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Gesto democrtica

e a anlise de avaliaes
em larga escala:
o desempenho de escolas
pblicas no Brasil
UFSCar Universidade Federal de So Carlos
Reitor
Targino de Arajo Filho
Vice-Reitor
Adilson J. A. de Oliveira
Pr-Reitora de Graduao
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Francisco Herbert Lima Vasconcelos UFC
Luclia Augusta Lino de Paula UFRRJ
Swamy de Paula Lima Soares UFPB
Walter Pinheiro Barbosa Junior UFRN
Gesto democrtica
e a anlise de avaliaes
em larga escala:
o desempenho de escolas
pblicas no Brasil

Jos Reinaldo Riscal


Maria Ceclia Luiz

So Carlos, SP
2016
2016, dos autores

Superviso
Douglas Henrique Perez Pino
Reviso Lingustica
Clarissa Galvo Bengtson
Editorao Eletrnica
Izis Cavalcanti
Capa
Clarissa Galvo Bengtson
Projeto Grfico
Izis Cavalcanti

Ficha catalogrfica elaborada pelo DePT da Biblioteca Comunitria da UFSCar

Riscal, Jos Reinaldo.


R595g Gesto democrtica e a anlise de avaliaes em larga escala :
o desempenho de escolas pblicas no Brasil / Jos Reinaldo Riscal,
Maria Ceclia Luiz. -- So Carlos : Pixel, 2016.
159 p. (Coleo Especializao).

ISBN 978-85-69206-19-4

1. Gesto democrtica. 2. Aprendizagem. 3. Escolas pblicas. 4.


Avaliao educacional. 5. Conselhos escolares. I. Ttulo.

CDD 321.8 (20a)


CDU 37.014
Sumrio

Apresentao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prefcio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

SEO 1: Conceituando Gesto Democrtica

1.1 Gesto Democrtica da/na escola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1.2 A importncia e os desafios da Gesto Escolar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32


1.2.1 A funo da direo escolar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.2.2 O processo de escolha do diretor escolar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

1.3 A contribuio do Conselho Escolar na gesto da escola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44


1.3.1 Horizontalidade, descentralizao, participao e autonomia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
1.3.2 As funes e atribuies dos Conselhos Escolares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
1.3.3 Os Conselhos Escolares e a realidade escolar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

1.4 Projeto Poltico Pedaggico e a perspectiva de trabalho coletivo . . . . . . . . . . 58


1.4.1 Projeto Poltico Pedaggico, gesto democrtica e Conselhos Escolares. . . . . . . . . 58
1.4.2 A elaborao do Projeto poltico pedaggico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

SEO 2: Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem

2.1 Definio de avaliaes externas e de larga escala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

2.2 Breve histrico das avaliaes externas e de larga escala em educao. . . . . 64


2.2.1 O Contexto Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2.2.2 O Contexto Brasileiro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

2.3 O papel das avaliaes de larga escala para democratizao


da educao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

2.4 As avaliaes de larga escala em educao e o entendimento


da realidade escolar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

SEO 3: Procedimentos Metodolgicos

3.1 Descrio das bases de dados utilizadas no estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91


3.2 Integrao das bases de dados utilizadas no estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

3.3 Seleo de variveis para anlise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98


3.3.1 Variveis relacionadas ao Conselho Escolar e gesto democrtica . . . . . . . . . . . . . 98
3.3.2 Variveis relacionadas localizao da escola e sua dependncia
administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
3.3.3 Nvel socioeconmico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
3.3.4 Variveis relacionadas ao perfil do diretor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
3.3.5 Variveis relacionadas aos itens de apoio prtica pedaggica da escola. . . . . . 105

3.4 Ferramentas estatsticas utilizadas na anlise das informaes. . . . . . . . . . . . . 106

SEO 4: Resultados e Anlises

4.1 Hierarquia de importncia das variveis estudadas sobre o IDEB. . . . . . . . . 109

4.2 Descrio dos impactos individuais das variveis sobre o IDEB . . . . . . . . . . . 114
4.2.1 Unidade da Federao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4.2.2 Nvel socioeconmico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
4.2.3 Localizao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
4.2.4 Dependncia administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
4.2.5 Tempo de atuao como diretor(a). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
4.2.6 Meio pelo qual assumiu a direo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
4.2.7 Organizao de alguma atividade de formao continuada (atualizao,
treinamento, capacitao etc.) na escola nos ltimos 2 anos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
4.2.8 Curso de ps-graduao de mais alta titulao do diretor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
4.2.9 Carga horria de trabalho semanal como diretor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
4.2.10 Outra atividade que contribui para sua renda pessoal alm da direo
da escola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
4.2.11 Composio do Conselho Escolar: presena de pais ou responsveis. . . . . . . . . 130
4.2.12 Neste ano e nesta escola, como se deu a elaborao do Projeto
Pedaggico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
4.2.13 A gesto administrativa, financeira e pedaggica da escola atende ao que
foi definido e validado pelo Conselho Escolar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
4.2.14 Neste ano e nesta escola, quantas vezes se reuniu o Conselho de Classe. . . . . . . 133
4.2.15 Periodicidade das reunies do Conselho Escolar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
4.2.16 O Conselho Escolar define/valida o planejamento pedaggico da escola. . . . . . . 135
4.2.17 O Conselho Escolar define/valida o planejamento administrativo da escola. . . . 137
4.2.18 O Conselho Escolar participa do planejamento para aplicao dos recursos
financeiros da escola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.2.19 O Conselho Escolar participa da prestao de contas dos gastos efetuados
pela escola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
4.2.20 Existncia e condio de uso acesso internet para uso dos alunos . . . . . . . . 140
4.2.21 Existncia e condio de uso internet com conexo Banda Larga. . . . . . . . . . . 141
4.2.22 Existncia e condio de uso laboratrio de informtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
4.2.23 Existncia e condio de uso sala de leitura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
4.2.24 Existncia e condio de uso impressora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
4.2.25 Existncia e condio de uso biblioteca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4.2.26 Apoio financeiro da esfera administrativa a que pertence e
do governo federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Algumas concluses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Referncias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Apresentao

Este livro traz como proposta averiguar estatisticamente, isto , na pers-


pectiva quantitativa, se a gesto democrtica tem propiciado impacto no
desempenho das escolas pblicas em avaliaes externas, e determinar qual
lugar ocupa na hierarquia de variveis que influenciam esses indicadores.
Para atingirmos tal objetivo, fizemos uma reviso bibliogrfica sobre os te-
mas gesto democrtica e avaliaes externas em larga escala, alm de uma
investigao emprica por meio de anlise estatstica de informaes prove-
niente de fontes de informaes oficiais, como: Censo Escolar (2012 e 2013),
microdados da Prova Brasil e SAEB (2013), IDEB (2013) e Bases de dados do
PDDE interativo (2013).
Os resultados deste estudo esto na dissertao de mestrado de Jos
Reinaldo Riscal, desenvolvida sob orientao da Profa. Dra. Maria Ceclia
Luiz docente do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universida-
de Federal de So Carlos (PPGE/UFSCar), estes comprovam que as maiores
mdias do IDEB referem-se s escolas em que os Conselhos Escolares con-
seguem definir e validar os seus aspectos pedaggicos, financeiros e admi-
nistrativos. Ficou evidente que fatores relacionados gesto democrtica
como a construo do Projeto Poltico Pedaggico de forma coletiva com
a comunidade escolar, a participao dos familiares, a frequncia de reunies
do Conselho Escolar e a escolha do diretor escolar por eleio ou concurso
pblico so elementos que influem positivamente no IDEB.
Foi trabalhoso investigarmos as fontes oficiais a que nos propomos, visto
que estudos quantitativos na rea da educao ainda so poucos, mas a
satisfao foi maior, quando confirmamos que a gesto democrtica im-
portante no impacto do desempenho das escolas pblicas no pas, no que
se refere s avaliaes em larga escala, e que o Conselho Escolar se faz ne-
cessrio na concretizao desta busca democracia.
10 | Gesto Democrtica...

Acreditamos que os resultados desta pesquisa devero instigar e auxiliar


outras investigaes, a nossa meta era comprovar que uma escola pblica
democrtica, de forma processual, pode e deve acolher e proporcionar a
todos os alunos uma educao de qualidade.
Desejamos a todos e todas uma excelente leitura!

Maria Ceclia Luiz


Jos Reinaldo Riscal
Prefcio

A avaliao baseada em provas psicomtricas referidas norma est


desenhada para selecionar e no para incluir, por isso, em um contexto
segmentado como aquele dos sistemas educativos da Amrica Latina
[...], fomenta a desigualdade. Ela no serve para melhorar a qualidade da
educao, no serve para que os professores possam ministrar melhores
aulas, e, devo acrescentar, no so teis para a gesto. Juan Casassus

Eu diria que a obra Gesto Democrtica e a anlise de avaliaes em


larga escala: o desempenho de escolas pblicas no Brasil de Jos Reinaldo
Riscal e Maria Ceclia Luiz leitura obrigatria para secretrios de educao,
diretores de escola, professores, membros de conselhos de escola e de edu-
cao, bem como para todos aqueles que se preocupam com a melhoria
da escola pblica brasileira. Tendo como objetivo explcito, como dizem os
autores, verificar, estatisticamente, se a gesto democrtica na escola, por
meio da composio e a natureza da atuao do Conselho Escolar, tem pro-
duzido melhora no desempenho das escolas no IDEB o trabalho supera em
muito essa meta inicial alm de mostrar os riscos e a complexidade que exis-
tem quando se busca avaliar uma dada poltica pblica tendo por referncia
indicadores como o IDEB.
Escrito em linguagem clara, o livro apresenta inicialmente uma tima re-
viso conceitual sobre os temas da gesto democrtica e das avaliaes em
larga escala, os quais, em geral, so abordados sem a devida articulao. H
tambm uma constante preocupao em contextualizar os conceitos apre-
sentados, com uma descrio cuidadosa do processo que transformou o
Brasil no paraso dos testes padronizados. Rapidamente, podemos citar entre
outros, Prova Brasil, SAEB, ANA, ENEM, PISA, alm de congneres estaduais
e municipais. E o mais grave de tudo isso, esse grande nmero de exames
tem representado um impacto muito pequeno, quando no negativo, para
12 | Gesto Democrtica...

melhorar a prtica docente em sala de aula. Elaborados de forma centraliza-


da, em geral por instituies privadas, sem que estados e municpios sejam
consultados, assim como os professores e mesmos os pesquisadores uni-
versitrios, os indicadores associados a esses exames, tais como o IDEB, em
mbito nacional, ou o IDESP, no caso de So Paulo, surgem como entidades
esotricas que tiram o sono dos professores e administradores educacionais
que no conseguem decifrar os enigmas que essas siglas escondem.
E esse , a meu ver, a contribuio maior deste trabalho, tornar claro
aquilo que muitas vezes deixado, intencionalmente, confuso e obscuro.
Afinal de contas, a avaliao um instrumento de poder na mo de quem
define seus critrios e o aplica. E este trabalho busca mostrar os potenciais e
limites do IDEB, mostrando o seu potencial como instrumento de diagnstico,
mas tambm seus limites.
Outro ponto alto desta obra o rigor metodolgico na organizao da
informao, buscando fazer com que as bases de dados do IDEB, do SAEB
e do PDDE Interativo conversem entre si, tendo como foco a escola, abran-
gendo um total de 57 mil escolas pblicas de ensino fundamental do Brasil.
As ferramentas e os cuidados estatsticos tomados so explicados de forma
acessvel para um leitor no especialista, o que tambm no comum em
estudos de natureza quantitativa.
Tudo aquilo que foi escrito at aqui, contudo, apenas um aperitivo para
a parte mais rica do trabalho que so seus resultados, quando os autores
buscam refletir sobre os fatores que ajudam a entender os resultados do
IDEB para os anos iniciais e finais do ensino fundamental. Sobre eles, darei
apenas algumas pinceladas, para no estragar a surpresa do leitor.
O primeiro grande achado, em sintonia com tudo que j foi escrito sobre
o tema, refere-se ao peso das variveis de contexto da escola, ou seja, cerca
de 90% do resultado do IDEB est associado unidade da federao em que
se encontra a escola, ou ao nvel socioeconmico das famlias dos alunos. Em
outras palavras, escolas situadas em estados mais ricos e em que estudem
crianas de famlias com maior renda e escolaridade apresentam valores
mais elevados do IDEB. Por si s essa informao tem um papel fundamental
para as polticas pblicas, pois mostra de forma cabal o equvoco de usar o
IDEB como indicador da qualidade de uma escola, como usualmente se faz
no Brasil, inclusive com iniciativas absurdas como a de colocar o resultado do
IDEB na porta da escola. O IDEB diz mais sobre o capital cultural das famlias
e sobre a riqueza relativa do estado da federao em que se encontra uma
Prefcio | 13

escola do que sobre a qualidade do trabalho pedaggico ali desenvolvido.


Dizendo ainda de outra forma: uma escola que possui um IDEB menor do
que outra, pode, na verdade, estar fazendo um trabalho pedaggico melhor.
E quando se incentivam polticas que associam prmios aos professores e
escolas com melhor desempenho, o que se produz excluso e fraudes. o
que nos alerta Diane Ravitch, que teve atuao ativa na implantao dessas
polticas nos EUA, nos governos Bush e Clinton:

Eu apoiei as avaliaes, o sistema de accountability (responsabilizao de


professores e gestores pelo desempenho dos estudantes) e o programa
de escolha por muitos anos, mas as evidncias acumuladas nesse pero-
do sobre os efeitos de todas essas polticas me fizeram repensar. [...] O
ensino no melhorou e identificamos apenas muitas fraudes no processo.

O segundo grande achado do trabalho que, descontado o efeito de


contexto, a gesto democrtica faz, sim, diferena. Escolas que possuem
uma direo presente, que constroem seu projeto pedaggico com partici-
pao da comunidade, cujo conselho de escola tenha composio ampla e
se rena mensalmente, conseguem ter um impacto positivo no desempenho
escolar de seus alunos. A participao da comunidade na escolha dos dire-
tores, associada a processos de avaliao de conhecimento dos candidatos,
como consta, alis, na meta 19 no Plano Nacional de Educao tambm se
mostrou mecanismo importante, associada a um melhor desempenho.
E o terceiro achado que cabe comentar, refere-se ao impacto positivo dos
insumos relativos infraestrutura e aos equipamentos existentes nas escolas,
tais como acesso rede internacional de computadores, existncia de labora-
trios de informtica, bibliotecas e salas de leitura, bem como o apoio finan-
ceiro feito por instncias governamentais que assegure recursos financeiros
s escolas para que elas possam atender as especificidades de seu projeto
pedaggico. H que se lembrar que todos esses insumos compem o CAQi
(Custo Aluno-Qualidade inicial), instrumento desenvolvido pela Campanha
Nacional pelo Direito Educao, que foi aprovado pelo Conselho Nacional
de Educao, atravs do Parecer CNE/CEB n 8/2010) e que consta hoje no
Plano Nacional de Educao, previsto na meta 20, sendo que, de acordo com
a estratgia 20.6, o CAQi j deveria estar implantado nesse segundo semestre
de 2016.
Um ltimo aspecto a se considerar refere-se aos cuidados com as esta-
tsticas e aos riscos embutidos. Como apontam os autores,
14 | Gesto Democrtica...

A estatstica, porm, no por si s vil ou herona. O desconhecimento


de alguns de seus conceitos e tcnicas por parte do pblico geral e a
forma como informaes de contedo estatstico so divulgadas nos
meios de comunicao, revestidas muitas vezes de uma aura de verda-
de inquestionvel, so provavelmente os geradores de tal desconforto.

Um exemplo desses riscos apontado no prprio trabalho, quando


analisa os efeitos das diferentes formas de escolha do diretor de escola no
valor do IDEB. Em primeiro lugar com impacto no IDEB aparece o concurso;
contudo, como apontam os autores, esse modelo de escolha existe basi-
camente na rede estadual de So Paulo, estado mais rico de federao e
cujas famlias tambm possuem rendas relativamente maiores. Portanto, o
que explica o maior valor do IDEB no formato da escolha do diretor, mas
as variveis de contexto.
Com esse alerta final e com a certeza de que essa obra vai instigar mui-
tos outros pesquisadores a aprofundar seus achados a partir de pesquisas
de campo rigorosas, desejo a todos uma tima e proveitosa leitura.

Jos Marcelino de Rezende Pinto


Campus da USP
Ribeiro Preto, 12 de julho de 2016.
Introduo

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB (Lei n 9.394/1996), no seu


artigo 3, estabelece quais os princpios para a aplicao do ensino pblico.
O Inciso VIII define a gesto democrtica do ensino pblico, na forma desta
Lei e da legislao dos sistemas de ensino como um desses princpios, es-
tabelecendo, assim, o papel dos Conselhos Escolares como instrumentos de
gesto democrtica das escolas pblicas do ensino bsico. Observa-se, por-
tanto, que houve, e ainda h, no Brasil, um direcionamento legal para iniciar
um processo democrtico que busque aumentar, entre outros aspectos, a
participao dos profissionais da escola, da comunidade de entorno, incluin-
do os estudantes e seus familiares, com o intuito de encontrar caminhos para
aumentar a qualidade do ensino e aprendizagem na escola pblica.
A gesto democrtica tem seus conceitos baseados no compartilhar de
decises, com inteno de buscar uma educao de qualidade, com trans-
parncia e corresponsabilidade. Neste aspecto, caracteriza-se por privilegiar
a partilha de poder e a integrao das aes pedaggicas, administrativas e
polticas da escola.
No sentido contrrio ao da gesto democrtica, desde 1980, uma gesto
nos moldes gerencialista ou managerialista foi designada como nova ges-
to pblica (CISESKI, 1997). Essa concepo teve incio na Amrica Latina,
quando:

[...] influenciados pelas colocaes contidas no livro Educao e co-


nhecimento: eixos da transformao produtiva com equidade (Cepal/
UNESCO, 1992) que colocou a educao como fator de desenvolvi-
mento , os governos da regio transformaram a educao na principal
poltica pblica, pois se percebeu que ela podia fomentar o crescimento
econmico e a integrao social (CASASSUS, 2002, p. 25).
16 | Gesto Democrtica...

Desta forma, o foco de qualidade da gesto gerencialista est na ob-


servao e mediao do sucesso acadmico (CASASSUS, 2002, p. 43). Esta
lgica gerencialista de conceber a educao direcionou a qualidade de en-
sino e o sucesso da aprendizagem em ndices de desempenhos escolares e/
ou resultados apresentados nas avaliaes externas.
Segundo Afonso (2003), a tendncia gerencialista tem fundamentos
baseados na separao daqueles que gerem ou decidem os caminhos da
escola e os que so geridos e no tm poder de deciso. Para tanto, a par-
ticipao na escola se reduz, apenas, em ajudar nas realizaes de aes
j transcritas em Planos Pedaggicos e estas so, geralmente, concebidas
pelas polticas pblicas ou pelo diretor-gerente da escola.
Apesar de sermos desfavorveis a esta concepo de educao, temos
hoje vrios educadores que no s acreditam, como transformam as escolas
pblicas em espaos gerencialistas, com discursos enganosos de ser uma
gesto flexvel pautada em estruturas horizontais e trabalhos grupais. A
escola pode at ser pensada com base em modelos organizacionais pau-
tados nos princpios e mtodos de experincia administrativa, mas ela no
pode ser vista como uma empresa, nem como instituio que gera lucro. A
instituio pblica existe para ensinar e formar pessoas, para estabelecer
relaes interpessoais, para levar em considerao a qualidade do processo
educativo ao invs de resultados quantitativos.
Para Lima (2003), os modelos organizacionais da escola esto em cons-
tante processo de estruturao por meio da ao do homem. Na perspectiva
sociolgica, entendemos que esses modelos esto em constante construo
e influenciam polticas, reformas de ensino e at mesmo a legislao. A esco-
la possui uma autonomia relativa, j que toda instituio recria e interpreta
o que lhe decretado, entretanto, tambm deve seguir algumas medidas
burocrticas comuns a todas as instituies. Assim, muitas vezes, a unidade
escolar se denomina democrtica, segundo Lima (2003), mas no correspon-
de a essa perspectiva, na verdade possui caractersticas do neo-taylorismo1.
Neste aspecto, existe uma aparente atmosfera de gesto democrtica no
ambiente escolar, mas a tendncia utilizar a lgica gerencialista.
Arroyo (2008) tambm questiona esse discurso atual das escolas pbli-
cas quando se autodenominam democrticas, visto que na realidade a radi-
calidade, muitas vezes, foi perdida. A escola deve ser um espao de direitos,

1 Lima denomina neo-taylorismo a organizao que visa aspectos lucrativos, que possui
uma viso um pouco mais humanizada para o trabalhador, mas com fortes tendncias
ao racionalismo, eficincia, eficcia, otimizao e qualidade.
Introduo | 17

de uma cultura pblica, portanto, no deveria haver espaos para as formas de


poder e as privatizaes que vem sendo evidenciadas no meio educativo. Para
o autor, a gesto democrtica tem apresentado limites nas escolas, pois estas
esto conservadoras e reguladas, possuem atribuies e so configuradas
para uma gesto de resultados. Segundo Arroyo (2008), gesto democrtica
processual e precisa de mobilizao da escola e de todas as instncias
da sociedade. Questiona se existem lugares democrticos nas instituies
escolares, visto que temos evidenciado uma enorme perda de vontade e
incentivo dos sujeitos envolvidos com a educao em participar de seus
processos.
Por acreditarmos nessa perspectiva da gesto democrtica e discordar-
mos da concepo de educao gerencialista vendo esta ltima como algo
prejudicial organizao das escolas pblicas , temos realizado pesquisas
h anos com o propsito de desvendar a falcia da poltica dos bons resulta-
dos. Neste contexto, surgiu a ideia desta pesquisa, isto , buscar esclarecer
vrias dvidas e questionamentos que aparecem nas falas dos educadores
brasileiros, entre elas: a gesto democrtica essencial escola hoje apenas
como forma de assegurar o direito voz aos atores de dentro e de fora da
comunidade escolar, ou h, tambm, impactos nos indicadores oficiais de
melhoria no desempenho escolar? Qual a sua influncia sobre o desempe-
nho dos estudantes em avaliaes de larga escala? Especificamente, quan-
do se verifica a perspectiva quantitativa do funcionamento dos Conselhos
Escolares, considerando-se os indicadores oficiais de desempenho, qual a
contribuio deste colegiado no desempenho escolar dos alunos que foram
avaliados pelo IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica)?
A inteno deste livro foi analisar, estatisticamente, se a Gesto democrti-
ca e o Conselho Escolar (CE) beneficiam e/ou melhoram os ndices de desem-
penho das escolas pblicas. Para responder a esta questo e compreender
melhor todos os aspectos que envolvem a perspectiva quantitativa de uma
investigao, nos propomos a explorar os bancos de dados oficiais disponveis
para construir uma base de conhecimento sobre trs aspectos que julgamos
serem essenciais para ocorrer o processo da gesto democrtica: a) o funcio-
namento dos Conselhos Escolares como um colegiado que garante a parti-
cipao de diversos segmentos da escola, investigando quantitativamente a
sua composio e a natureza de sua atuao ; b) os aspectos relacionados ao
diretor que parte fundamental na garantia das aes serem democrticas
na escola, como: perfil, formao, experincia e forma de acesso ao cargo ; e,
d) a elaborao e execuo do Projeto Poltico Pedaggico na escola.
18 | Gesto Democrtica...

Para tanto, utilizamos a anlise estatstica de informaes proveniente


das seguintes fontes de informaes oficiais: 1) Censo Escolar: levantamento
de dados estatstico-educacionais de mbito nacional realizado todos os
anos e coordenado pelo Inep, que abrange todas as escolas pblicas e pri-
vadas do pas; 2) Prova Brasil e SAEB: avaliaes desenvolvidas pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep/MEC)
e realizadas a cada dois anos para avaliar a qualidade do ensino oferecido
pelo sistema educacional. Neste projeto, ser utilizado o resultado da coleta
de dados demogrficos, perfil profissional e de condies de trabalho de
diretores; 3) Base de dados do IDEB: indicador numrico de desempenho
escolar, calculado a partir dos dados sobre aprovao escolar, obtidos no
Censo Escolar, e mdias de desempenho nas avaliaes do Inep, o Saeb e a
Prova Brasil; e, 4) PDDE Interativo: Sistema de monitoramento do Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE), que tem por objetivo prover informaes
sobre o programa ao pblico de alta gesto, secretrios de educao, ge-
rentes de programa, coordenadores de ao e equipes de apoio.
De acordo com a Portaria Inep n 410 de 03 de novembro de 2011 ou
Portaria Inep n 304 de 24 de junho de 2013, os sistemas de educao po-
dem solicitar a no divulgao de seus resultados. Por esta razo, a base de
dados do IDEB no inclui, entre outros, os resultados da rede municipal de
ensino de So Paulo. Assim sendo, o universo deste trabalho se restringe s
escolas cujos resultados do IDEB 2013 foram divulgados pelo INEP.
A base de dados formada pela juno das fontes de informao acima
descritas, considerando apenas as escolas que possuem informaes em
todas elas e aps a limpeza de dados sem informao (missing), possui co-
bertura entre 81% e 84% do universo de escolas que tiveram seus resultados
divulgados pelo INEP, conforme o Quadro 1.

Quadro 1 - Contagem das escolas que tiveram o IDEB divulgado segundo Unidade
da Federao e presena na base de dados formada pelas fontes de informao uti-
lizadas no projeto.
IDEB 2013 Sries Iniciais IDEB 2013 Sries Finais
Divulgados Presentes na Base Divulgados Presentes na Base
pelo INEP de Dados Integrada pelo INEP de Dados Integrada
Nmero
38767 31366 30959 26008
de escolas
Cobertura 80,9% 84,0%

Fonte: Planilha de divulgao do IDEB, dados do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Introduo | 19

importante esclarecermos que as seguintes variveis foram objeto de


anlise nesta investigao:
1. Censo Escolar (2013)
Dados da Escola: UF, dependncia administrativa, localizao em rea
urbana ou rural; Indicadores de infraestrutura da escola: presena de biblio-
teca, sala de leitura, infraestrutura de informtica (computadores, impressora
e acesso Internet com banda larga), laboratrio de cincias;
2. Prova Brasil e SAEB (2013)
Perfil socioeconmico do diretor da escola: idade, escolaridade, renda
aproximada; formao e experincia do diretor: tempo de formao, realizao
de cursos de ps-graduao, (maior titulao e rea temtica), participao em
atividade de formao continuada nos ltimos dois anos, tempo de atuao
na rea de educao, tempo de atuao como diretor, forma como assumiu
a direo (concurso, nomeao ou eleio), tempo de atuao na escola que
dirige atualmente, carga horria de trabalho na funo, dedicao a outras
atividades remuneradas; participao da escola em programas de financia-
mento dos governos federal, estadual e/ou municipal;
3. IDEB (2013)
Resultados obtidos pela escola para o Ensino Fundamental Sries Ini-
ciais (5 ano) e Sries Finais (9 ano);
4. Bases de dados do PDDE interativo (2012 e 2013)
Perfil e composio dos Conselhos Escolares: nmero de conselheiros
em cada segmento; indicadores da atuao nos papis deliberativo, consul-
tivo e fiscal.

Este estudo teve como meta fazer uma anlise consolidada a nvel nacio-
nal, dessa forma, no haver detalhamentos quanto aos ndices dos estados
ou regies.
O IDEB representa o principal ndice de desempenho escolar em uso no
Brasil atualmente, medido de forma censitria nas escolas pblicas atravs
da Prova Brasil, que integra o SAEB (Sistema de Avaliao do Ensino Bsico),
a que se submetem todas as escolas pblicas a cada dois anos, sendo o
referencial adotado pelo Governo Federal para acompanhamento do Plano
Diretor de Educao, nos termos do Decreto n 6.094 da Presidncia da Re-
pblica. Esse decreto estabelece em seu artigo 3:

A qualidade da educao bsica ser aferida, objetivamente, com base no


IDEB, calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir dos dados
20 | Gesto Democrtica...

sobre rendimento escolar, combinados com o desempenho dos alunos,


constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
- SAEB, composto pela Avaliao Nacional da Educao Bsica - ANEB e a
Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil).

Pargrafo nico. O IDEB ser o indicador objetivo para a verificao do


cumprimento de metas fixadas no termo de adeso ao Compromisso
(BRASIL, 2007).

Alm disso, o artigo 2 desse mesmo decreto define, como responsabi-


lidade da Unio e dos sistemas de ensino nas esferas estadual e municipal:

XIX - divulgar na escola e na comunidade os dados relativos rea da


educao, com nfase no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
IDEB, referido no art. 3;

XXVIII - organizar um comit local do Compromisso, com representantes


das associaes de empresrios, trabalhadores, sociedade civil, Minist-
rio Pblico, Conselho Tutelar e dirigentes do sistema educacional pblico,
encarregado da mobilizao da sociedade e do acompanhamento das
metas de evoluo do IDEB (BRASIL, 2007).

O IDEB construdo a partir da composio de dois elementos quanti-


tativos: o ndice de proficincia em portugus e matemtica obtido na Prova
Brasil e o ndice de rendimento, obtido a partir das taxas de reprovao
levantados pelo censo escolar, levado a cabo anualmente pelo Ministrio
da Educao. Embora no seja nossa inteno, neste momento, detalhar a
metodologia de construo do IDEB, que o leitor encontrar na seo 2.2.2,
vale antecipar dois pontos relevantes para a compreenso do significado
dos seus resultados:

1. O resultado do IDEB varia entre um mnimo de zero e um mximo


de 10, que corresponderia a uma situao em que todos os alunos
atingissem a proficincia mxima na prova Brasil e que as taxas de
aprovao atingissem 100% em todas as sries;

2. H um conjunto de metas definidas pelo INEP (Instituto Nacional de


Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira) para cada esfera
administrativa da educao, para cada perodo de aplicao da Prova
Brasil. Estas metas so determinadas a partir dos objetivos fixados no
Termo de Adeso ao Compromisso Todos pela Educao, que cons-
titui o eixo do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) para o
ensino bsico e que preveem que o Brasil chegue mdia 6,0 em
2021 (FERNANDES, s/a).
Introduo | 21

O ltimo ponto est diretamente relacionado com o repasse de verbas


para as unidades escolares. Segundo a Resoluo n 4, do PDDE (Programa
Dinheiro Direto na Escola), de 17 de maro de 2009, que normatizava a distri-
buio e prestao de contas desses recursos,

6 (do Artigo 6) No exerccio de 2009, as transferncias de recursos do


PDDE sero acrescidas de parcela extra de 50%, a ttulo de incentivo, des-
tinada a todas as escolas pblicas rurais da educao bsica, e tambm
[...] s escolas pblicas urbanas do ensino fundamental que cumpriram as
metas intermedirias do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(IDEB) estipuladas para o ano de 2007 pelo Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP).

Art. 8. s escolas pblicas de ensino fundamental que, segundo avaliao


das instncias competentes do Ministrio da Educao, no obtiveram
satisfatrio desempenho mensurado pelo ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (IDEB), mas desde que as EEx, s quais estejam vin-
culadas, tenham aderido ao Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educao e elaborado seu planejamento para implementao do Plano
de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola) em sistema computadorizado
desenvolvido e disponibilizado para esse fim, sero destinados recursos
financeiros de custeio e capital, por intermdio de suas UEx, com vistas a
favorecer a melhoria da gesto escolar (BRASIL, 2009).

As Figuras 1 e 2 mostram a evoluo dos resultados do IDEB em nvel na-


cional, em relao s metas determinadas pelo INEP para escolas pblicas:

Figura 1 - Resultado nacional do IDEB para as Sries Iniciais das escolas pblicas,
comparado s metas parciais estabelecidas pelo INEP.
22 | Gesto Democrtica...

Figura 2 - Resultado nacional do IDEB para as Sries Finais das escolas pblicas, com-
parado s metas parciais estabelecidas pelo INEP.

A Figura 3 mostra os resultados do IDEB 2013 segundo as Unidades da


Federao:

Figura 3 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais das escolas pblicas,
segundo UFs onde se localizam.

Fonte: INEP Planilha de divulgao do IDEB 2013.

Como se v, a mdia do IDEB segundo Unidades da Federao mostra


um panorama bastante heterogneo e que, como veremos mais adiante
na seo que detalha os resultados deste estudo, est correlacionado s
diferenas apontadas por outros indicadores sociais, como por exemplo, o
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) ou o PIB (Produto Interno Bruto) per capita.
Por outro lado, quase todas as Unidades da Federao atingiram as metas
Introduo | 23

estipuladas para as Sries Iniciais em 2013, porm o fato no se repetiu para


as Sries Finais, em que apenas sete estados conseguiram cumpri-las, con-
forme mostra a Figura 4.

Figura 4 - Atingimento das metas do IDEB 2013 para as Sries Iniciais e Finais das
escolas pblicas, segundo UFs onde se localizam.

Fonte: INEP - Planilha de divulgao do IDEB 2013.

Fica evidente que as Sries Finais se encontram em situao muito mais


crticas quanto ao atingimento dos objetivos do Plano de Desenvolvimento
da Educao, sendo assim necessrio compreender quais fatores tm po-
tencial de levar melhoria desses ndices.
De fato, em que pesem as diferenas estruturais entre as vrias Unidades
da Federao, no apenas do ponto de vista socioeconmico, mas tambm
dos diferentes sistemas de ensino, nosso interesse concentra-se em deter-
minar se h caractersticas das unidades escolares relacionadas gesto de-
mocrtica que contribuam para elevar o IDEB. A hiptese que este trabalho
se prope a verificar a de que tal contribuio estatisticamente signifi-
cante. Se comprovada esta hiptese, ficar tambm evidenciado que o IDEB
um potente aliado da gesto escolar, que poder utiliz-lo tanto como
ferramenta de planejamento, ao se conhecerem caractersticas da gesto
escolar que o influenciem, como para acompanhar o impacto de suas aes
no desempenho escolar, dentro de princpios de governana e accountability
que se articulem aos processos de gesto democrtica.
1
Conceituando Gesto Democrtica

1.1 Gesto Democrtica da/na escola

Definir o que gesto democrtica escolar no uma tarefa simples.


Seria, talvez, muito mais fcil tratar o tema tomando-se como base a for-
ma como se gerenciam outras atividades humanas. No poderamos, por
exemplo, trabalhar com categorias similares s que se utilizam no estudo da
administrao empresarial?
Para responder a essa pergunta, cumpre um rpido exame dos conceitos
associados administrao empresarial, do ponto de vista da teoria geral
da administrao. Por exemplo, Maximiano (1994), ao analisar as organiza-
es como sistemas, com entradas (recursos empregados pelo sistema,
que incluem a mo de obra, recursos materiais, financeiros e intelectuais),
processos (que definem as transformaes a que os recursos presentes na
entrada so submetidos) e as sadas (que constituem o produto resultante
da aplicao do processo aos elementos presentes na entrada), identifica
dois conceitos essenciais associados a esse modelo: a eficcia e a eficincia.
Segundo Maximiano (1994, p. 36-37), a eficcia coloca o foco da ativi-
dade na sada, atravs da comparao entre os objetivos propostos e os
resultados atingidos. A mxima eficcia obtida, ento, quando todos os
objetivos so atingidos, enquanto a mxima ineficcia ocorre quando ne-
nhum dos objetivos cumprido.
O autor define, por outro lado, a eficincia como o deslocamento do
foco da atividade para o processo, atravs de uma utilizao racional dos
recursos. Neste caso, a comparao feita atravs de medidas de produti-
vidade, que comparam os resultados alcanados e os recursos dispendidos
em seu atingimento. Uma observao importante que a eficincia inclui,
tambm, o bem-estar psicolgico dos colaboradores da organizao:
26 | Gesto Democrtica...

