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REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Seo: Artigos Cientficos

A distino entre pblico e privado e sua caracterizao no


mbito do Estado brasileiro

The distinction between public and private and their characterization in the
Brazilian rule of law

Emerson de Lima Pinto


Bernardo Leandro Carvalho Costa

Resumo: O presente artigo visa problematizar a dicotomia entre as esferas pblica


e privada no contexto do Estado brasileiro. Inicialmente faz-se um apanhado
histrico acerca da dicotomia pblico/privado e, em um momento posterior, busca-
se uma anlise acerca dos reflexos causados pela dificuldade de distinguir estas
duas esferas. Para elucidar a problemtica ofertada, buscar-se- no mbito do
direito administrativo a demonstrao de algumas divergncias, sobretudo na
Reforma do Estado brasileiro, estruturada a partir da dcada de 1990.

Palavras-chave: Estado de direito; pblico; privado; administrao pblica.

Abstract: This article analyzes the differences between public and private in the
Brazilian rule of law context. Initially, it presents a historical analysis between
public and private. After that, it addresses the changes in the Brazilian Public
Administration carried on during the 1990s.

Keywords: rule of law; public; private; government.

DOI: http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v1n1p311-323

Artigo submetido em: setembro de 2014 Aprovado em: setembro de 2014

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livros e consideraes sobre inovaes normativas.
REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, v. 2, n. 1, p. 311-323, 2015.

A DISTINO ENTRE PBLICO E PRIVADO E SUA


CARACTERIZAO NO MBITO DO ESTADO BRASILEIRO
Emerson de Lima PINTO *
Bernardo Leandro Carvalho COSTA**

Sumrio: 1 Introduo; 2 O Estado brasileiro e a dificuldade de


distinguir o pblico do privado; 3 Consideraes Finais; 4 Referncias
bibliogrficas.

1 Introduo
O histrico estatal brasileiro caracterizado pela dificuldade em distinguir interesses
privados de interesses pblicos. Observa-se, sobretudo na herana do perodo colonial
e ao longo da repblica velha, a caracterizao de um modelo patrimonialista, em que
se confundindo o pblico e o privado, havia forte presena de corrupo, clientelismo
e nepotismo. Ainda na repblica velha, sobretudo na proclamao da repblica em
1889, e no estabelecimento da segunda Constituio, 1991, alguns ismos da cultura
poltica brasileira dominavam a estrutura estatal. J no sculo XX, observou-se a
transio do modelo patrimonialista para o modelo burocrtico, mormente a partir da
Era Vargas com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico. Este
modelo destacou-se pelas ideias de impessoalidade e racionalismo, contudo, ficou
caracterizado por um Estado mais lento e ineficiente. Na dcada de 1990, executou-se
uma reforma no aparelho estatal brasileiro, com o intuito de torn-lo mais eficiente e
organizado e que, nos dizeres de Bresser-Pereira (2013, p. 9), foi [...] a segunda
reforma do Estado moderno. A primeira possibilitou a transio de um Estado
patrimonialista para um Estado burocrtico e liberal.

A prevalncia de regimes autoritrios retardou a importao de alguns paradigmas


implementados no perodo ps II Guerra Mundial, sobretudo no paradigma estatal do
Estado democrtico de direito, presente na Constituio brasileira de 1988.

Sobre o Estado Democrtico de Direito, pode-se afirmar que composto por duas
vertentes: a legalidade, indicada na expresso Direito, e legitimidade, qualificada na
expresso Estado Democrtico. A partir deste conceito, faz-se interessante limitar a
legitimidade dos atos estatais, considerada a partir do princpio da legalidade. Isto vai
de encontro definio Danilo Zolo (2006, p. 48)

[...] pode ser definido como a verso do Estado moderno europeu que, com
base em uma filosofia individualista (com o dplice corolrio do pessimismo

* Professor dos cursos de ps-graduao e graduao em Direito da Unisinos. Tem experincia na rea de
Direito, com nfase em Direito Constitucional, Direito Administrativo e Ambiental.
** Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito do Estado, atuando principalmente nos seguintes
temas: Constitucionalismo Latino-Americano, Sociologia da Constituio e Administrao Pblica. Bolsista do
CNPq.

