Retratos Sul-Americanos - Volume I

RETRATOS SUL-AMERICANOS: PERSPECTIVAS
BRASILEIRAS SOBRE HISTRIA E POLTICA EXTERNA
RETRATOS SUL-AMERICANOS:
PERSPECTIVAS BRASILEIRAS SOBRE
HISTRIA E POLTICA EXTERNA
Camilo Negri e Elisa de Sousa Ribeiro

(coordenadores)
1 Edio
Braslia, 2015
Pgina 2
N386r
Negri, Camilo.
Retratos sul-americanos [livro eletrnico]: perspectivas

brasileiras sobre histria e poltica externa / Coordenadores
Camilo Negri, Elisa de Sousa Ribeiro. Braslia (DF): [s. n.],
2015. (Retratos sul-americanos: perspectivas brasileiras
sobre histria e poltica externa; v.1).
900 kb : Kindle
ISBN 978-85-44801-20-8
1. Brasil Relaes exteriores Amrica do Sul -

Histria. I. Ribeiro, Elisa de Sousa. II. Ttulo. III. Srie
Pgina 3
NDICE
A AMRICA LATINA NA ORDEM ECONMICA MUNDIAL, DE 1914 A 2014 ... 8

AS ESTRATGIAS DE ORGANIZAES INTERNACIONAIS PARA A AMRICA
LATINA ......................................................................................................................... 39
CLUSULAS DEMOCRTICAS E TRANSCONSTITUCIONALISMO NA
AMRICA DO SUL: UMA ANLISE BASEADA NA RUPTURA INSTITUCIONAL
NO PARAGUAI ............................................................................................................. 57
O DESAFIO EST LANADO: O BRASIL EM BUSCA DA INTEGRAO
ENERGTICA SUL-AMERICANA (2000-2010) ........................................................ 73
PARADIGMAS DA ATUAO BRASILEIRA NO MERCOSUL ............................ 99
RECOMPENSA, HONRA, SUBMISSO: VERSES DA ENTRADA DO BRASIL
NA SOCIEDADE DAS NAES ............................................................................... 129
DA HESITAO AFIRMAO: A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA
A REGIO PLATINA NA 2 CHANCELARIA DE PAULINO JOS SOARES DE
SOUZA (1849-1853) .................................................................................................... 159
A INTERVENO BRASILEIRA DE 1851 NO URUGUAI: CONDICIONANTES,
OBJETIVOS E RESULTADOS .................................................................................. 190
INTEGRAO E DIREITO AO DESENVOLVIMENTO NA AMRICA DO SUL 216
Pgina 4
APRESENTAO
A presente publicao composta por diferentes olhares sobre as histrias dos
pases da Amrica do Sul e das relaes entre eles. Longe da busca essencial por uma
identidade latino-americana, ou por um retrato unitrio da Amrica do Sul, o livro
apresenta contribuies de 13 autores brasileiros que, sob distintas perspectivas,
retratam elementos histricos fundamentais para se compreender a regio. Ao se
destacar a origem dos autores se pretende estabelecer no apenas um lugar comum de
fala, reconhecvel nas abordagens propostas e nos recortes analticos aqui apresentados,
mas delimitar que este lugar de fala historicamente constitudo e confere
especificidade ao contedo apresentado.
A publicao buscou no restringir as diferentes abordagens e concepes da
regio aos limites geogrficos da Amrica do Sul. No obstante a gnese da
denominao Amrica Latina ser delineada por interesses polticos, econmicos e
ideolgicos alheios origem e diferentes identidades socioculturais dos pases da regio
(BRUIT, 2003), h uma configurao simblica, baseada nas profundas semelhanas
histricas, polticas, sociais, econmicas e culturais, que conecta pases sul-americanos
e de outras partes do continente sob a alcunha de Amrica Latina.
Mais do que uma abstrao analtica, ou apenas um espao geogrfico, a
identidade latino-americana constituda por um passado comum, marcado pela a
dependncia econmica advinda do perodo Colonial e do modelo de insero no
mercado capitalista, por lderes e movimentos independentistas, por regimes e
fenmenos polticos, por culturas ancestrais, dentre outros.
Ao se retratar a Amrica Latina, entretanto, preciso reconhecer as suas
diferenas internas e seu impacto sobre as perspectivas utilizadas para descrev-la e
analis-la. Ao oferecer ao leitor perspectivas brasileiras sobre a histria e as relaes
internacionais, o presente livro assume haver uma unidade regional, mas entende, assim
como Faletto e Cardoso (2010, p.14), que falar da Amrica Latina sem especificar
dentro dela as diferenas de estrutura e de histria constitui um equvoco terico de
consequncias prticas perigosas. A advertncia tambm importante para evitar
anlises que reduzem essa parte do continente americano uma abstrao geopoltica,
que desconsidera as especificidades dos pases da regio.
Nesse sentido, os dois primeiros textos que compem o presente livro discutem
a relao entre o desenvolvimento da Amrica Latina e o contexto econmico e poltico
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internacional. Atento s singularidades das naes que compem a regio, o captulo

inicial prope uma reflexo histrica sobre os desdobramentos regionais da ordem
econmica e poltica internacional e a busca dos pases por insero no mercado global.
O segundo, por sua vez, considera o papel desempenhado por instituies internacionais
que financiam e estruturam polticas sociais na regio e que, com isso, incentivam uma
homogeneizao que resulta em impactos polticos, sociais e econmicos ainda pouco
investigados.
Ambos os artigos consistem em anlises sobre a relao entre a Amrica Latina
e fatores condicionantes (econmicos, polticos e sociais) no nvel macro. Para
compreender os diferentes desdobramentos locais desses processos macro-histricos, o
livro apresenta reflexes sobre as relaes de integrao entre os pases sul-americanos.
Os distintos processos de desenvolvimento, os diferentes papis histricos assumidos no
contexto regional, as condies, interesses e dificuldades enfrentados nos processos de
integrao so abordados para fornecer um panorama dialgico do contexto sul-
americano.
O terceiro captulo enfoca os desdobramentos do impeachment do presidente
paraguaio Fernando Lugo, em 2012, no que tange s relaes institucionais entre os
pases que compem o MERCOSUL. Por meio da discusso sobre os conflitos advindos
da deciso paraguaia e das normas regionais interestatais voltadas preservao da
democracia, os autores analisam o carter simblico do apoio institucional
consolidao da democracia na regio. A proposta do transconstitucionalismo
entendida como meio para integrao regional que respeita o dilogo institucional e
dirime conflitos como o ocorrido no caso analisado. O texto apresenta, portanto, uma
anlise sobre a intricada relao entre dois processos concomitantes a democratizao
e a integrao regional sob a luz de uma situao limite que configura um importante
desafio para a integrao da regio.
Os paradigmas econmicos que conduziram os ideais de desenvolvimento
autnomo na regio, tentativas de se reposicionar na ordem econmica mundial,
tambm so um importante condicionante da forma e dos resultados da integrao
regional sul-americana. A atuao brasileira no Mercosul um exemplo importante
desse argumento, sustentado no artigo Paradigmas da Atuao Brasileira no
Mercosul.
Pgina 6
Para atender ao objetivo de constituir um recorte analtico com foco no caso

brasileiro, o livro volta o olhar para a atuao do pas no cenrio regional, em diferentes
contextos histricos e sob distintos aspectos. So analisados os fatores da liderana
brasileira na busca por integrao energtica, a entrada do Brasil na Sociedade das
Naes, a poltica externa brasileira para a Regio Platina no perodo de 1849-1853 e a
interveno brasileira de 1851 no Uruguai. Cada anlise fornece um retrato detalhado
do papel desempenhado pelo Brasil na regio.
O ltimo texto desta organizao discorre sobre a ascenso do Direito ao
Desenvolvimento na Amrica do Sul e analisa os limites e as potencialidades de uma
Integrao Regional sustentada por ele.
Este volume que se quer o primeiro de uma srie traz um apanhado de
diferentes temas a partir da perspectiva de autores brasileiros sobre a regio. O estudo
de episdios nos quais o Brasil, ainda que de costas para a Amrica Latina, agiu
intensamente na regio prxima (intervenes platinas) ou alou-se a voos mais altos na
poltica internacional (entrada e sada da Sociedade das Naes), associado anlise dos
mais recentes movimentos brasileiros para a integrao regional, tentativa louvvel
para o exame dos caminhos contemporneos abertos para o desenvolvimento no s do
pas como de toda a Amrica Latina.
A mudana da poltica brasileira em relao Amrica Latina e da poltica dos
pases latino-americanos em relao ao Brasil, de mtua desconfiana para etapas
crescentes de integrao, demonstra a evoluo da percepo regional acerca do
desenvolvimento. Nesta parte do mundo, os pases no se podem crer capazes de
crescimento econmico e melhoria das condies de vida se seus vizinhos no
acompanharem esse desenvolvimento de forma conjunta, democrtica e sustentvel. A
tentativa deste livro de melhor compreender partes do passado e as opes que se
colocam no presente proporciona ferramentas indispensveis para as escolhas que
moldaro o futuro da regio.
BRUIT, H. H. A Inveno da Amrica Latina. Revista do Mestrado em Histria

Vassouras, v. 5, p. 6988, 2003.
FALETTO, E.; CARDOSO, F. H. Dependncia e Desenvolvimento na Amrica
Latina: Ensaio de interpretao sociolgica. 9. ed. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2010. p. 226
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A AMRICA LATINA NA ORDEM ECONMICA MUNDIAL, DE

1
1914 A 2014
Paulo Roberto de Almeida

Diplomata. Doutor em Cincias Sociais, Mestre em Planejamento Econmico. Foi
professor no Instituto Rio Branco e na Universidade de Braslia, diretor do Instituto
Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI) e, desde 2004, professor de Economia
Poltica no Programa de Ps-Graduao (Mestrado e Doutorado) em Direito do Centro
Universitrio de Braslia (Uniceub). Como diplomata, serviu em diversos postos no
exterior. editor adjunto da Revista Brasileira de Poltica Internacional e autor de
vrios livros de relaes internacionais e de diplomacia brasileira.
1
As ideias contidas neste captulo no representam necessariamente a perspectiva do Ministrio de
Relaes Exteriores.
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INTRODUO: UM ENSAIO DE POLTICA SINCRNICA NA DIACRONIA

DO DESENVOLVIMENTO
Refletir sobre o itinerrio da Amrica Latina no largo espao de um sculo
implica necessariamente um duplo exerccio: uma viso sincrnica de como se situavam
os principais pases da regio em suas respectivas dimenses poltica e econmica,
seguido de uma perspectiva diacrnica sobre como a regio se desenvolveu, nessas duas
dimenses, comparativamente a outros pases e regies. Os argumentos que devem ser
construdos em torno desses dois tipos de abordagens compreendem uma espcie de
balano sinttico sobre como a regio se apresentava no perodo imediatamente anterior
ao da Grande Guerra que mudou irremediavelmente o mundo em todas essas
dimenses, inclusive na vertente da distribuio mundial de poder e sobre como foi o
itinerrio da regio e do mundo ao longo de um breve sculo XX, um dos mais
mortferos nos espaos euroasiticos, mas relativamente benigno para a Amrica Latina,
poupada de invases ou conflitos globais e dedicada ao seu contraditrio, errtico e
incompleto esforo de desenvolvimento econmico e social.
O exerccio tambm precisa se concluir por um outro balano comparativo no
formato do mesmo duplo exerccio, a saber, sobre como a regio se apresenta tanto
diacronicamente, no espao desse itinerrio secular, quanto no plano da sua prpria
sincronia, ou seja, como ela avanou, ou no, nas dimenses do desenvolvimento
poltico e econmico em relao ao que ela era em 1914, e como ela se situa em relao
a outras regies, no caso, a sia Pacfico, com a qual ela parece ter operado uma troca
de lugares ao longo das ltimas dcadas, alis num sentido negativo para si prpria.
Os marcos cronolgicos deste ensaio reflexivo so autoexplicativos: 1914 um
marco fundamental na geopoltica e na geoeconomia do mundo contemporneo, j que
inaugurando tendncias econmicas de fundo e desencadeando foras contingentes no
terreno poltico que ainda guardam relevncia nos dias que correm: o encerramento de
uma economia mais liberal pelo intervencionismo estatal e o planejamento corretor e
regulador dos mercados livres, a contestao do liberalismo poltico pelos partidos de
inclinao coletivista e corporativa (socialistas ou fascistas) e a emergncia de dois
novos grandes atores Estados Unidos e Unio Sovitica que dividiriam o grande
jogo do poder mundial no ps-Segunda Guerra. 2014 no possui significado especial
para nenhuma dessas dimenses, mas apenas o limite de nossas possibilidades de
compreenso do mundo atual, tal como ele deriva das grandes pulses transformadoras
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que surgiram em 1914 e que continuaram durante as crises do entre-guerras, mundo que
foi radicalmente alterado pelos resultados da Segunda Guerra Mundial e pelo final da
alternativa socialista aos capitalismos de mercado (em contraposio aos experimentos
coletivistas e fascistas das dcadas anteriores).
Os componentes substantivos do sculo latino-americano so dados pelo
cenrio poltico ostentado em 1914, pelo precrio nvel de progresso econmico
alcanado at essa poca, pelo longo esforo de desenvolvimento conduzido ao longo
do sculo XX, tanto por elites oligrquicas quanto por lideranas modernizadoras (civis
e militares), e finalmente pelos choques econmicos e polticos experimentados nas
ltimas dcadas, com projetos temporrios de ajuste econmico e poltico conduzidos
sob o signo do neoliberalismo, seguido pela emergncia de novas foras polticas que
parecem retomar antigos processos de incluso poltica e social, geralmente
identificados com o conceito de populismo. A regio sem dvida alguma se transformou
ao longo do sculo, e se tornou mais industrializada e economicamente diversificada,
mas ela no parece ter vencido algumas foras letrgicas que ainda a amarram a
situaes de pobreza, de desigualdades sociais e, sobretudo, de baixa insero nos
circuitos mais dinmicos da economia internacional, e que parecem constituir os traos
dominantes na regio da sia Pacfico desde trs ou quatro dcadas at os dias de hoje.
O ensaio pretende apresentar os elementos macroestruturais de transformao e
de permanncia que caracterizam a Amrica Latina ao longo desse itinerrio secular,
levando em considerao sua situao relativamente excntrica em relao aos grandes
desequilbrios e dinmicas da geopoltica e da geoeconomia mundiais, na tentativa de
definir algumas respostas plausveis sobre como e porque essa regio, que parecia to
prometedora na segunda metade do sculo XX, acabou sendo suplantada, certamente no
plano econmico pela regio da sia Pacfico, que experimentou avanos relativamente
mais profundos, e de melhor inclusividade social, nas ltimas dcadas. O aparato de
base estatstica ser reduzido tanto porque no existem sries histricas consistentes,
uniformes e comparveis uma vez que as duas regies diferem profundamente entre
si, no s na geografia e na histria, mas tambm nas dimenses geopoltica e na
geoeconmica. O ensaio pretende oferecer, justamente, uma anlise fundamentada na
sntese histrica sobre as caractersticas de desenvolvimento econmico, em perspectiva
comparada, interna e externamente s regies, na sincronia e na diacronia desses
processos macroestruturais.
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A comparao com a sia Pacfico no ser, portanto, metodologicamente

simtrica, dadas as caractersticas acima descritas. Mas, se considerarmos que o mundo
euro-atlntico dos ltimos cinco sculos est sendo progressivamente suplantado pelos
novos equilbrios geopolticos e pelas novas foras econmicas que se desenham na
bacia do Pacfico, e que a maior parte dos novos atores naquela regio exibiam at a
pouco caractersticas de pases em desenvolvimento sendo, portanto, comparveis aos
latino-americanos , ento a referncia asitica na avaliao do processo de
desenvolvimento latino-americano pode ser justificada no plano de um ensaio reflexivo
de escopo macro-histrico. O mundo latino-americano , obviamente, bem mais
homogneo do que o universo da sia Pacfico, mas as foras que se exercem sobre as
duas regies, a da globalizao capitalista e a da participao poltica em diferentes
tipos de democracia de massas, unificam esses dois conjuntos, a partir de desafios
similares: os de prosseguir os respectivos processos de desenvolvimento poltico e
econmico em face de desafios de foras centrfugas e centrpetas internacionalizao
e preservao da soberania nacional com base em lideranas polticas capazes de
aumentar os benefcios e diminuir os custos que so inevitavelmente associados a
quaisquer processos de modernizao social.
1. A AMRICA LATINA AT 1914: PROGRESSOS MODESTOS E INSERO

INTERNACIONAL
Nas trs ou quatro dcadas que precederam a Primeira Guerra Mundial, a
Amrica Latina foi a primeira das regies ditas perifricas a receber volumes
substantivos de investimentos diretos estrangeiros e de financiamentos vindos dos
grandes pases desenvolvidos de ento, as principais potncias coloniais europeias e,
gradualmente, mas crescentemente, os Estados Unidos. Enquanto a frica ainda estava
sendo mapeada em suas ltimas terras incgnitas, mas j bem dividida entre aquelas
economias colonizadoras dentre as quais a Alemanha e a Itlia, unificadas apenas em
torno de 1870, chegavam tarde ao banquete do colonialismo e do imperialismo , e
enquanto a sia, dotada de antigas civilizaes, era similarmente esquartejada em
grandes zonas de influncia ou de dominao direta e indireta, os pases da Ibero-
Amrica, cuja independncia remontava em geral segunda ou terceira dcada do
sculo XIX, participavam dos grandes fluxos de comrcio internacional, mediante a
exportao de matrias primas que alimentavam a segunda revoluo industrial nos
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pases do norte. No apenas o comrcio de matrias primas ainda representava, em

valor, mais do que o dobro dos intercmbios com manufaturas, mas o seu ritmo de
crescimento tambm ultrapassava o destas, em volume (Foreman-Peck, 1986: 198),
embora nem Mxico nem Venezuela j fossem importantes na rea do petrleo.
Essa insero na economia mundial exigia grandes investimentos em
infraestrutura de exportao, a comear por ferrovias, portos e demais mecanismos
vinculados chamada economia primrio-exportadora, que se compunha basicamente
de produtos agrcolas e minerais. Argentina, Brasil, Cuba, Chile e Mxico eram as
principais economias exportadoras e importadoras na Amrica Latina, assim como
recebiam o essencial dos investimentos estrangeiros, basicamente da Gr-Bretanha,
seguidos logo depois pelos Estados Unidos. Uma sntese da integrao dos principais
pases da regio economia internacional, incorporando indicadores de diversas origens
pode ser verificado na tabela abaixo.
Integrao de pases da Amrica Latina na economia mundial, 1913

Pases Exports Invest. GB Invest. USA Km ferrov. % Export. % Import.
Argentina 510,3 1.717 40 35,3 32,1 33,6
Brasil 315,7 1.075 50 28,8 19,9 22,3
Cuba 164,6 213 220 4,9 10,4 9,6
Chile 142,8 307 15 8,2 9,0 8,3
Mxico 148,0 763 800 26,5 9,3 6,2
Peru 43,6 123 35 3,2 2,7 2,0
Colmbia 33,2 32 2 1,5 2,1 1,9
Uruguai 71,8 221 5 2,7 4,5 3,6
Venezuela 28,3 38 3 1,0 1,8 5,4
Total 1.558,2 4.632 1.242 --- 100 100
Notas: valores em US$ mi.; ferrovias em m. Km.; Fonte: Cardoso-Brignoli, Histria Econmica
de Amrica Latina, vol. II, p. 136-7.
Em alguns casos, os indicadores de alguns pases latino-americanos chegavam

a aproximar-se daqueles exibidos por pases mais avanados, como era o caso da
Argentina, beneficiada pela mais alta proporo e por maior volume de investimentos
britnicos do que vrios outros pases da regio. Sua dotao em ferrovias, por exemplo,
alcanando 42 quilmetros por 10 mil habitantes chegava quase ao ndice dos Estados
Unidos, que era de 43,5, quase cinco vezes superior extenso ferroviria do Brasil, de
apenas 9,3 quilmetros por 10 mil habitantes. Cuba tambm exibia um desempenho
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econmico significativo para suas modestas dimenses, sendo o nico pas da regio,
junto com o Mxico, onde os investimentos americanos superavam os britnicos.
As relaes econmicas privilegiadas mantidas pelos principais pases da
regio com as grandes economias capitalistas da poca, ainda que numa relao
desigual e assimtrica quanto aos padres comerciais e financeiros, lhes asseguraram
vrias dcadas de progresso constante nos indicadores materiais de desenvolvimento, a
despeito de uma distribuio social bastante desequilibrada dos frutos desse
crescimento. indiscutvel que ao chegar em 1914 havia uma forte relao entre os
pases ibero-americanos e as potncias industriais, particularmente Estados Unidos e
Gr-Bretanha. tambm certo que o modelo de desenvolvimento ibero-americano a
essa altura dependia notavelmente de suas exportaes de bens bsicos s principais
potncias industrializadas e de suas importaes industriais. (...) houve um importante
crescimento econmico entre 1870 e 1914, e um desenvolvimento notvel das cidades,
que se modernizaram e acolheram um nmero crescente de cidados. As condies de
vida eram melhores que a dos americanos de incio do sculo XIX, mesmo se esse
desenvolvimento no alcanou o ritmo e a intensidade dos pases mais industrializados
(Blas, 2000: 410). Muito desse progresso, ademais dos investimentos externos, adveio
das fortes correntes de imigrao europeia: mais uma vez a Argentina destacou-se pelos
fortes influxos, seguida com menor intensidade pelo Brasil (Foreman-Peck, 1986: 146).
No surpreende, assim, que a Argentina apresentasse, no limiar da Primeira
Guerra Mundial, o mais alto nvel de renda per capita da regio, situando-se numa
posio bastante favorvel em relao ao pas mais rico do planeta, que j eram, desde o
final do sculo XIX, os Estados Unidos. Ainda assim, seria preciso matizar os dados
relativos ao crescimento dos nveis de renda na regio, uma vez que eles so bastante
diferenciados segundo os pases e as pocas. Desde meados do sculo XIX, e mais
especialmente a partir do final da Guerra Civil, os Estados Unidos mantm um ritmo
sustentado de crescimento, estimado em torno de 2% ao ano, cumulativamente, ao passo
que o Brasil, por exemplo, junto com o Mxico, conhecem taxas bem mais modestas.
Argentina, desde o ltimo tero do sculo XIX, bem como Chile e Cuba, que passam
por transformaes importantes a partir do sculo XX, conseguem fazer bem mais do
que a mdia da regio, que no supera patamares muito modestos, comparativamente
aos Estados Unidos, durante todo o resto do sculo. Com exceo da Argentina,
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contudo, nenhum deles conseguiu sequer superar a metade da renda per capita dos
Estados Unidos, como revelado na tabela abaixo.
PIB per capita em % do PIB p.c. dos EUA

Pases 1900 1913
Argentina 52 55
Chile 38 40
Cuba -- 39
Mxico 35 35
Peru 20 20
Colmbia 18 18
Brasil 10 11
Venezuela 10 10
Mdia 27 28
Fonte: Coatsworth, Latin America and the World
Economy, p. 26.
2. A GRANDE CATSTROFE DE 1914-18 E SUAS CONSEQUNCIAS

ESTRUTURAIS
Durante todo o perodo da ordem liberal pr-Primeira Guerra, entre 1870 e
1914, a maior parte dos pases da Amrica Latina tinha conhecido taxas de crescimento
da renda per capita razoavelmente satisfatrias, relativamente equiparadas aos pases do
capitalismo avanado, tanto na Europa ocidental quanto suas projees coloniais anglo-
saxs (Estados Unidos, Canad, Austrlia), mais o Japo. A guerra europeia vai trazer
consequncias imediatas, de interrupo dos fluxos comerciais, de cessao dos fluxos
financeiros, de interrupo temporria nos movimentos migratrios, mas tambm
efeitos mais estruturais, ou sistmicos, que consistiro na alterao completa dos
padres sob os quais eram conduzidos os negcios e a atuao dos governos na vida
econmica. Os historiadores econmicos costumam enfeixar todos esses movimentos e
alteraes do cenrio econmico mundial sob dois conceitos maiores, que seriam o
fracasso do laissez-faire e o surgimento do intervencionismo econmico. Esses dois
processos se revelariam permanentes, ainda que os movimentos de bens, servios e
capitais tenham sido restaurados depois dos conflitos militares (bem mais ps-1950, sob
a gide de uma nova ordem econmica mundial, do que no perodo de entre-guerras).
A primeira consequncia imediata para todos os latino-americanos
exportadores de matrias primas foi, obviamente, a brutal interrupo no acesso a
mercados, seguida, no mdio prazo, de uma queda nos volumes e nos valores dessa
produo primria. Aps uma breve recuperao no imediato ps-guerra, os preos
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seguem declinantes durante a maior parte dos anos 1920. Quando eles comeavam a se
recuperar, no final dessa dcada, a crise de 1929 e a depresso que comea em 1931
arrasta os ndices das matrias primas para nveis assustadoramente baixos, o que leva
vrios pases a moratrias de pagamentos de suas dvidas externas, entre eles o Brasil,
no comeo dessa dcada. A tabela abaixo, relativa aos termos de intercmbio para todos
os produtos primrios, revela a extenso da queda e a manuteno dos baixos patamares
nas dcadas seguintes.
Termos de intercmbio, produtos primrios

1913 100
1920 78
1926 70
1929 80
1933 63
Fonte: Ellsworth, 1956, cit. Cardoso-Brignoli, 119.
Verificando-se os dados relativos s exportaes e importaes da Amrica

Latina, desde o incio da guerra de 1914-18 at as vsperas da Segunda Guerra Mundial,
a preos constantes de 1913, se observa ainda que os nove anos da depresso dos anos
1930 ainda reduziram os fluxos do comrcio exterior em cerca de 25%, como
evidenciado na tabela abaixo; em valores correntes, os nveis registrados em 1938 eram
praticamente os mesmos do que aqueles obtidos em 1913.
Comrcio exterior da Amrica Latina

(milhes US$, preos de 1913)
Importaes Exportaes
Anos Valores Variao % Valores Variao %
1913 1.453 -- 1.588 --
1929 1.769 22 2.139 35
1938 1.320 -25 1.601 -25
Fonte: The Foreign Trade of Latin America since 1913, 1952, apud Cardoso-
Brignoli, p. 117.
O incio da guerra no continente europeu representou, em poucos meses, srias

ameaas s linhas de comunicao martimas, uma vez que a Alemanha tinha construdo
para si, desde o final do sculo XIX, uma marinha de guerra quase to importante
quanto a da Gr-Bretanha. Mais adiante a British Navy consegue desmantelar boa parte
da frota germnica, mas de imediato, os transportes martimos com os portos da Europa
do norte foram bastante afetados pelas batalhas navais e pela ao dos submarinos
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alemes, que atuaram no Atlntico igualmente. Vrios pases exportadores da Amrica

Latina foram afetados, e muitos dos estoques acumulados nos portos europeus ficaram
retidos durante praticamente toda a extenso do conflito, at 1918. Ademais da Gr-
Bretanha e dos Estados Unidos, a prpria Alemanha se tinha convertido num importante
parceiro comercial desses pases, notadamente do Mxico, da Argentina e do prprio
Brasil, alm de ter iniciado um itinerrio promissor de investimentos diretos de suas
empresas, casas comerciais e mesmo alguns bancos. Outros mercados do velho
continente tambm se viram engolfados no conflito, causando continuados prejuzos a
diversos pases da regio.
Mais grave ainda do que as limitaes ao comrcio foi a total interrupo dos
fluxos financeiros. Os provedores habituais de crditos comerciais e de financiamento
aos governos, que eram os banqueiros das principais praas da Europa, com destaque
para a City de Londres, se fecharam repentinamente para todos os pases, j que foram
mobilizados para os esforos nacionais de guerra. A suspenso da conversibilidade das
moedas em ouro ou outras divisas afetou sobremaneira os pases latino-americanos, que
sempre dependeram do aporte de capitais estrangeiros, seja para financiar projetos de
investimento em infraestrutura, seja para o financiamento dos prprios governos, muitos
deles vivendo permanentemente em dficit oramentrio.
Os efeitos mais importantes da guerra, porm, no se limitaram aos terrenos
militar, comercial ou financeiro, e foram bem mais impactantes no domnio econmico
no seu sentido mais lato, provocando mudanas extremamente importantes nas polticas
econmicas de todos os pases, com consequncias negativas para todos, ainda que
moderadamente positivas para os latino-americanos, que deram incio a esforos mais
sustentados de industrializao. Junto com a cessao de pagamentos entre os inimigos
e a interrupo de todas as relaes comerciais, ocorreu confisco de bens e sequestro de
ativos financeiros, temas que seriam longamente discutidos na conferncia de paz do
ps-guerra, gerando controvrsias entre os delegados. Os pases suspenderam o famoso
padro-ouro, ou seja, a garantia em metal das emisses de moeda papel; ainda que
teoricamente em vigor, para alguns pases, e a despeito de tentativas de seu
restabelecimento ao final do conflito, ficou evidente que o lastro metlico tinha deixado
de fato de ser um fator relevante nas polticas monetrias dos pases. Todos os
governos, depois de esgotadas as possibilidades de financiamento voluntrio interno do
esforo de guerra via emisso de bnus da dvida pblica, e at mediante emprstimos
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compulsrios passaram a imprimir dinheiro sem maiores restries, provocando a

primeira grande onda inflacionria nas economias contemporneas.
Mais impactante ainda foi a interveno direta na atividade produtiva, no
apenas desviando para a produo de guerra quase todas as plantas industriais que
tivessem alguma relao com o aprovisionamento blico, inclusive alimentar, de
transportes e comunicaes, mas tambm via controles de preos, restries
quantitativas, mobilizaes laborais e vrios outros expedientes intrusivos na vida do
setor privado. Nacionalizaes e estatizaes foram conduzidas por simples medidas
administrativas e a planificao nacional tornou-se praticamente compulsria. O mundo
nunca mais seria o mesmo, e nesse tipo de economia de guerra estaria uma das bases
dos regimes coletivistas que depois surgiriam na Europa, o fascismo e o comunismo.
Os pases latino-americanos no recorreram, naquele momento, estatizao
de indstrias essenciais como na Europa (tanto porque estas eram poucas), mas
sofreram os impactos do novo intervencionismo estatal nas economias de duas
maneiras. De um lado, as dificuldades de aprovisionamento e de acesso a mercados
estimularam o incio de novas atividades industriais nesses pases, ainda que com
muitas restries existentes aquisio de bens de produo nos principais parceiros
envolvidos no conflito. Os mercados internos se tornaram mais relevantes para as
economias nacionais. De outro lado, o nacionalismo econmico e os mecanismos de
autarquia conhecem novos reforos nesse perodo. A guerra ajuda a consolidar
tendncias introverso, reforando uma vocao autonomia nacional que j estava
presente no pensamento de tribunos e de empresrios. O Brasil, em especial, encontrou
naquela situao uma espcie de legitimidade acrescida para continuar praticando aquilo
que sempre fez em sua histria: a preferncia nacional e o protecionismo comercial
como polticas de Estado.
Em outros termos, o efeito mais importante, ainda que indireto, da guerra
europeia sobre o pensamento econmico na regio, especialmente em sua vertente
industrial, talvez tenha sido a orientao para o mercado interno e a autonomia em
relao a uma suposta dependncia do exterior. As geraes seguintes, sobretudo
aquelas que viveram a crise de 1929, e uma nova guerra mundial, dez anos depois,
consolidaram uma orientao doutrinal em economia que tendia para o nacionalismo
econmico, uma poltica comercial defensiva, uma vocao industrial basicamente
voltada para o mercado interno e uma tendncia a ver no Estado o grande organizador
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das atividades produtivas, quase prxima do esprito coletivista que vigorou na Europa
durante o entre-guerras. Foi nesse contexto que emerge o pensamento keynesiano, bem
mais voltado para a superao de ciclos depressivos, mas que na Amrica Latina, sob a
influncia de Ral Presbisch, seria convertido em teoria do desenvolvimento.
3. PADRES DE CONVERGNCIA E DE DIVERGNCIA AO LONGO DO

SCULO XX
Um dos debates mais frequentes, entre os historiadores econmicos, aquele
relativo aos diferentes itinerrios de desenvolvimento econmico e social seguidos pelas
ex-colnias europeias ao longo do sculo XIX e, mais importante, no decorrer do sculo
XX. Independentemente das experincias socialistas, j no entre guerras, mas de forma
mais acentuada a partir da Segunda Guerra, a divergncia de renda e de nveis de
desenvolvimento entre o ncleo de economias capitalistas avanadas e as ex-colnias
perifricas tendeu a se acentuar, alis desde antes, j a partir dos efeitos estruturais
trazidos pela segunda revoluo industrial (grosso modo entre 1870 e 1914, justamente),
quando a Amrica Latina parecia querer se inserir plenamente na economia mundial,
ainda que como provedora de matrias primas, mas j ensaiando trajetrias nacionais de
industrializao. possvel que a Primeira Guerra Mundial, com seus efeitos
delongados no entre-guerras, sob a forma de protecionismo comercial ampliado, novas
suspenses da conversibilidade das moedas e cessao de pagamentos, com a instalao
da guerra cambial, tenha interrompido uma convergncia que poderia ter se insinuado
na Belle poque, mas algumas tendncias latentes atuaram para acentuar uma outra
divergncia que se manifestaria mais para o final do sculo: aquela que se manifestou
entre os pases da Amrica Latina e os da sia ressurgente, segundo o termo usado
pelo economista historiador Angus Maddison (2001).
A grande divergncia tanto entre os pases da Amrica Latina e as economias
capitalistas avanados, desde o incio do sculo, quanto entre aquela regio e diversas
economias da zona da sia Pacfico, mais para o seu ltimo tero pode ter sido
causada no exatamente pelas interrupes nos fluxos econmicos tradicionais, mas
mais precisamente por rupturas no plano das ideias e comportamentos. Essencialmente,
as duas ou trs geraes de lderes polticos civis e militares que passaram a comandar
os destinos de diversos pases latino-americanos, ao final da Grande Guerra, e tambm
depois do conflito de 1939-45, foram em grande medida formadas ideologicamente no
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entre-guerras e na sua sequncia imediata; elas se familiarizaram exatamente com o

pensamento que passou a predominar em diversos pases europeus naquele perodo,
especialmente naqueles que enveredaram pelo caminho dos fascismos e das economias
coletivistas: um intenso nacionalismo econmico, a no dependncia de fontes externas
de aprovisionamento (sobretudo em combustveis e em materiais sensveis), as polticas
comerciais defensivas e o protecionismo tarifrio, a introverso produtiva, a nfase no
mercado interno, enfim, tudo aquilo que marcou profundamente, e por muitas dcadas,
o pensamento econmico latino-americano.
Esses processos mentais, que influenciaram poderosamente as polticas
econmicas, foram em grande medida forjados no decorrer da Primeira Guerra Mundial.
Os custos e as destruies da Segunda foram bem mais importantes, mas as alteraes
mais significativas nas polticas econmicas nacionais, no papel dos Estados na vida
econmica, j tinham sido dados no decorrer da Primeira. O mundo mudou, a Europa
comeou sua longa trajetria para o declnio hegemnico, e os pases latino-americanos
deram incio ao seu igualmente longo itinerrio de nacionalismo econmico e de
intervencionismo estatal. Num primeiro momento, entretanto, isso no ficou muito
evidente, uma vez que a mudana de um padro de um desenvolvimento para fora
como foi caracterizada a fase de insero nos mercados mundiais via exportaes de
produtos primrios vigente at a Primeira Guerra, em direo de um modelo orientado
para dentro segundo os termos que a Cepal usaria para identificar os processos de
industrializao na regio a partir do entre-guerras produziu taxas expressivas de
crescimento econmico e de capacitao local em servios, ainda que com problemas
do lado fiscal e o recrudescimento de surtos inflacionrios, vrios deles virulentos.
As explicaes para a divergncia latino-americana, primeiro em relao
Amrica do Norte, depois com respeito regio da sia Pacfico, so muitas e variadas,
indo de fatores institucionais, tradies culturais, o grau de democracia, a extenso da
garantia e a proteo dos direitos proprietrios, fluxos diferenciados de imigrao e sua
incorporao s sociedades locais, possveis comportamentos rentistas, o esprito
empreendedor, at a dotao de fatores e sua utilizao pelos decisores econmicos
(Engerman-Sokoloff, 1997: 260-291). Independentemente, porm, da natureza exata dos
processos que produziram a divergncia de rendas e de nveis de desenvolvimento, o
fato que os latino-americanos no conseguiram reproduzir o itinerrio de sucesso do
grande irmo anglo-saxo da Amrica do Norte, mesmo tendo partido de nveis de
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desenvolvimento relativamente similares, mas demonstrando, inclusive, em alguns

casos de modo dramtico, uma capacidade chocante de retroceder sobre sucessos
anteriores. A Argentina , provavelmente, um dos exemplo mais chocantes, na histria
econmica mundial, de recuo relativo e absoluto no confronto com seu prprio sucesso
anterior. A tabela seguinte, construda a partir de dados coletados em diversas fontes,
em especial em Coatsworth e Maddison, evidencia o descolamento entre as duas regies
em virtude de taxas muito modestas de crescimento ao longo de todo o perodo.
PIB per capita e taxas anuais de crescimento no Novo Mundo, 1850-1989

(PIB per capita em dlares de 1985)
PIB per capita em dlares constantes Crescimento anual PIB p.c.
Economias 1850 1913 1989 1850-1913 1913-1989
Argentina 874 2.377 3.880 1,6 0,6
Brasil 901 700 4.241 -0,4 2,4
Chile 484 1.685 5.355 2,0 1,5
Mxico 317 1.104 3.521 2,0 1,5
Peru 526 985 3.142 1,0 1,5
Canad 850 3.560 17.576 2,3 2,1
EUA 1.394 4.854 18.317 2,0 1,8
Fonte: Engerman-Sokoloff, 1997, p. 270.
Um esforo similar de comparao entre os desempenhos relativos de diversas

regies e pases foi conduzido pelo economista historiador Angus Maddison, conhecido
por seus esforos de sistematizao e homogeneizao de dados macroeconmicos e
sociais: crescimento populacional, dos produtos nacionais, taxas de crescimento anual e
diversos outros indicadores. Ele que tabulou ndices agregados de desenvolvimento em
diferentes regies das economia mundial, em trs das mais bem sucedidas dentre as
cinco fases do desenvolvimento capitalista. Os desempenhos respectivos dos pases de
sucesso e dos fracassados no perodo recente (1973-1998), chamado de neoliberal,
contrastado com duas fases precedentes, a primeira ordem liberal (1870-1913) e a
era dourada do grande crescimento no ps-Segunda Guerra (1950-1973).
Desempenho do PIB per capita em trs fases do desenvolvimento capitalista

Ordem liberal Anos dourados Ord. neoliberal % do PIB
Grupos de pases 1870-1913 1950-1973 1973-1998 global, 1998
Crescimento mdio anual de 49 economias bem sucedidas
Capitalistas avan. 1,56 3,72 1,98 53,4
sia ressurgente 0,38 2,61 4,18 25,2
34 Av. + 15 sia 1,36 2,93 1,91 78,6
Crescimento mdio anual de 168 economias fracassadas
40 Outros sia 0,48 4,09 0,59 4,3
44 Amrica Latina 1,79 2,52 0,99 8,7
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27 Eur. Or.+URSS 1,15 3,49 -1,10 5,4

57 frica 0,64 2,07 0,01 3,1
168 Fracassados 1,16 2,94 -0,21 21,4
Mundo 1,30 2,93 1,33 100
Fonte: Maddison, The World Economy, 2001, p. 128-129; duas outras fases do desenvolvimento
capitalista mundial so os anos 1820-1870, quando o crescimento mdio mundial do PIB per
capita foi de 0,53% ao ano, e os anos 1913-1950, com crescimento mdio anual de 0,91%.
Como se constata, os 44 pases da Amrica Latina, os 57 pases africanos, os

27 da antiga Europa oriental dominada pela ex-URSS, bem como 40 outras economias
menos bem sucedidas da sia esto includos no grupo dos fracassados (faltering
economies), com resultados contrastantes em relao s 49 economias do capitalismo
avanado e 15 pases da sia ressurgente. Pode-se dizer que estes ltimos passam a
integrar o clube dos convergentes, ao passo que a maioria dos pases da Amrica
Latina continua a figurar nos outsiders da economia mundial, embora alguns deles
tenham feito progressos econmicos e sociais. Desde os anos 1990, justamente, o Chile
exibiu traos de tigre asitico numa Amrica Latina quase entorpecida, ao passo que
alguns asiticos talvez seja o caso das Filipinas exibiram caractersticas tpicas de
pases latino-americanos, numa regio que possui uma dinmica convergente.
Em consequncia do fraco desempenho, a divergncia de rendas per capita
entre os pases latino-americanos e os Estados Unidos continuou, mas os resultados
tambm so contrastantes: enquanto alguns pases recuaram na comparao com o pas
de referncia, se aproximando da mdia da regio, como foi o caso da Argentina, outros
conseguiram se manter acima da mdia. Os dados para Cuba, se disponveis, seriam
provavelmente catastrficos, para um pas que, em 1959, exibia um dos maiores PIB per
capita da regio, junto com a Venezuela, cujos valores, na verdade, constituem uma
construo artificial da economia do petrleo.
PIB per capita em % do PIB p.c. dos EUA

Pases 1913 1950 1994
Argentina 55 41 37
Chile 40 33 34
Cuba 39 -- --
Mxico 35 27 23
Peru 20 24 14
Colmbia 18 19 24
Brasil 11 15 22
Venezuela 10 38 37
Mdia 28 29 27
Fonte: Coatsworth, Latin America..., op. cit., p. 26
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Olhando os indicadores acima, no se pode, com efeito, afirmar que a Amrica

Latina tenha sido bem sucedida em seu errtico itinerrio de crescimento econmico:
com poucas excees mas o Brasil tambm recuou nos anos mais recentes o quadro
denota um recuo sensvel no medidor mais usual entre os economistas dos progressos na
prosperidade material, base indispensvel de qualquer desenvolvimento social.
Contudo, no se pode dizer que a regio tenha sido afetada por condies adversas
vindas do exterior, uma vez que boa parte do perodo intermedirio correspondeu,
justamente ao de grande crescimento nas economias capitalistas, os famosos anos
dourados das trs dcadas gloriosas de crescimento sustentado, que assistiu
recuperao da Europa, aos deslanchar magnfico do Japo e da Alemanha,
completamente destrudos durante a guerra, e mesmo continuidade dos processos de
industrializao substitutiva na Amrica Latina. Outros fatores podem ter estado na
origem dessa descontinuidade, que caberia agora examinar.
4. CAMINHOS DIVERGENTES: A SIA COMEA A TOMAR O LUGAR DA

AMRICA LATINA
As duas dcadas posteriores Segunda Guerra, especificamente a partir de
1948, quando constituda a Comisso Econmica para a Amrica Latina, so aquelas
de maior efervescncia intelectual na busca de caminhos inditos para o
desenvolvimento da regio. Destacaram-se nesse processo de formulao de novos
conceitos e de novas receitas de crescimento um economista argentino, Ral Prebisch,
primeiro diretor da Cepal, e o economista brasileiro Celso Furtado, ambos keynesianos,
mas numa vertente inovadora, que os identificaria como desenvolvimentistas, por
oposio aos ditos ortodoxos, que seriam aqueles que preconizam as velhas regras da
economia neoclssica, cujo maior representante, no Brasil, foi Eugenio Gudin.
Mais ou menos nessa mesma poca, um dos mais famosos estudiosos dos
processos de desenvolvimento econmico, Gunnar Myrdal, antevia, como resultado de
uma enorme pesquisa de terreno conduzida no incio dos anos 1960 publicada em trs
volumes poucos anos depois, Asian Drama (1968) , um futuro negro para grande parte
dos asiticos, contrapondo a essa viso pessimista suas perspectivas otimistas para a
Amrica Latina. Dois anos depois, ele resumia suas reflexes numa obra sntese, The
Challenge of World Poverty: A World Anti-Poverty Program in Outline (1970), na qual
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confirmava, j na introduo, seu pessimismo em relao aos pases asiticos, que para
ele estariam condenados, pelo futuro previsvel, a uma misria insupervel.
Os pases capazes de alcanar as economias avanadas seriam, para Myrdal, os
latino-americanos, que constituam uma espcie de classe mdia no contexto mundial
e estavam seguindo polticas industrializantes segundo recomendaes da Cepal, e de
seu diretor, Raul Prebisch. Os pases asiticos em geral, e os da sia do sul em
particular, ficariam reduzidos pobreza, salvo, dizia Myrdal, se eles seguissem o
exemplo da ndia, que praticava um socialismo moderado, uma combinao de
planejamento indicativo, com uma forte propenso ao controle dos setores estratgicos
da economia, tudo isso combinado a polticas intervencionistas e protecionistas, entre
elas a manipulao da taxa de cmbio e a alocao poltica dos recursos pelo Estado.
A histria real tomou um caminho praticamente inverso ao que ele esperava. A
situao dos asiticos melhorou progressivamente mais para os pases da sia do
Pacfico do que para os do Oceano ndico, com progressos muito rpidos para certo
nmero dos primeiros, justamente conhecidos como tigres enquanto os pases
latino-americanos no alteraram basicamente sua condio e status no contexto
mundial. Eles continuam a ser uma espcie de classe mdia e sequer parecem
destinados a se tornar aprendizes de tigres nos anos frente. Pior: eles viram a sua parte
do comrcio mundial recuar fortemente, ao passo que os pases asiticos se apropriaram
de nichos e mesmo de setores inteiros dos intercmbios internacionais sobretudo
produtos de alto valor agregado ao mesmo tempo em que os latino-americanos
ficaram presos, na maior parte dos casos, s exportaes de um nmero limitado de
produtos minerais e de matrias primas agrcolas.
Quanto ndia, ela preservou durante mais de trs dcadas aps ser apontada
como exemplo de futuro promissor por Myrdal o seu lento crescimento e o seu atraso
no terreno social, justamente por ter seguido as polticas preconizadas por Gunnar
Myrdal. Ela s decolou para taxas mais vigorosas de crescimento quando abandonou
aquelas ideias, passando a adotar no as polticas latino-americanas, como
recomendadas por Prebisch, mas as receitas asiticas de insero na economia mundial,
baseadas no setor privado e nos investimentos estrangeiros, em substituio proteo
nacional e o controle do Estado.
O Brasil e o Mxico se tornaram industrializados com base no modelo cepalino
e myrdaliano, mas seria difcil dizer que eles tenham conhecido, at os anos 1990, um
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sucesso de tipo asitico no seu desenvolvimento social, na educao de base ou na sua

integrao produtiva s cadeias mundiais de alto valor agregado, ou seja na exportao
de produtos manufaturados de maior elasticidade-renda. Mesmo em termos de
crescimento, o desempenho foi mais errtico, como ressaltado por Robert Barro e
Xavier Sala-i-Martin em seu manual sobre o crescimento econmico (1995).
Os pases da sia Pacfico com destaque para os que ficaram conhecidos
como tigres, Taiwan, Coreia do Sul e, parcialmente, Hong Kong e Cingapura no
hesitaram em buscar no comrcio exterior e na busca de tecnologias estrangeiras,
abrindo-se ou associando-se a empresas multinacionais, o foco central de suas polticas
econmicas externas, ou at dos motores verdadeiros dos seus processos nacionais de
desenvolvimento econmico e social. O resultado foi o crescimento contnuo do
coeficiente de abertura externa na formao de seus respectivos PIBs nacionais ou
seja, a componente do comrcio exterior, tanto importaes quanto exportaes, no
conjunto da agregao de valor econmico ao passo que na Amrica Latina, a parte do
comrcio exterior diminua constantemente na economia, da mesma forma como a
participao desse continente nos intercmbios mundiais.
De fato, ocorreu uma notvel inverso de tendncias entre a Amrica Latina e a
sia Pacfico no que tange suas participaes respectivas nos fluxos de comrcio
internacional, o que se refletiu inteiramente em suas especializaes produtivas:
enquanto a Amrica Latina continuava a aprofundar seu papel de fornecedor
confirmado de matrias primas agrcolas, minerais e de energia, a sia fortalecia seu
papel na assemblagem, depois na produo de bens manufaturados para os mercados
dos pases ricos (e de outros pases em desenvolvimento, como j tinha feito
anteriormente o Japo). Nesse processo, a sia foi ganhando capacitao tecnolgica e
pleno domnio dos circuitos comerciais, ao mesmo tempo em que a Amrica Latina
estacionava na produo primrio-exportadora e na introverso econmica e comercial.
No se pode, exatamente, falar de sia, como um todo, nesse quesito da
industrializao, uma vez que as situaes nacionais so bastante diferenciadas, em
funo das diferentes capacitaes dos pases em termos de sistemas nacionais de
inovao e de invenes industriais (patentes). Alguns pases, como Coreia do Sul e
Taiwan realizaram o grande salto nessa rea, passando no apenas a ser autnomos, a
partir de certo perodo de aprendizagem, como a dispensar, em grande medida, os
contratos de licenciamento anteriormente feitos com economias mais avanadas,
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passando eles mesmos a contribuir para o estoque mundial de inovaes tecnolgicas.

Outros pases, porm, mais concentrados no Sudeste asitico, continuaram dependentes
de licenciamento estrangeiro nos sistemas mais sofisticados, continuando a servir como
base manufatureira e de assemblagem de partes e peas importadas, baseando-se na
relativa abundncia de mo-de-obra a custos moderados. Situaes especiais so
encontradas nos casos de Hong Kong e Cingapura que desenvolveram vantagens
comparativas mais vinculadas s reas de comrcio e finanas, a partir de servios de
intermediao bastante sofisticados, reforando seus ganhos de renda per capita. Em
todos esses casos, o comrcio exterior consolidou nveis de participao na formao do
produto nacional em propores bem maiores do que as existentes na Amrica Latina.
A Amrica Latina poderia ter conhecido taxas mais robustas de
desenvolvimento econmico e social se ela tivesse estabelecido um conjunto de
polticas e de instituies voltadas para o crescimento, em lugar de se perder na
instabilidade econmica e social durante boa parte do perodo contemporneo. Tal
situao alimentou golpes de Estado, revolues, at mesmo guerras civis, alm da fuga
de capitais, crises de cambiais e de endividamento. O continente poderia ter atingido
uma melhor situao do ponto de vista econmico e social, se tivesse escapado do
emissionismo inflacionista e preservado o equilbrio fiscal e a abertura externa.
Os lderes polticos da Amrica Latina se referem sempre busca da igualdade
e da justia social, objetivos que estavam no centro das reflexes de Gunnar Myrdal em
torno dos projetos de desenvolvimento que se necessitaria implementar nos pases
subdesenvolvidos daquela poca para aproxim-los dos pases j desenvolvidos do
Ocidente capitalista. A maior parte dos asiticos salvo, talvez, a Coreia do Sul, e
Taiwan, em virtude de uma reforma agrria de alguma forma forada pelos Estados
Unidos se desenvolveram mantendo, ou aumentando o caso da China na sua
conjuntura atual altas taxas de desigualdade na distribuio de renda. Gunnar Myrdal
colocava os pases avanados em face de uma espcie de imperativo moral, que era o
da assistncia ao desenvolvimento, preconizando um forte aumento da cooperao
tcnica e de doaes concessionais dirigidas aos pases mais pobres, por meio do CAD-
OCDE e dos programas do ONU e de suas agncias, ou diretamente, pela via bilateral.
No seria falso afirmar que os pases que se desenvolveram de fato no o
fizeram porque beneficirios da ajuda multilateral, mas em virtude de sua integrao
economia mundial pela via dos mercados, como recomendava desde 1957, o economista
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Peter Bauer. Inversamente, cabe registrar que os pases que mais receberam ajuda
continuaram patinando na na pobreza, e assistiram ao aumento da corrupo, como
observado pelo economista William Easterly, ex-funcionrio do Banco Mundial,
atualmente um crtico acerbo da assistncia oficial ao desenvolvimento (2006).
A Amrica Latina enfrentou vrios dissabores e frustraes, comparativamente
a outras regies, particularmente em relao sia, no tocante a vrios temas, tanto os
econmicos quanto os polticos ou sociais: integrao regional, desenvolvimento social,
instituies de governana, crescimento econmico, participao no comrcio mundial,
competitividade, liberdade econmica; no que respeita democracia e direitos humanos,
em contrapartida, os contrastes no existem, pois ambas regies exibiram, e continuam
exibindo, indicadores e prticas deplorveis em ambos quesitos, com algumas excees.
A realidade da Amrica Latina no sempre negativa, e no se pode negar os
progressos reais logrados em alguns desses terrenos, a comear por uma diminuio
mas verdadeiramente muito modesta da misria, da pobreza e das desigualdades,
ainda que de forma bastante varivel segundo os pases da regio. Mas preciso
tambm reconhecer que esse desempenho aconteceu ao cabo de vrias dcadas de
inflao acelerada, processo que constitui o pior dos impostos sobre a populao mais
pobre, uma vez que esta no tem meios para se defender do fenmeno. A diminuio do
ritmo da inflao, nos ltimos anos, respondeu sobretudo uma exigncia da sociedade,
bem mais do que representou uma conquista dos governos.
5. A AMRICA LATINA TAMBM COMEA A DIVERGIR

INTERNAMENTE
Caberia, no entanto, fazer uma distino entre trs tipos de pases, que praticam
polticas econmicas variadas, segundo sua orientao geral com respeito ao que
normalmente se chama de ortodoxia doutrinal: existem ntidas diferenas entre as
orientaes de polticas econmicas tomadas por eles. Quais so eles?
Primeiramente, o Chile e o Mxico, que levaram mais longe o processo de
reformas com orientao de mercado, logrando sucesso relativo na empreitada; em
seguida, o Brasil e a Argentina, que ficaram no meio do caminho das reformas, e que
avanam ou recuam em funo dos grupos polticos que ocupam o poder
alternativamente; finalmente, os pases ditos bolivarianos, comandados pela Venezuela,
fortemente engajados em polticas antimercado, ou de retorno antiga preeminncia do
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Estado na conduo dos principais assuntos econmicos; aqui poderiam ser includos o
Equador e a Bolvia, embora eles no tenham avanado tanto quanto a Venezuela do
socialismo do sculo XXI na estatizao dos principais setores de atividade.
Outros pases, como a Colmbia, o Peru, ou o Uruguai e o Paraguai, podem se
aproximar do primeiro ou do segundo grupo, segundo as circunstncias e em funo de
uma conjuntura que pode ser determinada pelos seus problemas especficos, pela
dinmica interna de suas economias, pelas relaes com vizinhos, ou ainda pelas
condies dos mercados internacionais. Os itinerrios nacionais variam de maneira
surpreendentemente rpida, ou por desenvolvimentos mais influenciados pelos cenrios
polticos do que pelas flutuaes econmicas, embora estas ltimas sempre influenciem
os primeiros. Existem ainda casos especiais, e a Argentina certamente constitui um
deles, podendo inclusive se aproximar do terceiro grupo. Da mesma forma, pases
aparentemente ameaados de derrapagens constantes, pelos inmeros problemas sociais
persistentes inclusive com ameaas de guerras civis podem surpreender de modo
positivo, como a Colmbia e o Peru, que se aproximaram do primeiro grupo.
Alguns parmetros de comparao, permitem esse agrupamento em funo das
orientaes bsicas adotadas pelos trs grupos de pases. Os globalizados tomam a
ordem global como um dado da realidade, e adaptam as suas polticas aos desafios
percebidos, sempre no sentido de sua insero naquele oceano revolto. Os reticentes, ou
dubitativos, hesitam, como parece claro, a se lanar ao mar, preferindo construir
anteparos s mars montantes da globalizao. Os bolivarianos, finalmente, seguem a
cartilha dos antiglobalizadores e partem de uma recusa da ordem global para propor
caminhos alternativos que nunca foram claramente expostos quanto aos objetivos finais.
Pode-se considerar quatro tipos de critrios para examinar a evoluo recente
desses trs grupos de pases. Alguns deles exibem indicadores objetivos, como as
polticas econmicas, que podem ser avaliadas pelas taxas de crescimento, de inflao,
de estabilidade monetria, de equilbrio das contas pblicas e das transaes externas,
entre outros. Outros critrios so de natureza mais qualitativa, como por exemplo, a
atitude em relao integrao regional ou insero internacional, o que tambm pode
ser avaliado pelo nmero de acordos comerciais e o seu impacto nos intercmbios
externos do pas. Vrios outros, finalmente, pertencem a um universo mais subjetivo, ou
sujeito a contestaes polticas, como podem ser a adeso do pas na verdade dos
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dirigentes polticos aos valores mais profundos da democracia, das liberdades

individuais ou o respeito aos direitos humanos.
5.1. Os globalizados
O Mxico foi o primeiro pas a ter empreendido um novo caminho,
imediatamente aps a crise da dvida de 1982. Mesmo o Chile de Pinochet, com suas
orientaes mais favorveis ao capital estrangeiro e iniciativa privada, perdeu bastante
tempo na rota da estabilizao e das reformas estruturais. Entretanto, uma vez lanadas
as reformas de seu modelo econmico, o Chile foi mais longe e de maneira mais
consistente no caminho adotado, talvez porque o peso das tradies sociais e um
sistema poltico muito rgido, no caso do Mxico, atuaram para retardar o ritmo e a
extenso das mudanas requeridas pela sua nova opo estratgica, que era
simplesmente a de deixar de lutar contra a sua geografia para se acomodar nos
benefcios de estar acoplado a um imprio econmico aberto.
Os mexicanos pensaram no Nafta bem mais como um tratado de exportao de
seus excedentes demogrficos do que como uma extenso do sistema j estabelecido das
maquiladoras, essas fbricas instaladas na fronteira, de assemblagem de acessrios
fornecidos por empresas americanas que depois voltam para o mercado americano. O
Mxico continua a servir como uma extenso da mquina produtiva dos Estados
Unidos, tanto quanto de oficinas de montagem para indstrias estrangeiras que querem
penetrar no mercado americano sem os custos de mo-de-obra daquele mercado.
O Chile, em contrapartida, deu incio a um processo de reformas orientadas para
a produtividade e a competitividade do seu sistema econmico alguns anos depois do
brutal golpe de 1973, causador de milhares de vtimas entre seus inimigos presumidos,
alis, aps que uma crise bancria e a persistncia da inflao comeassem a colocar em
dvida as capacidades gestoras dos militares, aparentemente apenas habilitados a
manter o regime repressivo. Com a substituio dos responsveis econmicos, o pas
tambm resolveu compatibilizar suas ofertas de mercado s possibilidades de sua
geografia, dos seus recursos naturais, embora modernizando seus sistemas produtivos
para aproveitar ao mximo suas vantagens comparativas, em linha com suas
especializaes de maior retorno (totalmente de acordo com a teoria ricardiana do
comrcio internacional). O Chile passou a se abrir ao mundo sobre a base de acordos de
livre-comrcio e talvez seja hoje o pas de maior extenso nessa rede de instrumentos de
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liberalizao comercial, se no pelo seu nmero total, ao menos por sua incidncia
econmica: o pas andino provavelmente consolidou uma abertura parcial ou total com
cerca de 80% do PIB mundial, conjunto que compreende toldo o hemisfrio, a Unio
Europeia e todos os demais grandes parceiros do sistema multilateral de comrcio (e de
investimentos, o que cabe tambm lembrar).
O crescimento registrado nos anos 1990 lhe valeu o ttulo de tigre asitico da
Amrica Latina, e mesmo as crises financeiras desses anos, ou da primeira dcada do
novo milnio, no afetaram a sua estabilidade econmica, nem, de resto, o seu modelo
de poltica econmica, que poderia ser chamado de neoliberal (e mantido mesmo sob a
presidncia de socialistas). Exceo feita dos defeitos ainda importantes no sistema de
educao pblica, e de uma grande desigualdade na repartio da renda nacional, o
Chile talvez esteja mais vontade no seio da OCDE do que o Mxico ou outros pases
exibindo um perfil ainda mais dirigista ou intervencionista. Neste sentido, o Chile , no
conjunto latino-americano, o pas que decisivamente deu um grande passo frente.
5.2. Os reticentes
A situao dos intermedirios bem diferente. Trata-se de pases que
deram incio a reformas muito srias no decorrer dos anos 1990, como o Brasil e a
Argentina, mas que acabaram ficando na metade do caminho, ou que podem mesmo ter
recuado a fases que j pareciam ter sido enterradas em sua histria econmica. A
histria econmica da Argentina extraordinria a todos os ttulos, pelo sentido inverso
que o pas sempre deu aos resultados habitualmente esperados em termos de progressos
no caminho da prosperidade e da acumulao de riquezas (Beattie, 2010). Um sculo
atrs, a Argentina era mais rica do que a Frana, pelo menos em renda per capita:
atualmente, os argentinos alcanam o mximo de 1/3 da renda per capita dos
americanos, e so tambm apenas um tero mais ricos que os brasileiros. O valor
agregado pela economia brasileira superou, desde muito tempo, a soma da riqueza
nacional argentina, sem mencionar o produto industrial e, certamente tambm, diversos
setores da agricultura, outrora o grande diferencial a favor do pas platino (Maddison,
2001).
Depois do golpe de Estado de 1930 que inaugurou a longa ruptura do pas
com o Estado de direito a Argentina percorreu praticamente todas as etapas de um
longo processo, ainda no terminado, de declnio econmico, mas que constitui tambm
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um exemplo nico no mundo de eroso contnua de suas instituies polticas. Pode-se

dizer, em seu favor, que os argentinos no inverteram totalmente o manual bsico de
economia elementar como o fizeram, por exemplo, os chavistas venezuelanos, com e
sem Chvez , mais eles maltrataram de tal forma as regras fundamentais da vida
econmica que terminaram por se descobrir sozinhos em face do mundo.
Quanto ao Brasil, depois de um ciclo de reformas efetuadas durante o
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, em meados dos anos 1990 quando
foram mudados artigos da Constituio tratando de dispositivos-chaves para a vida
econmica do pas, entre os quais a discriminao contra o capital estrangeiro o
processo de ajustes e mudanas ps-Plano Real, para consolidar a estabilizao e
retomar o crescimento, ficou sob a presso das crises financeiras regionais e
internacionais, ameaando inclusive a sobrevivncia do real, para o qual se adotou um
regime de flutuao, em vista dos ataques contra uma banda cambial que no resistiu
eroso das reservas internacionais do pas. Os apages de energia eltrica e a crise
terminal do peso argentino fizeram o resto, mas, com o apoio de trs acordos de
sustentao com o FMI, o Brasil pode superar a pior fase das turbulncias. A prxima
etapa foi constituda precisamente pela eleio de Lula, que havia prometido mudar a
poltica econmica, uma vez que o programa do PT previa calotes na dvida externa e na
interna.
As privatizaes efetuadas sob FHC no foram revertidas por Lula, mas este
no deixou de explorar politicamente as mudanas liberais que tinha sido
implementadas no governo anterior; Lula simplesmente paralisou o processo de
reformas, e passou a viver sob a bonana da demanda chinesa, que permitiu sete longos
anos de preos recordes nas matrias primas exportadas pelo Brasil. O que Lula
efetivamente operou, sem qualquer constrangimento, foi um retorno do Estado a certo
dirigismo econmico e aos ensaios de planejamento centralizado dos tempos militares,
sem dispor de tecnocratas competentes como os da conjuntura autoritria anterior.
De forma geral, ocorreu um ntido vis dirigista, de protecionismo s
empresas nacionais (sobretudo estatais) e de aprofundamento da carga fiscal,
penalizando tanto as empresas privadas quanto os brasileiros de classe mdia, chamados
a pagar os benefcios sociais que Lula passou a distribuir nas camadas mais pobres da
sociedade. No surpreendente, assim, que ao cabo desse processo de extrao estatal
sempre crescente, as indstrias brasileiras se tenham tornado pouco competitiva no
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apenas externamente, mas inclusive no prprio mercado interno , e no especialmente

por causa da concorrncia predatria dos chineses (que tambm existe, mas o Brasil
ainda tem tarifas aduaneiras bastante elevadas), mas em virtude essencialmente de
problemas made in Brazil. A taxa de poupana nacional continuou medocre e como o
Estado passou a gastar mais consigo mesmo, a taxa de investimento manteve-se em
patamares insuficientes para sustentar um crescimento autnomo superior a 2% (o resto
sendo efeito da demanda chinesa e dos efeitos sobre os preos das commodities).
5.3 Os bolivarianos
O bolivarianismo remete mais a um rtulo construdo e desviado do conceito
original pelo ex-caudilho da Venezuela, Hugo Chvez, para servir aos seus objetivos
polticos do que propriamente a um conjunto coerente de polticas econmicas. A base
doutrinal seria dada por um mal definido socialismo do sculo XXI, bem mais
prximo do fascismo econmico e sobretudo poltico do que de qualquer
experincia anloga ao marxismo econmico. No existem grandes objetivos comuns
aos bolivarianos entre os quais poderiam ser ainda includos a Bolvia de Evo
Morales, o Equador de Rafael Correa, e a Nicargua de Daniel Ortega , a no ser a
mesma vontade de se opor ao fantasma do imperialismo americano, que parece ser o
nico obstculo a que esses pases se tornem desenvolvidos. Em nome desses vagos
objetivos, eles se empenham em construir um simulacro de poder popular que se
confunde, em tudo e por tudo, com os velhos regimes autoritrios dominados pela figura
de um caudilho que assume ares salvacionistas.
Os mal definidos bolivarianos esto entre os que mais recuaram do ponto de
vista dos critrios considerados para avaliar o desempenho relativo da regio e dos
pases, no que se refere a economia, poltica, a democracia, os direitos humanos, a
integrao regional e a insero na economia mundial, a liberdade de expresso e de
imprensa, a independncia dos demais poderes ante o Executivo e, talvez o fator mais
relevante, a mobilizao do sub-proletariado para servir de escudo algumas vezes
armado ou de tropa de manobra a servio do poder bonapartista.
No meio do caminho entre os globalizados e os reticentes podem ser vistos
alguns pases que na verdade se comportaram bem economicamente nos ltimos anos,
como o Peru e a Colmbia, mas que ainda enfrentam problemas de ordem poltica e
social, que podem afetar sua estabilidade institucional e as perspectivas para o futuro.
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Mas so estes dois pases que concluram uma aliana econmica com os dois
globalizadores, para constituir uma rea de integrao mais profunda do que a existente
na regio, chamada de Aliana do Pacfico, que deve permitir-lhes prosseguir seus
processos de liberalizao comercial e de abertura econmica recproca, de maneira a
apresentar uma espcie de frente comum no grande dilogo econmico e comercial que
se trava atualmente no mbito do Pacfico, em especial com os asiticos no contexto da
Apec, base possvel de uma futura ampla zona de livre comrcio naquela regio.
Os pases do Mercosul, assim como os do Alba, esto completamente margem
desses arranjos pragmticos que se estabelecem em torno de novas oportunidades
comerciais, mas sobretudo de investimentos diretos das grandes empresas
multinacionais que se situam na vanguarda do progresso tecnolgico. Peru e Colmbia
se engajaram resolutamente nessa direo, com o Chile e o Mxico, e no importa muito
aqui se a liberalizao comercial que eles fizeram entre eles quase total, mas cobrindo
uma parte pequena do comrcio total de cada um deles no produzir grandes efeitos
nas correntes de comrcio adicionais que forem criadas pela Aliana do Pacfico: o
importante, na verdade, no tanto a integrao entre eles que ser sempre limitada
mas a deciso de se abrir aos novos circuitos da integrao produtiva global, algo que os
reticentes desdenham, ou ainda no se decidiram a enfrentar.
Os outros dois pequenos membros do Mercosul, Paraguai e Uruguai, j
sinalizaram, em diversas ocasies, que estariam dispostos a seguir adiante na integrao
global, independentemente das reticncias do bloco, mas, por um lado, eles so
obstados pelas regras comuns que na verdade atuam como uma camisa de fora de
se negociar conjuntamente e, por outro, pelo prprio carter errtico de seus cenrios
polticos internos. Em face da relativa estagnao do Mercosul, eles podem deixar de
ser indecisos e tomarem partido pelo bloco que preferiu avanar.
6. O QUE MUDOU, O QUE PERMANECEU, NO LONGO PRAZO?

