s d is p o n ib le s , su b e n los p recio s, se g en era un p roceso inflacionario por
e x c e s o d e d em a n d a y si se lim itan los p recio s o se raciona e l con su m o p u ed e
lle g a r s e a la form acin d e m ercado negro e n algunos alim en tos.
v) E l e fe c to p le n o d e una e le v a c i n d e la capacidad d e com pra en la

477
ca lid a d d e d ie ta norm al n o p u e d e lograrse sin un esfu erzo paralelo e n la
e d u c a c i n n u tricion al y e n la orien tacin alim entaria d e l consum idor.
v i) L as a c c io n e s d e e le v a c i n d e la capacidad d e com pra y d e ed u cacin ,
e stim u la n te s d e la d em a n d a d e alim en tos y las d e fom en to d e la produccin,
im p o rta ci n y m erca d eo n o p ro d u cen tod o su resultado en e l n iv e l nutricional
d e la p o b la c i n sin u n a activid ad sim u ltn ea dirigida a la m ayor aten cin
m d ic a y a la p r e v e n c i n y control d e las en ferm ed ad es transm isibles.
v ii) S i dada la situ a ci n d e l pas y su s p ersp ectivas, e l E stado com o naci
d o d e la v o lu n ta d so cia l p rep on d eran te y d estin ad o a con d u cir al grupo hacia un
o r d en s o c ia l estim a c o n v e n ie n te reducir e l n m ero d e la p o b lacin futura en
r ie sg o , sera n e c e sa r io actuar sobre la fertilidad. La ex p erien cia ha dem ostrado
q u e las cam paas d e red u c c i n d e la fertilid ad slo resultan efectiv a s cuando
p r e v ia m e n te se m ejoran las c o n d ic io n e s d e e m p leo , ingreso, ed u cacin y salud
d e la fam ilia.
v iii) L a activ id a d e n tod os esto s frentes e x ig e recursos hum anos co m p e
te n te s , lo q u e im p o n e u n esfu erzo so ste n id o d e form acin e n cada u n o d e ello s.
C o m o se v e , se est m u y lejos d e reso lv er e l p roblem a alim entario y
n u tricio n a l co n a c c io n e s aisladas d e salu d o sim p lem en te d e prod u ccin d e
a lim e n to s. E s n e c e sa r io actuar a la v e z y e n forma concertada e n los distintos
ca m p o s m e n c io n a d o s y co m o resultad o d e la d e fin ici n d e un conjunto c o h e
re n te d e p o ltic a s m u ltisecto ria les. E sto, q u e e s vlid o tanto a n iv e l nacional,
c o m o p ro v in cia l y lo ca l, im p o n e la n e c e sid a d d e segu ir un p roceso d e p lanifica
c i n .

II. P lan ificacin

E n e l c a p tu lo anterior .de esta serie d e co n cep tos b sicos se v ea cm o la

situ a c i n alim en taria y nutricional d e la p o b la cin es la resultante d e la inter-
r e la c i n d e u n con ju n to d e variab les y sectores. La d isp o n ib ilid a d y a c c e sib ili
d a d d e a lim e n to s s u fic ie n te s para la ad ecu ad a nutricin d e todos d ep en d a n , d e
u n a parte, d e l v o lu m e n d e p o b la ci n ex iste n te y su n iv e l d e em p le o , in gresos y
ca p a c id a d d e com pra y , d e otra, d e la prod u ccin efe ctiv a d e alim en tos al
in ter io r d e l p as m s as im p ortacion es y m en os las exportaciones y d e la
e x is te n c ia d e u n siste m a d e m ercad eo q u e m o v ilic e, con serv e, transform e,
a c o n d ic io n e y sit e lo s m ism o s alim en tos d o n d e los n e c e sita e l com prador.
S e v e a ta m b in e n q u m ed id a in flu an las c o n d ic io n e s culturales y
ed u c a tiv a s d e la p o b la c i n e n lo s h bitos alim entarios y la im portancia d e la
a te n c i n m d ic a y la p re v e n c i n sanitaria e n e l n iv e l d e aprovecham iento
b io l g ic o d e los a lim e n to s con su m id o s.
A n te esta co m p leja realid ad , cm o p u e d e p roced er e l E stado frente a
v a ria b le s in volu crad as, para q u e cada una participe e n e l conjunto con la fuerza,
o p o rtu n id a d y d ir e c c i n n ecesa ria y para q u e e n sus a ccio n es haya coh eren cia,
c o n v e r g e n c ia y co m p lem en ta ried a d en tre las partes, e l m ejor aprovecham iento

478
p o s ib le d e lo s recursos esc a so s y u n b e n e fic io g en eralizad o e n lo alim entario y
n u tricio n a l?

Diagnstico \
Inicial ryf
Formulacin
de
Polticas
y Formulacin
de
Programas
y
Proyectos
Ejecucin

n
Evaluacin
Reformulacin
C Seguim iento
y Control

Para q u e e s to se a p o s ib le e s necesario: prim ero, ver e n conjunto e l prob le

m a a lim en ta rio y n u tricion al co n su s rea les caracteres, causas, co n secu en cia s,
p r o y e c c io n e s e im p lica cio n es; seg u n d o , considerar la alim en tacin y la nutri
c i n c o m o o b jetiv o s e x p lc ito s y d elib era d o s d e l desarrollo, por corresponder a
n e c e s id a d e s b sica s co m u n es a todos lo s m iem bros d e la sociedad; tercero,
r ed efin ir , e n c o n se c u e n c ia , las prioridades y las orien tacion es p olticas glob a
le s y se c to r ia le s d e l p as y hacerlas efectiv a s, a travs d e u n conjunto m u ltisec-
torial d e program as y p royectos, respald ad os con la d e b id a asign acin d e
recu rso s y la m o v iliz a c i n concertada d e in stitu cio n es e instrum entos d e go
b ie r n o . E n sn te s is , para q u e tod o a q u e llo se a p o sib le e s n ecesa rio q u e e l
E sta d o to m e su s d e c is io n e s e n alim en ta ci n y nutricin con la coh eren cia,
ra cio n a lid a d y e c o n o m a q u e s lo le p erm ite e l rigor d e un proceso p lan ifica
dor. E x iste n , e s verd ad, otros en fo q u e s y p ro ced im ien tos, p ero e l en fo q u e
in te g r a d o y p la n ifica d o e s e l q u e d em u estra h o y m ayor eficien cia .
L o s su c e s iv o s p a so s d e u n p ro ceso c l sic o d e p lan ificacin d e n iv e l n acio
n al a p lic a d o a la alim en ta ci n y la nutricin son: i) la r ec o lecci n y elaboracin
d e la in fo rm a ci n relacion ad a co n las variab les d eterm in an tes d e la dem anda y
oferta d e a lim e n to s, su co n su m o y su u tiliza cin b iolgica; ii) su an lisis,

479
in terp reta ci n y p ro y ecci n hasta llegar a un diagnstico; iii) e l d ise o d e
p o ltic a s g lo b a le s y secto ria les y d e m ed id as para la accin d e gobierno; iv) la
fo rm u la ci n d e lo s program as y p royectos corresp on d ien tes; v) su adopcin
p o ltic a y la a sig n a ci n d e lo s fon d os n ecesarios; vi) la p u esta e n prctica d e las
p o ltic a s , program as y p royectos, y v ii) su seg u im ien to , control, evalu acin y
refo rm u la ci n p eri d ica . D e s d e lu e g o cada uno d e esto s pasos e x ig e ciertos
c o n o c im ie n to s y t c n ic a s no s lo e n los cam pos cie n tfic o s relacionados co n los
se c to r e s in v o lu cra d o s, sin o e n p lan ifica ci n y adm inistracin d e l desarrollo.
P ero la p e r fe c c i n d e las tcn ica s d e p lan ificacin , por m uy refinadas q u e
se a n y m u y ca lifica d o s q u ie n e s las u tilizan , n o alcanzan a reem plazar las
c o n d ic io n e s o p rerreq u isitos p o ltic o s e in stitu cion ales para q u e d e veras e l
p la n d e a lim e n ta c i n y n utricin sea efectiv o .
L o s p r in c ip a le s req u isito s p o ltico s seran:
i) e l c o n v e n c im ie n to d e l G ob iern o d e la n ec esid a d d e contar co n un
s iste m a d e p la n ifica ci n alim en tario n u tricional com o asesor su yo para prepa
rarle d e c is io n e s g lo b a le s, secto ria les y reg io n a les d e p oltica, sobre las cu ales
l d e c id a y se g n las c u a le s co m p rom ete su s recursos y activid ad es d e G obier
no;
ii) la co n fia n za y a p o y o gub ern am en tal para q u e e ste sistem a d e p lanifica
c i n p u e d a te n e r im portancia in stitu cion al, capacidad tcn ica y a scen d en cia en
e l aparato d e G o b iern o y p o d er a s influ ir e n la ad op cin d e las m ed id as d e
p o ltic a , in terv en ir e n la preparacin d e los p resu p u estos y asign acin d e los
recu rso s y se g u ir y controlar e l c u m p lim ien to d e las polticas;
iii) e l resp a ld o d e las fuerzas p o ltica s q u e apoyan al G ob iern o para q u e los
ca m b io s p rev isto s p u e d a n co n vertirse e n a ccio n es reales.
L o s p r in c ip a le s req u isito s in stitu cio n a les seran:
i) la u b ica ci n d e l ep icen tro d e p lan ificacin alim entario nutricional d e n
tro d e la estructura d e G o b iern o e n forma tal q u e se facilite la interrelacin d e
lo s n iv e le s p o ltic o y t c n ic o para la d e fin ic i n d e orien tacion es y tom a d e
d e c is io n e s y la coord in acin , co m p lem en ta ci n y co n vergen cia d e lo s distintos
se c to r e s v in cu la d o s a la m ateria, su person al tcn ico, sus sistem as d e inform a
c i n , etc.
ii) la e x iste n c ia o form acin progresiva d e un personal tcn ico m u ltid is-
cip lin a r io , e n n m ero su fic ie n te , con form acin, criterio y com p ren sin real,
en tr e otras, d e las c o n d ic io n e s so c ia le s, p olticas y eco n m ica s d el pas y d e las
a c titu d e s d e la p o b la ci n ;
iii) u n a organ izacin ad ecu ad a para q u e la elaboracin d e los plan es
g lo b a le s , secto ria les y reg io n a les, s e haga siem p re en estrech o en ten d im ien to y
c o n p a rticip a ci n activa d e lo s secto res y reg io n es, y e l ap oyo so sten id o d e los
n iv e le s p o ltic o s d e c iso r io s (con sejos d e p o ltica eco n m ica y social o d e ali
m e n ta c i n y nu tricin , p or ejem p lo ) y d e las in stitu cion es y organism os resp on
sa b le s d e la e je c u c i n d e lo s program as y p royectos en los cu a les se concretan
lo s p la n e s.

480
 L a p ru eb a d efin itiv a d e l plan la da la co h eren cia en tre los objetivos y los
m e d io s para alcanzarlos, en tre la d e c isi n p o ltica y la capacidad efec tiv a d e
realiza r lo p r eten d id o .

III. Planificacin Nacional versus Planificacin a Nivel Local?

S e h a o b serv a d o q u e alg u n o s p lan ificad ores esp e cia liza d o s e n alim en tacin y
n u tr ic i n han tom ado p o sic io n e s antagnicas, abogando los unos por un en fo
q u e n a cio n a l y lo s otros por un en fo q u e loca l. E xiste realm en te un antagonis
m o en tr e am b os e n fo q u e s o so n d istin to s a sp ecto s d e un todo? E l tem a, por su
im p o rta n cia e im p lic a c io n e s, m e r e c e un an lisis d esapasionado.
L a c o n sid e r a c i n ob jetiva d e los p rob lem as alim entario n u tricionales
m u e str a q u e , tanto lo s p rob lem as m ism os com o sus causas y p o sib le s so lu cio
n e s , tie n e n a sp e c to s n a cio n a les, reg io n a les y lo ca les, y q u e una separacin
a n ta g n ic a d e e sto s a sp ecto s e s artificial y contraproducente. E sta situacin
p r e se n ta un a gran an alo g a con la con troversia q u e se h a observado, e n e l
p a sa d o , e n tr e la p la n ifica ci n n acion al d e l desarrollo y la preparacin y evalu a
c i n d e p ro y ecto s. A m bas se n ecesita n m u tu am ente y d e b e n integrarse e n un
to d o , c u y o s e fe c to s p u e d e n ser sup eriores a la sim p le sum a d e los resultados d e
las p artes. Q u iz s la controversia e n e l cam po alim entario nutricional e s t ms
r e la cio n a d a c o n e l en tu sia sm o d e algu n os esp ecia lista s q u e han te n id o e x p e
r ie n c ia s p o sitiv a s e n u n o u otro n iv e l, q u e a problem as d e tipo m etod olgico.
E l a n lisis d e lo s p rob lem as, sus causas y p ro y eccio n es por una parte, y d e
lo s recu rso s h u m an os, t c n ic o s, in stitu cio n a les y eco n m ico s, por la otra, p u e
d e n su g e r ir q u e las a c c io n e s s e in ic ie n e n un cierto n iv e l p ero e llo n o sign ifica
e x c lu ir a lo s otros e n a c c io n e s futuras. Por e l contrario, toda accin en cualquier
n iv e l r e q u ie r e a p o y o e n los otros; hay m u ch os problem as cu yos sntom as o
c o n s e c u e n c ia s a p a recen e n u n n iv e l pero cu ya solu cin verdadera s lo p u e d e
lograrse a ctu an d o p rin cip a lm en te e n e l otro.
L as a c c io n e s e n e l m bito lo ca l p u e d e n ten er efecto s v isib le s a corto plazo;
sin em b a rg o , e n e s te n iv e l s lo p u e d e actuarse sobre un cam po red u cid o d e
va r ia b le s y co n m e n o s instrum en tos y algu n os d e e llo s d e alcan ce m s restrin
g id o . E sta s a c c io n e s so n m u y im portantes, y e n m uchos casos im p rescin d ib les,
y la n ic a m anera d e contrarrestar su s lim ita cio n es e s vin cu ln d olas adecua
d a m e n te a lo s n iv e le s region al y nacional. E n p ases o reas subdesarrolladas,
caracteriza d o s por u n a d e b ilid a d d e su sistem a institucional, p u e d e ser a co n se
ja b le in ic ia r a c c io n e s a n iv e l local, e n un rea geogrfica lim itada y apoyndose
e n s lo u n a o unas p o ca s in stitu c io n e s ex iste n te s en e l m ed io y dentro d e stas,
e n las p rop ias o rg a n iza cio n es d e la com un idad. La p lan ificacin e n e l n iv e l
lo c a l s e p u e d e concretar e n a ccio n es q u e van dando sus frutos m ientras se
ava n za m s le n ta m e n te e n e l n iv e l n acional. E n e ste caso postergar una accin
lo c a l, e n e sp e r a d e a c c io n e s n a cio n a les, cu y a rep ercu sin e n e s e n iv e l podra
d em ora r a os, sig n ifica ra seg u ra m en te un alto costo social local.

481
 E n cu an to a co sto s d e tip o eco n m ico , las a ccio n es ex clu siv a m en te lo ca les
n o p e r m ite n ap rovech ar eco n o m a s d e esc a la com o las n acion ales. S in em bar
go , e n ciertas circu n sta n cia s, logran redu cir los costos si se c o n sig u e la partici
p a c i n d e la co m u n id a d y la u tiliza ci n d e recursos lo c a les su b em p lead os. A s
p o r e je m p lo , si la e c o n o m a e s p red om in a n tem en te d e ab astecim ien to local,
u n a p la n ific a c i n e n e s e n iv e l con o b jetivos tales com o e l au m en to d e la
p ro d u c c i n d e a lim en to s y la m ejora e n lo s hbitos d e con su m o y prcticas
sanitarias, c u m p le un p a p e l im portante e n etapas in icia les d e desarrollo. La
p a rticip a ci n d e la co m u n id a d e s im portante y quizs im p rescin d ib le para el
lo g ro d e so lu c io n e s rea les y efectiv a s.
U n p red ia g n stico a n iv e l nacional d e problem as y recursos p u e d e indicar
la e x is te n c ia d e situ a cio n es d elica d a s e n ciertas reg io n es d e u n pas que
a m e r ite n p rop iciar a c c io n e s prioritarias para estas reas. Por ejem p lo, co n d icio
n e s e c o l g ic a s ad versas e n un a regin , problem as graves d e d esn u tricin y
lim ita c i n d e recursos lo c a le s, etc., p u e d e n aconsejar la concentracin d e
e sfu e r z o s e n un territorio d eterm in ad o y, para e llo , la m o v iliza ci n d e recursos
n a c io n a le s o d e otras reas. E sto m uestra la im portancia d e la relacin entre
d istin to s n iv e le s ya q u e la m agn itu d d e u n problem a local p u e d e apreciarse
m ejor e n un a n lisis com parativo con los e x iste n tes en otras region es d e l pas.
E x is te n fe n m e n o s so c io e c o n m ic o s tales com o e l aum ento d e la pobla
c i n , las m ig ra cio n es internas, la c r e c ien te urbanizacin y dem anda d e a lim en
tos y se r v ic io s, la e v o lu c i n d e im portaciones y exp ortacion es, e l e m p le o , e l
in g r e so , e tc ., cu y a e v o lu c i n y a lca n ce estn m u y relacionados con lo s p rob le
m as a lim en ta rio n u tricio n a les. Sobre e llo s p u e d e actuarse con p olticas, m e d i
das y d is p o s ic io n e s le g a le s q u e son gestad as y prom ulgadas a n iv e l nacional y
q u e r e q u ie r e n d e la v isi n am p lia d e una p lan ificacin a e s e n iv el.
F r e n te a p rob lem as a g u d os o situ a cio n es d e em erg en cia lo ca les, sin duda
e s n e c e s a r io actuar prioritariam ente e n e s e n iv e l para aliviar cuanto antes la
situ a ci n . P ero estas a c c io n e s localizad as d ifcilm en te p u e d e n atacar las causas
m s p rofu n d as d e l p ro b lem a y evitar q u e ste se repita o se p resen te e n otros
lu g a res; e llo g e n e r a lm e n te req u iere d e c isio n e s y accio n es e n otro n ivel.
L a recu rren cia d e prob lem as lo ca les e s un argum ento m s para reafirmar la
n e c e s id a d d e q u e e l p as desarrolle una estrategia alim entario nutricional q u e,
e n u n p la z o razon ab le, le perm ita evitar tales situ acion es y adelantarse a los
p r o b le m a s. T al estra teg ia d eb era consid erar los alim en tos y servicios q u e la
p o b la c i n n e c e s ita y c m o evolucion arn sus req u erim ien tos en e l tiem p o, su
p r o d u c c i n n acion al, su p o ten cia lid a d d e p rod uccin y sus intercam bios con
lo s d e m s p a se s, etc., y co n so lid a r esa estrategia en un p lan b ie n d ise ad o, con
m eta s realistas y ap oy a d o con las p o ltica s y los recursos n ecesarios.
E l d esa rro llo d e u n pas e x ig e cierta e sp e cia liza c i n , y sta va u n id a al
in ter ca m b io y al m ejor apro v ech a m ien to d e ventajas com parativas y econ om as
d e esc a la ; to d o e llo a m p la lo s m o v im ien to s d e productos y d e factores d e
p r o d u c c i n en tre r eg io n e s y dentro d e una m ism a regin, y va acom paado d e

482
u n d esa rro llo d e l sistem a in stitu cio n a l d e l E stado. E l desarrollo im p lica una
m ejor v in c u la c i n en tre localid ad y nacin.
L as a c c io n e s p u ra m en te lo c a le s, sin una v isi n u orientacin nacional,
p u e d e n crear graves d iferen cia s entre lo ca lid ad es q u e hagan d ifcil lograr, e l
d a d e m aana, la in tegracin n acion al propia d e todo proceso d e desarrollo.
P u e d e ocurrir in c lu so q u e se introduzcan d istintas tecn o lo g a s o tip os d e ayuda
q u e n o se a n las m s ad ecuad as a las realid ad es d e los d istin tos n iv e le s. La falta
d e u n a v is i n n a cio n a l e n e l desarrollo o a n lisis d e accio n es a n iv e l local p u ed e
sig n ific a r u n d e sp e r d ic io d e p o ten cia lid a d es e in clu siv e, llegar a generar rigi
d e c e s in stitu c io n a le s q u e , a posteriori, hagan d ifc il su ap licacin o ex ten si n a
otros m b ito s. L as a c c io n e s lo ca les n o p u e d e n d esligarse d e las situ acion es que
s e p r e se n ta n o p u e d a n desarrollarse e n su entorno.
L o s s ig u ie n te s so n alg u n o s ejem p lo s d e problem as lo c a les q u e ex ig en
d e c is io n e s e n otro n iv el: la d istrib u cin su b sid iad a d e alim en tos e n una lo cali
d a d r e q u ie r e g e n e r a lm e n te d e l ap oyo d e l sistem a nacional d e abastecim iento;
p r o b le m a s d e sa lu d q u e n e c e sita n d e c isio n e s a n iv e l d e l M inisterio; la m o v ili
z a c i n d e p rod u ctos en tre zonas o reg io n es, etc. E l b ocio, q u e norm alm ente se
p r e se n ta c o n m s gravedad e n ciertas zonas o reg io n es, e s un caso tp ico d e
p r o b le m a q u e p u e d e reso lv e r se m ejor m ed ia n te una accin d e tip o nacional
q u e le g is le , reg la m en te y con tro le e l ab a stecim ien to d e sal yodada d e la calidad
req u erid a .
O tra rela ci n im portante en tre las a ccio n es n acion ales y lo ca les se p resen
ta c u a n d o esta s ltim as tie n e n e l carcter d e exp erien cias p iloto, cu yos frutos
p u e d e n e v e n tu a lm e n te ap licarse a otras reg io n es o gen eralizarse. M uchas
v e c e s e sta s a c c io n e s so n im pulsadas por fuerzas ex tem a s d e relativa m agnitud,
c u y o s c o sto s so n su p eriores a los recursos d isp o n ib les por la com unidad.
P r o fe sio n a le s e sp e c ia liz a d o s, ayuda e x te m a concentrada e n una localidad, e l
e n tu s ia s m o o la v o ca ci n d e alg u n o s p ion eros p u e d en constituir un estm u lo
im p o rta n te para la a cci n lo ca l, p ero frente a e sto cabe preguntarse: es t c n i
c a m e n te p o s ib le e x te n d e r esta ex p erien cia a otras reas con problem as sim ila
res? P od r d isp o n e r se d e los recursos h u m anos, financieros e in stitu cion ales
para actuar co n coberturas sign ificativas a n iv e le s regional o nacional?
P or otra parte, ca b e pregun tarse en q u m ed id a una p lan ificacin a n iv e l
n a c io n a l ayu d a a reso lv er lo s problem as si sta no tie n e exp resin e n proyectos
q u e te n g a n im p acto e n e l n iv e l local? E s p o sib le para un organism o d e
p la n ific a c i n n a cio n a l, form ular p o ltica s, programas y p royectos q u e m ejoren
la situ a c i n e n e l n iv e l local si n o se tie n e la ex p erien cia y, sobre todo, la
v iv e n c ia d e lo s p ro b lem a s rea les d e la com unidad?
L a p la n ific a c i n e n e l n iv e l local no p u e d e n i d e b e ignorar la realidad
r e g io n a l y n a cio n a l, p ero tan cierto co m o e s o e s q u e tam poco p u e d e h acerse una
p la n ific a c i n n a cio n a l sin ten er e n cu en ta las realidades regional y local.

483
 IV. Los Ingresos, La Alimentacin y La Nutricin

E l p ro p sito d e e s te ca p tu lo e s explorar asp ectos con cep tu a les d e la relacin

In g re so -A lim e n ta c i n y N u tricin , y d e las p olticas vin cu lad as a am bos facto
res. A d em s, se in ten ta dar resp u esta a algu n os interrogantes q u e com n m en te
s e p r e se n ta n sob re e l tem a.

a) A spectos conceptuales

L a r e la c i n en tre n iv e le s d e in g reso y co n su m o adecuado d e caloras y nutrien

te s, h a sid o exam in ada a travs d e d iversos e stu d io s, particularm ente los referi
d o s a p r e su p u e sto s fam iliares y com paracion es internacionales; los prim eros,
v in c u la n estructuras d e co n su m o con estratos d e ingreso; los segu n d o s com pa
ran e l co n su m o d e caloras y n u trien tes d e p a ses q u e se en cuentran e n etapas
d ife r e n te s d e desarrollo. D e am bas fu en tes ha surgido e l co n v e n c im ie n to d e
q u e en tr e e l in g reso y la a d ecu a ci n alim entaria ex iste una estrecha relacin,
a u n q u e n o sie m p r e po sitiv a .
S ig n ific a e sto q u e la a d ecu a ci n n orm alm ente m ejora con e l ingreso, pero
m s a ll d e cierto lm ite la prosperidad in d u ce e l ex c eso . Inversam ente,
a n te s d e c ie r to um bral inferior, la pob reza co n d en a al ham bre.
E l a n lisis d e la rela ci n en tre in greso y co n su m o alim entario d efin e, p u es,
d o s reas crticas: una, d e pobreza y d eficien cia s; la otra, d e riqueza y ex cesos.
L as d e fic ie n c ia s m s co m u n es (d esn u tricin proteico-calrica, anem ias,
h ip o v ita m in o sis, b o c io y caries) estn asociadas a la situ acin nutricional d e
p a s e s p o b res y grupos d e alto riesg o (nios p reescolares, em barazadas, ma
d r es, la cta n tes, esc o la r e s, in d iv id u o s d e bajos ingresos). E n e l otro extrem o,
h a lla m o s la trada d e la sob realim en tacin : ob esid ad , d ia b etes y arterioesclero-
sis, v in c u la d a s a las d ieta s d e p a se s ricos e in d ivid u os d e altos ingresos.
A d ic io n a lm e n te , e n lo s p a se s d e m ayor desarrollo la industrializacin ha
c o n lle v a d o la reg resi n d e la lactancia m aterna, la m od ificacin n egativa d e
otros h b ito s a lim en tarios y la red u cci n d e l valor nutricional d e algunos
a lim e n to s m anufacturados. Por razones h istrico-polticas y culturales, estas
c o n s e c u e n c ia s ta m b in alcanzaron a los p a se s d e m enor desarrollo, apoyadas
p o r e l in flu jo d e p u b lic id a d e s sublim adoras y e l afn d e con su m o d iferen ciad o
d e altas capas so c ia le s. A s p u e s, la con sid era cin relativa a los efec to s d e la
in d u str ia liz a c i n sob re e l esta d o nu tricional, agrega e le m e n to s n egativos al
rea d e e x c e s o d e la rela ci n consu m o-in greso.
E n tr e las d o s reas la d e d fic it y la d e e x ceso se ex tie n d e e l cam po d e
la re la c i n p tim a en tre in g reso y co n su m o alim entario. E n rigor, al ingreso
d e b e n su m arse cierto s factores asociad os para precisar la d eterm in acin d e esta
franja p tim a .
E n tr e e sto s factores asocia d o s, p u e d e n sealarse la ed u ca ci n , la v iv ien d a
y las c o n d ic io n e s m d ico-san itarias, cu ya accin com binada se u n e a la d e l
in g r e so para garantizar e l a c c e so a n iv e le s ad ecuados d e alim en tacin y nutri
ci n .

484
 E n e l a n lisis d e la relacin con su m o -in g reso, aplicada al cam po alim enta
rio y n u tricio n a l, s e han d etecta d o ya ciertas caractersticas d e inters, tales
c o m o las q u e h e m o s form alizado e n los co n cep to s d e reas crticas d e
e x c e s o y d e fe c to y factores a so cia d o s . Sin em bargo, qu ed an por descubrir
otras, ig u a lm e n te sign ificativas para la orien tacin d e p olticas relativas al
in g r e so , a la a lim en ta ci n y a la nutricin. D ich as caractersticas surgen al
d iscrim in a r e l in g reso urbano d e l rural.
E l trabajador urbano d e b e c o n seg u ir un empleo para ganarse un salario
q u e le p erm ita com prar los alim entos q u e n ecesita . La se c u e n c ia , e n e ste
ca so , e s la sig u ie n te :
e m p le o * salario * gasto alim en to
L a s e c u e n c ia graficada deja v er q u e e l e m p leo co n stitu ye la condicin
prim aria d e l a c c e so a lo s alim en to s, e n e l caso d el trabajador urbano. E ntre la
c o n d ic i n prim aria (e m p le o ) y e l alim en to , su rge la p resen cia d e lo s medios
(salario y gasto).
L a situ a ci n d e l trabajador rural e s algo diferente: e l ca m p esin o n e ce sita
u n a tierra, a la q u e aplicar su trabajo para o b ten er u n a produccin q u e le dar
alim ento. A q u , la s e c u e n c ia es:
tierra p ro d u cci n * a lim en to
S e v e , in m ed ia ta m en te, q u e la condicin primaria d e a cceso al alim en to es
e n e l c a so d e l trabajador rural la d isp o n ib ilid a d d e tierra. E l medio e s la
p ro d u c c i n .
E s te a n lisis c o n d u c e a id en tificar otras caractersticas form ales e n la
r e la c i n c o n su m o alim entario-ingreso: condiciones primarias y medios d e
a c c e s o al a lim en to .
L as condiciones prim arias p lantean los problem as relativos a d eso cu p a
c i n , s u b e m p le o y te n e n c ia d e la tierra.
L o s m edios rem iten a p roblem as d e rem uneracin injusta o fluctuante,
d isto r sio n e s cu alitativas d e l gasto, a isla m ien to y d esp roteccin d e l productor,
p rim ario y re str ic cio n es e c o l g ic a s a la p rod u ccin d e autoconsum o.
O b s r v e s e la s e c u e n c ia q u e va d e l e m p le o al alim en to, e n e l caso d e l
trabajador urbano. S e ver q u e, a n iv e l d e los medios (salario y gasto) se ubican
lo s p r o b lem a s d e rem u n era cio n es bajas y lo s derivados d e la in flu e n cia q u e
e je r c e so b re e l co n su m id o r la acci n d e p u b licid a d es y pautas d e con su m o
d isfu n c io n a le s para lo s p rop sitos alim entarios y n u tricionales. H e aqu una
d ife r e n c ia in teresa n te en tre e l co n su m id or urbano y e l rural: en tre la actividad
p ro d u ctiv a d e l trabajador y e l a lim en to, se in troduce la o p cin d e la com pra,
e n e l c a so d e l co n su m id o r urbano. E s ah d o n d e estallan los con flictos entre
form as a lim en tarias y n o alim entarias d e l con su m o. E l con su m id or urbano qu e
a d q u ie r e u n a libra d e carne sab e q u e est sacrificando, irreversib lem en te, otras
altern a tiv a s d e gasto. E sta e x p erien cia d e la oportunidad perdida , q u e in
q u ie ta las d e c is io n e s d e com pra d e l co n su m id or urbano y las tom a con flictivas,
e s d e s c o n o c id a para e l con su m id o r rural.

485
 E l c a m p e sin o q u e v iv e d e su p rod u ccin para autoconsum o r ecib e direc
ta m e n te a lim e n to a ca m b io d e su trabajo, y no un poder d e com pra q u e p u e d e o
n o co n v e r tir se e n a lim en to . P ero, por otro lado, su aislam ien to y las restriccio
n e s e c o l g ic a s im p o n e n lm ite s a la gam a d e alim en tos q u e p u e d e con su m ir y a
la op ortu n id a d e n q u e p u e d e hacerlo.
S in te tiz a n d o e s te d esarrollo d e a sp ecto s co n cep tu a les, se ha v isto que:
E x iste u n a v in c u la c i n en tre n iv e l d e in greso y ad ecu acin alim entaria.
E sta rela ci n n o siem p re e s p ositiva, sin o q u e presen ta reas crticas de
defecto y exceso.
A lo s p ro b lem a s d e e x c e so e n la ad ecu acin , asociados a ingresos
e le v a d o s , s e agregan otros e le m e n to s n eg a tiv os, tales com o regresin d e la
la c ta n c ia m aterna, p rd id a d e l valor nu tricional d e alim en tos industrializados y
c a m b io s d isfu n c io n a le s e n lo s patrones d e consu m o. E stos problem as ad icion a
le s s e d an , n o so la m e n te e n p a se s altam en te desarrollados, sin o tam b in e n
p a s e s d e m en o r d esarrollo (in c lu siv e , e n p a se s m uy pobres), in flu en ciad os
p or pau tas n eg a tiv a s d e con su m o.
L a d ife r e n c ia c i n en tre in greso urbano y rural condujo a form ular las
ca teg o r a s d e condiciones prim arias y m edios d e a cceso al alim ento.
A las c o n d ic io n e s prim arias se v in cu la n los problem as d e e m p le o y
te n e n c ia d e la tierra.
A lo s m e d io s s e asocian los problem as d e rem uneracin injusta, irracio
n a lid a d e n e l co n su m o , aisla m ien to y d esp ro teccin d e l productor ca m p esin o y
lim ita n te s e c o l g ic o s d e la p rod u ccin d e autoconsum o.
E sta form alizacin p erm ite d etectar zonas d e accin para polticas d e
a lim e n ta c i n y n u tricin y d e ingreso.

P olticas de Ingreso y la Alimentacin y la Nutricin

P or lo v isto e n la se c c i n anterior, las p olticas d e alim en tacin y nutricin y las

d e in g r e so tie n e n reas d e acci n com n: las deficiencias en la ad ecu acin
a lim en ta ria rem iten a in su fic ie n c ia s d e ingreso; las condiciones primarias d e
a c c e s o a lo s a lim en to s c o n d u c e n a c o n d ic io n e s d e em p leo y d e ten en c ia d e la
tierra; lo s m edios para co n se g u ir alim en tos llev a n a considerar problem as d e
salario, g asto y p rod u cci n .
L o s p ro b lem a s relativos a d e fic ie n c ia s, c o n d icio n es primarias y m ed ios,
p la n te a n gran des d esa fo s a la im agin acin y a la volu n tad p o ltica d e los
g o b ie r n o s. Las d e fic ie n c ia s n u tricion ales, q u e interpelan co n su sola p resen cia
y e x ig e n a c c io n e s in m ed iatas, han sid o hasta h oy e l objeto p red ilecto d e las
polticas asistenciales, co n ceb id a s co m o p aliativos d e coyuntura. O puesta
m e n te , las c o n d ic io n e s prim arias y los m ed io s d e a cceso a lo s alim en tos han
e x ig id o m s q u e a u x ilio s circu n stan ciales y han p lanteado la n ece sid a d d e
polticas estructurales.
L as p o ltic a s d e in g reso s q u e b u scan expandirlos y mejorar su distribu
c i n ta m b in ca e n d en tro d e estas categoras d e p olticas a sisten cia les y

486
estru ctu ra les: s e p u e d e n crear in gresos a d icio n a les o red istrib u irlos ex isten tes
m e d ia n te transferen cias o gastos p b lico s d e finalidad social (polticas asisten-
c ia le s); o b ie n s e p u e d e te n d e r a esto s m ism os propsitos m ed ian te una reforma
agraria o la g e n e r a c i n d e fu e n te s d e e m p le o (polticas estructurales).
L a ju stific a c i n habitu al d e las p o ltica s a sisten cia les e s la prem ura d e l
corto p lazo: cu a n d o n i o s desn u trid o s q u ed a n a m erced d e brotes ep id m ico s,
e n arrabales in m u n d o s, lo q u e p ro ced e e s alcanzarles una racin d e urgencia.
M s tarde s e discu tir sobre e l in greso d e sus padres, y sobre las co n d icio n es
a m b ie n ta le s, y sob re e l n iv e l d e ed u ca ci n ... e s decir, sobre los con d icion an tes
p ro fu n d o s d e l p ro b lem a cu ya ex p resi n final e s e l n i o desnutrido.
C u a n d o la u rg en cia g o lp ea , la d istrib u cin su b sid iad a d e alim en tos o las
d o n a c io n e s p u e d e n brindar so lu c io n e s in m ediatas. A dem s, d e b e adm itirse
q u e lo s program as d e d istrib u cin d e alim en tos d e l Programa M undial d e
A lim e n to s han lograd o crear e m p le o y m ovilizar in v ersio n es e n reforesta
c i n , co n str u c c i n d e cam in o s, obras d e regado, infraestructura d e asisten cia
so c ia l, e tc . D e e s te m od o, u n a p o ltica a sisten cia l ha im p u lsad o la im p lem en ta-
c i n d e p o ltic a s claram en te estructurales.
M e n o s afortunadas e n sus c o n se c u e n c ia s han sid o las tradicionales p o lti
cas d e g a sto s p b lic o s orientados hacia fin es so cia les. E n los p a ses p obres, e s
co m n q u e m s d e un tercio d e la p o b la ci n n o tenga a c ceso fsico, cultural y
e c o n m ic o a se r v ic io s d e salu d y ed u ca ci n .
A n te situ a c io n e s co m o sta, d ifcil e s justificar e l h e ch o d e q u e m uchos d e
e sto s p a s e s d e s v e n su s lim itados recursos hacia im portaciones suntuarias q u e
d eterio ra n su p o sic i n externa sin favorecer su crecim ien to futuro. D ifc il
ta m b i n ser r e sistirse a ver, e n la ayuda exterior a esto s p a ses, un m ecan ism o
d e su stitu c i n d e p o ltica s estructurales internas.
F o r z o so e s ad m itir q u e aq u p u e d e n darse dos n iv e le s d e sustitucin: por
u n la d o , las p o ltic a s internas d e fin es so c ia le s encierran e l au tn tico p eligro d e
su p lir la a u se n c ia d e cam b io s estructurales d irigidos a solucionar problem as d e
fon d o ; p or otro, la ayu d a e x te m a p u e d e cubrir esta su p le n cia y, ad icion alm en te,
la q u e p od ra d erivar d e la in su fic ie n c ia d e l prim er n iv e l d e sustitucin: e l d e
las p o ltic a s internas d e fin alid ad social.
E x is te , p u e s , un m atiz q u e d e b e ser diferenciado: una cosa e s adm itir las
p o ltic a s a siste n c ia le s com o arbitrios d e em ergen cia, m ientras m aduran las
a c c io n e s estru ctu rales d e largo alien to; otra co sa e s instrum entar estas p olticas
c o m o m e c a n ism o s d e ajuste para m an ten er la d esn u tricin dentro d e lm ites
so c ia lm e n te to le r a b le s . E n e ste ltim o caso, las p olticas a sisten cia les son
to d o lo contrario d e lo q u e d eb era ser una p o ltica d e alim en tacin y nutricin,
p o rq u e tie n d e n a p erp etu ar u n a situ a ci n d e d esn u tricin crnica.
E n tre las p o ltica s estru ctu rales, lo s programas d e desarrollo rural integra
d o p u e d e n cu m p lir u n rol sign ifica tiv o , si logran captar e l apoyo p o ltico
n e c e sa r io .
E l fo m e n to d e la p ro d u cci n para autocon su m o y para generar e x ce d e n te s
d e stin a d o s al in tercam b io lo ca l, e s tam b in un cam ino para e l m ejoram iento d e

487
in g r e so s y n iv e le s alim en tarios. Sus ventajas son claras: con trib u ye al aprove
c h a m ie n to d e la fu erza d e trabajo sub utilizad a, a la red u ccin d e costos d e
co m e r c ia liz a c i n y a la o b te n c i n d e alim en tos q u e no lleg a n al m ed io por los
c a n a le s co rrien tes d e m ercado. S in em bargo, la fam ilia rural n o p u e d e producir
e x c lu siv a m e n te para autoconsu m o; n e c e sita in gresos m onetarios para com prar
a lim e n to s q u e n o p ro d u ce y b ie n e s y serv icio s n o alim entarios. E l autoconsum o
en fren ta , ad em s, otros prob lem as ta les com o la estacion alid ad d e la produc
c i n y la red u cci n d e su gama.
L as p o ltica s estru cturales con in c id e n c ia e n la prod u ccin d e alim en tos,
c o r r ie n te m e n te han o lv id a d o la co m p lem en ta ci n d e su b sid io s para e l fom ento
d e p ro d u cto s p re fe r en c ia les. E n esta o m isi n se p ercib e claram ente la au sen cia
d e u n a p o ltic a alim en taria y nutricional, capaz d e orientar la se le c c i n d e
p ro d u cto s prioritarios. A la falta d e su b sid io s d e apoyo para estos alim en tos, se
u n e la a c c i n d e sistem a s tributarios regresivos, e n los q u e p rev a lecen formas
in d ire cta s d e im p o sici n ; los im p u esto s in d irectos gravan alim en tos d e p rim e
ra n e c e s id a d , sin te n e r e n cu en ta la capacidad diferen cial d e pago d e los
c o n su m id o r e s.
E sta s in c o h e r e n c ia s expresan m s q u e una falta d e coordinacin entre
p o ltic a s estructurales: su g ieren la a u sen cia d e una voluntad p o ltica d efin id a,
para atacar m u ltisecto ria lm en te lo s problem as d e fondo q u e aquejan a los
siste m a s d e p ro d u cci n y d istrib u cin d e la riq ueza en nuestras so cied ad es.
E sto m ism o e s a p lic a b le a la p o ltica te cn o l g ica q u e se ha im p lem en tad o
e n la R e g i n durante las d os ltim as d cadas. E xisten m ltip les ev id en cia s
r e sp e c to d e lo s e fe c to s q u e esta p o ltic a ha co n ten id o e n la concentracin d e la
r iq u e z a y e n la p r e se n c ia d e l d u alism o y la m arginalidad e n la estructura
p r o d u c tiv a d e las n a cio n es. T am b in e n e ste terreno, las p olticas d e in gresos y
las d e a lim e n ta c i n y n utricin tie n e n la resp on sab ilid ad d e in terv en cio n es
correctoras, fa v o recien d o la asim ila ci n d e tecn o logas apropiadas, gen erad o
ras d e e m p le o y d ise a d a s e n fu n ci n d e prioridades locales.
L as p o ltic a s estructu rales enfocad as h acia la tecn ologa, rem iten, p u es, a
la s p o ltic a s d e e m p le o . A su v e z , stas se asocian estrech am en te con las
p o ltic a s d e salarios y p recio s y, e n sum a, con la p oltica m onetaria d e l pas.
N u e v a m e n te se o b serv a la com p lem en tarid ad e se n c ia l q u e caracteriza a las
p o ltic a s estru ctu rales. Las p o ltica s d e p recio s y salarios han ten id o q u e asum ir
e l c o m p r o m iso d e co n cilia r m etas con flictivas, e n un ju eg o d e d ifc il eq u ilib rio
e n tr e la n e c e s id a d d e controlar la in fla ci n y la d e evitar colap sos recesiv o s. E n
e s t e p r o c e so , e l p o d er d e com pra d e los grupos pobres ha sufrido deterioros
p r o g r esiv o s. E ste h e c h o ren u ev a la u rgen cia d e coordinacin en tre las p olticas
d e in g r e so s y las d e alim en ta ci n y nutricin.
C errand o esta secci n : las p o ltica s d e a lim en tacin y nutricin y las d e
in g r e so com p arten zon a s d e a cci n d o n d e p u e d e n encararse m ed id as asisten-
c ia le s (d e corto plazo) y m ed id a s estructurales (d e m ed ian o y largo plazos). Las
p o ltic a s a siste n c ia le s estn , p referen tem en te, dirigidas a solucionar urgencias
a so cia d a s a d e fic ie n c ia s d e in g reso y d e a d ecu a cin nutricional. Las polticas

488
estru ctu ra les b u sca n e l cam b io e n la b a se d e las c o n d icio n e s prim arias d e
a c c e s o a lo s a lim e n to s (e m p le o y tierra), o e n la d e los m ed io s d e o b ten cin d e
a lim e n to s (salarios, patrones d e gasto y prod u ccin d e alim en tos). E n todos los
ca so s, lo im p ortante e s saber siem p re q u se est haciendo: salvando em erg en
c ia s m ien tras s e im p lem en ta n co rreccio n es d e fondo, o su stitu yen d o cam bios
estru ctu ra les co n p a lia tiv o s d e ajuste.

b) Polticas de alim entacin y nutricin o polticas de ingresos: un dilema?

H a y q u ie n e s co n sid era n q u e e l prob lem a alim entario y nutricional slo p u e d e

r e so lv e r s e c o n p o ltic a s q u e con d u zcan al in crem en to y a la redistribucin d e
in g r e so s, lo cual hara in n ecesa ria s las p o ltica s d e alim en tacin y nutricin.
E l a n lisis realiza d o hasta ahora m uestra claram ente q u e las p olticas d e
a lim e n ta c i n y n u tricin y las d e in greso s n ecesita n com p lem en tarse en accio
n e s sim u lt n ea s y co n v e r g e n te s. E sta co m p lem en ta ci n p u e d e contribuir tanto
al c r e c im ie n to e c o n m ic o com o al logro d e ob jetivos alim entarios y nutriciona-
le s .
E l h e c h o d e q u e las p o ltica s d e alim en ta cin y nutricin y las d e ingresos
te n g a n reas co m u n e s d e accin , no im p lica su p erp osicion es. E l in crem en to d e
in g r e so s o su red istrib u ci n n o garantizan, por s m ism os, una m ejora en la
s itu a c i n alim en taria y n u tricion al d e la p o b la cin . S e h a visto q u e la o p cin
d e co m p ra in tro d u ce la p o sib ilid a d d e q u e la secu e n c ia q u e va d el ingreso al
a lim e n to se rom pa. E sta ruptura p u e d e estar con d icion ad a y provocada por
m ltip le s factores, tod o s los c u a les e x ig e n la in terven cin d e p olticas d e
a lim e n ta c i n y n utricin. E sta co n sid era ci n basta para destacar e l carcter
c o m p le m e n ta r io d e las p o ltica s analizadas.
P ero , por sob re todo, las p o ltica s d e in gresos y las d e alim en tacin y
n u tr ic i n tie n e n la resp o n sa b ilid a d d e coordinar y ajustar las polticas estructu
ra les q u e tie n e n c o n se c u e n c ia s relev a n tes sobre e l e m p le o , la te n en cia d e la
tierra, la p ro d u cci n , la tecn o lo g a , e l sistem a tributario y la estab ilid ad d el
n iv e l g e n e r a l d e p recio s. S e ha v isto q u e e s te esp ectro d e co m p on en tes estruc
tu rales ha te n id o im p le m e n ta c io n e s q u e n o estu v iero n orientadas por e l prop
sito fu n d a m en ta l d e lograr cam b ios d e fon d o e n los factores con d icion an tes d e
la p o b r e z a y e l ham bre.
M u ch a s v e c e s , la accin inorgnica d e estas p olticas ha co n d u cid o a
resu lta d o s in c o h e r e n te s o a co n flicto s d e m etas q u e culm inaban, invariable
m e n te , c o n u n r ecru d ecim ien to d e la m iseria y d e la m arginalidad.
L a co o rd in a ci n en tre las p o ltica s d e ingresos y las d e alim en tacin y
n u trici n , por e l s im p le h e c h o d e presionar a favor d e la coh eren cia, estar
e x ig ie n d o al m ism o tiem p o una m s clara d efin ic i n d e la voluntad poltica
e n u n terren o d o n d e e s m u y fcil verbalizar las so lu cio n es.

