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SUSTENTVEL
Srgio C. Buarque
Peter L. Bernstein
2
APRESENTAO
municpios e comunidades, com diferentes escalas e nveis de complexidade. Por isso, est
formulada de forma genrica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilizao de todas as
etapas, atividades e tcnicas disponveis, mais apropriadas para escala territorial de
pequeno e mdio porte. Por outro lado, a metodologia deve ser analisada, tratada e,
eventualmente, utilizada com flexibilidade, procurando adaptar, ajustar, simplificar e
reformular de acordo com as caractersticas do objeto de planejamento.
SUMRIO
V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO 64
BIBLIOGRAFIA 118
ANEXO I 128
ANEXO II 130
6
massa de consumidores, com renda suficiente para absorver a crescente oferta de produtos
de consumo final. Enquanto a produtividade do trabalho se ampliava, aumentava a renda e
a acumulao, distribuindo os ganhos entre salrio e capital, permitindo a expanso da
demanda e da acumulao reproduzida em novos investimentos, que levavam ao
crescimento econmico.
Matriz 1
MUDANA NO PARADIGMA1 DE DESENVOLVIMENTO
Nos ltimos anos, o prprio meio ambiente vem surgindo, de forma crescente, como
um negcio na economia mundial; j se fala amplamente em servios ambientais,
contribuio de diferentes ecossistemas para o equilbrio e funcionamento da natureza e,
portanto da economia mundial, como a formao de solo, o abastecimento de gua, os
ciclos de gerao de nutrientes, o processamento de dejetos, e a polinizao, entre outros
1
Paradigma social - segundo Fritjof Capra - " uma constelao de concepes, de valores, de percepes e
de prtica compartilhada por uma comunidade, que d forma a uma viso particular da realidade, a qual
constitui a base da maneira como a comunidade se organiza" (Capra, 1996).
9
que interagem no ecossistema global2. Na mesma direo, comea a surgir tambm como
um grande negcio mundial as cotas de seqestro de CO2 criado por florestas e reservas
ambientais, passvel de negociao na medida em que o Protocolo de Kyoto, que trata das
mudanas climticas, seja amplamente aceito na comunidade internacional. As negociaes
mundiais em torno da distribuio eqitativa de direito ao meio ambiente e, portanto,
emisso de gases e poluentes pode levar criao de cotas nacionais equivalentes
populao. As cotas de poluio passariam a constituir um negcio mundial; algumas
naes com pouca gerao de poluentes venderiam suas cotas aos grandes produtores; ou
os pases com ecossistemas que digerem e processam os gases agressores do planeta,
venderiam este servio para os agressores, como prmio econmico pela conservao da
natureza.
2
Uma estimativa grosseira do valor destes servios para a vida na terra e o funcionamento do sistema
econmico, poderia chegar a algo prximo de US$ 40 trilhes de dlares, segundo ambientalistas e
especialistas, referido por Robert May (One World News Service)
10
setor agropecurio. No Brasil, estima-se que este segmento privado de funo pblica
abrange um universo de, aproximadamente, 250 mil organizaes com um movimento
anual de US$ 1,5 bilhes de dlares e ocupando cerca de 1,5 milhes de pessoas ocupadas
diretamente.
3
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
4
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da populao,
respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para a
cidadania e o trabalho.
5
Com todo o discurso sobre a propagao e hegemonia do neo-liberalismo no mundo e apesar dos processos
de privatizao e desregulamentao da economia, os dados mostram que, nos pases centrais - e mesmo na
Gr-bretanha de Margareth Thatcher - a participao do Estado no PIB nacional no tem caido e, em alguns
casos, tem aumentado nas ltimas dcadas (ver The Economist de setembro de 1997)
12
regulador - ganham relevncia, assumem novos papis e tornam-se uma necessidade vital
na medida em que a sociedade se oriente para o desenvolvimento sustentvel e para a
construo de um novo estilo de desenvolvimento que busca a conservao ambiental, o
crescimento econmico e a equidade social.
6
Jogo de palavras utilizado por Cludio Marinho, Secretrio de Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente de
Pernambuco, para expressar a postura do planejamento que aposta no futuro e na fora da sociedade em
construir seu destino mas, de forma realista, compreende os limites e as possibilidades das circunstncias
histricas, inclusive polticas.
13
O que desenvolvimento local e por que a seu fortalecimento quando o mundo est
se globalizando e o espao se integrando e estreitando? E que condies e perspectivas
concretas existem para o desenvolvimento local dentro do processo acelerado de
transformaes e de globalizao da economia? Como cada territrio pode e deve se mover
dentro de um avassalador processo de mudanas globais que penetra e influencia todos os
espaos? Estas so as perguntas que inquietam os tcnicos e os atores locais, cujas
respostas so fundamentais para orientar as metodologias para o desenvolvimento local.
7
No apenas legitimidade, expressa pela governabilidade, como tambm e, principalmente, g, capacidade
efetiva de execuo e implementao de aes e investimentos.
15
Grfico 1
GESTO PBLICA
EFICIENTE
ORGANIZAO DA
GOVERNANA
SOCIEDADE
QUALIDADE DE EFICINCIA
VIDA ECONMICA
DISTRIBUIO DE
ATIVOS SOCIAIS
Por conta disso, o desenvolvimento local no pode ser confundido com o isolamento
da localidade e seu distanciamento dos processos globais; ao contrrio, a abertura para os
processos externos um fator de propagao e estmulo inovao local. O ambiente de
inovao (millieu innovateur) um conjunto territorializado e aberto para o exterior que
integra conhecimentos, regras e um capital relacional. Ele ligado a um coletivo de atores,
bem como de recursos humanos e materiais. Ele no constitui em nenhum caso um
universo fechado, ao contrrio, ele est em permanente relao como o ambiente exterior
(Amaral, sem data, pag. 11).
8
Traduo livre do ingls.
18
De forma diferenciada, certo, cada vez mais o local est sendo intensamente
influenciado e impactado por processos globais de mudana econmica, tecnolgica e
institucional que determinam seu futuro, suas dificuldades mas tambm suas oportunidades.
Entretanto, globalizao e desenvolvimento local no so alternativas opostas e
excludentes. Na verdade, constituem dois plos de um mesmo processo complexo e
contraditrio, exercendo foras de integrao e desagregao, dentro do intenso jogo
competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a
economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nvel local, com ou sem
integrao na dinmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de
desenvolvimento no espao.
Como diz Spybey, ...quando os povos recebem as influncias globais nas suas
vidas, o fazem a partir de uma base de cultura local de modo que, na escala global, isto
toma a forma de interpenetrao entre o fluxo de cultura global e o padro cultural local
(Spybey, 199612). Na anlise da relao da cultura local com o processo de globalizao
podem ser identificada duas interpretaes opostas (segundo interpretao de Albagli): a
que a globalizao, ao promover a padronizao, levaria ao declnio das identidades locais;
e a que acredita, ao contrrio, que .... a globalizao no significa o fim de toda identidade
territorial estvel, mas que, ao contrrio, cada sociedade ou grupo social capaz de
preservar e desenvolver seu prprio quadro de representaes, expressando uma identidade
ao mesmo tempo espacial e comunitria em torno da localidade (Albagli, 1998, pag. 6). A
autora acrescenta que paradoxalmente, a globalizao estaria provocando mais o aumento
da diferenciao e da complexidade cultural que a homogeneidade e uniformidade
planetria. A construo e fortalecimento da identidade cultural das comunidades locais
constitui uma contraparte do processo de globalizao e uma reao das matrizes culturais
locais aos fluxos de bens e produtos culturais.
