Entendendo

O desafio de promover e garantir os direitos das crianas e
adolescentes brasileiros a condies dignas de sade, educao,

assistncia social e medidas de proteo contra violaes passa
necessariamente por uma maior eficincia,eqidade e efetividade
na alocao e implementao do gasto pblico do pas.
Com a crescente descentralizao e municipalizao das polticas

pblicas, a participao e a mobilizao da sociedade civil na
preparao e acompanhamento do oramento pblico municipal
tornam-se da maior importnciapara incluir projetos d e interesse
da comunidade e corrigir eventuais desvios na sua execuo.
Nessa direo,o UNICEF e a Fundao Joo Pinheiro, de Minas

Gerais, tm a satisfao de colocar disposio do pblico
brasileiro e das instituies e lideranas que trabalham na questo
oramentria esta coleo de cinco volumes sobre o
Entendendo
tudo
6
Prefcio
[P ]
PREFCIO
Bem-vindo ao Oramento Pblico: entendendo tudo! H diversos

livros disponveis sobre oramento pblico, mas a maioria deles par-
te do princpio de que voc formado em cincias contbeis ou
economia e que, portanto, adoraria aprender cada detalhe tcnico e
legal sobre oramento. Este livro, ao contrrio, apresenta as ques-
tes fundamentais para que voc compreenda, especialmente, a
lgica do oramento pblico municipal, desvendando os conceitos
muitas vezes impronunciveis da linguagem do economs.
Para que este livro
Este livro foi concebido para dar suporte s pessoas que

atuam junto comunidade, buscando garantir no oramento
de sua cidade melhores condies de vida. Esperamos, com
ele, contribuir para desmistificar o Oramento Pblico enquanto algo
de difcil compreenso e oferecer-lhes importantes elementos para
sua atuao nas polticas pblicas do seu municpio e em direo
7
Entendendo
tudo
recuperao do carter de instrumento de planejamento e contrato
social que o oramento deve encerrar.
Como vemos a situao do oramento
Nas ltimas dcadas, o Oramento Pblico tem enfrentado uma

verdadeira "cultura de desvalorizao". De instrumento de
gerenciamento e controle dos recursos pblicos, o oramento tem
sido conduzido com descrdito sistemtico por uma parcela signifi-
cativa de administradores e polticos. A prtica de diversos governos
transformou o oramento de muitas cidades numa "pea de fico".
Os oramentos so elaborados apenas para cumprir as exigncias
legais, no se constituindo, de fato, em um programa de trabalho.
Esta "cultura" tem afetado sistematicamente a transparncia e o
controle dos recursos pblicos e, conseqentemente, das polticas
pblicas. Ela vem alimentando a utilizao obscura dos oramentos
por muitos parlamentares e a eficcia duvidosa de diversas aes
governamentais. Alm disso, contribui para que o oramento pblico
seja visto pela sociedade civil como uma pea estritamente tcnica e,
portanto, apenas do interesse de especialistas.
Neste livro, mostramos que o oramento pblico muito mais do
que um plano de contas organizado segundo certas normas, sem
maior interesse para a sociedade. Para ns, o oramento deve ser
compreendido como o registro de um contrato, realizado anualmen-
te entre governo e sociedade, sobre o que dever ser feito em bene-
fcio da cidade e dos cidados; uma lei, portanto, que deve ser espe-
cialmente valorizada na sua transparncia e legitimao. Assim, nas
pginas a seguir, procuramos destacar o carter contratual do ora-
mento, discutindo seu significado sob trs grandes dimenses: uma
formal e tcnica (a dimenso da legalidade), outra referente fina-
lidade (o programa de trabalho e o carter de previso) e a terceira
relativa ao seu carter poltico (o aspecto de contrato social).
8
Prefcio
Como usar este livro
Este livro possui sete captulos independentes. Eles foram concebi-

dos para serem usados de forma independente. Voc pode comear
lendo por onde quiser, mas seria bom que comeasse pelo Captulo
1, caso nunca tenha se envolvido com o tema.
Caso pretenda discutir este livro com mais pessoas, consulte o
manual Oramento pblico: orientando atividades de estudo,
que acompanha esta coleo.
Use tambm este livro como uma referncia. Procure o tema
de seu interesse no ndice.
Se voc encontrar termos ou expresses que no en-
tenda, procure o seu significado no Oramento pblico:
decifrando a linguagem, que integra esta coleo.
Para orientar a leitura, termos e expresses-chave para
compreenso do texto encontram-se em negrito e po-
dem ser localizados no glossrio.
9
Entendendo
tudo
10
Compreendendo o
Oramento
Pblico
[1 ]
COMPREENDENDO
O ORAMENTO
PBLICO
Aqui voc fica sabendo que o oramento pblico seme-

lhante ao que toda famlia faz, mas que tambm muito
mais coisas: programa de trabalho, poltica econmico-
financeira, contrato social, priorizao de aes governa-
mentais, planejamento da administrao municipal e par-
ticipao da sociedade.
O oramento pblico o documento que contm as informa-

es sobre todos os recursos de que o Poder Pblico dispe em
termos de receitas e despesas. Da mesma forma que em um ora-
mento domstico, o registro de recursos feito para definir um
programa de trabalho, neste caso, anual, mostrando as prioridades
e a destinao desses recursos.
No oramento domstico, as receitas e despesas so analisadas
mensalmente, ao contrrio da Prefeitura, que faz oramento para o
perodo de 12 meses e envia-o Cmara de Vereadores para apre-
ciao antes de iniciar o ano. Deste modo, se uma famlia paga a
11
Entendendo
tudo
uma empregada domstica todo ms R$ 130,00 e tambm R$ 24,00
de INSS, caso a Prefeitura viesse a contratar a mesma empregada,
teria que incluir no oramento a previso de despesas para 12 meses,
mais 13 salrio, registrando R$1.690,00 (130,00 X 13) de salrios
(Pessoal Civil) e R$ 312,00 (24,00 X 13) de Obrigaes Patronais.
Estas despesas seriam apresentadas no oramento dentro do ttulo
da ao a que elas esto vinculadas, ou seja, Manuteno da Casa.
Se for ainda reservado, todo ms, um valor de R$ 100,00 para
comprar material de limpeza e mantimentos (Material de Consumo),
teria tambm que prever esta despesa no oramento para os 12
meses (100,00 X 12).
Naturalmente, o programa de trabalho do chefe de famlia expres-
sa as formas atravs das quais se pretende viabiliz-lo, adiando com-
pras, pedindo dinheiro emprestado, fazendo previses de despesas
com eventuais gratificaes etc. Assim tambm acontece com o ora-
mento pblico, que evidencia uma poltica econmico-financeira,
apontando as condies que o governo prev que encontrar pela
frente.
Entretanto, o mais importante para a famlia que o oramento
domstico reflete o acerto do que ser possvel fazer ao longo do
ms. Isso tambm ocorre com o oramento municipal, que constitui,
na verdade, a sntese do compromisso de contribuies da sociedade
(as receitas) e de realizaes do governo (as despesas). o contrato
que as duas partes, governo e sociedade, celebram entre si sobre o
que possvel ser feito em benefcio de todos.
Esse contrato abrange um elemento importante para se compreen-
der a dinmica de um oramento pblico: a priorizao de aes
governamentais. Como os recursos so limitados e o oramento
feito para o perodo de um ano, necessrio que sejam escolhidas
aes a serem executadas. Esse processo de priorizao abrange
duas etapas.
A primeira ocorre internamente, em negociaes entre o Governo
12
Compreendendo o
Oramento
Pblico
- representado por secretrios ou chefes de departamento indicados
pelo prefeito - e a Administrao Pblica - constituda pelo conjunto
de funcionrios pblicos municipais. Em conjunto, eles discutem di-
agnsticos, avaliam o custo-benefcio de aes, isto , a relao en-
tre o quanto se espera empregar de recursos e o que dever se obter
em termos de melhoria, e consideram as diretrizes
do prefeito eleito, geralmente expressas no docu-
mento do seu programa eleitoral de governo. Nesse
contexto, o oramento assume a face de planeja-
mento da administrao municipal.
Todos os rgos pblicos devem atuar no sentido
de fazer com que os seus planos de trabalho fa-
am parte desse programa.
A segunda etapa do processo de priorizao trata
das negociaes do governo feitas com a socieda-
de. Aqui, o oramento passa a ter o carter de
participao da sociedade. Os diversos atores da
sociedade, representados por associaes
comunitrias, partidos, sindicatos e em-
presrios, se encontram das mais variadas
formas com os representantes da Administra-
o Municipal, apresentando suas reivindica-
es e buscando uma definio para seu atendimento. Essa
interlocuo pode ser mais ou menos democrtica, dependendo da
disposio de negociao de cada governo e da capacidade de
mobilizao da sociedade. O processo prossegue na Cmara Muni-
cipal, onde os vereadores, enquanto representantes do povo, apre-
sentam emendas, buscando confirmar o contedo e a forma do
contrato.
13
Entendendo
tudo
Nos processos de Oramento Participativo, o governo

consulta a populao, a partir de reunies abertas
sociedade, sobre as suas demandas prioritrias e o que
SAIBA incluir na Lei Oramentria Anual. Sob esse aspecto, a
O QUE definio do oramento tem sido um exerccio de parti-
cipao de toda a comunidade. Essa forma de
Oramento implementao do oramento foi adotada por alguns
Participativo e governos municipais a partir de meados da dcada de
Oramento de 80. Geralmente, no h dispositivos legais que obriguem
Gabinete.
esse tipo de elaborao do oramento. As reunies,
conduzidas pela prpria Administrao Municipal, so
feitas em vrias regies do municpio. A comunidade elege
uma pauta de demandas e seleciona, de acordo com
critrios, as prioridades que sero acolhidas pela Admi-
nistrao Municipal.
A experincia do Oramento Participativo difere
do planejamento participativo, porque coloca em dis-
cusso o conjunto das aes pblicas e no apenas aes
pontuais. Alm disso, a participao popular adquire poder
de deciso, ao contrrio do carter meramente consultivo
dos demais procedimentos.
Em contraposio, o oramento de gabinete
elaborado exclusivamente a partir de diretrizes estabele-
cidas pelo governo. No h a participao da sociedade
nessa definio.
A lei do oramento conter a discriminao da receita

e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-
financeira e o programa de trabalho do governo, obe-
decidos os princpios de unidade, universalidade e
anualidade.
ISTO LEGAL LEI FEDERAL 4.320/64, ART. 2
14
Compreendendo o
Oramento
Pblico
Princpio da universalidade
Todas as despesas e receitas do governo devem ser
obrigatoriamente consideradas.
SAIBA
Princpio da unidade O QUE
Todas as receitas e despesas devem compor um nico
oramento.
Princpio da anualidade
O oramento deve valer para o perodo de um ano.
15
Entendendo
tudo
16
Entendendo
tudo
26
Entendendo
tudo
32
Programa
de Trabalho
[4 ]
PROGRAMA
DE TRABALHO
Este captulo mostra que o contedo central do contrato

oramentrio o programa de trabalho a ser executado
pelo governo. Voc ver que este programa deve ser
descrito segundo algumas normas, desde o valor do
recurso a ser gasto e natureza da despesa at a sua funo
social maior, passando pela definio do nome das aes
e de suas respectivas metas.
As aes previstas no oramento pblico - gastos com pagamento

