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Misso da Revista do Servio Pblico Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro,

Disseminar conhecimento sobre a gesto Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub


de polticas pblicas, estimular a reflexo e
o debate e promover o desenvolvimento de Periodicidade
servidores e sua interao com a cidadania. A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Pblica.
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Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner, Paulo
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Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Marta da Rocha Vasconcelos
Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia

Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .


v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.


A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.


CDD: 350.005

ENAP, 2008 ENAP


Tiragem: 1.000 exemplares
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Sumrio
Contents

Monitoramento do Plano de Desenvolvimento da Educao:


proposta de aprimoramento do Ideb e de painel de indicadores 121
Monitoring the National Educational Plan: a proposal to improve
Ideb and the panel of indicators
Leonardo Milhomem de Rezende e Paulo de Martino Jannuzzi

Conselhos Municipais de Polticas Pblicas: uma anlise exploratria 151


Municipal Councils for Public Policies: an exploratory analysis
Marcelo Feij Martins, Simone Martins, Adriel Rodrigues de Oliveira e Jferson Boechat Soares

Transformando burocracias para financiar os mais pobres:


a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B
Transforming bureaucracy to finance the poorest: the evolution
of Pronaf crdito grupo B 187
Letcia Mendona

Gesto Pblica e Pesquisa Operacional: avaliao de desempenho


em Agncias da Previdncia Social
Public Management and Operational Research: performance evaluation
of Agencies of Social Security 221
Adelina Cristina A. Chaves e A. Clecio F. Thomaz

Legados da professora Ruth Cardoso ao Governo Federal 237


Elisabete Ferrarezi

RSP Revisitada: Estado, transnacionalidade e polticas globais 245

Reportagem: A fora propulsora do dilogo social 253

Para saber mais 259

Acontece na ENAP 261


Letcia Mendona RSP

Transformando
burocracias para financiar os
mais pobres: a evoluo do
Pronaf Crdito Grupo B
Letcia Mendona

Introduo

Instituies financeiras, pblicas ou privadas, no oferecem, tradicional-


mente, servios financeiros, principalmente crdito aos pobres. Essa averso
est relacionada aos riscos envolvidos nas operaes, falta de garantias, aos
custos considerados elevados para a elaborao de contratos e projetos, s
dificuldades de monitoramento e gesto das operaes. No entanto, o crdito
produtivo tem sido considerado um instrumento importante para a reduo da
pobreza, medida que aumenta a liquidez financeira das famlias, propicia o
capital indispensvel para investimentos que podem aumentar a produo e
reduzir riscos e, de certa forma, impulsiona a insero dos produtores em
mercados.
Considerando-se verdadeira a rigidez do sistema financeiro em trabalhar
com os grupos mais descapitalizados, a criao do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), dentro da institucionalidade

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RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

do Sistema Nacional de Crdito Rural operadores definidos com obrigatoriedade


(SNCR), por si s um grande desafio. de aplicao, instituies normativas
Com seus parmetros e instrumentos estabelecidas em lei) indispensvel para o
baseados em um modelo de agricultura alcance e a continuidade do Programa
monocultora e de grande porte, diferen- enquanto uma poltica pblica instituda
ciado, portanto, das realidades da agricul- pelos instrumentos de Estado.
tura familiar, a iniciativa de criao do Mais especificamente, no que condiz
Pronaf, segundo o arcabouo legal criao e ao aperfeioamento da linha de
do SNCR, faz com que deixe de ser apenas microcrdito rural Pronaf Grupo B, foco
um programa de governo para assumir a deste artigo, o desafio ainda maior. Em
condio de uma poltica pblica de uma analogia, a criao dessa espcie de
Estado, que apia o desenvolvimento inovao, quase considerada como
produtivo de famlias do campo de mais ousadia, situa o Pronaf no arcabouo
baixa renda. legal rgido que estrutura o crdito rural
Fundamentando-se na experincia de no Brasil. Operacionalmente, o aperfei-
10 anos de criao do Pronaf pode-se oamento dessa linha de crdito exige
afirmar que, no mbito dos seus gestores adaptaes sucessivas e cumulativas em
e implementadores, a construo e o uma estrutura maior e mais pesada como
aperfeioamento dessa poltica pblica a do SNCR. Substituir a obrigatoriedade
podem ser resumidos difcil tarefa de do projeto tcnico pela adoo da
buscar uma situao de recorrente equil- proposta simplificada, instituir ou no os
brio entre o fim pblico, social e econ- Conselhos Municipais e Estaduais de
mico do Programa e as lgicas de merca- Desenvolvimento Rural Sustentvel
do das diferentes instituies financeiras (CMDRS e CEDRS)1 como mediadores
que operam o crdito rural no Pas (bancos obrigatrios do acesso ao crdito ,
pblicos comerciais e de investimento, assumir os riscos das operaes ou trans-
bancos privados e cooperativas de crdito). feri-las aos agentes financeiros, isentar os
Mais concretamente, o aperfeioa- bancos das garantias ou deix-las de livre
mento do Pronaf ao longo desses anos se negociao entre as partes so questes
d por uma permanente dinmica em prol surgidas durante o processo de construo
de alteraes normativas e adequao de do Pronaf Grupo B. E todas vo sendo
arranjos operacionais com o objetivo de enfrentadas, com seus nus e bnus, ao
garantir acesso da agricultura familiar, em longo da concretizao de uma poltica
especial, dos mais pobres, ao crdito pblica de microcrdito produtivo que
produtivo rural, sem que isso signifique alcance as famlias mais pobres da agricul-
abrir mo de agentes financeiros pblicos tura familiar do meio rural brasileiro e, ao
e privados e de um aparato institucional mesmo tempo, no abra mo de ser reco-
tpico da burocracia de Estado que regula nhecida pelos instrumentos que estruturam
o crdito rural no Pas. Se, por vezes, o e regulam o crdito rural no Pas.
desenho do SNCR se apresenta bastante Em face do exposto, este artigo tem
estreito e pouco flexvel para os fins como objetivo central apresentar o desen-
pretendidos pelo Pronaf, por outras uma volvimento institucional do Microcrdito
conquista importante, sob vrios aspectos Produtivo Rural Pronaf Grupo B, de sua
(garantia de fontes de recursos, agentes criao, em 2000, at o momento atual.

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Letcia Mendona RSP

Espera-se, com isso, recuperar a viso dessa o Banco do Nordeste. Na terceira parte so
linha de crdito enquanto poltica pblica apresentados dados sobre o desempenho
em processo de aperfeioamento, do crdito Grupo B, como nmero de
trazendo, assim, elementos que permitam operaes e montantes aplicados por Plano
qualificar e situar melhor a discusso sobre de Safra. Por fim, so discutidas as lies
os avanos desde a sua criao, alm de aprendidas nessa trajetria, bem como
identificar os atuais pontos de fragilidade. pontuados os desafios a serem enfrentados
Pela forma como vai-se redesenhando, pelo Pronaf Grupo B, para que este possa
para onde caminha o microcrdito contribuir na promoo da gerao de renda
produtivo Grupo B? O que foi perdido e e de maior qualidade de vida s famlias de
o que se ganhou nessa trajetria? Quais so baixa renda do meio rural.
os desafios atuais e quais os pontos j
superados? Em suma, espera-se que este
trabalho possa trazer a viso de como o
Pronaf Grupo B est sendo construdo e
vem-se desenvolvendo como poltica Longe de ser um
pblica de microcrdito rural no aparato mero emaranhado de
estatal. Essa construo institucional do
Pronaf Grupo B adquire especial impor-
normas que findam
tncia, pois, longe de ser um mero em si mesmas, a
emaranhado de normas que findam em si institucionalidade
mesmas, a institucionalidade reflete-se na reflete-se na ponta,
ponta, potencializando e limitando
potencializando e
comportamentos dos agentes operadores
e das famlias agricultoras. limitando
O presente artigo encontra-se estrutu- comportamentos dos
rado da seguinte forma. Na primeira parte agentes operadores e
feito um breve resumo histrico do das famlias
Pronaf, enfatizando as mudanas ocorridas
agricultoras.
na poltica de crdito diante do progres-
sivo reconhecimento, pelo Programa,
da diversidade da agricultura familiar.
Destaca-se tambm o papel dos Grupos
segundo a lgica do Pronaf, mostra-se
onde est situado o Pronaf Grupo B na Vale destacar que o objetivo de
estrutura maior, e como se d a distribuio fornecer um referencial descritivo de cada
dessas famlias agricultoras nas cinco regies passo e da mudana institucional exigida
do Pas. Em seguida, faz-se um resgate do para avanar com a linha Pronaf Grupo
processo de criao da linha de crdito B junto ao pblico mais descapitalizado
Pronaf B, sua evoluo nos normativos do de agricultores familiares foi auxiliar a
prprio Pronaf e a gradual transformao, caminhada de outros formuladores de
ainda em curso, numa linha de microcrdito polticas pblicas que buscam solues para
produtivo orientado por meio do Programa a operacionalizao em maior escala de
Agroamigo, desenvolvido em parceria com aes de microcrdito produtivo. Solues

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essas que envolvem, geralmente, discusses desde 19924, definiu-se como objetivo do
sobre riscos, garantias, agentes operadores Pronaf estimular o desenvolvimento rural
e metodologia de oferta de crdito. Aos tendo como fundamento o fortalecimento
que optarem por uma leitura com menos da agricultura familiar como segmento
detalhes, a ltima parte do artigo busca gerador de emprego e renda, de modo a
sistematizar a trajetria de implantao do estabelecer um padro de desenvolvimento
Pronaf Grupo B, identificar tendncias, sustentvel que vise ao alcance de nveis de
aprendizados consolidados com relao a satisfao e bem-estar de agricultores e
alguns temas e tambm pontuar diretrizes consumidores, no que se refere s questes
para futuros avanos. econmicas, sociais e ambientais, de forma
a produzir um novo modelo agrcola
Diversidade da agricultura nacional. (MAA, 1996). Apesar de outras
familiar no Brasil, o Pronaf e o aes 5 terem sido promovidas naquele
pblico do Grupo B perodo, o Pronaf Crdito sempre foi a
linha de atuao do Programa que se
Como resultado das mobilizaes dos desenvolveu mais rapidamente e, conse-
agricultores familiares no II Grito da Terra qentemente, tornou-se a mais visvel ao
Brasil2, o Pronaf Crdito nasceu um pouco pblico em geral.
antes de o Pronaf surgir como programa, Em 1997 ocorrem mudanas signifi-
na safra 1995/1996, por meio da Reso- cativas no sentido de maior diversificao
luo n o 2.191 do Conselho Monetrio das polticas de crdito e de incluso de
Nacional (CMN), de agosto de 1995. Na novos segmentos da agricultura familiar.
poca, o crdito Pronaf resumia-se a uma Uma greve de fome do Movimento dos
linha nica de financiamento com duas Pequenos Agricultores do Rio Grande do
modalidades: custeio e investimento. A Sul resultou no Pronaf Especial, linha de
partir de ento, pelo menos o segmento custeio destinada aos agricultores
mais capitalizado da agricultura familiar familiares de menor renda, a qual contava
comeava a contar com crdito rural para com subsdios na forma de desconto em
financiar suas atividades produtivas. Parte valor fixo no pagamento em dia. Atual-
significativa dos estabelecimentos familiares mente essa linha conhecida como Pronaf
rurais, por sua vez, continuava excluda do Grupo C. Teve incio, assim, no
acesso ao crdito. Pronaf Crdito, um processo de diferen-
O Pronaf tem sido apontado como ciao das linhas de crdito, de reconhe-
um marco na histria das polticas pblicas cimento da diversidade do pblico da
para o campo, pois, pela primeira vez, agricultura familiar e da necessidade
houve tanto um reconhecimento por parte de construo de diferentes modalidades
do Estado da especificidade da agricultura de financiamento e de distribuio de
familiar3 quanto a implementao de um subsdios como forma de efetivamente
conjunto coerente de medidas para apoiar alcanar as famlias produtivas do meio
a atividade produtiva e o desenvolvimento rural, de mais baixa renda.
dessas famlias. A criao dos vrios Grupos do
Na sua criao em 1996, por meio do Crdito Pronaf surgiu em 1999. No plano
Decreto Presidencial no 1.946, e como tcnico, essa segmentao se apoiou em
resultado de inmeras mobilizaes sociais uma srie de estudos no mbito do Projeto