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potestativo e do otimismo normativo) e atravs de processos de difuso e de


diferenciao do poder, atribui ao ordenamento jurdico a funo primria
de tutelar os direitos civis e polticos, contrastando, com essa finalidade, a
inclinao do poder ao arbtrio e prevaricao.

Apesar do reconhecimento deste paradigma por parte da doutrina administrativista,


como Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2008, p. 42), o ramo administrativo do
direito vem apostando em novas caracterizaes do prprio conceito de legitimidade
e, consequentemente, no prprio conceito de democracia. Nesta senda, apresenta-se
a legitimidade finalista *...+ no apenas como o mero resultado formal da observncia
de processos de tomada de deciso, mas, sobretudo, como uma expresso
democrtica, ou seja, formal e material (MOREIRA NETO, 2008, p. 62). Tal premissa
vai de encontro distino j feita por Norberto Bobbio (2007, p. 157) entre
democracia formal e substancial.

A partir destas premissas que um direito administrativo ps-moderno, como bem


descreve o prprio autor, abandona algumas premissas clssicas do direito
administrativo para ir de encontro valorizao de alguns princpios mais eficientes.

Essa eficincia, exigida das organizaes dotadas de poder polticas,


econmicas ou sociais passou a ser vital no processo de globalizao,
alada a imperativo no s de desenvolvimento como da prpria
sobrevivncia desses entes, inclusive dos prprios Estados, em um mundo
em que as demandas no podem deixar de ser atendidas a contento: sejam
pelas instituies pblicas, sejam pelas instituies privadas (MOREIRA
NETO, 2008, p. 61).

Neste diapaso, influenciado pelo surgimento de um direito global, como elucidado


por Carlos Ari Sundfeld (1999, p. 161)

Os velhos servios pblicos, de regime jurdico afrancesado e explorados


diretamente pelo Estado, esto desaparecendo, com as empresas estatais
virando particulares e o regime de explorao de servios sofrendo
sucessivos choques de alta tenso.

No Estado brasileiro, a partir da dcada de 1990, com a reforma do Estado, observou-


se a adoo do referido paradigma. No campo terico, isto vai de encontro transio
entre administrao piramidal e administrao policntrica elucidada por Gustavo
Binenbojm (2006).

Com a adoo destes paradigmas, uma a linha tnue passou reger a distino entre as
esferas pblica e privada. Este fenmeno, caracterizado pelas influncias da
globalizao sobre o Estado, acarretou, inclusive, novas definies de direito
administrativo, muito distantes das clssicas discusses tipolgicas. A partir dos efeitos
do fenmeno globalizante, *...+ o direito administrativo no , em nenhum pas, parte
do Direito Pblico, consistindo, ao contrrio, em uma combinao das normas e

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princpios publicistas e das normas e princpios privatsticos, sem uma (unitria)


hierarquia entre as duas. (CASSESE, 2000, p. 120 apud MOREIRA NETO, 2008, p. 102)

Para se ter uma noo, no mbito da responsabilidade civil do Estado, em que h longa
discusso acerca do tema:

A temtica da responsabilidade do Estado apresenta especial relevncia


para os sujeitos administrativos que atuam sob o regime de direito pblico.
Aqueles subordinados ao regime de direito privado so regidos pelas
mesmas normas de direito privado que disciplinam a conduta dos sujeitos
1
particulares (JUSTEN FILHO, 2014, p. 1322).

Neste contexto, o presente trabalho, traando um breve histrico acerca da


caracterizao do Estado brasileiro busca, para alm desta discusso dogmtico-
conceitual, elencar a dificuldade em realizar a distino entre as esferas pblica e
privada no mbito do direito administrativo. Utilizando-se inicialmente de obras
histricas que tratem da temtica desenvolvimentista do Estado em terras brasileiras,
buscar-se- evidenciar a dificuldade entre o trao conceitual destes termos, o binmio
pblico-privado, e a sua evidncia na prxis. Isto vai de encontro ao que foi traado
para ilustrar a prpria recepo do liberalismo no Brasil, o que elucida *...+ radical
incompatibilidade entre as formas de vida copiadas de naes socialmente mais
avanadas, de um lado, e o patriarcalismo e o personalismo fixados entre ns por uma
tradio de origens seculares2 (HOLANDA, 1995, p. 79). Atravs deste referencial
terico inicial, busca-se um paralelo entre o carter antropolgico brasileiro presente
em alguns tipos criados pela literatura ptria, assim como os vrios ismos presentes na
histria brasileira e os seus possveis reflexos no ramo administrativista do direito.

