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Copyright (C) 1984 by Helio Beltro

NDICE

FICHA CATALOGRFICA
Apresentao 7
As Mltiplas Dimenses da Desburocratizao 11
CIP-Brasil. Catalogao-na-fon te
A Desconcentrao do Poder 17
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ. Descentralizao, Federao e
Fortalecimento da Autonomia Municipal 23
Beltro, Helio, 1916- Desburocratizao e Abertura Democrtica 31
B392d Descentralizao e liberdade I Helio Beltro. - Rio de A Asfixia Burocrtica 47
Janeiro : Record, 1984. Planejamento e Bom Senso 55
A Importncia do bvio 61
1. Administrao pblica - Brasil 2. Descentralizao Desenvolvimento Produz Inflao? 67
administrativa - Brasil I. Ttulo O Desenvolvimento um Compromisso Poltico 71
A Conscincia do Interesse Nacional 75
Preciso Prestar Ateno s Pequenas Coisas 83
CDD 350.0010981 O Dinheiro Raro e Caro 87
84-0194 CDU 35.072.1(81) Mais Scios e Menos Credores 91
No H Livre Empresa Sem Pequena Empresa 97
A Desburocratizao e o Judicirio 105
A Burocratizao da Empresa Privada 113
Desburocratizao em Poucas Palavras 125
Uma Pregao de Quarenta Anos 131
Conselhos aos Futuros Economistas 135
O Verdadeiro Desenvolvimento a Educao 141
Nordeste: Apoio e no Tutela 147
Direitos desta edio reservados pela Estatizao X Desnacionalizao: Um Falso Pilema 153
DISTRIBUIDORA RECORD DE SERVIOS DE IMPRENSA S.A. O Brasil e o Mundo Desenvolvido 161
Rua Argentina 171 20921 Rio de Janeiro, RJ Nosso Inimigo a Recesso 167
Hora de Somar 173
DESCENTRALIZAO E LIBERDADE apresenta
idias que Helio Beltro vem expondo e defendendo ao longo de
muitos anos de intensa atividade nos setores pblico e privado.
Trata-se de textos extrados de artigos, discursos e confern-
cias, que vm demonstrar a notvel coerncia e a corajosa
perseverana do autor na defesa de importantes conceitos sobre
Administrao, Poltica, Economia e muitos outros temas do mais
alto interesse.
importante ressaltar a incrvel atualidade de alguns concei-
tos emitidos h muitos anos, ao lado da viso ntida e objetiva de
quem procura se expressar de forma suficientemente simples para
que o povo possa entender sua mensagem. Nada de jarges, nada
de "economs", nada de preocupaes acadmicas. Propostas
francas e idias claras tm sido, alis, o segredo da receptividade
que o nome de Helio Beltro encontra junto opinio pblica.
Mas quem , afinal, esse homem que conquistou a simpatia
dos brasileiros lanando-se numa "cruzada" que, a princpio,
muitos consideravam quixotesca e que, em pouco tempo, produziu
surpreendentes resultados, incutindo em todos ns a idia de que
vale a pena lutar contra a burocracia?
Carioca da Tijuca, Helio Beltro nasceu em 1916, de pai
pernambucano e me amazonense. o nono irmo de uma famlia
de lO filhos. Seu pai, que naquela ocasio era reprter, veio a ser
um poltico de quem o Rio muito se orgulharia: o Deputado
Heitor Beltro.

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Helio Beltro administrador, advogado e economista. recessiva e centralizadora, e no aceitando as repercusses negati-
Comeou a trabalhar aos 17 anos de idade. Aos 20 anos inscrevia- vas dessa poltica na Previdncia Social, Helio Beltro solicitou
se no primeiro grande concurso pblico realizado no Brasil, tendo exonerao do Ministrio em novembro de 1983.
obtido o 1o lugar entre os 6 mil candidatos. Ingressou, assim, como A atuao de Helio Beltro nas diversas funes que exerceu
auxiliar, no Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industri- foi sempre marcada por seu comportamento liberal, pela defesa
rios, onde oito anos mais tarde seria Presidente. dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, pela constan-
Beltro tem uma longa folha de servios prestados ao te preocupao com a dignificao e moralizao da funo
Governo e iniciativa privada. Depois de exercer vrios cargos no pblica e, sobretudo, pela profunda sensibilidade para os aspectos
IAPI, foi diretor do IPASE; elaborou o plano de organizao da sociais do desenvolvimento. Intensa e ininterrupta tem sido sua
Petrobrs, da qual tambm foi diretor; fundou e presidiu o pregao em torno de idias e objetivos ligados ao superior
Instituto Brasileiro de Petrleo; foi Secretrio do Interior (e interesse nacional, ao desenvolvimento integrado, valorizao
Planejamento) do Estado da Guanabara, onde organizou e do homem humilde e ao fortalecimento e expanso da empresa
implantou as Regies Administrativas; coordenou o 1o Plano de privada nacional.
Metas do Governo do Cear (Plameg); elaborou as diretrizes Avesso tecnocracia, Beltro, conforme recordou, no
fundamentais da Reforma Administrativa Federal (Decreto-Lei plenrio do Congresso, o saudoso Djalma Marinho, foi um dos
200); orientou os planos de Reforma Administrativa dos Estados precursores da abertura democrtica: j em 1968 defendia a
da Guanabara e do Rio Grande do Sul, do Distrito Federal, do ampliao de participao da classe poltica na conduo do
Banco Central e da Sudene; colaborou na organizao do Banco processo de desenvolvimento nacional. Com esse objetivo chegou
do Nordeste, do Ministrio das Minas e Energia e do Instituto de a promover um amplo debate nacional em torno do Programa
Resseguros do BrasiL Beltro reorganizou e dirigiu grandes Estratgico de Desenvolvimento, que elaborou no Governo Costa
empresas privadas nacionais, atuando em reas do comrcio, da e Silva e que pretendia ver transformado num "verdadeiro Projeto
construo civil, qumica, petroqumica e outras. Foi Ministro do Brasileiro, capaz de mobilizar a opinio pblica e a comunidade
Planejamento (Governo Costa e Silva), Ministro da Desburocrati- nacional".
zao e Ministro da Previdncia SociaL "Um homem se conhece pelo seu passado", diz o prprio
Como Ministro Extraordinrio para a Desburocratizao, autor. DESCENTRALIZAO E LIBERDADE ajudar o
concebeu e ps em execuo um revolucionrio programa de leitor a saber melhor quem HELIO BELTRO.
simplificao e eliminao de exigncias burocrticas, que pesa-
vam sobre os cidados e as empresas. O Programa beneficiou OS EDITORES
sobretudo as pessoas mais humildes e as pequenas empresas. De
cunho fortemente liberalizante e descentralizador, o Programa
visou igualmente desconcentrao do poder, ao fortalecimento
da Federao e especialmente do municpio, e at 1983, j havia
resultado na supresso de mais de 600 milhes de documentos,
exigncias e formalidades por ano. Na expresso de Beltro, o
"Programa de Desburocratizao representou .a extenso da
abertura poltica ao quotidiano do homem comum, para proteg-
lo dos abusos da burocracia, garantindo o respeito sua dignidade
e aos seus direitos, diariamente negados na humilhao das filas,
na tortura das longas esperas, na indiferena e na frieza dos
balces e dos guichs".
Discordando da poltica econmica vigente, que considera

8 9
AS MLTIPLAS DIMENSES DA
DESBUROCRATIZAO

Quando, em julho de 1979, fQi institudo o Programa


Nacional de Desburocratizao, muita gente imaginou - e ainda
imagina - que era mais uma tentativa de racionalizar ou
reorganizar a Administrao Federal, um novo esforo pata
ajustar a mquina burocrtica aos prindpios da tcnica de
administrao, com o objetivo de aumentar-lhe a eficcia e
reduzir-lhe os custos.
Trata-se de equvoco fundamental, embora compreensvel.
O Programa no constitui uma proposio de natureza tcnica, e
sim uma proposta eminentemente poltica. Foi institudo com o
propsito de dar incio a uma transformao essencial no compor-
tamento da Administrao em relao a seus usurios. O que se
pretende retirar o usurio da condio colonial de sdito para
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do
Estado.
Essa transformao envolve e pressupe uma deciso essen-
cialmente poltica. No poderia; assim, operar-se pela via tcnica,
visto que afeta a prpria estrutura do poder. Se pretendemos
facilitar a vida das pessoas e reduzir a interferncia excessiva do
Estado no campo social e econmico, imperioso,descentralizar
decises, conter o exagero regulatrio, eliminar controles inteis e
atribuir validade s declaraes das pessoas, at prova em
contrrio. Esses objetivos so de impossvel alcance pela via
tcnica.

11
. O_prii_Deir~ pon~o a esclarecer , portanto, este. Desburocra- municpio carente de recursos. E como a vida do pequeno feita
tiza~ nao e rac~onabzar nem reorganizar. O Programa no se de pequenas coisas, o Programa tem procurado focalizar essas
d~stm~ a aperfetoar o funcionamento interno da mquina admi- pequenas coisas, que em geral no recebem ateno nem priori-
mstrattva. Pretende garantir o respeito dignidade e credibilida- dade.
de das. pesso~s e prote~-las contra a opresso burocrtica.
Ftca ass~m evt?enctada a dimenso polftica do Programa, isto Mas isto no basta.
, sua plena mserao no processo de abertura democrtica e sua A aterrissagem no Brasil real exige que se proclame com
i~separ~vel vinculao liberdade individual e aos direitos de toda a nitidez que o centralismo burocrtico vem constituindo o
ctdadama. Seg~nd? tei?os repetidamente assinalado, "o processo maior obstculo que se antepe s nossas aspiraes de renovao
de reden_tocrattz~ao nao se. esgota com a grande abertura poltica, e satisfatria soluo de nossos problemas econmicos e sociais.
a gara~tta das liberdades, bsicas e dos direitos humanos funda- Chegamos aqui mais importante dimenso da desburocratizao:
mentais. Para que a abertura possa estender-se ao quotidiano do a da descentralizao administrativa, pela qual, pessoalmente, nos
~ornem comum, neces~r.io que se cuide igualmente da pequena batemos h mais de quarenta anos, e que est intimamente ligada
hberdade, do pequeno dtretto humano, valores que so diariamen- ao fortalecimento da Federao.
te n~gados. ao c~dado na humilhao das longas filas, na tortura Repetimos aqui consideraes que j temos externado sobre
d~s mtermmvets esperas, na indiferena, na desconfiana e na o assunto:
fneza dos balces e dos guichs".
Estamos convencidos de que o problema mais grave do
Brasil a centralizao.
.Alm de~ta dir:zenso poltic~, a desburocratizao inclui A concentrao excessiva das decises no nvel central da
uma megvel dzmensao cultural, social e econmica na medida em Administrao uma sobrevivncia deplorvel de nosso passado
que alimenta um propsito ainda mais ambicioso' e abrangente. colonial, que no se coaduna com a urgncia de nossos problemas
Trat~-se de promover o que denominamos de "aterrissagem no e a dimenso de nosso Pas. Esse processo concentrador, incons-
Brasil r~al". E que temos descrito da forma seguinte: ciente mas inexorvel, que se desenvolveu progressivamente ao
. Extste ~n~re ns uma cu~osa inclinao para raciocinar, longo de nossa histria, acabou por entorpecer a Administrao
legtslar e admtmstrar t~ndo em vtsta um paif imaginrio, que no Federal, reduzir o dinamismo de nosso desenvolvimento e margi-
o nosso; um pas do"'?na?o pelo ~xerccio fascinante do planeja- nalizar os mecanismos administrativos e comunitrios locais.
mento abstrato, pela tlusao de ttca das decises centralizadas e O equacionamento dos problemas delicados e prementes que
das c?n~pes macroeconmicas, pelo deslumbramento ante as interessam ao dia-a-dia do cidado, e que s podem ser bem
soluoes !~portadas, sofisticadas e onerosas, incompatveis com a resolvidos pela autoridade prxima, foi sendo progressivamente
nossa realidade e com os modestos padres de renda de nosso transferido deciso central e confiado exclusiva responsabilida-
povo. de de grandes e distantes organismos federais, centralizados,
A miragem desse pas imaginrio tem atrasado o reencontro vagarosos e uniformizantes. Refiro-me aos problemas bsicos de
com .a nossa verdadeira identidade e obstrudo a redescoberta do alimentao, sade, educao, habitao e outros, para cuja
Brasil real, constitudo predominantemente de gente simples, que soluo as autoridades locais no dispem hoje nem de autoridade
pe:manece espera de solues ~gualmente simples e compreens- nem de recursos.
veis para os problemas que constituem o drama de seu quotidiano. Esse processo concentrador est, a nosso ver, atingindo 'a
. . Preocu~ad? . em acelerar . essa aterrissagem, o Programa fase de saturao. Tendo assumido toda a autoridade, o Governo
engt~ en: pnnc~ptos. ~nd~entai~. a prioridade ao pequeno e a Federal acabou, involuntariamente, por assumir a responsabilida-
valonzaao da szmplzczdade. A realidade predominante no Brasil de por tudo de errado que acontece neste Pas. Em nossa opinio,
o. peq_ueno. Nove~ta por cento de tudo neste pas pequeno: 0 o Governo Federal est comeando a pagar um preo poltico
ctdadao de reduztda renda, o pequeno empresrio, o pequeno muito alto pela exagerada soma de poder que acumulou em suas
12 13
mos. E, no obstante os seus acertos, o seu empenho e o seu
esforo para servir ao bem comum, vem encontrando dificuldade
cada vez maior para alcanar a compreenso e o reconhecimento
da opinio pblica.
Confiamos em que a considerao dessas conseqncias
negativas venha a contribuir para acelerar o processo descentrali-
zador.
Enquanto no se realizar a descentralizao administrativa
no existir Federao neste Pas. Enquanto no se desconcentra-
rem as decises, as tarefas e os recursos, a autonomia dos Estados
e municpios continuar a representar um conceito muito mais "A grande transformao a realizar nes~e pas ter de
formal do que real. obedecer a trs diretrizes fund'}menta1s: DESCEN-
TRALIZAO, LIBERAAO e HUMANI-
ZAO."
(Do pronunciamento no Encontro Nacional de Desburocratizao. Braslia, agosto
de 1983.)

14
A DESCONCENTRAO DO PODER

O centralismo burocrtico constitui o problema mais grave


deste Pas. Todos os demais no passam de subprodutos.
Estimulado pela nossa tradio de pas essencialmente
unitrio, e movido pela louvvel preocupao de fazer face s
exigncias crescentes de nosso desenvolvimento econmico e
social, o Governo Federal, lanando mo da amplssima compe-
tncia que lhe atribui a Constituio, foi avocando a si, ao longo
dos anos, a deciso e administrao de quase todos os assuntos,
grandes ou pequenos, e esvaziando a irrecusvel autoridade dos
Governos locais para solucionar as matrias de seu imediato
interesse.
No me refiro a nenhum governo em particular. Esse
processo centralizador, fruto de uma herana cultural,- realmente
centenrio e at certo ponto inconsciente. Para prov-lo, nada
melhor do que transcrever palavras do eminente Visconde do
Uruguai, notvel estadista do Imprio que, em 1862- isto , h
121 anos - j denunciava, em termos candentes, o excesso de
centralizao:

Tenha a palavra o Visconde:


"A centralizao, quando excessiva, produz graves
inconvenientes, principalmente em um pas :como o nosso,
extensssimo, pouco povoado, onde os diversos ncleos de
populao vivem espalhados e separados uns dos outros por
distncias imensas ... "

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"A centralizao administrativa tende a multiplicar em Some-se a esses preconceitos e distores, subprodutos da
demasia as rodas e as peas da mquina administrativa, os doena maior da centralizao, a inaceitvel presuno de descon-
empregados, as comunicaes hierrquicas do servio, a fiana na capacidade dos administradores locais para dar fiel
papeladfl, a escrita, as dvidas e as formalidades ... " execuo "verdade central", presuno freqentemente implci-
"E incontestvel que a excessiva centralizao, quando ta nos regulamentos em que se ampara a centralizao. E at
se juntam a governamental e a administrativa, no das coisas mesmo uma inadmissvel preocupao de que os recursos venham
mais favorveis liberdade dos cidados, que peia e embara- a ser desviados, desperdiados ou mal aplicados. A experincia
a. Fortalece, alm do necessrio e justo, o Poder Executivo,e demonstra que, pelo contrrio, o dinheiro costuma render muito
pe os cidados na dependncia imediata do Poder Central, mais a nvel local; e que no existe maior desperdcio do que o
em negcios nos quais pode essa imediata dependncia emperramento, a complicao e a lenta resposta da burocracia
escusar-se. Um governo bem organizado no deve governar central aos problemas locais.
tudo diretamente, e substituir em tudo a sua iniciativa, ao e Em verdade, processou-se no Brasil, em escala crescente, a
atividade de todos. H muitos assuntos nos quais a ao do convergncia de dois tipos de centralizao: a concentrao de
interesse particular ou local mais ativa, mais pronta, mais poderes em mos do governo central em detrimento dos governos
eficaz, mais econmica do que a do Governo ... " locais e, a nvel central, a concentrao de poderes em mos do
"A absoro da gerncia de todos os interesses, ainda executivo.
que secundrios e locais, pelo Governo Central, mata a vida A imensa soma de poderes e recursos assim concentrados
nas localidades, nada lhes deixa a fazer, perpetua nelas a acabou por transferir-se gigantesca burocracia federal. Conse-
indiferena e ignorncia de seus negcios, fecha as portas da qentemente, o espao poltico acabou sendo, na prtica, lamen-
nica escola em que a populao pode aprender e habilitar-se tavelmente ocupado pelo poder burocrtico. O combate a essa
praticamente para gerir negcios pblicos ... " distoro tem sido um dos objetivos do esforo desburocratizante
em que nos empenhamos.
A maior e a mais corajosa revoluo a fazer no Brasil a
revoluo da descentralizao.
Mesmo porque a gigantesca e emperrada burocracia central,
alm de inviabilizar a Federao, ameaa colocar os Governadores
Como se v, nada mais atual. Nessa matria, se alguma coisa eleitos pelo voto direto de seu povo na posio de pedintes ou, na
mudou, certamente no ter sido para melhor. melhor das hipteses, de despachantes de alta categoria, obriga-
A influncia conjugada da centralizao, da desconfiana e dos ao esforo ingrato e absurdo de arrancar decises e recursos
da tutela acabou por construir uma gigantesca e complicada que lhes so devidos pela fria, vagarosa, onipotente e kafkiana
burocracia federal, condenada, por fora da prpria dimenso, a burocracia federal.
tornar-se crescentemente insensvel urgncia dos problemas que
reclamam soluo. Como fator agravante, o centralismo burocrti-
co provoca a exacerbao de uma "tica excessivamente central",
que tende a aplicar solues uniformes e padronizadas a um pas
imenso e heterogneo, marcado por diversidades e peculiaridades, (Do discurso proferido no Rotary Club da Bahia, em abril de 1983, em Salvador,
a reclamar solues diferentes para problemas diferentes. Essa de palestra na reunio da SUDENE, em Parnaba, Piau, em setembro de 1983, e
de outros pronunciamentos.)
tica responde por outra distoro inconsciente, que a adoo de
uma verdade central, qual se tero de ajustar todas as verdades
regionais e locais. Ora, s existe uma verdade digna desse nome:
a que emerge da realidade dos fatos. E esta no est presente no
centro, mas na periferia.

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DESCENTRALIZAO, FEDERAO
"Chegou a hora de construir a Federao, a partir do E FORTALECIMENTO
fortalecimento do municpio. De baixo para cima, DA AUTONOMIA MUNICIPAL
porque de cima para baixo est mais do que provado
que no d certo."

O municpio a grande realidade fsica, social e humana da


Federao. S no municpio podem ser bem resolvidos os proble-
mas que afetam o dia-a-dia dos brasileiros. Refiro-me aos proble-
mas de alimentao, de sade, de ensino e semelhantes.
No temos, no entanto, municpios fortes. Setenta por cento
dos 4 mil municpios brasileiros tm menos de 20 mil habitantes e
no dispem do mnimo de recursos materiais e humanos para
exercer o papel que lhes cabe.
A esmagadora maioria dos municpios padece de grave
escassez de recursos financeiros. Noventa e cinco por cento tm
sua receita preponderantemente constituda de recursos transferi-
dos pela Unio Federal, que representam, em mdia, 70% do seu
oramento.
reduzida a participao global dos 4 mil municpios
brasileiros na receita governamental. Essa participao, embora
venha aumentando gradualmente, ainda representa, em termos de
receita tributria, menos de 6%, percentagem que atinge cerca de
16%, uma vez computadas as transferncias federais e estaduais.
Lamentavelmente, ainda mais reduzida a participao
efetiva dos municpios na equao e soluo dos problemas que
interessam de perto s comunidades locais. Como no existe uma

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clara definio legal das tarefas que devam caber a cada um dos Por fora de nossa condio de pas historicamente unitrio,
trs nveis da Federao, e em decorrncia do excessivo centralis- da falta de tradio de autonomia dos governos locais e da
mo que, como dissemos, constitui entre ns uma tradio centen- preocupao de fazer face s exigncias maiores de nosso desen-
ria, o municpio, na maior parte dos casos, praticamente no volvimento, a Constituio armou a Unio Federal de ampla
participa da soluo das graves carncias que afligem o cotidiano competncia legislativa e tributria. Mas isto no impede a
do cidado, especialmente quanto alimentao, sade, educa- desejada descentralizao de recursos e decises. Tudo depende
o, habitao e outros problemas bsicos, que assumem freqen- da maneira por que o Governo Federal utilize a competncia
temente aspectos dramticos. A deciso desses assuntos foi ao constitucional. A competncia federal para regular determinado
longo dos anos sendo avocada pelos outros nveis da Federao, assunto ou arrecadar determinados tributos no significa que a
notadamente pela Unio, com o conseqente esvaziamento da execuo de todas as tarefas ou a aplicao de todos os recursos
autoridade local. , no entanto, o Prefeito Municipal aquele que devam competir exclusivamente Administrao Federal. Infeliz-
sofre diretamente a presso e o nus da insatisfao popular. Logo mente, o que se viu ao longo dos anos foi a Unio avocar a si,
ele que, geralmente, no dispe de recursos nem tem participao gradual e inconscientemente, a administrao de quase todos os
efetiva nas solues. assuntos, invadindo a irrecusvel autoridade dos governos locais
Essa situao precisa mudar radicalmente, se, de fato, para regular os problemas de seu interesse imediato.
quisermos revitalizar a sociedade brasileira e dar encaminhamento Em suma, operou-se no Brasil a concentrao progressiva,
adequado soluo dos problemas nacionais. no poder central, da soluo de quase todos os problemas. E
Como recentemente afirmamos, ''a grande transformao a confundiu-se competncia para legislar com autoridade exclusiva
operar neste pas a do combate ao excessivo centralismo para executar.
burocrtico, que passou a constituir, no plano interno, o obstculo
mais srio s nossas aspiraes de desenvolvimento social, econ- A descentralizao administrativa perfeitamente compat-
mico e poltico". vel com o enfoque nacional de determinados problemas que, por
No existir Federao no Brasil enquanto no se realizar sua natureza ou dimenso, exijam a programao e a coordenao
uma corajosa descentralizao administrativa, que abranja a do Governo Federal.
desconcentrao das decises e do poder de gerar e utilizar Entretanto, nacional no sinnimo de central.
recursos. O fato de existir uma poltica nacional sobre determinado
Uma reforma tributria que favorea os Estados e munic- assunto no significa que a execuo deva caber exclusivamente
pios, estabelecendo uma partilha mais adequada de tributos e Administrao Federal, nem que a aplicao dos recursos fique
recursos, absolutamente necessria. Mas no suficiente. centralizada em suas mos. No significa sequer que todos os
imprescindvel que ela se faa acompanhar de uma clara redefini- aspectos do plano nacional sejam definidos na lei federal. O
o de competncia entre os vrios nveis da Federao, fortale- legislador federal deve ter o bom senso de reconhecer a existncia
cendo-se no apenas a receita como a autonomia e a capacidade de diversidades regionais e peculiaridades locais, e, conseqente-
dos municpios para decidirem os assuntos de seu imediato mente, limitar-se s normas mais gerais, abrindo espao autori-
interesse. dade estadual ou municipal para regular e administrar os porme-
E no devemos aguardar a reforma de braos cruzados. Para nores da execuo.
dar impulso ao processo descentralizador, impe-se desde j uma A 0scentralizao constitui, na verdade, a melhor maneira
corajosa deciso poltica do Governo Federal, no sentido de de assegurar a eficcia e reduzir o custo dos programas federais.
reduzir voluntariamente o seu campo de execuo direta e Nenhum plano nacional poder ser realmente eficaz se no tiver
aumentar gradativamente, atravs de convnios e outros instru- sua execuo amplamente descentralizada e se no puder engajar,
mentos, a utilizao dos servios estatais e municipais e o volume desde a fase de sua elaborao, a participao dos mecanismos
de recursos sua disposio. administrativos locais, que esto naturalmente melhor habilitados

24 25
a identificar e resolver os problemas da maneira mais rpida e sa que na expresso do Presidente Figueiredo, "no uma
peculiar a cada caso. soiuo ~mpleta para o problema do enfraquecime~t? d~ Federa-
evidente que esse conceito no se aplica ao equacionamen- o. Nem mesmo para a escassez dos recursos mu:n~1pa1s. Mas
to de problemas supralocais ou montagem de grandes unidades um primeiro grande passo, entre outros que se seguuao, dentro da
industriais, como ocorre freqentemente nos setores de energia mesma filosofia".
eltrica, petrleo, comunicaes, siderurgia, ferrovias, rodovias-
tronco e outras sob responsabilidade predominantemente federal.
Mas, ressalvados esses casos, injustificvel que em pas com as
caractersticas do nosso se elimine a participao local nos (Da conferncia proferida no Seminrio de Administrao Pblica Municipal, na
assuntos que, embora objeto de legislao federal, interessam ao cidade de Salvador, em maro de 1981, e de outros pronunciamentos.)
dia-a-dia do cidado. Nem parece razovel confiar-se a soluo de
problemas to delicados, urgentes e peculiares exclusiva respon-
sabilidade de organismos federais distantes, centralizados, pesa-
dos e uniformizantes.
Um vigoroso passo no sentido do combate ao centralismo
burocrtico e do fortalecimento dos governos locais foi dado
recentemente pelo Presidente Figueiredo, por iniciativa do Minis-
trio da Desburocratizao, ao simplificar a transferncia, para os
Estados e municpios, dos recursos arrecadados pela Unio. Tais
recursos, que freqentemente levavam mais de seis meses at
chegar ao seu destino, tiveram sua transferncia praticamente
automatizada, abolindo-se inteiramente os planos de aplicao e
outros mecanismos injustificveis de controle ou de tutela ante-
riormente exercidos pelos rgos federais sobre essas transfern-
cias, que representaro, em 1984, mais de 3 trilhes de cruzeiros.
Como a maioria dos municpios no dispe sequer de um
contador ou profissional habilitado a preencher todos os formul-
rios e satisfazer a todas as exigncias burocrticas dos rgos
federais, eram eles freqentemente obrigados a contratar despa-
chantes para faz-lo, chegando mesmo a recorrer a intermedirios
e escritrios especializados para acelerar a liberao dos recursos.
Com a expedio dos Decretos-Leis 1.805, de 1 de outubro
de 1980, e 1.833, de 23 de dezembro do mesmo ano, o Presidente
da Repblica liberou os governos locais dessa tutela federal e da
sujeio a percentagens tericas para aplicao em custeio ou em
investimento. E estabeleceu expressamente que aos governos
locais que cabe decidir como e onde aplicar esses recursos. Os
eventuais erros ou abusos sero julgados pela prpria comunidade
e fiscalizados pelos Tribunais de Contas Estaduais ou Conselhos
de Contas Municipais.
Orgulhamo-nos de ter contribudo para essa medida corajo-

26 27
DESBUROCRATIZAO E
ABERTURA DEMOCRTICA
"O povo mora no municpio. Ningum mora no
Governo Federal."

