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Cem Perguntas e Respostas
sobre Improbidade Administrativa
Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992

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Repblica Federativa do Brasil
Ministrio Pblico da Unio

Procurador-Geral da Repblica
ANTONIO FERNANDO BARROS E SILVA DE SOUZA

Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio


RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS

Cmara Editorial Geral


ODIM BRANDO FERREIRA Coordenador (MPF)
FRANCISCO REZEK (MPF)

CRISTIANO OTVIO PAIXO ARAJO PINTO (MPT)


JOS EYMARD LOGURCIO (MPT)

ALEXANDRE CONCESI (MPM)


JOS CARLOS COUTO DE CARVALHO (MPM)

PAULO JOS LEITE FARIAS (MPDFT)


MRCIO NUNES IORIO ARANHA OLIVEIRA (MPDFT)

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Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

Cem Perguntas e Respostas


sobre Improbidade Administrativa
Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992

Coordenadora
Mrcia Noll Barboza

Braslia DF
2008

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ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO (ESMPU)
SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, 2o andar
70200-901 Braslia-DF
Tel.: (61) 3313-5114 Fax: (61) 3313-5185
<www.esmpu.gov.br> <editoracao@esmpu.gov.br>

Copyright 2008. Todos os direitos autorais reservados.

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Diviso de Apoio Didtico
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Setor de Reviso
Lizandra Nunes Marinho da Costa Barbosa Chea
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Thaise dos Santos Leandro Reviso de provas
Lara Litvin Villas Bas Reviso de provas
Ncleo de Programao Visual
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Eduardo Franco Dias
Jansen Lira Rojas
Projeto grco e capa
Carolina Woortmann
Clara Dantas Farias
Eduardo Franco Dias

As opinies expressas nos textos so de exclusiva responsabilidade dos autores.

Biblioteca da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

C394 Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidncia e


aplicao da lei n. 8429/1992 / Coordenadora: Mrcia Noll Barboza;
colaboradores: Antonio do Passo Cabral ... [et al.] Braslia: ESMPU, 2008
133 p.

ISBN 978-85-88652-21-7

1. Improbidade administrativa. 2. Administrao pblica. 3. Leso ao


errio. 4. Enriquecimento ilcito. I. Barboza, Mrcia Noll, coord.
CDD 341.337

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APRESENTAO

O fato de ter trabalhado durante anos consultando a Lei n. 8.429/1992,


denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), e depois ter
assumido a coordenao da 5a Cmara de Coordenao e Reviso do
Ministrio Pblico Federal, cujas matrias so a defesa do patrimnio
pblico e social e a probidade administrativa, levou-me a idealizar um
manual dirigido aos cidados, com respostas a 100 perguntas sobre o
que seja improbidade administrativa e como a lei regente da matria
aplicada.

Como tornar interessante a aprendizagem de uma lei para os que no a


tm como instrumento de trabalho?

O contedo dessa lei relevante para os cidados, porque dispe sobre


as sanes e contm a descrio das condutas dos agentes pblicos que
enriqueceram, que causaram danos ao patrimnio pblico e que violaram
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade para
com o Estado.

Era necessrio torn-la conhecida do pblico e de fcil compreenso


para que os cidados pudessem discernir e scalizar os atos dos ges-
tores pblicos e cobrar-lhes zelo e honestidade no trato com o errio
e a coisa pblica.

Assim, foi elaborado um plano de trabalho pela 5a Cmara e entregue


Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU), que o aprovou
e arcou com as despesas nanceiras do projeto. A coordenao da exe-
cuo desse plano foi entregue colega Mrcia Noll Barboza, de desta-
cada atuao na matria. Houve um voluntariado admirvel de outros
colegas especialistas, a saber, Antonio do Passo Cabral, Denise Vinci Tu-
lio, Jos Roberto Pimenta Oliveira, Mnica Nicida Garcia, Mrcio Torres,
Marlon Weichert, Srgio Medeiros, Walter Claudius Rothenburg, Welling-
ton Saraiva, que tambm operam ou operaram com a lei. Foi realizado,
ento, um sonho de todos!

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6 Apresentao

Tornar essa lei de fcil compreenso aos cidados foi um desao para
esses membros que se empenharam na tarefa com rigor e satisfao.

O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da ci-


dadania, pois contribui para a formao de uma sociedade civil mais
consciente e mais engajada em cobrar do administrador, do agente p-
blico e dos polticos uma tima gerncia do dinheiro arrecadado pelos
impostos, dos bens adquiridos pelo Estado, dos bens pblicos em geral
e da imensa riqueza do Pas.

tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja a-


tuando extrajudicialmente, seja atuando judicialmente, os que insultam,
atacam e assaltam os bens que pertencem ao povo brasileiro.

Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal


fazer dessa tarefa algo mais instigante.

Gilda Pereira de Carvalho


Subprocuradora-Geral da Repblica
Ex-Coordenadora da Cmara do Patrimnio Pblico e Social 5a CCR
Procuradora Federal dos Direitos do Cidado

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COLABORADORES

Antonio do Passo Cabral


Procurador da Repblica (Procuradoria da Repblica em So Joo de Meriti/RJ),
ex-Juiz Federal e mestre em Direito Pblico pela UERJ.
Denise Vinci Tulio
Procuradora Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da
1a Regio).
Jos Roberto Pimenta Oliveira
Procurador da Repblica (Procuradoria da Repblica em So Paulo), mestre e
doutorando em Direito Administrativo pela PUC/SP.
Mnica Nicida Garcia
Procuradora Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da
3a Regio) e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo.
Mrcia Noll Barboza
Procuradora da Repblica (Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul),
mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos e doutoranda em
Direito Constitucional pela Universidade de Valladolid Espanha.
Mrcio Andrade Torres
Procurador da Repblica (Procuradoria da Repblica no Cear) e mestrando em
Direito pela Universidade Federal do Cear.
Marlon Alberto Weichert
Procurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da
3a Regio), mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP e especialista em
Direito Sanitrio pela Universidade de Braslia.
Srgio Monteiro Medeiros
Procurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da
3a Regio) e mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba.
Walter Claudius Rothenburg
Procurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da
3a Regio) e doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran.
Wellington Cabral Saraiva
Procurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da
5a Regio), mestre em Direito pela Universidade de Braslia e professor de
cursos de ps-graduao em Direito.

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SUMRIO

Denio de improbidade administrativa


Mrcia Noll Barboza..................................................................................................13

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa


Denise Vinci Tulio.......................................................................................................21

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa


Jos Roberto Pimenta Oliveira..................................................................................31

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito


Wellington Cabral Saraiva..........................................................................................39
Improbidade administrativa por leso ao errio
Mnica Nicida Garcia................................................................................................47
Improbidade administrativa por violao aos princpios da
administrao pblica
Walter Claudius Rothenburg......................................................................................59

Apurao dos atos de improbidade administrativa


Srgio Monteiro Medeiros.........................................................................................69

Ao judicial para responsabilizao por improbidade


administrativa
Antonio do Passo Cabral...........................................................................................83

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade


administrativa
Srgio Monteiro Medeiros.........................................................................................91

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa


Marlon Alberto Weichert..........................................................................................101

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa


Mrcio Andrade Torres.............................................................................................115

Referncias..........................................................................................................119
Anexo
Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................121

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Denio de improbidade
administrativa

Mrcia Noll Barboza

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O que improbidade administrativa? 1
Improbidade administrativa a caracterizao atribuda pela Lei
n. 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrati-
va), a determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e tambm
por particulares que nelas tomem parte. A denio de tais condutas
dada pelos artigos 9o, 10 e 11 da referida lei: o artigo 9o dene os atos
de enriquecimento ilcito; o artigo 10, os atos que acarretam leso ao
errio; e o artigo 11, os atos que violam os princpios da administrao
pblica. Portanto, a noo de improbidade administrativa derivada da
Lei n. 8.429/1992 bastante abrangente, modicando qualquer refe-
rncia legal ou terica que, anteriormente edio dessa lei, vinculasse
o termo improbidade idia de desonestidade. A partir da LIA, devemos
entender a improbidade administrativa como aquela conduta considerada
inadequada por desonestidade, descaso ou outro comportamento impr-
prio ao exerccio da funo pblica, merecedora das sanes previstas
no referido texto legal. A LIA adveio como concretizao do mandamento
inserido no artigo 37, 4o, da Constituio Federal, que assim dispe: os
atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o res-
sarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei [...].

A improbidade administrativa encontra-se pre-


vista apenas na Lei n. 8.429/1992? 2
certo, por um lado, que a Lei n. 8.429/1992 (LIA) constitui o texto
legal regente da gura jurdica da improbidade administrativa. Por outro
lado, tambm verdadeiro que tal gura extravasa esse texto legal,
aparecendo, por exemplo, na Constituio Federal, no seu artigo 85,
inciso V, que indica como crime de responsabilidade do Presidente da

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14 Denio de improbidade administrativa

Repblica a prtica de ato que viole a probidade administrativa. A Lei


n. 1.079/1950, que dene os crimes de responsabilidade do Presidente
da Repblica e de outras autoridades, caracteriza como crime de respon-
sabilidade os atos que atentem contra a probidade na administrao.
Em outros textos legais, como, por exemplo, no Cdigo Civil, emprega-se
o termo probidade como sinnimo de honestidade e lealdade (veja-se
o artigo 422 do Cdigo Civil, que diz que a concluso e a execuo dos
contratos esto sujeitas aos princpios de probidade e boa-f).

Existe, quer na Lei n. 8.429/1992, quer em ou-


tro texto legal, ou ainda na literatura jurdica,
3 um critrio geral denidor da improbidade ad-
ministrativa?

No h, de modo expresso, na Lei n. 8.429/1992 nem em qualquer outro


texto legal, um critrio geral ou conceito geral de improbidade adminis-
trativa que permita balizar, com maior segurana, a aplicao dos artigos
9o, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, at porque as leis
no costumam fornecer conceitos jurdicos. Ocorre que tampouco h na
legislao elementos seguros para a literatura jurdica, qual compete
a construo de conceitos jurdicos, formular um critrio geral ou con-
ceito geral de improbidade administrativa, que teria de ser abrangente
para abarcar as condutas previstas nos artigos 9o, 10 e 11 e, ao mesmo
tempo, excludente daquelas condutas de menor gravidade.

O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o artigo 37, 4o, na
Constituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, como
concretizao do mencionado dispositivo constitucional, expressaram
uma vontade poltica da sociedade voltada a um adequado gerenciamento
da coisa pblica. Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA
est direcionada no apenas aos atos de desonestidade, mas tambm
aos de descaso do agente pblico para com o interesse pblico, ou,

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Denio de improbidade administrativa 15

ainda, a outros comportamentos igualmente considerados antiticos.


Assim, podemos adotar como norte, com vistas na avaliao, caso
a caso, se determinada conduta enquadra-se nas hipteses da Lei
n. 8.429/1992 (artigos 9o, 10 e 11), o padro de comportamento tico
que se espera do agente pblico em nosso Pas, considerando, para isso,
o atual grau de desenvolvimento de nossa cultura poltica, bem como, por
m, a relao de proporcionalidade com as sanes previstas na LIA.

Que relao tem a improbidade administrativa


com o princpio da moralidade administrativa? 4
O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipo
princpio, que se diferencia da norma jurdica tipo regra por no
prever uma hiptese concreta e uma conseqncia para essa hip-
tese. J as normas caracterizadoras da improbidade administrativa
(artigos 9o, 10 e 11 da LIA) so normas tipo regra; elas descrevem
fatos (atos mprobos) aos quais o artigo 12 atribui conseqncias
(sanes). Feita essa distino, cabe dizer que a LIA encontra-se
inteiramente orientada pela idia de moralidade administrativa, im-
posta como exigncia jurdica na forma do princpio da moralidade
administrativa. Pode-se mesmo dizer que o critrio geral definidor
da improbidade administrativa pauta-se pelo princpio da moralida-
de administrativa, que impe ao agente pblico a observncia de
um comportamento tico, o qual vai sendo definido a partir da tica
pblica em construo e tal parece justificar, inclusive, a impre-
ciso dos contornos da improbidade administrativa. Alm disso, o
artigo 11 da LIA diz que ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao
ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le-
galidade e lealdade s instituies [...]. Em concluso, cabe afirmar
que a improbidade administrativa viola direta ou indiretamente o
princpio da moralidade administrativa.

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16 Denio de improbidade administrativa

5 Improbidade administrativa corrupo?

A idia comum de corrupo corresponde a um conceito no-jurdico, ou


seja, que no deriva de normas jurdicas nem se refere a uma gura ju-
rdica. No sistema jurdico brasileiro, existem apenas as guras jurdicas
da corrupo passiva e da corrupo ativa (artigos 317 e 333 do Cdigo
Penal) e, ainda, a da corrupo de menores (artigo 218 do Cdigo Penal).
Contudo, a idia comum de corrupo, utilizada pelas pessoas em geral e
pelos meios de comunicao, mais ampla, advm de um conceito cons-
trudo a partir de diversas disciplinas, como a Cincia Poltica, a Socio-
logia etc. Esse conceito mais amplo corresponde hiptese de mau uso
da funo pblica com vistas na obteno de uma vantagem particular.
Tendo por base tal conceito, conclui-se que alguns dos comportamentos
previstos na LIA so atos de corrupo, especialmente os do artigo 9o.

6 Improbidade administrativa crime?

Improbidade administrativa no crime. Encontra-se hoje pacicada essa


questo, embora ela j tenha sido objeto de discusso. A LIA considera-
da uma lei de natureza cvel em sentido amplo; as condutas e as sanes
que ela estabelece no tm natureza penal, no cando sujeitas, portan-
to, s normas gerais do Direito Penal. Isso no quer dizer que uma conduta
concreta enquadrvel na Lei n. 8.429/1992 no seja, ao mesmo tempo,
crime sancionvel pelo Cdigo Penal ou outra norma de natureza penal.

7 Improbidade administrativa falta disciplinar?

No, improbidade administrativa no o mesmo que falta disciplinar.


Isso no quer dizer, como no caso anterior, que a conduta concreta en-

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Denio de improbidade administrativa 17

quadrvel na LIA no congure, ao mesmo tempo, falta disciplinar. O que


h entre a sano da Lei n. 8.429/1992, do Direito Penal e dos regimes
disciplinares uma independncia, conhecida no sistema jurdico como
independncia entre instncias.

Considerando o regime jurdico da LIA, no ha-


veria um exacerbado risco de responsabilizao
para o agente pblico, especialmente no caso 8
de dvida em relao legislao ou desprepa-
ro para a funo?

No, pelo simples fato de que todo agente pblico deve estar ciente do
nus implicado na assuno de uma funo pblica. Dele espera-se que,
havendo dvida ou despreparo, busque a informao adequada. O com-
portamento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com
a desonestidade quer com o descaso e o desinteresse. Pelas mesmas
razes, espera-se igual cuidado por parte do particular que manuseie
recursos pblicos.

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Sujeitos passivos dos atos de
improbidade administrativa

Denise Vinci Tulio

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A Lei de Improbidade Administrativa indica
quem pode ser sujeito passivo, isto , vtima 9
de atos de improbidade administrativa?

Sim. O artigo 1o da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona as


pessoas jurdicas (pblicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos
(vtimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem defender
a moralidade pblica por meio da ao de improbidade administrativa. So
elas: Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e Territrios.

Esses entes executam suas atividades por intermdio de rgos pr-


prios, que compem o que se chama de administrao direta, e tam-
bm criam outras pessoas jurdicas (ex.: empresas pblicas, sociedades
de economia mista, fundaes) que compem a administrao indireta
adiante indicada.

Sempre que o ato de improbidade for praticado em prejuzo de um Minis-


trio (rgo da Unio), o sujeito passivo ser a Unio; se houver ato de
improbidade contra uma Secretaria de Estado (rgo do Estado), a vti-
ma ser o Estado; se o ato mprobo for praticado contra uma Secretaria
Municipal (rgo do Municpio), o Municpio ser o sujeito passivo.

Os entes que integram a administrao indireta da Unio, dos Estados,


do Distrito Federal e dos Municpios (atualmente no existem territrios)
so: autarquias (ex.: Instituto Nacional do Seguro Social INSS, Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE); empresas pblicas
(ex.: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos EBCT, Caixa Econmica
Federal CEF); sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil);
fundaes (ex.: Fundao Nacional do ndio FUNAI); e servios sociais
autnomos (ex.: Servio Social da Indstria SESI, Servio Social do
Comrcio SESC).

Nesses exemplos, a vtima do ato de improbidade a prpria pessoa


jurdica (autarquia, fundao etc.).

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22 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa incor-


porada ao patrimnio pblico, alm da entidade cujo patrimnio, receita
anual ou custeio provenha, em mais da metade (mais de cinqenta por
cento), do governo.

A entidade que tenha menos da metade do seu


patrimnio, ou da sua receita anual, constituda
10 de dinheiro ou bens do governo pode ser vtima
de ato de improbidade?

Pode. A previso consta no artigo 1o, pargrafo nico, da LIA, mas,


enquanto as pessoas jurdicas listadas na resposta anterior podem ser
vtimas de qualquer tipo de ato de improbidade administrativa (isto ,
aqueles denidos nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA), essas entidades podem
ser vtimas apenas de atos que atentem contra o seu patrimnio, ou
seja, aqueles relacionados no artigo 10 da LIA.
Na mesma situao esto as entidades que tenham recebido subveno (isto
, transferncias de verbas do governo destinadas a cobrir suas despesas
de custeio), benefcio ou incentivo scal ou creditcio de rgo pblico.
Estas, igualmente, podem ser vtimas dos atos de improbidade pratica-
dos contra o seu patrimnio, previstos no artigo 10 da LIA.