489
 V. La participacin de la comunidad

E n lo s ltim o s a os, en tre los co n cep to s y estrategias q u e los planificadores

u sa n para la lu ch a contra la pobreza, e l ham bre y la desn u tricin , han adquirido
im p orta n cia c r e c ie n te las n e c e sid a d e s b sicas d e las p erson as y la participa
c i n d e la co m u n id a d e n las d e c is io n e s y a ccio n es destin ad as a satisfacerlas .
L a satisfa cci n d e las n e c e sid a d e s bsicas d e la pob lacin ha co m en za d o a
co n sid e r a r se co m o u n o d e los o b jetivos prioritarios d e las polticas d e desarro
llo d e la R eg i n . C o st d o s d cadas d e esfu erzo s por e l desarrollo eco n m ico y
so c ia l c o m p ren d er q u e e l a u m en to d e l in greso p rom edio d e l pas no im p lica
n e c e sa r ia m e n te la satisfa cci n d e esas n e c e sid a d e s e n toda la poblacin.
L o s a v a n ces lograd os e n e sto s aos, si b ie n han sid o su stan ciales, no han
c o n d u c id o a una s e n s ib le d ism in u ci n d e la pobreza, la desn u tricin , la margi-
n a lid a d . L o s in form es d e C E P A L m uestran esta cruda realidad. E n 1960 el 10%
m s rico d e la p o b la ci n te n a un in greso por p ersona d e 1.643 dlares anuales,
e l q u e a lca n z lo s 1.9 4 5 dlares e n 1970, e s decir, au m en t 302 dlares por
p e rso n a /a o e n u n a dcad a. E n cam b io, e l 20% m s pobre, cu yo in greso era d e
5 3 d la res a n u a les/p o r p erson a e n 1960, a u m en t a 5 5 e n 1970, e s decir, slo
d o s d la res e n 10 aos.
L a p r eo cu p a ci n por una m s eq u itativa distribucin d e los frutos d el
c r e c im ie n to e c o n m ic o d io p a so a la u rgen cia p o r orientar e l desarrollo a la
a te n c i n d e las n e c e s id a d e s b sicas d e alim en tacin , salud, v iv ien d a , trabajo,
e d u c a c i n y sa n e a m ie n to am b ien tal. E sta orientacin d ifiere d e la q u e ten a e l
d esa r ro llo llam ad o so cia l y q u e m ostr su d e b ilid a d en las dos d cadas anterio
res. L a d ife r e n c ia p u e d e resid ir e n dos aspectos: prim ero, e l c o n cep to d e
n e c e s id a d e s b sica s se refiere a la situ acin d e las fam ilias y personas, cuyas
n e c e s id a d e s m n im as n o estn atendidas; por lo tanto, estas n e ce sid a d e s estn
p e rso n a liz a d a s, y se g u n d o , co m o las n e c e sid a d e s bsicas afectan a personas, no
e s p o s ib le aten d erla s sin su participacin y colaboracin. E l prim er con cep to
o b lig a , e n c o n se c u e n c ia , a enfrentar e sto s problem as con estrategias integradas
q u e garan ticen so lu c io n e s para e l conjunto d e n e ce sid a d e s caracterizadas por
la p o b r e z a extrem a d e fam ilias y com u n id a d es. C on frecu en cia las estrategias
s e c to r ia le s d e p ro v isi n d e serv icio s han p roducido resultados parciales o
d isto r sio n e s n o ta b les c o n resp ecto a los propsitos. A bundan los ejem plos:
program as d e v iv ie n d a d e sv in c u la d o s d e programas d e e m p le o q u e perm itan a
lo s p o b la d o r e s ca n cela r su s com p rom isos, o proyectos d e alcantarillado q u e no
c o n su lta n la c o n e x i n d om iciliaria, o program as d e huertos escolares sin
incorporar a las fam ilias. E n relacin al seg u n d o Concepto, una n ecesid a d
p er so n a l, fam iliar o com unitaria por lo gen eral slo estar b ie n satisfecha
cu a n d o e s a p erson a, fam ilia, o com u n id ad la haya recon ocid o com o tal y haya
e m p e a d o su vo lu n ta d para lograr su satisfaccin. C om o cim ien to d e l con cep to
d e n e c e s id a d e s b sica s est la d ig n id a d y e l p roceso d e d ign ificacin hum ana,
q u e s e a lca n za co n la p articip acin e n la b sq u ed a d e so lu cio n es.

490
 l p la n ifica d o r d e b e reco n o cer q u e las p ersonas co n n e c e sid a d e s bsicas
in sa tisfe c h a s c o n stitu y e n fam ilias q u e g en era lm en te m a n tien en interrelacio-
n e s cu ltu ra les y a lg n tip o d e organizacin formal o inform al para aten d er sus
in te r e s e s c o m u n e s. E n tal sen tid o , conform an com u n id ad es cuyas interrela-
c io n e s cu ltu ra les y form as d e organ izacin actan e n cada situacin d e la vid a
q u e a fe c te a su s in tegran tes. C m o, e n to n c e s, p u e d e incorporarse la com u n i
d a d al e sfu e r z o n acio n a l por a ten d er las n e c e sid a d e s b sicas? C ul p u e d e ser
e l siste m a para q u e s e co m p le m e n te n los esfu erzos d e l n iv e l central con los
e sfu e r z o s q u e h aga la com un idad ?
F e liz m e n te , e x iste n n u m erosos y v a lio so s ejem p lo s d e program as d e
d esa rro llo e n A m rica L atina y e l C aribe q u e representan una orientacin
p o sitiv a e n la b sq u e d a d e resp u estas a las preguntas anteriores, porque estn
c o n c e b id o s a partir d e l esfu erzo com p lem en tario d e l E stad o y la com unidad.
E s u n a te n d e n c ia a la p la n ifica ci n y e je c u c i n participativa, q u e u tiliza n u evos
c a n a le s d e co m u n ica ci n y d iv erso s m eca n ism os para alcanzar una contribu
c i n activ a , inform ada y organizada d e la com unidad.
E sta s e x p e r ie n c ia s han dem ostrado algunas ventajas a d icion ales d e la
p a rticip a ci n d e la co m u n id a d para la a ten ci n d e sus n e cesid a d es bsicas: 1) e l
e m p le o d e recu rsos, a v e c e s d esp erd icia d o s, d e la com unidad; 2) la m ayor
p e r sis te n c ia d e las so lu c io n e s por la particip acin d e lo s in teresad os, y 3) una
m ayor seg u rid a d d e l e m p le o d e lo s recursos d e l E stado e n los fin es so cia les q u e
s e fij. E s o b v io q u e e l E stad o no d isp o n e d e todos los recursos para erradicar la
p o b r e z a e n b r e v e p la zo , q u e n o p u e d e , por ejem p lo, garantizar una d ieta
variada, e n r iq u e c id a y su fic ie n te para tod o s sus habitantes. Pero si logra el
ap orte d e la co m u n id a d para producir a lim en to s, con su m irlos racionalm ente,
e v ita r e n fe r m e d a d e s y hacer un u so ad ecu ad o d e lo q u e se d isp o n e para
a lim e n ta c i n , su s aportes s e sum arn a lo s d e la com unidad, elev a n d o las
p o s ib ilid a d e s d e alcanzar su s objetivos.
C u a n d o la co m u n id a d r eco n o ce su s n e c e sid a d es, las sie n te y d e c id e co n
trib u ir a su a te n c i n , s e alcanza un alto n iv e l d e esta b ilid a d e n la d em anda d e
s o lu c io n e s . C u a n d o una com u n id ad co m p ren d e por q u d e b e aten d er sus
n i o s d e sn u tr id o s, o instalar un jardn infantil, o con su m ir una d ieta eq u ilib ra
da, o m ejorar sus tcn ica s d e cu ltiv o , la d em an d a por so lu cio n e s y la m ateriali
z a c i n d e sta s tie n e u n alto grado d e p erm anencia. N o ocurre, la m en tab lem en
te , lo m ism o c o n m u ch as d e las so lu c io n e s q u e se p ien sa n y d e c id e n s lo e n e l
n iv e l cen tra l, d o n d e m u ch as v e c e s la transitoriedad d e personas y p olticas
h a c e d ifc il la p e r siste n c ia d e las so lu c io n e s si no hay una d em anda constante
d e lo s in te r e sa d o s d irectos.
P or ltim o , la e x p e r ie n c ia d e l trabajo d e com unidad y las dos dcadas d e
e sfu e r z o s in fru ctu osos por u n eq u ilib ra d o desarrollo e co n m ico y social o b li
gan a te n e r m u ch a p reca u ci n co n los program as d e desarrollo co n c eb id o s sin
la p a rticip a ci n d e lo s propios in teresad os. M uchas v e c e s sus b e n e fic io s van e n
m ayo r p rop orcin a las capas m ed ias y altas d e la p o b lacin q u e a q u ie n e s se
p r e te n d e b en eficia r. T p ica m en te, un programa d e don acin d e alim en tos
p u e d e rep resen ta r u n m ayor b e n e fic io ec o n m ic o para q u ie n e s producen,

491
transform an, transportan y d istrib u y en e sto s alim en tos, q u e para q u ie n e s su
p u e sta m e n te lo s c o n su m en .
L a p la n ific a c i n d e p o ltica s n acion ales d e a lim en tacin y nutricin d e b e
p erm itir incorporar e sto s d o s aliados n e c e sid a d e s bsicas y la participacin
d e la co m u n id a d a la lu ch a contra e l ham bre y la d esn u tricin . Por un lado,
d e fin ie n d o las n e c e s id a d e s alim entarias y n u tricionales b sicas, q u e e s p o sib le
a te n d e r e n form a op erativa, y d e otro, e sta b le c ie n d o los sistem as y m ecan ism os
q u e fa c ilite n la real y e fe c tiv a participacin d e la com unidad.

492
 La seguridad social en Am erica Latina:
Problem as y recom endaciones

Carmelo Mesa-Lago y Ernesto Aldo Isuani

In trod uccin

L a im p o rta n cia d e la segu rid ad social 1en tre las polticas so cia les e s in n egab le.
E n p rim er lugar, lo s gastos e n segu rid ad social lleg a n al 15% d e l producto bruto
n a c io n a l (P N B ) e n a lg u n o s p a se s d e A m rica Latina, lo cual co n stitu y e una
p ro p o rci n su sta n cia lm en te m ayor q u e la d ed icad a por eso s m ism os p a ses a la
sa lu d p b lic a y sim ilar a la d estin a d a a la ed u cacin ; adem s, los ingresos
a n u a le s d e l siste m a d e seg u rid a d social d e ciertos p a ses d e la regin eq u iv a le n
a lo s in g r e so s to ta les d e l g ob iern o. E n se g u n d o lugar, d ich os sistem as afectan
d ir e c ta m e n te lo s n iv e le s d e v id a d e la p o b la ci n , com p en san d o la prdida d e l
in g r e s o d e l je fe d e fam ilia y su s d e p e n d ie n te s, o a ten d ien d o las n e ce sid a d es
b sic a s p rovocadas por una serie d e riesg o s so cia les tales com o accid en tes,
d e s e m p le o , v e je z , m u erte, etc. F in a lm en te, la seguridad social p u e d e co n sti
tu ir se e n u n o d e lo s instrum en tos m s im portantes d e p lan ificacin social para
lle v a r a ca b o u n a red istrib u ci n d e l in g reso e n favor d e lo s sectores ms
n e c e s ita d o s .
L a seg u rid a d so cia l h a id o cam b ian do e n A m rica L atina d e una m anera
fragm entaria a travs d e c in c o sig lo s. Sus a n te c ed en tes p u e d e n rem ontarse a las
cu ltu ra s p re c o lo m b in a s y a lo s gob iern o s e sp a o les, a u n q u e las in stitu cio n es
m o d ern a s flo reciero n gradu alm ente e n e l p erod o rep u b lican o y e sp e c ia lm e n
te a partir d e la d c a d a d e 1920. C ada in stitu ci n n u ev a se yuxtapuso a las ya
e x is te n te s , c re n d o se un a d iversid a d d e formas d e p roteccin carentes d e
co o r d in a c i n .2

iE l trm ino seguridad social (en vez de seguro social o previsin social) se em plea aqu en un
sen tid o am plio, abarcando cinco programas principales: riesgos profesionales (cobertura mdico-
m onetaria d e los accidentes d el trabajo y las enferm edades profesionales); pensiones por vejez,
invalidez y sobrevivencia (tam bin antigedad en algunos pases); atencin m dico-hospitalaria a
la en ferm ed ad com n y la m aternidad; asignaciones fam iliares; y subsidio d e desem pleo (tam bin
p en si n e n un par de pases). Adems, la seguridad social incluye, con frecuencia, prestaciones
adicionales (vr. gr., auxilio funerario, prstam os personales y para vivienda, etc.), ms la asistencia
p b lic a o social (vr. gr., hospitales pblicos, hogares de ancianos, orfanatos, cupones nutricionales,
etc.). Los program as referidos p u ed en estar unidos en u n organismo o dispersos, con o sin coordi
nacin e n tre s. Para un anlisis com prensivo d e l concepto y la organizacin adm inistrativa de la
seg u rid ad social vase C arm elo Mesa-Lago, Planificacin de la Seguridad Social, M adrid, OIS,
1959.
2E1 estudio d e P ete r T h u llen Gradual E xtensin of Social Insurance Schem es in Latn
A m erican C ountries, International Labour Review, No. 78, septiem bre d e 1958, constituye uno
d e los prim eros trabajos sobre la extensin de la cobertura por riesgos, rea geogrfica y poblacin

493
 L a cobertura d e lo s riesg o s ha ev o lu cio n a d o gradualm ente e n la m ayora d e
lo s p a se s . P rim ero s e cu b ri el riesg o d e a c c id e n tes d e trabajo, y lu eg o e l d e las
en fe r m e d a d e s p ro fe sio n a le s. M s tarde se in clu y la en ferm ed ad n o p rofesio
n al y la m atern idad , pero, com o e l anterior, se con ect con e l em p leo . Por
e je m p lo , la a ten ci n a la m aternidad se co n c e d i slo a las em p lead as y obreras.
C a si al m ism o tie m p o s e introdujeron las p e n sio n e s d e v eje z e in v a lid ez y un
p o c o m s tarde las d e so b r e v iv ie n te s, tam bin conectadas con la relacin
laboral. L o s ltim o s program as e n aparecer, e n s lo p ocos p a ses d e la regin,
fu ero n las a sig n a c io n e s fam iliares y e l su b sid io d e d e se m p le o (ligados com o los
a n teriores al e m p le o ).
A l in ic ia r se los program as d e segu rid ad social, la p roteccin se otorg
su c e s iv a m e n te a d ife r e n te s grupos o cu p acion ales: e n prim er lugar, a m ilitares,
fu n cio n a rio s p b lic o s y m aestros; d e sp u s a em p lea d o s y obreros d e l transpor
te , en e r g a , banca, c o m u n ic a c io n e s y otros serv icios p b licos; m ucho m s tarde
a la m asa d e e m p le a d o s y obreros, g en era lm en te urbanos; por ltim o, slo
p a r cia lm e n te y e n p o co s p a se s, a los trabajadores agrcolas, p eq u e o s granje
ros y em p resa rio s, trabajadores por cu en ta propia y em p lead os d om sticos. C on
e x c e p c i n d e l su b sid io al d e s e m p le o (ex isten te e n s lo cuatro p a ses d e la
r e g i n y lim ita d o a cierto s grupos ocu p a cio n a les) y la a ten cin m d ica a los
d e p e n d ie n te s d e l a segu rad o e n alg u n o s p a ses, e l q u e carece d e em p le o n o est
p r o te g id o por la seg u rid a d social. A dem s, y e n trm inos g en erales, los prim e
ros g ru p o s q u e recib iero n cobertura ten an un ingreso relativam ente m ucho
m s alto q u e lo s ltim o s e n recibirla y q u e a q u ello s sin n in g n tipo d e protec
c i n (con e x c e p c i n d e l grupo d e in gresos m s altos q u e n o n e ce sita d e la
se g u r id a d social).
A d em s, e n A m rica L atina ha ocurrido un fen m en o p ecu liar d en om in a
d o estra tifica ci n d e la segu rid ad so cia l .3 D e b id o a la forma gradual y por
g ru p os o c u p a c io n a le s e n q u e e v o lu c io n e l sistem a, en m u ch os p a ses hay una
m u ltip lic id a d d e organism os (cajas, in stitu tos, fondos) q u e cubren hasta 50
tip o s d e o c u p a c io n e s d iferen tes. L os casos extrem os fueron los d e C h ile y
U ru gu ay; otros han d esa p a recid o o se han red u cid o por un p roceso d e u n ifica
c i n (vr. gr., A rgentina, B rasil, C ub a y Per). C ada organism o asegurador e s (o
era) in d e p e n d ie n te , c o n su propio co n tin g e n te d e asegurados, leg isla c i n ,
fu e n te s d e in g reso , d e rech o s y p resta cio n es. G en eralm en te los grupos m s
p o d e r o so s (m ilitares, fun cionarios p b lic o s, la aristocracia laboral) presionaron

e n siete pases latinoam ericanos a fines d e la dcada d el 50, donde tam bin se analizan las pautas
d e evolucin y las causas y efectos del fenm eno. Respecto a los desarrollos histricos vase, del
m ism o autor, Papel de la seguridad social y del mejoram iento de las condiciones d e vida en el
progreso social y econm ico , Octava C onferencia de los Estados de Amrica M iembros d e la O IT,
G inebra, O rganizacin Internacional d el Trabajo, 1966, pp. 1-6.
3V ase C arm elo Mesa-Lago, Modelos de seguridad social en Amrica Latina: Estudio compa
rativo, B uenos Aires, E diciones Siap-Planteos, 1977, pp. 20-52. Ver tam bin Alfredo Mallet,
D iversification or Standardization: Two trends in Latn American Social Segurity, International
Labour Review, Yol. 101, No. 1, enero d e 1970, pp. 49-8.

494
y o b tu v ie r o n lo s sistem a s d e p ro tecci n m s favorables, con lo q u e la seguridad
so c ia l s e co n v irti e n un a p irm ide cu ya am plia b ase la com p on an los no
a seg u r a d o s. C u an to m s p o d ero so era u n grupo d e p resin , m s pronto reciba
cob ertu ra, m ayor era e l grado d e la m ism a, m en or e l costo d e fn an ciam ien to y
m s g e n e r o so s lo s b e n e fic io s.
L o an terior c o n stitu y e un a apretada sn te sis d e algunas d e las prin cip ales
caracterstica s d e lo s sistem a s d e segurid ad social latinoam ericanos y perm ite
q u e e l resto d e l trabajo se d e d iq u e a su s dos objetivos e sp e c fic o s, q u e son: a)
id e n tific a r lo s p rob lem as cen tra les q u e afectan a los sistem as d e seguridad
so c ia l, e s p e c ia lm e n te la baja y d e sig u a l cobertura d e la p ob lacin , e l rol regre
siv o d e la seg u rid a d so cia l e n la red istrib u cin d e l in greso, los obstculos
fin a n c ie r o s q u e afrontan los program as y las co n sec u e n cia s p olticas q u e todo
e llo p r o d u c e , y b) dar algun as reco m en d a cio n es q u e contribuyan a una m ejor
u tiliz a c i n d e las p o ltica s d e segu rid ad socia l com o m ecan ism os para elev a r
lo s n iv e le s d e v id a d e la p o b la ci n latinoam ericana.

A lg u n o s p rob lem as cen tra les d e la seguridad social

latinoam ericana

1. D e s ig u a ld a d e n la cobertura. A corde a la inform acin ex isten te para todos los

p a s e s d e la r eg i n e x c lu y e n d o al C aribe d e habla in g lesa ,4 sobre los grados d e
p r o te c c i n d e la p o b la ci n eco n m ic a m e n te activa (PEA) p u e d e d ecirse q u e en
1970 , C u b a lle g a b a ca si al 100%, U ruguay al 95%, y C h ile y A rgentina a cerca
d e l 70% . L a cobertura caa d e sp u s por debajo d e l 40%, d e l 3 5 al 39% e n C osta
R ica, P er y Panam ; d e l 2 5 al 30% e n Brasil, G uatem ala, M xico y V en ezu ela;
d e l 10 al 20% e n E cu ad or, C olom b ia, N icaragua y Paraguay; d el 8 al 9% en
R e p b lic a D o m in ic a n a , B o liv ia y E l Salvador; y d e l 1 al 5% e n H onduras y
H a it. E n g en era l, p a rece q u e cuanto m ayor sea e l grado d e desarrollo e c o n
m ic o -so c ia l, m ayor ser la an tig ed a d d e los programas d e seguridad social y
m s a m p lia su cobertura.
L o s se c to r e s so c ia le s d e m s bajos in g resos e n A m rica L atina n o estn
p r o te g id o s, se a p orq u e son d e se m p le a d o s, su b em p lea d o s, trabajadores e v e n
tu a le s o e m p le a d o s por un fam iliar sin recibir rem uneracin, sea por d e se m p e
ar o c u p a c io n e s u o ficio s ta les co m o trabajadores agrcolas, servidores d o m s
tic o s y trabajadores por cu en ta propia, n o in clu id o s por la seguridad social e n la
m ayora d e los p a ses.
D e a cu erd o a in form acin sobre C olom b ia, C osta Rica, C h ile y M xico5 las
a c tiv id a d e s ec o n m ic a s m ejor rem uneradas son las q u e disfrutan d e un grado
d e co b ertu ra m ayor: electricid a d , gas y agua, d e l 7 0 al 224% (sobrecobertura
d e b id a a p r o te c c i n m ltip le); m anufactura, d e l 50 al 83%. E n cam bio, la agri

4C arm elo M esa-Lago, Seguridad social y pobreza crtica en Amrica Latina, Santiago,
C EPA L , Proyecto de P obreza C rtica en Amrica Latina, 1979, p. 5 (mimeo).
5lb d e m , p. 8.

495
cu ltu ra s lo cu b re en tre 1.4 y 55%. La m inera, cuando tie n e un p a p el crucial e n
la e c o n o m a (com o e l co b re e n C h ile o e l p etr leo e n M xico), su b e su cobertu
ra lle g a n d o o so b rep asan d o e l 100%. E n e l h etero g n eo sector d e servicios,
m e z c la d e lo s serv icio s p erso n a les con otros com o los d e gobierno, se red u
c e n lo s p orcen tajes d e cobertura. C u an d o se desagrega, e l rubro gobierno,
p o r e je m p lo e n M x ico , alcan za un a cobertura total. Por ltim o, p u e d e afirmar
s e q u e lo s esta d o s o p rovin cia s m s d esarrollados (industrializados, sin d icali-
z a d o s, u rb anos, co n in g reso s m s altos) ten a n una cobertura hasta 30 v e c e s
m ayor q u e lo s esta d o s o p rovin cias m en o s desarrollados (rurales, p o co sindica-
liz a d o s, c o n in g reso s m s bajos). E l rango extrem o d e cobertura fluctuaba n tre
2 y 65% e n Per, 4 y 63% e n M xico, 6 y 63% e n A rgentina y 18 y 80% en C h ile.
E n tres d e e sto s p a se s, lo s esta d o s o provin cias d on d e se concentraba la m asa
in d g e n a eran lo s q u e ten a n la cobertura ms baja.6
C o n la e x c e p c i n d e C u b a y e n m en or grado Argentina, C osta Rica, Panam
y V e n e z u e la , la cobertura d e la P E A se am p li m uy p oco en tre 1960 y 1970;
p e r o e n la d ca d a actual, algu n os p a ses, com o Brasil, C osta Rica, M xico, han
e x te n d id o m s r p id am en te la cobertura.7 E n la regin com o un todo, e lla
c r e c i p o c o m s d e 8% e n la d ca d a pasada, d e forma q u e a e s e ritmo se
n e c e sita r a n 8 5 aos para alcanzar a toda la P E A (y p o sib lem en te un sig lo para
lle g a r a to d a la p o b la ci n ) y, por tanto, proteger a los m s n ecesitad os.
P or e l contrario, la cobertura d e los riesgos se ha am pliado d e m anera
im p r e sio n a n te e n los ltim o s 3 5 aos.8 E llo se d e b i a q u e la seguridad social se
e x te n d i v e r tic a lm en te e n v e z d e h orizon talm en te, agregando m s p restacio
n e s (o r ie sg o s cu b ierto s) a favor d e l sector ya p rotegido, e n v e z d e incorporar a
otros se c to r e s d e la p o b la ci n . A s se ha sacrificado e l p rin cip io d e u n iversali
d a d y n o s e ha c u m p lid o e l o b jetivo d e a ten ci n a los m s n ecesita d o s. E l sector
asalariad o, urbano, m o d ern o , p e r te n e c ie n te al estrato d e in greso m ed io , ha
a c u m u la d o b e n e fic io sob re b e n e fic io . E l costo d e la seguridad social, com o se
v er m s a d ela n te, ha au m en tad o co n sid era b lem en te, pero no p recisam en te
para p r o te g e r a los m s n ecesita d o s.
2. Im pacto sobre la redistribucin del ingreso. Si cada grupo h u b ie se
fin a n c ia d o por s m ism o su sistem a d e p roteccin , la pirm ide d e seguridad
so c ia l n o h u b iera h e c h o m s q u e reproducir a la pirm ide d e l ingreso. Pero los
g ru p os m s p o d ero so s o b tu v iero n m ayores aportes d e l E stado y los em p lea d o
res q u e lo s grupos co n m en o r poder. Por ejem p lo, los m ilitares lograron en
a lg u n o s p a se s q u e e l E stad o financiara prcticam ente e l costo total d e l siste
m a; lo s e m p le a d o s p b lic o s, q u e e l E sta d o s e h iciera cargo d e lo s d ficits
c r e c ie n te s ; y algu n as a so c ia c io n e s d e p ro fesio n ales o sindicatos poderosos
c o n sig u ie r o n q u e s e crearan im p u esto s e s p e c ia le s, sobre la produccin o servi

6V ase, C arm elo M esa-Lago, Modelos de seguridad social en Am rica Latina., cit., pp. 154-
176.
7C arm elo M esa-Lago, Seguridad social y pobreza critica en Amrica Latina , p. 5.
8Ib id e m , p. 3.

496
c io s lig a d o s o n o a su activid ad, q u e engrosaron sus fondos. La inform acin
d is p o n ib le 9 d em u estra q u e, e n 1974, e n n u e v e d e q u in ce p ases e l E stado
aportaba m s d e u n a tercera parte d e los in gresos d e seguridad social, y e n se is,
m s d e la m itad. M s an, e n V e n e z u e la contribua con e l 65% d e los in gresos
a u n q u e s lo e l 25% d e la PE A estab a cubierta. E n N icaragua financiaba e l 52%
d e u n siste m a q u e cub ra al 15%. La contrib ucin d e los em p lead ores ex ced a,
e n la m ita d d e lo s p a se s, una tercera parte d e los in gresos, m ientras q u e la
c o n tr ib u c i n d e lo s asegurad os s lo e n Brasil llegab a a una tercera parte d e los
in g r e so s y e n s e is p a se s fluctuaba en tre 10 y 15%.
E n a lg u n o s p a se s los aportes d e l asegurado son progresivos p u e s se
in c r e m e n ta n ju n to co n e l in g reso p ercib id o , pero e n otros son regresivos p u es
e x is te n to p e s d e co n trib u ci n q u e red u cen su stan cialm en te la carga d e l grupo
d e in g r e so s altos. E n la m ayora d e lo s ca so s la contribucin d e l em p lead or e s
re g resiv a p o rq u e s e in crem en ta co n e l in greso y adem s se carga al costo d el
p ro d u cto o se r v ic io y, por tanto, se transfiere al con su m id or.10 La contribucin
d e l E sta d o ta m b in e s regresiva p u e s se nutre d e los im p u estos e n gran
m e d id a sob re e l co n su m o q u e u su a lm en te son regresivos e n la regin. A s,
p u e s , e l g ru eso d e l fin a n cia m ien to d e los sistem as de seguridad social p rovien e
d e l E sta d o y los e m p le a d o r e s, lo q u e e s d ecir, q u e n o lo paga e l asegurado sino
e l co n su m id o r. La inform acin sobre los in gresos d e seguridad social e n 1974
in d ic a q u e e l aporte q u e e l asegurado pagaba com o p rom edio era una cuarta
parte d e la co n trib u ci n estatal y d e los e m p le a d o re s.11 E n E l Salvador e l 86%
d e lo s in g r e so s p r o v ie n e d e l E stad o y e l em p lead or, m ientras q u e e l asegurado
c o n tr ib u y e co n m e n o s d e l 11%. S lo 8% d e la P E A est cubierta. O sea, q u e a
travs d e l m e c a n ism o d e im p u esto s y p recio s, 92% d e la p ob lacin n o cubierta
s o s tie n e c a si por c o m p le to e l sistem a q u e p rotege al 8% d e la poblacin
cu b ierta . P a rece o b v io , p u es, q u e in clu so los sectores so cia les d e m enores
in g r e so s, n o p ro teg id o s por la segu rid ad social, con trib u yen e n m uchos p a ses a
fin a n cia r la p r o tecci n d e grupos d e in gresos superiores.
A m e d id a q u e el-p o rcen ta je d e la p o b la cin cubierta se increm enta, e l
e fe c to d e tran sferen cia reg resiv o ex p lica d o anteriorm ente d eb era reducirse.
E sto e s c ie r to e n a q u e llo s p a se s e n q u e h ay un sistem a un ificad o d e seguridad

9lbdem, p. 11.
lSe ha argum entado q u e el aum ento de precios por contribuciones d e los em pleadores no
necesariam en te tien e u n efecto regresivo, pues si b ien p u ed e afectar a los b ienes de consum o y
servicios esenciales (alim entos, ropa, electricidad) tam bin p uede gravar a b ienes d e consumo
d u rad ero (vr. gr., aire refrigerado) y ciertos servicios (como telfonos) que no son comprados o
usados p o r los sectores ms pobres sino p o r los estratos d e ingresos medios y altos. D ebe tenerse en
cuenta, no obstante, la incidencia final del segundo tipo de aum ento d e precios. As el aum ento en
la tarifa telefnica o el p recio d e u n aparato de aire refrigerado increm entan el costo de produccin
y ste ev en tu alm en te se traspasa a los precios y afecta al pobre. Adems, se hace cada vez ms
rem ota la posibilidad d e q u e el pobre p ueda llegar a adquirir dichos b ienes o usar dichos servicios,
am plindose an ms la brech a en tre los estratos pobres y medios. Vase Jam es M. Malloy, The
P olitics o f Social S e c u ty in Brazil, Pittsburgh, U niversity of Pittsburgh Press, 1979, captulo 5.
n C arm elo M esa-Lago, Seguridad social y pobreza critica en Amrica Latina, p. 11.

497
so c ia l, p e r o n o n e cesa ria m en te e n a q u llo s d o n d e su b siste un sistem a estratifi
ca d o . E n e sto s ltim o s e s co m n q u e las co n trib u cion es d e l E stado y d el
e m p le a d o r sea n m ayores e n los organism os q u e cubren a los grupos con los
m e jo r e s sistem a s, co n lo cual, dentro d e l sector cubierto, se produce una
tra n sferen cia regresiva.
E llo s e agrava c o n e l p ago d e las p restacion es, e sp e c ia lm e n te e n los
siste m a s estratificad os, p o rq u e g en era lm en te lo s grupos m s p rivilegiad os
tie n e n d e r e c h o a u n n m ero m ayor d e b e n e fic io s, sus c o n d icio n es d e ad q u isi
c i n so n m s fle x ib le s , y e l m on to d e las p resta cion es, ms alto; as recib en ms
d e lo q u e aportan, al contrario d e lo q u e su c e d e con los grupos m en os p r iv ile
g ia d o s. E sto n o se refiere s lo al valor m onetario d e las p restacion es sin o
ta m b i n a la ca lid a d d e lo s serv icio s m d ico s; esta ltim a e s m u y superior e n los
g ru p os p r iv ile g ia d o s, alg u n o s d e los cu a les (com o los m ilitares) a v e c e s no
p ag a n co n trib u ci n a lg u n a o s lo una sum a sim blica.
A u n q u e hay c o n se n so en tre exp ertos y organism os region ales e interna
c io n a le s 12d e s d e h a c e ca si d o s d cad as sobre los asp ectos d iscu tid os arriba hay
p o c o s e stu d io s q u e traten d e m ed ir e l im pacto d e la seguridad social e n la
d istr ib u c i n d e l in g reso . E n e s te sen tid o , M esa-L ago com par e l in greso p er
so n a l p r o m e d io p er cp ita co n e l ingreso p ro ced en te d e la seguridad social y la
p e n s i n p ro m ed io p e r cpita por grupos ocu p a cion ales cu b iertos, com o m ilita
res, fu n cio n a rio s p b lic o s, e m p lea d o s y obreros, e n A rgentina, C h ile, M xico,
P er y U ruguay, e n la d ca d a d e l 60, com probando q u e e n cuatro d e los cin co
p a se s h a b a re la c io n e s extrem as d iferen cia les e n los in gresos y egreso s d e la
se g u r id a d so cia l, m ayores q u e e n e l in greso nacional. A s se confirm e l carc
ter r e g r e siv o d e la seg u rid a d social e n la distrib u cin d e l ingreso. La com para
c i n d e la d isp o n ib ilid a d d e serv icio s m d ico-h ospitalarios por grupos ocupa
c io n a le s y r e g io n e s geogrficas d em ostr tam b in q u e los grupos d e m ayores
in g r e so s y las r e g io n e s m s desarrolladas gozaban d e los m ejores servicios,
m ien tra s q u e los grupos d e m s bajo in greso y las region es m en os desarrolladas
sufran lo s p eo res se r v ic io s .13

12V er C entro d e E studios M onetarios Latinoam ericanos, Aspectos financieros del seguro
social en Amrica Latina, Mxico, CEM LA 1963; O IT , Papel de la seguridad social y del mejora
miento de las condiciones de vida y de trabajo en el progreso social y econmico, Ottawa, O IT,
1966; O EA y CISS, Sem inario sobre Seguridad Social y Planificacin Nacional, Mxico, 13-18
nov iem b re 1967; Flix P aukert Social Security an d Incom e Redistribution: Com parative Expe
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W ashington, D . C., G overnm ent Printing Office, 1968; CEPAL, Social Security and D evelop
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noviem bre 1968; G onzalo Arroba, Seguridad social y econom a nacional , Revista de Seguridad
Social, N . 4, setiem bre 1971; L ucila L eal d e Araujo, Los sistemas d e seguridad social como
m ecanism os de redistribucin d el ingreso en los pases en desarrollo , Seguridad social, N. 5
m arzo d e 1972; OEA, E l financiam iento de la seguridad social, su relacin con la distribucin de
ingresos y con la poltica de im puestos en la regin am ericana, W ashington D.C., 25 d e enero de
1973.
13V ase C arm elo M esa-Lago, Modelos de seguridad social en Amrica Latina, cit., pp. 176-
211 .

498
 E l im p a cto d e las p resta cio n es d e salu d e n la d istrib u cin d e l in greso es
m s p ro g resiv o q u e e l im pacto d e las p e n sio n e s. D o s razones exp lican dicha
d ife r e n c ia . E n prim er lugar, las p resta cio n es m dico-hospitalarias son bsica
m e n te ig u a le s, o sea , n o son p rop orcion ales al in greso au n q u e e n los sistem as
estra tifica d o s h aya d iferen cia s e n cuanto a d isp o n ib ilid a d , a ten cin y calidad
d e lo s se r v ic io s; por lo contrario, e n la m ayora d e los p a ses, las p e n sio n e s se
ca lc u la n p ro p o rcio n a lm en te al in greso y, por tanto, reproducen sus d esig u a l
d a d e s. E n s e g u n d o lugar, lo s grupos m s p ob res sufren una in cid en cia m ayor
d e e n fe r m e d a d e s (d e b id o a bajos n d ic e s n u tricionales, h ig ie n e , etc.) y, com o la
m e d ic in a privada le s est ved a d a por su alto costo, utilizan m s frecu en tem en te
lo s se r v ic io s d e sa lu d q u e lo s grupos d e in gresos altos. E stos ltim os aunque
e s t n p r o te g id o s, p refieren utilizar n orm alm ente m d ico s y cln icas privadas
(para ev ita r las d em oras) y s lo a cu d en a lo s servicios d e seguridad social en
c a so s e x tr e m o s.14 Las a sig n a cio n es fam iliares tie n e n tam b in un im pacto ms
p r o g r e siv o q u e las p e n s io n e s , p u e s se c o n c e d e n , e n m uchos casos, a fam ilias d e
in g r e so s bajos y ca si siem p re tie n e n un m on to fijo (vr. gr., una sum a igual por
h ijo, c n y u g e in v lid o , etc.), n o proporcional al salario. A dem s las fam ilias ms
p o b r e s g e n e r a lm e n te son m s num erosas q u e las d e ingresos m ed ios. Por
ltim o lo s program as d e a sisten cia social se d irigen a los sectores m s pobres d e
la p o b la c i n , por lo q u e tie n e n p ro b a b lem en te e l im pacto m s progresivo en la
d istr ib u c i n d e l in g reso . D e esta form a la d istrib u cin d e los egreso s d e la
se g u r id a d so c ia l por program as, e s un ind icador grueso d e su p rogresividad en
la d istr ib u c i n d e l ingreso: a m ayor proporcin e n gastos d e a sisten cia social,
sa lu d y a sig n a c io n e s fam iliares y m en or e n p e n sio n e s, m ayor progresividad, y
v ic e v e r sa .
E n c o n c lu s i n , la fu n ci n distrib utiva d e la seguridad social en favor d e los
g ru p o s m s n e c e sita d o s raram ente se cu m p le e n A m rica Latina. Por e l contra
rio, e n la m ayora d e lo s p a se s, d ich a fu n ci n e s nula o regresiva. N o slo e l
se c to r m s p ob re d e la p o b la ci n est d esp rovisto d e p roteccin (excep to por
lo s program as d e a siste n c ia social y salud p b lica) sin o q u e, adem s, contribu
y e , a tra v s d e im p u e sto s y p recio s, a la proteccin d e l sector cubierto. D entro
d e e s t e ltim o , e s p e c ia lm e n te bajo los sistem as estratificados, los grupos ms
p o b r e s g e n e r a lm e n te re c ib e n un aporte n eto d e seguridad social inferior al q u e
o b tie n e n lo s grupos d e in g reso s m s altos.
3. O bstculos financieros. T anto e n p a ses desarrollados com o e n algunos
e n d esa rro llo , las reservas d e segu rid ad social han jugado un p ap el im portante
e n re d u c ir la in fla ci n y prom over e l desarrollo eco n m ico , m ed ian te la coloca
c i n d e su s reservas e n e l m ercado d e c a p ita le s.15 Por e l contrario, e n A m rica

l4 F em an d o R ezende, R edistribution of Incom e T hrough Social Security: T he Case o f Bra-

zil , presen tad o al 31er. C ongreso d el International Institute o f Public F inance, 1974; p. 5; D ianne
G reen, Som e Effects of Social Security Programs on th e D istribution of Incom e in Costa Rica, p.
80. P ara un punto d e vista diferente ver Malloy, captulo 5.
isParthasaratbi Some y Katrine A. Saito, T h e Im pact of Social Security Institutions on
R esource M obilization and Allocation: T he Asan E xperience, M eetings of the American Eco-

499
L atina, las reservas d e la segurid ad social u su a lm en te se han d ilap id ad o o, e n e l
m ejor d e lo s ca so s, n o han ren d id o los frutos esp erad os, por diversas causas: e l
im p a cto p e r n ic io so d e la in fla ci n secular, e l pobre desarrollo d e los m ercados
d e ca p ita le s y e l r e n d im ien to bajisim o d e las in version es. La in flacin ha
d e s v a lo riza d o las reservas d e b id o a q u e se h ub iera requerido hacer in v ersio n es
m s c o m p leja s y a largo p la zo , con tasas d e rentabilidad m s altas, lo q u e no ha
ocu rrid o. A d em s, la in fla ci n ha proporcionado un in cen tiv o a los em p lea d o
res para reten er sus co n trib u cio n es y las d e sus em p lead os a fin d e ob ten er
ca p ita l gratis o barato, ya q u e dem orando e l pago red u cen su valor rea l.16
L a situ a ci n fin an ciera d e los organism os d e seguridad social se ha d eterio
rado p o r otras razones. E n m u ch o s p a se s e l E stado n o ha cu m p lid o con sus
o b lig a c io n e s contrib utivas e sp e c ia lm e n te con los grupos m s num erosos y d e
in g r e so s m s bajos. Por otra parte, e l E stad o u su alm en te n o ha dejado d e cubrir
lo s d fic its d e la segu rid ad socia l d e las fuerzas armadas y ciertos grupos d e
fu n cio n a rio s p b lic o s, m ientras q u e los im p u estos e sp e cia lm en te asignados a
cie r to s se c to r e s p r iv ile g ia d o s han con tin u ad o generan d o ingreso. E n los p ases
latin o a m erica n o s m s in du strializad os, urbanizados, sin d icalizad os y p o ltica
m e n te c o n s c ie n te s , d o n d e (no por azar) los sistem as d e seguridad social su rgie
ron p rim ero y est n m s avanzados au n q u e estratificados, ha ocurrido una
m a sifc a c i n d e l p r iv ile g io . A m ed id a q u e los asegurados e n los organism os
m e n o s p r iv ile g ia d o s han aum en tad o y usado su p od er d e p resin , las prestacio
n e s y c o n d ic io n e s g en ero sa s d e a d q u isici n d e derech os q u e antes eran ex clu
siv a s d e lo s grupos p riv ileg ia d o s, se han id o g en eralizan d o a toda la pob lacin
cu b ierta . P ero las p resta cio n es y c o n d ic io n e s generosas q u e son financiera
m e n te v ia b le s (au n q u e eq u ita tiv a m en te in ju stificables) cu an d o los grupos pri
v ile g ia d o s so n p o co s (con u n p e q u e o nm ero d e asegurados y fuerte su b sid io
d e lo s e m p le a d o r e s y e l E stado), n o lo son cuando aum enta la cobertura
in c lu y e n d o a los gru p os m en o s p riv ileg ia d o s (form ados por grandes m asas d e
a seg u ra d o s, co n in g reso s bajos, y c o n d ic io n e s financieras precarias), provocn
d o s e a s la q u ieb ra d e lo s organism os m ay o res.17 Por ltim o, lo s costos d e
a d m in istra ci n d e la seg u rid a d socia l e n m u ch o s pa ses d e A m rica L atina son
m u y a lto s, d e b id o al e x c e so d e p erson al, a su in eficie n c ia , a los salarios altos y
p r e sta c io n e s p riv ileg ia d a s q u e re c ib e n (u su alm en te superiores a los otorgados
a lo s aseg u ra d o s q u e e llo s sirven ), y al lujo d e los ed ificio s y la p red ilec ci n por
e q u ip o s u ltram od ern os (casi siem p re sub u tilizados). E n 1974, los gastos d e
a d m in istra ci n co m o porcen taje d e lo s in gresos eran los sig u ien tes: d e l 14 al
16% e n G uyana, E l Salvador y Panam ; d e l 10 al 12% e n Jamaica, M xico,

nom ic A ssociation, Chicago, 1978. V er tam bin M. A. O die, Pensin Funds in Labor Surplus
Economies, U niversity o f W est Indies, Institute of Social and Economic Research, 1974.
16H ctor L. D iguez, La seguridad social en Amrica Latina: Reflexiones sobre sus caracte
rsticas y problem tica, B uenos Aires, C entro de Investigaciones Econmicas, Instituto Torcuata
D i T elia, D ocum ento de Trabajo N. 84, octubre 1978, pp. 29-32.
17C arm elo Mesa-Lago, Modelos de seguridad social en Amrica Latina, cit., pp. 49-50.

500
N icaragu a, B rasil y C osta Rica; d e l 7 al 9% e n B olivia, E cuador y C h ile; y d e l 2
al 6% e n V e n e z u e la , G uatem ala, T rinidad y T abago y B arbados.18 E n tres d e
e sto s p a s e s (B rasil, C h ile , E l Salvador) lo s gastos adm inistrativos eran d e 6 a 10
v e c e s m ayores q u e lo s in g reso s por renta d e in v ersion es; y en la m ayora d e los
p a se s e l co sto d e la burocracia ex c e d a lo s co sto s d e dos programas com binados
(vr. gr., a sig n a c io n e s fam iliares m s riesg o s p rofesion ales, p e n sio n e s m s d e
se m p le o ). D e b e te n e r se e n cu en ta q u e e n algunos p a se s se han u tilizad o
a rtificio s para d isim u la r alg u n o s gastos, im p utndolos a otras cu e n ta s.19
E l c o sto d e la seg u rid a d social aum enta gradualm ente e n A m rica L atina
d e b id o a su e x te n si n v ertical y h orizontal, a la m aduracin d el programa d e
p e n s io n e s , a la m a sifica ci n d e l p r iv ile g io , al in crem en to d e l costo ad m in is
trativo y d e lo s se r v ic io s d e salud. E ntre 1965 y 1974 e l co sto d e la seguridad
so c ia l (m e d id o por sus eg reso s e n relacin co n e l PIB) creci e n trece p a se s y
s lo baj e n cuatro (C h ile , G uyana, T rinidad y T abago y V en ezu ela); e n estos
ltim o s con un a e x c e p c i n d e b id o al boom ec o n m ico e n erg tico q u e
e x p a n d i c o n m s ra p id ez e l P IB q u e e l co sto d e la seguridad social. E n 1974, e l
c o sto d e la seg u rid a d socia l (m ed id o con b a se al valor d e los egreso s en relacin
c o n e l P IB ) fu e e l sig u ie n te : U ruguay 14%; C h ile y E l Salvador 9%; Panam
7%; B rasil y C osta R ica 5%; A rgentina, Barbados, B olivia y C uba 4%; Ecuador,
Jam aica, M x ico , N icaragua y V e n e z u e la 3%; y G uatem ala, G uyana, T rinidad y
T a b a g o 2% .20
A u n cu a n d o e l co sto d e la segu ridad so c ;al se haga in so sten ib le y e l sistem a
e n tr e e n bancarrota, e s d ifc il elim in a r p restacion es o hacer ms rgidas las
c o n d ic io n e s le g a le s para adquirir d erech o s. La in flacin se co n vierte as e n uno
d e lo s in stru m en to s para ajustar al sistem a ex cesiv a m en te gen ero so con la
r ea lid a d e c o n m ic a . E n los sistem as estratificados, las d esig u a ld a d es se ex
p a n d e n , p u e s pronto s e esta b le c e un a d iferen cia entre p restacion es m onetarias
n o m in a le s y r e a le s : los grupos p od ero so s con un nm ero p e q u e o d e
a seg u ra d o s c o n sig u e n e l reajuste autom tico d e las p restacion es se g n e l alza
d e l c o sto d e la vida, m ientras q u e lo s grupos m s num erosos y co n m en o s poder
s e van q u e d a n d o a la zaga. A u n q u e esto s ltim os pu ed an ten er sus prestaciones
le g a lm e n te reco n o cid a s, lo q u e p ercib en e n trm inos reales prcticam ente
a n u la e l d e r e c h o . Otro m eca n ism o d e a d ecu a ci n d e un sistem a no via b le e s la
d em o ra burocrtica: e l trm ite d e c o n c e si n d e p e n sio n e s se alarga e sp e c ia l
m e n te e n lo s organism os m s p ob res, a v e c e s por dos o tres aos, con lo q u e se
c o n s ig u e red u cir e l d ficit. C on resp ecto a las p restacion es d e salud, la adecua
c i n s e lle v a a e fe c to co n un a red u cci n d e la calidad d e los servicios (ms
p a c ie n te s por m d ic o ) o e l u so d e la co la para racionar la dem anda d e los
se r v ic io s m d ic o s. D e n u e v o , lo s organism os q u e cubren a grupos m s p e q u e

18O IT , E l costo de la seguridad social, 1972-1974, pp. 42-47.

