Reforma política no debate

Cmara dos Deputados
Reforma Poltica
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados Revista Plenarium
53a Legislatura 1a Sesso Legislativa
Conselho Editorial
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2o Secretrio William Frana
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3o Secretrio Jorge Henrique Cartaxo
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4o Secretrio Editores
Jos Carlos Machado Antnio Octvio Cintra
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2o Suplente de Secretrio Redator
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3o Suplente de Secretrio Reviso
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4o Suplente de Secretrio Ronaldo Santiago
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Centro de Documentao e Informao
Plenarium. - Ano IV, n. 4 (jun. 2007) - Braslia : Cmara dos
Diretor Deputados, Coordenao de Publicaes, 2007.
Luiz Antonio Souza da Eira 271 p. : il. color.
Diretora de Publicaes
Maria Clara Bicudo Cesar ISSN 1981 - 0865

Secretaria de Comunicao Social 1. Reforma poltica, Brasil. 2. Poltica e governo, Brasil. 3.
Biossegurana, Brasil. 4. Meio ambiente, Brasil.
Diretor
William Frana
CDU 32.001.7(81)
Sumrio
Olhar Externo
Apresentao.............................. 4 Brian Kerr.............................................................142
O artigo 2 da Conveno Europia de Direitos
Humanos e o dever de efetivamente investigar
Reforma Poltica Balano da 52a Legislatura

Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo.. 154
Alexandre Cardoso................................................... 10 Para um balano da 52a legislatura
Reforma poltica: prioridade da democracia
Maurcio Rands....................................................... 14
A inadivel reforma do sistema eleitoral Idias e Leis
Ronaldo Caiado....................................................... 24 Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella........198
Com o atual sistema, no h salvao Transgnicos, biossegurana e o Congresso Nacional
Sandra Starling....................................................... 30
A reforma poltica desejvel
Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff............... 38 Meio Ambiente
O prximo passo Fbio Feldmann.....................................................216
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi........... 50 Mudanas climticas: o grande desafio da Humanidade
Reforma poltica: notas de cautela sobre
os efeitos de escolhas institucionais
Fabiano Santos....................................................... 60
Agenda oculta da reforma poltica
Palavras e Histria
Casimiro Neto........................................................226
Jairo Nicolau.......................................................... 70 Reforma eleitoral Lei n 842, de 1855
Cinco opes, uma escolha: o debate sobre a reforma (Lei dos Crculos Eleitorais)
do sistema eleitoral no Brasil
Bruno P. W. Reis...................................................... 80
O presidencialismo de coalizo sob presso: da
formao de maiorias democrticas formao Leituras
democrtica de maiorias Antnio Octvio Cintra............................................250
Octavio Amorim Neto..............................................104 A origem o sistema eleitoral
Valores e vetores da reforma poltica Paulo Roberto de Almeida........................................253
O seu, o meu, o nosso dinheiro
Jos Antnio Giusti Tavares......................................112
Fronteiras da sociedade global
Quatro questes pontuais da reforma poltica
Wilhelm Hofmeister.................................................128
Democracia, governabilidade, estabilidade:
os pilares do Direito Eleitoral alemo como Perfil do Artista
referncia para reflexes, visando a uma Luis Humberto.......................................................264
reforma do sistema eleitoral brasileiro Fotografia: a reinveno do real
Apresentao
A reforma poltica, tema deste nmero de Plenarium, tem freqentado o

debate pblico brasileiro de longa data, com acentuada presena, em particular,
nos anos recentes, aps o comeo da Nova Repblica.
Seria idiossincrasia brasileira querer reformar os lineamentos da poltica do

pas to pouco tempo aps uma Assemblia Nacional Constituinte? No nos pa-
rece ser o caso. Em poltica, como em outras esferas de deciso, impe-se uma
perspectiva experimental. De tempos em tempos, preciso reexaminar a moldura
poltica do pas e ver como est funcionando, se est ajudando ou no o pas a
enfrentar com competncia os desafios do tempo presente e capacitando-o para
um futuro melhor, num contexto global de muita competio entre as naes. A
democracia no um regime esttico, seno arranjo cuja possibilidade de aper-
feioamento deve estar sempre presente.
Se o tema reforma poltica recorrente entre ns, as propostas concretas

de reforma no tm, todavia, prosperado em sua tramitao legislativa. Em boa
parte, tal se deve incerteza quanto a seus efeitos sobre as carreiras dos prprios
parlamentares. Novas regras trazem insegurana. Por essa razo, em vrias das
propostas contempladas ao longo dos anos, com prudncia se estipula, quase
sempre, uma data futura para as disposies entrarem em pleno vigor. Entretan-
to, essa estipulao no tem bastado para facilitar as coisas.
Um outro fator importante milita contra as tentativas de reformar a poltica,

ou seja, o problema que as propostas visam a enfrentar no visto sob a mesma
tica por todos. Raramente, quando se louva ou se critica nosso sistema poltico,
os valores contemplados so os mesmos. Em conseqncia, discrepam os diagns-
ticos e as propostas corretivas. Mais sria ainda, entre muitos dos que tratam do
|
tema, seja em defesa de reformas, seja em oposio a elas, a falta de explicitao
dos critrios usados. Quais merecem maior ponderao e por qu? Avaliar em fun-
o de apenas um critrio, qualquer que ele seja governabilidade, participao
e incorporao polticas, clareza das opes em jogo nas eleies, liberdade de
o eleitor escolher o candidato, e no apenas o partido, solidez das agremiaes
partidrias, lisura dos pleitos, inteligibilidade dos resultados para o eleitor, entre
outros sem dvida insuficiente, mas o que quase sempre se faz.
Pode-se talvez alegar que muito do que se v como problema em nossa

poltica seja na verdade peculiar ao funcionamento democrtico. No se pode, na
democracia, liminarmente excluir interesses da mesa de negociaes, como fazem
as ditaduras. As decises democrticas tendem a ser mais demoradas, a governa-
o se torna bem mais rdua e sempre vulnervel a crticas.
Entretanto, continua de p a necessidade de avaliar o prprio funcionamento

democrtico, no para condenar o regime, mas para aperfeio-lo. A qualidade
da democracia no um valor constante, seno uma varivel. H democracias
que funcionam bem, outras nem tanto. E a democracia brasileira, pela escolha
constitucional do presidencialismo, defronta-nos com desafios especiais. Para
operar bem, sem perder a essncia democrtica, esse sistema requer uma delicada
e complexa engenharia poltica. J a teremos atingido? Ou o chamado presi-
dencialismo de coalizo um arranjo precrio, demasiado dependente de extraor-
dinrias virtudes de seus praticantes para funcionar, em vez de assegurado pela
boa operao de suas instituies? Eis a, sem dvida, um dos cernes do debate
que preciso fazer nesta altura.
Em suma, a reforma poltica no tem receita pronta e consensual. No se

justifica, porm, pr de lado a discusso do regime que temos e adiar o esforo de
aprimor-lo com medidas factveis, mesmo quando falte certeza absoluta sobre
todos os efeitos que elas possam ter. Se o status quo ruim, no h por que lhe
dar prioridade no confronto com propostas de mudana que, no cmputo geral,
ofeream perspectivas melhores, com o argumento de j conhecermos como as
coisas operam nos arranjos presentes e desconhecermos o que nos reservam as
reformas. A assim proceder, o conformismo levar sempre a melhor, quando h
ainda muito a fazer para nosso regime lograr, de forma equilibrada, estabilidade,
eficcia e legitimidade.
O leitor encontrar, no ncleo temtico de Plenarium, uma ampla discusso

da reforma poltica, vista tanto sob a tica de lderes polticos quanto sob a de ex-
Revista Plenarium |
Apresentao
poentes da academia. Os prs e contras de algumas das propostas mais conhecidas
so tratados com rigor de argumentao e empenho persuasivo, e certamente iro
iluminar, sem simplific-lo, o debate do assunto entre os cidados interessados e,
em particular, entre os que sobre ele vo decidir no Congresso. o que almejamos
ao dedicar este nmero de Plenarium a matria to crucial e controversa.
Note-se que, ao lado dos textos atuais relativos reforma poltica, Plenarium
publica tambm um valioso documento histrico, comentado e transcrito pelo
historiador Casimiro Neto. Trata-se da defesa do projeto de que resultou a Lei dos
Crculos Eleitorais (Lei n 842, de 1855), feita pelo deputado Eduardo Ferreira
Frana, representante da Bahia, em sesso de 25 de agosto de 1855. A manifes-
tao do parlamentar um slido arrazoado em prol do voto distrital e subsdio
para o debate de hoje.
Assim como nos nmeros anteriores, Plenarium traz, em sua seo Olhar
Externo, um texto relevante para o cotejo de nossa realidade com a de outras
sociedades democrticas contemporneas. Trata-se de palestra de Sir Brian Kerr,
chefe do Judicirio na Irlanda do Norte, proferida na Conferncia Inter-Regional
sobre Sistemas de Justia e Direitos Humanos, realizada em Braslia, em 2006,
com patrocnio do Conselho Britnico. Kerr tratou do art. 2 da Conveno para
a Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Por ser a
Conveno, essencialmente, um tratado entre Estados soberanos e no uma lei
devidamente promulgada no mbito do Reino Unido, a jurisprudncia lhe proibia
a aplicao no direito interno. Depois, no entanto, da entrada em vigor do Hu-
man Rights Act, em 2 de outubro de 2000, a Conveno tornou-se diretamente
aplicvel nos tribunais britnicos. O artigo, alm da importncia substantiva do
tpico, chama-nos a ateno para o crucial problema de integrao das normas
de convenes internacionais ao direito nacional.
A seo Idias e Leis deste nmero trata de uma das proposies mais
significativas produzidas pela 52 Legislatura a Lei n 11.105/2005 (Lei de
Biossegurana). O artigo dos consultores legislativos Jos Cordeiro de Arajo e
Rodrigo H. C. Dolabella, que assessoraram os relatores da matria ao longo de sua
tramitao na Cmara mostra, com objetividade, como o Legislativo desincum-
biu-se com elevado esprito democrtico e proficincia da difcil misso de elabo-
rar uma lei cujo objeto, crtico para o desenvolvimento nacional, extremamente
complexo e conflituoso. Nele, os aspectos tcnicos e cientficos so indissociveis
dos ideolgicos e polticos, e a deciso exigiu muito debate, audincia da comu-
|
nidade cientfica, consulta aos setores interessados e demorada negociao, para
que a deliberao, impossvel de contentar a todos na inteireza de suas posies,
fosse entretanto considerada legtima, porque democraticamente feita.
Plenarium considerou oportuno, tambm, trazer um balano da 52 Legisla-

tura. Trs cientistas polticos, Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo
Melo, examinam imensa gama de dados da atividade legislativa no quadrinio
passado, provendo um retrato bastante completo e isento de como operou a C-
mara dos Deputados no perodo.
Uma nova seo integra tambm a matria deste nmero, a dedicada ao

meio ambiente. O tema ganhou urgncia neste comeo de sculo. Uma revista
do Poder Legislativo tem de acolh-lo e contribuir para que se torne um dos fo-
cos do debate pblico nos anos vindouros. Para inaugurar a seo, convidamos o
ex-deputado Fbio Feldmann, um dos mais ativos e constantes propugnadores da
causa ambiental entre ns.
Queremos expressar nosso agradecimento aos inmeros colaboradores que

nos honraram com seus artigos neste nmero de Plenarium. Alm dos anterior-
mente citados, agradecemos ao ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, ao
ex-ministro Eduardo Graeff, aos deputados federais Alexandre Cardoso, Maurcio
Rands e Ronaldo Caiado, ex-deputada federal Sandra Starling e aos professo-
res Argelina Cheibub Figueiredo, Bruno Reis, Fabiano Santos, Fernando Limongi,
Jairo Nicolau, Jos Antnio Giusti Tavares, Octavio Amorim Neto, Paulo Roberto
Almeida e ao Diretor do Centro de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no
Brasil, o cientista poltico Wilhelm Hofmeister.
Nada mais apropriado para ilustrar uma revista que trata da reforma poltica
do que as imagens feitas por um reprter fotogrfico que conviveu durante anos
com o poder. Plenarium traz neste nmero uma pequena mostra do trabalho de
quarenta anos do fotgrafo Luis Humberto. Um dos maiores nomes do fotojorna-
lismo brasileiro, alm de professor universitrio e pensador da Fotografia, Luis
Humberto trabalhou nos anos 60 e 70 em revistas semanais, retornou Uni-
versidade nos anos 80 e nos ltimos anos publicou diversos livros sobre o fazer
fotogrfico. mais uma participao que nos honra.
Jorge Henrique Cartaxo
Revista Plenarium |
Palcio do Planalto, 1979. Foto de Luis Humberto.
Reforma Poltica
Alexandre Cardoso
Reforma poltica: prioridade da democracia
Maurcio Rands
A inadivel reforma do sistema eleitoral
Ronaldo Caiado
Com o atual sistema, no h salvao
Sandra Starling
Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff
O prximo passo
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
Reforma poltica: notas de cautela sobre
os efeitos de escolhas institucionais
Fabiano Santos
Jairo Nicolau
Cinco opes, uma escolha: o debate sobre a
reforma do sistema eleitoral no Brasil
Bruno P. W. Reis
O presidencialismo de coalizo sob presso: da formao
de maiorias democrticas formao democrtica de maiorias
Octavio Amorim Neto
Valores e vetores da reforma poltica
Jos Antnio Giusti Tavares
Quatro questes pontuais da reforma poltica
Wilhelm Hofmeister
Democracia, governabilidade, estabilidade:
os pilares do Direito Eleitoral alemo como referncia
para reflexes, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro
Alexandre Cardoso*
Reforma poltica:
prioridade da democracia
A raiz da maioria dos problemas polticos brasileiros est na ineficincia histrica da
educao no pas. Sem conhecimentos necessrios para distinguir as funes e interdepen-
dncias de cada poder constitutivo de nossa democracia, o cidado confunde atribuies e
compra gato por lebre. Prova disso que, trs meses aps a eleio, um tero dos eleitores
no lembra mais em quem votou para deputado. Por oportunismo ou ignorncia, os can-
didatos a parlamentar reforam o modelo toma l, d c, prometendo benefcios que no
podem ou no deveriam cumprir. Recente levantamento sobre o perfil da nova composio
da Cmara dos Deputados aponta que dois teros dos parlamentares foram eleitos, direta
ou indiretamente, graas ao assistencialismo.
O atual e exaurido modelo Centros sociais ou religiosos, apesar de necessrios diante da omisso
poltico-eleitoral o do Estado, oferecem assistncia mdica, odontolgica e alimentcia como
principal ingrediente do instrumento de realizao de projetos polticos individuais, desvirtuando o
desprestgio e da corrupo objetivo filantrpico. Poucos se apresentam ao eleitor com idias, ideais ou
do parlamento brasileiro propostas de debate sobre, por exemplo, o papel do Mercosul, da reforma
em todas as esferas tributria ou do marco regulatrio do saneamento bsico.
O atual e exaurido modelo poltico-eleitoral o principal ingrediente
do desprestgio e da corrupo do parlamento brasileiro em todas as esferas. Um modelo em
que o voto no candidato A elege o candidato B. Somente seis por cento dos candidatos
atingem o quociente eleitoral, enquanto o restante se beneficia de votos alheios. Esse tipo
de poltica, aliado manipulao da assistncia social, a responsvel pela eleio de sim-
patizantes do narcotrfico, do roubo de cargas e do trfico de armas.
Alm do bvio investimento em educao, acredito ser necessria a rediviso geogr-
fica do pas e, conseqentemente, a reviso dos conceitos de municpio dentro do mapa
poltico-eleitoral do Brasil. O princpio de igualdade entre as unidades da Federao est
resguardado pela distribuio equnime de vagas no Senado Federal. No entanto, preciso
rever os critrios das eleies proporcionais. Duque de Caxias, no Rio de Janeiro, concentra
mais eleitores que todo o Estado do Amap. O ex-territrio e seus cerca de quinhentos mil
habitantes elegem tantos deputados federais quanto o Distrito Federal, que tem populao
na casa dos dois milhes. Ou seja, um voto amapaense vale cinco vezes mais que o voto
brasiliense.
*Alexandre Cardoso, deputado federal, PSB/RJ, atualmente secretrio estadual de Cincia e Tecnologia do Rio de
Janeiro. Presidiu a Comisso Especial da Reforma Poltica na 52 legislatura (2003-2007).
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Reforma Poltica
Revista Plenarium | 11
Alexandre Cardoso
A reforma possvel
A Comisso Especial de Reforma Poltica, que tive a oportunidade de presidir, realizou

dezenas de reunies, audincias pblicas e seminrios, com especialistas brasileiros e estran-
geiros, para discutir as vantagens e desvantagens dos sistemas poltico, partidrio e eleitoral
do Brasil. Nenhuma das proposies decorrentes desse debate, como a PEC 548-B e os
Projetos de Lei de nos 5.268, 1.712 e 2.679, obtiveram pleno consenso dos parlamentares.
Em dezembro de 2003, a comisso aprovou o anteprojeto de lei n
No modelo atual, os 2.679, o mais completo entre todos, que dispe sobre o voto de legenda em
recursos de campanha so listas partidrias preordenadas, o financiamento de campanha, as coligaes
provenientes de desvio de partidrias, a instituio de federaes partidrias, o funcionamento parla-
verbas pblicas, dinheiro mentar, a propaganda e pesquisas eleitorais. A proposio seguiu para a Co-
do narcotrfico, do trfico misso de Constituio e Justia e de Cidadania, recebeu anlise do relator,
de armas, do roubo de deputado Rubens Otoni, no final de 2004, e durante todo o ano de 2005
cargas e do abuso do poder ficou estagnada por falta de vontade poltica. A ltima ao que consta do
econmico. A comisso controle de tramitao da matria um requerimento de urgncia de minha
chegou concluso de autoria, assinado por todos os lderes da Cmara em agosto de 2006.
que somente vinte por Entre as principais divergncias ao PL n 2.679/2003 esto a lista
cento do dinheiro de fechada de candidatos, a fidelidade partidria e o financiamento de cam-
campanha declarado panha. No entanto, essas so as mudanas mais prementes e possveis de
serem votadas diante da atual cultura poltica de nosso pas.
No sistema de listas fechadas, os filiados de um partido votam e escolhem uma relao de
candidatos que concorrero s eleies pela legenda. Esse mecanismo fortalece as siglas e, indi-
retamente, estimula aqueles que quiserem ser candidatos a manterem-se fiis aos ideais e proje-
tos do seu partido, sob pena de serem excludos do processo eleitoral pelos correligionrios.
Atualmente, apenas Brasil, Chile, Peru, Polnia e Finlndia adotam listas abertas.
A fidelidade partidria como obrigao legal no existe em democracia alguma do
planeta, mas as migraes entre legendas podem ser desencorajadas por medidas simples.
Recentemente, a Cmara alterou seu Regimento Interno estipulando que as comisses per-
manentes da Casa sero distribudas entre os partidos, proporcionalmente, de acordo com o
resultado das eleies. Antes, o aumento ou reduo do nmero de comisses de uma deter-
minada legenda dependia do vaivm de parlamentares, instigados pelo balco de negcios
promovido anualmente pelos partidos. Entre janeiro de 2003 e outubro de 2005, mais de
180 deputados federais trocaram de partido.
As listas fechadas, mistas ou no, so pressupostos para a implementao do financia-
mento pblico de campanha porque facilitam o controle contbil dos recursos. Depois de
definidos os critrios e pr-requisitos para a obteno do financiamento, a Justia Eleitoral
fiscalizaria as contas do partido, e no do candidato. Isso significa que o TSE e os TREs
focariam sua ateno nas contas das trinta agremiaes polticas existentes hoje.
Aos que duvidam da eficcia do financiamento pblico, vale apresentar o resultado de
uma pesquisa que a Comisso Especial de Reforma Poltica realizou sobre o tema. No mo-
delo atual, os recursos de campanha so provenientes de desvio de verbas pblicas, dinheiro
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Reforma Poltica
do narcotrfico, do trfico de armas, do roubo de cargas e do abuso do poder econmico. A

comisso chegou concluso de que somente vinte por cento do dinheiro de campanha de-
clarado. Todo o resto caixa dois. Afinal, ningum cr que nas eleies municipais de 2004
um vereador gastou, em mdia, apenas R$ 916,45 para se eleger, conforme dados do TSE.
Tambm foi possvel determinar as origens lcitas: nas campanhas para prefeito, as
doaes so de empresas de lixo, de nibus, de iluminao e de servios; para governador, o
dinheiro vem de empreiteiras e obras; para presidente, do Sistema Financeiro. Nesses casos,
cada centavo vem acompanhado de expectativa de retorno por parte do doador.
A reforma poltica j foi declarada prioridade pelo ento presidente Fernando Henri-
que Cardoso, pelos ex-presidentes do PT Jos Dirceu e Jos Genono, pelo ex-presidente
da Cmara dos Deputados Acio Neves, e pelo presidente Lula na campanha de 2002. A
importncia da reforma foi novamente reforada por Luiz Incio Lula da Silva aps a con-
firmao de sua reeleio. Desta vez, diante dos acontecimentos polticos recentes, creio
que a sociedade no permitir que a Justia, o Palcio do Planalto ou o Congresso Nacional
negligenciem a votao de uma proposta que pretenda disciplinar, racionalizar e modernizar
nosso sistema poltico-eleitoral.
A renovao de cerca de cinqenta por cento da Cmara dos Deputados exigir novos
debates sobre a reforma poltica. Porm, o trip financiamento-fidelidade-listas foi ampla-
mente discutido e est pronto para ser votado em 2007. De minha parte, acredito que essa
a reforma possvel, mas no a desejvel. Esses trs mecanismos pavimentaro o caminho
para uma outra reforma, mais ampla, mais profunda.
Ao longo do perodo em que presidi a comisso especial, tive a oportunidade de co-
nhecer experincias bem-sucedidas de outros pases, ouvir especialistas, realizar pesquisas e
debruar-me sobre vasta bibliografia poltica, partidria e eleitoral. Influenciado por todas
essas informaes, constru um modelo de reforma poltica que necessitaria de uma consti-
tuinte exclusiva para a implementao do voto distrital misto, os candidatos nacionais, das
cmaras municipais regionais e do fim do sistema bicameral no Congresso brasileiro. Mas
essa uma outra histria.
Maurcio Rands*
A inadivel reforma
do sistema eleitoral
1) Breve diagnstico do atual sistema
Concludas as eleies gerais de 2006, algumas patologias do atual sistema eleitoral

brasileiro repetiram-se no pas inteiro. Foi muito grande o abuso do poder econmico. Bair-
ros e municpios inteiros transformados em bocas de urnas remuneradas, mero disfarce
compra de votos declarada. Uma mesma pessoa integrando mais de uma
A mercantilizao lista. Houve um recrudescimento das formas individualistas de soluo de
do voto maior nas problemas: como a ao do Estado ainda lenta e burocrtica, as pessoas
eleies legislativas, mas inclinam-se a se valer da eleio para obter favor imediato dos polticos.
tambm contamina o Nessa busca por extrair proveito imediato das eleies, vai se fortalecendo
voto para os executivos o personalismo na poltica. A mercantilizao do voto maior nas eleies
legislativas, mas tambm contamina o voto para os executivos. No pro-
cesso, os programas e princpios partidrios empalidecem. Multiplicam-se as estratgias de
chapinhas aglutinando legendas de aluguel cuja capacidade de atingimento do quociente
eleitoral inversamente proporcional fora do programa. Tudo somado, a concluso
fcil. Embora o problema tenha causas profundas em nossa distorcida cultura poltica e
no prprio processo de formao do Estado patrimonialista, fica difcil negar que as atuais
regras do sistema eleitoral facilitam o fenmeno.
No dizer de Giovanni Sartori (1994), os sistemas eleitorais classificam-se de dois mo-
dos. Primeiro, segundo o modo como os votos so transformados em vagas: sistemas ma-
joritrio ou proporcional. Depois, segundo o modo como se selecionam os candidatos e se
definem os eleitos. O mais importante, porm, saber a quem cabe a definio da ordem
dos eleitos: se aos eleitores ou se aos partidos. Num extremo, a completa personalizao
do voto proporcional verifica-se no caso do voto singular transfervel, conhecido como
Sistema de Hare, onde o eleitor assinala o(s) nome(s) de seu(s) candidato(s) em ordem de
preferncia, sem qualquer referncia ao partido. Tal sistema prevaleceu no Japo at 1993.
No outro extremo, o voto de lista partidria fechada atribui ao partido a definio da ordem
dos nomes a serem eleitos, no podendo o eleitorado inverter essa ordem. Diversos arranjos
intermedirios atribuem maior ou menor peso ao eleitor ou ao partido na fixao da ordem
dos eleitos. Nesta rea est a lista aberta no preordenada , em que o partido apresenta a
sua chapa, mas os eleitores que vo definir a ordem dos eleitos. O Brasil, como se sabe,
*Maurcio Rands, Doutor pela Universidade de Oxford, deputado federal pelo PT/PE e professor de Direito da UFPE.
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Reforma Poltica
adota para a escolha de deputados e vereadores esse sistema proporcional de lista partidria
aberta; para o Executivo e senadores, o sistema majoritrio.
Na legislatura passada, a Cmara dos Deputados deu andamento reforma poltica
atravs do Projeto de Lei n 2.679/2003, que, depois de aprovado em Comisso Especial
e na Comisso de Constituio e Justia, encontra-se pronto para ser votado em Plenrio.
Ou, ao menos, para servir de ponto de partida de uma nova rodada de discusses que, espe-
ra-se, conduzam ao to aguardado aperfeioamento do atual sistema.
2) Dois valores a perseguir: representatividade e governabilidade
A representao poltica do povo brasileiro tem defeitos e virtudes que refletem a socie-
dade. Esta Casa espelho da diversidade e do pluralismo que inerente s democracias con-
temporneas. De um modo ou de outro, as reivindicaes de diferentes segmentos sociais
encontram uma forma de manifestao nas comisses e no Plenrio. O que nem sempre
ocorre a inteira correspondncia entre os interesses populares e as decises do Legislativo,
pelo menos na proporo e intensidade sentida pelos setores sociais mais desfavorecidos e
com menos poder de representao. Se isso verdade, uma das explicaes
A representao poltica para essa falta de correspondncia pode residir nas regras do nosso sistema
do povo brasileiro tem eleitoral. Elas favorecem ou dificultam uma melhor expresso dos reais
defeitos e virtudes que interesses de cada setor e do conjunto da sociedade? Trata-se de um proble-
refletem a sociedade. ma comum a todas as democracias: o da representatividade, autenticidade
Esta Casa espelho ou legitimidade da representao poltica. anseio democrtico bsico a
da diversidade e do busca da realizao deste valor, o valor da representatividade.
pluralismo que Um outro valor perseguido pelas sociedades democrticas o da ca-
inerente s democracias pacidade de governar. Quando os cidados delegam poderes s autoridades
contemporneas para que estas administrem o Estado, eles o fazem na expectativa de que
suas necessidades de segurana, justia, educao, sade e demais servios
pblicos sejam satisfeitas. Inmeras pesquisas realizadas recentemente sobre cultura poltica
(cf., por exemplo, Os Brasileiros e a Democracia, de Jos lvaro Moiss) mostram que a
adeso democracia representativa tem forte correlao positiva com a capacidade do Es-
tado de direito democrtico de cumprir com efetividade suas atribuies. Como lembra o
Prof. Ronald Dworkin, em sua monumental obra sobre o Princpio da Igualdade (2000), a
prpria legitimidade do Estado contemporneo passa a depender da sua capacidade de tratar
igualmente todos os cidados. O que vale dizer, a legitimao do Estado depende de sua
capacidade de cumprimento de atribuies que assegurem um tratamento igualitrio bsico
para todos. Quanto mais eficazes as polticas pblicas para satisfao das necessidades da
populao, mais o Estado ganhar legitimidade. E, portanto, mais fortalecido ser o regime
democrtico. Da se segue que o regime democrtico, para sua prpria sustentabilidade, deve
enfrentar o problema da governabilidade e da eficincia do funcionamento do Estado. Por
isso, a discusso sobre a nossa reforma poltica, luz desta reflexo, precisa levar em conta o
importante elemento da capacidade de governo do Estado brasileiro. Precisa responder in-
dagao sobre os efeitos do atual sistema eleitoral na eficincia das nossas polticas pblicas.
Maurcio Rands
3) O sistema eleitoral brasileiro favorece o valor

representatividade ou autenticidade da representao poltica?
Quando se contrapem os sistemas majoritrio e proporcional, comum o argumento

de que o ltimo favorece uma melhor representatividade da sociedade na medida em que a
diversidade de interesses encontraria expresso nos diferentes partidos que expressam essas
posies. Os interesses minoritrios ficariam mais bem protegidos porque no precisariam
da aprovao majoritria para obter representao no parlamento. Pois bem, o regime hoje
seguido no Brasil o proporcional e no existem muitas proposies objetivando a intro-
duo do sistema majoritrio atravs do voto distrital. Penso que no esto presentes as
condies para uma alterao to brusca quanto seria a adoo do sistema majoritrio para
eleio dos membros da Cmara dos Deputados, das assemblias legislativas e das cmaras
municipais, visto que importantes correntes de opinio e interesses especficos poderiam
ficar ainda mais sub-representados do que j o so.
Mas ser que o regime proporcional fundado no voto uninominal favorece a
representatividade? Como se sabe, o senso comum dominante o de que, no Brasil, vota-se nas
pessoas e no nos partidos. Porque a nossa tradio partidria dbil, a melhor qualidade do
voto transcenderia os limites dos partidos. A pouca adeso aos partidos e aos seus programas
vem de mos dadas com o troca-troca de agremiaes. Se o eleitor votou
A pouca adeso aos no candidato e no no partido, o eleito no tem maiores obrigaes com a
partidos e aos seus legenda. Sua fidelidade restringe-se ao eleitor. Ocorre que no apenas a um
programas vem de mos nico eleitor. Como ele eleito com milhares de votos, o comum que as
dadas com o troca-troca opinies desses eleitores sejam diversas. E que estejam em contradio direta
de agremiaes. Se o e frontal em muitas das questes sobre as quais o eleito se deve pronunciar. A
eleitor votou no candidato soluo para o conflito a escolha pessoal do eleito. Sua opo nas matrias
e no no partido, o em discusso passa a ser, no mais das vezes, uma opo pessoal. Ainda que,
eleito no tem maiores a posteriori, ele possa buscar fundamentao em algumas das opinies em
obrigaes com a legenda conflito entre os que o elegeram. Ao invs da representatividade, o que se
verifica a preponderncia da vontade individual do eleito. Se o partido,
mesmo assim, continuar a pression-lo com o fechamento de questo, ele simplesmente
pode mudar de partido. O que, alis, ocorreu em demasia na legislatura passada, quando 125
parlamentares resolveram abandonar as legendas e os programas com base nos quais se elegeram.
A atual legislatura j comea com cerca de duas dezenas de trocas partidrias. Somente entre
1985 e 2001, nada menos que 846 parlamentares trocaram de partido no Congresso Nacional.
O parlamentar, uma vez eleito, comporta-se como se o seu mandato fosse seu apenas. Ele no
precisa pautar seus pronunciamentos e votos no programa da legenda, visto que a legenda
algo institucionalmente muito frgil. A autenticidade e a legitimidade da representao passa
a ser algo que depende quase que to-somente da conscincia individual do parlamentar.
Tais regras so reproduzidas (ou decorrem) de uma cultura poltica individualista, infensa a
qualquer disciplina da ao coletiva. Como a democracia pode ser vista como um sistema
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Reforma Poltica
organizador da ao coletiva, fica evidenciado o dficit democrtico de um

Como a democracia pode regime que alimenta o individualismo na poltica.
ser vista como um sistema Os mecanismos institucionais que favorecem o individualismo de nos-
organizador da ao sa representao poltica, como visto, fragilizam a ao coletiva organizada
coletiva, fica evidenciado em torno de projetos e programas de governo. A adeso aos programas
o dficit democrtico de pode facilmente resumir-se ao nvel da retrica. Na prtica, o parlamentar
um regime que alimenta o pode votar ou deixar de votar em propostas que se contrapem ao pro-
individualismo na poltica grama sob o qual se elegeu. A representatividade dos mandatos fica, desta
forma, gravemente prejudicada.
4) O sistema eleitoral brasileiro favorece a governabilidade?
J vimos que o voto uninominal com fidelidade partidria frouxa ajuda a reproduzir a
cultura do excessivo individualismo na poltica. Uma outra caracterstica que seguramente
atua no mesmo sentido a influncia do poder econmico. parte o financiamento pblico
dos fundos partidrios e da propaganda gratuita, cada candidato organiza e registra seu pr-
prio comit financeiro, mobilizando contribuies pessoais, de simpatizantes e de empresas.
Com tamanhos recursos muitas candidaturas encontram xito nos currais onde o voto
dado sem que o eleitor sequer conhea as propostas dos candidatos. So milhes os brasileiros
que sequer podem lembrar o nome do parlamentar que escolheram nas ltimas eleies.
Alguns eleitos, nessas condies, devem muito maior fidelidade aos que providenciaram
os recursos da campanha do que aos prprios eleitores, aos partidos e aos programas que reto-
ricamente adotaram. Sua ao no parlamento , de conseq-
ncia, guiada muito mais por interesses individuais. Essa
multiplicidade de interesses individuais desagregados e de-
sarticulados, naturalmente, no gera campo propcio para a
eficincia das polticas pblicas concebidas em tal ambien-
te. A propsito, no so poucos os estudos que mostram
que a qualidade das aes do Estado est diretamente
relacionada
com a capa-
Maurcio Rands
cidade de ao coletiva e cooperativa das respectivas sociedades. Com base em pesquisa feita
durante dez anos nas regies administrativas da Itlia e, portanto, munido de farto material
emprico, Robert Putnam (1990) demonstrou que, nas regies onde as instituies tinham
melhor funcionamento (como em Bologna, p. ex.), as respectivas populaes demonstravam
maior capacidade de ao coletiva.
A quase ilimitada liberdade de influncia do poder econmico nas campanhas
atua, assim, como mais um fator para a fragmentao programtica dos parlamentos. A
conseqncia que, no obstante uma determinada plataforma governamental ter sido a
escolhida atravs do voto direto majoritrio para o Executivo, nem sempre a maioria dos
eleitos para o parlamento atua em consonncia com essa vontade da sociedade expressa nas
urnas. A capacidade da ao governamental, portanto, fica muito comprometida. Passa a
depender de esforos de arregimentao pontuais, feitos caso a caso em cada proposio
submetida ao Legislativo. A execuo do programa escolhido pela sociedade no voto dado
ao Executivo passa a se defrontar com enormes obstculos no Legislativo. A independncia
e autonomia do Legislativo, em vez de servir de temperamento e aperfeioamento das
iniciativas do Executivo, em alguns casos leva-o a atuar com independncia (e s vezes at
mesmo em contraposio) da vontade majoritria da populao. A capacidade de atuao
do Estado para concretizar aquele programa votado pelo povo resulta, em seu conjunto,
muito debilitada. As conseqncias desta pouca capacidade de governabilidade, num
pas com um dficit de desenvolvimento e cidadania como o nosso, algo que deve ser
enfrentado com o maior senso de urgncia possvel. O aperfeioamento do nosso sistema
eleitoral pode ser um dos fatores para atenuar o problema, se conseguir forjar uma maior
capacidade de ao coletiva programtica nos parlamentos. Se lograr reduzir a fragmentao
e o individualismo das bancadas parlamentares, agregando-as nos partidos ou coligaes
com base nos programas com os quais os candidatos disputaram as eleies.
Essa dificuldade de atuao coletiva e programtica das bancadas agravada pelo fato
de que o sistema brasileiro conjuga o presidencialismo com um multipartidarismo excessi-
vo. Gera-se instabilidade e baixa governabilidade porque a proliferao partidria dificulta a
formao de maiorias slidas capazes de aplicar o programa do governo eleito. Parte-se para
a construo de coalizes frouxas s vezes base de cooptao caso a caso, com evidente
fragilidade e diminuio da qualidade da poltica.
5) O PL 2.679 e as perspectivas para maior

representatividade e governabilidade
O PL 2.679/2003 prope uma ruptura com a tradio cujas conseqncias para a re-
presentatividade e a governabilidade acabamos de analisar. Visa diminuir a atomizao das
bancadas e a falta de compromisso programtico que decorrem da proliferao de partidos,
do individualismo e da excessiva influncia do poder econmico. Prope fazer da disputa
eleitoral um momento de confronto coletivo de diferentes programas partidrios. Natural-
mente a tentativa de mudana da cultura poltica de um pas atravs da reforma institucio-
nal encontra fortes limitaes, como bem adverte o cientista poltico Fbio Wanderley Reis,
18 |
Reforma Poltica
da UFMG (2003). Para ele, os adeptos da chamada engenharia poltica precisam temperar
a excessiva crena no potencial transformador das mudanas institucionais. Por isso, deve-se
prestar ateno no ceticismo das interpretaes burkeanas, que no se entusiasmam com o
artificialismo das modificaes meramente legislativas. Todavia, no se pode desconhecer
que as instituies exercem um efeito recproco na cultura poltica e no podem limitar-se a
reproduzi-la. Mormente em seus aspectos menos conducentes ao desenvolvimento de uma
democracia moderna, participativa e de massas. Por isso, ainda que nos abstenhamos de
nutrir expectativas demasiadamente otimistas, podemos antever na reforma poltica atual-
mente em discusso na Cmara dos Deputados um passo a mais na criao de instituies
eleitorais que ajudem a corrigir alguns defeitos de nossa cultura poltica.
5.1) Sistemas de listas fechadas ou de listas flexveis

No vigente sistema de lista aberta, o eleitor pode votar no candidato ou na legenda de
sua preferncia. A maior parte das vezes vota num candidato e, assim, a definio da lista
dos eleitos vai sendo construda a partir da soma dos votos dados aos candidatos. A ordem
dos eleitos fixada inteiramente pela manifestao dos eleitores.
Num sistema de lista fechada, no outro extremo, a ordem dos eleitos estabelecida
pelos partidos atravs de suas instncias de deliberao. A conveno partidria, ao escolher
os candidatos, preordena-os de modo a que os eleitores votem nos partidos e respectivos
programas. Os votos das legendas garantem um certo nmero de cadeiras e elas so atribu-
das aos primeiros da lista partidria. Nesse desenho institucional, a nfase dada no aspecto
coletivo e programtico da poltica, assumindo-se que os partidos representam idias, pro-
jetos e programas.
Uma posio intermediria o sistema de lista flexvel. O partido preordena uma de-
terminada lista de candidatos. O eleitor continua podendo votar na legenda ou no candi-
dato. Os candidatos mais votados ganham as cadeiras em disputa. Mas o voto dado apenas
legenda, em vez de ser distribudo entre os que recebem mais votos dos eleitores, passa a
ser distribudo para que os primeiros da lista partidria completem o quociente partidrio.
Nesse sistema, a lista feita pelos partidos serve apenas para efeitos de atribuio dos votos de
legenda. O eleitor continua podendo definir uma ordem de eleitos diferente daquela deci-
dida pela instncia partidria. Porm, a adeso do eleitor ao partido atravs do voto apenas
na legenda pode fazer com que a ordem dos eleitos sofra influncia da legenda. Se todos os
eleitores votarem na legenda, o resultado seria equivalente ao do sistema de lista fechada,
em que a ordem dos eleitos aquela que foi definida pela instncia partidria. Se, ao invs,
todos votarem em candidatos, o resultado seria equivalente ao sistema de lista aberta, em
que a ordem dos eleitos construda to-somente pelo voto do eleitor. O mais provvel
uma combinao intermediria, onde os partidos e respectivos programas teriam uma
determinada influncia na ordem dos eleitos, mas a ltima palavra continuaria a ser dada
pelo eleitor. Cresceria a coeso das bancadas eleitas, visto que os partidos tendem a colocar
nos primeiros lugares das listas os candidatos mais identificados com a vida partidria e seu
programa. Esse sistema aproxima-se do atualmente vigente em pases como a Blgica, de
reconhecida estabilidade democrtica.
Maurcio Rands
Alguns argumentos brandidos contra os sistemas que aumentam a influncia do partido

na seqncia dos eleitos, sejam as listas abertas, sejam as listas flexveis, encontram muita aco-
lhida no atual debate. Para uns, os partidos em sua maioria so controlados por burocracias
(a lei de ferro das oligarquias, tal como propunha Pareto ainda no sculo XIX). Haveria a
ditadura das cpulas partidrias na confeco das listas. Isto significaria subtrair a liberdade
de escolha dos eleitores, que ficariam impedidos de sufragar o seu preferido. O poder eco-
nmico continuaria a correr solto, determinando a ordem de inscrio dos candidatos em
legendas de aluguel. Em primeiro lugar, responda-se que qualquer alterao neste sentido
deve vir acompanhada de regras que obriguem um contedo democrtico mnimo nas regras
de funcionamento dos partidos. Mas o verdadeiro antdoto s manipulaes partidrias pode
ser encontrado no prprio mercado poltico. Uma oligarquia partidria que elabore a lista
com base nos critrios de favorecimento ou mesmo de obteno de vantagens econmicas
no far tais escolhas sem se submeter aos seus resultados. Uma lista assim confeccionada
ir disputa poltica com candidatos nem sempre qualificados e reconhecidos pela opinio
pblica. A qualidade inferior de uma tal lista diminuir a performance daquele partido e isto
diminuir seu apelo nas eleies subseqentes. Essa legenda ficar sujeita a uma forte presso
para escolher a prxima lista com candidatos mais qualificados e
com mais servios prestados comunidade. O exemplo do Reino
Unido eloqente. A qualidade das bancadas, cujos candidatos
so escolhidos pelas instncias partidrias para concorrer no sis-
tema distrital, aumentada pelo fato de que os membros do ga-
binete de ministros tm que ser escolhidos pelo chefe de governo
dentre os deputados eleitos para a Cmara dos Comuns. Alm
disso, o fraco desempenho ou os casos de corrupo dos eleitos
nas listas passariam a sofrer controle dos prprios deputados
do partido, que seriam afetados na prxima eleio pela
m-conduta dos seus colegas.
A tendncia de sistemas de lista flexvel
ou fechada o
incentivo
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Reforma Poltica
formao de listas com pessoas experimentadas, dotadas de vocao poltica demonstrada

na vida partidria e nas organizaes da sociedade civil. Haveria um incentivo maior coe-
so das bancadas eleitas por um partido que disputou a eleio com base em projetos e pro-
gramas. Seria eliminada a atual regra em que um candidato tem como principal adversrio o
companheiro de partido, com conseqncias muito negativas para o dia-a-dia parlamentar.
Poderia haver uma diminuio do individualismo e um aumento das potencialidades para
a ao coletiva baseada em idias e programas.
5.2) Federaes partidrias e proibio de coligaes proporcionais
Em relao ao valor A prtica das coligaes partidrias nas eleies proporcionais tem
governabilidade, a sido acusada de incentivar distores representativas. Muitas vezes o eleitor
frouxido das coligaes vota num candidato de um certo partido motivado pelos compromissos
pouco programticas daquela agremiao. Como as coligaes nem sempre so feitas por afini-
tambm traz conseqncias dades programticas, o resultado que o voto daquele eleitor muito co-
negativas, pois aumenta mumente beneficia candidatos cujas idias com as dele no se coadunam.
a falta de coeso das Trata-se de uma distoro daquele valor representatividade/autenticidade,
bancadas eleitas e, sem o qual uma democracia d sinais de evidente fragilidade. Em relao
conseqentemente, ao valor governabilidade, a frouxido das coligaes pouco programticas
o compromisso de tambm traz conseqncias negativas, pois aumenta a falta de coeso das
sustentao dos projetos bancadas eleitas e, conseqentemente, o compromisso de sustentao dos
majoritariamente projetos majoritariamente apoiados pelo eleitorado.
apoiados pelo eleitorado Visando enfrentar o problema, o projeto de reforma poltica em curso
cria o instituto da federao de partidos, com durao mnima de trs anos.
a seguinte a redao dos dispositivos que tratam da matria, tal como dispe o art. 3 do
PL 2.679/2003, ao acrescentar o art. 11-A Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei
Orgnica dos Partidos Polticos):
Art. 11-A Dois ou mais partidos polticos podero reunir-se em federao, a qual,
aps a sua constituio e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuar
como se fosse uma nica agremiao partidria, inclusive no registro de candidatos e no
funcionamento parlamentar, com a garantia da preservao da identidade e da autonomia
dos partidos que a integrarem.
1 A federao de partidos polticos dever atender, no seu conjunto, s exigncias do
art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua criao:
I s podero integrar a federao os partidos com registro definitivo no Tribunal
Superior Eleitoral;
II os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela filiados, no mnimo,
por trs anos;
III nenhuma federao poder ser constituda nos quatro meses anteriores s eleies.
2 O descumprimento do disposto no 1 deste artigo acarretar ao partido a perda
do funcionamento parlamentar.
Maurcio Rands
3 Na hiptese de desligamento de um ou mais partidos, a federao continuar em

funcionamento, at a eleio seguinte, desde que nela permaneam dois ou mais partidos.
Ao mesmo tempo, o projeto de lei probe as coligaes para as eleies proporcionais

dentro da mesma circunscrio, permitindo-as apenas para as majoritrias, segundo dispe
o novo art. 6 proposto para a Lei Orgnica dos Partidos Polticos. Com a providncia,
busca-se atribuir maior nitidez e representatividade ao nosso sistema eleitoral.
5.3) Financiamento pblico

A proposta de financiamento pblico das campanhas eleitorais talvez seja uma das que
mais despertam resistncias. Como a reputao mdia dos polticos no l das melhores,
a sociedade resiste em destinar recursos para suas campanhas. Todavia, deve-se perguntar se
ela j no financia as eleies. Alm do fundo partidrio e da propaganda gratuita no rdio
e na televiso, no existem custos adicionais para a administrao pblica e para a sociedade
como um todo?
Quais so os custos impostos ao pas pelas distores que resultam da influncia do
poder econmico no processo eleitoral?
Visando uniformizar e controlar os gastos com as eleies, o PL 2.679/2003 estabelece
que os recursos para as campanhas sero unicamente provenientes do Tesouro Nacional,
sendo as despesas realizadas exclusivamente atravs dos partidos, federaes ou coligaes.
Por fora do art. 5 do PL, o art. 17 da Lei n 9.504, de 1997 (Lei das Eleies), passa a
dispor que a dotao especfica a ser includa na Lei Oramentria ter valor equivalente ao
nmero de eleitores multiplicado por R$ 7,00 (sete reais). Pelo nmero atual de eleitores,
de cerca de 116 milhes, o total desses recursos oramentrios chegaria a aproximadamente
R$ 812 milhes, para financiamento de toda a campanha eleitoral no pas. Seguramente
as eleies de 2006, realizadas para presidente da Repblica, senadores, deputados federais,
governadores e deputados estaduais, envolveram um total de recursos muito superior a esse
montante. E o que mais grave, recursos nem sempre provenientes de fonte lcitas, pois
os valores apresentados Justia Eleitoral muitas vezes so subdimensionados. O financia-
mento privado, infelizmente, tem permitido a influncia de atividades ilcitas, at mesmo
ligadas ao narcotrfico, nos legislativos e executivos do pas. Essa influncia deletria nas
instituies seria drasticamente eliminada em virtude da proibio de qualquer financia-
mento privado das campanhas.
Ainda por fora do art. 5 do PL 2.679/2003, o art. 19 da Lei n 9.504, de 1997, passa
a dispor que os partidos, as federaes ou coligaes sero obrigados a constituir um nico
comit financeiro para toda a campanha na Unio, no estado ou no municpio. A primeira
prestao de contas ser feita com antecedncia de 45 dias da data das eleies. A prestao
de contas definitiva ser feita at 10 dias aps a data do pleito. O art. 24, a seu turno, estabe-
lece pesadas multas s pessoas fsicas e jurdicas que fizerem qualquer doao s campanhas,
ainda que em bens ou servios meramente estimveis em dinheiro, punindo os candidatos
e partidos com a cassao dos registros das candidaturas, cumulada com a imposio de
multas e demais penas por abuso de poder econmico.
22 |
Reforma Poltica
Um aspecto importante que nem sempre tem sido devidamente realado a ampliao
da capacidade de fiscalizao da Justia Eleitoral. Por fora do art. 25-A da nova redao
proposta para a Lei n 9.507/2003, a fiscalizao do abuso de poder econmico ser exer-
cida por uma comisso instituda pela Justia Eleitoral em cada circunscrio. Como o
financiamento pblico ser destinado to-somente aos partidos ou s federaes, segue-se
que a capacidade fiscalizatria da Justia ser muito ampliada. Em vez das
Em vez das dezenas de dezenas de milhares de comits financeiros hoje constitudos pelos can-
milhares de comits didatos individuais, majoritrios ou proporcionais, a comisso da Justia
financeiros hoje Eleitoral fiscalizar no mximo algumas dezenas de comits financeiros
constitudos pelos dos partidos ou federaes. Essa drstica reduo das contas a serem acom-
candidatos individuais, panhadas, antes e depois do pleito, inclusive com a suspenso antecipada
majoritrios ou das campanhas com sinais exteriores de abuso econmico (art. 25-A, par.
proporcionais, a comisso 3), pode significar uma reduo sem precedentes na influncia do poder
da Justia Eleitoral econmico nos resultados eleitorais. Cada um pode julgar por si o quanto
fiscalizar no mximo isto pode melhorar a representatividade e governabilidade das nossas ins-
algumas dezenas de tituies democrticas.
comits financeiros dos Certamente muitos outros aspectos do nosso sistema representativo
partidos ou federaes reclamam cuidadosa reviso. Embora no possamos alimentar expectativas
demasiadamente otimistas quanto reforma poltica ora em discusso na
Cmara dos Deputados, no podemos deixar de considerar que alguns progressos esto
sendo propostos para avanar na democratizao do nosso sistema. Deixar de experiment-
los seria permanecer numa atitude resignada diante de mecanismos que reconhecidamente
distorcem a vontade popular e dificultam o processo de desenvolvimento democrtico do
pas. Mais que isto, a manuteno do atual sistema implica a perpetuao de distores que
dificultam o prprio desenvolvimento econmico e social do Brasil.
Referncias
Benevides, Vannuchi e Kerche (orgs.). 2003. Reforma Poltica e Cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo.
Dworkin, Ronald. 2000. Sovereign Virtue The Theory and Practice of Equality. Cambridge-Massachusetts: Harvard
University Press.
Putnam, Robert. 1990. The Civic Culture Making Democracy Work. Cambridge: Harvard University Press.
Reis, Fbio Wanderley. 2003. Engenharia e Decantao in: Reforma Poltica e Cidadania, p. 13-32.
Sartori, Giovanni. 1994. Ingegneria Costituzionale Comparata. Bologna: Il Mulino.
Ronaldo Caiado*
Com o atual sistema,

no h salvao
Se havia ainda alguma dvida sobre a necessidade de ampla e radical reformulao do

sistema poltico-eleitoral brasileiro, esta se desfez nestas ltimas eleies. O pleito de 2006,
de forma sintomtica, restou caracterizado por autntica esquizofrenia partidria, excessos
de gastos eleitorais, com caixa dois ou recursos no contabilizados, corrupo da m-
quina pblica, posta a servio de candidaturas preferenciais, e, por fim, pela comprovao
na prtica daquilo que eu prprio j tive ocasio de denunciar por vrias vezes: nem o TSE
nem os TREs, em face do modelo eleitoral adotado, dispem de condies de fiscalizao
dos gastos das campanhas eleitorais. A Justia Eleitoral fixa regras que sabe que na prtica
no sero respeitadas; partidos e candidatos as contornam e desobedecem, cientes de que
no sero apanhados. Tudo como na msica de Nelson Sargento: Nosso amor to boni-
to/ Ela finge que me ama / E eu finjo que acredito.
A soluo passa por se conseguir que os partidos polticos se tornem reais, comprome-
tidos com programas e propostas; pelo banimento das legendas de aluguel; pelo financia-
mento pblico das campanhas eleitorais; pela adoo de regras que impeam os governantes
(candidatos ou no a reeleio) de se valer seja de obras ou de recursos pblicos como meio
*Ronaldo Caiado, deputado federal, DEM/GO, foi o relator da Comisso Especial da Reforma Poltica na 52 legislatura
(2003-2007).
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Reforma Poltica
de interferncia nas eleies, seja das verbas desviadas do Oramento da Unio ou prove-
nientes do narcotrfico, do jogo do bicho, entre outros, que tanto tm financiado as eleies
no Brasil. Assim, haver possibilidade de controle e fiscalizao, pela Justia Eleitoral, tanto
das eleies quanto do prprio cotidiano poltico.
Defendo, para isso, a adoo do sistema de listas fechadas nos pleitos proporcionais para
impedir o troca-troca partidrio, que tanto vem desmoralizando o Legislativo brasileiro
(193 deputados federais em 3 anos e 10 meses trocaram de partido 337 vezes), permitir o
verdadeiro controle da Justia Eleitoral sobre os gastos nas campanhas eleitorais e dar a con-
dio de implantarmos o financiamento pblico e exclusivo de campanhas,
A Justia Eleitoral fixa conforme o Projeto de Lei n 2.679/2003. Com essa inovao, fechar-se-
regras que sabe que o cerco aos pontos que tanto vm desmoralizando a prtica poltica em
na prtica no sero nosso pas pela expulso dos homens de bem do processo e estmulo ao
respeitadas; partidos e avano da bandidagem cada vez mais na vida poltica nacional. Com
candidatos as contornam essas duas mudanas (financiamento pblico exclusivo e listas fechadas) a
e desobedecem, cientes de Justia Eleitoral passa a ter condies de promover uma efetiva fiscalizao
que no sero apanhados e punio dos ilcitos eleitorais.
A democracia representativa s funciona bem quando existem parti-
dos, isto , organizaes intermedirias capazes de recrutar lderes e militantes, fazer campa-
nhas em torno de plataformas e programas de governo, atuar disciplinadamente no Legis-
lativo e, em conquistando o governo, executar as polticas mediante as quais conquistaram
a confiana do eleitor.
Um grave equvoco que cumpre esclarecer j de sada o de que o voto por lista fechada
seja antidemocrtico, ou ainda que impea a livre manifestao do eleitor. Mundialmente,
ele a regra sob o sistema proporcional. Sua adoo visa a preservar precisamente a unidade
partidria: o voto para os parlamentos dado em lista partidria fechada, na ordem elabo-
rada pela prpria legenda, e no aberta, em candidatos individuais. As disputas se do no
interior dos partidos, que com isso adquirem autonomia, legitimidade e unidade de ao.
Por outro lado, o voto em lista fechada no ofende o princpio do voto direto, clusula
ptrea da Constituio. Voto direto no sinnimo de voto em pessoas individuais. Signifi-
ca que o voto conduz diretamente apurao do resultado da eleio, sem deciso interme-
diria. Fica excluda, por exemplo, a eleio por meio de delegados num colgio eleitoral.
No pleito por lista fechada, o eleitor escolhe diretamente o partido, ou seja, um grupo de
candidatos organizados em lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam, vo
desempenhar sua funo no parlamento. E, eleitos dessa forma, podem ser cobrados tanto
pelo partido quanto pelos eleitores. Tero que atuar, sob pena de perda do mandato, de
acordo com o programa partidrio em nome do qual foram includos na lista e eleitos, e no
como hoje, mercadejando seu voto individual.
Aos que argumentam que, com tal sistemtica, o eleitorado seria privado de um direito,
o de votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade, h que lembrar
que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta, o eleitor no vota na pessoa que bem
entender dentro do universo de seus concidados. Vota em candidatos filiados a um parti-
do, que so por este selecionados, colocados numa lista e assim apresentados ao eleitorado.
Ronaldo Caiado
O eleitor no votar em quem quiser, mas apenas em algum que integre um partido e que
tenha sido por ele selecionado em conveno, e muitas vezes seu voto serve para eleger outro
candidato com o perfil oposto daquele em quem votou.
Votar em nomes, na escala de um estado, e no em partidos, tem um custo elevado e
inmeras desvantagens. O parlamentar eleito em sistema de lista aberta no est compro-
missado por qualquer modo com o eleitor que o elegeu, e sua atividade no se sujeita a qual-
quer controle a no ser o seu prprio interesse pessoal. Ele no atua por fora de princpios
ou programas, mas no mbito de convenincias, pessoais ou grupais. Por outro lado, pela
inexistncia de fidelidade partidria, acompanhada de sanes efetivas, a ao parlamentar
marcada por aguda incoerncia e total imprevisibilidade pela possibilidade de que verea-
dores e deputados migrem vontade entre as legendas partidrias. Esse quadro predispe
os parlamentos a mensales, subornos e negociatas, tanto de governantes
Votar em nomes, na quanto da iniciativa privada, e viola, na prtica, a vontade do eleitor. Mais
escala de um estado, e que isso, impede qualquer tipo de estabilidade institucional e compromete
no em partidos, tem o prestgio e a legitimidade das instituies polticas perante a sociedade.
um custo elevado e Com o voto em lista fechada, assegura-se, de imediato, a estabilidade
inmeras desvantagens do quadro partidrio. Assim, o debate eleitoral se modifica, pois as legen-
das sero foradas a discutir com o eleitorado as questes importantes em
jogo na sociedade e as propostas de cada grupo para lidar com elas. Vale lembrar que, dife-
rentemente do que existe hoje, somente partidos organizados e estabilizados em torno de
plataformas so capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente
uns com os outros nas negociaes polticas e na composio dos governos de coalizo, que
em nosso pas so a forma habitual de exerccio do Poder Executivo.
Mas no suficiente legitimar e tornar reais os partidos polticos. igualmente funda-
mental minimizar o custo das eleies e, simultaneamente, impedir a corrupo eleitoral,
seja por interferncia direta do poder econmico no financiamento das campanhas, seja ela
por influncia indireta de governantes, mediante obras e favores com recursos pblicos. A
situao ainda mais grave do que aparentava, pois, paradoxalmente, mesmo com a proibi-
o de gastos em showmcios e distribuio de brindes, com o objetivo de reduzir os custos
e a prtica de caixa dois, os candidatos gastaram muito mais com a campanha de 2006 do
que haviam feito com a de 2002.
Na raiz do problema est tambm o atual sistema eleitoral, que, tanto por fora da mu-
dana dos meios de comunicao e difuso quanto pela pulverizao individual nas eleies
proporcionais, demanda recursos cada vez maiores, em especial nestas ltimas. Como cada
candidato teve que cuidar individualmente de sua campanha, todas as campanhas, majori-
trias ou proporcionais, se tornaram proibitivas, exigindo abundantes recursos financeiros,
em geral no disponveis para partidos e candidatos.
A necessidade de recursos suprida seja pelas contribuies privadas, de cidados e,
sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da mquina administrativa. Em ambos os
casos, acabam maculadas e severamente comprometidas a normalidade e a legitimidade das
eleies. Na primeira situao, a fora do dinheiro substitui a das idias; alm disso, gera-se
dependncia da representao parlamentar com respeito aos seus financiadores, o que no
26 |
Reforma Poltica
sadio para a vida democrtica. Na segunda, configura-se uma deturpao tica do princpio
republicano, levando governantes a lanar mo indevidamente da coisa pblica em benef-
cio prprio ou de terceiros.
As democracias tm procurado apelar, modernamente, por essas razes, para esquemas
de financiamento pblico, frmula que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e candi-
datos sem acesso a fontes privadas competir em igualdade de condio com os demais.
J foi dito, e nunca ser demais repetir, que o sistema de financiamento pblico eleito-
ral no tem como ser adotado e muito menos funcionar com o atual sistema poltico-elei-
toral, sem a adoo do sistema de lista fechada. O voto em candidato e no em partido no
inibe a ao do poder econmico, razo pela qual minha opo no sentido de adotarmos
eleies com financiamento pblico exclusivo. E, para tanto, teremos que mudar o sistema
eleitoral, adotando o voto partidrio, em lista fechada.
Ronaldo Caiado
O financiamento pblico exclusivo, em torno do qual j se tm mobilizado as princi-

pais lideranas polticas do Congresso, insisto, incompatvel com a sistemtica atual do
voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa modalidade, exige a
diviso da dotao partidria pelos candidatos. Com isso, os recursos se diluiriam e, inevi-
tavelmente, teriam de ser complementados com recursos de outras fontes, corrompendo e
tornando ineficaz o prprio sistema.
Com financiamento a partidos que apresentam listas fechadas, a cam-
Com financiamento a panha eleitoral tanto a proporcional quanto as majoritrias ser da
partidos que apresentam agremiao como um todo. Os programas eleitorais, os comcios, a propa-
listas fechadas, a ganda, enfim, sero empreendimentos partidrios, devendo todos traba-
campanha eleitoral tanto lhar pela causa comum. O custo da campanha diminuir sensivelmente e
a proporcional quanto as mais se reforar a legitimidade do processo poltico.
majoritrias ser da Tambm a fiscalizao dos pleitos pela Justia Eleitoral tornar-se-
agremiao como um todo muito mais simples. Em vez de deparar-se ela com milhares de prestaes
de contas, produzidas por milhares de candidatos, o que leva presen-
te incapacidade de exame significativo das contas, examinar as contas dos partidos. Em
cada estado, mesmo quando haja muita fragmentao do quadro partidrio, essas contas
vo constituir um nmero perfeitamente manejvel pelos seus auditores. O confronto do
declarado com as evidncias indiretas de gastos e o confronto com custos pesquisados pela
prpria Justia podero ser feitos com autoridade. Mais que isso, a Justia Eleitoral ter
maior clareza e maior legitimidade para, em sendo o caso, cassar e alijar da vida pblica can-
didatos ou eleitos que, por corrupo no processo eleitoral ou no exerccio de seus cargos,
desrespeitem a legislao eleitoral.
Com o voto partidrio e o financiamento pblico integral e exclusivo das eleies, por
outro lado, a prpria Justia Eleitoral poder vir efetivamente a existir, e no, como se quei-
xou o presidente do TSE, Marco Aurlio Mello, entregar-se a um jogo de faz-de-conta.
Por fim, mas no menos importante e significativo em nossa vida poltica, cumpre
prestigiar a clusula de barreira e eliminar os desvos que favorecem uma absurda prolife-
rao de legendas, em especial a existncia de normas legais demasiado permissivas para a
criao de partidos, conduzindo a uma fragmentao do quadro partidrio e a um progres-
sivo enfraquecimento da vida poltica como um todo.
28 |
Pedro Simon, 1976. Foto de Luis Humberto.
Sandra Starling*
lugar comum a afirmativa de que no se logra a realizao de uma reforma poltica

sobretudo a reforma eleitoral quando se tem um Congresso Nacional (e at uma Presidn-
cia da Repblica) que tenha sido escolhido e que pretenda atuar segundo certas regras do
jogo. Esse, de fato, parece ser um problema. Mas ser que permanece inarredvel no Brasil
de hoje? Fao essa indagao porque a eleio de 2006, no entendimento de muitos ana-
listas, revelou um amadurecimento poltico da sociedade brasileira impensvel alguns anos
atrs. Segundo Marcos Coimbra, por exemplo, em artigo publicado na Carta Capital logo
aps o segundo turno das eleies:
*Sandra Starling, advogada, ex-deputada e ex-lder do PT na Cmara dos Deputados.
30 |
Reforma Poltica
A vitria de Lula mostra como se estrutura hoje a opinio pblica brasileira e revela
quanto o nosso povo recusa a tutela daqueles que, at agora, gostavam de se considerar
formadores de opinio. Se tivessem que ouvi-los, os eleitores teriam, h muito tempo, batido
em retirada da candidatura Lula. Foi largamente majoritrio, nos ltimos meses, o discurso
contrrio a ela, seja na chamada grande imprensa, seja nos crculos bem-pensantes.
Se for assim que se comporta, hoje, a opinio pblica brasileira, o primeiro movimento
que deve ser feito pelo Governo Federal (que tem manifestado o desejo de fazer a reforma
poltica logo no incio do novo mandato) deve ser o de popularizar o tema (ou, melhor, os
temas) em lugar de apenas buscar articular a vontade poltica dos que, tendo assento em
uma das Casas do Congresso Nacional, tero de vot-la. Seria, portanto, de bom alvitre
que se patrocinasse a difuso pblica de cada item que se pretende mudar, indicando qual a
conseqncia de sua adoo, por meio de inseres em cadeia de rdio e televiso e nos sites
apropriados da estrutura da alta administrao pblica.
Mas penso que h, ainda, outro movimento, que a este se deve somar: o dilogo claro
com todas as foras polticas, que de fato exponha confluncias e dissensos, ou, dito de outra
forma, no relegar a discusso da reforma poltica arena competitiva das comisses, espe-
ciais ou no, das duas Casas do Congresso, porque isso seria, de antemo, definir que nada
de novo sair. O ambiente das comisses cria emulaes que, bem aproveitadas, ensejam
que esta ou aquela proposta seja rotulada de conservadora, ou de antidemocrtica ou
outros eptetos quaisquer, antes que seja minimamente discutida, o que se torna obstculo
para a realizao de qualquer reforma. Um exemplo pode ser esclarecedor: a clusula de
barreira quase sempre qualificada como instrumento no-democrtico,
De meu ponto de vista, o porque impede que sejam efetiva e proporcionalmente representadas, no
principal deve ser ampliar plano institucional, certas plataformas partidrias que espelham interesses
o controle popular sobre minoritrios no tecido social. Mas as mesmas foras que reivindicam a
a escolha dos governantes no-existncia da clusula de barreira, baseando-se no respeito ao direito
ao mesmo tempo em que de representao de interesses, ainda que minoritrios, so as que defen-
se amplia, tambm, o dem, com mais ardor, a existncia das coligaes proporcionais, que ense-
acesso do maior nmero jam, na realidade, a manipulao da vontade do eleitor, pois este, votando
de pessoas aos cargos de em candidato de certo partido, ou numa legenda coligada a outra, pode
deciso, num ambiente vir, na verdade, a eleger algum que no queria ver eleito.
onde a transparncia e Por isso, entendo que, a se desejar efetivamente a reforma, deve o Go-
o conhecimento do que verno Federal tomar a iniciativa de procurar uma a uma as diversas foras
esteja sendo feito se torne polticas, cada uma de per se, para ouvi-las sobre os mais variados temas.
o mais pblico possvel E formular sua prpria proposta, explicitando que objetivos tem com ela.
Porque em matria de reforma poltica, muito mais que em matria de
reforma sindical, se o prprio governo no tem uma proposta, s vai ficar indefinidamente
buscando consensos progressivos que jamais viro. Ademais, apresentar publicamente uma
proposta consistente (capaz tambm de deixar claro por que desejvel tal ou qual mudan-
a) poder levar o governo obteno de legitimidade na sociedade, para que esta tambm
se coloque ao lado das modificaes pretendidas.
Sandra Starling
Como mostra magistralmente Fbio Wanderley Reis, em matria de reforma poltica

no h sistema perfeito: tudo depende do objetivo que se quer atingir. Trata-se de ampliar
a representatividade dos diversos interesses existentes na sociedade? O caminho para isso
pode vir a colidir com a necessidade de tornar mais fcil o relacionamento entre o Executivo
e o Legislativo, reduzindo-se o coeficiente de governana, quanto adoo de certas medi-
das que se tm por necessrias. Em outras palavras, muitos podem estar falando da urgncia
da reforma poltica, mas h reformas e reformas.
De meu ponto de vista, o principal deve ser ampliar o controle popular sobre a escolha
dos governantes ao mesmo tempo em que se amplia, tambm, o acesso do maior nmero
de pessoas aos cargos de deciso, num ambiente onde a transparncia e o conhecimento do
que esteja sendo feito se torne o mais pblico possvel.
Os trabalhos das ltimas comisses parlamentares de inqurito, notadamente a dos
Correios e a dos Bingos mesmo com todas as falhas resultantes do excesso de exposio
mdia e da ausncia de efetiva vontade de investigar ofereceram elementos a mancheias
para que se constate a necessidade de se pensar em efetivos controles sociais sobre as aes (e
omisses) governamentais. guisa de ilustrao, aponto um, resultante do chamado presi-
dencialismo de coalizo, que, se foi saudado por alguns analistas, no resiste ao exame acu-
rado do que significa a entrega de um ministrio com porteiras fechadas para que este ou
aquele partido venha a compor a base parlamentar de apoio ao governo. Dados coletados,
e s vezes no tornados pblicos nessas comisses, mostraram prticas idnticas e reiteradas
de aparelhamento de rgos administrativos em proveito de redes esprias de financiamen-
to dos partidos ou das burocracias partidrias com recursos pblicos. Por exemplo, salta aos
olhos a semelhana entre o episdio denunciado em 1997, envolvendo dado partido, ento
na direo da Datamec, e os noticiados repasses a parlamentares de prebendas ali obtidas, e
a narrativa de Maurcio Marinho, funcionrio dos Correios, tambm a servio, segundo o
prprio, de dada sigla partidria, no recolhimento de propinas para parlamentares. Outra
revelao a confirmar os meandros da privatizao do Estado brasileiro tem a ver com as
denncias sobre o Fundo Visanet como fornecedor de recursos para o esquema do valerio-
duto e a auditoria interna determinada em 2005 pelo Banco do Brasil, cujos resultados le-
vam concluso de que os mesmos expedientes de drenagem de dinheiro, no mesmo Fundo
Visanet, eram levados a efeito, entre 2001 e 2002, para empresas de publicidade, inclusive
a DNA, de que Marcos Valrio era scio, em montantes deveras semelhantes: naqueles dois
primeiros anos, o montante repassado foi de quase 50 milhes de reais; no atual governo,
at 2004, 54 milhes de reais! Isso est a reclamar, no mnimo, para combater a corrupo,
a integrao de sistemas que hoje no se comunicam, a exemplo do Tribunal de Contas da
Unio, da Controladoria Geral da Repblica, da Polcia Federal e do Ministrio Pblico.
A mesma razo deveria levar reintroduo do controle a priori sobre reas sensveis da
moderna administrao pblica com adequados sistemas de licitao para dar conta de vultosos
contratos que se mostram cruciais centros para o funcionamento de esquemas para sustentao
financeira de partidos e eleies, a partir dos gastos pblicos, quando no alimentao desses
esquemas, com o direcionamento de atos de privatizao de domnios econmicos estatais.
32 |
Reforma Poltica
No por acaso, no mesmo instante em que aqui eram expostos os problemas da Em-
presa dos Correios e Telgrafos, assistia-se no Japo a verdadeira guerra de gigantes pelo
controle dessa rea da administrao. Para quem no tem podido seguir de perto os acon-
tecimentos brasileiros, bom frisar como passam ao largo do conhecimento pblico os
problemas de terceirizao, como o processamento do seguro-desemprego ou o processa-
mento das loterias, envolvendo poderosas multinacionais da rea de informtica, com suas
repercusses indescritveis para a vida da sociedade brasileira. Foi-se o tempo em que apenas
os grandes empreiteiros detinham a batuta na conduo dos negcios do Estado. Hoje, a
rea de prestao de servios, autorizados, permitidos, concedidos, sustentao logstica de
atividades-meio, palco de batalha de vida ou morte entre interesses conflitantes que dispu-
tam as ddivas do Estado. Para no falarmos da luta em torno das parcerias societrias com
as entidades de previdncia complementar fechada, detentoras de grande parte da poupana
interna brasileira a esta altura dos acontecimentos.
Em outras palavras, o Estado brasileiro no tem instrumentos para controlar as reas hoje
mais sensveis da administrao pblica. A prpria lei de licitaes no est mais adequada a
dar conta de vrias necessidades da mquina pblica, como a da informtica, por exemplo.
Em oportunas conversas com integrantes da atual e da anterior administrao, pude-
mos notar a necessidade de se criar uma agncia estratgica de comunicao intragoverna-
mental: cada rea tratada isoladamente, no obstante o desiderato, cantado e decantado
no governo Lula de se praticar a transversalidade. Como faz-lo, se nem ao menos se sabe
com que meios e instrumentos trabalham cada um dos ministrios?! E, apesar da constata-
o dessa necessidade, seria isso possvel, quando vicejam vaidades e disputas, mesmo quan-
do os titulares das pastas que demandam entrosamento pertencem a um mesmo partido?!
Outro problema a ser equacionado para democratizar as instituies brasileiras o da
proibio de os altos escales ministeriais serem preenchidos por parlamentares, vedao
adotada no constitucionalismo dos EUA. bvio que a permisso diminui a capacidade de
independncia do Legislativo em relao ao Executivo, ensejando, inclusive, o expediente
de retornar o parlamentar Casa apenas para determinada votao de interesse do chefe
do Poder Executivo (para no lembrar o quiproqu da definio de quebra, ou no, do
decoro parlamentar se o titular de uma pasta ministerial acusado de prtica intolervel
aos olhos de seus pares no Legislativo). Ao adotar a limitao aqui proposta, seria de bom
alvitre tambm exigir a sabatina de todo ministerivel pelo Senado Federal, novamente ao
estilo norte-americano. As vantagens, neste caso, so enormes: tanto porque esse mecanis-
mo proporciona a co-responsabilidade do Legislativo na montagem do governo, como, ao
revs, torna os ministros mais acessveis aos integrantes do Congresso Nacional, sem que
isso signifique o estabelecimento de laos de subservincia.
Embora o fato de algum ser servidor efetivo no o tornar imune improbidade (a
CPMI dos Correios mostrou isso), no custa fincar p na exigncia de formao de uma bu-
rocracia profissionalizada, multifuncional e, portanto, de trnsito em todas as funes da alta
administrao, mediante a exigncia de freqncia em escola de governo, durante o perodo
de estgio probatrio. Certamente, nada disso far diferena se no houver a drstica reduo
do nmero de cargos comissionados. Na fase ascendente da crise que colheu o governo Lula,
Sandra Starling
em 2005, a revista Desafios

do Desenvolvimento, do Ipea,
lembrava que no Brasil ha-
via quase vinte mil cargos de
confiana no Governo Fede-
ral, ante cinco mil nos EUA.
Essa necessria reduo,
contudo, no pode servir de
argumento para ampliao
da terceirizao, como vem
preconizando o economista
Yoshiaki Nakano. A recente
operao da Polcia Fede-
ral, denominada Mo-de-
Obra, mostra-nos que o
caminho no por a.
No captulo das refor-
mas do processo eleitoral,
cumpre abordar e opinar
sobre quais seriam as prin-
cipais alteraes a serem in-
troduzidas: financiamento
de campanha e seus limites,
listas partidrias, proibio
de coligaes, clusula de
barreira, fidelidade partid-
ria, limitao do nmero de
mandatos, a questo dos su-
plentes de senadores, o pa-
pel da Justia Eleitoral, crime de compra de voto ou promessa de favor que coaja o eleitor.
Comecemos pelo financiamento de campanha. Penso que a melhor forma combinaria
o financiamento pblico com o financiamento privado, proibidas as doaes de empresas.
Vale aqui registrar que um dos maiores defensores dessa tese nos EUA, o deputado Martin
Meehan, democrata do Estado de Massachusetts, arrecadou, para as eleies do ltimo dia
7 de novembro de 2006, cerca de US$ 5 milhes, amealhados apenas de cidados. To
popularizada ficou a sua luta, que o Partido Republicano sequer lanou um desafiante
sua reeleio no seu distrito. Alis, como nos EUA, as doaes de eleitores deveriam ser
feitas em contas abertas antes mesmo do perodo eleitoral, sob monitoramento da Justia
Eleitoral. Obviamente, deve ser fixado um teto legal para tais doaes, e no arbitrado pelos
partidos, alm do que deve ser coibido o mecanismo de triangulao de doadores annimos
que entregam o dinheiro agremiao para posterior repasse a candidatos preferenciais,
como se assistiu nas eleies de 2006.
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Reforma Poltica
Faz-se a opo pela combinao dos sistemas para evitar que a proibio radical acabe
se tornando estmulo para a adoo do caixa dois, em benefcio de alguns. Proibir a do-
ao de empresas e estimular a dos cidados contribui para que o eleitor se conscientize de
que a democracia tem custos em dinheiro e que ele tambm responsvel por colet-lo. Na
primeira vez em que for adotado o financiamento pblico, o critrio de distribuio deve ser
igualitrio, proporcional apenas ao nmero de vagas em disputa. E, evidentemente, h que
se fixar um limite de gastos e impedir que os partidos possam destinar doaes a campanhas
de seus candidatos.
E por falar em vagas, por que no ousar quebrar a regra que se originou do pacote de
abril de 1977 e que superestimou a representao do Norte e do Centro-Oeste?1
No que diz respeito lista partidria fechada, como alternativa ao nosso atual modelo
proporcional de lista aberta, tendo acompanhado a trajetria do Partido Socialista em Por-
tugal, manifesto minha opinio contrria sua adoo, pura e simplesmente. Naquele pas
houve grave crise entre a direo partidria, encarregada da feitura da lista, e os candidatos,
com reflexos na insatisfao do prprio eleitorado. Penso que o modelo
Na primeira vez em que for belga, adotado por nossos senadores no substitutivo ao Projeto de Lei do
adotado o financiamento Senado n 300, de 1999 (Projeto de Lei n 3.428, de 2000, na Cmara dos
pblico, o critrio de Deputados), segundo o qual o eleitor d dois votos um para a legenda de
distribuio deve ser sua preferncia e outro para, na legenda escolhida, o candidato de sua pre-
igualitrio, proporcional ferncia a melhor frmula para evitar tanto a dominao da burocracia
apenas ao nmero de partidria quanto a violao da vontade do eleitor, sem que os eleitos se
vagas em disputa. E, sintam donos de seus mandatos. As vagas obtidas so combinadamente
evidentemente, h que se preenchidas: a primeira metade, com os mais votados na lista fechada, e a
fixar um limite de gastos segunda, com as escolhas pessoais dos eleitores. claro que, nessas circuns-
e impedir que os partidos tncias, os candidatos, individualmente, no podero fazer campanha, mas
possam destinar doaes to-somente participar de reunies, comcios e debates, sem a distribuio
a campanhas de seus de material pessoal de propaganda.
candidatos As coligaes para as eleies proporcionais devem ser totalmente proi-
bidas para evitar o fenmeno da eleio de quem o eleitor no escolheu.
Para auxiliar os pequenos partidos, prefervel permitir o bem sucedido modelo uruguaio
de federao de partidos (que se mantm unidos por toda a legislatura) que, alis, tam-
bm pode suprir os problemas oriundos da adoo da clusula de barreira. E, quanto a esta,
para que no se constitua em obstculo ao desempenho dos partidos, deve ser mitigadamen-
te considerada, para as assemblias legislativas e cmaras municipais, de forma a combinar
estmulo capilarizao partidria com o necessrio respeito s normas de preordenamento,
em matria de engenharia institucional, que informam o federalismo brasileiro.
No pode haver nenhum vacilo em relao exigncia de fidelidade partidria. Em
um pas no qual a ningum dado concorrer a mandato eletivo se no estiver filiado a uma
agremiao partidria, clama aos cus aceitar que, uma vez eleito, essa pessoa possa pura e
simplesmente abandonar a sigla que usou e passar para outra sem que nada lhe acontea.
Mesmo que, de incio, a fidelidade partidria s sirva para a aplicao da proporcionalidade
para efeitos internos ao parlamento (montagem das comisses a partir do nmero de inte-
Sandra Starling
grantes das bancadas na data da diplomao), um curto prazo de tempo deve ser fixado para
que se adote o sistema segundo o qual quem abandone uma sigla por sua livre vontade no
possa vir a se candidatar ao final desse mandato. Quanto aos cargos executivos, desde o pri-
meiro instante da reforma, deve ser expressamente proibida a troca de legenda, sob pena de
imediata perda do mandato. Aqui deve ser tambm colocado o problema dos suplentes de
senadores: tornou-se verdadeiro estelionato eleitoral a prtica contumaz de
No pode haver nenhum colocar como suplente um parente ou o financiador da campanha. Temos,
vacilo em relao por isso, assistido, perplexos, a senadores to binicos quanto os do pero-
exigncia de fidelidade do militar, ilustres desconhecidos, jamais submetidos ao voto popular. H
partidria. Em um pas que se estudar o problema e encontrar-lhe urgente soluo.
no qual a ningum dado Particularmente, sou partidria da limitao do nmero sucessivo de
concorrer a mandato mandatos parlamentares: o desejvel rodzio e a possibilidade igualitria
eletivo se no estiver de que a maioria possa ter a oportunidade de ocupar um cargo pblico
filiado a uma agremiao sugere que se estabelea um teto: dois mandatos sucessivos para um dado
partidria, clama aos nvel e um mandato para nvel diferente. Isso incluiria tambm mandatos
cus aceitar que, uma executivos, totalizando sempre trs, em ordem seqencial.
vez eleito, essa pessoa A recente iniciativa popular capitaneada pela Conferncia Nacional
possa pura e simplesmente dos Bispos do Brasil (CNBB) que levou normatizao da punio com a
abandonar a sigla que usou perda do diploma e/ou do mandato quando o candidato houver se valido
e passar para outra sem de meios escusos para obter o voto (compra ou promessa de emprego, por
que nada lhe acontea exemplo) art. 41-A da Lei n 9.504, de 1997 deve ser acompanhada
de sano que contribua para afastar tais prticas em definitivo da vida
poltica brasileira. Refiro-me a que o infrator da norma deva tambm ser impedido de
concorrer a outro mandato por oito anos semelhana de interdio prevista na Lei das
Inelegibilidades para quem violou o decoro parlamentar, a fim de evitar que, mal terminado
o trnsito em julgado da deciso sobre o abuso eleitoral, o punido venha a candidatar-se
a novo pleito. E quem sabe, valendo-se outra vez dos mesmos expedientes escusos. Sou
contrria a que se apene quem violou a norma com a privao da liberdade, tanto porque
ou o juiz no a aplicaria, por julg-la desproporcional falta cometida, ou ela seria incua
porque mereceria as benesses que sempre acompanham penas muito leves. Ademais, com
o fracasso do sistema penitencirio brasileiro, estaramos criando outros problemas para as
nossas j apinhadas prises.
Questo complexa a exigir seu enfrentamento sem subterfgios o das condutas ve-
dadas ao agente pblico, onde se inscreve a proibio de que o candidato, quando no exer-
ccio de mandato, possa valer-se do trabalho de servidor pblico, comissionado ou no. A
prpria Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelece a proibio, mas menciona
to-somente os servidores do Poder Executivo. Ora, evidente que os servidores do Judici-
rio tambm no podem trabalhar para candidatos. Mas e quanto aos servidores, efetivos ou
comissionados, do Poder Legislativo, mormente os que estejam lotados nos gabinetes dos
parlamentares candidatos a reeleio ou a outro cargo? A exceo, obviamente, feriria a iso-
nomia de tratamento que se quer dar a todos os candidatos indistintamente. A lei estabelece
que s pode participar de campanha o funcionrio em gozo de licena, e a jurisprudncia e a
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Reforma Poltica
doutrina equiparam a licena s frias regulamentares. Alm dessas hipteses, apenas no ho-
rrio ps-expediente. Isso no afasta de todo o problema porque, em verdade, em verdade,
ou os servidores passam o perodo eleitoral recebendo remunerao para nada fazerem, ou a
lei ser de alguma maneira burlada, j que a tendncia (e a necessidade) a de que todos os
que trabalham em gabinetes venham a se engajar nos trabalhos da campanha. No h rotina
especfica de gabinete parlamentar sem a presena do titular.
Last, but not least o problema dos poderes e da composio dos tribunais eleitorais:
o rodzio de seus componentes, se por um lado vem a obviar a possibilidade de que seus
integrantes tenham majoritariamente uma dada posio partidria, por outro lado torna o
Direito Eleitoral verdadeiro tormento para quem a ele se dedica ou dele depende, com a
possibilidade de interpretaes muito distintas em pequenos intervalos de tempo. Por outro
lado, a impossibilidade de atuao ex officio em inmeras situaes tem impedido que a Jus-
tia Eleitoral cumpra com rigor seu papel de igualar, tanto quanto possvel, candidatos con-
correntes. Em que pesem os prazos muito exguos no decorrer do perodo eleitoral, ainda
impera a morosidade, devido sujeio jurisdio de elevado nmero de contenciosos que
tornam esse ramo do Direito especialssimo para a democracia caricatura diante do que
decide, quando as decises incidem sobre mandatos impugnados quando esses caminham
para seu termo final. Da porque so ainda raros, em nosso pas, os casos de reconhecimento
de abuso do poder econmico, poltico e administrativo, quando salta aos olhos de qual-
quer um a realidade da prtica desses delitos.
Interpretaes ao longo do processo eleitoral tambm podem impedir que a disputa
igual permanea assim: o recente pleito de 2006 foi um exemplo disso. A estrita observncia
do dispositivo que proibia camisetas, bottons e outros brindes, ao incio da campanha, foi,
depois, substituda pela interpretao de que a utilizao deles pelo eleitor no estaria abran-
gida pela lei, em virtude do primado constitucional da liberdade de expresso. Ora, como
essa deciso veio tarde demais, s os candidatos que tinham maiores recursos puderam pa-
gar, para que fossem feitos a toque de caixa para serem usados no dia das eleies...
Nota
1 A sobre-representao acentuada das duas regies comea durante a ditadura militar, com a criao dos Estados do
Mato Grosso do Sul e Rondnia, e se aprofunda a partir da nova Constituio, com a criao dos estados de Roraima,
Amap e Tocantins (sem a diminuio correspondente da representao de Gois). Vale registrar que a regio Nordeste,
ao contrrio do que comumente se pensa, no tem apresentado sobre-representao na Cmara desde a dcada de 60.
Mesmo no Senado, o nmero de representantes excede em pouco o que corresponderia por distribuio proporcional.
Fernando Henrique Cardoso* e Eduardo Graeff**
O prximo passo
A reforma poltica entra e sai da agenda nacional desde o ocaso do regime militar. Para
trazer alguma idia nova ao debate, bom parar para pensar por que ele avanou to pouco
at hoje e por que sempre volta ordem do dia.
Alguns questionam a razo de ser de uma discusso que no pra nem aparentemente
vai a lugar nenhum. O poltico, quando no tem o que fazer, comea a falar de reforma po-
ltica, alfinetou Lencio Martins Rodrigues recentemente, desconfiado de que a proposta
de tratar da reforma numa miniconstituinte seja um factide para desviar da questo cen-
tral, que a corrupo.1 Wanderley Guilherme dos Santos, de outra perspectiva poltica,
tambm enxerga motivos ocultos na discusso. No existe relao sistemtica entre tipos
de sistema poltico-eleitoral e nvel de corrupo ou desempenho de desenvolvimento,
argumenta, para concluir que as propostas de alterao do sistema de representao propor-
cional encobrem uma reao conservadora invaso da poltica pelas massas de eleitores e
candidatos desvinculados das elites tradicionais.2
Qualquer proposta de mudana das regras do jogo poltico comporta a suspeita, seno
a certeza, de favorecer uns e prejudicar outros candidatos, partidos, situaes, setores da
sociedade. Feita a ressalva bvia, sustentamos que, apesar disso ou por isso mesmo, o debate
no pode ser afastado como mera cortina de fumaa. Se h mais de vinte anos a reforma
poltica volta pauta, embalada por interesses diferentes em circunstncias diferentes, por-
que nossas instituies tm de fato problemas graves de eficincia e transparncia. Ocorre
que o foco dos problemas e sua percepo pelos atores envolvidos foram mudando com o
tempo, o que no ajuda a clarificar as alternativas em jogo. O retrospecto feito na primeira
parte deste artigo sugere que nesses vinte e poucos anos o eixo do debate se deslocou da
*Fernando Henrique Cardoso, socilogo, foi presidente da Repblica.