Os atos de improbidade podem atingir tambm


11 os rgos judiciais e legislativos?

Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos
Territrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivo
podem sofrer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial
uma parcela da Unio ou do Estado. Um rgo legislativo uma parcela
da Unio, do Estado ou do Municpio.

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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 23

A lei pune atos de improbidade sempre que o Poder Pblico contribua


regular ou esporadicamente para a manuteno do ente lesado com a
prtica mproba. O Poder Judicirio e o Poder Legislativo, tanto quanto
o Poder Executivo, so mantidos com dinheiro pblico. O mesmo ocorre
com o Ministrio Pblico, que tambm custeado com verbas pblicas e
por isso pode ser vtima de atos de improbidade administrativa.

As empresas privadas ou particulares nunca po-


dem ser vtimas de atos de improbidade? 12
Podem. As empresas ou entidades que tenham recebido auxlio do Poder
Pblico, qualquer que seja o montante, podem sofrer atos de improbida-
de administrativa que atentem contra o seu patrimnio.

Nos exemplos a seguir, as empresas podem ser vtimas de atos de im-


probidade:

a empresa particular que recebeu terreno em doao da prefeitura,


para nele instalar seu parque industrial;

a empresa que, para instalar-se em determinado municpio, ca deso-


brigada de pagar impostos municipais por determinado prazo.

As empresas privadas que tenham sido favore-


cidas com iseno scal, isto , exoneradas do
pagamento de imposto federal, estadual ou mu- 13
nicipal, de carter genrico ou amplo, podem
ser vtimas de improbidade administrativa?

No. Para caracterizar ato de improbidade administrativa, o favor do


Poder Pblico em forma de benefcio, incentivo ou subveno no pode

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24 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

ter sido concedido em carter genrico, mas a uma empresa em parti-


cular e para um m especco.

Partidos polticos podem sofrer atos de impro-


14 bidade administrativa?

Sim. Alm de receber recursos de origem privada, os partidos recebem


recursos provenientes do Fundo Especial de Assistncia Financeira aos
Partidos Polticos, conhecido como Fundo Partidrio. Esse Fundo
composto, em grande parte, de recursos de origem pblica (artigo 38 da
Lei n. 9.096/1995).

Ao receber recursos do Fundo Partidrio, os partidos polticos recebem


verbas pblicas. A aplicao suspeita ou irregular deve ser investigada.
Comprovada a improbidade, os responsveis sujeitam-se s penas da lei.

A entidade benecente pode ser sujeito pas-


15 sivo de atos de improbidade administrativa?

Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnio
ou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem
acesso a recursos pblicos tambm quando se benecia de incentivos
ou de isenes scais (isto , isenes de impostos), ou recebe aux-
lios ou subvenes.

Dessa forma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu pa-
trimnio ou receita anual, a entidade benecente pode ser atingida pela
prtica de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos artigos
9o, 10 e 11. J se a contribuio do governo for inferior a 50% ou se
a entidade receber benefcios, incentivos scais ou creditcios ou sub-
venes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos

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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 25

de improbidade administrativa que afetem seu patrimnio (previstos no


artigo 10 da LIA).
O mesmo aplica-se:
s organizaes sociais (Lei n. 9.637/1998) cujas atividades so di-
rigidas ao ensino, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecno-
lgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade;

s organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Lei n. 9.790/


1999) que se destinam promoo da assistncia social; promoo
da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
promoo gratuita da educao; promoo gratuita da sade, entre
outras nalidades descritas no artigo 3o da lei indicada.

As entidades benecentes, que normalmente possuem certicado de


utilidade pblica, compem, juntamente com as organizaes sociais
e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o que se con-
vencionou chamar de Terceiro Setor, denominado tambm setor no-lu-
crativo ou setor de utilidade pblica. Esse setor rene todas as organi-
zaes da sociedade civil, sem ns lucrativos, que prestam servios de
utilidade pblica.

Sindicato pode ser vtima de ato de improbida-


de administrativa? 16
Sim. Sindicatos no recebem verbas do Poder Pblico diretamente. Sua
receita provm da contribuio dos integrantes da categoria prossional
que representam. Na viso de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves
(2004, p. 217), so tambm pblicos os recursos que determinados seto-
res da populao, por fora de preceitos legais e independentemente de
qualquer contraprestao direta e imediata, esto obrigados a repassar a
certas entidades.

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26 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

o caso do sindicato. O pagamento da contribuio sindical no


voluntrio, mas obrigatrio, pois decorre de lei (artigos 548, a, 578 e
seguintes da Consolidao das Leis do Trabalho, artigo 217, inciso I,
do Cdigo Tributrio Nacional). Os valores da contribuio sindical so
captados do pblico, isto , da parte que integra a categoria pros-
sional, de forma compulsria. A pessoa que pertence a uma categoria
prossional est obrigada a contribuir, de maneira semelhante ao que
ocorre com os impostos, que so tambm obrigatrios e captados da
populao, do pblico em geral.

Conselhos de Fiscalizao do Exerccio Pros-


17 sional podem ser vtimas de ato de improbi-
dade administrativa?

Sim. Esses Conselhos destinam-se a controlar e scalizar o exerc-


cio de determinadas prosses regulamentadas em lei. O objetivo
preservar o interesse pblico ao adequado desempenho da ativida-
de prossional. Alguns exemplos: Conselho Regional de Engenharia
e Arquitetura (CREA), Conselho Regional de Medicina (CRM), Conselho
Federal de Odontologia (CFO). Os integrantes da categoria prossio-
nal so obrigados por lei ao pagamento da contribuio em favor do
respectivo Conselho. Ocorre aqui situao semelhante quela que se
passa com os sindicatos.

Nas palavras de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves,

tais contribuies, na medida em que esto previstas em lei e so


de imperativo recolhimento, devem ser efetivamente considera-
das como recursos pblicos, ainda que o numerrio no seja si-
camente retirado do errio, isto , no provenha imediatamente
do governo (2004, p. 219).

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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 27

difcil encontrar ao judicial de improbidade que tenha sido ajui-


zada por Conselho de Fiscalizao do Exerccio Prossional. O Tribunal
Regional Federal da 1a Regio, ao analisar o Agravo de Instrumento
2003.01.00.029533-3/GO, admitiu a ao de improbidade, que fora pro-
posta pelo Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura/GO, embora
no tivesse havido discusso especca sobre a legitimidade do Conse-
lho para, na condio de prejudicado com o ato de improbidade, ajuizar
a ao correspondente.

A pessoa fsica nunca poder ser sujeito passivo


de ato de improbidade? 18
No. O sujeito passivo da improbidade sempre pessoa jurdica, como
indicado no artigo 1o, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992 (LIA), an-
tes examinado. Isso decorre da prpria nalidade da lei, de proteger a
moralidade administrativa.

A pessoa fsica pode, eventualmente, ser prejudicada por um ato de im-


probidade, mas a situao que congurar improbidade sempre envolver
uma pessoa jurdica tambm lesada com a conduta mproba.

Veja-se o seguinte exemplo. Prefeito municipal despreza a ordem


de chamada de candidatos aprovados em concurso pblico que est
prestes a perder a validade e chama um candidato que est no nal
da lista para ocupar determinado cargo pblico. Esse favorecimento
representa ato de improbidade que lesa a moralidade pblica e preju-
dica os candidatos que, mais bem classicados, tinham preferncia na
ordem de convocao.

Ainda que prejudicada por ato de improbidade, a pessoa fsica no tem


direito de promover a respectiva ao. O particular prejudicado pode, em
tese, requerer indenizao e at mesmo promover ao popular, mas no
pode propor ao de improbidade.

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Sujeitos ativos dos atos de
improbidade administrativa

Jos Roberto Pimenta Oliveira

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Qual a vinculao existente entre os sujeitos
passivos, protegidos pela Lei n. 8.429/1992,
e os sujeitos ativos dos atos de improbidade 19
administrativa?

A Lei n. 8.429/1992 usa da seguinte tcnica legislativa: em primeiro


plano, sublinha as pessoas jurdicas de direito pblico e privado prote-
gidas pelo regime sancionatrio disciplinado na lei e a medida dessa
proteo para, em um segundo plano, indicar as pessoas fsicas e
jurdicas passveis de responsabilizao e a respectiva condio , na
esfera autnoma dos atos de improbidade administrativa, na forma do
artigo 37, 4o, da Constituio Federal. Portanto, a anlise de qualquer
conduta implica, preliminarmente, a vericao rigorosa do ente ofen-
dido pelo ato, com o to de integr-lo ao rol prescrito no artigo 1o,
pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992.

Existem limitaes na aplicao da Lei n. 8.429/


1992 a determinado agente, considerando a na-
tureza ou durao do vnculo mantido com uma 20
das pessoas protegidas e elencadas no artigo 1o?

O artigo 2o da Lei n. 8.429/1992 considera agente pblico, para os efeitos


da lei,

todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem


remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao
ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no arti-
go anterior.

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32 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Cumpre observar que o legislador adotou conceito amplo de agente p-


blico, de sorte que quaisquer de suas espcies ou categorias foram aga-
salhadas pelo comando legal. No interfere na responsabilizao por
improbidade o carter estatutrio ou contratual da funo, a determina-
o ou a indeterminao temporal do seu exerccio, a integrao formal
do seu exerccio em rgo ou entidade da administrao pblica direta
ou indireta; nem mesmo a natureza administrativa ou no (legislativa
ou jurisdicional) critrio diferenciador sob tal aspecto. Importa ape-
nas que o sujeito, ao cometer a improbidade, esteja no desempenho de
atividade pblica.

A denio dos sujeitos ativos dos atos de im-


probidade no deveria estar restrita ao mbi-
to da administrao pblica, enquanto funo
21 estatal, j que o fundamento constitucional
das sanes est no artigo 37 da Constituio
Federal?

No haveria fundamento jurdico suciente para retirar da incidncia


do regime sancionatrio autnomo, derivado da prtica de atos de
improbidade, certo agente pblico to-somente por se vericar que
o ato foi praticado no exerccio da funo legislativa (ex.: venda de
voto), jurisdicional (ex.: venda de sentena), ministerial ou de con-
trole de regularidade de contas. Somente a Constituio poderia fazer
tal distino, e no o fez. A situao funcional de qualquer agente
pblico coloca no centro da sua atribuio o dever de moralidade,
revelando-se sem qualquer fundamento admitir zonas de iseno no
regime da Lei n. 8.429/1992, em desprestgio cabal plena e mxima
efetividade do princpio constitucional da moralidade estampado no
artigo 37, caput.

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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 33

A sujeio de certo agente pblico s normas


que tipicam os crimes de responsabilidade
acarreta a imediata excluso desse agente do 22
regime da improbidade administrativa, insti-
tudo na Lei n. 8.429/1992?

preciso visualizar a sano por improbidade administrativa como


esfera autnoma de responsabilizao de qualquer agente pblico,
ou seja, uma nova esfera que se soma, de forma independente, s
esferas tradicionais de responsabilizao (civil, criminal e adminis-
trativa). Da que est plenamente em consonncia com a Constitui-
o Federal negar validade extenso de qualquer foro por prerro-
gativa de funo, de ndole criminal, em matria de improbidade
administrativa.

A aplicao da Lei n. 8.429/1992 abrange to-


dos os entes da administrao pblica indireta 23
dos entes federativos?

Sim, esto sujeitos Lei n. 8.429/1992 atos de improbidade ofen-


sivos administrao direta, indireta ou fundacional de quaisquer
dos Poderes, de modo que irrelevante, na aplicao da lei, saber
o tipo de atividade a que se dedica certo ente da administrao
indireta (autarquia, fundao pblica, consrcio pblico, empresa
pblica e sociedade de economia mista). Cumpre sublinhar que a ex-
presso administrao fundacional foi destacada na lei para afastar
qualquer cogitao de excluso das chamadas fundaes de direito
privado, criadas ou mantidas pela administrao pblica do regime
sancionatrio.

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34 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Sujeitos privados podem ser autores de ato


de improbidade administrativa, sobre eles in-
24 cidindo todas as penalidades previstas na Lei
n. 8.429/1992?

Cumpre observar que, fora do mbito da administrao direta e indire-


ta, foram protegidas pela lei: a) entidade para cuja criao ou custeio
o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio
ou da receita anual, b) entidade que receba subveno, benefcio ou
incentivo, scal ou creditcio, de rgo pblico e c) entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de
50% do patrimnio ou receita anual. Logo, seus agentes foram equipa-
rados a agentes pblicos e, nesta qualidade, uma vez tipicado o ato
como improbidade administrativa, respondero na forma do conjunto de
sanes legalmente previstas, com a ressalva de que, nos casos b e c, limita-
se a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos
cofres pblicos. importante destacar que, no artigo 17, a lei conferiu
pessoa jurdica interessada a capacidade postulatria para a propositura
da ao de improbidade administrativa.

Administradores e empregados de organizaes


sociais e organizaes da sociedade civil de in-
25 teresse pblico podem ser responsabilizados na
forma da Lei n. 8.429/1992?

Considerando as obrigaes constantes dos respectivos ajustes de fomento


(contrato de gesto e termo de parceria), no h a menor dvida de que os
administradores, se comprovada a prtica de ato tipicado nos artigos 9o,
10 e 11, podero sofrer as penalidades da Lei n. 8.429/1992, atentando-
se apenas para as limitaes xadas no artigo 1o e seu pargrafo nico.

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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 35

O fundamento est em que qualquer espcie de fomento pblico no


mera liberalidade, seno instrumento de realizao do interesse pblico.
Portanto, se, no decorrer da execuo de suas obrigaes, houver
vericao de ato tipicado como improbidade administrativa, o sujeito
considerado agente pblico e, nessa condio, responde na forma da
Lei n. 8.429/1992.

Entes privados que celebrem convnios com a


administrao pblica tambm respondem na 26
forma da Lei n. 8.429/1992?

O raciocnio o mesmo. Ainda que no se comprove participao de agente


pblico, detectada a prtica de improbidade administrativa por sujeitos
do ente particular convenente, impe-se a responsabilizao na forma
da Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes xadas
no artigo 1o e seu pargrafo nico. Assim, qualquer desvio de recursos ser
sancionado pela Lei n. 8.429/1992.

Cabe aplicar a Lei de Improbidade Adminis-


trativa a quem no nela qualicado como 27
agente pblico?

A prpria Lei n. 8.429/1992 prescreve, por equiparao, que

as disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele


que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a
prtica do ato de improbidade ou dele se benecie sob qualquer
forma direta ou indireta.

Desse modo, comprovado o liame objetivo e subjetivo que vincula certa


pessoa fsica ou jurdica prtica de improbidade, todos respondero

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36 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

solidariamente pela imoralidade que ser sancionada na forma da Lei


n. 8.429/1992. A expresso no que couber faz-se necessria porque
h sanes incompatveis com a situao de terceiros (ex.: perda da
funo pblica).

Em qualquer hiptese, deve o benecirio de


28 um ato de improbidade administrativa respon-
der na forma da Lei n. 8.429/1992?

No. A lei qualica a responsabilidade pelo benefcio direto ou indire-


to, o que pressupe efetivamente o conhecimento da imoralidade que
contamina a validade do ato que gerou o benefcio imoral. Sem prova de
recebimento voluntrio e consciente derivado de atividade mproba, no
h como responsabilizar na forma da Lei n. 8.429/1992.

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Improbidade administrativa por
enriquecimento ilcito

Wellington Cabral Saraiva

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O que enriquecimento ilcito? 29
A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimento
ilcito o fato de um agente pblico obter qualquer aumento indevido
de seu patrimnio em virtude do exerccio de funo pblica (artigo 9o
da LIA). Os aumentos normais do patrimnio do agente pblico, como
a compra de bens com sua remunerao, no caracterizam o enrique-
cimento ilcito.

Se o agente pblico receber um presente, estar


caracterizado enriquecimento ilcito? 30
Nem sempre. Existem algumas normas que procuram regulamentar o rece-
bimento de presentes por parte de agentes pblicos. No caso dos rgos
do Poder Executivo Federal, por exemplo, aplica-se o Cdigo de Conduta
da Alta Administrao Federal, criado pela Comisso de tica Pblica
da Presidncia da Repblica, que probe o recebimento de presentes de
valor superior a R$100,00, com algumas excees. Se o Ministrio Pbli-
co, a Polcia, o Tribunal de Contas ou outro rgo tomar conhecimento
de algum caso, ele ser examinado individualmente. possvel, porm,
o recebimento de presente de parente ou amigo, desde que no tenha
relao com o exerccio da funo pblica.

Enriquecimento ilcito o mesmo que corrupo? 31


No Direito brasileiro, corrupo um termo que corresponde a diferentes
atos, at de carter sexual, como no caso da corrupo de menores (arti-
go 218 do Cdigo Penal). Em relao aos rgos pblicos, o Cdigo Penal

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40 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

considera corrupo passiva o ato do agente pblico que solicita, recebe


ou aceita a promessa de receber alguma vantagem indevida, em decor-
rncia do exerccio de suas funes (artigo 317, com pena de recluso
de um a oito anos, mais multa). Caso o agente pblico receba alguma
vantagem indevida, sua conduta ser, ao mesmo tempo, crime e ato de
improbidade administrativa. A depender das circunstncias, se o agente
pblico apenas solicitar ou aceitar a promessa da vantagem indevida,
praticar o crime de corrupo passiva, mas no o ato de improbidade.

