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Estimao de demandas sociais futuras para fins

de formulao de polticas pblicas municipais:


notas para discusso*

PAulo dE MARTil\o JAl\l\uzzi**


FRAI\CO AlbERTO PAsQuAli***

SUMRIO: 1. Introduo; 2. Condicionantes demogrficos do contedo e dos


pblicos-alvo das polticas sociais; 3. Estimao de demandas sociais futuras
no processo de formulao de polticas pblicas; 4. Estimao de demandas
sociais futuras no mbito local: os subsdios elaborados para o Plano Pluria-
nual de Investimentos 1998-2002 do municpio de Campinas; 5. Considera-
es finais.

PALAVRAS-CHAVE: polticas pblicas; projees demogrficas; planejamento


urbano.

Um conjunto de fatores de diferentes naturezas tem contribudo para a dis-


seminao e consolidao da prtica do planejamento no setor pblico em
mbito local nesta dcada no Brasil. A competncia tcnica no processo de
formulao de polticas pblicas e, em especial, na estimao quantitativa
do pblico-alvo a atender , contudo, ainda muito restrita, mesmo nos
municpios de maior porte e mais recursos. Visando a contribuir para o apri-
moramento tcnico do planejamento pblico municipal, este artigo discute
a pertinncia, viabilidade e aplicao de estudos quantitativos de demanda
de servios e equipamentos sociais para subsidiar a elaborao de planos
plurianuais de investimentos e planos diretores de desenvolvimento urbano
municipais. O artigo discute os condicionantes demogrficos da natureza e

* Artigo recebido em jul. e aceito em dez. 1998. Para sua elaborao, os autores se valeram das
anlises e dados produzidos no mbito da pesquisa Migraes, Emprego e Projees Populacio-
nais (Patarra et alii, 1996) e nos relatrios do projeto Projees Populacionais para Campinas e
Regio, financiado pela Ceap/PUC-Campinas.
** Professor da Faceca/PUC-Campinas, mestre em administrao pblica pela FGV e douto-
rando em demografia pela Unicamp.
**.', Bolsista de iniciao cientfica da Ceap/PUC-Campinas.

RAP Rio dE JA~EiRO ~ ~(2) 75-94, MAR /AbR 1999


dos pblicos-alvo das polticas sociais e apresenta um marco metodolgico
para a elaborao de estimativas sociais. Ilustra, por fim, a viabilidade tc-
nica e a adequao social da questo atravs de um estudo elaborado para
subsidiar a formulao de um plano plurianual de investimentos municipal.

Estimation of future social demands for local public policy making: dis-
cussion notes
Different factors have contributed to disseminate and consolidate public
planning practices at local levei during the 90s' in Brazil. However, the tech-
nical skills for public policy making and, especially, for forecasting the quan-
titative demand for social programs is still limited, even in the major and
richest cities. This paper intends to contribute for the improvement of local
planning activities by discussing the role, feasibility, and application of
quantitative studies for forecasting the demands for social services and facil-
ities, as a support for public investments and urban development plans. It
discusses the demographic factors that affect the nature and the target users
of social policies, and presents a methodological framework for the estima-
tion of social demands. Finally, the paper illustrates the feasibility and ade-
quacy of this method through the example of a study that supported the
development of a local plurianual investment plano

1. Introduo

A obrigatoriedade da elaborao de planos diretores de desenvolvimento ur-


bano em municpios com mais de 20 mil habitantes e de planos plurianuais
de investimentos de mbito local instituda na Constituio Federal de 1988
foi um passo importante para a disseminao e consolidao da prtica de
planejamento no setor pblico em mbito local no Brasil. Outros fatores que
tambm tm contribudo para institucionalizar a formulao de polticas p-
blicas em bases mais tcnicas tm sido a exigncia de avaliao dos impactos
ambientais decorrentes da implantao de grandes projetos, assim como a
necessidade de elaborao de diagnsticos setoriais da realidade local para
justificar o repasse de verbas federais de programas sociais. Por fim, a descen-
tralizao tributria em favor dos municpios, que se processa desde meados
dos anos 70 (Daniel, 1988; Serra & Afonso, 1989; Varsano, 1997), o esgota-
mento das fontes de recursos a fundo perdido para investimento, o aumento
da presso popular para maior efetividade social do gasto pblico, assim
como a necessidade de tornar disponveis equipamentos ou servios sociais
para pblicos especficos, seja por exigncia legal (para portadores de defi-
cincia, por exemplo), seja por demanda poltica da sociedade local (amplia-
o de servios de sade, por exemplo), tambm tm contribudo para a
conscientizao da necessidade do aprimoramento tcnico do processo de
formulao de polticas pblicas em mbito local.