**Eduardo Graeff, socilogo, assessor do PSDB na Cmara dos Deputados e analista poltico do site e-agora (www.
e-agora.com.br). Foi secretrio-geral da Presidncia da Repblica no governo Fernando Henrique Cardoso.
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Reforma Poltica
liberdade em face do autoritarismo para a governabilidade democrtica, para a legitimidade

das instituies representativas.
A boa proposta no a que aponta para um desenho institucional timo abstrato, mas
a que permite a convergncia de opinies e interesses concretos, necessariamente diversos,
impuros e variveis, para dar um passo adiante no processo de democratizao do pas.
para isso que tentamos apontar na concluso, aprendendo com os avanos que ocorreram,
apesar de tudo, e com os tropeos das tentativas de reforma.
Casusmos no caminho da transio
Comecemos pelo balano histrico. A mudana da legislao eleitoral e partidria en-

trou na pauta da transio democrtica brasileira sob o signo dos casusmos destinados
a manter o processo poltico no trilho da abertura lenta, gradual e segura do presidente
Ernesto Geisel, firmando a jurisprudncia histrica de que no h propostas inocentes nessa
matria. A isso a oposio respondeu sustentando a bandeira das liberdades democrticas
anistia, direitos humanos, livre organizao partidria, eleies diretas em todos os nveis e
mantendo o cerco ao regime um cerco pacfico, mas que excluiu acordos explcitos sobre
as etapas e o ponto de chegada da transio.
O pacote de abril de 1977, baixado com o Congresso fechado temporariamente,
tentou frear o crescimento do MDB mantendo as eleies indiretas de governador, torcendo
a proporcionalidade da representao na Cmara a favor dos estados menos urbanizados,
introduzindo o senador binico eleito pelo mesmo colgio indireto do governador e
alterando a composio do colgio eleitoral indireto para presidente. Isso no impediu a
oposio de crescer mais em 1978, sobretudo nas eleies para o Senado. Em agosto de
1979 o presidente Joo Figueiredo sancionou a Lei da Anistia. No fim do ano, mobilizou
sua maioria no Congresso para abolir o bipartidarismo compulsrio e extinguir a Arena e
o MDB, esperando fragmentar os oposicionistas, inclusive os que voltavam do exlio, en-
quanto os governistas continuariam unidos no mesmo partido com outro nome.
A reformulao partidria induzida deu certo a medias para o governo. A Arena conver-
teu-se em PDS quase sem perda de substncia. O velho trabalhismo voltou cena dividido
em duas legendas, PTB e PDT, por artes do general Golbery do Couto e Silva. O novo
sindicalismo aliado a setores de esquerda catlicos e comunistas fundou o PT. Mas o PP,
criado por Tancredo Neves e Magalhes Pinto para ser uma terceira via, inviabilizou-se
depois que o governo recorreu a mais casusmos proibio de coligaes e voto vinculado
para deputado e governador para favorecer o PDS. Reincorporou-se ao PMDB, a bordo
do qual a maioria da oposio optara por continuar.
Em 1980 o governo props e o Congresso aprovou por unanimidade a volta das elei-
es diretas de governador e da totalidade dos senadores, acabando com o binico. Em
1982 o PMDB elegeu nove governadores, entre eles Franco Montoro em So Paulo e Tan-
credo Neves em Minas Gerais; o PDT, somente Leonel Brizola no Rio de Janeiro; o PDS,
doze, dos quais nove no Nordeste.3 Estava pronto o cenrio do cerco final ao regime, para
o qual convergiram as oposies unidas, com respaldo dos novos governadores, e a insatis-
fao difusa da sociedade com os sinais de crise econmica.
Em abril de 1984, vendo seu PDS vacilar s vsperas da votao da Emenda Dante de Oli-
veira, o governo apresentou uma alternativa de negociao. A Emenda Figuei-
A literatura poltica redo, inspirada pelo chefe da Casa Civil, Leito de Abreu, adiava as eleies
apelidou doble minoria diretas de presidente para 1988 em troca de diretas para prefeito das capitais
a situao, recorrente em 1986 e da devoluo de prerrogativas do Congresso, entre vrios pontos.
na Amrica Latina, de Em outras circunstncias a proposta poderia atrair a oposio. Com o
presidentes em dificuldade clamor das Diretas J ecoando nas ruas, mesmo depois da derrota na C-
para governar sem respaldo mara, no havia clima para negociar. Nem clima nem interlocutor do lado
da maioria absoluta do governo, dividido entre as candidaturas de Mrio Andreazza e Paulo
do eleitorado nem da Maluf, ambos inaceitveis para a oposio como fiadores de uma transio
maioria do Legislativo pactuada. Acontece que o PMDB tinha o candidato alternativo capaz de
somar o respaldo das ruas, o apoio dos dissidentes do PDS e o nihil obstat
dos chefes militares. Os dissidentes deixaram o PDS e criaram o PFL. E a maioria, que no
alcanara qurum qualificado de dois teros para reintroduzir na Constituio as eleies
diretas de presidente, se recomps na Aliana Democrtica para eleger Tancredo pelo col-
gio indireto. A morte de Tancredo s vsperas da posse acrescentou o toque do acidente aos
caprichos da Histria, levando Presidncia no o candidato da oposio, mas o vice, Jos
Sarney, que representava em sua chapa a dissidncia liberal do partido do governo.
A devoluo do poder aos civis sem mudana da regra de eleio presidencial imposta
pelos militares foi, assim, o resultado imprevisto de um processo em que tanto as manobras
protelatrias do governo quanto o cerco da oposio tiveram por horizonte a restaurao das
liberdades democrticas, mais do que a reforma das instituies.
O presidente em minoria
A literatura poltica apelidou doble minoria a situao, recorrente na Amrica Latina,

de presidentes em dificuldade para governar sem respaldo da maioria absoluta do eleitorado
nem da maioria do Legislativo.4 A eleio em dois turnos introduzida pela Constituio de
1988 livrou os presidentes brasileiros do primeiro problema. A fragmentao do sistema
partidrio os exps intensamente ao segundo. Os riscos governabilidade acarretados pelo
equilbrio instvel entre Executivo e Legislativo ocuparam o centro das discusses sobre
reforma poltica no Brasil da em diante.
A Emenda Constitucional n 25, de maio de 1985, saldou o compromisso da Aliana
Democrtica com a liberalizao partidria, permitindo o registro dos partidos de esquerda
e de toda uma safra de novas legendas. A Constituinte de 1987-88 completou o ciclo de
restaurao das liberdades democrticas e assistiu quilo que o autoritarismo em declnio
tentara em vo produzir: a imploso do PMDB, precipitada por divergncias sobre temas
importantes da pauta constitucional e pela ambigidade em relao ao governo Sarney.
Num primeiro momento o quadro partidrio continuou concentrado, apesar da libe-
ralizao da legislao. De fato, mais concentrado. Em 1986, embalado pela popularidade
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Reforma Poltica
do Plano Cruzado, o PMDB elegeu 22 dos 23 governadores, mais de dois teros do Senado
e a maioria absoluta da Cmara dos Deputados. Triunfo retumbante, desperdiado por falta
de clareza do que fazer com o pas depois de virada a pgina do autoritarismo. O recrudes-
cimento da inflao e os escndalos de corrupo, tendo por trs o revigoramento de velhas
prticas patrimonialistas e clientelistas, frustraram as esperanas na Nova Repblica, nome
cunhado por Tancredo para o perodo de construo democrtica que ele deveria presidir.
O governo Sarney e os partidos que o apoiavam ou deveriam apoiar colheram um voto
de repdio acachapante na eleio presidencial de 1989. Collor de Mello, pelo quase inexis-
tente PRN, liderou o primeiro turno com 30% dos votos vlidos e ganhou o segundo turno.
Lula, pelo PT, com 17%, e Brizola, pelo PDT, com 16%, disputaram a outra vaga para o
segundo turno. Mrio Covas, pelo recm-fundado PSDB, teve 11%; Ulysses Guimares,
pelo PMDB, menos de 5%; e Aureliano Chaves, pelo PFL, menos de 1%.
As eleies gerais de 1990 trouxeram de volta um quadro partidrio ainda mais fragmentado
que o de antes de 1964, com dezenove partidos representados na Cmara o PMDB com 21%
dos assentos, o PFL com 16% e os demais, inclusive o PRN de Collor, com menos de 10%.
A condio de presidente em minoria no Congresso no atrapalhou Collor no primeiro
ano de governo, no auge da popularidade, diante de uma legislatura em fim de mandato.
No segundo ano, quando ele acordou para a necessidade de se compor com os partidos
numa legislatura recm-eleita, era tarde. Com a popularidade consumida pelo fracasso da
poltica antiinflacionria e pela exposio dos negcios obscuros de seu caixa de campanha,
a falta de uma base parlamentar consistente custou-lhe as condies de governar e, por fim,
em dezembro de 1991, o prprio mandato.
A forte participao popular e a obedincia ao rito legal no processo de impeachment
pareceram sinais de vitalidade democrtica. Mas o fracasso do primeiro presidente eleito
pelo voto popular depois da redemocratizao acendeu o sinal amarelo sobre a questo da
governabilidade e catapultou a reforma poltica ao topo da lista de prioridades de cientistas

polticos, economistas e outros observadores e atores da cena poltica. A me de todas as
reformas, diz-se desde ento. Mas qual reforma?
A forte participao quela altura as propostas sobre a mesa apontavam em duas direes
popular e a obedincia no excludentes. De um lado o parlamentarismo, rejeitado na Constituin-
ao rito legal no processo te e que teria uma segunda chance no plebiscito marcado para 1993. Do
de impeachment outro lado um conjunto de medidas destinadas a limitar a fragmentao
pareceram sinais de dos partidos, torn-los mais coesos internamente e, assim, em tese, qualifi-
vitalidade democrtica c-los como interlocutores do presidente na busca de maioria congressual
para suas propostas.
A segunda chance do parlamentarismo foi perdida no plebiscito sem que se desfizesse
um equvoco bsico: que ele viria deslocar o comando poltico do pas do presidente para o
Congresso. Na verdade o parlamentarismo tpico garante o alinhamento quase automtico
da maioria do Legislativo com a chefia do Executivo, exercida pelo primeiro-ministro e seu
gabinete. A maioria dos polticos que defenderam o parlamentarismo na Constituinte e dos
eleitores que o rejeitaram no plebiscito parece ter acreditado no contrrio. Na Constituinte,
a defesa do parlamentarismo o contraps freqentemente ao presidencialismo imperial
moldado pelo regime militar. A discusso de suas regras especficas se deteve s hipteses de
rejeio ou destituio de ministros, minimizando a possibilidade recproca de dissoluo
da Cmara, que essencial na lgica do sistema parlamentar. No plebiscito, os defensores
do presidencialismo aproveitaram a deixa e venderam a idia de que o parlamentarismo se
destinava a enfraquecer o presidente e trazer de volta a eleio indireta dos governantes, na
contramo das Diretas J. A situao tpica outra, como se sabe: o primeiro-ministro no
sai do bolso do colete de uma maioria parlamentar ad hoc. Como candidato ao Parlamento
e lder de partido ou coligao, ele que faz a maioria na medida em que puxa a eleio
de seus companheiros de chapa.
Com ou sem equvoco, o plebiscito arquivou pelo menos por um bom tempo a alter-
nativa parlamentarista. A pauta da reforma poltica afunilou, por excluso, para propostas
de mudana da legislao eleitoral e partidria. O ambiente em que essas propostas vm
discusso, no entanto, j no marcado por uma preocupao to aguda com a governa-
bilidade. Sem que ningum se desse conta naquela altura, o impeachment foi o divisor de
guas para um perodo de mudanas significativas, no tanto nas regras do jogo, mas no
andamento de fato das relaes Executivo-Legislativo.
Governabilidade sem confiana
O fantasma da falta de condies polticas pairou sobre o Plano Real desde seu pri-
meiro esboo apresentado por Fernando Henrique Cardoso pouco depois de assumir o
Ministrio da Fazenda, em maio de 1993. O vice-presidente Itamar Franco, sucessor legal
de Collor, montara um governo de coalizo ampla mas que no parecia ter respaldo popular
nem tempo hbil, a pouco mais de um ano das eleies gerais, para levar a cabo um plano
de controle da inflao. O que o novo presidente, o Congresso e a maioria do povo queriam
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Reforma Poltica
era congelamento de preos ao estilo do Cruzado. Analistas e atores polticos e econmi-

cos acostumados a projetar o futuro como repetio do passado previam que as medidas
de austeridade fiscal embutidas no Plano FHC, como foi chamado inicialmente, teriam o
mesmo fim de propostas semelhantes nos governos Sarney e Collor: as gavetas da prpria
Presidncia ou do Congresso.
As medidas foram aprovadas, embora com dificuldade, custa de muita negociao
dentro do governo e com o Congresso. A queda da inflao a partir de julho de 1994 e a
subida do candidato presidencial que, como ministro, coordenara o plano afinal venceram
o ceticismo predominante.
O ciclo de reformas aberto pelo Real envolveu tanto o aumento das iniciativas legis-
lativas do Executivo como uma melhora substancial de sua acolhida pelo Congresso. O
nmero de emendas feitas Constituio de 1988 pode ser tomado como um indicador
aproximado dessa inflexo. Foram 2 no governo Collor, ambas de iniciativa do Congresso;
2 no governo Itamar, alm das 6 emendas da reviso constitucional de maro a junho de
1994, todas de iniciativa do Congresso; e 35 nos dois perodos de governo FHC, das quais
17 de iniciativa do Executivo.
H fatores circunstanciais que ajudam a explicar a passagem pelo Congresso dos pon-
tos menos palatveis do Plano Real. A saturao com a crise inflacionria predispunha a
sociedade e os polticos a aceitar medidas hericas, num efeito que Albert
O ciclo de reformas Hirschman constatou em outros pases da regio.5 Isso ajudou a diminuir
aberto pelo Real envolveu o apego ao velho Estado varguista e convencer setores influentes da socie-
tanto o aumento das dade da necessidade de reformar o Estado para adequ-lo s exigncias e
iniciativas legislativas oportunidades da globalizao, assim como demanda interna por partici-
do Executivo como uma pao e justia social. O apoio dos meios de comunicao contrabalanou
melhora substancial de sua a relutncia ou franca oposio dos prprios aliados do governo a esta
acolhida pelo Congresso ou aquela proposta. O envolvimento de vrios parlamentares no s do
baixo clero no escndalo dos anes do oramento, em 1993, neu-
tralizou tradicionais adversrios do controle do gasto pblico. A presena de um ministro,
depois presidente, hbrido de universitrio e parlamentar ajudou eventualmente a superar a
brecha entre o mundo dos tcnicos e o dos polticos.
H condies mais permanentes, por outro lado, que concorreram para melhorar as
relaes Executivo-Legislativo e dar passagem s reformas no perodo subseqente. Alguma
coisa a experincia ensina: a coligao PSDB-PFL-PTB na eleio presidencial de 1994 e
a adeso posterior do PMDB e PPR (depois PP) deram ao governo FHC a ampla maio-
ria parlamentar que faltara a Collor. O PT, embora crtico ferrenho das alianas direita,
seguiu o mesmo caminho em 2002: coligou-se ao PL na eleio presidencial e reproduziu
uma coalizo to ampla quanto a anterior em torno do governo Lula, incluindo o PTB, PP
e parte do PMDB. Alm disso, houve mudanas institucionais. A assincronia dos mandatos
do presidente e do Congresso reconhecidamente uma condio que dificulta a coorde-
nao das respectivas agendas.6 Com a reduo do mandato presidencial para quatro anos
na reviso constitucional, as eleies para os dois Poderes tornaram-se concomitantes desde
1994. A possibilidade da reeleio desde 1998 tambm contribuiu para fortalecer o presi-
dente diante dos partidos e do Congresso.
Apoio de uma ampla coalizo partidria, coincidncia de mandatos e reeleio aju-
daram a manter a estabilidade poltica e consolidar a estabilidade econmica atravs das
sucessivas crises financeiras externas que marcaram os oito anos do governo FHC.
Uma conjetura inevitvel: sem esses mesmos trs fatores, o presidente
Apoio de uma ampla Lula teria sobrevivido politicamente, como conseguiu at agora, a denncias
coalizo partidria, de corrupo to ou mais graves do que as que levaram ao impeachment
coincidncia de mandatos de Collor?
e reeleio ajudaram a No se pode dizer que a acolhida do Congresso s iniciativas do Exe-
manter a estabilidade cutivo piorou. Recorrendo ao mesmo indicador, de 2003 at hoje foram
poltica e consolidar a aprovadas treze emendas constitucionais, das quais trs originrias do Exe-
estabilidade econmica cutivo. O ritmo das iniciativas, sim, diminuiu.
atravs das sucessivas De fato, no foi a falta de apoio ao presidente no Congresso que trou-
crises financeiras externas xe a reforma poltica de volta ordem do dia. Foi a exposio dos meios
que marcaram os oito ilcitos usados por colaboradores do presidente e dirigentes do seu partido
anos do governo FHC para conseguir apoio e o grande nmero de parlamentares que se deixaram
cooptar por esses meios.
Aos indcios de corrupo sistmica no governo, o presidente e seus escudeiros con-
trapuseram a tese da corrupo endmica das instituies. Fazendo da crtica s mazelas
tradicionais do sistema eleitoral e partidrio brasileiro a confirmao sociolgica do senso
comum de que na penumbra da poltica todos os gatos so pardos, conseguiram descolar o
presidente dos escndalos. Ao preo, porm, de lanar ao descrdito o Congresso, os parti-
dos e os polticos em geral.
A reforma poltica volta ordem do dia, assim, num contexto em que, mais do que a gover-
nabilidade, a confiana nas instituies sua legitimidade, portanto a questo fundamental.
Reforma poltica e reforma do Estado
A Csar o que de Csar. Instituies representativas defeituosas podem explicar por

que tantos parlamentares aceitaram dinheiro ilegal dos emissrios do governo ou de seu parti-
do, como o presidente do PTB revelou em junho de 2005, uma CPI confirmou e o procura-
dor-geral da Repblica denunciou Justia. Para explicar por que e como o dinheiro chegou a
ser oferecido, preciso olhar para outro lado: para dentro do governo e de seu partido.
Este no o lugar para discutir os problemas internos do PT. Mas as brechas que per-
mitiram ao partido usar o governo para aparelhar o Estado no podem ser ignoradas, sob
pena de se criar, a sim, uma cortina de fumaa ou, pior, um jogo de espelhos para fazer
parecer que a poltica entenda-se: as eleies, os partidos, o Congresso a fonte de
todos os males.
A fim de responder ao dficit de confiana em toda a sua extenso, a reforma poltica deve
convergir com a reforma do Estado para aumentar tanto a eficincia como a transparncia das
estruturas do Executivo. Isso inclui medidas como o estabelecimento de critrios legais estritos
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Reforma Poltica
de profissionalismo e competncia no preenchimento dos cargos de direo e assessoramento

superior da administrao direta e das empresas estatais; a reduo dos cargos de confiana
de livre provimento e o fortalecimento dos mecanismos de recrutamento, qualificao e pro-
moo dos servidores de carreira; a regulamentao do uso dos meios de comunicao pelo
governo para garantir o acesso pblico informao e coibir a manipulao poltica da pro-
paganda oficial e de suas verbas; o reforo dos mecanismos de controle interno, externo (pelo
Congresso e TCU) e social da administrao para impor obedincia a todas essas regras.
Representao em xeque
Isto posto, as falhas das instituies representativas no podem ser subestimadas.

A nfase na questo da legitimidade no significa que a da governabilidade esteja su-
perada. As duas se conjugam, na verdade. Apesar dos avanos assinalados na prtica e nas
regras do jogo, nosso sistema de governo ainda um arremedo de presidencialismo de co-
alizo, no qual a presena de representantes dos partidos no ministrio e em outros postos
do Executivo no garante seu apoio efetivo s propostas do governo no Congresso. A mul-
tiplicidade de partidos e sua falta de comando sobre as respectivas bancadas parlamentares
obrigam o presidente e seus articuladores polticos a um esforo de Ssifo para conseguir
maioria parlamentar, no limite negociando projeto a projeto, voto a voto. Misso, se no
impossvel, terrivelmente rdua, sobretudo em matrias ao mesmo tempo complexas e con-
trovertidas, como a reforma previdenciria o que por certo no justifica o uso de meios
ilcitos de cooptao de parlamentares. A contrapartida disso do ponto de vista do eleitor
a dificuldade de fazer escolhas significativas numa enorme multiplicidade de partidos e
candidatos, principalmente Cmara dos Deputados. O resultado final o esgaramento
do vnculo entre representante e representados.
O multipartidarismo um efeito tpico dos sistemas de representao proporcional, ainda
mais numa federao grande e heterognea como a brasileira. A frouxido do
O descolamento entre vnculo dos representantes eleitos com o partido caracterstica do sistema
representantes e proporcional com lista aberta adotado no Brasil para a Cmara dos Deputa-
representados pode soar dos e os legislativos estaduais e municipais. O descolamento entre represen-
paradoxal num sistema tantes e representados pode soar paradoxal num sistema como esse, em que
como esse, em que o o voto dado geralmente pessoa do candidato mais do que ao partido. O
voto dado geralmente vnculo pessoal se dilui, porm, numa sociedade de massa, quando centenas
pessoa do candidato ou milhares de candidatos disputam o voto de milhes de eleitores no mesmo
mais do que ao partido colgio eleitoral. Nessas condies, a escolha de um candidato tende a ser bas-
tante aleatria. difcil para a maioria lembrar em quem votou e mais difcil
ainda dizer quem o seu deputado.
Faz tempo que esse sistema eleitoral d sinais de fadiga. Do ponto de vista dos repre-
sentantes, a taxa de reeleio para a Cmara dos Deputados sempre muito baixa, de 50%
ou menos, sem que a alta rotatividade signifique renovao em qualquer sentido determi-
nvel, muito menos melhora de qualidade das legislaturas. As campanhas eleitorais custam
cada vez mais caro. As chances de reeleio de um deputado dependem cada vez menos do
bom desempenho de suas funes de legislador e fiscal do governo e cada vez mais do seu
atendimento a clientelas locais ou setoriais. Isso faz do deputado tpico um representante
em busca de representados, isto , de novas clientelas que tentar atender
Se o sistema eleitoral via emendas oramentrias, favores do governo ou vantagens legais. Nes-
efetivamente to ruim sa busca permanente de possveis apoios e moedas de troca de chances
para representantes de sobrevivncia eleitoral, em ltima anlise a mudana de partido no
e representados, por meio do mandato tem sido uma opo cada vez mais freqente. Do ponto
que eles no se mexem de vista dos representados, a percepo de um toma-l-d-c generalizado
mais para mud-lo? entre parlamentares, governo, partidos e clientelas alimenta o sentimento
antipoltica e joga o Congresso para os ltimos lugares nas pesquisas que
medem a confiana do pblico nas instituies. O uso da urna eletrnica nas eleies gerais
desde 1998 talvez explique por que esse sentimento no se traduziu mais recentemente
numa enxurrada de votos brancos e nulos para deputado, como aconteceu em 1990 e 1994,
quando passaram de 40%. Mas essa proporo voltou a subir nas eleies de 2006, para
10%, depois de baixar consistentemente em 1998 e 2002.
Voltamos pergunta do incio deste artigo, em termos mais especficos: se o sistema
eleitoral efetivamente to ruim para representantes e representados, por que eles no se
mexem mais para mud-lo?
Por duas razes, possivelmente: tradio e falta de alternativa.
O mesmo sistema proporcional, com poucas modificaes, est em uso no Brasil desde
1945 tempo para sucessivas geraes de polticos aprenderem a operar dentro dele, com
todos os seus truques. O peso da tradio explica termos atravessado duas mudanas de
regime, trs Constituies, dois plebiscitos sobre sistema de governo, sem que nenhuma
liderana, partido ou corrente poltica erguesse realmente a bandeira da reforma eleitoral.
O tema passou praticamente em branco na Constituinte de 1987-88, com todas as atenes
voltadas para o embate sobre o sistema de governo e a durao do mandato presidencial. Os
defensores do presidencialismo alegavam que o parlamentarismo precisaria de partidos mais
fortes para funcionar sem sobressaltos. Nem isso trouxe baila os efeitos desagregadores do
sistema eleitoral sobre o sistema partidrio.
Por falta de alternativa entenda-se: alternativa atraente ou pelo menos aceitvel para
representantes e representados. As propostas de sistema misto proporcional-distrital e pro-
porcional com lista preordenada apresentadas nos ltimos anos esbarram numa grande di-
ficuldade: a incerteza dos deputados sobre suas chances de reeleio. Estas so longe de bri-
lhantes no atual sistema, mas no seriam piores em outro? Os distritos do sistema misto se
encaixariam nas bases dos atuais deputados? Qual seria a influncia dos caciques regionais e
do poder econmico na colocao dos candidatos na lista preordenada? A isso se acrescenta
a dificuldade de os eleitores e boa parte dos prprios deputados entenderem as complexida-
des dos sistemas alternativos, principalmente do sistema misto.
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Reforma Poltica
A chance do voto distrital

O tema da reforma poltica volta pauta, no entanto, trazido pelo mal-estar difuso
com o status quo e pela cobrana da mdia e dos setores mais informados da sociedade diante
da srie sem fim de escndalos.
Mudanas pontuais da legislao eleitoral e partidria aprovadas pelo Senado e ora em
discusso na Cmara financiamento pblico das campanhas eleitorais, regras mais estritas
de filiao e fidelidade partidria no deixariam de representar avanos, como parecia um
avano a clusula de desempenho impugnada pelo STF antes de produzir efeitos. Mas,
sem mudana do sistema eleitoral, elas parecem paliativas, se que no so contraditrias
com a manuteno do sistema vigente.
Nesse contexto o voto distrital puro entra pela primeira vez em discusso no Congres-
so, por proposta de emenda constitucional do deputado Arnaldo Madeira.
Pode-se antecipar objees a essa alternativa, como s anteriores.
Os pequenos partidos temem por sua sobrevivncia num sistema majoritrio, teorica-
mente desfavorvel representao de minorias, tendente ao bipartidarismo, segundo alguns.
O temor parece exagerado quando se olha o nmero atual de partidos com prefeitos (23),
senadores (11) e governadores (8), cargos eleitos desde sempre pelo princpio majoritrio.
Outra objeo que deputados eleitos pelo sistema distrital seriam vereadores fede-
rais, voltados para os assuntos de interesse local de suas bases, deixando sem voz nem voto
no Congresso correntes de opinio sobre temas mais gerais. No o que se observa em c-
maras eleitas pelo voto distrital pelo mundo afora; o fato de representar uma localidade no
impede o parlamentar de tomar posio sobre qualquer assunto. De resto, de se perguntar
quantos so hoje os representantes de opinio na Cmara dos Deputados. O certo que
a imensa maioria depende de clientelas locais e/ou setoriais, com a desvantagem de que sua
relao com elas nem sempre tem a transparncia nem a previsibilidade
O certo que a imensa desejveis. O melhor caso talvez seja o do grande nmero de deputados
maioria depende de cuja votao j distritalizada de fato.
clientelas locais e/ O sistema distrital enseja um tipo peculiar de casusmo: a manipulao do
ou setoriais, com a traado dos distritos para favorecer um candidato, partido ou grupo de interesse.
desvantagem de que A proposta do deputado Arnaldo Madeira previne o risco do gerrymandering
sua relao com elas como os americanos chamam essa arte tradicional na sua poltica encarregando
nem sempre tem a a justia eleitoral de definir e redefinir os limites dos distritos (nos Estados
transparncia nem a Unidos isso costuma ser feito pelos legislativos estaduais).
previsibilidade desejveis E a influncia dos caciques regionais ou/e do poder econmico na
escolha dos candidatos, querero saber os deputados e aspirantes? Este
um aspecto em que o sistema distrital provavelmente leva vantagem sobre o atual e sobre as
demais alternativas, tanto do ponto de vista dos representantes como dos representados.
No sistema atual, a composio das chapas para deputado federal, estadual ou vereador
no costuma ser pacfica. H disputas ferozes por espao em dada regio ou setor da socie-
dade. O poder econmico influencia o resultado? Eventualmente. E os caciques regionais?
Com certeza. Acontece que essas e outras influncias se do nos bastidores, nas negociaes
febris que antecedem a conveno estadual ou municipal. conveno mesmo chega, in-
variavelmente, uma chapa nica. Excepcionalmente h disputa aberta pelas candidaturas
majoritrias. Sabe-se de um caso ao menos em que a composio das chapas proporcionais
foi a voto na conveno? Quem prev que vai sobrar muda de partido no prazo de filiao.
A maioria dos aspirantes se acomoda na cauda de candidatos sem chance efetiva mas que
somam votos para o partido.
Num sistema misto ou proporcional com lista preordenada, a disputa tende a ser mui-
to mais dura, porque no s para entrar na chapa, mas por uma colocao que garanta
a eleio do candidato individual dentro do nmero de vagas que o partido vier a ganhar.
Isso torna crtico o risco de manipulao, em detrimento do eleitor
H outro risco, menos privado de escolher pessoalmente seu candidato e dos eleitos sujeitos
bvio mas no menos a se tornarem refns de oligarquias partidrias. As transgresses praticadas
grave: o de bancadas pelas direes de vrios partidos nos escndalos recentes recomendam cau-
parlamentares tela em relao a essa possibilidade. H outro risco, menos bvio mas no
estritamente subordinadas menos grave: o de bancadas parlamentares estritamente subordinadas s
s direes partidrias direes partidrias travarem, em vez de facilitarem, as negociaes Execu-
travarem, em vez de tivo-Legislativo. A lgica do parlamentarismo contm suas defesas contra
facilitarem, as negociaes esse risco no limite, com a dissoluo da Cmara e a convocao de novas
Executivo-Legislativo. A eleies. O presidencialismo, no. Seu funcionamento com partidos muito
lgica do parlamentarismo fragmentados e pouco coesos difcil. Mas com partidos rgidos demais
contm suas defesas pode ser impossvel ou quase, como demonstram em alguma medida o
contra esse risco no Chile pr-Pinochet e a Argentina de Alfonsn e De La Rua.
limite, com a dissoluo O sistema distrital d peso ligao do representante com seu partido,
da Cmara e a convocao na medida em que cada partido lana somente um candidato por distrito.
de novas eleies. O Mas no tanto peso que faa do mandatrio eleito um representante do
presidencialismo, no partido mais que do eleitor. o partido que lana o candidato, mas o
candidato em pessoa que recebe os votos. Isso tende a moderar a influncia
da direo partidria e deixa o representante exercer o mandato prestando contas ao mesmo
tempo ao partido e ao eleitorado de seu distrito, que inclui normalmente outras preferncias
partidrias. Melhor para o eleitor, que pode escolher entre um nmero razovel de candi-
datos e saber sempre quem o seu deputado o de seu distrito mesmo que no tenha
votado nele. Bom para a governabilidade no presidencialismo, porque se refora a capacida-
de dos partidos de mediar mas no de bloquear a formao de consensos.
A alternativa distrital tem outra vantagem, que nos parece decisiva no ponto em que se
encontra a discusso da reforma poltica: a sua simplicidade. A justia eleitoral divide cada
estado em tantos distritos quantos forem os representantes do estado na Cmara dos Depu-
tados; cada partido lana um candidato por distrito; o candidato mais votado no distrito
eleito. Qualquer deputado ou candidato pode entender isso facilmente. Mais importante,
qualquer eleitor pode entender e gostar disso.
Reforma poltica questo de oportunidade histrica mais do que de evidncia lgica
ou cientfica. Quem entra nessa discusso querendo chegar a algum resultado, e no sim-
plesmente demonstrar um ponto de vista, tem que estar pronto para negociar e transigir.
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Reforma Poltica
Entre sistemas proporcionais e majoritrios puros h uma gama de possibilidades inter-

medirias que d margem negociao: o sistema misto alemo, que em ltima anlise um
sistema proporcional, embora com metade dos representantes eleitos por distritos uninomi-
nais; sistemas com mais de um representante por distrito (no Chile so dois), que podem ser
mais ou menos proporcionais, dependendo do nmero de representantes.
Uma coisa parece certa: dificilmente chegaremos a mudanas significa-
Da a vantagem decisiva tivas se a negociao ficar restrita aos polticos. O peso da tradio muito
do sistema distrital. grande. Para venc-lo preciso envolver mais amplamente a sociedade na
Porque uma alternativa discusso. Da a vantagem decisiva do sistema distrital. Porque uma alterna-
facilmente compreensvel tiva facilmente compreensvel e atraente, a que mais se presta para mobilizar
e atraente, a que mais apoio amplo da sociedade e vencer a inrcia dos partidos e do Congresso.
se presta para mobilizar Se for preciso concentrar energia para dar um passo frente, ele pode-
apoio amplo da sociedade ria ser: voto distrital para a eleio de vereadores a partir de 2008. Seria um
e vencer a inrcia dos avano na linha de menor resistncia, dando mais tempo aos deputados
partidos e do Congresso para decidirem colocar os prprios mandatos em jogo na mudana. No
caberia a objeo de criar vereadores federais, pois se trata dos vereadores
mesmo. Acima de tudo, seria um passo na direo certa a direo do eleitor.
Este o nosso ponto, para concluir: se toda essa discusso tem sentido e acreditamos
que tem dentro do processo de democratizao do pas, chegou o momento de colocar o
cidado eleitor no centro das opes de reforma poltica.
Notas
1 Rodrigues, Lencio Martins. Reforma falta do que fazer, diz Lencio. Entrevista Folha de S.Paulo, 19/11/06.
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1911200612.htm
2 Santos, Wanderley Guilherme dos. Fortalecimento da democracia no depende da Reforma Poltica. Entrevista a Carta
Maior, 19/10/06. http://agenciacartamaior.uol.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=12580
3 Cf. Nicolau, Jairo (org.). Banco de Dados Eleitorais do Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ. http://jaironicolau.iuperj.br/
database/deb/port/index.htm. Visitado em 3/12/06. Os demais resultados eleitorais mencionados neste artigo foram
checados na mesma fonte.
4 Lins, Juan e Valenzuela, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, vol. 2.
Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.
5 Hirschman, Albert. La matriz social y Poltica da la Inflacin: elaboracin sobre la Experiencia Latinoamericana. In
Hirschman, Albert. De la Economa a la Poltica y ms All. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1984.
6 Ver Jones, Mark. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. South Bend, Ind.: University of Notre
Dame Press, 1995. Sobre o efeito dessa tendncia no Chile, ver Siavelis, Peter M. The President and Congress in
Postauthoritarian Chile; Institutional Constraints to Democratic Consolidation. University Park, Pen.: The Pennsylvannia
State University Press. 2000. p. 178-183.
Argelina Cheibub Figueiredo* e Fernando Limongi**
Reforma
poltica: notas
de cautela
sobre os efeitos
de escolhas
institucionais
As propostas de reforma po-
ltica no Brasil tm sido abran-
gentes e em geral enfatizam os
efeitos negativos da representa-
o proporcional com lista aber-
ta, do federalismo e da separao
de poderes no desempenho dos
governos. Visam, dessa forma, a
alterar as instituies no sentido
de favorecer o majoritarismo e
estreitar as relaes entre Exe-
cutivo e Legislativo. Os debates
para a elaborao da Constituio de 1988 e do Regimento Interno da Cmara dos Deputa-
dos em 1989 revelam a preocupao dos parlamentares com o que entendiam ser as defici-
ncias histricas do Legislativo a morosidade e a falta de especializao e o temor de que,
com a restaurao de seus poderes, o Legislativo se tornasse um obstculo ao do Executivo.
Por isso, muitos propunham a mudana para o sistema parlamentarista de governo, assim
como a manuteno de um extenso rol de medidas que haviam sido implementadas durante
o regime militar para aumentar o controle do Executivo sobre o processo legislativo, dentre
elas a medida provisria, um sucedneo do decreto-lei. O sistema parlamentarista no foi
aprovado, mas as demais medidas foram incorporadas Carta democrtica.
*Argelina Cheibub Figueiredo, cientista poltica, Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Chicago,
professora livre docente da Universidade Estadual de Campinas, professora associada do Iuperj e pesquisadora snior do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento.
**Fernando Limongi, cientista poltico, Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Chicago, professor
livre docente do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador snior do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento.
50 |
Reforma Poltica
No debate que precedeu o plebiscito de 1993, que submeteria ao veredicto popular o

sistema de governo, o movimento reformista ganhou fora, preconizando um extenso paco-
te de reformas polticas, sendo o sistema de representao um de seus principais alvos. Com
a ratificao do presidencialismo e o governo de oito anos do PSDB, partido mais doutri-
nariamente comprometido com a reforma poltica, o movimento reformista arrefeceu. Mas
no morreu. Ressurgiu no atual governo, menos abrangente e sem uma definio clara dos
objetivos pretendidos.
Entre as principais medidas da atual proposta de reforma poltica, j aprovada na Co-
misso Especial da Cmara dos Deputados, esto: 1) a adoo da lista partidria fechada nas
eleies para o Legislativo, ou seja, os eleitores passariam a votar em uma lista preestabeleci-
da pelo partido, e no mais em candidaturas individuais, como ocorre hoje; 2) a proibio
das coligaes eleitorais para as eleies proporcionais, porm com permisso de formao
de federaes partidrias que devem se manter durante a legislatura; e 3) o financiamento
de campanhas eleitorais feito integralmente com fundos pblicos, ou seja, seria abolido o
financiamento privado.
O principal argumento a favor da lista fechada, amparado tambm por estudos acad-
micos de poltica comparada, que o aumento do controle do partido sobre os deputados
eleitos produz efeitos positivos no comportamento parlamentar, afetando, assim, sua relao
com o Executivo. Em artigo na recm-criada revista da Cmara dos Deputados, Plenarium,
David Fleischer, cientista poltico da Universidade de Braslia, resume os efeitos esperados
da adoo da lista partidria fechada:
No sistema de lista fechada, os mandatos dos deputados pertencem ao partido, e no

mais aos prprios deputados. Assim o partido teria mais controle sobre os seus eleitos, e a
migrao [troca-troca] dos deputados de uma legenda para a outra no existiria mais. As
bancadas seriam mais coesas e o trabalho parlamentar se tornaria mais eficaz e eficiente. A
articulao com o Poder Executivo seria diretamente com os partidos, e no mais um a um
com cada parlamentar. Por este raciocnio, os partidos seriam fortalecidos, o que, em grande
parte, poderia aperfeioar a prtica da democracia no Brasil. (p. 126)
As correntes analticas em que se apiam os defensores da reforma poltica desenvol-

vem a seguinte linha de raciocnio. O individualismo na poltica brasileira decorreria da
forma assumida pela conexo eleitoral no Brasil. O sistema proporcional de representao
com listas abertas geraria incentivos para que os parlamentares estruturassem suas carreiras
privilegiando laos pessoais, e no partidrios, com seus eleitores. Os polticos procurariam,
portanto, atender suas clientelas promovendo polticas pblicas distributivistas. Alm disso,
a lista aberta subtrairia das lideranas partidrias os meios para punir o comportamento
individualista e antipartidrio dos polticos. Por essas razes, o conflito institucional com
o Executivo, inerente ao sistema presidencialista de separao de poderes, se acirraria. No
sistema de listas fechadas, ao contrrio, como o partido tem poder de determinar as chances
eleitorais dos parlamentares, estes se submetem s diretivas partidrias e de acordo com elas
pautam suas relaes com o eleitorado e com o governo. No h, sob lista fechada, como
construir uma carreira poltica sem uma identidade completa com a liderana do partido.
As coligaes nas eleies proporcionais, por sua vez, so vistas como uma deturpao
do sistema eleitoral brasileiro. Formadas independentemente de afinidades ideolgicas, as-
sociando partidos de diferentes perfis polticos, constituir-se-iam em ver-
Essas propostas so dadeira anomalia que s se prestaria a garantir cadeiras para partidos sem
baseadas em diagnsticos expresso. A proibio de coligaes contribuiria, assim, para dar maior
parciais, pouco racionalidade ao sistema partidrio e reduzir o nmero de partidos. Com
sistemticos e, muitas isto, aumentariam as chances de controle majoritrio do governo de um
vezes, enviesados tanto lado e, de outro, diminuiriam os custos de transao na formao e fun-
sobre a operao do cionamento dos governos.
sistema poltico brasileiro Finalmente, o financiamento pblico de campanhas visaria a dimi-
quanto sobre os efeitos nuir a dependncia do financiamento das empresas, contribuindo para a
das instituies vigentes diminuio dos gastos de campanha e coibindo a utilizao de formas ile-
gais de financiamento.
Em suma, a implementao dessas medidas tornaria possvel combater os grandes ma-
les que afetam o sistema poltico brasileiro: o individualismo, a corrupo e as crises de
governabilidade.
Os que duvidam da eficcia dessas medidas, entre os quais nos encontramos, contes-
tam tanto os diagnsticos a respeito do funcionamento do atual sistema como tambm os
nexos estabelecidos entre as medidas propostas e os seus efeitos desejados. Essas propostas
so baseadas em diagnsticos parciais, pouco sistemticos e, muitas vezes, enviesados tanto
sobre a operao do sistema poltico brasileiro quanto sobre os efeitos das instituies vigen-
tes. Freqentemente baseiam-se tambm em vises idealizadas e pouco informadas sobre o
que ocorre em outras democracias. Muitas propostas de reformas so tambm decorrentes
de premissas falsas sobre os reais efeitos das escolhas das instituies. Por vezes, o alvo est
errado: alguns dos objetivos perseguidos poderiam ser obtidos com pequenas modificaes
de regras e regulamentos de menor abrangncia, sem alterao das instituies polticas
fundamentais, como o sistema presidencialista de governo, o sistema proporcional de repre-
sentao e a forma federativa de organizao do Estado. As propostas reformistas parecem
desconsiderar inteiramente as inter-relaes entre essas escolhas institucionais que tornam
imprevisveis os resultados finais de muitas das propostas em discusso.
A sensao que se transmite opinio pblica de que haveria um consenso e/ou um
conhecimento acadmico solidamente estabelecido em favor das propostas reformistas. So
freqentes as referncias a possveis singularidades da legislao eleitoral e partidria brasileira
e a certos axiomas da cincia poltica que estabeleceriam uma relao direta entre performance
democrtica e determinadas escolhas institucionais. O fato que no existem tais axiomas
e tampouco se sabe (ou seria possvel saber) quais so as melhores instituies. Sequer existe
um consenso sobre os efeitos das escolhas institucionais que se pretende alterar.
Por exemplo, o suposto de que o sistema eleitoral brasileiro geraria incentivos para o
voto pessoal discutvel. Estudos recentes mostram que o sistema poltico brasileiro no
gera condies motivacionais, e nem mesmo institucionais, para que os polticos baseiem
52 |
Reforma Poltica
suas estratgias eleitorais exclusivamente em vnculos pessoais com seus eleitores ou que
tenham preferncias homogneas quanto ao tipo de poltica a ser implementada.1
No que diz respeito ao controle partidrio, a lista partidria no seu formato atual no
efetivamente aberta a todo e qualquer pr-candidato. As direes e lideranas dos parti-
dos detm de fato o controle sobre a elaborao das listas partidrias; s
A centralizao do no as ordenam, tarefa que cabe ao eleitor. Se os partidos no tivessem
processo decisrio controle, no haveria necessidade da candidatura nata garantindo aos
nas mos dos lderes parlamentares acesso automtico lista partidria. A abolio recente desse
partidrios no Congresso mecanismo aumentou o controle partidrio na elaborao da lista, pois os
afeta a capacidade dos deputados passaram tambm a disputar vaga na lista.
parlamentares de aprovar No sistema atual, os partidos controlam ainda a distribuio de tempo
polticas distributivas. no Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral (HGPE) e dos recursos do
Isto , mesmo que a Fundo Partidrio. H estudos mostrando que o HGPE controlado pelos
arena eleitoral gere partidos e que nas eleies proporcionais o tempo dedicado aos diferentes
incentivos para estratgias candidatos acaba por funcionar como uma forma de o partido ordenar a
individualistas e lista.2 Cabe lembrar, ainda, que o controle das lideranas sobre os parla-
clientelistas, a arena mentares no se restringe arena eleitoral. Deve-se levar em conta tam-
legislativa lhes nega bm o peso das regras que regulam o processo decisrio. A centralizao
esta possibilidade do processo decisrio nas mos dos lderes partidrios no Congresso afeta
a capacidade dos parlamentares de aprovar polticas distributivas. Isto ,
mesmo que a arena eleitoral gere incentivos para estratgias individualistas e clientelistas, a
arena legislativa lhes nega esta possibilidade.
Um dos argumentos a favor do sistema de listas fechadas, em contraposio ao atual
processo, em que os partidos apresentam uma lista a ser ordenada pelo prprio eleitor, como
apresentado por um jornalista poltico, que os partidos escolhero suas listas de candida-
tos de acordo com critrios prprios, e no precisaro se submeter completamente ditadura
dos detentores de votos pessoais, pois a legenda ter mais importncia (Merval Pereira, O
Globo, 21/11/2004, grifos nossos).
Os que resistem em delegar mais poderes s lideranas partidrias, no entanto, alertam
para os riscos de oligarquizao da vida
partidria e de cartelizao da competi-
o poltico-eleitoral. Esses riscos seriam
maiores ou menores dependendo dos
procedimentos adotados pelos partidos
na definio da lista partidria. Na pro-
posta aprovada pela Comisso, as listas
partidrias devem ser elaboradas em cada
estado da Federao, mas fica a critrio
do partido o mtodo para a elaborao
da lista. H trs alternativas a considerar.
Na primeira, a comisso executiva ou o
diretrio estadual elaboraria uma lista
com posies predefinidas dos candidatos; na segunda, a conveno estadual do partido

seria responsvel pela elaborao da lista; a ltima forma seria por meio de uma votao
prvia de todos os filiados, sendo que o mecanismo para recebimento de
No entanto, ainda que a candidaturas e sua incluso na prvia seria determinado pelo partido.
coligao possa ser uma Nas duas primeiras alternativas, alm de outros critrios mais ques-
forma de driblar a clusula tionveis, parece pouco provvel que os partidos podero de fato prescin-
de barreira, no segue dir dos puxadores de voto. No entanto, ainda que venha a prevalecer o
que sua proibio leve critrio de maior democracia interna, ou seja, a ordenao da lista pelo
necessariamente reduo voto do filiado, no se pode desprezar a possibilidade de manipulao nos
do nmero de partidos processos de filiao e de organizao das prvias partidrias. Como se trata
a obter representao de uma questo partidria interna, no cabe controle por parte da justia
eleitoral. Sendo assim, a maior ou menor probabilidade de lisura no pro-
cesso de formao da lista partidria depende da capacidade de controle e de mobilizao
dos prprios filiados e, em ltima instncia, da sociedade. Comparando-se com o sistema
atual, cabe perguntar quais as vantagens de transferir para o prprio partido e seus filiados
funes que hoje cabem Justia Eleitoral e ao eleitorado. O eleitorado, com certeza, ter
seu poder de interferir na luta interna dos partidos diminudo e, assim, poder perder con-
trole sobre os representantes. Ou seja, o perdedor e o ganhador desta alterao so fceis de
identificar: o eleitor e as lideranas partidrias.
Os efeitos esperados da proibio de coligaes nas eleies proporcionais imprimir
maior racionalidade ao sistema partidrio e reduzir o nmero de partidos so tambm
incertos. As inconsistncias nas coligaes so em geral atribudas inexistncia de bases
ideolgicas e sociais dos partidos brasileiros. A anlise mais detalhada da sua composio
mostra que as coligaes so os elos entre as eleies majoritrias, sobretudo para o Executi-
vo estadual, e as proporcionais. Em geral, a lgica que rege a formao das coligaes dada
pelas eleies majoritrias, ou seja, as coligaes fornecem a conexo possvel entre os pleitos
majoritrios e proporcionais em cada um dos estados. Sendo assim, no de esperar que
as federaes de partidos, que substituiriam as coligaes, venham a adquirir a consistncia
ideolgica desejada por seus idealizadores. Por que as federaes partidrias seriam forma-
das por uma lgica diversa? O artifcio imaginado, obrigar a sua continuidade ao longo da
legislatura, apenas estenderia no tempo as supostas inconsistncias ideolgicas.
O efeito da proibio das coligaes na reduo do nmero de partidos tambm requer
uma compreenso mais acurada dos reais beneficirios do sistema atual e da anlise das
possibilidades lgicas e empricas de coligaes. Os pequenos partidos so em geral vistos
como os principais beneficirios das coligaes na medida em que recorreriam a elas para
driblar a clusula de barreira atualmente em vigor, a saber, o quociente eleitoral (pelas regras
atuais, a coligao ou partido que no receber mais votos do que o quociente eleitoral do
estado no participa da distribuio das sobras). Isto , as coligaes seriam a via de acesso
dos pequenos e micropartidos ao Legislativo. Se for assim, com a proibio das coligaes,
o nmero de partidos a obter representao no Legislativo cairia.
No entanto, ainda que a coligao possa ser uma forma de driblar a clusula de bar-
reira, no segue que sua proibio leve necessariamente reduo do nmero de partidos
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Reforma Poltica
a obter representao. Isto porque, em primeiro lugar, os partidos que se beneficiam desse
recurso em um estado no necessariamente precisam dele em um outro estado. Isto , quan-
do os partidos so classificados em grandes e pequenos, em possveis beneficirios e desfa-
vorecidos pelas coligaes, tende-se a esquecer que o tamanho dos partidos no o mesmo
em todas as unidades da federao. Nos ltimos pleitos, o maior partido nacional sempre
ganhou cadeiras que no receberia se no houvesse se coligado em pelo menos um estado.
Tal fato aponta para uma caracterstica positiva das coligaes pouco notada pelos seus
crticos, qual seja a de que o recurso s coligaes nas eleies proporcionais contribui para
a maior nacionalizao dos partidos. Esse aspecto ganha ainda maior relevncia quando se
tem em conta que, no Brasil, os distritos eleitorais coincidem com os estados, impondo,
assim, uma preponderncia da competio estadual sobre a nacional. Dito de outra forma,
as coligaes no apenas fornecem o elo entre as eleies majoritrias e proporcionais em
um mesmo distrito, como tambm permitem uma maior concatenao das disputas em
diferentes distritos.
Assume-se que as coligaes favorecem os menores partidos, isto , o maior partido no
interior de uma dada coligao acabaria por ceder cadeiras para os menores. Nesses termos
as coligaes acabariam por falsear a vontade do eleitor ao transferir votos do partido mais
votado para o menos votado. Note-se, antes de mais nada, que a transferncia de votos pode
se dar no sentido inverso, isto , do menor para o maior partido. Pequenos partidos podem
ser prejudicados ao se coligar. Por exemplo, um partido que receberia cadeiras concorrendo
isoladamente pode, e isto de fato ocorreu, no receber cadeiras ao se coligar. Partidos que
participam de uma coligao e que no recebem cadeiras esto, necessariamente, transferin-
do votos para os que recebem. E isto o que ocorre com a maioria dos pequenos partidos
que se coligam nas proporcionais. Os casos notrios de pequenos partidos que obtm cadei-
ras com pequenas votaes so generalizados como se esta fosse a nica possibilidade.
Na realidade, o que parece ser condenvel nas coligaes o fato de a distribuio
de cadeiras no seu interior no obedecer ao critrio da proporcionalidade. As coligaes
deixariam de ser um mtodo eficiente para driblar a clusula de barreira e no levariam
transferncia indevida de votos se a distribuio de cadeiras obtidas pela coligao se guiasse
pelo princpio proporcional, isto , se cada partido recebesse cadeiras na
Os casos notrios de proporo da sua contribuio para o total de votos obtidos pela coliga-
pequenos partidos que o. O que os crticos das coligaes no percebem que, implicitamente,
obtm cadeiras com esto defendendo o mtodo proporcional e condenando, tomando como
pequenas votaes so injusta, a distribuio baseada pura e simplesmente nas maiores votaes
generalizados como se esta pessoais dentro da lista, isto , o princpio majoritrio.
fosse a nica possibilidade Em resumo, as crticas s coligaes perdem de vista o real papel que
desempenham na arena eleitoral ao fornecer uma forma de coordenar as
aes em pleitos regidos por lgicas distintas (eleies majoritrias e proporcionais) e em dis-
tritos autnomos. A eliminao das coligaes nas eleies proporcionais, com a introduo
de uma clusula de barreira, ainda que esta venha a ser menor do que aquela prevista pela
legislao em vigor, poderia ter o efeito contrrio ao pretendido, levando proliferao de
pequenos partidos estaduais que, dado o substituto encontrado para as coligaes, se trans-
formariam em federaes congressuais. Ademais, o principal problema identificado pelos

crticos das coligaes em eleies proporcionais no seria sanado por sua substituio por fe-
deraes de partidos. A transferncia de votos no interior da federao partidria continuaria
a se dar pela concentrao de votos pessoais, e no de acordo com o princpio proporcional.
bom frisar que a eliminao das coligaes no necessariamente contribuir para a
diminuio do nmero de partidos representados ou mesmo contribuir para a reduo da
fragmentao partidria. O nmero relativamente elevado de partidos a obter cadeiras e
a fragmentao esto mais diretamente associados diferente penetrao
Vale notar que, dos partidos pelos estados do que s coligaes. Como dito anteriormen-
atualmente, o principal te, partidos grandes em um estado podem ser pequenos em outros. Essa
gasto de campanha, diversidade na nacionalizao das foras partidrias tambm no depende
o acesso ao rdio e da adoo da representao proporcional. Isto , mesmo que se adotasse
televiso, j financiado a representao majoritria pura e simples para as eleies da Cmara dos
publicamente. Isto , Deputados, no h garantias de que o efeito dessa transformao fosse a
partidos e candidatos j reduo do nmero de partidos a obter representao. A relao entre o
no precisam angariar nmero de cadeiras em disputa e o nmero de partidos eleitorais, a conhe-
fundos para financiar cida Lei de Duverger, se aplica distrito a distrito. Logo, se as eleies para
a principal despesa a Cmara dos Deputados forem disputadas em 513 distritos, espera-se que
de campanha sejam reduzidas a 513 disputas bipartidrias, mas no necessariamente pe-
los mesmos partidos em todos os distritos.
O financiamento pblico integral das campanhas sem sombra de dvidas contribui-
ria para reduzir o peso do poder econmico nas eleies e, provavelmente, sua influncia
posterior sobre o governo e o Congresso. Porm, no elimina a possibilidade de caixa
dois. Sendo assim, seu efeito no custo das campanhas no automtico. O sistema atual,
que combina financiamentos pblico e privado, tambm permite caixa dois, mas, como
incentiva, ainda que de forma limitada, a notificao das doaes em funo da deduo
fiscal, d Justia Eleitoral maior controle sobre os gastos privados. Nos sistemas mistos,
como o brasileiro, a reduo dos custos de campanha depende do estabelecimento de um
teto. O cumprimento do teto depende da capacidade de fiscalizao das doaes privadas,
que por sua vez depende dos incentivos notificao. Em suma, os resultados desejados,
portanto, dependem mais fundamentalmente dos incentivos para a realizao de doaes
legais, dos tetos de gastos e da capacidade de fiscalizao da Justia Eleitoral.
Vale notar que, atualmente, o principal gas-
to de campanha, o acesso ao rdio e televiso,
j financiado publicamente. Isto , partidos e
candidatos j no precisam angariar fundos para
financiar a principal despesa de campanha. Ou
seja, parece duvidoso argumentar que as cam-
panhas induzam corrida a recursos escusos. O
custo calculado das campanhas tem variado de
forma acentuada, caindo significativamente aps
escndalos que envolviam denncias relativas a
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Reforma Poltica
desvio de dinheiro de campanha. Como dito acima, o principal problema no o da escas-

sez de recursos, mas sim de fiscalizao. No h porque esperar que os meios de fiscalizao
se tornem mais eficientes com o financiamento pblico da campanha. No certamente o
que a experincia internacional nos ensina.
No atual debate, a viabilidade do financiamento pblico apresentada como depen-
dente da aprovao da lista partidria fechada. Portanto, pela proposta aprovada, as direes
partidrias centralizariam a prerrogativa de definir a lista, assim como os recursos para a
campanha, aumentando dessa forma as dificuldades de controle tanto da Justia Eleitoral
como dos prprios eleitores.
O ltimo problema que as reformas viriam ajudar a solucionar, a governabilidade, em
geral medido pela capacidade do governo em implementar a sua agenda legislativa. Como
mostramos anteriormente, porm, nos governos recentes o Executivo tem obtido altas taxas
de sucesso na aprovao de seus projetos de lei. Verifica-se ainda que a predominncia do
Executivo na produo legal atinge patamares comparveis aos encontrados em pases de re-
gime parlamentarista. Por outro lado, a atuao do Congresso est longe de ser irrelevante. O
Legislativo brasileiro influi nas polticas de governo, impondo-lhes modificaes, cumprin-
do o papel institucional que lhe cabe em qualquer democracia. No pode porm ser visto
como um obstculo ao Executivo na medida em que este mantm de fato
Nas atuais condies a direo e a liderana da agenda legislativa no perodo recente. Por outro
institucionais lado, o Legislativo tem tido importante papel na formulao de polticas
concentrao de poderes sociais, aprovando uma importante legislao de garantia de direitos, em
legislativos no Executivo que medidas distributivas e paroquialistas so excees, e no a regra.
e um processo decisrio Nas atuais condies institucionais concentrao de poderes legis-
altamente centralizado no lativos no Executivo e um processo decisrio altamente centralizado no
interior do Legislativo interior do Legislativo a ao independente e individual dos parlamenta-
a ao independente res tem poucas chances de sucesso. Torna-se racional, portanto, atuar por
e individual dos meio dos partidos, a nica forma mediante a qual os parlamentares sero
parlamentares tem poucas capazes de exercer influncia sobre a poltica pblica e, dessa forma, pleite-
chances de sucesso ar mandatos junto ao eleitorado.
No se pode considerar que o Executivo seja o contendor mais fraco
nas negociaes com o Legislativo. Os parlamentares no tm como colocar o Executivo em
xeque individualmente. Para que essa ameaa seja efetiva, tm que coordenar suas aes. J
o Executivo deve levar a srio apenas as ameaas apresentadas coletivamente, uma vez que
somente estas podem afetar os resultados de uma votao qualquer e, desta forma, aumentar
o poder de barganha dos parlamentares em suas negociaes com o Executivo. E, obvia-
mente, o poder de barganha cresce com o tamanho da bancada, isto , pequenos partidos
no podem ser considerados como causadores de problemas para a governabilidade. Por
definio, os pequenos partidos tm um poder de chantagem pequeno. Somente os grandes
partidos podem trocar consistentemente apoio por polticas.
Entende-se por que os parlamentares delegam poderes aos lderes partidrios. Agindo
individualmente, tero pouca capacidade de extrair benefcios do Executivo. Nestes termos,
negociaes individuais poderiam at favorecer o Executivo. No entanto, do ponto de vista
do Executivo, negociar com partidos vantajoso porque, dessa forma, obtm apoio mais
estvel e previsvel no longo prazo, reduzindo os custos de transao ao no optar pela nego-
ciao caso a caso. Na verdade, dada a distribuio de direitos legislativos em favor dos lde-
res partidrios, a possibilidade de os partidos serem desconsiderados quer
O que os partidrios das pelos parlamentares quer pelo Executivo muito pequena. Ao resolverem
reformas no notam que o problema de coordenao com que os parlamentares se defrontam, os
a concentrao de poderes partidos passam a ser veculos das demandas coletivas.
legislativos nas mos do O papel dos partidos, porm, vai muito alm da mera acomodao
Executivo e dos lderes pragmtica e no-programtica dos pleitos dos parlamentares. Cabe aos
partidrios produz alguns lderes partidrios a rdua tarefa de conciliar os interesses eleitorais indi-
dos efeitos pretendidos viduais dos parlamentares com o seu posicionamento a favor ou contra
em relao s medidas apresentadas pelo Executivo. A lgica da compe-
tio poltico-partidria na arena eleitoral no entra em conflito com a acomodao desses
pleitos individuais. A legislao eleitoral no gera uma oposio inequvoca entre o interesse
individual e o partidrio. E os partidos desempenham papel fundamental em equilibrar as
demandas diversas de suas clientelas eleitorais por bens particularistas e coletivos.
O que os partidrios das reformas no notam que a concentrao de poderes legisla-
tivos nas mos do Executivo e dos lderes partidrios produz alguns dos efeitos pretendidos.
No h qualquer evidncia que d apoio noo de que o governo se encontra paralisado
por falta de apoio partidrio e parlamentar. Sendo assim, no h razes para diminuir o
nmero de partidos e aumentar o poder de seus lderes, seja na arena congressual ou na elei-
toral. Obviamente, isto no significa que se deva rechaar ou ver como negativa qualquer
reforma. Aperfeioamentos possveis podem e devem ser buscados.
A questo central diz respeito s relaes entre os objetivos pretendidos e as variveis
institucionais manipuladas. Nem sempre h clareza quanto a quais os problemas a serem
atacados e, muito menos, sobre a real contribuio das instituies vigentes para a gerao
do quadro negativo que se quer alterar. Deve-se ainda levar em conta as inter-relaes entre
as inmeras variveis a compor o quadro institucional em que se movimentam eleito-
res e polticos. Deduzir comportamentos de variveis institucionais no uma tarefa
simples. A histria est repleta de exemplos de reformas que produziram efeitos
inversos aos pretendidos.
Notas
1 Ver Nelson Rojas de Carvalho, E no incio eram as bases geografia poltica do voto e do
comportamento legislativo no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 2003; Argelina Cheibub
Figueiredo e Fernando Limongi, Incentivos Eleitorais, Partidos e Poltica Oramentria,
Dados Revista de Cincias Sociais, vol. 45, n 2, 2002.
2 Ver Schmitt, Carneiro e Kuschnir, Estratgias de campanha no horrio gratuito de

propaganda eleitoral em eleies proporcionais. Dados [on line], vol. 42, n 2, 1999.
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Senador Eurico de Rezende e deputado Ulysses Guimares, 1977. Foto de Luis Humberto.
Fabiano Santos*
*Fabiano Santos, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, professor e pesquisador.
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Reforma Poltica
1) Introduo
Os estatsticos utilizam uma tima expresso para caracterizar equvoco muito freqen-
te entre analistas que interpretam como relaes de causalidade meras associaes temporais
entre dois fenmenos: correlao espria. Trata-se de lio bsica em cursos de metodologia
o fato de dois fenmenos ocorrerem ao mesmo tempo no permite a inferncia de que um
seja causado pelo outro. Pois bem, o atual debate em torno da reforma poltica marcado
por uma imensa correlao espria. O fato de termos vivido crises polticas, oriundas da
descoberta de prticas ilcitas de membros do governo, no passado e no presente, comporta-
mento tambm observado no Legislativo, tem levado concluso de que existe uma relao
de causalidade entre o sistema poltico em seu atual formato e a proliferao de corrupo.
Por conseguinte, basta alterar as regras, em particular as que regem a competio eleitoral
para a Cmara dos Deputados, que o sistema passar a produzir representantes ticos e de
alto padro moral. A fragilidade do argumento gritante.
O problema da corrupo e a proliferao de escndalos fenmeno comum a todos os
sistemas polticos nos quais os seguintes ingredientes se encontram associados: capitalismo,
setor pblico ativo na economia, democracia com sufrgio universal, alm de partidos em
busca de financiamento para campanha. Ou seja, a corrupo um problema em todos
os lugares em que o capitalismo convive com democracia, independentemente do sistema
poltico adotado. Os pases que conseguiram diminuir as taxas de corrupo foram aqueles
que aperfeioaram as instituies de controle, como Ouvidoria, Ministrio
O sistema poltico Pblico e Tribunais de Contas. fato notrio que no Brasil tais institui-
brasileiro, apesar das es tm aumentado sua participao e importncia no processo poltico.
aparncias, funciona de O mrito das principais propostas de reforma poltica atualmente em
maneira satisfatria voga pode ser avaliado, todavia, quanto a sua capacidade de qualificar o siste-
ma poltico brasileiro com relao a outros quesitos. Tome-se, como exemplo,
a estabilidade do quadro partidrio e a proposta de implantao do chamado voto distrital-
misto, o famoso modelo alemo. No objetivo deste artigo discutir as enormes dificuldades
advindas da tentativa de adotar tal sistema em nosso pas. Contudo, vale lembrar, guisa de
consideraes introdutrias, que, de fato, alguns pases adotaram o famoso modelo na esperan-
a de conferir mais estabilidade e consistncia, accountability, enfim, ao seu sistema de partidos.
Infelizmente, o resultado foi que grande parte deles longe estiveram de alcanar os objetivos
colimados. Casos como o da Venezuela, Bolvia, Mxico e Itlia, Rssia, nos quais alguma
forma de sistema misto utilizada, raramente so lembrados pelos defensores deste tipo de
reforma, mas a verdade que todas essas naes enfrentam quadros partidrios fragmentados,
pulverizados e polarizados, o que significa que os efeitos benficos do sistema sobre a qualidade
da democracia no esto sendo observados. Voltando ao incio da argumentao, e se a linha da
correlao espria livre, pode-se argumentar contra o sistema e, evidentemente que de forma
anedtica, que o modelo alemo no funciona em pases de lngua latina e russa!
O sistema poltico brasileiro, apesar das aparncias, funciona de maneira satisfatria.
Temos um sistema partidrio estabilizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em
torno de quatro a cinco partidos em equilbrio de condies, e que expressa a pluralidade so-
Fabiano Santos
cial radicada na sociedade. Temos uma disputa presidencial mais estabilizada ainda, baseada
em torno de dois blocos, um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e
continuaro a se revezar no poder, principalmente e medida que a radicalizao d espao
ao bom senso e disputa em torno de uma agenda para o pas. Mudanas so bem vindas,
desde que preservem o carter radicalmente democrtico de nossa arquitetura institucional,
calcadas no presidencialismo, grande smbolo da incorporao poltica em um pas desigual;
no voto proporcional, garantia dos direitos de minoria em uma sociedade complexa e plural;
e na lista aberta, espao vital de preservao da accountability nas eleies para o Legislativo.
Nas linhas que se seguem centrarei minhas observaes sobre o debate em torno da reforma
poltica na questo do sistema de governo. Argumento que a principal linha de aperfeioamento
institucional passa pelo fortalecimento do Legislativo, especificamente na gerao de incentivos
para que os partidos de oposio possam participar do processo decisrio e alocativo de dentro
do Congresso, e no por meio de um movimento de cooptao por parte do Executivo.
2) Sistema de governo: onde reside a diferena?
s vsperas das eleies de outubro, voltou s colunas dos jornais e discursos de pol-
ticos, principalmente de oposio, a questo do sistema de governo. No basta a populao
ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo colocam-se
os presidencialistas mais uma vez na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre os dois
sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que no os distingue: estudos recentes
e rigorosos sobre o assunto, bem como atenta observao da histria recente dos pases
democrticos, comprovam que no existem vantagens de um sistema sobre o outro nos que-
sitos transparncia e honestidade. Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade
do parlamentarismo no que concerne estabilidade do regime foi contestada de maneira
vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos Antonio Cheibub, da Universidade de Illi-
nois a aparente instabilidade dos regimes presidenciais no passa de mais uma correlao
espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presidencialistas, em sua maioria,
membros do continente sul-americano e naes vtimas de ditaduras militares, estas, sim, as
naes herdeiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propen-
sas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria de redemocratizao.
Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os sistemas de governo? Vale
a pena ainda explorar aquilo que, embora aparea como diferena, no distingue os dois
sistemas em sua essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emergncia de
governos majoritrios, ao passo que os presidenciais permitiriam a formao de governos
minoritrios. Nada mais longe da verdade em torno de 40% dos governos formados nos
pases parlamentaristas da Europa ocidental do ps-guerra no eram compostos por parti-
dos que controlavam a maioria das cadeiras no Legislativo. Em uma palavra, a incidncia de
governos de minoria to comum no parlamentarismo quanto no presidencialismo. Argu-
menta-se, alm disso, que os sistemas presidenciais no geram incentivos para a formao
de governos de coalizo, o que, mais uma vez, longe est de corresponder aos fatos da vida.
S para ficarmos em nosso continente, desde a ltima onda de redemocratizao, o modelo
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Reforma Poltica
institucional por excelncia na Amrica do Sul o presidencialismo de coalizo, experincia

rica, na qual se observam exemplos de slida estabilidade como a Concertacin no Chile,
convivendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, indito na Argentina,
de governo de coalizo com os radicais e a Frepaso.
Voltemos ento ao tema das diferenas. Uma pergunta talvez elucide a dvida funda-
mental. Como possvel a formao de governos de minoria em sistemas parlamentaristas
se a confiana da maioria do parlamento necessria para a sustentao do governo? A ex-
plicao simples: ter a confiana do parlamento significa basicamente existir uma maioria
partidria que pelo menos tolera o governo. Ora, tolerar um governo no o mesmo que
dele participar. Portanto, freqentemente, governos se formam sem que do gabinete faam
parte partidos cuja soma das bancadas alcance a maioria das cadeiras. assim a prtica mais
comum na Escandinvia, em algumas ocasies na Frana, na Espanha e vrios outros pases
da Europa. Contudo, quando uma oposio no tolera o governo, a, sim, um voto de des-
confiana aprovado, ou ocorre a derrota do governo em algum ponto importante de sua
agenda, equivalendo perda de confiana no gabinete, o que fora a convocao de novas
eleies e aqui que reside a diferena fundamental entre um e outro sistema.
Quando em um sistema parlamentar a maioria legislativa formada por partidos que
fazem oposio, o parlamento pode votar uma moo de desconfiana e haver a convocao
de novas eleies, ao passo que essa possibilidade no existe no sistema presidencial, isto ,
o governo pode sobreviver mesmo enfrentando uma oposio majoritria no Legislativo
outra no a experincia predominante nos EUA do ps-guerra, os chamados governos
divididos, nos quais a maioria que controla o Congresso no formada pelo partido ao qual
filiado e pelo qual se elegeu o presidente. Vale lembrar a este respeito que as ltimas elei-
es legislativas norte-americanas, consagrando os democratas como vitoriosos na Casa e no
Senado, forneceram pedaggica oportunidade aos reformistas brasileiros de verificar como a
possibilidade de um governo dividido no causou pnico em quem quer que seja. Do ponto
de vista da conduo do processo poltico e de negociao da agenda, os governos de mi-
noria so certamente marcados por idas e vindas, negociaes e, s vezes, conflitos abertos;
todavia, isso em nada autoriza a concluso segundo a qual as chances de estabilizao do
processo democrtico, de sucesso econmico dos governos, da capacidade maior ou menor
de aprovar agendas sejam maiores no parlamentarismo. De novo, todos os fenmenos que
tornam o processo governativo mais lento e negociado, como, por exemplo, governos de
minoria, de coalizo, ou os dois, ocorrem com a mesma freqncia num e noutro sistema.
O que os diferencia, sim, a competncia do Executivo em dissolver o parlamento quando
lhe parecer de convenincia poltica, na expectativa de aumentar seu poder de barganha no
Legislativo, ou a prerrogativa deste de derrubar os mandatrios do Executivo nas ocasies
em que a maioria parlamentar decide no tolerar a situao. No presidencialismo, a nica
forma, guardados casos extremos de m conduta, de interrupo de mandatos parlamenta-
res e do chefe do Executivo o velho e bom voto popular.
verdade tambm que o sistema presidencial brasileiro apresenta diferenas importantes
em relao ao norte-americano. Discutir as especificidades de nosso modelo e ao mesmo tem-
po apontar alguns pressupostos de seu bom funcionamento o objetivo da seo a seguir.
Fabiano Santos
3) Presidencialismo de coalizo: como evitar erros do passado e

estabilizar o processo poltico institucional
Um governo normal tem ao final de

seu mandato sempre coisas boas e ruins
a mostrar. A reeleio do presidente
Lula revela que boa parte da popu-
lao aprova dimenses importantes
de sua administrao, mais especifica-
mente pontos ligados ao desempenho
da economia e do combate aos
gravssimos problemas so-
ciais. Entre os aspectos
positivos, todavia, no se
pode incluir a estratgia
adotada para se relacionar
com o Congresso. Os pro-
blemas vividos pelo governo
com a base aliada no par-
lamento, assim como o
espao conquistado pela
oposio na organizao e conduo das CPIs constituem excelente aprendizado sobre o
modo pelo qual no se deve dar a interao entre Executivo e Legislativo no Brasil.
A separao de poderes e o multipartidarismo formam a base de funcionamento de nos-
sas instituies democrticas. Como efeito direto dessas caractersticas, surge a necessidade
de organizar coalizes de apoio ao presidente no Legislativo, uma vez que so remotssimas
as chances de que o partido do presidente conquiste a maioria das cadeiras nas duas Casas
do Congresso. Esse contexto institucional define o presidencialismo de coalizo, modelo
de governana adotado no Brasil e em vrios pases da Amrica do Sul, onde freqente
a conjugao de presidencialismo e fragmentao partidria. Quais so os pressupostos do
bom funcionamento do presidencialismo de coalizo? O exame dos ltimos mandatos pre-
sidenciais revela que pelo menos quatro pontos so fundamentais:
1) a deciso de montar a coalizo e a disposio de distribuir poder entre os partidos que

demonstram o desejo de fazer parte do governo;
2) a reduo tanto quanto possvel do nmero de parceiros, assim como de sua
heterogeneidade, a fim de reduzir os custos de transao poltica no interior da
coalizo;
3) a distribuio proporcional de cargos no Executivo ao peso que os partidos tm na base
aliada;
4) a definio de uma agenda legislativa que seja consenso na coalizo e a conquista dos postos-
chave no Congresso tendo em vista fazer tramitar os pontos principais de tal agenda.
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Reforma Poltica
A importncia dos pontos enumerados acima pode ser medida atravs de uma rpida
comparao do primeiro mandato do presidente Lula com o que ocorreu ao longo dos dois
mandatos de Fernando Henrique Cardoso. A tabela abaixo contm as informaes necess-
rias para uma anlise mais cuidadosa do tpico.
Tabela 1 - Durao, composio partidria, apoio parlamentar,

proporcionalidade e percentagem de ministros apartidrios dos
ministrios formados entre 1995 e 2006
Presi- Proporcio-
dentes Apoio na nalidade
Perodo de Partidos representados no
e seus Cmara na distri-
durao ministrio
minist- (nominal) buio das
rios pastas
FHC I-1 (01/95-04/96) PSDB-PMDB-PFL-PTB 56,3 0,57
FHC I-2 (04/96-12/98) PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 76,6 0,60
FHC II-1 (01/99-03/99) PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 74,3 0,70
FHC II-2 (03/99-10/01) PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS 68,2 0,59
FHC II-3 (10/01-03/02) PSDB-PMDB-PFL-PPB 62,0 0,68
FHC II-4 (03/02-12/02) PSDB-PMDB-PPB 45,1 0,37
LULA 1 (01/03-01/04) PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB 49,3 0,64
LULA 2 (01/04-06/05) PT-PSB-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB-PMDB 62,0 0,51
LULA 3 (06/05-08/05) PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL 59,8 0,56
LULA 4 (08/05-09/05) 69,0 0,55
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PP-
LULA 5 (09/05-04/06) 69,0 0,52
PRB-PL
LULA 6 (04/06- ) PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PP 58,4 0,52
Dados cedidos por Amorim Neto.
As diferenas so significativas e podem ser sintetizadas em trs dimenses, at certo

ponto relacionadas aos itens expostos inicialmente: a durabilidade; o nmero e a natureza
dos parceiros; a proporcionalidade entre cadeiras e pastas ministeriais e a magnitude de
ministrios tcnicos, isto , sem filiao partidria. Com relao durabilidade, percebe-se
maior estabilidade durante os dois mandatos de FHC do que durante o governo Lula. De
1995 a 1998, apenas dois gabinetes foram compostos, nmero que se eleva um pouco no
quadrinio 1999-2002. Nada que se compare, contudo, aos seis gabinetes montados pelo
atual governo.
A explicao para tal instabilidade surge ao levarmos em considerao o nmero de par-
tidos presentes em cada ministrio durante os dois mandatos de FHC, esse nmero oscilou
de trs a seis, ao passo que com Lula variou de sete a nove partidos. Chamamos ateno acima
para o problema da heterogeneidade poltica, e isto fica ainda mais claro aps o exame da tabe-
la. Enquanto FHC trabalhou com partidos dispostos de forma contgua no espao ideolgico
(PPB, PFL, PSDB, PMDB, PPS), Lula negocia com parceiros to diversos quanto PP, PTB,
PL, PMDB, PV, PCdoB, alm do prprio PT.
Fabiano Santos
Vale a pena mencionar tambm o fato de terem presena importante no ministrio

Lula partidos que sobrevivem basicamente por conta do controle da patronagem e das
verbas sob controle do setor pblico. A coexistncia de partidos orientados
Vale a pena mencionar essencialmente para cargos (office seeking, na acepo de Strom, 1990) com
tambm o fato de terem partidos orientados para polticas (policy seeking, Strom, 1990) difcil em
presena importante qualquer contexto. Todavia, durante o governo Lula o peso do primeiro
no ministrio Lula tipo de partidos acabou se intensificando por conta do gradual abandono
partidos que sobrevivem de partidos como o PDT e o PPS, de tradio de esquerda, abandono
basicamente por conta do ocorrido em nome da discordncia em torno de policies. A conseqncia,
controle da patronagem no que tange convivncia entre Executivo e Legislativo foi a de que o j
e das verbas sob controle frgil equilbrio alcanado inicialmente com a coalizo se tornou fonte de
do setor pblico conflitos insolveis ao redor de cargos, recursos do Estado para o benefcio
de clientelas e partidos. Nesse contexto, o governo sempre presa fcil de
escndalos, o que implica a necessidade permanente de reajustes na composio partidria
do ministrio (ver Gallagher, Laver e Mair, 1992).
O princpio da proporcionalidade entre percentual de cadeiras no Legislativo controla-
das por um partido que compe a coalizo, isto , seu peso na base de apoio, e o percentual
de assentos no ministrio uma regra de ouro para a montagem de governos multipartid-
rios o desrespeito a esse princpio, quando feito de maneira extrema, pode causar desequi-
lbrios importantes no desempenho da base no parlamento.
O indicador fundamental neste particular, ou seja, que permite averiguar o grau de
correspondncia entre pastas ministeriais e fora parlamentar dos partidos o sugerido por
Amorim Neto (2000), denominado de Taxa de Coalescncia. Os valores referentes a cada
perodo presidencial em exame aparecem na quinta coluna. A taxa se baseia no ndice de
desproporcionalidade de Rose (1984), cuja funo medir a distoro entre cadeiras e vo-
tos ocorrida em cada eleio. No estudo de Amorim Neto, ministrios substituem cadeiras
parlamentares e estas substituem os votos. Assim,
Taxa de Coalescncia = 1-1/2 somatrio |Si-Mi|

Onde,
Mi= % de ministrios recebidos pelo partido i quando o gabinete foi escolhido;
Si= % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto de cadeiras sob controle
dos partidos integrantes do ministrio no momento em que este foi indicado.
A necessidade de acomodar as vrias faces internas do PT levou a que esse partido

tivesse uma representao superdimensionada ao longo de todo o perodo do governo Lula,
acarretando defeces e dificuldades de gesto da coalizo. O mesmo problema ocorreu de
maneira significativamente mais tnue durante os oito anos de governo FHC tirante o
ltimo ano deste e o primeiro do governo Lula, os demais sempre indicaram taxas de coa-
lescncia maiores de 1995 a 2002 do que de 2003 a 2006.
Em resumo, durante seu primeiro mandato, o presidente Lula, de fato, decidiu montar
uma coalizo e distribuiu poder aos partidos que revelaram disposio de participar de um
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Reforma Poltica
governo sob liderana petista; portanto, a primeira condio foi atendida. Contudo, o mes-
mo no ocorreu com relao aos demais pontos destacados acima. O nmero de parceiros
foi extremamente alto, bem como a disperso ideolgica dos partidos integrantes da base.
A distribuio de pastas ministeriais longe esteve da proporcionalidade relativamente ao
peso dos partidos no Congresso pode-se dizer que o PT controlou muito, pouco restando
aos demais parceiros. Finalmente, com exceo do primeiro ano de mandato, no qual uma
agenda de reformas constitucionais ficou bem estabelecida como prioritria pelo governo,
o restante do perodo ficou marcado por uma grande indefinio quanto ao que, essencial-
mente, o governo gostaria de ver aprovado no Legislativo. Ademais, em vrios momentos a
oposio conseguiu emplacar nomes pouco palatveis para o governo em postos-chaves da
Cmara e do Senado, sendo o episdio que levou a vitria de Severino Cavalcanti presi-
dncia da Cmara Baixa apenas o mais ruidoso deles.
4) Uma inovao radical: apostar em governos de minoria
Os problemas enfrentados pelo atual governo apenas em parte decorreram de suas

prprias escolhas, ou seja, tiveram origem no puro e simples descuido em assunto que se
mostrou de primeira importncia. Todavia, parte significativa dos dilemas vividos por Lula
e equipe derivou de restries colocadas pelo ambiente poltico e institucional. Em primeiro
lugar, a estrutura do conflito poltico-partidrio, isto , o modo pelo qual a fora parla-
mentar dos partidos dispostos a uma conduta mais ou menos cooperativa foi distribuda.
Em segundo e mais importante lugar para fins de reforma poltica, a pouca flexibilidade
conferida pelo sistema poltico, em particular, pelo conjunto de atribuies
Do jeito que as coisas decisrias depositadas nos Poderes Executivo e Legislativo. Do jeito que as
funcionam na poltica coisas funcionam na poltica brasileira atualmente, poucas possibilidades
brasileira atualmente, restam ao presidente brasileiro a no ser governar com maiorias, freqente-
poucas possibilidades mente com supermaiorias parlamentares. Utilizando-se de raciocnio con-
restam ao presidente trafactual, poder-se-ia argumentar que boa parte das disfuncionalidades
brasileiro a no ser observadas recentemente no ocorreria se o governo optasse por montar no
governar com maiorias, Legislativo uma base de apoio minoritria, porm mais enxuta e coesa, e
freqentemente partisse para a negociao de sua agenda com a oposio e independentes.
com supermaiorias Uma outra lgica governamental adviria de uma deciso dessa na-
parlamentares tureza, como se viu, experincia comum no presidencialismo norte-ame-
ricano e em diversos pases parlamentaristas da Europa. A histria revela,
entretanto, que para o bom funcionamento desse tipo de governo essencial que o governo
encontre no Congresso atores que estejam dispostos e capacitados a negociar uma agenda
para o pas. Sob essa perspectiva, a atual estrutura institucional que rege as relaes Execu-
tivo-Legislativo concentra muito poder no primeiro, principalmente no que tange o ora-
mento e o poder de iniciar legislao, atravs das MPs, e torna o segundo irresponsvel, da
tica das polticas pblicas de alcance mais geral.
Em outras palavras, governos de minoria pressupem a existncia de algumas condi-
es poltico-institucionais. No Brasil, os benefcios advindos da condio de ser governo
Fabiano Santos
so muito altos, assim como os custos de estar na oposio, principalmente para pequenos
partidos e partidos intermedirios. Uma plataforma interessante que visa ao aperfeioa-
mento democrtico no Brasil consiste, pois, em capacitar o Legislativo para participar de
maneira mais eficiente no processo decisrio, na implantao de polticas pblicas, atravs
de seu acompanhamento, e do processo de alocao de recursos oramentrios. Retomando
alguns pontos de artigo que publiquei em nmero anterior da Plenarium (Santos, 2004),
destacaria, pelo menos, duas dimenses: 1) aumentar o poder de alocao de recursos do
Congresso; 2) aumentar o poder decisrio das comisses tcnicas permanentes.
Quanto ao primeiro aspecto, trata-se de discutir a insero do Congresso no processo
oramentrio brasileiro. Duas medidas so essenciais. A primeira tornar o oramento, que
aprovado a cada ano pelo Legislativo, imperativo e no apenas autorizativo. Retirar o poder
de contingenciar o gasto da Unio vital para conferir maior responsabilidade s decises dos
congressistas, assim como para redistribuir o poder poltico da burocracia
No Brasil, os benefcios do Ministrio da Fazenda em favor da dimenso representativa do regime
advindos da condio de democrtico. A segunda medida essencial, no sentido de se aumentar o po-
ser governo so muito der de alocao do Congresso, diz respeito prpria forma pela qual a pea
altos assim como os custos oramentria discutida e aprovada no Congresso. Atualmente o processo
de estar na oposio, concentrado em uma comisso mista, sendo de vital importncia a figura
principalmente para do relator do projeto, em geral escolhido entre os mais confiveis membros
pequenos partidos e da base aliada ao governo. Uma maneira de contornar essa situao divi-
partidos intermedirios dir o projeto oramentrio por reas e enviar os diversos subprojetos para
comisses pertinentes, fornecendo-lhes o poder de modificar as estimativas
de receitas e despesas ali contidas. Uma vez aprovada a proposta da comisso temtica, esta a
envia para a comisso de oramento e suas subcomisses, que tratariam de apreciar a proposta
de substitutivo daquela. Relevante ressaltar que tal diviso de tarefas implica modificar a forma
de tramitao do projeto de oramento, que deixaria de ser unicameral, passando a tramitar
simultaneamente nas duas Casas do Congresso.
A segunda dimenso relevante consiste no problema do ritmo e locus de tramitao das
matrias enviadas s comisses permanentes. Duas questes bsicas devem ser consideradas:
a) a questo da urgncia; e b) a questo das comisses especiais.
Existem dois tipos de urgncia: a constitucional, de prerrogativa unilateral do chefe do
Executivo, e a regimental, que pode ser solicitada por parlamentares segundo vrios crit-
rios, mas cuja aprovao depende da concordncia do Plenrio. Em comum nos dois casos,
o fato de uma matria sob tramitao urgente ter necessariamente de estar em Plenrio para
votao em 45 dias, tendo ou no sido apreciada pela comisso de mrito. O ponto central
que os principais projetos de interesse do Executivo, excetuando-se projetos de emenda
constitucional, recebem o carimbo de urgentes, seja mediante pedido do prprio presiden-
te, utilizando-se de sua prerrogativa constitucional, seja pela via de acordo entre lderes.
No difcil entender que o recurso sistemtico do instrumento do pedido de urgncia,
incidindo especialmente sobre matrias importantes, acaba por enfraquecer o trabalho das
comisses permanentes, diminuindo, por conseguinte, os incentivos para uma participao
mais ativa nesses rgos.
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Reforma Poltica
A questo das comisses especiais mais um mecanismo de amesquinhamento das

atribuies das comisses permanentes. Projetos de emenda constitucional e projetos de
cdigo no tramitam em comisses permanentes. Ademais, matrias complexas, apreciadas
por mais de trs comisses permanentes, podem ser retiradas destas e enviadas para uma
comisso especial, encarregada unicamente de proferir parecer sobre tais matrias. Uma
comisso especial difere de uma permanente pelo fato de ser constituda apenas para dar
conta da tarefa especificada no momento de sua criao, isto , trata-se de comisso ad hoc
cuja membership escolhida caso a caso. O ponto central que a composio das comisses
especiais pode ser manipulada pelos lderes, responsveis pela indicao de seus membros,
independentemente de expertise no tema em apreciao, apenas para dar aquiescncia s
finalidades do governo. As decises de uma comisso permanente, contudo, para cuja mon-
tagem algum grau de dedicao e especializao nos temas pertinentes pressuposto de seus
membros, no so de fcil manejo por parte das lideranas do bloco governista.
A facilidade de se pedir urgncia para a tramitao dos projetos de interesse do governo
e a prtica de montagem de comisses especiais diminuem dramaticamente os incentivos
para que os parlamentares, governistas ou de oposio, participem do processo decisrio,
desprovidos que so de um locus a partir do qual sua contribuio possa ser levada em con-
siderao. Impe-se, portanto, por um lado, rediscutir os critrios tanto de indicao de
tramitao especial para projetos, restringindo, por exemplo, o nmero destes que podem
tramitar com urgncia em um mesmo intervalo de tempo, ou o tamanho do apoio necess-
rio para aprovar a urgncia constitucional; e, por outro, permitir s comisses permanentes
a apreciao de projetos de emenda constitucional e de cdigo, alm de aumentar os requi-
sitos de complexidade tendo em vista criar uma comisso especial.
5) Concluso
A concluso que a grande discusso em torno da reforma poltica encontra-se deslo-

cada em seu foco mais precpuo, pois no se trata de intervir nos mecanismos eleitorais, mas
sim de como tornar o Congresso definitivamente co-responsvel, para o bem e para o mal,
pela agenda governamental no Brasil. Alm de atingir um fim em si mesmo louvvel o for-
talecimento da Casa por excelncia da representao poltica , esse enfoque sobre a reforma
institucional teria como conseqncia benfica tornar o processo governativo mais flexvel,
conferindo ao presidente e oposio um leque maior de alternativas no que tange a suas
finalidades de tramitao e negociao da agenda e sobrevivncia poltica respectivamente.
Referncias
AMORIM NETO, Octavio (2000), Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados, vol.
43, n 3, p. 479-519.
SANTOS, Fabiano (2004), A reforma do Poder Legislativo. Plenarium: Cmara dos Deputados, ano 1, n 1, p. 26-40.
Jairo Nicolau*
Cinco opes, uma escolha:
o debate sobre a reforma do

sistema eleitoral no Brasil
*Jairo Nicolau, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, onde professor e pesquisador.
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Reforma Poltica
O novo Congresso que toma posse em fevereiro de 2007 deve, enfim, debater e votar a
to esperada reforma poltica. Entre os diversos tpicos que entraro em pauta, um dos mais
importantes a reforma do sistema eleitoral usado nas eleies para a Cmara dos Deputa-
dos. O propsito deste artigo avaliar as cinco opes de sistema eleitoral que freqentam
o debate sobre o tema no Brasil: as trs verses de representao proporcional (lista aberta,
lista fechada e lista flexvel); o sistema majoritrio-distrital; e a combinao do sistema ma-
joritrio com proporcional, conhecido no Brasil pelo impreciso nome de distrital-misto.
Dois pontos devem ser salientados. O primeiro que nada impede que, a exemplo de
outros pases, diferentes sistemas eleitorais sejam adotados para as eleies para Cmara dos
Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores. Por exemplo, o voto majori-
trio-distrital pode funcionar nos municpios, mas dificilmente produziria bons resultados
na disputa para a Cmara dos Deputados.
O segundo ponto que, ainda que tenha preferncia pessoal por um determinado sis-
tema (a lista flexvel), o propsito aqui no fazer uma defesa dessa opo, mas mostrar os
diversos aspectos (positivos e negativos) associados a cada proposta.
A lista aberta
O eleitor, em geral, vota A lista aberta est em vigor no Brasil desde 1945. Dezesseis legislatu-
em um nome de sua ras da Cmara dos Deputados foram escolhidas por meio desse sistema. J
predileo, mas no nos anos 50, alguns polticos, tais como Carlos Lacerda e Milton Campos,
sabe que, no processo chamaram a ateno para o fato de a lista aberta incentivar a competio
de apurao, os votos entre os candidatos de uma mesma legenda, o que enfraqueceria os parti-
desse candidato sero dos. Esse foi o principal argumento apresentado pelos crticos da lista aber-
somados aos de outros. ta at recentemente, quando outros pontos passaram a ser salientados.
Se o candidato tiver mais O primeiro deles refere-se transferncia de votos entre candidatos
votos do que o quociente de um mesmo partido ou coligao. A eleio de Enas Carneiro (2002) e
eleitoral, ele ajuda outros Clodovil Hernandez (2006), ambos como deputados federais por So Pau-
nomes da lista a se lo, apresentada como caso exemplar dessa tendncia. Os dois concorre-
elegerem; se tiver menos, ram por micropartidos, obtiveram mais votos do que o quociente eleitoral
ser ajudado pelos votos e ajudaram os seus partidos a eleger deputados com reduzido nmero de
de outros candidatos votos. Na realidade, o espanto com casos como esses deriva do desconhe-
cimento de como feita a conta para distribuir as cadeiras na disputa para
deputado federal. Ainda que as campanhas sejam concentradas nos candidatos, a distribui-
o das cadeiras feita a partir dos votos totais obtidos por uma legenda (ou coligao). O
eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileo, mas no sabe que, no processo de
apurao, os votos desse candidato sero somados aos de outros. Se o candidato tiver mais
votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver
menos, ser ajudado pelos votos de outros candidatos.
Um segundo ponto refere-se desigual distribuio geogrfica dos deputados eleitos.
Hoje, h uma crescente tendncia ao municipalismo nas eleies para a Cmara dos Depu-
tados e, sobretudo, para as Assemblias Legislativas: muitos eleitores escolhem candidatos
Jairo Nicolau
com fortes vnculos com a cidade onde residem. Mas o sistema de lista aberta no garante
que todas as reas de um determinado estado (ou municpio, nas eleies para vereador)
tenham representantes com vnculos mais diretos com essas reas (domiclio eleitoral, car-
reira poltica). Muitas vezes, grandes municpios no elegem representantes (pois dispersam
o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municpios, por concentrarem o voto
em um nmero reduzido de candidatos, acabam elegendo deputados. Sem contar que os
padres no so seguidos em duas eleies consecutivas. A aleatoriedade do sistema tem
sido vista como um ponto frgil da lista aberta, sobretudo pelos que defendem o vnculo
territorial como uma virtude a ser garantida em um sistema representativo.
Uma terceira crtica atribui lista aberta um estmulo ao clientelismo e corrupo.
Como os deputados so incentivados a criar vnculos territoriais ou de identidade (religio-
so, profissional, corporativo) com os eleitores durante a campanha, eles
Poderia o sistema precisam cultivar, ao longo do mandato, algum tipo de prestao de con-
eleitoral estar associado tas especfico para essa clientela: emendas do oramento; ao junto aos
corrupo? pouco orgos do Executivo federal ou estadual para implementar polticas que
razovel creditar favoream as suas bases; apresentao de proposies legislativas.
escndalos polticos so- O incentivo do sistema de lista aberta para que os deputados eleitos
mente ao procedimento cultivem uma relao estreita com clientelas especficas no significa que
adotado para escolha dos essa relao derivar necessariamente para a corrupo. Quanto s emen-
representantes. A Itlia e das do oramento, h casos de corrupo (por exemplo, o escndalo do su-
o Japo, dois pases que perfaturamento das ambulncias), mas na grande maioria das situaes, os
passaram por escndalos deputados procuram garantir que verbas sejam liberadas para a realizao
que envolveram boa de obras em suas bases eleitorais.
parte da elite poltica Poderia o sistema eleitoral estar associado corrupo? pouco razo-
nos anos 90, trocaram os vel creditar escndalos polticos somente ao procedimento adotado para
seus sistemas eleitorais escolha dos representantes. A Itlia e o Japo, dois pases que passaram
por sistemas mistos por escndalos que envolveram boa parte da elite poltica nos anos 90,
trocaram os seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itlia abandonou
um sistema de lista aberta, e o Japo, uma variante de sistema majoritrio em distritos que
elegiam poucos representantes. Denncias de corrupo eleitoral atingiram a Democracia
Crist alem (sistema misto) e o PSOE espanhol (lista fechada).
Na realidade, existem muito poucos estudos consistentes comparando o grau de cor-
rupo entre os pases. Tambm sabemos pouco por que alguns pases so mais corruptos do
que outros, e por que a corrupo varivel entre as diferentes regies de um mesmo pas.
A razo simples: o fenmeno difcil de ser mensurado e avaliado. As pesquisas compara-
tivas, que geralmente lidam com percepes da elite sobre o grau de corrupo em um dado
pas, so muito criticadas pela metodologia utilizada, que, em geral, padece de problemas
de confiabilidade e de validade.
Um estudo do cientista poltico finlands Lauri Karvonem, que comparou o sistema
eleitoral de setenta pases, chamou a ateno para um ponto vulnervel dos sistemas de
voto preferencial (lista aberta e flexvel). Como o financiamento obtido pelos candidatos
individualmente, e a prestao de contas de responsabilidade dos candidatos, haveria um
72 |
Reforma Poltica
Combinamos grandes controle menor dos dirigentes e dos rgos centrais do partido sobre os gas-
distritos eleitorais, tos de campanha. Acredito que a prtica do sistema proporcional no Brasil
um grande nmero nos anos recentes mostra tais dificuldades. Combinamos grandes distritos
de candidatos e de eleitorais, um grande nmero de candidatos e de partidos. Na eleio para
partidos. Na eleio para deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em So Paulo e
deputado federal em 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75
2002 concorreram 702 nomes disputaram. quase impossvel examinar cuidadosamente as contas
candidatos em So Paulo de tantos candidatos.
e 560 no Rio de Janeiro. Em resumo: no existe associao emprica ou lgica entre a lista aber-
Mesmo em um pequeno ta e a corrupo, mas o controle dos gastos de campanha mais difcil
estado como Alagoas, em sistemas de representao proporcional com voto preferencial. Tal ten-
75 nomes disputaram. dncia seria agravada no Brasil devido ao alto nmero de candidatos que
quase impossvel examinar disputam as eleies.
cuidadosamente as contas O principal argumento em defesa do sistema de lista aberta o grau de
de tantos candidatos escolha que ele oferece aos eleitores. Em geral, a possibilidade de escolher
um determinado candidato em uma lista de nomes contrastada com o
sistema de lista fechada, no qual o eleitor pode apenas votar em um partido. Essa liberda-
de de escolha permitiria aos eleitores utilizarem o voto como instrumento de punio e
recompensa, enquanto no modelo de lista fechada candidatos impopulares e acusados de
corrupo poderiam ser colocados nas primeiras posies da lista.
A lista fechada
A Comisso Especial de Reforma Poltica presidida pelo deputado Alexandre Car-

doso (PSB-RJ), e tendo como relator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO) apresentou
seu relatrio final em 2003, com a sugesto da lista fechada. Os eleitores deixariam de votar
em nomes, e passariam a votar exclusivamente na legenda; cada partido ordenaria a lista de
candidatos antes das eleies.
O principal argumento em defesa da lista fechada que ela fortaleceria os partidos. Em
primeiro lugar, o processo de escolha dos candidatos ganharia enorme importncia, o que
vitalizaria os partidos. Em segundo lugar, os partidos passariam a ter um papel predominan-
te nas campanhas, j que os eleitores passariam a votar exclusivamente nas legendas. Alm
disso, a lista fechada foi sugerida por ser a melhor opo no caso de adoo do financia-
mento de campanha feito exclusivamente com recursos pblicos. Essa sugesto do Relatrio
Caiado correta: se a prioridade da reforma introduzir o financiamento pblico integral,
a melhor escolha a lista fechada.
O fortalecimento dos partidos, visto pelos defensores da lista fechada como virtude,
considerado risco pelos seus crticos. O argumento o de que a lista fechada produziria uma
oligarquizao (essa a palavra utilizada) dos partidos brasileiros. Os chefes, os dirigentes
de cada seo estadual controlariam a feitura da lista, colocando seus aliados nas primeiras
posies, e seus adversrios entre os ltimos nomes. A tese da oligarquizao acompa-
nhada por exemplos hipotticos: imagine fulano organizando a lista no estado x; beltrano,
Jairo Nicolau
sanguessuga notrio, mas chefe do partido no estado z, posicionando-se na cabea da lista.