32 Enriquecimento ilcito o mesmo que peculato?

O Cdigo Penal trata o peculato como crime praticado por funcion-


rio pblico contra a administrao pblica. Ele consiste em o funcionrio
apropriar-se de qualquer bem mvel que esteja em seu poder em razo
do cargo ou desvi-lo em seu proveito ou no de outra pessoa. Tambm
ocorre o peculato quando o funcionrio subtrai ou auxilia a subtrao
do bem, mesmo que no tenha a posse dele, aproveitando a facilidade
oferecida por seu cargo. Em qualquer desses casos, a pena de recluso
de dois a doze anos, mais multa (artigo 312). Por estar no Cdigo Penal,
o peculato punido como crime, aps o Ministrio Pblico propor ao
penal. A conduta do peculato tambm caracteriza ato de improbidade
administrativa, de forma que o Ministrio Pblico dever ainda propor
ao baseada na LIA, para que o agente pblico seja punido tambm nos
termos dessa lei (veja a pergunta 38 adiante).

O pagamento de comisso, percentagem ou grati-


33 cao caracteriza improbidade administrativa?

A LIA expressamente probe o recebimento de comisso, percentagem


ou graticao pelo fato de o agente pblico praticar ato ligado sua

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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 41

funo (artigo 9o, inciso I). Isso considerado enriquecimento ilcito e,


portanto, ato de improbidade.

Seria correto uma autoridade utilizar mquinas,


equipamentos ou pessoal de rgo pblico em
seu prprio benefcio? Seria correto alegar que 34
o uso da mquina ou equipamento no os retira
do patrimnio do rgo pblico?

Os bens da administrao pblica so adquiridos com o dinheiro da


populao, sob a forma de impostos, e destinam-se exclusivamente a
atender s necessidades da sociedade. O mesmo se aplica ao pessoal dos
rgos pblicos, inclusive os contratados e terceirizados, que so pagos
com dinheiro pblico. No podem ser usados em benefcio de particula-
res (a no ser em casos excepcionais, autorizados por lei) nem dos agen-
tes pblicos. O uso de mquinas e equipamentos causa desgaste nesses
bens, gera custos de manuteno e reduz o valor deles (o que se chama
depreciao), alm de ferir o princpio constitucional da moralidade ad-
ministrativa. Por isso, a LIA considera enriquecimento ilcito o uso de
mquinas, equipamentos ou pessoal de rgo pblico em benefcio de
autoridade (artigo 9o, inciso IV).

Se o agente pblico receber alguma vantagem


para deixar de cumprir seu dever, estar carac- 35
terizado ato de improbidade administrativa?

A LIA pune no s o recebimento de vantagem indevida pela prtica de


certos atos, como tambm o fato de o agente pblico se omitir, isto , deixar
de praticar atos aos quais estava obrigado. A lei refere-se expressamente,
por exemplo, ao recebimento de vantagem para que o agente pblico

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42 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

tolere a explorao de jogos de azar, de lenocnio (ou seja, a explorao


do sexo), de narcotrco, de contrabando, de usura (o emprstimo ilegal
de dinheiro a juros), ou de qualquer outra atividade ilcita (artigo 9o,
inciso V). Alm disso, nesses casos, o agente pblico poder tambm ser
processado pelo crime de prevaricao, previsto no Cdigo Penal e punido
com deteno de trs meses a um ano, mais multa (artigo 319).

Como se explica o fato de alguns agentes pbli-


cos aumentarem enormemente seu patrimnio
36 durante o exerccio da funo pblica? Trata-se
de ato de improbidade?

O agente pblico pode aumentar seu patrimnio ao longo do tempo


de maneira legal. Alm de sua remunerao, existe a possibilidade de
outras fontes legais de renda, como certas acumulaes de cargos ou em-
pregos, o recebimento de heranas, o retorno de investimentos nanceiros,
a aplicao em mercados como o de aes etc. Em qualquer caso, porm,
esse aumento de patrimnio deve ser declarado Receita Federal e ao
rgo pblico para o qual o cidado trabalha, e o agente pblico deve
guardar comprovantes para demonstrar que a origem foi legal. Sem essa
comprovao, o agente pblico poder ser processado por ato de impro-
bidade administrativa, pois a lei assim considera o fato de ele adquirir,
para si ou para outra pessoa, no exerccio da funo pblica, quaisquer
bens cujo valor seja incompatvel com a evoluo normal de seu patri-
mnio ou com sua renda (artigo 9o, inciso VII).

Um agente pblico pode trabalhar ou prestar al-


37 gum tipo de servio para uma empresa que tenha
interesses afetados pela funo pblica?

As leis brasileiras impem diversas restries ao trabalho dos agentes


pblicos. Para os servidores federais, a Lei n. 8.112/1990 probe que o

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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 43

servidor utilize o cargo para obter vantagem pessoal, com prejuzo dig-
nidade da funo pblica, que aceite qualquer vantagem decorrente de
suas funes e que exera qualquer atividade incompatvel com seu ho-
rrio de trabalho e com a funo que desempenhe (artigo 117, incisos
IX, XII e XVIII). Isso j bastaria para impedir que um agente pblico
aceitasse prestar servio a empresa com interesse atingido por sua fun-
o. Tambm proibida a participao na gerncia ou na administrao
de qualquer empresa privada, salvo aquelas em que a Unio possuir par-
ticipao (artigo 117, inciso X). Alm dessas normas, a LIA tambm probe
aceitar emprego ou comisso ou exercer atividade de consultoria ou as-
sessoramento para pessoa fsica ou jurdica com interesse atingido pelas
funes do agente pblico (artigo 9o, inciso VIII). Em alguns casos, as
leis tambm probem a aceitao de emprego ou funo em empresas
privadas mesmo depois de o agente pblico haver deixado a funo. a
chamada quarentena, como ocorre com certas autoridades de especial
importncia, a exemplo do presidente do Banco Central, do Advogado-
Geral da Unio e dos diretores das agncias reguladoras, entre outros.

Como a LIA pune o enriquecimento ilcito? 38


A LIA estabelece a possibilidade de o indivduo ser punido de diferentes
maneiras se praticar ato de improbidade administrativa. No caso do en-
riquecimento ilcito, as punies previstas so as seguintes: perda dos
valores que o agente pblico tenha obtido ilicitamente, indenizao do
dano que o patrimnio pblico tenha sofrido, perda da funo pbli-
ca, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de
multa de at trs vezes o valor recebido indevidamente e proibio de
contratar com os rgos pblicos ou receber benefcios scais, direta ou
indiretamente, pelo prazo de dez anos.

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Improbidade administrativa
por leso ao errio

Mnica Nicida Garcia

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Leso ao errio ou leso ao patrimnio pblico? 39
Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-nan-
ceira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, Estados,
Distrito Federal, Municpios, fundaes pblicas e autarquias.

Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens e
interesses de natureza econmico-nanceira, abrange os bens e interesses
de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambiental e
turstica que pertencem aos entes da administrao pblica (artigo 1o,
1o, da Lei n. 4.717/1965).

Apesar de o artigo 10 da Lei de Improbidade fazer referncia aos atos


que causam leso ao errio, na verdade, aplica-se aos atos que cau-
sam leso ao patrimnio pblico (GARCIA; ALVES, 2002), tendo, assim, um
alcance maior.

O rol de atos de improbidade previsto nos incisos


do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 taxativo? 40
O conceito de ato de improbidade que causa leso ao errio encontra-
se no caput do artigo 10 e o seguinte: qualquer ao ou omisso,
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades da
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio,
de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual.

Trata-se de uma descrio ampla e genrica, dentro da qual podem ser en-
caixadas inmeras condutas especcas, algumas das quais esto arrola-

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48 Improbidade administrativa por leso ao errio

das nos quinze incisos do artigo 10. Contudo, esse rol exemplicativo
e possvel que condutas que no estejam especicamente descritas
nesses incisos tambm caracterizem atos de improbidade, nos termos do
caput do artigo 10.

Portanto, o rol de atos de improbidade do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992


no taxativo.

A leso ao errio s pode ser causada por uma


41 ao para que possa ser punida?

A leso ao errio a que se refere o artigo 10 da Lei de Improbidade pode


ser causada tanto por ao como por omisso.

A maior parte dos atos de improbidade causada por aes concretas do


agente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que
tem a posse, dispensa licitao quando esta era necessria, doa bens
ou valores pertencentes administrao pblica sem a observncia das
normas legais, concede um benefcio scal indevidamente, permite ou
facilita a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo supe-
rior ao de mercado ou realiza operao nanceira sem observncia das
normas legais e regulamentares.

A leso pode ser causada, tambm, por omisso, que se verica


quando o agente no age quando deveria ter agido. o que ocorre,
por exemplo, quando um scal age negligentemente na arrecadao
de tributo ou renda, quando um servidor nada faz para evitar a de-
teriorao de um bem pblico, que deveria ser conservado, quando
deixa de tomar providncias ao vericar que esto sendo utilizados,
em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade das entidades pbli-
cas, ou ca inerte diante da utilizao, por particulares, do trabalho
de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados pelas en-
tidades pblicas.

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Improbidade administrativa por leso ao errio 49

Se a leso ao errio for causada mesmo sem que


tenha havido inteno do agente de caus-la, 42
pode haver a responsabilizao do agente?

O artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 prev, expressamente, que o ato de


improbidade que acarreta leso ao errio pode ser causado por dolo
ou por culpa. O ato de improbidade doloso quando o agente quis o
resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade
culposo quando o agente deu causa a ele por imprudncia, negligncia
ou impercia. Por exemplo: o agente pblico encarregado da guarda do
patrimnio de uma biblioteca pblica que se apropria de uma obra rara
do acervo, causando, assim, dano ao patrimnio pblico, pratica um ato
doloso de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de no querer
subtrair qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o faa,
por no ter tomado todas as medidas necessrias no sentido de garantir
a inviolabilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente,
pratica tambm um ato de improbidade, na modalidade culposa.
Esta espcie de ato de improbidade (artigo 10) a nica em que a LIA
expressamente admite a forma culposa.

A caracterizao do ato de improbidade que


causa leso ao patrimnio depende da compro-
vao de obteno de vantagem indevida por 43
parte do agente?

A Lei n. 8.429/1992 prev trs tipos de atos de improbidade: os que


importam enriquecimento ilcito (artigo 9o), os que causam prejuzo ao
errio (artigo 10) e os que atentam contra os princpios da administra-
o pblica (artigo 11).
A prova da obteno indevida de vantagem pelo agente pblico s indis-
pensvel para a caracterizao de ato de improbidade que importa enrique-
cimento ilcito (artigo 9o). Nos outros casos, essa prova desnecessria.

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50 Improbidade administrativa por leso ao errio

Portanto, a caracterizao da prtica de ato de improbidade que causa


prejuzo ao errio no depende da comprovao de que o agente pblico
tenha obtido qualquer espcie de vantagem indevida.

preciso demonstrar o efetivo prejuzo ao pa-


44 trimnio e quantic-lo?

H muitas situaes em que o dano ao patrimnio pblico presumido


pela lei, vale dizer, no precisa nem mesmo ser demonstrado para que se
d por caracterizado. o que ocorre nas situaes descritas no artigo 4o
da Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/1965). Nesses casos, a lei prev
que o ato deve ser anulado, independentemente de ser comprovado ou
no o prejuzo, que, repita-se, presumido.
O artigo 10 da Lei de Improbidade, porm, ao denir o ato de impro-
bidade que causa prejuzo ao errio, exige que esse ato enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos
bens ou haveres das entidades pblicas.
, assim, indispensvel que o prejuzo que demonstrado, at mesmo para
que se possa obter o integral ressarcimento do dano, que uma das con-
seqncias da responsabilizao do agente pblico pela prtica de ato de
improbidade administrativa, como expressamente prevem o artigo 37 da
Constituio Federal e os artigos 12, inciso II, e 5o, da Lei n. 8.429/1992.
Segundo este ltimo artigo, ocorrendo leso ao patrimnio pblico por
ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o
integral ressarcimento do dano. Nesse sentido, o entendimento de Emer-
son Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2002, p. 203-204); em sentido diver-
so, entende Wallace Paiva Martins Jnior (2001, p. 206) que a

perda patrimonial para caracterizar a improbidade administrativa h


de ser medida pela existncia de um prejuzo patrimonial efetivo
(salvo nas hipteses descritas no inciso do art. 10, em que o prejuzo
presumido), derivada de uma conduta ilcita ou imoral do agente.

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Improbidade administrativa por leso ao errio 51

Quais so as sanes previstas para o ato de


improbidade que causa leso ao errio? 45
O artigo 37, 4o, da Constituio Federal diz que

os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso


dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibi-
lidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A lei a que se refere a Constituio a Lei n. 8.429/1992 (LIA), que,


em seu artigo 12, estabelece que, independentemente das sanes
penais, civis e administrativas, previstas na legislao especca, o
responsvel pelo ato de improbidade est sujeito, na hiptese do arti-
go 10, s seguintes sanes: ressarcimento integral do dano; perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer
essa circunstncia; perda da funo pblica; suspenso dos direitos
polticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de at duas
vezes o valor do dano; e proibio de contratar com o Poder Pblico
ou receber benefcio ou incentivos scais ou creditcios, direta ou in-
diretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

Em que casos concretos possvel reconhecer-


se a prtica de ato de improbidade que causa 46
prejuzo ao errio?

Enquadram-se na descrio de atos de improbidade que causam prejuzo


ao errio, exemplicativamente, as seguintes condutas:
permitir que particular utilize veculo ocial ou outros bens pblicos,
como imveis, equipamentos, mquinas ou outro material qualquer
para ns tambm particulares;

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52 Improbidade administrativa por leso ao errio

permitir a venda ou a doao de um imvel integrante do patrimnio


pblico sem autorizao legislativa;

permitir a venda de um imvel integrante do patrimnio pblico


por preo inferior ao de mercado, ou seja, subavaliado, ainda que
mediante autorizao legislativa;

adquirir bens por preo superior ao de mercado, beneciando, assim,


o vendedor;

permitir que a administrao pblica pague aluguel de imvel em


valor superior ao de mercado, beneciando, assim, o locador;

aceitar garantia insuciente ou inidnea na realizao de um acordo


para recebimento de crdito de um particular;

emprestar dinheiro pblico sem base em qualquer lei e sem apoio na


lei oramentria;

conceder benefcio scal (iseno, imunidade, anistia etc.) a algum


sem que estejam preenchidos os requisitos legais previstos para essa
concesso (por exemplo, sem a prova de que tenha sido beneciado
anteriormente, quando essa prova necessria; sem a prova de que
entidade declarada de utilidade pblica, quando isto exigido;
entidade beneciada cujas condies de funcionamento so insatis-
fatrias ou que no tenha prestado contas etc.);

dispensar a licitao em hipteses em que a lei no admite essa dis-


pensa, com inobservncia das disposies da Lei n. 8.666/1993;

ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas pela


lei ou pelo regulamento, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n. 101/2000);

lavrar auto de infrao calculando o tributo, multa e juros em va-


lores inferiores aos efetivamente devidos, seja diminuindo a base

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Improbidade administrativa por leso ao errio 53

de clculo, seja aplicando a alquota errada, ou por qualquer outro


expediente que se preste a reduzir o valor devido;

liberar verba pblica sem a observncia de todas as normas legais,


como, por exemplo, pagando por mercadoria ainda no recebida, por
obra ainda no entregue, pagando despesa sem prvio empenho, pa-
gando dbito constante de precatrio fora da ordem cronolgica de
sua apresentao;

aplicar irregularmente verba pblica, como, por exemplo, empregan-


do recursos legalmente vinculados a um determinado m, na lei ora-
mentria anual, em nalidade diversa, utilizando dinheiro pblico em
programas, projetos ou obras no includos na lei oramentria;

permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro enriquea s custas


do errio.

Existem medidas para garantir o ressarcimento


do dano causado pelo agente mprobo? 47
A m de garantir o ressarcimento do dano, possvel determinar-se
a indisponibilidade ou o seqestro dos bens do agente acusado da
prtica de ato de improbidade (artigos 7o e 16 da Lei n. 8.429/1992).
Trata-se de medidas cautelares, que visam assegurar o ressarcimento,
podendo ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministrio Pblico
ou do autor da ao, no incio ou no curso do processo. Ao nal, a
sentena que julgar procedente a ao de improbidade pode decretar a
perda dos bens havidos ilicitamente e determinar a reverso dos bens
em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do
valor correspondente ao ressarcimento do dano causado (artigo 18 da
Lei n. 8.429/1992).

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54 Improbidade administrativa por leso ao errio

Caracterizada a prtica de ato de improbidade


administrativa que causa prejuzo ao errio, pode
48 o agente sofrer outras sanes alm daquelas
previstas no artigo 12 da Lei n. 8.429/1992?

Uma mesma conduta do agente pblico pode caracterizar, alm de ato de


improbidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei n. 8.429/1992,
crime e/ou ilcito administrativo. Nesse caso, o agente dever responder
em todas as esferas de responsabilidade, ou seja, pelo ato de impro-
bidade, sujeitando-se s sanes do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992,
pelo crime, sujeitando-se s penas privativas de liberdade, pecuniria ou
restritiva de direitos, estabelecidas no Cdigo Penal ou em outras leis
penais, e tambm, nalmente, pelo ilcito administrativo, sujeitando-se
s sanes administrativas respectivas.