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Letcia Mendona RSP

de Cooperao Tcnica da Organizao renda (Grupos A, A/C e B), o risco das


das Naes Unidas para a Agricultura e a operaes no bancrio, mas sim do
Alimentao (FAO)/Instituto Nacional de Tesouro Nacional8. medida que essas
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), famlias vo construindo uma relao com
alguns dos quais tomaram por base os o sistema financeiro, justamente por meio
dados do Censo Agropecurio 1995/ das operaes Pronaf anteriores sem risco,
1996. Esses trabalhos identificaram se capitalizam e passam mais facilmente
4,1 milhes de estabelecimentos familiares para os Grupos com risco bancrio,
no Pas e expuseram a diversidade desses acessando maiores valores e inserindo-se
empreendimentos em relao ao tamanho autonomamente no mercado de crdito
da propriedade, tecnologia empregada rural. Assumir os riscos das operaes
e renda. Apontaram ainda a existncia iniciais sem dispensar a relao com o
de distribuio diferenciada no meio rural agente financeiro uma estratgia impor-
brasileiro, destacando-se a concentrao de tante do crdito Pronaf. Ao mesmo
uma agricultura familiar mais capitalizada tempo que permite, de modo imediato,
e estruturada nas regies Sul e Sudeste, bem emprstimos para as famlias de mais
como uma agricultura descapitalizada e baixa renda e alcana a pobreza,
prxima aos nveis de pobreza nas regies gradativamente, com a construo de um
Norte e Nordeste do Pas. histrico de experincias positivas dessa
Reconhecida e mensurada a diversi- ordem, possibilita a superao da
dade de situaes vivenciadas pela agricul- assimetria de infor mao tpica
tura familiar no Brasil, os Grupos do de situaes de excluso social e insere no
Crdito Pronaf foram criados como sistema financeiro uma outra percepo
forma de garantir tratamento diferenciado sobre as possibilidades de negcios com
aos diferentes, tanto na canalizao dos esse pblico.
subsdios quanto na composio dos riscos Toda a lgica do crdito segmentado
das operaes. em Grupos do Pronaf consiste, portanto,
Os Grupos tm como critrio defi- em fazer com que as famlias enquadradas
nidor o nvel de renda familiar bruta anual6 nos Grupos de mais baixa renda possam, a
e, assim, a cada nvel so oferecidas partir do acesso ao financiamento e sua
condies de financiamento diferenciadas7. inverso produtiva, elevar os rendimentos e,
(prazos, juros, limites, descontos por conseqentemente, ascender a um Grupo
adimplncia). Dessa forma, os subsdios mais capitalizado. Neste Grupo, ainda que
no crdito so distribudos inversamente ao percam em subsdios, via taxas de juros ou
nvel de renda, para que as famlias mais descontos de adimplncia, tero como
pobres possam receber condies de estmulo a possibilidade de acessar um
financiamento mais favorveis. Com isso, volume maior de recursos e ainda, em maior
os Grupos de renda mais elevada acessam ou menor proporo para alguns segmentos,
o crdito Pronaf apenas nas condies de utilizar outros produtos ofertados pelos
prximas ao crdito rural da agricultura agentes financeiros, que passam a ver parte
de maior escala. desse pblico como cliente.
Uma engenharia tambm especfica At a safra 2006/2007, o Pronaf
relacionada aos Grupos se d com o risco constitua-se de seis Grupos com as carac-
das operaes. Nos Grupos de mais baixa tersticas resumidas no quadro a seguir.

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RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Quadro 1: Grupos do Pronaf e caractersticas de enquadramento Safra 2006/2007

A caracterizao geral de agricultura Embora na atual segmentao do


familiar e a estratificao em Grupos esto crdito Pronaf o Grupo B represente
institucionalmente determinadas em reso- apenas uma das seis classificaes
lues do Conselho Monetrio Nacional possveis, o grupo ao qual pertence a
(CMN). Essas resolues tambm esta- maior parte dos estabelecimentos fami-
belecem a Declarao de Aptido ao liares rurais do Pas. A Secretaria da Agri-
Pronaf (DAP), um documento que classi- cultura Familiar do Ministrio do Desen-
fica as famlias como agricultoras, enqua- volvimento Agrrio (SAF/MDA), em
drando-as nos Grupos do Pronaf. A DAP 199910, realizou a estimativa do pblico
constitui instrumento obrigatrio para do Pronaf B, a partir dos dados dos
acesso ao crdito Pronaf, sendo norma- estudos FAO/Incra. Segundo essas infor-
tizada por meio de portaria ministerial e maes, as famlias do Grupo B repre-
emitida por instituies governamentais e sentariam cerca de 50% do total de
no-governamentais credenciadas pelo estabelecimentos da agricultura familiar
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio do Pas, ou seja, um montante prximo a
(MDA), em sua maioria sindicatos, movi- dois milhes. Alm disso, os dados reve-
mentos rurais9 e empresas de assistncia laram que esse contingente estava presente
tcnica. A participao da sociedade civil em todas as regies, porm com uma
organizada no processo de identificao concentrao expressiva em torno de
do pblico do Programa garante maior 75% na Regio Nordeste (Tabela 1).
legitimidade, controle e comprometimento Considerando-se a expressividade
social da operacionalizao do crdito. do pblico do Grupo B no total de

Tabela 1: Estabelecimentos Pronaf B por regio do Pas


Regio Grupo B
Norte 133.740
Nordeste 1.499.537
Sul 165.091
Sudeste 198.382
Centro-Oeste 39.931
Total 2.036.681
Fonte: FAO/INCRA

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Letcia Mendona RSP

estabelecimentos familiares e a situao de famlias rurais de baixa renda da Regio


pobreza e fragilidade social inerente a essas Nordeste. Em seu primeiro ano, na safra
famlias, torna-se fundamental e estratgica 2000/2001, a linha de investimento tinha
a necessidade de construo, no mbito do um valor mximo de emprstimo da
Pronaf, de normas e procedimentos ordem de R$ 500, com juros de 1% ao
especficos para assegurar a esse pblico o ano e bnus de adimplncia de 40% sobre
efetivo acesso ao crdito e, ao mesmo cada parcela paga em dia, sendo destinada
tempo, estimular o interesse dos diversos a famlias com renda bruta anual de at
agentes operadores da poltica (bancos, R$ 1,5 mil.
assistncia tcnica, sindicatos e movimentos)
na promoo de aes inclusivas para essas
famlias. A criao do Pronaf Grupo B e
o seu desenvolvimento na estrutura
normativa do Pronaf, na qual atualmente
constitui uma seo especfica, o que ser ... torna-se
abordado no prximo tpico. fundamental e
estratgica a
Criao do Pronaf B e o necessidade de
aperfeioamento dos normativos
ao longo dos Planos de Safra construo, no mbito
do Pronaf, de normas e
Desde sua criao, o Pronaf Grupo B procedimentos
tem passado por mudanas e aperfeioa- especficos para
mentos significativos em quase todos os
Planos de Safra 11. No Anexo 1 h um
assegurar a esse
quadro resumo detalhado sobre a evoluo pblico o efetivo acesso
dos normativos, das regras de operacio- ao crdito.
nalizao, das fontes de recursos e dos
agentes financeiros operadores do Pronaf
Grupo B em cada Plano de Safra. A seguir,
descrevemos e comentamos os princpios,
os objetivos e o impacto mais imediato
de algumas dessas mudanas. O princpio contido nesse bnus, que
suscita acalorados debates at hoje, era no
Da safra 2000/2001 safra 2002/ apenas estimular a adimplncia, mas
2003: a criao e consolidao da tambm realizar uma transferncia de renda
linha de crdito Pronaf Grupo B no a essas famlias que empregam bem o
Nordeste financiamento. Transferncia essa que, no
O crdito Pronaf Grupo B surgiu em caso do Pronaf Grupo B, tem como
10 de agosto de 2000, por meio da condicionalidade o emprego dos recursos
Resoluo no 2.766 do Conselho Mone- em uma atividade produtiva, ou seja, a
trio Nacional (CMN), no bojo de uma renda transferida pelo bnus se transforma
discusso interministerial sobre a criao em ativos de produo. Alm disso, o
de aes no assistencialistas voltadas s bnus tornava o crdito de mais fcil

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RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

pagamento. Diante dessa constatao, dessas famlias para os Grupos C, D e E


estimulava o acesso de famlias que jamais se torne uma conseqncia natural do
haviam obtido qualquer financiamento e histrico de adimplncia das contrataes
que receavam endividar-se com o banco. anteriores, do Pronaf B.
Buscando estimular a ascenso entre Para a implantao da linha Pronaf
os Grupos, havia tambm a lgica de Grupo B foi organizada, em Recife, uma
limitar o nmero de operaes do Grupo Oficina de Parceiros, envolvendo movi-
B em apenas trs. Assim, aps esse teto de mentos sociais, Banco do Nordeste,
operaes, a famlia teria que contar com Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
um incremento de renda que lhe permitisse Conselhos Municipais de Desenvolvimento
alcanar as linhas de crdito do Grupo C. Rural Sustentvel, empresas estaduais de
Posteriormente, como se ver mais frente, Assistncia Tcnica e Secretrios executivos
esse entendimento teria de ser revisto em do Pronaf 12 . Como resultados desse
face de uma realidade mais complexa e trabalho surgiram o Manual de Operaes
obstculos de emancipao de carter mais de Crdito do Programa Nacional de
estrutural, tal qual a questo fundiria. Fortalecimento da Agricultura Familiar
Um outro ponto que merece destaque (Pronaf Grupo B) e a portaria de
a discusso do risco bancrio das ope- credenciamento das instituies para a
raes. Por se tratar de um pblico sujeito emisso da Declarao de Aptido ao
a vulnerabilidades caractersticas da situao Pronaf. O Manual Operacional estabelecia
de pobreza e da qual os agentes financeiros o formulrio simplificado de Proposta
no possuem qualquer informao de de Crdito, que futuramente alimentaria
comportamento bancrio, o risco das um banco de dados para avaliao das
operaes do Pronaf Grupo B assumido aplicaes ocorridas. Pela portaria minis-
pelo Tesouro Nacional e no pelo agente terial foram atribudos aos Conselhos
financeiro operador. Essa tem sido, at Municipais de Desenvolvimento Rural
hoje, a nica forma para estimular os Sustentvel (CMDRS) ou ao Conselho
bancos a trabalharem com esse pblico. Estadual de Desenvolvimento Rural
Como a lgica do Pronaf de que as Sustentvel (CEDRS) a anlise e o encami-
famlias possam se capitalizar e alcanar nhamento das propostas de crdito do
Grupos mais elevados (C, D, E), onde o Pronaf Grupo B para os bancos.
risco das contrataes j compete ao banco, Definidos os instrumentos de opera-
a principal funo das operaes do cionalizao, o Banco do Nordeste foi o
Grupo B criar uma relao entre as nico agente financeiro que se interessou,
famlias e o agente financeiro capaz de na poca, em atuar com a linha. As
facilitar a posterior insero em tais Grupos. contrataes para obteno do crdito
Em outras palavras, espera-se que comearam a ocorrer em outubro de
medida que as famlias agricultoras realizem 200013. Um intenso processo de mobili-
as operaes do Pronaf B, passem a ser zao, envolvendo reunies em vrios
conhecidas do agente financeiro, conquis- Estados e uma forte integrao entre
tando confiana para crdito de maiores Federaes de Trabalhadores da Agricul-
valores e j com o risco bancrio. Contor- tura (Fetag), empresas estaduais de Assis-
na-se assim o problema de assimetria de tncia Tcnica, secretrios executivos
informao, fazendo com que a transio estaduais do Pronaf e Superintendncias

