Por que o Brasil no Precisa de Poltica Industrial

MAURICIO CANDO-PINHEIROa

PEDRO CAVALCANTI FERREIRAb

SAMUEL DE ABREU PESSA

LUIZ GUILHERME SCHYMURA

Resumo
Este trabalho discute a convenincia do uso de polticas industrias no Brasil. Argumenta-se
que o sucesso dos pases do Leste Asitico, muitas vezes associado ao uso de poltica
industrial (PI), resultado principalmente de polticas horizontais. Alm disso, aponta-se que
a maioria dos argumentos utilizados para justificar a adoo de PI carece de fundamentao
terica e emprica e que PI deve ser motivada por algum tipo de falha de mercado. Nesse
sentido, faz-se uma breve descrio das falhas de mercado que teoricamente justificariam
algum tipo de PI, avalia-se a relevncia emprica destas falhas e quais as ferramentas de
interveno seriam mais adequadas (se for o caso). A partir disso, avalia-se a atual poltica
industrial brasileira, tal como descrita em Brasil (2003). Por fim, conclui-se que polticas
horizontais, alm de estarem menos sujeitas presso de grupos organizados, possuem maior
potencial para impulsionar o crescimento econmico brasileiro. Associado

Abstract
This article discusses the convenience of adopting industrial policy in Brazil. We argue that
the success of East Asian countries, usually explained by industrial policy, is mainly result of
horizontal policies. We also show that there are not theoretical or empirical foundations in
most of the arguments used to justify industrial policy and that industrial policy must be
motivated by market failures. We briefly discuss what market failures theoretically justify
industrial policy, what the empirical relevance of these failures and what the most adequate
instruments to be used in case of public intervention. From this perspective, we analyze the
Brazilian industrial policy, such as described in Brasil (2003). Finally, we conclude that
horizontal policies, besides to be less subject to the influence of self-interested groups, have
more potential to foster Brazilian growth.

Palavras-Chave: Poltica Industrial, Inovao, Falhas de Mercado, Brasil, Crescimento.

Classificao JEL: O14, O38, O40.

Os autores agradecem aos participantes das reunies semanais no IBRE/FGV pelas diversas sugestes, em
especial a Afonso Arinos de Melo Franco Neto, Claudio Burian Wanderley e Guilherme Hamdan de Arajo
Gontijo. Agradecimento tambm a Filipe Lage de Souza pela leitura atenta de uma verso preliminar e por seus
comentrios. Obviamente, os erros remanescentes so de responsabilidade exclusiva dos autores. As opinies
expressas neste trabalho no correspondem necessariamente posio das instituies de afiliao dos mesmos.
a
Cando-Pinheiro, Pessa e Schymura: EPGE/FGV e IBRE/FGV. E-mail, respectivamente: canedo@fgv.br,
pessoa@fgv.br, e schymura@fgv.br.
b
EPGE/FGV. E-mail: ferreira@fgv.br.
1. Introduo

A necessidade de adoo de algum tipo de poltica industrial (PI) um tema recorrente na

discusso de intervenes pblicas voltadas para impulsionar o crescimento. Nesse sentido,
boa parte do debate gira em torno daqueles que defendem o uso de polticas horizontais que
atinjam todos os setores [Ferreira & Handam (2003), Ferreira (2005)] e dos que advogam a
necessidade de polticas voltadas a setores especficos [Kupfer (2003), Alm, Barros e
Giambiagi (2002), Suzigan & Furtado (2006)]. Este trabalho defende o uso de polticas
horizontais, mostrando que, mesmo nos pases apontados como sucesso do uso de PI, no
mnimo no se pode ignorar a importncia das polticas horizontais. Alm disso, refora-se o
entendimento de que intervenes setoriais somente fazem sentido na presena de falhas de
mercado significativas, e que muitas das falhas apontadas teoricamente como justificativas
para o uso de PI no encontram respaldo emprico de sua relevncia. A partir destes dois
pontos analisada a atual PI brasileira.

Sendo assim, o artigo se organiza em quatro sees. Nas sees 2 e 3, mostra-se que
no h evidncias de que o sucesso dos pases do Leste Asitico, apontados como modelos a
serem seguidos pelo Brasil, se deve primordialmente ao uso de polticas industriais setoriais e
que a adoo de polticas horizontais teve um papel preponderante no desempenho de Japo,
Coria do Sul e Taiwan.

Na seo 4 argumenta-se que polticas setoriais fazem sentido na presena de falhas de

mercado. Discute-se se falhas de mercado poderiam justificar teoricamente tais polticas e se
existem evidncias de que estas falhas so significativas a ponto de merecer algum tipo de
interveno do governo. Mais uma vez, mesmo nos casos em que as falhas de mercado
parecem justificar a interveno pblica, as polticas mais adequadas so de carter
horizontal, ou so mais eficazes se acompanhadas destas polticas.

Por fim, na seo 5 analisa-se a atual poltica industrial brasileira, consubstanciada em

Brasil (2003). A despeito de ser um documento de governo, a escolha de Brasil (2003) no
embute nenhuma conotao poltico-partidria, mesmo porque boa parte dos argumentos e
propostas contidos nesse documento foram de alguma maneira utilizados ou implementados
por outros governos. A opo por ilustrar os argumentos construdos ao longo deste trabalho
com a anlise de Brasil (2003) se deu basicamente por conta de dois critrios: (i) trata-se de
documento recente; (ii) traz, de uma maneira resumida e sistematizada, grande parte dos
argumentos utilizados pelos defensores do uso de poltica industrial vertical. Nesse sentido,
mostra-se que Brasil (2003) acerta quando prope algumas polticas horizontais, quando adota
2
prazos definidos para sua vigncia e exige contrapartida das empresas contempladas e quando
reconhece o papel importante da inovao. No entanto, argumenta-se que as propostas
contidas em Brasil (2003) no so adequadas para atingir o objetivo de contornar a restrio
externa que o pas enfrenta nem para gerar empregos ou promover o desenvolvimento
regional. Alm disso, no existe racionalidade econmica em manter o foco desta poltica em
setores estratgicos avanados ou de ponta.

2. Poltica Industrial: Brasil versus Leste Asitico

2.1. Poltica Industrial no Brasil

Durante muitos anos o Brasil lanou mo de diversas polticas para alterar sua estrutura
produtiva, de modo a aumentar a participao de setores que pretensamente teriam maior
potencial para gerar crescimento econmico. Por trs destas iniciativas, estava a idia de que,
como ao longo do tempo os termos de troca tendem a se deteriorar no que diz respeito aos
produtos agrcolas, caberia um esforo de industrializao dos pases em desenvolvimento,
principalmente atravs da imposio de tarifas protecionistas [Prebisch (1950) & Singer
(1950)].1

No se pretende fazer um relato detalhado da PI brasileira ao longo dos ltimos anos

[para tal ver Suzigan (1995), Guimares (1996) e Bonelli, Veiga & Brito (1997), Suzigan &
Furtado (2006)], mas elencar brevemente as ferramentas utilizadas para promoo da
indstria. Entre as dcadas de 50 e 80 basicamente foram utilizados diversos tipos de proteo
comercial (imposto de importao e barreiras no tarifrias, tais como exame de similaridade,
ndices de nacionalizao, contingenciamento, licenciamento prvio das importaes,
preferncia nas compras governamentais), estmulo exportao (cmbio favorecido para
exportao de manufaturados e isenes fiscais) e subsdios produo em setores
selecionados (iseno e reduo de impostos e acelerao da depreciao do capital).2 Alm
disso, houve intenso direcionamento de crdito para os setores considerados prioritrios e uma

1
No entanto, cabe lembrar que no h consenso a respeito da deteriorao dos termos de troca [ver Hadass &
Williamson (2001) para referncias a este respeito]. Por outro lado, Sarkar & Singer (1991) encontram indcios
de que os termos de troca para exportaes de manufaturados dos pases em desenvolvimento tambm tendem a
se deteriorar, o que justificaria as prescries de Prebisch (1950) e Singer (1950) mesmo em um estgio mais
adiantado de desenvolvimento.
2
Estas ferramentas no foram utilizadas com a mesma intensidade em todos os perodos. Mais detalhes ver
Suzigan (1995).

3
pesada presena direta do Estado em diversas atividades produtivas. Soma-se a isso entraves
para adoo de novas tecnologias (Lei da Informtica, por exemplo), grandes investimentos
estatais em infra-estrutura (principalmente at o final da dcada de 70) e expanso do ensino
superior (principalmente a partir da dcada de 70).

Se aparentemente a PI obteve sucesso em modificar a estrutura produtiva brasileira,

no h evidncias de que conseguiu promover crescimento sustentado durante muitos anos. A
comparao com pases que estavam em estgio semelhante de desenvolvimento bastante
ilustrativa. Perceba que na dcada de 60 a renda per capita do Brasil era maior do que muitos
dos pases do Leste Asitico, mas que durante a dcada de 80 foi ultrapassado por todos eles.
A ttulo de ilustrao, em 1980 a renda per capita brasileira era 131% da sul-coreana, 40% da
japonesa e 108% da taiwanesa. Em 2000 era 50% da sul-coreana, 28% da japonesa e 39% da
taiwanesa (ver Figura 1).3

Figura 1: Renda Per Capita Relativa (Estados Unidos = 100%)

100

90

80
Renda Per Capita Relativa (%)

70
Brasil
60 Coria do Sul
Japo
50
Taiwan
40 Chile

30

20

10

0
1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000
Fonte: Heston, Summers & Aten (2002)

A partir da dcada de 90, percebe-se um movimento de abertura da economia e

diminuio do papel do Estado como empresrio. O impacto da abertura comercial na
produtividade da indstria amplamente documentado [Ferreira & Rossi-Jnior (2003)], mas
aparentemente no se traduziu em taxas de crescimento excepcionalmente altas,
principalmente se comparadas com perodos anteriores (caracterizados pelo uso intenso de

3
Para Taiwan as informaes se referem ao ano de 1998.

4
polticas verticais) ou com os pases do Leste Asitico (ver Figura 1). Sendo assim, muitos
autores apontam o desempenho da economia brasileira nos ltimos quinze anos como uma
evidncia da necessidade do uso de polticas setoriais [ver Kupfer (2003), por exemplo].