11
Citados por Tnia Bacelar no seminrio interno do projeto IICA-INCRA realizado nos dias 5 e 6 de junho
de 1997, em Recife.
12
Traduo livre do original em ingls
23
Matriz 2
DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO
Descentralizao Desconcentrao
Grfico 2
DESCONCENTRAO E DESCENTRALIZAO
DESCONCENTRAO DESCENTRALIZAO
AUTNOMA DEPENDENTE
TUTELADA VINCULADA
O Brasil vem passando, nas ltimas dcadas, por um processo contraditrio que tem
alternado desconcentrao econmica e descentralizao poltico-institucional, como
dois plos inversos e opostos: a desconcentrao econmica implementada por um modelo
poltico concentrado, e a descentralizao poltico-institucional convivendo com a
reconcentrao econmica no territrio. Com efeito, durante as dcadas de crescimento
acelerado da economia brasileira (de 1970 a 1985), ocorreu, no Brasil um processo
combinado de desconcentrao econmica com centralizao poltica das decises em
Braslia. Com o projeto de integrao nacional dos governos militares, foram feitos
investimentos e implementadas polticas que promoveram uma efetiva desconcentrao
territorial da economia, com crescimento diferenciado das regies de fronteira, da regio
Sul e, em parte, do Nordeste. Este projeto foi uma deciso do governo federal, altamente
centralizado na tomada de deciso e mesmo na execuo, com a criao de uma ampla rede
de instituies federais no territrio nacional, fortemente dependentes das decises centrais.
Em pouco menos de quarenta anos (de 1960 a 1998), a participao dos municpios
no total da arrecadao bruta nacional passou de 6,6% para cerca de 16,6%, quase
triplicando, ao mesmo tempo em que a Unio registrava uma pequena reduo e os Estados
uma queda maior na sua participao relativa, de 34%, em 1960, para 27%, em 1998 (dados
de Rodrigues Affonso et alli , sem data). O grfico 3 mostra o movimento da repartio da
30
Com efeito, dados de Maia Gomes e MacDowell mostram que entre, 1984 e 1997,
precisamente no perodo em que cresceu a participao municipal na receita, foram criados
1.405 novos municpios no Brasil, um aumento de 34,3%; e o que parece mais grave, a
fragmentao municipal se concentra na formao de municpios de pequeno porte e,
consequentemente, menor capacidade de gesto e autonomia. Mais de 53% dos municpios
criados no perodo (1984/97) tinham menos de 5 mil habitantes, e quase 78% dos novos
municpios tinham populao inferior a 10 mil pessoas, como mostra o grfico 4.
Grfico 3
DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR UNIDADE DA FEDERAO
100%
90%
80%
70%
60%
Percentual
Unio
50% Estados
Munic pios
40%
30%
20%
10%
0%
1960 1980 1988 1998
Anos
tanto maiores quanto mais reduzida a unidade administrativa. O resultado uma grande
dependncia das finanas pblicas municipais das transferncias, decorrente da limitada
capacidade arrecadadora de grande parte dos municpios com precria base econmica,
despreparo administrativo e desinteresse poltico na cobrana de impostos.
Grfico 4
PERCENTUAL DE M UNICPIOS CRIADOS POR TAMANHO
4% 1%
0%
17%
52%
26%
projetos sociais, a Unio tem procurado construir parcerias com os Estados (UFs) e com os
municpios para redistribuir as responsabilidades, com distintos graus de autonomia
decisria e deliberativa Entre outras reas de descentralizao, merecem destaque o SUS-
Sistema nico de Sade, PRONAF-Programa Nacional de Agricultura Familiar, o projeto
Comunidade Solidria, as iniciativas de reestruturao fundiria e de fomento pequena
produo familiar, elementos fundamentais para o desenvolvimento local - ampliando as
potencialidades endgenas de produo e produtividade - e que podem ser melhor operados
e geridos pelas instncias locais e municipais. A ampliao das metas de assentamentos e
populao assentada e a nova concepo de assentamentos como base do desenvolvimento
local, por exemplo, demanda um grande esforo de parceria e de envolvimento e
mobilizao das diversas instncias pblicas e da sociedade, com destaque para as unidades
mais prximas dos problemas e da realidade social.
Entretanto, para definir o que pode ser feito ou no por uma instncia
descentralizada deve ser utilizado critrios de resultados gerenciais. Assim, formulando de
outra forma, tudo que puder ser feito de forma mais eficiente - com economia de meios
mais eficaz - assegurando a realizao das metas - e mais efetiva - gerando os resultados
gerais na realidade - por uma instncia no deve ser repassado para outra, espacialmente
mais agregada ou desagregada. Assim, a descentralizao s deve ser realizada quando
contribua para melhorar a gesto da coisa pblica, elevando os seus resultados e reduzindo
os custos, ao mesmo tempo que assegure sua contribuio para o desenvolvimento local e a
democratizao da sociedade.
distribuio das mesmas entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais o Estado deve reduzir
suas responsabilidades na produo direta dos bens e servios pblicos, repassando esta
tarefa para as empresas e para organizaes no governamentais, mesmo que continue
assegurando o acesso da populao aos mesmos, atravs das outras duas atividades.
13
Traduo livre do original em ingls.
34
Com outro enfoque mas com a mesma coerncia com o contexto histrico, comea a
se esboar, a partir da dcada de oitenta, uma nova viso cepalina de desenvolvimento que,
da perspectiva de pases emergentes, estabelece uma articulao necessria entre a
racionalidade econmica e a tica social, de modo que a combinao de competitividade
e a equidade antes vista como antagnicas - passa a constituir o marco central de um
modelo de desenvolvimento (CEPAL, 1990). Assim, tanto a viso tica quanto o novo
paradigma de desenvolvimento mundial se alinham na necessidade de desenvolvimento dos
recursos humanos, expresso em educao e qualidade de vida da populao, fator
fundamental para a competitividade sistmica14 no mundo contemporneo, entendida como
a capacidade de uma economia (sub-espao) concorrer globalmente em um contexto de
intensa competio econmica. Visto numa perspectiva macroeconmica (e no
estritamente empresarial), a competitividade sistmica est ...integrada a una red de
vinculaciones con el sistema educativo, la infraestrutuctua tecnolgica, energtica y de
transportes, las relaciones entre empleados e empreadores, el aparato institucional pblico y
privado y el sistema financiero: es decir, est integrada a todo un sistema
socioeconmico(CEPAL, 1990, pag.14).
14
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
15
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da
populao, respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para
a cidadania e o trabalho.