19C itado p o r M arshall Wolfe, E l desarrollo esquivo, Mxico, Fondo de C ultura Econmica,
1976, pp. 256-257.
20C an n elo Mesa-Lago, Seguridad social y pobreza crtica en Amrica L atina, cit., p. 26.

501
 o s e sc a p a n a esta s restriccio n es m ientras q u e los grupos num erosos son los
m s a fecta d o s por e lla s .21
4. Consecuencias polticas. La seguridad social e s u n o d e los factores
im p orta n tes q u e in flu y e n sobre la leg itim id a d poltica d e los E stados latinoa
m erica n o s. E n su s o r g e n e s, las p o ltica s d e seguridad so cia l surgieron ya sea
c o m o c o n s e c u e n c ia d e p r e sio n e s llevad as a cabo por grupos d e in ters sobre el
E sta d o , o b ie n co m o in icia tiv a s esta ta les e n sen tid o estricto. C om o Isuani ha
ilu stra d o e n u n e stu d io r e c ie n te , la in iciativa estatal se d io p rin cip alm en te en
a q u e llo s p a se s q u e al in ic io d e estas p o ltica s contaban con un aparato estatal
r e la tiv a m e n te lib eral e n com paracin a lo s n iv e le s actuales d e in terv en cio n is
m o esta ta l, y co n u n m o v im ien to sin d ica l e n su s prim eras etapas d e desarrollo.22
D o s razo n es p a recen exp licar e s te fen m en o . Por una parte, un E stado poco
in te r v e n c io n ista n o tie n e , e n la v isi n d e lo s trabajadores, e l m ism o grado d e
r e sp o n sa b ilid a d q u e sto s atrib uyen al sector d e em p lead ores resp ecto a la
fija ci n d e c o n d ic io n e s d e trabajo; e n otras palabras, lo s trabajadores p ercib en
la c o n q u ista d e m ejoras co m o un asunto privado entre e llo s y los em p lea d o
res. P or otra parte, h a y e v id e n c ia d e q u e e n lo s prim eros m om en tos d e l m ovi
m ie n to sin d ica l, las m ejoras e n las c o n d ic io n es d e trabajo (esp ecia lm en te
a u m e n to d e salarios y red u cci n d e la jom ad a d e trabajo) constituan los
recla m o s p r in c ip a le s,23 a c o n se c u e n c ia d e q u e la cobertura d e los riesgos q u e
con form an la segu rid ad socia l im p lica un grado d e p rev isi n por parte d e los
trabajadores m u y d ifc il d e hallar hasta q u e otras n e c e sid a d e s, percibidas com o
m s in m e d ia ta s, hayan ex p erim en ta d o un tratam iento p ositivo.
D e e sta forma, e l E stad o p u d o u tilizar las polticas d e seguridad social
c o m o in stru m en to s para captar ap oyo p o ltico , o com o co n c e sio n e s al e fecto d e
lograr o rd en y arm ona so cia l, b a ste recordar q u e e n varios pa ses estas polticas
su rg iero n e n e l co n tex to d e gran agitacin laboral. Lo prim ero fu e e sp e c ia lm e n
te cie r to e n p a se s q u e exp erim en taron p erod os p opulistas q u e, e n sustancia,
sig n ifica ro n e l fin d e l d o m in io e x c lu siv o d e l aparato estatal por los sectores
tra d ic io n a le s, y e l u so d e p o ltica s distributivas orientadas a elevar los n iv e le s
d e v id a d e l g m e s o d e la p o b la ci n y a consolidar d e esta forma su apoyo
p o ltic o .
E l e m p le o c r e c ie n te d e p o ltica s so cia les y econ m icas im p lic una inter
v e n c i n p rogresiva d e l E stad o, lo q u e d eterm in a su v e z una p o litiza ci n

21H . L. D iguez, La seguridad social en Amrica Latina, p. 257; C. Mesa-Lago, Modelos de

seguridad social en Amrica Latina, pp. 220-221; y E duardo Viuela, El im pacto redistributivo de
la seguridad social y el aporte fiscal a su financiam iento , Santiago, Instituto de Sociologa,
U niversidad Catlica de C hile, D ocum ento d e Trabajo, N. 39, diciem bre 1976, p. 21.
22E rnesto A. Isuani, T h e State and Social Security Policies Toward Labor: Theoretical
E lem en ts and the A rgentine C ase (1900-1925) , Tesis Doctoral, D epartam ento d e C iencia Poltica,
U niversidad de Pittsburgh, 1979.
23Ibidem , captulo 4 y H obart Spalding Jr., Organized Labor in Latin America, N ueva York,
N ew York U niversity Press, 1977, captulos 1 y 2.

502
c r e c ie n te d e las r ela cio n es so c ia le s,24 e n otras palabras, e l E stado co m en z a
ap arecer co m o r esp o n sa b le d e lo q u e su c e d a e n la socied a d y las p resion es
te n d ie r o n a centrarse sob re l, con e l corresp o n d ien te deterioro d e su leg itim i
dad cu a n d o n o e stu v o e n c o n d ic io n e s d e satisfacer las dem andas. Para e l grueso
d e la p o b la c i n y e sp e c ia lm e n te d e l m o v im ien to sin d ical, la cobertura d e
cierta s n e c e s id a d e s b sica s o p er co m o im p u lso hacia la con q u ista d e b e n e fi
c io s m s so fistic a d o s .25
L as lim ita c io n e s d e la estructura e c o n m ica d e los p a ses latinoam ericanos
d eterm in a ro n q u e las p o ltica s redistributivas p opulistas entraran en co lisi n
c o n p r in c ip io s b sic o s d e l sistem a ec o n m ic o im perante en la regin , reflejan
d o lo s p ro b lem a s q u e , e n trm in os g en era les, d e b e enfrentar una socied ad
c u a n d o n o se h a lla e n c o n d ic io n e s d e m an ten er cierto e stilo de" desarrollo
e c o n m ic o y, sim u lt n ea m en te, m an ten er los n iv e le s d e vida ya adquiri
d o s por su p o b la ci n . A dem s, a esta altura, lo s b en e fic io s d e la seguridad social
co m o a q u e llo s co rresp o n d ien tes a otras p o lticas so cia les, com o ed u cacin y
v iv ie n d a , n o so n ya con sid era d o s una d d iva otorgada por e l E stado, sin o
d e r e c h o s ad q u irid o s. D e tal forma, cu a lq u ier red u ccin su e le provocar prdi
das d e le g itim id a d p oltica.
E n sn te s is , cu a n d o los E stados latinoam ericanos desarrollaron polticas
red istrib u tiv a s q u e fijaron lm ites al m o d elo im perante d e desarrollo eco n m i
co , e l resu lta d o fu e in fla ci n , caos financiero, fuga d e cap itales, resisten cia
em p resa ria l y d e secto res d e las c la se s m ed ia s, etc. C uando las polticas fueron
orien ta d a s a im p u lsar d ich o m o d elo d e desarrollo lim itando la redistribucin,
e l r esu lta d o fu e la te n d e n c ia hacia e l autoritarism o p o ltico a fin d e frenar la
o p o s ic i n d e vastos secto res d e la p o b la ci n , lo cual im p lic grandes costos d e
le g itim id a d .
L as s o lu c io n e s a e s te serio y com p lejo problem a estn asociadas a las
d ife r e n te s c o n c e p c io n e s q u e su sten tan las fuerzas so cia les y p olticas e n p re
se n c ia . E s p re c isa m e n te a e lla s q u e d e b e advertirse sobre las co n secu en cia s d e
desarrollar program as q u e a fecten al m o d e lo eco n m ico ex iste n te, o d e sacrifi
car lo s n iv e le s d e v id a ya alcanzad os para im pulsar d ich o m o d elo d e desarrollo
e c o n m ic o . H a b ie n d o p lan tead o e l p rob lem a m acro, interesa ahora realizar
r e c o m e n d a c io n e s esp e c fic a s resp ecto a los programas d e seguridad social en la
reg i n .

24J rg en H aberm as, L egitim ation Crisis, Boston, Beacon Press, 1975, Segunda Parte.
25E m esto A. Isuani, Estado, sindicatos y seguridad social en la Argentina , trabajo presenta
do al 7mo. E ncuentro Nacional de la Latn American Studies Association, H ouston, noviem bre de
1977.

503
 Recomendaciones

L as s ig u ie n te s r eco m en d a cio n es estn guiadas por ju icios d e valor q u e in clu

y e n la u n iv ersa lid a d , la solid aridad y la eq u id a d com o p rin cip ios centrales d e la
se g u r id a d social. Por otra parte, la m ayora d e dichas su geren cias han sid o ya
ad op ta d a s, d e s d e h a ce m s d e una dcada, por organism os in ternacionales o
r e g io n a le s.
1. Extensin horizontal antes que vertical. Para corregir la d esigu ald ad
c r e c ie n te en tre un p e q u e o grupo p rotegid o, q u e acum ula m s y m s presta
c io n e s , y la m ayora d e la p o b la ci n n o cubierta, d eb iera esta b lec er se com o la
p riorid ad m s im portante la e x te n si n d e la seguridad social a toda la p ob lacin
a u n q u e e s ta b le c ie n d o un o rd en am ien to e n cuanto a los riesgos a cubrir. La
e x te n s i n d e la cobertura estar determ inad a por la capacidad econ m ica d el
p a s, p ero cu a lesq u iera sea n los recursos d isp o n ib les, stos d eb en em p learse
p rim ero e n la e x te n si n horizontal y lu e g o e n la vertical d e l sistem a. L o anterior
im p lic a su e x te n si n al sector rural y a las reg ion es m en os desarrolladas, as
co m o a lo s trabajadores in d e p e n d ie n te s, al serv icio d o m stico y a otros grupos
d e bajos in gresos.
2. Prioridades en los riesgos a cubrir. E l prim er riesgo a cubrir d e b e ser el
d e en ferm ed a d . T od a la p o b la ci n d eb era estar protegida, in d e p e n d ie n te m e n
te d e si est o n o sujeta a un a relacin laboral. E l programa nacional d e
en ferm ed a d -m a tern id a d b en eficia ra n otab lem en te a la p ob lacin d e bajo in
g r e so y ten d ra un im p acto p rogresivo sobre la d istribucin d e l ingreso. U no d e
lo s p ro b lem a s q u e confronta e s te programa (a d iferen cia d e l d e p en sio n es) e s su
c o m p le jid a d y lo s altos co sto s d e in stalacin , particularm ente e n p a ses con una
gran m asa rural y co m u n ica cio n es pobres, por lo q u e en estos casos sera
n e c e sa r io e sta b le c e r u n plan d e e x ten si n gradual pero a p lazo fijo, com o se ha
h e c h o e n C osta R ica. La incorporacin d e los grupos m arginales urbanos
p r e se n ta d ific u lta d e s m en o s graves. U na seg u n d a prioridad e s e l programa d e
a sig n a c io n e s fam iliares, co n un valor fijo (relacionado con e l salario m n im o o
vital) y lim ita d o a las fam ilias d e esca so s recursos. E ste programa funcionara
c o m o u n s u p le m e n to d e l in greso, e s p e c ia lm e n te en tre lo s grupos m s p obres,
y ten d ra ta m b in un im pacto p rogresivo e n la d istribucin d e l ingreso. E l
program a d e p e n s io n e s d e v ejez, in v a lid ez y so b rev iv ien tes tendra una priori
d a d in ferio r y d e b e r a lim itarse, al p rin cip io, a q u ie n e s tie n e n una relacin d e
e m p le o .
3. Unidad y uniform idad del sistema. L os sistem as estratificados d e seg u
ridad so c ia l d e b era n ser su stitu id o s por un sistem a n ico con una sola regula
c i n ju rd ica , organism o protector y adm inistracin, fu en te d e financiam iento y
r g im e n d e p resta cio n es. La u n ificacin y uniform idad d el sistem a sim p lifica
la a filia c i n , los registros, la recaudacin y e l p roced im ien to d e c o n c esi n d e
p r esta c io n e s; e lim in a la d u p lica ci n d e cobertura y la falta d e continuidad
en tre su b sistem a s (d e b id o a q u e a v e c e s e l tiem p o d e servicios acum ulado en
un su b siste m a no s e transfiere a otro, con lo cual se lim ita la m ovilid ad laboral);
re d u c e lo s co sto s ad m inistrativos; e lim in a las d esigu ald ad es; y facilita la trans

504
fe r e n c ia d e fon d o s en tre grupos (solidaridad) y la redistribucin progresiva d el
in g r e s o .26
L a u n iform id ad d e l sistem a d e segu ridad social no sign ifica q u e todos los
aseg u r a d o s aportarn la m ism a sum a y recibirn la m ism a prestacin m o n e
taria (a u n q u e s la m ism a prestacin d e salud), sin o q u e la leg isla ci n sera igual
para to d o s los asegurad os (con e x c e p c io n e s justificadas por el tip o d e trabajo)
e n cu a n to a: porcentaje d e contribu cin (en caso d e q u e se m antenga este
m to d o d e fin an cia m ien to ), p resta cio n es a las q u e se tie n e d erech o, c o n d icio
n e s para adquirir d ic h o d erech o , y cm p u to d e la prestacin. La uniform idad,
co m b in a d a co n la ex te n si n d e la cobertura, requerira elim in ar prestaciones y
red u cir las c o n d ic io n e s e x c e siv a m e n te g en erosas d e q u e disfrutan los grupos
m s p r iv ile g ia d o s (por ejem p lo , p e n sio n e s por antigedad y cesanta, retiro a
e d a d e s m u y tem pranas, prstam os para viv ien d a , etc.). E n otras palabras, no es
fin a n c ie r a m e n te v ia b le la cobertura u n iversal m s la m asificacin d e l p riv ile
g io . L a r ed u cci n d e los n iv e le s d e b e h a cerse d e acuerdo con los recursos
d is p o n ib le s y la cap acid ad eco n m ica d e l pas, sien d o d e d esear q u e no se
red u zca n a la ln e a d e l grupo d e m s bajo ingreso.
4. Financiamiento a travs de impuestos y primas escalonadas. Para faci
litar la e x te n si n h orizontal y la red istrib u cin progresiva d e l ingreso, lo ideal
ser a su stitu ir e l rg im en actual d e co n trib u cio n es proporcionales al salario por
u n r g im e n d e im p u esto . La ex te n si n d e la cobertura a los sectores d e ms
bajos in g r e so s y al secto r rural y d e trabajadores in d ep e n d ie n te s, no p u ed e
fin a n cia rse co n co n trib u cio n es propias fijadas sobre los salarios. E l im p u esto
elim in a r a to d o p reten d id o d erech o basado e n la contribucin d e l asegurado.
E l fin a n c ia m ie n to se hara por im p u esto progresivo sobre e l ingreso (ex im ien
d o al gru p o d e m s bajos in greso s), o sob re la propiedad, o al valor agregado d e
p ro d u c c i n , o por una co m b in a ci n d e e llo s. La segu n d a op cin sera continuar
c o n e l r g im e n d e co n trib u cio n es basadas e n e l salario in trod u cin d ole ciertas
m o d ific a c io n e s: e x e n c i n d e l sector d e m en o res recursos, contribucin progre
siv a d e a cu erd o co n e l salario y elim in a c i n d e top es d e contribucin. Es
p o s ib le ta m b i n com binar e s te m to d o con alguno d e los im p u estos ya citados
q u e regu laran e l aporte estatal. U na tercera o p cin , practicada por Brasil para
fin an cia r la e x te n si n d e la segu ridad socia l al cam po, co n siste en esta b lecer un
im p u e s to a la p ro d u cci n agrcola y otro a la nm ina salarial d e las em presas
urbanas.
E sta s reform as haran m s progresivo e l rgim en d e financiam iento. Si se
e sc o g ie r a e l siste m a d e im p u esto e n v e z d e la contribucin sobre la nm ina
salarial, s e p rod ucira u n e fe c to red istrib utivo m ayor y se increm entara e l
e m p le o . K o m ev a ll, e n su e stu d io sobre C h ile y V en ezu ela , calcula q u e e l
im p u e s to sob re valor agregado sera neutral e n cuanto al costo d e los factores,

26C. M esa-Lago, Planificacin de la seguridad social, cit., captulos 1 y 2; Mallet, op. cit., pp.
61-65; y A nbal Pinto, Un itinerario realista para la reforma previsional, en Inflacin, races
estructurales, Mxico, Fondo de C ultura Econmica, 1973, pp. 237-245.

505
 n o im p lica ra co sto s m ayores para e l asegurado, e l em p lead or o e l E stado, e
in crem en ta ra la p ro d u cci n , aum entara e l e m p le o (10% e n C h ile y 1-2% en
V e n e z u e la ) y redu cira las d iferen cia s d e ingreso, productividad y contribucin
a l c r e c im ie n to en tre e l secto r cu b ierto y e l no cubierto.27
D e b id o a la baja ren tab ilid ad d e las in v ersio n es d e seguridad social en
A m rica L atina y al h e c h o d e q u e e n m u ch os p a ses ya no hay reservas cuantio
sas, e s p re fe r ib le e l sistem a d e fin an ciam ien to escalon ad o, es decir, q u e los
im p u e s to s o cu otas d e con trib u ci n s e ajustasen cada cierto nm ero d e aos
se g n m ad urase e l program a d e p e n sio n e s y se exten d iera la cobertura. E sto
ev ita ra lo s p rob lem as creados por la in flacin , la tentacin estatal d e apropiar
s e d e las reservas, la ten ta ci n d e los adm inistradores d e invertir los fondos en
program as d e v iv ie n d a y prstam os, y la n e c e sid a d de ten er un eq u ip o e sp e c ia
liz a d o e n in v e r sio n e s. E n a q u e llo s p a ses q u e tie n e n un programa d e p e n sio n e s
r e c ie n te , c o n prim a u n iform e y estn e n e l p ero d o d e capitalizacin, lo m s que
p u e d e d e se a r se e s q u e aprendan d e los errores com etid os por los p a ses p io n e
ros, q u e u tilic e n la e x p e r ie n c ia d e l sistem a bancario para increm entar la renta
b ilid a d d e la in v ersi n , y q u e coord in en sta con los p la n es n acion ales d e
d esarro llo .
5. Prestaciones equitativas. E n e l program a d e p e n sio n e s lo id eal sera
e s ta b le c e r p resta cio n es fijas, una m n im a y otra m xim a, y entre am bas la
cu a n ta d e la prestacin sera d e c r e c ien te con respecto al salario, com o se ha
h e c h o e n C osta R ica y C uba. U na seg u n d a o p cin sera esta b lecer un m nim o
b s ic o y u n p or c ie n to a d icio n a l d e acuerdo a n iv e le s p revios d e ingreso, con un
to p e m xim o n o fijo, sin o proporcional al p rom edio d e d ich o ingreso. Las
a sig n a c io n e s fam iliares seran fijadas d e acu erd o con e l salario m nim o o vital y
sera n ig u a le s para tod os. Las presta cio n es m onetarias seran ajustadas p erid i
c a m e n te d e acu erd o c o n e l in crem en to d e l costo d e vida. Por ltim o, las
p r e sta c io n e s m d ico-h osp italarias seran ig u a les para todos, au n q u e en un
p e r o d o d e tran sicin e s d e esp erar q u e la n u ev a p ob lacin cubierta, e sp e c ia l
m e n te e n zon as rurales, recib iera una prestacin d e calidad inferior, p ersi
g u i n d o s e q u e ta les d iferen cia s sea n gradualm ente elim inadas.
6. Problem as econmicos y polticos implicados en las recomendaciones
form uladas. La a d o p c i n d e las su g eren cia s realizadas anteriorm ente otorgara
p r o te c c i n a la salu d , com p lem en ta ra e l in g reso con asign acion es fam iliares;
e n a lg u n o s p a se s se c o n ced era n tam b in p e n sio n e s m nim as d e v ejez, in vali
d e z y so b r e v iv ie n te s; s e prom overa e l e m p le o y se efectuara una transferencia
d e in g r e so s d e los estratos altos y m ed io s a los bajos. P ero la im plantacin d e
d ic h a s reform as ten d ra q u e v e n c e r fuertes obstculos d e tipo eco n m ico y
p o ltic o , lo s c u a le s e x p lic a n por q u , a p esar d e l co n sen so ex isten te, pocos
p a se s han p o d id o llev a rla s a cabo.
E l c o sto d e l sistem a reform ado p u e d e ser un obstculo. N o obstante, la
c la v e fin a n ciera d e la reform a est e n com pen sar e l costo derivado d e am pliar la

27KomevaII, Un cam bio en el financiam iento d e la seguridad social, pp. 455-482.

506
cob ertu ra co n la red u cci n d e lo s n iv e le s d e p riv ileg io y e l in crem en to d e
recu rso s a travs d e m to d o s m s p rogresivos d e financiam iento. La reforma
d e b e r a , ad em s, provocar una red u ccin d e los gastos d e op eracin d e l siste
ma.
P ero lo s o b st cu lo s m s serios son d e naturaleza poltica. Los grupos
p r iv ile g ia d o s r e siste n la e lim in a c i n d e sus con q u istas so c ia le s y lo h acen
co n x ito , dad o q u e tie n e n gran p od er e n la socied ad , sea por controlar e l
aparato estatal (m ilitares y funcion arios p b lico s), sea por e l valor q u e se otorga
a su s c a lific a c io n e s e n e l m ercado (ciertos p rofesion ales, em p lea d o s d e bancos,
etc .), se a por su o rg an izacin sin d ica l y por e l p a p el estratgico d e la actividad
e c o n m ic a e n q u e s e d e se m p e a n (serv icio s p b licos, p etrleo, m inera, trans
p o rtes). Por otra parte, e l sector no cu b ierto est disp erso, o atom izado, n o est
sin d ic a liz a d o o tie n e u n grado m u y bajo d e sin d icalizacin , no se d esem p e a
e n a c tiv id a d e s estra tg ica s, habita e n las r eg io n es m s subdesarrolladas o e s
m argin al e n lo s cen tros urbanos y, por lo gen eral, e s analfabeto, no tie n e
d e r e c h o al v oto o al m en o s su n iv e l d e actividad p o ltica es m uy bajo.28
E l p a p e l d e l E sta d o e n la im p lantacin d e la reform a e s crucial, pero no
sie m p r e p u e d e esp era rse q u e la a p oye. La seguridad social ha sid o en algunos
p a se s un in stru m en to d e coop tacin y n eutralizacin d e grupos q u e podan
afectar e l status q u o, y e l E stad o p u e d e sen tirse incapaz d e enfrentar a d ich os
gru p o s o alterar e l e q u ilib r io e sta b le c id o a m en os q u e exista una presin
p o d e r o sa por parte d e los d esp ro teg id o s o q u e v ea la n e ce sid a d d e m ovilizar a
e sto s ltim o s y h a cerles c o n c e sio n e s a fin d e ob ten er su apoyo para realizar
otros o b jetiv o s.
P or ltim o , lo s organ ism os esp e c ia liz a d o s d e carcter internacional apoyan
m u c h o s a sp e c to s d e la reform a y se ha v isto q u e, a largo p lazo, su in flu en cia
p r o d u c e frutos. E s im portante adem s e l e fe c to d e dem ostracin d e p ases
m o d e lo s , d e a h la c o n v e n ie n c ia d e d isem in a r inform acin sobre sus avances. A
fin d e c u e n ta s, e l p o te n c ia l m ayor d e cam b io est en lo s d esp rotegid os m ism os
q u e , to m a n d o c o n c ie n c ia d e su situ acin y d e las p o sib ilid a d es d e cam bio, se
.o rg a n icen y ejerzan p resi n para ob ten er, entre otras cosas, un sistem a d e
se g u r id a d so cia l m s eq u ita tiv o , q u e cu m p la con sus objetivos b sicos.

28C. M esa-Lago, Modelos de seguridad social en Amrica Latina, cit., pp. 135-221.

507
 Planificacin social del turismo
en los pases en desarrollo 1

E m an u el de K a d t

Resumen

Las p e r sp e c tiv a s h a b itu a les e n m ateria d e p lan ificacin d e l turism o han sid o
e c o n m ic a s. E l p r e se n te artculo prop icia la n e ce sid a d d e tom ar en cu en ta en
form a m s e x p lc ita los costos (y b e n e fic io s) no eco n m ico s e n esta esfera, y
v in c u la e l a n lisis a las c u e stio n e s q u e han in q u ietad o a los in teresad os e n los
p r o b le m a s g e n e r a le s d e l desarrollo e n los ltim os aos. D esta ca q u e los p lan i
fica d o res se d e se m p e a n e n con textos so cio p o ltico s e sp e c fic o s, y q u e e s
so b re to d o la d in m ica d e las estructuras d e cla ses y su exp resin en las
r e la c io n e s d e p o d e r e n e l p lan o local y nacional la q u e in flu y e en los resultados
e n e s te cam p o. S e exam inan los prob lem as prcticos d e la p lan ificacin social
e n m ateria d e tu rism o y s e subrayan los p elig ro s d e un desarrollo d em asiado
m a siv o y d em a sia d o acelerad o. A sim ism o, s e analiza la fu n cin d e las em presas
tra n sn a cio n a les e n e l cam p o d e l turism o y la cu esti n d e la n eg o cia ci n e n e l
p la n o in tern a cio n a l.

Introduccin

E n g e n e r a l, e l e stu d io d e l turism o e n los p a se s en desarrollo no ha prestado

m u ch a a te n c i n a los p rob lem as m s g en era les tratados en los ltim os aos por
lo s q u e s e o cu p an d e l desarrollo. L os e stu d io s d e l turism o en lo s p a se s d e
m e n o r d esa rro llo rela tiv o se han concentrado, sobre todo, au n q u e naturalm en
te n o e n form a ex clu siv a , e n e l estrech o c lcu lo m icroecon m ico d e l costo y e l
b e n e fic io y e n los e fe c to s sobre e l b a la n ce d e p agos, o e n las relacion es ms
a m p lia s, so cio cu ltu ra les o sico l g ica s en tre la g e n te d e color d e las ex colon ias y
lo s turistas b la n co s. E n e s te artculo, q u e aspira a ten er cierto in ters para los

1P ublicado originalm ente en Annals o f Tourism Research , Vol. 6, Nm. 1 enero-marzo 1979.
E l p re se n te artculo s basa en diversos captulos escritos por el autor para el libro del cual es
editor, Tourism: Passport to Development? Perspectives on Social and Cultural Effects in
Developing Countries (N ueva York, Oxford U niversity Press, 1979), qu e rene m ateriales presen
tados a u n sem inario sobre el tem a auspiciado p o r la U N ESC O y el Banco M undial, realizado en
d ic iem b re d e 1976, en W ashington D:C. Se agradece el perm iso otorgado por la UNESCO y el
Banco M undial para utilizar este material. Las opiniones vertidas son d e la exclusiva responsabili
d ad del autor.

509
form u la d o res d e p o ltic a s, e l n fasis ser alg o d istinto. D en tro d e la am plia ga
m a d e c u e s tio n e s so c ia le s, p o ltica s y cu ltu rales q u e podran plantearse
e stu d ia un con ju n to lim ita d o d e p roblem as, p rin cip alm en te relacionados con
las c u e s tio n e s d e la p la n ifica ci n , por una parte, y la p oltica, por la otra.
R e c ie n te m e n te s e ha realizad o un a n lisis m s co m p leto, q u e trata tam
b i n d e la d istrib u ci n so cia l d e los costos y b en efic io s ec o n m ico s d e l d e sa
rrollo d e l tu rism o, ilustrad o co n problem as p lanteados e n en cu en tros entre
a n fitr io n e s y turistas, y c o n asu ntos relacion ados con la rep ercu sin sobre las
artes y la artesan a y sob re e l m e d io cultural e histrico.2
E n to d o m o m en to las o p c io n e s q u e encaran los q u e participan e n las
d e c is io n e s relativas a la p rom ocin d e turism o (o las orientan) tie n d e n a basarse
e n la s c u e s tio n e s q u e acaparan la a ten ci n v ig en te. L os in tereses d om inantes
e n m ateria d e d esarrollo han cam biado durante las tres ltim as d cad as,3
c o n stitu y e n d o u n h ito e l m en sa je p resid en cia l d e D u d le y Seers pronunciado
e n la U n d c im a C o n feren cia M undial d e la S o cied ad Internacional para el
D e sa r r o llo , c eleb ra d a e n 1969.4
E l p r e se n te artcu lo co m ie n z a por analizar b re v em e n te las in q u ietu d e s
g e n e r a le s q u e p a recen ocupar a ctu alm en te e l centro d e l d eb a te e n la m ateria
d e d esa rro llo , ya q u e e l a n lisis d e l turism o divorciado d e e ste con texto ms
a m p lio e s e q u v o c o e im p rod u ctivo e n trm inos p o ltico s prcticos. S im p lifi
ca n d o e n extrem o, podra d e c ir se q u e la antigu a fe en los m ritos d e l c recim ien
to e c o n m ic o co m o tal c e d i e l p aso a las in q u ietu d e s acerca d e l eq u ilib rio de
d ic h o c r e c im ie n to y a la d istrib u ci n d e los b e n e fic io s m ateriales.
A d e m s, s e c u e stio n a la d e fin ic i n m ism a d e desarrollo com o algo e s e n
c ia lm e n te e c o n m ic o , p rest n d o se cada v e z m s aten cin a sus d im e n sio n e s
s o c ia le s , p o ltica s y hum anas. E llo estriba, sobre todo, e n la aseveracin d e q u e
s u e le h a b er ventajas recp rocas n o cu a n tifica b les entre lo s costos y b e n e fic io s
m a teria les y los so cio cu ltu ra les. A un as, q u ie n e s d e b e n tomar d e c isio n e s
v ita le s tanto e n e l p la n o n acional co m o internacional, sig u e n d esa ten d ien d o
b a sta n te los a sp ecto s n o m ateriales d e l desarrollo, p e s e a frecu en tes pronun
c ia m ie n to s retricos sob re c u e stio n e s tales com o la d ign id ad hum ana o la
id e n tid a d u org u llo n acion al (o tn ico ).5
A u n q u e n o co rresp o n d e hacer aq u u n recu en to d etallad o d e las te n d en
cia s r e c ie n te s e n m aterias d e desarrollo, d e b e n recordarse tres asp ectos d e
in te r s g e n e r a l q u e in c id e n e n e l turism o.
E n prim er lugar, se ha tom ado c o n c ie n c ia d e q u e e l crecim ien to e n s no

2V ase E m anuel d e Kadt, editor, Op-cit.

3H en ry B em stein, editor, Underdevelopment and Development: the Third World Today.
Selecting Readings. Londres, P enguin, 1973. Osvaldo Sunkel, T h e D evelopm ent of
D ev elo p m e n t T hinking , IDS Bulletin, Institute o f D evelopm ent Studies, Sussex, Vol. 8, Nm. 3,
1977.
4D u d ley Seers, What are we trying to mensure? Com m unication Nm. 106 R. Brighton,
In s titu te of D evelop m en t Studies, Sussex, Vol. 8 Nm. 3,1977
5R. P. D ore, "T h e Prestige Factor in International Affairs, International Affairs, Vol. 51,
N m . 2,1975.

510
b a sta para acabar co n la pobreza e n un p lazo razonable, y q u e d e b e prestarse
e s p e c ia l a ten ci n a la d istrib u cin .d e los b e n e fic io s m ateriales d e l desarro
llo en tr e lo s p a se s p ob res y en tre los grupos ms pobres d e la p ob lacin e n cada
p a s. L a a te n c i n ha pasado d e s d e los argum entos acerca d e lo s efecto s genera
le s d e las d ife r e n te s estrategias d e desarrollo sob re la d istrib u cin d e l in greso,6
al a b ism a n te n m ero d e person as, m s d e 9 0 0 m illo n es, q u e v iv e n e n extrem a
p o b r ez a , d e fin id a sta por la c o n c e p c i n d e u n ingreso p er cpita inferior a 75
d la r es, a p r e c io s d e 1969.7 E n la actualidad, se d iscu te sobre las c o n d icio n es
q u e p od ra n im p ed ir o perm itir q u e los p obres satisfacieran sus n e ce sid a d e s
b sica s m e d ia n te una labor m s productiva, la d isp o n ib ilid a d d e servicios
s o c ia le s para un m ayor n m ero d e p erson as, y una m ayor participacin e n la
tom a d e d e c is io n e s p o ltica s. E s p reciso estu diar si la prom ocin d elib erad a d el
tu rism o e n gran esc a la c o n d u c e a resultados com p atib les co n esta n u eva m eta
d e l d esarrollo.
E l s e g u n d o t p ico d e an lisis trata d e las h ip o ttica s causas d e la d esig u a l
d a d m u n d ia l y d e l fu n cio n a m ien to d e l sistem a e co n m ico internacional. Se
afirm a q u e n in g u n a estrategia d e desarrollo tie n e p o sib ilid a d es d e prosperar
sin u n a reestru ctu racin d e las rela cio n es econ m icas N orte-Sur e n lo atin en te,
p or e je m p lo , al co m ercio , la in v ersi n , y la transferencia d e tecn ologa. Los
d e b a te s so b re e s te tem a se han traducido e n un m ovim ien to q u e p rom u eve un
N u e v o O rd en E c o n m ic o In tern acion al.8
S e a d v ie r te cada v e z m s la n e c e sid a d d e efectuar grandes ajustes in stitu
c io n a le s y estru ctu rales e n los p a ses industrializados para q u e las n acion es
p o b r es a lc a n c e n su s m etas d e desarrollo. Por ejem p lo, habr q u e encontrar
a lg u n a r e sp u e sta n o restrictiva para e l flujo d e exportaciones m anufacturadas
d e lo s p a s e s d e m en o r desarrollo relativo e n co m p eten cia crecien te co n las
in d u stria s n a c io n a le s d e l m u n d o rico. C om o e l turism o e s una industria d e
ex p o rta ci n d e lo s p a se s d e m en or desarrollo relativo q u e no am enaza seria
m e n te e l e m p le o e n lo s p a se s in d ustrializad os, podra encontrar un am b ien te
m s favo ra b le e n lo s d eb a tes y n e g o c ia c io n e s in ternacionales.
E n tercer lugar, lo s argum entos e n favor d e un so lo m u n d o p o n e n e n
d u d a si continu ar s ie n d o v ia b le durante m s tiem p o q u e todos los p ases
p ro cu ren la a c e le r a ci n d e l co n su m o m asivo, dad o e l deterioro am biental q u e

6H ollis B. C henery et al., Redistribution with Growth,landres, Oxford U niversity Press,

1974.
7R o b eit S. M cNamara, Address to the Board o f Governors. W ashington D.C., Banco M undial,
1976.
8G. N. Bhagwati, editor, The New International Economic Order: T h e North-South Debate.
C am bridge, Mass., M .I.T. Press, 1977; D ag H ammarskjld Foundation, Q u hacer?,
D evelopm ent Dialogue, 1975. R eginald H erbord G reen y Hans P. Singer Towards a Rational and
E q u ita b le N ew International Econom ic O rder: A Case for N egotiated Structural C hanges, World
Development, Vol. 3 Num . 6, 1975; G erald K. H elleiner, editor, A World Divided: The Less
D eveloped Countries in the International Economy. Cam bridge, C am bridge U niversity Press,
1975.

511
s e p ro v o ca y e l ago ta m ien to in c ip ie n te d e los recursos naturales no renovables.
S e g n e s t e criterio, si sig u e au m en tan do e l co n su m o d e los ricos se harn m s
d ifc ile s las ten tativas d e mejorar las c o n d ic io n e s d e vida d e los p ob res.9
L as pautas d e l turism o internacion al son ejem p los m u y e v id e n te s d e l
c o n su m ism o q u e ahora se cu e stio n a e n e l m u n d o industrializado, un corisum is-
m o q u e e st fuera d e l a lca n ce d e las m asas d e los p ases e n desarrollo p ero que
e s a c c e s ib le a su lite .

P la n ifica ci n Social para e l T urism o

S in em b a rg o , la tom a d e d e c is io n e s e n m ateria d e turism o sig u e sien d o , con

fr e c u e n c ia , ajena al d e b a te sob re esto s problem as g en erales. E llo o b e d e c e ,
a n te s q u e nada a q u e lo s interrogantes q u e se plantean sobre su prom ocin (a
m e n u d o e n rela ci n c o n proyectos e sp e c fic o s) se sig u en form ulando casi sie m
p r e e n trm in o s e c o n m ic o s, q u ie n e s resp o n d en a e llo s son econ om istas, y
d e s e a n v e r los b e n e fic io s d e e so s p royectos e n trm inos d e los ingresos p rev is
tos y com parar sto s co n los co sto s q u e d e e llo s se derivan.
A l estu d ia r lo s e fe c to s prob ab les d e los p royectos tursticos se em p lean casi
sie m p r e las t c n ic a s co sto -b e n e fic io . E sta m etod ologa procura expresar todas
las c o n s e c u e n c ia s im portantes d e un p royecto e n trm inos m onetarios a fin d e
com pararlo co n p ro y ecto s alternativos, o con d ise o s alternativos d e l m ism o
p ro y e c to . P ero, al red u cir a un d en o m in a d o rco m n efe cto s d iferen tes, hay q u e
tom ar m u ch a s d e c is io n e s subjetivas. A ju ic io d e sus crticos, la com pleja facha
d a t c n ic a d e l a n lisis co sto -b e n e fic io s u e le ocultar los ju icio s d e valor y las
o p in io n e s p o ltica s d e l analista, y los q u e aun m a n tien en una fe in co n m o v ib le
e n e s t e tip o d e a n lisis entre los q u e se in clu y en los planificadores d el
tu rism o ignoran los a v an ces crticos m s r e c ie n te s.10
Q u iz la e s e n c ia d e lo s efe c to s so cia les sim p le m en te n o p u ed a reducirse a
e q u iv a le n te s m onetarios; e n c o n se c u e n c ia , e l an lisis co sto -b en eficio e s, a lo
m s, un in stru m en to im p erfecto q u e n e c e sita ser com p lem en tad o por otros
e le m e n to s e n la tom a d e d e c isio n e s. Sera m en o s eq u v o co si se m idieran por
sep a ra d o tip os d ife r e n te s d e costos y b e n e fic io s y se esquem atizara claram ente
su m a g n itu d . L o s d e c iso r e s tendran q u e asum ir la resp on sab ilid ad d e asignar
le a ca d a c o m p o n e n te las p o n d era cio n es relativas, in clu so las d e n d o le distri
b u tiv a , so cia l y cultural.

9A m lcar H errera, editor, Un Monde pour tous. Paris, PU F, 1977; Science Policy Research
U nit, T hinking A bout th e F uture: a C ritique of T he Lim its to G row th . Londres, Chatto and
W indus for Sussex U niversity Press, 1973; Jan T inbergen, editor, Reviewing the International
Order. R otterdam , B ouw centrum International Education, 1975.
10P e te r Self, Econocrasts and the Policy Process. The Politics and Philosophy o f Cost-Benefit
Analysis. L ondres, N ew York, M elbourne, Macmillan, 1975. E. J. M ishan, Cost-Benefit Analysis:
an Informal Introduction, Londres, Allen & Unwin, segunda edicin 1975; Frances Stewart. A
N ote on C ost-B enefit Analysis and Class Conflict in Lesser D eveloped C ountries , World
Development Vol. 3, Nm . 1,1975.

512
 E n ltim o trm in o, co m o lo so stie n e e n forma tan c o n v in cen te Schaffer,
tod as esta s t c n ic a s d e c lcu lo y agregacin , in clu so la m ayora d e los aditam en
tos d e la e c o n o m a d e l b ien esta r, se usan con dem asiada frecu en cia para
reem p la za r al p r o c e so p o ltic o m ism o... para d esp olitizar .11 S e volver sobre
e s te a sp e c to m s a d ela n te, al exam inar la p la n ifica cin y lo s p rocesos sociop ol-
tic o s m s g e n e r a le s.
C o n creta m en te, e n m u ch os p a se s un co m p o n en te im portante d e la p o lti
ca tu rstica d e b e r a servir d e rbitro en tre la b sq u ed a d e u tilid ad es por em p re
sas p rivad as (o p b lica s) y la b sq u ed a d e m ayores b en e fic io s so cia les, cuando
a m b o s s e contrap ongan. C u and o e l E stad o quiera m axim izar los ltim os, p u e d e
s u p o n e r s e q u e los in versio n ista s ten dern a hallar sus reglam entos on erosos, y
p r o b a b le m e n te , se esforzarn e n elu d irlo s. E so s esfu erzos p u e d e n adoptar la
form a d e n e g o c ia c i n co n e l E stado sobre proyectos determ inados. L os em p re
sarios p u e d e n intentar, asim ism o, influir sobre la leg isla c i n y los reglam entos.
S i fracasan e n e llo , p u e d e n buscar resq u icio s le g a le s o corrom per a funciona
rios para burlar las reglas. C u and o e l sistem a para hacer cu m p lir la le y e s d b il,
las norm as y reg la m en to s p u e d e n d e sc o n o c e r se sen cilla m en te. A unque estos
p ro b lem a s so n v ita le s para determ inar las rep ercu sion es y resultados d e la
p la n ific a c i n , s u e le n p erm an ecer o cu lto s y, co n frecuencia, se los opaca
tras in terp reta cio n es id e o l g ic a s d e la realidad, sobre todo por q u ie n e s p u ed en
b e n e fic ia r se m s d e a ctiv id a d es n o controladas e n e ste cam po.
L os p la n e s y p o ltica s d e turism o n o su e le n destacar c u estio n e s com o stas.
C a si sie m p r e s e ha h e c h o h in ca p i e n increm entar los in gresos brutos e n esta
a c tiv id a d e n trm in os d e u n m ayor in g reso d e d ivisas o u n m ayor nm ero d e
v isita n te s , p resta n d o p o ca aten ci n a m axim izar los ingresos n etos, y a garanti
zar su d istrib u ci n d e un m od o q u e corresp ond a a los ob jetivos esta b lecid o s
so b r e d istr ib u c i n d e l ingreso. D e h e c h o , p arece no darse e l caso d e q u e los
g o b ie r n o s s e hayan p ro p u esto evalu ar los e fe c to s glob ales d e tipos d e turism o
a ltern a tiv o s para prom over, m ed ia n te e l u so d e in cen tiv o s o d esin cen tiv o s
(ta les c o m o la tributacin), a q u e llo s q u e p arecen prom eter los m ayores b e n e fi
c io s so c ia le s n eto s. E n cam b io, los p royectos tursticos su e le n desarrollarse en
a u s e n c ia d e u n plan sectorial.
Y lo q u e e s m s grave, e n m u chos casos e l plan sectorial, q u e d eb era
e s ta b le c e r e l lugar d e l turism o e n la estrategia d e desarrollo global no ex iste o
n o s e ha m aterializad o. La p lan ifica ci n d e l turism o, cuando se ha em p ren d id o,
h a sid o correctiva la m ayor parte d e las v e c e s , procurando intervenir lu e g o q u e
e l d esa rro llo y a est avanzado. A sem ejan za d e lo su ced id o e n otros cam pos,
m u c h o s p a s e s han dem ostrad o esca sa capacid ad para aprender d e los errores
c o m e tid o s e n otros lu gares y gran parte d e la p lan ificacin d e l turism o p u e d e
caracterizarse co m o cerrar la puerta d e l esta b lo d e sp u s q u e e l caballo ha
e sc a p a d o .

^ B e rn a rd Schaffer, O n the Politics o f th e Policy, Australian Journal o f Politics and History,

Vol. 23, Num . 1,1977.

513
 E sto s e ha v erifica d o tam b in resp ecto a las reglam en tacion es sobre urba
n iz a c i n , a las transferen cias d e terrenos o a la z o n ific a ci n .12 E stos problem as
s e v o lv e r n a analizar co n m ayor d eta lle.
C o m o e s natural, lo s p e q u e o s p a ses e n desarrollo tropiezan con e sp e c ia
le s d ific u lta d e s e n e s te terren o ya q u e la m ayora p o se e n s lo una capacidad d e
p la n ific a c i n lim ita d a .13 E sto sig n ifica q u e carecen e n parte d e expertos con la
ca p a cita ci n ad ecu a d a pero, adem s, q u e las tcn icas y los en fo q u es d e p lan ifi
c a c i n n o est n b ie n adaptados a los p roblem as d e lo s p a ses p eq u e o s, e n qu e
las lim ita c io n e s fsica s y so cia les q u e en to rp ecen las p o sib ilid a d es d e desarro
llo p u e d e n ser m s graves q u e e n las eco n om as m s grandes. C om o se ha
o b se r v a d o por e je m p lo , e l a u g e q u e produjo en las S e y c h e lle s, la construccin
d e l aero p u erto y d e los n u e v o s h o te le s ejerci p resio n es sin p re ced en tes sobre
la oferta d e m ano d e obra lo ca l y atrajo a m u chas personas d e l sector agrcola. Al
tr m in o d e e sa b on a n za la m ano d e obra no regres sin em bargo a la agricultura,
y e l d e s e m p le o se e le v .14 E sta caden a d e acon tecim ien tos e s sim ilar a lo q u e
ocu rre e n m u ch as otras p e q u e a s econ o m a s insulares, y zonas reducidas d e
p a s e s m s gran d es, q u e han disfrutado d e l au ge turstico. Las rep ercu sion es
s o c ia le s q u e tie n e n e sto s q u ieb res e n e l m ercado d e l e m p le o no han recib id o al
p a r e c e r m u ch a a te n c i n por lo s plan ificadores.