Por exemplo, um agente pblico que, ao invs de aplicar uma deter-


minada verba pblica integralmente em sua destinao prpria (cons-
truo de uma obra ou implementao de um programa), desvia parte
dela em favor de um particular, empreiteiro ou prestador de servio,
beneciando-o, pratica no s o ato de improbidade que causa leso
ao errio, previsto no artigo 10, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, como
tambm o crime de peculato (artigo 312 do Cdigo Penal), para o qual
a lei prev pena de recluso, de dois a doze anos e multa. Pratica, ain-
da, falta administrativa disciplinar (artigo 117 da Lei n. 8.112/1990),
sujeitando-se, assim, s penalidades previstas no Estatuto do Servidor
Pblico (advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria
ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou destituio de
funo comissionada). Se esse agente pblico for prefeito municipal,
pratica crime de responsabilidade (artigo 1o, inciso I, do Decreto-Lei
n. 201/1967), que punido com pena de recluso de dois a doze anos e
multa, bem como a perda do cargo e a inabilitao, pelo prazo de cinco
anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica.

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Improbidade administrativa por leso ao errio 55

Diz-se, assim, que o agente pblico est sujeito a diversas esferas


de responsabilidade, que so independentes, cabendo a aplicao das
sanes previstas em cada uma delas, mesmo que uma s conduta te-
nha sido praticada.

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Improbidade administrativa
por violao aos princpios da
administrao pblica
Walter Claudius Rothenburg

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Por que a legislao refere atos de improbidade
administrativa que atentam contra os princ- 49
pios da administrao pblica?

A Lei n. 8.429/1992 classica os atos de improbidade administrativa em


ordem de importncia: os mais graves so aqueles pelos quais algum
enriquece ilicitamente, previstos no artigo 9o; depois vm os que causam
prejuzo ao patrimnio pblico, previstos no artigo 10; nalmente, a lei
preocupou-se com atos que, mesmo no tendo proporcionado enriqueci-
mento ilcito nem provocado prejuzo (ou, de fato, naquelas situaes em
que no se consegue provar isso no processo), ainda assim so contrrios
aos princpios que regem a administrao pblica. A lei buscou ser com-
pleta e no deixar escapar nenhum ato de improbidade administrativa.

Quais so os princpios da administrao p-


blica cujo desrespeito caracteriza improbidade 50
administrativa?

Antes de tudo, so aqueles estabelecidos na Constituio, tanto no artigo


37 que mencionava, originalmente, a legalidade, a impessoalidade, a
moralidade e a publicidade (repetidos no artigo 4o da Lei n. 8.429/1992),
e passou, a partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar tambm
com a ecincia quanto em outros dispositivos: participao dos usurios
dos servios pblicos e transparncia (artigo 37, 3o), dever do agente
pblico de dar satisfao de seus atos e prestar contas (artigo 58, 2o,
inciso V, e artigo 70), continuidade das polticas pblicas (artigos 165 e
166, 1o e 2o), dentre outros. Assim, por exemplo, um administrador
pblico que deixa, sistematicamente, de prestar esclarecimentos
populao a propsito de sua atuao, da justicativa para a eleio
das prioridades e dos modos de implementao de polticas pblicas
comete improbidade administrativa. O desrespeito a tais princpios
acontece quando forem violados, para ilustrar, os deveres de honestidade,

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60 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

imparcialidade e lealdade s instituies, referidos exemplicativamente


no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992. Em suma, os princpios da administrao
pblica funcionam como guias jurdicos de orientao da administra-
o para a realizao das nalidades estatais e para o bom atendimento
da populao, como esclarece Mrcia Noll Barboza (2002, p. 119).

Somente os agentes pblicos de qualquer n-


vel ou hierarquia, como diz o artigo 4o da Lei
51 n. 8.429/1992, podem praticar atos de impro-
bidade administrativa que atentam contra os
princpios da administrao pblica?

No. A prpria lei estende o conceito de agente pblico para abranger


todos aqueles que, no estando situados em nenhum nvel ou hierarquia,
mesmo assim exeram, ainda que transitoriamente ou sem remunerao,
por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de
investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas (artigo 2o); o caso, por exemplo, do mesrio nas eleies,
do mdico credenciado ao SUS, do serventurio de cartrio extrajudicial.
Indo alm, a lei alcana inclusive os particulares, ou seja, pessoas (at
mesmo jurdicas) que, mesmo sem vnculo orgnico com a administrao
pblica, induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade ou
dele se benecie[m] sob qualquer forma direta ou indireta (artigo 3o);
o caso, por exemplo, daquele que divulga questes de concurso pblico de
que tomou conhecimento antes de sua realizao (artigo 11, inciso V).

Exige-se compreenso do carter da conduta


(conhecimento) e condies de determinar-se
de acordo com essa compreenso (vontade), ou
52 seja, dolo, do sujeito que pratica ato de im-
probidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica?

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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 61

Para boa parte dos analistas, sim, pois a culpa seria suciente apenas nas
hipteses de leso ao patrimnio pblico (segundo o artigo 5o), referidas
no artigo 10 (GARCIA; ALVES, 2002, p. 214-217); essa parece ser a tendn-
cia da jurisprudncia (ex.: STJ, REsp. 658.415/RS, 2a Turma, rel. min.
Eliana Calmon, julgado em 27.6.2006; STJ, REsp. 604.151/RS, 1a Turma,
rel. min. Jos Delgado, julgado em 25.4.2006). No concordo: considero
que o artigo 5o, inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale para
todas as espcies de atos de improbidade administrativa, e a referncia
a patrimnio pblico (diferente de errio, contido no artigo 10) deve
ser entendida amplamente. Assim, seria suciente a culpa, pelo menos
uma culpa grave (MARTINS JNIOR, 2001, p. 230), como, por exemplo, quan-
do o sujeito, por falta de cuidado, permite que chegue ao conhecimento
de terceiro, antes da respectiva divulgao ocial, teor de medida poltica
ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (ar-
tigo 11, inciso VII). De qualquer modo, cabe acusao bem demonstrar
a participao subjetiva do acusado de improbidade administrativa.

Qualquer ato de improbidade administrativa no


atenta necessariamente contra os princpios da 53
administrao pblica?

Sim. Por isso o enquadramento no artigo 11 deve car para as condutas que
no importem enriquecimento ilcito (artigo 9o) nem causem prejuzo ao
patrimnio pblico (artigo 10). O artigo 11 tem, assim, uma importante
funo residual: permite capturar atos de improbidade que tenham
passado pelas malhas dos artigos 9o e 10 (quando, por exemplo, h
diculdade de provar o enriquecimento ilcito ou o prejuzo). Assim, no
tem sentido classicar determinado ato de improbidade, j caracterizado
como provocador de enriquecimento ilcito e/ou de prejuzo ao patrimnio
pblico, como violador de algum princpio da administrao pblica:
essa subsuno plrima, por necessria e automtica, superfetatria
e insignicante (ROTHENBURG, 2002, p. 477-478).

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62 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

O que signica o princpio da moralidade adminis-


54 trativa? E o dever de lealdade s instituies?

A moralidade administrativa dene-se por padres de honestidade, trans-


parncia, participao, sintonia com as expectativas ticas da populao
e empenho. Praticar nepotismo, assumir compromissos pblicos e depois
ignor-los, acomodar-se e deixar de envidar esforos para a soluo dos
problemas surgidos no mbito funcional exemplicam atentado mo-
ralidade administrativa, do qual a improbidade (gnero da corrupo)
uma das mais candentes manifestaes. A lealdade s instituies
uma faceta da moralidade e tem a ver com a assuno da misso insti-
tucional e com uma boa representao dos interesses do rgo pblico.
Por exemplo, ao saber da disponibilidade de material apreendido pela
scalizao fazendria, a ser distribudo aos diversos rgos pblicos,
o servidor deve empenhar-se em obter o mais adequado sua reparti-
o. No pode, por outro lado, ao perceber um desfalque nos quadros
de seu rgo, deixar de promover a realizao de concurso pblico ou
a apresentao de projeto de lei para a criao de novos cargos, pouco
se importando ou, mesmo, querendo a indigncia do rgo a que est
vinculado. Outro exemplo: aps assumir a direo de conselho pros-
sional, o sujeito adota um discurso niilista, contrrio a qualquer forma
de controle (ora, com essa opinio, o sujeito no deve, honestamente,
candidatar-se e assumir um cargo de direo). Embora no seja possvel
traar uma separao absoluta, a moralidade administrativa no deve
confundir-se com a moral comum nem a lealdade s instituies, com
um programa poltico-partidrio ou uma concepo corporativista.

Pequenas irregularidades caracterizam improbi-


dade administrativa por violao dos princpios
55 da administrao pblica? Isso no tende a tor-
nar insuportvel a gesto pblica, com a bana-
lizao da aplicao da Lei n. 8.429/1992?

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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 63

preciso moderao para no desestimular os administradores p-


blicos zelosos e preocupados e atingir apenas os mal-intencionados.
Qualquer ato de improbidade administrativa tem de possuir certa rele-
vncia, especialmente aquele que no provoque enriquecimento ilcito
e/ou prejuzo ao patrimnio pblico, seno h insignicncia que no
justica o intuito de responsabilizao judicial (mas pode justicar
uma responsabilizao no mbito administrativo). Essa prudente ava-
liao pode ser feita na fase de investigao, antes da propositura de
ao judicial, e recomendar o arquivamento do respectivo procedimen-
to administrativo (inqurito civil); e por ocasio dos pronunciamentos
judiciais da acusao, em parecer ou em alegaes nais, por exemplo.
O que a lei no permite a transao, acordo ou conciliao nas res-
pectivas aes judiciais (artigo 17, 1o). Contudo, ante a corrupo
e o descaso crnicos na administrao pblica brasileira, no bem
moderao o que est faltando.

Quais as sanes para os atos de improbidade


administrativa que atentam contra os princ- 56
pios da administrao pblica?

Elas esto previstas no artigo 12, inciso III:

ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo p-


blica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pa-
gamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder P-
blico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa ju-
rdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Todas essas sanes j esto previstas, com mais intensidade, para os


atos de improbidade que importem enriquecimento ilcito (artigo 12,

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64 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

inciso I) ou causem prejuzo ao patrimnio pblico (artigo 12, inciso


II), do que se conclui que o artigo 11 tem uma funo residual. A pre-
viso de eventual ressarcimento integral do dano parece descabida,
pois, se houvesse prejuzo ao patrimnio pblico, o enquadramento
deveria se dar no artigo 10, mas possvel aventar pelo menos duas
justicativas: 1a) para eventual dano moral difuso (embora eu entenda
ser essa espcie de dano uma causa de prejuzo ao patrimnio pblico
em sentido amplo); 2a) para permitir o ressarcimento de particular
prejudicado, se houver (WEICHERT, 2006, p. 64).

H improbidade administrativa quando o su-


jeito deixar de prestar contas quando esteja
obrigado a faz-lo (artigo 11, inciso VI, da
57 Lei n. 8.429/1992), mas o Tribunal de Contas
ainda assim as aprovar, ou, mesmo que no, o
respectivo Poder Legislativo as aprovar?

Sim. O artigo 21, inciso II, dispe que a aplicao das sanes por im-
probidade administrativa independe da aprovao ou rejeio das contas
pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Verica-se, assim, uma pluralidade de rgos e poderes com competncia
para, autonomamente, avaliar a conduta do sujeito. A avaliao do Tribu-
nal de Contas no vinculante nem em relao ao Legislativo (ex.: artigo
31, 2o, da Constituio Federal), nem ao Judicirio, e nem a avaliao
eminentemente poltica do Legislativo vinculante em relao ao Ju-
dicirio. Mas claro que uma aprovao das contas aumenta o nus da
prova da improbidade administrativa a cargo do acusador.

possvel referir aes propostas pelo Ministrio


58 Pblico em razo de atos de improbidade por vio-
lao aos princpios da administrao pblica?

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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 65

Dentre hoje muitas, destaco as seguintes: a) no-atendimento de


recomendao do Ministrio Pblico: cobrana indevida de tributo
considerado inconstitucional pelo STF (artigo 11, caput); b) declarao
indevida de preveno na distribuio de processos judiciais (artigo
11, caput); c) tortura praticada por agentes da Polcia Federal
(artigo 11, inciso I ao promovida por Daniel Sarmento); d) assdio
sexual (artigo 11, inciso I); e) emprstimo de recursos pblicos sem
exigncia de prvio Estudo de Impacto Ambiental (EIA) (artigo 11, inciso
I); f) denominao, dada a prdio pblico, de pessoa viva (artigo 11,
inciso I); g) irregularidades no processo eleitoral de conselho prossional
(artigo 11, incisos I e II); h) inrcia de rgo pblico encarregado de
scalizar empresas de vigilncia, em implantar medidas voltadas aos
decientes fsicos (artigo 11, inciso II); i) inrcia de rgo pblico
ambiental em relao a obras para evitar atropelamento de animais
silvestres em rodovia (artigo 11, inciso II); j) quebra de sigilo funcional
e prtica de ato de ofcio em desconformidade com as regras do servio
(artigo 11, incisos I, II, III e VI).

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Apurao dos atos de
improbidade administrativa

Srgio Monteiro Medeiros

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Em que consiste a apurao do ato de improbi-
dade administrativa? 59
A apurao a investigao, a averiguao, a coleta de informaes
(provas) que iro determinar as circunstncias concretas (reais) em que,
eventualmente, aconteceu o ato de improbidade administrativa.

No se pode, de incio, no limiar de um procedimento apuratrio, armar


com certeza a ocorrncia do ato de improbidade, pois a apurao pode,
perfeitamente, atestar justamente o contrrio, isto , a inocorrncia de
qualquer irregularidade, ou a ocorrncia de mera irregularidade formal,
sem maior signicado, de sorte a no se enquadrar como ato de improbi-
dade administrativa, que mais grave do que a simples irregularidade.

a apurao que, procedendo ao levantamento das provas acerca da efe-


tiva ocorrncia e da dinmica (modo como se desenvolveram os fatos)
do ato de improbidade administrativa e apontando (individualizando)
quem sejam seus autores, isto , os agentes pblicos e, se for o caso, os
terceiros benecirios (particulares, pessoas no pertencentes aos qua-
dros dos entes pblicos, que obtiveram proveito com a prtica do ato de
improbidade), fornecer os elementos indispensveis (fatos vericados,
autoria e respectivas provas) propositura da ao civil de responsabi-
lizao por ato de improbidade administrativa.

Quem detm poderes para apurar a prtica de


ato de improbidade administrativa? 60
Um dos legitimados (ou seja, quem tem poderes legais) apurao o
prprio ente pblico que sofreu o dano decorrente da prtica do ato de
improbidade administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei
n. 8.429/1992) expressa bem isso em seu artigo 14, caput.

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70 Apurao dos atos de improbidade administrativa

Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com de-
terminado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva que
no vem a ser construda, o projeto no executado conforme previsto
(faz-se a quadra, mas no coberta; feita a arquibancada apenas de um
lado; no poliesportiva, mas de futebol de salo apenas, porque no
foram adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ou
as verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa nalidade
(hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os fatos
em toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios
(sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da pr-
tica de ato de improbidade administrativa.

Entretanto, no h exclusividade na apurao por parte do ente da ad-


ministrao pblica que sofreu o dano. A LIA no exprimiu essa exclu-
sividade. Alis, se o tivesse feito estaria em choque com a Constituio
Federal, ou, em outras palavras, essa vedao seria inconstitucional,
pois a lei no pode contrariar a Constituio, e de seu prprio texto (da
Constituio) decorre a legitimao (atribuio de poder legal) de ou-
tros rgos, como os Tribunais de Contas, o Ministrio Pblico, a Polcia
Judiciria e o Poder Legislativo. Esse o entendimento majoritrio da
doutrina (FIGUEIREDO, 2004, p. 295 e 325-326, passim; GARCIA; ALVES, 2002,
p. 441-513, passim; MARTINS JNIOR, 2001, p. 151; MEDEIROS, 2003, p. 221-
241, passim; SARMENTO, 2002, p. 150-154, passim) e da jurisprudncia
(STJ, REsp. 154128, 1a Turma, rel. p/ acrdo min. Milton Luiz Pereira,
julgado em 11.5.1998; STJ, Agravo Regimental no Agravo de Instrumen-
to 344207, 1a Turma, rel. min. Humberto Gomes de Barros, julgado em
3.6.2003; STF, HC 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. min. Paulo Brossard,
julgado em 7.4.1994).

O Ministrio Pblico pode optar por um entre dois instrumentos para


proceder a apuraes de atos de improbidade administrativa: inqurito
civil pblico ou procedimento administrativo. Ambos acham-se contem-
plados na Constituio Federal, no artigo 129, incisos III e VI, respec-
tivamente. Na legislao infraconstitucional esto regulados na Lei da

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Apurao dos atos de improbidade administrativa 71

Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Orgnica dos Ministrios


Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no Estatuto do Ministrio
Pblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993).

Quem pode requerer a apurao de ato de im-


probidade administrativa? 61
A Lei n. 8.429/1992 (LIA), em seu artigo 14, expressa que qualquer
pessoa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de
improbidade.

Esse direito de representao de que trata a LIA uma conseqncia do


direito constitucional de petio, garantido no artigo 5o, inciso XXXIV,
a, da Constituio Federal, razo pela qual seu exerccio no pode jamais
ser condicionado ao pagamento de taxas, a qualquer ttulo ou nalidade,
mesmo que de interesse pblico.