38
16
One World News Service Ibid
40
Esta formulao geral dos sistemas auto -organizadores tem uma correspondncia na
anlise na teoria da regulao, a chamada Escola da Regulao francesa que procura
construir um referencial para abordagem da dinmica e mudana econmica e social. De
acordo com esta proposio analtica, existe um conjunto de mecanismos sobretudo
institucionais e funcionais - que organiza a mudana e a dinmica da economia permitindo
a sua estabilidade. Mesmo no meio das crises, existiria um padro de organizao, definido
pelo sistema de regulao, que administraria e regularia o processo de reestruturao e
retomada da dinmica econmica. Lipietz comenta que as crises seriam organizadas pelo
sistema de regulao que facilitaria a reorganizao do processo econmico, permitindo
que o sistema econmico convivesse com as instabilidades e se recuperasse das mesmas,
num processo de retroalimentao negativa; funciona, desta forma, como uma crise
regulada.
17
O estilo de desenvolvimento no deve ser confundido com a concepo de "modo de produo",
procurando expressar uma diferenciao mais ampla, tratando da organizao da economia e da sociedade e
sua relao com o meio ambiente (que termina sendo tratado como exgeno pela categoria de modo de
produo).
43
Grfico 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Padro de Consumo
(estrutura produtiva)
I
Ausncia
de
realismo
econmico
Equidade social Conservao
ambiental
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
II III
Degradao Pobreza e
do Meio Ambiente Desigualdade
social
Eficincia
econmica
Estrutura Padro
de Renda tecnolgico
ativos)
Para evitar o efeito compensatrio negativo das decises que procuram melhorar
apenas as partes isoladas do sistema (expresso pelo grfico), necessrio promover
mudanas profundas na essncia mesma do modelo de desenvolvimento, principalmente no
padro tecnolgico, na estrutura de renda e no padro de consumo dominante na
sociedade. As relaes entre as circunferncias do meio ambiente e da economia tendem a
ser redefinidas pela mudana no padro tecnolgico, reduzindo o efeito que o movimento
positivo em uma delas provocaria negativamente na outra; a alterao na estrutura de renda
pode assegurar uma maior interao entre a dimenso econmica e a social; e, finalmente, a
mudana no padro de consumo dominante importante componente de reduo da rigidez
nas relaes entre o meio ambiente e o nvel de equidade social.
18
Sintropia definida como o estado de um sistema (fechado) de elevada ordem, portanto, com baixa
entropia.
47
Este trade-off que obrigaria a uma escolha entre entropia social ou entropia natural
expressando uma rigidez estrutural de um determinado estilo de desenvolvimento que, no
obstante, deve e pode ser alterado, de modo a permitir ganhos combinados nas diversas
dimenses do desenvolvimento sustentvel. Embora demande mudanas em aspectos
fundamentais do sistema capitalista contemporneo, podem ser registrados avanos
importantes na direo da sustentabilidade (que alteram o estilo de desenvolvimento)
convivendo com a economia de mercado; na verdade, alteraes de peso j podem ser
percebidas em alguns dos componentes que permitem reduzir a tenso e a rigidez das
interaes entre as dimenses, principalmente no padro tecnolgico; sem ignorar e
desorganizar o mercado e dentro do modo de produo capitalista, mas com a atuao ativa
do Estado como regulador das relaes entre a economia e o meio ambiente, introduzindo
pequenos mas importantes ajustes no estilo de desenvolvimento.
19
... it is a sign that resources have been used incompletely, inefficiently, or ineffectively (Porter; e van der
Linde, 1995, pag. 122)
48
20
The new mind-set unleashed the power of innovation to relax or eliminate what companies had previously
accepted as fixed trade-offs (Porter; e van der Linde, 1995, pag. 122)
49
do meio ambiente. Neste caso, o processo seria expresso por uma mudana da curva I para
a curva II (ou no formato da primeira), indicando um estilo de desenvolvimento de menor
rigidez estrutural, de modo que se pode passar do ponto A para o ponto C, com ganhos
simultneos de qualidade econmica e ambiental. As bases do desenvolvimento devem ser
alteradas - favorecidas por mudanas na estrutura produtiva e, sobretudo, no padro
tecnolgico - para que se obtenha, ao mesmo tempo, uma melhoria da qualidade pela via
econmica e pela via ambiental. O progresso tcnico atua promovendo uma reduo no
trade-off e, portanto, uma flexibilizao na rigidez estrutural da interao entre a economia
e o meio ambiente, constituindo, porisso elemento fundamental de uma estratgia de
desenvolvimento sustentvel21.
Grfico 6
Estilo de Desenvolvimento e Rigidez Estrutural
Econmico
(bens e
servios e
emprego)
POPULAO
B C
PROGRESSO
TCNICO
. A
II
Qualidade ambiental
21
Para maiores detalhes sobre esta rigidez estrutural e as interaes entre as dimenses ver (Buarque, 1995)
22
Baseado em Herman E. Daly (Daly, 1991)
50
1. a taxa de explorao dos recursos naturais pela economia deve ser inferior
taxa de regenerao dos recursos renovveis ou de sua capacidade regenerativa
(homeostase)
Existe, por outro lado, uma relao complexa entre distribuio de renda (e
pobreza) e qualidade do meio ambiente, resultante das implicaes do volume e do padro
de consumo dominante na sociedade - que depende da estrutura de renda - sobre os
ecossistemas. Segundo alguns autores, existiria uma relao perversa entre pobreza e
degradao ambiental: a poluio penaliza os pobres e provoca uma degradao adicional
na sua baixa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que os pobres estariam compelidos a
destruir, no curto prazo, precisamente os recursos nos quais se baseiam as suas perspectivas
de subsistncia a longo prazo (Mink,1993).
No entanto, ao mesmo tempo em que pode criar este efeito positivo, o progresso
tcnico pode gerar resultados negativos na qualidade de vida e na equidade social, atravs
52
Como em toda escolha coletiva e processo poltico, os vrios atores com diferentes
interesses detm tambm distintas posies de poder no jogo e nas negociaes polticas.
Desta forma, no processo de planejamento se manifesta uma relao e estrutura de poder,
cada grupo social procurando dominar os espaos e meios de deciso e interveno na
realidade. Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organizao
da sociedade, as decises geradas no planejamento expressam uma vontade dominante ou
uma hegemonia, entendida no como a simples imposio dos interesses de algum ator
sobre os outros, mas como a expresso e sntese do jogo de cooperao e conflito dos
atores, com seus poderes e interesses diversificados23.
Por outro lado, como parte do processo poltico, o planejamento constitui um espao
privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus
interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia no um dado esttico
mas um fato social dinmico e construdo, o planejamento abre a oportunidade para uma
reconstruo e reordenao do jogo de poder, permitindo uma redefinio dos objetivos
dominantes na sociedade. Em ltima instncia, o processo de planejamento cria as
condies para a (re)construo da hegemonia, na medida em que articula, tcnica e
politicamente, os atores sociais para escolhas e opes sociais.