A economia mundial, que caminhava para uma relativa integrao sob o imprio
do livre comrcio, na conjuntura histrica da belle poque entre 1870 e 1914 foi
desintegrada pela Primeira Guerra Mundial e pelo surgimento do socialismo de tipo
sovitico, em seu final. Posteriormente, as crises econmicas do entre-guerras e a
ampliao do universo socialista ao final da Segunda Guerra Mundial reforaram a
diviso econmica e poltica mundial, durante mais quatro dcadas, at a imploso do
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socialismo, na ltima dcada do sculo XX e a retomada do processo de globalizao

sob o domnio inequvoco das economias de mercado, avanadas e emergentes.
Novos processos de integrao regional tiveram incio na Europa destruda pela
guerra, e no exatamente na sia, embora nas duas regies as motivaes tenham sido
basicamente polticas, mais at do que econmicas ou comerciais. Desde o incio dos
anos 1950, os principais pases da Europa ocidental, os mesmos que foram beneficiados
pelo Plano Marshall, de recuperao econmica europeia no imediato ps-guerra,
comearam a se unir num processo de integrao de tipo comunitrio, ou seja, com
cesso de soberania, em grande medida para fazer face ao desafio ento representado
pela Unio Sovitica. O primeiro passo foi dado com a criao da Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao, em 1951, seguida, seis anos depois, pela constituio do
Mercado Comum Europeu, num processo que desembocaria na Unio Europeia, mais
de trs dcadas frente.
Na sia, se vivia igualmente a bipolaridade entre o capitalismo e o socialismo, e
um dos primeiros experimentos de integrao foi a criao, em 1961, da Associao da
Asia do Sudeste, de orientao basicamente anticomunista e com apenas trs pases: as
Filipinas, a Malsia e a Tailndia. Cingapura que se tornou independente da Malsia
em 1965 e Indonsia que emergiu de um violento golpe anticomunista no mesmo
ano se juntaram ao bloco em 1967, para constituir o que passou a ser chamado de
Associao das Naes do Sudeste Asitico, ainda de perfil marcadamente poltico, mas
j exibindo algumas das caractersticas que fariam da ASEAN um dos blocos mais
exitosos em termos de integrao economia mundial: em lugar de se enclausurar em
regimes econmicos estreitamente nacionalistas e protecionistas, como muitos dos
pases da Amrica Latina nessa mesma poca, os membros da ASEAN praticavam
aquilo que estava exatamente sendo abandonado pelos parceiros latino-americanos, o
chamado desenvolvimento para fora. Eles se abriram aos investimentos estrangeiros e
a uma grande conexo com os mercados ocidentais, participando na grande cadeia de
criao de valor e de diviso mundial do trabalho j ento liderado por grandes
companhias multinacionais.
No se tratava tanto de adquirir o controle e a soberania sobre seus recursos
naturais, ou de impulsionar o fortalecimento de companhias nacionais voltadas para o
mercado interno, como na Amrica Latina, mas de participar dos circuitos de produo
e de distribuio de bens manufaturados que tinham seu destino final nos mercados dos
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pases desenvolvidos, onde estavam situadas as sedes das multinacionais investidoras,

justamente. Durante muito tempo se desprezou, na maior parte da Amrica Latina, a
abertura econmica e a liberalizao comercial, em favor de projetos nacionais de
industrializao, que, no plano continental, deveriam conduzir a uma integrao voltada
essencialmente para os prprios mercados nacionais, ainda se esse mesmo objetivo,
devido s polticas de proteo s indstrias nacionais, fosse objetivamente contrrio ao
princpio da integrao econmica que se tentava impulsionar simultaneamente. Uma
racionalizao a esse respeito foi feito no mbito da Cepal, que passou a preconizar um
crescimento hacia adentro, em lugar do que teria ocorrido em pocas anteriores, mas
preservando o princpio da integrao industrial convergente dos pases da regio.
A Amrica Latina, durante a maior parte da histria contempornea, foi estatista,
protecionista, dirigista, caractersticas geralmente legitimadas por um projeto qualquer
de desenvolvimento. As reformas dos anos 1980 e das dcadas posteriores estabilizaram
parcialmente economias assoladas por inflaes virulentas, mas poucos pases
continuaram a seguir o caminho das reformas estruturais para abrir suas economias,
reduzir os gastos do Estado, capacitar a mo-de obra ou melhorar as infraestruturas. Os
pases que o fizeram, de maneira mais acabada, foram recompensados por taxas de
crescimento sustentadas, como foi o caso do Chile. Os pases menos capazes de avanar
nas reformas seja por falta de liderana poltica, seja por alguma maldio dos
recursos naturais, como acontece facilmente com o petrleo esto em grande medida
condenados a repetir a histria de booms and busts, de um crescimento errtico seguido
de uma crise, ou at de uma recesso.
Pode ocorrer, tambm, que pases reticentes s consigam avanar em marcha
irregular, comumente chamada de voo de galinha, em virtude desses saltos frustrados,
buscando uma decolagem sempre comprometida pelo peso do Estado, pela falta de
poupana e de investimentos, ou pela ausncia de inovao tcnica, dos quais decorre o
eterno retorno exportao de matrias primas, como parece ser atualmente o caso do
Brasil. De maneira geral, o Brasil e a Amrica Latina parecem ter sido confirmados num
papel de fornecedores de matrias primas para os pases industrializados, inclusive, e
sobretudo, para a China. Em todo caso, uma comparao entre os desempenhos de
crescimento da renda per capita entre os maiores pases da regio, com seus possveis
equivalentes na sia Pacfico, deixa um sabor amargo de oportunidades perdidas e de
possibilidades no aproveitadas, como se pode constatar na tabela abaixo.
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Valores correntes ($) e crescimento (%) do PIB per capita em pases selecionados
da Amrica Latina e da sia, 1980-2013 (US$ PPP = paridade de poder de compra)
Pases 1980 - $ 1990 - % 2000 - % 2010 - % 2013 - % 2013 - $
Pases da Amrica Latina
Argentina 4,893.76 -1,3 -0,8 9,1 2,0 18,709.31
Brasil 3,690.60 -4,1 4,3 7,5 3,0 12,340.18
Chile 2,921.70 3,6 4,4 5,7 4,9 19,474.74
Colmbia 2,442.51 4,3 2,9 3,9 4,1 11,284.22
Mxico 4,980.77 5,1 5,9 5,3 3,4 15,931.75
Peru 2,965.32 -5,1 2,5 8,8 6,2 11,403.04
Venezuela 5,754.16 6,4 3,7 -1,5 0,0 13,633.61
Pases da sia Pacfico
China 250.87 3,8 8,4 10,4 8,0 10,011.48
Coreia do Sul 2,302.29 9,3 8,8 6,3 2,8 33,580.49
Hong Kong 6,790.91 3,9 7,9 6,8 2,9 53,432.23
Indonsia 729.582 7,2 4,2 6,2 6,3 5,302.03
Malsia 318.762 9,0 8,7 7,1 5,1 17,775.70
Tailndia 1,090.08 11,6 4,7 7,8 5,9 10,848.74
Taiwan 3,570.61 6,8 5,8 10,7 2,9 40,392.86
Mdia dos pases emergentes e em desenvolvimento
Valores e crescim. 1,100.62 3,4 5,9 7,6 5,3 7,415.19
Mdia das economias mais avanadas
Valores e crescim. 10,329.06 2,9 3,7 2,8 1,2 43,138.63
Nota: Os valores correntes esto expressos em Paridade de Poder de Compra, medida mais
fivel para comparaes internacionais de capacidade aquisitiva; as taxas de crescimento esto
calculadas sobre valores constantes, em moedas nacionais, o que reflete melhor a dinmica real
da economia, sem eventuais distores cambiais; dados da Argentina para a fase recente esto
distorcidos, superestimados, devido a manipulao estatstica quanto aos valores do PIB. Fonte:
Economy Watch (http://www.economywatch.com/economic-statistics), diversos anos e tabelas.
Registre-se que foram simplesmente compilados dados estatsticos

homogneos sobre o crescimento do PIB per capita, em anos selecionados, sem maiores
ponderaes quanto aos ritmos de crescimento, sobre crises eventuais ou sobre as
mudanas, bem mais frequentes na Amrica Latina, dos padres monetrios, que nada
mais so do que o reflexo da qualidade das polticas econmicas dos pases em questo.
Os resultados so, porm, previsveis e esperados: mesmo pases asiticos de menor
desenvolvimento relativo fizeram melhor do que os latino-americanos nas ltimas trs
dcadas de retomada da globalizao. Uma das razes, justamente, foi a de que eles se
inseriram de modo mais consistente nos grandes circuitos produtivos e comerciais da
economia mundial, ademais de manterem, na mdia, taxas de poupana e de
investimento mais elevadas, polticas fiscais mais responsveis, maior realismo nas
polticas cambiais e maior atratividade ao investimento direto estrangeiro. Os pases
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asiticos foram to, ou mais, afetados pelas crises financeiras internacionais quanto os
latino-americanos; o que provavelmente eles no tiveram em igual proporo foi a
volatilidade interna associada a polticas econmicas errticas, sendo o outro diferencial
relevante a educao.
7. LIES DE UM SCULO PERDIDO?

A Amrica Latina no conheceu as guerras que assolaram a Europa no decorrer
do sculo XX, ou desastres humanitrios to extensos quanto os da frica; tampouco
experimentou a misria extrema de certas regies da sia, sobretudo aquela ainda mais
extrema do subcontinente indiano. Ela ficou na mdia do mundo em desenvolvimento, e
ali estacionou, evitando os bloqueios africanos, mas sem lograr construir economias
dinmicas como as da sia Pacfico. Entre o incio dos anos 1960 e o final do milnio,
pode-se dizer que essas duas regies trocaram de lugar, em termos de comrcio, de
investimentos, de renda, de inovaes tecnolgicas e de insero na economia global.
Na verdade, boa parte da Amrica Latina se recolheu sobre si mesma, e isso teve
um custo em termos de progressos tecnolgicos ou melhor, de atrasos e de perda de
oportunidades de acesso a mercados mais amplos. Ainda hoje, enquanto a bacia do
Pacfico constri, pouco a pouco, um imenso espao de produo e de intercmbios
industriais, comerciais, financeiros e tecnolgicos do mais alto nvel, muitos pases
latino-americanos se orgulham de organizar encontros exclusivamente regionais sem a
tutela do imprio, como dizem alguns e criam organismos para seu uso exclusivo,
como se o estabelecimento de novas burocracias alheias ao controle de Washington
pudesse lhes garantir ganhos que eles supostamente no poderiam obter no plano
hemisfrico. A constituio de um bizarro Banco do Sul, assim como a deciso de criar
um outro no mbito dos Brics j sinalizam quanto a essa vontade que no a de todos
os pases da regio, obviamente de eximir-se dos grandes desafios globais para operar
numa escala mais restrita, apenas com pases dotados da mesma viso introvertida.
Espaos continentais abrigam necessariamente grande diversidade de tradies
culturais e de arranjos institucionais, como ocorre na sia, na frica, ou mesmo na
Europa, que, a despeito da unio poltica que engloba atualmente quase trs dezenas de
pases, ainda se caracteriza por um mosaico de povos e de culturas. O que, sobretudo,
preciso constatar, entretanto, no tanto a existncia de resultados contrastados dentro
da Amrica Latina j que isso absolutamente normal , quanto uma tendncia latente
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que confirma o aprofundamento da diversificao estrutural das polticas econmicas

nacionais, segundo as linhas j expostas anteriormente: existem pases que perseguem
incessantemente sua insero nos mercados globais e o Chile constitui o exemplo
mais claro desse tipo de atitude , assim como existem outros que resistem e procuram
conter esse processo como vimos nos casos dos reticentes, como o Brasil e a
Argentina. Tambm existem alguns outros, finalmente, que pretendem fazer girar para
trs a roda da Histria, como se fosse realmente possvel impedir processos econmicos
de continuar avanando, ainda que de forma contraditria; de fato possvel, mas ao
custo de um isolamento das correntes mais dinmicas da economia internacional, e ao
preo de controles cada vez mais extensos, e inteis, para impedir os seus povos de
aceder aos benefcios da globalizao.
Os lderes polticos desses ltimos pases, ditos bolivarianos, correm o risco de
fazer suas sociedades retroceder vrios anos em direo ao passado, se seguirem seus
instintos no sentido de qualificar a democracia que seja popular, ou participativa,
ou ainda direta e de controlar pelo alto as engrenagens da vida econmica. De seu
lado, os reticentes podem, por suas hesitaes, atrasar os ajustes necessrios ao ingresso
dessas sociedades no grande turbilho da globalizao. Num ou noutro caso, correm o
risco de simplesmente fazer com que a Amrica Latina continue a acompanhar com um
passo hesitante o ritmo irregular e desigual dos progressos econmicos e sociais que se
desenvolvem em escala planetria.
Infelizmente, nem todo mundo consegue acelerar o carro de bois da Histria, ou
substitu-lo por veculos mais geis, capazes de levar adiante sociedades inteiras de
maneira mais rpida. Essas aceleraes s acontecem muito raramente no itinerrio
histrico das naes. Na mdia, a Amrica Latina, com muito poucas excees, no
parece ainda preparada, ou capacitada, para empreender uma via mais rpida em direo
modernidade. Em cem anos de trajetria econmica ela permaneceu mais ou menos no
mesmo lugar, mesmo considerando-se que o perodo foi marcado por duas guerras
globais devastadoras, que alis no afetaram significativamente a regio. Espera-se
apenas que os prximos cem anos sejam bem mais estimulantes do que os ltimos cem,
de grandes promessas e de poucas realizaes substantivas.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Pgina 37
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Lane; The Penguin Press, 3 vols.
Pgina 38
AS ESTRATGIAS DE ORGANIZAES INTERNACIONAIS

PARA A AMRICA LATINA
Sonia Ranincheski
Doutora em Sociologia com nfase em Estudos Comparados Sobre As Amricas pela
Universidade de Braslia, Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul e graduada em Histria pela mesma universidade. Tem Ps-Doutorado
em Sociologia na cole de Hautes tudes en Sciences Sociales (EHSS), Paris, Frana.
Foi professora do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas da UnB.
Professora do Departamento de Economia e Relaes Internacionais (DERI) e do
Programa de Ps- Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais (PPGEEI) da
UFRGS.
Henrique Carlos de Oliveira de Castro

Doutor e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Realizou ps-doutorado na cole des hautes tudes en science sociales (Paris, Frana),
estgio doutoral (sanduche) no Institute for Social Research da Universidade de
Michigan e cursos de especializao em Metodologias Qualitativas e Quantitativas de
Pesquisa pela Universidade de Michigan. Foi professor da Universidade de Braslia
(UnB), lotado no Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas e tambm
diretor do DATAUnB. Professor do Departamento de Economia e Relaes
Internacionais (DERI) e do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos
Internacionais (PPGEEI) da UFRGS. Pesquisador produtividade em pesquisa 2 do
CNPq.
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INTRODUO
Padronizao de polticas pblicas sociais
A poltica social entrou definitivamente na agenda internacional. O exemplo

claro deste fenmeno a presena de organismos internacionais na Amrica Latina
como os bancos que tem vinculado seus emprstimos programas sociais ou mesmo a
crescente atuao de ONGs voltadas questo social. As polticas sociais na Amrica
Latina esto vinculadas s discusses sobre o papel do Estado, sobre o modelo de
assistncia social at ento mais estatistas na Amrica Latina exceto no Chile -. Na
atual conjuntura, dos anos 2000, est em curso programas sociais que apontam para a
participao de outros atores como certas organizaes internacionais, ONG nacionais e
transnacionais e assim, corroboram para a difuso de um novo modelo de
desenvolvimento baseado na preeminncia do mercado para as questes de poltica
social.
As organizaes internacionais fazem parte do sistema internacional, um frum
onde as ideias circulam e se legitimam, alm de mecanismos de cooperao entre os
Estados e outros atores. Elas adquirem relativa autonomia em relao aos Estados
membros, e elaboram polticas e projetos prprios, alm de terem personalidade jurdica
de acordo com o Direito Internacional (HERZ, 2004).
No debate terico de como as Organizaes Internacionais podem exercer a
influncia nas relaes internacionais e nos governos nacionais no h consenso. Os
realistas consideram pouco relevante (WALTZ, 2002). Os representantes da teoria
funcionalista entendem que as Organizaes Internacionais so relevantes, apesar da
dependncia em relao aos Estados Nacionais serem o padro vigente (KEOHANE,
1984). H, no entanto, um grupo de estudiosos que se voltaram a estudar o fenmeno
crescente das Organizaes Internacionais analisando os efeitos destas organizaes
sobre o comportamento dos Estados (HAWKINS et al., 2006; BARNETT, M.;
COLEMAN, L, 2005; HASS, 1992).
A Amrica Latina apresentou primeiramente a presena das Organizaes
Internacionais, organizaes intergovernamentais, Organizaes no governamentais
como um processo derivado do sistema internacional. Meados do sculo XX, surgem
organizaes latino-americanas intergovernamentais como aquelas oriundas do processo
de integrao regional. Ainda somos carentes de estudos sobre essas organizaes e os
Pgina 40
efeitos sobre os Estados latino-americanos ou mesmo sobre os diferentes tipos de

relao que se pode estabelecer entre as organizaes e os Estados, bilaterais ou
multilaterais.
A partir do conjunto de organizaes intergovernamentais importantes para a

poltica regional da Amrica Latina, com a OEA, a ONU e suas agncias, o sistema de
financiamento para os pases merece destaque. Duas instituies financeiras
internacionais vem apresentando forte incremento no apoio s polticas sociais latino-
americanas justificando suas aes pela preocupao em reduzir a pobreza do
continente. O Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), mais
conhecido simplesmente como Banco Mundial, fundado em 1944, e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) - criado em 1959 - so presenas
importantes no processo de financiamento externo nos pases latino-americanos. O
segundo, alis, fora criado especialmente para atender s demandas de capital externo
da Amrica Latina e iniciou o apoio com programas
Tais aes, no entanto, no suplantam a orientao final dos bancos que a

viabilidade e manuteno da lgica do sistema financeiro que o fim esperado destas
instituies. Estudos sobre a atuao histrica do BID, por exemplo, tem demonstrado
que apesar das atividades do Banco estarem interligadas s questes de financiamento,
pobreza e meio ambiente, sob a aparncia da diminuio da pobreza e ateno ao tema
do meio ambiente, o BID prioriza os setores de projetos de infraestrutura fsica da
cidade e projetos econmicos (VALENTE SANTANA, 2012; SCHERMA, 2007).
Esse capital externo que entra nos pases latino-americanos sob forma de
emprstimos ou financiamento a fundo perdido busca impactar na dinmica e prtica
das relaes econmicas dos pases incentivando ou condicionando a presena do setor
privado em qualquer dos projetos sociais financiados, alm de expressamente incentivar
o crescimento e o hbito do uso de capital financeiro. Estamos assistindo um processo
de espaos de poder internacional no domnio das empresas e do capital financeiro e que
produzem seus efeitos em diferentes espaos sociais nacional.
Assim, o presente artigo trata de contribuir para o tema das organizaes
internacionais e a Amrica Latina, assim como para o estudo das polticas sociais na
Amrica Latina.
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1- OS BANCOS E AS POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA DO SUL: O CASO

DO BID
A presena de inverses estrangeiras na Amrica Latina, sobretudo a britnica se

mostra a partir de 1850 ou seja, a partir desta data h sobra de capital para investir em
outros lugares e estes pases buscam no s mercado consumidor de suas mercadorias,
mas investir capital. As inverses ingleses, francesa e norte-americana em menor escala
comearam: 1) na extrao e exportao de matrias primas; 2) construo de vias de
comunicao estradas de ferro, portos, vias de acesso. 3) servio de todo tipo. Nos
anos 20 do sculo XX, os Estados Unidos entram com fora no continente latino-
americano atravs da ajuda a governos para a construo do sistema bancrio.
A cooperao institucional dos norte-americanos se deu com base na misses de
aconselhamento e assessoramento a governos latino-americanos, mais conhecida como
Misso Kemmerer. Os integrantes desta misso estiveram na Guatemala (1919),
atuando como conselheiros do governo na criao do Banco Central da Guatemala, e em
outras reformas econmicas; Colmbia (1923) assessorando o Presidente Pedro Nel
Ospina. O fruto de sua gesto foi a fundao da Controladoria Geral da Repblica e do
Banco da Repblica; no Chile (1925) assessorando o governo de Arturo Alessandri
Palma. Suas propostas se materializaram no Banco Central de Chile, na
Superintendncia de Bancos e na Controladoria Geral da Repblica; no Equador (1926)
assessorando a administrao de Isidro Ayora, quem criou o Banco Central do
Equador, a Superintendncia de Bancos e a Controladoria Geral da Repblica; na
Bolvia (1928) assessorando o governo de Hernando Siles. Suas propostas se plasmaram
na fundao do Banco Central de Bolvia, na Superintendncia de Bancos e na
Controladoria Geral da Repblica; no Per (1930), assessorando o governo peruano.
Fruto de suas recomendaes se criaram o Banco Central de Reserva e a
Superintendncia de Banco. (E. W. KEMMERER, 1927).
O Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) so
duas organizaes internacionais, intergovernamentais e bastante atuantes no sistema
financeiro e na Amrica Latina em particular.
O Banco Mundial, o Banco de Interdesenvolvimento uma destas instituies
internacionais que, na ltima dcada, vem apresentando uma poltica de presso sobre
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os pases mais pobres para a implementao de seus projetos sociais. Seria uma espcie
de novo Consenso de Washington (SALAMA, 2005), isto , um conjunto de regras
neoliberais diferentes do neoliberalismo do sculo passado, criado pelo recm criado
departamento de proteo social (MERRIEN, 2007), regras estas propositivas gesto
pblica e aos programas sociais com caractersticas especficas.
Estudos sobre a atuao do Banco Mundial tem mostrado, por conseguinte, que
as aes do Banco se constituem em quatro caractersticas a saber: i) a priorizao do
econmico em relao ao social (entendidos como partes separadas e autnomas); ii) a
focalizao das polticas nos extremamente pobres como nica forma de interveno
por parte do Estado e a ideia de mitigar (e no erradicar) a pobreza; iii) o papel das
transferncias mnimas de renda; e iv) a participao e a responsabilizao dos
indivduos na superao da condio de pobre (TEIXEIRA, 2010; DRAIBE, 1990).
Assim, o Banco Mundial tem apoiado projetos sociais nos pases na Amrica
Latina com vistas a incentivar aes sociais que atinjam as populaes pobres sempre
de maneira individuais. H outras polticas sociais no financiadas pelo Banco e que se
mostram eficazes como as poltica de Cuba (FERRIOL; CASTIERAS; THERBORN,
2004) se baseiam no valor social, na produo de bens e servios e voltados ao
atendimento da maioria da populao. Estes autores, tomando os dados da Cepal,
mostram que a prioridade pelo bem-estar integral da populao em Cuba faz com que
esse pas, mesmo passando por uma forte escassez de recursos, atinja indicadores
sociais mais elevados do que os pases mais desenvolvidos do mundo capitalista.
Diferentemente dos projetos sociais do Banco Mundial, portanto, os elementos centrais
daqueles programas so a universalidade e a gratuidade, elementos substancialmente
diferentes das proposies usuais desta instituio financeira.
Portanto, de se questionar qual seria o interesse real de uma instituio
financeira do tamanho e importncia do Banco Mundial em apoiar, e mesmo estimular
com emprstimos aos Estados pobres, projetos desenhados para respaldar las
estratgias de reduccion de la pobreza en los paises de ingresso mediano y bajo (Banco
Mundial, 2014). possvel que se trate de uma ao mundial visando a padronizar e
harmonizar os programas sociais com outros organismos a fim de incrementar a eficcia
dos objetivos do Banco. No demais destacar que tais iniciativas visam o
fortalecimento das populaes dos pases, mas indicam, no entanto, a preocupao em
manter o sistema financeiro em funcionamento:
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Durante los aos 1980 y 1990, los sectores financieros eran el taln de Aquiles
del desarrollo econmico en Amrica Latina y el Caribe (LAC). Desde
entonces, estos sectores han crecido y profundizado, cada vez ms integrado y
competitivo, con nuevos actores, mercados e instrumentos surgiendo y ampliar
la inclusin financiera. Para coronar estos logros, los sistemas financieros de la
regin se quedaron en gran parte indemne de la crisis financiera mundial de
2008-09. Ahora que los xitos de la estabilidad macrofinanciera de ALC son
ampliamente reconocidos y probados, es hora de que un balance en profundidad
de lo que queda por hacer (Banco Mundial, 2014.)
A atuao do Banco Mundial no direta e sim atravs de participao e

interveno de Organizaes no governamentais para gerenciar programas sociais.
Seria uma espcie de descentralizar as polticas sociais e de desconfiana das
administraes governamentais latino-americanas. O mesmo parece acontecer com o
BID.
O BID atualmente se constitui em um dos organismos multilaterais mais
importantes na gesto da poltica social na Amrica Latina. O Banco constitudo por
48 pases, entre eles 26 membros latino-americanos com participao majoritria na
organizao. O grupo BID financia programa de desenvolvimento por meio de
emprstimos, doaes, garantias e inverses desde 1961. Para cada um dos membros
latino-americanos o Banco realiza emprstimos com base em suas estratgias de atuao
considerando perodos de trs a quatros anos.
As estratgias2 tradicionais de financiamentos do BID para os pases sul-
americanos tem se caracterizado, quando analisamos os projetos de cada pas para os
perodos anteriores a dcada de 90 do sculo XX, em projetos de polticas pblicas em
geral como melhoramento das estradas e portos para escoar produo agrcola, energia
eltrica, transportes, educao e na luta contra a pobreza. A interveno do Banco se
dava na ajuda financeira destinada a aplicao de programas contra a pobreza.
O direcionamento dos temas de inverso estrangeira do BID para a Amrica
Latina ganha outros contornos a partir dos anos 90 em uma clara direo de polticas
mais liberais voltando o financiamento para medidas polticas destinadas a produzir
reformas econmicas e sociais traduzidas em programas de modernizao do Estado,
descentralizao, reforma judicial e fortalecimento da sociedade civil (SANCHEZ, p.
27).
2O programa de emprstimos do BID tambm determinado por estratgias que so instrues

mais gerais que visam operacionalizar os mandatos e os projetos assinados.
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Em 1989 o BID participou da reunio realizada na capital americana, convocada

pelo Institute for International Economics, entidade de carter privado, juntamente com
diversos economistas latino-americanos de perfil liberal, funcionrios do Fundo
Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial e do governo norte-americano. O tema
do encontro Latin Americ Adjustment: Howe Much has Happened?, visava a avaliar as
reformas econmicas em curso no mbito da Amrica Latina. As regras liberais
conhecida como Consenso de Washington foram fonte importante de reformas
liberais na Amrica Latina e estavam no horizonte dos organismos internacionais de
financiamento e emprstimos3.
O chamado Consenso de Washington em voga a partir dos anos 80 e 90 pode
ser considerado o marco da substituio do consenso keynesiano dos anos 50 e 604. Sob
a sua gide, tm sido feitas as reformas econmicas e os programas de estabilizao
monetria nos pases latino-americanos, com base em:
ajuste fiscal e financeiro do Estado, ou seja, o conformao das despesas s receitas e
reduo da dvida pblica;
privatizao das empresas estatais como forma de reequilibrar as finanas pblicas
pela reduo da dvida pblica; e
3 As dez regras so:

1. Disciplina fiscal, atravs da qual o Estado deve limitar seus gastos arrecadao,
eliminando o dficit pblico;
2. Focalizao dos gastos pblicos em educao, sade e infra-estrutura
3. Reforma tributria que amplie a base sobre a qual incide a carga tributrio, com maior
peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos impostos diretos
4. Liberalizao financeira, com o fim de restries que impeam instituies financeiras
internacionais de atuar em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor;
5. Taxa de cmbio competitiva;
6. Liberalizao do comrcio exterior, com reduo de alquotas de importao e estmulos
exportao, visando a impulsionar a globalizao da economia;
7. Eliminao de restries ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro;
8. Privatizao, com a venda de empresas estatais;
9. Desregulao, com reduo da legislao de controle do processo econmico e das relaes
trabalhistas;
10. Propriedade intelectual. (NEGRO, 1998: 41-43)
Pesquisas recentes tendem a afirmar que as razes do Banco garantiram a ele um papel mais
independente do que outras instituies, fazendo com que, no caso do BID, as conhecidas
condicionalidades nos emprstimos fossem menos relevantes e contassem com menos exigncias
no caso do Brasil (DE MORAES, 2007).
4 - A expresso consenso de Washington, caracterizado por Fiori (1996) como quase acadmica,
foi cunhada por John Williamson em um paper fruto de uma reunio do Institute for International
Economics de Washington, publicado em um livro por ele editado em 1990 (WILLIAMSON, 1994;
GRELLET; GRELLET,1999).
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abertura dos mercados para restituir a capacidade competitiva das empresas

longamente protegidas, com vistas a aumento de eficincia e queda dos preos
praticados (WILLIAMSON, 1990).
O tema neoliberalismo tem particular importncia na Amrica Latina
porque aqui os ajustes econmicos no se deram em funo de motivaes a partir do
Estado, como no caso ingls, mas por interesses de setores do capital de ampliar as suas
reas de ao. Desta forma, houve uma srie de aes polticas no sentido de modificar
a matriz estrutural do Estado, que se materializaram nos processos de privatizao. Na
realidade, os processos de reorganizao da matriz do Estado e de privatizao na
Amrica Latina iniciam antes mesmo da existncia dos conceitos de globalizao ou
neoliberalismo; no entanto, fazem parte do mesmo tipo de motivao poltica.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e o Centro Internacional
de Pesquisas para o Desenvolvimento do Canad CIID patrocinaram, entre os anos
de 1996 e 1998, uma srie de estudos sobre polticas sociais e reformas na educao,
sade, seguridade social e sistemas de avaliao e monitoramento na Amrica Latina.
Essa tarefa envolveu cinco universidades e seis centros privados e pblicos de pesquisa
da Argentina, Brasil, Colmbia, Chile, El Salvador e Peru. O programa foi coordenado
pelo Centro de Investigacin y Desarollo de la Educacin Cide e pelo Instituto
Latinoamericano de Desenvolvimento Econmico e Sociales de Santiago do Chile
(MARTINIC, 2001).
Na ltima onda de projetos assinados com os pases latino-americanos para o
perodo compreendido entre 2009 e 2018, o BID ressalta com veemncia a necessidade
de
Adems de lo anterior se planea profundizar el dilogo entre el Gobierno y el Banco en
los sectores de: (i) Proteccin Social, donde existen antecedentes de debilidades en la
proteccin del adulto mayor y oportunidades de cooperacin en el diseo del programa
de transferencias condicionadas del gobierno (ingreso tico familiar); (ii) Pueblos
Indgenas, donde se identifican preliminarmente falencias a nivel de las reas rurales en
trminos de una baja productividad y escasa articulacin de la produccin agrcola
indgena al mercado, y a nivel urbano en trminos de las brechas en capital humano e
ingresos y la falta de espacios con pertinencia cultural; y (iii) Educacin, donde existen
antecedentes de deficiencias en la preparacin de los docentes, en la calidad de la
educacin pblica vs. la privada, y en la educacin pre escolar. Una vez que el Banco
finalice su diagnstico sobre estos sectores y, en el caso de que se establezcan de mutuo
acuerdo las reas prioritarias de su participacin, se analizara la conveniencia de
actualizar la presente estrategia detallando el marco de accin del Banco en dichos
sectores (BID, 2011).
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Na relao do Banco com os governos latino-americanos, outros organismos

internacionais como as Organizaes No Governamentais (ONG) aparecem como
atores importantes para a atuao do BID. Autores sustentam que a existncia de dessas
coalizes aumenta os custos de interveno e controle dos Estados nas policies lideradas
pelos burocratas e defendidas por ONGs, incrementando assim a autonomia burocrtica
da organizao internacional (GUIMARAES, 2012). Esta poderia ser uma estratgia do
BID, uma vez que ele se articula com diferentes ONGs de acordo com os pases
financiados.
No Chile, o BID trabalha em cooperao com o Banco Mundial no
desenvolvimento do Sistema de Gesto financeira do Estado e no tema do cambio
climtico; com a JICA (Japan International Cooperation Agency) nos temas
relacionados a emergncia de terremotos; com a GTZ (Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit) e KFW (Kreditanstalt fr Wiederaufbau) com assuntos
relacionados energias renovveis; com a AECI (Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional) sobre saneamento e com a OCDE (Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico) sobre os temas de governabilidade e inovao e tecnologia.
Na Argentina, o BID se articula com o Banco Mundial, com organismos internacionais
como UNESCO e UNICEF e com o CAF (Corporacin Andina de Fomento).
Na Bolvia, a estratgia do BID passa pela integrao do Grupo de Scios para o
desenvolvimento da Bolivia (GruS), criado em 2006, com integrantes das principais
agencias de cooperao bilateral, multilateral e governos, com o objetivo de
implementar os acordos de A declarao de Paris e Plano de Ao de Accra e
harmonizar e alinhar os financiamentos de ajuda internacional s prioridades do pas 5.
Na Colombia, o Banco coopera com o Banco Mundial para a (i) a harmonizao
nos documentos padro de anlises institucional dos sistemas nacionais para ser
submetido s autoridades do Banco para considerao e deciso sobre o uso dos
emprstimos com o governo nacional; (ii) com o Banco Mundial para o sector social;
5
No GruS integram 16 Agencias bilaterais: Alemanha, Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, Estados
Unidos, Francia, Pases Baixos, Itlia, Japo, Noruega, Inglaterra, Sucia, Sua, Coreia, Brasil. E 7
agncias multilaterais e intergovernamentais: Agncias de Cooperao Multilateral: Naes Unidas e a
OEA; Organismos Financeiros multilaterais: BID, Banco Mundial, CAF y FMI; Organismo
Intergovenamental: Delegao da Unio Europeia.
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(iii) com o CAF (Cooperao Andina de Fomento) para a assistncia tcnica ao

Ministrio da Fazenda nos temas de sustentabilidade fiscal, e (iv) com a CEPAL para a
avaliao do programa DALA (Danos e Perdas por Desastres) (BID, 2012).
A burocracia do Banco poderia ser uma das chaves para compreender o
fenmeno da semelhana dos programas sociais nos diversos pases latino-americanos,
uma vez muitos funcionrios do Banco se deslocam para os pases para inmeras
atividades que vo desde o assessoramento inicial, o acompanhamento e superviso das
polticas financiadas. A abordagem mais recente sobre a burocracia das Organizaes
Internacionais, chamada de teoria agente-principal, busca compreender as relaes
prticas entre as OI e os governos 6 (HAWKINS et al., 2006). Esta teoria, provavelmente
derivada do pensamento weberiano sobre o peso da burocracia na sociedade e sobre a
relao entre polticos e burocracia, afirma que o contrato estabelecido entre agente e
principal permite que a burocracia exera aquilo que a literatura chama de
comportamento oportunista, ou seja, uma ao independente do agente no desejada
pelo principal (S GUIMARES, 2012: 258). Para Hass (1992), a burocracia pode ser
considerada como uma comunidade epistmica de profissionais que compartilham i)
certas crenas normativas - que permitem uma ao racional baseada em valores
comuns, ii) noes de validao do conhecimento daquele domino e iii) objetivos
comuns para as policies.
AS ESTRATGIAS DO BID PARA A AMRICA LATINA: TEMAS E

PERODO
As estratgias so definidas pelo Banco como sendo estratgias do pas, mas elas
so na verdade so aes definidas em contratos do BID com os pases e que devem ser
seguidas pelo governo nacional7. Trata-se de um documento oficial com parmetros
chaves que constitui o objeto do acordo entre o Banco e o pas. Nestes parmetros,
incluem desafios de desenvolvimento por setores de prioridades com indicadores de
resultado, linhas bsicas e metas nacionais para a medio dos resultados. O prazo de
uma Estratgia do pas em geral, como j assinalamos, uma quantidade de anos que
6Esta teoria j bastante discutida nas Relaes Internacionais.

7Estas estratgias esto nos contratos firmados e disponveis no site oficial do Banco. O acesso e o
nvel de informao razovel e possibilita que se faa algumas anlises comparativas entre os
acordos firmados entre o BID e os pases latino-americanos. Ver http://www.iadb.org/
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coincida com o ciclo poltico de cada pas. Alm do documento que contm a Estratgia
de cada pas, h o Documento de Programa do Pas (CPD) no qual esto as bases dos
emprstimos se uma operao com garantia soberana ou sem garantia soberana -, as
possibilidades de assistncia tcnica.
Estudos tem demonstrado que polticas educacionais em curso na Amrica
Latina, a partir das reformas educacionais, decorrentes, em parte, do recente processo de
globalizao, tem sofrido a influncia dos organismos multilaterais, os quais exercem
um duplo papel: de um lado, estabelecer metas no campo poltico e econmico e, de
outro, oferecer linhas de financiamento (TROJAN, 2009).
Considerando os dados oficias do Banco sobre os projetos aprovados para a
regio latino-americanos conforme o quadro 1 chama a ateno que o Banco passa a
investir na rea de Empresas privadas e desenvolvimento de pequenas e mdias
empresas somente nos anos 80; o maior nmero de projetos est na rea de Reforma e
modernizao do Estado com 2756, seguido da rea de agricultura e desenvolvimento
rural com 1996 e da rea de empresas com 1728 projetos, e da rea de inverses sociais
com 1594 projetos aprovados. Nota-se tambm que o Banco em 1961 j estava atento s
questes de meio ambiente e desastres naturais. Os primeiros pases a receberem este
tipo de inverso foram o Brasil (1961), Colmbia (1962) e o Chile (1963).
A rea de Cincia e Tecnologia comea a ser atendida com inverses no ano de
1966 coincidindo com o debate realizado pelos economistas e cientistas sociais da poca
acerca do tipo de desenvolvimento que a Amrica Latina. Nesta poca o debate terico
sobre o desenvolvimento do continente esteve marcado pela polmica da dependncia e
suas variantes conceituais ganha contornos definidos em torno da viso de Fernando
Henrique Cardoso e Enzo Falleto, de Mauro Marini, de Florestan Fernandes, de Gunder
Frank.
Quadro 1: Nmero de projetos do BID por temas e perodo

Temas do projeto N. projetos Perodo
aprovados
Agricultura e desenvolvimento 1996 1961 a 2014
rural
gua e saneamento 1024 1961 a 2014
Cincia e Tecnologia 484 1966 a 2014
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Comrcio 530 1963 a 2014

Desenvolvimento e habitao 732 1961 a 2014
urbana
Educao 1037 1962 a 2014
Empresas privadas e 1728 1980 a 2014
desenvolvimento de pequenas e
mdias empresas
Energia 1062 1961 a 2014
Indstria 728 1960 a 2014
Integrao regional 13 2012 a 2014
Inverses sociais 1594 1963 a 2014
Meio ambiente e desastres 1307 1961 a 2014
naturais
Mercados financeiros 792 1961 a 2014
Outros 970 1961 a 2014
Reforma e modernizao do 2756 1962 a 2014
Estado
Sade 558 1962 a 2014
Transporte 997 1961 a 2014
Turismo sustentvel 283 1969 a 2014
Fonte: BID, 2014.
Considerando o tema da sade, em 1962 e em 1967 foram assinados dois

acordos chamados regionais e em 1968 Honduras assinou acordo com o BID. Na
dcada seguinte, conforme mostra o quadro 2, majoritariamente foram os pases da
Amrica Central que receberam emprstimos ligados sade.
Quadro 2: emprstimos do BID para a rea de sade a pases latino-americanos

dcada de 70.
Pas Anos
Per 1973
1978 1979
Hait 1973
1974 1979
Trinidad y Tobago 1974
Suriname 1974
1974 1978 1979 1979
El Salvador 1974
Pgina 50
1975
Honduras 1975
1975
Hait 1975
Costa Rica 1975
Barbados 1975
1978 1978
Paraguay 1976
Nicaragua 1976
1976 1976
Guatemala 1976
1977
Nicaragua 1977
1978 1978
Guyana 1978
Ecuador 1978
Chile 1978
Barbados 1978
Barbados 1979
Argentina 1979
Fonte: BID, 2014.
Dos projetos mais atuais, podemos destacar aqueles da rea da educao que
apoiados pelas inverses do Banco so expandidos para outros pases. Este parece ser o
caso o Programa Brasileiro Bolsa Famlia, originado do programa Bolsa Escola em
2002, modificado nos anos seguintes e considerado um dos programa de transferncia
de renda. Autores indicam que dos organismos internacionais como BID influenciaram
a expanso desse programa no continente latino-americano (MORENO, 2012).
Apesar das reas sociais, ambientais e de infra-estrutura serem as mais
atendidas, se somarmos o nmero de projeto entre elas, no pode ser confundir, porm,
com diminuio da ateno dos bancos aos setores privados. Pelo contrrio. Os
pressupostos neoliberais aparecem justamente quando definem que a tarefa dos
governos atentar para as questes sociais mas parcerias com setores privados
incrementar as ajudas e programas sociais. No parece mera coincidncia a relao j
assinalada entre nmero de projetos aprovados e a rea de incentivo s empresas
privadas. Nos anos 90, o tema da privatizao esteve na agenda internacional tanto para
os governos quanto para as organizaes internacionais.
Dados da pesquisa Encuesta Panamerica - pesquisa com levantamento de dados
em 19 pases latino-americanos e nos Estados Unidos, realizada entre janeiro e maro de
Pgina 51
1998, com um enfoque claramente econmico e com poucas variveis polticas sobre
a gesto de setores da economia tais como o petrleo, eletricidade, linhas areas,
recursos minerais, escolas, telefonia, gua, televiso, sistema de sade e sistema de
penses indicam que para as populaes dos diversos pases parecem reconhecer que
determinados grupos de atividades econmicas que tradicionalmente sempre estiveram
na rbita do Estado so mais afins que outras (CASTRO, 2014).
Os dados, quando rodados e analisados fatorialmente8, carregaram quatro
fatores, que foram chamados de social, econmico de carter social, econmico de
carter no social e nao. O fator social carregou as questes relativas a escolas,
sistema de sade e fundos de penso; o econmico de carter social, eletricidade,
telefonia e gua; o econmico de carter no social, por sua vez, colocou junto linhas
areas e televiso; por fim, o fator nao juntou eletricidade e recursos minerais.
A partir do conjunto das anlises fatoriais acima, concluiu-se que houve uma
enorme convergncia nos agrupamentos de variveis. Isso um indicativo de que as
populaes dos diversos pases parecem reconhecer que determinados grupos de
atividades econmicas que tradicionalmente sempre estiveram na rbita do Estado so
mais afins que outras. Um exemplo paradigmtico o fator chamado de social. Com
poucas excees, houve a juno de escolas, fundos de penso e sistemas de sade. Fica
claro que, em sua maioria, os latino-americanos parecem entender que essas atividades
possuem a mesma natureza, ou seja, que devam ser de acesso universal. Da mesma
forma, os fatores econmicos, tanto de carter social como no social, tambm parecem
ter robustez terica porque unem as mesmas questes e da mesma forma.
Do conjunto dessas anlises, pode-se concluir que as populaes consideram de
maneira similar os tipos de atividades econmicas envolvidas nas reformas neoliberais.
Isso no quer dizer que, ao agrupar as atividades em um fator (ainda mais comparando-
se fatores semelhantes em pases distintos), haja uma posio subjacente favorvel ou
contrria privatizao. O ensinamento que pode ser tirado desses dados que as
percepes que os latino-americanos tm sobre aqueles setores econmicos so um
indicativo de que as polticas de privatizao deveriam, no mnimo, ser mais seletivas
em relao ao que colocar para o mercado.
8
- Por anlise fatorial deve-se entender o conjunto de procedimentos estatsticos de reduo de dados que
visam a representar um conjunto de variveis observadas em termos de um menor grupo de variveis
hipotticas (no observadas empiricamente, mas estatisticamente correlacionadas), tambm chamadas de
fatores. Se a anlise fatorial juntar variveis observadas que possuam alguma relao que puder ser
explicada teoricamente, os fatores podem ajudar a compreender o fenmeno estudado.
Pgina 52
ALGUMAS CONCLUSES
A presena de organizaes internacionais na Amrica Latina uma realidade

histrica. Destas organizaes, tratamos neste artigo sobre a atuao do Banco Mundial
e do BID. Buscamos evidenciar as estratgias de atuao destes bancos com vistas a
entender se h algum tipo de padro de aes assim como buscamos compreender o
tema das polticas sociais no continente latino-americano considerando a atuao das
organizaes internacionais. Nossa premissa de que h que considerar tais
organizaes e suas estratgias no continente como um fator de homogeneizar
determinadas polticas pblicas em diferentes pases latino-americanos. A atuao do
Estado e das organizaes internacionais em programas sociais semelhantes em pases
diferentes no continente latino-americano nos leva a questionar sobre o grau de
autonomia que as populaes podem ter, uma vez que suas polticas sociais cada vez
mais se parecem com outras de outros pases. Podemos estender essa discusso e nos
perguntar em que medida teramos uma mesma Amrica Latina.
Quando discutimos a questo do financiamento dos Bancos de Fomento, Banco
Mundial e BI, ressaltamos, no entanto, que estas duas organizaes internacionais aqui
apresentadas tem uma longa histria de ingerncia na economia do continente como foi
o caso das presses para a modernizao do Estado nos anos 90 visando um modelo de
desenvolvimento baseado no mercado (GUZMN-RINCON, 2011). importante
salientar que a criao do BID, em 1961, e a sua atuao no ano seguinte com
emprstimos aos pases da regio est contextualizada em uma conjuntura de
dificuldades econmicas na Amrica Latina, com presena de ndices de misria e
pobreza extremas, com certa atrofia de crescimento das indstrias latino-americanas,
configurando um cenrio de incerteza econmica e poltica. Neste contexto, a
Revoluo Cubana j havia acontecido indicando que possvel movimentos
revolucionrios e populares. Consideramos que a emergncia do BID e suas estratgias
podem ser relacionadas a uma tentativa dos pases centrais, em sntese pelo sistema
capitalista, em conter possveis movimentos revolucionrios em outros pases.
O crescimento de polticas sociais no continente latino-americano nas duas
ltimas dcadas (sculo XX e incio do sculo XXI) resultado de governos de
esquerda que assumem o poder nacional, mas como explicar que governo neoliberais
Pgina 53
apresentem em suas polticas pblicas programas sociais semelhantes aos governos de

esquerda? Em alguma medida uma explicao estaria na compreenso geral de que
polticas sociais alm de trazer ordem poltica, controle social e, obviamente, melhoria
de vida s pessoas em situao de extrema pobreza, tambm podem significar ganhos
econmicos em grande escala. Dito de outro modo, quando h programas de habitao
h o aquecimento no mercado da construo civil, no financiamento bancrio ou quando
h programas de educao, novamente se reacende o setor financeiro.
Por fim, h que se considerar que a poltica de privatizao na Amrica Latina
no considerou as opinies e, em certa medida, as necessidades da populao. Foi,
isso sim, uma poltica que desconsiderou a realidade das populaes, ou seja, uma
falcia dizer que se trata de uma poltica que nica por considerar que as realidades
so similares. O que houve foi uma deciso a priori, que usa o discurso de
uniformizao de polticas pblicas devido a problemas similares como fonte de
legitimao poltica. Um estudo importante de ser feito comparar as propostas do BID
e do Banco Mundial com as percepes das populaes latino-americanas.
Documentos Banco Mundial e BID:

Banco Mundial, 2014 http://www.bancomundial.org/investigacion
BID. Documento del Banco Interamericano de Desarrollo - BID: ESTRATEGIA DE
PAS CON CHILE, 6 DE DICIEMBRE DE 2011.
BID. Documento del Banco Interamericano de Desarrollo - BID: ESTRATEGIA DE
PAS CON COLOMBIA, janeiro de 2012. Anexo IV.
BID. Documento del Banco Interamericano del Desarrollo. Proyectos. Acesso em 10
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Livros e artigos
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Pgina 56
CLUSULAS DEMOCRTICAS E
TRANSCONSTITUCIONALISMO NA AMRICA DO SUL: UMA
ANLISE BASEADA NA RUPTURA INSTITUCIONAL NO
9
PARAGUAI
Carina Rodrigues de Arajo Calabria

Doutoranda pela Universidade de Manchester, integrando o projeto A Sociology of
The Transnational Constitution, financiado pelo European Research Council. Mestre
em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia. Graduada em Relaes
Internacionais (FIR) e em Comunicao Social - Publicidade e Propaganda (UFPE).
Tem interesse no desenvolvimento de uma sociologia do direito internacional, focando
no estudo da eficcia com nfase na Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Felipe Neves Caetano Ribeiro

Diplomata. Mestre em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia.
Graduado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Gois. Tem experincia
na rea de Direito Pblico, com pesquisa voltada para os mecanismos de dilogo entre o
Direito Internacional Pblico e o Direito Constitucional, especialmente na Amrica
Latina e em seus processos de integrao regional.
9
Relaes Exteriores.
Pgina 57
INTRODUO
1.1 O Caso
Em junho de 2012, Fernando Lugo, eleito presidente do Paraguai em 2008,

foi destitudo do cargo por meio de um impeachment, em que se alegou como
justificativa o mau desempenho das funes presidenciais. Essa medida baseou-se, de
acordo com o parlamento paraguaio, no artigo 225 da Constituio daquele Estado, que
estabelece a possibilidade de julgamento poltico do presidente por mau desempenho
das funes, por delitos cometidos durante o exerccio do cargo, ou pela prtica de
crimes comuns.
As medidas presidenciais condenadas pelos parlamentares paraguaios
referiam-se, entre outros temas, assinatura do Protocolo de Montevidu (2011), que
reforou o compromisso com a estabilidade democrtica no Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL), corroborando e ampliando as protees anteriormente garantidas pelo
Protocolo de Ushuaia, de 1998. As sanes previstas pelo Protocolo de Montevidu em
casos de ruptura da ordem institucional foram consideradas pelos parlamentares
paraguaios como uma possvel interferncia na soberania de seu pas.
O julgamento do presidente, que, de acordo com o artigo 225 da Constituio
paraguaia, deve ser submetido apreciao da cmara dos deputados, por maioria de
dois teros, e ao senado, com o mesmo qurum, ocorreu em pouco mais de vinte e
quatro horas, suscitando dvidas acerca da proteo conferida ao contraditrio e ao
devido processo legal, bem como solidez das instituies democrticas no Paraguai.
Diante desses acontecimentos, qualificados pelos membros do MERCOSUL
como rito sumrio10 e como nova forma de golpe de Estado, os governos de
Argentina, Brasil e Uruguai decidiram suspender a participao paraguaia no
MERCOSUL, com base no artigo 5 do Protocolo de Ushuaia sobre o compromisso
democrtico, em vigor desde 2002 (VON BONGDAD; PIOVESAN; MORALES, 2011,
p. 165), at que novas eleies fossem realizadas naquele pas. Os demais presidentes
sul-americanos manifestaram repdio aos fatos ocorridos no Paraguai por meio de
comunicados individuais e, tambm, por meio da Unio das Naes Sul-americanas
10 O governo brasileiro tem preferido falar em rito sumrio, enquanto outros governos do MERCOSUL
falam, abertamente, em golpe de Estado.
Pgina 58
(UNASUL)11, que conta, igualmente, com uma clusula democrtica, que entraria em
vigor apenas em 19 de maro de 201412.
1.2 Implicaes Transconstitucionais
Os acontecimentos verificados no Paraguai suscitam questes de ordem

transconstitucional, porquanto revelam conflito ainda que temporrio entre a ordem
jurdica desse pas, cuja ruptura institucional ocorreu com a anuncia de rgos dos
Poderes constitudos13, e normas regionais interestatais, destinadas proteo dos
valores democrticos. O carter transconstitucional do caso evidencia-se, ainda, diante
da importncia assumida pelos eventos ocorridos no Paraguai para a ordem jurdica de
todos os Estados que aderiram ao MERCOSUL e UNASUL, bem como para o
ordenamento jurdico dessas organizaes internacionais.
Este artigo, a partir dos acontecimentos desencadeados pela ruptura da ordem
institucional no Paraguai e pela reao dos demais Estados sul-americanos, visa a
analisar a importncia da democracia como propulsor simblico da integrao regional,
bem como a funo desempenhada e a ser desempenhada pelas denominadas
clusulas democrticas estabelecidas no mbito da UNASUL e do MERCOSUL para
a migrao de ideias constitucionais e para o estabelecimento de pontes de transio
(NEVES, 2009, p. 128) entre as ordens jurdicas internas e regionais.
Sugere-se, por intermdio desta anlise, que os protocolos voltados garantia
dos direitos humanos e da democracia no mbito regional no sejam usados,
11 O Paraguai foi suspenso da UNASUL, em junho de 2012, at a realizao de eleies democrticas no

pas.
12
A clusula democrtica da UNASUL entrou em vigor aps um ms do depsito do instrumento de
ratificao do Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo pela Colmbia, o dcimo pas a faz-lo. At a
presente data a Clusula Democrtica foi ratificada por: Guiana (11 de maro de 2011); Peru (30 de maio
de 2011); Chile (13 de maro de 2012); Argentina (26 de novembro de 2012); Venezuela (18 de junho de
2013); Suriname (02 de agosto de 2013); Equador (25 de setembro de 2013), Bolvia (27 de novembro de
2013), Uruguai (18 de fevereiro de 2014) e Colmbia (19 de maro de 2014). Brasil e Paraguai ainda no
ratificaram o documento.
13 No dia 25 de junho de 2012, a Corte Suprema paraguaia rejeitou recurso de inconstitucionalidade
interposto por Fernando Lugo, o qual visava a recorrer da deciso poltica tomada pelo congresso,
alegando, sobretudo, o curto espao de tempo concedido para sua defesa. O pedido foi negado pela corte
suprema, sob o argumento de que a deciso do congresso consistia em um procedimento parlamentar
administrativo, em que se julgavam condutas polticas, e no em um julgamento jurisdicional comum,
razo pela qual seria possvel haver ritos distintos. Posteriormente, em 11 de julho, o mesmo tribunal
admitiu novo recurso de inconstitucionalidade interposto pelo ex-presidente, em que se pede a anulao
da resoluo parlamentar e novo julgamento poltico, respeitando-se os princpios constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa, os quais no foram adequadamente assegurados ao presidente deposto.
Pgina 59
exclusivamente, como formas de sano ou de reproduo no mbito internacional do

constitucionalismo simblico sul-americano (NEVES, 2011), mas como fonte de
estmulo ao dilogo transconstitucional, de modo a viabilizar um
transconstitucionalismo multiangular (NEVES, 2009, p. 235), diante de um problema
jurdico-constitucional que afeta, em diferentes intensidades, toda a Amrica do Sul: a
consolidao do Estado democrtico de Direito.
Sem perquirir questes ideolgicas acerca da existncia ou no de regimes
democrticos em cada um dos Estados sul-americanos, busca-se, por intermdio deste
artigo, identificar a manuteno dos princpios democrticos e sua proteo como um
tema transconstitucional como ocorre, por exemplo, com os direitos humanos e cujo
debate e fortalecimento devem ser caracterizados pelo dilogo. Prope-se, tambm, a
problematizao das clusulas democrticas no mbito especfico da integrao sul-
americana, buscando questionar o papel de sua forma e de seu contedo no que
concerne construo e consolidao da democracia no continente, reconhecendo-se a
necessidade de mudanas, a fim de que esses instrumentos permitam, de fato, o
fortalecimento do Estado democrtico de Direito e a formao de Constituies
transversais nos Estados da Amrica do Sul entendidas como instncia da relao
recproca e duradoura de aprendizado e intercmbio de experincias com as
racionalidades particulares j processadas, respectivamente, na poltica e no direito
(NEVES, 2011, p. 62).
2 O IDEAL DEMOCRTICO COMO VETOR SIMBLICO DA INTEGRAO

SUL-AMERICANA E O PROBLEMA DO CONSTITUCIONALISMO SIMBLICO
NA AMRICA DO SUL
2.1 Os Princpios Democrticos e a Integrao Sul-americana
O ideal democrtico tem sido um propulsor simblico da integrao sul-

americana, considerando-se a importncia da abertura da Constituio e dos regimes
polticos para que haja maior aproximao entre Estados (HBERLE, 2007, p. 2).
Embora os regimes autoritrios estabelecidos na Amrica do Sul, a partir da dcada de
1960, tenham logrado firmar diversificadas formas de cooperao, a exemplo da
Operao Condor e do Tratado de Cooperao Amaznica, rivalidades e desconfianas
Pgina 60
inviabilizavam o engajamento com propostas mais aprofundadas de integrao regional.