A ocorrncia da produtividade e do bem-estar, simultaneamente, no


automtica, de tal modo que se pode ter um em detrimento do outro.
Pode-se alcanar elevados nveis de produtividade sacrificando-se as
condies psicolgicas e, inversamente, pode-se ter um elevado nvel
de satisfao com baixssima produtividade. O ideal perseguir um alto
rendimento nessas duas variveis (MAXIMIANO, 1994, p. 37-38).

Arago (1997) inclui um terceiro conceito, denominado efetividade:

A efetividade refere-se relao, ao longo do tempo, entre os resultados al-


canados e os objetivos pretendidos, sendo, muitas vezes, descrita como uma
dimenso qualitativa do resultado (o valor social do produto). Sua mensura-
o, por ser essencialmente valorativa, complexa (ARAGO, 1997, p. 107).

A autora observa que a efetividade pode ser avaliada segundo trs


dimenses:

A primeira delas a adequao, em que verificado se os resultados apre-


sentados correspondem s necessidades de que deram origem ao; a
segunda dimenso a da equidade, que implica verificar se a ao imple-
mentada e os resultados obtidos permitiram uma distribuio mais justa
dos recursos e dos benefcios; a terceira dimenso refere-se propriedade
poltica, ou seja, verificar se houve a satisfao das exigncias e demandas
da sociedade (ARAGO, 1997, p. 107).

Por outro lado, Pereira (1996) define a administrao gerencial como um


sistema administrativo com as seguintes caractersticas:

(1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e


atribuies para os nveis polticos regionais e locais; (2) descentralizao
administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administra-
dores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos;
(3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal,
(4) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; (5)
controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a
passo, dos processos administrativos; e (6) administrao voltada para o
atendimento do cidado, ao invs de autorreferida (PEREIRA, 1996, p. 6).

Para o autor, a reforma do Estado, na qual est inserida a administrao


pblica gerencial como um pressuposto bsico, teria como objetivo de m-
dio prazo a modernizao do servio pblico, orientado a um maior grau de
eficincia e ao atendimento dos cidados (PEREIRA, 1996).
Conceituando Gesto Democrtica | 27

Como podemos ver, o foco dessa abordagem reside no processo,


por meio de um elaborado sistema de delegao de responsabilidades a
administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente au-
tnomos. Por outro lado, a administrao pblica gerencial, segundo tais
conceitos, relega ao cidado o papel de cliente ou receptor dos servios
pblicos, inserindo-o na sada do sistema e excluindo-o do processo. Anula-
-se, desta forma, a possibilidade de participao poltica dos cidados no
processo, uma vez que no lhes compete, nesse mbito, a possibilidade
de ao. Esta pertence, necessariamente, aos gerentes crescentemente au-
tnomos que, a seu critrio, podem ou no dar ouvidos s demandas dos
cidados-clientes.
Esta alienao do papel poltico do cidado no processo de administra-
o pblica gerencial o que define a sua incompatibilidade com a educao:
educar um ato poltico.
Esse carter poltico se evidencia pelo fato de que a educao constitui
um direito essencial de cada indivduo e um meio potencialmente apropria-
do para se adquirir o conhecimento dos demais direitos, sendo, portanto,
um passo importante para a sua realizao. Essa noo se conecta com ou-
tra: a noo de dignidade humana, a qual, por ser inerente a todas as pesso-
as, implica na igualdade de seus direitos e na sua incluso no ordenamento
jurdico, sem qualquer tipo de discriminao (RISCAL, 2009, p. 31).
Se a educao est associada dignidade humana pelo exerccio e
realizao de direitos, ento seu significado ultrapassa o saber ou o sa-
ber-fazer individual. Ao conscientiz-lo de que h direitos e deveres, ela
prepara o indivduo para o convvio em sociedade. Portanto, a educao
representa um ato poltico, que se conecta realizao da liberdade e do
bem-estar como construo social (PARO, 2001, p. 2). Segundo Benevides
(1998), estas premissas formam a base da educao para a cidadania de-
mocrtica, que

[...] consiste na formao de uma conscincia tica que inclui tanto sen-
timentos como razo; passa pela conquista de coraes e mentes, no
sentido de mudar mentalidades, combater preconceitos e discriminaes
e enraizar hbitos e atitudes de reconhecimento da dignidade de todos,
sejam diferentes ou divergentes; passa pelo aprendizado da cooperao
ativa e da subordinao do interesse pessoal ou de grupo ao interesse
geral, ao bem comum. Se falamos em tica, trata-se de confirmar valores;
nesse sentido, a educao para a democracia inclui o desenvolvimento
28 | Gesto Democrtica...

de virtudes polticas decorrentes dos valores republicanos e democrticos2


(BENEVIDES, 1998, p. 148).

Mas a dimenso poltica da educao relaciona-se, tambm, com a


transmisso da magnfica herana de mais de dez mil anos de saberes cria-
dos pela humanidade, assim como do desenvolvimento do raciocnio e da
capacidade de decidir de forma autnoma3. O sujeito que assim se constitui
tem condies de alterar a sua histria e a da sociedade em que est inse-
rido mediante a utilizao racional (e social) desse conhecimento. Segundo
Paro (1998):

A educao, entendida como a apropriao do saber historicamente


produzido prtica social que consiste na prpria atualizao cultural
e histrica do homem. Este, na produo material de sua existncia, na
construo de sua histria, produz conhecimentos, tcnicas, valores,
comportamentos, atitudes, tudo enfim que configura o saber historica-
mente produzido. Para que isso no se perca, para que a humanidade
no tenha que reinventar tudo a cada nova gerao, fato que a conde-
naria a permanecer na mais primitiva situao, preciso que o saber
esteja sendo permanentemente passado para as geraes subsequentes
(PARO, 1998, p. 2).

2 A autora assim define as virtudes republicanas a) o respeito s leis, decididas em pro-


cessos regulares e amplamente participativos; b) o respeito ao bem pblico, acima do
interesse privado e patriarcal e c) o sentido da responsabilidade no exerccio do poder,
com a conscincia dos males coletivos que resultam do descumprimento dos deveres
prprios de cada um, nas diferentes esferas de atuao do cidado.; como virtudes de-
mocrticas a autora entende a) o reconhecimento da igualdade e o consequente horror
aos privilgios; b) a aceitao da vontade da maioria legalmente formada decorrente de
eleies ou de outro processo democrtico, porm com constante respeito aos direitos
das minorias e c) o respeito integral aos direitos humanos (BENEVIDES, 1998, p. 148).
3 Obviamente a escola representa um papel central na transmisso desses saberes, porm
de forma alguma poderia ser considerada nica. H outras formas que no necessaria-
mente dependem de estruturas formais. interessante, nesse sentido, mencionar o que
Souza Santos (2007) chama de ecologia de saberes, conceito que representa o re-
conhecimento da existncia de uma pluralidade de formas de conhecimento alm do
cientfico (SOUZA SANTOS, 2007, p. 86) e que implica em uma ruptura com a dualidade
imposta por aquilo que o autor chama de pensamento abissal: um modelo mental
que relegaria invisibilidade a cultura e os saberes dos sujeitos no hegemnicos. Em
contraposio, a ecologia de saberes expande o carter testemunhal dos conhecimen-
tos de modo a abarcar igualmente as relaes entre o conhecimento cientfico e o no
cientfico, ampliando assim o alcance da intersubjetividade como interconhecimento e
vice-versa (SOUZA SANTOS, 2007, p. 89).
Conceituando Gesto Democrtica | 29

De acordo com esse raciocnio, e considerando-se a existncia de


uma relao de interao entre educando e educador, conclui-se que tal
promoo no ser necessariamente neutra, pois ao se transmitir conheci-
mentos, tambm se transmitem valores, conceitos e vises de mundo. Aqui
se evidencia, uma vez mais, a dimenso poltica do ato de educar, pois a
retransmisso sistemtica de valores aos educandos cria condies para que
se modele a sociedade em torno de um conjunto de concepes (RISCAL,
2009). Consequentemente, quando essas concepes so determinadas
por grupos polticos ou segmentos sociais e econmicos, alienando-se os
demais, a educao deixa de cumprir seu papel como direito humano e se
converte em instrumento de dominao.
As polticas educacionais orientadas formao de mo de obra espe-
cializada se inserem nesta discusso, sendo bem extensa a bibliografia sobre
as interferncias de alguns organismos internacionais no-governamentais
(Comisso Econmica para a Amrica Latina, Banco Mundial, Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, entre outros) nas pol-
ticas educacionais do Brasil, utilizando-se para isso de meios to diversos
como, por exemplo, o financiamento de projetos ou o estabelecimento de
parmetros para avaliaes externas. O objetivo dessas aes tem sido, em
geral, privilegiar determinados contedos curriculares, notadamente os que
esto relacionados ao desenvolvimento do mercado e formao da mo de
obra (FONSECA, 1998; PARO, 1999; RISCAL, 2009).
Segundo Fonseca (1998), as aes do Banco Mundial, por exemplo, se
apresentam ostensivamente sob o discurso da promoo do desenvolvi-
mento humano e social nos pases subdesenvolvidos. A prioridade do banco
em relao ao ensino fundamental revela, no entanto, uma estratgia de
interveno na agenda educacional dos pases com a reafirmao do pa-
pel do Estado como provedor dos nveis educacionais mnimos e uma viso
homogeneizante da educao como meio de elevao social e de desen-
volvimento de mercados em um contexto econmico globalizado. De acor-
do com Riscal (2009, p. 64), tal concepo torna a educao em objeto da
gesto de resultados, conceito originrio da administrao das corporaes
privadas, que a transforma em um artigo de consumo como qualquer outro.
Os processos de transmisso de conhecimento so racionalizados e sistema-
tizados, atravs de tcnicas e mtodos que mais se assemelham aos de uma
linha de montagem:
30 | Gesto Democrtica...

A educao vista como um servio a ser prestado, o aluno o cliente


e os docentes e as equipes escolares so os recursos humanos. O re-
sultado dessa poltica tem sido a transformao do docente em mero
tomador de lies e reprodutor do que est estabelecido em apostilas,
que j chegam s suas mos prontas. O professor destitudo de uma
de suas aes primordiais na prxis educativa, que refletir e elaborar os
contedos adequados s suas turmas de alunos de acordo com o projeto
coletivo da escola. So adotados mtodos preestabelecidos de ensino, com
apostilas prontas e salas lotadas, pois a atividade educativa deixa de ser
um processo de formao intelectual para se tornar um processo mera-
mente [...] de aquisio de informaes (RISCAL, 2009, p. 65).

fcil perceber que esse enfoque priva o aluno da possibilidade de ex-


pandir seu conhecimento para alm dos limites do utilitrio: aprende-se o
que necessrio e suficiente para tornar-se parte de um contingente de mo de
obra, de uma massa de produtores-consumidores de bens, negligenciando-se
o papel da educao na atualizao histrico-cultural dos indivduos (PARO,
1999, p. 11). Com isso, a comunidade escolar fica alienada dos processos de-
cisrios e o gestor escolar, por sua vez, encontra-se destitudo de qualquer
relevncia do ponto de vista poltico e pedaggico (RISCAL, 2009, p. 65).
Essa desapropriao da comunidade e do gestor escolar configura um ato
poltico para o esvaziamento do papel poltico da escola.
Repudiar esse verdadeiro suicdio do papel poltico da escola significa
estabelecer princpios de administrao escolar que incluam todos os envol-
vidos (e que chamaremos doravante de comunidade escolar: alunos e seus
pais/ responsveis, docentes, funcionrios da escola, gestores escolares e
membros da comunidade do entorno).
por meio desse conceito de participao coletiva que chegamos, final-
mente, ao conceito de gesto democrtica:

A gesto democrtica a concepo de administrao da escola segun-


do a qual todos os envolvidos na vida escolar devem participar de sua
gesto e que estabelece que toda a ao ou deciso tomada referente
escola deva ser de conhecimento de todos (RISCAL, 2009, p. 45).

Paro (1998), por sua vez, define-a como um elemento mediador para a
realizao dos direitos humanos e sociais:

Se os fins humanos (sociais) da educao se relacionam com a liberdade,


ento necessrio que se providenciem as condies para que aqueles
Conceituando Gesto Democrtica | 31

cujos interesses a escola deve atender participem democraticamente da


tomada de decises que dizem respeito aos destinos da escola e a sua
administrao. Entendida a democracia como mediao para a realizao
da liberdade em sociedade, a participao dos usurios na gesto da es-
cola inscreve-se, inicialmente, como um instrumento a que a populao
deve ter acesso para exercer seu direito de cidadania (PARO, 1998, p. 6).

A gesto democrtica um dos princpios do ensino pblico, segundo a


LBD no seu artigo 3, Inciso VIII:

Art. 3 O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:


VIII gesto democrtica do ensino pblico, na forma desta lei e da le-
gislao dos sistemas de ensino (BRASIL, 1996).

O texto da lei, no entanto, no define precisamente as suas normas. Esta


atribuio foi, pelo artigo 14, legada aos sistemas de ensino, que devem
faz-lo observando os seguintes princpios:

I participao dos profissionais da educao na elaborao do Projeto


Pedaggico da escola;
II participao das comunidades escolar e local em Conselhos Escola-
res ou equivalentes (BRASIL, 1996).

Alm destes aspectos mencionados na LDB, h outro, que diz respeito


escolha do diretor escolar. De fato, segundo a anlise feita por Gomes (2015),
por solicitao do Congresso Nacional, da Lei n 10.172/2001, a gesto de-
mocrtica da educao:

[...] materializa-se, quanto aos sistemas de ensino, na forma dos conselhos


de educao, que renem competncia tcnica e representatividade dos
diversos setores educacionais, e, no mbito dos estabelecimentos esco-
lares, por meio da formao de Conselhos Escolares dos quais participam
a comunidade, alm da adoo de formas de escolha de direo escolar
que associem garantia de competncia, compromisso com a proposta
pedaggica emanada dos Conselhos Escolares, representatividade e
liderana (GOMES, 2015, p. 143).

visvel, portanto, que a discusso sobre gesto democrtica de educao


inclui trs componentes que necessitam ser bem delineados e compreendidos:
a direo escolar, os Conselhos Escolares o Projeto poltico pedaggico. Tra-
taremos destes temas nas sees seguintes.
32 | Gesto Democrtica...

1.2 A importncia e os desafios da Gesto Escolar

1.2.1 A funo da direo escolar


Quando se fala em gesto escolar, a figura mais provavelmente lembra-
da, em primeiro lugar, o diretor. ele, afinal, o preposto do Estado na
gesto da escola, assumindo, por isto, a responsabilidade legal pelo seu
funcionamento (PARO, 2010).
Segundo Libneo (2013), o diretor da escola tem a funo de coordenar,
organizar e controlar as atividades da escola, tendo como auxiliares um cor-
po administrativo de funcionrios especializados e agindo dentro de limites
estabelecidos pela lei, regimentos e determinaes das instncias s quais
a escola se subordina.
Paro (2015), em entrevista ao portal Net Educao, ao ser perguntado
por que, em seu livro Diretor escolar: educador ou gerente, fala mais em
direo escolar que em diretor, deu a seguinte resposta:

Se voc personaliza, fica algo individual, como se dependesse apenas de


pessoas. Falar em direo mais geral. Na nossa escola pblica, quem d
os parmetros o prprio Estado. O diretor fica simplesmente como um
capataz do Estado. uma maneira de botar toda a culpa nele (PARO, 2015)4.

Essa descrio do papel do diretor escolar evoca imediatamente a ima-


gem de um executivo de negcios, cujas responsabilidades repousam no
zelo pela formalidade das normas e procedimentos, pela observncia estrita
da hierarquia e pelo cumprimento dos objetivos estabelecidos pelas polticas
corporativas:

[...] (o diretor assume essa postura autoritria) no por culpa dele, mas
porque a escola no est organizada para ser, de fato, uma escola. No
se organiza uma escola para que o aluno v l aprender e se fazer humano.
Organiza-se uma escola para se fazer concursos, para se fazer ndices
de Pisa. Por isso difcil o prprio papel do diretor. A escola cada vez
mais invadida pela ideologia empresarial, negando seu papel educacional
(PARO, 2015)5.

4 Disponvel em: <www.neteducacao.com.br>.


5 Idem.
Conceituando Gesto Democrtica | 33

Possivelmente, a face mais visvel da responsabilidade administrativa do


diretor de escola refere-se justamente ao gerenciamento dos aspectos du-
ros do estabelecimento de ensino. Segundo Libneo (2013), essa funo
a que trata, por exemplo, de toda a rotina tcnico-administrativa da escola
(documentao, escriturao da escola e de seus funcionrios, atendimento
ao pblico por meio da secretaria etc.), por servios auxiliares (zeladoria,
manuteno, vigilncia e segurana, cozinha etc.) e servios multimeios,
que funcionam no apoio s atividades pedaggicas (biblioteca, sala de lei-
tura, laboratrios, auditrio etc.). Esse um trabalho que, por sinal, envolve
um elevado grau de formalismo nas relaes, por meio de ofcios, requeri-
mentos, formulrios e memorandos, instrumentos de comunicao padroni-
zados do Estado, que evidenciam o peso e o volume da cadeia de comando.
Dentro dessa rotina, as relaes so pautadas pela obedincia s regras
e convenes estabelecidas no regimento escolar e se assentam em uma
investidura formal de poderes e atribuies legados pelo Estado. Constitui
claramente uma relao de poder entre chefes e subalternos na estrutura
tcnico-administrativa escolar, com as caractersticas de uma dominao
racional e impessoal.
Segundo Max Weber (2002), o tipo mais puro de dominao legal o
que se d atravs de um quadro administrativo burocrtico: o dirigente, sob
tal concepo, agrega investidura formal e legal de sua posio (atravs de
indicao, eleio ou outro meio que encontre legitimidade) as competn-
cias necessrias ao exerccio do cargo, assistido por um corpo de funcion-
rios capacitados a auxili-lo, os quais so:

1) personalmente libres, se deben slo a los deberes objetivos de su


cargo;
2) en jerarqua administrativa rigurosa;
3) con competencias rigurosamente fijadas;
4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de
libre:seleccin;
5) calificacin profesional que fundamenta su nombramiento --en el
caso ms racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que
certifica su calificacin-;
6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensin
las ms de las veces; son revocables siempre a instancia del propio
funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los esta-
blecimientos privados) pueden tambin ser revocados por parte del
34 | Gesto Democrtica...

que manda; su retribucin est graduada primeramente en relacin


con el rango jerrquico, luego segn la responsabilidad del cargo y,
en general, segn el principio del decoro estamental
7) ejercen el cargo como su nica o principal profesin,
8) tienen ante s una carrera, o perspectiva de ascensos y avances
por aos de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, segn juicio
de sus superiores,
9) trabajan con completa separacin de los medios administrativos y sin
apropiacin del cargo,
10) y estn sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa
(WEBER, 2002, p. 176).

O trabalho da direo escolar envolve, tambm, uma funo de nature-


za pedaggica, que diz respeito ao processo de aprendizagem dos alunos,
como a definio de contedos a serem estudados durante o ano letivo,
a atribuio de aulas, definio de turmas, definio do planejamento pe-
daggico, dos planos de ensino e planos de aula e, de forma mais geral, o
planejamento das atividades da escola ao longo desse perodo.
Se a funo tcnica da administrao escolar se encontra assentada
sobre uma clara diviso hierrquica dos papis, dentro de um modelo bu-
rocrtico impessoal, por outro lado, a funo pedaggica envolve como
elemento-chave a mediao, que segundo Paro consiste na orientao do
trabalho com vistas realizao de um fim:

pelo trabalho que o homem faz histria (e se faz histrico), na medi-


da em que transforma a natureza e, com isso, transforma a sua prpria
condio humana no mundo. Para alm de sua situao de mero animal
racional, realiza-se, com o trabalho, sua condio de sujeito, isto , de
condutor de aes regidas por sua vontade.

Deriva da a importncia da ao administrativa em seu sentido mais


geral, porque ela precisamente a mediao que possibilita ao trabalho
se realizar da melhor forma possvel. Isso significa que o problema de
mediar a busca de fins um problema que permeia toda a ao humana
enquanto trabalho, seja este individual ou coletivo (PARO, 2010, p. 766).

o diretor escolar quem detm o poder, dentro da instituio de ensino,


para assegurar seu funcionamento dentro de uma filosofia e de uma poltica
de educao. O trabalho de mediao do diretor deve, ento, assegurar que
os recursos objetivos e subjetivos disposio da escola sejam utilizados de
Conceituando Gesto Democrtica | 35

forma racional para se atingir os fins. Isso envolve a articulao, em torno do


planejamento escolar, de diversos personagens (alunos, docentes e funcio-
nrios da escola), e que constituem os recursos subjetivos que o diretor tem
sua disposio para atingir os fins a que se prope o projeto escolar. Ainda
segundo Paro (2010), a coordenao de esforos humanos complexa, por
depender da vontade dos sujeitos, seus interesses, valores e cultura, tendo,
assim, um carter poltico.
comum o entendimento da administrao escolar como algo restrito
s rotinas tcnico-administrativas, que servem de base ou sustentculo da
ao educativa escolar. O carter mediador da administrao teria ento,
como objetivo, a realizao dos fins e, portanto, no haveria sentido em se
estabelecer uma separao entre o administrativo e o pedaggico, pois

(...) do ponto de vista da administrao como mediao, no h nada


mais autenticamente administrativo do que o pedaggico, pois por
seu intermdio que o fim da educao se realiza. Mas, quando no se
tem presente um conceito rigoroso de administrao, o que se costuma
fazer identific-la com uma atividade burocratizada que a prpria ne-
gao da atividade administrativa. Esta s pode ser entendida como tal
na medida em que sirva de mediao para a realizao de fins. Quando
renuncia a essa condio para ser um fim em si mesma, ela se degrada
em prtica burocratizada e nega o carter mediador que a boa prtica
administrativa deve ter (PARO, 2008, p. 4).

Para o autor (2008), a viso da escola como empreendimento voltado a


um fim direciona-se formao de sujeitos e pessoas autnomas e que, por-
tanto, insere o trabalho de gesto escolar em um pensamento democrtico:

A escola tem como objetivo formar pessoas autnomas. Por isso, eu


s posso coordenar esse trabalho de uma forma democrtica, no sim-
plesmente pelo controle. Gerente a negao do ato educativo. [...] O
educando s aprende se quiser. Voc tem que dialogar, no pressionar.
Esse dilogo exige uma relao pedaggica de risco: quando tento con-
vencer voc de algo, corro o risco de no convenc-lo. O diretor precisa
ser aquele que coordena o trabalho de trabalhadores professores e
de alunos. Assim, o diretor tem que ser necessariamente um educador.
uma relao radicalmente poltica, que consiste em ter aliados, em
convencer o outro (PARO, 2015)6.

Est claro que esta concepo no compatvel com o modelo de ges-


to empresarial, em que o papel do gestor ou gerente o de um simples

6 Idem.
36 | Gesto Democrtica...

controlador do trabalho alheio, e que constitui uma negao da autonomia,


por inserir na relao um componente autoritrio. Da mesma forma, tambm
no se encaixa no conceito de administrao pblica gerencial, definido por
Pereira (1996), em que o cidado-cliente no tem, em princpio, participao
ativa no processo.
Os desafios para uma gesto democrtica so imensos e devem ser
encarados h todo momento, em diferentes espaos e das mais variadas
formas. Sabe-se que isso no ocorre rapidamente e de maneira fcil, mas
as prticas democrticas podem proporcionar uma maior relao e melhor
entendimento dos problemas, angstias e anseios enfrentados pela escola
da Educao Bsica.
Muito embora a gesto democrtica seja uma determinao legal, so-
mente a lei, por si s, no poderia propiciar democracia. Instituir democracia
por lei parece ser caracterstica de pases como o Brasil, que possui relaes
de natureza altamente centralizadoras e autoritrias. Nesta perspectiva, ne-
nhuma sociedade deve estar merc da imposio de leis, mas deve estar
atenta a aplicao contextualizada das legislaes como direito positivado.
Autoridades de todos os mbitos nacionais, incluindo-se os gestores das
escolas pblicas, fortalecem processos democrticos ao contextualizarem e
atualizarem as relaes entre as leis e as demandas de suas respectivas reas
de atuao. Seja como gerente de uma estrutura burocrtica impessoal ou
como mediador poltico, a funo do diretor escolar insere-se na base da
discusso sobre as formas de provimento desse cargo nas escolas pblicas,
assunto que trataremos nas prximas subsees.

1.2.2 O processo de escolha do diretor escolar


Segundo Piccoli (2008), as formas de seleo, conduo e critrios re-
velam parmetros da gesto educacional e constituem importante elo das
polticas educacionais com o trabalho nas unidades escolares.
Dourado (1998) identifica cinco formas ou propostas usuais de provimen-
to ao cargo de diretor escolar na dcada de 1980: Diretores livremente indi-
cados pelos poderes pblicos estaduais e municipais; Diretores de carreira;
Diretores selecionados atravs de concurso pblico; Diretores eleitos de for-
ma direta; e, Formas mistas de escolha. Faremos um breve comentrio sobre
cada uma destas formas, segundo a perspectiva da gesto democrtica.
Conceituando Gesto Democrtica | 37

1.2.2.1 O diretor livremente indicado pelos poderes pblicos estaduais e


municipais
Este processo consiste na indicao do diretor pelo Secretrio da Edu-
cao ou pelo chefe do poder executivo nas esferas estadual ou municipal.
De acordo com Paro (2011) essa escolha constitui a pior alternativa possvel
para o provimento do cargo, por conjugar o vis poltico-partidrio falta de
base tcnica, sendo uma manifestao de clientelismo poltico.
Dourado (1998) concorda com esta argumentao e acrescenta que a in-
dicao do diretor abre a inquietante possibilidade de transformar a escola
em uma espcie de curral eleitoral, com favorecimento de apadrinhados e
amplo campo para as prticas autoritrias e ingerncia do Estado na gesto
escolar.
Carvalho (1997) define o clientelismo como:

(...) um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de


benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes,
em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Este um dos
sentidos em que o conceito usado na literatura internacional. Cliente-
lismo seria um atributo varivel de sistemas polticos macros e podem
conter maior ou menor dose de clientelismo nas relaes entre atores
polticos (CARVALHO, 1997)7.

Neste contexto flagrante a apropriao (ou antes, usurpao) da es-


fera pblica pela privada, com o objetivo de se obter vantagens pessoais.
Diferentes pesquisadores tm assinalado essa lgica de organizao do
Estado na poltica brasileira desde 1930, como Holanda (1997), Faoro (2001)
e Schwartzman (2007).
Em particular, Carvalho (1996) assinalou a dificuldade na adoo de pr-
ticas mais democrticas na gesto do Estado em funo dessas relaes de
cunho patrimonialista, dificuldade que se faz sentir mesmo nos dias de hoje:
de acordo com a Prova Brasil 2013, 44,5% das escolas do ensino pblico fun-
damental do pas so geridas por diretores que assumiram o cargo atravs de
indicao.
Alguns adeptos dessa prtica argumentam pela sua legitimidade uma
vez que um representante eleito pela vontade popular estaria indicando
uma pessoa de sua confiana para ocupar o cargo de direo, partindo do

7 Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-5258199


7000200003>.
38 | Gesto Democrtica...

pressuposto que o povo concede ao seu representante plenos poderes


para exercer a autoridade do cargo em seu nome. Segundo Paro (2011), a
realidade mostra aes de gestores escolares escolhidos dessa forma ali-
nhadas aos interesses dos grupos polticos associados s suas indicaes,
em detrimento dos anseios da comunidade escolar. A nica vantagem de tal
sistema seria, pois, o fato de evidenciar claramente sua caracterstica no-
-democrtica (PARO, 2011).

1.2.2.2 O diretor de carreira


Para Dourado (1998) esta modalidade de provimento tem sido de utili-
zao reduzida, e se estrutura em funo de critrios como mrito, nvel de
instruo ou tempo de servio. Dada a carncia de planos de carreira, tal
modalidade acabaria por desembocar nas relaes de clientelismo, quando
aplicada esfera pblica, constituindo-se em uma variante relativamente
mais meritocrtica do processo de indicao.

1.2.2.3 O diretor selecionado por meio de concurso pblico


Ao contrrio da indicao, esta forma de escolha atende a critrios ob-
jetivos de seleo, uma vez que os candidatos so submetidos a provas e
exames padronizados. A escolha reveste-se, portanto, de impessoalidade.
Esta modalidade de escolha no est presente em todas as Unidades
da Federao. De acordo com dados da Prova Brasil 2013, apenas 7,3% das
escolas tiveram seus diretores escolhidos mediante concurso pblico exclusi-
vamente, sendo que, destas, 87,6% esto localizadas no estado de So Paulo.
Historicamente, trata-se de um processo que se iniciou com a constituio dos
grupos escolares de ensino no final do sculo XIX, como contraposio s
prticas patrimonialistas comuns poca e as substituindo por uma admi-
nistrao escolar e pedaggica racional, impessoal e padronizada (PICCOLI,
2008). Houve, consequentemente, a necessidade de se ter um agente do
Estado, investido de poder formal, porm com capacidade tcnica e habili-
dade de influenciar o corpo docente para adeso a tal reforma.

Nessa perspectiva, Marclio (2005) afirma que a criao do grupo escolar


possibilitou o incio da profissionalizao do magistrio, competindo ao
diretor escolar um papel central na estrutura hierrquica, j que a este se
reservou a atribuio de fiscalizar, organizar, coordenar, dirigir o ensino
primrio (PICCOLI, 2008, p. 41).
Conceituando Gesto Democrtica | 39

Segundo Piccoli (2008), de acordo com o decreto n 5.804, de 16 de janeiro


de 1933, que regulamentava a carreira do magistrio pblico paulista, o diretor
era livremente escolhido pelo governo estadual, sendo um cargo de confiana
cujo nico requisito suplementar era a experincia docente mnima de 400
horas. Pouco tempo depois, no entanto, atravs do Decreto n 5884/33, de 21
de abril de 1933, reestruturou-se o sistema de ensino: os diretores passariam
a ser escolhidos atravs de concurso pblico de provas e ttulos, observando-
-se, ainda, o requisito das 400 horas de experincia docente:

O concurso consistia no sorteio de um assunto, dentre os vinte publica-


dos no edital, a partir do qual o candidato deveria realizar a prova escrita.
Alm disso, era necessria a apresentao de um relatrio acerca das
atividades desenvolvidas no magistrio com documentos comprobat-
rios (PICCOLI, 2008, p. 42).

No obstante, havia uma brecha no sistema:

Os diplomados pelo curso de diretores do Instituto de Educao foram


dispensados da prova (Cortina, 1999), fato que descaracterizava o concurso
e permitiria a ocorrncia de favorecimentos pessoais (PICCOLI, 2008, p. 42).

Posteriormente, a Constituio de 1934 tornaria obrigatrio o concurso


pblico em todo o pas para o provimento dos cargos no magistrio, ca-
bendo sua regulamentao aos estados, providncia novamente asseverada
pela Constituio de 1946, ano em que o cargo de diretor escolar foi efe-
tivado. Em 1968, o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado de
So Paulo (Lei Estadual n 10.261) condicionou qualquer nomeao de cargo
efetivo aprovao em concurso pblico (PICCOLI, 2008).
Como se v, a realizao de concursos pblicos antiga no Estado de
So Paulo, tendo sido historicamente concebida como contraposio a
prticas patrimonialistas na escolha de diretores escolares. De fato, como
apontado por Piccoli (2008), o provimento do cargo por meio do concurso
pblico o que mais se aproxima de um tipo de dominao burocrtica pura
e impessoal, assegurando ao funcionrio a necessria independncia para
o exerccio de suas funes. Alm disso, o provimento por concurso pblico
estabelece um critrio meritocrtico de seleo que o dissocia completa-
mente da subjetividade das escolhas por indicao. No entanto, ainda que
assegure a isonomia e objetividade ao processo de escolha, por intermdio
de instrumentos de avaliao padronizados e orientados ao conhecimento e
competncia tcnica, h importantes vozes a critic-lo.
40 | Gesto Democrtica...

Paro (2011), por exemplo, afirma que o concurso pblico no tem nada
a oferecer em termos democrticos para substituir a simples nomeao po-
ltica (PARO, 2011). O autor afirma que

[...] o diretor no foi feito para ser legal, mas para mandar e ser um compo-
nente autoritrio dentro da escola. No Estado de So Paulo, por exemplo,
pior, pois o diretor escolhido por concurso. como se voc escolhesse
a presidncia da Repblica por um concurso. Educador s pode ser demo-
crtico e poltico, caso contrrio no educador (PARO, 2015, p. 38).

As principais crticas de Paro (2011) ao concurso pblico e ao seu buro-


cratismo conservador referem-se a cinco aspectos: no se configura como
prtica democrtica, uma vez que o diretor aprovado em concurso tem a
liberdade de escolher a escola para onde quer ir, porm a escola no tem
a mesma opo em relao a seu diretor; o concurso pblico no assegura
competncia poltica ou legitimidade para coordenar o trabalho dos demais
funcionrios escolares essa legitimidade s poderia ser expressa atravs
do voto da comunidade escolar; o diretor concursado s deve explicaes
ao Estado, de onde emana sua autoridade e legitimidade e, portanto, um di-
retor escolhido dessa forma tem pouca sensibilidade em relao s reivindi-
caes da escola; o diretor concursado, por ter estabilidade, estar sempre
em sintonia com o partido ou governante do momento; e, a estabilidade no
cargo pode levar negligncia com formas democrticas de gesto.
Um funcionrio selecionado por concurso, muitas vezes, no se sente
comprometido com ningum a no ser com o prprio Estado que o contra-
tou , e dele exigido apenas que cumpra os objetivos da funo que ocupa
o que caracterstico da dominao burocrtica racional (WEBER, 2002): a
impessoalidade e a objetividade da escolha, independente de vinculaes
pessoais ou poltico-partidrias.
Dourado (1998), por sua vez, pondera que esta modalidade de escolha
reduz a administrao escolar rotinizao tcnico-administrativa, colocan-
do em segundo plano o aspecto poltico-pedaggico da direo escolar.
Para o autor, o concurso pblico se presta a outra finalidade:

A defesa do concurso pblico, a nosso ver, deve ser a bandeira a ser em-
punhada e efetivada, enquanto prtica quotidiana, hoje j consagrada
como forma de ingresso para a carreira docente no setor pblico. Assim,
acreditamos que embora o concurso de provas, ou de provas e ttulos,
deva ser o ponto de partida para o ingresso do educador no sistema
Conceituando Gesto Democrtica | 41

de ensino, no se apresenta, no entanto, como a forma mais apropriada


para a escolha de dirigentes escolares (DOURADO, 1998, p. 84).