23
O conceito de hegemonia parece mais apropriado que a idia de consenso para analisar sociedades com
grande diversidade social e poltica, por estar associado a disputas na estrutura de poder; entendido como
como concordncia e convergncia de interesses, o conceito de consenso mais adequado para trabalhar com
grupos sociais e comunidades com grande igualdade social e uniformidade de interesses e reduzida disputa de
poder interna.
56
Duvidar das verdades absolutas e das certezas - a dvida incomoda mas permite uma preparao
maior para as mudanas e as incertezas
Recusar as vises e anlises lineares e simplistas vendo apenas os problemas e riscos - que no do
conta da complexidade da realidade (o mundo maravilhosamente incerto com seus riscos fascinantes e
suas oportunidades)
Desconfiar do senso-comum, dos modismos e das idias consolidadas ou pr-concebidas .... elas
so geralmente, fontes de erros de anlise e de previso (Michel Godet)
Fugir do otimista eufrico e do pessimista derrotista - provavelmente nenhum dos dois est
percebendo as alternativas e tendncias e seguramente nenhum dos dois ajuda a construir o futuro
desejamos
Resistir s presses dos problemas cotidianos e das emergncias procurando pensar para alm do
curto prazo e das emergncias
Dar espaos para a fantasia e para pensar no impondervel e impensvel - no descartando a priori
nenhuma das idias inovadoras que surgem no debate
Confiar nas capacidades humanas e nas energias da sociedade so estas que podem efetivamente
mudar o destino e construir o futuro
Explorar as diversidades e aproveitar as diferenas de viso entendendo a interao de diversidades
que podem ampliar aprendizagem
Evitar as falsas dicotomias e opes excludentes e cclicas procurando captar e interpretar a dialtica
e convivncia dos contrrios: Global local, Centralizao descentralizao, Mercado Estado,
Continuidade mudana, Tcnico poltico, Produto processo, Racionalidade intuio
(sentimento), Organizao criao, Ordem-desordem, Grande pequeno, Necessidades de curto
prazo postura estratgica (longo prazo)
24
van der Heijden fala da aprendizagem da organizao (sociedade) como resultado do processo de
construo de cenrios e no exatamente do planejamento, ressaltando a reflexo sobre o futuro como um
aspecto fundamental de capacitao e aprendizagem.
25
Como afirma van der Heijden, ... an effective learning system requires enough variety in its mental model
to interlink signals, received from the outside world, with each other. Without this these signals will be
experienced as inconsistent or incoherent, not understood and therefore not leading to any useful learning and
adaptive action (van der Heijden, 1996, pag. 48).
60
territrio organizado. Ajuda a construir um projeto coletivo da sociedade local, baseado nas
suas potencialidades e nas oportunidades do contexto. Por outro lado, a participao e a
definio coletiva e negociada deste projeto coletivo e das prioridades locais assegura o
comprometimento e a co-responsabilidade social com o futuro da localidade. Como
partcipes das decises, os atores se sentem responsveis e podem mais facilmente tomar
parte ativa nas aes e nas iniciativas necessrias ao desenvolvimento.
26
No conceito de policy network ..o processo de formulao de polticas no estruturado exclusivamente
atravs de acordos institucionais formais (......) o relacionamento entre os agentes que participam no processo
no necessariamente hierrquico (Matos Macedo, 1995, pag 30). Na realidade, ... os participantes de um
processo coletivo de tomada de deciso esto freqentemente ligados lateral e no verticalmente` (Matos
Macedo, 1995, pag 30, citando Marin & Mayntz).
62
V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
27
O conceito de relevante no decorre apenas do desejo diferenciado dos atores mas da diferente posio que
cada problema tem no sistema geral analisado (problemtica), destacando-se pelo fato de ter um papel
determinante da realidade, gerando outros problemas e condicionante as condies gerais do local.
66
Diagrama 1
URGNCIA E RELEVNCIA
R I II
I III IV
URGENTE
Baseado em Stephen R. Covey, citado por Conjuntura & Tendncias - TGI Ano 4 n
139 - 06/10/97
Grfico 7
PROCESSO TCNICO E NEGOCIAO POLTICA
PRODUO
TCNICA
CONSISTNCIA
TCNICA E PLANO
NEGOCIAO
POLTICA
2. Processo e produto
O primeiro parte de uma anlise do local (ou municpio) na sua totalidade e na sua
relao com o contexto (sistema que o contem), gerando os elementos para a definio da
estratgia geral e das iniciativas globais para o desenvolvimento (da estratgia para os
projetos locais). O tratamento desagregado, base para o processo ascendente, parte de uma
anlise mais aprofundada e detalhada das diversas partes ou segmentos da realidade (sub-
sistemas), levando identificao de aes especficas e concretas para as diferentes
dimenses, segmentos ou setores (dos projetos para a viso agregada). Estes dois cortes da
realidade deve ser realizados tanto no processo tcnico quanto na participao e negociao
poltica dos atores sociais, embora esta ltima seja mais destacada e concentrada na
69
Grfico 8
ABORDAGEM AGREGADA
Opes Estratgicas
Processo Processo
Descendente Ascendente
TRATAMENTO DESAGREGADO
Aes por Dimenso
Programas e Projetos
Demandas da Sociedade
4. Endgeno e exgeno
potencialidades internas depende do que ocorrer no contexto externo e dos seus impactos
provveis no local. Desta forma, o confronto dos movimentos internos e internos permite
uma maior clareza sobre as condies que facilitam ou restringem o desenvolvimento
local, ajudando na priorizao das aes e projetos.
Grfico 9
1. Conhecimento da realidade
28
Em muitos casos e sempre que possvel podem ser implementadas aes mesmo antes da concluso dos
trabalhos das duas fases, vale dizer, antes da redao e aprovao final do Plano.
29
Tanto a seqncia lgica quanto as tcnicas - apresentadas de forma detalhada no captulo VI - devem ser
adaptadas, redefinidas e reestruturadas de acordo com a abrangncia e complexidade da realidade, de forma
flexvel e criativa, mesmo que conserve um caminho lgico de construo das bases informacionais e de
organizao do processo decisrio.
72
1.2 Diagnstico
Fluxograma 1
ANLISE DO CONTEXTO ANLISE DA REALIADE
Oportunidades e Ameaas Potencialidades e Problemas
PLA NO
AES CONSISTENTES
POR DIMENSO
PROBLEMAS E AES
POTENCIALIDADES PRELIMINARES POR
POR DIMENSO DIMENSO
POTENCIALIDADES
POR DIMENSO
O diagnstico deve combinar e confrontar o levantamento e anlise tcnica da
realidade com a viso da sociedade interagindo as diferentes percepes dos atores
sociais sobre a situao local, seus principais problemas e potencialidades endgenas.
Desta forma, deve-se estabelecer uma negociao das duas percepes da realidade
bastante distintas mas complementares, cotejando os interesses e desejos da sociedade com
os limites e possibilidades tcnicas.