Brasil e Argentina, por exemplo, cuja aproximao nas dcadas de 1980 e 1990
resultaria na criao do MERCOSUL, tiveram suas relaes marcadas, durante os
regimes militares, pela alternncia entre perodos de rivalidade declarada e de
cordialidade oficial (SARAIVA, 2012). O carter fechado desses Estados em assuntos
que incluam no apenas a poltica interna, mas tambm questes de repercusso
internacional, como seus respectivos projetos nucleares, de rearmamento e de
aproveitamento de recursos hdricos comuns, eram fatores que dificultavam a
aproximao e o dilogo.
A revalorizao dos ideais democrticos, a partir de meados da dcada de
1980, bem como a abertura a regimes internacionais como direitos humanos e segurana
nuclear14, permitiram que Brasil e Argentina, juntamente com Paraguai e Uruguai,
reforassem a construo de confiana e se engajassem em um processo de integrao
destinado insero internacional na economia globalizada. Nesse mbito, era
fundamental a manuteno da estabilidade poltica e democrtica como forma de
legitimao internacional e de consolidao institucional do recm-criado bloco. Em um
contexto de globalizao inevitvel do Direito Constitucional (TUSHNET, 2009),
conforme ressaltado por Mark Tushnet, os Estados da Amrica do Sul e tambm
outros Estados passaram a reconhecer a importncia da manuteno de determinados
valores no s para a preservao da estabilidade interna, mas tambm para a insero
conjunta na poltica e na economia globalizadas. Nesse sentido, a declarao
presidencial de Las Leas, de 1992, emitida no mbito do MERCOSUL um ano aps
sua criao, j identificava a plena vigncia das instituies democrticas como
condio indispensvel para o desenvolvimento da integrao regional. Nos anos 1990,
sob a influncia de mudanas polticas e econmicas, reconhecia-se que a consolidao
e a preservao da democracia so uma tarefa de todos, de carter permanente, que no
admite retrocessos (TRINDADE; CASTRO, 1997, p.10).
No obstante o reconhecimento da importncia dos ideais democrticos para
a integrao e para a necessria construo de confiana, o MERCOSUL atravessou, em
sua primeira dcada de existncia, crises que demandaram medidas de reafirmao do
14 Como exemplo, Brasil e Argentina assinam, na dcada de 1990, o Tratado de No

Proliferao Nuclear, tendo criado, tambm, em 1991, a Agncia Brasileiro-Argentina
de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC).
Pgina 61
ideal democrtico e que, ao mesmo tempo, tornaram evidentes as dificuldades de

consolidao efetiva do modelo de Estado democrtico de direito na Amrica do Sul,
devido s suas fragilidades estruturais. Nesse sentido, conforme ressaltado por Marcelo
Neves:
A democratizao que se delineou como tendncia dominante nos
pases sul-americanos a partir dos anos oitenta no tem levado
construo, tampouco realizao do Estado democrtico de direito
segundo o modelo europeu e norte-americano. Trata-se antes de
documentos constitucionais amplamente carentes de fora normativa.
Ao discurso da transio do autoritarismo para a democracia e da
consolidao democrtica, to em voga, respectivamente, nas
dcadas de oitenta e noventa, cabe significativas restries,
especialmente se considerarmos a necessria vinculao da
democracia ao Estado de Direito (VON BONGDADY; PIOVESAN;
MORALES, 2011, p. 216/217).
A adeso predominantemente simblica dos Estados Sul-americanos aos

valores democrticos dava-se em um contexto de intensificao do processo de
globalizao econmica, que impunha desafios ao conceito clssico de soberania, por
meio da interdependncia em diversos temas como comrcio e meio ambiente, por
exemplo e da existncia de novas fontes de normatividade como consequncia da
redefinio dos limites espao-temporais (JULIOS-CAMPUZANO, 2009, p. 42).
nessa conjuntura que tentativas de rupturas democrticas no Paraguai, nos anos de 1996
e de 1998 (VALENZUELA, 1997), resultariam na Declarao sobre o Compromisso
Democrtico (HOFFMAN, 2005), assinado logo aps a crise de 1996 no Paraguai, e na
assinatura do Protocolo de Ushuaia sobre o compromisso democrtico no MERCOSUL,
reconhecendo-se o respeito aos valores democrticos como uma questo de interesse
regional. O texto desse protocolo reitera o contedo da declarao de Las Leas, de
1992, e prev medidas como a suspenso de pases onde haja ruptura da ordem
democrtica, bem como a suspenso dos demais direitos e obrigaes resultantes da
participao nos processos de integrao regional.
Na UNASUL15, que constitui projeto de integrao de carter mais
abrangente, a valorizao dos ideais democrticos enfatizada pelo prembulo de seu
tratado constitutivo (assinado em 2008 e em vigor desde fevereiro de 2011), o qual
15 A UNASUL foi formalmente criada em 2008, ano em que se assinou seu tratado
constitutivo; entretanto, sua origem remonta Primeira Cpula de Presidentes Sul-
americanos, ocorrida em Braslia, no ano de 2000. O Tratado Constitutivo da UNASUL,
conferindo personalidade jurdica organizao, entrou em vigor no incio de 2011,
aps o depsito do 9 instrumento de ratificao pelo governo uruguaio.
Pgina 62
elenca a democracia como um dos princpios basilares da integrao regional sul-

americana. Nesse tratado, h ainda trs outras referncias palavra democracia, feitas
nos seguintes termos:
Artigo 02: objetivo: a Unio de Naes Sul-americanas tem como
objetivo construir, de maneira participativa e consensuada, um espao
de integrao e unio no mbito cultural, social, econmico e poltico
entre seus povos, priorizando o dilogo poltico, as polticas sociais, a
educao, a energia, a infra-estrutura, o financiamento e o meio
ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade
socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad,
fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do
fortalecimento da soberania e independncia dos Estados.
Artigo 14: dilogo poltico: a concertao poltica entre os Estados
Membros da UNASUL ser um fator de harmonia e respeito mtuo
que afiance a estabilidade regional e sustente a preservao dos
valores democrticos e a promoo dos direitos humanos
Artigo 18: participao cidad: ser promovida a participao plena
da cidadania no processo de integrao e unio sul-americanas, por
meio do dilogo e da interao ampla, democrtica, transparente,
pluralista, diversa e independente com os diversos atores sociais,
estabelecendo canais efetivos de informao, consulta e seguimento
nas diferentes instncias da UNASUL.
Em 2010, o comprometimento sul-americano com os valores democrticos

foi reforado com a assinatura do protocolo adicional ao tratado constitutivo da
UNASUL sobre compromisso com a democracia, chamado Protocolo de Georgetown, o
qual prev, em seu artigo 4, a aplicao de medidas sancionatrias em casos de ameaa
ou de ruptura da ordem democrtica, de violao da ordem constitucional ou de
qualquer situao que ponha em risco o legtimo exerccio do poder e a vigncia dos
valores e princpios democrticos. O protocolo prev medidas que abrangem desde a
suspenso dos rgos da UNASUL at o fechamento parcial das fronteiras, incluindo a
suspenso ou limitao do comrcio, transporte areo e martimo, comunicao,
fornecimento de energia, servios e abastecimento; bem como a suspenso do Estado
afetado de outras organizaes internacionais; a promoo, ante terceiros pases ou
organizaes internacionais da suspenso dos direitos ou prerrogativas do Estado
afetado e a adoo de sanes polticas e diplomticas adicionais.
Em 2011, no mbito do MERCOSUL, assinou-se o Protocolo de
Montevidu sobre compromisso com a democracia, conhecido como Ushuaia II, o qual
ainda no est em vigor. Esse tratado estabelece, em geral, em seus artigos 5 e 6, as
mesmas medidas incluindo as sanes previstas pelo protocolo firmado no mbito
da UNASUL, acrescendo a possibilidade de respaldo a esforos regionais e
Pgina 63
internacionais para encontrar uma soluo democrtica e pacfica para a parte afetada e
a possibilidade de formao de comisses de apoio, de cooperao e de assistncia
tcnica.
2.2 As Clusulas Democrticas e o Constitucionalismo Simblico sul-americano

A importncia simblica dos valores democrticos para a integrao sul-
americana corroborada pela quantidade de instrumentos existentes destinados
proteo do regime democrtico nos blocos regionais; entretanto, a efetividade desses
documentos encontra obstculos no aspecto simblico do constitucionalismo e do
Estado democrtico de Direito na Amrica do Sul, que se reproduz nos mecanismos
estabelecidos no MERCOSUL e na UNASUL, destinados a garantir um ambiente
democrtico no espao de integrao. Isso pode ser a reverncia retrica diante de
determinados valores (democracia, paz). Pode tratar-se tambm de propaganda perante
o estrangeiro (NEVES, 2011, p; 97).
Constata-se, conforme demonstrado pelos acontecimentos no Paraguai, em
2012, que as medidas previstas, atualmente, pelas denominadas clusulas
democrticas no so capazes de evitar ou de prevenir eventos que ameacem a
democracia e a estabilidade institucional, porquanto essas clusulas tm sido voltadas
para o estabelecimento de medidas com carter precipuamente sancionatrio. Essas
medidas, embora contribuam para reafirmar a importncia da democracia para a
continuidade do processo de integrao, no concorrem, por si s, para a superao
gradual de problemas estruturais que dificultam a construo do Estado democrtico de
Direito nos pases da Amrica do Sul. O carter simblico de algumas das medidas
previstas no Protocolo de Montevidu sobre o Compromisso com a Democracia (2011),
por exemplo, como a interrupo do comrcio, da transmisso de energia e o
fechamento de fronteiras, pode ser depreendido da leitura da parte final do artigo 6, do
mesmo documento, o qual estabelece que:
As medidas guardaro a devida proporcionalidade com a gravidade
da situao existente; no devero pr em risco o bem-estar da
populao e o gozo efetivo dos direitos humanos e liberdades
fundamentais na Parte afetada; respeitaro a soberania e integridade
territorial da Parte afetada, a situao dos pases sem litoral martimo e
os tratados vigentes.
Considerando-se que, dificilmente, medidas como a suspenso do comrcio,

o fechamento de fronteiras ou a interrupo do abastecimento energtico deixaro de
Pgina 64
afetar o bem-estar da populao de um Estado, verifica-se, tambm nesse ponto, o

carter simblico de tais disposies. Vale ressaltar que o aspecto simblico das aes
elencadas nas clusulas democrticas se encontra, sobretudo, na inexistncia de medidas
destinadas a modificar a fragilidade das instituies democrticas no mbito sul-
americano, preocupando-se, apenas, com o restabelecimento da ordem, em casos de
ruptura.
importante ressaltar que, embora o aspecto simblico da proteo da
democracia seja relevante para a integrao, considerando-se que a prpria fora
normativa da legislao depende de uma combinao de variveis instrumentais e
simblicas (NEVES, 1995, p. 325), necessrio evitar que haja, no mbito da
integrao interestatal e intergovernamental, a reproduo da hipertrofia da dimenso
simblica em detrimento da realizao jurdico-instrumental dos dispositivos (NEVES,
2011, p. 96), que prepondera, internamente, nos Estados constitucionais da Amrica do
Sul.
Seria construtivo que as clusulas democrticas funcionassem, tambm,
como mecanismos de conversao constitucional entre os Estados, a fim de permitir o
intercmbio de avanos jurdico-institucionais verificados em cada ordem jurdica,
priorizando a construo e o fortalecimento do Estado democrtico de Direito como
elemento importante para a estabilidade e para o aprofundamento da integrao
regional.
3 O DILOGO TRANSCONSTITUCIONAL COMO FORMA DE

FORTALECIMENTO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E DA
INTEGRAO NA AMRICA DO SUL
3.1 Avanos Existentes
Ao consolidar-se como um dos elementos motivadores da integrao sul-

americana, a valorizao dos princpios democrticos tornou-se um tema que interessa a
mais de uma ordem jurdica. A manuteno e a construo do Estado democrtico de
Direito deixaram de ser um tema tratado apenas no mbito estatal e tornaram-se
protegidas por uma srie de organizaes e por convenes regionais, cuja assinatura j
Pgina 65
acarreta obrigaes aos Estados16. , nesse mbito especfico, que a manuteno e o

respeito aos princpios democrticos tornam-se uma questo de ordem
transconstitucional:
... o transconstitucionalismo especfico entre ordem internacional e
ordem estatal apresenta-se na forma de uma Constituio em que se
engatam a responsabilidade do Estado perante o seu contexto social
interno e sua responsabilidade interestatal, mas tambm abrange o
entrelaamento dessas responsabilidades estatais com a
responsabilidade interestatal da organizao internacional, que, por
sua vez, serve intermediao entre ordens sociais estatais. Ou seja,
tanto em uma perspectiva quanto em outra, os problemas
constitucionais passam a ter uma relevncia simultnea, exigindo
novos modelos de anlise: no s o provincianismo estatalista deve ser
aqui rejeitado; igualmente prejudicial a um modelo racionalmente
adequado de soluo de conflitos o pseudouniversalismo
internacionalista, que, antes, constitui uma outra forma de viso
provinciana dos problemas constitucionais (NEVES, 2009, p. 135).
Desde sua criao, o MERCOSUL tem avanado no fortalecimento de sua

dimenso social e participativa, o que tem sido intensificado ao longo da ltima dcada.
Nos ltimos cinco anos, por exemplo, a criao do Instituto Social do MERCOSUL 17,
bem como a elaborao de um Plano Estratgico de Ao Social 18 e de um Plano de
Ao para um estatuto da cidadania do MERCOSUL19 constituem avanos no que
concerne ao estabelecimento de uma integrao mais inclusiva, bem como uma forma
de reconhecimento de que a valorizao dos princpios democrticos deve superar o
aspecto meramente formal. Verifica-se, apesar disso, que esses instrumentos ainda se
encontram, em grande medida, distantes da maior parte da populao do bloco,
funcionando, com frequncia, de maneira predominantemente simblica, em detrimento
de sua eficcia instrumental.
No mbito poltico, instituies como o parlamento sul-americano20 e o
16 De acordo com o artigo 18 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, Um

Estado obrigado a abster-se da prtica de atos que frustrariam o objeto e a finalidade
de um tratado, quando: tiver assinado ou trocado instrumentos constitutivos do tratado,
sob reserva de ratificao, aceitao ou aprovao, enquanto no tiver manifestado sua
inteno de no se tornar parte no tratado ou tiver expressado seu consentimento em
obrigar-se pelo tratado no perodo que precede a entrada em vigor do tratado e com a
condio de esta no ser indevidamente retardada.
17 Ver deciso do Conselho Mercado Comum (CMC) n 03/2007.
18 Ver deciso do CMC n 67/2010.
20 Para informaes acerca do parlamento do MERCOSUL, ver:
www.parlamentodelmercosur.org .
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observatrio da democracia21 do MERCOSUL tendem a fortalecer a valorizao dos

ideais democrticos, por meio do contato e do intercmbio de ideias entre autoridades e
membros dos poderes legislativos de cada Estado. Da mesma forma, a realizao de
eleies diretas para o parlamento do MERCOSUL deve contribuir para o
fortalecimento dos Estados Democrticos de Direito no mbito da integrao regional, o
que ser, tambm, complementado pela existncia do parlamento da UNASUL, previsto
no tratado constitutivo da referida organizao. 22
Conquanto todos esses instrumentos expressem a necessidade de fortalecer
os ideais democrticos, essas iniciativas devem incluir a dimenso do dilogo
institucional e constitucional entre as diversas ordens jurdicas, a fim de que a
integrao possa, efetivamente, prevenir rupturas que ameacem a credibilidade e o
desenvolvimento do processo de integrao regional. Nesse mbito, as clusulas
democrticas podem desempenhar uma funo de maior destaque, tornando-se um
instrumento para a construo de pontes de transio entre as diversas ordens jurdicas,
ao inclurem no somente medidas sancionatrias, mas tambm aes efetivas voltadas
para a consolidao do Estado Democrtico de Direito. Quando os governos sul-
americanos buscarem intensificar o processo poltico de integrao, de maneira a criar
bases polticas e sociais slidas para viabiliz-lo, o processo econmico passar a ser
parte de um processo maior, politicamente estvel e portador de todas as condies, para
enfrentar os problemas que so comuns a todos os pases (MALISKA, 2006, p. 93).
3.2 Os Tratados sobre o Compromisso com a Democracia como Instrumentos para a

Conversao Constitucional no mbito Sul-americano
Os protocolos sobre o compromisso com a democracia, no mbito da

integrao regional, devem estabelecer um equilbrio entre a fora simblica exercida
pelos ideais democrticos e medidas efetivas para a consolidao do Estado
Democrtico de Direito. Os tratados destinados proteo da democracia podem ser
oportunos no estabelecimento de pontes de transio entre as ordens jurdicas existentes
na Amrica do Sul se, ao lado das medidas sancionatrias e condicionais, inclurem

22 O artigo 17 do tratado constitutivo da UNASUL prev o estabelecimento de um
parlamento regional, na cidade de Cochabamba, na Bolvia.
Pgina 67
aes voltadas para o dilogo constitucional e institucional, no que se refere, por

exemplo, organizao dos poderes e incluso social.
As clusulas democrticas, ao reconhecerem a imprescindibilidade do
respeito aos valores democrticos para o desenvolvimento da integrao, podem incluir
medidas destinadas promoo do dilogo entre as cortes constitucionais 23, entre
juristas, entre os parlamentos nacionais e os chefes de Estado e de governo, reforando
o conhecimento acerca da realidade institucional de cada Estado e favorecendo seu
aperfeioamento. Nesse contexto, o respeito aos valores democrticos seriam
resguardados simultaneamente por aes que reconheam a necessidade de fortalecer o
Estado Democrtico de Direito na Amrica do Sul e visem a encontrar formas
adequadas de solucionar suas fragilidades, de acordo com as necessidades de cada pas.
... o transconstitucionalismo implica o reconhecimento de que as
diversas ordens jurdicas entrelaadas na soluo de um problema-
caso constitucional a saber, de direitos fundamentais ou humanos e
de organizao legtima do poder , que lhes seja concomitantemente
relevante, devem buscar formas transversais de articulao para a
soluo do problema, cada uma delas observando a outra, para
compreender os seus prprios limites e possibilidades de contribuir
para solucion-lo. Sua identidade reconstruda, dessa maneira,
enquanto leva a srio a alteridade, a observao do outro (NEVES,
2009, p. 297).
A conversao constitucional seria considerada condio indispensvel

como de fato para a integrao regional e para a continuidade do entrelaamento das
ordens jurdicas. O simbolismo existente na defesa dos ideais democrticos seria
acoplado ao aspecto instrumental das normas de conversao constitucional, o que
poderia tornar o transconstitucionalismo, na Amrica do Sul, um dos elementos
propulsores da integrao. Alm disso, os pontos cegos existentes na estrutura de cada
Estado poderiam ser conjuntamente debatidos, favorecendo o aprendizado mtuo. Essas
medidas preveniriam, por exemplo, acontecimentos como as desconfianas do
parlamento paraguaio com relao s medidas previstas pelo Protocolo de Montevidu
(ou Ushuaia II), cuja assinatura foi apontada como um dos motivos para a destituio
sumria do presidente.
23 certo que o dilogo entre os Poderes Constitudos j realizado no mbito do MERCOSUL, por
meio de conferncias, e, no mbito da UNASUL, por meio das reunies ministeriais e setoriais. A
incluso de medidas destinadas ao dilogo transconstitucional no mbito das clusulas democrticas seria
positiva, ao consolidar, nas normas desses blocos, a conversao como forma de prevenir eventuais
rupturas da ordem democrtica e de compreender as fragilidades institucionais de cada Estado, de modo a
super-las e evitar que afetem o processo de integrao regional. Para informaes acerca do dilogo
entre cortes no MERCOSUL, ver: www.cortesmercosur.jus.br .
Pgina 68
A identidade e a integrao sul-americana seriam reforadas no somente

por meio da existncia de uma clusula democrtica diferente daquela verificada no
mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA) 24 e da Unio Europeia
(HOFFMAN, SOUZA NETO; 2007), mas tambm pela possibilidade de um aporte
instrumental e prtico, que reconhea as necessidades, as particularidades e os desafios
da integrao no mbito interno e interestatal na Amrica do Sul, e que se engaje na
tarefa de super-los.
CONSIDERAES FINAIS
O aspecto simblico contido nas disposies constitucionais dos Estados na

Amrica do Sul reproduz-se em seu processo de integrao. Os tratados voltados para a
proteo dos princpios democrticos, embora importantes no que concerne
reafirmao desses valores, mostram-se preocupados, sobretudo, com a dimenso
simblica dos princpios protegidos, em detrimento da necessidade de fortalecer,
conjuntamente, as instituies estatais e de efetivar a aplicao de aes para fortalecer
o Estado Democrtico de Direito no mbito regional.
A preservao dos princpios democrticos na regio, como problema-caso
que afeta a ordem jurdica de todos os Estados da Amrica do Sul e das organizaes
internacionais voltadas para a integrao todas essas ordens entrelaadas por meio de
tratados deve ser buscada de maneira transversal, o que significa fortalecer as pontes
de transio entre as diversas ordens, tambm, por meio das clusulas democrticas,
caso esses instrumentos se tornem mais adequados e mais atentos s necessidades de
consolidao dos Estados Democrticos de Direito na Amrica do Sul.
A ruptura da ordem institucional no Paraguai em 2012, muito alm de
eventuais discusses acerca do aspecto democrtico ou antidemocrtico dos
acontecimentos, revela a necessidade de um dilogo institucional maior entre os Estados
envolvidos na integrao, a fim de que os problemas que abrangem o entrelaamento de
ordens jurdicas possam ser prevenidos e resolvidos por meio de medidas permanentes,
que englobem o reconhecimento das necessidades e das particularidades do outro, ao
invs de priorizar a aplicao de sanes ou de condicionalidades que no respondem,
de forma substancial, ao objetivo de fortalecimento da democracia na regio.
24 Ver resoluo n 1080/91 da OEA e Carta Democrtica Interamericana (2001).
Pgina 69
O transconstitucionalismo apresenta-se como uma maneira de tentar

solucionar, mais adequadamente, problemas que possam ameaar o processo de
integrao sul-americano. O dilogo entre cortes constitucionais, entre juristas, ou entre
membros dos Poderes Constitudos permite uma melhor compreenso do outro,
facilitando o entrelaamento das ordens constitucionais. Nesse sentido, ao incluir
medidas voltadas para o transconstitucionalismo, as clusulas democrticas
complementariam, com uma dimenso mais prtica, o aspecto simblico de seus
dispositivos, favorecendo a formao de uma identidade sul-americana e progredindo na
tentativa de responder, satisfatoriamente, aos desafios decorrentes do entrelaamento
das ordens jurdicas nacionais e interestatais, em um contexto de globalizao do
Direito Constitucional.
A globalizao econmica tem imposto novos desafios aos Estados e ao
constitucionalismo, acarretando o surgimento de novas normatividades para lidar com
problemas que ultrapassam as fronteiras estatais. A preservao dos valores
democrticos em cada um dos Estados sul-americanos tornou-se uma questo de
interesse regional, a fim de possibilitar e de legitimar a insero internacional conjunta
do bloco e permitir, igualmente, o aprofundamento da integrao de forma justa e
inclusiva. Os problemas que afetam os Estados da regio, como a consolidao do
Estado Democrtico de Direito, devem ser equacionados por meio de medidas que
visem a identificar e a superar, por meio do dilogo, os aspectos estruturais do
problema, de acordo com a particularidade de cada Estado. nesse sentido que se
prope um questionamento acerca do papel que tem sido e daquele que deveria estar
sendo exercido pelas clusulas democrticas, por meio de uma abordagem que promova
a aprendizagem mtua e o dilogo transconstitucional.
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Pgina 72
O DESAFIO EST LANADO: O BRASIL EM BUSCA DA

INTEGRAO ENERGTICA SUL-AMERICANA (2000-2010)
Helen Miranda Nunes

Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e
Graduada em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro. Assistente de pesquisa da European Union, Latin American and Caribbean
Foundation (EU-LAC Foundation) no projeto MAPEO. Tem experincia na rea de
Energia e Relaes Internacionais, Integrao Regional, Poltica Externa e Defesa"
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INTRODUO
A energia transformou-se em objeto de debate poltico, diplomtico e estratgico

para as naes, principalmente, a partir dos choques do petrleo da dcada de 1970. Os
recursos energticos representam a real oportunidade de promover o desenvolvimento
nacional em seus aspectos econmicos e sociais. Recentemente, a temtica ambiental passou a
incrementar as discusses internacionais, em especial no que concerne criao de
alternativas ao petrleo e necessidade de diversificao da matriz energtica.
A Amrica do Sul um continente extremamente rico em recursos energticos.
(COSTA, 2014a). A partir dos anos 2000, houve uma ressignificao do espao geogrfico
sul-americano em torno do seu potencial energtico ligado s questes infraestruturais. A
Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) foi criada em
reunio indita com a presena dos doze presidentes do continente com o objetivo de tornar-
se um foro de dilogo entre as autoridades responsveis pela infraestrutura de transporte,
energia e telecomunicaes desses pases (HONTY, 2006, p. 124) (IIRSA, 2012).
Em 2004, na terceira reunio dos presidentes da Amrica do Sul, constituiu-se a
Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA). Nessa mesma reunio, reforou-se a ideia de
que a integrao fsica, energtica e de comunicaes deveria avanar baseada em
experincias bilaterais, regionais e sub-regionais existentes e apontou-se a importncia dos
mecanismos financeiros inovadores e de propostas setoriais em curso para impulsionar os
investimentos na integrao fsica regional (PADULA, 2010, p. 174).
Em 2005, na primeira reunio da CASA, a integrao energtica foi separada das
discusses sobre a integrao fsica embora o documento especfico sobre a integrao
fsica faa referncia integrao energtica. Em 2007, na segunda reunio extraordinria da
CASA, houve mudana deste nome para Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL).
Ademais, criou-se o Conselho Energtico Sul-Americano (CESA), integrado por Ministros de
energia de cada pas membro. O objetivo foi esboar uma proposta estratgica energtica sul-
americana compatvel a um Plano de Ao e a um Tratado Energtico Sul-Americano (TES).
A UNASUL apresenta como tendncia a incorporao de programas, instituies
ou organizaes criadas antes do Tratado Constitutivo da organizao de 2008 , na qual a
IIRSA foi incorporada como rgo tcnico no Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e
Planejamento (COSIPLAN). Dentro da IIRSA, atualmente, a integrao energtica encontra-
se no marco dos Processos Setoriais de Integrao (PSI) em que so identificados os
Pgina 74
obstculos normativos e institucionais que impedem o desenvolvimento da infraestrutura da

regio (HONTY, 2006, p. 124) (IIRSA, 2012) (PADULA, 2010, p. 166-180).
Propostas de integrao energtica regional se encontram em diversas dimenses,
desde iniciativas regionais em rgo especfico como o CESA, o COSIPLAN (onde a IIRSA
foi incorporada), o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a Organizao Latino-
Americana de Energia (OLADE), at iniciativas bilaterais por meio de gasodutos e
hidroeltricas. O presente artigo restringiu-se perspectiva brasileira em relao busca da
integrao energtica, uma vez que outros Estados podem no pensar a integrao energtica
da mesma forma.
O presente estudo pretende identificar qual o papel do Brasil no impulso
integrao energtica na Amrica do Sul, alm de verificar os variados desafios. Ademais, as
polticas geoeconmicas brasileiras para pases vizinhos so atualmente a grande fora motriz
do processo de integrao (VERDUN, 2007, p. 17). Para Altino Ventura Filho (2012),
secretrio de planejamento e desenvolvimento energtico do Ministrio de Minas e Energia
(MME), a plena integrao energtica sul-americana s vai acontecer se houver posio pr-
ativa do Brasil. Se o Brasil tiver uma posio contrria, a integrao no ocorre.
Segundo Oliveira (2010, p. 12), a integrao energtica permanece a melhor
alternativa econmica para o incremento competitivo da segurana energtica brasileira.
Oferece acesso aos recursos energticos de pases vizinhos por custos de oportunidade baixos,
especialmente dos pases andinos. Para outros pases da regio, a integrao no setor de
energia oferece a oportunidade de melhorar a segurana energtica e o acesso ao mercado
brasileiro para recursos energticos ociosos, tambm permitindo a participao dos vizinhos
na cadeia produtiva energtica brasileira. Segundo Vaz (2008, p. 30-31), a integrao
energtica regional abre uma janela de oportunidades para a projeo de estruturas
empresariais brasileiras na Amrica do Sul, apoiando-se na liderana tecnolgica e nos
ganhos de escala de fornecedores de bens e servios para as empresas de energia como
Petrobras e Eletrobras.
A pergunta de partida : Quais fatores explicam a centralidade brasileira em
buscar a integrao energtica sul-americana? Como hipteses, existem a valorizao da
Amrica do Sul em vez de Amrica Latina para buscar a integrao energtica de maneira
politicamente prtica e geograficamente melhor definida (Hiptese 1) e a intensificao da
integrao energtica sul-americana buscada pelo Brasil, pois faz parte da estratgia nacional
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a promoo do desenvolvimento25, e o desenvolvimento brasileiro est atrelado ao

desenvolvimento dos pases vizinhos (Hiptese 2).
Em comparao mundial, a riqueza energtica da Amrica do Sul representa uma
vantagem e, ao mesmo tempo, uma ameaa na medida em que a energia - desde o sculo
XVIII - a base sob a qual se constri os processos de desenvolvimento. Com a inveno da
mquina a vapor, mudou-se completamente a utilizao energtica do homem. A energia
passou a deslocar os recursos naturais para construir riqueza em espaos onde ela no estava
presente. Isso levou a um processo de industrializao que mudou o mundo. Os recursos
naturais so fundamentais para a gerao de energia e a energia fundamental para o
desenvolvimento (COSTA, 2014b).
A energia, assim sendo, um dos principais itens na promoo do
desenvolvimento de um pas ou uma regio. De um lado, est a complexidade nos modelos de
integrao energtica; de outro, a necessidade de solucionar os problemas de escassez de
energia existentes em determinadas reas. Com isso, o processo de integrao energtica
apresenta-se como uma alternativa capaz de solucionar a desigualdade na distribuio dos
recursos naturais entre as regies (AGUIAR, 2011, p. 61).
A criao da IIRSA, nos anos 2000, e a consolidao da UNASUL representam
iniciativas inditas e especficas para a integrao fsica regional envolvendo todos os pases
da Amrica do Sul. O presente estudo pretende focar nos avanos obtidos ao longo do perodo
2000-2010 apesar dos desafios e recuos inerentes ao processo integracionista em mbito
energtico. Aps uma dcada, possvel fazer uma anlise crtica a partir da perspectiva do
Brasil.
1. CONCEITO DE INTEGRAO ENERGTICA
Na pesquisa bibliogrfica realizada, o tema energia na Amrica do Sul apareceu,

muitas vezes, como um assunto apenas vinculado integrao econmica. Porm, a questo
da infraestrutura energtica vai um pouco mais alm do comrcio internacional, pois ter um
comrcio de energia ter integrao? Se assim fosse, o Brasil estaria integrado com todo o
globo. Alguns autores partem do pressuposto de que as ideias presentes em cooperao e
25
Para os objetivos da presente pesquisa, entende-se por desenvolvimento, grosso modo, o crescimento econmico com
distribuio de renda e melhoria do padro de vida da populao, levando em considerao o desenvolvimento sustentvel,
principalmente ao trabalhar-se com a temtica energtica.
Pgina 76
integrao so sinnimas. A cooperao , sem dvida, importante para abrir espaos em

busca da integrao, mas s a vontade de cooperar no explica a centralidade brasileira em
buscar a integrao, ainda mais tendo em vista a complexidade que envolve os assuntos
energticos.
Outras vezes foram encontradas ideias como interligao ou interconexo
relacionadas energia eltrica. Uma interligao ou interconexo pode resultar sim em
integrao energtica, mas no tem o mesmo significado. Uma interligao ou interconexo
refere-se especificamente ao link que ocorre quando linhas de transmisso em energia eltrica
so conectadas. O conceito de integrao mais amplo e envolve variveis fsicas, como a
interligao eltrica propriamente dita, assim como outras de natureza poltica e
geoeconmica (por exemplo, as questes cambiais e fsicas entre os pases envolvidos na
integrao) (AGUIAR, 2011, p. 25).
No existe uma definio precisa na literatura no que se refere integrao
energtica. Pela apresentao que se realiza, usualmente, possvel defini-la como processo
que envolve pelo menos dois pases e que se direciona a alguma atividade da indstria de
energia, principalmente, mas no necessariamente, produo e transporte de energia, por
meio de uma instalao permanente e com base em um acordo especfico que oriente as
regras da relao entre as partes (DVALOS, 2009, p. 16). Tais acordos podem ser tanto
entre empresas estatais, em especial a Petrobras e a Eletrobras, quanto entre ministrios
ligados atividade energtica e s relaes exteriores ou podem ocorrer por meio de uma
organizao regional.
Para Andr Garcez Ghirardi (2014), assessor da presidncia da Petrobras, ainda
um desafio buscar uma referncia terica para se analisar a temtica energia. A menos que se
caia em um modelo neoclssico de maximizao e que no explica o que est acontecendo...
Acabam dizendo que os atores no so racionais e deviam fazer isso em vez daquilo. A
especificidade da indstria de rede em matria energtica exige um compromisso bilateral que
as outras indstrias no exigem. Por isso, a constituio de ativos comuns ligados
infraestrutura de energia estabelece o compromisso permanente na relao energtica,
conceito utilizado para este artigo, e como acontece nos setores de eletricidade e gs natural.
As indstrias de eletricidade e de gs natural possuem caractersticas de indstrias
de redes que favorecem o processo de integrao regional. As indstrias de redes tm, entre
outras caractersticas, a interferncia na sociedade como um todo em setores industrial,
comercial e residencial e a importncia como economias de escala e escopo. No caso da
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integrao via eletricidade, as interconexes eltricas podem ser motivadas pela implantao
de hidroeltricas binacionais, por intercmbios que aproveitam as diferenas de custos
marginais entre dois sistemas interconectados e por comercializao de energia firme entre
pases (QUEIROZ; VILELA, 2010).
A integrao da indstria de gs natural na Amrica do Sul outro exemplo que
demonstra a necessidade de infraestruturas de rede. O comrcio de gs entre os pases sul-
americanos depende de uma grande quantidade de investimentos em ativos especficos,
precisamente nos gasodutos. Esses investimentos possuem um elevado risco por natureza,
uma vez que envolvem grande quantidade de ativos dedicados a uma atividade especfica e
que sero utilizados por longos perodos de tempo, cruzando as fronteiras de diferentes pases
(HALLACK, 2007, p. 21-23).
O processo de integrao energtica sul-americana transformou-se em um fator
que irradia as diferentes experincias integradoras sub-regionais de carter bilateral e
multilateral. Utilizam-se desde mecanismos de interconexo para comercializar excedentes
at grandes projetos que servem gerao e comercializao de energia de maneira
compartilhada. A consolidao desta experincia requer elementos que superem o mbito
comercial para fortalecer a atividade produtiva, mediante polticas de cooperao que tenham
carter compensatrio, tanto em termos de benefcios quanto de custos (BECERRA, 2008, p.
35-36).
No h dificuldade em utilizar o termo integrao em matria de energia na
presente pesquisa, desde que no se perca de vista a busca brasileira para que isso venha a se
concretizar por meio de diversas iniciativas regionais no mbito da Amrica do Sul; o
contexto do recente histrico em que os projetos vm se desenvolvendo; o marco cronolgico
escolhido para a presente dissertao (2000-2010); e a centralidade brasileira em buscar torn-
la possvel e real. Em suma, a integrao energtica regional a constituio de ativos
comuns e permanentes entre os pases, seja de forma bilateral ou plurilateral, em termos de
infraestrutura ocasionada pela indstria da energia de rede, como gs natural e
hidroeletricidade, em que h a especificidade de ativos permanentes, como gasodutos ou
hidreltricas, visando a toda infraestrutura de energia, indo alm do mero comrcio exterior.
2. PRINCPIO ORGANIZACIONAL: AMRICA DO SUL
Pgina 78
O avano nacional inclui o prprio desenvolvimento da Amrica do Sul, uma vez

que no interessa ao Brasil crescer sozinho e ver o restante da regio empobrecida. Nesse
sentido, o desenvolvimento brasileiro est diretamente conectado com o desenvolvimento sul-
americano. Promover a integrao energtica regional investir no desenvolvimento nacional
e fortalecer o papel da Amrica do Sul no cenrio energtico internacional, ao mesmo tempo
em que o espao aberto para a insero internacional do Brasil.
Conforme Couto (2013, p. 205), a postura brasileira para a Amrica do Sul no
implica em um empecilho ao desenvolvimento dos vizinhos. Ao contrrio, ela o ajuda a
promover. Despe-se, no entanto, o carter altrusta: o Brasil o faz por realizar o clculo
estratgico de diminuir a interferncia externa na regio e aumentar a confiana dos vizinhos
frente sua projeo internacional, garantindo uma relativa estabilidade no seu contorno
imediato.
Para Ghirardi (2014), interessa ao Brasil a estabilidade poltica da regio. O
Brasil, em termos espaciais, representa a metade do continente e possui uma demanda muito
grande por energia. Os pases querem um pedao do seu mercado interno, uma vez que o
Brasil tem a vantagem dos pases continentais: poder sustentar sua indstria com a fora da
sua prpria demanda. Isso permite gerar riquezas para eles, na medida em que o Brasil
compartilhe a dinmica do seu consumo interno, representando um fator de estabilidade
poltica e de compartilhamento.
O princpio organizacional da busca da integrao energtica por parte do Brasil
foi definido como Amrica do Sul, confirmado a partir da IIRSA. O conceito por trs de
Amrica Latina trazia uma conotao histrica problemtica e, at hoje, um termo que gera
confuso em torno do que vem a ser a Amrica Latina. Amrica do Sul geograficamente
melhor definida e o espao em que o Brasil pode, de fato, exercer sua influncia. Diversas
empresas brasileiras e seus investimentos, em geral, esto presentes nos pases sul-
americanos. A Petrobras e a Eletrobras vm desempenhando um papel cada vez mais
importante na Amrica do Sul. Somado a tudo isso, os pases caribenhos tm um forte vnculo
histrico com os EUA. O Mxico optou por fazer parte do NAFTA. Logo, para o Brasil, uma
estratgia continental que envolvesse os EUA esteve fora de cogitao diplomtica.
A Amrica do Sul converteu-se em prioridade da poltica externa nos anos 2000.
Ao redefinir sua referncia regional, substituindo a Amrica Latina por sua vizinhana, o
Brasil adotou um discurso de construo do espao sul-americano e, em seguida, uma srie de
Pgina 79
iniciativas de alcance regional que insinua a existncia de um projeto brasileiro para a

Amrica do Sul (COUTO, 2012, p. 13).
A construo da Amrica do Sul tem um grande patrocinador: o prprio Brasil.
Nenhum outro governo concebeu um projeto to consistente e fez diversos esforos para sua
programao como o governo brasileiro (COUTO, 2013, p. 212). Para Bethell (2009, p. 313-
312), na prtica, so considerados vizinhos os pases da Amrica do Sul e no os da Amrica
Latina. Essa foi uma deciso ainda mais reforada pela juno, em 1994, do Mxico
Amrica do Norte por meio do NAFTA (North American Free Trade Agreement).
Couto (2006, p. 33-34) aponta tambm que a aproximao do Mxico com os
EUA e Canad para formar o NAFTA e a vinculao mais estreita das economias dos pases
da Amrica Central e do Caribe com a economia norte-americana comungavam para o
enfraquecimento da Amrica Latina como conceito balizador da insero do Brasil nas
relaes internacionais. Aps a adeso do Mxico ao NAFTA, verificou-se na diplomacia
brasileira que o Mxico tendia a reforar os laos com os EUA. Estimular a presena dos
EUA pas possuidor de grandes empresas fortes e concorrentes em energia na Amrica do
Sul soa desleal com o setor energtico regional, em especial, o brasileiro. Isso refora ainda
mais a prioridade da Amrica do Sul na poltica externa do Brasil.
Ao reforar o papel da Amrica do Sul no cenrio internacional, o Brasil buscou
de forma no coerciva, baseado em dilogos e acordos, estratgias de liderana no setor
energtico, principalmente hidroeletricidade e gs, visando a criar mecanismos de integrao
via sua tradicional diplomacia, defendendo recursos estratgicos relevantes tanto para sua
prpria economia quanto para fomentar a integrao com os vizinhos.
A Amrica do Sul, que sempre constou nas consideraes geopolticas brasileiras,
passou a representar a plataforma regional que referencia a estratgia de insero
internacional do Brasil. Algumas luzes foram lanadas nessa direo em meados da dcada de
1990, mas essa tendncia se consolidou no incio do sculo XXI. A nfase em Amrica do Sul
representa um ponto de inflexo, fato que o discurso oficial diplomtico reluta em aceitar,
traduzindo por continuidade o que em realidade representa ruptura (COUTO, 2006, p. 17)
conceitual no campo das ideias e da prpria atuao diplomtica, acerca de como melhor
atingir objetivos de interesse nacional em matria de integrao regional.
A energia o motor da integrao sul-americana e o Brasil tem papel central
nisso. O pas detm estabilidade institucional, poltica e econmica, alm da expertise em
tecnologias de explorao de fontes no renovveis e produo de recursos energticos
Pgina 80
renovveis. Particularmente neste ltimo, em um contexto internacional em que as

preocupaes com as questes ambientais esto cada vez mais em pauta (tais como mudana
do clima e emisses de gases de efeito estufa), o Brasil tem condies de arcar com as
iniciativas integracionistas para fazer da Amrica do Sul uma das regies com alto ndice de
produo renovvel.
Por meio de sua regio de influncia, aqui definida Amrica do Sul, o Brasil vem
buscando mecanismos de dilogos e acordos em matria energtica para a promoo de seu
desenvolvimento. Como promover o desenvolvimento nacional est interconectado com o
desenvolvimento regional sul-americano, promover a integrao energtica regional contribui
para desenvolver no s o pas, mas tambm a Amrica do Sul, articulando, dessa forma, a
regio como plataforma de insero internacional do pas.
3. PRINCIPAIS INICIATIVAS REGIONAIS DE INTEGRAO ENERGTICA

ANTERIORES IIRSA
importante esclarecer que as iniciativas regionais para a integrao energtica se

encontram em estruturas regionais anteriores UNASUL, principalmente na OLADE e no
MERCOSUL. Por isso, far-se- uma breve retomada desses processos. H variadas entidades
multilaterais que tm como um dos objetivos contribuir para a integrao energtica latino-
americana26 e sul-americana, cada uma com atribuies especficas e, em alguns casos, com
algum grau de superposio e complementaridade de estudos e aes. Para o presente estudo,
so privilegiadas as estruturas regionais nas quais o Brasil tem papel central, e a busca da
integrao energtica sul-americana se faz constantemente ativa e valorizada em suas aes
de poltica externa com vistas construo de uma agenda regional comum. So elas:
OLADE (Organizao Latino-Americana de Energia), MERCOSUL e, foco do presente
estudo, a UNASUL, que ser analisada separadamente em uma seo.
A OLADE constituiu uma resposta da Amrica Latina e do Caribe ante a crise
energtica oriunda dos choques do petrleo da dcada de 1970 para buscar a cooperao,
maior autonomia e aumentar a flexibilidade da oferta energtica. As tarefas iniciais da
OLADE estiveram centradas na criao de um banco de desenvolvimento energtico e um
26
Outras entidades regionais que contribuem para a integrao energtica em mbito latino-americano: Comisso Econmica
para Amrica Latina e Caribe (CEPAL); Assistncia Recproca Petroleira Estatal Latino-Americana (ARPEL); Associao
Latino-Americana de Integrao (ALADI); Comisso de Integrao Energtica Regional (CIER); Comunidade Andina de
Naes (CAN) (FIESP, 2013), e segundo Sauer (2004, p. 15), o Sistema Econmico Latino Americano (SELA). A anlise de
todas essas organizaes demandaria outras pesquisas e outro foco de estudo.
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mercado latino-americano de petrleo que acabaram se mostrando inviveis ao longo de

alguns anos (RAMREZ, 1984, p. 8-10). A OLADE ainda se mostra como organismo
fundamental para institucionalizar um ambiente onde os atores internacionais notadamente
os Ministros de Energia possam se reunir a fim de discutir a integrao energtica latino-
americana, fundamental para o desenvolvimento socioeconmico regional (GUIMARES,
2013, p. 589).
Com a OLADE, deu-se um primeiro passo a uma forma de organizao poltica
mais integral para efetivar as tarefas de integrao energtica que j realizavam a Assistncia
Recproca de Empresas de Petrleo e Gs Natural da Amrica Latina (ARPEL), a Comisso
de Integrao Energtica Regional (CIER) e tambm o Conselho de Eletrificao da Amrica
Central (CEAC), criado em 1979 (RAMREZ, 1984, p. 8-10). Em que pese os casos citados,
nunca houve, de forma objetiva, um programa de governo que visasse integrao energtica
especifica para a Amrica do Sul e liderada pela chancelaria brasileira.
Em relao Amrica Latina e Caribe como regio, uma das principais
dificuldades se relaciona com a ausncia de um adequado planejamento estratgico regional
que permita concatenar a capacidade dos recursos como instalaes permanentes, capacidades
institucionais, sistemas de pesquisa e inovao, etc., com as necessidades da populao. De
fato, a carncia histrica e ainda no atendida de uma viso poltica regional latino-americana
e caribenha que defina uma eficaz programao de objetivos precisos de integrao energtica
tem afetado o processo, minando seus resultados concretos (FERREIRA; CASTILLO, 2012,
p. 15).
Em relao ao argumento de Ferreira e Castillo (2012), para o Brasil, a Amrica
do Sul foi definida como plataforma de poltica externa, a fim de buscar a integrao
energtica em seu entorno geogrfico politicamente definido, evitando a interferncia
internacional alheia regio. Por isso, o foco para buscar a integrao energtica regional
sul-americano, e no latino-americano e caribenho. Alm disso, constitui-se ainda um dos
desafios transformar a riqueza energtica da regio sul-americana em benefcios que visem
reduo total das assimetrias e, inclusive, dentro dos prprios pases, como no caso do Brasil,
com grande desigualdade socioeconmica. Por isso, o pas vem buscando mecanismos para
promover o desenvolvimento energtico no apenas internamente, mas de uma maneira em
que possa englobar sua regio de influncia, considerada, geogrfica e politicamente, como
Amrica do Sul.
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Em relao ao MERCOSUL, houve parcos avanos na rea de energia. Foi criado

um Subgrupo de Trabalho dedicado energia, Subgrupo 9 do Grupo Mercado Comum
(GMC) e os nicos resultados orientados aos princpios da integrao energtica so dois
Memorandos de Entendimento sobre os fluxos de energia eltrica (MERCOSUL/CMC/DEC
N 10/98, 1998) e gs natural (MERCOSUL/CMC/DEC N 10/99, 1999) (SALOMO;
MALHES, 2007, p. 20). Os memorandos mencionados de energia eltrica e gs natural no
prosperaram, pois no foram internalizados nos pases membros (DVALOS, 2009).
Guimares (2013, p. 605) destaca outras estruturas direcionadas realizao da
busca da integrao em energia do MERCOSUL, como o Grupo Ad hoc para
Biocombustveis e as Reunies Especializadas sobre Infraestrutura da Integrao. H ainda a
Deciso do Conselho do Mercado Comum (CMC) de nmero 60/00, que cria a Reunio de
Ministros de Minas e Energia do MERCOSUL, com o intuito de propor medidas a serem
adotadas em integrao energtica e mineraria.
Cabe destacar outra importante legislao, atestando como o MERCOSUL atuou
em integrao energtica. O Decreto de nmero 7377, de dezembro de 2010, promulga o
Acordo-Quadro sobre Complementao Energtica Regional entre os Estados Partes do
MERCOSUL e Estados Associados (MRE, 2005). Ponto fundamental deste Acordo-Quadro
o reconhecimento das potenciais complementaridades e assimetrias energticas dos pases
membros e o prprio direito dos povos energia. A inteno do Acordo-Quadro realizar
projetos de integrao energtica, minimizando o custo operacional e comercial das trocas de
energia, de forma a tornar barato esse bem bsico (GUIMARES, 2013, p. 606).
Em relao busca da integrao energtica, os Estados membros do
MERCOSUL, por meio de rgos governamentais e de empresas privadas, optaram por
celebrar acordos operativos, protocolo de intenes, bem como por formar grupos de trabalho.
Razes para tal postura do MERCOSUL encontram-se no fato de que existem fruns e
organizaes especficas para lidar com a integrao energtica. Alguns destes mecanismos
foram criados previamente celebrao do Tratado de Assuno origem do MERCOSUL.
Quando o MERCOSUL foi criado, no houve, em matria energtica, uma espcie de
reorganizao dos organismos j existentes, com distribuio de competncias e atribuies
(GUIMARES, 2013, p. 604).
Para Guimares (2013, p. 606), apesar da importncia da assinatura e adeso ao,
por exemplo, Acordo-Quadro sobre Complementao Energtica e de todos os outros projetos
contendo em seu bojo princpios de cooperao tendentes integrao energtica, no h
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notcias sobre o andamento leia-se, concretizao do que fora colocado no papel dos
acordos energticos do MERCOSUL.
Embora as diretrizes para a integrao energtica entre os pases do MERCOSUL
estejam definidas em alguns setores como gs, eletricidade e biocombustveis, a direo
poltica deste organismo pareceu muito mais voltada para questes de intercmbio comercial
do que para a integrao energtica em si. O fato que o processo de integrao energtica
como um todo no tem avanado no MERCOSUL (SALOMO; MALHES, 2007, p. 23).
Em suma, a OLADE hoje uma organizao que auxilia tecnicamente os pases
sul-americanos com estudos e divulgao das informaes relativas aos seus recursos
energticos, de forma peridica e em conjunto com a UNASUL. Inclusive o Secretrio
Executivo da organizao um acadmico brasileiro, Fernando Ferreira. Em relao ao
MERCOSUL, em verdade, os maiores avanos na rea energtica foram feitos fora dele,
principalmente a partir da IIRSA e com a consolidao do Tratado Constitutivo da UNASUL
e os grupos de especialistas em energia no mbito da CESA.
4. INICIATIVA PARA A INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA REGIONAL

SUL-AMERICANA (IIRSA)
Convidados pelo ento presidente do Brasil, FHC, em 2000, os Chefes de Estado

da Argentina, da Bolvia, do Chile, da Colmbia, do Equador, da Guiana, do Paraguai, do
Peru, do Suriname, do Uruguai e da Venezuela participaram da primeira reunio dos
presidentes da Amrica do Sul. O evento, de carter histrico e pioneiro, representou
importante estmulo para a organizao de um espao comum sul-americano
(COMUNICADO DE BRASLIA, 2000).
O Comunicado de Braslia, documento resultante dessa reunio, ratificado por
todos os pases da Amrica do Sul excluiu-se a Guiana Francesa, considerada departamento
ultramarino da Frana contemplou um captulo especfico sobre a infraestrutura de
integrao (COUTO, 2006, p. 3) que incluiu, alm da energia, a infraestrutura de transportes e
de telecomunicaes (IIRSA, 2012).
A integrao e o desenvolvimento da infraestrutura fsica so duas linhas de ao
que se complementam, facilitadas, no caso da Amrica do Sul, por sua configurao
geogrfica como unidade fsica contnua e propiciadora de oportunidades de cooperao
econmica, esta ltima como esforo coordenado para atingir objetivos comuns, ou seja, a
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fuso de propsitos mutuamente benficos s partes envolvidas. Todas essas constataes

motivaram a realizao da IIRSA, com o objetivo de aprofundar a cooperao j existente no
espao sul-americano, o que elevaria a outro patamar a convivncia dos pases que o integram
(ZUGAIB, 2006, p. 43).
Nesta moldura, inseriu-se a constante ideia-fora da poltica externa brasileira
voltada para assegurar a paz e estimular o desenvolvimento da Amrica do Sul ideia
presente na IIRSA. O projeto da Amrica do Sul integrada tem como propsito ampliar a
capacidade dos pases da regio no encaminhamento do desafio do desenvolvimento tema
comum e prioritrio das agendas da poltica externa de todos (LAFER, 2001, p. 56) os pases
da regio.
Em seu incio, a IIRSA objetivava transformar a Amrica do Sul em vias de
escoamento de commodities para fora da regio. Com o andamento do processo de integrao,
a IIRSA passou a ser definida com vis mais poltico e estratgico. Hoje em dia, como deixa
claro o embaixador Simes (2011, p. 60-62), a Amrica do Sul s se consolida como espao
econmico prprio, caso eixos de integrao para dentro da regio forem construdos, ao
mesmo tempo e sem prejuzo total de melhorias nas vias de escoamento para fora da regio.
conhecida a forte irrupo do setor privado na IIRSA, em muitos casos
empresas transnacionais do setor de infraestrutura, atravs da compra de ativos existentes ou
mediante novos investimentos. Vale frisar que, em alguns casos setoriais e nacionais, esta
participao privada deslocou inteiramente o setor pblico do fornecimento dos servios.
Porm, o mais significativo que isto no afetou da mesma forma os diferentes setores da
infraestrutura. Estas mudanas foram mais evidentes no mbito da energia e, especialmente,
das telecomunicaes, cujos servios foram privatizados precocemente, em grande escala e de
forma generalizada. Na maioria destes casos, o setor pblico orientou-se para a preservao
da concorrncia no uso de servios comuns e para a regulamentao da prestao dos servios
(IIRSA, 2011, p. 58-59).
Como acontece em todo processo institucional, a prpria IIRSA reconheceu que
houve falhas e limitaes decorrentes do contexto no qual se inseriu. Porm, parece
indiscutvel o carter inovador, a flexibilidade e a fortaleza operacional da dimenso
institucional da IIRSA, em uma perspectiva at ento nova em mbito sul-americano (IIRSA,
2011, p. 61).
A integrao energtica constituiu-se em tema bastante sensvel na IIRSA. O
momento de formao e consolidao da iniciativa coincidiu com o racionamento de energia
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pelo qual passava o Brasil, principal polo industrial sul-americano, detentor da maior
populao e maior consumidor de recursos energticos da Amrica do Sul. Analisando a
carteira mais ampla de projetos da IIRSA, nota-se que boa parte dos empreendimentos do
setor de energia visava a atender demanda do mercado brasileiro (COUTO, 2006, p. 13).
Hodiernamente, a integrao energtica no mbito na IIRSA faz parte dos PSI.
Como visto na introduo, os PSI indicam obstculos ao processo integracionista. Os PSI
tambm foram experimentando mudanas medida que a IIRSA foi progredindo. Em Buenos
Aires, em junho de 2003, e em Lima, em novembro de 2004, decidiram-se mudanas de nome
e foco, como foi o caso da prpria Integrao Energtica (IIRSA, 2011, p. 78).
No caso da integrao energtica, verificada no mbito da IIRSA no PSI,
conforme o site da IIRSA (2011, p. 78), o objetivo foi promover aes para a criao das
condies necessrias ao desenvolvimento de interconexes energticas regionais eficientes e
sob um possvel marco regulatrio que promovesse a concorrncia. H um amplo conjunto de
benefcios potenciais associados ao avano da integrao energtica na Amrica do Sul. Entre
eles, esto a otimizao no uso dos diferentes recursos, a diminuio dos custos marginais de
produo a longo prazo, as melhorias na qualidade e segurana do fornecimento energtico, a
reduo dos impactos sobre o meio ambiente e a maior dimenso dos mercados.
Com exceo de alguns casos citados no documento da IIRSA (2011, p. 111-112),
apesar de os trabalhos realizados que, sem dvida, ampliaram o acervo de conhecimentos na
rea energtica, os resultados atingidos at hoje nos PSI so modestos em relao s
expectativas iniciais. O espao oferecido pela IIRSA no foi suficiente para avanar nos
temas regulatrios e normativos para melhorar a integrao, especialmente na rea de energia.
Isto prova que esta agenda continua requerendo um esforo maior dos pases sul-americanos
para potencializar o uso das infraestruturas de integrao, atrair o setor privado onde for
necessrio , reduzir os custos de transporte e promover o fortalecimento de mercados e da
produo regionais.
Adicionalmente, na Terceira Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul,
realizada no Peru, em dezembro de 2004, planejou-se a chamada Agenda de Implementao
Consensuada (AIC) com a definio de uma carteira de 31 projetos prioritrios, dentre mais
de 500 projetos a serem decididos (ITAMARATY, s.d., p. 1). Os doze pases chegavam a um
consenso sobre os projetos prioritrios para a integrao fsica regional, apresentando um
portflio com 31 projetos, sendo 28 na rea de transportes, um na rea de energia apenas e
dois na rea de comunicaes (COUTO, 2006, p. 6). O nico projeto de integrao energtica
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da AIC foi o Gasoduto do Nordeste Argentino. O fato de haver apenas um projeto

energtico revelou a forte predominncia na AIC dos outros projetos (IIRSA, 2010, p. 26-27)
de transportes e de telecomunicaes. Isso evidenciou tambm como a temtica energtica foi
se distanciando das prioridades da IIRSA, apesar das perspectivas iniciais.
Para Darc Costa (2014b), o Gasoduto do Nordeste Argentino era visto como
transporte, no como instrumento de energia. No era considerada uma gerao de energia,
mas sim um mero deslocamento de matria-prima. O gasoduto s se transforma em
instrumento de energia quando se passa por uma planta geradora de energia (quando o gs
natural passa por uma termoeltrica, por exemplo). A IIRSA era um projeto de deslocamento
de matria-prima.
Depois de uma dcada, a integrao fsica da Amrica do Sul mostrou avanos,
mas tambm muitos recuos. No poderia ser de outra forma, se levados em considerao os
dados de partida. Segundo a IIRSA (2011, p. 147), os principais so: as caractersticas
prprias dos Estados amaznicos; os desafios do desenvolvimento sustentvel; a
vulnerabilidade das economias nacionais; e, especialmente, os grandes desafios da coeso
social, em um territrio onde quase 40% dos seus habitantes vivem em situao de pobreza.
Em face destes dados bsicos, fica claro que se trata de um esforo de enorme magnitude que
s pode ser concebido como um programa de ao de construo progressiva e que, alm
disso, requer a colaborao ativa de mltiplos atores governamentais, privados e sociais.
As prximas fases do processo de integrao fsica devem harmoniosamente
combinar os projetos de infraestrutura com a compatibilizao de normas e regulamentaes
que removam os obstculos a sua operao mais eficiente, com as instncias de integrao
produtiva e de servios logsticos, funcionando adequadamente para atender com eficcia s
necessidades dos pases (IIRSA, 2011, p. 150).
Outro desafio nesta nova etapa da integrao fsica sul-americana est relacionado
ao tema da difuso e participao. Nos dez anos de existncia da IIRSA, buscou-se o estmulo
a uma maior abertura participao da sociedade civil e a ampliao do conhecimento da
comunidade sul-americana em torno dos avanos no processo de integrao. A IIRSA segue
desconhecida para grande maioria da populao e para a sociedade civil organizada em geral.
Seja por desinformao, vis ideolgico ou preocupao com as grandes obras de
infraestrutura, muita especulao sobre o potencial impacto da Iniciativa tem sido gerada
(RODRIGUES, M., 2012, p. 19).
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A IIRSA impulsionou e lanou uma proposta indita que teve o apoio de todos os
presidentes sul-americanos, o que refora a hiptese de valorizao da Amrica do Sul como
princpio organizacional de poltica externa. No decorrer dos anos, a Iniciativa verificou os
desafios dessa proposta de integrao fsica, revelando que a integrao energtica deveria ser
tratada parte devido ao seu carter complexo para Amrica do Sul, resultando na criao do
CESA. A IIRSA acabou sendo incorporada ao COSIPLAN, Conselho da UNASUL, o que lhe
confere maior importncia poltica e estratgica.
5. UNIO DE NAES SUL-AMERICANAS (UNASUL)
A Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) foi formalizada em 2004, na

Terceira Reunio dos doze presidentes sul-americanos realizada em Cusco, no Peru. Em
grande medida, a CASA foi uma resposta ALCA, pois, sem rejeitar inteiramente a ideia de
livre comrcio, incluiu mecanismos de integrao, alm da liberalizao comercial e a
promoo dos investimentos. Ao contrrio da ALCA, a estratgia da CASA avanou em um
comum modelo de integrao no qual as foras de mercado coexistiam com mecanismos de
intervencionismo econmico, que buscaria resolver os problemas estruturais das assimetrias
entre os pases. A CASA foi considerada um processo de promoo progressiva de unio dos
espaos econmicos nacionais em uma nova entidade econmica e poltica (BRICEO-
RUIZ, 2010, p. 213-214).
Foi no marco da I Cpula Energtica Sul-Americana, em 2007, que os chefes de
Estado da regio mudaram a denominao da CASA para UNASUL. Nesta ocasio, os
presidentes sul-americanos reuniam-se para delinear as bases de uma estratgia de comum
acordo exclusivamente sobre o tema energtico (RUIZ-CARO, 2010, p. 63) para a regio.
Para Jesus (2013), regionalmente, a consolidao da UNASUL foi o maior progresso em
termos de integrao energtica, constituindo-se como seu tema central.
Aps 10 anos da realizao da Primeira Cpula de Presidentes da Amrica do Sul,
a IIRSA tem se consolidado como um ativo dos pases da regio e procura, agora, projetar-se
para o futuro em um novo contexto institucional no mbito da UNASUL. Foi em uma reunio
da j formada UNASUL, em Quito no ano de 2009, que todos os presidentes sul-americanos
decidiram pela criao, nesse contexto institucional, do COSIPLAN, o qual, por seu turno,
decidiu incluir a IIRSA como seu frum tcnico de infraestrutura (IIRSA, 2011).
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Segundo Rodrigues M. (2012, p. 18), uma questo que a nova instituio

apresenta e que os pases sul-americanos devero encarar est relacionada ao funcionamento
do COSIPLAN e seu frum tcnico IIRSA exatamente na rea de energia, posto que na
UNASUL existe, desde 2007, o CESA. O desafio ser coordenar os trabalhos desses dois
Conselhos, para que operem de forma complementria e se retroalimentem em funo das
diferentes caractersticas, um mais direcionado aos temas de planificao sinrgica dos setores
de transporte, energia e comunicaes (COSIPLAN) como um todo, e outro focalizado nas
polticas energticas (CESA).
Segundo o site da UNASUL (2010), o CESA foi aprovado definitivamente em
2010, em Los Cardales, na Argentina. O Conselho est encarregado de considerar instncias
em matria energtica que as naes sul-americanas venham a ter. Em termos gerais, com o
CESA, os pases podem se permitir contato direto com as autoridades de energia da regio,
intercambiar pontos de vistas, coordenarem-se e aprender as experincias de cada um, afinal,
os desafios enfrentados em matria energtica so semelhantes (RUIZ-CARO, 2010, p. 65).
Na atualidade, espera-se dar seguimento ao mandato entregue pelos Chefes de
Estado e de Governo para contar, em um breve prazo, com o tratado energtico (DVALOS;
MEJA, 2012, p. 10-15). A integrao energtica, entendida como a possibilidade de
conseguir um abastecimento seguro no interior da regio sul-americana, representa uma
possibilidade com grande potencial. Os esforos para conseguir consensos em torno da
construo de um marco legal que permita operar com transparncia e garantias jurdicas
seguem sendo o grande desafio pendente (RUIZ-CARO, 2010, p. 79) para a busca da
integrao energtica regional.
A proposta de uma carta energtica para Amrica do Sul abre espao para um
ambiente favorvel e com regras definidas para os termos da integrao energtica regional.
De acordo com Simes (2011, p. 59), o futuro TES, em andamento, deve servir para fixar as
bases a partir das quais poderiam ser alavancados os projetos de grande envergadura cuja
dimenso transcende a capacidade de implementao dos governos nacionais bem como
determinar os termos de referncia para participao de empresas estatais e privadas da regio
nesse processo. O modelo a ser adotado no plano regional deve ser flexvel o suficiente,
inclusive no concernente participao de empresas privadas ou de economia mista. A nica
experincia similar no mundo a Carta de Energia da UE, cuja elaborao demandou mais de
dez anos.
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Na Amrica do Sul, a convergncia em termos de um mecanismo regulatrio para

energia ainda um desafio, uma vez que, em muitos casos, a energia uma questo de
soberania e promotora do desenvolvimento nacional. No entanto, a proposta de um tratado
energtico para a Amrica do Sul j est em processo de elaborao, o que contribui para a
busca brasileira da integrao energtica, pois o desenvolvimento brasileiro interessa aos
vizinhos.
A instrumentalizao das novas orientaes energticas regionais no mbito do
CESA est sustentada em alianas estratgicas entre operadoras nacionais para consolid-las
em organizaes eficientes e eficazes que garantam o suprimento energtico e a integrao
futura. No se trata de uma viso em que a integrao energtica esteja organizada pelos
mercados, mas uma integrao na qual os Estados tenham participao ativa, por meio de
acordos binacionais, multinacionais e sub-regionais como antessala a um desejvel e possvel
marco normativo energtico comum (PUERTAS, 2008, p. 47).
Cada captulo do futuro TES, ainda em andamento, est sendo negociado pelos
pases sul-americanos. O Brasil est presente em todas as negociaes, mas, particularmente,
interessa ao pas o captulo quarto deste tratado que trata justamente de intercmbios
energticos. O Brasil quer ficar atento, em especial, regulamentao jurdica dos
intercmbios energticos na Amrica do Sul a fim de garantir maior estabilidade jurdica nos
acordos e criar condies mais seguras para os projetos energticos regionais que envolvam
ativos comuns e permanentes.
Diante dos diversos conflitos relacionados ao setor de energia que foram
desencadeados nos ltimos anos em especial, envolvendo o Brasil , percebem-se as
dificuldades trazidas pela ausncia de um acordo deste tipo; por isso, o pas apoia o TES e
est acompanhando detalhadamente esse processo. O TES deve complementar os projetos
regionais existentes e oferecer as garantias necessrias para o abastecimento nacional, sem
que haja riscos derivados da instabilidade poltica dos pases vizinhos ou de polticas de
nacionalizao de investimentos estrangeiros (FIESP, 2013).
As negociaes atuais do TES desenvolvem-se com base em uma estrutura
mnima acordada em nvel presidencial. O contedo desta estrutura encontra-se vinculado aos
princpios diretivos da integrao definidos pelo Tratado Constitutivo da UNASUL e pelos
documentos das diretrizes para a Estratgia Energtica Sul-Americana e o Plano de Ao para
a Integrao Energtica Regional (DVALOS; GONZLEZ, 2013, p. 122).
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A energia tema central para o desenvolvimento de uma estratgia regional