de pessoal, obras, servios e programas sociais - devem ser progra-
madas na forma de projetos e atividades para os diversos rgos
da Administrao Municipal. Sob a perspectiva legal, projeto um
conjunto de operaes relativas a obras, servios pblicos ou pro-
gramas sociais. A realizao dessas operaes obedece a um limite
de tempo e resulta em um produto final, como por exemplo "Abertu-
ra e Pavimentao de Vias Pblicas".
J atividade pode ser definida como um conjunto de operaes
33
Entendendo
tudo
que tambm se refere a obras e servios pblicos, mas com um car-
ter de continuidade. Essas operaes especficas se realizam de modo
contnuo e so necessrias manuteno e operacionalizao das
aes governamentais. Um exemplo so os "Servios Administrativos
e Financeiros" ou a "Manuteno de Prdios Pblicos".
Na prtica, projeto e atividade so ttulos dados s aes governa-
mentais de acordo com a deliberao da Administrao Municipal.
Em razo disso, h uma grande variao de nomes e impreciso na
titulao, dependendo da prefeitura que for. Com freqncia, ale-
gando-se dispor de maiores facilidades para a execuo do ora-
mento, as prefeituras do ttulos genricos (como os citados em itli-
co no pargrafo anterior), o que acaba por no mostrar claramente
o seu programa de trabalho. Esse carter genrico possibilita que
uma mesma ao tenha suas despesas distribudas por mais de um
projeto/atividade ou ainda que um projeto/atividade contenha, de
fato, mais de uma ao, dificultando a apreenso de sua verdadeira
natureza.
O programa de trabalho que est no oramento classificado de
acordo com a unidade oramentria (secretaria, superintendncia,
fundo, empresa, fundao, administrao regional, autarquia) res-
ponsvel por sua implementao. Nas unidades, as despesas so
classificadas de acordo com as atividades e projetos que vo ser
desenvolvidos durante o ano.
Forma de classificao
A legislao oramentria em vigor estabelece que o programa de

trabalho a constar do oramento deve vir acompanhado de metas
fsicas. No entanto, essa exigncia cumprida apenas formalmente.
De modo geral, as prefeituras no possuem rgos ou mesmo
metodologias para dimensionar claramente resultados a serem al-
canados. Alm disso, a definio de metas est diretamente ligada
ao desenvolvimento de aes a partir da elaborao prvia de estu-
34
Programa
de Trabalho
dos tcnicos criteriosos, o que no tradio no Brasil. Por isso, a
maioria dos oramentos apresenta metas de validade duvidosa.
possvel verificar, nos oramentos, que falta correspondncia entre
as metas e o valor apresentado.
De acordo com a Lei 4.320/64, os projetos e ati-
vidades devem ser classificados de acordo com a
funo, o programa e o sub-programa em que se
enquadram. Com essa classificao, possvel obter um
panorama global da distribuio dos recursos oramen-
trios conforme os setores sociais (Sade e Saneamento,
Educao e Cultura, Desenvolvimento Regional, Agricultu-
ra, Habitao etc.). Normalmente, essa classificao
realizada ao final da elaborao do oramento.
Tambm segundo a Lei 4.320/64, a Lei Oramentria
deve apresentar a classificao dos gastos de acordo
com o elemento de despesa, que estabelece a
destinao dos recursos. Nesse caso, cada projeto/atividade deve
estar acompanhado do tipo de gasto e do valor correspondente
necessrio sua viabilizao, como, por exemplo, pessoal, obrigaes
patronais, equipamentos, material de consumo etc. O elemento de
despesa normatizado pela Lei 4.320/64.
A legislao oramentria no exige, mas permite o detalhamento
do tipo de gasto por item. Quando utilizado, esse procedimento
normalmente praticado durante a execuo oramentria. Assim, na
emisso do empenho, alm de serem registrados o ttulo do projeto/
atividade utilizado e a classificao restante da despesa, aparece
tambm o que est sendo adquirido, como, por exemplo, no caso
de despesa com material de consumo (material de escritrio ou ma-
terial de limpeza) ou com equipamentos e material permanente (equi-
pamentos de informtica ou veculos). Isso favorece o acompanha-
mento da natureza dos gastos.
35
Entendendo
tudo
Toda essa classificao aparece no oramento no Quadro de
Detalhamento de Despesas - QDD. Nele vm descritos, por unidade
oramentria, os ttulos de cada projeto/atividade com sua respectiva
classificao funcional-programtica e elemento de despesa.
SAIBA
COMO
exemplo de
projeto/atividade QUADRO DE DETALHAMENTO DE DESPESA - QDD
oramentria.
PREFEITURA MUNICIPAL DE ESPERANA DA F
Unidade
oramentria SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO
Atividade ADMINISTRAO DE UNIDADES DE ENSINO
08.07.025.2.001 Valor do
Funcional-
crdito
programtica
oramentrio
3111 PESSOAL CIVIL 200.000,00
3113 ENCARGOS SOCIAIS 140.000,00
3120 MATERIAL DE CONSUMO 160.000,00
Cdigo do
elemento de 3132 OUTROS SERVIOS 200.000,00
despesa E ENCARGOS
4110 EQUIPAMENTOS E 100.000,00

MATERIAL PERMANENTE
4120 OBRAS E 200.000,00

INSTALAES
1.000.000,00
Descrio do Valor total de

elemento de crditos
despesa oramentrios
destinados
atividade
36
Programa
de Trabalho
a codificao de um programa de trabalho oramen-

trio de acordo com a classificao e a estrutura corres-
pondente de cdigos definida pela Lei 4.320/64 at o SAIBA
nvel de projeto/atividade e elemento de despesa: O QUE
Funo
Classificao
Maior nvel de agregao, que designa as atribuies Funcional-
permanentes da Administrao, ou seja, suas reas Programtica.
de atuao.
Programa
Denomina os objetivos globais na forma de um con-
junto de aes-afins, organicamente articuladas, para
cumprimento da funo.
Sub-programa
Define os objetivos parciais identificveis dentro do
programa, correspondendo a um conjunto de
operaes afins.
Exemplo:
DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL
Funo Programa Sub-programa N Projeto/ Elemento de

atividade despesa
08 42 024 2.002 3120
Educao Ensino Informtica 2 = Atividade Material de

e cultura fundamental + ordem consumo
seqencial
(002)
37
Entendendo
tudo
SAIBA uma dotao oramentria no destinada especifica-

O QUE mente a determinado programa de trabalho. Seus crdi-
tos podem ser remanejados atravs de suplementao.
reserva de
contingncia.
Somente so includas no oramento as aes que

demandam gastos diretos da Prefeitura, com recursos
prprios, emprestados ou repassados diretamente por
SAIBA qualquer tipo de rgo pblico ou privado, tais como:
O QUE construo de escolas, postos de sade, creches; presta-
o de servios (coleta de lixo, atendimento hospitalar,
DEVe emisso de alvars etc.); implementao de programas
ESTAR sociais (atendimento a crianas e adolescentes carentes,
fornecimento de merenda escolar, apoio ao pequeno
obrigatoriamente
registrado no
empresrio etc.).
oramento. Aes implementadas por concesso do Poder Pblico
iniciativa privada, que tenham o seu apoio ou que sejam
fruto de parcerias, no esto presentes na Lei Oramen-
tria. Como exemplos, podem ser citados os casos de
reforma de praas e parques por empresas em troca de
espao publicitrio ou a disponibilizao de funcionrios,
pela Administrao Municipal, para o trabalho em cre-
ches ou escolas comunitrias. Nesse caso especfico, no
h um desembolso financeiro direto do setor pblico.
A implementao de diretrizes de governo (como alte-
rao de grade curricular nas escolas ou instituio de
nova conduta gerencial no atendimento de unidades de
sade) geralmente tendem a no consumir recursos fi-
nanceiros e, por isso, tambm no constam da Lei Ora-
mentria Anual. Podero, em alguma medida, aparecer
na Lei de Diretrizes Oramentrias.
38
Programa
de Trabalho
A principal despesa referente s categorias

gerenciais com gasto de pessoal e encargos sociais.
A Lei Complementar n 96/99 estipula, para os municpios,
SAIBA
que as despesas com pessoal no podem exceder 60%
das receitas correntes. No entanto, h polmica em QUAIS
torno desse assunto, porque a lei no precisa na SO
definio do que deve ser considerado, alm dos salrios,
as principais
como despesa de pessoal (auxlio-transporte, auxlio-
despesas
refeio, planos de sade etc.). Alm disso, as receitas oramentrias.
correntes englobam transferncias governamentais
importantes com destinao especfica, como, por
exemplo, os recursos do Sistema nico de Sade-SUS,
que elevam indevidamente a receita e, portanto, redu-
zem o percentual dos gastos com pessoal.
Em segundo lugar, em geral, encontram-se as despesas
com custeio, que envolvem a implementao dos projetos
e atividades oramentrias (material de escritrio, servi-
os de transporte, manuteno das escolas etc.). So os
gastos com a compra de remdios para os postos de
sade, de merenda escolar, com a contratao de vigi-
lncia dos prdios municipais, dentre muitas outras, que
viabilizam polticas sociais e urbanas.
Com relao programao de despesas, o principal
gasto ocorre com a funo Administrao e Planejamento.
Esses gastos destinam-se manuteno do aparato bu-
rocrtico e administrativo. Em segundo lugar esto as
despesas com a funo Educao. De acordo com a
Constituio, os gastos do Poder Pblico com educao
devem ser de, no mnimo, 25% do oramento, nos termos
da lei. Geralmente, o Tribunal de Contas o responsvel
pela regulamentao do que deve ser considerado como
despesa de educao.
39
Entendendo
tudo
Despesa corrente
SAIBA
A classificao legal dos gastos que se destinam, ba-
O QUE sicamente, manuteno de servios e programas
sociais existentes, obras de conservao e adaptao
de imveis (despesas de custeio), assim como as
transferncias correntes, que correspondem aos re-
passes de recursos para custeio de uma esfera do
Poder Pblico para outra.
Despesa de capital
A classificao legal dos gastos que, em princpio, pro-
duzem alterao qualitativa e quantitativa do patrimnio
pblico, tais como investimentos (obras, equipamen-
tos ou mobilirio), inverso financeira (aquisio de
um prdio, compra de ttulos) e transferncias de
capital, quando uma esfera do Poder Pblico repassa
a outra recursos para investimentos.
SAIBA 3111 - Pessoal civil

QUAIS
Despesas com o pagamento dos salrios, vencimen-
SO tos e vantagens dos servidores municipais.
os elementos de 3113 - Obrigaes patronais
despesa mais
comuns. Despesas com o recolhimento de IAPAS, FGTS e ou-
tras obrigaes patronais.
3120 - Material de consumo
Despesa com materiais usados correntemente para a
manuteno das atividades e projetos, como material
de escritrio, material de limpeza, material didtico
para as escolas, material para limpeza urbana etc.
40
Programa
de Trabalho
3131 - Remunerao de servios pessoais

Despesa com remunerao pela prestao de servios
de natureza eventual por pessoa fsica, sem vnculo
empregatcio, como a contratao de estagirios ou
de especialistas reconhecidos para assessoramento da
Administrao, dentre diversos outros servios.
3132 - Outros servios e encargos
Despesa com a remunerao de servios diversos con-
tratados junto a empresas, como servios de vigiln-
cia, servios de manuteno de equipamentos, servi-
os de manuteno de edificaes pblicas ou ainda
servios menores tais como confeco de chaves ou
impresso de cpias xerogrficas, dentre outros.
3211 - Transferncias operacionais
Repasse de recursos para rgos da Administrao
Indireta para realizao de despesas com manuten-
o de atividades e pagamento de pessoal (despesas
correntes).
4110 - Obras e instalaes
Despesas com estudos, projetos, incio, prosseguimen-
to e concluso de obras, bem como a aquisio de
imveis necessrios realizao de obras, construo
de instalaes incorporveis s obras, tais como ele-
vadores, andaimes, ar condicionado central etc.
4120 - Equipamentos e material permanente
Despesas com a aquisio de equipamentos e mate-
riais com durabilidade superior a dois anos, necess-
rios ampliao e manuteno dos servios, tais como
mquinas de escrever, mesas, cadeiras, veculos, car-
teiras para escolas, raio-x, arquivos etc.
4311 - Auxlios para despesas de capital
Repasse de recursos para rgos da Administrao
Indireta para realizao de despesas com obras e
instalaes e a aquisio de equipamentos e material
permanente.
41
Princpio
da legalidade
[3 ]
PRINCPIO
DA LEGALIDADE
Nesta parte, voc aprende que o oramento precisa virar lei

e ser elaborado conforme certas normas legais para poder
valer. Fica sabendo que, na verdade, trs leis formam o con-
trato oramentrio brasileiro: a Lei do Oramento Anual, o
Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias.
O contrato oramentrio lei e o seu processo de elaborao tam-

bm obedece a dispositivos legais. As principais determinaes en-
contram-se presentes na Constituio Federal (Captulo II, Das Fi-
nanas Pblicas). Atualmente, a Lei 4.320, de 17 de maro de 1964,
estabelece as normas especficas sobre elaborao e organizao
oramentria.
Os estados tambm podem legislar sobre o oramento, o que tor-
na possvel a existncia de normas estaduais especficas. No mbito
municipal, a Lei Orgnica do Municpio pode apenas apresentar
algum dispositivo referente a aspectos de interesse local ou
suplementao de determinada norma federal ou estadual.
27
Entendendo
tudo
A Constituio determina a elaborao do contrato oramentrio
com base em trs instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA). Esses trs instrumentos direcionam a administrao
do contrato oramentrio no decorrer dos anos.
Plano Plurianual-PPA
Contm o programa de trabalho elaborado pelo prefeito,
sobretudo em relao a investimentos, referente ao perodo
de quatro anos a contar do segundo ano de seu mandato.
O PPA deve ser remetido Cmara Municipal pelo prefeito
at o dia 31 de agosto e ter vigncia at o final do
primeiro ano do mandato subseqente. Esse recurso garante
a continuidade de aes de um governo para o outro,
mantendo as prioridades j assumidas, bem como
proporciona sociedade uma viso global das pretenses
de ao da Administrao Municipal. um instrumento
para planejamento de mdio prazo.
Lei de Diretrizes Oramentrias-LDO

