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PETRLEO E GS:
O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO
PARA EXPLORAO E PRODUO NAS REAS DO PR-SAL
Caraguatatuba - SP
2009
GILMAR RODRIGUES DA ROCHA
PETRLEO E GS:
O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO
PARA EXPLORAO E PRODUO NAS REAS DO PR-SAL
Caraguatatuba - SP
2009
GILMAR RODRIGUES DA ROCHA
PETRLEO E GS:
O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO
PARA EXPLORAO E PRODUO NAS REAS DO PR-SAL
Professor Membro
Professor Membro
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar as alteraes propostas pelo governo
federal para a legislao do setor de petrleo, consubstanciadas nos projetos de lei
encaminhados ao Congresso Nacional em 31 de agosto de 2009, em especial no
Projeto de Lei no 5938/2009, que dispe sobre a explorao e a produo de petr-
leo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de
produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas, altera dispositivos da Lei no
9.478, de 6 de agosto de 1997, e d outras providncias e suas conseqncias pa-
ra o pas. A metodologia utilizada compara os regimes de concesso de que trata a
legislao em vigor e o regime de partilha proposto, tendo por base os referenciais
de outros pases nos quais os referidos regimes so adotados, concluindo sobre .
Como concluso, verificar-se- at que ponto os regimes adotados para o setor
energtico de petrleo e gs nesses pases tem refletido positiva ou negativamente
na vida de suas populaes e qual deles o mais vantajoso para o Brasil.
ABSTRACT
This paper aims to analyzing the changes proposed by the Federal Government of
Brazil in the oil sector legislation contained in the bill sent to the Congress on August
31th, 2009, more specifically the Bill 5938/2009, which deals with the exploration and
production of oil, natural gas and other hydrocarbon fluids under production sharing
agreement in the pre-salt regions and other strategic areas, changing the provisions
of Law Nr. 9478 of August 6th, 1997, and establishing other provisions, as well its
consequences for the Country. The used methodologie compares the granting
system covered in current legislation with the sharing model proposed, based on
benchmarks of other countries where the reported systems are already adopted. In
conclusion, the extent to which the models adopted for the oil and gas energy sector
in these countries will be examined to determine if has affected positively or
negatively the lives of their people and wich of them is the more advantageous to
Brazil.
1 INTRODUO .................................................................................................. 10
5 AS VANTAGENS E AS
DESVANTAGENS DO NOVO MODELO PROPOSTO ..................................... 37
1 INTRODUO
Petrleo e gs, assim como os demais minrios, em geral sempre foram con-
siderados bens da Unio Federal e sua explorao e produo sempre esteve con-
dicionada a autorizao ou concesso desta. Em 1953 foi criada a empresa estatal
Petrleo Brasileiro S/A. PETROBRAS, que passou a exercer, em nome da Unio,
o monoplio da explorao e produo de petrleo, gs natural e demais hidrocar-
bonetos. Porm, com a promulgao da Emenda Constitucional no 9, de 9 de no-
vembro de 1995, com o objetivo de se alcanar a autonomia energtica do setor,
considerada de importncia estratgica aps o primeiro choque do petrleo
(1973/1974), referido monoplio foi extinto, abrindo-se o setor aos investimentos pri-
vados.
Alcanada a auto-suficincia em petrleo em 2009 e descobertas novas jazi-
das bastante promissoras na provncia do Pr-Sal, o governo federal houve por bem
retomar a bandeira do nacionalismo estatizante e propor um novo modelo de explo-
rao e produo destas, sob rigoroso controle estatal, a pretexto de reverter po-
pulao, por meio de um fundo social, os benefcios que delas vier a auferir.
Dentre os pases do mundo que j adotam o novo modelo proposto, desta-
cam-se Angola, China, Equador, ndia, Iraque, Lbia, Moambique, Turquia e Vene-
zuela. O regime de concesso, atualmente adotado no Brasil, o mesmo que ado-
tam a frica do Sul, Argentina, Canad, Estados Unidos, Holanda, Nambia, Norue-
ga, Peru, Portugal e Reino Unido. H pases que adotam um sistema misto contem-
plando ambos os regimes, como a Arglia, a Bolvia, o Cazaquisto, a Dinamarca, a
Nigria, o Paquisto e a Rssia. Outros h que preferem o regime de prestao de
servios, como o Ir e o Mxico.