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Letcia Mendona RSP

do Banco do Nordeste garantiu, ainda no na prtica, o CEDRS no conseguia


ano de 2000, a contratao de 48.222 funcionar como seu substituto. Alm disso,
operaes. Na safra 2000/2001, o perodo o prazo de encaminhamento das propostas
foi fechado com 52.442 contratos e at a contratao durava meses devido
R$ 26.076.576,96 aplicados. exigncia da reunio do Conselho, que s
A safra 2001/2002 marca um momen- se realizava quando se acumulava um
to de consolidao da linha. Muitos nmero significativo de propostas.
CMDRS foram criados e, nesse ambiente, As aplicaes na safra 2002/2003
as contrataes quase triplicaram, passando registram, portanto, um leve declnio de
para 154.481 e um total de R$ 77.110.900,13 quase 15 mil contratos e cerca de R$ 7,2
financiados. No Manual de Crdito Rural milhes, em comparao safra anterior.
(MCR), duas nicas alteraes ocorreram. O nmero de operaes passa para 139.760
O prazo de reembolso da linha foi redu- e o valor fica em R$ 69.838.802,76. Por trs
zido, passando de dois anos, com um ano dessa queda, pode-se especular alguns
de carncia, para um ano, com seis meses fatores, tais como operaes em prazo de
de carncia, estimulando-se, dessa forma, carncia, impossibilitando o acesso da
um retorno mais rpido dos recursos. Passa mesma famlia ao crdito, e dificuldades
a constar tambm no normativo a auto- burocrticas de acesso das famlias do
rizao para utilizao de proposta Grupo B, ainda mais empobrecidas;
simplificada de crdito em substituio ao eleies, que no final de 2002 influenciaram
projeto tcnico mais complexo e obriga- as discusses nos Conselhos Municipais; ou
trio pelo prprio MCR nas demais at mesmo a mudana na forma de atuao
operaes de crdito rural. do MDA, priorizando o fomento e a capa-
A safra 2002/2003 retorna com o citao de conselhos de mbito territorial.
prazo de dois anos para pagamento do cr-
dito, com um ano de carncia, e formaliza, Safra 2003/2004: desburocratizao
no prprio MCR, a obrigatoriedade da do acesso, o boom das contrataes
participao do processo de operacio- e a chegada do Pronaf Grupo B
nalizao do crdito aos Conselhos Muni- Regio Norte
cipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel Importantes mudanas ocorrem com
(CMDRS) ou, no caso desses no existirem, os normativos do Plano de Safra 2003/
aos Conselhos Estaduais de Desenvolvi- 2004, determinadas pela priorizao do
mento Rural Sustentvel (CEDRS). A partir Pronaf pelo novo governo. No que se
de ento, tornava-se uma exigncia no refere ao Grupo B, a renda de enquadra-
apenas ministerial, mas do normativo do mento passou de R$ 1,5 mil para
crdito rural e sujeita fiscalizao do Banco R$ 2 mil, e o limite de financiamento
Central , encaminhar anlise do CMDRS dobrou de valor, passando de R$ 500 para
todas as propostas do Pronaf Grupo B. R$ 1 mil. Era consenso que o valor anterior
Somente aps cumprida essa etapa, eram muito reduzido do Pronaf B limitava
encaminhadas ao agente financeiro para as possibilidades de aplicao da linha e,
contratao. dessa forma, inviabilizava inverses que
At a safra 2002/2003 a ampliao do pudessem ter maior impacto na estrutura
crdito Grupo B estava condicionada ao produtiva das famlias. O valor do bnus
incremento do nmero de CMDRS, pois, de adimplncia tambm sofreu alteraes:

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reduziu-se em termos percentuais, de 40% da Resoluo n o 3.150 do CMN, em


para 25%, mas em termos absolutos passou novembro de 2003.
de um valor mximo de at R$ 200 para Nessa resoluo foram quatro os
at R$ 250. pontos tratados. O primeiro deles foi a
A safra 2003/2004 tentou avanar autorizao aos agentes financeiros para
sobre o problema da falta de interesse da isentar as operaes do Grupo B de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural garantia de terceiros, passando a ser
(ATER), pblica e privada, em trabalhar suficiente a garantia pessoal do tomador
com o pblico do Grupo B. Por conta de crdito. Sendo o Tesouro Nacional o
disso foi inserida a possibilidade de finan- responsvel pelo risco da operao, a
ciamento da assistncia tcnica no prprio exigncia de garantias das operaes do
crdito. At 3% do valor financiado passava Grupo B tornara-se, na prtica, uma mera
a ter a possibilidade de destinao ao formalidade. Embora houvesse alguns
pagamento de servios de ATER. Assim, casos raros de exigncia de garantias reais,
o bnus de adimplncia que, em termos o aval era majoritariamente o instrumento
absolutos, passara a alcanar maior valor, mais utilizado. Contudo, esses avais em
funcionaria como um mecanismo indireto geral eram feitos entre famlias que no se
de financiamento estatal dos servios de conheciam, ou ainda com desconhecimento
ATER para essas famlias de baixa renda. dos muturios sobre essa relao. No
Uma ferramenta de controle social das serviam, portanto, para gerar comprometi-
prestadoras de servio de ATER foi mento no bom emprego dos recursos, mas
tambm instituda. Por meio da Portaria to somente um vnculo que, algumas
da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF) vezes, resultava na inadimplncia de apenas
atribuiu-se ao CEDRS a competncia para um dos envolvidos, o que colocava em
credenciar, descredenciar e monitorar as situao de dvida at mesmo os demais
empresas prestadoras. que pagaram corretamente o seu crdito14.
A queda no nmero de contrataes Uma segunda mudana importante
na safra 2002/2003 e as crescentes recla- trazida pela Resoluo no 3.150 foi o fim
maes por parte das representaes dos da obrigatoriedade de mediao do
movimentos rurais quanto ao excesso de CMDRS para encaminhamento das
burocracia na operacionalizao da linha propostas de crdito. Havia casos de
levou criao de um Grupo de Trabalho conselhos prefeiturizados, em que o
para desburocratizao do crdito Pronaf crdito s saa para aqueles que fossem
B, no segundo semestre de 2003. aliados dos grupos no poder. Alm disso,
Reuniram-se representantes do Ministrio alguns municpios no tinham acesso
do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio ao crdito porque no dispunham de
da Fazenda e Banco do Nordeste para Conselhos, os quais s podiam ser criados
propor solues aos principais entraves do por ato do poder municipal. A ausncia
acesso ao crdito. Algumas medidas de de CMDRS, por exemplo, era um dos
simplificao exigiam apenas mudanas de fatores que impediam a expanso do
procedimentos internos do banco, outras crdito na Regio Norte. J nessa fase, o
precisariam passar pela aprovao Banco da Amaznia e o Banco do Brasil
do Conselho Monetrio Nacional. O mostravam-se dispostos a comear a
resultado desse trabalho foi a publicao operar a linha. A inexistncia de Conselhos

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Letcia Mendona RSP

em algumas regies do Pas constitua um Tais iniciativas tornaram a operacio-


fator limitante. nalizao do Grupo B menos onerosa e
A terceira mudana instituda pela mais simples ao agente financeiro. Em
Resoluo no 3.150 recaiu sobre o papel maio de 2004, o Banco da Amaznia
da Declarao de Aptido ao Pronaf comea a operar na Regio Norte, e ainda
(DAP). Esta passa a ser considerada na safra 2003/2004 so realizadas 14.535
instrumento suficiente de comprovao da operaes, representando R$ 14.448.365,00
relao da famlia agricultora com a terra. em recursos aplicados. O Banco do Brasil,
Antes dessa medida, a exigncia de ttulo por sua vez, realiza algumas operaes-
de propriedade ou contrato de arrenda- teste, operando regularmente apenas em
mento formalizado em cartrio exclua do agosto de 2004, j na safra 2004/2005.
acesso ao crdito um nmero significativo
de famlias de baixa renda.
Finalmente, a quarta mudana promo-
vida pelo Grupo de simplificao facili- Havia casos
tava o acesso das famlias aos recursos de conselhos
financiados. Nas operaes do Pronaf prefeiturizados, em
Grupo B estava dispensada a apresentao
dos comprovantes relativos aos bens que o crdito s saa
adquiridos, exceto quando referentes a para aqueles que
mquinas, equipamentos, embarcaes e fossem aliados dos
veculos financiados nas modalidades de grupos no poder.
crdito grupal ou coletivo, de valor
Alm disso, alguns
superior a R$ 5 mil. A exigncia da entrega
dos comprovantes fazia com que as municpios no tinham
famlias assumissem um custo de transao acesso ao crdito
elevado, ao terem que enfrentar os gastos porque no dispunham
do deslocamento at as agncias. de Conselhos, os quais
As medidas de simplificao tiveram
efeitos imediatos no total das aplicaes.
s podiam ser criados
As contrataes dobraram, alcanando por ato do poder
333.555 famlias atendidas. Um total de municipal.
R$ 327.010.055,39 foi emprestado. A safra
2003/2004 iniciava uma fase de massi-
ficao do crdito Pronaf Grupo B.
A desburocratizao operacional da linha Safra 2004/2005: novas fontes de
tinha gerado resultados e promovido o recursos e a expanso do Pronaf B
acesso de famlias de baixa renda ao crdito para todas as regies do Pas
rural. No mbito do controle social, inicia- Com o sucesso da simplificao das
se o processo de emisso de DAP em regras de acesso ao crdito e agentes
modelo eletrnico. As DAPs assim financeiros dando incio s operaes, os
emitidas passam a ser encaminhadas para recursos do Tesouro Nacional mostravam-
o site do Pronaf, facilitando a consulta por se ainda insuficientes para as novas
parte da sociedade. demandas. A safra 2004/2005 vai,

