Protección Comercial Del Sector Agropecuario en Colombia 2015-10-20

MISIN PARA LA TRANSFORMACIN
DEL CAMPO
DOCUMENTO TCNICO
Proteccin Comercial del Sector

Agropecuario en Colombia
MISIN PARA LA TRANSFORMACIN
DEL CAMPO
DOCUMENTO TCNICO

Andrs Lizcano Rodriguez
Bogot D.C., agosto de 2015

La Misin para la Transformacin del Campo (MTC) es una iniciativa del Gobierno
Nacional y cuenta con la secretara tcnica del DNP y el apoyo del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento de Prosperidad Social. Tiene como
objetivo la elaboracin de un portafolio robusto y amplio de instrumentos y polticas
pblicas para el desarrollo del campo colombiano en los prximos 20 aos. La MTC se
diferencia de otras iniciativas del Gobierno en tanto que contempla una visin integral y
de largo plazo donde lo productivo y competitivo van de la mano del bienestar de los
pobladores rurales.
El enfoque de la Misin parte del reconocimiento de que la poltica pblica en Colombia

ha mantenido un sesgo urbano que ha hecho crecer las brechas urbano-rurales dejando
a los habitantes del campo rezagados en su desarrollo. Por ello, propone el cierre de
esas brechas como un elemento esencial de construccin de paz. Tres ideas fuerza son
para la MTC principios que deben orientar las polticas de desarrollo rural:
1. La necesidad de fomentar un enfoque territorial participativo, que reconoce una

ruralidad diferenciada y a los habitantes rurales como gestores y actores de su
propio desarrollo.
2. La concepcin del desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusin social
y productiva de todos los habitantes rurales. Esta visin supera una visin
asistencialista al considerarlos como agentes de desarrollo productivo y sujetos de
derechos plenos.
3. La necesidad de promover un desarrollo rural competitivo y ambientalmente
sostenible basado, ante todo, en la provisin adecuada de bienes pblicos que
faciliten el desarrollo rural (agropecuario y no agropecuario).
Ctese: DNP, (2015). Proteccin Comercial del Sector Agropecuario en Colombia

(Documento tcnico para la Misin para la Transformacin del Campo). Bogot D.C
Contenido
1. Introduccin 5
2. Evolucin del Apoyo Comercial 6
3. Controversias sobre la proteccin al Sector Agropecuario 14
4. Anlisis 15
4.1 NRA, tasa de cambio, y precios internacionales 15

4.2 NRA y las reas sembradas 21
4.3 Comparacin con otros pases 28
5. Conclusiones y recomendaciones 31
Introduccin
La apertura comercial de Colombia a principios de los 1990 llev a una reduccin de la
proteccin tanto arancelaria como paraarancelaria. La reduccin de aranceles fue
menor para la agricultura que para el resto de la economa. Adems del cambio en el
nivel de aranceles, la apertura acab con el monopolio de importacin del IDEMA para
ciertos productos y con la licencia previa para otros. Esto gener un intenso debate en
el pas y en la regin (ver Valds y Foster (2007)). Como lo menciona el INDH, luego de
la apertura, la crisis agrcola que se desencaden, las presiones ejercidas por los
gremios afectados y los resultados de los acuerdos internacionales, especialmente en
el marco de Comunidad Andina de Naciones (CAN), llevaron a que la agricultura volviera
a gozar de niveles relativamente elevados de proteccin (PNUD 2011).
El objetivo de este documento es analizar situacin de la proteccin comercial al sector

agropecuario colombiano, evaluar algunos de los argumentos que se hacen en contra
de las medidas de proteccin, y formular recomendaciones al respecto para apoyar el
trabajo de la Misin para la Transformacin del Campo.
El documento est compuesto por cinco secciones, la primera de las cuales es esta
introduccin. En la segunda seccin se hace un recuento del apoyo desde 1990 hasta
2010, basado en datos de estudios del Banco Mundial. Dado que la medida utilizada no
solamente incluye proteccin de bienes producidos en el exterior, sino todo tipo de
medidas e instrumentos de poltica que beneficien la produccin de bienes, hablar de
apoyo al referirme a esta medida y har referencia a proteccin al citar autores que
hablen de esta. En la tercera seccin se hace un breve recuento de la literatura y de los
argumentos en contra del apoyo. En la cuarta seccin se analizan estos argumentos
desde diferentes perspectivas. La quinta seccin concluye con algunas
recomendaciones.
5
Evolucin del Apoyo Comercial
En su reciente evaluacin de la poltica agropecuaria del pas, la Organizacin para la

Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) (2015) afirma que los productores han
recibido, durante un perodo largo, niveles de apoyo relativamente altos, dominados por
apoyo a los precios del mercado y subsidios a los insumos. De acuerdo a la medida
utilizada (Estimador de Apoyo al Productor, PSE por sus siglas en Ingls)1, el apoyo ha
sido de aproximadamente 19% del ingreso bruto de los productores entre 1992 y 2013,
lo cual est cerca al promedio de los pases de la OCDE (18%). Tambin nota que
durante el perodo mencionado, el 90% del apoyo ha tomado la forma de apoyo a precios
de mercado (proteccin en frontera, precio mnimo de garanta del algodn, fondos de
estabilizacin de precios del cacao, azcar, palma africana, leche, y algodn, etc.)
mientras el otro 10% han sido transferencias presupuestales (principalmente subsidios
a la compra de insumos). En los ltimos tres aos del perodo, aument el monto de las
transferencias y esta relacin pas a ser de 81% - 19%, ya que se otorgaron mayores
transferencias basadas en el volumen de produccin, sobre todo pare el caf.
Al analizar los productos de manera individual, la OCDE encuentra que los productos
que mayor apoyo recibieron entre 2011 y 2013 fueron el pollo, la carne de cerdo, el
arroz, el maz, la leche, y el azcar; tambin anotan que, en 2012 los aranceles Nacin
Ms Favorecida (NMF) ms altos fueron los aplicados al grupo de lcteos, productos
animales, y cereales. Al interior de estos grupos, los aranceles ms altos fueron para
cinco tipos de leche, incluida la leche en polvo) (98%), y el suero, (94%), once tipos de
carne de res (94%), y arroz (80%). Ms an, estos productos estn incluidos en el
Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP). Para el 45% de los productos
agropecuarios, el arancel NMF cae entre 10% y 15%, para 14% cae entre 0% y 5%, y
para 3.4% cae entre 50% y 100%. De las importaciones, el 6.6% efectivamente entra
pagando entre 0% y 5%, mientras la mayora (55%) ingresa al pas pagando entre 10%
y 15%.
Para analizar el nivel de apoyo del que ha gozado el sector agropecuario colombiano
este documento se basa en los datos del Banco Mundial (Anderson y Nelgen 2013)
sobre la Nominal Rate of Assistance (NRA) y en el anlisis de la versin previa de estos
datos (Anderson y Valenzuela 2008) por La Guterman (Guterman 2007).
Estos datos se construyeron con base en la metodologa descrita en (Anderson,

Kurzweil, et al. 2008). El apoyo o la NRA a productores es una comparacin directa de
precios entre el precio del producto en el mercado interno menos el precio del producto
en frontera, expresado como porcentaje del precio en frontera. As, el indicador recoge
los aranceles ad valorem, los aranceles variables resultantes del SAFP, las restricciones
a la importacin, los subsidios de almacenamiento, y cualquier otro impuesto y subsidio
a los productores que sea calculado sobre los precios (Guterman 2007)2. La autora
aade que el indicador tambin incluye subsidios o impuestos sobre los insumos como
fertilizantes, pesticidas, semillas y vacunas, entre otros, as como apoyos mediante
1La OCDE comenta que su medida de apoyo no solamente representa factores de poltica, sino tambin debilidades del
mercado.
2 La traduccin de todas las citas de (Guterman 2007) es propia.
6
tasas de crdito preferenciales3. Si la NRA es negativa, las polticas estn gravando la
produccin del producto; si es positiva la produccin se est subsidiando. Guterman
explica que esta medida del apoyo es definida para estudiar distorsiones de precios
inducidas por polticas pblicas (y no por factores de mercado, inversin en
infraestructura, y servicios que afectan los precios e incentivos de manera ms
general). De lo anterior se tiene que la NRA ignora la proteccin natural (v.gr. el estado
de las carreteras o los costos logsticos de llevar bienes desde la frontera hasta los
principales mercados). El impacto de la proteccin natural, y las medidas de poltica a
tomar al respecto (v.gr. invertir en carreteras) no son el objeto de ese indicador ni de
este estudio. De hecho la autora comenta que una tarea crucial en la construccin de
esta medida es realizar ajustes de costos de transporte, procesamiento y
comercializacin, as como incluir premiums o descuentos por calidad, de modo que se
estn comparando productos equivalentes en la cadena de valor. Dados los altos
costos de transporte que caracterizan al pas y las diferencias en la calidad de los
productos, estos ajustes pueden conducir a errores importantes de estimacin4.
Aqu es importante anotar que parte de estos datos, en particular para los casos de
azcar y palma, pueden ser cuestionados por varios motivos. Desde 1990 la palma
africana es tratada como un bien exportable, y por lo tanto su NRA se calcula utilizando
el precio FOB de exportacin. Sin embargo, la palma compite directamente con las
grandes cantidades de aceite de soya y otros aceites y grasas que se importan al pas,
ya que somos un pas deficitario en aceites y grasas. Por esto, el aceite de palma se ha
considerado histricamente un bien importable. Consecuentemente, su NRA se debera
calcular basada en comparar el precio internado en puerto colombiano. Por otro lado, la
NRA de la caa de azcar se calcula basada en precios internos de la caa que son
tomados de FAO, DNP, y ASOCAA, pero no es claro cmo se construyen estas series;
otros datos (la misma serie de la FAO, y clculos de PROCAA) indican precios internos
mucho menores que reducen significativamente la NRA del azcar. Aun con estas
limitaciones, los datos tienen la ventaja que permiten realizar comparaciones entre
pases y siguen una metodologa clara. Por eso, el resto de este documento se basa en
ellos, aunque tambin se tiene en cuenta, para el caso de la palma, una serie alternativa
propuesta por FEDEPALMA, resultado de corregir los problemas mencionados. El
Anexo 2 presenta las diferencias entre las series originales y las alternativas propuestas.
Segn los datos mencionados, el apoyo al sector agropecuario se redujo brevemente al

principio de los aos 90 pero ha aumentado desde entonces, tanto en trminos
absolutos como en relacin al apoyo al resto de la economa (ver Grfica 1 y Grfica 2).
Al desagregar los productos5 (ver Grfica 1), se nota que los importables han sido
apoyados durante la mayora del perodo 1960-2010. El menor grado de NRA en los
importables ocurri durante el perodo de altos precios internacionales en la primera
3 En el caso de Colombia, los datos indican que la NRA solamente tiene en cuenta el apoyo en frontera, (tanto del
producto respectivo como de sus insumos). El indicador de apoyo domestico de precios es cero para todos los casos.
4 Esta explicacin es tomada del documento de (Guterman 2007). El modelo terico para la estimacin de la NRA se
explica en (Anderson, Kurzweil, et al. 2008). (Anderson and Nelgen 2013) compartieron un archivo fuente para la
estimacin de la NRA de Colombia conmigo. Sin embargo, la metodologa exacta de la estimacin de la NRA para
Colombia no es clara y aunque el archivo fuente explica que algunos de los precios internos (al por mayor) estn
ajustados por costos internos, no es claro cmo se hacen estos ajustes. Adems, hay productos para los cuales no se
hace esta especificacin.
5Se consideraron 11 productos representativos de la agricultura Colombiana: Carne de res, caf, azcar (exportables),
maz, arroz, soya, y trigo (exportables), y leche, aceite de palma, algodn, y sorgo (que tienen una historia mixta de ser
exportables, importables, o no transables).
7
mitad de los 70s. El promedio cay de 15% en la dcada de los 60s a -9% en los 70s;
luego aument hasta alcanzar un promedio de 40% en la dcada de los 80s. Despus
de una breve cada que sigui a la apertura, volvi a superar los 40% al principio de los
aos 2000 y cerr la primera dcada del siglo XXI con un promedio de 38%.
En el caso de los exportables, hay ms variacin en el apoyo a diferentes productos.