Adicionalmente, Coria do Sul, Japo e Taiwan muitas vezes so apontados como

exemplos de pases com polticas industriais bem sucedidas. Se, conforme ser mostrado na
prxima subseo, o Brasil usou instrumentos semelhantes a estes pases, qual seria a causa
do nosso fracasso? Uma primeira resposta poderia ser a existncia de problemas na
implementao da poltica industrial brasileira. Este tema ser retomado na subseo 2.3.

2.2. Poltica Industrial no Leste Asitico

Assim como na subseo anterior, no se pretende fazer uma descrio detalhada da PI

adotada pelos pases do Leste Asitico [para referncias a este respeito ver Noland & Pack
(2002, 2003)]. Ser feito um breve resumo das ferramentas utilizadas por Japo, Coria do Sul
e Taiwan na promoo da indstria.

Como no Brasil, o Japo utilizou subsdios diretos, embora os setores beneficiados

tenham sido justamente aqueles que viram sua participao no produto diminuir (agricultura,
pesca, floresta, minerao de carvo). Alm disso, lanou-se mo de uma ampla gama de
subsdios indiretos, como por exemplo o Programa de Investimentos e Emprstimos Fiscais,
cujo destino primordial foram investimentos em infra-estrutura, educao, sade e outras
polticas de bem-estar, emprstimos a juros subsidiados e acelerao da depreciao. Tambm
existiram programas voltados especificamente para pesquisa e desenvolvimento, seja via
subsdio direto ou atravs de contratos com o governo (este ltimo canal foi o mais
importante). Por fim, tambm houve contingenciamento do cmbio e alocao das reservas
para produtos estratgicos (principalmente at meados da dcada de 60) e tolerncia com
comportamentos anticompetitivos.

Na dcada de 60 a Coria do Sul se valeu de instrumentos como iseno de tarifas para

importao de bens intermedirios, incentivos fiscais, acesso preferencial ao capital,
depreciao acelerada de equipamentos importados, preos subsidiados de energia e
transporte. O governo controlou o sistema financeiro e durante quase todo o perodo as taxas
reais de juros se mostraram negativas. Na dcada de 70 o foco foi voltado para a indstria
pesada e qumica. O governo aprofundou o controle sobre sistema bancrio, direcionando

5
linhas de crdito para determinados setores, projetos e firmas. Estes setores tambm
receberam pesados incentivos fiscais e proteo comercial.

Por fim, Taiwan tambm utilizou incentivos fiscais (reduo de impostos ou

acelerao da depreciao, a escolha das firmas). O foco destas polticas passou de indstrias
exportadoras (dcada de 60), para setores intensivos em capital (dcada de 70) e
posteriormente para indstrias intensivas em tecnologia (dcada de 80). Este programa foi
remodelado a partir do diagnstico de que havia pouca relao entre a participao no
programa e ganhos de produtividade. O foco passou a ser investimento em pesquisa e
desenvolvimento e reduo da poluio, mas alguns incentivos especficos foram mantidos
nos setores de alta tecnologia. Tambm foram utilizadas diversas modalidades de crdito
pblico subsidiado, principalmente para atividade exportadora. Com relao proteo
comercial, a dcada de 50 foi caracterizada por uma poltica de substituio de importaes,
que foi abrandada ao longo dos anos. Embora muitos setores fossem muito protegidos, tinham
que justificar esta proteo com base em sua capacidade para competir com produtos
importados. Ao contrrio do Japo, o governo teve participao preponderante no
financiamento e incentivo atividade de pesquisa e desenvolvimento, seja ela criao de
instituies para identificar, transferir, difundir e absorver tecnologias industriais estrangeiras
(dcadas de 70 e 80), seja por subsdios diretos pesquisa realizada pelas firmas privadas.4

2.3. Algumas Diferenas com Relao Implementao da Poltica Industrial

Fica claro, portanto, que os pases do Leste Asitico lanaram mo de muitas das polticas
empreendidas no Brasil. No entanto, podem ser identificadas duas diferenas bsicas com
relao implementao destas polticas. Em primeiro lugar, no Leste Asitico as firmas
beneficiadas pelos programas do governo foram sempre confrontadas com metas de
desempenho, que em caso de no cumprimento implicavam na descontinuidade do mesmo.
Em segundo lugar, e ao contrrio do Brasil, os subsdios e incentivos foram desenhados para
serem reduzidos ao longo do tempo.5

4
Em 1978 o governo respondia por 65% dos gastos em pesquisa e desenvolvimento e em 2000 por 40%. Alm
disso, os gastos (pblicos e privados) nesta atividade passaram de 0,8% do PIB em 1978 para 2% em 2000
[Noland & Pack (2002, 2003)].
5
Uma outra diferena relevante apontada por alguns autores a nfase de pases como o Brasil na substituio
de importaes enquanto os pases do Leste Asitico privilegiaram a promoo de exportaes [Westphal
(1990)]. Para outras referncias ver Rodrik (1995).

6
 Tambm cabe salientar que a poltica industrial brasileira implicou em uma srie de
barreiras adoo de novas tecnologias, ao contrrio dos pases do Leste Asitico, que
criaram mecanismos para facilitar esta atividade. A importncia deste aspecto no
desenvolvimento dos pases do Leste Asitico enfatizada por vrios autores [por exemplo,
Pack (2001)].

Com relao aos aspectos levantados nos pargrafos anteriores, pode-se dizer que a
poltica industrial brasileira teve srias dificuldades de implementao. Muitos autores
defendem que, se estes problemas fossem corrigidos, os resultados alcanados no Leste
Asitico poderiam ser reproduzidos em outros pases [Wade (1990), Chang (2003)].6 Este
argumento parte da premissa de que a poltica industrial na Coria do Sul, Japo e Taiwan
foram os principais motores do crescimento destes pases. Entretanto, nas prximas sees
pretende-se demonstrar que no esse o caso: a poltica industrial parece ter um papel muito
menos importante do que aquele advogado por vrios autores.

2.4. Crescimento nos Pases do Leste Asitico: Resultado de Poltica Industrial?

At aqui tem se tomado como verdadeira a hiptese de que existe causalidade positiva entre
crescimento e poltica industrial nos pases do Leste Asitico. No entanto, no imediata a
relao entre a presena de polticas setoriais e o surto de crescimento observado nas ltimas
dcadas nestes pases. Tome-se, por exemplo, a anlise de Wade (1990) a respeito da
experincia de Taiwan.7 Embora reconhea que foram empreendidas polticas
macroeconmicas saudveis dficit pblico controlado, inflao baixa e cmbio pouco
pressionado e investimentos significativos em infra-estrutura e em educao, o autor credita
o bom desempenho deste pas s polticas setoriais desenvolvidas pelo governo. Argumento
semelhante feito por Chang (2003) para um grupo maior de pases.

No entanto existe um vis de seleo neste argumento. Pelos mais diversos motivos,
praticamente todos os pases do mundo fizeram algum tipo de poltica setorial ou de incentivo

6
No se pode esquecer que tambm no Leste Asitico podem ser identificados diversos problemas na
implementao da poltica industrial. Em Noland & Pack (2002, 2003) ressaltado que no Japo muitas vezes a
coordenao entre as diversas agncias responsveis pela implementao das polticas falhou e paralisou todo o
processo. Ademais, h indcios de que os setores tradicionais (baseados em recursos naturais) foram os mais
beneficiados, o que sugere algum tipo de captura por grupos organizados. Na Coria do Sul tambm existem
diversos casos de corrupo, captura e problemas srios de moral hazard.
7
Embora se concentre na experincia de Taiwan, as concluses de Wade (1990) so estendidas para outros
pases asiticos, em particular Coria do Sul e Japo.

7
 indstria. Alguns apresentaram bom desempenho e hoje so pases desenvolvidos, mas a
maioria deles no alcanou os resultados almejados. Desse modo, selecionar os casos de
sucesso e verificar que todos foram objeto de algum tipo de poltica industrial no suficiente
para demonstrar causalidade entre polticas de promoo indstria e crescimento. H que se
levar em conta a existncia de fracassos.

Wade (1990) reconhece que outros pases utilizaram as mesmas ferramentas dos
pases do Leste Asitico e chegaram a resultados pfios. Segundo o autor a diferena entre o
desempenho de Taiwan, Coria do Sul e Japo e dos demais pases seria que no Leste
Asitico houve uma consistente e coordenada ateno aos problemas e oportunidades de
indstrias especficas, no contexto de uma perspectiva de longo prazo da evoluo da
economia, e um estado forte o suficiente no s para produzir os efeitos desejados na
economia, mas tambm a direo destes efeitos [Wade (1990), p. 343]. Dito de outro modo,
a diferena no desempenho dos pases que empreenderem algum tipo de poltica industrial se
deveria a falhas de implementao em alguns deles, o que remeteria ao argumento
desenvolvido na subseo 2.3. Nesse caso, corrigidos os erros de implementao, as
experincias dos pases do Leste Asitico poderiam ser reproduzidas por outros pases com
sucesso.

Entretanto, existe um problema de identificao que no foi satisfatoriamente

resolvido em Wade (1990) e Chang (2003). Pases como Japo, Coria do Sul e Taiwan
lanaram mo de polticas industriais, mas tambm de outras polticas que teriam efeito
positivo no crescimento. Cabe identificar qual o impacto de cada tipo de poltica no
desempenho econmico destes pases. Nesse sentido, existe uma farta literatura emprica que
investiga o impacto da poltica industrial (proteo comercial e subsdios, principalmente) no
crescimento dos pases do Leste Asitico e aponta para um impacto negativo (ou pouco
significativo) da mesma na produtividade do trabalho ou na produtividade total dos fatores
[Yoo (1990), Noland (1993, 1997), Lee (1996), Beason & Weinstein (1996) e Lawrence &
Weinstein (1999)].8 Estas evidncias so robustas considerao da possibilidade de polticas
setoriais gerarem externalidades para setores no contemplados [Pack (2000), Pack & Lin
(2001)].

8
Compilaes desta literatura podem ser encontradas em Noland & Pack (2002, 2003) e Pack & Saggi (2006).

8
3. Polticas Pblicas e Crescimento: O Que Realmente Importa?

