Pimentel Pereira Pimentel Carrieri 2011 Five-Lives-Of-Public-Agenda-Of 8044 PDF

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As cinco vidas da agenda pblica brasileira de turismo
Five lives of public agenda of brazilian tourism

Mariana Pereira Chaves Pimentel 1
Jose Roberto Pereira2

Thiago Duarte Pimentel3
Alexandre De Pdua Carrieri4
Resumo
Apesar das discusses sobre polticas pblicas brasileiras, as repercusses da poltica de
turismo so pouco conhecidas. Ao assimilarem papis diversos durante o ltimo sculo, os
governos brasileiros puderam estabelecer objetivos e prover expectativas diversas. Este
trabalho tem por objetivo analisar o processo de institucionalizao das polticas pblicas
de turismo brasileiras de 1930 a 2010. Para alcan-lo, reconstituiu-se a agenda pblica
de turismo do Brasil. Como fonte de dados, utilizou-se o site da Cmara dos Deputados.
Observou-se recorrente inconsistncia institucional, aumento de investimentos e transfor-
mao de expectativas. Verificou-se, tambm, recente mudana no perfil dessas polticas,
buscando conformar-se ao padro internacional.
Palavras-chave : : estado, polticas pblicas, turismo, Brasil, instituies
Abstract
Despite the discussions about Brazilian public policies, the impacts of tourism policy are poorly
known. Assimilating diverse roles during the last century, Brazilian governments could set goals and
provide different expectations. This work aims to analyze the process of institutionalization of public
1
Doutoranda do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Juiz de Fora- UFJF. Mestre pela Universidade
Federal de Lavras UFLA.
2
Professor da UFLA.
3
Professor da UFJF; Doutorando em Administrao UFLA.
4
Professor da Universidade Federal de Minas Gerais
As cinco vidas da agenda pblica brasileira de Mariana Pereira Chaves Pimentel
turismo Jose Roberto Pereira
Thiago Duarte Pimentel
Alexandre De Pdua Carrieri
policies on tourism in Brazil from 1930 to 2010. To achieve this, is restored to the public agenda of
tourism in Brazil. The data source used the site of the Chamber of Deputies. There was recurring
institutional inconsistency, increased investments, and transformation of expectations. There is also
recent change in the profile of these policies, seeking to conform to international standard.
Key words: state, public policy, tourism, Brazil, institutions
1. Introduo
As polticas pblicas, se entendidas como o que os governos decidem ou no fazer

(DYE, 2009), podem ter seus temas, formatos, objetivos e efeitos diversificados no apenas
quando comparados os diferentes estados nacionais, mas conforme variam os papis assu-
midos por determinado estado no transcorrer de sua histria (KLIKSBERG, 1998). Nesse sen-
tido, apesar do muito que se tem discutido sobre polticas pblicas brasileiras recentemente
(MELO, 1996; FARIA, 2003, 2005; SOUZA, 2006; PAIVA, 2010), a poltica de turismo, por ter
suas repercusses apenas recentemente avaliadas, vem ganhando destaque.
A partir da segunda metade do sculo XX, o turismo tornou-se um novo setor da
economia mundial e uma prtica social com a expanso do capitalismo, do desenvolvimento
das tecnologias, das divises social e internacional do trabalho e da reivindicao dos traba-
lhadores por tempo livre (ARAJO; GELBCKE, 2008). E, recentemente, a partir da dcada de
1990, o Brasil tem vivido grande expanso nesse setor (DIAS, 2003; BENI, 2006). E no s
o Brasil tem expectativas quanto ao crescimento da atividade turstica; para muitos pases, o
turismo est-se tornando base firme para o desenvolvimento (ANSARAH, 2000).
Mas, ao assimilar papis diversos durante o sculo XX, no estado brasileiro, passou-
-se a estabelecer objetivos, criar estruturas, destinar recursos e prover expectativas de ma-
neiras as mais distintas para o desenvolvimento do turismo nacional. nesse sentido que se
constri a questo que norteia este trabalho: como, no estado brasileiro, de 1930 a 2010, buscou-
-se institucionalizar as polticas pblicas de turismo? Dessa forma, o objetivo do trabalho em tela
analisar o processo de institucionalizao das polticas pblicas de turismo brasileiras de
1930 a 2010.
A abordagem institucional no estudo do estado est interessada em questes, como
a institucionalizao de procedimentos e a consolidao das aes governamentais, o efeito
das instituies polticas sobre o comportamento dos atores ou o contedo das decises
polticas (ARRETCHE, 2007). Assim, a investigao do processo de institucionalizao das
polticas de turismo no Brasil torna possvel reconhecerem-se os contedos das polticas do
Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 2

Vol. VI, n4, Rio de Janeiro, DEZ. 2011
setor, as prticas que buscaram estabelecer e os efeitos esperados dessas polticas em dife-
rentes momentos.
Para alcanar o objetivo deste estudo, buscou-se reconstituir a agenda das polticas
pblicas de turismo do Brasil, isto , refazer o percurso percorrido pelo estado brasileiro e
suas intencionalidades para o desenvolvimento do turismo no Pas. Para a busca da legislao
pertinente, utilizou-se o site da Cmara dos Deputados (www2.camara.gov.br) e seleciona-
ram-se 369 polticas pblicas. Finalmente, apontaram-se cinco perodos estruturadores da
agenda pblica de turismo brasileira.
Dividiu-se o trabalho em cinco partes, a comear por esta Introduo; seguida de um
captulo terico Estado, polticas pblicas e turismo; a Metodologia apresentada na sequn-
cia; seguem-se as anlises das polticas pblicas de turismo selecionadas e a reconstituio
da Agenda pblica de turismo brasileira de 1930 a 2010; finalmente, so feitas algumas Conside-
raes finais.
2. Estado, polticas pblicas e turismo
Entende-se, neste trabalho, que o papel do estado na institucionalizao de polticas

pblicas est atrelado a dois fatores interrelacionados: a noo de estado e os diferentes pa-
pis assumidos pelo estado em relao sociedade e ao mercado.
A noo de estado, segundo Almond (1992), delineia-se diferentemente por duas tra-
dies dominantes na Cincia Poltica: a primeira defende a soberania clssica do estado, e
a segunda compe-se de tericos pluralistas clssicos. A primeira noo refora a autorida-
de absoluta do estado, enquanto a segunda nega a soberania do estado e o caracteriza como
uma associao entre muitas.
Para Mann (1992), as tradies marxista, liberal e funcionalista de teoria do estado,
apesar de discordarem sobre muitos aspectos, recusam um poder autnomo significativo
para o estado. Cada uma delas concebe-o como uma arena, onde a luta de classes no
caso do marxismo , os grupos de interesses no caso do liberalismo , e os indivduos
(por uma vontade geral ou consenso normativo) no caso funcionalista expressam-
-se e institucionalizam-se. Mann (1992) observa que, apesar de ser um conceito confuso, as
definies de estado contm duas perspectivas principais de anlise: a institucional e a fun-
cional, isto , o estado pode ser definido por suas feies institucionais ou por suas funes.
Uma viso mista seria a de Max Weber (2001), proeminente nos estudos sobre a formao
do estado nacional, que considera aspectos institucionais e funcionais (estabelecer e fazer
cumprir leis). Seu conceito apresenta quatro elementos principais: (1) um conjunto de insti-