P la n ifica ci n y R ealidad e n e l P lano L ocal

L as p r in c ip a le s r e p ercu sio n es d e l turism o e n la vid a real se dan e n los

r e s id e n te s d e las co m u n id a d es visitadas por los turistas. A lgunos se hacen
ric o s, otros no; e n g en era l q u ie n e s co sech a n las m ayores ganancias son foraste
ros. S u rg en op ortu n id a d es d e e m p le o y se m odifica la estructura d e la fuerza
d e trabajo lo ca l c o n la incorporacin p referen te d e m ujeres y j v e n e s. Los
e s tilo s d e v id a s e v e n am agados y h ay q u e reformar lo s con cep to s antiguos d e
h o sp ita lid a d . C o m o e s o b v io , las d iferen tes cla ses d e la com unidad tien en
in te r e s e s d ife r e n te s y , e n g en era l, la articulacin d e los in tereses d e la m ayora
p o b r e e n lo s p a se s e n d esarrollo e s d b il, y p e sa p o co e n la p o ltica local. Pero
n i siq u ie r a los in te r e se s q u e tod os los m iem bros d e la com u n id ad pu ed an ten er
e n c o m n r e sp e c to a la prom ocin d e l turism o su e le n advertirse, form ularse
o p e r s e g u ir s e co n claridad.
C u a n d o las au torid ad es lo c a le s est n in v estid as d e lo s pod eres le g a le s para
reg la m en ta r lo s e fe c to s d e l turism o m ed a n te su control y las resp on sab ilid ad es
q u e c o m p e te n a lo s se r v ic io s m u n icip a les, carecen a m en u d o d e los recursos
h u m a n o s n ec e sa r io s para h acerlo. H ab itu alm en te, n o han e sta b lec id o un m arco

12A ntonios A ndronicou, Im pact o f Tourism in C yprus, en E. d e Kadt, op. cit.; D avid W ilson,
T h e Im pact o f Tourism in th e Seychelles, ibidem .
13percy Selw in, editor, Development Policy in Small Countries, Londres, Croom H elm aso
ciado al In stitu te o f D evelopm ent Studies, Sussex, 1975.
14D avid W ilson, op. cit.

514
claro q u e d e te r m in e las c u e stio n e s q u e n ecesita n estu d iarse y los factores a
co n sid er a r e n sus d e c isio n e s.
Su ca p a cid a d d e hacer cu m p lir la le y y los reglam entos se v e tam bin
d ism in u id a , cu an d o co n e llo se en to r p e c e n las activid ad es d e im portantes
gru p os d e in ters ajen os a la com un idad .
E n otros ca so s, la co m u n id ad co m o tal p o s e e poca o n in gu n a autoridad
le g a l para ocu p a rse d e l desarrollo ya q u e esa s facultades estn e n m anos d e los
g o b ie r n o s cen tra les o p ro v in cia les. A v e c e s , lo s reglam entos n acion ales sobre
d esa rro llo lo ca l se soslayan o d e sc o n o c e n por diversas razones. E n B ali, los
d e c r e to s q u e p o n e n e n m archa e l plan d e desarrollo d e l turism o son slo
d e c la r a c io n e s d e in te n c i n in o fen siv a s, q u e n o p u e d e n p on erse e n vigor. La
p ro fu si n d e organ ism os regu lad ores no coordinados facilita la ev a si n d e las
esc a sa s norm as q u e e x iste n y, a ctu alm en te, la industria d e l turism o ha cado en
gran parte bajo e l con trol d e in te r e se s n o b a lin e s e s .15E n Puerto Vallara, d o n d e
las a u to rid a d es lo c a le s fu eron tam b in im p o ten tes frente a las actividades
im p u lsa d a s por grupos e c o n m ica m en te p o d erosos d e las grandes ciu d ad es d e
M x ic o , e x is te una e x p resi n q u e califica esta falta d e control: n eo co lo n ia lism o
in tern o . A lg u n o s h om b res d e n e g o c io s d e c la se m ed ia pensaron q u e los repre
s e n ta n te s lo c a le s e n la autoridad local d e p lan ificacin estaban d em asiad o
in tim id a d o s por e l p o d er, la p o sic i n y lo s presun tos con o cim ien to s tc n ico s de
lo s fu n cio n a rio s d e fuera para em itir su s ju ic io s con energa; adem s, las
in v e r s io n e s h e c h a s por la autoridad estaban destinadas a b en eficia r a las lites
d e afu era .16
E n tr e lo s ca so s a n a liza d o s,17 h ay d os ejem p lo s en q u e los in tereses d e la
c o m u n id a d lo ca l p a recen haber sid o salvaguardados y prom ovidos e n m ejor
form a. F igu ran e n lo s extrem os o p u esto s d e l esp ectro turstico. E n S en eg a l, las
p o sa d a s ald ea n a s constru idas por la g e n te d e la zona y adm inistradas por
co o p era tiv a s com unitarias tratan d e atraer turistas q u e b u scan algo d e aven tu
ra d u ra n te su s v a ca cio n es h ab itu ales e n las cercanas. D e b id o a su escala
lim ita d a y a su s v n c u lo s e s e n c ia le s con la com unidad local estos proyectos
a isla d o s d ifie r e n fu n d a m en ta lm en te d e lo s com p lejos tursticos tipo balneario.
E s d ifc il evalu ar h asta q u p u n to podran transferirse estas exp erien cias
ex ito sa s a las form as m s h ab itu ales d e l p royecto turstico. E l costo d e capital d e
e sta s p o sa d a s, e n trm in os m onetarios, e s bajo, los in su m os d e m ano d e obra
lo c a l y d e tie m p o , e n cam b io, bastante e le v a d o s y los in gresos, m odestos.
U n in g r e d ie n te e se n c ia l d e esto s proyectos fu e la a sisten cia tcn ica brin
d ad a p or u n a n trop logo, q u e e n in n u m erab les reu n ion es con funcionarios d e
g o b ie r n o y c o n los a ld ea n o s, contrib uy a q u e com prendieran e l tipo d e instala
c io n e s q u e n ec e sita b a n , y le s ayud a elaborar arreglos so cia les v iab les para su
c o n stru c c i n y m anejo.

15Raym ond N oronha, Paradise Review ed: Tourism in Bali, en E. d e Kadt, cit.
16N ancy M. Evans, T h e Dynam ics of D ecisin M aking in Tourism D evelopm ent, en E. de
Kadt, cit.
17E n E. d e Kadt, op. cit.

515
 Los empresarios privados comenzaron a interesarse en imitar este tipo de
instalaciones una vez establecida en principio su factibilidad.18Ser interesan
te observar si esto puede hacerse sin socavar la naturaleza misma de tales
proyectos y su estrecha vinculacin con la comunidad local.
El otro ejemplo se refiere a Bermuda,19 donde el turismo ha sido una
industria importante desde 1860, pasando a ser la principal desde 1930, cuando
el proteccionismo de la era de la depresin cerr el mercado de los Estados
Unidos a las exportaciones agrcolas de la isla. Durante este prolongado pero
do la economa, la sociedad y el modo de vida de Bermuda han establecido al
parecer una simbiosis con el turismo, sin menoscabo de los habitantes del
lugar. Adems, parecen haberse superado la mayora de los problemas de
planificacin endmicos en los pases pequeos (la isla slo tiene 18 millas
cuadradas), ya que la planificacin se ha destinado en gran parte a garantizar
que el medio mantenga su atractivo para los turistas, y que la isla ofrezca un
contraste con otros destinos competitivos. Este objetivo parece aceptado por la
mayora de los grupos de la sociedad; y pese a que hay profundas divisiones
polticas (y sociales) existira acuerdo acerca de la importancia del turismo y de
su fomento, aunque resulta difcil decir cul es la magnitud real del consenso,
sobre todo, despus de los disturbios de fines de 1977.
No obstante, cabe reiterar que no parece fcil alcanzar ese resultado favo
rable. Las experiencias de los lugares donde el turismo ha crecido con lentitud
y en forma orgnica,20son difcilmente aplicables a aquellas zonas donde los
proyectos tursticos son recientes. En stas, hay pocas probabilidades de que
los intereses de la mayora de la poblacin local se articulen lo bastante
precozmente como para ofrecerles una posibilidad real de influir en los aconte
cimientos. Los problemas que pueden surgir ms adelante suelen ser difciles
de identificar durante la fase inicial. Adems, la experiencia local en la toma de
decisiones polticas suele ser limitada, en la mayora de los pases del Tercer
Mundo, porque los grupos dominantes los han mantenido deliberadamente en
una posicin subordinada. Incluso en sistemas polticos bastante abiertos,
generalmente se carece de conocimientos locales para participar de un modo
informado y con una perspectiva razonable en los procesos, conducentes a
opciones sociales, econmicas y polticas. Por ende, la gente local tiene que ser
ayudada cuando menos a comprender los problemas desde su punto de vista,
mediante un proceso de educacin y de toma de conciencia progresiva; lo que
los latinoamericanos han dado en llamar concientizacin. La masa de miem
bros de la comunidad local tendra luego que movilizarse en defensa activa de
sus intereses segn los conciban.

18C hristian Saglio, Tourism for Discovery: A Project in F our Villages in Low er Casamance,
S enegal , en E. de Kadt. cit.
19Frank E. M anning, Tourism and B erm uda's Black Club: A Case ofC ultural Revitalization,
e n E. d e Kadt, op. cit.
^ R ay m o n d N oronha, cit.

516
 Incluso en las mejores circunstancias, esto dista de ser fcil, y constituye
un grave problema cuando el contextp sociopoltico general es desfavorable a
las exigencias populares, y cuando la dinmica local de la explotacin de clases
obra por s sola sin mucha intervencin externa. La genuina participacin
popular en la toma de decisiones con respecto al desarrollo del turismo no es
menos difcil de lograr que, por ejemplo, en materia de salud, un campo donde
ltimamente se ha propugnado una retrica demasiado fcil de participacin
de la comunidad.21
Los intereses de la comunidad local no pueden determinar por s mismos la
conveniencia de un proyecto turstico. Pero si se van a tomar en cuenta las
repercusiones sociales, sin ponderar en forma excesiva las consideraciones
econmicas, tal vez los intereses de la comunidad local se beneficien ms con
un desarrollo ms lento de instalaciones en pequea escala y dispersas, que
mediante instalaciones masivas, integradas y concentradas. Los miembros de
la comunidad pueden tal vez mantener y desarrollar con mayor facilidad su
inters en los proyectos pequeos, a la vez que es menos probable que esos
proyectos atraigan la atencin de forasteros poderosos que podran utilizar su
influencia ante las autoridades nacionales o regionales para atropellar las
preferencias o controles locales. Naturalmente, se requiere tambin tiempo
para que la gente adquiera nuevas aptitudes o perfeccione las que posee,
adems que el gradualismo perturbara menos la sociedad local. Conseguir la
participacin local en las decisiones de planificacin tarda ms que un enfoque
basado fundamentalmente en el ejercicio de las facultades nacionales para
expropiar tierras e introducir excepciones a las normas generales. Un enfoque
basado en la comunidad puede reducir seriamente las utilidades que los pro
motores podran esperar de proyectos particulares.
No obstante, las pruebas sobre la debilidad de las autoridades locales son
abrumadoras, y si se quiere proteger a los intereses locales es casi inevitable
recurrir a las autoridades nacionales.22
En casi todas partes corresponde al gobierno central decidir gravmenes
por urbanizacin de terrenos, cobros por mejoras o impuestos al capital, ele
mentos potencialmente poderosos en manos de quienes desean impedir que
los beneficios del turismo vayan exclusivamente a las clases acomodadas.
Segn Greenwood,23 si la gente no cuenta con un aliado poderoso en el gobier
no estadual o nacional o en sus organismos, carecer de aliados en absoluto. El
hecho de si una alianza de esa ndole puede realmente salvaguardar los intere
ses locales frente a los designios de los inversores externos depende de factores
que escapan al control de los planificadores.

21D ag H am m arskjld Foundation, A nother D evelopm ent in H ealth, D evelopm ent

D ialogue, N m . 1,1975.
22A ntonios Andronicou, cit.; y Nancy H. Evans, cit.
23D avid J. G reenw ood, Tourism E m ploym ent and the Local C om m unity", docum ento p re
sentado al Sem inario conjunto UNESCO-Banco M undial, W ashington, D.C. diciem bre, 1976.

517
 Muchos gobiernos pueden interesarse en los problemas que plantea el
desarrollo fsico restringido, y estar dispuestos a pensar en la zonificacin o en
la construccin de instalaciones; pero pocos estarn en condiciones de interfe
rir cuando grupos poderosos acomodan esos reglamentos en su propio benefi
cio. En otras palabras, puede esperarse que gobiernos muy diferentes dicten el
reglamento (local) sobre crecimiento de la infraestructura fsica del turismo (y
de sus efectos ambientales), pero es ms difcil que lleven a cabo una accin
intensa respecto a sus efectos distributivos y sociales ms generales. En esta
esfera poltica,24las polticas, decisiones y planes gubernamentales reflejan el
equilibrio general de poder existente en la sociedad y la estrategia de desarro
llo que eso implica. Por ende, es ms difcil encontrar sistemas operativos
eficaces que impidan que el desarrollo turstico (u otros) conduzca al aumento
de las desigualdades existentes, y a la ampliacin de la brecha entre ricos y
pobres y entre la lite nacional y la masa perifrica.
Intereses Extranjeros en la Promocin del Turismo

Aquellos pases (donde se incluye la mayora de.las naciones ms pobres que

esperan obtener del turismo beneficios para su desarrollo) que no poseen un
fuerte sector estatal de propiedad nacional, ni una clase empresarial autctona
vigorosa, ni tampoco gran capacidad administrativa disponible en el sector
pblico, tendrn necesariamente que depender bastante de los conocimientos
y, a menudo, del financiamiento extranjero para promover el turismo.
En la introduccin a un anlisis sobre las pciones para promover el
turismo disponibles a los pases en desarrollo, se expresa: Algunos creen que
hay un contrato turstico estndar e inalterable que implica ceder el control
total a las empresas extranjeras y luego subvencionar el sector. Esto no es
exacto.25 Si bien Green analiza con esmero las limitaciones en que operan los
gobiernos de los pases receptores, destaca como provechoso examinar qu
servicios se necesitan de las empresas extranjeras y, luego realizar una nego
ciacin atinada de esos servicios. Adems las polticas generales sobre tributa
cin del sector, empleo de ciudadanos locales, y fomento de las inversiones
podran desempear un papel importante.
El conocimiento, la comunicacin y la organizacin son los activos esen
ciales y las fuentes de poder de las empresas transnacionales para promover el
turismo. Pero puede que esas fuentes no sean igualmente necesarias para todas
las partes del complejo turstico. Por un lado, la mayora de los lugares tursticos
(incluso de pases desarrollados) tienen que depender bastante de los empresa
rios extranjeros para arreglar y comercializar las giras. Tambin en este rubro
sirven ciertos insumos locales, y algunos pases (por ejemplo, Espaa, Bulgaria

^ B . Schaffer, cit.
25R eginald H erbold G reen, Towards Planning Tourism in African C ountries, e n E .d e Kadt,
cit.

518
y Yugoslavia) han ingresado, de hecho, a la organizacin de giras, si bien con
xito limitado. Las aerolneas nacionales pueden desempear un papel impor
tante en organizar el transporte de turistas.
Por otra parte, est la provisin de servicios en el pas de destino que
incluye no slo los hoteles, sino tambin la artesana, las excursiones, etc. En
estas esferas no resulta tan evidente la necesidad de contar con socios extranje
ros, aunque en un comienzo puedan obtenerse beneficios de sus conocimien
tos tcnicos y de sus capacidades de organizacin. Esto se da incluso en la
promocin de la artesana en que la asistencia tcnica, brindada tambin por
organizaciones privadas, ha desempeado un papel importante, en algunos
pases.
Pueden necesitarse los conocimientos tcnicos extranjeros para el diseo y
la administracin de hoteles, pero ellos no tienen por qu ser de propiedad
extranjera. Las cadenas hoteleras internacionales pueden ser provechosas des
de el punto de vista de la comercializacin, ya que generan un producto muy
conocido, y ayudan a establecer estndares de servicio. En general stas llena
rn los cargos claves con extranjeros que conocen por su experiencia anterior en
la empresa, cmo funciona una organizacin tan compleja.26 El reemplazo del
personal extranjero por el local y la capacitacin de ste es una poltica que
debe practicarse enrgicamente. Tambin es un asunto a considerar especial
mente en las negociaciones sobre grandes proyectos tursticos. La legislacin
puede funcionar en este aspecto como lo demuestra el caso de Chipre, en que
todos los empleadores, incluidos hoteles, empresarios de giras y agencias de
viajes, estn obligados a contratar personal local, a menos que no existan en el
pas personas que cumplan con los requisitos necesarios.27
Green seala con acierto que debido a la heterogeneidad de los servicios
involucrados, el turismo no es campo apropiado para un cartel de vendedores
similar a la OPEP.28Sin embargo, como ha observado Villamil, a los competido
res les convendra juntarse sobre una base regional para desarrollar estrategias
compatibles y comunes frente a las empresas transnacionales.29 Esas estrate
gias podran comprender convenios sobre impuestos al turismo, magnitud de
las concesiones ofrecidas a los inversionistas, condiciones bsicas aceptables
para el manejo estndar de convenios de franquicias, poltica sobre capacita
cin de personal local, etc.
Un primer paso en ese sentido sera la recopilacin y difusin de la
informacin sobre estos temas, que ya se ha dado, por ejemplo, en la regin del
Caribe, por la accin del Centro de Investigacin Turstica del Caribe.

26D. C alvo Tourism , C aribbean Regional S tudy, Vol. 6, W ashington D.C. Banco Interam erica
n o d e D esarrollo, 1974.
27A ntonios A ndronicou, op. cit.
28G reen , op. cit.
29J.J. Villamil, Tourism in the C aribbean, docum ento presentado al Seminario conjunto
U N E SC O -B anco M undial, W ashington D.C., diciem bre 1976.

519
 Adems de incidir en el balance general de beneficios entre el pas hus
ped y la empresa extranjera, las polticas concretas adoptadas sobre estos temas
pueden tener efectos econmicos y sociales ms sutiles. Hasta ahora, los incen
tivos a la inversin han tenido con frecuencia el efecto de estimular actividades
con gran densidad de capital, y la dependencia del equipo importado y de
desalentar la creacin de empleo. Los resultados estn a la vista en los grandes
hoteles internacionales automatizados, copia fiel de los modelos que se
encuentran en Estados Unidos o Europa.
Pero tanto los gobiernos de los pases de origen de los turistas como las
organizaciones internacionales (sobre todo, los organismos especializados de
las Naciones Unidas) podran demostrar un inters ms activo en las cuestiones
importantes relacionadas con el bienestar de muchos de los pases ms pobres
del mundo ya que, despus de todo, manifestar inters por los pobres del
Tercer Mundo se considera actualmente de buen tono. Habra que examinar las
relaciones de intercambio del turismo y su organizacin internacional con tanta
acuciosidad como los dems sectores del orden econmico internacional.
La naturaleza de los arreglos tursticos, las condiciones de los contratos de
administracin, la fijacin de los precios de los traslados, las polticas sobre
personal extranjero y el empleo de insumos importados son slo algunos de los
aspectos que las empresas internacionales poderosas podran resolver en su
favor al enfrentarse con contrapartes dbiles o inexistentes. La negociacin
exige conocimientos especializados de la industria turstica mundial y de la
empresa con que se negocia, y esos conocimientos tcnicos son difciles y caros
de adquirir. Sin embargo, las molestias y los gastos valen la pena porque esos
costos son pequeos comparados con lo que se obtiene.
Lamentablemente, se da muy poca importancia a la recopilacin de datos
para celebrar negociaciones, tanto en el turismo como en otros sectores en que
participan socios extranjeros. Existe una especie de crculo vicioso porque se
carece de datos para indicar precisamente cunto se pierde. Los organismos
nacionales e internacionales tienen un funcin que desempear en esto. La
cooperacin tcnica en estos asuntos o la reglamentacin ms directa de las
actividades de las empresas internacionales en sus pases de origen, podra
tener un efecto ms positivo que parte de la ayuda ofrecida actualmente para la
promocin del turismo; por ejemplo, fondos que done un pas para construir
grandes complejos tursticos con su tecnologa y utilizando sus ingenieros
consultores.

Conclusiones

Si bien los gobiernos pueden influir algo en la configuracin de las fuerzas

sociales, stas representan inevitablemente, ms los intereses de ciertos gru
pos que los de otros y funcionan en todo momento dentro de lmites bastante
estrechos. En la medida en que las polticas en cualquier sector, como el
turismo, reflejen la situacin socioeconmica existente es probable que el

520
desarrollo del sector refuerce la posicin de las clases ms poderosas, reafir
mando las estructuras sociales vigentes aunque por ejemplo la distribucin del
empleo del turismo pueda generar algunos cambios en la posicin social de
determinados grupos.
Sin embargo, cabe esperar que las formas en que se organiza el turismo, y
sus repercusiones, difieran considerablemente en pases con estructuras pol
ticas distintas, observndose tal vez las mayores diferencias entre las econo
mas de planificacin centralizada y las capitalistas. Hay toda una gama de
polticas y de resultados polticos que determinan en lneas generales cmo se
distribuirn los beneficios del turismo entre los nacionales y la economa
nacioal, por una parte, y los extranjeros o empresarios internacionales, por la
otra; entre los residentes de las zonas tursticas y quienes provienen de otras
partes del pas; entre los pobres y los ms acomodados. En este sentido, el
sector turstico no puede estar aislado del resto del pas; y las polticas sectoria
les relativas al turismo debieran tender a reflejar las polticas sociales y econ
micas ms globales del gobierno.
Es poco lo que pueden hacer los planificadores del turismo para promover
una mayor igualdad en la distribucin de los beneficios de esa industria, si se da
rienda suelta a las fuerzas que provocan la desigualdad en la sociedad y si no se
persiguen con energa las polticas destinadas a erradicar la pobreza. El resul
tado social definitivo, e incluso la forma econmica inicial de los proyectos,
estar determinado en gran parte por la economa poltica global de la nacin y
por su respuesta ms general a las tres inquietudes globales acerca del desarro
llo mencionadas al comienzo de este artculo.

521
POBLACIONES-OBJETIVO
DE LA POLITICA SOCIAL
 La infancia y la Planificacin Social
J o s C arlos C u en tas-Z avala*

1. La infancia y el desarrollo

El tema de la infancia es absolutamente esencial a un proceso planificado de

desarrollo. Varias razones y hechos respaldan esta afirmacin.
Puede empezarse sealando que, desde el punto de vista estadstico, la
infancia representa una proporcin significativa de la poblacin total. En Am
rica Latina y el Caribe constitua el 41 por ciento en 1980. Es decir, de cada
cinco personas, dos tenan menos de 15 aos de edad. Desde luego existen
diferencias importantes entre los pases. Mientras en Uruguay, que era y es el
pas con menos porcentaje de nios, slo el 27,2 por ciento de la poblacin tena
entre 0 y 14 aos de edad, en Honduras los nios representaban el 47,8 por
ciento de la poblacin. En el Brasil, el pas ms poblado de la regin, el 41,5 por
ciento eran menores de 15 aos, un poco ms del promedio regional. En
definitiva, la dimensin estadstica de la infancia exige considerar de manera
especial sus problemas y necesidades por quienes se dedican a explicar e
influir en el proceso de desarrollo.
Existen adems otras razones en qu fundamentar la atencin especial que
exigen los nios. Es lo que puede llamarse la significacin generacional de la
infancia. Una poltica planificada de desarrollo est conformada por un conjun
to de medidas, disposiciones y acciones que se espera produzcan resultados en
un cierto plazo previsible. Es as que los planes nacionales de desarrollo
abarcan perodos de cuatro, cinco o seis aos; que las estrategias internaciona
les se elaboran para una dcada y que se construyen imgenes-objetivo de la
sociedad con una proyeccin de veinte o veinticinco aos. Ello conduce conse-
cuencialmente a estudiar la situacin presente de los nios y las deficiencias de
su formacin, a efectos de corregirlas y lograr que las nuevas generaciones
estn en mejores condiciones de asumir la conduccin de la sociedad que se
proyecta. As, por ejemplo, los nios que en 1980 tenan entre 0 y 14 aos de
edad, tendrn en el ao 2000 entre 20 y 34 aos, es decir, estarn incorporados
en el proceso productivo de la sociedad y, en gran medida, en los mecanismos
de decisin de los pases. Ello es an ms importante en el caso de los pases
latinoamericanos, cuya poblacin continuar siendo joven: el 38 por ciento
tendr menos de 15 aos de edad en el ao 2000.

*E1 autor es el Oficial Regional de Planificacin d el U N IC E F para las Amricas. E ste artculo
es u n resum en d e las conferencias dictadas sobre el tem a en los Cursos d e Planificacin Social
organizados p o r IL P E S y U N IC E F. Las opiniones expresadas en este articulo son de su exclusiva
resp o n sab ilid ad y p u ed en no representar las de la institucin para la q u e trabaja.

525
 Los objetivos ms difundidos del desarrollo y, particularmente, los fines de
la planificacin social coinciden en gran parte con las medidas que se pueden
adoptar en beneficio de los nios. Tal vez sea ms preciso afirmar que estas
medidas son una concrecin de aquellos objetivos y fines y, como tales, forman
parte de ellos.
Si se pasa revista a los componentes ms aceptados de la calidad de vida
(salud, alimentacin, educacin, hbitat y ambiente, vivienda, seguridad so
cial, vestido, defensa social, esparcimiento y deporte), se comprueba que todos
estn relacionados con las necesidades bsicas de los nios. Por consiguiente,
al destinar recursos para satisfacer tales necesidades, se est cumpliendo con
uno de los fines de la planificacin social y con uno de los objetivos del
desarrollo, cual es mejorar la calidad de vida de la poblacin.
La redistribucin del ingreso puede ser apoyada con transferencias de
recursos en favor de servicios para la infancia, dado que, como tendencia, las
familias con ingresos ms bajos tienen ms hijos.
Un mejor equilibrio en la distribucin del desarrollo en el espacio se ve
respaldado con la extensin de servicios para las nuevas generaciones. En el
campo y en las pequeas ciudades la proporcin de nios es mayor que en las
grandes ciudades, debido a la emigracin de la poblacin en edad activa en
busca de mejores oportunidades educacionales y de empleo. Debe aclararse
que no se est postulando aqu que la causa de la emigracin del campo y de las
pequeas ciudades radica en la falta de servicios, sino en las caractersticas
concentradoras de los estilos de desarrollo predominantes en los pases de
Amrica Latina y El Caribe. Para detener ese proceso se requieren medidas
que cambien esas caractersticas concentradoras. Pero ellas tienen que ser
acompaadas con otras destinadas a extender servicios principalmente para las
nuevas generaciones.
Se ha postulado, con razn, que para disminuir la magnitud de la pobreza y
sus efectos negativos e, incluso, para aspirar a su erradicacin, debera actuarse
sobre la poblacin que sufre ese fenmeno, a edades tempranas. Se afirma que
el crculo generacional de la pobreza puede ser atacado ms eficazmente si se
proporcionan servicios adecuados a los nios pobres. La pobreza causa daos
irreversibles o cuya superacin demanda elevados gastos. Est claramente
asociada a escasos niveles educativos, secuelas de desnutricin infantil y aban
dono, y descuid en la crianza de los nios. Todo ello hace que actuar en edades
tempranas tenga un costo social y econmico significativamente menor. Ade
ms, evitar tales daos debera ser una preocupacin principal de quienes
postulan una mejor sociedad.
En el ltimo tiempo se ha puesto nfasis en la participacin de la poblacin
en las tareas del desarrollo como una de las cualidades fundamentales que
debiera tener la sociedad a la que se aspira. Pues bien, la atencin a las
necesidades de los nios constituye una va para el ejercicio de la participacin.
En diversos proyectos llevados a cabo en los pases latinoamericanos y caribe
os se ha comprobado el gran potencial que representa la participacin de la
poblacin para poner en prctica y conducir servicios que atiendan las necesi

526
dades de la infancia y la familia, no slo por los recursos humanos, materiales y
financieros que proporciona el vecindario de los barrios pobres o de las comu
nidades rurales, sino porque con ello se logra un anlisis de los problemas de
los nios y de las familias, propuestas de soluciones y distribucin de respon
sabilidades entre el gobierno central, los gobiernos locales, las organizaciones
del pueblo y las familias. Todo ello constituye el embrin de lo que podra ser
una sociedad con democracia de participacin.
La formacin de recursos humanos es, naturalmente, otro de los objetivos
de la planificacin social estrechamente relacionado con las actividades en
favor de la infancia, tanto porque se deben prever los recursos humanos reque
ridos para atender las necesidades de los nios, como porque ellos son la futura
fuerza de trabajo de la sociedad.
En fin, el objetivo de dar a la mujer una participacin ms activa y recono
cida en los destinos de la sociedad, exige soluciones para el cuidado y atencin
de sus hijos. Al mismo tiempo, los cambios en la situacin de las mujeres
producen repercusiones favorables en las futuras generaciones.
Estas referencias afirman la correspondencia entre los objetivos sociales
del desarrollo y el bienestar de la infancia. Cabe pues destacar que los proble
mas de la infancia son parte de los problemas de la sociedad y se explican en
ltima instancia por las caractersticas que asume el desarrollo de sta. El nio
es un ser social cuyo desarrollo se produce en el seno de una familia y en el
ambiente de la comunidad. Las limitaciones que stas afrontan repercuten
negativamente en su formacin. Sin embargo, tambin debe enfatizarse la
especificidad de los problemas de la infancia para poder encontrar soluciones
propias dentro del conjunto de respuestas ms globales del desarrollo social.
2. La magnitud de la infancia en Amrica Latina y el Caribe

No es posible establecer con precisin hasta qu edad puede considerarse a

una persona como nio. Concurren a ello criterios biolgicos, culturales y
sociales y, tambin, situaciones individuales. Sin embargo, por convencin
estadstica se ha establecido que la infancia abarca el segmento de poblacin
comprendido entre 0 y 14 aos de edad. Ya se indic que, en el caso promedio
de Amrica Latina y el Caribe en 1980, el 41 por ciento de la poblacin se
encontraba en ese tramo de edad, lo que implica algo ms de 150 millones de
nios. En el ao 2000 ese porcentaje disminuir a 38 y el nmero absoluto de
nios llegar a 226 millones.
Se sealaron tambin las significativas diferencias existentes entre los
pases, segn la etapa de su evolucin demogrfica en que se encuentren. Debe
indicarse que existen notables diferencias en la proporcin de nios entre el
medio urbano y el rural. En el primero, en 1980, el 60 por ciento eran nios,
mientras que en el segundo lo eran el 40 por ciento. Del mismo modo, las
diferencias entre los estratos sociales son apreciables. Por ejemplo, las estima
ciones realizadas por el Proyecto Interinstitucional de Pobreza Crtica en
Amrica Latina sealan que en los pases para los cuales se cuenta con datos,

527
los menores de 15 aos representaban el 51 y el 62 por ciento del total de la
poblacin pobre. Esta proporcin es a lo menos un 33 por ciento ms alta que en
los hogares de mayores ingresos.1
La alta proporcin de los nios en el total de la poblacin de Amrica
Latina y el Caribe es una consecuencia del acelerado ritmo de crecimiento
demogrfico. En la dcada de los aos setenta la tasa de crecimiento fue de 2,7
por ciento por ao como promedio regional, que es la ms alta entre las grandes
regiones del mundo. Este acelerado crecimiento es consecuencia de la apre-
ciable disminucin en la mortalidad general y de la persistencia de una alta tasa
global de fecundidad. Esta ltima, que es el promedio de hijos que tendra una
mujer al trmino del perodo de su vida frtil entre los 15 y 50 aos si
durante ese perodo experimentara las tasas de fecundidad por edades que
se registran en un ao en la poblacin, alcanz entre 1970 y 1975 a 5,3.
Hay una clara tendencia a la disminucin de esta tasa, pero debido a la incorpo
racin de un alto contingente de mujeres en edad frtil, en los prximos aos, el
nmero de nios aumentar hasta el ao 2000 en un 50 por ciento, vale decir
que habr 75 millones de nios ms en el ao 2000 que en 1980.
Desde luego, existen tambin resaltables diferencias entre los pases.
Mientras en Mxico el nmero de nios aumentar en 76 por ciento hasta el ao
2000, en los pases del Caribe de habla inglesa habr una disminucin de
menos 8 por ciento. Por su parte, la tasa global de fecundidad vara apreciable-
mente entre los pases de la regin. Mientras Argentina, Cuba y Uruguay estn
por debajo de 3, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico y Nicaragua
se encuentran encima de 6.2

3. Algunos problemas de la infancia en Amrica Latina y el Caribe

Los resultados del desarrollo experimentado por los pases de la regin de las
Amricas han sido insuficientes para superar las desigualdades sociales y
regionales que los caracterizan. El aparato productivo de los pases latinoame
ricanos en su conjunto ha adquirido, segn estimaciones de la CEPAL,3 un
potencial comparable al que tenan los pases de la Comunidad Econmica
Europea en 1950. Sin embargo, los grandes problemas que afectan a la mayora
de la poblacin latinoamericana son, en muchos aspectos, an ms serios que
los que en ese entonces afrontaba Europa.
Durante las ltimas tres dcadas, el producto interno bruto de los pases
latinoamericanos creci a una tasa media de 5,5 por ciento por ao, ritmo mayor
al de otras reas en desarrollo (excluidos los pases petroleros), tambin mayor

d e m a n d o Galoff, Pobreza y los prim eros aos de la niez. Situacin en Amrica Latina y el
C a rib e , p. 57, nota de p ie de pgina nm ero 74. E/CEPAL/PROY.l/R.19/Rev. 1, mimeo.
2Ju an P ablo T erra, Situacin de la Infancia en Amrica Latina y el C aribe, p. 6. Publicacin
d e U N IC E F , 1970.
3V ase CEPA L, N aciones Unidas, A m rica Latina en el um bral de los aos 80, Santiago,
C E PA L , 1979 (E/CEPA L/G . 1106).

528
al de los pases industrializados de economa de mercado, aunque menor al de
los pases socialistas y al del Japn. Pero los frutos de este crecimiento, que
desde luego no ha sido igual para todos los pases ni ha sido uniforme en el
tiempo, han beneficiado slo a algunos sectores de la poblacin. Los anlisis
sobre la distribucin del ingreso muestran que el grado de concentracin
general de los ingresos en los pases mayores de la regin no ha disminuido, y
en algunos casos claramente se ha agravado durante la dcada de 1960.4
Ha sido muy poco significativa la reduccin de la pobreza y, lo que es ms
inquietante, no se vislumbran tendencias claras para esperar una erradicacin
definitiva de los efectos ms negativos de este fenmeno. As, se estima que el
50 por ciento de la poblacin viva en 1960 en condiciones de extrema pobreza,
es decir, no tena el ingreso suficiente para adquirir la canasta mnima de
bienes y servicios de consumo privado para satisfacer sus necesidades bsicas.
El 25 por ciento viva en condiciones de indigencia, en la medida en que su
ingreso no le permita adquirir alimentos que le proporcionaran una dieta
mnima adecuada. Si bien los porcentajes se redujeron en 1970 a 40 y 19 por
ciento, respectivamente, el nmero de personas en condiciones de extrema
pobreza se mantuvo en aproximadamente 110 millones y el nmero de indigen
tes en alrededor de 54 millones.5 En definitiva, el volumen de pobres no
registr variaciones.
Los nios constituyen la franja generacional que con mayor rigor acusa el
comportamiento no satisfactorio del desarrollo latinoamericano. Algunos de los
problemas ms crticos que los afectan pueden ser destacados para corroborar
este acert.
Un estudio reciente6 estableci que la muerte constitua an una de las
manifestaciones extremas de los problemas que afectaban a los nios. Se
calcul que como promedio anual, en el quinquenio 1975-1979, se producan
alrededor de 1.222.000 muertes de nios entre 0-14 aos de edad, y se concluy
que si en la regin de las Amricas las tasas de mortalidad por edad fueran
anlogas a las de Suecia, ese nmero de muertes sera de slo 111.000. Es decir,
aproximadamente 90 por ciento de las muertes de nios menores de 15 aos
podran evitarse.7
Igualmente en otro caso8 se estableci que el 36 por ciento de la poblacin
de Amrica Latina y el Caribe viva en zonas o provincias administrativas en las

4C E P A L , A m r ic a L a tin a e n ..., o p . c it., p. 83.

5V ase, O scar Altimir, L a d im e n s i n d e la p o b r e z a e n A m r ic a L a tin a , Santiago, CEPAL, 1978
(E /C E PA L /L.180).
6V ase, U N IC E F , O ficina Regional para las Amricas, S itu a c i n d e la In fa n c ia en A m r ic a
L a tin a y e l C a r ib e , Santiago, C hile, E ditorial U niversitaria, 1979. T am bin Juan Pablo Terra,
S itu a c i n d e la In fa n c ia en A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e , ediciones U N IC E F, 1979.
7Ju an P ablo T erra, S itu a c i n d e la ..., o p . c it., p. 15.
8V ase C E PA L -U N IC E F, I n d ic a d o r e s so b r e la S itu a c i n d e la In fa n c ia e n A m r ic a L a tin a y
e l C a r i b e , Santiago d e C hile, Alfabeta Im presores, 1979.

529
que la tasa de mortalidad infantil era mayor a 100 por mil y el 56 por ciento de la
poblacin viva en zonas en que esa tasa fluctuaba entre 50 y 99 por mil.9
Se ha comprobado tambin que las enfermedades de mayor prevalencia
registradas en Amrica Latina y el Caribe, como factores causales de morbili
dad y de defunciones de nios menores de cinco aos, estn constituidas por las
infecciones entricas, las infecciones respiratorias y las enfermedades preve
nibles por vacunas.10 Es decir, la mayor parte de los problemas en la salud de
los nios son controlables con medidas de prevencin y utilizando tcnicas
mdicas conocidas y de fcil acceso.
La desnutricin infantil es otro problema que refleja las limitaciones del
desarrollo latinoamericano. Estudios posteriores a 1970 sobre el estado nutri-
cional, llevados a cabo en 24 pases de la regin, demostraron que en 12 de ellos
cuya poblacin equivala al 56 por ciento de la estudiada la prevalencia de
desnutricin en menores de 5 aos era superior al 50 por ciento en los grados I,
11 y III.11 Interesa destacar que la desnutricin, no obstarte los problemas de
subregistro, aparece en 1975 entre las cinco primeras causas de muerte en 19 de
29 pases en la regin de las Amricas, para el grupo de menores de 1 ao, y en
12 de 22 pases para el grupo de 1 4 aos de edad.12Adems, la desnutricin en
los nios est asociada a las enfermedades infecciosas y parasitarias y produce
en ellos daos irreversibles o cuya superacin posterior demanda gastos muy
elevados.13
En la regin se han hecho esfuerzos significativos para expandir la cober
tura de los servicios de educacin. Sin embargo, los mayores beneficios los han
obtenido los sectores altos y medios de la escala social. Esto puede deducirse
del examen del crecimiento de la matrcula en los distintos niveles de educa
cin. As, por ejemplo, entre 1970 y 1975 el incremento anual en primaria se
tom ms lento y baj a 3,9 por ciento anual, luego de haber registrado en la
dcada de los aos sesenta una tasa de crecimiento de 4,8 por ciento anual. En
cambio, la matrcula secundaria subi de 11,2 por ciento en la dcada de 1960, a
16,8 por ciento para los respectivos perodos.14La detencin en la expansin de
la educacin primaria no slo afecta a los nios de las reas rurales, sino
tambin a los nios de las reas periurbanas de las grandes ciudades. En el rea
del proyecto de atencin integral al menor de 0 a 6 aos en los pueblos jvenes
de Lima Metropolitana, que cubre una poblacin urbana de 500.000 personas,
se estim que alrededor del 30 por ciento de los nios en edad escolar no
concurra a la escuela.15

9C E PA L -U N IC E F, o p . c it ., cuadro 5.
10U N IC E F , Oficina R egional para las Amricas, S itu a c i n d e la ..., o p . c it., p. 167.
11Ju an Pablo Terra, S itu a c i n ele la ..., o p . c it., pp. 12,13.
12U N IC E F , S itu a c i n d e la ..., o p . c it., pp. 153-154.
13V ase, Jos O bdulio Mora, P e rio d o s p tim o s d e in te r v e n c i n e n n i o s e n situ a c i n d e
p o b r e z a , m im eo, 1979, trabajo presentado al Simposio Regional sobre la Pobreza Crtica en la
N iez, organizado p or C EPA L y U N IC E F, en Santiago de Chile, en diciem bre de 1979.
14C EPA L , N aciones U nidas, A m r ic a L a tin a e n ..., o p . c it., p. 102.

530
 La alta proporcin y persistencia de fenmenos como la desercin escolar y
la repitencia son tambin manifestaciones claras de los problemas que no
logran superar los estilos de desarrollo de los pases de la regin. Aparte de las
crticas que puedan formularse a los sistemas educativos, se puede afirmar que
una gran parte de la explicacin de las altas tasas de desercin y repitencia se
encuentra en las condiciones socioeconmicas en que vive una gran propor
cin de nios latinoamericanos y caribeos. Un estudio que abarca 18 pases de
la regin revela que hacia 1975 una proporcin menor a la mitad de los ingresa
dos seis aos antes complet el ciclo primario. Lo ms grave es que ms de la
mitad de la desercin escolar se encuentra concentrada en los tres primeros
aos de escuela.16
Por otra parte, el analfabetismo en la juventud contina siendo un proble
ma que limita el desarrollo de la mayor parte de los pases de Amrica Latina y,
al mismo tiempo, refleja las caractersticas negativas de ese desarrollo. Para un
conjunto de 17 pases que cubren el 94 por ciento de la poblacin juvenil de
Amrica Latina (se excluyen, por falta de datos, Cuba, Hait y Uruguay), la tasa
de analfabetismo entre 15 y 24 aos de edad es de 18,1 por ciento, segn los
censos de los aos 70.17 Ello representa, en valores absolutos, cerca de 9
millones de jvenes analfabetos en esas edades.
El fenmeno de la pobreza crtica afecta proporcionalmente ms a los
nios que al conjunto de la poblacin, debido a que las familias en situacin de
extrema pobreza tienden a tener mayor nmero de hijos. Por ejemplo, las
estimaciones preliminares del Proyecto Interinstitucional sobre Pobreza Crti
ca afirman la existencia, en 1977, de 33 por ciento de pobres en el total de la
poblacin de la regin. En cambio, en los menores de 6 aos la pobreza afecta a
poco ms de la mitad del total de nios de ese grupo de edad. Ello se explica por
la mayor cantidad de nios que existen en los hogares pobres.18
El ritmo acelerado y concentrado del proceso de urbanizacin de los pases
de la regin, tiene particulares consecuencias negativas para la infancia. Una
proporcin significativa de los que se dirigen hacia las ciudades son jefes de
hogar que dejan temporal o definitivamente a sus familias en sus lugares de
origen. El hbitat establecido por los nuevos pobladores marginales urbanos
carece de las condiciones mnimas apropiadas para el desarrollo de la infancia
e, incluso en los barrios mejor urbanizados de las grandes ciudades, es evidente

15V ase, P la n d e O p e r a c io n e s d e l P r o y e c to d e A te n c i n I n te g r a l a l M e n o r d e O a 6 a o s en lo s
P u e b lo s J v e n e s d e L im a M e tr o p o lita n a , U N IC E F, Oficina de Area de Lima, 1977.
16V ase, U N ESCO , E v o lu c i n y situ a c i n a c tu a l d e la e d u c a c i n en A m r ic a L a tin a , Santilla
na, M adrid, 1974.
17Juan Pablo T erra, A lf a b e tis m o y e s c o la r iz a c i n b sic a d e lo s j v e n e s e n A m r ic a L a tin a ,
1980, publicacin mim eogrfica del Proyecto Interagencial UNESCO-CEPAL-PNUD, sobre
D esarrollo y E ducacin en Amrica Latina y el Caribe, p. 13.
18V ase, F em an d o Galofr, P o b re z a y lo s P rim e ro s A o s d e la N i e z. S itu a c i n e n A m r ic a
L a tin a y e l C a r ib e , trabajo presentado al Simposio Regional sobre la Pobreza C rtica en la Niez,
organizado po rC E P A L y U N IC E F en Santiago, C hile, en diciem bre de 1979.

531
la falta de preocupacin por crear un ambiente que favorezca la formacin de
las nuevas generaciones.
Las migraciones temporales, frecuentes en el medio rural en busca de
trabajo ocasional, y las migraciones internacionales provocadas por las diferen
cias en los niveles de desarrollo de pases limtrofes, son fenmenos que
contribuyen tambin a la inestabilidad de las familias.
La situacin postergada de las mujeres y los cambios observados en su
participacin en la sociedad, tienen algunas repercusiones negativas en el
bienestar de la infancia. As, en el estudio de ocho pases latinoamericanos
se comprob que los nios cuyas madres no tienen ninguna instruccin, tienen
una probabilidad de morir que va, segn los pases, desde 2,2 veces hasta casi
cuatro veces mayor que aquellos que tienen madres con diez y ms aos de
escolaridad.19La creciente incorporacin de la mujer al trabajo fuera del hogar
constituye un riesgo para los nios de dades tempranas, debido a la carencia
de servicios adecuados o de polticas efectivas que prevengan la ausencia
parcial de la madre en los aos ms decisivos del desarrollo del nio.
Esta comprimida resea de algunos de los problemas de la infancia latino
americana y del Caribe corrobora las deficiencias del desarrollo observado en
los pases de la regin. Debe agregarse, sin embargo, una mencin a los
problemas del empleo, debido a la significacin que tiene para la vida de una
familia.
Alrededor del 27 por ciento del total de la fuerza de trabajo en Amrica
Latina est subutilizada. Un quinto de esa subutilizacin puede atribuirse al
desempleo abierto, mientras que el 80 por ciento restante corresponde a distin
tas formas de subempleo. Ms de tres cuartos de los desempleados son jvenes
y mujeres.20 La regin de las Amricas debe enfrentar en los prximos aos un
desafo al cual no ha estado sometida histricamente ninguna regin en el
mundo. Las altas tasas de crecimiento demogrfico registradas en los dos
ltimos decenios y los mayores niveles de educacin adquiridos por una parte
considerable de las nuevas generaciones, han creado un contingente de jve
nes egresados de los sistemas educacionales que crece mucho ms rpido y con
aspiraciones ocupacionales mayores que las oportunidades que pueden ofrecer
los sistemas productivos. Es previsible, en consecuencia, la inestabilidad de
las futuras familias que estos jvenes van a constituir.
Conviene aclarar que entre los pases de la Amrica Latina y el Caribe
existen notables diferencias en cuanto a la magnitud y tipo de las deficiencias
de los procesos de desarrollo y de los problemas de la infancia. La dimensin de
la extrema pobreza puede ilustrar esta afirmacin considerando dos casos
extremos. Alrededor de 1970, mientras en Argentina 8 por ciento de los hogares
se encontraba bajo la lnea de pobreza absoluta, en Honduras ese porcentaje se

19Ju an Pablo T erra, La situacin de..., op. cit., pp. 25-26.

