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MODELOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICA:

INFLUNCIA DOS GESTORES NA APLICAO DOS MODELOS


DE ADMNISTRAO.
Luiz Romeu de Freitas Jnior (IFG Cmpus Itumbiara) luiz.junior@ifg.edu.br

Resumo:
Atravs deste estudo, pretende-se refletir sobre a aplicao dos modelos de gesto utilizados na
administrao pblica no Brasil nas ltimas dcadas e em especial do modelo gerencialista e a sua
influncia na eficcia dos resultados apresentados. O objetivo deste artigo a anlise das prticas de
gesto adotadas pela administrao pblica brasileira e a apreenso dos impactos provenientes das
escolhas feitas quanto ao modelo de administrao utilizado. Realizou-se uma pesquisa bibliogrfica
considerando as contribuies de autores como Secchi (2009), procurando enfatizar a necessidade da
reciclagem de alguns processos utilizados pelos gestores pblicos atuais, todos sendo revistos e
atualizados a partir de uma anlise crtica e pontual dos princpios constitucionais da administrao
pblica e da satisfao dos demandantes do servio. Conclui-se que o papel do gestor ser sempre
fundamental para conduzir a aplicao de um modelo de gesto proposto, pois a forma de se fazer
pode ou no comprometer toda uma proposta.
Palavras chave: Gerencialismo, Gesto, Pblica.

MANAGEMENT MODELS IN PUBLIC ADMINISTRATION:


INFLUENCE OF MANAGERS IN THE APPLICATION OF
ADMINISTRATION MODELS.

Abstract
Through this study, we intend to reflect on the implementation of management models used in public
administration in Brazil in recent decades and particularly the managerial model and its influence on
the effectiveness of the results presented. The purpose of this article is the analysis of management
practices adopted by the Brazilian government and the impacts from the choices made about the
management model used. We conducted a literature review considering the contributions of authors
such as Secchi (2009), seeking to emphasize the need for some recycling processes used by today's
public administrators, all being reviewed and updated from a critical and timely analysis of the
constitutional principles of administration public and the satisfaction of plaintiffs service. It is
concluded that the role of the manager will always be fundamental subparagraph gives hum
application proposed management model, as a way to make could or not compromise all the full
process.
Key-words: Managerialism , Management, Public.
1 Introduo
O presente trabalho tem como tema o papel do modelo da gesto pblica adotada no Brasil,
levando-se em conta que em cada perodo existem especificidades que produziro um
determinado nvel de eficincia, mas de um modo geral a escolha de um modelo adotado
caracteriza e proporciona consequncias, s vezes, irreversveis no que diz respeito aos
impactos deste modelo. A implantao do modelo gerencialista no Brasil, na segunda metade
da dcada de 1990 o objeto de estudo deste artigo, que busca analisar o debate sobre as
consequncias de se adotar uma postura de adaptao de modelo ou utilizar uma estratgia de
mudana que traga alteraes bruscas em relao ao modelo anteriormente adotado .

Nesta perspectiva, foram construdas questes que nortearam este trabalho:

Quais so os parmetros utilizados para se adotar um modelo de Administrao


Pblica no Brasil?
O modelo de administrao gerencialista implantado no Brasil na segunda metade da
dcada de 1990, conseguiu evoluir a ponto de satisfazer os interesses da sociedade?