A representao, ainda que no o diga a LIA, em face das atribuies


constitucionais e legais de que se acham imbudos, pode tambm ser
dirigida a outros rgos dotados de poderes investigatrios, como o
Ministrio Pblico, conforme esclarecem Figueiredo (2004, p. 165) e
Medeiros (2003, p. 142 e ss.).

Por qualquer pessoa, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiro


residente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurdica (associaes,
sindicatos, empresas etc.). o que, corretamente, defende Sarmento
(2002, p. 146-147, passim).

A Lei n. 8.429/1992 (artigo 14, 1o) exige que o pedido seja formali-
zado (encaminhado, protocolado) por meio de representao (petio,
documento em que os fatos conhecidos e tidos como mprobos so rela-
tados, com todos os elementos disponveis, requerendo-se a adoo das
providncias cabveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo

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72 Apurao dos atos de improbidade administrativa

a qualicao do representante (pessoa fsica ou jurdica, nome, endere-


o, nmero de inscrio no CPF ou no CNPJ, prosso e estado civil, em
se tratando de pessoa fsica), as informaes sobre o fato e sua autoria,
alm da indicao das provas de que tenha conhecimento.

Se no puder ou no souber como reportar os fatos por escrito, o repre-


sentante, a pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados, compa-
rece repartio pblica competente (ente pblico prejudicado, Minis-
trio Pblico, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o
motivo de seu comparecimento, e um funcionrio da repartio reduz
a termo (escreve) as suas declaraes, aps qualic-la, colhendo a
sua assinatura, ou a sua impresso digital, caso no seja alfabetizada,
certicando essa circunstncia e dando f do ato.

A representao vincula, obriga a administra-


62 o pblica a proceder apurao do suposto
ato de improbidade administrativa noticiado?

No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotados
de poderes investigatrios cam obrigados a proceder a uma apurao
to-somente em razo do recebimento de uma representao noticiando
a prtica de ato de improbidade administrativa.

A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fun-


damentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1o
deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico,
nos termos do art. 22 desta lei. Este o exato teor do artigo 14, 2o,
da LIA.

Entrementes, no deve prevalecer excessivo rigorismo na interpretao


da norma, pois essas compreenses desprestigiam a defesa do patrim-
nio pblico e da moralidade administrativa, interesses e valores que se
sobrelevam a formalidades legais.

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Apurao dos atos de improbidade administrativa 73

Assim, a autoridade administrativa no s pode como deve acatar a


representao, ainda que no observados, perfeitamente, os prefalados
requisitos do artigo 14, 1o, da LIA, sempre que haja possibilidade ou
razes para assim proceder, podendo at mesmo instaurar procedimento
apuratrio de ofcio (por sua prpria iniciativa), com base nas infor-
maes que lhe chegaram, caso entenda que se revestem de mnima
verossimilhana (aparncia de veracidade, procedncia, plausibilidade).
Essa compreenso respalda-se nos esclios de Medeiros (2003, p. 142) e
Sarmento (2002, p. 147).

Tambm roborando esse entendimento, de modo que dilucide o preciso


alcance da previso legal em comento, o egrgio Superior Tribunal de
Justia j manifestou que

o direito de representao por improbidade administrativa, pre-


visto no art. 14 da Lei n. 8.429/1992, no compreende o de ver
necessariamente instaurado o processo de investigao, caso no
haja incio de prova considerada razovel para tanto (STJ, Re-
curso Ordinrio em Mandado de Segurana 16424, 1a Turma, rel.
min. Teori Albino Zavascki, julgado em 5.4.2005).

Portanto, conclui-se que, existindo um mnimo de solidez, de indcios


que conram certa idoneidade (credibilidade) representao, os fatos
devem ser apurados.

A polcia judiciria pode investigar atos de im-


probidade administrativa em qualquer situao? 63

A legitimidade da polcia judiciria (Polcia Federal e Polcias Civis dos


Estados) para proceder a investigaes de ato de improbidade adminis-
trativa encontra respaldo na prpria LIA, que, em seu artigo 22, no
previu qualquer exceo, in verbis: Para apurar qualquer ilcito previsto

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74 Apurao dos atos de improbidade administrativa

nesta lei, o Ministrio Pblico [...] poder requisitar a instaurao de


inqurito policial [...].

Contudo, a lei deve ser interpretada inteligentemente e, especialmente,


em conformidade com a Lei Maior (Constituio Federal), pois que esta
o fundamento de validade de todo o ordenamento jurdico. Desse modo,
imperioso reconhecer que a polcia judiciria somente poder apurar
ato de improbidade administrativa, o que faz por intermdio de inqu-
rito policial, quando conduta mproba a ser apurada corresponder um
crime, ou seja, quando o comportamento contrrio probidade admi-
nistrativa estiver tambm descrito como ilcito em uma lei de natureza
penal (Cdigo Penal ou lei especial).

Esse pensamento, seguramente alicerado na doutrina especializada em


improbidade administrativa (MEDEIROS, 2003, p. 222; PAZZAGLINI FILHO, 2002,
p. 189; SARMENTO, 2002, p. 151), deui de exegese da LIA, em harmonia
com o estatudo na Carta da Repblica, a teor de seu artigo 144, que
demarcou os limites precisos de atuao da polcia judiciria (Polcia
Federal e Polcias Civis dos Estados).

O Ministrio Pblico est adstrito s concluses


64 da apurao da administrao pblica ou da po-
lcia judiciria?

A Constituio Cidad, a vigente Constituio Federal de 1988, elevou


o Ministrio Pblico condio de instituio essencial funo ju-
risdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis
(artigo 127, caput).

Outrossim, para que os membros do Ministrio Pblico (procuradores


da Repblica, promotores de Justia, entre outros) possam bem se
desincumbir dessa herclea tarefa, o legislador constituinte cuidou

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Apurao dos atos de improbidade administrativa 75

de assegurar aos integrantes da magistratura do Ministrio Pblico


igualdade jurdica (tratamento paritrio nas esferas constitucional
e infraconstitucional relativamente a direitos e garantias nsitas ao
exerccio das funes, guardadas as peculiaridades, naturalmente) com os
membros da magistratura do Poder Judicirio (juzes, desembargadores,
ministros das Cortes Superiores etc.).

Assim, por fora do artigo 127, 1o, da Lei Fundamental, os membros do


Ministrio Pblico gozam de independncia funcional, entenda-se, so
inteiramente livres para atuar, respeitadas a Constituio e as leis no
evidentemente inconstitucionais, de acordo com seus convencimentos
jurdicos, sem atrelamentos ou subordinaes, conquanto sempre funda-
mentadamente, dando a conhecer os fundamentos fticos e jurdicos de
seus posicionamentos.

Da decorre que as concluses das apuraes realizadas pela admi-


nistrao pblica ou pela polcia judiciria, tanto no concernente
materialidade (provas da ocorrncia) quanto no que se refere autoria,
no condicionam o atuar do Ministrio Pblico, que dar aos fatos
apurados e registrados nos autos (caderno em que so colecionados,
na ordem cronolgica em que vo sendo produzidos, os documentos
resultantes das investigaes, tais como tomadas de declaraes, in-
formaes prestadas por outros rgos pblicos ou empresas, laudos
periciais etc.) interpretao prpria, podendo divergir total ou parcial-
mente das concluses consignadas.

Poder, ento, propor ao de improbidade quando o resultado do apu-


ratrio for pela no-congurao do ato de improbidade; em sentido
oposto, deixar de aparelhar a ao, acionar como ru em ao de impro-
bidade administrativa quem foi tido como inocente, bem como deixar de
acionar quem foi considerado responsvel pela prtica do pretenso ato
de improbidade administrativa. Tudo consoante o princpio constitu-
cional da independncia funcional e a clara exposio dos motivos que
norteiam o seu convencimento.

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76 Apurao dos atos de improbidade administrativa

Qual o rgo do Ministrio Pblico com atri-


65 buio para proceder apurao do ato de im-
probidade administrativa?

Como regra geral, pode-se enunciar que tem atribuio legal para pre-
sidir o procedimento apuratrio, requisit-lo (requisio no simples
solicitao, sujeita ao exame de convenincia e oportunidade da pessoa
a quem se dirige, mas verdadeira determinao, ordem, pois, que deve
ser cumprida sem mais delongas) polcia judiciria (inqurito policial)
ou ao ente pblico prejudicado, o rgo do Ministrio Pblico (membro
do Ministrio Pblico, promotor de Justia, procurador da Repblica,
entre outros) com atribuio para promover a ao de improbidade ad-
ministrativa, ou seja, ser um membro em atuao no primeiro grau de
jurisdio, isto , perante um juiz federal ou um juiz de Direito, confor-
me se trate de feito da competncia da Justia Federal ou da Justia dos
Estados (ou do Distrito Federal).

Entendemos que, caso o agente pblico cuja conduta a ser investigada


tenha foro privilegiado (foro especial por prerrogativa de funo) em
matria penal, perante instncia superior (ex.: governadores perante o
STJ, prefeitos municipais ante os Tribunais de Justia dos Estados ou
Tribunais Regionais Federais), o rgo do Ministrio Pblico ociante em
primeiro grau de jurisdio com atribuio para promover a ao de
improbidade administrativa poder realizar diretamente a investigao
(por meio de procedimento administrativo ou de inqurito civil pblico),
bem como requisit-la administrao, mas no poder requisitar a
instaurao de inqurito policial, o que somente pode ser providenciado
pelo rgo com atribuio para funcionar na ao penal e, dessarte, que
funciona perante tribunal.

Em remate, frise-se que, havendo leso a interesse federal (da Unio, de


suas autarquias ou empresas pblicas), ou seja, quando a competncia para
processar e julgar a ao de improbidade administrativa a ser proposta

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Apurao dos atos de improbidade administrativa 77

for da Justia Federal (cf. artigo 109, inciso I, da Constituio Federal),


a apurao somente poder ser conduzida ou requisitada por membro do
Ministrio Pblico Federal (procurador da Repblica). Nesse sentido:

Compete justia federal processar e julgar prefeito municipal


por desvio de verba sujeita a prestao de contas perante rgo
federal (STJ, Smula n. 8, julgado em 27.5.1998),
eo

desvio de verbas repassadas pela Unio Federal ao Estado con-


gura prejuzo ao patrimnio da Unio Federal, cabendo Justia
Federal a apurao dos fatos, sendo irrelevante, no caso, a cir-
cunstncia de ter o respectivo valor ingressado no patrimnio do
Estado (art. 109, IV, CF) (TRF3, Habeas Corpus 12346, 5a Turma,
rel. Juza Ramza Tartuce, julgado em 11.6.2002).

Nos demais casos, a atribuio para apurar os fatos e promover a ao


de improbidade administrativa dos membros dos Ministrios Pblicos
dos Estados (promotores de Justia).

Os procedimentos apuratrios so pblicos ou


sigilosos? 66
Ressoamos a opinio de Medeiros (2003, p. 229-230, passim):

Como regra, o procedimento investigatrio pblico, podendo,


portanto, ser compulsado pelos rgos de imprensa, pelo inves-
tigado ou seu advogado, cabendo autoridade que o preside ex-
pedir ou determinar a expedio das certides que venham a ser
requeridas.

Informaes tambm podem ser passadas Imprensa pelas


autoridades presidentes dos feitos, haja vista o interesse pblico
que muitas vezes o assunto tratado desperta, inclusive porque

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78 Apurao dos atos de improbidade administrativa

os prossionais de imprensa, no raro, tm papel destacado,


auxiliando decisivamente nas investigaes. [...]

Contudo, ainda que no o digam as leis complementares que ins-


tituem os regimes jurdicos dos Ministrios Pblicos (Estaduais
e Federal/Distrital), deve-se admitir a imposio de sigilo, por
deciso escrita e fundamentada. Admitimos trs hipteses:

a) quando os autos contiverem informaes sujeitas a sigilo le-


gal (telefnico, bancrio e scal), transferido por meio de
autorizao judicial;

b) quando o interesse pblico o exigir, como em investigao


que possa ocasionar risco ao sistema nanceiro, caso haja
inoportuna divulgao dos resultados, ou que envolva sa-
de pblica, ou qualquer outra questo sensvel que reclame
ateno e cuidado na sua divulgao;

c) quando o sigilo for necessrio apurao dos fatos, ou


seja, quando a publicidade for capaz de frustrar a obten-
o de provas.

A assertiva, em relao ltima hiptese aventada, deui da na-


tureza investigatria do procedimento (ou inqurito civil pbli-
co), cabendo invocar, por analogia, a norma albergada no art. 20,
caput, do Cdigo de Processo Penal.

Os procedimentos apuratrios esto sujeitos ao


67 princpio constitucional do contraditrio?

O princpio do contraditrio encontra-se elencado no artigo 5o, inciso LV,


da Constituio Federal, nestes termos: aos litigantes, em processo judicial
ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio
e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Cuida-se de
importante garantia fundamental, mas no tem carter absoluto.

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Apurao dos atos de improbidade administrativa 79

Processo e procedimento, pelo menos em linguagem jurdica, so voc-


bulos que guardam entre si acentuada diferena semntica. O legislador
constituinte foi estritamente tcnico ao empregar o termo processo
em vez de procedimento, pois somente naquele h verdadeiro julga-
mento, que pode resultar no apenamento de quem foi guindado con-
dio de ru (processo judicial) ou indiciado (processo administrativo).
Da a inafastvel necessidade de observar os princpios do contraditrio
e da ampla defesa, devendo ser facultado a essa pessoa conhecer, acom-
panhar e impugnar as provas contra ela produzidas, requerer a produo
de outras provas, defender-se das imputaes formuladas em seu desfa-
vor e recorrer em face de deciso que a desfavorea.

J os procedimentos apuratrios, porque de natureza instrutria, pre-


paratria, informativa, destinados que esto a oferecer mnimo suporte
probatrio a ulterior processo, no se submetem ao princpio do contra-
ditrio. Os fatos so apurados e as provas produzidas unilateralmente,
pois que se destinam, precipuamente, deixe-se bem vincado, a instruir o
processo no curso do qual, a sim, dever ser rigorosamente observado o
princpio do contraditrio, cando toda a prova sujeita bilateralidade,
iniciativa e scalizao das partes que controvertem no processo.

Isso vale para todo e qualquer procedimento apuratrio, seja ele en-
cetado pela administrao pblica, pelo Ministrio Pblico ou pela
polcia judiciria.

Manifestam-se, nesse mesmo sentido, a doutrina (MEDEIROS, 2003,


p. 228; PAZZAGLINI FILHO, 2002, p. 146-147, passim; SARMENTO, 2002, p.
153) e a jurisprudncia (STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Se-
gurana 11537/MA, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em
6.2.2001; STJ, REsp 644994/MG, 2a Turma, rel. min. Joo Otvio de
Noronha, julgado em 17.2.2005).

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80 Apurao dos atos de improbidade administrativa

H alguma exceo regra que exclui os proce-


68 dimentos apuratrios do mbito de incidncia
do princpio constitucional do contraditrio?

Em havendo processos judiciais incidentes apurao, aes cautelares


preparatrias da ao principal, em regra, o contraditrio dever ser
observado, na forma da legislao processual (artigos 797, 802 e 803,
pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil). Contraditrio, esclarea-
se, no no procedimento apuratrio propriamente dito, mas, sim, no
processo judicial de natureza cautelar, proposto com o to de buscar
subsdios apurao, e que sem a interveno jurisdicional (ordem judi-
cial) no poderiam ser auferidos.

Contudo, advirta-se: mesmo que restrito ao cautelar, crucial a


escolha do momento processual adequado ao estabelecimento do con-
traditrio, a m de que seja preservado o resultado til, proveitoso, da
medida requerida e, principalmente, da investigao em curso.

Essa anlise fundamental ao ensejo da concesso da liminar, pois,


como averbado em julgado do egrgio Superior Tribunal de Justia,

A concesso de liminar inaudita altera parte se justica quando


a demora no provimento possa acarretar prejuzos ao requerente
ou ineccia de seu provimento nal. Ademais, a providncia no
impe restrio ao princpio do contraditrio, mas to-somente
posterga no tempo a oitiva da parte contrria (STJ, Agravo Re-
gimental na Medida Cautelar 8810, 1a Turma, rel. min. Denise
Arruda, julgado em 28.9.04).

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Ao judicial para
responsabilizao por
improbidade administrativa
Antonio do Passo Cabral

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Qual o juzo competente para processar e julgar
a ao de improbidade? 69
A Lei n. 8.429/1992 no tem norma especca a respeito da competncia,
sendo aplicvel subsidiariamente o artigo 2o da Lei n. 7.347/1985, que
estabelece como competente o juzo do local onde ocorreu ou deveria
ocorrer o dano. Assim, a regra a competncia do juzo de primeira ins-
tncia do local do dano. O STF julgou inconstitucional (Adin n. 2.797) a
redao dada ao artigo 84 e pargrafos do Cdigo de Processo Penal pela
Lei n. 10.628/2002, que estabelecia foro por prerrogativa de funo para
as aes de improbidade propostas contra determinadas autoridades, o
que acarretava a competncia originria dos tribunais nesses casos.

Qual a natureza da ao de improbidade? Que


leis poderiam ser aplicadas subsidiariamente 70
ao procedimento da ao de improbidade?

No julgamento referido (Adin n. 2.797), o STF armou a natureza cvel


da ao de improbidade, sendo inaplicvel a sistemtica penal por ana-
logia. Ao contrrio, a ao de improbidade considerada uma espcie de
ao civil pblica, sendo aplicveis, subsidiariamente s disposies da
Lei n. 8.429/1992, as Leis n. 7.347/1985 e 8.078/1990 e o Cdigo de Pro-
cesso Civil, ao menos em regra, na ausncia de norma expressa. Assim, pode-
mos pensar na aplicao da disciplina da coisa julgada nas aes coletivas.
Havendo, contudo, norma expressa disciplinando especicamente a ao de
improbidade, sero inaplicveis aquelas leis quando incompatveis.