Cada um dos referidos regimes possui caractersticas especficas, com suas
respectivas vantagens e desvantagens, que sero melhor detalhadas ao longo do
presente trabalho que, na medida do possvel, abordar as implicaes das novas
medidas propostas pelo governo brasileiro, os problemas e interesses em jogo, bem
como as vantagens e desvantagens do novo marco regulatrio proposto.
Visto se tratar de assunto que ainda se encontra em discusso no Congresso
Nacional e tambm no seio da sociedade, a respeito do qual as informaes dispo-
nveis so poucas, no raro desencontradas e at mesmo distorcidas por correntes
ideolgicas antagnicas, no se tem aqui a pretenso de apresentar concluses de-
finitivas, mas apenas a de trazer a lume alguns aspectos considerados relevantes e
esclarecedores.
13
O jornal ltima Hora1 (1953, apud PENNA, 2004, p. 13), publicou notcia
acerca de informaes divulgadas em 31 de agosto de 1953 pela Rede Continental
de radiodifuso, por meio da qual se fica sabendo que:
1
O PETRLEO e as foras secretas. ltima Hora. [Rio de Janeiro], 1 setembro 1953.
15
Quanto a Lobato, apesar de no ter sido assassinado acabou sendo preso, fi-
cando aprisionado por seis meses, por ousar acreditar na existncia de petrleo no
subsolo brasileiro e defender esta idia. o que informa Gian Danton (2003, p. 15):
Danton informa ainda que Lobato, aps uma srie de desventuras como em-
presrio precursor da explorao e produo de petrleo no Brasil, conseguiu afinal
vislumbrar a razo do mistrio todo que envolvia o petrleo brasileiro e porque to-
dos que se envolviam com o assunto eram misteriosamente acidentados, suicida-
dos, ou iam passar uns tempos na priso. Um amigo seu lhe confidenciou que, em
visita ao Rio de Janeiro se dirigiu at uma distribuidora de gasolina da Standard Oil,
onde foi recebido por um diretor, que se alegrou em poder lhe contar umas verda-
des, conforme segue:
Fatos como esses, que acabaram vindo a pblico, explicam o clima naciona-
lista e anti-imperialista que preponderou no incio dos anos 50 do sculo passado,
no bojo do qual se desenvolveu a clebre campanha pela estatizao e nacionaliza-
o da explorao e da produo de petrleo no Brasil denominada O Petrleo
Nosso. Que, por sua vez, culminou com a instituio do monoplio da Unio e a cri-
ao da Petrobras para o seu efetivo exerccio.
Philomena Gebran (2004, p.5) confirma que a histria do petrleo no Brasil
comeou pela luta contra a explorao de Companhias internacionais e, principal-
mente, contra o devastador imperialismo norte americano, assim como as polmi-
cas ideolgicas travadas entre a direita e a esquerda que dividiam as opinies pela
defesa dos recursos econmicos e pela defesa da soberania nacional:
Wladmir Tadeu Silveira Coelho (2007, p. 48) informa que no incio da explora-
o do petrleo no Brasil, no sculo XIX, predominou o liberalismo que, amparado
pela Constituio de 1824, teria possibilitado ao capital privado a oportunidade de
promover o desenvolvimento econmico mantendo o Estado distante das atividades
empresariais.
Paulo Csar Ribeiro Lima (2008, p. 3) esclarece que, nesse mesmo perodo,
o regime de explorao do petrleo era o dominial, ou seja, a explorao podia ser
feita por quem obtivesse da Coroa a outorga desse direito. As primeiras outorgas pa-
ra explorao de petrleo no pas foram expedidas em 1864, sendo seu primeiro be-
17
neficirio o ingls Thomas Denny Sargeant, ao qual foi outorgado, por meio do De-
creto Imperial no 3.352, o direito de extrair turfa, petrleo, ferro, cobre e quaisquer
outros minerais nas Comarcas de Camamu e Ilhus, na Provncia da Bahia.
Em 1891 a Constituio Republicana adotou um novo regime ainda mais libe-
ral, denominado fundirio, que mantinha os direitos do proprietrio de terra em toda
a sua plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, medi-
ante indenizao prvia. (LIMA, 2008, p.3). Nesse regime o proprietrio do solo era
tambm proprietrio das riquezas porventura existentes no subsolo.