20V ase, PREALC, E l problem a del em pleo en Amrica Latina: situacin, perspectivas y
polticas, Santiago d e C hile, 1976.

532
elevaba a 65. Sin embargo, ms agudas son las disparidades en el interior de los
pases entre los grupos sociales y regiones que las componen. Por ejemplo, de
acuerdo con los estudios sobre distribucin del ingreso, entre el 20 por ciento
ms pobre de la poblacin y el 10 por ciento ms rico se encuentran diferencias
de ingreso por persona que son de 1 a 35 e incluso de 1 a 50.21
Esas disparidades obedecen a que en prcticamente todos los pases de la
regin es visible la coexistencia y entrelazamiento de formas diferentes de
organizacin para la produccin, la distribucin y el consumo. Simultneamen
te, existen grados distintos de productividad, tecnologa, relaciones laborales y
organizacin empresarial, tanto en el medio urbano como en el rural. Esta
heterogeneidad estructural de las sociedades latinoamericanas ha sido profusa
mente analizada por la CEPAL. En el mbito de la satisfaccin de las necesida
des bsicas se comprueba igualmente esa heterogeneidad. Al lado de servicios
mdicos, de educacin y saneamiento orgnicamente bien constituidos, sub
sisten modalidades inorgnicas o tradicionales de atencin de las necesidades
de salud y de educacin, que descansan en los recursos de las comunidades
rurales y de los pobladores urbanos carentes de apoyo y valorizacin.

4. Elementos a considerar para mejorar la situacin de la infancia

a) Caractersticas del desarrollo del nio

Es conveniente tener presentes algunas caractersticas del desarrollo del nio

para poder definir polticas que mejoren su situacin y formular acciones que
atiendan sus necesidades.
La primera es que se trata de un proceso global, en el que conjugan
elementos cuantitativos y cualitativos. Los primeros se manifiestan en el cons
tante aumento y renovacin de clulas y los segundos, en el nmero y calidad
de las funciones que el organismo del nio realiza. Este proceso global presen
ta distintas dimensiones: fsica, intelectual, afectiva y psicomotriz, cada una de
las cuales influye en las dems y es influida por ellas. De manera que las
polticas y acciones que se formulen tendrn que considerar todas las dimen
siones para pretender un mejor desarrollo del nio.
La segunda caracterstica se refiere a la rapidez del proceso que se aprecia
en el aumento de peso y estatura, la denticin, las mltiples funciones y
cualidades que el nio adquiere: el habla, el juego, el desarrollo de los senti
dos. El crecimiento del cerebro puede ilustrar esta caracterstica. La velocidad
mxima del crecimiento cerebral se efecta antes del nacimiento. A los siete
meses de vida intrauterina, el permetro craneano es de 27 centmetros y llega a
35 en el momento del nacimiento. Al ao de edad alcanza 47 y aumenta luego
entre 2 3 centmetros en el curso del segundo ao, para llegar a 54 55 a los
seis aos. En esta edad el cerebro ha alcanzado el 90% de su volumen. Natural

21Ju an Pablo Terra, La situacin de..., op. cit., p. 11.

533
mente, sus funciones dependen de este aspecto material, pero tambin de los
estmulos que recibe y del ambiente en el cual el nio se cra. En consecuencia,
el rpido desarrollo del nio exige oportuna atencin para evitar situaciones
irreversibles.
Una tercera caracterstica es que no se trata de un proceso uniformemente
continuo, sino que est sometido a conflictos internos y a estmulos extemos.
Existen hitos importantes, como caminar, hablar, leer, etc., que establecen
ciertas etapas y caractersticas que requieren tratamientos particulares y obli
gan a organizar y dirigir los servicios y cuidados en forma diferente.
Las etapas que generalmente se distinguen son: la gestacin, el nacimien
to (ms que una etapa es un acontecimiento importante), la edad entre los 0 y 2
aos, la edad entre los 3 y 5 aos (preescolar), la de entre 6 y 12 aos (escolar) y
la de formacin e incorporacin a la vida productiva, 13 a 18 aos. En el curso de
ellas, si bien la atencin debe ser integral, dado el carcter global del desarrollo
del nio, la prioridad de la accin puede variar. Por ejemplo, en la gestacin lo
ms importante es la salud y bienestar de la madre; en los primeros aos la
salud para la sobrevivencia y la alimentacin para un buen desarrollo; en la
edad escolar, la educacin, etc. Naturalmente, estas prioridades se establecen
segn los grupos de poblacin infantil hacia los cuales se dirigen los servicios.
Una cuarta caracterstica es la particularidad del desarrollo infantil. Es
decir, cada nio es un caso. Es fundamental considerar este punto cuando se
disean programas para combinar las generalidades con la individualidad y
destacar el papel de la familia en la atencin y formacin del nio.

b) A m b ie n te s en q u e se p roduce el desarrollo d e l nio

y ag en tes q u e in tervien en

Otro conjunto de elementos a considerar cuando se acta en favor del nio es el

de los ambientes en que se produce su desarrollo y los agentes que intervienen
en l.
En la etapa de gestacin, el ambiente intrauterino y el bienestar de la
madre son de fundamental importancia. La preocupacin tiene que estar cen
trada en asegurar salud, alimentacin y equilibrio emocional para la madre.
El hogar es un ambiente fundamental para el desarrollo del nio. La
conformacin y caractersticas de la familia establecen condicionantes de las
posibilidades de su desarrollo y formacin. A travs de la familia el nio queda
ligado al conjunto de las relaciones sociales. En este nivel interesa considerar
aspectos como la existencia o no de la familia, su composicin y la fortaleza de la
unin, la vivienda o espacio para su privacidad y la ocupacin e ingreso,
principalmente del jefe de hogar.
La comunidad rural en sentido amplio o el vecindario urbano son otros
ambientes para el desarrollo del nio. All tiene lugar buena parte del proceso
de socializacin y quedan establecidos varios de los componentes de la calidad
de vida y las posibilidades para mejorarla. En este nivel son aspectos importan
tes la cohesin, grado de organizacin, aceptacin social, costumbres y valores,

534
salubridad del medio. Particular mencin merece la escuela en el proceso de
socializacin y formacin del nio.
Por su parte, la regin y el pas constituyen macroambientes, en los cuales
se dan las potencialidades para el desarrollo socioeconmico y los parmetros
de los estilos de desarrollo.
Entre los agentes que intervienen en el desarrollo del nio cabe destacar a
la madre, a los otros miembros de la familia, a los miembros de la comunidad o
vecindario, a los funcionarios de las instituciones pblicas o privadas y al
Estado. Cada uno de estos agentes cumple un papel especial y asume respon
sabilidades de acuerdo con las funciones que desempea. Por consiguiente, en
las polticas y programas diseados para atender las necesidades de la infancia
resulta imprescindible combinar la capacidad y responsabilidad de cada uno
de los agentes mencionados.

c) Las necesidades de los nios

Teniendo en cuenta las caractersticas del desarrollo del nio, los distintos
ambientes en que se realiza y los agentes que intervienen, puede intentarse
una enumeracin de necesidades bsicas, establecer sus relaciones y determi
nar los recursos y medios para satisfacerlas. Se han elaborado mltiples enume
raciones de necesidades, aplicando diversos criterios, prioridades y urgencias.
No cabe plantear aqu los problemas conceptuales y metodolgicos existentes
al respecto, sino ilustrar algunos elementos que deben considerarse al formular
polticas y programas para mejorar la situacin de la infancia.
Todo nio necesita alimentarse y nutrirse, requiere defensas orgnicas e
inmunizacin, gozar de salud, comunicarse y relacionarse, estimular su creci
miento y desarrollo, adquirir conocimientos y hbitos bsicos, absorber los
valores, el cario y la atencin cercana y directa, el descanso y la entretencin,
la seguridad y la defensa, como tambin de un hbitat sano y seguro. Algunas de
estas demandas pueden ser ms apremiantes que otras, sin embargo, dada la
globalidad del desarrollo del nio, sta debe reflejarse en el conjunto de
necesidades. La no satisfaccin de alguna puede comprometer en mayor o
menor grado la satisfaccin de las dems. Una adecuada alimentacin contri
buye a una buena salud, de la misma manera que la salud posibilita el aprove
chamiento de los nutrientes entregados por los alimentos.
La rapidez del desarrollo del nio exige la dotacin creciente de insu-
mos y medios. La falta de alguno de ellos, como por ejemplo el alimento,
puede producir efectos muy negativos y, en algunos casos, irreversi
bles. En el transcurso de las etapas del desarrollo del nio, la prioridad o
urgencia de las necesidades puede ser distinta. Como ya se seal, en los
primeros meses de vida es vital atender las necesidades de salud y alimenta
cin y proporcionar cario y estimulacin para el desarrollo intelectual y
afectivo. En edades ms avanzadas, la educacin cobra mayor urgencia. Sin
embargo, es oportuno insistir que en ninguna de las etapas pueden estar

535
ausentes los medios para satisfacer el conjunto de las necesidades. De otro
modo, surgen situaciones que comprometen el desarrollo del nio.
En la satisfaccin de las necesidades de la infancia se combinan responsa
bilidades de los distintos agentes que intervienen en su desarrollo. Al examinar
cualquiera de las necesidades puede establecerse el papel que cumplen dichos
agentes. En el caso de la salud, por ejemplo, intervienen: la organizacin del
servicio en cuanto flujo de recursos humanos, locales, equipamiento, medica
mentos y otros insumos; la biologa del nio, su composicin orgnica, su
herencia gentica; los hbitos y costumbres familiares, como son la lactancia
materna y la preparacin de los alimentos; la salubridad del medio en la
viviend y en la comunidad o vecindario; la situacin social y econmica de la
familia, como es el caso de la educacin, la ocupacin y el ingreso.
Este ejemplo permite ver tambin las mltiples interrelaciones entre los
medios y factores que posibilitan la satisfaccin de las necesidades de los
nios. Cada necesidad es un fin en s misma, pero al mismo tiempo es un medio
para satisfacer otras necesidades. De ello se desprende el imperativo de conce
bir servicios integrados que atiendan a un conjunto de necesidades bsicas y
combinen los recursos y responsabilidades de los distintos agentes que inter
vienen en el desarrollo del nio.
Igualmente, al examinar cada una de las necesidades se destaca el papel
fundamental que cumple la situacin social y econmica de la familia, por lo
que los servicios integrados para los nios no pueden estar aislados o carentes
de medidas que refuercen la ocupacin e ingreso de los jefes de hogar. En
consecuencia, las polticas y programas destinados a mejorar la situacin de la
infancia no pueden tener xito si no estn ligados a programas globales de
desarrollo social y econmico.

d) La Estrategia de Servicios Bsicos para la Infancia

Como se ha indicado anteriormente, persiste una clara deficiencia en la satis

faccin de las necesidades de la infancia de Amrica Latina y el Caribe. Las
polticas y programas llevados a cabo por los gobiernos no han podido superar
los problemas ms agudos y no se manifiestan tendencias favorables, pese a
que existen elementos potenciales que haran pensar en su factibilidad. Parece
claro que las caractersticas de los estilos de desarrollo determinan que vastos
sectores de la poblacin queden marginados de los servicios que el Estado
proporciona. La heterognea conformacin estructural de las sociedades lati
noamericanas se refleja en la existencia de formas diferenciadas para atender a
las necesidades de los diferentes estratos socioeconmicos. Los grupos pobla-
cionales que superviven bajo relaciones sociales tradicionales con niveles
de productividad bajsimos y sometidos por diversos mecanismos a vnculos
desventajosos frente a los sectores modernos, satisfacen sus necesidades con
medios rudimentarios y sin apoyo estatal. Los nios de estos sectores de la
poblacin, que constituyen la generacin de reemplazo en las correspondien

536
tes relaciones sociales y formas productivas, son los que con mayor rigor acusan
las desventajas.
Para atender las necesidades de estos nios, el UNICEF viene impulsando
la estrategia de servicios bsicos, que recoge la experiencia de ms de 30 aos
de cooperacin con los pases menos desarrollados del mundo y en las zonas
donde la pobreza es ms aguda.
La caracterstica principal de esta estrategia es la participacin de la pobla
cin organizada en las comunidades rurales o en los barrios perifricos y
empobrecidos de las ciudades. Esta participacin debe ser tan amplia como
para permitir a la poblacin analizar sus problemas, discutir las soluciones
factibles, organizar el servicio, establecer relaciones de complementariedad
con las instituciones y el Estado, proporcionar parte de los recursos y medios
para establecer la infraestructura, elegir a miembros de la comunidad para que,
una vez capacitados, puedan desempear funciones dentro de los servicios que
no requieren formacin profesional y revisar peridicamente la marcha del
servicio.
Por ejemplo en Puno, una provincia del altiplano peruano con una alta
proporcin de poblacin indgena y predominantemente rural, que acusa una
de las ms bajas condiciones de vida de la regin, los campesinos se renen por
comunidades para organizar un wawa-huasi (casa del nio), que atienda a los
menores preescolares entre 3 y 5 aos de edad. Acondicionan un local o espacio
y eligen un promotor, quien una vez capacitado por un equipo de maestros, se
encargar de estimular el desarrollo de los nios de ese grupo de edad, coordi
nar los servicios de alimentacin complementaria y se relacionar con los
servicios de salud. Adems, en las noches trabajar con los padres para encon
trar soluciones a problemas que afectan a toda la comunidad. Los padres
ejercen sobre el promotor una evaluacin de su trabajo y tienen la facultad de
cambiarlo, segn la apreciacin que hagan de su labor.
Otra caracterstica de esta estrategia es que no trata de suplir las responsa
bilidades del Estado, como suceda con programas antiguos de desarrollo de la
comunidad, en los que todo el peso descansaba en los recursos de sta. Por el
contrario, la estrategia de servicios bsicos plantea una reformulacin de las
prioridades del Estado y trata de proporcionar un medio para ampliar la cober
tura de sus servicios utilizando al mximo la potencialidad de la comunidad.
Significa, adems, revalorizar los recursos de sta, su autonoma y darle inje
rencia en las modalidades y formas de actuar de las instituciones. Natural
mente, semejantes propsitos pueden generar y generan resistencias y conflic
tos no slo dentro de las burocracias, sino en el conjunto social desde el
momento en que significa una reasignacin de recursos y priorizacin de la
poblacin a atender.
Una tercera caracterstica se refiere al tipo de tecnologa que se pretende
desarrollar. En general, ella es simple y apropiada a los niveles, dimensiones y
posibilidades reales de las comunidades o de los barrios pobres de las ciuda
des. Debemos aclarar que el sentido de tecnologa simplificada no excluye en
ningn caso niveles tecnolgicos avanzados, siempre y cuando stos sean

537
adecuados al com plejo de situaciones que se manejan en la comunidad o
vecindario. Significa tambin reconocer el conjunto de conocimientos y creati
vidad que la poblacin posee y puede generar. En este caso, pueden producirse
conflictos con las modalidades tradicionales de generar y captar tecnologa,
dado que se presiona para crear respuestas a partir de situaciones concretas
nacionales y, por supuesto, puede suponer una revisin del sistema tecnol
gico del pas.
Una cuarta caracterstica es el carcter integrador de la estrategia en la
medida en que, a partir de la solucin a un problema y la organizacin de un
servicio, por una parte, se vayan obviando paulatinamente otros problemas y
organizando otros servicios, y, por otra, no se desvincule la satisfaccin de las
necesidades de la infancia de soluciones econmicas a los problemas de ocupa
cin y distribucin del ingreso que subyacen en las carencias que tienen los
nios.
Estas son algunas de las caractersticas de la estrategia de servicios bsicos
que se plantea como una opcin de poltica social y que, como tal, puede
requerir una modificacin importante en los estilos de desarrollo o, por lo
menos, concesiones muy importantes.

538
 La mujer, desafo para la planificacin

C a rm en B arros L eza eta

Introduccin
1. Importancia de percibir la situacin de la mujer
como problema social

Este estudio pretende destacar algunos de los problemas que afectan a la mujer
latinoamericana.1
La mujer es discriminada en su acceso a los bienes y servicios, como
ocurre, por ejemplo, en educacin, donde la proporcin de mujeres sin instruc
cin es mayor que la de los hombres, y en el nivel universitario, en que el
porcentaje de mujeres matriculadas es bastante menor y se concentra en carre
ras que son una extensin de su papel de ama de casa y madre (pedagoga,
enfermera, trabajo social, etc.). El rol social de la mujer es fundamentalmente,
el de ama de casa y madre, actividades en general poco valoradas, e incluso no
consideradas propiamente tal, ya que no permiten obtener ingresos propios ni
alcanzar prestigio social o posiciones de poder. Por otro lado, el pequeo
porcentaje de mujeres que ingresa al mercado laboral tiene menos oportunida
des de empleo, desempea ocupaciones de menor calificacin, percibe salarios
ms bajos y, por lo general, no llega a ocupar cargos directivos. Adems, si la
mujer es casada, debe realizar comnmente una doble jomada: la laboral y la
del trabajo de su hogar. Se observa asimismo que casi no participa en asociacio
nes, en parte por falta de tiempo y en parte, porque se evala negativamente su
intervencin en asuntos pblicos.
Muchos de estos problemas2 son percibidos y denunciados, en debate
pblico; sobre ellos se polemiza en los medios de comunicacin de masas,
donde diversas organizaciones femeninas, polticas y religiosas expresan sus
puntos de vista al respecto, y al menos en las declaraciones oficiales, son objeto
de preocupacin e incluso materia de polticas pblicas.

*Para un anlisis detallado y docum entado p u ed e consultarse, en tre otros, CEPA L, A p o r te s

p a r a e l d ia g n s tic o y la p r o m o c i n d e la in te g r a c i n d e la m u je r en e l d e s a r r o llo d e A m r ic a L a tin a
y e l C a r i b e , E /C E PA L /C R M .2/L 3, 1979. M arta M aurs y Josefina O ssandn, L a s itu a c i n d e la
m u je r e n A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e , (U N IC EF) TARO/PM /80/II.
2Se d ice q ue existe un problem a social cuando hay un juicio com partido acerca d e lo inadecua
d o d e u na condicin social, la cual es definida como un problem a q u e req u iere solucin y que, por
en d e , exige actuar para m odificarla, mejorarla, e incluso, erradicarla.

539
 En trminos generales y obviamente tambin en el caso de la mujer, la
importancia de definir la recurrencia de ciertos fenmenos como problema
social, consiste en que, al hacerlo, lo que antes eran dificultades privadas de
ciertos individuos, se convierten en materia de inters pblico cuya solucin
pasa a ser responsabilidad colectiva, generalmente del Estado como ente
organizado y representativo de la sociedad nacional. As, llgase incluso a
encomendar a un organismo la responsabilidad de encarar el problema y
proponer soluciones.
El solo hecho de que la condicin de un sector social sea objeto de inters
pblico (que sea materia de informacin abierta y de amplio debate por parte
de personajes influyentes de la vida nacional) es ya un primer paso hacia su
solucin. D e esta manera, una gran cantidad de personas logra adquirir conoci
miento sobre el asunto, percibir su importancia, sus deficiencias y tomar alguna
posicin al respecto, todo lo cual crea un clima que facilita el que determinados
individuos o grupos propongan medidas encaminadas a superar los obstculos.
Ahora bien, que se tomen o no las medidas pertinentes est condicionado por
otro tipo de factores, siendo el ms destacable la eventual pugna entre los
grupos que propician una cierta medida y los que, por diversos motivos, se
oponen a ella.
Junto con esta preocupacin por el tema de la mujer se observa una
tendencia a conceptualizarlo en trminos ideologizados, lo que le resta validez
y legitimidad, dado que se ocultan sus verdaderas causas tras meras aparien
cias, y en consecuencia, disminuye la eficacia de las medidas propuestas para
encararlo. En este estudio, se examinarn algunas formas de ideologizacin del
problema de la mujer.
Los movimientos feministas plantean la causa del problema en trminos
de la mera relacin de dominacin hombre-mujer y no de los factores estructu
rales (divisin social del trabajo, tanto en la asignacin diferencial de las tareas
como en la valoracin de ellas) que condicionan la posicin de la mujer en la
sociedad. Para los grupos conservadores que se les oponen, la causa del conflic
to radica, por el contrario, en el hecho de que la mujer ha perdido su femineidad
al desear una igualdad que atenta contra su naturaleza.
Hay incluso quienes conciben los problemas como carencias puntuales
superables a travs de la incorporacin de la mujer al mercado laboral, o por
medio de una serie de medidas destinadas a subsanar cada uno de los aspectos
deficitarios que la afectan.
Todas las posiciones mencionadas tienen en comn que se limitan a
describir los sntomas o a sealar factores que, si bien son importantes, consti
tuyen slo variables intervenientes. Ninguna de ellas considera las causas en
trminos de rasgos estructurales subyacentes a los problemas de la mujer.
Adelantando lo que se abordar con mayor detalle en prrafos posteriores, se
puede decir que los factores estructurales que condicionan la posicin de la
mujer en la sociedad actual se relacionan con la forma que adopta la divisin
social del trabajo por sexos, tanto en lo que respecta a la asignacin diferencial
de las tareas, como a la distinta valoracin que se les asigna. A la mujer le

540
corresponden fundamentalmente aquellas relacionadas con el cuidado del ho
gar y la crianza de los hijos y al hombre las vinculadas a la actividad econmica.
Respecto de la valoracin de las tareas, a las que debe cumplir la mujer se les
asigna importancia secundaria, en tanto que las del hombre se consideran las
de mayor valor. Todo ello aparece reforzado por las ideas acerca de lo feme
nino.
Si se acepta que stos son los factores que condicionan y explican la
situacin que tiene actualmente la mujer, mejorar dicha situacin significa
alterar la divisin social del trabajo por sexos y las ideas acerca de lo femenino y
por ende, de lo masculino. Esto implica modificar una de las bases ms profun
das en que se asienta la organizacin econmica de la sociedad (la divisin
social del trabajo) y alterar ideas que se consideran parte de un orden natural
en el sentido de que son actualmente las que priman y estn legitimadas.
En suma, mejorar la situacin de la mujer significa alterar profundamente
la forma de organizacin y muchas ideas prevalecientes en la sociedad. Dado
que el desarrollo en trminos genricos es una forma de transformacin global
de la sociedad que supone un mejoramiento, el deseo de mejorarla situacin de
la mujer es, necesariamente, un aspecto del proceso de desarrollo social, aun
cuando no todos los procesos de desarrollo conduzcan a una redefinicin
positiva del papel de la mujer en la sociedad. Esta afirmacin se comenta ms
adelante con algn detalle.
A lo dicho debe agregarse que se trata de lograr el mejoramiento de la
situacin de la mujer a travs de medidas tomadas deliberadamente para
alcanzar ese propsito. De all la vinculacin del problema de la mujer con la
planificacin y, ms particularmente, con la planificacin social entendida en
su acepcin ms amplia de proceso racional que busca tranformar deliberada
mente la sociedad a fin de conseguir el logro de ciertos objetivos.
2. Significado de emplear la ^planificacin social como mtodo
para cambiar la situacin de la mujer

Se considerar la planificacin en su doble dimensin: como mecanismo de

conduccin poltica, es decir, medio de orientacin para la sociedad, y como
mtodo de racionalizacin para la toma de decisiones.
Se puede comenzar por definir, en forma muy simplificada, lo que se
entiende por planificacin, para de all derivar algunos requisitos de la transfor
macin de la situacin de la mujer mediante la planificacin.
La planificacin es un mtodo que busca racionalizar el proceso de toma de
decisiones, encaminadas a modificar una situacin existente, a fin de lograr
ciertos objetivos deseados. En otras palabras, es, conjuntamente, un proceso de
cambio deliberado por el cual se procura pasar de una situacin insatisfactoria a
una satisfactoria, definida en trminos del logro de ciertos objetivos, y un
mtodo con el que se pretende racionalizar el proceso de toma de decisiones
destinadas a realizar este cambio, esto es, imponer orden y disciplina en el
proceso intelectual, a fin de que puedan alcanzarse las mejores decisiones.

541
 Se indicarn, en primer lugar, los requisitos polticos vinculados a la
eleccin de los objetivos que se quieren lograr alcanzar (en otras palabras, a los
elementos que se deseara que caracterizaran a la situacin de la mujer) o a los
elementos valricos hacia donde debera orientarse la sociedad. Cualquiera
sea el contenido especfico de los objetivos escogidos, si stos han de cumplir
su funcin, siempre deben llegar a ser factores de la conduccin poltica de la
sociedad. Por este motivo, deben concurrir tres tipos de requisitos:
i) que exista entre los que tienen el poder de tomar las decisiones el deseo
de construir una sociedad donde la mujer tenga unpapel social diferente, y que
ese deseo se vea claramente reflejado en el plan, en las acciones y en los
mtodos de planificacin;
ii) que el deseo de cambiar la sociedad vaya acompaado de la voluntad de
llevar a cabo los cambios y del poder necesario para realizarlos. A este respecto
el planificador debe contar con una capacidad de accin que le permita neutra
lizar las resistencias y concitar el apoyo de modo de llevar a la prctica los
cambios;
iii) la habilidad de proponer medidas qu influyan efectivamente en la
realidad para transformarla en el sentido deseado. En otras palabras, s requie
re que el planificador disponga de un marco terico que le permita entender el
funcionamieno de la realidad social detectando los factores que explican la
situacin en que se encuentra la mujer y los mecanismos que deben manipular
se si se la quiere cambiar. Paralelamente, debe realizar un anlisis cientfico, es
decir, sistemtico y objetivo de la realidad existente, que constituye el contex
to, a partir del cual se definen los cambios requeridos y se fijan los lmites de lo
que es posible modificar, dados los recursos disponibles y el grado de acepta
cin de la poblacin y de los entes con poder de decisin.
Si no se dan estos requisitos polticos, las acciones planificadoras no
pasarn de ser meros elementos discursivos, sin influencia efectiva sobre la
situacin de la mujer en la sociedad.
En segundo lugar, el hecho de que la planificacin sea un mtodo para
racionalizar las decisiones supone el cumplimiento de otro conjunto de requisi
tos, entre los cuales se destacan los siguientes:
i) la planificacin es un proceso sistemtico, es decir, un conjunto de etapas
interrelacionadas que obedecen a una cierta lgica causal que puede expresar
se como sigue: Si se quiere alcanzar tales objetivos... entonces... se proponen
un conjunto de medidas que es necesario realizar;
ii) la planificacin utiliza el mtodo cientfico lo cual significa proponer
medidas que, a partir del conocimiento objetivo de la situacin existente (nece
sidad de investigar) y dentro de las restricciones que sta impone, sean tcnica
mente eficaces y eficientes, viables polticamente y aceptables desde el punto
de vista de la poblacin a que van dirigidas, y
iii) es un proceso dirigido al logro de ciertos objetivos, es decir, que
obedece a una lgica valrica, lo cual significa seleccionar los objetivos de
entre los ms cruciales tanto desde un punto de vista terico como de las
prioridades sociales y polticas existentes en una sociedad determinada. La

542
forma de dar cumplimiento a estos ltimos requisitos constituyen el tema del
captulo siguiente.

CARACTERISTICAS DEL PROCESO DE PLANIFICACION PARA

MEJORAR LA SITUACION DE LA MUJER

Dado que el ejercicio de planificacin destinado a beneficiar a la mujer es

obviamente similar a cualquier otro, se irn sealando las diversas etapas del
proceso de planificacin y, dentro de cada una de ellas, se destacarn los
aspectos ms significativos que las particularizan al tener como grupo obje
tivo la mujer. Conviene recordar que las grandes etapas del proceso son: i)
diagnstico; ii) formulacin o propuesta; iii) ejecucin de las propuestas y
control de su puesta en prctica, y iv) evaluacin de los resultados alcanzados.
En este estudio se presentan y se examinan, slo algunos elementos relativos a
las dos primeras fases.

1. Diagnstico

El planificador realiza en esta etapa tres tipos de tareas: describir y explicar lo

que sucede, formular lo que desea obtener en forma relativamente realista y
detectar deficiencias en la situacin existente que deben superarse. Estas
deficiencias se establecen al comparar lo que existe con lo deseado, a partir de
lo cual hay que determinar los problemas prioritarios.
A continuacin, se presenta un esquema3 que indica las tareas que han de
llevarse a cabo y el orden en que deben realizarse (vase el esquema 1). De
estas tareas se comentarn con algn detalle las relacionadas con: la definicin
de los objetivos finales que pueden orientar el proceso de cambio de la situa
cin de la mujer; la elaboracin del marco terico para abordar el estudio de la
situacin de la mujer; las limitaciones para describir dicha situacin; la detec
cin de problemas centrales que afectan a la mujer, y la formulacin de objeti
vos especficos para las polticas en favor de la mujer.
a) O b je tiv o s fin a le s u o rien ta cio n es generales d el proceso d e ca m b io d e la
so c ie d a d q u e se e m p re n d e m e d ia n te la p la n ifica ci n . Se trata aqu de identifi
car versiones acerca de la imagen de sociedad futura a que se aspira y que, por
ende, constituye el norte que orienta los procesos de cambio que se emprenden
deliberadamente.
La perspectiva feminista supone una versin de una sociedad futura carac
terizada por una total igualdad entre los individuos de ambos sexos. Se trata de

3C abe destacar q u e el ordenam iento presentado no es el que se acepta com nm ente en los
textos d e planificacin. D os son las principales diferencias: com enzar con una definicin aunque
sea vaga y m uy general d e lo q u e se q u iere obten er y establecer explcitam ente la necesidad de
contar con un marco terico q u e sirva d e gua en la descripcin, anlisis y explicacin d e la realidad
existente.

543
 E sq u e m a 1

T A R E A S C O M P R E N D ID A S E N LA E T A P A D E D IA G N O ST IC O Y O R D E N
E N Q U E SE A B O R D A N

1. D e fin ir objetivos fin ales u

orien tacion es g en era les
2. C on stru ir u n m arco te
d e l p ro ceso d e cam bio en
rico cu y a s fu n cio n e s
favor d e la m ujer
son:
D e fin ir q u variab les
usar para d escrib ir e l
e sta d o d e la situ acin
e x is te n te d e u n m o d o
p e r tin e n te a lo e sta
b le c id o e n lo s objeti-
vos
Se alar q u varia
b le s e x p lica n la situa
c i n e x iste n te
Se alar c u le s son
las variab les estrat
g ica s para cam biar la
situ a c i n e x iste n te
aproxim ndola a la
situ a c i n d e se a d a 4. Com parar la situacin
3. R e co le cta r y analizar d a
e x iste n te con la d esea d a
to s d e m o d o d e d escrib ir
d e m o d o d e d efin ir las
la situ a ci n carencias
5. D etecta r alg u n o s pro
b lem as
6. Contrastar lo s p rob le
m as d etectad os por e l
plan ificad or co n n e c e s i
d ad es sen tid as por la
p ob lacin , tem as d e d e
b ate p b lico , etc. 8 . D e fin ir ob jetiv o s deriva
7. Priorizar los problem as d o s o p rop sitos concretos
d e acuerdo a la urgencia a q u e s e abocar e l plan,
d e las n e c e sid a d e s se n program a o proyecto;
tidas, las prioridades d e
gob iern o, la crucialidad 9. D e fin ir una p ob lacin
tcn ica ob jetivo o grupo focal

544
una imagen vaga donde no se especifica cmo sera la organizacin de la nueva
sociedad. El gran defecto de esta perspectiva como ya se dijo es que no
formula un anlisis profundo de las causas de la actual situacin, y en cambio se
queda a nivel de una variable interviniente: el predominio del hombre, al que
se asigna incluso un carcter casi conspirativo. De ah que el proceso de cambio
consista en la lucha directa contra la dominacin masculina, en oponerse al
hombre y conseguir para las mujeres los beneficios de que ste goza actual
mente.
Otra perspectiva consiste en buscar la construccin de una sociedad desa
rrollada que sea capaz de permitir una mayor y mejor participacin de la mujer.
Dado que la transformacin en la situacin de la mujer se define de acuerdo con
el concepto de desarrollo prevaleciente,4 resulta importante analizar diversos
conceptos de desarrollo.
Un primer concepto alude al desarrollo como un proceso de desenvolvi
miento econmico, para lo cual se define el nivel de desarrollo en trminos de
ingreso por habitante y el proceso de desarrollo en trminos de tasa de creci
miento.5Este enfoque se centra en la creacin de excedentes y en su inversin
como modo de ampliar la capacidad productiva. A esto se suele aadir la
consideracin de los llamados aspectos sociales, los que se refieren al mejora
miento del nivel de vida de la poblacin, en educacin, salud, vivienda y otros
sectores de servicios.
Dentro de esta versin se tiende a considerar a la mujer como un recurso
humano desperdiciado y como factor clave para lograr una tasa ms alta de
crecimiento del producto nacional por habitante, al combinar tasas decrecien
tes de incremento poblacional con tasas de crecimiento del producto que
histricamente no han sido muy elevadas. Por consiguiente, mejorar la situa
cin de la mujer significa, por un lado, incorporarla al mercado de trabajo para
as aumentar la produccin y, por otro lado, promoverla, en el sentido de
incorporarla a la educacin formal, para que ella limite su nmero de hijos. En
suma, se busca modificar la situacin de la mujer en la medida que esto sirva
como un medio para favorecer el desenvolvimiento econmico. Como se sea
lara anteriormente, esta perspectiva no conduce a la bsqueda de un mejora
miento de la mujer, pues la concibe como un recurso para el crecimiento
econmico.
Un segundo concepto de desarrollo apunta a un proceso integrado en que
se busca el crecimiento econmico y el cambio en la estructura productiva,
conjuntamente con el desarrollo humano y el cambio social, entendido este

4Por desarrollo se en tien d e un proceso de transformacin global d e la sociedad en una

d ir ec ci n q u e su p on e m ejoram iento. E l contenido de ste est dado por la im agen d e sociedad
futura a la q u e se q u iere llegar y por las estrategias o cam inos que se consideran adecuados para
aproxim arse a la socied ad deseada.
5O svald o Su nkel y P edro Paz, E l s u b d e s a r r o llo la tin o a m e r ic a n o y la te o r a d e l d e s a rr o llo ,
T extos d el IL P E S , M xico, SigloX X I Editora, 1970, pp. 29 y 30.

545
ltimo como una ampliacin de la participacin social y una creciente democra-
tizafcin en cuanto igualdad de condiciones.6
Mientras lo social en la versin anterior era la suma de los sectores no
productivos (educacin, salud, etc.), aqu se lo considera como la expresin de
una imagen de sociedad con caractersticas definidas, una de las cuales sera el
que las relaciones hombre-mujer estn reguladas por principios de igualdad y
dignidad humanas sin distincin de sexos. El mejoramiento de la situacin de
la mujer se concibe en forma ms compleja, y no se lo busca como un medio sino
como uno de los fines del desarrollo. Lo que se quiere para la mujer es que logre
satisfacer sus necesidades bsicas y las de su unidad familiar, que acceda a
posiciones de prestigio social tanto al valorizar su papel de ama de casa y madre
como al derribar las barreras que le dificultan llegar a cargos directivos y
posiciones de liderazgo; que participe en decisiones a nivel de su familia y de
la sociedad, y que realice actividades significativas para ella misma y su socie
dad.
Como conclusin prctica, se infiere la necesidad de conocer el concepto
de desarrollo predominante en la sociedad, pues es el marco para definir el
papel de la mujer y la meta hacia donde se orienta el proceso de cambio. Es
decir, en cada caso habr que plantearse las ya clsicas preguntas: qu tipo de
desarrollo?, para qu?, para quin?, cmo lograrlo?, etc.7
D e paso conviene acotar que es igualmente necesario conocer el estilo de
planificacin prevaleciente en cada pas, ya que ste determinar el mbito de
accin del planificador y los recursos que puede usar para llevar a cabo su labor.
b) Marco terico. Por marco terico se entiende un conjunto de conceptos,
hiptesis de trabajo y supuestos que permiten describir y comprender una
realidad, en este caso, la de la mujer.
La versin ms resumida del marco terico se encuentra en la siguiente
definicin sociolgica: Mujer es el conjunto de individuos definidos por el
hecho biolgico del sexo y por los roles que se les adjudican en la divisin
social del trabajo, en el contexto de su unidad familiar y segn su situacin de
clase, lo que se refuerza por las definiciones acerca de lo femenino prevalecien
tes en una sociedad determinada.8
Parece pues necesario exponer la manera en que la divisin social del
trabajo determina los roles asignados a la mujer y el modo en que surgen las
construcciones mentales acerca de lo femenino, que la refuerzan y legitiman.

6E sta e s la versin aceptada im plcitam ente por los p ases de Am rica Latina ya que sirve de
b a se a la E strategia Internacional d e D esarrollo vigen te. E sta versin ha sido expuesta e n num ero
sos d ocu m en tos entre los q u e cabe m encionar CEPAL, Inform e sobre u n enfoque unificado para el
anlisis y la planificacin del desarrollo, Santiago, octubre d e 1973.
7M arshall W olfe, E nfo q u es del desarrollo: de quin y hacia qu, C EPAL, D ivisin de Asuntos
S o c ia le s, septiem bre d e 1974.
d a r l o s Borsotti, C urso sobre Form ulacin y Evaluacin de Proyectos para la Incorporacin de
la M ujer al D esarrollo N acional (apuntes d e clases) organizado por U N IC E F y e l M inisterio del
Trabajo, M on tevid eo, octubre d e 1979.

546
Esto se presenta resumidamente en el esquema 2 cuyos principales factores se
explican a continuacin:
i) se parte del supuesto de que en toda sociedad la divisin social del
trabajo por sexos y por situacin de clase es uno de los pilares alrededor del cual
se estructura la sociedad.
La divisin social del trabajo por sexos se relaciona con la distincin entre
trabajo productivo (que produce bienes y servicios destinados al consumo de
otras unidades) y trabajo reproductivo (que transforma bienes y genera servi
cios para uso directo en la reproduccin de los agentes sociales y en su manten
cin cotidiana),9 de los cuales suele asignarse primordialmente el primero al
hombre y el segundo a la mujer.
La diferencia entre trabajo productivo y reproductivo y su asignacin a
hombres y mujeres respectivamente se explica corrientemente por la funcin
biolgica de la mujer, que consiste en tener hijos, amamantarlos y cuidarlos,
mientras que el hombre busca el sustento para ambos. Luego, a la reproduccin
generacional se asocian sin mayor discusin una vasta gama de tareas de
transformacin de bienes y de prestacin de servicios destinados a la manten
cin cotidiana de los miembros de la familia y a la reproduccin generacional
de los miembros de la sociedad en cuanto agentes sociales, es decir, individuos
portadores de valores y pautas culturales.
Hasta aqu habra una divisin de tareas donde la mujer se especializa en
las actividades correspondientes a la reproduccin del mundo humano, y el
hombre en aquellas relacionadas con la produccin del mundo de los bienes
productivos. Pero a ello se agrega que las actividades que les corresponde
realizar a las mujeres no reciben las recompensas ms valiosas como son el
dinero, el prestigio, el conocimiento, el poder. Por el contrario, las actividades
masculinas son el medio para obtener las gratificaciones de liderazgo, ingresos
monetarios, prestigio, que son las que ms se valoran.10
As, a la diferenciacin de tareas y a la especializacin por sexos se suma
una valoracin diferencial; lo que era una relacin de complementariedad,

9Para una d efin icin ms precisa de los conceptos utilizados ver CEPAL, Aportes... op. cit.
Por rep rod uccin generacional se en tien d e e l conjunto de procesos (nacim iento, socializacin,
ed u ca ci n , etc.) m ediante los cuales todas las socied ades reponen a su poblacin, de generacin en
g en eracin . Por reproduccin cotidiana se en tien d e e l conjunto d e procesos (alim entacin, salud,
d esca n so , ocio, etc.) por los cuales todos los individuos reponen diariam ente su existen cia y su
capacid ad d e trabajo (p. 16). Trabajo dom stico reproductivo es aquel que se realiza e n las
u n id a d es d e v ivien d a para e l m antenim iento d e los m iem bros de la familia o de la unidad familiar y
s e d e stin a al consu m o inm ediato. Trabajo dom stico productivo es aquel producido en unidades
fam iliares d estin ad o a su propia reproduccin econm ica. Trabajo social reproductivo e s aquel
q u e s e realiza en un idades fam iliares o en otras unidades econm icas y se destina a servir de
in su m o para la produccin d e otros b ie n e s (p. 30).
lojorge Graciarena, Notas sobre e l problem a d e la desigualdad sexual en sociedades de
c la se , e n C E P A L , M ujeres en A m rica Latina, Fondo d e Cultura Econm ica, M xico, 1975.

547
 Esquema 2

MODELO QUE EXPLICA LA SITUACION DE LA MUJER

SOCIED AD

DIVISION SOCIAL D EL
TRABAJO
(Diferenciacin de tareas; va- ^
loracin de ellas y adjudica* ^
cin a las personas que se de
finen aptas)
(Otros procesos d e ndole poltico y cultural: urbanizacin, industrializacin,
\ _____________________ estilos de desarrollo, etc.)
Trabajo productivo, es el ms
valioso y se asigna al hom bre U N IDAD FAMILIAR
reponsable del trabajo reproductivo
Por sexos <
Trabajo reproductivo, es de
m enor valor y se asigna a la
C on una organizacin que le perm i
m ujer
te adaptarse al contexto social y
m antener a la familia segn su pro
Por Acceso a recursos productivos
yecto (estrategia de vida familiar) , SITUACION DE
situaciones < (capital, tierra, trabajo, tecno
Con una posicin en la estructura LA M UJER
de clase loga) e ingresos disponibles
social, q u e condiciona el monto de
recursos d e que puede disponer
/
pasa adems a ser una relacin de jerarqua. Es decir, a los criterios tcnicos de
divisin del trabajo se asocian relaciones sociales jerrquicas y juicios acerca
de quie'nes son socialmente aptos para desempear determinadas tareas. Este
ltimo aspecto se explica ms adelante, cuando se examina lo relativo a ideas y
valoraciones.
ii) En las sociedades contemporneas de Amrica Latina la familia es la
unidad social responsable del trabajo reproductivo (mantener da a da a los
miembros de la sociedad y producir los agentes sociales) y, por lo tanto, la
mujer, que es quien se dedica especialmente a este tipo de trabajo, debe
obviamente estudiarse en relacin con su familia puesto que es el marco en que
realiza sus funciones.
iii) Cada familia posee, entre otras caractersticas, dos rasgos particular
mente pertinentes. En primer lugar, la manera en que la familia se inserta en la
estratificacin social, es decir, su situacin de clase. Al respecto Weber sostie
ne que dentro de una sociedad, caracterizada por un determinado orden econ
mico, pueden distinguirse posiciones que tienen probabilidades tpicas de
oportunidades de vida y de destino personal, las que son definidas de acuerdo
con el monto y naturaleza de los bienes y servicios disponibles y la forma de
usarlos para obtener ingresos. Los individuos que tienen similares probabili
dades comparten una misma situacin de clase. Tal es el caso, por ejemplo, de
los obreros industriales de las grandes ciudades, los minifundistas de una
regin, los profesionales, etc.
La caracterstica de una situacin de clase que interesa destacar aqu es
que sta determina las condiciones en que se realiza el trabajo reproductivo
domstico en el seno de la familia. Entre dichas condiciones, cabe mencionar,
por ejemplo, las materias primas que se utilizan en el vestuario y alimentacin,
los instrumentos disponibles para realizar el trabajo, el tipo de vivienda, etc.
En segundo lugar, la familia es un grupo de personas unidas por sentimien
tos de afecto y apoyo mutuo que se organizan para enfrentar su realidad y
sobrevivir como tal. Interesa aqu destacar que la familia tiene una determi
nada forma de organizarse, que se denomina estrategia de vida familiar.
La estrategia de vida familiar o de supervivencia,11es pues la forma pecu
liar de organizar los hechos (por ejemplo determinacin de la edad al contraer
matrimonio, planificacin de los hijos, etc.), las relaciones intrafamiliares (dis
tribuciones de tareas y autoridad) y extrafamiliares (compra de insumos, venta
de fuerza laboral, incorporacin a asociaciones, etc.), y los recursos disponibles
(fuerza de trabajo utilizable, tiempo disponible, acceso a servicios, ingresos,
etc.), ante las circunstancias a que deben hacer frente y dado el proyecto

UC arlos Borsotti, N otas sobre la fam ilia com o unidad socieconm ica, C u a d e r n o s d e la
C E P A L , N . 2 2 ,1 9 7 8 , p. 20. Para una lista d e los elem en tos qu e la com ponen, vase e l anexo 2, p. 56.

549
familiar12 que desean lograr como unidad y/o para cada uno de sus miembros.
En otras palabras, las estrategias familiares constituyen la forma en que se
desarrolla la familia, de acuerdo a sus circunstancias, para satisfacer sus necesi
dades, definidas segn su proyecto familiar.
La modalidad que adopten dichas estrategias de vida familiar es importan
te porque determinan el modo en que se realiza la divisin social del trabajo al
interior de ella (lo que hace la esposa, el marido y los hijos), las relaciones (por
ejemplo, de autoridad entre marido y esposa, padres e hijos), y los nexos entre la
unidad familiar y la sociedad global. As ocurre con el modo de organizar la
demanda de bienes y servicios para satisfacer las necesidades de la familia, lo
que configura la demanda agregada de la familia y condiciona la forma que
asume el sistema econmico.
Ms precisamente, las estrategias familiares especifican la forma que adop
ta la divisin de tareas al interior de la familia. Puede afirmarse que la tenden
cia es que la mujer, por lo general la esposa, se dedique a las actividades
relacionadas con el cuidado de los hijos y el mantenimiento cotidiano de los
miembros de la unidad familiar, y el hombre, por lo comn el marido, se ocupe
de la produccin de bienes. Esto significa que la mujer se desempea funda
mentalmente como ama de casa y madre y el hombre realiza la actividad
econmica y es el proveedor de la familia, siendo las tareas que corresponden a
este ltimo ms importantes que las asignadas a la mujer. Esto ocurre, en parte,
en la medida que los trabajos no productivos pierden reconocimiento social, lo
que, a su vez, sucede cuando la produccin se concibe cada vez ms separada
de la unidad domstica y se la valora en trminos de dinero, y no de su utilidad
para la subsistencia y bienestar de la familia.13 A partir de ello se refuerza el
mito de que el hombre, por ser quien gana el dinero, es superior a la mujer.
iv) Junto a la diferenciacin de las tareas asignadas a hombres y mujeres
surge paralelamente un conjunto de ideas o estructuras mentales que explican
y justifican la situacin existente; concepciones que jerarquizan las tareas y
definen los rasgos adecuados que deben poseer las personas encargadas de
realizarlas.
El conjunto de ideas acerca de lo femenino y lo masculino son las que
justifican (es decir, explican por qu cada sexo hace cosas diferentes y por qu
stas tienen diferente valor) y legitiman (es decir, otorgan a esta situacin el
carcter de hecho natural) el comportamiento de los miembros de una sociedad
hacia los individuos de uno u otro sexo.