A noo de administrao pblica no Brasil, vinculada diretamente de burocracia


apresentada por Max Weber (2004), na qual fica explcita a necessidade de utilizao de
ferramentas e modelos de gesto, que estejam diretamente alinhadas com os princpios
constitucionais da administrao, expostos no artigo 37 da constituio brasileira, pode ser
entendida como eficaz, no entanto quando levantada a discusso sobre o nvel de eficincia
surgem alguns questionamentos sobre o assunto .
Max Weber introduziu o conceito de burocracia, o fez diferentemente de outros autores que
tambm discorreram sobre o tema, como Robert King Merton e Philip Selznick (1942), que
indicaram falhas no modelo e sugeriram alteraes que culminaram no que ficou conhecido
posteriormente como modelo gerencialista. A burocracia conforme Weber seria sinnimo no
somente de eficincia, mas como tambm de legalidade, publicidade, moralidade e
impessoalidade. Posteriormente observaremos, que esta foi uma tendncia no somente da
uma corrente terica, como tambm do que aconteceu na prtica no Brasil.
Conforme Motta (1981) , quando se fala a respeito de burocracia, deve ter clara a noo de
que esta uma estrutura social em que a direo das atividades de interesse coletivo, fica sob
a responsabilidade de um aparelho impessoal e organizado de forma hierrquica, que dever
agir conforme critrios impessoais e mtodos sempre pautados na razo.
Chiavenato (2003) tambm conceitua a burocracia como uma forma de organizao humana
que busca base na razo, ou seja, na adequao dos processos meios aos fins, a fim de garantir
a mxima eficincia possvel no alcance de tais objetivos.
Conforme Weber, o funcionamento especfico do funcionalismo moderno manifesta-se da
forma seguinte:
Rege o princpio das competncias oficiais fixas, ordenadas, de forma geral, mediante regras:
leis ou regulamentos administrativos, isto : 1) existe uma distribuio fixa das atividades
regularmente necessrias para realizar os fins do complexo burocraticamente dominado, como
deveres oficiais; 2) os poderes de mando, necessrios para cumprir estes deveres, esto
tambm fixamente distribudos, e os meios coativos (fsicos, sacros ou outros) que
eventualmente podem empregar esto tambm fixamente delimitados por regras; 3) para o
cumprimento regular e contnuo dos deveres assim distribudos e o exerccio dos direitos
correspondentes criam-se providncias planejadas, contratando pessoas com qualificao
regulamentada de forma geral. (WEBER, 2004, p. 198)
Contrapondo-se s ideias de Weber, Philip Selznick (1942) versa a respeito do modelo de
administrao formal do qual a burocracia faz parte, a administrao formal, pode nunca
refletir adequadamente as caractersticas completas e concretas da organizao, uma vez que
alguns fatores abstratos, nunca sero demonstrados empiricamente.(SELZNICK, 1948, p.25,
traduo nossa).
Neste contexto, o objetivo primordial deste estudo , pois, investigar como se deu a proposta
de otimizao de rotinas de gesto no setor pblico brasileiro frente ao cenrio prvio de
administrao pblica com caractersticas herdadas do sistema burocrtico e debater se a meta
proposta foi atingida aps vinte anos de proposio do modelo.
Para alcanar os objetivos propostos, utilizou-se como recurso metodolgico, a pesquisa
bibliogrfica, realizada a partir da anlise de materiais j publicados na literatura e artigos
cientficos divulgados no meio eletrnico.
O texto final foi fundamentado nas ideias e concepes de autores como: Chiavenato (2003),
Lubambo (2014) e Secchi (2009).

2 Desenvolvimento

evidente a importncia da administrao pblica no Brasil. Observa-se que enquanto


ferramenta diretiva ela desempenha um papel primordial no desenvolvimento da sociedade
em um mbito macro, pois considerando as particularidades de cada modelo de gesto, ainda
temos a percepo de que a finalidade de todos eles impactar de forma direta nos cidados.
imputada ao gestor pblico no Brasil, a noo de que sua deve ser atingido
resultados eficientes e eficazes que culminaro na satisfao coletiva dos agentes
componentes da sociedade. Desta forma, ao atuar como administrador, alm de planejar,
organizar, liderar e controlar, o gestor pblico dever sempre ter em mente que os interesses a
serem atingidos, so os coletivos.
O termo administrao ao ser utilizado evidencia o fato de ser uma cincia que utiliza
elementos pertencentes a cincias diversas, como a contabilidade, economia, direito e a
psicologia. Assim, a interao da administrao com as demais cincias, refora sua
caracterstica pluralista e amplamente moldvel. (CHIAVENATO, 2003)
Na administrao pblica, a busca por um modelo que atendesse aos anseios da
populao concomitantemente com a apresentao de resultados que demonstrassem
otimizao dos recursos financeiros geridos, sempre foi constante. Quando se analisa o
histrico de administrao pblica no pas, observa-se que a herana do sistema
patrimonialista deixou vcios em questes relacionadas tica e legalidade dos processos.
A cobrana da sociedade, no entanto, cresceu de forma geomtrica ao longo dos anos e
cada vez mais foram cobrados resultados e retorno rpido do governo, principalmente
referente aos resultados dos planos de gesto executados.
Lubambo (2006, p. 10), assim discorre sobre um processo de gesto, com modelo
participativo:

[...]A abertura de novos canais de comunicao entre a sociedade civil


e o poder poltico local, entendida, assim, como instrumento
fundamental da gesto pblica, evidenciando inusitados aspectos da
dinmica poltica da sociedade civil.