Essa a viso que se encontra exposta nos materiais do Programa de


Fortalecimento de Conselhos Escolares (DOURADO et al., 2004) defenden-
do a escolha do diretor por meio de eleies diretas como forma de provi-
mento ideal para as prticas democrticas de gesto.

1.2.2.4 O diretor eleito de forma direta


Segundo Mendona (2001, p. 89), a eleio direta para diretor escolar
o processo que melhor materializou a luta contra o clientelismo e o patri-
monialismo, colocando em evidncia a capacidade de articulao poltica
junto aos diversos atores da comunidade escolar como um ponto-chave para
essa escolha.
Dourado (1998) e Paro (2011) advogam de forma bastante veemente a
eleio direta para o cargo de diretor, sublinhando o carter democrtico da
escolha como forma de dar legitimidade ao gestor, por ser sua escolha a ex-
presso da vontade da comunidade escolar. Segundo Dourado (1998, p. 84),
a defesa desta modalidade apoia-se na crena de que o processo representa
uma retomada ou conquista sobre da deciso sobre o destino da gesto..
Paro (2011) afirma que a legitimidade do diretor s obtida mediante
sua escolha pela comunidade escolar, uma vez que se tenha respeitado a sua
vontade manifestada atravs do voto, e que a nica forma de escolha do
diretor que contribui plenamente para a democratizao da administrao
escolar, dado seu carter poltico.
Embora defenda a eleio para diretor, para Dourado (1998), a simples
forma de provimento do cargo insuficiente para caracterizar uma prtica
de gesto democrtica: o exerccio da funo de direo deve privilegiar a
democratizao das aes escolares.
Piccoli (2008) sublinha este aspecto ao lembrar que

[...] a democratizao da escola perpassa o acesso da populao es-


cola e a participao na escolha dos diretores escolares, implicando,
sobretudo, na participao nas tomadas de decises da escola visando
qualidade da educao. necessrio ressaltar que o processo eleitoral
sozinho no acaba com os males da educao, sendo, portanto, errnea
a vinculao da eleio de diretores com a democratizao da educao
(PICCOLI, 2008, p. 58).
42 | Gesto Democrtica...

Segundo a autora, h diversas anlises que apontam o simples meca-


nismo de escolha direta do diretor escolar como insuficiente para a plena
democratizao da gesto: em alguns casos, a postura do diretor no se
modificou significativamente; em outros, possibilitou o surgimento de man-
darins na administrao escolar, ocupando um vcuo de poder deixado
pela direo escolar (PICCOLI, 2008).
Alm disso, em que pese a adoo da escolha do diretor escolar por
eleio em vrios estados brasileiros (de acordo com a Prova Brasil 2013,
20,2% das escolas pblicas do pas tiveram seus diretores escolhidos exclusi-
vamente desta forma), ainda subsistem brechas atravs das quais ainda seria
possvel incorrer em prticas clientelistas.
Piccoli (2008) relata que mesmo as eleies de diretores nas escolas de
Piracicaba, estudadas em sua pesquisa, pautaram-se principalmente por es-
colhas pessoais, em detrimento da anlise das propostas de trabalho, que
eram, amide, desconhecidas dos eleitores. Um ponto de suma importncia,
tambm apontado pela autora, refere-se semelhana entre o diretor escolar
eleito diretamente e o lder carismtico, assim descrito conceitualmente por
Weber:

H a autoridade do dom da graa (carisma) extraordinrio e pessoal, a


dedicao absolutamente pessoal e a confiana pessoal na revelao,
herosmo ou outras qualidades da liderana individual. o domnio ca-
rismtico exercido pelo profeta ou, no campo da poltica, pelo senhor
da guerra eleito, pelo governante plebiscitrio, o grande demagogo ou
o lder do partido poltico. [...] A dedicao ao carisma do profeta, ou ao
lder da guerra, ou ao grande demagogo na ecclesia ou no parlamento,
significa que o lder pessoalmente reconhecido como o lder inerente-
mente chamado dos homens. Os homens no o obedecem em virtude
da tradio ou lei, mas porque acreditam nele. [...] A dedicao de seus
discpulos, seus seguidores, seus amigos pessoais do partido orientada
para a sua pessoa e para suas qualidades (WEBER, 1982, p. 56).

No obstante a eleio direta ser saudada e defendida com veemncia


por alguns autores como a forma ideal de escolha democrtica do diretor
escolar, esta forma de provimento do cargo pode apresentar, tambm, pro-
blemas e limitaes, alguns deles relacionados com a sua proximidade do
lder carismtico:

fatores como excesso de personalismo na figura do candidato, falta de


preparo de alguns deles, populismo e atitudes clientelistas tpicos da
Conceituando Gesto Democrtica | 43

velha poltica partidria, aprofundamento de conflitos entre os segmen-


tos da comunidade escolar, comportamento de apropriao do cargo
pelo candidato eleito, dentre outros (MENDONA, 2001, p. 89).

Mendona aponta alguns caminhos que podem, potencialmente, limitar


esses efeitos:

Vrias legislaes, tendo em vista as avaliaes decorrentes da implan-


tao de processos eleitorais, introduziram mecanismos reguladores no
sentido de diminuir a possibilidade de incidncia desses e de outros
problemas. Dentre os mais importantes destacam-se a tentativa de des-
personalizao do poder com a exigncia de apresentao de planos de
gesto que so debatidos em assembleias de eleitores e o controle das
campanhas eleitorais, com adoo de penalidades que chegam impug-
nao da candidatura em casos mais graves (MENDONA, 2001, p. 90).

Vale ressaltar que tanto o diretor selecionado por concurso pblico


quanto o diretor escolhido por eleio direta so prepostos do Estado,
exigindo-se deles o comprometimento com suas polticas. Este fato coloca
novamente em foco as caractersticas de impessoalidade e objetividade da
burocracia racional, segundo a concepo de Weber (2002), aproximando
assim o diretor eleito do diretor escolhido por concurso pblico, uma vez
que se espera de ambos, igualmente, obedincia e lealdade ao Estado.

1.2.2.5 Formas mistas de escolha


Estas formas envolvem duas ou mais etapas de seleo, que combinam
caractersticas dos processos analisados nas subsees anteriores.
Dourado (1998) menciona a escolha atravs de listas, que compreende
uma primeira etapa de consulta comunidade escolar para indicao de uma
lista de nomes, e que so posteriormente submetidos ao poder executivo em
uma segunda etapa para a escolha final. Trata-se, portanto, de uma forma
mista de eleio e indicao. O autor pondera que esta modalidade estabe-
lece um claro limite comunidade escolar, na medida em que esta perde o
controle do processo e chamada para legitimar as aes autocrticas dos
poderes pblicos sob a gide do discurso de participao/democratizao
das relaes escolares (DOURADO, 1998, p. 84).
Mendona (2001) avalia o processo de escolha por meio de uma pr-
-seleo preliminar, levando votao da comunidade escolar apenas aque-
les candidatos que demonstrarem capacidade tcnica para o cargo, com a
44 | Gesto Democrtica...

eliminao, portanto, da interferncia poltica nas indicaes. Trata-se de


outra forma mista, de concurso pblico e eleio, com o objetivo de afas-
tar da disputa candidatos que no possuam nvel de conhecimento tcnico
dentro dos padres estabelecidos para o cargo.
No obstante, o autor pondera que

As crticas a esse mecanismo ressaltam o privilegiamento da competn-


cia tcnica em detrimento da avaliao da liderana poltica, inclusive
porque o professor j teria sua competncia profissional aferida no mo-
mento em que ingressou na carreira por meio de um concurso pblico.
H registros, ainda, de que o processo de seleo no tem impedido
situaes de interferncia poltica na indicao dos diretores escolares
(MENDONA, 2001, p. 90).

Os exemplos expostos mostram que tais processos se configuram como


solues de compromisso, entre requisitos tcnicos ou indicaes polticas,
e a manifestao da vontade da comunidade escolar. O processo misto de
escolha por meio de concurso pblico e eleio parece, nesse sentido, mais
prximo tanto de uma abordagem democrtica, com a manifestao da von-
tade do coletivo, como da burocracia impessoal, uma vez que o processo
qualifica apenas os candidatos que demonstrarem conhecimentos adequa-
dos ao exerccio do cargo.

1.3 A contribuio do Conselho Escolar na gesto da escola

1.3.1 Horizontalidade, descentralizao, participao e autonomia


A estrutura hierrquica na gesto da educao uma pea-chave para
compreenso da importncia dos Conselhos Escolares. Segundo Bordignon
e Gracindo (2013), a concepo da escola como estrutura hierrquica deriva
de um paradigma positivista-racional, em que a relao entre sujeito e ob-
jeto fragmentada, caracterizada por relaes de dominao e poder que
ignoram a necessria interlocuo equnime dos processos pedaggicos e
criam o ambiente propcio para o desenvolvimento de relaes autoritrias
entre as partes. A formao dos indivduos, sob tais paradigmas, compro-
meteria a sua capacidade de participao na sociedade e o reconhecimento
dos prprios direitos.
Em contraposio, o paradigma da horizontalidade das relaes represen-
ta a distribuio do poder entre as diferentes esferas de responsabilidade,
Conceituando Gesto Democrtica | 45

garantindo relaes interpessoais entre sujeitos iguais ao mesmo tempo


diferentes (BORDIGNON; GRACINDO, 2001, p. 151). importante frisar que
essa horizontalidade pressupe (como o termo sugere) uma igualdade entre
os diferentes sujeitos no direito a ouvir e se fazer ouvido, renunciando-se s
relaes de poder e dominao em prol de um processo de comunicao
aberto e plural, com garantia da reciprocidade.
Para que esse processo se materialize, o poder decisrio necessita ser
desenvolvido com base em colegiados consultivos e/ou deliberativos (BOR-
DIGNON; GRACINDO, 2001, p. 152), caracterizando, assim, um processo de
descentralizao. No mbito da administrao escolar, esses colegiados so
os Conselhos Escolares.
Ao instituir Conselhos Escolares realmente atuantes, possibilitamos que
a escola se constitua como local onde se desenvolvam prticas democrti-
cas, voltadas para a concepo de cidadania baseada no direito de todos a
liberdade de ideias, expresso e participao poltica. Para favorecer essa
formao cidad, a escola no pode ser vista como uma organizao buro-
crtica, em sua estrutura formal, cabendo lugar estrutura informal, igual-
mente relevante. Mais do que mera instituio do Estado, a escola produ-
zida tambm pelo seu entorno, ao mesmo tempo em que tambm propaga,
por este mesmo entorno, uma cultura que pode ser tradicional e excludente
ou inversamente, emancipatria. Trata-se de uma relao dinmica, nem
sempre percebida em todo o seu potencial, e nem sempre cultivada com
vistas ao benefcio de ambas as partes.
A cultura interna da escola varia devido s negociaes que se desen-
volvem entre normas de funcionamento determinadas pelo sistema e as
percepes, as crenas, as ideologias e os interesses dos professores, ad-
ministradores, funcionrios, alunos e seus familiares. Segundo Motta (1997),
as situaes administrativas so filtradas por esse conjunto que guia seu
trabalho e suas atitudes, compondo seus estilos administrativos.
Defende-se aqui, uma cultura escolar que reconhea o direito s dife-
renas por meio de um processo que desnaturalize as desigualdades, como
uma constituio da vida social. Essa compreenso exige uma concepo
transdisciplinar, que recolha nas diferentes cincias o saber necessrio para
abarcar a correlao entre as formas de discriminao ultrapassando os es-
teretipos e estigmatizaes. Este seria um passo inicial para se estabelecer
prticas de superao, construindo formas para promover a igualdade.
46 | Gesto Democrtica...

Se, por definio, a gesto democrtica o resultado de um trabalho


coletivo que tem nos Conselhos Escolares sua principal instncia, a pos-
sibilidade de participao coletiva deve se apresentar, necessariamente,
como um dos aspectos fundantes da vida escolar. Seu incio encontra-se
no dia a dia da escola, nas relaes cotidianas e desenvolvido por meio
de debates e discusses que levem em considerao as especificidades
e singularidades do contexto histrico e social da escola, de sua comu-
nidade e de suas expectativas de futuro. Por esse motivo, no se pode
pensar que possvel estabelecer um modelo de Conselho para todas
as escolas. Cada escola nica, sua comunidade nica, e o debate que
subsidiar as decises relativas aos diferentes aspectos de cada escola
nico e no pode ser reproduzido em outro ambiente. O que ser apre-
sentado aqui, portanto, no o resultado de um modelo ou roteiro a ser
seguido fielmente, mas o resultado de uma metodologia de ao e de
disposio poltica.
Se no existem modelos, pode-se, por outro lado, afirmar que a partici-
pao poltica, na escola, deve partir de alguns pressupostos: o compromis-
so de valorizao da escola pblica como espao de construo da demo-
cracia social e da cidadania; a importncia da ao coletiva para a superao
dos princpios autoritrios de nossa sociedade e a concepo de que o
processo de educao no se reduz a simples transmisso de informao,
mas constitui a forma privilegiada do homem construir e reconstruir a sua
prpria condio humana. Apesar dos esforos em direo da redistribuio
de rendas dos ltimos dez anos, a sociedade brasileira permanece marcada
por gritantes desigualdades econmicas, e problemas sociais de toda sorte.
A institucionalizao dos Conselhos Escolares deve garantir a demo-
cracia, isso implica em cuidar do processo de democratizao, isto , ter a
garantia da participao de todos (alunos, pais, professores, gestores, fun-
cionrios e comunidade onde a escola se localiza), com oportunidade de de-
liberar aes a serem realizadas na escola. A adoo a participao poltica
nas decises da vida escolar por meio dos Conselhos Escolares constituiu o
elemento principal da implementao da gesto democrtica nas escolas
pblicas. Alm disso, eliminar da escola discriminao, preconceitos e in-
tolerncia deve ser um dos principais aspectos da gesto democrtica da
escola pblica voltada para a valorizao da dignidade humana.
A concepo de gesto democrtica est indissociavelmente vinculada
ao estabelecimento de mecanismos legais e institucionais de participao
Conceituando Gesto Democrtica | 47

poltica e organizao de aes voltadas para a participao social. Essa


concepo democrtica tem papel fundamental na formulao das polticas
educacionais, no seu no planejamento, principalmente quando existe a de-
finio de onde, quando e como utilizar recursos pblicos. Neste sentido, a
participao da comunidade escolar na sua gesto constitui um mecanismo
que tem como finalidade no apenas a garantia da democratizao do aces-
so e da permanncia com vista universalizao da educao, mas tambm
a propagao de estratgias democratizantes e participativas que valorizem
e reconheam a importncia da diversidade poltica, social e cultural na vida
local, regional ou nacional. Constitui, portanto, elemento fundamental de
propagao da concepo de direitos humanos, em suas acepes poltica,
civil, social ou internacional, por toda a populao. A escola parte da so-
ciedade e nela pode-se dar incio ao aprendizado de prticas democrticas
e igualitrias que podero contribuir para melhorar as relaes de toda a
sociedade.
Segundo Abranches (1998, p. 34), a descentralizao configura uma
transferncia da autoridade legal e poltica (para planejar, coordenar, or-
ganizar e controlar funes pblicas) de organismos governamentais mais
centralizados para outras unidades (governamentais ou no). A autora dis-
tingue dois enfoques para a descentralizao (ABRANCHES, 1998, p. 34):
transferncia de autoridade dentro do prprio Estado, migrando de uma
esfera governamental mais central para outras esferas ou para entidades
de carter pblico por exemplo, do governo federal para os estados, dos
estados para os municpios ou do governo federal para agncias regulado-
ras e a transferncia de poder para a sociedade civil.
Ciseski (1997) traa uma importante diferenciao entre a desconcentra-
o e descentralizao: a desconcentrao no altera substancialmente as
estruturas decisrias, pois limita-se a apenas redistribuir tarefas, reafirma a
autoridade do poder centralizador e no conta com meios de controle so-
cial no processo decisrio. Em contrapartida, a descentralizao implica na
transferncia e redistribuio de responsabilidades, em mudanas estrutu-
rais tanto nos organismos que transferem como nos que recebem poderes e
inclui mecanismos de controle das aes e resultados. Tambm nos proces-
sos comunicativos h diferenas notveis, pois enquanto a desconcentrao
no configura um processo de comunicao das entidades com suficiente
autonomia, a descentralizao deve contar com canais que assegurem a sua
bidirecionalidade, admitindo as manifestaes da sociedade em seus pro-
cessos decisrios.
48 | Gesto Democrtica...

A participao, por sua vez, pode ser definida como interao perma-
nente com outros atores sociais em processos decisrios de carter pblico,
baseada no conhecimento e exerccio de direitos e deveres (CISESKI, 1997).
importante notar que esta definio aponta para um conceito mais amplo
do que a simples manifestao de pessoas em prol ou contra uma causa de
forma transitria.
Segundo Ciseski (1997, p. 23), a autonomia definida no campo demo-
crtico popular como a capacitao para gerir polticas pblicas, avaliar e
fiscalizar os servios prestados populao no sentido de tornar pblico o
carter privado do Estado.
Percebe-se que esses conceitos de autonomia, descentralizao e parti-
cipao esto inter-relacionados:
Se a descentralizao implica na transferncia de responsabilidades e a
autonomia implica na capacitao de gerir, ento no pode haver des-
centralizao sem autonomia.
Se a autonomia implica em avaliao e fiscalizao dos servios pres-
tados populao, ento a autonomia requer o uso pleno dos meca-
nismos poltico-institucionais de articulao e dos canais orgnicos de
comunicao constante, caractersticos dos processos descentralizados,
conforme enunciados por Ciseski (1997, p. 19).
Se a participao configura uma interao constante entre os atores
sociais em processos decisrios, e dada a incompatibilidade entre os
conceitos de desconcentrao e participao expostos, ento a pereni-
dade da participao constitui uma pea-chave na descentralizao dos
processos decisrios.
Segundo Abranches (1998), os conceitos de descentralizao, participa-
o e autonomia representam o reconhecimento e a aproximao, por parte
do poder pblico, das demandas da sociedade. Significa a possibilidade
desta no apenas se manifestar, mas tambm avanar em direo a uma
cultura em que a pluralidade seja respeitada e que todas as vozes tenham o
mesmo direito de serem ouvidas.
Retornando a nossa questo inicial sobre a gesto democrtica, e de
posse dos conceitos expostos, podemos agora caracterizar apropriadamen-
te os Conselhos Escolares como espaos de participao coletiva da comu-
nidade escolar na gesto da escola.
Esta definio implica na descentralizao das decises e na autono-
mia desse colegiado para fiscalizar e avaliar as aes executadas no mbito
Conceituando Gesto Democrtica | 49

escolar, mediante a continuidade de interao entre seus membros e os re-


presentantes do poder pblico.
Para que os Conselhos Escolares correspondam a essa caracterizao
conceitual, duas condies so necessrias:
a ) Equanimidade dos participantes, isto : que todos possuam o mesmo
direito de participar das decises e debates, independentemente de
sexo, idade, formao etc. (excluindo-se, evidentemente, situaes que
impeam, por fora de lei, a manifestao de conselheiros menores de
idade). Supondo-se, por absurdo, que tal no ocorresse, teramos algum
tipo de relao de dominao e poder, com a consequente negao dos
conceitos de participao e horizontalidade;
b ) Representatividade dos segmentos da comunidade escolar no conselho.
O conselho deve incluir entre seus membros alunos, pais e responsveis,
funcionrios, docentes, gestores escolares e membros da comunidade,
que possuam legitimidade para se manifestar em nome do segmento
que representam. Se esta condio no estiver satisfeita, seja porque
no h segmentos representados no conselho, seja porque no possuam
legitimidade para falar em nome do segmento que representam, no se
pode falar em participao.
Como a comunidade escolar est constituda por diferentes segmentos,
que no necessariamente tero interesses totalmente convergentes, ento
os Conselhos Escolares se constituem em espao privilegiado para a for-
mao de uma cultura poltica de participao e exerccio da democracia
atravs da troca de opinies e o confronto de ideias (CISESKI, 1997). Se reto-
marmos a definio de cidadania democrtica em termos do conhecimento
e exerccio de direitos e deveres (BENEVIDES, 1998), isso significa caracte-
rizar os Conselhos Escolares como espaos para o exerccio da cidadania.
Riscal (2009) observa que a existncia de Conselhos Escolares se insere
em uma configurao do Estado brasileiro no perodo posterior ao regime
militar (1964-1985): cada rgo executivo se faz acompanhar de um rgo
deliberativo de natureza coletiva. Na esfera federal, por exemplo, o poder
executivo, exercido pela presidncia da repblica, ministrios e secretarias
adjuntas, acompanhado pelo poder legislativo, atravs das casas do Con-
gresso Nacional (Senado e Cmara dos Deputados). Essa mesma estrutura
se repete nas esferas estadual e municipal. J no mbito da educao, na es-
fera federal o Ministrio da Educao se faz acompanhar pelo Conselho Na-
cional de Educao, e estruturas similares se repetem nas esferas estadual e
50 | Gesto Democrtica...

municipal. Seguindo esse mesmo padro, no mbito da escola, o executivo


(diretor) acompanhado pelo Conselho Escolar.
Mas isso significa que o fortalecimento dos Conselhos Escolares repre-
senta um esvaziamento do poder do diretor escolar? Se voltarmos ao papel
do diretor como mediador, que o de assegurar que os recursos objetivos
e subjetivos disposio da escola sejam utilizados de forma racional para
se atingir os fins (PARO, 2010), fcil perceber que, conceitualmente, no
incompatvel com o fortalecimento dos Conselhos Escolares como espaos
voltados gesto democrtica, se entendermos que esse colegiado cons-
titui um dos recursos de que a escola dispe para realizar seus objetivos
(e, talvez, o mais poderoso deles). Como a dominao legal definida por
Weber (2002) implica na impessoalidade, sem dio e sem paixo8 , ento a
redistribuio do poder e autoridade do diretor escolar no implica no seu
enfraquecimento, mas, ao contrrio, potencializa a comunidade escolar da
qual faz parte, para cumprir os seus objetivos.
Portanto, no faz sentido, conceitualmente, pensar em um esvaziamento
do poder do diretor. E se, por outro lado, voltarmos viso de Paro (2015) que
remete escola como empreendimento voltado para a formao de sujeitos e
pessoas autnomas, fica claro que tal objetivo no se alinha com uma postura
centralizadora da direo escolar, pois se assim fosse, no haveria espaos
para o exerccio da autonomia e participao. Logo, a centralizao de pode-
res nas mos dos diretores se alinha a uma escola com finalidades distintas.

1.3.2 As funes e atribuies dos Conselhos Escolares


As consideraes precedentes trataram os Conselhos Escolares do
ponto de vista conceitual, com as inferncias lgicas decorrentes das defi-
nies e categorias estabelecidas ao longo deste captulo. A partir desses
conceitos, podemos fazer uma conexo com a realidade escolar atravs das
funes e atribuies do Conselho Escolar, de modo a dar maior especifici-
dade ao seu papel. Essas funes e atribuies podem ser, em linhas gerais,
divididas em:
a ) Deliberativas: quando decidem sobre o projeto poltico pedaggico e
outros assuntos da escola, aprovam encaminhamentos de problemas,
garantem a elaborao de normas internas e o cumprimento das normas
dos sistemas de ensino e decidem sobre a organizao e o funcionamen-
to geral das escolas, propondo direo as aes a serem desenvolvidas.

8 Do latim sine ira et studio (WEBER, 2002, p. 179).


Conceituando Gesto Democrtica | 51

Elaboram normas internas da escola sobre questes referentes ao seu


funcionamento nos aspectos pedaggico, administrativo ou financeiro.
b ) Consultivas: quando tm um carter de assessoramento, analisando as
questes encaminhadas pelos diversos segmentos da escola e apresen-
tando sugestes ou solues, que podero ou no ser acatadas pelas
direes das unidades escolares.
c ) Fiscais (acompanhamento e avaliao): quando acompanham a execu-
o das aes pedaggicas, administrativas e financeiras, avaliando e
garantindo o cumprimento das normas das escolas e a qualidade social
do cotidiano escolar.
d ) Mobilizadoras: quando promovem a participao, de forma integrada, dos
segmentos representativos da escola e da comunidade local em diversas
atividades, contribuindo assim para a efetivao da democracia participa-
tiva e para a melhoria da qualidade social da educao (NAVARRO et al.,
2004, p. 41).
Essas funes, no entanto, encontram pequenas variaes segundo as
vises das secretarias de educao nas vrias esferas administrativas. Por
exemplo, a Secretaria da Educao do Estado de Rondnia inclui uma quinta
funo: Executora: para efeito de recebimento e movimentao dos recur-
sos pblicos financeiros destinados ao estabelecimento de ensino (RON-
DONIA, 2011, p. 8). J a Secretaria de Educao do Estado de So Paulo
inclui outra funo que amplia o alcance da funo fiscal:

Pedaggica: Refere-se ao acompanhamento sistemtico das aes edu-


cativas desenvolvidas pela unidade escolar, objetivando a identificao de
problemas e alternativas para melhoria de seu desempenho, garantindo
o cumprimento das normas da escola, bem como a qualidade social da
instituio escolar (SO PAULO (ESTADO), 2014, p. 8).

No h uma definio por parte do Ministrio da Educao sobre a perio-


dicidade das reunies do Conselho Escolar, da sua composio ou da forma
como so escolhidos seus membros. H, porm, algumas recomendaes:

[...] os Conselhos Escolares sejam constitudos por um nmero mpar de


integrantes, procurando-se observar as diretrizes do sistema de ensino e a
proporcionalidade entre os segmentos j citados, ficando os diretores das
escolas como membros natos, isto , os diretores no exerccio da funo
tm a sua participao assegurada no Conselho Escolar. (...) A seleo
dos integrantes desses Conselhos deve observar as diretrizes do sistema
52 | Gesto Democrtica...

de ensino. As experincias indicam vrias possibilidades para escolha


dos membros dos Conselhos Escolares. Nesse sentido, seria importante
definir alguns dos aspectos que envolvem esse processo: mandatos dos
conselheiros, forma de escolha (eleies, por exemplo), existncia de uma
Comisso Eleitoral, convocao de assembleias-gerais para deliberaes,
existncia de membros efetivos e suplentes (NAVARRO et al., 2004, p. 44).

As definies mais detalhadas sobre tais parmetros acabam recaindo


sobre as secretarias de educao dos estados e municpios. Por exemplo, a
Secretaria da Educao do Estado de So Paulo estipula de forma mais ob-
jetiva alguns parmetros para a periodicidade das reunies, a composio
do colegiado e a escolha de seus membros:

Entre as atribuies do conselho est (I) Reunir-se, ordinariamente, duas


vezes por semestre e, extraordinariamente, por convocao do diretor
da escola ou por proposta de, no mnimo, um tero de seus membros.
O Conselho de Escola composto por representao, com a participa-
o de docentes, especialistas de educao, funcionrios, pais de alunos
e alunos, apresentando a seguinte proporo: 40% de docentes; 5% de
especialistas de educao (exceto o diretor da escola); 5% de funcion-
rios; 25% de pais de alunos; 25% de alunos.
No Estado de So Paulo, o Conselho tem em sua composio de 20
(vinte) a, no mximo, 40 (quarenta) membros, representados pelos seg-
mentos das comunidades escolar e local.
Os componentes do Conselho de Escola sero escolhidos entre seus
pares, mediante processo eletivo.
[...]
Os representantes dos alunos tero sempre direito a voz e voto, salvo
nos assuntos que, por fora legal, sejam restritos aos que estiverem no gozo
da capacidade civil (SO PAULO (ESTADO), 2014, p. 10).

As diferentes experincias de implantao e funcionamento dos Con-


selhos Escolares, frequentemente, revelam particularidades e contradies
cujo entendimento essencial para o fortalecimento da gesto democrtica
escolar.

1.3.3 Os Conselhos Escolares e a realidade escolar


A simples constituio de um Conselho Escolar no tem, por si s, o con-
do de transformar a gesto em democrtica. De fato, a realidade escolar
Conceituando Gesto Democrtica | 53

mostra algumas experincias que inspiram reflexes sobre quais os elemen-


tos necessrios para que os Conselhos Escolares cumpram aquilo que deles
se espera, isto , que se caracterizem como espaos de participao coletiva
da comunidade escolar na gesto da escola.
Dentre estas experincias, destaca-se a instituio de processos de ges-
to democrtica proforma ou de aparncias, que tem sido estudada por
diversos autores. Neste tipo de situao no existe a recusa ou resistncia
em sua implantao, porm o processo caracterizado por prticas que so
democrticas apenas no discurso.
Por exemplo, o trabalho de Conceio (2007), ao examinar a implanta-
o, constituio e funcionamento dos Conselhos Escolares de duas escolas
de Santa Maria (RS), detectou contradies originrias da falta de conheci-
mento ou acesso a pontos bsicos da gesto escolar, como por exemplo, as
contas da escola:

[...] mesmo que a funo fiscalizadora das contas da escola seja a que
mais os conselheiros atribuem ao Conselho Escolar, em uma das reunies
observadas, na Escola B, percebeu-se o domnio exercido pela diretora
quando do tratamento sobre o tema referido. Os demais membros do
Conselho no demonstravam conhecimento sobre as contas da escola e
nem demonstravam interesse pelo tema que foi apresentado, conduzido
e encerrado pela diretora, sem a emisso de nenhuma opinio ou discor-
dncia dos conselheiros (CONCEIO, 2007, p. 68).

O autor conclui, em seus estudos, que a participao tmida ou inexisten-


te dos representantes da comunidade escolar nas discusses e deliberaes
acaba por esvaziar o papel dos Conselhos Escolares no estabelecimento de
um verdadeiro processo de gesto democrtica.

[...] o que os estudos constatam que os segmentos ocupam lugares


importantes de acomodao na estrutura do Conselho Escolar. Os alu-
nos, pais e funcionrios ao julgarem os professores como sabedores
dos destinos da escola, eximem-se das discusses e das proposies
que poderiam originar uma participao efetivamente democrtica e
os membros do magistrio, de posse do conhecimento e dos lugares
do saber, conduzem os destinos da escola e preservam a velha estrutura
tradicional da instituio escolar (CONCEIO, 2007, p. 73).

Segundo Soares, Gomes e Santos (2013, p. 55), os Conselhos Escolares


constituem espaos democrticos para a construo do dilogo, do respei-
to s diferenas, da gesto de conflitos e do reconhecimento das aes dos
54 | Gesto Democrtica...

sujeitos. No pode haver lugar para donos da verdade nesses espaos,


pois isso configura claramente uma relao de poder e dominao, espe-
cialmente quando a parte dominada se compe dos segmentos que no
possuem atuao profissional na escola.
Essa caracterizao do Conselho Escolar como espao plural e participa-
tivo se conecta com as dimenses fundadoras do reconhecimento destaca-
das por Honneth (SOARES; GOMES; SANTOS, 2013, p. 47): a autoconfiana,
o autorrespeito e a valorizao social: a ausncia de uma dessas dimenses
nas relaes entre os atores enfraquece o Conselho Escolar como espao
para o exerccio da democracia, legando-o a uma funo decorativa que,
para todos os efeitos burocrticos, to somente cumpre o que estipula a
legislao.
Portanto, cabe direo escolar, em seu papel mediador, identificar as
dimenses do reconhecimento nas relaes entre os conselheiros e fomen-
tar seu desenvolvimento, em prol de uma efetiva representao da comu-
nidade escolar nos processos decisrios do colegiado, agindo no sentido
de garantir que os conselheiros no s tenham direito a, mas que tambm
queiram ser ouvidos.
Ao mesmo tempo, cabe comunidade escolar avaliar suas escolhas de
forma crtica, pois o exerccio da democracia passa, tambm, pelo aprendi-
zado na seleo de seus representantes. A prestao de contas pblicas e
transparentes do Conselho Escolar um instrumento valioso nesse sentido.
Outra situao ocorre quando a democracia deixa de ser vista como um
processo construdo gradualmente pelo coletivo para se transformar em
uma soluo miraculosa para os problemas da gesto ou em um recurso
demaggico para aproximar os gestores de um perfil mais moderno, mais
alinhado s tendncias atuais. Em ambas as situaes, transformam-se em
um objeto de desejo e consumo, convertendo-se de meio em fim:

A democracia e, em particular, a gesto democrtica na educao tornaram-


-se um cobiado produto da moda, algo que todas as escolas e secretarias
municipais e estaduais de educao almejam adquirir para que possam,
publicamente, se apresentar como democrticas. Se continuarmos nesses
passos, logo teremos selos que certificaro as escolas democrticas, per-
mitindo que se estabelea um ranking das escolas mais democrticas. O
sucesso da democracia como produto social acabou por contaminar todas
as esferas sociais e, hoje, dificilmente se aceita que um diretor de escola
ou autoridade educacional afirmem que no adotem a democracia como
prtica em sua escola (LUIZ; RISCAL; RIBEIRO JNIOR, 2013, p. 24).
Conceituando Gesto Democrtica | 55

Em uma poca em que a velocidade das comunicaes, acelerada pela


tecnologia (redes de transmisso de dados em banda larga cada vez mais
velozes, acessveis atravs de dispositivos portteis cada vez mais poderosos
e com custo cada vez mais baixo), permite a circulao e consumo de uma ver-
dadeira avalanche de informaes, cujo volume impede que sejam assimila-
das por meio dos processos tradicionais de sntese e anlise, a sua utilidade
para o leitor que determina a manuteno na mente dos leitores virtuais ou a
desapario no limbo da fugacidade (LUIZ; RISCAL; RIBEIRO JNIOR, 2013).
Ainda segundo os autores, em um meio onde o contato intenso entre
um grande nmero de pessoas (como o so as redes sociais), grande a sen-
sibilidade das pessoas s opinies umas das outras, caracterizando aquilo
que Riesman chama de tipo social alterdirigido: aquele em que as fontes de
orientao so outros indivduos (LUIZ; RISCAL; RIBEIRO JNIOR, 2013), se-
jam eles pessoas do seu crculo de amizade mais prximo ou personalidades
da mdia. Um exemplo tpico desse tipo social encontrado nos seguido-
res de pessoas no Facebook ou Twitter, que dispem at de recursos para
avis-los em tempo real quando h a postagem nas redes sociais de algum
texto ou fotografia dos que so por eles seguidos.
Segundo Luiz, Riscal e Ribeiro Jnior (2013, p. 27), o carter alterdirigido
da sociedade contempornea permite compreender o entusiasmo manifes-
tado pela democracia entre os agentes educacionais. Esse entusiasmo se
d no nvel apenas do discurso, para ostensivamente se mostrarem como
seguidores das tendncias mais atuais em educao. Tornam-se, ironica-
mente, autoritrios, pois ao invs de se empenharem em constituir relaes
democrticas, tratam de promover sua implantao atravs de aes que
alienam a comunidade escolar de sua construo como processo:

Os inmeros cursos, palestras e atividades desenvolvidas acerca do tema,


se por um lado denotam o interesse sem precedentes na educao, pelo
alcance do projeto democrtico, por outro, parecem indicar que se acredita
que basta uma aula ou a participao em uma atividade sobre democracia
para que todos, a partir da, sejam democrticos. [...] A instaurao de
um slido processo democrtico demanda tempo de amadurecimento
e implica uma mudana de prticas e a implantao de estratgias que
garantam o direito de participao coletiva. Sem esses requisitos, sob a
aparncia de democracia, escondem-se prticas tradicionais, viciadas em
autoritarismo (LUIZ; RISCAL; RIBEIRO JNIOR, 2013, p. 27).
56 | Gesto Democrtica...