A Constituio Federal de 1934, que se seguiu Revoluo Constitucionalista
de 1932 sob o governo de Getlio Vargas, solidificou alguns princpios de cunho na-
cionalista e estatizante. Foi abolido o regime fundirio at ento vigente e estabele-
cido que as minas e demais riquezas do subsolo constituam propriedade distinta da
do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial, que somente po-
deriam ser exercidos mediante competente autorizao ou concesso federal, na
forma da lei. A Carta Magna estabeleceu ainda que as referidas autorizaes ou
concesses fossem expedidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organi-
zadas no Brasil, cabendo ao proprietrio a preferncia na explorao ou co-
participao nos lucros. (BRASIL, 1934).
Referida modalidade, denominada regime dominial, teve continuidade na
Constituio Federal de 1937. Esta, no entanto, trouxe importantes alteraes de
contedo nacionalista e estatizante como a proibio da participao de estrangeiros
e a mudana do sistema de concesso para o de mera autorizao. (BRASIL,
1937). Sob sua gide foi promulgado o Decreto-Lei no 395, de 29 de abril de 1938,
que declarou de utilidade pblica a produo, a importao, o transporte, a distri-
buio e o comrcio de petrleo bruto e seus derivados, e bem assim a refinao de
petrleo importado ou de produo nacional, qualquer que seja neste caso a sua
fonte de extrao, que nacionalizou a indstria da refinao do petrleo e criou o
Conselho Nacional do Petrleo - CNP. (BRASIL, 1938).
A Constituio Federal de 1946, ainda que sem fazer referncia explcita ao
petrleo, eliminou a participao do proprietrio nos lucros, conservando apenas o
direito de preferncia. (LIMA, 2008, p. 4).
Em 1951, Getlio Vargas veio a ocupar novamente o cargo de Presidente da
Repblica, desta vez eleito pelo voto popular. Durante seu mandato deu-se o pice
das discusses entre os defensores da explorao do petrleo brasileiro mediante a
18
Pode-se dizer que este ato da OPEP representou o incio da gestao do pri-
meiro choque do petrleo, que veio a se consolidar em 1974, quando foram quadru-
plicados os preos do ouro negro. Isso obrigou a Petrobras a aumentar sobrema-
neira seus esforos no sentido de elevar a participao do petrleo nacional no con-
sumo brasileiro. As pesquisas na plataforma continental passaram a merecer espe-
cial ateno, tendo como resultado mais de 20 descobertas de pequeno e mdio
portes no litoral de vrios estados na dcada dos 70. Para alvio das finanas naci-
onais, em 1974 foi descoberto o campo de Garoupa, no litoral do Estado do Rio de
Janeiro, que marcou o incio de uma nova fase para a produo no pas, resultando
21
Paulo Csar Ribeiro Lima (2009, p.5) observa que existe uma diferena entre
o art. 177 da Constituio Federal e a Lei no 9.478/1997:
Ressalta, no entanto, que o art. 23 da citada lei dispe de modo diferente, tan-
25
cos que sero objeto de concesso ou de partilha de produo, os critrios para de-
finio do excedente em leo que caber Unio e do percentual mnimo desse ex-
cedente, a participao mnima da Petrobrs nos consrcios, bem como os critrios
e percentuais mximos da produo anual que sero destinados ao pagamento do
custo em leo s empresas consorciadas. Ao MME garantido o acesso irrestrito e
gratuito ao acervo tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as bacias
sedimentares brasileiras, tambm considerado parte integrante dos recursos petrol-
feros nacionais, com o objetivo de realizar estudos e planejamento setorial, mantido
o sigilo a que esteja submetido.
Enquanto no for aprovada lei sobre a participao no resultado da lavra de
petrleo e gs natural, prevista no artigo 1o do artigo 20 da Constituio Federal, ha-
ver o pagamento da participao especial, prevista no art. 50 da Lei no 9.478/1997,
calculada sobre o excedente em leo, que ser deduzida e paga da parcela da pro-
duo atribuvel Unio. (LIMA, 2009, p. 6-8).