tuies e funcionrios; (2) centralidade, as relaes polticas irradiam do centro; (3) territrio
demarcado, sobre o qual legtimo; (4) estabelecimento de leis obrigatrias, sustentadas
pelo monoplio da violncia.
Nos ltimos dois ou trs sculos, observa Poggi (2008), muitos estados tm adquiri-
do caractersticas adicionais quelas apontadas por Weber. A estrutura interna geralmente
concebida e controlada por leis, que cada estado produz e impe, e que regulam as prprias
atividades, as quais so muito diversas e, geralmente, realizadas por vrios rgos e agncias
especializadas. Lidam com um varivel conjunto de problemas que o estado considera de
relevncia pblica, deixando iniciativa de indivduos ou grupos outros problemas que com-
pem as preocupaes da sociedade (POGGI, 2008).
Entre os anos 1930 e 1960, alguns estados foram promotores de intenso crescimento
econmico e de importantes benefcios sociais. Nesse perodo, principalmente aps a segun-
da grande guerra, assistiu-se a um momento de prosperidade econmica e a um aumento das
condies de vida sem precedentes na histria da humanidade (BRESSER-PEREIRA, 1998).
Porm, a partir dos anos 1970, o estado entra em crise, responsabilizado pela reduo das
taxas de crescimento econmico, elevao do desemprego e aumento da inflao que ocor-
reram em todo o mundo. Como resposta, em vrios pases, surgiram reformas do estado com
vistas a superar a crise.
De fato, a grande tarefa para o estado moderno, notadamente nos anos 1990, foi a
reforma (ou reconstruo). Contudo as reformas de carter neoliberal apresentaram sinais de
fracasso, despontando, como alternativa, a reforma de carter social do estado, como garan-
tidor no s da propriedade e dos contratos, mas tambm dos direitos sociais.
Esse novo posicionamento do estado e as consequentes mudanas que provoca levam
a perceber-se que, medida que mudam os papis assumidos pelo estado, mudam, tambm,
as formas de sua interveno na sociedade. Porm ainda no se conseguiu equacionar mi-
nimamente a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de promover a incluso
social de grande parte da populao dos pases em desenvolvimento e de democracia recente,
especialmente os da Amrica Latina (SOUZA, 2006).
Desse modo, Souza (2006) afirma que, nas ltimas dcadas, se registrou o ressurgi-
mento da importncia do campo de conhecimento denominado polticas pblicas e das
instituies, regras e modelos que regem sua deciso, elaborao, implementao e avaliao.
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Souza
(2006) apresenta os conceitos de alguns autores, como Mead (1995), que define a poltica
pblica como um campo, no mbito do estudo da poltica, que analisa o governo luz de
grandes questes pblicas, e Lynn (1980), para quem a poltica pblica seria um conjunto de
aes do governo que ir produzir efeitos especficos. Sem entrar nos meandros da questo,

adota-se aqui, para fins analticos do estudo, a proposio sinttica de Thomas Dye (2009, p.
1), que define a poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer.
Segundo Frey (1999), a cincia poltica apresenta diferentes abordagens no que se
refere ao estudo de polticas pblicas. Uma delas, clssica, questiona qual seria a ordem po-
ltica correta, o que seria um bom governo e qual o melhor estado para atender sociedade.
Outra se refere s foras polticas envolvidas no processo decisrio. Ainda, pode-se interes-
sar pelos resultados produzidos por determinado sistema poltico, que consiste na avaliao
das estratgias selecionadas para a resoluo dos problemas.
Apesar da possibilidade de modificaes no processo de elaborao das polticas, os
processos poltico-administrativos de resoluo de problemas tm carter dinmico, por isso
o policy cicle subdivide o agir pblico em fases parciais e sequenciais (FREY, 1999). Segundo
Howlett e Ramesh (1995), so cinco os estgios do policy cicle. Durante o processo de (1) de-
finio da agenda decidido se um tema deve ser inserido na pauta poltica atual ou se o tema
deve ser excludo ou adiado para uma data posterior. A (2) formulao da poltica consiste no
processo de definio, considerao e aceitao ou rejeio de opes pelos formuladores. A
(3) tomada de deciso refere-se escolha entre as alternativas geradas durante o estgio de
formulao em face de seus efeitos sobre os problemas estimados. Essa tomada de deciso
no apenas um processo tcnico, mas poltico, pois as decises criaro vencedores e per-
dedores, ao manterem ou modificarem o status quo. A fase de (4) implementao o estgio
pelo qual programas e polticas so executados, o que denota a transposio dos planos em
prtica. J a (5) avaliao o processo de identificar os resultados gerados de uma poltica
pblica e compar-los com os meios empregados e os objetivos alcanados ou no.
Frey (1999) dedica-se a argumentar sobre a peculiaridade do contexto brasileiro para
a anlise das polticas pblicas. Para esse autor, depois de vinte anos de regime militar, o Pas
est vivenciando, em relao s estruturas institucionais e aos processos polticos, um pero-
do extremamente dinmico e agitado, e nem o arcabouo institucional, nem a rede de atores
polticos ou os padres de conduta poltico-administrativa chegaram a consolidar-se sob as
novas condies democrticas. Esse sistema poltico ainda no consolidado faz do objeto
de investigao do pesquisador de polticas pblicas sujeito de um processo permanente de
transformao, diferentemente de pases institucional e politicamente consolidados.
Desse modo, para o estudo das polticas no Brasil preciso constatar que a multi-
plicidade, a volatilidade e a inconstncia dos arranjos institucionais e dos processos polticos
dificultam chegar-se a afirmaes com um grau de generalizao maior (FREY, 1999, p. 26).
Melo (1996) tambm se dedica a analisar a prtica brasileira; busca, pois, identifi-
car a evoluo da agenda pblica do Brasil moderno e reconhece sete vidas nessa trajetria.
Reconstitui a agenda subdividindo-a em perodos organizados por um prncpio e um efeito

esperado, correspondentes a cada perodo, como apresentado, sinteticamente, na Figura 1:
Figura 1: Evoluo da agenda pblica brasileira
Perodo Princpio Organizador Efeito Esperado
Primeira Era Vargas Integrao social e nation Incorporao tutelada de massas urbanas
1930-1945 building sociedade oligrquica; construo de uma or-
dem institucional para incorporao de atores

arena poltica.
Populismo Ampliao da participao Submeter as polticas lgica do mercado poltico;

1945-1960 polticas como moeda de troca.
Crise do Populismo Redistribuio Incorporao tutelada de massas urbanas

1960-1964 sociedade oligrquica; construo de uma
ordem institucional para incorporao de

atores arena poltica.
Autoritarismo Modernizao conservadora; Submeter as polticas lgica da acumulao;
burocrtico crescimento sem redistribuio reformismo conservador; expanso empresarial
1964-1967 sobre a proviso de bens e servios; desenvolvi-

1967-1973 mento como resultado do crescimento.
Disteno e transio Redistribution with Growth Expanso acelerada dos complexos empresa-
1974-1984 (Banco Mundial); primado riais de proviso de bens e servios sociais,
da desigualdade sobre a com opo moderadamente redistributiva.

pobreza no debate pblico.
Nova Repblica Reformismo social-democra- Redesenhar polticas mais eficientes, democrticas
1985-1989 ta: universalismo, descentra- e redistributivas; nfase no modus operandi das po-
lizao, transparncia. lticas.
Collor e Itamar Cesarismo reformista; refor- Reestrutrurao ad hoc e pouco consistente das
1990-1993 mas como imperativos de polticas: focalizao, seletividade e redefinio

governabilidade. do mix pblico-privado.