Restaria ao eleitor dos partidos x ou z a resignao, j que perderia a liberdade conferida
pelo sistema de lista aberta de votar em nomes.
Obviamente, as coisas poderiam se passar desse jeito. Mas h de se considerar dois
aspectos. Muitos pases se valem dos sistemas de lista fechada com sucesso. Portugal e Espa-
nha, por exemplo, adotaram-na ainda na fase de redemocratizao e conseguiram organizar
um sistema partidrio consistente. A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema de lista
fechada para favorecer determinados grupos tnicos e religiosos; a Argenti-
A principal vantagem da na, para garantir a representao feminina no Legislativo. A Sucia utilizou
lista flexvel a de poder com sucesso a lista fechada at 1994. No h nenhuma evidncia de que
combinar simultaneamente os partidos nesses pases sejam menos democrticos do que os de outras
a vontade do partido e a democracias.
dos eleitores. Os partidos Poderamos esperar que a lista fechada estivesse associada a uma me-
apresentam uma lista nor renovao parlamentar (uma evidncia indireta de oligarquizao).
ordenada de candidatos; A pesquisa feita pelos cientistas polticos ingleses Richard Matland e David
caso o eleitor concorde Studlar, que comparou 25 pases diferentes, mostrou que no h nenhuma
com a lista, vota na relao entre o sistema eleitoral e a taxa de renovao parlamentar.
legenda; caso queira Outra premissa equivocada da crtica da oligarquizao imaginar
votar em um candidato que o processo de seleo de candidatos no mudaria sob a vigncia de um
especfico pode faz-lo novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candida-
tos, mas a lista de nomes selecionada pelos partidos de maneira fechada.
Em geral, os nomes so escolhidos pelos dirigentes partidrios e aprovados nas convenes
pouco democrticas.
Com a maior importncia conferida aos partidos no sistema de lista fechada, tambm
plausvel imaginar que poderamos ter partidos menos oligarquizados (com primrias e
convenes mais disputadas, por exemplo) do que os que temos hoje. Alm disso, possvel
introduzir na lei mecanismos antioligrquicos. O primeiro garantir que os lugares na
lista sero distribudos na proporo dos votos obtidos pelas diversas chapas que disputaro
a conveno. O segundo assegurar que na conveno partidria, que escolher os nomes
da lista, se adote o voto secreto.
Em vez da oligarquizao, acredito que o maior problema do sistema de lista fecha-
da a ausncia de um mecanismo de accountability personalizada, ou seja, uma forma de
estimular uma ligao mais direta dos representantes com os seus eleitores. Sabemos que o
sistema atual tem uma srie de distores, mas os deputados so movidos pela necessidade
de sempre estarem conectados s suas bases. No sistema de lista fechada, a principal mo-
tivao do deputado cultivar o trabalho partidrio (pois este que garante a boa posio
na lista na eleio seguinte). Por isso, o parlamentar tem muito pouco interesse de prestar
contas de seu mandato populao em geral. No esqueamos de que o sistema tambm
poderia ser implementado nos estados e municpios, onde a relao entre representados e
representantes ainda mais forte.
74 |
Reforma Poltica
A lista flexvel
Alguns pases europeus (Blgica, Holanda, Sucia, Dinamarca, Noruega, ustria) tm

empregado uma verso de representao proporcional, a lista flexvel, sistema em que os
partidos ordenam a lista de candidatos, tal qual o sistema de lista fechada, mas o eleitor
pode votar em um candidato especfico ou, em alguns casos, at reordenar a lista.
A principal vantagem da lista flexvel a de poder combinar simultaneamente a vonta-
de do partido e a dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista ordenada de candidatos;
caso o eleitor concorde com a lista, vota na legenda; caso queira votar em um candidato
especfico, pode faz-lo.
Que eu saiba, at hoje, nenhuma proposta de adoo da lista flexvel foi apresentada
no Congresso Nacional. Como acredito que ela pode ser uma alternativa para o aperfeioa-
mento da representao proporcional no Brasil, apresento uma proposta de como poderia
funcionar. Em linhas gerais, a principal mudana seria na contagem dos votos de legenda,
que seriam transferidos para os primeiros nomes da lista:
1. os partidos apresentam aos eleitores uma lista de candidatos em ordem de preferncia;

2. os eleitores continuam votando em um nome da lista ou na legenda;
3. o total de votos obtidos por um partido (nominal mais legenda) dividido pelo nmero
de cadeiras que o partido elegeu, obtendo-se uma quota;
4. os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista at que este atinja
a quota, e os votos em excesso so transferidos para o segundo candidato, e assim
sucessivamente;
5. caso um candidato obtenha uma votao nominal superior quota, ele tem prioridade
na lista de eleitos.
O exemplo hipottico abaixo ilustra como quatro cadeiras eleitas por um partido se-
riam alocadas para os candidatos da lista. Os 15 candidatos do partido, somados, obtiveram
180 mil votos, e o partido obteve mais 20 mil votos de legenda, perfazendo um total de 200
mil votos. O total de votos (200 mil) dividido por quatro (as cadeiras eleitas), encontran-
do-se a quota de 50 mil votos.
Os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista at que ele atinja a
quota. No exemplo, o candidato 1 recebe mais 10 mil votos. Os votos de legenda remanes-
centes so transferidos para o segundo da lista, que recebe 10 mil votos.
A primeira cadeira alocada para o candidato 8, que obteve 55 mil votos nominais.
A segunda iria para o candidato 1, que obteve 50 mil votos (40 mil nominais + 10 mil de
legenda transferidos). A terceira iria para o candidato 5, com 32 mil votos nominais. A l-
tima cadeira conquistada pelo candidato 2, com 22 mil votos (12 mil nominais + 10 mil
de legenda transferidos).
Jairo Nicolau
Distribuio de cadeiras em um sistema de lista flexvel

Transferncias do
Candidato Votos Total Situao
voto de legenda
1 40.000 10.000 50.000 2 eleito
2 12.000 10.000 22.000 4 eleito
3 15.000 15.000
4 10.000 10.000
5 32.000 32.000 3 eleito
6 1.000 1.000
7 2.000 2.000
8 55.000 55.000 1 eleito
9 1.500 1.500
10 1.000 1.000
12 500 500
13 18.000 18.000
14 500 500
15 1.000 1.000
Legenda 20.000
Total 200.000
Na prtica, quanto mais eleitores votam na legenda, mais o sistema

A principal vantagem se aproxima de um sistema de lista fechada. Na situao oposta, com altos
da lista flexvel seria a contingentes de votos nominais, o sistema se aproximaria do modelo de
de fortalecer os partidos lista aberta vigente.
sem privar os eleitores da A principal vantagem da lista flexvel seria a de fortalecer os partidos
possibilidade de votar em sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais.
candidatos individuais. Com a apresentao da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam
Com a apresentao forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputao
da lista ordenada, os do partido, num esforo de diferenciao com outras legendas.
partidos provavelmente maneira da lista aberta, a lista flexvel tambm no garantiria uma
teriam forte incentivo representao territorial equnime. Essas distores poderiam, no mximo,
para paulatinamente ser minoradas, j que os partidos que julgarem relevantes podem levar em
concentrar a campanha na conta o critrio geogrfico como fundamental para ordenar os candidatos.
reputao do partido, num
esforo de diferenciao O sistema majoritrio (o voto distrital)
com outras legendas
Durante os anos 60 e 70 o voto distrital apareceu no meio poltico
como a principal alternativa para a reforma eleitoral no Brasil. Mas desde a redemocratizao
esta opo foi perdendo adeptos. Somente na campanha eleitoral de 2006, o voto distrital pas-
sou novamente a ser defendido por alguns polticos e intelectuais ligados ao PFL e ao PSDB.
O voto distrital utilizado no Reino Unido e, sobretudo, nas ex-colnias britnicas
(Estados Unidos, Canad, ndia e Bangladesh). O movimento das reformas eleitorais no
76 |
Reforma Poltica
mundo todo tem sido na direo de abandonar esse modelo. Na ltima dcada, treze pases
que adotavam o sistema majoritrio-distrital mudaram para a representao proporcional
ou para diferentes verses de sistemas mistos.
O Reino Unido, matriz do modelo majoritrio, j usa a representao proporcional
com lista fechada nas eleies para o parlamento europeu, e variantes do sistema misto para
eleger representantes do parlamento da Esccia,do Pas de Gales e de Londres. A Assem-
blia da Irlanda do Norte escolhida por um sistema de representao proporcional. Nos
ltimos anos, duas comisses especiais propuseram o abandono do voto distrital no Reino
Unido. O diagnstico que o sistema distorce a representao partidria de maneira grave,
o que seria inadmissvel nas modernas democracias. O voto distrital foi abandonado pela
Nova Zelndia em 1993, aps duas eleies em que um partido com menos votos ficou com
mais cadeiras na Cmara.
Dois argumentos aparecem com mais freqncia entre os defensores do sistema dis-
trital. O primeiro que ele reduz a fragmentao partidria. De fato, as democracias com
sistemas eleitorais majoritrios tendem a ter sistemas partidrios menos
O diagnstico que fragmentados. Mas estudos recentes mostram que em pases nos quais o
o sistema distorce a sistema partidrio no nacionalizado casos da ndia e da parte majori-
representao partidria de tria do sistema eleitoral da Rssia o voto distrital pode estar associado a
maneira grave, o que seria alta fragmentao.
inadmissvel nas modernas O segundo argumento que o voto distrital permitiria um maior
democracias. O voto controle dos eleitores sobre os seus representantes. A eleio de um nico
distrital foi abandonado deputado por distrito facilitaria uma maior visibilidade da atividade par-
pela Nova Zelndia em lamentar e uma relao mais freqente entre eleitores e representantes. De
1993, aps duas eleies fato, na mdia, os cidados tm mais contato com os deputados nos pases
em que um partido com que utilizam os sistemas majoritrios do que nos outros. Mas a variao
menos votos ficou com dentro de cada famlia de sistemas eleitorais enorme, o que revela que
mais cadeiras na Cmara outros fatores tambm influenciam a freqncia com que os eleitores pro-
curam (ou so procurados) pelos deputados.
Os sistemas mistos
Por conta das distores produzidas na relao entre votos e cadeiras recebidos pelos
partidos, o sistema majoritrio vem deixando de ser uma opo, seja nas reformas eleitorais
de antigas democracias, seja nas escolhas institucionais de novas. A garantia de uma relao
mais ou menos equilibrada entre votao e representao hoje um valor fundamental das
modernas democracias. Isso explica o sucesso dos sistemas mistos, que procuram combinar
caractersticas das duas famlias de sistemas eleitorais (majoritrio e proporcional).
No Brasil, desde os anos 60, diversas propostas de adoo de sistemas mistos, quase
sempre inspiradas no sistema eleitoral da Alemanha, vm sendo apresentadas no Congresso.
Durante os anos 90, falar em reforma eleitoral foi quase sempre considerar a opo por
alguma variao de sistema misto. Hoje, diversos polticos e intelectuais, sobretudo ligados
ao PT e PSDB, defendem a introduo dos sistemas mistos no Brasil.
Jairo Nicolau
O principal argumento em defesa dos sistemas mistos que eles garantem simultane-
amente a accountability territorial (deputados eleitos em distritos de um representante) e a
representao partidria (deputados eleitos em listas partidrias).
As confuses aparecem quando se comea a discutir para alm dessa apresentao su-
perficial. Existem muitas formas de combinar a representao proporcional e majoritria
nas eleies para o mesmo cargo. Mas qualquer opo exige que uma srie de perguntas
sejam respondidas, alguma delas bastante tcnicas. Quantos votos dar cada eleitor, um
ou dois? A parte proporcional ser eleita independentemente da majoritria, ou haver um
mecanismo de correo? Os candidatos podem concorrer simultaneamente na lista e no
distrito? As cadeiras de cada estado na Cmara dos Deputados sero definidas previamente
s eleies, ou variaro como na Alemanha? A contagem dos votos proporcionais ser feita
no mbito nacional ou no dos estados? Quem ser responsvel por desenhar os distritos de
um representante? O sistema ser utilizado nas eleies para as Assemblias Legislativas e
Cmaras de Vereadores? Haver clusula de barreira?
Mais do que qualquer opo, o sistema misto exige a montagem de uma complexa en-
genharia institucional, sobretudo se ele tambm for adotado na disputa para as Assemblias
e Cmaras Municipais, com impacto sobre o comportamento dos partidos e dos eleitores.
Distritos tero que ser desenhados nos estados (que no sero os mesmos na disputa para
deputados estaduais). Os dirigentes partidrios devero ordenar a lista de candidatos e ainda
escolher os nomes dos que disputaro as eleies majoritrias nos distritos. Os eleitores te-
ro que aprender a lidar com um sistema muito mais complexo, no qual ele poder ter que
fazer duas escolhas para a Cmara dos Deputados e duas para a Assemblia Legislativa.
O maior obstculo para a adoo de um sistema misto deve-se justamente dificuldade
de criar um consenso mnimo para responder a todos esses desafios tcnicos. Os legisladores
devero examinar se a adoo de um sistema eleitoral complexo trar os benefcios desejados
para o sistema representativo brasileiro. Deciso difcil.
Esse passeio em torno dessas cinco opes deixa claro que todas elas tm pontos po-
sitivos e negativos. quase impossvel se convencer acerca da superioridade terica de um
modelo sobre o outro. Escolhas reais so feitas tambm em funo de clculos, de desin-
formao e de tentativas de favorecimento. Alm da premissa da imperfeio dos sistemas
eleitorais, nossos legisladores devero no perder de vista a pergunta bvia: que sistema
eleitoral pode ajudar a aperfeioar a representao poltica no Brasil?
78 |
Delfim Netto, na CPI do Salrio, 1978. Foto de Luis Humberto.
Bruno P. W. Reis*
O presidencialismo de
coalizo sob presso:
da formao de maiorias democrticas

formao democrtica de maiorias**
*Bruno P. W. Reis, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, professor de Cincia Poltica do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e
pesquisador do CNPq.
**Este artigo deve a sua existncia confiana generosa de Antnio Octvio Cintra, que perseverou no convite, mesmo quando eu pareci
fraquejar quanto capacidade de escrev-lo em tempo hbil. Ele tem sua origem no Seminrio Nacional sobre tica nas Eleies Municipais,
realizado na Cmara dos Deputados em maio de 2004, onde tive ocasio de tomar parte em um painel que discutia a reforma poltica
juntamente com o deputado Ronaldo Caiado e o senador Jefferson Peres, sob a coordenao do deputado Chico Alencar. Na ltima hora, o
texto chegou a beneficiar-se tambm de sugestes tpicas de Dawisson Belm Lopes, Fbio Wanderley Reis e Mrio Brockmann Machado. Quero
agradecer a todos, e muito especialmente a meus alunos das disciplinas Poltica IV e Poltica Brasileira II do Curso de Graduao em Cincias
Sociais, da UFMG, que ao longo destes dois anos me auxiliaram pacientemente no esforo de amadurecer algumas idias vagas sobre o
funcionamento da poltica no Brasil contemporneo. claro, porm, que todos os erros, lacunas e ingenuidades aqui presentes so de minha
exclusiva responsabilidade.
80 |
Reforma Poltica
O sistema poltico que hoje opera no Brasil, nascido da transio democrtica de 1985
e formalmente estabelecido na Constituio Federal de 1988, rene uma srie de atributos
paradoxais e duas dcadas depois continua a desafiar nossa capacidade de diagnstico.
Num plano bastante imediato, o atual regime j a mais longeva experincia propriamente
democrtica de nossa histria o que deveria torn-lo objeto de justas homenagens, por
mais que parte desse sucesso possa ser atribuda tambm a circunstncias externas. Porm,
quando olhamos nossa volta, nas ruas, nos jornais, o que encontramos no exatamente
uma atmosfera de jbilo e congratulaes pela auspiciosa efemride. Antes, um mal-estar
difuso, que se revela sobretudo em diagnsticos pessimistas da conjuntura, ceticismo quan-
to ao futuro, cinismo generalizado nas ruas quanto aos polticos. Essa situao torna-se
ainda mais intrigante se consideramos o crescente otimismo que predomina nos diagnsti-
cos acadmicos do regime, liderados pelas pesquisas conduzidas por Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi. Mesmo concedendo o necessrio desconto s inevitveis oscilaes de
humor da opinio pblica afinal to volvel parece haver algo mais a se averiguar nas
relaes entre a estrutura e a conjuntura em nosso caso.
1) A estrutura
Nos circuitos acadmicos, essa ambivalncia se manifesta num debate intenso quanto
aos mritos e vcios de nosso arranjo institucional. Preliminarmente, creio que no ser de
todo injusto dizer que a literatura sobre a operao de nosso sistema poltico especialmente
no que toca ao funcionamento da Cmara dos Deputados e sua relao com o Poder Execu-
tivo ter sido despertada de seu sono dogmtico pelos trabalhos de Argelina Figueiredo
e Fernando Limongi.1 Com saudvel escrpulo emprico, eles trataram de submeter a um
sistemtico escrutnio uma srie de teses decorrentes de um diagnstico pessimista sobre o
sistema poltico brasileiro que com variadas formulaes ou nfases tinha ampla circula-
o antes deles: que nossos partidos eram arremedos de partidos, sem consistncia organiza-
cional ou disciplina em plenrio; que a agenda de nossos governos era travada por uma rede
imanejvel de interesses particularsticos que dominavam o Congresso Nacional. Mais fun-
damentalmente, alegava-se com freqncia que a mistura especfica que caracterizava a nossa
experincia republicana presidencialismo, federalismo, multipartidarismo, bicameralismo
e representao proporcional, que Srgio Abranches (1988) batizara como presidencialismo
de coalizo impunha pesados nus ao governo, dificultando sua operao e tornando-o
particularmente propenso a crises pelas dificuldades em produzir maiorias slidas e estabili-
dade poltica. Figueiredo e Limongi argumentaram persuasivamente que semelhantes temo-
res no se justificavam: descendo anlise de dados sobre votaes em plenrio na Cmara
dos Deputados, eles mostraram que o governo brasileiro tem obtido, desde 1988, altssimo
grau de aprovao de suas matrias no Congresso, com taxas de sucesso comparveis s
de qualquer governo democrtico; que os partidos brasileiros se comportam no plenrio
de maneira disciplinada, quanto aos encaminhamentos dos lderes, e consistente com uma
classificao espacial de sua posio ideolgica no eixo esquerda-direita; que o Plenrio ,
portanto, previsvel e que o governo brasileiro tem, tanto quanto qualquer outro governo,
conseguido aprovar aquelas matrias pelas quais efetivamente se empenha.
Bruno P. W. Reis
O curioso, entretanto, que os achados de Figueiredo e Limongi no chegam a desau-

torizar, pelo menos no em termos tericos, o ceticismo do diagnstico de Abranches, pois
a principal razo por eles apontada para a estabilidade e o sucesso dos governos brasileiros
em sua relao com o Congresso reside em dispositivos adicionais, especficos ordem
jurdica posterior a 1988 e obviamente ausentes, portanto, da caracterizao feita por
Abranches em 1988, com o propsito de descrever a experincia democrtica brasileira at
ali, entrecortada que fosse. Esses novos dispositivos incluem uma considervel centralizao
de prerrogativas nas mos tanto dos lderes partidrios no Congresso quanto, sobretudo, do
prprio presidente da Repblica, em parte resultantes do regime autoritrio anterior. Alm
da instituio do Colgio de Lderes, bem como de uma srie de novas competncias dos
mesmos lderes quanto designao de membros de comisses, esses novos dispositivos in-
cluem as prerrogativas presidenciais de editar medidas provisrias, iniciar matria oramen-
tria e requerer urgncia em matrias de seu interesse, assim como propor emendas consti-
tucionais (Figueiredo & Limongi, 2006: 252-7). Na prtica, a presena desses dispositivos
resulta em grande concentrao do poder de agenda no Executivo, contrabalanando o
efeito paralisante diagnosticado por Abranches na conjuno de nossos traos institucionais
bsicos. Mas se esses dispositivos excepcionais so de fato necessrios para a produo de
maiorias em nosso sistema, ento pode-se presumir que o diagnstico bsico se mantm, em
alguma medida. E que, na ausncia deles, o Congresso Nacional, tal como hoje constitu-
do, de fato se enredaria numa trama confusa de interesses relativamente paroquiais, difcil
de deslindar rumo produo de maiorias polticas minimamente estveis e relativamente
previsveis. Figueiredo e Limongi no se cansam mesmo de lembrar, a propsito, que boa
parte da literatura da poca compartilhava preocupaes anlogas s de Abranches, com
prognsticos um tanto desesperanados sobre as perspectivas do caso brasileiro (Linz, 1990,
1991; Sartori, 1993, 1994; Lamounier, 1994).
Assim, permanece um problema ainda que ele talvez soe muito acadmico pri-
meira vista: se, para mantermos funcionando o sistema presidencialista, multipartidrio, fe-
derativo, bicameral, proporcional caracterizado por Abranches (e com lista aberta), o preo
a ser pago concentrar de maneira dramtica o controle da agenda legislativa nas mos de
uns poucos atores estratgicos (sobretudo nas do prprio presidente da Repblica), qual o
propsito de se manter tudo isso? Pra ingls ver? Com efeito, se se trata apenas de produzir
maiorias e decidir rotineiramente, evitando paralisias decisrias, Figueiredo e Limongi nos
mostram de maneira convincente que nosso sistema funciona e que portanto possvel
que essas coisas todas coexistam estavelmente, contrariamente ao que sugeria a literatura.
Mas, como bvio, essa dimenso embora incontornvel no a nica pela qual se pode
avaliar um sistema poltico. Particularmente um sistema que se queira democrtico.
Para mantermos a parcimnia neste ponto e evitarmos listas um tanto arbitrrias de
atributos desejveis de um regime democrtico, cabe reportarmo-nos como fizeram h
pouco Anastasia e Nunes (2006) ao muito conhecido enquadramento que Arend Lijphart
(1984, 1999) proporciona anlise poltica comparada. Muito fundamentalmente,
Lijphart identifica dois imperativos a que podem servir as instituies polticas. De um
lado, um imperativo de natureza decisionstica, voltado para a viabilizao de decises e
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Reforma Poltica
do exerccio do poder por uma autoridade constituda por alguma maioria que a legitime:
o princpio majoritarista. Do outro lado, um imperativo de natureza consociativa, voltado
para a desconcentrao do poder e a proliferao de pontos de veto, que induzam persuaso
e barganha entre atores-chave do processo poltico, de modo a evitar decises unilaterais
potencialmente tirnicas: chammo-lo o princpio consensualista. Mais abstratamente ainda,
pode-se apontar nesse enquadramento a postulao de uma dimenso subjacente a todas as
instituies polticas, cujos formuladores tm de decidir sobre a concentrao ou disperso
relativa de pontos de veto no sistema.2 Dispositivos de inspirao consensual dispersam
os pontos de veto; dispositivos de natureza majoritria os concentram.
Independentemente do Como se pode intuitivamente inferir, todo sistema poltico, considerado
que costuma de fato se amplamente, consiste numa combinao peculiar de dispositivos
passar no mundo real, majoritrios e consensuais em busca de um desejvel equilbrio que lhe
aqui as prerrogativas confira ao mesmo tempo capacidade de ao e aceitao ampla. As simpatias
formais fazem diferena: do prprio Lijphart, no entanto, dirigem-se inequivocamente na direo
conceder a um presidente de dispositivos consociativos em reao a uma ateno desproporcional
prerrogativas legislativas dimenso majoritarista, que ele acredita existir na cincia poltica e faz
comparveis s de um remontar at o sculo XIX, pelo menos no que toca a sistemas partidrios
primeiro-ministro montar (Lijphart, 1999: 64).
um sistema com uma importante reconhecer que Figueiredo e Limongi no afirmam pes-
formidvel concentrao soalmente um ponto de vista que se possa dizer majoritarista e com
do poder poltico freqncia os vemos a sublinhar positivamente as eventuais derrotas e em-
baraos que chega a sofrer o governo em sua relao com o Congresso. Mas
inequvoco que o foco bsico da controvrsia em que eles se vem metidos j h uma dcada
consiste em afirmar que o nosso governo governa, sugerindo uma polmica implcita contra
uma tese inicial de contedo fundamentalmente majoritarista: eles polemizam com autores
que afirmavam que o governo brasileiro (com seu presidencialismo multipartidrio) no
conseguiria as maiorias necessrias para governar ou que somente as conseguiria a um custo
impraticvel. Figueiredo e Limongi mostraram que isto no necessariamente se d e, recen-
temente, Limongi (2006: 256) tem-se inclinado mesmo por desqualificar a prpria idia de
um contraste ntido entre parlamentarismo e presidencialismo, comparando as prerrogativas
legislativas do presidente brasileiro s do chefe de governo em regimes parlamentaristas.
De um ponto de vista majoritarista, talvez caiba a analogia: sob o funcionamento roti-
neiro de ambos os casos, o chefe de governo enfeixa considervel poder de agenda e torna-
se o ator central do processo legislativo. Se contudo pensamos na questo sob uma tica
consensualista, preocupados com a disperso relativa de pontos de veto e, portanto, com
a existncia de controles mtuos internos ao sistema decisrio, a situao dramaticamente
distinta. Por mais que primeiros-ministros com freqncia disponham de delegaes do
parlamento para governarem com ampla liberdade de movimento, concentrando em larga
medida prerrogativas legislativas de facto, no irrelevante o fato de que seu mandato deve-
se exclusivamente confiana do parlamento, e sumariamente revogvel por uma mudan-
a de opinio de uma parcela dos parlamentares que seja suficiente para deslocar a maioria
prevalecente no Plenrio. Em regimes presidencialistas, o presidente costuma ser ao mesmo
Bruno P. W. Reis
tempo chefe de governo e chefe de Estado, dono de um mandato fixado numa eleio majo-
ritria direta de carter marcadamente plebiscitrio; j o primeiro-ministro parlamentarista
, em princpio, um chefe partidrio demissvel ad nutum tanto pela maioria parlamentar
quanto por seus prprios liderados. Independentemente do que costuma de fato se passar
no mundo real, aqui as prerrogativas formais fazem diferena: conceder a um presidente
prerrogativas legislativas comparveis s de um primeiro-ministro montar um sistema com
uma formidvel concentrao do poder poltico.
Figueiredo e Limongi nos mostraram de maneira convincente que o governo brasilei-
ro consegue de fato as maiorias necessrias para governar e a um custo praticvel, pelo
menos no curto prazo. Talvez, porm, esse custo ainda seja relativamente alto, ou dito de
outra forma talvez haja razes para crer que ele possa ser significativamente reduzido, pois
receio que o preo pago por nossa governabilidade nos moldes atuais seja a concentrao
da competncia legislativa na figura do presidente da Repblica a um ponto que roa o avil-
tamento da atividade parlamentar e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional
aos olhos da opinio pblica, o que, patentemente, j est acontecendo.
Mesmo sem pretender descurar da dimenso majoritarista do problema (pois siste-
mas polticos, obviamente, devem ser capazes de produzir decises), acredito que concorda-
remos todos quanto importncia de um enquadramento equilibrado de nossa apreciao
do sistema poltico, com igual ateno a ambas as dimenses, avaliando, sim, sua capaci-
dade de governar, de tomar decises tempestivas quanto agenda pblica, mas tambm a
capacidade de faz-lo sem prejuzo grave para o exerccio do veto por minorias relevantes
em pontos cruciais do processo que force a eventual maioria a ouvi-las. Caso contrrio,
correramos o risco de endossar um sistema que, embora aparentemente operacional, aliena
apoio progressivamente, medida que o tempo passa.
difcil alegar que nosso sistema se saia bem nesse escrutnio: o equilbrio que logra-
mos alcanar nos joga rumo a extremos. De um lado, como Figueiredo e Limongi nos mos-
tram, o Regimento da Cmara e a Constituio de 1988 contm dispositivos que asseguram
extraordinrio poder de agenda para o presidente da Repblica, ele mesmo eleito por voto
direto de mbito nacional em dois turnos. Do outro, dispomos de um sistema eleitoral ex-
tremamente descentralizador no preenchimento das cadeiras parlamentares: representao
proporcional, em 27 distritos estaduais, com listas abertas e competio intensa (e crescen-
te), fortemente pulverizada entre muitssimos candidatos disputando entre si as cadeiras de
deputados por cada estado. Mesmo as cadeiras dos senadores, majoritrias, so preenchidas
por maioria simples, em pleitos de turno nico, com suplentes annimos que no chegam
a disputar a eleio de maneira visvel durante a campanha. Por que consagrar a exigncia
de maioria absoluta para os cargos executivos e dispens-la para o senado? Presumivelmente
porque os senadores no tm tanta importncia...
Fabiano Santos, em linha anloga, tem insistido na relevncia de se reverem, rumo a
uma desconcentrao de prerrogativas, os instrumentos normativos que regulam a relao
entre os Poderes, a bem de uma reduo da desorganizao de nossa vida partidria. Num
tom um tanto genrico, ele sugere que se poderia distribuir de maneira mais equnime o
poder alocativo entre o Executivo e comisses do Legislativo, assim como onerar o acesso
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Reforma Poltica
a postos ministeriais, talvez pela perda do mandato parlamentar (Santos, 2006: 295). Pesso-
almente, como est claro, compartilho sua preocupao. Receio, contudo,
Acredito que, at pela que a conexo eleitoral constitua-se em varivel incontornvel na mudana
percepo externa das da relao de foras entre Executivo e Legislativo vigente no Brasil.
justificaes normativas No se pode imaginar que a melhor forma de equilibrar o sistema
do regime, alcanaramos poltico possa consistir na produo de uma compensao extremada entre
equilbrio mais confivel se um sistema eleitoral fortemente inclinado disperso de poder no pre-
nos dispusssemos a dotar enchimento das cadeiras parlamentares, de um lado, e regras fortemente
as eleies parlamentares concentradoras na regulao da operao do Congresso e de sua relao
de um nvel mais alto de com o Executivo, do outro. Carlos Pereira e Bernardo Mueller (2003) j
concentrao de poder, se referiram em linhas anlogas quilo que Lucio Renn (2006a) descre-
sobretudo intensificando vera como incentivos institucionais contraditrios presentes no sistema
o protagonismo partidrio eleitoral brasileiro, que, no obstante, gerariam um regime poltico est-
nas campanhas eleitorais, vel e equilibrado. Acredito que, at pela percepo externa das justifica-
visando a constituir es normativas do regime, alcanaramos equilbrio mais confivel se nos
um parlamento mais dispusssemos a dotar as eleies parlamentares de um nvel mais alto de
estruturado, povoado concentrao de poder, sobretudo intensificando o protagonismo parti-
de atores coletivos mais drio nas campanhas eleitorais, visando a constituir um parlamento mais
poderosos que os de hoje estruturado, povoado de atores coletivos mais poderosos que os de hoje
em condies, talvez, de dispensar os extraordinrios poderes de agenda
at aqui conferidos ao Executivo brasileiro. Em suma, estaramos mais prximos de um
regime equilibrado de concentrao/disperso de pontos de veto se combinssemos um
sistema eleitoral que dispersasse menos o poder com formas de regulao interna da vida
parlamentar que no precisassem concentrar tantas prerrogativas nas mos do presidente e
dos lderes.
2) A conjuntura
O sistema poltico hoje vigente no Brasil porta consigo, assim, uma profunda ambiva-
lncia em sua prpria lgica constitutiva: em seus traos mais grossos, visveis distncia,
trata-se de um sistema descentralizado e que dispersa poder; nas suas engrenagens mais
midas, discernveis apenas por um exame mais detido, descobre-se um sistema fortemente
centralizado, que concentra extraordinrias prerrogativas no topo da hierarquia. Pior: esses
dispositivos microscpicos, reconhecveis apenas para o especialista ou o insider, parecem
ter-se constitudo at aqui em sua condio mesma de estabilidade.
Para espritos mais realistas, essa ambivalncia normativa poderia ser em princpio re-
legada a um segundo plano na anlise desde que o sistema continuasse indefinidamente
a produzir as maiorias e as decises necessrias continuidade de sua operao. No fosse
a possibilidade de vir a converter-se ela mesma num fator de corroso e, no devido tempo,
de risco para o sistema cuja operao a princpio favorece. Suspeito que j tenhamos teste-
munhado a operao desse efeito ao longo do tempo com a eroso continuada da imagem
dos polticos, dos partidos e do Congresso junto opinio pblica, com tonalidades parti-
cularmente dramticas ao longo dos ltimos dois anos.
Bruno P. W. Reis
Sem dvida, convm tomar com alguma cautela o clima que se depreende das con-
versas nas ruas, das leituras dos jornais e dos noticirios da tev sobretudo num pas to
marcadamente desigual como o Brasil, e que acaba de reeleger seu presidente com 60% dos
votos. De fato, certo desencantamento quanto poltica pode mesmo ser
possvel mesmo alegar lido como um sintoma saudvel de amadurecimento da opinio pblica,
que, em certa medida, essa que ao longo do processo se torna, assim, mais desconfiada dos polticos,
sucesso de escndalos menos maniquesta em sua apreenso das disputas, mais propensa vi-
seja menos o sintoma de gilncia e ao fim e ao cabo menos manipulvel, talvez. Talvez certa
uma degenerao recente ressaca quanto poltica seja o preo natural a ser pago aps vinte anos to
dos costumes do que ao repletos de escndalos polticos ainda mais depois que a safra mais recen-
contrrio o reflexo da te de denncias engolfou aquele que era aos olhos de muitos a ltima vestal
operao de mecanismos da cena poltica, o PT. possvel mesmo alegar que, em certa medida, essa
institucionais de controle sucesso de escndalos seja menos o sintoma de uma degenerao recente
e de uma propenso dos costumes do que ao contrrio o reflexo da operao de mecanismos
crescente vigilncia institucionais de controle e de uma propenso crescente vigilncia inter-
interna e externa dos na e externa dos atos dos agentes do setor pblico, desdobramento natural
atos dos agentes do setor do processo mesmo de democratizao poltica.
pblico, desdobramento Ainda assim, receio que os impactos potenciais da crise deflagrada
natural do processo mesmo com a denncia do dito mensalo pelo ex-deputado Roberto Jefferson
de democratizao poltica sejam fundos o bastante para dividir a histria do debate recente sobre re-
forma poltica no Brasil em dois momentos: antes e depois da crise poltica
de 2005. At o escndalo, a reforma poltica, independentemente do juzo que se faa sobre
sua real importncia para o pas, era antes de mais nada um esporte cultivado por alguns in-
telectuais e uns poucos polticos especialmente insatisfeitos com as regras vigentes. De fato,
justo admitir que sua importncia ter sido ocasionalmente exagerada por espritos mais
inclinados a aderir com entusiasmo a frmulas mgicas, verdadeiras panacias que por
encanto resolveriam muitos de nossos males. As propostas variavam, mas freqentemente
evocavam-se desenhos que, numa penada, reorganizavam o sistema poltico de alto a baixo,
sem ateno nem ao controle dos efeitos eventualmente contraditrios de tantas mudanas
simultneas, nem viabilidade poltica da aprovao das propostas que poderiam requerer
drsticas mudanas na prpria Constituio.
Predominantemente, a comunidade de cientistas polticos reagiu com louvvel ceticis-
mo a essas especulaes e tendeu a participar do debate com a devida sobriedade. Particu-
larmente depois da apario dos primeiros resultados de Figueiredo e Limongi, houve um
ntido reforo na atmosfera de ceticismo quanto s reformas que talvez tenha tido o m-
rito de nos impedir de embarcar s cegas em experimentos institucionais de conseqncias
imprevisveis. Somando-se a isso a desconfiana poltica com que um intelectual do porte
de Wanderley Guilherme dos Santos j vinha desde antes (1994) recebendo as sugestes de
mudanas na legislao eleitoral, produziu-se no pas um clima intelectual muito peculiar
quanto a essa matria. De um lado, uma deteriorao progressiva da imagem dos polticos
e do sistema poltico junto opinio pblica; do outro, uma disseminao crescente, entre
os profissionais da cincia poltica, do referido ceticismo quanto s possibilidades de solu-
86 |
Reforma Poltica
o de nossos males por uma reforma

poltica. Em favor dos meus co-
legas, deve-se admitir que essa
reforma freqentemente
evocada por seus defensores
de uma forma, sim, meio
mgica: a poltica tem pro-
blemas; ento, reforme-se
a poltica, e as coisas
vo melhorar.
Infelizmente,
isso nem sem-
pre verdade,
pois, por pior
que esteja a
situao, ela
sempre pode piorar.
A sensibilidade para essa
possibilidade uma das face-
tas mais saudveis do conser-
vadorismo poltico e ver-
dade que, particularmente no que
toca a redesenhos de regras eleitorais e partidrias, iniciativas legislativas normalmente se
ramificam numa catica rede de conseqncias concatenadas em cascata, dificilmente pre-
visveis de antemo.
Muito se aprendeu sobre o funcionamento de nosso sistema poltico ao longo desses
anos, sob essa atmosfera ctica. O problema que o predomnio desse conservadorismo
institucional, para onde confluram de fato perspectivas originariamente muito distintas
quanto ao funcionamento ideal do sistema (Wanderley Guilherme, basicamente olhando
para o que poderamos chamar de sua representatividade democrtica; textos de Argelina e
Limongi, mirando realisticamente a governabilidade), terminou ao sabor das polmicas
travadas por induzir certa cristalizao de posies no meio acadmico que ter even-
tualmente prejudicado o debate arejado e a identificao de meios-termos possveis que
encaixassem, num mesmo diagnstico, tanto as funcionalidades do sistema quanto suas
mazelas (que, afinal, certamente tambm existem).3 Receio, portanto, que aquela atmosfera
sobriamente ctica no meio profissional tenha em algum momento virado o fio rumo a um
conservadorismo institucional um tanto militante, que comea a se aproximar do extremo
de tratar com reservas a prpria idia de reformas polticas tese que, tomada a srio, nos
condenaria ao cl e ao tacape por toda a eternidade, com a possvel ressalva dos casos de
violncia revolucionria.
A natureza da crise de 2005 propiciou novo enquadramento para a questo da reforma
poltica. Contudo, a comunidade da cincia poltica talvez presa de seu, j quela altura,
Bruno P. W. Reis
instalado conservadorismo na matria reagiu crise de maneira um tanto defensiva (foi

possvel ouvir colegas de profisso na televiso a alegar que a crise era moral...) e falhou em dar
a importncia necessria a esse deslocamento. Deixou-se pautar pela apropriao mais ime-
diatamente jornalstica da crise (quem sabia o qu... quem seria punido ou
Assim como devemos no... os desdobramentos para 2006...) e no sublinhou com a devida nfase
ter aprendido que o a face institucional do escndalo.
combate corrupo Bem entendido, no se trata aqui de mais um esforo voltado para
no se resume troca de livrar a cara dos envolvidos no episdio, com a surrada alegao genrica
bandidos por mocinhos, de crise sistmica. Mas, muito simplesmente, de apontar que um aspecto
mas implementao relevante da crise de 2005, raramente mencionado, diz respeito ao fato de
penosa e gradual de ela ter sido uma crise com importantes ramificaes institucionais, mais do
polticas anticorrupo, que, por exemplo, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor.
devemos ter em mente E isso independentemente do juzo que faamos sobre o desempenho das
agora que problemas instituies no episdio, ou mesmo da ausncia de qualquer ameaa mais
graves em pontos to palpvel normalidade institucional, pois a crise de 1992 dizia respeito
sensveis de nosso mapa sobretudo a acusaes de achaques, feitos por pessoas ligadas ao presidente,
institucional clamam por sobre fornecedores do governo, com vistas a enriquecimento pessoal. Aps
solues institucionais o dramtico desfecho, o sistema poltico podia gabar-se de haver detectado
e neutralizado a atuao da quadrilha mesmo ao preo do mandato do
presidente da Repblica. As instituies pareciam robustas e sadias, portanto cumprindo
devidamente o papel que delas se espera.
Desta vez, porm, embora os desdobramentos da crise no tenham chegado a ponto de
derrubar o presidente, as denncias se referiam muito mais diretamente ao cerne do sistema
poltico e no poderiam ser sanadas nem mesmo se Lula casse, ou se todos os 513 depu-
tados fossem cassados, pois a crise dizia respeito, afinal, ao relacionamento entre os poderes
Executivo e Legislativo e, dada a linha de defesa adotada por Delbio Soares, ao financia-
mento das campanhas eleitorais no Brasil. Dificilmente poderia haver dois temas mais sen-
sveis para a operao das democracias modernas e cometeremos uma grave ingenuidade
se imaginarmos que vcios graves de procedimento em temas institucionais to centrais ao
sistema podem ser resolvidos com a mera troca dos fulanos encarregados. De fato, muitos
de ns embarcamos nesse mesmo gnero de ingenuidade maniquesta em 2002, durante o
oba-oba que cercou a ascenso de Lula ao poder. Porm, assim como devemos ter apren-
dido que o combate corrupo no se resume troca de bandidos por mocinhos, mas
implementao penosa e gradual de polticas anticorrupo, devemos ter em mente agora
que problemas graves em pontos to sensveis de nosso mapa institucional clamam por
solues institucionais e que, portanto, a crise de 2005 nos defronta com o imperativo de
revermos as regras que emolduram as relaes Executivo-Legislativo, assim como o controle
do financiamento das campanhas.
difcil exagerar a gravidade do que est em jogo aqui. A admisso pblica, oficial, de
que a democracia brasileira incapaz de detectar o emprego em larga escala de recursos no
contabilizados nas campanhas eleitorais (e de que o governo brasileiro ocasionalmente pode
recorrer a esses mesmos recursos para irrigar sua influncia junto a congressistas) implica
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Reforma Poltica
simplesmente admitir que no somos capazes de controlar o abuso do poder econmico

na poltica brasileira. E, portanto, compromete as perspectivas de isolamento democrtico
do sistema poltico frente a influncias esprias provenientes das naturais (e, em nosso
caso, profundas) desigualdades econmicas vigentes, produzindo uma grave fissura na le-
gitimidade do regime poltico junto populao. (Voltaremos a esse tema
O Congresso teria cumprido adiante, quando discutirmos o financiamento pblico das campanhas. Re-
melhor seu papel na servemo-lo por enquanto.)
crise se tivesse tratado Poder-se-iam, em princpio, ignorar essas mazelas de natureza, talvez,
de legislar. Outras um tanto filosfica. Se os governos governam, se maiorias se produzem, se
instituies da Repblica as votaes se fazem e as decises so tomadas, ento, qual o problema?
compartilham com ele a O problema que se nos habituamos rotinizao de prticas pouco jus-
competncia de investigar. tificveis perante a opinio pblica, ento tender a disseminar-se junto
Mas s o Congresso ao pblico a opinio de que o modus operandi do sistema poltico vil e
Nacional poderia ter com tanto mais fora quanto mais a estabilidade do sistema vier a depender
legislado sobre a matria em alguma medida dessas prticas. Isso, para dizer o mnimo, no favorece
suas perspectivas de sobrevivncia a longo prazo. E isso, espera-se, deveria
preocupar conservadores institucionais afinal de contas, no faz sentido empenharmo-nos
contra modificaes institucionais negociadas nas regras eleitorais se o preo desse empenho
for o risco de eventual colapso do sistema como um todo na prxima esquina.
Entendo que essa dimenso do problema ganha clara preeminncia a partir de 2005. Pois
o rei est nu. J estava antes, alegar-se-: todo o mundo sempre soube que financiamento
de campanhas um problema complicado em qualquer lugar do mundo, e de precrio con-
trole entre ns. Mas agora algum j gritou, pra todo o mundo ouvir, que o rei est nu. Deu
no Jornal Nacional durante meses, o prprio presidente falou que todo o mundo faz, o ex-pre-
sidente falou de joio e trigo (Reis, 2005: 13). Ou seja, agora, alm de todo o mundo saber que
o rei est nu, todo o mundo sabe que todo o mundo sabe e ningum pode mais, portanto,
fingir no ter percebido. Conforme a circunstncia, isso pode fazer toda a diferena.4
Portanto, em vez de se refestelar no espetculo televisivo das CPIs, o Congresso teria
cumprido melhor seu papel na crise se tivesse tratado de legislar. Outras instituies da
Repblica compartilham com ele a competncia de investigar. Mas s o Congresso Nacio-
nal poderia ter legislado sobre a matria. Apesar de ser justo que se diga que, toda vez que
um poltico falava em reforma poltica durante a crise, havia sempre um jornalista no dia
seguinte a falar em manobra diversionista, pizza, que a hora era de punir os culpados
etc. Agora, acabamos de cometer a temeridade de preencher muitos dos principais cargos
da Repblica numa eleio bastante desmoralizada e em um contexto com forte tendncia
polarizao poltica em torno da figura do presidente. Isso no uma combinao pro-
missora, ainda mais se o presidente concentra tantas prerrogativas. Oxal a economia inter-
nacional nos poupe de turbulncias nos prximos anos. Se no, alguma conjuntura adversa
poder nos apanhar com as portas escancaradas para os demagogos de planto, candidatos
a caudilho. No ter sido prudente esperar para ver.
Bruno P. W. Reis
3) A reforma
Entretanto esperamos. Pelo menos at aqui.
No bastasse o fato de apoiarmos as condies de estabilidade do sistema numa con-
centrao de prerrogativas legislativas presidenciais que expe a imagem dos parlamentares
a permanente vilificao pelos editoriais dos jornais, agora, quando os vcios do sistema
poltico ricocheteiam rumo face da prpria Presidncia, permitimo-nos ignorar riscos
tangveis e preenchemos os mandatos em todo o sistema legislativo e executivo estadual e fe-
deral do pas sem alterao significativa de procedimentos. Em caso de crise aguda, o apelo
ao respeito s autoridades democraticamente constitudas estar enfraquecido e somente
na hora dramtica saberemos quanto.
Desde que se instalou a crise, a reforma poltica comeou a ser ocasionalmente bran-
dida com mais fora, tanto pelos seus defensores de sempre quanto pelo prprio governo,
como pronta resposta institucional ao escndalo. Imediatamente comearam a proliferar
propostas de modificaes das mais diversas naturezas na legislao eleitoral, e o governo
encarregou o ministro da Justia de coordenar um grupo formado tambm pelo Minist-
rio da Coordenao Poltica e pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, alm do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Agncia MJ de Notcias 2005), para
analisar todas as propostas existentes sobre o tema e entregar em 45 dias ao presidente um
diagnstico para iniciar a reforma poltica no pas (algum viu?). Do outro lado, alegavam
os mais cautelosos que no seria muito adequado realizar uma reforma poltica num mo-
mento de crise como aquele, e que seria temerrio improvisar uma reforma no afogadilho.
O curioso que no havia necessidade de improvisao alguma. Enquanto se fazia esse
barulho todo, dormitava no Congresso, meio esquecido, o Projeto de Lei no 2.679/2003, de
autoria da Comisso Especial de Reforma Poltica, que apenas dois anos antes funcionara ao
longo de 10 meses no lugar devido: a Cmara dos Deputados. E ainda executara com vagar
(26 reunies, 7 audincias pblicas) a mesma tarefa que a comisso do Executivo se propu-
nha fazer s pressas, em 45 dias: estudar todos os projetos de reforma poltica apresentados
na Casa e elaborar uma proposta ampla e unificada do tema (Soares & Renn, 2006: 14).
Parece-me inequvoco que, se se trata de discutir a srio alguma reforma na legislao elei-
toral e partidria brasileira, esse o projeto que se reveste da legitimidade necessria para
balizar os termos da discusso. a ele que devemos nos reportar.
No incio dos anos 90, o debate que antecedeu a malograda reforma constitucional de
1993 foi marcado por um voluntarismo muito mais entusiasmado do que a atmosfera que
hoje cerca as discusses sobre o funcionamento do nosso sistema poltico. At por anteceder
o plebiscito sobre sistema de governo, o leque das opes cogitadas era muito mais vasto e
abarcava literalmente qualquer modificao que se quisesse imaginar no desenho de nos-
sas instituies polticas, como representao distrital uninominal, sistema distrital misto
maneira alem, e inclua a discusso de variadas formas de regimes parlamentaristas, presi-
dencialistas etc. Embora contando com um leque um tanto residual de simpatizantes, at
mesmo o regime monrquico era considerado. Dada essa falta de enquadramentos mnimos
e a disperso resultante, o debate tendeu a produzir pouco mais que dogmatismo em uns
poucos e perplexidade na grande maioria. Naquele contexto, terminei por adotar como
90 |
Reforma Poltica
minha a posio comparativamente sbria e prudente ento defendida por Jairo Nicolau
(1993). Sem recusar liminarmente a discusso de mudanas no sistema, Jairo preconiza-
va cautela: antes de partirmos para uma reorganizao drstica que ningum pode saber
onde vai dar, seria bom nos dedicarmos a melhorias em nossa representao proporcional
j existente. E haveria dois pontos onde claramente caberiam melhorias: o problema das
coligaes nas eleies proporcionais e, sobretudo, o das cadeiras alocadas no aos partidos,
mas aos deputados.
Se o deputado pode So dois pontos que violam a prpria idia de proporcionalidade que
mudar de legenda, subjaz ao sistema. Sua premissa bsica (idealizada que seja) que os par-
carregando consigo o seu tidos representam, grosso modo, diferentes correntes de opinio existentes
lugar no parlamento, dentro da comunidade poltica. por isso que os deputados se elegem den-
ento a distribuio das tro de um quociente que porventura tenha sido alcanado por seu partido
cadeiras deixa de guardar (ou coligao). Seria fcil minimizar as pequenas distores causadas pelas
relao necessria com coligaes com a observncia de alguma forma de proporcionalidade inter-
o resultado eleitoral e na coligao, como aponta Maria do Socorro Braga (2006: 235-7). Mas
abre-se a possibilidade de simplesmente contrrio ao mero princpio da representao proporcional
se barganhar a maioria que o deputado, uma vez eleito, se torne o dono da cadeira por ele ocupa-
parlamentar para alm da. Se o deputado pode mudar de legenda, carregando consigo o seu lugar
do momento eleitoral no parlamento, ento a distribuio das cadeiras deixa de guardar relao
necessria com o resultado eleitoral e abre-se a possibilidade de se bar-
ganhar a maioria parlamentar para alm do momento eleitoral. Ora, se possvel negociar
a maioria na forma de migraes partidrias, no podemos ter dvidas: ela ser negociada.
Se, ao contrrio, a cadeira pertence ao partido, imediatamente cristaliza-se no resultado
eleitoral uma relao de foras partidrias parlamentares que perdurar at nova consulta ao
eleitorado, e os partidos tornam-se naturais protagonistas de qualquer composio de maio-
rias governamentais no plenrio. Toda a discusso um tanto arrevesada acerca de exigncias
de fidelidade partidria, prazos de filiao e mesmo clusulas de barreira torna-se muito
menos importante.
O PL 2.679/2003 que hoje tramita na Cmara dos Deputados baseia-se em preo-
cupaes anlogas, alm de partilhar do mesmo nimo relativamente parcimonioso. Claro,
ao propor certas mudanas, o projeto desdobra-se em modificaes subseqentes, destina-
das a dar coerncia ao corpus jurdico a ele relacionado, assim como mitigar eventuais efeitos
indesejveis que toda modificao legal traz consigo. Mas atm-se de sada a propor apenas
legislao infraconstitucional, dispensando o qurum qualificado e a tramitao especial
das propostas de emenda constitucional, e claramente abraa as duas teses a que me referi
acima. Preliminarmente, pela restrio a coligaes nas eleies proporcionais (substitudas
com vantagens do ponto de vista da inteligibilidade eleitoral pela criao da figura das fede-
raes partidrias, que pode tambm mitigar eventuais riscos quanto sobrevivncia polti-
ca de legendas menores). Mas, acima de tudo, pela atribuio dos mandatos parlamentares
aos partidos mediante a instaurao da lista partidria fechada nas eleies de deputados e
vereadores esta sim, uma inovao mais relevante em relao ao status quo, embora mais
afim ao princpio proporcional da representao poltica por partidos e mais comumente
Bruno P. W. Reis
adotada mundo afora que a nossa lista aberta. Esta ltima medida tenderia, em princpio,
a produzir um desejvel fortalecimento organizacional dos partidos polticos, favorecendo
tambm, a mdio prazo, a prpria penetrao social dos partidos, pelo simples protagonis-
mo que eles passam a exercer nas campanhas eleitorais. E ainda substitui com vantagens,
nesse aspecto, as indesejveis clusulas de barreira draconianas, que fixam um percentual
arbitrrio de votos para o acesso dos partidos representao parlamentar de forma inde-
pendente da vontade dos eleitores.
Apesar de trazer inovaes em muitos pontos da legislao eleitoral e partidria vigente
(Soares & Renn, 2006: 14-5), no ser exagero dizer que o projeto se apia fundamental-
mente em dois pilares: o primeiro (sua proposta mais ousada) o financiamento exclusiva-
mente pblico das campanhas eleitorais; o segundo (decorrente do primeiro) a adoo das
listas fechadas, j referida. As demais proposies relevantes vinculam-se, de alguma forma,
viabilizao dessas duas iniciativas, ou minimizao de efeitos colaterais a elas associados.
E ambas so altamente polmicas, expondo-se fortemente difamao: o financiamento
pblico, por entregar dinheiro pblico na mo dos polticos para fazerem suas campanhas;
a lista fechada, por subtrair ao eleitorado uma prerrogativa que passa s convenes partid-
rias. Cabe, portanto, discuti-las com algum vagar.
3.1) A lista fechada

A controvrsia em torno do critrio a ser adotado para a ordenao das candidaturas na
lista partidria que ir preencher as cadeiras parlamentares em eleies proporcionais cos-
tuma girar em torno de uma disputa de simples compreenso mas difcil de resolver. Os
simpatizantes da lista fechada costumam alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu
protagonismo na cena eleitoral, j que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma
chapa de candidatos organizados numa ordenao pr-fixada para preencher as cadeiras
com que porventura forem contemplados pelo voto dos cidados. A campanha coletiva,
liderada em cada partido pelo primeiro da lista. J os defensores da lista aberta insistem em
que ela mais democrtica, j que atribui ao eleitorado em geral uma prerrogativa que no
caso da lista fechada fica restrita s convenes partidrias, ou no jargo corrente, sempre
depreciativo dos polticos s oligarquias partidrias: a ordenao da lista.
intil tentar dirimir a disputa nesses termos, j que ambos os lados esto corretos.
Como em tantas outras disputas em cincia poltica, trata-se tambm de escolher entre
valores e prioridades distintas, mas acima de tudo trata-se de obter o equilbrio adequado
entre os eternos imperativos contraditrios da poltica, de diviso do poder e produo
de poder. Pois queremos conter o exerccio do poder para que ele no seja arbitrariamente
tirnico, mas ao mesmo tempo queremos que ele seja efetivamente exercido, para permitir
comunidade poltica que persiga com eficcia aqueles fins coletivos que venha a decidir
(democraticamente, espera-se) perseguir (Reis, 1984: 11-5). De fato, no outro o dilema
subjacente aos critrios empregados por Lijphart, anteriormente referidos.
A julgar pela importncia hoje atribuda s prerrogativas legislativas do Poder Executivo
brasileiro na viabilizao estvel de nossa rotina democrtica, cabe perguntar se no teremos
ido longe demais na disperso de poder envolvida na constituio eleitoral de nosso Poder
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Reforma Poltica
Legislativo. Se o preo da atual forma de composio da Cmara dos Deputados disper-

s-la e enfraquecer os partidos a ponto de forar a atribuio ao presidente da Repblica
do status de principal legislador do pas, desconectando em larga medida a representao
legislativa de sua origem eleitoral, ento dificilmente poderamos imaginar algum procedi-
mento a ser adotado em nossas eleies parlamentares que tivesse resultados mais autorit-
rios que o nosso status quo vigente. Independentemente de suas boas intenes, ou de suas
credenciais intrinsecamente democrticas. Isto porque o sistema em vigor, ao individualizar
quase completamente a conduo das campanhas parlamentares, compromete gravemente
a coeso organizacional, a identidade eleitoral e a fora poltica dos partidos, que sero de
todo modo os intermedirios mais importantes na organizao das relaes entre o governo
e o parlamento frgeis demais para produzirem um jogo minimamente equilibrado ante
um governo determinado, como se tem visto.
comum a alegao de que o brasileiro vota nas pessoas, e no nos partidos. E que se-
ria necessrio dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas fechadas. A ques-
to, porm, : como fortalecer os partidos com a atual competio com listas abertas? No
est escrito no DNA dos brasileiros que eles tm que votar nas pessoas. a regra eleitoral
que lhes diz isso. Talvez se possa alegar justamente o contrrio: dado o alto protagonismo
reservado aos partidos nas campanhas com listas fechadas, e sua reduzida visibilidade sob
listas abertas, talvez precisssemos de partidos muito mais fortes para podermos nos dar ao
luxo de recorrermos a listas abertas sem desorganizar a vida partidria. Se presumimos que
os partidos significam algo (e o sistema proporcional presume), por que no determinar que
cada partido deve fixar e oferecer sua chapa, apresentar-se como organizao poltica, e no
como coleo de indivduos, e induzir o pblico a decidir entre essas organizaes? Ser
educativo a mdio prazo, mesmo com todas as dores do parto que fatalmente suscitar.
Em seminrio promovido pela Cmara dos Deputados em meados de 2004, tive a
oportunidade de ouvir o senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de fato vai
pela cabea de muita gente quando se fala em listas fechadas. Embora se dissesse favorvel
idia, o senador no deixou de sublinhar sua reserva: mais fcil comprar quinhentos
convencionais do que quinhentos mil eleitores.
Com todo o devido respeito ao senador Peres, tenho srias dvidas quanto a isso. Dada
a massificao necessria comunicao numa campanha que tem de atingir milhares (ou
milhes) de pessoas, o dinheiro disponvel se torna uma varivel fundamental na avaliao
das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o eleitorado em disputa, maior o
peso do oramento da campanha. Nunca deixo de me espantar com a naturalidade descon-
certante com que os americanos, por exemplo, avaliam as chances de diferentes candidatos
presidncia a partir do volume de dinheiro amealhado por cada um. Eleies hoje, e cada
vez mais, decidem-se pelo oramento. H fenmenos envolvidos na massificao de proces-
sos decisrios que tornam o dinheiro tanto mais decisivo quanto mais aumenta o tamanho
do eleitorado chamado a decidir.
E preciso tambm no perder de vista que uma conveno partidria pelo menos
uma instncia intermediria em que uma deciso poltica tomada por pessoas que vo
ter de se responsabilizar publicamente por ela. Ou seja, representa um foco de responsabi-
Bruno P. W. Reis
lizao, com possveis sanes imediatas a serem produzidas j na eleio subseqente. O

projeto de lei ainda especifica que a montagem da lista se d em votao secreta, e com com-
posio proporcional entre as diversas chapas apresentadas. Como lembrou recentemente
Jairo Nicolau (2006a: 135), se as convenes hoje so de fato espetculos
A frmula atual no politicamente esvaziados, fortemente controladas por dirigentes partid-
s condena os partidos rios (as oligarquias), preciso admitir que elas inevitavelmente mudaro
a relativa irrelevncia muito, caso passem a exercer maior protagonismo em decises partidrias
no momento eleitoral, realmente relevantes como patentemente o caso da confeco da lista.
mas tambm submete Um momento crucial das disputas intrapartidrias passar a ter lugar nas
previamente todos os convenes.
candidatos a eleies J na eleio propriamente dita, a menos que se disponha de controles
proporcionais ao ritual rigorosos (e eficazes) contra abusos do poder econmico, a influncia do
humilhante da apario dinheiro magnificada, no diminuda. Para alcanar todo o eleitorado
com poucos segundos preciso muito dinheiro. Sem ele, no h mgica que se possa fazer. Da
de exibio na TV a sensao de que o processo eleitoral cada vez menos idia e cada vez
mais propaganda objeto de tantas queixas hoje em dia. Em parte isso
mesmo inevitvel, j que o universo que uma campanha eleitoral busca alcanar pode chegar
a dezenas de milhes de pessoas, e quando se opera nessa escala recorre-se tcnica publici-
tria: opera-se distncia, por meio de slogans, truques mnemnicos, compra de segundos
na televiso etc. Mas preciso reconhecer ainda que esse efeito agravado se se multiplica
o nmero de candidaturas na disputa. preciso ser muito eficaz no marketing para vender
o seu sabonete, com tanto sabonete parecido na praa. O jogo torna-se, em larga medida,
uma disputa privativa entre celebridades diversas (que conseguem ser top of mind no meio
daquela multido de candidatos annimos) e lideranas que querem representar clientelas
especficas (e que ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base frente a
outros candidatos).
E aqui tocamos num ponto extremamente importante. preciso ter em mente o efeito
da lista fechada sobre a dinmica das campanhas eleitorais largamente negligenciado nas
controvrsias sobre a matria. Recentemente comeamos enfim a dar bem-vinda nfase ao
problema da inteligibilidade do sistema poltico associada ao nmero de candidaturas e
complexidade do sistema, sua partidarizao ou personalizao (Nicolau, 2006b), s pers-
pectivas de accountability parlamentar (Renn, 2006b), memria quanto ao voto para
deputado (Almeida, 2006). Mas, para alm de seus efeitos subseqentes, deve-se notar a sua
causa comum, que o fato de que a campanha com lista fechada dramaticamente distinta
de uma campanha com lista aberta. Trata-se de uma competio entre partidos, protago-
nizada pelo primeiro nome de cada lista, e com dinmica bastante semelhante das cam-
panhas majoritrias. As disputas internas de cada partido podem at se exprimir com fora
nas convenes, que podem ser bastante turbulentas (o que no seria mau). Mas, depois de
montada a lista, nada mais resta ao candidato seno fazer campanha pelo seu partido, em
nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido mesmo a contragos-
to. Em contraste, hoje a conveno um evento largamente ritual, fortemente controlado
pelos chefes partidrios, e que transfere toda disputa interna para o cada um por si das
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Reforma Poltica
campanhas parlamentares nas quais suicdio qualquer tentativa pelos candidatos de se

apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderana determinar em Bra-
slia. E, no entanto, mostra a literatura, exatamente isso que ele vai fazer. Assim, a frmula
atual no s condena os partidos a relativa irrelevncia no momento eleitoral, mas tambm
submete previamente todos os candidatos a eleies proporcionais ao ritual humilhante da
apario com poucos segundos de exibio na TV, expondo de antemo nossos futuros re-
presentantes ao ridculo do esforo desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para,
com sorte, permitir-lhe ser lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano.
impossvel falar a srio de poltica ali (mesmo se os candidatos quiserem, o que j incerto),
sobretudo em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura se
apresentar identificada a algum subconjunto especfico do eleitorado, de preferncia corpo-
rativo: mdico vota em mdico, professor vota em professor, policial vota em policial, fiis
votam em pastores etc. Todos prometendo engajamento em causas que depois no podero
perseguir j que depois ser fatalmente necessrio concentrar prerrogativas nas mos dos
lderes e do governo para poder dar um jeito de o Plenrio funcionar. Porque da eleio no
sai bancada alguma.
Por muito tempo favoreci pessoalmente a tese da partidarizao das cadeiras, porm
mantendo-se a lista aberta. Mas hoje me parece que, para partidarizar as cadeiras, talvez seja
preciso partidarizar minimamente a prpria campanha, pois se a eleio feita em lista aber-
Bruno P. W. Reis
ta, observada a dinmica usual das campanhas entre ns, ento poderia haver dificuldades
de legitimao na remoo de um deputado eleito em campanha muito pessoal, direta,
pouco partidarizada, junto a uma clientela qualquer, e atribuir essa vaga ao partido. Com a
lista fechada, prope-se mal ou bem uma bancada a ser eleita. Assim o candidato compa-
rece perante o eleitor, e assim o eleitor ter de votar. Mesmo procurando evitar idealizaes,
no um exagero imaginar a produo de um Plenrio menos disperso do que com a regra
atual. E no ser um benefcio desprezvel se essa reduo na disperso de interesses puder
nos dispensar de clusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem da
representao fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar de regimentos que concen-
tram tanto poder no topo da hierarquia durante a conduo dos trabalhos.
Cabe tambm, sem dvida, cogitar mais seriamente do meio-termo que consiste na idia
de uma lista flexvel: o partido elabora na conveno uma lista previamente ordenada, mas
facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente alterando-a mediante o
voto pessoal em um dos nomes da lista ou, ento, elaborando a sua prpria ordenao. No
necessariamente m idia. Permanece, assim, nas mos do eleitorado a possibilidade, ao menos
formal, de se manifestar coletivamente a respeito do resultado de uma conveno que tenha
sido mal recebido pelos simpatizantes de determinado partido. Mas deve ser dito de antemo
que, nos pases que adotam alguma forma de lista flexvel (ustria, Holanda, Blgica, Sucia,
Dinamarca e Noruega, segundo Nicolau, 2006a), o resultado prtico tem sido a prevaln-
cia esmagadora da lista partidria original. Certamente isto se dever adoo de requisitos
relativamente exigentes para a alterao da lista. medida que estes requisitos se relaxarem,
porm, deve-se observar uma dinmica eleitoral semelhante da vigncia da lista aberta, pois
aumentam os incentivos para que os candidatos peam votos para si mesmos, e no para a sua
lista o que seria em princpio indesejvel, se se trata de abandonar a lista aberta.
Do ponto de vista da dinmica pblica do processo eleitoral, a instaurao das listas
fechadas a alterao mais visvel, e portanto a que mais nitidamente modificaria a pai-
sagem dos processos eleitorais no Brasil. Porm, pelo que se pode depreender da prpria
justificao que acompanha o PL 2.679/2003 (Comisso Especial de Reforma Poltica
2003: 20-1), a opo da Comisso de Reforma Poltica por elas decorreu de opo anterior
da mesma comisso pelo financiamento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais,
pois a reduo das centenas de candidaturas individuais presentes em cada lista aberta
idia de umas poucas chapas concorrentes a serem financiadas condio necessria via-
bilizao e mesmo legitimao do financiamento pblico das campanhas. Assim, para
respeitarmos a prpria lgica constitutiva do PL 2.679, e a histria de sua concepo, cabe
debruarmo-nos ainda sobre o outro pilar fundamental do projeto.
3.2) O financiamento pblico

De fato, difcil imaginar tema mais relevante, mais rido, menos estudado e mais
central nossa conjuntura poltica que o financiamento de campanhas eleitorais. Para alm
das nossas prprias desventuras nessa rea, escndalos com caixa dois de campanha tm
abalado governos em todo o mundo, embora, aparentemente, envolvendo um volume de
recursos ilegais muito inferior quele que veio tona nas contas movimentadas pelos bene-
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Reforma Poltica
ficirios do nosso valerioduto. A ns, cientistas polticos, tipicamente intelectuais acad-

micos com pequena familiaridade com os tecnicismos contbeis envolvidos, cabe abord-lo
com a devida humildade, e modestamente tratar pelo menos de mobilizar alguns aspectos
normativos implicados mas com um olho nos efeitos prticos, claro.
A primeira coisa a ser mencionada para um enquadramento fecundo do problema
geral do financiamento de campanhas eleitorais diz respeito a uma peculiaridade do sistema
democrtico de governo, consistente tambm com o iderio liberal que modernamente o
conforma. Trata-se da ambio talvez extravagante de isolar a poltica das desigualda-
des que provm da economia. importante no perdermos de vista que, na histria da
humanidade, a riqueza e o poder normalmente esto juntos: em muitas formaes polti-
cas, a ostentao de riqueza pessoal chega mesmo a ser requisito da autoridade poltica. O
liberalismo formula a ambio de separ-los na medida em que afirma serem todos iguais
perante a lei, e ao mesmo tempo admite e encoraja a busca do sucesso e da realizao pessoal
na esfera econmica, o que fatalmente reproduzir, neste mbito, intensa desigualdade. O
desafio que disso resulta, portanto, consiste em impedir que as assimetrias de recursos assim
reproduzidas no resultem automaticamente em assimetrias sistemticas no acesso ao poder
poltico, caso em que toda promessa de igualdade perante a lei redundaria numa grande
fraude. A ambio da separao total entre as fontes de poder econmico e de poder poltico
acaba sendo, assim, um dos traos definidores da democracia moderna.
Deve ser dito com clareza que o cumprimento desse ideal uma tremenda exigncia
posta sobre a mquina do Estado, pois exige que se evite qualquer tipo de corrupo (sintoma
mais corriqueiro de contaminao entre os dois sistemas) e que se evite todo abuso de poder
econmico em eleies. De forma crua, envolve a capacidade de impor aos
O problema fundamental mais ricos o consentimento a decises favorecidas por uma eventual maio-
que perdura : como evitar ria pobre. Em seus traos mais simples, a soluo institucional formal para
que as desigualdades o problema consiste em no se permitir a ningum comprar cargos polti-
provenientes da cos nem as decises deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos,
competio econmica fazem-se eleies; para as decises, segue-se aps debate a vontade da
transbordem rumo maioria. Contudo, mesmo fazendo caso omisso da possibilidade de compra
ao sistema poltico, das decises por simples atos de corrupo, ou de golpes de Estado que im-
influenciando peam pela fora o cumprimento de resultados eleitorais mesmo quando
sistematicamente os tudo corre bem, quando eleies so feitas e seus resultados so acatados ,
resultados eleitorais e o problema fundamental que perdura : como evitar que as desigualdades
enviesando o sistema provenientes da competio econmica transbordem rumo ao sistema pol-
poltico em favor das tico, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o
pessoas mais ricas? sistema poltico em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de po-
der econmico nas campanhas eleitorais? Muito fundamentalmente, a essa
meta que se dedica toda legislao sobre financiamento de campanhas em democracias.
Nenhum regime democrtico, em tempo algum, em pas algum, pode se gabar de haver
atingido essa meta. Acho que podemos, sem problemas, consider-la de antemo inalcanvel.
O poder econmico e o poder poltico so como sistemas de vasos comunicantes, contra os
quais se podem construir diques mais ou menos eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes,
Bruno P. W. Reis
pois esta vinculao opera simultaneamente em vrios planos. H um plano, que se poderia di-
zer estrutural, que envolve a dependncia do prprio bom andamento da economia em relao
remunerao adequada do investimento capitalista, de modo a produzir empregos, manter
a economia crescendo e induzir novos investimentos futuros. E tambm um plano mais ope-
racional, que diz respeito entre outras coisas justamente ao financiamento de campanhas.
Quanto mais o plano estrutural parece mostrar-se inamovvel, maior a presso por resultados
no plano operacional. Assim, a prpria suspeio intuitiva que paira sobre o sistema eleitoral
em toda parte faz com que a existncia de legislao contra abusos de poder econmico em
eleies seja parte integrante do kit institucional de qualquer democracia contempornea, em
busca da minimizao de seu vis econmico admitidamente presente, de forma tcita. Em
tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa depender de uma combinao mais ou menos fe-
liz da legislao sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as caractersticas bsicas
do sistema eleitoral adotado, do outro. Ao cabo, alguns regimes conseguem, mais que outros,
isolar as decises polticas de influncia econmica indevida. Mas o controle sobre o financia-
mento das campanhas, particularmente em suas conexes com o desenho do sistema eleitoral,
segue como uma das agendas mais importantes a serem ainda perseguidas satisfatoriamente
pela cincia poltica contempornea: a despeito de valorosos esforos preliminares (como uma
srie de trabalhos de David Samuels, voltada principalmente para o caso brasileiro),5 um cam-
po conceitual que relacione possveis efeitos recprocos entre sistemas eleitorais e frmulas de
financiamento de campanhas no se encontra sequer mapeado.
Deve-se admitir de antemo que, ao decidir-se pelo financiamento pblico exclusivo,
a Comisso de Reforma Poltica formulou a proposio mais ousada do PL 2.679/2003.
At porque pouco se sabe sobre a matria, em termos comparativos. Como aponta David
Samuels (2003: 365-6),
(...) so muito poucos os pases que permitem aos candidatos arrecadar e despender
fundos. A maioria dos pases emprega alguma forma de financiamento pblico eleitoral ou
probe os prprios candidatos de arrecadar e gastar, diretamente, as verbas de campanha. Neste
ltimo caso, a atribuio de angariar e despender os fundos de campanha da competncia
das organizaes partidrias nacionais, embora sejam poucos os pases que as obriguem a
declarar suas receitas ou despesas.
O Brasil, juntamente com os Estados Unidos, um dos poucos pases que permitem
aos candidatos arrecadar fundos independentemente dos partidos, e tambm um dos pou-
cos a obrigar a declarao de receitas e despesas. Seja como for, se se aceita o igualitarismo
poltico como um valor a ser perseguido, ento a idia de um financiamento exclusivamente
pblico para as campanhas eleitorais torna-se, por princpio, atraente. De fato, uma soluo
quase impositiva ante o propsito de se isolar o sistema poltico das influncias sistemticas
provenientes das desigualdades econmicas, pois se se autoriza a livre captao de recur-
sos privados, contaro com claras vantagens quanto s perspectivas de arrecadao aqueles
candidatos que atenderem aos interesses dos eleitores mais ricos a comear pelas grandes
empresas. E no s estes, mas simplesmente quaisquer candidatos que forem, eles mesmos,
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Reforma Poltica
mais ricos que os demais. Embora nos habituemos a tratar com naturalidade o fato de que
um bilionrio tem maiores chances de se eleger que um bia-fria, preciso lembrar que
no h qualquer justificativa, em princpio, para que isto seja assim. Dadas as inevitveis
desigualdades econmicas, a credibilidade da democracia poltica depen-
Os sete reais por eleitor der de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao
preconizados pelo PL 2.679 condicionamento econmico das chances eleitorais de seus cidados, o que
resultariam em um gasto deveria nos conduzir no apenas proibio da arrecadao de recursos
total de aproximadamente privados pelos candidatos, mas mesmo proibio da utilizao de recur-
R$ 900 milhes. Quase sos prprios em campanhas e, portanto, ao financiamento exclusivamente
um bilho, mas ainda pblico das campanhas eleitorais.
assim apenas cerca de Se quisermos, porm, preservar um mnimo de realismo sociolgico,
20% daquilo que se devemos ter em conta que a proibio, por si s, no extinguir o recurso
gasta hoje em campanhas a fontes privadas. Se queremos reduzir o abuso de poder econmico nas
eleitorais no Brasil eleies, a questo crucial aumentar nossa capacidade de controle eficaz
sobre o financiamento das campanhas. Minimizar, portanto, o chamado
caixa dois. E ningum pode se iludir com a crena de que alguma legislao sobre fi-
nanciamento eleitoral tenha o condo de abolir o caixa dois. At porque o caixa dois
eleitoral proveniente do caixa dois de empresas e existir forosamente enquanto este
existir. preocupante, sob esse aspecto, o fato de que proibies anlogas com freqncia
magnificam o problema, ao instituir um mercado negro poderoso: assim, a Lei Seca alavan-
cou o poder da Mfia nos Estados Unidos, e a criminalizao do consumo de drogas criou
a indstria do narcotrfico. Por outro lado, a mera aluso ao narcotrfico nesse contexto
nos deve sensibilizar ainda mais para a importncia dramtica de se restringir o fluxo de
recursos privados para o sistema poltico: trata-se, afinal, de coibir influncias esprias no
apenas de grandes empresas mas do prprio crime organizado. Idealmente, portanto, o fi-
nanciamento pblico exclusivo deveria ser adotado acompanhado de uma srie de medidas
adicionais, destinadas a melhorar sensivelmente o controle sobre os recursos efetivamente
empregados nas campanhas. E isso inclui desde a adoo de medidas como a instituio
das listas fechadas (bem mais controlveis pelos tribunais eleitorais), um disciplinamento
cuidadoso dos gastos admissveis, a prestao de contas na Internet durante a campanha
e a adoo de punies mais severas para os transgressores (efetivamente adotadas no PL
2.679/2003, a comear pela derrubada integral da lista), at a aprovao de uma reforma
bancria e tributria que induza reduo do volume de recursos ilegais em circulao no
sistema (o que claramente est fora do alcance da discusso de qualquer reforma poltica).
E h ainda a questo de uma estimativa realista do custo da campanha por eleitor, de modo
a se evitarem tanto eventuais extravagncias quanto um possvel garroteamento que viesse a des-
moralizar a lei. Os sete reais por eleitor preconizados pelo PL 2.679 resultariam em um gasto
total de aproximadamente R$ 900 milhes. Quase um bilho, mas ainda assim apenas cerca
de 20% daquilo que se gasta hoje em campanhas eleitorais no Brasil, segundo as estimativas
correntes (Samuels, 2003: 386). Isso um mrito, mas tambm um nus. O risco que se corre
aumentar o incentivo ao caixa dois pelo fato de se introduzir um garrote importante sobre o
oramento das campanhas. Pergunto-me: o que faria o TSE se efetivamente comeasse a se dar
Bruno P. W. Reis
certa desobedincia generalizada? Talvez o TSE e os tribunais eleitorais se vissem obrigados a

coibir apenas os casos mais graves, e se encontrasse uma soluo de compromisso que resultaria
numa relativa desmoralizao do preceito do financiamento exclusivamente pblico.
possvel imaginar um sistema misto de natureza transicional, que comece o processo
de expanso do financiamento pblico por uma reduo importante do valor mximo de
contribuies permitidas (em moldes anlogos aos sugeridos por Samuels, 2006: 151-2) e
produza um processo que talvez possa ter como horizonte o financiamento exclusivamente
pblico no futuro. Em ltima anlise, o crucial avaliar o custo/benefcio de cada valor esti-
pulado e tentar identificar um ponto timo de implementao da lei, que minimize o nvel
esperado de recursos no declarados. Acredito no termos resposta precisa, ainda, quanto
melhor maneira de se fazer isso no Brasil.
Seja como for, importante evitar farisasmos ao apreciarmos essa matria. A idia cor-
rente de que o financiamento pblico das campanhas indevido porque o Estado tem de
gastar com educao, sade, estradas intoleravelmente simplria. Como se faltassem ralos
por onde escoar o dinheiro pblico a partir das relaes de dependncia que o sistema atual
estabelece entre polticos eleitos e seus principais financiadores. Lembro-me sempre com
um misto de irritao e perplexidade do ex-deputado Roberto Jefferson em sua apario
no programa Roda Viva, da TV Cultura, no auge da crise do valerioduto, a brandir esse ar-
gumento contra o financiamento pblico poucos minutos depois de haver acuado seus en-
trevistadores chamando-os de freirinhas por exibirem indignao perante suas confisses
a respeito de mtodos e tcnicas de captao de recursos privados para campanhas eleitorais
a partir do exerccio de cargos comissionados no governo. Pareceu-me inacreditvel que ne-
nhum dos circunstantes tivesse tido a presena de esprito de devolver-lhe o epteto diante
do argumento mais freirinha que se ouviu ali aquela noite. Se agentes privados se dispem
a irrigar os bolsos de ocupantes de cargos pblicos com recursos que sero posteriormente
usados em campanhas eleitorais, e se o valor estimado dos recursos levantados para campa-
nhas chega a quintuplicar o quase um bilho de reais previstos num eventual financiamento
pblico, certamente porque esses agentes esperam obter na outra ponta, aps as eleies
esse dinheiro de volta, e aumentado. Os polticos levantam o dinheiro privado de que
precisam para ganhar seus votos; e os agentes privados ganham dinheiro pblico (maior que
o investido, claro) com as decises desses polticos.
Esse argumento consistente com o achado do prprio Samuels (2002) de que no h
relao estatstica entre o engajamento do deputado em projetos distributivistas de alcance
local (pork barrel) e os votos por ele obtidos numa tentativa de reeleio. Segundo os re-
sultados de Samuels, a votao dos deputados guarda relao apenas indireta com as obras
que ele porventura consegue canalizar para suas bases. A principal varivel explicativa do
seu desempenho eleitoral em tentativas de reeleio o dinheiro, que ele obtm de agen-
tes privados interessados em contratos governamentais para executar as obras inseridas no
oramento da Unio pela atuao dos deputados. Dessa perspectiva, a nfase predominan-
temente clientelstica da atuao parlamentar no Brasil decorreria no de uma relao de
troca entre deputados e seus eleitores, mas antes de uma relao de troca entre deputados e
os financiadores de suas campanhas (Samuels, 2002: 861).
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Reforma Poltica
4) Perspectivas
Se isso assim, ento torna-se flagrante a necessidade de mudarmos o enquadramento
institucional tanto do financiamento de campanhas quanto da prpria forma de disputa por
cadeiras parlamentares. A conexo eleitoral entre mandato parlamentar e eleitor est preocu-
pantemente enfraquecida no Brasil, e tem na falta de memria do eleitor quanto ao voto dado
apenas um de seus sintomas. Suas causas residem numa legislao permissiva quanto ao finan-
ciamento de campanhas e num sistema eleitoral despolitizador que dissolve a disputa num
cipoal de nomes do qual ningum pode se aproximar de maneira razoavelmente informada a
no ser por referncias de natureza pessoal ou corporativa. O efeito combinado dos dois fato-
res uma sensvel diluio do protagonismo dos partidos na disputa pelo preenchimento de
cadeiras parlamentares, o que acaba por desarticular nossa representao em Braslia, criando
um vcuo poltico que menos mal... tem sido preenchido pelo protagonismo legislativo do
presidente da Repblica e do Colgio de Lderes. (Ou algum se atreveria a interpretar o fato
de o PMDB ter conseguido eleger o maior nmero de deputados em 2006 como reflexo de
uma migrao do eleitorado rumo s teses defendidas pelo PMDB na campanha?...)
Pessoalmente, penso que o PL 2.679/2003 acena com um desenho institucional prova-
velmente superior ao status quo. E, concebido numa comisso especial da Cmara dos De-
putados ao longo de dez meses, credencia-se legitimamente a pautar um debate srio sobre
a possvel reforma poltica, que me parece hoje oportuna. Mas seria tolo ignorar os riscos
envolvidos. Paradoxalmente, na medida mesma em que melhorarmos a representativida-
de do Congresso, podero produzir-se novas dificuldades de governabilidade, sobretudo
enquanto no adaptarmos nossas rotinas e prerrogativas regimentais s mudanas acarreta-
das pela nova legislao. Na medida em que se lograr reduzir o troca-troca partidrio e se
cristalizarem as bancadas, aumentaro as dificuldades para um governo minoritrio (cena
provvel) obter maioria. Nesse cenrio, haver um parlamento com maior peso e represen-
tatividade partidria, maior organicidade representativa o que bom , mas, por outro
lado, o regime permanecer presidencialista, e no parlamentarista. O presidente eleito em
minoria ter de enfrentar uma negociao mais dura com o Congresso se quiser governar
com maioria. Talvez, porm, uma vez consumada, ela se mostre uma negociao mais facil-
mente administrvel no tempo.
Tudo isso provavelmente ser vivido em meio a dificuldades e crises mais ou menos
turbulentas. Como vimos, as mazelas de nosso regime tm sua razo de ser, nos ajudam a
acomodar conflitos e bem ou mal permitiram-lhe funcionar at aqui. Agora, a exposio
dos seus vcios ao escrutnio pblico, em plena luz do dia, vista mesmo do mais desinteres-
sado cidado, deixa o sistema em xeque. Mesmo que se considere que os malfeitos esto sen-
do mais prontamente expostos e coibidos do que era nosso costume, existe a possibilidade
de que essa exposio desmoralize o regime, minando sua autoridade independentemente
do funcionamento de facto das instituies.
O nosso dito presidencialismo de coalizo, que no parecia talhado para funcionar,
no entanto funcionava e nos trouxe at aqui, na mais duradoura experincia de nor-
malidade democrtica de nossa histria. Agora ele se encontra sob presso indita para
reformar-se. Idealmente, na direo de um reforo relativo na posio do Poder Legislati-

