CONSTRUINDO O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTVEL

Srgio C. Buarque

Recife, Agosto de 2001

 1

A idia revolucionria que define a fronteira

entre os tempos modernos e o passado o
domnio do risco: a noo de que o futuro
mais do que um capricho dos deuses e de que
homens e mulheres no so passivos ante a
natureza

Peter L. Bernstein
 2

APRESENTAO

De oportunidades e circunstncias , na verdade, a terceira edio revisada e

ampliada do livro intitulado Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e
Municipal Sustentvel (que aparece aqui como subttulo), publicado pela primeira vez em
1997, e utilizado como material didtico em vrios treinamentos e seminrios do IICA-
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura e como referencial metodolgico
em diferentes experincias de planejamento local e regional. O esgotamento da primeira e
segunda edies (de 1999) e, principalmente, o enorme aprendizado resultante da aplicao
prtica e da interao com um grande nmero de tcnicos e profissionais de diversas reas
de conhecimento, levou necessidade e possibilidade de um novo livro que expressasse
esta vivncia e enriquecimento intelectual.

A reviso e complementao das edies anteriores evidencia que o planejamento e

a aplicao da metodologia so tambm uma forma de criao e aprendizagem, da mesma
forma que pode contribuir para a formao de sociedades locais mais inteligentes e aptas a
lidar com os desafios do futuro; mas demonstra tambm que as edies vo refletindo o
aprendizado do autor na experincia prtica e na interao com outros profissionais, nas
capacitaes e na aplicao da metodologia. Em grande medida, desde a primeira edio
estava claro o entendimento do livro como um estgio da reflexo sobre o desenvolvimento
e as metodologias de planejamento, demandando e necessitando, portanto, de revises,
aprimoramentos e refinamentos ao longo da sua aplicao prtica e nas diversas iniciativas
concretas de planejamento municipal e local.

Desde 1997, o livro vinha sendo utilizado na capacitao de tcnicos de vrias

instituies governamentais e no governamentais, e orientando diversas experincias de
planejamento municipal e regional. O envolvimento como consultor em outras experincias
de planejamento criou novas alternativas tcnicas e ampliou a percepo sobre caminhos e
procedimentos para o desenvolvimento local. Por outro lado, o debate nacional sobre
desenvolvimento local sustentvel e a literatura internacional sobre o tema estimularam a
reviso e o aprimoramento de alguns conceitos e a introduo de inovaes na metodologia.
Em certa medida, recupera trabalhos tericos e metodolgicos e a bibliografia sobre
desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento, refletindo
sobre os textos e documentos utilizados por diferentes instituies (governamentais e no
governamentais) em suas experincias de planejamento local.

Como toda metodologia, esta tambm processo em construo em que se

aprende fazendo e aplicando suas orientaes bsicas; partindo de um referencial bsico
para orientar a implementao do planejamento e ajudar na compreenso e interpretao da
realidade, se reconstri como resultado da vivncia e exerccio prticos. Como proposta
metodolgica pretende contribuir para futuros empreendimentos de planejamento, como
uma base e referncia para o trabalho dos tcnicos e consultores comprometidos com o
desenvolvimento local sustentvel.

Elaborada para aplicao no desenvolvimento local, a metodologia de planejamento

pode ser utilizada, em princpio, para qualquer unidade territorial de pequeno porte, com as
adaptaes e simplificaes devidas para microrregies, bacias hidrogrficas, estados,
 3

municpios e comunidades, com diferentes escalas e nveis de complexidade. Por isso, est
formulada de forma genrica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilizao de todas as
etapas, atividades e tcnicas disponveis, mais apropriadas para escala territorial de
pequeno e mdio porte. Por outro lado, a metodologia deve ser analisada, tratada e,
eventualmente, utilizada com flexibilidade, procurando adaptar, ajustar, simplificar e
reformular de acordo com as caractersticas do objeto de planejamento.

O livro est apresentado em trs grandes partes diferenciadas e complementares; na

primeira parte (captulos I, II e III) tenta fazer uma reflexo terica e conceitual sobre o
desenvolvimento local sustentvel, apresentando o contexto geral do planejamento
contemporneo e o debate recente sobre o desenvolvimento. Em seguida, procura oferecer
uma viso metodolgica geral do planejamento participativo (no captulo IV e V) e o
processo de trabalho para a aprendizagem social e a construo de projetos coletivos locais.
A terceira parte (captulo VI) dedicada apresentao de um cardpio de tcnicas e
instrumentos de trabalho para orientar as atividades e a prtica de planejamento local;
estas ferramentas representam sugestes de vrios recursos de anlise lgica e estruturada e
de participao, reflexo e negociao da sociedade, que podem ser adaptados e devem ser
escolhidos de acordo com as necessidades e condies. A metodologia e as tcnicas devem,
portanto, ser consideradas como um roteiro de trabalho para o planejamento local,
utilizando o enfoque de desenvolvimento sustentvel e apropriando-se dos avanos
conceituais e tcnicos registrados na prtica de planejamento.
 4

SUMRIO

I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO 6

II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO 13

2.1 Desenvolvimento local 13

2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais 13

2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social 16
2.1.3 Cortes espaciais do local 18

2.2 Globalizao e oportunidades locais 19

2.3. Desenvolvimento local e descentralizao 25

2.3.1 Descentralizao e concentrao no Brasil 28

2.3.2 Princpios da descentralizao 32
2.3.3 Descentralizao e participao da sociedade 34

III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 36

3.1 Complexidade e auto-reproduo regulada 40

3.2 Conflito e rigidez estrutural das dimenses 43

IV. PLANEJAMENTO ESTRATGICO E APRENDIZAGEM 54

4.1 Processo tcnico e poltico 54

4.2 Planejamento local 55
4.3 Planejamento participativo e aprendizagem social 58

V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO 64

5.1 Viso estratgica 64

5.2 Caractersticas do processo de planejamento 67
5.3 Etapas do processo de planejamento 70
5.4 Organizao para o planejamento 81

VI. TCNICAS DE PLANEJAMENTO 84

6.1 Consulta sociedade e levantamento da realidade 84

6.2 Antecipao do Futuro 90
6.3 Sistematizao e Hierarquizao 91
6.4 Anlise de Consistncia 102
6.5 Definio de Prioridades 110
 5

BIBLIOGRAFIA 118
ANEXO I 128
ANEXO II 130
 6

I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO

Os debates e reflexes que dominam a cena poltica e tcnico-cientfica

internacional sobre modelos e alternativas de desenvolvimento - capazes de enfrentar os
desafios e problemas econmicos, sociais e ambientais contemporneos - esto levando
formulao de novas concepes de desenvolvimento endgeno, humano, local entre os
quais se destaca a proposta de desenvolvimento sustentvel. Mesmo com as imprecises e
ambigidades que ainda cercam os conceitos, todos os esforos recentes de
desenvolvimento tm incorporado, de alguma forma, os postulados de sustentabilidade,
procurando assegurar a permanncia e a continuidade, no mdio e longo prazos, dos
avanos e melhorias na qualidade de vida, na organizao econmica e na conservao do
meio ambiente.

Como toda formulao terica, os conceitos e concepes de desenvolvimento e

planejamento tm uma base histrica e surgem para fazer face aos novos desafios e
mudanas da realidade. Independente de concordarmos com os novos conceitos, o que
parece indiscutvel que o mundo est mudando intensa e profundamente, tornando as
velhas concepes e organizaes ultrapassadas e inadequadas s novas condies scio-
econmicas, tecnolgicas, polticas e ambientais. Estas transformaes na realidade pedem
e estimulam o surgimento de novas idias e conceitos para explicar a realidade e para
organizar as iniciativas e aes da sociedade diante das circunstncias histricas.
Modelo aplicado at o perodo
dominado pelo fordismo tratava
de pensar produo como algo
At a dcada de setenta, o modelo de crescimento econmico do ps-guerra -
crecente eternamente e os
recursos naturais inesgot-
definido como fordismo - tanto nos pases industrializados quanto nas naes
economicamente emergentes, parecia solidamente implantado e inabalvel, fundado sobre o
veis. Ganhos de escala, renta-
bilidade das empresas, mo
de obra barata. Limitado con-
trip abundncia de recursos naturais (e energticos), aumento da produtividade do
trole ambiental, externalizar
impactos/internalizar lucros.
trabalho e presena do Estado de Bem-Estar (ou do Estado desenvolvimentista, no caso
do Brasil). A economia crescia de forma extensiva e estimulada pelo consumo de massas e
ganhos de escala e rentabilidade das empresas. Nos pases do ento chamado Terceiro
Mundo, a competitividade e a atratividade dos investimentos de capital externo se
baseavam fortemente tambm, na mo de obra barata - alm da abundncia de recursos
naturais - e no limitado controle ambiental, externalizando os impactos ambientais do setor
produtivo e, portanto, reduzindo o custo de produo. Estas caractersticas do paradigma
fordista condicionaram a diviso internacional do trabalho com a integrao subordinada e
dependente dos pases emergentes, como o Brasil, especializados na produo de matrias
primas ou mesmo indstrias pesadas de baixo valor agregado.

O fordismo se diferencia da fase anterior do capitalismo pela extraordinria

expanso do consumo da populao, ampliando os mercados e a demanda por produtos das
novas indstrias; esta sociedade de consumo s se tornou possvel porque uma parte dos
excedentes gerados pelo crescente aumento da produtividade do trabalho (viabilizado pelos
avanos tecnolgicos) se transformou em salrios e em poupana pblica para regulao
dos ciclos econmicos. Por conta disso, o fordismo convive com um conflito entre os
interesses privados das empresas - buscando baixos salrios para aumento da lucratividade
e acumulao da capital - e os interesses coletivos (inclusive do prprio capital) -
necessitando de alguma forma de distribuio de riqueza para elevao da demanda e do
consumo de massa. O dinamismo e funcionamento da economia necessita de uma grande
 7

massa de consumidores, com renda suficiente para absorver a crescente oferta de produtos
de consumo final. Enquanto a produtividade do trabalho se ampliava, aumentava a renda e
a acumulao, distribuindo os ganhos entre salrio e capital, permitindo a expanso da
demanda e da acumulao reproduzida em novos investimentos, que levavam ao
crescimento econmico.

Na dcada de setenta, este modelo de desenvolvimento entra em declnio e sofre

fortes abalos, na medida em que seus postulados centrais se esgotam, acelerado pela crise
do petrleo, que levou a um aumento significativo dos preos dos combustveis fsseis,
sinalizando para um esgotamento de uma das principais fontes energticas do planeta. At
aquele momento, predominava a convico generalizada de que os recursos naturais eram
um bem abundante e inesgotvel (infinitos). Os economistas descobrem que os estoques de
recursos naturais so finitos, ao mesmo tempo em que comea uma fase de estancamento
do ritmo de crescimento da produtividade do trabalho, em grande parte como conseqncia
da rigidez dos sistemas de regulao, e a deteriorao financeira do Estado de Bem Estar
Social. Nos pases emergentes, como o Brasil, esta deteriorao se manifesta na
desorganizao e falncia do sistema centralizado e estatista de promoo da modernizao
e industrializao e do modelo de substituio de importaes, com a acelerao do
endividamento pblico e externo das naes de industrializao recente.

No interior mesmo do fordismo em crise, surgem novos processos e inovaes que

preparam a emergncia e formao de um novo paradigma de desenvolvimento com
respostas diferentes aos problemas e desafios do modelo em declnio. A base das
transformaes que levam a esta virada de sistemas sociais e econmicos a acelerao e
aprofundamento da revoluo tecnolgica e organizacional, com seus desdobramentos
polticos e sociais. Durante as duas ltimas dcadas, o mundo passa por um perodo de
transio de paradigmas, combinando os problemas e contradies do fordismo em
decadncia com a desorganizao decorrente da emergncia de novas relaes. Como
afirma Srgio Boisier, "... nos encontramos ubicados en un rea de interface entre dos
paradigmas, uno todavia dominante y otro emergente, cuyas caractersticas definitivas
todava no son suficientemente claras, pero no por ello dejan de tener una importancia
notable (Boisier, 1992, pg. 66). O mundo avana numa passagem instvel e acelerada da
"velha ordem industrial para a futura ordem da informao" (GBN, 1995, pag. 4), na qual a
nica coisa realmente constante a mudana (change as the only constant).

Esta transio para um novo paradigma de desenvolvimento no s demanda novas

concepes e percepes, como tornam vivel novas propostas de organizao da economia
e da sociedade que, no passado recente, no passavam de utopia. As novas tecnologias
promovem uma significativa economia do contedo de energia e recursos naturais no
produto das economias modernas, incluindo processos de reciclagem e reprocessamento de
recursos naturais, ao mesmo tempo em que elevam o peso relativo da tecnologia, das
informaes e do conhecimento no valor agregado dos produtos e a importncia da
qualidade dos recursos humanos e da educao na competitividade. Por outro lado, a
mudana da estrutura produtiva, com a criao de novos produtos e servios, especialmente
as atividades tercirias e quaternrias, permitem reduzir o impacto ambiental e as presses
do processo econmico sobre os ecossistemas.
 8

De forma simplificada esto apresentada na Matriz 1, abaixo, as diferenas bsicas

entre o fordismo e o novo paradigma emergente e carregado de incertezas, destacando as
condies de competitividade.

Matriz 1
MUDANA NO PARADIGMA1 DE DESENVOLVIMENTO

FORDISMO NOVO PARADIGMA

Crescimento econmico extensivo com Crescimento econmico seletivo com

aumento do consumo de massas diversificao do consumo

Economia de escala (padronizao e Flexibilidade da produo e ganhos na

produo em grandes quantidades) qualidade e diversidade de produtos
(economia de escopo)

Competitividade baseada em abundncia de Competitividade baseada em tecnologia,

recursos naturais, baixo custo da mo de conhecimento, informao e recursos
obra, e limitado controle ambiental humanos qualificados e no controle e
(impactos ambientais externalizados) qualidade ambiental

Estado de Bem Estar e interventor com Novas institucionalidades, reorientao do

gerncia burocrtica e crescente papel do Estado para a regulao e
participao no PIB e no administrao por resultados (Terceiro
investimento social Setor)

Aumento da produtividade, dos salrios Aumento da produtividade e da qualidade

(participao na renda nacional) e do com mudana das relaes de trabalho e
emprego reduo do emprego formal e do trabalho
no valor do produto

Dinamizao da base industrial e do Crescimento de novos segmentos e setores,

consumo de bens industrializados de massa especialmente tercirio, servios pblicos e
quaternrio (servios ambientais)

Nos ltimos anos, o prprio meio ambiente vem surgindo, de forma crescente, como
um negcio na economia mundial; j se fala amplamente em servios ambientais,
contribuio de diferentes ecossistemas para o equilbrio e funcionamento da natureza e,
portanto da economia mundial, como a formao de solo, o abastecimento de gua, os
ciclos de gerao de nutrientes, o processamento de dejetos, e a polinizao, entre outros

1
Paradigma social - segundo Fritjof Capra - " uma constelao de concepes, de valores, de percepes e
de prtica compartilhada por uma comunidade, que d forma a uma viso particular da realidade, a qual
constitui a base da maneira como a comunidade se organiza" (Capra, 1996).
 9

que interagem no ecossistema global2. Na mesma direo, comea a surgir tambm como
um grande negcio mundial as cotas de seqestro de CO2 criado por florestas e reservas
ambientais, passvel de negociao na medida em que o Protocolo de Kyoto, que trata das
mudanas climticas, seja amplamente aceito na comunidade internacional. As negociaes
mundiais em torno da distribuio eqitativa de direito ao meio ambiente e, portanto,
emisso de gases e poluentes pode levar criao de cotas nacionais equivalentes
populao. As cotas de poluio passariam a constituir um negcio mundial; algumas
naes com pouca gerao de poluentes venderiam suas cotas aos grandes produtores; ou
os pases com ecossistemas que digerem e processam os gases agressores do planeta,
venderiam este servio para os agressores, como prmio econmico pela conservao da
natureza.

A revoluo tecnolgica e organizacional provoca, ao mesmo tempo, fortes

mudanas nos padres de competitividade entre naes e regies e nas relaes entre a
economia e a natureza. No terreno organizacional, tem lugar uma redefinio das relaes
de trabalho com a flexibilizao, terceirizao, trabalho autnomo e em tempo parcial,
alterao dos processos e valorizao da qualificao e a construo de novas instituies e
instncias associativas e pblicas estatais ou para-estatais, que vo ocupando espaos
abertos pelo Estado em crise e limitado na sua capacidade de investimento.

O Estado entra em intensa e profunda reformulao, redefinindo seu papel -

privatizao, terceirizao e introduo da administrao gerencial - em grande parte como
uma necessidade de adaptao s novas condies estruturais da economia e da sociedade.
Se esto mudando a produo e as tecnologias, repercutindo na organizao da economia e
da sociedade, o Estado no poderia continuar com as mesmas responsabilidades e
caractersticas. Castells destaca que "a adaptao da administrao do Estado, enquanto
instrumento, s tarefas complexas que impe o extraordinrio processo de mudana social e
tecnolgica que estamos vivendo, condio prvia capacitao do setor pblico para
atuar estrategicamente e mesmo para a implementao de qualquer reforma social. O
Estado-nao herdado da era industrial no mais este instrumento" (Castells, 1998, pag.
12).

Como resultado da crise e da incapacidade do Estado diante das novas demandas e

aos novos desafios, tende a registrar-se, em todo mundo, uma significativa expanso do
chamado Terceiro Setor, instituies de direito privado para prestao de servios pblicos,
em parte contratados e financiados pelo Estado. Uma grande quantidade de organizaes
no governamentais passa a atuar em mltiplas e diversificadas reas, desde a direta
prestao de servios - como escolas, unidades de sade, e, principalmente, assistncia
social a segmentos desprotegidos da sociedade - at as atividades tcnicas e de pesquisas e
estudos, ocupando um papel crescente na sociedade contempornea. De acordo com dados
apresentados por Rifkin, o chamado Terceiro Setor j apresentava, no incio da dcada de
noventa, uma presena marcante na economia norte-americana, representando cerca de 5%
do PIB e 9% do emprego dos EUA (Rifkin, 1995), mais do dobro do espao ocupado pelo

2
Uma estimativa grosseira do valor destes servios para a vida na terra e o funcionamento do sistema
econmico, poderia chegar a algo prximo de US$ 40 trilhes de dlares, segundo ambientalistas e
especialistas, referido por Robert May (One World News Service)
 10

setor agropecurio. No Brasil, estima-se que este segmento privado de funo pblica
abrange um universo de, aproximadamente, 250 mil organizaes com um movimento
anual de US$ 1,5 bilhes de dlares e ocupando cerca de 1,5 milhes de pessoas ocupadas
diretamente.

A inovaes organizacionais se manifestam tambm no espao empresarial. Nos

sistemas gerenciais da empresa est ocorrendo tambm uma revoluo, facilitada pelos
mudanas tecnolgicas, levando a uma intensa flexibilizao do processo produtivo e da
gesto do trabalho e a uma alterao dos sistemas hierarquizados predominantes no
taylorismo e no fordismo. As inovaes ocorrem tambm na formao das grandes redes
empresariais, as empresas globais, que representam complexos transnacionais flexveis e
formados por vrias empresas, mas unificados e controlados por empresas-lderes que
dominam a tecnologia, o marketing e o design. O melhor exemplo parece ser a Nike, maior
empresa de calados de tnis do mundo que, rigorosamente, no produz (diretamente) um
nico sapato, mas articula e comanda uma grande rede internacional de produtores para
invadir o mercado com a sua marca e o seu padro de qualidade. Esta tambm a
concepo da nova montadora da Ford em implantao na Bahia, organizando um grande
consrcio de fornecedores no prprio empreendimento e buscando concentrar suas
atividades futuras precisamente nos segmentos de tecnologia, o marketing e o design.

A amplitude das mudanas se manifesta tambm na reorganizao do sistema

econmico internacional e na formao dos grandes blocos econmico-comerciais, que
ampliam a escala dos mercados e aceleram a liberalizao comercial. A globalizao dos
mercados e a acelerao do sistema financeiro internacional - com grande massa de capital
circulando em tempo real e em torno de uma grande diversidade de produtos financeiros -
ampliam a instabilidade financeira, demandando novos instrumentos de regulao.

Com diferentes ritmos e velocidades, este novo paradigma de desenvolvimento

tende a alterar radicalmente a base da competitividade das naes e dos diversos espaos
econmicos. De uma vantagem locacional marcada pela abundncia de recursos naturais,
baixos salrios e reduzidas exigncias ambientais - que caracterizou o ciclo expansivo do
aps-guerra - a competitividade se desloca para as vantagens em conhecimento e
informao (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia do produto ou
servio. Adicionalmente, a qualidade emerge como uma referncia importante de disputa
competitiva, incluindo a qualidade do meio ambiente e os processos sustentveis de
produo como diferencial de competitividade, refletindo os avanos tecnolgicos e o
crescimento da conscincia ambiental.

A propagao e penetrao do novo padro de desenvolvimento no espao mundial

e as condies estruturais de cada pas ou regio na nova configurao tendem a produzir,
em escala internacional e tambm nacional, uma nova diviso do trabalho. A importncia
da educao e da qualificao dos recursos humanos no novo paradigma deve reforar a
posio de liderana dos pases centrais e reduzindo, de forma crescente, sua dependncia
dos recursos naturais. Os fluxos de capital e investimentos se reconcentram na busca das
novas vantagens competitivas das naes e regies, cuja principal externalidade tende a se
manifestar na qualidade dos recursos humanos. Embora os recursos humanos constituam
fator de grande mobilidade no espao, a densidade de massa crtica de conhecimento e
 11

qualificao tcnico-profissional se distribui de forma desigual no territrio e tende a

manter sua base em centros de maior atratividade.

O deslocamento dos determinantes da competitividade no novo paradigma no

significa que a abundncia e disponibilidade de recursos naturais no tenha mais nenhuma
importncia econmica. Mas indica que, mesmo o seu aproveitamento e utilizao dever
incorporar massas crescentes de conhecimento e informao, contidas nas tecnologias e nos
processos, principalmente como forma de assegurar sua qualidade e sustentabilidade.
Assim, a revoluo cientfica e tecnolgica tanto pode permitir que pases ou regies
carentes de recursos naturais ocupem posio competitiva3 relevante com base na
densidade dos seus recursos humanos (caso clssico do Japo j no velho paradigma
fordista), como constitui uma condio para o aproveitamento (com competitividade e
conservao ambiental) dos recursos naturais em pases com riquezas significativas, como
o Brasil. Por outro lado, cresce a importncia da natureza como componente de
sustentabilidade e de qualidade de vida da populao, incluindo a valorizao de produtos
naturais.

A importncia da educao e da capacitao de recursos humanos como um

diferencial da competitividade sistmica tambm evidencia a natureza das contradies
internas no novo paradigma: enquanto os interesses privados do capital continuam
buscando a reduo do custo da mo de obra e, principalmente, a baixa carga tributria
para elevar os lucros e melhorar a rentabilidade os interesses coletivos (inclusive do
capital) defendem elevados investimentos pblicos em educao, formao de recursos
humanos e pesquisas, o que demanda alta carga tributria e/ou distribuio de renda. Em
certa medida, como lembra a CEPAL, a competitividade das economias nacionais e
regionais dependem de nveis mais elevados de equidade4 social, de qualidade de vida e de
consumo, de escolaridade e de qualidade da mo de obra, constituindo atrativos para os
investimentos privados. Esta competitividade s alcanada se parte importante dos
excedentes gerados pela elevada produtividade for destinada para investimentos nas reas
educao, qualificao do trabalho, oferta de servios sociais bsicos, e pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico; o que, via de regra, requer a atuao do Estado,
incorporando, portanto, parcela importante da renda nacional5.

As propostas contemporneas de desenvolvimento - como o desenvolvimento

sustentvel - tendem a aumentar a importncia e necessidade do planejamento como um
instrumento fundamental para orientar o futuro. O planejamento e o Estado - como agente

3
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
4
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da populao,
respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para a
cidadania e o trabalho.
5
Com todo o discurso sobre a propagao e hegemonia do neo-liberalismo no mundo e apesar dos processos
de privatizao e desregulamentao da economia, os dados mostram que, nos pases centrais - e mesmo na
Gr-bretanha de Margareth Thatcher - a participao do Estado no PIB nacional no tem caido e, em alguns
casos, tem aumentado nas ltimas dcadas (ver The Economist de setembro de 1997)
 12

regulador - ganham relevncia, assumem novos papis e tornam-se uma necessidade vital
na medida em que a sociedade se oriente para o desenvolvimento sustentvel e para a
construo de um novo estilo de desenvolvimento que busca a conservao ambiental, o
crescimento econmico e a equidade social.

O peso da dimenso ambiental no desenvolvimento e a importncia das

externalidades positivas (especialmente qualidade de recursos humanos) para a
competitividade das naes (e regies) aumentam a necessidade do planejamento e a
presena do Estado na conduo da economia e da sociedade. O Estado ter que reforar
sua atuao precisamente nas reas em que o mercado no eficaz como regulador
expontneo da economia desde uma perspectiva de mdio e longo prazos, precisamente nas
dimenses social e ambiental, e nos segmentos estratgicos de limitada e lenta
rentabilidade.

O mercado um importante mecanismo sinalizador da racionalidade econmica,

orientando os investimentos com eficincia e rapidez de forma a assegurar a viabilidade
econmica. No entanto, o mercado tem eficcia num horizonte temporal curto e
estritamente econmico-empresarial, mostrando-se incapaz de lidar, especialmente com trs
componentes fundamentais para o novo paradigma de desenvolvimento, que tendem a
demandar prazos longos de maturao: conservao ambiental, equidade social e equilbrio
espacial. Nestes aspectos, se no houver a ao reguladora do Estado - que introduz a viso
de longo prazo estratgica e tica e incorpora diferentes presses sociais - a dinmica
econmica tende a comprometer a sustentabilidade no longo prazo, porque costuma
promover a degradao ambiental, a concentrao dos benefcios sociais e a concentrao
espacial da riqueza.

A complexidade que encerra as alternativas de desenvolvimento, a multiplicidade de

agentes, atores e instituies que deve envolver, assim como a necessidade de democracia e
participao, ressaltam a necessidade do planejamento como ferramenta para organizao
da ao do Estado. O planejamento conta, atualmente, com um instrumental bastante
sofisticado e recursos tcnicos diferenciados que podem sustentar as propostas de
desenvolvimento local. Sem o voluntarismo utpico, como diz Carlos de Mattos, que
caracterizou uma fase do planejamento na Amrica Latina, menos ainda com o
pragmatismo imediatista que ainda domina a realidade nacional, o planejamento deve
ressurgir como um processo tcnico e poltico de construo do futuro, como base para uma
utopia realista ou um pragmatismo utpico6; capaz de dar conta da complexidade do
mundo contemporneo, trabalhar com a incerteza e, sobretudo, lidar com a multiplicidade
de opes no novo paradigma de desenvolvimento e na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel.

6
Jogo de palavras utilizado por Cludio Marinho, Secretrio de Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente de
Pernambuco, para expressar a postura do planejamento que aposta no futuro e na fora da sociedade em
construir seu destino mas, de forma realista, compreende os limites e as possibilidades das circunstncias
histricas, inclusive polticas.
 13

II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO

A transio para um novo paradigma de desenvolvimento mundial est associado a

um processo acelerado de globalizao com a intensa integrao econmica, a formao de
blocos regionais e a emergncia de grandes redes empresariais com estratgias e atuao
global. Paradoxalmente, contudo, nunca foi to forte a preocupao com o desenvolvimento
local e a descentralizao econmica, social e poltica, e to visvel os movimentos
localizados e endgenos de mudana e desenvolvimento. Como diz Castells, una de las
muchas paradojas que nos depara nuestro interessante tiempo histrico es el relanzamiento
de lo local en la era de lo global (Castells, 1998, pag. 9).

O que desenvolvimento local e por que a seu fortalecimento quando o mundo est
se globalizando e o espao se integrando e estreitando? E que condies e perspectivas
concretas existem para o desenvolvimento local dentro do processo acelerado de
transformaes e de globalizao da economia? Como cada territrio pode e deve se mover
dentro de um avassalador processo de mudanas globais que penetra e influencia todos os
espaos? Estas so as perguntas que inquietam os tcnicos e os atores locais, cujas
respostas so fundamentais para orientar as metodologias para o desenvolvimento local.

2.1 DESENVOLVIMENTO LOCAL

O desenvolvimento local pode ser conceituado como um processo endgeno de

mudana, que leva ao dinamismo econmico e melhoria da qualidade de vida da
populao em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos. Para ser consistente
e sustentvel, o desenvolvimento local deve mobilizar a explorar as potencialidades locais
e contribuir para elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da
economia local; ao mesmo tempo, deve assegurar a conservao dos recursos naturais
locais, que so a base mesma das suas potencialidades e a condio para a qualidade de
vida da populao local. Este empreendimento endgeno demanda, normalmente, um
movimento de organizao e mobilizao da sociedade local, explorando as suas
capacidades e potencialidades prprias, de modo a criar razes efetivas na matriz scio-
econmica e cultural da localidade.

2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais

desenvolvimento local tem potencial
de mudar a realidade local O desenvolvimento local o resultado de mltiplas aes convergentes e
dependncia/subdesenvol-
vimento, mas no pode se complementares, capaz de quebrar a dependncia e a inrcia do sub-desenvolvimento e do
limitar ao enfoque econmico.
atraso em localidades perifricas e promover uma mudana social no territrio. No pode se
limitar a um enfoque econmico, como normalmente associado s propostas de
desenvolvimento endgeno, mas no pode minimizar a importncia do dinamismo da
economia. Especialmente em regies e municpios pobres deve perseguir com rigor o
aumento da renda e da riqueza local, atravs de atividades econmicas viveis e
competitivas, vale dizer, com capacidade de concorrer nos mercados locais, regionais e, no
limite, nos mercados globais. Apenas com economia eficiente e competitiva, gerando
riqueza local sustentvel pode-se falar, efetivamente em desenvolvimento local, reduzindo
a dependncia histria de transferncias de rendas geradas em outros espaos.
 14

Na definio de Amaral, desenvolvimento endgeno pode ser entendido como um

processo de crescimento econmico implicando em uma contnua ampliao da capacidade
de agregao de valor sobre a produo bem como da capacidade de absoro da regio,
cujo desdobramento a reteno do excedente econmico gerado na economia local e/ou a
atrao de excedentes provenientes de outras regies (Amaral, sem data, pag. 2).
Entretanto, alm desta mudana econmica depender, normalmente, de fatores scio-
culturais, tecnolgicos e polticos, o transbordamento do dinamismo econmico local exige
tambm movimentos e reoganizao nas outras dimenses da realidade.

O desenvolvimento local demanda mudanas institucionais que aumentam a

governabilidade e a governana7 das instituies pblicas locais, incluindo o municpio,
construindo uma relativa autonomia das finanas pblicas e acumulao de excedentes
para investimentos sociais e estratgicos para a localidade. Por isso, o desenvolvimento
local no pode ser confundido com o movimento econmico gerado por grandes
investimentos de capital externo que no internalizam e irradiam na economia local,
enclaves que no se traduzem em mudanas efetivas na organizao social e econmica
local, com seus desdobramentos na capacidade de investimento endgena (especialmente
dos governos municipais). O municpio com grande empreendimento produtivo sem razes
(enclaves econmicos) ou cuja economia se alimenta, na sua maior parte, de transferncias
externas de rendas compensatrias e que tem a base da arrecadao municipal formada
pelos fundos de participao est longe de um desenvolvimento local.

O desenvolvimento local sustentvel resulta, desta forma, da interao e sinergia

entre a qualidade de vida da populao local reduo da pobreza, gerao de riqueza e
distribuio de ativos a eficincia econmica com agregao de valor na cadeia
produtiva e a gesto pblica eficiente, como apresentado, de forma esquemtica no
grfico 1. A interao entre eles deveria ser mediada pela governana transbordando da
base econmica para as finanas e os investimentos pblicos pela organizao da
sociedade orientando as polticas e os investimentos pblicos locais e pela distribuio
de ativos sociais assegurando a internalizao da riqueza e os desdobramentos sociais da
economia. Estes so os trs grandes pilares de um processo de desenvolvimento local,
formando uma combinao de fatores que pode promover a reorganizao da economia e
da sociedade locais (sem esquecer, evidentemente, a conservao ambiental).

Desta forma, qualquer estratgia para promoo do desenvolvimento local deve se

estruturar em, pelo menos, trs grandes pilares: organizao da sociedade, contribuindo
para a formao de capital social local (entendido como capacidade de organizao e
cooperao da sociedade local) combinado com a formao de espaos institucionais de
negociao e gesto, agregao de valor na cadeia produtiva, com a articulao e
aumento da competitividade das atividades econmicas com vantagens locais, e
reestruturao e modernizao do setor pblico local, como forma de descentralizao
das decises e elevao de eficincia e eficcia da gesto pblica local. Tudo isso associado
com alguma forma de distribuio de ativos sociais, principalmente o ativo conhecimento

7
No apenas legitimidade, expressa pela governabilidade, como tambm e, principalmente, g, capacidade
efetiva de execuo e implementao de aes e investimentos.
 15

expresso pela escolaridade e a capacitao tecnolgica. As mudanas que decorrem destes

trs processos e a sinergia gerada no conjunto do tecido social viabilizam o
desenvolvimento local de forma consistente e slida.

Grfico 1

GESTO PBLICA
EFICIENTE

ORGANIZAO DA
GOVERNANA
SOCIEDADE

QUALIDADE DE EFICINCIA
VIDA ECONMICA
DISTRIBUIO DE
ATIVOS SOCIAIS

faz uma afirmao de por que

no Brasil os programas de
combate pobreza no surtem
De um modo geral, na Europa o desenvolvimento local est bastante associado
resultado esperado, associa
desconfiana e crtica
reestruturao produtiva que leva a uma melhoria da competitividade e eficincia
exagerada ao economicismo. econmica; provavelmente pela menor densidade dos problemas sociais e da pobreza. No
Acho que ele reduz a questo.
Brasil e, particularmente no Nordeste, as iniciativas de desenvolvimento local tendem a
olhar com certa desconfiana para a base da economia e, sobretudo, para os rgos pblicos
locais, numa desproporcional crtica ao economicismo; o que pode explicar grande parte da
baixa efetividade dos programas de combate pobreza e desenvolvimento local e rural no
pas, apresentando reduzido impacto na construo de uma base produtiva.

A recusa correta do economicismo e a suspeita compreensvel das instituies

pblicas locais podem levar a uma postura segmentada e parcial, reduzindo as efetivas
possibilidades de desenvolvimento local sustentvel; no consegue transformar a base da
economia para gerar riqueza e trabalho e no permite o fortalecimento dos governos locais
e sua capacidade de investimento. O resultado o limitado efeito das iniciativas sociais e a
persistncia da dependncia local pelos fundos e programas estaduais ou nacionais, todo o
contrrio de qualquer expectativa de desenvolvimento local. Assim, da mesma forma que
no se pode reduzir o projeto de desenvolvimento local ao dinamismo econmico,
fundamental o esforo de promoo da eficincia econmica local perseguindo o
 16

desenvolvimento e aumento da competitividade das cadeias produtivas adequadas s

condies locais.
No uma corrida desenfreada
para entrar em mercados A orientao para a competitividade no pode ser confundida com uma corrida
internacionais. Competitivi-
dade outra coisa, compre-alucinada e descontrolada para a integrao no mercado internacional(de resto invivel para
ender as relaes dos siste-
mas. pases e espaos subdesenvolvidos). A busca de competitividade deve ser implementada
com critrio e com seletividade, compreendendo como um sistema de relaes de produo
para diferentes reas mercadolgicas e para vrios setores e produtos em que se apresente
efetivas vantagens locacionais. Cada regio ou municpio deve procurar espaos de
competitividade de acordo com suas condies e potencialidades, especialmente no seu
entorno imediato e nos setores de maior capacidade e vantagem locacional, concentrando
esforos naquelas reas em que podem vir a ser mais competitivos. O que atrai capital para
investimento produtivo (vantagens locacionais) e permite uma integrao na economia
nacional - sem a insustentabilidade da dependncia eterna dos subsdios - so as
"externalidades" positivas de cada espao econmico, com suas potencialidades: infra-
estrutura econmica, recursos humanos (especialmente populao educada e preparada
profissionalmente) e desenvolvimento tecnolgico.

Toda regio (microrregio, municpio e localidade) pode ser competitiva em

algumas reas e setores e seguramente tm vantagens competitivas a serem desenvolvidas
ou exploradas, a partir das suas potencialidades, desde que sejam criadas as
"externalidades" adequadas. O local no sustentvel se no encontrar espaos de
competitividade e depender, de forma continuada e persistente, de subsdios e transferncia
de fora da regio. Quando no tiver as condies consolidadas, dever procurar construir
suas vantagens competitivas seletivas, mesmo com apoio externo.

Por outro lado, o destaque para a competitividade no significa que se priorize os

setores que j so competitivos mas, ao contrrio, que se criem as condies para que
outras potencialidades possam se tornar competitivas (no so ainda mas podem vir a ser)
nas novas condies histricas, enquanto algumas atividades tradicionais podem perder
espaos e competitividade. Desta forma, mesmo os setores e atividades econmicas mais
simples e, atualmente no competitivas devem ser estimuladas para alcanar produtividade
e qualidade, que as tornem competitivas no mdio e longo prazos, desde que tenham efetivo
potencial nas condies histricas concretas. A construo da competitividade nos espaos
locais aumenta a importncia e necessidade do Estado como organizador dos investimentos
que criam as externalidades, com destaque para a educao.

2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social

As experincias bem sucedidas de desenvolvimento local (endgeno) decorrem,

quase sempre, de um ambiente poltico e social favorvel expresso por uma mobilizao e,
principalmente, convergncia importante dos atores sociais do municpio ou comunidade
em torno de determinadas prioridades e orientaes bsicas de desenvolvimento.
Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade conjunta e dominante da sociedade
que d sustentao e viabilidade poltica a iniciativas e aes capazes de organizar as
energias e promover a dinamizao e transformao da realidade (Castells; e Borja, 1996).
 17

Por isso, o desenvolvimento local depende da capacidade dos atores e da

sociedade locais se estruturarem e se mobilizarem, com base nas suas potencialidades e
sua matriz cultural, para definir e explorar suas prioridades e especificidades. Desta forma,
o desenvolvimento de uma localidade municpio, microrregio, bacia, ou mesmo espao
urbano deve ter um claro componente endgeno, principalmente no que se refere ao papel
dos atores sociais, mas tambm em relao s potencialidades locais (Boisier, 1998). O
desenvolvimento local est associado, normalmente, a iniciativas inovadoras e
mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condies dadas
pelo contexto externo. Como diz Arto Haveri, as comunidades procuram utilizar suas
caractersticas especficas e suas qualidades superiores e se especializar nos campos em que
tm uma vantagem comparativa com relao s outras regies (Haveri, 1996)8.