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Depois dos excessos do planejamento tecnocrtico dos governos milita-
res, do desprestgio decorrente das prticas de rgos e departamentos dedica-
dos questo, e do voluntarismo do "no-planejamento" que permeou muitos
crculos polticos e acadmicos nos anos 80, o planejamento municipal, tcnico e
participativo, parece adquirir um status poltico crescente nas administraes
pblicas de municpios de mdio e grande portes, ainda que sua implementao
efetiva e institucionalizada s se tenha dado em algumas poucas localidades.
Em que pese esse conjunto de fatores favorveis ao planejamento local no
pas, a inexistncia de corpo tcnico com formao adequada e a indisponibili-
dade de dados espacialmente desagregados, atualizados de forma mais sistem-
tica, para a elaborao de diagnsticos da realidade local, tm limitado a efetiva
institucionalizao do processo mesmo nos municpios com mais recursos CJan-
nuzzi, 1995). Com relao capacitao tcnica dos quadros municipais para
desempenhar tarefas bsicas relacionadas ao planejamento pblico, ainda h
muito por fazer. Os encaminhamentos recentes com relao reforma da admi-
nistrao pblica no parecem, tambm, garantir maior profissionalizao do
corpo tcnico pblico, dada a orientao excessivamente financeira do projeto
de lei aprovado.
Quanto disponibilidade das estatsticas municipais, tm sido constan-
tes as queixas de usurios do Sistema Estatstico Nacional. No documento
Informao para uma sociedade democrtica: por uma poltica nacional de pro-
duo e disseminao de informaes sociais, econmicas e territoriais, elabora-
do por vrias sociedades cientficas na Conferncia Nacional de Estatstica
CConfest) realizada no Rio de Janeiro em 1996, o municpio e sua realidade
local foram apontados como as reas mais carentes de dados do sistema esta-
tstico: "A ausncia mais marcante a que se d para a esfera municipal. Um
'Sistema de Informaes Municipais' sempre prometido e nunca implemen-
tado, ficando sempre um vazio inexplicvel C... ). Esta questo merece muita
ateno porquanto a federalizao recente encaminha a elaborao de pla-
nos diretores municipais para municpios acima de determinada populao, o
que passa necessariamente pela disponibilizao de estatstica" CEncontro Na-
cional de Produtores e Usurios de Informaes Sociais, Econmicas e Terri-
toriais, 1996:11).
De fato, at pouco tempo atrs, como bem caracteriza Senra (1994), os
institutos de estatstica trabalhavam na crena da validade da Lei de Say, de
que toda oferta acabava criando sua prpria demanda. O importante era, pois,
produzir dados atravs de pesquisas e dissemin-los atravs das publicaes e
planos tabulares definidos quando da concepo das pesquisas. Imaginava-se
que tais documentos eram mais que suficientes para a grande maioria dos usu-
rios. Demandas especficas poderiam ser atendidas, no seu devido tempo e
importncia. A disseminao dos dados era praticamente reativa, o atendimen-
to lento e no-democrtico, a base de dados subutilizada. Na opinio do autor,
vivia-se o paradoxo da escassez na abundncia. Tal quadro vem mudando,
como o prprio Senra reconhece, medida que os institutos comeam a modi-
ficar sua poltica de disseminao de informaes no sentido de tom-la mais

ESTiMAO dE DEMA~dAS SOCiAIS F~TLRAS


atenta s necessidades do usurio demandante e mais pro ativa na concepo,
oferta e distribuio de novos produtos. Em um ritmo que talvez no tenha
sido suficientemente rpido, por falta de recursos, dificuldades metodolgicas
ou mesmo desprestgio de suas funes, as agncias responsveis pela produ-
o de estatsticas sociais, econmicas e demogrficas vm procurando respon-
der a esta demanda por informaes referidas a espaos microrregionais e
municipais atualizadas mais periodicamente. Tambm tm procurado ampliar
o escopo temtico investigado, para permitir o delineamento de aes focaliza-
das para grupos scio-demogrficos especficos, tendncia marcante na propo-
sio de polticas sociais nesta dcada (Patarra, 1996; Prosrpio, 1994).
Naturalmente, como todo processo de formulao de polticas sociais
envolve - ou pelo menos deveria envolver - a avaliao quantitativa da po-
pulao-alvo a que elas se destinam, no horizonte de tempo em que se plane-
ja sua atuao, a produo de projees populacionais e da estimao de
demandas sociais futuras em mbito local e microrregional constituem parte
imprescindvel das estatsticas a serem colocadas disposio da sociedade
(Patarra, 1996; Madeira & Torres, 1996). As projees populacionais repre-
sentam um insumo bsico para a formulao de qualquer poltica social, cons-
tituindo, pois, elemento intrnseco ao planejamento pblico e fator crtico
para garantir a efetividade social da poltica. Como bem assinalam Patarra et
alii (1991 :33): "Se refletirmos sobre a evoluo da cincia aplicada, a lgica
do planejamento e da demografia (aqui expressa sob a forma de tcnicas pro-
jetivas) coincidem; trata-se de antecipar os fatos para control-los mediante
interveno. Essas lgicas pressupem o Estado moderno, responsvel pela
criao das condies de cidadania e busca da sociedade do bem-estar. O pla-
nejamento no pode caminhar sem a projeo populacional, e seu afastamen-
to pode ser incio de afastamento do poder pblico do compromisso social".
Seja na ampliao da rede de postos de sade e de servios mdicos,
seja na extenso da cobertura da rede de abastecimento de gua e saneamen-
to bsico, ou na implantao de programas de "renda mnima", na definio
de uma campanha de vacinao de crianas ou, ainda, no provimento de va-
gas e contratao de professores em escolas pblicas, fundamental que o
agente pblico, em qualquer nvel de governo, disponha de estimativas da po-
pulao presente e futura a ser atendida pelos programas. Nesta mesma li-
nha, observam Bercovich e Madeira (1990:595): " indiscutvel que o
respaldo de informaes a respeito do volume e da composio da populao
essencial em qualquer programao de polticas de interveno de natureza
pblica ou no. De fato, no se pode pensar em planificar sem o conhecimen-
to mnimo de quantas so e sero as pessoas para as quais se destinam deter-
minados programas a curto, mdio e longo prazos. Embora esta afirmao
seja absolutamente consensual, a verdade que os programas de ao po-
dem falhar, e freqentemente falham, em seus diagnsticos e propostas, por-
que desconhecem o fenmeno das descontinuidades das pirmides etrias na
projeo de suas demandas".