Governo FHC Boa governana; primado Focalizao e redefinio do mix pblico-privado
1994-1996 da pobreza absoluta sobre das polticas; restaurao de bases fiscais das po-
a desigualdade no debate lticas; polticas compensatrias dos custos sociais

pblico. da estabilizao.
Fonte: Reproduzido de Melo (1996).
Como apresenta Melo (1996), em conformidade com a defesa de Frey (1999), o con-
texto das polticas pblicas no Brasil tem sido, historicamente, bastante instvel. possvel
questionar, inclusive, se as diversas polticas setoriais obedeceriam aos mesmos princpios e
efeitos apontados por Melo (1996) em cada perodo.
Quanto ao setor de turismo, em funo de sua dinmica de crescimento nos ltimos
dez anos e pelo potencial de gerao de empregos, divisas e renda, observa-se que tem con-
quistado relevncia nos cenrios econmico, poltico e social no Brasil (BENI, 2006).
No contexto mundial, como observa Sola (1996), o desenvolvimento de polticas de
turismo para a pura promoo dessa atividade vem cedendo lugar s polticas voltadas para
o desenvolvimento de produtos diversos com o objetivo de manter a competitividade. Essa
mudana de orientao dos governos deveu-se, segundo esse autor, alterao na prpria
natureza do setor turstico, ao afastamento do turismo de massa para uma maior segmentao
de mercado, ao uso de novas tecnologias, diferenciao de produtos e adoo de novos
estilos de gesto, que exigiram dos governos variaes na substncia das polticas de turismo.
Nesse sentido, afirma Sola (1996), o contedo das polticas de turismo tem variado
muito no transcurso dos anos. O autor observa trs geraes de polticas pblicas de turismo,
como sintetizado na Figura 2.
Figura 2: Fases das polticas pblicas de turismo mundiais (principalmente na Europa

e na Amrica do Norte)
Turismo Fordista Turismo Responsvel Turismo Competitivo
1930-1945 1970 1980
Fonte: Elaborao prpria com base em Sola (1996).
Uma primeira gerao de polticas de turismo, que abrange as primeiras dcadas

da era fordista do turismo, caracterizada pelo objetivo, implcito ou explcito, de estimular
o turismo de massa com base em um ponto de vista quantitativo. Na segunda gerao, os

impactos sociais, econmicos e ambientais da atividade turstica so melhor compreendidos,

e os instrumentos jurdicos, econmicos e financeiros so utilizados na tentativa de redefinir
o objetivo de aumentar a contribuio do turismo para o bem-estar dos residentes. A com-
petitividade da terceira gerao de polticas de turismo tornou-se foco das estratgias do
turismo, e o objetivo das polticas de turismo volta-se para a criao e a manuteno de uma
estrutura turstica competitiva.
Tendo em conta esse cenrio, surge o questionamento quanto insero do caso bra-
sileiro na anlise proposta por Sola (1996), isto , como se posicionam as polticas pblicas
de turismo brasileiras em face do contexto mundial, tanto em anos remotos como nos mais
recentes. Isso se espera conseguir apontar mais adiante, quando da reconstituio e da an-
lise da agenda pblica de turismo brasileira.
3. Metodologia
A pesquisa de carter qualitativo (TRIVIOS, 1987). Como afirmam Denzin e Lin-

coln (1994), na pesquisa qualitativa, o pesquisador tem a liberdade de escolher, combinar e
at criar prticas e mtodos de pesquisa que se ajustem maneira mais pertinente ao objeto
e ao contexto que se deseja estudar, sendo aquele, portanto, um bricoleur. Goldenberg
(2002) afirma que a principal diferena entre o mtodo de pesquisa qualitativo e o quantitati-
vo reside no fato de que, pela primeira abordagem (qualitativa), se propicia a compreenso de
um fenmeno em profundidade, ao passo que, pela segunda, se busca o estabelecimento de
leis e regras universais, formando parmetros para generalizar as formas de conhecimento.
Operacionalmente, para a reconstituio e a anlise da agenda pblica de turismo
brasileira, utilizou-se a anlise de documentos. Para Pimentel (2001), estudos baseados em
documentos como material primordial, sejam revises bibliogrficas, sejam pesquisas histo-
riogrficas, extraem deles a anlise, organizando-os e interpretando-os segundo os objetivos
da investigao proposta.
De acordo com Ball (2001), textos de poltica no esto enclausurados em seus signi-
ficados; pois eles nem sempre esto fixados ou so claros. Ademais, a tentativa de transpor-
tar os significados de uma arena poltica para outra est sujeita a equvocos de interpretao
e contestao (BOWE; BALL, 1992).
Recorreu-se tcnica de anlise do contedo na pesquisa de informaes e dados
coletados. Segundo Bardin (1977, p.42), o exame de contedo um conjunto de tcnicas de
anlise das comunicaes, visando, por procedimentos sistemticos e objetivos de descrio
do contedo das mensagens, a obter indicadores quantitativos ou no, que permitem a infe-

rncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis inferidas)

das mensagens.
Trivins (1987) chama a ateno para trs aspectos na anlise do contedo: a) o fato
de a anlise do contedo ser um meio de estudo das comunicaes entre pessoas enfatizando
o seu contedo; b) o fato de ser um conjunto de tcnicas (como classificao, codificao e
categorizao), o que permite maior flexibilidade e facilita o processo de inferncia dos con-
tedos das mensagens; c) o fato de o processo de inferncias vincular-se, necessariamente,
parte objetiva da mensagem. Assim, com base, sobretudo, no segundo aspecto que se
justifica o uso dessa tcnica, que auxiliou na sistematizao dos dados.
O roteiro que se segue mostra a sistematizao construda no decurso da pesquisa:
(1) identificar as principais polticas pblicas de turismo no Brasil; (2) analisar alguns meios
utilizados pelos governos para institucionalizao das polticas pblicas de turismo. Para isso,
buscou-se: (a) o arranjo institucional pelo qual se delineiam as polticas de turismo, definido
por posio na estrutura organizacional proponente e nos investimentos; (b) as caracters-
ticas constituintes, quais sejam, objetivos e efeitos esperados. (3) De posse de tal anlise,
reconstituir a agenda das polticas pblicas de turismo, buscando agrupar as polticas pbli-
cas em perodos com caractersticas distintivas, definindo-se um princpio organizador e os
efeitos esperados em cada perodo.
Para identificar as principais polticas pblicas de turismo, utilizou-se o site da Cma-
ra dos Deputados. Buscaram-se, nas polticas pblicas brasileiras, aquelas que contivessem
a palavra turismo em seu escopo, obtendo-se 1.509 resultados, referentes ao perodo de
janeiro de 1930 a dezembro de 2010. Ao analisarem-se suas ementas, selecionaram-se 369
polticas para esse estudo, em razo da relevncia para o desenvolvimento do turismo nacio-
nal. Partiu-se, ento, para a identificao e a anlise dos critrios apontados no item 2. Com
base nessas anlises, buscou-se atender ao item 3, evidenciado na prxima seo.
4. Agenda pblica de turismo brasileira: 1930 a 2010
As 369 polticas pblicas selecionadas foram analisadas por perodos, aqui identifi-
cados seis deles e estabelecidos por adaptao proposio de Melo (1996): (1) Era Vargas
1930-1945, (2) Populismo 1946-1963, (3) Ditadura militar 1964-1984, (4) Transio demo-
crtica 1985-1994, (5) Governo Fernando Henrique Cardoso 1995-2002, (6) Governo Lula
2003-2010. Em cada um desses perodos, analisaram-se duas categorias, cada qual com su-
bitens prprios: (1) o escopo das polticas, (1a) por meio de seus objetivos e (1b) efeitos espe-
rados; e (2) o arranjo institucional, definido pela (2a) posio na estrutura organizacional, por

seu (2b) proponente e pelos (2c) recursos disponibilizados em forma de reforo orament-
rio. De modo a possibilitar que a anlise das polticas levasse em considerao contextos his-
tricos, econmicos, polticos e sociais, investigaram-se as principais caractersticas de cada
perodo mencionado, apresentadas aqui resumidamente. Por meio desses dados, partiu-se
para a anlise que se segue.
4.1 Era Vargas 1930-1945
Durante o governo Vargas, tornou-se ntida a centralidade do Poder Executivo para a