O Programa Nacional de Desburocratizao inscreve-se por


inteiro no processo de abertura democrtica em curso no Pas,
porque est intimamente ligado aos ideais de liberdade e ao
conceito de cidadania. E, como ficar evidenciado ao longo desta
exposio, constitui aspecto relevante e inseparvel daquele
processo, que no se esgota com a grande abertura poltica, a
reconquista das liberdades bsicas e a garantia dos direitos
humanos fundamentais. Para que a abertura possa estender-se ao
quotidiano dos humildes, necessrio que se cuide igualmente da
pequena liberdade, do pequeno direito humano, valores que so
diariamente negados ao cidado na humilhao das filas, na
tortura das longas esperas, na indiferena e na frieza dos balces e
dos guichs. Mesmo porque o povo costuma julgar o Governo pela
sua face mais visvel: as filas, os balces, os guichs.
O Programa de Desburocratizao ocupa-se deste importan-
te aspecto de abertura. Quase poderia dizer que se ocupa do
"varejo da liberdade e dos direitos humanos". A semelhana da
abertura poltica, o Programa opera atravs de um processo de
liberao. No basta assegurar a liberdade no plano puramente
poltico, protegendo-se o cidado contra a opresso do Estado e os
abusos do poder poltico. preciso, por igual, estend-la ao dia-a-
dia do homem comum, onde a abertura significa proteo contra
os abusos da burocracia, que implicam igualmente a violao da
dignidade e do respeito que ele merece como cidado e contri-
buinte.

31
O programa pretende restabelecer, na conscincia dos admi- O exagerado apego ao formalismo responde pelo absurdo
nistradores, o conceito, hoje um tanto esquecido, de que servio de na Administrao Pblica, conferir-se mais importncia ao
pblico significa servir ao pblico. do~umento do que ao fato, como se a vida fosse feita de papis e
no de pessoas e de fatos.
Finalmente, a marca da desconfiana, que se traduz na
mrbida obsesso da fraude, est presente na maioria das leis,
AS RAZES IDSTRICAS E CULTURAIS DA regulamentos e normas que regulam a Administrao Pblica e o
BUROCRATIZAO NO BRASIL seu relacionamento com servidores e usurios.
A desconfiana no usurio, no servidor e no empresrio
responsvel pela avalanche de exigncias, formalidades, apro~a
A burocratizao* constitui uma tendncia secular de es, atestados, certides e outros tipos de comprovao prv1a,
nossa Administrao Pblica, que encontra suas causas mais sistemtica e documental, que s servem para dificultar a vida dos
profundas na sedimentao de hbitos e preconceitos herdados de honestos, sem intimidar os desonestos. Tudo isso exigido
nosso passado colonial e incorporados cultura do servio porque, na Administrao Pblica, ao contrrio do que ocorre em
pblico. Referimo-nos especialmente centralizao, ao formalis- nossa vida particular, proibido acreditar nas declaraes das
mo e desconfiana que, invariavelmente, presentes ou subjacen- pessoas, embora se saiba que tais ~eclaraes. so et;t sua maioria
tes em nossas leis e regulamentos, se transformaram em respons- verdadeiras e no obstante a falsidade constltua cnme expressa-
veis principais pelo emperramento e pela burocratizao da mente previsto no Cdigo Penal. No Brasil, em vez de se ~alocar?
Administrao Pblica brasileira. falsrio na cadeia, obrigam-se todas as pessoas a provar sistemati-
De fato, a centralizao excessiva das decises e a inapetn- camente, com documentos, que no so desonestas. Co~ isso,
cia para delegar transformaram-se em uma espcie de doena pune-se o honesto sem inibir o desonesto, q~e especialista em
crnica de nosso organismo administrativo. A concentrao do falsificar documentos. O documento substancialmente falso costu-
poder decisrio a causa principal da lamentvel morosidade das ma ser formalmente mais perfeito do que o verdadeiro; as
solues, do desmesurado crescimento da mquina burocrtica e prestaes de contas do desonesto costumam ser impecveis
do progressivo esvaziamento da autoridade perifrica. Como fator quanto forma.
agravante, o centralismo administrativo provoca a exacerbao de A influncia conjugada e a prtica continuada desses vcios e
uma tica excessivamente central, que tende a aplicar solues preconceitos acabaram por transformar a Administrao Pblica,
uniformes e padronizadas a um pas imenso e heterogneo, ao longo dos anos, em organismo enorme e vagaroso, complicado
marcado por diversidades e peculiaridades, a reclamar solues e ineficaz, centralizado, insensvel e desumano. Ressalvam-se,
diferentes para problemas diferentes. evidentemente, as excees honrosas e notrias de alguns rg?s e
setores, que por isto mesmo se consagraram no apreo pbhco.
A verdade que o Brasil j nasceu rigorosamente centraliza:
do e regulamentado. Desde o primeiro inst~nte, tudo aqm
* No Programa Nacional de Desburocratizao, adotou-se deliberadamente a
acepo popular ou corrente de burocracia, e no a cientfica ou acadmica,
aconteceu de cima para baixo e de trs para dmnte.
segundo a qual burocracia corresponde a uma forma de organizao administrati- Quando Tom de Sousa desembarcou na Bahia em 1549,
va, sem nenhuma conotao depreciativa, conceito que foi especialmente desenvol- nomeado Governador-Geral pelo regime absolutista e centraliza-
vido por MAX WEBER (1864-1920). Como o Programa se prope a promover dor vigente em Portugal, j trouxe consigo um "Regimento"
uma transformao cultural, sua linguagem, endereada diretarriente ao usurio e pronto e acabado, elaborado em Lisboa, que represen.tou na
ao servidor, no pode ser a cientfica, que est nos livros tcnicos, e sim a popular,
que est na mente do povo e nos dicionrios mais modernos, como o de Aurlio verdade a primeira Constituio do Brasil. Ainda no havta povo
Buarque de Holanda, que registra para a palavra burocracia o significado de nem sociedade, mas j existia, pr-fabricado e imposto, de alto e
"complicao ou morosidade no desempenho do servio pblico". de longe, o arcabouo administrativo que deveria moldar a ambos.

32 33
Esse modelo passou a prevalecer. A estrutura burocrtica sempre De fato, foi principalmente na Administrao Pblica que se
precedeu e condicionou a organizao social. refugiaram e enraizaram o autoritarismo, o centralismo, o forma-
Essa circunstncia assinalada por todos os estudiosos de lismo, a desconfiana e a tutela, que marcaram o arcabouo
nossa colonizao. burocrtico-colonial portugus. E, ancorados na dificuldade
Segundo Joo Camilo de Oliveira Torres, "o fato realmente de se alterarem as regras escritas da burocracia, tm sabido
espantoso que no Brasil o Estado precedeu fisicamente ao manter-se substancialmente intactos atravs dos sculos, sem
povo". Na linguagem de Oliveira Vianna, "a populao dos tomar conhecimento do advento dos ideais republicanos e dos
ncleos locais j nasce debaixo das prescries administrativas. conceitos de cidadania e liberdade, proclamados no plano poltico
Essa organizao administrativa e poltica no ento uma criao e consagrados no texto de nossas sucessivas Constituies. Hoje,
consciente dos indivduos; uma carapaa disforme, vinda de como no Brasil colonial, ressalvadas notrias excees, o cidado
fora, importada, vasta, complexa, pesada". Segundo Faoro, continua a ser tratado no como cidado, mas como sdito.
"desde o primeiro sculo de nossa histria, a realidade se faz e se
constri com decretos, alvars e ordens rgias". Tristo de
Athayde arremata: "fomos um pas formado s avessas, que teve A BUROCRATIZAO DA ATIVIDADE PRIVADA -
Coroa antes de ter povo; parlamentarismo antes de eleies; SEUS EFEITOS SOBRE O CIDADO E SOBRE
escolas superiores antes de alfabetizao; bancos antes de ter O EMPRESRIO
economias".
No de estranhar-se assim que-no Brasil a burocracia se
tenha superposto sociedade. Foi uma decorrncia da prpria No se tem contentado a Administrao em crescer desme-
natureza de nossa colonizao. No caso brasileiro, a colonizao suradamente, muito alm do que corresponderia sua efetiva
constitui um empreendimento de Estado, atribudo pelo governo utilidade social. No lhe tem bastado burocratizar-se. Ao longo do
portugus a pessoas de sua confiana, com o objetivo declarado de tempo, vem-se devotando, por igual, tarefa de burocratizar a
consolidar a conquista do territrio e propiciar benefcios econ- atividade privada.
micos Coroa. Nenhuma semelhana, portanto, com o que Dispensa maiores comprovaes o fato de que, no Brasil,
ocorreu em outras plagas, onde foi uma parcela do prprio povo tanto o cidado como o empresrio vm tendo sua atividade
que emigrou espontaneamente, com a inteno de se fixar em quotidiana crescentemente afetada pelas formalidades e exign-
outro lugar, onde criou suas prprias instituies. Nesse caso, foi a cias interpostas em seu caminho pelo excesso de regulamentao
Sociedade que instituiu a Autoridade. Aqui, foi a Autoridade que governamental.
fundou e moldou a Sociedade. A desconfiana, o formalismo e a preocupao obsessiva e
De l para c o Brasil mudou. Mudou muito e para intil com a fraude tm conduzido a Administrao Pblica a
melhor no curso de um processo progressivo de liberao e de exigir do cidado uma quantidade crescente de obrigaes,
auto-afirmao. Com a Independncia, o Imprio e a Repblica, formalidades e documentos sem os quais ele no pode viver,
profundas alteraes ocorreram em nosso comportamento polti- morar, exercer sua profisso, sustentar a famlia, registrar ou
co, social e econmico. Mas no plano administrativo propriamente educar seus filhos e enterrar seus mortos. O trabalhador perde boa
dito, muito pouco realmente mudou. Por fora de nossa tradio parte de seu tempo e, portanto, de seu salrio, correndo de uma
formalstica, a burocracia no Brasil toda escrita. Isto , sempre fila para outra, para provar que existe, que honesto, que no est
obedeceu a leis, decretos, regulamentos e portarias, em que tudo mentindo, que nunca teve problema com a polcia, ou para obter
est expressa e minuciosamente regulado. Essa circunstncia documentos perfeitamente dispensveis, criados pela rotina buro-
explica o imobilismo centralizador caracterstico de nossa Admi- crtica.
nistrao e o descompasso cultural que at hoje se observa entre Quanto ao empresrio, o panorama semelhante. Ao longo
esse comportamento e a atitude da maioria do povo brasileiro. dos anos, a interferncia do Governo no seu quotidiano tem

34 35
aumentado progressivamente. No cabe discutir aqui as razes - ca e envolve uma transformao cultural. No pode ser confundi-
certamente explicveis - que determinaram a criao dos inme- da, portanto, com os projetos de "racionalizao", que constituem
ros rgos, Departamentos, Conselhos ou Comisses hoje inves- proposies confinadas ao campo tcnico, destinadas a aumentar a
tidos de poder regulamentar. O que cabe comentar a tendncia eficcia da administrao.
incoercvel desses rgos para ultrapassar os objetivos que lhes Os trabalhos de racionalizao ou reorganizao administra-
justificaram a criao e, em muitos casos, transformaram-se em tivas, embora intimamente relacionados com o xito do Programa,
instrumentos de inibio e asfixia da atividade empresarial. Sobre dele se distinguem, por sua natureza e processo de atuao.
o empresrio desabam hoje, oriundas dos trs nveis da Federa- Desburocratizar implica modificar a prpria estrutura do
o, cerca de 500 obrigaes burocrticas e estatsticas, fiscais e poder e a forma por que ele exercido dentro da Administrao.
parafiscais. realmente impressionante a quantidade e variedade Pressupe, por isto mesmo, a existncia de uma vontade poltica,
de normas, formulrios e exigncias que o empresrio obrigado a claramente manifestada por quem possa faz-lo. E h de forosa-
satisfazer. E no s. Lamentavelmente, essas normas costumam mente efetivar-se pela via do poder, e no pela via tcnica, uma
ser alteradas com freqncia, o que torna ainda mais difcil para o vez que significa convencer e, em muitos casos, compelir os
empresrio cumpri-las satisfatoriamente. No menos lamentvel detentores da autoridade a abrir mo do poder de decidir, e da
a prtica de os rgos da administrao ignorarem-se uns aos obsesso de multiplicar controles. Se pretendemos facilitar a
outros, fazendo com que o usurio seja freqentemente obrigado soluo dos assuntos de interesse do pblico, imperioso descen-
a prestar a mesma informao a vrios rgos diferentes. tralizar decises, eliminar controles excessivos e onerosos e
O Programa Nacional de Desburqcratizao tem entre seus atribuir validade declarao das pessoas, at prova em contrrio.
objetivos expressos "reduzir a interferncia do Governo na Esses objetivos so de difcil alcance pela via tcnica.
atividade do cidado e do empresrio", assim como "fortalecer o Tambm no campo econmico, ser impossvel a desburo-
sistema de livre empresa". Estamos sinceramente convencidos de cratizao sem o respaldo do poder, visto que, nessa rea,
que a manuteno do regime de livre empresa entre ns depende, desburocratizar significa antes de tudo reduzir deliberadamente a
fundamentalmente, da sobrevivncia da pequena empresa, que interferncia exagerada do Estado e o excesso de regulamentao
constitui, de fato, a "matriz" do sistema. A evidncia emprica da atividade econmica, que oneram e perturbam a atvidade do
vem demonstrando que a pequena empresa brasileira j no tem empresrio, produzindo inflao e inibindo o desenvolvimento.
resistncia para suportar o peso dos nus fiscais e burocrticos Enquanto a racionalizao tem como objetivo a prpria
decorrentes das exigncias que lhe so impostas pelos trs nveis Administrao, buscando aumentar-lhe a eficcia e a produtivida-
da Federao. A burocracia no costuma distinguir entre o de, a desburocratizao dirige-se diretamente ao interesse do
grande, o mdio e o pequeno empresrio. Por outras palavras: usurio ou "consumidor" do servio pblico, com o objetivo de
"Todos so iguais perante a burocracia." Sucede que o pequeno, alivi-lo de exigncias excessivas e assegurar-lhe o bom atendi-
sendo mais fraco, tem menor resistncia, e acaba condenado a mento a que tem direito. Parece fora de dvida que essa cobrana
perecer ou passar ilegalidade. Estamos, por isto, assegurando de bom servio acaba por estabelecer uma presso sobre a
tratamento prioritrio e diferenciado pequena empresa, que Administrao, capaz de, por efeito reflexo, induzi-la a "raciona-
constitui, alis, a grande maioria no universo empresarial brasi- lizar-se".
leiro.
Nestas condies, o Programa no se ocupa diretamente do
aperfeioamento de organogramas ou da reordenao de fluxos de
trabalho. Procura alcanar as origens da burocratizao e exami-
DESBUROCRATIZAO E RACIONALIZAO
nar o arcabouo institucional e normativo que dita o comporta-
mento da Administrao. Preocupa-se em refundir o prprio texto
Do anteriormente exposto resulta evidente que a "Desburo- das leis, decretos e regulamentos, para deles extirpar as marcas
cratizao" constitui proposio de natureza essencialmente polti- herdadas de nosso passado colonial.

36 37
Estamos, evidentemente, diante de um desafio que s sem dvida, uma firme demonstrao da vontade poltica do
poder ser enfrentado se tiver a respald-lo uma clara e consciente Presidente no sentido de retomar e intensificar o esforo iniciado
vontade poltica de desburocratizar o Pas e descomplicar a vida em 1967.
dos brasileiros. Essa deciso poltica foi desde logo proclamada Com a ajuda de reduzido nmero de dedicados colaborado-
pelo Presidente Joo Figueiredo, cujo invarivel apoio tem sido res e o valioso apoio da opinio pblica, foram alcanados
decisivo para o xito do Programa. significativos progressos no sentido de facilitar a vida do cidado e
do empresrio. Centenas de inovaes simplificadoras foram
expedidas, atravs de leis, decretos-leis, decretos, portarias e
outros atos. Conseqentemente foram abolidos mais de 600
O PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO milhes de documentos e formalidades por ano. Mais de 3 mil atos
de delegao de competncia foram assinados nos vrios nveis da
O Silencioso Esforo de 1967 Administrao Federal, com o objetivo de desconcentrar e
abreviar a soluo dos assuntos.
De 1967 a 1969 empreendemos um intenso trabalho de Isto mais do que havamos esperado, mas muito pouco
descentralizao e simplificao da mquina administrativa fede- diante do que falta realizar. Apenas no plano federal, perto de 100
ral. Empenhamo-nos pessoalmente na batalha da Reforma Admi- mil leis e decretos existem em vigor. Um gigantesco trabalho de
nistrativa Federal, colocando a seu servio todo o peso da reviso precisa ser feito, para que se extirpem de muitas dessas leis
autoridade do Ministrio do Planejamento, que ento exercamos, e decretos as marcas seculares da centralizao, do formalismo e
e valemo-nos dos poderes institudos pelo Decreto-Lei n 200 de da desconfiana. Isto sem mencionar as centenas de milhares de
25 de fevereiro de 1967, de cuja elaborao havamos anterior- portarias, resolues e outros atos normativos.
mente participado, a convite do Governo Castello Branco. Mais importante de que todos esses nmeros , entretanto, o
A Reforma Administrativa de 1967 alcanou importantes grau de conscientizao que vem o Programa rapidamente alcan-
resultados, insuficientemente divulgados, no campo da descentra- ando. Na realidade, a populao aprovou e absorveu os objetivos
lizao de decises, da flexibilidade de organizao e da execuo do Programa. A palavra desburocratizar est na ordem do dia,
indireta. Em um pas em que poucos eram aqueles dispostos a presente na boca do povo, no noticirio, e, sobretudo, nos
abrir mo da autoridade, conseguimos, entre 1967 e 1969, a protestos contra os excessos burocrticos, que j se observam nas
expedio de cerca de mil atos de delegao de competncia e de filas e nos guichs. Esta a vitria mais importante registrada pelo
alguns milhares de atos de reorganizao destinados a conferir Programa, visto que estamos diante de tarefa cuja natureza no
flexibilidade e agilidade Administrao. admite vitrias definitivas nem solues instantneas. Exige muito
Entretanto, tendo perdido a intensidade a partir de 1969, a mais do que um simples Ministro e seu reduzido grupo de
~ef?rma A?ministrativa no .che&o.u a realizar seus objetivos assessores; muito mais do que o perodo de um Governo. tarefa
fma1s e mms profundos de s1mphf1cao e desburocratizao. para, pelo menos, uma gerao. Entretanto, embora no alimen-
Nesse campo, no houve tempo para retirar todos os resultados da temos a pretenso de derrotar a burocracia, parece perfeitamente
ampla semeadura que havamos realizado. possvel cont-la, dando-se incio, simultaneamente, a um vigoro-
so processo de reverso. Mesmo porque a progressiva burocratiza-
o da Administrao Pblica no resultou, como poder parecer,
A Retomada do Esforo de nenhum propsito deliberado ou de uma tenebrosa "conspira-
o de burocratas". Trata-se, antes, de um processo at certo
A criao, em julho de 1979, do Programa Nacional de ponto inconsciente, cuja reverso lenta e difcil, mas longe de ser
Desburocratizao, sob a responsabilidade de um Ministro Ex- impossvel, visto que tem a seu favor a opinio pblica e a
traordinrio, integrado na Presidncia da Repblica, representa, unanimidade dos usurios do servio pblico. A rigor- e salvo

38 39
alguns casos patolgicos - ningum a favor da burocracia, ela presente no Poder Executivo, no Legislativo ou no Judicirio.
inclusive o funcionrio comum, que no fundo vtima do Tendo sido nomeado um Ministro da Desb~rocratizao, sua
processo. autoridade e responsabilidade so ilimitadas. E a ele que todos
Registre-se finalmente o fato auspcioso de que a desburo- devem dirigir-se e queixar-se quando atingidos pelo que o povo
cratizao j comea a operar de forma espontnea. Inmeros chama de "burocracia": a morosidade, a complicao, o papel-
rgos pblicos vm tomando a iniciativa de simplificar e agilizar rio, o excesso de formalismo, a perda de tempo, a insensibilidade,
procelimentos, em benefcio do melhor atendimento aos usurios. a fila, o carimbo, o protocolo, os despachos no conclusivos, os
E nosso propsito, alis, conferir ateno especial ao atendi- processos volumosos, as despesas inteis.
mento ao pblico. Para isto, ser indispensvel valorizar a periferia Essa atitude evidente nas cartas que o Ministro da
administrativa, isto , o nvel local da administrao, hoje despro- Desburocratizao recebe (de mil a duas mil por ms) e das
vido do prestgio e da autoridade de que desfrutam os escales reclamaes veiculadas pelos meios de comunicao, onde se
centrais. Dentro da mesma linha, pretendemos incentivar a cobra do Ministro o cumprimento, por parte de reparties
delegao de tarefas federais a rgos estaduais, mediante conv- estaduais e municipais, e de rgos do Poder Judicirio, das
nio, onde e quando possvel e praticvel. medidas decretadas no mbito do Executivo Federal, ao qual o
Diga-se, finalmente, que, ao contrrio do que pode parecer, Programa est adstrito.
o Programa de Desburocratizao nada tem de utpico ou Esse comportamento do pblico - que perfeitamente
quixotesco. Seria utpico se a herana burocratizante se tivesse compreensvel levou-nos desde logo concluso de que,
incorporado "cultura" de nosso pbvo. Felizmente, isto no embora no tivssemos autoridade sobre esses rgos, o Programa
ocorreu. O brasileiro visceralmente contrrio burocracia. no lograria o desejado apoio da opinio pblica se no se
Como explicamos, aquela herana ficou confinada Administra- estendesse esfera estadual e municipal. Com esse objetivo,
o Pblica, onde se enraizaram a centralizao, a complicao, o passamos a visitar a maioria dos Estados e os municpios de maior
formalismo e a desconfiana; contrariamente, o brasileiro expresso demogrfica, tendo obtido da parte de todos integral
geralmente simples, informal e confiante. No se trata, assim, de adeso aos objetivos do Programa.
mudar a cultura de nosso povo, mas de ajustar a ela o comporta- Tambm no tocante ao Judicirio e atividades vinculadas, o
mento da Administrao Pblica, prisioneiro de uma cultura pblico protesta contra as demoras e dificuldades na soluo de
herdada e superada. feitos judiciais e o excesso de exigncias e despesas cartonais,
embora esses assuntos estejam fora de nossa competncia.
Mas no s do homem comum que se originam os reclamos
no sentido de simplificar e acelerar os procedimentos da Justia.
A EXPANSO DO MBITO DO PROGRAMA Magistrados, advogados e juristas, diretamente ou atravs da im-
prensa, nos dirigem insistentes apelos e sugestes no mesmo
sentido.
Governos Estaduais e Municipais , assim, inteiramente compreensvel que, agindo em articu-
lao com o Ministrio da Justia, tenhamos sido compelidos a
estimular e promover a desburocratizao do Judicirio.
Poder Judicirio A exemplo do que ocorre no Poder Executivo, o funciona-
mento da Justia moroso, o atendimento insatisfatrio e, em
Em sua averso burocracia, o homem comum, no sendo muitos casos, o formalismo excessivo. Os juzes esto sobrecar-
versado em matria constitucional, costuma desconhecer as fron- regados de servio; o advogado perde seu tempo com o cumpri-
teiras da Federao e da diviso dos poderes. Para ele, a mento de exigncias meramente formais; os interessados - as
burocracia uma s, seja ela federal, estadual ou municipal, esteja partes - sofrem a decepo e o prejuzo da longa espera; os