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A incorporao de projees demogrficas no planejamento governamen-
tal e na definio de estratgias de desenvolvimento econmico uma temtica
recorrente no mbito das agncias internacionais. As projees demogrficas
constituem o insumo bsico para a estimao da capacidade de criao de em-
pregos, da expanso dos nveis de renda e consumo domiciliar, do nvel de in-
vestimento pblico nas reas sociais e na construo de equipamentos sociais.
Como esclarece a ONU (1990:22), "First, to plan adequately for employment cre-
ation, this planning would have to assess the future labour force through a labour
force projection, which is typically derived from a population projection. Secondly,
to plan for household incomes, it would be necessary to use a projection of popula-
tion or households in order to capture the implications of demographic change for
income leveis per capita or per household, and possibly for the distribution of
household incomes among population groups. Thirdly, to plan adequately for
household consumption (and indirectly for productionJ, population or household
projections would be required, with a view to accounting for the impact of house-
hold consumption. Lastly, to plan for govemment consumption and investment in
such sectors as health, education and housing, projections of population, of its spe-
cial subgroups and possibly of households would be needed. Unless those projec-
tions were prepared and used, planners would have difficulties assessing the public
resources needed to meet the demand for the services provided by those sectors".
A e.<>timao de demandas quantitativas de servios sociais a atender no
futuro , pois, um recurso importante para orientar a alocao dos recursos p-
blicos nos planos plurianuais de investimento, definir a natureza e contedo das
polticas e estabelecer as diretrizes de investimento em infra-estrutura de equi-
pamentos pblicos nos projetos de planos diretores de desenvolvimento urbano.
Essas consideraes sobre a importncia da estimao quantitativa dos
pblicos-alvo das polticas pblicas ganham relevncia adicional tendo em vista
as profundas transformaes na dinmica demogrfica do pas, que tm provo-
cado mudanas significativas nesses pblicos (Carvalho, 1994; Martine et alii,
1994). Atravs das projees podem-se obter indicaes teis e instrumentais
da evoluo quantitativa da populao e da mudana da sua estrutura demo-
grfica, permitindo a readequao dos programas sociais e dos servios pbli-
cos nova demanda e ao novo perfil etrio do pblico-alvo a que se destinam.
Este artigo motivado por estas consideraes substantivas, com o pro-
psito geral de contribuir para o aprimoramento tcnico do planejamento p-
blico municipal e com o objetivo especfico de mostrar a viabilidade e aplicao
de estudos quantitativos de demanda de servios e equipamentos sociais para
subsidiar a elaborao de planos plurianuais de investimentos e planos direto-
res de desenvolvimento urbano municipais. Para tanto, o artigo inicia-se com
uma discusso sobre os condicionantes demogrficos da natureza e dos pbli-
cos-alvo das polticas sociais. Em seguida apresenta um marco metodolgico
para a elaborao das estimativas de demandas sociais. Por fim, ilustrando a
viabilidade tcnica e a adequao social da metodologia, demonstra sua aplica-
o para a estimao das demandas sociais para subsidiar a formulao de um
plano plurianual de investimentos municipal.

ESTIMA~O dE DEMANdAS SOCIAIS F~TURAS


2. Condicionantes demogrficos do contedo e dos pblicos-alvo das
polticas sociais

Cada poltica social tem um pblico-alvo determinado, diferenciado em termos


de volume, ritmo de crescimento, composio etria e distribuio espacial pelo
territrio (Cepal, 1992). Essa configurao demogrfica dos pblicos-alvo est
estreitamente relacionada ao comportamento das necessidades e requerimen-
tos de servios e produtos dos indivduos ao longo do ciclo de vida de indiv-
duos e famlias.
Como ilustra a figura 1, os requerimentos de alimentao so crescen-
tes at os 20 anos, quando ento comeam a declinar suavemente. A deman-
da de unidades habitacionais tem um padro semelhante, mas defasado em
cerca de 10 a 15 anos, j que atinge seu ponto mximo na faixa de idade de
30 a 40 anos, no ciclo de maturao do ninho familiar e maior disponibilida-
de de recursos financeiros da famlia. Os requerimentos individuais de servi-
os educacionais concentram-se entre 5 e 20 anos, idades de formao escolar
bsica e secundria, atingindo seu mximo dos 7 aos 14 anos. A demanda por
postos de trabalho cresce a partir dos 10 anos, expandindo-se rapidamente
at os 20; atinge, ento, o mximo aos 30-45 anos, tornando-se ento decli-
nante aps os 55, por conta da mortalidade, ingresso na aposentadoria e ina-
tividade. As demandas de servios de sade so altas no primeiro ano de vida,
em vista dos cuidados especiais com o recm-nascido, mas vo caindo at os
10 anos, quando ento voltam a ser crescentes, dados os riscos decorrentes
do ingresso na vida economicamente ativa (acidentes, doenas ocupacionais
etc.) e da reproduo (no caso das mulheres). A partir dos 50 anos, por uma
inexorabilidade biolgica, os requerimentos de servios de sade passam a
aumentar mais rapidamente.