Bruno P. W. Reis
vo, com a subtrao de algumas das prerrogativas excepcionais que o Executivo brasileiro
acumula. Mas, para que isso no seja feito ao preo de uma paralisia geral do sistema, ser
prudente minimizar a disperso de poder propiciada pelas regras eleitorais
O nosso dito que conformam a disputa por cadeiras parlamentares. Buscar-se-ia, com
presidencialismo de isso, mover o pas rumo ao aumento do controle sobre o financiamento
coalizo, que no parecia das campanhas, e institucionalizao relativa das barganhas em torno da
talhado para funcionar, no construo de maiorias no parlamento.
entanto funcionava e nos Navegar preciso. Se avanarmos com a devida cautela, cientes de
trouxe at aqui, na mais que essas inovaes contm sempre um componente de tentativa e erro,
duradoura experincia de mas ao mesmo tempo sensveis necessidade que a poltica nos impe de
normalidade democrtica perseguir continuamente imperativos tantas vezes contraditrios de efic-
de nossa histria. Agora cia e conteno, poderemos preservar a estabilidade de nossa democracia,
ele se encontra sob presso mesmo enquanto perseguimos os objetivos mais altos.
indita para reformar-se
Belo Horizonte, novembro/dezembro de 2006.
Notas
1 Trata-se de uma srie extensa de artigos publicados em co-autoria, desde meados dos anos 90, por variados veculos.
Uma amostra importante dos trabalhos mais relevantes encontra-se reunida em Figueiredo e Limongi (1999). Uma sntese
recente do ponto de vista dos autores, que resulta numa vigorosa manifestao de ceticismo quanto necessidade ou
convenincia de uma reforma poltica, pode ser encontrada em Limongi (2006).
2 Uma tentativa recente de se enquadrar sistematicamente a anlise poltica comparada a partir da disperso de pontos
de veto no sistema pode-se encontrar em George Tsebelis (2002). Aqui, porm, no se far uso do aparato tcnico que
ele mobiliza. Apenas entendo que, embora vazada em nvel mais baixo de abstrao, a dimenso analtica subjacente
aos critrios de classificao de Lijphart anloga quela de que Tsebelis se ocupa com maior elaborao formal.
3 O uso da expresso conservadorismo institucional para descrever a postura dominante na cincia poltica brasileira
de hoje foi-me oferecida por Octavio Amorim Neto, em conversa telefnica j h vrios meses. O que no quer dizer,
naturalmente, que posies contrrias, ou intermedirias, no existissem. Para ficar com apenas um exemplo bastante
familiar de trabalho que busca esse equilbrio, ver Fbio W. Reis (2003).
4 Essa situao em que todos sabem que todos sabem algo chamada common knowledge (conhecimento comum) pela
teoria dos jogos tem efeito crucial nas possibilidades de ao coletiva espontaneamente coordenada e distingue-se
de maneira sutil, porm importante, da outra, em que todo o mundo sabe de algo, mas no sabe se os outros tambm
sabem. Ver Michael Chwe (2001) para um estudo saboroso que discute a lgica interna e os efeitos sociologicamente
esperados do conhecimento comum assim compreendido.
5 Uma sinopse recente de seus resultados e pontos de vista pode ser encontrada em Samuels (2006).
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Octavio Amorim Neto*
Valores e vetores da reforma poltica

*Octavio Amorim Neto, Doutor em Cincia Poltica pela Universidade da Califrnia, San Diego, professor de Cincia Poltica da Escola de
Ps-Graduao de Economia (EPGE) da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
104 |
Reforma Poltica
Desde 1985 tem-se debatido incessantemente qual deve ser o perfil institucional do
pas e, desde a promulgao da Carta de outubro de 1988, o tema da reforma poltica
sempre volta tona. Porm, apesar dos inmeros projetos de lei e de emenda Constitui-
o propondo mudanas nas regras do jogo e das centenas de conferncias e publicaes
acadmicas discutindo tais projetos, continuamos com os dois pilares constitucionais que
adotamos em 1946: o presidencialismo e a representao proporcional com lista aberta.
O fato de sessenta anos j terem se passado e de j termos tido trs regimes polticos ao
longo destes anos (o regime democrtico de 1946-64, o regime autoritrio de 1964-1985 e
o novo regime democrtico de 1985 ao presente) constitui prova do profundo enraizamento
poltico dos nossos atuais sistemas de governo e eleitoral. Portanto, no toa, temos advo-
gados to fervorosos do status quo institucional; portanto, tampouco motivo de surpresa
ser to difcil fazer reformas polticas.
Duas perguntas, ento, se colocam imediatamente. Primeira, por que aqueles dois pilares
foram e continuam sendo adotados? Segunda, so eles a melhor soluo institucional para o
pas? Diversas respostas tm sido dadas. No que toca ao sistema de governo, alguns alegam que
o presidencialismo uma tradio republicana. Outros sustentam que a
As posies relativas eleio direta do chefe de governo, inerente ao presidencialismo, o mtodo
reforma poltica estiveram, mais democrtico de escolha do mandatrio supremo de uma nao. No que
at recentemente, concerne ao sistema eleitoral, h argumentos semelhantes. Tratar-se-ia j de
associadas, em geral, a uma tradio nacional. Alm desta virtude burkeana, a representao propor-
determinados diagnsticos, cional com lista aberta traria a dupla vantagem democrtica de formar uma
vises e iderios referentes casa legislativa que espelha a pluralidade de opinies e interesses dos eleitores
economia nacional e de permitir que estes determinem a identidade de seus representados.
Por ltimo, um dos mais fortes argumentos a favor da manuteno do
status quo institucional tem como base um refinado clculo utilitrio: os custos de transio
para um novo conjunto de regras podem ser maiores do que os possveis benefcios de uma
reforma poltica, razo pela qual a nossa classe poltica, intrinsecamente avessa a riscos, tem
sabiamente se recusado a aprov-la.
Uma vez identificadas as principais razes do conservadorismo institucional, tarefa que
no trouxe novidade alguma, uma terceira questo naturalmente se pe mesa: quais so
os argumentos favorveis mudana do status quo institucional? E aqui, sim, chegamos a
um dos pontos centrais deste ensaio: as posies relativas reforma poltica estiveram, at
recentemente, associadas, em geral, a determinados diagnsticos, vises e iderios referentes
economia nacional.
Diria que, para aqueles que crem que o pas necessita de uma economia mais aberta
e de uma poltica econmica mais favorvel ao setor privado, a reforma poltica deve ser
ampla e visar criao de um arcabouo institucional que reduza a disperso do poder,
permitindo a formao de governos mais fortes, capazes, acima de tudo, de fazer frente a
interesses estreitos, mas bem organizados, que se beneficiam da perversa estrutura do gasto
pblico do pas e geram grandes distores e ineficincias econmicas. J para aqueles que
comungam de uma viso mais favorvel ao papel do Estado na economia e se opem s
chamadas polticas neoliberais, a reforma poltica deve ser tpica. Para eles, no haveria

Octavio Amorim Neto
grandes problemas com o padro disperso de distribuio de poder vigente no pas, sendo
as instituies polticas estabelecidas pela Carta de 1988 adequadas s nossas necessidades.
Em suma, quanto mais liberal um analista, mais favorvel a reformas polticas concen-
tradoras do poder. Contudo, essa proposio comeou a perder validade a partir da chegada
da esquerda Presidncia da Repblica, em 2002. At ento, a esquerda estivera sempre na
oposio a governos, em sua maioria comprometidos com reformas liberalizantes, principal-
mente durante os dois mandatos de FHC. Era natural, ento, que pelejasse contra as refor-
mas polticas defendidas por seus adversrios, ainda que, em passado no muito distante, ti-
vessem empunhado as mesmas bandeiras destes. O caso exemplar a deciso do PT de apoiar
o presidencialismo em 1993, apesar de, originalmente, o partido ter sido parlamentarista.
Tendo a esquerda agora conhecido a dor e a delcia de estar no poder,
Os governos unipartidrios creio estarmos mais perto do que nunca de um consenso entre as diversas
facilitam a vida do eleitor tendncias polticas em torno de uma reforma poltica. Mas exatamente
porque se sabe claramente que reforma poltica deveria ser esta? Gostaria de iniciar essa discusso com
quem o responsvel uma reflexo a respeito do que se pode esperar emprica, no normativa-
pelos atos do governo. J mente de uma reforma poltica.
sob governos de coalizo, Em primeiro lugar, no existe sistema de governo ou sistema eleitoral
o eleitor est sempre em ideal. Qualquer que seja, gerar sempre o efeito de um cobertor curto, isto
dvida a respeito de quem , se cobre a cabea, descobre os ps.
realmente fez o qu Tomemos o sistema eleitoral. De um lado, temos a representao pro-
porcional; do outro, encontra-se a representao majoritria. A representa-
o proporcional encoraja a existncia de vrios partidos. A representao majoritria tende
a promover dois grandes partidos, enquanto a regra proporcional, como j dito, permite ao
sistema partidrio espelhar um amplo leque de interesses e ideologias, tornando a demo-
cracia mais representativa. A regra majoritria , obviamente, restritiva neste aspecto, uma
vez que favorece apenas poucas tendncias polticas. Entretanto, por essa mesma razo, os
sistemas majoritrios facilitam a formao de maiorias parlamentares compostas por apenas
um partido. Nos sistemas proporcionais, as maiorias tm que ser integradas por coalizes
de partidos. Os governos unipartidrios facilitam a vida do eleitor porque se sabe claramen-
te quem o responsvel pelos atos do governo. J sob governos de coalizo, o eleitor est
sempre em dvida a respeito de quem realmente fez o qu. Ou seja, o primeiro efeito do
tipo cobertor curto gerado pelos sistemas eleitorais reside na disjuntiva representatividade
versus responsabilizao (o que, em ingls, se chama accountability).
H mais. Estudos recentes mostram que os pases que se caracterizam por governos
unipartidrios so mais capazes de afetar o rumo da economia do que pases com governos
de coalizo (ver, entre vrios outros, Alesina, Roubini e Cohen, 1997). Os governos uni-
partidrios, justamente por terem maiorias coesas, dispem de melhores condies polticas
de influenciar o desempenho da economia do que os complicados governos de coalizo.
Porm, fato tambm que mudanas radicais so tambm sinnimo de instabilidade. Neste
sentido, justamente por serem avessos a mudanas bruscas, os pases regidos por governos
de coalizo so mais capazes de manter um ambiente econmico menos incerto do que os
pases com governos unipartidrios. Segundo Cox e McCubbins (2001), temos, assim, o
106 |
Reforma Poltica
segundo efeito do tipo cobertor curto criado pelos sistemas eleitorais: a disjuntiva entre a
capacidade de tomar decises e a capacidade de sustentar decises, sendo a regra majoritria
associada primeira e a regra proporcional, segunda.
Representatividade poltica, responsabilizao governamental, capacidade de tomar de-
cises e capacidade de sustentar decises so valores fundamentais. Contudo, no se pode
t-los em iguais doses em um mesmo regime democrtico. Eis qui a grande lio da
experincia mundial e dos estudos comparativos das ltimas trs dcadas. Fazer escolhas
constitucionais significa, portanto, optar por alternativas que maximizem certos valores e
minimizem outros. A questo que se coloca, ento, saber que valores devem ser maximizados
na quadra histrica em que se encontra o pas.
No existe resposta nica pergunta acima. O que ofereo aqui , pois, uma viso
dos valores que devem animar uma reforma poltica, viso embasada em uma determinada
interpretao do funcionamento da nossa ordem poltica.
fundamental aumentar a responsabilizao governamental. Nosso sistema eleitoral
favorece demasiadamente o quesito representatividade, a ponto de termos uma das legis-
laturas mais fragmentadas do mundo. Ainda que no seja o caso de se abandonar a repre-
sentao proporcional, est na hora de facilitar a vida do eleitor, oferecendo-lhe um quadro
partidrio mais compacto e ntido. Por isso, a proibio de coligaes elei-
Ainda que no seja o torais nos pleitos legislativos e o fim do troca-troca partidrio seriam muito
caso de se abandonar a benfazejos nossa democracia.
representao proporcional, Porm, para haver uma reduo efetiva do nmero de partidos, prin-
est na hora de facilitar a cipalmente na Cmara dos Deputados e assemblias legislativas estaduais,
vida do eleitor, oferecendo- existem duas alternativas: a imposio rigorosa de uma clusula de barreira
lhe um quadro partidrio e a reduo da magnitude mdia das circunscries eleitorais, entenden-
mais compacto e ntido do-se por magnitude o tamanho da representao poltica que essa cir-
cunscrio vai eleger. Com relao ltima, no advogo aqui, de maneira
nenhuma, a adoo exclusiva do sistema de distritos uninominais. Defendo a idia de rede-
senhar as circunscries eleitorais (os estados) do pas. A legislao determinaria o tamanho
mnimo das circunscries eleitorais para garantir alta proporcionalidade na relao entre
votos e cadeiras. A partir da, os estados seriam recortados em uma ou mais circunscries.
O difcil seria justamente estabelecer tal recorte, que poderia levar a prticas semelhantes ao
gerrymandering norte-americano, em que distritos so desenhados para atender a interesse
de um ou outro partido, em virtude da distribuio espacial de seu eleitorado. Dada essa
dificuldade, a soluo de mais fcil adoo , portanto, a aplicao rigorosa de uma clusula
de barreira de 5%, entendendo-se por aplicao rigorosa no dar nenhuma representao
parlamentar aos partidos que no ultrapassem a barreira, tal qual vigora na Alemanha.
Quanto ao segundo efeito do tipo cobertor curto, a equao mais complexa. Em
algumas reas, precisamos de maior capacidade de tomar decises (ex.: o ajuste fiscal e o seu
duplo, a reforma da previdncia). Em outras, precisamos de maior capacidade de sustentar
decises (ex.: a manuteno de uma baixa taxa de inflao). Aqui convm destacar que uma
das mais fortes razes pelas quais to difcil formar um consenso em torno de uma reforma

Octavio Amorim Neto
poltica justamente o fato de a eficincia de diferentes polticas de governo depender de

diferentes estilos decisrios e padres de distribuio de poder institucional.
De qualquer modo, a alta fragmentao que caracteriza o nosso sistema partidrio e a
tendncia geral disperso do poder institucional criada pela Constituio de 1988 levaram
aqueles que desejavam a implementao, a um ritmo mais rpido, de reformas econmicas
ao pessimismo e at mesmo ao desespero com o nosso sistema poltico.
Independentemente da posio com respeito ao cobertor curto para cobrir tanto a
capacidade de tomar decises quanto a capacidade de sustent-las, parece-me que nada
ganhamos com o fato de termos uma das legislaturas mais fragmentadas do mundo (o n-
mero efetivo de partidos sado das eleies de 2006 para a Cmara nada mais, nada menos
do que 9,3, o mais alto de nossa histria). Isso no facilita a tomada de decises e, como
veremos a seguir, tambm dificulta a formao de pactos para sustentar um programa eco-
nmico, mesmo um que j conte com o consenso das foras polticas.
Dito isso, verdade tambm que, mesmo sob o nosso presidencialismo multipartid-
rio, entre 1995 e 2002 tivemos uma maioria poltica que tomou uma srie de decises de
grande monta. Mas esse resultado deveu-se, em grande parte, a uma opo estratgica de
FHC de negociar seriamente com os partidos a formao e manuteno de um governo
de coalizo majoritrio. A lio a ser da extrada que a estabilidade e eficcia dos nossos
governos dependem demasiadamente dos incentivos conjunturais que tm os presidentes de
organizar as suas administraes maneira bem-sucedida de FHC1.
O ponto a ser feito, portanto, que o nosso atual sistema de governo no garante a
consolidao do estvel e eficaz padro de governana vigente entre 1995 e 2002. Nada
impede que tenhamos novas presidncias desastrosas, do ponto de vis-
A mudana do sistema ta das relaes entre Executivo e Legislativo, como as de Collor e Lula2.
de governo deveria ser No entanto, um sistema de governo semipresidencial, do tipo francs ou
precedida ou acompanhada portugus, criaria grandes barreiras constitucionais emergncia de tais
da reforma eleitoral- presidncias, ao gerar fortes incentivos para a formao e gesto eficaz de
partidria, pois governos governos de coalizo, alm de manter a to reverenciada eleio direta para
de coalizo, para funcionar o cargo de chefe de Estado. O estabelecimento do semipresidencialismo
bem, precisam de um significaria a institucionalizao das virtudes do chamado presidencialis-
quadro compacto de mo de coalizo (Abranches, 1988)3.
interlocutores previsveis A reforma do sistema de governo, todavia, no para agora. Dadas as
condies polticas vigentes no pas, a reforma do presidencialismo s viria
no rastro da crise poltica terminal de uma presidncia. A mudana do sistema de governo
deveria ser precedida ou acompanhada da reforma eleitoral-partidria, pois governos de co-
alizo, para funcionar bem, precisam de um quadro compacto de interlocutores previsveis.
Da o problema partidrio. preciso, pois, optar por partidos previsveis, capazes de nego-
ciar e cumprir acordos. Neste sentido, o estabelecimento de listas fechadas, que fortalecem
a disciplina legislativa dos partidos, proposto no Projeto de Lei n 2.679/2003, aponta para
o caminho correto.
Na impossibilidade de se reformar o presidencialismo, o foco da discusso acerca do
sistema de governo deve recair sobre as medidas provisrias, que enfraquecem o Legislativo
108 |
Reforma Poltica
(e tambm criam grande insegurana jurdica). Como enfraquecem o Legislativo? Reprodu-

zo aqui a passagem de um artigo de Amorim Neto e Santos sobre o assunto (2003):
Nossa anlise sobre quem consegue aprovar seus projetos mostra que o Congresso
brasileiro tem um papel de menor importncia no processo legislativo no s por causa (...)
[da] ampla delegao ao Executivo da autoridade para tomar decises sobre polticas pblicas
de abrangncia nacional [atravs de medidas provisrias] , mas tambm em virtude dos
incentivos construo das carreiras parlamentares. A essncia desses incentivos que o
Poder Executivo o locus fundamental da influncia poltica, o que dissuade os deputados de
tentarem construir uma carreira mais duradoura no Congresso. A falta de polticos dispostos
a permanecer muito tempo no Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na
formulao de polticas nacionais. (p. 692)
A falta de polticos Em suma, na minha viso, os vetores fundamentais a nortear uma

dispostos a permanecer reforma poltica realista devem ser os seguintes: (1) a reduo do nmero
muito tempo no Congresso de partidos representados no Congresso, (2) o fortalecimento das organi-
enfraquece ainda mais zaes partidrias e (3) a limitao dos poderes legislativos da Presidncia.
o papel do Legislativo Voltemos agora ao ponto inicial do ensaio: como tais mudanas nas re-
na formulao de gras polticas se associariam s reformas econmicas e, conseqentemente,
polticas nacionais melhoria do desempenho econmico do pas? De duas maneiras: ao permitir
a formao de governos mais fortes e ao suavizar os ciclos poltico-econmi-
cos. O primeiro aspecto j foi explicado. Passo a seguir a elaborar sobre o segundo.
Comecemos com as motivaes dos polticos em poca de eleio. O desejo de perma-
necer no poder estimula o governo a tentar melhorar a situao econmica dos cidados.
So os chamados ciclos econmico-eleitorais, sob os quais, em anos de sucesso poltica, o
gasto pblico tende a aumentar, o desemprego a diminuir e o PIB a crescer. O ano seguinte
eleio a hora de ajustar as contas pblicas e de debelar, por meio da elevao da taxa
de juros, a inflao gerada pelo crescimento acima do normal do ano anterior, o que leva
queda da taxa de crescimento do PIB e ao aumento do desemprego4.
Se a oposio for vencedora, tentar reverter vrias decises tomadas pelo governo ante-
rior a fim de executar o seu prprio programa. So os chamados ciclos partidrio-econmi-
cos, em funo dos quais novos governos, formados por partidos que antes se encontravam
na oposio, implementam polticas distintas das da administrao antecessora5.
Os ciclos poltico-econmicos so uma conseqncia natural da competio poltica
democrtica. Isso no significa, contudo, que no haja meios de atenu-los quando tal se faz
necessrio, como o caso no Brasil, pas que j sofreu demais com a instabilidade econmi-
ca. Existem quatro maneiras de suavizar os ciclos.
Uma primeira alternativa seria o estabelecimento de pactos entre os grandes partidos, pac-
tos pelos quais estes se comprometem publicamente com uma agenda comum de poltica eco-
nmica. Um bom exemplo foram os pactos celebrados na Espanha entre 1977 e 1981.
Em segundo lugar, h a possibilidade de proibir por lei certos comportamentos oportu-
nistas. A Lei de Responsabilidade Fiscal visa justamente a coibir prticas predatrias em anos

Octavio Amorim Neto
de sucesso poltica. Alm disso, poderia tambm se submeter a uma lei especfica um mnimo
de desempenho fiscal, como, por exemplo, metas explcitas e obrigatrias para o resultado
nominal ou primrio das contas pblicas. Porm, critrios legais de disciplina fiscal s conse-
guiriam impedir a manipulao de outros instrumentos de poltica econmica, como os juros
nominais, caso se erguessem barreiras institucionais a outras esferas de deciso econmica.
Isso nos leva terceira alternativa de suavizao dos ciclos: a despolitizao de agncias
governamentais. o que se tem em mente quando se d autonomia operacional ao Banco
Central referendada por lei.
A ltima alternativa se funda na convergncia programtica entre os principais parti-
dos, permitindo que a alternncia no poder no cause grandes guinadas na poltica macroe-
conmica. o que ocorreu no Brasil recentemente, com a marcha, ainda que tmida e no
plenamente assumida, do PT para o centro em 2002. Ou seja, ainda falta muito para que al-
cancemos uma slida convergncia como a que houve entre trabalhistas e conservadores na
Inglaterra ps-Thatcher ou entre socialistas e democrata-cristos no Chile ps-Pinochet.
Entre as quatro alternativas definidas acima, a mais factvel para o
A Lei de Responsabilidade Brasil, do ponto de vista poltico, seria uma combinao da primeira (os
Fiscal visa justamente pactos interpartidrios) e da ltima (a convergncia programtica entre os
a coibir prticas partidos), pois dispensaria qualquer ao legislativa. Tratar-se-ia da mobi-
predatrias em anos lizao ativa do consenso em torno da poltica macroeconmica, mobili-
de sucesso poltica zao que poderia levar a um amplo pacto, tal como se deseja h muito
tempo no Brasil e que agora tambm ambicionado pelo governo Lula.
Se considerarmos que a economia brasileira ainda no invulnervel a crises como a de
2002, pode-se dizer que uma das grandes oportunidades perdidas nos ltimos quatro anos
foi justamente a de se mobilizar esse consenso, dado que Lula tem executado uma poltica
idntica, em seus fundamentos, do segundo mandato de Fernando Henrique. Uma re-
forma poltica tal como a defendida aqui, ao reduzir o nmero de partidos e fortalecer as
organizaes partidrias, facilitaria a consecuo dessa alternativa.
Para concluir, estou ciente de estarem as reformas polticas sujeitas lei das conseq-
ncias no-antecipadas. A engenharia constitucional, para usar a feliz expresso de Sartori
(1997), , portanto, um exerccio impreciso. Porm, o atual status quo institucional do
pas ruim, justificando uma reforma poltica na linha da proposta pelo Projeto de Lei n
2.679/2003, sem medo de que seus custos sejam maiores do que seus benefcios. Podem-se
discutir detalhes operacionais do projeto, mas no h espao aqui para tanto. O fundamen-
tal ser ele animado, a meu ver, por valores e vetores corretos.
110 |
Reforma Poltica
Notas
1 Discuto essa questo em profundidade em Amorim Neto (2006a, cap. 5).
2 Avalio todas as presidncias brasileiras, de Sarney a Lula, em Amorim Neto (2006b).
3 Examino pormenorizadamente o semipresidencialismo e a sua aplicabilidade ao Brasil em Amorim Neto (2006c).
4 O texto clssico sobre os ciclos econmico-eleitorais o artigo de Nordhaus (1975).
5 Ver o trabalho pioneiro de Hibbs (1977) sobre o assunto.
Referncias
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1997.
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Adenauer, 2006a.
AMORIM NETO, Octavio. As conseqncias polticas de Lula: novos padres de recrutamento ministerial, controle de
agenda e produo legislativa. Trabalho apresentado no Seminrio de Pesquisa da Escola de Governo da Fundao
Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 24 de novembro de 2006b.
AMORIM NETO, Octavio. A reforma do sistema de governo: rumo ao parlamentarismo ou ao semipresidencialismo? In:
SOARES, Glucio Ary Dillon; RENN, Lucio. Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: FGV, p.
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AMORIM NETO, Octavio, SANTOS, Fabiano. O Segredo Ineficiente revisto: o que propem e aprovam os deputados
brasileiros. Dados, v. 46, p. 661-698, 2003.
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MCCUBBINS, Matthew D. (orgs.), Presidents, Parliaments, and Policy. Cambridge: Cambridge University Press, p.
21-63, 2001.
HIBBS, Douglas. Political parties and macroeconomic policy. American Political Science Review, v. 71, p. 1467-1487,
1977.
NORDHAUS, William. The political business cycle. Review of Economic Studies, v. 174, p. 69-90, 1975.
SARTORI, Giovanni. Comparative constitutional engineering: an inquiry into structures, incentives and outcomes. New
York: New York University Press, 1997.

Jos Antnio Giusti Tavares*
Quatro questes pontuais

da reforma poltica
Como sempre, a pauta da reforma poltica, no Congresso e fora dele, extensa e hi-
peranaltica, e os projetos de lei que pretendem estatu-la derramam-se em prolixidades e
minudncias sem preocupar-se aparentemente com a coerncia entre as diferentes regras
e mecanismos que introduzem e com os efeitos compsitos que produzem. Um exem-
plo brilhante de convivncia entre superabundncia e inocuidade reguladoras a redao
dada pelo Projeto de Lei 2.679/2003 ao art. 33, IV, da Lei 9.504/1997, que busca regular
exaustivamente as pesquisas eleitorais. O exibicionismo ftil de alguns reformistas sequer
considera se o momento atual oportuno ou no para as reformas.
H, entretanto, algumas questes pontuais de natureza poltico-institucional que cer-
tamente devem ser objeto de deciso to cedo quanto possvel. O texto a seguir ocupa-se de
quatro delas: trs concernentes ao sistema eleitoral em sentido estrito coligaes interpartid-
rias, lista partidria e clusula de excluso em eleies proporcionais e uma ao papel e ao espao
de poder dos partidos sobre o mandato representativo, a questo da fidelidade partidria.
1) Coligaes partidrias em eleies proporcionais
O sistema de representao proporcional, consagrado pela tradio republicana brasi-

leira, no apenas um mtodo de eleger representantes legislativos.
Operando sobre circunscries de magnitude elevada isto , circunscries que ele-
gem um nmero elevado de representantes, pelo menos igual ou superior a dez os sistemas
proporcionais viabilizam a representao poltica, segundo o volume relativo dos sufrgios de
cada um, para todos os partidos minimamente relevantes. Ao assegurarem a cada partido, no
corpo de representantes, uma presena individuada, ntida e proporcional grandeza de que
desfruta no conjunto de preferncias do eleitorado, os sistemas proporcionais agem como
mtodos capazes de estruturar e solver o dissenso scio-poltico, provendo-lhe a negocia-
o e a arbitragem e produzindo a integrao poltica e o consenso pblico por meio da
diferenciao, da identidade, da independncia e da especificidade de cada partido.
Esses efeitos da representao proporcional sobre os partidos, sobre a represen-
tao poltica e sobre o governo derivam, como propriedades, do quociente
eleitoral e, logo, do quociente partidrio ou do equivalente funcional
*Jos Antnio Giusti Tavares, Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(Iuperj), professor do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
112 |
Reforma Poltica
de ambos, uma srie de divisores , que materializam a deciso de um colgio eleitoral no-
territorial, essencialmente voluntrio e unnime, embora annimo, constitudo por eleito-
res associados, sem qualquer equvoco ou ambigidade, pelo apoio comum a um programa
e a uma lista partidria.
Mas coligaes partidrias Contudo, a prtica de alianas eleitorais interpartidrias em eleies
no so apenas legislativas proporcionais compromete a identidade e a integridade do
inconsistentes com quociente partidrio e, por via de conseqncia, compromete igualmente
eleies proporcionais; a correspondncia, para cada um dos diferentes partidos, entre a densidade
so, tambm, nelas, relativa de votos e a densidade relativa de cadeiras legislativas, que cons-
desnecessrias. O mtodo titui o objetivo essencial da representao proporcional. Mas, sobretudo,
proporcional no s obscurece e, no limite, faz desaparecer a identidade e o alinhamento dos
desestimula e em alguns partidos no parlamento.
casos inibe a formao de Compreende-se, assim, que alianas eleitorais entre partidos so in-
alianas eleitorais entre consistentes com a natureza, com os propsitos e com o mtodo da repre-
partidos, mas torna-as sentao proporcional porque, enquanto esta ltima busca a integrao e
desnecessrias porque o consenso polticos precisamente por meio da diferenciao, da especi-
maximiza a probabilidade ficidade e da nitidez na expresso parlamentar de cada um dos partidos,
de que cada partido, aquelas produzem o sincretismo, a ambigidade, a equivocidade, a volatili-
includos os pequenos, dade e a confuso no s no comportamento dos partidos, fora e dentro do
conquiste, sozinho e parlamento, mas na prpria composio partidria do parlamento.
independentemente, a Mas coligaes partidrias no so apenas inconsistentes com eleies
representao parlamentar proporcionais; so, tambm, nelas, desnecessrias. O mtodo proporcional
no s desestimula e em alguns casos inibe a formao de alianas eleitorais en-
tre partidos, mas torna-as desnecessrias porque maximiza a probabilidade de que cada partido,
includos os pequenos, conquiste, sozinho e independentemente, a representao parlamentar.
Contudo, ainda que neles se admita coligao eleitoral interpartidria, sistemas propor-
cionais que adotam listas partidrias fechadas ou flexveis e quociente eleitoral, ou algum m-
todo de divisores, provm quocientes partidrios e, por este meio, viabilizam e consolidam
identidades partidrias, sob a condio de que as cadeiras obtidas em um primeiro procedi-
mento distributivo pela coligao sejam repartidas, em um segundo procedimento, por via
de quocientes partidrios ou de seu equivalente, entre os partidos que a compem e segundo
a participao relativa dos votos de cada um na totalidade dos sufrgios da coligao. Assim
procede a maioria dos regimes proporcionalistas que admitem aliana partidria eleitoral.
A esse respeito, o elemento disnmico e grave do preceito e da prtica legais brasileiros
das eleies proporcionais no consiste propriamente na existncia de coligaes interpar-
tidrias, mas em que, estabelecida, a coligao partidria substitui literalmente o partido, e
o quociente da coligao simplesmente elimina e substitui o quociente partidrio, de modo
que as cadeiras que aquela obtm no so distribudas, em um procedimento ulterior, entre os
partidos que a constituem e segundo a magnitude relativa da contribuio dos votos de cada
um votao daquela, isto , segundo o quociente de cada partido no interior da coligao
como se faz na maioria dos regimes proporcionalistas que admitem alianas partidrias
eleitorais , mas simplesmente entre os diferentes candidatos que a compem, na ordem

decrescente da votao pessoal de cada um, fazendo-se completa abstrao dos partidos e
dissolvendo-se inteiramente a identidade partidria.
Sem a previso do mecanismo de distribuio das cadeiras entre os partidos que a
compem, a coligao interpartidria em eleies proporcionais por voto uninominal ter-
mina gerando aleatoriamente inmeras distores, entre as quais a super-representao de
partidos minsculos, ao prover-lhes mesmo um nico assento parlamentar, em prejuzo de
partido maior na coligao.
Sob a lgica perversa que disciplina as eleies legislativas proporcio-
Sob a lgica perversa nais com coligaes interpartidrias no Brasil, as cadeiras legislativas nem
que disciplina as eleies sequer, rigorosamente, pertencem aos partidos, mas coligao e aos seus
legislativas proporcionais candidatos, podendo eleger-se o candidato de um partido com os votos de
com coligaes candidatos de outro. Conseqentemente, instalada a legislatura, o suplente
interpartidrias no Brasil, de um parlamentar eleito pela coligao no necessariamente o candidato
as cadeiras legislativas imediatamente mais votado de seu partido mas o candidato imediatamen-
nem sequer, rigorosamente, te mais votado da coligao. A ocupao do mandato vago por suplente
pertencem aos partidos, que pertence a partido diferente daquele do titular altera arbitrariamente a
mas coligao e aos composio partidria do Legislativo, que deixa de corresponder deciso
seus candidatos, podendo peridica do eleitorado.
eleger-se o candidato Em tais condies, cada partido, objetivando maximizar o ganho elei-
de um partido com os toral, encontra-se diante da necessidade de recomendar ao eleitor no o
votos de candidatos de voto na legenda, que, integrando um fundo comum de votos, pode apro-
outro. Conseqentemente, veitar a outro partido, mas o voto em candidato pessoal do partido, cuja pro-
instalada a legislatura, babilidade de ser transferido para candidato de partido coligado menor.
o suplente de um Contudo, a importncia das coligaes na definio da representao
parlamentar eleito na Cmara dos Deputados cresceu persistentemente ao longo do regime de
pela coligao no 1946 e da Nova Repblica.
necessariamente o Sabe-se a esse respeito que, no Brasil, como em vrios outros pases,
candidato imediatamente a permisso de coligaes um mecanismo que tangencia a clusula de ex-
mais votado de seu cluso com o propsito de preservar partidos menores. Contudo, se este
partido mas o candidato o objetivo, prefervel, em princpio, do ponto de vista da natureza, dos
imediatamente mais objetivos e do adequado funcionamento da representao proporcional,
votado da coligao reduzir ou mesmo eliminar a clusula de excluso, ou ainda adotar uma
frmula menos concentradora de converso de votos em cadeiras legislati-
vas para os diferentes partidos, do que introduzir coligaes eleitorais interpartidrias. Esse
foi o exemplo da Sucia, que em 1952 substituiu funcionalmente a possibilidade de alianas
eleitorais interpartidrias pela adoo da frmula Sainte Lage modificada.
Literalmente, o projeto de reforma poltica (Projeto de Lei n 2.679/2003) no elimina
as coligaes partidrias em eleies proporcionais, como aparentemente pretende em sua
justificao; simplesmente as substitui por federaes de partidos, observado o preceito de
que os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela filiados, no mnimo, por
trs anos (art. 3, art. 11-A, 1, II).
114 |
Reforma Poltica
Mas, na distribuio e ocupao das cadeiras da Cmara dos Deputados, a federao, preci-
samente como a coligao eleitoral, elimina e substitui os partidos que a compem, e o quociente
da federao elimina e substitui os quocientes daqueles partidos. Permanecem intactos a esse
respeito os artigos 107, 108 e 109 do Cdigo Eleitoral, em sua redao de 1985. O enun-
ciado pelo art. 11-A, caput, da garantia da preservao da identidade e da autonomia dos
partidos que integrarem a federao, pura retrica legal.
Ora, substituir, em eleies proporcionais, coligaes partidrias por federaes parti-
drias, que exercem as mesmas funes e produzem os mesmos efeitos ou seja, substituir
um nome por outro para perpetuar o que pretensamente se quer eliminar um desrespei-
to inteligncia.
2) Listas partidrias fechadas ou flexveis
Do ponto de vista da interao entre partidos, candidatos e eleitores, importa distin-

guir dois tipos de sistemas eleitorais: de um lado, (1) aqueles nos quais os partidos ocupam o
centro de gravidade da competio pelo voto e so decisivos quanto estruturao, distri-
buio e agregao das preferncias do eleitorado, assegurando no s a responsabilizao
dos eleitos mas predictibilidade no comportamento legislativo e na formao do governo;
de outro, (2) aqueles nos quais a interao fundamental no mercado de votos se realiza
entre candidatos e eleitores, reduzindo a relevncia dos partidos na competio eleitoral, no
legislativo e no governo.
A varivel estratgica da qual depende a opo por um ou outro desses dois tipos e,
em suma, o vigor ou o desvanecimento da identidade partidria no processo eleitoral e na
representao poltica a concepo de um elemento aparentemente inocente, o boletim
de voto. Por meio da definio institucional da estrutura do boletim de voto cada um dos
diferentes sistemas eleitorais decide primariamente acerca da distribuio, entre o partido
e seus eleitores, do poder de hierarquizar, por antecipao, as probabilidades de eleio dos
candidatos do prprio partido.
Existem, a esse respeito, quatro variedades fundamentais de sistemas proporcionais.
Nas eleies proporcionais por listas partidrias hierarquizadas, fechadas e bloqueadas
pertence inteira e exclusivamente ao partido o poder de ordenar, por antecipao e com
exclusividade, as probabilidades de eleio de seus prprios candidatos.
Nas eleies por listas partidrias flexveis os eleitores podem compartilhar secundaria-
mente daquele poder, que, entretanto, continua a pertencer, no fundamental, ao partido.
Nelas, permite-se ao eleitor definir a ordem de preferncia ou, em regra, redefinir aquela
estabelecida pelo partido, atribuir votos preferenciais e votar em um nmero menor de can-
didatos ou em um nico candidato, entre os da mesma lista partidria.
Essas duas variedades de sistemas alimentam e consolidam a coeso partidria ao mesmo
tempo em que asseguram a mediao responsabilizadora exercida sobre os eleitos, quanto aos
compromissos com o eleitorado, pela direo colegiada regional ou nacional do partido.
Contudo, na eleio por listas abertas, os eleitores participam mais decisivamente, e em
prejuzo do partido, do poder de determinar por antecipao a distribuio final das cadei-

ras legislativas entre os candidatos, podendo no s reordenar a lista partidria e votar em

um nmero menor de candidatos ou em um nico, concentrar mais de um voto ou todos
em um mesmo candidato (o voto cumulativo) ou simplesmente dar votos preferenciais, mas
nela introduzir candidatos novos ou candidatos de outro partido (o panachage).
Entretanto, de um modo geral, nos pases que adotam uma ou outra dessas duas l-
timas variedades de lista eleitoral tem sido muito pouco relevante ou quase irrelevante a
freqncia com que os eleitores empregam o espao de poder que lhes facultado, o que
diminui consideravelmente os efeitos erosivos que a lista aberta ou mesmo a flexvel pode-
riam causar sobre a identidade e o papel dos partidos.
Mas h, enfim, a variedade extrema dos sistemas de eleio proporcional sem listas par-
tidrias, da qual existem trs casos particulares: o single transferable vote irlands, em que o
eleitor organiza e hierarquiza a lista de seus candidatos, na qual pode incluir candidatos de
partidos diferentes, e os sistemas finlands e brasileiro de eleies proporcionais pelo voto
pessoal em um nico candidato, o voto uninominal, admitindo-se apenas alternativamente, no
caso brasileiro, o voto na legenda partidria.1
Nesses trs ltimos casos, o partido inteiramente privado do poder de hierarquizar as
probabilidades de eleio de seus prprios candidatos, as quais passam a depender direta-
mente das relaes entre aqueles e os eleitores.
Especialmente nos dois ltimos, o voto em candidato individual que, contabilizado
para a legenda, transfere-se aleatoriamente a outros candidatos do mesmo partido e, admi-
tida a coligao interpartidria em eleies proporcionais, a candidatos de outros partidos,
equivale ao voto em uma lista partidria virtual que constitui, entretanto, com sua ordena-
o, o resultado aleatrio das escolhas de todos os eleitores do partido ou da coligao.
Assim, ao fim e ao cabo, nem o eleitor nem o partido tem qualquer controle sobre o
destino do voto e sobre a ordem de precedncia dos candidatos nessa lista virtual, porque
constituem efeitos compsitos e aleatrios.
H, contudo, uma diferena fundamental. Nos pases que adotam alguma forma de
votao que amplia o escopo da deciso individual dos eleitores, em detrimento dos parti-
dos, na determinao final dos candidatos eleitos como a Irlanda com o voto nico trans-
fervel, a Finlndia com o voto pessoal preferencial e a Austrlia com o voto alternativo , a
existncia de partidos slidos e coesos, com identidade enraizada histrica e culturalmente,
precedeu a instituio desse mecanismo eleitoral. No Brasil, ao contrrio, a adoo do voto
uninominal, nos anos 30, precedeu em pouco mais de uma dcada a emergncia, proble-
mtica, de partidos organizados e modernos de massas.
Nas eleies proporcionais brasileiras, o voto uninominal converte o quociente parti-
drio calculado com base nos votos em candidatos e nos votos, em menor nmero, na
legenda no agregado bizarro das preferncias dos eleitores por candidatos individuais. E
a distribuio final das cadeiras do partido entre seus candidatos faz-se conforme a ordem
decrescente dos votos uninominais de cada um.
No obstante a faculdade de votar na legenda, que nem sempre a legislao lhe facul-
tou, o eleitor brasileiro vota em regra em um nico candidato; e esse voto, computado para
o partido do ponto de vista da escolha interpartidria, contabilizado, do ponto de vista da
116 |
Reforma Poltica
deciso intrapartidria, que o sistema confere ao eleitor, apenas para o candidato, podendo
aproveitar aos demais candidatos do mesmo partido apenas quando a votao daquele exce-
de o quociente ou dele permanece aqum.
Entre 1945 e 1964, na ausncia da cdula oficial, no era em regra sequer permitido
aos eleitores votar na legenda. A referncia legenda no constava na cdula eleitoral que,
elaborada pelos candidatos, consagrava, no raro, dois nomes de partidos diferentes concor-
rendo, em dobradinha, um para deputado federal e o outro para deputado estadual. Em
1986 e em 1990 a cdula continha, alm do espao reservado para registrar o nome ou o
cdigo do candidato, uma lista de siglas partidrias, de modo que o eleitor podia votar ou
no candidato ou na legenda.
Entretanto, nas eleies de 1994, embora fosse permitido, em princpio, ao eleitor
votar no candidato ou no partido, a cdula no continha as siglas partidrias para assinalar,
induzindo ainda mais poderosamente a grande massa do eleitorado ao voto no candidato.
O resultado foi conseqente: enquanto de 1986 a 1990 a magnitude relativa do voto de
legenda crescera de 14,3% para 18,9%, com a cdula de 1994 que no continha referncia
sigla , decresceu radicalmente para 8,3%.
Nas eleies proporcionais brasileiras, constituda a coligao interpartidria, os votos
na legenda pertencem no ao partido mas ao fundo comum da coalizo, beneficiando-se
cada partido em particular apenas com os votos em seus candidatos: esse mecanismo tem a
propriedade perversa de estimular, seno constranger, os eleitores a votarem persuadidos
com freqncia pelos seus prprios partidos, por consideraes de clculo estratgico no
na legenda, mas apenas no nome de seus candidatos e, no caso de partido muito pequeno, a
concentrarem os votos nos candidatos ou no candidato com maior probabilidade eleitoral.
A combinao, em eleies proporcionais, entre voto uninominal e coligao inter-
partidria habitualiza e legitima o livre fluxo das migraes partidrias dos representantes
legislativos e, com ele, alimenta a existncia e o funcionamento de um mercado paralelo
de mandatos que, com muita propriedade, Edson Nunes, Andr Nogueira e Paulo Tafner
identificaram como o mercado secundrio dos votos adquiridos pelo representante no
mercado primrio das eleies (Nu-
nes, Nogueira e Tafner, p. 43-53).
Mas j no mercado primrio das
eleies, o voto uninominal viabiliza
o financiamento seletivo e corruptor,
pelo capital organizado e pelas corpo-
raes de todo tipo, inclusive sindicais,
de candidatos de diferentes partidos, e
com a abstrao destes ltimos: meca-
nismo mais atrativo porque ao mesmo
tempo mais eficiente e mais discreto.
A adoo da lista partidria fechada ou
mesmo flexvel reduziria severamente o

O voto uninominal estmulo compra de votos e ao financiamento clandestino de candidatos

viabiliza o financiamento de partidos diferentes.
seletivo e corruptor, tambm o voto uninominal que viabiliza a introduo nas eleies
pelo capital organizado dos mecanismos de patronagem e clientela e da corrupo patrimonialista,
e pelas corporaes com os recursos do Estado, por parte das elites polticas, que decidem pela
de todo tipo, inclusive indicao de candidato que, favorecido na competio intrapartidria, ser
sindicais, de candidatos ainda mais facilmente favorecido no processo eleitoral, em prejuzo dos
de diferentes partidos, e demais candidatos do mesmo ou de outro partido.
com a abstrao destes Em eleies proporcionais, atuando independentemente, quer o voto
ltimos: mecanismo mais uninominal, quer a coligao interpartidria sem um mecanismo que
atrativo porque ao mesmo distribua, em um segundo momento, entre os partidos, proporcionalmen-
tempo mais eficiente e te contribuio em votos de cada um, as cadeiras obtidas pela coligao
mais discreto. A adoo faz desaparecer a especificidade dos quocientes partidrios e, por via de
da lista partidria conseqncia, no apenas a diferenciao entre os partidos mas a individu-
fechada ou mesmo flexvel alidade, a coerncia e a coeso internas de cada um. Operando associados,
reduziria severamente em um pas que carece de estrutura partidria previamente consolidada,
o estmulo compra de como o Brasil, esses dois mecanismos atomizam a representao poltica,
votos e ao financiamento nela introduzindo o sincretismo partidrio; erodem a identidade e o ali-
clandestino de candidatos nhamento partidrios nos processos eleitoral, legislativo e governamental;
de partidos diferentes e desvanecem a mediao responsabilizadora dos partidos nas relaes en-
tre o eleitorado e os representantes.
3) Clusula de excluso
Um considervel nmero de sistemas proporcionais includos aqueles nos quais a

converso dos votos partidrios em cadeiras legislativas partidrias se faz por meio de fr-
mulas de maior preciso e em escala nacional, como o da Repblica Federal da Alemanha,
ou em distritos que elegem nmeros elevados de representantes estatue o requisito legal
de um percentual mnimo de votos que cada partido deve obter para participar do clculo de
distribuio das cadeiras legislativas e ser admitido representao poltica. Trata-se da clu-
sula de excluso, denominada, na Repblica Federal da
Alemanha, sperrklausel (clusula de barreira ), que fixa
um patamar mnimo de votos em regra 5% ou menos
dos votos partidrios vlidos, em escala nacional ou em
distritos eleitorais que elegem nmeros elevados de re-
presentantes , aqum do qual o partido considerado
no apenas eleitoral mas sociologicamente irrelevante,
excludo da distribuio das cadeiras legislativas e elimi-
nado da representao parlamentar.
A tabela seguinte ilustrativa.
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Reforma Poltica
Tabela I - Excluso em 26 sistemas eleitorais proporcionais

Sistemas sem clusula de excluso
Sua, Noruega, Finlndia, Portugal, Chile, Uruguai, Colmbia, Peru, frica do Sul,
Madagascar
Sistemas com clusula de excluso
Holanda: 0,67% dos votos vlidos nacionais
Israel: 1,5% dos votos vlidos nacionais
Grcia: 3% dos votos vlidos nacionais para concorrer em qualquer nvel
ustria: 4% dos votos vlidos nacionais ou uma cadeira distrital
Sucia: no pas, 4% do votos vlidos nacionais; no distrito, 4% dos votos vlidos nacionais
ou 12% do voto distrital vlido
Bulgria: 4% dos votos vlidos nacionais
Moambique: 5% dos votos vlidos nacionais
Repblica Federal da Alemanha: 5% dos votos partidrios vlidos nacionais ou conquista,
pelo partido, de trs distritos uninominais
Dinamarca: 2% dos votos vlidos nacionais ou uma cadeira distrital ou certo nmero de
votos vlidos em duas entre as trs regies em que se divide o pas
Repblica Tcheca: 5% dos votos vlidos nacionais para o partido, elevando-se com
coligaes e segundo o tamanho destas
Blgica: 33% do quociente em pelo menos um distrito
Polnia: 7% dos votos vlidos nacionais e, no distrito, 5% para partido e 8% para coligao
Espanha: 3% dos votos vlidos em cada distrito
Argentina: 3% dos votos vlidos em cada distrito
Costa Rica: 50% do quociente em cada distrito
Turquia: 10% dos votos vlidos nacionais e o quociente no distrito
NOTA. Os dados referem-se aos anos 90 e encontram-se em Jairo Marconi Nicolau. Sistemas eleitorais: uma
introduo. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas Editora, 1999, Quadro 1, p. 38-39.
Na Tabela I, entre 10 sistemas proporcionais, dez no empregam clusula de excluso;

10 empregam clusula de excluso inferior ou igual a 5% dos votos vlidos nacionais; 3
estatuem clusulas de excluso modestas para a competio nos distritos. Apenas a Polnia
e a Turquia adotam clusulas de excluso que se afastam radicalmente do consenso das de-
mocracias constitucionais.
H um consenso na literatura tcnica sobre os sistemas eleitorais de que clusulas de
excluso de valor igual ou menor do que 5% dos votos partidrios vlidos, especialmente
quando em escala nacional ou em distritos eleitorais que elegem nmeros suficientemente
elevados de representantes, so perfeitamente consistentes com a natureza e o bom funcio-
namento dos sistemas de representao proporcional.
Este tem sido tambm o entendimento das decises do Tribunal Constitucional Fede-
ral da Alemanha.
Mas, quer a literatura cientfica, quer a deciso da Corte Constitucional Alem, ambas
concordam tambm que clusulas de excluso superiores a 5%, e/ou aplicadas em distritos

que elegem nmeros reduzidos de representantes, produzem efeitos majoritrios e violam,

portanto, o princpio e a prtica da representao proporcional.
Especificamente, o Tribunal Constitucional Alemo declarou que uma clusula de
barreira superior a 5% incompatvel com a igualdade de oportunidades dos partidos cons-
titucionalmente assegurada e, portanto, inconstitucional (Nohlen, p. 306).
Este , sem qualquer dvida, o caso de 19 entre as 27 unidades federativas do Brasil.
A tradio constitucional brasileira define os estados e o Distrito Federal como colgios
eleitorais. Cada um dos quais, de acordo com a Constituio de 1988, elege determinado
nmero de representantes Cmara dos Deputados, em princpio proporcionalmente
magnitude relativa de sua populao. Entretanto, a proporcionalidade deste apportionment
prejudicada como resultado do constrangimento, estatudo pelo prprio texto constitu-
cional, de que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de
setenta deputados(art. 45, 1).
Portanto, o sistema brasileiro de representao proporcional para eleio da Cmara
dos Deputados compreende 27 circunscries 26 estados e o Distrito Federal que ele-
gem nmeros diferentes de deputados, segundo quocientes de magnitudes desiguais.
Por outro lado, afastando-se estranhamente da prtica clssica e contempornea das
democracias proporcionalistas, o Brasil adota, desde o Cdigo Eleitoral de 1935, o quocien-
te como clusula de excluso, de modo que funcionam, no sistema eleitoral brasileiro, 27
clusulas de excluso de tamanhos desiguais.
Contudo, a leitura da Tabela II revela, no conjunto do pas continental, um claro dualismo.
Tabela II - Os estados brasileiros e o Distrito Federal

segundo o nmero de cadeiras na Cmara dos Deputados e
o valor relativo do quociente e clusula de excluso
So Paulo 70 - 1,4% Par 17 - 5,9% Rio Grande do Norte 8 - 12,5%
Minas Gerais 53 - 1,9% Gois 17 - 5,9% Tocantins 8 - 12,5%
Rio de Janeiro 46 - 2,2% Santa Catarina 16 - 6,2% Amazonas 8 - 12,5%
Bahia 39 - 2,6% Paraba 12 8,3% Mato Grosso do Sul 8 - 12,5%
Rio Grande do Sul 31- 3,2% Esprito Santo 10 - 10,0% Amap 8 - 12,5%
Paran 30 - 3,3% Piau 10 10,0% Rondnia 8 - 12,5%
Pernambuco 25 - 4,0% Alagoas 9 - 11,1% Roraima 8 - 12,5%
Cear 22 - 4,5% Distrito Federal 8 - 12,5% Sergipe 8 - 12,5%
Maranho 18 - 5,9% Mato Grosso 8 - 12,5% Acre 8 - 12,5%
De um lado, apenas oito colgios eleitorais estaduais, que elegem entre 22 e 70 repre-
sentantes, possuem clusulas de excluso inferiores ao parmetro de 5%; e, entre eles, os
dois maiores tm clusulas de excluso diminutas, ineficazes e irrelevantes.
De outro, em onze estados, que elegem o mnimo constitucional de oito representan-
tes, a clusula de excluso passa a ser de 12,5%, duas vezes e meia maior do que o limite
superior de 5%, consensualmente reconhecido como compatvel com democracias propor-
120 |
Reforma Poltica
cionalistas. Em trs estados, a clusula eliminatria duas vezes maior do que aquele limite.
E, em cinco outros estados, situa-se entre 5,9% e 8,3%.
Enfim, na lgica que resulta da combinao entre o sistema eleitoral brasileiro e o critrio de
apportionment das cadeiras da Cmara dos Deputados, prescrito pela Constituio, medida
que diminui a magnitude da circunscrio, eleva-se rapidamente a clusula de excluso e, com
ela, os efeitos de concentrao do sistema partidrio e de excluso de partidos menores.
Nos catorze estados que elegem dez representantes ou menos, a combinao entre a
(1) magnitude distrital reduzida, (2) o valor extremamente elevado do quociente e (3) a
converso deste em clusula de barreira praticamente inviabiliza a concorrncia eleitoral de
partidos que, embora possuam certa expresso nacional, contam com menor, ainda que no
negligencivel, representatividade local ou regional. A poltica nesses estados fica confinada
a dois ou trs grandes partidos, qualquer que seja a sua legenda nacional, satelitizados por
oligarquias dominantes.
Ao contrrio, nos quatro maiores colgios eleitorais, a clusula de excluso simples-
mente ineficiente e despicienda, o que estimula a criao de micropartidos esdrxulos e o
funcionamento de legendas de aluguel.
A clusula de excluso vigente, contida no 2 do art. 109 do Cdigo Eleitoral de
1965, simplesmente elimina da distribuio das cadeiras, em cada unidade da federao, os
partidos que no lograram o quociente eleitoral, esterilizando-lhes e desprezando-lhes os vo-
tos. Rigorosamente, no transfere esses votos para os partidos que lograram os quocientes.
Simplesmente os faz desaparecer; mas, ao faz-lo, assegura aos candidatos dos partidos que
atingiram o quociente partidrio um nmero maior de cadeiras do que aquele que teriam
obtido com o simples valor do quociente. Ou seja, cada partido que no obtm o quocien-
te eleva, ao custo da esterilizao de seus prprios votos, o valor do voto dos partidos que
atingiram o quociente.
Esse artifcio gera acentuada desproporo, por partidos, entre votos e cadeiras legislati-
vas, em benefcio da reduo radical do nmero de partidos na representao do colgio elei-
toral estadual na Cmara dos Deputados e ao custo do princpio da igualdade quanto ao valor
do voto, essencial representao proporcional e consagrado pelo art. 14 da Constituio.
Mas no eficiente se o seu objetivo reduzir o nmero de partidos com representao
na Cmara dos Deputados em relao ao nmero de partidos que competem no conjunto
do sistema eleitoral brasileiro, simplesmente porque partidos que so eliminados em uma
unidade federativa sobretudo naquelas em que a clusula de excluso superior a 10%
dos votos vlidos podem ser e efetivamente so eleitos em outra. Rigorosamente, o nico
mecanismo capaz de responder a esse problema aquele adotado pela Repblica Federal da
Alemanha para a eleio do Bundestag: os partidos competem em colgios eleitorais estadu-
ais, mas o nmero de cadeiras que cabem a cada partido calcula-se em marco nacional, pela
soma de seus votos estaduais; e, apenas em um segundo procedimento, as cadeiras nacionais
do partido distribuem-se entre suas listas estaduais.
Dieter Nohlen afirma com propriedade que proporcionalidade e maioria so dois prin-
cpios antitticos e irreconciliveis de representao poltica.

A mxima da representao proporcional a de one man, one vote, a cada eleitor um

voto com igual valor. Pertence natureza dos sistemas proporcionais contabilizar e valorizar
igualmente todos, ou tendencialmente todos, os votos, com o propsito de assegurar voz e
voto efetivos, no parlamento, maior diversidade possvel de tendncias e projetos em que
se divide a sociedade.
No mandato representativo A mxima da representao majoritria first-past-the-post, o primeiro
moderno, no o pretere os demais, ou ainda, the winner takes all, o partido vencedor arreba-
representante e, ta todas as cadeiras disputadas. O sistema majoritrio considera apenas os
com ele, o corpo de votos do partido vencedor e despreza todos os demais, ainda que, se houver
representantes que se mais de dois partidos, os votos esterilizados sejam a maioria. E, a no ser
obrigam ao eleitorado, em sociedades com tradio e cultura bipartidrias, sistemas majoritrios
mas, ao contrrio, so exercem graves efeitos de excluso poltica.
os eleitores que, ao Conclui-se desta comparao que o preceito do artigo 14 da Consti-
design-los, obrigam-se tuio, voto direto e secreto, com valor igual para todos, s pode ser assegu-
por antecipao a acolher rado pela representao proporcional, pois o patamar mnimo e crucial da
como efetivamente suas igualdade do valor do voto consiste, precisamente, em que todos os votos
todas as decises que eles sejam considerados e contabilizados.
vierem a tomar em seu Em suma, os princpios da proporcionalidade na relao entre votos
nome na esfera pblica e cadeiras legislativas por partidos e da igualdade quanto ao valor do voto
encontram-se ntima e indissoluvelmente correlacionados entre si e ambos
constituem valores fundamentais consagrados pela Constituio de 1988.
O argumento demonstra a necessidade de suprimir o 2 do art. 109 do Cdigo
Eleitoral, que, gerando efeitos de maioria e subvertendo a representao proporcional dos
partidos, claramente inconstitucional. A medida encontra-se incorporada ao Projeto de
Lei n 2.679, de 2003, da reforma poltica.
Contudo, com o propsito de assegurar a efetividade do sistema partidrio-parlamen-
tar, afastando organizaes irrelevantes, o preceito suprimido deve ser substitudo por outro
requisito de ingresso para o partido: 5% dos votos vlidos em escala nacional, distribudos em
certa proporo mnima por certo nmero de estados.
Existe, a esse respeito, uma confuso letal, no apenas de linguagem, mas de essncia,
quanto teoria e instituio da representao poltica.
O artigo 13 da Lei n 9.096/95, a Lei dos Partidos Polticos, e, com ele, o artigo 4 do
Projeto de Lei n 2.679/2003 que lhe pretende dar nova redao no instituem clu-
sula de excluso, que inerente ao regime proporcional, nem podem substitu-la. Apenas
introduzem restries e limitaes ao desempenho parlamentar dos partidos que no cum-
priram certos requisitos eleitorais, a respeito das quais h um excelente estudo, de Ktia de
Carvalho, cujos dados e argumentos no podem, lamentavelmente, ser reproduzidos neste
limitado espao (Carvalho, 2003).
Essas restries e limitaes no violam apenas preceitos da Constituio brasileira mas
princpios da representao poltica consagrados pela tradio das democracias ocidentais.
Entre eles, o fundamental o de que o mandato representativo s admite uma classificao
dicotmica: ou o representante foi eleito e desfruta dos mesmos direitos, prerrogativas e po-
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Reforma Poltica
deres universalmente reconhecidos de que desfrutam os demais; ou no cumpriu os requisi-

tos necessrios para qualquer candidato ser eleito entre os quais, se adotada, a clusula de
excluso, ou de barreira e, portanto, no foi eleito, no deve ser diplomado e empossado,
porque no representante. Conquistado, o mandato representativo no admite classifi-
caes ordinais: no existem, na teoria e na prtica da representao poltica democrtica,
representantes com mais faculdades, competncias, recursos ou poderes de representao do
que outros; representantes de primeira e de segunda classe.
Contudo, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, rompendo com suas decises
unnimes precedentes, acordou, tambm por unanimidade, em que o preceito do artigo 13
da Lei n 9.096/95 carece de eficcia jurdica porque inconstitucional. Embora constru-
da sobre alguns fundamentos equivocados, a ltima deciso no deve ser considerada um
retrocesso. Ao contrrio, a eliminao dos preceitos do art. 13 da Lei n 9.096/1995 e do
2 do art. 109 do Cdigo Eleitoral deve preceder a instituio da clusula de excluso, que
a prpria lgica do regime proporcional exige.
4) Fidelidade partidria
Impressionados com o desre-

gramento crescente dos corpos le-
gislativos do pas, os observadores
mais sensatos buscam socorro na
instituio da fidelidade partid-
ria. Entretanto, o instituto legal
da fidelidade partidria e a noo
da qual deriva no so intuitivos.
No h, mesmo, um entendimen-
to unvoco sobre a sua natureza,
os seus fundamentos, o mbito de
sua ao e seus efeitos. Que clareza e preciso poder-se-iam esperar de preceitos legislativos
erguidos sobre categorias de significado to movedio?
Nos terrenos do parlamento e do governo, o recurso fidelidade partidria supe que
o partido dispe de poder de controle sobre o mandato representativo.
Contudo, na teoria moderna da representao poltica e do governo representativo, o
representante e o governo so detentores de um mandato livre e virtual, o que significa que,
como observou Giovanni Sartori com extrema acuidade, com a emergncia das democracias
modernas, os representantes no apenas foram declarados agentes livres, aos quais no po-
deriam ser dadas instrues, mas foram designados para representar uma vontade que no
existia antes de sua prpria vontade (Sartori, 1968, p. 466).
No mandato representativo moderno, no o representante e, com ele, o corpo de
representantes que se obrigam ao eleitorado mas, ao contrrio, so os eleitores que, ao desig-
n-los, obrigam-se por antecipao a acolher como efetivamente suas todas as decises que
eles vierem a tomar em seu nome na esfera pblica.

A exigncia constitucional do mandato livre resulta de dois fundamentos, para os quais

Burke j apontara.
A democracia essencialmente dialgica e deliberativa e, nela, toda deciso importante
deve ser precedida pelo debate, isto , pelo confronto entre diferentes argumentos. Delibe-
rar significa pesar diferentes argumentos para chegar a uma convico; portanto, no tem
qualquer sentido a deliberao legislativa se o voto do representante foi previamente deci-
dido, por seus constituintes, por seu partido ou mesmo por ele prprio. O requisito tico
fundamental da democracia representativa dialgica e deliberativa consiste na disposio, por
parte de cada representante, de persuadir e de ser persuadido. Em segundo lugar, as condi-
es polticas encontram-se em permanente mutao; portanto, do fato de
Como resultado, a que o representante esteja obrigado a princpios e diretrizes gerais no se
ambigidade da teoria deve concluir que deva vincular-se, ao longo de todo o mandato, a decises
ocidental da representao especficas tomadas antes de assumi-lo.
poltica se desfez, no Ademais, Montesquieu, antecipando Schumpeter e Sartori, j afirmara
Brasil, em prejuzo dos que eleies competitivas so um mtodo por meio do qual o corpo eleitoral,
partidos e em benefcio sem condies de decidir sobre temas complexos, especializados e acima de seu
do individualismo alcance, seleciona os seus dirigentes segundo critrios que combinam a com-
anrquico dos polticos. petncia dos candidatos com o consenso genrico, entre eleitores e eleitos,
O voto uninominal e a acerca de preferncias por polticas pblicas , incumbindo-os da funo de
substituio do quociente deliberar sobre assuntos pblicos (Montesquieu, livro II, cap. II, p. 533 e
partidrio pelo quociente livro XI, cap. VI, p. 587; Schumpeter, livro IV; Sartori, 1965, p. 123).
da coligao em eleies Assim, efetivamente, nas democracias constitucionais e representati-
proporcionais, consagrados vas modernas s h dois recursos para prover a responsabilizao poltica
pelo direito eleitoral dos representantes ou do governo pelo eleitorado: (1) a sano retrospecti-
brasileiro, tornam va provida por eleies competitivas regulares peridicas, nas quais o elei-
juridicamente problemtica torado pode reeleger ou no o portador de um mandato e, no intervalo
qualquer pretenso do entre duas eleies consecutivas, (2) a transitividade e a responsabilidade
partido de responsabilizar recprocas entre eleitores e eleitos, realizada por partidos polticos slidos,
o representante pelo estveis, coesos e disciplinados.
desempenho do mandato Sabe-se que o segundo recurso problemtico, especialmente no sistema
eleitoral brasileiro.
Nas democracias ocidentais h uma profunda ambigidade acerca da titularidade e da
responsabilidade sobre o mandato representativo, articulada pela noo de que a democra-
cia representativa moderna essencialmente mediatizada pela competio entre os partidos
e de que, portanto, a responsabilidade e o poder sobre o mandato, embora pertenam ime-
diatamente ao representante, titular iminente da representao, incumbem mediatamente ao
partido, que detm a titularidade eminente da representao.
Entretanto, na cultura poltica brasileira, o rationale e o contedo normativo subjacentes
instituio e prtica do voto uninominal na representao proporcional consistem na no-
o de que, adquirido pela via de uma obrigao pblica entre o eleito e os eleitores mas,
por este motivo, direta, annima, atomizada e no sancionvel , o mandato representativo
pertence privada, exclusiva e discricionariamente ao representante. Como resultado, a am-
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Reforma Poltica
bigidade da teoria ocidental da representao poltica se desfez, no Brasil, em prejuzo dos

partidos e em benefcio do individualismo anrquico dos polticos. O voto uninominal e a
substituio do quociente partidrio pelo quociente da coligao em eleies proporcionais,
consagrados pelo direito eleitoral brasileiro, tornam juridicamente problemtica qualquer
pretenso do partido de responsabilizar o representante pelo desempenho do mandato.
Ademais, por duas dcadas, intermitentemente, o partido no podia ou muito dificil-
mente podia sequer recusar-se a propor a reeleio de seu representante legislativo infiel,
porque a legislao brasileira o definia como candidato nato ao mandato subseqente: in-
troduzido pelo art. 4 da Lei n 6.978, de 1982, o preceito da candidatura nata foi sucessi-
vamente reiterado pela Lei n 6.055/1974, art. 4, pela Lei n 8.713/1993, art. 8, 2, e
pela Lei n 9.504/1997, art. 8, 1, at que sua eficcia jurdica fosse suspensa, em 2002,
por acrdo do Supremo Tribunal Federal. O que significa que, ao longo daquele perodo, o
partido foi privado de sua funo primria, que consiste em dirigir e controlar a nominao
de seus prprios candidatos aos diversos mandatos eletivos.
Movendo-se em direo oposta, alguns cientistas polticos, entre os quais Gerhardt
Leibholz, afirmam que o vazio de responsabilizao introduzido pelo mandato livre deveria
e tenderia a ser ocupado pelo mandato imperativo partidrio.
Contudo, importa reconhecer que o mandato imperativo partidrio
O mandato imperativo simplesmente faz desaparecer o mandato representativo livre, instituio
partidrio , portanto, fundamental para assegurar a separao e a autonomia recprocas entre a
inconsistente com a esfera pblica e a esfera privada, societria.
democracia representativa Se o partido, ou alguma parcela do eleitorado, tivesse o poder per se
e constitucional. de revogar, imediata e independentemente de deciso judicial, o mandato
Mas essa assertiva no do representante, por infidelidade ou indisciplina partidria, o corpo legis-
significa que o parlamentar lativo reproduziria, em sua composio, a interao societria em estado
seja absolutamente imune brutal, cindida por seus conflitos e desestatizada: a sociedade reverteria
responsabilizao precisamente ao estado de natureza, que a representao poltica se propu-
nha ultrapassar.
O corolrio do mandato imperativo partidrio, como demonstrou amargamente Mar-
cel Waline, consistiria em suprimir o parlamento e atribuir a cada partido um coeficiente
correspondente percentagem de seus votos no pas. Se, num pas, por exemplo, existem,
segundo a ltima consulta eleitoral, quatro partidos, reunindo cada qual, respectivamente,
40%, 30%, 20% e 10% dos votos, bastaria um diretrio de quatro pessoas deliberando,
uma com quatro votos, a outra com trs, a terceira com dois e a ltima com um s. Far-se-ia
economia de um parlamento e o resultado seria o mesmo (Waline, p. 65-66).
O mandato imperativo partidrio , portanto, inconsistente com a democracia repre-
sentativa e constitucional. Mas essa assertiva no significa que o parlamentar seja absoluta-
mente imune responsabilizao. Kelsen sustenta que, no sistema de eleies proporcionais
por lista partidria fechada e hierarquizada, em que o eleitor vota apenas no partido, a perda
do mandato torna-se uma deduo lgica da infidelidade partidria ou do abandono do

partido pelo deputado. Entretanto, observa que, proposta pelo partido, a deciso pertinente
deve resultar do julgamento de um tribunal independente (Kelsen, p. 56-57).
As concluses de Kelsen so consistentes e coerentes com os preceitos do art. 17 da Cons-
tituio brasileira e do Estatuto dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995 ), de acordo com
os quais os partidos so pessoas jurdicas de direito privado com autonomia para definir a sua
estrutura, organizao e funcionamento e estatuir normas e sanes de fidelidade e disciplina,
mas as decises partidrias devem observar a Constituio e as leis, estando sujeitas, neste
caso, apreciao judicial. Mas evidenciam que, no Brasil, o estatuto da fidelidade partidria
s poder ser viabilizado com a adoo de eleies proporcionais por listas fechadas.
Nota
1 Tenho insistido h longo tempo, e ainda em dois textos recentes, que a representao proporcional brasileira,
convencionalmente e equivocadamente identificada entre os sistemas de lista aberta, constitui, a rigor, um caso
especial e excntrico, muito semelhante ao da Finlndia, de representao proporcional sem listas partidrias e com base
no voto pessoal, uninominal, no candidato (Tavares, J.A.G., 1999 e 2003).
Referncias
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MONTESQUIEU, Charles de Secondat. (1964), LEsprit des Lois. In Oeuvres Compltes. Paris, ditions du Seuil.
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SARTORI, Giovanni. (1968) Representational Systems. In D. Sills (ed.), International Encyclopedia of Social Sciences.
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Porto Alegre.
WALINE, Marcel. (1948). Les Partis Contre La Rpublique, Paris, Rousseau.
126 |
Simonsen, ministro da Fazenda, 1976. Foto de Luis Humberto.
Wilhelm Hofmeister*
Democracia,
governabilidade,
estabilidade:
os pilares do Direito Eleitoral alemo como referncia para

reflexes visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro
Ao se falar sobre Direito Eleitoral e reformas da legislao eleitoral, normalmente se d

uma ateno especial ao Direito Eleitoral alemo, pois seus princpios fundamentais e sua
aplicao prtica contriburam de forma decisiva para que se estabelecesse na Alemanha,
aps a catstrofe ocorrida na Segunda Guerra Mundial, uma democracia representativa
estvel. As experincias alems, obviamente, no podem ser transferidas diretamente para
outros pases, que tm suas prprias realidades polticas, histricas, sociais e culturais. Em
todo caso, podem servir como marco de orientao e referncia para reformas a serem reali-
zadas em outras naes. Desse modo, os defensores de uma reforma poltica no Brasil, que
tambm implique uma reforma do Direito Eleitoral, poderiam levar em considerao as
experincias alems. Antes de mais nada, isso diz respeito aos princpios bsicos do Direito
Eleitoral, s expectativas centrais e s exigncias de desempenho que devem ser direcionadas
a um sistema eleitoral.
*Wilhelm Hofmeister diretor do Centro de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no Rio de Janeiro, Brasil.
Tradutor: Tito Lvio Cruz Romo.
128 |
Reforma Poltica
Exigncias de desempenho direcionadas a um sistema eleitoral
Antes de mais nada, e a partir de uma viso amplamente compartilhada na Alemanha

e em outros pases, os sistemas eleitorais precisam desempenhar cinco funes:1
Representao: todos os segmentos relevantes da sociedade devero ser representados

pelos detentores dos cargos representativos obtidos atravs de pleito eleitoral. Os
mandatos de deputados devero ser um reflexo dos votos depositados pelos eleitores
nas urnas.
Concentrao: dever-se- reduzir o nmero de partidos no parlamento e fomentar a
formao de maiorias parlamentares estveis.
Participao: os eleitores devero ter grandes chances de participao, podendo fazer
sobretudo uma escolha personalizada, alm da opo por um partido.
Clareza: os eleitores devero entender o funcionamento do sistema eleitoral, ou seja, o
procedimento eleitoral dever ser transparente.
Legitimidade: o sistema eleitoral e seus resultados devero ser aceitos por todos.
Cada uma dessas exigncias, por si s, pode ser realizada da melhor maneira possvel.
Por conseguinte, o grau de realizao das diferentes exigncias pode ser comparado em
diversos sistemas eleitorais. No obstante, em nenhum sistema eleitoral
Na verdade, entre a funo possvel realizar todas estas exigncias simultaneamente e em sua plenitude.
de representao e a Na verdade, entre a funo de representao e a funo de concentrao de
funo de concentrao sistemas eleitorais, existe um trade-off: ou os votos depositados nas urnas
de sistemas eleitorais, pelos eleitores so representados proporcionalmente ou so convertidos em
existe um trade-off: ou mandatos de forma desproporcionada, visando concentrao partidria.
os votos depositados Coisa semelhante tambm pode ser dita, por um lado, no tocante rela-
nas urnas pelos eleitores o entre exigncias de representao, concentrao e participao, bem
so representados como, por outro lado, no tocante clareza e/ou ao grau de exeqibilidade
proporcionalmente ou das exigncias: normalmente, quanto mais diferenciada e complexa for a
so convertidos em regulamentao das competncias eleitorais, maior ser o grau de comple-
mandatos de forma xidade de um sistema eleitoral.
desproporcionada, visando Aqui j podemos registrar um aspecto decisivo que diz respeito ao sis-
concentrao partidria tema eleitoral brasileiro e sua diferena em relao ao sistema eleitoral ale-
mo: na Alemanha existe uma exigncia explcita a favor da formao de
maiorias parlamentares, que , por sua vez, um fator imprescindvel para a conduo estvel de
um governo. J o sistema eleitoral brasileiro no apresenta essa exigncia de desempenho.
Elementos do Direito Eleitoral alemo
Na Alemanha, os parlamentares da Cmara dos Deputados (Bundestag) so eleitos atra-

vs de uma eleio proporcional que est vinculada ao voto personalizado (sistema eleitoral
proporcional personalizado).2 Todo eleitor dispe de dois votos. O voto personalizado signi-

Wilhelm Hofmeister
fica a escolha de candidatos distritais em distritos eleitorais, nos quais sempre haver espao
para apenas um mandato, atravs da maioria relativa dos votos depositados pelos eleitores.
O detentor do mandato ser decidido pelos eleitores atravs de seu primeiro voto na c-
dula de votao. O voto proporcional representa o sufrgio a partir de listas partidrias fecha-
das, ressaltando-se que os votos depositados na legenda pelos eleitores so convertidos em
cadeiras no Bundestag.3 A escolha das legendas partidrias corresponde ao segundo voto
na cdula de votao. Atravs deste procedimento eleitoral, o voto personalizado e o voto
proporcional unem-se segundo diferentes princpios:
Princpio da distribuio equnime: uma primeira metade de todos os deputados do

Bundestag determinada nos distritos eleitorais atravs de voto majoritrio personalizado,
enquanto a outra metade decidida atravs da votao nas legendas partidrias.
Princpio da compensao: o nmero de mandatos distritais obtido por cada partido
atravs da votao personalizada deduzido do nmero de seus mandatos por lista
de legendas partidrias. Isso faz com que sejam formadas as relaes de foras entre os
partidos no Bundestag atravs do voto proporcional.
Princpio dos mandatos excedentes: se o nmero de mandatos diretos (ou seja, conquistados
nos distritos) obtidos por um partido em um estado federado da Repblica Federal da
Alemanha for superior ao nmero de mandatos obtidos atravs do voto na legenda, tais
mandatos excedentes sero conferidos a outros partidos, sem que haja a obteno de
mandatos compensatrios.
Princpio da clusula de barreira: os votos depositados nas urnas pelos eleitores somente
sero convertidos em mandatos de deputados do Bundestag em benefcio daqueles
partidos que tenham obtido pelo menos cinco por cento dos segundos votos ou pelo
menos trs mandatos distritais diretos no territrio federal alemo.
Com base nesses princpios, obtm-se um sistema combinado de

eleio proporcional e eleio majoritria, com competncia per-
sonalizada parcial por parte do eleitor, um sistema que, nos
pases de lngua alem, foi designado como eleio proporcio-
nal personalizada e que conhecido, nos pases de expresso
anglo-americana, como mixed-member proportional system.
Balano do sistema eleitoral alemo
Concentrao: o sistema eleitoral alemo

fomenta maiorias governamentais estveis?
O sistema eleitoral alemo precisa ser visto como

uma reao s experincias feitas com a chama-
da Repblica de Weimar no perodo compre-
endido entre os anos de 1919 a 1933, uma
130 |
Reforma Poltica
fase caracterizada pela instabilidade poltica, que acabou preparando o caminho para a toma-
da do poder pelos nacional-socialistas.4 O sistema eleitoral da Repblica de Weimar apoia-
va-se em um procedimento eleitoral puramente proporcional e sem clusula de barreira,
atravs do qual sessenta mil votos significavam um mandato de deputado federal. O sistema
pluripartidrio da resultante tinha como caractersticas profundas rupturas
Aps o trmino da Segunda ideolgicas e uma conduta hostil ao sistema vigente por parte dos partidos
Guerra Mundial, um dos de extrema esquerda e extrema direita, o que dificultava muito a formao
objetivos do debate de maiorias governamentais estveis. Aps o trmino da Segunda Guerra
constitucional ocorrido Mundial, um dos objetivos do debate constitucional ocorrido nos anos de
nos anos de 1948 e 1949 1948 e 1949 era alcanar a formao de governos estveis e democratica-
era alcanar a formao mente legitimados atravs da Constituio, promulgada no ano de 1949.
de governos estveis Por meio do Direito Eleitoral, dever-se-ia tentar evitar o esfacelamento par-
e democraticamente tidrio e fomentar a formao de maiorias governamentais estveis.
legitimados atravs da Apoiando-se nessa meta, duas concepes desempenharam um papel
Constituio, promulgada central durante os debates constitucionais realizados entre os anos de 1947
no ano de 1949 e 1949: a concepo da eleio majoritria em distritos uninominais e a
concepo da clusula de barreira.
No sistema eleitoral que ento passou a ser posto em prtica, esses dois elementos fo-
ram considerados de forma diferenciada. Devido resistncia imposta sobremaneira pelos
pequenos partidos, a introduo de eleies majoritrias somente foi possvel com restri-
es. Em compensao, a concepo da clusula de barreira passou a ser aplicada visando ao
ajuste de votos obtidos entre os partidos. J no ano de 1949, havia uma clusula de barreira
de 5% que valia apenas para cada estado federado, e no para toda a federao alem. No
obstante, a clusula de barreira no exercia um efeito de concentrao, pois no Bundestag
havia doze partidos representados, dos quais oito haviam conseguido menos de 5% dos
votos em todo o territrio federal.
Na eleio seguinte, realizada no ano de 1953, foi introduzida uma clusula de barreira
da ordem de 5% e com validade em todo o territrio nacional. Isso significa que um parti-
do precisava obter no mnimo 5% dos votos totais para poder ganhar um mandato atravs
do segundo voto na cdula de votao. A partir da, o efeito de concentrao almejado
passou a funcionar: aps as eleies de 1961, apenas trs partidos tinham representao no
Bundestag. Desde ento e at as eleies de 2002, no mais que cinco partidos conseguiram
mandatos simultneos no Bundestag. Somente nas eleies de 2006, pela primeira vez, seis
partidos romperiam essa barreira.
Na Repblica Federal da Alemanha, pode-se considerar que o objetivo da funo de
concentrao, ou seja, o fomento de maiorias governamentais estveis, encontra-se ampla-
mente realizado. Ao longo de quase sessenta anos, houve apenas cinco composies gover-
namentais diferentes com um nmero total de oito primeiros-ministros.5 Decerto essa gran-
de estabilidade tambm foi motivada pela prosperidade econmica de longo flego, pelo
desenvolvimento de um sistema partidrio com partidos abertos a coalizes, bem como por
outras condicionantes favorveis, tais como a pouca fora de grupos de extrema esquerda e
extrema direita na Alemanha, que tiveram de manter-se margem.6 Mas a estabilidade cer-

Wilhelm Hofmeister
tamente tambm deve ser atribuda a condies institucionais, principalmente clusula de

barreira de 5%. Por meio dela, o sistema eleitoral alemo conseguiu um bom desempenho
de sua funo de concentrao.
Embora na Alemanha se team fortes crticas clusula de barreira, de maneira geral,
ela acabou obtendo bons resultados. Graas a essa clusula de excluso,
Embora na Alemanha se facilita-se a formao do governo. Ela no to elevada a ponto de im-
team fortes crticas possibilitar o xito do estabelecimento de um novo partido, como bem
clusula de barreira, de mostram os exemplos dos partidos Bndnis 90/Die Grnen (Aliana 90/Os
maneira geral, ela acabou Verdes) ou Linkspartei (Partido da Esquerda). Ao mesmo tempo, porm, a
obtendo bons resultados. clusula de barreira suficientemente elevada de modo a impedir que pe-
Graas a essa clusula quenos partidos tenham acesso ao Bundestag. Seja como for, para partidos
de excluso, facilita-se a de pequeno porte, ela visivelmente menos restritiva que, por exemplo, a
formao do governo introduo da votao majoritria relativa, a qual tambm , sem sombra
de dvidas, um procedimento absolutamente democrtico.
Sobretudo, a aplicao da clusula de barreira em todo o territrio eleitoral alemo, da
forma como foi introduzida em 1953, faz bastante sentido no tocante aos aspectos de efi-
cincia e transparncia, embora menos no que diz respeito ao aspecto da participao (uma
parte dos eleitores perde sua participao nas decises ao longo do processo de formao da
vontade poltica). Afinal de contas, um parlamento federal escolhido para todo o territ-
rio nacional, no qual clusulas de barreira regionalizadas no devem desempenhar nenhum
papel importante. Nesse sentido, a eficincia se mostra em sua totalidade, e no se corre o
risco de violao do sentido da clusula de barreira (que a excluso de pequenos partidos
da representao parlamentar). Alm disso, uma regulamentao dessa natureza, que pode
ser bem compreendida por qualquer indivduo, permite que partidos com mais de 5% dos
votos tenham uma representao equivalente a tal grandeza no Bundestag.
Representao: a populao representada

proporcionalmente no sistema eleitoral alemo?
Discute-se a representao proporcional dos votos depositados pelos eleitores atravs

da igualdade de valor numrico e da igualdade de valor quanto ao resultado.7 Igualdade de
valor numrico significa que, ao se fazer a apurao dos votos, cada voto tem o mesmo peso.
Por outro lado, igualdade de valor quanto ao resultado significa que, ao se fazer a distribui-
o dos mandatos parlamentares, cada voto deve ser contemplado com eqidade.
Quando da apurao dos votos, a igualdade de valor numrico um elemento bvio
nas democracias desenvolvidas, o que tambm ocorre na Alemanha. As chances formais
de que os eleitores dispem para a obteno de resultados satisfatrios tambm so funda-
mentalmente iguais, tanto em funo do tamanho dos distritos eleitorais, comparveis no
tocante ao nmero de habitantes das respectivas reas, quanto da estrutura uniforme dos
distritos uninominais para a eleio direta. Ressalte-se, porm, que a dimenso dos distritos
eleitorais com um nmero visivelmente maior ou menor de habitantes poder representar
um desvio de at 15% para cima ou para baixo, em funo do nmero mdio de habitantes.
132 |
Reforma Poltica
Todavia, somente se far mister a criao de novos distritos eleitorais se houver um desvio
de 25%. Isso gera uma variao do valor numrico que considerada muito reduzida em
escala internacional. No Brasil, essa variao entre o nmero de habitantes e eleitores por
mandato parlamentar considervel e chegou em 2006 a tal extremo que no Estado de
Roraima houve 8 mandatos para 232.814 eleitores, ou seja, uma mdia de 29.102 eleitores
para cada mandato; j no Estado de So Paulo, com os seus 28.032.061 eleitores, foram 70
mandatos, ou uma mdia de 400.458 eleitores por mandato!
No que tange igualdade de valor quanto ao resultado, existem, em primeira linha,
condies favorveis no sistema eleitoral proporcional, no qual so apurados os nmeros de
deputados dos partidos representados no Bundestag. Para tanto, concorrem principalmente
a soma de votos dos partidos em nvel federal e a distribuio dos mandatos, diretamente
ligada soma de votos dos partidos, segundo a frmula eleitoral de Hare/Niemeyer. Como
na Alemanha no existem distritos eleitorais com diferentes nmeros de deputados eleitos,
deixam de existir, entre os distritos eleitorais, as tpicas disparidades de valor quanto aos
resultados, ao se proceder apurao dos votos.
Observe-se, porm, que o sistema eleitoral alemo, no tocante aos votos depositados
pelos eleitores, nem sempre apresenta uma igualdade inabalvel de valores quanto ao resul-
tado. Na apurao dos votos, a clusula de barreira de 5% gera uma desigualdade de valor
quanto ao resultado. Por meio dela, so vencidos os votos obtidos por partidos que no
atinjam um nmero mnimo de votos equivalente a 5% do total ou no mnimo trs manda-
tos diretos em todo o territrio federal. Alm disso, ao verem que determinados partidos de
pequeno porte representam um risco em virtude da clusula de excluso,
Por diversas vezes, o os eleitores facilmente deixam de depositar seu voto em tais partidos. No
Tribunal Constitucional sistema eleitoral alemo, esta posio desprivilegiada que os partidos de
Federal Alemo j pequeno porte podem vir a ocupar de forma direta ou indireta um ele-
reiterou que a clusula mento importante em favor da concentrao partidria.
de barreira de 5% Deve-se, portanto, confrontar essas desvantagens da clusula de bar-
est em conformidade reira com as vantagens representadas pela estabilidade de governo. No
com a Constituio apenas no campo do debate especializado, mas tambm, e sobretudo, na
Federal Alem, ou seja, jurisdio do Tribunal Constitucional Federal Alemo, este um aspecto
compatvel com os muito valorizado. Por diversas vezes, o Tribunal Constitucional Federal
princpios da democracia Alemo j reiterou que a clusula de barreira de 5% est em conformidade
representativa com a Constituio Federal Alem, ou seja, compatvel com os princpios
da democracia representativa.
Participao: sobre o que o eleitor pode

decidir no sistema eleitoral alemo?
Via de regra, de acordo com os critrios de concentrao partidria e de governabilida-

de, o balano que se faz do sistema eleitoral alemo positivo. Tambm se entende que, em
relao ao critrio da representatividade, esse balano aceitvel. Por outro lado, tecem-se
crticas aos critrios de eficincia, transparncia e participao.