Define metas e prioridades para a administrao pblica
a partir do Plano Plurianual, assim como orientaes para
elaborao da Lei Oramentria. Indica possveis alteraes
na legislao tributria, na poltica salarial e de contratao
de novos servidores. A Constituio Federal prev a edio
anual da LDO. Ela deve ser enviada Cmara Municipal
at 15 de abril.
Lei Oramentria Anual-LOA

elaborada pelo Executivo segundo as diretrizes aprovadas
na LDO e estabelece a previso de despesas e receitas
para o ano seguinte. A LOA deve ser enviada para
28
Princpio
da legalidade
apreciao do Legislativo at o dia 30 de setembro de
cada ano. Se isso no ocorrer dentro do prazo legal, a Lei
Orgnica do Municpio pode prever que a Comisso de
Oramento da Cmara elabore uma proposta. Caso a
proposta do Executivo seja rejeitada pelos vereadores, estar
valendo, para o prximo mandato, o oramento do exerccio
em curso.
A tramitao do Oramento na Cmara
O Legislativo tem at o final do exerccio que antecede a entrada

em vigor da proposta oramentria para apreci-la. Os vereadores
podem fazer emendas ao projeto de lei do Executivo ou aos anexos,
dos quais faz parte o programa de trabalho com as respectivas pre-
vises de despesas. Os vereadores devem indicar, no caso de haver
emendas, de qual dotao oramentria os recursos vo ser retira-
dos e para quais outras sero destinados. As emendas aos projetos
oramentrios no tm limitao quanto a valor.
Os vereadores no tm poder para movimentar recur-
sos destinados a despesas com pessoal e encargos sociais,
pagamento da dvida e transferncias de recursos deter-
minadas pela Constituio. Os valores previstos de re-
ceita tambm no podem ser alterados. O prefeito tem
poder para vetar as emendas. Os vereadores vo apreciar
os vetos, podendo mant-los ou rejeit-los. Se o veto do
prefeito for mantido, o projeto ou atividade oramentria em
questo fica sem o recurso.
A execuo do oramento
Para que o oramento comece a ser utilizado, ou seja, inicie-se a

execuo oramentria, necessrio que a Lei Oramentria seja
29
Entendendo
tudo
publicada em um veculo de comunicao de grande circulao. O
incio efetivo da realizao de despesas comea com a liberao das
cotas oramentrias para os rgos da Prefeitura
pelo departamento do oramento ou rgo equi-
valente, para que possam ser gastas as dotaes
oramentrias.
O uso das dotaes oramentrias ocorre por
meio do empenho, que tambm uma exigncia
legal. Trata-se de um documento, numerado
seqencialmente, a ser emitido previamente sem-
pre que a Administrao decidir realizar alguma
despesa. A emisso significa que a dotao ora-
mentria, at aquele valor especificado, j est
comprometida com uma determinada despesa. A realizao de uma
despesa sem a emisso do empenho configura-se como crime.
Para proceder compra ou venda de bens, contratao de servios
ou concesso de explorao de servios pblicos, a Prefeitura deve
realizar uma licitao para escolher a melhor proposta, conforme
dispe a Lei Federal n 8.666/93. A escolha da melhor proposta
decidida, basicamente, segundo o princpio do menor preo, embora
a legislao permita combinar o critrio de melhor tcnica. Alm
de estabelecer situaes de dispensa ou inexigibilidade de
licitao, a lei prev cinco modalidades de licitao sucessivamente
mais complexas, de acordo com o valor da compra, contratao ou
concesso a ser feita: convite, tomada de preos, concorrncia
pblica, leilo e concurso.
30
Princpio
da legalidade
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de

forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
Administrao Pblica Federal para as despesas de capi-
tal e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as me-
tas e prioridades da Administrao Pblica Federal, inclu- ISTO LEGAL
indo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tribut-
ria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
CONSTITUIO FEDERAL, ART. 165, 1 E 2
Esta combinao depende da edio de uma Lei Com-

plementar, prevista no artigo 165, 9 da Constituio
Federal, que defina claramente os conceitos indicados
pela prpria Constituio Federal e o encadeamento entre SAIBA
eles. Atualmente, comum o Executivo elaborar leis de COMO
diretrizes oramentrias bastante simplificadas, o que lhes
retira o valor. A justificativa de que, inexistindo uma a combinao do
conceituao precisa das funes da LDO, muitos PPA, LDO e LOA
vereadores a utilizam para fazer oposio ao governo. pode funcionar de
maneira eficiente.
Com relao ao Plano Plurianual, a falta de uma
conceituao clara tambm causa problemas. No h
informaes precisas, por exemplo, sobre o nvel de
detalhe com que as metas devem ser registradas no PPA.
Isso tem causado a elaborao de planos genricos,
favorecendo a diluio de compromissos.
31
Compromisso
de realizaes
[2 ]
COMPROMISSO
DE REALIZAES
A seguir, voc ver que o oramento pblico um contra-

to de realizaes entre o governo e a administrao p-
blica com toda a sociedade. No contrato oramentrio,
dever ser registrado tudo aquilo que o governo dever
fazer em benefcio da cidade e de seus cidados e, ao
mesmo tempo, o que estes ltimos esto dispostos a ofe-
recer em termo de contribuies.
A Cmara Municipal e a Prefeitura so as principais instn-

cias, no mbito municipal, para a definio e viabilizao de
aes em benefcio da sociedade. Cada frum desempenha
funes prprias:
Prefeitura Municipal
Conjunto de instituies (secretarias, fundaes,
empresas etc.) responsvel pela administrao e
17
Entendendo
tudo
satisfao das demandas ou necessidades existentes na
sociedade, de acordo com normas estabelecidas. As
instituies so gerenciadas por servidores pblicos,
escolhidos geralmente por concursos. A Administrao
Pblica, formada pelas instituies e servidores,
responsvel pela operacionalizao de diversos servios,
programas assistenciais e investimentos. O prefeito o
responsvel por montar o Governo Executivo, que vai
dirigir a Administrao Municipal.
Cmara Municipal
Instituio que constitui o Poder Legislativo, responsvel
pela elaborao das leis que vo nortear as aes da
Administrao Municipal. Dispe de uma Comisso de
Oramento que analisa os projetos de lei oramentria
(LDO, PPA e LOA). O Legislativo, com o auxlio do Tribunal
de Contas, tambm desempenha a funo de fiscalizao
do Poder Executivo.
O que dever ser realizado em benefcio dos cidados e da cidade

decidido, em ltima instncia, pelo prefeito. O prefeito decide o
que vai fazer, levando em conta as leis e os recursos disponveis. H
definies legais constitucionais que o Executivo deve cumprir, tais
como a ateno sade e a oferta de ensino. Os recursos, por sua
vez, advm da cobrana de tributos dos cidados, de acordo com a
forma e o montante definidos pelo Legislativo.
J a Cmara Municipal aprova matrias especficas para que o
Executivo cumpra as determinaes constitucionais, como leis de uso
e ocupao do solo, plano diretor e o prprio oramento. No en-
tanto, as leis no so capazes de determinar com preciso o conte-
do e a forma finais a serem conferidos s diversas aes governa-
mentais.
18
Compromisso
de realizaes
O processo de negociao
Para definir o que realizar, o Executivo busca estabelecer um pro-

cesso de negociao com a sociedade, naturalmente organizada em
vrios agrupamentos de interesse, para chegar a um entendimento
comum quanto ao plano de aes a ser viabilizado. Nesse processo,
o Executivo esclarece os benefcios que as medidas propostas traro
para a sociedade. Ao mesmo tempo, na medida em que a
realizao das aes vai sendo encaminhada, o Executivo
busca movimentar instituies e normas que ele acredita
serem capazes de implementar efetivamente essas aes.
Por outro lado, os vrios segmentos da sociedade
apresentam as suas demandas por melhorias e fazem
crticas s aes priorizadas pelo governo.
Esse processo de negociao pode ser transparente ou
no. Os prefeitos, de diversas maneiras possveis, podem se
utilizar de instrumentos - como pesquisa, consulta populao, criao
de conselhos comunitrios etc. - que permitam estabelecer o dilogo
com a sociedade. Os resultados, em termos de participao e com-
promisso, vo depender de cada situao, podendo ou no
contemplar todos os interessados. Podem restringir-se elaborao
de oramentos de gabinete ou chegar realizao de oramento
participativo.
O contrato
Na verdade, o processo de negociao comea ainda na campa-

nha eleitoral. nesse momento que o candidato a prefeito se rene
com diversas instituies, entidades e lideranas da comunidade para
discutir as aes consideradas prioritrias por esses segmentos. En-
tretanto, como os candidatos - que efetivamente ainda no so go-
verno - no possuem condies institucionais para implementar os
compromissos firmados durante a campanha, eles reafirmam esses
propsitos em seu Programa Eleitoral de Governo.
19
Entendendo
tudo
Aps a sua eleio, o prefeito busca traduzir em aes as promes-
sas feitas durante a campanha. Ele amplia o dilogo com a socieda-
de, procurando outros canais de interlocuo para confirmar suas
diretrizes eleitorais e tambm acolher novas demandas.
Anualmente, de acordo com a Constituio, o prefeito
deve transformar a promessa de realizao em
compromisso de realizao, ou seja, fazer o oramento
pblico, registrando todas as aes que sero tomadas.
Assim, formata-se um contrato onde registrado o que
o prefeito pretende realizar em benefcio dos cidados
(despesas) e, ao mesmo tempo, o que os cidados esto
dispostos a contribuir para os interesses comuns (receitas).
Naturalmente, alguns prefeitos promovem dilogos precrios, que
tero como conseqncia maior a fragilizao dos compromissos
com a populao. Apesar disso, o oramento continua a manter seu
carter de contrato, ainda que com legitimao pequena, devido
prpria natureza de lei do oramento municipal.
O CUMPRIMENTO DO CONTRATO
Como qualquer outro, o contrato oramentrio firmado entre o

prefeito e a sociedade corre tambm o risco de ser rompido. De um
lado, o oramento pode ser executado apenas em parte. Isso no
constitui uma ilegalidade, pois a Constituio Brasileira considera o
oramento uma previso. Entretanto, dependendo das razes, a no
realizao de determinada prioridade pode configurar descompromis-
so poltico, uma ilegitimidade.
De outro lado, o contrato oramentrio pode ser descumprido devido
ao chamado desvio de verba. Isso ocorre quando o prefeito destina
uma dotao oramentria para um determinado programa de tra-
balho e a utiliza para outros objetivos. Um exemplo a dotao pa-
ra construo de uma escola ser utilizada na reforma de uma praa.
Esse procedimento ilegal e considerado crime de responsabilidade.
20
Compromisso
de realizaes
O CONTROLE SOCIAL DO CONTRATO ORAMENTRIO
So muitas as formas de controle social do cumprimento do