Fi 9 ura 1
Requerimentos individuais de servios segundo a idade

Educao Trabalho

AI imentao

o 10 20 30 40 50 60 70
Idade
Fonte Rogers (1982)

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As projees populacionais permitem estimar o quantitativo de pessoas
em cada fase do ciclo vital e, por conseguinte, avaliar a demanda potencial de
cada tipo de servio e a necessidade de oferta de recursos humanos e equipa-
mentos. Como especifica o documento das Naes Unidas (ONU, 1978:300-1),
"Desde luego, las necesidades de servicios educacionales y de personal docente es-
tn estrechamente relacionadas con las cifras corrientes y proyectadas de la po-
blacin en edad escolar (. .. ) La composicin de una poblacin por edade afeeta
los niveles y modalidades dei consumo, puesto que las personas de diferentes eda-
des tienen distintas necesidades (. .. ) La composicin por edad de la poblacin, a
travs de sus efectos sobre la composicin de las famz1ias, puede afectar conside-
rablemente las necesidades de vivienda. Las proyecciones demogrficas propor-
cionan los medios para prever con ms acierto la demanda de distintos medios y
servicios de sanidad, tales como camas de hospitaly centros de sanidad, as como
de personal mdico y sanitario en sus distintas especialidades. Dado que las nece-
sidades en materia de sanidad varan mucho con la edad y, hasta cierto punto,
con el sexo, la composicin por sexo y edad de la poblacin futura adquiere espe-
cial pertinncia".

Ouadro 1
Exemplos de pblicos-alvo normativos de algumas polticas sociais

Poltica setorial Pblico-alvo

Educao

,. Creche oa 3 anos
,. Pr-escolar 4a6anos

,. Bsica 7 a 14 anos

,. Secundria 15 a 17 anos

,. Superior 18 a 24 anos
Sade
,. Combate mortalidade infantil oa 1 ano
,. Materno-infantil Oa 4 anos
Mulheres de 15 a 44 anos
,. Ocupacional Populao ativa de 15 anos ou mais
,. Populao idosa 65 anos ou mais
Emprego 15 anos ou mais
Seguridade social 55 anos ou mais
Assistncia social Pessoas ss, de 55 anos e mais
Combate pobreza Famlias com chefia predominante feminina e elevado
nmero de crianas
._- ---- -----~~------ -----

ESTiM~,,~o dE DEMANdAS SOCiAIS FLT~RAS


Neste sentido, as projees populacionais de subgrupos demogrficos
constituem o primeiro passo na avaliao das demandas sociais potencialmen-
te a atender (Greene, 1987; ONU, 1989 e 1990). Como ilustrado no quadro 1,
o pblico-alvo potencial de cada poltica social tem um perfil demogrfico espe-
cfico. Polticas de sade matemo-infantil so voltadas ao contingente de mu-
lheres em idade reprodutiva e crianas de O a 4 anos; equipamentos, servios e
recursos para educao bsica devem ser dimensionados para atender ao quan-
titativo de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos, alm da parcela - muito sig-
nificativa no pas - de alunos mais velhos em situao de atraso escolar.
Dependendo do estgio em que a populao se encontra no processo de
transio demogrfica, a nfase e o contedo das polticas sociais sero dife-
renciados (Cepal, 1992). Assim, por exemplo, em regies em situao pr-
transicional, caracterizada por grande concentrao de jovens e por um perfil
epidemiolgico de bitos marcado por doenas infecciosas e parasitrias, as
polticas pblicas deveriam priorizar a sade matemo-infantil e a educao b-
sica. Em regies recm-iniciadas no processo de transio demogrfica, com
aumento da taxa de urbanizao e do crescimento demogrfico (pela reduo
da mortalidade infantil), as polticas de emprego, habitao e expanso dos

Quad ro 2
Estgios da transio demogrfica e nfase das polticas sociais
Estg i01 caractersti cas nfase da poltica social

Pr-transicional Atendimento materno-infantil


, Altas taxas de crescimento populacional Educao bsica e secundria
Populao muito jovem Habitao/servios urbanos
Baixa taxa de urbanizao Emprego

Transio iniciada Atendimento materno-infantil


Desacelerao do crescimento populacional Habitao/servios urbanos
Urbanizao intensa Emprego
Populao jovem Educao bsica e secundria

Transio plena Emprego


Desacelerao acentuada do crescimento populacional Educao superior e secundria
Aumento da populao em idade ativa Sade materno-infantil e de adultos
Alta urbanizao Habitao

Transio completa Sade de adultos e idosos


Baixa taxa de crescimento populacional Previdncia social
Envelhecimento Assistncia social
.. Elevada urbanizao Emprego
Fonte Cepal (1992)

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servios urbanos passam tambm a ser requeridas com maior intensidade pela
populao. Na fase de "plena transio", com a reduo dos nveis correntes
de fecundidade e a mudana do perfil epidemiolgico dos bitos, a sade da
populao adulta passa a ser uma questo cada vez mais importante, assim
como o ensino superior e a qualificao profissional. Em um contexto "ps-
transicional", a nfase da poltica social passa a ser dedicada populao ido-
sa, tanto na sade quanto na assistncia e previdncia social.
No estgio de "plena transio" em que se encontra o Brasil, as necessi-
dades de investimentos em ensino de primeiro grau e sade matemo-infantil
tenderiam a ser menores a curto prazo, cedendo lugar para polticas voltadas,
gradativamente, a jovens e adultos, no emprego, habitao, educao universi-
tria e qualificao para o trabalho. A mdio prazo, gradualmente aumenta-
riam as necessidades de atendimento a demandas especficas da terceira idade,
com servios mdicos de geriatria e previdncia social.
De fato, estas tm sido as recomendaes de diversos pesquisadores que
se tm dedicado a avaliar as oportunidades e desafios colocados pelas transfor-
maes do regime demogrfico brasileiro, que se manifesta, entre outros
aspectos, pela reduo do nmero de nascimentos, pela diminuio e diversifi-
cao dos arranjos familiares, pelo envelhecimento populacional, pelo alto n-
vel de urbanizao e pelo declnio do ritmo de crescimento dos grandes
municpios. Como assinalam Carvalho (1994) e Martine, Carvalho e rias
(1994), entre outros, fato que, na sade, um nmero menor de nascimentos
alivia a presso sobre a necessidade de expanso de servios mdicos de obste-
trcia, ginecologia e pediatria, e na educao implica uma reduo no volume
de ingressantes em creches e escolas. Por outro lado, o aumento absoluto e re-
lativo da populao idosa exige investimentos custosos para atendimento de
doenas geritricas e degenerativas e aumenta a demanda por servios previ-
dencirios e de equipamentos pblicos de lazer. A formao de famlias meno-
res, especialmente de baixa renda, poderia significar maior conforto material e
suprimento alimentar per capita, reduzindo ou alterando a demanda por servi-
os de distribuio e suplementao alimentar.
As altas taxas de urbanizao hoje observadas facilitam a universaliza-
o dos servios de sade e educao, alm de proporcionarem ganhos de es-
cala na produo dos servios. No entanto, exigem investimentos crescentes e
caros em infra-estrutura de saneamento, transporte, habitao e lazer. A di-
minuio do ritmo de crescimento dos grandes centros urbanos pode desafo-
gar, nestes, a necessidade da expanso acelerada e carssima da oferta de
servios e equipamentos urbanos. Em contrapartida, a exigir em ritmo mais
intenso nas cidades pequenas e mdias, nas quais os recursos oramentrios
podem ser mais escassos e insuficientes para tais aportes de investimento. A
emigrao de contingentes populacionais para as regies de maior dinamis-
mo econmico, em busca de empregos ou melhores condies de vida, e a
emigrao das regies mais pobres no deixam de ser "solues" conjuntu-
rais paliativas para as restritas polticas compensatrias dos governos federal
e estadual.