1.3 Prognsticos
74
30
Embora existam tcnicas sofisticadas para a realizao dos estudos prospectivos, para o planejamento local
e municipal, esta atividade pode e deve ser bastante simplificada, podendo limitar-se a uma reflexo tcnica
geral e qualitativa sobre o que est amadurecendo no contexto e na realidade interna - para adaptar s
condies e necessidades dos planos de desenvolvimento local e municipal - e formulao, pelos atores, do
futuro desejado.
75
2. Tomada de Deciso
Considerando os pilares do desenvolvimento local, referidos no captulo 2.1, o plano estratgico deve
ser estruturado e aprofundado em um conjunto de aes integradas voltadas para a formao e consolidao
de instncias institucionais de negociao e gesto compartilhada, o fortalecimento e reestruturao do
governo local e o desenvolvimento das cadeias produtivas prioritrias. A combinao destes trs blocos de
organizao das iniciativas asseguram a sinergia scio-econmica, cultural e poltico-institucional necessria
quebra da inrcia de estagnao e pobreza. Em termos operacionais e manifesta nas seguintes reas de atuao:
Grfico 10
OPES ESTRATGICAS
TRATAMENTO NEGOCIAO
TCNICO DOS ATORES
Cada programa pode ter seus prprios instrumentos, alguns dos quais podem
ser comuns a mais de uma ao programtica, perpassando vrias reas de interveno. Por
outro lado, existem instrumentos que, por sua generalidade, devem ser destacados como os
meios centrais para a implementao da estratgia de desenvolvimento, constituindo
instrumentos gerais. Para a definio dos instrumentos gerais devem ser realizados os
seguintes procedimentos:
O plano de desenvolvimento gerado neste processo de planejamento pode ter vrias formas de
apresentao. Entretanto, existe um conjunto bsico de informaes que todo plano deve conter para poder
representar, ao mesmo tempo, um referencial para a sociedade e um carto de visita da localidade na sua
relao com os diversos parceiros, procurando responder a algumas perguntas concretas, tais como: o que
somos (realidade atual), de onde viemos (histria e evoluo recente), onde estamos situados (contexto
externo), onde queremos chegar com o plano (viso do futuro), o que se deve e pode fazer para chegar onde
queremos, onde concentrar as aes, com que meios se pode implementar as aes, e, finalmente, como se
organizar para executar e acompanhar as aes. Na confeco do plano a resposta a estas perguntas pode ser
apresentada em diferentes captulos sequenciados, acompanhando um processo lgico de exposio das
idias, informaes e decises, como apresentado abaixo:
O processo de planejamento deve ser antecipado por uma fase preparatria que comea com a
montagem e o estruturao de uma equipe tcnica central responsvel pela conduo e articulao do
processo. Esta equipe deve passar, inicialmente, por uma atividade de uniformizao conceitual e
detalhamento do plano de trabalho, estruturando as diversas atividades dentro de um cronograma. Em
seguida, a equipe tcnica deve se dedicar ao trabalho de motivao, mobilizao e sensibilizao dos
atores sociais, da comunidade e das instncias governamentais importantes para o planejamento local e
municipal. Por outro lado, deve ser montado, desde o incio, um sistema de divulgao e comunicao
(boletins, newsletter e sites) para manter a sociedade informada do andamento dos trabalhos, criando o
clima poltico para a participao e para a transformao do plano num referencial coletivo.
32
Na experincia recente da LOCUS-Planejamento e desenvolvimento local na Regio da Grande Dourados,
Mato Grosso do Sul, foram realizadas oficinas em cada municpio que formulou sua percepo da realidade
regional e elegeu sete representantes para a oficina regional que consolidou a viso e definiu as opes
estratgicas regionais.
82
Fluxograma 2
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
EQUIPE CENTRAL
DE COORDENAO
CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO
GT GT GT GT GT
GS GS GS GS GS
33
Os municpios que j tiverem um Conselho de Desenvolvimento ou instncia agregada semelhante no
devem criar novas estruturas especificas para a negociao poltica do plano, aproveitando o conselho
existente e procurando orientar suas atividades para os objetivos e a dinmica do planejamento municipal.
34
A pequena dimenso de alguns municpios e, principalmente, de comunidades, pode tornar desnecessrio e
mesmo difcil a montagem de seis a sete grupos com representaes da sociedade, podendo concentrar todo o
processo de acompanhamento e discusso no Conselho e em oficinas.
84
35
Esta tcnica de oficina de trabalho com visualizao em painis e manifestao em cartes tem sido
conhecida como Metaplan, utilizada no processo de elaborao de projetos do ZOPP-Ziel Orientierte Projekt
Plannung, como uma referncia empresa de consultoria que a desenvolveu para as instituies alemes que
difundiram o ZOPP no Brasil (GTZ e BMZ/DES).
86
4. Diagrama Institucional
38
Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborado pela TERRA-Assessoria, Pesquisa e
Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.
88
DRP-Diagnstico Rpido Participativo
5. Caminhadas de Reconhecimento
6. Delfos
39
Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborada pela TERRA-Assessoria, Pesquisa e
Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.
89
A tcnica Delfos pode ser utilizada tanto para a reflexo em torno dos
problemas e potencialidades (conhecimento da realidade) quanto para a definio de
prioridades, programas e projetos, na etapa de tomada de deciso40. A tcnica pode ser
aplicada diretamente na consulta aos atores sociais, permitindo uma maior capacidade de
organizao da viso dominante na sociedade (ao contrrio da simples entrevista
estruturada). O Delfos pode ser aplicado tambm junto a personalidades do municpio com
reconhecida liderana e capacidade de formao de opinio (eventualmente capaz de
"sentir" oportunidades e ameaas futuras no perceptveis pelos atores sociais na sua vida
cotidiana), com reconhecida capacidade de formulao, anlise crtica e postura humanista
acima dos partidos polticos, interesses de atores e tendncias ideolgicas mas no
apoltica. No caso de um grupo grande de atores e personalidades, deve-se procurar sempre
assegurar a diversidade de reas de interesse e vises de mundo, incluindo pessoas com
atividade artstico-cultural, cientistas - no s da rea de humanas - e no apenas
economistas e pensadores envolvidos diretamente com temas do desenvolvimento.
40
A tcnica foi desenvolvida e tem sido usada, normalmente, para a reflexo em torno de probabilidades de
eventos futuros, como ferramenta para a construo de cenrios. No entanto, foi adaptada para utilizao no
planejamento local e municipal, explorando a viso dos atores sobre a realidade, o futuro desejado, e as aes
e iniciativas prioritrias para o desenvolvimento, conhecido como Delfos Poltico.
90
futuro desejado e plausvel, a ser construdo pelos atores sociais dentro das circunstncias.
Os cenrios alternativos devem ser formulados para o contexto no qual est inserido o
objeto de planejamento, como forma de antecipar as condies em que estar vivendo no
futuro, diante das quais deve formular suas estratgias e prioridades. Por outro lado, o
cenrio desejado deve ser formulado apenas para o objeto de planejamento, constituindo a
imagem-objetivo da estratgia de desenvolvimento, imagem que organiza e estrutura as
aes prioritrias capazes de transformar o futuro provvel - cenrio alternativo - no futuro
desejado.