(DVALOS; GONZLEZ, 2013, p. 102). Embora existam exemplos realizados de grandes
projetos de integrao fsica em matria energtica (Itaipu, Salto Grande, Yacyret, o
GASBOL, entre outros), o bilateralismo fechado a processos de integrao regional foi a
tnica predominante. Esses projetos foram realizados com base em negociaes
governamentais e bilaterais e, alm do mais, tiveram como protagonistas os pases do Cone
Sul (MERCOSUL, Chile e Bolvia). As propostas para uma integrao de infraestruturas em
nvel sul-americano esto tomando forma mais concreta a partir da IIRSA hoje parte do
COSIPLAN/UNASUL , que incluiu a energia como um dos vetores da integrao sul-
americana (OXILIA; FAG, 2005, p. 6).
Ainda existe uma prevalncia de acordos bilaterais em infraestrutura energtica
que geram ativos comuns27, principalmente pelo receio de nacionalizaes vizinhas, pela
presso de opositores internos da integrao regional e pela prevalncia de que preciso
assegurar o abastecimento nacional. O Brasil vem crescendo, considerado pas emergente e
quer levar desenvolvimento para sua regio de influncia. A estabilidade regional interessa ao
Brasil principalmente porque a mdio e longo prazo, o Brasil demandar mais energia e,
consequentemente, a Amrica do Sul tambm. O TES pode garantir a estabilidade regional
que o Brasil e a Amrica do Sul precisam para o futuro abastecimento e segurana energtica
da regio, alm de harmonizarem interesses para futuras negociaes multilaterais, garantindo
contratos mais firmes no apenas em intercmbio energtico, mas tambm em termos de
infraestrutura energtica via hidreltricas e gasodutos.
CONCLUSO
Os processos de integrao regional em matria energtica surgiram com o intuito

de promover o desenvolvimento nacional. Como o desenvolvimento nacional est interligado
com o crescimento da regio de sua influncia, o Brasil vem buscando mecanismos de
integrao energtica com seus vizinhos sul-americanos sejam de forma bilateral ou
plurilateral. Ademais, houve um cuidado no presente trabalho em definir o que se entende por
integrao energtica. Aqui se estabeleceu que a integrao energtica viesse a envolver
ativos comuns permanentes, tendo como exemplos concretos a hidroeletricidade e o gs
27
Exemplos de iniciativas bilaterais envolvendo o Brasil em gs natural: GASBOL, os projetos hidreltricos Panambi-
Garabi, o projeto do Anel Energtico e o projeto do Gasoduto do Sul. Em hidroeletricidade, h exemplos da interligao
Brasil-Venezuela, dos projetos futuros entre Brasil e Guiana, do complexo do Rio Madeira e dos projetos entre o Brasil e o
Peru e a prpria Itaipu binacional.
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natural, pois so indstrias de rede que exigem maior compromisso e contribuem para maior
estabilidade regional e segurana energtica a longo prazo. Neste trabalho, vale ressaltar
tambm a utilizao de expresses como busca dessa integrao energtica, tendo em vista
os desafios nos caminhos abertos pelo Brasil rumo integrao em energia.
As hipteses formuladas, apresentadas na introduo, trabalharam as ideias de
valorizao da Amrica do Sul em vez de Amrica Latina e a importncia de
desenvolvimento para a regio. O desenvolvimento em si uma questo epistemolgica
sempre presente nos estudos que envolvem os pases da regio, por isso tambm se trabalhou
com esta ideia.
O artigo tratou das iniciativas regionais que criaram um ambiente favorvel
concepo sul-americana, com a real possibilidade de estabelecer regras claras de intercmbio
energtico, como o anteprojeto para uma carta de energia sul-americana, a fim de viabilizar e
facilitar projetos de infraestrutura energtica. Iniciou-se a anlise pela OLADE, pois a mesma
converge com o interesse brasileiro em buscar o desenvolvimento. Os assuntos energticos
dentro da estrutura da OLADE dividem-se em vrias regies e a Amrica do Sul foi
considerada sub-regio da Amrica Latina e do Caribe. Fez-se imprescindvel citar a
importncia histrica e a contribuio tcnica dessa organizao que hoje atua em sintonia
direta com a UNASUL, principalmente na elaborao de estudos com vistas integrao
energtica envolvendo os pases sul-americanos. Mereceu destaque o que foi feito no
MERCOSUL (marco da integrao regional) em matria energtica, mesmo com pouco efeito
e sem avanos. Alguns memorandos de entendimento foram assinados, alm da formao de
grupos de expertises para estudar as questes energticas. Nada alm disso.
A IIRSA veio com uma proposta at ento indita e teve o Brasil como lder. Pela
primeira vez, todos os presidentes sul-americanos estavam reunidos em torno das discusses
que permeiam a infraestrutura de transportes, telecomunicaes e energia da regio. No
perodo inicial da IIRSA, tinha-se a reproduo das conexes da regio com o exterior, com
vias a otimizar a exportao de commodities, mas no se tinham as possibilidades das
conexes intrarregionais. Por isso, a busca da integrao energtica regional passou por um
redirecionamento em termos polticos e estratgicos at se originar na UNASUL.
Hoje, esta organizao tem no COSIPLAN, a IIRSA reestruturada e o CESA, com
vistas a promover a integrao energtica sul-americana e onde se discute o TES. Ambos os
Conselhos esto bastante relacionados e devem manter-se sintonizados. A UNASUL tornou-
se a maximizao do projeto poltico, geogrfico, econmico, estratgico e diplomtico do
Pgina 92
Brasil em torno da Amrica do Sul, alm de plataforma de insero internacional. A proposta

de uma carta energtica para a Amrica do Sul faz-se de extrema importncia para que se abra
o caminho para o estabelecimento de regras transparentes acerca da integrao energtica
regional.
A integrao energtica veio caminhando no sentido de promov-la no mbito
sul-americano, ampliando a influncia do Brasil e angariando condies para o pas se tornar
o condutor desse processo, com vistas promoo do desenvolvimento nacional e regional. O
tema da integrao energtica regional, definitivamente, no se esgota neste estudo. Ao
contrrio. Sugestes para futuros trabalhos podem comear pelo aprofundamento do tratado
energtico para Amrica do Sul. Adicionalmente, cabe investigar tambm como vem
ocorrendo exatamente a articulao entre o CESA e o COSIPLAN, de maneira a harmonizar a
busca da integrao energtica regional.
Vale lembrar que outro desafio comum incluir de maneira segura e integral a
populao sem acesso energia na Amrica do Sul. Isso s vivel por meio de polticas
energticas planejadas. Por isso, a importncia da busca da integrao energtica com estudos
de viabilidade em infraestrutura de energia. Fica, tambm, a responsabilidade da sociedade
sul-americana como um todo e no apenas a brasileira de participar e de se inteirar acerca dos
projetos que vm acontecendo, a fim de que o investimento em energia gere no apenas o
desenvolvimento econmico, mas, sobretudo, melhorias no desenvolvimento humano e na
sustentabilidade ambiental do continente.
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28
PARADIGMAS DA ATUAO BRASILEIRA NO MERCOSUL
Elisa de Sousa Ribeiro

Doutoranda e Mestre em Cincias Sociais com especialidade em Anlise Comparativa
das Amricas pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao Sobre as Amricas (CEPPAC)
da Universidade de Braslia (UnB). Bacharel em Direito pelo UniCEUB. Vice-Lder do
Grupo de Estudos do MERCOSUL, vinculado ao UniCEUB. Autora do livro
Mercosul: sobre democracia e instituies e coordenadora do livro Direito do
Mercosul.
Felipe Pinchemel Cotrim dos Santos

Diplomata. Mestre em Direito Internacional pela Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne.
Foi bolsista do governo francs Bourse dexcellence Eiffel no perodo de 2010-2011.
Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBa).
28
Relaes Exteriores.
Pgina 99
INTRODUO
No atual contexto mundial, as relaes comerciais se apresentam de forma

desafiante, em especial para pases do Cone Sul, que h muito tm dirigido esforos
para uma maior insero internacional, a partir do desenvolvimento econmico e do
comrcio intra e extracontinental. Devido a fatores ideolgicos vigentes no sculo XX,
de influncia bolivariana e cepalina, optou-se pela formao de blocos econmicos
como forma de atingir esse objetivo. A multiplicidade de processos de integrao
presentes no subcontinente sul-americano uma decorrncia da tentativa dos pases de
sarem da condio perifrica por meio de uma integrao econmica.
Entendemos que os ideais desenvolvimentistas, difundidos no subcontinente
latino-americano pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe foram
essenciais para o fenmeno da formao de blocos econmicos regionais a partir dos
anos 1960, os quais tinham por objetivo fomentar o processo de substituio de
importaes (PSI), visando uma maior insero da regio latino-americana nas relaes
econmicas internacionais. O Brasil, influenciado pela corrente cepalina, tornou-se
membro de diversas organizaes internacionais de integrao regional. Embora
apresentem diferenas entre si, essas instituies tm em comum o objetivo de reunir
em torno de interesses econmicos diferentes pases do subcontinente latino-americano.
No presente trabalho, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) utilizado como exemplo
da influncia do conjunto de ideias do desenvolvimentismo, do estruturalismo cepalino,
e do liberalismo econmico associado ao regionalismo aberto na produo de resultados
concretos.
Na primeira parte, ser apresentado o princpio do desenvolvimentismo presente
no Brasil, j em 1930, a partir dos discursos e polticas do primeiro governo de Getlio
Vargas, ideias cuja origem se encontra na dcada anterior. Em seguida, sero analisadas
as mudanas paradigmticas que levaram ao pensamento neodesenvolvimentista na
virada do sculo. Logo aps, sero abordadas as teorias de comrcio do estruturalismo
cepalino, que se fundamenta em algumas bases de fortalecimento da economia nacional
por meio do pensamento desenvolvimentista. Nesse ponto, ser feita uma anlise do
paradigma do liberalismo e do regionalismo aberto. Na segunda parte deste artigo, ser
realizado um breve levantamento histrico da integrao regional no continente
americano, considerando-se as correntes tericas e as doutrinas nacionais que a
Pgina 100
influenciaram, at culminar na criao do Mercado Comum do Sul, em 1991. Por sua

vez, a terceira e ltima parte tratar da influncia dos paradigmas acima mencionados
nas aes brasileiras de construo do Mercosul.
1 PARADIGMAS DA INTEGRAO REGIONAL LATINO-AMERICANA
Paradigmas no so mutuamente excludentes em sua totalidade,

embora seus respectivos ncleos centrais sejam distintos. (BUZAN
apud PINHEIRO, 2000, p 315.).
O vocbulo paradigma tem origem grega e deriva da palavra paradeknumi,

que significa pr em relao, em paralelo, mostrar. Nesse sentido, poderia ser
compreendido como um modelo ou um padro. Quando se abandona o campo da
morfologia e adentra-se no das cincias, a palavra paradigma assume novas conotaes,
podendo ser confundida com axiomas ou at mesmo com vertentes majoritrias de
determinado pensamento cientfico.
No campo das Cincias Sociais, a definio de paradigma torna-se mais
complexa devido prpria caracterstica da anlise do fenmeno social e s diversas
variveis envolvidas no processo que leva um mtodo ou uma teoria a tornar-se aceita
de tal forma em determinado campo que passa a ser vista pela comunidade cientfica
como paradigmtica. Merton (1979, p. 37) afirma que a cincia est sujeita a mudana
de fortuna e reconhece que ela depende de certos tipos de estrutura social, uma vez que
indissocivel a relao entre cincia e sociedade. Em Bourdieu (2004), essa relao se
mostra de forma mais ostensiva, na medida em que o capital cientfico e as relaes
intersubjetivas dentro dos campos determinam as tendncias na cincia. No presente
trabalho, apresentaremos trs paradigmas do pensamento econmico, poltico e social
que influenciaram a criao e o desenvolvimento do Mercosul ao longo dos seus vinte
anos de existncia: o desenvolvimentismo em seu vis nacional; o estruturalismo
cepalino e sua proposta de integrao regional como incentivo ao desenvolvimento; e o
liberalismo econmico associado ao regionalismo aberto.
Nesse sentido, cabe-nos analisar os paradigmas ideolgicos que moveram
especificamente a poltica brasileira para a integrao regional.
Os paradigmas apresentados no so estanques nem podem ser classificados
com caractersticas absolutas que os diferenciem uns dos outros. Eles foram aplicados
ao processo de regionalizao como consequncia da compreenso que as elites poltica
Pgina 101
e econmica brasileiras tinham do contexto econmico interno e internacional e, em

vista do que reconhece mesmo um observador estrangeiro (BERNAL-MEZA, 2008), de
como as condies externas poderiam ser utilizadas para o desenvolvimento nacional.
Certamente, o Estado brasileiro no pode ser apontado como nico ator capaz de
instituir tais paradigmas ao Mercosul. Todavia, a convergncia poltica e econmica nas
dcadas de 1990 e 2000, com o maior parceiro brasileiro na Amrica do Sul - a
Argentina - permitiu ao Mercosul a passagem de um paradigma a outro.
Mesmo que possamos identificar perodos claros em que cada paradigma se faz
presente, alguns traos podem ser relacionados aos paradigmas antecedentes ou ao que
vir a substituir. Assim, se, em sua concepo, o Mercosul teve uma base
desenvolvimentista formulada no modelo de substituio de importao do
estruturalismo cepalino no momento de sua criao, voltou-se a um paradigma de
regionalismo aberto, baseado no liberalismo econmico e no fortalecimento do
comrcio em detrimento da poltica de construo de estruturas econmico-sociais
slidas. Identificamos que, na primeira dcada do sculo XXI, em um movimento
circular, o paradigma desenvolvimentista, com traos atualizados, volta cena.
1.1 O desenvolvimentismo no Brasil e a atualizao de um paradigma
Para Fonseca (2010), o desenvolvimentismo ou nacional

desenvolvimentismo um fenmeno local, no uma mera antropofagia. Ou seja, o
desenvolvimentismo seria um fenmeno latino-americano e no uma importao de
ideias pr-concebidas e aceitas sem modificaes. O autor entende que a origem do
desenvolvimentismo nacional ao contrrio do que apontam alguns autores foi no Rio
Grande do Sul, por volta dos anos 1920. De acordo com a exposio do mencionado
acadmico (FONSECA, 2004, p. 17), o discurso desenvolvimentista, que seria o pilar
ideolgico da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe nos anos 1950, j
estava presente muito antes da concepo de um conjunto fundamentado de princpios e
ideias, podendo ser percebido nas palavras proferidas por Getlio Vargas, quando de
sua posse como Presidente do Rio Grande do Sul, em 1928.
Para Fonseca (2004, p. 3), o desenvolvimentismo seria [...] o elo que unifica e
d sentido a toda a ao do governo, ao legitimar a ampliao de sua esfera aos mais
diferentes campos, alm da economia propriamente dita: educao, sade, legislao
Pgina 102
social, cultura, polticas pblicas etc. Para alcanar os objetivos de seu plano, Vargas
teria ressaltado a necessidade de um crescimento acelerado da economia, que seria
alcanado por meio de um misto de investimentos pblico e privado, sendo este voltado
para a produo de bens de consumo e aquele para a infraestrutura (FONSECA, 2010).
Com o passar dos anos de governo de Getlio, o desenvolvimentismo brasileiro ia cada
vez mais se firmando como ideologia voltada ao reordenamento de leis e prticas de
poltica econmica, bem como mudanas e criao de instituies (FONSECA, 2003,
p. 142).
As principais caractersticas do desenvolvimentismo brasileiro da poca eram o
protecionismo indstria nacional, a forte interveno estatal no comrcio exterior, a
captao de emprstimos internacionais para o financiamento dos projetos de
industrializao e o investimento em indstrias de base.
Segundo Bielschowsky, Celso Furtado, o grande terico brasileiro desse
paradigma, propunha trs eixos na conduo do desenvolvimentismo: em primeiro
lugar, a liderana do Estado na promoo do desenvolvimento, por meio de
investimentos em setores estratgicos e, sobretudo, do planejamento econmico,
coordenando esforos de industrializao, de forma a reunir condies para superar os
obstculos estruturais que dificultavam o desenvolvimento. Em segundo, a defesa da
tese estruturalista da submisso da poltica monetria e cambial poltica de
desenvolvimento, base da argumentao nacionalista, em oposio aos programas de
estabilizao, sendo o sucesso da industrializao brasileira dependente fortemente do
controle que os agentes nacionais pudessem ter sobre as decises fundamentais
economia do pas. Em terceiro, um compromisso com reformas de cunho social,
inclusive, com a reforma agrria, pois havia forte percepo sobre a importncia do
mercado interno na dinamizao da produo e da renda. As possibilidades dinmicas
de superao da dependncia do comrcio exterior, ou de superao do prprio
subdesenvolvimento, pela via de crescimento, s trariam resultados concretos mediante
o fortalecimento do mercado interno (BIELSCHOWSKY apud VIGEVANI;
RAMANZINI, 2009, p. 19).
Durante o regime militar, o desenvolvimentismo ganhou uma nova roupagem,
mas as ideias que formavam seu ncleo duro continuavam presentes. Dessa forma,
possvel afirmar que, especialmente os governos da dcada de 1970 perodo no qual as
reformas estruturais feitas na dcada anterior comearam a produzir resultados
Pgina 103
adotaram de forma mais sistematizada o receiturio do desenvolvimentismo (com

exceo das reformas sociais propostas por Furtado) associado doutrina produzida no
seio da Escola Superior de Guerra. Essa doutrina pode ser entendida como um projeto
nacional de desenvolvimento, que, tentando alcanar o status de Brasil-potncia, previa
um processo de desenvolvimento capitalista transnacionalizado, sob a direo da elite
civil-militar (VIGEVANI; RAMANZINI, 2009, p. 15).
Podemos afirmar que o esgotamento do modelo desenvolvimentista adotado
poca e sua incapacidade de manter um crescimento sustentvel diante dos problemas
fiscais, monetrios e econmicos das dcadas de 1980 e 1990, e a incapacidade das
polticas neoliberais aplicadas na ltima dcada do sculo passado embora aptas a
controlar a hiperinflao de promover verdadeira estabilidade macroeconmica e
desenvolvimento, levaram atualizao da teoria existente. Uma intensificao da
insero internacional do Brasil, a ascendncia de foros multilaterais e demais
implicaes do processo de globalizao levaram o pas a mudar sua estratgia de
desenvolvimento e a abrir sua economia para poder participar competitivamente no
mercado internacional. Assim, o protecionismo pregado pelo desenvolvimentismo
cedeu espao a uma maior flexibilidade na proteo da indstria e na regulao estatal,
surgindo o novo desenvolvimentismo do sculo XXI (Cf. BRESSER-PEREIRA, 2007,
p. 8-9).
Bresser-Pereira (2007, p. 11, 16-17) apresenta um quadro comparativo que
traa um paralelo entre as vises da atuao estatal para o nacional
desenvolvimentismo, para a ortodoxia convencional e para o novo desenvolvimentismo.
Nele, apresenta a contraposio entre os tipos de reforma do Estado, do papel do Estado
no investimento e na poltica industrial e, especialmente, em relao ao investimento
externo e s exportaes e s necessidades setoriais.
No novo paradigma de ao estatal, o controle cambirio deve se tornar uma
importante ferramenta para a busca da estabilidade da balana comercial, com vistas a
aumentar o investimento interno. Outro aspecto importante a anlise feita da
deteriorao dos termos de troca dos pases que se inserem economicamente no
mercado internacional a partir de produtos de baixo valor agregado, em especial
produtos agrcolas, em detrimento de bens industrializados. Nesse sentido, Bresser-
Pereira enfatiza a questo da taxa de cmbio em relao tendncia dos pases latino-
americanos em produzir commodities agrcolas:
Pgina 104
O novo desenvolvimentismo no protecionista: apenas enfatiza a

necessidade de uma taxa de cmbio competitiva. Assume que pases
de desenvolvimento mdio j ultrapassaram o estgio da indstria
infante, mas ainda se defrontam com o problema da doena
holandesa: a tendncia de pases que produzem bens usando recursos
naturais baratos verem sua taxa de cmbio apreciar-se de forma a
inviabilizar grande parte da indstria (BRESSER-PEREIRA, (2007, p.
9).
O novo desenvolvimentismo se baseia em supostos macroeconmicos

keynesianos e voltado s exportaes, diferentemente do que prega a teoria do
desenvolvimentismo clssico protecionista, cujo incentivo integrao tem um papel
mais de suporte do que central no desenvolvimento nacional. Nesse sentido, a
administrao da demanda agregada assumiria importante papel no equilbrio das
finanas estatais, uma vez que, para o autor, no existiria desenvolvimento sem
estabilidade macroeconmica. Essa estabilidade, necessria ao desenvolvimento,
poderia ser obtida a partir das relaes comerciais com o resto do mundo, por meio de
negociaes internacionais (BRESSER-PEREIRA, 2007, p. 14). Nesse sentido, o
mbito internacional torna-se importante para a consecuo dos objetivos nacionais.29
A perspectiva de cooperao internacional para alcanar uma maior
competitividade foi objeto de anlise da CEPAL, j nas dcadas de 1950, 1960 e 1970,
que a conjugou com uma viso eminentemente latino-americana baseada na teoria da
deteriorao dos termos de troca, conforme veremos a seguir.
1.2 A CEPAL e a integrao regional
A Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) foi criada em 1948

(sendo estendida sua atuao e, consequentemente, seu nome para o Caribe na dcada
de 1980), no mbito da Organizao das Naes Unidas, com o objetivo de ser uma
instncia destinada a pensar alternativas para o desenvolvimento da regio. Seus
principais expoentes foram os economistas Ral Prebisch e Celso Furtado. A base
terica da CEPAL o desenvolvimentismo, tambm denominado de estruturalismo, que
apresenta um conjunto de conceitos que busca a diminuio da dependncia dos pases
29
Nesse novo quadro, em que as naes se tornam mais interdependentes, elas se tornam tambm mais competitivas
comercialmente, de forma que, mais do que nunca, se faz necessria uma poltica consistente de defesa do interesse
nacional nas diversas arenas de negociao internacional. Essas arenas so cada vez mais importantes, porque
nelas que os sistemas de cooperao so definidos, e os conflitos, resolvidos. (BRESSER-PEREIRA; NAKANO,
2002, p. 147).
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latino-americanos a partir de medidas econmicas keynesianas. Sua importncia se deve

introduo de um novo paradigma de anlise da realidade do subcontinente face ao
discurso vigente poca.
Puntigliano (2007) reafirma a importncia histrica da CEPAL no contexto
internacional.30 De forma bastante resumida, pode-se dizer que as ideias da CEPAL se
sustentam basicamente em quatro pilares: a dependncia da periferia em relao ao
centro; a deteriorao dos termos de troca; a industrializao por substituio de
importao; e a integrao econmica regional.
A dependncia da periferia seria em relao aos capitais, tecnologia e ao
conhecimento produzidos no centro. Sem investimentos macios, as economias
perifricas poderiam se ver constrangidas a permanecerem em um estgio inicial de
desenvolvimento, especializadas na simples produo e exportao de bens primrios,
se no adotassem polticas de superao desse quadro. A grande questo que se
colocava, ento, era de onde retirar os capitais necessrios para o desenvolvimento, se o
centro controlava sua distribuio e dificultava o acesso dos pases perifricos aos
instrumentos que viabilizariam essa transformao.
De acordo com a teoria da deteriorao dos termos de troca, existiria uma
tendncia de que o preo das commodities diminusse em relao ao preo das
manufaturas. Essa teoria baseia-se em evidncias empricas vlidas para a poca; na
elasticidade-renda das manufaturas em relao elasticidade-renda das commodities; e
na estrutura de mercado de bens e fatores de produo dos anos 1940 e 1950. A
deteriorao dos termos de troca poderia ser superada pelo processo de substituio de
importaes, ou seja, pela passagem da condio de pas importador para a condio de
produtor de manufaturas. O uso de polticas comerciais para a proteo e o incentivo s
indstrias nascentes era uma das recomendaes aos pases que desejavam passar por
esse processo. A viabilizao da industrializao dos pases perifricos, a partir da
substituio de importaes, viria a responder a trs principais problemas: absoro da
mo de obra crescente; aumento da taxa de crescimento por meio da difuso tecnolgica
30
Emphasising the role of history, we believe that an analysis of the ideas developed around (and beyond) CEPAL
is of great importance to understand the current Latin American process of transformation, because these: 1)
focused on Latin America as a unit of analysis, something that was not obvious at that time; 2) inserted the
concept of development in the Latin American lexicon, acknowledging the existence of global structural
asymmetries; 3) had an important influence in the rationalisation and diffusion of policy ideas, with an increasingly
protagonist role of social scientists, administrators and different kind of research organizations; 4) it meant an
unprecedented linkage to global trends of thinking and a new kind of pervasiveness and spread of International
Governmental Organizations (IGOs), under the aegis of the United Nations. (PUNTIGLIANO, 2007, p. 59-82).
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e consequente elevao da produtividade; e trmino do processo de deteriorao dos

termos de troca (BRAGA, 2002).
Uma das condies necessrias ao sucesso do processo de substituio de
importaes seria o tamanho do mercado interno. Um grande mercado permitiria um
maior aproveitamento das economias de escala. Nesse sentido, a formao de um
mercado comum aumentaria a possibilidade de sucesso de uma poltica de substituio
de importaes na medida em que a soma dos mercados internos de cada pas resultaria
em um mercado regional, capaz de absorver uma demanda maior. Como explica Braga
(2002), a CEPAL percebia a integrao econmica regional como pea importante na
dinmica da Amrica Latina, capaz de dotar o processo de substituio de importaes
de uma maior racionalidade econmica. Nesse sentido, Furtado assevera:
Um dos principais fatores responsveis pela baixa eficcia dos
investimentos em grande nmero de pases subdesenvolvidos ,
reconhecidamente, a insuficincia das dimenses dos mercados locais.
medida que os investimentos industriais se diversificam, o problema
se agrava. Por outro lado, o avano da tecnologia assume em geral a
forma de aumento das dimenses mnimas econmicas das unidades
de produo. Portanto, natural que se tenha pensado em contornar
esse obstculo mediante formas diversas de integrao de economias
nacionais (FURTADO, 2000, p. 327).
A formao de blocos econmicos levaria, portanto, a uma industrializao mais

eficiente na medida em que fosse possvel aproveitar economias de escala que
viabilizassem a ampliao do mercado e o aparecimento de vantagens da especializao,
uma ideia no muito distante do conceito de vantagens comparativas decorrente do
Modelo Ricardiano ou mesmo do Modelo de Heckscher-Ohlin (BRAGA, 2002). Essa
ideia de integrao regional contradiria, inclusive, as crticas sofridas pela CEPAL de
que seu modelo de PSI conspiraria contra o livre comrcio.
A formao de um mercado comum seria benfica s pequenas economias de
pases que desejassem industrializar-se: [...] como a integrao dever permitir o
comeo da industrializao, isto , a instalao de indstrias de reduzidas economias de
escala txtil, alimentos etc. possvel que as principais vantagens por ela
proporcionadas estejam do lado da aglomerao (FURTADO, 2000, p. 329). Essa
aglomerao poderia gerar uma especializao dentro do bloco, na qual as regies com
maior vantagem comparativa produziriam determinado produto, que seria aproveitado
nas demais regies. Uma das facilidades do mercado comum reside na livre circulao
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de bens e fatores de produo, o que facilita o trnsito desses bens entre as diferentes
regies.
Resta claro que medidas macroeconmicas tendentes ao desenvolvimento por
meio do processo de substituio de importaes e modelos de integrao regional
adotados pelos pases latino-americanos tiveram enorme influncia das teorias da
CEPAL.
Na dcada de 1980, contudo, verificado o insucesso dos esquemas de integrao
regional baseados nas propostas da CEPAL dentro do esquema do processo de
substituio de importaes , diferentes ideologias vieram a influenciar a formao e a
consolidao dos blocos regionais. Em razo dessa constatao, as teorias cepalinas se
atualizaram e propuseram novos modelos de integrao. Por sua vez, o Estado brasileiro
tambm redefiniu sua poltica de desenvolvimento e integrao diante do malogro da
poltica de substituio de importaes e dos problemas financeiros provenientes da
crise da dvida na dcada de 1980. Assim, o Mercosul, pensado inicialmente como
projeto desenvolvimentista, seguiu uma direo mais liberal.
1.3 O liberalismo econmico e o regionalismo aberto
Ainda que a nfase do processo de integrao mercosulina seja nos aspectos

econmicos, sua construo tambm se d simultnea e sistematicamente nos mbitos
poltico, social e cultural (BERNAL-MEZA, 2000). Em vista dessa caracterstica que
busca abarcar os diferentes setores estatais, a partir da dcada de 1980, a Amrica
Latina e, especialmente o Cone-sul, v a adoo de polticas liberais por parte dos
Estados. A partir de padres poltico-econmicos que os Estados do norte tentam
estabelecer para os pases do sul, os Estados latino-americanos vo aos poucos
abandonando suas polticas mais protecionistas, diramos desenvolvimentistas,
provenientes das dcadas de 1950, 1960 e 1970, e passam a aplicar polticas liberais,
seja no campo econmico ou poltico, com destaque para a precedncia do Chile.
A crise da dvida dos pases latino-americanos e o insucesso do processo de
substituio de importaes, na dcada de 1980, trouxeram a alta inflao, a diminuio
dos investimentos externos, o desinvestimento, o que levou consequentemente
estagnao econmica (VIGEVANI et al., 2008). Nos dizeres de Braga (2002, p. 2010),
[...] o quadro de instabilidade nas condies macroeconmicas dos pases envolvidos a
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partir dos anos 70, condies estas agravadas nos anos 80, foi o principal problema do
processo de integrao latino-americano de ento.
Diante dessa situao, polticas econmicas liberais foram adotadas pelos
pases do Cone-Sul. Elas propunham a diminuio do papel do Estado na economia e
deixariam as foras econmicas atuarem livremente em busca de uma alocao eficaz
dos fatores. Assim, reformas que visassem desregulamentao da economia,
privatizao das empresas estatais, e abertura comercial e financeira, associadas
democracia como sua garantia, permitiriam o crescimento econmico e o
desenvolvimento dos Estados.
Saraiva (2007) afirma que na dcada de 1990:
[] o paradigma liberal passou a ser tanto o marco de referncia da
economia internacional quanto o orientador da execuo de polticas
de ajustes no interior dos Estados. Em termos produtivos, a
transnacionalizao progressiva que tomou impulso com os avanos
tecnolgicos atuou como parte deste processo (SARAIVA, 2007, p.
43).
Para a autora, no caso brasileiro ocorreu uma liberalizao condicionada, em

razo da presena de um pensamento nacional-desenvolvimentista que ainda buscava
estabelecer a estratgia de desenvolvimento do Brasil. Aqui, a adoo desse modelo
liberal resultou na necessidade de reinsero competitiva na economia internacional.
Motivada pela experincia bem sucedida do processo de integrao europeia e
pelo malogro do processo latino-americano, a CEPAL passou a investigar os problemas
do regionalismo no subcontinente americano. No comeo da dcada de 1990,
desenvolveu a ideia de [...] se elevar a participao das economias latino-americanas
nos movimentos de comrcio e investimentos internacionais (BRAGA, 2002, p. 213).
Em um documento de 1994, a CEPAL faz uma anlise da situao econmica
dos pases latino-americanos e de seus processos de integrao e prope o que ela
chama de regionalismo aberto:
[] regionalismo abierto, es decir, un proceso de creciente
interdependencia econmica a nivel regional, impulsado tanto por
acuerdos preferenciales de integracin como por otras polticas en un
contexto de apertura y desreglamentacin, con el objeto de aumentar
la competitividad de los pases de la regin y de constituir, en lo
posible, un cimiento para una economa internacional ms abierta y
transparente (CEPAL, 1994).
Pgina 109
Essa mudana de foco dos estudos da CEPAL traduz-se no surgimento do

neoestruturalismo cepalino, que tenta adequar as antigas bases tericas nova realidade
mundial e responder aos fenmenos contemporneos, especialmente diante de uma nova
fase da globalizao.
Conforme ilustra Leiva:
Latin American neostructuralism is the first counterdiscourse to
confront neoliberal dogmatism and to surface in the wake of the
profound processes of capitalist restructuring experienced over the
past decades. It is the response by thinkers at ECLAC to the
intellectual offensive of neoliberalism, and to the perceived
deficiencies of structuralism and stateled industrialization
development strategy that neoliberalism supported from the late 1940s
to the 1960s (LEIVA, 2008).
Para Saraiva (2010, p. 151), regionalismo aberto uma combinao de abertura

das economias baseada em preceitos liberais, com a construo de economias
fortalecidas para promover a insero individual dos pases no mercado global,
associado defesa dos regimes democrticos.
Com base nesses fundamentos tericos, o Mercosul encaminhou-se para um
processo de integrao de concepo comercialista (BERNAL-MEZA, 2008; CERVO;
BUENO, 2008, p. 483), que tinha o aumento do comrcio intra e extrarregional, e no a
criao de instrumentos necessrios para polticas regionais de desenvolvimento e
complementaridade, voltados para a sustentabilidade da integrao (VIGEVANI et al.,
2008).
No entanto, a proposta da CEPAL de regionalismo aberto tambm se dirigia
contra crticas censuradas s polticas liberais. Ela diferenciava o regionalismo aberto de
uma abertura indiscriminada dos mercados nacionais:
21. Lo que diferencia al regionalismo abierto de la apertura y de la
promocin no discriminatoria de las exportaciones es que comprende
un ingrediente preferencial, reflejado en los acuerdos de integracin y
reforzado por la cercana geogrfica y la afinidad cultural de los
pases de la regin.
24. [] abordar la integracin en el marco del regionalismo abierto
entraa compromisos con determinadas caractersticas, que
contribuyan a una reduccin gradual de la discriminacin
intrarregional, a la estabilizacin macroeconmica en cada pas, al
establecimiento de mecanismos adecuados de pago y de facilitacin
del comercio, a la construccin de infraestructura y a la
armonizacin o aplicacin no discriminatoria de normas comerciales,
regulaciones internas y estndares. Adems, la reduccin de los
costos de transaccin y de la discriminacin al interior de la regin
podra reforzarse con arreglos o polticas sectoriales que
Pgina 110
aprovecharan, a su vez, los efectos sinrgicos de la integracin

(CEPAL, 1994).
Como veremos a seguir, o comeo do processo de integrao do Mercosul foi

bastante promissor, o que parecia favorecer a adoo dessas polticas liberais associadas
ao regionalismo aberto. A grande dificuldade encontrada pelo Mercosul, entretanto, foi
a impossibilidade de os Estados levarem at o fim todas as reformas necessrias, o que
resultou na fase de crise do bloco.
2 O BRASIL E A INTEGRAO REGIONAL
2.1 A integrao latino-americana
Ao longo da histria de nosso subcontinente, muitos foram os perodos de

convergncia ideolgica que tinham por objetivo uma unio para o enfrentamento
conjunto de problemas comuns s nossas naes. Pode-se mencionar no sculo XIX o
movimento pan-americanista, que se dividia em duas vertentes: o monrosmo e o
bolivarianismo (Cf. VILLAFAE, 2004, p. 69). Este teve seu nascedouro no Congresso
do Panam, de 1826 (Cf. VILLAFAE, 2004, p. 78-85), ao passo que aquele, em uma
doutrina de expanso nacional estadunidense.
A vertente bolivariana, segundo Cervo e Bueno (2008, p. 141-142), tinha por
objetivos
[...] implantar soberanias temperadas por interesses comuns
supranacionais, regulamentados por acordos de comrcio, visando
evitar guerras, superar conflitos de fronteiras, uniformizar o direito
pblico, em outras palavras, substituindo o esfacelamento poltico
regional pela criao do direito internacional americano.
Um aspecto importante dessa vertente, do qual o Brasil manteve-se parte, era a

preocupao dos Estados hispnicos com a segurana diante de perigos externos,
especialmente da antiga metrpole.
A Doutrina Monroe, por seu turno, apregoava a ideia de uma Amrica para os
americanos, como forte oposio ao colonialismo europeu. Como afirma Souto Maior
(2006):
Em 1823, ao enviar sua famosa mensagem ao Congresso americano, o
presidente James Monroe assumiu unilateralmente a posio de
patrono das Amricas. Surgia assim o pan-americanismo, uma forma
de regionalismo paternalista que, na poca, oferecia vantagens
circunstanciais queles pases do continente que ainda lutavam por
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afirmar sua independncia recente em relao s metrpoles

europeias. Evidentemente, faltava-lhe, porm, o elemento de consenso
ou sequer de consulta. Em suma, era uma iniciativa de poltica externa
de Washington que por sua vez se escudava no apoio, tido como
certo, embora no declarado, da esquadra britnica que afetava todo
o continente (2006, p. 51).
Essa oposio foi de suma importncia em vrios mbitos, mas, especialmente,

para formar um imaginrio propriamente continental. De acordo com Villafae (2004,
p.70), [...] a efetiva participao dos Estados Unidos nos esforos interamericanos,
deu-se apenas a partir da dcada de 1880, quando passaram a liderar essas iniciativas
sob a bandeira do pan-americanismo. Somente quando organizaram seu prprio
congresso em 1889-1890, com o objetivo de viabilizar o programa capitalista no
continente, os Estados Unidos participaram concretamente dos projetos de integrao
ou, ao menos, de atuao conjunta americana (CERVO; BUENO, 2008, p. 144). Nesse
sentido, a distncia mantida dos Estados americanos e dos projetos integracionistas pelo
Brasil foi rejeitada por alguns setores sociais, com o exemplo mais claro sendo o
Manifesto do Partido Republicano, de 1870, que defendia a seguinte bandeira: Somos
da Amrica e queremos ser americanos (CERVO; BUENO, 2008, p. 165).
O Relatrio da Repartio de Negcios Estrangeiros de 1830 j exaltava a
importncia da integrao entre as naes americanas:
Estou convencido [...] convm, todavia principiar desde j a
estabelecer e apertar com preferncia os vnculos, que no porvir
devem ligar muito estreitamente o sistema poltico das associaes do
hemisfrio americano. Partes componentes deste grande todo, aonde a
natureza tudo fez grande, tudo estupendo; s poderemos ser pequenos,
dbeis e pouco respeitados, enquanto divididos. Talvez uma nova era
se aproxima, em que as potncias da Amrica, pejando-se de suas
divises intestinas vista do exemplo de concrdia, que ns lhe
oferecemos, formem uma extensa famlia. [...] a colocao de cnsules
inteligentes nos lugares apropriados animar a concepo de
desenvolvimento das mais acertadas especulaes mercantis (RRNE
apud VILAFAE, 2004, p. 72-73).
Mais de cem anos depois desse Relatrio, j durante o governo de Juscelino

Kubitschek, em 1958, foi lanada a Operao Pan-Americana (OPA), que consistia em
uma proposta de cooperao internacional de mbito hemisfrico (CERVO; BUENO,
2008, p. 290) como alternativa desenvolvimentista ao Plano Marshall. Relembra Cervo
que sua base jurdica se fundamentava em trs documentos, todos de iniciativa brasileira
e destinados aos demais pases do continente. Em paralelo OPA, foi criado o Banco
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Interamericano de Desenvolvimento (BID), que, constitudo por 20 pases, iniciou suas

atividades em 1 de outubro de 1960, promovendo o financiamento de projetos no
continente. A CEPAL, conforme dito anteriormente, tambm teve grande contribuio
no desenvolvimento de um iderio latino-americano, que culminou em processos de
integrao regional. Nesse sentido, Almeida relembra:
Em 1958, a CEPAL auspicia a Primeira Reunio de Consulta sobre
Poltica Comercial no Sul do Continente, organizada em Santiago,
quando representantes da Argentina, do Brasil, do Chile e do Uruguai
concluem que, sem prejuzo dos estudos que j vinham sendo
efetuados referentes ao Mercado Comum Latino-americano, seria
conveniente que os governos dos quatro pases adotassem,
simultaneamente e no mais breve prazo possvel, uma poltica de
liberao progressiva de seu comrcio recproco (ALMEIDA, 1993, p.
50).
Com base nas propostas cepalinas, em 28 de fevereiro de 1960, Argentina,

Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai se reuniram para firmar o Tratado de
Montevidu. Esse instrumento internacional criou a Associao Latino-Americana de
Livre Comrcio (ALALC), cujos objetivos principais eram a integrao comercial de
seus signatrios, a diversificao de suas economias e a diminuio de sua dependncia
em relao aos pases denominados de primeiro mundo (FLORNCIO; ARAJO,
1997, p. 31). Cervo e Bueno (2008, p. 293) tambm apontam como objetivos a [...]
estabilidade e a ampliao do intercmbio comercial, desenvolvimento de novas
atividades, aumento da produo e substituio das importaes de pases no-
membros. O tratado constitutivo da ALALC previa inicialmente um prazo de 12 anos
para a criao da zona de livre comrcio, lapso posteriormente alterado pelo Protocolo
de Caracas (1969), que o prolongou em oito anos.
Duas dcadas aps a sua criao, devido a problemas oriundos da instabilidade
poltica em que viviam alguns de seus membros, da inflexibilidade dos mecanismos de
abertura comercial (FLORNCIO; ARAJO, 1997, p. 31) e ante a impossibilidade de
cumprimento dos prazos estabelecidos em seus instrumentos constitutivos, a ALALC
foi extinta de fato e deu lugar a outro organismo internacional, que a sucedeu por direito
(cf. REZEK, 2010, p. 309). Para tanto, foi firmado em 12 de agosto de 1980, o Tratado
de Montevidu II, que ab-rogou o Tratado de 1960 (REZEK, 2010, p. 108) e criou a
Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Nessa mesma ocasio, foram
tomadas importantes decises que auxiliariam na implementao da ALADI, tais como
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a classificao dos pases membros em trs categorias, segundo seu grau de

desenvolvimento; a reviso dos compromissos derivados do programa de liberao da
ALALC; e a abertura de seus mercados em favor dos pases menos desenvolvidos
(DREYZIN DE KLOR, 1997, p. 35).
A ALADI ampliou os propsitos de sua antecedente e inovou ao estimular em
seu mbito acordos sub-regionais com base no artigo 24 do GATT, na forma de
exceo ao princpio da nao mais favorecida , o que permitia a seus membros uma
maior liberdade de negociao com os demais pases que formavam a Associao.
Ademais, a regio vivia um momento poltico bastante favorvel, marcado pela
redemocratizao de diversos Estados e pela diversificao da produo industrial. No
obstante o esprito de integrao, as organizaes criadas pelos tratados de Montevidu
de 1960 e 1980 no obtiveram o xito esperado.
Apesar de a ALALC e a ALADI no terem alcanado os objetivos
estabelecidos em seus tratados constitutivos, a integrao regional seja poltica, social,
militar ou econmica continuou a fazer parte da agenda dos pases latino-americanos.
Tanto que muitas foram as experincias que se firmaram e que afloraram no continente,
tais quais: Organizao dos Estados Americanos (OEA); Grupo Andino,
posteriormente, Comunidade Andina de Naes (CAN); Comunidade e Mercado
Comum do Caribe (CARICOM); Sistema Econmico Latino-Americano (SELA);
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL); Comunidade Sul-Americana de Naes
(CASA), posteriormente, Unio de Naes Sul-Americanas (UNSASUL); e Iniciativa
para a Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).
Aps a conceituao dos paradigmas orientadores das polticas econmicas no
continente, e especialmente no Brasil, e do histrico de integraes latino-americanas,
passaremos a analisar a atuao do Brasil e a aplicao de diferentes paradigmas ao
Mercado Comum do Sul.
3 A ATUAO BRASILEIRA NO MERCOSUL
Brasil e Argentina mantiveram, historicamente, laos de cooperao, apesar de

alguns momentos de afastamento e at mesmo oposio no contexto internacional.
Pode-se mencionar o Acordo do Trigo (1964), a criao de uma Comisso Especial, em
23 de abril de 1965, bem como uma proposta de unio aduaneira formulada por Roberto
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Campos (CERVO; BUENO, 2008, p. 376) como os primeiros passos que levariam
criao do Mercosul.
A questo das hidreltricas de Itaipu e Corpus gerou, nos anos 1970, um
contencioso entre Brasil e Argentina, pelo uso dos recursos hdricos do Rio Paran. A
controvrsia foi solucionada em 1979, com a assinatura do Acordo Tripartite, por
Paraguai, Argentina e Brasil. Esse instrumento viabilizou a construo da Usina
Binacional de Itaipu e se tornou um dos mais importantes para a aproximao dos trs
Estados, em especial para a cooperao entre os dois ltimos.
Seis anos depois, em novembro de 1985, com seus processos de
redemocratizao j encaminhados, Brasil e Argentina assinaram a Ata de Iguau,
documento pelo qual demonstraram interesse em avanar rumo a uma integrao latino-
americana e em acelerar a integrao bilateral (DREYZIN DE KLOR, 1997, p. 43). Em
cumprimento aos objetivos presentes na Ata de Iguau, foi assinada, no ano seguinte, a
Ata para a Integrao Argentino-Brasileira. Sua consequncia jurdica mais importante
foi a criao de um framework legal para a assinatura de protocolos de integrao: o
Programa de Integrao e Cooperao Econmica PICE. Esse Programa levou
aprovao de 24 instrumentos de cooperao (VIGEVANI et al., 2008) nos mais
diversos domnios.
O crescente dilogo entre Argentina e Brasil (Cf. FLORNCIO; ARAJO,
1997, p. 11) era propcio para a adoo de objetivos e projetos comuns, o que levou
assinatura de diversos instrumentos internacionais, tais como a Declarao Conjunta
sobre Poltica Nuclear (1985); o PICE (1986), acima citado; e o Tratado de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento (1988), que previa a criao de um mercado comum
entre os dois pases no prazo de dez anos. Em 1990, com a assinatura da Ata de Buenos
Aires, foi reduzido o prazo para estabelecer um mercado comum, sendo que este deveria
estar implementado at 31 dezembro de 1994, de acordo com um programa de
liberalizao. Destaca-se que a Ata tinha como objetivos a) facilitar a criao das
condies necessrias para o estabelecimento do Mercado Comum entre ambos os
pases signatrios; b) promover a complementao econmica, em especial a industrial e
tecnolgica, a fim de otimizar a utilizao e mobilidade dos fatores de produo e de
alcanar escalas operacionais eficientes; e c) estimular os investimentos orientados a um
intensivo aproveitamento dos mercados e da capacidade competitiva de ambos os pases
nas correntes de intercmbio regional e mundial. Nesse sentido, foi importante para a
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introduo de um novo paradigma de integrao, que assume linhas mais liberais - em

benefcio de uma poltica de abertura comercial e financeira - e que posteriormente viria
a moldar o Mercado Comum do Sul. Cabe mencionar que a Ata foi registrada no mbito
da ALADI sob a forma do Acordo de Complementao Econmica n 14 (Cf.
DREYZIN DE KLOR, 1997, p. 48), estando aberta para adeso dos demais membros da
Associao.
pertinente citar que a prpria Constituio Federal de 1988, refletindo o
esprito integracionista latino-americano, que se fazia cada vez mais forte, previu em
seu art. 4, pargrafo nico que o Brasil [...] buscar a integrao econmica, poltica,
social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade
latino-americana de naes.
Baseando-se em uma poltica externa que tem entre seus objetivos utilizar as
circunstncias e condies internacionais para promover o desenvolvimento interno, o
Estado brasileiro engajou-se no processo de formao e consolidao do Mercosul.
Como Souto Maior afirma:
Um pas em desenvolvimento que aspira a uma maior projeo
externa seja em mbito regional, seja internacional no tem os
meios de conseguir tal objetivo sem o concurso de outros. Tal
circunstncia um dos fatores que tm levado multiplicao dos
arranjos econmicos regionais. Eles podem contribuir para aumentar,
ainda que em diferentes graus, o peso especfico dos participantes
individuais (2006, p. 51).
De igual modo, como afirma Bernal-Meza (2008), a regionalizao tende a

integrar em um mesmo espao econmico pases geograficamente prximos e
economicamente complementares, gerando recursos e aumentando as dimenses do
mercado, como j visto. Esse processo est inevitavelmente vinculado s relaes
internacionais dos pases que integram determinado bloco e como eles se inseriro na
economia mundial a partir de seu surgimento. Los pases se plantean la posibilidad de
participar en un proceso de integracin regional porque prevn que con esta agrupacin
pueden obtener mayores beneficios polticos y econmicos que si continan aislados
(BERNAL- MEZA, 2008, p. 154).
Partindo de um paradigma ainda desenvolvimentista, a Ata de Iguau previa o
processo de integrao econmica por meio dos Protocolos de cooperao, buscando a
complementaridade das economias do bloco, mais especificamente da Argentina e do
Brasil. O processo de integrao serviria para fortalecer as economias nacionais e
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permitir seu desenvolvimento tecnolgico por meio da cooperao entre os pases. Sua
concepo era, portanto, baseada inicialmente ainda em um modelo de substituio de
importaes. Para alcanar a integrao, no entanto, ambos os pases teriam de fazer
concesses, como de fato fizeram.
A abertura do mercado nacional Argentina teve como fulcro uma mudana no
pensamento econmico da poca. A respeito, Vigevani (2008, p. 7) assevera que
[...] na dcada de 1980, ganhou fora a ideia de repensar o modelo de
desenvolvimento econmico do pas, inclusive o seu relacionamento
com o exterior. Contribuam para isso o esgotamento do modelo de
substituio de importaes, a crise da dvida externa, a alta inflao e
a estagnao econmica.
Essas frutferas relaes estratgicas entre as duas potncias do sul, iniciadas

nos anos 80 do sculo XX (Cf. VIGEVANI, 2007, p. 311), deram origem a uma
crescente vontade de ampliar a integrao nos campos poltico e econmico. Nesse
sentido, asseveram Cervo e Bueno (2008, p. 483), que os [...] acordos Sarney-Alfonsn
correspondiam a um projeto neoestruturalista de integrao e abriram espao,
posteriormente, para um regionalismo aberto. No mesmo sentido, Vigevani (2008, p. 8)
afirma que esse perodo inicial [...] correspondeu a uma lgica desenvolvimentista,
visava estimular a emulao empresarial, para a modernizao e a insero competitiva
no sistema econmico internacional. Esse projeto se tornou interessante aos olhos dos
pases vizinhos, que acompanhavam com interesse o incremento do dilogo bilateral
Argentina-Brasil. Segundo Silva (1999, p. 19), o Paraguai e o Uruguai viam a unio
com esses pases como uma [...] necessidade imperiosa de fortalecer os seus
respectivos regimes democrticos e desenvolver suas economias estancadas, buscando
modernizar suas estruturas produtivas. De acordo com Saraiva:
Os antecedentes do Mercosul se constituram da cooperao poltica e
econmica do PICAB [i.e., PICE]. Porm, o novo projeto surgia em
um novo contexto internacional e sob novas tendncias em matria de
modelos de crescimento interno. Esse contexto internacional se
identificava pelo ps-Guerra Fria, pela globalizao financeira, por
um acelerado processo de mundializao e pela regionalizao da
economia poltica mundial. No mbito latino-americano, uma nova
interpretao da integrao estava sendo introduzida entre os
paradigmas que acompanhavam as tendncias neoliberais: o
regionalismo aberto (SARAIVA, 2008, p. 42).
Um ano aps a assinatura da Ata de Buenos Aires, ambos os pases se uniram

aos dois novos scios para criar o Mercado Comum do Sul com a assinatura do Tratado
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de Assuno (1991) cujo texto, em alguns trechos, uma reproduo daquela Ata
(ALMEIDA, 2009a). O tratado constitutivo do Mercosul estabelecia prazo para a
implementao da livre circulao de bens, servios e fatores produtivos, a
harmonizao de legislaes e a criao de uma tarifa externa comum. Em seu texto
estava prevista uma fase para a adaptao, que se estendia at 31 de dezembro de 1994,
quando foi criado o Programa de Liberao Comercial, e assinado o Protocolo de Ouro
Preto. Esse protocolo adicional ao Tratado de Assuno deu ao bloco personalidade
jurdica de direito internacional (Cf. REZEK, 2010, p. 280-281), e adotava uma tarifa
externa comum, estabelecendo em seu mbito uma estrutura institucional, marcando o
final do perodo de transio. Segundo Braumann e Mussi:
O Tratado de Assuno significou ainda uma mudana expressiva no
formato negociador entre os pases envolvidos. A aproximao entre
os pases do Cone Sul entre 1986 e 1990 tinha como objetivo explcito
a criao de um espao comum, buscando desenvolver
complementaridades produtivas e com negociaes de preferncias
comerciais cautelosas para cada produto afetado. A opo por
intensificar ao mesmo tempo o processo de abertura das economias
(como parte da poltica de estabilizao de preos) e a formao de
um bloco comercial envolveu alterao radical no formato negociador:
desde ento as negociaes de preferncias comerciais so lineares,
e no por produtos (exceto aqueles com tratamento diferenciado)
(BRAUMANN; MUSSI, p. 1).
Vrios autores (VIGEVANI et al., 2008; CERVO; BUENO, 2008; BERNAL-

MEZA, 2008) apontam para a mudana da caracterstica na integrao do Cone Sul j a
partir do Tratado de Assuno e que aqui consideramos como uma mudana do
paradigma desenvolvimentista para o paradigma liberal ou do regionalismo aberto. O
Mercosul teria modificado o perfil da economia poltica da integrao [] al pasar de
una concepcin industrialista basada en el modelo de sustitucin de importaciones,
como era el proyecto de 1986, a una concepcin comercialista, basada en el modelo de
regionalismo abierto de apertura, en 1991 (BERNAL-MEZA, 2008, p. 156). O
paradigma desenvolvimentista cedeu ao paradigma liberal, pois [...] a integrao
industrial e o desenvolvimento cederam em favor da desgravao linear do intercmbio
e do regionalismo aberto (CERVO; BUENO, 2008, p. 483). O processo de integrao
do Cone Sul pode, assim, ser caracterizado como sendo essencialmente aberto ao
exterior, sendo no s [...] parte de um amplo esforo de abertura econmica,
liberalizao comercial e melhor insero na economia mundial feito pelo Brasil
(VIGEVANI et al., 2008), mas tambm pelo outros Estados, poderamos acrescentar.
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Os resultados de curto e mdio prazo foram bastante favorveis, uma vez que
os benefcios trazidos pela integrao se refletiram positivamente nos indicadores
econmicos, no desmerecendo a mudana de paradigma adotada. Houve um
crescimento do comrcio intrabloco no montante de 16,4 bilhes de dlares entre os
anos de 1990 e 1997 e um incremento de 50% nas exportaes do bloco e de 180% das
importaes (CERVO; BUENO, 2008, p. 484). No mbito organizacional, o bloco
caminhava rumo sua institucionalizao, com a criao de novos rgos para a anlise
dos mais diversos temas vinculados integrao:
[...] o processo de integrao regional do Mercosul se orienta por dois
movimentos: primeiro, a liberalizao do comrcio interno, com o
objetivo especfico de expandir os mercados nacionais de cada pas,
promover uma certa especializao atravs da complementao dos
diferentes setores da economia, da reduo dos custos de produo e
dos ganhos de economia de escala, e, em segundo lugar, o
estabelecimento de um grau de proteo externa e o aumento da
competitividade internacional dos pases integrantes do bloco
econmico (CORAZZA, 2006, p. 145).
Tendo em vista a crescente corrente integracionista e os benefcios de fazer

parte de um bloco econmico, Bolvia e Chile passaram a participar no bloco na
qualidade de Estados Associados. Ambos foram recepcionados, respectivamente, em
1996 e 1997, podendo usufruir de algumas benesses do comrcio preferencial regional.
O perodo de bonana, entretanto, somente durou at o final do sculo XX,
devido a problemas de ordem econmica, s crescentes divergncias entre os scios e s
dificuldades enfrentadas pela recente estrutura institucional do Mercosul de lidar com as
controvrsias entre seus membros. A partir de 1999, houve uma contrao do comrcio
intra e extrarregional, quebra na continuidade das polticas macroeconmicas e adoo
de polticas protecionistas e anti-integracionistas por parte de alguns membros. Esses
fatores levaram a mdia a veicular uma imagem negativa dos efeitos da unio
econmica, influenciando diretamente a percepo da sociedade sobre os benefcios e
malefcios da integrao. Relembra Menezes (2008, p. 137) que [...] o Mercosul
parecia diluir-se, espalhando ainda mais o contumaz ceticismo sobre a sociedade civil
organizada que [...] desalentava-se, tentada gradativamente a deixar de acreditar nos
efeitos da integrao do bloco econmico. Vigevani (2008, p. 11) aponta os alternados
dficits comerciais entre Brasil e Argentina como fator que influenciou negativamente
na percepo dos efeitos da integrao, tanto em um como em outro pas.
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Segundo Almeida (2009a), dentre os fatores de ordem nacional e regional que

levaram estagnao do bloco nesse perodo esto a [...] desvalorizao e flutuao da
moeda brasileira e o esgotamento do modelo cambial argentino, seguidos pelo [...]
declnio do intercmbio e a descontinuidade da liberalizao, com a introduo de
salvaguardas unilaterais pela Argentina contra produtos brasileiros, e o abandono
prtico dos projetos de coordenao das polticas macroeconmicas. O autor tambm
lista como causas da estagnao as excees protecionistas tarifa externa comum, a
nfase na superestrutura conjugada com a carncia de infraestrutura e a falta de um
acquis communautaire (ALMEIDA, 2009a).
Ao discorrer sobre o tema, Cervo e Bueno (2008, p. 485-486) enumeram seis
debilidades do processo de integrao que o levaram quele estado de desestruturao:
1) as divergncias no encaminhamento das polticas; 2) a dificuldade de concesso de
parcelas de soberania em nome da adoo de polticas pblicas internas e externas; 3) a
adoo pelos Estados de medidas unilaterais; 4) a falta de mecanismos que atenuassem
ou superassem as assimetrias entre os membros; 5) as incompatibilidades das polticas
cambiais argentina e brasileira; e 6) a ausncia de instituies comunitrias. Para
Guimares (2007, p. 149), [...] a vulnerabilidade a choques externos permanece, pela
lenta expanso de suas exportaes, a reduo gradual do valor agregado delas, o
aumento acelerado e indiscriminado de importaes e a elevada dependncia dos pases
menores. Os problemas de adaptao das economias nacionais a um modelo ambicioso
de integrao deu-se pela falta de coordenao de polticas macroeconmicas e de
projetos que tendessem diminuio das assimetrias entre os pases. Ademais, as
barreiras ao comrcio interno foram um entrave ao desenvolvimento do projeto de
regionalismo aberto cepalino. Apesar dos problemas vivenciados pelo Mercosul, a partir
de 2003 ele passou, progressivamente, a ser prioridade na pauta do governo brasileiro,
que encaminhou sua poltica regional para a ampliao dos assuntos abordados no
mbito do bloco, na tentativa de expandir o que era um modelo de integrao que, em
seu nascedouro, tinha objetivos eminentemente econmicos, para um bloco voltado para
temas de cunho social. Para Cervo:
A Amrica do Sul torna-se prioridade externa. Projetos de integrao
da infraestrutura, de integrao energtica, ampliao do Mercosul
[...] tudo converge para criar o polo de poder mediante a conformao
da unidade poltica, econmica e de segurana (CERVO, 2008, p.
203).
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A ascenso de governos ideologicamente alinhados nos ltimos anos (Cf.