40 41
esfria, perde o calor, a garra, a motivao, o sentdo de urgncia e
serventurios queixam-se de que so mal pagos e trabalham de rumo. Torna-se insensvel e vagarosa. Em suma, burocratiza-
demais.
Mas o 9ue .realmente mais preocupante verificar que se se.
Isto to verdadeiro para a empresa pblica como para a
torn~, ca?a dm mats forte na conscincia do povo a convico de grande empresa privada. Tenho dirigido ambas, e em ambas tive
que ma~s vale ';lm mau acordo do que uma boa demanda". Essa de lutar contra a tendncia burocratizao, to verdadeira para a
~el~nchca resignao, que leva o cidado a renunciar a seus
empresa nacional como para a estrangeira.
d!reito~, representa fato po~itico e social da maior gravidade. O Desburocratizar significa, essencialmente, descentralizar a
dist,a~ciamento ~~tre a Justta e o povo abre o caminho para 0 autoridade, e, simultaneamente, revitalizar e agilizar o organismo
arbi~no da ~dm:mstra~o, ~m cujas mos acaba sendo entregue o administrativo, mediante a liberao da iniciativa e do esforo
destmo do cida~ao. O pior Julgamento aquele que no acontece.
criador do homem.
Sem uma J';Istla ~cessvel ao homem comum, aplicada com
r~zove! rapidez, nao se pode falar em liberdade ou direitos de
cidada~na. O pleno, ~stado d~ Direito no depende apenas do
aperfeioame~to pohtlco. Expnme-se, sobretudo, na qualidade do INFLAO E DESPERDCIO
t~at~mento dt~pe~sado ao pblico para a satisfao de seus
dtr~It?_s. Isto e tao verdadeuo para o Executivo como para o
Judiciano. O que estamos tentando fazer atravs de nossa pregao
induzir o brasileiro e a Administrao Pblica a redescobrir o
Brasil e aterrissar em nossa realidade. Para isso ser necessrio
renunciar excessiva sofisticao e restabelecer o apreo pelas
BUROCRATIZAO FENMENO UNIVERSAL solues simples, sensatas e baratas, ajustadas s nossas particula-
ridades regionais e, sobretudo, ao baixo padro de vida da maioria
do nosso povo. S assim conseguiremos reduzir a alta taxa de
A: burocratizao no constitui privilgio do Brasil. Existe, desperdcio embutida em nossas aparatosas estruturas e complica-
em maior ou menor grau, em todos os pases e, em muitos deles dos procedimentos burocrticos, na suntuosidade de nossos edif-
vem c01:~tituindo motivo. de crescente preocupao. O Program~ cios pblicos e na realizao de investimentos no essenciais. O
vem, ahas, despertando mteresse fora do Brasil, tendo merecido desperdcio e o custo excessivo da mquina burocrtica constituem
razovel. espao e generosas referncias em importantes jornais duas poderosas fontes de inflao em nosso Pas.
estrangeiros.
Ta?Ipou~ con~ti~ui a burocratizao um problema privatvo
da Adm1mstraao ~ubhca. Encontra-se ela presente, por igual, na
grande empresa pnvada.
Na verdade, trata-se de fenmeno intimamente associado ao (Da conferncia proferida na Escola Superior de Guerra, em junho de 1981.)
da dimens~o. Atingjdo determinado porte, todo organismo tende
a_ burocratizar-se. E que, com o crescimento, perde-se a dimen-
sao humana. O contato pessoal cede lugar comunicao escrita.
O ~<:mem se transforma de sujeito em objeto; de senhor das
d~ctsoes em escravo dos regulamentos. A liderana pessoal
~~s~o!ve-se no te.xto ~e manuais de procedimento. A deciso
~ndiVIdua~ e p:cuha!, aJ~stad~ realidade de cada caso, cede lugar
a padromzaao e a umfornuzao das decises. A organizao
43
42
"No basta assegurar a liberdade no plano puramen- A ASFIXIA BUROCRTICA
te poltico, prott~gendo-se o cidado contra a opres-
so do Estado. E preciso estend-la ao dia-a-dia do
homem comum, onde a abertura significa proteg-lo
dos abusos da burocracia."
I

A ntima conexo entre burocracia e desenvolvimento pare-


ce-me evidente. E torna-se ainda mais gritante e dramtica nos
pases como o nosso, em que, dada a insuficiente capitalizao do
setor privado nacional, o Governo passou a exercer uma funo
dominante no processo de desenvolvimento.
Ao longo dos anos, a iniciativa privada vem sendo gradativa-
mente bloqueada, em seu dinamismo e sua produtividade, pelo
crescimento incessante e pela interferncia excessiva da burocracia
em nosso Pas.
No importa aqui discutir os fundamentos que historicamen-
te teriam levado o Estado, aqui como em outros pases, a expandir
constantemente o seu campo de atuao. O que importa registrar
que, ao longo dos anos, o Governo foi aumentando de tamanho,
ampliando seus controles e expandindo sua interferncia. De
regulado:: da atividade econmica e social, passou a promotor do
desenvolvimento e, subseqentemente, a empresrio e agente
desse desenvolvimento. De investidor e operador de servios de
infra-estrutura -energia, transportes e comunicaes- passou a
fabricante de matrias-primas essenciais e bens intermedirios. De
inibidor ou incentivador de investimentos, passou condio de
um dos maiores compradores, contratadores de bens e servios do
Pas, com influncia decisiva na oferta e na procura.

47
Conseqentemente, o empresrio acabou por depender do eles absolutamente prioritrios, depender, em grande parte, do
Governo no apenas como Governo, a quem tem de dirigir-se avano que se puder realizar no Programa de Desburocratizao.
para postular autorizaes, licenas, vistos ou aprovao, mas De fato, e no obstante o empenho dos Ministrios envolvi-
tambm como um dos principais, e s vezes exclusivo, fornecedor dos, se no conseguirmos desbravar e simplificar o cipoal burocr-
de crdito, servios, matrias-primas e produtos intermedirios. tico ainda vigente, e, simultaneamente, abrir amplo espao
Se levantarmos as estruturas de custos dos vrios setores iniciativa privada, todos esses importantes projetos estaro inevi-
econmicos, verificaremos que uma parcela cada vez maior dos tavelmente sujeitos a riscos de atraso e de encarecimento,
componentes dos custos das mercadorias e servios produzidos incompatveis com a urgncia do problema e a limitao dos
pela iniciativa privada est sob o controle do Governo. O custo recursos disponveis.
financeiro, os encargos fiscais e sociais, o custo da energia, do
transporte e de vrios insumos bsicos dependem fundamental-
mente de tarifas, preos e condies determinadas pelo Governo.
Isto sem mencionar o controle sobre salrios e preos adminis- III
trados.
Como acima ressalvei, no pretendo ingressar aqui na
fascinante controvrsia abstrata que consiste em especular sobre O desenvolvimento constitui proposio eminentemente po-
at onde deve o Estado interferir no campo econmico. Descrevo ltica e depende essencialmente da efetivao de um intenso
apenas uma realidade indiscutvel para. dela retirar uma conse- processo de liberao.
qncia inevitvel: a de que a produtividade das empresas O Programa de Desburocratizao, afinado com os objetivos
depende, em escala crescente, no apenas de sua prpria eficin- globais do desenvolvimento nacional, representa, igualmente, um
cia, mas, sobretudo, da eficincia dessa enorme empresa que se processo de natureza essencialmente poltica e cultural, que se
chama Governo e que, certo ou errado, est atravessada nos destina a liberar a iniciativa dentro e fora da Administrao.
caminhos do empresrio. De fato, consideramos tarefa extremamente urgente liberar
o Pas da asfixia burocrtica, que resulta da interferncia excessiva
do Governo, isto , da hipertrofia da tut~la regulamentar do
Estado sobre a atividade econmica e social. E igualmente urgente
II liberar a Administrao Pblica de uma srie de vcios e hbitos
arraigados, herdados do nosso passado colonial, que so os
principais responsveis pelo emperramento de nossa mquina
Neste preciso momento, em face da grave crise econmica burocrtica. Nesse particular, desejo ressaltar:
que estamos atravessando, o processo de desburocratizao pas-
sou a representar uma necessidade imperiosa. Ainda mais do que I. a excessiva centralizao das decises, que retarda a soluo
uma prioridade, a desburocratizao constitui hoje realmente um dos problemas de interesse pblico e tende a dar solues
elemento condicionante. uniformes e gerais a um pas enorme, desuniforme e rico em
O Brasil est deflagrando a execuo de uma srie de peculiaridades locais.
pr?gramas de larga envergadura, destinados a corrigir o desequil- II. o excessivo apego ao formalismo, isto , o hbito de conferir
bno do balano de pagamentos e controlar o processo inflacion- mais importncia ao documento do que ao fato, como se a vida
rio. Referimo-nos, por exemplo, aos programas prioritrios de fosse feita de papis e no de fatos.
substituio acelerada da importao de petrleo, aumento subs- III. a mrbida presuno da desconfiana, que constitui a marca
tancial da oferta de alimentos e rpida expanso de exportaes. registrada da maioria das leis, regulamentos e normas que
No hesitamos em afirmar que o sucesso desses programas, todos regem a Administrao Pblica.
48 49
A desconfiana no usurio, no contribuinte e no empresrio capacidade criadora do homem, permitindo que ele se auto-
responsvel pela alta tonelagem de certificados, atestados, realize dentro da Administrao.
certides e outros tipos de comprovao sistemtica e formal.
Tudo isto exigido porque, na Administrao Pblica, ao
contrrio do que ocorre em nossa vida particular, proibido VI
acreditar nas declaraes das pessoas, embora se saiba que tais
declaraes so em sua maioria verdadeiras e no obstante a
declarao falsa constitua crime expressamente previsto no Cdi- Por outro lado, o que estamos tentando fazer atravs de
go Penal. nossa pregao induzir o brasileiro e a Administrao Pblica a
redescobrir o Brasil e a aterrissar em nossas realidades. Para isso
ser necessrio renunciar excessiva sofisticao e restabelecer o
apreo pelas solues simples, sensatas e baratas, ajustadas s
IV nossas particularidades regionais e, sobretudo, ao baixo padro de
vida da maioria de nosso povo.
O Programa concede prioridade especial ao humilde e ao
pequeno, seja ele usurio, servidor ou empresrio, porque sobre
ele recai mais pesadamente o peso da. burocracia. VII
Estamos procurando restabelecer dentro da Administrao o
respeito pela dignidade do usurio do servio pblico, legtimo
destinatrio e financiador de toda a atividade administrativa. Estes so, em resumo, os objetivos do Programa Nacional de
Impe-se, igualmente, restabelecer o respeito pela dignidade do Desburocratizao. Ele constitui uma proposio muito mais
servidor pblico, cuja palavra tambm deve merecer f. Todo abrangente que a modernizao ou o aperfeioamento da mquina
servidor deve ter direito a uma parcela de autoridade e responsabi- administrativa. O que se pretende realmente revolucionar o
lidade, o que s ocorrer na medida em que conseguirmos comportamento da administrao, varrendo da cabea dos diri-
desconcentrar o processo decisrio. O direito de decidir e, gentes e do texto das leis e regulamentos toda uma herana
conseqentemente, de errar no pode constituir privilgio dos cultural secular.
ocupantes dos cargos pblicos mais importantes. A revoluo que estamos propondo desejada pela maioria
dos brasileiros. Estamos vendendo confiana e atacando de frente
aqueles problemas que infernizam o dia-a-dia do cidado, espe-
v cialmente o menos favorecido. No basta praticar a abertura e
assegurar a liberdade poltica. A grande liberdade se constri a
partir de uma srie de pequenas.liberdades e da garantia de uma
O programa nada tem de invivel. Foi concebido a partir da soma de pequenas coisas: o direito credibilidade e dignidade; o
existncia de algumas verdades essenciais: direito de no se ver empurrado de uma fila para outra apenas
para provar que no est mentindo ou para receber um servio ou
1) O brasileiro um povo simples e confiante. A Administrao benefcio legalmente devido; o direito de no ser oprimido pela
Pblica que herdou do passado e entronizou em seus re- burocracia.
gulamentos a centralizao, a desconfiana e a complicao.
2) No existe nada mais barato do que confiar nas pessoas.
3) No existe nada mais eficaz do que liberar a iniciativa e a (Artigo publicado no Jornal do Brasil em janeiro de 1980.)

50 51
PLANEJAMENTO E BOM SENSO
"O Governo precisa governar menos para que o
empresrio possa empreender mais."

A grande diviso do mundo de hoje entre pases desenvol-


vidos e pases subdesenvolvidos. A distncia entre os dois grupos
no parece estar diminuindo. Pelo contrrio, h indicaes de que
esteja aumentando progressivamente.
Dentro deste quadro, a primeira obrigao do Governo,
num pas ainda no suficientemente desenvolvido como o nosso
caso, a de promover o desenvolvimento e a eliminao do atraso
econmico.
Acaba de proclam-la, com clareza, o Senhor Presidente da
Repblica, em suas primeiras declaraes Nao.
O desenvolvimento h de ser, portanto, o nosso objetivo
bsico, ao qual se h de condicionar toda a poltica nacional, no
campo interno como nas relaes com o exterior.
Gostaria de externar de forma muito simples alguns concei-
tos de nossa antiga convico reforada pela experincia mais
recente. Trata-se, em sua maioria, de corriqueiras repeties do
bvio. Mesmo assim, penso que vale a pena manifest-las.

Estou profundamente convencido do seguinte:

O xito de uma poltica no depende apenas da boa qualidade


dos planos e da competncia do Governo; indispensvel a
criao de uma imagem favorvel na opinio pblica. No basta
que os objetivos da poltica econmica sejam teoricamente
desejveis; preciso que sejam efetivamente desejados pela
opinio pblica.

55
O melhor dos planos vale exatamente o que vale a mquina Dirio Oficial no deve ser uma caixa de surpresas nem uma
encarregada de execut-lo. fbrica de charadas.

A execuo dos planos de governo deve ter a flexibilidade No pode o Governo exigir do empresariado nacional um nvel
necessria para ajustar-se s surpresas da natureza, s conve- elevado de produtividade sem antes cuidar da eficincia de sua
nincias gerais de poltica e ao imprevisvel comportamento dos prpria mquina, cujo emperramento impede a eficincia das
homens. empresas; e enquanto no construir a infra-estrutura de que
necessitam as empresas para funcionar com rendimento satisfa-
Em um pas carente de estatsticas, necessrio, alm de uma trio.
boa dose de humildade e de cautela nas formulaes globais,
abrir tempo e espao para o contato e o depoimento. No h
estatstica que substitua a informao atualizada do homem que Em princpio, sempre prefervel liberar a iniciativa do que
se encontra junto ao fato. conduzi-la perplexidade ou inibio por excesso de regula-
mentao governamental. A tarefa de aumentar a quantidade e
melhorar a qualidade dos bens e servios postos disposio do
O segredo do desenvolvimento o esforo produtivo. Ainda
no se inventou nenhuma frmula capaz de operar o milagre do povo no se resolve apenas com a coordenao superior da
desenvolvimento sem trabalho. Seja qual for a orientao do atividade econmica; exige um esforo geral, de mobilizao
incompatvel com a perplexidade e a inibio. E sempre melhor
Governo e a teoria econmica que adotar, os inimigos a
combater continuaro sendo a improdutividade, o desperdcio, resolver os problemas gerados pelo excesso de iniciativa do que
a capacidade ociosa, o parasitismo econmico, a centralizao enfrentar os que resultam da estagnao.
burocrtica, a desorganizao, a incompetncia, a inrcia bem
paga, o trabalho mal remunerado. E no terreno que se Uma das melhores contribuies que pode dar o Governo
enfrenta o inimigo e no nos mapas e planos de combate. soluo do problema de controle do crdito procurar pagar em
dia os seus compromissos com contratantes, fornecedores e
No se pode pensar em acelerar o desenvolvimento com o setor empreiteiros. Uma importante contribuio que pode prestar ao
privado debilitado e angustiado pela impossibilidade de obter processo de estabilizao dos preos promover a reduo do
ou de gerar os recursos de que precisa para operar e expandir- custo do dinheiro e evitar aumentos excessivos no preo dos
se. produtos fabricados ou servios prestados pelo prprio Go-
verno.
O mercado interno a ferramenta mais importante de que
dispomos para construir o nosso desenvolvimento. Cumpre-nos O assalariado tem o direito de melhorar de vida de acordo com
fortalec-lo e expandi-lo. o crescimento econmico do Pas.

O Estado deve ser extremamente cauteloso ao transferir Sem a menor hostilidade ao capital estrangeiro, deve o Governo
recursos do setor privado - que o mais dinmico - para o amparar e fortalecer o empresrio nacional, assegurando-lhe as
setor pblico, cuja dinamizao s agora ser possvel intensifi- indispensveis condies de competio, inclusive o acesso ao
car, com a reforma administrativa, que levar alguns anos para crdito externo.
produzir resultados efetivos.
necessrio promover a reverso do processo de estatizao da
A regulamentao da vida ecnomica e financeira deve fazer-se economia; e o Governo no deve executar diretamente aquilo
atravs de regras compreensveis e relativamente estveis. O que puder eficientemente contratar.

56 57
A economia no uma cincia exata. Na medicina econmica,
no bastam a qualidade e a boa reputao dos remdios;
indispensvel conhecer bem o doente, inspirar-lhe confiana e
prestar ateno a suas reaes. Se o doente reage diferentemen-
te do esperado, o caso no de condenar o doente, mas de
mudar o tratamento.

(Discurso de posse como Ministro do Planejamento, em maro de 1967.)


"O pior equvoco que um homem de Governo pode
cometer confundir a aprovao de um plano com sua
efetiva realizao."

58
A IMPORTNCIA DO BVIO

No h necessidade de investigaes profundas para concluir


que, no Brasil, h alguns problemas cr{micos, sem cuja soluo
jamais conseguiremos combater eficientemente a inflao nem
promover satisfatoriamente o desenvolvimento: o problema do
abastecimento, o problema da produtividade agrcola, a recupera-
o dos transportes martimo e ferrovirio, a inadequao flagran-
te do sistema educacional s exigncias da nossa economia, a
deficincia de comunicaes, o crescimento desmesurado e o
baixo rendimento da mquina burocrtica, a descapitalizao das
empresas nacionais, o absurdo custo do dinheiro, a insuficincia
do mercado de capitais, a necessidade de expandir o mercado
interno. So problemas que precisam ser atacados com absoiuta
prioridade.

Ao lado de uma poltica financeira adequada, h necessidade


de enfrentar fisicamente, e de forma vigorosa e concentrada, a
maior parte desses problemas, sem o que correremos o risco de
ganhar a batalha no mapa e perd-la no terreno.
Dir-se- que estamos apenas pregando o bvio. Mas o que
tem faltado no Brasil precisamente o reconhecimento corajoso e
singelo da importncia do bvio, para, em seguida, dar a esse
bvio as solues evidentemente recomendveis; o 'que , alis,
sempre muito mais difcil de levar a cabo do que a formulao de
ambiciosos esquemas abstratos.

61
O que tradicionalmente temos visto no Brasil que cada E teremos libertado este Pas da ineficincia, da frustrao e
Governo novo, cada Ministro novo, cada Diretor novo, cada do desperdcio.
Chefe de Servio novo assume o cargo convencido de que o que A partir do dia em que tivermos alcanado essa libertao, o
est faltando um novo plano, uma nova e brilhante concepo, Governo poder empreender muito mnos, e o empresrio
uma frmula mgica que a ningum ocorreu antes. E o que brasileiro ter condies para empreender muito mais, conduzin-
do este Pas pelos amplos caminhos do desenvolvimento acele-
realmente surge, na maioria dos casos, a criao de um novo
rado.
rgo, uma nova autarquia, uma nova empres3. pblica. Ora,
A rigor, o que precisamos fazer so trs coisas muito simples
quem conhece Administrao Pblica sabe que, quase sempre, o
de enunciar e muito difceis de levar a cabo:
que preciso apurar a razo do insucesso dos planos existentes,
o que implica o esforo humilde de descer aos fatos e examinar a
1) Fazer funcionar com eficincia aquilo que j existe;
mquina.
2) Obter um mnimo de coordenao entre os vrios rgos do
Mas, infelizmente, h no Brasil muito pouca gente com Governo;
pacincia de mecnico e gente demais querendo descobrir a 3) Executar, com nimo determinado, as solues que esto no
plvora. consenso geral.
Se conseguirmos, neste Governo, nos limitar a meia dzia de
objetivos essenciais, isto , se conseguirmos montar um sistema de
abastecimento satisfatrio, que acabe com o absurdo de um Os problemas do Brasil de hoje situam-se muito mais no
produto aumentar de preo trs, quatro e cinco vezes, no trajeto campo da execuo coordenada do que no planejamento propria-
entre o produtor e o consumidor final; se conseguirmos elevar a mente dito, embora continue este a ser indispensvel, mormente
produtividade de nossa agricultura, o que no to difcil; se quanto ao governamental. Em nossa humilde opinio, o que
conseguirmos - como j estamos neste momento conseguindo necessrio, acima de tudo, um mnimo de continuidade adminis-
que volte a ser usada a navegao de cabotagem; se conseguirmos trativa e, sobretudo, um Governo que, dotado de imaginao,
criar condies para transferir para a ferrovia cargas que hoje so saiba ser, antes de tudo, objetivo, pragmtico e vigorosamente
oneradas pelo transporte em estrada de rodagem; se conseguirmos executivo.
montar um mecanismo de comunicaes que permita a este
enorme Pas conversar consigo mesmo; se conseguirmos assegurar
ensino primrio populao em idade escolar e erradicar gradati-
vamente o analfabetismo, pelo menos nos grandes centros; se (Trechos de discurso aos empresrios, proferido como Ministro do Planejamento,
em julho de 1967.)
conseguirmos atacar com vigor as principais endemias e doenas
que destroem maciamente os nossos recursos humanos; se
conseguirmos dinamizar a Administrao Pblica e romper as
teias da burocracia; se conseguirmos elevar o poder aquisitivo das
populaes rurais, assegurando a expanso de nosso mercado
interno; se conseguirmos manter atualizado o conhecimento e o
emprego da tecnologia e, ao mesmo tempo, desenvolver a
tecnologia nacional; se conseguirmos dar enrgica execuo aos
programas j equacionados no campo da habita>, da energia,
das comunicaes e das indstrias bsicas; se conseguirmos isto
tudo, teremos realizado integralmente o bvio, este duro e
ambicioso bvio que nenhum Governo, at agora, conseguiu
realizar em sua plenitude.

62 63
DESENVOLVIMENTO PRODUZ
INFLAO?
''O desenvolvimento nacionai uma luta contra o
tempo. Nossa prioridade a urgncia e no a
perfeio."

O ano de 1967 foi de transio e, sobretudo, de recuperao.