12Por proyecto familiar se en tien d e la im agen que tien e la fam ilia sobre los resultados que
procurarn obtener com o familia. U no d e los aspectos que com prende e l proyecto son las aspira
c io n e s d e los padres para su s hijos, lo qu e p u ed e llevar a escoger un proyecto de m ovilidad social o
d e m an ten im ien to d e l n iv el socioeconm ico. C on vien e, en todo caso, destacar que los proyectos no
son d e l todo c o n scien tes o intencionados, no obstante lo cual contien en una racionalidad im plcita
c o n la cu al hacer frente a las circunstancias e n q ue v ive la familia.
13C ynthia H ew itt, M odem ization and the Life C hances o f W om en in Low -Incom e Rural
F a m ilie s , E /C E P A L /L .197, m ayo de 1979.

550
 Las ideas varan, en cuanto a grado de explicitacin y de generalidad,
desde formulaciones tericas (por ejemplo, este mismo marco terico) e ideo
lgicas como el feminismo (o su contrario, el machismo), hasta los estereotipos.
Cualquiera sea el nivel en que se desarrollen, su importancia es que al transmi
tirse se incorporan al campo del saber, vale decir, adquieren status de conoci
miento, el cual tras repetirse pasa a tener adems una connotacin normativa.
En otras palabras, las ideas expresan qu hacen, qu deben hacer y cmo son y
deben ser hombres y mujeres.
En general, puede sostenerse que la importancia de tales ideas estriba en
que al ser aprendidas por los individuos pasan a constituir una gua para definir
el propio comportamiento y las expectativas que tienen las personas acerca del
comportamiento de los otros individuos de uno y otro sexo.
Cabe sealar que las definiciones son, en parte, comunes a todos los
miembros de la sociedad y, en parte, son especificadas por cada agrupamiento
humano. Son particularmente relevantes los grupos formados por quienes
comparten una misma situacin de clase. Adems, dado que cada tipo de tareas
asignadas a los sexos requiere caracteres sicolgicos diferentes, es necesario
asegurar la existencia de individuos que tengan los rasgos pertinentes para
desempearlas adecuadamente, para lo cual se los socializa de un modo deter
minado, a fin de que realicen las tareas que la sociedad les define como
apropiadas.14 Conviene anotar que los estereotipos sexuales constituyen una
receta, es decir, proporcionan una versin simplificada de las caractersticas
que se adjudican a priori a cada sexo. Puede decirse, en trminos generales,
que el estereotipo de mujer comprende los rasgos apropiados a la funcin
afectiva (sensible, emotiva) y a la de cuidado del hogar (paciente, resignada,
etc.), en tanto que el del hombre implica los rasgos pertinentes para su mejor
desempeo en la tarea productiva (innovador, competitivo, calculador y otros).
Estas afirmaciones son meramente ilustrativas, pues el contenido preciso de
los estereotipos vara de cultura en cultura. Incluso, una de las caractersticas
actuales es que los propios rasgos estn siendo modificados por diversos facto
res, entre los cuales cabe sealar el acceso de la mujer a la educacin, su
incorporacin al mercado laboral, las ideologas de igualdad y los movimientos
sociales que cuestionan tales estereotipos. En todo caso, cualquiera sea su
contenido concreto, su importancia radica en que los estereotipos se transmi
ten, los individuos interiorizan su contenido hacindolos muchas veces parte
de su autoimagen o base de creencias y actitudes que les sirven de guas para su
comportamiento y como expectativas legtimas del comportamiento de los
otros. Es as como estas ideas adquieren el carcter de hechos naturales, de lo
adecuado y normal. En el esquema 3 figura un resumen de lo establecido en
el marco terico expuesto.
c) Conclusiones derivadas del marco terico. La unidad de anlisis no

14J. Graciarena, o p . c it.

551

R ESU M EN D E LOS E LEM EN TO S CENTRAL D E L MARCO TEO RICO
1. D efin ici n de la mujer:
2. Ideas centrales:
3. E lem en to s necesarios para estudiar la situacin de la mujer.
E n una sociedad
,|
E n un a fa m ilia
,.
Situacin del grupo
fo c a l de m ujeres
e sp e c ifica n d o activi
d a d es
e id ea s e n relacin con:
552
E sq u e m a 3
Conjunto d e individuos d en idos por e l h ech o b iolgico d el sexo
y los roles q ue se les adjudican en la divisin social d el trabajo, en
e l contexto d e su unidad familiar y segn su situacin d e clase, lo
cual se retuerza por las d efiniciones acerca de lo fem enino.
a) La d ivisin social d el trabajo por sexo asigna a la mujer su
papel social bsico, e l que es legitim ado y reforzado por las
ideas acerca de lo fem enino.
b) E sto se esp ecifica diferencialm ente para los grupos focales de
m ujeres, definidos segn su situacin d e clase y/o los entornos
socioeconm icos e n que se encuentran.
c) La mujer realiza su papel social bsico en e l contexto d e su
unidad familiar.
*. C on una estructura organizada por la divisin so
cial d el trabajo por sexo y por la distribucin de
los m edios productivos y la forma d e generar y
usar los ingresos.
*. A lo qu e se sum an otros procesos sociales y otras
formas de estructuracin d e la sociedad.
*. C on una situacin de clase o forma d e insercin
en la estructura social.
*. C on una organizacin: estrategia d e sobrevi-
venca.
*. Rol dom stico
*. Rol laboral
*. Rol ciudadano
puede ser la mujer, sino un agrupamiento homogneo de ellas. Por unidad de
anlisis se entiende el tipo de entidad sociolgica al que se alude cuando se
habla de la mujer, es decir, el sujeto sobre quien se predica. Es evidente que al
referirse a la mujer, dicho trmino alude a una realidad muy heterognea, por lo
que se busca establecer ciertas categoras capaces de distinguir y agrupar
individuos que, al compartir ciertos atributos, constituyen conjuntos ms ho
mogneos. As, suele especificarse su nacionalidad, reas de residencia y su
acceso a recursos econmicos. As ocurre cuando se alude, por ejemplo, a la
mujer boliviana pobre que habita en zonas rurales. Conviene subrayar que las
categoras se van afinando a medida que se agregan criterios clasificatorios y
que este proceso llega a su lmite cuando cada individuo es una categora. Esto
pone de manifiesto la importancia de contar con un marco terico que permita
identificar los rasgos estructurales significativos.
La unidad de anlisis, entonces, no puede ser la mujer, ni la situacin de la
mujer ni sus problemas, sino la situacin y problemas de los agrupamientos de
mujeres, definidos por el hecho de que las familias a que pertenecen compar
ten una misma situacin de clase.
Hacer esto permite evitar el riesgo, tan comn de planificacin, de referir
se al individuo promedio, en este caso la mujer, ficcin que oculta la diferen
ciacin y variabilidad de situaciones existentes en la realidad. En concreto, se
reemplaza a la mujer promedio por grupos focales especficos.
Es necesario, por tanto, estudiar a la mujer en el contexto de su unidad
familiar, lo que parece obvio si se recuerda que el papel socialmente predomi
nante de la mujer consiste en realizar el trabajo reproductivo y que la familia es
la unidad de la sociedad que tiene la responsabilidad de encarar la mantencin
y cuidado cotidiano de sus miembros y, por ende, de la poblacin (preparar los
alimentos, conseguir y asear el vestuario, etc.) y la reproduccin de los agentes
sociales (cuidado y socializacin de los hijos).
Se requiere para ello derivar un modelo analtico que sirva como gua para
describir la situacin concreta de los diversos grupos focales de mujeres, lo que
aparece consignado en el esquema 4. Dicho esquema pretende ser una gua
que seala el tipo de elementos que es necesario considerar y, por lo tanto, su
carcter es indicativo y no exhaustivo. Al respecto resulta necesario comentar
los tres principios subyacentes a la elaboracin de dicho esquema. En primer
lugar, se distingue, con fines puramente analticos, entre una dimensin mate
rial compuesta por la forma institucionalizada que adoptan los modos de hacer
las cosas y de actuar de los agentes sociales, la forma de distribuir los bienes y
servicios, las formas de relacionarse de los agentes sociales, etc., y una dimen
sin de las ideas o de construcciones mentales acerca de lo femenino.
En segundo lugar, la descripcin se hace a distintos niveles de accin. Se
parte desde los rasgos institucionales y de las ideas prevalecientes en una
sociedad determinada, luego se destacan las caractersticas del contexto local
en que se inserta el o los grupos focales de mujeres escogidos, expresndolos en
trminos de peculiaridades de su entorno socioeconmico, y se enfatizan los
atributos de la unidad familiar, consignando su situacin de clase y las estrate-

553
 Esquema 4
MODELO ANALITICO PARA DESCRIBIR LA SITUACION DE LA MUJER

(Contextos Que la explican y condicionan)

Construcciones mentales sobre: Contexto institucionalizado:

Actividades propias de cada Modos de hacer, comportiie,
sexo, su valoracin diferencial y distribuir y relacionarse
los rasgos sicolgicos apropiados

Ideas acerca
del papel de
la mujer en
el desarrollo
posicin en estruc
tura social - recursos
- proyecto familiar naturales
estrategias de
y sus usos
Especifica - definicin supervivencia: - distribu
ciones loca de lo que MUJER organizacin
activii cin, acti
les es vida sa del trabajo, vidad eco
tisfactoria capacitacin
Clima frente roles generacin y nmica:
- definicio oportuni
a problem nes del toma decisio distribucin
tica femeni nes recursos, dades de
comporta
na: concien prestigio distribucin, empleo,
miento ocupacio
cia de su correcto autoestima autoridad Posicin de
importancia nes, ingre
de cada - modelo or sos la mujer en
e interpreta miembro ganizativo diversos
cin de sus - disponibi
- condicin en que se lidad de indicadores
causas realiza el trabajo re servicios
Estereotipos productivo (agua, al
sexuales domstico cantarilla
do, salud,
educa
cin, etc.)

SITUACION MUJER

roles
domstico
productivo
ciudadano

- ideas aparejadas a los diversos

roles
gias de vida familiar, culminando, dentro de las especificaciones sucesivas de
estos contextos, con la puntualizacin de los rasgos distintivos de las mujeres
estudiadas. A partir de esto, se describe la situacin de la mujer del grupo focal,
lo que se hace en funcin de sus diversos roles (domstico, productivo, ciuda
dano) y de las ideas que existen para explicarlos y legitimarlos.
En tercer lugar, debe recordarse que este esquema omite la dimensin
temporal y que el anlisis debe ser dinmico, ya que tanto las actividades
asignadas a diversos grupos focales de mujeres como las definiciones culturales
son resultado de procesos sociales que transcurren histricamente. D e ah la
necesidad de precisar sus contenidos en una sociedad y para un perodo de
tiempo determinado.
d) D escripcin de la situacin existente. Este punto se abordar en forma
muy esquemtica. Tan slo se subrayar la necesidad de contar con informa
cin objetiva y suficiente. Tal informacin puede provenir de datos disponibles
y/o de datos recogidos especialmente para cumplir los requisitos del proceso
de planificacin.15
Las fuentes tradicionales de datoscensos, encuestas peridicas, estads
ticas sectoriales aportan muy poca informacin sobre las actividades que
realiza la mujer y sobre su contribucin real a la actividad productiva.16A ello se
agrega que la informacin se analiza, por lo general, a nivel individual,17lo cual
genera dos tipos de limitaciones que vale la pena destacar: por un lado, hace
imposible detectar la situacin de clase de la mujer cuya actividad es ser ama de
casa; por otro, no permite estudiar a la mujer en relacin con su unidad familiar,
contexto dentro del cual su actividad cobra pleno significado.
Incluso en los casos en que se construyen registros de familia, subsisten
dificultades provenientes de la forma en que se define el grupo familiar en el
censo o las encuestas. El hogar censal puede corresponder a una unidad de
residencia, es decir, estar compuesto por los que comparten una misma vivien
da, o puede ser una unidad domstica, donde al hecho de compartir la vivienda,
se agrega el requisito de que exista una cooperacin econmica, tanto en la
generacin del ingreso como en el hecho que se gaste de acuerdo a un presu
puesto comn. No obstante, la unidad familiar es ms que esto; consiste en un
grupo organizado que desarrolla, como ya se dijo, ciertas estrategias de vida
familiar y que est unido por un fuerte sentimiento de pertenencia. Ambos
aspectos, que son esenciales para comprender el papel que juega la mujer,
suelen omitirse.

15Virginia Hazzard, Obtencin de informacin bsica para la planificacin y programacin de

actividades para la mujer, UNICEF/TARO/PM/80/3.
16Vase, Zulma Recchini de Lattes y Catalina Wainerman, Inform acin de censos y encuestas
de hogares para el anlisis de la mano de obra fem e n in a en Am rica Latina y el Caribe: evaluacin
de deficiencias y recom endaciones para superarlas, E/CEPAL/L/206.
1^C onviene destacar q u e se estn realizando esfuerzos por superar esto m ediante la elabora
c i n d e registros d e fam ilias, los que perm iten recuperar la informacin referida a la unidad familiar
c en sal.

555
 En trminos generales, la informacin disponible tiende a dejar de lado los
tpicos vinculados a las definiciones culturales del papel que le corresponde
desempear a la mujer en la sociedad, calificado segn su insercin en una
unidad familiar perteneciente a una determinada situacin de clase.
Las investigaciones efectuadas en el continente acerca de la mujer cubren
aspectos puntuales y/o comprenden muestras pequeas o selectivas que hacen
difcil generalizar los resultados a otras poblaciones. De all que sus hallazgos
sirven ms como una orientacin general acerca del tipo de situacin existente,
que como base emprica para describir lo que sucede.
La escasez e inadecuacin de la informacin existente plantea la necesidad
de realizar investigaciones especficas que aseguren contar con todos los ele
mentos necesarios para realizar una descripcin adecuada (recurdese lo for
mulado en el esquema 1). Sin embargo, ello no siempre es posible o incluso
deseable en trminos de tiempo y dinero. Pinsese, por ejemplo, en lo que
puede significar retardar la formulacin de medidas planificadoras, dejando
pasar el momento en que stas son oportunas. As suele ocurrir cuando las
expectativas de la poblacin se frustran en la espera, o cuando la voluntad
poltica, que es ms fcil de comprometer en el momento en que la atencin
pblica es atrada por el anuncio del inicio de una accin planificadora, no se
utiliza inmediatamente para apoyar medidas concretas, las que se formulan
muy posteriormente cuando el deseo de apoyarlas se ha desvanecido con el
paso del tiempo.
En consecuencia, es prudente no olvidar que en planificacin, la informa
cin se requiere fundamentalmente para tomar decisiones racionales destina
das a alterar la situacin existente, la que de antemano suponemos insatisfacto
ria. Nada se obtiene con conocer en detalle la situacin de la mujer, si las
medidas propuestas para alterarla no pueden llevarse a cabo.18Por consiguien
te, es necesario equilibrar el deseo de contar con informacin objetiva, comple
ta, vlida y confiable, con los posibles costos, de modo que no se frene la
realizacin de las actividades de planificacin.
e) D eteccin de problem as. Si bien en cada pas las manifestaciones con
cretas de los problemas pueden variar, se supone que ellas tienen un origen
comn, cual es que el trabajo que realiza la mujer no se define socialmente
como una actividad econmica indispensable, no obstante que crea valores de
uso esenciales para la sociedad, ni se le otorga reconocimiento social. Este
hecho fundamental tiene una serie de consecuencias que constituyen ncleos
de problemas bsicos que, al menos como tendencia, son comunes a los diver
sos pases del continente. D e ah que resulte interesante enumerarlos, si bien
no debe olvidarse que sus manifestaciones concretas y su importancia relativa

18La labor de investigacin e s entendida com o la accin de recoger y analizar los datos
n ecesa rio s para fundam entar las d e c isio n e s (Francisco Whitaker Ferreira, I n v e s tig a c i n p a ra la
p la n if ic a c i n r e g io n a l, IL P E S, Curso d e Planificacin Regional d el D esarrollo, D /19, 1972).

556
 varan segn el pas, las zonas geogrficas consideradas y la situacin de clase
de las familias estudiadas.
Antes de enumerar estos ncleos de problemas es conveniente hacer una
advertencia. Recurdese que ya se plante la necesidad de contrastar los
problemas formulados por el planificador, luego de su anlisis de la realidad
existente con los problemas sentidos por la poblacin (necesidades sentidas,
opinin pblica, etc.) y con lo que los entes polticos definen como problemas.
Aquellos que pasen esta prueba deben ser ordenados de acuerdo a su prioridad,
utilizando como criterios ciertos elementos tericos que indican la importancia
diferncial de ellos y la urgencia que la poblacin y los entes polticos les
otorgan.
A nivel familiar, dado que es el marido quien aporta el dinero, la mujer
queda en una relacin de dependencia econmica. Por aadidura, su actividad
como ama de casa y madre es vista como de importancia secundaria frente al
trabajo productivo del hombre. De todo ello resulta que entre ambos se esta-
blece una relacin en que el hombre es el jefe del hogar, la mujer depende de l
y se le debe someter. De este modo, la relacin hombre-mujer en vez de ser de
interdependencia, por realizar tareas complementarias e igualmente indispen
sables para el bienestar de la unidad familiar y la sobrevivencia de la sociedad,
tienden a ser de dependencia y la relacin en vez de ser percibida en trminos
de cooperacin tiende a serlo en trminos de autoridad. Este fenmeno engen
dra un conjunto de problemas sicolgicos y de deterioro de la dignidad de la
mujer como persona.
La mujer ama de casa permanece relegada al hogar, lo cual es particular
mente cierto en el estrato socioeconmico bajo y menos cierto en la medida que
se asciende en la estratificacin social. Estar relegada al hogar significa realizar
su trabajo en un ambiente falto de estmulos, aislada, repitiendo actividades
rutinarias. Este cuadro da como resultado que los intereses generados a partir
de esta situacin se circunscriben al mbito del hogar, lo cual a su vez dificulta
la reflexin colectiva, elemento indispensable para interpretar la realidad
como un fenmeno social. Por este motivo dichas mujeres tienden a no intere
sarse en discutir los problemas de su sociedad ni a participar en la actividad
poltica.
A nivel de la sociedad en general, las actividades asignadas a la mujer
implican consecuencias que conviene subrayar:
i) relegacin de la mujer al hogar, con las consiguientes limitaciones para
entrar en contacto con otros y participar en las actividades que influyen en el
curso de la vida nacional (participacin en asociaciones, como sindicatos, y en
' la actividad poltica, etcr.).
ii) restriccin de sus posibilidades de empleo a las ocupaciones considera
das femeninas es decir, a aquellas que se adecan a los rasgos que el estereo
tipo postula como propios de la mujer que, como se ha dicho, son las de
menor prestigio y peor remuneradas. Por ejemplo, entre los profesionales, las
mujeres siguen mayoritariamente las carreras de profesora y enfermera; entre
las asalariadas, la de empleada domstica, etc.

557
 iii) definicin de las mujeres como individuos de menor significacin, por
considerarse que sus actividades son menos importantes, y que por ende no
pueden ser consideradas aptas19 para acceder a las posiciones de toma de
decisiones. D e lo anterior se sigue la tendencia a excluirlas de cargos directi
vos, roles de liderazgo poltico, etc.
iv) Las ideas que se desarrollan a partir de la asignacin de tareas desigual
mente evaluadas pasan a constituir una ideologa que se transmite de genera
cin a generacin. Esta ideologa, por un lado, tiene el carcter de conocimien
to y, por otro lado, al ser enseada como lo que es y lo que debe ser, pasa a
condicionar el comportamiento de los individuos. En el caso de la mujer,
definen lo que debe hacer la mujer, lo que aprende como comportamiento
adecuado y lo que los otros esperan que ella haga por el hecho de ser mujer. A
mayor abundamiento, se socializa a la mujer de modo tal que desarrolle ciertos
rasgos sicolgicos e inhiba otros, a fin de hacerse ms apta para desempear
tareas femeninas. Junto a lo anterior, es inducida a aspirar a ciertas carreras y
no a otras, ya que cuando ella se ve a s misma como mujer, el principal valor sea
el ser duea de casa. Cabe sealar, sin embargo, que este fenmeno entra ms y
ms en contradiccin con lo que cada mujer valora, si se percibe a s misma en
trminos de otras categoras, por ejemplo, la de estudiante, profesional, ciuda
dana, etc. Combinando ambos elementos se puede comprender la resistencia
de la mujer (y del hombre) a aceptar cambios en la definicin tradicional de su
rol, a pesar de las contradicciones a que se ve sometida en la interaccin social,
tales como los conflictos de roles, la frustracin de la mujer que es slo ama de
casa y el sentido de culpa de la que tiene hijos y que dehe trabajar fuera de su
casa, las expectativas contradictorias de la pareja, etc.
v) Al persistir los estereotipos de hombre y mujer se tiende, por un lado, a
encasillar a los individuos en tareas y actitudes que pueden no concordar con
sus aptitudes, lo cual implica al menos problemas sicolgicos y sociales de mal
aprovechamiento de los recursos humanos. Por otro lado, se confina a la mujer
al hogar y al ejercicio de ciertas ocupaciones, con las consecuencias ya descri
tas. Finalmente, se contribuye a mantener, reproducir y legitimar las condicio
nes existentes, las que se presentan como si fueran un orden natural.
A continuacin, se seala un segundo conjunto de problemas que se
refieren al caso particular de las mujeres incorporadas a la fuerza de trabajo. Por
ser mujeres, comparten muchos de los problemas expuestos anteriormente,
pero a stos se suman principalmente otros dos:
i) las ocupaciones en que trabajan corresponden a lo establecido en la

19C a b e m encionar q u e las diferencias innatas ms all d e lo relacionado con la sexualidad

b io l g ic a en tre hom bres y m ujeres son d esestim ab les, aunque d ifciles d e apreciar, dada la
in flu e n c ia tem prana d e la socializacin diferencial q u e reciben. Para una revisin d e estudios
realizad os al resp ecto v a se Clara R osenbluth y Carm en Gloria H idalgo, La mujer d esd e una
p e r sp e c tiv a sicolgica , e n Paz Covarrubias y R olando Franco, C h ile : m u je r y s o c ie d a d , U N IC E F ,
S an tiago d e C h ile, 1978.

558
ideologa, y como se trata-de tareas poco valoradas socialmente son mal remu
neradas y tienen bajo prestigio. Adems, las mujeres no suelen ocupar cargos
directivos,
ii) si son casadas, realizan una doble jomada de trabajo, salvo que cuenten
con los medios para contratar una empleada domstica que la sustituya en las
tareas del hogar, o con la ayuda de algn familiar. Esto es, obviamente, peor en
el caso de la mujer jefe de hogar.
D e paso resulta interesante destacar el fenmeno de verdadera simbiosis
social que se establece entre la mujer profesional y la empleada domstica, que
se refleja en que las mujeres que trabajan actualmente, alrededor de 30% lo
hace en calidad de profesional, mientras otro 30% lo hace de empleada doms
tica.
f) O b jetivo s especficos. Son aquellos que, si bien derivan de los objetivos
finales, estn restringidos a lo que es posible lograr dentro del mbito de una
accin planificadora. Es decir, son los objetivos concretos perseguidos por las
medidas que se propongan.
Conviene plantear desde el comienzo una advertencia general de ndole
prctica. Dado que en los pases de Amrica Latina se verifica que los actuales
sistemas productivos han resultado incapaces de absorber a la poblacin econ
micamente activa existente, es poco realista enfatizar la incorporacin crecien
te de la mujer al empleo. De ah que, al menos para la prxima dcada, se
considera preferible abordar los problemas sin insistir demasiado en la modifi
cacin de la asignacin de tareas, sino ms bien procurando alterar la valoracin
social que se les otorga y las condiciones en que se realiza la actividad del ama
de casa.
A partir de esta observacin general pueden deducirse algunos aspectos de
crucial importancia que habrn de servir de orientacin para formular objetivos
concretos, teniendo en cuenta lo analizado en las fases previas del diagnstico
sobre un tipo especfico de mujeres en una situacin determinada. Dichos
aspectos se han agrupado segn dos criterios principales: los relacionados con
el rol domstico y a travs de l con el rol de ciudadano, y los referentes al rol
productivo o laboral.
a) Los objetivos vinculados con el rol domstico son aquellos a los cuales se
asigna mayor importancia. Conviene destacar, sin embargo, que a travs de
ellos se influyen en otros mbitos, como suele ocurrir cuando los aspectos
ideolgicos ms generales afectan la definicin del rol de la mujer como
ciudadana; lo mismo ocurre con los elementos relativos a la organizacin y
funcionamiento de la unidad familiar, los cuales influyen en la imagen que la
mujer tiene de s misma y en la valoracin que los dems hacen de ella como
persona. Conviene recordar que los objetivos vinculados al rol domstico
comprenden lo referente al papel de la mujer como ama de casa, esposa y
madre, frente a los cuales se propone lograr:
i) revalorizar la funcin reproductiva frente a la funcin productiva de
bienes. D e este modo se asegura mayor reconocimiento social para las activi

559
dades que ejecuta la mujer, es decir, mayor prestigio y, posteriormente, una
readecuacin de los criterios para distribuir las recompensas sociales;
ii) difundir el valor que tiene el trabajo de la duea de casa, poniendo de
relieve su importancia como actividad econmica tan esencial para el funciona
miento de la sociedad como la actividad productiva. Puede argumentarse que
al otorgarse mayor prestigio a las actividades que realiza la mujer se la valoriza
ra y, en la misma medida, al considerarla como igual al hombre, se le abrira el
camino para la disminucin de su actual exclusin de la toma de decisiones;
iii) educar a la familia para que sea capaz de comprender su funcionamien
to como grupo y las razones de su propia forma de organizacin, con ello se
lograran varios objetivos ms especficos: analizar las relaciones familiares
basadas en su peculiar forma de distribuir el trabajo y la autoridad; redefinir
dichas relaciones como de interdependencia en vez de dependencia, y de
cooperacin en vez de segregacin y autoritarismo; reconocer el aporte mone
tario o en servicios de la mujer al bienestar del grupo familiar; redefinir la
asignacin del trabajo domstico de modo que todo el grupo familiar colabore
en ste; reconocer el valor de la mujer como persona y lo que ello significa para
la pareja y para sus propias necesidades de expresin, etc.
iv) romper, en el mbito de la cultura, la rgida divisin entre hombre/tra
bajo productivo, mujer/reproduccin y mantencin de los agentes sociales.
Ello puede promoverse tanto a nivel de la familia, asignando a los hijos indis
tintamente tareas tpicas de uno u otro sexo, como a nivel de la sociedad,
discutiendo y demostrando la falsedad de los estereotipos sexuales. Asimismo,
este tpico contribuira a modificar el rol de la mujer como, ciudadano;
v) tender a liberar a la mujer del trabajo dom stico ms pesado mediante: la
organizacin de la comunidad, para que otorgue algunos servicios en forma
socializada, por ejemplo, guarderas infantiles; la extensin de los servicios de
infraestructura, como el agua potable. Todo ello a objeto de que la mujer tenga
tiempo libre para relacionarse con otros, realizar actividades significativas20 y
paliar as los efectos negativos del ambiente en que se realiza su trabajo como
ama de casa;
vi) incentivar el desarrollo de la mujer como persona, permitiendo que
tome conciencia acerca de su situacin y de cmo sta es producto de la
interaccin de los hombres en sociedad, lo que la hace modificable. Esto ltimo
implica participar y elaborar una alternativa de cambio;
vii) capacitar tanto a la duea de casa en tecnologas sencillas que le
permitan desempear del modo ms eficiente el trabajo domstico, como a sus
familiares para que colaboren con ella en la realizacin de aqul.
b) Los objetivos relativos al rol productivo, a los que se otorga menor
nfasis aqu, dadas las actuales limitaciones del mercado laboral, son dos:

20M arshall W olfe las d e fin e com o aq u ello que los individuos d esean hacer para realizarse y
com o las q u e se consideran socialm en te d eseab les.

560
 i) combatir los estereotipos sexuales que influyen en la orientacin priori
taria de la mujer hacia las ocupaciones denominadas femeninas, menos
valoradas y peor remuneradas;
ii) fomentar y ampliar la participacin de la mujer en cursos de capacita
cin, cuidando de no ofrecer slo las especialidades convencionales, tales
como modas, peluqueras, etc. Es primordial capacitar a las que estn ya
empleadas, a fin de promover su ascenso a cargos directivos o al menos a
empleos de mayor categora.
A partir de criterios similares a los que se han formulado, un equipo tcnico
de UNICEF21 elabor un listado destinado a servir de modelo analtico para
establecer objetivos de programas en favor de la mujer, distinguiendo objetivos
especficos para los diferentes roles que desempea la mujer (domstico,
productivo y social o ciudadano) y a los diversos mbitos de accin en los que
ellos se realizan (persona, familia, comunidad y Estado). Dado lo til y novedo
so de este planteamiento se ha credo conveniente adjuntarlo a este estudio
como Anexo 1.
Junto con definir los objetivos especficos, se debe determinar el agrupa-
miento humano a que irn dirigidos, es decir, la poblacin objetivo. Esto
permite afinar la seleccin de objetivos, pues ellos se relacionan con los
problemas prioritarios de un agrupamiento humano en particular.22
Parece conveniente recalcar una vez ms la importancia que tiene la
manera de formular objetivos. Recurdese que ellos constituyen el parmetro
respecto del cual se deber evaluar el impacto que las acciones planificadoras
han tenido en la poblacin estudiada. Por este motivo, se recomienda que, sean
los objetivos cuantitativos, cualitativos, o de ambas clases, se lo exprese siem

21V a se, Marta Mauras y Josefina O ssandn, A lgunos lincam ientos m etodolgicos para la
form u lacin d e programas para la mujer , U N IC E F/T A R O /P.M ./80/5.
22E n las fam ilias d e extrem a pob reza grupo objetivo prioritario para U N IC E F la mujer se
transform a paulatinam ente e n e l eje d e la organizacin familiar, d eb id o principalm ente a la
in esta b ilid a d d e las relacion es de la pareja y e l carcter precario e inestable d e la viviend a, el
e m p le o y los ingresos. S e produce una sobrecarga d e dem andas sobre la mujer, quien, adem s de
m adre, d e b e d esem p e arse com o je fe d el hogar, ejerciendo a la vez diversos papeles. Esta mujer es
fruto d e un a m b ien te e sp e c fico qu e ha condicion ado su repertorio d e conductas a un marco m uy
e strech o y, por lo general, no p u ed e apelar a ms recursos qu e su lim itada experien cia e informa
c i n para resolver la diversa gama d e dem andas q u e su supervivencia y la d e sus hijos le exigen. La
p e r ce p c i n q u e e lla tie n e d e la realidad se v e reducida a sus problem as ms inm ediatos y a
alternativas o solu cion es q u e son tam bin reducidas e n cuanto a su n ivel d e com plejidad y
d iversid ad . Las so lu cio n es desarrolladas por ellas en esta perspectiva son estrategias qu e slo
aseguran co n d ic io n es m nim as de vida, pero no logran romper e l carcter reproductivo d e las
c o n d ic io n e s extrem adam ente precarias qu e afectan a la calidad d e la vida q u e se desarrolla e n e se
contexto. E n c on secu en cia, en cualquier programa destinado a la mujer debern contem plarse
activ id a d es d e con cien tizacin y educacin q ue aborden las condicion es d e la mujer com o persona
(ver an exo 1). U na v e z q u e la mujer haya tom ado con cien cia sobre su situacin personal y sobre la
d iversid ad d e fu n cion es q u e d e ella se espera en la fam ilia y en la com unidad, podr apoyrsela con
los c o n o cim ien to s y recursos requeridos en sus fun ciones d e madre, administradora d el hogar,
p roveed ora d e ingreso e n m uchos casos y m iem bro responsable y organizado d e su com unidad.
E n Marta M aurs y Josefina O ssandn, o p . c it., pp. 11 y 12.

561
pre no slo como un enunciado conceptual, sino tambin en trminos de
indicadores objetivos y con un referente al mundo emprico de lo observable y
medible, nica forma de poder evaluar posteriormente en qu medida fueron
alcanzados. Al mismo tiempo, un objetivo debe contener una descripcin de la
situacin que se espera al finalizar el programa y referirse a la poblacin en
estudio.
Una ilustracin tal vez sirva para aclarar este punto de vital importancia. Si
se persigue como objetivo especfico el valorar el papel de la mujer como ama
de casa, es necesario, de acuerdo a los criterios sealados: i) que el concepto
valorar se exprese en trminos de indicadores observables, por ejemplo, que
la mujer est consciente de su contribucin al bienestar familiar y que los
miembros de su familia lo reconozcan; ii) que ambos indicadores se expresen
en trminos de conductas de la poblacin estudiada que puedan ser medidas al
finalizar la actividad planificadora, nica forma de evaluar el impacto conse
guido con ella. El prximo paso consistir en reformular el objetivo del modo
siguiente:
Objetivo especfico: aumentar en 20% el nmero de mujeres campesinas
de la regin A que estn conscientes de su contribucin al bienestar familiar y
en 10% el nmero de familias cuyos miembros lo reconozcan.
Por ltimo, los objetivos ya formulados deben cumplir algunos requisitos.
D eben ser realistas en trminos de los recursos disponibles y del marco institu
cional en que se realizar el programa. Deben ser aceptables para la poblacin
que se beneficiar con ellos, la cual incluir no slo a las mujeres (poblacin
bajo estudio), sino a otros grupos o personas cuya opinin pueda ser decisiva
para el desarrollo de la actividad planificadora (esposos, padres, lderes religio
sos, etc.).
Finalmente, cabe agregar que cada objetivo debiera ser compatible con los
de otras acciones planificadoras que se realicen en la localidad en que habita la
poblacin que se est estudiando, y tambin con los objetivos del conjunto de
las polticas nacionales de desarrollo. Esta observacin es particularmente
atingente al caso de acciones planificadoras destinadas a las mujeres, puesto
que stas abarcan, por lo general, varios sectores que pueden caer en la jurisdic
cin de diversas instituciones. Por ejemplo, la creacin de unidades econmi
cas pequeas destinadas a suministrar fuentes de ingreso adicionales a la mujer
implica, entre otras cosas, capacitacin tcnica de las mujeres, servicios de
atencin preescolar para sus hijos, crdito y canales de distribucin de los
productos.

2. Propuesta o formulacin de acciones de planificacin

Se enuncian aqu algunos criterios generales que conviene recordar al propo

ner medidas destinadas a realizar el cambio a partir de la situacin insatisfacto
ria inicial hacia la situacin satisfactoria que se desea alcanzar. En seguida, se
examinan diversas alternativas de estrategias o vas posibles de cambio y los
distintos niveles de actividades de planificacin que van desde la formulacin

562
de un plan hasta la de un proyecto; para concluir, comentando algo que rara vez
se toma en cuenta, la resistencia que puede oponer la poblacin a las medidas
destinadas a favorecerla.
a) C riterios generales. En primer lugar, conviene recordar que las medidas
propuestas tienen que ser factibles tcnicamente, y aceptables desde los pun
tos de vista social y poltico. Segn el criterio tcnico, las medidas deben ser
compatibles con los recursos materiales e institucionales disponibles; segn el
criterio social, stas deben gozar adems de aceptabilidad por parte de la
poblacin a quien se destinan y, desde el punto de vista poltico, los grupos que
detentan el poder de decisin deben estar dispuestos a respaldarlas. Finalmen
te, es deseable que las medidas sean formuladas a la luz de un marco terico en
el que se explcita con claridad qu variables deben ser estudiadas si se quiere
conseguir los objetivos escogidos, qu factores explican el estado de la situa
cin existente y cules son cruciales para realizar los cambios deseados. En el
caso de la mujer, las transformaciones que se desea alcanzar apuntan a su rol
como encargada del trabajo reproductivo y a las ideas acerca de su papel social,
de su valoracin, de los rasgos que se le adjudican como propios, etc.
Lo segundo es sealar que cuando se escoge un sector de mujeres como
materia de planificacin, puede abordarse su estudio desde dos puntos de vista
muy distintos. Como grupo focal o destinatario de polticas formuladas en su
favor, o bien como grupo estratgico o como un medio, el cual, debido a su rol
dentro de la familia, es particularmente eficaz para resolver otros problemas,
como los relativos a la nutricin, el control de natalidad, la estimulacin precoz
de los nios, etc. Aqu se examinan los problemas relativos a la mujer como
grupo focal.
Lo tercero es indicar que puede optarse entre formular medidas para la
mujer o considerarla como uno de los aspectos significativos que surgen al
formular polticas de desarrollo social. Como se explicar con ms detalle al
comentar los diversos tipos de estrategia, ambas opciones no son excluyentes,
puesto que la mujer comparte con todos los individuos que tienen su misma
situacin de clase un conjunto de problemas relativos a las probabilidades
tpicas de nivel de vida y de destino personal y, a la vez, se dan en ella
problemas especficos debido a los papeles que le son asignados en la divisin
social del trabajo y a las valoraciones culturales acerca de su rol social e
individual como miembro del sexo femenino, de los rasgos sicolgicos que se
les adjudican a priori, de los comportamientos que se esperan de ella por ser
mujer, etc. En este documento se combinan ambas opciones, pues el grupo
objetivo est constituido por mujeres consideradas en relacin con su unidad
familiar, la que tiene una determinada situacin de clase; sin embargo, en el
anlisis el nfasis se pone en la mujer.
Hechas estas consideraciones generales, es adecuado plantearse qu hacer
para superar los problemas detectados y conseguir aproximarse a los objetivos
deseados. Esto significa exponer y comentar las estrategias de cambio y las
medidas especficas para llevar a cabo las transformaciones.

563
 b) E stra te g ia s d e cam bio. En este punto deben especificarse los caminos
que han de seguirse o los aspectos prioritarios hacia donde debern canalizarse
los esfuerzos para lograr los objetivos.
Pueden distinguirse tres tipos de estrategias,23 que van desde las menos
ambiciosas a las ms completas y amplias..
i) E stra te g ia s sectoriales. Se parte de la creencia de que cualquier poltica
incide en todas las esferas de la vida social, pero repercute de modo diferente
segn sus situaciones de clase, a las unidades familiares y a las mujeres que
forman parte de ellas. Por consiguiente, resulta conveniente revisar las polti
cas sectoriales de educacin, salud, vivienda, etc. para examinar el modo
en que ellas podran afectar a la mujer y luego, proponer las alternativas ms
favorables para ella o al menos aquellas que no la daen. A modo de ilustracin,
se puede citar el caso de una poltica puramente econmica, como la de
inversin para modernizar la produccin agraria, la cual repercute en la gene
racin de empleo rural y, por ende, en los salarios de mano de obra que es
predominantemente masculina y en la consiguiente desvalorizacin del
trabajo de la mujer, puesto que no genera ingresos monetarios. Otro ejemplo
podra ser el de una poltica de desarrollo rural integrado (crdito, tierra,
asistencia tcnica) en que por lo general se define como titular al padre de
familia, lo cual tiende a reforzar la dependencia de la mujer y la discriminacin
social hacia ella, ignorando asimismo que hay hogares con jefatura femenina,
los que por definicin quedan marginados.
ii) Estrategias agregativas. Consisten en detectar un grupo focal especial
mente significativo y centrarse en algn problema clave, que sea definido como
muy importante por los grupos polticos y a la vez sea considerado por el grupo
focal como de gran urgencia. A partir de all se van agregando sucesivamente
otros aspectos. Se trata de comenzar por lo que ser fcilmente aceptado y
aprovechar el xito logrado para buscar cosas cada vez ms difciles. Una
manera de aplicar esta estrategia para valorizar el papel de la mujer campesina,
por ejemplo, consistira en comenzar por la creacin de huertas familiares e ir
paulatinamente agregando aspectos educativos relativos a la nutricin de la
familia y al cuidado de los nios, hasta llegar a aspectos de dinmica familiar y
de valorizacin del papel de la mujer.
iii) E stra te g ia s globales. Este tipo de estrategias estn dirigidas a mejorar
la situacin global de uno o ms grupos focales de mujeres considerndolas en
relacin con su unidad familiar. Suponen coordinar acciones sectoriales en un
todo integral. Si se recuerda lo expuesto en el diagnstico, se trata aqu funda
mentalmente de canalizar las acciones para cambiar conjuntamente la valoriza
cin otorgada al trabajo reproductivo domstico, las condiciones en que ste se
realiza y las ideas acerca de lo femenino.
c) T ip o s d e acciones planificadoras. Este prrafo se refiere al modo de

23Carlos Borsott, C u r s o s o b r e f o r m u la c i n y ev a lu a c i n , o p . c it.

564
efectuar el cambio; en otras palabras, a la seleccin de instrumentos o de
acciones que permitan cambiar la situacin de modo que se asemeje a la
expuesta en los objetivos.
Hay tres grandes tipos de instrumentos o de acciones planificadoras, que
pueden ser enumerados de acuerdo con la amplitud de su mbito de accin:
plan, polticas, programas y proyectos, ^los que no siempre se formulan explci
tamente.
Este trabajo deja al margen lo relativo a la formulacin de programas y
proyectos que son el nivel operativo por el cual las acciones planificadoras
alteran efectivamente la realidad social. Esta limitacin en parte se debe a que
siendo los proyectos por definicin acciones concretas que deben realizarse
para lograr objetivos especficos, es muy difcil referirse a ellos en el nivel de
generalizacin con que se ha enfocado este estudio.
Las polticas pueden agruparse en categoras segn su atingencia a los
diversos roles que desempea la mujer y, dentro de ellos, segn sea que
enfaticen las actividades realizadas o las ideas acerca de ellas y de la mujer
como individuo. En la prctica es conveniente combinar las polticas referidas
a las actividades y a las ideas, dado que estas ltimas son las que legitiman el
orden existente y, por ende, si no se acta sobre ellas, se hace casi imposible
modificarlo.
Las polticas referidas al rol domstico comprenden, entre otras las desti
nadas a facilitar las tareas del ama de casa (por ejemplo, a proporcionarle
servicios de infraestructura, como agua potable en el domicilio); a conseguir la
cooperacin del grupo familiar en las tareas domsticas; a capacitar a la mujer
en el manejo del hogar y el cidado de los nios, e influir en la familia para que
se reconozca el valor del aporte de la mujer y se redefina su posicin en la
estructura de autoridad.
Las polticas relativas al rol productivo deben abarcar tanto lo concernien
te a la mujer como trabajador familiar no remunerado, tema a menudo olvidado,
como lo referente a la mujer en cuanto desempea una ocupacin dentro del
mercado laboral. Se destacan entre estas polticas las destinadas a asegurar la
incorporacin de la mujer en condiciones de similitud de ingresos, en tipos de
ocupaciones diferentes y con acceso a todos los cargos; paliar los efectos de la
doble jomada facilitando sq labor domstica; combatir los estereotipos sexua
les en lo relacionado con las llamadas ocupaciones femeninas, etc.
Las polticas vinculadas al rol de ciudadana procuran tanto promover su
participacin en asociaciones, su acceso a cargos pblicos de nivel directivo,
como combatir las ideologas sexuales, demostrar la falsedad de los estereoti
pos, etc.

^ E n ti n d a se por plan un conjunto coherente d e m edidas para cambiar la sociedad d e m odo

q u e se acerqu e a una im agen d e sociedad mejor. Rara v ez se formulan en relacin con la mujer. Por
p o ltica s, las ln ea s d e accin referidas a un o o varios problem as. Son opciones acerca de los m edios
para superar los a sp ectos q u e se v en com o obstculos para lograr ciertos objetivos. Por programas y
p royectos, las accion es concretas a realizar para lograr un determ inado objetivo.

565
 Conviene puntualizar algunos aspectos que habra que tener en cuenta al
formular acciones de planificacin:
i) Escoger zonas geogrficas y grupos focales. La seleccin puede obede
cer a uno de los siguientes criterios o a una combinacin de ellos: justicia
distributiva, por el cual se seleccionan grupos o zonas ms pobres y necesita
dos; xito de las medidas, segn el cual se escogen los grupos por su mayor
receptividad; mayor difusin de los cambios, por el cual se eligen los grupos
segn su posicin estratgica.
ii) Evitar la ingenuidad de creer que por el hecho de tener como objeto de
estudio a la mujer, se est frente a un fenmeno absolutamente nuevo para el
que no se cuenta con experiencias ni conocimientos previos utilizables. As
suele ocurrir cuando se proponen medidas que han mostrado sus limitaciones
en otros campos del desarrollo nacional, como son, por ejemplo, el desarrollo
de la comunidad, la generacin de ingresos mediante actividades de baja
productividad (artesanas), etc.
iii) Evitar lo que suele plantearse como un dilema que consiste en propo
ner un plan que considera todos los aspectos importantes, buscando as cambiar
la situacin de la poblacin femenina del pas, o realizar proyectos que benefi
cien a unos pocos que estn en situacin crtica. La razn para descartar este
criterio es que la primera opcin corre el riesgo de esterilizarse, y a la espera del
gran plan, suele no hacerse nada. La segunda opcin, por su parte, tiene el
peligro de quedarse en el inmediatismo pragmtico, que consiste en hacer
cositas aisladas, que benefician a un pequeo nmero de individuos, pero
que no llegan a tener casi ninguna influencia en la sociedad. La mejor solucin
parece ser, al menos en el momento actual, elegir la segunda opcin, que suele
ser la nica factible, pero utilizando una perspectiva terica que permita
escoger los aspectos ms importantes y disear a partir de ellos un sistema de
polticas de largo plazo, en lo posible incorporados dentro del plan nacional de
desarrollo social. Ello permitira ir agregando los proyectos en forma coherente
y acorde con una estructura previamente fijada.
d) E valuar eventuales resistencias. Se trata de prever las resistencias que
podran encontrar las medidas propuestas, ya sea a nivel de la poblacin
afectada o de los grupos con poder de decisin (burocracia estatal, instituciones
interesadas, entes polticos, etc.), as como disear frmulas para tratar en lo
posible de neutralizar tales resistencias. Esta etapa es esencial para tener una
medida del esfuerzo que ser necesario desplegar para conseguir los objetivos
propuestos.
El razonamiento parte de que la realidad existente (la realidad familiar en
este caso) tiene formas de organizacin, que son las estrategias de vida familiar,
las que responden a necesidades reales, contienen una racionalidad, estn
pautadas socialmente y se concretan en actividades que realizan diariamente
las distintas categoras de sus miembros. Todo ello hace que dichas estrategias
estn profundamente enraizadas en el modo de vida de los individuos com
prometiendo sus valores y sentimientos.

