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O PNE e o SNE: educar para a equidade

A desigualdade que ainda perdura em nosso


pas fruto de muitos fatores. Para sua reduo, O Plano Nacional Este livro rene ensaios que
discutem diversos aspectos da rela-
Organizadores ser necessria a interveno de polticas
pblicas especialmente elaboradas com tal
de Educao e o o entre o Plano Nacional de Edu-
cao (PNE) e o Sistema Nacional de
Antonio Carlos
Caruso Ronca
Doutor em psicologia pela Ponti-
finalidade. Estes so os grandes desafios
que temos pela frente na rea da Educao:
Sistema Nacional Educao (SNE).

fcia Universidade Catlica de So


Paulo (PUC-SP), ex-reitor da PUC-SP
implementar o PNE via mobilizao e
participao de todas as foras da sociedade,
de Educao: Autores
(1993-2004), professor titular da
PUC-SP, ex-presidente do Conselho
Nacional de Educao (2010-2012),
melhorar a qualidade da Educao e contribuir
decisivamente para a reduo da iniquidade
educar para Antonio Carlos Caruso Ronca
Antonio Ibaez Ruiz
Arthur Roquete de Macedo
conselheiro e vice-presidente da
Cmara de Educao Bsica do Con-
ainda to presente em nossa sociedade. a equidade Ceclia Brito Alves
Cesar Callegari
selho Nacional de Educao. Antonio Carlos Caruso Ronca
Flvio Cireno
Francisco Aparecido Cordo
Luiz Roberto Alves
Iara de Azevedo Vitelli Viana
Livre-docente em cincias sociais ... a grande novidade na gesto da Educao Joaquim Jos Soares Neto
aplicadas pela Universidade de So
Paulo (USP), professor da USP e da
brasileira ser um conjunto unitrio e inovador Jos Eustquio Romo
Jos Fernandes de Lima
Universidade Metodista de So Pau- de linguagem e ao. Das diretrizes s estratgias
Luiz Fernandes Dourado
lo, secretrio de Educao e Cultura e aos processos de avaliao. Participar Luiz Roberto Alves
dos municpios de So Bernardo do
Campo (1989-1992) e Mau (2001-
politicamente do processo educativo implica Luiz Roberto Liza Curi
Malvina Tania Tuttman
2003), em SP, presidente da Cma- dilogo e gera dilogo, de cujo seio transbordam
Mrcia Angela da S. Aguiar
ra de Educao Bsica do Conselho processos de interao humana. Os atos de Paulo M. V. B. Barone
Nacional de Educao.
mudana a gerados, cuja construo perfaz Rita Gomes do Nascimento
Yugo Okida
novos conhecimentos compartilhados, so
a prpria Educao fazendo-se democracia.
Luiz Roberto Alves

Organizao
Antonio Carlos Caruso Ronca
Luiz Roberto Alves

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O Plano Nacional
de Educao e o
Sistema Nacional
de Educao:
educar para
a equidade

Organizao
Antonio Carlos Caruso Ronca
Luiz Roberto Alves

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2015 Fundao Santillana.

Organizao
Antonio Carlos Caruso Ronca
Luiz Roberto Alves

PRODUO EDITORIAL
Fundao Santillana

Andr Luiz de Figueiredo Lzaro


Luciano Monteiro
Edmar Cesar Falleiros Diogo
Karyne Arruda de Alencar Castro

Coordenao da Produo Editorial


Ana Luisa Astiz

Edio
Tereza Rangel

Preparao
Ana Tereza Clemente

Reviso
Juliana Caldas

Projeto Grfico
Paula Astiz

Editorao Eletrnica e Grficos


Laura Lotufo / Paula Astiz Design

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

O Plano Nacional de Educao e o Sistema Nacional de Educao : educar para a


equidade / organizao Antonio Carlos Caruso Ronca, Luiz Roberto Alves.
So Paulo : Fundao Santillana, 2015.
Vrios autores.