Aproveitando a discusso feita acerca da distino entre o pblico e o privado far-se-


uma anlise frente caracterizao destas pela doutrina administrativista, mormente
no que concerne s discusses que envolvam a distino entre as esferas pblica e
privada.

J em aportes conclusivos, um balano entre o paralelo histrico do Estado brasileiro e


o tratamento atual da teoria administrativista tornar-se- o centro da discusso.

1
Essa questo tem sido discutida no mbito dos tribunais. Recentemente, tal diferenciao foi
obscurecida pela jurisprudncia do STF, inclinando-se a *...+ reconhecer que as empresas estatais
1
prestadoras de servios pblicos devem sujeitar-se ao regime de direito pblico (MARAL, 2012, p.
1322).
2
Deve-se atentar para as denominaes terminadas em ismo no que tange representao de efeitos
que a Revoluo Francesa lhes proporcionou, afinal, so conceitos que, desde o marco revolucionrio
francs, no apenas representam os feitos, mas tambm projetam o futuro e, assim, passam de um
simples mbito terico para o mbito experimental de reorganizao das massas. Nos dizeres de
Reinhart Kosselleck (1993, p. 111): *...+ las numerosas denominaciones acabadas en ismo, que sirvieron
como conceptos colectivos y de movimiento para activar y reorganizar a las masas, permanentemente
desarticuladas.

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2 O Estado brasileiro e a dificuldade de distinguir o pblico e o


privado
Embora o paradigma estatal do Estado democrtico de direito parea reger as relaes
na atual quadra do direito administrativo, a formao brasileira sofreu historicamente
um processo de difcil distino entre as esferas pblica e privada. Ainda no imprio,
quando a legislao da metrpole portuguesa regia as relaes entre os elementos
constitutivos da colnia e as relaes de direito privado, de outro lado, na esfera do
pblico, destacava-se o poder onmodo dos governadores proprietrios. Por toda a
parte, em todas as atividades, as ordenanas administrativas, dissimuladas em leis,
decretos, avisos, ordenam a vida do pas e das provncias, confundindo o setor privado
com o pblico (FAORO, 2001, p. 471).

Neste perodo destacou-se a interferncia do setor privado nos assuntos


entre a metrpole e a colnia, por sua vez, usurpando funes pblicas.
Privatismo e arbtrio se confundem numa conduta de burla autoridade,
perdida esta na ineficincia. Este descompasso cobrir, por muitos sculos,
o exerccio privado de funes pblicas e o exerccio pblico de atribuies
no legais. O dspota colonial e o potentado privado tm a suas origens,
origens que o tempo consolidar (FAORO, 2001, p. 214).

No passar do tempo, com o estatuto processual advindo e o consequente


estabelecimento da guarda nacional3, garantiu-se autoridade e autonomia aos chefes
locais, responsveis pela justia e pelo policiamento4. As cmaras municipais, frente s
respectivas incapacidades financeiras, permitiram a concentrao do poder nas mos
de fazendeiros e latifundirios. Atravs deste fenmeno denominado municipalismo
verificou-se a interferncia do privado em atribuies pblicas, para o que nos atenta
Raymundo Faoro (2001, p. 367):

No era, em consequncia, o municipalismo o fruto das reformas, seno o


poder privado, fora dos quadros legais, que se eleva sobre as cmaras,
reconhecido juridicamente. A semente do caudilhismo, jugulada h um
sculo e meio, brota e projeta seu tronco vioso sobre o interior, sem lei,
sem ordem e sem rei.