Sin embargo, la NRA general para los exportables se mantuvo negativa hasta el
principio de los aos 1990. Su promedio fue de -10%, -18%, y -9% en los aos 60, 70,
y 80 respectivamente, mostrando nuevamente una reaccin al alza de las cotizaciones
internacionales de los productos bsicos. En los 1990 el balance fue neutral y en la
dcada del 2000 la NRA de los exportables se acerc a la de los importables,
presentando un promedio de 23%. Este reciente cambio se debi principalmente al
apoyo al azcar, pero tambin, en menor medida, al apoyo al aceite de palma6. El
(PNUD 2011) nota que aunque la idea de la proteccin sera darles un sustento a los
productores de importables, suele suceder que productos de exportacin, en este caso
el azcar, terminen siendo tratados como importables. Cabe anotar que tanto el azcar
como la palma han sido objeto de la poltica de biocomustibles, que durante la primera
dcada del siglo, gradualmente ha generado condiciones que aseguran la demanda de
alcohol carburante y biodiesel7 y que estableci diversas exenciones de impuestos que
favorecen a los dos subsectores8. Tambin se registr recientemente un apoyo a los
cafeteros. Estos haban sido gravados en todo el perodo hasta el ao 2000, en que el
gobierno tuvo que empezar a intervenir para compensar la combinacin de bajos precios
internacionales y revaluacin del peso.
6 Para el aceite de palma solo existen datos hasta 2005.

7 Este proceso se inicia con la ley 693 de 2001. El proceso de implementacin fue gradual y por regiones. En el caso del
alcohol carburante se consolid la obligatoriedad de su inclusin en la gasolina en todo el pas hacia la mitad de la
dcada y en el caso del biodiesel hacia el final de la dcada (ver la evaluacin de Fedesarrollo (Garca Romero y Caldern
Etter 2012)).
8Los procesos de desgravacin y de promocin a la inversin comenzaron con la aprobacin de la Ley 788 de 2002, con la que se
generaron varias exenciones. En relacin con el impuesto sobre las ventas, la caa de azcar y el alcohol carburante quedaron
exentos en su totalidad; por su parte, el impuesto a las ventas del fruto de la palma de aceite y del azcar se redujo del 16% a 7%.
Esta ley estableci tambin una exencin al impuesto global y a la sobretasa al alcohol carburante.
De manera similar, con la Ley 939 de 2004 se estableci que la renta generada por el aprovechamiento de la palma de aceite, entre
otros cultivos de tardo rendimiento, estara exenta de pagar impuestos por un perodo de diez aos. As mismo, se generaron
excepciones al pago del impuesto a las ventas y al impuesto global para el biodiesel destinado a mezclar con ACPM.
Por otro lado, la Ley 1111 de 2006 permiti, en su artculo octavo y a partir del 10 de enero de 2010, la deduccin de hasta 40% del
valor de las inversiones que se hicieran en activos fijos reales productivos para el pago del impuesto sobre la renta, influenciando
positivamente la inversin agroindustrial. (Garca Romero Y Caldern Etter 2012).
8
Grfica 1: NRA promedio de los productos agrcolas primarios ponderados por valor de
produccin e ndice de precios de alimentos de la FAO
80% 200
180
ndice de precios 100=2002-

60%
160
40% 140
20% 120
2004
NRA
100
0% 80
1975
1984
1960
1963
1966
1969
1972
1978
1981
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
-20% 60
40
-40%
20
-60% 0
Importables Exportables ndice de precios FAO
Fuente: (Anderson y Nelgen 2013), FAO
Durante la mayora del perodo, el apoyo a los importables superaba el de los

exportables. Las reformas iniciadas en 1990 inmediatamente llevaron el promedio de la
NRA de ambos grupos cerca a cero, en donde estuvieron un par de aos. Luego el nivel
de proteccin aument y para el ao 2010, la NRA tanto de exportables como de
importables se ubic alrededor del 40%.
Este panorama contrasta con el apoyo a los transables no agrcolas, que entre los aos
60 y 1989 se ubicaba por encima del 25%, cae hasta el 6% despus de la apertura,
siendo superado por primera vez (en el perodo estudiado) por los transables agrcolas,
y se ha estabilizado alrededor de este nivel. Esto explica que el indicador de asistencia
relativa, que describe el apoyo que recibe el sector agropecuario en relacin con el resto
de la economa, haya sido negativo desde mitad del siglo pasado hasta principios de los
1990s y positivo desde entonces (ver Grfica 2).
9
Grfica 2: Tasa de asistencia relativa indicador de la proteccin del sector en relacin al resto de
la economa
0,3
0,2
0,1
0
1964
1978
2010
1960
1962
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
-0,1
-0,2
-0,3
-0,4
-0,5
Fuente: (Anderson y Nelgen 2013)
En este punto es importante mencionar que as la agricultura haya recibido ms apoyo

que la economa en general, existen otros sectores ms protegidos. La NRA es una
medida general, que incluye todos los apoyos a los productores. Sin embargo, como ha
sido establecido anteriormente ((Garay, Barberi y Espinosa Fenwarth 2005), (SAC
2011), y (OECD 2015)) la mayora de la proteccin al sector agropecuario colombiano
ocurre en frontera9. Por este motivo resulta til referirse a los aranceles que se cobran
en los distintos sectores. La Grfica 3 (promedio ponderado de los aranceles
efectivamente cobrados) y la Grfica 4 (promedio simple de los aranceles decretados)
muestran que el sector agropecuario no est entre los ms protegidos. La silvicultura
est en el puesto 10, los alimentos y bebidas en el puesto 12, la pesca en el 14, y la
agricultura, ganadera, y caza en el puesto 22 en aranceles cobrados en 2013 entre 36
subsectores. Al considerar los aranceles decretados, los alimentos y bebidas son el
grupo con el 7 arancel ms alto, la silvicultura est en el puesto 14, la agricultura,
ganadera, y caza en el 18, y la pesca en el 20. Sectores como la industria
manufacturera, confecciones, y curtido de cueros tienen aranceles ms altos;
automviles, confecciones, y productos de caucho tambin superan los rubros
relacionados con el sector agropecuario a excepcin de bebidas y alimentos.
9Con la salvedad de los beneficios a los biocombustibles y a los cafeteros. Vale notar adems que el apoyo en frontera
se enfoca principalmente en los productos importables.
10
Grfica 3: Arancel promedio cobrado en 2013 ponderado por grupo CIIU 10
Curtido y adobo de cueros, fabricacin de maletas, bolsos de mano, artculos de talabartera y
Fabricacin de prendas de vestir, adobo y teido de pieles
Fabricacin de vehculos automotores, remolques y semiremolques
Fabricacin de muebles; industrias manufactureras n.c.p
Actividades de esparcimiento y actividades culturales y deportivas
Fabricacin de productos textiles
Fabricacin de productos de caucho y plstico
Fabricacin de productos elaborados de metal, excepto maquinaria y equipo
Fabricacin de otros minerales no metlicos
Silvicultura, extraccion de madera y actividades de servicios conexas
Fabricacin de maquinaria y aparatos elctricos n.c.p
Elaboracin de productos alimenticios y bebidas
Produccin de madera y fabricacin de productos de madera y corcho, excepto muebles; fabricacin
Pesca, Agricultura y actividades de servicios relacionadas con la pesca
Actividades de edicin e impresin y de reproduccin de grabaciones
Fabricacin de otros tipod de equipo de trnasporte
Fabricacin de Maquinaria y equipo n.c.p
Fabricacin de instrumentos mdicos, pticos y de precisin y fabricacin de relojes
Fabricacin de sustancias y productos qumicos
Fabricacin de papels y de produccin de papel
Fabricacin de equipo y aparatos de radio, televisin y comunicaciones
Agricultura,ganadera, caza y actividades de servicios conexas
Fabricacin de metales comunes
Extraccin de Petrleo crudo y gas natural; actividades de servicios relacionadas con la extraccin
Explotacin de otras minas y canteras
Comercio al por mayor y en comisin, excepto el comercio de vehculos automotores y motocicletas
Elaboracin de productos de tabaco
Otras actividades empresariales
Fabricacin de coque, productos de refinacin del petrleo y combustible nuclear
Fabricacin de maquinaria de oficina, contabilidad e informtica
Extraccin de carbon y lignito; extraccion de turba
Suministros de electricidad, gas, vapor y agua caliente
Reciclado
Extraccin de minerales matalferos
0,00% 10,00% 20,00% 30,00%