definio de um modelo de desenvolvimento econmico concentrado no eixo urbano-indus-
trial e marcado por forte intervencionismo estatal. Segundo Medeiros (2001), as medidas de
centralizao das aes estatais visavam integrao da economia nacional e regulamen-
tao dos fatores de produo. Pela ptica do Welfare State, essa regulamentao traduziu-se
na promulgao de leis referentes s condies de trabalho e venda da fora de trabalho.
Quanto poltica de turismo do perodo, nasceu com o (1a) objetivo de expanso da
base econmica do Pas, ainda atrelada aos compromissos comerciais e financeiros com o
exterior. Na poca, a poltica de turismo voltava-se para o marketing internacional e para o
estmulo e controle da atividade internamente. O cadastro de informaes, a propaganda no
exterior, as facilidades aduaneiras e os estudos de novas destinaes caracterizavam esse
intervalo temporal.
Eis outros aspectos marcantes do perodo: centralizao, vigilncia e controle da ati-
vidade. O poder decisrio-administrativo centrado no governo federal ancorava-se no intuito
de construo e de integrao da nao e na passagem definitiva de uma sociedade de base
agrria para uma sociedade urbano-industrial. nesse contexto que o escopo das polticas
de turismo do perodo se referia, principalmente, fixao de diretrizes de ordenao e de
controle da atividade. J em 1945, com a criao do Departamento Nacional de Informaes,
a poltica de turismo restringiu-se promoo, organizao e fiscalizao dos servios inter-
no e externo.
Eram, principalmente, trs os (1b) efeitos esperados com as polticas do setor. O pri-
meiro se referia ao aumento do fluxo de turistas, por meio de medidas, como a promoo das
riquezas econmicas brasileiras no Pas e no exterior e os convnios internacionais de faci-
litao da entrada de turistas estrangeiros. O segundo, associado ao primeiro, porm mais
amplo, dizia respeito ao aumento da arrecadao proveniente das relaes com o exterior,
no que se inseria o turismo. Vale lembrar que da entrada de capitais estrangeiros dependia
a estabilidade poltico-econmica do Pas no perodo; assim, medidas, como investimentos
e estmulos ampliao da infraestrutura de portos, principal porto de entrada no Pas na

poca, aeroportos e criao de rgos de promoo do turismo interna e externamente, fo-

ram priorizadas pela poltica do perodo. O terceiro efeito se aplicava organizao e fisca-
lizao de atividades e servios tursticos, principalmente agncias de viagem e companhias
martimas e areas. Merece destaque o incio da proteo do patrimnio histrico nacional,
com a criao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, em 1937.
A assimilao do turismo (2a) estrutura organizacional do estado aconteceria no ano
de 1939 com a criao da Diviso de Turismo, no mbito do Departamento de Imprensa e
Propaganda da Presidncia da Repblica DNIP , no intuito de promover e coordenar o de-
senvolvimento do turismo nacional. Com o fim da Era Vargas, em 1945, extinguiu-se o DNIP
bem como a Diviso de Turismo. O ento criado Departamento Nacional de Informaes
assumiria as tarefas de organizar, promover e fiscalizar servios de turismo interno e externo,
contudo tal departamento no dispunha de uma secretaria ou diviso destinada a esse fim.
O principal (2b) proponente das polticas de turismo, no perodo e nos seguintes, foi o
prprio Poder Executivo. No perodo de 1930-1945, das 24 polticas analisadas, apenas uma
(4,1%) lei; todas as demais so decretos ou decretos-lei.
Quanto aos (2c) recursos destinados ao turismo no perodo de 1930-1945, em apenas
duas ocasies o setor receberia investimentos, na forma de reforo oramentrio, destinados
Diretoria de Turismo e Propaganda vinculada ao Departamento de Imprensa e Propaganda
da Presidncia da Repblica: ambas para pagamento de horas extras no ano de 1937.
4.2 Populismo 1946-1963
No perodo compreendido entre 1945 e 1963, o Brasil viveu a fase de demo-

cracia populista. No plano mundial, terminava a 2 Guerra (1945), o que representou para
a humanidade uma nova fase nas relaes internacionais. A poltica econmica brasileira
foi-se moldando associao com o capital financeiro internacional, consoante com o plano
do ps-guerra de imposio de uma nova ordem mundial (CRUZ, 2010). Baseado no aporte
de recursos internacionais, o modelo de industrializao substitutiva de bens intermedirios
colocou-se como soluo alternativa de desenvolvimento econmico em meados de 1950,
mais precisamente na era Juscelino Kubitschek. Para tanto, tornou-se necessrio reformular
o papel do estado para dar curso s ideias desenvolvimentistas do governo, respaldadas no
Plano de Metas. Nesse contexto, passou-se a admitir a ideia de planejamento.
Os (1a) objetivos das polticas de turismo, no perodo de 1946 a 1963, foram ao en-
contro do momento econmico nacional de avano do processo de industrializao e de
substituio de importaes, ao tratar o turismo como indstria do sculo e exportao
invisvel; assim, convergiram com os valores urbano-industriais, o nacionalismo e o desen-

volvimentismo que marcaram a poca. Foi, tambm, marcante, nesse perodo, a preocupao
no apenas com a promoo, mas com a ordenao da atividade turstica, como a sistema-
tizao de informaes, o planejamento e a coordenao das atividades de desenvolvimento
do turismo interno e externo, a ampliao das zonas tursticas, a definio de reas priorit-
rias para melhor emprego dos recursos, a promoo e o estmulo criao de equipamentos,
especialmente hoteleiros, e a criao de um fundo especial para custeio de tais atividades.
No perodo de 1946-1963, tambm foram trs os principais (1b) efeitos esperados das
polticas. A princpio, observou-se a manuteno da necessidade de aproveitamento do ca-
pital turstico, principalmente do capital proveniente do turismo estrangeiro no Pas, uma vez
que o mercado interno ainda era dbil e a poltica econmica brasileira amoldava-se em as-
sociao com o capital internacional. Outro efeito das polticas do perodo foi o planejamento
do turismo, que apareceu pela primeira vez com a criao da Comisso Brasileira de Turismo.
Vale lembrar que o planejamento da poltica nacional de turismo deveria possibilitar e faci-
litar o aproveitamento das potencialidades tursticas do Pas. Finalmente, um terceiro efeito
esperado foi a expanso de atividades e servios tursticos por meio do estudo das potencia-
lidades de aproveitamento turstico do Brasil e da diviso turstica do territrio nacional, que
serviria de base para o planejamento do turismo. De fato, tais efeitos se resumiam em um:
possibilitar o aproveitamento das potencialidades tursticas do Pas.
Aps a extino do DNIP em 1945, apenas em 1958 o turismo assumiria nova (2a) po-
sio na estrutura organizacional do estado brasileiro com a instituio da Comisso Brasileira
de Turismo, vinculada diretamente Presidncia da Repblica, com atribuies de coordenar,
planejar e supervisionar a execuo da Poltica Nacional de Turismo. A partir de 1958, com
a criao da Comisso Brasileira de Turismo Combratur , a poltica de turismo teria seu
escopo gradualmente ampliado de promoo e fiscalizao para planejamento, coordenao,
avaliao e controle. O formato de comisso interministerial era reflexo do anseio da poca
pela criao de instrumentos legais voltados para o funcionamento de um governo demo-
crtico em oposio ao autoritarismo. No ano de 1961, com a criao da Diviso de Turismo
e Certames no Ministrio da Indstria e do Comrcio, passou-se a estudar e estimular o
desenvolvimento do turismo interno e props-se a Poltica Nacional de Turismo. Em 1962, a
Combratur viria a ser extinta e, mais tarde, a Diviso de Turismo e Certames.
Quanto ao (2b) proponente das polticas de turismo do perodo, foram quatro (25%)
as leis e oito (50%) os decretos ou decretos-lei, o que refora a primazia do Executivo sobre
o Legislativo na proposio das polticas pblicas de turismo no Brasil. Da mesma forma que
no perodo de 1930-1945, durante o perodo de 1946-1963 destinaram-se (2c) recursos como
reforo oramentrio ao turismo em apenas duas ocasies: em 1951, para participao no
Congresso da Associao Interparlamentar de Turismo em Paris e, em 1957, para o mesmo