Com o instauro da guarda nacional, uma nova figura tomou o centro das discusses
em terras brasileiras, o coronel5. A presena do coronel adicionando mais um, dentre
os vrios ismos da cultura poltica brasileira, influenciou a prpria construo da
democracia no Brasil. Alm de ser um lder poltico, o coronel era um lder econmico

3
Portanto, lcito afirmar que com a criao da Guarda Nacional o governo adotou um procedimento
de cooptao do poder local. A tese da total autonomia do Estado em relao ao poder privado, aos
localismos, no se sustenta. Fernando Uricoecha que salienta que qualquer que tivesse sido o grau de
centralizao do governo... em nenhum momento foi o Estado capaz de governar efetivamente sem
fazer acordos com grupos privados para contar com sua cooperao (PICOLO, 1985, p. 46).
4
Poderosa a milcia estadual, fracos os coronis; rala a fora policial, ou integrada de contingentes
privados, poderoso ser o coronel (FAORO, 2001, p. 748).
5
Ver: Leal (1975).

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com poder de mando em seus agregados, empregados e dependentes 6. Em termos de


Estado e administrao, isto se traduziu em um *...+ vnculo que no obedece a linhas
to simples, que se traduziriam no mero prolongamento do poder privado na ordem
pblica (FAORO, 2001, p. 737). Em conjunto com o governador, este constituindo a
espinha dorsal da vida poltica, representam uma forma de delegao do poder
pblico no campo privado. Afinal, h uma linha aparentemente indistinta entre as
esferas do pblico e do privado, servindo, frequentemente, a utilizao do poder
estatal para o cumprimento de fins privados.

No Brasil, o modelo de administrao implantado a reboque da colonizao


de explorao, somado ao patrimonialismo da Coroa portuguesa que se
tornou nota caracterstica da cultura poltica brasileira, encontrou no
figurino francs do direito administrativo material farto para se
institucionalizar e legitimar. [...] as peculiaridades da Administrao Pblica
brasileira apenas aguaram as contradies intrnsecas que o modelo
jusadministrativista europeu continental trazia j desde a sua gnese
(BINENBOJM , 2006, p. 17).

Nestes estgios iniciais do Estado brasileiro, em que o domnio patrimonial apropriou-


se de concesses, cargos e desfrute de bens, gerou-se uma confuso entre os setores
pblico e privado. Em tal contexto, tentou-se eliminar ou, ao menos, aperfeioar a
estrutura estatal atravs de competncias fixas, diviso de poderes e separao dos
setores fiscal e pessoal. Contudo, como tudo h de ser no Brasil, a recepo de teorias
sempre recebida de maneira controversa. Traando um paralelo histrico, Srgio
Buarque de Holanda estabelece uma data marco para uma evoluo nacional neste
sentido, 1888. A contribuio da abolio da escravatura e o fervor da Proclamao da
Repblica brasileira so destacados pelo historiador:

Na monarquia eram ainda os fazendeiros escravocratas e eram filhos de


fazendeiros, educados nas profisses liberais, quem monopolizavam a
poltica, elegendo-os ou fazendo eleger seus candidatos, dominando os
parlamentos, os ministrios, em geral todas as posies de mando, e
fundando a estabilidade das instituies nesse incontestado domnio
(HOLANDA, 1995, p. 74).

A partir deste marco, o constitucionalismo brasileiro encaminhou-se para um novo


perodo com o advento da Constituio de 1891, instaurando, com o decreto n.1 do
Governo Provisrio, 1889, um perodo de tradio constitucional republicana que iria
perdurar at a Revoluo de 1930, com a subida de Getlio Vargas ao poder. Dentre
outros fatores, decretaram a instalao da repblica, a federao brasileira, alm da
forma presidencial de governo.

6
O coronelismo, o compadrazgo latino-americano, a clientela na Itlia e na Siclia participam da
estrutura patrimonial. Peas de uma ampla mquina, a viso do partido e do sistema estatal se perde no
aproveitamento privado da coisa pblica, privatizao originada em poderes delegados e confundida
pela incapacidade de apropriar o abstrato governo instrumental (Hobbes) das leis (FAORO, 2001, p.
757).