Se existem evidncias de que o impacto da poltica industrial no desempenho dos pases do

Leste Asitico foi pequeno, o que justificaria a diferena com relao ao desempenho do
Brasil? Esta seo mostra que, alm de PI e ao contrrio do Brasil, Japo, Coria do Sul e
Taiwan adotaram sistematicamente uma srie de polticas pblicas que, do ponto de vista
terico e emprico, tendem a favorecer o crescimento. Para a ilustrar esta diferena de
comportamento, fez-se uma compilao de diversos indicadores para o Brasil, Japo, Coria
do Sul e Taiwan. Alm disso, tambm foram contemplados indicadores dos Estados Unidos e
Chile, referncias de um pas desenvolvido e de um pas da Amrica Latina com bom
desempenho econmico, respectivamente.

3.1. Poltica Fiscal, Inflao e Qualidade dos Gastos Pblicos

Uma das diferenas marcantes entre o Brasil e os pases do Leste Asitico diz respeito
conduo da poltica fiscal. Japo, Coria do Sul e Taiwan sempre mantiveram uma poltica
fiscal austera [Noland & Pack (2002, 2003)], enquanto no Brasil a preocupao em reduzir o
dficit pblico e efetivamente controlar gastos e inflao muito recente. Do ponto de vista
terico e emprico h muitos motivos para crer que inflao alta diminui o crescimento dos
pases [ver Mansoorian & Michelis (2005)].9 A comparao entre o Brasil e alguns pases do
Leste Asitico bastante ilustrativa a esse respeito, como se pode ver na Tabela 1 abaixo.
Note que, com exceo do perodo mais recente, a mdia inflacionria brasileira esteve
sempre uma ordem de grandeza acima dos 3 pases asiticos e dos EUA, principalmente entre
1980-1999. Note tambm que o controle inflacionrio no Chile se deu bem antes do Brasil.

9
Em termos tericos e empricos h um certo consenso do impacto negativo da inflao na taxa de crescimento
dos pases, no entanto ainda no h um consenso se este impacto apenas de curto e mdio prazo ou se de
longo prazo.

9
 Tabela 1: Taxa de Inflao Anual Mdia (ndice de Preos ao Consumidor)

1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2005

Brasil 42,82 % 32,59 % 271,7 % 280,4 % 7,71%
Coria do Sul 13,00 % 15,05 % 8,08 % 5,71 % 3,04%
Japo 5,35 % 8,97 % 2,51 % 1,20 % -0,37%
Taiwan 4,77 % 8,90 % 4,44 % 2,87 % 0,78%
Chile 24,16% 130,36% 20,29% 10,28% 2,82%
Estados Unidos 2,17% 6,46% 4,17% 2,46% 2,12%
Fontes: IMF (2005) e Bureau of Statistics - Republic of China (2005).

Com relao a este tema, existem fartas evidncias de que a conduo da poltica
fiscal tem impacto significativo no desenvolvimento dos pases no longo prazo. Mais
especificamente, ajustes fiscais tendem a favorecer o crescimento da renda per capita tanto
em pases ricos [Alesina & Perotti (1995), Alesina et alli (2002)] quanto em pases pobres
[Baldacci, Hillman & Kojo (2004), Gupta et alli (2005)]. No entanto, os canais de transmisso
so diferentes: nos pases desenvolvidos o aumento da taxa de crescimento resultado da
elevao do investimento privado [Alesina et alli (2002)] enquanto nos pases pobres fruto
principalmente do incremento da produtividade [Baldacci, Hillman & Kojo (2004)].10

Adicionalmente, os resultados de Baldacci, Hillman & Kojo (2004) indicam que os

gastos pblicos nos pases mais pobres so ineficientes. Nesse sentido: (i) a qualidade do
ajuste fiscal tambm importante, ou seja, o corte de despesas correntes tende a ser mais
proveitoso do que redues no investimento ou aumento de receitas [Von Hagen & Strauch
(2001) e Gupta et alli (2005)]; (ii) a qualidade da burocracia estatal e o nvel de corrupo no
governo possuem impacto significativo no resultado das polticas pblicas [Rajkumar &
Swaroop (2002)]; (iii) a eficincia do setor pblico tende a ser menor em pases em que os
gastos do governo so maiores como proporo do PIB [Herrera & Pang (2005)].

No que tange ao item (i), embora nos ltimos anos o Brasil tenha reduzido
drasticamente o dficit pblico, est claro que esta reduo foi feita s custas de cortes no
investimento e aumento de receitas, o que indicaria a necessidade de se fazer um ajuste fiscal
de melhor qualidade. Com relao ao item (ii), a comparao internacional bastante
desfavorvel ao Brasil. Conforme ilustrado na Tabela 2, percebe-se que, em termos de
corrupo e de qualidade da burocracia estatal, os indicadores brasileiros se encontram muito
abaixo dos norte-americanos, dos pases do leste asitico e mesmo do Chile. Por fim, o item

10
Ver Fischer (1993) e Baldacci, Hillman & Kojo (2004) para mais detalhes.

10
(iii) sugere que um ajuste fiscal de qualidade por si s tende a melhorar a eficincia dos gastos
pblicos, o que reforaria o efeito desta medida e facilitaria o aprofundamento do ajuste.

Tabela 2: Indicadores de Corrupo e Qualidade da Burocracia Estatal (2004)

Controle da Corrupoa Eficcia do Governob

Indicadorc Rankingd Indicadorc Rankinge
Brasil -0,15a 95 0,02 87
Coria do Sul 0,17 78 0,95 42
Japo 1,19 29 1,21 29
Taiwan 0,64 54 1,15 32
Chile 1,44 24 1,27 28
Estados Unidos 1,83 16 1,80 14
a
uma medida da extenso da corrupo, ou seja, do exerccio do poder pblico para obteno de ganhos privados.
b
Indicador que mede conjuntamente a qualidade da proviso do servio pblico, a qualidade da burocracia estatal, a competncia dos
servidores pblicos civis, a independncia do servio pblico de presses polticas e a credibilidade do comprometimento do governo com
as polticas pblicas.
c
Pode assumir valores entre 2,5 e 2,5.
d
De um total de 204 pases.
e
De um total de 209 pases.
Fonte: Kauffmann, Kraay & Mastruzzi (2005).

3.2. Infra-estrutura

Do ponto de vista terico, o canal atravs do qual o investimento em infra-estrutura

contribuiria para o desenvolvimento dos pases seria pelo aumento da produtividade dos
demais fatores de produo. A este respeito, existem muitas evidncias empricas do impacto
positivo do estoque de infra-estrutura no nvel e na taxa de crescimento do produto per capita
dos pases [ver Caldern e Servn (2004a) para referncias].

O Brasil se encontra em posio evidente de desvantagem quando com os pases

desenvolvidos ou com os do Leste Asitico. Tome-se, por exemplo, a gerao de energia
eltrica. A Figura 2 mostra que o estoque de infra-estrutura per capita brasileiro bastante
pequeno, mesmo quando comparado a outros pases da Amrica Latina, como o Chile.11 Mais
ainda, esta diferena chegou a ser bem menor no incio da dcada de 1980, mas foi
aumentando ao longo dos anos. Note que estas constataes so mantidas mesmo quando se
constri uma medida do estoque de infra-estrutura que controla para fatores como taxa de
urbanizao, populao e rea territorial [Caldern & Servn (2004b)]. Da mesma forma,

11
Para comparaes em outros setores ver Schymura e Cando-Pinheiro (2006).

11
enquanto entre 1950 e 1980 a malha rodoviria pavimentada aumentou a uma taxa de quase
14% ao ano, entre 1985 e 2004 esta taxa foi de somente 2,8% ao ano. E ainda assim, a
qualidade destas estradas , em mdia, muito ruim.

Figura 2: Estoque Per Capita de Infra-estrutura (Gerao de Energia Eltrica)

3,5

2,5
Brasil
kWh por 1000 Habitantes

Coria do Sul
2 Japo
Taiwan
1,5 Chile
Estados Unidos

0,5

0
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004
Fonte: World Bank (2005) e EIA (2006)

Desse modo, faz sentido imaginar que parte da diferena de desempenho entre os
pases do Leste Asitico e o Brasil pode ser atribuda infra-estrutura, em especial nos
ltimos trinta anos. Esta conjectura confirmada pela evidncia emprica: o dficit de infra-
estrutura brasileiro explica cerca de 35% da diferena da taxa de crescimento com relao
Coria do Sul [Caldern & Servn (2002)]. Adicionalmente, Ferreira e Nascimento (2005)
mostram que se o governo voltasse a investir no setor s mesmas taxas que aquelas
observadas antes de 1980, a taxa de crescimento per capita seria quase que 50% maior que a
dos ltimos vinte anos. Alm disso, encontram-se fortes evidncias de que investimentos em
infra-estrutura, em especial acesso gua tratada e rede de esgotos, tm um papel importante
na reduo da desigualdade de renda [Caldern & Servn (2004a), Caldern & Chong
(2004)]. A ttulo de ilustrao, os resultados de Caldern & Servn (2004a) sugerem que se o
Brasil tivesse o estoque de infra-estrutura da Coria do Sul, a desigualdade interpessoal de
renda seria reduzida em cerca de 15%.

O diagnstico para o caso brasileiro (e de muitos pases da Amrica Latina) que o

governo reduziu seus investimentos em infra-estrutura, mas no conseguiu atrair
investimentos privados em quantidade suficiente [Caldern & Servn (2004b)]. Deste modo,
embora a soluo passe tambm pelo aumento dos investimentos pblicos em infra-estrutura
12
(que depende de um ajuste fiscal de qualidade), est claro que h necessidade da participao
do setor privado neste processo. Sendo assim, mostra-se imprescindvel que se construam
marcos legais e regulatrios que tornem atrativo o investimento privado em alguns setores.

3.3. Investimento em Capital Humano

Uma das diferenas marcantes entre os pases do Leste Asitico e o Brasil a nfase dada
acumulao de capital humano. Nesse sentido, a Figura 3 ilustra muito bem esta afirmao.
Em 1960 a escolaridade mdia da populao brasileira acima de 15 anos era de cerca de 3
anos de estudo, enquanto em Taiwan e na Coria era de cerca de 4 anos. Em 2000 o Brasil
havia avanado apenas para 4,88 anos de estudo enquanto Taiwan e Coria atingiram
patamares prximos a 9 e 11 anos de estudo, respectivamente.