1. Educao - Brasil 2. Plano Nacional de Educao 3. Poltica educacional


4. Sistema Nacional de Educao I. Ronca, Antonio Carlos Caruso. II. Alves, Luiz
Roberto.

15-09362 CDD-370.981

ndices para catlogo sistemtico:


1. Brasil : Sistema Nacional de Educao e
Plano Nacional de Educao 370.981
7 Prefcio
Gilberto Garcia

15 Introduo
Antonio Carlos Caruso Ronca e Luiz Roberto Alves

PARTE I:
O PLANO NACIONAL DE EDUCAO E O SISTEMA NACIONAL
DE EDUCAO: ORGANIZAO E REGULAO

19 Sobre a instituio do
Sistema Nacional de Educao
Jos Fernandes de Lima

33 As relaes federativas e
a institucionalidade do
Sistema Nacional de Educao
Luiz Fernandes Dourado

PARTE II:
EDUCAO, TRABALHO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL:
CULTURA, CINCIA, TECNOLOGIA, SADE, MEIO AMBIENTE

57 A Educao Profissional como uma das


dimenses do direito profissionalizao
Francisco Aparecido Cordo

75 A Ps-Graduao no
Plano Nacional de Educao
Paulo M. V. B. Barone e Yugo Okida

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PARTE III:
a QUALIDADE DA EDUCAO: DEMOCRATIZAO DO ACESSO,
PERMANNCIA, AVALIAO, CONDIES DE PARTICIPAO
E APRENDIZAGEM

95 A qualidade da Educao:
polticas pblicas e equidade
Antonio Carlos Caruso Ronca

111 A Educao Bsica e


o novo padro de desenvolvimento
Antonio Ibaez Ruiz

127 Avaliao como cauo da qualidade e


instrumento de gesto
Arthur Roquete de Macedo e Ligia M. V. Trevisan

139 O avesso do avesso ou


uma base curricular para o Brasil
Cesar Callegari

151 O PNE e o Bolsa Famlia


Joaquim Jos Soares Neto, Iara de Azevedo Vitelli Viana,
Flvio Cireno e Ceclia Brito Alves

179 O fim da eternidade


Luiz Roberto Liza Curi

197 Qualidade da Educao: os desafios


da avaliao e do financiamento
Malvina Tania Tuttman

209 Democratizao do acesso e


qualidade social da Educao
Rita Gomes do Nascimento

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PARTE IV:
GESTO DEMOCRTICA, PARTICIPAO POPULAR E
CONTROLE SOCIAL

225 Gesto democrtica e Educao brasileira:


um eixo para pensar o indito
Luiz Roberto Alves

PARTE V:
VALORIZAO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAO: FORMAO,
REMUNERAO, CARREIRA E CONDIES DE TRABALHO

241 Valorizao dos profissionais da Educao:


PNE e diretrizes para a formao
Mrcia Angela da S. Aguiar

259 A formao inicial e continuada


de profissionais do magistrio da
Educao Bsica
Luiz Fernandes Dourado

PARTE VI:
FINANCIAMENTO DA EDUCAO, GESTO, TRANSPARNCIA E
CONTROLE SOCIAL DOS RECURSOS

285 Financiamento da Educao e vinculao:


realidade, mitos e perspectivas no contexto
do PNE (2014-2024)
Jos Eustquio Romo

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Prefcio

Gilberto Garcia
Presidente do Conselho Nacional da Educao

Esta publicao do Conselho Nacional de Educao (CNE) rene


ensaios que discutem diversos aspectos da relao entre o Plano
Nacional de Educao (PNE) e a construo efetiva do Sistema
Nacional de Educao (SNE) laboriosamente tecida por meio das
conferncias preparatrias e livres em diferentes nveis dos entes
federados, destacando, de modo especial, os sete eixos que expli-
citaram o tema central da 2 Conferncia Nacional de Educao:
O PNE na Articulao do Sistema Nacional de Educao: partici-
pao popular, cooperao federativa e regime de colaborao,
realizada entre os dias 16 e 23 de novembro de 2014, em Braslia.
O objetivo geral da Conae 2014, definido pelo Frum Nacional
de Educao (FNE), aponta claramente para a proposta de uma Po-
ltica Nacional de Educao, descrevendo responsabilidades, cor-
responsabilidades e atribuies concorrentes, complementares e
colaborativas entre os entes federados e os sistemas de ensino, in-
dicando o papel do PNE na articulao do Sistema Nacional de Edu-
cao. Foi, portanto, ao assumir o objetivo de avaliar a tramitao e
a implementao do Plano Nacional com vistas consolidao do
sistema e ao desenvolvimento das polticas pblicas educacionais
que a 2 Conae qualificou o PNE dentro de grandes eixos temticos.
Dando, pois, continuidade s reflexes e deliberaes da Co-
nae 2014, oriundas dos debates democrticos construdos pela so-
ciedade civil organizada, pelos movimentos sociais e pelo gover-
no, o CNE, com a participao de seus membros, vem oferecer
sociedade brasileira alguns ensaios com o propsito de interpretar
e ampliar o sentido expresso nos temas dos eixos norteadores da
conferncia.