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Interessante faz-se observar que, neste perodo posterior, a partir da dcada de 1930,
calcada nos paradigmas do New Deal, que a Administrao Pblica estadunidense
adotou o modelo das modernas agncias reguladoras como seu elemento
caracterstico. Este fenmeno marcou a passagem de um desenho piramidal de
administrao pblica para uma configurao policntrica, como bem demonstra
Gustavo Binenbojm (2006)7. Em terras brasileiras, o foco ainda estava na transio
entre as formas patrimonialista e burocrtica de organizao administrativa.

Apesar de esta discusso ter sido feita nos Estados Unidos a partir da dcada de 1930,
mormente sobre os impulsos polticos do New Deal, no contexto latino-americano,
dominado pelos regimes empresarial-militares que dominaram a cena poltica do
sculo XX, a proposta de uma configurao policntrica de Administrao Pblica
passou a ter voz a partir da dcada de 1990, como consequncia de um processo
chamado de reforma do Estado8. Sobretudo considervel perodo aps a
redemocratizao de alguns pases na Amrica Latina, especificamente no Brasil, com
o estabelecimento de um Estado democrtico de direito aps a constituio de 1988, a
reforma de Estado passou a ser proposta9.

A proposta de reforma de Estado vai de encontro a um fenmeno mundial


denominado de globalizao. Em termos conceituais, a Reforma de Estado feita
sob presso de modelos ou interesses estrangeiros, mas baseada na construo ou
manuteno de uma ordem econmica nacional10. Nessa no s o Estado emergente

7
Assim define Gustavo Binenbojm: As autoridades ou agncias independentes quebram o vnculo de
unidade no interior da Administrao Pblica, pois a sua atividade passa a situar-se em esfera jurdica
externa da responsabilidade poltica do governo. Caracterizadas por um grau reforado da autonomia
poltica de seus dirigentes em relao chefia da Administrao central, as autoridades independentes
rompem o modelo tradicional de reconduo direta de todas as aes administrativas ao governo
(decorrente da unidade da Administrao) (BONENBOJM, 2006, p. 241).
8
Entre ns, assim como na Argentina e no Chile, a criao de agncias reguladoras pode-se afirmar
consequncia do processo de reforma do Estado, implementado a partir das ltimas dcadas do sculo
XX (BINEBOJM, 2006, p. 248).
9
Com todas as ressalvas que uma importao pode ter, Gustavo Binenbojm (2006, p. 269) alerta para o
fato de que *...+ enquanto nos Estados Unidos as agncias foram concebidas para propulsionar a
mudana, aqui foram concebidas para garantir a preservao do status quo; enquanto l elas buscavam
a relativizao das liberdades econmicas bsicas, como o direito de propriedade e a autonomia da
vontade, aqui sua misso era a de assegur-las em sua plenitude contra eventuais tentativas de
mitigao por governos futuros.
10
Carlos Ari Sundfeld faz uma necessria distino entre a reforma do Estado e o processo de criao
das autarquias de regulao econmica corporativa como o Instituto Brasileiro do Caf e o Instituto do
Acar e do lcool, depois o que o autor chama de *...] vulgarizao das empresas estatais, muitas das
quais prestando servio de titularidade do Estado (SUNDFELD, 1999, p. 162), das quais cita como
exemplos as empresas ferrovirias, de telecomunicao e de energia eltrica, *...+ muitas outras
assumindo atividade privada, como a extrao mineral (a Companhia Vale do Rio Doce, p.ex.), a
produo industrial (as siderrgicas reunidas na Siderbrs), a atividade financeira (os bancos estaduais),
etc.. Segue o autor, nenhuma dessas mudanas, por significativas que fossem para o direito
administrativo da poca e por conectadas que estivessem com as modas internacionais, podiam ser
associadas emergncia de um direito global. Segundo Carlos Ari Sundfeld: No difcil perceber as
diferenas. Basta no confundir a Reforma do Estado feita sob presso de modelos ou de interesses

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dessa reforma, como tambm o novo mercado, tm de colocar-se, por direta


coerncia lgica, sob a gide do direito global (SUNDFELD, 1999, p. 161-162).