ESTiMAO dE DEMANdAS SOCiAis FUTURAS


3. Estimao de demandas sociais futuras no processo
de formulao de polticas pblicas

A integrao das projees populacionais pelo chamado mtodo das componen-


tes demogrficas com a estimao das demandas de polticas sociais represen-
tada esquematicamente na figura 2, baseada em proposta anterior (Jannuzzi,
1997), elaborada a partir da metodologia apresentada pelas Naes Unidas
(ONU, 1989 e 1990) e por Shorter et alii (1995).

Figura 2

Processo de estimao de demandas sociais na formulao


de polticas pblicas municipais

Processo de estimao do Processo de formulao dos


publico-alvo programas sociais

Hipteses sobre fecundidade, Orientao poltica


mortal idade e migrao Administrao municipal

, Mtodo das componentes Anlise de polticas pblicas i


i

Projees Elaborao de
demogrficas por diagnsticos de
sexo e grupo carncias
etrio para sociais
a regio a atender

Mtodo da repartio regio/municpio Deciso poltica

Projees Definio de
demogrficas por contedo e
sexo e grupo metas a atingir
etrio para o nos programas
municpio Definio das taxas
especficas de atendi-
mento de polticas por
publico-alvo

Estimativa do pblico-
alvo a atender no futuro
por programa

Coeficientes tcnicos !
Estimativa de
recursos humanos e
equipamentos sociais

RAP 2/99
Assim, a primeira atividade a ser desenvolvida em um trabalho de pro-
jees populacionais a identificao, na regio em estudo, dos padres e
nveis passados e recentes das trs componentes demogrficas (fecundidade,
mortalidade e migrao), algo que normalmente s possvel- e confivel-
em uma escala mais ampla que a do municpio. Com estudos e anlises pros-
pectivas acerca dos cenrios scio-econmicos futuros possvel definir, para
o horizonte de projeo, com certa margem de segurana, padres e nveis fu-
turos para essas trs componentes. Ento, mediante a aplicao de equaes
compensadoras, calculam-se as projees demogrficas gerais (por sexo e
grupos qinqenais). Para se chegar a estimativas sub-regionais (ou munici-
pais), por sua vez, empregam-se mtodos de repartio do quantitativo popu-
lacional projetado da regio, com base na evoluo e padro de redistribuio
sub-regional.
Com base nesses quantitativos populacionais regional e sub-regional
empregam-se mtodos numricos de interpolao para se derivarem estimati-
vas de grupos demogrficos especficos (populao em idade escolar, em ida-
de ativa etc.). Aplicando-se sobre esses grupos populacionais, para cada
perodo qinqenal do horizonte de projeo, um conjunto de taxas especfi-
cas por idade e sexo relacionadas poltica social de interesse (taxas de esco-
larizao segundo o nvel de ensino, de atividade ou de chefia familiar, por
exemplo), encontra-se, ento, a demanda populacional estimada para tal po-
ltica. Com base em coeficientes tcnicos de recursos humanos e equipamen-
tos por subgrupos demogrficos (professores por alunos de primeiro grau,
vagas por estudante etc.), obtm-se estimativas de servios e recursos a se-
rem oferecidos, seja de forma direta, pelo poder pblico, seja pela iniciativa
privada, em funo das especificidades regionais e capacidade de investimen-
to dos agentes pblicos e privados.
Nesta etapa crucial dispor-se de diagnsticos da realidade local nas
diversas reas de atuao da poltica social (educao, sade etc.), a partir da
orientao poltica do governo municipal eleito. Requisito necessrio, mas
no suficiente, para elaborao de diagnsticos setoriais competentes a dis-
ponibilidade de estatsticas sociais desagregadas em nvel microrregional ej
ou local, provenientes de registros administrativos, de pesquisas amostrais ou
de censos. Normalmente, para cmputo de coeficientes tcnicos de recursos
buscam-se informaes atravs dos registros administrativos disponveis na
prefeitura e rgos de classe. Informaes que permitam computar taxas es-
pecficas de atendimento de servios por idade e sexo provm, em geral, de
pesquisas amostrais (quando existem) ou censos (quando no muito antigos).
A partir das metas polticas estabelecidas pela administrao municipal
e dos recursos materiais e financeiros disponveis - estes ltimos tambm
passveis de estimao futura, atravs da definio de cenrios futuros da
economia regional -, estabelecem-se os nveis desejados de atendimento de