A Petro-Sal ter seu capital social representado por aes ordinrias nomina-
tivas e totalmente integralizado pela Unio. O estatuto da empresa fixar o nmero
mximo de empregados, de funes e de cargos de livre provimento. (LIMA, 2009c).
dos bens produzidos e dos servios prestados no pas para execuo das atividades
de pesquisa e lavra, o valor dos bens utilizados e dos servios prestados para essa
finalidade, o valor e as condies do pagamento, bem como as condies para sua
reviso, considerando-se os preos de mercado e a especificao do produto da la-
vra. Sero devidos royalties sobre o produto da lavra, conforme os termos da Lei no
9.478/1997. Os royalties sero pagos pela Petrobrs e distribudos de acordo com
os termos especificados na referida lei. O projeto de lei estabelece ainda que a Uni-
o fica autorizada a subscrever aes do capital social da Petrobrs e a integraliz-
las com ttulos da dvida pblica mobiliria federal. (LIMA, 2009c).
O professor e ex-Ministro das Minas e Energia Antonio Dias Leite (2009) ex-
pressa opinio similar:
Vasconcelo Quadros (2009) informa que o Deputado Luiz Paulo Velozzo Lu-
cas (PSDB-ES), acredita que o governo est, em verdade, pretendendo impor ao
pas um falso debate sobre o papel do Estado na economia:
O alerta pertinente. Seja qual for o regime adotado para a explorao e pro-
duo de hidrocarbonetos no pas e o volume das potenciais reservas, h que se ter
sempre em mente que estes so recursos naturais finitos e cuja queima tem, segun-
do os cientistas reunidos no Painel Intergovernamental para as Mudanas Climticas
(IPCC), a principal causa de emisso de gases de efeito estufa para a atmosfera e,
em conseqncia, do aquecimento global verificado nas ltimas dcadas. Portanto,
no se deve descuidar da pesquisa e desenvolvimento de fontes alternativas e reno-
vveis de energia, que sem dvida sero aquelas com as quais a humanidade pode-
r contar no futuro, quando do esgotamento das reservas de combustveis fsseis.
43
[...] o mais grave que a leitura combinada dos artigos 176 e 177 da
Constituio indicam que a rea de explorao de lavras de jazidas,
no s de petrleo, mas de riquezas minerais em geral, podem ser
concedidas e que o produto da explorao pertence empresa privada.
O artigo 176 claro, o produto da lavra da concessionria. No o
que o governo quer com o modelo.
Na partilha, o petrleo, mesmo depois de retirado da jazida, da Uni-
o, que depois remunera a empresa, pelos seus custos e por parte do
lucro, e em petrleo mesmo. uma espcie de escambo de luxo.
Em relao ao Art. 176 da CF, o ministro Marco Aurlio Mello fez, dentre ou-
tras, as seguintes consideraes:
Por isso, inadmissvel uma lei que dispense a Unio de licitar a ou-
torga de direitos exploratrios a uma empresa governamental subme-
tida, por fora da Constituio, ao mesmo regime jurdico das empre-
sas privadas, com as quais deve competir. H, pois, flagrante discor-
dncia com ambos os preceitos, isto , o que estabelece a igualdade de
tratamento e o que exige licitao por parte dos rgos pblicos.
O jurista Carlos Roberto Siqueira, que assessorou o governo federal por oca-
sio da tramitao da ADI 3.273-9 / DF, faz coro com Toledo. Segundo ele, a deci-
so proferida nos autos pelo Supremo Tribunal Federal em 2005, deixou claro que a
explorao e a produo de petrleo e gs tm natureza de atividade econmica
em sentido estrito, e no de prestao de servio pblico, razo pela qual no po-
de ser contratada pelo governo sem licitao. (LACERDA et al, 2009). Siqueira
afirma que, nesse sentido, a preferncia pela Petrobras como operadora violaria a
lei e que o mesmo argumento se aplica contra a incluso da Petro-Sal nos consr-
48
7 CONCLUSES E RECOMENDAES
da mo-de-obra empregados, bem como das horas trabalhadas, que oferecem grave
e temerrio risco de manipulao, caso a Unio venha a ser paga com o produto ex-
trado e no com o seu valor correspondente em moeda corrente, arcar tambm
com o nus das atividades necessrias sua comercializao e, eventualmente, de
outras atividades-meio tais como as de estocagem e transporte, as quais so de
responsabilidade exclusiva da empresa contratada no regime de concesso.
Neste aspecto, portanto, o regime de concesso se afigura como mais vanta-
joso Unio. Caso se entenda e parece ser este o motivo aparente das alteraes
propostas que os valores e propores fixados na atual legislao j no so os
mais vantajosos para a Unio, nada impede que esta reveja os clculos e proponha
alteraes na legislao que contemplem, nas licitaes das futuras concesses, va-
lores de bnus de assinatura e de compensaes financeiras que entender mais
adequados e compatveis com o potencial de produo de cada rea a ser licitada.