A chamada Reforma do Estado, implementada no Brasil a partir de meados


da ltima dcada do sculo passado, deixou como legado institucional para
o pas uma mirade de novas autoridades administrativas dotadas de
elevado grau de autonomia em relao ao Poder Executivo, denominadas,
moda anglo-saxnica, agncias reguladoras independentes. Tais estruturas,
assumindo embora a roupagem autrquica, foram erigidas sobre um
conjunto de mecanismos institucionais de garantia que lhes confere papel e
posio inditos na histria da Administrao Pblica brasileira
(BINENBOJM, 2006, p. 42).

A grande proposta, contudo, gerar a discusso acerca das esferas pblica e privada
com a implementao dos paradigmas da reforma do Estado. Neste sentido, Gustavo
Binenbojm (2006, p. 20):

Assiste-se, assim, emergncia de filhotes hbridos da vetusta dicotomia


entre gesto pblica e privada: atividade de gesto pblica privatizada
(regime administrativo flexibilizado) e atividade de gesto privada
publicizada ou administrativizada (regime privado altamente regulado). Essa
hibridez de regimes jurdicos, caracterizada pela interpenetrao entre as
esferas pblica e privada, representa um dos elementos da crise de
identidade do direito administrativo.

Trata-se de novo paradigma estatal adotado, calcado nos moldes do fenmeno


conhecido por globalizao. Esta postura adotada por alguns pases latino-americanos,
a exemplo do que fora implantado no direito administrativo estadunidense na dcada
de 1930, gera uma srie de mudanas, tanto nos princpios e paradigmas regentes da
administrao pblica, quanto no prprio conceito do ramo administrativista do
direito. Quanto aos paradigmas, Diogo Figueiredo Moreira Neto (2008, p. 61) elenca o
princpio da eficincia como foco central da administrao pblica, como ele prprio
denomina, ps-moderna:

Essa eficincia, exigida das organizaes dotadas de poder polticas,


econmicas ou sociais passou a ser vital no processo de globalizao,
alada a imperativo no s de desenvolvimento como da prpria
sobrevivncia desses entes, inclusive dos prprios Estados, em um mundo
em que as demandas no podem deixar de ser atendidas a contento: sejam
pelas instituies pblicas, sejam pelas instituies privadas.

Atravs desta definio, interessante faz-se observar a preocupao direta com a


eficincia da prestao, independentemente, como referido no ltimo trecho, se por
instituies pblicas ou privadas. Atravs desta linha tnue, o prprio autor traz um
conceito ps-moderno de direito administrativo, observando o efeito do fenmeno
denominado globalizao sobre o ramo administrativista, neste sentido: *...+ o direito

estrangeiros, mas baseada na construo ou manuteno de uma ordem econmica nacional, com
aquela promovida, sempre por influncia externa, para justamente eliminar as diferenas especficas do
mercado nacional, integrando-o sem mais em uma ordem econmica mundializada (SUNDFELD, 1999,
p. 162-163).

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administrativo no , em nenhum pas, parte do Direito Pblico, consistindo, ao


contrrio, em uma combinao das normas e princpios publicistas e das normas e
princpios privatsticos, sem uma (unitria) hierarquia entre as duas (CASSESE, 2000,
apud MOREIRA NETO, 2008, p. 102).

A partir deste conceito, diga-se, ps-moderno de administrao pblica, atenta-se para


a reconsiderao, calcada nos moldes da globalizao, do prprio conceito de pblico.
A era da globalizao, considerada nesta quadra da histria como era da informao
(CASTELLS, 1999, apud MOREIRA NETO, 2008, p. 100) gera efeitos imediatos no carter
de exigncias do cidado11 frente ao Estado, no sentido de que, reivindicando uma
democracia material, *...+ as pessoas de todas as latitudes querem seus interesses
satisfeitos, pouco importando quem o faa ou deles se ocupe: se uma entidade privada
ou governamental e ser uma entidade nacional, multinacional ou estrangeira
(MOREIRA NETO, 2008, p. 104).