Wilhelm Hofmeister
Critica-se, por exemplo, o fato de os eleitores na Alemanha, de modo geral, somente

poderem optar por candidatos predeterminados pelos partidos. Isso concerne tanto aos can-
didatos distritais indicados pelos partidos quanto aos candidatos fixos das
Sob essa tica, as eleies legendas partidrias, que somente podem ser eleitos naquela composio e
ao Bundestag no tm um naquela seqncia preestabelecidas. Essa restrio participao do eleitor
carter competitivo, mas fica mais forte em relao aos grandes partidos: os candidatos ao Bundestag
sim um carter legitimador dos partidos CDU/CSU (Unio Democrata-Crist/Unio Social-Crist) e
de decises tomadas em SPD (Partido Social-Democrata) que sejam ocupantes das chamadas po-
outra instncia sies garantidas na legenda certamente entraro no Bundestag, indepen-
dentemente do resultado da eleio. Sob essa tica, as eleies ao Bundestag
no tm um carter competitivo, mas sim um carter legitimador de decises tomadas em
outra instncia. Esse poder partidrio torna-se bastante claro no caso de candidatos eleio
direta que no tenham obtido xito nas urnas, mas que, apesar de derrotados em seu distrito
eleitoral, obtm um assento no parlamento atravs de uma posio garantida na legenda.
Essa preponderncia dos partidos sofre uma certa relativizao apenas pelo fato de
os eleitores poderem dar seu primeiro e seu segundo votos a diferentes partidos, o que na
Alemanha chamado de splitting. Se o fizerem objetivando uma distribuio estratgica de
votos, isto acaba representando uma variante de participao estratgica bem especfica.
Clareza: o sistema eleitoral alemo compreensvel e transparente?
Em especial devido s diversas relaes entabuladas entre eleio proporcional voltada

para as legendas e eleio majoritria personalizada, o
sistema eleitoral vigente na Alemanha apresenta uma
estrutura complexa e difcil de ser compreendida pe-
los eleitores, mesmo no que concerne aos aspectos
bsicos de sua organizao. Por essa razo, antes de
cada eleio, faz-se necessrio lembrar aos eleitores o
sentido da cdula com duas vias de votos e explicar-
lhes por que o segundo voto considerado decisivo.
Uma pessoa leiga no consegue entender facilmente
as relaes passveis de mudanas recprocas exis-
tentes entre a eleio majoritria em distritos uni-
nominais e a eleio por legenda, como o caso do
eventual surgimento de mandatos excedentes. Nes-
se contexto, os resultados das urnas precisam ser
aceitos pelos eleitores sem verificaes ou pre-
cisam ento ser explicados em seus porme-
nores por especialistas no assunto. Como
um todo, pode-se afirmar que o sistema
eleitoral alemo complicado, pouco transparente
e de difcil compreenso.
134 |
Reforma Poltica
Legitimidade: o sistema eleitoral alemo aceito?
Antes de cada eleio, No raro, so apresentados opinio pblica dados sobre a participao
faz-se necessrio lembrar dos eleitores nos pleitos, como indicadores da opinio vigente acerca do
aos eleitores o sentido sistema eleitoral. Contudo, em virtude dos inmeros e diversos fatores que
da cdula com duas vias exercem influncia sobre a participao dos eleitores nos pleitos eleitorais,
de votos e explicar-lhes no fica claro at que ponto esses dados exprimem as mudanas de opinio
por que o segundo voto em relao ao sistema eleitoral. Seja como for, pode-se supor que se d um
considerado decisivo amplo apoio ao sistema poltico vigente e, conseqentemente, ao sistema
eleitoral praticado, quando h uma alta taxa de participao voluntria dos
eleitores nos pleitos. Deste modo, o grau de participao dos eleitores nos pleitos para o
Bundestag depe em favor da aceitao do sistema poltico e, por conseguinte, do sistema
eleitoral em vigncia atualmente na Repblica Federal da Alemanha. surpreendente,
porm, que parea no haver pesquisas de opinio pblica sobre o sistema eleitoral alemo.
Se tomarmos como critrio de legitimao do sistema eleitoral alemo as opinies de
especialistas da rea, pode-se constatar que, no mainstream da pesquisa sobre o sistema elei-
toral realizada por cientistas polticos e da Formao Poltica8, a eleio majoritria persona-
lizada realmente considerada o modelo de combinao razovel de elementos de sistemas
eleitorais.9
Propostas de reforma do Direito Eleitoral
A despeito do xito geral obtido pelo sistema eleitoral alemo, h muitos anos vm
sendo debatidas propostas de mudanas do Direito Eleitoral alemo. Por um lado, tais de-
bates vm sendo realizados de forma bastante intensa e, por outro, tambm se restringem a
sutilezas acadmicas ou defesa de dogmas do Direito Eleitoral.10
Desde sua introduo no ano de 1949, o Direito Eleitoral alemo no sofreu alteraes
em seus pontos fulcrais, embora tenha passado por vrias modificaes. Foram, muito mais,
modificaes de ordem tcnica, como a renncia exposio dos catlogos de eleitores ou
utilizao do envelope para cdulas eleitorais, no caso de o voto ser depositado no prprio
local de votao. Outrossim, tambm houve modificaes mais substanciais, tais como a
ampliao da clusula de barreira para todo o territrio federal e a abolio de eleies
suplementares (1953), a introduo do voto pelo correio (1965) ou a mudana, ocorrida
diversas vezes, do nmero de deputados do Bundestag11.
Uma importante reforma foi a reduo da idade eleitoral ativa de 21 para 18 anos no
ano de 1970. Essa reforma foi antecedida por um intenso debate poltico e acadmico, que
tambm foi influenciado pelas agitaes estudantis ocorridas na segunda metade dos anos
60. No aspecto da participao, a reduo da idade eleitoral foi uma deciso positiva. No
entanto, os efeitos dessa medida se mantiveram restritos, j que a populao com idade en-
tre 18 e 20 anos representa apenas uma pequena frao dos eleitores. Nas eleies de 2005
para o Bundestag, foi apenas 3% de todos os eleitores.

Wilhelm Hofmeister
Em 1985, deu-se a substituio do mtodo de apurao matemtica dos votos, que era
feita de acordo com a frmula eleitoral de dHondt, pelo mtodo de Hare/Niemeyer, bem
como a introduo do direito de voto para alemes residentes no estrangeiro12. Alm disso,
introduziu-se uma regulamentao segundo a qual o nmero de habitantes de um distrito
eleitoral no pode apresentar um desvio maior que 15% em relao mdia (valor anterior:
25%). Desde as eleies de 2002 para o Bundestag, havendo um desvio superior a 25% (at
ento: 33,3%), uma redistribuio dos distritos eleitorais faz-se obrigatria.
O sistema de dois votos
A introduo do sistema de dois votos em 1953 foi uma das mudanas mais bem su-
cedidas do Direito Eleitoral alemo. Enquanto o nico voto depositado pelo eleitor valia,
na primeira eleio para o Bundestag, tanto para o candidato de seu distrito eleitoral quanto
para o partido, o motivo da introduo do sistema de dois votos consistia essencialmente
em possibilitar ajustes nos distritos eleitorais.
Entretanto, o primeiro voto nunca desempenhou sua funo de voto personalizado;
afinal de contas, at os nossos dias, poucos so os eleitores que conhecem o nome do candi-
dato de seu distrito eleitoral. Apesar disso, muitos eleitores recorrem ao mtodo de splitting.
Isto est diretamente ligado ao fato de os eleitores dos pequenos partidos, cujos candidatos
no tm nenhuma chance de obter um mandato distrital, darem seu segundo voto ao can-
didato de um partido maior, com o qual seu partido quer fazer uma coalizo.
Por este motivo, o juzo a ser feito sobre o sistema de dois votos, nos aspectos de eficin-
cia, transparncia e participao, que este apresenta discrepncias e mostra-
Os pequenos partidos se sujeito a crticas. Sua eficincia restrita, pois, atravs da eleio de um
fazem uma propaganda candidato distrital, o candidato do outro grande partido normalmente acaba
especfica voltada para conseguindo entrar por meio da legenda. O sistema de dois votos produz
a obteno dos segundos principalmente um efeito cosmtico. Conseqentemente, trata-se de uma
votos, a fim de no serem participao aparente. Ademais, esse sistema no permite transparncia para
excludos atravs da um eleitor sobrecarregado. Alguns eleitores acham que fizeram um acordo,
clusula de barreira ao darem seu primeiro voto ao candidato do partido A e o segundo voto ao
candidato do partido B.
Os efeitos decorrentes do sistema de dois votos so controversos, sobretudo se levarmos
em considerao que as discrepncias entre o primeiro e o segundo voto no so de fcil
interpretao. Por exemplo: no pleito de 2002, o Partido Verde (Die Grnen) obteve 8,6%
dos segundos votos e 5,6% dos primeiros votos. Ser que os eleitores do segundo voto do
Partido Verde, que deram seu primeiro voto a um outro partido (59,7% ao SPD, conforme
a estatstica eleitoral representativa), seriam eleitores de aluguel de outros partidos (prin-
cipalmente do SPD) ou seriam eleitores convictos do Partido Verde que simplesmente no
queriam jogar fora seu primeiro voto? Do ponto de vista emprico, no possvel dar uma
resposta bem fundamentada a essa pergunta. Os pequenos partidos fazem uma propaganda
especfica voltada para a obteno dos segundos votos, a fim de no serem excludos atravs
da clusula de barreira.
136 |
Reforma Poltica
Propostas para reformas do Direito Eleitoral
bvio que sempre existem propostas para refor-

mas do Direito Eleitoral. A ttulo de exemplo, em 2003
houve uma proposta de projeto de lei, sem grandes pers-
pectivas de xito, mas que assim mesmo contou com o
apoio de 46 deputados do Bundestag, visando introduo
do direito de voto a partir do nascimento. Os pais deveriam
ento poder exercer por seus filhos, fiduciariamente, o direi-
to de voto, at que estes atingissem a maioridade.
Por outro lado, realizou-se um debate mais srio em
torno do rebaixamento da idade eleitoral para dezesseis
anos. verdade que alguns Estados federados rebaixaram
a idade eleitoral para dezesseis anos no caso de eleies
municipais. Partidos menores defendem a introduo
desta medida tambm para as eleies em nvel fede-
ral, mas so apresentados argumentos fortes
que impedem tal mudana.
Deixando-se de lado o fato de jovens de
dezesseis anos possurem ou no suficiente
maturidade poltica e capacidade de discernir, o
principal argumento contra o direito de voto j aos dezesseis anos que, atra-
vs desta medida, far-se-ia uma ciso entre idade eleitoral e maioridade em geral. Afinal
de contas, entre ambos os limites etrios, existe uma forte dependncia. Direitos e deveres
andam de mos dadas. Quase ningum deseja com justeza reduzir o limite de maioridade
para dezesseis anos. Desta maneira, o debate acerca do rebaixamento da idade eleitoral mos-
tra-se apenas acadmico. Quem concede o direito de voto a jovens de dezesseis anos, mas lhes
nega a maioridade, desvaloriza o direito de voto concedido. Embora o rebaixamento da idade
eleitoral para dezesseis anos fomentasse a participao, a desvinculao entre a idade eleitoral
e a maioridade geraria um alto grau de intransparncia que acabaria confundindo as mentes.
Alm do mais, diante da provvel baixa quota de participao eleitoral desta faixa etria, este
mecanismo mostraria pouca eficcia.
Por diversas vezes, especialmente por parte dos pequenos partidos, ouvem-se vozes reivin-
dicando a abolio da clusula de barreira seja por conjecturas baseadas em princpios, seja
porque a Repblica Federal da Alemanha desenvolveu-se como um pas estvel. Em todo caso,
o efeito positivo da clusula de barreira, a qual impede o esfacelamento partidrio e motiva
as maiorias parlamentares governamentais estveis, acaba sendo alado pelos polticos, pelos
acadmicos e tambm pelo Tribunal Constitucional Federal Alemo a um patamar mais ele-
vado que as suas desvantagens, oriundas da perda daqueles votos depositados nas urnas pelos
eleitores que optaram por aquele partido que no conseguiu entrada no parlamento.
Por vezes, tambm se reivindica a supresso do sistema de dois votos, por contribuir para
causar confuso na cabea dos eleitores e por no desempenhar a funo de personalizao

Wilhelm Hofmeister
almejada. Todavia, at o momento no foram apresentadas alternativas convincentes que eli-

minem as desvantagens do sistema atualmente vigente sem incitar o surgimento de desvanta-
gens ou de elementos problemticos de outra natureza. Por esse motivo, no se deve contar,
em primeira instncia, com uma mudana do sistema de dois votos vigente na Alemanha.
Consideraes finais
O sistema eleitoral alemo no perfeito, e possivelmente tambm no possvel criar

um sistema eleitoral que consiga fazer jus, por igual, a todas as exigncias de desempenho
apresentadas neste texto. No obstante, por meio deste sistema que foi introduzido, em suas
feies bsicas, em 1949, foi possvel viabilizar e garantir democracia, governabilidade e
estabilidade. Trata-se de um resultado digno de considerao. Last but not least, os desempe-
nhos obtidos pelo sistema eleitoral alemo tambm podero ser importantes para o debate
em torno da reforma eleitoral brasileira.
138 |
Reforma Poltica
Notas
1 Cf. Dieter Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem [Direito Eleitoral e Sistema Partidrio], Opladen 2000, S. 157159.
2 Lei Eleitoral Federal (BWG), em sua verso de 23 de julho de 1993, ltima emenda em 11 de maro de 2005: http://
www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahl2005/downloads/bwg_standmaerz05.pdf. Cf. tambm: Karl-Rudolf Korte:
Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 2005.
3 Procedimento matemtico segundo a frmula eleitoral de Hare/Niemeyer, introduzida na Repblica Federal da

Alemanha atravs do art. 1, n 1, da 7 Proposta de Emenda Lei Eleitoral Federal no ano de 1985. De acordo com esta
frmula, as cadeiras do Bundestag so distribudas conforme a proporo dos votos partidrios em relao ao nmero
total de votos vlidos depositados nas urnas e ao nmero de votos a serem considerados. Cf. Wolfgang Schreiber,
Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Kln 1998, p. 186189.
4 Cf. Ferdinand A. Hermens, Demokratie oder Anarchie? Untersuchung ber die Verhltniswahl, KlnOpladen 1968, p.
161239. Cf. tambm Wolfgang Hartenstein, Fnf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilitt und Wandel, in:
Aus Politik und Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 3946.
5 Cf. Wolfgang Hartenstein, Fnf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilitt und Wandel, in: Aus Politik und
Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 3946.
6 Explicaes claras sobre o processo de concentrao dos partidos, principalmente o ocorrido nos anos 50, podem
ser encontradas, p. ex., na seguinte fonte: Bundeszentrale fr politische Bildung (ed.), Informationen zur politischen
Bildung 207: Parteiendemokratie, Bonn 1990, p. 19s.
7 A respeito desse tema, cf. tambm Volker von Prittwitz: Vollstndig personalisierte Verhltniswahl. Reformberlegungen
auf der Grundlage eines Leistungsvergleichs der Wahlsysteme Deutschlands und Finnlands, in Aus Politik und
Zeitgeschichte B 52/2003, p. 1220.
8 Formao Poltica se refere densa estrutura de educao poltica e cvica que existe na Alemanha, formada, entre
outras, pela Central Federal de Formao Poltica, que publica livros e revistas sobre o tema e organiza seminrios e
outros eventos (www.bpb.de), pelas Centrais Estaduais de Formao Poltica, que em nvel estadual oferecem atividades
parecidas; pelas fundaes polticas ligadas aos partidos polticos, pelas organizaes da sociedade civil que organizam
seminrios e cursos para a sua clientela sobre uma grande variedade de temas (muitas dessas organizaes recebem
recursos federais, estatuais ou locais); e, no em ltimo lugar, pelas escolas da Alemanha, pblicas e privadas, que,
a partir do 6 bsico (alunos da idade de 12 anos) incluem aulas de cincias sociais, nas quais se discorre sobre
uma grande variedade de temas e instituies polticas e sociais e, especificamente antes das eleies, tambm
sobre os partidos polticos e o sistema eleitoral. Toda essa estrutura emprega pessoas que no necessariamente so
pesquisadores, mas docentes e professores, muitos com formao em cincia poltica. Dentro desse grupo, que tem uma
influncia considervel na socializao dos alemes, o sistema eleitoral do pas bem avaliado.
9 Cf. Nohlen, op. cit.; Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000; Hans-
Dieter Klingemann/Bernhard Wessels, Political Consequences of Germanys Mixed-Member System: Personalization at
the Grass-Roots?, WZB FS III 99205, Berlim 1999.
10 Cf. Eckhard Jesse: Reformvorschlge zur nderung des Wahlrechts, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 52/2003,
p. 311.
11 No ano de 1949, primeiramente eram 400 deputados; a partir de 1953 passaram para 484; a partir de 1957 (atravs
da incorporao do Estado do Sarre), para 494; a partir de 1965, alcanou-se o nmero de 496 e, aps a Unificao
Alem, o nmero de 656 deputados, que acabou sendo reduzido, em 1996, para 598, com vigncia a partir das eleies
realizadas em 2002.
12 Todos os alemes residentes no estrangeiro somente tm direito ativo de voto se tiverem passado pelo menos trs
meses ininterruptos no territrio da Repblica Federal da Alemanha.

Itamaraty, 1979. Foto de Luis Humberto.
Olhar Externo
Brian Kerr
O artigo 2 da Conveno Europia de Direitos Humanos
e o dever de efetivamente investigar
Brian Kerr*
O artigo 2o da Conveno Europia

de Direitos Humanos e o dever
de efetivamente investigar
Introduo
Encontra-se abaixo o texto de um ensaio que apresentei por ocasio da Conferncia

Inter-Regional sobre Sistemas de Justia e Direitos Humanos do Conselho Britnico em
Braslia, no ms de setembro de 2006. Esta introduo destina-se aos leitores da Revista
Plenarium. Como se ver, a monografia concentra-se num aspecto particular do direito
vida previsto na Conveno para a Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fun-
damentais. Esse diploma, elaborado em 1950, foi concebido por um conjunto de Estados
como uma reao Segunda Guerra Mundial e teve como principal ambio o estabeleci-
mento de certos direitos e liberdades fundamentais, os quais, esperava-se, constituiriam um
baluarte contra o totalitarismo no futuro.
Os Estados envolvidos na promulgao da Conveno associaram-se num rgo co-
nhecido como Conselho da Europa. Vrios outros pases juntaram-se ao Conselho desde
sua criao, particularmente muitas das naes da Europa Oriental, em seguida ao desman-
telamento do imprio sovitico. Atualmente, a instituio conta com 45 pases membros.
O Conselho da Europa distinto da Unio Europia, embora muitos comentadores os
confundam. A Unio Europia, fundada pelo Tratado de Roma de 1956, tinha o propsito
primordial de estabelecer a liberdade de movimento tanto de bens como de trabalhadores
entre seus Estados-membros. Sua composio hoje de 25 pases.
Embora o governo do Reino Unido tenha sido um dos principais arquitetos da Con-
veno Europia, os cidados britnicos no foram granjeados com acesso direto s suas
disposies at recentemente. J que o texto era, essencialmente, antes um tratado entre
Estados soberanos que uma lei devidamente promulgada no mbito do Reino Unido, juris-
prudncia pacfica proibia sua aplicao no direito interno. Tudo isso mudou em 1988 com
a promulgao do Human Rights Act, que tornou a Conveno diretamente aplicvel nos
tribunais do Reino Unido depois de sua entrada em vigor, em 2 de outubro de 2000.
*Sir Brian Kerr Lorde Presidente do Tribunal de Justia da Irlanda do Norte. Palestra proferida na Conferncia Inter-
Regional sobre Sistemas de Justia e Direitos Humanos, Conselho Britnico, Braslia, 18 a 20 de setembro de 2006.
Publicao autorizada pelo autor. Traduo de Newton Tavares Filho, consultor legislativo da Cmara dos Deputados,
LLM, Georgetown University.
142 |
Olhar Externo

Brian Kerr
A incorporao da Conveno ao direito interno chamada tambm sua nacionaliza-

o trouxe uma mudana significativa ordem constitucional. Como sabido, o Reino
Unido no possua uma Constituio escrita em nenhum sentido convencional. O parla-
mento era soberano e a validade da legislao promulgada era imune a qualquer questiona-
mento legal. Hoje, qualquer lei editada pelo parlamento deve ser compat-
No importa a forma vel com os direitos fundamentais inscritos na Conveno. O Human Rights
que assuma, a violncia Act busca atingir esse objetivo por dois meios principais. Primeiramente,
pode ser, como sugerem ordena-se aos tribunais interpretar e dar eficcia legislao primria e
alguns cientistas, um subordinada de modo compatvel com os direitos assegurados na Conven-
perptuo atributo da o, no maior grau possvel. Em segundo lugar, onde no possvel inter-
condio humana pretar desse modo a legislao, os tribunais superiores podem declarar que
uma particular disposio legal submetida ao seu escrutnio incompatvel
com a Conveno. Nesse caso, o governo dever promover a mudana da lei.
A Conveno compreende uma srie de direitos, alguns dos quais (como o direito
vida e a proibio de tortura) so formulados em termos absolutos. Outros, como o direito
ao respeito vida privada e liberdade de expresso, so qualificados. A interferncia com
estes ltimos somente ser aceitvel quando necessria numa sociedade democrtica, na for-
ma prescrita em lei e de modo no mais que o indispensvel para atingir o fim pretendido.
A Corte Europia dos Direitos Humanos desenvolveu jurisprudncia sobre a Conven-
o que reconhece certas salvaguardas procedimentais subjacentes, por vezes chamados de
direitos adjetivos. Assim, por exemplo, o direito vida garantido e salvaguardado pela
obrigao positiva imposta aos Estados de investigar mortes controversas. esse dever que
ser o objeto do meu ensaio.
O art. 2 da Conveno Europia de Direitos

Humanos e o dever de investigar
verdadeiramente um prazer para mim estar em Braslia por ocasio desta importante
conferncia. Eu ouvi com grande interesse e admirao as palestras feitas ontem noite e
esta manh. Como juiz que busca aplicar os princpios e a legislao dos direitos humanos
virtualmente a cada dia, encantou-me e gratificou-me que muitos palestrantes se concen-
traram em exemplos prticos, em vrias jurisdies, da abordagem jurdica de problemas de
direitos humanos em todo o mundo. Fui particularmente impressionado e instrudo pelos
exemplos trazidos pelos oradores da frica do Sul e da ndia nas sesses plenrias desta
manh. A discusso acadmica evidentemente essencial, sendo com freqncia o motor
de mudanas prticas e avanos na legislao, mas no percamos de vista o nosso objeti-
vo maior ou ao menos o que eu creio deva ser nosso fim ltimo , o de fazer propostas
prticas e realistas que traro mudanas para as vidas das pessoas e melhoras no estado dos
direitos humanos nas sociedades que representamos. Minha apresentao aos senhores hoje
tratar marcadamente mas no com aridez, espero do prtico. Pretendo discutir uma
rea estrita, mesmo limitada, do Direito. Fao-o no apenas porque essa rea me familiar,
nem apenas porque, a despeito de suas limitaes, essa tem tido considervel importncia
144 |
Olhar Externo
na sociedade qual perteno, mas principalmente porque, de meu ponto de vista, ela forne-
ce um exemplo prtico e concreto de como a aplicao das normas e princpios de direitos
humanos pode produzir uma mudana real e tangvel na vida das pessoas.
Antes de comear, permitam-me dizer algo sobre o tema da conferncia Protegendo
Direitos e Prestando Justia. Esse para mim um assunto de perene interesse, graas preci-
samente sua grande importncia em nosso mundo contemporneo. O tema em discusso
nesta tarde, violncia e direitos humanos, no menos relevante e significativo. Violncia,
em qualquer de suas manifestaes seja ela impessoal, inspirada no terrorismo ou patro-
cinada pelo Estado, quer ocorra dentro das famlias ou seja infligida aleatoriamente em
nossas ruas , no importa a forma que assuma, a violncia pode ser, como sugerem alguns
cientistas, um perptuo atributo da condio humana. Mas, se assim , ela deveria servir
meramente para nos fortalecer em nossa determinao de apoiar os direitos humanos, que
buscam combat-la, e de defender a dignidade do indivduo e sua liberdade contra agres-
ses, no importa de onde provenham.
O tema que escolhi para falar nesta tarde , como j disse, algo restrito mas, por ra-
zes que vou abordar no momento, tem sido de uma importncia substancial na histria
poltica e jurdica recente da Irlanda do Norte. O assunto o art. 2 da Conveno para
Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. De fato, pretendo falar
principalmente sobre apenas um aspecto desse dispositivo, o dever de investigar mortes
controversas.
O sistema constitucional da Irlanda do Norte
Antes de iniciar, contudo, um pouco de contexto. Muitos dos senhores j conhecem a

ordem constitucional dos vrios componentes do Reino Unido, mas, para aqueles que com
ela tm menos familiaridade, deixe-me comear dizendo algo sobre a experincia constitucio-
nal de meu pas. A Irlanda do Norte uma das trs jurisdies que compem o Reino Unido
Inglaterra e Pas de Gales (que tm um nico sistema legal) so uma, Esccia outra, e
Irlanda do Norte, a terceira. Embora possuamos um sistema de governo centralizado, com
limitada atribuio de competncias legislativas a cada regio, esses trs sistemas so comple-
tamente separados. Recursos contra decises judiciais em cada uma dessas jurisdies so di-
rigidos ao comit recursal na Cmara dos Lordes em Londres que dever ser transformada
em Suprema Corte para todo o Reino Unido. Esse tribunal aplicar a legislao da Irlanda do
Norte, Esccia, Inglaterra e Gales, dependendo da origem da causa a ele submetida.
Como Lady Ministra Hallett nos lembrou esta manh, o Reino Unido um dos poucos
pases sem uma Constituio escrita em um nico documento. Na ltima dcada, o pas tem
atravessado uma pequena reordenao constitucional. No mbito legislativo, o parlamento
britnico em Westminster, Londres, devolveu o que j descrevi como limitado, mas no
obstante significativo, poder aos parlamentos e assemblias na Esccia, em Gales e na Irlanda
do Norte. Nesta ltima, essa devoluo est vinculada ao que chamamos de processo de pa-
cificao. Buscamos emergir de trinta anos de conflitos internos e, desnecessrio dizer, isso
apresenta desafios nossa sociedade e particularmente aos nossos polticos e juzes.

Brian Kerr
A ausncia de uma Constituio escrita tem sido defendida por muitos comentadores.
Na opinio de geraes precedentes de constitucionalistas britnicos, a mais eficaz salva-
guarda dos direitos humanos no uma garantia de papel, mas o exerccio benevolente da
discricionariedade administrativa, o senso de justia dos servidores pblicos e ministros e a
superviso vigilante do parlamento.1 O Human Rights Act, que entrou em vigor em 2000
e sobre o qual os senhores ouviram Lady Ministra Hallett discorrer esta manh, marcou
uma mudana em direo ao pensamento centrado nos direitos (rights-based thinking), dan-
do s nossas cortes novos poderes para responsabilizar o Estado por violaes de direitos
humanos. Esse diploma impe novos deveres aos tribunais para observar a jurisprudncia
da Corte Europia de Direitos Humanos, enquanto esta decide causas e desenvolve nosso
direito local,2 e para interpretar a legislao de acordo com seu texto.3 luz da avaliao
abrangente para no dizer magistral de Lady Ministra Hallett do impacto dessa legisla-
o fundamental, desnecessrio que eu fale mais sobre o assunto.
Pode-se dizer que a falta de uma Constituio escrita forneceu aos juzes pouca expe-
rincia com o raciocnio indutivo e finalstico usado nos instrumentos internacionais de
direitos humanos. No estou certo de que esta assertiva seja inteiramente correta, visto que,
claro, j tomamos em conta tais normas antes do ano 2000. No h dvida, entretanto, de
que o Human Rights Act tornou ainda mais urgente considerarmos essa legislao ao fazer
dos direitos expressos na Conveno parte de nosso direito interno, e essa nova configurao
apresentou desafios e oportunidades estimulantes aos juzes desde a promulgao daquele
ato. Agora, a discusso de uma causa perante a Corte de Apelao ter questes de direitos
humanos entrelaadas aos argumentos pelo advogado. Estas so parte integrante do caso,
no apenas algo incidental ou reflexo posterior.
Trazendo os direitos para casa
Ao falar da Conveno Europia de Direitos Humanos, preciso ter em mente ser esta
uma norma regional e serem tcnicas muitas das mudanas por ela promovidas em nosso
direito interno e, como tal, no diretamente relevantes para muitos dos senhores. Mas,
claro, a jurisprudncia gerada por diferentes tratados de direitos humanos retira seu apoio do
desenvolvimento de outros instrumentos internacionais, e espero que, por essa razo, o que
tenho a dizer seja de interesse.
Para alm de sua importncia na ordem poltica e jurdica da Irlanda do Norte, penso
que o dever de investigar previsto no art. 2 da Conveno prov um exemplo marcante de
como as palavras desse instrumento vivo foram interpretadas e expandidas pela Corte que
o aplica (a Corte Europia de Direitos Humanos), e de como essa interpretao por sua vez
tem sido considerada e aplicada por tribunais nacionais (assim como pelo governo do Reino
Unido) em situaes muito prticas e concretas.
146 |
Olhar Externo
O texto da Conveno
O art. 2 da Conveno Europia o primeiro direito substantivo expresso. Dispe ele que:
1. O direito de qualquer pessoa vida protegido pela lei. Ningum poder ser intencional-
mente privado da vida, salvo em execuo de uma sentena capital pronunciada por um
tribunal, no caso de o crime ser punido com esta pena pela lei.
2. No haver violao do presente artigo quando a morte resulte de recurso fora, tornado
absolutamente necessrio:
a) para assegurar a defesa de qualquer pessoa contra uma violncia ilegal;
b) para efetuar uma deteno legal ou para impedir a evaso de uma pessoa detida
legalmente;
c) para reprimir, em conformidade com a lei, uma revolta ou uma insurreio.
Essa foi, de modo direto, uma determinao ao Estado para que se abstenha de tirar
a vida de pessoas dentro de suas fronteiras, e isso certamente deve ter sido o valor capital
na mente dos idealizadores da Conveno no final da Segunda Guerra Mundial, com seu
horrvel genocdio e perda de vidas. Mas a Corte Europia tem uma
abordagem dinmica e evolutiva da Conveno, a qual descreve como
um instrumento vivo.4 Isso a levou a desenvolver o direito vida em
dois novos e importantes modos.
A interpretao do art. 2 pela Corte Europia
A primeira expanso da obrigao do art. 2 foi a interpretao

segundo a qual os Estados tm o dever positivo de proteger o direito
vida. No caso Osman v. UK 5, um professor com distrbios mentais tor-
nou-se obcecado por um aluno, molestando-o durante um certo tem-
po. O molestamento culminou na morte a tiros do pai pelo professor,
que tambm feriu o garoto. A Corte decidiu que o Estado tem o dever
de proteger um indivduo identificado quando tem conhecimento de
um risco real e imediato vida dessa pessoa, causado por atos criminosos de um terceiro. No
caso em questo, decidiu-se que, embora a polcia soubesse da situao, no podia ter ante-
cipado o nvel de violncia usado finalmente esta no estava a par de uma ameaa real e
imediata e, desse modo, no agiu em violao dos deveres impostos pelo art. 2.
A segunda expanso a imposio de uma obrigao adjetiva, procedimental, de in-
vestigar mortes onde possivelmente tenha havido uma violao da obrigao substantiva.
Essa obrigao adjetiva foi articulada pela primeira vez pela Corte Europia de Direitos
Humanos numa causa da Irlanda do Norte, McCann v. United Kingdom.6 Ali, alegou-se que
agentes do Estado tinham deliberadamente matado suspeitos de serem membros do IRA
no curso do que foi descrito como uma operao antiterrorismo. A Corte interpretou o art.

Brian Kerr
2 em conjunto com o dever geral do Estado, imposto pelo art. 1, de garantir a qualquer
pessoa dependente da sua jurisdio os direitos e liberdades definidos no ttulo I da presente
Conveno. Concluiu que, por conseguinte, deveria existir alguma forma efetiva de inves-
tigao oficial quando indivduos tenham sido mortos em conseqncia do uso da fora,
entre outros, por agentes estatais.7 Essas obrigaes procedimentais subjazem ao direito
vida e so necessrias para assegurar-lhe a defesa integral.
Seguindo McCann, os elementos procedimentais do dever estatal decorrentes do art. 2
foram desenvolvidos pela Corte Europia de Direitos Humanos durante a dcada passada
em uma srie de casos, alguns dos quais tambm provieram da Irlanda do Norte. Gostaria
de concentrar-me no mais significativo, Jordan v. United Kingdom8, tambm relacionado a
um suspeito de integrar o IRA morto por membros das foras de segurana.
Jordan e o contedo do dever de investigar
A Corte usou Jordan para determinar qual deveria ser o contedo da investigao,
dizendo, primeiramente, que esta deveria ser efetiva (jurisprudncia subseqente, europia
e domstica, perscrutou diferentes aspectos do significado de efetividade, em diferentes
situaes). Segundo, o propsito da investigao seria a efetiva implementao das leis do-
msticas que protegem a vida. Em outras palavras, essas salvaguardas procedimentais deve-
riam existir para que o direito substantivo, principal, no fosse diludo ou comprometido.
Finalmente, um inqurito no necessariamente o nico meio pelo qual uma investigao
das circunstncias de uma morte poderia ser conduzida. Esses foram os principais elementos
do contedo do dever de investigar mortes sob o art. 2. A Corte ento delineou detalhes
adicionais do referido inqurito, que podem assim ser resumidos:
A investigao deve ser conduzida por um investigador independente e ser capaz de
determinar se o uso da fora foi ou no justificado, assim como levar identificao e pu-
nio dos responsveis. Deve tambm ser pronta e razoavelmente expedita, como tambm
conduzida sob suficiente escrutnio pblico para assegurar a prestao de contas e a respon-
sabilidade dos envolvidos. Deve por fim integrar suficientemente um parente prximo, de
modo a proteger seus interesses legtimos.
A investigao examinada em Jordan foi um inqurito judicial. No houve nenhuma ao
penal ligada morte. Na Irlanda do Norte, a Coroners Court o rgo que permite o registro
das mortes a ela declaradas. Um inqurito judicial o processo de investigao que permite ao
magistrado dessa corte e ao jri determinar a identidade do morto e a causa da morte, quando
necessrio, sem no entanto constituir um mtodo de atribuio de culpa. Por ocasio do caso
Jordan, o Coroner no pde estender o inqurito para investigar as circunstncias mais amplas
da morte. A Corte Europia de Direitos Humanos considerou ento que o inqurito judicial na
Irlanda do Norte no cumpria os requisitos de uma investigao efetiva de vrios modos:
faltou independncia na investigao inicial da polcia;

o policial que atirou na vtima no pde ser conduzido como testemunha ele no
podia ser chamado para prestar depoimento;
148 |
Olhar Externo
o Coroner no pde investigar, tampouco o jri dar um veredito que assegurasse uma
persecuo criminal efetiva em juzo eles podiam apenas relatar os meios pelos quais
ocorreu a morte, no as circunstncias mais abrangentes;
por uma srie de razes, o inqurito no foi iniciado de imediato;
a falta de assistncia jurdica e de divulgao de certos documentos significou que os
parentes da vtima no puderam participar adequadamente do inqurito;
no houve ligao entre o inqurito e qualquer dever do Director of Public Prosecutions9
de reconsiderar sua deciso de no processar qualquer pessoa pela morte. O DPP no
tinha o dever de fundamentar essa deciso.10
A Corte criticou em particular trs elementos do inqurito: a impossibilidade de con-

duzir coativamente testemunhas, o fato de que o Coroner teve de restringir sua investigao
s causas diretas da morte, sem poder estend-la s circunstncias mais gerais, e o tipo de
veredito que o jri num caso semelhante pode dar. Nesse caso, a Corte entendeu que o
inqurito judicial no pde ser efetivo na identificao ou persecuo de quaisquer crimes
que pudessem ter ocorrido e, nesse particular, deixa de cumprir os requisitos do art. 2.11
Jordan e os tribunais da Irlanda do Norte
Aps a deciso da Corte Europia, a famlia Jordan intentou numerosas aes que nos
deram, aos tribunais da Irlanda do Norte, a oportunidade de considerar diferentes aspectos
do que seria uma investigao conforme os termos do art. 2. Eu decidi alguns desses feitos
como ento juiz de primeiro grau competente. O caso Jordan levantou uma srie de ques-
tes legais complexas que so importantes para os advogados da Irlanda do Norte e do Rei-
no Unido. Por exemplo, decidiu-se sobre se o Human Rights Act retroativo, embora essa
questo ainda esteja sendo discutida. Mas no gostaria de me concentrar nesses aspectos.
A coisa realmente importante nesse caso o impacto da Conveno no sentido de que a
Corte estava examinando, na verdade questionando, nossas prticas locais de investigao
de mortes e assegurando-se de que essas tornavam o art. 2 real em nosso contexto.
Algumas das questes levantadas foram abordadas de forma proativa pelo governo. Por
exemplo, a disposio legislativa que no permitia a conduo coercitiva dos responsveis
pela morte foi alterada, e o Director of Public Prosecutions voluntariamente reconsiderou sua
deciso de no processar aps o inqurito, passando tambm a dar as razes de seu convenci-
mento caso pretenda iniciar ou no uma ao penal. Entretanto, a questo-chave sobre se o
Coroner e seu jri poderiam e deveriam investigar as circunstncias mais abrangentes da
morte, ou meramente sua causa, foi decidida tanto na primeira como na segunda instncia.
O Tribunal de Apelao confirmou minha deciso de que, para tornar a investigao
efetiva, o jri no tinha poderes especficos para dar o veredito de homicdio, pretendido
pela famlia Jordan. Os poderes j existentes da Coroners Court poderiam ser interpretados
em consonncia com os direitos da Conveno lendo-se a frase de maneira mais ampla para
incluir as circunstncias do crime bem como a causa da morte. Para ser efetiva, a investiga-

Brian Kerr
o deveria poder determinar fatos capazes de conduzir a uma ao penal. No era crtico,
entretanto, que esse procedimento tivesse de tomar uma forma determinada.
O propsito das aes domsticas em Jordan foi o de estabelecer, por meio dos tribunais,
a natureza e o fim dos direitos adjetivos delineados pela Corte Europia de Direitos Humanos
em McCann e Jordan. Ficou claro ser importante, num inqurito para investigar uma morte
causada por agentes estatais (e, na Irlanda do Norte, essa investigao deve ser conduzida
tambm pelo ombudsman da polcia, por um inqurito pblico ou no curso de uma ao
penal), que este deve ser um mecanismo efetivo disposio para avaliar a legalidade da fora
empregada, e, se necessrio, para garantir a persecuo criminal que viria a determinar a culpa
de qualquer indivduo responsvel pela morte. Jordan, com efeito, conduziu s mudanas reais
que tornaram nosso sistema legal mais capaz de realizar esse objetivo. Em conseqncia das
decises da Corte e de suas repercusses em nossos tribunais domsticos, no seria exagero
dizer que o modo pelo qual mortes sujeitas ao art. 2 sero investigadas foi revolucionado.
A jurisprudncia aps Jordan
A amplitude da aplicao das garantias procedimentais do art. 2 conforme a Corte j

foi explorada em muitos casos nos tribunais domsticos. No tenho tempo de abord-los
em detalhe, mas gostaria de mencionar brevemente dois casos perante a Cmara dos Lordes
da Inglaterra que envolveram mortes em prises. O primeiro, Amin,12 versava sobre a falha
de uma priso em proteger um detento contra um colega de cela violento e racista. O se-
gundo, Middleton,13 foi o suicdio de um preso. Em ambos os casos, em que o Estado no
protegeu os direitos das vtimas vida contra uma ameaa externa, a Cmara dos Lordes
decidiu que os requisitos de Jordan eram aplicveis.
A Cmara dos Lordes enfatizou tambm que, enquanto a natureza do inqurito pode
variar de caso a caso, pode ser to importante ter um inqurito efetivo se a morte resulta de
negligncia sistemtica da autoridade no que toca ao cuidado da vtima (o servio prisional,
na hiptese), quanto quando a morte causada por um agente estatal.
Tratados de direitos humanos como instrumentos vivos
No tempo disponvel, fui capaz apenas de tocar a superfcie dos desenvolvimentos no

direito irlands trazidos pela evoluo interpretativa do direito vida previsto na Conveno
Europia. No incio, afirmei que esperava demonstrar como um instrumento internacional
de direitos humanos, tratado como um texto vivo, pode ser interpretado por um tribunal
internacional e aplicado (de modo criativo e na prtica) pelos tribunais domsticos para tor-
nar esses direitos aplicveis em uma realidade concreta, para indivduos que habitam aquela
jurisdio. Espero que esse breve olhar sobre o modo pelo qual as cortes irlandesas, e em todo
o Reino Unido, tentaram aplicar os direitos adjetivos do art. 2, de modo ao mesmo tempo
realista e embasado na Conveno, demonstre uma maneira de os tribunais trazerem os
direitos para casa nacionaliz-los de forma a faz-los parte integral do nosso direito.
150 |
Olhar Externo
A afirmao, freqentemente repetida nesta e em virtualmente todas as conferncias

a que compareci, de que o intercmbio de idias e a fertilizao recproca gerada pelos
relatos de nossas experincias pode somente enriquecer a aplicao de princpios legais em
discusso dispensa endosso ou nfase suplementar. No tenho dvidas de que deixarei esta
conferncia com novas perspectivas sobre a aplicao da legislao e dos princpios de di-
reitos humanos para o exerccio de minha funo judicial. Espero que este breve resumo
de um pequeno tpico dos desenvolvimentos legais provocados pelo art. 2 da Conveno
Europia dos Direitos Humanos tenha modesta ressonncia em suas reflexes nessa rea
fundamentalmente importante.
Notas
1 Lester and Pannick, Human Rights Law and Practice (Butterworths, 2004), par. 1.06.
2 Human Rights Act 1998, s. 2.
3 Human Rights Act 1998, s. 3.
4 Tyrer v. UK (1978) 2 EHRR 1.
5 Osman v. United Kingdom [1998] 29 EHRR 245.
6 (1996) 21 EGRR 97 161.
7 Resumi essa afirmao a partir de uma passagem em R (Middleton) v. HM Coroner for West Sommerset; R (Amin) v.
Secretary of State for the Home Department [2002] EWCA Civ 390.
8 (2003) 37 EHRR 52.
9 Responsvel pela persecuo criminal em juzo, promotor da ao penal (n. do t.).
10 Resumido a partir de Girvan J, In the matter of an application by Hugh Jordan for judicial review [2004] NICA 29(2), 2.
11 Jordan, 130.
12 [2003] UKHL 51.
13 [2004] UKHL 10.

Balco do cafezinho, Itamaraty, 1976. Foto de Luis Humberto.
Balano da 52a Legislatura
Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo
Para um balano da 52a legislatura
Ftima Anastasia*, Magna Incio** e Carlos Ranulfo Melo***
Para um balano da 52a legislatura1

I) Introduo
No segundo turno do pleito de 2002, Luis Incio Lula da Silva foi eleito presidente
do Brasil, com 52.793.364 votos. Seu partido, o PT, saiu das urnas de 2002 como a maior
agremiao da Cmara dos Deputados, tendo conquistado 91 das 513 cadeiras (17,7%).
No Senado Federal, o PT ocupou, a partir de 2003, 14 das 81 cadeiras (17,3%), posicio-
nando-se como a terceira maior bancada da Cmara Alta, precedida apenas pelo PMDB e
pelo PFL, com 19 cadeiras cada um.
A vitria de Lula e do PT, na disputa de 2002, significou, sem sombra de dvidas, a
estruturao de um novo contexto poltico para a (re)discusso das questes relacionadas
*Ftima Anastasia, Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ, professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da
UFMG e diretora do Centro de Estudos Legislativo (UFMG).
**Carlos Ranulfo Flix de Melo, Doutor em Cincias Humanas pela UFMG, professor adjunto do Departamento de Cincia
Poltica da UFMG e vice-diretor do Centro de Estudos Legislativos (UFMG).
***Magna Incio, Doutora em Cincias Humanas pela UFMG, professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da
UFMG e pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos (UFMG).
154 |
Balano da 52 a Legislatura
governabilidade, accountability e representatividade e sinalizou na direo da reorienta-

o das polticas pblicas no pas.
Ademais2, tal vitria atestou que a poltica brasileira transitou com sucesso para o univer-
so de um sistema representativo polirquico3 (Santos, 1998), tendo realizado cabalmente o prin-
cpio de igualdade poltica em todos os quesitos, inclusive naquele referido elegibilidade.
Por outro lado, a eleio de Lula e do PT, em 2002, expressou o desejo de reorientao
do uso do princpio de autoridade: ficou patente que a sociedade brasileira compareceu s
urnas e nelas depositou seu voto a favor de uma alocao diferente dos recursos que o Esta-
do arrecada dos contribuintes (Przeworski, 1995). Vale, ainda, ressaltar que foi a institucio-
nalizao dos procedimentos democrticos que permitiu alterar a composio da coalizo
governante e sinalizar na direo de mudanas na substncia da poltica pblica.
Transcorridos quatro anos, e depois de realizadas as eleies de 2006, que conferiram
novo mandato presidencial a Lula, cabe investigar se a nova correlao de foras que se or-
ganizou no Congresso e fora dele, na 52 legislatura, constituiu-se, efetivamente, em uma
coalizo dotada de preferncias e de recursos suficientes para o cumprimento das agendas
procedimental e substantiva sinalizadas durante a campanha eleitoral de 2002.
O objetivo deste artigo realizar uma avaliao da 52 legislatura (2003/2007) da
Cmara dos Deputados. A legislatura chama a ateno: a) por ser a primeira, no perodo
ps-88, a transcorrer sob um governo de esquerda; b) por registrar, no seu segundo binio,
uma forte crise no interior da coalizo governista; e c) pela sucesso de escndalos de ampla
repercusso, envolvendo membros dos poderes Executivo e Legislativo.
luz da definio procedimental de democracia, prope-se examinar as aes, as omis-
ses e os padres de interao desenvolvidos entre os principais atores polticos da democra-
cia cidados, lderes de coalizo e legisladores (Arnold, 1990) e seus impactos no que se
refere aos trs atributos centrais da ordem democrtica, a saber: estabilidade, accountability
e representatividade.
O texto est organizado da seguinte forma: em primeiro lugar ser descrito e analisado
o contexto poltico mais amplo no qual se insere a legislatura sob exame. Aps, sero exami-
nadas a formao e a dinmica das coalizes governista e oposicionista, com nfase na anli-
se das estratgias desenvolvidas por ambos os lados, inclusive no que se refere disputa pela
Presidncia da Casa e ao comportamento dos partidos e dos deputados individualmente. O
processo e a produo legislativa sero objetos da prxima seo, onde se discutem a din-
mica do processo decisrio e seus impactos sobre a produo legal durante a 52 legislatura.
A seo seguinte abordar os temas da fiscalizao e do controle do Poder Executivo, bem
como o do controle interno. Finalmente, ser apresentado um rpido balano da legislatura
no que se refere aos trs atributos desejveis da democracia estabilidade, representativida-
de e accountability e apresentadas algumas sugestes de reforma. Sempre que possvel, a
anlise da legislatura 2003-2007 ser feita tendo como pano de fundo as demais legislaturas
do perodo compreendido entre 1990 e 2006 com vistas a apontar semelhanas e diferenas
entre as diversas legislaturas ps-Constituio de 1988.

II) A legislatura e seu contexto
Alm da alternncia no poder para a Presidncia da Repblica, as eleies de 2002 trou-

xeram outras novidades ao cenrio poltico brasileiro. Os quatro maiores partidos da coalizo
de Fernando Henrique (PSDB, PFL, PMDB e PP) perderam 69 cadeiras, o que equivale
a 13,5% da Cmara. Para os peemedebistas foi apenas mais do mesmo o partido vinha
perdendo cadeiras desde 1990 mas para os tucanos o resultado significou uma reverso da
curva de crescimento observada para o mesmo perodo. PFL e PP mantiveram sua trajetria
oscilante. Quase metade dos assentos perdidos pela antiga coalizo governista foi conquista-
da pelo PT, que, confirmando sua trajetria eleitoral ascendente, tornou-se o partido mais
votado e senhor da maior bancada na Casa, com 17,7% das cadeiras. Conse-
Alm da alternncia no qncia direta deste resultado, a Cmara seria, pela primeira vez na histria
poder para a presidncia democrtica brasileira, dirigida por um deputado eleito por um partido de
da Repblica, as eleies esquerda. Entre os partidos menores, o PDT e o PTB recuaram, enquanto
de 2002 trouxeram outras PSB, PPS, PL e PCdoB cresceram. O resultado geral foi uma Cmara mais
novidades ao cenrio fragmentada. O nmero efetivo de partidos (Ne), que havia chegado a 8,7
poltico brasileiro. Os em 1990 e retornado a 7,1 em 1998, voltou a subir, alcanando 8,5. Os sete
quatro maiores partidos maiores partidos (PSDB, PFL, PMDB e PP, PT, PDT e PTB), que at 1998
da coalizo de Fernando controlavam 89,9% da Casa, passaram a deter 81,1%4.
Henrique (PSDB, PFL, No entanto, a modificao de maior impacto seria aquela decorrente do
PMDB e PP) perderam 69 desfecho da disputa presidencial. Como ressaltam Melo e Anastasia (2005),
cadeiras, o que equivale a ao gerar uma troca de lugares entre situao e oposio e promover uma nova
13,5% da Cmara correlao de foras polticas no mbito dos poderes Executivo e Legislativo,
a eleio de 2002 afetou as preferncias, o estoque de recursos e de estratgias
disponveis, bem como o comportamento dos principais atores na Cmara dos Deputados.
De uma legislatura para outra, antigas preferncias partidrias tornaram-se contraditrias com
as posies ocupadas nas arenas parlamentar e governamental. Da mesma maneira, estratgias
que se mostravam disponveis em perodos anteriores passaram a ser politicamente inviveis
na legislatura em questo. O comportamento coeso e disciplinado da esquerda, e em especial
do PT, forjado na oposio, seria colocado em xeque. Analisadas as coisas pelo outro lado, a
questo era saber como se comportariam os partidos da antiga coalizo governista, agora sem
os recursos provenientes do exerccio do governo federal, mas tendo a seu dispor os instrumen-
tos que a organizao do Poder Legislativo brasileiro faculta (s) minoria(s).
Ao contrrio do ocorrido em 1998, com a coalizo que deu sustentao poltica ao governo
FHC, a coalizo eleitoral de Lula no logrou tornar-se majoritria na esfera parlamentar. Em
2002, no primeiro turno, a coalizo de apoio a Lula (PT/PCdoB/PL) elegeu 25,1% dos deputa-
dos. Com a adeso, no segundo turno, de PSB, PDT, PV, PPS e PTB, a coalizo eleitoral expan-
diu-se, chegando a 218 cadeiras (42,5%) (Melo e Anastasia, 2005), e acentuou o seu carter no
contguo, caracterstica, de resto, j presente desde a incluso do PL na coligao eleitoral.
De toda forma, tratava-se de escolher entre governar em minoria, buscando os apoios
necessrios para obter maiorias legislativas pontuais, ou garantir a formao de uma coalizo
156 |
majoritria. A diferena estava em que, pela primeira vez, a coalizo a ser montada tinha
como partido central uma organizao situada esquerda do espectro partidrio como
elemento adicional, cabe lembrar que os partidos de centro e direita detinham 68% das
cadeiras da Cmara. Uma vez feitas as escolhas, a coalizo governativa revelaria maior grau
de instabilidade do que as que a precederam, por motivos que sero analisados adiante, o
que durante determinado perodo afetaria negativamente a capacidade do Executivo de
conduzir sua agenda.
Ainda como parte do contexto sob o qual transcorreu a legislatura, trs episdios fize-
ram com que a Cmara, atravs de seus membros, estivesse envolvida em denncias de cor-
rupo e uso indevido de recursos pblicos. Em junho de 2005, um nmero indeterminado
de membros da base governista foi acusado pelo deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ) de
receber uma espcie de mesada, o mensalo, por parte do governo. O escndalo se desdo-
brou em trs CPIs Correios, Mensalo e Bingos e terminou gerando quatro renncias
e trs cassaes em um total de dezenove deputados para os quais o Conselho de tica da
Cmara havia recomendado a perda de mandato. Doze parlamentares foram inocentados
pelo Plenrio. O ltimo, Jos Janene (PP-PR), em dezembro de 2006, no apagar das luzes
da 52 legislatura. Em 21 de setembro de 2005, o deputado Severino Cavalcanti (PP-PE),
oito meses depois de ser eleito para a Presidncia da Casa, renunciou ao mandato sob a
acusao de cobrar propina de um dono de restaurante na Cmara. Finalmente, em maio
de 2006, a Cmara recebeu da Controladoria-Geral da Unio (CGU) documentos que
apontavam fraudes em licitao e superfaturamento na compra de ambulncias, por parte
dos municpios, que desencadearam a Operao Sanguessuga da Polcia Federal. Uma vez
que a compra era viabilizada por meio de emendas ao Oramento da Unio, os lderes par-
tidrios decidiram instalar a CPMI das Ambulncias, que aprovou relatrio, recomendando
a cassao de 72 deputados.
Sob o impacto desse conjunto de fatores, a legislatura transcorreu em meio a uma in-
tensa disputa entre situao e oposio e a um acentuado desgaste junto opinio pblica.
Representou, em funo disso, um bom teste para o sistema poltico brasileiro. De um
lado, uma crise sem precedentes, instalada no interior de um indito governo formado a
partir da esquerda, desafiaria a robustez das instituies e levaria alguns analistas a falar em
crise institucional5 . De outro, o grande nmero de parlamentares acusados colocaria a
Cmara perante o desafio da transparncia e da prestao de contas sociedade. No que se
refere ao primeiro desafio, o governo (agora reeleito) concluiu seu mandato e alcanou um
bom percentual de aprovao em sua agenda legislativa, em que pese a sensvel diminuio
da produo legislativa observada no ano de 2005. No que se refere ao segundo, ainda que
o percentual de votos nulos e brancos na eleio de outubro no tenha sido to elevado e
que a taxa de renovao tenha se mantido na mdia para o perodo, o Congresso chegou
ao final do perodo com uma avaliao muito inferior que possua no incio de 20036.
Mesmo considerando que historicamente o Congresso Nacional nunca alcanou elevados
ndices de aprovao popular, o desgaste da instituio algo digno de nota, tendo sido a
52 legislatura avaliada, por vrios analistas, como a pior de todo o perodo republicano.

III) A dinmica das interaes
III.1) Governo versus oposio
A coalizo governativa que se organizou a partir de 2003 distinguiu-se, no que se refere

a aspectos relevantes, da que emergiu das urnas em 1998, que garantiu ao presidente FHC
uma ampla bancada parlamentar de sustentao s suas polticas7.
No primeiro mandato de FHC8, a coalizo poltica de apoio ao presidente, de centro-
direita, foi composta pelos seguintes partidos: PSDB, PMDB, PFL, PPR e PTB. Ao longo
da legislatura, essa coalizo foi recebendo adeses de parlamentares, resultantes das migraes
partidrias, chegando a abrigar 390 deputados (MELO, 2002). No segundo mandato, a
bancada governista foi formada pelo PSDB, PMDB, PFL e PPB, totalizando, em 1999, 347
deputados. Em que pesem os baixos ndices de popularidade de Fernando Henrique Cardoso
no perodo (MELO, 2002:36)9, o presidente conseguiu manter uma coalizo de apoio supe-
rior aos 308 deputados necessrios para a aprovao de reformas Constituio.
No que se refere composio do ministrio, em ambos os governos FHC verificou-
se a presena de um gabinete de coalizo, baseado no critrio partidrio para a seleo de
seus membros (MELO, 2002). No primeiro mandato, compunham o ministrio o PSDB,
o PMDB, o PFL, o PTB e o PPB, tendo sido este ltimo includo apenas a partir de 1996.
No perodo compreendido entre 1999 e 2001, participaram do gabinete o PSDB, o PFL, o
PMDB e o PPB (MELO, 2002: 23). Em 2002, o PFL abandonou a coalizo e, conseqen-
temente, os cargos que ocupava no governo.
Percebe-se, portanto, que durante a maior parte de seus dois mandatos, o presidente
Fernando Henrique Cardoso contou com uma ampla base partidria, que lhe permitiu
aprovar quase que integralmente a sua agenda. Decorre da que, durante esse longo pero-
do, se no foram verificadas mudanas significativas conducentes obteno de graus mais
substantivos de accountability e representatividade, no foi por falta de recursos polticos,
restando por averiguar a hiptese da ausncia de vontade poltica orientada para estes ob-
jetivos.
O afastamento do PFL da coalizo governista, no entanto, teve conseqncias impor-
tantes sobre os rumos que foram impressos poltica brasileira da em diante. A deciso do
PFL de lanar candidatura prpria presidncia da Repblica projeto que afundou nas
guas de denncias de corrupo, as quais foram pronta e rigorosamente averiguadas pelo
governo federal gerou um fosso ainda maior entre os antigos aliados, e seu malogro cola-
borou para aumentar os graus de competitividade das candidaturas oposicionistas.
A bancada governista, sob o governo Lula, saiu das eleies bem menos robusta do que
aquela que deu sustentao poltica a FHC nos seus dois mandatos. Diante disso, ao orga-
nizar a sua coalizo governativa, o governo Lula realizou trs movimentos distintos. No pri-
meiro, optou por manter uma base formal circunscrita aos partidos que o haviam apoiado
no segundo turno. Em momentos subseqentes incorporou o PMDB (2004) e o PP (2005)
ao ministrio. Foram registradas, por outro lado, trs deseres ao longo da legislatura: o
PDT se retirou no segundo ano de governo, e PPS e PV, no terceiro.
158 |
Qualquer que seja o perodo analisado, mantiveram-se como traos da coalizo go-
vernista: a) a presena de partidos situados esquerda e direita do espectro ideolgico;
e b) a sobre-representao do PT no ministrio, inviabilizando uma distribuio de pastas
proporcional ao peso das bancadas partidrias.
Qualquer que seja o A primeira coalizo se manteve ao longo de 2003. Alm da amplitude
perodo analisado, ideolgica e da baixa coalescncia10, a base governista se mostrava descon-
mantiveram-se como traos tnua e controlava apenas 48,5% das cadeiras na Cmara dos Deputados11.
da coalizo governista: As trs primeiras caractersticas distinguem-na das coalizes firmadas nos
a) a presena de partidos governos anteriores: a de Collor, restrita a partidos de direita; a de Ita-
situados esquerda e mar, que se estendia continuamente da direita at o PSB; e a de Fernando
direita do espectro Henrique, formada por partidos de centro-direita. Em nenhuma destas, o
ideolgico; e b) a sobre- partido do presidente se encontrava sobre-representado. A escolha de Lula
representao do PT no foi a de concentrar nas mos de pessoas prximas e/ou do PT o ncleo das
ministrio, inviabilizando decises sobre as polticas econmica e social, deixando aos demais parti-
uma distribuio de pastas dos uma participao apenas complementar. Tal deciso ajuda a explicar a
proporcional ao peso das ausncia do PMDB no ministrio e terminou por configurar uma coalizo
bancadas partidrias que pulava o centro do espectro partidrio, potencializando, como apon-
ta Incio (2006), o problema da heterogeneidade de posies e prefern-
cias polticas, decorrente da amplitude ideolgica, dificultando, dessa forma, a adeso dos
diferentes partidos s iniciativas do Executivo. A no-incluso do PMDB teve ainda, por
bvio, impacto sobre o tamanho da coalizo e Lula fora eleito, como tambm Fernando
Henrique, com uma imperiosa agenda de reformas constitucionais.
No obstante, a coalizo inicial se manteve e apresentou taxas de disciplina ainda
maiores do que aquelas computadas no governo anterior (INCIO, 2006; FIGUEIREDO,
2006), o que possibilitou ao governo aprovar 66,7% de suas iniciativas, includas neste rol
aquelas mais importantes para efeito de comparao, vale registrar que em seu primeiro
ano de mandato, Fernando Henrique aprovou 64,7% de seus projetos (FIGUEIREDO,
2006). O segredo de se obter maiorias legislativas sem ter que bancar o custo de dividir,
ainda mais, os postos ministeriais pode ser explicado a partir de uma srie de fatores, entre
os quais o contedo da agenda proposta pelo governo merece destaque. A agenda de Lula,
como claramente anunciado durante a campanha eleitoral, no era a do PT oposicionista e,
ademais, o prprio partido havia mudado o que facilitou o deslocamento das preferncias
do Executivo para uma posio prxima do legislador mediano. Ainda que tal desloca-
mento tenha provocado tenses, e posteriormente cises, esquerda, o saldo foi altamente
positivo. Facilitou a aproximao com o PMDB, possibilitou a conquista dos votos de boa
parte da bancada do PP e neutralizou a oposio.
Com dificuldade para reter seus deputados at o final do ano o seu contingente caiu
de 144 para 120 membros os partidos de oposio se viram obrigados a escolher entre
apoiar as iniciativas com as quais haviam se comprometido no governo anterior, dificul-
tando o delineamento de um perfil oposicionista, ou partir para o confronto sistemtico,
arriscando-se a pecar por incoerncia. O resultado foi uma diviso de foras, com o PSDB
inclinando-se para a primeira postura e o PFL adotando a segunda. Foi nesta condio que

este partido inaugurou a utilizao mais sistemtica da obstruo como estratgia de luta
parlamentar, posio adotada em 40,9% das votaes nominais realizadas no ano. Mais
moderado, o PSDB manteve-se em obstruo em 28% das vezes. Na legislatura anterior o
PT no chegara a tentar obstruir mais do que 10% das votaes12.
Para alm da agenda proposta pelo governo, outros trs fatores tm que ser levados em
considerao no desempenho positivo da coalizo em 2003: a) o controle daquele que o
mais importante ativo institucional na Cmara, qual seja, a presidncia da Mesa Diretora,
cargo para o qual o petista Joo Paulo Cunha foi eleito sem enfrentar concorrncia, aps um
amplo acordo entre os lderes13; b) a negociao, realizada pelo governo, com o conjunto
dos governadores, comprometendo-os com o encaminhamento articulado das reformas da
Previdncia e tributria e dando s suas propostas a cobertura de um amplo entendimento
nacional (MELO e ANASTASIA, 2005); e c) os altos ndices de popularidade do presidente
e seu governo. Juntos, esse conjunto de fatores fez com que o chamado perodo de lua de
mel se estendesse por mais do que os primeiros meses de praxe.
No incio de 2004 o governo, diante de tenses esquerda no interior da coalizo,
decidiu incorporar o PMDB ao ministrio. Tal movimento apenas parcialmente preencheu
o vazio ao centro da coalizo, uma vez que o partido se apresentou dividido e com uma de
suas alas se negando a votar com o governo. A manuteno de uma ampla hegemonia petis-
ta no interior da coalizo, em detrimento de uma participao mais destacada do PMDB,
certamente contribuiu no sentido de manter a fragmentao deste ltimo. No obstante, a
incorporao compensou com folga a expulso de trs deputados do PT e a sada do PDT
ambos os movimentos gerados por divergncias com a agenda conduzida pelo governo,
em especial na questo da reforma da Previdncia. Ao longo de 2004, a coalizo governista
manteve um contingente de cerca de 62,0% das cadeiras e, embora a taxa de disciplina
fosse um pouco menor do que a registrada no ano anterior, o percentual de aprovao dos
projetos do Executivo cresceu para 77% (FIGUEIREDO, 2006).
A incluso do PMDB na coalizo, ainda que de forma sub-representada no ministrio,
a possibilidade de contar com votos do PP e do PDT o primeiro, mantendo-se como par-
tido alinhado, e o segundo, ainda em trnsito para o lado da oposio somados ao fato de
que na agenda governamental as reformas constitucionais j no possuam destaque, foram
cruciais para o bom desempenho do governo. Porm, os problemas da coalizo governativa
que foram inaugurados com o episdio Waldomiro Diniz e alimentados com as dissenses
esquerda tornaram-se ainda maiores com a introduo de questes de ordem distribu-
tiva que provocaram uma rebelio da bancada governista, ao final do segundo semestre,
acarretando o trancamento da pauta dos trabalhos por 25 medidas provisrias (Folha de
S.Paulo, 02/12/2004).
A oposio, por sua vez, j sem os constrangimentos impostos pelas reformas consti-
tucionais, atuou de forma mais unificada. E lanou mo da obstruo em uma escala ainda
maior. Enquanto o PSDB adotou esta postura em 53,8% das votaes nominais, o PFL se
utilizou do recurso em 61,5% delas14. Mesmo sem apresentar crescimento numrico pelo
contrrio, o contingente oposicionista encerrou o ano de 2004 formalmente reduzido a 110
deputados contra os 120 do incio do ano os partidos de oposio obrigaram a liderana
160 |
do governo na Cmara a se posicionar contrariamente s questes em apreciao na grande

maioria das votaes procedimentais realizadas: em 72,5% das ocasies em que se pro-
nunciou, o lder do governo orientou o voto no. Como assinala Incio (2006), tais dados
sugerem uma maior capacidade da oposio em competir pela agenda legislativa, alm de
sinalizar para problemas no interior da base governista.
De fato, a partir de 2005, aumentaram significativamente as dificuldades interpostas
ao governo e sua base para aprovar alguma iniciativa de importncia na Cmara dos De-
putados. Em fevereiro de 2005, a eleio de Severino Cavalcanti (PP-PE) para a Presidncia
da Cmara, derrotando a Luiz Eduardo Greenhalg (PT-SP), marcaria o fim de um perodo
de relativa tranqilidade para o Executivo na Cmara dos Deputados.
Uma combinao de fatores contribuiu para a vitria de Severino: a) o descontenta-
mento existente na base do governo no que se refere participao dos partidos aliados
e liberao de emendas individuais de deputados; b) as mal-conduzidas gestes para a
reeleio da Presidncia das duas casas do Congresso; c) o lanamento de um candidato
dissidente pelo PT; e d) o comportamento da oposio que, no segundo turno da eleio,
votou majoritariamente na candidatura Severino. Como se no bastasse a perda da Mesa
Diretora, a coalizo governista diminuiria com as sadas do PPS e do PV e se veria atrope-
lada pela ecloso, em maio, da crise do mensalo. Em meio ao vendaval que assolava o
Planalto, colocando sob suspeio bancadas inteiras, o controle de 58,3% das cadeiras da
Cmara teria pequena valia: a capacidade do governo de aprovar sua agenda legislativa di-
minuiria ao ponto de nem mesmo o oramento da Unio ser votado, obrigando o Executivo
a iniciar 2006 em difcil situao no que se refere ao gasto pblico. Durante esse perodo,
o percentual de deputados da base dispostos a acompanhar o lder do governo cairia a seu
menor nvel (FIGUEIREDO, 2006).
Em uma tentativa de retomar a iniciativa, em julho o governo incorporou o PP ao
ministrio, aumentando o peso relativo dos setores conservadores na coalizo. Os gover-
nistas passaram a controlar, pelo menos formalmente, 69,2% das cadeiras, percentual que,
no entanto, se reduziria devido diminuio das bancadas do PT, PL, PP e PMDB15 nos
meses seguintes. Com a sada do PP da condio de partido alinhado para a de integrante
da base formal da coalizo governista e, por outro lado, com o distanciamento definitivo
do PDT face ao governo, a Cmara passou a apresentar um cen-
rio mais claramente polarizado, com blocos pr e antigoverno16.
perda de deputados do governo correspondeu o cres-
cimento da oposio, que terminaria a legislatura com
33,5% das cadeiras na Cmara. No que se re-
fere capacidade operativa do governo, o qua-
dro s apresenta alguma melhora em
2006, quando iniciativas importantes
como a criao da SuperReceita, as
cotas nas universidades e a Lei Geral das
Micro e Pequenas Empresas voltaram
a ser aprovadas.

III.2) Partidos e deputados

No que diz respeito s interaes entre os partidos e entre estes e seus membros, a 52 le-
gislatura mostra elementos de continuidade e de ruptura relativamente s anteriores. O mais
evidente trao de continuidade refere-se ao fenmeno da migrao partidria. Neste ponto,
dados apresentados por Melo e Miranda (2006) mostram que tivemos mais do mesmo:
levando-se em conta membros titulares, efetivados e suplentes em exerccio, foram
192 os congressistas que, por uma razo ou outra, trocaram de legenda ao longo de seu
mandato. Se considerarmos apenas os deputados eleitos em 2002, foram 174 os migrantes.
No cmputo geral foram registradas 278 trocas de partido, um nmero ainda maior do que
aquele registrado na legislatura 1991/1995, perodo, como se sabe, de elevada instabilidade
poltica (pp.6)17.
Tal como nas duas ltimas legislaturas, as migraes concentraram-se em determinados
perodos. Foram 137 mudanas de partido no ano de 2003, 18 em 2004 e 115 em 2005.
Em 2006 ainda foram registradas 08 trocas de legenda. Novamente, nos dois anos em que a
migrao ocorreu em escala significativa foram preferidos os meses que antecederam o incio
dos trabalhos legislativos (janeiro e fevereiro) e o perodo imediatamente anterior definio
da filiao partidria, seja para as eleies municipais, seja para a renovao da prpria Cma-
ra. Nestes momentos uma parcela dos deputados procurou se reposicionar no jogo poltico,
tendo em vista o quadro de foras na arena parlamentar e/ou eleitoral.
Tal como nos anos anteriores, a incidncia de migraes no sentido do governo me-
receu destaque. Afinal, se pblico e notrio que partidos aderem ao governo e planejam
ganhar com isso, no h porque supor que os deputados no adotaro o mesmo raciocnio.
Do total das migraes realizadas, 37,4% o foram no sentido dos partidos do governo ou
alinhados; em 31,1% dos casos os deputados se reposicionam no interior do governo ou
entre governo e alinhados; 20,5% dos migrantes se dirigiram aos partidos de oposio e
11% entre estes ltimos. Entre 2003 e 2005 as mudanas no sentido do governo diminu-
ram de 44,4% para 31% do total. O afastamento do governo, por outro lado, passou de
12% para 29,9%. Quando comparadas as migraes realizadas nos dois primeiros meses
de 2003 e aquelas efetuadas de julho a setembro de 2005, em meio crise do governo Lula
e s vsperas da definio do quadro de filiaes para o ano de 2006, o contraste torna-se
mais evidente. No primeiro perodo, 44,7% dos migrantes saram da oposio para a base
do governo ou partidos alinhados, e apenas 6,4% dirigiram-se oposio. No segundo, a
adeso aos partidos da oposio cresceu para 39,7% e o movimento no sentido do governo
caiu para 22,2%. A base governista perdera parte de sua capacidade de atrao e reteno de
apoio na Cmara dos Deputados.
De todo modo, estar no governo ou na oposio continuou fazendo diferena, no
que se refere capacidade dos partidos de atrair novos membros e/ou reter os eleitos. No
primeiro mandato de Fernando Henrique, PSDB e PFL viram suas bancadas crescer em
47,6% e 24,7% (Melo, 2004); na oposio, suas bancadas diminuram mais de 20%. A
grande maioria dos migrantes transferiu domiclio para o lado do governo 67,0% no caso
do PSDB e 81,2% no do PFL. J o PL, estreando na condio de membro de uma coalizo
governista, viu sua bancada crescer em mais de 40% no perodo 2003/2007.
162 |
O trnsito entre as bancadas continuou convivendo com razoveis graus de disciplina

no interior de cada uma delas. Mas, como j mencionado, a troca de lugares entre situao
e oposio, em funo das eleies de 2002, afetou as preferncias, o estoque de recursos e o
comportamento dos atores na Cmara. Estratgias disponveis em um momento deixaram
de s-lo no outro. As tenses se manifestaram de forma clara nos partidos que constituam
o ncleo duro das distintas coalizes em ao no perodo passado.
No que se refere esquerda, apenas a bancada do PSB se apresentou mais disciplinada
do que nos dois governos de Fernando Henrique. No PT, a mudana experimentada com
a chegada ao governo no foi digerida da mesma forma pelo conjunto dos deputados, pro-
vocando expulses, cises e queda nas taxas de disciplina. No crucial processo de votao
da reforma da Previdncia, 88,9% dos deputados acompanharam as posies encaminhadas
pelo lder (Melo e Anastasia, 2005), algo bem distinto dos 98% que, em mdia, o faziam
nos perodos anteriores. O mesmo aconteceu com o PCdoB e o PDT18.
Nos casos do PFL e do PSDB, pelo menos nos dois primeiros anos, a mudana foi mais
dramtica, e nenhum dos dois partidos conseguiu manter em plenrio o comportamento
das legislaturas passadas. Preocupado com seu pblico atento, a liderana do PSDB tratou
de apoiar as iniciativas do governo que fossem compatveis com seu prprio programa e
com as bandeiras com as quais havia se comprometido. Para o PFL, como sustentam Melo
e Anastasia (2005), a forte identificao como partido de direita tornou possvel colocar-
se, de forma mais confortvel e sem maiores custos polticos junto sua prpria base, do
lado oposto ao do PT, onde, alis, sempre esteve (p. 323). Ainda que ambos os partidos
tenham se alinhado na oposio, a diferena de postura terminou por refletir-se no processo
legislativo em 2003: enquanto as posies das lideranas do PFL e do PT convergiram em
apenas 9,6% das votaes, no caso do PSDB a convergncia chegou a 26,9% (ANASTA-
SIA, MELO e SANTOS, 2004)19. Em 2004, os dois partidos estavam mais prximos e
nenhum dos dois convergiu com as posies do PT em mais de 9% das votaes nominais
(INCIO, 2006). Seja como for, em sua estria na oposio e, portanto, dotados de me-
nos recursos institucionais, os partidos experimentaram uma queda na proporo de votos
convergentes. O PFL caiu de 91,4 mdia para os oitos anos de Fernando Henrique para
53,9 nos dois primeiros anos de Lula. Levando em conta os mesmos perodos, o PSDB
passou de 89,4 para 69,320.
Uma ltima observao pode ser feita recorrendo-se aos encaminhamentos definidos
pelos lderes partidrios nas votaes nominais. Como a esta altura j est claro, nesse pon-
to temos uma clara descontinuidade entre a atual legislatura e as demais, contrariando a
afirmativa (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999) de que o comportamento legislativo pos-
sibilitaria o ordenamento coerente do sistema partidrio parlamentar ao longo do contnuo
esquerda - direita. Nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique, as lideranas do
PMDB, PTB e PPB encaminharam a grande maioria das votaes ao lado de seus colegas
do PFL e do PSDB, contrapondo-se ao PT e ao PDT21. Por conseqncia de sua migrao
para a base governista, no governo Lula, os trs primeiros partidos passaram a convergir,
em seus encaminhamentos, com o PT, enquanto o PDT iniciou, em 2004, um afastamen-
to relativamente a seus parceiros na esquerda para, de 2005 em diante, alinhar-se com o

ncleo duro do governo anterior. O que importa destacar neste momento, concordando
com Melo e Miranda (2006), que das fronteiras mais salientes no interior da Cmara dos
Deputados as que separam os partidos, os campos ideolgicos e os blocos da situao e da
oposio a ltima parece ser a mais robusta. A prevalncia das fronteiras ideolgicas sobre
as partidrias pode ser afirmada, por exemplo, com base nas migraes
A prevalncia das partidrias, j que a movimentao continua a ser feita, de forma majorit-
fronteiras ideolgicas sobre ria, no interior do mesmo campo ou entre campos contguos22. J o reali-
as partidrias pode ser nhamento verificado sob o governo Lula parece permitir dizer que a nica
afirmada, por exemplo, clivagem que efetivamente se sustenta no sistema partidrio parlamentar
com base nas migraes brasileiro aquela que remete diviso entre oposio e situao.
partidrias, j que a
movimentao continua IV) Processo e produo legislativa
a ser feita, de forma
majoritria, no interior IV.1) Processo
do mesmo campo ou entre O objetivo desta seo colocar em tela a dinmica do processo de-
campos contguos. J o cisrio no interior da Cmara dos Deputados, com foco nos movimentos
realinhamento verificado dos partidos em plenrio. A apreenso desta dinmica , em boa medi-
sob o governo Lula parece da, uma funo da visibilidade das decises legislativas que variam con-
permitir dizer que a nica sideravelmente entre os Parlamentos (CAREY, 2006). A centralizao do
clivagem que efetivamente processo decisrio observada na Cmara dos Deputados23 impacta, inter-
se sustenta no sistema namente, a capacidade de identificao dos agentes legislativos e, externa-
partidrio parlamentar mente, a capacidade de responsabilizao poltica destes agentes por parte
brasileiro aquela que dos cidados. De fato, parte da invisibilidade das decises legislativas pode
remete diviso entre ser referida ao controle de agenda por parte da Mesa Diretora e dos lderes
oposio e situao particularmente sob a forma de acordos de liderana e aos procedimen-
tos para as decises de voto em plenrio24.
As regras de organizao interna da Cmara dos Deputados intro-
duzem, no entanto, certos matizes a esta invisibilidade. Primeiro, a
composio plural do Colgio de Lderes, partidria e com pre-
sena institucional da liderana da minoria, faculta a ex-
presso do dissenso e de conflitos interpartidrios
no interior dessa arena decisria. Tal configurao
pode ampliar, portanto, a capacidade dos partidos
e das oposies para monitorarem reciprocamente
os acordos conduzidos nessa arena. Segundo, os le-
gisladores contam com recursos procedimentais
importantes para tornar os votos vis-
veis25. Com se ver adiante, as opo-
sies mobilizam de forma impor-
tante tais recursos com vistas a alterar
o contexto decisrio e impactar os custos
das decises legislativas. Ou seja, embora
164 |
o uso iterativo de acordos de liderana, particularmente aqueles voltados para a tomada de

decises legislativas pelo mtodo simblico, sinalize para um grau importante de invisibilida-
de do comportamento legislativo, as regras de organizao interna propiciam oportunidades
significativas para a expresso de conflitos interpartidrios e a realizao de checks internos.
Entre outras, as oportunidades relativas configurao do contexto decisrio em es-
pecial, sobre a modalidade e o processo de votao decorrem de clculos estratgicos com
impactos no desprezveis sobre a dinmica decisria.
Segundo os dados disponveis, foram realizadas 378 votaes nominais na Cmara dos
deputados, sendo que 34 delas foram invalidadas por no atingirem quorum suficiente26.
Deste total, 72% ocorreram nos dois primeiros anos de governo, sendo que em 2005 apenas
67 votaes nominais foram realizadas.
O volume de votaes nominais e o fato de que parte expressiva deste conjunto se
refere s votaes sobre questes procedimentais sinalizam para a importncia do Plenrio
enquanto arena decisria na Cmara dos Deputados, particularmente em relao a questes
salientes do ponto de vista do conflito interpartidrio e da relao entre governo e oposi-
es. Das 344 votaes nominais no perodo, 182 tiveram por objeto questes procedimen-
tais, como adiamento da discusso ou da votao, retirada de pauta, entre outras. Em 2004,
ano em que os parlamentares mais se mobilizaram por votaes relacionadas a questes
procedimentais, tais movimentos foram voltados principalmente para bloquear a agenda do
governo na Casa: das 75 votaes desse tipo, 41 foram para retirada de matria da pauta,
sendo que destas, 39 tratavam de decises sobre medidas provisrias.
TABELA 1 - Votaes nominais realizadas na 52

legislatura segundo o tipo de deciso e sesso
legislativa.
TIPO DE DECISO
SESSO LEGISLATIVA Substantiva Procedimental Total
1a 76 69 145
2a
29 75 104
3a
36 31 67
4a
22 6 28
163 182 344
Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando
Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.
O alinhamento dos partidos no eixo governo-oposio mostrou-se uma matriz de in-

centivos importante para a mobilizao dos partidos com vistas a modificar, adiar ou blo-
quear as decises legislativas e alterar o contexto decisrio de votao simblica para
nominal (INCIO, 2006). Desconsideradas as votaes nominais realizadas por exigncia
constitucional ou sem informao, 215 decises por voto nominal resultaram de pedidos
para verificao de votao, aps a sua realizao pelo mtodo simblico. Ou seja, conhecido

o resultado da votao simblica, os parlamentares buscaram elevar os custos da deciso, com

a manifestao pblica e individual dos deputados, e com isto modificar as decises tomadas
com base em votos invisveis. Os partidos situados fora do governo foram os que mais utiliza-
ram deste recurso regimental: 193 votaes nominais foram provocadas por pedidos dos par-
tidos independentes ou na oposio ao governo. Deste total, 136 votaes nominais foram
antecedidas por votaes simblicas que resultaram na rejeio da matria em apreciao.
Esta mobilizao das oposies no uso de estratgias procedimentais torna-se clara
quando confrontada com o encaminhamento da votao pelo lder do governo. Conforme
demonstrado na tabela abaixo, os dois principais partidos de oposio no atual governo
PFL e o PSDB so os autores de 166 pedidos de verificao de qurum que resultaram
em votaes nominais, com destaque para o PFL, que obteve apoio para 140 deles27. Nesses
casos, o posicionamento do governo , majoritariamente, pela rejeio da matria em apre-
ciao, evidenciando os movimentos de seus lderes para conter as investidas da oposio.
TABELA 2 - Votaes nominais na Cmara dos Deputados

segundo o encaminhamento de votao pelo governo
ENCAMINHAMENTO DE VOTAO PELO
RAZO DA VN LDER DO GOVERNO Total
SIM NO OUTROS(1)
PEDIDO DE VERIFICAO
DE QURUM - AUTOR
PFL 42 98 140
PSDB 11 14 1 26
PT 3 5 8
PDT 1 3 4
PTB 2 2 4
PP 2 2
PPS 1 1 2
PCDOB 1 1
PMDB 1 1
PPB 1 1
PSB 1 1
GOV 1 1
MESA 1 1
MINORIA 1 1
Subtotal 75 127 1 193
REGIMENTAL
REGIMENTAL 66 25 3 94
REQ. VOTAO NOMINAL DIRETA 4 4
Subtotal 66 29 3 98
Total 132 155 4 291
Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores.
(1)
Absteno, obstruo ou liberao de bancada
166 |
As regras regimentais da Casa facultam aos partidos movimentos estratgicos que vo

alm das estratgias procedimentais voltadas para a modificao ou retirada das matrias.
Uma alternativa aberta a possibilidade de o partido se manifestar em obstruo parlamen-
tar28, com o objetivo de retardar ou bloquear a deciso parlamentar, de forma a provocar
novos rounds de negociao e barganhas legislativas. Como a capacidade de impedir as vo-
taes devido ausncia de qurum depende do tamanho dos partidos que se manifestam
em obstruo, nota-se que o recurso mais intenso desta prtica pode ser associado ao peso
numrico das oposies sob a atual legislatura (INCIO, 2006).
De fato, a obstruo parlamentar ocorreu em 176 votaes nominais, sendo que 2004
foi o ano em que o seu uso foi mais intenso, ou seja, em 66% das votaes realizadas verifi-
cou-se que pelo menos um partido escolheu essa direo.
TABELA 3 - Obstruo parlamentar por sesso legislativa da

52 legislatura (% em parnteses)
Partidos em Sesso Legislativa
obstruo(1) 1a 2a 3a 4a Total
94 40 42 26 202
Nenhum
(62,7) (33,9) (51,2) (92,9) (53,4)
22 7 4 1 34
1
(14,7) (5,9) (4,9) (3,6) (9,0)
28 41 1 1 71
2
(18,7) (34,7) (1,2) (3,6) (18,8)
- 14 3 - 17
3
- (11,9) (3,7) - (4,5)
- 5 17 - 22
4
- (4,2) (20,7) - (5,8)
6 11 15 - 32
5 ou mais
(4,0) (9,3) (18,3) - (8,5)
N 150 118 82 28 378
% (100) (100) (100) (100) (100)
Fonte: Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e
Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria
(1) Considerados 10 partidos: PP, PFL, PTB, PL, PMDB, PSDB, PPS, PDT, PT, PCdoB
Do ponto de vista das alianas em plenrio, cabe ressaltar o impacto da posio dos
partidos no eixo governo-oposies como principal clivagem no interior da Cmara dos
Deputados, o que pode ser indicado pelo encaminhamento da votao pelos lderes par-
tidrios (INCIO, 2006). Diferentemente do padro de alianas legislativas mantidas no
governo anterior com um alinhamento ideologicamente consistente dos campos da situ-
ao e das oposies , o padro na atual legislatura mostra que a convergncia dos parti-
dos recorta os blocos ideolgicos, repercutindo a configurao abrangente e no-contgua
da coalizo de governo.