Um exemplo particularmente grotesco desse tipo de prtica propor-


cionado pelo Governo do Estado de Rondnia, que impe limitaes impor-
tantes participao dos alunos no Conselho Escolar:

1 Os alunos regularmente matriculados com idade igual ou superior a


12 (doze) anos podero participar das Assembleias Gerais do Conselho
Escolar e votar na escolha dos representantes de seu segmento.
2 Os alunos regularmente matriculados com idade igual ou superior a
16 (dezesseis) anos podero se candidatar e assumir como membro titu-
lar ou suplente do Conselho Escolar, exceto para o cargo da Comisso de
Execuo Financeira, devendo ser maior de 18 (dezoito) anos.
3 No havendo alunos maiores de 16 (dezesseis) anos a representao
do corpo discente, no Conselho Escolar, se estender aos pais ou res-
ponsvel legal (RONDONIA, 2011, p. 24).

Ou seja, uma parte significativa da comunidade escolar no s no


possui representao no Conselho Escolar, como sequer pode participar
da Assembleia Geral e da eleio de conselheiros. Aos idealizadores deste
sistema pseudodemocrtico, parece ter passado completamente desperce-
bida a contradio existente entre a excluso de uma parte da comunidade
escolar do processo decisrio e o seu prprio enunciado de participao:

Todos os envolvidos no cotidiano escolar devem participar da gesto:


professores, alunos, funcionrios, pais ou responsveis, pessoas que par-
ticipam de projetos na escola e toda comunidade do entorno da escola
(RONDONIA, 2011, p. 6).

Ou seja, esse todos ignora completamente a existncia de alunos com


idade igual ou inferior a 12 anos. difcil compreender como pode tal pro-
cesso de alienao e discriminao ser adequado formao de sujeitos au-
tnomos, constituindo-se, ao contrrio, em um excelente exemplo daquilo
que a gesto democrtica jamais deveria ser.
Um terceiro exemplo de uma implantao de gesto democrtica de
aparncias mostrada no trabalho de Taborda (2009), que tendo estudado
o processo de implantao dos Conselhos Escolares como Unidades Execu-
toras (UEx) e sua influncia no processo de construo democrtica nas es-
colas municipais de Juara (MT), conclui que no houve mudanas estruturais
na cultura escolar quanto a processos de deliberao coletiva, tendo sido
constitudos mais em funo dos mecanismos de gesto de recursos do que
em uma necessria articulao da comunidade escolar:
Conceituando Gesto Democrtica | 57

[...] os Conselhos Escolares na Rede Municipal de Ensino de Juara, no


decurso de um decnio (1997 a 2007) de existncia, ainda no foram
apropriados, no interior da escola, como mecanismo da gesto demo-
crtica. Sua criao se deu a partir da poltica de descentralizao de
recursos suplementares diretamente para as escolas, como forma de
estimular o ensino fundamental e fortalecer a autonomia de gesto es-
colar. Esse estmulo e fortalecimento se voltavam para a integrao entre
comunidade escola poder pblico, com o empenho da comunidade
local na superao dos problemas vivenciados pela escola, por meio de
uma gesto baseada na minimizao de gastos por parte do Estado.
A poltica de criao destes conselhos no tinha a intencionalidade de
promover a gesto democrtica mais sim, a de envolver a comunidade
escolar e externa no processo de captao de recursos externos e geren-
ciar os recursos repassados pelo FNDE. O que se percebe que, com
essa poltica, a escola pode ter alcanado certo tipo de autonomia, des-
centralizao e participao. Porm, em relao gesto democrtica
no houve avanos significativos (TABORDA, 2009, p. 180).

Isso significa que a atuao do Conselho Escolar, na situao descrita


pela autora, no se pautou pelo conjunto de funes que caracterizam a sua
atuao como genuno elemento de gesto democrtica, mas deu foco em
apenas um aspecto, relacionado aos recursos financeiros. Esta , alis, uma
interessante discusso acerca do papel dos Conselhos Escolares. Segundo
Taborda (2009), a ideia de que as escolas pblicas criassem suas unidades
executoras (UEx) foi apresentada pelo Ministrio da Educao, no discurso,
como forma de lhes possibilitar maior autonomia financeira, pedaggica e
administrativa. Para a autora, porm, trata-se meramente de uma estratgia
de otimizao do oramento:

(...) pode-se perceber que a intencionalidade, na criao dessas unidades,


era a de promover o desenvolvimento de uma gesto baseada na dimi-
nuio de gastos, principalmente, mediante empenho da comunidade
local, na superao dos problemas vivenciados pela escola. A participa-
o valorizada , sem dvida, a de carter funcionalista, voltando-se para
o emprego adequado dos recursos repassados, alegando que se forem
bem administrados pela UEx, esses recursos podem fazer verdadeiros
milagres (TABORDA, 2009, p. 45).

A criao de unidades executoras serve, portanto, para a descentrali-


zao da gesto de recursos pblicos, delegando-a para as escolas. Assim,
corre-se o srio risco de que o foco de atuao dos Conselhos Escolares se
desloque para a gesto financeira da escola, em detrimento do seu Projeto
58 | Gesto Democrtica...

Pedaggico. O exemplo j citado de Rondnia, alis, levanta dvidas sobre


a compatibilidade de um processo autntico de gesto democrtica com a
concepo dos Conselhos Escolares como unidades executoras.
evidente, nos exemplos mencionados, a inexistncia de uma ao de
mediao com vistas formao de sujeitos e pessoas autnomas. E, quando
isso no ocorre, preciso descobrir onde reside o problema: se nos meios,
nos fins ou em ambos. Em qualquer dos casos, faz-se necessrio um reexame
das prticas vigentes. Elas asseguram a todos os atores o direito de serem
ouvidos, sem nenhum tipo de discriminao? Reafirmam a autonomia do
Conselho Escolar? As funes deliberativa, consultiva, fiscal e mobilizadora
esto sendo cumpridas de forma transparente e participativa? Se a resposta
a alguma dessas questes for negativa, ento a credibilidade do Conselho
Escolar se coloca em risco, desperdiando-se, dessa forma, o potencial de um
poderoso instrumento de participao democrtica na vida escolar.

1.4 Projeto poltico pedaggico e a perspectiva de trabalho coletivo

1.4.1 A relao entre Projeto poltico pedaggico, gesto democrtica


e Conselhos Escolares
Um dos princpios que compem a gesto democrtica, nos termos do
artigo 14. da LDB, a participao dos profissionais de ensino na elabora-
o do Projeto Pedaggico da escola. Assim, aps as consideraes sobre
o papel da direo escolar e dos Conselhos Escolares, passemos ao exame
desse componente essencial da gesto democrtica.
Na perspectiva de uma escola democrtica, na qual as decises so
tomadas coletivamente, o Projeto Poltico Pedaggico (PPP) deve ser ela-
borado e discutido pelos membros da comunidade escolar, de forma que
no seja padronizado, mas que leve em considerao as diferenas de cada
escola e os aspectos culturais de seus alunos.
Segundo Veiga (1995), a reorganizao da escola dever ser procurada
de dentro para fora, o responsvel para a realizao dessa tarefa ser o em-
penho coletivo na construo de um PPP e isso requer uma ruptura com o
existente, para que se possa avanar. Neste sentido, o PPP deve ser entendi-
do como uma reflexo do cotidiano escolar.

A construo de projeto poltico - pedaggico requer continuidade das


aes, descentralizao, democratizao do processo de tomada de
Conceituando Gesto Democrtica | 59

decises e instalao de um processo coletivo de avaliao de cunho


emancipatrio (VEIGA, 1995, p. 33).

Para a autora (1995), ao pensar o PPP, temos que tom-lo como um mo-
vimento de luta e resistncia dos educadores, possibilitando o aumento de
mudanas que so necessrias tanto dentro quanto fora dos muros da escola.
Riscal (2009) define o Projeto poltico pedaggico como um documento
em que se definiriam as intenes da escola e do desejo coletivo da comuni-
dade escolar (RISCAL, 2009, p. 43). A partir dessa definio e dos conceitos
desenvolvidos nas sees anteriores, trataremos de estabelecer suas impli-
caes para a gesto democrtica. Se tal documento exprime o desejo cole-
tivo da comunidade escolar, uma primeira consequncia a necessidade de
participao da comunidade escolar em sua elaborao, segundo a defini-
o de Ciseski (1997) como interao permanente com outros atores sociais
em processos decisrios de carter pblico, baseada no conhecimento e
exerccio de direitos e deveres. Se tal condio no estiver satisfeita, carac-
terizar um projeto tutelado ou definido unilateralmente pela administrao
escolar, no havendo qualquer garantia de que seja a expresso do desejo
coletivo da comunidade escolar.
Desta forma, a participao da comunidade escolar na elaborao do
Projeto poltico pedaggico implica, tambm, em descentralizao e auto-
nomia. Estabelece-se, assim, a conexo entre o Projeto poltico pedaggico
e o processo de gesto democrtica. Consequentemente, podemos afirmar
que a construo de um Projeto poltico pedaggico deve, necessariamen-
te, ser conduzida por meio dos Conselhos Escolares, uma vez que estes
colegiados se caracterizam conceitualmente como espaos de participao
coletiva da comunidade escolar na gesto da escola. Esta a forma pela
qual se assegura que o Projeto poltico pedaggico seja realmente plural e
significativo para o coletivo que a compe.
Segundo Oyafuso e Maia (2004), muitas vezes, ocorre uma descentra-
lizao-centralizada, isto , projetos so elaborados em nvel central sem
que haja a discusso e participao dos atores escolares (OYAFUSO; MAIA,
2004, p. 10). E, fica fcil averiguamos que essa intensa (e tensa) relao entre
gesto educacional e escolar propicia um descompasso, que piora quando
as polticas pblicas decretam modelos organizacionais sem proximidade,
isto , sem conhecer o contexto das instituies escolares. Neste caso de-
veria ser obrigao dos governantes, bem como daqueles que elaboram e
implantam polticas pblicas educacionais estarem atentos a compreender
se e como futuras regulamentaes sero concretizadas na prtica.
60 | Gesto Democrtica...

Essa situao interfere nas prticas docentes, bem como na autonomia


da escola, e ambas esto relacionadas com a construo da identidade de
cada unidade escolar, que deve ser nica pela sua histria e caractersticas, e
pela sua relao com a comunidade local. Neste contexto, a unidade esco-
lar deve buscar a sua autonomia, no dependendo de rgos centrais e/ou
intermedirios que definam a poltica da qual ela, muitas vezes, apenas
executora. Ao discutir e criar seu PPP, ela acaba por alcanar autonomia,
principalmente, no momento de execut-lo e avali-lo, assumindo uma ati-
tude de liderana, no mbito de refletir sobre suas finalidades sociopolticas
e culturais.

1.4.2 A elaborao do Projeto poltico pedaggico


Estabelecida a relao conceitual entre o Projeto poltico pedaggico
e a gesto democrtica por meio dos Conselhos Escolares, examinaremos
alguns princpios para a sua elaborao.
Se o Projeto poltico pedaggico exprime as intenes da escola e o
desejo da comunidade escolar, ento, como vimos, sua elaborao deve ser
feita atravs do Conselho Escolar. A educao representa um ato poltico,
cabendo comunidade, em um processo de gesto democrtica, decidir
que tipo de educao ser praticada na escola. Portanto, esta deciso esta-
belece uma finalidade para o Projeto poltico pedaggico, em torno da qual
os meios e esforos devem se articular para assegurar sua realizao.
Segundo Gadotti (1994), h alguma confuso entre plano e projeto: o pla-
no privilegia a finalidade, sendo um referencial esttico. O projeto, por outro
lado, no se prende finalidade: tambm os meios so significativos para sua
consecuo, o que implica em um constante reexame de meios e fins em fun-
o da realidade, que dinmica e mutvel. Sendo assim, enquanto o plano
institudo, o projeto institudo e instituinte (GADOTTI, 1994).

Um projeto poltico pedaggico no nega o institudo da escola que a


sua histria, que o conjunto dos seus currculos, dos seus mtodos, o
conjunto dos seus atores internos e externos e o seu modo de vida. Um
projeto sempre confronta esse institudo com o instituinte. Por exemplo,
hoje a escola pblica burocrtica se confronta com as novas exigncias
da cidadania e busca de nova identidade de cada escola, pautas de uma
sociedade cada vez mais pluralista (GADOTTI, 1994, p. 2).

Como observa Gadotti (1994), um Projeto Pedaggico sempre pol-


tico, uma vez que reflete um ponto de vista sobre o qu e como deve ser
Conceituando Gesto Democrtica | 61

ensinado, segundo uma viso de futuro. Por outro lado, e por sua natureza
dinmica, orientada no somente aos fins, mas tambm aos meios, resulta
ser tambm inconcluso (GADOTTI, 1994).
Porm no se deve confundir o aspecto inconcluso do Projeto poltico
pedaggico com falta de objetividade. Um projeto, para ser vivel, deve
incluir um planejamento do que deve ser realizado. Segundo Maximiano
(1994), o processo de planejamento pode ser definido de vrias formas:
como um processo de definio de objetivos e meios que possibilitem sua
realizao; uma interveno na realidade como forma de passar de uma si-
tuao conhecida para outra desejada em um intervalo de tempo definido;
tomar decises que afetam o futuro, de modo a reduzir o grau de incerteza.
O tempo , por sinal, um componente essencial de qualquer planeja-
mento, e est presente tanto na definio de objetivos como na definio
da forma como o projeto ir se realizar. Gadotti (1994) faz uma importante
distino entre os vrios tempos envolvidos no planejamento:

a) Tempo poltico que define a oportunidade poltica de um determina-


do projeto.
b) Tempo institucional. Cada escola encontra-se num determinado tem-
po de sua histria. O projeto que pode ser inovador para uma escola
pode no ser para outra.
c) Tempo escolar. O calendrio da escola, o perodo no qual o projeto
elaborado tambm decisivo para o seu sucesso;
d) Tempo para amadurecer as ideias. S os projetos burocrticos so
impostos e, por isso, revelam-se ineficientes em mdio prazo. H um
tempo para sedimentar ideias. Um projeto precisa ser discutido e isso
leva tempo (GADOTTI, 1994, p. 4).

Ou seja, a dimenso temporal de um projeto intrnseca a cada escola:


seu alcance no futuro, o intervalo de tempo para que se d a migrao de
um estado atual para outro desejado e o perodo necessrio para que toda
a comunidade escolar possa conceber e refinar sua viso de educao
parmetros que variam de escola para escola. Essa outra razo por que
no se pode falar de Projeto poltico pedaggico sem incluir mecanismos
de participao e autonomia: ao no consider-los, um projeto poder tanto
perder-se num arrastar perptuo de correntes como tambm desembocar
em conflitos de assincronia, em funo de diferentes percepes sobre a
velocidade de realizao do projeto versus a velocidade desejada pelos
62 | Gesto Democrtica...

diferentes atores. Em ambas as situaes ficam comprometidas a credibi-


lidade do projeto, essencialmente por no representar um compromisso
firmado pelo coletivo.
Segundo Riscal (2009), o planejamento deve no apenas considerar a estru-
tura formal da escola, com as relaes estabelecidas por normas e regimentos,
mas tambm a existncia de grupos informais, cujo poder de influncia so-
bre a realidade escolar formidvel, como evidenciado por Candido (1964).
O Projeto poltico pedaggico deve considerar a existncia desses grupos
informais, como elementos essenciais da cultura de cada escola, tratada em
sua diversidade e pluralidade.
Acreditamos que todo projeto necessita de detalhamento quanto sua
justificativa (isto , a situao atual da realidade escolar), deve se originar a
partir de um diagnstico objetivo (com base em uma anlise dos problemas
escolares e dos indicadores da escola, tanto externos como internos), deve
se basear em concepes e diretrizes pedaggicas consistentes, apresentar
metas factveis e mensurveis (deve incluir medidas de sucesso), e deve in-
cluir planos de ao especficos e detalhados (prazos, custos e responsveis)
para cada item do diagnstico.
Mais importante, porm, que cada um destes pontos tenha sido definido
com a participao coletiva, e que os avanos da consecuo do projeto se-
jam comunicados e discutidos com a mxima transparncia. somente dessa
forma que se assegura que o Projeto poltico pedaggico ultrapasse os limites
da escola e seja compreendido como um projeto de toda a comunidade.
2
Avaliaes Externas e Desempenho
de Aprendizagem

2.1 Definio de avaliaes externas e de larga escala

O entendimento do que so e no que implicam as avaliaes externas e


de larga escala em educao essencial no contexto deste trabalho, assim,
convm apresentar a sua conceituao.
Um possvel significado para avaliao externa poderia ser uma apre-
ciao ou anlise realizada por algum que esteja fora daquilo que est
sendo avaliado: uma instncia exterior ao objeto em estudo quem far tal
avaliao. Com efeito, Werle (2010) define avaliao externa como

avaliao de uma instituio, realizada por um profissional ou firma


especializada neste tipo de consultoria, abrangendo todo o escopo ou
apenas parte das aes institucionais (WERLE, 2010, p. 22).

Esta definio nos leva suposio de que a elaborao conceitual e


metodolgica de uma avaliao externa, bem como sua execuo operacio-
nal e analtica, sejam parte de um esforo amplo para assegurar a qualidade
dos resultados e oferecer uma chancela de credibilidade do estudo aos seus
eventuais usurios (WERLE, 2010). Nesse contexto que uma avaliao de lar-
ga escala pode ser definida como

um procedimento amplo e extensivo, envolvendo diferentes modalidades


de avaliao, realizado por agncias reconhecidas pela especializao
tcnica em testes e medidas (WERLE, 2010, p. 22).

Uma consequncia importante destas definies apontada por Santa-


na e Rothen (2014, p. 385): toda avaliao em larga escala externa, porm
nem toda avaliao externa em larga escala, o que permite concluir que
64 | Gesto Democrtica...

os conceitos e metodologias das avaliaes externas devem ser necessaria-


mente comuns a todas as unidades que compem a base do estudo, pois,
do contrrio, no h possibilidade de estabelecer uma comparabilidade entre
elas (SANTANA; ROTHEN, 2014).
Conclumos, assim, que o trinmio bsico para as avaliaes externas
constitudo por abrangncia, metodologia e comparabilidade. Esses trs
elementos permitem inferir que a avaliao externa constitui um instrumento
objetivo de aquisio de informaes sobre um universo (seja por meio de
um levantamento censitrio, seja pela utilizao de tcnicas de amostragem
que permitam a inferncia dos parmetros sob investigao com preciso
estatstica) e que permite a identificao e classificao das unidades inves-
tigadas por meio de indicadores de desempenho.
Embora a produo de indicadores de desempenho em educao pos-
sa atender a objetivos limitados no tempo e no espao, a conceituao dada
por Klein e Fontanive (1995) nos permite identificar as avaliaes externas na
rea de educao como meios para a formao de um painel de informa-
es que permita a administrao de polticas educacionais:

A avaliao educacional um sistema de informaes que tem como


objetivos fornecer diagnstico e subsdios para a implementao ou ma-
nuteno de polticas educacionais. Ela deve ser concebida tambm para
prover um contnuo monitoramento do sistema educacional com vistas a
detectar os efeitos positivos ou negativos de polticas adotadas (KLEIN;
FONTANIVE, 1995, p. 29).

Para prover um melhor entendimento do papel que as avaliaes em lar-


ga escala desempenham atualmente nos sistemas de ensino, convm traar
uma breve reviso de seu histrico.

2.2 Breve histrico das avaliaes externas e de larga escala em


educao

2.2.1 O Contexto Internacional


Nos anos que imediatamente se seguiram Segunda Guerra Mundial, o
surgimento de um ambiente propcio na Europa para iniciativas de coopera-
o internacional, que emergiram da crescente disposio dos pases euro-
peus em discutir seus problemas em conjunto (FREITAS, 2005), permitiram
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 65

a criao de organismos supranacionais orientados integrao econmica


da Europa, com a capacidade de elaborar princpios e diretrizes a serem
seguidos por pases participantes dos acordos e das convenes de regu-
lao e cooperao, criando uma rede de interdependncia entre os pases
ou governana sem governo, conforme Freitas (2005, p. 81): A ideia de
governana sem governo presume a ausncia de autoridade go-
vernamental suprema no nvel internacional e, ao mesmo tempo, no
supe a excluso de governos nacionais e subnacionais.
Freitas (2005) assinala que, embora a Estado permanea como detentor
dos mecanismos que lhe permitem assegurar a soberania em seu territrio,
h uma influncia crescente das organizaes supranacionais e dos compro-
missos assumidos pelos pases que delas participam. Alm disso, o Estado
pode, legitimamente, transferir parte de seus poderes a tais organismos,
para alm das fronteiras territoriais e os limites de sua atuao reguladora
(FREITAS, 2005).
nesse contexto que deve ser compreendida a histria das avaliaes
de larga escala em educao.
Segundo Freitas (2005), a pesquisa e o planejamento, com o uso de
ferramental estatstico, tm sido recomendados por organismos internacio-
nais aos seus pases membros desde a dcada de 1950, como instrumentos
administrativos essenciais da educao. A First International Conference on
Educational Research, que teve lugar em fevereiro de 1956 em Atlantic City,
nos Estados Unidos9, foi um marco para a proposio de programas de
pesquisa internacionais (FREITAS, 2005). As concluses e recomendaes
da conferncia assentaram as bases para os programas internacionais de
pesquisa em educao:
1. A reafirmao da importncia do investimento em pesquisa educacional,
mesmo em pases que enfrentam dificuldades econmicas, como nica
forma de subsidiar o progresso educacional;
2. Maior intercmbio de informaes entre os pesquisadores da rea de
educao, em benefcio do desenvolvimento da pesquisa tanto no m-
bito nacional como no da cooperao internacional;

9 A conferncia foi atendida por representantes dos Estados Unidos, Austrlia, Blgica, Bra-
sil, Canad, Chile, Frana, Alemanha Ocidental, Japo, Gr-Bretanha e Unio Sovitica. O
Brasil foi representado pelo ento presidente do INEP, Ansio Teixeira (UNESCO, 1956).
66 | Gesto Democrtica...

3. Maior utilizao, pelos governos, de especialistas em pesquisa da ONU


como forma de assegurar o treinamento e capacitao de suas prprias
equipes locais de pesquisa;
4. Comprometimento dos pases membros das Naes Unidas em asse-
gurar suporte profissional e financeiro cooperao internacional em
pesquisa educacional;
5. Estabelecimento de uma comisso sobre mtodos de pesquisa e me-
dio em educao, com a responsabilidade imediata de investigar e
desenvolver metodologias adequadas para a realizao de pesquisas
em educao, em nvel internacional.
Os pontos de 1 a 4 representam, basicamente, um comprometimento de
ordem poltica com a atividade de pesquisa, e, no final da dcada de 1950
e ao longo da dcada de 1960, vrias conferncias internacionais se suce-
deram com o objetivo de fomentar o uso de resultados de pesquisas como
ferramentas para o planejamento educacional, estimular a cooperao inter-
nacional e a criao de centros de documentao e informao pedaggica,
em mbito nacional e regional (FREITAS, 2005).
Alm das conferncias de mbito mundial, tambm foram realizadas, nessa
mesma poca, conferncias de carter regional, para discutir as especificida-
des da Amrica Latina. De forma geral, as recomendaes originrias dessas
conferncias reafirmaram o investimento na educao como forma vivel de
promover o desenvolvimento econmico dos pases e, consequentemente,
as atividades de pesquisa, planejamento e avaliao educacional deveriam se
orientar por esse aspecto (FREITAS, 2005). No desenvolvimento posterior
dessas discusses, o prprio papel do Estado foi reexaminado, como por
exemplo, no Congresso Nacional sobre Planejamento e Gesto da Educao,
realizado no Mxico, em 1990, em que se concluiu que ao Estado caberia

fixar os objetivos, garantir recursos apropriados, avaliar os processos e


resultados para verificar a qualidade da educao oferecida, comunicar
as informaes e fazer frente s situaes de emergncia mediante pla-
nejamento adequado (FREITAS, 2005, p. 91).

Ou seja, haveria um compartilhamento da responsabilidade pela quali-


dade de ensino com outras esferas da sociedade, cabendo ao Estado, desta
forma, um papel gerencial. (FREITAS, 2005).
Por outro lado, o ponto 5 das concluses e recomendaes da First In-
ternational Conference on Educational Research tratava de um aspecto de
natureza totalmente distinta das polticas educacionais: a viabilidade tcnica
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 67

de se produzir uma pesquisa internacional cujos resultados fossem compa-


rveis entre pases e que, ao mesmo tempo, pudesse produzir diagnsticos
de ordem local. A resoluo deste ponto possua, obviamente, um carter
crtico para o estabelecimento de qualquer programa internacional de coo-
perao em pesquisa educacional.
Dois anos aps o trmino da conferncia, um grupo de estudiosos (das
reas de educao, psicologia educacional, sociologia e psicometria) se
reuniu em 1958, no Instituto da UNESCO para a Educao, em Hamburgo,
Alemanha, para discutir a questo da avaliao dos problemas da escola
e do aprendizado dos alunos. Como resultado desse trabalho formou-se a
International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA),
sediada em Amsterd, Holanda, cujo primeiro projeto ficou conhecido como
Pilot Twelve-Country Study.
O Pilot Twelve-Country Study foi conduzido em 1960 e subsidiado pela
UNESCO, para estudar a viabilidade da incluso de mtodos empricos entre
os instrumentos de investigao da pesquisa educacional e da pesquisa de
educao comparada, bem como determinar os desafios de se estender a
abrangncia desse tipo de trabalho a diferentes sistemas de ensino (UNES-
CO, 1962). O estudo tinha por objetivo, tambm, a identificao de padres
intelectuais referentes a certas disciplinas bsicas do currculo escolar sob
diferentes condies. Com uma amostra de cerca de 10 mil estudantes de
13 anos de idade, residentes em 12 pases (Blgica, Inglaterra, Finlndia,
Frana, Repblica Federal da Alemanha, Israel, Polnia, Esccia, Sucia, Sua,
Iugoslvia e Estados Unidos), a pesquisa englobou conhecimentos de mate-
mtica, compreenso de leitura, geografia, cincias e habilidades no ver-
bais (UNESCO, 1962) e deu IEA a experincia necessria para a elaborao
de outros estudos pontuais em larga escala ao longo da dcada de 1960.
Posteriormente, a partir da dcada de 1970, o foco da IEA deslocou-se para
as avaliaes peridicas, cujo principal objetivo seria possibilitar aos pases
participantes uma comparao longitudinal do progresso de seus sistemas
educacionais (IEA, 2015).
Entrementes, nos Estados Unidos, outro estudo foi desenvolvido duran-
te a dcada de 1960: o Equality of Education Opportunity, tambm conhe-
cido como Relatrio Coleman (The Coleman Report). Considerado um dos
estudos mais importantes sobre educao no sculo XX, o Relatrio Cole-
man originou-se de uma requisio do U.S. Department of Health, Education
and Welfare para uma extensiva pesquisa quantitativa, com o objetivo de
(COLEMAN, 1966):
68 | Gesto Democrtica...

1. Compreender em que extenso grupos tnicos sofriam segregao em


escolas pblicas americanas;
2. Entender at que ponto as escolas pblicas americanas ofereciam igual-
dade de oportunidades educacionais, em termos de alguns critrios
que pudessem ser considerados como indicadores de qualidade edu-
cacional; esses indicadores tanto poderiam ser tangveis (por exemplo, a
quantidade de livros nas bibliotecas) como intangveis, como o contedo
curricular ou as habilidades, formao e nvel cultural dos professores;
3. Aferir a proficincia dos alunos, atravs de um conjunto de testes
padronizados;
4. Tentar estabelecer relaes entre os indicadores de proficincia dos alunos,
obtido no item 3, e as caractersticas das escolas s quais frequentavam.
O estudo envolveu a coleta e processamento de 645 mil questionrios, divi-
didos entre professores e alunos dos graus 1, 3, 6, 9 e 12 do sistema educacional
americano (COLEMAN, 1966). A principal concluso foi a de que o nvel socioe-
conmico dos alunos e sua base de conhecimento prvio eram os fatores mais
significativos na determinao dos seus resultados educacionais, enquanto as
diferenas na qualidade de escolas e professores possuam impacto comparati-
vamente menor, embora tambm significantes (COLEMAN, 1966).
De acordo com Coelho (2008), os resultados do Relatrio Coleman e de
outras pesquisas desenvolvidas poca, colocaram dvidas sobre a efetivi-
dade da escola como meio de promover a igualdade de oportunidades em
grupos com caractersticas socioeconmicas muito discrepantes, atravs da
eliminao de problemas de aprendizagem originados destas desigualdades,
e enfraqueceram consideravelmente o ponto de vista liberal quanto funo
social da escolarizao, sendo mais condizentes, em contrapartida, com

as teorias de reproduo social e cultural de que a educao escolar na


sociedade capitalista no apenas conserva como at refora e legitima a
estrutura social existente10 (COELHO, 2008, p. 233).

10 A citao remete imediatamente aos estudos de Bourdieu sobre o papel da escola na


relao entre o capital cultural e as estruturas sociais. Segundo o autor, h uma con-
tribuio altamente significativa da instituio escolar para reproduzir a distribuio do
capital cultural e, por decorrncia, da estrutura do espao social. Para o autor, a reprodu-
o da estrutura de distribuio do capital cultural se d na relao entre as estratgias das
famlias e a lgica especfica da instituio escolar (BOURDIEU, 1997, p. 35). Essa relao
seria, portanto, o elemento que assegura a continuidade (perpetuao, segundo
Bourdieu) das estruturas sociais.
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 69

Seguindo-se ao Relatrio Coleman, o governo federal dos Estados Uni-


dos implantou um sistema de avaliao em larga escala da educao, o Na-
tional Assessment of Educational Progress (NAEP) em 1969, o maior programa
de avaliao educacional atualmente em curso no pas (UNITED STATES OF
AMERICA, 2013). O NAEP (tambm conhecido como Nations Report Card)
uma iniciativa independente dos sistemas de avaliao estaduais, e admi-
nistrada diretamente pelo Departamento de Educao dos Estados Unidos
atravs do NCES a alunos do quarto, oitavo e dcimo segundo graus do
sistema educacional americano, utilizando instrumentos padronizados para
avaliao de matemtica e leitura a cada dois anos, e cincia e escrita a cada
quatro anos. O exame avalia, periodicamente, outras reas, como artes, edu-
cao cvica, economia, geografia, tecnologia e histria dos Estados Unidos.
Os indicadores produzidos pelo NAEP so elaborados de modo a permitir
a comparabilidade entre os resultados da srie histrica desde o incio da
dcada de 1970 (UNITED STATES OF AMERICA, 2013). Uma importante ca-
racterstica do NAEP, alis, a utilizao de uma metodologia diferenciada
para a anlise dos resultados, a Teoria da Resposta ao Item (TANG, 1996),
uma abordagem que tem sido muito utilizada em avaliaes de larga escala
em educao.
Ainda na dcada de 1960, constituiu-se, na Europa, a Organisation for
Economic Co-operation and Development (OECD), fundada em 30 de Se-
tembro de 1961, e com sede em Paris, Frana. Originria de um organismo
anterior, a Organisation for European Economic Cooperation (OEEC), criada
em 1948, nos primrdios da chamada Guerra Fria, com o intuito de admi-
nistrar a distribuio dos recursos do Plano Marshall para a reconstruo da
Europa no ps-guerra, a OECD possua, no momento de sua constituio,
um acervo de experincia que possibilitava a extenso de sua abrangncia
a outros pases fora do continente europeu (OECD, 2015). Assim, os objeti-
vos declarados da OECD referem-se utilizao de informaes sobre uma
variedade de tpicos para ajudar governos a promover prosperidade e
lutar contra a pobreza atravs do crescimento econmico e da estabilidade
financeira11 (OECD, 2015).
Segundo Arajo (2013), a OECD

11 Do original em ingls: To help governments foster prosperity and fight poverty through
economic growth and financial stability (OECD, 2015). A traduo de autoria dos autores.
70 | Gesto Democrtica...

tem objetivos, vinculados primordialmente aos problemas internos da


Europa, e atua como foro de consulta e coordenao, consolidao do
modelo liberal e complementao ao FMI (Fundo Monetrio Interna-
cional), Banco Mundial e GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
(ARAJO, 2013, p. 3).

De acordo com sua pgina oficial, o trabalho da OECD baseia-se

na monitorizao contnua de eventos em pases membros, bem como


fora da rea da OECD, e inclui projees regulares da evoluo econmi-
ca de curto e mdio prazo (OECD, 2015).

Da forma como est exposto na prpria pgina da OECD na Internet,


muito difcil deixar de reconhecer no discurso um forte vis econmico e
intervencionista. Isso fica particularmente claro nos pargrafos sobre reviso
pelos pares e sobre acordos, normas e recomendaes, em que se estabe-
lece um sistema de monitoramento, superviso multilateral e cooperao
transfronteiria (OECD, 2015).
Uma vez que a implantao de sistemas de monitoramento em nvel
nacional implica na realizao de algum tipo de avaliao em larga esca-
la, segundo a definio de Werle (2010), e, como evidenciado pelo prprio
discurso da OECD, este monitoramento implica em um exerccio de con-
trole sobre os pases membros, segue-se que a cooperao internacional
sob estes parmetros implica, necessariamente, em uma renncia parcial
da soberania sobre os temas monitorados pelo organismo de cooperao.
O corolrio que, por decorrncia, as polticas pblicas referentes a esses
temas no estaro totalmente contidas na soberania nacional e so passveis
de algum tipo de influncia por parte do organismo de cooperao. Ou seja,
est caracterizado um controle gerencial externo sobre tais polticas, que se
d por meio do monitoramento. Segundo Arajo (2013),

A caracterstica principal da Organizao a formulao de estratgias


e coordenao de posies dentro do seu raio de ao e atuar como
tribunal das polticas dos pases-membros, intercmbio e manancial de
informaes. No tem poder de sano, e atua atravs de convencimento
e persuaso dos lderes, ao apresentar recomendaes a partir de estudos
realizados, nos pases membros e convidados (ARAJO, 2013, p. 3)

Dadas as conexes entre a OECD, o Banco Mundial, o GATT e o FMI


mencionadas por Arajo (2013), fica evidente que o poder de convencimento
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 71

e persuaso referidos pela autora vincula-se principalmente a aspectos do


relacionamento econmico entre tais organismos e os pases membros ou
convidados: onde ocorre a brecha ou fratura de suas soberanias.
Vale, aqui, destacar o papel do Banco Mundial que, como financiador de
projetos em vrias reas, necessitava de meios para avaliar o retorno de seus
investimentos (ROI). Lauglo (1997), por exemplo, faz uma anlise crtica do
relatrio sobre polticas intitulado Priorities and Strategies for Education,
de 1995, apontando o imenso poder de interveno que o organismo possui nas
estruturas microeconmicas dos pases, exercido atravs do Fundo Mone-
trio Internacional FMI e conclui que a viso do Banco direciona-se for-
mao de indivduos ajustados culturalmente a uma sociedade de consumo,
industrializada. O discurso do Banco assemelha-se ao de um investidor que
procura obter, de forma racional, o melhor retorno para seu investimento,
sendo por isso influenciado por princpios econmicos neoclssicos, que

[...] definem o ser humano como um ator racional, que procura informao,
mede custos e benefcios e que se engaja em relaes de troca com os ou-
tros, por meio dos mercados, a fim de maximizar preferncias. Esse modelo
traduz-se facilmente em uma viso da educao como que d destaque ao
conhecimento cognitivo, informao. Preferncias tendem a ser tratadas
como um dado, que est fora do objetivo da anlise. Educao social, mo-
ral e esttica, que visam formar tais preferncias recebero pouca ateno.
A nfase do documento em um ncleo curricular sem sentido, composto
de linguagem, matemtica, cincia e comunicao, enquadra-se em tal
modelo racionalista do ser humano (LAUGLO, 1997, p. 30).