Mesmo quando decises externas - de ordem poltica ou econmica - tenham um

papel decisivo na reestruturao scio-econmica do municpio ou localidade, o
desenvolvimento local requer sempre alguma forma de mobilizao e iniciativas dos atores
locais em torno de um projeto coletivo. Do contrrio, o mais provvel que as mudanas
geradas desde o exterior no criem razes no local e no se traduzam em efetivo
desenvolvimento e no sejam internalizadas na estrutura social, econmica e cultural local
ou municipal, reduzindo as possibilidades de irradiao e transbordamento das
oportunidades no dinamismo econmico e no aumento da qualidade de vida de forma
sustentvel.

No novo paradigma de desenvolvimento, o enraizamento dos processos exgenos

depende, antes de tudo, da capacidade de ampliao da massa crtica de recursos
humanos, domnio do conhecimento e da informao, elementos centrais da
competitividade sistmica. Tudo isso levando a um processo permanente de capacitao da
sociedade local na compreenso da realidade e das mudanas no contexto, ampliando sua
capacidade de inovao e resposta aos desafios contemporneos. Vale dizer, criando um
ambiente de inovao que favorea a busca e a implantao de alternativas e gere uma
grande capacidade de adaptao s mudanas do contexto. Considerando a intensidade e
velocidade das transformaes globais, o desenvolvimento local depende, portanto, da
capacidade dos atores locais de compreender estes processos e responder, de forma
apropriada, com suas prprias foras e talentos, num processo permanente de
aprendizagem.

Por conta disso, o desenvolvimento local no pode ser confundido com o isolamento
da localidade e seu distanciamento dos processos globais; ao contrrio, a abertura para os
processos externos um fator de propagao e estmulo inovao local. O ambiente de
inovao (millieu innovateur) um conjunto territorializado e aberto para o exterior que
integra conhecimentos, regras e um capital relacional. Ele ligado a um coletivo de atores,
bem como de recursos humanos e materiais. Ele no constitui em nenhum caso um
universo fechado, ao contrrio, ele est em permanente relao como o ambiente exterior
(Amaral, sem data, pag. 11).

8
Traduo livre do ingls.
 18

O ambiente de inovao decorre de um processo que alguns autores chamam de

local aprendiz (learning region) entendido como um espao social com capacidade de
criao, ampliao de conhecimento e aprendizagem contnuo, inventando, testando e
adaptando alternativas e caminhos que permitem o desenvolvimento (Boisier, sem data,
pag. 3). Citando Richard Florida, Boisier defende que ... la nueva era del capitalismo
requiere una nueva clase de regin ... de hecho learning regions, regies que adotam os
princpios da criao de conhecimento e de aprendizagem contnuo (Boisier, sem data)9. O
empreendimento social de busca de alternativas de desenvolvimento leva construo de
um projeto coletivo, contribuindo, portanto, para a criao do ambiente de inovao e
formao de sociedades locais inteligentes (smart society). At um certo limita, o processo
de aprendizado tende a ser crescente com a diversidade scio-cultural do local,
confrontando mltiplas e diferenciadas vises de mundo e percepes da realidade, de cuja
troca e interao se forma o ambiente de inovao e conhecimento. Desta forma, a
sociedade aprendiz precisa de diversidade interna, da mesma forma que a sustentabilidade
da natureza depende da diversidade de espcies com sua complexa e rica interao.

Entretanto, como diz Hamel e Prahalad, quase to importante como aprender e

condio para tanto - ser a capacidade de esquecer de uma sociedade (os autores se
referem s empresas), vale dizer, de se libertar de hbitos e da fora do passado que, muitas
vezes, entravam sua viso da realidade e seu desenvolvimento. Da perspectiva do
desenvolvimento local esta proposio do esquecimento10 importante devido velocidade
das mudanas na realidade e no contexto externo dos municpios que obrigam, muitas
vezes, a rever velhos conceitos e prioridades; as chamadas vocaes econmicas uma
dessas memrias traioeiras e enganadoras do desenvolvimento local na medida em que as
condies mudam e suas vantagens competitivas podem ser radicalmente alteradas,
desmontando antigas vocaes e criando novas oportunidades. O fato de um municpio ter
vivido, nas ltimas dcadas ou sculos, produzindo e vendendo banana, mesmo com algum
sucesso, no assegura que esta vocao seja vlida para a futuro; portanto, necessrio
saber tambm esquecer alguns hbitos e tradies ultrapassadas para poder aprender melhor
e redefinir suas potencialidades e seus objetivos.

2.1.3 Cortes espaciais do local

O conceito de desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes

territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade, at o
municpio ou mesmo microrregies homogneas de porte reduzido, bacias ou ecossistemas.
O desenvolvimento municipal , portanto, um caso particular de desenvolvimento local
com uma amplitude espacial delimitada pelo corte poltico-administrativo do municpio.
Pode ser mais amplo que a comunidade e menos abrangente que a microrregio ou
aglomerado de municpios que formam um espao homogneo com afinidade e identidade
scio-cultural. De um modo geral, o municpio tem uma escala territorial adequada
9
De um modo geral, os conceitos de sociedade aprendiz, formulados para pases desenvolvidos, tem uma
abordagem fortemente tecnolgica, destacando a inovao tecnolgica e a importncia do sistema de
inovao e no no sentido mais amplo de aumento da capacidade de conhecimento da sociedade local (smart
local).
10
Ver a respeito, HAMEL, Gary; e PRAHALAD, C. K. Competindo pelo futuro: estratgias inovadoras
para obter o controle do seu setor e criar os mercados de amanh Rio de Janeiro Editora Campus - 1995
 19

mobilizao das energias sociais e integrao de investimentos potencializadores do

desenvolvimento, seja pelas reduzidas dimenses, seja pela aderncia poltico-
administrativa que oferece, atravs da municipalidade e da instncia governamental.

O desenvolvimento comunitrio tambm uma forma particular de

desenvolvimento local delimitado pelo espao da comunidade vinculada a projetos locais;
normalmente no tem uma estrutura poltico-administrativa e institucional (como a
municipalidade) mas tende a apresentar uma grande homogeneidade social e econmica e
capacidade de organizao e participao comunitria. Em termos de escala, pode ser
menor que o espao municipal (contido em um determinado municpio) ou cortar mais de
um municpio, estabelecendo relaes de parceria poltico-instititucional com diversas
instncias. Tanto o municpio quanto a comunidade - pela reduzida escala territorial -
podem constituir espaos privilegiados de interveno concentrada e articulada de
diferentes instncias poltico-administrativa - federal e estadual funcionando como ncleo
catalisador das iniciativas e base para o desenvolvimento local.

Entretanto, a escala dos problemas e dos projetos supera, normalmente, o tamanho

do municpio e, principalmente, da comunidade, demandando nveis mais agregados de
planejamento e de tratamento do desenvolvimento local. Fatores ambientais, econmicos e
culturais levam formao de identidades territoriais regionais que agregam e integram
conjunto de municpios com afinidades territoriais; elemento importante desta identidade
scio-econmica e cultural so as cadeias produtivas dominantes em conjunto de
municpios, que os integra e articula e cria uma identidade comum. No por acaso, tem
havido uma grande tendncia em todo o mundo, incluindo o Brasil constituio de formas
diferenciadas de articulao e coordenao das aes supra-municipais, com maior ou
menor identificao com as microrregies formadas por caractersticas edafoclimticas
(IBGE); associaes municipais, consrcios de municpios e bacias, agncias de
desenvolvimento so formas diferenciadas de articulao municipal para lidar com
problemas ou implementar projetos de escala supra-municipal. Quase todos os Estados
brasileiros, com diferentes enfoques e cortes territoriais, esto criando espaos de
planejamento de agregados de municpios (exemplos de Pernambuco, Rio Grande do Sul,
Mato Grosso do Sul, entre outros), como forma de descentralizao agregada no espao
regional.

2.2 GLOBALIZAO E OPORTUNIDADES LOCAIS

O desenvolvimento local constitui um movimento de forte contedo interno,

dependendo principalmente das prprias capacidades dos atores locais e das suas
potencialidades. Entretanto, necessrio ressaltar que o desenvolvimento local est
inserido em uma realidade mais ampla e complexa com a qual interage e da qual recebe
influncias e presses positivas e negativas; e, como j referido, deve trabalhar estas
influncias e aproveitar os fatores dinamizadores externos. Dentro das condies
contemporneas de globalizao e intenso processo de transformao, o desenvolvimento
local representa tambm alguma forma de integrao econmica com o contexto regional e
nacional, que gera e redefine oportunidades e ameaas, exigindo relativa especializao nos
segmentos em que apresenta vantagens competitivas.
 20

De forma diferenciada, certo, cada vez mais o local est sendo intensamente
influenciado e impactado por processos globais de mudana econmica, tecnolgica e
institucional que determinam seu futuro, suas dificuldades mas tambm suas oportunidades.
Entretanto, globalizao e desenvolvimento local no so alternativas opostas e
excludentes. Na verdade, constituem dois plos de um mesmo processo complexo e
contraditrio, exercendo foras de integrao e desagregao, dentro do intenso jogo
competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a
economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nvel local, com ou sem
integrao na dinmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de
desenvolvimento no espao.

A globalizao um processo acelerado de internacionalizao do capital com

conotaes muito particulares que resultam de dois fatores bsicos: a natureza e
intensidade da revoluo cientfica e tecnolgica - que transforma as bases da
competitividade internacional, com reduo das distncias fsicas e quebra das barreiras e
fronteiras territoriais - e a integrao dos mercados de bens e servios - incluindo
tecnologia e informao - e de capital, com a formao de megablocos econmico-
comerciais. As transformaes nos processos produtivos e na organizao econmica
ocorrem numa velocidade e ritmo acelerado e inusitado que intensificam as disputas
competitivas e o redesenho da economia mundial, obrigando as economias nacionais e
locais a uma permanente atualizao.

Deste ponto de vista, a globalizao no apenas mais uma etapa de expanso do

capital a nvel internacional. Pela sua natureza, representa a implantao e difuso de um
novo paradigma de desenvolvimento que altera os padres de concorrncia e
competitividade e revoluciona as condies de acumulao de capital e as bases das
vantagens competitivas das naes e regies. Neste novo paradigma, associado
globalizao, as vantagens competitivas se deslocam da abundncia de recursos naturais,
dos baixos salrios e das reduzidas exigncias ambientais - predominantes no ciclo
expansivo do ps-guerra - para a liderana e domnio do conhecimento e da informao
(tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia dos produtos e servios
(Perez e Perez, 1984). Desta forma, tende a reduzir a capacidade espria de
competitividade, explorando mo de obra barata (principalmente a utilizao do trabalho
infantil) e os mecanismos artificiais de protecionismo e subsdio que termina aumentando
os custos internos do crescimento econmico.

O debate mundial sobre a globalizao, carregado de paixes polticas e de medo

com relao ao futuro, tende a satanizar ou endeusar este processo inusitado de mudana na
organizao da economia e sociedade; a reproduo e a intensidade das manifestaes anti-
globalizao de Seattle a Gnova so uma demonstrao da controvrsia que desperta a
questo. Na verdade, como todo processo histrico, a globalizao carrega problemas
principalmente em um estgio de transio e desorganizao do velho paradigma mas
tambm contem inovaes importantes que podem preparar grandes mudanas sociais e
econmicas de uma nova civilizao. Para organizar melhor a discusso, necessrio
comear fazendo uma distino entre a globalizao - como um processo social de
integrao econmica do novo paradigma - e o liberalismo - proposta poltica que privilegia
o mercado e refuta o papel do Estado na regulao das relaes econmicas (incluindo a
 21

integrao econmica mundial) e sociais e na mediao com o meio ambiente. O

liberalismo apenas uma das formas de lidar com as mudanas no paradigma de
desenvolvimento; e se politicamente condenvel, em princpio, pelos altos custos sociais e
impactos negativos das transformaes em curso, os efetivos desdobramentos e resultados
lquidos futuros da globalizao esto em aberto e dependem da forma em que os atores
sociais e o Estado controlarem, programarem e regularem seu movimento. Em outras
palavras, a globalizao no nem a oitava maravilha do mundo, como pensam alguns
liberais, nem uma conspirao neo-liberal, danosa e danada, contra os pobres; um
processo histrico dinmico e extremamente rico de transformaes que pode levar a
mltiplas alternativas futuras.

verdade que os resultados da globalizao, positivos e negativos, se distribuem de

forma muito desigual no planeta e, embora crie problemas tambm nas naes
desenvolvidas, tem acentuado a concentrao. De acordo com relatrio do PNUD, os pases
j industrializados, onde se encontram 19% da populao mundial, respondem por 86% do
produto mundial e do consumo, 82% das exportaes de bens e servios, 71% do comrcio
mundial, 68% dos investimentos estrangeiros diretos, 74% das linhas telefnicas, 58% de
toda a energia produzida, 93,3% dos usurios da Internet. Enquanto isso, os 20% das
populaes mais pobres do planeta tm 1% do produto mundial, 1% das exportaes, 1%
do investimento direto, 1,5% das linhas telefnicas. Tambm se acelera a concentrao do
conhecimento, exatamente no momento em que se proclama o advento da civilizao do
conhecimento. J em 1993, 10 pases respondiam por 84% dos gastos em pesquisa e
desenvolvimento e controlavam 95% das patentes registradas nos Estados Unidos em duas
dcadas, assim como 80% das patentes concedidas nos pases ditos em desenvolvimento.

Ao mesmo tempo, acentua-se o processo de concentrao de renda no mundo. As

trs pessoas mais ricas do planeta, juntas, detm ativos superiores ao produto bruto dos 48
pases mais pobres, onde vivem 600 milhes de pessoas. Pouco mais de 200 pessoas,
detentoras de ativos superiores a US$1 bilho, juntas, tm mais que a renda anual de 45%
dos habitantes do planeta, cerca de 2,7 bilhes de pessoas. Essas pessoas aumentaram seus
ativos em 150% no espao de apenas quatro anos.

A globalizao tem um efeito contraditrio sobre a organizao do espao. De um

lado, demanda e provoca um movimento de uniformizao e padronizao dos mercados e
produtos, como condio mesmo para a integrao dos mercados; mas, por outro lado, com
a diversificao e flexibilizao das economias e dos mercados locais, cria e reproduz
diversidades, decorrentes da interao dos valores globais com os padres locais,
articulando o local ao global. Como define Moneta, a globalizao provoca um movimento
combinado de homogeneizao econmica e diversificao scio-cultural, que termina se
refletindo tambm na economia. En nuestro entender, diz o autor, la globalizacin pone en
marcha mecanismos que actan en ambas direcciones, retroalimentndose entre s. Desde
los primeros contactos histricos entre distintas civilizaciones se h producido una mutua
fertilizacin cultural, s bien generalmente asimtrica en cuanto a sus respectivos impactos
(Moneta, 1999, pag. 5); o que muda no processo atual a escala e abrangncia dos
contatos, a velocidade de propagao e a maior especializao dos circuitos de
comunicao.
 22

A globalizao um movimento de carter seletivo em termos sociais, espaciais e

setoriais que avana de forma diferenciada nos diversos segmentos, com destaque para a
internacionalizao dos fluxos financeiros. Processo contraditrio que intensifica e agua a
competio e a disputa dos mercados, ao mesmo tempo em que estimula e acentua a inter-
dependncia das economias e dos conglomerados econmicos. Processo complexo e
conflitivo que combina a homogeneizao dos mercados com diversificao e
flexibilizao das economias e dos mercados locais, integrando e articulando o local ao
global. Embora seja difusor de homogeneidade (padres de produo, de competio, de
consumo, de gesto escala mundial), ao mesmo tempo e paradoxalmente, ressalta a
importncia da diversidade, valorizando o diferente num contexto de homogeneizao.

O global se alimenta do local, se nutre do especfico (Chesnais, 1996), de modo

que a globalizao opera num universo de diversidades, desigualdades, tenses e
antagonismos, simultaneamente s articulaes globais. Ela integra, subsume, e recria
singularidades (Ianni,1996)11. Com efeito, a contraface da globalizao no parece ser a
uniformizao e padronizao mundial dos estilos de desenvolvimento, mas, ao contrrio, a
valorizao do local e da diversidade, como diferencial de qualidade e competitividade.
Tanto porque a cultura um processo permanente de criao e recriao nos espaos, como
pelo valor econmico que o diverso tende a ganhar no contexto de globalizao da
economia mundial. Desta forma, a difuso de padres culturais e formas globais de
organizao econmica e social no leva a uma pasteurizao da cultura universal,
reduzindo tudo a valores, hbitos e costumes homogneos. A busca da identidade dentro da
homogeneidade , portanto, o espao de valorizao das particularidades, ressaltando os
atributos prprios dos locais, sua especificidade e, por ltimo, sua vantagem competitiva.

Como diz Spybey, ...quando os povos recebem as influncias globais nas suas
vidas, o fazem a partir de uma base de cultura local de modo que, na escala global, isto
toma a forma de interpenetrao entre o fluxo de cultura global e o padro cultural local
(Spybey, 199612). Na anlise da relao da cultura local com o processo de globalizao
podem ser identificada duas interpretaes opostas (segundo interpretao de Albagli): a
que a globalizao, ao promover a padronizao, levaria ao declnio das identidades locais;
e a que acredita, ao contrrio, que .... a globalizao no significa o fim de toda identidade
territorial estvel, mas que, ao contrrio, cada sociedade ou grupo social capaz de
preservar e desenvolver seu prprio quadro de representaes, expressando uma identidade
ao mesmo tempo espacial e comunitria em torno da localidade (Albagli, 1998, pag. 6). A
autora acrescenta que paradoxalmente, a globalizao estaria provocando mais o aumento
da diferenciao e da complexidade cultural que a homogeneidade e uniformidade
planetria. A construo e fortalecimento da identidade cultural das comunidades locais
constitui uma contraparte do processo de globalizao e uma reao das matrizes culturais
locais aos fluxos de bens e produtos culturais.

A propagao da reestruturao da economia mundial e do novo padro de

competitividade tem tambm um impacto importante e contraditrio nas economias locais:

11
Citados por Tnia Bacelar no seminrio interno do projeto IICA-INCRA realizado nos dias 5 e 6 de junho
de 1997, em Recife.
12
Traduo livre do original em ingls
 23

tanto pode levar a uma desestruturao e desorganizao da economia e sociedade local

quanto pode abrir novos espaos de desenvolvimento, recriando brechas nos mercados
locais e regionais, com atividades e servios que demandam uma proximidade territorial,
com ou sem integrao com produtores internacionais. Alm disso, surgem tambm novas
oportunidades para produtores locais nos mercados externos, com base na sua
especificidade e explorando sua diversidade. Mesmo que reduza os limites da autonomia
local, o processo de globalizao no leva, necessariamente, a uma subordinao das
sociedades a padres internacionalmente dominantes e homogneos. O espao de
autonomia ser tanto maior quanto maiores as potencialidades locais e mais forte a
organizao da sociedade em torno de um projeto coletivo que articula o local com o
global. E os impactos do processo de globalizao dependem das iniciativas internas e das
posturas polticas dos atores sociais no plano local.

As formas novas e baratas de comunicao e transporte - com destaque para a

telemtica - permitem que empresas dos pases e regies mais atrasados possam acessar
mercados em larga escala e em todo o mundo, ampliando as oportunidades econmicas e
comerciais. A virtualidade dos mercados criada pela telemtica permite que pequenos
negcios se integrem em grandes mercados, articulados pelo sistema de informao, de
modo que podem acessar compradores nos mais distantes espaos, com baixo custo e
volume de capital; as tecnologias permitem a criao de escala produtiva pela associao de
pequenos produtores locais dispersos em diferentes espaos. Com isso, a globalizao
associa centralizao econmica com descentralizao produtiva, integrando o sistema em
redes produtivas e alianas estratgicas.

Ao mesmo tempo em que integra os mercados e a economia mundial, a globalizao

provoca uma fragmentao do espao, gerando uma certa desterritorializao das
economias. A integrao e fragmentao do espao levam a uma reduo do peso
unificador dos Estados-nao, aumentando a autonomia relativa e as possibilidades dos
micro-espaos interagir e articular com outras regies e localidades, para alm da sua
vizinhana e entorno institucional. O local se globaliza e pode estruturar alianas
estratgicas numa grande e diversificada rede de cidades e centros econmicos,
multiplicando suas possibilidades.

As perspectivas e alternativas de desenvolvimento do territrio, nos mais

diferenciados espaos estaro, cada vez mais, dependentes das caractersticas dominantes
na economia mundial, nos modelos produtivos e, principalmente, nos padres de
competitividade que devem prevalecer em escala mundial e nacional; diante das quais cada
comunidade e municpio responde com suas condies endgenas especficas, mediando e
processando os impactos externos.

A competitividade local dinmica e seletiva e tanto pode expressar a abertura de

brechas nos mercados internacionais quanto a disputa por espaos nos mercados locais, no
entorno imediato e regional, nos segmentos de maior capacidade e vantagem locacional.
No s para exportar e se integrar mundialmente, mas para vender localmente a preos
inferiores aos dos produtos externos e de forma seletiva e diferenciada, alm de atrair
investimentos e capitais necessrio construir as vantagens competitivas locais e
municipais, com base nas potencialidades em infra-estrutura econmica, logstica, recursos
 24

humanos - especialmente educao e capacitao profissional - e desenvolvimento

tecnolgico.

Como a globalizao convive com fragmentaes nos mercados, persistem e se

renovam oportunidades nos mercados locais e regionais, com atividades e servios que
demandam uma proximidade territorial, com ou sem integrao com produtores
internacionais. Alm disso, surgem tambm novos espaos para produtores locais nos
mercados externos, com base na sua especificidade e explorando sua diversidade. As
formas novas e baratas de comunicao e transporte permite que empresas dos pases e
regies mais atrasadas possam acessar mercados em larga escala e em todo o mundo,
ampliando as oportunidades econmicas e comerciais para as regies e municpios.

Por outro lado, a globalizao no leva, necessariamente, a um processo de

concentrao empresarial, abrindo, ao contrrio, novos espaos e oportunidades para
pequenos negcios integrados nos mercados e conglomerados internacionais. As inovaes
tecnolgicas tendem a diminuir a importncia das economias de escala, permitindo
rentabilidade alta em pequenos negcio, reduzindo as escalas econmicas em diversos
setores produtivos. A revoluo da informtica e da telemtica permitem uma integrao
dos mercados e uma grande flexibilidade do processo de produo e distribuio,
facilitando a viabilidade das empresas de pequeno porte. Como diz Sabel (citado por Saha),
... os sistemas de produo flexivelmente especializados parecem ser mais capazes de
sobreviver turbulncia econmica atual do que os sistemas de produo em massa ....
(Saha, sem data). Desta forma, as possibilidades de um desenvolvimento endgeno crescem
com o novo paradigma de desenvolvimento, pelas possibilidades abertas pela pequena
produo flexvel.

A integrao mundial atravs de rede de firmas, com base em estratgias

diferenciadas, articula o pequeno empreendimento no sistema produtivo e mercado global,
atravs dos consrcios de produo (articulando fornecedores), franquias (redes de
distribuidoras locais) e sub-contratao de pequenas empresas locais (as redes de
produo). Com isso, a globalizao associa concentrao econmica com descentralizao
produtiva, integrando o sistema em redes produtivas e alianas estratgicas, de modo que os
pequenos negcios se integrem em grandes mercados, acessando compradores nos mais
distantes espaos, com baixo custo e volume de capital.

Como afirma Michael Porter, A vantagem competitiva criada e mantida atravs

de um processo altamente localizado (Porter, 1993), de modo que, a localizao das
indstrias globais se difunde mundialmente, segundo as condies de cada local,
aproveitando, portanto, as diversidades e particularidades de cada regio. Desta forma, o
desenvolvimento local levaria a uma substituio da generalidade abstrata do global pelas
particularidades concretas das mltiplas minorias sociais orgnicas (de Franco, 2000,
pag. 6).

Se as vantagens competitivas so criadas e construdas com investimentos e

aproveitamento das potencialidades e diversidades de cada localidade, os atores sociais tm
uma responsabilidade fundamental para a promoo do desenvolvimento local. E se o
desenvolvimento for, efetivamente a vontade dominante entre os atores sociais, o setor
 25

pblico - como expresso desta vontade - tende a aumentar sua importncia no

desenvolvimento local, ao contrrio do que se manifesta nas teses liberais favorveis
retirada do Estado da promoo e induo econmica. Assim, para assegurar o
desenvolvimento local dentro da globalizao necessrio que os atores e a sociedade
locais estejam estruturados e mobilizados para definir e explorar suas prioridades e
especificidades. Atuando como territrios organizados, na expresso de Srgio Boisier
(Boisier, 1992), os atores sociais definem prioridades e articulam iniciativas e aes
internas e externas, utilizando, para tanto, os instrumentos de regulao do Estado.

2.3 DESENVOLVIMENTO LOCAL E DESCENTRALIZAO

Desenvolvimento local e descentralizao so processos distintos e relativamente

independentes, embora quase sempre interligados e complementares. A descentralizao
trata de um aspecto poltico-institucional que decorre de decises restritas forma de
organizao da sociedade e da administrao pblica no trato das polticas e programas. No
entanto, a descentralizao pode contribuir significativamente para o desenvolvimento
local, resultante, normalmente de iniciativas e capacidades endgenas das populaes locais
e suas instncias poltico-administrativas. Neste sentido, apesar de representar um
movimento restrito e independente, a descentralizao pode representar uma base
importante para estimular e facilitar o desenvolvimento local, criando as condies
institucionais para organizao e mobilizao das energias sociais e decises autnomas da
sociedade.

Na realidade, no uma coincidncia que os dois processos se manifestem ao

mesmo tempo, na medida em que ambos refletem as mudanas que decorrem da
globalizao com seu impacto sobre a organizao do territrio e, consequentemente, as
formas e instrumentos de gesto das polticas. A descentralizao um processo
consistente com a globalizao e pode representar uma resposta adequada das sociedades
fragmentao do espao que a mesma provoca. Como a globalizao diminui a fora
centralizada do Estado, aumenta a necessidade de organizao e cria espaos para a
organizao e interveno das instncias locais na mobilizao da sociedade e das energias
locais frente aos desafios mundiais. Segundo Castells, o Estado , cada vez mais,
inoperante no global e, cada vez menos, representativo no nacional, levando formao de
blocos e instncias supra-nacionais, para tratar dos problemas globais, e descentralizao
para a gesto local.

A descentralizao tem sido utilizada, indistintamente, para expressar processos

bastante diferenciados de redefinio de papis entre instncias pblicas de diversas
escalas, nem sempre refletindo uma mudana relevante de responsabilidades e autonomia.
De forma mais precisa e rigorosa, descentralizao concebida como a transferncia da
autoridade e do poder decisrio de instncias agregadas para unidades espacialmente
menores, entre as quais o municpio e as comunidades, conferindo capacidade de deciso e
autonomia de gesto para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. Representa
uma efetiva mudana da escala de poder, conferindo s unidades comunitrias e municipais
capacidade de escolhas e definies sobre suas prioridades e diretrizes de ao e sobre a
gesto de programas e projetos.
 26

Neste sentido, a descentralizao um processo diferente e bem mais amplo que

desconcentrao, igualmente importante e freqente que, no obstante, representa um
estgio menor de transferncia de responsabilidades e poder poltico-institucional.
Analisando a abrangncia e intensidade com que se transfere as funes e os espaos de
poder de uma instncia superior para uma inferior na hierarquia institucional do pas, deve
ser feita uma distino conceitual entre descentralizao e desconcentrao:
descentralizao representa a transferncia de autonomia e efetivo poder decisrio entre
instncias, independente de se dar dentro da mesma instituio - unidades locais de rgos
centrais - ou entre instncias diferentes - das instncias centrais para as locais; e
desconcentrao representa apenas a distribuio da responsabilidade executiva de
atividades, programas e projetos sem transferncia da autoridade e autonomia decisria (ver
matriz 2).

Desta forma, a descentralizao expressa uma transformao mais profunda na

estrutura de distribuio dos poderes no espao, contendo, mas no se limitando
desconcentrao das tarefas. Normalmente, no processo recente de redefinio de
responsabilidades das instituies no Brasil costuma verificar-se os dois modelos, muitas
vezes contidos em um mesmo programa.

Matriz 2
DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

Descentralizao Desconcentrao

Mudana da escala de poder para unidades Transferncia de responsabilidades

menores com repasse de autonomia e executivas para unidades menores sem
poder decisrio entre instncias pblicas e repasse do poder decisrio e da autonomia
para instituies privadas de escolha (dentro do setor pblico ou do
pblico para o privado)

Uma outra de analisar a redistribuio das responsabilidades de gesto prefere

diferenciar descentralizao e desconcentrao segundo seu carter externo ou interno s
instituies: desconcentrao definida como a distribuio das responsabilidades pela
implantao das aes dos rgos centrais para suas agncias e representaes em sub-
espaos territoriais - processo interno instncia centralizada - sem envolvimento das
instncias descentralizadas autnomas (Mdici e M.P.Maciel, 1996); a descentralizao, ao
contrrio, seria mais ampla e externa aos rgos centralizados, representando a
transferncia de responsabilidades executivas ou decisrias das instncias centrais para as
instncias estaduais e municipais, com vrias conotaes e especificidades.

De acordo com esta classificao, contudo, a descentralizao pode apresentar

diferentes nveis de autonomia; como apresentado no grfico acima, a descentralizao s
seria autnoma quando a unidade institucional descentralizada assumisse responsabilidades
com base em recursos prprios, portanto, independente da vontade da instncia
 27

centralizada; toda outra forma de descentralizao seria uma descentralizao dependente,

associada ao repasse de recursos das instncias superiores para a unidades hierarquicamente
inferior, por vontade e deciso das primeiras. Quando este repasse de recursos
acompanhado apenas da distribuio das responsabilidades executivas de projetos, ocorre
uma descentralizao dependente e tutelada; e quando acompanhada da delegao de
algum espao de deciso para as instncias espacialmente inferiores, tem lugar uma
descentralizao dependente vinculada, com alguma forma de parceria.

Grfico 2
DESCONCENTRAO E DESCENTRALIZAO

DESCONCENTRAO DESCENTRALIZAO

AUTNOMA DEPENDENTE

TUTELADA VINCULADA

Adotando o primeiro conceito de descentralizao - transferncia de autonomia e

efetivo poder decisrio para instncias de menor escala pode-se classificar o processo em
grandes blocos, segundo a natureza do agente que recebe as responsabilidades e os espaos
decisrios das instncias pblicas superiores:

a) descentralizao Estado-Estado - transferncia de funes e

responsabilidades de gesto interna ao setor pblico entre instncias espacialmente
diferenciadas, da mais ampla para a mais reduzida e local. Inclui a transferncia de poder e
responsabilidades da Unio para Estados e municpios, transferncia dos Estados para
municpios, e transferncia de responsabilidades dentro da mesma instncia para suas
unidades descentralizadas no espao.

b) descentralizao Estado-sociedade - democratizao da gesto e

transferncia para a sociedade da capacidade de deciso e execuo de atividades, gesto de
recursos e prestao de servios, tradicionalmente concentradas nas mos das unidades
estatais e governamentais (do setor pblico para a sociedade). Normalmente no ocorre, ao
mesmo tempo o repasse das decises e da execuo que, separadamente constitui apenas
desconcentrao; os espaos de poder para decises efetivas tendem a se realizar atravs
das diferentes formas de conselho gestor, enquanto a desconcentrao passa pela execuo
 28

de servios pblicos (terceirizao com diversas formas de participao e regulao

pblica).

A municipalizao uma forma de descentralizao administrativa das polticas e

dos mecanismos de interveno pblica para o plano municipal com transferncia efetiva
da capacidade decisria para o municpio como espao de poder local. Representa,
portanto, um caso particular de descentralizao, correspondente a um corte espacial de
menor amplitude na organizao poltico-institucional e administrativa brasileira (inferior
ao mbito estadual ou micro-regional).

Identificada, normalmente, como uma redistribuio de poderes no interior da

administrao pblica - da Unio ou Estado para o municpio - a municipalizao pode ser
apresentada tambm como o aumento de poder e responsabilidade decisria da sociedade
municipal. Por outro lado, no interior do municpio pode ocorrer uma ampliao do
processo de descentralizao, com o repasse da responsabilidade executiva de projetos e
com autonomia nas escolhas e definio de prioridades para as comunidades e sub-
conjuntos espaciais (sub-municipais).

2.3.1 Descentralizao e concentrao no Brasil

O Brasil vem passando, nas ltimas dcadas, por um processo contraditrio que tem
alternado desconcentrao econmica e descentralizao poltico-institucional, como
dois plos inversos e opostos: a desconcentrao econmica implementada por um modelo
poltico concentrado, e a descentralizao poltico-institucional convivendo com a
reconcentrao econmica no territrio. Com efeito, durante as dcadas de crescimento
acelerado da economia brasileira (de 1970 a 1985), ocorreu, no Brasil um processo
combinado de desconcentrao econmica com centralizao poltica das decises em
Braslia. Com o projeto de integrao nacional dos governos militares, foram feitos
investimentos e implementadas polticas que promoveram uma efetiva desconcentrao
territorial da economia, com crescimento diferenciado das regies de fronteira, da regio
Sul e, em parte, do Nordeste. Este projeto foi uma deciso do governo federal, altamente
centralizado na tomada de deciso e mesmo na execuo, com a criao de uma ampla rede
de instituies federais no territrio nacional, fortemente dependentes das decises centrais.

Este ciclo de desconcentrao econmica e centralizao poltica parece se inverter,

a partir da segunda metade da dcada de oitenta, como resultado combinado da estagnao
econmica e da crise do Estado no Brasil. A profundidade das dificuldades do Estado e as
alternativas que esto se desenhando no quadro poltico brasileiro parecem apontar na
direo de uma grande reforma do Estado brasileiro, com redefinio do seu papel e das
suas reas de interveno, especialmente sua sada de cena como investidor. Esta reforma
tende a deslocar a funo do Estado da interveno direta (incluindo investimentos em
estatais) para a regulao, contemplando a privatizao da economia e dos servios
pblicos, podendo concentrar sua atividade nas dimenses sociais, ambientais e regionais e
nas relaes da economia brasileira com o contexto internacional, gerando as
externalidades necessrias competitividade nacional.
 29

Por outro lado, tende a se intensificar o processo de descentralizao poltico-

administrativa do Brasil, com a reduo do peso da Unio na estrutura do Estado,
concentrando suas responsabilidades nos segmentos estratgicos nacionais e na regulao
do espao. A Unio no tem condies polticas, administrativas e operacionais de dar
conta da amplitude e crescente complexidade do Brasil contemporneo, nem da dimenso
dos seus problemas e do empreendimento necessrio ao desenvolvimento nacional. Deve,
portanto, crescer a importncia das administraes estaduais e, principalmente, municipais
e locais para o desenvolvimento de regies e sub-regies brasileiras, cabendo Unio, um
papel subsidirio de suporte e regulao das regras e dos investimentos nas externalidades
bsicas e na rea social.

Ao mesmo tempo, as transformaes scio-econmicas e tecnolgicas e os

significativos avanos gerenciais em todo o mundo, est levando busca de alternativas
inovadoras no terreno institucional, com mudanas importantes na estrutura e organizao
do Estado e sua relao com a sociedade. Estaria em gestao a construo de uma nova
institucionalidade compatvel com os desafios contemporneos e suas exigncias de
qualidade, flexibilidade, velocidade e eficincia e eficcia. Esta nova institucionalidade se
caracteriza pela emergncia de um segmento pblico no estatal que, de forma
descentralizada, exerce atividades e executa aes de natureza pblica, em contrato e
parceria com o Estado, mas independente e com grande flexibilidade.

Este componente novo do sistema institucional surge com a propagao das

organizaes no governamentais, instituies sem fins lucrativos e com misso de
servio pblico que esto ganhando espao significativo no Brasil. Acompanhando uma
tendncia dominante a nvel internacional, as mudanas institucionais no Brasil levam a
uma reestruturao do Estado, incluindo, entre outros pontos, a criao do estatuto da
Organizao Social, em que pode vir a se transformar parte das atuais instituies pblicas
estatais, de forma consistente com os conceitos de flexibilidade, descentralizao, parceria
e corresponsabilidade pblico-privado, participao social, e organizao em rede.

Com a promulgao da Constituio de 1988, iniciou-se no Brasil um processo

desorganizado de descentralizao poltico-administrativa, com distribuio de
responsabilidades e poder decisrio para os Estados e municpios, reduzindo o peso da
Unio. Desde ento, avana de forma irregular e desconexa, tratando de forma
desequilibrada o repasse de responsabilidade e de recursos, e apresentando distores na
gesto da coisa pblica, alm de estimular uma excessiva fragmentao do corte poltico-
administrativo no territrio, com a criao de um grande nmero de municpios. Os passos
efetivos de descentralizao das decises e dos recursos so muito insuficientes e, muitas
vezes, ilusrios - mais desconcentrao que efetiva descentralizao - no permitindo a
liberdade financeira necessria implantao de uma estratgica de desenvolvimento
municipal.

Em pouco menos de quarenta anos (de 1960 a 1998), a participao dos municpios
no total da arrecadao bruta nacional passou de 6,6% para cerca de 16,6%, quase
triplicando, ao mesmo tempo em que a Unio registrava uma pequena reduo e os Estados
uma queda maior na sua participao relativa, de 34%, em 1960, para 27%, em 1998 (dados
de Rodrigues Affonso et alli , sem data). O grfico 3 mostra o movimento da repartio da
 30

receita pblica brasileira entre as trs instncias, ressaltando a ampliao da parcela

municipal.

Este ganho significativa das instncias pblicas descentralizadas no foi, contudo,

acompanhado de uma ampliao da capacidade de investimento e gesto municipal porque
gerou tambm um aumento dos encargos e responsabilidades dos municpios. Por outro
lado, o crescimento do bolo disponvel para os municpios foi fragmentado e dispersado por
conta do aumento descontrolado e exagerado do nmero de municpios brasileiros,
resultante do desmembramento das unidades administrativas locais.

Com efeito, dados de Maia Gomes e MacDowell mostram que entre, 1984 e 1997,
precisamente no perodo em que cresceu a participao municipal na receita, foram criados
1.405 novos municpios no Brasil, um aumento de 34,3%; e o que parece mais grave, a
fragmentao municipal se concentra na formao de municpios de pequeno porte e,
consequentemente, menor capacidade de gesto e autonomia. Mais de 53% dos municpios
criados no perodo (1984/97) tinham menos de 5 mil habitantes, e quase 78% dos novos
municpios tinham populao inferior a 10 mil pessoas, como mostra o grfico 4.

Grfico 3
DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR UNIDADE DA FEDERAO

100%

90%

80%

70%

60%
Percentual

Unio
50% Estados
Munic pios
40%

30%

20%

10%

0%
1960 1980 1988 1998

Anos

Alm disso, a maioria dos municpios brasileiros, antigos e, principalmente novos,

no estava preparada para as responsabilidades da descentralizao e para gesto eficiente
dos recursos adicionais. Carecem de tradio e de instrumentos de planejamento e de base
tcnica para assumir as novas responsabilidades e uma posio ativa na promoo do
desenvolvimento local. Mesmo considerando o crescimento dos encargos, a situao
financeira dos municpios poderia estar bem mais confortvel no fossem as limitaes
gerenciais, sem falar nas desconfianas de irregularidades no trato das finanas pblicas,
 31

tanto maiores quanto mais reduzida a unidade administrativa. O resultado uma grande
dependncia das finanas pblicas municipais das transferncias, decorrente da limitada
capacidade arrecadadora de grande parte dos municpios com precria base econmica,
despreparo administrativo e desinteresse poltico na cobrana de impostos.