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 197


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portanto, buscar novas fontes para atender tornava-se crescente e saltava de cerca de
ao incremento da procura. Essas novas R$ 25 milhes, na poca da criao da
fontes de financiamento, porm, teriam que linha, para, atualmente, mais de R$ 500
continuar a isentar os agentes financeiros milhes. Sem precisar arcar com o risco
do risco bancrio. das operaes, os bancos tiveram mais
Em agosto de 2004, aps nego- estmulo para trabalhar com operaes do
ciaes com os ministrios da Fazenda e Grupo B utilizando recursos dos Fundos
da Integrao este ltimo, devido a sua Constitucionais de Financiamento. Esses
responsabilidade sobre os Fundos Fundos, ao longo dos anos anteriores,
Constitucionais de Financiamento15 foi tinham parte expressiva dos seus recursos
publicada a Medida Provisria no 20516, no aplicados em inverses produtivas e,
que atribua o risco das operaes do por conseguinte, destinados a operaes
Pronaf Grupo B no ao agente financeiro, do mercado financeiro.
mas ao Fundo Constitucional por ele Vale destacar que, mesmo sem
operado. Essa mudana legal fez com que, continuar a responder pelos riscos das

Tabela 2: Pronaf Grupo B: fontes de financiamento em cada Plano de Safra

Fonte: SAF/MDA

na prtica, fosse criado um funding para a operaes do Grupo B, existe um estmulo


linha em todas as regies de Fundos a mais para um bom emprego desses
Constitucionais de Financiamento (Norte, recursos quando a fonte um Fundo
Nordeste e Centro-Oeste), possibilitando, Constitucional de Financiamento. Uma vez
assim, que os recursos do Tesouro que os bancos gestores desses fundos
Nacional fossem destinados apenas s (Banco do Brasil, Banco do Nordeste,
regies Sul e Sudeste, nas quais os Fundos Banco da Amaznia) recebem, a ttulo de
no operam. remunerao pela administrao dos
Como demonstra a Tabela 2, a Lei recursos, um percentual fixo sobre o
alcanou os resultados esperados, fazendo patrimnio lquido do Fundo, o mau
com que a participao dos recursos do emprego desses valores em aplicaes de
Tesouro Nacional no Pronaf B passasse elevada inadimplncia representa uma
de 100% do valor aplicado para menos descapitalizao dos Fundos, resultando
de 6% do montante na safra 2005/2006. na diminuio da remunerao auferida
Ao mesmo tempo, o total aplicado pelo banco.

198 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


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Com recursos sem riscos, garantidos empresa de ATER) para acesso DAP do
pela nova lei, o Banco da Amaznia e o Grupo B. Essas famlias no precisavam
Banco do Nordeste comearam a operar mais arcar com os custos de duas assina-
o Grupo B majoritariamente com recursos turas de instituies distintas para ter a DAP
dos Fundos Constitucionais de Financia- validada. Simplificava-se assim o acesso
mento. No caso do Banco do Brasil, DAP para esse Grupo17.
divergncias de interpretao da nova lei Com mais recursos, novos agentes
frente Lei do Fundo Constitucional de operadores em todo o Brasil e alguns
Financiamento do Centro-Oeste, ainda sem avanos no MCR, as aplicaes do Pronaf
soluo, fez com que a operacionalizao Grupo B na safra 2004/2005 continuaram
da linha pelo Banco do Brasil se desse a crescer. Foram 358.456 contratos reali-
somente em setembro de 2004 e zados e R$ 358.593.958,49 em montante
integralmente com os recursos do Tesouro aplicado. Com o aumento expressivo do
Nacional. Com os trs agentes operando pblico atendido pela linha, as propostas
em todo o Brasil, ocorria assim a naciona- de mudanas para aperfeioamento do
lizao da linha de crdito Pronaf B. crdito do Grupo B comearam a mudar
Mudanas no Manual de Crdito Rural de enfoque. Passa-se a considerar no tanto
(MCR) tambm ocorreram para o Grupo a maneira como expandir o acesso ao
B na safra 2004/2005. A composio da crdito, mas, principalmente, como quali-
renda de enquadramento deixava de exigir ficar e potencializar o emprego desses
a obrigatoriedade de que fosse proveniente recursos.
integralmente das atividades desenvolvidas Nessa direo, em novembro de 2004
no estabelecimento rural. De uma renda foi assinado um Termo de Cooperao
bruta anual de enquadramento de at Tcnica entre o Ministrio do Desenvolvi-
R$ 2 mil, apenas 30% teriam que necessa- mento Agrrio e o Banco do Nordeste
riamente provir de atividades rurais agr- do Brasil. O objetivo do termo era desen-
colas ou no agrcolas do estabelecimento volver uma nova metodologia de aplicao
rural; o restante poderia ter origem em do crdito Pronaf Grupo B: comeava a
outras ocupaes. Tratava-se de uma nascer o Agroamigo e a primeira expe-
medida de maior adequao dos rincia de transformao do Pronaf
normativos realidade das estratgias de Grupo B em uma linha de microcrdito
sobrevivncia dessas famlias, as quais produtivo orientado.
obtm parte de sua renda da venda de
mo-de-obra a terceiros ou pelo desenvol- Safra 2005/2006: O Pronaf Grupo B
vimento de atividades temporrias fora do enquanto microcrdito produtivo rural e
meio rural. a experincia do Agroamigo
Uma alterao no MCR foi a forma- As mudanas nos normativos na safra
lizao da garantia pessoal como suficiente 2005/2006 so fortemente influenciadas
para operaes do Grupo B. Instituda em pelo novo Projeto BNB e MDA. Foi
carter sugestivo e autorizativo pela criada uma seo especfica para o Pronaf
Resoluo no 3.150, torna-se obrigatria Grupo B, integrada ao captulo do Pronaf
no Plano de Safra 2004/2005. Uma outra no MCR, e suas regras foram agrupadas
modificao operacional importante foi a em um s trecho, no ficando mais
dispensa da dupla assinatura (sindicato e dispersas ao longo das vrias sees do

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Pronaf. Adicionalmente, pela primeira famlias. Foi mantido o limite mximo de


vez, a linha de crdito Pronaf B passa a R$ 3 mil a ser acessado por famlia, embora
ser referida no MCR tambm pelo termo a forma de dispor desse limite no seja
microcrdito produtivo rural, o que mais de trs operaes, mas quantas forem
sinaliza uma importante mudana de necessrias at alcanar esse teto.
concepo. Vencida a barreira do excesso Para evitar que o resultado dessas
de burocracia no acesso ao crdito, o mudanas fossem operaes nicas de
novo desafio era garantir mais qualidade R$ 3 mil, fixou-se em R$ 1 mil um valor
e assistncia na aplicao dos recursos. A mximo por operao. A partir disso, uma
transformao do Pronaf Grupo B em famlia do Grupo B poderia se valer
microcrdito produtivo orientado d, do microcrdito produtivo rural de at
portanto, importantes passos nessa safra. R$ 3 mil sem limites no nmero de
Do ponto de vista terico, o micro- operaes e de formas muito variadas, por
crdito produtivo a concesso de exemplo, em duas operaes de R$ 250,
emprstimos de pequeno valor para ativi- duas de R$ 500 e uma de R$ 1 mil.
dade produtiva em geral, realizado com o Foi ajustado, ainda, de R$ 5 mil para
uso de metodologia especfica. J o crdito R$ 10 mil o valor abaixo do qual se
produtivo orientado, segundo Manzon dispensava a apresentao ao agente
(2006), tem como principal caracterstica financeiro de comprovantes relativos aos
o relacionamento capacitado, efetivo, bens adquiridos. Essa mudana tinha
freqente entre a instituio de micro- impacto para as operaes contratadas de
crdito e o empreendedor, por meio da forma coletiva ou grupal, quando esses
figura do agente de crdito. As infor- montantes eram facilmente alcanados.
maes derivadas dessa interlocuo Um passo significativo nessa etapa de
devem subsidiar ainda a deciso sobre o busca de mais qualidade na aplicao dos
valor e as condies do emprstimo, recursos deu-se com a implantao do
aumentando progressivamente os recursos projeto de microcrdito rural orientado
emprestados a cada operao. junto ao BNB, pelo qual o banco passou a
A nor ma anterior do Pronaf B, ofertar a linha Pronaf Grupo B a partir de
contudo, criava limitaes a esse mecanismo assessores de crdito especialmente
mais flexvel de aplicao de gesto dos treinados e recrutados para esse trabalho.
recursos que caracteriza o microcrdito. Essa nova metodologia de operaciona-
Em especial, a regra antiga limitava o lizao do Grupo B tornou-se uma ao
nmero de operaes em trs e fixava um especfica no banco, recebendo o nome
valor mximo de R$ 1 mil para cada uma de Programa Agroamigo. Ainda que nem
delas. Diante dessas regras, havia um est- todas as operaes contratadas tenham
mulo para que as operaes fossem reali- sido feitas segundo a metodologia, os
zadas sempre no teto, o que garantiria o assessores treinados e dedicados exclu-
acesso ao valor mximo de R$ 3 mil ao sivamente operacionalizao da linha
final dos trs financiamentos permitidos. j provocaram um novo crescimento
A nova forma de acesso, introduzida pelo expressivo das contrataes do Pronaf
Plano de Safra 2004/2005, incentivava o Grupo B nesse perodo. A safra 2005/
acesso ao crdito B em valores menores e 2006 registrou 553.555 operaes e
de acordo com as reais necessidades das alcanou o valor de R$ 555.347.460,85

200 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


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aplicados, sendo que cerca de 95% desse O Agroamigo adota a metodologia


valor foi aplicado pelo Banco do Nordeste. utilizada pelo Programa Crediamigo,
O Banco do Nordeste j possua uma programa de microcrdito produtivo
experincia exitosa de microcrdito urbano desenvolvido pelo Banco do Nordeste na
denominada Crediamigo. O desafio do rea urbana, com as devidas adaptaes
Agroamigo seria adaptar essa metodologia para o setor rural. Por meio de uma Or-
para o meio rural onde, alm de ser maior ganizao da Sociedade Civil de Interesse
a disperso geogrfica dos clientes, o ciclo Pblico (Oscip), o Instituto Nordeste
produtivo das atividades agrcolas mais Cidadania, que atua na mesma rea de
longo e, conseqentemente, o giro dos abrangncia do banco, so adotados os
recursos. Somados ao risco de mercado seguintes procedimentos:
esto os riscos climticos e de pragas, que Os assessores de microcrdito rural
costumam atingir todo um povoado executam as atividades de concesso de
(PARENTE, 2002). crdito, envolvendo a elaborao de
cadastro de clientes, elaborao das
O Programa Agroamigo propostas, proposta de crdito simpli-
ficada, acompanhamento e renovao do
O Agroamigo, programa de microcr- crdito;
dito rural desenvolvido pelo Banco do As atividades decorrentes do pro-
Nordeste em parceria com o MDA e a cesso de concesso do crdito deferi-
GTZ, tem como objetivo principal mento, cadastramento, contabilizao e
expandir o atendimento a agricultores de outros servios de retaguarda so de
mais baixa renda, mediante a concesso de responsabilidade da Agncia do BNB.
microcrdito produtivo e orientado. As O assessor de crdito um tcnico
principais inovaes em relao ao trabalho agrcola (ou outra formao afim) oriundo
desenvolvido com o grupo B so: da rea onde vai atuar e que recebe treina-
Atendimento integral ao cliente por mento especfico necessrio para trabalhar
um profissional especializado: o assessor no Programa. Esse profissional realiza
de crdito rural; um mapeamento dos agricultores de baixa
Estudo prvio do mercado a ser renda de sua rea de trabalho, promove
atendido, com mapeamento de mercado palestras informativas, realiza levantamentos
e estruturao da demanda; socioeconmico e de mercado, orienta a
Orientao e atendimento ao cliente elaborao de planos de negcios, criando
em sua localidade, possibilitando o acesso uma relao de proximidade com os agri-
gil e simplificado ao crdito: busca-se cultores familiares que atende. Atualmente
a concesso de crdito em no mximo sete existem 350 assessores contratados.
dias aps o incio do processo de A coordenao da execuo das ativi-
contratao; dades desenvolvidas pelo assessor de
Acompanhamento sistemtico do microcrdito rural atribuio do gerente
cliente e do crdito, com contratao de de Suporte a Negcios, com destaque para
crditos seqenciais e gradativos, possibi- as seguintes atividades:
litando a identificao das dificuldades e Selecionar, em conjunto com os
necessidades de outros servios financeiros assessores de microcrdito rural, os muni-
e bancrios. cpios priorizados para atuao;