566
 Las dificultades emergen porque tales estrategias de vida familiar deben
descubrirse a partir del anlisis de las acciones cotidianas de la familia y
muchas veces su racionalidad puede ser diferente, e incluso contraria, a la que
est implcita en las acciones propuestas por el planificador. Valgan algunos
ejemplos como ilustracin de tal afirmacin. Ocurre a veces que las medidas
propuestas implican la modificacin de algunos modelos de estrategia familiar,
que suponen rasgos tales como la existencia de elementos de planificacin y
previsin del futuro (para el caso de las polticas de regulacin de la natalidad);
la existencia de recursos de tiempo disponibles (en polticas que promueven la
creacin de nuevas actividades para la mujer, como artesanas, cultivo de
huerta y otras); la existencia de una divisin social del trabajo, en la que el rol
adjudicado a una categora de sus miembros sea compatible con las actividades
propuestas para ellos (en polticas educacionales donde se define que el rol de
los hijos es ser estudiantes, mientras que en la estrategia familiar podra consi
derrselos como trabajadores a partir de una cierta edad).
Una manera de encarar dichas dificultades es suponer que la realidad lleva
implcita una racionalidad, aun cuando no sea inmediatamente comprensible,
lo cual supone que no basta con describir las condiciones sociales existentes en
un momento dado, sino que junto a esto hay que ser capaz de comprender las
razones que llevan a los individuos a comportarse de esa manera. Slo as
podrn formularse las medidas eficaces para realizar los cambios deseados.
Dada la importancia del tema mencionado, se ilustra una de las maneras de
abordar la dificultad anotada, a travs de un ejemplo. Supngase que hay una
propuesta de poltica tendiente a la postergacin de la edad de las uniones
destinada especialmente a los estratos socioeconmicos bajos. Es ello posible,
dada la realidad existente? Contestar esa pregunta supone conocer a qu edad
se unen los individuos y las razones que explican tal comportamiento. Pudiera
ser que el tipo de relaciones entre los adolescentes y sus padres condicionaran
en los adolescentes la aparicin de un sentimiento de soledad, que procuraran
compensar al unirse con su pareja. Si as fuera, significara que para modificar la
edad de las uniones sera necesario ofrecer otra va para paliar la soledad o una
alternativa de desarrollo personal que la mitigase. Bien pudiera ser, por otro
lado, que las uniones tempranas fuesen condicionadas por una falta de educa
cin sexual necesaria para evitar los embarazos, lo cual llevara a preguntarse si
los jvenes estn en condiciones de comprar anticonceptivos y si dada la forma
de pensar (horizonte temporal limitado y reacciones del tipo estmulo-respues
ta), sera posible el control de la natalidad, etc. Slo despus que se han
detectado los condicionamientos sociales que explican una realidad es posible
formular una poltica que comprenda tanto las medidas para alterar los rasgos
indeseables encontrados en la realidad, como las destinadas a modificar los
factores que condicionan la existencia de esos rasgos.
Por otra parte, el orden existente genera entre aquellos que ven en l un
beneficio, un inters en mantenerlo y cualquier alteracin se percibe como una
amenaza. Esto se da a muy variados niveles, incluido, por ejemplo, el recelo

567
institucional de los funcionarios de diversas reparticiones, el temor de los
esposos a perder su autoridad, etc.

Conclusiones

Conviene subrayar que si el origen de los problemas de la mujer radica en la

divisin social del trabajo por sexos, cualquier modificacin de su situacin
debe, lgicamente, apuntar a transformarla. Ello significara cambiar una de
las bases estructurales en que se asienta la organizacin econmica de la
sociedad y, como consecuencia, al cambiar la valoracin de la mujer y las ideas
acerca de lo femenino se modificaran las bases culturales en que se asienta la
dominacin por sexos, la que an se percibe como parte de un orden natural. En
consecuencia, se puede afirmar:
a) que es de poca utilidad llevar a cabo acciones destinadas a paliar los
sntomas ms aparentes, como sera proponer medidas para aliviar la situacin
de las amas de casa de los estratos ms pobres a travs de esfuerzos aislados y
parciales, y que debe enfatizarse, en cambio, la necesidad de integrar las
medidas en favor de la mujer dentro de una poltica de desarrollo, ya que un
mejoramiento efectivo significa crear una sociedad donde aparejado con el
crecimiento econmico y el bienestar material predomine una concepcin
diferente sobre la funcin social de la mujer y del hombre (pues se implican
recprocamente) y de las ideas acerca de lo femenino y lo masculino;
b) dada la naturaleza de los cambios implicados, el planificador debe estar
preparado para denunciar, continuamente, la futilidad de encarar los proble
mas de la mujer por separado as como la dificultad de encararlos globalmente.
Adems debe estar preparado para tener que afrontar la reticencia generalizada
de quienes se oponen a transformaciones que implicaran, tal vez, una de las
ms radicales revoluciones pacficas de la historia de la humanidad.

568

M ODELO ANALITICO PARA ESTABLECER OBJETIVOS GENERALES
Persona
R o l D o m s tic o 1. A poyar la autovaloracin
(m ad re, esposa, d e la m u jer e n el dese m p e o
a m a d e ca sa, to d e las tare as dom sticas vita
tora). les p a ra la re p ro d u cc i n so
cial.
2. P ro p e n d e r al b ie n e sta r f
sico y em ocional d e la m ujer
com o n i a, ad o le sc en te, m a
d re y am a d e casa.
3. A ligerar la carga d e las
tareas d o m sticas d e la m u
jer.
R o l P ro d u ctiv o 1. P ro v ee r op o rtu n id ad e s d e
(tra b ajad o ra fe- trabajo re m u n e ra d o y capa
m ilia r n o re m u citacin a la m u jer e n forma
n e ra d a , trab a ja n o discrim inatoria, elim in an
d o ra re m u n e ra d o la d iv isi n cultural e n tre
da). tareas fe m e n in as y m as
cu lin as y las d iferen c ia s de
ingreso.
2. P ro v e e r servicios q u e p e r
m ita n a la m u je r com patibili-
za r sus ro les dom sticos con
su co n d ic i n d e trabajadora.
3. P ro m o v er la tom a d e con
cie n cia d e la m u jer so b re sus
d e re c h o s laborales y d e
seg u rid a d social.
4. A m p liar la capacidad orga
nizativa y ad m in istrad o ra de
la m ujer.
C o m u n ita r io 1. In c en tiv ar y p ro p icia r las
so cia l co n d ic io n e s para q u e la m u
(d e lib e ra n te , je r, es p e c ia lm e n te e l am a d e
p a rtic ip a n te , casa, a m p le su h o rizo n te de
trab a jad o ra re la cio n es in terp e rso n ales y
vo lu n taria). p artic ip e e n la vida d e la
co m u n id ad .
2. P o sib ilita r a la m u jer el
d e s e m p e o d e resp o n sab ili
d a d e s d irec tiv a s e n la com u
nidad.
Anexo
Familia
1. P ro p iciar a l in terio r d e la
fam ilia, la tom a d e concien
cia sobre la situacin d e la
m u jer en e lla y la d inm ica
fam iliar resp ecto a la distri
b u ci n d e l trabajo y la autori
dad.
2. P rom over una d istrib u
cin m s eq u itativ a d e las ta
re as dom sticas e n tre los
m iem bros d e la fam ilia, ase
gurando la igualdad d e opor
tu n id a d e s educativas
recreativas d e nias y nios.
3. E stab lec er las condicio
n e s propicias y m ed io s ad e
cuados q u e perm itan a los
m iem bros d e la fam ilia el
eje rcicio d e los ro les do
m sticos revalorados y re d is
trib u id o s ^
4 . A te n d e r e n form a p rio rita
ria las esp e ciales n ecesi
dad e s d e apoyo a las tareas
do m sticas q u e tie n e la m u
je r je fe d e fam ilia.
1. P rom over la tom a d e con
cie n cia d e los m iem bros d e la
fam ilia sobre los derechos
iguales d e hom bres y m ujeres
p ara capacitarse ad e cu a d a
m e n te e incorporarse al traba
jo productivo.
2. C rea r las condiciones para
q u e al in te rio r d e la fam ilia se
facilite la capacitacin d e la
m u jer p ara tare as productivas
y e l eje rc ic io d e l trabajo co
rre s p o n d ie n te .
1. C re a r conciencia e n la fa
m ilia d e q u e es p arte d e u n a
co m unidad y q u e , p o r lo m is
m o, su participacin contri
b u y e al avance o retraso d e
esta ltim a lo q u e a la vez
afecta favorablem ente o d es
favorablem ente la v id a d e la
u n id ad familiar.
2. C rea r co n c ien cia e n la fa
m ilia d e q u e las relaciones
e n tre la com u n id ad y la u n i
d ad fam iliar g en e ran d e re
chos y re sp o n sab ilid a d es d e
los m iem bros d e esta ltim a
d e p a rtic ip a r todos p o r igual
e n las a c tiv id a d e s d e la v id a
co m u n itaria .
3. F ac ilita r la disp o n ib ilid ad
y uso d e servicios bsicos pa
ra satisfacer las n ecesidades
fsicas y sicolgicas d e la u n i
d ad fam iliar y prom over la
participacin d e la m u jer en
la planificacin e im plem en-
tacin d e ellos.
Comunidad
1. G e n era r la tom a d e co n
ciencia e n la c o m u n id ad lo
cal y nacional so b re la co n tri
bu ci n econm ica, social y
cultural q u e h ac e la m u jer al
desarrollo con su ap o rte do
m stico (g eneracin, tran s
form acin y u so d e recursos;
crianza y socializacin; tran s
m isin d e valores y norm as;
apoyo em ocional).
2. O rganizar y ap o y a r e s q u e
y m as com unitarios p a ra la ra
cionalizacin d e las tareas
dom sticas y e l m ejo r uso d e
servicios y recu rso s p a ra la
fam ilia.
3. F acilitar a la m u jer am a d e
casa u n m bito d e re la cio n es
in terp e rso n ales q u e vaya m s
a ll d e su p ro p ia fam ilia.
1, P ropiciar la creac i n y el
m ejoram iento d e u n id a d e s
productivas con base co m u
nitaria para q u e la m u jer se
incorpore a la p ro d u c ci n y
a las re sp o n sab ilid a d es d irec
tivas d e las m ism as.
2. O rganizar servicios d e re s
p o n sab ilid ad com unitaria
q u e perm itan alig erar las car
gas dom sticas d e la m u jer
trab a jad o ra y, e n e sp e cial, d e
la je f e d e hogar.
1. P rom over q u e las d istin tas
form as d e organizacin co
m u n ita ria tom en c o n c ien cia y
activ en la incorporacin y
co n trib u c i n d e la m u jer a la
vida com unitaria.
Estado
1. R ev isar e l o rd e n a m ie n to
ju rd ic o e x is te n te p a ra e lim i
n a r las d isc rim in a c io n e s c o n
tra la m ujer.
2. R ev isar los c o n te n id o s
ed u c ativ o s d e los d is tin to s ti
pos d e e n s e a n z a q u e p e rm i
tan valorizar a la m u je r y a sus
d e re c h o s y e lim in a r la d iv i
sin cu ltu ra l e n tre tare as fe
m e n in a s " y m ascu lin as .
3. In c o rp o ra r e n las e s ta d s ti
cas oficiales m e d ic io n e s d e la
c o n trib u c i n d e la m u je r al
d e sa rro llo p o r s u trabajo do
m stico.
4 . P ro p iciar p o ltic a s y p ro
gram as d irig id o s a l e s ta b le c i
m ie n to d e serv ic io s co m u n a
le s q u e fa cilite n las ta re a s d o
m s tic a s d e la u n id a d fam i
liar.
1. R ev isar e l o rd e n a m ie n to
ju rd ic o e x is te n te s o b re tra
bajo, crd ito , p ro p ie d a d y s e
g u rid a d social p a ra e lim in a r
las d isc rim in a c io n e s co n tra
la m ujer.
2. R evisar los siste m as d e
c a p taci n d e im o rm acio n y
d e estad stica s oficia le s p ara
p o n d e ra r d e b id a m e n te e l
ap o rte p ro d u c tiv o d e la m u jer
y las co n d ic io n e s e n q u e d e
se m p e a su trabajo. V er
E /C E P A L /L .2 0 6 (3-10-79).
3. F ac ilita r e l acceso d e la
m u jer trab a jad o ra a los serv i
cios p a ra la in fan c ia y la fam i
lia y ap o y a r e s p e c ia lm e n te
con e llo a la m u je r je fe d e
hogar.
4. A d o p tar p o ltic as y p ro g ra
m as q u e p ro c u re n la m ayor
ca p ac itac i n p ro d u c tiv a d e la
m ujer.
1. A d o p tar p o ltic as g u b e r
n a m e n ta le s ex p lcitas e n fa
v o r d e la m u je r q u e ex p re s e n
los objetivos d e ca m b io social
y e c o n m ic o in d isp e n s a b le s
p ara la m ayor valo ra ci n d e la
m ujer, q u e c re e n los m ed io s
p a ra ello , ab ra n o p o rtu n id a
d e s d e p artic ip a ci n y te n g a n
re sp ald o p o ltic o , in stitu c io
n a l y p re s id e n c ia l.
569
 M ODELO ANALITICO PARA ESTABLECER OBJETIVOS GENERALES (CONT.)
Persona
R ol D o m s tic o 1.1 In c o rp o ra r e n cu a lq u ie r
(m ad re, esp o sa , ac tiv id a d d e cap acitaci n d e
am a d e ca sa, tu - m u jere s d e d iscu si n so b re s
tora). m ism as y su p ro p ia situacin.
1.2 D e sarro llar tc n ic as d e
autodiagnstico y autovalora-
ci n d e la m u je r e n sus ro les
dom sticos.
2.1 P ro p o rc io n a r orien ta ci n
y ed u c ac i n a la m u jer sobre
la d in m ica d e la re p ro d u c
ci n y la re la ci n social e n tre
los sexos.
2.2 P roporcionar servicios
d e salud, n u trici n , ed u c a
ci n ad e cuados a las distin tas
etapas d e la v id a d e la m ujer.
2.3 P rom over ac tiv id a d es re
creativas y d e contacto d e la
m u je r con su co m unidad.
3.1 R eo rie n ta r la ed u c ac i n
para e l h o g ar o ec o n o m a d o
m stica p ara ay u d a r a la m u
j e r a ra cio n aliza r las tare as d e
la casa y ah o rrar tiem p o y
energa.
3.2 P rop o rc io n a r a la m ujer
co n o cim ien to s y soluciones
tecnolgicas s im p le s para
m ejorar la alim en tac i n , la
salu d , ia v iv ie n d a y h a c e r uso
ptim o d e los recu rso s dispo
nibles.
3.3 P roporcionar servicios
cercanos al d o m icilio y en
u u i a r i w tu u i(ia u u ie s u i u u u
tareas dom sticas.
570
Familia Comunidad Estado
1.1 P roporcionar servicios 1.1 P ro p iciar e n la co m u n i 1.1 P re p a ra r y a d o p ta r u n c
d e o rientacin fam iliar y p a d ad instancias d e an lisis y dig o d e fa m ilia cu y o e je se a la
te rn id a d re sponsable q u e in autodiagnstico so b re la co n ig u ald ad civil d e los sexos y la
cluyan a todos los m iem bros trib u ci n d e la m jijer a travs re s p o n s a b ilid a d co m p a rtid a
d e la fam ilia. d e l tia b a jo d o m stico . d e la p a re ja (status d e la m u
1.2 Incorporar e n los progra 1.2 Incorporar a la m u jer a je r, m atrim o n io , r g im e n p a
m as d e ex te n si n /asisten c ia a las d ec isio n e s com unitarias trim o n ia l, d ivorcio, h e re n c ia ,
las fam ilias, ele m e n to s d e au q u e in cid en d ire c ta m e n te en p ro p ie d a d , tu ic i n d e los
to diagnstico so b re sus din e l cu m p lim ie n to d e sus tareas hijos).
m icas. dom sticas. 1.2 V e r E S T /R . P R O D . 1.2.
1.3 In v estig ar las ca racters 1.3 In c en tiv ar a los m ed io s 2.1 F a c ilita r la inco rp o raci n
ticas d e las fam ilias d e extre d e com unicacin p a ra q u e re- y p e rm a n e n c ia d e la m u je r e n
m a p o b re za (tipos, pautas d e valoricen la c o n trib u c i n do e l .s is te m a ed u c ativ o (form al
crianza, roles y divisin m stica d e la m ujer. y no-form al).
d e l trabajo, re laciones intra- 2.1 D ise a r e im p le m en tar 2.2 R ev isar los textos e sc o la
y extra fam iliares) y prom over servicios (lavandera, m oli re s y m ateria les d e ca p ac ita
la participacin d e los pro nos, cocinas, etc.) co m u n ita c i n p a ra e lim in a r c o n te n i
p ios m iem bros e n la o b ten rios con b ase c o le ctiv a y d e d os y form as d is crim in ato rias
ci n y anlisis d e la inform a re sp o n sab ilid a d rotatoria e n (V er P E R /D O M 1.1, 2.1, 3.1,
ci n bsica. tre las distin tas fam ilias d e la 3.2,F A M /D O M 2.1).
2.1 R eadecuar los co n te n i com unidad. 2.3 R eg u lar los m en saje s p u
dos d e la com unicacin m asi 3.1 P ropiciar ac tiv id a d es re b licitario s y d e re cre ac i n d e
v a y d e los textos escolares d e creativas, sociales y organiza los m ed io s d e c o m u n ica ci n
m an e ra q u e se reconozca la tivas e n las q u e p a rtic ip e n las m asiva e n form a ta l q u e con
ex isten c ia d e distintos tipos am as d e casa. trib u y an a la valoracin d e la
d e organizacin fam iliar y se m u jer y a la re d e fin ic i n y re
e v ite la difusin d e u n a im a d istrib u ci n d e los ro les
g en d e fam ilia d iscrim inato fam iliares conform e a es a
ria co n tra la m ujer. valoracin.
2.2 G e n era r actividades re 3.1 C o rre g ir los siste m as d e
creativas y sociales p ara el ev a lu aci n y an lis is d e infor
co njunto d e la fam ilia. m acin ec o n m ic a y social.
3.1 P roporcionar servicios 4.1 V e r P E R /D O M 2.2, 3.3;
(vivienda, agua y saneam ien P E R /P R O D 2.1, FA M /D O M ;
to, transporte, salud, educa- 3.1.4.2.
u u u , c ^ u u u w i sucuu/, q u e
confluyan e n la fam ilia com o
u n a u n id ad e in corporen a
cada un o d e sus m iem bros en
form a activa e n su d ise o e
im plem entacin.
3.2 A poyar proyectos d e
ate n ci n al p re esco la r con ba
se e n ia familia.
4.1 In v estig ar las condicio
nes d e vida d e la m u jer jefe
d e h ogar y las d e su fam ilia en
lo re feren te a: ob ten c i n y
uso d e ingreso y otros re cu r
sos; infraestructura dom sti
ca; d isp o n ib ilid ad y em p leo
d e l tiem p o ; atencin d e los
m iem bros d e la fam ilia; in
corporacin a la com unidad;
ingreso tem p ra n o d e los n i
os a la vida adulta; n ec esi
d ad e s afectivas y d e apoyo
em ocional.
4.2 D ise a r y p ro p icia r e l es
ta b lec im ien to d e servicios
esp e ciales para ella conform e
los resultados d e 4.1.
 M ODELO ANALITICO PARA ESTABLECER OBJETIVOS GENERALES (CONT.)
Persona
R o l p r o d u c tiv o 1.1 In c o rp o ra r e n los conte*
(tra b ajad o ra fa- nidos d e ed u c ac i n preesco-
m ilia r n o rem u* la r,p rim a ria y s e c u n d a ria e le -
n e ra d a , trabaja- m en to s q u e am p len la p arti
d o ra re m u n e ra - cip a ci n d e las n i as e n roles
da). n o tradicionales.
1.2 A m pliar las o p ortunida
d e s d e capacitacin tcnica
d e las m u jere s p ara e l desa
rrollo d e d estre za s y h ab ili
d ad e s prod u c tiv a s sin d iscri
m in ar e n tre oficios fem eni
n o s o m ascu lin o s y pro
p o rc io n a r las facilidades
co m p a tib les con e l ejercicio
d e otras re sp o n sab ilid a d es
(e j.: cursos p o r co rresp o n d e n
cia, radio, TV).
1.3 A m pliar, p o r m ed io d e
estm u lo s especficos a los
e m p lea d o res, las o p o rtu n id a
d e s lab o rales d e la m u jer en
e l m erc ad o d e trabajo.
1.4 In c e n tiv a r la re m u n e ra
cin y prom ocin je r rq u ica
d e la m u jer e n condiciones
e q u ip a ra b le s con e l hom bre
d e ig u ales ca lidades.
2.1 O rg an izar servicios de
a te n ci n d e l n i o d e 0-6 aos
(salas cu n a , hogares d e cu id a
d o diario, ja rd in e s infantiles)
y otros servicios in d isp e n sa
b les p a ra p e rm itir el trabajo
d e la m u je r y s u necesario
descanso.
2.2 P rom over y apoyar la p ar
ticip ac i n d e las m ujeres tra
b ajadoras e n la ob ten c i n y
m anejo d e los servicios socia
les.
2.3 D a r facilid ad es a la p are
ja trabajadora para q u e haga
u so d e los b e n e ficio s sociales
seg n sus in tere ses.
3.1 O rg an izar ev e n to s d e e s
tudio, capacitacin e inform a
c i n dirigidos a em pleadores,
trabajadores, organizaciones
sin d ic ales, y re p rese n ta n tes
g u b ern am en tale s so b re la le
gislacin laboral y d e seg u ri
d a d social re la tiv a a la m ujer.
3.2 D a r o p o rtu n id ad e s de
p artic ip a ci n d e la m u jer en
sindicatos y organizaciones
d e trabajadores.
4.1 R ealizar cursos dirigidos
a la m u jer para su capacita
c i n e n aspectos financieros,
co n ta b le s, adm inistrativos y
d e organizacin d e u n id a d e s
productivas.
4 .2 A provechar los m ed io s
d e com unicacin m asiva e s
tatale s y privad os p ara infor
m a r y ca p ac itar a la m u jer en
a c tiv id a d es productivas.
Familia Com unidad
1.1 R eadecuar los co n te n i 1.1 C an aliza r a sisten c ia t c
d os d e com unicacin m asiva n ica , c r d ito y capacitacin
y d e los textos escolares para h ac ia organizaciones p ro d u c
q u e re flejen la igualdad d e tivas com unitarias q u e in clu
h o m b res y m ujeres fren te al yan e l trabajo p roductivo d e
trabajo. m ujeres.
2.1 P ropiciar q u e los m iem 1.2 D esarrollar las destrezas
bros d e la fam ilia apoyen a la tcnicas p ro ductivas, d e
m u jer trabajadora e n sus ta adm inistracin y d e m anejo
reas dom sticas y re d u cir as financiero in d isp e n s a b le s p a
la d o b le jo m a d a . ra la form acin d e u n id ad e s
2.2 V er FA M /D O M 2 y 3. p roductivas com unitarias.
1.3 E s ta b le c e r la in fra estru c
tu ra pro d u c tiv a com unitaria.
1.4 F acilitar la ad o p c i n d e
soluciones tecnolgicas sim
p le s , ac ordes co n la c u ltu ra
y recursos locales, p ara apo
y ar e l trabajo p ro d u c tiv o d e
la m u jer y m ejorar su p ro d u c
tividad. C om pilar, ajustar,
e d ita r y d ifu n d ir tecnologas
apropiadas p ara e l caso.
2.1 P rom over e l e s ta b le c i
m ien to d e co operativas d e
co n su m o ad m in istrad a s co
m u n alm en te p ara la a d q u is i
cin d e im p le m en to s y otros
insum os dom sticos.
2.2 V e r C O M /D O M 2.1
Estado
1.1 M odificar la leg islaci n
laboral q u e im p id e e l lib re
acceso d e la m u je r a c u a l
q u ie r trabajo, a la p ro p ie d a d ,
e l crdito.
1.2 A d e cu ar la leg islaci n la-
laboral y d e s e g u rid a d social
a las n e c e s id a d e s e in te re s e s
d e la pareja y la fam ilia.
1.3 O to rg a r las fa cilid a d es
leg a le s p ara la fonhaciri d e
u n id a d e s p ro d u c tiv a s c o m u
n itarias y p ara la a p e rtu ra d e
c r d ito a ellas.
1.4 S an cio n a r leg islativ a
m e n te la creac i n d e serv i
cios co m u n itario s d e apoyo
p ara la trabajadora, su s hijos
y s u fam ilia (horarios flexi
b le s, tra n sp o rte , ate n ci n
p re esco la r, com edores).
1.5 P ro p iciar p o ltic as q u e
a m p le n la c o b e rtu ra d e l sis
te m a d e se g u rid a d so cial e n
form a tal q u e in c lu y a a la tra
b a ja d o ra fa m iliar n o re m u n e
rada.
1.6 C re a r oficinas d e e m p le o
d e la m u jer q u e fa cilite n la
v in cu lac i n d e o fe re n te s y
d e m a n d a n te s d e trabajo.
2.1 In v e s tig a r las c o n d ic io
n e s lab o ra les y d e ca p ac ita
c i n d e la m u je r trab a jad o ra
e n e l s e c to r inform al (V er
P E R /P R O D 1.1 ,1 .2 ,4 .1 ).
2 .2 O b te n e r in fo rm a c i n
cu a n tita tiv a y cu a lita tiv a d e l
v o lu m en , c o n d ic i n d e v id a
y situ a ci n fa m iliar d e la m u
j e r je fe d e hogar.
3.1 V e r P E R /D O M 2.2 , 2.3,
3 2 3 3.
3.2 V e r P E R /R .P R O D . 2.1,
2.2, F A M /D O M 3 .1 ,3 .2 .
4.1 In c lu ir a la trabajadora
fa m iliar no re m u n e ra d a e n
los p rogram as re g u la re s d e
c a p ac itac i n p ro fesio n al.
571
 M O D E L O A N A L IT IC O PARA E S T A B L E C E R O B JETIV O S G E N E R A L E S
A m bitos
de
ac ci n P erso n a
R oles
de
la m u jer
Comunitario 1.1 V e r P E R jR .D O M 1.1 y
social 1.2.
(D e lib e ra n te , 1.2 D ise a r program as d e
p a rtic ip a n te , co m unicaciones q u e inviten
trab a jad o ra , a la m u jer a participar.
vo lu n taria). 1.3 V er P E R /R .D O M 2.2,
y 2.3, P ER /R . P R O D 2.1.
1.4 O rganizar actividades re-
creacionales y sociales con
j u n t o para n i o s y nias.
2.1 In c o rp o ra r e n toda acti vi -
d ad d e ex te n si n y capacita
cin la e n se an za d e d e s tre
zas d e organizacin y d irec
c i n d e la com unidad.
F u e n te : M arta M aurs y Jo sefin a O ssandn, A lgunos lin eam ien to s m etodolgicos p ara la form ulacin d e program as p a ra la m u jer, U N 1 C E F /
T A R O /P M /80/5. E l m o d elo fu e ela b o rad o por: M arta M aurs, J av ier T oro, Jorge M encas, Jo s C arlos C u e n to -Z a v a la y Jo rg e F e rn n d e z .
572
(C O N C LU SIO N )
F am ilia
1.1 In flu ir e n los m edios d e
com unicacin m asiva, en las
o rganizaciones d e base y apo-
y are v e n to s p b lico s q u e pro
m uevan la m ism a idea.
1.2 H a cer estudios q u e exa
m in en co n cretam ente la sig
nificacin d e la participacin
fam iliar en las acciones co
m u n ales y el ben e ficio q u e a
su vez re cib e la familia.
3.1 V e r P E R /D O M 2.2, 2.3,
3.1 y 3.2.
3.2 V er P E R /P R O D 2.1, 2.2,
P E R /C O M 1.5, 1.6, 1.7,
FA M /D O M 2.2,3.1.
C om u n id a d
1.1 Ide n tific ar las instancias
d e participacin re al d e las
m ujeres e investigar los fac
to res condicionantes.
1.2 F acilitar a travs d e la
provisin d e servicios, la ca
pacitacin y u n a ad e c u a d a o r
ganizacin, q u e la m u jer se
incorpore a actividades cu ltu
rales, recreativas y d e d e s a
rrollo d e la com unidad.
E stad o
1.1 A segurar d e re c h o s p o lti
cos ig u ales a h o m b re s y m u je
re s y c re a r los m ecanism os
ad e cu a d o s para su ejercicio.
1.2 A doptar y p o n e r e n p r c
tica polticas y program as:
i) q u e alig e re n las cargas
fa m iliares;
ii) q u e p ro p e n d a n p o r la
inco rp o raci n d e la m u je r al
m u n d o p ro d u c tiv o in tra y
e x tra fa m iliar co n ca p ac ita
ci n , servicios d e em p le o , s e
g u rid a d social, le g islaci n la
bo ra l, d n d o le e s p e c ia l p re
fe ren c ia a la m u je r je fe d e
hogar;
iii) q u e pro d u z can u n cam
b io e n los v alo res y e s te re o
tip o s sexuales a trav s d e los
m ed io s ed u c ativ o s d e co m u
n ica ci n m asiv a y d e la leg is
lacin.
iv) q u e a p o y e n los o rg a n is
m os d e b a se q u e e n u n a u otra
form a c o n trib u y e n a la reva
lorizacin d e la m ujer.
 La Pobreza en Amrica Latina: Diagnsticos
y Prescripciones

M arsh all W olfe

Introduccin

Los cientficos sociales, los idelogos y los lderes polticos han propuesto
varias clasificaciones diferentes para los estratos desfavorecidos de Amrica
Latina, que implican tanto interpretaciones de sus roles en la sociedad, como
soluciones diferentes para su condicin. Dos amplias orientaciones subyacen a
los diagnsticos y a las prescripciones: i) ayudar a los desfavorecidos a que
tomen conciencia de su propia situacin e intereses, y as elaboren estrategias
realistas para transformar esta situacin; ii) hacer conscientes a otros elementos
de la sociedad de la situacin de los desfavorecidos, para que tomen iniciativas
en su beneficio. La identificacin de los grupos desfavorecidos como crtica
mente pobres corresponde a la segunda orientacin.
El diagnstico del capitalismo perifrico hecho por Prebisch implica que
las acciones emprendidas por los detentadores de poder dentro de este estilo
de desarrollo, distorsionadas por las demandas de una sociedad de consumo
imitativa para las minoras, no puede esperarse que mejore significativamente
la posicin relativa de los crticamente pobres. El diagnstico de Prebisch
considera a los pobres como superfluos para el estilo de desarrollo, aunque
convenientes para los beneficiarios de la sociedad de consumo. Otros diagns
ticos, que argumentan que los pobres son necesarios para el estilo de desarro
llo, demuestran an ms patentemente la ineficacia de las polticas antipobre
za.
Sin embargo, es poco probable que los regmenes que sostienen el estilo
de desarrollo capitalista perifrico, abandonen a los pobres a su suerte o
confen slo en la represin para evitar que se conviertan en problema. Puede
esperarse que continen recurriendo a combinaciones fluctuantes de los dis
tintos enfoques de polticas: controles de poblacin relacionados con la natali
dad y la migracin, expansin del empleo, asistencia social, control social o
represin, y autoayuda dirigida. Estos enfoques no van a eliminar la pobreza
crtica, pero podrn cambiar las caractersticas de la pobreza y las estrategias de
supervivencia de los pobres de varias maneras.
Qu tcticas son accesibles a los grupos desfavorecidos mismos para
contender con o transformar el estilo capitalista perifrico de desarrollo? Las
alternativas incluyen: retiro o no cooperacin con el Estado; escape, a travs de
la migracin, a ciudades o al extranjero; compromisos de tipo clientelstico con
los detentadores de poder; violencia masiva para exigir demandas de servicios
especficos; fortalecimiento y adopcin de instituciones comunitarias; organi-

573
zaein de actividades cooperativas de autoayuda; organizacin para negocia
ciones colectivas; participacin en polticas electorales y, participacin en
acciones polticas revolucionarias. La accesibilidad de estas tcticas depende,
sin embargo, ms de la conjuncin poltica y econmica nacional, que de la
voluntad de los grupos desfavorecidos.

La pobreza en Amrica Latina: diagnsticos y prescripciones

Los subprivilegiados de Amrica Latina tienen muchas quejas contra el orden

social en el cual se encuentran. Pero, al menos desde 1950, no podan conside
rar que haya sido una de ellas la desatencin a su condicin por parte de los
tericos y los tecnoburcratas de sus propios pases y de los pases centrales
ricos. Hace cinco aos, cuando examinaba el incremento de la pobreza
hasta hacerse visible como un problema de poltica de desarrollo, la prolifera
cin de congresos y proyectos de investigacin me trajo a la mente dos cuadros
folklricos: los ciegos que describan un elefante, y los ratones que discutan
cmo ponerle un cascabel al gato. Esto tambin sugiri una fbula moderna, a
propsito de la naciente preocupacin por la pobreza, en los centros de poder y
de riqueza: los gatos que discutan cmo promover el bienestar de los ratones.
Diversos observadores han sealado que la guerra contra la pobreza
norteamericana en la dcada de 1960, hizo ms por ciertos sectores no pobres
que por los pobres. Proporcion subsistencia y mejor el status de un nmero
considerable de socilogos, psiclogos, trabajadores sociales y lderes elegi
dos por votacin de entre los pobres. En el caso latinoamericano, en tanto que
los recursos entregados por el Estado han sido mucho menores, los pobres
tambin han constituido la raison d tre de una impresionante superestructura
de investigacin y de programas de accin que cubren una pequea parte de la
demanda de empleo apropiado para los de clase media con educacin universi
taria. En las localidades en que se ha concentrado esta industria, los subprivile
giados mismos se han dado cuenta y se han tomado visiblemente resentidos de
los roles que les son impuestos como fuentes de datos y conejillos de indias de
potenciales movilizadores.1

'Un reciente estudio acerca de las iniciativas para la educacin no-formal en Per advierte que
en las b a rria d a s de Lima tales iniciativas se toparon con una marcada desconfianza y rechazo
inicial, debido bsicamente al hecho de que es en estos asentamientos donde el Estado, las
instituciones privadas y religiosas han sido ms activas. La manipulacin de que han sido objeto,
las numerosas investigaciones universitarias en las que han participado como objetos pasivos y
cuyos resultados nunca han conocido, la ayuda prometida que nunca llega, han generado un
prejuicio natural en la poblacin contra programas de organismos estatales y agencias religiosas, as
como tambin contra los dilogos iniciados con personas ajenas al grupo. Los promotores de
ALFIN en muchos casos tuvieron que esforzarse para que no se los confundiera con agentes de
tales programas desacreditados, algunos de ellos incluso haban tratado de hacer uso de metodolo
gas similares. Ver Jos Rivero Herrera. La edu cacin no-form al en la reform a peruana. Buenos
Aires, UNESCO/CEPAL/PNUD, Proyecto Desarrollo y Educacin en Amrica Latina y el Caribe,
mayo 1979.

574
 Desde la dcada de 1950 una serie de explicaciones ideolgicas acerca
del fracaso de los intentos dirigidos a que extensas reas de la poblacin
latinoamericana compartieran apreciablemente los frutos del crecimiento eco
nmico y la modernizacin social han crecido y disminuido en influencia, lo
ltimo debido, al menos en parte, a su prolongada confrontacin con realidades
recalcitrantes.2 Una serie paralela de prescripciones polticas para hacer ms
productivos a los grupos excluidos, o para ayudarlos a participar, han
florecido por un tiempo suficientemente largo para demostrar su incapacidad
de lograr resultados ms que localizados y precarios, a costa de excluir su
aplicacin a escala nacional. Unos pocos intentos serios por aplicar prescrip
ciones estructurales han zozobrado por su incompatibilidad con las estructu
ras de poder, o por el sectarismo, voluntarismo y debilidad tcnica de sus
proponentes.
Los cientficos sociales, los idelogos y los lderes polticos han perfeccio
nado diversas identificaciones alternativas o clasificaciones para los subprivi-
legiados, proyectando sobre ellos las esperanzas y temores de las lites educa
das, conservadoras, reformistas y revolucionarias. Estos sectores de opinin
han repartido los papeles a los mismos actores en roles tales como proletarios
y subproletarios, intentando derribar y reemplazar el orden capitalista de
pendiente existente, oprimidos que buscan la liberacin tanto espiritual
como poltica, gente que busca un rgimen de legislacin de mayora y de
controles para defenderse de los explotadores, marginales que buscan la
integracin social, desempleados que buscan empleos, un sector informal
que busca el reconocimiento del Estado y facilidades para sus modos particula
res de ganarse la vida, o crticamente pobres que buscan beneficios materia
les y orientacin del Estado a fin de conseguir un nivel de vida tolerable.
Se pueden distinguir dos orientaciones tico-instrumentales principales,
tras estas identificaciones alternativas.
Segn una de ellas, el propsito principal es ayudar a los subprivilegiados
a que tomen conciencia de su propia situacin y de sus propios intereses, de
manera que puedan elaborar estrategias realistas para transformar esta situa
cin y, de este modo, transformar el orden social como un todo. Las diferentes
versiones conducen a estrategias bastante diversas, pero concuerdan en que el
grupo debe liberarse por s mismo mediante la solidaridad informada por su
propia visin del orden social existente y de la naturaleza del orden social
futuro que cubrir sus necesidades.
Segn la otra orientacin, el propsito principal de la identificacin es que
otros elementos de la sociedad nacional y del orden internacional tomen
conciencia de que la situacin del grupo focal es inaceptable en trminos de los
valores mismos que profesan, e incompatible con la perpetuacin de los estilos
de vida mismos que prefieren. Las diferentes versiones de esta orientacin

2Ver Alejandro Portes y D. Francs Ferguson, Comparative Ideologies o Poverty: Latn

America and the United States, C o m p a ra tiv e U rb a n iza tio n Series, School o Architecture and
Urban Planning, University of California, Los Angeles, octubre 1975.

575
cortducen tambin a estrategias divergentes. Se trata de estrategias para el
Estado, para el orden internacional constituido por Estados, para los ricos y los
poderosos, o para todos los hombres educados de buena voluntad y, slo en
forma secundaria, para el grupo mismo. La orientacin presupone que las
deficiencias del grupo pueden superarse slo si se va a contar con orientacin,
investigacin orientada hacia polticas y apoyo material. Tal orientacin debe
ser bsicamente ms adecuada que la primera para los identificadores externos
de los desfavorecidos, ya que Ies permite dirigirse a sus auditorios naturalmen
te educados y Ies proporciona roles orientadores legtimos en la estrategia que
se va a adoptar. Entre las clasificaciones asociadas con esta orientacin, la de
pobreza, generalmente precedida por algn adjetivo denotativo de relevan
cia tal como crtica o extrema, parece ser la ms inmediatamente asimila
ble por los detentadores de poder que no tienen intencin de estar a la cabeza
de cambios estructurales mayores en sus sociedades.
La investigacin sobre la pobreza indudablemente continuar, y tambin
la elaboracin de prescripciones para aliviarla o eliminarla, de modo que las
innovaciones tecnolgicas siempre pueden proporcionar una apariencia de
novedad a las polticas que han estado vigentes durante muchos aos. Sin
embargo, uno bien podra preguntarse si los pobres ahora no estn pasando de
moda, o se estn haciendo menos visibles, a causa de la reiteracin de las
descripciones de su situacin, a causa de los magros resultados de las prescrip
ciones, a causa de que los desfavorecidos han mostrado tan pequea inclina
cin o habilidad para llevar a cabo el rol revolucionario que se ha usado como
argumento para alarmar a los poderosos de manera que les presten atencin; y,
sobre todo, a causa del presentimiento de que las mutaciones en el estilo
prevaleciente de desarrollo y del orden internacional van a afectar la capacidad
de control de las crisis que poseen las fuerzas dominantes, incluso sin la
adjudicacin de recursos significativos a aquellos sectores de la poblacin
menos capaces de hacerse escuchar. La pobreza persistente no es el desafo
inmediato ms grande a estas fuerzas dominantes, ni es el punto de partida ms
promisorio en contra a usar por las contra-lites.
El diagnstico del capitalismo perifrico3 indica respecto a los sectores
desfavorecidos, que:
1. La distribucin de la riqueza y del ingreso en sociedades perifricas,
como las latinoamericanas, se deriva de la previa distribucin de poder. El
desarrollo capitalista perifrico, aunque dinmico, le permite a los pocos pode
rosos continuar concentrando en sus manos la parte del len de los frutos de
aqul.
2. La distribucin de poder tambin determina la distribucin de oportu
nidades para adquirir las calificaciones formales o capacitacin requeridos

3Ral Prebisch Una crtica sobre el capitalismo perifrico", R e vista d e la CEPAL, N. 1,

Primer Semestre 1976; y Estructura socioeconmica y crisis del sistema, R evista d e la CEPAL,
N. 6, Segundo Semestre 1978.

576
por el estilo de desarrollo para ingresar a posiciones directivas, tcnicas y
burocrticas. Una vez que la tasa de expansin de los estratos intermedios
resultantes exceda la expansin de la demanda real de sus servicios, la partici
pacin en el poder que determinaba la adquisicin de calificaciones formales,
tambin requiere la absorcin espuria de los poseedores en reas de empleo
favorecidas. En niveles de capacidades e ingresos ms bajos dentro de las
actividades generadas por el estilo de desarrollo prevaleciente, se encuentran
en funcionamiento procesos similares. La distribucin de poder y la dbil
capacidad de absorcin de trabajo de estas actividades garantizan la perma
nente exclusin de los inicialmente pobres y los dbiles.
3. La distribucin de poder y de ingresos genera la sociedad de consumo
en su forma presente concentrada, malgastadora e imitativa. Tambin influen
cia los modelos de introduccin de tecnologas y el fracaso por generar tecnolo
gas ms apropiadas para la escasez relativa de capital y trabajo en los pases
perifricos.
4. La sociedad de consumo creada en beneficio de las minoras estratifica
das es incompatible con el logro de una tasa de acumulacin suficiente que
permita la eventual absorcin de las masas marginadas en empleos productivos
bien remunerados.
5. El desarrollo capitalista perifrico permite la ampliacin de las minoras
capaces de participar en la sociedad de consumo y lo necesita para su propio
funcionamiento, pero no puede hacerlo ms all de un cierto punto, debido a su
insuficiente dinamismo y a los apetitos insaciables de los grupos ya participan
tes. Hasta tal grado es as que en aquellos casos donde los grupos excluidos,
condenados al infraconsumo, aumentan su habilidad para usar la organiza
cin y los procesos polticos democrticos como va de forzar una entrada, el
resultado es que la inflacin se acelera, o los detentadores de poder reemplazan
la democracia formal por una abierta entrega a la fuerza, o ambas cosas.
Se ha argumentado que los aumentos en la produccin y los ingresos per
cpita alcanzados durante los aos recientes por los pases ms dinmicos de
Amrica Latina, los convierten en una especie de clase media internacional
ubicada entre los pases centrales ricos y los pases muy pobres de Africa y Asia.
Ello permitira la eliminacin de la pobreza crtica a condicin de que los
detentadores de poder estn convencidos de que esto puede y debe hacerse,
mediante la reasignacin de parte de los incrementos de ingresos futuros, que
slo provocaran una disminucin moderada del consumo de la gente acomo
dada, y no impedira una acumulacin de capital adecuada.
Si el diagnstico anterior es correcto, estos argumentos se van al suelo. El
estilo de desarrollo prevaleciente puede apoyar ya sea una distribucin del
ingreso elitista altamente concentrada, o una distribucin mesocrtica ms
amplia,4 y puede suministrar ayuda para los crticamente pobres algo ms

4Jorge Graciarena, Tipos de concentracin del ingreso y estilos polticos en Amrica Latina,
N. 2, Segundo Semestre 1976.
R e v is ta d e la CEPAL,

577
m ateria l d e lo q u e se ha h e c h o hasta ahora, pero no p u e d e perm itirse dejarlos
p articip ar e n trm in os ig u a le s com o productores, con su m id ores y ciudadanos.
E l d ia g n stic o im p lic a q u e los p obres son, en gen eral, superfluos e in con
v e n ie n t e s para e l e s tilo d e desarrollo, a u n q u e lo q u e P reb isch d esig n a com o su
a b so rci n reg resiv a , asegura e l sum inistro abundante, a un costo m uy bajo,
d e se r v ic io s y b ie n e s artesan ales valorados por la g en te acom odada. E l d iagn s
tic o rech a za im p lc ita m e n te la h ip tesis d e q u e los pobres son n ecesarios para
e l c a p ita lism o p erifrico co m o un ejrcito industrial d e reserva y com o una
fu e n te d e trabajo su p er-ex p lo ta d a . Los q u e prop on en esta h ip tesis proba
b le m e n te han sid o m u y p ro cliv es a anticipar q u e algunas categoras d e pobres
so n ven tajosas para los m o d e lo s d e crecim ien to industrial y agrario p revale
c ie n te s , y q u e otras so n c o n v e n ie n te s para los b en eficiarios d e la socied a d d e
c o n su m o . A s, todos so n n ecesa rio s, y e llo h ace q u e e l e stilo d e desarrollo
re q u ie r a q u e todos los p obres se m antengan a n iv e l d e su b sisten cia.
L o s p ro ceso s d e desarrollo industrial m s d inm icos d e la regin parecen,
e n e fe c to , haber h e c h o u so d e un a fuerza laboral reclutada e n parte en tre los
cr tica m en te p o b res y s lo m argin alm en te e n m ejor p o sici n e n sus em p leo s
m o d e r n o s : co n co n d ic io n e s d e trabajo duras, un am b ien te urbano degradado
y c a ren cia d e se r v ic io s p b lic o s, lo q u e da com o resultado una vid a laboral
b r e v e , p ero co n reem p la zo s d c ile s, garantizados por e l flujo d e inm igrantes d e
zo n a s d e l interior an m s em p o b r e c id o s.5 T a les c o n d ic io n e s, q u e se asem ejan
a las d e lo s p ero d o s tem pranos d e la rev o lu ci n industrial e n Europa, han sid o
p o s ib le s por la su p resi n o d o m estica ci n d e l poder sin d ical, e l principal
m e d io q u e p o s e e n lo s trabajadores regularm ente em p lea d o s para separarse d e
q u ie n e s c a e n e n la ab sorcin regresiva o son su m id os en estrategias d e
su p e r v iv e n c ia p recarias, se g n enfatiza P rebisch. E n tales casos, e s d iscu tib le
q u e e sta sep aracin tie n d a a resta b lecerse a travs d e alguna com b in acin d e
r e q u isito s d e m ayor h a b ilid a d e n la industria, resurgim iento d el p od er sin d ical
y ca m b io s e n la p o ltic a gu b ern am en tal, co m o p u e d e estar su c e d ie n d o ahora en
B rasil.
T a le s te n d e n c ia s r e d u cen c o n sid era b lem en te las ventajas q u e para las
fu erza s d o m in a n tes d erivan d e la e x iste n c ia d e un ejrcito industrial d e reserva
tan gra n d e, dotad o adem s d e d ud osas ca lifica cion es fsicas, ed u ca cio n a les y

5E1 caso d e San Pablo p u ed e verse en Lucio Kowarick, El precio del progreso: Crecimiento
econmico, expoliacin urbana y la cuestin del medio ambiente, (docum ento preparado para el
S em inario R egional sobre Estilos de D esarrollo y M edio A m biente en Amrica Latina, Santiago,
C E P A L /U N E P N oviem bre 1979). E n relacin con los agricultores de m inifundios em pobrecidos
d e p e n d ie n te s d e em pleo a tiem po parcial en ciudades o plantaciones, se ha sealado que en vista
q u e slo la com binacin d el producto del terreno y el salario perm ite la subsistencia del ncleo
fam iliar y su continuo reem plazo, las reas modernas de la economa estn utilizando una fuerza
laboral a la cual no se le paga com pletam ente ya sea su m antencin o su reproduccin. E ste es,
por consiguiente, uno d e los papeles ms im portantes de la econom a agraria en el desarrollo
nacional . ( Proceso pedaggico y heterogeneidad cultural en el E cuador, UNESCO/CEPAL/
PN U D , Proyecto D esarrollo y E ducacin en Amrica Latina y el C aribe, Buenos Aires, agosto
1979).