De forma simplificada, pode-se dizer que interao entre sociedade e poder pblico
consiste na ao da segunda trabalhando em prol da primeira, trocando estmulos entre si,
facilitando-se o atendimento dos anseios gerados nesta relao. No entanto importante
que se considere a necessidade de constante melhoria e atualizao de processos.
Para Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Ouckaert, 2002
citados por Secchi, (2009, p. 349) o modelo burocrtico weberiano foi considerado
inadequado para o contexto institucional contemporneo por sua presumida ineficincia,
morosidade, estilo autoreferencial, e descolamento das necessidades dos cidados.
Em consequncia da necessidade dos cidados, ser um dos fatores fundamentais e
tambm o ponto indicador de possveis necessidades de mudana, a proposio destas em
busca de um modelo burocrtico atual, constantemente debatido por diversos autores.
Komatsu (2013) aprofunda a discusso questionando a postura ps-moderna nos novos
discursos da teoria organizacional, que com ideias libertrias frente ao tradicional modelo
burocrtico, na realidade no prope mudanas relevantes no contexto das organizaes
pblicas, pois o elemento central discutido continua sendo a concentrao do poder e seu
impacto na legitimao de novas instituies que surgem, como no caso dos rgos e agncias
reguladores do governo.
Frequentemente alguns pesquisadores tm dado muita nfase aos resultados positivos
e s funes da organizao burocrtica, negligenciando as tenses internas de tais estruturas,
medida que o leigo, pelo contrrio, exagera exatamente nas imperfeies da burocracia. Na
verdade, no existe uma organizao plenamente racional e o formalismo no tem a
profundidade descrita por Weber. Por outro lado, o conceito popular de burocracia faz pensar
que o grau de eficincia administrativa deste sistema social racional baixssimo. Isto porque
o tipo ideal de burocracia sofre transformaes quando operado por homens.
(CHIAVENATO, 2003)
Caracterizando o caso particular da aplicao do modelo burocrtico no Brasil,
conforme Bresser-Pereira (1996, p. 3) a crise nesse modelo na administrao pblica comeou
ainda no perodo do regime militar, isto porque no conseguiu eliminar o patrimonialismo que
o antecedeu. De certo modo, nunca foi instituda uma burocracia profissional no pas, os
modelos de recrutamento de administradores no perodo eram duvidosos e no ocorriam pelos
meios impessoais que a burocracia dispunha. Devido a esta postura do regime militar, houve
a inviabilizao da construo de uma burocracia civil forte no pas conforme proposto pela
reforma de 1936.
A partir do momento que o Estado se transforma no grande Estado social e econmico
do sculo XX e assume um nmero cada vez maior de servios sociais, papis econmicos, o
problema da eficincia no setor pblico ento, ganha destaque. De outro lado a expanso do
Estado seria uma breve resposta no s s presses da sociedade mas tambm s estratgias
de crescimento burocrticas. A necessidade de uma administrao pblica gerencial, portanto,
decorre alm da legitimao da burocracia perante as demandas da cidadania, mas inclui
tambm problemas de crescimento e da decorrente diferenciao de estruturas e complexidade
da pauta de problemas a serem resolvidos, no caso do Brasil. (BRESSER-PEREIRA, 1996)
No cenrio mundial, as ideias envolvendo a descentralizao e a flexibilizao
administrativa ganham espao em todos os governos. No entanto a reforma da administrao
pblica adquiriu flego a partir dos anos 1970, quando devido a uma crise no Estado, ocorreu
tambm uma crise na sua burocracia. Consequentemente, nos anos de 1980 iniciou-se uma
modernizao do modelo de gesto na administrao pblica dos pases centrais em direo a
uma administrao pblica gerencial, entre os pases nos quais essa revoluo foi mais
profunda esto o Reino Unido, a Nova Zelndia e a Austrlia.
Quando h a participao do homem na burocracia, ocorre que toda a previsibilidade
do comportamento, que deveria ser a maior consequncia da organizao, escape ao modelo
que foi preestabelecido. Isto seria o que se convencionou denominar como disfuno da
burocracia, ou seja, anomalias e imperfeies no funcionamento da burocracia. Cada
disfuno o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das caractersticas do
modelo burocrtico defendido por Weber. Em outras palavras, pode ser afirmado que cada
disfuno seria uma consequncia do que no estava previsto no modelo weberiano.
(SANCHES, 2007)