grupo brasileiro nessa Associao.
4.3 Ditadura militar 1964-1984

Com exceo dos trs primeiros anos do governo militar, quando todos os esforos se
concentraram no programa de estabilizao para conter as altas taxas de inflao, a poltica
econmica seguiu basicamente o mesmo modelo vigente desde o governo Vargas (CARDOSO,
1983). O chamado milagre brasileiro do perodo 1967-1973 teve como sustentculo, por um
lado, os resultados da poltica de estabilizao de 1964-1967 e, por outro, a consolidao e a
intensificao do modelo de substituio de importaes que reservava ao estado um papel
empreendedor ainda mais importante. Por volta de 1974, a despeito dos sinais de enfraque-
cimento do milagre, afetado pela crise mundial do petrleo, o mesmo caminho continuaria a
ser trilhado. Assim, inflao alta e estagnao econmica ressurgiram com mais intensidade,
situao que permaneceria durante a transio poltica (KINZO, 2001).
O marco regulatrio da atividade turstica no perodo militar foi o Decreto-Lei n. 55
de 1966 que estabeleceu a Poltica Nacional de Turismo. O (1a) objetivo da Poltica Nacional
de Turismo era a coordenao e a adaptao de todas as iniciativas, pblicas ou privadas,
isoladas ou coordenadas, com as reais necessidades de desenvolvimento econmico-cultural.
No perodo compreendido entre 1967 e 1973 o chamado milagre econmico ,
entraram novas pautas na agenda pblica de turismo brasileira, como financiamento direto ou
incentivos fiscais a iniciativas de desenvolvimento do turismo, celebrao de contratos com
entidades pblicas e privadas no interesse do turismo, zelo pela qualidade dos servios, for-
mao profissional, alm da destinao de recursos para a execuo de tais proposies.
Em 1976, quando se tornaram visveis os sinais de recuo do milagre, adotaram-
-se polticas de incentivos fiscais, principalmente para meios de hospedagem, restaurantes
e empreendimentos de apoio. s regies de baixa atividade econmica, com possibilidade
de integrao nacional (expanso econmica), carncia de hotelaria, localizao em reas
prioritrias ou pioneirismo em regies de interesse turstico elevado, concedia-se percentual
maior de iseno. A delimitao dessas reas tinha o intuito de dar aproveitamento oportuno
s reas prioritrias e s de reserva. Originou-se, nesse perodo, grande parte da hotelaria do
litoral do Nordeste brasileiro. J no final da dcada de 1970 e durante os anos 1980, ressurgi-
riam dificuldades econmicas, e a Poltica Nacional de Turismo no seria executada.
Foram dois (1b) os efeitos esperados das polticas pblicas de turismo de 1964-1985. O
primeiro: maior organizao institucional do setor em mbito estatal, com a criao de rgos
com funes complementares e organizadas em sistema. O segundo: maior distribuio do
turismo pelo territrio nacional, como se observa pela concesso de incentivos ao desenvol-

vimento da Amaznia, a dotao de regies potenciais de condies favorveis ao desenvol-

vimento do turismo, a definio de zonas prioritrias para o desenvolvimento do turismo e a
criao dos fundos de investimentos da Amaznia e do Nordeste. Se comparado ao anterior, o
perodo foi marcado por uma maior rigidez no controle da atividade. As aes para o aumento
do fluxo de turistas e divisas estrangeiros permaneceram, bem como aquelas relativas ma-
nuteno do patrimnio histrico e artstico, com a converso de municpios em monumentos
nacionais. Outros dois aspectos foram importantes no perodo: a abertura de escolas de nvel
superior em turismo a partir da dcada de 1970 e as concesses de explorao do turismo
por empresas estrangeiras.
O turismo adquiriria relevncia na (2a) estrutura organizacional do estado com a ins-
tituio da Poltica Nacional de Turismo pelo Decreto-Lei n.o 55/66, como se percebe pela
criao e articulao de diversas entidades que lhe deviam dar suporte. Por meio do citado
decreto-lei, criou-se o Conselho Nacional de Turismo CNT , a Empresa Brasileira de Tu-
rismo Embratur , o Sistema Nacional de Turismo e o Fundo Geral do Turismo Fungetur.
O Conselho era o rgo responsvel por formular, coordenar e dirigir a Poltica Nacional de
Turismo e tambm deveria disciplinar e fiscalizar, alm de facilitar ou suprimir exigncias
para a promoo do turismo. Empresa Brasileira de Turismo cabia executar as diretrizes da
Poltica, alm de fomentar e financiar iniciativas para o desenvolvimento do turismo, estudar
o mercado, fazer registro e fiscalizar empresas. Tais rgos pertenciam organizao do
Ministrio da Indstria e do Comrcio. Para coordenar as aes de todos os organismos que
tratavam de turismo, instituiu-se, em 1967, o Sistema Nacional de Turismo. J em 1971, com
o intuito de prover recursos para o financiamento de obras, servios e atividades de interesse
ao turismo nacional, criou-se o Fundo Geral do Turismo, vinculado Embratur, para a amplia-
o de infraestrutura e servios tursticos. Essa ordenao de atribuies entre os diversos
organismos, cada um com responsabilidades especficas e complementares, reflete, ento, a
busca por coeso interna e por medidas de controle governamentais.
De 1964-1985, das setenta polticas analisadas apenas oito (11%) foram leis, tendo
ento como (2b) proponente o Legislativo, sendo as demais propostas pelo Executivo. Uma vez
vinculado ao Ministrio da Indstria e do Comrcio, o nmero de repasses de (2c) recursos
por reforo oramentrio a esse Ministrio e ao do Planejamento e Coordenao Geral (para
formulao de Poltica de Turismo) aumentaria para 18, dos quais quatro (22,2%) destina-
ram-se, exclusivamente, ao turismo, para o Fungetur, a Embratur ou para a consecuo da
Poltica Nacional de Turismo. Distribuiu-se o restante, convenientemente, ao Ministrio entre
a indstria e o comrcio.

4.4 Transio democrtica 1985-1994
No que tange questo socioeconmica, o caminho percorrido foi pedregoso no

perodo de 1985 a 1994 (KINZO, 2001). No plano econmico, consideraram-se os anos 1980
como uma dcada perdida para o Pas graas ao lento crescimento do PIB e a uma inflao
desenfreada. Entre 1986 e 1994, no Pas, mudou-se a moeda quatro vezes e houve seis planos
econmicos. A sucesso de fracassos no apenas agravou a crise econmico-social, mas
tambm comprometeu a capacidade de gerir-se o estado, tornando o problema da governa-
bilidade uma realidade permanente. Quanto esfera poltica, a fase inaugurada em 1985 foi a
de intensificao da democratizao.
O perodo de 1985 a 1994 foi marcado por pouco intervencionismo estatal no turis-
mo, em funo do comprometimento da capacidade de governar das administraes, e, espe-
cialmente na dcada de 1990, do posicionamento poltico-econmico no intervencionista/
liberal assumido pelos governos. Assim, as intervenes no setor restringiram-se ao mbito
da Embratur, rgo responsvel pela gesto do turismo. Foi nesse perodo de crise econ-
mico-social que ganhariam cena as preocupaes sociais, como se percebe pela criao da
Comisso Especial de Turismo Social, na Presidncia da Repblica, em 1994, e a valorizao
do homem como preocupao da Poltica Nacional de Turismo de 1992.
A Embratur, renomeada Instituto Brasileiro de Turismo em 1991, ampliaria seus (1a)
objetivos ao estimular iniciativas pblicas e privadas, propor medidas para execuo da Po-
ltica Nacional de Turismo, promover e divulgar o turismo no Brasil e no exterior, analisar e
planejar o desenvolvimento do mercado, financiar iniciativas de interesse do setor, melhorar a
qualidade da infraestrutura, analisar e acompanhar projetos tursticos, preservar o ambiente
natural e sociocultural.
Novos temas, contudo, seriam incorporados pela Poltica Nacional de Turismo de
1992: a valorizao e a preservao dos patrimnios natural e cultural, reflexo da Eco92;
a democratizao do acesso ao turismo, pela incorporao de diferentes segmentos popu-
lacionais; a reduo de disparidades socioeconmicas de ordem regional, pela gerao de
empregos e distribuio de renda; e a valorizao do homem como destinatrio do desenvol-
vimento do turismo. Permaneceriam aspectos que associavam a poltica como fonte de renda
nacional, como o aumento do fluxo e do gasto mdio do turista estrangeiro e a ampliao do
mercado interno.
Eram (1b) efeitos esperados da Poltica Nacional de Turismo a democratizao do
acesso ao turismo nacional, a reduo das disparidades socioeconmicas de ordem regional,
o aumento do fluxo, do tempo de permanncia e do gasto mdio do turista estrangeiro, a di-

fuso de novos pontos tursticos e a ampliao e a diversificao de equipamentos e servios.