Fuente: DIAN, Clculos: DNP-DEE
10 Es el promedio de las tasas arancelarias efectivamente pagadas, ponderado por la proporcin de importaciones de
productos (por subpartida arancelaria) correspondientes a cada uno de los sectores (Grupo CIIU a 2 dgitos).
11
Grfica 4: Arancel Nominal (decretado) promedio por grupo CIIU
0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0%
Fabricacin de prendas de vestir, adobo y teido de pieles
Curtido y adobo de cueros, fabricacin de maletas, bolsos de mano, artculos de talabartera y

guarnicionera y calzado.
Actividades de esparcimiento y actividades culturales y deportivas
Fabricacin de muebles; industrias manufactureras n.c.p
Otras actividades de servicios
Actividades de edicin e impresin y de reproduccin de grabaciones
Elaboracin de productos alimenticios y bebidas
Fabricacin de productos textiles
Fabricacin de productos de caucho y plstico
Comercio al por mayor y en comisin, excepto el comercio de vehculos automotores y

motocicletas
Elaboracin de productos de tabaco
Fabricacin de vehculos automotores, remolques y semiremolques
Fabricacin de papels y de produccin de papel
Silvicultura, extraccion de madera y actividades de servicios conexas
Produccin de madera y fabricacin de productos de madera y corcho, excepto muebles;

fabricacin de artculos de paja y de materiales trenzables
Fabricacin de otros tipod de equipo de trnasporte
Fabricacin de otros minerales no metlicos
Agricultura,ganadera, caza y actividades de servicios conexas
Fabricacin de productos elaborados de metal, excepto maquinaria y equipo
Pesca, Agricultura y actividades de servicios relacionadas con la pesca
Fabricacin de maquinaria y aparatos elctricos n.c.p
Extraccin de Petrleo crudo y gas natural; actividades de servicios relacionadas con la

extraccin de petrleo y gas, excepto las actividades de prospeccin
Fabricacin de Maquinaria y equipo n.c.p
Fabricacin de sustancias y productos qumicos
Fabricacin de equipo y aparatos de radio, televisin y comunicaciones
Fabricacin de instrumentos mdicos, pticos y de precisin y fabricacin de relojes
Fabricacin de coque, productos de refinacin del petrleo y combustible nuclear
Fabricacin de metales comunes
Otras actividades empresariales
Explotacin de otras minas y canteras
Fabricacin de maquinaria de oficina, contabilidad e informtica
Extraccin de carbon y lignito; extraccion de turba
Extraccin de minerales matalferos
Reciclado
Suministros de electricidad, gas, vapor y agua caliente
Fuente: DIAN, Clculos: DNP-DEE
12
La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC 2011) calcula la proteccin total11 para
un grupo de pases12 y productos13 (ver Tabla 1) y concluye que la proteccin en
Colombia no es atpica ni exagerada en comparacin con otros pases. Adems
encuentra que los pases desarrollados, en general, presentan mayores niveles de
proteccin por la va de la aplicacin de aranceles especficos, ayuda interna,
contingentes arancelarios y otras barreras no arancelarias. En estos pases la ayuda
interna tiene un peso preponderante en los niveles de proteccin y los aranceles
especficos se convierten en aranceles prohibitivos. Esto hace que la proteccin en
Colombia y en otros pases en desarrollo sea ms visible, aun si es ms baja.
Tabla 1: Porcentaje de proteccin total (suma de arancel ad valorem, equivalente ad valorem de

aranceles especficos y equivalente ad valorem de ayuda interna)
Carne de Carne Arroz Soya y Aceites Ac. soya Promedio
Pas cerdo Bovino Pollo Leche Maz Blanco girasol palma y girasol simple
Suiza 330 449 1330 290 97 4 65 204 327 333
Corea 209 78 82 269 429 171 1110 3 7 239
Japn 456 79 22 302 66 991 47 3 13 224
UE 58 184 109 88 84 123 0 6 7 87
Mxico 23 23 234 95 126 30 15 15 15 70
Canad 0 13 408 183 - - - 5 6 62
Colombia 26 82 64 36 31 83 5 7 1 36
Costa Rica 46 15 58 49 10 19 1 15 12 27
EEUU 1 18 13 60 5 16 0 - 13 23
Brasil 10 11 10 15 17 55 5 10 12 16
Chile 6 8 11 6 6 6 6 6 6 9
Fuente: SAC (2011)
El Anexo 2 presenta las principales medidas de apoyo para un grupo de productos.
11La proteccin total resulta de la suma de aranceles ad valorem, equivalentes ad valorem de aranceles especficos, y
equivalentes ad valorem de ayudas internas.
12 Unin Europea, Estados Unidos, Canad, Suiza, Japn, Corea, Brasil, Costa Rica, Chile, Mxico.
13 Carne de cerdo, carne bovino, pollo, leche, maz, arroz blanco, soya y girasol, aceites de palma, aceites de soya y
girasol.
13
Controversias sobre la proteccin al Sector
Agropecuario
La proteccin al sector agropecuario ha generado en Colombia como en otros pases,
un agitado debate. Valds (2011), al desagregar la NRA por instrumentos de poltica,
encuentra que gran parte del apoyo a los productores colombianos se canaliza a travs
de medidas de frontera en vez de polticas internas, y/o intervenciones sobre insumos
transables. A su juicio, esto hace que la poltica sectorial resulte costosa para el
consumidor. Reina, et al. (2011) anotan que el indicador de Equivalente de Impuesto al
Consumidor14 muestra que los consumidores colombianos han sido gravados de manera
creciente desde los aos 1990, en contraste con lo que ha acontecido a los
consumidores brasileos, argentinos, mexicanos, y chilenos. Estos autores, as como
Junguito, Perfetti, y Becerra (2014) enfatizan los efectos adversos de estos precios
artificialmente elevados sobre los consumidores colombianos de bajos ingresos.
La (SAC 2011), por el contrario, cuestiona la importancia del efecto que tiene la
proteccin a la agricultura sobre los consumidores. Afirman que no es suficiente analizar
la relacin directa entre productos bsicos y sus derivados, entre otras porque los
precios se fijan de acuerdo a oferta y demanda de productos similares y/o competidores,
y no basados exclusivamente en los precios de los insumos agropecuarios.
En general, Junguito, Perfetti, y Becerra (2014) ven los altos niveles de proteccin y
apoyos en Colombia como una de las causas del pobre desempeo del sector agrcola.
Afirman que estos impiden que el pas saque mayor provecho de las crecientes
oportunidades comerciales que ofrecen los mercados internacionales, y que
distorsionan la asignacin de recursos en el sector.
Segn Jaramillo (2002), al proteger a la industria y a la agricultura de la competencia

internacional se tranc el desarrollo de la agroindustria ya que esta tuvo que pagar
precios demasiado altos por los productos agrcolas que utiliza como insumos. Adems,
la proteccin habra impedido la introduccin de cambios tcnicos que hubieran podido
provocar un aumento en la especializacin del trabajo, un abaratamiento de las
mercancas y la ampliacin de los mercados.
Kalmanovitz y Lpez (2006) adems afirman que las franjas de precio se han convertido
en un elemento de distorsin; segn ellos, ya no tienen capacidad de estabilizacin de
precios sino que aslan al mercado de las seales de precio de los mercados
internacionales y generan sesgos hacia la proteccin. Garay, Barberi y Espinosa (2005),
tambin sugieren una reforma al Sistema andino de franjas de precio (SAFP), para que
este tenga en cuenta la participacin de los marcadores en los costos de produccin de
los productos derivados, pues encuentran que estos ltimos estn protegidos de manera
desproporcionada. Adems sugieren que el perodo a tener en cuenta para el clculo
de las franjas sea el de un ciclo completo de precios. Cabe anotar, por su parte, que, si
se interpreta como una modalidad de arancel variable, las franjas de precios pueden
ser incompatibles con las normas de la OMC.
14Indicador que muestra si el consumidor est siendo gravado o subsidiado como resultado de la poltica de apoyo. Ver
(Anderson and Valdes 2008).
14
Por el otro lado, tambin existen argumentos fuertes a favor de las medidas de apoyo.
El primero de estos es tal vez la inexistencia de un mercado verdaderamente libre: la
mayora de los pases apoya los productos que considera estratgicos y esto, en
algunos casos, lleva a severas distorsiones del mercado internacional. En estos casos,
las polticas sectoriales son importantes para evitar que Colombia caiga en desventaja
frente a otras naciones. Esto ser analizado ms a fondo en la seccin 4.3. En segundo
lugar, puede ser importante proteger la produccin local por motivos de seguridad y
sobre todo de autonoma alimentaria. La Constitucin Poltica obliga a las ramas del
poder pblico a priorizar el desarrollo de actividades agrcolas y de proteger de manera
especial la produccin de alimentos. Por otro lado, el Estado debe asumir la
responsabilidad de crear las condiciones para que los productores puedan ser
competitivos, y de esta manera, alcanzar un nivel de vida digno. Es claro que el pas,
an despus de 25 aos, no se ha acoplado al nuevo modelo de desarrollo: no existe la
infraestructura necesaria para ser competitivos a nivel global, no se ha implementado
una poltica de diversificacin de las exportaciones agropecuarias, la mayor parte de la
economa rural es informal, y no existen sistemas de informacin adecuados; sobre
todo, an estamos en medio de un conflicto que afecta desproporcionadamente a la
poblacin rural. Por estos motivos sigue siendo vlido que la agricultura necesita un
trato preferencial y una poltica sectorial para terminar de acoplarse al nuevo modelo.
Anlisis
Como fue mencionado, el argumento segn el cual el apoyo a la produccin

agropecuaria tendra un efecto negativo sobre los consumidores es controvertible. An
si este fuera el caso, sera necesario contrastar este efecto negativo con los beneficios
obtenidos, para entender el impacto real de las polticas sectoriales sobre los
consumidores. En cuanto al apoyo comercial como obstculo al aprovechamiento de los
TLC, vale notar que un estudio realizado por la DEE del DNP para la Misin (Piraquive
2014) encuentra que la eliminacin de los aranceles (a travs de la firma de TLCs) no
ha llevado, hasta ahora, a un mayor aprovechamiento de las crecientes oportunidades
comerciales. En consecuencia sera importante revisar otros factores que puedan estar
impidiendo este aprovechamiento (como las barreras sanitarias y fitosanitarias, la falta
de una poltica de promocin de exportaciones).
Esta seccin se enfoca en explorar si las medidas de apoyo aslan al mercado de las
seales de precio de los mercados internacionales y/o distorsionan la asignacin
de recursos del sector.
4.1 NRA, tasa de cambio, y precios internacionales