NEGRI; OLIVEIRA, 2009, p. 153-156) tem gerado um ambiente poltico propcio ao
dilogo e retomada dos projetos integracionistas. Da mesma forma, disserta Cervo
(2008, p.203) acerca da existncia de [...] uma Amrica do Sul poltica, feita em grande
maioria de governos de esquerda que criam um ambiente regional favorvel ao reforo
do polo de poder. As relaes com o Brasil e o Mercosul seriam, inclusive, eleitas
como eixo central da poltica exterior do Governo de Nstor Kirchner (BERNAL-
MEZA, 2008).
No ano de 2003, foi lanado o Consenso de Buenos Aires, que marcou o
relanamento do Mercosul. a partir desse ano que podemos identificar outra
mudana de paradigma no Mercosul. De um regionalismo aberto, pautado pela abertura
dos mercados nacionais, os Estados mercosulinos passam a se guiar por uma viso
paradigmtica que caracterizamos como retorno do desenvolvimentismo. Por suas
caractersticas algo diferente da teoria tradicional, o classificamos como novo
desenvolvimentismo (cf. BRESSER-PEREIRA, 2007).
A vontade poltica de retomada do Mercosul, assim, tem se consubstanciado
em diversos acordos bilaterais, como a instituio do Mecanismo de Encontros
Presidenciais Trimestrais; da Comisso de Monitoramento do Comrcio Bilateral
Brasil-Uruguai; do Mecanismo de Integrao e Coordenao Brasil-Argentina; e de
acordos regionais para a ampliao do Mercosul. Nesse sentido, Amaral relembra que:
Embora o termo esquerdizao corresponda a uma evoluo real,
equvoco, pois designa situaes diversas. Jorge Castaeda
retomando a reflexo de Teodoro Petkoff na Venezuela chama a
ateno para duas vertentes de esquerda: uma, que herdeira da
tradio marxista e inclui Lagos, Lula e Tabar Vazquez; outra, que se
inspira no populismo de Vargas e Pern e tem seus seguidores em
Kirchner, Chvez e Evo Morales (AMARAL, 2008, p. 362).
Apesar das diferenas de rasgo ideolgico dentro das esquerdas sul-

americanas, a convergncia dos ideais de desenvolvimento nacional e regional, muitas
vezes embasada nos estudos da CEPAL, permitiu a retomada do projeto
neoestruturalista com a reascenso do Mercosul e a incluso de projetos de
desenvolvimento econmico e social na pauta desses pases.
A partir dessa nova perspectiva, foram criados rgos regionais como o
Parlamento do MERCOSUL (2005) que realizar no futuro eleies diretas para a
escolha de seus membros e o Tribunal Permanente de Reviso (2003), que ser
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substitudo pelo recm aprovado Tribunal de Justia do MERCOSUL; rgos nacionais

de formulaes de polticas regionais; e, no mbito interno brasileiro, foi realizada uma
reformulao na estrutura do Ministrio de Relaes Exteriores com o objetivo de criar
espaos mais especializados para o acompanhamento das atividades do bloco.
Ademais, retomaram-se os projetos de infraestrutura e diminuio de
assimetrias que, a partir de 2007, passaram a contar com o financiamento do Fundo de
Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM), do qual o Brasil participa como maior
depositante contribuindo com 70% dos aportes, enquanto Argentina participa com
27%, Uruguai, com 2% e Paraguai, com 1% e menor beneficiado, junto com a
Argentina, recebendo cada um 10% dos valores, enquanto que o Uruguai e o Paraguai
recebem, respectivamente, 32% e 48%. Cabe destacar que, em 2008, o Governo
brasileiro dobrou o valor de sua contribuio para o Fundo, demonstrando o interesse
nacional no desenvolvimento das polticas de diminuio de assimetrias. importante
tambm destacar a criao do Mecanismo de Adaptao Competitiva, entre Brasil e
Argentina e a adoo do Sistema de Pagamentos em Moeda Local a partir de 2008.
Podem-se citar novas iniciativas em reas estratgicas, como bicombustveis,
energia nuclear, eletricidade e segurana. Atualmente, Brasil e Argentina esto
buscando solues para a diminuio de problemas energticos a partir da troca de
tecnologia de produo de etanol e de insumos para a produo de diesel; esto
cooperando para a construo de uma usina nuclear binacional; realizando estudos para
a implementao do projeto da hidreltrica binacional de Garabi, s margens do Rio
Uruguai, entre outras iniciativas voltadas ao desenvolvimento da regio.
Nessa nova fase, marcada por uma nova poltica externa, participar do processo
de integrao sul-sul voltou a atrair a ateno de outros pases, como a Venezuela e a
Bolvia. Aquela se encontra em processo de adeso como Estado Parte desde o ano de
2005, nos termos da Deciso CMC n. 29/05, dependente apenas de ratificao pelo
Parlamento paraguaio. E, conforme Deciso n. 01/07, um grupo Ad Hoc se encontra
trabalhando para definir os termos da incorporao da Bolvia, podendo se tornar o
sexto Estado Parte do Mercosul.
Alguns autores (VIGEVANI, 2008; HOFFMAN; COUTINHO; KFURI, 2008,
p. 103) dividem o processo de desenvolvimento do Mercosul em trs fases distintas: de
1991 a 1994; de 1995 a 1998; e a partir de 1999. Entendemos que existem, na verdade,
quatro fases histricas: a fase inicial, entre 1991 e 1994, perodo de criao e
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institucionalizao do bloco; uma segunda fase, entre 1994 e 1998, marcada pela adoo
de um modelo liberal e pelo crescimento econmico dos scios; uma fase de crise, que
se prolonga entre os anos 1999 e 2002 e se caracteriza pela adoo individual de
medidas protecionistas; e uma quarta fase, que se iniciou em 2003 com o relanamento
das ideias desenvolvimentistas e o relanamento do Mercosul.
Parece-nos pertinente incluir essa quarta fase, pois nela o Mercosul retoma,
progressivamente, lugar de destaque na pauta do governo argentino e na do governo
brasileiro. Este encaminha sua poltica regional para a ampliao dos assuntos
abordados no mbito do bloco, na tentativa de ampliar o que era um modelo de
integrao, em seu nascedouro eminentemente econmico, para um bloco voltado para
temas de cunho social.
Entendemos que nas trs primeiras fases o paradigma presente foi do
liberalismo associado ao regionalismo aberto. A ltima se caracteriza pela volta do
paradigma desenvolvimentista, em um contexto de convergncia poltica, econmica e
social dos Estados, em um perodo de crescimento mundial.
A ascenso de governos progressistas a partir de 2003 gerou um ambiente
poltico propcio ao dilogo e retomada dos projetos integracionistas. Na medida em
que esses projetos fundamentalmente de cunho social (FOCEM, Parlasul, Ni@ Sur,
Mercosul Educacional, Mercocidades, Mercosul Social, etc.) foram se desenrolando, os
temas econmicos e comerciais foram sendo retomados.
Temos a percepo de que a integrao ganhou uma dinmica prpria. O efeito
spill-over se transladou da rea social para a econmica, levando o bloco a retomar seu
crescimento e sua importncia na poltica externa brasileira. Basta mencionar que em
2010 foi aprovado o Cdigo Aduaneiro do Mercosul, retomando a partir de polticas
sociais a integrao econmica e comercial.
CONSIDERAES FINAIS
O desenvolvimentismo que surgiu no Brasil a partir do primeiro governo de

Getlio Vargas tinha como principais caractersticas uma forte atuao do Estado no
domnio econmico e a captao de recursos advindos do exterior para financiar
projetos de industrializao, cujo foco estava na indstria de base.
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O estruturalismo da CEPAL apresentou-se como alternativa ao modelo liberal

de comrcio; entretanto, ao mesmo tempo, incentivava a regionalizao. Sua inovao
era propor o desenvolvimento por meio do processo de substituio de importaes,
seguida pela prtica da integrao regional, e com vistas ao aproveitamento das
economias de escala. A proposta cepalina da dcada de 1990 de regionalismo aberto
alterou os rumos dos organismos de integrao regional, em especial, ao Mercosul, que
foi o foco da anlise do presente trabalho.
No que tange ao Mercosul, o movimento de redemocratizao vivido pela
Argentina e pelo Brasil nos anos 1980, bem como o desenlace das tenses blicas da
poca, aproximaram os dois pases vizinhos, de modo a facilitar entendimentos em reas
estratgicas. As boas relaes entre Sarney-Alfonsn e Collor-Menem colaboraram para
a disseminao de um esprito integracionista. Os bons ventos dessa relao bilateral
alcanaram os outros dois pases fronteirios, que, em um af de progresso, juntaram-se
para a formao do Mercosul.
Aps o perodo de crescimento, vivido nos primeiros anos de vigncia do
Tratado de Assuno, o passado das relaes entre esses pases, as assimetrias nos mais
diversos campos e o desencontro das polticas econmicas acabaram por emperrar o
processo de desenvolvimento que ainda se encontrava em fase de implementao. Para
os scios maiores, o Mercosul abriu novos mercados, enquanto que, para os menores,
gerou uma competio desleal com os comerciantes e produtores locais. A falta de
instrumentos que compensassem as assimetrias entre as zonas centrais e perifricas foi
fator determinante para o desencaminhamento das polticas regionais.
Entretanto, a partir do ano de 2003, percebeu-se uma mudana de rumo nas
relaes entre os membros do bloco a partir da assuno de governos ideologicamente
conexos nos Estados Partes. Dessa forma, vislumbra-se a revitalizao do Mercosul e
das relaes entre seus membros a partir da retomada de afinidades entre os governos no
poder.
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RECOMPENSA, HONRA, SUBMISSO: VERSES DA ENTRADA

31
DO BRASIL NA SOCIEDADE DAS NAES
Mariana Yokoya Simoni

Diplomata. Doutoranda em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia,
Mestre em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as
Amricas (CEPPAC/UnB), e bacharel em Relaes Internacionais pelo Instituto de
Relaes Internacionais (IREL/UnB). Tem experincia nas seguintes reas de pesquisa:
Histria da Poltica Externa do Brasil, Proteo Internacional dos Direitos Humanos,
Justia de Transio na Amrica Latina.
31
Relaes Exteriores.
Pgina 129
INTRODUO
Foram vrias as Conferncias de Versalhes, de acordo com a viso de mundo, os

objetivos e os instrumentos de barganha e de persuaso que cada representante nacional
retinha sua disposio. Wilson chegou com uma aura de rei-filsofo disposto a
pacificar o mundo, por meio do poder da coero da razo, expressa atravs da voz do
povo; mas saiu dela como um professor universitrio com boas intenes, mas incapaz
de defender suas posies interna e externamente. Clemenceau j era um homem da
poltica de poder, ainda que a prudncia lhe aconselhasse uma certa adeso verbal aos
ideais dos tolos americanos e dos hipcritas ingleses (KEYNES, 2002, p. 21), e
conseguiu transformar rapidamente a Paz dos Quatorze Pontos em uma Paz de
Cartago. Lloyd George lanava mo, igualmente, de muitos dos ardis do Velho
Mundo, mas buscava certa moderao entre os desgnios presbiterianos de Wilson e o
desejo de efetivo alijamento da Alemanha por Clemenceau.
O ano de 1914 havia demarcado a decadncia de um perodo de grande
progresso material e humano na Europa e no mundo, assim como da predominncia do
liberalismo poltico. Era necessrio, portanto, reconstruir o mundo em diferentes
moldes. Tal era o papel da Conferncia de Paz de Paris de 1919, particularmente de seu
Conselho dos Quatro. Na perspectiva do Presidente dos EUA, Woodrow Wilson, a
menos que a Conferncia se prepare para seguir a opinio da humanidade, dizia em seu
trajeto para Paris, e para expressar a vontade do povo mais do que a dos lderes da
Conferncia, nos envolveremos em outro conflito mundial. (CARR, 2001, p. 46). Ao
ser indagado por alguns assessores se pensava que seu plano para uma paz duradoura
funcionaria, respondeu rapidamente que se no funcionar, teremos de faz-lo
funcionar (CARR, 2001, p. 12). Essa era uma viso otimista e idealista do devir das
negociaes.
De outro ponto de vista, John M. Keynes, enviado britnico para o Conselho
Econmico Supremo das Potncias Aliadas, avaliou que Paris foi um pesadelo, e todos
estavam envolvidos por uma atmosfera de morbidez. Um sentido de catstrofe iminente
assombrava o frvolo cenrio: a futilidade e mesquinharia do homem diante dos grandes
eventos que o confrontavam; o significado ambguo e o irrealismo das decises; a
ligeireza, a cegueira, a insolncia, os gritos confusos de ira - havia ali todos os
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elementos da tragdia antiga. (KEYNES, 2002, p. 3). Alm disso, Keynes afirma que
os procedimentos em Paris tinham todos esse ar de extraordinria relevncia e ao
mesmo tempo de pouca importncia. As decises tomadas pareciam prenhes de
consequncias para o futuro da sociedade humana; contudo, o contexto insinuava que as
palavras no tinham peso - eram fteis, insignificantes, sem efeito, dissociadas dos
fatos. (KEYNES, 2002, p. 3). Sua perspectiva mais ponderada e crtica s
consequncias econmicas da Paz de Cartago para a recuperao econmico-financeira
da Europa e para o revanchismo alemo.
Sem dvida, o entreguerras foi um perodo caracterizado por profundas
transformaes polticas, econmicas e sociais. Estadistas e homens comuns tinham a
impresso de estar vivendo um momento crucial de tomada de decises que iriam
influenciar as prximas geraes de maneira definitiva. Ao mesmo tempo em que se
colocava muitas expectativas nas tratativas de paz e na Liga das Naes, a guerra j
projetava sua sombra sobre o mundo, conforme salienta Edward Carr. Trata-se de uma
circunstncia de grande peculiaridade, em que aparentemente esto abertas alternativas
para uma nova ordem, mas onde ainda persistem as ncoras das antigas prticas e vises
de mundo. Sob essas condies de incerteza, cada Estado detm o seu entendimento a
respeito de tais mudanas e do futuro do sistema internacional, assim como planos sobre
sua nova insero nesse sistema.
Nesse contexto de transio, cabe perguntar como teria sido a Conferncia de
Versalhes para os delegados brasileiros e para os expectadores das diversas capitais do
pas? Em geral, aborda-se o tema da atuao do Brasil na Conferncia de Paz e na Liga
das Naes tendo por referncia o processo de retirada do pas em 1926 ou tecendo
comparaes entre as falhas desse organismo internacional utpico e a sua sucessora, a
Organizao das Naes Unidas, criada em 1945. Algumas das principais referncias
bibliogrficas nacionais na matria so as anlises de Eugnio Vargas Garcia, de
Francisco Luiz Teixeira Vinhosa, de Jos Carlos de Macedo Soares, de Norma Breda
dos Santos e de Otto Prazeres. Os estudos de Eugnio Vargas Garcia e Francisco
Teixeira Vinhosa contm, particularmente, interessantes observaes sobre poltica
interna e declaraes da opinio pblica nacional desse perodo.
Apesar do frequente enfoque na sada do Brasil da Sociedade das Naes,
considerou-se que h grande interesse em investigar a entrada do Brasil nessa
organizao, para melhor compreender as seguintes questes. Primeiramente, quais
Pgina 131
eram as principais expectativas da Chancelaria brasileira e de parte da opinio pblica

interna, assim como quais as crticas que permeavam o debate no interior do Itamaraty e
em alguns jornais da poca? Quais juzos do meio internacional influenciavam o
pensamento de diplomatas e a formulao do discurso diplomtico no perodo posterior
Primeira Guerra Mundial? Em segundo lugar, o que significou a entrada do Brasil na
Liga das Naes e, em particular, qual a repercusso interna e para a projeo
internacional do pas da entrada do Brasil na Liga das Naes? Por fim, como essas
diferentes perspectivas estavam inseridas no momento poltico vivido pelo Brasil em
1919, em especial na campanha presidencial daquele ano?
Com relao perspectiva da Chancelaria brasileira, considerou-se importante
analisar os indivduos envolvidos no processo decisrio e a posio que ocupavam no
campo poltico da diplomacia da poca. Igualmente, examinaram-se as diferentes ideias
acerca da participao e do papel do Brasil na Conferncia de Paz e as suas relaes
com o campo discursivo diplomtico pr-existente. Para esse fim, buscou-se reconstruir
as principais crenas e ideias do discurso diplomtico brasileiro por intermdio de
anlise de contedo orientada por trs componentes bsicos: as concepes sobre a
natureza e a estrutura do sistema internacional; as percepes sobre a insero do Brasil
nesse sistema, com ateno especial s noes de papel, status e pertencimento; os
entendimentos sobre a identidade nacional e a forma pela qual se manifestam na ao
externa do pas, projetando certos atributos materiais ou ideolgicos que so
apresentados como relativamente permanentes (SILVA, 1998, p. 143).
No que concerne pesquisa dos jornais, avaliou-se de grande relevncia
observar as ressonncias e as dissonncias de posies e argumentos oficiais na mdia
nacional. Isso se deve importncia dos meios de comunicao social para informar e
veicular determinadas imagens e representaes polticas dos eventos (BORDIEU 1981,
citado por POLLAK, 1989, p. 7), recortando a realidade para um determinado pblico.
Alm disso, a mdia tem a funo de constituir um instrumento de presso ou um
termmetro para os governos, influindo no processo de formulao de polticas pblicas
(MARINUCCI, 2008, p. 48). No final da primeira dcada do sculo XX, a percepo da
mdia nacional sobre a realidade interna e internacional tornava-se crescentemente
relevante para o processo de tomada de deciso. Desse modo, a compreenso desse
elemento passou a ser importante para entender o contexto em que operaram os
protagonistas que conduziram a diplomacia brasileira poca (LAFER, 2000, p. 12) .
Pgina 132
Desse modo, o objetivo deste artigo descrever e analisar as diferentes verses

acerca da entrada do Brasil na Sociedade das Naes, atentando para as percepes de
mundo e de insero internacional do Brasil dos diferentes atores envolvidos. Para
tanto, buscou-se cruzar diferentes perspectivas e discursos acerca da participao do
Brasil na Conferncia de Paz de 1919, assim como da entrada do Brasil na Liga das
Naes e da repercusso interna e externa desse acontecimento. Alguns desses discursos
foram: o relato de Otto Prazeres, jornalista acreditado na misso brasileira em Paris,
sobre suas impresses ao longo da Conferncia; excertos de declaraes ou telegramas
dos delegados brasileiros Conferncia, como Epitcio Pessoa e Pandi Calgeras; e
notcias ou editoriais de jornalistas dos peridicos A poca e O Imparcial nos
primeiros meses do ano de 1919.
Alm das fontes bibliogrficas mencionadas, foram abordadas fontes primrias
relevantes, como os Relatrios do Ministrio das Relaes Exteriores de 1918-1919 e de
1919-1920, bem como uma srie de notcias de A poca e O Imparcial,
principalmente. Vale destacar a peculiaridade de algumas das fontes utilizadas, como a
narrativa da experincia pessoal de Otto Prazeres na Conferncia e o livro de Francisco
Teixeira Vinhosa, que buscou retomar o papel e o brilho de Domcio da Gama, na
Chancelaria entre 1918 e 1919, o qual fora, segundo o autor, medievalizado pela
perspectiva hegemnica da biografia de Epitcio Pessoa. Ademais, importante
caracterizar brevemente a linha editorial dos jornais escolhidos: A poca foi um
jornal editado no Rio de Janeiro entre 1912 e 1919 que, no governo de Delfim Moreira,
voltou a mostrar espordicas reportagens e textos crticos ao governo 32; e O Imparcial
foi, tambm, um jornal do Rio de Janeiro, com posio claramente favorvel
candidatura de Rui Barbosa nas eleies de 1919 (GARCIA, 2006, p. 73).
Tendo em vista que a Primeira Guerra Mundial representou significativo ponto
de inflexo nas relaes internacionais, com a ascenso de atores extra-europeus e
mudanas na concepo da diplomacia em vigor, considerou-se fundamental entender
melhor a perspectiva brasileira acerca desse perodo, em especial suas esperanas e
receios sobre o mundo ps-guerra e a entrada do Brasil na Liga das Naes. Ademais,
como enfatizaram Carr e Keynes, necessrio ponderar as lies do colapso que
envolveu a Europa na Segunda Guerra Mundial, a 22 meses da concluso do Tratado de
Versalhes, para compreender as consequncias econmicas e polticas do alijamento de
32
Informaes colhidas em Hemeroteca Digital Brasileira.
Pgina 133
um parceiro com quem se tm profundas relaes econmicas e espirituais, assim como

para entender a incoerncia de se manter a iluso de continuidade de uma ordem que
no seria mais possvel dada a nova realidade internacional.
Este artigo divide-se em quatro partes, alm desta breve introduo. Na primeira
seo, contextualiza-se o projeto de criao da Sociedade das Naes e descreve-se esse
acontecimento conforme a perspectiva de Otto Prazeres. Na segunda parte, aborda-se a
participao brasileira na Conferncia de Paz e na organizao da Liga das Naes,
assim como analisa-se a perspectiva da Chancelaria brasileira sobre o status, o papel e o
pertencimento do Brasil nesse processo. Na quarta seo, discute-se a perspectiva dos
jornais selecionados, as ressonncias e as crticas ante aos argumentos oficiais e o
desempenho da delegao brasileira em Paris. Por fim, nas consideraes finais, busca-
se observar as principais diferenas e aproximaes entres a verses observadas na
terceira e na quarta sees sobre a entrada do Brasil na Sociedade das Naes.
1. A SOCIEDADE DAS NAES, A SOCIEDADE NACIONAL
A fundao da Sociedade das Naes, em 1919, teve por objetivo aumentar a

coordenao e a cooperao entre os pases e criar mtodos efetivos de evitar destruio
como a causada pela Primeira Guerra Mundial. Representou, igualmente, uma proposta
inovadora de estruturao do sistema internacional sob o princpio da segurana
coletiva, que previa que uma ameaa segurana de um Estado significava uma ameaa
para toda a comunidade internacional. Para Celso Lafer, foi a primeira tentativa de
constitucionalizar o direito internacional, o que expressava a transposio da
experincia que associaram no plano interno, no sculo XIX, democracia e direito
constitucional para conferir maior estabilidade no mbito internacional (LAFER, 2000,
p. 7).
A Sociedade das Naes contrapunha-se ao modelo do Concerto Europeu,
erigido na Conferncia de Viena (1815), cuja natureza era fundamentalmente poltica e
diplomtica. O Concerto Europeu baseava-se na noo bsica de equilbrio de poder
entre as grandes potncias e na tentativa de acomodao dos interesses particulares dos
Estados. A situao das pequenas e mdias potncias era precria, dependendo
fundamentalmente desse equilbrio de poder, o que foi sendo agravado tanto pela
intensificao do movimento das nacionalidades como pela cristalizao de alianas e
Pgina 134
acabou, por fim, impedindo a acomodao diplomtica e levando ao incio da Primeira

Guerra Mundial.
Centrado na delimitao de seu espao nacional aps a independncia, o Brasil
estava na periferia geogrfica, poltica e econmica do Concerto Europeu, de modo que
no tinha como se contrapor diplomacia das grandes potncias. A participao do
Brasil na Conferncia de Paz de 1919 derivou da modesta presena do pas na Primeira
Guerra, com o envio de uma diviso naval, de aviadores da Marinha e do Exrcito para
Inglaterra e Frana e de uma misso mdica brasileira Frana 33. O Brasil foi o nico
pas da Amrica do Sul a participar da guerra, mas sua colaborao econmica e militar
foi irrelevante, em termos prticos, para o esforo de guerra dos aliados (GARCIA,
2005, p. 28). Ao mesmo tempo, foi esta participao que permitiu diplomacia
brasileira retomar o tema das possibilidades e dos limites de insero de Estados mdios
na gesto do sistema internacional, agora reconfigurado pelo Tratado de Versalhes, de
28 de junho de 1919 (LAFER, 2000, p. 8).
Era a primeira atuao sistmica brasileira, ao lado das performances nas
Conferncias Americanas e na Conferncia da Paz de Haia de 1907, e o Brasil buscou
valorizar a sua participao. Exemplo disso foi que, em dezembro de 1918, o Chanceler
Domcio da Gama tentou fazer com que o Brasil fosse convidado a tomar parte nas
Conferncias Preliminares de Paz, pois acreditava que isso teria um bom efeito na
poltica interna brasileira, j que, segundo ele, isso ajudaria o governo perante a
opinio pblica, que nos est julgado descuidados34. Entretanto, apesar dos pedidos
junto s Chancelarias britnica e norte-americana, os lderes das grandes potncias
principalmente Clemenceau e Lloyd George eram contrrios maior participao do
Brasil tanto nas conferncias preliminares como na conferncia plenria, uma vez que a
colaborao brasileira durante a guerra havia sido limitada (GARCIA, 2005, p. 31).
No relato de Otto Prazeres (1922), jornalista acreditado na misso especial do
Brasil junto Conferncia, foi uma grande iluso supor que o Congresso de Versalhes
tivesse o aspecto dos outros congressos semelhantes, isto , que realizasse vrias
sesses plenrias para estudo, discusso ampla e votao do que fosse organizado pelas
comisses parciais, em reunies publicas. Em primeiro lugar, o Congresso nunca foi
33
BRASIL, Ministrio das Relaes Exteriores, Relatrio de 1918 e 1919, p. 14-15.
34
Gama a Ipanema (Embaixador em Washington), telegrama confidencial, RJ, 05/12/1918 AHI 273/2/11;
Gama a Magalhes (Ministro em Paris), telegrama, RJ, 05/12/1918, AHI 273/2/11 (Citado por GARCIA,
2005, p. 31).
Pgina 135
em Versalhes, onde somente houve a assinatura do tratado final na clebre Sala dos
Espelhos. Segundo, quase tudo foi decidido pelos altos representantes dos Estados
Unidos, da Frana, da Inglaterra, da Itlia e do Japo. No que se refere Comisso
encarregada de organizar as bases para a Liga das Naes, a mais importante de todas,
seus quinze delegados tambm foram distribudos desigualmente: dez para as cinco
grandes potncias e cinco para as 22 pequenas potncias, que deveriam eleger seus
representantes, dentre os quais foi escolhido um brasileiro.
As decises sobre a criao da Liga deram-se s pressas. Poucos dias depois de
organizada a Comisso, em primeiro de fevereiro de 1919, Woodrow Wilson convocou
uma reunio para o Hotel Grillon e mostrou o trabalho que tinha organizado at ento.
A redao final do plano de criao da Liga ficou pronta no dia 13 de fevereiro e o
documento foi aprovado na sesso plena, no dia 14, no Salo do Relgio do Ministrio
de Relaes Exteriores do Quai dOrsay. A pressa em tratar da Liga das Naes, antes
mesmo de normalizar a vida da Europa, ainda sob armistcio, foi censurada pela
imprensa francesa e de outras capitais europeias, mas, para Wilson, era fundamental que
a criao da Liga estivesse resolvida o quanto antes, para que ele pudesse submeter a
proposta aprovao do Senado dos Estados Unidos (PRAZERES, 1922, 280). A
cobertura diria da mdia internacional para uma conferncia daquela magnitude era um
fato novo em poltica internacional, o que sujeitou a ao das delegaes ao escrutnio
da opinio pblica (GARCIA, 2006, p. 59).
Tornado pblico o plano, comearam a surgir reclamaes e observaes de
todas as partes do mundo. To aplaudido quando lanou a ideia de Liga das Naes, em
17 de janeiro de 1917, Wilson verificou que a situao do mundo e o esprito que o
envolvia mudara substantivamente (GARCIA, 2006, p. 281). De volta a Paris, em 15 de
maro, Wilson retomou o posto de Presidente da Comisso da Liga das Naes e
recebeu 28 propostas de emendas dos governos neutros, que foram discutidas e votadas.
Todas as emendas de importncia secundria ficaram resolvidas, mas as mais
significativas ameaavam dividir a Comisso no tocante aos seguintes temas: da
igualdade de raas, emenda apresentada pela delegao japonesa, com forte oposio
dos EUA; da fiscalizao e limitao de armamentos, proposta do governo francs; e da
meno Doutrina Monroe no tratado da Liga, emenda defendida pela delegao norte-
americana.
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Como narra Prazeres (1922), a sesso plenria de 28 de abril para dar

conhecimento do plano da Liga foi uma verdadeira desiluso, porque os ltimos dias
de negociao tinham sido usados para acomodar os interesses das naes proponentes
das trs emendas. Enfim, o ponto referente Doutrina Monroe foi includo no
prembulo do tratado final, a Frana concordou em adiar a questo dos armamentos e o
Japo simplesmente retirou a sua emenda, chegando a afirmar que ficaria a cada
governo o direito de regular e de estabelecer essa igualdade [das raas], mas que o pas
continuaria a insistir para que, no futuro, o princpio fosse adotado no seio da Liga das
Naes (GARCIA, 2006, p. 286). Segundo o jornalista, as alteraes entre o primeiro e
o segundo plano foram devidas a causas externas Conferncia, com destaque para o
que foi discutido no Congresso Socialista de Berne (1919) e para as ideias americanas e
britnicas sobre uma Liga para abolir a guerra.
A entrada do Brasil na Sociedade das Naes ocorreu sem maiores problemas
polticos e com decidido apoio do Congresso Nacional brasileiro. Na Cmara dos
Deputados, o relator geral Alberto Sarmento e o relator parcial Estacio Coimbra
apresentaram longos e brilhantes pareceres, em que a questo foi estudada sob
elevado ponto de vista e quando foi mostrada a antiga aspirao mundial e brasileira
para a formao de uma Sociedade das Naes (GARCIA, 2006, p. 290). No prazo de
seis dias, a entrada do Brasil no organismo internacional tambm foi aprovada pelo
Senado e pelo plenrio, sendo remetida sano presidencial. O ento Presidente
Epitcio Pessoa sancionou, por fim, o trabalho com que colaborara diretamente como
alto representante do Brasil na Comisso da Liga das Naes, destinada a ser o grande
rbitro moral do mundo (PRAZERES, 1922, p. 303).
J o debate domstico sobre a matria envolveu a difcil interao entre o
princpio de igualdade dos Estados e as realidades de distribuio assimtrica de poder
no cenrio internacional, dicotomia fundamental que caracterizou essa organizao e o
direito internacional emanado desta. No referido debate houve, por um lado, partidrios
de uma perspectiva idealista, como Antonio Moreira de Abreu que, escrevendo para o
Dirio de Minas, em 1918, afirmava que a Liga das Naes preconizava o
estabelecimento de uma guardi das relaes internacionais, superior vontade dos
governos e dos Estados35, como um contraponto ordem de Westflia. Por outro lado, a
35
Dirio de Minas (04/07/1918), Artigo de Antonio Moreira de Abreu (Citado por GARCIA, 2006, p.
43).
Pgina 137
adeso brasileira Liga das Naes recebeu algumas crticas internas, a exemplo do
deputado Mauricio de Lacerda, contrrio ao alinhamento brasileiro com a poltica
externa dos EUA. Lacerda defendia que a Liga havia nascido falida, incapaz,
desmoralizada pelo internacionalismo imperialista que introduziu em cada um de seus
artigos, de maneira que constitua um mero instrumento de captao dos fracos na
rede dos fortes36.
So essas diferentes formas com que a sociedade nacional percebia a adeso e a
integrao do Brasil Sociedade das Naes que se busca compreender. Tendo como
referncia esta breve contextualizao, buscar-se- melhor caracterizar a atuao da
Chancelaria brasileira no contexto da Conferncia de Paz de 1919 e de estabelecimento
da Sociedade das Naes, assim como as reaes e as declaraes dos peridicos A
poca e O Imparcial, ambos publicados no Rio de Janeiro. Com isso, pretende-se
observar, de modo pormenorizado, o contexto de formulao da posio brasileira nessa
Conferncia e nos primeiros meses da Liga das Naes. Igualmente, busca-se investigar
a reao da mdia diante da proposta de criao da Liga das Naes e da entrada no
Brasil nessa organizao.
2. RECOMPENSA E PRESTGIO: PERSPECTIVA DA CHANCELARIA

BRASILEIRA
O fim do quadrinio de Venceslaus Brs (1914-1918) coincidiu com o final da

guerra e o Chanceler Nilo Peanha foi sucedido por Domcio da Gama, que permaneceu
frente do Itamaraty apenas durante o curto perodo de governo do Vice-Presidente
Delfim Moreira, entre novembro de 1918 e julho de 1919. Ao assumir a pasta, Domcio
da Gama deparou-se com um complexo quadro de poltica interna37, assim como tinha
de enfrentar trs problemas internacionais de grande envergadura: primeiro, o da
participao do Brasil nas conferncias preliminares da paz; segundo, o do nmero de
delegados que caberia ao Brasil na Conferncia Plenria da Paz; e, por fim, a incluso
36
BRASIL, Anais da Cmara dos Deputados (1919) (Citado por GARCIA, 2006, p. 44).
37
Heitor Lyra descreveu a situao como uma espcie de governo tripartido, com o Presidente eleito,
Rodrigues Alves, enfermo, o Presidente em exerccio considerado mentalmente doente e o filho do
Presidente eleito, conhecido pelo apelido Juquinha tirando proveito do momento de confuso para
influenciar as decises do governo. Vinhosa afirma que, nesse contexto, Domcio da Gama buscou agir
com certa autonomia, adotando critrios prprios em matria de relaes exteriores e na administrao do
Itamaraty.
Pgina 138
do Brasil no primeiro Conselho Executivo da Liga das Naes. Com relao a tais
tarefas, cabe ressaltar o entendimento brasileiro sobre as negociaes na Conferncia de
Paz e a autoimagem sobre o seu papel, status e pertencimento nesse processo e na Liga
das Naes.
Como mencionado, a participao do Brasil nas conferncias preliminares era
obstada por parte de Frana e Inglaterra, sob o argumento de que a participao
brasileira deveria ser limitada, como havia sido a sua colaborao no esforo de guerra.
Domnio da Gama buscou, entretanto, lanar mo de seu prestgio pessoal junto
administrao norte-americana, valendo-se da confiana e das boas relaes que
estabelecera como Embaixador em Washington durante oito anos38. Alm de no
conseguir participar diretamente dessas reunies preliminares, o Chefe da delegao
brasileira, Epitcio Pessoa, em sua chegada a Paris, comunicou ao Itamaraty a
impresso geral de que tudo seria decidido exclusivamente pelas cinco grandes
potncias e de que a presena das pequenas naes tinha por finalidade conferir uma
aparncia liberal organizao39.
Com a presena de 70 delegados, representando os 27 pases vitoriosos na
guerra (excluda a Alemanha), a Conferncia de Paz de Paris foi inaugurada em 18 de
janeiro de 1919 e encerrada em 20 de janeiro de 1920. A insero do Brasil como
potncia menor colocada no incio da Conferncia com a questo do simbolismo
poltico do nmero de delegados plenipotencirios que caberiam ao Brasil. Ao ser
classificado como uma potncia de interesses limitados, o Brasil teria direito somente
a um delegado, mas, ao mesmo tempo, j havia constitudo sua delegao com quatro
delegados. Junto ao Departamento de Estado, argumentou-se que esse nmero era
devido presso da opinio pblica do pas e longa distncia entre o Brasil e a
Europa, compreendendo 17 dias de viagem (VINHOSA, 1990, p. 194). Segundo
Vinhosa (1990), tais justificativas no explicariam, de fato, a precipitao brasileira, o
que teria resultado, em grande parte, da dificuldade em escolher entre numerosos
candidatos interessados em participar do evento internacional, em Paris.
Foi rdua a negociao travada por Domcio da Gama para aumentar o nmero
de representantes brasileiros. O Secretrio de Estado interino dos EUA, Frank Polk, era
38
Vinhosa (1990, p. 191) ressalta a importncia que teriam tido as gestes de Domcio da Gama ante o
governo norte-americano no contexto da Conferncia de Paz. Afirma que os documentos fornecidos por
Epitcio Pessoa e por sua filha teriam sido tendenciosos ao no fazer nenhuma referncia ao Chanceler.
39
Telegrama de 01/02/1919, Epitcio Pessoa a Domnio da Gama (VINHOSA, 1990, p. 192).
Pgina 139
fervoroso defensor das reivindicaes brasileiras e apresentou seis motivos para

justificar que o Brasil deveria receber um tratamento privilegiado, so eles: o Brasil j
tinha nomeado seus quatro delegados e seria desconcertante ter de reduzir a delegao;
o Brasil fora a nica potncia da Amrica do Sul que realmente declarou guerra aos
alemes, concedeu assistncia material aos aliados e ofereceu cooperao ativa, com a
diviso naval enviada Europa; qualquer atitude que parecesse menosprezar o Brasil
prejudicaria o prestgio do pas em sua regio e seria uma forma de convalidar pases
como Argentina e Chile, que estavam despeitados do alinhamento brasileiro com os
EUA e com os aliados; como o Brasil mantivera-se leal aos EUA em quase todas as
questes relativas Amrica do Sul, tinha direito a certas consideraes e cabia ao
governo norte-americano acolh-lo em Paris; ainda, o fato de ser a maior potncia sul-
americana na guerra lhe conferiria o direito a uma justa representao dada sua posio
geogrfica; como o presidente eleito do Brasil ainda no tinha tomado posse, em funo
de problemas de sade, havia a possibilidade de renncia e de formao de um novo
Ministrio. Nesse contexto, eventual insucesso em conseguir representao digna para o
Brasil em Paris poderia ser usado contra Domcio da Gama e causar o seu afastamento
do Ministrio40.
Conquanto no tenha logrado os quatro lugares, o Brasil conseguiu trs deles
graas interveno do Presidente Wilson. Isso colocou a nao sul-americana em
status de igualdade com Itlia, Srvia e Blgica, que haviam sofrido muito mais perdas
materiais e humanas no conflito. Acima disso, s estavam os EUA, a Inglaterra, a
Frana e o Japo, com cinco delegados; e os demais pases contavam com um ou dois.
Para Wilson, o privilgio concedido ao Brasil justificava-se por uma dimenso
populacional que lhe outorgava condio diferenciada em relao a outros pases que
tambm participaram do esforo de guerra 41. Alm disso, muitos estados brasileiros
tinham populao com elementos ou influncias germnicos, de modo que era
fundamental afastar o Brasil da Alemanha e vincul-lo aos interesses dos Aliados. Por
fim, Wilson relembrou o sacrifcio voluntrio do Brasil na guerra e a necessidade de
garantir o apoio poltico do Brasil no futuro (VINHOSA, 1990, p. 196). O Brasil foi
40
Telegrama de 10/01/2919, Secretrio de Estado interino, Polk, Comisso de Negociao da Paz
(VINHOSA, 1990, p. 195. Apesar das vitrias alcanadas por Domcio da Gama na questo do nmero de
delegados brasileiros, no deixou de ser afastado do Ministrio no governo de Epitcio Pessoa e seguiu
para a Embaixada em Londres.
41
Jornal do Commercio, 15/01/1919 (GARCIA, 2006, p. 33).
Pgina 140
representado pelos delegados Raul Fernandes, Pandi Calgeras e Olinto de Magalhes

e teve como Chefe da delegao Epitcio Pessoa.
Na perspectiva de Pandi Calgeras, era notria a hostilidade do ambiente da
Conferncia, mais do que o clima de decepo descrito por Prazeres. Para o delegado
brasileiro, a reunio era a guerra continuando sob outra forma, em que as potncias
vitoriosas buscavam alijar a Alemanha e garantir o status quo internacional no ps-
guerra. Assim como Prazeres, Calgeras percebia como desigual a tomada de deciso e
tentou mostrar, em seu contato com delegados europeus, como era ilgico proclamar o
princpio da Liga das Naes, cuja base a igualdade delas perante o Direito, e neg-lo
na aplicao (GARCIA, 2006, p. 53). Entretanto, Calgeras no acreditava que outros
congressos semelhantes do sculo XIX detinham um processo decisrio mais aberto do
que a Conferncia de Versalhes. luz dos Quatorze Pontos de Wilson, a Conferncia
de 1919 tinha o objetivo de definir as bases para uma ordem pacfica e duradoura, de
forma pblica, e o Brasil buscava deixar registrado o seu protesto contra a velha
diplomacia e o seu papel em defesa do interesse das potncias menores (GARCIA,
2006, p. 53).
Uma forma de agir nesse sentido foi questionar a diviso entre potncias de
interesses gerais e limitados. O artigo 1 o do regulamento da Conferncia previa que
as potncias beligerantes (EUA, Inglaterra, Frana, Itlia e Japo) tratariam de
interesses gerais, relativos construo de uma nova ordem internacional, ao passo
que as demais naes tomariam parte somente nas sesses em que fossem discutidos
temas de seu interesse direto. Os delegados brasileiros Pandi Calgeras e Olinto de
Magalhes propuseram fazer oposio ao referido artigo, mas Domcio da Gama
discordou da iniciativa por no considerar interessante postergar o incio dos trabalhos
da Conferncia, prejudicar o xito da reclamaes concretas brasileiras, tampouco
indispor-se com o governo norte-americano42. Na segunda sesso plenria, em 25 de
janeiro, entretanto, o Brasil secundou a proposta belga de ampliar a participao das
potncias menores nas discusses.
Apesar da posio contrria das grandes potncias, continuaram as articulaes
entre os pases de interesses limitados para obter maior representao na Conferncia.
42
No obstante a proximidade entre Domcio da Gama e as autoridades norte-americanas, Vinhosa (1990)
ressalta a autonomia de pensamento do Chanceler brasileiro, ao afirmar que o Brasil no devia dar aos
Estados Unidos mais provas de considerao do que as que deles recebssemos; que nos devamos
colocar mesmo em postura de retribuir e no de nos adiantar, j que o aodamento s serviria para nos
desprestigiar.
Pgina 141
Em reunio exclusiva com delegados latino-americanos, Calgeras defendeu a tese do

no-reconhecimento nem de grandes nem de pequenas potncia, justificando-a com
base no argumento de que, ainda que os interesses dos pases fossem desiguais, as
soberanias deveriam ser consideradas iguais (GARCIA, 2006, p. 55). Em outra reunio
entre os pases de interesses particulares, Calgeras declarou:
Ns viemos aqui com um grande ideal de que todos defendem:
ns queremos instituir a Liga das Naes, isto , um regime de
igualdade entre todas as naes. O princpio j foi
perfeitamente estabelecido. preciso que se d a cada nao
um voto: one nation, one vote. (GARCIA, 2006, p. 55).
Como resultado das presses por mudanas no artigo 1 o do regulamento, com

ativa participao brasileira, foi aceita a presena de potncias menores nas diversas
comisses da Conferncia e o Brasil logrou integrar-se, igualmente, na Comisso da
Liga das Naes, representado por Epitcio Pessoa. O Brasil conseguiu, desse modo,
expandir sua participao durante as discusses da Conferncia para alm os interesses
especficos relativos ao pagamento da venda de caf do estado de So Paulo
Alemanha e regularizao da propriedade de navios mercantes alemes apreendidos
em portos brasileiros, em maior proporo que as perdas martimas na guerra (LAFER,
2000, p. 9).
Na Comisso da Liga, Epitcio Pessoa uniu-se a uma nova iniciativa do
delegado belga, Paul Hymans, para aumentar o nmero de representantes das potncias
menores. A proposta foi aceita e, em 6 de fevereiro, foram admitidos representantes da
Grcia, Polnia, Romnia e Tchecoslovquia. Igualmente, o Brasil ops-se ao projeto
britnico de reservar somente s grandes potncias a composio do Conselho
Executivo da futura Liga, que seria uma espcie de tribunal internacional a que todas
as demais naes deveriam submeter-se (GARCIA, 2006, p. 59). Ao final, ficou
decidido que o Conselho seria formado por um delegado de cada uma das cinco grandes
potncias e por outros quatro representantes das demais naes.
Quando Lord Robert Cecil, delegado britnico, tentou aventar uma emenda para
que fossem apenas dois os representantes das pequenas potncias, nomeados pela
Assemblia Legislativa, dependentes tambm do voto dos cinco grandes pases,
Epitcio Pessoa protestou e props que fossem quatro, escolhidos diretamente pelos
Estados interessados, no que foi veementemente apoiado pelos demais delegados da
Comisso. A primeira designao dos membros do Conselho Executivo seria feita pela
Pgina 142
Conferncia de Paz e, mais uma vez, Domcio da Gama solicitou o apoio das
autoridades norte-americanas, que indicaram o Brasil para um primeiro mandato de trs
anos, o que tambm foi aprovado em 28 de abril de 1919. Essa conquista, contudo, foi
muito difcil, dada a oposio das potncias europeias, e deveu-se unicamente
interveno pessoa do Sr. Gama, conforme confessou Polk (VINHOSA, 1990, p. 236).
Entrementes, a sucesso presidencial, com o falecimento de Rodrigues Alves,
tornou-se assunto de primeira importncia na poltica interna brasileira. Rui Barbosa foi
escolhido como candidato situacionista, com apoio de Nilo Peanha, mas havia pouca
adeso das oligarquias estaduais em torno de seu nome. Tampouco havia consenso
sobre um candidato paulista ou mineiro, de modo que se buscou uma nomeao neutra:
a de Epitcio Pessoa, da Paraba, o qual desempenhava importante funo internacional
para o pas (GARCIA, 2006, p. 62). O Chefe da delegao brasileira em Paris aceitou a
indicao com surpresa, mas no fez campanha alguma e continuou seus trabalhos em
Paris. Como ressalta Garcia (2006), o fato de Epitcio Pessoa estar em misso no
exterior trouxe assuntos de poltica internacional para o debate interno. Exemplo disso
seriam grupos insatisfeitos com o predomnio oligrquico e outras correntes de opinio
que se uniram para criticar a poltica de cooperao com os EUA no mbito da
Conferncia de Paz.
Em 13 de abril, por intermdio dos mecanismos da colmia oligrquica,
Epitcio Pessoa foi eleito Presidente da Repblica enquanto ainda estava em Paris. Foi a
nica vez na histria brasileira em que um representante oficial do governo retorna de
misso diplomtica no exterior como Chefe de Estado. Essa nova condio atraiu a
ateno das demais delegaes presentes na Conferncia, especialmente a misso norte-
americana, que teria interesse adicional em continuar a oferecer contribuio ao Brasil
devido a futuras tratativas bilaterais no campo econmico e de cooperao estratgica e
naval (GARCIA, 2006, p. 80). Nesse contexto, que pode ser melhor interpretado o
auxlio americano no que concerne questo do caf, dos navios surtos alemes e da
representao brasileira no Conselho da Liga. O posto de Chefe de delegao em Paris
foi igualmente marcante para Epitcio Pessoa que, na primeira mensagem ao Congresso
Nacional como Presidente da Repblica, descreveu os esforos da delegao brasileira
concernentes questo do caf e aos navios surtos alemes, assim como a colaborao
Pgina 143
brasileira para criar a Liga das Naes e o reconhecimento desse fato por meio da
elevao moral do pas honra de figurar entre os noves membros do Conselho43.
Se, por um lado, a capacidade de influncia do Brasil foi nula no contexto geral
da Conferncia; por outro lado, o Brasil obteve vitrias pontuais importantes e saiu da
Conferncia com uma posio de prestgio elevada na Europa, especialmente se
comparada com a sua limitada contribuio durante a guerra e sua capacidade real de
influenciar eventos na arena internacional44. Exemplos dessa posio de prestgio so
as visitas oficiais a Frana, Blgica, Itlia, Gr-Bretanha e Portugal, cujo saldo um
interesse crescente pelo Brasil por parte dos pases europeus e o desejo destes de
oferecer uma calculada cortesia ao futuro mandatrio brasileiro no continente europeu
(GARCIA, 2006, p. 80). Em consonncia com sua nova projeo mundial, o Brasil
comeou a estabelecer relaes diplomticas com os novos Estados oriundos dos
tratados de paz, como foi o caso da Polnia, Tchecoslovquia, Finlndia, Islndia,
ustria e Armnia, em 1920, e as naes blticas da Litunia, Letnia e Estnia, em
1921. Antes da guerra, o Brasil somente possua duas misses no exterior com estatuto
de embaixada Washington e Lisboa , o que, em 1923, passou para o nmero de onze
(GARCIA, 2006, p. 89).
Alm disso, observa-se que o Brasil sustentou a imagem de importante
colaborador para os esforos de guerra que, no momento da Conferncia, estava
recebendo tanto o reconhecimento pelos seus esforos e sacrifcios como as
recompensas materiais e simblicas decorrentes. Por exemplo, na Mensagem do
Presidente ao Congresso Nacional de 3 de maio de 191945, feita pelo Vice-Presidente
Delfim Neto, enfatiza-se a relao de recompensa da participao brasileira na Primeira
Guerra Mundial, o reconhecimento dessa atuao por parte das potncias europeias e a
posio saliente do Brasil entre os pases que enviaram emissrios Conferncia de
Paz, como se pode observar em:
O Conselho das grandes Potencias manifestou toda a boa
vontade para comnosco, sendo isso devido, naturalmente,
sinceridade do nosso procedimento anterior, quando nos
colocamos, inteiramente, ao lado dos paizes alliados no
momento mais critico da grande guerra. No devo ocultar a
profunda satisfao com que recebemos o expressivo voto do
43
BRASIL. Mensagem do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional em 3 de maio de 1920
(GARCIA, 2006, p. 45).
44
Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores de 1918 e 1919, p. III-V (GARCIA, 2006, p. 76).
45
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores, Relatrio de 1918 e 1919, p. V.
Pgina 144
Conselho das grandes Potencias. O Ministerio do Exterior

significou quelles que o apoiaram a expresso do valor com
que o recebiamos. 46
Com base nesses episdios, verifica-se que os delegados brasileiros percebiam e

buscavam reagir profunda dicotomia que marcava a Conferncia de Paz de Paris: uma
reunio que se dizia orientada pelos princpios de igualdade soberana e de diplomacia
aberta, mas cujas decises centrais foram tomadas pelo Conselho dos Dez a portas
cerradas. O prprio Brasil padeceu dessa ambiguidade, uma vez que tomava para si o
papel de defender os interesses das naes menores e buscar mais voz em um ambiente
hostil; contudo, como salientou Garcia (2006, p. 75), a identificao do Brasil com os
pequenos Estados cedeu lugar s aspiraes de grandeza nacional, auladas com a
perspectiva de ingresso no clube fechado das grandes potncias. Apesar do parcos
recursos reais de poder, o Brasil detinha o apoio dos EUA, pelo qual logrou obter
vantagens tanto em seus interesses especficos como nos gerais, e arregimentou o
suporte de outras potncias de interesses limitados. Na avaliao da Chancelaria, o
Brasil obteve recompensas materiais e prestgio interno e externo, que contriburam para
o aumento da projeo internacional do pas na dcada de 1920.
3. HONRA OU SUBMISSO: PERSPECTIVA DOS JORNAIS A POCA E O

IMPARCIAL
O contexto internacional do ps-Primeira Guerra constituiu, segundo Edward

Carr (1981), um dos primeiros momentos de popularizao da poltica internacional,
quando se questionou a prtica convencional da diplomacia secreta e elevou-se a
participao da opinio pblica mundial na conduo dos assuntos internacionais. No
plano domstico, as imprensas nacionais estavam igualmente interessadas naquilo que
antes era deixado, com segurana, nas mos de diplomatas profissionais. No caso
brasileiro, por exemplo, Domcio da Gama assumiu explicitamente que o governo sofria
forte presso da opinio pblica nacional para que o pas tomasse posio externa ativa,
ao lado dos Aliados, na definio da paz em Versalhes. Conforme mencionado, dentre
as suas inmeras funes, a mdia interna e internacional tem como papel veicular
46
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores, Relatrio de 1918 e 1919, p. VI.
Pgina 145
determinadas imagens e representaes polticas dos eventos, alm de servir como

termmetro para os governos e influir no processo de formulao de polticas.
No estudo de Garcia (2006, p. 43), h meno ao fato de que a opinio pblica
internacional se manifestou, de forma clara, contra os mtodos tradicionais de conduo
da diplomacia, a exemplo das polticas de equilbrio de poder, de alianas militares e de
diplomacia secreta. Tais prticas teriam levado s duas guerras mundias, o que poderia
voltar a acontecer se no fossem erradicadas. A opinio pblica mundial esteve
vigilante durante a Conferncia de Paz, em defesa do direito internacional ante noo
de soberania absoluta, principalmente durante as discusses sobre a Liga das Naes.
No plano interno, pode-se observar algumas opinies contrastantes a respeito da entrada
do Brasil na Liga das Naes. Essa seo busca analisar o modo pelo qual ressoavam na
mdia brasileira as posies e os argumentos do governo, assim como observar as
imagens e representaes selecionadas pelos peridicos selecionados.
Com relao a perspectiva do governo de que a participao do Brasil na
Conferncia lhe estava rendendo prestgio interno e externo, pode-se afirmar que isso
encontrou ressonncia na mdia nacional, em particular o tema do nmero de delegados
que caberia ao pas, isto , o de seu status naquela reunio internacional. Por exemplo, o
jornal A poca47, de 10 de janeiro de 1919, ressaltava que o Brasil ter, na
Conferncia de Paz, igual representao a pases como Srvia e Blgica, que deram
contribuio material significativa para a guerra. Para esse jornal, isso significaria que o
Brasil teria conseguido transpor a diviso entre potncias maiores e menores e que,
assim, ficam desfeitas as previses de que comparecamos Versailles com a categoria
dos paizes de coajuvao secundaria. Nada mais honroso para ns.48. Essa ascenso na
escala das potncias no foi conseguida, como reconhece A poca, na forma de uma
recompensa pelo auxlio blico prestado, mas teria sido uma honra concedida ao Brasil
pela prpria condio de pas independente e democrtico, como se pode notar em:
Mas, a que deve isso? efficiencia do seu concurso bellico ou
de subsistncias s forcas alliadas? Est claro que no. No
pesaram, por certo, na balana da victoria a pequena esquadra
que mandamos ao patrulhamento dos mares e a misso media
47
Jornal de Jos Eduardo de Macedo Soares, editado no Rio de Janeiro entre 1912 e 1919. Nos primeiros
anos, foi considerado um jornal de oposio ao governo, com convices polticas que geraram polmicas
e embates. De abril de 1918 at o fim do governo Wenceslaus Brs, aparentava certa neutralidade
poltica. No governo de Delfim Moreira, a publicao voltou a mostrar espordicas reportagens e textos
crticos ao governo. Fonte: Hemeroteca Digital Brasileira.
48
A poca. 10/01/1919. A posio do Brasil na Conferncia de Paz.
Pgina 146
que daqui partira nos ltimos mezes da conflagrao. Por outro

lado, a nossa exportao para a Europa, dada a nossa limitada
capacidade de produco, no foi de molde a attribuir-nos
destaque no fornecimento de artigos e gneros aos defensores
da Civilisao. Tudo isso mostra que a deliberao das
potencias representa uma excepcional deferencia para com o
nosso paiz, pelo seu rasgo de altiva e desassombrada
independncia, enfileirando-se ao lado da Democracia, para
combater a babaria teutonia quando era indeciso ainda o
triumpho, e quanto at as vantagens pendiam para as hostes
vandlicas do germanismo inconsciente. 49
possvel verificar, igualmente, eco das ideias de pertencimento do Brasil

Amrica do Sul, mas em condies peculiares, como o fato de constituir uma das
grandes naes da regio e ter o papel de nao pioneira e lder dos demais pases sul-
americanos. Essas imagens esto expressas no trecho do jornal O Imparcial, de 28 de
janeiro de 1919, que publica excerto de artigo do New York Tribune sobre o Brasil:
Uma prova evidente da crescente importncia do Brasil nos
assuntos mundaes, est no facto de ter a comisso organizadora
da Conferencia de Paz resolvida que aquela nao se faa
representar nos trabalhos por trs delegados. Esta resoluo
tem grande e significativa importncia histrica, pois no s
devida ao facto de ter sido o Brasil a primeira das grandes
naes da Amrica do Sul que se collocou leal e
dessassombradamente, na grande guerra, como tambm,
reconhecendo o valor e a importncia da sua participao
material na guerra, estabelecendo que o Brasil a nao que
marcha testa das demais Republicas da America do Sul.
No mesmo jornal, observa-se a ressonncia da tese de que o simbolismo poltico

da representao do Brasil por trs delegados seria um incentivo positivo para o Brasil e
a Amrica do Sul se alinharem s posies dos Aliados. Isso porque a permisso dessa
honra afastaria o pas da influncia alem, o que fica claro com a afirmao de O
Imparcial, de 29 de janeiro de 1919, de que razovel a deliberao tomada pelo
Conselho Superior de Guerra Inter-aliado, em virtude dos servios prestados pelo Brasil
causa dos aliados, impedindo que a kultur invadisse a America do Sul.
interessante notar que o debate da entrada do Brasil na Sociedade das Naes
estava inserido nas movimentaes das eleies presidenciais de 1919, entre o
oposicionista Rui Barbosa e o candidato oficial, Epitcio Pessoa, que acabou sendo
eleito em abril daquele ano. Como mencionado, tal contexto trouxe para a dimenso
interna os temas da participao brasileira na Conferncia de Paz e das diretrizes de
49
A poca. 10/01/1919. A posio do Brasil na Conferncia de Paz.
Pgina 147
poltica externa a serem seguidas pelo governo (GARCIA, 2006, p. 45). Se boa parte
das notcias desses trs jornais no incio de janeiro e fevereiro de 1919 enfatizavam o
reconhecimento e a honra do Brasil em sua atuao na Conferncia de Paz, as imagens
e representaes recortadas pelos jornais comeam a se modificar nos meses de abril e
maio, em razo tanto da decepo causada pelos resultados da Conferncia como das
influncias polticas e ideolgicas dada a proximidade das eleies.
Como enfatiza Garcia (2006), apesar do relativo xito na Conferncia de Paris, a
delegao brasileira sofreu ataques no Brasil, em particular pela mdia nacional. Com as
campanhas presidenciais e o lanamento da candidatura de Epitcio Pessoa, levada
Conveno pelos lderes dos principais Estados brasileiros (Minas Gerais, So Paulo,
Rio Grande do Sul, Pernambuco e Bahia)50, percebe-se que houve um aumento da
crtica performance brasileira em Paris, principalmente em O Imparcial. Isso se
explica pelo fato de que qualquer condenao s decises tomadas em Paris significaria
uma crtica ao Chefe da delegao, Epitcio Pessoa, figura que se tornara central para a
poltica interna do Brasil. Exemplo disso que alguns jornais comearam a criticar mais
intensamente o governo por ter, segundo eles, aderido a um acordo internacional que
transferia ao estrangeiro os atributos da soberania nacional e ratificava a diferenciao
entre potncias primeiras e secundrias no sistema internacional (GARCIA, 2006, p.
46).
Em conferncia de 4 de abril de 1919, na cidade de So Paulo, Rui Barbosa
teceu crticas poltica de cooperao do Brasil com os EUA, o que ficou conhecido
como O Caso Internacional. Denunciou ter sido vtima do que chamou de uma
srdida intriga internacional tanto no caso da escolha do Chefe da delegao brasileira
Conferncia de Paz como das eleies presidenciais daquele ano. No primeiro caso,
atacou veementemente Domcio da Gama, o qual teria excedido no uso do poder a ele
conferido para conseguir ter seu nome sugerido, em um primeiro momento, para chefiar
a delegao brasileira em Paris. No caso presidencial, Rui Barbosa criticou novamente
Domcio da Gama por suas atitudes ultra-americanas e pela estreita relao que
mantinha com os EUA, o que obstaculizava a eleio de um homem que no fosse
claramente reconhecido pelo governo norte-americano como um aliado no pas sul-
americano.
50
Correio da Manh (21/02/1919). Os leaders dos grandes Estados resolveram hontem levar
Conveno o nome do Sr. Epitcio Pessoa.
Pgina 148
Ademais, Rui Barbosa contestou a interpretao do Itamaraty de que, nessa

Conferncia, o pas havia alcanado a mais elevada posio internacional que o Brasil
at [ento] assumira entre as grandes naes (GARCIA, 2006, p. 63), o que j teria
acontecido, para ele, na sua Haia de 1907. Contradisse a verso oficial de que o Brasil
havia alcanado posio internacional de lder das pequenas naes na Conferncia de
Paz, uma vez que estava ligado aos EUA por uma poltica de protetorado:
Entre os Estados Unidos e o Imprio Britnico, nenhuma
tendncia nutro, que me levasse jamais a converter o Brasil no
protegido internacional desta ou daquela. No. O que eu
quereria, era ver a minha Ptria igualmente acatada por ambas,
mantendo para com as duas essa independncia, estritamente
observada, que as menores de todas as naes, as Blgicas e as
Suas, logram manter, quando o povo que exerce a
soberania. [...] Antes de amigo dos Estados Unidos, ou de
qualquer outra nao do mundo, amigo sou do Brasil. 51
Como avaliou Vinhosa (1990), no faz sentido a argumentao de Rui Barbosa a

respeito de uma intriga internacional, tampouco uma conspirao que envolvesse os
EUA. A guia de Haia no teria aceitado convite como Chefe da delegao brasileira
na Conferncia de Paz por questes de vaidade e de orgulho. Por exemplo, o convite a
Rui Barbosa teria sido feito aps aventado o nome de Domcio da Gama para o cargo.
Alm disso, os demais componentes da delegao j haviam sido escolhidos, sem a
anuncia do clebre jurista, e tinham colocao hierrquica equivalente dele. Por fim,
para aceitar o cargo, Rui Barbosa solicitava a substituio do Chanceler por outro que
no estivesse em desarmonia consigo, criando uma situao de ou ele ou eu a ser
decidida pelo Vice-Presidente Delfim Moreira. Quanto crtica s relaes com os
EUA, Garcia (2006, p. 63) ressalta que Rui Barbosa no era, em verdade,
antiamericano. Para este, no deveria haver um afastamento, pois o Brasil e os EUA
deveriam manter relaes de amizade entre iguais, sem se diminurem ou
desnaturarem.
Uma srie de outras crticas feitas por Rui Barbosa e seus simpatizantes estavam
relacionadas Liga das Naes e s diretrizes de poltica externa seguidas pelo governo,
com destaque para o artigo intitulado A Liga das Naes e a Soberania Nacional, de
03 de maio de 1919, publicado em O Imparcial. Conquanto o artigo se inicie
ressaltando a alta convenincia patritica de separarmos o estudo e o exame dos
problemas que affectam a nossa poltica internacional das questes apaixonadas
51
Rui Barbosa. O Caso Internacional (GARCIA, 2006, p. 46).
Pgina 149
levantadas em torno da sucesso presidencial52, so claras as crticas direcionadas

atuao do governo e de Epitcio Pessoa na organizao da Liga das Naes, como se
pode observar no seguinte trecho:
A aco do governo e do nosso eminente embaixador [Epitcio
Pessoa] affecta os maiores interesses nacionaes; no somente
os da gerao que est, actualmente, com a responsabilidade de
conduzir os destinos do Brasil, mas, por annos afra, os da
nacionalidade, definitivamente comprometidos no desastre
irreparvel, que nos est ameaando.
Aquele jornal sustenta que a Conferncia de Paz foi dominada pela oligarchia
das grandes potenciais na conduo dos trabalhos, restando aos demais pases a funo
de penetras. Critica a prepotncia com que as quatros grandes potncias europeias
arrolaram-se para si o direito de decidir os destinos das questes internacionais, como a
liquidao dos vencidos, os trabalhos da paz e a organizao definitiva da Sociedade das
Naes. Alm disso, condena o fato de os delegados brasileiros terem aceitado a
posio de potncias com interesses limitados, pois isso significaria uma clara
diminuio da dignidade nacional. Para O Imparcial, o Brasil teria, dessa maneira,
aceitado a superioridade da soberania de certas grandes potncias e o resultado disso
seria a condio inapelvel de penetras da Conferncia, sem capacidade de fazer
parte da tomada de decises substantivas.
Ao longo do referido editorial, revela-se uma evidente comparao entre a
performance de Rui Barbosa na Conferncia de Haia de 1907 e a atuao de Epitcio
Pessoa na Conferncia de Paz de 1919. Em primeiro lugar, destaca-se a bem sucedida
defesa de Rui Barbosa das noes de soberania nacional e de igualdade dos Estados em
Haia, como est expresso neste excerto:
Deante de uma tentativa de seleco das soberanas, nos
preliminares da segunda conferencia de Haya, o nosso
embaixador [Rui Barbosa] levantou o protesto vehementemente
das pequenas naes e obteve que as naes poderosas se
submetessem ao princpio da egualdade juridica das soberanias,
estabelecendo a fraternidade dos povos livres na base da
egualdade dos seus direitos politicos.53
A defesa principista, hbil e efetiva de Rui Barbosa colocada ao lado do

conformismo, da submisso s naes mais poderosas e da alienao dos direitos
soberanos do Brasil mantidos na gesto de Delfim Moreira e do Embaixador Epitcio
52
O Imparcial. 03/05/1919. A Liga das Naes e a Soberania Nacional.
53
Pgina 150
Pessoa. Para o jornal, na Conferncia de Paris de 1919, o Brasil teria abandonado no

apenas o princpio de igualdade entre os Estados, pedra angular que deveria nortear a
criao da Liga das Naes, mas tambm os seus direitos soberanos, o que est
expresso em:
[...] o nosso governo e o seu embaixador [Epitcio Pessoa]
abandonaram a defesa dos direitos da nossa soberania,
ameaados no contraste com os direitos soberanos das naes
mais poderosas. No abandonmos apenas o principio geral,
anteriormente imposto por ns em defesa da sociedade das
naes: largamos de mo at o nosso direito nacional, que, bem
defendido, teria transformando o big five em big six. 54
Tanto os delegados brasileiros como o O Imparcial avaliaram como principais

condicionantes da Conferncia de Paz a desigualdade e a poltica de poder das naes
mais poderosas. Contudo, enquanto na perspectiva da Chancelaria brasileira, o Brasil
logrou obter alguns frutos de seu limitado poder de barganha, aquele peridico
considerou que os delegados frente da misso brasileira aceitaram de forma passiva
tais condies e trouxeram para o pas terrveis compromissos. Para o editorial desse
jornal, manteve-se a distino entre soberanias de primeira e de segunda classe no
mbito da Liga das Naes, e, ademais, o Brasil teria aceitado representar, nessa
organizao, uma soberania subalterna:
Estabeleceu-se, portanto, uma sociedade das grandes e das
pequenas naes. Creou-se, pois, um rgo dirigente para essa
sociedade internacional, composto de uma minoria formada por
cinco grandes potncias e uma minoria de representantes
transitorios da poeira impalpvel das soberanias secundarias.
Nesse conselho, ns no somente abandonamos o principio,
que j defendemos da egualdade jurdica das nacoes
independentes entre si, como acceitamos a nossa classificao
entre os povos de soberanias subalterna.
Por esse motivo, o referido jornal declara que fomos muito adeante e
transferimos a esse rgo internacional, no qual temos apenas uma representao
inferior, certos attributos inalienaveis da soberania nacional 55. A renncia da soberania
nacional questionada, sobretudo, quanto incompatibilidade ante Constituio
brasileira do artigo 8o do Estatuto da Liga das Naes, o qual declara que o Conselho
promover a limitao dos armamentos dos pases. Critica a limitao das foras em
mar e terra, a legislao das indstrias de fabricao de munies de guerra e a criao
54
55
Pgina 151
de um eventual rgo internacional com funes executivas de Estado Maior. Alm da

dimenso militar, o artigo questiona o estabelecimento de um Tribunal permanente de
justia internacional, cuja competncia seria vaga e imprecisa. Segundo seu
entendimento a respeito do Estatuto, O Imparcial critica uma autoridade excessiva
da Liga das Naes, que poderia rever os tratados existentes (pelo artigo 19) e declarar
revogados todos os tratados existentes, interpretados como contrrios ao esprito da
Liga (artigo 20), excepto os que interessam s naes de soberania de 1 a classe (artigo
21)56.
Ao final, O Imparcial reprova explicitamente o desempenho de Epitcio
Pessoa no somente condenando-o por ter aprovado a Liga das Naes na forma de um
organismo internacional oligrquico, em que o Brasil teria apenas posio subalterna,
como tambm por ter condescendido em participar, de forma direta, nas engrenagens
do Conselho da Liga. A Sociedade das Naes seria, ademais, contrria Constituio
brasileira e estaria transferindo ao estrangeiro capacidades fundamentais da soberania,
como o poder decisrio sobre questes de suma importncia para o Estado e a
competncia de produzir e administrar armamentos no territrio nacional. Esses
argumentos esto claros na seguinte passagem do artigo:
Desse modo, o nosso embaixador no somente approvou o monstro
como condescendeu em participar da sua engrenagem [como membro
do Conselho da Liga]. Comprometteu-se num acordo internacional, que
fere de frente nossa Constituio e que faz mais transfere ao
estrangeiro attributos essenciaes da nossa soberania. Mas o
compromisso do Sr. Epitacio Pessoa, envolvendo a reviso e at a
abrogao da nossa carta constitucional (...).
Em resposta a essas condenaes, o governo brasileiro fez publicar no Jornal

do Commercio, de 06 de maio de 1919, artigo de Clvis Bevilcqua, consultor jurdico
do Itamaraty poca. Segundo Garcia (2006), nesse artigo, Bevilcqua defendeu o
princpio da autolimitao e buscou legitimar a aceitao, em teoria, das regras
internacionais que pudessem eventualmente criar restries soberania de um Estado.
Para ele, a reciprocidade entre as partes contratantes do Estatuto da Liga das Naes
seria a chave de fundamentao jurdica que justificaria a solidariedade do Brasil aos
Aliados no caso desse organismo internacional, o que pode-se observar em:
bem de ver que naes ciosas de sua dignidade no entrariam
para essa agremiao, por mais elevados que fossem os intuitos
visados, se tivessem de abdicar de sua soberania, de aceitar
56
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uma posio que as diminusse moral ou periodicamente. O