A tabela abaixo apresenta o percentual de encaminhamentos de votao nominal simi-

lares entre 10 partidos representados na Cmara dos Deputados. Os partidos que integram
a coalizo de governo instruram o voto da bancada de forma convergente em mais de 80%
das 378 votaes analisadas, mesmo os partidos mais distantes do PT, o partido do presi-
dente, como PP, PL e PTB, sendo que no caso dos dois ltimos, o alinhamento convergente
atinge 90% das votaes. Cabe ressaltar os altos patamares de convergncia entre ex-mem-
bros da coalizo, como o PPS e o PDT, o que reflete, no caso deste ltimo, a posio de
independncia em relao ao governo.
No que tange s oposies, o PFL apresenta a menor taxa de convergncia em relao
ao partido do presidente (27%), seguido do PSDB (34,4%). A similaridade de posies em
plenrio entre estes dois partidos atinge 79,6% das votaes nominais analisadas, reiterando
a centralidade de ambos no campo das oposies durante a atual legislatura. Os nveis de
convergncia entre estes partidos e os ex-membros da coalizo, PPS e PDT, evidenciam as
dificuldades em presena para a atuao de uma oposio coligada, o que tem resultado
em um padro de alinhamento do tipo governo+independentes+oposies (ANASTASIA,
MELO & SANTOS, 2004).
TABELA 4 - Percentual de encaminhamentos

de votao similares dos lderes partidrios
Partidos
PFL PL PTB PMDB PSDB PPS PDT PT PCdoB
PP 34,9 86,2 88,6 84,9 40,2 74,3 71,4 84,9 80,7
PFL 32,0 32,0 33,9 79,6 40,2 41,5 27,0 28,0
PL 92,6 87,0 38,1 78,6 76,7 90,2 86,0
PTB 89,9 36,5 80,2 77,2 90,5 87,6
PMDB 39,9 81,2 77,0 88,6 86,2
PSDB 45,0 45,8 34,4 34,4
PPS 86,0 82,3 82,3
PDT 78,0 79,1
PT 93,1
Esse padro se mantm quando se verifica a convergncia dos lderes partidrios em

relao ao governo. Considerados os encaminhamentos de votao pelo lder do governo
na Casa, num total de 337 votaes nominais, a maior taxa atingida pelo partido do
presidente (95%), seguido do PCdoB (90%). Os demais partidos da coalizo PL, PTB,
PMDB, PP apresentam altos patamares de convergncia, ou seja, entre 82% e 87% de
encaminhamentos similares ao indicado pelo governo.
168 |
GRFICO 1
Examinada a dinmica do processo decisrio, cabe agora considerar os seus impactos

sobre a produo legal, objeto da prxima seo.
IV.2) Produo legislativa

Esta seo analisa a 52 legislatura, com vistas a identificar se houve variaes impor-
tantes em relao ao padro de produo legislativa dos perodos legislativos anteriores.
Inicialmente, chama a ateno ter-se mantido o volume da produo legal em patamar
ligeiramente inferior ao de legislaturas anteriores, apesar dos efeitos sobre essa produo da
crise poltica que atingiu o Poder Legislativo nos dois ltimos anos do perodo. At outubro
de 2006, 713 leis ordinrias foram aprovadas, em contraste com as trs ltimas legislaturas,
quando a mdia foi de 811 leis29. Certo diferencial pode ser apontado em relao aprova-
o, em menor volume, de emendas constitucionais, as quais requerem maioria qualificada
para aprovao: treze emendas em contra dezenove emendas aprovadas na legislatura ante-
rior. Estes resultados podem ser associados queda da produo legislativa, notadamente
em 2005, quando a crise poltica e os escndalos acirram os conflitos interpartidrios e os
nimos das oposies em relao ao governo, conferindo centralidade s atividades e arenas
de investigao parlamentar.

TABELA 5 - Produo Legislativa da 52 Legislatura(1)

Sesso Legislativa
LEI SANCIONADA 1a 2a 3a 4a Total
Emenda Constitucional 3 3 3 4 13
Lei Complementar 1 1 3 1 6
Lei Ordinria 197 252 176 88 713
Decreto Legislativo - CD 976 1094 1131 1131 4332
Decreto Legislativo - CN 23 12 23 23 81
Resolues - CN 3 3 1 1 8
Fonte: Cmara dos Deputados, 2006.
(1)
Dados atualizados at 11/10/2006
Quando se analisam as iniciativas que deram origem s leis, observa-se persistir a do-
minncia do Executivo sobre a produo legal. Para esse resultado concorrem fortemente as
prerrogativas presidenciais relativas exclusividade de iniciativa de determinadas matrias
e ao uso de instrumentos legais especficos como a edio de medidas provisrias. Este
quadro no foi diferente na atual legislatura: as medidas provisrias e leis oramentrias
representaram 63,6% (423) das leis sancionadas no perodo30.
TABELA 6 - Nmero de leis por tipo de iniciativa legal e ano de sano

ANO DE SANO
Iniciativa originria Total
2003 2004 2005 2006(1)
MP/PLV 56 77 35 9 177
LEIS ORAMENTRIAS 61 124 63 248
PLL, PLS, MSC, MSG, OFI 80 52 78 13 223
PEC 3 3 3 4 13
PLC 1 1 3 1 6
201 257 180 27 665
Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores
(1)
Dados atualizados at 02/2006.
A despeito dos amplos poderes de que dispe, a participao do Executivo na produo

legal depende da capacidade operativa da coalizo no interior do Legislativo. A dinmica
assumida pela coalizo de governo, com acirramento dos conflitos internos a partir da me-
tade do mandato presidencial, redefiniu o tamanho da agenda legislativa do presidente e as
condies estratgicas para o uso dos poderes presidenciais com vistas a implement-la.
Em 2005, ano de pice da crise poltica, o governo editou e converteu em leis um
nmero menor de MPs. O recurso s medidas provisrias foi mais intenso durante os dois
primeiros anos, sendo que a partir deste momento o Legislativo infligiu derrotas ao Exe-
cutivo por meio da rejeio e da perda de eficcia de MPs31. Embora a converso de MPs
em projetos de lei (PLV) tenha sido pouco utilizada 23 no total de 177 medidas editadas
170 |
no perodo analisado , foi em 2005 que os parlamentares se mostraram mais dispostos a

modificar tais iniciativas. Um alvo importante das PLVs foram as propostas do Executivo
com centralidade na agenda presidencial, como a introduo de novos programas sociais e
a regulao de setores econmicos32.
TABELA 7 - Medidas provisrias editadas durante da 52 legislatura

MEDIDAS PROVISRIAS
MP 2003 2004 2005 2006(1)
Editadas 57 73 42 55
Convertida 56 77 35 48(1)
Em tramitao 0 0 0 17
Revogada 1 0 1 0
Sem eficcia 0 3 2 3
Prejudicada 0 0 2 0
Rejeitada 0 4 3 2
Fonte: Base da Legislao Federal do Brasil - Brasil; Presidncia da Repblica, Casa Civil - Subchefia para Assuntos
Jurdicos.
(1) Atualizado at 24/11/2006
As proposies com iniciativa no-exclusiva representaram 36,4% (242) do total de

leis sancionadas. em relao a este grupo que a participao dos Poderes Executivo e Le-
gislativo se distribui de forma mais equilibrada no que tange autoria das leis. Enquanto
101 leis tiveram origem no Executivo, 108 foram propostas pelo Poder Legislativo. Maior
destaque pode ser dado, no entanto, aos outros tipos de iniciativas. So de autoria do Poder
Legislativo 10 emendas constitucionais, no total de 13 aprovadas, sendo 5 com origem na
Cmara dos Deputados e 5 no Senado Federal. No caso da legislao complementar, todas
as leis sancionadas no perodo tiveram origem no Poder Legislativo.
TABELA 8 - Produo legislativa da 52 legislatura

segundo a autoria da iniciativa legal
2003 2004 2005 2006(1) Total
Leis de iniciativa exclusiva do Executivo
Medida Provisria (sem modificao) 56 77 14 7 154
Medida Provisria (PLV) 21 2 23
Leis Oramentrias 61 124 61 246
Subtotal 117 201 96 9 423
Leis de iniciativa no-exclusiva
Leis de iniciativa do Executivo
Leis ordinrias 33 27 33 8 101
Emenda constitucional 2 1 3
Leis de iniciativa do Legislativo

TABELA 8 - Produo Legislativa da 52. Legislatura

segundo a autoria da iniciativa legal
Leis ordinrias 42 18 43 5 108
Emenda constitucional 1 2 3 4 10
Lei complementar 1 1 3 1 6
Leis de iniciativa do Judicirio
Leis ordinrias 5 7 2 14
Subtotal 84 56 84 18 242
Total Geral 201 257 180 27 665
Esse resultado, no entanto, deve ser visto com reservas. O volume de propostas apre-
sentadas pelos deputados consideravelmente maior do que aquelas iniciadas pelo Execu-
tivo. A agenda legislativa do Executivo seletiva, pois a proposio das leis
O volume de propostas envolve negociaes e acordos prvios. No caso do Legislativo, o volume
apresentadas de proposta significativamente maior na medida em que o resultado de
pelos deputados estratgias descentralizadas, em boa parte individuais, reduzindo a eficin-
consideravelmente cia deste Poder no processamento e seleo das suas iniciativas (FIGUEI-
maior do que aquelas REDO & LIMONGI, 1999: 54). Durante a 52 legislatura, os deputados
iniciadas pelo Executivo. apresentaram 6.944 projetos de lei ordinria, contra 174 iniciados pelo
A agenda legislativa Executivo. Este protagonismo no se restringiu s leis ordinrias: 359 leis
do Executivo seletiva, complementares e 550 PECs foram propostas pelos deputados, enquanto
pois a proposio das o Executivo restringiu a sua iniciativa a 8 projetos de leis complementares
leis envolve negociaes e 8 PECs33. Ou seja, mesmo em relao s proposies de iniciativa no-
e acordos prvios. No exclusiva, a relao entre o nmero de leis propostas e o total de leis apro-
caso do Legislativo, o vadas reitera o sucesso legislativo do Executivo.
volume de proposta Merece tambm destaque, no perodo ps-constitucional, ser o con-
significativamente maior trole de agenda pelo Executivo um determinante importante da sua ca-
na medida em que o pacidade de ditar o ritmo do processo legislativo (FIGUEIREDO & LI-
resultado de estratgias MONGI, 1999). A 52 legislatura no se diferenciou quanto a isto. O
descentralizadas, em tempo mdio de tramitao das proposies de iniciativa exclusiva do Po-
boa parte individuais, der Executivo MPs e leis oramentrias foi bastante inferior ao das de
reduzindo a eficincia iniciativa concorrente. Em mdia, o das MPs durou cerca de 110 dias, ou
deste Poder no 135, quando modificadas pelos parlamentares. O trmite mais rpido o
processamento e seleo das leis oramentrias, cujo processo legislativo, em mdia, dura cerca de
das suas iniciativas 80 dias. Tambm as leis ordinrias com origem no Poder Executivo tive-
ram uma tramitao mais rpida: em mdia, 495 dias. As leis de autoria do
Poder Legislativo exibem trajetria bastante distinta. Em mdia, as leis ordinrias propostas
requerem 1.199 dias para aprovao.
172 |
TABELA 9 - Tempo mdio de tramitao das

leis ordinrias sancionadas - 52 legislatura
Mdia Desvio-
Mnimo Mximo N
(dias) padro
Leis ordinrias de iniciativa exclusiva do Executivo
Medida provisria (sem modificao) 110 37 0 372 154
Medida provisria (PLV) 135 26 90 197 23
Leis oramentrias1 80 49 0 350 246
Leis ordinrias de iniciativa no-exclusiva

Legislativo 1199 855 126 5845 108
Executivo 495 688 16 4067 101
Judicirio 785 986 91 3947 14
1
A classificao utilizada nesta tabela segue a de Figueiredo e Limongi (2006), segundo a qual leis oramentrias,
de iniciativa exclusiva do presidente, englobam as peas oramentrias (LDO, LOA, PPA) e proposies relacionadas
abertura de crdito suplementar e especial. No se incluem em tal conjunto, portanto, as leis complementares e
ordinrias, ainda que relacionadas a matrias oramentrias. (Cintra, 2007).
em relao natureza da agenda legislativa e ateno alocada aos diferentes temas

que a 52 legislatura aponta questes importantes. No que tange s reas de incidncia das
leis ordinrias sancionadas, de autoria dos parlamentares, persiste o padro observado no
perodo ps-constitucional. As leis sociais (43,5%) e as homenagens (36,1%) revelam-se
como focos principais da deliberao parlamentar.
TABELA 10 - rea temtica das leis ordinrias

sancionadas segundo a origem da iniciativa legal
Legislativo Executivo Total
REAS
N % N % N %
50 LEG
ADM 26 18,8 92 37,7 134,0 33,7
ECO 19 13,8 79 32,4 98 24,6
HOM 4 2,9 - - 4 1,0
POL 6 4,3 - - 6 1,5
SOC 83 60,1 73 29,9 156 39,2
138 100 244 100,0 398 100,0
51 LEG
ADM 27 17,0 69 30,1 107 26,8
ECO 19 11,9 81 35,4 101 25,3
HOM 41 25,8 4 1,7 45 11,3
POL 5 3,1 2 0,9 7 1,8
SOC 67 42,1 73 31,9 140 35,0

TABELA 10 - rea temtica das leis ordinrias

sancionadas segundo a origem da iniciativa legal
Legislativo Executivo Total
REAS
N % N % N %
159 100 229 100,0 400 100,0
52 LEG
ADM 14 13,0 70 29,7 98 27,4
ECO 6 5,6 76 32,2 82 22,9
HOM 39 36,1 2 0,8 41 11,5
POL 2 1,9 3 1,3 5 1,4
SOC 47 43,5 85 36,0 132 36,9
108 100 236 100,0 358 100,0
Em comparao com as legislaturas anteriores, no entanto, constata-se uma tendncia

de queda na proporo de leis ordinrias de natureza social iniciadas pelos parlamentares,
havendo um crescimento das leis relativas a homenagens. A agenda social representou 60%
das leis ordinrias de autoria dos parlamentares que foram sancionadas durante a 50 legis-
latura. Nos perodos legislativos subseqentes, 51 e 52 legislaturas, esta proporo caiu
para 42% e 43%, respectivamente.
Como no se observa um encolhimento da agenda social no volume total da produ-
o legislativa, este resultado parece sinalizar para uma participao maior do Executivo na
aprovao dessas matrias. De fato, verificou-se um peso maior das leis sociais no total de
leis ordinrias oriundas do Executivo. Nas legislaturas anteriores, as leis relativas s matrias
econmicas e administrativas predominavam entre aquelas iniciadas pelo Executivo. Este
quadro reverteu-se na atual legislatura, quando as matrias de cunho social se tornam a rea
de maior incidncia das leis propostas pelo Executivo (36%), numa proporo ligeiramente
superior s leis de natureza econmica (29,7%) e administrativa (32%). Este resultado, no
entanto, deve ser ponderado, tendo em vista que, entre as leis iniciadas por medida provi-
sria, predominam as matrias econmicas e administrativas.
A menor participao do Legislativo em relao agenda social encobre, no entanto,
um movimento importante de competio pelas iniciativas substantivas neste campo. Uma
ilustrao do protagonismo do Poder Legislativo na produo de polticas pblicas foi a
proposio, pelos legisladores, de um conjunto de medidas denominadas choque social
para proteo da populao de baixa renda, com o intuito de influenciar a definio de
prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias para o ano de 2005. Aprovado o substitutivo
do relator da CMPOPF[1], o artigo relativo s aes do choque social sofreu o veto presi-
dencial, com a seguinte justificativa:
174 |
Os dispositivos contrariam frontalmente a independncia dos Poderes da Unio, ao permitir

que o Poder Legislativo determine ao Poder Executivo o desenvolvimento de aes de sua
competncia e a elaborao e o encaminhamento ao Congresso Nacional de atos de sua iniciativa.
As aes programadas no mbito do proposto choque social para proteo da populao de baixa
renda so de extrema relevncia e j esto sendo objeto de prioridade e das respectivas iniciativas
do Governo, como o caso da criao dos programas Bolsa Famlia, Farmcia Popular, Brasil
Alfabetizado e Microcrdito, do expressivo aumento dos investimentos em saneamento e habitao,
da ampliao do programa Sade Famlia e do combate ao trabalho e prostituio infantis, bem
assim dos respectivos estudos para implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e da valorizao dos profissionais da Educao FUNDEB. No entanto,
na forma proposta, os dispositivos, se aprovados, ensejaro a violao do art. 2 da Constituio,
que garante a independncia e harmonia entre os Poderes da Unio, devendo ser vetados por
inconstitucionalidade. (Mensagem Presidencial no 482, 11 de agosto de 2004).
No total de 108 leis de autoria do Poder Legislativo, 75 foram iniciadas por deputados. A
distribuio destas leis de acordo com a filiao partidria do autor mostra o impacto exercido
pelo controle de ativos institucionais, mas ao mesmo tempo chama a ateno para possveis
efeitos do posicionamento dos partidos no eixo governo oposio. Conforme demonstrado
na tabela abaixo, os partidos que controlaram um maior nmero de cadeiras legislativas du-
rante a 52 legislatura, notadamente PT, PMDB e PFL, conseguiram aprovao de um nme-
ro maior de leis iniciadas por seus membros. Mas esta no uma relao inequvoca.
O alinhamento dos partidos no eixo governo oposio parece impactar as chances de
sucesso dos partidos ou de seus membros no que diz respeito aprovao de suas propostas.
Do total de 74 leis iniciadas por deputados, os membros dos partidos que integraram a base
parlamentar do governo respondem pela autoria de 68% delas. Dado ter a maior parte das
propostas sido iniciada em legislaturas anteriores, possvel indagar se o alinhamento com
o governo afeta o processo de seleo interna das propostas, ampliando a competitividade
das iniciativas de autoria destes parlamentares na nova legislatura. Uma estratgia disponvel
ao governo introduzir as suas preferncias por meio da modificao de propostas de seu
interesse com tramitao j iniciada ou seja, o governo se utiliza do sponsorship de outros
agentes para implementar sua agenda34. Tal estratgia torna-se importante principalmente
na presena de conflitos intracoalizo, quando as barganhas e negociaes na arena legislati-
va so importantes para aumentar a adeso em relao a determinadas iniciativas.

TABELA 11 - Distribuio das leis ordinrias

sancionadas por partido do deputado autor
52 legislatura
Partido do autor Legislatura em que a proposta de lei foi apresentada
Coalizo de Governo Anterior Atual Total
PT 9 6 15
PcdoB 3 1 4
PL 3 3
PMDB 7 5 12
PDS/PPB 4 2 6
PSB 4 4 8
PTB 3 3
Subtotal 30 21 51
Oposio Anterior Atual Total

PSDB 6 2 8
PFL 8 5 13
PPS(1) 1 1
PRONA 1 1
Subtotal 14 9 23
Total 44 30 74
Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores.
(1)
A aprovao desta lei ocorreu em 2005, quando o partido j se posicionava como oposio ao
governo.
em relao atuao do Poder Legislativo como mecanismo de checks and balance

durante a 52 legislatura que questes relevantes sobre o seu desempenho podem ser levan-
tadas. O sistema de freios e contrapesos institucionais supe o compartilhamento de funes
entre poderes, incluindo a iniciativa legislativa, como uma condio necessria para que os
Poderes possam se controlar mutuamente, evitando a operao de um unchecked power (PR-
ZEWORSKI, 1998). Como parte disto, a apreciao dos vetos presidenciais consiste em
um recurso decisivo do Poder Legislativo para contrabalancear os extensos poderes presiden-
ciais que abrangem toda a cadeia decisria envolvida na produo de leis no pas, incluindo
a prerrogativa final de vetar, total ou parcialmente, as leis aprovadas pelo Parlamento.
Do total de 652 leis analisadas at fevereiro de 2006, 92 (14%) sofreram algum tipo
de veto presidencial, sendo que apenas 29 vetos foram apreciados e 26 mantidos. Chama a
ateno que, alm de o Executivo vetar mais as leis de sua autoria (Lamounier, 2005), esses
vetos no tm sido apreciados na mesma proporo que os vetos s leis de autoria do Le-
gislativo. Do total de 92 leis vetadas analisadas, 63 no tinham sido ainda apreciadas at o
momento de levantamento dos dados (fevereiro/2006). Cabe destacar o volume expressivo
de leis vetadas que tiveram origem no Executivo, ou seja, 43.
176 |
TABELA 12 - Situao dos vetos presidenciais

segundo a autoria das leis sancionadas
AUTORIA DA INICIATIVA LEGAL
VETO(1)
LEGISLATIVO EXECUTIVO JUDICIRIO Total
Veto parcial mantido 12 14 26
Veto parcial rejeitado 1 1
Veto total rejeitado 2 2
Veto no-apreciado 19 43 1 63
Sem vetos 83 464 13 560
Total 114 524 14 652
(1)
Dados atualizados at fevereiro de 2006.
O balano da produo legislativa mostrou persistir a dominncia do Executivo sobre

a produo em decorrncia dos amplos poderes de iniciativa legislativa de que o presidente
dispe. No entanto, o uso de tais poderes teve os seus custos elevados sob a atual legislatura,
dada a dinmica assumida pela coalizo de governo e sua capacidade operativa na arena
congressual. Embora a produtividade da Casa no se tenha reduzido de forma significativa,
o volume de trabalhos legislativos e o grau de decisiveness35 no perodo devem ser analisados
vis--vis o fortalecimento de outras agendas na arena legislativa, em particular as relaciona-
das s atividades de fiscalizao e controle36.
V) Fiscalizao e controle do Poder Executivo e o controle interno.

O comportamento da Casa nos casos do mensalo e sanguessugas.
As Casas Legislativas so corpos coletivos representativos e deliberativos37. So, tam-

bm, importantes instrumentos de accountability horizontal, encarregados de monitorar,
controlar e fiscalizar os atos e omisses do Poder Executivo e, idealmente, loci privilegiados
da expresso do melhor interesse dos cidados.
Ademais, as Casas Legislativas so organizaes complexas que contm trs impor-
tantes fruns decisrios: o Plenrio, as Comisses e o Colgio de Lderes. Nesta seo se
examina a atuao desses fruns, tomando como parmetro um dos atributos desejveis da
democracia: o da accountability.
Para o exerccio adequado de suas funes de legislar e de fiscalizar, as Casas Legislativas
devem abrigar instrumentos institucionalizados e permanentes que permitam aos cidados
vocalizarem suas demandas perante seus representantes e reconstiturem a cadeia causal que
liga suas demandas s polticas e estas aos resultados produzidos (ARNOLD, 1990)38.
Dadas as limitaes de tempo e de espao, que lhes impossibilitam uma anlise mais
aprofundada do tema em pauta, optaram os autores por destacar, no que se refere aos trs
principais fruns decisrios da Cmara dos Deputados, alguns mecanismos que afetam a
produo da accountability horizontal e vertical, a saber: 1) a existncia e a operao de me-

canismos institucionalizados de interlocuo com os cidados; 2) a organizao do sistema

de comisses e o grau de correspondncia entre a jurisdio das comisses permanentes e
a das pastas ministeriais; 3) as regras e o funcionamento efetivo do Colgio de Lderes; e
4) a instalao e a operao de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) no perodo
analisado, com nfase nas organizadas para o esclarecimento dos escndalos de corrupo
que irromperam no ano de 2005.
V.1) Demandas, polticas e resultados

A participao institucionalizada dos cidados no processo legislativo est prevista na
Constituio de 1988 atravs de trs instrumentos que constituem contextos decisrios
descontnuos (Sartori, 1994), a saber: iniciativa popular, referendo e plebiscito. No entan-
to, a partir de 2001, com a criao da Comisso de Legislao Participativa39 (CLP) e da
Ouvidoria Parlamentar40, que so institudos mecanismos permanentes de interlocuo da
Casa com os cidados.
No perodo compreendido entre 2001 e 2006, a CLP recebeu um total de 451 suges-
tes de legislao, como pode ser observado atravs da leitura do Quadro 1, abaixo. Vale
ressaltar o maior protagonismo dos cidados nos dois ltimos anos (2005 e 2006), especial-
mente no que se refere proposio de projetos de lei e de requerimentos de audincia p-
blica. Uma hiptese plausvel para explicar tal padro relaciona-se com a ocorrncia da crise
poltica em 2005 e com as tentativas dos grupos organizados de ativarem os mecanismos
de produo legislativa que, como se observou na seo anterior, sofreram os impactos da
crise e de responsabilizao dos representantes eleitos. Tal hiptese, no entanto, no tem
como ser submetida a teste emprico no momento, ficando como proposta de agenda para
investigaes futuras.
QUADRO 1- Sugestes recebidas na CLP no perodo de 2001 a 2006

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
Sugestes (projetos de lei,
requerimento de audincia 24 59 57 28 107 68 343
pblica, etc.)
Sugestes de emendas Lei
11 21 16 12 21 14 95
Oramentria Anual
Sugestes de emendas ao
01 01
Plano Plurianual
Sugestes de emendas Lei
05 07 12
de Diretrizes Oramentrias
Total 35 80 74 40 133 89 451
Fonte: www.camara.gov.br (Atualizada em 13/11/06)
Deste conjunto de 451 sugestes legislativas, 138 foram transformadas em proposies

e encaminhadas tramitao legislativa, com destaque para projetos de lei (75), emendas
LOA(25), emendas LDO (12) e 9 requerimentos de audincias pblicas e seminrios41 .
178 |
Vale observar, ainda, que 50 das 138 sugestes transformadas em proposies foram enca-
minhadas CLP em 2005(25) e 2006(25), atestando que a ampliao da participao da
sociedade, nesses dois anos, repercutiu para alm dos muros da CLP.
A Ouvidoria Parlamentar, criada atravs da Resoluo n 19, de 14 de maro de
2001(Ato da Mesa n 56 de 2001), integra a estrura administrativa da Casa e tem por
atribuies receber, examinar e encaminhar aos rgos competentes as reclamaes e/ou
representaes de pessoas fsicas ou jurdicas42.
O Relatrio de Atividades referente ao ano de 2004, ltimo disponvel no Portal da
Cmara dos Deputados, registra um total de 2.219 contatos recebidos pela Ouvidoria, dos
quais 2.201 foram resolvidos e 18 continuam pendentes. Entre 2003 e 2004 verificou-se
o aumento de 52% no nmero de contatos recebidos e resolvidos pela Ouvidoria, o que
atesta, segundo o relatrio citado, o crescimento do alcance do trabalho desenvolvido pela Ou-
vidoria Parlamentar. A inexistncia de informaes relativas aos anos de 2005 e 2006, no
Portal da Cmara, impossibilita a anlise do desempenho da Ouvidoria nestes anos.
V.2) Comisses permanentes e pastas ministeriais

Sabe-se que as Casas Legislativas so organizadas em partidos e comisses, da a cen-
tralidade de dois dos trs fruns decisrios mencionados no incio desta seo: o Colgio
de Lderes e o Sistema de Comisses. Nas democracias, espera-se que as comisses sejam
os principais fruns decisrios do Poder Legislativo, considerando-se que elas constituem
comits (SARTORI, 1994)43 e que, sob condies adequa-
das, facultam o desenvolvimento da expertise
de seus membros, aumentando suas capa-
cidades de exercerem suas funes de
legislar e de fiscalizar os atos e as
omisses do Poder Executivo.
O exame das alteraes efe-
tuadas no Sistema de Comisses
da Cmara dos Deputados no
perodo compreendido entre
2000 e 2006 respectivamente,
5 e 7 edies do Regimento Inter-
no da CD permite afirmar que tal
sistema vem se modificando no senti-
do de responder a duas ordens
de questes: primeiro, ade-
quar-se aos novos temas que
emergem da dinmica social
e que pressionam por se
fazerem representar na di-
nmica poltica; segundo,

capacitar melhor o Poder Legislativo para exercer suas atribuies de fiscalizao e controle
do Poder Executivo.
No que se refere primeira ordem de questes, vale assinalar a criao de novas co-
misses permanentes como, por exemplo, a Comisso de Segurana Pblica e de Combate
ao Crime Organizado, a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e
a prpria Comisso de Legislao Participativa, anteriormente mencionada. Ademais, co-
misses que tratavam de assuntos variados foram desmembradas e/ou reorganizadas, como
ocorreu com a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, transformada em Comis-
so de Constituio e Justia e de Cidadania, ou com a Comisso de Educao, Cultura e
Desporto e com a Comisso de Economia, Indstria, Comrcio e Turismo, que geraram a
Comisso de Educao e Cultura, a Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e
Comrcio e a Comisso de Turismo e Desporto. O quadro 2, abaixo, permite visualizar as
alteraes efetuadas no Sistema de Comisses da CD entre 2000 e 2006. Portanto, pode-se
constatar, atravs do exame da evoluo do sistema de comisses, o aperfeioamento ins-
titucional da CD e sua maior capacitao para expressar e representar a complexidade e a
heterogeneidade da sociedade brasileira.
No que se refere segunda ordem de questes, a literatura que trata das relaes entre
os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil tem dado grande ateno s taxas de coales-
cncia (AMORIM NETO, 2000) observadas entre a composio partidria da Cmara dos
Deputados e a sua traduo na composio dos gabinetes ministeriais. Menos estudada, no
entanto, tem sido a correspondncia entre a jurisdio das comisses permanentes e das pas-
tas ministeriais, que constitui, de acordo com Strom (1990), um dos indicadores da varivel
influncia das oposies44.
Alm de sinalizar o grau de influncia das oposies, acredita-se que esse indicador per-
mite analisar o grau de assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo:
O suposto aqui de que a maior correspondncia entre pastas e comisses e entre

comisses das duas cmaras, onde for o caso, aumenta as chances de as oposies influenciarem
o processo e as decises legislativas e diminui a assimetria informacional entre os dois Poderes,
o que contribui para a ocorrncia de um Legislativo mais pr-ativo, relativamente ao Executivo
(ANASTASIA, MELO & SANTOS, 2004: 106).
A assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo um dos principais

bices ao exerccio efetivo das atribuies, pelas Casas Legislativas, de accountability hori-
zontal. Com vistas a analisar os graus de correspondncia entre a jurisdio das comisses
permanentes da CD e aquela das pastas ministeriais, na 52 legislatura, o Quadro 2 (abaixo)
apresenta na sua ltima coluna a relao dos ministrios vinculados a temas substantivos em
operao no perodo 20033007.
180 |
QUADRO 2 - Comisses Permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Cmara

dos Deputados e Pastas Ministeriais (2003-2007)
Comisses Comisses Comisses Pastas ministeriais
permanentes (2000) permanentes (2003) permanentes (2006) 2003-2007
Ministrio da
Agricultura, Pecuria
Comisso de e Abastecimento
Comisso de Comisso de Agricultura, Pecuria, Ministrio do
Agricultura e Poltica Agricultura e Poltica Abastecimento e Desenvolvimento
Rural Rural Desenvolvimento Agrrio
Rural Secretaria Especial
da Agricultura e
Pesca
Comisso de Cincia Comisso de Cincia Comisso de Cincia Ministrio de Cincia
e Tecnologia, e Tecnologia, e Tecnologia, e Tecnologia
Comunicao e Comunicao e Comunicao e Ministrio das
Informtica Informtica Informtica Comunicaes
Comisso de
Comisso de Comisso de
Constituio
Constituio e Constituio e Ministrio da Justia
e Justia e de
Justia e de Redao Justia e de Redao
Cidadania
Comisso de Defesa Comisso de Defesa
Comisso de Defesa Ministrio da
do Consumidor, Meio do Consumidor, Meio
do Consumidor Justia2
Ambiente e Minorias Ambiente e Minorias
Comisso da
Comisso da Comisso da Amaznia,
Amaznia e de Amaznia e de Integrao Ministrio da
Desenvolvimento Desenvolvimento Nacional e de Integrao Nacional
Regional Regional Desenvolvimento
Regional
Ministrio do
Desenvolvimento,
Comisso de Indstria e Comrcio
Desenvolvimento Exterior
Economia, Indstria Economia, Indstria,
Econmico, Indstria Secretaria Especial
e Comrcio Comrcio e Turismo
e Comrcio do Conselho de
Desenvolvimento
Econmico e Social
Comisso de Comisso de Ministrio da
Comisso de
Educao, Cultura e Educao, Cultura e Educao
Educao e Cultura
Desporto Desporto Ministrio da Cultura

QUADRO 2 - Comisses permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Cmara

dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007)
Comisso de
Comisso de Comisso de Ministrio do
Fiscalizao
Fiscalizao Fiscalizao Planejamento,
Financeira e
Financeira e Controle Financeira e Controle Oramento e Gesto
Controle3
Comisso de Comisso de Comisso de
Ministrio da
Finanas e Finanas e Finanas e
Fazenda
Tributao Tributao Tributao
Comisso de Minas e Comisso de Minas e Comisso de Minas e Ministrio de Minas e
Energia Energia Energia Energia
Comisso de Comisso de Comisso de Ministrio da Defesa
Relaes Exteriores e Relaes Exteriores e Relaes Exteriores e Ministrio das
de Defesa Nacional de Defesa Nacional de Defesa Nacional Relaes Exteriores
Ministrio da
Previdncia Social
Comisso de Comisso de Comisso de Ministrio da Sade
Seguridade Social e Seguridade Social e Seguridade Social e Ministrio do
Famlia Famlia Famlia Desenvolvimento
Social e Combate
Fome4
Trabalho, de Trabalho, de Trabalho, de Ministrio do
Administrao e de Administrao e de Administrao e de Trabalho e Emprego
Servio Pblico Servio Pblico Servio Pblico
Comisso de Viao e Comisso de Viao e Comisso de Viao e Ministrio dos
Transportes Transportes Transportes Transportes
Ministrio das
Desenvolvimento Desenvolvimento Desenvolvimento
Cidades
Urbano e Interior Urbano e Interior Urbano
Secretaria Especial
dos Direitos
Humanos
Secretaria Especial
Comisso de Direitos Comisso de Direitos Comisso de Direitos de Poltica para
Humanos Humanos Humanos e Minorias Mulheres
Secretaria Especial
de Polticas de
Promoo da
Igualdade Racial5
182 |
QUADRO 2 - Comisses permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Cmara

dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007)
- Legislao Legislao
Participativa Participativa
Comisso de
Segurana Pblica Comisso de
e Combate ao Segurana Pblica e Ministrio da
-
Crime Organizado, de Combate ao Crime Justia6
Violncia e Organizado
Narcotrfico
Comisso de
Meio Ambiente e Ministrio do Meio
- -
Desenvolvimento Ambiente
Sustentvel
Ministrio do Esporte
Comisso de Turismo
- -
e Desporto Ministrio do
Turismo
Ministrio do
Comisso Mista do Comisso Mista do Comisso Mista do
Planejamento,
Oramento Oramento Oramento7
Oramento e Gesto
1
Alm das Comisses abaixo relacionadas, vale mencionar a Comisso Mista do Mercosul, cujas peculiaridades
informaram a deciso de no inclu-la neste quadro. Maiores informaes sobre tal comisso podem ser encontradas
em: http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/apresentacao.html.
2
Integram o Ministrio da Justia a Secretaria de Direito Econmico, incluindo o Departamento de Proteo e Defesa
do Consumidor, e o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos CFDD.
3
O artigo 32, inciso VIII, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados apresenta as atribuies da Comisso de
Fiscalizao Financeira e Controle.
4
O MDS iniciou suas atividades em fevereiro de 2004 e substituiu o Ministrio da Assistncia Social. A MP 163/04
criou o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e a Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos
Institucionais.
5
A Medida Provisria 111/03, que cria a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial na
estrutura da Presidncia da Repblica, foi aprovada pela Cmara dos Deputados em 13/5/2003, dia em que se
comemora a abolio da escravatura. (Agncia Cmara, Consolidada, 13/5/2003).
6
A Secretaria Nacional de Segurana Pblica, o Departamento Penitencirio Nacional e o Departamento da Polcia
Federal fazem parte da estrutura do Ministrio da Justia, alm dos seguintes rgos colegiados: Conselho Nacional
de Segurana Pblica (CONASP) e o Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP).
7
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO Fiscalize o Oramento. A Cmara dos Deputados
disponibiliza aos cidados e entidades da sociedade civil um novo sistema de consultas execuo oramentria
e financeira, construdo a partir de dados do SIAFI, denominado FISCALIZE. Fonte: http://www2.camara.gov.br/
orcamentobrasil/fiscalize

Malgrado as comisses permanentes poderem, segundo o Regimento Interno da CD45,

organizar subcomisses ou turmas, tais subcomisses ou turmas no possuem poder decis-
rio e esto restritas ao exame de parte das matrias de seu campo temtico ou rea de atua-
o. Portanto, tal estrutura no produz impactos significativos na capacidade das comisses
permanentes de fiscalizarem os atos e omisses do Poder Executivo. A exceo a esta regra
a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO)46, cujos comits e
subcomisses desempenham papel central nas decises relacionadas matria oramentria
e na fiscalizao da execuo do Oramento Pblico nas reas temticas a eles relacionadas.
Portanto, para fins de anlise desta seo, no sero consideradas as subcomisses presentes
no interior das comisses permanentes da CD.
A observao das duas ltimas colunas do quadro 2 permite verificar que, no obstante
o avano observado na estruturao do sistema de comisses da CD, persiste significativa
incongruncia entre as jurisdies das comisses permanentes e das pastas ministeriais. O
nmero de pastas ministeriais supera, em muito, o nmero de comisses permanentes.
Ademais, temas que esto reunidos em uma nica comisso ensejam a organizao de dois
ou trs diferentes ministrios, o que, obviamente, permite supor maior expertise no mbito
das pastas ministeriais do que das comisses legislativas47. Apenas em dois casos Comisso
de Defesa do Consumidor e Comisso de Segurana Pblica e de Combate ao Crime Or-
ganizado verificou-se a existncia de comisses que tratam de temas substantivos que no
encontram pastas ministeriais especficas com jurisdies correspondentes48. Os assuntos
relacionados Comisso de Defesa do Consumidor esto na alada do Ministrio da Justia,
que, alm da jurisprudncia correspondente da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, abarca tambm as questes relativas segurana pblica, temas abordados na
CD pela Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado.
V.3) O Colgio de Lderes

Reza o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, em seu captulo II, artigo 20:
Os Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo

constituem o Colgio de Lderes.
1o Os Lderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Governo
tero direito a voz, no Colgio de Lderes, mas no a voto.
2o Sempre que possvel, as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas mediante
consenso entre seus integrantes; quando isto no for possvel, prevalecer o critrio da
maioria absoluta, ponderados os votos dos Lderes em funo da expresso numrica de
cada bancada.
Tal dispositivo regimental deixa claros os procedimentos decisrios a serem observados

no Colgio de Lderes, especificando-lhe a composio, os atores com direito a voz, aqueles
com direito a voz e a voto e a regra de maioria a ser mobilizada quando no for possvel
produzir o consenso entre os membros de tal rgo.
184 |
A explicitao de tais regras reveste-se da maior importncia, especialmente quando se

constata que grande parte das decises tomadas no plenrio da Cmara, inclusive algumas
relacionadas a matrias bastante relevantes, o so atravs de votaes simblicas, precedidas
de acordo de lideranas produzido no mbito do Colgio de Lderes.
Seria de esperar, portanto, que as decises do Colgio de Lderes, bem como o processo
de deliberao poltica que as produziu, estivessem cuidadosamente registradas em atas e
que tais documentos fossem pblicos e de fcil acesso aos cidados.
No entanto, a busca de tais informaes pelos autores deste artigo mostrou-se infrut-
fera. Foram localizados parcos e esparsos registros de reunies, a maioria dos quais tratava
apenas da definio da pauta dos trabalhos do Plenrio da Casa para os dias subseqentes.
A inexistncia ou inacessibilidade de tais registros suscita um srio problema de accoun-
tability, ao impedir a reconstituio do processo decisrio relativo queles temas que foram
objetos de votao simblica no plenrio da Casa e impossibilitar a responsabilizao, pelos
cidados, de seus agentes. Desta forma, se fato, como aventado anteriormente, que a compo-
sio plural do Colgio de Lderes pode favorecer a expresso de conflitos interpartidrios no
interior dessa arena decisria e ampliar a capacidade dos partidos e das oposies para moni-
torarem reciprocamente os acordos conduzidos nesta arena, a no-disponibilidade de registros
sobre tais negociaes contribui para a invisibilidade das decises que afetam os cidados.
Embora se ressalte a importncia do Colgio de Lderes para a coordenao das aes
no mbito legislativo, de forma a contribuir para a reduo dos custos decisrios, a atuao
dessa instncia decisria no deveria provocar restries deliberao parlamentar. No en-
tanto, na prtica, tais restries tm ocorrido, impactando negativamente a representativi-
dade das decises legislativas assim conduzidas e mitigando a capacidade dos parlamentares
de reduzir as incertezas em relao s decises tomadas e de antecipar os seus custos.
Um dos ltimos episdios protagonizados pela 52 legislatura ilustra bem o ponto:
a tentativa de elevao dos salrios do parlamentares em dezembro de 2006. A deciso de
aumentar em mais de 90% os vencimentos mensais, equiparando-os aos dos ministros do
STF, foi acordada pelas lideranas do Congresso Nacional direo das duas Casas Legisla-
tivas e lideranas partidrias49. Com vistas reduo dos custos decisrios, incluindo a sua
aprovao em um curtssimo prazo50, as lideranas sinalizaram com uma estratgia procedi-
mental de regulamentao do aumento por meio de um ato conjunto das Mesas Diretoras
das duas Casas Legislativas, sem a apreciao da deciso em plenrio.
O preo da restrio da deliberao parlamentar reduzindo as oportunidades para se
estimar os custos da deciso e seus impactos sobre os cidados mostrou-se bastante elevado,
na medida em que o desfecho do processo inviabilizou qualquer deciso pela atual legislatu-
ra. A deciso substantiva sofreu fortes reaes por parte dos cidados, com a mobilizao ex-
traparlamentar contra a iniciativa do Legislativo, e a estratgia procedimental foi inviabiliza-
da mediante o recurso ao Poder Judicirio por parte de parlamentares opositores deciso51.
Neste contexto, os custos decisrios elevaram-se sobremaneira, inviabilizando estratgias
alternativas de reajuste salarial para os parlamentares. A tentativa de apreciar outras pro-
postas legislativas incluindo a proposta derrotada por deciso das lideranas partidrias

mostrou-se excessivamente custosa, tendo os parlamentares deliberado pela retirada das ma-
trias da pauta de votao e a transferncia da deciso para a prxima legislatura.
V.4) As comisses parlamentares de inqurito

A crise poltica que se abateu sobre a Cmara dos Deputados a partir de 2005 impactou
negativamente a produo legal da Casa, como afirmado anteriormente, e mobilizou grande
parte de seus membros para o ativismo das comisses parlamentares de inqurito, seja en-
quanto integrantes das mesmas, seja enquanto investigados por elas.
O fato de a corrupo Nos anos de 2003 e 2004, entre as CPIs instauradas, vale mencionar:
ter-se transformado em a do INSS; a da Biopirataria; a do Banestado; a dos Grupos de Exterm-
escndalo evidencia nio; a do Trfico de rgos Humanos; a do Roubo de Veculos (CPMI
o funcionamento do Desmanche); a da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e a da
adequado das instituies Adulterao dos Combustveis, entre outras.
democrticas. Por Em 2005 e 2006, no entanto, que foi conferida maior centralidade
outro lado, o fato de os e maior ateno pblica s comisses parlamentares de inqurito, especial-
escndalos, aps apuradas mente as que ficaram conhecidas como CPI dos Correios, CPI do Mensa-
as responsabilidades, lo e CPI das Sanguessugas.
no terem produzido as No cabe, neste artigo, relatar os acontecimentos que deram origem a
punies especialmente tais comisses. Cabe, no entanto, chamar a ateno para que, no obstan-
as cassaes de mandatos te as investigaes conduzidas por elas tenham produzido impressionante
previstas em lei, corpo de evidncias e recomendado a cassao de um nmero expressivo
evidencia a necessidade de parlamentares envolvidos com os escndalos de corrupo, os julga-
de aperfeioamento mentos dos acusados resultaram, na maioria dos casos, na sua absolvio,
institucional o que contribuiu para aumentar ainda mais os ndices de desaprovao,
historicamente altos, da Casa pelos cidados.
Do ponto de vista, portanto, do desejvel atributo da accountability, pode-se afirmar, por
um lado, que o fato de a corrupo ter-se transformado em escndalo evidencia o funciona-
mento adequado das instituies democrticas. Por outro lado, o fato de os escndalos, aps
apuradas as responsabilidades, no terem produzido as punies especialmente as cassaes
de mandatos previstas em lei evidencia a necessidade de aperfeioamento institucional52.
Claro est, como tem sido amplamente debatido na CD e na mdia, que a adoo do voto
aberto propiciaria melhores condies de responsabilizao dos representantes pelos cidados.
Excluindo-se as votaes relacionadas apreciao dos vetos do presidente, nas quais se justifica
o voto secreto para evitar qualquer tipo de presso do Poder Executivo sobre os parlamentares,
o exerccio da representao democrtica portanto responsiva aos melhores interesses dos
cidados e responsvel perante eles s teria a ganhar com a adoo do voto aberto53.
No entanto, em que pesem as inmeras tentativas de substituio do voto secreto pelo
voto aberto, que incluram a instalao de uma Frente Parlamentar em Defesa do Voto Aberto,
em abril de 2006, a 52 legislatura no teve sucesso em aprovar a PEC 349/01, do deputado
Luis Antnio Fleury, que extingue o voto secreto nas decises da Cmara e do Senado54.
No dia 5 de setembro de 2006, o plenrio da Cmara aprovou, em primeiro turno, por
383 votos a favor, nenhum contrrio e quatro abstenes, o fim do voto secreto em todas as
186 |
decises do Legislativo. O texto aprovado expressa a aglutinao, em torno da PEC 349/01,

de um conjunto de outras iniciativas legais. Embora a votao em segundo turno devesse ter
ocorrido depois de transcorrido o intervalo de 5 sesses, a 52 legislatura encerrou-se sem
apreciar a matria em segundo turno.
VI) Concluses: estabilidade, representatividade e accountability:

um balano da legislatura 2003-2007
Passados quatro anos, que balano de perdas e ganhos pode ser feito, relativamente s
aes e s omisses dos representantes eleitos em 2002? Prope-se, nesta concluso, que
tal balano tenha por parmetro a produo dos trs atributos desejveis da democracia, a
saber: representatividade, accountability e estabilidade.
No que se refere ao atributo da estabilidade poltica55, vale indagar se a crise poltica
que se inaugurou no pas em 2005 resultou da vigncia de instituies precrias ou inade-
quadas circunstncia em que seria pertinente a referncia a crise institucional ou se,
alternativamente, a crise se instalou apesar das boas instituies polticas em presena e se
tornou pblica exatamente em conseqncia da operao virtuosa de tais instituies, situ-
ao em que seria mais adequado falar em crise poltica, e no institucional.
Argumenta-se, aqui, que tal crise no afetou a estabilidade da ordem democrtica e
nem constituiu sintoma de sua fragilidade. Antes pelo contrrio, e seguindo as ponderaes
de Norberto Bobbio, segundo as quais escndalo a corrupo que vem a pblico, em
havendo corrupo, a sua traduo em escndalo sintoma de robustez das instituies de-
mocrticas, ainda que seus desdobramentos possam, como se argumentar a seguir, indicar
dficits relacionados aos outros atributos da democracia.
Instituies no fazem milagres. No se pode exigir delas resultados que no dependem
exclusivamente de seu desempenho. Ademais, as instituies, assim como as pessoas, ou su-
cumbem s crises ou as superam e se robustecem com elas. No interesse do aperfeioamento
e do fortalecimento das instituies democrticas brasileiras, vale indagar: o que possvel
aprender com a recente crise poltica? Como super-la e retirar dela ensinamentos que contri-
buam para a operao mais virtuosa da democracia brasileira?
Afirma-se o carter poltico, e no institucional da crise, e afirma-se, ademais, que ela
decorreu, fundamentalmente, das escolhas dos atores polticos, sob certas circunstncias, e no
de eventuais bices ou limitaes interpostos, pelo arranjo institucional em presena, expres-
so poltica de determinadas preferncias. Sabe-se que um dos desafios do presidencialismo de
coalizo brasileiro relaciona-se com a necessidade inarredvel de construo de maiorias gover-
nativas. No entanto, vale perguntar: a que preo? E com quais recursos e procedimentos?
Tais indagaes nos remetem, de imediato, considerao de outro atributo da demo-
cracia: o da representatividade. este o atributo mais afetado pelas recorrentes denncias
de corrupo, de compra de votos e de uso de recursos pblicos para alimentar campanhas e
fazer frente a outras despesas partidrias. Tais prticas, onde comprovadas, alteram o padro
decisrio da Cmara dos Deputados e revelam que as escolhas dos representantes eleitos, ou

de alguns deles, no est sendo informada pela busca dos melhores interesses dos cidados
e, sim, pela tica estreita de seus prprios interesses pecunirios.
Portanto, a crise poltica deflagrada em 2005 pode ser diagnosticada, sobretudo, como
uma crise de representatividade e, secundariamente, de accountability, j que, apuradas as
responsabilidades e identificados os envolvidos em tais irregularidades, a sua no punio,
como ocorreu na grande maioria dos casos, indicativa de dficits de instrumentos de res-
ponsabilizao dos representantes pelos representados.
Cabe lembrar, ainda, que o episdio do aumento dos salrios dos parlamentares em
91% deciso atravs de procedimentos considerados imprprios pelo Supremo Tribunal
Federal, tendo em vista a no apreciao da matria pelo Plenrio da Casa foi a gota
dgua que provocou o transbordamento do desgaste poltico da legislatura em tela.
Porm, nem s de crise viveu a Cmara dos Deputados, no decorrer da 52. legislatura.
Vale, portanto, assinalar iniciativas e aes que, ao longo do perodo sob anlise, produzi-
ram impactos sobre os trs atributos democrticos.
Apesar da crise, a Cmara Apesar da crise, a Cmara dos Deputados conseguiu desenvolver uma
dos Deputados conseguiu extensa e importante agenda poltica, que resultou na aprovao, especial-
desenvolver uma extensa mente nos dois primeiros anos, de importantes iniciativas legais: a reforma
e importante agenda da previdncia, o texto principal da reforma tributria, vrias MPs, como a
poltica que resultou na do Refis, do Cofins, da DRU, da Cide, a criao dos programas Bolsa Fam-
aprovao, especialmente lia e ProUni, a Lei das Falncias, das Parcerias Pblico-Privadas e a aprovao
nos dois primeiros anos, do Estatuto do Desarmamento.
de importantes iniciativas No plano social, vale ressaltar os ganhos reais incorporados ao salrio
legais: a reforma da mnimo, que foi elevado em aproximadamente 46% ao longo da legislatura.
previdncia, o texto principal Vale, tambm, sublinhar algumas iniciativas do Poder Legislativo de ampliar
da reforma tributria, vrias seu protagonismo na proposio e na aprovao de leis sociais, como ocorreu
MPs, como a do Refis, do no caso da apresentao, pelo senador Garibaldi Alves Filho, de substitutivo
Cofins, da DRU, da Cide, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2005, aprovado pelo Congresso
a criao dos programas Nacional em julho de 2004. Alm de prever recursos para o aumento real do
Bolsa Famlia e ProUni, salrio mnimo em 2005, equivalente ao crescimento real do PIB per capita
a Lei das Falncias, das em 2004, o substitutivo priorizava um conjunto de doze medidas que compu-
Parcerias Pblico-Privadas e nham o chamado choque social56, sugerido ao Poder Executivo para dimi-
a aprovao do Estatuto do nuir a misria e a pobreza no pas .
Desarmamento Outras importantes proposies na rea social, de autoria dos parlamen-
tares, foram: o PL 6.680/02, aprovado em julho de 2003, que cria o Mapa da
Excluso Social ; o Estatuto do Idoso, projeto de autoria do deputado Paulo Paim, aprovado
57
em 2003, depois de tramitar durante sete anos no Congresso Nacional, e a PEC 306/00, pro-
posta pelo deputado Gilmar Machado (PT-MG), que institui o Plano Nacional de Cultura.
Como j mencionado, iniciativas como essas nem sempre obtiveram sucesso e foram,
em alguns casos, objetos de veto presidencial, sugerindo a hiptese de ocorrncia de com-
petio entre os Poderes pelo protagonismo na rea social. Evidncia disso a proposio
de vrias MPs relacionadas ao tema como, por exemplo, a MP 108/03, que cria o Programa
Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), vinculado ao Fome Zero, e o Conselho de
188 |
Segurana Alimentar (Consea); a MP 123/03, que estabelece as normas de regulao do

setor farmacutico e cria a Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED);
e o projeto de lei aprovado em 2006, de autoria do Poder Executivo, que estabelece sistema
de cotas nas universidades federais para estudantes provenientes das escolas pblicas, com
vagas destinadas a negros e a ndios.
Ainda no campo social, reveste-se da maior importncia a aprovao, depois de doze
anos tramitando na Casa, do Projeto de Lei 2.710/92, fruto de iniciativa popular que rece-
beu o apoio de mais de um milho de brasileiros, que cria o Fundo Nacional de Moradia
Popular e institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)
No campo econmico, vale ressaltar a nova Lei de Falncias, aprovada em 2004, aps
tramitar por mais de onze anos no Congresso Nacional; a MP 207/04, que concede ao pre-
sidente do Banco Central o status de ministro de Estado; a MP do Bem, de 2005, que apro-
va a reduo de tributos e a ampliao do Simples; a Emenda Constitucional 53/99, que
regulamenta o sistema financeiro e cria o Conselho Financeiro Nacional, em substituio
ao Conselho Monetrio Nacional; o Projeto de Lei 6.272/05, aprovado no incio de 2006,
que cria a Receita Federal do Brasil (Super Receita), em substituio Secretaria da Receita
Federal (SRF) e Secretaria da Receita Previdenciria e, finalmente, o PLP 123/04, relativo
Lei de Micro e Pequenas Empresas (Super Simples).
No plano poltico, foram aprovadas algumas matrias relacionadas reforma do Judici-
rio, em tramitao h mais de doze anos. No incio de 2006 e no rescaldo da crise poltica,
atravs de decreto legislativo, os deputados acabaram com a remunerao adicional para
convocaes extraordinrias e, atravs da PEC 347/96, diminuram o recesso parlamentar
de 90 para 55 dias. No entanto, o tema da reforma poltica, objeto inclusive da constituio
de uma comisso especial, no logrou avanos significativos e continuou a ser considera-
do, segundo o presidente da Casa, deputado Aldo Rebelo, uma prioridade. E, como se
assinalou anteriormente, iniciativas importantes, como a do fim do voto secreto para os
parlamentares, no obtiveram xito no decorrer da 52 legislatura.
A maior centralidade conferida ao tema da reforma poltica, em decorrncia da crise instau-
rada em 2005, remete ao desafio de identificar o que, na poltica brasileira, deve ser reformado
e em que direo. Prope-se, aqui, que alm de algumas reformas orientadas para o aperfei-
oamento institucional adoo de mecanismos mais rigorosos de controle relacionados ao
financiamento dos partidos polticos; instituio de mecanismos continuados de accountability
vertical58; fim das coligaes para eleies proporcionais; adoo de listas partidrias flexveis, em
substituio s listas abertas; adoo de mecanismos que desencorajem as migraes partidrias;
adoo do voto aberto para os parlamentares, entre outras necessrio atentar para a operao
de outras variveis e seus impactos na produo e no desenvolvimento da crise poltica.
A poltica, embora obviamente sofra o impacto das instituies, no se esgota nelas. Os
resultados polticos expressam o confronto entre preferncias e recursos dos atores, sob certas
regras e sob certas condies. Ainda que alguns traos institucionais possam ter contribudo
para pr gua na fervura da crise, certamente o fogo no foi ateado por eles. O momento
propcio para reavaliar as coalizes polticas que tm dado sustentao poltica aos governos e
seus custos, no apenas financeiros, mas de representatividade e de accountability.

Notas
1 Nossos agradecimentos pelo competente trabalho a Vitor Leal Santana, estudante de Cincia Poltica da Universidade
de Braslia (UnB), que fez um extenso levantamento de informaes sobre a 52 legislatura junto Agncia Cmara e
a outros rgos da Cmara dos Deputados. Nossos agradecimentos, tambm, a Felipe Recch, assistente de pesquisa do
Centro de Estudos Legislativos (CEL-DCP) da UFMG. Em especial, agradecemos a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
por disponibilizarem o Banco de Dados Legislativos 1989-2006 Cebrap.
2 Este pargrafo e o seguinte foram reproduzidos de Anastasia, 2002A.
3 Santos argumenta que existem duas descendncias de sistemas representativos oligrquicos e polirquicos e
afirma: Por definio minimalista, mas estrita, de poliarquia, entendo um sistema poltico que satisfaa completamente
s seguintes condies:
(1) exista competio eleitoral pelos lugares de poder, a intervalos regulares, com regras explcitas e cujos resultados
sejam formalmente reconhecidos pelos competidores;
(2) a participao da coletividade na competio se d sob sufrgio universal, tendo por nica barreira o requisito de
idade limtrofe (p. 210).
Creio que o carter minimalista da definio seja pacfico, pois no exige a satisfao integral de todas as oito
condies dahlsianas. Sua aplicao estrita, contudo, j permite distingir poliarquias de autoritarismos, os quais
violam a condio 1, e de oligarquias, as quais no satisfazem a condio 2 (SANTOS, 1998 :p. 210).
4 Um quadro mais completo da evoluo do sistema partidrio nos ltimos anos pode ser obtido em Melo (2006).
5 Tal questo ser retomada na concluso deste artigo.
6 O percentual de nulos e brancos atingiu 11,1%, contra 7,4% de 2002, mas ainda muito longe dos 20% de 1998,
quando a urna eletrnica ainda no era de utilizao universal. Entre os deputados eleitos em 2006, 46% no estiveram
na Cmara durante a legislatura 2003/2007. O percentual encontra-se acima do verificado em 2002 (41,9%), mas ainda
bem abaixo do encontrado para 1994 (55%). Segundo o Instituto Datafolha, o percentual de eleitores que considerava
ruim/pssimo o desempenho do Congresso subiu de 22%, em 2003, para 47% em abril de 2006. Os que avaliavam a
atuao dos congressistas como tima/boa caiu de 24% para 13%.
7 Tal apoio s foi abalado pela crise ocorrida no Senado Federal, em 2001, j no final do segundo mandato de FHC, o
que resultou no afastamento do PFL da base governista.
8 Os quatro pargrafos que se seguem foram reproduzidos de Anastasia, 2002A.
9 ... os dois governos de Fernando Henrique Cardoso contrastam nitidamente no que diz respeito popularidade do
presidente. Ao longo de todo o primeiro mandato, o percentual de timo/bom manteve-se, com folga, acima do ruim/
pssimo. Em fevereiro de 1999, a situao havia se invertido, e Fernando Henrique atravessou o segundo perodo com
baixos ndices de popularidade (MELO, 2002: 36).
10 Segundo Amorim Neto (2000), a coalescncia refere-se proporo observada entre o peso de um partido no
legislativo e no interior do gabinete.
11 O percentual mais elevado do que a soma das cadeiras obtidas pelos partidos na eleio de 2002 graas ao
movimento migratrio no interior da Cmara que, como nos perodos anteriores, favoreceu claramente ao governo
no incio da legislatura (MELO E MIRANDA, 2006). Para o restante desta seo, o percentual de cadeiras da coalizo
governista foi calculado com base no Banco de Dados de Votaes Nominais, organizado por Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi, aos quais agradecemos pela presteza no fornecimento dos dados.
12 Banco de Dados do CEBRAP, fornecido por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.
13 O deputado Joo Paulo Cunha (PT-SP) foi eleito, em fevereiro de 2003, para presidir a Cmara dos Deputados, tendo
obtido 434 votos. Foi a primeira vez, em 30 anos, que a candidatura oficial, nascida de um acordo de lderes, no
enfrentou nenhum candidato de oposio presidncia da Casa. O acordo garantiu tambm a distribuio proporcional
das comisses tcnicas entre os partidos, tomando-se como base o tamanho das bancadas em 1 de fevereiro de 2003,
o que garantiu ao PT a ocupao de outro ativo institucional relevante: a presidncia da Comisso de Constituio e
Justia (Agncia Cmara, 3/2/2003).
14 Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
190 |
15 Esses quatro partidos perderiam 34 deputados at maro de 2006. A perda seria apenas parcialmente compensada
pelo crescimento do PSB (sete deputados) e do PCdoB (dois). No momento em que este artigo estava sendo escrito, a
coalizo governista controlava 63,9% das cadeiras da Cmara dos Deputados.
16 Os dois blocos seriam claramente visualizados tambm no interior do PMDB, partido que protagonizou, no incio de
2005, uma intensa temporada de adeses patrocinada pelas alas conflitantes, tendo em vista a disputa pela liderana
da bancada.
17 Os dados apresentados neste e nos prximos trs pargrafos foram retirados de Melo e Miranda (2006).
18 Segundo Melo e Anastasia (2005), 81,5% dos deputados do PCdoB seguiram sua liderana nas votaes da reforma.
No caso do PDT, apenas 72,6%. O PCdoB chegou a liberar sua bancada na votao dos inativos. O PDT protagonizou um
episdio inslito: membro da coalizo governista, o partido s conseguiu apresentar um comportamento disciplinado
na votao em que sua liderana encaminhou contra o governo.
19 Vale comentar, de passagem, o retumbante fracasso da estratgia do PFL. Depois de quatro anos de oposio
sistemtica, o partido foi o grande derrotado das eleies de 2006.
20 Valores mdios calculados a partir de Incio (2006). A convergncia foi medida por meio do ndice de Rice, que a
diferena numrica entre o percentual de votos majoritrios e minoritrios no interior da bancada.
21 Dados organizados por Incio (2006) mostram que o PTB diminuiu o grau de convergncia a partir de meados do
segundo mandato e que na ltima coalizo organizada por Fernando Henrique o PFL havia sido substitudo pelo PMDB
na condio de aliado principal.
22 Ainda que o nmero de migraes que cruzaram o espectro ideolgico na 52a legislatura tenha crescido em relao
s legislaturas passadas, passando de 5,5% (MELO, 2004) para 19,5% (MELO e MIRANDA, 2006).
23 Resultante do controle de agenda exercido por lderes institucionais e partidrios na conduo dos trabalhos
legislativos (Cf. Figueiredo & Limongi, 1999).
24 As regras regimentais asseguram ao presidente da Casa um amplo conjunto de atribuies que impactam a definio
da agenda legislativa, em termos de seu contedo, do funcionamento das arenas decisrias e do ritmo dos trabalhos
legislativos. Para algumas decises, h determinao regimental para que o Colgio de Lderes seja ouvido, como a
definio da agenda mensal das proposies que sero apreciadas (RICD, art. 17). No que tange s modalidades e aos
processos de votao, o RICD (art. 184 a 188) prev a votao ostensiva e a secreta. A primeira inclui o processo nominal
(com registro do voto individual do deputado, usada quando exigido qurum especial de votao, por deliberao do
Plenrio ou pedido de verificao de votao) e simblico (no h o registro individual do voto e utilizada para a
votao das proposies em geral, normalmente quando h acordos prvios). A segunda modalidade, a votao secreta,
utilizada para deciso sobre perda de mandato de deputados e suspenso de imunidades constitucionais dos membros
da Casa e eleies realizadas pela Cmara.
25 Nos casos em que no h exigncia constitucional, uma votao poder ser realizada nominalmente por deliberao
do Plenrio, a requerimento de qualquer deputado ou quando houver pedido de verificao de votao, se subscrito por
seis centsimos dos membros da Casa ou Lderes que representem esse nmero (RICD, art. 185 e 186).
26 Banco de dados Legislativos Cebrap, atualizado at fevereiro de 2006.
27 Em termos do uso iterativo deste recurso, este padro no diverge do observado nas legislaturas anteriores. Incio
(2006) mostrou que o PT principal partido na oposio nos governos anteriores foi o partido que mais usou o recurso:
209 pedidos de verificao de qurum no perodo entre 1990 e 2002. No entanto, pode-se destacar a intensidade de seu
uso, j que, no caso do PFL, o expressivo volume de pedidos est concentrado na atual legislatura.
28 A obstruo parlamentar considerada uma manifestao legtima do partido, desde que aprovada por seus lderes
e bancada. Neste caso, no computada a ausncia para o deputado que adere posio do partido.
29 Cmara dos Deputados. Normas Aprovadas na 52 legislatura, 11/10/2006.
30 A partir deste ponto a anlise se refere s leis sancionadas at fevereiro de 2006, num total de 665 leis. Fonte:
Banco de Dados Legislativos CEBRAP, 2006.

31 Neste ltimo caso, a ao legislativa do Executivo sofreu restries na medida em que a reedio de MPs antes
uma estratgia disponvel aos governos para contornar esta situao agora proibida..
32 Foram convertidas em PLVs as medidas provisrias sobre a criao e a modificao dos seguintes programas sociais:
Universidade para Todos PROUNI, o Programa Nacional de Incluso de Jovens Pro-Jovem, Projeto Escola de Fbrica
e o Programa de Educao tutorial. Em termos de polticas setoriais, tambm foram convertidas em projeto de lei as
medidas provisrias que dispunham sobre a introduo do Biodiesel na matriz energtica brasileira e a regulao do
plantio e comercializao de soja geneticamente modificada.
33 Dados coletados no SILEG Sistema de acompanhamento do processo legislativo da Cmara dos Deputados.
34 H situaes em que a estratgia de menor custo para o presidente a de pegar carona na iniciativa legislativa de
outros atores, modificando-a de acordo com os seus interesses. Uma ilustrao deste curso de ao o projeto relativo
ao Estatuto do Desarmamento, que passou a incorporar as posies defendidas pelo governo a partir da introduo de
um substitutivo.
35 Carey (2006:3): Decisiveness refers to the capacity of legislatures to reach decisions on policy and to make those
decisions stick.
36 Como salienta Carey (2006) Citizens want legislatures to be decisive that is, to resolve the issues before them
without chronic deadlock. They also want accountability, which entails responsiveness on the part of legislators to citizens
demands.
37 ... no apenas as Casas Legislativas devem ser instncias deliberativas, como o que nelas se delibera deve ecoar e
reverberar, da melhor forma possvel, os processos de deliberao em curso nas entidades de participao poltica da
sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e deliberativos de interao
entre as instncias de representao e de participao poltica (Anastsia & Incio, 2006).
38 Para exercerem adequada e legitimamente suas atribuies de legislar e de fiscalizar os parlamentares

devem:
1) Estar em permanente interao com os cidados, atravs dos instrumentos de participao poltica que permitem aos
grupos organizados vocalizar suas preferncias e sinalizar suas prioridades para os representantes eleitos. Legisladores
envolvidos em processos de deliberao no podem e no devem ser portadores apenas das preferncias de sua
constituency. Eles devem conhecer, tambm, as demandas de outros segmentos sociais, profissionais, regionais, etc.
2) Ampliar a sua base informacional relativa:
2.1. aos interesses dos cidados;
2.2. s relaes entre demandas, polticas e resultados;
2.3. s conseqncias esperadas de diferentes polticas pblicas;
2.4. s coalizes polticas em presena nas Casas Legislativas e fora delas e
2.5. s correlaes de foras entre os interesses portados por essas coalizes;
3) Desenvolver a expertise requerida para o exerccio de suas atribuies de fiscalizao dos atos e das omisses do
Poder Executivo (ANASTSIA & INCIO, 2006: 14).
39 A Comisso de Legislao Participativa(CLP) da Cmara dos Deputados foi criada em 2001 com o objetivo de
facilitar a participao da sociedade no processo de elaborao legislativa. Atravs da CLP, a sociedade, por meio
de qualquer entidade civil organizada ONGs, sindicatos, associaes, rgos de classe apresenta Cmara dos
Deputados suas sugestes legislativas. Essas sugestes vo desde propostas de leis complementares e ordinrias at
sugestes de emendas ao Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual
(LOA) Fonte: www.camara.gov.br.
40 Resoluo n 19, de 14 de maro de 2001( Ato da Mesa n 56 de 2001).
41 As demais sugestes se distriburam entre: projeto de lei complementar (6), emenda a projeto de lei (3), indicao
(4), requerimento de informao (1), voto de louvor (1), voto de pesar (1), emenda ao PPA (1). Fonte: www.camara.
gov.br (atualizada em 13/11/06).
42 Veja onde a Ouvidoria pode atuar: Recebendo reclamaes ou representaes sobre: violao ou qualquer forma de
discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais; ilegalidade ou abuso de poder; mau funcionamento
dos servios legislativos e administrativos da Casa; assuntos recebidos pelo sistema 0800 de atendimento populao.
Propondo medidas para sanar as violaes, as ilegalidades e os abusos constatados. Propondo medidas necessrias
regularidade dos trabalhos legislativos e administrativos, bem como ao aperfeioamento da organizao da Cmara dos
Deputados. Sugerindo, quando cabvel, a abertura de sindicncia ou inqurito destinado a apurar irregularidades de
192 |
que tenha conhecimento. Encaminhando ao Tribunal de Contas da Unio, Polcia Federal, ao Ministrio pblico ou a
outro rgo competente as denncias recebidas que necessitem maiores esclarecimentos. Respondendo aos cidados
e s entidades quanto s providncias tomadas pela Cmara sobre os procedimentos legislativos e administrativos de
seu interesse. Realizando audincias pblicas com segmentos da sociedade civil. Fonte: http://www2.camara.gov.
br/conheca/ouvidoria/index.html.
43 De acordo com a definio de Sartori (1994: 304-307) comits so grupos pequenos, de interao face a face,
durveis e institucionalizados, que constituem contextos decisrios contnuos, tomam decises em relao a um fluxo
de decises, cujo cdigo operacional permite a considerao de diferentes intensidades de preferncias e faculta a
produo de compensaes recprocas retardadas e de decises de soma positiva.
44 Segundo Strom (1990), a varivel influncia da oposio pode ser examinada a partir da considerao das
seguintes caractersticas das comisses legislativas: o nmero de comisses permanentes; as reas de especializao
das comisses; a correspondncia entre a jurisdio das comisses e das pastas ministeriais; as restries quanto ao
nmero de comisses a que pode pertencer cada legislador e a distribuio proporcional das vagas nas comisses para
os partidos polticos (Strom, 1990:71, citado por Powell, 2000:32; Anastasia, Melo & Santos, 2004).
45 Captulo IV, Seo II, Subseo II.
46 Cabe Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), nos termos do artigo 166 da Constituio
Federal: Art. 166.
.................................................................................................................................
I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo
Presidente da Repblica;
II examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio
e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do
Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. Fonte: http://www2.camara.gov.br/comissoes/
cmo/funcionamento
47 Vale ressaltar, no entanto, que grande nmero de ministrios no significa necessariamente maior expertise, podendo
significar a mobilizao de recursos de patronagem para acomodar os interesses dos membros do partido do governo
e de seus aliados.
48 H dois outros casos em que no se verifica tal correspondncia, mas trata-se de comisses em relao s quais no
caberia esperar encontr-la: Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle e Comisso de Legislao Participativa .
49 Em reunio realizada no dia 14 de dezembro, os lderes partidrios e direo das duas Casas examinaram duas
propostas de elevao dos salrios. A primeira delas propunha um reajuste correspondente inflao do perodo (2003-
2006), e a segunda, a equiparao dos salrios dos parlamentares ao teto de salrios do STF, tendo sido vitoriosa a
ltima.
50 A matria foi apreciada em um prazo exguo, sendo que o movimento para a elevao dos salrios foi deflagrado no
ltimo ms de trabalho legislativo.
51 O PPS ajuizou junto ao STF uma Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIn relativa ao Decreto Legislativo no
444/2002, que dispe sobre a remunerao dos Membros do Congresso Nacional durante a 52 legislatura e, no seu
pargrafo 2, autoriza as Mesas Diretoras da Cmara dos Deputados e do Senado Federal a regulamentarem a aplicao do
Decreto por meio de Ato Conjunto. Parlamentares do PV, PSDB e PPS ajuizaram tambm um mandado de segurana com
pedido de liminar para garantir a deliberao em plenrio da matria. No julgamento destes processos, o STF revogou o
Decreto Legislativo que instruiu a concesso de aumento e concedeu uma liminar em mandado de segurana cujo efeito
imediato foi o de suspender a regulamentao do aumento por meio de Ato Conjunto das Mesas, devendo a deciso ser
tomada por manifestao do Congresso Nacional.
52 Agradecemos a Juliana Salazar, aluna do mestrado em Cincia Poltica da UFP, pela interveno no debate sobre a
reforma poltica, realizado em Recife no dia 1/12/2006, na qual ela enfatizou os dficits de accountability resultantes
da no-punio dos envolvidos nos escndalos de corrupo.
53 Atualmente, na Cmara dos deputados, o voto secreto utilizado nas seguintes situaes: na votao dos vetos do
Executivo; na apreciao da perda de mandato parlamentar; na apreciao da suspenso das imunidades constitucionais
e na eleio do presidente da Casa e dos demais integrantes da Mesa Diretora.

54 A partir de dezembro de 2004, foi aprovado, e passou a tramitar, o Substitutivo do relator Jos Eduardo Cardozo (PT-
SP). O texto aprovado estende a extino do voto secreto s assemblias legislativas, Cmara Legislativa do Distrito
Federal e s cmaras municipais. Fonte: Agncia Cmara, 15/12/2004.
55 Esta concluso reproduz trechos de palestra proferida na Cmara dos Deputados, em 2005, por Ftima Anastsia, em
evento relacionado reforma poltica.
56 Entre elas esto a acelerao de programas como o Bolsa Famlia, o Brasil Alfabetizado, Farmcias Populares e
Habitao Popular, alm das aes relacionadas reforma agrria e dos programas destinados ampliao do acesso a
gua de boa qualidade (Fonte: Agncia Cmara, 13/7/2004).,
57 Apresentado pelo deputado Eduardo Campos (PSB-PE).
58 Ver, a respeito, Anastsia (2002B).
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Teatro Nacional, Braslia, 1970. Foto de Luis Humberto.
Idias e Leis
Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella
Transgnicos, biossegurana e o Congresso Nacional
Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella*
Transgnicos, biossegurana
e o Congresso Nacional
Os transgnicos no Brasil e no mundo
Os transgnicos (ou organismos geneticamente modificados) so or-

ganismos que adquiriram, pelo uso de tcnicas modernas de engenharia
gentica, caractersticas de outro organismo. O termo geneticamente mo-
dificado GM tem sido utilizado para descrever a aplicao da tecnolo-
gia do DNA recombinante para a alterao gentica de animais, plan-
tas e microorganismos. O extraordinrio dessa tecnologia a
possibilidade de se transferirem caractersticas genticas entre
organismos de espcies, gneros e at mesmo de reinos
diferentes, rompendo assim as barreiras biolgicas
que impedem os cruzamentos naturais entre esses
organismos. Assim, por exemplo, uma planta ou
animal pode receber em seu genoma um ou mais
genes de uma bactria e, dessa forma, garantir a
hereditariedade da nova caracterstica recebida.
Os produtos derivados de microorganismos
geneticamente modificados foram os primeiros
consumidos em larga escala. Insulina para dia-
bticos, produzida por bactrias transgnicas,
um derivado de OGM h muitos anos
mencionado. Na ltima dcada maio-
res esforos tm sido empreendidos
na pesquisa e desenvolvimento de
plantas e animais transgnicos. Os
animais geneticamente modifi-
cados tm sido teis no estu-
do e diagnstico de doenas
humanas, e os vegetais, em
geral, possuem caracters-
ticas agronmicas desej-
veis, como resistncia a pra-
gas e doenas e tolerncia *Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella,
Consultores Legislativos da Cmara dos Deputados rea
a herbicidas. de Poltica Agrcola
jose.araujo@camara.gov.br
rodrigo.dolabella@camara.gov.br
198 |
Idias e Leis
principalmente no cultivo agrcola em larga escala que a polmica sobre os transgni-

cos se mantm intensa at hoje. Os agropecuaristas, por um lado, vidos por biotecnologias
que aumentem a eficincia agronmica de suas lavouras e a performance econmica de sua
atividade, desejam mais incentivos gerao de novos produtos da engenharia gentica e
maior agilidade dos rgos reguladores na liberao de cultivos GM. Os ambientalistas,
por outro lado, combatem os transgnicos, indicando os riscos que eles representam para a
biodiversidade no planeta, alm da possibilidade de ampliar-se a dependncia tecnolgica e
econmica dos agricultores em relao s empresas de sementes, com efeitos mais danosos
principalmente sobre os mais pobres. Alguns setores representantes de consumidores apre-
sentam temor de que o consumo de alimentos transgnicos possa representar algum risco
sade humana e animal.
Essa diviso de opinies teve reflexos importantes nas decises dos governos dos pases
produtores e importadores de alimentos em todo o mundo.
Os Estados Unidos, gigante na produo agrcola, tornaram-se lder mundial nas pes-
quisas e no desenvolvimento de transgnicos e, conseqentemente, seu maior usurio e di-
vulgador. As empresas de biotecnologia e vrias universidades norte-americanas so deten-
toras dos direitos de propriedade intelectual sobre a maior parte das plantas geneticamente
modificadas em uso no mundo, por isso recebem importante suporte poltico do governo
para defesa de seus interesses econmicos, inclusive em fruns multilaterais, como na Or-
ganizao Mundial do Comrcio.
Os pases da Unio Europia, de modo contrrio, tm tido posies mais restritivas em
relao s plantas e alimentos GM. A restrio chegou ao cume quando vrios pases adota-
ram uma moratria para o plantio de transgnicos, que perdurou por cinco anos e encerrou-
se em 2004. Naquele continente, os movimentos ambientalista e de defesa dos consumido-
res exercem forte influncia sobre a opinio pblica e governos dos pases-membros da UE.
A partir de 2004, em conformidade com a Diretiva 2001/18 da Comunidade Europia, fo-
ram aprovadas variedades transgnicas de milho e colza (canola) para plantio. Atualmente,
cultiva-se somente milho transgnico em reas relativamente pequenas de apenas sete pases
europeus. Em 2006, a Espanha teve a maior rea plantada, seguida pela Frana, Portugal e
Alemanha. Na Comunidade Europia observa-se, ainda, forte resistncia de movimentos de
consumidores contra os produtos transgnicos. A polmica em torno desse assunto no est
encerrada e, de forma recorrente, surge e pressiona os rgos diretivos.
Nos dois principais pases agrcolas da Amrica do Sul, Brasil e Argentina, os processos
de introduo dos OGM nos respectivos sistemas agrcolas foram bastante diferenciados.
Enquanto na Argentina, desde a aprovao do primeiro OGM a soja, em 1996 at os
dias de hoje, o processo ocorreu sem questionamentos judiciais, no Brasil, um verdadeiro
imbrglio na Justia suspendeu por vrios anos a autorizao para o plantio da soja, conce-
dida em 1998 pela CTNBio Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana. Tal situao s
foi definitivamente solucionada com a edio da nova Lei de Biossegurana, em 2005.
Em 2006, passados dez anos dos primeiros plantios comerciais de plantas transgnicas
nos Estados Unidos, a rea mundial cultivada atingiu 102 milhes de hectares, segundo es-
timativas do ISAAA1, nica instituio que divulga estatsticas sobre o plantio de OGM em

escala mundial. A mesma fonte informa que cerca de 10 milhes de agricultores, distribudos
em 22 pases de todos os continentes do globo, utilizaram sementes transgnicas nesse ano.
Segundo a mesma fonte, os Estados Unidos tm a maior rea plantada com culturas
geneticamente modificadas, perfazendo 54,6 milhes de hectares (53% da rea global cul-
tivada com culturas GM), seguido pela Argentina, com 18 milhes; pelo
Desde a apresentao, Brasil, com 11,5 milhes; Canad, com 6,1 milhes; ndia, com 3,8 mi-
em 1990, de projeto de lhes; e China, com 3,5 milhes de hectares. A soja GM a cultura mais
lei de autoria do senador plantada, ocupando 58,6 milhes de hectares (57% da rea global), segui-
Marco Maciel do qual da do milho (25,2 milhes de hectares 25%), do algodo (13,4 milhes
resultou a primeira Lei de hectares 13%) e da canola (4,8 milhes de hectares 5% da rea total
de Biossegurana, de n com transgnicos).
8.974, de 1995 De modo geral, rgos reguladores dos pases onde se cultivam plantas
at os dias de hoje, geneticamente modificadas tm o poder de autorizar as pesquisas com enge-
intensos debates foram nharia gentica e o uso comercial dos organismos transgnicos. A Organiza-
travados em diferentes o para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem tido pa-
momentos e locais das pel importante na busca de harmonizar a regulamentao da biossegurana
duas Casas Legislativas de OGM entre seus 30 pases-membros e a Comunidade Europia2.
Fato relevante, no plano internacional, relativamente a este tema, foi
a aprovao do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, assinado em 2000 no mbito
da Conveno da Diversidade Biolgica da ONU. No Brasil, foi aprovado pelo Congresso
Nacional, por meio do Decreto Legislativo n 908, de 21 de novembro de 2003, e passou a
vigorar em 22 de fevereiro de 20043.
O Protocolo um instrumento jurdico internacional que busca garantir um nvel
adequado de segurana para a movimentao transfronteiria, o trnsito, a manipulao e a
utilizao de todos os organismos vivos geneticamente modificados. Em suma, regulamenta
o fluxo de organismos transgnicos entre as naes, com o desafio de no confrontar as
regras multilaterais de comrcio. No entanto, alguns dos principais pases produtores agr-
colas no o ratificaram, at o momento, estando fora do alcance de suas deliberaes. Nessa
situao, esto os EUA e a Argentina.
Os instrumentos de avaliao dos riscos para o meio ambiente e da segurana para a
sade humana e animal dos OGM, as instncias de tomadas de decises, os mecanismos de
controle e fiscalizao das atividades de pesquisa e desenvolvimento e da comercializao
de transgnicos, e a rotulagem dos OGM e seus derivados so usualmente estabelecidos por
legislao especfica de cada pas, discutida e aprovada por seus parlamentos.
A Atuao do Congresso Nacional na questo dos OGM
No Brasil, o Congresso Nacional tem dado grande importncia discusso do tema e

positiva contribuio para a definio da poltica nacional de biotecnologia e biossegurana.
Desde a apresentao, em 1990, de projeto de lei de autoria do senador Marco Maciel do
qual resultou a primeira Lei de Biossegurana, de n 8.974, de 1995 at os dias de hoje, in-
tensos debates foram travados em diferentes momentos e locais das duas Casas Legislativas.
200 |
Idias e Leis
Com a implementao da primeira Lei de Biossegurana e o efetivo desenvolvimen-

to da biotecnologia no Brasil e no mundo, iniciou-se, no Congresso Nacional, processo
de discusso dos diferentes temas relacionados aos OGM. A iminncia da introduo dos
transgnicos nos sistemas agrcolas, nos alimentos e nos medicamentos e de seu consumo
em larga escala gerou contnua preocupao legislativa, do que resultou, em pouco tempo,
a apreciao, pelo parlamento brasileiro, de mais de trs dezenas de projetos de lei que
tratavam de assuntos como: proibio de plantio e de importao; limites ao consumo de
produtos transgnicos (na merenda escolar, nos hospitais, etc.); incentivos pesquisa; obri-
gatoriedade de rotulagem; entre outros.
fundamental registrar que tema de tal complexidade e de elevado grau de polmica
galvanizou importantes segmentos da sociedade brasileira, gerando, at o momento, im-
passes polticos e judiciais, discusses tcnicas interminveis, debates maniquestas, enfim,
absoluta polarizao que se afigura de difcil dissipao. No mbito do Legislativo, como
no poderia ser de outra forma, impregnou-se com iguais caractersticas, agudizando o
debate e as diferenas polticas que gravitam em seu redor. De notar, tambm, que no se
conseguiu identificar um padro programtico, no seio dos partidos polticos, no tratamen-
to desta questo: numa mesma agremiao encontravam-se parlamentares que defendiam
ardentemente a imediata liberao dos produtos transgnicos e outros que pretendiam que
ela fosse realizada segundo procedimentos cautelosos, que implicavam demora e atrasos nos
processos regulatrios, ou mesmo propugnavam pelo banimento desses produtos.
Neste contexto de radicalizao dos posicionamentos polticos, insuflados, obviamen-
te, pelos anseios de setores sociais que conseguiam fazer chegar ao Parlamento suas agendas,
deu-se a maioria das contendas tcnicas, ideolgicas e polticas que resultaram na posio
final assumida pelo Congresso Nacional no que concerne aos Organismos Geneticamente
Modificados.
Os debates, no mbito do Legislativo, ocorreram com igual intensidade na Cmara
dos Deputados e no Senado Federal. Ao seu devido tempo, cada Casa contribuiu de forma
efetiva para o aprofundamento dos conhecimentos tcnicos e cientficos relacionados a essa
poltica pblica para sua insero na sociedade e para as definies que implicaram sua
conformao final. A despeito de reconhecer a enorme contribuio do Senado Federal ao
tema, este artigo tenciona registrar e analisar, com maior grau de detalhamento, a contribui-
o da Cmara dos Deputados para o estabelecimento dessa poltica.
A atuao da Cmara dos Deputados
No decorrer desses processos de discusso e de formao de opinies no mbito das Ca-

sas Legislativas, inmeras atividades foram realizadas, tanto em comisses especiais, quanto
nas comisses permanentes, bem como em atividades extracomisses realizadas sob os aus-
pcios da Cmara dos Deputados.
Dentre essas atividades podem-se citar como mais significativas:

a) Apreciao dos projetos de lei pela Cmara dos Deputados

Num primeiro momento, em 1999, os vrios projetos de lei em tramitao foram apre-
ciados pela Comisso de Agricultura e Poltica Rural, sendo produzido um substitutivo pelo
relator, deputado Odlio Balbinotti, cujo parecer no chegou a ser apreciado.
Posteriormente, os projetos de lei foram apreciados, tambm, em momentos diferen-
tes, por duas comisses especiais.
A primeira delas, constituda em 1999 e presidida pelo deputado Betinho Rosado,
apreciou cerca de 20 projetos de lei, de iniciativa dos deputados, dela resultando um projeto
substitutivo, de autoria do relator4, deputado Confcio Moura que, embo-
Apenas as duas Comisses ra aprovado na comisso, em 2002, no logrou ser apreciado pelo Plenrio
Especiais e a Subcomisso da Cmara dos Deputados.
Especial da Comisso A segunda comisso especial, presidida pelo deputado Silas Brasileiro,
de Cincia e Tecnologia, foi constituda para apreciao do Projeto de Lei n 2.401, encaminhado
Comunicao e Informtica em 2003 pelo Poder Executivo. Foram seus relatores5, em diferentes mo-
realizaram nada menos que mentos e nessa ordem, os deputados Aldo Rebelo, Renildo Calheiros e
57 audincias pblicas Darcsio Perondi. O projeto substitutivo aprovado por essa comisso, que
acolheu integralmente o texto aprovado pelo Senado Federal, foi encami-
nhado para sano do presidente da Repblica, resultando na atual Lei de Biossegurana,
de n 11.105, de 2005.
relevante registrar que o texto final, que deu origem Lei, resultou de vrias pro-
posies intermedirias, da Cmara dos Deputados e do Senado, tendo ocorrido intensa
troca de informaes entre membros das duas Casas Legislativas ao longo da tramitao da
matria.
Os pareceres proferidos pelos relatores dessas comisses, da Cmara e do Senado, so
peas importantes para o entendimento do direcionamento tomado, a cada momento, pelos
formuladores legislativos e incorporam, obviamente, os anseios dos setores sociais que lhes
apresentaram demandas e as sugestes das bancadas parlamentares com quem negociaram
os contedos de seus pareceres preliminares.
b) Audincias pblicas e seminrios realizados na Cmara dos Deputados

Apenas as duas Comisses Especiais e a Subcomisso Especial da Comisso de Cincia
e Tecnologia, Comunicao e Informtica realizaram nada menos que 57 audincias pbli-
cas, com a participao de especialistas dos vrios segmentos envolvidos no tema (pesquisa
agropecuria e pesquisa mdica): rgos normativos; ministrios; membros da Academia e
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia; representantes de setores de produo
de sementes e da agropecuria em geral, do meio ambiente, da sade e de defesa do consu-
midor; parlamentares federais e estaduais, entre outros.
Alm dessas, tambm as comisses permanentes, em especial as de Agricultura e Pol-
tica Rural, a de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, em vrios momentos
do processo de discusso que construa o posicionamento legislativo, realizaram audincias
pblicas, trazendo ao conhecimento dos parlamentares e dos segmentos envolvidos com o
tema o posicionamento de diferentes especialistas e de agentes polticos.
202 |
Idias e Leis
Registra-se que ocorreram, por iniciativa de partidos polticos ou de outras organiza-

es, tambm sob os auspcios da Cmara dos Deputados, seminrios tcnicos, nos quais
tanto os integrantes da Casa quanto as entidades e especialistas tiveram a oportunidade de
debater as diferentes facetas do tema.
c) Relatrio final da Proposta de Fiscalizao e Controle n 34/2000,

destinada a fiscalizar os procedimentos adotados pelo Poder Executivo
para autorizar a liberao de plantas transgnicas no pas, aprovado
na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, da
Cmara dos Deputados, em 20036.
Com relatoria do deputado Ronaldo Vasconcellos, este relatrio promoveu percucien-
te investigao acerca dos principais atos e fatos que ocorreram na esfera governamental,
relativamente liberao dos produtos transgnicos no Brasil. Dentre estes fatos, foram
minuciosamente estudados, luz da legislao e dos atos normativos ento vigentes:
A importao de milho transgnico, em 2000 buscou identificar as irregularidades
relativas autorizao dada pela CTNBio e os atos do Ministrio da Agricultura,
naquele momento.
A fiscalizao dos ensaios e experimentos buscou identificar possveis falhas no
processo fiscalizatrio, por parte dos ministrios, nos ensaios at ento autorizados pela
CTNBio.
A implantao de Unidades Demonstrativas identificou as irregularidades cometidas
pela CTNBio, ao autorizar a implantao de Unidades Demonstrativas.
O tamanho das reas dos ensaios e experimentos autorizados identificou irregularidades
em autorizaes dadas pela CTNBio para implantao de ensaios com
rea excessiva.
A elevao do Limite Mximo de Resduos LMR de glifosato
em soja identificou as irregularidades cometidas pelo
Ministrio da Sade, por ao de seu rgo fiscalizador,
na edio de portaria que elevava o LMR de glifosato
em soja, s vsperas da autorizao, pela CTNBio,
de plantios comerciais.
Os plantios comerciais ilegais estudou as
causas e conseqncias do plantio ilegal de
sementes de soja no Brasil a partir de sementes
contrabandeadas da Argentina.
A desregulamentao da soja RR buscou
identificar as condies em que a CTNBio
autorizou o plantio comercial da soja RR, em 1998.
A no-regulamentao das multas buscou identificar
as causas e conseqncias da inexistncia de regulamentao para a adequada
aplicao de multas, pelos rgos fiscalizadores, pelas infraes Lei de Biossegurana.