oramento pblico, dependendo da sua abrangncia ou finalidade.
Certamente, uma das mais amplas a prtica de oramento
participativo, que permite populao definir diretamente o seu
contedo e acompanhar seu cumprimento.
O controle social mais tradicional o controle de legalidade da
execuo do que estava previsto no oramento, isto , o controle
da execuo oramentria. Ele considerado controle interno
quando exercido por rgos do prprio Poder Pblico, como rgos
de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o
processamento da receita e despesa respeite os dispositivos legais
existentes. definido como controle externo quando diz respeito
fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre a legalidade das
contas pblicas, com o auxlio do Tribunal de Contas.
A atuao dos rgos de controle interno e externo permanente,
sobretudo atravs da anlise dos balancetes mensais e dos processos
licitatrios. Esses rgos podem ser acionados por denncia de
qualquer servidor pblico ou cidado. O principal momento acontece,
anualmente, sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, prazo
limite para o Poder Executivo remeter sua prestao de contas ao
Legislativo para apreciao. Para subsidiar esta anlise, o Tribunal
de Contas elabora parecer prvio, que pode ser aceito ou no pelos
parlamentares.
Internamente, no Legislativo, a Comisso de Oramento
desempenha importante papel de acompanhamento da execuo
oramentria e anlise dos projetos de lei envolvendo matria
oramentria. Ela tem competncia para solicitar documentos e es-
clarecimentos verbais de autoridades pblicas e propor emendas a
todos os projetos de lei que tratem de gastos pblicos.
A atuao dos controles interno e externo dirigida, principalmente,
para a avaliao do cumprimento dos aspectos legais formais do
21
Entendendo
tudo
oramento. No se volta para a avaliao do cumprimento do pro-
grama de trabalho propriamente dito, mesmo porque a legislao
brasileira o considera uma previso e, portanto, no obrigatrio o
seu pleno cumprimento, a no ser no caso do j mencionado desvio
de verba.
CONSELHOS E FUNDOS: O CONTROLE SOCIAL DIRETO
Os conselhos e fundos so instituies que se destinam ao controle

direto da definio e do cumprimento do programa de trabalho
previsto no contrato oramentrio. Os fundos so contas
oramentrias especiais, criadas por lei, com o objetivo de promover
o controle da entrada de recursos para determinada finalidade e a
sua sada para determinado fim. A movimentao dos recursos do
fundo se d atravs de oramento, conta bancria, contabilidade e
prestao de contas prprios, o que, em princpio, facilita o seu
acompanhamento e fiscalizao.
A partir da dcada de oitenta, a instituio de fundos passou a ser
acompanhada da criao, atravs de lei, de conselhos integrados
por representaes de usurios, trabalhadores e Poder Pblico, que
so responsveis diretos pela sua gesto. Em geral, o controle social
do oramento por meio dos conselhos exercido, dentre outras
formas, por meio da aprovao do plano de aplicao de recursos e
da prestao de contas. Nessa perspectiva, destacam-se o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio-FUNDEF, Fundo de Assistncia
Social-FAS, Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente e
o Fundo de Sade, com seus respectivos conselhos, seja no mbito
federal, estadual ou municipal.
22
Compromisso
de realizaes
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade

pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros pblicos, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria. ISTO LEGAL
CONSTITUIO FEDERAL, ART. 70, PARGRAFO NICO
Ao rgo incumbido da elaborao da proposta

oramentria ou a outro indicado na legislao, caber
o controle do cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos monetrios e em termos de realizao
de obras e prestao de servios.
LEI 4.320/64, ART. 75, III E 79 ISTO LEGAL
So diretrizes bsicas da poltica de atendimento a

criao de conselhos municipais, estaduais e nacional
dos direitos da criana e do adolescente, rgos
deliberativos e controladores das aes em todos os nveis,
assegurada a participao popular paritria por meio de
organizaes representativas, segundo leis federal, ISTO LEGAL
estaduais e municipais e a manuteno de fundos
nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos
conselhos dos direitos da criana e do adolescente.
ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

(LEI 8.069/90), ART. 88, II E IV
23
Entendendo
tudo
O oramento tende a perder o seu carter de contrato,

pois a maior preocupao do Secretrio de Fazenda
SAIBA com o caixa da Prefeitura e no com o programa de
POR QUE trabalho a ser realizado. Alm disso, provoca uma gran-
no conveniente
de concentrao de poderes, j que quem paga passa a
que a Secretaria da controlar tambm com o que se deve gastar.
Fazenda elabore o O ideal que a elaborao e execuo do oramento
oramento.
fiquem a cargo da Secretaria de Planejamento ou do
rgo responsvel pela gerncia das diretrizes de gover-
no. Dessa forma, ser possvel enfocar os aspectos de
planejamento e participao, fundamentais no contrato
oramentrio.
A criao de conselhos com fundos oramentrios ao

seu alcance, integrados por representantes da sociedade
SAIBA civil, trabalhadores do prprio setor e Poder Pblico, com
POR QUE o poder legal para controlar a destinao de recursos
pblicos em diversos setores sociais, constitui um
os conselhos so importante passo na democratizao da administrao
importantes para o
pblica brasileira, principalmente em nvel municipal. Eles
controle social do
oramento pblico.
permitem que os cidados, atravs de suas entidades,
tomem conhecimento direto da situao das polticas
sociais e participem diretamente das tomadas de deciso
do governo. A escolha de seus integrantes, atravs de
mecanismos democrticos, superando prticas populistas
de perodos anteriores, representa tambm uma real
valorizao da cidadania.
A atuao dos conselhos importante, pois apenas a

atuao dos governantes, conforme os dispositivos das
leis, no suficiente para garantir correo no que deve
ser feito em benefcio da coletividade. Por meio de canais
de comunicao como esses, torna-se possvel o
acolhimento, de fato, dos interesses dos diversos
segmentos na formatao do contedo das aes do
governo.
24
Compromisso
de realizaes
Entretanto, a relao entre conselhos, fundos e

administrao pblica ainda recente. De um lado, as
lideranas vm passando por um intenso processo de
desvendamento do funcionamento do servio pblico. Do
outro, os diversos governos vm se esforando para
instituir um processo executivo transparente e respeitoso
em relao s definies populares. Onde h conselhos
e fundos, nem sempre todo o conjunto de recursos
encontra-se sob seu controle. Os planos de aplicao
ainda carecem de metas objetivas. preciso estar atento,
pois trata-se da construo de novos conceitos para
administrao pblica e a sociedade brasileira.
25
Entendendo
tudo
42
Previso de
Receitas
e Despesas
[5 ]
PREVISO
DE RECEITAS
E DESPESAS
Este captulo mostra como o oramento municipal no

certeza de dinheiro no caixa da Prefeitura. Voc ver que
o programa de trabalho do contrato oramentrio constitui
uma previso de aes e valores, com uma caracterstica
importante: uma autorizao para realizaes com um
limite de valores e contedo.
O oramento pblico elaborado num perodo de seis a

oito meses antes de entrar em vigor. Ele vale por 12 meses
contados a partir de 1 de janeiro do ano seguinte. Portan-
to, os valores apresentados para receita e despesa so uma
previso do cenrio esperado. Se o oramento for elaborado
de maneira criteriosa, ele tende a se aproximar da realidade. No
entanto, em face das alteraes inesperadas que podem ocorrer
nas polticas econmica e fiscal, as previses esto sujeitas a
mudanas inimaginveis.
Em virtude desse carter de previso, os recursos registrados no
43
Entendendo
tudo
oramento, tanto receitas como despesas, no esto necessariamen-
te assegurados. O comportamento da economia afeta sensivelmente
os recursos que chegam diariamente ao Tesouro Municipal.
Dessa forma, os valores definidos na Lei Oramentria constituem
um limite de autorizao para a Administrao Municipal fazer gas-
tos e realizar aes, o que torna o oramento, na verdade, uma Lei
Autorizativa. Ele no mostra o quanto a Administrao dever ter
obrigatoriamente gasto no final do ano. Portanto, se os recursos pre-
vistos forem utilizados apenas parcialmente, no significa que have-
r sobra de dinheiro no caixa da Prefeitura. Significa apenas que foi
feita uma previso para gastos maior do que o valor efetivamente
necessrio. Portanto, a legislao oramentria brasileira considera
normal se parte ou o todo de um projeto ou atividade oramentria
no for realizado, devido a esse carter de previso.
Para corrigir eventuais alteraes de previso no oramento, o Exe-
cutivo pode solicitar crditos adicionais ao Legislativo. H trs tipos
de crditos: suplementares, especiais e extraordinrios. A
suplementao corresponde ao pedido de crditos adicionais que
sero utilizados para cobrir despesas no computadas ou insuficien-
temente dotadas na lei do oramento. O pedido de suplementao
pode ser feito e concedido no prprio projeto de lei oramentria,
quando este for apresentado para a apreciao do Legislativo. Pode
tambm ser encaminhado ao longo do ano, na medida do necess-
rio. Antes do Plano Real, a suplementao vinha sendo requerida
principalmente para a recomposio do oramento devido ao pro-
cesso inflacionrio, que corroa os valores disponveis.
O crdito extraordinrio destinado s despesas urgentes e im-
previstas. O crdito especial utilizado para despesas para as quais
no haja dotao oramentria especfica.
Os crditos suplementares e especiais so os mais comuns e de-
pendem da indicao de recursos disponveis, que podem ser prove-
nientes de excesso de arrecadao, anulao parcial de dotaes
44
Previso de
Receitas
e Despesas
oramentrias ou de operaes de crdito autorizadas, assim como
da avaliao contbil da existncia de supervit financeiro.
Se imaginarmos um oramento total de $ 1.000 (Quadro 2 da
pgina 46) com duas atividades oramentrias (Manuteno dos
Prdios Pblicos e Aperfeioamento de Professores no Quadro 1), o
Poder Executivo poder alterar a previso oramentria, conforme
mostram as alternativas a seguir. Caso queira viabilizar condies
para se gastar mais $ 100 com o elemento de despesa "Equipamentos
e Material Permanente" destinado atividade "Aperfeioamento de
Professores", poder escolher entre duas alternativas. Na alternativa
1 (pgina 47), o Poder Executivo pode retirar, por exemplo, os crditos
necessrios de "Obras e Instalaes" previstos em "Manuteno de
Prdios Pblicos" e transferi-los para a dotao em questo. Repare
que, neste caso, o total do oramento permaneceu o mesmo, pois
ocorreu a anulao parcial de despesa seguida de uma suple-
mentao equivalente. Como alternativa 2, o Poder Executivo pode
utilizar o excesso de arrecadao. Assim, ele pode aumentar o valor
da dotao que desejar at o limite do crescimento da receita.
Dotao oramentria
Interveno prevista no oramento acompanhada da SAIBA
definio correspondente de recursos.
O QUE
Crdito oramentrio
Valor da autorizao legislativa para cada projeto ou
atividade oramentria.
Verba
Termo popular, em desuso na terminologia oramen-
tria brasileira. Usado para designar o montante de
recursos destinado pelo Poder Pblico aos programas
e investimentos pblicos.
45
Entendendo
tudo
QUADRO 1
ORAMENTO INICIAL
MANUTENO DOS APERFEIOAMENTO

PRDIOS PBLICOS $ DE PROFESSORES $
PESSOAL CIVIL 300 PESSOAL CIVIL 200

OBRIGAES PATRONAIS 90 OBRIGAES PATRONAIS 60
MATERIAL DE CONSUMO 50 MATERIAL DE CONSUMO 20
OUTROS SERVIOS EQUIPAMENTOS E
E ENCARGOS 60 MATERIAL PERMANENTE 20
OBRAS E INSTALAES 200
SUBTOTAL 700 SUBTOTAL 300

ORAMENTO TOTAL 1.000
QUADRO 2
RECEITA ORAMENTRIA PREVISTA E REALIZADA
RECEITA PREVISTA $ RECEITA REALIZADA $
IMPOSTOS 400 IMPOSTOS 450