Figura 3: Escolaridade Mdia da Populao Acima de 15 Anos

14

12

10
Brasil
Coria do Sul
Anos de Estudo

8
Japo
Taiwan
6 Chile
Estados Unidos

0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Fonte: Barro & Lee (2000)

Em termos tericos, a acumulao de capital humano desejvel porque aumenta a

produtividade de outros fatores de produo, alm de contribuir para reduo da desigualdade
de renda. Muitos trabalhos empricos encontram relao positiva entre nvel de escolaridade
mdio e crescimento [Benhabib & Spiegel (1994) e Sala-i-Martin (1997)]. Evidncia
semelhante encontrada com relao qualidade da educao e crescimento [Hanushek &
Kimko (2000)]. Percebe-se que, quando se leva em considerao no somente os anos de

13
escolaridade, mas tambm a qualidade da educao, ao contrrio do sugerido por alguns
estudos [Bils & Klenow (2000), por exemplo], a acumulao de capital humano gera
crescimento.

Ademais, a relao encontrada entre educao e crescimento, e no necessariamente

entre gastos com educao e crescimento. Desse modo, polticas educacionais devem ser
desenhadas para garantir que os gastos pblicos nesta rea se transformem efetivamente em
capital humano. No mais, h evidncias de que existem externalidades associadas educao
[ver Moretti (2004) para referncias], o que reforaria a importncia de algum tipo de poltica
pblica nessa rea.

De qualquer modo, o fato que no existe nenhum pas do mundo que seja
desenvolvido e que tenha os ndices educacionais brasileiros. A Tabela 3 apresenta a parcela
da diferena entre o produto por trabalhador do Brasil e de diversos pases que explicada
pelo diferencial de educao e ilustra o custo de se ter uma populao pouco educada.12 Note
que estas so estimativas conservadoras, pois foram ignoradas as externalidades associadas
educao e a diferena de qualidade entre os sistemas de ensino. Segundo esta metodologia,
pelo menos dois teros da diferena de renda per capita atual entre o Brasil e os trs pases do
Leste Asitico se deve nossa pior educao. J em relao aos Estados Unidos, a diferena
seria menor (devido a maior eficincia produtiva produtividade total dos fatores deste
pas), mas ainda bastante relevante.

Tabela 3: Diferena de Renda Per Capita com Relao ao Brasil Devida Educao

Diferena de Renda Per Capita Explicada pela Educao

Coria do Sul 76%
Japo 66%
Taiwan 77%
Chile 89%
Estados Unidos 35%
Fonte: Pessa (2006) e clculo dos autores com a mesma metodologia (ver apndice).

12
Veja o apndice para a metodologia utilizada nos clculos da Tabela 3.

14
3.4. Poupana e Previdncia

Outro fator importante para que pases mudem de patamar de renda (se aproximando dos
pases desenvolvidos) a criao de incentivos adequados para acumulao de capital. O fato
que os pases do Leste Asitico e o Chile (mais recentemente) fizeram um considervel
esforo de poupana, enquanto no Brasil, durante os ltimos quarenta anos, a taxa de
poupana domstica se manteve pouco acima dos Estados Unidos, pas que j se encontra na
dinmica de crescimento balanceado de longo prazo (ver Figura 4).

Figura 4: Poupana Domstica (% do PIB)

45

40

35

30 Brasil
Coria do Sul
25
% do PIB

Japo
Chile
20
Estados Unidos

15

10

0
1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
Fonte: World Bank (2005)

Foge do escopo deste trabalho discutir com detalhes a estratgia brasileira em

comparao com estes pases, mas certamente a construo de incentivos adequados para
poupana passa pelo esforo de poupana do setor pblico e pela reformulao do sistema de
previdncia. O sistema previdencirio de repartio nos pases asiticos pouqussimo
dispendioso em termos comparativos. Praticamente toda a previdncia fundada, como, alis,
ocorre hoje com o Chile. O Brasil gasta 13% do PIB com previdncia, enquanto Coria do Sul
gasta somente 1,9%, Chile 8,5% e Estados Unidos 5,4% [World Bank (2005)]. Cabe lembrar
que a parcela de idosos na populao brasileira bem menor do que a maioria destes pases
(5,3% contra 7,2% na Coria do Sul 7,3% no Chile e 12,4% nos Estados Unidos).
Adicionalmente, embora o governo tenha obtido vultosos supervits primrios nos ltimos
anos, a arrecadao tributria hoje de 38% do PIB e ainda est crescendo. Como os
15
investimentos esto em nveis historicamente baixos, a esmagadora maioria da arrecadao
vai para gastos correntes, transferncias e pagamento de juros.

3.5. Concluso

Em resumo, percebe-se que durante muitos anos alguns pases do Leste Asitico perseguiram
(e ainda perseguem) uma srie de polticas horizontais que comprovadamente contribuem
para o desenvolvimento: poltica fiscal austera, ajuste fiscal de qualidade, controle da
inflao, incentivo poupana, investimento em capital humano e infra-estrutura. A diferena
para o caso brasileiro marcante. Em vista disso, cabe se perguntar quais seriam as causas
primordiais da diferena entre o desempenho do Brasil (e muitos outros pases da Amrica
Latina) e de pases que conseguiram se aproximar dos pases desenvolvidos, em especial os
do Leste Asitico. Mesmo os entusiastas do uso de polticas setoriais no podem ignorar o
papel importante de polticas econmicas horizontais no crescimento de pases como Coria
do Sul, Japo e Taiwan [De Gregorio & Lee (2003)]. Alis, a experincia chilena ilustra bem
este ponto. Ao contrrio da maioria dos pases da Amrica Latina, vem perseguindo por
muitos anos diversas das polticas econmicas descritas nesta seo. Seria coincidncia a
diferena entre o desempenho chileno e o da maioria dos pases latino-americanos (incluindo
o Brasil) nas ltimas dcadas?

Este argumento pode ser transposto mesmo para pases desenvolvidos como Estados
Unidos e Alemanha. Alm de exemplos de poltica industrial bem sucedida, o que parece ser
longe de verdadeiro, eles eram muito bem sucedidos em outras dimenses, que a teoria
econmica moderna considera essencial para o crescimento de longo prazo. O
desenvolvimento inicial da indstria norte-americana baseou-se principalmente em vantagens
comparativas, ou seja, na transformao de recursos naturais no-reprodutveis [Wright
(1990)]. Alm disso, as evidncias apontam que, embora tenham antecipado em alguns anos a
implantao de algumas indstrias, o protecionismo norte-americano teve impacto negativo
em termos de bem-estar (ver seo 4.1). Finalmente os nveis de alfabetizao para homens
livres nos Estados Unidos no final do perodo colonial (isto , fim do sculo XVIII) eram de
90% na nova Inglaterra e 70% na Virgnia e Pensilvnia [Galenson (1996)]. Alm disso, os
Estados Unidos lideraram o processo de universalizao do ensino secundrio [Goldin
(2001)]. No caso alemo, o perodo de florescimento da indstria coincidiu com baixas taxas
de proteo comercial e com investimentos em infra-estrutura, educao e incentivo
16
aquisio de tecnologia [Chang (2003), p.65-68]. Diferentemente da Alemanha e de forma
prxima aos Estados Unidos, a Amrica Latina era das regies do globo que apresentava as
maiores tarifas de importao [Brtola & Williamson (2006)].

4. Poltica Industrial e Falhas de Mercado

Nas sees anteriores ficou claro que a poltica industrial brasileira no alcanou resultados
satisfatrios e que, mesmo nos pases do Leste Asitico, h evidncias de que estas polticas
alcanaram resultados limitados. Alm disso, existe ampla evidncia (terica e emprica) que
sustenta o uso de polticas horizontais, em contraposio a polticas setoriais ou verticais.
Estes resultados significam que os pases em desenvolvimento, em especial o Brasil, devem
abdicar de qualquer tipo de poltica industrial? A resposta a esta pergunta no imediata. Na
verdade, polticas industriais, quando entendidas como intervenes seletivas setoriais,
somente possuem racionalidade econmica se visam corrigir algum tipo de falha de mercado
[Grossman (1990)]. Desse modo, a definio do escopo das intervenes do governo passa
primeiramente pela identificao destas falhas. As prximas sees fazem um breve resumo
da literatura a este respeito, identificando as principais falhas de mercado que teoricamente
justificariam polticas pblicas, avaliando empiricamente se h evidncias de que essas
distores so grandes o suficiente para merecer a ateno do governo e, se for o caso, qual
tipo de instrumento o mais adequado.

4.1. Externalidades no Aprendizado

Muitos autores tm enfatizado a necessidade de PI em ambientes em que alguns setores

exibem aprendizado dinmico, ou seja, quando o custo marginal de produo de cada firma
diminui com o volume produzido por todas as firmas ao longo do tempo (learning by
doing).13 Sendo assim, como as firmas pioneiras no internalizam a reduo de custos que sua
produo ir proporcionar para as demais firmas no futuro, existe a possibilidade de que, se o
custo inicial de produo for suficientemente alto e sem interveno do governo, a economia

t
13
Mais precisamente, c t = c(Qt ) , onde Qt = q s ds , q t e c t so a produo domstica e o custo no instante t .
0

17
no produza este bem. Nesse caso, a proviso de subsdios para o setor que apresenta
aprendizado dinmico ser tima se o aprendizado for rpido o suficiente e se o grau de
substituio entre o bem domstico e o importado for suficientemente pequeno [Melitz
(2005)]. Cabe lembrar que, mesmo quando o subsdio a escolha tima, este deve ser
escolhido de modo a ser reduzido ao longo do tempo [Melitz (2005) e Miravete (2003)].

Em um contexto de equilbrio geral com economias abertas, Redding (1999) tambm

encontra que pode ser timo subsidiar setores caracterizados por externalidades no
aprendizado, embora admita que na prtica a seleo dos setores que devem receb-lo
bastante difcil, principalmente pela quantidade de informao necessria. Este argumento de
ordem prtica se torna ainda mais relevante quando se leva em conta que o governo no
conhece a curva de aprendizado das firmas. Em Dinopoulos, Lewis & Sappington (1995)
mostrado que, sob assimetria de informao com relao curva de aprendizado, a
interveno pblica no se mostra tima em muitos casos em que seria justificada se a
informao fosse simtrica. Dito de outro modo, a assimetria de informao diminui o escopo
de atuao do governo para aumentar o bem-estar na presena de learning by doing.