A cassao dos Certificados de Qualidade em Biossegurana (CQB) buscou identificar

se havia irregularidade cometida pela CTNBio na cassao de CQB de empresa privada
de pesquisa.
As polticas de fiscalizao do Mapa, da Anvisa e do MMA diagnosticou a situao
ento existente dos sistemas fiscalizadores dos ministrios.
A falta de uma poltica nacional de biossegurana apontou sua inexistncia e sugeriu
rumos para a formulao de uma poltica de biossegurana.
Do trabalho desta comisso resulta um relatrio que se constitui em completa radio-

grafia dos atos e fatos da poca, com anlises e concluses fundamentadas no cotejamento
entre as decises oficiais tomadas pelos diferentes rgos pblicos envolvidos na questo e
os normativos legais e administrativos ento vigentes.
d) Relatrio final da subcomisso especial destinada a estudar a

situao dos alimentos transgnicos, aprovado pela Comisso de
Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos
Deputados, em 20037.
Sob a presidncia do deputado Gustavo Fruet e com relatoria do deputado Nelson
Proena, esse relatrio retrata detalhado estudo e aprofundada investigao acerca de aspec-
to especfico da poltica relativa aos OGM: a pesquisa e os bices ento existentes ao seu
desenvolvimento. Produziu rigoroso diagnstico da situao das pesquisas, nos mbitos p-
blico e privado, e identificou os aspectos legais, normativos, administrativos e polticos que
entravavam o adequado fluxo de sua execuo e, por via de conseqncia, o desenvolvimen-
to da cincia e tecnologia nesse campo. Algumas das questes levantadas
Essa produo intelectual
nesse relatrio, bem como algumas de suas sugestes, foram importantes
originada na Cmara dos
instrumentos para as decises normativas posteriores da CTNBio e dos
Deputados foi de grande
ministrios envolvidos no processo de registro e autorizao dos projetos
relevncia para o debate,
de pesquisa, bem como no desenho da nova Lei de Biossegurana, no que
contribuindo, de forma
concerne s autorizaes para pesquisa em OGM.
efetiva, para a formulao
legislativa e da poltica
e) Estudos e artigos produzidos pela Cmara dos Deputados
para os organismos
Em decorrncia do intenso envolvimento tcnico e poltico dos par-
geneticamente modificados
lamentares, consultores legislativos e assessores da Cmara dos Deputados
no tema OGM e dos debates travados em seus mais diversos ambientes, ob-
servou-se relevante produo intelectual, expressa na forma de estudos e artigos publicados
na prpria Casa ou em veculos externos. Como no poderia deixar de ser, essas publicaes
apresentam enfoques dspares, de diferentes matizes ideolgicos e, muitas vezes, conflitantes
abordagens, fruto da inevitvel polarizao tcnica e poltica que o tema encerra. No entanto,
essa produo intelectual originada na Cmara dos Deputados foi de grande relevncia para
o debate, contribuindo, de forma efetiva, para a formulao legislativa e da poltica para os
organismos geneticamente modificados.
204 |
Idias e Leis
f) Apreciao de medidas provisrias pela Cmara dos Deputados
Da apreciao que se faz da ao legislativa da Cmara dos Deputados que orientou a

poltica de transgnicos, nos ltimos anos, no se pode deixar de referir,
os posicionamentos analisando-as sob enfoques diferenciados, quatro medidas provisrias ado-
polticos tomados pelo tadas pelo Poder Executivo. Primeiramente, a MP n 113, convertida na
Congresso Nacional Lei n 10.688, de 2003, tornou legal a soja tolerante a herbicida, plantada
em relao aos atos ilegalmente, principalmente no Rio Grande do Sul, a partir de sementes
do Poder Executivo, no originalmente contrabandeadas da Argentina. Ao permitir a comercializao
mbito da formulao e da safra, reconheceu a existncia das lavouras ilegais. No entanto, levando
da execuo da poltica em conta os complexos e relevantes aspectos econmicos e sociais envolvidos
de biotecnologia e de na questo, conferiu legalidade quela produo. Posteriormente, a Cmara
biossegurana, no foram dos Deputados apreciou mais duas medidas provisrias, basicamente com
frutos, portanto, de os mesmos objetivos daquela, tendo em vista que uma liminar da Justia,
simples acomodao ou que suspendia a autorizao da CTNBio para o plantio da soja RR, ainda
aceitao de proposies perdurava e, ainda assim, os agricultores manifestavam forte inteno de usar
as sementes transgnicas colhidas e guardadas para uso prprio.
Ao final do ano de 2006, nova medida provisria, de n 327, passou pelo crivo da C-
mara dos Deputados. Neste caso, determina a reduo da distncia mnima entre lavouras
de cultivares transgnicas e das Unidades de Conservao da Natureza (parques nacionais,
estaes ecolgicas e outras). O projeto de lei de converso PLV relativo a essa MP, aprovado
pela Cmara dos Deputados, passou a dispor, tambm, sobre a legalizao do algodo trans-
gnico plantado no Centro-Oeste sem permisso oficial e, ainda, sobre o qurum mnimo de
deliberao da CTNBio. No incio de 2007, essa MP e seu PLV encontram-se em apreciao
pelo Senado Federal.
Nos quatro casos, a tramitao das medidas provisrias pela Cmara dos Deputados
no se caracterizou em mera aprovao ou chancela das intenes originalmente emanadas
do Poder Executivo. Pelo contrrio. Fruto dos intensos debates realizados, essas peas legais
foram alvo de modificaes que lhes deram novas conformaes e disposies, alterando a
proposta inicial e conferindo novas caractersticas s leis resultantes.
g) A aprovao da nova Lei de Biossegurana

Finalmente, fundamental registrar o resultado maior do processo legislativo desen-
volvido ao longo desse perodo: a nova Lei de Biossegurana. A Lei n 11.105, de 2005,
resulta, formalmente, da apreciao de projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo,
mas traz, em seu contedo, o resultado do longo e dinmico processo de discusso e anlise
da matria no mbito do Poder Legislativo e resultante dos diversos vetores polticos que
orientaram sua discusso. O amadurecimento das idias apresentadas, o embate poltico e
ideolgico que se travou em torno delas, a apreenso, pelo Parlamento, dos anseios e das de-
mandas sociais que lhe chegaram, respaldados pelos estudos tcnicos tornados disponveis a
todos os que se envolveram no tema permitiram a formulao da lei, aprovada pela maioria
dos integrantes do Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da Repblica.

No processo, ficou cristalino, pelo resultado final representado pela nova Lei de Bios-
segurana, que os posicionamentos polticos tomados pelo Congresso Nacional em rela-
o aos atos do Poder Executivo, no mbito da formulao e da execuo da poltica de
biotecnologia e de biossegurana, no foram frutos, portanto, de simples acomodao ou
aceitao de proposies. Foram, ao contrrio, resultado de intensos debates e relevante per-
meabilidade s demandas da sociedade brasileira e de profundos estudos tcnicos e polticos
que fizeram sedimentar tomadas de posio, formar opinies e permitir que as decises,
conquanto polticas, pudessem ser tomadas luz de informaes sobre as
Difcil apontar quais diferentes vertentes do conhecimento cientfico e poltico que envolve to
das modificaes so complexo tema.
mais relevantes na
nova configurao legal Comentrios sobre a nova Lei de Biossegurana
brasileira no campo da
biossegurana, dado Como dito anteriormente, a nova lei no se constituiu em novidade
o grande nmero de legislativa no Brasil. No entanto, os impasses jurdicos criados em torno
alteraes introduzidas da interpretao de algumas das disposies da Lei de 1995 e o avano do
conhecimento e novas demandas dos setores envolvidos motivaram, e at
foraram, a criao de novo normativo legal.
Difcil apontar quais das modificaes so mais relevantes na nova configurao legal
brasileira no campo da biossegurana, dado o grande nmero de alteraes introduzidas. A
maior parte dessas so de ordem organizacional, no campo da estruturao e competncias
dos rgos pblicos envolvidos no processo de regulamentao e registro de OGM. Dessas
transformaes emerge clara inteno de nova conformao de poderes e de modificao de
competncias, com novos fluxos decisrios e novas limitaes. Sem ordem de incidncia no
corpo da Lei, apontam-se a seguir, com breves comentrios, as principais modificaes cons-
tantes da nova Lei, cotejada com a Lei n 8.974, de 1995.
Talvez a maior novidade inserida na Lei, no que respeita s questes organizacionais,
haja sido a criao do CNBS Conselho Nacional de Biossegurana (Arts. 8 e 9). rgo
mximo normativo da poltica de biossegurana, integrado por onze ministros de Estado,
sob a presidncia da Casa Civil da Presidncia da Repblica, uma demonstrao de in-
teno de conferir novo status ao comando da poltica de OGM. So trs suas atribuies:
fixar princpios e diretrizes para os rgos que atuam na rea; analisar, a pedido da CTNBio,
quanto aos aspectos da convenincia e oportunidade socioeconmicas e do interesse nacional, a
liberao comercial de OGM; e avocar e decidir, em ltima instncia, sobre os processos
que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados.
A ao do CNBS no ocorrer sempre. No se trata de um rgo de linha, no ritual
de anlise de processos de liberao de OGM. Sua atuao no est prevista nas questes re-
lativas aos projetos de pesquisa em OGM. De outra parte, nas questes relativas aprovao
de liberaes comerciais, a atuao do CNBS ficar restrita demanda pela CTNBio ou,
conforme previsto no Art. 16, 7, se houver recurso por parte de um ou mais ministrios
envolvidos na questo.
206 |
Idias e Leis
Assim, cria-se uma instncia superior CTNBio para trato das questes dos OGM, de
carter mais poltico do que cientfico, dando ao tema um status mais alto na hierarquia
governamental encarregada de atuar neste campo.
No entanto, necessrio ver por diferentes ngulos essa soluo institucional adotada.
A criao do CNBS um aperfeioamento institucional da poltica de biotecnologia e
biossegurana estava prevista no projeto de lei original. Durante a tramitao na Cma-
ra, foi modificada a proposta para aumentar o poder do Conselho, que passaria a avocar
processos ou a receber recursos de ministrios sobre processos analisados pela CTNBio. Isto
significou uma concesso, uma compensao aos segmentos que, durante as tratativas para
conformao final da Lei, defendiam a manuteno de maior poder aos ministrios e restri-
es ao poder da CTNBio, no que se refere s autorizaes de liberao de OGM, aspectos

que, ao final, no foram contemplados na Lei. Assim, dava-se uma sinalizao: amplia-se o
poder da CTNBio e retira-se, concomitantemente, o dos ministrios , porm cria-se
uma instncia maior, algo como um Poder Moderador, que poder ser convocado a inter-
vir quando os interesses de algum ministrio forem contrariados pela CTNBio.
Resta, no entanto, uma dvida, a ser esclarecida no futuro: a possibilidade de ser efetiva
a atuao do CNBS, uma vez que se trata de um colegiado formado por onze ministros de
Estado, muitos dos quais pouco afeitos ao tema dos OGM. Obviamente, a dificuldade em
reunir conselhos desta natureza e a complexidade cientfica do assunto levam a intuir como
de difcil operacionalizao e de alto risco de pouca efetividade a atuao do CNBS.
O segundo aspecto concernente questo institucional e que, em realidade, foi o fulcro
da grande discusso que se travou ao longo do processo de construo da nova lei so as
competncias da CTNBio perante as dos ministrios responsveis pelo registro e fiscalizao
de produtos (Meio Ambiente, Sade e Agricultura). Desde o incio do processo, essa foi a
grande questo que colocou dois grupos em campos opostos: de um lado, os que, em defesa
do avano da cincia e tecnologia e da elevao da produtividade e da produo agrco-
la e da modernizao dos processos produtivos e alinhamento do Brasil com os demais
pases, no que se refere ao uso de OGM, defendiam a concesso de poderes CTNBio e
subordinao dos ministrios s suas decises, no que se refere s questes de biossegurana
envolvidas nas autorizaes de liberaes de novos produtos. Do outro lado estavam os que,
em nome do princpio da precauo e dos riscos ambientais e para os consumidores,
representados pela liberao de OGM, contrapunham-se quela tese e defendiam a manu-
teno das atribuies dos ministrios como ltima instncia de registro e autorizao de
liberao de atividades que envolvessem OGM.
Venceu, na forma final da Lei, o primeiro dos grupos citados. A CTNBio restou com
poderes totais para autorizar pesquisas em OGM (Art. 14, 3) e, apenas eventualmente,
condicionada pelo CNBS para a liberao comercial. Aos ministrios foi atribudo, em rela-
o biossegurana, papel coadjuvante, submetidos ao parecer vinculante da CTNBio (Art.
14, 1 e 2). Assim, caso a CTNBio autorize a execuo de um projeto de pesquisa em
OGM, por entidade pblica ou privada, cabe ao ministrio respectivo to somente registrar
e fiscalizar a atividade, j no podendo, como antes lhe era atribudo, opinar sobre a conve-
nincia ou no de executar tal pesquisa e sobre as condies de sua execuo, aprovadas pela
CTNBio. De outra parte, a autorizao de liberao comercial de OGM pela CTNBio d
aos ministrios envolvidos duas opes: ou, como no caso dos projetos de pesquisa, registrar
o produto e fiscalizar a implementao em campo, sem possibilidade de vetar a autorizao,
ou recorrer ao CNBS para barrar a liberao comercial. Corroborando essa disposio legal,
o art. 37 conferiu CTNBio competncia, anteriormente exclusiva do Ibama, de identificar
as espcies geneticamente modificadas potencialmente causadoras de significativa degrada-
o, se introduzidas no meio ambiente.
Um terceiro aspecto que mereceu modificao substancial na Lei, com desdobramentos
para a aplicao da poltica de biossegurana, a composio da CTNBio e seu qurum
de deliberao. Tambm alvo de intensos debates entre os mesmos dois grupos descritos, o
assunto galvanizou grande parte das discusses empreendidas por diferentes protagonistas da
208 |
Idias e Leis
sociedade civil, das empresas de biotecnologia, das instituies de pesquisa, dos parlamenta-
res e do Poder Executivo. A proposta dos setores que propugnavam por maior flexibilidade
na liberalizao dos transgnicos era a de elevar o nmero de membros da Comisso e reduzir
o qurum de deliberao, no que foram, tambm, parcialmente vencedores. A Lei estabelece
(Art. 11) que a CTNBio ser composta por 27 cidados brasileiros (na lei anterior eram 18)
com grau de doutor (o que no era exigido na lei anterior), a saber: representantes de 9 mi-
nistrios; 12 especialistas de notrio saber cientfico e tcnico e 6 especialistas (defesa do con-
sumidor; sade; meio ambiente; biotecnologia; agricultura familiar; sade do trabalhador)
indicados pelos respectivos ministros a partir de listas trplices, elaboradas
Uma novidade deveras com a participao das sociedades cientficas e de organizaes da sociedade
importante constou da civil, respectivamente.
nova Lei de Biossegurana, A nova composio, alm dos aspectos indicados, exclui a participa-
a despeito de no se referir o de representantes das empresas de pesquisa em biotecnologia, prevista
ao objeto especfico da na lei at ento vigente.
Lei: a permisso para Outro importante aspecto amplamente debatido foi o quorum de
que sejam utilizadas, deliberao da CTNBio. O art. 11, 7 da Lei estabelece que a reunio
para pesquisa e poder ser instalada com a presena de 14 de seus membros. Ou seja, metade
terapia, clulas-tronco mais um dos membros do colegiado (obviamente convocados segundo os
embrionrias obtidas de ditames do regulamento) podem realizar reunio vlida. O 8 do mesmo
embries congelados artigo estabelecia que as decises da CTNBio seriam tomadas por maioria
dos membros presentes reunio, o que significava que, no limite, poderiam
ser tomadas deliberaes por oito membros. Todavia, tal disposio, por presso dos setores
ambientalistas, foi vetada pelo presidente da Repblica, que disciplinou o assunto por de-
creto e estabeleceu a necessidade de quatorze votos para a deliberao das matrias em geral
e de dezoito votos favorveis (dois teros dos membros), no caso das liberaes comerciais
de OGM e derivados (art. 19 do Decreto n 5.591, de 22/11/2005, que regulamenta a nova
Lei de Biossegurana).
Disso resultaram vrios impasses nas votaes ao longo de 2006, de vez que a Comis-
so, em vrias ocasies, no logrou obter o nmero mnimo de votos para aprovao de
importantes matrias, com grande contrariedade dos setores interessados em ver os transg-
nicos liberados em maior velocidade e maior nmero no Brasil.
Ao iniciar-se o ano de 2007, a questo permanece sem soluo definitiva. Por um lado,
o veto presidencial ao dispositivo da Lei ainda no foi apreciado pelo Congresso Nacional,
vigendo a disposio do decreto presidencial. De outro, a Cmara dos Deputados fez in-
cluir na Medida Provisria n 327, de 2006 que se destina a regular a distncia mnima
do plantio de OGM das Unidades de Conservao da Natureza dispositivo que reduz
para quatorze votos favorveis (maioria absoluta dos membros da CTNBio) o qurum para
aprovao, tanto de pesquisas quanto de uso comercial de OGM. Essa medida provisria
encontra-se em apreciao no Senado Federal, que, se aprov-la como est, levar o presi-
dente da Repblica a defrontar-se, novamente, com presses para vetar ou no o dispositivo
que trata do qurum da CTNBio.

Uma novidade deveras importante constou da nova Lei de Biossegurana,

a despeito de no se referir ao objeto especfico da Lei: a permisso para
que sejam utilizadas, para pesquisa e terapia, clulas-tronco embrionrias
obtidas de embries congelados. Este foi um dos temas que suscitaram
maior polmica na sociedade brasileira, quando das discusses finais
sobre a Lei. Extremamente polarizado, colocou de um lado gru-
pos representantes de pesquisa mdica e, de outro, grupos
religiosos. O debate foi to intenso que, na fase final,
obscureceu a polmica em torno dos OGM razo
de ser da Lei e, pela norma de elaborao de leis, nico
aspecto que deveria nela constar.
Na forma final aprovada (art. 5), ficou permi-
tida, para fins de pesquisa e terapia, a utilizao de c-
lulas-tronco embrionrias, desde que sejam de embries
inviveis ou que estejam congelados h 3 anos ou mais
da publicao da Lei (ou seja, aqueles que foram congelados
antes de 24/3/2002) ou aqueles que j estavam congelados na data de publicao da Lei,
quando completarem 3 anos de congelamento. Alm do consentimento dos genitores, a Lei
coloca outras disposies restritivas e normatizadoras do uso dessas clulas-tronco.
A leitura rigorosa da Lei, portanto, leva-nos a concluir que a permisso legal no se
estende no tempo, a no ser para os embries considerados inviveis. Aos demais, a au-
torizao restringe o uso aos que estavam congelados data da publicao da Lei. Assim,
novos embries, formados aps o incio da vigncia da Lei no podero ser usados para
fornecimento de clulas-tronco, exceto os que venham a ser considerados inviveis.
Estranhamente, o Decreto n 5.591, de 2005, que regulamenta a Lei, ao tratar desses
dispositivos (em seu art. 63, inciso II), no faz referncia s limitaes impostas pelo inciso
II do art. 5 da Lei, em termos de datas e tempos mnimos de congelamento dos embries
cuja utilizao autorizada, fazendo prever futuras discusses jurdicas em torno do ato
regulamentador.
Ainda sobre os OGM, a nova Lei de Biossegurana traz outras quatro importantes
disposies aqui ressaltadas: por disposio contida no 2 do art. 3, estabelece-se que no
considerada derivada de OGM, para os efeitos da Lei, a substncia pura, quimicamente
definida, obtida por meio de processos biolgicos e que no contenha OGM, protena heterloga
ou ADN recombinante.
O art. 6, inciso VII, probe a utilizao, a comercializao, o registro, o patenteamento
e o licenciamento de tecnologias genticas de restrio de uso (em ingls, Genetic Use Restriction
Technology GURT), tecnologia que confere esterilidade s sementes produzidas por plan-
tas geneticamente modificadas e relacionada ao gene denominado Terminator. Combatida
por alguns, sob o argumento de que a tecnologia causaria dependncia permanente dos
agricultores em relao s empresas sementeiras, defendida por outros, que destacam a
possibilidade de uso da tecnologia como ferramenta de biossegurana de OGM. Impor-
tante disposio, a vedao a essa tecnologia atende s presses dos setores ambientalistas e
210 |
Idias e Leis
contrrios liberalizao dos transgnicos e recebe a contrariedade das empresas de pesquisa

detentoras de direitos sobre as cultivares por representar, para estas, restrio indesejvel ao
desenvolvimento da cincia e da tecnologia. A polmica sobre o assunto parece no haver-se
encerrado com a sano da Lei. Tramita na Cmara dos Deputados projeto de lei que altera
essa disposio da Lei de Biossegurana, cujo substitutivo, aprovado na Comisso de Agri-
cultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, autoriza o uso da tecnologia
para pesquisa e para outras condies especficas.
Outra determinao de relevncia na conformao da poltica de biossegurana refere-se
ao art. 39, que exclui os OGM com resistncia a insetos, e seus derivados, das disposies da
Lei dos Agrotxicos (Lei n 7.802, de 1989), exceto quando produzam matria-prima para a
produo de agrotxicos. Na lei anterior, as cultivares de plantas Bt que recebem genes da
bactria Bacillus thuringiensis, com poder de matar as lagartas que comem suas folhas eram
submetidas ao processo de registro similar ao de produtos agrotxicos pelos Ministrios da
Agricultura, da Sade e do Meio Ambiente. Com a disposio da nova lei, obtida pela pres-
so dos setores de pesquisa e desenvolvimento de plantas transgnicas, essas novas cultivares
no mais sero submetidas ao crivo dos ministrios, restando a necessidade de avaliao pela
CTNBio. De tal fato resulta, segundo alguns setores envolvidos no debate do tema, acele-
rao nos processos de pesquisa e liberao comercial de cultivares resistentes a insetos, e,
segundo outros, enfraquecimento dos mecanismos de avaliao e controle sobre as plantas
que incorporam genes letais aos insetos e de seus efeitos sobre a sade e o meio ambiente.
Outra disposio geral da nova lei, ratificando disposies anteriores, est presente no
art. 40, que mantm a obrigao de informao ao consumidor, nos rtulos dos produtos,
sobre a natureza transgnica dos ingredientes ou dos produtos finais ofertados ao consumi-
dor, segundo os critrios a constarem em regulamentao. Tal dispositivo concretiza antigo
anseio dos setores de defesa do consumidor e ratifica disposies legais j existentes. No
entanto, a complexidade da empreitada, dada a dificuldade de estabelecer critrios adequa-
dos de rotulagem e de identificao da presena ou no de OGM nos produtos, alm de
uma latente resistncia da indstria de alimentos em atender a essas disposies legais, tem
levado a tornar letra morta tal obrigatoriedade, nos ltimos anos.
Finalmente, a nova Lei de Biossegurana disciplinou, no mbito das Disposies Finais
e Transitrias, alguns aspectos pontuais:
Permitiu o registro e a comercializao dos OGM que tenham obtido deciso tcnica da
CTNBio favorvel a sua liberao comercial at a entrada em vigor desta Lei, salvo manifestao
contrria do CNBS, no prazo de 60 dias, a contar da data da publicao desta Lei (art. 30), dis-
posio que tinha endereo certo: permitir o registro da soja RR, autorizada pela CTNBio
desde 1998, porm nunca registrada pelo Ministrio da Agricultura e nunca comercializada
legalmente em virtude de impedimentos judiciais.
O art. 34 convalidou e tornou permanente os registros provisrios concedidos para a
safra 2003/2004 pela Lei 10.814, de 2003 (ex-MP 131, de 2003), o que tinha, tambm,
endereo certo: tornou permanente o registro da soja RR no Registro Nacional de Cultiva-
res do Ministrio da Agricultura.

Da mesma forma, o art. 35 autoriza a produo e a comercializao de sementes de cul-

tivares de soja geneticamente modificadas tolerantes a glifosato registradas no Registro Nacional
de Cultivares. Tambm aqui h destinao especfica da norma: a soja RR, objeto da grande
controvrsia dos transgnicos na agricultura brasileira por ser o primeiro produto autoriza-
do pela CTNBio para esta finalidade.
Finalmente, pelo art. 36, a nova Lei de Biossegurana mantm a tradio, iniciada em
maro de 2003, com a edio da Medida Provisria 113, de respaldar e conferir legalidade
aos plantios ilegais de soja RR, ocorridos em especial no Rio Grande do Sul a partir do
final da dcada de 1990, com origem em sementes contrabandeadas da
No esto pacificadas, Argentina. Neste caso, a Lei novamente autorizou (como j o fizeram as
no entanto, nem no MP editadas para este fim, transformadas em Lei) o plantio de gros de
meio acadmico nem, soja geneticamente modificada tolerante a glifosato, reservados pelos produtores
principalmente, no mbito para uso prprio, na safra 2004/2005, sendo vedada a comercializao da pro-
do Poder Executivo, as duo como semente. Com a disposio, a Lei deu continuidade ao processo
profundas divergncias de gradativa legalizao das situaes de fato, criadas pela existncia de
tcnicas e ideolgicas milhares de lavouras ilegais, e permitiu que se continuasse a produzir soja
que marcaram o embate transgnica que, por fora de liminar da Justia, no possua autorizao
das idias, ao fim legal de plantio e cujas sementes no tinham registro legal no Brasil. Tal
encerrado, nesta fase, deciso, conquanto aplaudida pelos setores ligados ao agronegcio empre-
com a sano da Lei sarial brasileiro, trouxe inegvel e repercutido prejuzo ao setor sementei-
ro organizado do pas, posto que resultou em aumento da utilizao de
sementes ilegais, sem qualidade agronmica e com riscos sanitrios, comercializadas em
mercado informal, em detrimento da produo legalizada, controlada e que incorpora o
alto grau de tecnologia gentica desenvolvida no Brasil.
Concluso
Como visto, a nova Lei de Biossegurana traa um rumo razoavelmente preciso e segu-
ro para a regulamentao das questes atinentes biotecnologia e biossegurana no pas.
Ela no representa o consenso das vrias foras que se digladiaram ao longo dos vrios anos
em que o tema foi submetido ao escrutnio do Congresso Nacional. Ao contrrio, ela repre-
senta a vitria de foras hegemnicas, que lograram construir maioria parlamentar para sua
aprovao e fora poltica suficiente para sua sano com mnimos vetos. A mobilizao de
numerosos e ativos integrantes da classe cientfica foi importante para o resultado final ob-
tido. No esto pacificadas, no entanto, nem no meio acadmico nem, principalmente, no
mbito do Poder Executivo, as profundas divergncias tcnicas e ideolgicas que marcaram
o embate das idias, ao fim encerrado, nesta fase, com a sano da Lei. Tambm na opinio
pblica e na mdia no se verifica que a polmica tenha se encerrado, at porque no plano
mundial ela recrudesce de forma recorrente.
Cabe, agora, observar os efeitos da implementao da Lei sobre as polticas de biotecno-
logia e de biossegurana no Brasil. Este esforo de monitoramento e acompanhamento deve
212 |
Idias e Leis
ser contnuo com vistas a fundamentar possveis alteraes na Lei, ditadas pela necessidade
sentida a partir dessas avaliaes e, mesmo, pela natural evoluo dos fatos e da cincia.
Algumas grandes questes restaro, ainda, para debate, discusso e aes no Poder
Executivo, no Legislativo e na sociedade como um todo:
Como realizar a adequada rotulagem dos produtos transgnicos?

Qual o qurum adequado para o processo deliberativo da CTNBio?
Como torn-la mais eficiente e melhor aproveitar a inegvel qualidade cientfica de
seus membros?
Como compatibilizar as demandas ambientais com a liberao de espcies transgnicas
de polinizao cruzada, como o milho?
Como fazer a segregao, rastreamento e certificao dos gros transgnicos (e
dos convencionais), atendendo posio defendida pelo Brasil no Protocolo de
Cartagena?
Autorizar ou no, as tecnologias genticas de restrio de uso?
Como fortalecer o segmento de cincia e tecnologia e o esforo de pesquisa vinculado
biotecnologia e biossegurana?
Essas e outras importantes questes devero estar, inegavelmente, na agenda de dis-

cusso do pas a partir de 2007. A construo de adequadas solues para elas, a partir de
aprofundamento tcnico, da intermediao poltica e de adequados e transparentes proces-
sos decisrios, tornar possvel o aperfeioamento da poltica nacional de biotecnologia e
de biossegurana, traando-a, de forma justa e consentnea, com as necessidades e com os
desgnios da nao brasileira.
Notas
1 Clive James (2006), International Service for the Acquision of Agri-biotech Aplications (http://www.isaaa.org/)
2 Safety Assessment of Transgenic Organisms OECD Consensus Documents (http://www.oecd.org/biotrack)
3 Dolabella, Rodrigo H. C. Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana: O MOP3 de Curitiba Cadernos ASLEGIS n 28,
janeiro a abril de 2006.
4 Pareceres proferidos na Comisso Especial que analisou o PL 2.905/97 publicados em www.camara.gov.br/comissoes/

temporarias/especial/encerradas/pl290597/pareceres.html.
5 Pareceres proferidos na Comisso Especial que analisou o PL 2.401/03, publicados em www.camara.gov.br/comissoes/

temporarias/especial/encerradas/pl240103/parecer.html.
6 Relatrio final publicado no Dirio da Cmara dos Deputados em 26/6/2003, pgs. 29.465 a 29.488.
7 www.camara.gov.br/comisses/cctci/publicaes

Braslia, dcada de 1970. Foto de Luis Humberto.
Meio Ambiente
Fbio Feldmann
Mudanas climticas: o grande desafio da humanidade
Fbio Feldmann*
Mudanas climticas:
o grande desafio da humanidade
Introduo
incontestvel que a humanidade enfrenta atualmente um de seus maiores desa-

fios: as mudanas climticas globais e todas suas reais conseqncias.
Tais mudanas so uma alterao permanente nas caractersticas do clima e acon-
teceram diversas vezes no passado por causas naturais. Entretanto, as atividades huma-
nas, em especial as que utilizam combustveis fsseis, vm influenciando a ocorrncia
desse tipo de evento por meio da alterao do equilbrio climtico do planeta. A causa
central deste fenmeno a intensificao do efeito estufa, que modifica o modo com
que a energia solar interage com a atmosfera, provocando graves conseqncias.
*Fbio Feldmann, advogado, consultor em questes ambientais e de desenvolvimento sustentvel. Foi deputado federal por trs mandatos
e Secretrio de Meio Ambiente do Estado de So Paulo
216 |
Meio Ambiente
O efeito estufa a base para a vida na Terra. Esse fenmeno garante que a disperso
da energia solar pelo planeta seja mais lenta que a absoro, mantendo a Terra aquecida.
Se o efeito estufa no acontecesse, a temperatura do planeta seria de mais ou menos 17C
negativos. Hoje, a temperatura mdia da Terra de 15C.
Porm, a intensificao desse fenmeno representa uma grave ameaa ao equilbrio cli-
mtico do planeta. Diversas atividades produtivas, principalmente as que utilizam combus-
tvel fssil, emitem os gases que causam o efeito estufa (GEEs), aumentando a capacidade
da atmosfera de absorver irradiao infravermelha e levando ao aquecimento global.
Alguns indicadores das mudanas climticas nos ltimos 15 anos so
As mudanas climticas o aquecimento global; alteraes bruscas em caractersticas bsicas das es-
podero ter impactos taes do ano em diferentes partes do planeta, como temperatura, a exem-
muito graves sobre plo do que vem ocorrendo na Rssia, com o registro do inverno mais
o crescimento e o quente desde o sculo passado; ou o aumento indito nas ltimas dcadas
desenvolvimento de de fenmenos abruptos, como vendavais, ciclones e enchentes, a exemplo
todos os pases do do furaco Katrina nos Estados Unidos e at mesmo a constatao de tor-
planeta. Se no forem nados no sul do Brasil.
tomadas medidas para a As mudanas climticas podero ter impactos muito graves sobre o
reduo das emisses, a crescimento e o desenvolvimento de todos os pases do planeta. Se no
concentrao dos gases forem tomadas medidas para a reduo das emisses, a concentrao dos
de efeito estufa na gases de efeito estufa na atmosfera poder atingir o dobro do seu nvel pr-
atmosfera poder atingir industrial j em 2035, acarretando um aumento de temperatura mdia
o dobro do seu nvel pr- global de mais de 2C.1
industrial j em 2035, Se hoje existe um consenso entre cientistas de que as mudanas cli-
acarretando um aumento mticas esto em curso e tm como origem a influncia das atividades
de temperatura mdia humanas no ambiente, ainda h um longo caminho a se percorrer no que
global de mais de 2C diz respeito mitigao das causas desse fenmeno e adoo de energias
alternativas para as atividades produtivas. Os tratados internacionais abri-
ram caminhos para lidar com esse problema, ao estabelecerem diretrizes para reduo de
emisses dos gases de efeito estufa (GEEs) e ferramentas de ordem prtica, como os meca-
nismos de flexibilizao, presentes no Protocolo de Kyoto.
Articulaes internacionais
Na dcada de 80 a comunidade internacional comeou a atentar para o problema das mu-

danas climticas, e algumas iniciativas foram ento estabelecidas com o intuito de solucion-lo,
na medida em que as emisses de gases de efeito estufa apresentavam crescimento alarmante.
Em 1988 foi estabelecido o Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC
Intergovernmental Panel on Climate Change), uma iniciativa conjunta da Organizao
Meteorolgica Mundial OMM e do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PNUMA, que tem o objetivo de fornecer aos formuladores de polticas pblicas uma
fonte de informao objetiva sobre as causas das mudanas climticas, seus impactos am-
bientais e socioeconmicos e suas possveis solues.

Fbio Feldmann
Sua principal atividade produzir em intervalos regulares de tempo uma avaliao do

estado de conhecimento sobre as mudanas climticas, tendo publicado seus relatrios em
1990, 1995 e 2001, sendo que o prximo deles est previsto para 2007. Os relatrios do
IPCC so uma das fontes mais seguras e utilizadas quando se trata de mudanas climticas
e servem de base para a elaborao de documentos e estudos pelos mais diversos pases.
Em 1991 iniciaram-se as negociaes formais entre os pases, que culminaram com a
realizao, em 1992, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desen-
volvimento, tambm conhecida como Cpula da Terra ou Rio-92. A Rio-92 foi a maior
Conferncia realizada pelas Naes Unidas at o momento, com a presena de cerca de
170 chefes de Estado, o que certamente denota a importncia que o tema ambiental vinha
ganhando na comunidade internacional.
Como produtos dessa Conferncia, foram assinados cinco documentos, sendo eles:
Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, Conveno Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Agenda 21, Declarao de Princpios sobre as
Florestas e Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
O presente artigo dar especial nfase Conveno Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima, assinada em 1992 e em vigor desde maro de 1994, com 186 pases
participantes.
Os governos que se tornaram Partes da Conveno, ou seja, aqueles que assinaram e ratifi-
caram o acordo, se propem a estabilizar as concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera
em um nvel que impea o desequilbrio do sistema climtico. Segundo a prpria Conveno
Esse nvel dever ser alcanado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-
se naturalmente mudana do clima, que assegure que a produo de alimentos no seja ameaada
e que permita ao desenvolvimento econmico prosseguir de maneira sustentvel.2
Nesse sentido, a Conveno tem o papel de orientar os governos no trabalho em con-

junto para a implementao de iniciativas que reduzam os impactos das atividades humanas
sobre o clima, de acordo com os contextos scio-econmicos de cada pas.
A Conveno enfatiza que os pases desenvolvidos listados em seu Anexo I so os prin-
cipais responsveis pelas emisses histricas e atuais, devendo liderar o combate s mudanas
climticas. De forma diferenciada, o tratado destaca que a prioridade dos pases com indus-
trializao tardia deve ser o seu desenvolvimento social e econmico. Isso porque a Conveno
considera que as emisses per capita desses pases ainda so relativamente baixas e reconhece
que certas normas ambientais podem implicar custos demasiados para algumas naes.
Segundo a Conveno Quadro sobre Mudana do Clima, tanto pases desenvolvidos
como aqueles em desenvolvimento devem quantificar os gases de efeito estufa por eles emi-
tidos, assim como os sumidouros nacionais3. Tambm so obrigados a realizar programas
nacionais de mitigao e adaptao, fortalecer a pesquisa cientfica e a difuso de tecnologias
relevantes, alm de promover a educao e conscientizao pblica. Aos pases desenvolvidos
cabe um certo nmero de compromissos adicionais, como limitao de suas emisses, prote-
o dos sumidouros e reservatrios de gases de efeito estufa4 e, principalmente, retorno de suas
218 |
Meio Ambiente
emisses aos nveis de 1990, at o ano de 2012, alm de transferncia de recursos tecnolgicos
e financeiros para que pases em desenvolvimento cumpram suas obrigaes na Conveno.
Todas as iniciativas em prol da reduo de emisses e adaptao aos efeitos das mu-
danas climticas devem ser reportados Conferncia das Partes por meio dos chamados
relatrios nacionais.
Protocolo de Kyoto
O Protocolo de Kyoto foi negociado a partir de 1995, aps a entrada em vigor da Con-
veno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, assinado em 1997 na ci-
dade que lhe deu nome, e constitui o mais importante acordo internacional ambiental pelo
fato de fixar metas especficas, visando promover o equilbrio climtico, apesar de obrigar
to-somente os pases industrializados (Anexo I), dentro do princpio da responsabilidade
comum, mas diferenciada.
a ausncia de metas nos tratados internacionais assinados na Conferncia do Rio, em
1992, certamente foi a grande razo dos indicadores ambientais ruins apresentados dez anos
depois na Cpula Mundial de Johannesburgo, que revelaram que os pases e seus governos
assumem retoricamente compromissos com as grandes causas mundiais, mas no se esfor-
am para transform-los em polticas e aes concretas. Em outras palavras, so prodigiosos
em discursos de efeito e pobres em aes.
Basicamente, o Protocolo de Kyoto estabelece que os pases industrializados se com-
prometem a reduzir no perodo de 2008 a 2012 as emisses dos gases de efeito estufa em
5,2%, com relao aos nveis de 1990. Apesar de ser um compromisso assumido pelos
pases que o ratificaram, o Protocolo no tem fora de lei e no prev penalidade para os
integrantes que o descumprirem.
Para a reduo das emisses, o Protocolo de Kyoto determina que os pases estabeleam
programas de reduo das emisses dentro de seus territrios e dispe sobre a necessidade de
os pases demonstrarem progresso no cumprimento de suas metas,
considerando o tempo para implementao de legislao adequada,
com a formulao de programas nacionais eficazes com relao s
condies scio-econmicas de cada nao.
Entre os 28 artigos do texto, merecem destaque ainda a propos-
ta de um sistema nacional para a estimativa das emisses de GEEs
e da quantidade de gases removida pelos sumidouros; a busca por
transferncia de tecnologias ambientalmente seguras de propriedade
pblica; e a criao, no setor privado, de um ambiente propcio
promoo dessas tecnologias.
Para que os pases possam cumprir suas metas, o Protocolo ofe-
rece mecanismos de flexibilizao, que so instrumentos para cortar
custos das iniciativas de reduo de emisses dos GEEs. Os trs me-
canismos so conhecidos como Comrcio de Emisses, Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL) e a Implementao Conjunta.

Fbio Feldmann
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
No caso do Brasil, apenas o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo aplicvel, uma vez

que os demais mecanismos so exclusivamente voltados aos pases industrializados do Anexo 1.
O MDL foi estabelecido pelo Artigo 12 do Protocolo de Kyoto e tem por objetivo fa-
cilitar a reduo de emisses de gases causadores do efeito estufa, ao mesmo tempo em que
visa promover iniciativas de sustentabilidade nos pases em desenvolvimento. Isso acontece
porque o MDL o nico mecanismo de flexibilizao que permite aos pases desenvolvidos,
listados no Anexo 1, compensar parte de suas emisses investindo em projetos alocados nos
pases em desenvolvimento.
No momento em que um pas do Anexo 1 investe em projetos de mitigao num
pas em desenvolvimento, recebe em troca crditos denominados Redues Certificadas
de Emisso (RCE), que podem ser usados para o abatimento do total de emisses daquele
pas ou podem ser negociados no mercado internacional. A concesso de RCEs depende de
regras e avaliaes de diversas instituies para o controle efetivo dos resultados dos projetos
no tocante a suas redues de emisso.
Na Conferncia das Partes realizada em 2001 em Marrakech, definiram-se duas moda-
lidades de projetos candidatos ao MDL: os de substituio de combustveis e/ou aumento
de eficincia energtica em matrizes poluidoras, ou seja, que usem tecnologias com menor
potencial de emisso de GEEs; e aqueles que visam a remoo e estocagem de CO2 atravs de
sumidouros e atividades relacionadas ao uso da terra, incluindo projetos de reflorestamento.
O Acordo de Marrakech tambm definiu as regras finais para a aprovao dos projetos,
criando a Comisso Executiva do MDL, que se responsabiliza pelo registro dos projetos e
emisso dos crditos. Entre a elaborao do projeto e a certificao final, cada proponente
deve cumprir procedimentos obrigatrios para a futura negociao dos crditos. A formao
desse mercado passa, assim, pela capacidade de cumprimento desses requisitos-chave.
Impactos das mudanas climticas
As mudanas climticas j apresentam

impactos reais e mensurveis na comunida-
de internacional, tanto impactos naturais
como aqueles j citados anteriormente, mas
principalmente impactos econmicos.
Estudo elaborado pelo governo in-
gls5 recentemente revela que tais impactos
e custos econmicos superam fortemente
os custos de uma ao preventiva, com a
adoo de novas tecnologias mais limpas e
a mudana de padres de consumo.
As mudanas climticas afetaro os
elementos bsicos da vida das pessoas no
220 |
Meio Ambiente
planeta acesso gua, produo de alimentos, sade e ambiente. Centenas de milhes de

pessoas podero sofrer de fome, de falta de gua potvel e de inundaes costeiras medida
que o mundo vai aquecendo. Utilizando resultados de modelos econmicos formais, esse
estudo calculou que, se nada for feito, o total dos custos e riscos das mudanas climticas
ser equivalente perda anual de, no mnimo, 5% do PIB global. Levando-se em conta uma
srie de riscos e impactos mais amplos, as estimativas dos danos podero aumentar para
20% ou mais do PIB mundial, calculado em cerca de 44 trilhes de dlares em 20056.
Em contraposio, os custos da implementao de medidas a reduo das emisses
dos gases de efeito estufa, a fim de evitar os piores impactos das mudanas climticas po-
dem ser estimados anualmente em cerca de 1% do PIB global.
Todos os pases sero afetados pelos impactos das mudanas climticas. Os mais
vulnerveis os pases e as populaes mais pobres sero os primeiros a sofrer e certamente
sero os que sofrero mais, embora tenham sido aqueles a contribuir menos para as causas
do aquecimento global. Os custos das alteraes extremas no clima, abrangendo as cheias,
as secas, temporais e demais eventos naturais, j esto aumentando, at
A ao contra as mudanas mesmo para os pases ricos: o problema global.
climticas ser capaz A adaptao s mudanas climticas ou seja, a implementao de
de criar importantes medidas para desenvolver a resistncia s suas alteraes essencial. J
oportunidades para no possvel impedir as mudanas climticas que iro ocorrer nas pr-
negcios, dado que sero ximas duas a trs dcadas, mas possvel proteger de certo modo as so-
criados novos mercados ciedades e suas economias dos seus potenciais impactos. S nos pases em
para as tecnologias de desenvolvimento a adaptao ir custar dezenas de milhares de milhes de
energia limpa, assim dlares por ano, colocando ainda mais presso nos recursos j escassos. Os
como outras mercadorias esforos de adaptao, particularmente nos pases em desenvolvimento,
e servios com menores devero ser acelerados.
emisses de gases Os custos de tomada de medidas sero divididos entre pases desen-
de efeito estufa volvidos e em desenvolvimento, no eximindo nenhuma parte da respon-
sabilidade de atentar para a questo.
A ao contra as mudanas climticas ser capaz de criar importantes oportunidades para
negcios, dado que sero criados novos mercados para as tecnologias de energia limpa, assim
como outras mercadorias e servios com menores emisses de gases de efeito estufa. Esses mer-
cados podero crescer de forma a valerem anualmente centenas de milhares de milhes de dla-
res, e os postos de trabalho nestes setores iro aumentar em conformidade com esta situao.
Posio brasileira
O Brasil tem desempenhado papel importante na questo das mudanas climticas

desde a assinatura da Conveno Quadro em 1992 at os dias atuais e tem mostrado pro-
tagonismo nas negociaes internacionais acerca do tema, tendo sido um dos lderes na
conduo de propostas inovadoras, a exemplo do que veio a se transformar no Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL), um instrumento criativo de financiamento a projetos
de reduo de emisses em pases no-industrializados.

Fbio Feldmann
Alis, a idia original seria a imposio de multas por emisses dos pases industrializa-
dos, canalizando-se o produto da arrecadao a um fundo destinado ao financiamento do
desenvolvimento de pases em desenvolvimento.
Exatamente por entender que o tema absolutamente urgente e prioritrio, foi criado em
2000 o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas com o objetivo principal de disseminar e en-
gajar as diferentes esferas da sociedade (sociedade civil, governo e iniciativa privada) na discusso
sobre o tema das mudanas climticas. Alm disso, o Frum tem o intuito de preparar o pre-
sidente da Repblica e seus ministros para a interlocuo com os demais atores internacionais.
Durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, este conversou pessoalmente
com o presidente Clinton, Chirac e o primeiro-ministro Tony Blair, avocando para si o papel de
promover a discusso desta temtica to complexa a envolver o futuro da humanidade.
Esta iniciativa foi extremamente apoiada e reconhecida pela comunidade internacional
e rgos internacionais, que nela viram o embrio de um novo modelo de participao, no
qual toda a sociedade convidada a participar e se informar sobre as diferentes questes que
permeiam seu convvio.O Frum Brasileiro tem como meta tambm estimular a criao de
fruns estaduais que tratem do tema, considerando as especificidades de cada regio.
Desta forma, o primeiro frum estadual criado foi o Frum Paulista de Mudanas
Climticas Globais e de Biodiversidade, em 2005, por iniciativa do governo do estado,
seguindo parte do modelo proposto pelo Frum Brasileiro, porm agregando o tema da
conservao da biodiversidade em sua agenda.
O Frum Paulista procura estabelecer uma sinergia entre os dois temas, agregando no
somente a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas e a Conven-
o sobre Biodiversidade, mas tambm outras convenes que versam sobre os assuntos.
Alm disso, o Frum apresenta objetivos mais especficos, como a capacitao da sociedade
civil para participar das COPs (Conveno das Partes) nos dois temas; capacitao da ini-
ciativa privada para elaborar projetos utilizando MDL e a elaborao de polticas pblicas
sobre os dois temas.
A partir de ento, outros fruns foram criados, a exemplo do Frum Paranaense, Capi-
xaba, Baiano e Mineiro. Tais iniciativas denotam a importncia dada pelos governos estadu-
ais e demais setores da sociedade ao tema e caracterizam uma maneira inovadora de engajar
a sociedade nesta questo, uma vez que une os setores governamental, privado e sociedade
civil na discusso do tema.
Concluso
, portanto, atravs de tantas evidncias reais do aquecimento global, claramente ne-

cessria uma ao rpida e rigorosa, visto que as mudanas climticas so uma questo glo-
bal. Esta ao dever fundamentar-se numa viso partilhada dos objetivos a serem atingidos
em longo prazo, bem como basear-se no reforo mtuo das abordagens em nvel nacional,
regional e internacional.
De fato, ignorar as mudanas climticas ir prejudicar mais cedo ou mais tarde o cres-
cimento econmico. A luta contra as mudanas climticas a estratgia em prol do cresci-
222 |
Meio Ambiente
mento a longo prazo, podendo ser implementada de forma a no limitar as aspiraes ao

crescimento por parte dos pases ricos ou pobres.
Dada a importncia e urgncia de se tratar do tema, pases como China, ndia e Brasil te-
ro que assumir, na minha opinio, compromissos de reduo de suas emisses em um provvel
segundo perodo de compromissos a ser iniciado em 2012 no mbito do Protocolo de Kyoto.
No caso brasileiro, isso estar intimamente ligado ao efetivo controle do desmatamen-
to, principalmente da Amaznia, uma vez que 75% das emisses brasileiras so causadas
pelo desmatamento de suas florestas.7
Ser necessria a implementao de polticas rgidas de comando e controle para que os
ndices de desmatamento, que hoje chegam a cerca de 18,9 mil km2 por ano, segundo dados do
Ministrio do Meio Ambiente, sejam reduzidos e atinjam ndices minimamente razoveis.
Em um pas com a matriz energtica limpa como o nosso, inaceitvel que a taxa de
emisso de gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento se mantenha nos nveis atuais.
O protagonismo brasileiro nas negociaes internacionais ter que ser expresso a partir de agora
em suas polticas internas, conferindo a devida importncia do tema sua poltica nacional.
Notas
1 Disponvel em www.unfccc.org
2 Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 2
3 De acordo com a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 1, sumidouro significa qualquer
processo, atividade ou mecanismo que remova um gs de efeito estufa, um aerosol ou um precursor de um gs de efeito
estufa da atmosfera.
4 De acordo com a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 1, reservatrio significa um
componente ou componentes do sistema climtico no qual fica armazenado um gs de efeito estufa ou um precursor
de um gs de efeito estufa.
5 Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006
6 Segundo relatrio publicado pelo Banco Mundial, em 1o de julho de 2006, disponvel em http://siteresources.
worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf
7 Segundo dados do Primeiro Inventrio de Emisses Antrpicas de Gases de Efeito Estufa, publicado pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia em 2004.

Palcio do Planalto, dcada de 1970. Foto de Luis Humberto.
Palavras e Histria
Casimiro Neto
Reforma eleitoral Lei n 842, de 1855 (Lei dos Crculos Eleitorais)
Casimiro Neto*
Reforma eleitoral
Lei no 842, de 1855
(Lei dos Crculos Eleitorais)
O programa de governo A Nona Legislatura (1853-1856) teve incio em 3 de maio de 1853 e
do Marqus de Paran apresentou uma Cmara to conservadora quanto a anterior. Da Provncia
(MG) era realizar o ideal do Piau, veio Joo Lustosa da Cunha Paranagu, o segundo Marqus de
da Conciliao entre Paranagu; de Pernambuco, Domingos de Sousa Leo, Baro de Vila Bela
os partidos, extremados o aristocrtico protetor de Joaquim Nabuco; da Bahia, o ilustre Jos
pela violncia das revoltas Antonio Saraiva. Foi tambm nessa Legislatura que tomou posse o 12
armadas que se sucederam Gabinete, no dia 6 de setembro de 1853. Na presidncia do Conselho de
at a pacificao dos Ministros empossado o senador Honrio Hermeto Carneiro Leo, Mar-
conflitos em 1845. Seu qus de Paran (MG), que inaugura seu gabinete da Conciliao e que
propsito no era fundir infelizmente vem a falecer prematuramente, tristemente amargurado, no
os dois partidos (liberal e dia 3 de setembro de 1856, pouco antes das eleies gerais. A sua morte
conservador), liquidando- deixou um vazio de difcil preenchimento, deixando o mundo poltico
os, mas reunir esforos apreensivo e desorientado.
em prol do bem comum, O programa de governo do Marqus de Paran (MG) era realizar o
da nao brasileira ideal da Conciliao entre os partidos, extremados pela violncia das re-
voltas armadas que se sucederam at a pacificao dos conflitos, em 1845.
Seu propsito no era fundir os dois partidos (liberal e conservador), liquidando-os, mas
reunir esforos em prol do bem comum, da nao brasileira. O professor Octaciano No-
gueira (2001) nos ensina que a Conciliao que ele moldou continuou lentamente a produzir
frutos. Abrandam-se os radicalismos dos dois partidos existentes e na crista de uma onda ar-
rebatadora que ressurge, renascido e renovado, o novo liberalismo. J Affonso Arinos de Melo
Franco afirma que talvez o mal maior da Conciliao haja sido sua origem dentro do governo,
em vez de surgir no seio da Assemblia Geral. De fato, Pedro II, sabe-se, hoje, dirigiu a manobra
de Paran, mas seu inspirador foi Paula Sousa. A esse respeito, o deputado Jos Toms Nabu-
co de Arajo (PE), que havia sido ministro no Gabinete do Marqus do Paran (elevado ao
Senado em 1858), dizia da tribuna da Cmara em 1857 que a poltica de Conciliao no
pode ser seno de transio; a ausncia de partidos um mal e, eu direi mesmo, uma contingncia
de perigo.
*Casimiro Neto, professor, historiador, pesquisador e especialista em Instituies e Processos Polticos do Legislativo.
226 |
Palavras e Histria
Reforma eleitoral Lei dos Crculos na Cmara dos Senadores
Em 1855, o Marqus de Paran (MG) leva avante a reforma eleitoral que j havia
sido preconizada tambm pelo presidente do Conselho de Ministros (9 Gabinete 31/5 a
29/9/1848), senador Francisco de Paula Souza e Melo (SP). A denominada Lei dos Crcu-
los (a eleio para deputados passou a ser feita com a diviso das provncias em distritos de
um s representante) teve origem no Senado com a apresentao do proje-
Tantas foram as duvidas to no dia 3 de agosto de 1846 pelo senador Paula Souza (SP), com data de
ocorridas na execuo 28 de julho, que, alis, no teve seguimento e ficou, como era natural, nas
da lei eleitoral de 19 de pastas da respectiva comisso.
agosto de 1846 e tal No relatrio lido s cmaras, no ano seguinte, pelo ministro do Im-
a gravidade de algumas prio, deputado Joaquim Marcelino de Brito (6 Gabinete 2/5/1846 a
e to transcedente o 21/5/1847), dizia-se tantas foram as duvidas ocorridas na execuo da lei
objeto em si mesmo, eleitoral de 19 de agosto de 1846 e tal a gravidade de algumas e to transce-
que eu no posso furtar- dente o objeto em si mesmo, que eu no posso furtar-me ao dever de solicitar
me ao dever de solicitar do vosso patriotismo a prompta reviso desta lei.1
do vosso patriotismo a Mais tarde, em 1848, o senador Francisco de Paula Souza e Melo
prompta reviso desta lei (SP), ento presidente do Conselho de Ministros, promove a discusso do
seu projeto, sobre o qual deram parecer a Comisso de Constituio e a de
Legislao do Senado, em 28 de junho de 1848, concluindo com um projeto substitutivo
assinado por todos os membros das comisses.
interessante notar que o parecer das comisses estava assinado, entre outros senado-
res, por Honrio Hermeto Carneiro Leo, Marqus de Paran (MG), futuro presidente do
Conselho de Ministros do 12 Gabinete. O pare-
cer e projeto foram votados em segunda discusso
no dia 31 de agosto de 1848, tendo falado sobre
eles os senadores Paula Sousa (SP), autor da pro-
posio, Carneiro Leo (MG) e Nicolau Pereira
de Campos Vergueiro (MG) a favor; Antnio da
Cunha Vasconcelos (PB), contra; Antnio Pauli-
no Limpo de Abreu, Visconde de Abaet (MG),
e Manoel Alves Branco, Visconde de Caravelas
(BA), com relao a alguns artigos. Em 1851, o
referido projeto teve ainda discusso, mas ficou
adiado na sesso de 9 de maio do mesmo ano.
Desta data at 1855 nada se fez a respeito do
projeto. Nesse ano, porm, o Marqus de Para-
n (MG), Presidente do Conselho de Ministros,
chamou-o de novo ao debate, e sendo sobre ele
ouvidas a Comisso de Constituio e a de Le-
gislao, lavrou-se outro parecer, que foi lido na Honrio Hermeto Carneiro Leo,
sesso de 9 de junho de 1855. Sobre esse parecer Marqus de Paran (MG)

Casimiro Neto
divergiram os membros das comisses, entendendo os senadores Euzbio de Queirz Cou-

tinho Matoso da Cmara (RJ), relator, Pedro de Arajo Lima, Marqus de Olinda (PE), e
Caetano Diana Lopes da Gama, Visconde de Maranguape (PE), que a eleio por crculos
e as incompatibilidades eram inconstitucionais, ao passo que os senadores
Em 9 de agosto o Jos Antnio Pimenta Bueno, Marqus de So Vicente (SP), Cndido Jos
projeto foi aprovado de Arajo Viana, Visconde de Sapuca (MG), e Gabriel Mendes dos Santos
em terceira discusso, (MG) sustentavam a eleio por crculos, manifestando-se, porm, este
com emendas (maioria ltimo contra as incompatibilidades, pela sua inconstitucionalidade.
de 3 votos em votao Comeou a discusso a 16 de julho, abrindo-a o senador Euzbio
simblica), e enviado de Queirz (RJ) com esclarecedor pronunciamento, a quem respondeu
Cmara dos Deputados o Marqus de Paran (MG). Depois falaram os senadores Francisco Jos
Acaiaba Montezuma, Visconde de Jequitinhonha (BA), Jos Ildefonso de
Souza Ramos, Visconde de Jaguari (MG), e outros. Em 9 de agosto o projeto foi aprovado
em terceira discusso, com emendas (maioria de 3 votos em votao simblica), e enviado
Cmara dos Deputados.
Os argumentos em que se baseava a discusso da eleio por crculos podem ser resu-
midos nos seguintes tpicos:
1 diminuir a influncia do governo nas eleies provinciais e as fraudes eleitorais;
2 pr o eleito em contato com o eleitor; 3 facilitar a fiscalizao da eleio por parte das
cmaras; 4 oferecer menores perigos e abalos sociedade do que uma eleio geral em toda a
provncia, pondo em jogo o conjunto de paixes e interesses provinciais; 5 moderar o esprito
de provincialismo; 6 tirar das grandes deputaes o esprito de unio e disciplina que as torna-
vam preponderantes sobre as pequenas; 7 diminuir a presso que sobre o governo exerciam as
grandes deputaes vinculadas pelos mesmos interesses; 8 dar lugar consulta dos interesses
locais, naturalmente mais bem conhecidos dos deputados de distrito; 9 finalmente, e este era o
principal fundamento, o de impedir que as maiorias locais fossem esmagadas e anuladas pelas pro-
vncias, de modo a dar entrada no Parlamento a todas as expectativas sociais e opinies polticas.
Retrospectiva eleitoral
Aps a Independncia do Brasil (1822) at 1842, vigoraram no pas as Instrues

Eleitorais expedidas atravs da Deciso do Governo n 57, de 19 de junho de 1822, com a
rubrica do ministro e secretrio de Estado dos Negcios do Reino do Brasil e Estrangeiros,
Jos Bonifcio de Andrada e Silva (SP).
No dia 26 de maro de 1824 foi expedido decreto que tornava sem efeito o decreto de
17 de novembro de 1823, sobre as eleies de deputados para a nova Assemblia Consti-
tuinte, e mandava proceder eleio dos deputados e senadores da Assemblia Geral Legis-
lativa do Imprio do Brasil e dos membros dos Conselhos Gerais das Provncias. Acompa-
nham o decreto as instrues baixadas pelo ministro e secretrio de Estado dos Negcios do
Imprio, Joo Severiano Maciel da Costa (MG).
Em 4 de maio de 1842, trs dias aps a primeira dissoluo da Cmara dos Deputados,
foi expedido o Decreto n 157, com a rubrica de D.Pedro II, que d novas instrues sobre
228 |
Palavras e Histria
a maneira de se proceder s eleies gerais e provinciais. Foi institudo o alistamento prvio,

a eleio das mesas e proibido o voto por procurao. Politicamente estas instrues visavam
deter os excessos da maioria liberal, que comeara a predominar na Cmara dos Deputados
aps a aprovao do projeto de proclamao da maioridade do jovem impe-
Foi a primeira lei sobre rador, em 23 de julho de 1840. Mas, cabe destacar, estas instrues s tive-
eleies que no era ram validade para as eleies da Quinta Legislatura (1843-1844), porque a
originria do Governo partir da Sexta Legislatura voltaram as instrues de 26 de maro de 1824.
Imperial, sendo elaborada Essa primeira reforma da legislao eleitoral era de extrema importncia,
em cumprimento de pois foi feita em virtude da crise originada com a dissoluo prvia da C-
dispositivo constitucional. mara dos Deputados, quando o motivo invocado pelo gabinete ministerial
Regulamenta as eleies foi exatamente o da inautenticidade da representao parlamentar. Sendo
do Imprio do Brasil, uma reforma consumada atravs de ato do Poder Executivo, terminou pro-
assegurando, at quanto vocando polmicos debates e foi motivo para aprovao da Carta de Lei n
possvel, a regularidade 387, de 19 de agosto de 1846, que regula a maneira de proceder as eleies de
no registro e qualificao senadores, deputados, membros das Assemblas Provinciais, Juizes de Paz, e C-
dos eleitores maras Municipais, tambm conhecida como Lei Regulamentar das eleies
do Imprio do Brasil. Foi a primeira lei sobre eleies que no era originria
do Governo Imperial, sendo elaborada em cumprimento de dispositivo constitucional. Regu-
lamenta as eleies do Imprio do Brasil, assegurando, at quanto possvel, a regularidade no
registro e qualificao dos eleitores. Essa lei, revogando as anteriores, condensa as instrues
para eleies provinciais e municipais e estabelece, pela primeira vez, uma data para eleies
simultneas em todo o Imprio. Foi um grande avano no sentido da legitimidade da repre-
sentao e uma tentativa da Cmara temporria para moralizar o sufrgio popular. Em 10 de
fevereiro de 1847 foi expedido o Decreto n 500, que regulava o modo pelo qual se deveria
executar a Lei Regulamentar das Eleies, e, em 13 de setembro de 1852, foi expedido e
sancionado pelo Imperador o Decreto n 671, da Assemblia Geral Legislativa, que alterava a
diviso dos Colgios Eleitorais das diversas provncias de acordo com a Lei n 387.
A verdade que os interesses partidrios, interpretando e mutilando ao seu sabor os
preceitos da Carta de Lei n 387, fazem de uma obra bem organizada e delineada com esme-
ro um tipo disforme e sem aplicao prtica. Pe-se, ento, conta do projeto aprovado, os
abusos nas eleies que se seguem, quando para semelhante resultado havia somente contri-
budo a sua inexecuo e a paixo poltica. O aconselhado seria, pelas regras da prudncia,
tentar o seu melhoramento, e no a sua substituio. Comeavam, ento, os debates para
aprovar um novo projeto.
No dia 3 de junho de 1853, os deputados Joo Antnio de Miranda (RJ) e Joo Manoel
Pereira da Silva (RJ) apresentam um projeto sobre incompatibilidades e distritos eleitorais
que determinava, no artigo primeiro, que as provncias do imprio sero divididas em tantos
circulos quantos forem os respectivos deputados geraes. Interessante notar que o artigo quinto de-
clarava que s funes de deputados geraes sero gratuitas. A nenhum pretexto lhes devida indem-
nisao de especie alguma. O projeto foi julgado objeto de deliberao e mandado imprimir.
No dia 25 de maio de 1855 o deputado Justiniano Jos da Rocha (MG) apresenta
proposio (que foi lida e acolhida) que indicava que as comisses de constituio e poderes, de

Casimiro Neto
justia civil, e de justia criminal, revendo o projeto de lei apresentado ao senado em 1848 pelo
senador Carneiro Leo, acerca de eleies, e fazendo-lhe as alteraes necessrias, d o seu parecer
de frma a entrar esse projecto nas discusses da cmara.
No dia 1 de junho de 1855 dada a palavra ao deputado Carlos Carneiro de Campos
(SP), que diz:
Sr. Presidente, pedi a palavra para ter a honra de offerecer considerao da cmara
um projecto que julgo da maior importncia, e que pela gravidade da sua matria eu me
apresso em apresental-o ao seu prudente e calmo exame. (...) Um dos defeitos do methodo
eleitoral atual, ou antes uma das necessidades que muitos entendem dever ser attendidas na
reforma eleitoral, fazer-se a eleio por circulos, e no como at agora por provncia. Eu
consigno tambem essa idea no meu projeto; penso que na composio dos corpos legislativos,
sendo o maior desideratum que todos os interesses que se levanto na sociedade posso ser
ahi ouvidos e representados, e pelas discusses tornarem-se compatveis e produzirem a
expresso do interesse geral, conveniente todo aquelle systema eleitoral que d possibilidade
a representantes da maior somma desses mesmos interesses.
O systema actual produzindo eleies por provncias parece a muitos que pde impedir
a representao de muitos interesses, abafando maioria da provncia o comparecimento
e audincia de parcialidades menores que em tudo convinho ser representadas no corpo
legislativo.
Em seguida lido o projeto sobre reforma eleitoral, cujo pargrafo primeiro do artigo
segundo declara que as provncias do imprio sero divididas em tantos districtos eleitoraes
quantos forem os seus deputados assemblia geral.
Reforma eleitoral Lei dos Crculos

Na Cmara dos Deputados
No dia 18 de agosto de 1855, no plenrio da Cmara dos Deputados lido ofcio do

primeiro-secretrio do Senado sobre projeto de incompatibilidades e eleies por crculos.
Consultado o Plenrio, decidido que o projeto v Comisso de Constituio e Poderes,
sem prejuzo da impresso para o devido conhecimento de todos os par-
Como no Senado, o parecer lamentares.
era totalmente contrrio No dia 22 de agosto a Comisso de Constituio e Poderes, composta
ao projeto ministerial, que pelos deputados Zacarias de Gis e Vasconcelos (BA), relator, Jernimo
reputava inconstitucional Martiniano Figueira de Melo (PE) e Diogo Teixeira de Macedo (RJ), apre-
nas suas idias centrais: senta seu parecer ao Projeto de Lei n 69, de 1855, vindo da Cmara dos
incompatibilidade e Senadores e que alterava a Lei de 19 de agosto de 1846. lido em plenrio.
crculos. Alm disso, Como no Senado, o parecer era totalmente contrrio ao projeto ministe-
ainda reputava ineficaz rial, que reputava inconstitucional nas suas idias centrais: incompatibili-
a primeira medida e dade e crculos. Alm disso, ainda reputava ineficaz a primeira medida e
prejudicial a segunda prejudicial a segunda. Quanto aos inconvenientes desta, explanava mais
230 |
Palavras e Histria
detalhamente o que dissera a Comisso de Consti-

tuio do Senado, com novas reflexes sobre a mat-
ria. Entre outros assuntos, discutia-se a vantagem do
contato entre o eleito e seu eleitor. Parecia-lhes que a
dependncia em que os candidatos teriam de ficar das
elites locais (cuja preponderncia com a reforma iria
subir muito) rebaixaria a misso dos representantes. A
Comisso reputava a medida das incompatibilidades
ineficaz porque, proibindo a eleio de certos funcio-
nrios nos distritos de sua jurisdio, no obstava as
permutas de servios que entre si pudessem prestar
quando combinassem cada um fazer eleger no distrito
de sua jurisdio o amigo incompatvel no seu pr-
prio distrito. Ao final Braz Carneiro Nogueira da Costa e
Gama - Visconde de Baependi
declarando-se assim contra a proposio do senado a commisso de constituio, todavia,

persuadida de que os debates offerecero occasio opportuna de mais profundamente avaliar-se
a matria da mesma proposio, e de pronunciar-se a camara com a prudencia e sabedoria que
so proprias, de parecer: Que a proposio do senado seja submetida discusso na camara.
Na sesso ordinria de 25 de agosto comeou o debate referente ao projeto e seu res-

pectivo parecer. As discusses e pronunciamentos continuaram nas sesses dos dias 27, 28,
29, 30 e 31 daquele ms e 1 de setembro, ocasio (terceira discusso) em que foi aprovado,
em votao nominal, por 54 votos contra 36. Apesar de tomar parte nos debates oradores
de merecimento e respeito, a questo estava esgotada, principalmente depois que, na sesso
de 27, o presidente do Conselho de Ministros, Marqus de Paran, fez
As provncias so da aprovao da lei uma questo de Gabinete ao participar do debate do
divididas em tantos projeto e afirmar que desde o principio da organizao do gabinete actual foi
Distritos Eleitorais esta uma medida que julgamos possvel levar a effeito em benefcio do paiz, a
quantos forem os seus bem da liberdade das eleies. No dia 3 de setembro subiu o projeto sano
deputados Assemblia imperial. Transformou-se na Lei n 842, de 19 de setembro de 1855.
Geral Legislativa. A lei aprovada altera as eleies do Imprio do Brasil e faz uma com-
Ficou conhecida como pleta transformao do regime at ento vigente. As provncias so divi-
Lei dos Crculos didas em tantos Distritos Eleitorais quantos forem os seus deputados
porque estabelecia o Assemblia Geral Legislativa. Ficou conhecida como Lei dos Crculos
voto por distritos, ou porque estabelecia o voto por distritos, ou crculos eleitorais. Um s repre-
crculos eleitorais sentante para cada distrito eleitoral e eleio tambm dos seus suplentes,
interiorizando as eleies e dando fora s influncias locais. Voto distrital
puro, melhorando a representao urbana e rural.
Cabe destacar, de acordo com Afonso Arinos de Melo Franco (1978), que

Casimiro Neto
A importncia da lei, para a qual o Marqus de Paran contou com o firme apoio
do Imperador D. Pedro II, residia no fato de que, na eleio por provncias saam mais
facilmente vitoriosas as influncias gerais, das capitais e centros maiores, enquanto os crculos
interiorizavam os pleitos, dando fora s influncias locais. Julgava-se, com razo, que, ainda
admitidos os vcios do processo eleitoral, a representao seria mais genuna. Diminuram os
deputados de enxurrada, como disse o Marqus de Paran, no seu habitual altaneiro. Mais
alegou-se que o crculo facilitava, com o juiz e o delegado, o predomnio dos tiranetes locais.
Realizadas as eleies, essa lei vem a sofrer severas crticas, entre elas a
A verdade que de ter contribudo para o enfraquecimento dos partidos polticos. Por isso,
a circunscrio territorial antes de novo pleito, luta-se por sua revogao. Portanto, essa lei s vigorou
traada no Decreto n para a Dcima Legislatura (1857-1860), pois em 18 de agosto de 1860, de-
842, de 19 de setembro pois de aprovado pela Assemblia Geral Legislativa, foi sancionado pelo Im-
de 1855, e o pequeno perador o Decreto n 1.082, que alterou a Carta de Lei n 387 e o Decreto
nmero de eleitores n 842, que trataram das eleies passadas. Foi a segunda Lei dos Crculos.
tendiam a falsear a fiel Manteve os distritos eleitorais, mas com trs deputados e abolindo a eleio
expresso do voto de suplentes. Exigia ainda que as autoridades se desincompatibilizassem de
seus cargos seis meses antes dos pleitos. Amplia-se a representao da pro-
priedade rural. Essa lei vai perdurar at a 15 Legislatura (1872-1875).
A verdade que a circunscrio territorial traada no Decreto n 842, de 19 de setem-
bro de 1855, e o pequeno nmero de eleitores tendiam a falsear a fiel expresso do voto,
dando lugar a indecorosas transaes entre os candidatos e localizando por modo tal a
eleio, que o deputado no era propriamente o representante da nao, mas o eleito de seu
reduto eleitoral, desligando-se assim dos laos do partido e mais acessvel, portanto, influ-
ncia do poder local. Pretendendo sanar to srios inconvenientes, aprova-se e decreta-se o
alargamento dos crculos com trs deputados e, com isso, estabelecem-se novas incompati-
bilidades. A promulgao dessa lei no tardou em trazer desiluses a seus autores, e nem foi
ela, como se imaginava, o elo que fornecesse ao pas uma representao legtima.
A reforma eleitoral seguinte, que instituiu o ttulo de qualificao dos eleitores e que
autorizou o governo a coligir e publicar por decreto todas as disposies que ficaram vigoran-
do em relao ao processo eleitoral, foi aprovada pelo Decreto n 2.675, de 20 de outubro
de 1875. Depois dessa, seguiu a Lei Saraiva, de 9 de janeiro de 1881, que, sem reformar a
Constituio do Imprio, instituiu o voto direto, que vigorou at o fim do regime imperial.
A participao dos cidados e a reviso eleitoral
No Brasil, poucos cidados participaram, entre 1821 e 1881, do processo de escolha de

deputados e senadores. O sistema era indireto (colgio eleitoral censitrio), ou a denomina-
da eleio de dois graus, o que representava relativamente o que se praticou na poca em
Portugal e Espanha, com eleies em quatro turnos. Para ns, um avano, mas, como o voto
era censitrio, abrangia pouco mais de 1% de populao uma realidade do nosso sistema
eleitoral que s vai mudar (lentamente) a partir da Proclamao da Repblica, em 1889.
232 |
Palavras e Histria
Barbosa Lima Sobrinho (2001) esclarece que
Tivemos, de fato, numerosas reformas eleitorais, a partir de 1821, embora pudssemos

assinalar, na lista das insistentes e esperanosas, com que se procurava estabelecer a verdade
do regime representativo, quatro ou cinco reformas essenciais: a de 1846, que reconhecera
a competncia do Poder Legislativo para regular as eleies; a de 1855, que estabelecera os
crculos de um deputado; a de 1875, que institura o sistema do voto em chapa incompleta;
a de 1881, com o voto direto; a de 1904, com o voto cumulativo, e a de 1932, com a
representao proporcional e com o voto secreto. Mas entre todas as reformas, a de 1881 e
a de 1932 se destacam pela audcia das solues e lealdade de seus propsitos democrticos.
Todas as outras condensaram reivindicaes, ou experincias, que no puderam resistir, por
muito tempo, eroso das paixes polticas.
Diz, ainda, que devemos observar
que no h lei que possa resistir impunemente coao, fraude,

ao esprito de chicana. O nico princpio certo, e que o tempo no
destri, o de que uma lei eleitoral excelente a que no vigora
por muito tempo. H que rev-la, modific-la, constantemente,
nesse corpo a corpo com o facciosismo, em que a imaginao
descobre novas frmulas de vitria, a que a lei precisa acudir, de
imediato, com outros meios de defesa.
Por isso no so poucas as vozes que se mostram descrentes
da eficcia das leis eleitorais. J em 1875, D. Pedro II escrevia a
Rio Branco, dizendo-lhe: Cada vez me entristeo e me envergonho
mais do que tm sido, e sero ainda por muito tempo, adotem-se
as medidas que se adotarem, as eleies entre ns. No o vestido
observava o Imperador que tornar vestal a Messalina, porm, sim, a
educao do povo e, portanto, a do Governo.
D. Pedro II
A Fala do Trono
No encerramento da Assemblia Geral Legislativa (Terceira Sesso Legislativa, da Nona
Legislatura), no dia 4 de setembro de 1855, o Imperador D. Pedro II, em sua solene Fala
do Trono, declara suas esperanas pela aprovao da reforma eleitoral: Augustos e dignis-
simos Srs. representantes da nao. A sesso legislativa que hoje termina ser assignalada pela
reforma decretada no systema eleitoral. Congratulo-me comvosco por essa medida, que espero
produzir beneficos resultados.
Mas, na abertura da Assemblia Geral Legislativa (Terceira Sesso Legislativa, da D-
cima Legislatura) no dia 10 de maio de 1859, o Imperador D. Pedro II, em sua Fala do
Trono, reconhece que a execuo da lei eleitoral revelou alguns inconvenientes e abusos, que

Casimiro Neto
urge examinar e remover. A Cmara dos Deputados, no Projeto de Voto de Graas apresen-
tado na Sesso Ordinria de 21 de maio de 1859, concorda com o Imperador e assim deixa
escrito o seguinte teor: compenetrada da necessidade urgente de serem examinados e removidos
alguns inconvenientes e abusos, que revelara a execuo da lei eleitoral, a Cmara dos Deputados
empenhar todos os seus esforos para que o exerccio dos direitos polticos dos cidados possa ter
lugar sombra de mais seguras garantias.
Deputado Eduardo Ferreira Frana (BA)2

Pronunciamento histrico (grafia da poca)3
Ordem do Dia.
Sesso Ordinria do dia 25 de agosto de 1855.
Entra em segunda discusso, o Projeto de Lei n 69, do Senado, que altera a Carta de
Lei n 387, de 19 de agosto de 1846, com o Parecer n 78, da Comisso de Constituio e
Poderes da Cmara dos Deputados.
Pedem a palavra contra 13 oradores, e 14 a favor
O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Eduardo Frana.
O Sr. Eduardo Frana: - Trata-se de uma questo de grande momento. (Apoiados)
mister pois que os debates sejo feitos com toda a calma, mister appellar unicamente para
a razo e para as armas do raciocnio.
A questo muito importante, mas os debates no senado foro to amplos, to distinc-
tos oradores se fizero ouvir, que parece que no resta mais argumento algum que se possa
propr, e que foi esgotada a materia. Todavia, Sr. Presidente, entendo que ainda possvel
at certo ponto esclarecer o assumpto em discusso; e comquanto eu no desconhea que
tenho de ficar muito quem da importancia do objecto, pedirei camara desculpa por lhe
fazer ouvir minha debil voz, tanto mais quanto me acho profundamente magoado pelas
dolorosas noticias agora recebidas da minha infeliz provincia.
O projecto, Sr. Presidente, tem por fim tres pontos principaes: garantir a liberdade do
voto, promover uma reforma parlamentar, e em terceiro lugar conjunctamente fazer com
que a administrao da justia no nosso paiz seja melhor do que actualmente. (Apoiado.)
Eis aqui, segundo me parece, os tres pontos cardiaes do projecto, o fim a que ele se prope.
Quaes so os meios apresentados pelo projecto para chegarmos a este fim? Dous so estes
meios: os circulos e as incompatibilidades.
Examinemos pois, Sr. Presidente, se a decretao dos circulos e se a decretao das
incompatibilidades podem trazer maior liberdade do voto, um parlamento mais bem or-
ganisado, e uma melhor administrao da justia. Por isso Sr. Presidente, eu principiarei
por fallar da utilidade destas duas medidas, e depois fallarei da sua constitucionalidade,
porque se estas medidas no fossem julgadas uteis, escusado seria fallar-se da sua constitu-
cionalidade; mas por outro lado se sua utilidade ficar reconhecida, convm que examinemos
a sua constitucionalidade, porque embora uma medida seja muito util, ou parea sl-o, se
ella offender a constituio do imprio ns no a devemos adoptar. A nossa constituio
234 |
Palavras e Histria
to bella, a nossa constituio bem executada faria to efficazmente a felicidade do paiz, que
tudo o que se pde oppr a ella para mim inteiramente prejudicial. Portanto, bem que
uma medida seja julgada util, mister que ns a reconheamos constitucional, como no
offensiva da constituio do estado, para que possamos adoptar.
Tratarei primeiro da utilidade dos circulos em relao liberdade do voto.
Sr. Presidente, a liberdade do voto fica mais bem garantida com a adopo dos circulos.
Qualquer aco do governo, a aco mesma das influencias locaes, fica mais retringida e
neutralisada com a presena dos candidatos que vo alli pleitear a sua eleio, e que, pondo-
se em contacto mais immediato com os eleitores, os animo, e lhes do mais energia para
resistir s ameaas que lhes quiserem fazer.
O Sr. Figueira de Mello: - No apoiado.
O Sr. E. Frana: - Sr. Presidente, no ser to facil em um circulo, como acontece na
eleio por provincia, impr uma chapa de designados do governo. No ser to fcil pr em
pratica os manejos de corrupo que se emprego todas as vezes que a eleio por assim dizer
abandonada, todas as vezes que os candidatos no esto presentes para vigiar a eleio.
O Sr. Figueira de Mello: - Logo, para a eleio do circulo o candidato deve ser
tirado do mesmo lugar.
O Sr. E. Frana: - Sr. Presidente, com os circulos a liberdade do voto ganha muito, as
influencias illegitimas devem desapparecer para serem substitudas por aquellas que se fun-
do no merito. (Apoiados.) Hoje muito facil potencias mal intencionadas viciar a eleio,
alterando as actas, e substituindo as cedulas nas urnas; por meio dos circulos, Sr. Presidente,
h de haver maior fiscalisao da parte dos candidatos e dos interessados contra uma falsa
eleio; os abusos da autoridade so logo conhecidos, e podem ser logo contrabalanados e
obstados. Com os circulos os interesses do eleitor e do candidato tomo grande incremento,
poque no se trata smente de concorrer para a eleio, mas de eleger-se um representante,
e as influencias locaes no fico entregues a si mesmas, no podero, quando mal intencio-
nadas, empregar a sua influencia illegitima para alterar a eleio, porque, ento, existindo
interesse em que a eleio no seja feita no sentido da influencia prejudicial, ou do governo,
outras influencias se levanto para contrabalanar e fazer desapparecer aquella.
O Sr. F. Octaviano: A influencia da policia. (H varios apartes.)
O Sr. Presidente: - Atteno!
O Sr. E. Frana: - Sr. Presidente, por meio dos circulos os eleitores conhecem muito
melhor os candidatos. Os candidatos tm necessidade de fazer conhecer suas opinies, tm
necessidade de fazer conhecer os seus sentimentos, os seus projectos; as candidaturas sero
discutidas, apreciadas, avaliadas, e o eleitor que vai eleger, e fazer escolha de um represen-
tante do seu circulo, ter mais cuidado nessa escolha. Portanto, Sr. Presidente, claro que
por este lado a instituio da eleio por circulos proficua.
Demais, Sr. Presidente, ns vemos que uma lista de candidatos apresentada eleio
da provincia debaixo da influencia da autoridade. O governo quer que a eleio recaia em
certos e determinados individuos, mas a maioria da provincia os repelle, ou outros candi-
datos so eleitos; e acontece ento muitas vezes, Sr. Presidente, que um nico collegio vai
transtornar a eleio de uma provincia inteira, porque aquelle collegio, de que a autoridade

Casimiro Neto
pde dispr, vai influir sobre a eleio, carregando toda a votao nos candidatos do go-
verno, e se a differena pde ser reunida resulta que um nico collegio eleitoral vai fazer
annullar a eleio de toda uma provincia, unicamente porque o governo tem poder decidido
em collegio. Isto acontece muitas vezes, Sr. Presidente, e facto que se d todos os dias nas
eleies das camaras municipaes, onde vemos todas as freguezias escolherem certos cidados,
e uma s freguezia transtornar essa eleio, visto como o resultado de sua votao, guarda-
do de proposito para ser ultimado depois de conhecido o das outras freguezias, adrede
arranjado para se favorecer tal ou tal candidatura em detrimento de outra, e assim uma s
freguezia altera profundamente a eleio, e lhe d um desfecho inesperado. O que acontece
nas eleies de vereadores succede na eleio dos deputados. E ser isto conforme com o que
ordena a constituio, estaro satisfeitos os seus preceitos? A resposta no duvidosa. Onde
est a liberdade na eleio e sua legitimidade? Uma nica influencia illegitima, se no pde
fazer com que os seus candidatos tenho a maioria dos votos, pelos menos exclue da lista dos
eleitos ao candidato que no de sua sympathia, ou contra o qual tm recommendaes do
governo. Assim pois a importancia da influencia illegitima ou mal intencionada mantida
pela lei actual; com os circulos isto no pde acontecer; pelo menos em to grande escala; a
influencia perniciosa se circumscrever na sua localidade, mas no estender seu dominio,
e no influir mesmo indirectamente, na eleio das outras localidades e da provincia. Por-
tanto parece-me que a liberdade do voto fica bem garantida. O governo, ou uma autoridade
qualquer, para vencer em um circulo cuja opinio lhe seja contrria tem de empregar meios
que fico muito patentes, em emfim de empregar a fora, e eu j disse que antes quero o
emprego da fora do que o emprego da corrupo.
A respeito da representao nacional no h duvida nenhuma que a instituio dos cir-
culos h de trazer uma reforma parlamentar, e como muito bem disse um honrado senador,
as diversas opinies politicas ho de ser representadas . No h de ser esta camara a partilha
exclusiva de um ou outro partido, no h de ser uma camara unanime, e todos ns sabemos
qual a desvantagem para o paiz das camaras unanimes, mesmo para o governo que promove
a sua eleio. O parlamento h de ser mais bem composto, porque viro para elle os represen-
tantes das localidades, homens conhecedores das necessidades vitaes do paiz. (Apoiados.)
As diversas opinies enviaro os seus legitimos representantes, a eleio pender a tomar um
caracter de verdadeiro interesse nacional, e deixar de ser a expresso de sentimentos egoisticos.
Senhores, a constituio tem por fim conservar e garantir os direitos de cada um dos
cidados, no so os interesses e os direitos de colleco que ella garante, porque ao indi-
viduo que pertencem os direitos. Os representantes devem-se identificar o mais possivel
com os interesses de seus representados; devem conhecer as necessidades destes, e os meios
de satisfazel-as, defendendo os seus direitos. Alargar os circulos da votao, ou confundi-
los todos por assim dizer em um s circulo, ou uma s votao, e os interesses individuaes
sero desconhecidos, mal protegidos, e sempre mal representados. A eleio que mais se
approximar da eleio universal ser aquella que h de apresentar mais benefcios; e sem
os inconvenientes praticos da eleio universal, que realmente se tem demonstrado que
nociva para o paiz que a adopta, a eleio por circulos produz todas as suas vantagens,
podendo-se sem receio algum augmentar o numero de eleitores, e por conseguinte fazer-
236 |
Palavras e Histria
se com que maior numero de cidados intervenha na

eleio, o que um meio de fazer desapparecer as in-
fluencias illegitimas de qualquer natureza que sejo,
e de dar mais probabilidade para que as necessidades
e interesses de cada um dos cidados sejo mais bem
conhecidos. (Apoiados.)
Demais, Sr. Presidente, o que o interesse geral
seno a fuso e combinao dos differentes interesses
locaes? E como possivel que sem serem representa-
dos esses interesses locaes, sem serem conhecidos os
elementos que constituem o interesse geral, possa esse
interesse geral ser conhecido e satisfeito?
Assim, pois, Sr. Presidente, os direitos e interesses
dos cidados ho de ser mais bem garantidos com a
decretao dos circulos, porque ho de ser mais bem
conhecidos; o interesse geral h de ser mais bem aqui-
latado e defendido, porque elle no consiste seno na
combinao dos differentes interesses individuaes.
Disse-se, Sr. Presidente, que para o conhecimento
dos interesses locaes existem as camaras municipaes e as
assemblas provinciaes. Em primeiro lugar observarei que
as camaras municipaes so meramente administrativas.
O Sr. Araujo Lima: - engano, tem poder le-
gislativo municipal.
O Sr. E. Frana: - Senhores, parecia que, con-
forme a mesma opinio da commisso desta camara,
as assembleas provinciaes, tendo de representar os in-
teresses das differentes localidades, a eleio de seus
membros devia ser feita por circulos, para que os in-
teresses locaes pudessem ser mais conhecidos; e por-
tanto parece que os circulos eram muito vantajosos na
eleio das assemblas provinciaes; esta concluso eu
a sustento, e quero que seja adoptada tambem para a
eleio dos representantes da nao.
E demais, Sr. Presidente, as assemblas provinciaes
no podem legislar sobre muitos pontos que competem
assembla geral; grande numero de interesses locaes
no podem ter sua satisfao nas assemblas provin-
ciaes, e cumpre que elles sejo attendidos, e portanto
no sendo a eleio feita por circulos, no podem ser
elles bem averiguados e satisfeitos; e conseguintemente

Casimiro Neto
tambm o interesse geral no pde ser bem conhecido, porque resulta como eu disse, da
combinao dos differentes interesses locaes.
O Sr. Figueira de Mello: - H de ser um verdadeiro mosaico.
O Sr. E. Frana: - O interesse geral nunca contrario aos interesses particulares,
legitimos e verdadeiros.
Sr. Presidente, a assembla geral s pode ser a verdadeira expresso do paiz, quando
todos os interesses forem ahi bem representados (Apoiados.); e portanto como que podem
esses interesses ser aqui bem representados seno por uma eleio por circulos.
O Sr. Figueira de Mello: - Devem ser deputados da nao e no deputados de aldas.
O Sr. F. Octaviano: - E entretanto os senhores tiro o chapo s influencias de aldas
(Apoiados.)
O Sr. Ribeiro de Andrada: - verdade; cortejo-as a todos os momentos, e sem ellas
no vm para aqui.
O Sr. F. Octaviano: - So to bons como ns.
(...) Passemos agora a tratar da utilidade da adopo das incompatibilidades. Que a
liberdade do voto ganha poderosssimamente com as incompatibilidades, isso no pde ser
posto em duvida.
O Sr. F. Octaviano: - Apoiado, isto est na conscincia do paiz.
O Sr. E. Frana: - Muitos empregados publicos tiro a sua influencia dos cargos que
exercem, quase que comesinho dizer-se: presidente da provincia, h de ser deputado des-
sa provincia. (Apoiados.) E no so smente os presidentes que se fazem eleger em virtude
do cargo que occupo; muitos chefes de reparties, magistrados so eleitos muitas vezes
smente porque occupo um lugar de dependencias na provincia.
E a este proposito, Sr. Presidente, permitta V. Ex. que eu responda a um trecho do
discurso proferido no senado, sobre esta materia, pelo illustre senador o Sr. Eusebio de
Queiroz, elle exprimio-se assim:
Tem-se dito por vezes que os magistrados influem na liberdade da eleio porque
coagem. Appello para a consciencia publica, e pergunto qual , na occasio das eleies,
a opinio que se procura saber; a do juiz de direito, ou a do presidente da provincia: Se a
coaco partisse dos magistrados, elles triumphario mesmo quando seu partido infeliz. Se
existe coaco, no parte da magistratura, seno dos agentes do poder executivo.
O Sr. Araujo Lima: - Isto to evidente como a luz do dia; uma fara ridicula negal-
o . Se h coaco, vem do governo, e no dos magistrados.
O Sr. E. Frana: - Pois ainda se pde duvidar que tenha havido coaco e coaco
muito forte? Appello tambem para a consciencia publica. No vem da magistratura diz o
Sr. Eusebio de Queiroz, porque se a influencia viesse dos magistrados, elles seriam sempre
eleitos deputados, embora no estivessem na lista do governo. Ora, pergunto eu, qual o
juiz de direito candidato que deixa de ter os votos da sua comarca?
O Sr. Siqueira Queiroz: - No apoiado.
O Sr. E. Frana: - Creio, Sr. Presidente, que as excepes so rarssimas (Apoiados.); po-
dero no ter votos nas outras comarcas, se o governo no influir em favor da sua candidatura,
238 |
Palavras e Histria
mas os das suas comarcas digo que sempre os tm. Portanto, quando o magistrado infeliz na
sua candidatura, no o de certo pelos votos das comarcas onde exerce a sua jurisdico.
O Sr. Bandeira de Mello: - Como foi o Sr. Cansanso eleito deputado pelas Alagas
no exercendo jurisdio nessa provincia, nem mesmo estando l?
O Sr. Pereira da Silva: - E continuar a ser; isto nada prova.
O Sr. Cansanso: - Nunca fui eleitor na minha parochia.
O Sr. E. Frana: - Vou ainda occupar-me de outros trechos do discurso do Sr. sena-
dor Eusebio de Queiroz, que uma autoridade muito respeitavel: Os magistrados, disse
elle, tiro sua influencia de sua intelligencia, e da natureza das funces que exercem... E esta
influencia h de ter bon gr, malgr.
Logo, o cargo que elles exercem lhes d uma influencia muito grande; e portanto, desde
que os magistrados tm esta influencia to grande, e reconhecida pelo nobre senador e por
outros, ho de se fazer eleger. Os eleitores esto na dependencia do magistrado que exerce
jurisdico no lugar, e por conseguinte muito difficil que deixem de votar nelle, porque
dahi a pouco esse magistrado tem que ser seu julgador e h de decidir da vida e fortuna dos
mesmos eleitores. No possvel resistir candidatura do seu juiz; se fr homem de ms
intenes obter os votos por coaco; o eleitor no tem liberdade.
Quanto reforma parlamentar, as incompatibilidades traro grandes vantagens para o
paiz. As incompatibilidades, fazendo com que certos empregados no posso ser votados no
districto de sua jurisdico, concorrero para que o numero de empregados no posso ser vo-
tados no districto de sua jurisdico, concorrero para que o numero dos empregados publicos
diminua no parlamento, e, em compensao, que o numero dos simples cidados augmente.
E eu, senhores; acho que um vicio proveniente do actual systema eleitoral aquillo que
se observa entre ns; olhemos para os bancos desta camara e veremos que todos, ou quase
todos, so occupados por empregados publicos. (Apoiados.) No h aqui um negociante,
no h um lavrador, todos so empregados publicos por assim dizer.
O Sr. Araujo Lima: - d um aparte que no ouvimos. (H outros apartes.)
O Sr. E. Frana: - Eu quero que os nobres deputados apresentem argumentos; as
discusses ordinariamente se azedo quando no h razes para se apresentar; discutamos
com sangue frio, no procuremos excitar paixes e odios: a gravidade da materia exige que
procedamos com toda a circumspeco.
Emfim, a nica concluso que poderei tirar dos apartes que ouo que as incompati-
bilidades se devio estender mais; pois bem, tentemos; e porque no se pde fazer tudo de
chofre segue-se que nada se deva fazer? (Apoiados.)
Creio pois, Sr. presidente, que por meio das incompatibilidades as camaras se ho de
compor de cidados que representem todas as classes do paiz, e nisso o paiz, h de ganhar
immensamente. (Apoiados.) Deve haver um paradeiro invaso dos empregados publicos
na representao nacional; venho tambem para aqui proprietarios, agricultores, negocian-
tes; venho os homens que no procuro empregos publicos.
Quanto boa administrao da justia, senhores, todos quantos no senado fallaro a
respeito do projecto, tanto os que o sustentaro, como os que o impugnro, todos entendem
que a ausencia dos magistrados dos seus lugares um mal para a administrao da justia...