Como resposta a ditas exigncias imediatas do cidado frente ao Estado, indo de


encontro ao que Bauman (2001, p. 145) descreveu como modernidade lquida, em que
O curto prazo substituiu o longo prazo e fez da instantaneidade seu ideal ltimo.
que a prpria estrutura estatal busca adaptar-se s novas reivindicaes. Neste
contexto, uma nova considerao do que seja pblico surge na compreenso do
direito administrativo:

[...] cada vez menos como algo inerente e prprio, quando no exclusivo do
Estado que se havia erigido como o mito dominante do sculo XX, e disso
nos d conta Ernest Cassier mas como um espao decisrio de um
conjunto de interesses metaindividuais da sociedade compartilhado com o
Estado, o que rompe um presumido monoplio estatal sobre inmeras
funes de interesse transindividual, historicamente por ela absorvidos
(MOREIRA NETO, 2008, p. 113).

3 Consideraes finais
Ao longo do histrico administrativo brasileiro, observou-se a dificuldade entre
distinguir as esferas pblica e privada, sobretudo no modelo patrimonialista de
administrao pblica, herdeiro do perodo colonial e aprofundado na Repblica
Velha. A partir do Estado novo, o modelo burocrtico, impondo os ideais de
impessoalidade e racionalismo gesto pblica, tentou superar o nepotismo, a

11
Faz-se interessante uma reviso conceitual sobre a prpria caracterstica do cidado em uma
modernidade lquida, como descrita por Zygmund Bauman. Segundo o autor, a transio de uma ideia
de cidado para a noo de indivduo *...+ parece ser a corroso e a lenta desintegrao da cidadania.
A diferena faz-se em que o cidado uma pessoa que tende a buscar o prprio bem-estar atravs do
bem-estar da cidade enquanto o indivduo tende a ser morno, ctico ou prudente em relao causa
comum, ao bem comum, boa sociedade ou sociedade justa (BAUMAN, 2001, p. 45-46). Neste
sentido, atenta-se para a dificuldade de crena em um bem comum, na manuteno de um interesse
pblico, em uma era onde os interesses individuais prevalecem.

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corrupo e o clientelismo do perodo anterior, contudo, caracterizou-se por uma


gesto lenta e ineficiente do Estado.

Em busca de eficincia e melhor organizao, operou-se, a partir de 1995, um


fenmeno que ficou conhecido como reforma do Estado. Importao do modelo
estadunidense, implementado ainda sobre os paradigmas do New Deal, a reforma do
Estado fundamentou-se no Estado brasileiro, indo de encontro ao processo de
globalizao econmica, em que

[...] as demandas no podem deixar de ser atendidas a contento: sejam


pelas instituies pblicas, sejam pelas instituies privadas [...] pouco
importando quem o faa ou deles se ocupe: se uma entidade privada ou
governamental e ser uma entidade nacional, multinacional ou estrangeira
(MOREIRA NETO, 2008, p. 104).

O que deve ser observado a partir da adoo destes paradigmas a mutao ocorrida,
sobretudo na caracterizao do que seja o pblico. Como bem observa Gustavo
Binenbojm (2006, p. 20), h a ocorrncia de uma crise de identidade do direito
administrativo, caracterizada pela *...+ interpenetrao entre as esferas pblica e
privada, em que assiste-se, assim, emergncia de filhotes hbridos da vetusta
dicotomia entre gesto pblica e privada: atividade de gesto pblica privatizada
(regime administrativo flexibilizado) e atividade de gesto privada publicizada ou
administrativizada (regime privado altamente regulado). Isto vai de encontro
afirmao de Moreira Neto (2008, p.102), quando diz que *...+ o direito administrativo
no , em nenhum pas, parte do Direito Pblico, consistindo, ao contrrio, em uma
combinao das normas e princpios publicistas e das normas e princpios privatsticos,
sem uma (unitria) hierarquia entre as duas.