Ainda com relao implementao prtica da interveno do governo, cabe reforar

que esta se justifica somente se o aprendizado implicar externalidade entre as firmas. De outro
modo, no h justificativa para polticas pblicas. Nesse sentido, em Head (1994) calculado
o impacto da proteo comercial na indstria norte-americana de trilhos ferrovirios. O
impacto nos consumidores se mostrou negativo no curto e longo prazos e o efeito no bem-
estar, embora positivo, se mostrou pequeno. Foram encontrados enormes efeitos de
aprendizado, mas o resultado de Head (1994) baseado nas hipteses de que o spillover de
conhecimento dentro da indstria domstica perfeito e de que no existe tal externalidade
entre as firmas norte-americanas e as britnicas. A ltima hiptese, alm de viesar o resultado
na direo de validar a hiptese da presena de externalidades entre as firmas domsticas,
bastante discutvel, na medida em que, conforme salientado em Irwin (1998), parte
considervel dos trabalhadores da indstria norte-americana de ao adquiriam conhecimento e
experincia nas indstrias britnicas.

Em Irwin (1998) desenvolvido um modelo probabilstico no qual a deciso de

entrada e sada das firmas endgena. A aplicao deste modelo para a indstria norte-
americana de folhas-de-flandres do incio do sculo XIX mostra que as tarifas de importao
institudas em 1890 adiantaram em cerca de dez anos a implantao deste setor nos Estados
Unidos. Apesar disso, a proteo comercial apresentou efeitos negativos em termos de bem-
estar. Ohashi (2004) mostra que o aprendizado na indstria japonesa de ao foi bastante

18
rpido, mas que no foram observados spillovers dentro do setor e que os subsdios
exportao tiveram impacto pouco significativo no crescimento da indstria.

Com relao indstria de semicondutores, Irwin & Klenow (1994), estudando chips
do tipo DRAM (Dynamic Random Access Memory), encontram evidncias de que o
aprendizado muito maior intrafirma. Alm disso, as externalidades do aprendizado se do
tanto entre as firmas de um mesmo pas como entre firmas de diferentes pases, o que no
justificaria uma poltica de promoo da indstria domstica. Resultados semelhantes so
encontrados em Gruber (1998) para chips do tipo EPROM (Erasable Programmable Read
Only Memory). Por fim, h evidncias de que pequena parte do aprendizado transferida de
uma gerao de produtos para outra, pelo menos no que diz respeito aos chips do tipo
DRAM14. Dada a curta durao do ciclo dos produtos, os ganhos de polticas de promoo
dessa indstria tendem a ser auferidos durante um curto perodo de tempo.

Por fim, em Thornton & Thompson (2001) so encontradas evidncias de que as

externalidades decorrentes do aprendizado se mostraram pequenas na indstria de construo
naval para fins militares dos Estados Unidos durante a Segunda Guerra Mundial. Levando em
conta todos os resultados acima, temos que a evidncia emprica parece indicar que no h
externalidades significativas associadas ao aprendizado das firmas, o que desautorizaria o uso
de poltica industrial por parte do governo.

4.2. Externalidades Informacionais

Um outro tipo de falha de mercado associado ao aprendizado foi levantado por Hoff (1997) e
Hausmann & Rodrik (2003). A utilizao local de tecnologias ou atividades que j so
empreendidas em outros pases no imediata e necessita de adaptaes. Dito de outro modo,
a funo de produo de um determinado bem no a mesma em todos os pases, pois boa
parte da tecnologia tcita ou depende de ambiente econmico e institucional em que est
inserida. Desse modo, existe incerteza se determinada atividade passvel de ser produzida
localmente, ou seja, se as firmas envolvidas na nova atividade sero suficientemente
produtivas. Ento, se este aprendizado s ocorre aps o investimento e o retorno deste
investimento no inteiramente apropriado, tem-se espao para interveno do governo.
Trata-se de um problema semelhante ao enfrentado pelas firmas que investem em inovao,

14
Gruber (1998) acha evidncia contrria para os chips do tipo EPROM.

19
mas neste caso o retorno do investimento pode ser protegido por leis de patente e de
propriedade intelectual. Hausmann & Rodrik (2003) denominam o processo de descoberta de
que atividades so lucrativas domesticamente de self-discovery e Rodrik (2004) chama a
distoro associada a este processo de externalidade informacional. 15

Em Hausmann & Rodrik (2003) desenvolvido um modelo em que os

empreendedores locais no conhecem o custo associado implementao local de novos
produtos e atividades. Uma vez implementada uma atividade e tendo se revelada produtiva, o
empreendedor aufere lucro extraordinrio durante algum tempo, at que outros
empreendedores tambm passem a se dedicar a esta atividade e este lucro seja erodido. Nesse
sentido, o equilbrio de mercado leva a dois tipos de ineficincias: (i) sub-investimento nas
atividades no-tradicionais, pois os empreendedores pioneiros no internalizam os ganhos que
geram para os demais empreendedores; (ii) excesso de diversificao nas atividades no
tradicionais, na medida em que o lucro extraordinrio permite que atividades pouco
produtivas sobrevivam.

Nesse caso, Hausmann & Rodrik (2003) e Rodrik (2004) sugerem uma poltica
industrial que, em linhas gerais, deve incentivar o investimento em novas atividades ex ante e
eliminar atividades pouco produtivas ex post. Obviamente, o incentivo deve ser dado somente
firma pioneira e no s imitadoras. Proteo comercial e subsdios exportao seriam
pouco adequados, pois no possvel a discriminao entre pioneiros e imitadores.
Emprstimos e garantias por parte do governo, embora consigam atingir as firmas de forma
discriminada, sofrem de srios problemas associados influncia poltica no direcionamento
dos recursos, corrupo e moral hazard. Alis, a experincia brasileira com este tipo de
poltica corrobora esta afirmao.16

Alm disso, cabe salientar que este tipo de modelo se ajusta melhor a economias em
estgios iniciais de desenvolvimento. Hausmann & Rodrik (2003) reconhecem este fato e
apontam que em estgios mais adiantados de desenvolvimento as atividades de inovao so
mais importantes para garantir o crescimento. Alis, esta parece ser a evidncia internacional:
Imbs & Wacziarg (2003) apontam que o padro de crescimento dos pases tende a ser

15
Este tipo de falha de mercado mostra-se ainda mais relevante quando se leva em considerao que para os
pases menos desenvolvidos h evidncias de que a imitao de tecnologias j existentes possui um papel mais
importante do que o desenvolvimento de tecnologia domstica para o crescimento da renda per capita [Connolly
(2003)].
16
Lembre-se de que no Brasil durante muitos anos emprstimos de agncias do governo foram concedidos a
diversas empresas, desde que comprovada a no existncia de outra firma domstica atuando na produo do
bem, exatamente no esprito do modelo de Hausmann & Rodrik (2003).

20
caracterizado por uma fase inicial de diversificao de atividades, precedida por uma fase de
especializao, quando atingido certo patamar de desenvolvimento (medido pela renda per
capita).

Nesse sentido, Rodriguez-Clare (2004a) analisa a experincia da Costa Rica e avalia

que, no atual estgio de desenvolvimento daquele pas, polticas voltadas ao ganho de
produtividade em setores em que j foram reveladas vantagens comparativas so mais
adequadas do que polticas cujo foco a expanso do escopo de atividades, tal como
preconizado em Hausmann & Rodrik (2003). Comparando os dois pases, chega-se
concluso que provavelmente a mesma prescrio vale para o Brasil. Por motivos diferentes,
Hausmann, Rodrik e Velasco (2004) tambm no recomendam polticas de incentivo ao self-
discovery no caso brasileiro. O argumento se baseia no diagnstico de que o Brasil um pas
cujo retorno do investimento alto, mas cujo crescimento constrangido pelo mercado de
crdito domstico e internacional. Nesse sentido, seriam mais adequadas polticas para
aumentar a intermediao financeira domstica e o crdito internacional para o pas (atravs
de poltica fiscal austera, principalmente).

4.3. Falhas na Coordenao de Investimentos e Clusters

Decises de produo e investimento em uma indstria so interdependentes e quando

tomadas de forma descentralizada podem fazer com que indstrias intensivas em
conhecimento no se desenvolvam, mesmo quando existe estoque de capital humano
disponvel. Rodrik (1996) desenvolve um modelo em que a economia composta por dois
setores: tradicional e intensivo em conhecimento. Os insumos para este ltimo setor so
produzidos com retornos crescentes de escala e no so passveis de serem importados. Desse
modo, para o setor intensivo em conhecimento se desenvolva, necessrio que uma variedade
suficientemente grande de insumos seja produzida domesticamente. Se nenhum desses
insumos for produzido localmente, h pouco incentivo para que alguma firma se disponha a
produzi-lo, pois no haver demanda suficiente por ele. O mesmo pode ser dito com relao
ao bem final, intensivo em conhecimento. Nesses casos, existe espao para que o governo
coordene os investimentos produtivos.

No entanto, cabe lembrar que este tipo de modelo pressupe uma certa dotao de
capital humano. Rodrik (1996) reconhece que o seu modelo se ajusta melhor a economias
com grande dotao relativa de capital humano, em especial pases do Leste Europeu e Leste

21
Asitico.17 No caso brasileiro, este modelo poderia ser aplicado para setores em que exista um
estoque razovel de capital humano, sempre lembrando que a interveno do governo s faz
sentido se as economias de escala na produo domstica do insumo forem significativas e se
no for possvel a utilizao de insumos importados.

De qualquer modo, ao contrrio do exposto em Rodrik (1996), a interveno do

governo no necessariamente passa pela concesso de subsdios e pela onerao do oramento
pblico. A lgica das falhas de coordenao significa que, uma vez que todos os
investimentos sejam feitos de forma simultnea, todos se tornam lucrativos. Desse modo,
nenhum dos investidores necessitaria ser subsidiado ex post, bastaria algum tipo de garantia
ex ante [Rodrik (2004)]. Mais uma vez, este tipo de poltica abre espao para abusos e
problemas de moral hazard.