Qual a natureza da legitimidade do Ministrio


Pblico Federal para a propositura da ao de 71
improbidade?

Sendo enquadrada no rol das aes coletivas, a ao de improbidade o


meio pelo qual busca o legitimado a tutela de um direito metaindividual,

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84 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa

que transcende a titularidade singular, j que pertencente a uma co-


letividade. Trata-se de proteo ao patrimnio pblico e probidade
administrativa, bens coletivos socialmente difundidos, de titularidade
difusa, pertinentes a toda a comunidade. Sobre o tema, vale transcrever
as lies de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2002, p. 179):

Como foi visto, a Lei n. 8.429/1992 no se destina unicamente


proteo do errio, concebido este como o patrimnio econmico
dos sujeitos passivos dos atos de improbidade, devendo alcanar,
igualmente, o patrimnio pblico em sua acepo mais ampla [...].
Acresa-se, ainda, que todos os membros da coletividade tm o di-
reito de exigir dos administradores pblicos que atuem com estrita
observncia ao princpio da juridicidade, o que pode ser considera-
do um direito transindividual e indisponvel, de natureza eminen-
temente difusa, j que pulverizado entre todas as pessoas.

A legitimidade, portanto, extraordinria (vai em juzo tutelar direito


alheio em nome prprio), concorrente (vrios legitimados a podem pro-
por) e disjuntiva (a legitimidade de cada um deles independe de uma
conduta dos demais).

O juiz ca vinculado ao pedido na ao de im-


72 probidade?

Nas aes de improbidade, no vige o princpio da correlao, adstrio


ou congruncia entre sentena e pedido. Deve haver, na causa de pedir,
narrao detalhada do ato de improbidade, o que suciente para a
identicao e individualizao da demanda, bem como para a defesa
do ru, semelhana do que ocorre com o processo penal e em alguns
procedimentos cveis, como a ao popular (MOREIRA, 1988). A norma
constitucional do artigo 37, 4o, fala que os atos de improbidade
importaro as conseqncias ali elencadas, sendo tambm peremptria
a disposio do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992 (o responsvel pelo ato

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Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 85

de improbidade est sujeito s seguintes cominaes). Destinam-se


tais normas ao magistrado, sendo certo que o legislador quis que o
agente mprobo estivesse submetido compulsoriamente a tais sanes.
O juiz no ca vinculado s expressas sanes que tenham sido pedidas
pelo autor na ao de improbidade, podendo aplicar sanes no
requeridas expressamente. Nesse sentido, por todos, Emerson Garcia
e Rogrio Pacheco Alves na obra citada. Contra, por todos, Marino
Pazzaglini Filho (2002, p. 189).

Pode haver pedido declaratrio na ao de im-


probidade? 73
H autores que sustentam a possibilidade do pedido declaratrio de
reconhecimento de uma conduta mproba (DINAMARCO, 2001). Entretan-
to, a ocorrncia de improbidade um fato jurdico, no sendo possvel
haver declarao judicial da ocorrncia de fatos, salvo excees legais
referentes falsidade documental. O pedido declaratrio limita-se
existncia ou inexistncia de relaes jurdicas (artigo 4o do Cdigo
de Processo Civil).

Pode haver pedido de nulidade ou desconstitui-


o do ato mprobo na ao de improbidade? 74
O pedido desconstitutivo do ato mprobo, apesar do silncio do legislador
constitucional (artigo 37, 4o, da Constituio Federal) e do legisla-
dor infraconstitucional (artigo 12 da Lei n. 8.429/1992), vem sendo
admitido como possvel pela doutrina e pela jurisprudncia. Todavia, neste
ponto, aplica-se integralmente o princpio da correlao ou congruncia,
devendo haver pedido expresso, no podendo o juiz, de ofcio, proceder
anulao sem que tenha havido requerimento inicial a respeito.

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86 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa

Quem so os legitimados passivos na ao de


75 improbidade?

A demanda deve ser ajuizada contra o agente que praticou o ato, quem
induziu ou concorreu para sua prtica e os benecirios diretos ou in-
diretos do ato, em litisconsrcio necessrio. Se a demanda for ajuizada
pela pessoa jurdica interessada (lesada), intervm o Ministrio Pblico
como scal da lei. Se proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa jurdica
interessada poder integrar o plo ativo, gurando em litisconsrcio
ativo originrio com o prprio Ministrio Pblico. Pelo artigo 17, 3o,
da Lei n. 8.429/1992, na redao dada pela Lei n. 9.366/1996, apli-
cvel no que couber ao de improbidade o artigo 6o, 3o, da Lei
n. 4.717/1965 (Lei da Ao Popular), o que permite que a pessoa jurdi-
ca lesada, diante do interesse pblico em jogo, atue ao lado do autor.

A propositura simultnea de aes de improbi-


dade pelo Ministrio Pblico e outro co-legiti-
76 mado, versando sobre o mesmo ato de improbi-
dade, caracteriza conexo ou litispendncia?

Apesar de no haver identidade subjetiva, no campo das demandas co-


letivas o instituto da litispendncia deve ser analisado sob outra tica.
Na hiptese apresentada, vem apontando a doutrina (NEIVA, 2006; GIDI,
1995) que deve ser considerado o interesse postulado, ainda que sejam
diversos os sujeitos que formalmente guram no processo. Assim, esta-
ramos diante de litispendncia, e no de conexo.

Qual o critrio para a determinao da preven-


77 o quando uma das demandas for ao de im-
probidade?

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Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 87

A disciplina da ao de improbidade afasta-se das regras gerais do Cdi-


go de Processo Civil, que estabelecem que o juzo prevento ser decidido
pelos critrios do primeiro despacho liminar positivo (quando as aes
tramitarem perante rgos jurisdicionais de mesma competncia terri-
torial, artigo 106 do Cdigo de Processo Civil), ou da primeira citao
vlida (competncias territoriais distintas, artigo 219 do Cdigo de Pro-
cesso Civil). A Lei de Improbidade, em seu artigo 17, 5o, adota critrio
diferenciado: a propositura da ao prevenir o juzo.

Quais dos rus so beneciados pela noticao


prvia para defesa na ao de improbidade? 78
Nitidamente inspirada no procedimento criminal referente aos processos
contra servidores pblicos (crimes funcionais, artigo 514 do Cdigo de
Processo Penal), a Lei n. 8.429/1992, no artigo 17, 7o, prev a noti-
cao prvia do ru para uma resposta preliminar. No processo penal, o
entendimento predominante o de que s se aplica a noticao prvia
aos rus que tenham a qualidade de funcionrio (servidor) pblico para
ns penais. Porm, a Lei de Improbidade no restringe a aplicao da
noticao prvia apenas aos que detenham essa qualidade. Ademais,
o artigo 3o da lei arma que suas disposies sero aplicveis, no que
couber, a todos os que induzam ou concorram para a prtica dos atos
e aos benecirios destes. Aplicao, portanto, sempre que compatvel.
Por outro lado, trata-se de norma concessiva de direitos ao ru, permi-
tindo-lhe uma defesa preliminar, no podendo o intrprete restringir o
alcance de uma norma concessiva de direitos, o que decorre das regras
gerais de hermenutica.

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Medidas cautelares na
responsabilizao por
improbidade administrativa
Srgio Monteiro Medeiros

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As medidas cautelares previstas na Lei de Im-
probidade Administrativa seguem o rito esta- 79
belecido no Cdigo de Processo Civil?

A indagao tem maior relevncia no que diz respeito s aes caute-


lares preparatrias, aquelas que antecedem as aes de improbidade
administrativa e que so propostas, em geral, no curso de procedimen-
tos apuratrios, embora no necessariamente deva existir apurao
em tramitao.

A LIA suscita dvida, pois, se por um lado, ao tratar da cautelar de


seqestro dos bens do agente pblico mprobo ou terceiro benecirio
(artigo 16, caput), determinou fosse observado o que estabelecem os ar-
tigos 822 a 825 do Cdigo de Processo Civil (artigo 16, 1o, da LIA), por
outro, silenciou ao cuidar da quebra de sigilo bancrio (artigo 16, 2o,
da LIA) e da decretao de indisponibilidade de bens (artigo 7o da LIA).

Ainda assim, de bom alvitre que seja seguido o rito (procedimento) plas-
mado no CPC, em homenagem aos princpios constitucionais do contradi-
trio, da ampla defesa, do devido processo legal e da segurana jurdica.

O que no nos parece acertado, todavia, em obsquio aos princpios


constitucionais da defesa da moralidade administrativa e do patrimnio
pblico, bem assim do princpio constitucional da proporcionalidade,
mormente diante do silncio (eloqente?) da LIA, aplicarem-se com
exacerbado rigor as normas do Cdigo de Processo Civil.

Qual o sentido em se seguir, em uma decretao de quebra de sigilo


bancrio, medida que demanda longo prazo para anlise aps a obten-
o das informaes, a diretriz traada nos artigos 806 e 808, inciso I,
do Cdigo de Processo Civil, e no artigo 17 da LIA, fazendo-se cessar a
eccia da medida porque no foi vivel propor-se a ao principal no
trintdio, j que no h qualquer gravame ao investigado? Martins Jnior
(2001, p. 323) comunga do mesmo entendimento.

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92 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa

Ademais, cumpre obtemperar, mesmo que haja o gravame em desfavor


de quem foi decretada a medida cautelar, havendo indcios bastantes de
autoria e materialidade, a medida deve ser preservada, caso necessria e
a ao principal no tenha sido ainda apresentada por fundadas razes,
como a mora natural do procedimento investigatrio, deuente do nor-
mal desenrolar das diligncias. O emprego estrito da norma processual,
em tais casos, confronta o interesse social, coincidente com a defesa do
patrimnio pblico e da moralidade administrativa. A regra da boa razo
inspira ilaes nesse rumo, pois que, se assim no for, o interesse pbli-
co quedar sempre vencido ante bices de natureza formal que, por mais
que essa no seja a inteno, acabam servindo de guarida a mprobos.
Na jurisprudncia, h registros de decises na direo do abrandamento
acima cogitado, como se pode vericar nos Recursos Ordinrios em Man-
dado de Segurana 8716 e 15771, ambos do STJ.
Convm no olvidar a responsabilidade de indenizar o ru, na ao cau-
telar, quando congurada a hiptese inscrita no artigo 811 do Cdigo
de Processo Civil.

Em quais circunstncias justica-se o afasta-


80 mento do agente pblico a que se imputa a pr-
tica de ato de improbidade administrativa?

A medida extrema, que pode e tem alcanado at mesmo agentes pbli-


cos detentores de mandatos eletivos, verbi gratia, prefeitos municipais,
est respaldada no artigo 20, pargrafo nico, da LIA: A autoridade ju-
dicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do
agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da
remunerao, quando a medida se zer necessria instruo processual.
No obstante a lei rera-se instruo processual, patente que a
medida pode perfeitamente ser requestada durante procedimento apura-
trio, pois provas h que, se no forem resguardadas em dado momento,
podem dissipar-se irremediavelmente.

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Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 93

Consoante Medeiros (2003, p. 215), revelar-se-

necessria a medida, em razo da possibilidade do agente inter-


ferir nas investigaes (ocultando provas documentais, modi-
cando informaes contidas em arquivos de qualquer natureza,
inuenciando o nimo de administrados, colegas ou subordina-
dos que devam funcionar como testemunhas).

Pazzaglini Filho (2002, p. 86) defende que, somente diante de provas ma-
nifestas da interferncia, dever a medida ser decretada. Martins Jnior
(2001, p. 324), com escudo em aresto do colendo Tribunal de Justia
de So Paulo, lembra que o afastamento mostra-se imperativo diante de
elementos presuntivos de que da permanncia no cargo podero sobrevir
mais danos ao errio.

A reforar o carter excepcional da medida, exigindo provas rotundas de


que o afastamento faz-se necessrio garantia da higidez da instruo
processual (mas no s durante o processo fase judicial , mas tambm
enquanto se desenrola o procedimento apuratrio), tm-se inmeros
julgados do Superior Tribunal de Justia (Medida Cautelar 3181, 1a Turma,
rel. min. Jos Delgado, julgado em 21.11.2000; Ag. Reg. 2000.00.61306-1/
RN, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em 21.11.2000; Ag. Reg.
3048, 1a Turma, rel. min. Jos Delgado, julgado em 19.9.2000).

As medidas cautelares que podem ser deferidas


no curso de investigao de ato de improbidade
(preparatrias), ou da ao principal, so to- 81
apenas aquelas expressamente tratadas na LIA?

No subsiste qualquer razo jurdica plausvel para armao positiva.

A ao civil de improbidade administrativa, aps as providncias pro-


cessuais iniciais que lhe so peculiares, segue o rito ordinrio (comum)

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94 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa

disciplinado no Cdigo de Processo Civil, que serve, portanto, de fonte


normativa subsidiria matria versada na LIA.

Como se no bastasse o argumento encimado, que casa bem com a au-


sncia de vedao legal, tem-se que a LIA apontou tambm para o Cdi-
go de Processo Civil ao dispor, especicamente, sobre a medida cautelar
de seqestro (artigo 16, 1o).

Consigne-se, ainda, que restringir essa possibilidade seria negar


vigncia ao Cdigo de Processo Civil, que giza, claramente, o poder
geral de cautela do juiz em seu artigo 798. Coincidentes so as lies
de Garcia e Alves (2002, p. 625), Pazzaglini Filho (2002, p. 157) e
Sarmento (2002, p. 163).

O Ministrio Pblico depende de ordem judicial


para ter acesso movimentao de contas ban-
82 crias e aplicaes nanceiras de investigados
ou tem legitimidade para requisitar essas in-
formaes sigilosas diretamente?

Muitos membros respeitados do Ministrio Pblico, ainda hoje, defendem


a segunda tese, pelo menos doutrinariamente, com esteio na legislao
federal especca dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993)
e do Ministrio Pblico Federal (Lei Complementar n. 75/1993).

Contudo, no nos parece, com a devida vnia, seja essa a posio mais
abalizada, pois a quebra de sigilo bancrio rege-se pela Lei Complemen-
tar n. 105/2001, devendo

ser requerida ao Poder Judicirio, mesmo em se tratando


do Ministrio Pblico, ressalvadas as informaes relativas
a verbas pblicas, passveis de requisio direta, consoante
deciso do Pretrio Excelso prolatada na ao de mandado

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Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 95

de segurana 21.729-4, impetrada pelo Banco do Brasil S/A


contra ato de Sua Excelncia o Procurador-Geral da Repblica
(MEDEIROS, 2003, p. 156).

A Lei Complementar n. 105/2001, que lei especial no que toca a sigilo


bancrio, identicou as situaes em que cabe a quebra de sigilo ban-
crio direta, sem prvia interveno jurisdicional, como disposto em seu
artigo 4o, que trata do poder requisitrio das Comisses Parlamentares
de Inqurito do Congresso Nacional. Nas demais, em que se omitiu a lei,
improcede requisio direta.

Ao Ministrio Pblico, portanto, cabe socorrer-se do Poder Judicirio,


exceo feita, como acima demonstrado, s requisies de informaes
bancrias de verbas pblicas.

possvel a decretao de quebra de sigilo te-


lefnico para instruir procedimento apuratrio 83
de improbidade administrativa?

Analisemos a questo a partir do que consta no acrdo do STJ proferido


em Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 445996, 2a Turma, rel.
min. Franciulli Neto, julgado em 22.3.2005.

O mrito do recurso especial no foi apreciado (o que se pretendia com


o agravo regimental), com fundamento na Smula n. 7 do STJ, mas, exa-
minando-se o inteiro teor do referido aresto, constata-se que a deciso
guerreada, do Tribunal de Justia do Paran, mantivera, dentre outras
medidas, a quebra de sigilo telefnico deferida em ao cautelar prepa-
ratria de ao de improbidade administrativa.

A ns parece que somente pode dar-se tal hiptese quando concomitan-


temente ao ato de improbidade administrativa estiver sendo investigado
ilcito penal, e se em sede de inqurito policial.

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96 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa

A quebra de sigilo representa limitao ao direito constitucional intimida-


de, e o legislador constituinte de 1988 preocupou-se em assegurar que

inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes te-


legrcas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no
ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que
a lei estabelecer para ns de investigao criminal ou instruo
processual penal (artigo 5o, inciso XII, da Constituio Federal).
A Lei n. 9.296/96 regulou o dispositivo constitucional.

Apesar de a Constituio ser de clareza solar ao restringir o uso dessas


informaes, desde que no haja desvio na sua utilizao e que real-
mente tenham sido obtidas ao ensejo de investigao policial, no se
vislumbra maior bice ao seu uso como prova emprestada em esfera de
represso improbidade administrativa, contanto que previamente au-
torizado pelo juzo competente, sob pena de nulidade.

Essa interpretao da norma constitucional no se agura tranqila,


mas a relevncia dos interesses sociais defendidos, em cotejo com o
permissivo do artigo 22 da LIA (permissiva de investigao de ato de
improbidade administrativa por meio de inqurito policial), denota no
se tratar de exegese disparatada.