Ao mesmo tempo que se processa a descentralizao econmica evidencia-se,

paradoxalmente, e por outras razes, a tendncia de reconcentrao espacial da economia
brasileira. (Campolina; e Crocco, 1995). Esta reconcentrao estimulada pelas condies
do novo paradigma de desenvolvimento que se propaga com padres de competitividade
que favorecem os grandes ncleos do Sul-Sudeste, onde esto concentradas a maior massa
crtica de recursos humanos do pas, o conhecimento cientfico e tecnolgico, as melhores
universidades, a tradio empresarial e gerencial, alm de outras externalidades que
continuam relevantes e decisivas, como a infra-estrutura econmica.

Grfico 4
PERCENTUAL DE M UNICPIOS CRIADOS POR TAMANHO

4% 1%
0%
17%

52%

26%

At 5 mil habitantes de 5 a 10 mil habitantes de 10 a 20 mil habitantes

de 20 a 50 mil habitantes de 50 a 100 mil habitantes de 100 a 500 mil habitantes

As tendncias futuras parecem apontar para uma intensificao do processo

combinado e contraditrio de descentralizao poltico-administrativa - reforando as
responsabilidades dos municpios - com uma reconcentrao econmica do territrio. E
embora os dois processos tenham uma relativa autonomia, decorrentes de fatores diferentes,
a descentralizao e municipalizao da gesto pblica pode levar a reforar e potencializar
a concentrao econmica, caso seja acompanhada de uma reduo dos instrumentos de
reorientao do desenvolvimento macro-espacial, de responsabilidade da Unio e seus
organismos regionais (supra-municipais).

A descentralizao tem ocupado posio de destaque em vrias iniciativas federal

em diversas reas de atuao governamental. Especialmente no terreno das polticas e
 32

projetos sociais, a Unio tem procurado construir parcerias com os Estados (UFs) e com os
municpios para redistribuir as responsabilidades, com distintos graus de autonomia
decisria e deliberativa Entre outras reas de descentralizao, merecem destaque o SUS-
Sistema nico de Sade, PRONAF-Programa Nacional de Agricultura Familiar, o projeto
Comunidade Solidria, as iniciativas de reestruturao fundiria e de fomento pequena
produo familiar, elementos fundamentais para o desenvolvimento local - ampliando as
potencialidades endgenas de produo e produtividade - e que podem ser melhor operados
e geridos pelas instncias locais e municipais. A ampliao das metas de assentamentos e
populao assentada e a nova concepo de assentamentos como base do desenvolvimento
local, por exemplo, demanda um grande esforo de parceria e de envolvimento e
mobilizao das diversas instncias pblicas e da sociedade, com destaque para as unidades
mais prximas dos problemas e da realidade social.

2.3.2 Princpios da descentralizao

A descentralizao se baseia nos princpios de subsidiaridade, segundo os quais,

tudo que puder ser feito por uma entidade espacialmente menor, como o Municpio ou
instncias locais, no deve ser feito por um organismo maior, como o Estado (UF) ou a
Unio. Os princpios da subsidiaridade tambm consideram que a sociedade local tambm
deve assumir uma funo central de deciso e gesto, num processo de descentralizao do
Estado para a comunidade: tudo que puder ser feito pela sociedade no deve ser realizado
pelo Estado (setor pblico), limitado responsabilidade pelas atividades que a sociedade
no possa realizar (Franco Montoro, 1995).

Entretanto, para definir o que pode ser feito ou no por uma instncia
descentralizada deve ser utilizado critrios de resultados gerenciais. Assim, formulando de
outra forma, tudo que puder ser feito de forma mais eficiente - com economia de meios
mais eficaz - assegurando a realizao das metas - e mais efetiva - gerando os resultados
gerais na realidade - por uma instncia no deve ser repassado para outra, espacialmente
mais agregada ou desagregada. Assim, a descentralizao s deve ser realizada quando
contribua para melhorar a gesto da coisa pblica, elevando os seus resultados e reduzindo
os custos, ao mesmo tempo que assegure sua contribuio para o desenvolvimento local e a
democratizao da sociedade.

Da perspectiva interna das instituies pblicas, a redistribuio deve obedecer a

critrios diferenciadores segundo o perfil e natureza dos servios e atividades, buscando o
reforo simultneo da eficincia, da eficcia e da efetividade. Com base nos princpios de
subsidiaridade, os governos locais deveriam, em tese, se dedicar funo de provedores de
servios individualizados, os governos regionais seriam melhor provedores de servios cuja
operao transcende fronteiras locais, e o governo nacional deveria se responsabilizar pelos
servios que demandam uma gerncia central. (Lobo e Medeiros, 1993). De um modo
geral, as instituies pblicas reduziriam sua atuao direta como produtoras de bens e
servios, para se concentrar no papel de promotoras e reguladoras das atividades pblicas
no plano local.

Esta abordagem corresponde a uma concepo contempornea dos servios

pblicos, procurando distinguir as atividades de provedor, regulador e produtor, e a
 33

distribuio das mesmas entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais o Estado deve reduzir
suas responsabilidades na produo direta dos bens e servios pblicos, repassando esta
tarefa para as empresas e para organizaes no governamentais, mesmo que continue
assegurando o acesso da populao aos mesmos, atravs das outras duas atividades.

O modelo de Estado deve basear-se ...em um sistema no qual as autoridades locais

organizam, asseguram e monitoram a proviso dos servios, sem necessariamente prov-los
diretamente (Ridley, citado por Midwinter, 199513). Como provedor, o Estado deve criar
as condies - compra e distribuio direta dos servios, pagamento indireto ou subsdios -
para que a sociedade possa receber os bens e servios produzidos pela sociedade que no
podem se submeter ao mercado. Finalmente, como regulador, o Estado deve controlar as
relaes econmicas e sociais, de modo a assegurar o desenvolvimento sustentvel e a
qualidade de vida, normalmente inconsistente com as sinalizaes do mercado. Nessa
redistribuio de papis, a combinao mais favorvel para a conjuno de eficincia,
eficcia e efetividade seria a transferncia da execuo para as empresas (ou organizao
no governamentais com gesto empresarial), a manuteno da regulao nas mos do
Estado, e as responsabilidades de controle concentrando-se na sociedade e suas instncias
colegiadas e formas de presso social. Como diz Ricardo Magalhes de Barros, ...ao poder
pblico no cabe executar servios, sua principal funo a de gerir os servios pblicos. A
Prefeitura tem a funo de administrar, fiscalizar os servios pblicos da cidade e no,
necessariamente, de execut-los. A execuo pode ser delegada.... (Magalhes de Barros,
1995). Deixando instncia empresarial a execuo, pode-se reforar a eficincia do
projeto ou instituio, sob o controle da sociedade e a regulao do Estado (instncia
pblica).

Com a descentralizao, o municpio e a comunidade devem ser transformados em

catalisadores das foras econmicas e energias sociais e sntese e convergncia da
interveno e atuao de diferentes instituies estaduais, regionais e nacionais. Mas, o
corte municipal no pode levar a um isolamento do mbito territorial restrito, ignorando o
contexto social, econmico e, principalmente, ecolgico, no qual est inserido e com o qual
estabelece uma relao de interao e intercmbio intenso (trocando externalidades
negativas e positivas, numa relao de controle, concorrncia e/ou complementaridade). O
local e municipal deve ser sempre entendido como um sub-sistema do global, com o qual
troca externalidades, concebendo os problemas e potencialidades municipais como
dependentes de fatores externos ao mbito local. Desta forma, a descentralizao deve ser
combinada com a articulao e interao com o contexto mais amplo - biomas, unidades da
federao, micro-regies, etc. - permitindo um tratamento mais agregado e complementar
do planejamento e da gesto nacional e estadual.

A influncia e o peso dos problemas e interesses locais pode levar a vises e

decises da sociedade excessivamente localizadas e isoladas das condies e determinaes
do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas estratgicas e podendo representar
uma atomizao e fragmentao das aes no plano local. Esta tendncia, reforada pelos
prprios limites de informao das sociedades locais, pode restringir a eficcia das
iniciativas e programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos globais

13
Traduo livre do original em ingls.
 34

em que o local est inserido e interagindo, condies concretas do ambiente. O municpio e

a comunidade constituem cortes importantes de autonomia de gesto mas devem estar
articulados com os macro-espaos, demandando um esforo de coordenao, com
instncias e mecanismos capazes de exercer o papel articulador na distribuio de
responsabilidades no espao, numa espcie de descentralizao coordenada.

2.3.3 Descentralizao e participao da sociedade

Alm de contribuir para o aumento da eficcia e, principalmente, da efetividade dos

programas, a descentralizao facilita significativamente a participao da sociedade nos
processos decisrio e, pode, portanto, constituir um passo muito importante para a
democratizao do Estado e do planejamento. A escala municipal e comunitria cria uma
grande proximidade entre as instncias decisrias e os problemas e necessidades da
populao e da comunidade, permitindo uma maior participao direta da sociedade,
reduzindo o peso e as naturais mediaes dos mecanismos de representao. Fortalece o
poder local e amplia as oportunidades do cidado na escolha das suas alternativas e na
deciso sobre seu destino.

Desta forma, a descentralizao contribui para a democratizao dos processos

decisrios e fortalece o poder local, ampliando as oportunidades do cidado escolher suas
alternativas e decidir sobre seu destino nas formulaes imediatas e diretas das
necessidades e alternativas de desenvolvimento local. Maior proximidade das comunidades,
maior conhecimento dos problemas locais, maior facilidade de dilogo entre atores sociais,
menor escala de negociao, maior capacidade de controle da gesto pblica, sem a
mediao das estruturas polticas distantes, so alguns dos fatores gerados pela
descentralizao, que favorecem a democracia (Jara, 1996; Dowbor, 1994; e Lobo e
Medeiros, 1993).

No entanto, a descentralizao do processo decisrio representa tambm uma

transferncia de poder para as foras polticas dominantes nos micro-espaos,
representando um reforo das estruturas de poder local, quase sempre conservadoras,
paternalistas e autoritrias, o oposto, portanto, da democracia. Embora as hegemonias das
instncias centralizadas de poder (Unio e Estados) tenham compromissos e ligaes fortes
com grupos tradicionais locais, normalmente podem apresentar um relativo distanciamento
das disputas e interesses oligrquicos no municpio ou comunidade, representando projetos
mais globais e modernos, implementando polticas e programas conflitantes com os grupos
de poder tradicionais, com sua cultura e suas prticas polticas.

Assim, a descentralizao tem um efeito contraditrio sobre a democracia e a

participao: de um lado, transfere autoridade e responsabilidade decisria para as foras
polticas dominantes nos micro-espaos, tendendo a reforar as estruturas de poder local; de
outro lado, contudo, estimula o envolvimento e interesse das comunidades e dos atores
sociais, promovendo a conscincia da sociedade e a reeducao poltica no municpio e na
comunidade. Assim, prepara as condies para uma efetiva e profunda mudana da
cultura poltica e ajudando na consolidao da democracia e da gesto participativa.
 35

O poder local , assim, ao mesmo tempo, a essncia da democracia e da

participao - pela escala dos problemas e da organizao da sociedade - e a configurao
das estruturas de poder conservadoras e autoritrias, pelo jogo de compromissos e
vinculaes oligrquicas. Pode ser mais facilmente controlado pelas oligarquias
tradicionais com dominao poltica e maior presena da cultura poltica fisiolgica,
representando sistemas de dominao e adeso tradicional e historicamente consolidado.

A proximidade dos problemas e interesses locais permite uma maior aderncia

realidade mas pode levar tambm a vises e decises excessivamente localizadas e isoladas
das condies e determinaes do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas
estratgicas lideradas pelas regies e municpios de maior desenvolvimento e urbanizao,
expressando a complexidade e a diversidade de culturas polticas, normalmente mais
democrticas e inovadoras. Isto pode representar uma atomizao e fragmentao das
aes no plano local, com comprometimento da sinergia e da eficincia das iniciativas e
programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos globais em que o
local est inserido e interagindo, condies concretas do ambiente.

O planejamento local e municipal pode levar a decises e interesses locais, muitas

vezes fragmentadas e conflitantes com os do contexto, incluindo municpios vizinhos,
criando tenses e troca de externalidades negativas. Na verdade, muitos dos problemas e
potencialidades locais esto em direta e forte dependncia de processos distantes, muitos
dos quais o municpio no conhece nem tem como tratar e administrar. Esta interao e
troca de externalidades - positivas e negativas - com o contexto evidencia a necessidade de
situar o municpio no mbito mais amplo e estabelecer mecanismos de negociao com os
municpios vizinhos. Normalmente, contudo, os atores locais e suas instituies trabalham
com um nvel e qualidade de informao limitada ao seu espao, no captando a
complexidade e relevncia dos fatores externos (decisivos para seu futuro) tanto no que se
refere s oportunidades quanto s ameaas.

Com todos os problemas e advertncias anteriores, a descentralizao e o

fortalecimento do poder local so fatores decisivos para a participao e para a
democratizao do processo decisrio e, de resto, para a prpria educao poltica da
sociedade. Alm de contribuir para a efetividade das iniciativas e aes do planejamento, a
descentralizao tem um papel pedaggico na formao de uma cultura democrtica que
reestrutura a prpria hegemonia e a prtica poltica no plano local, transferindo para a
comunidade a responsabilidade e a capacidade de deciso e escolha sobre seu futuro.
Mesmo que possa, inicialmente, reforar a cultura poltica dominante nos micro-espaos, a
relao com sua realidade e a participao direta nas decises devem levar a novas formas
de fazer poltica e responsabilidade nas decises.
 36

III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A transio para um novo paradigma de desenvolvimento e os seus desafios so

acompanhados de inovaes no terreno das idias e nas conscincias das sociedades,
incluindo a formulao de novas propostas de desenvolvimento. Aparentemente, o primeiro
grande impacto nas conscincias se d no final da dcada de sessenta e incio de setenta
como resultado do efeito combinado da crise do petrleo com a publicao do primeiro
Relatrio do Clube de Roma - Os Limites do Crescimento (Meadows et alli, 1981), em
1969. Com uma critica slida e competente da concepo tradicional de uma natureza
inesgotvel e disponvel explorao da humanidade, o relatrio mostrou as perspectivas
reais de esgotamento, no mdio prazo, de importantes matrias primas e fontes energticas.
Sob o impacto destes dois eventos se realiza, em 1972, a Conferncia das Naes sobre
Meio Ambiente (Estocolmo) e se desenvolve um amplo movimento ambientalista nos
pases desenvolvidos, abrindo um novo debate ideolgico sobre estilos de
desenvolvimento.

Este processo converge para a realizao da Conferncia das Naes Unidas de

Desenvolvimento e Meio Ambiente (ECO-92), que acontece no Rio de Janeiro, em 1992,
mobilizando os pases e a comunidade cientfica e ambientalista de todo o mundo. Como
um dos mais importantes acontecimentos polticos do final do sculo XX, propaga a
proposta de desenvolvimento sustentvel e aprova a Agenda 21, com os postulados centrais
de um modelo de desenvolvimento sustentvel e a busca de comprometimento das naes
com as geraes futuras.

Os antecedentes histricos indicam que o conceito de desenvolvimento sustentvel

no apenas mais um modismo ou uma idia brilhante das Naes Unidas, mas uma
construo terica para organizar uma nova postura da sociedade diante dos desafios do
presente e do futuro e consistente com o novo paradigma de desenvolvimento.

No surge de repente e do nada, apenas como uma genial formulao de algum

pensador e tcnico original e competente; ele tem uma fundamentao scio-econmica e
poltica e decorre de vrios antecedentes tcnicos e conceituais que prepararam o mundo
das idias para a consolidao de uma determinada concepo. O desenvolvimento
sustentvel se difunde como uma proposta de desenvolvimento diferenciada e, ao mesmo
tempo, torna-se uma alternativa vivel e no mais apenas uma utopia ou fantasia
organizadora da sociedade, precisamente pelas condies do paradigma de
desenvolvimento emergente, principalmente os avanos cientficos e tecnolgicos.

O conceito de desenvolvimento sustentvel resulta do amadurecimento das

conscincias e do conhecimento dos problemas sociais e ambientais e das disputas
diplomticas; mas tambm de vrias formulaes acadmicas e tcnicas que surgem
durante as trs ltimas dcadas com crticas ao economicismo e defesa do respeito ao meio
ambiente e s culturas. Entre as alternativas de desenvolvimento que se difundem no
perodo, merece um destaque especial a concepo de ecodesenvolvimento apresentada e
fundamentada por Ignacy Sachs (dcada de setenta), precursor do desenvolvimento
sustentvel. Ao mesmo tempo, outras instncias mundiais adotam propostas semelhantes
mesmo com denominaes diferenciadas e nfases relativamente distintas, como o conceito
 37

de desenvolvimento humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento,

difundido j na dcada de noventa.

Desenvolvimento Humano, segundo o PNUD, "um processo abrangente de

expanso do exerccio do direito de escolhas individuais em diversas reas: econmica,
poltica, social ou cultural. Algumas dessas escolhas so bsicas para a vida humana. as
opes por uma vida longa e saudvel, ou por adquirir conhecimento, ou por um padro de
vida decente, so fundamentais para os seres humanos" (PNUD,1998). Constitui, portanto,
o desenvolvimento que seja capaz de aumentar as potencialidades das pessoas atravs de
melhores condies de educao, treinamento, sade, habitao, meio ambiente e
alimentao, assegurando que os frutos do desenvolvimento econmico sejam traduzidos
em melhoria das condies de vida e que permita que as pessoas tomem parte ativa,
participando das decises que influenciam suas vidas (PNUD,1998).

Com outro enfoque mas com a mesma coerncia com o contexto histrico, comea a
se esboar, a partir da dcada de oitenta, uma nova viso cepalina de desenvolvimento que,
da perspectiva de pases emergentes, estabelece uma articulao necessria entre a
racionalidade econmica e a tica social, de modo que a combinao de competitividade
e a equidade antes vista como antagnicas - passa a constituir o marco central de um
modelo de desenvolvimento (CEPAL, 1990). Assim, tanto a viso tica quanto o novo
paradigma de desenvolvimento mundial se alinham na necessidade de desenvolvimento dos
recursos humanos, expresso em educao e qualidade de vida da populao, fator
fundamental para a competitividade sistmica14 no mundo contemporneo, entendida como
a capacidade de uma economia (sub-espao) concorrer globalmente em um contexto de
intensa competio econmica. Visto numa perspectiva macroeconmica (e no
estritamente empresarial), a competitividade sistmica est ...integrada a una red de
vinculaciones con el sistema educativo, la infraestrutuctua tecnolgica, energtica y de
transportes, las relaciones entre empleados e empreadores, el aparato institucional pblico y
privado y el sistema financiero: es decir, est integrada a todo un sistema
socioeconmico(CEPAL, 1990, pag.14).

A equidade15 social um objetivo central do desenvolvimento, mas, nos novos

padres de concorrncia econmica mundial, est se transformando tambm em uma
condio fundamental para a competitividade das naes. Dicha competitividad - diz a
CEPAL - debe sustentarse ms en la incorporacion deliberada y sistmica del progreso
tcnico al proceso productivo (con los conseguientes aumentos de productividad), y menos
en la depreciacion de los salarios reales (CEPAL, 1990, pag. 14), como no passado.

Na definio consagrada da Comisso Brundtland, desenvolvimento sustentvel

"aquele que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das

14
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
15
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da
populao, respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para
a cidadania e o trabalho.
 38

geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades" (CMMAD,1987). Esta

formulao uma resposta aos problemas e desigualdades sociais do planeta, que
sacrificando uma parcela significativa da populao mundial que no tem suas necessidades
satisfeitas (um tero da populao mundial abaixo da linha da pobreza); e uma alternativa
ao processo de degradao ambiental gerado pelo estilo de crescimento, que tende a limitar
as oportunidades das geraes futuras.

O crescimento das atividades econmicas e da populao, nos nveis e padres de

consumo atuais, tendem a degradar e destruir o meio ambiente e os recursos naturais,
levando, no futuro, a um estrangulamento das possibilidades de desenvolvimento e a um
comprometimento da qualidade de vida da populao. Parte dos recursos naturais no
renovvel e se esgota, em algum horizonte de tempo, com a explorao econmica,
dependendo do ritmo de aproveitamento e dos estoques e reservas dos recursos. E mesmo
os recursos renovveis, como as florestas e recursos hdricos, parte dos quais explorados
numa intensidade superior ao seu prprio ritmo de auto-reproduo, comeam tambm a se
esgotar, levando a uma desorganizao do meio ambiente. A conscincia destes "limites"
da natureza e da sua amplitude planetria passam a exigir novas polticas e posturas que
alterem o prprio modelo de desenvolvimento, inclusive para assegurar a continuidade de
funcionamento da economia no mdio e longo prazos.

O modelo de crescimento que ameaa a conservao e reproduo dos recursos

naturais e que apresenta uma insustentabilidade poltica e social, devido profunda
desigualdade na distribuio da riqueza e da qualidade de vida. A acelerao e amplitude
dos impactos ambientais e dos problemas sociais em diversas regies e pases, tornam o
meio ambiente e a pobreza uma questo de amplitude planetria e um problema global
altamente explosivo. Esta globalizao dos problemas fora uma certa solidariedade entre
os povos, na medida em que a agresso ao meio ambiente em cada local contribui para a
deteriorao geral da natureza e que a explosividade da pobreza e da desigualdade atravessa
as fronteiras e ameaa a estabilidade das regies e dos pases ricos.

O desenvolvimento sustentvel parte, assim, de uma nova perspectiva de

desenvolvimento (Sousa, 1994), e se baseia em pressupostos ticos que demandam duas
solidariedades interligadas: solidariedade sincrnica, com a gerao qual pertencemos, e
solidariedade diacrnica com as geraes futuras (Sachs, 1990): o bem estar das geraes
atuais no pode comprometer as oportunidades e necessidades futuras, reduzindo as
possibilidades de reproduo e desenvolvimento futuro; e o bem estar de uma parcela da
gerao atual no pode ser construda em detrimento de outra parte, com oportunidades
desiguais na sociedade.

As duas solidariedades esto estreitamente interligadas. A solidariedade intra-

gerao uma condio indispensvel para a solidariedade inter-geraes, na medida em
que os povos e grupos sociais pobres e miserveis, no satisfazendo suas necessidades no
presente, no podem pensar nas geraes futuras e no podem se sacrificar - poupar a
explorao dos recursos naturais que nem mesmo assegura sua sobrevivncia - em funo
de um futuro improvvel e impondervel para seus filhos e netos. Como podem assumir um
compromisso com o futuro quando sequer tm assegurado o seu presente?
 39

A escala e a distribuio desigual dos problemas fora busca de uma terceira

solidariedade para o desenvolvimento sustentvel: a solidariedade espacial,
comprometendo todas as naes e povos num esforo conjunto pela conservao da vida na
terra. De acordo com esta viso, no tolervel que algumas regies ou pases ganhem
qualidade de vida e conservao ambiental ao custo da insustentabilidade de outros espaos
sociais; como de fato ocorre na atualidade, quando o atraso industrial dos pases sub-
desenvolvidos condio para moderar as graves agresses ambientais das naes
industrializadas. Como analisa Altvater, ... cada pas pode melhorar seu balano de
entropia (...) enquanto piora o balano de outros pases ou regies, na medida em que
exterioriza seus problemas ecolgicos relativos produo e ao consumo. Assim um pas
pode parecer ecologicamente consciente, produzindo e consumindo de modo eficaz, porque
saqueia outras ilhas de entropia alm de suas fronteiras, expelindo entropia produzida em
outras regies do planeta (Altvater, 1995, pag. 37). Esta desigualdade no sustentvel
politicamente, da mesma forma que invivel alcanar uma equidade mundial atravs da
propagao dos estilo de vida norte-americano para os seis bilhes de pessoas do planeta;
provavelmente seriam desastrosas as conseqncias sobre os recursos naturais de uma
extenso, aos restantes 80% de habitantes do planeta, dos nveis de consumo do chamado
Primeiro Mundo? Hoje, uma criana nascida em Nova York, Londres ou Paris tem um
impacto 50 vezes mais forte sobre os recursos naturais do que uma criana nascida nos
pases mais pobres.

Esta solidariedade planetria precisa, contudo, ganhar uma formulao poltica e

diplomtica de modo a encontrar solues coletivas e assegurar iniciativas e aes
convergentes que revertam o processo de insustentabilidade e risco de sobrevivncia da
vida no planeta. O melhor exemplo parece ser a conferncia de Kyoto sobre mudanas
climticas, com o objetivo de definir metas para a reduo da emisso de gases
responsveis pelo efeito estufa. O encontro no gerou avanos significativos, devido s
fortes divergncias entre os Estados Unidos e os pases em desenvolvimento sobre a
distribuio de responsabilidades pela gerao do problema e, portanto, com a sua soluo.
Considerando o indicador de emisso de gs por habitante a presso antrpica dos Estados
muitas vezes superior emisso de gases dos pases em desenvolvimento (a contribuio
per capita da China, por exemplo, corresponde a uma dcima parte da americana). De um
modo geral os pases ricos, com cerca de 20% da populao mundial, emitem 60% do total
dos gases do efeito estufa produzido pelo mundo16.

A proposta de desenvolvimento sustentvel generosa mas difcil e complexa, por

envolver mudanas estruturais e contar com resistncias sociais e polticas fortes,
decorrentes de privilgios e hbitos consolidados, principalmente nos pases e segmentos
sociais privilegiados. Entretanto, o desenvolvimento sustentvel encontra, atualmente
condies favorveis que permitem considerar uma referncia concreta para o
desenvolvimento. Em primeiro lugar, h uma crescente conscincia da sociedade em
relao insustentabilidade que decorre da recusa a aceitar a pobreza e as desigualdades
sociais e dos elevados custos sociais do crescimento econmico, levando ampliao de
sistema de regulao. Por outro lado, os avanos e inovaes tecnolgicas esto permitindo

16
One World News Service Ibid
 40

uma importante reduo das presses antrpicas do crescimento econmico e conservao

ambiental que caracterizou toda a histria da economia capitalista e de mercado.

3.1 Complexidade e auto-reproduo regulada

A proposta de desenvolvimento sustentvel parte de pressupostos ticos, sinalizando

para uma reviso do modelo atual de organizao - insustentvel - da economia e
sociedade, mas se estrutura numa base terica, resultante da convergncia das modernas
teorias cientficas que estudam os sistemas complexos. Segundo esta abordagem, tanto a
natureza quanto a sociedade (incluindo o sistema econmico) constituem sistemas
complexos em equilbrio dinmico que combina uma tendncia desorganizao e uma
capacidade de auto-organizao e auto-regenerao. E como o desenvolvimento sustentvel
envolve a relao entre a natureza e a sociedade, cada uma como um sub-sistema de uma
complexidade mais ampla, a base tcnica e cientfica repousa no processo permanente de
desorganizao e reorganizao da totalidade e suas partes constitutivas.

A tendncia desorganizao decorre, originalmente, do segundo princpio da

termodinmica de acordo com o qual a natureza - ou qualquer sistema fsico isolado ou
fechado - est determinada por um processo de entropia ou perda persistente de energia.
Como diz Odum, en todo proceso real se pierde energa potencial til (Odum, 1980,
pg.46), energia que se degrada pasando de una forma de energia capaz de provocar
fenmenos a una forma que no s capaz de hacerlo (Odum,1980,pg.46). Mesmo sem as
crescentes presses do aumento da populao e do consumo e do efeito degradador das
tecnologias e explorao acelerada de energia, o sistema ambiental - e com ele o a
sociedade e a economia - evoluiria da ordem para a desordem, da organizao para a
desorganizao. Este processo define os limites e restries naturais (sub-sistema
ecolgico) da economia e da sociedade, na medida em que uma natureza finita no poderia
suportar um processo infinito de expanso da populao e da economia.

Entretanto, a natureza - como todo sistema complexo e, principalmente, aberto - tem

seus processos de recomposio e organizao que compensam e neutralizam a
desorganizao da matria, com uma tendncia para a organizao, para a complexidade
crescente, isto , para a neguentropia"(Morin, 3 Edio). De acordo com as novas teorias
da biologia, "... o universo vivo evolui da desordem para a ordem, em direo a estados de
complexidade sempre crescente" (Capra, 1996, pg. 54). Na natureza, esta caracterstica
chamada de homeostase, expressando a propriedade dos organismos vivos que lhe permite
manter em estado de equilbrio dinmico, "... com suas variveis flutuando entre limites de
tolerncia" (Capra, 1996, pag.51).

Esta capacidade de auto-regenerao dos seres vivos e dos sistemas complexos,

incluindo a sociedade, constitui parte importante do referencial terico do desenvolvimento
sustentvel. Comparando estes sistemas com a mquina Morin diz: "...uma vez constituda,
a mquina artificial no pode seno degenerar, ao passo que a mquina viva , mesmo
temporariamente, no degenerativa, ou mesmo generativa, isto , capaz de aumentar sua
complexidade" (Morin, 3 Edio, pag. 23). Desta forma, capaz de regenerar, reconstituir,
reproduzir os elementos que se degradam, auto-reparar-se e funcionar apesar da avaria
local, "..capaz de realizar os seus fins com os recursos que o acaso lhe proporciona,
 41

enquanto a mquina artificial , quando muito, capaz de diagnosticar o erro e parar em

seguida" (Morin, 3 Edio, pag. 23).

De acordo com Capra, "... um sistema auto-organizador no apenas importa `

ordem vinda do meio ambiente mas tambm recolhe matria rica em energia, integra-a em
sua prpria estrutura e, por meio disso, aumenta sua ordem interna" (Capra, 1996, pg. 79).
A homeostase, como um processo de retroalimentao, no nica forma de interao
entre os seres vivos e destes com o ambiente. Nos sistemas vivos ocorrem tanto a
homeostase os enlaces equilibradores auto-corrigveis ou auto-regulveis - quanto enlaces
reforadores, que tendem a aprofundar e propagar as mudanas, positivas ou negativas, da
matria. Assim, uma ao externa que desata um desequilbrio no sistema pode levar a uma
propagao positiva que acentua e acelera a reao em cadeia de desordem. Por outro lado,
estes enlaces positivos ou negativos se do, normalmente, com alguma defasagem no
tempo (delay) entre a causa inicial da mudana e a resposta, reforadora ou equilibradora,
do sistema.

A diferena entre entropia e neguentropia decorre da construo d e uma "ordem

informacional", segundo a expresso de Edgard Morin, em contraposio a um processo de
desordem que se difunde no tempo, como uma resposta de reorganizao e adaptao s
condies na interao (evidentemente que no como uma ao "racional" d os organismos
vivos). Por isso, Lovelock considera que a terra viva uma construo biolgica, criando o
prprio ambiente adequado vida. Na sua concepo, a vida cria a vida ou constri as
condies nas quais a vida se torna possvel, alterando o meio ambiente natural; e no
foram condies dadas a priori que foram aproveitadas para criar a vida na terra mas, ao
contrrio, a vida tornou a terra habitvel (Lovelock, 1990), vale dizer, condies
especiais que deram origem forma biolgica terminaram criando o ambiente que permitiu
a sustentabilidade dos seres vivos na terra viva. Assim, ... longe de ter sido feita como ,
para que pudesse ser habitada, a Terra tornou-se o que atravs do processo de sua
habitao. Em resumo, a vida tem sido o meio, no a finalidade do desenvolvimento da
Terra (Lovelock, 1990, pag. 78).

Esta formulao geral dos sistemas auto -organizadores tem uma correspondncia na
anlise na teoria da regulao, a chamada Escola da Regulao francesa que procura
construir um referencial para abordagem da dinmica e mudana econmica e social. De
acordo com esta proposio analtica, existe um conjunto de mecanismos sobretudo
institucionais e funcionais - que organiza a mudana e a dinmica da economia permitindo
a sua estabilidade. Mesmo no meio das crises, existiria um padro de organizao, definido
pelo sistema de regulao, que administraria e regularia o processo de reestruturao e
retomada da dinmica econmica. Lipietz comenta que as crises seriam organizadas pelo
sistema de regulao que facilitaria a reorganizao do processo econmico, permitindo
que o sistema econmico convivesse com as instabilidades e se recuperasse das mesmas,
num processo de retroalimentao negativa; funciona, desta forma, como uma crise
regulada.

Entretanto, a teoria da regulao considera que, em alguns momentos de maior

instabilidade, pode e costuma ocorrer o que chama de crise da regulao (Lipietz, 1984),
quando as mudanas so de tal envergadura que tornam obsoletos e ineficazes os
 42

mecanismos do sistema de regulao dominante, demandando novo padro de organizao.

Neste caso, o sistema econmico e poltico internacional podem passar alteraes to
intensas e profundas do paradigma de desenvolvimento que o sistema de regulao no
consegue mais dar conta das mudanas, pedindo novos mecanismos e regras de
organizao.

Para trabalhar com sistema complexos e no lineares o enfoque terico deve

recorrer a uma abordagem sistmica e, ao mesmo tempo, holstica do desenvolvimento
sustentvel, de modo a lidar com mltiplas dimenses em interaes dinmicas e da alta
incerteza. As relaes entre a natureza e a sociedade, com sua organizao econmica e
poltica, devem ser percebidas como uma totalidade complexa formada de elementos
constitutivos - sub-sistemas - integrados e interligados, estabelecendo entre si controles e
restries, de cuja interao resulta o todo. O referencial de anlise para o desenvolvimento
sustentvel deve ser holstico porque requer uma observao do comportamento da
totalidade que envolve interaes complexas entre os sistemas sociais, econmicos e
ambientais, sub-sistemas do objeto de trabalho e de planejamento.

Trata-se de uma abordagem da realidade como uma totalidade formada de sub-

sistemas integrados com troca de restries e influncias (dimenses) e situada em um
contexto com o qual interage e do qual recebe restries e influncias. Desta perspectiva, o
local constitui "... um todo integrado cujas propriedades essenciais surgem das relaes
entre suas partes" (Capra, 1996, pag. 39). Como lembra Capra, as propriedades de um
organismo, ou sistema vivo, so propriedades do todo, que nenhuma das partes possui, e
que "... surgem das interaes e das relaes entre as partes" (Capra, 1996, pag. 40). Mas,
para apreender esta complexidade, indispensvel recorrer a interpretaes cientificas que
tratam dos sub-sistemas - teoria econmica, sociologia, ecologia, etc. - cada uma com seus
sistemas de anlise e interpretao reducionistas do todo, mas construindo a base para a
observao das relaes que configuram a totalidade.

Ao trabalhar com mltiplas dimenses e, portanto, com sistemas altamente

complexos sistemas no lineares - e dinmicos, o desenvolvimento sustentvel deve lidar
com contnuas mudanas estruturais e elevado grau de incerteza sobre os caminhos destas
mudanas. A incerteza constitui uma caracterstica destes sistemas e no um ...desvio
ocasional e temporrio de algo razoavelmente previsvel (Wack, 1998, pag. 363).
Entretanto, apesar de carregado de incertezas, o comportamento de qualquer objeto, mesmo
em sistemas no lineares, tende a expressar determinados padres, logicamente
interpretados e analisados, que decorrem das circunstncias histricas e da lgica de
funcionamento e interao.

A relao entre a degradao e a capacidade de recuperao e regenerao da

natureza depende, antes de tudo, do estilo de desenvolvimento17, com as mediaes da
estrutura produtiva, do padro de consumo e da base tecnolgica. Como cada ecossistema

17
O estilo de desenvolvimento no deve ser confundido com a concepo de "modo de produo",
procurando expressar uma diferenciao mais ampla, tratando da organizao da economia e da sociedade e
sua relao com o meio ambiente (que termina sendo tratado como exgeno pela categoria de modo de
produo).
 43

tem sua prpria dinmica (constituindo um sub-sistema), portanto, "capacidade de carga"

dos impactos da economia e da sociedade, a sustentabilidade do desenvolvimento tem seu
limite definido pela natureza, frente qual organiza sua forma de produo e consumo.

3.2 Conflito e rigidez estrutural das dimenses

O desenvolvimento local sustentvel o processo de mudana social e elevao

das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e
a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a equidade
social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidariedade entre geraes.
Este conceito contem trs grandes conjuntos interligados e com caractersticas e papis
diferentes no processo do desenvolvimento:

a) a elevao da qualidade de vida e a equidade social constituem objetivos

centrais do modelo de desenvolvimento, orientao e propsito final de todo esforo de
desenvolvimento no curto, mdio e longo prazos.

b) a eficincia e o crescimento econmicos constituem pr-requisitos

fundamentais, sem os quais no possvel elevar a qualidade de vida com equidade - de
forma sustentvel e continuada - representando uma condio necessria, embora no
suficiente, do desenvolvimento sustentvel.

c) a conservao ambiental um condicionante decisivo da sustentabilidade do

desenvolvimento e da manuteno no longo prazo, sem a qual no possvel assegurar
qualidade de vida para as geraes futuras e a equidade social de forma sustentvel e
contnua no tempo e no espao.

Entretanto, a busca persistente de ampliao da racionalidade e eficincia

econmicas, da equidade social e da conservao ambiental, base para o aumento da
sustentabilidade do processo de desenvolvimento, nem sempre consistente e est,
normalmente, carregada de dificuldades e resistncias estruturais. Estas contradies e
conflitos entre as dimenses e os objetivos de desenvolvimento sustentvel pode ser
expressa, de forma muito simplificada pelo Grfico 5. Segundo a interpretao grfica,
desenvolvimento sustentvel seria um processo que levasse a uma ampliao da rea de
interseco dos trs crculos, espao no qual se combinam os objetivos do
desenvolvimento. Fora da rea de interseco pode-se alcanar equidade social e
conservao ambiental sem realismo econmico, equidade social e eficincia econmica
sem conservao ambiental (degradao do meio ambiente), ou conservao ambiental e
racionalidade econmica convivendo com desigualdades sociais e pobreza.

Assim, o propsito central de uma proposta de desenvolvimento sustentvel consiste

em implementar iniciativas e aes que gerem, ao mesmo tempo, uma maior equidade, um
nvel elevado de conservao ambiental e uma maior racionalidade (eficincia)
econmica. De acordo com a representao grfica, isto significa que o objetivo deve se
concentrar em empurrar as trs circunferncias para o centro (imaginando um ponto central
de integrao), ampliando o espao combinado de equidade, conservao ambiental e
racionalidade econmica. Este movimento nas trs dimenses - social, ambiental e
 44

econmica - contm, contudo, certo grau de rigidez estrutural e, principalmente, encerra

interaes complexas; de modo que, como mostram as setas na circunferncia, um
movimento isolado em uma delas pode provocar alteraes nas outras que, neutraliza o
efeito positivo na primeira, mantendo, ou mesmo reduzindo, o espao de interseco.