Para o autor, entretanto, tal concepo do ser humano se ope diame-


tralmente ao ethos dos pedagogos,

[...] cujo modelo de ser humano muito menos racionalista. A educao


est preocupada no somente com conhecimento cognitivo e habilida-
des, mas, tambm, com a formao do que os economistas chamam
de preferncias e com a satisfao das necessidades que se julga que
os alunos tm, e no somente com aquelas que eles e suas famlias ex-
pressam (LAUGLO, 1997, p. 31).

clara, em vista dessa percepo to dura sobre as funes da educa-


o, a necessidade que o Banco Mundial possui de uma avaliao do retorno
do investimento atravs do uso de modelos matemticos e economtricos, e do
monitoramento de ndices de desempenho, comparveis historicamente
72 | Gesto Democrtica...

(LAUGLO, 1997) e tambm entre pases. O principal instrumento para efetuar


essa avaliao a nvel global proporcionado por um dos meios de monito-
ramento desenvolvidos pela OECD: o Programme for International Student
Assessment PISA.
Criado em 1997 e implantado pela primeira vez em 2000, o PISA constitui
atualmente a maior avaliao de larga escala em educao no mundo: em
sua quinta edio (2012), contou com a participao de mais de meio milho
de estudantes na faixa etria de 15 anos, em 65 pases (OECD, 2014). Com
frequncia trienal, o estudo compreende uma prova de proficincia nas re-
as de matemtica, leitura e cincias, com um misto de perguntas discursivas
e de mltipla escolha, e um questionrio para levantamento de informaes
sobre o perfil socioeconmico dos estudantes e suas experincias de apren-
dizagem (OECD, 2014). Vale mencionar que cada uma das trs reas de pro-
ficincia investigadas avaliada com maior profundidade a cada trs anos,
obedecendo a um sistema de rodzio. O Brasil , por sinal, o nico pas da
Amrica Latina a ter participado de todas as edies do PISA at o presente
momento, tendo sua conduo operacional, localmente, a cargo do Instituto
de Pesquisas Educacionais e Pedaggicas Ansio Campos (INEP), rgo su-
bordinado ao Ministrio da Educao e Cultura (ARAJO, 2013).
O sumrio executivo do PISA 2012 para o Brasil rene os principais indica-
dores dentro de um contexto comparativo com a mdia global e com outros
pases da Amrica Latina, destacando, ainda, as evolues e involues em
relao a anos anteriores. No faremos aqui uma exposio detalhada desses
resultados, que o leitor poder encontrar em OECD (s/a). No entanto, como
nos interessa examinar a relao entre as avaliaes em larga escala e a ela-
borao de polticas pblicas, destacamos algumas concluses do relatrio
contidas na seo dedicada s prticas, polticas e recursos (OECD, s/a):
Apesar de um aumento da populao estudantil, a proporo de alunos
que sofrem com a falta de professores qualificados reduziu-se signifi-
cativamente entre 2003 e 2012. De acordo com a OECD, o pas parece
ter sido bem sucedido em garantir que o ambiente seja mais propcio
aprendizagem, e que as escolas sejam capazes de atrair e reter professo-
res qualificados (OECD, s/a).
A diferena mdia de desempenho entre escolas pblicas e privadas
(que possuem melhor desempenho e atendem a um perfil socioecon-
mico comparativamente mais favorecido) tem diminudo (OECD, s/a).
No obstante, o relatrio recomenda a busca de formas para apoiar mais
fortemente as escolas socioeconomicamente desfavorecidas, a fim de
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 73

estabelecer condies de equidade para todos os alunos, uma vez que


os resultados do PISA indicam uma relao positiva entre os recursos
investidos na educao e o desempenho (OECD, s/a).
Mais de um em cada trs (36%) estudantes de 15 anos de idade havia
repetido uma srie, pelo menos, na escola primria ou secundria. Se-
gundo a OECD, esta um das mais altas taxas de repetncia entre os
pases que participam no PISA e est associada negativamente com o
desempenho em matemtica. O fenmeno tem sido frequentemente as-
sociado a altas taxas de abandono escolar e desengajamento estudantil
(OECD, s/a).
Em suma, a seo do relatrio sobre prticas, polticas e recursos de-
monstra grande preocupao com dois aspectos: a) o estabelecimento de
equidade, reduzindo a disparidade entre escolas socioeconomicamente
mais favorecidas e menos favorecidas e b) a repetncia. O discurso insti-
tucional da OECD relacionado a tais preocupaes deixa muito claro que
esto fortemente relacionadas a aspectos econmicos: a valorizao do
capital humano e da qualificao profissional como cerne de inovao, re-
duo do desemprego com a consequente melhoria da validade de vida e a
estabilidade da economia do pas (OECD, 2015a). Tambm o racional sobre a
equidade se assenta em um discurso orientado por um vis econmico, em
que a incluso e a equidade seriam garantidores da estabilidade poltica e
econmica, por meio da reduo das desigualdades sociais (OECD, 2015a).
A OECD , portanto, enftica em estabelecer a educao como um
meio de melhoria da situao socioeconmica dos indivduos, atravs da
sua capacitao para o mercado de trabalho (incluindo-se a possibilidade
de converso e atualizao de competncias) e da reduo das tenses
sociais decorrentes da pobreza e da impossibilidade de mobilidade social.
Percebe-se, aqui, uma convergncia com a anlise de Lauglo (1997) sobre
o discurso do Banco Mundial, em que a nfase daquele rgo seria dada
incluso profissional, crescimento econmico e a reduo da pobreza nos
pases.
Alguns autores se dedicaram a refletir sobre as consequncias de um
modelo educacional pautado por tais premissas. Coelho (2008), por exem-
plo, pondera que o discurso recente da poltica pblica brasileira, ao apontar
o desencontro entre os sistemas educacionais e a necessidade do mercado
de trabalho como o grande calvrio da educao brasileira, traz o risco de
se criar uma educao para o consumo, norteada pelo mrito e capacidade
74 | Gesto Democrtica...

individuais dos consumidores e com potencial de destruir a perspectiva de


equidade, o que em ltima anlise, representaria a negao da educao
como direito social. Arajo (2013), por outro lado, afirma em suas conside-
raes finais que a concepo de letramento do PISA remete qualificao
da mo-de-obra como forma de criar um contingente capaz de se deslocar
para os centros produtivos ou de assimilar uma migrao da produo de
base de empresas multinacionais para pases perifricos onde houvesse
disponibilidade de mo de obra qualificada a um custo muito mais baixo.
Os pases desenvolvidos desempenhariam, segundo esse modelo de orga-
nizao global do trabalho, o papel central na pesquisa e desenvolvimento
de tecnologias, cabendo aos pases perifricos apenas replic-las segundo
parmetros previamente estabelecidos. A qualificao da mo de obra nos
pases perifricos seria, ento, a chave para o sucesso desse modelo de pro-
duo globalizado.
Como se v, o PISA se encontra totalmente inserido em um contexto que
relaciona a aprendizagem qualificao profissional, dentro de um ambien-
te de negcios globalizado. A face mais visvel do PISA , alis, o ranking dos
pases em cada uma das reas avaliadas na pesquisa (leitura, matemtica
e cincias). Por exemplo, o ranking do PISA 2012 situava o Brasil na pouco
invejvel posio de 59. melhor colocado quanto nota de matemti-
ca, dentre os 65 que participaram do estudo. A divulgao de um ranking
de desempenho dos pases no PISA atua como um formidvel instrumento de
homogeneizao, que situa os pases segundo uma rgua graduada em
relao a um valor mdio (que a mdia geral dos pases da OECD) e seus
desvios. No por acaso, o sumrio executivo da OECD em relao ao Brasil
diz, logo em sua primeira pgina, que12

o desempenho do Brasil se encontra abaixo da mdia em matemtica


(posicionado entre 57 e 60), leitura (posicionado entre 54 e 56) e cincias
(posicionado entre 57 e 60) dentre os 65 pases e economias que parti-
ciparam da avaliao do PISA 2012 de estudantes de 15 anos de idade
(OECD, s/a, p. 1).

Evidentemente a funo de tal poder homogeneizador do PISA a de


situar os pases dentro de um contexto disciplinar internacional, como se

12 Brazil performs below the average in mathematics (ranks between 57 and 60), reading
(ranks between 54 and 56) and science (ranks between 57 and 60) among the 65 coun-
tries and economies that participated in the 2012 PISA assessment of 15-year-olds.
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 75

fossem bons e maus alunos. inevitvel lembrarmo-nos de Michel Fou-


cault, cuja descrio do papel da normalidade como indutor da disciplina
no poderia ser mais adequada:

Na disciplina, os elementos so intercambiveis, pois cada um se define


pelo lugar que ocupa na srie, e pela distncia que o separa dos outros.
A unidade no , portanto, nem de territrio (unidade de dominao),
nem o local (unidade de residncia), mas a posio na fila: o lugar que
ocupa em uma classificao (...). A disciplina, a arte de dispor em fila, e
da tcnica para a transformao dos arranjos. Ela individualiza os corpos
por uma localizao que no os implanta, mas os distribui e os faz circular
numa rede de relaes (FOUCAULT, 2012, p. 140).

Conclui-se, assim, que a posio relativa dos pases quanto aos resulta-
dos do PISA configura, dessa forma, um slido indicador de negcios, apon-
tando os pases mais propcios para investimentos em uma base industrial,
cujo retorno estaria assegurado pelo nvel de qualificao da mo de obra,
inferidos (e aferidos) atravs dos seus indicadores de proficincia. Ao mes-
mo tempo, tal hierarquia lhe confere um formidvel poder disciplinador, que
premia os bons e castiga os maus pases-alunos ao expor claramente as
melhores e piores opes para investimentos em produo industrial. Como
aponta Libanori (2015):

O PISA promoveria, segundo nossas anlises, um processo de homoge-


neizao das polticas educacionais e, consequentemente, das prticas
escolares sob a justificativa de progresso social, visando um maior contro-
le, direta ou indiretamente, das aes pblicas dos pases participantes e
das prticas de seus gestores no mbito da educao, advindo da anlise
crvel da Organizao o selo de qualidade (LIBANORI, 2015, p. 147) .

Aqui vemos a face, talvez, mais interessante do PISA, ao atuar como um


poderoso instrumento de presso sobre os pases participantes a aderirem
s recomendaes da OECD para a educao: um poder invisvel, simb-
lico e que se exerce atravs da produo de um indicador padronizado e
reconhecido, constituindo-se em instrumento de um poder disciplinar inter-
nacional, como assinala Libanori (2015, p. 146). O autor destaca que a invisi-
bilidade desse poder reside no fato de que a implantao de tais polticas
decorre, dentro de cada pas, de um aumento da presso social para incre-
mento da competitividade econmica, cujo principal indicador a posio
do pas na hierarquia do PISA. Esse tipo de presso social o que legitima
76 | Gesto Democrtica...

a implantao de polticas que reflitam as recomendaes da OECD, por


serem concepes de cada pas que as adota, salvaguardando-se, dessa
forma, a aparncia de soberania de cada Estado (LIBANORI, 2015).
Libanori (2015) adverte, significativamente, que a homogeneizao de
currculos e contedos representada pela aplicao de polticas preconiza-
das pela OECD, com base no PISA, apresenta-se em dissonncia com discursos
que valorizem as diferenas. Este um tema particularmente fascinante e
central para os objetivos deste trabalho, ao qual voltaremos mais adiante.

2.2.2 O Contexto Brasileiro


No Brasil, as pesquisas relacionadas educao remontam ao incio do
sculo XX. Horta Neto (2007) menciona que os primeiros levantamentos para
o Anurio Estatstico do Brasil foram realizados a partir de 1906. O volume
III do levantamento referente ao primeiro ano (1908-1912), que cobria os
temas Cultos, Assistncia, Represso e Instruo s foi, no entanto, pu-
blicado em 1927. A organizao da obra e o atraso em sua publicao so
reveladores quanto ausncia de uma preocupao com o planejamento
orientado por informaes e dados estatsticos no incio do sculo XX, em
especial no que diz respeito ao ensino bsico, cujos indicadores so bastan-
te limitados em comparao com os indicadores referentes educao su-
perior. Segundo Horta Neto (2007), esse panorama comeou a se modificar
na dcada de 1930, com a transferncia da pasta de Educao do mbito
do Ministrio da Indstria e Comrcio para o do Ministrio dos Negcios da
Educao e Sade Pblica (renomeado, em 1937, como Ministrio da Sade
e Educao), ao qual ficaria vinculada at 1953. No obstante, os decretos
que criavam o novo ministrio definiam claramente sua responsabilidade na
produo de indicadores estatsticos, atravs da Diretoria de Geral de Infor-
maes Estatsticas e Divulgao (HORTA NETO, 2007). A partir da criao
do Instituto Nacional de Estatstica, em 1934, a Diretoria Geral de Informa-
es passou a operar em coordenao com aquele rgo na produo de
informaes.
Em 1937 foi criado o Inep, Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos,
cujas principais atribuies, de acordo com o decreto de n 580, de 30 de
Julho de 1938, cobriam um escopo bastante amplo, indo desde o estudo
dos aspectos, mtodos e processos pedaggicos e de psicologia aplicada
educao at a cooperao com a administrao pblica nos processos de
seleo e desenvolvimento de pessoal da Unio.
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 77

Em 1953 deu-se a criao do Ministrio da Educao e Cultura, ao qual


passou a subordinar-se o Inep, dirigido nessa poca por Ansio Teixeira.
Durante a sua gesto, os levantamentos de informaes em educao ga-
nharam fora, tanto atravs da Campanha de Inquritos e Levantamentos do
Ensino Mdio e Elementar (Cileme), levada a cabo em 1953 (FREITAS, 2005),
como tambm na promoo de conversaes com a UNESCO para obten-
o de apoio tcnico de especialistas internacionais para a criao de Centros
de Pesquisas Educacionais, no perodo entre 1957 e 1959 (FREITAS, 2005), con-
sonante com as recomendaes da First International Conference on Edu-
cational Research, da qual o Brasil tomou parte, inserindo-se, desta forma,
entre os pases que iniciaram a discusso em torno do papel das avaliaes
para o planejamento e definio de polticas pblicas na rea de educao.
Durante o perodo do regime militar (1964-1984), a nfase no crescimen-
to econmico do pas orientou as mudanas na administrao pblica e na
educao, as avaliaes desse perodo servindo como instrumentos para a
racionalizao do planejamento e, posteriormente, o controle administrativo
e institucional do Estado (FREITAS, 2005). Posteriormente, com a redemo-
cratizao do pas (1985), a avaliao passou a servir como instrumento para
a descentralizao, estabelecendo os patamares mnimos de desempenho
educacional a serem atingidos nessa nova realidade (FREITAS, 2005).
Segundo Horta Neto (2007), a Constituio de 1988 colocou a questo da
avaliao de aprendizagem sob outra perspectiva, ao reintroduzir a garantia
do padro de qualidade como um dos princpios sob os quais a educao
deve ser ministrada. Portanto, fazia-se necessrio criar critrios e instrumen-
tos para, respectivamente, definir e monitorar parmetros de qualidade em
educao, basicamente uma funo diagnstica que caracterizou aquilo que
Bonamino e Sousa (2012) denominam como Primeira Gerao das Avaliaes
em Larga Escala.
O passo mais importante nesse sentido foi dado em 1993, quando o Mi-
nistrio da Educao e Cultura divulgou o Plano Decenal Educao para To-
dos (HORTA NETO, 2007). Esse plano continha, entre as sua aes, a criao
do Sistema de Avaliao da Educao Bsica SAEB - cujos objetivos eram

a pesquisa e desenvolvimento de mtodos e instrumentos de avaliao


escolar, a implementao, em universidades e centros de pesquisa, de
ncleos ou centros regionais de estudos em avaliao, a formao e
capacitao de recursos humanos para a rea e, por fim, a produo de
78 | Gesto Democrtica...

pesquisa aplicada para subsidiar polticas pblicas de qualidade educa-


cional (BRASIL, 1993, p. 59).

O SAEB originou-se a partir de um programa anterior de avaliao edu-


cacional, o Sistema de Avaliao do Ensino Pblico ou SAEP (HORTA NETO,
2007). O SAEP foi um programa idealizado pelo MEC, atravs da Secretaria
Nacional de Educao Bsica SENEP , do INEP e da Fundao Carlos
Chagas, e utilizou o ferramental metodolgico desenvolvido para um estudo
nacional levado a efeito em 1987, denominado Avaliao do Rendimento
de Alunos de Escolas do 1 Grau da Rede Pblica (HORTA NETO, 2007).
Aps um estudo-piloto, realizado em 1988 em duas Unidades da Federao,
realizou-se a primeira pesquisa em mbito nacional no ano de 1990 (WERLE,
2010) sob a responsabilidade do INEP13. Uma segunda tomada do estudo foi
realizada em 1993 e apresentou como inovao a estruturao em trs eixos:
rendimento do aluno, perfil e prtica docente e perfil do diretor e gesto
escolar (COELHO, 2008).
No ano de 1995, o estudo ganharia uma nova dimenso e consistncia,
com o financiamento do Banco Mundial e a terceirizao das etapas opera-
cionais. Tambm o nome foi alterado para SAEB Sistema de Avaliao da
Educao Bsica (WERLE, 2010). Alm disso, o sistema, nesse ano, passou
a incluir tambm o ensino mdio e a rede particular de ensino (COELHO,
2008), tornando-se o painel mais abrangente de avaliao de ensino do pas.
Nesse mesmo ano mudou, tambm, a metodologia para avaliao da pro-
ficincia dos alunos, incorporando a Teoria da Resposta ao Item (RABELO,
2009). O estudo tinha caracterstica amostral, focalizando alunos do 4. e
8. anos do Ensino Fundamental e 3. ano dos Ensino Mdio, das redes p-
blica e privada, e englobava conhecimentos das disciplinas de Portugus e
Matemtica, sendo representativo, estatisticamente, do universo de escolas
pblicas do pas, incluindo-se as reas urbana e rural (BONAMINO; SOUSA,
2012). A pesquisa passou a incluir, tambm, um instrumento de coleta de
dados sociodemogrficos dos alunos.
Do ponto de vista dos contedos submetidos a exame, o SAEB se utiliza
de matrizes de referncia obtidas a partir de uma sntese das propostas curri-
culares das redes estaduais e municipais de ensino, alm de recomendaes

13 importante notar que o INEP passou, tambm, por transformaes. Sua atribuio ori-
ginal passou a incluir, a partir de 1996 o planejamento e o desenvolvimento de sistemas
de avaliao educacional (HORTA NETO, 2007).
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 79

de especialistas nas reas de lngua portuguesa e matemtica, e do exame


dos materiais de apoio dessas disciplinas (BONAMINO; SOUSA, 2012). Per-
cebe-se aqui a caracterstica homogeneizante da avaliao, uma vez que tal
sntese representa o estabelecimento de um contedo padro ou sinttico,
comum a todo o sistema educacional do pas, e que objeto do exame.
bvia a concluso de que tal procedimento s faz sentido se for assumido
o pressuposto bsico de que tais matrizes so representativas do ncleo
duro da proposta pedaggica das unidades escolares em todo o pas, co-
locando-se as especificidades locais dos currculos margem da avaliao e,
em consequncia, da discusso acerca de qualidade de aprendizado.
Outra mudana bastante significativa na execuo do estudo apontada
por Werle (2010): enquanto a edio de 1990 contou com uma forte atuao
de professores e tcnicos das secretarias de educao, e a de 1993 incluiu
a participao, alm destes, de especialistas em gesto escolar, currculo
e docncia, a partir da tomada de 1995 as funes dos especialistas e ad-
ministraes locais limitaram-se ao suporte operacional. Com isso, a esfera
decisria do SAEB tornou-se altamente centralizada, excluindo as esferas
estadual e municipal (WERLE, 2010) e trafegando, assim, pela contramo de
um processo de avaliao mais participativo e descentralizado.
Portanto, quando promulgada a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
de 20 de dezembro de 1996, que estabelece como funes do Estado, em
seu artigo 8:

V - coletar, analisar e disseminar informaes sobre a educao;


VI - assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar no
ensino fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas
de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da quali-
dade do ensino (BRASIL, 1996).

j existiam os meios para se realizar tais avaliaes, atravs de processos


e metodologias consolidadas para a coleta e anlise de informaes.
Sendo um estudo de base amostral, o SAEB no apresentava, entre
1995 e 2005, consistncia estatstica suficiente para que estados e munic-
pios pudessem utiliz-lo como instrumento efetivo de gesto da educao,
fazendo-se necessrias outras avaliaes que atingissem todas as escolas, o
que provocou o aparecimento de sistemas de avaliao de ensino em mbi-
to estadual concomitantes com o SAEB (BONAMINO; SOUSA, 2012).
Entrementes, segundo Bonamino e Sousa (2012), ganharam fora no
pas as polticas de responsabilizao pelos resultados na educao. Essas
80 | Gesto Democrtica...

polticas se assentariam em uma maior participao e controle da sociedade


nas aes de seus governantes eleitos, atravs de mecanismos de controle
social e de controle de resultados, que implicam na responsabilizao da ad-
ministrao pblica pelo sucesso ou fracasso de polticas pblicas. Em suma,
tratar-se-ia de uma dinmica de prestao de contas sociedade sobre a
gesto pblica (BONAMINO; SOUSA, 2012). Em particular, o movimento
Todos pela Educao, de 2005, articulou representantes da sociedade ci-
vil, da iniciativa privada, organizaes sociais e especialistas da rea de edu-
cao em torno de uma proposta de garantir Educao Bsica de qualidade
para todos os brasileiros at 2022, bicentenrio da independncia do Pas
(WERLE, 2010). Esse movimento14 foi institucionalizado em 2006, originando
o Compromisso Todos pela Educao, assim definido pelo Inep:

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao a conjugao dos


esforos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, em regime de
colaborao, das famlias e da comunidade, em proveito da melhoria
da qualidade da educao bsica.
Os sistemas municipais e estaduais que aderirem ao Compromisso segui-
ro 28 diretrizes pautadas em resultados de avaliao de qualidade e de
rendimento dos estudantes (BRASIL, 2011).

O Compromisso Todos pela Educao tomou forma jurdica por meio do


Decreto 6.094, de 24 de abril de 2007, que o colocou sob uma perspectiva
de participao das famlias e da comunidade; visando a mobilizao social
pela melhoria da qualidade da educao bsica; submetendo-o, pelo menos
conceitualmente, a mecanismos de controle social.
Em paralelo, o Inep tratou de aperfeioar o SAEB, especialmente no que
diz respeito sua abrangncia, de modo a permitir sua utilizao por esta-
dos e municpios com um maior grau de preciso. O resultado foi a introdu-
o da Prova Brasil, exame que atualmente compreende toda a rede pblica
de ensino, aplicada a alunos das 4. e 8. sries do ensino fundamental, nas
disciplinas de lngua portuguesa e matemtica. A especificao da amostra
da Prova Brasil estabelece um desenho censitrio para a rede pblica, o que

14 Segundo Werle (2010), o movimento Todos pela Educao estipulou as seguintes me-
tas: 1) Toda criana e jovem de 4 a 17 anos estaro na escola10; 2) At 2010, 80% e, at
2022, 100% das crianas de 8 anos de idade estaro plenamente alfabetizadas; 3) Todo
aluno aprender o que apropriado para a sua srie11; 4) Todo aluno concluir o Ensino
Fundamental at os 16 anos de idade e o Ensino Mdio at os 19 anos; 5) O investimento
em educao deve ser garantido e gerido de forma eficiente e tica.
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 81

possibilita uma cobertura geogrfica em todas as unidades da federao e


em quase todos os municpios brasileiros (BRASIL, 2015), possibilitando seu
uso como instrumento diagnstico e direcionamento de recursos por parte
dos gestores polticos e educacionais, por um lado, e como instrumento de
controle social, atravs da divulgao pblica dos indicadores de qualidade
no nvel de unidade escolar e a possibilidade do micro gerenciamento dos
resultados. A introduo da Prova Brasil representou aquilo que Bonamino e
Sousa (2012) chamam de Segunda Gerao das Avaliaes em Larga Escala.
A primeira edio da Prova Brasil ocorreu em 2005, com periodicidade
estipulada em 2 anos. Inicialmente, abrangiam de forma censitria apenas
as escolas localizadas nas reas urbanas, sendo as escolas das reas rurais,
cujas turmas tivessem ao menos 20 alunos, incorporadas ao estudo em 2009
(HORTA NETO, 2007).
Em 2007 deu-se a unificao dos estudos do SAEB e da Prova Brasil, cuja
periodicidade foi fixada em dois anos. Seus resultados passaram a integrar o
IDEB ou ndice de Desenvolvimento da Educao, calculado a partir de dois
grandes componentes (BRASIL, 2015b): a mdia de proficincia em lngua por-
tuguesa e matemtica dos alunos de cada unidade escolar e um indicador de
rendimento escolar, definido como o inverso do tempo mdio de concluso
de uma srie. O ndice resultante um ndice que varia entre zero e dez, e um
mximo de 10, sendo o ponto mximo correspondente a uma situao em
que todos os alunos atingissem a proficincia mxima na prova Brasil e que as
taxas de aprovao atingissem 100% em todas as sries. O IDEB foi estabele-
cido como indicador oficial de rendimento escolar no mbito do Compromis-
so Educao para Todos conforme o captulo II do Decreto 6.094:

Art. 3 A qualidade da educao bsica ser aferida, objetivamente, com


base no IDEB, calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir
dos dados sobre rendimento escolar, combinados com o desempenho dos
alunos, constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliao da Educa-
o Bsica - SAEB, composto pela Avaliao Nacional da Educao Bsica
- ANEB e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil).
Pargrafo nico. O IDEB ser o indicador objetivo para a verificao do
cumprimento de metas fixadas no termo de adeso ao Compromisso
(BRASIL, 2007).

Juntamente com os resultados do ndice, so divulgadas tambm as me-


tas intermedirias, que segundo Fernandes (s/a), foram estabelecidas tendo-
-se em vista a meta geral do Compromisso para 2021:
82 | Gesto Democrtica...

A definio de uma meta nacional para o IDEB em 6,0 significa dizer que
o pas deve atingir em 2021, considerando os anos iniciais do ensino fun-
damental, o nvel de qualidade educacional, em termos de proficincia
e rendimento (taxa de aprovao), da mdia dos pases desenvolvidos
(mdia dos pases membros da OCDE) observada atualmente. Essa
comparao internacional foi possvel devido a uma tcnica de com-
patibilizao entre a distribuio das proficincias observadas no PISA
(Programme for Internacional Student Assessment) e no Saeb (FERNAN-
DES, s/a, p. 2).

Vemos aqui, novamente, o exerccio do soft power, que fica evidente


pela meno ao PISA. Tecnicamente, o racional para o estabelecimento das
metas se assenta em trs pressupostos:

1. as trajetrias esperadas para o IDEB ao longo do tempo, tanto para


o Brasil como para os demais nveis de abrangncia tm o comporta-
mento de uma funo logstica, em que o esforo dispendido para
o aumento do ndice sofre reduo gradativa no ritmo e amplitude
do crescimento do indicador.
2. para que o Brasil alcance a meta estipulada no tempo adequado, a
contribuio em esforo de cada rede de ensino e escola deve partir
de metas individuais diferenciadas.
3. o esforo a ser empregado por cada esfera deve objetivar, alm do
alcance das metas intermedirias de curto prazo, a convergncia dos
IDEBs atingidos pelas demais redes a mdio e longo prazos, ou seja,
os esforos de cada rede deve tambm contribuir para a reduo das
desigualdades em termos de qualidade educacional (FERNANDES,
s/a, p. 3).

O ponto 3 representa a admisso de que, em 2021, ainda haver desi-


gualdades, mesmo que a mdia nacional seja suficiente para cumprir o com-
promisso. O modelo de metas proposto e descrito por Fernandes (s/a) prev
que, em que pesem as diferenas verificadas no ano-base de 2005, cada
estado e municpio despender um esforo diferenciado para que em 2096,
ou seja, aps 91 anos, as desigualdades desapaream e se estabelea uma
equidade entre os diversos sistemas de ensino, que atingiriam a nota 9,9.
Pelo seu papel no Compromisso e como principal indicador utilizado
pelo Governo Federal para estabelecer e monitorar as metas educacionais
de estados e municpios e como parmetro regulador do acesso aos re-
cursos do PAR (Plano de Aes Articuladas) pelos estados e municpios, o
IDEB tem sido objeto de ampla divulgao por parte da mdia. Os relatrios
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 83

sobre resultados e as matrizes de referncia utilizadas nas provas tem sido


compartilhados com as escolas participantes, como forma de auxiliar seus
gestores no planejamento de aes pedaggicas. Tais elementos serviriam
como instrumentos de presso sobre a gesto da educao, que Bonamino
e Sousa (2012) chamam de responsabilizao branda pelos resultados. Trata-
-se do soft power em ao.
De acordo com Bonamino e Sousa (2012), o passo seguinte, que os
autores denominam responsabilizao slida, consistiria na introduo de
incentivos na forma de bnus e premiao pelos resultados no contexto
dos sistemas de avaliao dos estados e que levou Terceira Gerao das
Avaliaes em Larga Escala. Uma das avaliaes mais representativas desse
modelo, segundo os autores, o Sistema de Avaliao do Rendimento Es-
colar no Estado de So Paulo, o Saresp, que produz, por sua vez, o ndice de
Desenvolvimento da Educao de So Paulo (Idesp).
A Lei Complementar n 1.078, de 17 de dezembro de 2008 instituiu a bo-
nificao por resultados (BR) no mbito da Secretaria da Educao. O texto
da lei estabelece um abono em espcie para os servidores em funo do
atingimento de metas de qualidade. O 1 estabelece que um processo
de avaliao ser utilizado para determinar os resultados de cada unidade
submetida a avaliao. Os artigos seguintes delineiam quais os indicadores
e metas a serem levados em considerao para efeitos da bonificao (SO
PAULO (ESTADO), 2008). A forma final da bonificao aos servidores conjuga
os resultados do Idesp, a frequncia dos servidores e o nvel socioeconmico
da escola (SO PAULO (ESTADO), 2014a).
Podemos, finalmente, concluir que a Lei Complementar n 1.078 carac-
teriza o Saresp como um instrumento gerencial e no participativo, uma vez
que define claramente o papel do Poder Executivo como nico responsvel
pela definio dos principais componentes do sistema de avaliao e bo-
nificao, excluindo, portanto, a necessidade de uma aprovao por parte
da Assembleia Legislativa, que no possui, legalmente, mecanismos para
validar ou alterar os parmetros do sistema.

2.3 O papel das avaliaes de larga escala para democratizao


da educao
Como vimos, o Estado brasileiro, ao tomar parte no projeto da OECD,
passou a incorporar as polticas estabelecidas no mbito do PISA. Uma vez
84 | Gesto Democrtica...

que a adeso ao Compromisso Todos pela Educao traz a possibilidade de


acesso a recursos financeiros, estados e municpios so, em consequncia,
induzidos a adotar as polticas educacionais propostas pelo Estado, geran-
do um efeito em cascata que coloca em evidncia a ao do soft power nas
polticas educacionais. Por ser o indicador a partir do qual so estabelecidas
as metas de rendimento escolar, o IDEB ocupa papel central nesse processo.
Dentre as tecnologias de regulao introduzidas pela OECD, merecem
destaque dois conceitos que possibilitam estabelecer uma articulao das
avaliaes de larga escala com os processos de gesto democrtica. Trata-
-se dos conceitos de governana e accountability.
De acordo com Diniz (1995), a governana constitui um mecanismo cujo
objetivo aprofundar o conhecimento das condies que possibilitam um
grau de eficincia mais elevado do funcionamento do Estado nas esferas
econmica, social e administrativa.

Governance, por outro lado, diz respeito capacidade governativa no


sentido amplo, envolvendo a capacidade de ao estatal na implemen-
tao das polticas e na consecuo das metas coletivas. Refere-se ao
conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso
participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar
os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses. As
novas condies internacionais e a complexidade crescente da ordem
social pressupem um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de
descentralizar funes, transferir responsabilidades e alargar, ao invs de
restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir mo dos instru-
mentos de controle e superviso (DINIZ, 1995, p. 13).

Uma vez que a governana no se refere somente aos resultados, mas


tambm forma como o poder exercido, clara a conexo entre os con-
ceitos de governana e gesto democrtica, ao remeter relao triangular
entre participao, descentralizao e autonomia, mediante a incluso e a
participao dos atores sociais na elaborao e implementao de polticas
pblicas. Por outro lado, a necessidade de instrumentos de controle e super-
viso, cuja elaborao , em princpio, papel do Estado, implica novamente
no estabelecimento de medidas e indicadores que permitam um acompa-
nhamento pblico de seu desenvolvimento.
Por outro lado, o termo accountability, segundo Gomes de Pinho e Sa-
cramento (2009), possui significado ainda difuso no campo da poltica brasi-
leira, envolvendo a concepo de responsabilidade, controle, transparncia,
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 85

obrigao de prestao de contas, justificativas para as aes que foram


ou deixaram de ser aplicadas, premiao e/ou castigo (GOMES DE PINHO;
SACRAMENTO, 2009).

Verifica-se, pois, que a ideia contida na palavra accountability traz


implicitamente a responsabilizao pessoal pelos atos praticados e ex-
plicitamente a exigente prontido para a prestao de contas, seja no
mbito pblico ou no privado. [...] Buscando uma sntese, accountability
encerra a responsabilidade, a obrigao e a responsabilizao de quem
ocupa um cargo em prestar contas segundo os parmetros da lei, es-
tando envolvida a possibilidade de nus, o que seria a pena para o no
cumprimento dessa diretiva (GOMES DE PINHO; SACRAMENTO, 2009,
p. 1347-1348).