TAXAS 200 TAXAS 200
MULTAS 100 MULTAS 100
COBRANA DE DVIDA ATIVA 100 COBRANA DE DVIDA ATIVA 150
OPERAES DE CRDITO 200 OPERAES DE CRDITO 200
TOTAL 1.000 TOTAL 1.100
46
Previso de
Receitas
e Despesas
ALTERNATIVA 1
ORAMENTO APS SUPLEMENTAO POR ANULAO DE DESPESA


OUTROS SERVIOS EQUIPAMENTOS E
E ENCARGOS 60 MATERIAL PERMANENTE 120

ALTERNATIVA 2
ORAMENTO APS SUPLEMENTAO
POR EXCESSO DE ARRECADAO


OUTROS SERVIOS EQUIPAMENTO E MATERIAL
E ENCARGOS 60 PERMANENTE 120

47
Entendendo
tudo
CARACTERSTICAS DOS CRDITOS ADICIONAIS
ESPCIE FINALIDADE AUTORIZAO FORMA DE RECURSOS LIMITE VIGNCIA PRORROGAO CLASSIFICAO

LEGISLATIVA ABERTURA DAS DESPESAS
SUPLEMEN- Reforo do Prvia, podendo Decreto do Indicao Obrigatrio No exerccio Jamais permitida Genrica
TARES oramento ser includa na prefeito obrigatria indicao na em que foi
prpria lei de Lei de aberto
oramento ou Autorizao
em lei especfica e no Decreto
de Abertura
ESPECIAIS Atender Prvia em Decreto do Indicao Obrigatrio No exerccio S para o exerccio Para projetos e
programas lei especfica prefeito obrigatria indicao na seguinte, se aberto atividades com a
no existentes Lei de em um dos quatro indicao dos
no Autorizao ltimos meses do elementos de
oramento e no Decreto ano e desde que a despesa
de Abertura lei autorizativa
assim o permita
EXTRAORDI- Atender Independente Decreto do Indicao Obrigatrio No exerccio S para o exerccio Especificada
NRIOS despesas prefeito com obrigatria indicao no seguinte, se aberto somente para as
imprevisveis remessa Decreto de em um dos quatro despesas
e urgentes imediata Abertura ltimos meses do indicadas na
Cmara ano e desde que a coluna finalidade
Municipal lei autorizativa
assim o permita
48
Previso de
Receitas
e Despesas
Estimativa de receita
A credibilidade do oramento depende do critrio com que se

elabora a estimativa de receita para o ano seguinte. Esse proces-
so relativamente complicado, porque envolve variveis como de-
sempenho da economia, possibilidade de mudanas na legislao
tributria e a atuao direta do Poder Pblico tanto na fiscalizao
como na negociao de recursos, que esto sujeitos a diversos
tipos de influncia. Alm disso, a receita possui vrias fontes,
que se comportam de maneira prpria.
A falta de critrios mais rigorosos pode levar a se montar um
oramento excessivamente otimista ou com "moedas podres", isto
, recursos possveis, mas que certamente no se confirmaro, em
virtude de dificuldades polticas ou administrativas para sua obten-
o. Nesse caso, h grande chance de, no momento da execuo
oramentria, ocorrer dficit, pois a autorizao para o gasto se man-
tm, apesar de, na prtica, no corresponder a uma receita realista.
Basicamente, os recursos oramentrios so classificados em duas
grandes categorias econmicas: receitas correntes e receitas de
capital. As receitas correntes so compostas da arrecadao tribut-
ria, transferncias constitucionais e renda da prestao de servi-
os. J as receitas de capital, onde pode ocorrer a maior concentra-
o de moedas podres, so provenientes de recursos financeiros oriun-
dos, principalmente, da constituio de dvida.
A estimativa da receita ter por base as demonstraes

mensais da receita arrecadada, a arrecadao dos trs
ltimos exerccios, pelo menos, bem como as circunstn-
cias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a
produtividade de cada fonte de receita.
LEI 4.320/64, ART. 30 ISTO LEGAL
49
Entendendo
tudo
Origem dos recursos
O Poder Pblico pode obter recursos para o desempenho de suas

funes basicamente de quatro fontes: arrecadao de tributos,
operaes de crdito, convnios e alienao de bens pblicos,
alm de outras formas indiretas.
Considerando-se o montante diretamente arrecadado e as parce-
las recebidas, a distribuio de recursos tributrios no Brasil feita
da seguinte forma: 42,9% ficam com os estados, 34,4% com a Unio
e 22,8% com os municpios.
Apesar da existncia de mais de 40 tributos, a concentrao da
arrecadao muito grande. Apenas cinco tributos (ICMS, Contri-
buio Previdenciria, Imposto de Renda, IPI e Finsocial) respondem
por 73,2% da arrecadao tributria brasileira. A maior parte da
receita tributria, num percentual correspondente a 51,94%, advm
de tributos que incidem sobre bens e servios. O item rendas e lucros
responde somente por 16,63% da arrecadao tributria.
Nos pases desenvolvidos, a distribuio da incidncia de tributos
mais eqitativa e a arrecadao sobre o item rendas e lucros
maior, em torno de 38,8%. Nesse mbito, a estrutura tributria
brasileira mais injusta, pelo fato de a maior parte da arrecadao
ser oriunda de tributos sobre bens e servios. Esses tributos -
basicamente IPI e ICMS - so repassados para os preos dos produtos.
E, nesse caso, ricos e pobres pagam o mesmo percentual para um
produto adquirido. Considerando-se que a populao de baixa renda
gasta praticamente todo o salrio com alimentos, roupas, transporte,
remdios, energia eltrica etc., o peso proporcional dos tributos sobre
a sua remunerao ser maior, como mostra a simulao ao lado.
50
Previso de
Receitas
e Despesas
SIMULAO DO PESO DO IMPOSTO INDIRETO SOBRE A RENDA
FAMLIA RENDA DESPESA IMPOSTO IMPOSTO/RENDA

MENSAL (R$) MENSAL (R$) PAGO (R$) (%)
1 200 180 36 18
2 1.000 500 100 10
Arrecadao dos tributos
A receita advinda de tributos pode ser obtida diretamente pelas

esferas pblicas, quando elas cobram os tributos de sua competn-
cia, de acordo com determinao da Constituio. Ela tambm pode
ser originada de transferncias constitucionais, ou seja, parte do
que uma esfera recolheu repassada para outra. A Unio transfere,
para os estados e municpios, respectivamente, o Fundo de Participa-
o dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
A arrecadao tributria no uniforme ao longo do ano. No caso
dos tributos, cuja base de incidncia so as atividades comerciais e
industriais (por exemplo, ISS, ICMS e IPI), a receita varia ms a
ms, de acordo com o desempenho dos diversos setores eco-
nmicos que fazem parte dessas atividades. Atualmente, de
modo geral, a receita tributria das trs esferas de governo
tende a ser proporcionalmente maior no primeiro
quadrimestre do ano (de janeiro a abril). Nesse perodo
computado o pagamento concentrado de alguns impostos:
IPVA (nos estados), IPTU (nos municpios) e IR (Unio).
A falta de uniformidade da arrecadao tributria afeta diretamente
a distribuio de cotas oramentrias. A Prefeitura precisa fazer um
acompanhamento rigoroso da sua evoluo para evitar que sejam
liberados mais crditos oramentrios do que dever ingressar
efetivamente de recursos no Tesouro Municipal. Alm disso, precisa
fazer poupana para poder pagar despesas maiores que acontecem
no fim de ano, como o 13 salrio do funcionalismo.
51
Entendendo
tudo
UNIO
IMPOSTO SIGLA
SAIBA
Sobre a renda IR
QUAIS
Sobre propriedade territorial rural ITR
SO
Sobre grandes fortunas -
os impostos segundo
as esferas pblicas. Sobre importao II
Sobre exportao IE
Sobre produtos industrializados IPI
Sobre operaes financeiras IOF
Extraordinrio (guerra) -
Emprstimo compulsrio (calamidade,
guerra, investimento) -
Contribuio provisria sobre
movimentao ou transmisso
de natureza financeira CPMF
ESTADO
IMPOSTO SIGLA
Sobre prop. veculos automotores IPVA
Sobre transmisso de bens causa
mortis e doaes ITCD
Sobre a circulao de mercadorias

e servios ICMS
Emprstimo compulsrio (calamidade) -
MUNICPIO
IMPOSTO SIGLA
Sobre propriedade territorial e urbana IPTU
Sobre a transmisso intervivos de bens ITBI
imveis
Sobre servios de qualquer natureza ISSQN
FONTE: CONSTITUIO FEDERAL
52
Previso de
Receitas
e Despesas
UNIO ESTADOS
PARA ESTADOS PARA MUNICPIOS PARA MUNICPIOS

SAIBA
IMPOSTO VALOR IMPOSTO VALOR IMPOSTO VALOR
QUAIS SO
Imposto de Imposto de ICMS 25,5%
Renda Renda
as transferncias
recolhido dos recolhido dos
funcionrios funcionrios IPVA 50% constitucionais.
estaduais 100% municipais 100%
IR/IPI 21,5% IR/IPI 22,5% IPI 25%

s/ exportaes
IPI 10% IPTR 50%

sobre
exportaes
Os tributos so recolhidos atravs dos bancos oficiais.

Para que o recolhimento seja feito via bancos privados, SAIBA
preciso haver uma lei especfica autorizando o recebi- COMO
mento (Constituio Federal, art. 163, 30). ACONTECE
Os contribuintes devem se dirigir aos bancos autoriza-
o recolhimento
dos e preencher uma guia de recolhimento. de tributos.
Alguns impostos so calculados e pagos de uma s vez
ao longo do ano ou em parcelas pr-determinadas. o
caso do IPVA e IPTU. Outros, como ICMS, IPI e IR em
alguns casos, so pagos mensalmente, conforme a apu-
rao feita.
Obteno de Emprstimos
O Poder Pblico pode obter recursos atravs de endividamento. As

operaes de crdito, de acordo com normas determinadas pelo
Senado Federal (atualmente, a Resoluo n 78/98) e o Banco Cen-
tral, viabilizam a disponibilizao desses recursos. Em qualquer hi-
ptese de endividamento, obrigatria a autorizao do Legislativo.
53
Entendendo
tudo
Freqentemente, o Emprstimo por Antecipao de Receita Or-
amentria (ARO) o mais solicitado. Ele utilizado para cobrir os
dficits financeiros correntes (pagamento de salrios, fornecedo-
res, empreiteiras etc.) e funciona como um cheque especial vlido por
um ano. O Executivo pode tomar emprestado (no sistema bancrio,
de acordo com as vantagens oferecidas) o equivalente a at 25%
de sua previso anual de receita. Esse emprstimo dever ser
pago conforme os juros de mercado normalmente praticados,
o que resulta numa operao cara. O governo aplica o dinheiro
emprestado no mercado financeiro e vai gastando de acordo com
a necessidade. O custo financeiro do emprstimo vai ser igual
diferena entre os juros pagos e os rendimentos obtidos nas aplicaes.
No ltimo ms de cada ano, o Executivo obrigado a pagar o
valor total do ARO. Quando a situao financeira do governo se
complica, comum contrair-se imediatamente novo ARO, como forma
de compensar parte do pagamento do emprstimo anteriormente
contrado. No ltimo ano do mandato, o prefeito no pode fazer
emprstimo por antecipao de receita. Essa determinao leva a
uma situao freqente em que as administraes municipais no
conseguem pagar salrios e fornecedores ao final do ano.
Outra forma de endividamento a obteno de recursos de agn-
cias financiadoras para a implementao especfica de programas
sociais ou investimentos. Esses financiamentos podem ser feitos por
bancos nacionais ou estrangeiros ou por organizaes no governa-
mentais. O custo desses emprstimos normalmente baixo e o pra-
zo para sua quitao razoavelmente longo. Alm de serem dirigi-
dos para a promoo de aes especficas, exigem, de modo geral,
uma contrapartida do governo em termos de recursos.
As agncias financiadoras exigem a prestao de contas detalhada
e peridica. Esse procedimento facilita o acompanhamento da
implementao das aes previstas. Em alguns casos, h instituies
que oferecem financiamentos a fundo perdido, ou seja, no exi-
gem o pagamento de recursos emprestados.
54
Previso de
Receitas
e Despesas
O Poder Pblico pode tambm se endividar emitindo ttulos pbli-
cos para captar recursos, preferencialmente da iniciativa privada.
Nesse caso, os ttulos so vendidos no mercado financeiro, apresen-
tando condies para seu resgate aps um prazo determinado.
Convnios e parcerias: uma modalidade