Casimiro Neto
O Sr. Araujo Lima: - Na verdade isso uma descoberta to importante como a da

America.
O Sr. E. Frana: - O Sr. Eusebio de Queiroz disse que a administrao da justia
perde pela falta que fazem os magistrados em seus lugares...que peiora a administrao da
justia por essa falta.
Um Sr. Deputado: - No tome destacadamente um ponto do discurso.
O Sr. E. Frana: - Se a administrao da justia a cousa que mais desvelos merece
em qualquer paiz, se da boa administrao da justia depende em maxima parte a felicidade
de um povo, e que esta administrao soffre e peiora com a ausencia dos magistrados de seus
lugares, segue-se que um projecto que tem por fim conservar os respectivos magistrados no
exercicio de suas funces no pde deixar de ser para o nosso paiz um projecto util.
H infelizmente, Sr. presidente, magistrados entre ns que por sahirem deputados ge-
raes ou provinciaes guardo feitos que lhe trario compromettimento julgados como devio
ser, e deixo-os em suas pastas para no tempo do seu mandato serem julgados pelos respecti-
vos supplentes. Se os magistrados no fossem deputados por certo que no aconteceria isso.
Sr. presidente, allegou-se contra o projecto dizendo-se que era mister que as camaras
tivessem magistrados, porque os seus conhecimentos praticos concorrem em muitas occasies
para o acerto das leis. Suppondo mesmo que os magistrados sejo os unicos que possuo estes
conhecimentos praticos, ainda no caso vertente no procederia o argumento. Sr. presidente,
se o projecto tratasse de excluir a magistratura, esse argumento poderia ter algum valor; mas
isto no acontece. E mesmo quando o projecto fosse ao ponto de excluir os juizes de direito,
no ficario os desembargadores e membros do supremo tribunal de justia, os quaes tm mais
pratica que os juizes de direito? H ainda outra razo, e que actualmente os conhecimentos
praticos dos juizes de direito no so to extensos como parece, quase que se pde dizer que
pouco tm cerca do direito civil, porque as causas civeis esto entregues aos juizes municipa-
es. Esse argumento pois no tem procedencia, principalmente a respeito do actual projecto.
Outro argumento que se trouxe, senhores, contra a excluso da magistratura, o se-
guinte, que se l no discurso do nobre senador, que gosto de citar: Uma lei boa executada
por quem no tem interesse em fazer sobresahir suas vantagens, pde produzir grandes males;
entretanto uma lei m pde ser modificada na execuo a ponto de tornar-se boa na pratica.
O que quer o nobre senador dizer que se os magistrados frem excluidos da camara
veriamos com que m vontade executario as leis, mas eu, Sr. presidente, responderei ao
illustre senador com quase as mesmas palavras: - uma lei boa executada por quem tem inte-
resse em fazer sobresahir suas desvantagens pde produzir grandes males; e esta lei boa pde
ser modificada na execuo a ponto de tornar-se m na pratica. Porque tendo o magistrado
combatido essa lei, e votado contra ella como legislador, no sei se ser o mais proprio para
executal-a, e fazer sobresahir suas vantagens, antes pelo contrario poder querer mostrar que
sua opinio era a verdadeira. No pois um argumento contra o projecto.
Sr. presidente, todos reconhecem a falta que fazem os magistrados em seus lugares,
todos conhecem que a administrao da justia peiora com a falta desses magistrados, e pois
se assim , como se pde sustentar que a nossa constituio, to sabia como , possa vedar
que se empreguem os meios mais proprios para a boa administrao da justia? Portanto,
240 |
Palavras e Histria
senhores, penso que a respeito da utilidade das medidas que se discutem no h duvida
alguma; vamos porm ver a sua constitucionalidade, porque como eu j disse, embora uma
medida seja util, se ella fr inconstitucional no se pde votar por ella, porque a primeira
cousa que devemos fazer acatar a constituio (Apoiados.); porque s assim os direitos dos
cidados ho de ser mantidos e conservados. (Apoiados.)
Os circulos no ferem a constituio, a decretao dos circulos est incluida, como
muito bem dissero alguns nobres deputados, no art. 97 da constituio que marca o modo
pratico das eleies. O argumento, talvez nico, de inconstitucionalidade de que se tem
servido os impugnadores do projecto, versa sobre a intelligencia das palavras eleitor de
provincia Mas, Sr. presidente, se as palavras eleitor de provincia devessem ser entendi-
das no sentido litteral em que as tomo os que impugno o projecto, ho de confessar que
os eleitores que tm havido no Brazil at hoje no so eleitores de provincia.
Pois, senhores, sero no sentido litteral eleitores de provincia aquelles que recebem votos
somente dos cidados activos de uma parochia? Certamente que no, e para se considerarem
eleitores de provincia, entendida essa expresso literalmente, necessario seria que fossem elei-
tos pelos cidados activos de toda a provincia; portanto, as palavras eleitores de provincia
que vm na constituio no querem dizer seno que so estes eleitores os que devem votar
nos deputados da provincia; portanto esses eleitores que no tm os votos da massa total dos
cidados activos da provincia, e que nem podio tl-os, porque seria absurdo querer-se uma
eleio cujas listas deverio conter 2 ou 3.000 nomes, no so eleitores da provincia no sen-
tido litteral das palavras, mas eleitores de provincia porque so elles os que voto na eleio
dos deputados que d a provincia. E se pelo sentido que se quer dar denominao de elei-
tores de provincia se conclue que os deputados devem ser eleitos pela massa desses eleitores,
concluo que este sentido tambm deveria fazer com que a massa dos cidados activos de toda
a provincia, embora reunidos nas respectivas parochias, elegesse a totalidade dos eleitores da
mesma provincia. (Muito bem.) Se no deixo de ser eleitores de provincia, apezar de serem
escolhidos pelos votantes da parochia unicamente, tambem no deixo de ser deputados da
provincia e representantes da nao os eleitos nos circulos, e smente por parte dos eleitores.
(Ouvem-se apartes.)
Se os senhores dizem que os deputados eleitos por circulos no so deputados da pro-
vincia, eu tambm direi, e com mais razo, que os eleitores feitos com os unicos votos da
parochia no so eleitores de provincia.
Uma voz: - Ainda no entendi.
O Sr. E. Frana: - porque no quer.
O Sr. Ribeiro de Andrada: - O verdadeiro cego o que no quer ver.
O Sr. E. Frana: - A respeito do modo porque deve ser feita a eleio dos representantes
da nao e da provincia a constituio limitou-se a estabelecer a eleio indirecta, e determi-
nou que os cidados activos se reunissem nas suas parochias para a escolha dos eleitores, e que
os representantes das provincias fossem eleitos para eleitores assim nomeados; mas a constitui-
o deixou tudo o mais lei regulamentar que tivesse de marcar o modo pratico das eleies.
A constituio no ordenou que todos os representantes que tivesse que dar a provincia fos-
sem eleitos pela massa de eleitores; assim como no ordenou, e nem poderia fazl-o sem graves

Casimiro Neto
inconvenientes e mesmo uma absoluta impossibilidade,

que os eleitores de provincia fossem eleitos pela massa to-
tal de todos os cidados activos da provincia, embora reu-
nidos nas parochias. E nem se diga que a denominao
de eleitores de provincia inculca que todos os deputados
devem ser eleitos por todos os eleitores, porque esta deno-
minao no implica isso necessariamente; esta denomi-
nao indica simplesmente que so estes os eleitores que
tm de eleger, deste ou daquelle modo mais conveniente,
os representantes da provincia. E tanto assim que pelo
modo por que so estes eleitores eleitos elles so apenas
filhos da parochia, visto como s voto para os escolher
os cidados da parochia, e no a massa total dos cidados
activos de todas as parochias, o que seria necessrio para
que pudesse ser-lhes applicada no sentido litteral das pa-
lavras a denominao de eleitores de provincia. Segue-se
que se pela denominao de eleitores de provincia se deve
concluir que a massa total desses eleitores deve votar para a eleio dos representantes, esta
mesma denominao deveria implicar que esses eleitores devem ser eleitos pela massa total
dos cidados activos de toda a provincia, e no descubro razo plausivel para que dessa de-
nominao se queira tirar a concluso que admittem, e no se devia tambem concluir que a
eleio dos eleitores, como tem sido feita at aqui, no produz eleitores de provincia. Mas a
constituio no podia querer impossivel, no poderia querer que a eleio dos eleitores fosse
uma verdadeira burla, e assim so eleitores de provincia, posto que com os unicos votos dos
cidados da parochia. Destas primissas tiro a illao que os representantes eleitos por circulos
so to representantes da nao e da provincia como os eleitores eleitos pelas parochias so
eleitores de provincia. Portanto respondo, contra os pareceres das commisses do senado e
desta camara, que admittida a eleio por circulos a provincia que elege dos deputados.
Parece-me pois que o argumento produzido para mostrar a inconstitucionalidade dos
circulos no tem fundamento. O melhor meio pratico que houve de manter a liberdade
do voto, e de garantir uma boa escolha de representantes da nao pde, ser adoptado sem
offensa da constituio.
Vejamos agora as incompatibilidades, que tambm foro taxadas de inconstituciona-
es. Tem-se confundido, senhores, o simples cidado com o empregado publico, e por se ter
dado esta confuso que existem leis que entrego os simples cidados a conselhos de guerra.
Mas emfim no tratarei agora disto; a minha questo que se tem confundido os empregados
publicos com os simples cidados, e convm que esta confuso no contine, porque acarreta
comsigo grandes males para o paiz e para a garantia dos direitos dos cidados. Os empregos
publicos so creados por utilidade publica, e se uma das garantias de cidados que no haja
lei nenhuma seno fundada na utilidade publica, est claro que na decretao dos empregos
deve o legislador estabelecer todas as disposies que forem consentaneas a tornar o empre-
go da utilidade publica. Se a utilidade publica a regra que no se deve deixar de attender
242 |
Palavras e Histria
quando se trata dos empregos publicos, segue-se que tudo quanto se julgar conveniente para
o bom desempenho do emprego no pde deixar de ser facultado pela constituio, pois que
um dos direitos garantidos pela constituio que nada se possa decretar seno por utilidade
publica. E seria faltar utilidade publica se se creassem empregos ou se elles continuassem a
existir sem as condies indispensaveis para seu bom preenchimento. Ora, poder o emprego
satisfazer s necessidades publicas se no fr permittido restringir aos funccionarios certos
direitos, que pertencem em toda as sua plenitude aos simples cidados? No possivel; e
tanto, que direitos tm sido restringidos e continuaro a sel-o aos funccionarios publicos; e
sem estas restrices a existencia do empregado publico se tornaria nociva aos cidados, no
podendo elle ser bem desempenhado sem estas condies.
Pde-se, e deve-se restringir certos direitos ao funccionario, emquanto que isso se no
pde fazer aos simples cidado. O simples cidado pde sahir do imperio, pde permanecer
onde bem lhe aprouver, e o empregado publico pde gozar desse direito? Elle deve permane-
cer no lugar destinado para exercer suas funces, tem at uma pena, e muitas vezes a perda
do emprego, quando usa de um direito que s pertence ao simples cidado, mas que lhe est
restringido por utilidade publica, e como condio do emprego.
Os simples cidados podem-se entregar a qualquer industria, uma vez que no se oppo-
nha aos costumes, segurana e saude publica, mas a certos empregados publicos vedado
esse direito, nem todas as industrias lhes so permittidas, porque se o fossem o emprego no
poderia ser bem exercido. Pde o empregado publico permanecer onde bem lhe parecer?
Pde elle usar de qualquer genero de industria, cujo uso garantido aos outros cidados? No
pde estar no pleno gozo desses direitos do cidado simples, se esquecer que funccionario, e
que portanto certos direitos lhe esto restringidos, por assim o exigir a utilidade publica.
O magistrado, por exemplo, pde entregar-se no commercio? Aos empregados de certas re-
parties que tm de fiscalisar os direitos da nao so permittidos certos generos de industria?
E era possivel, Sr. presidente, que os empregos podessem subsistir, ao empregado pu-
blico, no se podessem de modo algum restringir certos direitos? No era isso contrario
utilidade do emprego? Isto claro e evidente, e todas as leis assim o tm determinado, e da-
qui resulta que muitas vezes para o bom desempenho do emprego mister a restrico e at
a privao completa de um direito de que goza em toda a sua plenitude o simples cidado,
e que neste no licito nem restringir, e daqui nasce que h uma grande differena entre os
simples cidado e o empregado publico. E daqui provem tambm que como funccionario
publico pde responder em tribunaes especiaes compostos por outra frma que no os que
devem julgar os simples cidados.
Pergunto agora, esses direitos que se restingem aos empregados publicos no esto in-
cluidos no numero daquelles que a constituio garante aos cidados, e que no podem ser
restringidos sem uma reforma da constituio? Sem duvida nenhuma: no emtanto elles tm
sido bem restringidos sem essa reforma aos empregados publicos, e o devio ser. Esses direi-
tos por ventura so de menor alcance do que o direito de votar ou de ser votado? De certo
que no, e ento se se podem restringir esses direitos ao empregado publico, a consequencia
necessaria que tambm pde ser-lhes restringido o direito de votar e de ser votado.
O Sr. Figueira de Mello: - Isso um theoria nova.

Casimiro Neto
O Sr. E. Frana: - Ou o nobre deputado no me attendeu, ou no me quer attender.

A constituio garante certos direitos aos cidados, e tudo quanto diz respeito as direitos po-
liticos e individuaes no pde ser alterado seno em virtude de uma reforma da constituio.
Est portanto neste caso no s o direito de votar e ser votado, como tambem o direito de per-
manecer em qualquer lugar que aprouver ao cidado, e o direito de exercer qualquer industria
no vedada. Ora, o direito de votar e ser votado no mais importante do que os outros, e at
pelo contrario se eu fosse attender constituio poderia talvez dizer que o direito de votar e
ser votado considerado menos essencial ao cidado do que os outros direitos, porque estes
pertencem massa total dos cidados de todo o imperio, emquanto que o direito de votar ou
de ser votado pertence smente a uma classe de cidados, os cidados activos.
Esses direitos de que fallei no so certamente menos importante e menos essenciaes
que o direito eleitoral; ora, j mostrei que ero elles muitas vezes restringidos, e no podio
deixar de ser para o bom desempenho de certos empregos publicos; segue-se que se a restric-
o em certos direitos, no menos importantes que o direito de votar, e de ser votado, pde
ser imposta como condio do emprego, que tambem esta restrico se pde estender at o
direito eleitoral, que no tem prerrogativa nenhuma sobre os outros direitos.
Portanto, Sr. presidente, se fr util para a existencia dos empregos publicos e para a
utilidade geral dos cidados que ao funccionario publico se restrinjo certos direitos, legis-
latura ordinaria licito fazel-o.
Agora, Sr. presidente, tratarei de ventilar a questo se util ou no restringir esses
direitos aos empregados publicos; um questo mui diversa; mas reconhecida a utilidade
da restrico no ha impossibilidade em decretal-a, porque a constituio no o prohibe. Se
portanto, Sr. presidente, se demonstrar que para a liberdade do voto, que para uma melhor
representao nacional, que para a boa administrao da justia, de absoluta necessidade
que certas restrices de direitos que competem ao simples cidado sejo impostas aos em-
pregado publicos, a constituio no veda que ella seja estabelecida, e at seria um absurdo
pensar-se que, reconhecendo-se que no podia haver boa administrao da justia sem a
restrico de certos direitos aos magistrados, a nossa constituio, to sabia e previdente, se
oppuzesse a uma medida to salutar e indispensavel. (Apoiados.)
(H uma aparte que no ouvimos.)
Eu no estou tratando de examinar se as incompatibilidades devem ser smente para os
empregados incluidos no projecto; estou tratando sim da questo geral da constitucionalidade
das incompatibilidades. Mas, senhores, a discusso nos mostrar se necessario estender mais
essa medida, ou se no necessario estendel-a tanto; e se se estender que aos lentes das escolas
de medicina, ou das academias juridicas, se deve restringir o direito de votar e ser votado,
podemos sem escrupulo algum de inconstitucionalidade votar por essa medida. Penso, po-
rm, que os funccionarios publicos de que se occupa o projecto no esto no caso de outros;
elles exercem empregos pelos quaes influem poderosamente no animo dos eleitores. Ninguem
contestou especialmente a limitao proposta para com os presidentes de provincia e outros
empregados, todos os argumentos contra o projecto tm convergido sobre a magistratura.
O illustre senador o Sr. Euzebio de Queiroz, to convencido estava quando ministro que a
ausencia dos juizes de direito das suas comarcas produzia males administrao da justia, e
244 |
Palavras e Histria
que a eleio desses magistrados uma das causas principaes desta ausncia, to convencido
estava e est ainda hoje desse mal, que quer e procurou tirar do juiz de direito at o desejo de
ser deputado (risadas), e isto porque elle entende muito bem que a falta dos magistrados nos
seus lugares peiora muito a administrao da justia. Mas os meios propostos pelo nobre se-
nador no serio tambem offensivos da constituio? No ser uma offensa feita nossa cons-
tituio pr pas e embaraos eleio de um magistrado? Se o magistrado, como se diz tem
pleno direito de ser votado, elle no pde soffrer quebra alguma nesse direito; dever-se-h por
ventura estabelecer qualquer medida, mesmo mais indirecta, que venha contrariar um direito
que compete ao magistrado, e dever elle padecer porque usa do seu direito? De certo no; as
medidas propostas pelo nobre senador esto no mesmo caso que as outras, differiro smente
pela intensidade e pela efficacidade, mas so da mesma natureza, (Apoiados.) Se as propostas
no projecto so inconstitucionaes, tambm o so aquelles que, no entender do illustre senador,
tendem a tirar at o desejo de ser deputado, porque se no conseguem este fim sero improfi-
cuas, e, como as outras, attentatorias dos direitos, que, se pensa, no podem ser restringidos.
Pois ento o magistrado estando doente, por exemplo, no perde o tempo do seu exerccio, e
por ser representante da nao, por vir aqui exercer um direito poltico, h de perdel-o ?
(H um aparte.)
Este argumento da posio de um lente e da de um magistrado no sei que valor possa
ter, no h paridade alguma; que influencia pde ter um lente em comparao com um ma-
gistrado? Mas emfim, se necessario para a liberdade do voto, para a boa representao do
paiz, que a profisso de lente seja incompativel com a eleio de deputado, votarei por isso.
O Sr. Paula Candido: - Apoiado, tambm eu.
O Sr. E. Frana: - Penso, Sr. presidente, que tenho apresentado razes que tm alguma
procedencia. (Apoiados.) O projecto que se discute satisfar a todas as necessidades publicas?
Uma voz: - Esta que a questo.
O Sr. E. Frana: - A primeira questo se satisfar completamente a todas as necessi-
dades do paiz; a segunda se, apezar de no satisfazer completamente, no sempre melhor
do que aquillo que existe.
(...) Mas, Sr. presidente, se o projecto, segundo o meu modo de entender, ainda no
satisfaz completamente a tudo quanto eu julgo que convinha satisfazer, deverei eu votar
contra elle, ou a favor? No trepido, hei de votar a favor do projecto, pois que melhora mui-
to o nosso systema eleitoral. (Apoiados.) Sr. presidente, j o paiz est cansado e cansadissimo
de camaras unanimes.
O Sr. Figueira de Mello: - Nunca as houve.
O Sr. E. Frana: - O paiz j no pde mais tolerar que as camaras no sejo sua ex-
presso genuina.
Diz-se que o projecto, embora vde que o juiz seja eleito na sua comarca, todavia no
vda as trocas. Em primeiro lugar entendo que estas trocas so dificilimas. Em honra da magis-
tratura direi que o juiz, apezar mesmo de receber votos na sua comarca pela sua nica posio
de juiz, todavia o faz com certa decencia, emquanto que com estas trocas o juiz de uma comar-
ca no tem as mesmas prerrogativas para os eleitores de outra comarca, e ento seria necessario
que o juiz respectivo, deixando as regras da decencia, influisse para que os votos dos eleitores

Casimiro Neto
da sua comarca recahissem nos juizes de outras comarcas. Por consequencia, Sr. presidente,
este projecto sempre melhora alguma cousa o estado actual, pois que me parece impossvel que
um juiz que tenha um pouco de honestidade possa fazer trocas e baldrocas. (Risadas).
Sr. presidente, o projecto que se discute, comquanto possa ainda receber melhoramen-
tos, todavia um bem, um grande passo que se d para que o paiz seja bem representado.
(Apoiados.) E talvez mesmo no fosse muito conveniente fazer reformas inteiramente radi-
caes no actual systema eleitoral; mas, senhores, entre esse desejo de tudo reformar, de fazer
uma reforma completamente radical, e o desejo de no fazer reforma alguma, me parece que
h alguma cousa que se deve adoptar.
Pela opinio do nobre deputado que acabou de fallar no se devio fazer a menor al-
terao: mas eu desejaria que o nobre deputado tivesse tido essa opinio quando se tratou
de reformar certas leis, quando se fez a lei de 3 de dezembro, creando juizes temporarios ao
passo que a constituio quer que elles sejo perpetuos. (Apoiados.)
Senhores, sejamos justos, deixemos certas opinies exageradas; no diz a constituio
to claramente que o juiz deve ser perpetuo, que os tribunaes sejo compostos de jurados e
de juizes perpetuos? Pois ento para que se entregro as causas civis, importantes como so,
a juizes temporarios? Entretanto, se o governo propuzesse uma reforma dessa lei, como eu
acho que devia propr, os senhores havio de gritar contra semelhante innovao.
Senhores, a concluso que se pde tirar da opinio do nobre deputado que devemos
ficar no status quo; nada de progresso, quando a nossa constituio to progressista, que
at entendeu que as necessidades publicas podio fazer conhecer que alguns de seus arti-
gos merecio ser reformados, e permittio a sua propria reforma. pois anti-constitucional
aquelle que no quer o progresso.
(Cruzo-se differentes apartes).
Sr. presidente, parece-me que mostrei que a eleio por circulos e as incompatibilida-
des so duas medidas muitissimo convenientes, no s para garantir a liberdade do voto,
como tambm para haver uma melhor representao parlamentar, e conjunctamente boa
administrao da justia.
Igualmente mostrei que no havia offensa alguma constituio na decretao destas
medidas; e como eu entendo que a actual lei de eleies d lugar a que o povo no possa votar
livremente nos seus representantes, julgo que mister reformal-a . E se este projecto, mesmo
com alguns defeitos que tem, melhora muito a maneira de se eleger a representao nacional,
como fiz ver, hei de votar por elle, e contra toda e qualquer emenda que tender a embaraar
a sua adopo. (Apoiados.) Senhores, vamos pouco a pouco progredindo; entendo que o
governo, defendendo este projecto, est no progresso, e portanto hei de apoial-o; e todas as
vezes que se puzer no regresso hei de combatel-o . (Risadas; Apoiados.) A actual lei de eleies
no d bastante garantia para uma escolha livre; o povo no pde mais soffrer imposies
de listas de designados, mister acabar com essas eleies, que no represento a vontade do
paiz. mister que a constituio seja uma realidade, e no o pde ser sem que o povo vote
livremente em seus representantes. Voto a favor do projecto. (Muito bem, apoiados.)
A discusso fica adiada pela hora.
O Sr. Presidente marca a ordem do dia e levanta a sesso.
246 |
Palavras e Histria
Referncias
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Anais da Cmara dos Deputados (1826-1974). Braslia: Cmara dos
Deputados, Coordenao de Publicaes, 1823-.
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Cronologia do Funcionamento da Cmara dos Deputados 1826/1992.
Trabalho elaborado na Seo de Documentos Audiovisuais, da Coordenao de Arquivo, com pesquisa de Teresa de
Jesus Teixeira Braslia : Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1992. 318 p.
BRASIL. Ministrio da Justia e Negcios Interiores. Organizaes e Programas Ministeriais: Regime parlamentar no
imprio. Rio de Janeiro, 1962. 2 ed.
BLAKE, Augusto Victorino Alves Sacramento. Dicionrio Bibliogrfico Brasileiro. Segundo volume. Rio de Janeiro,
Imprensa Nacional, 1893.
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. Braslia: Cmara dos Deputados,
Coordenao de Publicaes, 1976. 116 p., il.
NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos grandes momentos da Cmara dos
Deputados, das Assemblias Nacionais Constituintes e do Congresso Nacional. Braslia. Cmara dos Deputados,
Coordenao de Publicaes, 2003. 751 p.
NOGUEIRA, Octaciano. Constituies Brasileiras: 1824. Braslia, Senado Federal e Ministrio da Cincia e Tecnologia,
Centro de Estudos Estratgicos, 2001. v. 1.
SOBRINHO, Barbosa Lima e Baleeiro, Aliomar. Constituies Brasileiras: 1946. Braslia, Senado Federal e Ministrio da
Cincia e Tecnologia, Centro de Estudos Estratgicos, 2001. v. 5.
Notas
1 Nota dos editores: Na transcrio dos documentos e pronunciamentos ficou respeitada a grafia original, constante
dos Anais da Cmara dos Deputados.
2 O deputado Eduardo Ferreira Frana representou a Bahia nas legislaturas: de 1848 a 1851, dissolvida em 1849;
de 1850 a 1852 como deputado suplente tomou assento no lugar do deputado Francisco Gonalves Martins, depois
Visconde de So Loureno, nomeado senador em maio de 1851; e de 1853 a 1856, outra vez como deputado suplente
tomou assento no lugar do deputado Zacarias de Gis e Vasconcelos a partir da sesso legislativa de 1854. Filho do
clebre mdico e filsofo Antnio Ferreira Frana e de D. Ana da Costa Barradas, nasceu em Salvador a 8 de junho de
1809 e faleceu a 11 de maro de 1857 quando em viagem pela Europa. Era doutor em medicina pela Faculdade de Paris,
onde foi apontado como o primeiro estudante do curso respectivo. Grande filsofo, pertencia a diversas associaes
literrias e deixou vrias obras de sua autoria.
3 Nota dos editores: Na transcrio desse pronunciamento, realizado durante a Sesso Ordinria do dia 25 de agosto de
1855, ficou respeitada a grafia original, constante dos Anais da Cmara dos Deputados.

Cpulas do Congresso Nacional, 1975. Foto de Luis Humberto.
Leituras
Antnio Octvio Cintra
A origem o sistema eleitoral
Paulo Roberto de Almeida
A origem o sistema eleitoral
U
ns quarenta anos atrs, os estudiosos es- rias slidas no Congresso, donde a frustrao do
trangeiros, sobretudo norte-americanos, mandato transformador que, supe-se, eleies
dedicados a pesquisar a histria, a econo- diretas e plebiscitrias do presidente da Repblica
mia, a sociedade e a poltica brasileiras, passaram a conferem. Para evitar a paralisia de decises, pre-
conhecer-se como brasilianistas. Diferentemente ciso recurso quotidiano a instrumentos emergen-
de uma gerao anterior, cons- ciais, como as medidas provis-
tituda de ensaistas, o novo gru- rias, que deslocam o Legislativo
po passou pela formao acad- para um papel subalterno na
mica sistemtica nos melhores tomada de decises e deslegiti-
centros universitrios. Textos mam a instituio.
de grande interesse, quase sem- J outros autores apontam
pre inovadores, produto, no para caractersticas do sistema,
raro, de cooperao com co- que, no obstante os bices
legas e instituies brasileiros, denunciados pelos primeiros
tm sido desde ento publica- autores, permitem a tomada de
dos e tm, sem dvida, ajudado decises com ampla participa-
a compreender o pas. o congressual. Mencionam os
Barry Ames pertence a uma chamados poderes de agenda
segunda gerao de brasilianistas presidencial, em matria ora-
na primeira, teramos, entre mentria, por exemplo, e a cen-
numerosos outros, os historia- Barry Ames tralizao dos trabalhos no m-
dores Warren Dean e Thomas Os Entraves da Democracia no bito do prprio Legislativo, que
Skidmore, os cientistas pol- Brasil assegura maioria governamen-
ticos Alfred Stepan e Philippe Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003 tal o controle sobre a pauta de
Schmitter e o economista decises. Alguns, mais otimistas
Nathaniel Leff e tem-se destacado por suas inter- ainda, vem as relaes entre os poderes como bas-
pretaes de nossa poltica, condensadas neste livro. tante cooperativas, at as medidas provisrias sen-
O foco de Ames so as relaes entre os po- do interpretadas como uma relao de delegao
deres Executivo e Legislativo na Nova Repblica, entre poderes, mais do que de usurpao.
problemtica merecedora, nos ltimos quinze A interpretao de Ames inscreve-se no pri-
anos, de uma copiosa safra de trabalhos, inclusive meiro grupo, o dos que vem a chamada governa-
teses de mestrado e doutorado. bilidade como sabotada pelo desenho institucional
Porm no h convergncia nas interpretado pas. Diferentemente da corrente otimista,
es desses relacionamentos, seno vises opostas. atribui ele, como o fazem outros autores, bastante
Um grupo os v como dificultando sobremodo a fora ao sistema eleitoral brasileiro. Este no induz
governana. Na lgica do sistema de separao de a formao de partidos ideologicamente coesos e
poderes, prprio do presidencialismo, esse grupo de comportamento disciplinado e no impede a
enfoca os grandes obstculos formao de maio- fragmentao partidria, a qual torna imperativas
250 |
Leituras
as coalizes, mas difceis de costurar. Essa inter- mao corporativa ou clientelista de uma proposta.
pretao, centrada nos efeitos do sistema eleitoral, Ames no procede, contudo, a essa discusso.
conhecida na literatura como sendo a da cone- Que as bancadas votem segundo as indicaes
xo eleitoral. dos lderes no prova, de acordo com ele, serem os
Ames seria, entre os autores que se tm de- partidos fortes, disciplinados e hierrquicos. Ele
bruado sobre as relaes entre os poderes, um dos os v como, em boa medida, produtos do sistema
que com mais vigor defendem o diagnstico da eleitoral, que d muita fora ao candidato, em vez
conexo eleitoral, brasileira. Para ele, a votao de ao seu partido. Portanto, quando um deputado
nominal no plenrio, da qual os novos estudos vota de acordo com o lder, esse voto pode estar
tm inferido haver disciplina partidria, a cul- refletindo coisas diversas, no necessariamente a
minncia de negociao, tanto entre os poderes, fora e a disciplina partidria.
quanto entre lderes e liderados. Esse processo leva A aquiescncia dos deputados ao encami-
a concesses, modificaes das nhamento partidrio pode vir de
propostas, que a votao nomi- Ames seria, entre os autores uma dura negociao entre eles,
nal final no registra, concesses que se tm debruado sobre a liderana e o governo, e no da
que podem mostrar muito maior as relaes entre os poderes, fora partidria a que parecem
fora das bases em extrair benef- um dos que com mais vigor submeter-se. Certos parlamen-
cios das lideranas e do Executivo defendem o diagnstico tares tm maior independncia
em troca de apoio do que o com- da conexo eleitoral, eleitoral com relao ao partido
portamento de plenrio, com brasileira. Para ele, a do que outros, so bem votados
obedincia indicao de voto votao nominal no plenrio, em redutos tranqilos e podem
pelo lder, deixa entrever. Ames da qual os novos estudos impor sua vontade. Outros de-
tambm chama a ateno para tm inferido haver disciplina pendem das graas partidrias
o fenmeno das no-decises, partidria, a culminncia para poder mostrar servio a seus
ou seja, o Executivo e seus lderes de negociao, tanto eleitores e no ficar inferiorizados
parlamentares deixam de apresen- entre os poderes, quanto em seus redutos diante dos ri-
tar uma proposta por consider- entre lderes e liderados vais, s vezes do mesmo partido.
la sem perspectiva de aprovao, Na equao explicativa de Ames,
aps soltarem bales de ensaio sobre seu contedo inclui-se, por exemplo, o xito dos parlamentares
ou em rodadas prvias de negociao. Assim, a res- em ter suas emendas oramentrias aprovadas e
trio da anlise s votaes nominais, para inferir traduzidas em desembolsos do Executivo. O voto
relaes de poder, pode estar deixando de fora fe- coerente pode provir, tambm, no da fora do
nmenos relevantes em que essas relaes tambm partido, mas da prpria ideologia do deputado.
estejam presentes. O autor no rejeita, liminarmente, propos-
Note-se, sobre estes aspectos, que no se pode tas de mudana no sistema, objetos do que, entre
liminarmente condenar que isso acontea, pois a ns, se tem chamado reforma poltica. Se v um
negociao congressual parte do processo demo- foco maior de problemas no sistema eleitoral, por
crtico. O problema distingir, nesse processo, que no mud-lo? Contudo, o exame concreto de
o que sejam concesses que resultem em melhor propostas, entre elas as que, com freqncia, tm
atendimento ao interesse pblico e o que seja defor- sido aventadas nos ltimos anos, de um sistema

eleitoral inspirado no germnico, de tipo misto, mistas, parecem muito cticos quanto capacida-
no lhe d muito nimo. As prticas de oramento de de alterao de instituies, pelo menos quanto
participativo que estudou lhe pareceram um pas- capacidade de sua cincia de dar mais solidez s
so positivo no desenvolvimento de relaes mais propostas. Da, o grande conformismo hoje pre-
fortes de responsabilidade pblica entre eleitores valecente entre muitos na profisso.
e polticos. semelhana, porm, do que ocorre
com muitos colegas seus, essa parte de seu livro Antnio Octvio Cintra cientista pol-
no muito convincente, parecendo mais uma tico, Doutor pelo Instituto Tecnolgico de
concesso ao reclamo de que preciso haver pro- Massachusetts (MIT), consultor legislativo da
postas, feito o diagnstico, do que expresso de Cmara dos Deputados, organizador e co-
firme adeso intelectual ao que sugere. Os cientis- autor de O Sistema Poltico Brasileiro: uma
tas polticos, diversamente de seus colegas econo- Introduo, Editora Unesp/Fundao Adenauer.
Petrnio Portela, 1979. Foto de Luis Humberto.
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Leituras
O
brasileiro mdio cidado eleitor, contri- menos controlar os gastos pblicos indevidos ou
buinte, trabalhador honesto, pai de famlia excessivos. Na introduo, Marcos Mendes traz
ou simples jovem iniciante na vida profis- evidncias cabais de como a reduo e a maior
sional no tem a menor idia da parte exata de eficincia do gasto pblico so condies mais
sua renda que extrada, direta e indiretamente, do que necessrias para que o Brasil possa crescer.
pelo Leviat estatal e de como Os custos da mquina pblica
ela vem sendo gasta por esse ultrapassam em muito seus be-
mesmo personagem, incontor- nefcios presumidos, se que
nvel em sua vida cotidiana. existem. Na verdade, despesas
Se ele pudesse aquilatar o grau mal dirigidas passaram a tra-
de extorso, mediante alguma var este o verbo do mo-
mensurao menos amadorsti- mento o desenvolvimento do
ca, provavelmente j teria se re- pas. Mecanismos de poupana
voltado e conduzido uma des- forada (PIS, PASEP, FGTS)
sas aes de desobedincia civil, seriam mais bem empregados
la Thoureau (sem no entanto se administrados pelos seus
conseguir impedir ou minimi- prprios beneficirios. Empre-
zar a ordenha fiscal). sas pequenas e mdias so de-
No, este livro no vai sestimuladas a crescer para no
ajudar o brasileiro mdio a incorrer em tributos mais eleva-
identificar todas as formas de dos. Como o governo se apro-
Marcos Mendes (org.), prefcio de
extorso tributria, mas ele Rubens Ricupero: pria de 40% da renda, aparece
permite detectar, pelo menos, Gasto Pblico Eficiente: 91 na selva um novo personagem:
como e quanto dessa extrao propostas para o desenvolvimento o caador de renda, perito em
de recursos vem sendo gasta, do Brasil. extrair dinheiro pblico para
muitas vezes de forma perdul- Rio de Janeiro: Topbooks, fins particulares. Da o enorme
ria e irresponsvel. Trata-se de Instituto Fernand Braudel, 2006, investimento empresarial em
475 p. ISBN: 85-7475-128-6.
um manual da boa gastana, campanhas eleitorais: o retorno
supondo-se que os responsveis sempre garantido.
pblicos se convenam dos desperdcios hoje pra- O livro importante no apenas por medir,
ticados e se decidam, efetivamente, a corrigir os de modo preciso, onde esto e como so feitos os
abusos mais gritantes que ocorrem, todos os dias, gastos pblicos, mas tambm por dizer, de modo
com o seu, o meu, o nosso dinheiro, na expres- claro e objetivo, o que pode e deve ser feito para
so do ex-presidente do BC, Armnio Fraga. corrigir as distores mais gritantes. Os autores
O lado prtico deste livro comea, justamen- escapam do eterno debate sobre o peso dos juros,
te, pela iniciativa do organizador de compilar, j concentrando-se nas despesas no-financeiras:
na abertura, a lista das 91 medidas contidas nos estes gastos, excluindo a previdncia, cresceram
captulos 4 a 14, destinadas a reduzir ou pelo 60% em termos reais entre 1995 e 2004, ou seja,

um crescimento anual de 4,8% (o dobro, pratica- cos (p. 104). Raul Velloso, a partir do captulo 4,
mente, do crescimento do PIB). d a partida s recomendaes de ajuste fiscal via
No primeiro captulo, Paulo Arvate e Ciro reduo de despesas obrigatrias. Estas, em 2004,
Biderman, organizadores de outro livro sobre o correspondiam a 91% das despesas no-financei-
assunto, examinam as vantagens e desvantagens ras da Unio. Ele recomenda, entre outras medi-
da interveno do governo na economia. Est cla- das, reviso da idade mnima para benefcios, des-
ro que o governo pode criar externalidades posi- vinculao da Previdncia do salrio-mnimo, fim
tivas a falta de educao, por exemplo, explica dos aumentos automticos dos gastos com sade,
40% da desigualdade no Brasil , mas ele tambm focalizao dos gastos sociais nos mais pobres e su-
apresenta falhas de governo, o que no caso do perviso das verbas em sade e educao. O fato
Brasil evidente. No captulo 2, Cludio Shikida de se pagar um salrio-mnimo aos idosos () de-
e Ari Arajo tentam explicar Por que o Estado sestimula a participao no sistema de previdncia
cresce e qual seria o tamanho timo do Estado social dos mais jovens, de baixa renda (p. 122).
brasileiro? e chegam concluso de que o ponto Os gastos com pessoal so enfocados por
ideal da carga fiscal, nas condi- Gilberto Guerzoni, no captulo
es brasileiras, no deveria ser De 1964 a 2004, a carga 5: eles eram de 4% do PIB em
superior a 32% do PIB. De 1964 fiscal no Brasil passou 2004, mas crescem inercialmen-
a 2004, a carga fiscal no Brasil de 17% a 37% do PIB, te (em alguns casos, despudora-
passou de 17% a 37% do PIB, a a passo que na maior damente). Ele aponta para um
passo que na maior economia do economia do planeta, possvel descontrole no governo
planeta, os EUA, ela manteve-se, os EUA, ela manteve-se, Lula, seja devido a uma abor-
com poucas variaes, em apro- com poucas variaes, dagem sindical dada aos reajus-
ximadamente 29% do PIB (com em aproximadamente tes salariais, seja pela expanso,
encargos bem reduzidos na folha 29% do PIB aparentemente sem critrios, da
salarial). Como eles dizem, numa contratao de novos servidores
economia rent-seeking como a brasileira, vale mais (p. 137-138). A despesa dos poderes autnomos
a pena ir a um jantar com autoridades () do que Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico,
ficar em casa estudando para se tornar () mais este desejando tornar-se um verdadeiro poder
eficiente (p. 80). vem em seguida, em texto do prprio organizador.
Fabiana Rocha argumenta, no captulo 3, Marcos Mendes constata que o forte crescimento
que o ajuste fiscal no produz, necessariamente, dos gastos desses poderes tem origem constitucio-
uma reduo do crescimento econmico, como nal, aproveitando-se, portanto, a burocracia desses
parecem temer os desenvolvimentistas. Ao con- servios para aumentar a sua renda sem qualquer
trrio, ele pode impulsionar a economia, mas no contrapartida sociedade sob a forma de mais ou
da forma como tem se processado no Brasil, com melhores servios: entre 1985 e 2004, os gastos
aumento de impostos e corte de investimentos, com o poder Judicirio federal cresceram dez ve-
em lugar de reduo das despesas correntes. Estu- zes, sem que a justia tenha ficado dez vezes mais
dos demonstram que o impacto do investimento rpida ou passasse a conceder acesso ampliado da
privado sobre o PIB cerca de 2,6 vezes maior do populao aos servios do Judicirio na mesma
que aquele apresentado pelos investimentos pbli- proporo. Ele sugere um limite constitucional
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Leituras
aos gastos e o aprofundamento das reformas tra- da assim padece de diversos problemas, a come-
balhista e sindical, algo duvidoso na presente con- ar pela sua tramitao congressual e pelo fato de
juntura. Alis, a Justia do Trabalho uma parti- que 92% dos recursos esto comprometidos com
cularidade jabuticabal que no existe na maior despesas rgidas ou de realizao obrigatria. Os
parte dos pases, no tendo, tampouco, porque autores do captulo 11, Edilberto Lima e Rogrio
sobreviver no Brasil: ela , em si, fonte de confli- Miranda, sugerem mecanismos para evitar a supe-
tos, que poderiam estar sendo resolvidos pela via restimativa ou a subestimativa das receitas, maior
arbitral. controle do Congresso sobre projetos de lei que
Os captulos 7 a 9 tratam do relacionamento geram novas despesas, mudanas na tramitao da
entre as instncias federadas, ou seja, as transfe- pea oramentria e a atualizao da legislao de
rncias intergovernamentais, a redistribuio de 1964, que rege a contabilidade e os oramentos
rendas petrolferas e os consrcios intermunici- pblicos. Alexandre Rocha trata, no captulo 12,
pais, cabendo aqui, claramente, uma reduo desdo Tribunal de Contas da Unio, cujo foco prin-
sas transferncias federais a estados e municpios, cipal ainda se situa no combate corrupo (sem
o reagrupamento de municpios sem viabilidade necessariamente aperfeioar as atividades preven-
econmico-financeira, a redefinio completa da tivas de controle gerencial). Ele prope separar as
repartio dos royalties do petrleo (que acabam atividades de auditoria, reduzindo sua judiciali-
beneficiando exageradamente um nmero res- zao e burocratizao, do julgamento das con-
trito de municpios) e a plena responsabilizao tas de administradores pblicos. No captulo se-
dos municpios na gesto dos recursos alocados a guinte, Luiz Fernando Bandeira v na extenso do
partir de cima. No captulo 10, trs dos maiores prego eletrnico para as compras governamentais
especialistas em finanas pblicas do Brasil Amir um caminho para diminuir a corrupo e ampliar
Khair, Jos Roberto Afonso e Weder de Oliveira a concorrncia.
se perguntam se os avanos trazidos pela Lei de No captulo 14, finalmente, David Samuels
Responsabilidade Fiscal foram suficientes e se no analisa o alto custo das campanhas polticas no
seriam necessrios outros aperfeioamentos. Eles Brasil, decorrentes das regras eleitorais vigentes,
sugerem criar condies institucionais e gerenciais com ntida predominncia das contribuies de
para a implantao e plena aplicao da LRF, com grandes empresas (e clara inteno econmico-fi-
a fixao de limites para o endividamento p- nanceira). Ele sugere a instituio de um sistema
blico (a comear pela Unio, que hoje no tem de eleies proporcionais de lista fechada (com
nenhum), a instalao de um Conselho de Ges- uma parte de mbito nacional), pouca nfase no
to Fiscal (para evitar contabilidade criativa) e financiamento pblico das campanhas (incapaz
maior transparncia e uniformizao de conceitos de evitar o caixa 2), a reduo do teto das con-
e procedimentos. Este captulo apresenta, com o tribuies privadas (para evitar doaes milion-
subseqente, muitas sugestes de mudanas, en- rias), cooperao entre o TSE e a Receita Federal,
tre elas a criao de um banco de dados unificado reforo da penalizao dos crimes de lavagem de
e a imposio de tetos para gastos com pessoal e dinheiro, o julgamento das contas dos candidatos
transferncias. previamente sua diplomao, a extino de pra-
O oramento federal j foi, como se sabe, pea zos de prescrio e a acelerao dos processos judi-
de fico. Ele hoje est mais formalizado, mas ain- ciais envolvendo candidatos e polticos eleitos.

No h concluses: elas j constavam da in- tivao das despesas e nos controles devidos. Se h
troduo, ou seja, a lista das 91 medidas de con- algum sentido para a expresso misso patritica,
teno ou de reduo dos gastos pblicos. Trata- esta obra coletiva merece o ttulo. Do contrrio,
se de enorme agenda de mudanas, para nenhum esta e as futuras geraes continuaro amargando a
governo reformista botar defeito, sob a forma de falta de crescimento econmico. Mos obra!
providncias essencialmente prticas e factveis.
Sem nenhuma retrica ou proposta salvacionista, Paulo Roberto de Almeida
os autores conseguem oferecer um programa com- Doutor em Cincias Sociais, mestre em planeja-
pleto de reforma das despesas pblicas no Brasil: mento econmico e diplomata de carreira.
na forma, no contedo, nos procedimentos de efe- www.pralmeida.org
Rischbieter deixa o Ministrio da Fazenda, 1980. Foto de Luis Humberto.
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Leituras
E
ste livro uma tese, aprovada, alis, com dis- porm, o novo paradigma da sociedade global pro-
tino numa banca da USP. O livro tambm posto por Matias parece j ter sido estabelecido e
contm vrias teses, sendo a mais importante reconhecido no mbito acadmico.
a que figura no seu subttulo, ou seja, que estamos Mas h igualmente um enorme problema de
saindo do paradigma do Estado soberano para o ordem prtica: se eu quiser falar com a tal de socie-
da sociedade global. Pode-se dade global, telefono para quem?
admirar o livro, sua estrutura Para falar com chefes de Estado
ideal enquanto tese acadmica, ou com o secretrio-geral da
sua perfeita cobertura dos mais ONU, sei que posso encontrar
importantes temas e problemas os nmeros em diretrios, mas
do direito internacional con- o telefone do novo paradigma
temporneo, mas cabe uma ou ainda desconhecido, na verda-
duas ressalvas quanto ao novo de inexistente. Ou seja, ela no
paradigma proposto pelo autor. possui institucionalidade. Ao
A primeira ressalva seria de que tudo indica, continuar a ser
ordem propriamente conceitual. assim no futuro previsvel, por
No sentido mais corriqueiro da mais que a globalizao empurre
palavra, o termo paradigma refe- as coisas na direo desse novo
re-se a um padro ou modelo de paradigma. Os Estados nacionais
algo, tangvel ou intangvel, mas continuaro a dar as cartas no
sempre definido de modo expl- jogo global, ainda que as regras
Eduardo Felipe P. Matias
cito. No que se refere ao modelo A Humanidade e suas Fronteiras: de conduta e o substrato mesmo
proposto neste livro, no se sabe do Estado soberano sociedade dos intercmbios internacionais
bem a qual tipo especfico de global deixem a esfera do bilateralismo
nova configurao civilizacional (So Paulo: Paz e Terra, 2005, 556 e se projetem, cada vez mais, nos
corresponderia a sociedade glo- p; ISBN: 85-219-0763-X) planos multilateral e global.
bal, uma vez que seus atributos Independentemente, po-
restam indefinidos. Pode-se dizer, paradoxalmente, rm, destas ressalvas feitas tese principal de
que ela no tem fronteiras, ou ento que suas fron- Matias, pode-se considerar que a sociedade glo-
teiras ainda so, justamente, as dos Estados nacio- bal constitui, de fato, um bom arqutipo, ou
nais. No sentido mais filosfico, ou kuhniano, da modelo, de como foram e so importantes as
expresso, trata-se de um conjunto de crenas ou transformaes nos sistemas econmico e poltico
teorias, aceitas como verdadeiras, at serem des- internacional, desde o final da contestao alter-
bancadas por algum outro conjunto superior de ex- nativa socialista ou outra ao moderno regime
plicaes racionais que, a partir de certo momento democrtico de mercado, para a conformao da
usualmente definido como revoluo cientfica nova ordem internacional, cujos contornos ainda
, passam a ser consideradas como a nova verda- no esto precisamente definidos. Essa tese aca-
de estabelecida. Em nenhum desses dois sentidos, dmica apresenta um pouco da nova arquitetura

naquilo que constitui a especialidade do autor: o soberano a partir do Renascimento. O segundo ca-
Direito Internacional e os mecanismos de regula- ptulo aprofunda a construo do modelo de Estado
o e de cooperao existentes no mundo contem- soberano, seus significados (poder e supremacia, por
porneo. Desse ponto de vista, ele representa uma exemplo), assim como as distines entre soberania
das melhores tentativas de sntese, j conhecidas de direito e de fato. Seguem-se as duas partes cen-
na comunidade acadmica brasileira, para apreen- trais, com quatro captulos cada uma, descrevendo e
der o que h de especificamente novo no cenrio discutindo as foras principais da globalizao con-
internacional com incidncia sobre o campo do tempornea, a revoluo tecnolgica e o papel das
direito e das organizaes internacionais. empresas transnacionais, incluindo aqui os opera-
A estrutura quadripartite da tese, presumivel- dores financeiros. O interessante a observar em rela-
mente mantida no livro, relativamente simples: o ao tratamento dado pelo autor a esse fenmeno
uma parte introdutria trata do Estado soberano, to suscetvel de receber abordagens dicotmicas
isto , das fronteiras tradicionais que dividem, que ele integra de modo satisfatrio anlises de au-
desde Westflia, os Estados-nacionais reconheci- tores notoriamente contrrios globalizao com
dos como tal, e reciprocamente, trabalhos de estudiosos bem mais
desde o sculo XVII. A primeira Essa tese acadmica favorveis a esse processo.
parte se ocupa da globalizao em apresenta um pouco Na parte da globalizao ju-
geral, na qual o subttulo explici- da nova arquitetura rdica segunda parte da tese ,
ta seu objeto: o papel da globali- naquilo que constitui a o foco do autor posto na regu-
zao e da revoluo tecnolgica especialidade do autor: o lamentao internacional e no
na alterao do modelo do Es- Direito Internacional e os fortalecimento das organizaes
tado soberano e na ascenso do mecanismos de regulao internacionais de cooperao e
modelo da sociedade global. A e de cooperao existentes de integrao. Ele constata, por
segunda parte, globalizao ju- no mundo contemporneo exemplo, como as entidades mais
rdica, se ocupa especificamente notoriamente vinculadas a esses
e talvez repetitivamente do papel da globa- processos, a OMC, o FMI e o Banco Mundial, ao
lizao jurdica e das organizaes internacionais mesmo tempo em que preservam certos atributos
na alterao do modelo do Estado soberano e na da tradicional soberania dos Estados, acabam por
ascenso do modelo da sociedade global. A parte minar as bases do poder e do arbtrio alocado exclu-
final chega sociedade global, definida como as sivamente s polticas de base nacional. Paradoxal-
novas fronteiras da humanidade. Uma concluso mente, isto ocorre com o prprio consentimento
de apenas trs pginas e a bibliografia se estenden- dos Estados. De fato, como confirma o autor, per-
do por mais de trinta pginas completam este im- manecer margem ou retirar-se dessas instncias
ponente volume de doze captulos bem escritos e de regulao trans ou supranacional representaria
abundantes remisses bibliogrficas. custos enormes, que poucos Estados estariam dis-
Os estudiosos da histria do Direito encontra- postos a pagar, uma vez que os benefcios advindos
ro, no primeiro captulo, um resumo de como os da regulao internacional so patentes e visveis,
tericos da poltica Maquiavel, por exemplo e no comrcio e nas transaes financeiras.
da cincia jurdica Grotius, Bodin, entre outros A parte final contm o que o autor chama de
trataram da emergncia e da afirmao do Estado novo paradigma, isto , o estabelecimento de um
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Leituras
novo contrato social e de uma nova soberania. cooperao entre os atores tradicionais, os Esta-
Os mecanismos para a criao dessas novas reali- dos soberanos (ma non troppo, poder-se-ia dizer).
dades so a cooperao e a interdependncia entre Como diz o autor, o novo sistema de governana
os Estados, o que acaba resultando num novo tipo global possui aspectos internacionais, transnacio-
de contrato. Uma nova lex mercatoria, por exem- nais e supranacionais. Porm, a diluio da sobe-
plo, se impe, por via do mtodo arbitral, mar- rania estatal trazida pela globalizao econmica
gem e fora do alcance do poder dos Estados. No interessa sobremodo s empresas transnacionais,
tratamento da questo da supranacionalidade, im- em especial as do setor financeiro.
plcita em alguns modelos de integrao, o autor Dois problemas permanecem para a nova
acaba mencionando a Comunidade Andina, onde sociedade global: ela no dispe de um poder
esse atributo, previsto originalmente nos tratados judicirio j que a corte de Haia s trabalha sob
constitutivos, foi totalmente terico e na prtica convocao e aprovao dos Estados e ela no
inexistente. De todo modo, as dispe de um poder militar, ou
bases do novo pacto esto postas, Os motivos que levam os policial, prprio, uma vez que
e elas corroem os fundamentos da Estados a dilurem a sua a ONU nunca foi dotada, pelos
soberania westfaliana. prpria soberania nas novas Estados membros a fortiori os
Os motivos que levam os formas de organizao cinco grandes do seu Conselho
Estados a dilurem a sua prpria inter ou supra-estatais de Segurana de foras armadas
soberania nas novas formas de or- no derivam tanto da atuando sob um comando unifi-
ganizao inter ou supra-estatais harmonia que existiria entre cado a seu servio (sem mencio-
no derivam tanto da harmonia eles, como da necessidade nar o poder de veto, que atri-
que existiria entre eles, como da de superar as fontes de buio individual de cada um dos
necessidade de superar as fontes conflito, substituindo- cinco permanentes). Um terceiro
de conflito, substituindo-o pela o pela cooperao problema seria a dimenso do
cooperao. O cenrio hoje se desenvolvimento, uma vez que a
aproxima de uma soberania compartilhada, ou de pobreza e a desigualdade continuam a caracterizar
uma governana sem governo, e o prprio direito boa parte da humanidade. Paz, segurana, justia
deixa de ser, nas palavras de Celso Lafer, um di- e desenvolvimento parecem ser, de fato, os obst-
reito internacional de coexistncia baseado em culos atuais plena consecuo da sociedade glo-
normas de mtua absteno para tornar-se um bal almejada pelo idealismo jurdico. No cer-
direito internacional de cooperao, com a misso to que esses aspectos venham a ser resolvidos no
de promover interesses comuns. Quais seriam, en- plano global, pela comunidade internacional,
to, os elementos que compem o novo paradigma como pretendem alguns; o mais provvel que
da sociedade global, segundo o autor deste livro? eles ainda dependam, basicamente, da atuao dos
Entre eles se situam a sociedade civil organi- Estados soberanos para sua resoluo.
zada, composta pelas ONGs, e os fenmenos de O autor acredita que somente no momento
natureza trans ou supranacional j analisados no em que os indivduos de cada nao viessem a com-
livro: as empresas multinacionais e os esquemas partilhar um amplo conjunto de valores e interesses,
de integrao econmica e poltica. Esses atores seria possvel esperar que os conflitos hoje provoca-
integram os novos regimes criados para regular a dos pela diviso do mundo em Estados pudessem

deixar de existir e que o direito tem um papel fun- nal nos ensinam, justamente, que depois de mais
damental nesse processo de confluncia de valores de meio sculo de ajuda oficial ao desenvolvimen-
(p. 515). Examinando-se o estado atual do mundo to, em especial aquele dirigido frica, o resgate
e a educao das massas, tal perspectiva aparece pela assistncia e pela ajuda financeira no foram
como sumamente idealista. Mas ele tambm reco- e no so suficientes para retirar essas massas da
nhece que a soberania pode ser uma das ltimas misria mais abjeta ou da simples pobreza. Apenas
salvaguardas para Estados fracos ou vulnerveis. Os o crescimento econmico, em bases propriamente
princpios legitimadores da nova sociedade global nacionais, tem sido capaz de faz-lo, como ensi-
deveriam ser os da democracia e das liberdades in- nam os casos recentes da China e da ndia. Que a
dividuais, algo ainda distante do modo de vida de frica e, em certa medida, a Amrica Latina no
milhes de indivduos na face da terra. tenham sido capazes de superar os aspectos mais
Em sua concluso, o autor frisa bem que a pungentes da pobreza e da desigualdade no deve
sociedade global no uma so- ser visto como um fracasso da
ciedade sem Estados ou sem O autor frisa bem que a globalizao ou das polticas eco-
fronteiras. Ele tambm acredita sociedade global no uma nmicas ditas neoliberais, como
que a riqueza global esteja se con- sociedade sem Estados ou pretendem aqueles que militam
centrando e que a humanidade se sem fronteiras. Ele tambm na antiglobalizao. O fato que
torna cada vez mais desigual, da acredita que a riqueza global esses continentes ainda esto mui-
sua afirmao segundo a qual o esteja se concentrando e to longae da sociedade global
bom combate aquele em favor que a humanidade se torna proclamada pelo autor. Isso por
da justia social na sociedade glo- cada vez mais desigual, deciso prpria, por insistirem nas
bal (p. 523). Essas realidades, da sua afirmao segundo chamadas polticas soberanas de
no entanto, vm sendo desmen- a qual o bom combate desenvolvimento ou no caso da
tidas por estudos empricos so- aquele em favor da justia frica, por corrupo mesmo, que
lidamente embasados em dados social na sociedade global se traduz no fenmeno da falncia
sobre a distribuio de renda na dos Estados no porque o capi-
dimenso individual (como por exemplo em diver- talismo global tenha pretendido excluir esses conti-
sos trabalhos de Xavier Sala-i-Martin). O autor diz nentes de suas redes e fluxos integradores.
lutar para que as polticas adotadas por essas ins- Em outros termos, a construo da socieda-
tituies [que assumem parte da antiga soberania de global, a tese principal defendida neste livro,
estatal] sejam no apenas justas, mas socialmente parece ser, ainda, uma obra essencialmente depen-
justas, para que a parte do planeta que pouco ou dente da vontade dos Estados nacionais, vale di-
nada tem seja resgatada por aqueles que consegui- zer, da capacidade de ao de seus dirigentes, nem
ram alcanar grau maior de desenvolvimento seja todos estadistas, para dizer o mnimo. Isto, obvia-
por seu mrito prprio, seja por uma histria de- mente, em nada diminui o interesse desta tese de
sigual (p. 523). Essa nova utopia, encarregada doutorado para o avano dos estudos de Direito
de efetuar a reduo da excluso social em escala Internacional no Brasil. Que sua tese principal seja
global, estaria baseada na idia de fraternidade. aprofundada e debatida.
Pode at ser que o autor tenha razo, mas o que
a histria e a experincia da cooperao internacio- Paulo Roberto de Almeida
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Foto de Luis Humberto.
Catedral de Braslia, 1970. Foto de Luis Humberto.
Perfil do Artista
Luis Humberto
Fotografia: a reinveno do real
Luis Humberto
Setor Comercial Sul, Braslia, 1976. Foto de Luis Humberto.
Fotografia:
a reinveno do real
O homem, at prova em contrrio, o nico ser vivo a ter conscincia de sua finitude.
Isso causa- lhe profunda angstia.
A preocupao em desaparecer, sem deixar rastros de sua passagem ou indcios de sua
identidade ou provas palpveis de seu tempo e de sua obra, incomoda-o.
Antes da fotografia, as imagens at ento transferidas para diversos suportes sempre
foram objetos de desconfiana, pois sendo feitas pela mo do homem, poderiam estar con-
taminadas por uma interpretao interessada por razes vrias, nem sempre muito honor-
veis, capazes de dar contornos pouco verdadeiros ao que deveria ser documental.
A fotografia vem socorrer o homem na sua impotncia diante do tempo que escorria
bem a sua frente, sem que pudesse det- lo ou retard-lo.
O registro to fiel quanto possvel do real, a reteno, mesmo que ilusria, do tempo e a cons-
truo de uma memria fizeram da fotografia um importante dado cultural de nosso tempo.
Sua inveno, ao ser soluo, criou outras questes, trazendo tona algumas ambigidades.
Seria a fotografia uma reproduo fiel do real? Ela sempre um fragmento da realidade
escolhido por algum.
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Perfil do Artista
Se por um lado sua natureza fragmentria lhe retira a confiabilidade como instrumento
comprobatrio do real, , tambm, o que determina sua condio de obra autoral, pois decor-
re de escolhas sobre o que e como destacar de uma realidade mais ampla.
A presena de um processo O recorte do real, a partir da deciso ntima e nica do fotgrafo,
tecnolgico, intermediando marca a presena de uma viso pessoal quando, deliberadamente, determi-
os resultados, no na os contornos da imagem a serem delimitados, o momento e sob que luz
desqualifica a fotografia, ela deve ser produzida, reatribui novos valores simblicos aos elementos
como forma de expresso em cena, organizando-os de acordo com suas intenes, dando- lhes peso
humana, pois para e leitura diferentes daqueles que percebemos com o nosso olhar sem inter-
chegaremos a uma imagem mediaes. Tudo isso pressupe a existncia de uma linguagem usada para
final, transitamos por expressar contedos.
um extenso percurso que A fotografia uma transcrio arbitrria e interpretativa do real, nas-
envolve, necessariamente, cida do entendimento de mundo de quem fotografa, de seus valores e de
escolhas e decises, seus valores ticos.
alm da presena de A presena de um processo tecnolgico, intermediando os resultados,
um sensibilidade ativa, no desqualifica a fotografia como forma de expresso humana, pois para
informada e afetada pelas chegarmos a uma imagem final, transitamos por um extenso percurso que
circunstncias de momento envolve, necessariamente, escolhas e decises, alm da presena de uma
sensibilidade ativa, informada e afetada pelas circunstncias de momento.
Por fora das diversas decises ocorridas no transcorrer de sua gnese, a fotografia
sempre uma obra autoral, no sendo considerada, para isso, a presena de uma qualidade
incomum, mas a intencionalidade na organizao de uma linguagem.
S o tempo poder levar percepo da existncia de um carter distinto de uma foto-
grafia e torn-la um referencial.
Os julgamentos produzidos por sua contemporaneidade esto, muitas vezes, contami-
nados por motivaes menores que impedem a justeza de seu acolhimento ou de sua rejeio,
como sucede com qualquer obra que se pretenda possuidora de qualidades expressivas.
No nascedouro, como qualquer outro processo tecnolgico, a fotografia enfrentou pro-
blemas que a levaram a fronteiras muito especiais.
O registro do real, via instrumentos pticos sobre base fotossensvel, era possvel, mas
fotografar o qu?
Cmeras pesadas, sempre apoiadas em trips, somadas a filmes lentos e objetivas pouco
luminosas, que obrigavam a tempos de exposio muito longos, mantinham muito baixa a
mobilidade do fotgrafo. Junte-se a isso o desconhecimento de uma linguagem prpria.
Inaugurava-se um conjunto de meios destinados a produzir imagens retiradas do real.
Mas de que modo elas poderiam manifestar-se de uma forma original?
A referncia visual mais prxima era a pintura, j que oferecia as temticas que casavam
com os anseios do homem de construir memria e por no terem movimento, ou t-lo
controlado, e atendiam aos limites determinados pela tecnologia disponvel: os retratos e as
paisagens.
A pintura tornou-se uma fonte inspiradora para a fotografia que, em troca, comeava a libe-
r-la do compromisso restritivo de reproduzir o real. Alm do mais, era perversamente buscada

Luis Humberto
pela fotografia que, repetindo a pintura, procurava ingressar, mesmo que pelo abastardamento,
no universo exclusivo da arte.
Ao aproximar- se cada vez mais da reproduo ntida do real, a insatisfao por parte
dos fotgrafos foi ganhando corpo.
Procurava-se a diluio para parecer pintura, uma forma de mostrar descontentamento
com os papis meramente tcnicos que lhes eram atribudos, ao mesmo tempo em que, de
algum modo, eram satisfeitas suas aspiraes de ter acesso no distinto espao da arte.
Todavia, as restries colocadas pelos limites tecnolgicos iniciais da fotografia no sig-
nificaram uma interdio do seu processo de criao. Contribuies extraordinrias foram
dadas. Apesar de todas as estreitas fronteiras com a evoluo tecnolgica, apareceram cme-
ras menores, objetivas mais luminosas e filmes mais sensveis, trazendo mais mobilidade e
alargando os horizontes de criao. A cmera passou a ser um prolongamento do olhar.
As linguagens intermediadas por processos tecnolgicos so necessariamente afetadas
pelas transformaes desses processos.
Mas fotografia sempre se atribui um pecado original: o fato dela decorrer de um neces-
srio referente real. Isso tem sido usado para desqualific-la como possibilidade expressiva.
Por outro lado, o reconhecimento de sua natureza fragmentria retira- lhe a confiabili-
dade como testemunha inequvoca de um acontecimento, pois permite, no ato do registro,
a supresso de dados fundamentais, o que comprometeria seu valor documental.
Todavia, essa mesma fragmentao a origem de um potencial inesgotvel para a ob-
teno de imagens que, pinadas de uma mesma realidade, podem, por seu poder de sntese,
proporcionar vises reveladoras e surpreendentes.
A fotografia a transcrio arbitrria do real a partir de uma deciso individual, do
olhar de um autor mobilizado por suas indagaes que, acumpliciado com a luz e interme-
diado por aparatos e processos tecnolgicos, consigna suas percepes de vida por meio de
uma linguagem deliberadamente ordenada.
So essas questes a contigidade com o real, a fragmentao e a intermediao
tecnolgica que, entendidas de modo apressado e primrio, conduzem a uma sucesso
interminvel de equvocos,
induzindo interdio do
acesso da fotografia ao uni-
verso da criao, no qual,
queiram ou no, ela se in-
clui de modo especial.
Se a fotografia nasceu
para um determinado fim, o
homem reformou- a, fazen-
do dela um instrumento de
investigao das coisas sua
volta e de si prprio. A, en-
to, passamos a falar de algo
Pirenpolis - GO, 2001. Foto de Luis Humberto. bem mais complexo e gene-
266 |
Perfil do Artista
roso, muito alm de um simples fenmeno fsico-qumico destinado a produzir imagens. Pas-
samos a falar do homem apropriando- se de suas invenes para ampliar seu acervo sensvel.
Para que se instale em ns algum tipo de processo de criao, preciso haver inquieta-
o, insatisfao e curiosidade, no s para buscarmos resultados inovadores, mas tambm
verificarmos nossa capacidade de transpor limites.
Braslia, 1971. Foto de Luis Humberto.
Criar significa arriscar, experimentar e, por meio das vivncias da advindas, construir
um acervo de referncias que nos conduziro s pretendidas transformaes.
A criao busca o novo, e este tem que nascer a partir do reconhecimento de uma tradi-
o formada pelos que nos antecederam, nos tocaram e influenciaram. A tradio no traz,
em si, nenhum compromisso com a repetio, mas oferece indicativos sobre a existncia de
um esprito que atravessa a histria, dando-nos balizamentos para que possamos incluir-nos
nesta mesma histria com uma contribuio original.
O processo de criao algo nico para cada indivduo que se modifica no tempo,
em razo da mutabilidade das circunstncias que vo afet- lo de algum modo, fazendo- o
reconsiderar o tempo todo seu modo de ver e sentir. A criao se referencia em um pro-
cesso cultural mais amplo, mas tambm auto-referente na medida em que, depuradas as
sucessivas experincias, ir deixar orientaes para rumos a serem renovados.
Criar no um ato mgico, mas uma combinao de vontade, descoberta, ousadia,
deciso e, tambm, de reflexo e autocrtica. No existem questes encerradas. Sempre
possvel ter-se uma nova viso dentro de um tema aparentemente esgotado.
Cada indivduo carrega um universo sensvel particular e cada tempo caracteriza-se por
restries e estmulos diferentes que iro ser assimilados de um modo especial por cada um.
Somos nossas memrias. Decorremos das heranas daqueles que nos antecederam, de
influncias e referncias que nos tocaram.
Influncia um encontro atemporal de sensibilidades, de identidades que estimula,
ilumina e muda nosso rumo. No implica repetio, mas confirmao de percepes em-

Luis Humberto
brionrias, que podem ser formadoras ou confirmadoras quando apiam algo que j enca-
minhamos e aumentam nossa segurana em prosseguir.
As influncias formadoras do orientao e estmulo para descobrirmos nossa prpria
cara a partir delas. Ao ser por ns recebidas, a influncias fazem-nos perceber nosso perten-
cimento a uma irmandade, at ento no sabida, retirando-nos da solido.
As referncias so as produes reconhecidas como de alta qualidade, admiradas, mas
sem aquele dado reorientador quando descobrimos uma identidade at ento obscurecida
pela nvoa.
O artista srio no cria para encantar platias, cria para se descobrir. Introduz uma per-
cepo original e s sua ao prprio trabalho. Descobre frestas, fissuras no bvio, agregando
Gabriel e Nena. Braslia, 1982. Foto de Luis Humberto.
ao seu produto uma aura extremamente particular, e oferece esses momentos partilha com
aqueles que estiverem em uma mesma sintonia. No podemos esperar acolhimento unni-
me, mas apenas que haja, por parte de alguns, uma disponibilidade sensvel. No saberemos
quem sero eles, nem em que tempo isso poder ocorrer. De algum modo constitumos um
legado sem sabermos quem sero os herdeiros.
A criao uma aventura ambgua, de descobertas, escolhas e descartes, de sofrimento
e prazer. Ao inici-la, no sabemos quais sero os resultados, ou, at mesmo, a que limites
poderemos chegar. Certamente, sempre que atingirmos novas fronteiras iremos querer ul-
trapass-las; assim, toda a histria ir se repetir indefinidamente.
A presena da curiosidade e da insatisfao como traos de nossa natureza alimentam a
vitalidade de nossos caminhos para a criao.
Como cada um de ns um universo plural, a humanidade uma galxia de diver-
sidades, dentro da qual estamos ns, convivendo com diferenas profundas que temos de
aceitar, aprender a respeitar e a apreciar.
No somos a referncia universal no nosso ofcio e no podemos julgar os outros a
partir dos nossos limites. Essa pluralidade, longe de ser um complicador, , na verdade,
extraordinria riqueza que nos afeta e transforma.
268 |
Perfil do Artista
Para cada processo de criao, haver sempre uma sucesso, nem sempre fcil, de deci-
ses a serem tomadas, pois implicam em rupturas e todas as conseqncias da decorrentes.
No so momentos s de prazer, mas tambm de angstia, ousadia e medo.
O medo pressupe uma expectativa em torno de possibilidades funestas, mesmo que
no haja razes ponderveis para isso.
O medo , por natureza, restritivo, impede de tentar criar e transformar. Somos toma-
dos por fantasmas imprecisos, habitantes de nossas escuras cavernas.
Abortivo de qualquer sinal de vida, o medo escuda-se em mil e um pretextos mostrados
como prudncia, bom-senso ou coisas do gnero, mas nem sempre admitido como algo da
natureza humana, indesejvel, mas a ser enfrentado com a necessria deciso.
O processo de criao conduz- nos a universos de dimenses mais generosas. No se
fundamenta em uma pirotecnia que procura o espanto e a reverncia a uma pretensa origi-
nalidade, mas na inquietao verdadeira, capaz de nos levar ao encontro do novo, algo que
nos satisfaa, pelo menos momentaneamente, at que a insatisfao se instale outra vez.
A fotografia identidade e memria de emoes e afetos vividos. um imenso acervo
revelador de referncias sobre o homem.
Um caleidoscpio sempre ampliado por vises mltiplas constantemente renovadas.
Um testemunho da histria pendular da humanidade, oscilando entre a sua capacidade
generosa de criar beleza e o gosto ancestral pelo sangue.
Luis Humberto
fotgrafo
e professor
universitrio.

Coleo PARLAMENTO EM TESES
Novos livros abordam coligaes

partidrias e a democracia contempornea
O
3
s:
terceiro nmero da coleo Parlamento em Teses, da Editora
s Partidria
As Coligae 1954-62
Perodo 19 86-94 versus Plenarium, da Cmara dos Deputados, traz um estudo sobre
Vivaldo de
Sousa o tema das coligaes eleitorais. A pesquisa de Vivaldo de
Sousa, apresentada como dissertao de mestrado, foi pioneira e esti-
mulou outros estudos sobre o tema na Universidade de Braslia, onde
foi defendida.
Como lembra o professor David Fleischer, pela primeira vez se anali-
sou a relao entre as eleies majoritrias (para governador) e as pro-
porcionais (para deputado federal e estadual) nos estados, durante o
Braslia - 2006
regime democrtico de 1946 a 1964.
Um excelente guia para aqueles que pretendem se inteirar dos
caminhos percorridos pela teoria da democracia moderna at nos-
sos dias. Assim a professora Maria Francisca Pinheiro Coelho definiu o
trabalho Democracia enclausurada: um debate crtico sobre a demo-
cracia representativa contempornea, do consultor legislativo Manoel
Adam Lacayo Valente, lanado pela coleo Parlamento em Teses, da
Editora Plenarium.
O livro resultado de dissertao de mestrado de Manoel Adam e,
ainda segundo Maria Francisca, combina e direciona argumentos para
um modelo de democracia que preserve a autonomia do cidado e sua
insero em fruns de decises compartilhadas na esfera pblica da
formao da opinio e da vontade, constituda pela sociedade civil.
A coleo Parlamento em Teses destina-se

Primeiro nmero:
publicao de trabalhos acadmicos de mrito
reconhecido, cujo tema seja o sistema poltico. Fundamentos
da ordem
Publicam-se os trabalhos recomendados pelo
republicana:
Conselho Editorial da Cmara dos Deputados. repensando
Com essa iniciativa a Cmara pretende estimular o Pacto de
a investigao cientfica tanto da realidade Campos Sales
Ana Luiza
presente do nosso Parlamento, quanto da
Backes
sua formao e desempenho histricos.
Coleo PERFIS PARLAMENTARES
Raymundo Padilha Doutel de Andrade

Paulo Brill Luiz Augusto Gollo
(organizador)
Outros lanamentos da Cmara dos Deputados
Histrico das Comisses

Comisses Parlamentares de
Permanentes Inqurito Legislao
da Cmara dos 1946 a 2002 da Mulher
Deputados Maria Laura Coutinho Cmara dos
Dilsson Emlio Maria Ins de B. Lins Deputados
Brusco Dilsson Emlio Brusco
(organizador)
Seminrio
Internacional:
Poltica de Preos TV Digital A Dvida Pblica
Pblicos do Brasil Futuro e Brasileira
Csar Mattos Cidadania Conselho de
Eduardo Fernandez Conselho de Altos Estudos
Francisco de Sousa Altos Estudos e Avaliao
Luciana Teixeira e Avaliao Tecnolgica
Tecnolgica
Tecnologias da Anurio Estatstico do

Informao e Sociedade: Processo Legislativo da
o Panorama Brasileiro Cmara dos Deputados
Claudio Nazareno 2005
Elizabeth Veloso Bocchino Em breve:
Fbio Luis Mendes Anurio Estatstico do
Jos de Sousa Paz Filho Processo Legislativo 2006
Todos esses ttulos e outros esto disponveis

em verso eletrnica no seguinte endereo:
http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/edicoes

Reforma política no debate

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Reforma Poltica Balano da 52a Legislatura

A reforma poltica, tema deste nmero de Plenarium, tem freqentado o

Seria idiossincrasia brasileira querer reformar os lineamentos da poltica do

Se o tema reforma poltica recorrente entre ns, as propostas concretas

Um outro fator importante milita contra as tentativas de reformar a poltica,

Pode-se talvez alegar que muito do que se v como problema em nossa

Entretanto, continua de p a necessidade de avaliar o prprio funcionamento

Em suma, a reforma poltica no tem receita pronta e consensual. No se

O leitor encontrar, no ncleo temtico de Plenarium, uma ampla discusso

Plenarium considerou oportuno, tambm, trazer um balano da 52 Legisla-

Uma nova seo integra tambm a matria deste nmero, a dedicada ao

Queremos expressar nosso agradecimento aos inmeros colaboradores que

Jorge Henrique Cartaxo

A Comisso Especial de Reforma Poltica, que tive a oportunidade de presidir, realizou

do narcotrfico, do trfico de armas, do roubo de cargas e do abuso do poder econmico. A

Concludas as eleies gerais de 2006, algumas patologias do atual sistema eleitoral

2) Dois valores a perseguir: representatividade e governabilidade

3) O sistema eleitoral brasileiro favorece o valor

Quando se contrapem os sistemas majoritrio e proporcional, comum o argumento

organizador da ao coletiva, fica evidenciado o dficit democrtico de um

4) O sistema eleitoral brasileiro favorece a governabilidade?

5) O PL 2.679 e as perspectivas para maior

5.1) Sistemas de listas fechadas ou de listas flexveis

Alguns argumentos brandidos contra os sistemas que aumentam a influncia do partido

formao de listas com pessoas experimentadas, dotadas de vocao poltica demonstrada

5.2) Federaes partidrias e proibio de coligaes proporcionais

3 Na hiptese de desligamento de um ou mais partidos, a federao continuar em

Ao mesmo tempo, o projeto de lei probe as coligaes para as eleies proporcionais

5.3) Financiamento pblico

Sartori, Giovanni. 1994. Ingegneria Costituzionale Comparata. Bologna: Il Mulino.

Com o atual sistema,

Se havia ainda alguma dvida sobre a necessidade de ampla e radical reformulao do

O financiamento pblico exclusivo, em torno do qual j se tm mobilizado as princi-

A reforma poltica desejvel

lugar comum a afirmativa de que no se logra a realizao de uma reforma poltica

*Sandra Starling, advogada, ex-deputada e ex-lder do PT na Cmara dos Deputados.

Como mostra magistralmente Fbio Wanderley Reis, em matria de reforma poltica

em 2005, a revista Desafios

*Fernando Henrique Cardoso, socilogo, foi presidente da Repblica.

liberdade em face do autoritarismo para a governabilidade democrtica, para a legitimidade

Casusmos no caminho da transio

Comecemos pelo balano histrico. A mudana da legislao eleitoral e partidria en-

A literatura poltica apelidou doble minoria a situao, recorrente na Amrica Latina,

governabilidade e catapultou a reforma poltica ao topo da lista de prioridades de cientistas

Governabilidade sem confiana

era congelamento de preos ao estilo do Cruzado. Analistas e atores polticos e econmi-

Reforma poltica e reforma do Estado

A Csar o que de Csar. Instituies representativas defeituosas podem explicar por

de profissionalismo e competncia no preenchimento dos cargos de direo e assessoramento

Isto posto, as falhas das instituies representativas no podem ser subestimadas.

A chance do voto distrital

Entre sistemas proporcionais e majoritrios puros h uma gama de possibilidades inter-

No debate que precedeu o plebiscito de 1993, que submeteria ao veredicto popular o

No sistema de lista fechada, os mandatos dos deputados pertencem ao partido, e no

As correntes analticas em que se apiam os defensores da reforma poltica desenvol-

com posies predefinidas dos candidatos; na segunda, a conveno estadual do partido

formariam em federaes congressuais. Ademais, o principal problema identificado pelos

desvio de dinheiro de campanha. Como dito acima, o principal problema no o da escas-

2 Ver Schmitt, Carneiro e Kuschnir, Estratgias de campanha no horrio gratuito de

Agenda oculta da reforma poltica

*Fabiano Santos, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, professor e pesquisador.

2) Sistema de governo: onde reside a diferena?