Em consequncia do surgimento do estudo e anlise destes fatores que no foram
considerados por Weber, quando apontou seus estudos acerca da burocracia, emergiram
naturalmente algumas propostas e alternativas ao modelo apresentado.
No Governo Joo Goulart (1961-1964) foi criado o Ministrio Extraordinrio da
Reforma Administrativa e a partir de 1967 ocorreram mudanas constantes, com enfoque
primordial na descentralizao da administrao e a criao de vrias outras empresas de
administrao indireta, delegando alguns setores da alada do governo para maior eficcia. O
movimento conhecido como a desburocratizao no Brasil surgiu na dcada de 1950 com a
inteno primordial de descentralizar a administrao pblica. A primeira tentativa de
descentralizao foi a criao de autarquias que foi seguida pela criao do Banco Central,
Petrobrs e tantas outras empresas pblicas. No ano de 1979 foi criado no pas oficialmente o
Programa Nacional de Desburocratizao (PND), iniciado por Hlio Brando, tornando
possvel ento retomar a reforma administrativa, focando na descentralizao e com nfase
nos usurios dos servios pblicos. (Sanches, 2007)
O que se iniciou na dcada de 1970 e no incio dos anos 1980 e j estava concretizado
como o PND, foi um embrio para que posteriormente e mais especificamente nos anos 1990,
com a retomada da democracia e com o modelo neoliberalista em evidncia no Brasil,
ocorresse a discusso e a abertura de precedentes para novos modelos de gesto, que
conforme os estudiosos que os defendem, seriam detentores de uma maior dinmica se
comparados ao modelo burocrtico.(SECCHI, 2009)
Conforme Secchi (2009, p. 353), dois modelos organizacionais tm pintado o quadro
global de reformas da administrao pblica desde dcada de 1990 aos dias atuais: a
administrao pblica gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE).
O conceito de eficincia e desempenho como fundamentais para a administrao
pblica gerencial, so os parmetros que norteiam os mtodos de trabalho da administrao
pblica gerencial, conforme Hood e Jackson (1991) citados por Secchi (2009).
A proposta operativa da administrao pblica gerencial, conforme Hood (1995:95-
98) seria a desagregao do servio pblico em unidades especializadas, e centros de custos; a
competio entre organizaes mesmo as pblicas e tambm entre as privadas; o uso de
prticas de gesto da administrao privada; ateno disciplina e parcimnia; os
administradores empreendedores com autonomia para decidir e a avaliao de desempenho.
No caso do Brasil, conforme Carneiro (2007), as empresas pblicas que foram criadas
juntamente com o BNDE se tornaram uma vertente moderna do Estado. Em uma anlise dos
governos da segunda metade do sculo XX no Brasil, observa-se que o processo de
desburocratizao aconteceu no pas e exemplificando o caso do governo Juscelino
Kubitschek, apreende-se que eram utilizados setores da economia como estratgia para a
modernizao.
Conforme observado por Sanches (2007), alguns fatores impedem a efetividade e a
permanncia das reformas, como no caso da centralizao, j difundida na cultura do servio
pblico. O formalismo jurdico tambm seria um dos fatores que conduz a uma viso
necessariamente legal, e que acompanha o Brasil desde o trmino da monarquia. A ausncia
de confiana que prevalece entre o governo e a sociedade, tambm seria um destes fatores e
com forte representatividade.
De certa forma, diversas das leis brasileiras tratam o cidado com o pressuposto de
que este um potencial causador de prejuzos administrao, fato que exige excesso de
documentao e procedimentos, deixando de lado a realidade objetiva. Um ltimo fator o
que diz respeito ao autoritarismo encontrado na administrao pblica. Este que faz o servidor
pblico se tornar o monopolista e detentor do conhecimento a respeito do que melhor ou no
para o Estado, esta postura faz com que o cidado esteja automaticamente na posio de
dependente dos interesses e vontades do Estado.(SANCHES, 2007)
A unificao destes fatores bem como cada um individualmente resultam em uma
administrao pblica demorada e com pouca eficincia nas suas aes. Em uma perspectiva
de ao gerencialista, deve ser abandonada a percepo de que o servidor pblico est a
servio dos interesses da sociedade e no somente da administrao, sendo este o motivo pelo
qual dever ser ajustado s exigncias de forma com que no haja prejuzo a sociedade.
A ideia de governo empreendedor, como alternativa administrao burocrtica,