de financiamento
O Poder Pblico pode captar a contribuio de entidades pblicas

ou da iniciativa privada, atravs da celebrao de convnios e
parcerias. O convnio um instrumento legal que celebra o acordo
mtuo entre entidades que possuem interesses comuns. Normalmente,
ambas as partes envolvidas participam do convnio, oferecendo
parcela equivalente do que necessrio para viabilizar a ao de
interesse comum. O convnio pode representar, a favor da
Administrao Pblica, a transferncia de recursos ou a disponibili-
zao de recursos humanos ou materiais como imveis, mquinas
ou veculos. Apenas no caso de transferncia de recursos que a
operao aparecer diretamente no oramento.
Os Fundos de Assistncia Social, Direitos da Criana e do
Adolescente, assim como o Fundo de Sade, dentre outros, costumam
receber um montante expressivo de recursos oriundos de convnios.
Para consegui-los, a Prefeitura precisa estar atenta e fazer diversos
contatos com as entidades disponveis para conveniamento. um
processo de negociao relativamente demorado e complexo.
Quando o convnio acontece com rgos do Governo Federal, devem
ser cumpridas diversas normas para sua celebrao, tal como
apresentao prvia de um plano de trabalho detalhado e
recolhimentos em dia com o Instituto Nacional do Seguro Social -
INSS e Fundo de Garantia do Tempo de Servio-FGTS.
55
Entendendo
tudo
As parcerias so acordos entre o Poder Pblico e a iniciativa privada,
sujeitos observncia das normas de licitaes sempre que houver
possibilidade de competio. Nesse caso, os interesses no so
propriamente comuns, mas sim convergentes. Ambos se unem em
um mesmo empreendimento, porm com objetivos diferentes em
relao a ele. Um bom exemplo o processo de adoo de
equipamentos pblicos por empresas, como praas ou reas de lazer,
visando, por parte do Poder Pblico, sua manuteno e, pela
entidade, interesse em propaganda.
O convnio ser proposto pelo titular do Ministrio, rgo

ou entidade responsvel pelo programa, mediante a
apresentao do Plano de Trabalho, que conter, no
mnimo, (...) razes que justifiquem a celebrao do
convnio; descrio completa do objeto a ser executado;
descrio das metas a serem atingidas, qualitativa e
quantitativamente; etapas ou fases da execuo do objeto,
com previso de incio e fim; plano de aplicao de
ISTO LEGAL recursos a serem desembolsados pelo concedente e a
contrapartida financeira do proponente, se for o caso,
para cada projeto ou evento; cronograma de desembolso
(...).
INSTRUO NORMATIVA N 1 DA SECRETARIA DO TESOURO
NACIONAL, DE 15.01.97, ART. 2, I, II, III, IV, V, VI
A ALIENAO de bens pblicos
Outra alternativa para o Poder Pblico obter recursos a venda de

bens de sua propriedade. Essa venda deve ser promovida de acordo
com a legislao de licitao, atravs da modalidade de leilo, para
56
Previso de
Receitas
e Despesas
que todos os interessados possam apresentar a melhor proposta de
preo. Em geral, essas operaes envolvem a venda de veculos ou
mquinas usadas, que no representam recursos significativos.
Atualmente, no Brasil, a alienao de bens mais em voga a ven-
da de empresas pblicas. O processo conhecido como Programa
de Privatizao, e embora tenha especificidades relativas natureza
dos bens em questo, trata-se igualmente de leiles cujo objetivo
alcanar o melhor preo.
FONTES INDIRETAS DE RECURSOS
Os municpios podem tambm obter recursos diretamente do or-

amento da Unio ou do seu estado. Normalmente, eles referem-se
a empreendimentos especficos (construo de pontes, escolas, uni-
dades de sade etc.) e so frutos de emendas de deputados. Ao
longo do exerccio, o Poder Executivo tem que atuar junto ao rgo
responsvel para a liberao dos recursos oramentrios aprovados.
Outra forma de financiamento do Poder Pblico a concesso ou
permisso da prestao de servios pblicos ou de obras pblicas,
atravs de licitao, de acordo com a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995, e as respectivas leis estaduais e municipais correlatas. Por
meio de um edital e minuta de contrato, o Poder Executivo seleciona
a empresa interessada em prestar determinado servio, conforme
certas exigncias de qualidade, quantidade, prazo e poltica tarifria.
Nesse caso, o usurio paga concessionria ou permissionria o
valor do servio consumido, nos termos da licitao realizada. Este
o caso da permisso s empresas particulares para explorao de
linhas de transporte coletivo nas cidades, que so obrigadas a
estabelecer o processo da passagem de acordo com as normas
contratuais.
57
Entendendo
tudo
Dvida flutuante
Corresponde aos compromissos a serem honrados
pelo Poder Pblico dentro do prprio exerccio, da
SAIBA mesma forma que os restos em dbito do perodo
O QUE anterior, os pagamentos com os servios das dvidas
contratadas, as operaes de crdito por antecipao
de receita, os dbitos de tesouraria e as garantias
recebidas em dinheiro de terceiros para a execuo
de contratos de obras.
Dvida fundada
Diz respeito aos compromissos de exigibilidade supe-
rior a doze meses assumidos pelo Poder Pblico para
atender desequilbrios oramentrios ou financiamen-
to de obras e servios pblicos. Pode ser contrada
mediante contratos ou emisso de ttulos da dvida
pblica.
Dvida ativa tributria
o crdito que o Poder Pblico tem a seu favor, pro-
veniente de tributos no pagos ou de obrigaes
contratuais no quitadas pelo contribuinte, como alu-
guis, preos de servios etc.
58
Previso de
Receitas
e Despesas
CLASSIFICAO DA RECEITA ORAMENTRIA

POR CATEGORIA ECONMICA
RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL

Receita tributria Operaes de crdito ISTO LEGAL
Impostos Alienao de bens
Taxas Amortizao de emprstimos
Contribuies de melhoria Transferncias de capital
Receita de contribuies Outras receitas de capital
Receita patrimonial
Receita agropecuria
Receita industrial
Receita de servios
Transferncias correntes
Outras receitas correntes
Portaria SOF/SEPLAN n 37 de 02.08.89
59
Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria
[A1]
ANEXO 1
ORAMENTO
PBLICO NA
HISTRIA
Neste captulo, voc fica sabendo que a histria do ora-
mento pblico se confunde com a prpria evoluo do
Estado moderno, que busca o controle crescente das aes
do poder pblico.
O oramento pblico nem sempre foi como hoje. Alis, o

documento formal intitulado oramento pblico recente -
tem cerca de 180 anos. Entretanto, o processo dos governos
arrecadarem recursos para serem revertidos em benefcio da
populao bastante antigo. E o direito dos governantes de
recolherem recursos visando aes pblicas remonta pr-
pria razo de ser dos governos: uma parcela do prprio povo
escolhida para atuar em seu benefcio e que tem como fonte
de recursos o prprio povo.
Na histria ocidental, uma passagem bblica ilustra bem
este entendimento. Quando Jesus provocado pelos
fariseus, que viam nele uma ameaa ao Imprio Romano,
61
Entendendo
tudo
fala sobre a destinao das moedas para pagamento de tributos:
"Dai a Csar o que de Csar e a Deus o que de Deus".
Para alcanar o estgio em que se encontra atualmente, o ora-
mento pblico precisou de muito derramamento de sangue e de
muita disputa poltica nos parlamentos. Embora cada pas tenha sua
prpria histria, a evoluo do oramento tem uma histria prpria,
que vem evoluindo com as mudanas ocorridas nas principais na-
es ocidentais ao longo da histria moderna, principalmente na
Gr-Bretanha, na Frana e nos Estados Unidos. Essa histria se con-
funde com a prpria histria da estruturao dos fundamentos do
Estado moderno e a alterao da conduta dos governantes para
cumprir sua finalidade maior, que trabalhar em benefcio da
comunidade.
Oramento pblico e direitos civis
Desde o sculo XIII, a cidadania acumulou sucessivamente a con-

solidao de direitos civis, polticos e sociais. O primeiro passo foi a
separao entre o que pblico e o que privado. Isto representou a
conquista dos direitos civis fundamentais, tais como o de ir e vir e o
de propriedade.
Para o oramento pblico, este momento se relaciona com o fim da
cobrana indiscriminada de impostos. Em 1215, na Gr-Bretanha, a
Magna Carta, outorgada pelo rei Joo Sem-Terra, foi o marco mais
representativo. O artigo 12 da Carta estabelecia condies para aca-
bar com a arbitrariedade da Coroa Inglesa de instituir impostos e de
dar a eles a destinao que bem entendesse.
Em 1668, tambm na Inglaterra, foi estabelecida definitivamente a
distino entre despesas da Coroa e do Reino, atravs do Bill of
Rigths (Petio de Direitos). Isso ocorreu durante a Revoluo Glori-
osa e consolidou o entendimento sobre o que pblico e o que
privado.
62
Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria
Inglaterra 1215
QUADRO
Os bares ingleses obtm do rei Joo Sem-Terra a RESUMO
Magna Carta, fundamentando as liberdades civis. O
artigo 12 da Carta diz:
"Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no reino, se-
no pelo seu conselho comum, exceto com o fim de
resgatar a pessoa do rei, fazer seu primognito e casar
sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esses
fins sero razoveis em seu montante."
Inglaterra 1689
A Revoluo Gloriosa edita o "Bill of Rights" (Petio de
Direitos). O documento separa finanas do reino
(Estado) das finanas da Coroa e o Parlamento passa
a autorizar despesas da Coroa.
Estados Unidos 1774

A Declarao de Direitos do Congresso da Filadlfia
determina a excluso de todo imposto interno e exter-
no caso no haja consentimento prvio do povo.
Frana 1789
A Revoluo Francesa institui direitos civis e polticos:
"Nenhum imposto pode ser cobrado sem o consenti-
mento da nao."
63
Entendendo
tudo
Oramento Pblico e Direitos Polticos
O controle do privado sobre o pblico foi outro avano importante

da cidadania. O objetivo foi impedir o poder indiscriminado dos
governos sobre os cidados. Este controle consagrou os direitos po-
lticos de livre associao e o sufrgio universal.
Para o oramento pblico, essa etapa significou o estabelecimento
de exigncias tanto para a cobrana como para a destinao de
recursos. Entre 1789 e 1831, na Frana revolucionria, foram
institucionalizados princpios centrais de controle. O governo foi
obrigado a apresentar e aprovar uma lei financeira anual (prin-
cpios da legalidade e anualidade) que contivesse todas as previ-
ses de receitas e despesas (princpio da universalidade), que
fosse votada antes do incio do exerccio (princpio da anteriori-
dade) e que no estabelecesse vinculao de receita despe-
sa.
Em 1822, surgiu na Inglaterra o primeiro documento reco-
nhecido formalmente como oramento pblico. O Poder Execu-
tivo, atravs do chanceler do errio ingls, passou a prestar contas
ao Poder Legislativo das propostas de trabalho do governo e a fixar
receitas e despesas para cada exerccio. Nessas apresentaes, o
chanceler levava sempre uma pasta contendo informaes sobre as
finanas do governo. Como ele a abria no momento de seu pronun-
ciamento, a palavra budget acabou por designar, em lngua inglesa,
o documento oramentrio.
64
Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria
Estados Unidos 1802