Brasil aceita, em benefcio da concrdia dos povos, os deveres
que a Liga impe, como os aceitam os Estados Unidos, a
Frana, a Inglaterra e todas das potencias que se congregaram
para criar obstculos guerra (GARCIA, 2006, p. 47).
Como analisado nesta seo, alguns dos argumentos e representaes oficiais

tiveram eco e foram reconhecidas, com certo grau de legitimidade, pelos jornais A
poca e O Imparcial. Foi ressaltado o elevado status brasileiro em poder se fazer
representar por trs delegados na Conferncia de Paz, em razo da honra de ser
reconhecido como uma nao independente e democrtica, e o seu pertencimento
Amrica do Sul, com um papel especial de lder e pioneiro. No entanto, verificou-se que
certas imagens e representaes no tiveram ressonncia na mdia nacional e foram at
mesmo contestadas. Esse o caso do questionamento do xito da delegao brasileira
nessa Conferncia, descrita como uma oligarquia das grandes potncias, em que o
Brasil participou como penetra e nao subalterna. A imagem de Epitcio Pessoa
foi particularmente sombreada por crticas ao seu desempenho na organizao da Liga
das Naes, que resultou em um rgo supranacional governado pelas grandes potncias
e com amplas e vagas competncias, que chegaria a atentar contra o direito inalienvel
de soberania nacional.
4. CONSIDERAES FINAIS: DIFERENAS E APROXIMAES
A Europa depois do Tratado precisava ser vista de forma pessimista. Conforme

enfatizou Keynes (2002), o Tratado de Paz no continha qualquer disposio referente
reabilitao econmica da Europa, em particular a restaurao das finanas
desordenadas da Frana e da Itlia, ao ajuste entre os prprios aliados e os sistemas do
Velho e do Novo Mundo. O Conselho dos Quatro no se preocupou com esses temas,
mas sim com outros - Clemenceau queria esmagar a economia do inimigo, Lloyd
George conseguir um acordo para levar consigo a Londres, e exibi-lo durante uma
semana, Wilson nada fazer que no fosse justo e correto. um fato extraordinrio, mas
o problema econmico fundamental de uma Europa esfomeada que se desintegrava
diante dos seus olhos era a nica questo para a qual foi impossvel provocar o interesse
dos Quatro (KEYNES, 2002, p. 157).
Pgina 153
Nesse contexto, na perspectiva da Chancelaria brasileira, apesar da percepo de

um ambiente hostil, em que as pequenas naes no tinham mais que a finalidade de
atribuir uma aparncia liberal Conferncia de Paz, o Brasil buscava deixar registrado o
seu protesto contra a velha diplomacia e a sua posio em defesa dos interesses das
potncias menores. Exemplo disso foi a defesa da tese do no-reconhecimento nem de
grandes nem de pequenas potncia, com base no argumento de que, ainda que os
interesses dos pases fossem desiguais, as soberanias deveriam ser consideradas iguais.
A estreita cooperao com os EUA no representaria mais do que os frutos da poltica
de aproximao, tradicional ao Itamaraty (GARCIA, 2006, p. 74), mas sem implicar
qualquer aspecto de subordinao ou dependncia. Contudo, tais entendimentos no
deixaram de ser contestados pelos que acreditavam que o Brasil mantinha relaes de
vassalagem com os EUA e que havia abandonado as pequenas potncias ao se deixar
ingressar no clube fechado do Conselho da Liga.
Para o Itamaraty, o Brasil obteve conquistas importantes e saiu da Conferncia
de Paz com uma posio de elevado renome na Europa e nos EUA, o que refletia o fato
de o pas estar sendo reconhecido em seus esforos e sacrifcios e, por isso, estarem
sendo concedidas as recompensas materiais e simblicas devidas. Exemplo disso seria a
possibilidade de uma nao sul-americana se ver representada por trs delegados em
uma Conferncia em que se discutiram, essencialmente, questes do Velho Mundo.
Com efeito, as consideraes de prestgio no so negligenciveis para motivar a
participao do Brasil na Liga das Naes, uma vez que, por ter participado na Primeira
Guerra Mundial junto aos aliados, o pas tornou-se membro fundador da Liga das
Naes, iniciando-se, destarte, na prtica do multilateralismo poltico e universal e de
todas as novidades que isso trazia (SANTOS, 2003, p. 89). Para um pas que, at esse
momento, havia participado apenas dos fruns internacionais das Conferncias
Panamericanas e da Conferncia de Haia de 1907, a indicao como membro no
permanente do Conselho da Liga no seu primeiro ano de funcionamento, sendo reeleito
continuamente at 1925, constituiu considervel gesto de prestgio poltico.
Tais imagens de crescente prestgio interno e externo, encontraram ressonncia
na mdia nacional, em especial o tema do nmero de delegados que caberia ao pas, isto
, o de seu status na Conferncia de Paz. De acordo com A poca, essa ascenso na
escala das potncias no foi conseguida como uma recompensa pelo auxlio blico
oferecido, conforme a perspectiva oficial, mas teria sido uma honra concedida ao Brasil
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pela sua condio de pas independente e democrtico no continente sul-americano. No

entanto, essas imagens e representaes projetadas pelos jornais comeam a se
modificar com o avano das negociaes e o aumento da desiluso causada pelos seus
parcos resultados alcanados, assim como pelas influncias polticas e ideolgicas dada
a proximidade das eleies de 1919 e a candidatura de Epitcio Pessoa.
Tanto os delegados brasileiros como os jornalistas de O Imparcial
consideraram assimtricas as condies dos trabalhos da Conferncia, criticando a
incompatibilidade disso com o princpio orientador da igualdade entre as naes.
Entretanto, ao passo que, para a Chancelaria brasileira, o pas teria conseguido obter
algumas vitrias a partir de seu limitado poder de barganha, O Imparcial avaliou os
delegados frente da misso brasileira, em particular Epitcio Pessoa, como pouco
engenhosos e submissos aos mandos da oligarquia das grandes potnciais, vinculando o
Brasil a compromissos que alienavam os seus direitos soberanos. Para esse jornal, o
Brasil teria trado no apenas o princpio de igualdade entre os Estados, mas tambm os
seus direitos soberanos, aceitando a superioridade da soberania de certas grandes
potncias e a condio subalterna de pas sul-americano. Outra manifestao dessa
submisso seriam as atitudes ultra-americanas e a estreita relao mantida entre Brasil
e EUA pela Chancelaria de Domcio da Gama. As crticas ao desempenho do Brasil em
Paris inserem-se, por fim, no contexto de comparao entre a performance de Rui
Barbosa na Conferncia de Haia de 1907 e a atuao de Epitcio Pessoa na Conferncia
de Paz de 1919, uma vez que esses dois estadistas estavam concorrendo s eleies
presidenciais de 1919.
Conquanto parea evidente, na perspectiva presente, a importncia da entrada do
Brasil na Liga das Naes, as diferentes representaes desse acontecimento como
recompensa pelo esforo na Primeira Guerra Mundial, honra decorrente da condio de
nao sul-americana independente e democrtica ou submisso a um arranjo das
grandes potncias demonstram que no se tratava de tema inclume a controvrsias. Ao
contrrio, constituiu tpico reincidente nos documentos oficiais e nas primeiras pginas
dos jornais pesquisados, em que se pode observar que diplomatas e jornalistas estavam
imbudos da ideia de que se tratava de um assunto crucial para aquele momento
histrico em que se desenrolavam profundas transformaes polticas, econmicas e
sociais no mundo. Igualmente, ambos convergem quanto percepo de um aumento da
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projeo internacional no Brasil na esteira da Conferncia de Paz e das visitas

internacionais realizadas por Epitcio Pessoa.
Essas questes obtm maior significado quando se atenta para o contexto
histrico vivido pela diplomacia e pela elite brasileira naquele momento. Como destaca
Santos (2003, p. 89), fazer parte da Liga das Naes representava uma oportunidade
nica para o Brasil reforar seu status internacional, contando com o aval das grandes
potncias, e ampliar sua esfera de atuao, saindo dos parmetros do americanismo e
lanando-se em um empreendimento extracontinental. A atuao brasileira na Liga
sustentava-se, ainda, em um universo de ideias e de crenas da elite nacional a respeito
de insero internacional do Brasil: o pas era visto como uma nao solitria e isolada
dentro da Amrica do Sul, cercada de vizinhos combativos e, tendo em vista esse
contexto, o Brasil estaria destinado a buscar um lugar ao sol no concerto das grandes
potncias (SILVA, 1998, p. 150). A participao brasileira na Liga significou, desse
modo, um breve interregno universalista, ainda que baseado em concepes do realismo
poltico, e reforou o prestgio internacional de que o pas j desfrutava, em razo de
atributos nacionais, de consolidada tradio diplomtica e do fato de ter sido o nico
pas da Amrica do Sul a participar militarmente da Primeira Guerra Mundial.
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Pgina 158
DA HESITAO AFIRMAO: A POLTICA EXTERNA

BRASILEIRA PARA A REGIO PLATINA NA 2 CHANCELARIA
57
DE PAULINO JOS SOARES DE SOUZA (1849-1853)
Hugo Freitas Peres

Diplomata. Mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia e
graduado em Relaes Internacionais no Centro Universitrio Curitiba.
57
Relaes Exteriores.
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INTRODUO
Desde a independncia at meados do sculo XIX, o Estado imperial brasileiro

encontrava-se em situao delicada. Internamente, o dissenso entre grupos polticos que
defendiam a centralizao e a descentralizao dificultava o processo decisrio. Aps o
episdio de Sete de Abril, a monarquia passou por uma crise de legitimidade e os
governos regenciais deram incio a processo de descentralizao, que chegou a ser
denominado de experincia republicana. Durando quase uma dcada, essa
experincia redundou em uma srie de revoltas regenciais, que em alguns casos
proclamaram regimes republicanos e originaram projetos secessionistas,
comprometendo seriamente a integridade territorial do Imprio. No havia no pas
atividade econmica que promovesse um mnimo de integrao entre as provncias ou
que propiciasse ao governo central rendas suficientes para manter aparato repressivo no
amplo territrio nacional. Some-se a isso a dificuldade de se elevarem as tarifas
aduaneiras, devido vinculao do Brasil a uma srie de tratados comerciais com as
potncias europeias.
Esse estado de fraqueza e de desorganizao repercutia nas relaes exteriores
do Imprio. O Brasil tornou-se Estado independente sob o jugo da presso inglesa,
especialmente em questes relativas ao comrcio e ao trfico internacional de escravos.
No entorno regional, as dificuldades na Guerra da Cisplatina e a subsequente crise
poltica imperial traduziram-se em postura de imobilismo. Entretanto, ao tergiversar
quanto imposio de seus interesses, o Brasil perdia poder relativo e via-se
crescentemente ameaado pelo expansionismo da Confederao Argentina, que desde o
final da dcada de 1820 era liderada por Juan Manuel Rosas, chefe poltico infenso ao
Imprio brasileiro, de tendncias despticas e expansionistas. Rosas patrocinava uma
guerra civil no incipiente Estado uruguaio e recusava-se a reconhecer a independncia
do Paraguai. Caso ele fosse exitoso em seu projeto de reunificar o espao territorial do
Vice-Reino do Rio da Prata, o Brasil no s perderia acesso provncia de Mato
Grosso, devido ao fechamento da navegao internacional na bacia do rio da Prata, mas
tambm corria srio risco de perdas territoriais e ficaria impossibilitado de formar
alianas regionais para conter o vizinho ao sul. O desequilbrio de poder no Cone Sul
ameaava, portanto, a prpria consolidao do Estado imperial.
Pgina 160
Em meados do sculo XIX, essa situao foi revertida por uma srie de medidas
internas e externas, que, primeiramente, propiciaram o fortalecimento do aparato estatal
brasileiro e, em seguida, contiveram a Confederao Argentina e consolidaram a
independncia dos Estados platinos menores. Paulino Jos Soares de Souza, o Visconde
do Uruguai, participou ativamente desses dois processos. Na dcada de 1830, ele foi um
dos lderes do Regresso Conservador, movimento que articulou a centralizao poltica
e o fortalecimento do Estado brasileiro. Nos anos decisivos de 1849 a 1853, Paulino
esteve frente do Ministrio dos Assuntos Estrangeiros, de onde traou novos rumos
para a poltica externa brasileira. A poltica do imobilismo deu lugar de intervenes,
que foi praticada de forma autnoma e eficiente. Paulino cuidou de afastar ingerncias
estrangeiras e, por meio da formao de alianas regionais, assegurou a independncia
do Uruguai e o predomnio da influncia brasileira, articulou a derrubada de Rosas e
estabeleceu princpios que at no perodo republicano orientaram a definio das
fronteiras brasileiras. Seguindo viso realista das relaes internacionais, o Visconde do
Uruguai foi exitoso em estabelecer na regio platina um equilbrio de poder favorvel
ao Brasil, legando para o acervo diplomtico nacional princpios e diretrizes que
transcenderam o perodo imperial.
1. FORMAO DO TABULEIRO GEOPOLTICO NA REGIO PLATINA
Nas duas primeiras dcadas do sculo XIX, as independncias do Brasil e das

repblicas americanas em relao a suas metrpoles portuguesa e espanhola formaram
um sistema internacional na bacia do Rio da Prata marcado pela rivalidade, exacerbada
pelo ainda inconcluso processo de formao dos Estados nacionais. Brasil, Provncias
Unidas do Rio da Prata, Uruguai e Paraguai eram os atores desse sistema, cuja dinmica
era tambm influenciada por potncias externas, principalmente Frana e Gr-Bretanha.
A interao entre esses quatro Estados sul-americanos foi decisiva no s para a
realizao dos objetivos externos, mas tambm para a definio de seus processos
polticos internos, de modo que as relaes regionais se configuraram como rea
prioritria de atuao aps a emancipao poltica.
Para se compreender a dinmica das relaes platinas no sculo XIX,
importante considerar a atuao de potncias externas na regio. Em plena era do capital
e dos imprios, Gr-Bretanha e Frana conseguiam projetar sua influncia nas questes
Pgina 161
platinas, mas sem chegar a exercer controle sobre os pases sul-americanos. As

potncias europeias intervinham para tentar assegurar seus interesses econmicos, como
no caso da ao contra Rosas nas dcadas de 1830 e de 1840 cujo resultado, todavia,
foi contrrio ao esperado , e, em alguns casos, interesses polticos, como quando da
mediao britnica na Guerra da Cisplatina ou das presses sobre o Brasil para a
supresso do trfico de escravos. Aps as independncias latino-americanas, os vnculos
comerciais e financeiros com a Gr-Bretanha tenderam a estreitar-se, na medida em que
tradings inglesas dominaram o comrcio, enquanto uma aristocracia rural criolla,
dependente de financiamentos britnicos, assenhoreou-se do poder poltico nacional. No
Imprio do Brasil a situao era semelhante, com a ascendente influncia da Gr-
Bretanha no novo pas independente (TORRES, 2011, p. 54). Ainda assim, mesmo que
com margem de manobra reduzida, eram os pases da regio capazes de determinar sua
prpria histria.
Os processos de independncia das repblicas platinas e do Brasil, a despeito do
condicionamento europeu comum, assumiram dinmicas distintas, o que influenciou por
dcadas o sistema regional. Destoando do Hemisfrio republicano, no Brasil se instalou
uma monarquia escravocrata que logrou preservar a unidade do territrio colonial. A
existncia de vnculos econmicos entre as regies, a implantao de um aparato
poltico-administrativo quando do traslado da Corte portuguesa e a legitimidade criada
pela manuteno do regime monrquico sob a mesma Casa Real fizeram que o processo
de independncia do Brasil fosse marcado pela continuidade, preservando-se o pas dos
traumas inerentes s rupturas. A implicao desse processo na poltica externa foi a
manuteno, at 1831, dos objetivos geopolticos portugueses em relao bacia do
Prata: em primeiro lugar, assegurar a livre navegao dos rios que compunham o
esturio platino, para garantir o acesso provncia de Mato Grosso, ento tenuamente
ligada por terra ao governo do Rio de Janeiro; em segundo, anexar a Banda Oriental,
ocupada em 1817 e transformada em Provncia Cisplatina em 1821 (DORATIOTO,
2008, p. 219).
Diferentemente do que ocorrera no espao colonial portugus, no processo de
independncia da Amrica Espanhola prevaleceram fatores de ruptura e de
desagregao. No caso especfico do Vice-Reino do Rio da Prata criado em 1776
devido, em parte, aos conflitos regionais com a colnia portuguesa , seu centro
econmico e administrativo, Buenos Aires, no conseguiu manter a integridade
Pgina 162
territorial aps a desvinculao poltica da Espanha. A burguesia mercantil buenairense,

que tinha no porto dessa cidade o epicentro de seu poder, no conseguiu unificar, sob
sua hegemonia, as economias das demais provncias do antigo Vice-Reino, a ponto de
construir um mercado nacional (DORATIOTO, 1998). Em consequncia, na primeira
metade do sculo XIX, o processo de formao das unidades nacionais se
consubstanciou na disputa entre dois projetos antagnicos: de um lado, o unitarismo da
elite portenha, que almejava restabelecer a integridade territorial do Vice-Reino do
Prata; de outro, as oligarquias regionais, que defendiam ideias nacionalistas e
federativas e resistiam s tentativas de unificao.
No Paraguai, aps quase trezentos anos de vida colonial diferenciada, j se
havia desenvolvido uma nacionalidade prpria. As iniciativas de Buenos Aires para
submeter a provncia fracassaram, e, no Congresso Geral paraguaio de 1813, a
independncia de facto do pas foi afirmada, quando se decidiu substituir a designao
do Paraguai de provncia para Repblica embora a independncia formal s viesse a
ser proclamada em 1842. O Estado paraguaio tornou-se ator peculiar no sistema
regional. Em meio a conflitos envolvendo uruguaios, buenairenses, correntinos,
entrerrienses e rio-grandenses, o governo desptico de Jos Gaspar Rodriguez de
Francia (1814-1840) decidiu isolar o pas para preservar sua independncia, seguindo
um modelo de desenvolvimento autrquico. O isolamento paraguaio s seria mitigado a
partir da dcada de 1840, quando Carlos Antonio Lopez passou a promover reformas
internas e a buscar reconhecimento externo.
A partir de 1828, um quarto Estado integrou o tabuleiro geopoltico platino. O
Uruguai se constituiu em nao independente aps a guerra entre o Imprio e as
Provncias Unidas. O territrio da Banda Oriental era disputado entre portugueses e
espanhis desde o sculo XVII, mas, por meio do Tratado de Badajoz (1801), sua posse
foi atribuda Espanha. Quando se iniciaram os processos de independncia das
repblicas platinas, a Banda Oriental abrigava importantes contingentes espanhis, de
modo que Buenos Aires passou a oferecer auxlio ao lder Jos Gervasio de Artigas, que
defendia um projeto republicano e federalista para as Provncias Unidas do Rio da Prata.
Diante do contexto de instabilidade, com os objetivos de conter as incurses artiguistas
em territrio brasileiro, de estender as possesses territoriais at as margens do Rio da
Prata e de impedir o domnio da Banda Oriental pelas Provncias Unidas, que
declararam a independncia no Congresso de Tucumn, em 1816, nesse ano o Prncipe
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Regente D. Joo ordenou a ocupao do territrio, que foi formalmente incorporado ao

ento Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, em 1821, com a designao de
Provncia Cisplatina.
Havendo tnues vnculos econmicos e sociais da nova provncia com o restante
do pas, no tardou para que se iniciasse no territrio cisplatino uma luta contra a
dominao brasileira, com o apoio decisivo de Buenos Aires. Quando, em 1825, o
Congresso das Provncias Unidas aprovou a incorporao do territrio, D. Pedro I
declarou-lhes guerra. Embora necessria para manter o equilbrio platino, uma vez que
no se poderia deixar o controle de toda a bacia fluvial sob a autoridade de um s pas, a
Guerra da Cisplatina foi poltica, econmica e militarmente desastrosa para os dois
pases envolvidos. Sem que o Brasil ou as Provncias Unidas tivessem condies de
decidir a guerra, a conflagrao estendeu-se at 1828, quando, com a intermediao da
Gr-Bretanha, os contendores concordaram em criar um pas independente,
preservando-se o carter internacional e a livre navegao do Rio da Prata.
A Guerra da Cisplatina inaugurou um perodo de crise e de transio na poltica
externa brasileira para o Prata, marcado por indefinies tticas e estratgicas, que se
estendeu at o final da dcada de 1840. Com efeito, de 1828 a 1849, diante da guerra
civil uruguaia e do fortalecimento da Confederao Argentina sob a liderana
autocrtica de Juan Manuel Rosas, o Imprio adotou uma postura de neutralidade
(CERVO; BUENO, 2008, p. 109). Embora as intervenes de Frana e Inglaterra contra
Rosas e Oribe permitissem maior retrao do Brasil naquele momento, o que facultava
ao pas concentrar recursos na resoluo dos problemas internos, sua projeo regional
tendia a retrair-se, abrindo espao para a Confederao Argentina.
O governo de Rosas conseguiu compatibilizar o predomnio portenho com a
autonomia das provncias argentinas, em arranjo viabilizou a implementao de uma
poltica externa ativa na regio. Rosas no s continuou a negar o reconhecimento da
independncia paraguaia, como tambm passou a intervir na poltica interna uruguaia,
por meio do apoio ao blanco Manuel Oribe contra o governo do colorado Fructuoso
Rivera, que contava com o apoio da Frana. Os trs principais objetivos da poltica
exterior rosista eram contrrios aos interesses brasileiros: a incorporao do Uruguai; a
neutralizao da poltica imperial no Prata; e o impedimento do acesso ao rio Paran
navegao internacional (CARVALHO, 2002, p. 66). Em 1838, a Frana imps um
bloqueio ao porto de Buenos Aires que implicou prejuzo s exportaes brasileiras de
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acar. No ano seguinte, iniciou-se a Guerra Grande uruguaia (1839-1851). Diante

desses conflitos, que comprometiam seriamente os interesses do Brasil, o governo
imperial manteve posio de estrita neutralidade (CERVO, 1981,p. 46).
O imobilismo que marcou a poltica externa brasileira nesse perodo decorria da
instabilidade interna, conquanto tambm influsse a indefinio doutrinria da elite
poltica imperial. De 1831 a 1837, o Brasil foi governado por regentes que colocaram
em execuo um projeto descentralizador. Nessa fase de experincia republicana, a
atribuio de maior autonomia s provncias em parte devido s baixas tarifas de
importao estabelecidas no tratado comercial de 1827 com a Inglaterra ocasionou
uma srie de rebelies regenciais. A mais sria delas, a Revoluo Farroupilha (1835-
1845), chegou a proclamar a independncia e a instalar um governo republicano no Rio
Grande do Sul, representando ameaa integridade territorial do pas.
Os reflexos desse perodo repercutiram, na poltica externa brasileira, para alm
da fase das regncias. Mesmo depois de iniciada a crtica descentralizao, a partir de
1837, que levaria ao Regresso conservador da dcada de 1840, as diretrizes da conduta
diplomtica imperial para a regio platina permaneceram indefinidas. Essa situao
ilustrada pela polarizao do debate parlamentar: enquanto Limpo de Abreu reprovava a
omisso do pas diante das intervenes francesas no Prata, advogando maior ativismo,
Moura Magalhes recriminava a incapacidade governamental, propondo o isolamento
(CERVO, 1981, p. 45). indefinio doutrinria deve-se associar a alta rotatividade na
Secretaria dos Negcios Estrangeiros para explicar a falta de coerncia da poltica
platina brasileira entre 1831 e 1849: nesse perodo, sucederam-se nada menos que 27
titulares na pasta (TORRES, 2011, p. 15).
Deve-se destacar, todavia, que no breve espao de tempo de 8 de junho de 1843
a 2 de fevereiro de 1844, a primeira gesto de Paulino Jos Soares de Souza frente da
Secretaria dos Negcios Estrangeiros marcou uma inflexo na poltica externa at ento
implementada pelo Imprio, adotando-se a linha de ao proativa que seria retomada em
1849. Antes de Paulino assumir a Pasta, houve uma fracassada tentativa de firmar-se
com Rosas Tratado de Aliana Defensiva e Ofensiva, proposto pelo prprio lder
argentino em 1843, mas cuja ratificao foi por ele recusada, depois que as
circunstncias que haviam motivado a proposta de aliana ameaa de interveno
anglo-francesa e sublevao de Corrientes foram afastadas (DORATIOTO, 2008, p.
225). O tratado de aliana constitua, na verdade, uma estratgia para ganhar tempo,
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afastando o Imprio das questes platinas at que Oribe dominasse a campanha e

cercasse Montevidu. Uma vez atingidos esses objetivos, a composio com o Rio de
Janeiro tornou-se prescindvel, e Rosas recusou-se a ratificar o tratado. Essa atitude
fortaleceu a percepo dos dirigentes imperiais de que Rosas no era confivel e
pretendia reunificar o espao territorial do Vice-Reino do Rio da Prata.
Paulino foi chamado Chancelaria porque a posio de neutralidade parecia no
mais assegurar os interesses nacionais. A situao de instabilidade e a perspectiva de
que Rosas intencionava anexar pelas armas o Uruguai, o Paraguai e, eventualmente, os
territrios que integravam o Vice-Reino do Rio da Prata levaram o Visconde do
Uruguai a esboar uma primeira reao para contra-arrestar o governador de Buenos
Aires. No perodo de menos de 8 meses em que permaneceu nos Negcios Estrangeiros,
ele organizou a Misso Pimenta Bueno, que reconheceu a independncia paraguaia e
firmou uma aliana bilateral antirrosista, lanando as bases para a negociao de um
futuro Tratado de Limites, Amizade e Comrcio. Entretanto, em fevereiro de 1844, a
convocao de um gabinete liberal pelo Imperador levou destituio de Paulino e ao
abandono das aes por ele encetadas (TORRES, 2011, p. 31). At a segunda gesto de
Paulino na Secretaria dos Negcios Estrangeiros (1849-1853), o Brasil manteria baixo
perfil no tabuleiro das relaes platinas.
Desse modo, no final da dcada de 1840, o quadro geopoltico platino
caracterizava-se pela instabilidade, agravada por intervenes estrangeiras e pela
ameaa de estabelecimento de uma hegemonia argentina. A Confederao Argentina
praticava uma poltica externa revisionista que, na percepo da elite imperial, visava a
reunificar o Vice-Reino do Rio da Prata e a impedir o livre acesso aos rios platinos. O
Paraguai era reconhecido como Estado apenas pelo Brasil e buscava garantir sua
independncia frente ameaa argentina, mas carecia de um aliado para tanto. Nessas
condies, ele era um potencial trunfo estratgico do Imprio, que, no entanto, relutava
em romper com sua poltica de neutralidade. J o Uruguai estava enfraquecido por uma
prolongada guerra civil e tinha sua soberania ameaada pela Confederao Argentina.
A necessidade de assegurar os interesses nacionais impunha mudanas poltica
externa brasileira, que desde 1828 se retrara e carecia de doutrina coerente. O
fortalecimento do Estado imperial, ao longo da dcada de 1840, e a segunda gesto de
Paulino de Souza na Secretaria dos Negcios Estrangeiros conformariam a poltica
externa s necessidades de defesa dos interesses brasileiros no Prata, definindo uma
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linha de ao diplomtica que elevaria a posio regional do Brasil e consolidaria uma

tradio diplomtica nacional.
2. PAULINO JOS SOARES DE SOUZA E O REGRESSO CONSERVADOR
No dizer de Justiniano Jos da Rocha, jornalista e poltico do Imprio, o

Regresso era a defesa e a justificativa do princpio conservador o perodo de reao
que se seguiu ao de ao e antecedeu o de transao. Para se compreender o
movimento denominado Regresso conservador, portanto, necessrio remeter-se ao
perodo de ao que lhe precedeu e o tornou necessrio aos olhos da elite poltica
imperial. Eminente integrante dessa elite, Paulino Jos Soares de Souza foi um dos
mentores do Regresso. Ele iniciou sua carreira poltica na conturbada dcada de 1830 e
colheu da experincia republicana a lio de que a descentralizao poltica, naquele
momento, poderia comprometer a unidade do Imprio e agravar suas vulnerabilidades
externas. Por isso, Paulino desenvolveu as justificativas ideolgicas da centralizao e
ajudou a elaborar o arcabouo legal que consolidaria o Estado imperial nas dcadas de
1840 e de 1850.
Nos primeiros anos da dcada de 1830, o fortalecimento da ideologia liberal que
animara a elite poltica brasileira na luta contra Portugal e contra o autoritarismo de D.
Pedro I fundamentou uma srie de aes em favor da descentralizao do poder poltico.
Em agosto de 1831, a lei que criou a Guarda Nacional, uma forma de milcia civil
regionalizada, tambm reduziu ao mnimo as foras regulares do Exrcito. No ano
seguinte, o Cdigo de Processo Criminal atribuiu aos juzes de paz, eleitos nas
localidades, funes policiais e judicirias, o que implicou o fortalecimento dos chefes
locais. A mais importante das legislaes descentralizadoras, o Ato Adicional de 1834,
extinguiu o Conselho de Estado e criou Assembleias Legislativas Provinciais com
amplos poderes, que na prtica subordinaram o municpio provncia (BASILE, 2009,
p. 81). Essas medidas acentuaram as rivalidades regionais e impediram
encaminhamento delas pela via institucional, dando origem a uma srie de rebelies
provinciais conflitos internos s elites, que em alguns casos se tornaram revoltas
populares. Elas desestabilizaram o Estado imperial e chegaram a colocar em xeque a sua
integridade territorial.
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Foi nessa poca de mudanas e de revolues que Paulino iniciou sua vida
poltica. Filho de me francesa e de pai brasileiro, ele cresceu em um ambiente familiar
marcado pela experincia da Revoluo Francesa. Em 1823, presenciou a revoluo da
Independncia na provncia do Maranho, de l saindo para Coimbra, onde iniciou seu
curso jurdico. Em Portugal, fez amizade com Honrio Hermeto Carneiro Leo, futuro
Marqus do Paran, que no Brasil o aproximou da elite poltica imperial. A ela Paulino
integrou-se definitivamente, em 1833, quando se casou com a cunhada de Rodrigues
Torres, ento Ministro da Marinha e futuro Visconde de Itabora (SOUZA, 1944, p. 44).
Contando com boas relaes polticas, Paulino tornou-se, em 1836, presidente da
Provncia do Rio de Janeiro e, a partir de 1837, eleito para a Assembleia Legislativa
Geral, passou a ser um dos principais articuladores do Regresso.
O antecedente de revolues e a homogeneidade ideolgica da elite oitocentista
brasileira em favor de um Estado centralizado, combinados com formao clssica
fundamentada nas teorias de Guizot, Montesquieu, Tocqueville, Locke e Bentham,
concorreram para que o pensamento de Paulino adquirisse substrato realista, alimentado
pelas duas principais vertentes do iderio conservador: a ordem e a civilizao
(CARVALHO, 2008,). Atravs desse prisma, ele identificou as consequncias
perniciosas da descentralizao poltica no Brasil e passou a combat-la. Paulino
criticou a anarquia administrativa que sobreveio ao Ato Adicional, argumentando que a
forma como se deu a colonizao no Brasil, sempre com a precedncia e a
predominncia do governo central sobre o local, em muito diferia daquela que
caracterizou a Amrica inglesa, de modo que era v a tentativa de estabelecer governos
regionais autnomos no pas: O self-government no um talism de que possa usar
quem queira. O self-government o hbito, a educao, o costume. Est na tradio, na
raa, e quando faltam essas condies, no pode ser estabelecido por leis (Visconde do
Uruguai, apud SOUZA, 1944, p. 76).
O fracasso da experincia republicana catalisou o Regresso. Joaquim Nabuco
(apud TORRES, 1968, p. 54) assim descreve as origens do pensamento conservador:
O desastre fora completo. Se a Maioridade no resguardasse a nao

como um parapeito, ela ter-se-ia despenhado no abismo. A unidade
nacional, que se rasgara em 1835 pela ponta do Rio Grande do Sul,
ter-se-ia feito toda pedaos. A experincia foi to esmagadora que a
opinio republicana de 1831 tinha desaparecido em 1837 da face do
pas, como desaparecera em Frana depois do Terror.
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Comeou a estruturar-se, no final da dcada de 1830, o consenso acerca da

necessidade de reduzir-se a margem de conflito no interior da elite poltica, que estava
alarmada com a anarquia vivenciada no perodo regencial. Foi o medo da subverso da
ordem o principal vetor da homogeneizao ideolgica da elite poltica no Segundo
Reinado, o mbil do estabelecimento do tempo saquarema e o fator subjacente aos
rumos doravante seguidos pela poltica imperial (BASILE, 2009). Desse modo, o
Regresso constituiu um movimento poltico de desmantelamento de muitas das obras do
perodo regencial, com o objetivo de dotar o governo central dos instrumentos de
represso e de controle capazes de assegurar o progresso dentro da ordem.
medida que se estabelecia o consenso pela reverso das leis
descentralizadoras, Paulino ascendeu no cenrio poltico nacional.
Paulino ficou ao lado de seus amigos Vasconcelos, Honrio e

Rodrigues Torres, e, desde a votao do voto de graa, em maio de
1837, rompeu com o governo. Na formao do partido [conservador],
ele nada influiu; limitou-se a seguir os seus amigos mais ntimos. No
entanto, ser ele o escolhido para dar ao partido a feio poltica que o
caracterizar para sempre. De 1837 a 1853, nos momentos decisivos,
Paulino aparecer como orientador ou como o responsvel pelos atos
do partido. Em 1837, interpreta o Ato Adicional, de acordo com o seu
pensamento, enunciado desde 1835 na Assembleia Provincial do Rio
de Janeiro antes, portanto, da existncia do partido; em 1841,
reforma o Cdigo do Processo Criminal, e, ainda que o projeto da
reforma tenha sido apresentado por Vasconcelos, foi orientado nas
concluses a que chegou uma comisso nomeada justamente para
estudar as lacunas do Cdigo; como ministro [da Justia] em 1841,
Paulino quem defende o projeto de Vasconcelos, quem o modifica,
adapta, regulamenta e executa; em 1842, no poder, reage com energia,
contra o esprito da insubordinao, consolidando o prestgio do
governo central; de 1846 a 1848, quando o partido conservador morria
asfixiado pela presso dos liberais dominantes, ele quem dirige a
reao na Cmara, derrubando os ltimos ministrios liberais, e, em
1850, como ministro dos Estrangeiros, d poltica internacional do
Imprio a sua feio definitiva (SOUZA, 1944, pp. 65-66).
As medidas regressistas foram exitosas em seus objetivos de centralizar o poder

imperial e de pacificar o pas. A Lei Interpretativa do Ato Adicional, de 1840, esvaziou
os poderes das Assembleias Provinciais e colocou a polcia judiciria sob o controle do
Poder Executivo central. No mesmo ano, a antecipao da maioridade de D. Pedro II
assegurou maior legitimidade ao governo central e s medidas que se seguiriam. Em
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1841, a restaurao do Conselho de Estado reforou a capacidade decisria do Imprio,

enquanto a Lei de Reforma do Cdigo do Processo Criminal fortaleceu o chefe de
polcia, em detrimento da autoridade municipal, o juiz de paz, centralizando toda a
estrutura judiciria e policial do Imprio e aumentando o poder de represso do governo
central. Finalmente, em 1848 foi sufocada a Revolta da Praieira, a ltima das rebelies
provinciais do Imprio.
O Regresso contrapunha-se no s ao liberalismo poltico, mas tambm ao
liberalismo econmico. Essa faceta do iderio conservador gerou implicaes nas
relaes exteriores do Imprio. A crtica aos tratados livre-cambistas ganhou
ressonncia, propondo-se, no lugar deles, tarifas alfandegrias elevadas. Desde 1827, a
poltica comercial e a arrecadao alfandegria do Imprio encontravam-se prejudicadas
por um sistema de tratados que fixava em 15% a tarifa mxima sobre importaes. O
principal empecilho para a ruptura com esse sistema era o tratado comercial com a Gr-
Bretanha, que expirou em 1842, mas, devido a uma de suas clusulas, s deixaria de
viger dois anos aps a denncia.
Desde a Independncia, o dficit crnico da balana comercial brasileira
impunha pesado nus s contas externas. O diferencial entre importaes e exportaes
era financiado com emprstimos externos, o que fortalecia o papel dos banqueiros
ingleses no Brasil (CARVALHO, 1959, p.158). O movimento que levou no
renovao do tratado comercial de 1827 e ao enfrentamento dos interesses ingleses
iniciou-se em discursos no Parlamento, que desde a dcada de 1830 desenvolveu
progressiva conscincia do inconveniente representado pelo sistema de tratados:
concesses excessivas; impossibilidade de estabelecer a reciprocidade entre duas naes
desiguais; e imposio externa do forte sobre o fraco (CERVO, 1981, p. 24).
A resistncia presso inglesa ensejou a eliminao definitiva dos tratados que
imobilizavam a poltica tarifria brasileira. Em 1844, os sditos britnicos perderam os
privilgios de que gozavam no pas, e obteve-se autonomia alfandegria. No mesmo
ano, foi aprovada a Tarifa Alves Branco, que elevou as taxas aduaneiras sobre as
importaes em at 60%, com o principal objetivo de aumentar as receitas do Tesouro
(GARCIA, 2005, p. 67). Com isso, aumentou-se a autoconfiana externa do Imprio e o
governo do Rio de Janeiro passou a reunir maior poder financeiro para fortalecer o
aparato estatal.
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Outro aspecto econmico determinante para o fortalecimento do Estado

brasileiro refere-se expanso da lavoura cafeeira, que coincidiu cronologicamente com
o movimento de centralizao poltica e, junto com o aumento da renda alfandegria,
atribuiu sustentao material ao Regresso conservador. J em 1828, o Brasil tornou-se o
maior produtor mundial de caf, e, ao longo das dcadas seguintes, os valores obtidos
com a exportao do produto representaram quase metade do valor bruto das
exportaes totais. A produo cafeeira concentrou-se na regio do Vale do Paraba, que
compreendia terras das provncias de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. A
coincidncia geogrfica do novo polo econmico com a sede do governo imperial
constituiu fator decisivo para a consolidao do Estado brasileiro, o que corroborado
pelo dito oitocentista: O Brasil o Vale (MARQUESE; TOMICH, 2009, p. 342).
Tivesse a cafeicultura se desenvolvido em outra regio do territrio nacional que no
nas proximidades da Corte, a histria do imprio poderia ter sido outra.
O movimento do Regresso conservador, portanto, foi exitoso em promover a
centralizao poltica e em fortalecer o Estado imperial. Nesse processo, medidas
polticas no s favoreceram a economia nacional, como no caso da tarifa Alves
Branco, mas tambm foram sustentadas por fatores econmicos, em especial a expanso
da produo cafeeira no Vale do Paraba, tornando exequvel a construo da ordem no
Brasil recm-independente. De acordo com Jos Murilo de Carvalho (2008, P. 154), o
perodo compreendido entre 1837 e 1850 correspondeu fase de acumulao primitiva
de poder, na medida em que se consolidou o predomnio da elite burocrtica, se
reduziu o conflito intraelite e se desenvolveu o aparato repressor do Estado brasileiro
que garantiria o progresso dentro da ordem.
A atuao de Paulino de Souza foi decisiva para a consolidao da ordem na
primeira metade do sculo XIX. Desde a dcada de 1830, sua atuao contribuiu para
firmar os alicerces ideolgicos do Regresso, por meio da crtica arguta s leis
descentralizadoras e a seus efeitos anrquicos para o Brasil. Nos anos posteriores a
1840, sobretudo, ele tornou-se poltico de destaque no cenrio nacional e participou
diretamente da criao do aparato normativo que ditaria a dinmica do movimento
centralizador. Nessa perspectiva, Coube ao visconde de Uruguai uma experincia
talvez nica no Brasil um estadista que faz a teoria da prpria obra (TORRES, 1968.
p. 125). Paulino constituiu um dos integrantes da denominada trindade saquarema,
composta tambm por Rodrigues Torres seu cunhado e Eusbio de Queirs, que
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representava o mago do pensamento saquarema. Em 1850, a Santssima Trindade

chegou ao poder: Rodrigues Torres foi nomeado Ministro da Fazenda; Eusbio de
Queirs, Ministro da Justia; e Paulino chefiava desde 1849, pela segunda vez, o
Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
frente de um Estado fortalecido e unificado, a elite poltica conservadora, com
destaque para Paulino na pasta dos Negcios Estrangeiros, dispunha da vontade e dos
instrumentos para alterar a direo at ento seguida pela poltica externa brasileira.
Segundo Gabriela Nunes Ferreira (2006, p. 139), possvel pensar na poltica interna
e na poltica externa como dois passos do mesmo processo, o de constituio e
consolidao do Estado imperial. No entanto, a construo da ordem interna foi pr-
requisito para a implementao de uma poltica externa ativa e mesmo intervencionista.
Poltica que no s consolidou a hegemonia regional do Brasil, mas tambm deixou
legado diplomtico que redefiniu as diretrizes da ao exterior do Imprio.
3. A 2 CHANCELARIA DE PAULINO: DA NEUTRALIDADE

INTERVENO
No final da dcada de 1840, j haviam sido equacionados os principais

problemas polticos internos no Brasil. Restavam, todavia, desafios internacionais cuja
resoluo tornara-se premente em 1849. Nesse ano, Paulino de Souza, j eleito senador,
voltou ao poder como Ministro dos Negcios Estrangeiros, cargo que havia ocupado por
alguns meses em 1843-1844 e no qual se manteria at 1853. Em contraste com a
situao interna do pas de dez anos atrs, contudo, o sistema poltico j se havia
consolidado com base nas leis centralizadoras aprovadas nos dois anos seguintes
Maioridade de Dom Pedro II. Os liberais, no poder entre 1844 e 1849, deram-se conta
de que as reformas do Regresso no os alijariam do governo, de modo que em nada
mudaram na legislao contra a qual se tinham rebelado. O Poder Moderador vinha-se
provando instrumento adequado para administrar o conflito poltico intraelites. Desse
modo, em 1849, outras questes ocupavam os polticos do Imprio. As duas principais
estavam relacionadas com a poltica externa e tinham implicaes mtuas: a primeira
era a atuao de Rosas no Rio da Prata; a segunda, a poltica da Inglaterra em relao ao
trfico de escravos (CARVALHO, 2002).
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No se deve perder de vista que o Ministro dos Negcios Estrangeiros era mais
uma pea dentro de um tabuleiro poltico dinmico, no qual outras instituies, em
especial o Parlamento, o Conselho de Estado e a Coroa, influenciavam nas decises de
poltica externa. A segunda Chancelaria de Paulino beneficiou-se de uma conjuntura
interna caracterizada pelo domnio poltico do Partido Conservador, em perodo de
notvel estabilidade governamental do Segundo Reinado. Na Pasta dos Negcios
Estrangeiros, ela representou a mais longeva Chancelaria durante todo o Imprio
quase quatro anos seguidos. Na fase imediatamente anterior posse de Paulino como
Ministro, entre 1844 e 1849, oito diferentes polticos haviam se sucedido naquele posto
(FERREIRA, 2013). Essa inaudita continuidade ensejou a elaborao e execuo de
uma estratgia coerente para o Rio da Prata, a partir de 1849.
O cenrio para o abandono da poltica de neutralidade do Brasil no Prata
comeou a ser montado j no segundo lustro da dcada de 1840. Diante da ineficcia
das tentativas de negociao com a Confederao Argentina, o Imperador passou a ser
mais assertivo em seus pronunciamentos e, em 1847, afirmou que o prolongamento dos
conflitos no Uruguai atingiam os interesses do Brasil. No ano seguinte, fez referncia
aos prejuzos sofridos pela populao brasileira na fronteira com o Estado Oriental e
defendeu a manuteno da independncia uruguaia (TORRES, 2011, p. 75). Dessa
forma, quando Paulino assumiu pela segunda vez o Ministrio dos Negcios
Estrangeiros, em outubro de 1849, o agravamento das tenses com Buenos Aires
prenunciava uma mudana de rumos na poltica platina imperial.
Em 1850, Paulino j estava convencido de que o objetivo da poltica externa de
Rosas era reconstruir o Vice-Reino do Rio da Prata custa da integridade territorial do
Imprio. No Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado
Assembleia Geral Legislativa em 1850 (p. XIV), o Visconde defendeu a adoo de uma
soluo definitiva em relao a Oribe e Rosas:
Os esforos feitos pelos generaes Oribe e Rosas para separar do

Imperio a provincia do Rio Grande do Sul; a maneira pela qual
cortejaro a rebellio de 1835, e contribuiro para que engrossassem
as exageradas pretenses de fazer reviver o nullo tratado de 1777, e de
recobrar os povos de Misses que conquistmos, e dos quaes ha to
largo tempo estamos de posse; as continuadas tropelias, violencias e
extorses commetidas sobre subditos e propriedades brasileiras no
territorio oriental e na fronteira, pondo em agitao a provincia do Rio
Grande do Sul, e tornando imminente um rompimento de um dia para
o outro, so circunstancias que nos devio fazer desejar e empenhar
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todos os esforos para uma soluo definitiva dessas questes, que,

arredando os perigos imminentes da posio em que se achava o
Imperio, nos oferecessem garantias e nos permitissem viver
tranquillos.
A demorada meno ao fracassado Tratado de Aliana Defensiva e Ofensiva de

1843 evidencia sua importncia para a formao da percepo de Paulino acerca da
natureza agressiva dos objetivos externos de Rosas. O Visconde criticou
veementemente o oportunismo do lder argentino, que buscara aliana com o Brasil
quando ameaado por foras internas e externas, e a rejeitara to logo as ameaas se
dissiparam:
Quando a interveno ingleza e franceza se apresentava com mais
vigor e parecia disposta a recorrer a fora das armas, a legao
argentina punha por algum tempo de parte a sua longa kiriella de
suppostos aggravos, e aparentava velleidades de querer chegar a um
accordo. Se a interveno parecia afracar, se alguma negociao era
entabolada para a sua retirada, se alguma conveno era para isso
proposta ou assignada, a legao argentina no s fazia reviver com
mais vehemencia as suas reclamaes, seno que as exagerava e
augmentava (Cf. RRNE, 1850, p. XV).
Com efeito, eram muitas as reclamaes da delegao argentina, apresentadas

pelo representante Toms Guido de forma cada vez mais agressiva. Paulino enumerou
diversas questes suscitadas ao Brasil, realando a postura condescendente do governo
imperial, justificada pelo desejo de manter a paz, mas que nunca foi levada em
considerao pelo governo de Buenos Aires. Entretanto, com insistentes reclamaes, a
estratgia da diplomacia argentina parecia ser o comprometimento da pauta bilateral
pela criao de pontos de conflito que impediam qualquer acordo. Diante da
permanncia e mesmo do recrudescimento das hostilidades argentinas, o Visconde do
Uruguai concluiu que a posio de neutralidade praticada pelo Brasil no fora suficiente
para pacificar as relaes platinas: a nossa moderao e prudencia ero consideradas
como fraqueza. A nossa longanimidade como cobardia (Cf. RRNE, 1850, p. XX). O
objetivo ltimo de Rosas seria a agresso ao Imprio, para o que apenas aguardava
momento oportuno:
evidente que [Rosas] queria servir-se do Brasil como instrumento
para ajuda-lo a desembaraar-se de seus adversrios, at que, livre
destes, vivas todas as questes que nos tinha suscitado, e que evitava
resolver, fortalecido e engrandecido pelo triumpho e com o
desapparecimento de seus adversarios externos, porque dos internos
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facilmente se desembaraava, nos viesse tomar contas e precipitar-

nos, desprevenidos e desconceituados, em uma ento runosissima
guerra com um adversario mais que nunca exaltado e poderoso (CF.
RRNE, 1850, p. XV).
O risco de agresso anunciado por Paulino parecia tornar-se iminente no ano de

1850, medida que a Confederao Argentina entrava em acordo com a Inglaterra e
com a Frana. Quando do pronunciamento de 1850 para a Assembleia Legislativa, o
governo de Buenos Aires tinha acabado de assinar a conveno de outubro de 1849 com
a Inglaterra, ratificada em maio do ano seguinte. Nela, o governo ingls se comprometia
a pr fim ao bloqueio que mantinha desde a dcada de 1840 e a empregar seus bons
ofcios para conseguir que a Frana desmobilizasse suas tropas que atuavam contra as
incurses de Oribe e Rosas na Banda Oriental, alm de abandonar o bloqueio. O
governo francs, de fato, acompanhou a Inglaterra e encerrou sua interveno na Bacia
do Prata em 1850. No obstante, manteve o apoio militar e, principalmente, subsdios
financeiros aos rebeldes uruguaios, que resistiam ao longo cerco sustentado pelas foras
de Oribe e Rosas.
nesse contexto que se deve compreender a estratgia poltica implementada
pelo Visconde do Uruguai para reestabelecer o equilbrio platino. Ela envolveu: a
mobilizao da opinio pblica; a adoo de medidas internas para a cessao do trfico
de escravos, com vistas normalizao das relaes com a Inglaterra; a preservao da
independncia uruguaia; e o estabelecimento de alianas com o Paraguai e com o
governo da provncia argentina de Entre Rios. A articulao dos eixos simtricos e
assimtricos de poder e a capacidade de inter-relacionar distintos fatores para alcanar
objetivos polticos mais amplos do prova da argcia de Paulino na conduo dos
negcios estrangeiros do Imprio.
O Visconde do Uruguai compreendia a importncia, seno do apoio, pelo menos
da neutralidade britnica para que o Brasil adotasse postura mais assertiva na regio
platina. Por essa razo, era fundamental equacionar a questo do trfico de escravos
que azedava as relaes entre o Imprio e a Gr-Bretanha. Na carta de 30 de setembro
de 1850 a Joaquim Toms do Amaral, o Visconde de Cabo Frio, a anlise de Paulino
evidencia a relao que ele identificou entre a necessidade de eliminao do trfico
negreiro e a poltica platina:
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Uma das razes principais porque eu procurei dar aquela direo [de
solucionar o conflito acerca do trfico] porque eu via que as complicaes
acumuladas pelo espao de sete anos, quanto s nossas relaes com os
generais Rosas e Oribe estavam a fazer exploso, e o pobre Brasil, tendo em
si tantos elementos de dissoluo, talvez no pudesse resistir a uma guerra no
Rio da Prata e irritao e abalo que produzem as hostilidades dos Cruzeiros
inglses. Nec Hercules contra duo. No podemos arder em dois fogos
(SOUZA, 1950, Anexo II).
Era preciso desanuviar as relaes com a potncia imperial para ampliar as

margens de autonomia do Imprio na Amrica do Sul. Desde a independncia, todavia,
a insistncia britnica para a eliminao do trfico esbarrava na incapacidade das elites
brasileiras de aceitar o anacronismo da escravido. A situao atingiu o paroxismo em
1845, quando o bill Aberdeen aprovado pelo parlamento britnico implicou recorrentes
atentados soberania brasileira.
Quando o Visconde do Uruguai assumiu a Chancelaria, em 1849, o
relacionamento bilateral estava muito desgastado. Os temas relativos s violaes da
soberania nacional e ao episdio de Paranagu, concernente ao disparo de tiros de
canho contra embarcao britnica que acossava barcos brasileiros, dominaram o
discurso de Paulino pronunciado na sesso de 15 de julho de 1850 na Cmara dos
Deputados. J no primeiro pargrafo da Parte Poltica do Relatrio da Repartio dos
Negcios Estrangeiros apresentado Assembleia Geral em 1850 (p. XIV), Paulino
asseverou: A questo do trfico inquestionavelmente uma das de maior
transcendencia, no s quanto s nossas relaes internacionaes, mas ainda quanto ao
estado interno e futuro do paiz. Recuperando uma linha de ao posta em prtica por
Jos Bonifcio nos primrdios do pas independente, o Visconde do Uruguai estava
lanando mo de uma poltica americanista que priorizava a regio platina e conduzia as
relaes com a Inglaterra tendo em vista a resoluo de problemas regionais.
Ciente de que Lord Palmerston, frente do Foreign Office, apoiava as
pretenses de Rosas, Paulino temia que uma guerra contra a Confederao Argentina
servisse de justificativa para que a Inglaterra, ao amparo da Conveno Preliminar de
1828, agisse como Estado garante e atacasse o Imprio, o que ensejaria a imposio da
eliminao do trfico de escravos mediante golpe de fora. Nesse contexto, definiu-se a
prioridade de colocar fim ao diferendo com o governo ingls para viabilizar a ao
pretendida contra Rosas. Isso somente poderia ser alcanado por meio da eliminao
definitiva do comrcio internacional de escravos ao Brasil. Para tanto, aduziram-se no
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s razes de poltica externa e de defesa da soberania, mas tambm argumentos de

ordem moral e econmica, com vistas a sensibilizar a opinio pblica e o Congresso:
um erro combater de frente as necessidades da unica industria que

tem o paiz, sem procurar ao mesmo tempo satisfaz-las, por um modo
diverso, mais util, mais moral, e mais humano isto , por meio do
trabalho livre.
[...]
por isso que todo o homem amigo do paiz deve fazer sinceros votos
para que essa legislatura o dote quanto antes de uma lei que satisfaa a
mais urgente necessidade que hoje sente, e satisfeita a qual, o trafico
desappareceria por si mesmo, destruindo o interesse que o alenta (Cf.
RRNE, 1850, p. XIV).
Dessa forma, foi o Visconde do Uruguai o articulador da Lei Eusbio de

Queirs, de 4 de setembro de 1850, que extinguiu o trfico de escravos no Brasil:
Paulino Jos Soares de Souza, ministro de Estrangeiros, foi o principal responsvel
pela deciso que Eusbio de Queirs, ministro da Justia, executou (CERVO;
BUENO, 2011, p. 92).
Extirpado o principal fator de desgaste nas relaes com a Inglaterra, era preciso
assegurar, ainda, que ela no interviria como garante da Conveno Preliminar de 1828.
O artigo XVIII dessa Conveno determinava que o Brasil somente poderia atacar as
Provncias Unidas do Rio da Prata depois de passados seis meses de as haver notificado,
com o conhecimento da Inglaterra. Essa disposio atribua ao governo de Londres o
controle poltico e diplomtico do processo preparatrio na eventualidade de uma nova
guerra entre seus dois principais clientes comerciais na Amrica do Sul. Uma agresso
brasileira fora desses parmetros justificaria uma interveno inglesa a favor de Rosas
(TORRES, 2011, p. 86).
Contra essa possibilidade, Paulino agiu em trs frentes. Em primeiro lugar,
mobilizou a diplomacia nobilirquica de Dom Pedro II, fazendo um apelo Rainha
Vitria, por meio do Rei dos Belgas, para que o governo ingls se mantivesse neutro no
conflito. Essa manobra demoveu Palmerston de enviar uma esquadra ao Prata
(MACHADO, 2009, p. 92). Em segundo lugar, cuidou de afastar a justificativa legal
para a atuao do governo britnico. Em articulao com o governador da provncia de
Entre Rios, o General Justo Jos de Urquiza, definiu-se que a guerra no seria declarada
contra Rosas, mas sim contra seu aliado Uruguaio, Manuel Oribe, conquanto o objetivo
evidente dessa ao fosse a derrubada do primeiro. A liderana da guerra contra Oribe
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foi atribuda a Urquiza, que comandou suas tropas reforadas por argentinos dissidentes
do governo de Rosas, por uruguaios e por brasileiros na antiga Banda Oriental, de modo
que o Brasil, embora mentor da articulao diplomtica, participou apenas como
coadjuvante da ao militar. Finalmente, Paulino tomou providncias para que o chefe
militar brasileiro cuja nomeao fora por ele articulada, o ento Conde de Caxias,
garantisse que a guerra contra Oribe e Rosas fosse rpida o suficiente para desencorajar
qualquer ingerncia inglesa no conflito.
No cenrio platino, as tratativas com os representantes da Confederao
Argentina e do governo de Oribe deterioraram-se ao ponto de romperem-se as relaes
diplomticas, no incio de 1851. Como fora realado pelo Visconde do Uruguai no
relatrio de 1852 Assembleia Geral, desde 1843 se acumulavam dissensos entre o
Imprio e esses governos. Nesse ano, constituram fatores de reclamaes por parte de
Rosas e Oribe: o no reconhecimento do bloqueio de Montevidu pelo ministro
residente Cansao de Sinimbu; no ano seguinte, a misso Pimenta Bueno, que
reconheceu a independncia do Paraguai, e a misso do Visconde de Abrantes Europa,
que tinha o objetivo de solicitar uma interveno franco-britnica contra Rosas,
estremeceram as relaes bilaterais; em 1845, o desconhecimento do bloqueio dos
portos de Montevidu e de Maldonado pela esquadra argentina suscitou novos pontos
de dissenso entre o Imprio e os governos platinos. O rompimento das relaes deu-se
em janeiro de 1851, em decorrncia das invases do Estado Oriental promovidas pelo
Baro de Jacu. Aps troca de correspondncias acerbas entre Paulino e o representante
argentino Toms Guido, que reclamava o direito de tratar dessa questo, mas cuja
legitimidade no era aceita pelo ministro brasileiro, Oribe e Rosas decidiram encerrar o
dilogo com o Brasil.
O brusco rompimento do dilogo, precedido por aes descomedidas e atitudes
intimidadoras dos governos da Confederao e de Cerrito, armou o cenrio para a
inaugurao de uma nova fase da poltica exterior do Imprio diante das Repblicas do
Rio da Prata. A poltica de neutralidade, seguida havia anos pelo Brasil, fracassara. A
retrao diplomtica do Imprio dera espao projeo portenha, cuja natureza
expansionista e beligerante ameaava o delicado equilbrio platino, em detrimento dos
interesses brasileiros. Era necessrio reinserir-se nas questes regionais e, por meio de
uma diplomacia pragmtica, que no exclusse o recurso fora, arquitetar uma
estratgia de conteno de Rosas.
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Entretanto, desde que assumira o Ministrio dos Negcios Estrangeiros,

preocupava o Visconde do Uruguai o despreparo do Imprio na eventualidade de uma
guerra. Como deixou claro em seu pronunciamento de maio de 1852 Assembleia
Geral Legislativa (p. XIX), ele tinha em conta a importncia da preservao do governo
de Montevidu aps a retirada francesa, a desorganizao do exrcito brasileiro e a
necessidade de formao de alianas regionais. Esse quadro foi agravado pelos termos
da Conveno de 13 de setembro 1850 entre o Almirante Le Prdour e o General Oribe,
cujo resultado era
Consolidar o poder do general Oribe e a influencia exclusiva, e cada

vez mais poderosa do general Rosas na Banda Oriental.
O Brasil ia achar-se brevemente frente a frente com esses dous
generaes, desembaraados de todas as difficuldades que at ento os
tinho pado, dispondo de todos os seus recursos e de um exercito
aguerrido, sem estar solvida nenhuma das muitas questes que lhe
tinho suscitado. O numero das foras reunidas em Monte Caseros
revela a gravidade do perigo que nos ameaava.
No estavamos preparados para nenhuma eventualidade de
guerra. A fora de linha que tinhamos no Rio Grande do Sul no
excedia de cinco mil trezentas e setenta e seis praas, alm de mil
novecentos e cincoenta e oito guardas nacionaes destacados.
No tinhamos uma s aliana.
Paulino considerava que a retirada do apoio francs ao governo de Montevidu

deixaria o Uruguai sob o controle de Rosas, de modo que o Imprio se via impelido a
tomar providncias em contrrio. Era preciso preservar o governo aliado contra as
incurses do General Oribe, coligado a Rosas, que j tinha sob o domnio de suas tropas
a quase totalidade do territrio uruguaio. No obstante, Paulino decidiu no tomar aes
enrgicas naquele momento, devido ao despreparo das tropas brasileiras e
continuidade do apoio militar francs at que a conveno de 13 de setembro de 1850
entre o almirante Le Prdour e o General Oribe fosse ratificada. medida que os
subsdios franceses de 40 mil pesos mensais ao governo de Montevidu eram reduzidos,
contudo, sua sustentao passou a requerer envolvimento financeiro do Brasil.
J em fevereiro de 1850, o representante de Montevidu, Andrs Lamas, dirigiu
pedido de auxlio pecunirio ao Brasil. Esse auxlio era fundamental para prolongar a
defesa da cidade, por meio da compra de armas e munies. Embora decidido a prestar
o apoio, o governo brasileiro cuidou de manter essa ajuda secreta para no comprometer
prematuramente o pas e preocupou-se em gastar o mnimo necessrio para evitar a
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queda de Montevidu em poder dos inimigos. Dessa forma, o governo imperial no

assumiu compromisso formal de prover subsdios e utilizou-se da intermediao de
Irineu Evangelista de Souza, o futuro Visconde de Mau, para prestar o auxlio pedido.
Alm disso, tentou-se deixar o mximo de nus possvel aos cofres franceses,
provendo-se apenas o diferencial dos subsdios cadentes franceses e as necessidades de
defesa de Montevidu.
A deciso de sustentar a resistncia da cidade de Montevidu ao cerco de Oribe
representou uma inflexo na linha de conduta mantida pela pasta dos Negcios
Estrangeiros. Comeava-se a abandonar a poltica de neutralidade para impedir o
avano de Rosas sobre o Uruguai, cuja queda implicaria, na percepo de Paulino, a
perda de um ponto importantssimo de apoio, e da fora moral que dava sua
conservao (Cf. RRNE, 1852, p. XX). Ainda seriam necessrias, todavia, alianas
regionais para o enfrentamento definitivo do governo de Buenos Aires.
A formao da coalizo antirrosista envolveu trs atores regionais: o Uruguai,
cuja participao dependia de derrota prvia das tropas de Oribe; o Paraguai; e a
provncia argentina de Entre Rios. O Paraguai despontava como trunfo estratgico, na
medida em que sua independncia era recorrentemente contestada pelo governo de
Buenos Aires, tendo portanto interesse evidente na derrubada de Rosas. Para o Imprio
brasileiro, a independncia do Paraguai era fundamental para a resoluo de duas
questes que lhe eram caras: a delimitao das fronteiras platinas e a livre navegao
dos rios da bacia do Prata. Na nova poltica inaugurada pelo Visconde do Uruguai, alm
de barreira ao expansionismo argentino, agregou-se ao Paraguai a funo geopoltica de
aliado na luta contra Rosas. Com esse objetivo, Paulino instruiu Pedro de Alcntara
Bellegarde a negociar com Carlos Antonio Lopez um tratado de aliana defensiva com
o Imprio. Esse tratado foi firmado a 25 de dezembro de 1850, estabelecendo: (a) o
governo imperial se comprometia a interpor seus bons ofcios para promover o
reconhecimento da independncia do Paraguai pelas potncias que ainda no o tinham
feito; (b) os dois governos se obrigavam a auxiliar-se mutuamente caso um ou outro
pas fosse atacado pela Confederao Argentina ou por Oribe; (c) ambos tambm se
auxiliariam para garantir a livre navegao do rio Paran at rio da Prata para os sditos
das duas naes. As outras disposies reforavam o objetivo principal de conter um
possvel ataque argentino.
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Paralelamente, o Visconde do Uruguai articulava uma coalizao com a

provncia dissidente de Entre Rios. Em meados do sculo XIX, Entre Rios era uma
potncia econmica baseada na atividade pecuria, e Urquiza era o mais rico e poderoso
dos estancieiros. Para essa provncia litornea, o monoplio porturio de Buenos Aires e
a restrio liberdade de navegao dos rios internos da Confederao tornavam-se
cada vez mais prejudiciais. Estava criado, assim, o conflito de interesses com o
paradoxal centralismo levado a cabo por um federalista, o governador de Buenos Aires.
O Visconde de Uruguai viu nessa situao a oportunidade de conseguir um aliado:
Vrios precedentes, a linguagem da imprensa de Entre-Rios e outros

symptomas j havio revelado claramente que o governador dessa
provincia D. Justo Jos de Urquiza, o general mais prestigioso e
popular da Confederao, estava disposto a sacudir o jugo que pesava
sobre o seu paiz, e que ainda mais pesado e duradouro se tornaria,
desembaraado o general Rosas das difficuldades em que at ento se
vira. Esses sentimentos ero partilhados por um grande nmero de
argentinos e pela populao comprimida das provincias.
O primeiro passo que cumpria dar para destruir o poder do general
Rosas era destruir o de Oribe.
O general Urquiza era portanto o nosso aliado natural para esse ultimo
fim (Cf. RRNE, 1852, p. XXI).
Em maro de 1851, em carta a Silva Pontes, Paulino j elaborava planos de unir