Funcionou, inclusive, como teste da poltica econmica do Gover-.
no: objetiva, pragmtica, fundada no apoio firme ao setor privado
e na elevao do rendimento do setor pblico. Uma poltica de
estmulos positivos, cujo objetivo ttico foi o restabelecimento
imediato de um clima de confiana no mercado e de uma
expectativa favorvel quanto aos rumos da economia.
Graas a essa poltica- despretensiosa mas efetiva- a sria
depresso econmica, que, iniciada em outubro de 1966, o
Governo Costa e Silva herdou em maro de 1967 (juntamente com
um dficit duas vezes superior ao orado), cedeu lugar a um
perodo de crescimento contnuo que, deflagrado desde o segundo
trimestre de 1967, se prolonga at agora sem interrupes, no
obstante o trabalho insidioso dos pregoeiros da crise.
Neste momento, a economia vem registrando ndices bastan-
te satisfatrios de atividade, que se acentuaram significativamente
a partir de outubro de 1967. O Pas apresenta sinais visveis de
recuperao de sade econmica, o nvel do emprego elevou-se, e
a expectativa dos empresrios, registrada sistematicamente em
sondagens sucessivas, cada vez melhor, indicando o pleno
restabelecimento da confiana, elemento essencial retomada do
desenvolvimento.
Investimentos de vulto foram realizados pelo Governo, em
1967, nos se tores de infra-estrutura, que, de modo geral, acusaram
ndices de crescimento sensivelmente superiores aos nveis ante-

67
riores; essa intensificao permitiu, alm da acelerao dos
programas, a manuteno de um nvel satisfatrio de demanda
para extensos ramos de atividades vinculadas aos dispndios
pblicos.
A produo agrcola deve ter aumentado de 8 a 10%.
Mais importante ainda registrar que, sem embargo do
crescimento contnuo da atividade econmica, o Governo vem
obtendo ganhos expressivos na luta contra a inflao. O ritmo de
aumento do custo de vida reduziu-se de 41% em 1966 para 24,5%
em 1967. E continua, no primeiro trimestre de 1968, a situar-se em
nvel sensivelmente inferior ao do ano anterior. "A realidade mais importante do que a teoria
Tambm neste particular, os ganhos foram obtidos apesar da econmica."
atoarda dos descrentes e da montona advertncia dos que
insistem na idia de que a inflao brasileira deve ser combatida
com medidas essencialmente monetrias, deixando soltos os
fatores de elevao dos custos, que respondem pela formao dos
preos.
De qualquer modo, demonstradq ficou, neste perodo, que,
pelo menos nas atuais circunstncias da economia brasileira - e
o Brasil que nos interessa - a retomada do desenvolvimento no
est produzindo, mas reduzindo a inflao; como evidenciado
ficou que, nos ltimos trs anos, a taxa de expanso dos meios de
pagamento no produziu no nvel dos preos os inexorveis efeitos
que, segundo alguns, haveriam de decorrer da aplicao da teoria
quantitativa da moeda em sua formulao mais simples.
Os professores de teoria econmica explicaro melhor esses
fenmenos. Quanto a ns, continuamos a aprender a lio de que,
em economia, parece cada vez mais importante conhecer o que se
passa na cabea das pessoas - empresrios, consumidores,
Governo e pblico em geral. Tudo indica que a expectativa,
confiante ou desconfiante, est condicionando cada vez mais o
comportamento dos fatos.

(Da Introduo ao Programa Estratgico de Desenvolvimento, em junho de 1968.)

68
O DESENVOLVIMENTO UM
COMPROMISSO POLTICO

O objetivo do Programa Estratgico um crescimento anual


equivalente, no mnimo, mdia verificada entre 1947 e 1961.
A viabilidade desse objetivo mnimo, que se situa em torno
de 6% ao ano, est tecnicamente demonstrada no Programa.
Mas um crescimento anual de 6%, embora muito superior
mdia de 3,7% verificada nos ltimos 5 anos, no basta. apenas
um mnimo, endossado pelos tcnicos, que, entretanto, admitem
maiores taxas de crescimento.
Devemos aspirar a muito mais. Se alcanarmos, por exem-
plo, uma taxa anual mdia equivalente a 7%, poderemos, em 10
anos, duplicar a nossa produo global, e aumentar em cerca de
50% a nossa renda per capita.
E por que no aspirar a ainda mais?
O desenvolvimento est longe de ser apenas um problema
tcnico. , antes de tudo, um compromisso poltico e uma
responsabilidade coletiva. S se desenvolve o povo que deseja
crescer e confia no seu futuro. A vontade de desenvolver-se na
verdade o mais importante dos fatores bsicos do desenvolvimento,
embora no se v encontr-lo arrolado no captulo prprio do
Plano. Entendemos, entretanto, que esse fator fundamental deve
considerar-se implcito em todo o trabalho, como elemento
condicionante do xito do Plano.
Bons planos de governo no bastam, nem so capazes de
operar, por si, o desenvolvimento. Planos medocres podem

71
alcanar resultados surpreendentes e planos excelentes podem ter
resultados med(ocres.
Mais importante do que a qualidade dos planos o engaja-
mento do povo num "projeto nacional".
A viabilidade e a intensidade do processo de desenvolvimen-
to variam com o grau de confiana e participao da opinio
pblica. E este no um problema tcnico; , como dissemos, uma
proposio de natureza poUtica.
A grande preliminar dos planos tcnicos , portanto, de
natureza poUtica: situa-se no campo da "confiana", mercadoria
poUtica, e no econmica. assunto de Estado, que transcende ao "Sem a confiana do povo no h plano de governo
campo tcnico. que funcione."
Consideramos, portanto, essencial ao xito do Programa
Estratgico que ele seja submetido apreciao das foras
polticas que sustentam o Governo, a fim de que venham a
revestir-se das caractersticas de um verdadeiro Projeto Brasileiro,
capaz de mobilizar a Qpinio pblica e engajar a comunidade
nacional no esforo necessrio ao alcance dos objetivos progra-
mados.

(Da Introduo ao Programa Estratgico de Desenvolvimento, em junho de 1968.)

NOTA DO AUTOR: No af de provocar a participao geral no Projeto


Brasileiro, cheguei a fazer uma tentativa de derrubar a barreira das suspeies e
preconceitos que de h muito se interpunham entre os planejadores governamen-
tais e a classe poltica. Avesso, por formao, tecnocracia, convoquei a rea
poltica para examinar o programa do Governo Costa e Silva e promover-lhe o
debate franco e aberto. Caravanas mistas de polticos e especialistas percorreram o
territrio nacional. Esse esquema, indito e ousado, j comeava a apresentar
alguns resultados significativos quando teve de ser interrompido, em decorrncia
da grave crise poltica que culminou com o recesso do Congresso, em fins de 1968.

72
A CONSCINCIA DO INTERESSE
NACIONAL

O brasileiro, especialmente o mais ilustrado, herdou a


vocao dos latinos pelo debate tericQ, o pendor irresistvel pela
fascinante discusso das teses abstratas.
o que freqentemente sucede em matria de poltica-
econmica.
Nesse, como noutros campos, o debate tende freqentemen-
te a radicalizar-se em torno de falsos dilemas, sem maiores
compromissos com a natureza e a urgncia dos problemas a
resolver.
Os contendores dessa guerra de palavras acastelam-se quase
sempre em cidadelas abstratas e irredutveis: cruzados da livre
iniciativa contra gladiadores da interveno estatal; xenfobos
exaltados contra desnacionalizadores impenitentes; controladores
fanticos contra manacos da economia do mercado; polticos mal
informados contra empedernidos e estreitos tecnocratas; livre-
cambistas romnticos contra protecionistas obsessivos; defensores
do "lucro sagrado" contra partidrios de "o lucro um roubo";
monetaristas "ortodoxos" contra estruturalistas radicais.
Atnito e confuso ante o fulgor dessa controvrsia, carrega-
da de preconceitos e de irrealismo, e no rara obscurecida pelo
interesse pessoal ou de grupos, nem sempre fcil ao brasileiro
comum identificar precisamente onde reside o interesse nacional.
Ora, o nacionalismo, tal como o conceituamos, consiste
exatamente na fidelidade a esse interesse, que precisa, por isto
mesmo, estar claramente identificado.

75
Todos os povos so ciosos de seu interesse. E na medida em B) O DESENVOLVIMENTO DEPENDE DO NOSSO
que esto habilitados a identific-lo, procuram defend-lo objeti- ESFORO
vamente. A desateno dos povos pelo prprio interesse to
censurvel quanto o descuido do chefe de famia pelo bem-estar
atual e futuro de seus filhos. realmente indispensvel que o povo brasileiro tenha nti~a
Ironicamente, os pases menos desenvolvidos, justamente conscincia de que o desenvolvimento problema nosso, cuJa
aqueles em que a identificao e a defesa do prprio interesse soluo h de depender de nosso prprio esforo e no da eve.ntt;al
constituem condio de sobrevivncia, esto em geral to ocupa- generosidade de terceiros. A cooperao externa no substltut o
dos em debater as teses universais que raramente se concentram esforo interno; quando muito, suplementa-o. Note-se que, embo-
em descobrir a soluo para os seus prprios problemas. O oposto ra a cooperao financeira externa no tenha ainda diminudo no
sucede nos pases desenvolvidos, melhor informados sobre suas caso brasileiro, sua tendncia, no mundo, de declnio; alm de
realidades e melhor aparelhados para atend-las. varivel e incerta - o que torna impraticvel um planejamento
Com a preocupao de facilitar, na discusso dos temas de baseado nela - vem-se deteriorando ultimamente no apenas em
poltica econmica, a identificao do interesse nacional e sua volume, mas tambm em termos de condies, juros e prazos. E,
assimilao pela opinio pblica, que, ao longo dos anos, temos sobretudo, est cada vez mais vinculada importao de bens
insistido em externar, com simplicidade e nitidez, alguns conceitos produzidos no pas de ori~e~, o que nem s~mpre i.nt~ressa aos
fundamentais. pases que, como o nosso, J dtspem de uma mdstna mtegrada.
, alis, perfeitamente compreensvel que es~es pases
procurem vincular os seus financiamentos exportaa.o de suas
manufaturas. No devemos censur-los pelo fato de cutdarem de
A) O DESENVOLVIMENTO O NOSSO OBJETIVO seu interesse. O que no compreens{vel que no cuidemos do
PRIMORDIAL nosso.

Em face da multiplicidade de objetivos conflitantes ou


concorrentes, preciso no perder de vista o propsito primordial C) O MERCADO INTERNO UM DOS TRUNFOS MAIS
da acelerao do desenvolvimento. Desenvolvimento este que se h IMPORTANTES DE QUE DISPOMOS PARA A AFIR-
de fazer a servio do homem. MAO DE NOSSA SOBERANIA POLTICA E
Somente num quadro de expanso acelerada da produo de INDEPEND:t:NCIA ECONMICA
be~s e servios ser possvel realizar o progresso social, corrigir as
destgualdades de renda, absorver os contingentes de mo-de-obra
que chegam ao mercado e alcanar a tranqilidade e a paz social. indispensvel que a opinio pblica tome conscincia da
.o .controle. d~ inflac;>, por mais importante que seja, no importncia de nosso mercado interno.
constitUI um objetlvo em sz: , antes, uma condio essencial ao a posse de um mercado interno suficientemente amplo que
alcance do objetivo fundamental, que o desenvolvimento. nos distingue claramente da maioria dos pases ainda no desen1
A inflao descontrolada tomar realmente imposs{vel o volvidos. Foi essa circunstncia que nos permitiu, em prazo
desenvolvimento aceleradOt-.e auto-sustentado. relativamente curto, construir uma indstria integrada e diversifi-
. Mas no P?deremc:s jamais conco:dar com os que pretendem cada; e s atravs da expanso do mercado interno ser possvel a
apbc~r ao Bras1l a. teona do car~ngueJO, segundo a qual a nica manuteno, no futuro, de um ritmo satisfatrio de crescimento
manerra de garantu o desenvolVImento amanh promover uma econmico.
recesso hoje. Sem um vigoroso mercado interno no poderemos ingressar
76 77
no regime de economia de escala e reduzir os custos de produo. desproteger o consumidor - que tambm nacional - contra os
S um ~~rcado amplo e em constante expanso poder respaldar riscos da ineficincia e os abusos do monoplio.
uma politica de emprego e absoro de mo-de-obra, compatvel
com o nosso crescimento demogrfico.
A expanso do mercado interno simultaneamente causa e E) O EMPRESRIO NACIONAL DEVE SER
efeito de progresso tecnolgico e vai permitir o desenvolvimento FORTA~ECIDO E PROTEGIDO
gradativo, no Pas, de uma tecnologia mais adaptada nossa
dotao de fatores e aos nossos recursos naturais. Constitui Se a preservao da indstria instalada no Pas deve consti-
finalmente, o indispensvel ponto de apoio a uma polttica agressiv~ tuir um objetivo claro de poltica, no menos ntida deve ser, nesse
de exportaes de produtos brasileiros a preos competitivos.
contexto, a poltica de proteo especial ao empresrio nacional,
cujo poder de competio tem de ser decisivamente fortalecido.
A poltica de proteo ao empresrio nacional - que
D) O MERCADO INTERNO DEVE SER RESERVADO EM praticada universalmente, em maior ou menor grau - no
PRINCPIO, EXPANSO DA INDSTRIA' importa em excluir ou hostilizar a participao da empresa
INSTALADA NO PAS estrangeira. Objetiva assegurar a existncia e o crescimento do
empresrio brasileiro.
O empresrio nacional no deve ficar exposto, sem proteo
A importa~o indiscriminada de produtos industriais compri- adequada, ao incomparavelmente maior poder de competio das
me ? mercado mterno e reduz o emprego no Pas. Significa, na grandes empresas internacionais, que dispem de amplos recursos
prtica, promover a criao de empregos e a utilizao de fatores de capital fixo e de giro, economia de escala, organizao e
produtivos no exterior, num momento em que precisamos dar tecnologia superiores, freqentemente funcionando em regime
emprego ao nosso povo e utilizar melhor a nossa capacidade de oligopolstico.
produo. preciso, de um lado, proteg-lo contra a desigualdade de
E preciso definir, com maior nitidez, a nossa poltica de escala e de poder de competio, e, de outro, fortalec-lo,
expanso industrial, e os mecanismos e instrumentos necessrios concendendo-lhe incentivos especiais para que subsista, persista e
consecuo dessa poltica. progrida.
A experincia do passado nos demonstrou que a liberaliza-
~o ~xcessiva ~e importa~s, praticadc com o propsito de
mduztr a reduao dos preos mternos, conduziu em certos casos
injustificada desproteo da indstria nacional e ao aumento da F) O NVEL DE INVESTIMENTOS NECESSRIOS AO
capacidade ociosa. Isto sem que se tenha alcanado, na medida NOSSO CRESCIMENTO J CONSIDERAVELMENTE
desejvel, a reduo de preos internos, sabido como que, no FINANCIADO PELO ESFORO INTERNO
quadro atual de nossa economia, as parcelas mais importantes da DE POUPANA
estz:utura de custos industriais no dependem, via de regra, de
dectses do empresrio; refletem, em boa parte, os preos de bens
ou servios produzidos, prestados ou regulados pelo prprio O "Diagnstico" que, elaborado pelos tcnicos, serviu de
Governo, ou limitaes de natureza institucional ou estrutural base elaborao do Programa Estratgico*, contm um escla-
claramente fora do controle do empresrio.
necessrio definir, a par de mecanismos eficazes uma
poltica de proteo efetiva, que impossibilite a alienao in]ustifi- Programa Estratgico de Desenvolvimento, apresentado ao ento Presidente
cada de nosso mercado, sem incorrer, evidentemente, no erro de Costa e Silva, em junho de 1968.

78 79
recimento de inegvel significao para a orientao de nossa
poltica econmica: indica que, pelo menos no futuro prximo, o
esforo de investimento necessrio ao crescimento programado
no dever depender de suplementao da poupana interna,
efetuada atravs de capitais externos. Por outras palavras: no
dever haver limitaes ligadas insuficincia potencial de pou-
pana interna, uma vez que foi identificada, na economia, a
presena de aprecivel propenso marginal a poupar, alm da
capacidade ociosa em grande nmero de ramos industriais.
Isto significa que, pelo menos na primeira fase do programa,
a funo essencial dos recursos externos no ser a de complemen- "S a crise capaz de promover o consenso em torno
tar a poupana interna, mas a de auxiliar o equilbrio de balano de solues h muito proteladas por interminveis
de pagamentos e a incorporao de tecnologia. Conseqentemen- controvrsias tericas."
te, ser possvel ao Brasil efetuar, nesta fase, uma dosagem mais
racional na utilizao de recursos externos, de maneira a evitar que
o emprego excessivo de financiamentos vinculados possa acarretar
uma indesejvel compresso do mercado interno reservado
nossa indstria, especialmente no que se refere a equipamentos.

(Extrado da aula inaugural dos Cursos da Escola Superior de Guerra, em maro de


1969.)

80
PRECISO PRESTAR ATENO
S PEQUENAS COISAS ,

O fato de constituirmos em termos globais a oitava ou nona


economia do mundo ocidental pode representar justo motivo de
orgulho nacional, alm de nos assegurar vantagens no plano
internacional. Mas no nos transforma necessariamente em povo
rico. Continuamos a ser um pas constitudo, em sua grande
maioria, de pessoas pobres.
A grande realidade do Brasil o pequeno. Este um pas
onde predomina o pequeno; onde 90% da populao se consti-
tuem de pessoas de baixo nvel de renda, em luta contra toda sorte
de carncias; onde 95% dos municpios no tm condies de
satisfazer as necessidades essenciais da populao; onde 95% das
empresas so de reduzido porte e insuficiente capitalizao.
Infelizmente, essa predominncia dos pequenos habitual-
mente ignorada pelas leis e regulamentos federais, estaduais e
municipais. Rara a norma legal ou regulamentar em que se
revela alguma preocupao com as dificuldades que as pessoas
fsicas ou Jurdicas economicamente fracas tero de enfrentar para
cumprir exigncias fiscais e burocrticas inteiramente incompat-
veis com sua fragilidade econmica e reduzida dimenso.
Por outras palavras, todos so iguais perante a burocracia.
Qualquer brasileiro, rico ou pobre, est sujeito a cumprir, ao
longo da vida, pelo menos 50 exigncias burocrticas. Qualquer
empresa, grande ou pequena, est constrangida a cumprir cerca de
500 obrigaes ou formalidades por ano, perante a burocracia e o
fisco federal, estadual ou municipal. O pequeno municpio, que

83
no dispe de recursos sequer para pagar um contador, est
legalmente obrigado a enfrentar o mesmo cipoal oramentrio,
financeiro e contbil com que se defronta a administrao das
grandes metrpoles brasileiras.
Se tivssemos de resumir o Programa de Desburocratizao
em uma s frase, diramos que "ns nos preocupamos com as
pequenas coisas", aquelas com que ningum geralmente se
preocupa e que, no entanto, so extremamente importantes,
porque a vida do pequeno feita de pequenas coisas. E este ,
como vimos, um pas de pequenos, que se habituou no entanto a
raciocinar em termos de grandes nmeros e grandes estruturas - "No se pode construir o Brasil grande sem resolver
na escala em que se perde a dimenso humana. os problemas dos pequenos."
Ao longo dessa caminhada, temos procurado vender ao povo
brasileiro a revoluo que ele deseja comprar: a saudvel revolu-
o do retorno simplicidade e confiana; a revoluo das
solues ditadas pelo bom senso e pelo respeito dignidade do
homem, cuja existncia constitui a razo de ser do Estado. Em
suma, temos pregado a necessidade inadivel da "aterrissagem no
Brasil real".
A aterrissagem no Brasil real implica redescobrir a predomi-
nante presena do pequeno e a importncia da simplificao.
claro que tambm estamos preocupados em construir o Brasil
grande. Mas como a grandeza de um pas se mede pelo grau de
felicidade e bem-estar de seu povo, no se pode construir o Brasil
grande sem pensar nas pequenas coisas que constituem o grande
drama do cotidiano do homem comum, drama que se desenvolve
em grande parte na frieza das filas, dos balces e dos guichs.

(Do artigo publicado no jornal Folha de So Paulo, em maio de 1982.)

84
O DINHEIRO RARO E CARO

H muito tempo vimos proclamando, em todas as oportuni-


dades, a necessidade de um ataque enrgico ao problema do
dinheiro raro e caro neste Pas, como cgndio essencial ao xito
dos dois objetivos fundamentais de poltica econmica: combate
inflao e promoo do desenvolvimento.
No h desenvolvimento que resista a juros mensais de 4 a
5%. Nem pode a inflao ser derrotada enquanto os custos
financeiros representem, para setores econmicos importantes,
parcela superior a 25% do preo final.
Em pronunciamento recente, feito na Associao Comercial
do Rio de Janeiro, voltei a afirmar que as circunstncias ligadas ao
violento surto inflacionrio ocorrido no passado, hoje claramente
em declnio, acabaram por consolidar entre ns o hbito do juro
alto, transformando os brasileiros em agiotas do desenvolvimento.
Esclareci que, embora a inflao se tenha reduzido a nvel inferior
a 2% ao ms, os brasileiros habituaram-se de tal forma a taxas
elevadas de juros que no se conformam com aplicaes que no
lhes rendam 3, 3,5 e 4% ao ms. Lamentei, por outro lado, que os
investidores continuassem a dar preferncia excessiva a papis de
emprstimo, de alta rentabilidade a curto prazo, em vez de
buscarem associar-se aos riscos da livre empresa, procurando o
mercado de aes. Assim como o nosso desenvolvimento precisa
de scios, e no de agiotas, as nossas empresas precisam de scios,
e no apenas de credores.
Isto quanto aos investidores em geral. Quanto ao comporta-
mento dos bancos e outras entidades integrantes do setor financei-

87
ro, afirmei que necessrio entender que, sendo o dinheiro sangue
da economia, no pode ser administrado, angariado, anunciado ou
vendido como um automvel de luxo ou um televisor. Numa
economia em que as empresas sofrem de anemia financeira, os
custos operacionais da captao e redistribuio do dinheiro tm
que ser reduzidos ao mnimo compatvel com o eficiente funciona-
mento do sistema. Embora seja firmemente contrrio estatiza-
o do setor, no posso concordar em que o empresariado
financeiro adote na matria uma atitude meramente imobilista e
cartorial. imprescindvel sensibilizar o se to r - ou melhor, a
parte ainda no sensibilizada c!o setor - para a necessidade de "O poupador, no Brasil, acabou se transformando,
uma transformao radical dessa atitude, que conduza reorgani- sem perceber, em agiota do desenvolvimento na-
zao da rede, acelerao e fuses, e reduo drstica dos custos, cional."
inclusive com eliminao de gastos suprfluos, que, embora
justificados pelo tipo de competio que desenvolveu no setor,
acabam por onerar, excessivamente, o usurio do dinheiro.
A economia no pode suportar o nus acumulado do mau
hbito dos investidores e do elevado cu~to do capital de giro. Estas
observaes no se dirigem apenas aos investidores ou aos bancos.
Reclamo - como reclamei naquela ocasio - das prprias
autoridades monetrias, nesse assunto, uma atitude mais ntida e
uma poltica estvel, sensata e realista; assim como o desapego s
estatsticas globais, abrindo-se um crdito de confiana aos
empresrios e bancos mais responsveis, quando reclamam quanto
escassez de crdito.
Considero que a batalha dos juros altos e a irregularidade do
abastecimento so agora os ltimos obstculos srios que ainda
nos restam para derrotar definitivamente a inflao entre ns.
Faamos um ltimo esforo, e estaremos livres, de uma vez
por todas, da doena crnica da instabilidade dos preos.

(Da entrevista concedida ao jornal O Estado de So Paulo, em maio de 1969.)

88
MAIS SCIOS E MENOS CREDORES

O saldo das aplicaes financeiras oriundas de nossa poupan-


a privada interna aproximava-se, em fins de agosto de 1981, da
impressionante soma de Cr$ 6,7 trilhes, o que corresponde a
cerca de US$ 65 bilhes de dlares, importncia superior dvida
externa lquida do Brasil. Nesse total, a poupana voluntria
(cadernetas de poupana, depsitos a prazo, ORTNs, letras de
cmbio, LTNs e Lis) responde, sozinha, por quase Cr$ 5 trilhes,
correspondendo compulsria (PIS-Pasep e FGTS) os restantes
Cr$ 1 ,7 trilho.
Essa soma considervel encontra-se maciamente aplicada
em papis de renda fixa, que apresentam ao investidor voluntrio
vantagens comparativas insuperveis: segurana, rentabilidade,
correo monetria integral e um elevado grau de liquidez. Ante
esse conjunto imbatvel de vantagens, perfeitaroente compreen-
svel que o investidor brasileiro tenha perdido o interesse pela
subscrio de aes, tipo de aplicao onde o risco da essncia do
negcio e que, portanto, no lhe pode oferecer o mesmo grau de
segurana e liquidez; e cujo rendimento, depois de tributado na
empresa, sofre nova tributao em mos do acionista.
A conseqncia dessa diversidade de atrativos transparece
nas melanclicas estatsticas no nosso mercado primrio de aes.
O total das aes de subscrio colocadas nesse mercado no
primeiro semestre deste ano representa soma inferior a Cr$ 5
bilhes, devendo atingir, no exerccio, na melhor das hipteses,
menos de dois dcimos de 1% das aplicaes de renda fixa.