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 201


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Administrar o provimento de com os agentes financeiros operadores


condies logsticas para o trabalho dos melhor acesso s informaes das
assessores: computadores, mesas, telefone, aplicaes da linha.
material de expediente, entre outros;
Acompanhar as rotinas internas do Safra 2006/2007: ampliao das
processo de contratao das propostas possibilidades de um microcrdito
encaminhadas pelos assessores de micro- produtivo orientado e incio da
crdito rural, possibilitando agilidade na integrao com outros programas
contratao; federais
Realizar acompanhamento da produ- A safra 2006/2007 trouxe em seus
tividade da carteira de clientes do assessor normativos mais mudanas. A renda de
de microcrdito rural; enquadramento para o Grupo B, fixada
Participar da elaborao de roteiro em R$ 2 mil, desde a safra 2003/2004, foi
mensal de deslocamento do assessor de reajustada para R$ 3 mil. A idia que
microcrdito rural no atendimento aos houvesse maior aproximao dessa faixa
clientes; de renda com a utilizada por outros
Acompanhar a execuo das ativi- importantes programas federais de
dades realizadas pelo assessor de micro- combate pobreza 18 . Nesse perodo,
crdito rural, mantendo o Instituto todos os demais Grupos do Pronaf
Nordeste Cidadania constantemente passam tambm por reajustes em suas
informado de qualquer dificuldade ou rendas de enquadramento.
problema na execuo das tarefas. O valor mximo por operao fixado
At julho de 2006, o Agroamigo j desde a safra 2003/2004 foi novamente
respondia por 23% das operaes do apontado como insuficiente para aplicaes
Pronaf B realizadas e j estava implantado produtivas de efeitos mais estruturantes,
em cerca de 29% dos municpios da rea passando de R$ 1 mil para R$ 1,5 mil.
de atuao do Banco. Ao final de 2007, Constatado que questes estruturais e de
esperava-se que todas as operaes do soluo de mais longo prazo, tal qual a
Pronaf B junto ao Banco do Nordeste j concentrao fundiria, impediam a
se realizassem sob a metodologia do ascenso de algumas famlias do Grupo B
Agroamigo. para o Grupo C, mesmo aps ter sido
O crescimento do nmero de utilizado todo o limite de financiamento,
operaes da linha de microcrdito o microcrdito produtivo Grupo B passou
tambm imps a necessidade de melhorias a no ter um teto mximo. Dessa forma,
nos processos de gerenciamento das as famlias do Grupo B passaram a ter
aplicaes pelo prprio ministrio. Para direito a pleitear financiamento pela linha
tanto, na safra 2005/2006, o MCR estabe- sempre que necessrio, sem limite de
leceu que a linha de crdito do Grupo B nmero de operaes, desde que cada uma
do Pronaf seria operacionalizada pelos delas no ultrapasse R$ 1,5 mil.
agentes financeiros, em comum acordo O bnus de adimplncia, por sua vez,
com a Secretaria de Agricultura Familiar ficou restrito ao valor acumulado de at
do Ministrio do Desenvolvimento R$ 4 mil. A famlia que acessar o Pronaf B
Agrrio (SAF/MDA). Dessa forma, foi aps j ter financiado esse valor perde o
assegurado respaldo legal para a SAF obter direito ao bnus, mas continua acessando

202 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

a linha. Dessa maneira, o crdito Grupo B de custeio da mamona, desde que essas
no exclui mais famlias que alcancem um famlias sigam o zoneamento agrcola e
teto de financiamento, porm, a partir de estejam integradas com empresas do
determinado valor, retira o instrumento de Programa Nacional de Biodiesel.
transferncia de renda implcito no bnus, Uma segunda tentativa de articulao
estimulando essas mesmas famlias a do crdito Grupo B se deu com o
buscarem inverses produtivas capazes de Programa Nacional de Microcrdito
gerar mais renda. Produtivo Orientado (PNMPO), insti-
Outra mudana na safra 2006/2007 tudo pela Lei no 11.110, de 2005. Foi
foi a maior flexibilizao na aplicao dos autorizado pelo Manual de Crdito Rural
recursos. Muitas vezes as famlias de baixa que, na operacionalizao dos financia-
renda, em razo de uma seca, uma mentos do microcrdito produtivo rural
epidemia ou outra situao adversa, vem- orientado, os agentes financeiros, na
se obrigadas a mudar os planos de interao com o pblico alvo, pudessem
aplicao do crdito. Em vez de adqui- atuar por mandato, por intermdio de
rirem a vaca, como estava inicialmente Organizaes da Sociedade Civil de
proposto, investem em dois porcos. O Interesse Pblico (Oscip) e de coopera-
MCR possibilitou que a proposta de tivas singulares de crdito com seus
crdito inclua uma lista de atividades nas assessores de crdito. Essa medida buscou
quais as famlias poderiam investir os estimular que outros agentes financeiros,
recursos. Evita-se, assim, que alguma alm do Banco do Nordeste, que j atua
operao do microcrdito Grupo B que dessa forma com o Agroamigo, desen-
tenha tido os recursos empregados de volvam parcerias com Oscips e coopera-
forma produtiva, e por vezes mais eficiente tivas de crdito para a aplicao do Pronaf
do que o estipulado inicialmente na Grupo B, a partir de uma metodologia
proposta de crdito, seja considerada irre- de crdito orientado.
gular ou que se exija a formalizao de
aditivo ao contrato. O Pronaf Grupo B em nmeros
Para que as famlias tenham cincia do
direito aos servios de ATER para os quais Desde sua criao, as contrataes do
so destinados 3% do valor financiado, Pronaf Grupo B cresceram quase conti-
introduziu-se, por meio do MCR, a nuamente a cada ano agrcola (Tabela 3).
obrigatoriedade de que o percentual de A partir da safra 2003/2004 alcanou-se
ATER includo na proposta somente seja um novo patamar de contrataes, saindo
financiado caso haja concordncia explcita dos cerca de 150 mil para mais de 300 mil
dos tomadores do crdito. contratos, representando um crescimento
Duas tentativas de articulaes com superior a 100%. Uma nova expanso de
outras polticas pblicas foram realizadas operaes se deu na ltima safra. Foram
na safra 2006/2007 e includas nos mais de 550 mil contratos de Pronaf
normativos. A primeira uma integrao Grupo B em todo o Brasil no ano agrcola
com o Programa Nacional de Biodiesel. de 2005/2006, com 95% deles concen-
O microcrdito produtivo rural Grupo B, trados no Nordeste.
que sempre fora uma linha de investimento, Desde a criao do Pronaf Grupo B,
passou a ser utilizado para financiamento mais de 1,5 milho de contratos foram

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 203


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Tabela 3: Aplicaes do Pronaf Grupo B por Plano de Safra

Safras Contratos Valor financiado


2000/2001 52.442 R$ 26.076.567,96
2001/2002 154.481 R$ 77.110.900,13
2002/2003 139.760 R$ 69.838.802,76
2003/2004 333.555 R$ 327.010.055,39
2004/2005 358.456 R$ 358.593.958,49
2005/2006 553.555 R$ 555.347.460,85
Total 1.592.249 R$ 1.413.977.745,57
Fonte: SAF/MDA

firmados, envolvendo R$ 1,4 bilho. Mas Sudeste, especialmente em Minas Gerais,


ainda h um grande nmero de famlias onde tanto o Banco do Brasil quanto o
que poderiam ser includas no crdito, Banco do Nordeste atuam19. J as regies
considerando-se que o total de estabele- Centro-Oeste e Sul registraram os mais
cimentos com famlias do Grupo B, baixos desempenhos, com uma cobertura
estimados com base no Estudo FAO/Incra estimada de apenas 1% dos estabeleci-
do Censo Agropecurio de 1995/1996, mentos Grupo B potenciais.
ultrapassava o contingente de dois milhes A ampliao das fontes de recursos do
de famlias, dois teros destas na Regio Pronaf Grupo B foi fundamental para
Nordeste. garantir a expanso das contrataes e
Como mostra a Tabela 4, para a safra atender ao forte crescimento da demanda
2005/2006, o Banco do Nordeste continuou por esse crdito, aps o processo de simpli-
sendo o principal aplicador da linha. Os ficao do acesso e o incio da operao de
nmeros atestam ainda como bastante outros agentes financeiros. Como mostra a
tmida a participao do Banco da Amaznia Tabela 6, o crescimento das contrataes
e do Banco do Brasil no total das aplicaes. do Banco do Nordeste somente possvel
Ainda assim, todas as regies regis- com o maior comprometimento de
traram operaes na safra 2005/2006 recursos do Fundo Constitucional de
(Tabela 5). Depois do Nordeste, o maior Financiamento do Nordeste (FNE) com
nmero de contratos estava na Regio esse crdito. Atualmente, o FNE a

Tabela 4: Participao dos Bancos nas aplicaes Safra 2005/2006

Bancos Contratos Valor Financiado % contratos % Valor


BASA 6.691 R$ 7.318.881,88 1,21% 1,32%
BB 20.874 R$ 20.682.212,26 3,77% 3,72%
BNB 525.990 R$ 527.346.366,71 95,02% 94,96%
Total 553.555 R$ 555.347.460,85 100,00% 100,00%
Fonte: SAF/MDA

204 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

Tabela 5: Participao das regies nas aplicaes do Pronaf Grupo B


Safra 2005/2006

* Cobertura, calculada pela diviso do nmero de contratos na safra 2005/2006 pelo total de estabelecimentos
estimados com base no Estudo FAO/Incra.