No mesmo sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto observa a caracterizao do


pblico:

[...] cada vez menos como algo inerente e prprio, quando no exclusivo do
Estado que se havia erigido como o mito dominante do sculo XX, e disso
nos d conta Ernest Cassier mas como um espao decisrio de um
conjunto de interesses metaindividuais da sociedade compartilhado com o
Estado, o que rompe um presumido monoplio estatal sobre inmeras
funes de interesse transindividual, historicamente por ela absorvidos
(MOREIRA NETO, 2008, p. 113).

Bem como, nota o avano para a configurao de um pblico no-estatal:

O pblico no-estatal. Quanto ao fundamento poltico, com a recuperao


de espaos privados para as decises da sociedade, indevidamente
absorvidos nos dois antigos modelos hegemnicos, criou-se,
simultaneamente, um espao compartilhado, do pblico no-estatal, de
modo que nele, conforme o caso, as decises ora caberiam prioritariamente
sociedade ora ao Estado, abrindo-se, ainda, e este o dado mais
importante, extensas reas de coordenao da atuao conjunta de ambas

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as esferas, nelas se desenvolvendo vrias modalidades contemporneas de


colaborao e parcerias (MOREIRA NETO, 2008, p. 78).

Esta crise de identidade do direito administrativo, como bem observado por Gustavo
Binenbojm, fundamenta-se em uma nova ideia de legitimidade, abandonando as
premissas da legitimidade formal e apostando em uma legitimidade formal e material
da tomada de decises, tudo com vistas ao paradigma da eficincia (MOREIRA NETO,
2008, p. 62).

Por fim, observa-se que o ramo administrativista do direito vem apostando no


princpio da eficincia *...+ em um mundo em que as demandas no podem deixar de
ser atendidas a contento: sejam pelas instituies pblicas, sejam pelas instituies
privadas (MOREIRA NETO, 2008, p. 61). A aposta na eficincia do direito
administrativo levada a cabo pelo processo conhecido como globalizao econmica:
Essa eficincia, exigida das organizaes dotadas de poder polticas, econmicas ou
sociais passou a ser vital no processo de globalizao, *...+ (MOREIRA NETO, 2008, p.
61). Quanto a este ponto, faz-se vlida a observao de BOBBIO (1987, p. 26) quando
diz que: *...+ a distino pblico/privado se duplica na distino poltica/economia,
com a consequncia de que o primado da poltica sobre a economia, ou seja, da ordem
dirigida do alto sobre a ordem espontnea, da organizao vertical da sociedade sobre
a organizao horizontal.

guisa de concluso e consideraes finais, o presente artigo visou uma apresentao


histrica da forma administrativa do Estado brasileiro, traando um paralelo com as
doutrinas adotadas ao longo do desenvolvimento estatal. A partir desta temtica, deu-
se nfase ao fenmeno caracterizado como Reforma do Estado, realizado na mquina
estatal brasileira a partir de 1995, mormente na anlise da doutrina que a fundamenta
e das possveis armadilhas advindas destes aportes tericos, ao que j alertou Celso
Antnio Bandeira de Mello:

Por meio dela, fantasiadas de anlises poltico-econmicas, foram vendidas,


com os mais sofisticados ingredientes de merchandising, as palavras-de-
ordem: reforma do Estado, para reduzir-lhe a atuao a um mnimo;
privatizao, para passar a mos privadas a titularidade ou meramente a
prestao de servios pblicos; flexibilizao da legislao protetora dos
economicamente hipossuficientes e irrestrita abertura dos mercados dos
pases subdesenvolvidos, para que no houvesse peias algumas tanto
ocupao de seus mercados pelos pases cntricos quanto ao fluxo do
capital especulativo internacional (MELLO, 2009, p. 51).

Com estes aportes doutrinrios, deu-se nfase apresentao de novas perspectivas


do direito administrativo como os quatro paradigmas do direito administrativo ps-
moderno e a configurao de uma administrao policntrica, culminando em
considerveis mudanas no conceito de direito administrativo, na noo do que seja o
pblico, propondo a configurao de um pblico no estatal e apostando em uma
legitimidade finalista e em uma democracia material.

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Por fim, o presente artigo teve como escopo, observar a dificuldade atual e, ainda,
cada vez mais acentuada, em distinguir a clssica dicotomia pblico/privado.

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