91
Sabemos que um dos maiores problemas da empresa privada medidas que sugerimos foram adotadas, mas a maioria ficou
no Brasil o de sua insuficiente capitalizao, que est estreita- pendente de estudos posteriores, precisamente aquelas que cria-
mente ligada ao grave problema de seu endividamento excessivo. vam incentivos eficazes para a capitalizao das empresas, com
Os nmeros acima referidos demonstram que, ao contrrio recursos da poupana privada voluntria e compulsria.
do que pode parecer, essa insuficiente capitalizao no decorre Preconizvamos um redirecionamento parcial e prudente da
da falta de recursos internos. Recursos existem; apenas no esto poupana voluntria, que no pusesse em risco os mecanismos
s~ndo destinados a fortalecer o capital das empresas nacionais, e vigentes, especialmente o sistema de cadernetas de poupana,
s1m a emprestar-lhes mais dinheiro, isto , aumentar o seu instrumento, por excelncia, da poupana popular. Propnhamos
endividamento. ' isenes e redues fiscais para a subscrio de aes e distribui-
Essa tendncia no ser alterada enquanto os atrativos para o de dividendos. E, ainda, o gradual ajustamento do PIS-Pasep
as aplicaes de renda fixa continuarem a contrastar flagrantemen- sua concepo original de Fundo de Participao, sem prejuzo
te com a falta de incentivos para as aplicaes em capital de risco. da garantia do Governo.
to insignificante a atual participao da subscrio em Agora mais do que nunca necessrio que atravs de
aes que bastaria uma pequena alterao no direcionamento da incentivos apropriados, especialmente endereados aos maiores
p~:mpana para operar uma transformao substancial na situao investidores, sejam estes induzidos a optar entre a segurana de
Vigente. De fato, a correo da insuficincia de capital prprio das uma renda fixa, mas limitada, e as vantagens mais amplas que lhes
empresas nacionais exige apenas uma reduzida parcela daquela pode oferecer a subscrio de aes em empresas saudveis e bem
considervel poupana. A correo pode e deve fazer-se de forma administradas, onde uma injeo adicional de recursos no
gradual, inclusive para que os investidores disponham de tempo exigveis produzir automaticamente a imediata elevao do lucro,
para realocar em parte suas aplicaes. Mas imperioso inici-la. pela reduo dos onerosos custos financeiros decorrentes do
O que est em jogo o futuro da livre iniciativa neste Pas. A endividamento.
lamentvel verdade que, ao longo dos anos, o Brasil se vem A nosso juzo, a capitalizao da empresa privada nacional
c~mverte~~o em ~m pas de e'!"prestadores de dinheiro. Como j um dos melhores negcios que o Governo pode fazer. Alm de
tive ocastao de aftrmar em mazs de uma oportunidade, todos ns, compensar amplamente qualquer perda de receita decorrente de
brasileiros, estamos, involuntariamente, nos transformando em incentivos fiscais, a maneira mais saudvel de reduzir a presso
uma espcie de agiotas do nosso prprio desenvolvimento. Dentro inflacionria sobre o crdito, mantendo-se a produo em nveis
do sistema supergarantido das aplicaes de renda fixa cada um satisfatrios e corrigindo-se o desequilbrio financeiro das em-
de ns vai gradativamente se acomodando posio de' "empres- presas.
tador", em vez de participar como scio, e no como credor, dos Inversamente, no conheo negcio mais arriscado do que
desafios e das imensas possibilidades que o desenvolvimento permitir que se acelere irremediavelmente o processo de descapi-
oferece aos brasileiros. talizao do setor privado e se consolide no poupador nacional o
hbito de evitar os riscos da atividade empresarial.
A empresa privada no Brasil precisa de mais scios e menos Nossa viso do Brasil futuro no pode ser a de um pas
credores. absurdo onde um nmero cada vez maior de pessoas aufere, sem
nenhum risco, rendimentos cada vez mais altos, emprestando
Na ilustre companhia do Ministro Otvio Gouveia de
dinheiro a um nmero cada vez menor de empresas, que, correndo
Bulhes, h muitos anos vimos apontando os graves riscos
inerentes a essa situao e sugerindo medidas para sua reverso. todos os riscos, se incumbem de criar empregos, produzir bens e
No Governo Geisel fomos ambos designados para, juntamente servios e pagar impostos ao Governo.
com o Dr. Jos Mindlin, representar o setor privado em grupo de
trabalho especialmente constitudo para propor medidas destina- (Pronunciamento no III Congresso da Abrasca - Associao Brasileira das
das ao fortalecimento da empresa privada nacional. Algumas Companhias Abertas, no Rio de Janeiro, em setembro de 1981.)

92 93
NO H LIVRE EMPRESA
"O drama do empresrio nacional tem sido o de crescer SEM PEQUENA EMPRESA
investindo dvidas."

A grande realidade no Brasil o pequeno. Este um pas


onde predomina o pequeno; um pas onde 90% da populao se
constituem de pessoas de baixo nvel de renda, em luta contra toda
sorte de carncias e dificuldades, onde 95% dos municpios no
tm recursos sequer para satisfazer as necessidades essenciais da
populao; onde 80% das empresas tm menos de cinco emprega-
dos e 95% menos de cem empregados, funcionando geralmente
em condies de insuficiente capitalizao e excessivo endivida-
mento.
Infelizmente, essa predominncia dos pequenos habitual-
mente ignorada pelas leis e regulamentos federais, estaduais e
municipais. Rara a norma legal ou regulamentar em que se
revela alguma preocupao com as dificuldades que as pessoas
fsicas ou jurdicas economicamente fracas tero de enfrentar para
' cumprir exigncias fiscais e obrigaes burocrticas inteiramente
~
I
incompatveis com sua fragilidade econmica e reduzida di-
menso.
Por outras palavras, "TODOS SO IGUAIS PERANTE A
BUROCRACIA". Qualquer empresa, independente de seu tama-
nho, est sujeita a cumprir cerca de 500 exigncias ou formalida-
des por ano, perante a burocracia e o fisco federal, estadual e
municipal.
Contrariando o princpio fundamental da eqidade, que
consiste precisamente em tratar de forma desigual os desiguais, a

97
BUROCRACIA trata da mesma forma o grande e o pequeno, a menores constituem o suporte indispensvel s operaes da
grande multinacional e a microempresa familiar. S que o grande empresa, seja como supridoras de insumos, servios e bens
pequeno geralmente morre primeiro. Se, para a grande empresa, a intermedirios, seja como consumidoras ou comercializadoras de
burocracia excessiva muito prejudicial, para o pequeno seus produtos.
catastrfica. Temos repetidamente alertado os trs nveis de Cabe neste ponto abrir um importante parntese. Sem
Governo para os elevados ndices de "mortalidade infantil" que embargo da predominncia e da fundamental importncia da
vem acusando a empresa nacional, isto , para o crescente nmero pequena e mdia empresa em nosso universo empresarial, indis-
de empresas que, incapazes de resistir asfixia burocrtica e fiscal, pensvel , igualmente, nesse universo, a presena da grande
encerram cada ano suas atividades e suas esperanas; ou simples- empresa nacional. No apenas pelo papel estratgico que lhe cabe
mente se transferem para a ilegalidade ou para a clandestinidade, na propulso de nosso des;;nvolvimento, como sobretudo por
engrossando a legio dos componentes da chamada "economia constituir ela a nica alternativa adequada para conter o avano da
invisvel" e agravando a anomalia das vendas sem nota fiscal e dos estatizao e evitar os riscos da desnacionalizao, objetivos
servios prestados sem comprovao. fundamentais do Programa de Desestatizao em curso. Saude-
O imediatismo fiscal e a insensibilidade burocrtica vm aos mos, assim, com justa satisfao, o advento, entre ns, da grande
poucos matando, no Brasil, a galinha magra dos ovos que nunca empresa privada nacional, capacitada a planejar e operar unidades
foram de ouro. de grande dimenso e complexidade, e, portanto, a assumir
encargos e tarefas que, ao longo dos anos, o Estado foi levado a
Para comear a funcionar, qualquer firma, por menor que exercer, como empresrio, dada a inexistncia de empresas
seja, est sujeita a uma quantidade enorme de formalidades e nacionais habilitadas a faz-lo.
despesas que a pequena empresa difcilmente pode enfrentar. A grande empresa constitui, alm disto, o instrumento
obrigada a instituir, autenticar, registrar e escriturar cerca de 15 natural de absoro da tecnologia mais atualizada, o que est
livros, a cadastrar-se como contribuinte dos diferentes impostos permitindo que o Brasil se liberte da condio perifrica de pas
nos trs nveis de Governo, a registrar-se nos Ministrios do "dependente" para ingressar gradualmente no crculo "interde-
Trabalho e da Previdncia Social; a submeter-se s exigncias da pendente" dos pases mais desenvolvidos.
inspeo sanitria, a obter alvars, licenas, etc. Isto sem mencio-
nar as formalidades de natureza estritamente jurdica, como a Nos ltimos anos, graas ao Programa Nacional de Desburo-
elaborao dos atos constitutivos e seu registro na Junta Comer- cratizao, trabalhosas relaes, registras, comprovaes, declara-
cial, alm dos livros exigidos na legislao comercial. Em suma: es, cadastramentos e outras exigncias foram pura e simples-
criar uma empresa nova um processo cansativo e oneroso, capaz mente abolidos. Incontveis idas e vindas s Juntas Comerciais e
de desencorajar o empresrio iniciante. Receita Federal foram sensivelmente reduzidas com a unificao
dos registras comerciais e do CGC. Instituiu-se formulrio nico
Preocupados com essa situao, temos insistentemente re- simplificado para o registro de firmas individuais, que constituem
lembrado que o que est realmente em jogo o prprio sistema de cerca de 60% do movimento das Juntas Comerciais. As empresas
livre empresa. As empresas brasileiras nascem geralmente peque- com receita bruta anual at 10 mil ORTNs foram completamente
nas. Aqui s nascem grandes as estatais e as estrangeiras. Atingido isentas do Imposto de Renda, de escriturao fiscal e correo
em seu nascedouro, todo o sistema de livre empresa tender ao monetria do balano. Os produtos geralmente fabricados pelas
colapso. empresas de reduzido porte vm tendo alquota do IPI reduzida a
A experincia brasileira demonstra que a grande empresa de zero.
hoje foi a empresa mdia de h dez anos e a pequeria empresa de Duas leis, de iniciativa do Programa, foram de particular
h vinte anos ou mais. Sem a pequena empresa de hdje no haver importncia para as pequenas e mdias empresas.
a grande empresa de amanh. Mas no s. Sem ela, a grande A primeira a que alterou profundamente o Registro do
empresa de hoje tambm no pode sobreviver. As empresas Comrcio. Rompendo com mais de 150 anos de tradio cartorial,

98 99
a Lei n 6.939, instituiu o regime sumrio nas Juntas Comerciais. Mas nosso objetivo final mais ambicioso; consiste em liberar
No prazo mximo de 72 horas, as Juntas, mediante deciso totalmente a miniempresa nascente da burocracia e dos impostos,
singular (ou seja, sem audincia do rgo colegiado), devero no s federais como estaduais. Dentro dessa concepo, a
efetivar o registro ou arquivamento de qualquer ato relativo a empresa com reduzido nmero de empregados e pequeno f4tura-
firmas individuais e sociedades cujos scios sejam pessoas fsicas mento seria uma entidade caracteristicamente municipal, liv~e da
residentes no Pas. S no se incluem no regime sumrio os atos de burocracia e do fisco, exceo de um pequeno e nico imposto
maior complexidade, como os de constituio de sociedades devido municipalidade (sem prejuzo, naturalmente, das obriga-
annimas e mtuas ou os de transformao, incorporao, fuso e es previdencirias). propsito, alis, associar esse regime
ciso de sociedades. Na prtica, mais de 90% dos atos atualmente especial ao fortalecimento do pequeno municpio, descentraliza-
levados ao Registro do Comrcio podero ser registrados em 72 o econmica e gerao local de empregos. No que se refere ao
horas. nmero mximo de empregados e ao limite mximo do faturamen-
Alm disso a nova lei restringiu drasticamente os documen- to, a caracterizao da microempresa poder variar conforme o
tos exigveis para registro ou arquivamento. Foram extintos os Estado, tendo em vista a composio do universo empresarial e as
famosos "controles cruzados" de tributos e contribuies que repercusses na respectiva receita. Diga-se de passagem que essas
tanto oneram os pequenos empresrios. No caso de baixa de firma repercusses costumam ser muito reduzidas, como se pode ilustrar
individual e na extino ou reduo do capital social, a prova de com dois exemplos: a iseno do imposto de renda concedida pelo
quitao com a Fazenda Pblica ser feita mediante ofcio da Governo Federal, em 1980, s empresas de faturamento inferior a
prpria Junta ao rgo arrecadador, que dever responder no 3 mil ORTNs (hoje pouco mais de Cr$ 20 milhes por ano), apesar
prazo mximo de 30 dias. Outros aperfeioamentos importantes: de ter alcanado quase 60% das empresas declarantes com base no
atravs da deciso singular e do uso de convnios, tornou-se lucro real, acarretou uma perda inferior a 1% da receita federal.
possvel descentralizar o registro, aproximando-o do usurio; o No Estado de So Paulo, das 400 mil empresas sujeitas a ICM, 350
cadastro feito nas Juntas dispensa a empresa de fornecer idnticas mil, isto , cerca de 90%, representam apenas 3% da receita do
informaes a outros rgos da Administrao Federal, Estadual e imposto. Em outros Estados essa percentagem ainda menor.
Municipal. A microempresa seriam asseguradas faixas de crdito real-
A segunda lei simplificou o processo de licitaes pblicas, mente especficas, a taxas favorecidas, em regime desburocratiza-
aumentou substancialmente os valores vigorantes para cada moda- do, desvinculado de garantias reais, avais, saldos mdios e outras
lidade e aboliu a discriminatria reduo de valores at agora exigncias.
vigentes em relao aos Estados e municpios. Acreditamos que Para o acesso ao crdito, seria abolida qualquer condio ou
essas medidas venham facilitar e ampliar consideravelmente o exigncia prvia de treinamento e capacitao tcnica ou geren-
acesso da pequena e mdia empresa aos importantes mercados cial. As mais saudveis e bem-intencionadas iniciativas do Gover-
governamentais. no nessa matria tm sido prejudicadas por uma preocupao
irrealista de "ensinar o pequeno empresrio a gerir o seu
Mas tudo isso ainda pouco. negcio". O Governo no deve comportar-se como uma espcie
Um dos projetos com que temos mais longamente "sonha- de "Fundo Monetrio Internacional" do pequeno empresrio.
do" a instituio de um "Estatuto da Microempresa", aquele Quem conhece a experincia, a desenvoltura, a agilidade e a
pequeno ncleo inicial, de ndole geralmente familiar, por onde capacidade do pequeno empresrio para superar dificuldades sabe
comeam as empresas do Brasil. Um estatuto espeCial que, que o seu principal problema no de insuficincia tcnica ou
conceituando adequadamente a microempresa, lhe assegure a gerencial. O que lhe falta mesmo dinheiro. O resto ele
liberdade de que precisa para desenvolver-se. Nesse campo, geralmente sabe fazer melhor do que os tcnicos do Governo. E se
conseguimos uma primeira vitria com a iseno federal, decreta- no sabe, acabar sabendo, medida que se desenvolve. Na
da em abril de 1980, para as empresas de reduzido faturamento. verdade, a nica coisa que ele deseja do Governo menos
100 101
burocracia e menos impostos. Por outras palavras: menos Gover-
no.
A pequena empresa a modalidade mais gil, mais flexvel e
mais eficiente de exercer a atividade econmica. Confundindo-se
at certo ponto com a pessoa do dono, a pequena empresa no
tolera o desperdcio e geralmente comete menos erros. Comunida-
de solidria em que o empregador trabalha lado a lado com o
empregado, consegue ela normalmente neutralizar, pelo contato
direto e pelo estmulo pessoal, uma srie de obstculos e proble-
mas que a rigidez e a impessoalidade da grande empresa no
conseguem resolver. O pequeno empresrio revela mais desenvol- "No Brasil as empresas geralmente nascem peque-
tura e maior capacidade de adaptao s circunstncias novas. nas. S nascem grandes as estatais e as multinacio-
Na maioria dos municpios do Pas, a empresa de reduzido nais."
porte a nica realidade presente, cabendo-lhe a responsabilidade
pelo abastecimento e pela prestao dos servios essenciais
populao.
Por tudo isto, a pequena e a mdia empresas constituem
fator decisivo de nosso desenvolvimento integrado, humano e
solidrio. Principal fonte de emprego no Pas, presentes em todo o
territrio nacional, em contato ntimo e dirio com as comunida-
des locais, utilizando fatores e tcnicas de produo amplamente
disponveis entre ns, sobre elas recai, sem dvida, o centro de
gravidade da estabilidade poltica, econmica e social do Brasil.

(Da palestra proferida na Federao das Associaes Comerciais do Rio de


Janeiro, em novembro de 1981.)

102
A DESBUROCRATIZAO
E O JUDICIRIO

O advogado , por definio, um guardio da Liberdade e da


Justia.
No estranhvel, portanto, que o Programa Nacional de
Desburocratizao tenha recebido numerosos apelos de advoga-
dos e magistrados, assim como dos que em geral recorrem
Justia, no sentido de estender-se o esforo desburocratizante
rea do Judicirio.
Inmeras sugestes concretas, oriundas de eminentes advo-
gados e juzes, foram, assim, trazidas nossa considerao.
Nunca nos moveu a inteno de engajarmo-nos em projetas
ambiciosos, que impliquem uma reforma do Judicirio, o que
escaparia ao nosso escopo, experincia e capacidade.
Trata-se, to-somente, do estudo de algumas medidas de
alcance prtico, destinadas a simplificar certos aspectos proces-
suais, que no afetam a atividade judicante nem pem em risco a
segurana da Administrao da Justia.
Cogita-se, em alguns casos, de aliviar o trabalho do juiz, hoje
sobrecarregado com tarefas burocrticas e despachos meramente
interlocutrios, muitos dos quais poderiam, sem prejuzo de sua
direo e autoridade, ser atribudos aos escrives e serventurios.
Pensa-se, ainda, em eliminar formalidades desnecessrias ou
superadas pelas caractersticas da vida moderna. Segundo observa
o ilustre Professor e Ministro Jos Carlos Moreira Alves, a forma
de nossas escrituras pblicas at hoje regida pelas Ordenaes
Filipinas. Inmeros termos, compromissos e formalidades foren-

105
ses constituem sobrevivncia das Ordenaes do Reino. E a forma Ministro da Justia. Desse trabalho, que apenas se inicia, j
dos editais, precatrios e rogatrias ainda reflete a linguagem de resultaram alguns projetas de lei, que foram encaminhados ao
D. Joo VI. Legislativo, para receber contribuies e aperfeioamento, inclusi-
Assim como ocorre na Administrao Pblica o funciona- ve atravs da sugesto de advogados e magistrados, que sero de
mento da Justia moroso, o atendimento insatisfatrio e o bom grado examinadas e eventualmente apoiadas pelo prprio
formalismo excessivo. J se incorporou experincia popular a Executivo.
expresso de que "mais vale um mau acordo do que uma boa Vrios outros projetas esto presentemente em estudo,
demanda". O congestionamento do aparelho judicirio eviden- versando, em sua maioria, sobre alteraes em alguns dispositivos
te. O Supremo Tribunal Federal - cpula do sistema - recebe do Cdigo de Processo Civil, com o objetivo de eliminar fatores de
por ano cerca de 10 mil processos para exame e deciso. morosidade, simplificar formalidades desnecessrias (lavratura de
O~a . a ningum interessa ess~ situao. Nem ao requerente., termos e outras exigncias superadas pela prtica), evitar repetiti-
nem. ao JUIZ, nem ao advogado. Os Juzes esto sobrecarregados de vas remessas dos autos ao contador para clculo e cobrana de
servto. O advogado perde o seu tempo com o cumprimento de despesas judiciais, modificar dispositivos redigidos de maneira
meras exigncias formais. Os interessados- as partes -sofrem a excessivamente vaga (como o caso do inciso III do art. 82),
decepo e o prejuzo da longa espera, hoje dramaticamente eliminar a necessidade de precatria para a citao em comarcas
agravados pe~o des~aste. da .inflao. Os serventurios, geralmente diferentes (art. 230), considerar includo no pedido do principal a
mal pagos, vtvem msattsfettos e, em geral, trabalham excessiva- correo monetria, quando devida (art. 293), reformular disposi-
mente. es relativas prova pericial (arts. 421 e seguintes), permitir a
Os problemas que afetam o Judicirio tm muita semelhana efetivao de penhora por mandato ao oficial de registro de
com aqueles que estamos enfrentando no Executivo. No centro do imveis, quando se tratar de imvel matriculado no Registro
problema es~ ~ necessidade de rever a legislao, que quase Imobilirio, dispensada, neste caso, a lavratura de auto com a
sempre a pnnctpal !onte ~e compli~o, haurida na tradio descrio pormenorizada das caractersticas do imvel, etc.
secular e no temor mconsciente aos nscos da inovao. Vrias outras sugestes esto relacionadas com a preocupa-
~ab~mos que ? aperfeioamento da organizao da Justia o de descongestionar a atividade do Judicirio e a sobrecarga
de Pnmeua Instncia de competncia estadual. Mas os Estados dos juzes. Isto j foi em boa parte conseguido, por exemplo, no
no .poder~o faz-lo satisfatoriamente sem que a Unio abra o mbito da Justia Federal, onde, mediante entendimento entre o
cammho, J q?e lhe cabe a competncia para legislar sobre Executivo e o Tribunal Federal de Recursos, deixaram de ser
processo, tabehonato e registras pblicos. Parece recomendvel encaminhados para cobrana centenas de milhares de processos de
assim, que a. nf~el federal se altere a legislao processual, d~ pequeno valor, desobstruindo radicalmente a pauta daquele
forma a posstbthtar aos Estados a realizao da parte que lhes Tribunal.
caJ:le. Entendemos que, sem prejuzo essencial do princpio da evidente que uma das maneiras de acelerar o funciona-
umdade do processo, a lei federal poder permitir aos Estados a mento da Justia promover o seu descongestionamento, evitan-
escolha entre alternativas expressamente formuladas de maneira do-se o encaminhamento desnecessrio ao Judicirio de assuntos
que a Justi.a E~tadual ten~a condies de promove; sua prpria que comportam soluo extrajudicial. Refiro-me aos assuntos que
d~sburocrattzaao, modermzao, descentralizao ,e especializa- no envolvem controvrsias a dirimir nem interesses de menores,
ao. .Es~a transfo~ao .dever, evidentemente, ajustar-se s incapazes ou ausentes a resguardar, s questes de reduzido val01;
pecuhandades locais, asstm como ao valor natureza e suscetveis de soluo administrativa, aos assuntos comerciais que
complexidade dos feitos sob exame. ' podem ser resolvidos mediante arbitragem, etc.
Para dar comeo s providncias que competem ao Governo bvio que, em todos esses casos, est assegurada a reviso
Federal, ini?iamos, como foi dito, o estudo de algumas sugestes judicial garantida pela Constituio.
desburocrattzantes, que temos submetido ao exame do ilustre Estuda-se igualmente a possibilidade de incentivar o uso da
106 107
conciliao prvia que, embora prevista em nossa legislao, nas grandes cidades, com funcionamento ininterrupto, a exemplo
conviria trazer para o incio da demanda e no para o fim do do que ocorre em outros pases.
processo de conhecimento, o que implica reduzir-lhe o campo de Outro fator de congestionamento excessivo so as aes de
aplicao. acidentes de trabalho, hoje maciamente encaminhadas ao Judi-
Preocupa-nos, finalmente, de forma muito especial, a neces- cirio, quando poderiam, em sua maioria, finalizar-se na esfera
sidade de fortalecer a estrutura de primeira instncia e a instalao administrativa. J temos uma comisso de juristas estudando esse
nos grandes centros urbanos de uma Justia realmente perifrica, problema, que envolve articulaes com a Previdncia Social.
rpida e informal, constituda de juzes que estejam em contato Desejo neste ponto fazer uma importante ressalva. Nossa
direto com o povo, para resolver as pequenas causas, os problemas preocupao em agilizar e descongestionar o Judicirio, buscando
que afetam o seu dia-a-dia. dar tratamento extrajudicial a uma srie de assuntos, no implica
Parece inegvel que a inexistncia dessa estrutura perifrica subestimar e muito menos prejudicar o exerccio da funo do
vem produzindo um indesejvel afastamento entre a Justia e o advogado. Em primeiro lugar, o procedimento extrajudicial s
povo, o que assume especial gravidade nas reas de grande poder ocorrer quando no houver controvrsia a dirimir, isto ,
densidade demogrfica e tenso social. Nessas reas, a matria quando todos os interessados sejam maiores, capazes e estejam de
est estreitamente vinculada ao problema da violncia urbana e acordo, o que no o caso normal. Em segundo lugar, se certo
preveno da eventual arbitrariedade policial. Na inexistncia de que o procedimento extrajudicial exclui a presena do advogado
juz~s togados de fcil acesso, a autoridade policial vem, na no Frum, no exclui sua participao no encaminhamento e na
prtica, ocupando o espao e as funes prprias da autoridade soluo dos assuntos. O advogado no apenas o procurador das
judicial. partes em Juzo. , antes, o seu conselheiro e orientador, funo
Julgamos urgentemente necessrio, nas grandes cidades, que independe do procedimento judicial. O advogado , por
instituir Unidades Judiciais mais prximas dos fatos, funcionando excelncia, o promotor dos acordos, o minutador dos contratos,
base de procedimentos tanto quanto possvel oralizados e geis, escrituras e outros documentos que no precisam necessariamente
para permitir que o juiz aprecie e julgue por convico pessoal as ter curso em Juzo.
pequenas causas cveis, delitos e contravenes, atravs do Por outro lado, a funo do advogado vem abrangendo cada
contato direto com as partes e as testemunhas. vez mais um carter preventivo. Esse aspecto da profisso vem
No se pode desligar a administrao da Justia das rpidas sendo crescentemente valorizado no Brasil. O fenmeno nitida-
mutaes resultantes do processo de urbanizao acelerado que se mente observvel na atividade empresarial, onde o advogado foi
verifica no Pas. O Rio de Janeiro tem 1,8 milho de favelados. "redescoberta" como elemento capaz de prevenir e evitar preju-
So Paulo j ultrapassou 3 milhes. Braslia caminha na mesma zos, controvrsias judicirias e execues fiscais.
direo. ~o de se esperar que um homem humilde, que reside Finalmente, e para desfazer equvocos que vm transpare-
em ui? batrro longnquo de uma grande cidade, tenha de se dirigir, cendo nas objees apresentadas, esclareo que os projetas de lei
por SI ou seu advogado, ao congestionado Frum no centro da que pretendem dar solues extrajudiciais a determinados assun-
cidade para postular o seu pequeno direito. Em geral, ele procura tos como o caso dos inventrios em que os herdeiros so
a Polcia, que a Justia lhe parece inacessvel. Impe-se, a nosso maiores, capazes e acordes- tm sido encaminhados ao Legislati-
ver, a existncia de um juiz, pelo menos, em cada Regio vo com o sincero propsito de receber sugestes e aprimoramento.
Administrativa das grandes cidades. Por isto mesmo, nenhum deles foi encaminhado em regime de
Em certas capitais, como o caso de Porto Alegre, 55% dos urgncia, isto , no existe prazo predeterminado para a deciso e
feitos que atropelam o Foro so resultantes de ocorrncias de aprovao, o que propiciar o seu desejado aperfeioamento,
trnsito. Em vrios casos as audincias j esto sendo marcadas inclusive mediante o eventual acolhimento, pela maioria parla-
para o ano que vem. Estamos por isto mesmo examinando a mentar, de emendas apoiadas pelo prprio Executivo.
possibilidade de estimular a instalao dos Juizados de Trnsito Por tudo isto, estamos confiantes em que poderemos contar