principal fonte de recursos do Pronaf 2000, o crdito Grupo B do Pronaf nasceu


Grupo B, representando 94% dos recursos da necessidade de se buscar trabalhar de
aplicados na ltima safra. A participao forma diferenciada com a agricultura
do Fundo Constitucional de Financiamento familiar de mais baixa renda do meio rural,
do Norte (FNO) ainda muito tmida, a qual se estimava em torno de dois milhes
respondendo por menos de 1% dos de estabelecimentos, metade destes
recursos aplicados. J os recursos do concentrados no Nordeste.
Tesouro Nacional, que antes represen- Inicialmente com pouco mais de 50
tavam 100% do valor financiado, signifi- mil operaes na safra 2000/2001, essa
caram, na safra 2005/2006, apenas 6% do linha alcanou, na safra 2005/2006, um
total aplicado. Adicionalmente, o MDA acumulado de cerca de 1,6 mil contratos e
continua buscando uma soluo para o R$ 1,4 bilho em emprstimos, configu-
incio da operacionalizao da linha com rando, assim, o maior programa de
os recursos do Fundo Constitucional de microcrdito produtivo rural do Pas.
Financiamento do Centro Oeste (FCO). Alcanar o pblico de mais baixa renda
do campo, por meio de um programa cujo
O Pronaf Grupo B: lies arranjo institucional se insere no Sistema
aprendidas e novos desafios Nacional de Crdito Rural (SNCR), uma
opo que resulta em ganhos e perdas.
O microcrdito produtivo tem sido Integrada ao SNCR, qualquer alterao
considerado um importante instrumento mnima de regras est sujeita a uma
para a reduo da pobreza. Criado em formalizao e a recorrentes negociaes via

Tabela 6: Participao de cada fonte do Pronaf Grupo na safra 2005/2006

Fonte: SAF/MDA

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 205


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Conselho Monetrio Nacional, despen- de um modelo de operacionalizao de


dendo pelo menos um ms para ser crdito com as mesmas exigncias buro-
aprovada. Adicionalmente, um crdito de crticas tanto para o financiamento de uma
R$ 1,5 mil sujeito a um mesmo normativo proposta de R$ 1 mil quanto para um
que rege valores acima de R$ 200 mil, como financiamento cerca de 100 vezes maior.
na agricultura de maior porte, exige Assim, a terceira Safra do Pronaf
constante esforo de adaptao e de criao, Grupo B elegeu o combate excessiva
no Manual de Crdito Rural, de uma srie burocratizao do acesso ao crdito como
de procedimentos operacionais especficos, alvo de atuao, iniciando um processo de
como proposta simplificada em vez de simplificao das exigncias ao tomador
projetos de crdito, garantia apenas pessoal garantias, ttulos de propriedade,
suficiente para alguns grupos, possibilidade comprovantes de aplicao , o qual incluiu
de aplicao no rural no agrcola, ainda a desobrigao da participao dos
fiscalizao por amostragem, laudos CMDR, sendo este entendido como
simplificados, risco no bancrio. entrave para alcanar outras regies do Pas
No SNCR, o Grupo B do Pronaf onde no haviam sido formados. Todas
integra parte da poltica de crdito produ- essas alteraes geraram resultados, as
tivo rural do Pas, deixando de ser apenas contrataes bateram recorde na safra
uma ao oramentria executada por 2003/2004 e os custos da aplicao da
agncias especiais de governo com baixa linha foram reduzidos, encorajando o incio
capilaridade. Conseqentemente, passa a da aplicao do Pronaf Grupo B pelo
poder disputar as fontes asseguradas ao Banco da Amaznia e, conseqentemente,
crdito rural Fundos Constitucionais de a participao das famlias de baixa renda
Financiamento, recursos oramentrios etc. da Regio Norte do Pas.
e, sobretudo, a dispor dos agentes Maior facilidade de acesso e possibi-
financeiros pblicos federais como prin- lidade de atuao em todo o meio rural
cipais operadores, que, presentes em quase brasileiro, com a introduo do Grupo B
todos os municpios do Brasil, conferem na carteira do Banco do Brasil, resultou
maior alcance e porte nacional ao Programa. em contrataes crescentes e, por conse-
Ao longo dos sete anos de histria do guinte, em presso por mais recursos para
Pronaf Grupo B, muitas foram as financiamento. A safra 2004/2005 assumiu
mudanas. Inicialmente a linha atuou apenas como principal desafio a busca de novas
no Nordeste por empenho do BNB. fontes de recursos. Estas, por sua vez,
Nesse perodo, a operacionalizao do teriam que dispor de caractersticas
crdito incidiu sobre um forte movimento especiais, como manter a iseno do risco
de mobilizao da sociedade civil organi- bancrio, condio at ento fundamental
zada, com participao obrigatria dos para contar com a participao dos bancos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento pblicos federais na aplicao da linha. A
Rural (CMDR), que deliberaram as soluo foi encontrada por meio da parti-
propostas apresentadas ao banco. As safras cipao dos Fundos Constitucionais de
2000/2001 e 2001/2002 constituram-se Financiamento, que passaram a constituir
em perodos de grande aprendizado para a principal fonte de recursos da linha,
todos os envolvidos e evidenciaram mais diminuindo a utilizao dos recursos
fortemente os principais entraves advindos oramentrios para essa funo.

206 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

Desburocatizado o acesso, conquistadas etapas. Ao longo dessa trajetria, nem todos


novas fontes e novos agentes operadores, a os passos so passveis de avaliao com
safra 2005/2006 iniciou uma nova profundidade, mas alguns aprendizados
abordagem no aperfeioamento do Pronaf dessa experincia j poderiam ser sistema-
Grupo B. Tratou-se, ento, de pensar no tizados para servir de reflexo construo
desenvolvimento de metodologia especfica e ao aprimoramento de outras polticas
de oferta desse crdito, capaz de trans- pblicas. Diante disso, merecem destaque
form-lo de crdito micro em micro- quatro pontos:
crdito. As mudanas nas regras de acesso 1) Operar microcrdito rural, no
objetivam conferir maior flexibilidade e mbito do SNCR, assegura um maior
adaptabilidade dos valores financiados s porte (bancos operando em todo o Pas)
reais necessidades do tomador. Uma expe- e institucionalidade ao Programa (inserido
rincia de oferta orientada desse na poltica de crdito rural do Pas e
microcrdito tem incio no Banco do contando, portanto, com uma base legal
Nordeste, sendo intitulada de Agroamigo. consolidada), que deve ser equilibrado com
A safra 2006/2007 d continuidade a constantes adaptaes do normativo s
essa transformao do crdito Pronaf especificidades do pblico de mais baixa
Grupo B em microcrdito rural assistido. renda;
Convnios da SAF com empresas 2) Trabalhar com os grupos mais
estaduais de ATER, no mbito da poltica descapitalizados de agricultores exige
nacional de ATER, exigem a prestao de condies diferenciadas de financiamento
ser vios junto a esse pblico como (juros, valores, composio do risco) e
contrapartida para recebimento de recursos. algum nvel de subsdio capaz de encorajar
A parceria com o BNB reforada, a tomada de financiamento por famlias
esperando-se, ao final de 2007, que todas que nunca tomaram emprstimos e se
as operaes de Grupo B do Pronaf motivam com a possibilidade de cumprir,
possam ser realizadas segundo a nova com facilidade, o seu pagamento, ou
metodologia. Consolidada a operaciona- mesmo pela opo de rpida capitalizao
lizao do Grupo B pelo Agroamigo, a de sua atividade produtiva por meio de
perspectiva de mdio prazo indica que descontos iniciais no pagamento das
esses assessores comecem a atuar com o parcelas em dia;
Grupo C, facilitando, assim, a transio das 3) Fazer com que agentes financeiros
famlias agricultoras entre os dois Grupos. os quais privilegiam majoritariamente a
Alm disso, busca-se maior articulao da tica econmica nos critrios de concesso
linha de crdito com outros programas que de financiamento trabalhem com um
tm esse pblico como alvo, tal qual o grupo da populao excluda do sistema
Programa Nacional de Biodiesel e o financeiro bancrio exige uma engenharia
Programa Bolsa-Famlia, iniciando-se, dessa de risco especfica. Isentar os agentes
maneira, um esforo de articulao e financeiros do risco das operaes com
potencializao de polticas pblicas. os Grupos de mais baixa renda, quando
Observa-se, ento, que a construo de esses primeiros no dispem de
uma poltica pblica de microcrdito produ- metodologia de acesso no bancrio
tivo para as famlias de mais baixa renda no informao sobre esse pblico, tem-se
meio rural possvel e tem acontecido em mostrado a nica forma de faz-los operar

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 207


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

a linha de crdito e, ao mesmo tempo, dades, contudo, tm sido vencidas passo a


iniciar uma relao desse pblico com o passo. Em um esforo de eleger apenas dois
agente financeiro, permitindo, assim, uma focos principais de atuao para o Pronaf
insero posterior em linhas de risco ban- Grupo B nas prximas safras, merecem ser
crio; citados a expanso das experincias de oferta
4) Asseguradas fontes de financia- do crdito de forma orientada e o aperfei-
mento e avanada a simplificao do oamento dos mecanismos de monito-
acesso ao crdito, a metodologia de oferta ramento e avaliao da linha. Nesse sentido,
passa a ser o elemento fundamental para diversas conversas foram iniciadas recen-
que o Pronaf Grupo B seja mais bem temente com o Banco da Amaznia em
aplicado e a relao famlias e agentes prol de uma proposta de nova metodologia
financeiros fortalecida. A experincia com de aplicao, e, junto ao Banco do Brasil,
o Agroamigo do BNB tem mostrado que, atestam-se avanos por meio da metodo-
com orientao, as possibilidades de apli- logia do Desenvolvimento Regional Susten-
cao dos recursos se ampliam (atividades tvel (DRS). No campo da melhoria dos
no agrcolas passam a ser financiadas), o instrumentos de gesto da linha, pode-se
tempo das contrataes e renovaes destacar o aperfeioamento das trocas de
diminui, a inadimplncia cai, novas famlias informaes da SAF/MDA com os agentes
so includas, e as possibilidades de financeiros, assim como o investimento em
ascenso ao Pronaf C aumentam. estudos especficos com informaes mais
Em suma, os desafios de transformar aprofundadas sobre o funcionamento e o
a linha de crdito Pronaf Grupo B em um impacto da linha Pronaf Grupo B junto
instrumento de microcrdito produtivo aos tomadores do crdito. A caminhada
orientado capaz de auxiliar no combate continua.
pobreza rural ainda so muitos, e a estra- (Artigo recebido em novembro de 2008. Verso
tgia para super-los exige etapas. As dificul- final em junho de 2008).