Uruguai, Paraguai e Entre Rios contra Rosas. Ele considerava que, caso Urquiza
apoiasse a candidatura de Garzn presidncia do Uruguai, rompendo assim com
Rosas, Entre Rios tambm entraria em guerra contra Oribe, de modo que o Brasil seria
menos onerado no conflito e, em uma ao conjunta contra o governo de Buenos Aires,
Urquiza e Garzn teriam de buscar apoio no Brasil, colocando o Imprio em posio de
fora. Essa poltica tinha tambm a grande vantagem, na concepo do Ministro, de no
dar pretexto ao envolvimento de Frana e Inglaterra na contenda, na medida em que o
conflito na Confederao seria precipuamente interno e no se poderia alegar que o
Brasil teria infringido a Conveno de 1828 (FERREIRA, 2006, p. 167).
Tendo em vista esses objetivos, o xito da estratgia do Visconde do Uruguai
pressupunha a adeso de Urquiza aliana. O Ministro enviou Silva Pontes para
negociar com o Governador entrerriano, com as seguintes instrues de deixar claro que
o governo brasileiro: interviria contra Oribe, com ou sem a participao de Urquiza,
contando para isso com a participao do Paraguai; no admitia nessa questo nenhuma
influncia europeia; no interviria em questes internas dos Estados vizinhos e
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preservaria a independncia do Uruguai e do Paraguai; respeitaria a independncia da

Confederao Argentina, sendo o problema brasileiro apenas com Rosas. Urquiza deu
resposta positiva proposta brasileira de aliana e, por ocasio do pronunciamento de 1
de maio de 1851, aceitou a renncia que Rosas fazia anualmente, por mera formalidade,
direo das relaes exteriores da Confederao. O posicionamento de Urquiza foi
seguido pelo governador da provncia de Corrientes, o Coronel Virassoro, tambm
prejudicado pela concentrao de poderes no governo de Buenos Aires.
Ao fim do ms de maio, assinou-se em Montevidu um convnio de aliana
defensiva e ofensiva entre Brasil, Uruguai e Entre Rios, com o objetivo declarado de
expulsar as foras de Oribe do territrio oriental. No obstante, o tratado tambm previa
que, caso o governo de Buenos Aires declarasse guerra a um dos membros da aliana,
esta se converteria contra o governo portenho. Determinou-se que o Paraguai seria
convidado a integrar a aliana, mas um incidente diplomtico com o governo de Entre
Rios e a imposio de condies difceis para a adeso, como a garantia, por parte dos
aliados, de que no deixariam as armas at que a Confederao reconhecesse sua
independncia, inviabilizou a integrao formal do Paraguai aliana contra Oribe e
Rosas.
Paralelamente formao de alianas platinas, Paulino promoveu a
reorganizao e o reaparelhamento do Exrcito e da Armada. Desde meados de 1850,
prevendo a ecloso de uma guerra, o governo adotou medidas para concentrar mais
tropas no Rio Grande do Sul e adquiriu vapores dos estaleiros de Mau. Alm disso, o
Ministro dos Negcios Estrangeiros obteve do Senado autorizao para nomear
Presidente da provncia do Rio Grande do Sul o General mais experiente do Imprio, o
senador Conde de Caxias, e conseguiu apoio dos meios polticos campanha platina.
O maior preparo militar e o quadro de alianas firmadas por Paulino habilitaram
o Brasil a empreender ao armada contra Oribe no Uruguai. Tendo o cuidado de obter
autorizao formal e escrita do governo oriental antes de entrar em seu territrio,
procedeu-se penetrao de tropas brasileiras, sob o comando de Caxias. Como previa
a conveno assinada a 29 de maio de 1851 em Montevidu, a declarao de guerra
deu-se conjuntamente com o governador da provncia de Entre Rios, com cujas foras o
comando de Caxias se reuniu, j em territrio oriental.
Aps a vitria militar, com a capitulao de Oribe, em outubro de 1851, o
Visconde do Uruguai conquistou uma vitria diplomtica. Em 12 de outubro, foram
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assinados com a Repblica Oriental cinco tratados de grande interesse para o Brasil:
tratados de aliana, de limites, de comrcio e navegao, de extradio e de subsdios.
Foram esses tratados fruto de uma conjuntura extremamente favorvel para o Brasil,
que o governo imperial soube aproveitar (FERREIRA, 2006, p. 187). Criou-se, na
verdade, um verdadeiro sistema de tratados, que implicou a substituio da patronage
francesa pela marcante presena brasileira, mediante a consolidao de interesses
financeiros, comerciais e territoriais. Os acordos, em seu conjunto, resolveram
vantajosamente uma srie de questes importantes, que j vinham representando fatores
de tenso nas relaes bilaterais, como a livre entrada de gado no Rio Grande do Sul e a
definio de limites.
Uma vez resolvido o problema no Uruguai, o prximo passo era derrotar Rosas.
Segundo Paulino, Cumpria prevenir-mos, e antes que o governador de Buenos-Ayres
nos trouxesse a guerra, escolhendo para isso a occasio que lhe fosse mais propicia,
levar-lho (Cf. RRNE, 1852, p. XXV). Com efeito, desde agosto de 1851, o conflito
com a Confederao Argentina transformara-se em hostilidade aberta. Aps episdio de
troca de tiros de artilharia entre foras argentinas e um vapor brasileiro que navegava no
rio Paran, a Confederao declarou guerra ao Imprio. A partir desse evento, comeou
a viger o prazo de seis meses estipulado pela Conveno de 1828 para o incio dos
confrontos diretos. A despeito da possibilidade de guerra iminente que essa declarao
abria, o governo brasileiro manteve postura cautelosa, para evitar interveno inglesa ou
francesa, hiptese que Paulino queria afastar a todo custo.
No obstante, a declarao argentina ps em efeito o artigo 15 da Conveno de
20 de maio de 1851, segundo a qual uma declarao de guerra de Buenos Aires a um
dos pases aliados no conflito contra Oribe transformaria aquela aliana em aliana
comum contra Rosas. Paulino articulou rapidamente um novo acerto, para o que enviou
um negociador hbil a Montevidu:
A necessidade de estipular quanto antes a nova alliana, prevista pelo

art. 15 do convenio de 15 de Maio, vista da declarao de guerra que
aos alliados fizera o general Rosas, e de aproveitar as vantagens
obtidas, indicava a urgncia de enviar ao Rio da Prata um negociador
habil, decidido, e que acreditado com poderes bastantes perante todos
aquelles Estados, servisse de centro para dar ali uma direo prompta
e efficaz aos nossos negocios. E para isso partio desta crte em 23 de
Outubro prximo passado o conselheiro de estado Honrio Hermeto
Carneiro Leo (Cf. RRNE, 1852, p. XXVI).
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Honrio Hermeto Carneiro Leo, futuro Marqus do Paran, efetivamente teve

xito e celebrou, a 21 de novembro, um convnio especial de aliana entre o Imprio e
os Estados do Uruguai, de Entre Rios e de Corrientes, pelo qual no se declarava guerra
Confederao Argentina, mas enunciava-se o objetivo de libertar o povo argentino da
opresso de Rosas. Ainda que o Paraguai tenha sido novamente convidado a integrar a
aliana, o governo de Carlos Antonio Lopez mais uma vez recusou participao.
Rosas desistiu da luta aps ser derrotado, em 3 de fevereiro de 1852, na Batalha
de Monte Caseros. A guerra, liderada pelo General Urquiza, foi rpida e no teve
interveno estrangeira, como queria o Visconde do Uruguai. Dessa forma, o governo
imperial ganhou, entre os meses de maio de 1851 e fevereiro de 1852, uma guerra que
se arrastava em longas e desgastantes batalhas polticas e diplomticas entre o Rio de
Janeiro e Buenos Aires havia quase uma dcada.
CONCLUSO
O Visconde do Uruguai participou ativamente da vida poltica brasileira, desde a dcada

de 1830 at meados do sculo XIX. No mbito poltico interno, ele concebeu e
implementou um arcabouo legislativo que ensejou a acumulao primitiva de poder
que propiciaria estabilidade at o final do Imprio. O Regresso Conservador, defendido
teoricamente e articulado pragmaticamente por Paulino, representou um conjunto de
medidas prticas com as quais se visava a assegurar a viabilidade poltica e territorial do
Estado em formao. Defensor da liberdade, o estadista brasileiro entendeu que
primeiro era necessrio consolidar a ordem, por meio da centralizao poltica, para
depois estender a seus cidados maior esfera de autonomia. Era preciso, para tanto,
compreender a sociedade e a cultura nacionais, sem meramente importar modelos do
exterior.
Ao assumir a pasta dos Negcios Estrangeiros em 1849, o Visconde do
Uruguai deparou-se com uma conjuntura de instabilidade e de ameaas, decorrente da
irresoluo de questes herdadas do perodo colonial. Os Estados nacionais platinos
ainda estavam em formao: o Uruguai no se havia consolidado como Estado
independente, sendo ameaado por guerras internas e tentativas de anexao por parte
do governo argentino; a Confederao Argentina, sob o comando do General Rosas,
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mantinha pretenses expansionistas para recuperar o territrio do Vice-Reino do Rio da

Prata; e o Paraguai constitua ainda um Estado inseguro, que buscava, por meio de uma
poltica isolacionista, afirmar sua independncia.
Tanto no mbito poltico interno quanto no externo, Paulino foi exitoso em
conceber meios de ao e em implement-los, sempre com o objetivo de consolidar o
Estado imperial. Nos dois casos, notvel sua viso realista sobre a poltica e o
equilbrio de poder. Internamente, ele sabia ser necessrio um poder centralizado,
equipado com instrumentos repressivos, para conter potentados locais. No tabuleiro
geopoltico platino, ele desconfiava da busca de poder por parte dos chefes polticos e
pretendia estabelecer um equilbrio de poder favorvel ao Imprio. Em despacho
confidencial a Jos Maria da Silva Paranhos, datado de 5 de julho de 1852, o Ministro
dos Negcios Estrangeiros expe suas expectativas acerca do novo lder argentino, que
hoje se inseririam claramente na tradio do realismo poltico:
Acho muito acertado o que diz sobre a necessidade dos nossos

amiguinhos das Provincias Argentinas que nada aprendero, nem
esquecero durante a dominao de Rosas, se passem para
Montevideo, para dahi escrever a agitar aquellas Provincias. Urquiza,
como faria Rosas, e como fazem todos os que tem fora, contra os que
no a tem, ha de reclamar a sua expulso, e se esta for negada ha de
recorrer a meios violentos. Aqui poderemos ser envolvidos em novas
questes e contendas, o que cumpre evitar [grifo meu]. (apud
TORRES, 2011, p. 115)
Sobre o futuro geopoltico da bacia do Prata, em carta que escreveu a Pedro

Bellegarde em 24 de julho de 1851 ou seja, antes da vitria de Monte Caseros , o
Visconde do Uruguai j mostrava preocupao em tentar assegurar um equilbrio de
poder que trouxesse segurana ao Brasil, uma vez Urquiza se achasse em posio de
fora:
Ainda creio que no devemos abandonar Lopez, que devamos

terminar, porque se as nossas razes e previso o no tem convencido,
os factos o ho de convencer, e arrastar. preciso que o Paraguay,
com o Estado Oriental, pesem connosco em um lado da balana,
quando Urquiza, desembaraado de Rosas, queira proceder como este
procedeo (apud TORRES, 2011, p.108).
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Viso realista, busca de equilbrio de poder por meio de alianas e capacidade de

elaborar e de executar estratgias pragmticas que visassem a consolidar a estabilidade
nas relaes platinas marcaram a segunda gesto de Paulino de Souza frente do
Ministrio dos Negcios Estrangeiros. Ao longo da histria, com movimentos amide
desviantes mas sempre voltando ao mesmo sentido, esse modus operandi tornou-se
parte constitutiva do acervo diplomtico brasileiro, garantindo ao pas preponderncia
diplomtica nos assuntos regionais.
Outra contribuio permanente diplomacia brasileira foi a poltica de evitar-se
ingerncia de potncias externas nos assuntos regionais, seguida pelos estadistas do
Imprio e depois consagrada por Rio Branco na Primeira Repblica. Nas guerras contra
Oribe e Rosas, Paulino soube contornar a interveno da Frana e da Inglaterra, sem
desafiar frontalmente a potncia dominante o que, devido desigualdade de poder,
certamente implicaria nus ao pas , mas conformando-se s injunes quando
necessrio, como por ocasio da extino do trfico de escravos, e recorrendo a
estratgias pragmticas e a alianas regionais para determinar autonomamente o rumo
dos acontecimentos platinos.
Nas relaes com o Paraguai, Paulino recuperou a tradio bilateral autnoma de
Correa da Cmara, tentando inclu-lo no tabuleiro geopoltico platino, ao lado do Brasil,
como aliado na conteno do expansionismo argentino. No conseguiu, todavia, dirimir
os contenciosos com esse pas em relao s questes de limites e de navegao. Esse
fator posteriormente influiria na ecloso da maior guerra da histria sul-americana, que
levaria ao debilitamento do governo imperial, no final do sculo XIX.
No obstante, na conduo de sua poltica no Prata, o Visconde do Uruguai
nunca deixou de comtemplar, ao implementar iniciativas polticas de interesse imediato,
os objetivos de longo prazo do Imprio. expulso de Oribe e de Rosas, objetivo de
curto prazo durante sua segunda gesto no Ministrio dos Negcios Estrangeiros,
seguiram-se medidas para extirpar a influncia francesa e consolidar a hegemonia
brasileira no Uruguai, mediante um sistema de tratados, estabelecer um equilbrio
estvel de poder em relao s provncias argentinas, delimitar as fronteiras do Imprio
e consagrar a livre navegao dos rios da bacia do Prata, por meio de tratados.
Tendo em vista a situao das relaes exteriores brasileiras e o cenrio platino
em 1849, caracterizadas pela indefinio doutrinria e por postura hesitante, pode-se
considerar que Paulino representou para o Imprio o que Rio Branco para a Repblica.
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O Visconde do Uruguai definiu as diretrizes orientadoras da diplomacia brasileira,

imprimindo-lhes forte contedo autnomo e realista. As linhas de ao por ele
concebidas no foram abandonadas com a derrocada do governo imperial. Pelo
contrrio, muitas delas foram logo retomadas por Rio Branco na incipiente Repblica,
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Fontes primrias
BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. RELATRIO DA

REPARTIO DOS NEGCIOS ESTRANGEIROS APRESENTADO
ASSEMBLEIA GERAL LEGISLATIVA. 1850.
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BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. DISCURSO
PRONUNCIADO NA SESSO DO DIA 15 DE JULHO DE 1850, NA CMARA
DOS SRS. DEPUTADOS. 1850.
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A INTERVENO BRASILEIRA DE 1851 NO URUGUAI:

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CONDICIONANTES, OBJETIVOS E RESULTADOS
Rafael Braga Veloso Pacheco

Diplomata. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos, em Belo
Horizonte. Entre 2010 e 2013, em Braslia, foi servidor do quadro permanente do
Ministrio da Justia, havendo, dentre outras atribuies, chefiado a Diviso de
Medidas Compulsrias e ocupado o cargo de Assistente Tcnico do Departamento de
Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia. Tambm em Braslia, foi servidor, de
novembro a dezembro de 2013, do quadro permanente do Tribunal de Justia do
Distrito Federal e dos Territrios, em exerccio na Vara de Execuo das Penas e
Medidas Alternativas do Distrito Federal.
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Relaes Exteriores.
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INTRODUO
O principal objetivo de um Estado Nacional soberano a preservao de seus

interesses, estes considerados de forma ampla, compreendendo objetivos estabelecidos
de poltica interna estabilidade social, poltica, econmica e tambm de poltica
externa convivncia pacfica, horizontal e cooperativa com as demais naes, de modo
a favorecer o cumprimento de metas fixadas no plano domstico e a promover o bem
estar no seio da comunidade internacional de Estados.
O objetivo mencionado acima tambm se aplica ao contexto do Brasil recm
independente de Portugal. Aps o 7 de setembro de 1822, entretanto, o pas vivenciou
prolongado perodo de instabilidade, o que dificultou a ocorrncia de slido e clere
processo de consolidao do jovem Estado Nacional brasileiro e implicou dificuldades
na busca de preservao dos interesses ptrios.
Entre 1822 e meados da dcada de 1840, aproximadamente, o Brasil
experimentou crises em diversas reas, relacionadas, primeiramente, com a maneira
como o poder era exercido no pas e, posteriormente, com as medidas pelas quais as
autoridades governavam a nao. No primeiro caso, muito se questionava a atuao de
Dom Pedro I frente do Imprio, com o que o imperador foi progressivamente
perdendo prestgio. No segundo caso, por sua vez, a tenso, ocorrida no Perodo
Regencial, entre medidas descentralizadoras e regras centralizadoras do poder levou
ecloso de diversas revoltas provinciais entre a dcada de 1830 e meados da dcada
seguinte.
A instabilidade no contexto interno, ademais, repercutiu de forma negativa na
defesa dos interesses nacionais no mbito das relaes exteriores. De fato, segundo os
governantes da poca, seria contraproducente e invivel lidar com desafios internos e
externos ao mesmo tempo, em momento em que o relacionamento com vizinhos sul-
americanos era delicado e apresentava riscos aos objetivos nacionais estabelecidos.
Dessa forma, pretende-se, por meio deste Artigo, estudar, de maneira mais
aprofundada, a ao brasileira, no perodo em comento, com relao Repblica
Oriental do Uruguai, considerando, por um lado, os turbulentos anos iniciais vividos no
Brasil aps sua independncia poltica, bem como analisando, por outro, seus objetivos
e interesses imediatos naquele Estado vizinho. Ao final deste trabalho, ser realizada,
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tambm, anlise dos resultados obtidos pelo pas ao final de sua atuao com relao ao
Estado oriental.
1 A INSTABILIDADE DO PRIMEIRO REINADO E SUA CONTINUIDADE

DURANTE O PERODO REGENCIAL
A independncia poltica do Brasil em relao a Portugal foi obtida,

oficialmente e em termos legais, em 7 de setembro de 1822 apesar de existirem
intepretaes diversas sobre o tema, baseadas, por exemplo, em argumentos de que a
independncia brasileira ocorrera, de fato, com a elevao da Colnia categoria de
Reino Unido Portugal e Algarves (1815) ou, alternativamente, com o fim do Primeiro
Reinado (1831), cujo escopo, entretanto, foge ao objetivo deste trabalho.
Aps a proclamao da Independncia, o Brasil vivenciou perodos de
instabilidade interna e de vulnerabilidade externa, verificados no Primeiro Reinado
(1822 1831) e no Perodo Regencial (1831-1840), com repercusso nas ento frgeis
estruturas polticas do pas recm independente.
O Governo do Imperador Dom Pedro I foi marcado por certa ambiguidade. Por
um lado, argumenta-se que houve caractersticas liberais, representadas principalmente
pelo esforo em promover o rompimento poltico com Lisboa. Por outro lado, o
Imperador assumiu, ao mesmo tempo, comportamento conservador, haja vista as
decises de dissolver a Assembleia Nacional Constituinte de 1823 e, consequentemente,
a de outorgar a Constituio de 1824, com a centralizao do poder em suas mos, cujo
exemplo mximo foi a criao do Poder Moderador. Nesse sentido, ressalta-se o
seguinte excerto:
Sempre desconfiados das tendncias autoritrias de Dom Pedro [...],
os deputados brasileiros pretendiam limitar os poderes do Imperador,
como aqueles que lhe permitiriam vetar as leis e dissolver a
legislatura. Os temores j haviam sido acesos quando, em sua
cerimnia de sagrao e coroao, Dom Pedro declarara que
defenderia a Constituio se fosse digna do Brasil e de mim,
palavras que foram reiteradas na Fala do Trono da sesso de abertura
da Assembleia, e ento acrescidas por outras ainda mais contundentes:
espero que a constituio que faais merea a minha imperial
aceitao. Dom Pedro invertia, assim, a ordem liberal das coisas, ao
colocar a constituio sujeita a ele, e no o contrrio. (LINHARES,
2011, p. 2011) (grifo nosso)
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Internamente, alm da maneira como o Imperador governava o pas, houve

outras causas para a crescente instabilidade interna no Brasil. De fato, a disputa pelo
poder poltico travada pelos grupos de elite que promoveram a Independncia (Jos
Bonifcio e Gonalves Ledo); a crise financeira do Estado; e a politizao das ruas,
promovida pela proliferao de folhetins que debatiam, inclusive didaticamente,
assuntos polticos e sociais, atingindo inclusive o pblico no letrado, intensificaram a
instabilidade poltico-social verificada no pas na dcada de 1820.
Em termos de poltica externa, durante o Primeiro Reinado tambm foram
adotadas medidas que contriburam para a crescente instabilidade interna no pas, haja
vista as prioridades estabelecidas pelo governo imperial quela poca. De fato, a
conquista da soberania nacional no repercutiu imediatamente nas respectivas aes de
poltica externa, havendo o Brasil sido enquadrado no jogo de foras ento vigente no
sistema internacional. O fato de que o Parlamento brasileiro esteve fechado at 1826,
afastando a sociedade nacional e os lderes polticos dos debates sobre poltica externa,
tambm pode ter contribudo nesse sentido.
A influncia do sistema colonial anterior, cujo expoente era a tradicional
aliana entre Portugal e Reino Unido, levou o Brasil a obter, de maneira apressada, o
reconhecimento da independncia por parte dos britnicos. Os Tratados de 1827, os
quais renovaram os privilgios comerciais ao Reino Unido e mantiveram o princpio da
extraterritorialidade no julgamento de sditos britnicos no Brasil, obtidos em 1810,
trouxeram, em relao a Dom Pedro I, a antipatia nacional, a revolta do Parlamento e a
queda em 1831 (CERVO e BUENO, 2011, p. 38).
No campo das relaes inter-regionais, o Brasil engajou-se, em 1825, na
Guerra da Cisplatina. Ao final do conflito, houve a independncia da Repblica Oriental
do Uruguai, de acordo com os termos da Conveno Preliminar de Paz, de 27 de agosto
de 1828. No contexto do conflito, a crise financeira do Estado agravou-se, havendo altos
gastos com a contratao de mercenrios e com recrutamento de soldados sido
realizados, os quais se somaram aos dispndios efetuados com as batalhas nas
provncias contrrias Independncia (Gro-Par, Maranho, Piau, Cear e Bahia,
onde era grande a presena de tropas e de comerciantes lusos fiis s Cortes de Lisboa),
aprofundando o endividamento externo do Estado brasileiro. Ademais, a incapacidade
de comando militar de Dom Pedro I e sua persistncia em prolongar o conflito sem
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apresentar resultados positivos contriburam para seu desgaste poltico (DORATIOTO,

2014, p. 24).
As excessivas preocupaes com a crise sucessria do trono portugus, com a
morte de Dom Joo VI, em 1826, foram interpretadas pela populao nacional como se
o Imperador estivesse dispensando maior importncia a questes relacionadas com
Portugal, em detrimento da delicada situao poltica, econmica e social do Brasil.
possvel afirmar que, em seu conjunto, as medidas de poltica interna e externa,
mencionadas acima, levaram queda e fuga de Dom Pedro I para a Europa, em 7 de
abril de 1831, pondo fim ao Primeiro Reinado. Esse contexto de instabilidade tambm
seria verificado durante o Perodo Regencial, com reflexos na poltica externa brasileira
para a regio da Bacia do Prata, includa a Repblica Oriental do Uruguai.
Durante o Perodo Regencial (1831-1840), a situao interna no Brasil
continuou a ser caracterizada por momentos de instabilidade poltica e social. A unidade
territorial do pas esteve ameaada constantemente, tendo em vista a ecloso de revoltas
sociais em vrias partes do territrio nacional. Alm disso, debates polticos
constantemente confrontavam lideranas a favor da descentralizao ou da centralizao
do poder, bem como colocavam em lados opostos defensores de maior ou menor
autonomia para as Provncias, acirrando os nimos entre lideranas locais e o Governo
Central.
Nas chamadas Revoltas da Tropa e do Povo, os protagonistas eram grupos
restauradores que defendiam a volta de Dom Pedro I ao trono brasileiro muitos dos
quais integravam tropas do Exrcito nacional e populares, em sua maioria
representantes de grupos liberais exaltados, excludos do sistema poltico durante a
Regncia. Essas revoltas aconteceram majoritariamente na Corte e nas principais
cidades do pas, levando as autoridades imperiais a criarem, em 1831, a Guarda
Nacional, com o objetivo de conter a agitao poltico-social no Brasil.
J as denominadas Rebelies Provinciais iniciadas durante o Perodo Regencial
assumiram propores maiores, pois, em determinados momentos, a integridade
territorial do pas foi ameaada. A implementao do Ato Adicional, de 1834, que
relativizou a centralizao do poder na Corte e concedeu relativa autonomia provincial,
acabou por incentivar disputas entre elites locais, principalmente em Provncias que
cresciam em importncia. Em meio s disputas polticas entre elites, questes sociais,
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como as pssimas condies de vida da populao no Par e no Maranho, tambm

eclodiram como causas para algumas das revoltas.
Em certos casos, como no Par e na Bahia, as Provncias, com base em ideais
republicanos, declararam sua independncia mesmo que provisria com relao ao
Governo Central, demonstrando insatisfao com as autoridades da Regncia e
intensificando o contexto de crise poltica e social. O Imprio teve de empreender
esforos considerveis para conter essas rebelies provinciais, por meio de longos e
cruis confrontos entre tropas imperiais e revoltosos, com destruio de cidades e
devastao das respectivas economias. Ademais, o nmero de mortos atingiu patamares
preocupantes: estima-se que, na Cabanagem, no Par, cerca de 30 mil pessoas
morreram, entre revoltosos e integrantes das tropas legalistas, representando 20% da
populao da Provncia, ao passo que, na Sabinada, na Bahia, cerca de 1.800 pessoas
perderam suas vidas.
Extremamente delicada, entretanto, foi a rebelio provincial ocorrida no sul do
pas. Devido proximidade com relao aos Estados da Bacia do Rio da Prata, a
Provncia do Rio Grande do Sul assumiu sensvel relevncia para para as polticas
levadas a cabo pelo Governo Central no Rio de Janeiro. De fato, consoante Boris
Fausto:
O Rio Grande do Sul era um caso especial entre as regies brasileiras,
desde os tempos da Colnia. Por sua posio geogrfica, formao
econmica e vnculos sociais, os gachos tinham muitas relaes com
o mundo platino, em especial com o Uruguai. Os chefes de grupos
militarizados da fronteira os caudilhos , que eram tambm
criadores de gado, mantinham extensas relaes naquele pas. A
possuam terras e se ligavam pelo casamento com muitas famlias. Por
outro lado, a economia rio-grandense, do ponto de vista da destinao
de seus produtos, estava tradicionalmente ligada ao mercado interno
brasileiro. A criao de mulas teve importante papel no transporte de
mercadorias no Centro-Sul do pas, antes da construo de ferrovias.
No perodo de renascimento agrcola das ltimas dcadas do sculo
XVIII, colonos vindos dos Aores plantaram trigo no Sul, consumido
nas outras regies do Brasil. [...] A criao de gado se generalizou, na
regio, assim como a transformao da carne bovina em charque
(carne-seca). O charque era um produto vital, destinado ao consumo
da populao pobre e dos escravos do Sul e do Centro-Sul do Brasil
(FAUSTO, 2008, p. 168).
Dentre as principais causas da Rebelio Farroupilha, no Rio Grande do Sul,

destacam-se os considerados elevados tributos cobrados pelo Governo Central no Rio
de Janeiro ao sistema produtivo do charque gacho apesar de sua alegada importncia
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para a economia brasileira quela poca e a taxao sobre a circulao do gado na

fronteira com o Uruguai. Tendo em vista essas causas, a rebelio foi arquitetada e
levada a cabo por estancieiros e criadores de gado da fronteira, em conjunto com
representantes da classe mdia de algumas cidades no unindo, portanto, todos os
setores da populao do Rio Grande do Sul.
Os revoltosos ou farrapos, como eram pejorativamente chamados por seus
adversrios organizaram-se em torno das aes determinadas por Bento Gonalves,
estancieiro com experincia militar e que contou, tambm, com o apoio de
revolucionrios italianos, cujo maior expoente foi Giuseppe Garibaldi. Expandindo as
aes revoltosas contra o Governo Central para o norte da Provncia, foi proclamada,
em 1838, a Repblica Rio-grandense, na cidade gacha de Piratini, havendo Bento
Gonalves sido nomeado seu Presidente. pertinaz ressaltar que, durante a revolta,
parte significativa de Santa Catarina esteve sob controle dos farrapos, agravando ainda
mais a situao de instabilidade na regio sul do pas.
O plano de atuao do Governo Central teve de ser desenvolvido com extrema
habilidade e meticulosidade, por meio de tticas mistas de enfrentamento e de
liberalidade aos revoltosos. De fato, a rebelio iniciou-se e conduziu-se por segmentos
importantes econmica e politicamente da sociedade gacha, que consideravam
legtimas suas demandas pelo abrandamento do sistema de recolhimento tributrio
estabelecido pela Corte Provncia do Rio Grande do Sul. Ademais, a localidade onde o
conflito eclodira era dotada de extremada importncia poltica para o Rio de Janeiro,
haja vista localizar-se estrategicamente prxima Bacia do Rio da Prata, a curtas
distncias de Uruguai e Buenos Aires, cujo Governador desta supostamente nutria
propsitos expansionistas na regio.
Dessa forma, por um lado, a Corte, atendendo s reinvindicaes dos
revoltosos, estabeleceu, em 1840, imposto de importao de 25% sobre o charque
oriundo de outros Estados da regio, que concorria e prejudicava a produo de carne-
seca gacha. Por outro lado, ofensivas militares tambm foram adotadas, havendo
Caxias, que comandara as tropas imperiais que derrotaram a Balaiada, no Maranho,
sido nomeado Presidente e Comandante de Armas da Provncia do Rio Grande do Sul.
Por intermdio de estratgia de ofensivas militares e de tticas de apaziguamento com
os rebeldes, a paz foi, em 1845, finalmente acordada, pondo fim Revolta Farroupilha.
Entretanto, no houve uma rendio incondicional. Foi concedida anistia geral aos
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revoltosos, os oficiais farroupilhas integraram-se de acordo com suas patentes ao

Exrcito brasileiro e o Governo imperial assumiu as dvidas da Repblica de Piratini
(FAUSTO, 2008, p. 170).
No campo da relao com os Estados da Bacia Platina, o Perodo Regencial
pode ser descrito como momento em que a poltica externa nacional pautou-se pela
neutralidade e pela no interveno nos assuntos internos das naes platinas vizinhas.
De fato, o contexto interno durante a Regncia era extremamente instvel politicamente,
com intensos debates acerca da descentralizao do poder poltico ou da manuteno de
sua centralizao em torno do Governo Central. Alm disso, houve a ecloso de revoltas
e de rebelies em vrias partes do pas, as quais inclusive ameaavam a integridade
territorial nacional, conforme demonstrado; havia escassez de divisas, em parte pela
restrio ao comrcio exterior brasileiro, cujos produtos de exportao no conseguiam
penetrar em outros mercados em condies vantajosas; o Exrcito encontrava-se
progressivamente desprestigiado, aps a criao da Guarda Nacional, em 1831; o Ato
Adicional, de 1834, extinguiu momentaneamente o Conselho de Estado, o que
representou enfraquecimento institucional em questes de poltica externa, haja vista
anterior disposio legal determinando que o rgo deveria ser obrigatoriamente
consultado pelo Imperador em casos de declarao de guerra, ajuste da paz e
negociaes com naes estrangeiras.
Nesse contexto, os clculos de poltica externa eram cautelosos. A Corte no
Rio de Janeiro observava com ateno as manobras levadas a cabo pelo Governador de
Buenos Aires, Juan Manuel de Rosas, que retornara ao poder em 1835 e passara a
adotar polticas que levaram o Imprio a supor mesmo sem estar de posse de provas
concretas o objetivo rosista de reconstruo do Vice-Reino do Prata, em um
expansionismo regional que poderia anexar o Uruguai, o Paraguai, parte do territrio
boliviano e inclusive partes da Provncia brasileira do Rio Grande do Sul. A ameaa de
interveno britnica e francesa na Bacia do Prata, para garantir os interesses de seus
sditos principalmente os comerciais tambm representava fator de preocupao
para as autoridades nacionais.
A lembrana da perda da Guerra da Cisplatina, com os enormes gastos dela
decorrentes, levava concluso de que, enquanto a livre navegao nos rios platinos e a
independncia da Repblica Oriental do Uruguai no restassem comprometidas, no era
conveniente intervir novamente naquele Estado vizinho. Ademais, iniciou-se, em 1839,
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conflito civil no territrio oriental, no qual os partidos polticos Colorado e Blanco

disputavam o poder o primeiro liderado por Fructuoso Rivera, com sustentao
poltica baseada nos comerciantes de Montevidu, e o segundo com protagonismo
poltico de Manuel Oribe, que tambm contava com o apoio de Rosas e de caudilhos da
regio de fronteira com o Brasil, onde havia disputas com estancieiros gachos
produtores de charque. A situao sensibilizava-se ainda mais pelo receio brasileiro de
que Buenos Aires e Montevidu pudessem se envolver nos conflitos da Revolta
Farroupilha. Por intermdio de inesperada manobra poltica, Rosas chegou a propor
aliana com o Brasil, numa tentativa de opor o Imprio a Fructuoso Rivera, sob o
argumento de que os colorados uruguaios estariam apoiando os revoltosos no Rio
Grande do Sul. Entretanto, em 1843, houve o malogro da tentativa de composio com
Rosas: assinado o Tratado, ratificado pelo Imperador, mas no pelo caudilho
argentino, j ento liberado da ameaa militar anglo-francesa, conservando-se o Brasil
em posio neutral (MELLO e MELLO, 1986, p. 256). Destaca-se que esse fato levou
o Imprio a enfrentar a rebelio no Rio Grande do Sul exclusivamente por meio de
esforos internos, bem como gerou, no Rio de Janeiro, intensificao da desconfiana
brasileira acerca dos objetivos expansionistas de Rosas na regio platina.
Alm disso, o Paraguai mantinha-se, desde sua emancipao com relao ao
Imprio Espanhol obtida em 1811 , isolado politicamente, no apresentando
tendncias de formao de alianas contra o Imprio, que ainda no havia reconhecido a
independncia poltica do Estado vizinho. A poltica externa brasileira para aquele pas,
portanto, no necessitava de ajustes, pelo menos durante aquele momento.
Em 1838, diante dos condicionantes sistmicos apresentados, o Parlamento
nacional que dispunha de instrumentos para balizar a conduo da poltica exterior
pelo Poder Executivo , assim avaliava, especificamente com relao ao Uruguai, as
consequncias de uma interveno naquele Estado, em favor de lideranas coloradas e
contrria a lderes blancos, cuja atuao na regio de fronteira no somente ameaava os
interesses econmicos nacionais, como tambm os de cidados brasileiros residentes em
territrio uruguaio:
Prestando socorros contra o governo legal de Montevidu, o Brasil
estaria autorizando os pases vizinhos a auxiliarem os rebeldes do Rio
Grande do Sul; estaria, alm do mais, provocando Buenos Aires,
ligada a Oribe e oposta a Rivera, para uma guerra. Uma poltica
duplamente malfica: imoralidade dos socorros, acrescenta-se o
ataque indireto a Buenos Aires, que no momento atrai a simpatia das
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naes americanas, por se opor energicamente Frana, enquanto o

Brasil, que sofre a mesma agresso no Oiapoque, limita-se a utilizar o
protocolo diplomtico; estamos apenas cicatrizando as feridas da
guerra no Sul a bem da agricultura, indstria e comrcio. Uma nova
guerra ser-nos-ia prejudicial. [...] A poltica que mais convinha era
justamente a poltica adotada: a neutralidade diante dos conflitos
entre os caudilhos uruguaios, Fructuoso Rivera, Lavalleja e Oribe,
em sua luta pelo poder. [...] A prpria questo dos limites deveria ser
postergada, em virtude da instabilidade daqueles governos (CERVO,
1981, p. 47).
Conforme demonstrado, a poltica externa brasileira, na prtica, devido aos

condicionantes internos e sistmicos existentes, administrou seu imobilismo (CERVO
e BUENO, 2011, p. 51), em contexto de consolidao do Estado Nacional brasileiro e
de lutas polticas nas naes vizinhas. Como consequncia, foram impostas limitaes,
quela poca, s possibilidades de atuao da diplomacia ptria na busca e na
manuteno de seus interesses na regio da Bacia do Rio da Prata. Tal situao passaria
por profundas modificaes durante a dcada de 1840, levando o Brasil, posteriormente,
a intervir na Repblica Oriental do Uruguai, conforme ser demonstrado a seguir.
2 A DCADA DE 1840, OS OBJETIVOS E A ATUAO DO BRASIL COM

RELAO REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI
A partir da dcada de 1840, a situao poltico-estratgica na Bacia do Rio da

Prata ia progressivamente sendo dotada de sensibilidade para o Imprio. O Paraguai
comportava-se de maneira dbia, ora hesitando entre movimentos de aproximao com
o Brasil, ora mostrando-se favorvel a uma aproximao com Buenos Aires, com a
Provncia de Corrientes ou com pases europeus. Dessa forma, na viso da Corte, o lder
paraguaio, Carlos Antnio Lpez, no descartava formar alianas contra o Imprio, para
garantir seus interesses. Ingleses e franceses, que intervieram na Bacia do Rio da Prata,
em 1845, foram derrotados por Rosas e retiraram-se da regio entre 1849 e 1850,
fortalecendo em termos polticos o lder portenho, que manteve fechada a navegao
nos rios da regio. No Rio Grande do Sul, por sua vez, os gachos enfrentavam o Oribe,
que dominava a regio da campanha uruguaia, prxima fronteira com o Brasil.
A derrota do Partido Colorado, no Uruguai, segundo avaliao da poltica
externa brasileira, era iminente, pois o apoio financeiro francs a Montevidu, com o
objetivo de ajudar os colorados na resistncia contra Rosas, estaria prximo de esgotar-
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se, o que significaria o controle do Rio da Prata, dominadas suas duas margens, por
Buenos Aires. A situao do Paraguai tambm era considerada delicada, devido sua
vulnervel posio geogrfica e aos supostos planos de Rosas de avano em direo ao
territrio paraguaio. Segundo clculos da diplomacia ptria, a independncia paraguaia
dependia da do Uruguai, e a manuteno da independncia desses dois Estados era vital
para a defesa da Provncia brasileira de Mato Grosso, a qual seria dificultada se Buenos
Aires assumisse o controle praticamente integral da Bacia do Rio da Prata. nesse
contexto, portanto, que se inseria a poltica exterior do Imprio para o Uruguai. Ainda
era relevante o fato de que, conforme destacado anteriormente, a Bolvia tambm estaria
envolvida no plano rosista de reconstruo do Vice-Reino do Prata, cujo principal
objetivo era aliar os interesses dos estancieiros portenhos aos anseios da burguesia
comercial, que visava a fortalecer o monoplio porturio de Buenos Aires.
Nas palavras de Moniz Bandeira:
Convm acentuar que o governo imperial se conduzia orientado por

essa convico, a de que Rosas se voltaria para o Paraguai e a Bolvia
depois que se apoderasse do Uruguai. E, sem meios para conter
militarmente o avano de Oribe e das tropas da Confederao
Argentina, uma vez que suas foras se concentravam na luta contra
os farrapos, no lhe restava como alternativa seno contornar os
atritos com Buenos Aires, ao tempo em que tomava medidas
polticas, como o trmino da guerra civil no Rio Grande do Sul, e
diplomticas, a fim de enfrentar a situao (MONIZ BANDEIRA,
2011, p. 65).
O conflito entre o Imprio e Buenos Aires, dessa forma, era visto pelas
autoridades nacionais, em um futuro no muito distante, como inevitvel, devido ao
desgaste das relaes bilaterais. A recusa brasileira em reconhecer o bloqueio dos portos
de Montevidu e de Maldonado, feito em 1845, alm da oposio brasileira presena
de tropas rosistas sitiando a capital do Estado Oriental; o reconhecimento, por parte do
Brasil, da independncia paraguaia, ocorrido em 1844 (Misso Pimenta Bueno); e a
notcia da tentativa brasileira de aproximao com Frana e Reino Unido (Misso
Abrantes), para que estes pases interviessem nos conflitos regionais na Bacia do Rio da
Prata, so alguns exemplos que acirraram as tenses entre Rio de Janeiro e Buenos
Aires, que culminaram, em 1850, no rompimento das relaes diplomticas entre ambos
os pases e no fim da poltica de neutralidade brasileira. O Uruguai, nesse contexto,
tornava-se estratgico dentro dos objetivos imediatos da diplomacia ptria quela poca.
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Por um lado, manter a independncia do Estado Oriental e assinar um Tratado

definitivo de paz, relativo ao conflito de 1828, era fundamental para arrefecer os anseios
expansionistas de Rosas e para manter a integridade territorial da Provncia de Mato
Grosso, como destacado anteriormente. Por outro lado, Oribe, aliado de Rosas,
controlava as estncias de fronteira com o Brasil e atacava os interesses dos
charqueadores brasileiros, por meio da garantia de liberdade aos escravos que fugiam do
Rio Grande do Sul para o territrio uruguaio e do cerceamento da movimentao de
gado do Uruguai para a Provncia gacha, o que prejudicava a economia local, que
crescentemente perdia competitividade. Tal fato, inclusive, levou grupos de brasileiros,
muitos liderados pelo Baro de Jacu, a invadir o territrio uruguaio, para recuperar
escravos fugidos e para movimentar livremente, na regio de fronteira, o gado criado
por brasileiros em estncias localizadas no pas vizinho o que gerou protestos por
parte de Cerrito e de Buenos Aires. Nesse contexto, a Corte, inclusive, buscou conter
Jacu no por simpatizar com Oribe, mas sim para evitar que as califrnias colocassem
esse caudilho uruguaio e Rosas de sobreaviso, frustrando a ao que o Imprio
preparava contra ambos (DORATIOTO, 2008, p. 94). Convm ressaltar,
adicionalmente, que parlamentares gachos pressionavam frequentemente a Corte no
Rio de Janeiro, cobrando soluo para os atritos na fronteira com o Estado Oriental.
Nesse sentido, em sua Seo Tranquillidade Publica, o Relatrio Presidencial
da Provncia do Rio Grande do Sul, relativo ao ano de 1850, assim relatava Corte a
situao na fronteira meridional do Imprio:
[...] principiaro a conhecer-se melhor os prejuizos dos muitos

Brasileiros estabelecidos no Estado Oriental pelas extorses das
foras contendoras naquelle Estado, ora pelos excessos do partido
vencido, ora pela ordem do general que ficou senhor da campanha, o
qual, forado a formar uma renda sua, e a procurar a subsistencia do
exercito, tem recorrido s medidas que julgou talvez necessarias, ou
justas pela lei da necessidade; mas que nem por isso o fico sendo, e
na execuo das quaes ter sido muitas vezes excedido por aquelles a
quem manda, como quasi sempre acontece; e essas medidas, tendo
offendido, e muito, o direito de propriedade e os interesses dos
Brasileiros ali estabelecidos, tem exacerbado o desgosto geral de
todos elles, e dado fora a um desejo vivo de illudir essas ordens, ou
de chegar a um novo estado de cousas que os livre de tanto vexame.
Daqui a louca preteno de uma guerra contra os nossos visinhos;
[...]
Desta louca preteno se gerou outra peior ainda, e por cabeas mais
elevadas, de obrigar o governo a subjeitar-se vontade de alguns
agitadores, acompanhando a sanha dos bandos de desordeiros que
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fizero organisar para aggredirem o Estado Oriental pelo ataque das

foras empregadas na guarda de sua fronteira, e para arrebanharem
quanto gado posso, seu ou alheio, afim de o passarem quem da
linha.
O baro de Jacuhy [...] foi elle o principal instrumento de loucuras
alheias, pois que achou quem a isso o aconselhasse, e at lhe
vendesse armas. Como V. Ex. sabe (RIO GRANDE DO SUL,
Relatrio, 1850).
Dados os condicionantes sistmicos prevalentes quela poca, h que se

ressaltar a criao, em 1847, do cargo de Presidente do Conselho de Ministros,
nomeado pelo Imperador e que tinha o papel de centralizar em uma s autoridade a
conduo do Poder Executivo. Decisivo, adicionalmente, foi o retorno ao poder, em
1848, do Partido Conservador, que buscou dar continuidade obra do regresso,
iniciada no comeo da dcada de 1840, pelo prprio partido, e que visava a promover
reformas para reverter o quadro de descentralizao de poder e consequente autonomia
das Provncias, determinado pelo Ato Adicional de 1834. Dessa forma, e sob a alegada
perspectiva de que a descentralizao do poder era a principal causa da instabilidade
poltica e social verificada durante o Perodo Regencial, o Partido Conservador, j no
incio da dcada, restaurou o Conselho de Estado, importante rgo de consulta do
Imperador, e promoveu a reforma do Cdigo de Processo Criminal, para novamente
centralizar no Rio de Janeiro a estrutura administrativa, judiciria e policial das
Provncias.
A administrao conservadora que retornou ao poder em 1848, aps 5 anos de
governo liderado pelo Partido Liberal, foi a mais coesa que o Brasil teve at ento,
havendo conseguido unir os conservadores do Imprio e logrado trazer o apoio dos
liberais ao princpio da ordem. Tal fato passou a ser verificado sobretudo depois da
reforma de 8 de outubro de 1849, quando fora, nomeados, respectivamente, para as
pastas dos Negcios Estrangeiros, da Justia e da Fazenda, a trindade saquarema:
Paulino Jos Soares de Sousa futuro visconde do Uruguai, que inclusive j havia
ocupado a pasta do Exterior, brevemente, em 1843 , Eusbio de Queiroz e Joaquim
Jos Rodrigues Torres, representantes de grupos polticos conservadores e ligados
cafeicultura oriundos da Provncia do Rio de Janeiro. Ademais, os saquaremas
tiveram, no Parlamento, apoio de esmagadora maioria de deputados conservadoramente
homogneos em 1850, por exemplo, havia apenas um deputado do Partido Liberal no
Congresso , assim como contaram com um Conselho de Estado em sintonia com seus
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preceitos ideolgicos, sendo as discusses e opinies refletidas em ambos os rgos

importantes para pautar e embasar, de maneira consistente, a atuao da poltica externa
ptria.
Um dos fatores para essa coeso resulta da expresso homogeneidade das
elites, cunhada por Jos Murilo de Carvalho, para explicar a sintonia ideolgica da
elite imperial, que comeou a conformar-se a partir da dcada de 1830 perodo de
acumulao primitiva do poder das elites , e intensificou-se, principalmente, a partir
de 1848. Segundo o autor:
Elemento poderoso de unificao ideolgica da elite imperial foi a

educao superior. E isto por trs razes. Em primeiro lugar, porque
quase toda a elite possua estudos superiores, o que acontecia com
pouca gente fora dela: a elite era uma ilha de letrados num mar de
analfabetos. Em segundo lugar, porque a educao superior se
concentrava na formao jurdica e fornecia, em consequncia,
ncleo homogneo de conhecimentos e habilidades. Em terceiro
lugar, porque se concentrava, at a Independncia, na Universidade
de Coimbra e, aps a Independncia, em quatro capitais provinciais,
ou duas, se considerarmos apenas a formao jurdica. A
concentrao temtica e geogrfica promovia contatos pessoais entre
estudantes das vrias capitanias e provncias e incutia neles uma
ideologia homognea dentro do estrito controle a que as escolas
superiores eram submetidas pelos governos tanto de Portugal como
do Brasil. [...] at 1850 a grande maioria dos membros da elite foi
educada em Coimbra [...] (CARVALHO, 2003, p. 65).
Jos Paulino Soares de Sousa, futuro visconde do Uruguai, inseria-se na

mencionada lgica da homogeneidade das elites. Nascido em Paris, filho de um mdico
brasileiro e de uma culta me francesa, iniciou seus estudos jurdicos em Coimbra e os
terminou na Faculdade de Direito do Largo do So Francisco, em So Paulo. Aos 27
anos de idade, recusou convite para assumir o Ministrio da Justia, alegando no estar
preparado para o cargo, mas, em contrapartida, foi eleito para deputado na Assembleia
Provincial do Rio de Janeiro e includo na lista de vice-presidentes da Provncia. Em
1837 e em 1838, foi eleito para a Assembleia Legislativa Geral e foi um dos principais
articuladores da Lei Interpretativa do Ato Adicional, aprovada em 12 de maio de 1840 e
que restabeleceu, conjuntamente com outras reformas institucionais e legais, a
centralizao poltica e administrativa em torno do Rio de Janeiro, significando, na
viso dos conservadores, a restaurao da autoridade no Imprio, abaladas pelas
rebelies provinciais que ameaaram a integridade territorial do Brasil durante o
Perodo Regencial (TORRES, 2011, pp. 23-24). Foi Ministro da Justia em 1841 e
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ocupou, conforme j mencionado, a pasta dos Negcios Estrangeiros, durante breve

perodo, em 1843. Dessa forma, muito se ressalta que sua atuao foi decisiva para o
pas. De fato, Paulino contribuiu, primeiramente, para o processo de consolidao do
Estado Nacional brasileiro, por meio de reformas relacionadas ao regresso e
ordem, para, posteriormente, conduzir a ao da poltica externa brasileira para o
Prata.
Contornada a Revoluo Praieira, que eclodira em Pernambuco, e
realizadas, principalmente em 1850, uma srie de reformas relativas ao regresso
como a aprovao da Lei de Terras e do Cdigo Comercial, bem como a da Lei Eusbio
de Queirz, a ser mencionada em momento posterior neste Artigo , o Imprio resolveu
praticamente todos seus conflitos internos, proporcionando incomum estabilidade
governamental, de maneira que o Rio de Janeiro pde, assim, voltar suas atenes para
a soluo dos desafios apresentados poltica externa nacional.
Permanecendo no cargo de Ministro dos Negcios Estrangeiros por
aproximadamente quatro anos consecutivos o que lhe permitiu dar continuidade sua
linha de conduta poltica , Paulino Jos Soares de Sousa deu incio efetiva
implementao da denominada Poltica de Soluo de Foras, cujo cerne era manter a
independncia do Uruguai e do Paraguai, para conter a suposta ao expansionista de
Juan Manuel de Rosas em direo a esses pases e ao Brasil, o que, segundo avaliaes
da elite imperial, representaria a reedio do Tratado de Santo Ildefonso, de 1777,
favorvel, quela poca, ao Reino da Espanha. No contexto desse plano de ao, foi
primeiramente necessrio, segundo posicionamento das lideranas polticas da poca,
garantir a neutralidade de pases vizinhos e da Inglaterra com relao atuao do
Brasil em sua fronteira austral.
nesse contexto que se insere a misso, determinada por Paulino, de Duarte da
Ponte Ribeiro aos pases da costa sul-americana do Pacfico e Venezuela, com o
objetivo principal de combater eventual influncia de Buenos Aires naqueles Estados,
relativamente s disputas na Bacia do Rio da Prata. Era prioritrio, em eventuais
conflitos, impedir a formao de uma coalizo antibrasileira, sob a liderana de Rosas.
Para promover a aproximao com relao ao Brasil, o Imprio buscou negociar, com
os demais pases da Amrica do Sul, tratados de limites, comrcio e navegao, como,
por exemplo, a Conveno Especial de Comrcio, Navegao Fluvial, Extradio e
Limites entre Brasil e Peru, de 1851, considerado o primeiro tratado de limites
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ratificado entre duas naes sul-americanas independentes a adotar o princpio do uti

possidetis de facto, que passou a ser exaustivamente defendido pelo Imprio, a partir da
conformao de uma doutrina oficial para embasar a negociao de limites territoriais
entre o pas e as naes vizinhas. Como resultado da Misso levada a cabo por Duarte
da Ponte Ribeiro, foi conseguida, assim, a neutralidade dos demais Estados sul-
americanos nos conflitos na Bacia do Rio da Prata.
A superao do contencioso com a Inglaterra era tambm considerada essencial
por Paulino. Aps a retirada da presena francesa e britnica na Bacia do Rio da Prata,
ocorrida em na virada da dcada de 1840, era necessrio resolver o conflito bilateral
relativo ao trfico de escravos, que se intensificava e poderia repercutir negativamente
nos objetivos do Imprio em sua fronteira meridional. Em 1845, o Brasil, na esteira das
negociaes com os ingleses que culminaram na no renovao do Tratado de Amizade,
Navegao e Comrcio, de 17 de agosto de 1827, comunicou, tambm, a cessao da
Conveno sobre o Trfico de Escravos, de 23 de novembro de 1826. A reao britnica
correspondeu aprovao do Bill Aberdeen, Lei que autorizava o apresamento, por
parte da Inglaterra, de navios envolvidos no trfico de escravos. Em 1850, as aes
britnicas intensificaram-se, passando suas esquadras a penetrar em guas territoriais
nacionais e, inclusive, em portos brasileiros, para apreender e afundar embarcaes
negreiras. Pressionado pela Inglaterra e tambm pela opinio pblica nacional, que via
com repdio e revolta a agressividade britnica, o governo conservador resolveu, ento,
extinguir o trfico internacional de escravos, por meio da promulgao e publicao
oficial da Lei Eusbio de Queirz, em 1850, por muitos considerada uma deciso
autnoma e que ia ao encontro dos interesses nacionais. Finalmente, aps haver
enfrentado a questo relativa ao trfico de escravos, o Imperador Dom Pedro II acionou
a diplomacia familiar e conseguiu, por meio de presses do Reino da Blgica sobre a
rainha inglesa, persuadir a que a Inglaterra adotasse posio de neutralidade e
reconhecesse o direito do Brasil de intervir nos Estados platinos, na busca de seus
interesses.
Outro aspecto da estratgia brasileira consubstanciou-se, por intermdio do
Baro de Mau, na sustentao financeira da praa de Montevidu contra o cerco
imposto por Manuel Oribe quela cidade, diante do fim do subsdio prestado pela
Frana aos colorados, aps a retirada da presena francesa na regio. O governo
imperial via o fim do apoio financeiro francs como favorvel ao avano dos blancos
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uruguaios e, consequentemente, de Rosas sobre a capital do Estado Oriental, ameaando

a efetiva independncia daquela nao.
Francisco Doratioto assim se refere diplomacia dos pataces:
A urgncia em fornecer recursos financeiros que sustentassem o

governo de (Fructuoso) Rivera e a inferioridade militar em relao a
Rosas, que desaconselhava o apoio pblico e explcito ao presidente
uruguaio, levou a diplomacia imperial a recorrer ao banqueiro Irineu
Evangelista de Sousa, o Baro de Mau. Este aceitou conceder
emprstimos ao governo de Rivera, mediante o aval do Tesouro
brasileiro, permitindo ao Imprio ganhar tempo para se preparar para
um enfrentamento direto com o lder argentino (MAU, pp. 122-
123). Esse foi o marco inicial da diplomacia dos pataces, pela
qual o Imprio concedia emprstimos a aliados platinos, de modo a
alcanar seus objetivos na regio (DORATIOTO, 2014, p.30).
quela poca, dois fatos tambm preocupavam as autoridades imperiais: o pas

no estava preparado, em termos militares, para a guerra, e, alm disso, ainda no tinha
constitudo nenhuma aliana com outros Estados da regio. Nesse contexto, a Poltica
de Soluo de Foras levada a cabo por Paulino Jos Soares de Sousa objetivou
aproximar-se com relao a desafetos de Buenos Aires, a fim de suprir essas
deficincias estratgicas e formar, consequentemente, uma coalizo antirosista.
Nesse sentido, buscou-se estreitar relaes com provncias argentinas
prejudicadas pela ao centralizadora de poderes nas mos de Buenos Aires, como o
monoplio sobre a navegao nos rios interiores e sobre o comrcio exterior. Nesse
contexto, o protagonismo econmico baseado na produo de charque e na pecuria
e militar da provncia de Entre-Ros era evidente em meados do sculo XIX, e seu lder,
Justo Jos de Urquiza, progressivamente entrava em atrito com Buenos Aires, devido
aos monoplios estabelecidos por Rosas, que limitavam o acesso de mercadorias da
Provncia de Entre-Ros a mercados internacionais, prejudicando o progresso
entrerriano.
Aps o desenrolar de intensas atividades diplomticas entre representantes do
Brasil, da Provncia de Entre-Ros e de colorados uruguaios, assinou-se, em 29 de maio
de 1851, em Montevidu, acordo de aliana ofensiva e defensiva entre a Provncia de
Entre-Ros, o Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai, cujo objetivo ltimo era,
consoante seu art. I, manter a independncia do territrio uruguaio e, tambm, pacific-
lo. Alm disso, acertou-se que, se Rosas declarasse guerra aos aliados, individual ou
coletivamente, a aliana tornar-se-ia uma atuao comum contra Buenos Aires (art.
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XV). Ficou determinado, adicionalmente, que o Paraguai seria convidado a entrar na

aliana (art. XXIII) (FERREIRA, 2006, p.170).
De fato, as autoridades imperiais avaliavam que a manuteno da
independncia do Paraguai assim como a do Uruguai era vital para que se fizesse
um contraponto ao alargamento expansionista da Confederao Argentina. nesse
sentido que ocorreu, estrategicanente, o reconhecimento, por parte do Brasil, da
independncia paraguaia, realizado, em 1844, por meio da Misso Pimenta Bueno,
devido importncia que se atribua ao Paraguai para o equilbrio regional.
Posteriormente, o Imprio negociou com o Paraguai a assinatura, em 25 de dezembro de
1850, de convnio bilateral de defesa recproca, com durao de 6 anos. Faltava,
entretanto, a negociao de acordo que garantisse a participao paraguaia nas
manobras polticas e militares contra Rosas.
Assim, os aliados de 29 de maio encaminharam ao governo paraguaio a Nota
Coletiva n 15, de 23 de agosto de 1851, exortando o Paraguai a entrar na aliana, sob o
argumento de que esta teria como objecto immediato garantir a estes paizes a paz e
segurana, de que tanto necessito, para o seu rapido desenvolvimento, bem-estar, e
garantia de seus reciprocos direitos, ressaltando a importancia da Republica do
Paraguay no equilibrio e futuros destinos dos Estados do Prata (MRE, Relatrio,
1852). O lder paraguaio, entretanto, no aderiu ao convnio, havendo Carlos Antnio
Lpez demonstrado sua insatisfao com a falta de abordagem, no acordo, sobre a
independncia de seu pas e sobre a livre navegao, nos rios da regio, para nacionais
paraguaios. A aliana ofensiva, portanto, restou confinada s atuaes conjuntas de
Brasil, Rivera e Urquiza.
Aproximadamente em junho de 1851, o conde de Caxias foi nomeado
Presidente da Provncia do Rio Grande do Sul e Comandante-Chefe do Exrcito
imperial, o que gerou debates intensos no Parlamento, pois as expectativas
parlamentares davam a entender que o governo se preparava para intervir. Tratava-se de
apoiar ou no uma ao mais enrgica no Sul, e da reao parlamentar certamente
recolheria o governo diretrizes prticas (CERVO, 1981, pp. 59-60). No Congresso, a
posio neutralista de Montezuma foi vencida pelo argumento ofensivo de Honrio
Hermetto Carneiro Leo, que preparou longa exposio em favor da ofensiva brasileira,
ancorada nos argumentos da proteo dos interesses da humanidade, do comrcio e da
segurana. A ao, segundo o futuro Visconde e Marqus de Paran, desenvolver-se-ia
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em duas etapas: primeiramente se faria a guerra contra Oribe, para destruir suas foras,
e, numa segunda etapa, forar Rosas a declarar guerra aos aliados.
A interveno ocorreu da maneira como proposta pelo Parlamento brasileiro,
sendo importante deixar claro, quela poca, que a luta aliada era contra Oribe, e no
contra Rosas atuando o, o Brasil, dessa maneira, de acordo com os preceitos do
Tratado Provisrio de Paz de 1828. Nesse sentido, o Governo do Uruguai encaminhou,
em 6 de julho de 1851, Nota ao Brasil, consentindo que o Exrcito imperial adentrasse
no territrio uruguaio, em suas aes contra Oribe.
O desfecho da interveno atingiu seu objetivo: em outubro de 1851 ocorreu a
capitulao de Oribe. No teatro de operaes, entretanto, houve relativo desencontro
entre as aes brasileiras e as de Urquiza. Ambas as tropas deveriam ter-se reunido a
partir de julho do mesmo ano, mas Caxias deparou-se com contingentes militares
dispersos na Provncia do Rio Grande do Sul, e no concentrados na fronteira, como era
previsto. Urquiza, por sua vez, iniciou, efetivamente, suas operaes militares em julho,
havendo ocupado a cidade de Paissand naquele mesmo ms. Apenas em 4 de setembro
de 1851, contudo, o contingente militar imperial adentrou no territrio oriental, pela
regio de Quara, momento em que Urquiza j estava adiantado em sua marcha contra
Oribe.
Tendo em vista o desencontro de ambas as tropas, Urquiza, em vista da
impossibilidade de comunicar-se com os demais aliados ou desejando continuar
sozinho a ofensiva, para posteriormente poder aumentar sua influncia no Uruguai
continuou com as aes ofensivas, com a qual conseguiu obter, finalmente, a
capitulao de Oribe, em 8 de outubro. Aps, o lder entrerriano explicou
detalhadamente suas aes aos aliados e apresentou as concesses feitas por ele a Oribe,
solicitando aprovao por parte dos demais aliados o que afastou eventuais
desconfianas dos membros da aliana com relao ao suposto desejo de Urquiza de
aumentar sua influncia sobre o Uruguai. Apesar dos descontentamentos de Paulino
Jos Soares de Sousa com a participao secundria do Imprio na capitulao de Oribe,
devido ao desencontro das tropas do Rio de Janeiro com as de Urquiza, o objetivo
brasileiro relativo interveno no Uruguai fora alcanado, havendo o Imprio firmado,
em 12 de outubro, 5 Tratados com o Estado Oriental os quais sero analisados no
captulo seguinte deste Artigo.
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Posteriormente ao relativa ao Uruguai, o esforo brasileiro concentrar-se-ia

nas derradeiras aes contra Rosas. Nesse contexto, impende ressaltar que a estratgia
brasileira tambm obteve xito em que o lder portenho declarasse guerra ao Imprio,
pois, em 18 de agosto de 1851, aps confronto entre foras rosistas e imperiais no Rio
Paran, Buenos Aires reconheceu o estado de hostilidade contra o Brasil.
A derrota de Oribe e a posterior capitulao de Rosas frente aos aliados, em
1852, na batalha de Monte Caseros, representaram a prevalncia dos interesses ptrios
como a liberdade de navegao no Rio Uruguai e no Rio Paran e proporcionaram
condies para o estabelecimento de uma hegemonia brasileira na Bacia do Rio da
Prata, pelo menos at meados da dcada seguinte, quando houve necessidade,
novamente, de emprego da Poltica de Soluo de Foras na regio.
3 BREVE ANLISE SOBRE OS TRATADOS DE 12 DE OUTUBRO DE 1852

ENTRE BRASIL E URUGUAI
A poltica brasileira para a regio da Bacia do Rio da Prata visou tanto a

enfrentar desafios atuais daquela poca como a estabelecer prioridades futuras. Nesse
sentido, era necessrio evitar o surgimento de novas situaes contrrias aos interesses
brasileiros, avaliando as autoridades imperiais a importncia de se resolver, dentre
outras, questes de limites, de navegao e de escravos fugidos da Provncia do Rio
Grande do Sul, fato que prejudicava a economia gacha.
sob essa perspectiva que se devem analisar os 5 Tratados que foram
assinados entre Brasil e Uruguai em 12 de outubro de 1851: aliana; limites territoriais;
comrcio e navegao; extradio; e acordo financeiro. H muitas crticas sobre
eventual imposio, pelo Imprio ao Estado Oriental, desse sistema de tratados, sob o
argumento de que esse seria o preo pelo apoio financeiro brasileiro prestado praa de
Montevidu; impende elucidar, entretanto, que a negociao de tal sistema de acordos
obedeceu a uma situao extremamente confortvel e favorvel ao Rio de Janeiro, com
a qual concordaram expressamente os mandatrios orientais.
Consoante o art. I do Tratado de Aliana entre o Brasil e a Repblica do
Uruguai (MRE, Relatrio, 1852), a alliana especial e temporaria estipulada em 29 de
Maio do corrente anno de 1851 entre o Imperio do Brasil e a Republica Oriental do
Uruguay, estende-se prela presente conveno a uma alliana perpetua, tendo por fim a
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sustentao da independncia dos dous Estados contra qualquer dominao estrangeira.