Como se v, para os autores, accountability traduz uma dimenso obje-


tiva, que se reflete na obrigao de prestar contas e avaliar a administrao
pblica. bvio que, para que estas aes se concretizem, necessrio o
estabelecimento de indicadores que permitam julgar de forma objetiva se
a administrao e as polticas pblicas tm ou no atingido as metas a que
se propuseram.
Podemos, ento, concluir que o estabelecimento de mecanismos de
governana e accountability apropriados podem conferir aos processos de-
cisrios de carter pblico um grau adequado de transparncia, que permita
o seu acompanhamento por parte dos vrios atores sociais envolvidos e de
forma compatvel com os conceitos de autonomia, participao e descen-
tralizao definidos na seo 1.3.1. Em consequncia, a gesto democrtica
pode (ou melhor, deve) se apoiar em mecanismos de governana e accoun-
tability capazes de levar ao conhecimento e debate pblico os resultados
das polticas adotadas.
Sendo o IDEB o indicador de desempenho escolar utilizado no Brasil
para balizar polticas pblicas em educao e tambm o principal parme-
tro para se avaliar a evoluo dos resultados dessas polticas, segue que tal
ndice constitui medida essencial para as prticas relacionadas tanto go-
vernana em educao quanto ao accountability dos seus gestores pblicos,
devendo, portanto, ser objeto de estudos mais aprofundados, sobretudo no
que diz respeito relao entre seus resultados e a adoo de prticas mais
democrticas na gesto da educao. E, ainda que seja uma medida imper-
feita, com limitaes de ordem metodolgica ou epistemolgica, trata-se,
por outro lado, de um indicador disponvel de forma pblica e gratuita, e
86 | Gesto Democrtica...

com uma granularidade que permite leituras em vrias dimenses com pre-
ciso estatstica.
Logo, o IDEB constitui uma importante ferramenta auxiliar na gesto es-
colar, devendo ser utilizada em um contexto dialgico e participativo, que no
coloque a escola e seu Projeto Pedaggico dentro de um modelo homoge-
neizante e preocupado unicamente com o ensino de carter utilitrio para o
mercado de trabalho.

2.4 As avaliaes de larga escala em educao e o entendimento


da realidade escolar
A estatstica, porm, no por si s vil ou herona. O desconhecimento
de alguns de seus conceitos e tcnicas por parte do pblico geral e a forma
como informaes de contedo estatstico so divulgadas nos meios de
comunicao, revestidas muitas vezes de uma aura de verdade inquestio-
nvel, so provavelmente os geradores de tal desconforto.
Um exemplo recente do uso equivocado de uma informao estatstica
como forma de justificar uma deciso poltica foi dado pela Secretaria de
Educao do Estado de So Paulo, no episdio da reorganizao da rede
estadual de ensino: com base em uma anlise de indicadores do Idesp,
chegou-se concluso de que, como as escolas de segmento nico pos-
suem rendimento superior, esse o modelo que deveria prevalecer na rede
pblica estadual (SO PAULO (ESTADO), 2015). Quase simultaneamente ao
anncio pela Secretaria da Educao do Estado de So Paulo de uma lista
de 93 escolas que seriam fechadas com a reorganizao (G1, 2015), iniciaram-
-se aes de protesto com a ocupao de escolas da rede estadual de en-
sino e, posteriormente, manifestaes pblicas de alunos e simpatizantes,
reprimidas de forma violenta pela Polcia Militar. E, embora o governo do
Estado de So Paulo j tivesse efetivado o decreto 61.672, de 30 de novem-
bro de 2015, ele anuncia, menos de uma semana depois, a suspenso do
plano de reorganizao da rede. Segundo a pgina da secretaria estadual da
educao, o adiamento se deu a fim de ampliar o dilogo com pais, alunos
e comunidade escolar (SO PAULO (ESTADO), 2015a). importante notar
que o anncio se deu no mesmo dia em que foi publicada uma pesquisa de
opinio pblica, realizada pelo Instituto de Pesquisas Datafolha, em que se
registrou o pior ndice de avaliao do governo estadual desde o incio da
gesto Geraldo Alckmin (FOLHA DE S.PAULO, 2015).
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 87

clara, neste episdio, a dissociao entre as prticas de gesto demo-


crtica e a utilizao de indicadores estatsticos: no houve um debate ou
mesmo um esclarecimento pblico sobre a forma como foram feitas as an-
lises ou sobre como se chegou s suas concluses15. O Governo do Estado
de So Paulo se comportou de forma autoritria, apegando-se sua deciso
como se a estatstica tivesse condies de assegurar, sozinha, a validade de
qualquer argumento, e que a comunidade escolar deveria, simplesmente,
t-la aceito sem maiores questionamentos, como verdade absoluta. Tal ati-
tude passou ao largo dos conceitos de gesto democrtica, governana e
accountability.
O episdio serve para demonstrar que a reduo de indicadores esta-
tsticos a meros instrumentos para justificao de decises polticas alheias
participao da comunidade um recurso estreito, limitado e ineficaz.
Esses ndices deveriam constituir parte de um sistema muito maior de in-
dicadores sociais, como fontes de informao para um debate mais amplo
sobre as polticas pblicas em educao: o papel da comunidade escolar,
observando-se o trinmio que compe a gesto democrtica (participao
descentralizao autonomia) no uso das informaes para o controle da
gesto pblica (governana e accountability) e a elaborao de decises
relacionadas ao rendimento escolar.
Nessa direo, Santana e Rothen (2014) fazem uma anlise do Saresp e
concluem que esta avaliao em larga escala tem sido utilizada como ins-
trumento de controle do Estado sobre a educao bsica, inserido em um
contexto neoliberal de polticas pblicas, e que tem tido consequncias fu-
nestas para o contedo curricular (SANTANA; ROTHEN, 2014). Segundo essa
anlise, ao se reduzirem ao papel de instrumentos classificatrios e punitivos
da escola e dos profissionais de ensino, o Saresp tem contribudo para a
realimentao de uma espiral de desmotivao e ressentimento que no
ajuda a melhorar a qualidade do ensino pblico (SANTANA; ROTHEN, 2014).
Os autores, porm, vislumbram a possibilidade de que a comunidade
escolar promova uma ruptura com essas prticas e efetivamente se apo-
dere dos indicadores como uma ferramenta para promover a melhoria do

15 Segundo a matria publicada no jornal O Estado de S. Paulo de 1. de dezembro de


2015, o documento da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo que descreve o
estudo sobre os dados do Idesp que fundamentaram a reorganizao da rede estadual
no se encontra disponvel publicamente, sendo necessrio recorrer Lei de Acesso
Informao para obt-lo (O ESTADO DE S.PAULO, 2015).
88 | Gesto Democrtica...

rendimento escolar. Pode-se concluir, segundo esse raciocnio, que indicadores


de avaliaes externas no se contrapem, necessariamente, gesto demo-
crtica da educao. Eles deveriam operar, isto sim, como ferramentas de apoio
gesto:

[...] as avaliaes tm potencial para serem trabalhadas de modo diferen-


te e contriburem para o aumento da qualidade da educao bsica, elas
podem servir de instrumentos para o dilogo, propiciando momentos
de formao continuada dentro da escola. Para que o dilogo ocorra e
os resultados possam ser trabalhados a fim de melhorar a qualidade da
educao, preciso que os sistemas de ensino no tenham como inten-
o responsabilizar as escolas pelos fracassos encontrados, nem que a
sua inteno seja avaliar e supervisionar os professores. Um dilogo entre
representantes de enfoques diferentes agregaria novos olhares para a
avaliao externa possibilitando que ela se torne um instrumento mais
criterioso e til para a escola. Nesta perspectiva dialgica, a interao en-
tre avaliao externa e escola se apresenta como uma via de mo dupla,
na qual ambos tm algo a aprender um com o outro, cada um domina um
saber e a partir da interao todos ganham (SANTANA; ROTHEN, 2014).

Nessa mesma linha, h vrios trabalhos que procuram compreender


as relaes existentes entre os indicadores provenientes de avaliaes em
larga escala, dados secundrios, variveis scio demogrficas e outras in-
formaes primrias. O entendimento dessas relaes pode indicar quais
as caractersticas das unidades escolares que apresentaram desempenho
acima da expectativa nas avaliaes e que teriam algum tipo de correlao
com seus resultados, trazendo luz novos caminhos e possibilidades na ela-
borao de polticas pblicas.
Um exemplo particularmente interessante desse tipo de anlise refere-
-se ao trabalho de Lucchesi et al. (2015), que focaliza o processo de escolha
do diretor escolar e avalia seu impacto direto e indireto sobre o desempe-
nho dos alunos no IDEB, considerando as avaliaes de 2007 e 2011. Embora
as anlises no permitam concluir que h relao direta entre alguma das
formas de provimento do cargo (eleio, seleo, concurso pblico, indica-
o e formas mistas) e a melhoria do IDEB, os pesquisadores demonstraram
que h uma relao indireta. Por exemplo, os melhores ndices referem-se a
escolas cujos diretores permanecem na mesma escola por um perodo de
tempo mais longo e que promovem a formao continuada de professores,
caractersticas mais associadas a diretores eleitos ou selecionados atravs de
concurso pblico do que a diretores que chegaram ao cargo por indicao.
Avaliaes Externas e Desempenho de Aprendizagem | 89

Outro exemplo encontrado em Parandekar, Oliveira e Amorim (2008),


que identifica e analisa um conjunto de prticas adotadas pelas secretarias de
educao de 12 municpios, que tiveram desempenho na Prova Brasil de 2005
acima do valor mdio esperado em funo do seu PIB per capita. Dentre as
principais prticas identificadas pelo estudo, encontram-se: o acompanha-
mento, a capacitao e o desenvolvimento sistemticos de professores da
rede; a experincia prvia do secretrio da educao como diretor escolar;
a existncia de processos de interao entre a comunidade e a escola, tanto
como participao da comunidade em atividades escolares como tambm a
escola operando como elemento transformador da comunidade; a ateno
educao inclusiva; a continuidade da equipe da secretaria de educao
(reduo da rotatividade).
importante notar que as aes adotadas por essas secretarias de edu-
cao no necessariamente foram orientadas ao objetivo de elevar os indica-
dores de rendimento escolar. O que o estudo demonstra, ao contrrio, que
houve uma srie de prticas orientadas melhoria de condies de ensino e
aprendizagem, com a participao da comunidade escolar, que trouxeram,
entre outros benefcios, a melhoria do desempenho na Prova Brasil.
Um terceiro exemplo desse enfoque analtico pode ser encontrado no
trabalho de Artoni (2012), que estudou as polticas pblicas voltadas Edu-
cao no Campo e relacionou os indicadores de desempenho (IDEB e Prova
Brasil 2007 e 2009) com o perfil socioeconmico e as taxas de abandono em
escolas de ensino fundamental (4. e 8. sries) das redes municipais e esta-
dual, localizadas no Estado de So Paulo, a partir de dados oficiais obtidos
na pgina do INEP na Internet. O estudo concluiu que escolas de pequenas
cidades podem possuir desempenho mais destacado em funo de uma
maior participao dos pais na educao dos alunos, especialmente em fa-
mlias com perfil socioeconmico mais elevado (ARTONI, 2012).
Outra perspectiva deste tipo de abordagem se encontra no trabalho
realizado por Silva (2012) em oito escolas municipais de Juiz de Fora que
apresentaram variao positiva do IDEB das sries iniciais entre 2005 e 2007.
O estudo concluiu que as escolas pesquisadas desenvolveram aes de me-
lhoria do processo de ensino-aprendizagem que respeitavam a capacidade
de aprendizado e as dificuldades dos alunos. Assim, a elevao do IDEB est
associada a uma proposta pedaggica diferenciada, ao invs da aplicao
de um conjunto de iniciativas orientadas exclusivamente elevao do ndice
(SILVA, 2012).
90 | Gesto Democrtica...

O mesmo estudo mostrou, porm, que entre os educadores das escolas


estudadas persistia o desconforto e a ansiedade em relao s avaliaes
externas, em funo do desconhecimento da forma como o IDEB calcu-
lado, dos objetivos a que o indicador serve e pela desconfiana de que os
resultados no se convertam necessariamente em aes de melhoria efetiva
das escolas (SILVA, 2012), mostrando que preciso esclarecer este pblico
sobre as caractersticas dos indicadores e os benefcios que podem ser au-
feridos a partir de uma utilizao adequada do seu contedo.
Como se v, em que pesem as leituras crticas das avaliaes em larga
escala como instrumentos de poder (e que so pertinentes para a discus-
so sobre a forma como as polticas educacionais vm ou no atendendo
s necessidades da comunidade escolar), h, tambm, anlises bastante
aprofundadas dos resultados dessas avaliaes e de sua correlao com
outras fontes de dados, bem como a gerao de outros estudos para o en-
tendimento de quais fatores os influenciam. Estes trabalhos mostram que as
avaliaes de larga escala em educao deveriam estar mais integradas a
outros indicadores sociais, pois dessa forma seria possvel delinear um quadro
mais amplo da questo educacional e revelar elementos com potencial de
efetivamente aproximar as polticas pblicas da realidade escolar.
3
Procedimentos Metodolgicos

3.1 Descrio das bases de dados utilizadas no estudo

Descrevemos, nesta seo, as bases de dados utilizadas neste estudo:

a ) Planilhas de divulgao do IDEB


As planilhas de divulgao do IDEB para as sries iniciais e finais contm
as informaes de todas as escolas da rede pblica que se submeteram
Prova Brasil em 2013, com as seguintes excees (BRASIL, 2015a):
Escolas que tiveram nmero de participantes na Prova Brasil insuficiente
para que os resultados fossem divulgados.
Escolas que solicitaram a no divulgao conforme Portaria Inep no 410 de
03 de novembro de 2011 ou Portaria Inep n 304 de 24 de junho de 2013.
Escolas cujos resultados no foram divulgados por solicitao de secre-
tarias de educao ou da escola por situaes adversas no momento da
aplicao da Prova Brasil 2013.
Cada uma das escolas cujos ndices constam nos arquivos de divulgao
possui um cdigo nico de identificao do INEP. O Quadro 2 apresenta o
nmero de escolas que formam a base quantitativa do IDEB 2013 (BRASIL,
2015a):

Quadro 2 - Escolas que tiveram o IDEB 2013 divulgado pelo INEP


Somente sries iniciais 23.873
Somente sries finais 16.065
Ambas 14.894
Total 54.832

Fonte: (BRASIL, 2015a).


92 | Gesto Democrtica...

b ) Base de dados do SAEB/ Prova Brasil 2013


A base da Prova Brasil 2013 composta dos seguintes arquivos (BRASIL, 2015):

TS_ALUNO_5EF Dados originrios do questionrio e da prova do SAEB/


Prova Brasil dos alunos do 5 ano (Sries Iniciais) do Ensi-
no Fundamental.

TS_ALUNO_9EF Dados originrios do questionrio e da prova do SAEB dos


alunos do 9 ano (Sries Finais) do Ensino Fundamental.

TS_ALUNO_3EM Dados originrios do questionrio e da prova do SAEB


dos alunos do 3 srie do Ensino Mdio.

TS_ ESCOLA Dados originrios do questionrio aplicado Escola e


mdia de proficincia dos alunos por disciplina.

TS_DIRETOR Dados originrios do questionrio aplicado ao diretor de


cada Escola.

TS_PROFESSOR Dados originrios do questionrio aplicado ao professor


de cada disciplina de cada srie.

TS_ITEM Informaes sobre os itens componentes da prova de


proficincia aplicada aos alunos e seu gabarito.

Para este trabalho, interessam-nos as informaes referentes escola e


ao gestor, portanto fizemos uso dos arquivos TS_ESCOLA e TS_DIRETOR.
Cada uma das escolas que constam nesses arquivos possui um cdigo nico
de identificao do INEP, o que permite a conexo com os arquivos de divul-
gao do IDEB 2013.
Cabe aqui esclarecer que no realizamos nenhum tipo de verificao
da veracidade das informaes prestadas pelo diretor de escola no mbito
deste trabalho, assim, assumimos que o INEP tenha feito as validaes ne-
cessrias para a divulgao destas informaes, que constituem parte dos
indicadores oficiais sobre a educao pblica brasileira.
O quadro 3 apresenta o nmero de escolas que formam a base quantita-
tiva da Prova Brasil 2013 (BRASIL, 2015a).

Quadro 3 - Nmero de registros dos arquivos referentes aos questionrios da Prova


Brasil/SAEB respondidos por diretores e com informaes referentes escola
TS_Diretor 56.737
TS_Escola 59.251

Fonte: (BRASIL, 2015a).


Procedimentos Metodolgicos | 93

c ) PDDE Interativo
A base de dados do PDDE Interativo constituda por informaes de
escolas coletadas em 2013 por meio do Sistema de Monitoramento do Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE), que tem por objetivo prover infor-
maes sobre o PDE ao pblico de alta gesto, secretrios de educao, ge-
rentes de programa, coordenadores de ao e equipes de apoio. O sistema
foi proposto pelo MEC como ferramenta de planejamento e gesto escolar,
e foi idealizado de forma a estimular a equipe escolar a realizar diagnsticos e
planos de ao voltados aos principais problemas da unidade escolar, de
forma interativa e sem a necessidade de um programa de formao presen-
cial para seu uso. A gesto e a responsabilidade pelas informaes do PDDE
interativo competem ao diretor escolar ou, em sua ausncia na unidade es-
colar, a um servidor designado pela secretaria da educao (BRASIL, 2015e).
Uma vez que a responsabilidade pelas informaes do PDDE interativo
pertence ao diretor escolar e, considerando que fazem parte de um ambien-
te de diagnstico e planejamento das atividades escolares, consideramos
vlida a sua utilizao no contexto deste trabalho, considerando-se que se
trata do mesmo informante dos dados contidos na base de dados TS_DI-
RETOR. E, ainda que a informao proveniente do PDDE interativo possua
limitaes, trata-se de um primeiro esforo para relacionar a gesto escolar
democrtica e os resultados do IDEB, e que pode, tambm, trazer contribui-
es para o aprimoramento do PDDE Interativo.
A base de dados fornecida pelo MEC identifica as unidades escolares
participantes atravs do mesmo cdigo nico de identificao utilizado pelo
INEP na Prova Brasil e nos arquivos de divulgao do IDEB 2013. O Quadro
4 apresenta o nmero de escolas que forma a base de dados do PDDE inte-
rativo (BRASIL, 2013):

Quadro 4- Quantidade de registros referentes base de dados do PDDE interativo.


Total de escolas 102.151
Possuem Conselho Escolar
Responderam as 7 perguntas sobre as funes 65.248
do Conselho Escolar
No possuem Conselho Escolar 36.903

Fonte: (BRASIL, 2013).


94 | Gesto Democrtica...

3.2 Integrao das bases de dados utilizadas no estudo


Uma vez que as quatro bases de dados consideradas (TS_DIRETOR,
TS_ESCOLA, Planilha de Divulgao do IDEB 2013 e PDDE interativo 2013)
possuem um ndice comum, que o cdigo da escola no INEP, pode-se es-
tabelecer um relacionamento entre as bases de dados utilizando-se esta va-
rivel como campo-chave. Para efetuar essa conexo foi utilizado o software
ACCESS 2010, produzido pela Microsoft Corporation. Entre as vantagens
oferecidas por esta ferramenta computacional, que justificam a sua utilizao
neste projeto, figuram a facilidade de uso por meio de uma interface grfi-
ca, a ampla disponibilidade de suporte atravs da Internet (tanto na pgina
oficial da Microsoft como atravs de blogs e pginas de desenvolvedores
independentes) e a capacidade de importar dados nos diferentes formatos
em que se encontram os arquivos que utilizaremos neste trabalho.
A Figura 5 ilustra de forma esquemtica a forma como foi construdo
o banco de dados relacional incorporando as informaes dos arquivos da
Prova Brasil, do PDDE interativo e das Planilhas de Divulgao do IDEB 2013:

Figura 5 - Diagrama esquemtico de conexo das bases de dados utilizadas no estudo.

Fonte prpria.

A base de dados do PDDE interativo, como se v, possui uma quantidade


muito maior de escolas que as reportadas nas bases do SAEB, por incluir as
que no esto contempladas nos critrios de seleo de escolas pblicas
para a aplicao da Prova Brasil como, por exemplo, as escolas de educa-
o infantil e as que se dedicam exclusivamente EJA, e que foram filtradas
na integrao com as demais bases de dados. Como as informaes que
Procedimentos Metodolgicos | 95

alimentam o PDDE interativo so prestadas de forma totalmente voluntria,


nem todas as escolas que se submeteram Prova Brasil esto representadas
nessa base. Por outro lado, como comentamos anteriormente, as Planilhas de
Divulgao do IDEB 2013 no incluem informaes de escolas cujos ndices
no foram divulgados mediante solicitao ou por no atenderem a critrios
tcnicos para tal, o que significa que mesmo as escolas que estiverem presen-
tes nas bases do SAEB 2013 e no PDDE interativo no tero necessariamente
uma correspondncia nas Planilhas de Divulgao do IDEB 2013.
Portanto, a base de dados resultante desse processo de integrao
possui uma quantidade menor de registros do que a menor dentre as bases
de dados includas na sua elaborao. O Quadro 5 resume a quantidade de
registros obtidos nessa nova base (que passaremos a denominar doravante
simplesmente de Base de Dados Integrada) e que foi a utilizada em todas as
anlises subsequentes deste estudo.

Quadro 5 Comparao entre a quantidade de registros da Base de Dados Integrada


IDEB/ SAEB/ PDDE interativo e Planilhas de Divulgao do IDEB 2013.
IDEB 2013 Sries Iniciais IDEB 2013 Sries Finais
Dependncia Divulgados Presentes na Divulgados Presentes na
administrativa pelo INEP Base de Dados pelo INEP Base de Dados
Integrada Integrada
Total 38.767 30.959
Possuem correspon- 31.366 26.008
dncia na base de 37.123 29.804
dados do SAEB 2013

Fonte prpria.

Os Quadros 6, 7 e 8 mostram a quantidade de escolas para as quais se


possui a informao do IDEB das sries iniciais e finais, segundo UF, localiza-
o e dependncia administrativa.
96 | Gesto Democrtica...

Quadro 6 - Contagem das escolas que tiveram o IDEB divulgado segundo Unidade da
Federao e presena na Base de Dados Integrada.
IDEB 2013 Sries Iniciais IDEB 2013 Sries Finais
Divulgados pelo Presentes na Divulgados pelo Presentes na
INEP e com Base de Dados INEP e com Base de Dados
ID_UF correspondncia Integrada correspondncia Integrada
nos microdados nos microdados
do SAEB do SAEB
SP 5040 3359 5028 3510
MG 4011 3230 3307 2937
BA 3159 2952 2201 2091
RS 2266 1905 1896 1612
RJ 2245 1592 1761 1252
PR 2121 1603 1580 1348
PA 2089 1864 1235 1144
CE 2025 1988 1605 1581
MA 1707 1494 1349 1213
PE 1640 1521 1315 1273
SC 1493 1296 1498 1360
GO 1063 989 945 925
PB 953 878 680 636
AM 866 717 550 468
RN 864 847 538 528
AL 766 752 474 468
PI 755 720 674 658
MT 707 692 605 588
ES 680 591 563 511
MS 597 546 487 465
SE 493 481 375 369
TO 453 443 365 359
RO 356 351 300 298
DF 324 147 168 117
AC 191 183 135 133
AP 179 146 117 101
RR 101 79 85 65
Total 37144 31366 29836 26010

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Procedimentos Metodolgicos | 97

Quadro 7 Contagem das escolas que tiveram o IDEB divulgado segundo dependn-
cia administrativa e presena na Base de Dados Integrada
IDEB 2013 Sries Iniciais IDEB 2013 Sries Finais
Dependncia Divulgados pelo Presentes Divulgados pelo Presentes
administrativa INEP e com na Base INEP e com na Base
correspondncia de Dados correspondncia de Dados
nos microdados Integrada nos microdados Integrada
do SAEB do SAEB
Estadual 8203 6514 16007 13753
Municipal 28920 24852 13797 12255
Federal 21 32
Total 37123 31366 29804 26008

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 8 Contagem das escolas que tiveram o IDEB divulgado segundo dependn-
cia administrativa e presena na Base de Dados Integrada
IDEB 2013 Sries Iniciais IDEB 2013 Sries Finais
Localizao Divulgados pelo Presentes Divulgados pelo Presentes
INEP e com na Base INEP e com na Base
correspondncia de Dados correspondncia de Dados
nos microdados Integrada nos microdados Integrada
do SAEB do SAEB
Urbana 30799 25608 25127 21685
Rural 6345 5758 4709 4325
Total 37144 31366 29836 26010

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Estes dados nos permitem fazer as seguintes afirmaes:


A Base de Dados Integrada cobre 84% das escolas cujo IDEB das sries
iniciais foi divulgado pelo INEP e possui correspondncia com os micro-
dados da Prova Brasil, sendo:
83% das escolas localizadas em reas urbanas e 91% das escolas loca-
lizadas em reas rurais.
79% das escolas pertencentes s redes estaduais e 86% das escolas
pertencentes s redes municipais de ensino.
98 | Gesto Democrtica...

A Base de Dados Integrada cobre 87% das escolas cujo IDEB das sries
finais foi divulgado pelo INEP e possui correspondncia com os microda-
dos da Prova Brasil, sendo:
86% das escolas localizadas em reas urbanas e 92% das escolas loca-
lizadas em reas rurais.
86% das escolas pertencentes s redes estaduais e 89% das escolas
pertencentes s redes municipais de ensino.

A representatividade da Base de Dados Integrada em relao ao IDEB


do universo de escolas cujos resultados foram divulgados de 86% das es-
colas, quanto ao IDEB das sries iniciais de 92% das escolas em relao ao
IDEB das sries finais.

3.3 Seleo de variveis para anlise


De acordo com nosso objetivo, que o de verificar estatisticamente se
a gesto democrtica na escola, por meio da composio e a natureza da
atuao do Conselho Escolar, tem produzido melhora no desempenho das
escolas no IDEB, buscamos nas fontes de informao que compem a Base
de Dados Integrada quais variveis poderiam produzir indicadores adequa-
dos nossa proposta.

3.3.1 Variveis relacionadas ao Conselho Escolar e gesto democrtica

A escola possui ou no Conselho Escolar?


Periodicidade das reunies do Conselho Escolar
P1. (Com que frequncia) A gesto administrativa, financeira e peda-
ggica da escola atende ao que foi definido e validado pelo Conselho
Escolar?
P2. (Com que frequncia) O Conselho Escolar apresenta sugestes e
crticas destinadas a melhorar os resultados da escola?
P3. (Com que frequncia) O Conselho Escolar define/valida o planeja-
mento administrativo da escola?
P4. (Com que frequncia) O Conselho Escolar define/valida o planeja-
mento financeiro da escola?
P5. (Com que frequncia) O Conselho Escolar define/valida o planeja-
mento pedaggico da escola?
Procedimentos Metodolgicos | 99

P6. (Com que frequncia) O Conselho Escolar participa da prestao de


contas dos gastos efetuados pela escola?
P7. (Com que frequncia) O Conselho Escolar participa do planejamento
para aplicao dos recursos financeiros da escola?

Um comentrio importante, no contexto destas variveis, o de que h


um considervel grau de subjetividade em relao s classificaes atribudas
pelos respondentes quanto frequncia com que o Conselho Escolar atua
em cada um dos aspectos levantados nas perguntas P1 a P7. Considerando-
-se que, como vimos na seo 1.4.2, a dimenso temporal de um planeja-
mento intrnseca a cada escola, consideramos sensato interpret-los em
relao ao conjunto de reunies realizadas anualmente na prpria escola.
O banco de dados TS_DIRETOR, dos microdados do SAEB 2013, possui
outras informaes sobre a participao coletiva de decises no ambiente
escolar, e que so relevantes no contexto analtico da gesto democrtica:

TX_RESP_Q031 O Conselho de Classe um rgo formado por todos


os professores que lecionam em cada turma/srie. Neste ano e nesta
escola, quantas vezes se reuniu o Conselho de Classe?
TX_RESP_Q032: Neste ano e nesta escola, como se deu a elaborao do
Projeto Pedaggico?
TX_RESP_Q044: Nesta escola, indique com que frequncia voc discute
com os professores medidas com o objetivo de melhorar o ensino e a
aprendizagem dos alunos.

Para determinar a ordem que a gesto democrtica ocupa na hierarquia


de fatores que influenciam o IDEB, foi necessrio incluir na anlise outras
informaes que caracterizassem o contexto em que a escola se encontra,
assunto que trataremos a seguir.

3.3.2 Variveis relacionadas localizao da escola e sua dependncia


administrativa
Os dados sobre a localizao fsica da escola e sua dependncia admi-
nistrativa so encontrados no questionrio da Prova Brasil 2013, referente
unidade escolar, no arquivo TS_ESCOLA (BRASIL, 2015):

ID_UF: Cdigo da Unidade da Federao


ID_DEPENDENCIA_ADM - Dependncia Administrativa
ID_LOCALIZACAO Localizao
100 | Gesto Democrtica...

3.3.3 Nvel socioeconmico


Alm das variveis que descrevem a localizao e a dependncia ad-
ministrativa a que uma escola pertence, o nvel socioeconmico da regio
onde est localizada , tambm, uma varivel de interesse, cujo efeito sobre
o IDEB deve igualmente ser considerado para efeitos de anlise, uma vez
que as relaes entre o nvel socioeconmico dos alunos e o seu desempe-
nho em avaliaes externas foram j descritas em vrios estudos no mbito
nacional e internacional, (BRASIL, 2014d).
Segundo o INEP (BRASIL, 2014d), a construo desta varivel foi feita a
partir de questionrios contextuais do SAEB e do ENEM em que os estudan-
tes fornecem informaes a respeito do seu perfil socioeconmico.
O tratamento destas informaes pelo Inep foi feito atravs de tcnicas
que envolvem o modelo de resposta gradual da Teoria da Resposta ao Item
(SAMEJIMA, 1969, apud BRASIL, 2014), gerando uma medida individual por
aluno, segmentada em sete nveis ordinais, obtidos segundo a metodologia
desenvolvida por Huyn (BRASIL, 2014a):

Nvel I: Este o menor nvel da escala e os alunos, de modo geral, indica-


ram que h em sua casa bens elementares, como uma televiso em cores,
um rdio, uma geladeira, um ou dois telefones celulares e um banheiro;
no contratam empregada mensalista; a renda familiar mensal de at
1 salrio mnimo; e seu pai ou responsvel nunca estudou e sua me ou
responsvel ingressou no ensino fundamental, mas no o completou.
Nvel II: Neste, os alunos, de modo geral, indicaram que h em sua
casa bens elementares, como uma televiso em cores, um rdio, uma
geladeira, um ou dois telefones celulares e um banheiro; bem com-
plementar, como videocassete ou DVD; no contratam empregada
mensalista; a renda familiar mensal de at 1 salrio mnimo; e seu pai e
sua me (ou responsveis) ingressaram no ensino fundamental, mas no
o completaram.
Nvel III: Neste, os alunos, de modo geral, indicaram que h em sua casa
bens elementares, como uma televiso em cores, um rdio, uma geladei-
ra, um ou dois telefones celulares e um banheiro; bens complementares,
como videocassete ou DVD, mquina de lavar roupas e computador (com
ou sem internet); no contratam empregada mensalista; a renda familiar
mensal est entre 1 e 2 salrios mnimos; e seu pai e sua me (ou respon-
sveis) ingressaram no ensino fundamental, mas no o completaram.
Nvel IV: J neste nvel, os alunos, de modo geral, indicaram que h em
sua casa bens elementares, como um rdio, uma geladeira, um ou dois
Procedimentos Metodolgicos | 101

telefones celulares, um banheiro e, agora, dois ou mais televisores em co-


res; bens complementares, como videocassete ou DVD, mquina de lavar
roupas e computador (com ou sem internet); bens suplementares, como
freezer, um telefone fixo e um carro; no contratam empregada mensalista;
a renda familiar mensal est entre 1 e 2 salrios mnimos; e seu pai e sua
me (ou responsveis) completaram o ensino fundamental, podem ter
concludo ou no o ensino mdio, mas no completaram a faculdade.
Nvel V: Neste, os alunos, de modo geral, indicaram que h em sua casa
um quantitativo maior de bens elementares; bens complementares,
como videocassete ou DVD, mquina de lavar roupas e computador
(com ou sem internet); bens suplementares, como freezer, um telefone
fixo, um carro, alm de uma TV por assinatura e um aspirador de p; no
contratam empregada mensalista; a renda familiar mensal maior, pois
est entre 2 e 12 salrios mnimos; e seu pai e sua me (ou responsveis)
completaram o ensino fundamental, podem ter concludo ou no o ensi-
no mdio, mas no completaram a faculdade.
Nvel VI: Neste nvel, os alunos, de modo geral, indicaram que h em sua
casa um quantitativo alto de bens elementares; bens complementares,
como videocassete ou DVD, mquina de lavar roupas e computador
(com ou sem internet); bens suplementares, como freezer, um telefone
fixo, uma TV por assinatura, um aspirador de p e, agora, dois carros;
contratam, agora, empregada mensalista; a renda familiar mensal alta,
pois est acima de 12 salrios mnimos; e seu pai e sua me (ou respon-
sveis) completaram a faculdade e podem ter concludo ou no um curso
de ps-graduao.
Nvel VII: Este o maior nvel da escala e os alunos, de modo geral, in-
dicaram que h em sua casa um quantitativo alto de bens elementares,
como duas ou mais geladeiras e dois ou mais televisores em cores, por
exemplo; bens complementares, como videocassete ou DVD, mquina
de lavar roupas e computador (com ou sem internet); maior quantidade
de bens suplementares, tal como trs ou mais carros e duas ou mais TVs
por assinatura; contratam, tambm, empregada mensalista; a renda fami-
liar mensal alta, pois est acima de 12 salrios mnimos; e seu pai e sua
me (ou responsveis) completaram a faculdade e podem ter concludo
ou no um curso de ps-graduao (BRASIL, 2014a, p. 8-9).

O ndice da escola corresponde mdia aritmtica simples dos ndices


individuais por aluno, calculados apenas em escolas que possuam 15 ou mais
alunos no universo utilizado como referncia (BRASIL, 2014a). A partir de uma
anlise de clusters, utilizando-se o mtodo k-means, foram obtidos sete gru-
pos, sendo o Grupo I o que apresenta os menores valores do indicador socio-
econmico, e o Grupo 7 o que apresenta os maiores valores (BRASIL, 2014a).
102 | Gesto Democrtica...

Desta forma, a varivel referente ao nvel socioeconmico das escolas


se encontra na base de dados TS_ESCOLA do SAEB (BRASIL, 2015) definida
como se segue:

NIVEL_SOCIO_ECONOMICO - Nvel socioeconmico da escola


Em ordem crescente: o Grupo 1 contm as escolas com menor NSE; o
Grupo 7 contm as escolas com maior NSE (BRASIL, 2014a)

O Quadro 9 apresenta a distribuio dos nveis socioeconmicos dos


alunos segundo os grupos de escolas (BRASIL, 2014a).