surgiu ainda em 1992 e conforme Secchi (2009, p. 355), foi exposta no livro Reinventando o
governo, escrito por Osborne e Gaebler em 1992. A ideia dos autores, foi sintetizada em dez
mandamentos bsicos, que buscavam a transformao de uma organizao pblica
burocrtica, para uma organizao pblica racional e eficaz.
Neste contexto, observa-se que o governo empreendedor, prope um modelo de gesto
que prioriza as relaes humanas para se atingir a racionalidade e a eficcia, neste sentido
percebe-se que os objetos integrantes do processo administrativo (planejamento, organizao,
direo e controle), so utilizados de forma conjunta com os princpios constitucionais que
permeiam as diretrizes da gesto pblica, no entanto a conduo do processo seria diferente
pois sai de cenrio, a realizao do processo de forma unicamente burocrtica e entra em cena
uma forma de gesto que prioriza os anseios dos demandantes.
O modelo de administrao pblica a ser utilizado, tem as chances de sucesso ou
fracasso vinculadas qualidade do servio oferecido pelo gestor. Partindo deste pressuposto,
torna-se claro a necessidade de um monitoramento com base em indicativos que exponham os
nveis de satisfao e eficcia do servio.
A administrao gerencial no Brasil foi introduzida no ano de 1995, quando no
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso o Ministrio da Administrao e Reforma
do Estado (MARE), foi criado e o ento ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira demonstrou
interesse pelas experincias gerencialistas. (BRESSER-PEREIRA, 1996, 1997, 1998a,
1998b).
No Plano Diretor da Reforma do Estado (Bresser-Pereira, 1996, 1997), que foi
debatido nas reunies do Conselho da Reforma do Estado e integrou a pauta de discusses da
reforma constitucional no Congresso Nacional foram propostas algumas mudanas e
reestruturaes, viabilizadas pela promulgao da emenda constitucional de 1998.
As atividades estatais ento foram divididas em dois tipos:
a) as atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fiscalizao, o
fomento e a formulao de polticas pblicas, que so atividades que pertencem ao domnio
do ncleo estratgico do Estado, composto pela Presidncia da Repblica e os Ministrios
(Poder Executivo), e que seriam realizadas pelas secretarias formuladoras de polticas
pblicas, pelas agncias executivas e pelas agncias reguladoras;
b) as atividades no-exclusivas do Estado: os servios de carter competitivo e as
atividades auxiliares ou de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os
servios sociais (e.g. sade, educao, assistncia social) e cientficos, que seriam prestados
tanto pela iniciativa privada como pelas organizaes sociais que integrariam o setor pblico
no-estatal. J as atividades auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilncia, transporte,
servios tcnicos e manuteno, seriam submetidas licitao pblica e contratadas com
terceiros.
Conforme Bresser-Pereira (1998a), o processo de reforma do Estado se daria pela
transformao da cultura, que passaria de burocrtica para gerencial e pela mudana na gesto
na qual se colocariam prticas idias e ferramentas de gesto utilizadas no setor privado,
adaptadas realidade setor pblico, tais como os programas de qualidade e a reengenharia
organizacional. Um outro aspecto que seria fundamental para a caracterizao do modelo de
administrao gerencialista seria a insero de um modelo econmico chamado de liberal
social, diminuindo a participao e o controle do Estado.
Conforme Souza Filho (2009) a proposta de reforma administrativa introduzida pelo
modelo gerencialista apresentado por Luiz Carlos Pereira Bresser, no ano de 1995, possuia
um cunho neoliberal que se apresenta como uma contra-reforma. A finalidade neste caso
seria a de uma ordem centrada no mercado e na crtica s estruturas e polticas de
universalizao de direitos.Deste modo a finalidade das mudanas propostas para a
administrao pblica, na medida de sua vinculao torica e poltica com as prticas
neoliberalistas, contrape-se a universalizao e aprofundamento de direitos.
Para Secchi (2009) todos os modelos organizacionais, a burocracia, a administrao
pblica gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE), tratam questes de centralizao e
liberdade de deciso dos gestores. Deste modo, por mais que o gestor deva atuar de forma
clara e inovadora, sua atuao est condicionada ao modelo de gesto adotada.
Abrucio (2014) discute a problemtica da reforma que pode ser aplica para qualquer
um dos modelos de gesto:

Profissionalizar a burocracia e avali-la constantemente por meio de


metas e indicadores so aes que reduziriam a interferncia poltica
sobre a distribuio de cargos e verbas pblicas. Esta situao s pode
ser mudada com a conscientizao da sociedade e de uma elite da
classe poltica sobre os efeitos negativos do nosso "patrimonialismo
profundo".
3 Concluso

Diante do exposto, concluiu-se que os processos gestacionais, so os meios pelos quais


o servio pblico se relaciona diretamente com seus demandantes.
O gestor pblico enquanto responsvel pela conduo dos processos e gerenciador de
tudo que foi planejado para ser executado, torna-se o responsvel direto pelo nvel de
satisfao dos servios prestados.
A partir do momento em que so considerados indicadores como a qualidade e
eficcia do modelo de gesto, que se conseguir mensurar a satisfao do pblico atendido e
se o modelo de gesto adotado atende s expectativas de determinado pblico, considerando
que em cada modelo no deve ser descartada a influncia comportamental dos indivduos que
esto na gesto.
Em um primeiro momento observa-se no modelo burocrtico o modelo mais adequado
para utilizao no setor pblico, no entanto como a histria recente do Brasil, nos mostra este
sistema pode no oferecer todas as ferramentas adequadas para que a impessoalidade se
mantenha, pois diversos fatores, como os comportamentais, por exemplo, influenciam
diretamente na operao deste modelo e conforme apontado por alguns pesquisadores, esta
influncia ocorre de forma negativa, o modelo de gesto ento mostra-se com um
desempenho prejudicado, o que no caso especfico da burocracia chamado de disfuno.
Dessa forma constata-se que o gestor pblico, em sua posio deve se articular, para
que seja providenciada a otimizao dos processos que estiver gerindo, levando em
considerao que sua atuao est condicionada ao modelo de gesto pr-estabelecido, sendo
ele o burocrtico, sua atuao ser mais limitada do que na administrao pblica gerencial e
do governo empreendedor, por exemplo, quando se tem maiores possibilidades de uma
atuao prtica e direta, sem os entraves que existem no modelo burocrtico.
Conclui-se ento que para que o modelo de gesto adotado no Brasil na segunda
metade da dcada de 1990, conhecido como modelo gerencialista, ainda ocorre uma lenta
evoluo nos processos de gesto no setor pblico, uma vez que a sua implantao assim
como nos modelos que o sucedeu depende de questes intrinsicas aos gestores que conduzem
o processo. Uma observao final a ser feita seria com relao s polticas econmicas que
acompanham um modelo de administrao, pois apesar de no seu plano de implementao
no ser configurado como um plano neoliberalista o modelo gerencial que se utilizou da
reduo do estado assim como o modelo neoliberalista prope, indica mais uma vez que a
conduo do modelo se dar sempre pelo gestor que o est aplicando.

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