Notas

1
Institudos pelo Decreto no 3.508, de junho de 2000, eram condio obrigatria para o recebi-
mento dos recursos do Pronaf Infra-Estrutura, repassados aos municpios para construo de
obras que promovessem o desenvolvimento rural da localidade. No se constituam operaes de
crdito rural, mas convnios com prefeituras operacionalizados via Caixa Econmica Federal.
Atualmente, o que era at ento conhecido como Pronaf Infra-Estrutura foi reformulado e atua
dentro de uma abordagem de desenvolvimento territorial, estando a cargo da Secretaria de Desenvol-
vimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
2
Manifestao Nacional coordenada pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricul-
tura (Contag) e pelo Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da Central nica dos Traba-
lhadores (DNTR/CUT) existente at os dias de hoje e que, anualmente, no ms de maio, realizada
em Braslia, na Esplanada dos Ministrios. Nessa ocasio so apresentadas, por esse segmento da
sociedade civil organizada, as demandas de melhorias nas polticas pblicas da agricultura familiar
para a safra seguinte. Adicionalmente, tambm no primeiro semestre de cada ano, outros movimentos

208 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

da sociedade civil organizada do meio rural apresentam ao Governo, por meio de intensa mobilizao
na capital federal, suas pautas para prxima safra.
3
Vale lembrar que mesmo o Pronaf tendo sido criado em 1996, somente em 2006, por meio da
Lei no 11.326, definiu-se o conceito de agricultura familiar e a necessidade de formulao de polticas
pblicas especficas voltadas para esse pblico.
4
Especial destaque nessa fase deve ser dado a Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag) e ao Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da Central nica dos
Trabalhadores (DNTR-CUT).
5
Em sua concepo original, de 1996, o Pronaf desenvolvia quatro linhas de ao: 1) negociao
de polticas pblicas com rgos setoriais; 2) financiamento da infra-estrutura e servios nos muni-
cpios; 3) financiamento da produo da agricultura familiar; 4) capacitao e profissionalizao de
agricultores familiares e suas famlias. Atualmente novas linhas de ao foram adicionadas e outras
redefinidas.
6
Entende-se como renda bruta aquela obtida no ano agrcola anterior, sem os descontos dos
custos de produo. Tambm no computado, para fins de clculo de renda de enquadramento, os
proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais, nem to pouco as
transferncias diretas de renda tal qual o Bolsa-Famlia.
7
Importante mencionar que, no conceito de agricultura familiar empregado para fins de
operacionalizao do crdito Pronaf, comum a todos os Grupos o cumprimento de um conjunto
de caractersticas gerais: 1) explorar parcela de terra na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio,
parceiro ou concessionrio do Plano Nacional de Reforma Agrria; 2) residir na propriedade ou em
local prximo; 3) no dispor, a qualquer ttulo, de rea superior a 4 (quatro) mdulos fiscais,
quantificados segundo a legislao em vigor; 4) ter o trabalho familiar como predominante na
explorao do estabelecimento, podendo manter at 2 (dois) empregados permanentes, admitida
ainda a eventual ajuda de terceiros, quando a natureza sazonal da atividade o exigir.
8
A partir da safra 2004/2005 os Fundos Constitucionais de Financiamento, quando funcionam
como fonte para operaes com esses grupos, tambm assumem o risco dessas aplicaes, isentan-
do os bancos gestores desses fundos do risco.
9
Entre as instituies ligadas aos movimentos rurais atualmente credenciados para emisso de
DAP em vigor, esto a Associao Nacional dos Pequenos Agricultores (Anpa), Confederao Naci-
onal dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e a Federao dos Trabalhadores na Agricultura
Familiar (Fetraf).
10
Nessa poca, para enquadramento no Grupo B era exigida renda bruta familiar anual de at
R$ 1.500 e no existia o Grupo E do Pronaf. Esses condicionantes da poca, entretanto, no
tenderiam a gerar grandes distores nas informaes, constituindo-se o pblico do grupo B o mais
expressivo da agricultura familiar, especialmente do Nordeste.
11
No crdito agrcola no se trabalha com ano civil, mas sim com o perodo de safra agrcola, o
qual compreende os 12 meses que vo desde a preparao da terra para o plantio at a colheita e
comercializao da produo das principais safras do Pas. No Brasil, a safra agrcola inicia-se em 1o de
julho de um ano e termina em 30 de junho do ano seguinte. a partir de julho que se concentra a
maior parte do plantio da Regio Centro Sul, principal produtora agrcola do Pas. Anualmente, o
Ministrio da Agricultura e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio lanam, separadamente, os
seus Planos de Safra, compostos pelo conjunto de aes, entre elas as linhas de crdito rural, que so
disponibilizadas pelo Governo para apoio da safra daquele ano. Em razo disso, as principais
alteraes nos normativos de crdito so submetidas ao Conselho Monetrio Nacional no primeiro
semestre do ano.

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 209


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

12
O Secretrio Executivo Estadual do Pronaf era cargo criado e ocupado por pessoas do
Governo Estadual, normalmente vinculado Secretaria de Agricultura do Estado. Esse secretrio
deveria trabalhar com polticas de desenvolvimento da agricultura familiar. Recebia apoio, inclusive
na forma de recursos, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), para poder acompanhar
e articular as aes do Pronaf no Estado. Muitos Estados ainda mantm o cargo de Secretrio
Executivo Estadual da Agricultura Familiar. Porm, com a criao das Delegacias Federais do MDA
em 2003, estas passaram a ser a principal instncia de articulao, monitoramento e coordenao das
aes do Pronaf e do Ministrio nos Estados.
13
No caso do Norte de Minas Gerais, onde tambm atua o BNB, as contrataes s comearam
a ocorrer em dezembro de 2000.
14
Essa situao est sendo agora resolvida pela Resoluo no 3.405, de 2006, que permite a
liberao dos avalistas das operaes do Grupo B contratadas at dezembro de 2005.
15
A Constituio Federal de 1988 destinou 3% do produto da arrecadao dos impostos sobre
renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicao em progra-
mas de financiamento aos setores produtivos das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, criando-
se assim os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do
Centro-Oeste (FCO), geridos, respectivamente, pelo Banco da Amaznia, Banco do Nordeste e
Banco do Brasil.
16
A MP no 205 foi posteriormente convertida na Lei no 11.011.
17
Essa foi uma mudana que ocorreu para todos os demais Grupos do Pronaf j na safra 2003/2004.
18
No Bolsa Famlia, por exemplo, a renda mxima familiar permitida na poca era de R$ 100,00
per capita mensal, o que em uma famlia de 4 pessoas significaria algo prximo a R$ 5 mil anuais.
Dado que os proventos de benefcios previdencirios rurais no contam para fins de clculo de renda
de enquadramento do Pronaf, mas sim para o caso do Bolsa Famlia, aceitou-se que o valor de R$ 3
mil de renda bruta anual familiar pela metodologia de clculo do Pronaf pudesse ser uma boa
equivalncia para a renda familiar anual de R$ 5 mil do Bolsa Famlia.
19
O BNB atua no Norte de Minas Gerais apenas, rea de atuao da Adene Agncia de
Desenvolvimento do Nordeste.

Referncias bibliogrficas

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210 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

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PARENTE, Silvana. Microfinanas: saiba o que um banco do povo. Braslia: Agncia de
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Pronaf: Uma Avaliao das Aes Realizadas no Perodo 1995/1998. Braslia/DF,
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Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 211


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Anexo

Descrio, para cada safra, das normas operacionais do Pronaf Grupo B e suas
mudanas segundo critrios de enquadramento do(a) agricultor(a) familiar, condies
de financiamento, operacionalizao, fonte de recursos e agente financeiro operador.

Safra 2000/2001

Enquadramento
Renda bruta familiar anual de R$ 1,5 mil proveniente do estabelecimento. Entende-
se como renda bruta aquela obtida no ano agrcola anterior, sem os descontos dos
custos de produo. Tambm no computado, para fins de clculo de renda de
enquadramento, os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de
atividades rurais.

Condies de financiamento
Limite: R$ 500,00 em at 3 operaes.
Juros: 1% a.a
Benefcio: bnus de adimplncia de 40% sobre cada parcela da dvida paga at a data
de seu vencimento.
Prazo: at 2 anos, at 1 ano de carncia.
Garantias: as do crdito rural, de livre negociao entre muturio e agente financeiro.

Operacionalizao
DAP Declarao de Aptido do Pronaf, emitida e assinada, conjunta e obrigato-
riamente, pelo Sindicato e pela Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
ATER.
Publicao de Portaria do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio estabelecendo
modelo de proposta simplificada de crdito e o manual de operacionalizao do Pronaf
Grupo B, o qual atribui aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CMDRS) ou ao Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural (CEDRS), quando
aquele no existir, a atribuio de analisar e encaminhar ao agente financeiro as propos-
tas de crdito do Grupo B.

Fonte de Recursos
Tesouro Nacional.

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste.

212 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

Safra 2001/2002

Enquadramento
Renda bruta familiar anual de R$ 1,5 mil proveniente do estabelecimento. Entende-se
como renda bruta aquela obtida no ano agrcola anterior, sem os descontos dos custos de
produo. Tambm no computado, para fins de clculo de renda de enquadramento,
os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais.

Condies de financiamento
Alterao no prazo de reembolso: at 1 (um) ano, includos at 6 (seis) meses de carncia,
podendo o reembolso estender-se em at dois anos, quando o cronograma da atividade
assim o exigir.

Operacionalizao
Formalizao, dentro do manual de crdito rural (MCR), da substituio, no caso do
Pronaf B, do projeto tcnico pela proposta de crdito simplificada, apresentada em formu-
lrio especfico e padronizado, fornecido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

Fonte de Recursos
Tesouro Nacional.

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste.

Safra 2002/2003

Enquadramento
Renda bruta familiar anual de R$ 1,5 mil proveniente do estabelecimento. Entende-se
como renda bruta aquela obtida no ano agrcola anterior, sem os descontos dos custos de
produo. Tambm no computado, para fins de clculo de renda de enquadramento,
os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais.

Condies de financiamento
Retorno ao prazo de at 2 anos com at 1 ano de carncia.

Operacionalizao
Formalizao, dentro do MCR, o mecanismo de gesto social na operacionalizao
do crdito, estabelecendo-se que as propostas de crdito devem ser reunidas e encami-
nhadas aos agentes financeiros pelo:
a) Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS).
b) Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), quando de
interesse de pescadores artesanais, remanescentes de quilombos e extrativistas, localiza-
dos em municpios que ainda no dispem do CMDRS.

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 213


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Fonte de Recursos
Tesouro Nacional.

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste.

Safra 2003/2004

Enquadramento
Ampliao do valor bruto anual familiar de enquadramento para R$ 2 mil.

Condies de financiamento
Ampliao do limite: R$ 1 mil e mximo de at 3 operaes.
Alterao do Benefcio: bnus de adimplncia de 25% sobre cada parcela
da dvida paga at a data de seu vencimento.
Incluso de percentual financivel de ATER: at 3% do valor do financiamento podem
ser destinados remunerao de assistncia tcnica.

Operacionalizao
Portaria da SAF/MDA institui os CEDRS como credenciadores das empresas de
ATER para o Grupo B.

Fonte de Recursos
Tesouro Nacional.

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste, Banco da Amaznia (05/2004, aps a aprovao das medidas
de simplificao).

Resoluo no 3.150, de novembro de 2003 (medidas de simplificao do


acesso)

Enquadramento
Ampliao do valor bruto anual familiar de enquadramento para R$ 2 mil.

Condies de financiamento
Respaldo legal aos agentes financeiros operadores no que concerne a Garantias, que
poder ser apenas a garantia pessoal do proponente.

Operacionalizao
Fim da obrigatoriedade de mediao dos Conselhos na operacionalizao do crdito
mantendo-se o cadastramento da ATER no CEDRS. As propostas de crdito podem ser
encaminhadas ao agente financeiro sem passar, obrigatoriamente, pelo CEDRS ou CMDRS.

214 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

DAP passa a ser instrumento suficiente para comprovar a relao do beneficirio


com a terra e a atividade objeto de financiamento, no sendo mais exigido ttulo de
propriedade ou contrato de arrendamento registrado em cartrio.
Desburocratizao do acesso aos recursos com a dispensa de apresentao dos
comprovantes relativos aos bens adquiridos, exceto quando referentes a mquinas, equi-
pamentos, embarcaes e veculos financiados nas modalidades de crdito grupal ou
coletivo, de valor superior a R$ 5 mil, situao em que devem ser entregues ao finan-
ciador no prazo de at 30 dias a contar da liberao.

Fonte de Recursos
Tesouro Nacional.

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste, Banco da Amaznia.