Garay, Barberi, y Espinosa (2005) muestran que en muchas ocasiones las medidas de
apoyo tienen un efecto de estabilizacin mucho ms importante que el efecto de
proteccin. Las franjas de precio, por ejemplo, son ajustadas cada 15 das, permitiendo
as que el sector agropecuario perciba las tendencias de los mercados internacionales
sin tener que sufrir su volatilidad. En el caso de las franjas de precio, la estabilizacin
es parte del diseo. Sin embargo, como se mencion en la seccin anterior, hay quienes
15
cuestionan su efecto estabilizador y sugieren que estn causando distorsiones. Por eso,
en esta seccin se explora si los instrumentos de apoyo, en su totalidad, han respondido
a las fluctuaciones del mercado internacional, buscando cumplir un rol de amortiguacin
del impacto de los choques externos, o si han sido discrecionales y sin conexin a los
precios o al tipo de cambio.
Para evaluar la hiptesis anterior es necesario revisar si la variacin de la NRA se puede

explicar a travs de la variacin en la tasa de cambio y los precios internacionales. De
la Grfica 5 es claro que la poca de altos precios internacionales de los aos 70,
coincidi con el perodo de menor apoyo. Luego, con la cada y el estancamiento de los
precios, creci la NRA hasta principios de los aos 80, cuando present una cada,
simultnea a una fuerte devaluacin del peso. La NRA alcanz un mnimo hacia el final
de la dcada de los 80. Luego de la apertura volvi a crecer hasta alcanzar su mximo
en 2002. Entonces cay, al mismo tiempo que se empezaron a recuperar los precios
internacionales. Entre el 2008 y el 2010, aun con los precios en aumento, pero con un
peso muy fuerte, volvi a aumentar la proteccin.
Grfica 5: ndice de precios internacionales reales de productos agropecuarios, ndice de la tasa

de cambio real (ITCR)-IPC, y NRA total de los productos primarios agrcolas ponderada por valor
de produccin
40% 180
NRA
ndice de precios FAO (2002-2004=100)

160
30%
140
20%
120
ITCR (1994=100)
10% 100
0% 80
60
-10%
40
-20%
20
-30% 0
NRA total
Fuente: (Anderson y Nelgen 2013), Banco de la Repblica, FMI, y FAO.
El comportamiento de la NRA de los importables ha sido parecido, pero muestra algunos

comportamientos ms pronunciados (ver Grfica 6). Por ejemplo, tuvo un pico mucho
ms alto a principios de los 80 cuando los precios internacionales caan y el peso an
no se devaluaba. Consecuentemente, tambin present una cada ms pronunciada
durante la poca de precios bajos y devaluacin de los 80. Adems, en contraste con el
apoyo total, la NRA de los importables no lleg a ser negativa alrededor de 1990, y su
punto de inflexin se di en 1991, mientras que el de la NRA del total de los productos
agropecuarios se di en 1989.
Para evaluar si el apoyo a productos agropecuarios en Colombia responde de alguna

manera a la dinmica de los precios internacionales y la tasa de cambio realic un
anlisis de regresin lineal multivariada. Los datos de la NRA son los de (Anderson y
16
Nelgen 2013) que fueron presentados en la seccin 2; se tienen datos entre 1960 y 2010
para el total de los productos primarios del sector agropecuario, para los productos
importables, y para los 11 productos individuales ya mencionados15 (en el caso del
algodn y de la palma africana los datos solamente llegan hasta 2005).
Grfica 6: ndice de precios internacionales reales de productos agropecuarios, ITCR (IPC), y NRA
de los productos primarios agrcolas importables ponderada por valor de produccin
80% 180
NRA
ndice de precios FAO (2002-2004=100)

160
60%
140
40%
120
ITCR (1994=100)
20% 100
0% 80
60
-20%
40
-40%
20
-60% 0
NRA importables ndice de precios FAO ITCR
Fuente: (Anderson y Nelgen 2013), Banco de la Repblica, FMI, y FAO.
En segundo lugar calcul un ndice de tasa de cambio real entre 1960 y 2014
(1994=100) a partir de una serie de la tasa nominal del Banco de la Repblica (Banco
de la Repblica 2015) y las series de IPC de Colombia y Estados Unidos del FMI (2015)
(2010=100). Respecto a los precios internacionales, consider una serie del ndice de
precios de alimentos de la (FAO 2015) (2002-2004 = 100) para la cual existen datos
desde 1961, una serie de precios de maz16 y una de la mantequilla (para aproximar el
precio de la leche)17 del FMI que tienen datos desde 1980 y 1960 respectivamente, as
como las series de precios de UNCTAD18 que tienen precios desde 1960.
Consider la siguiente ecuacin:
= + + ( ) + ( )
+ ()
Dado que se trata de una serie de tiempo, utilic estimaciones Prais-Winsten para
controlar la posible correlacin entre las NRA debida a su pertenencia a aos
consecutivos. Realic las estimaciones, primero con dos variables independientes (los
precios y la tasa de cambio) y luego incluyendo las variables de apertura: una variable
dicotmica para controlar el potencial efecto de la apertura (0 hasta 1991, 1 desde
15 Carne de res, caf, algodn, maz, leche, aceite de palma, arroz, sorgo, soya, azcar, y trigo.
16 Maize; U.S. number 2 yellow, fob Gulf of Mexico.
17 Butter, Unit Value of Exports (New Zealand).
18 Wheat, United States, n 2 Hard Red Winter (ordinary), FOB Gulf; Rice, Thailand, white milled, 5% broken, nominal
price quotes, FOB Bangkok; Sugar, average of I.S.A. daily prices, FOB Caribbean ports (/lb.); Beef, Australia & New
Zealand, frozen boneless, U.S. import price FOB port of entry (/lb.); Coffee, Colombian mild Arabicas, ex-dock New York
(/lb.); Soybeans, United States, n 2 yellow, CIF Rotterdam; Cotton Outlook Index A (M 1-3/32"), CFR Far Eastern
quotations (/lb.).
17
1992), as como precios*ap y tasa*ap, dos variables compuestas19 que reflejan una
posible variacin del efecto de los precios internacionales y de la tasa de cambio debido
a la apertura.
Los modelos no pretenden explicar todos los factores que determinan la NRA. Un
modelo que buscara esto tendra que tener en cuenta ms variables, como la inclinacin
poltica del gobierno, la proteccin en otros pases, la evolucin de las normas de la
OMC, y el poder de los diferentes gremios, entre otras. Lo que s busca el modelo, es
establecer si la NRA tiene alguna relacin con la tasa de cambio y los precios
internacionales, es decir, si busca estabilizar las variaciones de estas variables. Por lo
tanto nos interesan exclusivamente el signo de los coeficientes estimados y su nivel de
significancia.
Tabla 2: signos y significancia de los coeficientes estimados para la NRA de todos los productos
agrcolas primarios y para los importables
Variable dependiente= NRA Todos los productos Productos agrcolas
agrcolas primarios primarios importables
(1) (2) (3) (4)
Precios - -* -* -*
Tasa de cambio - -** -* -*
Apertura -* -***
Precios*apertura +* +*
Tasa de cambio* apertura +* +
Prob>F 0.4591 0.0000 0.0046 0.0000
R2 0.0326 0.7218 0.2050 0.4633
Fuente: Estimaciones propias basadas en (Anderson y Nelgen 2013), Banco de la Repblica, FMI, FAO, y
UNCTAD.
Nota: *, **, y ***: significativo al 1%, 5%, y 10% respectivamente
Para el caso de la NRA total, la primera estimacin - sin las variables de apertura
(columna 1 en la Tabla 2) - no presenta ningn resultado significativo. Al incluir el grupo
de variables de apertura (columna 2 en la Tabla 2) se observa que existe una relacin
negativa entre los precios internacionales y la NRA, as como entre la tasa de cambio y
la NRA, junto a una relacin positiva entre precios*ap y la NRA y tasa*ap y la NRA. Lo
anterior sugiere que la NRA total pudo haber respondido a fluctuaciones en los
precios internacionales y en a tasa de cambio antes de la apertura, pero que esta
relacin desaparece a partir de 1992. Adems, existe una relacin negativa entre la
apertura y la NRA, lo que indica, como es de esperarse, que la apertura redujo los
niveles de proteccin.
Para el caso de la NRA de importables (columnas 3 y 4 en la Tabla 2), se observa una

relacin inversa entre la tasa de cambio y la NRA, as como entre los precios
internacionales y la NRA. Al incluir las variables de apertura se observa una relacin
positiva entre precios*ap y la NRA. Lo anterior permite intuir una relacin negativa
entre precios y NRA, y tasa de cambio y NRA. La primera de estas relaciones se
19 (Precios)*(apertura) y (tasa de cambio)*(apertura).
18
debilita con la apertura. Para el caso de los importables el efecto negativo de la
apertura sobre la proteccin tiene un menor nivel de significancia.
Resulta interesante que en los dos casos se debilite la relacin entre los precios y la
NRA despus de la apertura. Esto indica que el sistema anterior de proteccin
paraarancelaria y monopolio de importacin del Idema presentaba una mayor conexin
con el mercado internacional que el sistema actual de franjas de precios.
Como es de esperarse, la NRA depende de muchos otros factores y solamente es

explicada de manera parcial por estos modelos (R2<0.73 en el caso de la NRA total y
R<0.47 en el caso de la NRA de importables). Sin embargo, esto no le resta importancia
a los resultados encontrados.
Para los productos individuales (ver Tabla 3), hice la misma estimacin que para la NRA
total. Para la palma corr dos regresiones: primero una, reduciendo los datos del Banco
Mundial al perodo 1990-2005, porque la NRA antes de 1990 es calculada sin tener
datos del precio internacional. Para este caso no hice ninguna estimacin incluyendo
las variables de apertura, ya que el perodo en el que estas variables son cero es de
solo dos aos. Luego hice otra estimacin, utilizando la NRA propuesta por
FEDEPALMA, que trata la palma como importable y permite utilizar datos para el
perodo 1981 - 2014). No realic estimacin para el sorgo porque las bases de UNCTAD
y del FMI no tienen una serie de precios para este producto.
En la mayora de los casos, se puede observar una relacin negativa entre la NRA y el
precio internacional. Parte de esto se debe a que el precio internacional es utilizado para
calcular la NRA. Esto no le resta relevancia al modelo, pues la NRA (se supone) calcula
el apoyo comercial, y este no est determinado exclusivamente por el precio
internacional (en todos los casos el coeficiente de correlacin entre la series de precios
y la de NRA, es mayor a -0,7).
La leche y la carne son los nicos productos que no presentan resultados