Grfico 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Padro de Consumo
(estrutura produtiva)

I
Ausncia
de
realismo
econmico
Equidade social Conservao
ambiental

DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL

II III

Degradao Pobreza e
do Meio Ambiente Desigualdade
social

Eficincia
econmica
Estrutura Padro
de Renda tecnolgico
ativos)

Baseado em esquema de autor no identificado

 45

Assim, medidas para melhorar a conservao ambiental, vale dizer, empurrar a

circunferncia respectiva para perto do centro (como a suspenso de atividades econmicas
que degradam o meio ambiente) pode, ao mesmo tempo, provocar uma reduo da
eficincia econmica, afastando da circunferncia que expressa a dimenso, ou diminuindo
a equidade social. Ao contrrio, uma deciso voltada para a melhoria da economia
(investimentos produtivos para aumentar a produo e a eficincia) pode gerar impacto
negativo no meio ambiente, afastando a circunferncia correspondente conservao
ambiental, ou na dimenso social.

Para evitar o efeito compensatrio negativo das decises que procuram melhorar
apenas as partes isoladas do sistema (expresso pelo grfico), necessrio promover
mudanas profundas na essncia mesma do modelo de desenvolvimento, principalmente no
padro tecnolgico, na estrutura de renda e no padro de consumo dominante na
sociedade. As relaes entre as circunferncias do meio ambiente e da economia tendem a
ser redefinidas pela mudana no padro tecnolgico, reduzindo o efeito que o movimento
positivo em uma delas provocaria negativamente na outra; a alterao na estrutura de renda
pode assegurar uma maior interao entre a dimenso econmica e a social; e, finalmente, a
mudana no padro de consumo dominante importante componente de reduo da rigidez
nas relaes entre o meio ambiente e o nvel de equidade social.

O desenvolvimento local sustentvel , portanto, um processo e uma meta a ser

alcanada no mdio e longo prazos, gerando uma reorientao do estilo de
desenvolvimento, redefinindo a base estrutural de organizao da economia, da sociedade e
das suas relaes com o meio ambiente natural. Este processo demanda mudanas pelo
menos nos trs componentes do estilo de desenvolvimento referidos acima: padro de
consumo da sociedade, base tecnolgica dominante no processo produtivo e estrutura de
distribuio de rendas, cada um com sua prpria lgica e autonomia (mas tambm com
relaes de intercmbio e mtua influncia).

Mas, como tambm existem interaes entre o padro de consumo, o padro

tecnolgico e a estrutura de renda, a alterao em cada um dos componentes pode levar a
impactos positivos e tambm negativos na posio relativa das circunferncias,
demandando mudanas compensatrias nos outros, que levem a um resultado lquido de
aproximao das circunferncias e ampliao do espao de interseco. O mesmo avano
tecnolgico que permite uma compatibilizao entre a dimenso econmica e a ambiental
pode levar ao desemprego e, portanto, concentrao de renda, que prejudica e equidade
social. Por outro lado, a distribuio de renda pode alterar o padro de consumo com um
aumento da presso ambiental, tanto em termos de quantidade - massa total de consumo -
quanto da qualidade dos bens e servios demandados pela sociedade.

Do exposto fica patente que as relaes entre as dimenses contem tenses e

conflitos (trade-off), de modo que, dadas determinadas condies estruturais do modelo de
desenvolvimento, os ganhos em cada uma dimenso pode levar, ao contrrio, a perdas e
declnios em outras. Especialmente na relao entre a economia e o meio ambiente existem
fortes restries estruturais, que levam relao de ganhos e perdas, que dificultam as
escolhas, forando a uma trajetria de maturao lenta e demandando redefinies dos
estilos de crescimento.
 46

Entretanto, a compatibilizao entre os objetivos sociais, econmicos e ambientais

torna-se uma possibilidade concreta com os avanos cientficos e tecnolgicos - mediador
fundamental das relaes da economia e da sociedade com a natureza - e com o
crescimento da conscincia ambiental da humanidade. A combinao destes dois fatores
permite uma redefinio das interaes entre a dinmica econmica, a estrutura social e os
ecossistemas, reestruturando, portanto, o prprio modelo de desenvolvimento. A
conscincia ambiental confere sustentao poltica para as mudanas, e as inovaes
tecnolgicas redefinem e podem moderar as tenses (trade-off) entre a economia e a
natureza. A integrao participativa do cidado na vida poltica e social tambm um fator
importante para a sustentao das polticas, assegurando a efetividade e continuidade das
decises; mas a participao tambm um bem de grande valor para a qualidade de vida,
representando objetivo adicional a ser perseguido pelo desenvolvimento sustentvel, pelo
que representa em realizao humana e socializao.

Desta forma, o desenvolvimento sustentvel consiste numa transio para um novo

estilo de organizao da economia e da sociedade e das suas relaes com a natureza,
prenunciando uma sociedade com equidade social e conservao ambiental. Esta transio
de um estilo insustentvel para um sustentvel deve, contudo, enfrentar e redesenhar a
rigidez e as restries estruturais, que demandam tempo e iniciativas transformadoras da
base da organizao da sociedade e da economia.

A rigidez estrutural da interao das dimenses e componentes centrais do estilo de

desenvolvimento podem ser melhor analisadas com o estudo de trs relaes fundamentais:
relao entre o econmico e o ambiental, relao entre a distribuio de renda e o meio
ambiente, e relao entre o padro tecnolgico e a equidade social.

Em primeiro lugar, dadas certas condies estruturais, existe um trade-off entre a

dimenso econmica e a dimenso ambiental como uma interao complexa semelhante a
uma gangorra; de tal modo que o crescimento econmico tende a criar uma presso sobre o
meio ambiente e a melhoria da qualidade ambiental exige uma retrao da dinmica
econmica.

Para um mesmo estilo de desenvolvimento, expresso por relaes estruturais de

produo e padro tecnolgico, o crescimento econmico tende, assim, a elevar a presso
sobre o meio ambiente natural, indicando a existncia de um trade-off (conflito estrutural)
entre os objetivos nas duas dimenses. Altvater analisa este trade-off dizendo que existiria
uma incompatibilidade entre o crescimento da economia industrial e a conservao do meio
ambiente. O capitalismo contemporneo, segundo ele, viveria um dilema entre crise e
conflitos sociais, por um lado, o que Altvater chamada de entropia social, e a degradao
ambiental, gerada pela entropia natural, considerando que as sociedades industriais
(capitalistas) so organizaes sociais aptas a compensar seu entropismo social mediante a
apropriao e rejeio material e energtica de sintropia (Altvater, 1995, pag. 58)18.

18
Sintropia definida como o estado de um sistema (fechado) de elevada ordem, portanto, com baixa
entropia.
 47

Teria sido a busca do crescimento da economia e aumento da produtividade e da

produo no fordismo (sociedade de consumo) que permitiu a reduo da desagregao
social e poltica, resultado do acirramento dos conflitos distributivos. O preo de uma
reduo, mesmo que moderada, da desagregao social (entropia social) tem sido, de
acordo com a autor, a presso sobre os recursos naturais e ambientais. Para reduzir a
entropia social tende a elevar, necessariamente, a entropia natural. As tendncias de
entropia natural e social seriam, segundo o autor, confrontadas pela sociedade industrial
com uma enorme e variada multiplicidade de produtos (mil tipos de pasta de dentes; cem
tipos de automveis), para a satisfao das mais abstrusas demandas de luxo, com artefatos
tcnicos da maior e mais fantstica complexidade, nunca antes existentes na histria da
humanidade. (Altvater, 1995, pag. 31).

Este trade-off que obrigaria a uma escolha entre entropia social ou entropia natural
expressando uma rigidez estrutural de um determinado estilo de desenvolvimento que, no
obstante, deve e pode ser alterado, de modo a permitir ganhos combinados nas diversas
dimenses do desenvolvimento sustentvel. Embora demande mudanas em aspectos
fundamentais do sistema capitalista contemporneo, podem ser registrados avanos
importantes na direo da sustentabilidade (que alteram o estilo de desenvolvimento)
convivendo com a economia de mercado; na verdade, alteraes de peso j podem ser
percebidas em alguns dos componentes que permitem reduzir a tenso e a rigidez das
interaes entre as dimenses, principalmente no padro tecnolgico; sem ignorar e
desorganizar o mercado e dentro do modo de produo capitalista, mas com a atuao ativa
do Estado como regulador das relaes entre a economia e o meio ambiente, introduzindo
pequenos mas importantes ajustes no estilo de desenvolvimento.

Em outras palavras, o trade-off existe mas no expressa uma relao definitiva e

inevitvel, nem mesmo um dado incompatvel com uma economia de mercado. Como
mostra Michael Porter e van der Linde, a regulao ambiental implementada em vrios
pases desenvolvidos tem introduzido mudanas importantes sem comprometer a
competitividade de pases ou empresas nas disputas de mercado. Seus estudos demonstram
que, ao contrrio, desde que sejam introduzidas inovaes tecnolgicas, a regulao
ambiental tem permitido a elevao da eficincia empresarial pela reduo do desperdcio
dos recursos naturais e energticos (Porter; e van der Linde, 1995).

Os autores entendem que a poluio, via de regra, uma forma de desperdcio

econmico representando, portanto, uma perda para os empresrios que jogam no ambiente
os efluentes; quando lixo, sucata, substncias danosas ou formas de energia so jogadas na
natureza como poluio um sinal de que os recursos tm sido utilizados de forma
incompleta, ineficiente e inefetiva (Porter; e van der Linde, 1995)19. Desta forma, se
poluio representa desperdcio indesejvel pela sociedade mas tambm pelo empresrio,
natural que os mesmos persigam o que Porter e van der Linde chamam de produtividade
de recursos procurando aproveitar, na forma mais eficiente possvel, todos os seus
recursos. Isto significa no apenas aumentar a eficincia no aproveitamento das matrias

19
... it is a sign that resources have been used incompletely, inefficiently, or ineffectively (Porter; e van der
Linde, 1995, pag. 122)
 48

primas e energticos como o reaproveitamento e reciclagem dos efluentes, reduzindo os

dejetos e as perdas.

Esta produtividade de recursos justifica os investimentos em pesquisa e

desenvolvimento tecnolgico e as inovaes organizacionais e gerenciais que otimizam o
aproveitamento dos recursos, muitas vezes com custos baixos e retornos relativamente
rpidos; ao contrrio do que se poderia pensar, o estudo de Porter e van der Linde
mostraram que as inovaes geraram resultados significativos na produtividade de recursos
com ... surpreendentemente baixos investimentos e retornos em prazos muito curtos
(Porter; van der Linde, 1995, pag. 125). O papel da regulao do Estado na gesto
ambiental consistiria, segundo Porter e van der Linde, em criar o ambiente favorvel s
iniciativas do empresrio e introduo de inovaes que melhorem o rendimento
(produtividade) dos recursos naturais e energticos20; desta forma, criaria uma sinalizao
coletiva para decises individuais dos produtores, definindo novo patamar de concorrncia.
As empresas e os pases ou regies lderes nas inovaes tecnolgicas que aumentam a
produtividade de recursos tenderiam, portanto, a ser mais competitivas.

A abordagem de Sachs sobre o desperdcio da sociedade industrial moderna

semelhante, demonstrando a viabilidade do ecodesenvolvimento, quando diz: ... em
muitos casos, a prudncia ecolgica se autofinancia at em termos econmicos tradicionais.
Por exemplo, a transformao do lixo em riqueza, atravs de reciclagem, composio ou
extrao de energia, pode vir a ser um empreendimento lucrativo. O problema, portanto,
no consiste na escolha entre crescimento e qualidade do meio ambiente, mas sim em tentar
harmonizar objetivos scio-econmicos e ambientais, mediante a redefinio de padres de
uso de recursos e das finalidades do crescimento (Sachs, 1986, pag. 71).

O trade-off dinmico entre o crescimento econmico e a conservao ambiental

pode ser apresentado, de forma esquemtica, por um grfico que expressa a relao entre os
objetivos num eixo de coordenadas e o estilo de desenvolvimento atravs de uma curva que
estabelece as possibilidades de escolha e o movimento de mudana, como no grfico 6.

Se no forem alteradas as relaes estruturais (estilo de desenvolvimento), um

aumento da qualidade de vida decorrente da oferta de emprego e de bens e servios
adicionais na sociedade - geradas pelo crescimento da economia - deve provocar uma
reduo da qualidade do meio ambiente (evidentemente com as devidas simplificaes e
com naturais defasagens no tempo), semelhante a um descolamento da realidade do ponto
"A" para o ponto "B", com ganhos econmicos (renda e emprego) e perda ambiental. Numa
abordagem de curto prazo, caberia, portanto, sociedade, apenas decidir e escolher entre
ganhos e perdas da dimenso econmica e da dimenso ambiental, expressando uma
preferncia por intensidades e tipos de qualidade.

Apenas quando houver uma mudana estrutural - alterao na base do estilo de

desenvolvimento - ser possvel uma melhoria conjunta da oferta de bens e servios e
emprego e renda, por um lado, e conservao dos recursos naturais e melhoria da qualidade

20
The new mind-set unleashed the power of innovation to relax or eliminate what companies had previously
accepted as fixed trade-offs (Porter; e van der Linde, 1995, pag. 122)
 49

do meio ambiente. Neste caso, o processo seria expresso por uma mudana da curva I para
a curva II (ou no formato da primeira), indicando um estilo de desenvolvimento de menor
rigidez estrutural, de modo que se pode passar do ponto A para o ponto C, com ganhos
simultneos de qualidade econmica e ambiental. As bases do desenvolvimento devem ser
alteradas - favorecidas por mudanas na estrutura produtiva e, sobretudo, no padro
tecnolgico - para que se obtenha, ao mesmo tempo, uma melhoria da qualidade pela via
econmica e pela via ambiental. O progresso tcnico atua promovendo uma reduo no
trade-off e, portanto, uma flexibilizao na rigidez estrutural da interao entre a economia
e o meio ambiente, constituindo, porisso elemento fundamental de uma estratgia de
desenvolvimento sustentvel21.

Grfico 6
Estilo de Desenvolvimento e Rigidez Estrutural
Econmico
(bens e
servios e
emprego)

POPULAO

B C
PROGRESSO
TCNICO
. A

II

Qualidade ambiental

Para caminhar na direo de relaes menos rgidas e de reduo do trade-off,

necessrio definir medidas (no sistema de regulao) que considere as seguintes orientaes
entre a economia e o meio ambiente22:

21
Para maiores detalhes sobre esta rigidez estrutural e as interaes entre as dimenses ver (Buarque, 1995)
22
Baseado em Herman E. Daly (Daly, 1991)
 50

1. a taxa de explorao dos recursos naturais pela economia deve ser inferior
taxa de regenerao dos recursos renovveis ou de sua capacidade regenerativa
(homeostase)

2. a taxa de emisso de efluentes pelas atividades econmicas deve ser inferior

capacidade assimilativa do meio ambiente natural.

3. a taxa de explorao dos recursos no renovveis, que leva ao seu esgotamento

em algum horizonte de tempo futuro deve ser inferior taxa de criao de substitutos
(renovveis ou no) pelas novas tecnologias.

A relao entre estas taxas depende do estilo de desenvolvimento, particularmente

do padro tecnolgico dominante; as inovaes tecnolgicas que alteram este padro
tecnolgico podem contribuir para reduzir a taxa de explorao, moderar as tenses entre as
dimenses econmicas e ambientais, diminuir a taxa de emisso de efluentes, e poupar ou
reciclar recursos no renovveis ou criao de substitutos.

Ao mesmo tempo em que gera impactos sobre o meio ambiente, o crescimento

econmico gera tambm excedentes econmicos passveis de serem utilizados como
investimento, tanto na recuperao e conservao de recursos naturais quanto,
principalmente, no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, que podem preparar
mudanas futuras no estilo de desenvolvimento: aproveitamento dos recursos renovveis de
forma renovvel, reduo dos impactos ambientais do processo produtivo, reciclagem de
materiais e efluentes, e viabilizao do aproveitamento de novas fontes energticas e
recursos naturais no renovveis (fatores de neguentropia).

Existe, por outro lado, uma relao complexa entre distribuio de renda (e
pobreza) e qualidade do meio ambiente, resultante das implicaes do volume e do padro
de consumo dominante na sociedade - que depende da estrutura de renda - sobre os
ecossistemas. Segundo alguns autores, existiria uma relao perversa entre pobreza e
degradao ambiental: a poluio penaliza os pobres e provoca uma degradao adicional
na sua baixa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que os pobres estariam compelidos a
destruir, no curto prazo, precisamente os recursos nos quais se baseiam as suas perspectivas
de subsistncia a longo prazo (Mink,1993).

Por outro lado, nos pases subdesenvolvidos, a existncia de elevados nveis de

pobreza em uma sociedade tende, por outro lado, a criar uma acentuada orientao para o
curto prazo, gerando um imediatismo nas prticas econmicas e sociais e nas escolhas
polticas, comprometendo a solidariedade entre as geraes; o predomnio das emergncias
levaria quebra desta solidariedade. A presso dos pobres pela sobrevivncia gera um
efeito direto sobre o meio ambiente e um impacto sobre as orientaes e decises polticas.
Configura-se, assim, uma espcie de "preferncia pelo curto prazo" (Buarque,1991), que se
contrape ao desenvolvimento sustentvel, transbordando do cotidiano das populaes
pobres para as expectativas e propostas de desenvolvimento.

Com a elevada concentrao de renda existente, normalmente, nestes pases,

evidencia-se uma combinao perversa de subconsumo da maioria de pobres com baixos
 51

rendimentos e excesso de consumo e de sofisticao da minoria de altas rendas, associado

com uma resistncia cultural a mudanas de padres de consumo. Paradoxalmente,
funciona como se a pobreza representasse uma forma de reduo da presso ambiental do
estilo de desenvolvimento - pelo baixo consumo - enquanto a degradao ambiental modera
a expanso da populao - pelas inquas condies sanitrias e alimentares (Buarque e
Sousa,1995). O nvel e a qualidade concreta do consumo na sociedade decorrem da
estrutura de distribuio da renda, que destina, para diversos grupos sociais, massa de
recursos para sua posio no mercado. Desta forma, a concentrao de renda nas
sociedades subdesenvolvidas, causa principal da persistncia da pobreza e da excluso
social, condiciona determinado padro de consumo que termina por reforar a tendncia de
degradao ambiental (Sachs, citado por Guzman, 1989).

A diminuio da pobreza depende, em grande parte, da gerao de renda e emprego

que passa pelo crescimento da economia, pelos investimentos nas reas sociais e por formas
de distribuio e desconcentrao da renda. Entretanto, a dinmica econmica, que pode
ajudar na reduo da pobreza, dadas certas condies estruturais, tende a gerar uma presso
no ambiente natural. Assim, o crescimento econmico promoveria uma moderao da
pobreza mas, ao mesmo tempo, geraria uma presso ambiental (Daly,1991, pg. 7). A
distribuio de renda - dos mais ricos para os mais pobres - tambm encerra um trade-off e
certa rigidez estrutural entre os ganhos e perdas no terreno social e ambiental. Deve reduzir
o problema social - e a presso ambiental da pobreza - mas tende a elevar o consumo e
alterar seu perfil e padro dominante, com um resultado sntese provavelmente negativo
sobre o ambiente natural (evidentemente, se for considerado a manuteno - especialmente,
no curto prazo - das outras variveis, como populao e base tecnolgica).

A desconcentrao da renda em favor dos mais pobres incorpora ao mercado uma

massa significativa de novos consumidores na expectativa de satisfazer suas necessidades
bsicas, mas tambm reproduzindo, nos limites do seu poder de compra, padres gerais de
consumo dominantes na sociedade e veiculados pelos instrumentos de propagao de
ideologias. Se considerarmos, por outro lado, que a reduo da pobreza no passa apenas
pela redistribuio da riqueza mas, tambm pelo aumento da renda e das oportunidades de
emprego - mecanismos centrais de insero e acesso renda - fica implcita a tendncia a
uma maior presso ambiental no esforo de reduo da pobreza. (Varela, 1994). Para que
seja sustentvel - portanto, com reduo do impacto ambiental - a reduo da pobreza, teria
que ser acompanhada de uma alterao no padro de consumo da sociedade, capaz de
comportar um aumento na massa total de consumo.

O progresso tcnico, apresentado, at agora, como componente central para a

sustentabilidade do desenvolvimento - moderar o trade-off entre a economia e o meio
ambiente - tambm pode ter implicaes negativas e gerar problemas estruturais que
comprometeriam o desenvolvimento sustentvel. Alm das vantagens econmicas
propriamente ditas, o progresso tcnico permite uma mudana do estilo de aproveitamento
dos recursos renovveis, com o aumento da eficincia no aproveitamento dos recursos
naturais e, portanto, a reduo da presso antrpica sobre os ecossistemas.

No entanto, ao mesmo tempo em que pode criar este efeito positivo, o progresso
tcnico pode gerar resultados negativos na qualidade de vida e na equidade social, atravs
 52

do seu impacto sobre o emprego, forma tradicional de distribuio de renda e insero

social. O desemprego tecnolgico gerado pelo aumento da produtividade do trabalho que
permite o crescimento da produo mesmo com reduo do contingente de pessoal
ocupado, provocando uma tendncia demisso, substituindo o homem pela mquina e por
processos mais sofisticados, seguros e padronizados de produo. Em todo caso, no se
pode generalizar o desemprego tecnolgico registrado no mbito empresarial, normalmente
concentrado em segmentos e setores de modernizao, como se fosse um fenmeno global
da economia. A dinamizao da economia e o aumento dos excedentes econmicos que
costumam acompanhar os perodos de modernizao tecnolgica - gerados pela elevao da
produtividade - tendem a promover investimentos adicionais em novos setores e ramos
produtivos, que passam a absorver contingentes crescentes de fora de trabalho; em grande
parte, estes novos setores e ramos decorrem de demandas novas criadas pela modernizao
nos segmentos econmicos tradicionais ou so novos produtos e servios criados na
economia.

Nas economias subdesenvolvidas como o Brasil os impactos negativos do progresso

tcnico tendem a ser muito mais intensos pelo estoque estrutural de desemprego e
subemprego que j faz parte da sua lgica econmico-social. Mas tambm pelo aumento no
desequilbrio estrutural entre a qualidade da nova demanda de mo de obra - decorrente do
progresso tcnico - e o nvel de qualificao e formao dos trabalhadores e da populao
brasileira, pouco adequada s novas tecnologias.

O resultado lquido de destruio e gerao de emprego, especialmente numa

economia como a Brasil, no ser automaticamente positivo e o ritmo de absoro de novos
contingentes no ser necessariamente igual ao da destruio de empregos pela revoluo
industrial, o que depende de vrios fatores econmicos, sociais e, sobretudo institucionais
(mecanismos de regulao do Estado). Desta forma, o desenvolvimento sustentvel
demandaria, portanto, tratamentos diferenciados dos aspectos tecnolgicos de modo a
neutralizar e compensar os impactos negativos e potencializar os efeitos positivos do
progresso tcnico. Deste ponto de vista, a promoo do desenvolvimento sustentvel deve
estabelecer parmetros que assegurem os impactos positivos das inovaes tecnolgicas
sem os resultados negativos gerados no terreno social, particularmente o desemprego
tecnolgico e a concentrao de renda.

Como resultado da anlise anterior, fica patente que a transio para o

desenvolvimento sustentvel pode ser um processo bastante lento e tortuoso, contemplando
escolhas e interaes entre as dimenses que levem a ganhos e perdas parciais, ao longo do
tempo. A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve se concentrar na busca do
otimizao, com diferentes ritmos e caractersticas, dos avanos permanentes e sustentveis
na equidade social, na conservao ambiental e na racionalidade econmica, ampliando a
participao e consolidando a democracia.

Mas o desenvolvimento sustentvel um desafio vivel e uma exigncia do mundo

nesta virada de milnio. Mesmo numa economia de mercado possvel alcanar nveis
razoveis de conservao ambiental e equidade social, mesmo porque estes so fatores de
competitividade. Evidentemente, como foi referido antes, o mercado uma sinalizao de
curto prazo e de eficincia estritamente econmica, podendo levar a distores no terreno
 53

ambiental e social. Mas a ao do estado e da sociedade no novo paradigma permite a

sustentabilidade e equidade, coincidindo com uma necessidade coletiva frente aos
interesses privados dos produtores, preocupados em socializar as externalidades e reduzir
os custos sociais.

As novas tecnologias que esto geradas e difundidas na economia mundial

permitem reduzir custos do desperdcio do processo produtivo e da "internalizao" dos
custos de impactos ambientais e a reestruturao produtiva orienta a economia para setores
e segmentos de menor impacto ambiental, especialmente tercirio e quaternrio, surgem
novos setores econmicos rentveis - despoluidores, sistemas e equipamentos de filtragem
e reciclagem, sistemas ambientalmente amigveis, processos produtivos sustentveis,
tcnicas e processos de aproveitamento de efluentes, etc.. Ao mesmo tempo, crescem os
sistemas de regulao e controle ambiental que promovem economia de recursos naturais e,
portanto, aumento da eficincia e rentabilidade, ao mesmo tempo em que crescem as
exigncias de qualidade e padro ISO de qualidade ambiental no comrcio internacional e
de investimentos elevados em educao e formao de recursos humanos.
 54

IV. PLANEJAMENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO

O planejamento uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decises e

organizar as aes de forma lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a
realizao dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e no menor prazo
possveis. Ou, como diz Carlos Matus, planejamento "o clculo que precede e preside a
ao" (Matus,1989), em um processo permanente de reflexo e anlise para escolha de
alternativas que permitam alcanar determinados resultados desejados no futuro.

Desta forma, o planejamento representa uma forma da sociedade exercer o poder

sobre o seu futuro (Ingestam, 1987), rejeitando a resignao e partindo para iniciativas que
definam o seu destino. Deste ponto de vista, uma aposta no futuro e instrumento de
construo do futuro, principal matria prima do planejamento, que orienta e molda a
vontade dos atores e as decises coletivas. Parte do princpio que o futuro pode ser
construdo pela sociedade; mas entende que esta construo do futuro tem razes na
histria, no passado recente e na realidade atual, definidora dos limites do possvel. Como
um instrumento para fazer o seu destino, o planejamento o espao de construo da
liberdade da sociedade dentro das circunstncias, delimitando o terreno do possvel para
implementar as mudanas capazes de moldar a realidade futura.

4.1 Processo tcnico e poltico

O planejamento o processo de tomada de deciso pela sociedade em relao ao

futuro, envolvendo, portanto, escolha entre alternativas e definio de objetivos coletivos
que orientam a ao. Desta forma, passa por uma negociao de mltiplos e diversificados
interesses dos membros da sociedade que planeja, confrontando percepes da realidade,
vontades e expectativas sobre o que se pretende alcanar no futuro. Como os objetivos e
interesses sociais so muito diferenciados, e muitas vezes, conflitantes na sociedade (tanto
mais quanto mais complexa seja a sociedade), as decises tomadas no processo de
planejamento resultam de uma disputa poltica dos atores, cada um procurando influenciar
no projeto coletivo com os meios e instrumento de poder. "Planificar, afirma Ingelstam, s
basicamente prepararse para la adopcin de decisiones. Las decisiones de cierta
transcendencia se basan en el poder. Por ende, la planificacin es parte del ejercicio del
poder en la sociedad" (Ingelstam, 1987, pg.69). O planejamento , portanto, um processo
com ntida conotao poltica.

Mas, no se trata de qualquer processo de deciso mas de uma forma estruturada e

organizada de seleo das alternativas. Portanto, o planejamento tambm um processo
ordenado e sistemtico de deciso, o que lhe confere uma conotao tcnica e racional de
formulao e suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o planejamento incorpora
e combina uma dimenso poltica e uma dimenso tcnica, constituindo uma sntese
tcnico-poltica. Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar
instrumentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das variveis
do processo e um esforo de produo e organizao de informaes sobre o objeto e os
instrumentos de interveno. Poltico porque toda deciso e definio de objetivos passa
por interesses e negociaes entre atores sociais" (Buarque,1990).
 55

Como em toda escolha coletiva e processo poltico, os vrios atores com diferentes
interesses detm tambm distintas posies de poder no jogo e nas negociaes polticas.
Desta forma, no processo de planejamento se manifesta uma relao e estrutura de poder,
cada grupo social procurando dominar os espaos e meios de deciso e interveno na
realidade. Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organizao
da sociedade, as decises geradas no planejamento expressam uma vontade dominante ou
uma hegemonia, entendida no como a simples imposio dos interesses de algum ator
sobre os outros, mas como a expresso e sntese do jogo de cooperao e conflito dos
atores, com seus poderes e interesses diversificados23.

Por outro lado, como parte do processo poltico, o planejamento constitui um espao
privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus
interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia no um dado esttico
mas um fato social dinmico e construdo, o planejamento abre a oportunidade para uma
reconstruo e reordenao do jogo de poder, permitindo uma redefinio dos objetivos
dominantes na sociedade. Em ltima instncia, o processo de planejamento cria as
condies para a (re)construo da hegemonia, na medida em que articula, tcnica e
politicamente, os atores sociais para escolhas e opes sociais.

Esta concepo do planejamento como tcnico e poltico, ao mesmo tempo, deve

levar a uma reformulao profunda da posio dos tcnicos na definio das prioridades do
desenvolvimento e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da
sociedade para a tomada das decises, orientadas pela reflexo tcnica. Apenas assim, o
planejamento pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade e em torno
do qual os atores sociais e os agentes pblicos estejam efetivamente comprometidos.

4.2 Planejamento local

O planejamento local o processo de deciso - tecnicamente fundamentada e

politicamente sustentada - sobre as aes necessrias e adequadas promoo do
desenvolvimento sustentvel em pequenas unidades poltico-administrativas com relativa
homogeneidade scio-econmica e ambiental. Como um processo social, o planejamento
do desenvolvimento local deve contribuir para a construo de um projeto da sociedade
local, que mobilize os atores sociais e organize as aes convergentes dos diversos agentes
de modo a implementar as transformaes na realidade quem preparam o futuro desejado.
Por isso, Borja lembra que o componente decisivo do sucesso no planejamento de
Barcelona foi a ... concertacin estratgica entre actores pblicos y privados a partir de la
definicin de un proyecto global de ciudad, preciso en sus objetivos, abierto en sus formas,
progresivo en su implementacin, pero basado en actuaciones fuertes polivalentes,
realizables en el corto plazo, que cumplen la doble funcin de hacer la ciudad competitiva
hacia el exterior e integradora hacia el interior (Borja, 1998, sem pagina).

23
O conceito de hegemonia parece mais apropriado que a idia de consenso para analisar sociedades com
grande diversidade social e poltica, por estar associado a disputas na estrutura de poder; entendido como
como concordncia e convergncia de interesses, o conceito de consenso mais adequado para trabalhar com
grupos sociais e comunidades com grande igualdade social e uniformidade de interesses e reduzida disputa de
poder interna.
 56

O planejamento local tambm um instrumento de grande utilidade para a

organizao da ao dos atores e agentes, orientando as iniciativas e gerando uma
convergncia e articulao das diversas formas de interveno na realidade. Desta forma, o
planejamento contribui para a mobilizao das energias sociais dentro das condies
internas - potencialidades e estrangulamentos - e externas - oportunidades e ameaas - que
promovam o desenvolvimento sustentvel; e constitui uma referncia para a
implementao das aes que podem desatar o processo de transformao na direo e
objetivos definidos pela sociedade, que leva ao desenvolvimento sustentvel.

O planejamento fundamental tambm para sistematizar e conferir racionalidade e

interao lgica s aes e atividades diversificadas no tempo, aumentando a eficcia e
eficincia das aes e seus impactos positivos na realidade. Representa uma forma de
controle sobre o futuro e de fundamentao das escolhas e prioridades, para otimizar as
foras, mecanismos e recursos escassos da sociedade, evitando os desperdcios e a
improvisao.

O planejamento local e os planos de desenvolvimento so, antes de tudo, um

instrumento de negociao com os parceiros potenciais - tanto na fase de elaborao
quanto aps a produo do documento sntese - e de aglutinao poltica dos atores, na
medida em que expressa, de forma tcnica e organizada, o conjunto das decises e
compromissos sociais. Alm disso, o planejamento e os planos de desenvolvimento
conferem transparncia s opes e decises tomadas pela comunidade, explicitando os
objetivos e as prioridades. Os planos de desenvolvimento ajudam a organizar e canalizar as
aes do governo como catalisador de mltiplas iniciativas de diversas instncias que se
articulam e convergem no espao local (municipal); ao mesmo tempo, estabelecem as
relaes entre as demandas da sociedade - incluindo as demandas de carter imediato - os
projetos das diversas reas de governo e as iniciativas e programas de outros agentes que
podem ser implementados no territrio municipal.

Pela reduzida escala territorial e populacional, o planejamento local e municipal

tende a ter uma grande proximidade do cidado e seus problemas e uma grande aderncia
aos instrumentos institucionais de gesto e interveno, embora possa no conter toda a
complexidade scio-ambiental, segmentando unidades ecossistmicas ou scio-econmicas
homogneas (bacias, biomas, Estados ou microrregies homogneas). Esta proximidade
dos problemas e do cidado permite que o planejamento local e municipal tenha amplos
mecanismos de participao da populao e dos atores sociais, comprometendo a sociedade
com as decises e com as iniciativas e prioridades, viabilizando, portanto, a mobilizao
das energias da sociedade.

Todo municpio, independente do seu porte e condies, pode e, sobretudo, deve

planejar, definir prioridades, formular estratgias, pensar o mdio e o longo prazos,
coordenar e articular as decises e as aes a um programa de trabalho consistente. O
paradoxo do planejamento reside, na verdade, no fato de ser to mais necessrio quanto
maiores as dificuldades e restries, portanto, quanto menor, mais pobre e carente for o
municpio.
 57

Ao contrrio do que poderia parecer, primeira vista, mesmo dominado pelas

premncias imediatas, o municpio no pode esperar resolver seus problemas para comear
a planejar mas, ao contrrio, deve planejar para tentar enfrentar e resolver seus problemas.

Como diz o IBAM, qualquer municpio, no importa seu tamanho e recursos

econmicos, pode implantar um processo de planejamento coerente com seu estgio
tecnolgico, econmico-social e cultural. Vale notar que o planejamento pode se
desenvolver mesmo em Municpios muito pequenos, desde que o Governo local formule
objetivos ajustados s necessidades de sua populao e faa do plano diretor um veculo
que expresse esses objetivos, atravs de metas e medidas coerentes com a realidade. Neste
caso, basta o Prefeito recorrer ao auxlio de um roteiro lgico de procedimentos para iniciar
o encaminhamento dos problemas da comunidade, consultando lideranas locais,
examinando recursos com o seu secretariado, tomando decises e criando na prpria
mquina governamental hbitos salutares de prestao de contas populao sobre as
medidas e decises tomadas (IBAM-Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal/ENSUR, Dezembro de 1992).

O planejamento no pode ser concebido como um processo excessivamente

complexo e cheio de sofisticados recursos tcnicos, muitas vezes caros e inacessveis para
pequenos e pobres municpios. Com qualquer nvel de complexidade e instrumentos
tcnicos, o planejamento , antes de tudo, o processo de deciso em relao s aes que
constrem um futuro desejado, com o mximo possvel de rigor e fundamentao tcnica.
Como se tem que tomar deciso a cada momento, o planejamento deve trabalhar e
alimentar-se do que se tem disponvel em informao, em recursos humanos e em
mecanismos tcnicos. No se pode esperar a confeco de um mapa detalhado dos recursos
naturais do municpio para iniciar o planejamento; definem-se as prioridades com o
conhecimento disponvel, enquanto se amplia as informaes e se preparam novos mapas,
para ajudar nas prximas rodadas de planejamento.

O corte municipal pode e deve, contudo, ser complementado e ajustado a uma

interao com seu entorno, formando unidades integradas de municpios com afinidades e
homogeneidade, articulando, politicamente mais de um municpio em um aglomerado
scio-econmico e ambiental. Ao mesmo tempo, o municpio pode desagregar macro-
espaos diversificados e heterogneos nas unidades de maior confluncia, representando
escalas intermedirias de planejamento e interveno.

O planejamento de comunidades, como parte do desenvolvimento municipal,

constitui, um corte espacial sub-municipal, articulando pequenos aglomerados humanos em
torno de prioridades e estratgias. Desta forma, deve atentar para seus limites e para as
determinaes externas ao seu desenvolvimento, situando a comunidade na dinmica mais
ampla do municpio e, portanto, dentro das estratgias de desenvolvimento municipal.
Quando o assentamento for to grande ou maior do que o municpio ser tambm
importante, trabalhar de forma desagregada, a partir de localidades, elaborando planos
locais que se consolidariam em um plano do assentamento.

O planejamento do desenvolvimento local, nas diversas escalas de pequena

dimenso territorial e populacional, representa realidades scio-ambientais menos
 58

complexas e com maior grau de homogeneidade, especialmente no que se refere estrutura

dos atores sociais.

POSTURA CRTICA DO PLANEJADOR

Duvidar das verdades absolutas e das certezas - a dvida incomoda mas permite uma preparao
maior para as mudanas e as incertezas
Recusar as vises e anlises lineares e simplistas vendo apenas os problemas e riscos - que no do
conta da complexidade da realidade (o mundo maravilhosamente incerto com seus riscos fascinantes e
suas oportunidades)
Desconfiar do senso-comum, dos modismos e das idias consolidadas ou pr-concebidas .... elas
so geralmente, fontes de erros de anlise e de previso (Michel Godet)
Fugir do otimista eufrico e do pessimista derrotista - provavelmente nenhum dos dois est
percebendo as alternativas e tendncias e seguramente nenhum dos dois ajuda a construir o futuro
desejamos
Resistir s presses dos problemas cotidianos e das emergncias procurando pensar para alm do
curto prazo e das emergncias
Dar espaos para a fantasia e para pensar no impondervel e impensvel - no descartando a priori
nenhuma das idias inovadoras que surgem no debate
Confiar nas capacidades humanas e nas energias da sociedade so estas que podem efetivamente
mudar o destino e construir o futuro
Explorar as diversidades e aproveitar as diferenas de viso entendendo a interao de diversidades
que podem ampliar aprendizagem
Evitar as falsas dicotomias e opes excludentes e cclicas procurando captar e interpretar a dialtica
e convivncia dos contrrios: Global local, Centralizao descentralizao, Mercado Estado,
Continuidade mudana, Tcnico poltico, Produto processo, Racionalidade intuio
(sentimento), Organizao criao, Ordem-desordem, Grande pequeno, Necessidades de curto
prazo postura estratgica (longo prazo)

A insero e interao com o contexto constitui uma determinante do

desenvolvimento da comunidade e, por outro lado, uma orientao estratgica do
planejamento local, procurando potencializar a sua articulao com a dinmica municipal.
A comunidade recebe influncias positivas e negativas externas e, ao mesmo tempo, pode e
deve contribuir para o desenvolvimento do municpio em que est localizado, destacando-
se como dinamizador da base econmica municipal.

4.3 Planejamento participativo e aprendizagem social

O processo planejamento, como uma reflexo estruturada sobre a realidade, seu

contexto e as possibilidades do futuro, representa tambm uma contribuio fundamental
para a capacitao e o desenvolvimento scio-poltico e cultural da sociedade local. Na
medida em que promove uma interao e negociao de saberes e interesses, estimula a
aprendizagem social, ampliando a capacidade da sociedade local de adaptar-se e responder
aos desafios e s mudanas globais (van der Heijden, 1996).