ESTiMAO dE DEMANdAS SOCiAis FUTURAS


demanda dos servios sociais ao longo do horizonte de projeo. A tabela 1
apresenta um conjunto de coeficientes tcnicos e taxas brutas (no especfi-
cas por idade e sexo) de atendimento de servios sociais, relacionados confor-
me o nvel de desenvolvimento social esperado (Ipea, 1996). A figura 3 traz
um grfico de taxas especficas de escolarizao por nvel de ensino no esta-
do de So Paulo em 1993, a partir das quais seria possvel estabelecer curvas
de atendimento escolar futuro.

Tabela 1
i Coeficientes tcnicos de recursos e taxas de cobertura de servios
sociais segundo o nvel de desenvolvimento por volta de 1990

Mdia por nivel de desenvolvimento humano

Coeficiente tcnico ou taxa de cobertura Baixo Mdio Alto Brasil

i Habitante por mdico (n) 14.059 1383 641

!
Partos assistidos tec. sade (n) 32 57 86 97

Alunos por professor (fundamental) (%) 43 27 25 23

Alunos por professor (mdio) (%) 20 16 15

Taxa de escolarizao bruta (fundamental) (%) 67 107 110 106

Taxa de escolarizao bruta (mdio) (%) 19 51 61 25

Taxa de escolarizao (superior) (%) 3 13 22 12

Populao urbana com acesso a gua tratada (%) 50 66 85 87

Populao urbana com acesso a saneamento (%) 35 55 73 62

i Fonte Ipea (1996)


'--~------~--~-~-~---------_._------ ----

86 RAP 2/99
Figura 3
Taxas de escolarizao por nvel de ensino:
estado de So Paulo, 1993

% indivduos matriculados
100
90 . 1 grau
80
70
60
50
40 "
,:' ..., 2 grau
30 ,, ,,
,, ,,
20
10 / ""_' 3grau

5 10 15 20 25 30 35

Fonle. Prad/Nepo/Unicamp

4. Estimao de demandas sociais futuras em mbito local:


os subsdios elaborados para o Plano Plurianual de Investimentos
1998-2002 do municpio de Campinas

o cenrio demogrfico e as estimativas de quantitativos de segmentos popu-


lacionais especficos aqui apresentados (tabela 2) foram elaborados a partir
de estudos anteriores de projees demogrficas para a regio administrativa
e o municpio de Campinas no perodo de 1990 a 2005 (Jannuzzi, 1996b),
que viriam subsidiar, mais tarde, a formulao do Plano Plurianual de Investi-
mentos do municpio de Campinas.
Naquele trabalho, com base em distintas hipteses sobre o comportamen-
to futuro da fecundidade, mortalidade, migrao e participao da populao de
Campinas em relao regio, montaram-se diversos cenrios alternativos para
a dinmica demogrfica futura de Campinas e regio. Nessas projees, as esti-
mativas populacionais para a regio em 2005 estariam no intervalo de 5,3 a 6,3
milhes de pessoas. Para o municpio o efetivo populacional estimado para o
mesmo perodo ficaria entre 1 milho e 1,15 milho de pessoas.
Sob as hipteses assumidas no cenrio provvel, o municpio de Campi-
nas estaria crescendo a taxas de 1,2% ao ano neste final de dcada, contra o
1,4% do primeiro qinqnio dos anos 90 e os 2,2% da dcada passada. Na
virada do milnio o municpio estaria reunindo 964 mil pessoas e, em 2010,

ESTIMAO dE DEMA~dAS SOCiAIS FLT~RAS


cerca de 1,040 milho de pessoas. Mais a longo prazo, a populao estaria
convergindo para um quantitativo populacional no muito superior a 1,2 mi-
lho de pessoas. Na primeira dcada do prximo sculo a populao do muni-
cpio cresceria a taxas mdias anuais abaixo de 1%.
As mudanas da estrutura etria da populao campineira tambm po-
dem ser apreendidas a partir da anlise das taxas de crescimento dos diversos
grupos populacionais segmentados por idade. Os grupos etrios de zero a trs
anos, de quatro a seis anos e de sete a 14 anos tm apresentado taxas negati-
vas de crescimento desde o incio da presente dcada e assim permaneceriam
at 2010, o que os levaria a reunir um contingente cada vez menor no hori-
zonte de projeo. Em 1990, a populao infantil (zero a trs anos) totalizava
cerca de 62 mil crianas; as crianas de quatro a seis anos, 49 mil indivduos; o
grupo de sete a 14 anos, 134 mil. At 2010 estes efetivos apresentariam uma
reduo mdia de at 0,6% ao ano, chegando ao final do perodo a 59 mil cri-
anas de zero a trs anos, 43 mil crianas de quatro a seis anos e 119 mil de
sete a 14 anos.
Os segmentos demogrficos de adolescentes de 15 a 17 anos e de jo-
vens de 18 a 24 anos teriam um comportamento um pouco distinto desses
grupos populacionais mais novos. Os adolescentes teriam acrscimos popula-
cionais at 1998, quando totalizariam cerca de 54 mil indivduos. A partir de
ento, este segmento demogrfico passaria a apresentar reduo absoluta de
seu contingente, estabilizando-se na prxima dcada em torno de 44 mil pes-
soas. Os jovens continuariam aumentando at o primeiro qinqnio da pr-
xima dcada, chegando em 2005 a totalizar cerca de 130 mil pessoas. No
qinqnio seguinte este contingente decresceria a taxas mdias anuais supe-
riores a 2%, passando a reunir em 2010 cerca de 116 mil jovens.
Neste final de dcada a populao em idade ativa de 10 anos ou mais
(PIA) estaria se expandindo a taxas mdias de 1,6% ao ano, cifra cerca de 20%
superior da populao em geral. Com isso, a PIA passaria de 672 mil pessoas
em 1990 para 807 mil em 2000 e quase 900 mil em 2010. Entre os anos limi-
tes do cenrio projetado, 1990 e 2010, a PIA iria de 81% para 86% da popula-
o. A carga de dependncia, razo entre os contingentes de at 14 anos e de
65 anos ou mais e o de 15 a 64 anos, apresentaria sensvel melhora, passando
de 53 para 39 dependentes por jovem e adulto entre 1990 e 2010.
O pblico-alvo de polticas para a terceira idade, definido como a popu-
lao tanto a partir de 60 quanto de 65 anos, o que exibiria as maiores ta-
xas de crescimento demogrfico entre os analisados. As taxas no seriam
apenas maiores como tambm, em geral, sempre crescentes no perodo em
anlise. Na presente dcada o segmento de idosos de 60 anos ou mais estaria
se expandindo a 2,4% ao ano; no prximo decnio a taxa mdia de cresci-
mento seria superior a 3% ao ano.
A anlise de sries histricas de estatsticas educacionais dos ltimos 17
anos no municpio de Campinas sugere que as taxas de escolarizao do ensi-