significativos. Para el caf, se tiene una relacin negativa entre precios y apoyo, pero
esta desaparece al incluir variables de apertura. Esto podra indicar que no existe
relacin entre precios y apoyo al caf y que en la primera regresin, el coeficiente de
precios pudo haber capturado efectos de la apertura. La soya y el azcar presentan
relaciones inversas entre apoyo y precios internacionales. Para el arroz, el trigo, el
algodn, y el maz, se observan relaciones inversas entre precios y apoyo y entre tasa
de cambio y apoyo. Para la palma africana se observa una relacin negativa entre
apoyo y precios. Al incluir las variables de apertura, esta relacin se debilita (datos
FEDEPALMA).
19
Tabla 3: relaciones encontradas en las estimaciones de los coeficientes
Sin apertura Con apertura
Carne de res -* -*
Caf Relacin negativa con precios (0,043). -*
Maz Relacin negativa con precios (0,000) y con Relacin negativa con precios (0,001) y con
tasa de cambio (0,004). tasa de cambio (0,014).
Leche -* -*
Leche (desde 1979) -* -*
Arroz Relacin negativa con precios (0,000) y Relacin negativa con precios (0.000) y con
con tasa de cambio (0,013). tasa de cambio (0,018).
Soya Relacin negativa con precios (0,000). Relacin negativa con precios (0,000).
Azcar Relacin negativa con precios (0,000). Relacin negativa con precios (0,000).
Trigo Relacin negativa con precios (0.000) y Relacin negativa con precios (0,000) y con
con tasa de cambio (0,013). tasa de cambio (0,027).
Algodn Relacin negativa con precios (0.000) y con Relacin negativa con precios (0.,008) y
tasa de cambio (0.009). con tasa de cambio (0,014) y con
precios*ap (0,025).
Palma de aceite (desde 1990) Relacin negativa con precios (0,010). No se estim.
Palma de aceite (NRA calculado Relacin negativa con precios (0,001). Relacin negativa con precios (0,000) y con
por FEDEPALMA) apertura (0,001) y relacin positiva con
precios*ap (0,000).
Notas: la tabla incluye todas las relaciones encontradas a un nivel de significancia de 5%. Entre
parntesis se indica el nivel de significancia de la estimacin. *identifica las estimaciones que en su
totalidad no resultan significativas al 5%.
El algodn y la palma son los nicos productos para los cuales las variables de apertura
presentan una relacin con el apoyo. En el caso del algodn la relacin negativa entre
precios y apoyo se intensifica con la apertura; para el caso de la palma, adems de
debilitarse esta relacin, se observa una relacin negativa entre la variable dicotmica
de apertura y el apoyo. Curiosamente, esta relacin, que es la ms intuitiva, no se
presenta para ningn otro producto.
En resumen, los precios internacionales presentan una relacin negativa contundente

con el apoyo para el azcar, el arroz, la palma, el trigo, el maz, la soya y el algodn; y
la tasa de cambio presenta una relacin inversa con el apoyo para el maz, el algodn,
el trigo, y el arroz. En general, aunque no se pueda afirmar con certeza que sean los
precios y la tasa de cambio los que determinan el nivel de apoyo, los datos parecen
indicar que estos factores han tenido una influencia significativa en la NRA, sobre todo
en el caso de los productos importables. Es posible que esto se deba a las franjas de
precios. Sin embargo, es claro que el total del apoyo al sector agropecuario sigue este
patrn; y el hecho de que la relacin inversa preciosNRA sea ms fuerte antes de la
apertura apoya esta afirmacin e indica, por lo dems, que las franjas han sido ms
moderadas en trminos de estabilizacin que los mecanismos anteriores. En
conclusin, el conjunto de los mecanismos de apoyo parece haber actuado en cierta
medida como reaccin a las fluctuaciones macroeconmicas, buscando reducir la
volatilidad de los precios internos.
20
Sin embargo, es importante mencionar que el apoyo a la leche, el caf, y a la carne no
parece haber respondido de ninguna manera a los precios internacionales o a la tasa
de cambio. Hay que tener en cuenta que la NRA del caf ha sido principalmente negativa
excepto desde principios de siglo, y el apoyo a la carne tampoco ha sido particularmente
alto20. Pero la leche s ha gozado de un apoyo relativamente alto, por lo cual resulta
importante que el apoyo que reciben no presente relaciones contundentes con los
precios internacionales ni con la tasa de cambio.
4.2 NRA y las reas sembradas

Aun si aceptamos que el apoyo responde (o busca estabilizar) a seales del mercado
internacional o del tipo de cambio, es posible que al hacerlo distorsione las condiciones
del mercado interno. Si el apoyo efectivamente lleva a una distorsin de la asignacin
de recursos del sector, esto tendra que verse reflejado en reas y cantidades de
produccin mayores a lo que el mercado determinara en ausencia de las distorsiones.
Es decir productos, cuya produccin no es competitiva en Colombia, veran sus reas
sembradas, o su produccin, aumentar indebidamente, reducirse menos de lo debido,
o seguir existiendo sin haber ninguna lgica comercial para su existencia. Por lo tanto,
explorar la posibilidad de una distorsin en la asignacin de recursos, exige revisar la
relacin entre la NRA, las reas sembradas y sus tasas de crecimiento, y la produccin
para cada producto. Este ejercicio se realiza a continuacin.
Entre 1990 y 2010 solamente dos de los productos para los que el Banco Mundial
publica datos, presentaron NRAs promedios superiores a 50%, el azcar y el arroz (ver
tabla 4). El aceite de palma recibi un apoyo promedio de 31.5%, el trigo de 23%, y el
sorgo de 18.2%. Los dems productos tuvieron apoyos iguales o inferiores al 10%. La
soya tuvo prcticamente apoyo igual a 0 y el caf tuvo una NRA negativa.
20 El promedio de la NRA de la carne entre 1955 y 2010 es de 3%. La NRA fue negativa en 23 de los aos y mayor a
20% solamente en 4.
21
Tabla 4: NRA, rea sembrada, y produccin21
Correlacin
NRA y reas Significancia NRA - Significancia Crecimiento
sembradas1990- Crecimiento Correlacin de la crecimiento De la de la
2010 NRA del rea NRA - rea correlacin del rea correlacin produccin
Azcar 67,4% 1,7% 0,71 0,0% -0,58 0,6% 1,8%
Arroz 53,4% -0,3% 0,23 32,5% 0,18 44,8% -0,2%
Aceite de
Palma* 31,4% 6,8% 0,17 53,3% 0,38 14,6% 6,2%
Trigo 23,0% -8,7% 0,36 10,8% 0,06 80,6% -9,2%
Sorgo 18,2% -14,2% -0,64 0,2% 0,05 84,3% -9,8%
Maz 10,3% -2,1% -0,52 1,5% 0,23 31,7% 0,7%
Algodn* 8,2% -7,3% -0,28 28,7% -0,48 6,3% -7,1%
Aceite de
Palma
(FEDEPALMA) 0,0% 6,8% -0,36 10,9% 0,14 54,6% 6,2%
Soya -0,3% -6,4% 0,39 8,0% 0,05 84,3% -7,0%
Caf -7,6% -0,2% 0,06 81,2% 0,26 25,4% -2,3%
Fuente: Clculos del autor con base en datos del MADR y (Anderson y Nelgen 2013)
La NRA del azcar era muy baja a principios de los 90, pero aument hasta alcanzar
su mximo (en el perodo analizado) de 149.2% en el ao 2002 (ver Grfica 7). Luego
cay y vari alrededor de un promedio de 71.3% entre 2005 y 2010. Mientras tanto, la
produccin22, as como el rea de las plantaciones de caa de azcar crecieron
constantemente entre 1990 y 2010, aumentando de 152 mil hectreas a 214 mil
hectreas y de 1.7 millones de toneladas a 2.4 millones de toneladas respectivamente.
El coeficiente de correlacin entre el rea sembrada y la NRA del azcar, 0.71
(significativo al 1%), es el ms alto entre los productos seleccionados23. Sin embargo,
vale la pena notar que el mayor crecimiento del rea y de la produccin se dio entre
1990 y 1995, el perodo de menor apoyo al azcar desde 1990. Por otra parte, el nico
perodo en el que las reas cultivadas con azcar decrecieron fue entre 2000 y 2004, el
perodo en el que las NRAs superaban el 100%. De hecho, existe una correlacin
negativa importante, de coeficiente -0.59, significativo al nivel del 1%, entre la NRA y el
crecimiento del rea sembrada. Esto genera una pregunta sobre la causalidad: no
tendra sentido que mayor apoyo hubiera generado menores reas sembradas; por el
contrario, podra ser el caso que el apoyo hubiera respondido a las fluctuaciones
en la tasa de crecimiento de las reas sembradas. Si bien la tendencia general de
altas NRAs y crecimiento del rea sembrada y de la produccin podra sugerir que
el apoyo al azcar pudo efectivamente haber generado una distorsin en la
asignacin de recursos, un anlisis ms detallado de las fluctuaciones de la NRA
genera dudas sobre esta hiptesis.
21 El clculo de la significancia asume que las variables (rea, crecimiento del rea, y NRA) tienen una distribucin
normal.
22 Es importante tener en cuenta, que la produccin del azcar tiene un rezago de un ao, es decir el impacto de
cualquier accin u asignacin adicional de fondos al subsector, solo afecta la produccin un ao despus de su
ocurrencia.
23 En cuanto a correlaciones: rea sembrada - NRA.
22
Grfica 7: NRA y rea sembrada del azcar
160% 220.000
140% 210.000
120%
100% 200.000
rea en Ha
80% 190.000
NRA
60%
40% 180.000
20% 170.000
0%
-20% 160.000
-40% 150.000
1990
1998
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
NRA rea
Fuente: (Anderson y Nelgen 2013) y clculos del MADR
Para la palma africana, el apoyo cay de 80% a 3% entre 1990 y 1998 y luego volvi a
crecer a principio de siglo (ver Grfica 8). Los clculos de FEDEPALMA presentan una
tendencia similar, pero con valores ms bajos. El rea sembrada y la produccin han
crecido de manera constante y estable24. Ni el rea sembrada, ni el crecimiento de esta,
presentan una correlacin significativa con la NRA calculada por el Banco Mundial. La
NRA propuesta por FEDEPALMA presenta una correlacin negativa con el rea
sembrada (significativa al 8%); esto podra sugerir nuevamente, que el apoyo pudo
haber reaccionado a la cada de reas sembradas. Por otro lado, se podra relacionar el
crecimiento constante de reas sembradas y produccin con una NRA alta si bien
mucho ms moderada que en el caso del azcar. Sin embargo, con los ajustes
propuestos por FEDEPALMA, el apoyo promedio recibido por la palma entre 1990 y
2010 es de 0%. Esto lleva a pensar que el apoyo comercial a la palma no ha
distorsionado la asignacin de recursos, y que el crecimiento de las reas puede
estar basado en factores naturales del mercado (aumento de precios de productos
bsicos), o bien a la poltica de biocombustibles.
24Tambin en este caso existe un rezago entre la asignacin de recursos y siembra, y la produccin. Sin embargo esto
no tiene mucha importancia ya que el crecimiento es relativamente uniforme.
23
Grfica 8: NRA y rea sembrada de la palma africana
100% 600.000
80% 500.000
60%
400.000
rea en Ha
40%
NRA
300.000
20%
200.000
0%
-20% 100.000
-40% -
1994
2005
1990
1991
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
NRA (Banco Mundial) NRA (FEDEPALMA) rea
Para el caso del arroz, el comportamiento de la NRA ha sido muy parecido al del azcar:
empez la dcada del 90 en 10%, luego aument de manera sostenida hasta alcanzar
115% en 2001, y cay nuevamente hasta 28% en 2009; y en 2010 volvi a aumentar a
64%. Al mismo tiempo, ni el rea sembrara ni la produccin aumentaron; por el
contrario, al final del perodo tanto el rea sembrada como la produccin de arroz
registraron niveles menores que al principio. No se observa una correlacin significativa
(al 10%) entre la NRA y el rea sembrada, ni entre la NRA y el crecimiento de esta rea.
Esto indica que el aumento del apoyo no dirigi recursos adicionales al subsector
arrocero. Sin embargo no permite descartar del todo la hiptesis de distorsin, pues es
posible que el apoyo haya evitado un potencial descenso de la siembra y produccin de
arroz. Es decir, es posible que la proteccin sea la razn de la continuada existencia de
cultivos de arroz.
El maz fue apoyado en varios de los aos analizados y alcanz su mximo nivel de
NRA (44%) en 1999 (ver Grfica 9). La siembra y produccin de maz cayeron durante
los 90, pero despus de 1998 se empezaron a recuperar. El rea sembrada al terminar
el perodo fu aproximadamente 550.000 HA, casi 300.000 HA menos que en 1990,
mientras que la produccin cerr el perodo a niveles algo superiores a los de 1990.
Esto est relacionado con la transicin a cultivos de maz tecnificado, que presentan
mayores niveles de productividad que el maz tradicional. De hecho, mientras el rea
dedicada a maz tradicional pasa de 738.000 HA a 322.000 HA, el rea dedicada al maz
tecnificado pasa de 98.000 HA a 228.000 HA. Cabe notar que el punto de inflexin, a
partir del cual el rea total y la produccin se recuperan se present en 1998, y fu
precisamente el perodo 19982001, el de los niveles ms altos de apoyo. Se podra
especular que la transformacin y recuperacin tuvieron algo que ver con el apoyo. Sin
embargo, este luego cae, y el crecimiento de las reas y la produccin se mantienen.
Adems, se puede observar una correlacin negativa entre la NRA y el rea sembrada,
tanto si se toma el total del maz (coeficiente: -0,52, significancia: 2%) como al tomar
24
nicamente el rea del maz tradicional (coeficiente: -0,42, significancia: 6%)25. Lo
anterior, nuevamente sugiere la posibilidad de que el apoyo haya resultado como
consecuencia de la disminucin de las reas. En todo caso, el comportamiento
del rea sembrada parece haber estado ms relacionado con la dinmica
particular del producto que con distorsiones causadas por el apoyo.
Las reas dedicadas a soya, algodn, trigo, y sorgo se redujeron significativamente