Safra 2004/2005

Enquadramento
Mnimo de 30% da renda familiar bruta anual de enquadramento, oriunda da ex-
plorao agropecuria e no agropecuria do estabelecimento. Inclui-se assim famlias
que vendem sua mo de obra a terceiros ou desenvolvem atividades geradoras de
renda fora do estabelecimento, como estratgia de sobrevivncia.

Condies de financiamento
Instituio de que a garantia da operao dever ser apenas a garantia pessoal do
proponente.

Operacionalizao
Facilidade de acesso DAP e conseqente diminuio dos custos de transao envol-
vidos na sua obteno. A DAP do Grupo B exige apenas a assinatura da instituio emitente:
sindicato ou empresas de ATER.
Em novembro de 2004 assinado Termo de Cooperao Tcnica entre o Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), para
desenvolvimento de nova metodologia de oferta de crdito: o Agroamigo.

Fonte de Recursos
Ampliao das fontes de recursos, incluso dos Fundos Constitucionais de
Financiamento (MP 205 de agosto de 2004, convertida na Lei 11.011).

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste, Banco da Amaznia, Banco do Brasil (09/2004).

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 215


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Safra 2005/2006

Enquadramento
Mnimo de 30% da renda familiar bruta anual de enquadramento, oriunda
da explorao agropecuria e no agropecuria do estabelecimento. Inclui-se assim
famlias que vendem sua mo de obra a terceiros ou desenvolvem atividades geradoras
de renda fora do estabelecimento, como estratgia de sobrevivncia.

Condies de financiamento
criada uma seo especfica para o Pronaf Grupo B dentro do captulo do
Pronaf no Manual de Crdito Rural. Pela primeira vez o Pronaf B passa a ser referido
nos normativos como microcrdito produtivo rural.
Nova forma de acesso aos recursos fixa limite mximo a ser acessado por famlia,
mas flexibiliza para alm de 3 o nmero de operaes que podem ser realizadas at
atingir esse teto.
Limites: at R$ 3 mil por famlia beneficiada, independente do nmero de operaes,
sendo que:
I) cada financiamento no pode ultrapassar o valor de R$ 1 mil;
II) o segundo e demais financiamentos s podem ser realizados caso sejam quitados
os dbitos dos financiamentos anteriores;
III) o crdito deve ser liberado em parcelas, de acordo com o cronograma de
aplicao dos recursos, facultado ao agente financeiro, independentemente do referido
cronograma, efetuar a liberao do crdito em parcela nica, objetivando a racionali-
zao do processo e a reduo de custos para o muturio.
Prazo: at 2 anos, sem fixao de prazos de carncia.
Ampliao das finalidades: financiamento das atividades agropecurias e no-
agropecurias desenvolvidas no estabelecimento rural ou em reas comunitrias rurais
prximas, assim como implantao, ampliao ou modernizao da infra-estrutura
de produo e servios agropecurios e no-agropecurios, observadas as propostas
ou planos simples especficos, entendendo-se por prestao de servios as atividades
no-agropecurias como, por exemplo, o turismo rural, produo de artesanato ou
outras atividades que sejam compatveis com o melhor emprego da mo-de-obra
familiar no meio rural, podendo os crditos cobrir qualquer demanda que possa
gerar renda para a famlia atendida.

Operacionalizao
Ampliao dos valores dispensados para apresentao dos comprovantes relativos
aos bens adquiridos, exigido apenas quando referentes a mquinas, equipamentos,
embarcaes e veculos financiados nas modalidades de crdito grupal ou coletivo, de
valor superior a R$ 10 mil, situao em que devem ser entregues ao financiador no
prazo de at 30 dias a contar da liberao.
Instituio de capacidade de gesto e monitoramento do crdito estabelecendo-se
que a linha de crdito do Grupo B do Pronaf ser operacionalizada pelos agentes

216 Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008


Letcia Mendona RSP

financeiros em comum acordo com a Secretaria de Agricultura Familiar do Ministrio


do Desenvolvimento Agrrio, no que diz respeito ao estabelecimento de cotas estaduais
de distribuio de recursos, limites municipais de contratao, limites de taxas de
inadimplncia, para fins de suspenso das operaes nos municpios e critrios para
retomada das operaes, entre outros.

Fonte de Recursos
Ampliao das fontes de recursos, incluso dos Fundos Constitucionais de
Financiamento (MP no 205 de agosto de 2004, convertida na Lei no 11.011).

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste, Banco da Amaznia, Banco do Brasil (09/2004).

Safra 2006/2007

Enquadramento
Elevao da renda familiar bruta anual de enquadramento para at R$ 3 mil.

Condies de financiamento
Ampliao das possibilidades de aplicao produtiva do Crdito.
Finalidades: financiamento das atividades agropecurias e no-agropecurias desenvol-
vidas no estabelecimento rural ou em reas comunitrias rurais prximas, assim como
implantao, ampliao ou modernizao da infra-estrutura de produo e servios
agropecurios e no-agropecurios; observadas as propostas ou planos simples especficos,
entendendo-se por prestao de servios as atividades no-agropecurias como, por
exemplo, o turismo rural, produo de artesanato ou outras atividades que sejam com-
patveis com o melhor emprego da mo-de-obra familiar no meio rural, podendo os
crditos cobrir qualquer demanda que possa gerar renda para a famlia atendida, sendo:
I) permitida a sua utilizao nas diversas atividades listadas na proposta simplificada
de crdito;
II) facultado ao muturio utilizar o financiamento em todas ou em algumas das
atividades listadas na proposta simplificada de crdito sem efetuar aditivo ao contrato.
Ampliao do limite: R$ 1,5 mil, independentemente do nmero de operaes,
observado que:
I) o somatrio dos financiamentos concedidos a famlias de agricultores desse gru-
po, com direito a bnus de adimplncia, no exceder R$ 4 mil;
II) alcanado o limite de R$ 1,5 mil a concesso de novos crditos fica condicio-
nada prvia liquidao de financiamento anterior;
III) o crdito deve ser liberado em parcelas, de acordo com o cronograma de
aplicao dos recursos.
Maior controle sobre a assistncia tcnica: at 3% (trs por cento) do valor do
financiamento podem ser destinados remunerao de assistncia tcnica, quando julgada
necessria e desde que haja concordncia explcita do muturio.

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 217


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

Garantia de acesso ao crdito B sem limite no nmero de operaes. Os agricul-


tores que j atingiram o teto operacional de R$ 4 mil com direito a bnus de adimplncia,
caso comprovem que continuam enquadrados no Grupo B, mediante apresentao
da Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP) ao agente financeiro, ficam habilitados a
novos crditos nesse Grupo, nas mesmas condies dessa seo, exceto quanto ao bnus
de adimplncia, que nessa hiptese no mais ser aplicado.
Incluso das famlias no Programa de Biodiesel: pode ser concedido financiamento de
custeio agrcola, exclusivamente para a cultura da mamona, solteira ou consorciada, a
agricultores que explorem a cultura em regime de parceria ou integrao com indstrias
de biodiesel, desde que observados as datas de plantio e os municpios recomendados
no Zoneamento Agrcola de risco climtico divulgado pelo Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento.

Operacionalizao
Aproximao com as polticas pblicas de microcrdito orientado autorizando
que na operacionalizao dos financiamentos do microcrdito produtivo rural, reali-
zados entre os agentes financeiros e os beneficirios finais, quando adotada a
metodologia de microcrdito preconizada pelo Programa Nacional de Microcrdito
Produtivo Orientado (PNMPO), institudo pela Lei 11.110, de 25/4/2005, os agentes
financeiros, mantidas suas responsabilidades, possam atuar por mandato, por inter-
mdio de Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip) e coope-
rativas singulares de crdito, utilizando as fontes disponveis e as condies financeiras
estabelecidas para o microcrdito produtivo rural.

Fonte de Recursos
Ampliao das fontes de recursos, incluso dos Fundos Constitucionais de
Financiamento (MP 205 de agosto de 2004, convertida na Lei no 11.011).

Agente Financeiro Operador


Banco do Nordeste, Banco da Amaznia, Banco do Brasil (09/2004).

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Letcia Mendona RSP

Resumo Resumen Abstract

Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito


Grupo B
Letcia Mendona
Instituies bancrias tradicionalmente no oferecem servios financeiros, principalmente crdito
produtivo, aos grupos de mais baixa renda. Considerando-se a rigidez do sistema financeiro em
trabalhar com os mais pobres, o presente artigo descreve o processo de criao e aperfeioamento de
uma poltica pblica de microcrdito rural dentro do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf). So apresentadas as motivaes para alteraes no desenho da linha de
crdito, assim como as mudanas normativas, de fontes e de agentes operadores, efetuadas em cada
ano-safra para tornar possvel superar os desafios apresentados pela burocracia do Sistema Nacional
de Crdito Rural SNCR. O texto apresenta ainda o impacto no nmero de contrataes resultante
das diversas medidas tomadas. Finalmente, feito um balano das principais lies aprendidas
assim como dos desafios atuais de maior qualificao do microcrdito e integrao com outras
polticas pblicas.
Palavras-chave: polticas pblicas; pobreza rural; microcrdito.

Transformando las burocracias para financiar a los ms pobres: la evolucin del Pronaf
crdito grupo B
Letcia Mendona
Las instituciones bancarias no ofrecen tradicionalmente los servicios financieros a los grupos de
bajo ingreso de la sociedad, especialmente el crdito productivo. Considerando la rigidez del sistema
financiero en trabajar con los ms pobres, el presente artculo describe el proceso de creacin y
implementacin de una poltica pblica de micro crdito rural del Programa Nacional de
Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf). Tambin, presenta las motivaciones para cambiar
la lnea de crdito, as como sus aspectos normativos, de fuentes y agentes operadores, efectuadas en
cada ao agrcola para tornar posible la superacin de los desafos presentados por la burocracia del
Sistema Nacional de Crdito Rural. Todava, el artculo presenta el impacto en el nmero de
contrataciones como resultado de varias medidas realizadas. Finalmente, se hace una evaluacin
de las principales lecciones aprendidas as como de los desafos actuales de mayor calificacin del
micro crdito y su integracin con las dems polticas publicas.
Palabras clave: polticas pblicas; pobreza rural; micro crdito.

Transforming bureaucracy to finance the poorest: the evolution of Pronaf crdito


grupo B
Letcia Mendona
Banking institutions traditionally do not offer financial services, especially productive credit to
the low-income groups of society. Considering the rigid structure of the financial system in working
with the poor ones, this article describes the process of the creation and the implementation of a
rural micro credit public policy in the National Program of Assistance to Family Farms (Pronaf). It
also presents motivational aspects to help changing the structure of the credit line, as well as the
normative ones, including sources and operational agents in each agricultural year to make it possible
overcome the challenges presented by the bureaucratic National Rural Credit System SNCR. This

Revista do Servio Pblico Braslia 59 (2): 187-220 Abr/Jun 2008 219


RSP Transformando burocracias para financiar os mais pobres: a evoluo do Pronaf Crdito Grupo B

article shows the impact in number of contracts resulting from various changes taken during the
process. Finally, it demonstrates a balance of the major lessons learnt as well as updated challenges
of major micro credit qualification and integration to other public policies.
Key words: public policies; rural poverty; micro credit

Letcia Mendona
Economista, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Coordenadora de Crdito da SAF/MDA.
Contato: leticia.mendona@mda.gov.br

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