RAP 2/99
no infantil (creche para crianas de zero a trs anos e pr-escola para aque-
las de quatro a seis anos) apresentaro uma tmida expanso at 2010,
resultado lquido, de um lado, das baixas taxas de crescimento dos segmen-
tos etrios envolvidos e do relativo saciamento da demanda por este nvel de
ensino, 1 e de outro, das tendncias de aumento de participao feminina no
mercado de trabalho. Retroprojetando os resultados da Pesquisa de Condi-
es de Vida de 1994 (PCV/94) em Campinas para o ano de 1990, as taxas de
escolarizao do ensino infantil eram da ordem de 3,9% da populao em ge-
ral, correspondendo a um pblico estudante de 32 mil crianas. Em 2010, as
taxas de escolarizao tero aumentado um ponto percentual, compreenden-
do um contingente de 51 mil crianas.
A demanda por vagas no 1 grau tender a se manter relativamente es-
tabilizada at 2003-05, apresentando um crescimento muito tnue a partir de
ento. Segundo estimativas calculadas a partir da PCV, o pblico demandan-
te de ensino de 1 grau se manter na ordem de 167 mil a 170 mil crianas
at 2003, passando para 178 mil at 2010.
No ensino de 2 grau as taxas de escolarizao tero tendncia cres-
cente at 2010, como resultado da queda das taxas de evaso e repetncia no
1Q grau e da maior permanncia na escola de 2 grau dos segmentos etrios
caractersticos deste nvel de ensino (15 a 17 e 18 a 19 anos). Com isso, o p-
blico demandante por ensino de 2 grau estar se expandindo a taxas supe-
riores a 3% ao ano neste final de dcada e a uma taxa mdia de 1,5% ao ano
no prximo decnio, significando um acrscimo de cerca de l.500 novos estu-
dantes por ano. De 1990 a 2010, o total de estudantes de 2 grau ter passa-
do de 27 mil para 52 mil adolescentes e jovens.
A demanda por professores de 1 e 2 graus ter comportamento se-
melhante expanso das vagas nos dois nveis de ensino, isto , muito tnue no
1 grau e bem mais acentuada no segundo, que em 2010 reuniria quase o dobro
de professores existentes em 1990. Supondo estabilidade dos coeficientes tcni-
cos por habitante,2 a demanda por profissionais especializados e equipamentos
de sade ser crescente, ao ritmo do j descrito crescimento populacional na re-
gio. Naturalmente, deve-se observar que a disponibilidade de mdicos ou equi-
pamentos no garante por si s o acesso mais fcil da populao a servios de
sade. As estimativas apresentadas envolvem profissionais e equipamentos p-
blicos e privados conjuntamente. Alm disso, h que se observar que as espe-
cialidades de sade requeridas tendem a sofrer mudanas qualitativas, tendo

1 Dados da PCV/94 apontam que, no municpio, 71% das crianas de zero a seis anos que no
freqentavam creche ou pr-escola no o faziam por opo deliberada dos pais, por no verem
"necessidade em faz-lo". A "falta de vagas" foi o motivo aventado por 22% das famlias.
2 Os coeficientes empregados foram obtidos em Fundao Seade (1994), e referem-se situa-
o em 1993 na regio: 24,4 alunos por professor de 1 grau; 17,1 alunos por professor de 2il
grau; 1,13 dentistas por mil pessoas; 1,60 mdicos por mil pessoas; 4,4 leitos por mil pessoas.

ESTiMAO dE DEMANdAS SOCiAis FLTLRAS 89


em vista o j descrito envelhecimento populacional. Tambm deve-se observar
que a demanda por servios em um dado momento requer a contratao de re-
cursos e alocao de equipamentos em um nvel que no s atenda a expanso
requerida, como tambm reponha as baixas havidas em momentos anteriores
(por aposentadoria, no caso dos recursos humanos; por depreciao, no caso
dos equipamentos).