Note que a idia exposta em Rodrik (1996) guarda relao com a presena de
externalidades de natureza local e especfica de uma determinada indstria. Conforme
salientado em Rodriguez-Clare (2004a, b), este tipo de externalidade costuma gerar
aglomerao industrial, ou seja, costuma gerar o que se convencionou chamar de cluster.
Existe ampla evidncia da existncia de tais externalidades e que elas esto principalmente
associadas a spillovers de conhecimento: tudo mais constante, indstrias intensivas em
conhecimento (com grandes gastos em pesquisa e desenvolvimento ou com emprego
significativo de mo de obra qualificada) tendem a ser mais concentradas geograficamente
[Rosenthal & Strange (2004)]. Dito de outro modo, os spillovers que induzem formao de
clusters esto geralmente relacionados ao conhecimento e inovao. Esta evidncia
confirmada por Raut (1995), com relao presena de externalidades e Branstetter (2001),
com relao ao seu carter eminentemente local.

No entanto, cabe notar que: (i) todos os setores possuem algum potencial para
formao de clusters; (ii) todos os setores podem existir com ou sem clusters. Desse modo, o
modelo de Rodrik (1996) parte de uma premissa que no valida, a de que o setor avanado
(intensivo em conhecimento) necessariamente vai se desenvolver com a formao de clusters.
Se for levado em conta que o setor avanado pode se desenvolver usando tecnologias ou
modos de produo defasados, fica claro que polticas que distorcem os preos para incentivar
este setor no necessariamente levam a externalidades e formao de clusters.18

17
Para uma anlise do papel do governo no sucesso dos pases do Leste Asitico a partir da perspectiva da
coordenao dos investimentos ver Rodrik (1995).
18
O Brasil rico em exemplos de setores que receberam incentivos do governo para se desenvolver e que no
geraram nenhum tipo de aglomerao ou externalidade positiva.

22
 Desse modo, ao invs de incentivar novos setores, a interveno do governo deveria
manter o foco em setores que j esto desenvolvidos e possuem potencial de serem
beneficiados pela formao de clusters [Rodriguez-Clare (2004a)]. Alm disso, mesmo na
presena de externalidades, polticas que distorcem os preos relativos como promoo de
exportaes ou proteo comercial levam a reduo do bem-estar [Puga & Venables (1999) e
Rodriguez-Clare (2004b)].19 Sendo assim, deve-se dar preferncia a polticas que consistem
em subsdios fixos, investimentos em infra-estrutura e reformas legais que facilitem a
explorao das externalidades associadas inovao.

Ao invs de uma poltica de incentivo indiscriminado inovao, mostra-se mais

produtivo dar suporte pesquisa e desenvolvimento em setores nos quais o pas j tenha
revelado alguma vantagem comparativa. Candidatos naturais so aqueles que apresentam bom
desempenho exportador. Alm disso, cabe notar que existe evidncia de que as atividades de
pesquisa e desenvolvimento realizadas em universidades e laboratrios pblicos tm maior
potencial de gerao de externalidades [Audretsch & Feldman (2004)]. Desse modo, faz mais
sentido dar suporte pesquisa e desenvolvimento nesses rgos, ao invs de subsidiar esta
atividade no setor privado [Rodriguez-Clare (2004a)].

Note que as prescries desta subseo vo de encontro ao senso comum de que a

poltica industrial deve promover setores caracterizados por um grau de sofisticao
tecnolgica cada vez maior. Na verdade no existe nenhuma evidncia de que o processo de
desenvolvimento est associado ao deslocamento em direo a indstrias progressivamente
mais intensivas em conhecimento [Hunt & Tybout (1998)]. Existem muitos pases que so
desenvolvidos e no dominam tecnologias avanadas (Nova Zelndia e Itlia, por exemplo) e
outros que dominam tecnologias de ponta e no so desenvolvidos (Rssia, por exemplo).20
Um argumento comum que um pas grande como o Brasil no capaz de gerar
desenvolvimento se no tiver uma indstria diversificada e presena nos setores mais
avanados. No est claro qual a lgica econmica deste tipo de argumento, mas
obviamente, no se defende que o Brasil volte a ser uma economia monocultora de
exportao: os pases citados possuem uma pauta de exportao muito diversificada. O nico

19
Alis, cabe lembrar que a maioria destas polticas foi proibida pela Organizao Mundial do Comrcio
(OMC). Uma das excees so justamente os subsdios atividade de pesquisa e desenvolvimento.
20
A pauta exportadora da Nova Zelndia bastante ilustrativa a este respeito. Segundo dados oficiais de 2004,
pelo menos 75% do valor exportado consistia em commodities, produtos agrcolas ou pequenas transformaes
destes. Derivados do leite, carnes, couros e peles, frutas, peixes, madeiras, l e vegetais responderam por cerca
de 53% do valor das exportaes. No entanto, a renda per capita neozelandesa quase o triplo da brasileira [IMF
(2006)]. Para referncias e uma breve anlise da experincia italiana com poltica industrial ver Ferreira (2005).

23
ponto que se enfatiza aqui que possuir pauta de exportao diversificada no o mesmo que
dominar os setores tecnologicamente mais avanados.

4.4. Barreiras Entrada e Externalidades na Atividade Exportadora

Pode-se argumentar que existem barreiras entrada de firmas domsticas em mercados

estrangeiros. Alm de barreiras tarifrias, quotas de importao e especificaes sanitrias,
existem tambm barreiras entrada associadas ao estabelecimento de contatos comerciais, ao
conhecimento do mercado estrangeiro, e existncia de assimetria de informao na
qualidade do produto exportado. Por exemplo, Raff & Kim (1999) apresentam um modelo no
qual os consumidores incorrem em custo para experimentar novos produtos. Como j
conhecem a qualidade do produto local, mas desconhecem a qualidade do produto importado,
este custo se transforma em barreira entrada para as exportaes de outros pases. Nesse
caso, como prescrio de poltica, recomendado algum tipo de subsdio exportao quando
a diferena entre o produto de alta qualidade e o de baixa qualidade significativa, quando a
diferena no custo de produo entre estes produtos baixa, e quando o grau de diferenciao
entre o produto exportado e o produzido pelo incumbente estrangeiro e a tarifa de importao
so altas. De qualquer modo, o subsdio deve ser diminudo ao longo do tempo, conforme o
problema de assimetria for sendo reduzido.

Alm disso, alguns autores argumentam que existem externalidades associadas

atividade exportadora. Uma vez que uma empresa consegue exportar para determinado pas,
as demais firmas do mesmo pas se beneficiam desta transao, ou seja, as barreiras entrada
so reduzidas para todas as firmas. Nesse caso, seria reforada a necessidade da presena de
algum tipo de poltica pblica. Em Aitken, Hanson & Harrison (1997), utilizando-se de
micro-dados de firmas mexicanas, so encontradas evidncias de que a probabilidade de uma
firma exportar maior se esta se localiza nas proximidades de uma empresa multinacional,
mas no alterada com a proximidade de uma firma exportadora domstica. Este resultado
parece indicar que as externalidades no esto relacionadas atividade exportadora em si,
mas a algum outro aspecto da atividade das empresas multinacionais.21 Esta conjectura

21
Com relao aos resultados de Aitken, Hanson & Harrison (1997), os prprios autores e diversos outros
[Barrios, Grg & Strobl (2003) e Rodriguez-Clare (2004a), por exemplo] interpretam-no como sendo evidncia
da existncia de spillovers na atividade exportadora das multinacionais. No entanto, esta interpretao no
necessariamente a nica. O fato de que a proximidade com multinacionais aumenta a probabilidade de exportar
no significa necessariamente que existem externalidades associadas atividade exportadora em si, mas que a

24
corroborada por Greenaway, Sousa & Wakelin (2004), que examinam firmas britnicas e
encontram indcios de que o principal canal pelo qual o investimento direto estrangeiro
aumenta as exportaes via aumento da competio. Na mesma linha, Bernard & Jensen
(2001) e Barrios, Grg & Strobl (2003) no encontram evidncias significativas de
externalidades na atividade exportadora de firmas espanholas e norte-americanas,
respectivamente.

De qualquer modo, a presena de barreiras entrada, mesmo na ausncia de

externalidades, justificaria algum tipo de poltica pblica. No entanto, em vez de subsdios,
seriam mais adequadas medidas que reduzissem diretamente a assimetria informacional, como
por exemplo promoo do pas como produtor de bens de qualidade e investimentos na
certificao de nossos produtos.

4.5. Externalidades do Investimento Direto Estrangeiro

Muitos pases lanaram mo de polticas de atrao de investimento direto estrangeiro com a

justificativa de que existem externalidades associadas a este tipo de atividade. Basicamente,
as firmas multinacionais poderiam gerar spillovers para as firmas domsticas por trs canais:
(i) pela gerao de externalidades na atividade exportadora; (ii) pelo aumento da competio
no mercado local; (iii) pela transferncia de tecnologia e de mtodos organizacionais.22 O
primeiro canal foi avaliado na subseo anterior. O segundo canal no foi objeto de estudos
tericos ou empricos, com exceo de Greenaway, Sousa & Wakelin (2004) [ver subseo
anterior]. De qualquer modo, existem outros instrumentos mais apropriados do que a
promoo de investimento direto estrangeiro para garantir e reforar a competio no
mercado domstico, em especial poltica de defesa da concorrncia e abertura da economia
concorrncia internacional.

O terceiro canal merece maior ateno. Do ponto de vista terico, diversos autores
ressaltam que as externalidades somente so apropriadas pelas firmas domsticas sob certas
condies. O modelo exposto em Rodriguez-Clare (1996) d nfase aos spillovers gerados

presena das multinacionais gera algum tipo de externalidade que facilita a exportao das firmas domsticas.
Esta externalidade pode ser gerada, por exemplo, pelo aumento de produtividade das firmas domsticas atravs
da transferncia de tecnologias e modelos organizao mais modernos.
22
Outro argumento utilizado por diversos governos para justificar a promoo de investimento direto estrangeiro
a criao de empregos. Conforme salientado em Rodriguez-Clare (2004a), se este for o caso, no faz sentido
discriminar entre investimento estrangeiro e domstico. Ademais, existem polticas mais adequadas para lidar
com o problema do desemprego (ver seo 5.1).