pasando de 116.000 Ha a 31.000 Ha, de 200.000 Ha a 44.000 Ha, de 57.000 Ha a 9.000
Ha, y de 273.000 Ha a 13.000 Ha, respectivamente y presentando tasas de crecimiento
anuales inferiores al -5%. En el caso del trigo y de la soya, cayeron simultneamente
la NRA, el rea sembrada, y la produccin a principios de los 90 (ver Grfica 10 para el
trigo). Durante el resto del perodo, las NRAs fluctuaron entre -10% y 50%, sin que se
recuperaran las reas ni la produccin. Solamente se presentan correlaciones dbiles
entre rea sembrada y apoyo (0,39 con una significancia de 8% en el caso de la soya,
y 0,36 con una significancia del 11% en el caso del trigo). Esto permite especular que la
reduccin del apoyo durante la apertura tuvo efectos permanentes y el aumento
posterior no ha tenido ningn efecto significativo. En el caso de la soya el
promedio de la NRA es cero, lo cual hace difcil hablar de una distorsin en la
asignacin de recursos.
Grfica 9: NRA y rea sembrada del maz

50% 800 000
40% 700 000
30% 600 000
rea en Ha
500 000
20%
NRA
400 000
10%
300 000
0% 200 000
-10% 100 000
-20% -
1993
2009
1990
1991
1992
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2010
NRA rea (maz tradicional) rea (maz tecnificado)
El algodn y el sorgo han tenido NRAs relativamente bajas, por lo general por debajo
del 20%, con algunas excepciones durante las cuales el algodn alcanz una NRA de
41% y el sorgo de 51% (ver Grfica 11 para el sorgo). A diferencia de la soya y el trigo,
estos dos productos empezaron la dcada del 90 con niveles de apoyo bajos. Sin
embargo, el comportamiento durante el resto del perodo fue parecido: reas sembradas
y produccin cayeron con la apertura y se mantienen estancados, sin que los aumentos
de la NRA muestren efecto alguno sobre ellos. En el caso del sorgo la NRA presenta
una correlacin negativa (significativa al 1%) con las reas sembradas. Nuevamente,
esta relacin inversa podra sugerir una reaccin del apoyo a las fluctuaciones en el
rea sembrada. En general, el apoyo no parece haber tenido ningn efecto en la
25 Solo se tiene la NRA para el total del maz.
25
asignacin de recursos. En el 2013 los cultivos de estos cuatro productos no
alcanzaban las 80.000 Ha.
Grfica 10: rea sembrada y NRA del trigo
80% 60.000
70%
60% 50.000
50% 40.000
rea en Ha
40%
NRA
30% 30.000
20%
10% 20.000
0% 10.000
-10%
-20% -
1991
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
NRA rea
Grfica 11: NRA y rea sembrada del sorgo

60% 300.000
50% 250.000
rea en HaAxis Title

40%
200.000
30%
NRA
150.000
20%
100.000
10%
0% 50.000
-10% -
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
NRA rea
En el caso del caf tampoco se puede argumentar una asignacin de recursos a

donde no deberan dirigirse: este ha sido gravado histricamente y solamente recibi
apoyo despus del 2000. Su nivel de NRA promedio en 1990-2010 fue de -7.6% (ver
Grfica 12), las reas sembradas se redujeron durante los aos 90 y se empezaron a
recuperar lentamente desde 1999. La produccin tuvo un comportamiento parecido pero
sufri una fuerte cada entre 2007 y 2009. No existe correlacin significativa (al nivel del
26
10%) entre reas sembradas y la NRA ni entre el crecimiento de las reas sembradas y
la NRA26.
Grfica 12: rea sembrada y NRA del caf

40%
950.000
30%
20% 930.000
rea en Ha
10% 910.000
NRA
0% 890.000
-10%
870.000
-20%
-30% 850.000
-40% 830.000
1992
2006
1990
1991
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
NRA rea
Las observaciones anteriores no permiten sacar mayores conclusiones, excepto que,

en general, no se puede observar una relacin clara entre niveles de apoyo y aumento
de reas sembradas, de la produccin y/o de la tasa de crecimiento de las reas
sembradas. Sin embargo, existen casos particulares, como el del azcar o el de la palma
de aceite, en los que es posible que tal relacin exista27. En otros casos, como el del
arroz, se podra especular que si bien el apoyo no dirigi recursos adicionales al
subsector, s pudo haber evitado una mayor reduccin en reas sembradas y
produccin. Cultivos como el trigo, el sorgo, la soya y el algodn han visto sus reas
decrecer significativamente desde 1990. En el caso del trigo y de la soya, con la apertura
decrecieron tanto el rea y la produccin como la NRA. Para los cuatro productos, el
aumento del apoyo durante el perodo considerado no parece generar efectos notables
en las reas sembradas.
Finalmente, es importante anotar que los casos del azcar, la palma, el sorgo, y el maz
sugieren que la NRA puede haber reaccionado a cadas en las reas sembradas o en
el crecimiento de estas.
La afirmacin, segn la cual el apoyo distorsiona la asignacin de recursos requiere

entonces ms evidencia. Posiblemente, exista una distorsin significativa en el caso del
arroz, el azcar o la palma de aceite. Pero antes de eliminar las medidas de apoyo a
estos cultivos es necesario, adems de encontrar ms evidencia, establecer si existen
alternativas que le permitan a los productores hacer mejor uso de los recursos, as como
verificar si la inviabilidad de dichos productos se debe a una falta de competitividad o al
mismo apoyo a estos cultivos en otros pases.
26 En el caso del caf, tambin existe un rezago entre las seales y la asignacin de recursos y la produccin.
27 Como ya se mencion, los datos del Banco Mundial pueden cuestionados.
27
4.3 Comparacin con otros pases
Es importante tener en cuenta cules son las circunstancias en las que se decide apoyar
o no a la produccin agrcola. Por ejemplo, el azcar es apoyado en todo el mundo,
hasta el punto en el que el precio internacional puede considerarse una variable poco
significativa como punto de referencia (casi podra decirse que representa el precio que
se paga por los excedentes de produccin de los pases). Dada la baja participacin de
Colombia en las exportaciones e importaciones totales de todos los productos a
excepcin del caf, el pas es un tomador de precios en el mercado internacional.
En muchas ocasiones, como lo muestran Garay, Barberi, y Espinosa (2005) y Garay y

Barberi (2004) para el caso de Estados Unidos, otros pases, que s pueden influenciar
el precio del mercado internacional, apoyan a su vez su produccin local. Por lo tanto,
el apoyo en Colombia no necesariamente responde a perpetuar sectores no
competitivos, sino que puede estar dirigido a generar condiciones equitativas para que
los productores colombianos puedan competir. En esta seccin se realiza un anlisis
comparativo del apoyo que reciben el azcar, la palma, el arroz, y la leche.
Entre los 17 pases para los que (Anderson y Nelgen 2013) presentan datos completos,
la NRA del azcar28 de Colombia, con un apoyo promedio de 67% entre 1990 y 2010,
ocupa el puesto 14 y estuvo por debajo del promedio (81%). Si se analizan solamente
los 10 primeros aos de este siglo, la NRA promedio de Colombia fu de 90% y el pas
queda en el puesto 13. Sin embargo, es claro que no ha estado entre los pases que
ms apoyan al azcar (ver Grfica 13).
Grfica 13: NRA promedio del azcar

250%
200%
150%
100%
50%
0%
-50%
1960 - 2010 1990-2010 2000-2010
Fuente: Clculos propios basados en (Anderson y Nelgen 2013)
28Tienen datos para el perodo 1960-2010, pero para EEUU faltan los datos de 1962,1972, y 1973 y para Irlanda los de
2008,2009, y 2010.
28
Como ya se mencion, los datos podran estar sobreestimando el apoyo del azcar en
Colombia. Tanto la OCDE (2015), como otro estudio (Escobar, Navas, y Alzate 2011)
encuentran niveles de proteccin mucho menores, por debajo de 20% en los ltimos
aos. Como el apoyo que recibe el azcar consiste principalmente en la franja y el fondo
de estabilizacin de precios29, no parece haber ninguna razn para que la NRA sea
tanto ms alta. El estudio de Escobar et al. (2011) encuentra adems que Colombia es
de los pases con menos proteccin entre los principales productores de azcar, y que
los precios del azcar en el pas estn en el rango intermedio, lo cual puede ser
explicado por la mayor escala de produccin de los pases con precios bajos.
Grfica 14: NRA promedio del aceite de palma y las semillas oleaginosas*
400%
350%
NRA promedio 1992-2002
300%
250%
200%
150%
100%
50%
0%
-50%
-100%
Fuente: Clculos propios basados en (Anderson y Nelgen 2013),*datos de semillas oleaginosas
En cuanto al aceite de palma, el Banco Mundial solamente publica datos para