44
Cada passo metodolgico costuma recorrer a uma tcnica auxiliar especfica que, em todo caso, no cabe
apresentar neste trabalho, mesmo porque o tratamento de cenrios no planejamento do desenvolvimento local
e municipal no demanda um esforo grande e rigoroso de construo tcnica.
92
Diagrama 2
FATORES NEGATIVOS
FATORES POSITIVOS
POTENCIALIDADES PROBLEMAS
(fortalezas) (fraquezas)
(dificultadores)
(facilitadores)
OPORTUNIDADES AMEAAS
INTENSIDADE E RELEVNCIA
Para uma anlise mais rigorosa dos problemas centrais importante fazer uma distino
conceitual entre intensidade e relevncia. O primeiro expressa a gravidade em que se manifesta um
problema em um determinado local analisado isoladamente (no mximo comparando com indicador
semelhante em outro local utilizado como parmetro); assim, por exemplo, uma mortalidade infantil de 80
em mil muito mais intensa e grave que uma mortalidade infantil de 30 em mil, merecendo, portanto,
maior ateno e cuidado. Mas, nem sempre os problemas mais inaceitveis pela sociedade so os que esto
na raiz da insustentabilidade geral do municpio, podendo, muitas vezes, constitur problemas decorrentes
de outros de maior poder de influenciao. Por isso, quando se observa o conjunto da problemtica local,
necessrio situar este problema em relao com vrios outros problemas, para identificar a diversidade de
influenciao e determinao da realidade (problemtica). Esta influenciao pode ser percebida atravs de
uma anlise de causa e efeito entre todos os problemas, independente da intensidade isolada de cada um
deles, destacando a relao de cada problema com o conjunto da problemtica local; esta relao expressa
uma hierarquia de relevncia diferenciada dos problemas. Embora a intensidade seja importante para
compreender a situao de cada local e para definir prioridades, o fundamental mesmo no processo de
hierarquizao deve ser a relevncia, na medida em que aes que enfrentem determinados problemas com
grande efeito de determinao pode gerar resultados gerais mais significativos que a concentrao das
iniciativas em problemas mais graves resultantes de outro. Talvez um bom exemplo seja ainda a
mortalidade infantil que, mesmo apresentando alta gravidade em determinado local, pode ser melhor
enfrentada atravs de aes para reduzir a deficincia de saneamento bsico ou a baixa escolaridade,
problemas causadores da alta incidncia de mortes de crianas.
2. Matriz de hierarquizao
94
Matriz 3
MATRIZ DE HIERARQUIZAO
BAIXA
TECNOLOGIA
Fonte: GEILFUS
entre si uma interao e uma relao de causalidade (causa e efeito)45. Como resultado
desta estrutura de causalidade, alguns problemas e potencialidades tm mais poder de
determinao e maior fora explicativa da realidade, merecendo, portanto, uma ateno
maior na definio da problemtica e potencialidade geral da realidade. Da mesma forma,
as aes propostas e definidas para as diversas reas, tm diferentes capacidades de
transformao da realidade, com efeitos positivos ou negativos sobre as dimenses, na
medida em que enfrentem problemas com posies diversas na estrutura lgica de
causalidade da problemtica local. Para captar a essncia desta problemtica e identificar os
focos centrais da ao que levem ao desenvolvimento local, fundamental analisar esta
relao de causalidade e destacar os problemas (e as potencialidades) de maior poder de
influncia e determinao.
45
Evidentemente que a anlise de causa e efeito representa uma grande simplificao da complexidade dos
sistemas no lineares trabalhados no desenvolvimento sustentvel; mas torna-se um recurso necessrio de
aproximao da realidade para apoiar na hierarquizao e seleo dos problemas.
46
Esta tcnica constitui um instrumento semelhante ao que utilizado na metodologia ZOPP-Ziel Orientierte
Projekt Plannung, (do qual foi adaptado) que constri em oficina as rvores de Problemas, base para a
definio dos problemas mais relevantes na realidade. A tcnica apenas uma ferramenta do ZOPP,
metodologia completa para elaborao de projetos, ajudando na seleo dos problemas mais relevantes.
96
ANEXO I
RVORE DE ENCADEAMENTO DOS PROBLEMAS
POBREZA
CRISE E
DESESTRUTURAO
DO ESTADO
BAIXO
INVESTIMENTO
PBLICO
97
Com base numa releitura da rvore de Problema pode-se montar uma rvore
de Encadeamento de Aes47, substituindo os problemas por iniciativas que os enfrentem
diretamente, dentro da mesma estrutura hierrquica: o que era causa na rvore de problemas
se transforma em prerequisitos na rvore de aes, e o que era efeito se transforma em
impactos na rvore de aes. Esta rvore de encadeamento de aes tambm organiza as
iniciativas e intervenes segundo sua relevncia e capacidade de transformao da
realidade e enfrentamento dos problemas, ressaltando as aes de maior impacto sobre o
municpio ou comunidade, portanto, de maior capacidade de construo do futuro desejado.
4. Matriz de Relevncia
47
Este mtodo semelhante ao utilizado pela metodologia ZOPP para a construo da rvore de Objetivos,
expressando de forma positiva - atravs da inverso da rvore de Problemas - cada um dos fatores
apresentados negativamente na mesma: as causas se transformam em meios e os efeitos se transformam em
fins na rvore de objetivos.
48
Esta matriz uma adaptao da Anlise Estrutural utilizada por Michel Godet nos estudos de cenrios
(Godet, 1984). Ao contrrio da anlise de Godet, que trabalha com variveis para a compreenso terica do
objeto, a matriz de relevncia trata diretamente com problemas (ou potencialidade), podendo, mais adiante,
ser utilizada para a definio das aes de maior relevncia.
49
Pode-se trabalhar de forma mais simples considerando pesos 1 e 0, que indicariam existncia ou no de
influncia de um problema sobre o outro, ou ampliando o grau de influncia (escala de 1 a 3), indicando
influncia baixa, mdia e alta.
98
Matriz 4
MATRIZ DE RELEVNCIA
Problema A Soma
Problema B
Problema C
Problema N
Grau de Soma
Dependncia
A Matriz de Relevncia pode ser utilizada tanto para uma anlise desagregada
por dimenso - construindo uma matriz para cada conjunto de problemas (ou
potencialidades) listados para os diversos segmentos ou dimenses em que se desagrega a
realidade do municpio - como para uma abordagem agregada, listando os problemas (ou
potencialidades) de todas as dimenses, e procurando ver as suas interaes internas e
externas na mesma anlise de interao e determinao. Optando-se pela primeira
alternativa, tecnicamente mais desagregada, ser necessrio recorrer depois a uma tcnica
capaz de integrar os problemas (e potencialidades) das diversas dimenses, analisando
tambm suas interaes e determinaes.
5. Diagrama Influenciao-Dependncia
50
Esta tcnica de multiplicao de matrizes foi desenvolvida e utilizada por Michel Godet para a Anlise
Estrutural no estudo de cenrios. A MACROPLAN desenvolveu um programa de computador bastante
simplificado, rpido e amigvel em Windows, que permite discutir e definir os pesos diretamente na tela do
computador e gerando, automaticamente, os resultados diretos e indiretos, permitindo a observao dos
resultados parciais imediatos.