25
para os fornecedores e clientes domsticos das multinacionais. Nesse caso, o aproveitamento
das externalidades maior quando se utilizam intensivamente insumos intermedirios e
quando o custo de comunicao entre a planta e a sede da multinacional grande. Alm disso,
o efeito to maior quo mais desenvolvido o pas que recebe o investimento direto
estrangeiro. No entanto, cabe lembrar que, como em Rodrik (1996), faz-se a hiptese de que
os insumos intermedirios no podem ser obtidos em outros pases. Nesse sentido, em um
contexto no qual estes insumos podem ser adquiridos internacionalmente, as externalidades
criadas pelas multinacionais tendem a ser menores. Desse modo, uma eventual poltica de
promoo de investimento direto estrangeiro deveria manter o foco em setores nos quais a
importao destes insumos mais difcil.

Do modelo apresentado em Alfaro, Chanda, Kalemli-zcan & Sayek (2003), conclui-

se que os spillovers das firmas multinacionais so melhores aproveitados na presena de um
mercado de crdito domstico desenvolvido. Esta afirmativa corroborada pela evidncia
emprica provida pelos mesmos autores. Desse modo, caso a inteno do governo seja
incentivar o investimento direto estrangeiro, cabe combinar esta poltica com intervenes
que aumentem a intermediao financeira em mbito domstico.

Ainda com relao aos condicionantes para que a presena de multinacionais gere
externalidades para as firmas domsticas, cabe salientar que a evidncia emprica indica que o
investimento direto estrangeiro aumenta a produtividade das firmas domsticas somente se o
estoque de capital humano for grande o suficiente [Borensztein, De Gregorio & Lee (1997) e
Xu (2000)]. Nesse caso, vale combinar poltica industrial para promoo de investimento
direto estrangeiro com investimento em educao e treinamento de mo-de-obra ou manter o
foco em setores nos quais j exista um nmero razovel de trabalhadores qualificados.

Entretanto, conforme salientado em Alfaro & Rodriguez-Clare (2004), as evidncias

da existncia de externalidades da atividade de multinacionais com relao a suas rivais
domsticas (externalidades horizontais) no muito conclusiva. Por outro lado, os indcios da
presena de externalidades com relao aos fornecedores domsticos (externalidades
verticais) so mais robustos. No entanto, como usam como ponto de partida o modelo de
Rodriguez-Clare (1996) e muitas das suas premissas no podem ser levadas em conta com os
dados utilizados, os prprios autores encaram com certa desconfiana estes resultados. Nesse
sentido, ao invs de sugerir polticas de incentivo ao investimento direto estrangeiro, so
propostas polticas que visem eliminar as barreiras que impedem que as firmas domsticas
construam relacionamentos com as multinacionais, melhorando o acesso a insumos de

26
qualidade, crdito e tecnologia. Ademais, dado os entraves ao investimento direto (estrangeiro
e domstico), fazem mais sentido polticas para diminu-los do que algum tipo de subsdio.

5. Avaliao da Atual Poltica Industrial Brasileira

Ficou claro que toda poltica vertical deve estar relacionada a alguma falha de mercado. Nesse
sentido, a evidncia emprica sugere que alguns tipos de falha de mercado so mais relevantes
do que outros. Por um lado, no h evidncias de que existam externalidades relacionadas ao
aprendizado das firmas. Tampouco distores associadas ao self-discovery parecem ser
relevantes para um pas no estgio de desenvolvimento do Brasil. Por outro lado, parecem ser
relevantes as externalidades decorrentes da atividade de inovao, do investimento direto
estrangeiro e, com algumas ressalvas, aquelas relacionadas com o fenmeno de aglomerao
industrial (clusters). Embora no esteja claro que existam externalidades na atividade de
exportao, a existncia de barreiras entrada por si s justificaria algum tipo de poltica.

Sendo assim, o prximo passo identificar qual poltica mais adequada para corrigir
cada tipo de falha de mercado. Neste aspecto, as sees anteriores fornecem algumas lies
importantes. Primeiramente, a interveno do governo deve ter carter temporrio e deve
cessar uma vez eliminada a distoro que motivou a poltica. Nesse aspecto, a atual poltica
industrial brasileira [Brasil (2003)] parece estar na direo correta, na medida em que prope
a adoo de limites temporais para interveno do governo e metas de desempenho para as
firmas e setores contemplados.

Em segundo lugar, polticas que distorcem preos relativos na inteno de realocar

recursos para determinados setores so pouco indicadas na maioria dos casos. Faz mais
sentido eliminar diretamente a distoro. Por exemplo, se existem barreiras entrada na
atividade exportadora, que estas sejam mitigadas por polticas que reduzam o custo inicial de
exportar e no por subsdios exportao. Mais uma vez, a poltica industrial perseguida pelo
atual governo acerta em propor medidas de insero externa em consonncia com essa
diretriz: simplificao de procedimentos, prospeco de mercados, estmulo criao de
centros de distribuio de empresas brasileiras no exterior e sua internacionalizao, apoio
consolidao da imagem do Brasil e de marcas brasileiras no exterior [Brasil (2003), p. 13].

Terceiro, o papel da atividade de inovao se mostra muito importante. O investimento

em pesquisa e desenvolvimento gera spillovers e a evidncia mostra que as atividades que se

27
beneficiam de externalidades associadas aglomerao industrial so justamente aquelas em
que a inovao e o conhecimento so importantes. No entanto, isto no significa que a poltica
industrial deve estar necessariamente voltada para novos setores com alto contedo
tecnolgico. Ao invs de procurar novas oportunidades de investimento em setores
avanados faz mais sentido se beneficiar das externalidades ligadas aglomerao
industrial em setores nos quais o pas j tenha revelado vantagem comparativa [Rodriguez-
Clare (2004b)]. Alm disso, provavelmente estas externalidades sero maiores se a atividade
de pesquisa e desenvolvimento for realizada por universidades e centros de pesquisa pblicos,
sempre com uma orientao voltada para o mercado.

Com relao a este ltimo aspecto, a Embrapa se encaixa perfeitamente nesta

prescrio: uma empresa pblica que faz pesquisa voltada para setores em que o Brasil
possui vantagem comparativa. Tambm merece aplauso a Lei n. 10.973 (Lei de Inovao),
que entre outras coisas facilita o entrosamento entre universidades, institutos de pesquisas e
empresas privadas, permitindo que estes agentes celebrem parcerias para criao de novos
produtos e processos. Por outro lado, a escolha de setores estratgicos da atual poltica
industrial brasileira parece estar balizada justamente em critrios de contedo tecnolgico,
sem uma justificativa econmica mais slida [ver Brasil (2003), p. 17-22]. Este tema ser
retomado na subseo 5.2.

5.1. Metas e Objetivos

Em Brasil (2003) podem ser identificados como metas e objetivos da poltica industrial: (i)
gerao de empregos; (ii) expanso das exportaes; (iii) desenvolvimento regional; (iv)
aumento da eficincia da produo e da capacidade de inovao. Cabe comentar brevemente
cada um destes objetivos.

Com relao gerao de empregos, cabe lembrar que o desemprego possui um

componente cclico relacionado atividade econmica. Nesse caso, poltica industrial se
mostra pouco adequada, na medida em que visa o longo prazo [Ferreira & Hamdan (2003)]. A
questo do emprego deve ser tratada com medidas que aumentem o grau de formalizao da
economia (mudanas na legislao trabalhista e reformas no mercado de crdito, por
exemplo) e a produtividade da mo-de-obra (educao e treinamento, por exemplo).

Alm disso, os setores estratgicos escolhidos so justamente aqueles pouco intensivos

em mo-de-obra, o que geraria impacto pequeno no emprego. Setores tradicionais no

28
contemplados em Brasil (2003), como o agropecurio e o de servios prestados s famlias,
esto entre aqueles com maior potencial de gerao de empregos [Najberg & Pereira (2004)].
Um possvel efeito benfico de se manter o foco em setores intensivos em capital humano
seria a elevao da remunerao deste fator de produo, aumentando o estmulo
qualificao da mo-de-obra. No entanto, o Brasil j apresenta taxas de retorno altssimas para
investimento em educao [Holanda-Filho & Pessoa (2006)]. O baixo investimento
resultado de deficincias no sistema de ensino pblico e em falhas no mercado de crdito, que
no so contempladas em Brasil (2003). Por fim, cabe lembrar que o uso de metas de gerao
de emprego pode fazer com que a poltica industrial beneficie empresas ineficientes, pelo
simples fato de gerarem um certo nmero de empregos.

No que diz respeito ao uso de poltica industrial para combater a restrio externa da
economia brasileira, cabe lembrar que, conforme salientado em Amadeo (2002), a literatura
no destaca a obteno de supervits comerciais como um dos objetivos da poltica industrial.
Alm disso, se no h falhas de mercado ou problemas macroeconmicos significativos, a
taxa de cmbio tende a transmitir o sinal correto no que diz respeito necessidade de moeda
estrangeira, ou seja, transmite o sinal correto a respeito dos benefcios sociais das
exportaes. Desse modo, polticas de subsdios s exportaes, mesmo que aumentem o
influxo de moeda estrangeira, tende a gerar uma alocao inferior dos recursos e perdas de
bem-estar [Rodriguez-Clare (2004a)]. A este respeito existem evidncias de que, no caso
brasileiro, o volume de comrcio exterior bastante sensvel ao cmbio [ver Ferreira (2005)
para referncias], o que indica que no h motivos para intervenes pblicas.23

No que diz respeito ao uso de poltica industrial para superar diferenas regionais,
tambm no parece ser a opo mais adequada. Existem evidncias de que as diferenas de
renda per capita entre as regies brasileiras se devem principalmente s disparidades
educacionais [Duarte, Ferreira & Salvato (2004)]. Desse modo, a partir deste diagnstico no
faz muito sentido a utilizao de poltica industrial na promoo do desenvolvimento
regional: mais apropriadas seriam polticas pblicas voltadas para a educao. Alis, se existe
a preocupao com o aproveitamento de externalidades locais que permitem a formao de
clusters, no h motivos para incentivar inovao em firmas localizadas em regies remotas
ou isoladas [Rodriguez-Clare (2004a)].