Dentro do processo de planejamento, os atores sociais vo construindo uma viso

coletiva da realidade local e do seu contexto e convergindo na definio do futuro desejado
e das aes necessrias sua construo. Mas, ao mesmo tempo, vo aumentando sua
percepo da realidade e do mundo em transformao, ampliando, portanto, sua capacidade
de entendimento e conhecimento para novos ciclos de decises. A aprendizagem uma
 59

resultante natural do processo de planejamento24, gerando uma postura estratgica da

sociedade local, se capacitando para reagir e adaptar-se s mudanas.

A aprendizagem social ser diretamente proporcional abrangncia da participao

da sociedade no processo de planejamento, promovendo o confronto de mltiplas e
diversificadas vises de mundo. Desde que no hajam conflitos irreconciliveis na
sociedade local que impeam a cooperao e, principalmente, a troca de informaes e
conhecimentos, as diferenas contribuem para enriquecer a compreenso, ampliar a
aprendizagem e preparar a sociedade para os desafios e mudanas do futuro. Mas a
diversidade no pode ser to grande que leve a uma desagregao da sociedade e
incapacidade de dilogo e formao de um projeto coletivo. Por outro lado, a partir de certo
ponto, a coeso da sociedade pode, ao contrrio, diminuir o ambiente de inovao e
aprendizagem (reduo da capacidade inovativa) se o consenso se transformar em uma
excessiva unidade de viso25.

Esta a viso de Borja sobre o planejamento urbano em Barcelona, resultado da

cooperao cidad na formulao do Plano Estratgico, a forma mais acabada de
cooperao pblica e privada, integrando os principais atores sociais na discusso do
diagnstico e dos objetivos compartilhados, e na proposio de estratgias de ao para o
futuro (Borja, 1998). Esta discusso criou o ambiente de inovao e aprendizagem social;
mas foi necessrio que gerasse, ao final, um consenso social em torno do esquema urbano,
com base em mltiplos mecanismos de participao, para que houvesse base poltica para a
implementao das aes, criando o que Borja chamou de la adhesin social al proyecto
de ciudad.

Planejamento participativo o processo de tomada de decises com o

envolvimento dos atores sociais diretamente interessados e comprometidos com o futuro
da localidade, vale dizer, com o ativo comprometimento da sociedade organizada com seus
mltiplos interesses e vises de mundo. Trata-se de implementar e assegurar um processo
de deciso compartilhada sobre as aes necessrias e adequadas ao desenvolvimento local,
envolvendo, portanto, todos os segmentos da sociedade, desde a compreenso e
conhecimento da realidade at a definio e implementao das aes prioritrias para o
desenvolvimento. Desta forma, deve criar as condies para o confronto dos saberes
diferenciados da sociedade cada grupo pensando a refletindo desde a sua plataforma
como ator social com sua posio diversificada na estrutura social e destes com o
conhecimento tcnico e racional.

Ao confrontar estas diversas vises da sociedade, o planejamento participativo

aumenta o processo de conhecimento e aprendizagem da sociedade local, e estimula a
organizao da sociedade local, promovendo a construo de uma postura estratgica do

24
van der Heijden fala da aprendizagem da organizao (sociedade) como resultado do processo de
construo de cenrios e no exatamente do planejamento, ressaltando a reflexo sobre o futuro como um
aspecto fundamental de capacitao e aprendizagem.
25
Como afirma van der Heijden, ... an effective learning system requires enough variety in its mental model
to interlink signals, received from the outside world, with each other. Without this these signals will be
experienced as inconsistent or incoherent, not understood and therefore not leading to any useful learning and
adaptive action (van der Heijden, 1996, pag. 48).
 60

territrio organizado. Ajuda a construir um projeto coletivo da sociedade local, baseado nas
suas potencialidades e nas oportunidades do contexto. Por outro lado, a participao e a
definio coletiva e negociada deste projeto coletivo e das prioridades locais assegura o
comprometimento e a co-responsabilidade social com o futuro da localidade. Como
partcipes das decises, os atores se sentem responsveis e podem mais facilmente tomar
parte ativa nas aes e nas iniciativas necessrias ao desenvolvimento.

O processo participativo de planejamento tambm amplia e democratiza os

espaos de negociao na sociedade local, estimulando o envolvimento de todos os atores
sociais e o confronto organizado e civilizado das vises e interesses diversificados. Desta
forma, contribui para a democratizao da sociedade e para a reconstruo da estrutura de
poder local, aumentando a presena no jogo poltico de amplos segmentos sociais
normalmente afastados das decises e das escolhas. A escala e amplitude da efetiva
participao da sociedade no planejamento depende da estrutura de poder prevalecente em
cada local e, principalmente, da cultura poltica, muitas vezes dominada por uma tradio
autoritria e centralizadora, e do nvel de organizao da sociedade. No entanto, a conquista
e ampliao dos espaos de participao influencia na prpria mudana da cultura poltica e
na democratizao do poder, desconcentrando o ativo poder e, desta forma, levando
reconstruo da estrutura de poder prevalecente.

As vises contemporneas de planejamento e a concepo de desenvolvimento local

sustentvel devem incorporar o processo participativo como parte central das metodologias,
refletindo tambm sobre a forma de organizao dos sistemas de gesto e organizao
local. O processo participativo tende a quebrar as estruturas centralizadas e verticalizadas
de deciso e gesto, levando os atores sociais a se posicionarem como parceiros e
cooperadores e no como subordinados e dependentes.

Alm dos atores sociais negociando decises compartilhadas e amplamente aceitas,

as instituies envolvidas nas escolhas estabelecem relaes multivariadas em redes de
parcerias, substituindo as tradicionais formas hierarquizadas e centralizadas de gesto (de
Matos Macedo, 1997). De acordo com de Matos Macedo, citando Marin e Mayntz, os
sistemas participativos (policy networks) so sistemas horizontais de coordenao entre
empresas, administrao pblica e associaes. Tendem a ser mais estveis que tipos de
arranjos estabelecidos pelo mercado, apesar dessa estabilidade no ser imposta
hierarquicamente. Ao contrrio, normas compartilhadas, atitudes de confiana,
conhecimento razovel e respeito mtuo estabilizam o relacionamento dos agentes (de
Matos Macedo, 1997, pag. 12 e 13, citando Marin e Mayntz).

O planejamento participativo no plano local deve levar a formas novas de gesto do

desenvolvimento, baseadas em uma co-responsabilidade entre os atores sociais e uma
parceria entre governo e sociedade, na qual o governo atua mais como um grande animador
e articulador da sociedade, constituindo redes flexveis de atores e agentes pblicos. Como
diz de Matos Macedo, no sistema em rede no existe uma hierarquia e uma relao vertical
de comando mas uma articulao de mltiplos atores e instituies cooperando com
diferentes papis e instrumentos complementares. Em cada espao local de planejamento
pode se formar uma variada geometria institucional de redes, dependendo dos atores e das
 61

instituies atuantes e dos objetivos e prioridades de desenvolvimento definidas e

compartilhadas pela sociedade local26.

O processo de participao representa, na viso de Ladislaw Dowbor, mudana de

uma sociedade governada por representantes` para uma sociedade na qual a direta
participao dos cidados tem uma importncia crescente (Dowbor, 1994). Mas esta direta
participao do cidado ser decrescente com a ampliao espacial e a abrangncia e
agregao do objeto do planejamento e das escolhas, com a necessidade crescente de
representantes para expressar o pensamento das bases agregadas. De fato, as formas de
participao e de representao dos atores sociais no processo decisrio dependem da
abrangncia espacial do objeto do planejamento; quanto menor a unidade espacial
(municpio ou comunidade) e mais simples os segmentos planejados, maior as
possibilidades para a democracia direta e menores as mediaes de representao dos
atores. Assim, no planejamento nacional e mesmo estadual, o papel dos representantes de
atores sociais ser muito maior que nos processos decisrios dentro de uma comunidade.

Dependendo da instncia e do foco do planejamento, mudam os atores, as variveis,

as relaes com o contexto e, como conseqncia, as formas e mecanismos de participao
da sociedade. Criam-se instncias diferenciadas de participao da sociedade, ao mesmo
tempo em que os atores sociais se organizam de diversas formas e cortes, segundo a
natureza e abrangncia do municpio ou localidade. De qualquer forma, o mundo
contemporneo, com a globalizao e a diversificao scio-econmica, tende a aumentar a
complexidade e multiplicidade dos problemas e, como conseqncia, a diversidade dos
atores e suas formas de organizao.

Embora possam ser utilizados vrios modelos de participao da sociedade no

planejamento e gesto pblica do desenvolvimento local, importante distinguir quatro
categorias muitas vezes confundidas na estruturao do processo participativo: atores
sociais, formas de organizao da sociedade, Estado, e instncias de participao e
negociao; cada uma dessas categorias tm caractersticas prprias, lgica e
funcionamento diferenciado no processo de planejamento participativo. De forma
simplificada podem ser feitas as seguintes diferenciaes conceituais:

a) Atores sociais - so os grupos sociais e segmentos diferenciados na

sociedade que constituem conjuntos relativamente homogneos, segundo sua posio na
vida econmica e na vida scio-cultural, e que, por sua prtica coletiva, constrem
identidades, interesses e vises do mundo convergentes, procurando espaos de
influenciao no jogo de poder.

b) Formas de participao - os atores sociais, como conceito abstrata, se

organizam e se manifestam atravs de entidades, organizaes, associaes, lobbies e

26
No conceito de policy network ..o processo de formulao de polticas no estruturado exclusivamente
atravs de acordos institucionais formais (......) o relacionamento entre os agentes que participam no processo
no necessariamente hierrquico (Matos Macedo, 1995, pag 30). Na realidade, ... os participantes de um
processo coletivo de tomada de deciso esto freqentemente ligados lateral e no verticalmente` (Matos
Macedo, 1995, pag 30, citando Marin & Mayntz).
 62

grupos de presso poltica, expressando sempre interesses e vises de mundo,

diferenciados segundo o corte temtico ou espacial, podendo ser dividido em trs
conjuntos:

i. corporativos - expressos em diferentes organizaes (sindicatos,

federaes e associaes profissionais e empresariais) que apresentam
solidariedade temtica e perseguem interesses reivindicativos (disputa
pela riqueza social)

ii. comunitrios - expressos em associaes comunitrias, que tendem a ter

uma solidariedade territorial e interesses centrados em projetos de
infra-estrutura social (disputa pelos excedentes econmicos)

iii. temticos - expressos em movimentos sociais que representam vises do

mundo e propostas acima dos interesses de grupos sociais e territoriais
(meio ambiente, direitos civis, etc.), constituindo-se influenciadores de
polticas e iniciativas governamentais nas reas de interesse especfico.

importante distinguir os atores sociais das ONGs-Organizaes no

governamentais, entidades privadas sem fins lucrativos organizadas por rea de atuao e
voltadas para a assessoria e suporte tcnico sociedade, com base em competncias
tcnicas diferenciadas. Normalmente as ONGs representam uma racionalidade tcnica e
no interesses sociais, embora, tendam a assumir compromissos polticos e ideolgicos que
os aproximam dos segmentos sociais marginalizados.

c) Estado - a instncia jurdico-poltica que sintetiza o jogo de interesses e

poderes dos atores sociais, em conflito e cooperao, consolidando e expressando uma
estrutura de poder na sociedade. O Estado no um ator - da mesma natureza dos grupos e
segmentos sociais - mas uma expresso dos seus interesses e poderes diferenciados e
representao do projeto e vontade dominante na sociedade em cada momento. Deste ponto
de vista, o Estado no um ente autnomo e desvinculado da sociedade nem tem vontade
prpria, sendo a expresso dos atores, seus interesses diferenciados e suas relaes de
poder. Portanto, os rgos pblicos, vinculados ao Estado em diferentes reas de
interveno (e diferentes instncias), atuam, normalmente com a racionalidade tcnica
incorporando a viso de governo nos segmentos especficos de atuao e a viso poltica
dominante em cada momento.

d) Instncias de participao - so os espaos pblicos de participao dos

atores sociais e de negociao de interesses diferenciados da sociedade entre si e de
influenciao sobre o Estado e as instituies pblicas. Os Conselhos municipais - gerais,
temticos ou de projetos - so a instncia de participao por excelncia, constituindo-se
um dos campos de disputa poltica e jogo de interesses dos atores. Podem ser limitados
representao dos atores ou juntar para negociao os atores e as representaes dos rgos
pblicos mas, em todos os casos, no constitui um ator mas um colegiado de atores em
negociao.
 63

O confronto e a negociao dos interesses sociais coletivos - conflitantes ou

convergentes - com a racionalidade tcnica - ONGs ou tcnicos de governo - permitem
delimitar as possibilidades e as condies efetivas de implementao das atividades e
definio das prioridades da sociedade. O tratamento tcnico de parte dos rgos pblicos
fundamental para a viabilidade das decises, situando o desejado pela sociedade dentro dos
limites do possvel, definido pelas restries estruturais.
 64

V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO

A metodologia de planejamento deve ser compatvel com os objetivos de

desenvolvimento sustentvel definidos e com a concepo de planejamento como um
processo tcnico e poltico de envolvimento e comprometimento da sociedade nas decises
locais. Deste ponto de vista, a metodologia parte de alguns grandes postulados para servir,
efetivamente, aos novos conceitos e responder, devidamente, aos grandes desafios deste
incio de sculo. Como j foi amplamente analisado at agora, a metodologia deve
contemplar a participao social e a negociao poltica, e deve utilizar uma tratamento
multidisciplinar com base numa abordagem sistmica. A metodologia ter que
incorporar tambm no processo de trabalho uma viso estratgica com trs componentes
centrais:

a) viso de longo prazo contemplar a maturao lenta das dimenses que

levam mudana do estilo de desenvolvimento;

b) hierarquizao e seletividade das aes - concentrar nos fatores estruturais

de mudana que potencializam os resultados desejados;

c) percepo das circunstncias e limites identificar as efetivas

possibilidades de desenvolvimento e mudana e a processar a inevitvel escassez de meios;
e instrumentos (financeiros, humanos, tecnolgicos, naturais, etc.)

d) condicionantes do contexto externo situar o objeto de planejamento nas

condies de influncia externa, destacando oportunidades e ameaas que oferecem.

5.1 Viso estratgica

Para desatar promover um processo de transformaes que leve ao desenvolvimento

local sustentvel necessrio um claro esforo de seletividade e priorizao,
concentrando as aes nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o
planejamento no pode se deixa dominar pelas emergncias e urgncias de curto prazo e
estruturando as prioridades numa perspectiva de construo de um novo estilo de
desenvolvimento no mdio e longo prazos. No pode ignorar as necessidades e carncias da
sociedade, mas deve estabelecer a relao destas com os fatores estruturais do
desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrs dos problemas.

Para tanto, necessrio identificar, na anlise da realidade, os fatores e

componentes mais relevantes e determinantes dos problemas e potencialidades que
condicionam o futuro. Muitas vezes os problemas mais urgentes e indesejveis no so os
mais importantes e relevantes em termos de determinao do desempenho geral da
realidade. Com efeito, como lembra Carlos Matus, os decisores costumam ser dominados e
envolvidos precisamente pelos problemas mais urgentes que, muitas vezes, no so os mais
determinantes da insustentabilidade e dos estrangulamentos do desenvolvimento. "El
monitoreo del sistema de decisiones privilegia las moletias estridentes o dolorosas y no
detecta bien las cosas importantes que van silenciosamente mal. En cierta forma tiene las
mismas debilidades que las sealas del mercado" (Matus, 1989a, pag. 11). Segundo Matus,
 65

o urgente molesta, o importante no irrita, as urgncias pressionam e as importncias

esperam em silncio.

O planejamento estratgico deve inverter esta tendncia de privilegiar os problemas

e carncias imediatas para se concentrar nos aspectos mais relevantes e determinantes do
desenvolvimento, mesmo que no possa deixar de atuar na reduo dos problemas urgentes.
Desta forma, fundamental classificar e ordenar os dados da realidade, distinguindo o
urgente - indesejvel e necessidade imediata - do relevante27 - determinante do
desenvolvimento local ou municipal. As aes estratgicas devem se concentrar no que
relevante e determinante, preparando as transformaes estruturais futuras; iniciativas de
curto prazo e de rotina se voltam para as urgncias, procurando moderar e amenizar os
problemas, enquanto amadurecem as transformaes estruturais resultantes das aes sobre
o importante.

Existem problemas que, alm de urgentes (precisam ser enfrentados imediatamente)

so tambm relevantes, porque estrangulam o desenvolvimento e esto na raiz da
problemtica geral, gerando vrios outros problemas; mas existem problemas que embora
sejam urgentes (j incomodam no momento), no so determinantes do conjunto e so
gerados por outros. Para analisar estas caractersticas diferenciadas dos problemas e,
portanto, das aes para enfrent-los, o diagrama 1 pode ser bastante til como
representao combinada de urgncia e relevncia. Procura expressar essa distino entre o
urgente e o relevante, apresentando os dois conceitos, de forma combinada, num sistema
de coordenadas: as urgncias se apresentam no eixo das abcissas, e as questes relevantes
no eixo das ordenadas. Cada componente da realidade (problema) ocupa uma posio no
espao, combinando o grau de urgncia e de relevncia que tem na realidade, segundo a
anlise tcnica e a percepo dos atores sociais. Dividindo o diagrama em quatro
quadrantes - segundo grau de urgncia e relevncia combinados - pode-se visualizar a
caracterstica de cada problema, orientando os decisores para a seleo das prioridades.

Os problemas que se situam no quadrante I tm alto grau de relevncia e pouca

urgncia, podendo, portanto, ser enfrentados com tranqilidade, para preparar o futuro. As
aes estratgicas devem ser concentrados nestes problemas, criando as bases para a
reestruturao scio-econmica da realidade e evitando o acmulo e formao de novos
problemas e urgncias no futuro. Os problemas do quadrante II tm tambm alto grau de
relevncia mas tm tambm alta urgncia, refletindo, no geral, a falta de uma iniciativa no
passado em problemas do quadrante I que se tornaram mais graves e inadiveis. As aes
se votam para a administrao de crise herdada do passado, merecendo, portanto, uma
ao imediata e prioritria, para evitar o estrangulamento de curto prazo e os
desdobramentos de mdio e longo prazos. Os problemas do quadrante III tm baixa
relevncia e baixa urgncia, podendo ser ignorados na definio das prioridades de ao,
para no gastar energias atuando sobre o suprfluo.

27
O conceito de relevante no decorre apenas do desejo diferenciado dos atores mas da diferente posio que
cada problema tem no sistema geral analisado (problemtica), destacando-se pelo fato de ter um papel
determinante da realidade, gerando outros problemas e condicionante as condies gerais do local.
 66

Diagrama 1
URGNCIA E RELEVNCIA

R I II

L CENTRANDO NO ESTRATGICO ADMINISTRANDO CRISES

I III IV

ATUANDO NO SUPRFLUO CORRENDO ATRS DO PREJUZO

URGENTE
Baseado em Stephen R. Covey, citado por Conjuntura & Tendncias - TGI Ano 4 n
139 - 06/10/97

Finalmente, os problemas do quadrante IV tm baixa relevncia e alta urgncia,

representando fatores indesejveis e graves da perspectiva da sociedade local, mas que so
resultantes de outros problemas e, portanto, no so estruturais e determinantes do
desempenho futuro da realidade. Decorrem, em geral, de distores estruturais do modelo
de desenvolvimento e do acmulo de problemas formados pela ausncia de aes
estratgicas no passado que promovessem o desenvolvimento sustentvel. De qualquer
forma, estes problemas demandam iniciativas imediatas, de forma compensatria e
transitria, correndo atrs do prejuzo, enquanto amadurecem as transformaes
resultantes da interveno sobre os quadrantes I e II. Se as aes se limitarem a enfrentar os
problemas que se situam neste quadrante (o que costuma acontecer com alguma
freqncia), estar atuando sobre os efeitos e deixando de atacar as causas da problemtica
geral.

A viso estratgica no planejamento do desenvolvimento local sustentvel deve,

portanto, organizar as aes de forma a abrir um processo de transformaes na direo do
 67

novo estilo de desenvolvimento, preparando o mdio e longo prazo. Assim, as prioridades

estratgicas devem se concentrar nos problemas de alta relevncia e menor urgncia. E,
embora no se trate de ignorar os problemas urgentes, os atores sociais devem ter claro que
as iniciativas voltadas para as urgncias no seriam necessrias se tivessem implementado
aes estruturadoras no passado. Desta forma, fundamental atuar seletivamente sobre os
problemas de alta relevncia, para reduzir a continuada corrida atrs das urgncias e
necessidades imediatas. A concentrao das aes no quadrante I permite que, ao longo dos
tempos, se reduza a necessidade de atuao no quadrante II - administrando crises - e no
quadrante IV - correndo atrs do prejuzo; como expressa a seta desenhada no diagrama, as
mudanas estruturais (quadrante estratgico) permite que se eliminem ou reduzam os
fatores de crise e os problemas emergenciais.

5.2 Caractersticas do processo de planejamento

O processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de

forma articulada e organizada, seguindo uma seqncia lgica que assegure racionalidade
e participao da sociedade no processo decisrio. Consistente com os postulados gerais
definidos antes, o processo de planejamento se estrutura em quatro caractersticas
combinadas e interligadas: poltico e tcnico, processo e produto, descendente e
ascendente, endgeno e exgeno.

1. Processo tcnico e negociao poltica

O processo de trabalho deve combinar do tratamento tcnico com o processo

poltico de negociao dos atores, incluindo mecanismos de participao na formulao e
negociao dos interesses dos atores sociais e o tratamento e sistematizao de informao
e compreenso lgica e racional da realidade. Assim, desde o incio e ao longo de todo o
processo deve articular o tratamento e anlise tcnica com as formulaes, negociaes e
deliberaes poltica, com suas lgicas diferenciadas, confrontando a racionalidade com os
interesses. Estas duas abordagens da realidade e das alternativas de ao para o
desenvolvimento local e municipal devem ser implementadas ao mesmo tempo e de forma
paralela, e procurando estabelecer um dilogo das diferentes percepes.

Grfico 7
PROCESSO TCNICO E NEGOCIAO POLTICA

PRODUO
TCNICA

CONSISTNCIA
TCNICA E PLANO
NEGOCIAO
POLTICA

FORMULAO DOS ATORES

 68

A lgica tcnica serve para estabelecer os limites e possibilidades efetivas de

desenvolvimento e as viabilidades e impactos das aes, contribuindo para as decises e
escolhas, que, por seu turno, obedecem aos interesses dos atores e s vises polticas. Como
mostra, de forma simplificada, o grfico abaixo, o processo tcnico e poltico seguem linhas
diferentes mas articuladas e convergentes na definio das aes - viveis, necessrias e
adequadas para a promoo do desenvolvimento - num ciclo de retroalimentao e
aproximaes sucessivas.

2. Processo e produto

O planejamento , antes de tudo, um processo em que a sociedade e os tcnicos vo

construindo um conhecimento sobre a realidade e tomando decises, implementando e
avaliao as aes. Deste ponto de vista, o que importa no planejamento a aprendizagem
deste processo permanente e continuado de formulao, deciso, execuo, e avaliao,
priorizando a mobilizao das energias sociais e o processo criativo da sociedade. O
fundamental, portanto, o processo que leva construo de um projeto coletivo e da
conscincia social, com a adeso poltica da sociedade. No entanto, o plano como produto
deste processo uma expresso literria da construo da sociedade, refletindo o
conhecimento acumulado e explicitando as decises e as aes definidas para promover o
desenvolvimento local. Como tal, o plano constitui uma base para os ciclos seguintes de
planeamento e, principalmente, um instrumento de aglutinao e articulao da sociedade,
atravs do qual se reconhece, e um referencial para negociao estratgica com parceiros
externos. Deste ponto de vista, o produto muito importante, sempre que expressa o
resultado do processo em cada momento do ciclo de planejamento, contribuindo para a
organizao da sociedade e sua convergncia em torno das suas prioridades, representando
tambm um instrumento de negociao da sociedade local com os potenciais parceiros.

3. Processo descendente e ascendente

O planejamento deve combinar um processo descendente ou dedutivo (do geral

para o particular) com um processo ascendente ou indutivo (do particular para o geral), de
cuja consistncia e interao pode ser formulado o plano de desenvolvimento local.
(Martins de Carvalho, 1997). Os dois processos resultam de abordagens relativamente
autnomas que se complementam, permitindo o confronto do tratamento agregado da
realidade local com um esforo de anlise e percepo desagregada por dimenso ou
segmento (ver grfico).

O primeiro parte de uma anlise do local (ou municpio) na sua totalidade e na sua
relao com o contexto (sistema que o contem), gerando os elementos para a definio da
estratgia geral e das iniciativas globais para o desenvolvimento (da estratgia para os
projetos locais). O tratamento desagregado, base para o processo ascendente, parte de uma
anlise mais aprofundada e detalhada das diversas partes ou segmentos da realidade (sub-
sistemas), levando identificao de aes especficas e concretas para as diferentes
dimenses, segmentos ou setores (dos projetos para a viso agregada). Estes dois cortes da
realidade deve ser realizados tanto no processo tcnico quanto na participao e negociao
poltica dos atores sociais, embora esta ltima seja mais destacada e concentrada na
 69

formulao desagregada, expressando as demandas e projetos da sociedade a serem

incorporados na estratgia.

Grfico 8

ABORDAGEM AGREGADA
Opes Estratgicas

Processo Processo
Descendente Ascendente

TRATAMENTO DESAGREGADO
Aes por Dimenso
Programas e Projetos
Demandas da Sociedade

As experincias de planejamento local no Brasil tm apresentado uma tendncia a

privilegiar um dos dois processos ascendente ou descendente perdendo parte da riqueza
tcnica e pedaggica de anlise de consistncia da interao entre os resultados gerados no
tratamento agregado e desagregado. Esta simplificao pode resultar de uma compreensvel
e necessria adaptao s condies locais e aos propsitos do planejamento, incluindo a
escala do trabalho; mas pode comprometer parte dos fatores determinantes para uma
estratgia de desenvolvimento se desconsiderar os processos exgenos que determinam o
futuro da localidade (municpio), como costuma ocorrer nas alternativas ascendentes.
Tambm comum que estes processos ascendentes terminam apresentando o plano como
uma soma de projetos locais, sem uma referncia estratgica que defina os eixos centrais de
desenvolvimento.

4. Endgeno e exgeno

Toda a abordagem sistmica do desenvolvimento local implica numa percepo do

local (municpio) com uma totalidade (sistema objeto) que constitui, por outro lado, um
sub-sistema de uma complexidade mais geral. Isto significa, do ponto de vista tcnico e
operacional, que a metodologia de planejamento deve sempre combinar uma anlise da
realidade interna da localidade, identificando os componentes endgenos (positivos ou
negativos) que condicionam seu futuro potencialidades e problemas com uma reflexo e
interpretao dos movimentos externos (exgeno) naqueles aspectos (positivos ou
negativos) que podem influenciar tambm o desenvolvimento local oportunidades e
ameaas.

Embora as aes voltadas para o desenvolvimento local devam ser realizadas

internamente localidade (municpio), a definio das prioridades e dos projetos no pode
ser feita sem uma anlise dos processos exgenos; considerando as tendncias crescentes de
globalizao e integrao dos espaos locais, a prpria pertinncia dos problemas e das
 70

potencialidades internas depende do que ocorrer no contexto externo e dos seus impactos
provveis no local. Desta forma, o confronto dos movimentos internos e internos permite
uma maior clareza sobre as condies que facilitam ou restringem o desenvolvimento
local, ajudando na priorizao das aes e projetos.

Grfico 9

ANLISE DO CONTEXTO EXTERNO

Oportunidades
Ameaas

ANLISE DA REALIDADE INTERNA

Potencialidades
Problemas

EXGENO AGREGADO TCNICO

POLTICO DESAGREGADO ENDGENO

5.3 Etapas do Processo de Planejamento

O processo de planejamento se divide em quatro etapas seqenciais, interligadas e

continuadas: o conhecimento da realidade, a tomada de deciso, a execuo do plano e,
finalmente, o acompanhamento, controle e avaliao das aes (Martins de Carvalho,
1997). Este , contudo, um processo permanente de construo e deciso; de modo que,
mesmo que apresente esta seqncia inicial - conhecimento, deciso, execuo e
acompanhamento - o ciclo continuado, com o acompanhamento reorientando o
conhecimento e as decises e, portanto, podendo redefinir a execuo. Por outro lado, nas
quatro etapas do processo de planejamento devem ser combinados os tratamentos tcnicos e
polticos e as abordagens ascendentes e descendentes referidas antes.
 71

As duas primeiras etapas do processo de planejamento - conhecimento e tomada de

deciso - constituem a fase de elaborao propriamente dita dos planos de desenvolvimento
local, que definem o que ser executado, expresso pelo documento ou produto (plano de
desenvolvimento). Entretanto, deve ser definido nesta fase os elementos bsicos para a
execuo e o acompanhamento do plano, que se iniciam, efetivamente, imediatamente aps
a sua aprovao pela sociedade28. Na realidade, um dos componentes centrais do plano que
ser, portanto, produzido nestas duas etapas, ser a formulao de um modelo de gesto,
que representa o sistema de organizao da sociedade e dos agentes pblicos para as duas
etapas seguintes: a execuo e o acompanhamento do plano.

A metodologia de planejamento, apresentada neste documento, se concentra na fase

de elaborao dos planos, reunindo, portanto, as etapas de conhecimento e tomada de
deciso. Desta forma, no contempla a etapa de execuo e de acompanhamento,
entendendo que a definio sobre a forma e os mecanismos a serem utilizadas nestas duas
constituem um dos produtos do planejamento e, portanto, uma deciso dos atores que
planejam, contida no modelo de gesto. Como o modelo de gesto deve corresponder s
prioridades de aes e aos pressupostos polticos definidos pela sociedade - na fase de
elaborao - constituem um resultado das duas primeiras etapas do processo de
planejamento: os atores definem a forma em que devem se organizar para a execuo e
acompanhamento do plano.

A fase de elaborao do plano - etapa de conhecimento e deciso - deve seguir

tambm uma seqncia lgica de atividades, de acordo com uma ordem de tratamento e
produo de informaes e conhecimentos que estruturam as escolhas da sociedade. Para a
realizao destas atividades pode-se recorrer a um conjunto de tcnicas e recursos
(instrumentos) facilitadores e organizadores dos procedimentos tcnicos e da negociao
dos atores sociais, algumas das quais sero apresentadas no captulo seguinte29. Do ponto
de vista operacional, o processo deve comear com a estruturao dos trabalhos, incluindo
montagem da equipe tcnica e do sistema de organizao dos agentes e atores,
apresentados, de forma detalhada no captulo 5.4 (Organizao para o planejamento).

De forma resumida e sistemtica, apresenta-se, a seguir a seqncia das atividades

de elaborao do plano, representada pelo fluxograma 1, combinando o processo
descendente e ascendente e envolvendo, ao longo de todo o processo, o tratamento tcnico
e a negociao da sociedade, destacada principalmente na deciso. A linha pontilha do
fluxograma mostra a passagem entre as duas fases: conhecimento da realidade e tomada de
deciso.

1. Conhecimento da realidade

28
Em muitos casos e sempre que possvel podem ser implementadas aes mesmo antes da concluso dos
trabalhos das duas fases, vale dizer, antes da redao e aprovao final do Plano.
29
Tanto a seqncia lgica quanto as tcnicas - apresentadas de forma detalhada no captulo VI - devem ser
adaptadas, redefinidas e reestruturadas de acordo com a abrangncia e complexidade da realidade, de forma
flexvel e criativa, mesmo que conserve um caminho lgico de construo das bases informacionais e de
organizao do processo decisrio.
 72

Para tomar decises fundamentadas e consistentes, necessrio, antes de tudo,

compreender a realidade do municpio ou localidade, tanto definindo com clareza de que
estamos tratando (viso espacial e institucional do municpio e localidade) quando as
condies atuais e as perspectivas futuras da realidade local e municipal e do seu contexto.
Assim, o conhecimento da realidade, primeira atividade da elaborao do plano, deve
passar, de alguma forma e com diferentes nveis de profundidade e rigor tcnico, pelos
seguintes procedimentos seqenciais e complementares:

1.1 Delimitao do objeto

O processo de trabalho deve iniciar com a delimitao do municpio (ou

comunidade) que se pretende planejar: seus limites fsico-geogrficos e institucionais, as
relaes estruturais das variveis determinantes, e as relaes do municpio com seu
contexto scio-econmico, ambiental e poltico-institucional (onde est situado o
municpio?). Esta atividade tem um forte componente tcnico mas deve ser trabalhada
conjuntamente com a sociedade, tanto pelo conhecimento que detm do seu espao quanto
pelo processo pedaggico de apreenso dos seus limites e possibilidades. Esta delimitao
deve ser feita com base em uma discusso com a equipe tcnica, no levantamento de dados
gerais e mapas do municpio e entendimento com as autoridades municipais.

1.2 Diagnstico

O diagnstico consiste na compreenso da realidade atual do municpio e dos

fatores internos que esto amadurecendo e que podem facilitar ou dificultar o
desenvolvimento local. Para a perceber as condies atuais do municpio importante
analisar o processo de evoluo recente da realidade, que sintetiza a histria do municpio
e os fatores que explicam o seu desempenho. A histria do municpio deve ser
complementada por uma anlise tcnica e reflexo participativa dos atores sociais sobre a
realidade atual e suas principais caractersticas.

Para evitar disperso e excesso de dados, o diagnstico deve ser seletivo na

definio das informaes mais relevantes para a explicao da situao atual e
determinao do futuro, identificando os principais fatores determinantes da realidade do
municpio. Para incorporar as concepes contemporneas de desenvolvimento -
desenvolvimento sustentvel - o diagnstico deve tratar a realidade de forma
multidisciplinar, procurando observar e confrontar os componentes ou dimenses
econmica, scio-cultural, ambiental, tecnolgica e poltico-institucional. Toda a anlise e
reflexo deve convergir para a identificao dos principais problemas e potencialidades
locais, o que insatisfatrio na realidade ou est impedindo o desenvolvimento (problemas)
e o que pode facilitar o desenvolvimento local (potencialidades). O que a sociedade no
aceita e pretende modificar na realidade? O que emperra e estrangula o desenvolvimento
municipal e local? E, quais as grandes potencialidades e condies do municpio e
localidade para alavancar o desenvolvimento?

No diagnstico, deve ser combinado o levantamento de dados secundrios com

a viso e experincia da sociedade, procurando identificar e organizar informaes
econmicas e financeiras (incluindo as finanas e oramentos municipais e os instrumentos
 73

financeiros disponveis, crditos, etc.), scio-culturais (condies de vida da populao,

trajetria de vida da populao local, etc.), ambientais (incluindo os recursos naturais, solo,
relevo, etc.), tecnolgicos (incluindo assistncia tcnica) e poltico-institucionais (incluindo
anlise das instituies e os mecanismos de atuao do setor pblico com seus programas e
projetos, especialmente das instncias espacialmente superiores, que podem ser aplicados
ou atrados para o municpio ou localidade).

No que se refere aos problemas, tanto a anlise tcnica quanto a formulao da

sociedade devem expressar, de forma qualitativa, quais os fatores mais indesejveis e que
mais estrangulam e restringem o desenvolvimento local. Na identificao dos problemas e
potencialidades devem ser identificados os fatores mais relevantes, realizando uma
hierarquizao daqueles de maior densidade e relevncia para o desenvolvimento
municipal, no tanto pela gravidade e urgncia mas, sobretudo, pelo seu peso na
determinao da problemtica do conjunto da realidade municipal e local.

Fluxograma 1
ANLISE DO CONTEXTO ANLISE DA REALIADE
Oportunidades e Ameaas Potencialidades e Problemas

VISO DO OPES ESTRATGICAS

FUTURO

PLA NO
AES CONSISTENTES
POR DIMENSO

PROBLEMAS E AES
POTENCIALIDADES PRELIMINARES POR
POR DIMENSO DIMENSO
POTENCIALIDADES
POR DIMENSO
O diagnstico deve combinar e confrontar o levantamento e anlise tcnica da
realidade com a viso da sociedade interagindo as diferentes percepes dos atores
sociais sobre a situao local, seus principais problemas e potencialidades endgenas.
Desta forma, deve-se estabelecer uma negociao das duas percepes da realidade
bastante distintas mas complementares, cotejando os interesses e desejos da sociedade com
os limites e possibilidades tcnicas.

1.3 Prognsticos
 74

Enquanto o diagnstico procura captar a realidade atual e os fatores em

maturao da localidade (municpio), o prognstico busca antecipar possveis
desdobramentos futuros da realidade e, principalmente, do seu contexto externo,
informao importante para dimensionar as possibilidades de realizao dos desejos da
sociedade e, portanto, para a formulao da estratgia de desenvolvimento local. Trata-se,
neste caso, de compreender em que condies se situa a localidade e para onde tenderia a
evoluir, destacando as tendncias provveis dos processos exgenos, ressaltando aqueles de
maior impacto sobre a realidade local. Desta forma, deve identificar as oportunidades que
o contexto abre e oferece para o desenvolvimento local, e os fatores externos que podem
constituir ameaas ao seu desenvolvimento

Os futuros provveis do contexto podem influenciar e condicionar o futuro do

municpio no mdio e longo prazo, interagindo com as condies internas, seus problemas
e suas potencialidades. Evidencia, portanto, onde o municpio est inserido e que
movimentos este contexto tende a apresentar no futuro, que definem as perspectivas de
desenvolvimento municipal.

Para anlise do contexto e suas perspectivas, pode-se recorrer construo de

cenrios que constituem referencial importante para a identificao das oportunidades e das
ameaas que o futuro parece reservar por conta do desempenho da realidade do entorno. As
alternativas futuras do contexto, procuram interpretar para onde deve evoluir,
provavelmente, o contexto scio-econmico e poltico-institucional em que est inserido o
municpio, a partir de uma anlise dos condicionantes do contexto, identificando as
principais tendncias exgenas que devem influenciar o futuro do municpio (ou
localidade).

Tambm podem ser construdos cenrios da localidade (municpio) que

expressam alternativas de evoluo futura da realidade local, resultado da interao dos
processos exgenos com as condies que amadurecem internamente30 (ver referncia mais
detalhada sobre cenrios no prximo captulo). futuros provveis do municpio, que
expressam as perspectivas de desenvolvimento do municpio, em determinado horizonte de
tempo, resulta da combinao dos impactos externos com as tendncias que amadurecem
internamente. , portanto, uma expresso do cruzamento dos determinantes exgenos com
os condicionantes endgenos, com diferentes hipteses de comportamento futuro.
Dependendo destas hipteses, o municpio pode caminhar de diferentes alternativas de
desenvolvimento futuro, que delimitam as possibilidades de realizao dos desejos da
sociedade.