108 109
com a franca e indispensvel cooperao dos advogados brasileiros
para a reforma que, juntos, precisamos empreender. Estamos
confiantes em que eles sabero avaliar o profundo contedo social
das medidas desburocratizantes e agilizantes de que est' carecen-
do o Judicirio, inclusive para consolidar o apreo da comunidade.
Ainda que uma ou outra dessas medidas possa eventualmente
representar alguma reduo em suas oportunidades profissionais,
estamos certos de que a classe se comportar com a tradicional
grandeza e elevao em face do superior interesse pblico.
Como de incio declaramos, o advogado , por definio e
por ofcio, um guardio da Liberdade e da Justia. Uma Justia "Sem uma justia acessvel ao homem comum,
demorada, complicada e inacessvel, incapaz de atender aos aplicada com razovel rapidez, no se pode falar em
problemas mais prementes do povo, representa, na verdade, a liberdade ou democracia. O pior julgamento
denegap da Liberdade e da Justia. aquele que no acontece."
O restabelecimento do pleno estado de direito no depende
apenas do aperfeioamento poltico, pelo qual se tm ardentemen-
te batido as associaes de classe dos advogados brasileiros. Para a
grande maioria dos brasileiros, que vive mais de aflies do que de
abstraes, ele se traduz sobretudo no tratamento que o Estado
lhe dispensa quando a ele recorre para buscar a soluo de seus
legtimos interesses. Isto abrange tanto o Executivo como o
Judicirio. Concito os advogados do Brasil a liderar mais este
processo de liberao e democratizao.

(Da palestra proferida na Ordem dos Advogados do Brasil OAB- por ocasio
da abertura da Semana do Advogado, em agosto de 1980.)

110
A BUROCRATIZAO
DA EMPRESA PRIVADA

DESCENTRALIZAO, HUMANIZAO E LIBERAO

A burocratizao no constitui problema exclusivo do servi-


o pblico, aqui ou no estrangeiro. Encontra-se igualmente
presente na grande empresa privada. Na verdade, o fenmeno da
burocratizao est intimamente associado ao da dimenso. Atin-
gida certa dimenso, todo organismo tende a burocratizar-se.
que, com o crescimento, perde-se a dimenso humana. O contato
pessoal cede lugar comunicao escrita. O homem transforma-se
de senhor das decises em escravo dos regulamentos. A liderana
pessoal dissolve-se no texto de manuais de procedimento. A
deciso individual e peculiar cede lugar padronizao e
uniformizao das decises. A organizao perde o calor, a
"garra", a motivao, o sentido de urgncia e a clara conscincia
de seus objetivos. Toma-se insensvel e vagarosa. Em suma,
burocratiza-se.
No h dvida, assim, de que a dimenso favorece a
burocratizao, por fora do inevitvel processo de despersonali-
zao que dela decorre. Mas a burocratizao no se alimenta
apenas da dimenso. Tem razes profundas no prprio comporta-
mento humano e, sobretudo, na tendncia centralizao da
autoridade. A concentrao do poder decisrio nos nveis mais
altos da Administrao uma doena crnica do servio pblico

113
brasileiro, que tambm se observa, com freqncia, na grande Em linguagem administrativa, a liberao da iniciativa
empresa privada brasileira, muitas vezes como sobrevivncia da encontra sua melhor traduo na descentralizao da execuo,
fase inicial, herica e pioneira, marcada pela personalidade dos que, alm de agilizar as decises, favorece a humanizao da
fundadores. empresa, na medida em que amplia a rea de participao no
Em suma: o risco de burocratizao est sempre presente, processo decisrio. A descentralizao das decises executivas
tanto no setor pblico quanto no setor privado. perfeitamente compatvel com a unidade essencial de orientao.
As providncias recomendveis para prevenir ou corrigir a E, ao contrrio do que pode parecer aos centralizadores impeni-
burocratizao da empresa privada no diferem essencialmente tentes, no conduz desintegrao; pelo contrrio, abre mais
das que preconizamos para a Administrao Pblica. espao para o bom exerccio das atividades de coordenao e
Resumem-se, basicamente, em duas proposies: controle do desempenho.
P) Humanizar e dinamizar o organismo administrativo, Quanto desconfiana, exprime-se, em termos administrati-
media!lte a liberao da iniciativa e a eliminao da desconfiana. vos, pela exacerbao do controle, prvio e sistemtico. A adoo
E que a liberdade est na raiz da eficincia " a desconfiana da presuno da veracidade implica substituir esse tipo de controle
est na raiz da elevao dos custos. Nunca se inventou nem jamais prvio, oneroso e emperrador, pelo controle do desempenho
se inventar nada mais eficiente do que o esforo criador do homem efetivo do sistema, isto , pelo controle dos resultados e do efetivo
livre agindo em busca de seus ideais de auto-realizao. Nem existe cumprimento dos objetivos da empresa.
redutor de custos mais poderoso do que a presuno da veracida- Convm relembrar que, com relao maior ou menor
de, que consiste em acreditar-se, at prova em contrrio, que as burocratizao da empresa, os equipamentos e instrumentos
pessoas esto dizendo a verdade. O Brasil no rico bastante para tcnicos so, em si, essencialmente neutros.
se dar ao luxo de praticar uma administrao baseada na descon- Tomemos, por exemplo, o computador, sem dvida uma das
fiana. mais poderosas ferramentas disposio da Administrao mo-
za) Cuidar para que a organizao e a administrao da derna. Como todo instrumento colocado disposio do homem,
empresa estejam permanentemente voltadas para a realizao de o computador pode constituir-se em fator decisivo para realizar ou
seus objetivos. para obstruir o processo de desburocratizao da empresa. Na
Para isto necessrio: a) estabelecer com clareza os objeti- execuo de tarefas administrativas, o computador comandado
vos da empresa, antes de definir o tipo de organizao a adotar; b) pela concepo do analista, que, por sua vez, concebe seus
assegurar a indispensvel prioridade s atividades operacionais, sistemas de acordo com os desejos do Administrador.
evitando o crescimento excessivo da burocracia central e reprimin- Se o Administrador tem formao autoritria e mentalidade
do a tendncia inconsciente predominncia das atividades-meio centralizadora, se um homem mais preocupado em controlar do
sobre as atividades-fim. que em servir aos objetivos da organizao, encontrar certamen-
te no computador o melhor instrumento para a realizao de seus
desejos. Se, contrariamente, o dirigente est primordialmente
II voltado para os objetivos finais da organizao; se acredita nas
virtudes da descentralizao da execuo; se no tem a obsesso
DESCENTRALIZAR E CONFIAR dos controles burocrticos ou formais, o computador ser igual-
mente o melhor instrumento de que poder dispor.
Na realidade, a tendncia atualmente crescente para o
Nas consideraes que faremos a seguir, 'procuraremos chamado "Processamento Distribudo" permite conciliar admira-
desenvolver um pouco mais essas duas proposies. velmente as virtudes da descentralizao com as exigncias de
Comecemos pela liberao do esforo criador do homem informao central. O computador pode hoje estar simultanea-
dentro da empresa. mente a servio do homem da periferia, permitindo e acelerando a

114 115
tomada de decises apoiadas no acesso imediato informao, e a campos do conhecimento. medida que se vai aprofundando o
servio do dirigente, que poder exercer eficazmente, atravs das estudo de qualquer cincia, acaba-se descobrindo sempre que o
informaes obtidas como subproduto da execuo, o acompanha- homem est no centro do processo. A descoberta lenta, mas
mento do desempenho e o controle do cumprimento dos obje- sempre acontece. Est acontecendo, por exemplo, na Economia,
tivos. no obstante o tratamento excessivamente "cientfico" que alguns
A esta altura de nossa exposio, j se toma evidente que a economistas ainda insistem em adotar.
desburocratizao no constitui essencialmente um problema de De qualquer forma, a Administrao no pode nem deve
natureza tcnica. Constitui, antes de tudo, a adoo de uma mais ser considerada como assunto de natureza predominante-
postura filosfica que, colocando no centro do processo o respeito mente tcnica, mas, pelo contrrio, como problema substancial-
liberdade, dignidade, credibilidade e criatividade do mente humano, embora possa usar vrias cincias e tcnicas como
homem, na verdade antecede e condiciona a adoo das solues instrumento. Este o conceito que hoje prevalece e que tem sido,
no campo tcnico e a utilizao dos vigorosos instrumentos que a alis, desenvolvido, com a lucidez habitual, por Peter Drucker. A
tecnologia vem colocando disposio dos administradores. Administrao menos uma cincia do que uma experincia
Contrariamente, a adoo de uma postura filosfica errada diria. Uma experincia que s pode ser absorvida por quem tem
conduzir sempre a resultados indesejveis, por melhor que seja a embocadura de administrador e por quem seja capaz de entend-
qualidade dos instrumentos tcnicos utilizados. la em todas as suas dimenses.

III
IV
ADMINISTRAO NO CI~NCIA EXATA
FIDELIDADE AOS OBJETIVOS

Neste ponto, convm relembrar que a Administrao no


uma cincia exata. No como a Matemtica, a Fsica ou a prpria Outra verdade a relembrar que a Organizao no constitui
Qumica. No tem uma resposta s para cada tipo de problema. um fim em si mesma. E um instrumento utilizado pelo Administra-
Uma empresa no um produto do meio fsico. uma dor de Empresas.
entidade do meio social. constituda de homens. O comporta- Uma empresa no algo criado para ter um bonito organo-
mento de uma empresa depende muito mais do desempenho dos grama e bem elaborados manuais de procedimentos. Uma empre-
homens que a compem do que da excelncia de seus manuais ou sa criada para produzir alguma coisa ou prestar algum servio:
estruturas de organizao. para fabricar bicicletas, vender sapatos ou realizar operaes de
Mas, como todos sabem, inicialmente no se pensou assim. seguro. Os organogramas, os manuais e os procedimentos buro-
Nos primrdios da chamada Cincia da Administrao, marcados crticos s tm utilidade na medida em que servem a esses
pela importante contribuio de alguns homens excepcionais, objetivos. O Administrador que perder isto de vista est simples-
formados em Cincias Exatas, predominou a convico de que ela mente perdido. ..
tambm comportava a aplicao de alguns princpios matemticos Como perdida estar a empresa onde as atividades-meio
e indiscutveis. venham a alcanar maior prestgio e autoridade do que as
A partir dessa fase inicial, novos estudos e experincias atividades-fim.
foram, ao longo dos anos, valorizando o homem dentro do campo No se trata de discutir a maior ou menor importncia da
da Administrao, por um caminho semelhante ao de outros atividade. Ambas so igualmente importantes e essenciais ao xito

116 117
da empresa. A diferena est em sua natureza. A funo essencial los, ento- e s ento- dever projetar sua organizao. Nunca
de qualquer atividade-meio ou de apoio tomar possvel e antes.
eficiente o exerccio das atividades-fim da empresa, isto , das Como no h duas pessoas iguais, no h duas empresas
operaes industriais ou comerciais que constituem o seu objetivo. iguais. O maior erro ser copiar a estrutura ou os manuais de
O objetivo de uma empresa no fazer contabilidade e oramen- organizao e administrao de uma empresa aparentemente
tos, administrar pessoa! e material ou programar e controlar as semelhante.
despesas burocrticas. E fabricar e vender determinados bens ou preciso ter muito cuidado ao transplantar conceitos
prestar determinados servios. administrativos de fora para dentro, seja de outras empresas, seja
Esse conceito - aparentemente bvio - tem que ser de outros pases.
repisado porque muito freqente a tendncia para estabelecer-se E aqui chegamos a um ponto delicado. No obstante a
uma involuntria e inconsciente tirania das normas e exigncias auspiciosa e crescente contribuio de autores brasileiros, a
burocrticas sobre o desempenho das atividades de operao. Essa maioria dos livros de organizao e administrao disponveis no
tendncia decorre, principalmente, do fato de que a atividade pas ainda constituda de tradues de autores estrangeiros ou
burocrtica costuma estruturar-se centralmente, ao passo que as transmite a experincia de outros pases mais desenvolvidos. Esse
operaes so por sua natureza dispersas e descentralizadas. Essa tipo de bibliografia predominante nos cursos de formao de
circunstncia favorece a maior proximidade e o contato direto das Administradores existentes no Brasil. O erro no est em divulgar
Chefias-Meio com a Direo Geral da empresa, o que acaba por no Brasil esse know-how exterior, mas em aplic-lo s nossas
conferir-lhes maior prestgio e autoridade. Pelas mesmas razes, empresas sem maior exame. muito importante ter conhecimento
costumam elas crescer muito alm do necessrio. As atividades da experincia internacional em matria de Administrao. A
centrais, especialmente as burocrticas, no devem crescer muito, cautela que devemos ter no transplante.
salvo no caso de empresas de natureza muito especial. O O Brasil no um pas igual queles de onde provm esse
crescimento da empresa deve ocorrer preferencialmente a nvel know-how. Em primeiro lugar, trata-se de pases que geralmente
perifrico. medida que se expande, a empresa precisa dispor de dispem de um sistema educacional mais desenvolvido, de uma
maior nmero de unidades de fabricao ou de vendas. oferta de pessoal qualificado superior nossa. No Brasil h
A burocratizao da empresa est geralmente ligada ao dificuldade em encontrar homens experientes e preparados para
crescimento excessivo dos rgos intermedirios da superestrutura cada funo que se idealiza na empresa. Quase sempre preciso
de apoio, coordenao e orientao e da prpria Administrao preparar os homens dentro de casa. Em segundo lugar,
Superior. geralmente diferente o grau de participao do Estado na Econo-
A organizao de uma empresa h de ser determinada pela mia. Aqui, o Estado teve de suprir a insuficincia de capitais
sua natureza, pelos seus objetivos e pela estratgia que adotar. privados nacionais e realizar tarefas que em outros pases tm
O primeiro empenho de um dirigente deve ser o de pesquisar cabido aos particulares. No pretendemos discutir aqui se essa
a verdadeira identidade de sua empresa e a estratgia que ela ter expanso no Estado est certa ou errada. O fato que o Estado no
de observar. Por outras palavras, concentrar-se em responder s Brasil supridor de insumos e fornecedor de servios; cuida de
seguintes perguntas: Que a empresa? Que mercado pretende quase toda a infra-estrutura- energia, transportes, comunicaes
conquistar? Quais so e que fora tm seus concorrentes? Que -sobre a qual se assenta o setor privado; fornece a maior parte
obstculos vai ela encontrar em seu caminho? De que e de quem do crdito; realmente lidera o processo de desenvolvimento,
ela depende? De que apoios dispe? Que aliados ter de diretamente ou atravs de empresas pblicas. A presena domi-
conquistar? Quais so os seus pontos fortes? Quais so os seus nante do Governo na Economia nacional um dado da maior
pontos fracos? importncia. Acresce que essa presena no se exerce apenas
Uma vez que tenha esclarecido a sua verdadeira identidade, atravs do crescimento do Estado como empresrio. Exerce-se,
os seus objetivos e a estratgia que pretende adotar para atingi- igualmente, pelo crescimento incessante do Governo como Gover-

118 119
no, como regulador da atividade econmica, isto , atravs da a) A simplicidade.
interferncia do Governo na atividade cotidiana das empresas. A A melhor organizao sempre a mais simples. A melhor
economia do Brasil tornou-se altamente regulamentada. Conse- estrutura sempre a mais "rasa": quanto menos escales de
qentemente, o sucesso de uma empresa depende hoje, substan- autoridade, mais rpidas sero as decises e mais fcil ser
cialmente, de fatores e regras do jogo fora de seu controle, como o alcanar os objetivos da empresa.
custo de servios e insumos fornecidos pelas empresas pblicas e, Na definio de uma estrutura de organizao, preciso
sobretudo, os nus e limitaes fiscais e burocrticas a que a fugir preocupao de simetria. Criou-se o hbito de pensar que o
empresa est sujeita, inclusive quanto aos preos que pode organograma de uma empresa deve ser assim como um candela-
praticar. bro: se h uma lmpada deste lado, tem que haver uma lmpada
Finalmente, ao contrrio do que ocorre em outros pases, a do outro. Se aqui se pendura trs, ali h que se pendurar trs. A
maior dor de cabea do empresrio nacional no costuma ser o tendncia a subdiviso e multiplicao parksoniana de nveis
mercado. Salvo em momentos de excepcional dificuldade, como o hierrquicos. Cada Departamento que se preza h de dispor de
atual, seu problema no o mercado. o financeiro. A uma bateria de divises, que por sua vez vo se subdividir em
insuficincia de capital se desdobra em dois problemas: o alto vrias sees. O resultado final uma estrutura cara, pesada e
custo do capital de giro e a indisponibilidade de capital de risco. complicada, capaz de retirar ao organismo administrativo a
Entre ns o dinheiro tradicionalmente raro e caro. E, na indispensvel agilidade e criatividade.
ausncia de incentivos para a subscrio de aes, ridiculamente A Administrao de uma empresa no simtrica; viva e
pequena (inferior a 1%) a parcela da p(.}upana financeira privada orgnica. Cresce como cresce uma rvore procura de sol; sem
aplicada em investimentos de riscos. Nossa poupana financeira geometria nem simetria.
privada - voluntria e compulsria - que representa hoje a b) A despapelizao.
gigantesca soma de Cr$ 6,7 trilhes, isto , cerca de US$ 65 No convm produzir mais informaes do que a Adminis-
bilhes, encontra-se maciamente empregada em aplicaes de trao pode digerir. A verdade que os dirigentes raramente lem
renda fixa, isentas de risco e dotadas de excepcionais garantias de os papis ou relatrios que recebem. preciso que, em todos os
renda e liquidez. nveis, o fluxo das informaes que sobem seja o estritamente
Limitadas pela falta de capital e pelo controle de preos, as necessrio e capaz de ser digerido pelo destinatrio. O ideal de
empresas nacionais apresentam via de regra uma estrutura finan- uma organizao que cada vez haja mais gente lidando com
ceira pouco saudvel em termos de relao capital prprio - pessoas e menos gente lidando com papis.
capital de terceiros.
Ante esse conjunto de circunstncias, foroso convir que
aos Administradores de empresas brasileiras no aproveita muito
(Palestra proferida no encerramento do II Congresso Brasileiro de Administrao,
a experincia estrangeira em matria de Administrao. em outubro de 1981, em Braslia.)
Alm de competncia administrativa e gerencial, o Adminis-
trador de empresas nacionais tem que ser, antes de tudo, um
especialista em realidades brasileiras.

v
QUANTO MAIS SIMPLES MELHOR

Duas observaes finais de sentido prtico.

120 121
DESBUROCRATIZAO EM
POUCAS PALAVRAS
"Nunca se inventou nem se inventar nada mais
eficiente do que o esforo criador do homem livre
agindo em busca de seus ideais de auto-realizao.
Por outras palavras: no h nada mais eficiente do
que o pleno exerccio da liberdade."
"A verdade que o Brasil j nasceu rigorosamente centrali-
zado e regulamentado. Desde o primeiro instante, tudo aqui
aconteceu de cima para baixo e de trs para diante."

"O centralismo burocrtico acarreta a padronizao das


solues. Provoca a exacerbao de uma tica excessivamente
central dos problemas nacionais, que tende a aplicar solues
uniformes a um pas imenso e heterogneo, que exige, pelo
contrrio, decises ajustadas s suas diversidades e peculiari-
dades."

"Descentralizar as decises aproximar o homem que


requer do homem que decide."

"A figura predominante no Brasil o pequeno. Por isto, o


Programa confere prioridade ao pequeno: o pequeno cidado, o
pequeno empresrio e o pequeno municpio."

" preciso distinguir o grande do pequeno. No Brasil 'todos


so iguais perante a burocracia'. Mas a resistncia do pequeno
muito menor."

"Hoje, como no Brasil colonial, em muitas reas da Admi-


nistrao, o cidado continua a ser tratado no como cidado, mas
como sdito."

125
transforma em documento. No Brasil, a presena do defunto
"O Programa de Desburocratizao nada tem de utpico.
No pretende mudar a cultura de nosso povo e sim o comporta- merece menos f do que a certido de bito."
mento da Administrao Pblica, eliminando o descompasso
cultural entre este comportamento e o da maioria do povo "O desenvolvimento nacional uma luta contra o tempo.
brasileiro." Nossa prioridade a urgncia e no a perfeio."

"O brasileiro simples e confiante. A Administrao Pblica "Desburocratizar humanizar."


que herdou do passado e entronizou em seus regulamentos a
centralizao, a desconfiana e a complicao." " preciso restabelecer na conscincia dos administradores o
conceito, s vezes _!Squecido, de que: ;
SERVIO PUBLICO significa SERVIR AO PUBLICO."
"A presuno da desonestidade, alm de absurda e injusta
atrasa e encarece a atividade privada e governamental." '

"Noventa e nove por cento dos brasileiros no so desones-


tos nem falsrios. A excessiva exigncia burocrtica s serve para (Conceitos extrados de pronunciamentos diversos.)
dificultar a vida dos honestos sem intimidar os desonestos, que so
especialistas em falsificar documentos."