Quadro 9 - Distribuio dos nveis socioeconmicos das escolas.


Grupo Grupo Grupo Grupo Grupo Grupo Grupo
1 2 3 4 5 6 7
Nvel I 26,5% 10,3% 3,5% 0,6% 0,1% 0,0%
Nvel II 51,7% 48,0% 31,2% 11,2% 2,9% 0,5% 0,1%
Nvel III 18,6% 33,3% 45,7% 44,4% 26,3% 8,0% 1,4%
Nvel IV 2,7% 7,1% 16,2% 34,8% 49,2% 40,8% 12,6%
Nvel V 0,4% 1,2% 3,1% 8,2% 19,4% 41,8% 43,6%
Nvel VI 0,1% 0,3% 0,8% 2,0% 8,4% 36,2%
Nvel VII 0,1% 0,4% 6,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Representatividade
do total de escolas 3,7% 10,7% 21,8% 31,8% 28,9% 3,1% 0,0%
da rede pblica

Fonte: BRASIL (2014a).

Uma pergunta que naturalmente surge a partir das informaes do Qua-


dro 9 : como podemos comparar o perfil socioeconmico dos estudantes de
escolas pblicas com o da populao em geral?
Para essa comparao utilizamos o Critrio da Secretaria de Assuntos
Estratgicos (SAE), desenvolvido com o objetivo de dimensionar o tamanho
relativo da classe mdia brasileira. Esse critrio se baseia na renda bruta
mensal domiciliar per capita normalmente recebida (BRASIL, 2012). As classes
definidas por esse critrio em 2012 se encontram no Quadro 10:
Procedimentos Metodolgicos | 103

Quadro 10 - Definio de classes socioeconmicas segundo a renda familiar bruta per


capita em 2012.
Classificao Renda bruta mensal domiciliar per
capita (R$) em abril de 2012
Extremamente pobre At 81
Pobre porm no extremamente 82-162
Vulnervel 163-291
Baixa classe mdia 292-441
Mdia classe mdia 442-641
Alta classe mdia 642-1019
Baixa classe alta 1020-2480
Alta classe alta Maior que 2480

Fonte: BRASIL (2012).

Para chegarmos a uma estimativa dos perfis socioeconmicos atendidos


pela escola pblica, utilizamos a Pesquisa Nacional de Amostra por Domi-
clios (PNAD) contnua, atravs do exame dos seus microdados referentes
ao quarto trimestre de 2013, que corresponde ao perodo em que a Prova
Brasil foi aplicada (novembro de 2013). Os pontos de corte do critrio da SAE
foram atualizados tomando-se como base o ndice de inflao acumulada
entre abril de 2012 e novembro de 2013, medida pelo ndice Geral de Pre-
os ao Consumidor (IGP-M) da Fundao Getlio Vargas, correspondente a
12,39%. Os novos pontos de cortes esto descritos no Quadro 11.

Quadro 11 - Definio de classes socioeconmicas segundo a renda familiar bruta per


capita corrigida pelo IGP-M em novembro de 2013.
Classificao Renda bruta mensal domiciliar per
capita (R$) em novembro de 2013
Extremamente pobre At 91
Pobre porm no extremamente 92-182
Vulnervel 183-327
Baixa classe mdia 328-496
Mdia classe mdia 497-720
Alta classe mdia 721-1.145
Baixa classe alta 1.146-2.787
Alta classe alta Maior que 2787

Fonte: BRASIL (2012; 2015d).


104 | Gesto Democrtica...

A renda domiciliar mdia dos domiclios classificados segundo o critrio


da SAE e comparados com a renda domiciliar dos nveis socioeconmicos dos
alunos, levantados pelo INEP, encontram-se no Quadro 12:

Quadro 12 - Correlao entre os nveis socioeconmicos definidos pelo INEP e os


definidos pela Secretaria de Planejamento.
Classificao Renda familiar Renda familiar Incidncia na Nveis socioe-
mensal mdia mensal mdia populao conmicos
(out-dez/2013) em Salrios (out-dez/2013) provveis
Mnimos segundo o
(out-dez/2013) critrio INEP
Extremamente
232,9 0,3 5%
pobre
I e II
Pobre, porm no
599,6 0,9 8%
extremamente
Vulnervel 968,6 1,4 14%
Baixa classe III e IV
1372,0 2,0 16%
mdia
Mdia classe
1884,2 2,8 17%
mdia
V
Alta classe mdia 2683,4 4,0 17%
Baixa classe alta 4588,9 6,8 17%
Alta classe alta 12241,0 18,1 6% VI e VII

Fonte: Compilao de dados provenientes de Brasil (2012; 2014a; 2015c).

Podemos concluir, comparando-se os Quadros 11 e 12 que, por esse cri-


trio, a escola pblica atenderia essencialmente os nveis socioeconmicos
com renda familiar mdia bruta mensal inferior a 7 salrios mnimos, sendo
mais concentrada nas faixas de 1 a 4 salrios mnimos.

3.3.4 Variveis relacionadas ao perfil do diretor


Ainda em relao ao objetivo de determinar a posio que as dimenses
da gesto democrtica escolar ocupam na hierarquia dos fatores que in-
fluenciam o IDEB, foram selecionadas outras variveis indicativas do perfil do
diretor da escola, tomando-se como base o questionrio respondido pelos
diretores, TS_DIRETOR (BRASIL, 2015):

TX_RESP_Q004 Qual o mais alto nvel de escolaridade que voc con-


cluiu (at a graduao)?
Procedimentos Metodolgicos | 105

TX_RESP_Q005 H quantos anos voc obteve o nvel de escolaridade


assinalado anteriormente (at a graduao)?
TX_RESP_Q007 De que forma voc realizou o curso de ensino superior?
TX_RESP_Q008 Indique o curso de ps-graduao de mais alta titulao
que voc possui.
TX_RESP_Q010 Como diretor, qual , aproximadamente, o seu salrio
bruto? (com adicionais, se houver).
TX_RESP_Q011 Alm da direo desta escola, voc exerce outra ativida-
de que contribui para sua renda pessoal?
TX_RESP_Q012 Considerando todas as atividades que voc exerce (den-
tro e fora da rea de educao), qual , aproximadamente, o seu salrio
bruto? (com adicionais, se houver).
TX_RESP_Q013 Qual a sua carga horria de trabalho semanal, como
diretor, nesta escola?
TX_RESP_Q014 Voc assumiu a direo desta escola por meio de:
TX_RESP_Q015 Por quanto tempo voc trabalhou como professor antes
de se tornar diretor?
TX_RESP_Q016 H quantos anos voc exerce funes de direo?
TX_RESP_Q017 H quantos anos voc diretor(a) desta escola?
TX_RESP_Q018 H quantos anos voc trabalha na rea de educao?
TX_RESP_Q019 Durante os ltimos dois anos, voc participou de alguma
atividade de desenvolvimento profissional?
TX_RESP_Q026 Nos ltimos dois anos, voc organizou alguma atividade
de formao continuada (atualizao, treinamento, capacitao etc.)
nesta escola?
TX_RESP_Q081 Esta escola recebeu neste ano apoio financeiro do go-
verno federal?
TX_RESP_Q082 Esta escola recebeu neste ano apoio financeiro do go-
verno estadual?
TX_RESP_Q083 Esta escola recebeu neste ano apoio financeiro do go-
verno municipal?

3.3.5 Variveis relacionadas aos itens de apoio prtica pedaggica


da escola
Alm das variveis relacionadas gesto democrtica escolar, interes-
sa-nos, tambm, entender se h algum efeito de itens de apoio prtica
pedaggica da escola. Para isso, selecionamos as seguintes variveis do
questionrio referente unidade escolar da Prova Brasil 2013, TS_ESCOLA
(BRASIL, 2015):
106 | Gesto Democrtica...

ESC_Q037 Indique se nesta escola existem ou no os recursos apontados


e quais so suas condies de uso: Computadores para uso dos alunos.
ESC_Q038 Indique se nesta escola existem ou no os recursos apontados
e quais so suas condies de uso. Acesso internet para uso dos alunos.
ESC_Q039 Indique se nesta escola existem ou no os recursos apon-
tados e quais so suas condies de uso. Computadores para uso dos
professores.
ESC_Q040 Indique se nesta escola existem ou no os recursos aponta-
dos e quais so suas condies de uso. Acesso internet para uso dos
professores.
ESC_Q041 Indique se nesta escola existem ou no os recursos aponta-
dos e quais so suas condies de uso. Computadores exclusivamente
para o uso administrativo.
ESC_Q045 Indique se nesta escola existem ou no os recursos aponta-
dos e quais so suas condies de uso. Impressora.
ESC_Q053 Indique se nesta escola existem ou no os recursos apontados
e quais so suas condies de uso. Internet com conexo Banda Larga.
ESC_Q057 Indique a existncia e as condies de uso dos seguintes
espaos da escola: Biblioteca.
ESC_Q058 Indique a existncia e as condies de uso dos seguintes
espaos da escola: Sala de leitura.
ESC_Q060 Indique a existncia e as condies de uso dos seguintes
espaos da escola: Laboratrio de informtica.
ESC_Q061 Indique a existncia e as condies de uso dos seguintes
espaos da escola: Laboratrio de Cincias.

3.4 Ferramentas estatsticas utilizadas na anlise das informaes


Os objetivos principais deste trabalho implicam na compreenso da sig-
nificncia estatstica da gesto democrtica em relao aos resultados do
IDEB das unidades escolares e que lugar ocupa na hierarquia dos fatores
que influenciam esse indicador.
H diversas tcnicas no vasto arcabouo metodolgico da estatstica
para relacionar variveis, adequadas a diversas situaes envolvendo uma
ou mais variveis-resposta ou dependentes (isto , a varivel cujo compor-
tamento se deseja compreender) e um conjunto de variveis cuja influncia
sobre as variveis-resposta se deseja estudar, chamadas de explicativas ou
preditoras (YAN; SU, 2009). Uma das formas de se obter um modelo mate-
mtico que explique o comportamento de uma varivel-resposta em funo
Procedimentos Metodolgicos | 107

de uma ou mais variveis explicativas atravs do ajuste de funes que


permitam estabelecer uma relao entre elas. Tais modelos so denomi-
nados modelos de regresso 16 (YAN; SU, 2009). Em geral, esses modelos
incluem um conjunto de parmetros constantes (ou coeficientes), estimados
atravs de tcnicas apropriadas, e que representam a relao matemtica
entre cada varivel explicativa e a varivel resposta, e um erro aleatrio, que
representa a parcela da variabilidade da varivel resposta que no explica-
da pela funo matemtica obtida (YAN; SU, 2009).
No contexto do nosso trabalho, optamos por trabalhar com o modelo de
regresso linear mltipla. Esse modelo aplicvel quando temos variveis-
-resposta contnuas com varincia constante (YAN; SU, 2009), condies que
podem ser satisfeitas na anlise dos ndices do IDEB para sries iniciais e
finais segundo os objetivos deste estudo.
O modelo de regresso linear mltipla apresenta uma srie de caracte-
rsticas interessantes, que justificam a sua escolha:
a ) As variveis explicativas aceitas por esse modelo podem ser tanto con-
tnuas como categricas (fatores), sendo possvel obter no apenas a
significncia estatstica do efeito dos fatores, mas tambm, a estimativa
do tamanho do efeito de cada nvel de cada fator, sob a forma de um
coeficiente de regresso linear (MONTGOMERY, 2001).
b ) H, alis, uma equivalncia entre modelos de regresso com variveis
explicativas categricas e a anlise de varincia, abordada por Montgo-
mery (2001) dentro do contexto de planejamento e anlise de resultados
em experimentos fatoriais, e tambm por Cordeiro e Paula (1989).
c ) H densa documentao cientfica sobre os modelos de regresso li-
near, atravs de livros, peridicos e artigos cientficos, tanto na rea da
estatstica como em outras, como a bioestatstica, as cincias sociais e
a psicometria. Alis, McCullagh e Nelder (1989) mencionam que h um
excesso de publicaes sobre o assunto, nem todas elas teis (MC-
CULLAGH; NELDER, 1989, p. 48).
d ) H ferramentas computacionais de alta qualidade disponveis para a
construo e anlise desse tipo de modelo, como o SAS, do SAS Institute,

16 A ttulo de curiosidade histrica, Yan e Su (2009) mencionam que a adoo do termo re-
gresso para descrever essa classe de modelos remonta ao incio do sculo XX e devida
ao bilogo britnico Francis Galton, que mencionou uma regresso mediocridade ao
observar, em seus estudos sobre hereditariedade, que a estatura de filhos de pais altos
tenderia a ser superior mdia da populao, porm no superior de seus pais.
108 | Gesto Democrtica...

o SPSS, produzido pela IBM e o Stata, elaborado pela StataCorp, apenas


para citar trs das mais conhecidas.
Aos leitores interessados em aprofundar seu conhecimento sobre esse
tpico, recomendamos a leitura de Cordeiro e Paula (1989), McCullagh e Nel-
der (1989), Yan e Su (2009) e Montgomery (2001).
O ajuste desse modelo necessita de uma srie de passos que incluem a
verificao dos pressupostos de normalidade da distribuio dos resduos e
da homocedasticidade do conjunto de dados e a avaliao da multicolinea-
ridade entre variveis explicativas do modelo, de acordo com os processos
descritos por Cordeiro e Paula (1989) e McCullagh e Nelder (1989). Os mo-
delos de regresso linear obtidos ao final dos processos de ajuste possuem
valores de R2 de 0,618 para as Sries Iniciais e 0,440 para as sries finais. Isso
significa que os modelos so capazes de explicar cerca de 61,2% da variabi-
lidade do IDEB das Sries Iniciais e cerca de 44,0% da variabilidade do IDEB
das Sries Finais.
4
Resultados e Anlises

4.1 Hierarquia de importncia das variveis estudadas sobre o IDEB

Com base na tabela de anlise de varincia, possvel fazer uma orde-


nao das variveis para explicao do IDEB das Sries Iniciais, com base na
proporo de cada fator na soma de quadrados do conjunto de variveis do
modelo, uma vez que a soma de quadrados de um fator uma medida da sua
contribuio, em termos de variabilidade, ao modelo (MONTGOMERY, 2001).
Assim, podemos traar a seguinte hierarquia de variveis referentes ao
IDEB das Sries Iniciais: a dimenso de anlise que representa o maior peso
estatstico para explicar a variao do IDEB das Sries Iniciais corresponde
localizao, dependncia administrativa e nvel socioeconmico da esco-
la, que concentram 95% da variabilidade devida s variveis explicativas.
A maior concentrao de importncia se encontra nas variveis UF e nvel
socioeconmico.
O segundo maior peso estatstico diz respeito formao, experincia
e atuao do diretor, com 2,63% de importncia relativa. A importncia con-
centra-se na carga horria semanal do diretor e na organizao de atividades
de formao continuada dentro da escola.
O terceiro maior peso estatstico refere-se s variveis referentes ao Pro-
jeto Pedaggico e ao Conselho Escolar, com 1,53% de importncia relativa.
Concentram a maior parcela da importncia relativa: a quantidade de reuni-
es do Conselho de Classe no ltimo ano, a presena de pais ou respons-
veis no Conselho Escolar, a forma de elaborao do Projeto Pedaggico e a
validao do planejamento administrativo da escola pelo Conselho Escolar.
O quarto maior peso estatstico representado pelos itens de apoio ao
ensino e aprendizagem, com 0,82% de importncia relativa, sendo as prin-
cipais contribuies relacionadas com presena de Internet para uso dos
alunos e impressora.
110 | Gesto Democrtica...

Finalmente, o quinto maior peso estatstico refere-se ao apoio financeiro


escola, sendo muito prximas as importncias relativas do apoio recebido
do governo federal e da esfera administrativa qual pertencem.
O Quadro 13 mostra a importncia de cada varivel, expressa em ter-
mos da contribuio relativa para a soma de quadrados total do conjunto de
variveis explicativas, e a importncia total representada pela dimenso de
anlise qual pertence.

Quadro 13 - Hierarquia de fatores segundo a parcela da soma de quadrados do total


de variveis explicativas do modelo (Sries Iniciais).
Dimenses Importncia Variveis Importncia
de Anlise relativa relativa
UF 72,03%
Localizao,
dependncia Nvel socioeconmico 22,43%
administrativa 94,74%
e nvel socio- Localizao 0,20%
-econmico Dependncia administrativa 0,08%
TX_RESP_Q013 Qual a sua carga
horria de trabalho semanal, como 0,86%
diretor, nesta escola?
TX_RESP_Q026 Nos ltimos dois anos,
voc organizou alguma atividade de
formao continuada (atualizao, 0,73%
treinamento, capacitao etc.) nesta
Gesto
escola?
Democrtica:
Formao, TX_RESP_Q011 Alm da direo desta
2,63% escola, voc exerce outra atividade 0,44%
experincia
e atuao do que contribui para sua renda pessoal?
diretor TX_RESP_Q014 Voc assumiu a dire-
0,28%
o desta escola por meio de:
TX_RESP_Q008 Indique o curso de
ps-graduao de mais alta titulao 0,19%
que voc possui.
TX_RESP_Q017 H quantos anos voc
0,12%
diretor(a) desta escola?
Resultados e Anlises | 111

Quadro 13 - Continuao...

Dimenses Importncia Variveis Importncia


de Anlise relativa relativa
TX_RESP_Q031 Neste ano e nesta
escola, quantas vezes se reuniu o 0,48%
Conselho de Classe?
Composio do Conselho Escolar:
0,39%
presena de pais ou responsveis
Q32: Neste ano e nesta escola, como
Gesto se deu a elaborao do Projeto 0,30%
Democrtica: Pedaggico?
Projeto
1,53% P3. O Conselho Escolar define/valida
Pedaggico
e Conselho o planejamento administrativo da 0,22%
Escolar escola?
P7. O Conselho Escolar participa do
planejamento para aplicao dos 0,07%
recursos financeiros da escola?
P6. O Conselho Escolar participa da
prestao de contas dos gastos efetu- 0,06%
ados pela escola?
ESC_Q038 Indique se nesta escola
existem ou no os recursos apontados
0,27%
e quais so suas condies de uso.
Acesso internet para uso dos alunos.
ESC_Q045 Indique se nesta escola
existem ou no os recursos apontados
0,27%
e quais so suas condies de uso.
Impressora.
Itens de apoio ESC_Q053 Indique se nesta escola
ao ensino e 0,82% existem ou no os recursos apontados
0,11%
aprendizagem e quais so suas condies de uso.
Internet com conexo Banda Larga.
ESC_Q060 Indique a existncia e
as condies de uso dos seguintes
0,09%
espaos da escola: Laboratrio de
informtica.
ESC_Q058 Indique a existncia e as
condies de uso dos seguintes espa- 0,08%
os da escola: Sala de leitura.
TX_RESP_Q081 Esta escola recebeu
neste ano apoio financeiro do governo 0,17%
Apoio federal?
0,28%
Financeiro Q82 Esta escola recebeu neste ano
apoio financeiro do governo estadual 0,11%
/municipal ?
112 | Gesto Democrtica...

Analogamente, com base nos resultados de nosso modelo, estabelece-


mos a hierarquia de fatores referentes ao IDEB das Sries Finais.
Da mesma forma como ocorre com as Sries Iniciais, a dimenso de an-
lise que concentra o maior peso estatstico para explicar a variao do IDEB
nas Sries Finais corresponde localizao, dependncia administrativa
e ao nvel socioeconmico da escola, responsvel por 91% da variabilidade
devida s variveis explicativas. A maior concentrao de importncia se en-
contra, novamente, nas variveis UF e nvel socioeconmico.
Analogamente, a dimenso de anlise que concentra o segundo maior
peso nas Sries Finais refere-se experincia e atuao do diretor, com
3,85% de importncia relativa. Dentro deste grupo, o tempo em que tem
atuado como diretor em sua unidade escolar e a forma como assumiu o car-
go (concurso, indicao, eleio, processo seletivo) concentram as maiores
parcelas da importncia.
O terceiro maior peso estatstico localiza-se nas variveis referentes ao
Projeto Pedaggico e o Conselho Escolar, com 2,90% de importncia relati-
va. As variveis que concentram a maior parcela da importncia relativa so
a presena de pais ou responsveis no Conselho Escolar, a forma de elabora-
o do Projeto Pedaggico e o atendimento pela escola ao que foi definido
e validado pelo Conselho Escolar em termos administrativos, financeiros e
pedaggicos.
A dimenso de anlise que ocupa a quarta posio em termos de impor-
tncia estatstica diz respeito aos Itens de apoio ao ensino e aprendizagem
da escola, com 1,92% de importncia relativa. A disponibilidade de Internet
para uso dos alunos o fator com maior contribuio relativa.
A dimenso de anlise com o quinto maior peso estatstico trata do
apoio financeiro escola, principalmente o apoio recebido da esfera admi-
nistrativa qual a escola pertence.
O Quadro 14 mostra a importncia de cada varivel, expressa em termos
da contribuio relativa para a soma de quadrados total do conjunto de vari-
veis explicativas, e a importncia total representada pela dimenso de anlise
qual pertencem.
Resultados e Anlises | 113

Quadro 14 Hierarquia de fatores segundo a parcela da soma de quadrados do total


de variveis explicativas do modelo (Sries Finais).
Dimenses Importncia Variveis Importncia
de Anlise relativa relativa
Localizao, UF 71,79%
dependncia Nvel socioeconmico 17,59%
administrativa 90,89%
e nvel socio- Localizao 0,95%
-econmico Dependncia administrativa 0,55%
TX_RESP_Q017 H quantos anos voc
1,45%
diretor(a) desta escola?
TX_RESP_Q014 Voc assumiu a dire-
1,08%
o desta escola por meio de:
TX_RESP_Q026 Nos ltimos dois anos,
voc organizou alguma atividade de
Gesto formao continuada (atualizao, 0,42%
Democrtica: treinamento, capacitao etc.) nesta
Formao, escola?
3,85%
experincia TX_RESP_Q008 Indique o curso de
e atuao do ps-graduao de mais alta titulao 0,40%
diretor que voc possui.
TX_RESP_Q013 Qual a sua carga
horria de trabalho semanal, como 0,33%
diretor, nesta escola?
TX_RESP_Q011 Alm da direo desta
escola, voc exerce outra atividade 0,16%
que contribui para sua renda pessoal?
Composio do Conselho Escolar:
0,86%
presena de pais ou responsveis.
Q32: Neste ano e nesta escola, como
se deu a elaborao do Projeto 0,59%
Pedaggico?
P1. A gesto administrativa, financeira
Gesto e pedaggica da escola atende ao
Democrtica: 0,56%
que foi definido e validado pelo Con-
Projeto selho Escolar.
2,90%
Pedaggico
e Conselho TX_RESP_Q031 Neste ano e nesta
Escolar escola, quantas vezes se reuniu o 0,36%
Conselho de Classe?
Periodicidade das reunies do Conse-
0,27%
lho Escolar,
P5. O Conselho Escolar define/
valida o planejamento pedaggico da 0,26%
escola?
114 | Gesto Democrtica...

Quadro 14 - Continuao...

Dimenses Importncia Variveis Importncia


de Anlise relativa relativa
ESC_Q038 Indique se nesta escola
existem ou no os recursos apontados
1,37%
e quais so suas condies de uso.
Acesso internet para uso dos alunos.
ESC_Q058 Indique a existncia e as
condies de uso dos seguintes espa- 0,27%
Itens de apoio os da escola: Sala de leitura.
ao ensino e 1,92%
aprendizagem ESC_Q045 Indique se nesta escola
existem ou no os recursos apontados
0,16%
e quais so suas condies de uso.
Impressora.
ESC_Q057 Indique a existncia e
as condies de uso dos seguintes 0,11%
espaos da escola: Biblioteca.
Q82 Esta escola recebeu neste ano
apoio financeiro do governo estadual 0,41%
Apoio / municipal?
0,44%
Financeiro TX_RESP_Q081 Esta escola recebeu
neste ano apoio financeiro do governo 0,03%
federal?

4.2 Descrio dos impactos individuais das variveis sobre o IDEB


Como j comentado na apresentao dos resultados referentes ao ajus-
te do modelo de regresso, a localizao geogrfica das escolas um dos
atributos dominantes em relao ao IDEB, tanto das Sries Inicias quanto
das Sries Finais.

4.2.1 Unidade da Federao


A Figura 6 resume a mdia do IDEB em cada UF, evidenciando a hete-
rogeneidade na distribuio desse ndice. Minas Gerais, Gois, So Paulo,
Paran e Santa Catarina formam o grupo de estados com as maiores mdias
do IDEB tanto nas Sries Iniciais como nas Sries Finais. Em contraste, Par,
Amap e os estados do Nordeste (com exceo do Cear), formam o grupo
de Unidades da Federao que possuem os ndices mais baixos em ambas
as situaes. interessante notar que Rio de Janeiro, Esprito Santo e Rio
Grande do Sul no se alinham aos demais estados de suas respectivas regies,
possuindo ndices comparativamente inferiores.
Resultados e Anlises | 115

Figura 6 - Valores mdios do IDEB 2013 para as Sries Iniciais e Finais, segundo UFs
onde se localizam as escolas.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Alm de refletir diferenas existentes entre os sistemas de ensino das


vrias Unidades da Federao (e que refletem as estruturas e as polticas
estaduais e municipais de ensino), as diferenas verificadas no IDEB por UF
esto correlacionadas de forma significativa com alguns indicadores sociais.
Se considerarmos trs desses ndices o IDHM17 total referente ao ano 2010,
o IDHM referente Educao e o PIB per Capita de cada uma das UF, veri-
ficamos que h uma relao direta entre essas variveis e o IDEB das Sries
Iniciais e Finais, como podemos constatar visualmente pelas figuras a seguir:

17 O IDHM ou ndice de Desenvolvimento Humano dos Municpios uma medida esta-


belecida pelo PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) a partir
de indicadores relacionados educao, renda e longevidade para os municpios do
Brasil. Para maiores detalhes sobre a metodologia de construo desse indicador, reco-
menda-se a consulta a PNUD (2016).
116 | Gesto Democrtica...

Figura 7 - Disperso dos valores mdios do IDEB (2013) para as Sries Iniciais e Finais,
e IDHM total (2010) das UFs onde se localizam as escolas.

Fonte: Dados do SAEB 2013 e PNUD 2010.

Figura 8 - Disperso dos valores mdios do IDEB (2013) para as Sries Iniciais e Fi-
nais, e IDHM - Educao (2010) das UFs onde se localizam as escolas.

Fonte: Dados do SAEB 2013 e PNUD 2010.

Figura 9 - Disperso dos valores mdios do IDEB (2013) para as Sries Iniciais e Finais
e PIB per Capita (2010) das UFs onde se localizam as escolas.

Fonte: Dados do SAEB 2013 e IBGE.


Resultados e Anlises | 117

Uma anlise da correlao18 entre estas variveis comprova que a mesma


altamente significante, conforme o Quadro 15:

Quadro 15 - Anlise da correlao entre dos valores mdios do IDEB (2013) para as
Sries Iniciais e Finais, IDHM e PIB per Capita (2010): UFs onde se localizam as escolas.
IDEB 2013 Sries IDEB 2013 Sries
Iniciais Finais
Coeficiente 0,809 0,677
IDHM
Significncia p<0,01 p<0,01
Coeficiente 0,787 0,676
IDHM Educao
Significncia p<0,01 p<0,01
Coeficiente 0,746 0,649
PIB (2013)
Significncia p<0,01 p<0,01

Fonte prpria.

Assim, a informao sobre a Unidade da Federao qual as unidades


escolares pertencem ser utilizada como uma aproximao (prxis) para
estes indicadores, de modo a representar as diferenas socioeconmicas e
de sistemas de ensino existentes entre as UFs.

4.2.2 Nvel socioeconmico


A segunda varivel mais importante para explicao do IDEB o nvel
socioeconmico mdio da escola, definido segundo a metodologia adotada
pelo INEP (BRASIL, 2014d).

18 O teste estatstico utilizado nesta anlise o teste de significncia para correlao de


Spearman. Para o leitor interessado em uma descrio detalhada sobre esta tcnica,
recomendamos a leitura de Siegel (1970).
118 | Gesto Democrtica...

Figura 10 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo nvel
socioeconmico das escolas.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 16 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais segundo o nvel socioeco-
nmico (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Nvel Socioeconmico
(I) Nvel Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupos 6 e 7
Socioeconmico
Grupo 2 < < < <
Grupo 3 > < < <
Grupo 4 > > < <
Grupo 5 > > > <
Grupos 6 e 7 > > > >

Fonte prpria.

O teste de comparaes mltiplas mostra que cada nvel socioecon-


mico est relacionado a um IDEB mdio significativamente mais alto em
relao aos nveis socioeconmicos precedentes. Este resultado no chega
a ser surpreendente, alinhando-se aos achados de Coleman (1966) e, mais
recentemente, de Artoni (2012).
Resultados e Anlises | 119

4.2.3 Localizao
A localizao da escola, em reas urbanas ou rurais, segundo a classificao
utilizada pelo INEP19, tambm possui significativa influncia sobre o IDEB das
Sries Iniciais e Finais.

Figura 11 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo localiza-
o das escolas.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Em ambos os casos, a mdia nacional dos ndices das escolas situadas


em reas urbanas superior referente s escolas situadas em zonas rurais.

4.2.4 Dependncia administrativa


Tambm a dependncia administrativa a que as escolas pertencem pos-
sui influncia sobre o IDEB.

Figura 12 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo depen-
dncia administrativa das escolas.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

19 Para este trabalho, em funo do tempo disponvel para execuo da etapa emprica,
no estamos considerando a reclassificao dos municpios utilizada por Artoni (2012).
No est, porm, descartado o uso do critrio proposto pela autora em estudos poste-
riores sobre este mesmo conjunto de dados.
120 | Gesto Democrtica...

A mdia nacional dos ndices obtidos pelas escolas das redes estaduais
significativamente superior aos das redes municipais, tanto para as Sries
Iniciais como para as Sries Finais.

4.2.5 Tempo de atuao como diretor(a)


O tempo durante o qual o diretor tem atuao na mesma escola possui,
tambm, relao com o IDEB. A mdia nacional desse indicador maior
para as escolas em que os diretores permanecem de forma contnua entre
11 e 15 anos. Os resultados demonstram que no h diferena estatstica
entre as mdias nacionais do IDEB para as escolas cujos diretores esto entre
1 e 2 anos e entre 3 a 5 anos no cargo de forma contnua, o que sugere, con-
sequentemente, que o tempo mnimo de um diretor frente de sua escola
para que a esta experimente uma melhora significativa no IDEB no deveria
ser inferior a 6 anos. O tempo mximo, por outro lado, no deve ultrapassar
os 15 anos.

Figura 13 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo tempo de
atuao dos diretores nas escolas onde trabalhava em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 121

Quadro 17 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais segundo tempo de atuao dos
diretores nas escolas onde trabalhava em 2013 (teste de comparaes mltiplas de
Bonferroni).
(J) H quantos anos diretor(a) desta escola
(I) H quantos anos Menos 1-2 3-5 6-10 11-15 16-20 Mais de
diretor(a) desta de um anos anos anos anos anos 20 anos
escola ano
Menos de um ano. < < < < < <
1-2 anos. > = < < = =
3-5 anos. > = < < < =
6-10 anos. > > > < = =
11-15 anos. > > > > > >
16-20 anos. > = > = < =
Mais de 20 anos. > = = = < =

Quadro 18 - Diferenas no IDEB das Sries Finais segundo forma como os diretores
assumiram seus cargos nas escolas em que trabalhavam em 2013 (teste de compara-
es mltiplas de Bonferroni).
(J) H quantos anos diretor(a) desta escola
(I) H quantos anos Menos 1-2 3-5 6-10 11-15 16-20 Mais de
diretor(a) desta de um anos anos anos anos anos 20 anos
escola ano
Menos de um ano < < < < < <
1-2 anos > = < < < =
3-5 anos > = < < < =
6-10 anos > > > < = >
11-15 anos > > > > = >
16-20 anos > > > = = >
Mais de 20 anos > = = < < <

Estes resultados corroboram aqueles encontrados por Lucchesi et al.


(2015) que, a partir dos dados do IDEB referentes a 2007 e 2011, estabelecem
uma relao direta entre o tempo de permanncia no cargo de diretor na
mesma escola e o rendimento escolar:

Avaliando os resultados para o impacto das caractersticas do diretor so-


bre desempenho, verificam-se que algumas impactam consistentemente
de forma positiva o desempenho dos alunos, como o caso da perma-
nncia do diretor no cargo de 5 a 15 anos. Nesse caso, argumenta-se que,
para que o diretor impacte positivamente na vida escolar, preciso algum
122 | Gesto Democrtica...

tempo (desde o momento que o mesmo assume) para conhecer a reali-


dade da escola, ganhar experincia na forma de gesto (administrativa,
de pessoal, pedaggica) e implementar aes importantes para melhorar
o desempenho dos alunos da escola (aes baseadas em metas, outras
formas de incentivo). Nesse sentido, o tempo mdio de permanncia no
cargo (mximo de 15 anos) parece ter uma interferncia extremamente
positiva na vida escolar dos alunos (LUCCHESI et al., 2015, p. 50).

Fica claramente demonstrado que a rotatividade de diretores, em um


prazo inferior a 6 anos, uma prtica que deve ser evitada.

4.2.6 Meio pelo qual assumiu a direo


H relao entre o IDEB e a forma como os diretores assumiram seus
cargos. As escolas que tiveram seus diretores apenas indicados ao cargo
possuem mdia nacional do IDEB significativamente inferiores s das escolas
cujos diretores foram selecionados por eleio apenas ou concurso pblico.
Esse importante resultado corrobora a discusso sobre gesto democrtica
desenvolvida neste estudo, mostrando que prticas patrimonialistas de pro-
vimento do cargo, alm de antidemocrticas, associam-se estatisticamente
a desempenhos mais baixos nas avaliaes em larga escala.