Pelo art. V, o Brasil tambm se comprometeu, para fortificar a nacionalidade oriental
por meio da paz interior e dos hbitos constitucionais, a prestar apoio ao primeiro
governo constitucionalmente eleito no Uruguai, ao fim da guerra civil naquele Estado.
Estava garantido, assim, o direito brasileiro de intervir no Estado oriental, pois,
conforme as disposies do art. VI, este auxlio ser prestado pelas foras de mar e
terra do Imprio, o que fundamentou a legalidade da presena de tropas brasileiras no
Uruguai.
O acordo relativo aos limites entre ambos os Estados (MRE, Relatrio, 1852)
definiu, sob as perspectivas da doutrina brasileira do uti possidetis de facto, assentada
no art. II do convnio, a fronteira entre Brasil e Uruguai, que passaria pelos rios Quara
e Jaguaro, contornando a Lagoa Mirim, at chegar ao Chu. O art. IV reconhecia que
o Brasil est na posse exclusiva da navegao da Lagoa Mirim e rio Jaguaro, o que
deve permanecer nella, segundo a base adoptada do Uti possidetis. A demarcao
obedeceu aos interesses nacionais, havendo declarado a invalidade de todos os acordos
de limites anteriormente firmados, incluindo o de Santo Ildefonso, que seria mais
benfico aos uruguaios. Apenas a ttulo de informao, o Baro do Rio Branco, em
1909, em nome da concrdia sul-americana (CERVO e BUENO, 2011, p. 197),
estenderia gratuitamente aos uruguaios o condomnio da Lagoa Mirim entre Brasil e
Uruguai, modificando os termos do tratado de limites firmado em 1851.
O Tratado de Commercio e Navegao entre o Brasil e a Republica Oriental
do Uruguay (MRE, Relatrio, 1852) beneficiou consideravelmente a economia da
Provncia do Rio Grande do Sul. Consoante Francisco Doratioto:
Para a economia gacha o mais importante dos tratados era o de

Comrcio e Navegao por abolir, por 10 anos, os impostos
uruguaios sobre a exportao de gado em p pela fronteira. A
passagem de gado dessa repblica para o Rio Grande do Sul perdia o
carter de contrabando, garantindo-se o fornecimento legal de
matria-prima a baixo custo aos charqueadores rio-grandenses. Estes,
ademais, continuaram protegidos da concorrncia do charque platino
graas ao imposto de importao que o Imprio impunha ao produto.
Nos anos seguintes, os brasileiros chegaram a ser proprietrios de
20% a 30% do territrio uruguaio e se envolveram na poltica interna
da Repblica, sendo o caso mais significativo o da guerra civil
travada em 1864 (DORATIOTO, 2008, p.98).
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O acordo em questo tambm declarou comum a navegao do Rio Uruguai e

de seus afluentes, conforme seu art. XIV.
O instituto da extradio pode ser conceituado como tpico instrumento
de cooperao jurdica internacional, que consiste na restituio ou devoluo que o
Estado requerido faz ao Estado requerente de indivduo foragido da Justia Penal deste,
apresentando-se como um dos mais eficientes e eficazes meios de cooperao jurdica
(MJ, Manual de Extradio, 2012) entre Estados soberanos.
Consoante Appio Claudio Acquarone (ACQUARONE, 2003, p. 44), o
Tratado celebrado entre o Brasil e a Republica Oriental do Uruguay, para a entrega
reciproca de criminosos e desertores, e para a devoluo de escravos ao Brasil (MRE,
Relatrio, 1852) foi o primeiro acordo de extradio firmado pelo Brasil com outro pas.
O texto do acordo beneficiava, novamente, o Brasil. De fato, referida
negociao mostrou-se favorvel economia e aos estancieiros gachos que, por meio
das chamadas califrnias, antes se viam obrigados, em ltima instncia, a penetrar em
territrio oriental, para recuperar os escravos que para l fugiam o que em muito
colaborou para o acirramento das disputas de fronteira com os aliados de Oribe. Dessa
forma, enfrentou-se, bilateralmente, a questo, havendo o acordo dado grande margem
de manobra para os fazendeiros gachos demandarem a restituio de escravos fugidos,
sendo inclusive permitido que os prprios estancieiros adentrassem no territrio do
Uruguai para reclamar, pessoalmente, perante as autoridades locais, a devoluo de sua
propriedade, mediante a apresentao de ttulo ou domento que, segundo as leis do
Brasil, sirva para comprovar a propriedade de que se reclama (art. VI, pargrafo 4).
O ltimo acordo bilateral firmado, em 12 de outubro de 1851, foi a
Conveno entre o Brasil e a Republica Oriental do Uruguay, sobre subsidio a essa
Republica (MRE, Relatrio, 1852), havendo o prprio Paulino Jos Soares de Sousa,
Ministro dos Negcios Estrangeiros, sido seu negociador pelo lado brasileiro. A
justificativa para tal acordo era o ento estado catastrfico das finanas uruguaias, o que
obstaculizaria a estabilidade e a manuteno da independncia do Estado oriental.
Acertou-se, pelos arts. III e II, que o Imprio daria um subsdio mensal de
60.000 pataces, pelo tempo julgado necessrio pelo Brasil, devendo a cessao do
subsdio ser comunicada com 3 meses de antecedncia. Alm do subsdio mensal, o Rio
de Janeiro emprestou, imediatamente, a quantia de 138.000 pataces s autoridades
uruguaias. As principais clusulas do tratado, entretanto, se referiram aos juros e s
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garantias relativas emprstimos clusulas extremamente favorveis ao Imprio.

Aqueles foram acordados em 6% ao ano, enquanto que estas se consubstanciaram na
hipoteca de todas as rendas, contribuies diretas e indiretas e direitos de alfndega do
governo do Uruguai.
A assinatura de tal acordo reverberou inclusive em jornais brasileiros, sendo
notvel, nesse contexto, reportagem publicada no folhetim O Republico, da cidade de
Niteri, Provncia do Rio de Janeiro, no dia 25 de setembro de 1853. O acordo
financeiro, juntamente com os outros 4 tratados firmados em 12 de outubro de 1851,
levou mencionada publicao a assim se referir s relaes bilaterais entre Brasil e
Uruguai no incio da dcada de 1850:
O que o Governo de Montevidu? como procede com ele o governo

imperial? O governo de montevidu est a merc do governo
imperial, e ha-de fazer o que este quiser (O Republico, 1853, p.3).
No Estado oriental, os acordos de 12 de outubro de 1851 receberam a alcunha

de Tratados Malignos, tamanha foi, na opinio pblica e administrativa daquele pas,
a limitao imposta pelo Brasil aos livres desgnios dos uruguaios. Leon Pomer, ao citar
Pivel Devoto, esclarece que, na viso deste historiador uruguaio, os tratados:
Cerceavam territorialmente a Repblica, legalizavam a interveno

brasileira, privavam-na das guas limtrofes, obrigavam-na a
enriquecer a indstria rio-grandense de charqueado e impunham-lhe a
cooperao na manuteno da escravido. O Imprio se erigiu em
curador da paz interior e dos hbitos constitucionais do Uruguai, o
que equivalia a proclamar que o Brasil adquiria o direito de intervir
militarmente no pas vizinho sempre e quando considerasse afetada
sua paz e enfraquecidas as boas maneiras constitucionais. No
Uruguai, o pacote de tratados assinados por Lamas em nome do
presidente Surez levantou tamanha poeira, que a Assembleia de
Notveis, que devia ratific-los [...], negou-se terminantemente a
faz-lo, tendo o presidente de dissolv-la e realizar, por si mesmo, a
ratificao. [...] Os tratados malignos deixariam um rastro de
rancores, antipatias e profunda hostilidade. Foi como um punhal
cravado nas costas da maltratada, dolorida e desgraada Banda
Oriental (POMER, 1979, p. 39)
Segundo Paulino, o objetivo brasileiro com o sistema de tratados de 1851 era o

de cortar o mal pela raiz. Deveria o Brasil pacificar o Uruguai, cooperando para a
reorganizao de suas finanas, para a consolidao da ordem e para a manuteno de
sua independncia, afastando a influncia de caudilhos na poltica oriental. Tambm era
necessrio, em perspectiva futura, evitar acontecimentos que pudessem prejudicar os
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interesses brasileiros naquele pas, o que foi considerado na negociao dos 5 textos
com os uruguaios.
As feridas causadas pelo sistema de tratados de 1851 levaram, na dcada de
1860, a novos conflitos de interesse entre Uruguai e Brasil, notadamente aps a
ascenso ao poder de Bernardo Berro, integrante do Partido Blanco que se opunha
continuidade, principalmente, do Tratado de Commercio e Navegao, que expiraria
em 1861, mesmo ano em que o lder uruguaio chegou ao poder naquele pas.
A busca de uma aliana entre blancos uruguaios e Francisco Solano Lpez, que
chegara presidncia do Paraguai e era forte defensor da Teoria do Equilbrio dos
Estados Platinos, levou a novos conflitos de interesse na regio da Bacia do Rio da
Prata, desembocando na Guerra da Trplice Aliana, em meados da dcada de 1860.
CONCLUSO
Consoante as atuais diretrizes da poltica externa brasileira, a Amrica do Sul

considerada rea de atuao prioritria da diplomacia brasileira, tendo em vista a
presena de inmeros interesses nacionais e regionais a serem buscados e
defendidos.
Nesse sentido, possvel afirmar que, no sculo XIX, o continente sul-
americano tambm era, dentre outra gama de prioridades, considerado estratgico para a
atuao da poltica externa do Brasil. Especificamente com relao s naes da Bacia
do Rio da Prata, a Repblica Oriental do Uruguai era vital para a manuteno dos
interesses nacionais. Era preciso, primeiramente, enfrentar os conflitos de fronteira entre
estancieiros gachos e caudilhos liderados por Manuel Oribe, os quais prejudicavam a
economia da Provncia do Rio Grande do Sul. Fazia-se necessrio, ademais, conter as
supostas pretenses expansionistas de Juan Manuel de Rosas na regio, as quais
ameaavam, inclusive, a integridade territorial do Imprio. Em ambas as questes, as
relaes com o Estado oriental eram consideradas chave para as pretenses brasileiras.
A atuao homognea e coesa das elites letradas imperiais, nesse contexto, foi
determinante para o sucesso brasileiro em suas aes de poltica externa, em meados do
sculo XIX. Com relao s instabilidades institucionais e sociais internas, a
consolidao do regresso e o estabelecimento da ordem, por meio da
implementao de medidas centralizadoras do poder no Rio de Janeiro, levadas a cabo
Pgina 213
pela trindade saquarema, foram fundamentais para que se pudesse enfrentar, de

maneira bem sucedida, as rebelies que se alastravam pelo pas, algumas inclusive com
ideais separatistas. A incomum situao de governabilidade e estabilidade interna, aps
obtida, abriu espao e deu margem de manobra para a atuao da poltica externa
brasileira.
O sucesso da interveno brasileira no Estado oriental beneficiou no somente
aos interesses da economia gacha. O xito na manuteno da independncia da nao
vizinha havia sido includo em objetivo sistmico maior, consubstanciado no
impedimento da reconstruo do Vice-Reinado do Prata. A atuao externa do Brasil,
entretanto, somente pde ser satisfatria devido elaborao de polticas abrangentes e
complementares.
Nesse contexto, o papel desempenhado por Paulino Jos Soares de Sousa foi
determinante. A obteno da neutralidade inglesa e de Estados sul-americanos com
relao atuao brasileira em sua fronteira meridional; a hbil estratgia de
financiamento da praa de Montevidu em sua luta contra as presses de Rosas, por
meio da diplomacia dos pataces; e a poltica de aproximao contra os principais
rivais do lder portenho foram estratgias meticulosamente desenhadas por Paulino, que
viria a tornar-se, posteriormente, Visconde do Uruguai.
Ao final da interveno no Uruguai, todos os interesses nacionais foram
contemplados: a economia gacha fora favorecida, e independncia do Estado oriental,
mantida havendo o Brasil inclusive se comprometido a fortalecer a ordem naquela
nao, fazendo uso, se necessrio, das ferramentas de que dispunha, resultantes do
sistema de tratados de 12 de outubro de 1851.
A vitria brasileira em sua atuao no Uruguai, lgica, coerente e em defesa
dos interesses nacionais, proporcionou a emergncia de perodo de hegemonia do Brasil
na regio da Bacia do Rio da Prata, o qual perduraria at meados do decnio seguinte.
ACQUARONE, Appio Claudio. Tratados de extradio: construo, atualidade e

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Pgina 215
INTEGRAO E DIREITO AO DESENVOLVIMENTO NA

AMRICA DO SUL
Alex Ian Psarski Cabral

Doutorando em Direito Pblico Internacional pela Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais. Mestre em Cincias Jurdico-Internacionais pela Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, Portugal. Especialista em Direito do Estado e professor
universitrio
Cristiane Helena de Paula Lima Cabral

Doutoranda em Direito Pblico Internacional pela Pontifcia Universidade Catlica de
Universidade de Lisboa, Portugal. Especialista em Direito Pblico e professora
universitria
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INTRODUO
O movimento de translao - deslocamento da Terra em torno do Sol -

juntamente com a inclinao do eixo terrestre em relao ao plano orbital responsvel
pela variao de energia solar que atinge a superfcie terrestre, originando as estaes do
ano. A primavera a estao que tem incio com o fim do inverno. No Hemisfrio Sul,
inicia-se no dia 23 de setembro e termina no dia 21 de dezembro.
Em junho de 2013, as ruas brasileiras foram tomadas durante a Copa das
Confederaes de Futebol, evento que antecede a Copa do Mundo de 2014. Tudo
ocorreu sob os holofotes de jornalistas atnitos, que reproduziram, com as suas prprias
surpresas, a antecipao de uma primavera diferente no Brasil.
Analistas ainda procuram explicaes para o movimento, marcado por reaes
heterogneas: ora pacficas, ora violentas. Como uma fagulha, a ao que comeou com
a majorao do preo das passagens de nibus da cidade de So Paulo, expandiu-se
nacionalmente, resultando numa pauta global de reivindicaes basicamente
relacionadas sade, educao e segurana pblica.
As cincias sociais ensinam que a interpretao dos fatos histricos demandam
prudncia e tempo. Contudo, passados nove meses desde o incio da "primavera
brasileira", e, considerando-se a iminncia de novas manifestaes, j possvel traar
um panorama jurdico, projetando desdobramentos no mbito interno quanto
internacional.
No plano interno, o Brasil pode estar vivendo uma embrionria e retumbante
crise de conscincia, pela primeira vez desde o movimento das "Diretas J". Na carona
da bem sucedida campanha publicitria, encampou-se, com acerto histrico, o slogan o
gigante adormecido despertou.
No plano internacional, vale dizer, o pas no enfrenta guerras ou grave crise
econmica, nem convive com o desemprego europeu e sistemas ditatoriais comuns na
realidade rabe. Ao contrrio, apresenta nmeros confortveis de crescimento e um
pas eminentemente pacfico.
Por outro lado, convive cotidianamente na Amrica do Sul com democracias
ainda no consolidadas e economias frgeis. Sua liderana no continente articula
reaes discretas, prejudicadas por um processo incipiente de integrao.
Pgina 217
O que parece que chegou ao fim um perodo histrico de passividade do povo

brasileiro. Tal como na publicidade, o gigante avanou para o mar, inspirando-se em
outros gigantes para ir alm de suas fronteiras, lanando crticas generalizadas aos
poderes do Estado.
Ao reivindicar direitos fundamentais como educao, segurana, meio
ambiente e sade, de alcance transindividual, a primavera brasileira soma-se a outros
movimentos mundiais para simbolizar a Era da Solidariedade, a ascenso do direito ao
desenvolvimento e o retorno ao constitucionalismo fraternal.
1. O DIREITO AO DESENVOLVIMENTO
1.1. Origem e Contedo Material do Direito ao Desenvolvimento
Nas ltimas dcadas, o direito ao desenvolvimento foi abordado na perspectiva

da cooperao, a partir do envolvimento de organismos internacionais ligados ao
sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU), tais como a Organizao Mundial
do Comrcio (OMC), o Fundo Monetrio Internacional (FMI); o Banco Internacional de
Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e, no mbito da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Isso decorre da prpria origem do termo desenvolvimento, nascido das agendas
das organizaes internacionais.
Desde a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1945, o direito
ao desenvolvimento foi referido vrias vezes, direta e indiretamente, em documentos
internacionais.
A Carta da ONU, assinada em 26 de junho do mesmo ano, dedicou o captulo
IX "cooperao econmica e social internacional". Especialmente, o artigo 55 afirma
a inteno das Naes Unidas de promover:
a) a elevao dos nveis de vida, o pleno emprego e condies de

progresso e desenvolvimento econmico; b) a soluo dos problemas
internacionais econmicos, sociais, de sade e conexos, bem como a
cooperao internacional, de carter cultural e educacional; c) o
respeito universal e efetivo dos direitos de homem e das liberdades
fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou
religio.
Pgina 218
E o dispositivo vai alm. Segundo a Carta, esses objetivos so fundamentais

para criar a condio de estabilidade e bem-estar, necessrias s relaes pacficas e
amistosas entre as Naes, baseada no respeito ao princpio de igualdade de direitos e
de autodeterminao dos povos59.
Da em diante o desenvolvimento tornou-se questo fundamental para a
ONU60. Sobretudo durante a dcada de 6061, quando antigas colnias j reivindicavam a
independncia de outras naes perante a Assembleia Geral e a cooperao
internacional para o desenvolvimento desses povos, resultando nas Resolues n o
1.51462 e no 1.71063.
Segundo Fernando Antnio Amaral (AMARAL, 2005), durante a dcada de
60, o desenvolvimento tornou-se um programa normativo de cooperao em diversas
reas das relaes econmicas, com vistas a superar as profundas diferenas de
desenvolvimento existentes entre os povos do mundo.
Inclusive, h quem entenda esse momento histrico como marco de um novo
sistema jurdico, com regras prprias, voltadas para a inaugurao de uma nova ordem
econmica internacional, pautada no Direito Internacional do Desenvolvimento 64.
59
Vide Artigo 55 - Captulo IX Cooperao Internacional Econmica e Social da Carta da ONU,
assinada na cidade de So Francisco em 26 de Junho de 1945.
60
Em abril de 1955, realizou-se na Indonsia a Conferncia de Bandung, reunindo os continentes africano
e asitico para a elaborao de estratgias comuns de desenvolvimento e superao das mazelas dos
Estados subdesenvolvidos atravs da cooperao entre os novos Estados.
61
Em 1962, a Conferncia do Cairo, reuniu trs continentes em desenvolvimento, sia, frica e Amrica
Latina para aprofundar temas da Conferncia de Bandung (1955), relacionados ao desenvolvimento. Dois
anos depois, ocorreu a primeira Conferncia das Naes Unidas sobre o Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), com o objetivo de promover o comrcio internacional e principalmente incrementar o
crescimento econmico dos pases em desenvolvimento.
62
As reivindicaes resultaram na Resoluo no 1.514 de 14 de dezembro de 1960, a chamada
Declarao sobre a Concesso de Independncia aos Pases e Povos Colnias, firmada durante a XV
Assembleia Geral da ONU, onde se afirmou que o colonialismo impede o desenvolvimento da
cooperao econmica internacional, entrava o desenvolvimento social, cultural e econmico dos povos
dependentes e vai de encontro ao ideal de Paz Universal.
63
A Resoluo no 1.710 de 15 de dezembro de 1960, elaborou um programa global de alcance mundial
para o desenvolvimento das naes do chamado Terceiro Mundo. Ali foram traadas estratgias para o
Primeiro Decnio das Naes Unidas, com metas voltadas ao desenvolvimento, a serem alcanadas entre
os anos de 1961 e 1970.
64
Conforme assevera Guy Feuer, Foi a partir desses dados que a doutrina, principalmente a francesa,
teve a intuio de que um novo sistema jurdico estava se formando. Foi ento que se props o conceito
de Direito Internacional do Desenvolvimento". (In FEUER, Guy. La notion de droit international du
dveloppement. In: Droit international du dveloppement. 2. ed. Paris: Delloz, 1991, p. 14).
Pgina 219
Durante a dcada de 70, a ONU continuou a estipular metas, na forma de

Resolues, aprovadas por meio da Resoluo pela Assembleia Geral, a exemplo da
Resoluo no 2.626, que previa aes coordenadas voltadas ao desenvolvimento 65 66.
Os anos 80 so marcados pelo enfraquecimento dos debates interestatais,
predominantemente econmicos, em torno da questo do desenvolvimento. Ganha fora
o enfoque jurdico da construo do direito ao desenvolvimento, migrando
definitivamente para o campo do direito internacional dos direitos humanos (MOISS,
1999. p. 185-6.)
A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, aprovada pela Resoluo
41/128 da Assembleia Geral da ONU em 4 de dezembro de 198667 define o
desenvolvimento como:
um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, que

visa o constante incremento do bem-estar de toda a populao e de
todos os indivduos com base em sua participao ativa, livre e
significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios
da resultantes68.
Ao invocar a Declarao Universal dos Direitos Humanos, afirmou que "todos

tm direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e as liberdades
consagrados nesta Declarao possam ser plenamente realizados".
65
Assim como a anterior, a Estratgia para o Segundo Decnio das Naes Unidas para o
Desenvolvimento no obteve os resultados esperados. Apesar de sua inegvel contribuio para a
elaborao de um quadro de regras e princpios norteadores do Direito ao Desenvolvimento, a falta de
interesse dos Estados ricos pela causa dos Estados pobres, aliado s crises monetria internacional entre
os anos de 1967 e 1971; de energia, durante o ano de 1973; e alimentar, nos anos setenta, acabaram
sacramentando o fracasso da ONU nessa poca. Alis esse fracasso seria ainda maior durante a Estratgia
para o Terceiro Decnio das Naes Unidas (Resoluo 3.356, de 5/12/1980), que sequer saiu do papel.
66
Outros exemplos dessa forma de atuao da ONU durante a dcada de 70 foram a Declarao e
Programa de Aes relativas instaurao de uma nova ordem econmica internacional (Resolues no
3.201 e 3.202, de 1/5/74); a Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados (Resoluo 3.281, de
12/12/74) e a Resoluo sobre Desenvolvimento e Cooperao Internacional (Resoluo no 3.362, de
16/09/75).
67
Antes dela, os primeiros documentos a fazerem referncia ao direito ao desenvolvimento no sistema
internacional foram a Declarao sobre o Progresso Social e Desenvolvimento de 1969 e a Carta Africana
de Direitos Humanos e dos Povos de 1981, esta ltima dispondo em seu artigo 22, n 1 e n o 2, que
Todos os povos tm direito ao seu desenvolvimento econmico, social e cultural, no estrito respeito da
sua liberdade e da sua identidade, e ao gozo igual do patrimnio comum da humanidade. Os Estados tm
o dever, separadamente ou em cooperao, de assegurar o exerccio do direito ao desenvolvimento
68
A afirmao definitiva do direito ao desenvolvimento como direito inerente condio humana veio na
Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos de 1993. No captulo I, o nmero 10 faz o seguinte
registro: A Conferncia Mundial sobre Direitos do Homem reafirma o direito ao desenvolvimento,
conforme estabelecido na Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, enquanto direito universal e
inalienvel e parte integrante dos Direitos do homem fundamentais.
Pgina 220
Considerando-se o inegvel carter histrico, principiolgico e universalista da

Declarao Universal dos Direitos Humanos, era natural que a palavra
"desenvolvimento" referida na Declarao de 1986 proporcionasse grandes debates
polticos e jusinternacionalistas.
A ideia mais comum de desenvolvimento aquela que o relaciona a
crescimento e evoluo do Estado.
O crescimento de um pas um fenmeno da Macroeconomia. Considera a
produo de renda e riquezas soma de bens e servios finais produzidos -, traduzindo-
se basicamente no aumento no Produto Interno Bruto (PIB) daquele Estado.
J a evoluo uma das formas de transformao estrutural do Estado. Em
sentido positivo, pressupe a participao popular e o gradativo aperfeioamento estatal
na proteo aos direitos e garantias fundamentais.
A outra maneira de modificao do Estado a revoluo. Enquanto a evoluo
implica modificao pacfica, lenta e paulatina, a revoluo pode ser armada, no
necessariamente positiva e pressupe alterao brusca e profunda do status quo.
O direito ao desenvolvimento o crescimento que resulta em evoluo. Ou
seja, o direito ao aproveitamento dos ndices de riqueza em prol do bem estar social,
refletindo-se nas liberdades69 e direitos elementares, como sade, segurana, educao e
cultura.
Arjun Sengupta interpreta o direito ao desenvolvimento como um processo
especfico que possibilita a realizao de todas as liberdades e de todos os direitos
fundamentais. Vai alm do direito aos frutos do desenvolvimento e tampouco significa a
soma dos direitos humanos existentes. Refere-se mais operacionalizao dos direitos
fundamentais e concretizao do desenvolvimento de uma maneira geral (SENGUPTA,
2012).
Como um direito humano universal, o desenvolvimento traduz norma de ius
cogens, ultrapassa a fronteira dos Estados, estendendo-se a todos os entes e organismos
internacionais influentes, criando obrigaes erga omnes nos planos normativo e
operacional.
69
Referindo-se a "liberdades bsicas" Amartya Sen entende que impossvel mensurar o crescimento ou
o desenvolvimento de um pas sem considerar o que realmente acontece na vida das pessoas, que so
agentes importantes do desenvolvimento. In SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. So
Paulo: Companhia das Letras, 2000.
Pgina 221
Como direito transidividual (ou supraindividual), ultrapassa a esfera de um

nico indivduo, afetando-o tanto isoladamente quanto em coletividade (PEREIRA DA
SILVA, 2002). Sintetiza uma gama de direitos difusos70 interligados nos planos poltico
e econmico, social, civil, cultural, cientfico-tecnolgico, ambiental e espiritual71.
Assim como o direito paz e autodeterminao dos povos, o direito ao
desenvolvimento se insere no rol dos "novos direitos", uma sntese dos direitos da
terceira gerao (ou dimenso) dos direitos fundamentais, que encontram o seu
fundamento na fraternidade e na solidariedade.
Internamente, os debates sobre o direito ao desenvolvimento cabem ao Direito
Constitucional nacional, envolvendo o controle judicial das polticas pblicas na busca
da efetivao dos direitos fundamentais.
No plano internacional, o debate sempre teve campo frtil na chamada anlise
econmica do Direito. A estratgia era identificar os limites jurdicos a que se
submetiam os agentes econmicos e promover a distribuio dos recursos atravs dos
ideais de maximizao da riqueza.
A partir da dcada de 60, a teoria social passou a enfrentar o binmio
desenvolvimento versus subdesenvolvimento noutra perspectiva. De influncia
marxista, fazia duras crticas ao capitalismo para explicar que havia uma dependncia
indevida das economias perifricas em relao s economias centrais72.
Nos anos 70, a corrente liberal-democrtica contestava o modelo industrial da
Amrica Latina, alertando para a necessidade de uma aliana entre desenvolvidos e
subdesenvolvidos como alternativa concentrao de renda desse regime 73.
Desde os anos 80 at os dias atuais, a exaltao ao comportamento humano
egosta tem demonstrado a riqueza como objetivo nico e a competio agressiva como
caminho exclusivo. O resultado a sobrevivncia do mais apto, daquele que apresentou
70
Os direitos difusos pertencem a um nmero indeterminado de pessoas que se encontram na mesma
situao ftica, mas no tm entre si nenhuma relao juridical pr-definida. Cf. BARROSO, Luis
Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas (Estudo: A proteo do meio ambiente
na Constituio brasileira). 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 254. In Comentrios Constituio
do Brasil. Coord. Cientfica J.J. Gomes Canotilho, Gilmar Ferreira Mendes, Ingo Wolgang Sarlet e Lenio
Luiz Streck. Editora Saraiva. 2013.
71
Todas essas partes "so indivisveis e interdependentes, e cada um deles deve ser considerado no
contexto do todo. Artigo 9 no 1 da Declarao sobre Direito ao Desenvolvimento de 1986.
72
A alternativa de emancipao de economias perifricas como as da Amrica Latina era romper com a
ordem que impunha desvantagens nas trocas comerciais entre os Estados. E da superexplorao s
chegaria ao fim atravs da revoluo. In VACCARO, Stefania Becattini. Direito ao Desenvolvimento e
Integrao Regional. Direito Constitucional e Internacional dos Direitos Humanos. Coord. Alexandre
Coutinho Pagliarini, Dimitri Dimoulis.
73
Essa corrente tem como defensores Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto.
Pgina 222
mais vantagens pessoais e que, como vencedor, ostentou os maiores ndices de riqueza
pessoal.
A ode ao egosmo tico tem razes no sculo XVII, nomeadamente na obra "A
Fbula das Abelhas, ou Vcios Privados, Benefcios Pblicos", de Bernard de
Mandeville. Mdico holands erradicado na Inglaterra, ele escandalizou a sociedade da
poca com ideias que, com o passar do tempo, confundiram-se s concepes da Escola
de Chicago e ao pensamento de Adam Smith.
Conforme ensina Daniel Borges (BORGES, 2005, p. 13), os membros da
Colmeia viviam o paradoxo entre a prosperidade material da Inglaterra dos anos 1700 e
o mal estar proporcionado por seus comportamentos egostas que caracterizavam a
diviso do trabalho. A metfora estava no fato de que, tal como na colmeia, o poderio
econmico, a pujana militar e as conquistas cientficas da poca tinham inegvel nexo
de causalidade com a atuao individualista e inconsciente de cada abelha.
A colmeia de Mandeville e o self-love de Smith demonstram que a ausncia de
conscincia sobre a sua prpria funo individual pode perfeitamente contribuir para
que hajam resultados benficos (benefcios pblicos) e o fato que o comportamento
humano, naturalmente egosta, foi um dos grandes responsveis pela riqueza das
sociedades humanas.
O liberal escocs demonstrou teoricamente uma conexo circunstancial entre
interesses pblicos e privados. Isso porque, segundo Smith, apesar do egosmo natural
que caracteriza os economicamente privilegiados, o mercado seria capaz de lev-los a
satisfazer os interesses da sociedade (a colmeia), ainda que inconscientemente, como no
caso da concorrncia.
Entretanto, no parece adequado proceder a anlise da realidade social a partir
de parmetros exclusivamente econmicos, a que Amartya Sen denominou de
"engenharia da economia" (SEN, 1999). Essa anlise no contempornea e no
encontra respostas eloquentes nem mesmo no egosmo tico do prprios sistema
capitalista.
O fato que, debruada sobre uma viso econmica do Direito, a comunidade
internacional nunca explicou porque, no cenrio de acelerao do crescimento
sistemtico das economias mundiais, o desenvolvimento socioeconmico no se
democratizou com mesma proporo com que se deu a interdependncia global entre os
Estados.
Pgina 223
O desenvolvimento no tem sido prioridade nas polticas pblicas da maioria

das naes mais pobres, sobretudo na Amrica Latina. Assim como os acordos
internacionais de cooperao no tm demonstrado resultados expressivos na
implementao desse direito nas naes desfavorecidas, conforme veremos.
1.2. O PACTO PELO DESENVOLVIMENTO E A VIA DA INTEGRAO
A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986 escancarou a

polarizao entre os pases-membros da ONU, divididos entre os subdesenvolvidos do
Sul e os vizinhos ricos do Norte. Os primeiros reivindicavam o desenvolvimento como
um direito, enquanto os outros negavam-lhe esse provimento, eximindo-se de qualquer
responsabilidade.
Em 1993, na Conferncia Mundial Sobre os Direitos Humanos constituiu-se,
em Viena, o Grupo de Trabalho Aberto para o Direito ao Desenvolvimento. Na ocasio
o professor Arjun Sengupta foi nomeado Especialista Independente, responsvel por
encontrar solues que fomentassem o Direito ao Desenvolvimento.
O professor Sengupta ressuscitou a estratgia de um Pacto pelo
Desenvolvimento, sugerido pela primeira vez no final da dcada de 80, pelo Ministro
das Relaes Exteriores da Noruega, T. Stoltetenberg. A ideia baseava-se na cooperao
entre a comunidade internacional e instituies financeiras internacionais e os Estados
em desenvolvimento74.
A iniciativa partiria do Estado interessado, atravs da elaborao de programas
nacionais de desenvolvimento. Contando com a participao da sociedade civil, o
programa deveria contemplar instrumentos de defesa e monitoramento dos direitos
74
Com base bilateral, o acordo ensejaria a criao de um programa de desenvolvimento, obrigando os
pases em desenvolvimento perante a comunidade internacional, que, em contrapartida execuo do
programa, asseguraria a transferncia de recursos e assistncia tcnica aos pases em desenvolvimento.
SENGUPTA, Arjun. "Fourth Report of the Independent Expert on the Right to Development".
E/CN.4/2002/WG.18/2. 20 dez. 2001. Disponvel em
<http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/42fb12931fb5b561c1256b60004abd37?Open
document>. Acesso em 17 de fevereiro de 2013.
Pgina 224
humanos, e seria submetido apreciao Comisso de Assistncia ao Desenvolvimento

da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)75.
O aspecto mais controvertido das ideias de Sengupta envolveu a prpria
natureza do pacto, que nasceria da premissa de obrigaes mtuas. Ao invs de
simplesmente impor ao Estado todos os deveres, considera que os objetivos do
desenvolvimento so legtimos direitos humanos.
Os pases ricos sempre rechaaram qualquer obrigao legal de cooperao
internacional. Segundo eles, o dever do desenvolvimento do Estado-Nao e a
contribuio da comunidade internacional no mais que voluntria, decorrendo de
uma obrigao moral e poltica.
Preferem que a cooperao entre os Estados esteja relacionado ideia de ajuda
ou assistncia76. Essas relaes se estabeleceriam voluntariamente, em bases
financeiras, atravs da transferncia direta de recursos; tcnicas, por programas de
transferncia de conhecimento (know how); econmicas ou humanitrias, pela
transferncia de bens ou servios.
A maior parte da ajuda advinda da maioria dos organismos internacionais de
fomento ao desenvolvimento (como o BIRD, por exemplo) no gratuita. Na prtica,
configura emprstimo que, no quitados, convertem-se em dvidas para os seus
beneficirios.
Receia-se que a assistncia internacional resulte na acomodao dos pases em
desenvolvimento, que poderiam se desincumbir de suas prprias responsabilidades pelo
75
Com sede no Chteau de la Muette, em Paris, Frana, a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) originou-se da Organizao para a Cooperao Econmica
(OECE). Criada em 1948, sob a liderana do francs Robert Marjolin com o intuito de apoiar o Plano
Marshall para a reconstruo da Europa aps a Segunda Guerra Mundial, a OECE deu lugar (em 1961)
OCDE, do francs Organisation de coopration et de dveloppement conomiques. Atualmente conta
com trinta e quatro pases a maioria pases desenvolvidos - comprometidos com os princpios da
democracia representativa e da economia de livre mercado e tem como objetivo coordenar polticas
nacionais e internacionais com o intuito de solucionar problemas comuns. (disponvel em
http://www.oecd.org/ - acesso em 17 de fevereiro de 2014.
76
Segundo Allan Pellet, a assistncia entre Estados pode favorecer o processo de desenvolvimento porque
concede vantagens aos pases em desenvolvimento, que os mesmos no poderia adquirir pela via das
transaes comerciais baseadas no equilbrio de interesses exclusivamente econmicos a um prazo curto
de tempo. In DINH, N.Q., DAIILLIER P., e PELLET, A. Direito Internacional Pblico. 2 ed. Lisboa:
Fundao Calouste Gulbenkian, 2003.
Pgina 225
desenvolvimento. Da que, segundo Sengupta, a responsabilidade pelo desenvolvimento

deve situar-se em dois nveis, um nacional e outro internacional77.
Entretanto, levando-se em considerao a nova arquitetura das relaes
internacionais e os processos histricos de aproximao econmica, poltica e jurdica
dos Estados, defendemos que possvel acrescentar, ainda, um terceiro nvel de
responsabilidade pelo desenvolvimento: a integrao.
inegvel a contribuio da assistncia, seja no plano da cooperao bilateral
(iniciativa de um Estado) ou multilateral (inciativa de organizao internacional), ou at
mesmo a ajuda oriunda dos entes privados.
Mas as enormes assimetrias entre essas naes, aliada ausncia de objetivos
comuns na maioria dessas relaes de cooperao tornam essa ajuda de bases
voluntrias, repita-se, absolutamente insuficiente.
O fato que a responsabilidade dos Estados na promoo dos Direitos
Humanos, que no se esgota, como j anotamos, na esfera nacional, no tem se
realizado plenamente mesmo com a cooperao internacional.
Por outro lado, nota-se que os Estados tm assumido gradativamente
compromissos firmados com bases mais profundas que a mera cooperao. As
demandas polticas e econmicas comuns intensificam esses compromissos e,
consequentemente, podem incluir o direito ao desenvolvimento.
Ora, as obrigaes assumidas na integrao, geralmente vinculativas,
demonstram, naturalmente, maior grau de exigibilidade, indo alm das possibilidades
das relaes de mera cooperao, conforme se demonstrar adiante.
Conceitualmente, esses espaos de integrao exigem uma modificao
substancial da relao dos indivduos com o Estado. Pautados na solidariedade, os
espaos de integrao impem o amadurecimento das vias democrticas de
reivindicao e a reformulao da prpria ideia de Estado Social e Democrtico de
Direito.
77
Consoante o disposto no Artigo 2, pargrafo 1, do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais (PIDESC), adotado pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 16 de dezembro de
1966 e em vigor desde 3 de janeiro de 1976. Vejamos: ARTIGO 2 "1. Cada Estados Partes do presente
Pacto comprometem-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao
internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos
disponveis, que visem assegura, progressivamente, por todos os meios apropriados, o, pleno exerccio e
dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativa.
Pgina 226
Da que, a nosso ver, o direito ao desenvolvimento pressupe a superao do

paradigma clssico do Estado solitrio, provedor dos direitos, para propor, atravs do
primado da solidariedade, a projeo de espaos sustentveis de integrao.
2. OS DESAFIOS DA INTEGRAO NA AMRICA DO SUL
Desde o sculo XIX, alguns fenmenos proporcionaram profundas

transformaes nas relaes internacionais, com repercusso direta sob a organizao
interna dos Estados.
A globalizao e a diminuio das fronteiras e, posteriormente, a abertura das
economias, incentivou a cooperao entre os Estados e teve grande influncia na
formao de compartimentos regionais de integrao, os denominados blocos
econmicos.
Na seqncia dos processos de descolonizao, os projetos de integrao
poltica e econmica dos Estados demonstrariam a tendncia global ao regionalismo. E
as grandes potncias, especificamente europeias, as primeiras a despertar para a
necessidade de se preparar para os desafios da regionalizao, passaram a recorrer ao
aprofundamento dos laos de cooperao como tctica defensiva 78.
Atualmente o regionalismo vai alm de uma reao a um ambiente
internacional desfavorvel. Constitui um fenmeno autnomo que traduz a
solidariedade entre os Estados e impe iniciativas de cooperao associadas a
mecanismos de controle vinculativos para os Estados, repercutindo em toda a
comunidade internacional.
Levando-se em considerao os variados nveis de compromisso dos Estados
nos processos de aproximao, possvel verificar que h uma ntida diferena entre a
mera cooperao e a integrao propriamente dita.
Enquanto a cooperao tem natureza eminentemente econmico e social, a
integrao vai alm, apresentando uma ndole poltico-econmica. A segunda
pressupe um amplo entendimento entre os estados, pretendendo a supresso completa
de formas de discriminao entre os envolvidos, enquanto a primeira tem objetivos
78
Cfr. DINH, Nguyen quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Alan. Direito internacional pblico. trad.
Vtor Marques Coelho. 2 ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian.
Pgina 227
menos ambiciosos, satisfazendo-se com a mera reduo dessas diferenas em torno da

consecuo de objetivos especficos mais restritos79.
O chamado processo de integrao constitui fenmeno progressivo e gradual,
com etapas perseguidas paulatinamente no campo jurdico, poltico e econmico.
Do ponto de vista jurdico, possui uma funo internacional geral, que consiste
em favorecer as instituies regionais e reforar o corpus das normas regionais,
evitando-se os mecanismos universais e a adoo de regras de alcance geral.
Para a realizao dos objetivos pretendidos pelos Estados participantes do
processo, imprescindvel que haja uma integrao no mbito normativo, com fins a
criar uma ordem jurdica comum e harmoniosa, compartilhada de maneira equnime por
todos aqueles Estados integrantes80.
A integrao poltica decorrente de uma afinidade preexistente em diversos
sentidos, dentre os quais no campo econmico (FERREIRA, 1997), nomeadamente nas
trocas comerciais entre os Estados. Ou seja, embora a proposta da integrao se
construa pelo vis econmico, a iniciativa econmica no mais que um instrumento a
favor da integrao, orientado, nesse sentido, por decises de carter poltico-
econmico.
Da a necessidade da concepo desse fenmeno como um terceiro nvel de
responsabilidade pelo desenvolvimento, levando-se em conta a integrao entre os
Estados, os interesses envolvidos e o nvel de comprometimento de cada um com os
resultados pretendidos naquele projeto de integrao.
A partir dessas premissas possvel conceber, pelo menos, dois modelos de
integrao.
79
BALASSA, Bela. The theory of economic integration, trad. Clssica editor. Londres: George Allen e
Unwin;
80
Cite-se como exemplo, o Ttulo VI do TUE, referente Cooperao policial y judicial em matria
penal, em substituio ao antigo Ttulo VI do Tratado de Maastrich, entitulado Cooperao nos assuntos
de Justia e Internos. Desde o ponto de vista material, a maior parte do contedo dos assuntos de justia
e internos foram ali comunitarizados passando a constituir objeto do Ttulo IV do TCE. Esse
comunitarizao encontrou uma grande resistncia nas matrias de cooperao policial e judicial penal,
por sua evidente vinculao espeical ao exerccio da coero, prprio do ncleo duro da soberania estatal.
NOGUERAS, Diego J. Lian; MARTN, Araceli Mangas. Instituciones y derecho de la unin europea.
Madrid: Tecnos, 2002.
Pgina 228
O Modelo Comunitrio81 que orientou os primeiros passos da Unio Europeia

dotado de bases com estrutura vertical, impondo-se limites soberania dos Estados.
esse limite que assegurar o poder de integrao, dando substncia ao poder
comunitrio, ou poder supranacional82.
Por outro lado, o Modelo Societrio ou de Cooperao refere-se cooperao
de soberanias nacionais. Est inserido no contexto intergovernamental da comunidade
internacional clssica, formada por Estados que se relacionam sob a gide do respeito
soberania desses Estados.
o caso do Mercosul, que prima pela afirmao do individualismo de cada
Estado parte, sobrepondo-o aos interesses comuns. Ali no h nenhum poder superior
aos Estados, havendo uma relao horizontal de coordenao de soberanias.
Criado em 1991, aps longas negociaes entre Argentina e o Brasil, o projeto
de integrao que inclui ainda Paraguai, Uruguai e Venezuela, nunca conseguiu
alcanar seus principais objetivos: o mercado comum e a integrao entre os povos sul
americanos.
Com arquitetura extremamente simples e estrutura minimalista, o modelo
intergovernamental do Mercosul no se aperfeioou como pretendido. O avano que se
esperava do bloco ficou impedido por uma srie de problemas institucionais, conforme
ser demonstrado.
Opondo-se supranacionalidade europeia, o modelo intergovernamental do
Mercosul coloca os Estados em primeiro plano, dotando-os de amplos poderes de
deciso, conforme o interesse individual de cada um deles e no da organizao de um
modo geral.
As decises no possuem efeito direito nos Estados, nem se sobressaem
perante o direito interno, mas devem respeitar o critrio da unanimidade e refletir a
concordncia de todos os participantes. Apesar de serem obrigatrias, para surtirem
81
No se deve confundir a dicotomia existente entre modelo comunitrio e modelo societrio (ou de
cooperao) com outra no menos importante, existente entre mtodo comunitrio e mtodo
intergovernamental. O mtodo comunitrio, situado no plano comunitrio, relaciona-se com aspectos da
supranacionalidade, enquanto que o mtodo intergovernamental, baseando-se na idntica dignidade e
capacidade de deciso, estrutura a intergovernamentalidade. in ________________. Dicionrio de
Termos Europeus. Lisboa: Altheia Editores, 2005.
82
O Direito Comunitrio, vale dizer, nasce sob esse contexto, vinculando os Estados-membros. E, no
mbito interno de cada um desses Estados, so as pessoas fsicas ou jurdicas que se vinculam
diretamente, uma vez que esse direito deve primar sobre o direito nacional.
Pgina 229
efeitos entre seus membros, devem antes submeter-se ao processo constitucional de

internalizao.
O Mercosul vem sendo conduzido em bases comerciais. No entanto, a prpria
natureza dos processos de integrao indica que, sobre fatos histricos, econmicos e
sociais tomam-se decises polticas.
Inclusive, conforme se viu, em determinado momento a iniciativa
integracionista ter que elaborar uma construo jurdica que seja adequada aos fins
comuns dos Estados envolvidos, como no exemplo europeu83.
Trata-se de conferir ao processo de integrao o valor essencial da segurana
jurdica. O ambiente institucional do Mercosul deve estar apto a produzir as normas que
incidiro com grande impacto sobre a estrutura produtiva dos Estados parte.
Ora, o Mercosul jurdico se ressente da ausncia de uma ordem composta por
normas uniformas e obrigatrias para os Estados Parte. Consequentemente, distancia-se
de um modelo de integrao orientado por regras (rule oriented) (TRINDADE, 2003, p.
03).
A opo poltica pela intergovernabilidade teve como consequncia o
adiamento do incio dos trabalhos de elaborao de um sistema definitivo de
composio de divergncias para o final do processo de convergncia da Tarifa Externa
Comum, a teor do artigo 44 do Protocolo de Ouro Preto.
Na contramo, o sistema de soluo de controvrsias, seja no acanhamento do
Tratado de Assuno, seja na falta de consistncia do Protocolo de Ouro Preto que
apenas reafirma o Protocolo de Braslia exclui os cidados das vias de soluo de
conflitos84.
Ademais, em que se pese a notria timidez face aos assuntos sociais, aliada ao
dficit de poltica democrtica desse processo de integrao, a livre circulao de
83
O mecanismo avenado, que continua provisrio, elegeu o Estado como o principal sujeito das
controvrsias, gerando hiatos ou impondo limitaes em vrios aspectos. Alm disso, insisitu-se na
permanncia de procedimentos precrios e meramente diplomticos, oque pode comprometer o futuro do
modelo, se o mercado comum ainda for a meta dos governos e condutores do processo! In D`ANGELIS,
Wagner Rocha. Mercosul: da Intergovernamentalidade Supranacionalidade? Perspectivas jurdicas
para a Efetivao do Mercado Comum. Juru. Curitiba, 2000. p. 145.
84
Exige-se a mediao do conflito pelo governo do respectivo Estado, conforme se nota no artigo 1 do
Procedimento Geral atrelado ao Protocolo de Ouro Preto: Artigo 1 - As reclamaes apresentadas pelas
Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do Mercosul, originadas pelos Estados-Partes ou em
reclamaes de particulares - pessoas fsicias ou jurdicas de acordo com o previsto no artigo 21 do
Protcolo de Ouro Preto, observaro o procedimento estabelecido no presente Anexo.
Pgina 230
trabalhadores tem igualmente correspondido a um dos grandes desafios do projeto

fundamental de constituio do Mercado Comum.
imperioso fomentar a participao da sociedade no processo de integrao
regional, sobretudo atravs da difuso da sua dimenso econmica e social. Mas, na
prtica, grande parte da populao do Mercosul ainda no est familiarizada com os
efeitos que um projeto de integrao desse porte podem provocar no cotidiano do
cidado mercosulino.
Analisadas as experincias histricas na Amrica do Sul e Amrica Latina,
com seus resultados prticos mais contemporneos, de se concluir que os Estados
membros do Mercosul assimilam de diferentes maneiras a proposta da integrao.
Dificuldades de ordem poltica e obstculos gerados pelas assimetrias
econmicas de seus Estados membros explicam, em parte esse atraso. Mas a questo
pode ser ainda mais profunda, passando pela prpria concepo de soberania por parte
dos Estados que compem o bloco.
Aqui ainda atual a concluso de Celso D. de Albuquerque Mello ao asseverar
que:
os modos de soluo adotados so aqueles que ainda respeitam a
noo de soberania que existiu em 1945. como se a Amrica Latina
no confiasse nela mesma. No h assim nenhuma Corte de Justia
que preexista e sobrevia ao litgio. Esta ausncia acarretar a falta de
uma uniformidade na aplicao das normas do Mercosul (MELLO,
1996, p. 306/307)
Isso decorre, a nosso ver, principalmente do significado que o conceito de

soberania ainda possui nos quadros do Mercosul, muito mais alinhado aos paradigmas
clssicos de soberania absoluta, vigentes na poca da assinatura da Carta da ONU de
1948.
Vale dizer, ao contrrio do que se pensa, no h uma contradio entre a
soberania dos Estados e os processos de integrao85. Tampouco h se cogitar desgaste
substancial que indique uma crise do Estado ou do conceito de soberania como um todo.
Ocorre que o rompimento poltico definitivo da ordem absolutista s ocorrer
efetivamente quando os poderes polticos do Estado, antes absolutos, passarem a
subordinar-se juridicamente aos princpios de ius cogens, como a paz e segurana
internacionais e tutela dos direitos humanos.
85
Nesse sentido, PINTO, Marcio Morena. La Dimensin de La Soberana En El Mercosur. Juru Editora.
Curitiba, 2010, p. 128.
Pgina 231
Alm disso, preciso ultrapassar a etapa da cooperao e valer-se das

vantagens do aprofundamento dos laos entre os Estados para promover o direito ao
desenvolvimento.
Tambm necessrio compreender que no h contradio entre a soberania
dos Estados e os processos de integrao.
A autonomia e os poderes polticos estatais nos quadros de integrao regulam-
se normalmente no plano normativo e principiolgico. E num momento de discusso do
Estado provedor, princpios como a subsidiariedade e a proporcionalidade, adquirem
uma dimenso democrtica, de revalorizao dos instncias inferiores e,
consequentemente, do indivduo.
Por exemplo, o projeto de integrao europeu ensinou que a subsidiariedade
no deve de ser compreendida como uma clusula geral de competncia indireta, que
atuaria ilimitadamente em benefcio dos rgos comunitrios; ou simples mecanismo
jurdico de proteo das competncias nacionais atravs do controle das competncias
comunitrias.
Ao contrrio, na Europa o princpio tornou-se vetor de fomento aproximao
dos cidados do processo de tomada de decises, transformado numa imprescindvel via
democrtica na estrutura do processo de integrao.
Enquanto isso, na Amrica do Sul o sucesso do Tratado de Assuno ainda
depende de vrios fatores para emplacar a livre circulao de bens, servios e fatores
produtivos, a Tarifa Externa Comum (TEC), a poltica comercial comum, a coordenao
de polticas macroeconmicas e setoriais e, por fim, a harmonizao de legislaes nas
reas pertinentes.
As divergncias internas e assimetrias dos Estados Membros do Mercosul
precisa ser superada por um estrutura institucional eficiente, que seja capaz de adaptar-
se paulatinamente aos progressos da integrao. Entretanto a o que se constata que
estrutura definitiva do Mercosul estabelecida trs anos depois pelo Protocolo de Ouro
Preto evoluiu pouco em relao estrutura provisria definida pelo Tratado de
Assuno.
Isso indica a necessidade de rediscutir alguns dos chamados poderes soberanos
dos Estados em nome dos interesses comuns superiores que envolvem o processo de
integrao.
Pgina 232
A construo do Mercosul impe uma reflexo sobre a soberanofilia vigente

nos quadros do Mercado Comum do Sul e remete ao papel desempenhado pelo Estado
provedor.
Uma boa alternativa reside justamente em empreender esforos para
proporcionar o mximo de representatividade democrtica aos Estados envolvidos no
processo de integrao, atravs de uma contundente e democrtica reforma institucional.
medida que se incrementa o papel dos Parlamentos nacionais, o combate ao
dficit democrtico pode soar como uma interessante contrapartida para os Estados mais
cticos.
Nesse sentido, a atuao do sonhado Parlasul contribuiria para a consolidao
de etapas ainda no superadas na construo do Mercado Comum, ou at mesmo para
legitimar acordos imperfeitamente elaborados durante as etapas de integrao.
CONCLUSO
Diante da realidade dinmica do mundo globalizado de hoje, os Estados

enfrentam novos e complexos desafios. A mundializao da economia, a evoluo
demogrfica, as alteraes climticas, o aprovisionamento energtico, a consolidao de
algumas democracias e as novas ameaas que pesam sobre a segurana so alguns dos
desafios do sculo XXI.
Enquanto Europa e Amrica do Sul desenvolvem os seus modelos de
integrao conforme a sua identidade histrica e cultural, o mundo assiste s primaveras
e manifestaes na Ucrnia, no Brasil e na Venezuela.
Diante das mudanas globais a crise nos EUA e na Europa, a instabilidade no
mundo rabe e, mais recentemente, as manifestaes na Venezuela e Ucrnia - nunca
foi to necessrio discutir o aprofundamento das relaes de cooperao em torno de
um projeto concreto de integrao para a Amrica do Sul.
Esbarrando em governos heterogneos e nacionalistas, o Mercado Comum do
Sul, no est imune aos acontecimentos. Ao contrrio, aps as manifestaes populares
das primaveras brasileira e venezuelana, possvel que a Amrica do Sul ainda no
tenha enfrentado o pice de sua prpria tragdia.
Numa viso jurdico-integracionista da economia esses episdios demonstram
que os Estados j no so mais capazes de superar sozinhos a todos os desafios.
Pgina 233
No se trata exatamente uma reflexo nova, conforme se afirmou, existe afinal

desde a Carta da ONU de 1948. Nem implica, em hiptese alguma, na derrocada do
Estado, ao contrrio, pode significar a sua sobrevivncia num contexto singular das
relaes interestatais.
A transio da Era Pr-Moderna para a Era Moderna teve expoente na Magna
Charta Libertatum (1215/1225), a Petition of Rights ou Petio de Direitos (1628), o
Habeas Corpus Act (1679), o Bil of Rights ou Declarao dos Direitos dos Cidados
(1689), a Declarao de Direitos do Bom Povo da Virgnia (1776) e seu pice histrico
na Declarao de Direitos do Homem e do Cidado (1789).
Todos esses documentos, que assinalam o incio do constitucionalismo
moderno, tm em comum a proteo aos direitos e liberdades, numa lgica
preponderantemente individualista.
Aps a dcada de sessenta, com os processos de globalizao e independncia
das antigas colnias africanas, e sobretudo aps as duas Grande Guerras Mundiais, os
Estados comearam a despertar para a necessidade de uma nova perspectiva de direitos.
Pautada no esprito de fraternidade, que alcanava a todos os indivduos, sem
qualquer distino, at mesmo as fronteiras estatais cederam ante o argumento
irrefutvel da solidariedade como reao natural de proteo raa humana.
Nessa altura, o constitucionalismo moderno j havia lidado com a insatisfao
popular perante o sistema liberal, caracterizado, por um lado, pelo crescimento
econmico, resultado do desenvolvimento de tcnicas de produo em larga escala e,
por outro, pelas desigualdades econmicas proporcionadas pela Revoluo Industrial no
Sculo XIX.
No entanto, reduzida dicotomia do capitalismo e socialismo, a solidariedade
vai ceder aos poucos ao discurso individualista, que prevalece at os dias atuais.
Considerando-se o regionalismo contemporneo caracterstica das relaes
interestatais de cooperao e integrao, bem como o testemunho da incapacidade cada
vez mais evidente do Estado em prover seus cidados dos direitos sociais, supe-se que,
chegada a hora de mais uma vez voltar os olhos ordem social.
Afinal, o direito ao desenvolvimento, referido nos ordenamentos jurdicos de
vrios Estados do mundo ocidental, constitui direito fundamental e norma de ius
cogens, prevista nos sistemas globais e regionais de proteo aos direitos humanos.
E o exerccio democrtico desse direito exige uma nova postura estatal.
Pgina 234
Aqui, a alternativa integracionista, pode resultar numa interessante estratgia

de reivindicao de eficincia dentro do processo de reinveno do Estado. A soberania
popular eleva a integrao categoria de objetivo estatal em nome do direito
fundamental ao desenvolvimento.
O modelo solidrio de desenvolvimento impe implica num processo altrusta
de aproximao entre economia e tica, com fins responsabilidade social.
E considerando-se os obstculos para alcanar os objetivos de ordem social e a
emergncia dos modelos regionais de integrao, cumpre aos Estados retornar ao status
de solidariedade, que convida a refletir sobre o esprito de fraternidade que deve orientar
os governos nacionais a implementar essas prioridades sociais.
O futuro da integrao da Amrica do Sul depende, primeiro, de uma reviso
do paradigma de soberania no bloco. Em seguida, impe-se uma reconstruo
ideolgica do Estado, conjugando-se os ideais de Simon Bolvar com os desafios que
atualmente se impem aos Estados mercosulinos e comunidade internacional com um
todo.
S isso levaria construo de espaos sustentveis de integrao, modelo
aperfeioado de cooperao regional. Ao mesmo tempo que fortalecem os Estados pelas
alianas comerciais, polticas e culturais, esses espaos influenciam, instruem e
desafiam os prprios Estados nacionais a efetivar os direitos fundamentais em prol do
bem estar social.
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________________. Dicionrio de Termos Europeus. Lisboa: Altheia Editores,
2005.
Pgina 238
LISTA DE AUTORES (EM ORDEM ALFABTICA)
Alex Ian Psarski Cabral

Doutorando em Direito Pblico Internacional pela Pontifcia Universidade Catlica de
Universidade de Lisboa, Portugal. Especialista em Direito do Estado e professor
universitrio
Carina Rodrigues de Arajo Calabria

Doutoranda pela Universidade de Manchester, integrando o projeto A Sociology of
The Transnational Constitution, financiado pelo European Research Council. Mestre
em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia. Graduada em Relaes
Internacionais (FIR) e em Comunicao Social - Publicidade e Propaganda (UFPE).
Tem interesse no desenvolvimento de uma sociologia do direito internacional, focando
no estudo da eficcia com nfase na Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Cristiane Helena de Paula Lima Cabral

Doutoranda em Direito Pblico Internacional pela Pontifcia Universidade Catlica de
Universidade de Lisboa, Portugal. Especialista em Direito Pblico e professora
universitria
Elisa de Sousa Ribeiro

Doutoranda e Mestre em Cincias Sociais com especialidade em Anlise Comparativa
das Amricas pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao Sobre as Amricas (CEPPAC)
da Universidade de Braslia (UnB). Bacharel em Direito pelo UniCEUB. Vice-Lder do
Grupo de Estudos do MERCOSUL, vinculado ao UniCEUB. Autora do livro
Mercosul: sobre democracia e instituies e coordenadora do livro Direito do
Mercosul.
Felipe Neves Caetano Ribeiro

Diplomata. Mestre em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia.
Graduado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Gois. Tem experincia
na rea de Direito Pblico, com pesquisa voltada para os mecanismos de dilogo entre o
Direito Internacional Pblico e o Direito Constitucional, especialmente na Amrica
Latina e em seus processos de integrao regional.
Felipe Pinchemel Cotrim dos Santos

Diplomata. Mestre em Direito Internacional pela Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne.
Foi bolsista do governo francs Bourse dexcellence Eiffel no perodo de 2010-2011.
Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBa).
Pgina 239
Helen Miranda Nunes

Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e
Graduada em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro. Assistente de pesquisa da European Union, Latin American and Caribbean
Foundation (EU-LAC Foundation) no projeto MAPEO. Tem experincia na rea de
Energia e Relaes Internacionais, Integrao Regional, Poltica Externa e Defesa"
Henrique Carlos de Oliveira de Castro

Doutor e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Realizou ps-doutorado na cole des hautes tudes en science sociales (Paris, Frana),
estgio doutoral (sanduche) no Institute for Social Research da Universidade de
Michigan e cursos de especializao em Metodologias Qualitativas e Quantitativas de
Pesquisa pela Universidade de Michigan. Foi professor da Universidade de Braslia
(UnB), lotado no Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas e tambm
diretor do DATAUnB. Professor do Departamento de Economia e Relaes
Internacionais (DERI) e do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos
Internacionais (PPGEEI) da UFRGS. Pesquisador produtividade em pesquisa 2 do
CNPq.
Hugo Freitas Peres

Diplomata. Mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia e
graduado em Relaes Internacionais no Centro Universitrio Curitiba.
Mariana Yokoya Simoni

Diplomata. Doutoranda em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia,
Mestre em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as
Amricas (CEPPAC/UnB), e bacharel em Relaes Internacionais pelo Instituto de
Relaes Internacionais (IREL/UnB). Tem experincia nas seguintes reas de pesquisa:
Histria da Poltica Externa do Brasil, Proteo Internacional dos Direitos Humanos,
Justia de Transio na Amrica Latina.
Paulo Roberto de Almeida

Diplomata. Doutor em Cincias Sociais, Mestre em Planejamento Econmico. Foi
professor no Instituto Rio Branco e na Universidade de Braslia, diretor do Instituto
Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI) e, desde 2004, professor de Economia
Poltica no Programa de Ps-Graduao (Mestrado e Doutorado) em Direito do Centro
Universitrio de Braslia (Uniceub). Como diplomata, serviu em diversos postos no
exterior. editor adjunto da Revista Brasileira de Poltica Internacional e autor de
vrios livros de relaes internacionais e de diplomacia brasileira.
Rafael Braga Veloso Pacheco

Diplomata. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos, em Belo
Horizonte. Entre 2010 e 2013, em Braslia, foi servidor do quadro permanente do
Ministrio da Justia, havendo, dentre outras atribuies, chefiado a Diviso de
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Medidas Compulsrias e ocupado o cargo de Assistente Tcnico do Departamento de

Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia. Tambm em Braslia, foi servidor, de
novembro a dezembro de 2013, do quadro permanente do Tribunal de Justia do
Distrito Federal e dos Territrios, em exerccio na Vara de Execuo das Penas e
Medidas Alternativas do Distrito Federal.
Sonia Ranincheski
Doutora em Sociologia com nfase em Estudos Comparados Sobre As Amricas pela
Universidade de Braslia, Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul e graduada em Histria pela mesma universidade. Tem Ps-Doutorado
em Sociologia na cole de Hautes tudes en Sciences Sociales (EHSS), Paris, Frana.
Foi professora do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas da UnB.
Professora do Departamento de Economia e Relaes Internacionais (DERI) e do
Programa de Ps- Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais (PPGEEI) da
UFRGS.
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Retratos Sul-Americanos - Volume I

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