QUADRO
A Cmara de Representantes do Povo institui a Comis-
so de Meios e Recursos, que funciona como rgo RESUMO
de planejamento, elaborando o oramento. O
secretrio do tesouro obrigado a apresentar relatrio
anual de atividades ao Congresso.
Inglaterra 1822
elaborado o primeiro oramento pblico. O chanceler
do errio pblico passa a apresentar ao Parlamento
exposio que fixa receitas e despesas de cada exer-
ccio. Ele abria sua pasta para discorrer sobre o as-
sunto, consagrando, em ingls, o termo budget (pasta)
para designar oramento pblico.
Frana 1815
A Assemblia Nacional passa a decretar lei financeira
anual, mas no controla o detalhamento das dota-
es para rgos.
Frana 1817
A Assemblia Nacional define que os ministrios no
devem exceder o total da dotao a eles destinada.
Frana 1831
A Assemblia Nacional edita legislao consolidando
o controle parlamentar sobre as finanas pblicas. Com
isso, ficam consolidados os seguintes princpios:
anualidade do oramento; anterioridade do oramen-
to (votao antes do incio do exerccio); universalida-
de do oramento (incluso de todas as previses fi-
nanceiras para o exerccio); e a no-vinculao da
receita a uma despesa especfica.
65
Entendendo
tudo
Oramento Pblico e Direitos Sociais
A partir do sculo XX, o aprimoramento da cidadania tem como

desafio o controle do contedo das aes do governo, atravs da
institucionalizao de direitos sociais. Diante da crise econmica e
social, a sociedade passa a buscar a definio mais clara dos bene-
fcios a serem proporcionados pela administrao pblica.
Em relao ao oramento pblico, esse controle vai exigir que a lei
mostre, de forma clara e precisa, o montante de impostos a ser arre-
cadado e o detalhamento criterioso da sua destinao. As principais
alteraes no oramento pblico vo acontecer, portanto, na forma
de registro do contrato das intervenes a serem implementadas.
Essas alteraes foram concebidas e consolidadas princi-
palmente nos Estados Unidos, a partir da dcada de 20,
atravs de experincias isoladas de administrao pblica.
Posteriormente, o governo norte-americano desempenhou
um papel fundamental na sntese dessas experincias.
Durante a Segunda Guerra Mundial, o Departamento da
Marinha do Ministrio da Defesa dos Estados Unidos criou
a metodologia de oramento por programa, principal-
mente em funo das exigncias de eficincia impostas
pela guerra. Em 1955, essa metodologia atingiu seu
auge atravs do PPBS (Planning, Programming Budget
System) e se transformou, atravs da Organizao das
Naes Unidas-ONU, na principal e mais difundida
filosofia para a elaborao de oramentos atravs de ma-
trizes de custo-benefcio.
A partir da dcada de 70, o governo norte-americano deixou de
aplicar amplamente os princpios do oramento-programa. Nos anos
80, iniciou uma profunda reforma gerencial, com o objetivo de
controlar rigidamente o dficit oramentrio.
66
Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria
Estados Unidos 1910-1912

QUADRO
Instituio da Comisso de Economia e Eficincia pelo
Presidente Taft, objetivando o amplo estudo da admi- RESUMO
nistrao pblica norte-americana, bem como sua mo-
dernizao. O relatrio final da Comisso Taft, enca-
minhado ao Congresso, diz o seguinte:
"O oramento constitui um documento para ao por
parte do Congresso, um instrumento de controle e de
administrao para o chefe do executivo e uma base
para funcionar dos departamentos e rgos.
Estados Unidos 1913-1915

Elaborao de oramentos com base em custos no
Burgo de Richmond (Nova Iorque) - performance
budget.
Estados Unidos 1920

Cerca de 44 estados realizam reformas, sendo que,
em 23 deles, os oramentos passam a ser elaborados
pelo Executivo.
Estados Unidos 1935

O Departamento de Agricultura e a Administrao do
Vale do Tenessee adotam classificaes oramentrias
por projetos e programas.
Estados Unidos 1949

O Departamento da Marinha, vinculado ao Ministrio
da Defesa, consolida metodologia para elaborao
do oramento por programa, desenvolvida durante a
Segunda Guerra.
A Comisso de Organizao do Setor Executivo da 1
Comisso Hoover faz a seguinte recomendao:
"Recomendamos que o conceito de oramento do go-
67
Entendendo
tudo
verno federal seja inteiramente reformulado baseado

em funes, atividades e projetos: a isso denominamos
de oramento de desempenho."
Estados Unidos 1950

A Lei do Processo do Oramento e da Contabilidade
determina que o oramento seja elaborado a partir
de programas de trabalho e confere autonomia ao
Presidente da Repblica para classificar despesas.
Estados Unidos 1955

A 2 Comisso Hoover recomenda a adoo da
metodologia Planning, Programming and Budget System
- PPBS. Um relatrio da 2 Comisso Hoover diz:
"Planejamento, programao e oramentao constitu-
em os processos por meio dos quais os objetivos, os
recursos e suas inter-relaes so levados em conta,
visando obteno de um programa de ao."
Estados Unidos 1970

O Presidente Nixon dispensa formalmente o cumpri-
mento do PPBS pelos rgos federais.
Estados Unidos 1974

Reforma ampla do processo oramentrio norte-
americano, atravs do "Budget and Impoundment Act
Control of 1974" (Ato de Controle de Contingencia-
mento e Oramento), que criou as Comisses Centrais
de Oramento nas Casas do Congresso e o Escritrio
de Oramento do Congresso, assim como o
procedimento para apreciao da proposta oramen-
tria enviada pelo Executivo.
68
Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria
Inglaterra 1979
A Primeira-Ministra Margareth Thatcher inicia proces-
so de desregulamentao dos servios pblicos, inspi-
rando diversos outros pases.
Estados Unidos 1985

O Congresso norte-americano aprova o "Balanced
Budget and Emergency Deficit Control Act" (Ato do
Oramento Equilibrado e do Controle Emergencial do
Dficit), tambm conhecido pelo nome dos parlamen-
tares que o apresentaram ("Gramm-Rudman-Hollings
Act"). Esse ato estabeleceu metas anuais para reduo
do dficit pblico atravs de corte linear aprovado por
Resoluo Conjunta do Congresso, e tornou-se, na
dcada de oitenta, uma referncia internacional para
poltica de equilbrio dos oramentos pblicos.
69
Entendendo
tudo
70
Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil
[A2]
ANEXO 2
ORAMENTO
PBLICO NA
HISTRIA DO BRASIL
Nas pginas seguintes, apresentamos um resumo da evo-
luo do oramento pblico no Brasil. Mostramos como a
questo oramentria foi relevante na nossa histria desde
a Inconfidncia Mineira at o perodo dos governos
militares.
A legislao oramentria brasileira moderna, o que no sig-

nifica que o oramento tenha sido valorizado ao longo da histria
do pas. Ao contrrio, reflete uma curiosa tradio de se copiarem
modelos. Foi assim no perodo do Imprio, quando prevaleceu o
modelo do oramento ingls. No incio da Repblica, foi adotado o
modelo norte-americano de conferir amplos poderes ao Legislativo
para elaborar o oramento. Na dcada de 60, o Brasil adotou o
modelo do oramento-programa, tambm de inspirao norte-ame-
ricana.
Atualmente, a estrutura jurdica do oramento brasileiro se baseia
em princpios gerais modernos, mas ainda carece de regulamenta-
71
Entendendo
tudo
o e apropriao pela sociedade civil brasileira como instrumento
de participao e acompanhamento das aes governamentais.
De forma geral, prevalece um tratamento bastante flexvel do ora-
mento. No momento de elaborar a pea oramentria, existe pouco
rigor no planejamento de aes. Alm disso, no momento da execu-
o, o direito suplementao costuma ser distorcido, para modifi-
car as prioridades oramentrias.
Inconfidncia Mineira:
a luta pelos direitos civis no oramento
A Inconfidncia Mineira um marco histrico da luta pela institui-

o dos direitos civis no pas. O cenrio na poca era o seguinte: o
governo de Portugal institua arbitrariamente tributos a serem pagos
pelo Brasil Colnia, de acordo com as necessidades da metrpole.
Alm disso, Portugal controlava as finanas da colnia atravs de
rgos ligados diretamente ao sistema fazendrio portugus, dirigido
por pessoas de estrita confiana da Coroa.
Na poca, na provncia de Minas Gerais, existiam diversos tributos,
a maioria temporrios: subsdio voluntrio, direito de entradas, dzimo,
direitos de passagem, ofcios de justia, correios, imposto do selo,
subsdio literrio e outros. O mais importante era a capitao: um
tributo per capita que incidia sobre a funo ou habilidades das pes-
soas, com exceo de mulheres e homens decrpitos. E ha-
via tambm o quinto, que era cobrado como forma de
remisso da capitao, que incidia sobre a quantidade de
ouro extrada - 1/5 (da o nome) ou 20%. O valor da
cobrana do quinto sofreu vrias alteraes ao longo
dos anos. Em 1750, o seu valor foi estipulado em 100
arrobas anuais (1.500 kg). Em 1772, foi lanada a co-
brana compulsria do imposto sobre o ouro, mais conheci-
da como a derrama do ouro.
72
Anexo 2
Oramento Pblico
Em 1788, com tantas medidas arbitrrias e impopulares, um gru-
po integrado por intelectuais, proprietrios rurais, mineradores, mi-
litares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de colocar
um fim na opresso metropolitana e criar limites para o governo
interferir na vida das pessoas. Entretanto, a Inconfidncia terminou
com o enforcamento do seu lder, Tiradentes.
Imprio: um esboo dos direitos civis e polticos
Com a chegada de D. Joo VI ao Brasil, em 1808, a administrao

das finanas passou a ser feita no pas. Foi criado o Errio Pblico,
ancestral do atual Ministrio da Fazenda, e o Banco do Brasil. O
banco respondia pela gerncia dos fundos para a manuteno da
Corte, pelo pagamento dos soldos e pela promoo das transaes
mercantis. Entretanto, a instituio de tributos continuou nas mos
do Imperador. Com a elevao do Brasil categoria de Reino de
Portugal e Algarves, em 1815, o pas passou a ter representao
minoritria no Parlamento Portugus. Com isso, em tese, passou a
ter uma certa influncia na instituio de tributos.
Em 1824, o Imperador D. Pedro I outorgou a primeira Constituio
Brasileira, que teve como modelo a inglesa. A Constituio
estabeleceu a exigncia de elaborao de uma proposta
oramentria para o pas. O primeiro oramento brasi-
leiro foi aprovado em 1830, atravs de decreto do
Legislativo.
73
Entendendo
tudo
Imprio 1808
QUADRO
RESUMO Criao do Errio Pblico e do regime de contabilida-
de por D. Joo VI.
Imprio 1821
Criao da Secretaria de Estado dos Negcios da Fa-
zenda em substituio ao Real Errio Pblico.
Imprio 1824
A Constituio Imperial estabelece competncia ao Exe-
cutivo para elaborao da proposta oramentria e
Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado)
para aprovao da proposta. A legislao sobre im-
postos fica a cargo da Cmara dos Deputados. De
acordo com o artigo 172 da Constituio de 1824:
"O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido
dos outros ministros os oramentos relativos s despesas
das suas reparties, apresentar na Cmara dos
Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida,
um balano geral da receita e despesas do Tesouro
Nacional do ano antecedente, e igualmente o ora-
mento geral de todas as despesas pblicas do ano
futuro e da importncia de todas as contribuies e
rendas pblicas."
Imprio 1834
Emenda Constituio (lei de 12/08/1834) confere
s Assemblias Legislativas das provncias competn-
cia para fixar despesas municipais e provinciais. De-
termina tambm a repartio das rendas entre muni-
cpios e a fiscalizao da aplicao dos recursos.
74
Anexo 2
Oramento Pblico
Oramento na Repblica
Em 1889, com a Proclamao da Repblica e a elaborao de