Como cedio, em casos de difcil interpretao, em que se atritam


princpios constitucionais, e neste de chofre percebe-se que brigam
os princpios da inviolabilidade do sigilo das comunicaes telefnicas
(especializao do princpio constitucional da intimidade) e da defesa
da probidade administrativa, somente pela via da ponderao concreta
dos interesses em conito pode-se deduzir a correta soluo. Conforme
mencionado, e ora explicitado, mxime porque o manejo das informa-
es sigilosas sujeita-se ao pleno controle jurisdicional, temos que da
no decorre malferimento norma constitucional, pois que se atribui
maior peso ao segundo princpio citado.

Na doutrina especializada constata-se que o assunto tem sido pouco


enfrentado, e nem mesmo na jurisprudncia, pelo menos dos Tribunais

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Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 97

Superiores, encontram-se decises. Sarmento (2002, p. 186-187, pas-


sim) compartilha, em parte, o entendimento ora esposado, mas d
norma constitucional interpretao mais liberal, argumentando que a
prova colhida em apuratrio de improbidade administrativa no condu-
zido pela polcia pode tambm ser usada em provncia criminal, pelo que
atendida estaria a matriz constitucional.

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Sanes aplicveis aos atos de
improbidade administrativa

Marlon Alberto Weichert

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Quais as penas a que pode ser condenado quem
praticou ato de improbidade administrativa? 84
A condenao por ato de improbidade acarreta a aplicao de diversas
reprimendas, a saber:

reverso de bens e valores ilicitamente acrescidos ao patrimnio


individual;

reparao de danos;

perda da funo pblica;

suspenso de direitos polticos por at 10 anos;

pagamento de multa civil; e

proibio de contratar com o Poder Pblico ou dele receber benef-


cios scais ou creditcios.

Essas reprimendas esto graduadas conforme a espcie de ato praticado


(que importa enriquecimento ilcito, que causa dano ao errio e que aten-
ta contra os princpios da administrao pblica), em uma ordem decres-
cente de gravidade. Nesse contexto, a suspenso de direitos polticos pode
alcanar, nos casos mais graves, 10 anos ou se limitar a 3 anos na menor
sano. Da mesma forma, a multa pode alcanar at 100 vezes o valor do
salrio do servidor ou 3 vezes o valor da vantagem ilcita que recebeu.

Essas sanes devem ser todas aplicadas em


conjunto ou pode existir condenao a apenas 85
uma ou algumas delas?

Essa questo ainda suscita dvidas. Apesar de argumentos em


contrrio sustentados por vrios autores e diversas decises judiciais,

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102 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

somos convictos de que no facultado ao juiz deixar de aplicar as


sanes xadas no artigo 37, 4o, da Constituio Federal e na Lei
n. 8.429/1992.

Primeiro, porque houve deciso constitucional expressa (artigo 37, 4o)


no sentido de que o ato de improbidade importa: a) a suspenso dos
direitos polticos, b) a perda da funo pblica, c) a indisponibilidade
dos bens e d) o ressarcimento ao errio.

No plano constitucional, foi, portanto, denida uma conseqncia jur-


dica sancionadora, em uma relao de decorrncia (importa) e no de
previso de punies apreciveis caso a caso.

Note-se que a maior inovao foi estipular a perda da funo pblica e


a suspenso dos direitos polticos como fruto do ato de improbidade,
justamente para que os agentes pblicos, especialmente os polticos,
temessem a responsabilizao.

A despeito disso, exatamente essas sanes tm sido consideradas por


alguns como exageradas ou desproporcionais. Ora, negar a aplicao
dessas medidas, ou aplic-las apenas nos casos muito graves, evidente
desrespeito Constituio, que explcita e enfaticamente deniu que
todo e qualquer ato de improbidade implica perda de funo pblica e
suspenso de direitos polticos. , enm, estmulo impunidade.

No se desconhece que o dispositivo constitucional deniu que essas san-


es devem ser aplicadas na forma e gradao previstas em lei (artigo 37,
4o parte nal). Uma leitura possvel seria, portanto, aquela que iden-
tica a autorizao de graduao como uma permisso para afastar a apli-
cao de uma das medidas repressivas. Assim, a inaplicao da pena equi-
valeria a gradu-la em zero. Esse entendimento no convence. A graduao
aventada no texto da Constituio da Repblica refere-se intensidade da
reprimenda, mas no possibilidade de sua excluso. Nesse contexto, por
exemplo, o papel da lei denir o perodo de suspenso dos direitos pol-
ticos, mas no investir contra o texto constitucional para exclu-la.

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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 103

De qualquer forma, caberia ao legislador efetuar a graduao ou denir


os parmetros para sua aplicao judicial. E o que se viu, no particular,
foi a conrmao pelo legislador da indispensabilidade da aplicao em
bloco de todas as medidas repressivas. o que se depreende dos incisos
do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992, que utilizam a conjuno aditiva e
para agregar as diversas sanes.

A Lei n. 8.429/1992 no extrapolou o previsto


na Constituio ao prever outras sanes alm 86
daquelas indicadas no artigo 37, 4o?

verdade que a Lei n. 8.429/1992 agregou outras sanes ao rol constitu-


cional. A Constituio prev apenas suspenso dos direitos polticos, perda
da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio.

Alm dessas repercusses, o artigo 12 da lei apontou que o agente


mprobo se sujeita tambm: a) perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao seu patrimnio, b) ao pagamento de multa civil e c)
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou
incentivos scais ou creditcios.

Saliente-se, primeiro, que seria lcito ao legislador instituir outras repri-


mendas alm daquelas includas no preceito da Constituio. A xao
de penas e outras sanes funo tpica da lei (princpio da legalida-
de), nada impedindo que essa atividade seja exercida na produo nor-
mativa referente improbidade administrativa. O elenco xado no texto
constitucional deve ser considerado como o mnimo aplicvel, mas no
como um corpo exaustivo de medidas sancionadoras da improbidade.

Por outro lado, todas as cominaes estipuladas no artigo 12 da Lei


n. 8.429/1992 ou decorrem diretamente do prprio regime constitucio-
nal ou esto inseridas no regime de proteo do patrimnio e da mora-
lidade pblicos ou, em alguns casos, decorrem de princpios gerais de

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104 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

direito. O que fez o legislador e bem foi consolidar e sistematizar


a matria, compilando em um nico diploma o rol de repercusses aos
ilcitos por improbidade na administrao pblica.

A perda dos bens obtidos ilicitamente uma


87 sano ou uma reparao?

A reverso ao Poder Pblico do patrimnio adquirido pela improbidade


administrativa um desdobramento do princpio geral de direito que
no admite o enriquecimento ilcito ou sem causa. No se trata, pro-
priamente, de uma sano, mas, sim, de uma obrigao legal decorrente
de ato ilcito.

No Cdigo Civil, a matria recebe tratamento no artigo 884, o qual assim


estipula: Aquele que, sem justa causa, se enriquecer custa de outrem,
ser obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualizao dos
valores monetrios.

No Cdigo Penal, a matria denida como um efeito da condenao,


no artigo 91, inciso II, b:

Art. 91 So efeitos da condenao:

II a perda em favor da Unio, ressalvado o direito do lesado ou


do terceiro de boa-f:

[...]

b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua


proveito auferido pelo agente com a prtica do fato criminoso.

Havendo, pois, a condenao do agente por enriquecimento ilcito,


conseqncia natural da sentena a obrigao de reverso de todo e
qualquer patrimnio (imvel, mvel ou nanceiro) que tiver sido reunido
como proveito do ato de improbidade.

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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 105

o que dispe o artigo 6o da Lei n. 8.429/1992: No caso de enriqueci-


mento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro benecirio os bens
ou valores acrescidos ao seu patrimnio.

O bem que ser perdido somente aquele que foi


diretamente obtido com o ato de improbidade? 88
O patrimnio obtido com o ato de improbidade administrativa no costuma
permanecer na ostensiva posse do agente, especialmente quando se trata de
grandes vantagens. Nesses casos, em regra, os recursos ou bens amealhados
so objeto de lavagem, mediante transferncia a terceiro, transformao em
outros bens, alienaes sucessivas ou qualquer outro meio de dissimulao.
Por esse motivo, no h limitao a que o ato de reverso atinja apenas o
bem que direta e especicamente foi obtido com o ato de improbidade. Na
ausncia deste, ou na impossibilidade de individualiz-lo, todo o patrim-
nio do condenado responde pelo dever de reverso, at o montante equiva-
lente aos bens ou valores que foram obtidos com a conduta ilcita.

Da mesma forma, ao ser proposta a ao, quase impossvel identicar


o patrimnio auferido com a prtica da improbidade, ou atestar que
o bem ainda est na disposio do agente. Assim, as medidas caute-
lares de indisponibilidade, seqestro ou arresto devem se voltar para
quaisquer bens dos rus, conforme o artigo 7o, pargrafo nico, da Lei
n. 8.429/1992:

Art. 7o Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio


pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber autoridade
administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Minis-
trio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste
artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento
do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enrique-
cimento ilcito.

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106 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

Os bens que foram acrescidos ao patrimnio do


89 agente antes do ato de improbidade tambm
podem ser seqestrados ou perdidos?

A reverso, ou perda, pode repousar sobre qualquer bem do patrimnio do


ru. No h necessidade de ser um bem adquirido aps a prtica do ato de
improbidade, pois a inteno da lei alcanar o patrimnio do ru em qual-
quer uma de suas expresses, satisfazendo o crdito pblico pela expresso
econmica do bem obtido ilicitamente ou do dano causado ao errio. Nesse
sentido, alis, a deciso do Superior Tribunal de Justia no Recurso Espe-
cial n. 439.918/SP, julgado pela Primeira Turma em 3.11.2005.

Quais danos podem ser reparados mediante a


90 aplicao da Lei de Improbidade Administrativa?

A reparao deve ser integral, abarcando no s todo o prejuzo mate-


rial, mas tambm a leso esfera moral, da pessoa jurdica de direito
pblico diretamente vitimada e da prpria sociedade, principalmente
quando o ato resultou na m prestao de servios pblicos ou na frus-
trao de direitos sociais. indiscutvel que a dilapidao do patrimnio
pblico implica subtrao de recursos que seriam aplicados em nalida-
des sociais, na promoo de direitos. Portanto, o ato de improbidade
administrativa rotineiramente acarreta danos morais coletivos, os quais
devem ser tambm reparados.

No se deve descartar, ainda, a possibilidade de danos materiais ou


morais a terceiros, mesmo quando inexistente prejuzo patrimonial di-
reto ao Poder Pblico. Por exemplo, o mdico do sistema pblico de
sade, ao exigir do particular vantagem ilcita para a prtica de ato que
gratuito, lesa a esfera patrimonial e afetiva da vtima. Em especial a
esfera subjetiva atingida, pois a exigncia realizada com o aprovei-

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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 107

tamento da fragilidade da pessoa que se encontra sob risco de vida ou


tem um familiar nesse estado. O ato caracteriza-se como de improbidade
administrativa com enriquecimento ilcito do agente (gura do artigo
9o, caput), com danos materiais e morais ao cidado. A condenao por
improbidade implicar, pois, a constituio da obrigao de reparao
de ambos ao particular, muito embora o errio no tenha suportado
prejuzo econmico ou nanceiro.

Da mesma forma, um ato de improbidade que atenta contra os princpios


da administrao tambm pode dar ensejo a danos materiais ou morais
ao particular. Cite-se, a ttulo ilustrativo, a demora proposital do agente
pblico em atender pedido administrativo de pagamento de verbas do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio a desempregado em situao
de misria. O ato em questo embora no implique enriquecimento
do agente ou dano ao patrimnio pblico atinge a esfera patrimonial
e moral do trabalhador, devendo o magistrado reconhecer, na sentena,
a existncia desses prejuzos e determinar sua indenizao. Amparando
essa salutar medida de economia processual, o legislador determinou
que a obrigao de reparar danos est presente mesmo quando o ato de
improbidade no provocou prejuzo ao errio ou acarretou enriquecimen-
to indevido do agente (artigo 12, inciso III, da Lei n. 8.429/1992).

A perda da funo pblica aplicvel a todo e


qualquer agente pblico? 91
A perda da funo pblica como sano pela prtica de ato de impro-
bidade administrativa a principal inovao em sede constitucional,
expressa textualmente no artigo 37, 4o.

A Lei n. 8.429/1992, nos artigos 9o, 10 e 11, disps novamente de


modo expresso que essa cominao deve ser aplicada inclusive nos
atos de improbidade de menor gravidade (como aqueles que apenas
atentam contra os princpios da administrao pblica).

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108 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

Na verdade, juridicamente incompatvel com os princpios da adminis-


trao pblica a permanncia de pessoa mproba na esfera da prestao
de servios pblicos. requisito para a investidura em funo pblica a
higidez moral, no sendo possvel manter no servio pblico aqueles que
judicialmente foram declarados sem essa qualidade.

A perda da funo pblica somente se consuma com o trnsito em jul-


gado da sentena (sem prejuzo de administrativamente ser aplicada a
pena de demisso, quando cabvel). A lei autoriza, ainda, o afastamento
cautelar, quando necessrio para a instruo processual, ou seja, quando
a autoridade puder interferir na produo de provas, por exemplo, me-
diante o exerccio da hierarquia em relao a testemunhas, eliminando
ou forjando documentos (artigo 20, pargrafo nico). Apesar do silncio
legislativo, no se pode afastar a possibilidade de outros fundamentos
para o afastamento provisrio, inclusive a ttulo de antecipao de tu-
tela, como, por exemplo, na hiptese de risco de o agente continuar a
agir ilicitamente durante o processo.

Os agentes polticos tambm se sujeitam responsabilizao prevista


na Lei de Improbidade Administrativa e, inclusive, sano da perda
da funo pblica. Evidentemente, a demora do processo faz com que
o trnsito em julgado da sentena jamais coincida com o exerccio do
mandato em que praticado o ato, afastando o risco de uso poltico da
condenao. No entanto, o Supremo Tribunal Federal est apreciando
recursos (reclamaes) de diversos agentes polticos que foram proces-
sados por improbidade. Na Suprema Corte prevaleceu a tese de que a Lei
de Improbidade no se aplica a esses agentes. Trata-se de um duro no
combate impunidade, pois os atos de corrupo mais graves normal-
mente envolvem essas autoridades.

Destacamos que, em relao aos parlamentares federais, a sentena no


produz efeitos imediatos ao transitar em julgado. H a necessidade de
decretao da perda do cargo pela Mesa Diretora da Casa Legislativa,
nos termos do artigo 55 da Constituio Federal. Muito embora esse

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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 109

preceito constitucional no indique a condenao por improbidade ad-


ministrativa como causa da perda do mandato, a suspenso dos direitos
polticos (que tambm ocorrer com a condenao) causa suciente
para a cessao do seu exerccio, conforme o inciso IV do referido artigo.
Assim, caber Mesa Diretora instaurar clere processo administrativo
para apreciao apenas e to-somente dos aspectos formais da deciso
judicial (se emanada de autoridade competente e se efetivamente tran-
sitada em julgado), nos termos do artigo 55, 3o. No poder a Cmara
dos Deputados ou o Senado Federal reapreciar o mrito da condenao.
Ao nal, conrmando-se a validade e a eccia formal da condenao
judicial, a respectiva Mesa Diretora dever declarar a perda do cargo.

Qual o sentido de estipular o pagamento de


uma multa civil ao agente condenado? 92
A multa civil tem por objetivo desestimular a prtica do ato ilcito, me-
diante a cominao de forte repercusso patrimonial. No Direito Civil,
conhecida como clusula penal, a qual estipula uma punio parte que
inadimplir o contrato. A multa civil no se confunde com a reparao
de perdas e danos, pois esta visa apenas recompor o prejuzo da vtima,
enquanto a multa representa um adicional em relao ao prprio objeto
do contrato, para desencorajar o seu descumprimento.
Os norte-americanos distinguem ambos os institutos, denominando a inde-
nizao por perdas e danos como compensatory damages (indenizao com-
pensatria) e a multa civil como exemplary damages ou punitive damages,
ou seja, indenizao exemplar ou punitiva. Esta devida quando o ato for
grave, atentatrio a relevantes bens jurdicos ou o devedor tiver agido dolo-
samente, podendo alcanar montante muitas vezes superior ao das perdas e
danos. O parmetro para a xao do seu montante no dado apenas pela
lide individual no bojo da qual apreciada, mas tambm com a considerao
do impacto da conduta no meio social, ou seja, se a prtica lesiva atingiu

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110 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

outras pessoas ou interesses coletivos. Por exemplo, em 1919 (251 US 63),


a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu que a cobrana indevida de 66
centavos de dlar em duas passagens de trem dava ensejo no s devoluo
da quantia cobrada a maior, como tambm a punitive damages, poca xada
em 75 dlares (cerca de 57 vezes o valor do dano) (Deciso consultada em
31.1.2006, no stio <http://caselaw.lp.ndlaw.com/scripts/getcase.pl?court=
US&vol=251&invol=63>, mantido por Thomson Findlaw).
Caso a prtica intencional de um ato ilegal acarretasse apenas a obriga-
o de reparao de danos, os autores poderiam ser estimulados a consi-
derar que o risco vale a pena, pois, acaso agrados, no mximo teriam
o dever de repor os bens situao anterior. Nesse sentido, a imposio
de nus adicional tem a nalidade de advertir os eventuais agentes in-
clinados prtica do delito de que a repercusso sobre o seu patrimnio
poder ser severa, a ponto de compromet-lo at integralmente.
No direito pblico, a imposio da multa civil comum no mbito dos
contratos administrativos (artigo 58, inciso IV, da Lei n. 8.666/1993).
Por outro lado, o direito tributrio tambm dela se utiliza, na forma de
multas pecunirias por infraes.
A aplicao de multa civil em decorrncia de leso ao patrimnio pblico
tem previso constitucional no artigo 71, inciso VIII, da Carta de 1988.
Esse preceito atribui ao Tribunal de Contas da Unio a imposio aos
responsveis de multa proporcional ao dano causado ao errio no caso
de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. Assim, a aplica-
o de penalidade pecuniria integra o sistema jurdico-constitucional
de proteo ao errio, inexistindo bices a que seja empregada para a
responsabilizao de atos de improbidade administrativa.
Em realidade, a multa civil medida proltica no combate corrupo
e imoralidade, cabendo ao magistrado sua aplicao ponderada, diante
dos elementos concretos de cada caso sob apreciao. o campo pro-
pcio para o exerccio da proporcionalidade, tendo a Lei de Improbidade
xado limites mximos (teto), mas no imposto um valor mnimo. Evi-
dentemente, as condutas dolosas e graves devem, especialmente quando

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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 111

praticadas em detrimento de direitos sociais, merecer a xao da conde-


nao em expressivo montante, enquanto condutas culposas (admitidas
quando se trata de ato de improbidade que acarreta danos ao errio
artigo 10 da Lei n. 8.429/1992) sugerem multas menos aitivas.