" preciso varrer da mente dos legisladores e administrado-


res a mrbida presuno da fraude. o medo da fraude que cria a
complicao burocrtica que, por sua vez, estimula a fraude a
falsificao e a corrupo." '

"No existe nada mais barato do que confiar nas pessoas. O


Brasil no rico bastante para praticar uma administrao
baseada na desconfiana."

"No existe nada mais eficaz do que liberar a iniciativa e a


capacidade criadora do homem, permitindo que ele se auto-realize
dentro da Administrao."

" preciso desconcentrar as decises e aceitar os riscos


normais da delegao. S no erra quem no decide."

" preciso permitir, atravs da delegao, que os outros


pratiquem, de boa f, os erros que ns tambm praticamos todos
os dias.

" preciso acabar, na Administrao, com o hbito de


imaginar que uma coisa s acontece realmente depois que se
127
126
UMA PREGAO DE QUARENTA ANOS
"A burocratizao se alimenta de disposies ex-
pressas nas leis e regulamentos, que o funcionrio
obrigado a cumprir. Salvo casos patolgicos, o
funcionrio tambm no gosta de burocracia."

Nos lugares onde tenho servido, sempre procurei assentar a


poltica de pessoal em bases compreensveis e humanas. Acredito
muito pouco em controles e em fiscalizao; prefiro acreditar no
senso de responsabilidade, no sentido de dignidade do servidor, na
conscincia do dever funcional, mesmo porque, quando essa
dignidade e essa conscincia desaparecem, no h controle nem
fiscalizao que consigam restaur-las. preciso que, no Instituto,
ningum se sinta detentor de uma autoridade exagerada. A
parcela do poder pblico que nos confiada se divide entre todos
ns na proporo de nossa responsabilidade. A autoridade no
propriedade do presidente, nem dos diretores, nem dos chefes;
cada funcionrio, por modesto que seja, detm uma parcela de
poder pblico e tem, portanto, um certo grau de autoridade e
responsabilidade, que esto dosadas pela natureza do cargo que
exerce dentro da esfera, grande ou pequena, de sua autoridade;
cada um deve desenvolver e realizar sua personalidade.
Precisamos confiar mais no funcionrio: no s quanto
veracidade de suas declaraes, nas relaes com a administrao,
como tambm quanto ao acerto das decises que profere, no
limite de suas atribuies. Tanto essas declaraes como essas
decises devem, sempre que possvel, prevalecer, salvo prova ou
convenincia em contrrio. A presuno deve ser a de que o
funcionrio est sempre bem-intencionado, sempre verdadeiro
em suas afirmaes e decide sempre de acordo com os interesses
do Instituto.

131
Usando dessa poltica, caminharemos forosamente para a
economia de custo administrativo, com a supresso de controles,
papeletas e outros tipos de fiscalizao dispendiosa, e encetaremos
o caminho para a descentralizao administrativa, que facilitar o
funcionamento do Instituto.
Tenho a impresso de que, por defeito natural de formao
de todos ns que trabalhamos na Administrao Central, o
Instituto esteja sofrendo de macrocefalia. A Administrao Cen"
tral assumiu tarefas exageradas, com a preocupao de rever tudo
que vem dos rgos locais, como se fosse a detentora exclusiva da
verdade administrativa. Temos de descentralizar o servio at o
extremo. Do contrrio, o prejudicado ser o associado. Se o "Descentralizar as decises aproximar o homem
funcionrio de balco tivesse autonomia para decidir, tenho a que requer do homem que decide."
certeza de que muitos assuntos seriam resolvidos no prprio
balco do rgo local. Entretanto, ele est acostumado- e ns
mesmqs o acostumamos - a sujeitar sua opinio opinio
superior. E por isso, tudo se retarda.

(Trecho do discurso de posse na Presidncia do IAPI, em dezembro de 1945.)


(Improviso)

132
CONSELHOS AOS FUTUROS
ECONOMISTAS

De um Patrono espera-se inspirao, exemplo e conselho. Que


conselhos poderei eu dar seno aquele~ que tm orientado minha
prpria conduta?

Passo a enumerar alguns deles:


O primeiro ter sempre em mente que o desenvolvimento
constitui problema nosso, cuja soluo depende de nosso prprio
esforo, e no da eventual generosidade de terceiros. A coopera-
o externa no substitui o esforo interno; quando muito,
suplementa-o. Isto especialmente verdadeiro no caso do Brasil,
cuja poupana interna se tem revelado capaz de financiar a quase
totalidade dos pesados investimentos que vm propulsionando seu
desenvolvimento. Conquanto extremamente importante sob o
aspecto tecnolgico, o investimento direto de capital estrangeiro
no tem ultrapassado 3% do nosso investimento fixo anual.
(Estamos excluindo evidentemente o financiamento de vendas
comerciais e os emprstimos em moedas.)

o segundo conselho "manter os ps no cho"' o que


importa em resistir tentao de engajar-se no debate puramente
terico sem ter antes o cuidado de examinar com is'eno os fatos
de que se origina a discusso. Temos uma natural ptopenso para
o debate de teses abstratas, que constituem um exerccio intelec-
tualmente mais fascinante e menos trabalhoso do que o paciente

135
exame dos fatos e dos nmeros. Infelizmente, o alto grau de
generalidade e emocionalidade inerente a esse tipo de debate, A medicina uma s, mas os pacientes variam ao infinito. A
longe de ajudar a soluo dos problemas, favorece a radicalizao condio particular do paciente que determina a escolha do
e o estabelecimento de falsos dilemas. remdio. O mesmo remdio que cura um doente pode matar o
Contrariamente, a aterrissagem na realidade tem quase outro.
sempre o dom de extinguir a controvrsia, pela simples verificao O mesmo acontece na Economia. Se certo que a teoria
de que os fatos envolvidos no conferem com as teses em econmica uma s, a aplicao prtica dos preceitos econmicos
discusso. exige um cuidadoso esforo de adequao s caractersticas
Vejamos alguns exemplos tpicos de "falsos dilemas" de econmicas, sociais e culturais do pas ou da empresa de que se
grande prestgio na atualidade brasileira: trata. A extrema variedade de situaes impe a peculiarizao
das solues.
A aplicao indiscriminada do receiturio tcnico universal
pode produzir, conforme o caso, efeitos no desejados ou
inesperados. Para s mencionar um exemplo, no parece razovel
"Livre Empresa ou Estatizao." esperar que, na ausncia de mecanismos adequados de capitaliza-
"Exportao ou Expanso do Mercado Interno." o, o empresrio brasileiro, carente de capital prprio e excessi-
"Crescimento Econmico ou Distribuio de Renda." vamente endividado, reaja de forma idntica ao empresrio
alemo ou norte-americano s restries de crdito ou elevao
da taxa de juros.
O desenvolvimento constitui entre ns aspirao generaliza-
O exame isento dos fatos e nmeros reveler que, pelo da e uma poderosa fonte de motivao, alm de representar uma
menos nas atuais circunstncias, nenhum dos trs dilemas exigncia geogrfica e demogrfica. Por instinto de conservao, o
verdadeiro. Em qualquer deles, estamos diante de duas proposi- brasileiro rejeita qualquer tipo de estagnao ou recesso.
es que no s podem como devem coexistir, porque, longe de
serem antagnicas e excludentes, na verdade so mutuamente Entretanto, nossas aspiraes de desenvolvimento no so
viabilizantes. apenas quantitativas, mas tambm qualitativas: esto cada vez
mais vinculadas a um claro desejo de transformao.
Desejamos um Brasil que seja no apenas globalmente mais
O terceiro conselho "no abusar das formulaes matemti- rico mas tambm socialmente mais justo e menos desigual;
cas e dos modelos tericos". Nunca demais lembrar que a queremos no apenas aumentar o nvel dos investimentos, mas
Economia no uma cincia exata. , pelo contrrio, inexoravel- reforar paralelamente nosso poder de deciso e nossa capacidade
mente afetada pelo comportamento das pessoas, suas decises, de absorver conhecimentos; queremos capitalizar e consolidar a
aspiraes e expectativas. grande empresa privada nacional, que nos permitir crescer sem o
Aps longos anos de glorificao da predominante importn- risco de desnacionalizar nem os inconvenientes de estatizar;
cia do capital de risco na equao do desenvolvimento, os precisamos garantir a oportunidade de educao, emprego e
pesquisadores econmicos acabaram felizmente por redescobrir ascenso social a todos os brasileiros; pretendemos resguardar da
uma velha verdade: que o fator mais importante nessa equao o destruio nossos recursos naturais; desejamos, finalmente, que o
prprio HOMEM, valorizado pelo conhecimento. desenvolvimento se faa sem desfigurao da identidade nacional.
Essas aspiraes no constituem proposies tcnicas; traduzem
Para o quarto e ltimo conselho, recorreremos a uma objetivos mais amplos, que no podem nem devem ser avaliados
analogia. por critrios estritamente econmicos. Constituem, antes, decises
de natureza poltica, s quais se devero ajustar os objetivos e os
136
137
instrumentos de natureza econmica. Conseqentemente, caber
ao economista identificar-se com aqueles objetivos e aspiraes
maiores e colocar-se a servio de sua concretizao, manejando
com competncia tcnica, imaginao e sabedoria os sofisticados e
eficientes instrumentos de anlise e atuao que esto hoje
colocados ao seu alcance.
Convm finalmente lembrar que vai perdendo sentido a
separao tradicional entre o econmico e o social. O economista
vai se aproximando cada vez mais do cientista social, enquanto
cresce o nmero daqueles que caracterizam o desenvolvimento "H sempre um modo complicado ~e a?ordar as
social como poderoso promotor do desenvolvimento econmico. coisas mais simples e um modo mais s1mpl~s de
abordar as coisas mais complicadas. Eu prefuo o
segundo estilo."

(Do discurso como Patrono da turma de Economia da Faculdade de Cncias


Polticas e Econmicas do Rio de Janeiro, eUJ dezembro de 1977.)

138
O VERDADEIRO DESENVOLVIMENTO
A EDUCAO

O Brasil precisa partir sem maior demora para a verdadeira


Revoluo da Educao, que realmente ainda no houve. Revolu-
o que se reflita no apenas nos aspectos quantitativos- que tm
registrado considervel progresso- mas tambm nos qualitativos,
efetuando-se uma reforma profunda nos trs nveis de ensino. No
apenas porque o desenvolvimento depende da educao. Mas
porque o o verdadeiro desenvolvimento reside a rigor na educao.
No centro do processo h de estar o homem, como agente ou
como beneficirio, e, em qualquer caso, a educao ser sempre o
instrumento melhor e o benefcio maior.
Uma das inegveis vantagens - se que podemos usar o
termo -com que contam os pases subdesenvolvidos justamente
essa: a educao, nesses pases, ainda to insuficiente em
quantidade e qualidade que, uma vez revolucionado o setor- o
que hoje possvel com os modernos instrumentos de comunica-
o - a produo e a renda podem acusar saltos surpreendentes.
No caso brasileiro, a aspirao, no futuro, de taxas de crescimento
da ordem de 10% ou mais s parecer absurda se esperarmos que
esse crescimento venha a decorrer de uma sbita e impossvel
duplicao ou triplicao dos nveis de poupana. Mas a aspirao
no parecer to absurda se admitirmos a possibilidade de
produzir neste Pas, a mdio prazo, uma transformao radical
naquilo que se convencionou chamar de "fator residual" (!) do
desenvolvimento - a educao, o avano do ;conhecimento.
Segundo investigaes recentes e idneas, esse "fator residual"
revelou-se responsvel por 30 a 50% do aumento de renda obtido
em outros pases, aumento esse que exceder de muito o que seria

141
razovel esperar do simples aumento do capital fsico e mo-de- rio. A rigidez de currculos, incompatvel com a flexi~ilidade, a
obra empregados no perodo considerado. variedade e a diversificao das exigncias e oportumdades do
A Revoluo da Educao constituiria por outro lado a desenvolvimento econmico e social, vem contribuindo para
melhor maneir de conquistar a confiana da juventude, essencial agravar essa situao, tendo dificultado a aceitao, no ensino
num pas jovem como o nosso, onde predominam os moos. Numa superior, de carreiras de menor durao.
fase em que a atitude de contestao universal, perfeitamente Convm tornar bem claro que o ensino superior, as carreiras
natural e saudvel que o jovem brasileiro conteste a nossa de longa durao e os cursos de ps-grad';lao devem. continuar a
estrutura de educao, que, com raras excees, arcaica, ser prestigiados, incentivados e expandtdos, como mstrumento
ineficiente e desajustada em relao s exigncias do nosso indispensvel seleo e formao de recursos humanos de alto
desenvolvimento. O que preciso que demonstremos a ele que nvel, ponta de lana estratgica do nosso desenvolvimento e
ns tambm a condenamos. Do contrrio ele ter a impresso de vanguarda do progresso cientfico e tecnolgico do ~as.
que somos insensveis, e poder ficar a favor de qualquer coisa que Mas isto no significa que um pas como o Brast~, que tem
lhe parea capaz de produzir a transformao. O inconformismo pressa e no rico, e que, portanto, no pode desperdiar tempo
dos estudantes e dos professores bem-intencionados deve ser nem recursos, possa dar-se ao luxo de exigir 18 ou 19. anos de
compreendido, apoiado e estimulado, porque s ele ser capaz de, scolaridade para que o cidado seja considerado apto a mgressar
somado ao nosso prprio inconformismo, produzir a reforma de no sistema produtivo.
base que o Governo jamais conseguir efetuar sozinho, de cima O ensino mdio no pode continuar a ser encarado como
para baixo e por simples decreto. . uma ponte entre o primrio e o superior, que o jC!,vem tem de
Importamos do exterior, no passado, um tipo de educao transpor, se pretende ob!er salrios. cond~gnos. E necessrio
acadmico, terico e abstrato, que, salvo em algumas reas transform-lo quanto posstvel, no cammho dtreto para o trabalho,
excepcionais, nasceu e cresceu divorciado das exigncias crescen- de forma qu~ o jovem, ao conclu-lo, esteja. etp condie~ de
tes impostas pela industrializao e pela transformao das exercer uma das milhares de ocupaes espectahzadas que mte-
estruturas econmicas e sociais do Pas. gram a economia nacional, em carreiras prestigiadas e ~em
Longe de ns a inteno de "atrelar a educao econo- remuneradas, sem deles exigir na prtica conhecimentos tcmco-
mia", asfixiando a cultura e impedindo a expanso integral da cientficos mais avanados.
personalidade do homem. No se trata de adotar uma concepo Chegamos finalmente ao caso mais dramtico da educao
materialista da educao ou da cultura. O que se pretende, nacional, que o ensino primrio.
apenas, evitar que o desenvolvimento nacional- que deve visar Apenas para evidenciar as falhas mais gri!al!tes d_este ~v7l,
essencialmente ao desenvolvimento do prprio homem - seja bastar mencionar que, de acordo com as estatlsttcas dtspomvets,
frustrado ou comprometido porque o sistema educacional a percentagem de reprovao, repetncia, ou abandono da escola
incapaz de proporcionar ao Pas, na quantidade e qualidade na primeira srie da ordem de 50%. .
necessrias, os recursos humanos imprescindveis a esse desenvol- Isto significa que, alm da deficincia de vag~, as oportum-
vimento. dades existentes no so adequadamente aproveitadas porque
o caso, por exemplo, do nosso ensino superior, onde a 50% das crianas no chegam a atingir a segunda srie.
oferta de vagas no corresponde demanda do mercado de O ensino primrio constitui educao de base. Deve, portan-
trabalho. Essa situao se deve no apenas inexistncia, no to, ser assegurado a todos, como i~strumento _de democ:atizao
passado, de uma programao adequada s nossas realidades, das oportunidades. Isto sem menciOnar a sua tmportncta funda-
como tambm preferncia natural pelos cursos qpe no exigem mental no processo de desenvolvimento.. . . .
laboratrios, equipamentos, estgios ou investimentos especiais, Nestas condies, um absurdo adrmtlr que uma cnana seJa
importada de pases marcados pelo preconceito social e pelo expulsa ou excluda do sistema por fora de reprovao ou em
desprezo aristocrtico com relao ao trabalho tcnico ou utilit- decorrncia de abandono da escola.

142 143
A educao de base no pode ser seletiva; no a criana que
se deve adaptar escola; a escola que deve adaptar-se criana,
seja esta rica ou pobre, inteligente ou no. Toda criana tem
direito a esse mnimo de sete anos de escolaridade, e o Estado tem
de aparelhar-se para cumprir esse dever elementar.
Como vemos, para operar a Revoluo da Educao ser
necessrio no apenas continuar a assegurar um ritmo necessrio
de fornecimento de recursos e expanso de matrculas, mas
efetuar uma reforma de base nos trs nveis de ensino, reforma
essa para a qual j existe legislao e programao definidas, mas
cuja e,xecuo extremamente difcil. "S existe um desenvolvimento digno desse nome.
E difcil, em primeiro lugar, porque no depende s do o desenvolvimento do prprio homem, valorizado
Governo, j que no se pode operar automaticamente atravs de pelo conhecimento, pela sade e pela experincia."
decretos, portarias ou resolues, nem executar-se de cima para
baixo. Exige a compreenso, adeso, aceitao, e, em muitos
casos, a desambio de todos quanto esto nela envolvidos: o
Governo, os conselhos, os departamentos, as universidades, os
professores e os estudantes. De tod~s eles a reforma exigir
esforo, compreenso e sacrifcio. Em segundo lugar, porque no
responsabilidade exclusiva do Governo Federal, situando-se em
grande parte ao nvel dos Governos estadual e municipal, sendo de
notar, ainda, que, mesmo a nvel federal, as universidades
dispem de autonomia administrativa, princpio salutar que deve
ser preservado, embora subordinado programao nacional de
educao.
Tenho sempre afirmado que o desenvolvimento problema
nosso, que no pode nem deve ficar na dependncia da iniciativa
ou da generosidade de outros povos.
O maior desafio que, no momento, se antepe rpida
acelerao do nosso desenvolvimento a necessidade de revolu-
cionar a educao, levando-a, nos prximos dez anos, a todos os
brasileiros.
Engajemo-nos, de corpo e alma, nessa revoluo. No estgio
que j atingimos, o resto dever vir naturalmente.
No apenas porque o desenvolvimento depende da educao.
Mas porque o verdadeiro desenvolvimento a eduao.

(Do discurso de transmisso do cargo de Ministro do Planejamnto ao Sr. Joo


Paulo dos Reis Velloso, em novembro de 1969, e de artigo publicado na revista O
Cruzeiro, em outubro do mesmo ano.)

144
NORDESTE: APOIO E NO TUTELA

A reduo das intolerveis desigualdades regionais, tipifica-


das na situao dramtica do Nordeste atual, deve constituir
prioridade indiscutvel, reconhecida pela sociedade brasileira
como um todo. Longe de representar um favor, essa prioridade
decorre de um imperativo de integrao nacional e da significativa
contribuio do Nordeste para o desenvolvimento brasileiro.
Quanto melhor maneira de dar conseqncia a esse
compromisso, e sem menosprezar os esforos at agora realizados
pelo Governo Federal, continuo a julgar que as solues mais
eficazes ho de refletir as realidades e peculiaridades locais e,
portanto, devero vir de baixo para cima.
Nesse caso, como em outros aspectos, a "verdade central" e
a tendncia s "macrossolues", inerentes ao centralismo fede-
ral, devem ceder lugar s verdades locais, sempre mais ajustadas
experincia, s vocaes e s reais possibilidades de cada rea.
Vou mais alm. Embora haja muitos problemas comuns aos
vrios Estados que o integram, o Nordeste est longe de ser uma
regio homognea ou uniforme. O que bom para a Bahia pode
no servir ao Piau.
O problema do Nordeste no a falta de planos. O que lhe
falta o compromisso poltico e a determinao firme do Governo
Federal de resgatar a dvida nacional com a regio, o que inclui,
necessariamente, a transferncia dos recurso&1 indispensveis
radical transformao do quadro atual.
Assegurada essa vontade poltica, no deve a Unio "outor-
gar" ao Nordeste solues prontas e acabadas. Quem melhor

147
conhece o Nordeste so os nordestinos. A transformao no ser mergulha cada vez mais na economia informal, sem garantias
difcil se conduzida segundo solues encontradas dentro da sociais nem estabilidade de emprego.
prpria rea. Cabe sobretudo aos governantes nordestinos diagnosticar
O Nordeste, como todo o Brasil, vtima do nefasto essas disparidades e oferecer solues adequadas aos dois proble-
centralismo burocrtico. indispensvel desconcentrar, em favor mas fundamentais do Nordeste: a seca e a fome. Para isto devero
dos governantes estaduais e municipais, a competncia decisria e contar com todo apoio a que tm direito, por parte do Governo
os recursos que interessam regio, hoje centralizados nos rgos Federal, diretamente, ou atravs da Sudene: apoio e no tutela.
que integram a burocracia do Governo Federal, distantes, desin-
formados, vagarosos e pouco sensveis gravidade e urgncia
dos problemas locais.
Temos, neste momento, governapores, prefeitos e lideranas
(De artigo publicado no Correio Braziliense, em fevereiro de 1984.)
polticas que acabam de ser consagradas pelo voto popular, e que,
conseqentemente, se encontram perfeitamente identificados e
atualizados com os problemas de seus Estados.
Estou cada vez mais convencido de que s a nvel local - a
nvel dos fatos e no das concepes tericas - se podero
encontrar as solues mais eficazes e econmicas para o problema
hdrico, para o aumento da produq de alimentos e para a
eliminao da pobreza, hoje misria, do Nordeste. Mesmo porque
o dinheiro pblico costuma render mais a nvel local, onde uma
variedade fecunda de solues despretensiosas e relativamente
baratas poder provavelmente realizar a transformao que o
centralismo e a grandiloqncia federais tm sido incapazes de
levar a cabo.
Cumpre ressaltar, finalmente, que o reerguimento da regio
depende essencialmente de um esforo de valorizao do homem
nordestino, sobretudo o das reas mais carentes. O enfoque social
e humano fundamental.
Efetivamente, as taxas de crescimento global, no Nordeste,
no se tm traduziqo em elevao substancial do nvel de vida de
sua populao.
Na dcada de 70-80, que precedeu a fase atual do agrava-
mento dramtico da estiagem, a economia da regio cresceu, em
mdia, 10% ao ano, mais do que o prprio Brasil como um todo.
Mas essas altas taxas de crescimento econmico no alteraram o
quadro de extrema pobreza da regio, notadamente na zona rural.
O crescimento industrial e de servios na rea urbana no foi
acompanhado pelo aumento da produo de alimentos bsicos.
Reduziu-se, no perodo citado, produo de feijo e de
milho, e do prprio algodo, culturas de que se ocupa a maior
parte da populao rural. A prpria populao ativa das cidades

148 149
ESTATIZAO X DESNACIONALIZAO:
"Tornou-se poltica e socialmente inaceitvel, neste UM FALSO DILEMA
Pas, qualquer concepo de desenvolvimento que
transfira para um futuro distante e indefinido o
objetivo de reduo das desigualdades de renda,
regionais e pessoais.
O progresso social j no pode ser encarado
I
como subproduto ou deco~rncia automtica do
desenvolvimento econmico. Entre eles no existe
incompatibilidade nem subordinao, mas, pelo con-
trrio, simultaneidade e interdependncia. De fato, Parece-me oportuno, inicialmente, conceituar em sua verda-
constituem verso e reverso da mesma medalha." deira amplitude a expresso "desestatizao", dada a tendncia
para identific-la apenas com o chamado processo de "privati-
zao".
Mesmo que nos limitemos ao campo econmico, desestatizar
, obviamente, muito mais do que privatizar empresas pblicas ou
controlar sua expanso. No significa apenas garantir maior espao
para a livre iniciativa, mas, igualmente, assegurar-lhe maior
liberdade de movimentos, reduzindo-se a excessiva regulamenta-
o da atividade econmica, que vem cerceando e asfixiando o
funcionamento da empresa privada. Significa, sobretudo, o com-
promisso governamental de fortalecer, por todos os meios, o
sistema de livre empresa, seja ampliando progressivamente sua
presena no espao econmico e nas decises de poltica econmi-
ca, seja evitando o seu esmagamento pela burocracia.
O Decreto no 83.740, que instituiu, em julho de 1979, o
Programa Nacional de Desburocratizao, constitui a definio
mais abrangente dos propsitos do Governo Figueiredo no campo
da desestatizao. Nos objetivos traados para o Programa esto
enunciadas, com meridiana clareza, as vrias dimenses do
problema. Mais tarde, o Decreto n 86.215, em julho de 1981,