51
Tcnica tambm adaptada da Anlise Estrutura de Michel Godet, utilizada para uma anlise terica do
objeto, na medida em que trata com variveis representativas da realidade e no de problemas ou processos.
52
Como esta tcnica deve apenas ajudar a visualizar a distribuio dos problemas segundo seu poder de
influenciao e grau de dependncia, a diviso dos quadrantes pode ser feita com uma linha no meio dos
espaos das ordenadas e abcissas, sem grande rigor estatstico, a partir dos pontos extremos. No entanto, se
for preferido um tratamento mais rigoroso na definio da divisria dos quadrantes pode-se utilizar a mediana
das hierarquias da influenciao (ltima coluna) e da dependncia (ltima linha), para dividir melhor os
quadrantes.
100
Diagrama 3
DIAGRAMA INFLUENCIAO/DEPENDNCIA
INFLUENCIAO
I II
.A
.C
.N
III IV
DEPENDNCIA
53
Este tratamento tem semelhana com a anlise de urgncia e relevncia apresentada no sub-captulo 5.1,
embora limitada ao eixo das ordenadas dos dois diagramas, expressando a relevncia dos problemas e das
aes estratgicas. A informao distribuda na abcissa indica conceito completamente diferente; enquanto a
dependncia decorre da relao de causalidade entre os problemas, o grau de urgncia expressa uma
qualidade independente dos problemas.
101
6. Rede causal
A Rede Causal uma tcnica54 que consiste numa seqncia de perguntas sobre
o fator explicativo de cada um dos problemas e suas causas. Iniciando com uma lista geral
de problemas, apresenta a primeira pergunta causal - por que existe este problema? -
levando definio de um conjunto de fatores determinantes dos mesmos. Em seguida, a
mesma pergunta (por que?) formulada para estas causas dos problemas iniciais, gerando
novos determinantes com nova lista de causas das causas; novas perguntas sero feitas a
cada nova lista de determinantes, evoluindo para a identificao das causas primrias e
fundamentais da problemtica definida originalmente, chegando, portanto, raiz dos
problemas. Desta forma, vai se construindo uma rede causal que, por aproximao
sucessiva, se aproxima das causas bsicas, ajudando a identificar os determinantes centrais
dos problemas locais, distinguindo os problemas dos sintomas.
Rede Causal
Por que?
A
Problema A Por que? Por que? Por que? Por que? Por que?
A A A A A
Problema B Por que? Por que? Por que? Por que?
A A A A
Problema C Por que? Por que?
A A
Problema N
54
Esta ferramenta uma variante da tcnica conhecida como Cinco Por qus?, apresentada ao autor pela
equipe tcnica do Projeto Piloto de Desenvolvimento Local - SUDENE/PNUD, compondo um processo
aberto e convergente para reduzido nmero de problemas determinantes.
102
Matriz 5
MATRIZ DE INTERAO DAS DIMENSES (PROBLEMAS)
4. estagnao econmica
5. baixo investimento
N. insuficiente agregao
de valor
como causa externa, deve ser indicada a dimenso qual est associada, com a abreviatura
da mesma ao lado do texto indicativo do problema ou potencialidade (por exemplo,
colocando a letra E, para econmico, as letras SC, para scio-cultural, a letra A, para
ambiental, a letra T, para tecnolgico e as letras PI, para poltico-institucional).
Sistema de anlise semelhante pode ser realizado para a definio das aes
prioritrias para cada dimenso, como parte do trabalho desagregado e j na fase de
formulao das polticas e programas, utilizando uma Matriz de Interao das Dimenses
para as aes. Definidas as aes centrais preliminares de cada dimenso, recorrendo s
tcnicas de anlise de relevncia anteriormente apresentadas, tm-se um conjunto de
propostas do que se deve fazer para enfrentar os problemas e aproveitar as potencialidades
de cada dimenso. Para realizar uma seleo adicional de relevncia, deve-se tambm
utilizar uma matriz de interao das aes das dimenses, entendendo que os resultados de
transformao da realidade em uma determinada dimenso pode, em muitas casos depender
de aes em outras dimenses mas do que na prpria.
55
Se, na montagem das Matrizes de Interao, for utilizado um sistema flexvel de redao - atravs de
cartes mveis como no Metaplan - a organizao consolidada da Matriz Integrada das Dimenses seria
facilitada, representando apenas uma transferncia dos cartes para a nova estrutura que agrega as diversas
matrizes de interao.
106
consistncia deve ser feito um cotejamento dos problemas que uma dimenso identifica
nas outras (causas externas) com os impactos que estas supem gerar na primeira; assim,
deve-se comparar e confrontar as formulaes geradas e expressas na matriz: comparar Cea
com Iea, comparar Cae com Iae, comparar Ces com Ies, comparar Cse com Ise, e assim
por diante, procurando reestruturar a matriz e redefinir os contedos das trocas de impactos
entre as dimenses. Como resultado desta anlise e discusso tcnica deve ser produzida
uma nova matriz com relaes consistentes, que indicam os problemas e as causas e
impactos externos dos mesmos.
Matriz 6
MATRIZ INTEGRADA DAS DIMENSES - PROBLEMAS
DIMENSES
AMBIENTAL ECONMICA TECNOLGICA SCIO- POLTICO-
PROBLEMAS CULTURAL INSTITUCIONAL
P/DIMENSO
AMBIENTAL Cea
Problema A
Problema B Iae
Problema N
ECONMICA Cae Cse
Problema A
Problema B Iea Ies
Problema N
TECNOLGICA
Problema A
Problema B
Problemas N
SCIO- Ces
CULTURAL
Problema A
Problema B Ise
Problema N
POLTICO-
INSTITUCIONAL
Problema A
Problema B
Problema N
LEGENDA: Cea - Causas Econmicas dos Problemas Ambientais
Iae - Impacto de Problemas Ambientais sobre a Dimenso Econmica
A utilizao desta tcnica para a definio das aes, permite que se identifique,
de forma consistente, as medidas centrais e de maior impacto de transformaes da
107
Matriz 7
MATRIZ DE IMPACTO DAS AES
Anlise Qualitativa
Programa "A"
Programa "B"
Programa "C"
Programa "D"
Programa "E"
Matriz 8
MATRIZ DE IMPACTO DAS AES
Anlise Quantitativa
Programa "A" 1 2 -3 2 1 3
Programa "B" 3 2 1 -1 2 7
Programa "C" -2 -1 3 2 -1 1
Programa "D" -1 1 -1 -2 1 -2
Programa "E" 2 3 1 1 -1 6
IMPACTO TOTAL 3 7 1 2 2
muito baixos, procurando rever e redefinir a concepo e contedo das aes definidas, de
modo a reduzir os valores negativos ao longo das clulas. A discusso deve procurar
identificar medidas e reformulaes necessrias e possveis nos programas para melhorar o
desempenho-sntese na realidade, investigando trs alternativas:
Por outro lado, a leitura da ultima linha mostra a situao de cada dimenso
resultante da aplicao dos programas, diferenciando aquelas dimenses que se
beneficiariam mais e que receberiam impactos (positivos e negativos) mais significativos.