Quanto (2a) posio na estrutura organizacional, com a nova Constituio federal,
promulgada em 1988, a promoo e o incentivo do turismo foram assumidos como dever da
Unio, estados e municpios e como fator de desenvolvimento socioeconmico (art. 180).
Com a renomeao, em 1991, a Embratur absorveria atribuies do Conselho Na-
cional de Turismo, como a formulao e a coordenao da Poltica Nacional de Turismo que
foi planejada conforme disposto no Decreto n.o 448/92. Para cooperar com a direo da
Embratur na formulao da Poltica Nacional de Turismo, criou-se o Conselho Consultivo de
Turismo, que visava, alm disso, a solucionar aspectos conjunturais pblicos e privados, faci-
litando, assim, a sua coordenao para o desenvolvimento do turismo. Nesse mesmo ano de
1992, por meio da Lei n.o 8.490/92, instituiu-se o Ministrio da Indstria, do Comrcio e do
Turismo. A insero de pauta prpria do turismo nesse Ministrio demonstra a relevncia que
o setor foi adquirindo na estrutura organizacional do estado brasileiro. Vale lembrar que, em
1999, o turismo passou a ser dirigido pelo Ministrio do Esporte e Turismo.
A (2b) proposio da legislao do perodo coube, em 59,4% dos casos, ao Poder Exe-
cutivo, isto , 22 das 37 polticas analisadas no perodo. Os (2c) recursos, no perodo de 1986-
1994, provenientes de repasses de reforo oramentrio foram 18, destinados ao ento Mi-
nistrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo, e seis, reservados diretamente ao Fungetur,
Embratur e ao Programa de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur). Assim, de 24 repasses
diretos e indiretos ao setor, 25% destinaram-se diretamente ao turismo.
4.5 Governo Fernando Henrique Cardoso 1995-2002
O primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso foi marcado por duas agendas
principais: a estabilizao monetria e as reformas constitucionais (COUTO, 2003). Outras
aes importantes levadas a cabo pelo Executivo articularam-se e entrelaaram-se com es-
sas duas agendas. o caso das privatizaes, da reforma do sistema financeiro e do acordo
da dvida dos estados. No segundo mandato de FHC, o governo teria condies de implemen-
tar uma agenda que fosse alm da poltica anti-inflacionria e das privatizaes, procurando
retomar o desenvolvimento. Contudo, seu segundo governo no realizou o projeto alentado
pelo presidente e pelas principais lideranas de seu partido (COUTO, 2003).
No governo Fernando Henrique Cardoso, criou-se o Ministrio do Esporte e Turis-
mo com o (1a) objetivo de formular e coordenar a poltica nacional de desenvolvimento do
turismo, a promoo e a divulgao do turismo no Brasil e no exterior, o estmulo s iniciativas
pblicas e privadas de incentivo ao turismo, e o planejamento, a coordenao, a superviso e
a avaliao de planos e programas de incentivo ao turismo. Quanto ao estmulo s iniciativas

pblicas e privadas, j presente nas atribuies da Embratur desde 1991, ganharia fora em
virtude do foco do governo para a desregulamentao dos mercados, a desestatizao e a
abertura econmica. Um aspecto novo foi a preocupao com a qualidade e a produtividade
do setor, aparente nos objetivos do Conselho Nacional de Turismo e nas reformas administra-
tivas da administrao pblica brasileira a partir da dcada de 1990.
Quanto aos (1b) efeitos esperados das polticas do perodo, observou-se um fenmeno
semelhante ao perodo anterior: pouca interveno, concesses de explorao do turismo
a empresas estrangeiras e estmulos ao aumento do fluxo e de divisas estrangeiros. Eis um
aspecto relevante do perodo: autorizaes de contratao de crdito pelas unidades fede-
rativas com bancos nacionais e internacionais, emitidas quando se pretendia ultrapassar os
limites de endividamento estabelecidos.
No que tange (2a) estrutura organizacional, em 2002, alm de se ampliarem os mem-
bros do Conselho Nacional de Turismo, tambm ele assumiria novas tarefas, como estudar aes
visando democratizao das atividades tursticas, zelar pela sustentabilidade ambiental e so-
ciocultural, pela defesa do consumidor e pela melhoria de qualidade e produtividade tursticas.
Ainda em 2002, com a extino das Superintendncias para o Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e do Nordeste (Sudene), foram estabelecidos setores prioritrios para o desenvolvi-
mento regional dessas regies, e definiu-se o turismo como um desses setores. Criou-se o Mi-
nistrio do Esporte e Turismo, um marco do perodo, que reflete a ampliao do espao que o
turismo foi conquistando na estrutura poltico-financeira do estado.
O (2b) proponente (em 1976) das 98 polticas analisadas de 1995-2002 foi o Executivo
em apenas 22 (22,4%) leis. Entre 1995 e 2002, os (2c) recursos por repasses diretos e indiretos
ao setor deram um grande salto: 76 foram os repasses diretos e indiretos de reforo orament-
rio para o setor, dos quais nove (11,8%) diretos ao turismo. Os outros 65 destinaram-se ao Mi-
nistrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo (39; 51,3%) e ao Ministrio do Esporte e Turismo
(26; 34,2%), criado em 1999. Um dado marcante desse perodo foi a concesso de operaes de
crdito entre fundos de investimentos e bancos, nacionais e estrangeiros, como o prprio Funge-
tur, o Banco do Nordeste e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
4.6 Governo Lula 2003-2010
A tenso entre as agendas social, externa e de recuperao do desenvolvimento, de um

lado, e o enfoque ortodoxo sobre a inflao, de outro, que destinava os supervits fiscais e co-
merciais para financiar juros e servios do endividamento, constituiriam importantes dimenses
do governo Lula (MARTINS, 2007) que optou por uma poltica econmica ortodoxa, com vistas
a estabilizar a economia e restaurar a credibilidade, ameaada no mercado financeiro interna-