Por outro lado, o confronto do futuro desejado pela sociedade - a viso do

futuro do municpio - com as perspectivas efetivas de desenvolvimento - definida pelas
alternativas futuras ou cenrios provveis - permite definir o cenrio desejado e plausvel

30
Embora existam tcnicas sofisticadas para a realizao dos estudos prospectivos, para o planejamento local
e municipal, esta atividade pode e deve ser bastante simplificada, podendo limitar-se a uma reflexo tcnica
geral e qualitativa sobre o que est amadurecendo no contexto e na realidade interna - para adaptar s
condies e necessidades dos planos de desenvolvimento local e municipal - e formulao, pelos atores, do
futuro desejado.
 75

do municpio em um determinado horizonte de tempo. O cenrio desejado descreve o

futuro que mais pode se aproximar do futuro desejado - desejos atemporais e livre de
restries - constituindo uma espcie de utopia realizvel ou plausvel. O cenrio desejado
representa o que os planejadores chamam, normalmente, de imagem-objetivo de longo
prazo, que indica o desenho do futuro que se deseja alcanar e que ser perseguido pelo
plano de desenvolvimento. Na verdade, o mais comum e adequado ao planejamento do
desenvolvimento local seria a formulao com a sociedade do futuro desejado (viso do
futuro), em uma maior preocupao com a sua plausibilidade, que seria trabalhada no
momento da definio dos objetivos e metas.

2. Tomada de Deciso

Esta etapa do processo de planejamento trata das efetivas escolhas da sociedade

sobre o seu futuro e, principalmente, as aes necessrias e viveis para promover o
desenvolvimento local. Definida a viso do futuro o que se pretende construir com o
plano ou estratgia de desenvolvimento - e detendo o conhecimento da realidade local e das
perspectivas de seu desenvolvimento e do contexto, os decisores podem fazer as escolhas e
definir os caminhos e medidas a serem tomadas para viabilizar seu projeto de futuro, vale
dizer, tomar as decises estratgicas. Estas decises assumem diversas formas e nveis,
compondo um conjunto de informaes que definem o que se quer alcanar e de que forma
atuar para levar o municpio para os objetivos pretendidos. Como apresentado a seguir, as
decises se manifestam atravs de um conjunto de fatores que vo compor o plano de
desenvolvimento:

2.1 Viso do futuro

A primeira definio importante da sociedade local diz respeito ao futuro

desejado: onde se pretende chegar com a implementao de um plano, atravs de uma
descrio qualitativa e quantitativa da realidade futura. A viso do futuro se manifesta em
trs sub-conjuntos diferenciados segundo o horizonte e a viabilidade dos desejos e de
acordo coma forma: viso do futuro, ou futuro desejado, objetivos e metas. O primeiro
apresenta o estado futuro desejado pela sociedade, atemporal e livre de restries,
sinalizando para uma imagem objetivo de longo prazo que serve de referncia para as
decises estratgicas.

Considerando a realidade atual e o futuro desejado, podem ser definidos os

objetivos que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento, expressando o desenho da
situao futura desejada e possvel de alcanar no horizonte do plano (o que se pretende e
se pode alcanar e onde se quer chegar no futuro?). Na verdade, os objetivos so uma
descrio qualitativa do futuro desejado para um determinado prazo e consistente com as
circunstncias e plausvel, representando a imagem-objetivo da realidade que se pretende
alcanar e construir com a implantao e execuo do plano de desenvolvimento. Desta
forma, com base no futuro desejado pode-se definir e explicitar os objetivos - gerais e
especficos - que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento local.

Por outro lado, as metas representam a quantificao dos objetivos,

explicitando os resultados quantificveis que se pretende e se pode gerar com a estratgia
 76

ou plano em determinados prazos. A definio das metas requer um tratamento tcnico de

indicadores capazes de expressar os objetivos, procurando quantificar com base em
simulaes ou anlise de plausibilidade das alteraes da realidade na direo desejada,
como um contraponto dos dados numricos representativos do quadro atual.

Tanto os objetivos quanto as metas devem expressar indicaes globais da

direo que se pretende imprimir realidade de modo a alcanar o estado futuro desejado -
objetivos gerais - com seus desdobramentos por segmentos ou dimenses, que traduzam os
resultados pretendidos de forma mais concreta e especfica.

2.2 Formulao das Opes Estratgicas

A estratgia um conjunto selecionado de aes convergentes e articuladas

capazes de transformar a realidade, de modo a construir o futuro desejado e, portanto,
viabilizar os objetivos e as metas definidas pela sociedade. Deve ser expressa por grandes
eixos prioritrios de desenvolvimento e escolhas centrais que caracterizam o
desenvolvimento - opes estratgicas - estruturando os grandes blocos articulados e
integrados de interveno que refletem o tratamento agregado da realidade. Desta forma,
indica onde devem ser concentradas as aes, de modo a mostrar o caminho geral a ser
seguido e organizar a sociedade em torno desta direo e eixos de atuao.

As opes estratgicas devem ser definidas com base numa combinao do

trabalho tcnico e discusso com a sociedade, em torno das linhas gerais de interveno que
viabilizem os objetivos gerais e as metas de desenvolvimento. Devem reunir as aes
pertinentes para construir o futuro desejado (viso de futuro) e deve ter coerncia com a
concepo de desenvolvimento sustentvel. Esta fase do processo decisrio deve resultar de
uma anlise da relao dos problemas e potencialidades endgenas com as oportunidades
e ameaas exgenas, destacando onde concentrar as iniciativas internas para posicionar o
local em condies favorveis no contexto externo. Desta forma, as opes estratgicas
identificam as aes capazes de enfrentar e contornar os problemas e estrangulamentos
centrais e de explorar as principais potencialidades locais, de modo a aproveitar as
oportunidades externas e defender-se das suas provveis ameaas.

2.3 Elaborao dos programas e projetos

As opes estratgicas constituem uma referncia importante para organizar as

aes mas no so instrumentos operacionais suficientes porque esto formuladas de forma
agregada e geral. Por isso, o passo seguinte no processo decisrio deve levar formulao
das aes concretas e operacionais, desagregando as opes estratgicas em um conjunto
detalhado de programas, polticas31 e projetos especficos por setores ou dimenses da
realidade. Este detalhamento das opes estratgicas deve resultar diretamente da
31
interessante fazer uma distino entre polticas e programas segundo o carter e a natureza da interveno
(em grande parte, decorrente das caractersticas da dimenso a que esta vinculada): as polticas tratariam do
conjunto de diretrizes, prioridades e critrios sinalizadores das decises e aes pblicas e privadas,
caracterizando-se por uma relao horizontal que perpassa e orienta as aes em todas as reas e setores de
interveno; e os programas expressariam a ao e interveno direta na realidade, em segmentos e setores
prioritrios de grande poder de transformao e irradiao no conjunto da dinmica econmica e social.
 77

abordagem desagregada por dimenso, confrontando as formulaes especficas (processo

ascendente) com as orientaes decorrentes do tratamento agregado (processo
descendente). Desta forma, a elaborao dos programas e projetos representa uma sntese
consistente e integradora dos processos agregados - formulao das opes estratgicas - e
desagregados que detalham a estratgia na definio de aes por dimenso para
enfrentar os problemas e explorar as potencialidades econmicas, scio-culturais,
ambientais, tecnolgicas e poltico-institucionais.

Estratgia e pilares do desenvolvimento local

Considerando os pilares do desenvolvimento local, referidos no captulo 2.1, o plano estratgico deve
ser estruturado e aprofundado em um conjunto de aes integradas voltadas para a formao e consolidao
de instncias institucionais de negociao e gesto compartilhada, o fortalecimento e reestruturao do
governo local e o desenvolvimento das cadeias produtivas prioritrias. A combinao destes trs blocos de
organizao das iniciativas asseguram a sinergia scio-econmica, cultural e poltico-institucional necessria
quebra da inrcia de estagnao e pobreza. Em termos operacionais e manifesta nas seguintes reas de atuao:

1. capacitao e fortalecimento de conselhos e instncias institucionais em desenvolvimento

local sustentvel para a gesto compartilhada e capacitao da sociedade para a participao
2. elaborao e implementao de projeto de reestruturao e modernizao da gesto
pbica municipal (incluindo finanas pblicas municipais) e capacitao tcnico-profissional
3. estudo das cadeias produtivas dominantes localmente, com identificao dos
estrangulamentos e definio de iniciativas e aes que promoo o desenvolvimento e competitividade da
economia municipal.

Como em todas as etapas do processo de planejamento, resulta de um processo

combinado de anlise tcnica e formulao da viso sociedade, incluindo as mltiplas e
diferenciadas aspiraes da sociedade, procurando analisar a sua consistncia e a
viabilidade e sua relao com as definies programticas e tcnicas. Representa, ao
mesmo tempo, uma desagregao dos grandes eixos - expressando os focos de ao que
viabiliza a direo geral da interveno - e uma reorganizao de propostas e demandas da
sociedade em diferentes segmentos ou dimenses. Esta atividade procura estabelecer um
processo de negociao das duas percepes da realidade bastante distintas mas
complementares, cotejando as propostas e demandas de aes da sociedade com os limites
e possibilidades tcnicas e a compreenso tcnica de eficcia de interveno.

Grfico 10

OPES ESTRATGICAS

TRATAMENTO NEGOCIAO
TCNICO DOS ATORES

AES POR DIMENSO

 78

2.4 Definio dos Instrumentos

Para a implementao da estratgia com suas polticas, programas e projetos

devem ser definidos e viabilizados instrumentos (meios financeiros, legais, organizacionais,
institucionais) com que podem e devem contar para a efetiva execuo do plano.
Particularmente os instrumentos financeiros devem ser sistematizados em uma matriz de
fontes e usos que distribua os recursos nas reas programticas, organizando os j
existentes, os que podem ser captados e os que devem ser criados. Os instrumentos
procuram definir, portanto, os meios financeiros, fiscais, organizacionais e institucionais,
legais e polticos com que pode e deve atuar para a efetiva execuo das aes locais.

Cada programa pode ter seus prprios instrumentos, alguns dos quais podem
ser comuns a mais de uma ao programtica, perpassando vrias reas de interveno. Por
outro lado, existem instrumentos que, por sua generalidade, devem ser destacados como os
meios centrais para a implementao da estratgia de desenvolvimento, constituindo
instrumentos gerais. Para a definio dos instrumentos gerais devem ser realizados os
seguintes procedimentos:

a) anlise dos meios requeridos (financeiros, organizacionais, legais e de

recursos humanos) pelas opes estratgicas, as necessidades de recursos e investimentos
decorrentes das metas globais e demandas de instrumentos dos programas e aes
prioritrias por dimenso.

b) anlise dos diversos instrumentos, fontes de recursos, programas e

projetos de instncias espacialmente superiores que esto disponveis e que podem ser
alavancados e atrados pelo municpio.

c) anlise da pertinncia e adequao dos instrumentos e meios aos

objetivos e caractersticas dos programas, de modo a selecionar os mais consistentes e
eficazes.

d) anlise da viabilidade financeira do plano, com uma apresentao das

fontes de recursos financeiros que se tem disponvel ou se pode explorar e acessar,
comparando com as necessidades globais de recursos e investimentos.

2.5 Formulao do Modelo de Gesto

O modelo de gesto o sistema institucional e a arquitetura organizacional

adequada e necessria para implementar a estratgia e plano de desenvolvimento local,
mobilizando e articulando os atores (organizaes da sociedade) e agentes (instncias
pblicas), com seus diversos instrumentos, e assegurando a participao da sociedade no
processo, para a execuo e acompanhamento das aes. Trata-se da definio da forma em
que a sociedade e o Estado (setor pblico) devem se organizar para a implementao das
aes, gesto dos instrumentos e programas, e para avaliao dos seus resultados.

O sistema deve estruturar e distribuir as responsabilidades dos agentes e atores

pela execuo das diversas tarefas e atividades, expressas, de forma sinttica em uma
 79

matriz institucional, que distribui as responsabilidades e atividades entre os atores e

agentes pblicos (incluindo os indicadores de avaliao e acompanhamento), de modo a
comprometer a sociedade numa corresponsabilidade e reforar o controle social sobre o
processo. Por outro lado, deve explicitar os mecanismos e instncias de participao da
sociedade e dos atores sociais no acompanhamento e implementao do plano, assegurando
o sistema participativo de gesto.

O modelo de gesto deve ser compatvel com a concepo geral e com os

princpios do planejamento, com o estilo de desenvolvimento proposto (desenvolvimento
sustentvel), e com as opes estratgicas, ressaltando a democratizao e participao da
sociedade e a descentralizao do processo decisrio e da execuo das aes.

O modelo de gesto do plano decorre diretamente das aes definidas para a

dimenso poltico-institucional, que explicitam a proposta com relao ao Estado, a
organizao da sociedade e as relaes entre o Estado e a sociedade civil. No desenho da
arquitetura institucional para implementao do plano, devem ser levadas em considerao
os seguintes componentes centrais:

a) identificao dos mecanismos institucionais que assegurem a eficincia,

a eficcia e a efetividade das polticas, programas e projetos do plano de desenvolvimento.

b) montagem de um sistema de acompanhamento, avaliao e controle

permanente da implementao do plano, que permite os ajustes e retificaes necessrios
realizao dos seus objetivos gerais, contendo indicadores de processo e resultado.

c) consolidao de um sistema de participao da sociedade no processo

permanente de execuo e acompanhamento do plano.

d) garantia de capilaridade, envolvimento e integrao das diferentes

instituies pblicas envolvidas no processo e na interveno no municpio.

Para a elaborao do modelo de gesto do plano deve ser realizado um conjunto

de atividades combinadas e sequenciadas, como abaixo apresentado de forma simplificada:

a) anlise do sistema poltico-institucional dominante no espao local

(municpio) e no seu contexto estadual e nacional, identificando as condies histricas
dadas e as formas institucionais construdas.

b) confronto do sistema institucional do Municpio com as prioridades

estratgicas do plano de desenvolvimento, identificando as exigncias institucionais e
organizacionais que decorrem do plano, suas polticas e programas.

c) anlise das formas e mecanismos de organizao da sociedade e das

relaes e interaes com o Estado, procurando definir os mecanismos e instncias de
participao da sociedade.
 80

d) montagem da arquitetura institucional do plano consistente com os

postulados da participao e com as condies scio-polticas do municpio.

e) construo de uma Matriz de Envolvimento das instituies pblicas e

atores sociais na implementao do plano, definindo as responsabilidades e a distribuio
de instrumentos e papis, procurando organizar uma agenda de compromissos.

2.6 Construo da adeso e sustentabilidade poltica

O conjunto das atividades definidas para elaborao do plano devem gerar

elementos suficientes para compor uma verso do documento que expressa a estratgia de
desenvolvimento sustentvel; este produto expressa a sntese das decises da sociedade
fundamentadas no processo tcnico e social de reflexo e negociao poltica. Entretanto,
para que este documento tenha uma base slida de sustentao na sociedade e nos
parceiros, necessrio que passe para vrios ciclo de discusso estruturada com a
sociedade, para ir construindo a aderncia poltica dos atores. Para tanto, devem ser
implementadas as seguintes sub-atividades:

a) distribuio de documento preliminar (verso sinttica) para as

instncias (setoriais ou dimensionais) e os canais adequados de discusso e participao,
incluindo a instncia poltica mais ampla.

Estrutura dos planos de desenvolvimento local

O plano de desenvolvimento gerado neste processo de planejamento pode ter vrias formas de
apresentao. Entretanto, existe um conjunto bsico de informaes que todo plano deve conter para poder
representar, ao mesmo tempo, um referencial para a sociedade e um carto de visita da localidade na sua
relao com os diversos parceiros, procurando responder a algumas perguntas concretas, tais como: o que
somos (realidade atual), de onde viemos (histria e evoluo recente), onde estamos situados (contexto
externo), onde queremos chegar com o plano (viso do futuro), o que se deve e pode fazer para chegar onde
queremos, onde concentrar as aes, com que meios se pode implementar as aes, e, finalmente, como se
organizar para executar e acompanhar as aes. Na confeco do plano a resposta a estas perguntas pode ser
apresentada em diferentes captulos sequenciados, acompanhando um processo lgico de exposio das
idias, informaes e decises, como apresentado abaixo:

1. Introduo incluindo a metodologia na elaborao do plano e um resumo das prioridades

2. Caracterizao da realidade local - delimitao e caracterizao geral do local, descrio da evoluo
recente, problemas e estrangulamentos centrais, e potencialidades principais.
3. Contexto externo - descrio sinttica das tendncias do contexto externo, oportunidades exgenas e
ameaas exgenas.
4. Viso do futuro - apresentao do futuro desejado (atemporal e livre de restries, objetivos e metas.
5. Opes estratgicas definio dos eixos e prioridades estratgicas.
6. Programas e projetos desagregando as opes em programas que se desagregam em projetos.
7. Instrumentos apresentando os meios financeiros, organizacionais, tcnicos e humanos.
8. Sistema de gesto definio da forma de organizao da sociedade e distribuio de responsabilidades.

b) discusses e formulaes da sociedade em seminrios e oficinas de

trabalho estruturadas com os atores sociais e em diferentes sub-espaos e agrupamentos
sociais.
 81

c) discusso na instncia poltica mais agregada a nvel local (conselhos de

desenvolvimento municipal ou outra instncia j existente ou a ser criada) que permita uma
integrao da sociedade na discusso.

d) montagem de reunies com parceiros e patrocinadores potenciais para

construo de uma agenda de compromissos em torno das prioridades e dos instrumentos
de desenvolvimento.

f) reviso e produo da verso final do Plano de Desenvolvimento Local

ou Municipal Sustentvel, incorporando as criticas, contribuies a convergncias da
sociedade.

5.4 Organizao para o planejamento

Para garantir a integrao das atividades e a articulao da produo e reflexo

tcnica com a negociao poltica, o planejamento deve ser preparado com a montagem de
uma estrutura organizacional para realizao sistemtica das atividades. Assim, devem ser
criados os meios administrativos - formais ou informais - institucionalizando o que for
possvel e necessrio, gerando as condies para o trabalho, a participao e envolvimento
da sociedade, e a capilaridade das instituies pblicas.

Entretanto, a forma e estrutura de organizao para o processo de planejamento (fase

de elaborao dos planos) depende da complexidade e especificidade do objeto trabalhado
e, principalmente, da escala do local. Em comunidades pequenas e relativamente
homogneas do ponto de vista scio-cultural e mesmo em municpios de pequeno porte, a
organizao deve ser simples, combinando uma reduzida equipe tcnica com mobilizao
direta da sociedade em torno das questes agregadas da realidade. No outro extremo,
trabalhando com microrregies que articulam vrios municpios com suas estruturas
poltico-administrativas, a organizao de trabalho deve ser mais complexa e ampla,
combinando oficinas locais com representaes para espaos regionais de negociao e
convergncia e demandando cortes temticos e de dimenses no tratamento da realidade32.

Preparao e animao do processo

O processo de planejamento deve ser antecipado por uma fase preparatria que comea com a
montagem e o estruturao de uma equipe tcnica central responsvel pela conduo e articulao do
processo. Esta equipe deve passar, inicialmente, por uma atividade de uniformizao conceitual e
detalhamento do plano de trabalho, estruturando as diversas atividades dentro de um cronograma. Em
seguida, a equipe tcnica deve se dedicar ao trabalho de motivao, mobilizao e sensibilizao dos
atores sociais, da comunidade e das instncias governamentais importantes para o planejamento local e
municipal. Por outro lado, deve ser montado, desde o incio, um sistema de divulgao e comunicao
(boletins, newsletter e sites) para manter a sociedade informada do andamento dos trabalhos, criando o
clima poltico para a participao e para a transformao do plano num referencial coletivo.

32
Na experincia recente da LOCUS-Planejamento e desenvolvimento local na Regio da Grande Dourados,
Mato Grosso do Sul, foram realizadas oficinas em cada municpio que formulou sua percepo da realidade
regional e elegeu sete representantes para a oficina regional que consolidou a viso e definiu as opes
estratgicas regionais.
 82

A forma mais abrangente e completa de organizao do processo de planejamento do

desenvolvimento local e municipal deve combinar e articular a equipe tcnica com
instncias e formas de participao dos atores sociais; e deve procurar criar uma interao
permanente entre a formulao agregada realizada pela equipe central com o tratamento
desagregado trabalhado por grupos que focalizam a anlise diretamente nas dimenses,
como apresentado no fluxograma a seguir:

1. a equipe tcnica do plano seria formada por uma coordenao, composta de

um pequeno nmero de tcnicos com experincia em planejamento e viso agregada do
municpio, e por vrios grupos de trabalho responsveis pelo tratamento das diversas
dimenses em que se desagrega a realidade, envolvendo tcnicos das diversas secretarias e
reas de atuao do municpio. A equipe de coordenao deve se responsabilizar pela
abordagem agregada e por todo o trabalho de animao e articulao dos trabalhos e
atividades tcnicas e de participao da sociedade.

Fluxograma 2
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

EQUIPE CENTRAL
DE COORDENAO

CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO

GT GT GT GT GT

GS GS GS GS GS

Ambiental Econmica Tecnolgica Scio-cultural Poltico-

institucional
 83

2. a organizao dos atores sociais seria distribuda em dois conjuntos, segundo o

nvel de agregao e desagregao da reflexo e deliberao:

a) constituio de uma instncia geral de deliberao e participao, na forma

de um conselho de desenvolvimento local33, formado por representaes dos
atores mais relevantes, podendo contemplar a participao de representantes
de agentes pblicos e organizaes no governamentais comprometidas com
o municpio. O ideal que o conselho surja como parte do processo e no
criado de forma artificial antes dos momentos de participao e formulao
pela sociedade.

b) formao de grupos de atores sociais por dimenso34, formados por

representantes da sociedade com afinidades com as diversas reas (ou
dimenses) em que se desagrega o trabalho, de modo a acompanhar as
atividades e interagir com os grupos tcnicos. Estes grupos de atores -
denominados no fluxograma de Grupos Sociais - devem permitir uma
participao da sociedade por rea ou dimenso, levando ao aprofundamento
e desagregao das discusses e formulaes da sociedade.

33
Os municpios que j tiverem um Conselho de Desenvolvimento ou instncia agregada semelhante no
devem criar novas estruturas especificas para a negociao poltica do plano, aproveitando o conselho
existente e procurando orientar suas atividades para os objetivos e a dinmica do planejamento municipal.
34
A pequena dimenso de alguns municpios e, principalmente, de comunidades, pode tornar desnecessrio e
mesmo difcil a montagem de seis a sete grupos com representaes da sociedade, podendo concentrar todo o
processo de acompanhamento e discusso no Conselho e em oficinas.
 84

VI. TCNICAS DE PLANEJAMENTO

Para a realizao das atividades necessrias elaborao do plano de

desenvolvimento local pode-se contar com um conjunto de instrumentos e tcnicas de
planejamento que auxiliam na organizao e sistematizao das informaes e no processo
de negociao e reflexo para a tomada de decises. As tcnicas devem ser consideradas
apenas ferramentas de apoio para a organizao e tratamento das informaes, vises e
propostas de alternativas; desta forma, no podem inibir ou limitar a criatividade e a
sensibilidade dos tcnicos e dos atores sociais, nem substituir os interesses e os desejos da
sociedade no processo decisrio.

O planejamento desenvolveu e aprimorou, ao longo do tempo, um grande nmero de

tcnicas de apoio ao tratamento e organizao do conhecimento e negociao poltica, que
devem ser adaptadas e ajustadas s necessidades e condies concretas de cada municpio.
Para orientar as equipes tcnicas na definio das tcnicas, procura-se apresentar, a partir
de agora, vrios instrumentos de trabalho disponveis, como uma espcie de cardpio de
tcnicas, que parecem pertinentes realizao das atividades, como um referencial e
modelo de trabalho. Para cada caso e local, cabe aos tcnicos definir os instrumentos
tcnicos mais adequados, procurando, de forma flexvel, fazer as adaptaes e
simplificaes que considere necessrio. As tcnicas esto apresentadas a seguir, separadas
em cinco grupos, de acordo com sua utilidade e a funo nos diferentes estgios do
processo de planejamento.

6.1 Consulta sociedade e levantamento da realidade

Existem vrias tcnicas de consulta a atores, instituies e especialistas que

permitem captar a sua percepo e compreenso sobre a realidade atual e sobre a viso do
futuro, ou recolher propostas de aes para o desenvolvimento local e municipal; da mesma
forma, existem tambm formas diversas de levantamento de dados e informaes tcnicas
para apreenso geral e sistemtica da problemtica local. As tcnicas de consulta servem
tanto para a etapa de conhecimento da realidade - captando e apreendendo o conhecimento
e a viso da sociedade - quanto para a formulao de propostas de aes (polticas e
programas), alm de envolver os atores no processo decisrio e na execuo dos planos.

O conhecimento da realidade e a formulao das aes podem ser realizadas em

consultas e levantamentos separados no tempo, ou podem ser combinadas em um mesmo
momento e iniciativa, embora no processo de planejamento tenham sido apresentados de
forma sequenciada. A realizao das duas consultas ao mesmo tempo - conhecimento e
propostas de ao - permite otimizar o tempo e intensificar a reflexo dos atores e
instituies, articulando, de imediato o problema e suas solues. Mas o tratamento de
forma separada no tempo facilita a maturao e o aprofundamento da reflexo dos
consultados em torno da passagem do primeiro - conhecimento - para o segundo momento -
aes.

Na seleo e organizao dos consultados pelas tcnicas tambm existem as

alternativas de juntar ou separar - em momentos e espaos diversos - os atores sociais e as
instituies pblicas, com os ganhos e perdas correspondentes. Na hiptese de consulta em
 85

conjunto mistura-se, intencionalmente, as lgicas polticas e tcnicas, promovendo, ao

mesmo tempo, a negociao de interesses e o confronto de racionalidades; a opo de
consulta separada, por seu turno, permite concentrar a negociao das percepes com a
mesma lgica, deixando o confronto do tcnico e poltico para uma fase posterior.

De forma sistemtica, apresenta-se, a seguir, um conjunto de tcnicas de consulta a

atores, instituies e especialistas, supondo um tratamento separado dos trs tipos de
consultados e suas lgicas.

1. Oficina de trabalho de Atores Sociais

As oficinas de trabalho com atores sociais constitui um valioso mtodo de

consulta estruturada sociedade, organizando a construo coletiva na percepo da
realidade e definio das prioridades. A oficina de trabalho pode utilizar o sistema de
visualizao e flexibilidade em painis com a manifestao do pensamento atravs de
cartes (tarjetas) e a organizao da reflexo e discusso numa intensa dinmica de grupo
(como a tcnica Metaplan)35. Como atividade para conhecimento do objeto, a oficina de
trabalho deve captar e organizar a percepo dos atores e promover a negociao das vises
diferenciadas, atravs da reflexo em torno dos problemas e potencialidades da realidade.

Sempre que for possvel durante a oficina, o que depende do tempo e da

quantidade de participantes, deve-se estruturar uma hierarquia dos problemas e
potencialidades, como base numa estruturao lgica de causa e efeito e atravs de um
processo de negociao e confronto das vises - muitas vezes fragmentadas - dos atores e
seus interesses diferenciadas. Na distribuio das tcnicas, esta hierarquizao dos
problemas e potencialidades ser apresentada, de forma separada, no sub-captulo 6.3 que
trata da sistematizao e organizao das informaes, atravs das anlises de relevncia e
causalidade; mas, dependendo das condies, esta anlise de hierarquia e relevncia pode
ser feita na oficina de trabalho de atores sociais.

Oficina semelhante pode ser utilizada para a construo coletiva de um futuro

desejado para o municpio (viso do futuro), constituindo o referencial a ser utilizado no
trabalho tcnico de elaborao do cenrio desejado. Da mesma forma, a tcnica de consulta
pode levantar a viso dos atores com relao s prioridades e aes necessrias ao
desenvolvimento municipal e local, procurando estruturar e negociar as propostas para
consolidao das polticas, programas e projetos.

A qualidade e consistncia dos produtos gerados na oficina, assim como a

representatividade em termos de sociedade, dependem do grupo de participantes e do perfil
das entidades representativas convocadas para a oficina, o que demanda um trabalho
preparatrio bastante intenso e cuidadoso; a sensibilizao dos atores para o envolvimento
no processo uma condio bsica para o sucesso da oficina e na participao social. Isto

35
Esta tcnica de oficina de trabalho com visualizao em painis e manifestao em cartes tem sido
conhecida como Metaplan, utilizada no processo de elaborao de projetos do ZOPP-Ziel Orientierte Projekt
Plannung, como uma referncia empresa de consultoria que a desenvolveu para as instituies alemes que
difundiram o ZOPP no Brasil (GTZ e BMZ/DES).
 86

pressupe, portanto, uma ampla identificao e interao com os diversos segmentos da

sociedade, uma seleo atenta dos atores sociais e suas representaes, a montagem das
condies operacionais de funcionamento e, principalmente, a conduo por profissional de
moderao com experincia na dinmica de grupo e na tcnica de visualizao.

Quando os participantes da oficina de trabalho forem analfabetos ou semi-

analfabetos - portanto, sem condies de expressar sua viso com idias-sintese nos cartes
e acompanhar os resultados no painel pode ser estimulado o apoio de outros participantes
na formulao do seu pensamento; em alguns casos pode ser necessrio e prefervel utilizar
meios grficos de manifestao, como desenhos e figuras, que expressam sua viso dos
problemas e das aes, como utilizado na experincia de Pernambuco36.

2. Oficina de trabalho institucional37

A tcnica de oficina de trabalho pode ser utilizada para articular a participao

e envolvimento das instituies e rgos pblicos que tem atuao e responsabilidade no
municpio, promovendo a construo coletiva e estruturando uma Matriz de Envolvimento
institucional, na qual se manifeste e organize as responsabilidades e reas de atuao dos
diversos segmentos da administrao pblica no desenvolvimento. Para tanto deve ser
utilizado o sistema de visualizao e flexibilidade em painis, recorrendo a cartes para
expresso dos participantes, a oficina pode se concentrar no conhecimento do objeto -
captando a viso tcnica diferenciada das instituies, atuantes nos diversos segmentos e
dimenses, em torno dos problemas e potencialidades da realidade - ou na formulao das
prioridades de ao e iniciativas para o desenvolvimento do municpio.

Os produtos desta oficina institucional no so concorrentes com o gerado pelos

atores sociais mas complementares: de um lado, expressam uma abordagem e lgica
institucional de anlise da realidade e das propostas (com alguma estruturao racional) ao
contrrio dos interesses negociados na oficina de atores; de outro, procura reforar o
envolvimento e a distribuio de responsabilidades dos agentes pblicos em torno dos
problemas e aes. Sempre que possvel, dependendo do tempo e da quantidade de
participantes, tambm nesta oficina institucional deve-se organizar uma hierarquia e uma
estruturao lgica dos problemas e potencialidades e das propostas de ao, atravs de
uma anlise de causalidade e relevncia.

3. Entrevista Estruturada ou Semi-estruturada

A entrevista com lideranas e representaes de atores sociais - estruturada ou

semi-estruturada - constitui uma forma simples e, normalmente, bastante eficaz e
interessante de levantamento e identificao da percepo da comunidade. Este
levantamento tanto pode se concentrar em torno do conhecimento da realidade - ressaltando
36
Experincia apresentada pelo consultor Gerson Victor em reunio tcnica de consultores do IICA
vinculados ao Projeto de Cooperao Tcnica INCRA-IICA, em Brasilia, em 30 e 31 de outubro de 1997,
aplicada com sucesso em municpios de Pernambuco.
37
Dependendo das condies e amplitude do municpio e comunidade, como foi referido antes, pode ser
prefervel (e necessrio) juntar os atores sociais e as instituies pblicas em uma mesma oficina de trabalho,
tanto para economizar energias quanto para promover, desde o incio, o confronto da viso poltica e tcnica.
 87

os problemas e potencialidades do municpio - quanto pode ampliar o enfoque para a

identificao das demandas da sociedade e das propostas de projetos de desenvolvimento
local.

Apoiada em um roteiro ou questionrio de consulta, a entrevista pode gerar um

conjunto de informaes que devem ser processadas e organizadas para identificar a viso
da sociedade, a ser considerada no trabalho tcnico. As entrevistas apresentam uma grande
vantagem por permitir uma manifestao direta e individual de cada representao dos
atores, com tempo e liberdade para sua manifestao, livre do contraditrio e da diviso de
tempo e opinio com outras vises da sociedade. No entanto, perde fora precisamente por
no criar o dilogo e a negociao entre os diversos segmentos da sociedade, como
permitido pela oficina de trabalho.

Desta forma, como as vises no so, necessariamente, convergentes, as

manifestaes das diversas entrevistas constituem sugestes e subsdios para serem
organizados e trabalhados pela equipe tcnica, cruzando as mesmas com outras formas de
expresso da percepo e demandas da sociedade e das instituies.

4. Diagrama Institucional

A tcnica de diagrama pode contribuir para a definio das diversas instituies

e entidades envolvidas direta ou indiretamente na vida e nas iniciativas para o
desenvolvimento municipal e local, como forma alternativa matriz institucional. Enquanto
esta elaborada pelas instituies pblicas na oficina de trabalho, cada uma explicitando
seu papel e espaos de responsabilidade no desenvolvimento municipal e local, o diagrama
institucional (conhecido como Diagrama de Venn ou Jogo das Bolas)38 elaborado pelos
atores sociais, a partir da sua percepo das entidades que atuam no municpio, sua
importncia relativa, sua presena e atuao na localidade.

O diagrama institucional consiste na representao das instituies atravs de

crculos diferenciados: os diversos tamanhos definidos para cada instituio indica sua
importncia para o municpio; e a sua posio (distncia) em relao ao crculo
representativo do municpio expressa a sua atuao ou presena no espao municipal. A
elaborao deste diagrama feita com base em uma intensa discusso dos atores sociais e
num processo interativo de desenho e redesenho dos crculos, procurando expressar a
percepo consensual do grupo em relao s instituies e entidades.

Com a visualizao da rede institucional em torno do municpio, os atores

sociais podem definir com clareza as alianas possveis e necessrias e as parcerias que
podem e devem ser construdas para promover o desenvolvimento local. Mas a
representao grfica por si s no o objetivo desta tcnica, o que se procura estimular
a discusso sobre cada entidade citada de forma a compreender melhor o seu inter-
relacionamento, suas formas de atuao, seus pontos fortes e fracos e os interesses que
esto em jogo no seu trabalho (Terra, sem data, pg. 14).

38
Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborado pela TERRA-Assessoria, Pesquisa e
Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.
 88
DRP-Diagnstico Rpido Participativo

O DRP-Diagnstico Rpido Participativo, como as diversas variantes de diagnstico

participativo, no propriamente uma tcnica mas um processo de apreenso da viso sociedade sobre a
realidade com base em um conjunto de ferramentas, constituindo uma forma simplificada de
planejamento local. Neste sentido, utiliza vrias tcnicas de envolvimento da sociedade num processo
dialgico de anlise da realidade e de interao entre o sujeito e o objeto, com um forte contedo
pedaggico. O DRP utilizado para conhecer, avaliar e planejar idias, problemas, oportunidades,
obstculos locais e desenvolvimento regional, entre outros (Terra, sem data, pg. 4 e 5), gerando
resultados rpidos e de grande riqueza e conhecimento. O diagnstico rpido participativo utiliza,
normalmente, oficinas de trabalho e procura, intencionalmente, juntar grupos sociais e tcnicos, como
forma de explicitar o confronto e a negociao dos interesses com a racionalidade tcnica; parte do
princpio que, ...para se obter informaes mais prximas da realidade, necessrio fazer interagir
produtores e tcnicos, num processo de comunicao racionalmente construdo para tal fim (Terra, sem
data, pg.5).

O Diagnstico Rpido Participativo procura estimular a capacidade crtica e analtica dos

atores sociais e da comunidade, em torno da reflexo sobre a realidade e a sua vivncia como cidado.
Atravs da animao da troca de experincias e percepes dos participantes, a tcnica procura estruturar
e organizar a apreenso coletiva que os atores tm do municpio ou comunidade.

5. Caminhadas de Reconhecimento

O reconhecimento agroecolgico e infra-estrutural de pequenos municpios ou

comunidades pode ser feito, complementando os dados secundrios, nem sempre
disponveis e suficientes, com a organizao da percepo da sociedade. Para isso, pode-se
recorrer tcnica de Caminhadas de Reconhecimento, que procura expressar em mapas o
conhecimento dos atores e observao visual direta em relao ao solo, relevo, paisagem,
usos agrcolas, recursos hdricos, oferta de infra-estrutura e disponibilidade de infra-
estrutura. Esta tcnica de representao direta da observao e conhecimento da sociedade
pode ser tambm complementada e refinada com a utilizao do GPS, instrumento de
localizao geogrfica no sistema de coordenadas cartogrficas que permite uma alta
preciso de forma simplificada e prtica.

A tcnica consiste numa caminhada ao longo do municpio, acompanhado de

pessoas da comunidade bem informada, procurando observar e anotar em uma
representao cartogrfica, os elementos da natureza e da interveno antrpica, como
forma de ocupao e uso da terra39. As anotaes vo sendo transferidas para um mapa do
municpio, complementando e testando as informaes de fontes oficiais, ao mesmo tempo
em que organiza o conhecimento difuso e impreciso da sociedade.

6. Delfos

O mtodo Delfos uma tcnica de consulta estruturada (a atores ou

especialistas), baseada num processo de coleta individualizada em base a questionrio,
promovendo vrias rodadas de manifestao e reflexo dos participantes. As rodadas so
estimuladas por relatrios que sintetizam as respostas do grupo, procurando estruturar as
convergncias e divergncias registradas na percepo dos participantes. Trata-se, portanto,

39
Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborada pela TERRA-Assessoria, Pesquisa e
Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.
 89

de um processo de reflexo coletiva, sem que os participantes se encontrem ou dialoguem

diretamente, posicionando-se diante da viso do conjunto. Nas diferentes rodadas, os
participantes (os mesmos durante todo o processo) so convidados a repensar sua viso
original diante da sntese que reflete o pensamento dominante no grupo, podendo confirmar
ou redefinir seu ponto de vista, quando considerar conveniente. Para expressar a viso do
grupo podem ser utilizados vrios meios, desde a representao estatstica - normalmente se
utiliza a mediana - at grficos que expressem a incidncia e freqncia de resposta dos
participantes.

A tcnica Delfos pode ser utilizada tanto para a reflexo em torno dos
problemas e potencialidades (conhecimento da realidade) quanto para a definio de
prioridades, programas e projetos, na etapa de tomada de deciso40. A tcnica pode ser
aplicada diretamente na consulta aos atores sociais, permitindo uma maior capacidade de
organizao da viso dominante na sociedade (ao contrrio da simples entrevista
estruturada). O Delfos pode ser aplicado tambm junto a personalidades do municpio com
reconhecida liderana e capacidade de formao de opinio (eventualmente capaz de
"sentir" oportunidades e ameaas futuras no perceptveis pelos atores sociais na sua vida
cotidiana), com reconhecida capacidade de formulao, anlise crtica e postura humanista
acima dos partidos polticos, interesses de atores e tendncias ideolgicas mas no
apoltica. No caso de um grupo grande de atores e personalidades, deve-se procurar sempre
assegurar a diversidade de reas de interesse e vises de mundo, incluindo pessoas com
atividade artstico-cultural, cientistas - no s da rea de humanas - e no apenas
economistas e pensadores envolvidos diretamente com temas do desenvolvimento.