Da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, importante que no ocorram
desequilbrios significativos na distribuio geral dos resultados dos programas, a no ser
para compensar situaes profundamente negativas na situao atual; como a pobreza e a
degradao ambiental, que indicam a necessidade das aes gerarem resultados mais
intensos nas dimenses scio-cultural e ambiental. Concentrando a anlise nas dimenses
que apresentam um impacto final negativo ou baixo, deve-se estudar as necessrias
alteraes nos programas responsveis pelo desempenho insatisfatrio, de modo a melhorar
o resultado geral e promover o desenvolvimento sustentvel.
1. Matriz de Planejamento
111
Concluda a montagem da matriz, a anlise das relaes deve ser feita atravs
da definio de pesos nas clulas que cruzam os diversos problemas e potencialidades com
as diferentes ameaas e oportunidades. Os pesos devem expressar a relao que os
componentes endgenos tm com os fatores exgenos, e as densidades de interao e
influenciao entre os mesmos. A definio dos pesos, que expressa ordem de grandeza da
57
Opes estratgicas podem ser definidas como os grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais
que caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover o
desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio.
58
A matriz de planejamento foi adaptada de matriz semelhante utilizada no planejamento estratgico
empresarial (conhecida como SWOT da sigla em ingls) como proposta por Michel Godet e aprimorada pela
MACROPLAN.
112
percepo que a equipe tem da interao59, deve ser feita atravs da interpretao das
relaes com os seguintes critrios:
Matriz 9
MATRIZ DE PLANEJAMENTO
CENRIOS DO CONTEXTO
FATORES
EXGENOS
OPORTUNIDADES SUB- AMEAAS SUB- SOMA
CONDIES TOTAL TOTAL
ENDGENAS
POTENCIALIDADES I II
SUB-TOTAL
PROBLEMAS/ III IV
ESTRANGULAMENTOS
SUB-TOTAL
SOMA
Fonte: GODET/MACROPLAN
59
Pode-se trabalhar com um intervalo de pesos menores (1 e 0) ou ampliar o espao de possibilidades de
interao para permitir maior flexibilidade (1 a 3, por exemplo). A vantagem de permitir uma maior
amplitude de possibilidades de interao tem, como contrapartida, um esforo tcnico maior na discusso e
definio dos pesos.
113
A anlise da ltima coluna da direita, com a soma final dos sub-totais das
linhas, permite analisar duas hierarquias das potencialidades e dos problemas do municpio:
Matriz 10
MATRIZ DE PLANEJAMENTO
Pode ser feita uma anlise adicional da matriz, com base numa leitura das
colunas observando os resultados do somatrio expresso na ltima linha, que indica a fora
global das oportunidades exgenas no municpio (soma das colunas dos quadrantes I e III)
e a presso combinada das ameaas exgenas sobre o municpio (soma da colunas dos
quadrantes II e IV). Com isto, tm-se uma hierarquia que ajuda a definir as prioridades no
tratamento dos fatores externos sobre o municpio.
Matriz 11
MATRIZ DE ANLISE ESTRATGICA
FUTURO
OPORTUNIDADES AMEAAS DESEJADO
III IV
61
Esta tcnica foi concebida como uma adaptao da Matriz de Planejamento para permitir uma discusso e
negociao entre atores sociais, e tem sido utilizada em diferentes experincias, entre as quais se destacam o
trabalho no Paran (planos de desenvolvimento micro-regionais), no Par (plano de desenvolvimento de
Tucuru) e no Mato Grosso do Sul (plano de desenvolvimento da Regio da Grande Dourados).
117
BIBLIOGRAFIA
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territoriales del nuevo orden internacional (Conceptos, problemas y mtodos) - Centro de
Estudios Regionales Andinos Bartolom de las Casas - Cuzco - 1992
CAPRA, Fritjof - "A teia da vida( The Web of Life) - uma nova compreenso
cientfica dos sistemas vivos" - Cultrix/Amana-key - So Paulo - 1996
GBN - "The Logics of Change - 1995 GBN Scenario Book" - GBN - Emervylle -
1995
INGELSTAM, Lars - "La Planificacion del desarrollo a largo prazo: notas sobre su
esencia y metodologia" - in Revista de la CEPAL - n 31 - Santiago - 1987
MINK, Stephen - "Poverty and the Environment" in Finance & Development - Dec.
1993 - vol. 30 - n 4
PORTER, Michael; e van der LINDE, Claas - "Green and Competitive ending the
stalemate" - in Harvard Business Review September-October de1995
ANEXO I
CONCEITOS BSICOS
Viso do futuro estado futuro desejado pela sociedade local (atemporal e livre
de restries), expressando uma realidade diferente da atual e constitui o referencial para a
estratgia de desenvolvimento.
62
necessrio evitar a formulao do Problema como a falta de ao, substituindo a definio dos
problemas efetivos a serem enfrentados - componentes indesejados ou restritivos - pelo que faltaria fazer para
combate-los. Esta formulao no ajuda a compreender o que se pretende modificar e termina sendo
excessivamente vaga e genrica. A definio do que "falta fazer" - aes necessrias - s ser precisa e clara
se houver uma efetiva compreenso do problema ou situao que se pretende transformar.
63
Nem sempre a natureza das Potencialidades e dos Problemas (como tambm das Oportunidades e Ameaas)
muito ntida e excludente, sendo freqente que algumas condies possam constituir, ao mesmo tempo um
problema e uma potencialidade (oportunidade e ameaa), dependendo do enfoque e tratamento dado.
129
ANEXO II
64
Pode ser feito um sexto corte analtico quando se trata de planejamento regional ou estadual, que agrega
diversas unidades scio-ambientais homogneas diferentes: o corte espacial que, no obstante, no
constituiria uma dimenso, semelhante s outras, mas um locus de integrao territorial de mltiplas
dimenses.
65
Estes cortes no so rgidos e procuram apenas refletir uma forma lgica de organizao dos temas, dentro
das caractersticas conferidas a cada uma das dimenses, constituindo uma proposta de trabalho.
131
Apesar de no constituir uma dimenso, deve ser feito um corte espacial que analise
a dinmica de organizao do espao local, diferenciando as caractersticas e as
transformaes nas micro-regies homogneas, formas de distribuio e concentrao no
espao das atividades econmicas, da populao e dos indicadores sociais, tendncias e
taxa de urbanizao e relaes rural-urbana, potencialidades e tendncias de
desenvolvimento diferenciado no espao (por micro ou meso-regio). Este corte espacial
representa, na verdade, uma abordagem sintetizadora das cinco dimenses no territrio,
expressando uma realidade diferenciada no espao interno s macro-regies e aos Estados
objeto de trabalho, sntese da interao econmica, ambiental, scio-cultural, tecnolgica e
poltico-institucional. Poristo, em vez de constituir uma sexta dimenso, o espao o
prprio locus em que se integram e interagem as cinco dimenses em que se prope a
segmentao da realidade.