O sancionamento no severo demais? 93


Essas expressivas cominaes so fruto da deciso do constituinte de
combater no s a imoralidade como tambm todas as formas de viola-
o aos princpios da administrao pblica.

Resolveu-se j no texto constitucional instituir uma ordem de responsa-


bilizao, mediante a aplicao de um rol de sanes cveis ao descum-
primento da probidade administrativa. A determinao constitucional
foi a xao de um novo esquema repressivo, alm daquele j consagra-
do pela ao penal.

No h dvidas de que as sanes impostas pelo descumprimento do de-


ver de probidade so severas. No entanto, trata-se de deciso constitu-
cional, decorrente do triste histrico nacional de impunidade, mormente
quando se trata de fraudar o patrimnio pblico ou a prpria sociedade,
mediante a frustrao dos direitos sociais.

Pode-se dizer, portanto, que a Constituio de 1988 adotou o cumpri-


mento da moralidade e da probidade como um princpio basilar de todo
o desenvolvimento da administrao pblica. Seu descumprimento ful-
mina a atividade estatal e a busca do bem comum, merecendo, por isso,
forte represso.

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Prescrio em relao aos atos de
improbidade administrativa

Mrcio Andrade Torres

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O que prescrio? 94
Prescrio a perda do direito de ao pelo decurso do tempo, em razo
da inrcia do titular desse direito. Decorre da idia de que a omisso em
defender determinado direito, durante certo perodo de tempo previsto
em lei como suciente para tanto, em nome da segurana jurdica e da
estabilidade social, retira a possibilidade de acionar judicialmente o res-
ponsvel por uma violao do ordenamento jurdico.

A ao de improbidade prescreve? 95
A regra geral da prescritibilidade das aes, sendo excepcionais as hi-
pteses de no-incidncia do fenmeno da prescrio, como, por exem-
plo, nas aes de estado de pessoa, tal como a de investigao de
paternidade e as de crime de racismo. A ao de improbidade sujeita-se
prescrio quanto s sanes de aplicao de multa civil, suspenso de
direitos polticos, proibio de contratar e de receber incentivos scais,
suspenso de direitos polticos, enm, todas as sanes ali previstas,
exceto a de ressarcimento ao errio.

Qual o prazo prescricional da ao de improbidade? 96


A Lei de Improbidade Administrativa dedica um nico artigo (artigo
23) ao fenmeno da prescrio, que se subdivide em dois incisos.
Para os detentores de mandato, cargo em comisso ou funo de
conana (inciso I), o prazo de cinco anos a partir do trmino
do mandato ou do exerccio do cargo em comisso ou funo de

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116 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa

conana. Quando o agente pblico se desvincula do mandato, cargo


ou funo exercida, tem incio a contagem do prazo prescricional.
Para os servidores pblicos detentores de cargos efetivos ou empregos
pblicos, a LIA remete ao que disciplinam os respectivos estatutos,
quanto aos prazos prescricionais para as faltas disciplinares punidas
com a demisso. Assim, devemos pesquisar em cada estatuto dos
servidores (se federal, estadual ou municipal, civil ou militar) os
prazos prescricionais xados pela lei para as faltas disciplinares
punidas com a demisso.

Se um detentor de cargo eletivo se reelege, o


prazo prescricional para os atos de improbida-
97 de praticados no primeiro mandato conta-se a
partir do m deste ou do segundo?

A questo polmica e requer um esforo interpretativo em cima de


duas posies. A primeira sustenta que o novo mandato uma nova
relao jurdica entre o detentor de tal cargo eletivo e a administrao
pblica, passando a criar deveres e obrigaes que no se interligam
com o mandato anterior. Por essa corrente de pensamento, os prazos
prescricionais dos atos de improbidade do primeiro mandato teriam in-
cio ao m deste. Uma segunda corrente identica no segundo mandato
um liame com o primeiro, como se mera continuidade fosse. O dever de
lealdade para com a administrao pblica atravessa de maneira uni-
forme os dois mandatos. Alm disso, a razo da norma jurdica que
prev o incio do prazo aps o trmino do mandato exatamente o de
proteger a probidade administrativa levando em conta que, no exerccio
do mandato, bem mais fcil ao gestor encobrir e dicultar a apurao
dos atos de improbidade. Sob a inuncia do mandato, dicilmente os
rgos e mecanismos de controle encontram condies favorveis a um
bom funcionamento.

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Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa 117

Se um servidor efetivo pratica ato de impro-


bidade no exerccio de funo de conana,
qual o prazo prescricional para a ao de 98
improbidade?

Aqui tambm duas posies doutrinrias coexistem. A primeira sustenta


que deve incidir o artigo 23, inciso I, sendo contado o prazo prescricio-
nal a partir da cessao do cargo em comisso ou funo de conana,
ainda que o servidor, por ser efetivo, continue vinculado adminis-
trao. H, no caso, uma interpretao literal do dispositivo. A outra
posio identica a prevalncia do vnculo entre o servidor e a adminis-
trao pblica, entendendo que o inciso I se volta a quem no mantm
vnculo efetivo com a administrao e exerce funo temporria. Em
suma, se o servidor exerce cargo efetivo perante a administrao, ainda
que seja nomeado para cargo em comisso ou funo de conana, su-
jeita-se hiptese prescricional do inciso II e no do inciso I quanto aos
atos de improbidade praticados no exerccio dessa funo temporria.

pessoa jurdica ou fsica que participa ou se


benecia dos atos de improbidade tambm se
aplicam os prazos prescricionais da ao de im- 99
probidade?

A pessoa jurdica ou fsica que participa ou se benecia do ato de impro-


bidade tambm deve ser acionada judicialmente e se sujeita aplicao
de sanes, tais como a proibio de contratar com a administrao
pblica e o ressarcimento ao errio. Quanto ao ressarcimento ao errio,
prevalece a imprescritibilidade, por disposio constitucional (artigo 37,
5o). No que toca s demais sanes, incide a prescrio, a ser regulada
de acordo com os prazos previstos para o servidor pblico que praticou
a improbidade, demandado na mesma ao.

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118 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa

Existem causas interruptivas ou suspensivas dos


100 prazos prescricionais na Lei de Improbidade?

A LIA no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva da pres-


crio aps o incio da uncia de tal prazo. Isso tem trazido grandes
problemas atuao daqueles que podem promover as aes de impro-
bidade, que muitas vezes recebem os elementos para propor tais aes
j fulminadas pela prescrio. Quem sustenta tal tese entende que a Lei
de Improbidade no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva e
que a ao de improbidade situa-se no ramo do direito administrativo
sancionador, que no comporta interpretao extensiva ou aplicao de
analogia in malam partem, ou seja, para prejudicar o ru. Quem sustenta
o contrrio apia-se na idia de que a prescrio no decorre do mero
decurso do tempo, que deve ser qualicado pela inao de quem possa
promover a persecuo do ato de improbidade, em juzo ou fora dele.
Assim, se o Estado, por seus rgos de persecuo dos atos de improbi-
dade (Ministrio Pblico, tribunais de contas, rgos de controle inter-
no), praticou ato que guarde correlao com as causas de interrupo
da lei administrativa (estatuto dos servidores) ou mesmo da lei civil,
possvel sustentar a aplicao subsidiria de uma causa interruptiva ou
suspensiva da prescrio.

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REFERNCIAS

BARBOZA, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma abor-


dagem de seu signicado e suas potencialidades luz da noo de moral
crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
DINAMARCO, Pedro da Silva. Requisitos para a procedncia das aes por
improbidade administrativa. In: BUENO, Cssio Scarpinella; PORTO FILHO,
Pedro Paulo de Rezende (Coord.). Improbidade administrativa: questes
polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001.
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n. 8.429/92
e legislao complementar. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
______.______. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
GIDI, Antonio. Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas. So Pau-
lo: Saraiva, 1995.
MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. So Paulo: Sarai-
va, 2001.
MEDEIROS, Srgio Monteiro. Lei de improbidade administrativa: coment-
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instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos. In:
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NEIVA, Jos Antonio Lisba. Improbidade administrativa: estudo sobre a de-
manda na ao de conhecimento e cautelar. Niteri: Impetus, 2006.
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada:
aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e
de responsabilidade scal. So Paulo: Atlas, 2002.

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120 Referncias

ROTHENBURG, Walter Claudius. Ao por improbidade administrativa: aspectos


de relevo. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite et al. (Org.). Improbidade admi-
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2002.

SARMENTO, George. Improbidade administrativa. Porto Alegre: Sntese,


2002.

WEICHERT, Marlon Alberto. A sentena condenatria na ao de improbidade


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o Legislativa, Braslia, Senado Federal, n. 170, abr./jun. 2006.

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ANEXO

LEI N. 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992

Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos ca-


sos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou
fundacional e d outras providncias.

Atualizada em 25.10.2001

MPV 2225-45, de 4.9.2001

O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional


decreta e eu sanciono a seguinte lei:

CAPTULO I
DAS DISPOSIES GERAIS

Art. 1o Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico,


servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico
ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita
anual, sero punidos na forma desta lei.

Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos


de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba
subveno, benefcio ou incentivo, scal ou creditcio, de rgo pblico
bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido
ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da

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122 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial reper-


cusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

Art. 2o Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por elei-
o, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de in-
vestidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.

Art. 3o As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele


que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica
do ato de improbidade ou dele se benecie sob qualquer forma direta
ou indireta.

Art. 4o Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados


a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoali-
dade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.

Art. 5o Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso,


dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressar-
cimento do dano.

Art. 6o No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou


terceiro benecirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.

Art. 7o Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico


ou ensejar enriquecimento ilcito, caber autoridade administrativa
responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a in-
disponibilidade dos bens do indiciado.

Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo


recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou
sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.

Art. 8o O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se


enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite
do valor da herana.

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 123

CAPTULO II
DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Seo I
Dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito

Art. 9o Constitui ato de improbidade administrativa importando enrique-


cimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade
nas entidades mencionadas no art. 1o desta lei, e notadamente:

I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou


qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de co-
misso, percentagem, graticao ou presente de quem tenha interesse,
direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico;

II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a


aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contrata-
o de servios pelas entidades referidas no art. 1o por preo superior ao
valor de mercado;

III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar


a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de
servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;

IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipa-


mentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, bem como
o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados
por essas entidades;

V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indire-


ta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio,
de narcotrco, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade
ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

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124 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indi-


reta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras
pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer
das entidades mencionadas no art. 1o desta lei;

VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,


emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;

VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria


ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse
suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico, durante a atividade;

IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou apli-


cao de verba pblica de qualquer natureza;

X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indi-


retamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que
esteja obrigado;

XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,


verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades men-
cionadas no art. 1o desta lei;

XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integran-


tes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei.

Seo II
Dos atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao


errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda pa-
trimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e notadamente:

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 125

I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao pa-


trimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1o desta lei;

II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada


utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;

III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonaliza-


do, ainda que de ns educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas
ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no
art. 1o desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamen-
tares aplicveis espcie;

IV permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem in-


tegrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1o
desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo
inferior ao de mercado;

V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou


servio por preo superior ao de mercado;

VI realizar operao nanceira sem observncia das normas legais e


regulamentares ou aceitar garantia insuciente ou inidnea;

VII conceder benefcio administrativo ou scal sem a observncia das


formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;

VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevi-


damente;

IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei


ou regulamento;

X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como


no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;

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126 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinen-


tes ou inuir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;

XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ili-


citamente;

XIII permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos,


mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de proprie-
dade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o
desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades.

Seo III
Dos atos de improbidade administrativa que atentam
contra os princpios da administrao pblica

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra


os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade
s instituies, e notadamente:

I praticar ato visando m proibido em lei ou regulamento ou diverso


daquele previsto, na regra de competncia;

II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;

III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atri-
buies e que deva permanecer em segredo;

IV negar publicidade aos atos ociais;

V frustrar a licitude de concurso pblico;

VI deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;

VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes


da respectiva divulgao ocial, teor de medida poltica ou econmica
capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 127

CAPTULO III
DAS PENAS

Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas,


previstas na legislao especca, est o responsvel pelo ato de impro-
bidade sujeito s seguintes cominaes:

I na hiptese do art. 9o, perda dos bens ou valores acrescidos ilicita-


mente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez
anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majori-
trio, pelo prazo de dez anos;

II na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos


bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta
circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos
de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor
do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber bene-
fcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de cinco anos;

III na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,


perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indire-
tamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Pargrafo nico. Na xao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente.

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128 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

CAPTULO IV
DA DECLARAO DE BENS

Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico cam condicionados


apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patri-
mnio privado, a m de ser arquivada no servio de pessoal competente.

1o A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro,


ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais,
localizados no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os
bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos lhos e de
outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante,
excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.

2o A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o


agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.

3o Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico,


sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar
a prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a
prestar falsa.

4o O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao


anual de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformi-
dade da legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer
natureza, com as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia con-
tida no caput e no 2o deste artigo.

CAPTULO V
DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E DO PROCESSO JUDICIAL

Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa


competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a
prtica de ato de improbidade.

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 129

1o A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada,


conter a qualicao do representante, as informaes sobre o fato e
sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento.

2o A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho


fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no
1o deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio
Pblico, nos termos do art. 22 desta lei.

3o Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar


a imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais,
ser processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n. 8.112, de
11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo
com os respectivos regulamentos disciplinares.

Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pbli-


co e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento
administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade.

Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas


poder, a requerimento, designar representante para acompanhar o pro-
cedimento administrativo.

Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso re-


presentar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do seqestro dos bens do
agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano
ao patrimnio pblico.

1o O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto


nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.

2o Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o blo-


queio de bens, contas bancrias e aplicaes nanceiras mantidas pelo
indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.

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130 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo
Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta
dias da efetivao da medida cautelar.

1o vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata


o caput.

2o A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necess-


rias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico.

3o No caso da ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico,


a pessoa jurdica interessada integrar a lide na qualidade de litisconsor-
te, devendo suprir as omisses e falhas da inicial e apresentar ou indicar
os meios de prova de que disponha.

4o O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar


obrigatoriamente, como scal da lei, sob pena de nulidade.

5o A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas


as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de
pedir ou o mesmo objeto. (Pargrafo includo pela Medida Provisria
n. 2.180-35, de 24.8.2001)

6o A ao ser instruda com documentos ou justicao que conte-


nham indcios sucientes da existncia do ato de improbidade ou com
razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer
dessas provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies
inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil. (Redao dada
pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4.9.2001)

7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e


ordenar a noticao do requerido, para oferecer manifestao por
escrito, que poder ser instruda com documentos e justicaes, den-
tro do prazo de quinze dias. (Redao dada pela Medida Provisria
n. 2.225-45, de 4.9.2001)

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 131

8o Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso


fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de
improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita.
(Redao dada pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4.9.2001)

9o Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contes-


tao. (Redao dada pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4.9.2001)

10. Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instru-


mento. (Redao dada pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4.9.2001)

11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao


de improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito.
(Redao dada pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4.9.2001)

12. Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos


regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1o, do Cdigo de
Processo Penal. (Redao dada pela Medida Provisria n. 2.225-45, de
4.9.2001)

Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de


dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o
pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa
jurdica prejudicada pelo ilcito.

CAPTULO VI
DAS DISPOSIES PENAIS

Art. 19. Constitui crime a representao por ato de improbidade contra


agente pblico ou terceiro benecirio, quando o autor da denncia o
sabe inocente.

Pena: deteno de seis a dez meses e multa.

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132 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a


indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que
houver provocado.

Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos


s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria.

Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente po-


der determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se
zer necessria instruo processual.

Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:

I da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;

II da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno


ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico,
de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante repre-
sentao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar
a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo.

CAPTULO VII
DA PRESCRIO

Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta


lei podem ser propostas:

I at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em


comisso ou de funo de conana;

II dentro do prazo prescricional previsto em lei especca para faltas


disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos
de exerccio de cargo efetivo ou emprego.

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 133

CAPTULO VIII
DAS DISPOSIES FINAIS

Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 25. Ficam revogadas as Leis ns. 3.164, de 1o de junho de 1957, e


3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposies em contrrio.

Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171o da Independncia e 104o da


Repblica.

FERNANDO COLLOR

Clio Borja

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