Ainda que para isso haja necessidade de alteraes na legislao, no haveria ne-
cessidade de mudana do regime dos contratos de explorao e produo e tam-
pouco dos atuais procedimentos de fiscalizao, monitoramento e controle da pro-
duo, o que resultaria em economia para os cofres da Unio.
No que diz respeito ao estabelecimento de novas regras para a distribuio
dos royalties oriundos da atividade produtiva do setor para beneficiar todos os Esta-
dos e Municpios do pas e no mais apenas aqueles considerados produtores, que
possuam instalaes ou estejam em rea de influncia destas, afigura-se como jus-
ta, visto que os hidrocarbonetos so, constitucionalmente, patrimnio da Unio e,
portanto, pertencem nao brasileira e no apenas a este ou aquele Estado ou
Municpio produtor, que sirva de base ou que sofra influncia da atividade. Assim
como tambm justo que essa diviso reserve a estes uma parcela maior do que
aos demais, como forma de compens-los pelos transtornos e prejuzos que, em ge-
ral, sofrem em decorrncia da atividade, particularmente no que se refere aos aspec-
tos ambiental e urbanstico. Faz-se necessrio, portanto, avaliar em maior profundi-
dade a ocorrncia dessas interferncias, com coleta de novos dados e/ou sistemati-
zao daqueles que, em geral se encontram disponveis, porm esparsos, nos di-
versos rgos da Unio, dos Estados e dos Municpios, para uma repartio mais
justa. Nesse processo de avaliao ser preciso levar em considerao que, ainda
que as reas do Pr-Sal se encontrem distantes da costa em cerca de trezentos qui-
lmetros, no apresentando, de imediato, maiores riscos aos Municpios do primeiro
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tem sido uma reivindicao constante da Federao nica dos Petroleiros (FUP),
que congrega os empregados da Petrobras e da Transpetro, bem como de alguns
partidos ditos de esquerda. Recomenda-se, portanto, que, ainda que restrita ao
aporte de capital exclusivamente nacional, a referida capitalizao seja estendida a
outros investidores, como os trabalhadores aos quais no passado recente foi permi-
tido o uso do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), e cujo investimento
teve pleno xito tanto para a empresa quanto para os que nela investiram. E, j que
o governo federal tem estimulado o reuso do mote O Petrleo Nosso, que permi-
ta tambm aos brasileiros investir na empresa petrolfera nacional que vem se ele-
vando categoria de uma melhores do mundo, tornando-se scios dela.
A proposta em tramitao no Congresso Nacional prev que a Petrobras ter
participao mnima de 30% na explorao e produo de todos os blocos da pro-
vncia do Pr-Sal, ficando sob sua responsabilidade a gesto destas, a contratao
de bens e servios, o controle de custos das operaes e o desenvolvimento da
produo. Nos termos propostos pelo projeto ser obrigada a participar de consr-
cios com outras empresas em projetos que uma anlise de viabilidade econmico-
financeira isenta talvez lhe indicasse no ser sua participao conveniente. Reco-
menda-se, portanto, que se reserve Petrobras o direito de, a seu exclusivo critrio
e no interesse de seus acionistas aceitar ou recusar a participao, o que se eviden-
cia como mais lgico e muito mais prudente.
A proposta em apreo prev que a Petrobras ser a operadora nica de todos
os blocos do Pr-Sal. A explorao e produo dessa importante provncia petrolfe-
ra, portanto, ficaro dependentes da capacidade econmico-financeira da empresa,
condio esta que poder causar problemas caso os investimentos necessrios vie-
rem a ser superiores s possibilidades da empresa. Sabe-se que, para contorn-los
ou super-los esta poder recorrer a emprstimos, mas sabe-se tambm que recor-
rer a esse expediente, em geral, deve ser sempre uma das ltimas opes a ser co-
locada em prtica, em vista dos riscos e encargos dele decorrente.
Finalizando o presente trabalho, cumpre observar que o modelo de conces-
so o mais adotado nos pases mais desenvolvidos do mundo e tambm nos
principais pases em desenvolvimento -, nos que apresentam maior maturidade insti-
tucional e maior ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
O IDH calculado anualmente pelo Programa das Naes Unidas para o De-
senvolvimento (PNUD) e serve de indicador para o bem-estar humano. uma medi-
56
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