23
Para sugesto da utilizao de PI para superar o problema de restrio externa ver Alm, Barros & Giambiagi
(2002).

29
 Finalmente, no que concerne ao aumento da eficincia da produo e da capacidade de
inovao, as sees anteriores indicam que so objetivos a serem perseguidos, na medida em
que esto relacionados com aumentos de produtividade da economia. Entretanto, cabem
alguns comentrios. Do ponto de vista do empresrio, sempre timo utilizar as melhores
tcnicas do ponto de vista econmico. Caso exista alguma tcnica que eleva a produtividade
da firma que no tenha sido escolhida, porque do ponto de vista da rentabilidade esperada
privada o investimento no atraente. Exceo feita quando existe alguma restrio ao
crdito. Nesse caso, o mais adequado seria corrigir as distores deste mercado. Esta parece
ser parte do diagnstico de Brasil (2003), em especial no que diz respeito s pequenas e
mdias empresas que enfrentam restrio de capacidade e defasagem tecnolgica. No entanto,
cabe se perguntar se no teria maior impacto no mercado de crdito, por exemplo, a reduo
da necessidade de financiamento do governo que liberaria iniciativa privada grande
quantidade de recursos creditcios, ao invs da aprovao de instrumentos legais que
facilitem a obteno de financiamento por consrcio de empresas e assemelhados [Brasil
(2003), p. 16].

Tambm no custa ressaltar, mais uma vez, que a nfase em inovaes no significa
necessariamente manter o foco em setores de ponta, mas em aumentar a produtividade de
setores nos quais temos vantagens comparativas.

5.2. Setores Estratgicos

Alm de prescries mais gerais, em Brasil (2003) so selecionados setores estratgicos nos
quais os esforos da poltica industrial devem ser concentrados. Os setores escolhidos so:
semicondutores, software, frmacos e medicamentos e bens de capital. Estes quatro setores
forem escolhidos, pois: (i) apresentam dinamismo crescente e sustentvel; (ii) so
responsveis por parcelas expressivas dos investimentos internacionais em pesquisa e
desenvolvimento; (iii) abrem novas oportunidades de negcios; (iv) relacionam-se
diretamente com inovao de processos, produtos e formas de uso; (v) promovem o
adensamento do tecido produtivo; (vi) so importantes para o futuro do pas e apresentam
potencial para o desenvolvimento de vantagens comparativas dinmicas. Cabe comentar
separadamente cada item.

Com relao ao item (i), em momento algum fica claro o que torna um setor mais ou
menos dinmico, tampouco o que significa o termo. Sem este esclarecimento o item fica vazio

30
de significado. No que diz respeito ao item (ii), o fato de outros pases investirem em pesquisa
e desenvolvimento nestes setores no significa que o Brasil deva faz-lo. Provavelmente os
pases desenvolvidos investem mais nestes setores justamente porque estes so intensivos em
capital humano, ou seja, por conta de suas vantagens comparativas. Conforme salientado nas
sees anteriores, as vantagens comparativas brasileiras apontam para investimentos em
setores intensivos em outros fatores de produo. Nesse sentido, no surpresa que o
exemplo de sucesso apontado em Brasil (2003) seja justamente o caso da Embrapa, no qual os
investimentos em inovao guardam relao estreita com o agronegcio, setor no qual temos
vantagem comparativa.

Alm disso, cabe lembrar que a escolha de setores estratgicos intensivos em capital
humano, fator de produo escasso, tende a elevar o salrio dos trabalhadores qualificados,
aumentando ainda mais a j elevada desigualdade de renda brasileira [Ferreira & Hamdan
(2003)].

No que tange ao item (iii), no est claro porque estes setores abrem mais
oportunidades de negcios do que os demais. A produo de soja e outras atividades nas quais
o Brasil possui reconhecida vantagem comparativa no abririam novas oportunidades de
negcios? Alm do mais, isto ocorreria, com maior ou menor intensidade, com qualquer setor
pesadamente subsidiado.

No item (iv) fica bvia a confuso que se faz entre nfase em inovao e o foco em
setores avanados. O fato de que existem evidncias tericas e empricas de que os
investimentos em pesquisa e desenvolvimento devem ser objeto de algum tipo de poltica
pblica, no significa que a poltica industrial deve privilegiar setores de ponta. Voc pode
inovar em qualquer setor de produo e isto gerar ganhos expressivos, mesmo nos mais
tradicionais. Conforme salientado na seo 4, mostra-se mais adequado contemplar setores
nos quais o pas tenha revelado grande eficincia produtiva e vantagem comparativa, o que
no o caso dos setores estratgicos listados em Brasil (2003).

Tal como no item (i), no item (v) no ficou esclarecido o que se entende exatamente
por adensamento do tecido produtivo, tampouco porque estes setores promovem maior
adensamento do que outros ou porque seria desejvel tal adensamento. Mas, se adensamento
significa produzir localmente maior parte dos insumos de uma cadeia produtiva, cabe se
perguntar se h racionalidade econmica em faz-lo. Na medida em que estes insumos
possuem diferentes composies e intensidades de fatores, dificilmente o Brasil teria
vantagem comparativa na produo de todos eles [Ferreira (2005)]. Deste modo, no seria
mais razovel, dado os baixos custos de transporte, comprar parte destes insumos de pases
31
que so capazes de produzi-los de maneira mais eficiente? Este argumento ganha ainda maior
apelo quando se leva em conta o diagnstico visto anteriormente de que o Brasil no precisa
de polticas de incentivo ao self-discovery e diversificao.

Por fim o item (vi) traz dois critrios de escolha. O primeiro deles que os setores so
importantes para o futuro do pas. A afirmao carece de qualquer justificativa na medida em
que no se explica o que faz um setor mais ou menos importante do que os demais. O
segundo deles que estes setores criam vantagens comparativas dinmicas. Vantagens
comparativas dinmicas esto associadas ao aprendizado das empresas, que permite que o
custo de produo se reduza com o tempo. No entanto, mesmo neste caso, a interveno
pblica somente se justifica na presena de externalidades relacionadas a este aprendizado, ou
seja, se as firmas se beneficiam do aprendizado das demais (ver subseo 4.1). Mais ainda, h
que se avaliar se os custos de tal interveno superam os benefcios. Em nenhum momento
so apresentadas evidncias neste sentido. Alis, no setor de semicondutores a evidncia
emprica internacional aponta para a inexistncia de externalidades.

6. Consideraes Finais

Em vista da discusso das sees anteriores, que lies podem ser tiradas para nosso pas no
que diz respeito poltica industrial? Em primeiro lugar, o argumento de que o Brasil deve
lanar mo de polticas industriais setoriais porque outros pases tambm o fizeram e
obtiveram sucesso equivocado. Exemplos recorrentemente citados so os pases do Leste
Asitico. No entanto, cabe lembrar que diversos pases tambm tiveram experincias de PI e
obtiveram resultados desastrosos. Mais ainda, alm de intervenes setoriais, pases como
Japo, Coria do Sul e Taiwan tambm lanaram mo de polticas horizontais que tiveram
papel decisivo no desenvolvimento destes pases.

Deste modo, fica a pergunta: se diversos pases do Leste Asitico usaram poltica
industrial, mas tambm mantiveram a inflao controlada, as contas pblicas saneadas e
investiram pesadamente em educao e infra-estrutura, porque creditar o desempenho destes
pases s intervenes setoriais e no s polticas horizontais? Porque a soluo para
incrementar o crescimento econmico do Brasil deve passar pelo uso de polticas verticais
cuja eficcia no confirmada pela evidncia emprica sequer para pases apontados como
exemplos de sucesso no uso de PI quando a experincia de outros pases suporta o uso de
polticas horizontais?
32
 Em segundo lugar, polticas setoriais precisam ser motivadas por algum tipo de falha
de mercado. Nesse caso, uma premissa bsica da poltica industrial vertical a identificao e
a mensurao destas falhas, para que seja possvel desenhar as polticas mais apropriadas.
Alis, autores como Moreira (1994) atribuem o fracasso da PI brasileira justamente
incapacidade de identificar e corrigir tais falhas. Embora tenha aspectos positivos, muitas
vezes Brasil (2003) peca justamente por repetir este erro. Ademais, mesmo no caso da
existncia destas falhas de mercado, na maioria dos casos os instrumentos mais indicados so
polticas horizontais: investimentos em infra-estrutura, definio de marco legal adequado,
certificao de produtos, reformas no mercado de crdito e investimentos em educao. No
caso brasileiro este diagnstico compartilhado mesmo por autores que em geral defendem
algum tipo de poltica industrial setorial [ver Hausmann, Rodrik & Velasco (2004), por
exemplo].

Note que sequer foram enfatizados os problemas de falhas de governo e captura na

implementao de polticas setoriais. Em que medida o governo capaz de escolher
corretamente os setores contemplados pela PI?24 Mesmo se for capaz, o que garante que esta
escolha no ser motivada por presses de setores organizados? O histrico do Brasil em PI (e
mesmo em outros tipos de poltica) no muito alentador a este respeito. Mesmo nos pases
apontados como sucesso na implementao de polticas industriais, so documentados
diversos problemas de corrupo e captura por parte do governo [Nolland & Pack (2003)].
Deste modo, embora possa haver espao para algum tipo de interveno setorial, o Brasil
precisa dar nfase a polticas horizontais. Alm de estarem menos sujeitas a problemas de
captura, tendem a trazer maiores ganhos em termos de produtividade e crescimento.

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24
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Apndice

Supondo uma especificao Minceriana para a educao pode-se escrever o produto por
trabalhador como:

( )
y = Ak e h
1
,

em que a participao do trabalho na renda e o coeficiente de Mincer associado aos

anos mdios de escolaridade da PEA. Seja a relao capital produto. possvel escrever a
funo agregada no longo prazo como

y = Ae h 1

Conseqentemente, o diferencial de renda entre dois pases atribudo ao diferencial de

educao dado por e h . Nos exerccios sups-se o conservador valor de 0,07 para a taxa de
retorno agregada de Mincer [ver Topel (1999) e Krueger & Lindahl (2001)]. Todos os dados
so para 2000. Os anos mdios de escolaridade da PEA (h) foram obtidos de Barro & Lee
(2000). Os dados de produto por trabalhador so de Heston, Summers & Aten (2002). A
Tabela 3 reporta a seguinte estatstica:

e (h hBR )
100 ,
y / y BR

em que o subscrito BR indica valores relativos ao Brasil.

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