Tabela 2
Projees populacionais e estimativas da demanda
por servios e recursos de polticas
(municpio de Campinas - 1990-2010)

Populao/demanda por servios 1990 1995 1998 2000 2001 2005 2010

Populao (mil) 833 898 933 954 964 1.002 1.040

Mulheres (mil) 424 458 477 489 494 515 536

Homens (mil) 410 440 456 465 470 487 504

Populao de 0-14 anos (mil) 245 240 231 226 224 221 216

Populao de 15-64 anos (mil) 546 608 647 669 680 714 748

Populao de 65 anos ou mais (mil) 42 50 55 59 60 67 76

Estabelecimentos de ensino infantil (mil) 32 39 442 44 45 49 51

Estabelecimentos de ensino de 12 grau (mil) 162 167 167 167 168 172 178 I

Estabelecimentos de ensino de 22 grau (mil) 27 38 42 45 46 49 52

Professores de 12 grau 6.627 6.831 6.831 6.831 6.872 7.036 7.281

Professores de 22 grau 1.582 2.226 2.460 2.636 2.695 2.871 3.046

Mdicos 1.335 1.439 1.495 1.528 1.544 1.605 1.666

Dentistas 937 1.010 1.050 1.073 1.085 1.127 1.170

Leitos hospitalares 3.669 3.955 4.109 4.201 4.245 4.413 4.580

5. Consideraes finais

Este artigo procurou demonstrar a viabilidade e importncia da elaborao


de projees populacionais voltadas a espaos microrregionais e pblicos-alvo
de polticas sociais especficas, padro este cada vez mais importante no con-
texto de descentralizao de recursos e ao social do Estado, de focalizao
de polticas pblicas e das caractersticas do novo regime demogrfico.

90 RAP 2/99
Para isso, necessrio maior comprometimento das agncias estatsti-
cas com a produo peridica de informaes municipais e de mtodos que
permitam a desagregao microrregional/local de pesquisas amostrais ideali-
zadas para representao espacial mais ampla. Tambm preciso que as
agncias estatsticas forneam essas informaes de forma gil e a preos sub-
sidiados aos seus usurios. Informao estatstica - e projeo demogrfica
- um bem pblico, para usufruto coletivo de agentes pblicos, privados,
academia, sociedade civil organizada, que se presta a atender a necessidade
coletiva de monitoramento da situao social e a contribuir para garantir n-
veis crescentes de bem-estar da sociedade. Naturalmente, seja para produzir
dados estatsticos de forma mais peridica e espacialmente mais desagrega-
dos, seja para fornec-los rapidamente e a baixo custo, as agncias estatsti-
cas precisam ter garantidos recursos oramentrios suficientes e regulares,
recursos estes que so, pela natureza de suas atividades, predominantemente
pblicos. Receitas prprias advindas de venda de projetos ou produtos po-
dem e devem compor parte do oramento, na forma e volume que no com-
prometam a misso institucional a que estas agncias se prestam CThygesen,
1994).
Tambm h que se disseminar, para um universo maior de tcnicos da
administrao pblica, tcnicas bsicas para construo e interpretao de in-
dicadores sociais e demogrficos, e em alguns casos, como no dos grandes
municpios, repassar a metodologia de projeo demogrfica e de demanda
por servios sociais, nos moldes adotados, por exemplo, pelas agncias inter-
nacionais ligadas a assuntos populacionais CGreene, 1987; Celade, 1988).
No se espera que qualquer corpo tcnico municipal comece, por sua conta e
risco, a elaborar projees populacionais por componentes. Mas preciso sen-
sibiliz-los para o fato de que os mtodos incrementais de projeo baseados
em taxas histricas do passado esto tecnicamente defasados e no respon-
dem aos requisitos de economicidade e efetividade social do gasto pblico.
Tambm preciso conscientiz-los de que a implantao de recursos tecnol-
gicos modernos para o monitoramento do desenvolvimento urbano, como os
sistemas de informao geogrfica, s faz sentido em um contexto onde a cul-
tura de planejamento esteja disseminada, onde j se tenha investido na insti-
tucionalizao de rotinas de levantamento e atualizao sistemtica das bases
de dados estatsticos locais. Nesse contexto, as iniciativas de disseminao de
tcnicas demogrficas em workshops regionais apoiados pela Associao Bra-
sileira de Estudos Populacionais CAbep) cumprem, sem dvida, um papel im-
portante.
Por fim, retomando a questo do papel das projees demogrficas no
processo de formulao de polticas, preciso enfatizar que as projees so
imprescindveis como recurso metodolgico para uma reflexo prospectiva.
Elas estabelecem referncias importantes para tomadas de decises, contribu-
indo para a programao das demandas de bens, equipamentos e servios p-
blicos a serem colocados disposio da populao, por um prestador de
servios estatal, privado ou comunitrio.

ESTIMAO dE DEMANdAS SOCIAIS FeTURAS


Naturalmente, no h como negar o fato de que a projeo demogrfi-
ca, ou melhor, qualquer subsdio derivado do processo de planejamento,
encerra boa parcela de incerteza, que os estudos prospectivos tornam-se rapi-
damente defasados, e que quanto mais especficos mais sujeitos a impreci-
ses. Ainda assim, como assinalam Graham Jr. e Hays (1994: 259-60): "O
planejamento dita as bases para acomodao a mudanas, e sem essas bases
as mudanas teriam um impacto ainda mais drstico (. .. ) o planejamento
ainda indispensvel, pois permite aos administradores tomar decises basea-
das no melhor conhecimento disponvel. Parte deste conhecimento vem da
maior apreciao do ambiente externo da organizao, descoberto durante o
processo de planejamento".
De um Estado comprometido com a reduo das desigualdades sociais
e redistribuio do bem-estar espera-se, cada vez mais, capacidade de refle-
xo prospectiva, no que a antecipao de cenrios scio-demogrficos pode
ser de grande valia.

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