O Delfos diferente da oficina de trabalho e pode ser complementar no

processo de consulta e envolvimento dos atores para apreenso da sua percepo. Ao
contrrio das oficinas de trabalho, no Delfos os participantes no se encontram em nenhum
momento, nem sequer sabem a opinio individual de cada um dos outros, conhecendo
apenas o pensamento dominante no grupo. Cria-se, assim, uma espcie de dilogo de cada
participante com o conjunto (coletivo) atravs das rodadas de manifestao e dos relatrios-
sintese. O Delfos perde para a oficina de trabalho pela falta de interao e negociao direta
do grupo de participantes, mas ganha pelo anonimato das posies e pela ausncia de
influncias que os participantes com maior capacidade de convencimento e argumentao e
com maior liderana exercem na definio do produto coletivo. Ao mesmo tempo, tem a
desvantagem de demandar muito mais tempo para a produo dos resultados - diversas
rodadas de manifestao e reflexo - compensada por uma maior maturao da posio do
grupo.

Para a utilizao da tcnica Delfos devem ser realizados os seguintes

procedimentos sequenciados:

40
A tcnica foi desenvolvida e tem sido usada, normalmente, para a reflexo em torno de probabilidades de
eventos futuros, como ferramenta para a construo de cenrios. No entanto, foi adaptada para utilizao no
planejamento local e municipal, explorando a viso dos atores sobre a realidade, o futuro desejado, e as aes
e iniciativas prioritrias para o desenvolvimento, conhecido como Delfos Poltico.
 90

a) elaborao de questionrio com perguntas-chaves sobre o municpio,

explorando a percepo dos atores sobre a realidade - problemas e potencialidades - sobre o
futuro desejado ou sobre as prioridades de ao.

b) seleo do grupo de entrevistados de acordo com o corte dado consulta,

podendo ampliar o leque de atores participantes, incluindo o envolvimento direto das
comunidades.

c) remessa do questionrio para os entrevistados com instrumento de

resposta automtica, que agilize a devoluo das respostas.

d) anlise e processamento do material das respostas, procurando

identificar tendncias dominantes no pensamento do grupo, suas convergncias e
divergncias, com a elaborao de relatrio sntese.

e) remessa do relatrio para os entrevistados com novas perguntas em

torno dos resultados apresentados na primeira rodada.

f) teste de convergncia do posicionamento do grupo na resposta segunda

rodada, analisando as novas convergncias que foram construdas42.

6.2 Antecipao do Futuro

Toda atividade de planejamento parte, necessariamente, de uma antecipao do

futuro; seja para definir onde se pretende chegar e que realidade futura se pretende
construir, seja para antever as condies em que se vai atuar e trabalhar no horizonte
temporal futuro para gerar as condies favorveis realizao dos objetivos. Embora
existam vrios caminhos para conceber e desenhar futuros, o planejamento tem recorrido,
de forma crescente tcnica de cenrios.

A tcnica de cenrios uma ferramenta de planejamento utilizada na antecipao

de futuros, explicitando futuros alternativos e provveis, frente aos quais se define o
conjunto de aes e iniciativas prioritrias. De uma forma genrica, cenrios so
configuraes de imagens de futuro com base em jogos coerentes de hipteses sobre o
comportamento das variveis centrais do objeto de anlise e de seu contexto43. Como
previses condicionadas a um conjunto de hipteses e admitindo a incerteza como regra, os
cenrios no pretendem nem podem definir o que deve vir a acontecer mas apenas delimitar
as probabilidades de evoluo futura.

Normalmente so utilizados dois tipos de cenrios: os cenrios alternativos, que

indicam os futuros provveis, e o cenrio normativo ou desejado, que corresponde ao
42
Como foi definido antes, devem ser feitas vrias rodadas de consulta, procurando elevar o grau de
convergncia e consenso do grupo em torno das respostas centrais, at onde for considerado satisfatria a
viso coletiva do grupo.
43
Para maiores detalhes sobre o conceito e, principalmente, as tcnicas de construo de cenrios ver
BUARQUE, Srgio C. - Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e regionais IPEA
(mimeo) - Recife/Braslia Julho de 2001
 91

futuro desejado e plausvel, a ser construdo pelos atores sociais dentro das circunstncias.
Os cenrios alternativos devem ser formulados para o contexto no qual est inserido o
objeto de planejamento, como forma de antecipar as condies em que estar vivendo no
futuro, diante das quais deve formular suas estratgias e prioridades. Por outro lado, o
cenrio desejado deve ser formulado apenas para o objeto de planejamento, constituindo a
imagem-objetivo da estratgia de desenvolvimento, imagem que organiza e estrutura as
aes prioritrias capazes de transformar o futuro provvel - cenrio alternativo - no futuro
desejado.

Para local de pequena escala, como municpios, a construo de cenrios pode

representar um esforo tcnico exagerado e desnecessrio para os propsitos de antecipao
do futuro, particularmente no que se refere ao futuro desejado. Ser recomendvel, nestes
casos, trabalhar com processos mais simplificados de formulao do futuro, recorrendo a
tcnicas de participao para definir a viso do futuro da sociedade, vale dizer o futuro
desejado; neste caso, no se trata de cenrios porque no se pretende comprovar sua
plausibilidade em determinado horizonte de tempo, preferindo formular o desejo atemporal
e livre de restries.

A construo de cenrios deve seguir os seguintes procedimentos e passos

metodolgicos44:

a) identificao dos principais condicionantes do futuro do objeto de

planejamento (exgenos e endgenos).

b) seleo dos condicionantes de maior incerteza e maior relevncia e

capacidade explicativa da realidade municipal e comunitria (incertezas crticas).

c) formulao de diferentes hipteses de comportamento futuros provveis

das incertezas crticas.

d) anlise de consistncia das hipteses combinadas das incertezas crticas,

ressaltando as combinaes mais pertinentes e consistentes, que expressam futuros
provveis e consistentes.

Este processo de trabalho deve ser utilizado para os cenrios alternativos e

provveis, que definem as bases e limites para a construo do futuro desejado. O cenrio
desejado deve ser formulado com base no confronto dos desejos e aspiraes gerais da
sociedade com as probabilidades expressas pelos cenrios alternativos. Deste cruzamento
podem ser formulados o futuro desejado e plausvel, capaz de ser construdo pela vontade
poltica dos atores, influenciando sobre o futuro.

6.3 Sistematizao e Hierarquizao

44
Cada passo metodolgico costuma recorrer a uma tcnica auxiliar especfica que, em todo caso, no cabe
apresentar neste trabalho, mesmo porque o tratamento de cenrios no planejamento do desenvolvimento local
e municipal no demanda um esforo grande e rigoroso de construo tcnica.
 92

No processo de consulta sociedade e levantamento de informaes gerado,

normalmente, uma grande quantidade de problemas e potencialidades que pode confundir
mais que delimitar os espaos de atuao para construo do desenvolvimento local. Por
isso, necessrio um tratamento tcnico desta produo, procurando organizar, sistematizar
e, principalmente, hierarquizar as informaes sobre a realidade local. Existem vrias
formas de organizao e tratamento das informaes, incluindo a sua classificao por
dimenso econmica, scio-cultural, ambiental, poltico-institucional ou pela natureza
da questo identificada; neste segundo grupo, os processos devem ser agrupados em quatro
conjuntos, de acordo com sua posio interna ou externa e sua relao com o
desenvolvimento local facilitador ou dificultador. Embora esta classificao possa ser
feita de forma simples, formando sub-captulos da apresentao da realidade, comum
recorrer a uma tcnica bastante conhecida de organizao em diagrama (FOFA).

1. FOFA (fortalezas, oportunidades, fraquezas e ameaas)

A FOFA um mtodo de organizao de problemas e potencialidades e de

ameaas e oportunidades recorrendo a diagrama que distribui estes componentes em
blocos diferenciados, permitindo uma percepo clara dos fatores facilitadores e
dificultadores internos e externos. No exatamente uma tcnica de seleo e
hierarquizao mas apenas de apresentao estruturada de fatores j identificados e
trabalhados anteriormente.

Diagrama 2

FATORES INTERNOS com que

contamos hoje

FATORES NEGATIVOS
FATORES POSITIVOS

POTENCIALIDADES PROBLEMAS
(fortalezas) (fraquezas)

(dificultadores)
(facilitadores)

OPORTUNIDADES AMEAAS

FATORES EXTERNOS o que no controlamos

amanh
Fonte: IICA/GTZ

Entretanto, mais importante que a organizao dos fatores identificados no

municpio a sua hierarquizao e a priorizao das aes que devem promover o
desenvolvimento sustentvel local. A hierarquizao de problemas (e potencialidades) pode
ser feita com uma simples gradao da sua ordem de importncia ou recorrendo anlise
de causa e efeito entre problemas, com uma maior complexidade tcnica do tratamento. O
 93

primeiro grupo se limita a uma qualificao dos problemas e potencialidades mais

importantes ou de maior peso, sem uma anlise de causa e efeito; o segundo grupo de
tcnicas se baseia, precisamente, nesta anlise de causalidade entre os problemas.

INTENSIDADE E RELEVNCIA
Para uma anlise mais rigorosa dos problemas centrais importante fazer uma distino
conceitual entre intensidade e relevncia. O primeiro expressa a gravidade em que se manifesta um
problema em um determinado local analisado isoladamente (no mximo comparando com indicador
semelhante em outro local utilizado como parmetro); assim, por exemplo, uma mortalidade infantil de 80
em mil muito mais intensa e grave que uma mortalidade infantil de 30 em mil, merecendo, portanto,
maior ateno e cuidado. Mas, nem sempre os problemas mais inaceitveis pela sociedade so os que esto
na raiz da insustentabilidade geral do municpio, podendo, muitas vezes, constitur problemas decorrentes
de outros de maior poder de influenciao. Por isso, quando se observa o conjunto da problemtica local,
necessrio situar este problema em relao com vrios outros problemas, para identificar a diversidade de
influenciao e determinao da realidade (problemtica). Esta influenciao pode ser percebida atravs de
uma anlise de causa e efeito entre todos os problemas, independente da intensidade isolada de cada um
deles, destacando a relao de cada problema com o conjunto da problemtica local; esta relao expressa
uma hierarquia de relevncia diferenciada dos problemas. Embora a intensidade seja importante para
compreender a situao de cada local e para definir prioridades, o fundamental mesmo no processo de
hierarquizao deve ser a relevncia, na medida em que aes que enfrentem determinados problemas com
grande efeito de determinao pode gerar resultados gerais mais significativos que a concentrao das
iniciativas em problemas mais graves resultantes de outro. Talvez um bom exemplo seja ainda a
mortalidade infantil que, mesmo apresentando alta gravidade em determinado local, pode ser melhor
enfrentada atravs de aes para reduzir a deficincia de saneamento bsico ou a baixa escolaridade,
problemas causadores da alta incidncia de mortes de crianas.

As tcnicas de anlise de relevncia no expressam a intensidade ou gravidade dos problemas,

apreendida pela formulao geral da sociedade e pelos levantamentos de dados e informaes secundrias.
De um modo geral, os processos de hierarquizao dos problemas pela sociedade com base na
manifestao das suas percepes ressalta a intensidade com os mesmos se apresentam ou o incmodo que
provoca na vida cotidiana das pessoas. Esta uma forma interessante mas muito limitada como orientao
para as prioridades, porque pode levar a se concentrar as aes sobre os problemas resultantes e no sobre
suas causas bsicas; a anlise de relevncia complementa a compreenso da realidade, destacando os
problemas de maior influncia na problemtica geral, evidenciando as causas fundamentais da realidade
indesejada.

No primeiro conjunto podem ser utilizadas ferramentas de trabalho que avaliam

a importncia dos problemas, como a pontuao - na qual os participantes so estimulados
a atribuir valores aos diversos problemas e potencialidades, destacando aqueles que
considera mais importante para o municpio, numa forma simples mas eficaz de
hierarquizao, ressaltando, normalmente os mais intensos - e anlise da gravidade e
urgncia - quando os participantes so estimulados a identificar os problemas mais
urgentes no municpio, introduzindo uma preocupao com o prazo de soluo, que no
so, necessariamente os mais relevantes e determinantes da realidade local. Tambm
costuma ser utilizada uma tcnica que recorre uma matriz quadrada de identificao dos
problemas mais importantes, como apresentado abaixo com o nome de Matriz de
Hierarquizao.

2. Matriz de hierarquizao
 94

A Matriz de Hierarquizao uma tcnica simplificada mas estruturada de

anlise comparativa e confronto dos diversos problemas, identificando - numa interao um
a um - os problemas mais importantes no municpio. Constitui uma forma de estabelecer
escolha entre os problemas, embora sem fazer um tratamento e anlise de causalidade entre
os mesmos. Como mostra a matriz abaixo com um exemplo prtico, os participantes so
estimulados a fazer escolhas entre pares de problemas gerados na percepo da realidade
pela sociedade, identificando os mais importantes em cada uma das clulas que cruza os
mesmos. Ao final do processo, soma-se a quantidade de vezes que cada problema ganhou
na interao, definindo um ranking de importncia relativa; no exemplo citado, a Falta de
Terra se destaca como o problema mais importante (primeiro no ranking gerado pela
quantidade de vezes em que ganha preferncia frente aos outros).

Matriz 3
MATRIZ DE HIERARQUIZAO

PROBLEMAS SECA PRAGAS FALTA DE EROSO BAIXA

TERRA DO SOLO TECNOLOGIA
PROBLEMAS
FALTA DE BAIXA
SECA SECA TERRA SECA TECNOLOGIA
FALTA DE PRAGAS BAIXA
PRAGAS TERRA TECNOLOGIA
FALTA DE FALTA DE
FALTA DE TERRA TERRA
TERRA
BAIXA
EROSO DO TECNOLOGIA
SOLO

BAIXA
TECNOLOGIA
Fonte: GEILFUS

PROBLEMAS FREQUNCIA RANKING

Seca 2 3
Pragas 1 4
Falta de terra 4 1
Eroso do solo 0 5
Baixa tecnologia 3 2

O processo mais rico e consistente de hierarquizao dos problemas (e

potencialidades) recorre anlise de causa e efeito para identificar aqueles que so mais
determinantes da realidade local indesejada. Os problemas e potencialidades locais tm
diferentes pesos e relevncias na determinao das restries e possibilidades de
desenvolvimento futuro, na medida em que as diversas dimenses e variveis estabelecem
 95

entre si uma interao e uma relao de causalidade (causa e efeito)45. Como resultado
desta estrutura de causalidade, alguns problemas e potencialidades tm mais poder de
determinao e maior fora explicativa da realidade, merecendo, portanto, uma ateno
maior na definio da problemtica e potencialidade geral da realidade. Da mesma forma,
as aes propostas e definidas para as diversas reas, tm diferentes capacidades de
transformao da realidade, com efeitos positivos ou negativos sobre as dimenses, na
medida em que enfrentem problemas com posies diversas na estrutura lgica de
causalidade da problemtica local. Para captar a essncia desta problemtica e identificar os
focos centrais da ao que levem ao desenvolvimento local, fundamental analisar esta
relao de causalidade e destacar os problemas (e as potencialidades) de maior poder de
influncia e determinao.

Para seleo dos problemas e potencialidades mais significativos e

determinantes do futuro da localidade ou municpio, assim como para a hierarquizao e
seleo das aes que respondem, de forma decisiva, a estes problemas e potencialidades
por dimenso, podem ser utilizadas vrias tcnicas. Estas tcnicas podem auxiliar na
identificao dos componentes da realidade sobre os quais devem ser concentradas as aes
para potencializar os seus efeitos de construo do futuro, portanto, na definio das
prioridades.

3. rvore de Encadeamento Lgico

A rvore de Encadeamento Lgico uma forma de expresso grfica da

hierarquia dos problemas e potencialidades (ou das aes) - resultante das relaes de
causa e efeito - ressaltando os fatores mais relevantes e determinantes da realidade. Esta
hierarquia de relevncia se manifesta na forma de uma rvore, que estabelece a ordem de
influenciao entre os problemas (raiz, tronco e galhos), destacando as bases da
problemtica geral no municpio46.

A partir de uma primeira listagem dos problemas (ou potencialidades), procura-

se interpretar a relao de causa e efeito existente entre os mesmos, expressando a
estrutura lgica e terica da realidade local e municipal. Esta anlise da relao de causa e
efeito deve ser feita de forma coletiva, numa reflexo e discusso do grupo tcnico (ou
atores), procurando montar a rede de interao entre os problemas, destacando a hierarquia
de relevncia. O resultado desta anlise se expressa em uma rvore (rvore de Problemas
ou Potencialidades) que representa, graficamente, a relao da causalidade, portanto,
diferenciando e hierarquizando o peso de determinao dos problemas. Os fatores
(problemas ou potencialidades) que se situam na base da rvore (influenciando o maior
nmero de problemas e potencialidades listados), possuem o maior poder explicativo da
situao-problema.

45
Evidentemente que a anlise de causa e efeito representa uma grande simplificao da complexidade dos
sistemas no lineares trabalhados no desenvolvimento sustentvel; mas torna-se um recurso necessrio de
aproximao da realidade para apoiar na hierarquizao e seleo dos problemas.
46
Esta tcnica constitui um instrumento semelhante ao que utilizado na metodologia ZOPP-Ziel Orientierte
Projekt Plannung, (do qual foi adaptado) que constri em oficina as rvores de Problemas, base para a
definio dos problemas mais relevantes na realidade. A tcnica apenas uma ferramenta do ZOPP,
metodologia completa para elaborao de projetos, ajudando na seleo dos problemas mais relevantes.
 96

ANEXO I
RVORE DE ENCADEAMENTO DOS PROBLEMAS

POBREZA

DESEMPREGO BAIXO NIVEL

DE RENDA

BAIXA CAPACIDADE LENTO RITMO

DE ARRECACAO DA ECONOMIA
DO ESTADO

CRISE E
DESESTRUTURAO
DO ESTADO

COMPETITIVIDADE LIMITAO CONCENTRAO

BAIXA /BAIXOS DO MERCADO DE RENDA ALTA
INVESTIMENTOS INTERNO

RESTRIES DEFASAGEM BAIXO NIVEL DEFICINCIA

INSTITUCIONAIS TECNOLOGICA EDUCACIONAL DE INFRA-
ESTRUTURA

BAIXO
INVESTIMENTO
PBLICO
 97

Com base numa releitura da rvore de Problema pode-se montar uma rvore
de Encadeamento de Aes47, substituindo os problemas por iniciativas que os enfrentem
diretamente, dentro da mesma estrutura hierrquica: o que era causa na rvore de problemas
se transforma em prerequisitos na rvore de aes, e o que era efeito se transforma em
impactos na rvore de aes. Esta rvore de encadeamento de aes tambm organiza as
iniciativas e intervenes segundo sua relevncia e capacidade de transformao da
realidade e enfrentamento dos problemas, ressaltando as aes de maior impacto sobre o
municpio ou comunidade, portanto, de maior capacidade de construo do futuro desejado.

A rvore permite uma visualizao preliminar das prioridades estratgicas,

expressando o que se deve fazer para enfrentar cada um dos problemas apresentados na
rvore de problema, reproduzindo a hierarquia da rvore de encadeamento de problemas. A
rvore de encadeamento de aes uma primeira aproximao da definio de prioridades,
constituindo apenas um referencial preliminar, uma vez que est referida a uma anlise
estritamente interna (problemas e potencialidades endgenas), sem contemplar
(explicitamente) os condicionantes do contexto, de fundamental importncia para o
desenvolvimento sustentvel das sub-regies de planejamento.

4. Matriz de Relevncia

A Matriz de Relevncia um recurso tcnico para identificao dos problemas

(e potencialidades) de maior poder de determinao da problemtica (potencialidade) geral
da realidade. Constitui uma alternativa rvore de encadeamento lgico que, em vez de
utilizar uma apresentao grfica para expressar as relaes de causa e efeito (tratamento
qualitativo), procura apresentar estas relaes atravs do cruzamento dos problemas entre si
numa matriz, definindo pesos que conferem ordem de grandeza correlao entre os
mesmos48.

O processo consiste, inicialmente, em listar todos os problemas (e

potencialidades) que se considere existente na realidade e organiza-los em uma matriz
quadrada, repetindo os mesmos nas linhas e nas colunas. O passo seguinte ser definir
pesos (numa escala arbitrada pela equipe)49 que explicite a influncia que cada problema
(potencialidade) tem sobre todos os outros, a partir da percepo e sensibilidade do grupo
de trabalho, distribuindo estes valores nas clulas da matriz que cruza problemas com
problemas. Numa leitura horizontal, procura-se identificar se e com que fora o problema
A influencia os outros, repetindo a pergunta para todos os problemas e suas interaes,

47
Este mtodo semelhante ao utilizado pela metodologia ZOPP para a construo da rvore de Objetivos,
expressando de forma positiva - atravs da inverso da rvore de Problemas - cada um dos fatores
apresentados negativamente na mesma: as causas se transformam em meios e os efeitos se transformam em
fins na rvore de objetivos.
48
Esta matriz uma adaptao da Anlise Estrutural utilizada por Michel Godet nos estudos de cenrios
(Godet, 1984). Ao contrrio da anlise de Godet, que trabalha com variveis para a compreenso terica do
objeto, a matriz de relevncia trata diretamente com problemas (ou potencialidade), podendo, mais adiante,
ser utilizada para a definio das aes de maior relevncia.
49
Pode-se trabalhar de forma mais simples considerando pesos 1 e 0, que indicariam existncia ou no de
influncia de um problema sobre o outro, ou ampliando o grau de influncia (escala de 1 a 3), indicando
influncia baixa, mdia e alta.
 98

expressando a intensidade da influenciao por pesos numricos, que constituem a ordem

de grandeza imaginada para a relao (ressalta a relao entre os problemas e no a sua
gravidade ou intensidade isolada).

Concluda a definio dos pesos em todas as clulas, que expressam as

interaes, tm-se uma representao aproximada da estrutura de causa e efeito, refletida na
somatria dos pesos individualizados, como mostra a matriz. A soma dos pesos indicados
em cada linha vai expressar, na ltima coluna, o peso total que cada problema tem sobre o
conjunto dos outros problemas do municpio, formando, na ltima coluna, uma hierarquia
de poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre os outros (conjunto),
resultante dos diversos valores obtidos em cada linha. Desta coluna pode-se obter uma
hierarquizao dos problemas - decorrente do diferente poder de influenciao que
apresentem - permitindo destacar o conjunto dos problemas de maior impacto sobre a
problemtica geral da realidade analisada.

Como conseqncia da anlise, concentrada na correlao entre os problemas, a

hierarquia da matriz expressa a ordem de importncia dos mesmos na determinao da
insustentabilidade da realidade, e no a intensidade ou gravidade dos mesmos. Com esta
hierarquizao (especialmente da ltima coluna) possvel dar um corte seletivo,
escolhendo os problemas e potencialidades de maior poder de influenciao, at se fixar em
um nmero razovel, nos quais deveriam ser concentradas as aes e prioridades
estratgias. Por outro lado, a somatria de cada coluna vai apresentar na ltima linha um
conjunto de valores que indica uma hierarquia de grau de dependncia de cada problema
(potencialidade) em relao aos outros (conjunto).

Matriz 4
MATRIZ DE RELEVNCIA

PROBLEMAS/ PROBLEMA A PROBLEMA B PROBLEMA C PROBLEMA N PODER DE

PROBLEMAS INFLUNCIA

Problema A Soma
Problema B

Problema C

Problema N

Grau de Soma
Dependncia

Esta matriz representa o efeito direto dos problemas (potencialidade) sobre os

outros, constituindo uma primeira aproximao, na medida em que no capta os impactos
indiretos que os problemas (potencialidades) geram sobre os outros, deixando de
representar o efetivo poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre o
 99

sistema-objeto. O processo mais completo de anlise do poder de influenciao dos

problemas sobre o conjunto deveria, na verdade, identificar os efeitos diretos e indiretos de
cada problema sobre os outros, contemplando o impacto de um problema sobre cada um
outros mediados por efeitos intermedirios de terceiros problemas. Embora de
complexidade bem maior, esta anlise direta e indireta tem muito mais proximidade com a
efetiva hierarquia de influenciao dos problemas sobre a problemtica geral. Para esta
anlise de impactos indiretos existe uma tcnica utilizando multiplicao da matriz por ela
mesma, vrias vezes at que o resultado se estabilize num certo valor final, indicando que
estariam concludas todas as mediaes50.

A Matriz de Relevncia pode ser utilizada tanto para uma anlise desagregada
por dimenso - construindo uma matriz para cada conjunto de problemas (ou
potencialidades) listados para os diversos segmentos ou dimenses em que se desagrega a
realidade do municpio - como para uma abordagem agregada, listando os problemas (ou
potencialidades) de todas as dimenses, e procurando ver as suas interaes internas e
externas na mesma anlise de interao e determinao. Optando-se pela primeira
alternativa, tecnicamente mais desagregada, ser necessrio recorrer depois a uma tcnica
capaz de integrar os problemas (e potencialidades) das diversas dimenses, analisando
tambm suas interaes e determinaes.

5. Diagrama Influenciao-Dependncia

O resultado da hierarquizao gerada na Matriz de Relevncia pode ser tratado

de uma forma grfica, para uma melhor visualizao e uma classificao mais completa dos
problemas (ou potencialidades). Como todos os problemas tm, na referida matriz, dois
valores (linha e coluna), representando o poder de influenciao e o grau de
dependncia, os mesmos podem ser expressos num sistema de coordenadas, formando um
diagrama51 que distribui os somatrios das referidas linhas e colunas e expressa uma
distribuio espacial dos mesmos. Este diagrama apresenta no eixo das abcissas o Grau de
Dependncia do problema (potencialidade) - representado pelos valores obtidos na ltima
linha da matriz - e no eixo das ordenadas, apresenta o Poder de Influenciao -
representado pelos valores alcanados na ltima coluna da matriz.

Dividindo o espao em quatro quadrantes52, tm-se uma distribuio dos

problemas (potencialidades) em condies combinadas de influenciao e dependncia,

50
Esta tcnica de multiplicao de matrizes foi desenvolvida e utilizada por Michel Godet para a Anlise
Estrutural no estudo de cenrios. A MACROPLAN desenvolveu um programa de computador bastante
simplificado, rpido e amigvel em Windows, que permite discutir e definir os pesos diretamente na tela do
computador e gerando, automaticamente, os resultados diretos e indiretos, permitindo a observao dos
resultados parciais imediatos.
51
Tcnica tambm adaptada da Anlise Estrutura de Michel Godet, utilizada para uma anlise terica do
objeto, na medida em que trata com variveis representativas da realidade e no de problemas ou processos.
52
Como esta tcnica deve apenas ajudar a visualizar a distribuio dos problemas segundo seu poder de
influenciao e grau de dependncia, a diviso dos quadrantes pode ser feita com uma linha no meio dos
espaos das ordenadas e abcissas, sem grande rigor estatstico, a partir dos pontos extremos. No entanto, se
for preferido um tratamento mais rigoroso na definio da divisria dos quadrantes pode-se utilizar a mediana
das hierarquias da influenciao (ltima coluna) e da dependncia (ltima linha), para dividir melhor os
quadrantes.
 100

indicando a sua importncia no sistema. O quadrante I apresenta o conjunto dos problemas

(potencialidades) de Alta Influenciao e Baixa Dependncia; o quadrante II, ao
contrrio, concentra os problemas (potencialidades) de Alta Influenciao e Alta
Dependncia; o quadrante III apresenta o espao de Baixa Influenciao e Baixa
Dependncia; e, finalmente o quadrante IV rene os problemas (potencialidades) de Baixa
Influenciao e Alta Dependncia53.

Esta segmentao em quatro grupos de problemas (potencialidades) segundo a

combinao de influenciao e dependncia pode servir para orientar na seleo das
prioridades de ao adequadas para enfrentar os problemas centrais e aproveitar as
principais potencialidades. Em tese, os problemas (ou potencialidades) que se situam nos
quadrantes I e II so os que tem maior poder de determinao da problemtica global; de
modo que devem merecer uma ateno especial, concentrando as aes para redesenhar o
futuro. Uma alterao neles no representa apenas uma melhoria pontual no problema mas
tambm um grande efeito de mudana do desempenho do conjunto, impactando sobre os
problemas dos outros quadrantes.

Diagrama 3
DIAGRAMA INFLUENCIAO/DEPENDNCIA
INFLUENCIAO

I II

.A

.C

.N
III IV

DEPENDNCIA

53
Este tratamento tem semelhana com a anlise de urgncia e relevncia apresentada no sub-captulo 5.1,
embora limitada ao eixo das ordenadas dos dois diagramas, expressando a relevncia dos problemas e das
aes estratgicas. A informao distribuda na abcissa indica conceito completamente diferente; enquanto a
dependncia decorre da relao de causalidade entre os problemas, o grau de urgncia expressa uma
qualidade independente dos problemas.
 101

Os problemas do quadrante III, com baixa influenciao e baixa dependncia

no influem muito e no sero muito afetados pelos outros, de modo que, sua mudana
demanda uma ao direta que, no obstante, s ser prioritria quando se tratar de um
problema altamente inaceitvel pela sociedade e com elevada gravidade. Finalmente, os
problemas do quadrante IV so resultantes, influenciando pouco no sistema e tendo seu
desempenho completamente dependente do comportamento dos problemas que esto nos
quadrantes I e II. Mesmo quando representam uma grande insatisfao da sociedade, estes
problemas seriam enfrentados de forma mais eficaz atravs do efeito das aes sobre os
problemas dos quadrantes I e II que propriamente sobre eles mesmos. Talvez seja
necessria e adequada a definio de ao direta sobre os mesmos, para gerar efeitos
imediatos e transitrios mas sempre de eficcia estrutural baixa.

6. Rede causal

A Rede Causal uma tcnica54 que consiste numa seqncia de perguntas sobre
o fator explicativo de cada um dos problemas e suas causas. Iniciando com uma lista geral
de problemas, apresenta a primeira pergunta causal - por que existe este problema? -
levando definio de um conjunto de fatores determinantes dos mesmos. Em seguida, a
mesma pergunta (por que?) formulada para estas causas dos problemas iniciais, gerando
novos determinantes com nova lista de causas das causas; novas perguntas sero feitas a
cada nova lista de determinantes, evoluindo para a identificao das causas primrias e
fundamentais da problemtica definida originalmente, chegando, portanto, raiz dos
problemas. Desta forma, vai se construindo uma rede causal que, por aproximao
sucessiva, se aproxima das causas bsicas, ajudando a identificar os determinantes centrais
dos problemas locais, distinguindo os problemas dos sintomas.

Rede Causal

Por que?
A
Problema A Por que? Por que? Por que? Por que? Por que?
A A A A A
Problema B Por que? Por que? Por que? Por que?
A A A A
Problema C Por que? Por que?
A A

Problema N

54
Esta ferramenta uma variante da tcnica conhecida como Cinco Por qus?, apresentada ao autor pela
equipe tcnica do Projeto Piloto de Desenvolvimento Local - SUDENE/PNUD, compondo um processo
aberto e convergente para reduzido nmero de problemas determinantes.
 102

Ao contrrio da Matriz de Relevncia, que procura expressar as relaes

causais com nmeros representativos da fora de determinao, a rede causal apenas
qualitativa, perdendo a forma de quantificao da percepo. Entretanto, tem uma grande
vantagem em relao matriz porque permite descobrir problemas que no tenham
aparecido na primeira listagem, emergindo pela sua capacidade explicativa dos problemas,
ampliando o perfil analtico da problemtica local. Desta forma, vai alm de uma relao
interna entre mltiplos problemas previamente definidos, permitindo a descoberta de novos
fatores da problemtica local; se for considerado que a formulao dos problemas pela
sociedade tende a ressaltar aqueles de maior intensidade, a rede causal amplia a abordagem
e aprofunda a anlise sobre causas externas aos problemas mais graves.

6.4 Anlise de Consistncia

Para a anlise de consistncia dos problemas, potencialidades e aes formulados

por dimenso, ser necessrio recorrer a algumas tcnicas e instrumentos de organizao da
reflexo sobre os impactos cruzados entre as dimenses. Embora a seleo dos problemas
(e potencialidades) segundo sua relevncia possa ser feita a nvel agregado da realidade
(vista no seu conjunto mltiplo e complexo) interessante que seja realizado um tratamento
desagregado por dimenso, para aprofundamento e anlise dos seus principais problemas.
Como as dimenses tm uma intensa interao e interdeterminao entre si, problemas
relevantes em uma dimenso podem ser altamente determinantes de problemas de outras
ou, ao contrrio, depender fortemente de problemas de outras dimenses (o mesmo vale
para as potencialidades ou aes definidas por dimenso).

Assim, a seleo dos problemas de maior relevncia feita por dimenso,

incompleta e imprecisa, demandando um esforo tcnico adicional de avaliao das
interaes que se estabelecem entre as dimenses e seus respectivos problemas. Desta
forma, para a seleo dos problemas e potencialidades mais relevantes no municpio ou
comunidade (e, principalmente, para a definio das aes centrais) deve ser feita uma
anlise adicional da interao entre as dimenses, procurando evitar inconsistncias e
reduzindo os conflitos, construindo uma viso integrada da realidade e das aes adequadas
ao desenvolvimento sustentvel. Para esta anlise de consistncia podem ser utilizadas
algumas tcnicas que permitem comparar e confrontar as formulaes por dimenso,
analisando os impactos e interaes entre as mesmas, para formar um corpo coerente e
consistente com a sustentabilidade.

1. Matriz de Interao das Dimenses

Se a matriz de relevncia tiver sido realizada por dimenso, chega-se a uma

primeira seleo interna dos problemas centrais em cada dimenso; de modo que, ao final
do processo, tem-se vrias matrizes e vrios conjuntos de problemas relevantes das
dimenses, resultantes de uma anlise segmentada da realidade. Para estabelecer a relao
entre estes conjuntos de problemas (ou potencialidades), pode-se recorrer, inicialmente, a
uma Matriz de Interao das Dimenses que organiza o confronto dos problemas centrais
de cada dimenso com os das outras dimenses, procurando compreender a interao e
sistema de causao entre as mesmas.
 103

A Matriz de Interao das Dimenses permite confrontar os problemas centrais

de cada dimenso com os problemas percebidos nas outras dimenses, procurando
identificar causas externas (extra-dimenso) destes problemas (determinantes externos das
potencialidades) ou efeitos externos que estes problemas (potencialidades) podem gerar em
outras dimenses. Esta abordagem tem o propsito de identificar relaes de causalidade
externas a cada dimenso, partindo do princpio que a origem de determinados problemas
de uma dimenso pode estar em problemas de outras, assim como a potencialidade de uma
depende de fatores de outra dimenso.

Trata-se de uma anlise de dentro para fora de cada dimenso,

preferencialmente realizada pelas mesmas equipes tcnicas que esto dedicadas s
respectivas dimenses, procurando identificar a sua relao com cada uma das outras. Para
tanto, devem ser listados os seus problemas (potencialidades) centrais (identificadas pela
atividade seletiva da Matriz de Relevncia) numa coluna do meio, a partir da qual olha-se
para fora (coluna da esquerda e da direita) para identificar as interaes externas. Nesta
leitura, procura-se analisar - com base numa intensa discusso interna na equipe - as causas
externas para cada um destes problemas (potencialidades), ressaltando fatores decorrentes
de outras dimenses que determinam os mesmos. Estas causas externas devem ser escritas
na coluna da esquerda, a partir da viso de cada dimenso para fora (ainda sem procurar
interagir e trocar impresses com tcnicos responsveis pela anlise de outras dimenses).

Matriz 5
MATRIZ DE INTERAO DAS DIMENSES (PROBLEMAS)

CAUSAS EXTERNAS PROBLEMAS NA DIMENSO EFEITO

(DE OUTRAS DIMENSES) (econmica) EXTERNO(S/OUTRAS
DIMENSES)

1.atraso tcnico T 1. limitada competitividade 1.crise financeira PI

2. lixo urbano MA 2. baixa atrao turstica 2.baixa pesquisa T

3.analfabetismo SC 3. insuficiente qualificao 3.desemprego SC

4. estagnao econmica

5. baixo investimento

N. insuficiente agregao
de valor

Alm de descrever o tipo de problema (ou potencialidade) externa que

influencia ou determina o problema (ou potencialidade) da dimenso estudada, considerado
 104

como causa externa, deve ser indicada a dimenso qual est associada, com a abreviatura
da mesma ao lado do texto indicativo do problema ou potencialidade (por exemplo,
colocando a letra E, para econmico, as letras SC, para scio-cultural, a letra A, para
ambiental, a letra T, para tecnolgico e as letras PI, para poltico-institucional).

Depois de identificar as causas externas, deve ser analisado o impacto externo

dos problemas (potencialidades) relevantes da dimenso, definindo os efeitos externos que
podem provocar sobre outras dimenses. Estes eventuais impactos que os problemas da
dimenso podem gerar nas outras devem ser descritos na coluna da direita. Com
procedimento semelhante, nomeiam-se os referidos efeitos e procura-se precisar a
dimenso a ser, eventualmente, atingida, com a sua abreviatura ao lado do problema (ou
potencialidade) formulada.

Sistema de anlise semelhante pode ser realizado para a definio das aes
prioritrias para cada dimenso, como parte do trabalho desagregado e j na fase de
formulao das polticas e programas, utilizando uma Matriz de Interao das Dimenses
para as aes. Definidas as aes centrais preliminares de cada dimenso, recorrendo s
tcnicas de anlise de relevncia anteriormente apresentadas, tm-se um conjunto de
propostas do que se deve fazer para enfrentar os problemas e aproveitar as potencialidades
de cada dimenso. Para realizar uma seleo adicional de relevncia, deve-se tambm
utilizar uma matriz de interao das aes das dimenses, entendendo que os resultados de
transformao da realidade em uma determinada dimenso pode, em muitas casos depender
de aes em outras dimenses mas do que na prpria.

2. Matriz Integrada das Dimenses

Como resultado da Matriz de Interao das Dimenses tm-se vrias matrizes

(uma para cada dimenso em que foi desagregado o trabalho) tratando dos problemas
relevantes, das potencialidades centrais e das aes prioritrias a serem desatadas para
enfrentar os problemas e explorar as potencialidades. Cada dimenso foi analisada de
dentro para fora e de forma isolada, a partir de um tratamento tcnico realizado por um
grupo de trabalho responsvel pela dimenso, evidenciando, muito provavelmente,
diferenas de enfoque e eventuais inconsistncias na definio das interaes e trocas de
influncia.