Colombia, Tailandia, Malasia, Indonesia, y Nigeria. Todos gravaban la produccin hasta
1980. Indonesia empez a apoyar la produccin de aceite de palma en los aos 80 y
desde los 90 tambin la apoyaron Colombia y Nigeria. Sin embargo, en promedio, entre
1992 y 2002, solamente Nigeria y Colombia tuvieron NRAs positivas. El Banco Mundial
tambin publica datos sobre la NRA de las semillas oleaginosas en Estonia, Etiopa,
Letonia, Lituania, Polonia, y Suiza. Suiza ha apoyado la produccin de semillas
oleaginosas. Su NRA no ha bajado de 200% y ha alcanzado niveles superiores a 700%.
Polonia, Estonia, Letonia, y Lituania han tenido niveles de apoyo de alrededor del 15%
para los aos para los que existen datos, y Etiopa ha gravado la produccin de
oleaginosas con una NRA que ha rondado los -50%. El nico perodo en el que los datos
permiten comparar los pases es 1992-2002. En este perodo la NRA promedio fue de
38% y los pases que tuvieron el mayor apoyo fueron Suiza (352%), Nigeria (59%), y
Colombia (27%) (ver Grfica 14).
Nuevamente, hay una gran diferencia entre los datos del Banco Mundial y los de
FEDEPALMA. Con los segundos, la NRA promedio de Colombia para el mismo perodo
resulta negativa, y la tercera ms baja, luego de Tailandia, e indonesia. El apoyo a la
29 Escobar, Navas, Reyes, y Martnez (2012) notan que como Colombia es tomador de precios, este fondo no tiene
incidencia en el precio nacional de equilibrio, sino solamente en el de corto plazo y en el volumen de produccin.
29
palma ha sido principalmente a travs del fondo de estabilizacin de precios y la franja,
adems de salvaguardias utilizadas con Brasil y Argentina en 2013 y la estimacin de
la OCDE (2015) encuentra niveles de proteccin inferiores al 5% entre 2011 y 2013.
Para el arroz, se tienen datos completos para 15 pases30 y Colombia tuvo la sexta
mayor NRA (53%) para el perodo 1990-2010, siendo superada por Japn, Corea,
Taiwn, Repblica Dominicana, y Malasia. El promedio para este perodo fu de 40%.
Para el perodo 2000-2010 el apoyo promedio se reduce a 32%, mientras la NRA del
pas fue de 65%, superando la de Malasia. Si bien el nivel de apoyo en Colombia ha
sido muy inferior al de pases como Japn, Taiwn, y Corea, en dnde la NRA ha estado
por encima del 100%, s ha estado bastante por encima del promedio (ver Grfica 15).
Grfica 15: NRA promedio del arroz

600%
500%
400%
300%
200%
100%
0%
-100%
1960-2010 1990-2010 2000-2010
Fuente: Clculos propios basados en (Anderson y Nelgen 2013)
Finalmente, se tienen datos completos del apoyo a la leche para 17 pases. En general,
la NRA se ha ido reduciendo. El promedio fue 94%, 61%, y 41% para los perodos 1960-
2010, 1990-2010, y 2000-2010 respectivamente. Al mismo tiempo el apoyo a la leche
en el pas ha aumentado de 35%, a 58%, y a 82% para los 3 perodos. Para el perodo
1990-2010, Colombia se ubica en el puesto 12, despus de Japn (218%) y los pases
Europeos (67%- 87%). En los 10 primeros aos del siglo, Colombia sobrepasa a los
pases Europeos (33%), y se ubica en segundo lugar despus de Japn (180%) (ver
Grfica 16).
30 En el caso de EEUU los datos comienzan en 1977 y en el de Australia hace falta el dato para 2010.
30
Grfica 16: NRA promedio de la leche
300%
250%
200%
150%
100%
50%
0%
-50%
1960 - 2010 1990-2010 2000-2010
Fuente: Clculos propios basados en (Anderson and Nelgen 2013)
Es comprensible que se proteja el azcar en Colombia, pues de no hacerlo no habra

manera de competir con la produccin de las dems naciones que ofrecen altos
subsidios a sus azucareros. Para el caso de la palma y las semillas oleaginosas, aun si
se toman los datos del Banco Mundial, Colombia tiene una NRA inferior al promedio.
Tomando la NRA calculada por FEDEPALMA, el pas est entre los pases que menos
apoyan la palma africana. Por el contrario, el apoyo al arroz parece menos justificable
en trminos comparativos, pues adems de superar el 50%, se encuentra entre los ms
altos junto a Japn, Corea, Taiwn, y Malasia. Tambin presenta una clara tendencia
de aumento si se consideran los perodos 1960-2010, 1990-2010, y 2000-2010. La leche
tambin tiene un apoyo alto en aos recientes: en 2000-2010 alcanz 82%, super el
promedio de los pases para los que tiene datos el Banco Mundial y se ubic en segundo
lugar, despus de Japn. Adems, mientras todos los pases presentan una reduccin
en el apoyo a la leche, Colombia presenta un aumento. Para estos ltimos dos casos,
el nivel de proteccin ha tendido a superar la mitad del precio y los dems pases tienen
niveles de apoyo inferiores. Por lo tanto, estos dos casos ameritan la consideracin de
una reconversin.
Conclusiones y recomendaciones
El anlisis no deja conclusiones contundentes, pero s ideas que deben ser tenidas en
cuenta al considerar la poltica comercial del sector agropecuario en Colombia. En
primer lugar, es claro que el apoyo total a los productos importables, ha respondido
histricamente a las fluctuaciones de los precios internacionales y de la tasa de cambio.
En particular la revaluacin del peso ha contribuido al aumento de la NRA de los
importables. Lo mismo parece ser el caso para los precios internacionales sobre todo
antes de 1990. Esto ltimo indica que la reaccin de las franjas de precio a las
fluctuaciones del mercado internacional han sido mucho ms moderadas de la que tena
el sistema de proteccin vigente antes de la apertura econmica.
31
En segundo lugar, se encontr que el apoyo en general no ha generado una clara
movilizacin de recursos (en trminos de crecimiento del rea cultivada o de la
proteccin). No se puede afirmar que no haya evitado movilizaciones de recursos que
hubieran ocurrido en un libre mercado y en algunos casos, como el azcar, el arroz, y
el aceite de palma, se podra especular que la alta NRA ha tenido que ver con el
comportamiento de las reas sembradas y de la produccin. En el caso del maz
tambin se puede especular que el apoyo pudo haber estado relacionado con la
recuperacin de las reas dedicadas al maz o con la transformacin de maz tradicional
a maz tecnificado. Sin embargo, es claro que, a excepcin del arroz, los productos en
los cuales el pas no tiene una clara ventaja comparativa, como el trigo, el sorgo, el
algodn, y la soya, se han reducido independientemente de lo que haya pasado con las
medidas de apoyo.
Finalmente, se vio que el apoyo al azcar tiene sentido en el marco de la poltica

sectorial de otros pases a nivel global, que lo apoyan fuertemente. Pero tambin se vio
que el apoyo al arroz y a la leche en el pas son elevados. La Tabla 5 resume todas las
observaciones del documento y marca en verde los hallazgos que contradicen los
argumentos contra la proteccin, en blanco los que le son neutrales, y en rojo los que
generan preocupaciones sobre el nivel de apoyo.
Tabla 5: Resumen de los hallazgos

Relacin de la NRA con
NRA variables del mercado Distorsin de la NRA de Colombia
Resumen 1990- internacional asignacin de en comparacin
2010 Tasa de recursos con otros pases
Precios
cambio
contundente,
Azcar 67,4% inexistente posible baja
negativa
Leche 58,0% inexistente inexistente - alta
contundente, contundente,
Arroz 53,4% posible alta
negativa negativa
Palma Africana contundente,