153
determinou a acelerao da transferncia para o setor privado de
Brasil nem sempre tem sido caracterizado pela objetividade.
empresas que no mais devessem permanecer sob o controle do
Muitos daqueles que tm abordado o problema no resistiram
Estado.
tentao de engajar-se no exerccio fascinante, mas inconseqen-
Na verdade, o propsito desse ltimo decreto foi dar efetiva
te, do debate puramente terico e abstrato.
execuo a um dos objetivos previamente anunciados no Decreto
de 1979: o de "velar pelo cumprimento da poltica de conteno da Disso resultaram estridentes guerras de palavras, que, em
criao indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o muitos casos, s contriburam para aumentar a confuso, aprofun-
equacionamento dos casos em que for possvel e recomendvel a dar as discordncias e - o que pior - retardar o encaminha-
transferncia do controle para o setor privado, respeitada a mento das solues adequadas.
orientao do Governo na matria". Tomemos, por exemplo, o acirrado debate que, sobre esse
Nestas condies, conquanto extremamente importante, a assunto, dominou a opinio pblica brasileira entre 1974 e 1977.
privatizao ou desativao de empresas pblicas no deve No pretendo negar a validade doutrinria da discusso nem o
obscurecer a necessidade de atacar vigorosamente a outra perigosa brilho e a competncia dos contendores. Desejo apenas registrar
vertente da desestatizao: a excessiva ingerncia burocrtica do algumas conseqncias negativas, seno contraproducentes, que a
Estado no prprio exerccio da atividade empresarial, fenmeno radicalizao do debate acabou por produzir.
de ndole estrutural, profundamente enraizado em nossa tradio Em primeiro lugar, tendo concentrado suas baterias sobre o
paternalista e autoritria, que remonta fase de nossa coloniza- problema da expanso desordenada das empresas pblicas, isto ,
o. Muito antes do advento do Estado-e1J!presrio, a interferncia sobre o excessivo crescimento do Governo como empresrio, o
do Governo na atividade econmica j se fazia sentir, exercida de debate deixou de focalizar o outro aspecto da estatizao igual-
cima para baixo, atravs de regulamentos, alvars, licenas e uma mente grave, menos controvertido, e ainda mais preocupante, a
mirade de instrumentos condicionadores da livre iniciativa. H que j nos referimos: o crescimento avassalador do Governo como
cerca de 150 anos, Irineu Evangelista de Sousa, o grande Baro de Governo isto , o aumento incessante e desmedido da interfern-
Mau, se insurgia contra o excesso de leis que tolhia a liberdade de cia buro~rtica no quotidiano do empresrio, atravs da excessiva
indstria e comrcio. De l para c o intervencionismo estatal, regulamentao governamental da atividade econmica.
longe de mostrar sinais de arrefecimento, tem crescido de forma
assustadora. Na verdade, este aspecto asfixiante do fenmeno da estatiza-
Desde julho de 1979, e com o firme apoio do Presidente o s veio a ser adequadamente enfocado e atacado a partir de
Figueiredo, o Programa de Desburocratizao vem realizando um 1979, com a criao do Programa Nacional de Desburocratizao.
grande esforo para reduzir o peso burocrtico da Administrao A segunda conseqncia da radicalizao foi um involuntrio
sobre as empresas e a abusiva regulamentao da atividade efeito desacelerador sobre o processo de conteno de empresas
econmica. Centenas de medidas importantes, entre leis, decre- pblicas iniciado poca pelo Govem? Geisel, que, entre out~as
tos-leis, decretos e outros atos normativos foram expedidas com o medidas retirou das empresas estatats a autondade para cnar
objetivo de simplificar a vida das empresas. subsidirlas e desenvolver projetas fora de sua rea especfica de
atuao; proibiu-as de concorrer com as emp~esas privad~s no
mercado primrio de aes; retirou-lhes a autondade para dtspor
livremente dos lucros; obrigou-as a pagar imposto de renda; e
II determinou aos bancos oficiais que promovessem a restituio, ao
setor privado, das empres~ cujo co!ltr<;>le lhes fora trar:s.ferido p~r
inadimplncia do mutuno e que J tivessem readqumdo condi-
Voltemos, entretanto, ao tema central. es de atratividade.
Infelizmente o debate sobre a estatizao da economia no A persistncia desse efeito retardador responde em boa
154 155
parte pelo fato de que s agora est sendo possvel retomar e cia de alternativas, e, especialmente, pela reduzida dimenso,
acelerar o processo de conteno anteriormente iniciado. poca, do setor privado nacional. A nsia de superar as barreiras
De qualquer forma, o exame objetivo do tema que nos ocupa do subdesenvolvimento, a presso das emergncias e a insuficin-
tem sido consideravelmente prejudicado pela difuso de alguns cia ou desinteresse do setor privado teriam sido, historicamente,
falsos dilemas, como o dilema ESTATIZAO versus DESNA- as causas mais comuns do surgimento das empresas estatais.
CIONALIZAO e o dilema EMPRESA PRIVADA versus A partir de certo momento, entretanto, a criao de empresas
EMPRESA ESTATAL. pblicas deixou de atender, em muitos casos, aos requisitos de
necessidade ou inevitabilidade. Freqentemente, passou a consti-
De fato, nenhum dos dois verdadeiro. O primeiro dilema tuir um simples artifcio jurdico para escapar excessiva rigidez
encontra soluo adequada no fortalecimento da empresa privada burocrtica da Administrao Direta. Em outros casos, resultou
nacional, que constitui o caminho certo para escapar s duas de um "transbordamento" dos objetivos iniciais: dada a ineficcia
alternativas igualmente inconvenientes ao interesse nacional: a dos mecanismos legais de superviso, muitas empresas valeram-se
estatizao, que sufoca a livre iniciativa, e a desnacionalizao, da autonomia inerente sua personalidade jurdica e, entusiasma-
que pe em risco o controle nacional do processo de desenvolvi- das pela perspectiva de maximizar lucros, expandiram, diferencia-
mento. ram ou verticalizaram suas operaes, criando subsidirias ou
O segundo dilema - "EMPRESA PRIVADA versus EM- empresas "satlites". E, ao faz-lo, invadiram freqentemente
PRESA ESTATAL" - igualmente falso, porque as duas reas j atendidas pelo setor privado, com o qual passaram a
proposies no so mutuamente exclud~ntes; pelo contrrio, no competir. Lamentavelmente, a expanso descontrolada do sistema
s podem como devem coexistir, nas circunstncias prevalecentes coincidiu com uma fase em que se consolidavam no Pas, inclusive
no Brasil (para no mencionar inmeros outros pases em vrios em decorrncia de estmulos oficiais, importantes estruturas
estgios de desenvolvimento econmico e poltico). empresariais privadas, dispostas a substituir, em vrios setores, a
figura do Estado-empresrio.
Temos, finalmente, o caso da alterao das circunstncias.
fato indiscutvel que a participao das empresas estatais Uma empresa estatal pode ter sido absolutamente necessria
na economia tem crescido extraordinariamente no Brasil, especial- quando criada. Mas deixar de s-lo a partir do momento em que
mente nos ltimos trinta anos. Nos pases de insuficiente capitali- passem a existir empresas privadas suficientemente capacitadas para
zao privada - como o nosso caso - o Estado geralmente substitu-la. A partir desse momento, a existncia dessa empresa
compelido a induzir o processo de desenvolvimento. No de se pblica perde a sua razo de ser, e, conseqentemente, sua
estranhar, assim, que, medida que a economia se desenvolve, a permanncia poder implicar injusta competio com o setor
presena do Estado tambm cresa. O que nos cabe indagar - e o privado.
que realmente preocupante - at onde essa presena vem No primeiro caso, em que a criao decorre de mero artifcio
crescendo desnecessariamente. jurdico, estamos na realidade diante de "pseudo-empresas pbli-
Por outras palavras, o que caracteriza o processo de estatiza- cas" que no exploram nenhuma atividade de natureza econmi-
o o crescimento desnecessrio; aquele que funciona contra os ca. Esse tipo de distoro no mais poder ser utilizado, por fora
interesses e a expanso do setor privado. de um decreto de iniciativa do Ministrio da Desburocratizao,
O exame isento das circunstncias que, historicamente, muito pouco divulgado- o de n 86.212, expedido na mesma data
ditaram, no Brasil, o surgimento das empresas estata{s revela que, do decreto sobre privatizao.
via de regra, ela no decorreu de nenhum preconc~ito contra o Os dois ltimos casos esto expressamente descritos e
setor privado, de nenhum propsito deliberado de' substituir a encontram remdio adequado no texto do Decreto no 86.215.
atuao privada pela governamental. Na realidade, a interveno
estatal se apresentou muitas vezes como inevitvel, pela inexistn-

156 157
III

to irrealista negar a importante contribuio de algumas


empresas estatais para o desenvolvimento nacional como negar o
fato d~ que o seu nmero cresceu muito alm do necessrio.
E to irrealista negar que muitas empresas passaram a
competir injustamente com as empresas privadas nacionais como
negar a utilidade de determinadas empresas pblicas cuja perma-
nncia imprescindvel ao funcionamento e expanso do prprio
setor privado. "O empresrio brasileiro uma ilha de iniciativa
A realidade nacional rejeita, portanto, qualquer tipo de cercada de Governo por todos os lados.''
radicalizao ou escravizao a falsos dilemas. Empresas pblicas
e privadas continuaro a coexistir no Brasil. O natural que,
medida que se consolida o setor privado nacional, a participao
das empresas pblicas tenda a diminuir. Mas para que esse
"natural" realmente acontea, preciso vencer resistncias inevi-
tveis, o que exige uma firme vontade poltica, capaz de, simulta-
neamente, conter as empresas pblicas dentro de fronteiras
ditadas pelo critrio da necessidade e promover deliberadamente
o fortalecimento progressivo do setor privado nacional, para que
ele possa assumir as tarefas exercidas pelo Estado-empresrio.

(Exposio na abertura do Simpsio Nacional sobre Desestatizao, realizado em


maro de 1982, em So Paulo.)

158

L
O BRASIL E O MUNDO DESENVOLVIDO

No vejo como possa subsistir um relacionamento interna-


cional saudvel sem o respeito ao interesse nacional de cada pas.
A verdadeira cooperao entre os poyos, como a verdadeira
amizade, nasce da confiana recproca e incompatvel com a
subordinao e a dependncia. No basta, portanto, celebrar a
amizade entre as naes. preciso que nos preocupemos em
solidific-la atravs de medidas objetivas de cooperao que,
buscando a coincidncia de interesses, ajudem os pases a realizar
seus objetivos materiais e espirituais.

( ........ )

O Brasil no reclama ajuda financeira nem subsdios,


medidas emergenciais ou excepcionais. Deseja apenas que no lhe
sejam fechadas as portas dos pases industrializados, a fim de que
possa vender aos consumidores desses pases os produtos que
capaz de produzir em condies competitivas de qualidade e
preo.
Lamentavelmente, uma onda montante de protecionismo
varre os pases industrializados.
Na Europa, os mecanismos de proteo tomam-se cada vez
mais eficazes e automticos. Nos Estados Unidos est em pleno
vigor uma legislao que no distingue entre pases desenvolvidos
e subdesenvolvidos. Justificada principalmente pela necessidade
de proteger a indstria norte-americana contra prticas desleais de
outros pases altamente industrializados, essa legislao vem

161
sendo aplicada com o mesmo rigor aos pases em desenvolvimen- nos setores onde se processa a substituio de importaes, a
to. A invocao da existncia de incentivos de exportao tem sido constituio de joint ventures que, sob liderana brasileira, assegu-
suficiente para o levantamento de barreiras contra as nossas ram ampla oportunidade incorporao da tecnologia e do capital
manufaturas, sem que se exija sequer a prova de que teria havido estrangeiros. Nas joint ventures, como no casamento, o segredo do
dano material para a indstria local. Na verdade, as medidas sucesso consiste em saber escolher o scio certo. No faltam hoje
contra o Brasil, alm de contrariarem o interesse do consumidor no Brasil empresas idneas e capacitadas.
norte-americano, nem sempre tm favorecido a indstria ou a Com ou sem joint ventures so muito grandes as oportunida-
fora de trabalho desse pais. Em grande nmero de casos, os des abertas ao investimento estrangeiro. O Brasil prefere que seu
mecanismos de proteo so acionados por fabricantes de outros crescimento se faa com base no aumento dos investimentos e no
pases desenvolvidos que competem conosco neste mercado. do endividamento.
Ao mesmo tempo em que se erguem barrei.ras nossa
exportao, somos pressionados pelos pases industrializados, em ( ........ )
nome da doutrina do livre comrcio, a suspender as restries
temporrias que fomos obrigados a impor s nossas importaes Na verdade, no apenas o caso do Brasil que nos preocupa.
para evitar o colapso no balano de pagamentos brutalmente Nosso pas j encontrou o seu caminho e, de uma forma ou de
atingido em 1973/1974- e para constituir no Pas uma indstria outra, chegar ao seu destino.
mais slida e equilibrada, nos permita resistir, no futuro, a abalos Preocupa-nos, sobretudo, a situao difcil em que se encon-
semelhantes. tra a maioria dos pases mais pobres.
No ignoramos as srias dificuldades com que se defrontam
( ....... ) atualmente os pases desenvolvidos- inflao, recesso, instabili-
dade monetria, desemprego e, em certos casos, pesados dficits
O Brasil tem hoje uma conscincia bastante ntida da no balano de pagamentos.
necessidade de utilizar o seu mercado - hoje o 9 do mundo em Mas foroso reconhecer que, na maioria dos pases
dimenso- como instrumento de uma poltica destinada a reduzir subdesenvolvidos, o impacto desses mesmos problemas vem sendo
a vulnerabilidade de sua economia e corrigir a excessiva depen- infinitamente maior e suas conseqncias muito mais dramticas.
dncia do exterior. Essa poltica tem como objetivos fundamentais Sobre eles desabou o efeito simultneo dos aumentos rabes e
o substancial aumento da produo interna de equipamentos e no-rabes: o aumento direto do preo do petrleo e a repercus-
matrias-primas bsicas, a acelerao do processo de absoro de so desse aumento sobre o preo das importaes de equipamen-
tecnologia, o desenvolvimento da engenharia nacional e a criao tos e matrias-primas dos outros pases. Sua resistncia econmica
e capitalizao de fortes grupos empresariais brasileiros, capazes infinitamente menor e o baixo nvel da renda individual no lhes
de assumir uma responsabilidade crescente na materializao permite combater a inflao atravs de medidas recessivas, que
daqueles objetivos e habilitados a conceber e implantar projetas conduziriam comoo social e desordem poltica.
de grande dimenso. O intenso processo de substituio de Colocados diante do fantasma do estrangulamento econmi-
importaes, em curso desde 1974, vem se revelando extremamen- co, s lhes tem restado, alm de endividar-se, procurar substituir
te til para viabilizar a curto prazo esses vrios propsitos. importaes e partir para uma poltica agressiva de exportaes.
A execuo dessa poltica , entretanto, perfeitamente No justo que, nessa emergncia, o mundo desenvolvido
compatvel com a desejada intensificao da cooperao da lhes cerre as portas.
tecnologia e do capital estrangeiros. A primeira condio A igualdade entre as naes- fico jurdica de indiscutvel
essencial do processo de transformao e o segundo contribui para validade no plano poltico- redunda necessariamente prejudicial
sua acelerao. s naes mais fracas quando transferida para o plano econ-
Com esse objetivo em mente, o Governo vem incentivando, mico.

162 163
Realmente, tratar de forma igual os economicamente desi-
guais no servir ao princpio da igualdade; agravar a
desigualdade preexistente. Em matria de liberao do comrcio
internacional, no justo invocar o princpio da igualdade entre as
naes. Pelo contrrio, o que preciso afirmar a existncia das
desigualdades, de modo que a contribuio de cada pas para essa
liberalizao possa ser proporcional ao respectivo estgio de
desenvolvimento.
Nas circunstncias atuais, a aplicao de um protecionismo
crescente e indiscriminado por parte dos pases desenvolvidos
acabar por condenar o mundo no desenvolvido perpetuao "O desenvolvimento problema nosso. Depende de
da pobreza. nosso esforo, e no da eventual generosidade de
Sem exageros de retrica, estamos em face de uma macia terceiros.''
violao dos direitos fundamentais do homem.
O respeito aos direitos humanos no se pode restringir
rbita interna de cada pas. Deve prevalecer tambm nas relaes
internacionais.

(Do discurso pronunciado ao receber o ttulo de Homem do Ano, na Brazilian-


American Chamber of Commerce, de Nova Iorque, em maio de 1978.)

164
NOSSO INIMIGO A RECESSO

Um pas em que h tanta coisa por fazer no pode ficar


paralisado espera de que se resolva o problema de suas contas
externas.
Sem subestimar a seriedade desse problema, estamos certos
de que ele se h de resolver, no s porque o Brasil um pas
gritantemente vivel, como porque o equacionamento da dvida
interessa prpria estabilidade do sistema poltico e financeiro
internacional, dentro do quadro traado na ONU, com extrema
felicidade, pelo Presidente Figueiredo.
do interesse de nossos credores que o Brasil continue
economicamente saudvel e dinmico, em clima de estabilidade
poltica e social.
O Brasil vai continuar a crescer, porque esta a sua vocao
e a nossa obrigao.
Nosso compromisso maior com o futuro. E, portanto,
nosso inimigo a recesso, que gera o desemprego, a insegura<J.a
e o desnimo. Recesso que, no caso brasileiro, constitui remdio
intolervel e desnecessrio, visto que o Pas pode continuar a
crescer e gerar empregos sem agravar o desequilbrio cambial nem
prejudicar o esforo de exportao.
Trata-se apenas de escolher o caminho. E esse caminho nos
parece bem claro. Apesar do extraordinrio avaho realizado
sobre o passado, a maioria dos brasileiros ainda :do dispe de
condies mnimas de bem-estar; ainda padece de carncias
essenciais no tocante alimentao, educao, sade e saneamen-
to, habitao, vesturio e transporte coltivo.

167
Diante dessa situao, evidente que o caminho certo a "ltimo modelo". Para estas, estar sempre aberto o caminho da
seguir o da satisfao dessas necessidades bsicas. Como temos exportao.
coerentemente-afirmado, um dos maiores trunfos com que conta o sempre curioso registrar que as crises do balano de
Brasil atualmente para assegurar a continuidade de seu desenvol- pagamentos, sem embargo aos problemas que acarretam, sempre
vimento reside, paradoxalmente, na enormidade de suas deficin- tiveram entre ns pelo menos duas conseqncias altamente
cias. Por outras palavras, a eliminao da pobreza poder consti- benficas: a conscincia mais ntida de nossos problemas e o
tuir o novo motor de nosso desenvolvimento, dotado de infinitas consenso mais fcil sobre a maneira de resolv-los. Duas coisas
possibilidades. Para isto ser preciso recolocar na prateleira alguns que dificilmente acontecem na hora da abundncia.
livros importados e enxergar desembaraadamente a nossa prpria Confiamos em que a dramtica dificuldade de importar e a
realidade. justa aflio com o desemprego acabaro por acelerar a adoo de
Essa realidade est gritantemente exigindo que, sem preju- medidas efetivas destinadas a reanimar a atividade econmica e
zo do atendimento aos setores bsicos da economia e do esforo de fortalecer a estrutura empresarial. Entre essas medidas, imperio-
exportao, se redirecione uma parte substancial de nossa poupan- so ressaltar, por sua maior importncia e indiscutvel urgncia, a
a para amparar a produo em massa de bens e servios de reduo das taxas de juros e a instituio dos mecanismos
consumo nitidamente popular. Chegou o momento de "assumir" a indispensveis capitalizao da empresa privada nacional.
nossa pobreza e da retirar algumas conseqncias positivas. A Quanto ao desemprego, no nos esqueamos de que a
mais importante delas no enxergar em nossas carncias apenas melhor maneira de gerar empregos gerar empresas. Dentro
um fator de desequilbrio social, mas, ao contrrio, um imenso dessa linha de raciocnio, o Presidente da Repblica acaba de dar
mercado potencial nossa disposio, capaz de absorver uma o sinal verde ao projeto de "Estatuto da Microempresa", que
ampla faixa de bens e de servios, que podem ser produzidos com estamos concluindo para submeter aprovao e posterior enca-
a utilizao de fatores disponveis no Pas, sem repercusso minhamento ao Congresso.
sensvel no balano de pagamentos. Esta , acreditamos, a O que se pretende liberar a pequena empresa nascente, de
maneira correta de combater a nossa inflao. Sem recesso, mas, ndole geralmente familiar, de todas as exigncias burocrticas e
pelo contrrio, produzindo. Produzindo, sim, mas o essencial, e obrigaes fiscais - no s as federais como as estaduais. Ao
no o suprfluo. Crescendo, sim, mas nos setores certos, que proteger a chamada "microempresa" - que abrange 60% das
conduzem reduo, e no ao agravamento de nossas desigual- empresas do Pas -estaremos na verdade assegurando a sobrevi-
dades. vncia do prprio regime de livre empresa, hoje ameaado pela
sobrecarga fiscal e pela asfixia burocrtica, como se comprova
O redirecionamento proposto, alm de sua evidente justifi- pelo alto grau da mortalidade infantil das empresas nacionais. O
cao econmica, na medida em que reduz a propenso a Estatuto dever assegurar total liberdade pequena empresa para
importar, aumenta o nvel de emprego, refora setores menos nascer, crescer e gerar empregos. E garantir-lhe o acesso ao
dependentes do exterior, e fortalece substancialmente a empresa crdito em condies adequadas sua natureza e dimenso,
privada nacional, com reflexos positivos do lado da demanda, dentro de faixas especficas.
dentro do prprio mercado popular. A medida dever contribuir sensivelmente para a multiplica-
Ao longo do processo, ser necessrio, em paralelo a outras o de empregos. Mais do que isto, poder provocar uma
medidas de natureza econmica e fiscal, ajustar gradualmente o verdadeira "exploso empresarial" neste Pas, com a proliferao
perfil de nossa indstria nossa composio de renda, nos setores de novos empresrios, hoje na condio de assalariados, e at de
onde esse perfil reflete a composio de renda dos pases desempregados. Isto alm de favorecer a legalizao de inmeras
industrializados de onde foi importada a tecnologa. O mercado pequenas empresas que se encontram na clandestinidade por no
interno tender a crescer com a reduo de custos, medida que a resistirem ao peso fiscal e burocrtico.
simplicidade for substituindo a "glamourizao" e a obsesso pelo A hora da crise tambm propcia para a deflagrao de um

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programa vigoroso de combate ao desperdcio. realmente
alarmante a taxa de desperdcio embutida em nosso sistema
econmico e administrativo, o que se toma especialmente visvel
na multiplicao e superposio de nossas estruturas burocrticas,
na suntuosidade de nossos edifcios pblicos e na tendncia
realizao de empreendimentos adiveis ou no essenciais. O
desperdcio - que raramente praticado pelos pases ricos -
constitui entre ns, ironicamente, uma das maiores fontes de
inflao e de atraso.
Em suma, a hora da crise a hora da redescoberta do
essencial, do mais simples, do mais urgente e do mais barato. "O Brasil maior do que a crise. Todos l fora
sabem disso. S aqui se duvida de sua viabilidade."

(Do discurso de agradecimento por ocasio da homenagem prestada pelo Rotary


Club da Bahia, e111 abril de 1983, em Salvador e do discurso proferido em dezembro
de 1980, aoreceber o ttulo de Homem de Viso do Ano, institudo pela revista
Viso, de So Paulo.)

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HORA DE SOMAR

hora de somar, de confiar, de virar a pgina.

Como tantas vezes aconteceu no passado, os homens de boa


f, neste Pas, esto mais uma vez divididos por uma guerra de
palavras. Esta hora de reconstruo da democracia pode ser a hora
do reencontro e da tolerncia. O consenso indispensvel s
grandes solues polticas s ser alcanado se conseguirmos que,
mediante uma trgua no debate terico e emocional, os homens
que, no fundo, pensam do mesmo modo passem a falar a mesma
lngua e, afinal, se coloquem do mesmo lado. A nosso ver, a
diviso mais preconceitual do que ideolgica; h mais desinfor-
mao do que desacordo. Trata-se, a rigor, de pseudo-anta-
gonistas, divididos por alguns falsos dilemas e equvocos que no
resistem ao exame paciente dos fatos envolvidos na discusso.
Acredito que, essencialmente, todos estejamos procurando a
mesma coisa. Apenas no confiamos uns nos outros, prisioneiros
como estamos de antagonismos passados. Chegou a hora de
somar, buscando-se a concordncia no essencial, a despeito da
divergncia no acessrio. A todos que esto sinceramente preocu-
pados em assegurar, ainda que por caminhos diversos, o encami-
nhamento construtivo da paz social e a superao dos demais
problemas nacionais, no resisto em formular, como brasileiro,
este apelo final:
Vamos somar? Vamos confiar? Vamos virar a pgina do
passado?
Tentemos, pelo menos. Antes que seja mui~o tarde.
(Do discurso proferido, em dezembro de 1980, ao receber o ttulo de Homem de
Viso do Ano, institudo pela revista Viso, de So Paulo.)

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