578
m o tiv a c io n a le s para e l trabajo industrial, e n una p oca e n q u e las coyunturas
e c o n m ic a s n a c io n a le s e in tern acion ales parecen excluir la recuperacin d e las
altas tasas d e c r e c im ien to industrial d e l pasado. Bajo tales c o n d ic io n e s, e l ju icio
d e q u e al m e n o s u n a alta proporcin d e los crticam en te pobres son superfluos
y fa stid io so s, si n o p e lig r o so s para e l fu n cion am ien to d e l e stilo d e desarrollo,
p a recera m s p la u sib le .
S i s te e s e l ca so , y si n o se avista algu n a alternativa c o n v in c en te para e l
d esa r r o llo cap ita lista p erifrico o tran sn acionalizado , q u futuro p u ed e
p r e v e r se para lo s p o b res d e A m rica L atina y para las p olticas o ficia les d e sti
n ad as a e llo s ? U n e sp e c ia lista e n c ie n c ia s p o lticas b rasile o ha dado la res
p u e sta m s dura:
H a y m u ch o s in d ic io s d e q u e e l en orm e terciario m arginal q u e se est
form an d o rp id am en te e n las ciu d a d es sem iestancadas d e l T ercer M undo,
form ado p or lo s m igran tes d e una agricultura d e su b sisten cia e n p roceso d e
esta n c a m ie n to , est in v a d ie n d o esas ciu d a d es y arruinando sus precarios servi
c io s p b lic o s y sus recursos d e a lim en tacin . Las adm inistraciones provincia
le s e n u n futuro prxim o, p ro b a b lem en te, d eb ern e sta b lecer controles inter
n o s d e stin a d o s a lim itar e l m o v im ien to d e la p ob lacin , ob ligan d o a los cam p e
sin o s a p e rm a n ecer e n e l cam po, y con e llo a crear una e sp e c ie d e reserva d e
n a tiv o s, cu y a a d m isi n a los sectores m odernos d e sus p a ses ser co n tin g en te
c o n e l in c r e m e n to real d e d em and a d e trabajo e n las ciu d ad es. La m alnutricin
y la falta d e c o n d ic io n e s sanitarias apropiadas y d e cu id ad o m d ico reducirn
gra d u a lm e n te esta s p o b la c io n e s.6
A lg o sem eja n te podra su ced er, por u n tiem p o, en los p a ses con regm en es
autoritarios p o d ero so s y lo su fic ie n te m e n te d esp iad ad os com o para controlar
lo s m o v im ie n to s d e p o b la ci n y, e n particular, para im p ed ir q u e los m igrantes
p o b r e s su p e r flu o s im p ro v isen su prop io refugio y ob tengan recursos d e
s u b sis te n c ia e n las c iu d a d e s, co m o lo han h e c h o hasta e l p resen te. T am bin
c a b e q u e alg u n a s d e las aglom eracion es urbanas ms grandes se to m e n in h ab i
ta b le s, y las op ortu n id a d es d e su b siste n c ia m n im a tan precarias, q u e la m ayo
ra d e lo s p o b res p erm a n ecera volu n tariam en te e n e l interior d e l pas,
re la tiv a m e n te in v is ib le para lo s grupos cap aces d e influir en la p oltica. Sin
em b arg o , n o p a rece p o s ib le q u e las ten d en cia s d e l e stilo d e desarrollo lle v e n a
u n a c o n c lu s i n l g ic a y gen eral d e cu alq u iera d e estas so lu c io n e s .
Para e l futuro in m ed ia to , ante la a u sen cia d e transform aciones revolu cio
narias e n la d istrib u ci n d e p o d er o d e un im probable cam bio d e sen tim ien tos
e n tr e q u ie n e s d eten ta n e l p od er, podra esperarse la con tin u acin , e n com b i
n a c io n e s flu ctu a n tes, d e las p o ltica s q u e han estad o e n la e sc e n a hasta ahora.
L as o r ie n ta c io n e s g e n e r a le s q u e gobiernan las co m b in acion es d e m ed id as ms
e s p e c fic a s p u e d e n continu ar o scila n d o en tre un p olo p opulista, presentando
u n a red istrib u ci n inflacion aria e n b e n e fic io p rin cip alm en te d e los relativa

6H elio Jaguaribe, Political Development: A General Theory and a Latin American Case
Study, N ueva York, H arp er & Row, 1973, p. 384.

579
m e n te p o b r e s m ejor organizados y para las c lie n te la s, y un p o lo elitista, con
su p r e si n d e l p o d er sin d ica l, e l d esm a n tela m ien to d e los servicios sociales
a c c e s ib le s p r in cip a lm en te a los relativam en te p ob res y la oferta d e asisten cia
d e m u estra para lo s crticam en te p o b res .
L o s e n fo q u e s a c c e s ib le s a una u otra orientacin in c lu y e n p olticas d e
p o b la c i n , ex p a n si n d e l e m p le o , a sisten cia social, control social o represin y
a u toa y u d a dirigida.
L as p o ltica s d e p o b la c i n , e n e l sen tid o restringido d e prom ocin
in te n s iv a d e la p la n ifica ci n fam iliar para reducir la natalidad d e las fam ilias d e
bajos in g r e so s y , por c o n sig u ie n te , e l nm ero d e p obres, son su sc ep tib le s d e
d e s e m p e a r un p a p el secun dario. L os programas d e p lan ificacin fam iliar
p b lic a m e n te fin a n cia d o s, d estin a d o s a los p obres, in d u d a b lem en te continua
rn e x p a n d i n d o se e n resp u esta a las m u y reales dem andas q u e surgen entre
las m u jeres urbanas. P ero d e b e recordarse q u e las dem andas d e h ace unos
p o c o s a os por su d e c is iv a im portancia, nunca fueron co n v in cen tes para los
d e te n ta d o r e s d e p o d er e n A m rica Latina, con unas pocas ex c e p c io n e s tem p o
rales. P or u n lado, ahora se ad m ite g en era lm en te q u e e n las estrategias d e
su p e r v iv e n c ia d e lo s p o b res rurales y, d e una m anera m s calificada, d e los
crtic a m en te p o b r e s urbanos, los hijos se con vierten e n activo m s b ie n que
e n p a siv o . E s p o c o p rob ab le q u e las cam paas d e prom ocin e lim in e n la
p e r c e p c i n q u e tie n e n las fam ilias sobre esto , y e l E stado, au n q u e represivo, no
e st e n p o sic i n d e im p o n erlo por la fuerza. Por otro lado, e l control d e la
n a talid a d , e n e l m ejor d e los casos, dara resultado a un p lazo d em asiado largo
para q u e s e le d un a prioridad m uy alta por reg m en es preocupados d e
p r o b le m a s p o ltic o s in m ed ia to s y d e la d istribucin d e recursos. A s, sectores
d e o p in i n m u y d ife r e n te s aceptan p restam en te e l argum ento d e q u e la e le v a
c i n d e lo s n iv e le s d e v id a d e los crticam en te pobres d e b e preced er o acom pa
ar, m s b ie n q u e seg u ir, a cam b ios im portantes en sus tasas d e natalidad.
A m e n u d o se ha se a la d o q u e la m igracin internacional, d e m uy gran
im p orta n cia para aliviar las p resio n es ocasionadas por los pobres durante e l
c r e c im ie n to e c o n m ic o cap italista d e la E uropa d el S ig lo XIX, y tam bin para
p rop orcion ar una fu erza laboral barata para e l crecim ien to e co n m ico e n cual
q u ie r otra parte, n o e s una o p ci n a c c e sib le para la m ayora d e los llam ados
p a se s e n d esa rro llo e n la actualidad. Sin em bargo, A m rica Latina se ha
transform ado e n un a regin d e m igracin hacia e l exterior neta significativa, y
lo s p o b r e s, a u n q u e n o n ecesa ria m en te los crticam en te p ob res, tien e n q u e ver
c o n la m ayor parte d e esta m igracin.
L a corrien te p rin cip al ha sid o d e sd e M xico y algunos d e los p a ses d el
C a rib e h a cia lo s E sta d o s U n id o s, y e s p robab le q u e e l m o v im ien to d e p ob la
c i n a u m e n te e n e sc a la e in clu y a a otros p a ses com o fu en te d e m igrantes, a
p esa r d e lo s esfu erzo s h e c h o s por las autoridades esta d o u n id en ses por cerrarles
las p u erta s. A m e n o s q u e , por su p u esto , la econ om a d e los E stados U n id os
c a ig a e n u n a d e p r e si n profunda y prolongada. P resu m ib lem en te, la p ob lacin
m igratoria y su s d e s c e n d ie n te s , d e sp u s d e un perod o in icial en q u e fu n cio
n an c o m o in crem en to barato y d c il d e la fuerza laboral se asim ilan, en parte, a

580
la c la s e trabajadora d o m stica y, e n parte, al subproletariado d e p e n d ie n te y
atrapado p or e l siste m a d e b ien estar. L os gob iernos d e los p a ses d e origen
g e n e r a lm e n te no est n e n p o sic i n d e som eter e s e flujo a controles o a acuerdos
c o n e l p a s receptor, sin o q u e se h acen los c ie g o s, aprobando por un lado la
m ig ra ci n por su fu n ci n d e v lv u la d e esc a p e y fu en te d e in tecam b io e x te
rior, m ien tras q u e por otro se intranquilizan an te las co m p lica cio n es interna
c io n a le s resu lta n tes, q u e in c lu y e n la am enaza perm anente d e ex p u lsio n es
m a siva s por parte d e l pas receptor. C uantitativam ente, tal m igracin ser m s
im p orta n te para la co m p o sici n futura d e la fuerza laboral y d e la pobreza e n los
E sta d o s U n id o s q u e e n A m rica Latina. A lo m s, e s p o sib le q u e s lo ocasion e
u n retardo e n e l crecim ien to num rico d e los crticam en te p obres e n esta
reg i n .
L as p o ltic a s d estin ad as a la exp a n si n d e l e m p leo p u e d e n tomar formas
b a sta n te d ife r e n te s. La p rincip al, a c c e sib le a los gobiernos latinoam ericanos,
h a sid o la ex p a n si n d e l e m p le o burocrtico, lo q u e naturalm ente ha ayudado a
lo s rela tiv a m en te p o b r e s q u e luch an por escapar d el trabajo m anual, ms que
a lo s c rtica m en te p o b r e s . E l E stad o n o ha sid o capaz y g en eralm en te no ha
h e c h o n in g n esfu e rz o por contrarrestar las ten d en cias generadas externam en
te a la in n o v a c i n te c n o l g ic a in ten siv a e n capital tanto e n la agricultura com o
e n la in du stria. D ic h a s te n d en cia s han restringido su capacidad para ofrecer
e m p le o s . E n e fe c to , e l im p u lso principal d e la p o ltica p b lica, e n relacin con
lo s c r d ito s e im p ortacion es, h a apoyado esta ten d en cia. L os programas d e
ca p a cita c i n v o ca cio n a l con ap oyo p b lico , q u e se su p o n e van a hacer a los
p o b re s m s capacitad os para e l e m p le o , han sid o prcticam ente irrelevantes,
tan to e n su e sc a la co m o d e b id o a su d ivorcio resp ecto a las dem andas d e la
in d u stria.
E n u n b u e n nm ero d e p a se s, tam bin , la seguridad social burocratizada,
e l salario m n im o , y las m ed id a s d e trabajo protectoras, q u e surgen d e una
c o m b in a c i n d e tcticas p o ltica s p op u listas y d e la copia d e normas interna
c io n a le s , h an e le v a d o lo s costos d e l trabajo para los em p lead ores privados y,
p r e su m ib le m e n te , lo s h a m otivad o a restringir e l em p leo . E sto sign ifica q u e la
e lim in a c i n d e ta les trabas a la m ov ilid a d laboral, e n la cual los tecnoburcratas
d e lo s r e g m e n e s autoritarios han d ep o sita d o tantas esperanzas, expandir el
e m p le o sig n ifica tiv a m en te.
E l e m p le o p b lic o co n salarios d e su b sisten cia ha sid o un m ed io recurren
te para aliviar la c o n d ic i n d e una parte d e los crticam en te pobres, e n esp ec ia l
d u ran te lo s p ero d o s d e d e se m p le o urbano v isib le , e s d ecir, cuando u n d e
rrum be e c o n m ic o ha o casion ad o q u e los m ecan ism os d e l sector inform al
se a n c o n sp ic u a m e n te in ca p a ces d e absorber a lo s trabajadores desplazados d e l
sec to r form al . E sta so lu c i n e s ms cercana al a sisten cialism o, q u e se d iscu ti
r m s a d e la n te , q u e a la exp a n si n d e l e m p le o considerada com o parte d e una
estr a te g ia q u e r e c o n c ilie e l desarrollo con e l a liv io d e la pobreza.
M ien tras un g o b iern o p u ed a m ovilizar recursos u ob ten erlos d e fu en tes
extern a s, le e s m s fcil distribuir a lim en to s gratuita o su b ven cion ad am en te e,
in c lu so , v iv ie n d a y ofrecer serv icio s ed u ca cio n a les e lem en ta les y d e salud a los

581
p o b r e s, q u e cam biar las estructuras d e l e m p le o y d e ten e n c ia d e la tierra hasta
e l p u n to e n q u e e llo sera n ecesa rio a efecto s d e proporcionar una su b sisten cia
a d ec u a d a a los grupos m s n ecesita d o s. E l argum ento d e q u e la m ejor nutri
c i n , la sa lu d , las r ela cio n es fam iliares, etc., son un prerrequisito para avanzar
h a cia o b jetiv o s m s a m p lio s si b ie n e s v lid o, ayuda a justificar e l asisten cialis-
m o. L o s program as d e serv icio social a sisten cial tien e n otras ventajas prcticas
para lo s ld e r e s p o ltic o s q u e con trad icen directam ente los propsitos m an ifies
tos: p roporcion ar un nm ero co n sid era b le d e e m p leo s para los estratos m ed ios
e d u c a d o s, a liv ia n d o a s una d e las m s in siste n tes p resio n es sobre e l E stado.
E n su s etap as tem pranas han p o d id o atraer la ayuda externa, q u e sob rellevab a
la m ayor parte d e lo s co sto s, e n particular, e n e l caso d e los programas d e distri
b u c i n d e a lim en to s. P u e d e n ganar e l apoyo p o ltico e n forma d e votos d e los
crtic a m en te p o b r e s o, al m e n o s, reducir la in cid en cia d e disturbios y crm e
n e s contra la p ro p ied a d , y tam b in gen eran m enor o p o sici n d e los otros
estratos d e la p o b la c i n q u e otras m ed id as alternativas.
Program as d e se r v ic io social y a sisten cial d estin ad os a los crticam en te
p o b r e s han surgid o e n prcticam ente todos los p ases latinoam ericanos, al
m e n o s e n form a d e p roy ecto s p ilo to y, e n p rincipio, podran lograr una
im p o rta n cia m ayor e n alg u n o s d e los p a se s ms grandes en los cuales: a) el
in g r e so n acio n a l p e r cpita ha crecid o a una tasa elevad a, d e la cual el E stado
p u e d e a b sorb er un a p orcin im portante; b) los crticam en te p ob res, d e fin i
d o s p or la in cap acid ad d e lograr lo s n iv e le s d e su b sisten cia m n im os d eterm i
n a d o s so c ia lm e n te , c o n stitu y e n una parte relativam ente p e q u e a d e la p obla
c i n n acio n a l; c) u n a parte sign ificativa d e los crticam en te p ob res se co n c e n
tra e n las ciu d a d es y tie n e algun a im portancia p oltica, au n q u e sea slo com o
co n tra p eso p o te n c ia l d e los relativam en te p o b res m ejor organizados.
Bajo las c o n d ic io n e s se alad as arriba, las d e fic ien cia s m s extrem as d e
c o n su m o d e los crtica m en te p o b r e s o al m en os d e los crticam en te pobres
u rb an os podran aliv ia rse co n sid era b lem en te y m ejorarse su a cceso a los
se r v ic io s b sico s e d u c a c io n a le s y d e salud, a un costo cr ec ien tem e n te oneroso
p e r o m a n eja b le por e l E stado, sin q u e se d n ingn cam b io sign ificativo
r e sp e c to a su a c c e so al e m p le o p roductivo, o al lugar q u e ocupan al fondo d e la
e sc a la d e in g reso s. E n otras palabras, tales so lu cio n e s p olticas contribuiran a
a cen tu a r su su p erflu id a d d e acu erd o al e stilo d e desarrollo vig en te.
La te n d e n c ia urbana d e tal p o ltica a sisten cial y, prob ab lem en te, e l im pac
to so b r e lo s in c e n tiv o s d e p rod u ccin agrcola y la dem anda d e trabajo produci
d o p o r las im p o rta cio n es d e alim en tos su b v en cion ad os y por la distribucin con
p r e c io s co n trolad os, estim ularan adem s e l m o v im ien to d e los crticam ente
p o b r e s d e s d e e l cam p o h acia las ciu d a d es. Al m ism o tiem p o, d e b e recordarse
q u e fu e la e x iste n c ia d e e x c e d e n te s agrcolas la q u e en e l pasado m otiv a los
E sta d o s U n id o s a ofrecer ayuda e n forma d e alim entos. P robablem ente, las
co sa s est n cam b ia n d o en e s e rubro y tal oferta no volver a hacerse. E sto, por s
m ism o , p od ra im p e d ir una exp an sin m ayor d e los programas a sisten ciales
q u e im p lica n d istrib u ci n d e alim en tos. Por e l contrario, los gobiernos latino
am erica n o s p ro b a b lem en te tengan q u e prestar ms aten cin a la produccin

582
d o m stic a d e a lim en to s q u e usarn m s trabajo y tendrn m en os dem anda d e
e n e r g a e in su m o s in d u striales, b en e fic ia n d o as a los pobres rurales, a costa d e
lo s u rb anos.
L a inform acin sobre la cobertura d e los programas asisten cia les en A m ri
ca L atin a e s tan fragm entaria hasta e l p r esen te com o lo son los programas
m ism o s. E n m u ch o s p a se s p arecen haber alcanzado a una proporcin ms b ien
alta d e lo s p o b res urbanos, p ero e n forma esca sa e interm itente d e p e n d ie n d o
d e la d isp o n ib ilid a d d e ayuda alim entaria d e l extranjero o d e las tcticas
e le c to r a le s p o p u lista s co m o para haber h e c h o una contribucin significativa
a su c o n su m o .
E n co n tex to s n a cio n a les e n los cu a les los crticam en te pobres son num ero
so s, lo s se r v ic io s d e ayuda y los su b v en cio n a d o s (in clu y en d o e l em p le o p b lico
d ise a d o p rin c ip a lm e n te para proporcionar in gresos m nim os a a q u ellos que
d e otra m anera estaran d ese m p le a d o s), d e b e n ya sea estar confinados a ciertas
c lie n te la s , o b ie n exp an d irse m u y poco. E n tanto se am pla la c o n cien c ia d e la
p o sib ilid a d d e a sisten cia , las dem and as tie n d e n a elev a rse m s rpido q u e los
b e n e fic io s y a to m a rse c r e c ien tem e n te organizadas, au n q u e gen eralm en te
p e r m a n e c e n lo calizad as.
Por c o n s ig u ie n te , e n tanto e l E stad o se a incapaz d e m ovilizarse ms all d e
m e d id a s a sisten cia lista s y d e la creacin d e e m p le o s no productivos, la m ism a
e x p a n si n d e esta s m ed id a s lo fuerza a desarrollar m ecan ism os d e control y de
r ep r esi n para h acer q u e las dem andas no s e le esca p en d e las m anos. E stos
m e c a n ism o s se h a c e n e n su totalidad m s n ecesarios cuando e l E stado se v e
o b lig a d o , co m o s u c e d e p eri d ica m en te, a lim itar la a sisten cia d eb id o a las
p riorid a d es ca m b ia n tes, las crisis financieras o, sim p lem en te, la extin cin d e la
a y u d a e x te m a d e stin a d a a e s e fin. E n las form as d e control m s su aves, ste
p u e d e ser e jercid o a travs d e agen cia s burocrticas o a travs d e un partido
p o ltic o o ficia l cap az d e id en tificar y aplacar las p resion es ms peligrosas, dar o
r e te n e r la ayuda, e le g ir por votacin y recom pensar a los interm ediarios locales
en tr e lo s p o b res. E l otro extrem o lo da e l caso e n q u e las fuerzas dom inantes
p e r c ib e n una in q u ie tu d seria y una n e c e sid a d d e desm ovilizar los m ovim ien tos
p o p u la r e s. T a les m eca n ism o s p u e d e n h a cerse ms abiertam ente represivos,
m e d ia n te e l reclu ta m ien to d elib era d o d e algu n os d e los pobres para q u e
p a r tic ip e n e n sistem a s d e inform acin d irigid os por la p olica, la intim idacin,
y la e lim in a c i n d e ld e r e s p o ten cia les. A dem s, en tanto los programas asisten
c ia le s o fr e c e n e m p le o rem unerado p rin cip alm en te a los n o pobres con ed u ca
c i n , o a lo s rela tiv a m en te p obres, los m ecan ism os represivos p u e d e n con ver
tirse e n un a fu e n te im portante d e e m p le o para los estratos ms bajos d e la
so c ie d a d , e n la p o lic a y las fuerzas armadas.
L o s e n fo q u e s d e p o ltica q u e incorporan la autoayuda d irigida son d iver
so s, tan to e n co n te n id o com o e n term in ologa, y d e n in gu n a m anera estn
e n fo c a d o s e x c lu siv a m e n te a los m uy p ob res. Sin em bargo, seg n la op in in d e
m u c h o s d e su s p ro p o n en tes, representan un m ed io p oten cial m ed ian te e l cual
lo s p o b r e s p u e d e n e lev a r su s n iv e le s d e v id a sin gravar al E stado con los
e le v a d o s co sto s d e sistem as d e a sisten cia lism o cum represin, y tam bin sin

583
req u erir u n a re v o lu c i n igualitaria juzgada inalcan zab le o inaceptable en
las r e la c io n e s so c ia le s y eco n m ica s.
E l E sta d o , co n la a siste n c ia d e agen cia s voluntarias, tendr q u e elevar la
e m p le a b ilid a d d e los p o b res, a travs d e la capacitacin y la orientacin; tendr
q u e ayu d arlos a prod u cir lo su fic ie n te para cubrir sus n e c e sid a d e s bsicas com o
a g ricu lto res o artesan os, y ayudarlos a organizarse cooperativam ente para in
tercam b iar b ie n e s y se r v ic io s en tre e llo s m ism os, proporcionarse su propia
v iv ie n d a y serv icio s com u nitarios, y o b ten er ingresos acep ta b les e n sus rela
c io n e s c o n e l resto d e la so cied a d .
S i n o h a y p e r sp e c tiv a d e q u e e l sistem a eco n m ico p u ed a absorber in clu so
a lo s m s e m p le a b le s d e lo s p obres en activid ad es d e l sector m od ern o o
form a l, co m o p a rece ser la m ayora d e los casos latinoam ericanos, e l en fo q u e
d e au to a y u d a d irigid a tend r q u e apoyarse e n una e sp e c ie d e econ om a parale
la d e lo s p o b res, a isla d a d e la eco n o m a m oderna d om in an te y sujeta a
c o n tr o le s e in c e n tiv o s d iferen tes d e a q u e llo s aplicados a las em presas m oder
n a s . L o s p o b res, e n to n c e s, lograran, d isc u tib le m e n te, n iv e le s d e productivi
d a d y d e c o n su m o por sobre su p r esen te su b sisten cia precaria, pero la cu esti n
d e su in corp oracin total a los sectores m s d inm icos d e la econ om a podra
p o sp o n e r s e a un futuro relativ a m en te distante. M ientras tanto, los sectores
d in m ic o s p odran avanzar m s vigorosam en te, liberados d e la m ayor parte d e
lo s c o sto s y p e lig r o s aso cia d o s ahora con la pobreza crtica y su cr ecien te
c o n ce n tr a c i n e n las ciu d a d es.
L as in icia tiv a s d e e s te tip o a m en or esca la han proliferado con e l desarrollo
c o m u n ita rio y los program as coop erativos y ahora estn sie n d o prom ovidos
co m o u n m e d io d e in d e p e n d e n c ia eco n m ica para las m ujeres d e los estratos
m s p o b res. G e n e r a lm e n te , se ofrecen co m o m eta a grupos so cia les cuyos
in g r e so s s lo so n su p lem en ta rio s y c o n siste n e n la p rod u ccin artesanal e n e l
hogar, la cra d e p o llo s , etc. L os program as p b lico s han sid o tp icam en te
d b ile s e n e l a sp e c to d e la com ercia liza ci n , dejando algunas v e c e s a los
p rod u cto res sin ganan cias por la v en ta d e l b ie n q u e han originado, hasta otras
e n q u e la g e sti n com ercializad ora se entrega a interm ediarios privados qu e
p u e d e n encontrar salid as y reforzar lo s con troles d e calidad, a cam bio d e su
p a rticip a ci n e n las gan ancias. E n verdad, tales interm ediarios han organizado
su s p ro p io s sistem a s d e trabajo casero particularm ente e n la m anufactura d e
v estu a rio h a c ie n d o a lo s p ob res m s productivos y ev a d ien d o los costos
im p u e sto s por la seg u rid a d social y las le y e s d e p roteccin laboral, sin elevar
n o to ria m en te lo s n iv e le s d e v id a d e sus em p lea d os.
L o s esq u e m a s m s a m b icio so s d e eco n o m a paralela p arecen haber tenta
d o a a lg u n a s au torid ad es p b lica s, p ero n o han sid o aplicados e n una escala
sig n ific a tiv a . E llo s su p o n e n u n a cap acidad gubernam ental q u e perm itiera ais
lar al gru po focal d e l resto d e la so cied a d nacional, d e las angustias d e una
m o d e r n iz a c i n d e sig u a l. Y e s e v id e n te q u e d ich a capacidad no e x iste, al m en os
n o tod a v a . L a c o m p la c e n c ia requ erid a para aceptar m odestas mejoras e n las
c o n d ic io n e s d e v id a a cam b io d e trabajos sin com p en sacin , realizados con
h erram ien tas prim itivas, y para autoproporcionarse servicios b sicos q u e e l

584
E sta d o o fr e c e a lo s estratos m s acom odados d e la so cied a d , podra derrumbar
s e p r e c isa m e n te cu a n d o e l progreso in icia l si e s q u e lo ha habido haya
o rig in a d o esp era n za y capacidad organizadora, a m en os q u e estu viera acom pa
ad o d e c o n tro les an m s rigurosos q u e a q u ello s q u e com p lem en tan e l asis-
te n c ia lism o . D en tro d e las realid ad es p resen tes d e A m rica Latina, los e sq u e
m as d e autoayu d a d irigid a p arecen estar d estin ad os a continuar ofrecien d o,
co m o so lu c io n e s com p ren siv a s, m ed id as q u e s lo p u ed e n , en e l m ejor d e los
ca so s, alcan zar m ejoram ien tos secun d arios e n las co n d icio n e s d e vid a d e m in o
ras e n tr e lo s crtica m en te pob res.
L a p r o p e n si n a gen eralizar acerca d e la p oten cialid ad d e la autoayuda
d irig id a y d e su p o n er q u e los logros localizad os p u e d e n duplicarse en una
e sc a la c o n sta n te m e n te m ayor, sin co n sid era ci n a las restriccion es im puestas
p o r e l o rd en so cia l y e c o n m ic o m s am p lio, ha sid o particularm ente e v id en te
e n las ca m b ia n tes m odas d e d iagn sticos y p rescrip cion es d e p oltica para las
barriad as (fa v ela s , p o b la c io n e s callam pa , villas m iseria, etc.) urbanas.
L o s p rim eros o b servad ores las consid eraban com o sum ideros d e pobreza ab
y e cta , h ab itad os por m igrantes rurales in e m p le a b les q u e viviran m ejor si se
lograra persu a d irlo s o se los obligara a v o lv e r al sitio d e d o n d e haban v en id o.
C o m o lo in d ic a la cita d e H e lio Jaguaribe, esta actitud gen eral contina d om i
n a n d o a gran can tid ad d e ob servadores sobre la pobreza e n A m rica Latina o en
otras partes d e l T ercer M undo.
S in em b argo, d e s d e los alb ores d e la d cad a d e 1960, se han usado estu d ios
d e a lg u n o s a sen ta m ien to s no regu lad os construidos por sus ocupantes e n algu
n as c iu d a d e s, para apoyar g e n era liza cio n es igu alm en te am plias ten d ie n tes a
dem ostrar q u e ta le s asen ta m ien to s estn con stitu id os por g en te d inm ica y
cr ea tiv a , capaz d e reso lv er sus propios p roblem as con un p oco d e ayuda
ex terio r apropiada. T al c o n c lu si n repugna a lo s planificadores urbanos y a las
in d u stria s d e la co n stru cci n q u e dom in an lo s programas d e v iv ien d a p b lica,
p e r o atraen a las autoridad es por su p rom esa d e so lu cio n es baratas y p o ltica
m e n te v ia b le s . E n efe c to , e l din am ism o y la creatividad son m ucho m s e v id e n
te s e n a lg u n o s a sen ta m ien to s q u e e n otros y e n algunas coyunturas p olticas o
e c o n m ic a s q u e e n otras. E n e l m ejor d e los casos, n o p u e d e n capacitar a las
fam ilia s e n c u e sti n para q u e se d esem b a ra cen d e los costos d e la exten sin
u rbana y d e l m e d io a m b ien te urbano contam inado a lo cual contribuyen los
a se n ta m ie n to s, n i a co m p etir e n trm in os equiparados con e l m ercado d e
e m p le o y e l siste m a e d u ca cio n a l q u e ayuda a determ inar e l a cceso a los
e m p le o s .
A l c o m ie n z o d e e s te artculo se d istin g u ieron dos orien tacion es tico-
in stru m e n ta le s alternativas q u e su b y a cen a las d iversas id en tifica cio n es d e los
gru p os fo c a le s d esfa v o recid o s y a las p rescrip cion es c o n secu en tes. L os e n fo
q u e s d e p o ltic a d isc u tid o s arriba corresp o n d en a la seg u n d a orien tacin y a la
id e n tific a c i n d e l grupo focal co m o los crticam en te p ob res .
Q u s e p u e d e d e c ir acerca d e la prim era orientacin y las pautas q u e
im p lic a para lo s grupos e n d esven taja o ex clu id o s q u e tratan d e enfrentar un
m u n d o q u e jam s h iciero n ? D e una u otra m anera, esta orientacin im p lica la

585
 c o n c ie n tiz a c i n d e lo s d esfa v o recid o s resp ecto a las in con gru en cias entre
su s n e c e s id a d e s r ea les y e l orden social, p o ltico y ec o n m ico p rev a lecien te.
P ero u n a v e z q u e hayan tom ado co n c ie n c ia , ya sea esp on tn eam en te o ayuda
d o s p or m o v iliza d o res e id e lo g o s externos, q u van a hacer? Las alternativas
p u e d e n resu m irse s ig u ie n d o un ord en a scen d en te d e participacin en la so c ie
d a d n a cio n a l, e n la form a sig u ien te:
1) Retiro, no cooperacin y negativa de informacin a los agentes estata
les. U n a parte im p ortan te d e la p o b la ci n d e A m rica L atina recurre a esta
t ctica a n te la falta d e alternativas v isib le s. Su u so c o n sisten te , sin em bargo,
r e q u ie r e q u e la fa m ilia o e l grupo d isp o n g a d e sus propias fu en tes d e su b sisten
cia, para p o d er so b rev iv ir co n s lo un m n im o contacto con la socied ad m s
a m p lia . E sta h a b ilid a d prcticam ente ha desaparecido, aun entre los agriculto
res d e m in ifu n d io . Por e llo , la tctica se m a n ifiesta ahora com o un co m p on en te
p e r sis te n te , au n q u e sub ord in ad o e n lo q u e co n ciern e a los tratos d e los grupos
e n d esv e n ta ja co n lo s d eten ta d o res d e poder.
2) Escape de los problem as locales intratables, generalmente m ediante la
m igracin a las ciudades ms grandes o al extranjero. A m en u d o se ha enfati
z a d o e l p a p e l d e la m igracin hacia la ciu d ad com o vlvula d e seguridad frente
a la in q u ie tu d rural. Las in v e stig a c io n e s so cio l g ica s continan d escu b rien d o
q u e la m ayora d e los m igrantes p ercib en ganancias derivadas d e su traslado,
p e s e a su precario d e s tin o e n las ciu d ad es.
3) Confianza en los vnculos personales, paternalistas, con individuos en
posiciones ms altas en la estructura de poder nacional o local, pagando el
precio de la sumisin y los favores recprocos. A m ed id a q u e las actividades
a siste n c ia le s-r e p r e siv a s d e l E stad o se to m a n m s im portantes, esta b sq u ed a
d e p r o te c c i n p asa d e l m agnate local al E stado m ism o representado e n la
p e rso n a d e l fu n cion ario d e m ayor im portancia al cual p u e d e ob ten er a cceso e l
g ru p o lo c a l o e l in d iv id u o . E n los r eg m en es con co m p eten cia p o ltica abierta,
la oferta d e votos a ca m b io d e ayuda reem p laza parcialm ente las ofertas previas
d e se r v ic io s p e rso n a les o productos. E n otros lugares, com o se m en cio n antes,
a lg u n o s in d iv id u o s r e c ib e n ganancias ingresan d o a los m ecan ism os d e control
d e l E sta d o .
4 ) D em ostraciones masivas, tomas de tierra y destruccin de la propiedad
(e n particular e l e q u ip o d e transporte p b lico ). S e u tilizan co n e l propsito d e
in cita r al E sta d o a efectu a r a ccio n es favorables y a fin d e o b ten er una prioridad
m s alta para las n e c e s id a d e s d e l grupo com p rom etido e n la accin violen ta.
T a le s tcticas a p a recen cu an d o hay c o n c ie n c ia d e la p o sib ilid a d d e influir a las
au to rid a d es, p ero las organ iza cio n es d e grupos d e in ters lo ca les y los cuerpos
in term ed ia rio s en tre e l g m p o local y e l E stado son todava rudim entarios o
in e fic a c e s . A m e d id a q u e p ro sig u e la urbanizacin, esta tctica se tom a cr ec ien
te m e n te im p ortan te, a u n q u e por su naturaleza y m an ifestacion es sem iesp on t-
n e a s, lo s p articip an tes n u n ca p u e d e n estar seguros d e cun lejos p u e d e n ir sin
r ie sg o . D iv e r so s e stu d io s han se alad o q u e los esta llid o s v io len to s d e los
p o b r e s urbanos, cu a n d o n o son aplastados por la fuerza, han te n id o e l resultado
p rin cip a l d e o b te n e r b e n e fic io s lim itados, in c lu y en d o un sen tid o d e logro, y

586
h a n s id o se g u id o s por u n d e s c e n s o d e la p o litizacin . La m ism a cosa parece ser
v erd a d era para lo s m o v im ie n to s ca m p esin o s ex ito so s.7
5) Reforzam iento y adaptacin de comunidades, instituciones tribales o
religiosas preexistentes a nuevos propsitos. La d isp o n ib ilid a d d e esta tctica
d e p e n d e , por su p u e sto , d e la e x iste n c ia previa d e formas d e solidaridad local y
d e p a rticip a ci n e n la cual la m ayora d esfav o recid a ha te n id o o se ha sen tid o
to m a n d o parte. E n A m rica L atina tales in stitu cio n es o n o e x isten o son m s
d b ile s q u e e n A frica y A sia. L os grupos in d g en a s d iferen ciad os lin g stica y
cu ltu r a lm e n te e n lo s p a se s an d in os, M xico y G uatem ala, se han aferrado a la
org a n iza ci n com un itaria co m o m e d io d e autodefensa, pero su fu n cion am ien to
para e s t e p ro p sito est d esin teg r n d o se frente a la m od ern izacin agrcola,
d eter io r a n d o lo s recu rsos d e tierras y aum entando la m o vilid ad esp acial d e la
p o b la c i n , o b ie n ev o lu c io n a n d o hacia n u ev a s formas d e organizacin cam p e
sina.
6) Organizacin de sistem as cooperativos de crdito, produccin, comer
cializacin, construccin y mantencin de vivienda y obras pblicas locales u
otras divisiones, un nivel de educacin mnimo, y una cierta cantidad de apoyo
legal, tcnico y m aterial (sin la presencia de dominacin burocrtica) del
E stado. L a tctica h a sid o d iscu tid a m s arriba d e sd e e l p u n to d e vista estatal. Si
e l d ia g n stic o acerca d e l fu n cio n a m ien to d e l e stilo d e desarrollo p rev a lecien te
e s correcto , sera in g e n u o esp erar q u e e l E stad o o los grupos en d esventaja q u e
act a n e n form a autn om a lo m o d ifiq u en sign ificativam en te, seg n esta alter
nativa. A d em s, si la p o sitiv a solidaridad d e grupo en las activid ad es ec o n m i
cas y d e a u to p ro visi n d e serv icio s diera com o resultados tanto u n rechazo
razon ad o d e la d e p e n d e n c ia d e l E stad o co m o e l retiro m asivo d e sus m iem bros
d e l siste m a d e m ercad o com o p ro v eed o res d e trabajo y con su m id ores, resulta
ra m s d ifc il para e l E sta d o tolerarlo q u e la v io le n c ia ocasional p ersig u ien d o
la a sis te n c ia o e l control d e p recio s. N o e s probable q u e e l E stado pudiera crear
u n a e c o n o m a p ara lela si lo deseara, p ero, sin duda, podra ahogar tal e c o n o
m a si s e originara.
7) Organizacin de grupos de inters para la negociacin colectiva, respal
dados p o r la am enaza de huelgas, boicots, etc. E sta tctica ha sid o tem poral
m e n te e fe c tiv a para u n b u e n n m ero d e trabajadores d el sector m od ern o y en
p o c o s c a so s ha sid o til para lo s ca m p esin o s q u e se enfrentan a lo s terratenien
te s, p e r o lo s logros g en era lm en te han sid o neutralizados por la inflacin, por la
su p r e si n d e l p o d e r sin d ica l, o d e b id o a la co op tacin d e l liderazgo sin d ical por

7U n estudio recien te argum enta que tal protesta disruptiva es la nica tctica realm ente
efectiva a disposicin d e los pobres en una sociedad capitalista como los Estados Unidos; la tctica
su p u estam en te ms efectiva, d e organizacin perm anente d e grupos d e inters conducira princi
p alm en te a la dom esticacin d e la protesta y a la aceptacin de lderes dentro del orden establecido.
E n A m rica Latina, en tanto q u e la tctica ha logrado xitos tem porales, los peligros para los
p articip an tes son m ucho ms grandes, siendo m enor la capacidad d el Estado para zafarse d e la
protesta m ediante dinero. V er Francs Scott P iven y Richard A. Cloward, Poor Peoples Move-
ments: Why They Succeed, How They Fail, N ueva York, Vitage Books, 1979.

587
las fu erza s q u e controlan e l E stado. L os estratos ms d esfavorecid os, a q u ellos
d e lo s se c to r e s in fo rm a les o los crticam en te p ob res , no ejercitan sus
d e m a n d a s contra u n em p lea d o r, un terraten ien te u otro explotador privado, por
cu a n to so n a u to em p lea d o s o e m p lea d o s e n p eq u e a s em presas q u e s lo p u e
d e n so b r e v iv ir p a gan d o salarios d e su b sisten cia y ev a d ien d o im p u estos, sin o
con tra e l E stad o m ism o, co m o fu en te d e servicios y su b sid io s d e consum o. Al
tratar c o n e s t e interlocutor, e s natural q u e caigan en el clie n te lism o , y recurran
a lo s in term ed ia rio s o a la protesta v io len ta com o m ed io s m s efectiv o s q u e la
p rop ia o rg an izacin p erm an en te.
8) Participacin en la poltica electoral nacional; eleccin entre los m ovi
m ientos y candidatos basada en el estudio crtico de sus programas y su
habilidad para llevar a cabo estos programas. E sto requiere: a) una capacidad
ra zo n a b le e n los grupos e n d esven taja para unir sus aspiraciones y actuar
c o le c tiv a m e n te m s b ie n q u e com o co m p etid ores por favores polticos; b) la
e x is te n c ia d e un grado d e apertura y com p etitivid ad e n e l sistem a p o ltico
n a c io n a l, d e m od o q u e m o v im ien to s p o ltico s d iferen tes p u ed an ofrecer alter
n a tivas r ea les y ten g a n in c e n tiv o s reales para am pliar su lectorad o in clu y en d o
a lo s p o b res; c) cierta co h e r e n c ia id e o l g ic a e n los m ovim ien tos p olticos y d e
a p rec ia c i n realista d e las ca p acid ad es n acion ales; d) confianza com partida en
la p o sib ilid a d d e d e c id ir c u e stio n e s d e d istribucin d e recursos m ed ian te
p r o c e d im ie n to s d em ocrticos; e) m eca n ism o s d e votacin razonablem ente li
b re s d e m a n ip u la ci n por parte d e los d eten tad ores d e l p od er locales. Bajo
c o n d ic io n e s tp icas d e c recim ien to ec o n m ic o capitalista perifrico y p enetra
c i n d e las ilu s io n e s co n su m ista s, e s d ifcil para cu alq u ier m o vim ien to p o ltico
co n fiar e n e l ap oyo m a siv o para evitar caer e n la trampa populista: una escalada
d e p ro m esa s so c ia le s com bin ad as con una ev a sin d e las realidades d e poder
q u e h a c e n im p o sib le e l c u m p lim ien to fcil, in clu so d e las m s m odestas pro
m e sa s. C o m o lo ha in d ica d o P reb isch , la dem ocratizacin p o ltica m ed ian te la
esc a la d a d e p rom esas, s e q uiebra cu an do los estratos m s grandes d e d esfavo
r e c id o s c o m ie n z a n a entrar e n e l ju eg o ; las fuerzas dom in an tes en e l estilo d e
d esa rro llo cierran d e g o lp e las puertas d e l paraso consum ista e n sus narices y,
c o m n m e n te , tam b in ex p u lsa n a m u ch os d e los relativam ente p ob res mejor
organ iza d o s.
i) Participacin en la poltica nacional para alcanzar la transformacin
revolucionaria de la sociedad. E n p rin cip io, los su b p rivilegiad os podran lle
gar a c o n v e n c e r s e hasta tal p u nto d e la in com p atib ilid ad radical entre sus
a sp ira c io n e s y su lugar e n e l ord en social, q u e consideraran co lectivam en te
c o m o n ic a alternativa la acci n revolucion aria co n d u cen te a la construccin
d e u n a n u e v a so cied a d . E sta exp ectativa estaba p resen te, ex p lcita o im p lcita
m e n te , e n lo s m o v im ie n to s d e c o n c ie n tiz a c i n q u e florecieron e n A m rica
L atin a d urante la d ca d a d e 1960 y e n los prim eros aos d e la d e 1970. Sin
em b arg o , tal o p ci n s lo p u e d e ser ntida y duradera bajo circunstancias e x cep
c io n a le s , y stas d e p e n d e n m u y p o co d e los grupos m s d esfavorecid os. T ales
se c to r e s, co m o lo han dem ostrad o m u ch os estu d io s, aun e n contextos urbanos,
e st n m s in teresa d o s por las rela cio n es d e p od er local y por las estrategias d e

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s u p e r v iv e n c ia q u e por la e sc e n a nacional. C u ando e l lid erazgo revolucionario
sa tisfa c e las d em an d as in m ediatas, la postura revolucionaria tie n d e a ser reem
p la za d a por u n a d e fe n siv a . S i, co m o s u c e d e m s a m en u d o, p rod u ce una
r e p r e si n dura, e l grupo e s su sc e p tib le d e retraerse e n una aparente apata, q u e
e s e l d e s tin o d e d iv e r so s a sen tam ien tos urbanos y rurales originados en tom as
d e tierras y q u e c o n stitu y e n por un tiem p o nu evas so c ie d a d e s igualitarias.
P or otra parte, a lo s m o v im ien to s p o ltic o s en com p eten cia, q u e aspiran a
m o v iliz a r a lo s d esfa v o recid o s, se le s h ace m uy d ifcil captar e l co n ten id o y las
im p lic a n c ia s d e la re v o lu c i n . E n un con texto nacional dado, la m ayora d e
lo s m o v im ie n to s p u e d e n p reten d er ser revolucionarios. La revolu cin p u e d e
p ro m o v e r se co m o u n slogan p o p u lista o com o e l atributo d e una p o ltica d e
d esa rro llo o ficia l, o co m o un a tctica para la tom a d e poder, o com o una
e str a te g ia para la rpida y co m p leta transform acin social. F in a lm en te, las
d ife r e n te s categoras d e d esfa v o recid o s proletarios, subproletarios, ca m p esi
n o s, e tc . en fren tan (o enfrentaran si prestaran algo d e atencin) disputas
in te r m in a b le s en tre lo s id e lo g o s d e los m ovim ien tos p o ltico s e n lo q u e
c o n c ie r n e a su s ro les co m o protagonistas o com o aliados m s o m en o s inseguros
d e la r e v o lu c i n .

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(