31,4% inexistente posible alta
(Banco Mundial)* negativa
Trigo 23,0% improbable -
negativa negativa
Sorgo 18,2% - - improbable -
Maz 10,3% improbable -
negativa negativa
Algodn* 8,2% improbable -
negativa negativa
Carne 3,2% inexistente inexistente - -
Palma Africana contundente,
0,0% inexistente improbable baja
(FEDEPALMA) negativa
contundente,
Soya -0,3% inexistente improbable -
negativa
Caf -7,6% inexistente negativa improbable -
Fuente: elaboracin propia
32
Con esto en mente, se recomienda que la Misin tome una posicin que considere los
siguientes puntos:
Hay muchos factores que evitan que el pas saque mayor provecho de las
crecientes oportunidades comerciales que ofrecen los mercados internacionales
y la existencia de medidas de apoyo no es el factor principal como lo muestra el
estudio de la DEE del DNP (Piraquive 2014).
Las medidas de apoyo en general presentan una relacin con elementos del
mercado internacional y han reaccionado para amortiguar choques provenientes
de los precios internacionales y de la tasa de cambio. No se puede afirmar que
simplemente aslen al pas de las seales de los mercados globales. Lo que s
podra tener sentido es analizar los componentes de proteccin y de
estabilizacin de diferentes medidas, tal como lo hicieron Garay, Barberi, y
Espinosa (2005) con el SAFP.
Es importante no solamente hablar del apoyo en general, sino de manera
especfica por productos:
o El apoyo al azcar parece alto, pero existen razones para cuestionar los
datos del Banco Mundial. Aunque la NRA presenta una relacin clara
con los precios internacionales, no parece estar conectada con la
evolucin de la tasa de cambio. Su relacin con las reas sembradas es
ambivalente. Sobre todo, es importante tener en cuenta que el apoyo al
azcar es en gran parte consecuencia de medidas similares alrededor
del mundo. Finalmente, es importante tener en cuenta los hallazgos de
Escobar et al (2011), segn los cuales las variaciones en el precio
internacional se transmiten casi en su totalidad a los productores,
mientras que las variaciones en el precio al productor se transmiten solo
de manera imperfecta al consumidor. El estudio no encuentra ninguna
relacin estadstica entre el precio del azcar al productor y los precios
de los bienes que lo utilizan como insumo. Esto ltimo coincide con otros
resultados (Garca, Hurtado, y Melndez 2013) segn los cuales el
apoyo al azcar no genera proteccin negativa a la industria. Por todo lo
anterior, eliminar la proteccin al azcar no parece tener mucho sentido.
o Al considerar la palma africana un producto importable, su NRA
promedio en el perodo 1990-2010 ha sido cero, as que no tiene sentido
detenerse sobre las medidas de apoyo a este producto.
o Actualmente, el apoyo al arroz consiste principalmente en un arancel del
80% y en la administracin del comercio mediante el MAC. En su
totalidad, el apoyo parece responder a fluctuaciones del precio
33
internacional y de la tasa de cambio. Sin embargo resulta alto, tanto en
trminos absolutos, como en relacin al apoyo que recibe el producto a
nivel internacional. Es posible que sean estas medidas de apoyo, y no la
competitividad ni la lgica comercial, las que estn contribuyendo a la
perpetuacin de los cultivos de arroz. Ramrez, Gmez, y Becerra (2014)
encuentran que el apoyo a productores tiene graves efectos en los
consumidores y concluyen que el impacto social de una transformacin
productiva del sector arrocero, que involucre una reduccin de la tierra
dedicada al arroz y un proceso de modernizacin y reduccin de costos
para aquellos productores que s puedan ser competitivos en un entorno
globalizado, palidece frente a los costos sociales de una poltica que
distorsiona precios a favor de agricultores de arroz y en contra de los
consumidores. El TLC firmado con Estados Unidos compromete al pas
a iniciar la desgravacin del arroz en 2019. Actualmente FEDEARROZ
se encuentra promoviendo el AMTEC, un programa de reconversin que
aumentara la productividad de los productores, volvindolos
competitivos a nivel internacional. Es importante que el Gobierno apoye
esta iniciativa y adopte una poltica de competitividad que logre
independizar al sector de la proteccin antes del comienzo de la
desgravacin.
o El algodn y el maz han tenido NRAs moderadas, y en general,
conectadas con las fluctuaciones del mercado internacional. Sin
embargo es importante vigilarlos, pues el Banco Mundial no tiene datos
posteriores a 2005 para el algodn, en esta ao Colombia ya era el pas
con mayor proteccin entre los 11 para los cuales se tienen datos, y la
tendencia era al aumento de la NRA. El maz figura entre los productos
con mayor proteccin en 2011-2013 en el documento de la OCDE
(2015).
o Aunque el apoyo al sorgo y al trigo ha sido considerable, no parece
haber distorsionado la asignacin de recursos ni aislado al mercado
nacional de las seales del mercado global. Adems, quedan pocas
reas dedicadas a estos cultivos. Es importante considerar alternativas
para los productores de estos alimentos.
o El caf ha recibido apoyo en ciertos perodos, pero en general ha sido
gravado.
o Finalmente, es importante revisar las medidas de apoyo a la leche. El
ao pasado, FEDESARROLLO (2014) not en un estudio sobre la leche
34
que el precio pagado a los productores es superior y no esta
correlacionado con el precio competitivo de exportacin. La NRA ha
tendido a crecer, mientras la tendencia internacional es a la baja.
Adems, no se observa una relacin entre el apoyo y las seales del
mercado internacional, y las reas dedicadas a la ganadera han venido
creciendo desde 1990. Sin embargo, dada la importancia de la pequea
lechera en el pas, y dados los beneficios de la leche para los pequeos
productores, en particular la liquidez que esta genera, se deben disear
polticas de competitividad que permitan en particular la subsistencia de
la pequea lechera.
o Finalmente, y aunque por disponibilidad de datos el perodo 2011-2013
no fue incluido en este anlisis, vale la pena tener en cuenta que las
carnes de pollo y de cerdo son los productos ms protegidos en este
perodo segn el estudio de la OCDE (2015) y que segn el decreto 4927
de 2011, el arancel NMF supera el 30% para carne de res, leche, frjoles,
maz blanco, y arroz.
35
Abreviaturas
INDH Informe Nacional de Desarrollo Humano
NRA Tasa Nominal de Asistencia. Medida de apoyo calculada por el Banco Mundial.
CAN - Comunidad Andina de Naciones
DEE Direccin de Estudios Econmicos
DNP Departamento Nacional de Planeacin
OCDE Organizacin Para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
IDEMA Instituto de Mercadeo Agropecuario
PSE Estimador de apoyo al productor. Medida de apoyo calculada por la OCDE.
Arancel NMF - arancele Nacin Ms Favorecida.
SAFP - Sistema Andino de Franjas de Precios
ITCR ndice de tasa de cambio real
IPC ndice de precios al consumidor
FMI Fondo Monetario Internacional
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
36
Referencias
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Measuring distortions to agricultural incentives,revisited. World Trade Review 7, n 4
(2008): 675-704.
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and the Caribbean. Agricultural Distortions Working Paper 48575, Banco Mundial, 2008.
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Incentives, 1955 to 2007. Washington, D.C.: World Bank, 2008.
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development outcome of the Doha Round negotiations. The World Bank, 2007.
38
Anexos
Series Alternativas NRA
Diferentes series de precios de la caa de azcar

80000
70000
60000
50000
COP/t
40000
30000
20000
10000
0
1966
2012
1960
1962
1964
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2014
FAO Banco Mundial (Fuentes indicadas: DNP, Asocaa, FAO) PROCAA
Fuente: MADR y archivo de clculos de (Anderson and Nelgen 2013)
Estimaciones de la NRA del azcar basadas en las diferentes

series de precios
200,0%
150,0%
100,0%
NRA Azcar
50,0%
0,0%
-50,0%
-100,0%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Banco Mundial Precio FAO Precio PROCAA
Fuente: MADR y archivo de clculos de (Anderson and Nelgen 2013)
39
Estimaciones de la NRA por el Banco Mundial y por
FEDEPALMA
100%
80%
60%
40%
NRA
20%
0%
-20%
-40%
2009
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2010
2011
2012
2013
NRA (Banco Mundial) NRA (FEDEPALMA)
Fuente: FEDEPALMA y (Anderson and Nelgen 2013)
40
Algunas medidas de apoyo por producto
Se han distribuido
Precio Transferencias cuotas mediante el Salvaguardias
Medidas Mnimo Fondo de basadas en Mecanismo Pblico Especial
de de estabilizacin volumen de de Administracin de Agrcolas
apoyo garanta de precios produccin SAFP Contingentes (MAC) utilizadas
Algodn X X X
Azcar X X 2004-CAN
2002-CAN;
Palma 2013-Argentina;
Africana X X 2013-Brasil.
Incentivos a la
comercializacin
Cacao X de cacao
Carne
de res X
Leche X (suspendida) 2013-Argentina
Proteccin al
Caf ingreso Cafetero
Incentivos a la
comercializacin 1999-Ecuador;
Arroz de arroz (suspendida) X 2002,2003-CAN
(suspendida
para el maz
Maz amarillo) X
Panela
Cebada X
Soya X X
Trigo X
Carne
de pollo X
Carne
de cerdo X
Sorgo X
Fuente: elaboracin propia
41

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MISIN PARA LA TRANSFORMACIN

Proteccin Comercial del Sector

Proteccin Comercial del Sector

Andrs Lizcano Rodriguez

Bogot D.C., agosto de 2015

El enfoque de la Misin parte del reconocimiento de que la poltica pblica en Colombia

1. La necesidad de fomentar un enfoque territorial participativo, que reconoce una

Ctese: DNP, (2015). Proteccin Comercial del Sector Agropecuario en Colombia

2. Evolucin del Apoyo Comercial 6

3. Controversias sobre la proteccin al Sector Agropecuario 14

4.1 NRA, tasa de cambio, y precios internacionales 15

El objetivo de este documento es analizar situacin de la proteccin comercial al sector

En su reciente evaluacin de la poltica agropecuaria del pas, la Organizacin para la

Estos datos se construyeron con base en la metodologa descrita en (Anderson,

Segn los datos mencionados, el apoyo al sector agropecuario se redujo brevemente al

En el caso de los exportables, hay ms variacin en el apoyo a diferentes productos.

6 Para el aceite de palma solo existen datos hasta 2005.

ndice de precios 100=2002-

Fuente: (Anderson y Nelgen 2013), FAO

Durante la mayora del perodo, el apoyo a los importables superaba el de los

Fuente: (Anderson y Nelgen 2013)

En este punto es importante mencionar que as la agricultura haya recibido ms apoyo

Curtido y adobo de cueros, fabricacin de maletas, bolsos de mano, artculos de talabartera y

Fabricacin de prendas de vestir, adobo y teido de pieles

Fabricacin de vehculos automotores, remolques y semiremolques

Fabricacin de muebles; industrias manufactureras n.c.p

Actividades de esparcimiento y actividades culturales y deportivas

Fabricacin de productos textiles

Fabricacin de productos de caucho y plstico

Fabricacin de productos elaborados de metal, excepto maquinaria y equipo

Fabricacin de otros minerales no metlicos

Silvicultura, extraccion de madera y actividades de servicios conexas

Fabricacin de maquinaria y aparatos elctricos n.c.p

Elaboracin de productos alimenticios y bebidas

Produccin de madera y fabricacin de productos de madera y corcho, excepto muebles; fabricacin

Pesca, Agricultura y actividades de servicios relacionadas con la pesca

Actividades de edicin e impresin y de reproduccin de grabaciones

Fabricacin de otros tipod de equipo de trnasporte

Fabricacin de Maquinaria y equipo n.c.p

Fabricacin de instrumentos mdicos, pticos y de precisin y fabricacin de relojes

Fabricacin de sustancias y productos qumicos

Fabricacin de papels y de produccin de papel

Fabricacin de equipo y aparatos de radio, televisin y comunicaciones

Agricultura,ganadera, caza y actividades de servicios conexas

Fabricacin de metales comunes

Explotacin de otras minas y canteras

Comercio al por mayor y en comisin, excepto el comercio de vehculos automotores y motocicletas

Elaboracin de productos de tabaco

Otras actividades empresariales

Fabricacin de coque, productos de refinacin del petrleo y combustible nuclear

Fabricacin de maquinaria de oficina, contabilidad e informtica

Extraccin de carbon y lignito; extraccion de turba

Suministros de electricidad, gas, vapor y agua caliente

Extraccin de minerales matalferos

0,00% 10,00% 20,00% 30,00%

0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0%

Fabricacin de prendas de vestir, adobo y teido de pieles

Curtido y adobo de cueros, fabricacin de maletas, bolsos de mano, artculos de talabartera y

Actividades de esparcimiento y actividades culturales y deportivas

Fabricacin de muebles; industrias manufactureras n.c.p

Otras actividades de servicios

Actividades de edicin e impresin y de reproduccin de grabaciones

Elaboracin de productos alimenticios y bebidas

Fabricacin de productos textiles

Nota: , , y : significativo al 1%, 5%, y 10% respectivamente

19 (Precios)(apertura) y (tasa de cambio)(apertura).