Figura 14 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo forma
como os diretores assumiram seus cargos nas escolas em que trabalhavam em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 123

Quadro 19 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais segundo forma como os diretores
assumiram seus cargos nas escolas em que trabalhavam em 2013 (teste de compara-
es mltiplas de Bonferroni).
(J) Como assumiu a direo desta escola
(I) Como assu- Concurso Eleio Indicao Processo Processo Processo Outra
miu a direo pblico apenas apenas seletivo seletivo e seletivo e forma
desta escola apenas apenas Eleio Indicao
Concurso
> > > > > >
pblico apenas
Eleio apenas < > = < > =
Indicao
< < < < < <
apenas
Processo
< = > < > >
seletivo apenas
Processo seleti-
< > > > > >
vo e Eleio
Processo seleti-
< < > < < <
vo e Indicao
Outra forma < = > < < >

Quadro 20 - Diferenas no IDEB das Sries Finais segundo forma como os diretores
assumiram seus cargos nas escolas em que trabalhavam em 2013 (teste de compara-
es mltiplas de Bonferroni).
(J) Como assumiu a direo desta escola
(I) Como assu- Concurso Eleio Indicao Processo Processo Processo Outra
miu a direo pblico apenas apenas seletivo seletivo e seletivo e forma
desta escola apenas apenas Eleio Indicao
Concurso
> > > > > >
pblico apenas
Eleio apenas < > < < < <
Indicao
< < < < < <
apenas
Processo seleti-
< > > = = <
vo apenas
Processo seleti-
< > > = > =
vo e Eleio
Processo seleti-
< > > = < <
vo e Indicao
Outra forma < > > > = >

Embora o resultado nacional indique que o concurso pblico seja a for-


ma de provimento do cargo de diretor associada aos melhores ndices de
desempenho no IDEB, este ponto deve ser visto com cuidado, uma vez que
124 | Gesto Democrtica...

mais de 80% das escolas que tiveram seus diretores selecionados por con-
curso pblico localizam-se no estado de So Paulo, Unidade da Federao
que se situa entre as que possuem ndices mais altos. Ao se fazer uma anlise
filtrada por esse estado, nota-se que no h diferena estatstica entre as ca-
tegorias eleio apenas e concurso pblico apenas quanto ao IDEB das
sries iniciais e finais, no permitindo afirmar a superioridade de um desses
dois sistemas.
importante observar que o estudo realizado por Lucchesi et al. (2015)
no permite afirmar diretamente que o padro de rendimento de alunos de
escolas em que o diretor foi selecionado por concurso, seleo, ou eleio
superior ao de alunos de escolas em que o diretor foi selecionado por indi-
cao. No obstante, o trabalho estabelece uma correlao indireta entre o
processo seletivo e algumas caractersticas dos diretores:

Encontrou-se que processos seletivos mais transparentes (vinculados a


exame de seleo e/ou eleio) relacionam-se positivamente com a maior
parte das caractersticas positivas apontadas como necessrias para as
melhores prticas de gesto, ou seja, esses processos em geral escolhem
diretores que permanecem muito mais tempo nas escolas e que apresen-
tam caractersticas de liderana positivas (como identificado pelo incentivo
formao continuada dos professores). Em contrapartida, os diretores
escolhidos por indicao (poltica, tcnicos ou outras) no apresentam
essas caractersticas (LUCCHESI et al., 2015, p. 50).

Outro ponto a ser considerado o fato de que, nas situaes onde a


escolha do diretor se d exclusivamente por indicao, mudanas ocorridas
na gesto municipal ou estadual podem se refletir de forma imediata na ad-
ministrao das escolas, especialmente quando h algum tipo de vinculao
partidria ou relao de carter clientelista entre os ocupantes dos rgos
do poder executivo e os diretores escolares.

4.2.7 Organizao de alguma atividade de formao continuada (atua-


lizao, treinamento, capacitao etc.) na escola nos ltimos 2 anos
As mdias nacionais do IDEB para as escolas onde o diretor organizou
atividades de formao continuada so significativamente maiores do que
as das escolas onde no se adotou essa mesma prtica.
Resultados e Anlises | 125

Figura 15 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo organi-
zao de atividades de formao continuada nas escolas onde trabalhavam em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013

O resultado mostra que o investimento dos diretores na formao conti-


nuada do corpo docente um fator de sucesso em avaliaes externas. Este
resultado idntico ao obtido na anlise realizada por Lucchesi et al. (2015):

Outra varivel que se mostrou de extrema relevncia, gerando efeito


positivo sobre o desempenho dos alunos, foi o incentivo promovido pelo
diretor formao continuada dos professores. Embora a literatura de
educao no aponte para um consenso sobre a formao e habilidades
necessrias para ser um bom professor, e tampouco em como desen-
volv-las, o fato de o diretor incentivar os professores parece revelar
caractersticas de gesto importantes para melhorar o desempenho dos
alunos (LUCCHESI et al., 2015, p. 50).

4.2.8 Curso de ps-graduao de mais alta titulao do diretor


Os resultados mostram, ainda, uma relao entre o IDEB e a participao
dos diretores em cursos de atualizao, aperfeioamento ou ps-graduao:
as mdias dos ndices nas escolas em que os diretores fizeram algum desses
cursos so superiores s daquelas em que isso no ocorreu. H ainda uma
diferena entre os ndices das Sries Iniciais e Sries Finais. Nas Sries Ini-
ciais h equivalncia entre as mdias obtidas pelas escolas cujos diretores
possuem especializao, mestrado ou doutorado, enquanto para as Sries
Finais, as maiores mdias correspondem s escolas cujos diretores conclu-
ram o mestrado.
126 | Gesto Democrtica...

Figura 16 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo partici-
pao dos diretores das escolas em cursos de atualizao/ aperfeioamento ou ps-
-graduao.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 21 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais segundo participao dos diretores
das escolas em cursos de atualizao/aperfeioamento ou ps-graduao (teste de
comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) curso de ps-graduao de mais alta titulao
(I) curso de No fiz ou Atualizao ou Especializao Mestrado Doutorado
ps-graduao no completei Aperfeioamen- (mnimo de 360
de mais alta curso de to (mnimo de horas)
titulao ps-graduao 180 horas)
No fiz ou
no completei
< < < <
curso de
ps-graduao
Atualizao ou
Aperfeioa-
> < < <
mento (mnimo
de 180 horas)
Especializao
(mnimo de 360 > > = =
horas)
Mestrado > > = =
Doutorado > > = =
Resultados e Anlises | 127

Quadro 22 - Diferenas no IDEB das Sries Finais segundo participao dos diretores
das escolas em cursos de atualizao/ aperfeioamento ou ps-graduao (teste de
comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) curso de ps-graduao de mais alta titulao
(I) curso de No fiz ou Atualizao ou Especializao Mestrado Doutorado
ps-graduao no completei Aperfeioamen- (mnimo de 360
de mais alta curso de to (mnimo de horas)
titulao ps-graduao 180 horas)
No fiz ou
no completei
< < < <
curso de
ps-graduao
Atualizao ou
Aperfeioa-
> = < =
mento (mnimo
de 180 horas)
Especializao
(mnimo de 360 > = < =
horas)
Mestrado > > > =
Doutorado > = = =

Este resultado demonstra que o desempenho das escolas nas avaliaes


externas poderia ser melhorado mediante o investimento pblico na qualifi-
cao dos gestores escolares, atravs de iniciativas de formao continuada,
cursos de mestrado ou de especializao.

4.2.9 Carga horria de trabalho semanal como diretor


A jornada de trabalho semanal dos diretores tambm um fator influen-
ciador da mdia nacional do IDEB. Conforme a Figura 17 e o Quadro 23, as
escolas em que o diretor trabalha nessa funo 40 horas semanais possuem
valores mdios do IDEB superiores tanto aos das escolas em que a jornada
supera quanto aos das que no atingem essa carga horria.
128 | Gesto Democrtica...

Figura 17 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo jornada
semanal de trabalho dos diretores das escolas nessa funo em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 23 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais segundo jornada semanal
de trabalho dos diretores das escolas nessa funo em 2013 (teste de comparaes
mltiplas de Bonferroni).
(J) carga horria de trabalho semanal como
diretor nesta escola
(I) carga horria de trabalho sema- Mais de 40 horas De 20 a Menos de
nal como diretor nesta escola 40 horas 39 horas 20 horas
Mais de 40 horas < > >
40 horas > > >
De 20 a 39 horas < < =
Menos de 20 horas < < =

interessante perceber que o aumento na carga de trabalho dos diretores


para alm das 40 horas semanais pode estar associado ocorrncia de pro-
blemas, como por exemplo, a insuficincia de recursos financeiros, a falta de
professores para algumas disciplinas, ou carncia de pessoal administrativo
e de apoio pedaggico, que tanto podem influenciar diretamente as condi-
es de ensino como tambm podem desviar a ateno da equipe escolar
dos aspectos pedaggicos do cotidiano escolar, o que certamente no con-
tribui para a melhoria do IDEB. Por outro lado, uma jornada inferior a 40 horas
semanais pode ser insuficiente para o desenvolvimento do trabalho de me-
diao, to necessrio para a viabilidade de um Projeto Poltico-Pedaggico
consistente.
Resultados e Anlises | 129

4.2.10 Outra atividade que contribui para sua renda pessoal alm da
direo da escola
A dedicao do diretor das escolas pblicas a outras atividades remune-
radas de forma concomitante tambm apresenta uma relao com o IDEB:
as mdias nacionais das escolas a que o diretor se dedica de forma exclusiva
so significativamente maiores que as das escolas em que isso no ocorre,
ainda que o seja na prpria rea da educao.

Figura 18 - Valores mdios do IDEB - Sries Iniciais e Finais: existncia de outras ativi-
dades remuneradas exercidas simultaneamente pelos diretores das escolas em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 24 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais: existncia de outras ativi-
dades remuneradas exercidas simultaneamente pelos diretores das escolas em 2013
(teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) outra atividade que contribui para renda
pessoal
(I) outra atividade que contribui Sim, na rea de Sim, fora da rea No
para renda pessoal educao de educao
Sim, na rea de educao = <
Sim, fora da rea de educao = <
No > >

O resultado muito claro nesse sentido: as polticas pblicas devem


assegurar aos diretores escolares uma remunerao suficiente para que no
tenham de recorrer a outras atividades que desviem o seu foco.
130 | Gesto Democrtica...

4.2.11 Composio do Conselho Escolar: presena de pais ou responsveis


As escolas em que h participao dos pais e responsveis no Conselho
Escolar apresentam mdias do IDEB das Sries Iniciais e Finais significativa-
mente superiores s das escolas em que no h essa participao.

Figura 19 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo participa-
o dos pais e responsveis no Conselho Escolar.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

4.2.12 Neste ano e nesta escola, como se deu a elaborao do Projeto


Pedaggico
Outro aspecto importante da gesto democrtica, que possui impacto
sobre o IDEB, refere-se forma de elaborao do Projeto Pedaggico. A mdia
nacional das escolas em que houve participao da equipe escolar em sua
elaborao maior do que a das escolas em que essa participao no ocor-
reu, das que no possuem Projeto Pedaggico ou das que possuem, porm
o diretor da escola no sabe como foi elaborado.
Resultados e Anlises | 131

Figura 20 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo forma de
elaborao do Projeto Pedaggico das escolas em que trabalhavam em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 25 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais: forma de elaborao do Pro-
jeto Pedaggico das escolas em 2013 (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Este ano, como foi elaborado o Projeto Pedaggico
desta escola
(I) Este ano, como foi A escola Possui, mas Foi elaborado Foi elaborado
elaborado o Projeto no possui no sabe sem a parti- com a parti-
Pedaggico desta Projeto como foi cipao da cipao da
escola Pedaggico elaborado equipe escolar equipe escolar
A escola no possui
> < <
Projeto Pedaggico
Possui, mas no sabe
< < <
como foi elaborado
Foi elaborado sem
a participao da > > <
equipe escolar
Foi elaborado com
a participao da > > >
equipe escolar

Os resultados sugerem, alis, que a no-participao do diretor (direto-


res que no sabem como foi elaborado) revela-se to ou at mais crtica ao
desempenho escolar do que a ausncia de um Projeto Pedaggico.
132 | Gesto Democrtica...

Embora o termo utilizado pelo INEP na formulao desta questo (equi-


pe escolar) no deixe claro se h ou no a participao do Conselho Esco-
lar, veremos mais adiante que a sua participao na definio e validao
do planejamento pedaggico fator crtico para a obteno de melhores
resultados no IDEB das Sries Finais, o que nos permite afirmar que a parti-
cipao da comunidade escolar na elaborao do Projeto Pedaggico como
um todo altamente benfica para a elevao desse ndice.

4.2.13 A gesto administrativa, financeira e pedaggica da escola atende


ao que foi definido e validado pelo Conselho Escolar
Examinando as funes do Conselho Escolar, conforme os resultados
na Figura 21 e Quadro 26, encontramos uma diferena significativa no IDEB
das Sries Finais entre as escolas que declararam atender sempre ao que foi
definido e validado pelo Conselho Escolar, em relao quelas que o fizeram
com menor frequncia, nunca fizeram ou sequer possuem Conselho Escolar.

Figura 21 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo atendi-
mento ao que foi definido e validado pelo Conselho Escolar.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 133

Quadro 26 - Diferenas no IDEB das Sries Finais: atendimento ao que foi definido e
validado pelo Conselho Escolar (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) A gesto da escola atende ao que foi definido e
validado pelo Conselho Escolar.
(I) A gesto da escola atende No possui Nunca s vezes Na maioria Sempre
ao que foi definido e valida- Conselho das vezes
do pelo Conselho Escolar Escolar
No possui Conselho Escolar = = < <
Nunca = = = <
s vezes = = < <
Na maioria das vezes > = > <
Sempre > > > >

Neste contexto, deve haver constncia em se observar o que determi-


nado pelo Conselho Escolar, para que seja efetivo e se reflita no desempenho
da escola no IDEB.

4.2.14 Neste ano e nesta escola, quantas vezes se reuniu o Conselho


de Classe
De acordo com a Figura 22 e o Quadro 27, as mdias nacionais do IDEB para
as escolas cujos Conselhos de Classe se reuniram pelo menos duas vezes em
2013 so significativamente maiores do que as das escolas em que a frequncia
das reunies foi inferior a essa, ou que no tinham Conselho de Classe.

Figura 22 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo quantida-
de de reunies do Conselho de Classe no ano 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
134 | Gesto Democrtica...

Quadro 27 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais: quantidade de reunies


do Conselho de Classe no ano 2013 (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Neste ano e nesta escola, quantas vezes se
reuniu o Conselho de Classe
(I) Neste ano e nesta escola, No existe Nenhuma Uma Duas Trs
quantas vezes se reuniu o Conselho vez. vez vezes vezes
Conselho de Classe de Classe ou mais
No existe Conselho de
= = < <
Classe
Nenhuma vez = = < <
Uma vez = = < <
Duas vezes > > > <
Trs vezes ou mais > > > >

4.2.15 Periodicidade das reunies do Conselho Escolar


A frequncia de reunies do Conselho Escolar possui um efeito significa-
tivo apenas sobre o IDEB das Sries Finais. As escolas que adotam reunies
com frequncia mensal apresentam uma mdia nacional do ndice superior
s escolas que no possuem Conselho Escolar ou que adotam frequncias
menores, com exceo da frequncia semestral.

Figura 23 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo frequncia
de reunies do Conselho Escolar.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 135

Quadro 28 - Diferenas no IDEB das Sries Finais segundo a periodicidade de reunies


do Conselho Escolar (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).

(J) Periodicidade de reunies do Conselho Escolar


(I) Periodicidade No Semanal Mensal Bimestral Trimestral Semestral Anual Outra
de reunies do possui
Conselho Escolar
No possui Con-
= < < < < = <
selho Escolar
Semanal = < < < < > <
Mensal > > > > = > =
Bimestral > > < > = > =
Trimestral > > < < = > =
Semestral > > = = = > =
Anual = < < < < < <
Outra > > = = = = >

A razo para a mdia do indicador entre as escolas em que o Conselho


Escolar se rene mensalmente e semestralmente no apresentarem diferen-
as significativas reside no fato de que h predominncia, entre as ltimas
(que representam, no entanto, menos de 1% do total de escolas), de unidades
escolares de Minas Gerais, que possuem IDEB mais elevado. Assim, os resul-
tados sugerem que a frequncia mensal constitui a periodicidade ideal de
reunies do Conselho Escolar, por se associar a melhores ndices do IDEB.

4.2.16 O Conselho Escolar define/valida o planejamento pedaggico


da escola
A mdia do IDEB (Sries Finais) das escolas que declararam ter seu pla-
nejamento pedaggico sempre definido e validado pelo Conselho Escolar
superior ao das escolas que o fazem com menor frequncia ou que no
possuem esse colegiado.
136 | Gesto Democrtica...

Figura 24 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo definio/
validao do planejamento pedaggico da escola pelo CE.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 29 - Diferenas no IDEB das Sries Finais: definio/validao do planejamento


pedaggico da escola pelo CE (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Define/valida o planejamento pedaggico da escola.
(I) Define/valida o No possui Nunca s vezes Na maioria Sempre
planejamento peda- Conselho das vezes
ggico da escola. Escolar
No possui Conselho
= < < <
Escolar
Nunca = < < <
s vezes > > < <
Na maioria das vezes > > > <
Sempre > > > >

Este resultado mostra que a participao da comunidade escolar no pla-


nejamento pedaggico da escola, tornando-o significativo e representativo
de seus anseios, leva, tambm, a uma melhora do IDEB das Sries Finais (que
, como vimos, o que apresenta desempenho nacional abaixo dos objetivos
fixados pelo INEP).
Resultados e Anlises | 137

4.2.17 O Conselho Escolar define/valida o planejamento administrativo


da escola
De acordo com a Figura 25 e o Quadro 30, a mdia nacional do IDEB das
Sries Iniciais das escolas cujos Conselhos Escolares definem e validam sem-
pre o planejamento administrativo da escola superior das escolas que o fa-
zem com frequncia inferior, nunca fazem ou no possuem Conselho Escolar.

Figura 25 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo definio
e validao do planejamento administrativo da escola pelo Conselho Escolar.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 30 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais: definio e validao do planeja-


mento administrativo da escola pelo CE (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Define/valida o planejamento administrativo da escola.
(I) Define/valida o No possui Nunca s vezes Na maioria Sempre
planejamento admi- Conselho das vezes
nistrativo da escola Escolar
No possui Conselho
= = < <
Escolar
Nunca = = < <
s vezes = = < <
Na maioria das vezes > > > <
Sempre > > > >
138 | Gesto Democrtica...

4.2.18 O Conselho Escolar participa do planejamento para aplicao


dos recursos financeiros da escola
Tambm a participao do Conselho Escolar no planejamento para
aplicao dos recursos financeiros da escola mostra que a mdia nacional
do IDEB para Sries Iniciais das escolas que adotam tal prtica sempre
superior das escolas que o fazem na maioria das vezes, s vezes ou no
possuem Conselho Escolar.

Figura 26 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo partici-
pao do Conselho Escolar no planejamento para aplicao dos recursos financeiros
da escola.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Quadro 31 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais: participao do CE no planejamento:


aplicao dos recursos financeiros (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Participa do planejamento para aplicao dos
recursos financeiros da escola.
(I) Participa do planejamento No possui Nunca s vezes Na maioria Sempre
para aplicao dos recursos Conselho das vezes
financeiros da escola Escolar
No possui Conselho Escolar < < < <
Nunca > > > =
s vezes > < < <
Na maioria das vezes > < > <
Sempre > = > >
Resultados e Anlises | 139

Em relao s escolas que declararam nunca tiveram a participao do


Conselho Escolar nesse quesito, cabe notar que seu resultado influenciado
pela reduzida quantidade de escolas nessa situao, com uma significativa
concentrao no Paran e So Paulo, o que faz com que a mdia nacional do
ndice seja equivalente das escolas que responderam sempre.

4.2.19 O Conselho Escolar participa da prestao de contas dos gastos


efetuados pela escola
Resultado anlogo verificado quanto participao do Conselho Escolar
na prestao de contas dos gastos efetuados pela escola: a mdia nacional
do IDEB para Sries Iniciais das escolas que adotam tal prtica sempre
superior das escolas que o fazem na maioria das vezes, s vezes ou no
possuem Conselho Escolar.

Figura 27 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais: participao do CE


na prestao de contas dos gastos efetuados pela escola.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
140 | Gesto Democrtica...

Quadro 32 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais: participao do CE na prestao de


contas dos gastos efetuados pela escola (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni),
(J) Participa da prestao de contas dos gastos
efetuados pela escola
(I) Participa da prestao de No possui Nunca s vezes Na maioria Sempre
contas dos gastos efetuados Conselho das vezes
pela escola Escolar
No possui Conselho Escolar < < < <
Nunca > > > =
s vezes > < = <
Na maioria das vezes > < = <
Sempre > = > >

Novamente, as escolas que declararam nunca terem tido a participao


do Conselho Escolar na prestao de contas tiveram seu resultado influen-
ciado pela pequena quantidade de escolas nessa situao e uma significativa
concentrao de escolas de So Paulo, fazendo com que a mdia nacio-
nal do ndice para as escolas que responderam nunca e sempre sejam
equivalentes.

4.2.20 Existncia e condio de uso acesso internet para uso dos alunos
A qualidade do acesso Internet tambm possui um efeito positivo no IDEB.

Figura 28 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo qualidade
do acesso internet para uso dos alunos.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 141

Quadro 33 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais segundo qualidade do


acesso internet (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Acesso internet para uso dos alunos
(I) Acesso internet para Bom Regular Ruim Inexistente
uso dos alunos
Bom > > >
Regular < > >
Ruim < < >
Inexistente < < <

As escolas que possuem acesso Internet de boa qualidade tm ndices


significativamente melhores do que as escolas que tm conexes de quali-
dade inferior.

4.2.21 Existncia e condio de uso internet com conexo Banda Larga


O acesso Internet por meio de conexo de banda larga s tem efeito
significante sobre o IDEB das Sries Iniciais.

Figura 29 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo qualidade
da conexo em banda larga da Internet.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
142 | Gesto Democrtica...

Quadro 34 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais segundo qualidade da conexo em


banda larga da Internet (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Internet com conexo Banda Larga
(I) Internet com conexo Bom Regular Ruim Inexistente
Banda Larga
Bom > > >
Regular < > >
Ruim < < >
Inexistente < < <

A mdia nacional desse ndice para as escolas que possuem conexo


de banda larga de boa qualidade superior das escolas que possuem co-
nexes de banda larga com qualidade inferior. A simples existncia de uma
conexo de banda larga favorece o desempenho das Sries Iniciais.

4.2.22 Existncia e condio de uso laboratrio de informtica


Analogamente ao verificado em relao Internet de Banda Larga, a
qualidade do laboratrio de informtica tem efeito significativo apenas so-
bre ao IDEB das Sries Iniciais.

Figura 30 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo qualidade
dos laboratrios de informtica.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 143

Quadro 35 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais segundo qualidade dos laborat-
rios de informtica (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Laboratrio de informtica
(I) Laboratrio de informtica Bom Regular Ruim Inexistente
Bom > > >
Regular < > >
Ruim < < >
Inexistente < < <

A mdia nacional desse ndice para as escolas que possuem laboratrios


de informtica de boa qualidade melhor do que a das escolas que pos-
suem laboratrios de qualidade inferior ou que no possuem esse recurso.

4.2.23 Existncia e condio de uso sala de leitura


A existncia de uma sala de leitura de boa qualidade impacta positi-
vamente o IDEB tanto das Sries Iniciais como das Sries Finais. A mdia
nacional do IDEB das escolas que possuem esse recurso superior mdia
das escolas que no o possuem ou das que possuem salas de leitura de
qualidade inferior. Contudo, necessrio destacar que cerca de metade das
escolas investigadas neste trabalho no possuem sala de leitura.

Figura 31 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo qualidade
das salas de leitura.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
144 | Gesto Democrtica...

Quadro 36 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais segundo qualidade das
salas de leitura (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Sala de leitura
(I) Sala de leitura Bom Regular Ruim Inexistente
Bom > > >
Regular < > <
Ruim < < <
Inexistente < > >

O fato da mdia nacional do IDEB dessas escolas superar das que pos-
suem salas de leitura de qualidade apenas regular ou ruim se explica em funo
da qualidade das bibliotecas: a proporo de escolas que possuem bibliotecas
de boa qualidade significativamente maior nas escolas que no possuem sala
de leitura, em relao s que tm salas de qualidade ruim ou regular.

4.2.24 Existncia e condio de uso impressora


A qualidade das impressoras possui, tambm, efeito positivo sobre o
IDEB tanto das Sries Iniciais como das Sries Finais. Da mesma forma como
verificamos em relao qualidade dos computadores e da conexo In-
ternet, tambm neste caso as mdias nacionais do indicador so maiores
para as escolas que possuem impressoras de boa qualidade, em relao s
escolas que possuem impressoras de qualidade inferior.

Figura 32 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo qualidade
das impressoras.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 145

Quadro 37 - Diferenas no IDEB das Sries Iniciais e Finais segundo qualidade das
impressoras (teste de comparaes mltiplas de Bonferroni)
(J) Impressora
(I) Impressora Bom Regular Ruim Inexistente
Bom > > >
Regular < > >
Ruim < < >
Inexistente < < <

Novamente, os resultados indicam que a simples existncia de impresso-


ras na escola j contribui significativamente para a melhoria do IDEB.

4.2.25 Existncia e condio de uso biblioteca


Por outro lado, a qualidade das bibliotecas possui efeito positivo apenas
sobre o IDEB das Sries Finais, sendo a mdia nacional desse ndice maior
para as escolas que possuem bibliotecas de boa qualidade, em relao s
escolas que no as possuem ou que as tm com qualidade inferior.

Figura 33 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo a quali-
dade da biblioteca.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
146 | Gesto Democrtica...

Quadro 38 - Diferenas no IDEB das Sries Finais segundo qualidade da biblioteca


(teste de comparaes mltiplas de Bonferroni).
(J) Biblioteca
(I) Biblioteca Bom Regular Ruim Inexistente
Bom > > >
Regular < > >
Ruim < < >
Inexistente < < <

Constatamos que a simples existncia de uma biblioteca j possui impac-


to positivo sobre o IDEB das Sries Finais. Este um dado que deve ser le-
vado em conta quando uma escola elabora seu Projeto Poltico Pedaggico.

4.2.26 Apoio financeiro da esfera administrativa a que pertence e do


governo federal
O apoio financeiro recebido de instncias governamentais tem, tambm,
relao com os resultados do IDEB. De acordo com as Figuras 34 e 35, as
mdias nacionais desse ndice para as escolas que receberam subsdios,
tanto do governo federal como da prpria dependncia administrativa a
que esto submetidas, so maiores do que as mdias das escolas que no
tiveram esse apoio.

Figura 34 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo apoio
financeiro do governo federal s escolas em que trabalhavam em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.
Resultados e Anlises | 147

Figura 35 - Valores mdios do IDEB para as Sries Iniciais e Finais, segundo apoio
financeiro das dependncias administrativas s escolas em que trabalhavam em 2013.

Fonte: Base de Dados Integrada com informaes da planilha de divulgao do IDEB, dados
do SAEB 2013 e PDDE interativo 2013.

Percebemos pelos dados que no receber apoio financeiro pesa mais


para as escolas de Sries Finais. Isso pode acontecer devido ao fato de ter
um currculo mais aprofundado, com necessidades de laboratrios, inform-
tica e biblioteca para desenvolver os contedos, somado questo de ter
vrios professores de diferentes reas de conhecimentos para estabelecer
projetos e parcerias de trabalhos conjuntos. Existe certa dificuldade de man-
ter educao de qualidade nas Sries Finais sem recursos, precarizando o
ensino pblico.
Algumas concluses

O estudo dos dados do IDEB extremanente til para os pesquisado-


res que se debruam sobre as questes relacionadas gesto escolar e s
polticas pblicas em educao. Como foi dito anteriormente, os principais
norteadores das polticas educacionais so os dados da Prova Brasil e as
estatsticas do SAEB que esto disponveis de forma pblica no site do INEP.
Ainda que haja crticas sobre os objetivos das avaliaes em larga escala,
ou o que estabelecido em seus ndices, ou sobre suas imperfeies dos
pontos de vista metodolgico e epistemolgico, reconhecemos que so
as medidas que podem servir como referncia para a comunidade escolar
acompanhar a efetividade das polticas pblicas, servindo como mais um
parmetro de prestao de contas dos educadores nas vrias esferas da
administrao pblica.
O fato do IDEB das Sries Finais, em 2013, no ter atingido a meta
proposta pelo INEP em 19 das 27 Unidades da Federao, j deveria ser
objeto de estudos e reflexes sobre o que est acontecendo com a educa-
o brasileira, chamando governos federal, estadual e municipal, alm da
comunidade escolar (gestores, professores e funcionrios) para debaterem
e se responsabilizarem por resultados to ruins no pas.
A anlise dessa informao em conjunto com outros indicadores pode
revelar, ao mesmo tempo, caractersticas das escolas e sistemas educacio-
nais com melhor desempenho no IDEB, que ensejem polticas pblicas mais
eficazes e padres de ao mais assertivos sobre temas especficos, como
mostram, por exemplo, os trabalhos desenvolvidos por Parandekar, Oliveira
e Amorim (2008), Artoni (2012), Silva (2012) e Lucchesi et al. (2015). Os exem-
plos citados, alis, so de particular interesse, pois evidenciam prticas que
trazem, entre outros benefcios, o potencial de elevao do IDEB.
150 | Gesto Democrtica...

Este trabalho tem por objetivo determinar estatisticamente se a gesto


democrtica, por meio da composio e a natureza da atuao do Conselho
Escolar, tem efeito positivo no desempenho das escolas no IDEB. A partir
dos resultados de nossas anlises sobre a Base de Dados Integrada, com-
posta de informaes provenientes do SAEB 2013, PDDE interativo 2013,
microdados da Prova Brasil 2013 e Censo Escolar 2013, chegamos a vrios
resultados que apontam para um efeito positivo da gesto escolar demo-
crtica no desempenho das escolas no IDEB, confirmando, assim, a hiptese
deste estudo. As maiores mdias do IDEB 2013 esto associadas a escolas
com as seguintes caractersticas:
Elaborao do Projeto Pedaggico com a participao da comunidade
escolar (isto , equipe escolar e Conselho Escolar);
Participao dos pais de alunos no Conselho Escolar;
Realizao de reunies do Conselho Escolar com periodicidade mensal;
Realizao de, pelo menos, duas reunies do Conselho de Classe em 2013.
interessante notar, porm, que h uma diferena entre os efeitos da
participao do Conselho Escolar em questes administrativas, pedaggi-
cas e financeiras da escola.
O efeito da definio e validao do planejamento pedaggico pelo
Conselho Escolar mais relevante para o IDEB das Sries Finais.
A definio e validao do planejamento administrativo e da aplicao
de recursos financeiros pelo Conselho Escolar, bem como a sua participao
na prestao de contas da escola, apresentam efeito positivo e significante
para o IDEB das Sries Iniciais.
Embora possuam efeito significativo e positivo no desempenho das
escolas no IDEB, os aspectos relacionados gesto democrtica (Projeto
Pedaggico e Conselho Escolar) no so os fatores dominantes, entre os in-
vestigados, para explicar a variabilidade do ndice. A ordem das dimenses
de anlise a seguinte:
Localizao geogrfica das escolas e realidades scio-econmicas
decorrentes;
Formao, experincia e atuao do diretor escolar;
Gesto democrtica (Projeto Pedaggico e Conselho Escolar);
Itens de apoio ao ensino e aprendizagem;
Apoio financeiro.
Algumas concluses | 151

A localizao geogrfica e o perfil socioeconmico das escolas concen-


tram mais de 90% do peso estatstico para explicar o IDEB dentro do mode-
lo analtico, sendo decorrentes da heterogeneidade do pas, expressa pela
variabilidade de indicadores sociais como o IDHM e o PIB per capita e pela
existncia de sistemas de ensino com caractersticas bem distintas.
As variveis referentes ao perfil de formao e atuao do diretor ocu-
pam o segundo lugar quanto ao peso estatstico para explicar o IDEB. Exami-
nando-se estas caractersticas, percebemos que, ao se evitar a rotatividade
frequente de diretores e assegurando-lhes uma remunerao que permita a
dedicao de forma exclusiva sua atividade, criam-se condies propcias
para um convvio mais extenso com a comunidade escolar, conhecer suas
caractersticas e os problemas por ela enfrentados, alm da possibilidade de
desenvolvimento de projetos de mdio e longo prazo. Considerando que a
mediao constitui um ponto-chave na funo pedaggica do diretor esco-
lar, fica evidente que a ausncia dessas condies dificulta a articulao da
comunidade escolar em torno de um Projeto Pedaggico consistente.
Por outro lado, a realizao de atividades de formao continuada vol-
tadas aos professores, alm de promover o aperfeioamento profissional
destes, pode funcionar, tambm, como um elemento motivador para a co-
munidade escolar, ao propiciar o comprometimento da gesto escolar com
a formao do corpo docente.
Finalmente, fica claro que o provimento do cargo de direo escolar por
indicao deveria ser objeto de mudana por parte dos gestores da educa-
o: sua substituio por outras formas de escolha, seja por concurso pblico
ou eleio, pode contribuir de forma relevante para melhoria do IDEB.
Os itens de apoio ao ensino e aprendizagem possuem um peso esta-
tstico modesto, sendo digno de nota que o investimento em laboratrios
de informtica pode levar a resultados mais positivos no IDEB apenas das
Sries Iniciais; em contrapartida, as maiores mdias do IDEB para as Sries
Finais esto associadas existncia de salas de leituras e de bibliotecas de
boa qualidade. Se, como demonstramos, h necessidade de melhoria do
IDEB das Sries Finais, as bibliotecas e salas de leitura deveriam ser objeto
de maior investimento.
O apoio financeiro possui o menor peso estatstico dentre as dimenses
de anlise, embora seja, tambm, estatisticamente significante. A interpre-
tao desse resultado indica que a disponibilidade de investimentos, aliada
a uma gesto participativa dos recursos na escola, atravs da definio e
152 | Gesto Democrtica...

validao, pelo Conselho Escolar, do planejamento administrativo e finan-


ceiro, pode levar a melhores resultados do IDEB. Dito de outra forma: ter
disponibilidade de recursos importante, porm a forma como se dar sua
gesto fator crtico de sucesso.
Como se v, os dados desta pesquisa nos permitem concluir que a
gesto democrtica fator significante para o desempenho das escolas no
IDEB, mediante a elaborao coletiva do Projeto Poltico-Pedaggico e a
participao constante do Conselho Escolar na gesto administrativa, peda-
ggica e financeira da escola. Nesse sentido, a fixao do diretor na unidade
escolar por um prazo entre 6 e 15 anos permite o estabelecimento de um
vnculo com a comunidade escolar, criando razes. E, como demonstramos,
esse diretor deve promover e receber formao continuada, e se dedicar
integral e exclusivamente sua escola, em torno da qual orbitaro todas as
suas atividades, em conjunto com o Conselho Escolar.
Esses resultados mostram que a gesto democrtica pode promover
uma irnica inverso da lgica subjacente s avaliaes em larga escala:
como vimos, tais avaliaes surgiram em um contexto de homogeneizao
do contedo escolar, com foco no desenvolvimento de mercados e forma-
o de mo de obra qualificada, que carregavam consigo o risco de esvazia-
mento do seu papel poltico.
Nossas anlises mostram, porm, que ao negar esse suicdio do papel
poltico da escola, a gesto escolar democrtica no apenas se alinha
formao de cidados autnomos e conscientes, mas tambm, como con-
sequncia secundria, contribui para a elevao dos indicadores oficiais de
desempenho escolar, criando as condies para o cumprimento dos ob-
jetivos estabelecidos pelas polticas pblicas, por meio de uma escola em
que todas as vozes tenham o direito de serem ouvidas e sejam plenamente
participantes, com um Conselho Escolar ativo e democrtico em decises
pedaggicas, administrativas e financeiras a ela relacionadas.
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Este livro foi impresso em 2016 em So Carlos/SP.