cional, dando continuidade quela assumida pelo governo FHC (1994-2002), em conformidade
com as metas acordadas com o FMI (MARTINS, 2007).
Com a criao do Ministrio do Turismo em 2003, notou-se a incorporao do critrio
de sustentabilidade do turismo na formulao e avaliao da poltica nacional. Essa preocu-
pao parece refletir a tenso entre desenvolvimento e compensao presente na agenda do
governo Lula, uma vez que no suprime o crescimento econmico, mas, ao mesmo tempo,
salienta os impactos ambientais e sociais desse processo. Nota-se a manuteno de (1a) obje-
tivos que, desde a dcada de 1930, vigoravam nas polticas de turismo, associados entrada de
turistas e receitas, e assimilao de novas questes, como qualidade e competitividade.
A Poltica Nacional de Turismo proposta em 2008 foi regida por diretrizes, como sus-
tentabilidade, reduo de desigualdades, ampliao dos fluxos, da permanncia e do gasto
mdio dos turistas nacionais e estrangeiros, criao de novos produtos e destinos, educao
ambiental, preservao da identidade cultural das comunidades, aumento e diversificao do
financiamento para pequenas e mdias empresas, qualidade, originalidade e produtividade, in-
tercmbio de informaes entre institutos de pesquisa, formao e qualificao profissional.
No perodo que se estende de 2003 a 2010, as polticas pblicas de turismo tm como
(1b) efeito esperado o desenvolvimento do turismo interno e o habitual incremento do fluxo ex-
terno, mas, principalmente, o aumento da competitividade do setor, tanto interna como exter-
namente, pela busca de qualidade, produtividade e sustentabilidade da atividade.
No ano de 2003, o turismo atingiu o pice na (2a) estrutura organizacional do estado
brasileiro com a criao do Ministrio do Turismo, encarregado de planejar, coordenar, super-
visionar e avaliar o desenvolvimento do turismo no Pas. Nesse ano, o Conselho Nacional de
Turismo foi mais uma vez ampliado e passou a vincular-se ao Ministrio do Turismo, com atri-
buio de assessorar o Ministrio para a formulao, implementao e avaliao da Poltica
Nacional de Turismo. Em 2007, criou-se o Programa de Qualificao dos Servios Tursticos
para a ampliao e o aperfeioamento de tais servios. Ainda em 2007, a Embratur passou a
ter como competncias, exclusivamente, promoo, marketing e apoio comercializao de
destinos, produtos e servios tursticos no exterior.
No ano seguinte, as principais aes governamentais em turismo referiam-se s dispo-
sies da Lei n.o 11.771 de 2008, que dispunha sobre a Poltica Nacional de Turismo. Traou-se
o Plano Nacional de Turismo, para a execuo da Poltica, com o objetivo de prover crdito ao
setor, promover a imagem do produto turstico brasileiro nos mercados nacional e internacio-
nal, promover o aumento de turistas e divisas, incorporar novos segmentos ao mercado interno,
proteger o patrimnio natural e o cultural, orientar o setor privado e de informaes socieda-
de. Institui-se o Sistema Nacional de Turismo, para atingir as metas do Plano Nacional de Tu-
rismo, devendo estimular a integrao entre os segmentos do setor. Criou-se, ainda, o Comit

Interministerial de Facilitao Turstica, para compatibilizar a execuo da Poltica Nacional de

Turismo com as demais polticas pblicas.
Das 89 polticas analisadas, a maior parte teve como (2b) proponente o Executi-
vo: 21 (23,5%) eram leis. Durante o governo LULA, os (2c) recursos provenientes de reforo
oramentrio direto ao setor somaram 42, via Ministrio do Turismo ou via concesses de ope-
rao de crdito externo para os estados e a Unio, mantidos desde os anos 1990. Os investi-
mentos diretos em turismo, comparativamente ao governo FHC, aumentaram 466,6%.
Diante do exposto, tornou-se possvel reconstituir a agenda pblica do turismo no Bra-
sil. Ao buscar-se sua evoluo, identificaram-se cinco perodos, cada qual caracterizado por
um princpio organizador e pelos efeitos dele esperados, como se v na Figura 3.
Figura 3: Agenda pblica de turismo brasileira
Perodo Princpio Organizador Efeito Esperado
Getulismo Exportao invisvel Influxo de turistas estrangeiros; construo de um
1930-1955 mercado interno; organizao e fiscalizao das

atividades tursticas.
De Juscelino ao recuo Empreendedorismo estatal Desenvolvimento do turismo interna e exter-
do milagre namente; planejamento, sistematizao

(1956-1979) e coordenao do desenvolvimento turstico;
fundo para custeio de programas.
Redemocratizao Estabilizao Consolidao de um intervencionismo colegia-
(anos 1980) do (Sistema Nacional de Turismo); consolidao
constitucional do desenvolvimento do turismo.
Liberalizao Gerencialismo Ampliao dos mercados tursticos nacional e
(anos 1990) estrangeiro; aes executivas descentralizadas

para estados, regies e municpios; ampliao
do mix pblico-privado.
Recuperao do Desenvolvimento e agenda Aumento dos fluxos interno e externo; melhoria
desenvolvimento social da qualidade e produtividade; descentralizao
(anos 2000) de planejamento e execuo; regionalizao;

envolvimento das comunidades; sustentabili-

dade; incluso social pelo trabalho; reduo das
desigualdades.
Fonte: elaborado pelos autores.
O primeiro perodo identificado iniciou-se no ano de 1930 e teve como limite o gover-
no anterior presidncia de Juscelino Kubitschek, a partir do momento em que as polticas
de turismo assumiram novos contornos. O perodo teve como marco as polticas de manu-
teno das exportaes tradicionais e substituio de importaes industriais de consumo,
bem como de alguns bens durveis de consumo e de capital. A entrada de turistas estran-
geiros, entendida como exportao invisvel, isto , entrada de divisas externas no Pas no
proveniente de intercmbio comercial, foi ento impulsionada. Ao mesmo tempo, o perodo
foi marcado pela formao de uma camada proletria, pela formulao de polticas sociais
compensatrias, inclusive frias, e por intenso intervencionismo do estado. Nesse contexto,
tm-se como efeitos: a formao de um mercado interno potencialmente consumidor, o que
ser determinante para a posterior expanso da atividade turstica ao mercado brasileiro; e a
forte presena regulatria e de fiscalizao das atividades tursticas, sendo as mais proemi-
nentes no perodo os servios de trfego martimo de passageiros, cmbio e agenciamento
de viagens.
O perodo que vai de 1956 a 1979, do governo de Juscelino Kubitschek ao fim do mila-
gre econmico brasileiro, foi marcado, principalmente, pela noo e prtica do planejamento.
Nesse perodo, seguiu-se um modelo de desenvolvimento econmico em que se intensificava
o modelo de substituio de importaes ao mesmo tempo em que se reservava ao estado
um papel empreendedor. importante salientar que a criao e a consolidao de entidades
com atribuies articuladas e complementares entre si demonstram a tentativa de organiza-
o da atividade turstica no Pas.
A dcada de 1980 foi marcada pelo contexto de redemocratizao poltica e de crise
econmica, e tentativas de estabilizao econmica e poltica tornaram-se recorrentes. Per-
maneceu a poltica de turismo organizada conforme o Sistema Nacional de Turismo. Tal cen-
tralizao das aes de planejamento e execuo da atividade turstica em mbito federal
seria modificada na dcada seguinte.
Na dcada de 1990, retomou-se o flego para o desenvolvimento do turismo nacional.
A estabilizao monetria, promovida pelo Plano Real, conteve a inflao e permitiu a ascen-
so de um novo modelo de administrao pblica denominado gerencialismo , marcado
por medidas, como a delimitao das aes do estado, a distino entre formulao e exe-

cuo e a descentralizao de atividades para estados e municpios. nesse cenrio que, em