Como se trata de uma produo segmentada, olhando de dentro para fora, os

resultados das matrizes provavelmente no sero convergentes e consistentes. Ser
necessrio, portanto, dar um passo adicional na anlise, confrontando os resultados de cada
matriz de interao, para testar a consistncia e organizar a discusso entre os grupos e
tcnicos responsveis por cada uma das dimenses. Para esta anlise de consistncia pode-
se recorrer a um instrumento tcnico como a Matriz Integrada das Dimenses que agrega
e organiza as informaes contidas nas matrizes de interao das dimenses, gerando uma
matriz sntese da combinao das matrizes por dimenso. Esta permite rever a consistncia
das percepes, facilitando uma delimitao mais refinada dos problemas (potencialidades
ou aes) com impactos mais amplos no sistema-objeto.
 105

O processo comea com a montagem de uma matriz quadrada que cruza as

dimenses por elas mesmas e procura listar, na primeira coluna, e para cada dimenso, os
problemas mais relevantes identificados na matriz de relevncia (coluna do meio de cada
uma das matrizes). Assim, as informaes da coluna do meio de cada matriz de interao
devem ser transportadas e apresentadas na primeira linha abaixo da indicao da respectiva
dimenso (como linhas inferiores). Por outro lado, as informaes das colunas da esquerda
e da direita das matrizes de interao das diversas dimenses vo ser distribudas nas
clulas da matriz de impactos cruzados, apresentadas de forma horizontal em cada uma das
linhas da mesma. Esta distribuio na clula da matriz de impactos cruzados se faz com o
artifcio de diviso de cada uma das clulas em duas partes, cortadas por uma diagonal;
assim, criam-se dois espaos para apresentao dos impactos recebidos e gerados por cada
dimenso nas outras:

a) na parte superior da clula, vo ser apresentadas as causas externas dos

problemas (reproduzindo as colunas da esquerda das matrizes de relevncia) distribudas
nas colunas segundo a dimenso com a qual se identificam as causas; assim, por exemplo,
Cae indica que o problema A da economia tem uma causa ambiental, Cse indica uma
causa scio-cultural para o problema econmico, e Ces expressa uma causa econmica para
um problema scio-cultural.

b) na parte inferior das clulas devem ser listados os impactos que os

problemas de cada dimenso (linhas) devem ter sobre as outras dimenses distribudos nas
colunas respectivas (coluna da direita das matrizes de relevncia)55, segundo a dimenso
nas quais se imagina impactar os respectivos problemas. Assim, por exemplo, Iea indica o
impacto que um problema A da economia deve ter sobre a dimenso ambiental, Ies
indica o impacto que um problema A da economia teria sobre a dimenso scio-cultural,
e Ise indica o impacto que um problema A scio-cultural teria sobre a dimenso
econmica.

Desta forma, a matriz integrada das dimenses uma consolidao das

matrizes de interao das dimenses, com uma reorganizao das informaes geradas
por cada um dos grupos sobre sua rea temtica de anlise. Esta matriz deve ser montada
numa parede grande das instalaes de trabalho da equipe central, para que possa ser
analisada continuadamente e oferea uma visualizao permanente das grandes interaes e
das questes mais significativas a serem abordadas na aes.

A montagem da matriz integrada das dimenses permite verificar e analisar

possveis inconsistncias e contradies nas percepes dos diversos grupos e sua
interpretao das interaes entre as dimenses. Porisso, constitui um instrumento tcnico
importante para a anlise de consistncia, confrontando as diferentes manifestaes e
permitindo uma discusso e negociao das equipes tcnicas no que se refere troca de
input e output positivos e negativos entre as dimenses e seus problemas. Para a anlise de

55
Se, na montagem das Matrizes de Interao, for utilizado um sistema flexvel de redao - atravs de
cartes mveis como no Metaplan - a organizao consolidada da Matriz Integrada das Dimenses seria
facilitada, representando apenas uma transferncia dos cartes para a nova estrutura que agrega as diversas
matrizes de interao.
 106

consistncia deve ser feito um cotejamento dos problemas que uma dimenso identifica
nas outras (causas externas) com os impactos que estas supem gerar na primeira; assim,
deve-se comparar e confrontar as formulaes geradas e expressas na matriz: comparar Cea
com Iea, comparar Cae com Iae, comparar Ces com Ies, comparar Cse com Ise, e assim
por diante, procurando reestruturar a matriz e redefinir os contedos das trocas de impactos
entre as dimenses. Como resultado desta anlise e discusso tcnica deve ser produzida
uma nova matriz com relaes consistentes, que indicam os problemas e as causas e
impactos externos dos mesmos.

Matriz 6
MATRIZ INTEGRADA DAS DIMENSES - PROBLEMAS

DIMENSES
AMBIENTAL ECONMICA TECNOLGICA SCIO- POLTICO-
PROBLEMAS CULTURAL INSTITUCIONAL
P/DIMENSO

AMBIENTAL Cea

Problema A
Problema B Iae
Problema N
ECONMICA Cae Cse

Problema A
Problema B Iea Ies
Problema N
TECNOLGICA

Problema A
Problema B
Problemas N
SCIO- Ces
CULTURAL

Problema A
Problema B Ise
Problema N

POLTICO-
INSTITUCIONAL

Problema A
Problema B
Problema N
LEGENDA: Cea - Causas Econmicas dos Problemas Ambientais
Iae - Impacto de Problemas Ambientais sobre a Dimenso Econmica

A utilizao desta tcnica para a definio das aes, permite que se identifique,
de forma consistente, as medidas centrais e de maior impacto de transformaes da
 107

realidade municipal e local na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, ajudando a

definir as prioridades do plano nas diversas dimenses. Assim, aes implementadas numa
dimenso podem ser mais importantes para gerar resultados em outras dimenses que
eventuais iniciativas diretas no segmento; da mesma forma, aes que seriam definidas por
uma dimenso podem ser descartadas ou redefinidas para evitar impactos negativos em
outras dimenses, que inibiram os resultados positivos de uma ao direta.

Este processo de anlise, recorrendo tcnica da matriz integrada das

dimenses conclui a abordagem desagregada por dimenso, com a definio das Aes
Consistentes e Desagregadas por Dimenso, selecionadas da matriz consistente. Estas
aes devem ser, mais tarde, confrontadas com as prioridades estratgicas definidas pela
abordagem agregada e, ao mesmo tempo, permite o detalhamento tcnico da estratgia por
dimenses, preparando para a elaborao de programas e polticas especficas.

3. Matriz de Impacto das Aes

A Matriz de Impacto das Aes uma tcnica utilizada para a anlise e

discusso dos efeitos que as propostas de aes (ou programas) teriam sobre as diversas
dimenses, auxiliando na reformulao e adequao das mesmas aos objetivos consistentes
e convergentes de desenvolvimento sustentvel. Trabalhando diretamente com as aes, as
matrizes podem ser instrumentos simples e operacionais de reflexo e anlise dos seus
impactos sobre as dimenses. Procurando interpretar os impactos e desdobramentos que os
diversos programas definidos (preliminarmente) teriam sobre as dimenses, a tcnica
permite identificar inconsistncias e efeitos negativos, orientando na retificao e a
reformulao das propostas. Desta forma possibilita uma organizao da discusso tcnica
e da negociao poltica entre atores, procurando minimizar os impactos que determinadas
aes, formuladas para uma dimenso, provoquem em outras dimenses e decidindo sobre
eventuais alteraes ou eliminao de propostas.

As matrizes de impacto procuram cruzar as diversas aes (ou programas)

formulados preliminarmente (de forma agregada ou desagregada pelos grupos que
trabalharam por dimenso) - distribudas nas linhas da matriz - com as dimenses do
desenvolvimento sustentvel consideradas no trabalho - indicadas nas colunas da matriz.
Formada a matriz, pode-se utilizar duas alternativas de preenchimento e anlise dos
impactos: primeiro, uma abordagem qualitativa, que procura expressar a interao (ao-
dimenso) atravs da descrio dos impactos que se considera que uma determinada ao
teria sobre as dimenses; segundo, uma anlise quantitativa, que procura expressar os
impactos atravs de pesos numricos que indiquem a intensidade e a direo que as aes
geram nas dimenses.

A matriz qualitativa, apresentada abaixo, permite uma leitura dos impactos

previsveis de cada ao ou programa sobre as diversas dimenses, explicitando o contedo
concreto dos seus resultados (negativos ou positivos), escrevendo o texto correspondente
nas clulas. A discusso pode se dar ao mesmo tempo em que se vai preenchendo as clulas
da matriz com a participao de toda a equipe - ou pode-se deixar o debate para depois do
completo preenchimento da matriz. Em qualquer das duas alternativas, o objetivo do
instrumento tcnico estimular e organizar a reflexo e a discusso da equipe, procurando
 108

identificar os efeitos que comprometem os propsitos da sustentabilidade, quando uma

iniciativa positiva numa dimenso provoca resultados negativos em outras. Com base nesta
discusso, a equipe vai identificando as aes que provocam resultados mais negativos que
positivos no processo geral de desenvolvimento e procura introduzir modificaes nas
propostas originais.

Discutindo e introduzindo reformulaes nas medidas pode-se minimizar os

efeitos negativos e otimizar os positivos, de modo a alcanar o melhor desempenho geral
das aes combinadas e, portanto, a promoo do desenvolvimento sustentvel. Na medida
em que se evidenciem impactos negativos de alguma ao, a equipe deve procurar
alternativas que permitam alterar o contedo e orientao bsica da mesma para reduzir
seus efeitos negativos. Em seguida, deve refletir sobre a possibilidade e viabilidade de
acrescentar alguma ao ou medida adicional que neutralize ou reduza os impactos
negativos previsveis da iniciativa preliminar. Em ltimo caso, e na medida em que as duas
anlises anteriores no gerem efeitos satisfatrios, deve-se discutir a necessidade ou
pertinncia de retirada da ao, desde que no represente perda de impactos positivos em
outras dimenses que se considere indispensvel para o desenvolvimento sustentvel.

Matriz 7
MATRIZ DE IMPACTO DAS AES
Anlise Qualitativa

DIMENSES Econmica Scio- Ambiental Tecnolgica Poltico-

PROGRAMAS cultural institucional

Programa "A"

Programa "B"

Programa "C"

Programa "D"

Programa "E"

O exerccio consiste, basicamente em ir repensando e reformulando o conjunto

das aes programticas, de modo que a nova redao dos impactos tendam a minimizar os
resultados negativos e ampliar os impactos positivos no conjunto das dimenses,
procurando interpretar e analisar a interao sistmica das dimenses. As escolhas devem
 109

convergir para a otimizao dos resultados positivos e convergentes do conjunto sobre o

sistema e suas partes (as dimenses).

A matriz quantitativa procura expressar os impactos das aes em valores que

representam ordem de grandeza da direo e intensidade dos efeitos positivos ou negativos,
permitindo uma visualizao numrica dos resultados gerados pelas propostas de
programas. Com a mesma matriz utilizada para a anlise qualitativa - dimenses nas
colunas e aes (programas) nas linhas - deve-se preencher as clulas que expressam as
interaes com nmeros que indicam os pesos (positivos ou negativos) representativos dos
impactos - alto, mdio e baixo (3, 2, e 1) - que cada programa teria sobre as dimenses; os
impactos positivos so expressos pelos nmeros com sinal positivo (+), e os impactos
negativos indicados pelos nmeros com sinal negativo (-). Concludo o preenchimento das
clulas, deve-se somar os pesos de cada linha numa ltima coluna direita que expressa o
impacto-sntese do programa sobre a realidade global, resultante do conjunto dos impactos
nas diversas dimenses. Por outro lado, pode-se somar os pesos de cada coluna numa
ltima linha abaixo, que expressa o impacto total que cada dimenso recebe da implantao
conjunta dos diversos programas formulados originalmente.

Matriz 8
MATRIZ DE IMPACTO DAS AES
Anlise Quantitativa

DIMENSES Econmica Scio- Ambiental Tecnolgica Poltico- IMPACTO

PROGRAMAS cultural institucional -SNTESE

Programa "A" 1 2 -3 2 1 3

Programa "B" 3 2 1 -1 2 7

Programa "C" -2 -1 3 2 -1 1

Programa "D" -1 1 -1 -2 1 -2

Programa "E" 2 3 1 1 -1 6

IMPACTO TOTAL 3 7 1 2 2

A anlise do impacto-sntese permite, inicialmente, perceber a diferena da

contribuio dos programas para o desenvolvimento sustentvel: quanto maior o valor final
positivo que apresente, mais importante seu aporte para desatar um processo de
transformaes que leve ao desenvolvimento sustentvel; ao contrrio, se apresentar um
valor final negativo, o programa estar gerando mais elementos de insustentabilidade que
contribuindo para a sustentabilidade futura da realidade. A primeira reflexo consiste,
portanto, em se aprofundar na observao dos programas com impacto final negativo ou
 110

muito baixos, procurando rever e redefinir a concepo e contedo das aes definidas, de
modo a reduzir os valores negativos ao longo das clulas. A discusso deve procurar
identificar medidas e reformulaes necessrias e possveis nos programas para melhorar o
desempenho-sntese na realidade, investigando trs alternativas:

a) alterao da concepo do programa e observao dos novos valores que

pode ir gerando nas dimenses, de modo a melhorar seu desempenho global.

b) alterao em outros programas para neutralizar os efeitos negativos que

persistirem e que parecerem inevitveis.

c) criao de novo programa ou ao que neutralize os efeitos negativos ou

compense os impactos considerados inevitveis.

Por outro lado, a leitura da ultima linha mostra a situao de cada dimenso
resultante da aplicao dos programas, diferenciando aquelas dimenses que se
beneficiariam mais e que receberiam impactos (positivos e negativos) mais significativos.
Da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, importante que no ocorram
desequilbrios significativos na distribuio geral dos resultados dos programas, a no ser
para compensar situaes profundamente negativas na situao atual; como a pobreza e a
degradao ambiental, que indicam a necessidade das aes gerarem resultados mais
intensos nas dimenses scio-cultural e ambiental. Concentrando a anlise nas dimenses
que apresentam um impacto final negativo ou baixo, deve-se estudar as necessrias
alteraes nos programas responsveis pelo desempenho insatisfatrio, de modo a melhorar
o resultado geral e promover o desenvolvimento sustentvel.

6.5 Definio de Prioridades

Algumas das tcnicas apresentadas para anlise de relevncia e consistncia

contribuem, de certa forma, para a definio das prioridades, na medida em que identificam
os problemas que esto na raiz da problemtica geral e os impactos entre as aes e as
diversas dimenses. Entretanto, quando no se limitam a estudar dimenses isoladas
(trabalho em grupo desagregado), captando as interaes que definem prioridades
sistmicas, as tcnicas de anlise de relevncia e causalidade tendem a se concentrar numa
abordagem interna da realidade municipal - problemas e potencialidades - deixando de
considerar os processos exgenos, fundamentais para uma definio abrangente de
prioridades estratgicas. Para permitir uma anlise mais ampla e rigorosa, que observe e
confronte os fatores endgenos e exgenos na formulao da estratgia, deve-se recorrer a
tcnicas adicionais que situam o municpio no contexto mais amplo em que est inserido,
definindo as opes estratgicas que promovem o desenvolvimento sustentvel.

1. Matriz de Planejamento
 111

A formulao das Opes Estratgicas57, deve ser realizada de forma agregada,

procurando confrontar os condicionantes centrais do contexto com os processos e
condies endgenas do municpio. Os processos endgenos podem ser definidos por duas
formas alternativos: pela discusso e formulao agregada da realidade, decorrente de um
diagnstico do municpio; ou pela agregao do tratamento por dimenso, que identificou
os problemas e potencialidades do municpio. De qualquer forma, os fatores endgenos so
expressos por problemas e potencialidades agregados, para permitir uma anlise da
interao do municpio com seu contexto e seus determinantes. Por outro lado, os processos
exgenos, expressos em oportunidades e ameaas podem ser obtidos da anlise agregada
do contexto em que est inserido o municpio, de preferncia a partir de um estudo de
cenrios, que indica o que se pode esperar, no futuro, do desempenho dos fatores externos
que influenciam a realidade.

Tendo definido estes elementos exgenos e endgenos, a definio das opes

estratgicas pode contar com o suporte tcnico da Matriz de Planejamento58, ferramenta
que permite organizar e estruturar a anlise do confronto do municpio e da localidade com
seu contexto, de modo a captar e ressaltar os pontos centrais de interveno de maior
impacto transformador.

a) as oportunidades e ameaas do contexto so listadas nas colunas da

matriz, separadas em dois blocos correspondentes (sempre que um determinado processo
apresenta aspectos positivos - oportunidade e negativos ameaa ser necessrio
desmembrar e explicitar cada um do seus componentes para distribuir nas duas colunas.

b) as potencialidades e problemas (ou estrangulamentos) do municpio so

listadas nas linhas da matriz, tambm separadas em dois blocos.

Assim, a matriz pode ser dividida em dois blocos de fatores exgenos -

oportunidades e ameaas - e dois blocos de fatores endgenos - problemas
(estrangulamentos) e potencialidades - formando quatro quadrantes: o quadrante I, cruza as
oportunidades exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante II, cruza as
ameaas exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante III, cruza as
oportunidades exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos; e o quadrante
IV, cruza as ameaas exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos.

Concluda a montagem da matriz, a anlise das relaes deve ser feita atravs
da definio de pesos nas clulas que cruzam os diversos problemas e potencialidades com
as diferentes ameaas e oportunidades. Os pesos devem expressar a relao que os
componentes endgenos tm com os fatores exgenos, e as densidades de interao e
influenciao entre os mesmos. A definio dos pesos, que expressa ordem de grandeza da

57
Opes estratgicas podem ser definidas como os grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais
que caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover o
desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio.
58
A matriz de planejamento foi adaptada de matriz semelhante utilizada no planejamento estratgico
empresarial (conhecida como SWOT da sigla em ingls) como proposta por Michel Godet e aprimorada pela
MACROPLAN.
 112

percepo que a equipe tem da interao59, deve ser feita atravs da interpretao das
relaes com os seguintes critrios:

a) os pesos conferidos s clulas do quadrante I expressam a capacidade das

potencialidades endgenas capturarem as oportunidades do contexto, representando o
Poder ofensivo do municpio.

Matriz 9
MATRIZ DE PLANEJAMENTO

CENRIOS DO CONTEXTO

FATORES
EXGENOS
OPORTUNIDADES SUB- AMEAAS SUB- SOMA
CONDIES TOTAL TOTAL
ENDGENAS

POTENCIALIDADES I II

SUB-TOTAL

PROBLEMAS/ III IV
ESTRANGULAMENTOS

SUB-TOTAL

SOMA
Fonte: GODET/MACROPLAN

b) os pesos conferidos s clulas do quadrante II expressam a capacidade

das potencialidades endgenas neutralizarem ou minimizar as ameaas do contexto,
representando o Poder defensivo do municpio.

59
Pode-se trabalhar com um intervalo de pesos menores (1 e 0) ou ampliar o espao de possibilidades de
interao para permitir maior flexibilidade (1 a 3, por exemplo). A vantagem de permitir uma maior
amplitude de possibilidades de interao tem, como contrapartida, um esforo tcnico maior na discusso e
definio dos pesos.
 113

c) os pesos conferidos s clulas do quadrante III expressam a dificuldade

dos estrangulamentos e problemas endgenas em aproveitar as oportunidades do
contexto, representando a Limitao Ofensiva do municpio (inibe a capacidade local em
aproveitar as oportunidades).

d) os pesos conferidos s clulas do quadrante IV expressam a fragilidade

dos estrangulamentos e problemas endgenos na defesa frente s ameaas do contexto,
indicando a Vulnerabilidade do municpio.

Os pesos sero positivos quando se tratar dos quadrantes I e II - por indicar

capacidades positivas de aproveitar potencialidades e enfrentar ameaas - e negativos
quando se tratar dos quadrantes III e IV - por refletir restrio ou vulnerabilidade do
sistema diante do contexto60. Desta forma, os sub-totais direita e abaixo dos quadrantes I
e II tambm sero positivos e os sub-totais direita e abaixo dos quadrantes III e IV sero
negativos. Concludo o exerccio de definio dos pesos representativos das relaes
referidas acima e as suas somas parciais (sub-totais), deve-se realizar a somatria das linhas
e colunas, para indicar a sntese das interaes e a combinao das capacidade ofensivas e
defensivas, das limitaes e vulnerabilidades do municpio. Os valores do somatrio das
linhas e das colunas finais (soma dos sub-totais) vo indicar diversos tipos de hierarquia
para serem tratados na definio das grandes opes estratgicas.

A anlise da ltima coluna da direita, com a soma final dos sub-totais das
linhas, permite analisar duas hierarquias das potencialidades e dos problemas do municpio:

a) a hierarquia dos pesos positivos encontrados na coluna de somatria final

de todas as linhas dos quadrantes I e II indica as Potencialidades mais qualificadas para
aproveitar as Oportunidades e enfrentar ou contornar as Ameaas do contexto. Representa,
portanto, a capacidade global de cada potencialidade endgena capturar e aproveitar as
oportunidades e enfrentar as ameaas exgenas.

b) a hierarquia dos pesos negativos encontrados na coluna de somatria final

de todas as linhas dos quadrantes III e IV indica os Problemas que mais dificultam o
aproveitamento das Oportunidades e tornam o municpio mais vulnervel s Ameaas do
contexto. Representa a fragilidade de cada problema ou estrangulamento endgeno no
aproveitamento das oportunidades e no enfrentamento das ameaas exgenas.

Esta anlise permite identificar as reas de maior relevncia para a

concentrao das aes transformadoras, de modo a potencializar o aproveitamento das
oportunidades e confrontar ou reduzir a vulnerabilidade interna s ameaas exgenas. A
definio das Opes Estratgicas resulta, assim, da seleo das potencialidades mais
60
Uma alternativa mais rigorosa de tratamento dos pesos (mas, tambm, mais complexa) seria acrescentar a
cada potencialidade e ameaa e a cada problema e potencialidade um valor que expressasse a sua intensidade
ou importncia no contexto e no municpio, conferindo uma gradao aos mesmos, independente da sua
interao. Este valor seria multiplicado pelos pesos de interao conferidos a cada clula, representando a
densidade de interao de fator interno com cada um dos processos externos (estes tambm com pesos
diferenciados que refletem sua intensidade ou importncia no contexto).
 114

significativas - aquelas que permitem aproveitar melhor as oportunidades do contexto e

enfrentar ou neutralizar as ameaas externas - e dos problemas ou estrangulamentos mais
graves - aqueles que tornam o municpio ou localidade mais vulnervel frente ao contexto,
por comprometerem mais a capacidade local de capturar as oportunidades e sofrerem mais
as ameaas externas. Este conjunto de potencialidades e problemas/estrangulamentos - que
apresentaram os maiores pontos na hierarquia da coluna de somatria da matriz - devem
receber uma ateno e esforo destacado e privilegiado, concentrando o foco das iniciativas
estratgicas. As potencialidades de maior destaque devem ser consolidadas ou reforadas
na medida em que evidencia as principais vantagens internas diante do contexto,
permitindo mais facilmente aproveitar as oportunidades e se defender as ameaas externas.

Matriz 10
MATRIZ DE PLANEJAMENTO

EXGENOS OPORTUNIDADES AMEAAS

ENDGENOS m n o p q Sub r s t u v Sub Total

total total
POTENCIALIDADES
a
b
c
d
e
f
Sub-total
PROBLEMAS
g
h
i
j
l
Sub-total
TOTAL

Pode ser feita uma anlise adicional da matriz, com base numa leitura das
colunas observando os resultados do somatrio expresso na ltima linha, que indica a fora
global das oportunidades exgenas no municpio (soma das colunas dos quadrantes I e III)
e a presso combinada das ameaas exgenas sobre o municpio (soma da colunas dos
quadrantes II e IV). Com isto, tm-se uma hierarquia que ajuda a definir as prioridades no
tratamento dos fatores externos sobre o municpio.

a) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das

oportunidades externas de todas as colunas dos quadrantes I e III - valores positivos de I
mais valores negativos de III - indica as oportunidades mais passveis de aproveitamento
 115

pelo municpio ou comunidade. Representa as oportunidades mais disponveis e capturveis

pelo Municpio, considerando suas potencialidades e estrangulamentos.

b) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das

ameaas de todas as colunas dos quadrantes II e IV - valores positivos de II mais valores
negativos de IV - indica as ameaas que tornam mais vulnervel o municpio ou
comunidade, vale dizer, as ameaas mais preocupantes para as condies do Municpio
considerando suas potencialidades e estrangulamentos. Como no se pode atuar sobre as
ameaas, deve-se analisar os fatores internos que contribuem mais fortemente para esta
vulnerabilidade das maiores ameaas, descobrindo os valores mais altos na sua coluna; a
estratgia deve responder a esta fragilidade, procurando as formas de atuao para enfrentar
os problemas que esto gerando esta dificuldade frente ao contexto externo.

2. Matriz de Anlise Estratgica

A Matriz de Anlise Estratgica um instrumento tcnico para ajudar na

definio das opes estratgicas do municpio atravs de uma discusso estruturada com a
sociedade em oficinas de trabalho. Constitui, assim, uma variante da matriz de
planejamento, realizando o confronto entre os processos endgenos e os condicionantes
exgenos, utilizando uma explicitao direta e descritiva das aes bsicas necessrias ao
desenvolvimento sustentvel do municpio, em substituio aos pesos numricos, que
indicam ordem de grandeza da capacidade de atuao do municpio no contexto. A tcnica
permite organizar a reflexo e a negociao de atores sociais com suas percepes e vises
diferenciadas da realidade, construindo uma proposta coletiva de iniciativas estratgicas
para o desenvolvimento municipal e local.

A matriz deve ser montada com a formao de quatro quadrantes duas

grandes linhas e duas grandes colunas - para cruzamento das potencialidades e dos
problemas do municpio com as oportunidades e ameaas externas: potencialidades-
oportunidades, potencialidades-ameaas, problemas-oportunidades e problemas-
ameaas. No lado direito da matriz procura-se expressar o futuro desejado pela sociedade
para o municpio, resumindo a sua viso do futuro, para a qual devem se voltar as aes e
iniciativas estratgicas a serem identificadas. No ser necessrio formar linhas e colunas
para cada um dos processos (endgenos e exgenos) considerados, porque a tcnica
consiste em formular aes para as combinaes vistas de forma agregada e genrica e no
para cada clula concreta. Trabalhando em oficina, os participantes vo formulando
propostas de aes que consideram pertinentes para aproveitar as potencialidades, superar
os problemas e estrangulamentos, aproveitar as oportunidades externas e se defender ou
contornar as ameaas do contexto; estas aes vo sendo escritas em tarjetas e distribudas
nos quatro quadrantes, procurando formar grandes blocos convergentes de iniciativas.

Para facilitar o preenchimento dos quadrantes e a discusso dos atores sociais

na oficina de trabalho, a matriz deve ser apresentada em painel de visualizao e a
formulao das aes estratgicas escritas, com textos sintticos, em cartes que vo sendo
organizados ao longo da reflexo do grupo. Desta forma, torna-se possvel uma
participao ativa dos atores, organizando uma intensa discusso com apoio de moderador,
facilitando a construo de uma viso coletiva e convergente das prioridades estratgicas.
 116

Para o preenchimento da matriz, os participantes devem procurar responder a quatro

perguntas gerais, correspondentes aos quadrantes61 da matriz em que se distribuem os
cartes:

a) onde concentrar as aes para otimizar e reforar as potencialidades, de

modo a aproveitar melhor e mais intensamente as oportunidades (quadrante I)?

b) onde concentrar as aes para melhorar nossa capacidade defensiva

frente s ameaas exgenas (Quadrante II)?

c) onde concentrar as aes para reduzir nossos estrangulamentos que

inibem nossa capacidade de aproveitamento das oportunidades exgenas (Quadrante III)?

d) onde concentrara as aes para reduzir nossos problemas e

estrangulamentos que nos torna vulnerveis s ameaas exgenas (Quadrante IV)?

Matriz 11
MATRIZ DE ANLISE ESTRATGICA

FUTURO
OPORTUNIDADES AMEAAS DESEJADO

Onde concentrar as Onde concentrar as

aes para que as aes para que as
potencialidades potencialidades
explorem as possam enfrentar
POTENCIALIDADES oportunidades, de as ameaas, Viso do
modo a construir o viabilizando a futuro do
futuro desejado? construo do municpio
futuro desejado? que se
deseja
alcanar e
I II construir

Onde concentrar as Onde concentrar as

aes para superar aes para superar
os problemas que os problemas que
inibem a tornam o municpio
PROBLEMAS explorao das vulnervel s
oportunidades, de ameaas, de modo a
modo a construir o construir o futuro
futuro desejado? desejado?

III IV

61
Esta tcnica foi concebida como uma adaptao da Matriz de Planejamento para permitir uma discusso e
negociao entre atores sociais, e tem sido utilizada em diferentes experincias, entre as quais se destacam o
trabalho no Paran (planos de desenvolvimento micro-regionais), no Par (plano de desenvolvimento de
Tucuru) e no Mato Grosso do Sul (plano de desenvolvimento da Regio da Grande Dourados).
 117

As aes formuladas na matriz devem expressar as grandes opes estratgicas

da sociedade que permita fortalecer e explorar as potencialidades, reduzir os problemas e
estrangulamentos, aproveitar as oportunidades e se defender das ameaas; ao mesmo
tempo em que promovem a construo do futuro desejado. Como este resultado resulta
de um processo de discusso das mltiplas aes propostas e sua agregao em grandes
eixos, o material gerado pelos participantes da oficina constitui insumo importante para a
definio dos programas e projetos que se desagregam das opes estratgicas.
 118

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 128

ANEXO I

CONCEITOS BSICOS

Para orientar na estruturao da estratgia ou plano de desenvolvimento sustentvel

segundo a natureza e abrangncia das aes, apresenta-se, a seguir, os diversos conceitos
utilizados no tratamento tcnico, explicitando o entendimento dos mesmos. A utilizao
destes conceitos e formas de tratamento deve ser flexvel e adaptada a cada objeto e
propsito de exposio e organizao das iniciativas, atores e instituies. No fundamental,
devem servir para organizar a ao e visualizar as orientaes centrais e convergentes de
interveno para a construo do futuro.

Oportunidades - Condies favorveis externas ao objeto de planejamento que

abrem espaos e perspectivas de desenvolvimento sustentvel, facilitando ou estimulando
processos e fatores positivos endgenos.

Ameaas - Fatores e processos desfavorveis externos ao objeto de planejamento

que podem comprometer ou restringir as perspectivas de desenvolvimento sustentvel,
dificultando ou inibindo as condies endgenas.

Problemas - Situao indesejada (Estado atual) na realidade e/ou fatores que

constituem estrangulamentos (obstculos) internos que impedem ou reduzem as
perspectivas de desenvolvimento local62.

Potencialidades63 - Fatores ou processos internos favorveis que oferecem

possibilidades de desenvolvimento sustentvel da realidade, expressos em caractersticas
prprias, como riqueza e patrimnio em recursos naturais, humanos e culturais, ofertas de
servios de infra-estrutura econmica e social, condies logsticas ou vantagens
competitivas, que favorecem ou viabilizam o desenvolvimento sustentvel.

Viso do futuro estado futuro desejado pela sociedade local (atemporal e livre
de restries), expressando uma realidade diferente da atual e constitui o referencial para a
estratgia de desenvolvimento.

Objetivos - Situao ou estado futuro desejado e possvel no horizonte do plano

(o que se pretende e pode alcanar) a ser construdo (desenho qualitativo do futuro
desejado) pela estratgia ou plano de desenvolvimento.

62
necessrio evitar a formulao do Problema como a falta de ao, substituindo a definio dos
problemas efetivos a serem enfrentados - componentes indesejados ou restritivos - pelo que faltaria fazer para
combate-los. Esta formulao no ajuda a compreender o que se pretende modificar e termina sendo
excessivamente vaga e genrica. A definio do que "falta fazer" - aes necessrias - s ser precisa e clara
se houver uma efetiva compreenso do problema ou situao que se pretende transformar.
63
Nem sempre a natureza das Potencialidades e dos Problemas (como tambm das Oportunidades e Ameaas)
muito ntida e excludente, sendo freqente que algumas condies possam constituir, ao mesmo tempo um
problema e uma potencialidade (oportunidade e ameaa), dependendo do enfoque e tratamento dado.
 129

Metas - Resultado quantitativo a ser alcanado (quantificao dos objetivos),

expresso em indicadores representativos dos objetivos (qualitativos) que se pretende atingir
no futuro (horizonte do plano), constituindo uma expresso quantitativa do futuro desejado.

Diretrizes - Orientao geral para a ao, definindo a forma de atuar e organizar

as aes (instrues para a ao), de modo a assegurar os objetivos e resultados pretendidos
pela estratgia ou plano. Na verso de Aurlio Buarque de Holanda, diretrizes so a linha
reguladora do traado de um caminho ou o conjunto de instrues ou indicaes para se
tratar e levar a termo um plano, uma ao, ou negcio.

Opes Estratgicas - Grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais que

caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover o
desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio (micro-
regio, Estado ou comunidade).

Polticas - Aes de natureza reguladora constituem o conjunto de elementos e

mecanismos sinalizadores das decises e aes pblicas e privadas que orientam as
escolhas e organizam e orientam a ao no conjunto da estratgia e das iniciativas
programticas (perpassando e orientando a interveno em todas as reas e prioridades
setoriais). Representam mecanismos definidos por uma dimenso que, por sua
caracterstica, tem seu desempenho decorrente e dependente dos processos gerados pelas
outras dimenses (mais do que os fatores endgenos dimenso), para determinar os
padres de interveno e os resultados gerados pelas outras dimenses (exemplo, meio
ambiente).

Programas - Ao programtica que representa uma organizao da ao e das

intervenes em segmentos e setores prioritrios de grande poder de transformao e
irradiao, detalhando e desagregando as opes estratgicas.

Projeto mecanismo operacional de ao concreta em que se desagregam os

programas, explicitando o foco de interveno, os prazos, os meios e os objetivos diretos a
serem alcanados.

Instrumentos - Meios, recursos e mecanismos a serem utilizados na ao,

podendo ser financeiros, organizacionais e legais, com base nos quais as aes podem ser
efetivamente implementadas, de modo a realizar os objetivos e alcanar as metas definidas.

Modelo de Gesto - Sistema institucional e organizacional (como

organizar/estruturar os atores) para organizar os atores e agentes para a ao, estruturando
e regulamentando os fluxos de informao e deciso para a implementao da estratgia,
incluindo a distribuio de responsabilidades do Estado (e suas diversas instituies).
 130

ANEXO II

DELIMITAO DAS DIMENSES

A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve integrar e articular as diversas

dimenses utilizadas para segmentar analiticamente a realidade, procurando construir a
sntese da interao dinmica. A totalidade complexa e qualquer corte representa uma
certa reduo e simplificao da realidade, mas constitui uma necessidade analtica para
aprofundar a compreenso e interpretao do objeto e a formulao da estratgia.
Dimenses so entendidas como sub-sistemas da totalidade complexa, formadas pela
segmentao da realidade em grandes cortes analticos que integrem conjuntos de
segmentos com afinidades, que constituem os sub-sistemas de cada sistema-dimenso, por
seu turno, sub-sistemas da totalidade. O tratamento da realidade por dimenses tem uma
vantagem operacional, facilitando o trabalho tcnico de anlise e formulao no
planejamento e permite um aprofundamento e compreenso de todos os aspectos relevantes
da totalidade, sem hierarquizar a priori e sem privilegiar quaisquer dos sub-sistemas do
sistema complexo.

De uma forma geral, coerente com a abordagem de desenvolvimento sustentvel,

considera-se pertinente estruturar a anlise em cinco dimenses - econmica, ambiental,
scio-cultural, tecnolgica e poltico-institucional64 - ressaltando os aspectos de maior
relevncia para o enfoque da sustentabilidade65. Como uma primeira delimitao destas
dimenses, apresenta-se um detalhamento das dimenses, com uma aproximao dos
elementos constitutivos diferenciados dos mesmos.

Econmica - dinmica geral da economia, PIB, taxa de investimento, taxas de

crescimento, relaes econmico-comerciais com o contexto, estrutura produtiva e cadeias
produtivas centrais, setores produtivos, cadeias produtivas e complexos econmicos
relevantes, condies e oferta de infra-estrutura econmica (transporte, energia e
comunicao), logstica econmica, vantagens competitivas e potencialidades ou
oportunidades econmicas e de mercado, sistemas institucionais de fomento, regulao e
crdito.

Ambiental - caracterizao dos ecossistemas, disponibilidade de recursos naturais

(renovveis e no renovveis), situao dos recursos hdricos (disponibilidade, tendncia de
esgotamento, uso e qualidade), recursos florestais (disponibilidade e tendncia de
esgotamento/desmatamento), solo, relevo e clima, qualidade geral do meio ambiente
natural (poluio hdrica e atmosfrica e nvel de desorganizao dos ecossistemas), e
degradao dos recursos naturais e do meio ambiente.

64
Pode ser feito um sexto corte analtico quando se trata de planejamento regional ou estadual, que agrega
diversas unidades scio-ambientais homogneas diferentes: o corte espacial que, no obstante, no
constituiria uma dimenso, semelhante s outras, mas um locus de integrao territorial de mltiplas
dimenses.
65
Estes cortes no so rgidos e procuram apenas refletir uma forma lgica de organizao dos temas, dentro
das caractersticas conferidas a cada uma das dimenses, constituindo uma proposta de trabalho.
 131

Scio-Cultural - evoluo geral da populao, sua estrutura e suas tendncias,

relaes sociais, emprego e estrutura de renda, cidadania, oferta e qualidade da infra-
estrutura social (sade, saneamento, habitao), situao geral da educao e da formao
de recursos humanos (analfabetismo, nvel de escolaridade, oferta de ensino, etc.), relaes
de trabalho, estrutura fundiria, indicadores sociais (sempre que possvel comparando com
parmetros gerais que podem constituir modelo), anlise dos padres culturais (anlise
antropolgica) e da produo cultural (patrimnio histrico-cultural, artes e artesanatos,
manifestaes culturais mais significativas, etc.).

Tecnolgica - sistema de pesquisa e inovao e capacitao cientfica e tecnolgica

(universidades, instituies de P&D, etc.), qualificao de recursos humanos, padro
tecnolgico dominante na realidade (descrio qualitativa e geral com comparao com
condies do contexto), nvel de produtividade geral e diferenciado por setor ou segmento
da economia, estrangulamentos, necessidades e demandas de tecnologia da economia para
elevar produtividade, aumentar a qualidade do produto e assegurar a sustentabilidade
ambiental (adequabilidade com os ecossistemas).

Poltico-Institucional - sistema poltico e estrutura de poder prevalecente, atores

sociais e seus interesses, organizao do Estado e da governabilidade, situao geral do
setor pblico, relaes Estado-sociedade, quadro geral das instituies pblicas e privadas,
nvel de organizao e participao da sociedade, destacando as principais instituies
presentes no espao.

Apesar de no constituir uma dimenso, deve ser feito um corte espacial que analise
a dinmica de organizao do espao local, diferenciando as caractersticas e as
transformaes nas micro-regies homogneas, formas de distribuio e concentrao no
espao das atividades econmicas, da populao e dos indicadores sociais, tendncias e
taxa de urbanizao e relaes rural-urbana, potencialidades e tendncias de
desenvolvimento diferenciado no espao (por micro ou meso-regio). Este corte espacial
representa, na verdade, uma abordagem sintetizadora das cinco dimenses no territrio,
expressando uma realidade diferenciada no espao interno s macro-regies e aos Estados
objeto de trabalho, sntese da interao econmica, ambiental, scio-cultural, tecnolgica e
poltico-institucional. Poristo, em vez de constituir uma sexta dimenso, o espao o
prprio locus em que se integram e interagem as cinco dimenses em que se prope a
segmentao da realidade.