uma nova constituio, o Brasil iniciou um processo de consolidao
dos direitos sociais no contrato oramentrio, que durou at a dca-
da de 60.
No incio da Repblica, a novidade foi conferir ao Poder Legislativo
a competncia para a elaborao dos oramentos. O Poder Executi-
vo elaborava uma proposta que era entregue informalmente ao
Congresso como subsdio. As Constituies de 1934 e de 1937
retornaram esta competncia para o Executivo.
A criao, em 1938, no perodo do Estado Novo, do Departamen-
to Administrativo do Servio Pblico (DASP) foi o incio formal da
poltica de planejamento oramentrio no Brasil. O objetivo era o de
"organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da
Repblica, a proposta oramentria".
As tentativas para a padronizao do oramento pblico comea-
ram em 1939, com a realizao da primeira Conferncia de Tcni-
cos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios, promovida
pelo Governo Federal para discutir o projeto do padro orament-
rio elaborado pelo Conselho Tcnico de Economia e Finanas.
No segundo governo Vargas (1950-1954) e no governo
Juscelino Kubitschek (1955-1960), foram criados muitos
grupos de trabalhos setoriais e organismos de planejamento.
Toda esta movimentao culminou com a criao do
Ministrio do Planejamento, em 1962, j no governo Joo
Goulart.
Ao longo da Repblica, as classificaes das despesas do poder
pblico mostram nitidamente a evoluo do carter social do contra-
to oramentrio. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase
que exclusivamente para as aes de manuteno da mquina esta-
tal, como Administrao Geral e Financeira e Segurana.
75
Entendendo
tudo
No final da dcada de 30, o conceito de segurana ampliado e
passa a constar no oramento como "Segurana e Assistncia Social".
No perodo desenvolvimentista, as finalidades sociais so reconhe-
cidas expressamente - "educao, sade, previdncia e assistncia".
As despesas com o desenvolvimento econmico mostram claramente
a diretriz poltica e constam no oramento como "Economia social".
Repblica 1891
QUADRO
A Constituio Republicana altera competncia, tor-
RESUMO
nando a elaborao do oramento e a tomada de
contas do Executivo funes do Congresso Nacional.
institudo o Tribunal de Contas como rgo auxiliar
de controle.
Repblica 1922
O Cdigo de Contabilidade da Unio formaliza a ela-
borao da proposta oramentria pelo Executivo. O
artigo 13 estabelece:
"O governo enviar Cmara de Deputados, at 31
de maio de cada ano, a proposta de fixao de des-
pesas, como o clculo da receita geral da Repblica,
para servir de base iniciativa da lei de oramento."
Repblica 1933
O Decreto-lei 23.150 determina a utilizao do crit-
rio de classificao das despesas por finalidade:
"1) dvida pblica, 2) administrao geral, 3) segurana
do Estado, 4) assistncia social, 5) instruo pblica,
6) diversos."
76
Anexo 2
Oramento Pblico
Repblica 1934
A Constituio confere ao Presidente da Repblica com-
petncia para a elaborao do oramento e ao
Legislativo para apreci-lo, no havendo limitaes
para emendas.
Repblica 1937
A Constituio do Estado Novo determina a criao
do Departamento de Administrao (DASP), encarre-
gado da elaborao do oramento e coordenao
das aes de planejamento.
Repblica 1939
criado, em cada estado da Federao, um departa-
mento de administrao, encarregado da aprovao
dos oramentos estadual e municipal.
O Decreto-lei 1.804, com base na proposta da 1
Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e
Assuntos Fazendrios, estabelece classificao para as
despesas em 10 servios, cada um subdividido em 10
subservios:
"1) administrao geral, 2) exao e fiscalizao finan-
ceira, 3) segurana pblica e assistncia social,
4) educao pblica, 5) sade pblica, 6) fomento,
7) servios industriais, 8) dvida pblica, 9) servios de
utilidade pblica e 10) encargos diversos."
Repblica 1940
O Decreto-lei 2.416 consolida novos conceitos e
metodologias de finanas pblicas aps a 2 Confe-
rncia de Contabilidade Pblica, mas sem promover
alteraes relevantes.
77
Entendendo
tudo
Repblica 1946
A Constituio confirma competncia do Executivo para
elaborao da proposta oramentria e admite pos-
sibilidade de emendas.
Repblica 1949
A 3 Conferncia de Contabilidade Pblica altera o
ordenamento de classificao dos 10 servios de des-
pesas:
"1) administrao geral, 2) administrao financeira,
3) segurana pblica, 4) educao pblica, 5) sade
pblica, 6) previdncia e assistncia, 7) economia social,
8) obras e servios pblicos, 9) servios industriais e
10) encargos diversos.
Repblica 1962
Criado em setembro o Ministrio Extraordinrio do
Planejamento.
Governos Militares:
modernizao e autoritarismo
no oramento pblico
A grande conquista para o contrato oramentrio brasileiro foi a

publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Embora vrios
aspectos dessa lei tenham sido importantes para a consolidao dos
direitos polticos na filosofia oramentria brasileira, eles foram, na
prtica, restringidos pelos governos militares, que chegaram ao po-
der em 31 de maro de 64. A Constituio de 67, no artigo 67,
eliminou qualquer tipo de emenda pea oramentria por parte
do Poder Legislativo. Este impedimento vigorou at 1988.
78
Anexo 2
Oramento Pblico
Preocupados com a modernizao do pas e com base nos princ-
pios ideolgicos da segurana nacional, os militares procuraram va-
lorizar os princpios do planejamento. Recriaram o Ministrio do Pla-
nejamento e elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Atra-
vs do Decreto-lei 200, de fevereiro de 67, definiram o planejamen-
to como princpio fundamental de administrao pblica e elevaram
o oramento-programa ao status de plano geral de governo.
Apesar dos esforos em introduzir a cultura do planejamento, os
militares obtiveram resultados duvidosos. De um lado, implementaram
uma administrao baseada em planos, normalmente executados
via empresas estatais, e de outro, a administrao pelo oramento,
normalmente sujeita ao clientelismo e falta de programao.
Governos militares 1964

QUADRO
A Lei n 4.320 estabelece normais gerais de direito
financeiro para a elaborao e controle dos oramen-
RESUMO
tos e balanos da Unio, estados, municpios e Distrito
Federal, e institui a metodologia do oramento-pro-
grama para todas as esferas pblicas.
Criao do Ministrio Extraordinrio de Planejamento
e Coordenao Econmica.

A Lei n 5.172 cria o Cdigo Tributrio Nacional,
que institui normas gerais de direito tributrio para a
Unio, estados e municpios.

A nova Constituio, em oito artigos, disciplina finan-
as pblicas. Em seu artigo 67 e 1, dispe:
" da competncia do poder Executivo a iniciativa das
leis oramentrias e das que abram crditos, fixem
79
Entendendo
tudo
vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, con-

cedam subveno ou auxlio ou de qualquer modo,
autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica."
" 1 - No sero objeto de deliberao emendas de
que decorra aumento da despesa global ou de cada
rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modi-
ficar o seu montante, natureza e objetivos."
O Decreto-lei n 200, de fevereiro de 1967, disciplina
a organizao administrativa da Unio e define o
planejamento como "princpio fundamental" de admi-
nistrao.

O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral,
atravs de portaria, estabelece cdigos e estruturas
para classificao funcional-programtica das despe-
sas oramentrias.
Criao, em primeiro de maio, da Secretaria de
Planejamento (Lei n 6.036), com o objetivo de assistir
ao Presidente da Repblica na coordenao do siste-
ma de planejamento, oramento e modernizao
administrativa.

O Decreto-lei n 1.875, de 17 de julho, faculta aos
municpios com menos de 50 mil habitantes a aplica-
o da classificao funcional-programtica.

Criao, pelo Governo Federal, da Comisso para o
Reordenamento das Finanas Pblicas, que implemen-
tou importantes alteraes na poltica oramentria.
80
Anexo 2
Oramento Pblico
BRASIL CONTEMPORNEO:
a busca de uma nova cultura oramentria
A atual Constituio de 1988 promoveu importantes mudanas na

legislao oramentria. Criou a Lei de Diretrizes Oramentrias e o
Plano Plurianual de ao governamental, em substituio ao antigo
oramento plurianual de investimentos. Devolveu aos parlamentares
a prerrogativa de apresentarem emendas ao oramento, embora
com restries, como a impossibilidade de alterar a receita pro-
posta e as despesas com pessoal.
Entretanto, para a gerncia oramentria, o fato mais im-
portante neste perodo foi o restabelecimento do clima de li-
berdade democrtica, que permitiu a criao de mecanis-
mos de participao poltica. Sob esse clima, surgiram ex-
perincias de discusso pblica do oramento denomina-
das Oramento Participativo.
O Oramento Participativo representou o primeiro esfor-
o pblico para colocao na agenda nacional do resgate
dos diretos sociais no oramento brasileiro. Com estas
prticas, as discusses de prioridades da ao governa-
mental comearam a sair dos confusos corredores da bu-
rocracia e ganhar a transparncia das ruas.
Outro acontecimento importante foi a CPI do Oramento. Ela
teve o mrito de levar ao conhecimento da populao o estado la-
mentvel das finanas pblicas do pas, desmascarando um esque-
ma perverso de benefcios privados em que vrios segmentos do
prprio governo vinham se envolvendo, durante dcadas. Apesar do
papel positivo da CPI do Oramento para a democratizao do pas
e para a moralizao da gesto das finanas pblicas, ela no teve
maiores conseqncias na modernizao dos mecanismos de ge-
rncia oramentria. At hoje, encontra-se em tramitao no Con-
gresso Nacional um projeto de lei complementar que atualiza os
conceitos e princpios de gerncia do oramento no Brasil.
81
Entendendo
tudo
Brasil contemporneo 1988

QUADRO
RESUMO A nova Constituio Federal estabelece a obrigatorie-dade
de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e do Plano Plurianual (PPA). Possibilita tambm ao
Congresso Nacional emendar restritamente o oramento.

O Oramento Participativo implementado em vrias
administraes municipais.

Comisso Parlamentar de Inqurito apura esquema
de corrupo envolvendo o Presidente da Repblica,
Fernando Collor de Mello, e o empresrio Paulo Csar
Farias, tesoureiro de sua campanha. Alm do
pagamento de despesas do Presidente com cheques-
fantasmas, a CPI aponta favorecimentos a empresas
atravs do Oramento da Unio. O Presidente
destitudo em 27 de setembro.

Comisso Parlamentar de Inqurito investiga trfico de
influncia de sete parlamentares da Comisso Mista do
Oramento ("sete anes") nas liberaes oramen-trias,
com a ajuda do Secretrio do Oramento Federal. A
Cmara dos Deputados aprova a cassao do mandato
dos parlamentares e o Secretrio do Oramento preso
por suspeita de assassinato de sua mulher.

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei comple-
mentar n 135, propondo novas normas para elabo-
rao, execuo e contabilizao dos oramentos
pblicos.
82
Anexo 2
Oramento Pblico

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei
complementar n 18, estabelecendo normas de
responsabilidade fiscal para as trs esferas de governo.
83
COORDENAOGERAL
FRANCISCO GAETANI (FJP)
MARIA EATRIZ RIBEIRO D E O L I V E I R A G O N A L V E S ( F J P )
MANUEL ROJAS BUVINICH (UNICEF)
C O N C E P O E REDAO
JOS LUIZ F A Z Z I
REDAO F INAL
WIELAND SILBERSCHNEIDER
CONSULTORIA
SARA RODRIGUESCOELHO
LUIZ FLVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA
DALTON J ORGE TEIXEIRA
PROJETOGRFICO
COORDENAO
LUIZ FLVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA
CRIAO E DIAGRAMAO
SIMONE NOGUEIRA
REVISO
JOO BASLIO COSTA
ILUSTRAES
AFO
PRODUO
FUNDAO JOO PINHEIRO
UNICEF
F UNDAO J OO P INHEIRO
G O V E R N O D E M I N A S G E R A I S
FundodasNaesUnidasparaa Infncia

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O oramento pblico elaborado num perodo de seis a

MANUTENO DOS APERFEIOAMENTO

PESSOAL CIVIL 300 PESSOAL CIVIL 200

SUBTOTAL 700 SUBTOTAL 300

RECEITA PREVISTA $ RECEITA REALIZADA $