1991, foi criada, e, em 1992, regulamentada, a Lei n. 8.181, que dispe sobre a Poltica Nacio-
nal de Turismo e tem como objetivos a ampliao do mercado turstico, a descentralizao
das aes executivas e a ampliao do mix pblico-privado.
Na dcada seguinte, com a criao do Ministrio do Turismo, instituiu-se uma nova
estrutura: criou-se a Secretaria Nacional de Polticas de Turismo, que elaborou a Poltica Na-
cional de Turismo e desenvolveu planos e programas para sua implementao, buscando arti-
cular organismos nacionais e regionais, pblicos e privados. Durante o governo Lula, buscou-
-se aumentar as exportaes e o supervit primrio, no intuito de retomar o crescimento.
nesse sentido que, mais uma vez, o desenvolvimento do turismo foi perseguido pelo governo.
Mas foi com a formulao da Lei n.o 11.771 de 2008 denominada Lei Geral do Turismo ,
que se esperavam novos efeitos da Poltica Nacional de Turismo, como a melhoria da quali-
dade e produtividade, sustentabilidade, envolvimento das comunidades, incluso social pelo
trabalho, etc.
Assim, percebe-se que as polticas de turismo brasileiras acompanham a tendncia
mundial de converso de um promocionismo em desenvolvimento de produtos tursticos di-
versificados, no intuito de estimular a competitividade. Contudo, se, no contexto mundial,
desde a dcada de 1980, se observaria uma mudana caracterizada pela supersegmenta-
o da demanda, de modo a oferecer produtos adaptados s crescentes necessidades da
demanda, no Brasil, apenas na dcada seguinte, aps a Lei n.o 8.181 de 1992, assimilaram-se
itens, como a incorporao de segmentos populacionais e a ampliao e diversificao de
destinos, equipamentos e servios tursticos, ao escopo das polticas.
Percebe-se que uma terceira fase de polticas de turismo, j vislumbrada no contexto
mundial desde meados da dcada de 1980, vem-se desenvolvendo no Brasil no transcurso
dos anos 2000. A criao e a manuteno de uma estrutura de competitividade, que implica
implementao de metodologias orientadas para atingir a qualidade nos servios tursticos,
de forma eficiente e sustentvel, so traos definidores dessa nova fase. Tendncia notvel
na Lei Geral do Turismo, que amplia o escopo das polticas de turismo e passa a considerar
questes como segurana, adaptaes ambientais e socioeconmicas regionais, originalida-
de, formao profissional, comunicao entre entidades pblicas e privadas, e orientao ao
setor privado.
5. Consideraes finais
Com o intuito de atender ao objetivo geral proposto na pesquisa, a saber, analisar o

processo de institucionalizao das polticas pblicas de turismo brasileiras pelos governos

federais de 1930 a 2010, buscou-se delimitar um corpus terico e um esquema metodolgico

de anlise que permitissem a averiguao da questo.
Quanto ao corpo terico, com base na discusso sobre o estado, procurou-se pos-
sibilitar o entendimento de suas funes e de seu papel histrico no desenvolvimento da
atividade turstica em relao sociedade e ao mercado. O debate sobre as polticas pblicas
visou a embasar a anlise sobre as polticas pblicas de turismo, pois, apesar das volumosas
discusses sobre as polticas pblicas brasileiras, a poltica de turismo tem suas repercusses
pouco estudadas.
Consideraram-se, como categorias de anlise, o arranjo institucional, definido pela
posio na estrutura organizacional, proponente e de investimentos, e o escopo, composto
pelos objetivos e efeitos esperados.
Foi possvel observar a inconsistncia institucional dos rgos de turismo brasileiros,
a predominncia de iniciativas do prprio Poder Executivo sobre a proposio de polticas
de turismo, o aumento gradual dos investimentos diretos em turismo no Brasil, as principais
mudanas nos objetivos das polticas de turismo no perodo e a consequente transformao
nas expectativas quanto ao setor.
Com relao reconstituio da agenda pblica de turismo brasileira, identificaram-
-se cinco perodos, estabelecidos de acordo com o perfil de polticas e reconhecidos por um
princpio organizador. Embora acompanhem a evoluo geral das polticas pblicas analisa-
das por Melo (1996), em razo de contextos econmicos, polticos e sociais dos perodos
estabelecidos pelo autor, quando analisadas as caractersticas prprias do setor, detectou-se
uma periodizao diferente, em funo de uma lenta evoluo nos anos iniciais e de maior
desenvolvimento mais recentemente.
Quando comparadas ao contexto mundial, conforme sugerido por Sola (1996),
constatou-se que as polticas de turismo brasileiras acompanharam a tendncia mundial de
converso de um puro promocionismo em desenvolvimento de produtos diversificados. Ob-
servou-se, tambm, que, com aproximadamente dez anos de atraso, na dcada de 1990, as
polticas de turismo brasileiras mudaram o perfil ao ampliarem seus objetivos ainda quanti-
tativos, para quantiqualitativos, em razo da associao do setor s polticas propriamente
econmicas, e assimilao de temas, como a minimizao de impactos e o bem-estar das
comunidades receptoras. A insero numa terceira fase de polticas de turismo, como vis-
lumbrada no cenrio mundial em meados dos anos 1980, veio sendo buscada pelas polticas
de turismo nos anos 2000, como se percebe pelas tentativas de ampliao e manuteno de
uma estrutura de competitividade.
Desse modo, percebe-se que as polticas de turismo brasileiras, mesmo com atraso,
buscam conformar-se ao cenrio das polticas de turismo mundial. Vale ressaltar, porm, que

no se buscou avaliar, neste trabalho, a aplicabilidade ou efetividade dessas polticas.
6. Referncias
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As cinco vidas da agenda pblica brasileira de turismo

Five lives of public agenda of brazilian tourism

Jose Roberto Pereira2

Palavras-chave : : estado, polticas pblicas, turismo, Brasil, instituies

Key words: state, public policy, tourism, Brazil, institutions

As polticas pblicas, se entendidas como o que os governos decidem ou no fazer

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2. Estado, polticas pblicas e turismo

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Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 4

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esperado, correspondentes a cada perodo, como apresentado, sinteticamente, na Figura 1:

Figura 1: Evoluo da agenda pblica brasileira

Perodo Princpio Organizador Efeito Esperado

dem institucional para incorporao de atores

Populismo Ampliao da participao Submeter as polticas lgica do mercado poltico;

Crise do Populismo Redistribuio Incorporao tutelada de massas urbanas

ordem institucional para incorporao de

Autoritarismo Modernizao conservadora; Submeter as polticas lgica da acumulao;

burocrtico crescimento sem redistribuio reformismo conservador; expanso empresarial

1964-1967 sobre a proviso de bens e servios; desenvolvi-

da desigualdade sobre a com opo moderadamente redistributiva.

Nova Repblica Reformismo social-democra- Redesenhar polticas mais eficientes, democrticas

lizao, transparncia. lticas.

1990-1993 mas como imperativos de polticas: focalizao, seletividade e redefinio

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 6

Governo FHC Boa governana; primado Focalizao e redefinio do mix pblico-privado

a desigualdade no debate lticas; polticas compensatrias dos custos sociais

Fonte: Reproduzido de Melo (1996).

Figura 2: Fases das polticas pblicas de turismo mundiais (principalmente na Europa

Turismo Fordista Turismo Responsvel Turismo Competitivo

1930-1945 1970 1980

Fonte: Elaborao prpria com base em Sola (1996).

Uma primeira gerao de polticas de turismo, que abrange as primeiras dcadas

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 7

impactos sociais, econmicos e ambientais da atividade turstica so melhor compreendidos,

A pesquisa de carter qualitativo (TRIVIOS, 1987). Como afirmam Denzin e Lin-

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 8

rncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis inferidas)

4. Agenda pblica de turismo brasileira: 1930 a 2010

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 9

4.1 Era Vargas 1930-1945

Durante o governo Vargas, tornou-se ntida a centralidade do Poder Executivo para a

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 10

poca, aeroportos e criao de rgos de promoo do turismo interna e externamente, fo-

4.2 Populismo 1946-1963

No perodo compreendido entre 1945 e 1963, o Brasil viveu a fase de demo-

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 11

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 12

grupo brasileiro nessa Associao.

4.3 Ditadura militar 1964-1984

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 13

vimento da Amaznia, a dotao de regies potenciais de condies favorveis ao desenvol-

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 14

4.4 Transio democrtica 1985-1994

No que tange questo socioeconmica, o caminho percorrido foi pedregoso no

Observatrio de Inovao do Turismo - Revista Acadmica 15

fuso de novos pontos tursticos e a ampliao e a diversificao de equipamentos e servios.

4.5 Governo Fernando Henrique Cardoso 1995-2002

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4.6 Governo Lula 2003-2010