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o pne e o sne: educar para a equidade

O conjunto dos artigos est distribudo em torno de seis par-


tes que inserem temas correlacionados aos eixos temticos defi-
nidos pela 2 Conae. A primeira parte, que trata do Plano Nacional
de Educao e o Sistema Nacional de Educao, composta pelos
artigos que abordam temas sobre a organizao e a regulao do
Sistema Nacional de Educao.
com essa proposta que, no primeiro ensaio, Jos Fernandes
de Lima traz discusso os desafios que devem ser enfrentados
no processo de construo do Sistema Nacional de Educao,
recordando a trajetria histrica dos debates e das polticas p-
blicas ocorridas no perodo republicano brasileiro. Apresenta, a
seguir, sugestes de aes polticas, a partir da Conae 2014, que
podem ser assumidas para viabilizar a consolidao do sistema e
divisar novos patamares de qualidade da Educao, entendendo
que a montagem do Sistema Nacional de Educao no pode se
restringir ao esforo para o atingimento de metas e definio de
responsabilidades sobre financiamento e avaliao. Conclui, por
fim, que um sistema nacional de Educao no pode ser reduzido
organizao do financiamento, mas implica a unio intencional
dos entes federados com a instituio de regras claras que definam
as tarefas e obrigaes da cada um dos participantes.
Luiz Dourado, por sua vez, destaca o problema das relaes
federativas do Sistema Nacional de Educao discutindo as res-
ponsabilidades entre os entes federativos, suas competncias es-
pecficas, bem como o que deve ser vinculante na questo da Edu-
cao, expresso em norma nacional. Seu ensaio debate os desafios
decorrentes das relaes federativas e sinaliza as perspectivas da
concepo de um federalismo cooperativo na relao entre o Sis-
tema Nacional de Educao, a articulao federativa e o papel do
Estado na garantia do direito Educao.
A segunda parte, que trata de modo especfico sobre a relao
entre Educao, mundo do trabalho, cincia e tecnologia, traz dois
artigos que abordam as polticas atuais para a Educao Profissio-
nal e para o desenvolvimento da cincia e da tecnologia no Brasil.
O ensaio de Francisco Aparecido Cordo delineia uma viso
sobre a relao entre Educao, trabalho e desenvolvimento sus-
tentvel. Destaca os desafios crescentes que se apresentam aos

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prefcio

mundos do trabalho e da Educao Profissional no Brasil, deter-


minados pelas mudanas contnuas no mundo das cincias e das
tecnologias que se refletem diretamente tanto sobre a ordem so-
cial e econmica como sobre a organizao do trabalho. Aponta
para o panorama da nova Educao Profissional, fundamentada na
Constituio Federal de 1988, a qual apresenta um entendimento
ao conceito de Educao Profissional, situando-a na confluncia
de dois direitos fundamentais do cidado: o direito Educao e
o direito ao trabalho. Na viso do autor, esse entendimento requer
uma Educao Profissional para alm do domnio operacional de
um determinado fazer.
A anlise da poltica para a ps-graduao no Plano Nacional
de Educao o tema do ensaio de Paulo Barone e Yugo Okida. Para
esse propsito, os autores retomam a trajetria dos marcos regu-
latrios da ps-graduao brasileira, dando destaque aos Planos
Nacionais de Ps-Graduao (PNPGs), desenvolvidos desde 1975.
Destacam o PNPG 2011-2020 por sua natureza fortemente qualita-
tiva e seu claro alinhamento com as metas do PNE, alm do carter
complementar que apresenta ao permitir que se estabeleam efei-
tos positivos sobre a ps-graduao, a graduao e a Educao B-
sica por meio da execuo articulada entre os planos em questo.
A terceira parte, que trata dos desafios da Educao de quali-
dade, rene ensaios que abordam o tema da qualidade sob o olhar
da democratizao do acesso, da permanncia, da avaliao, das
condies de participao e da aprendizagem.
Antonio Carlos Ronca trata do tema A qualidade da Educao:
polticas pblicas e equidade, analisando, em primeiro plano, as
leis que precederam a aprovao da Lei n 13.005, de 25 junho de
2014, e que foram indispensveis para a melhoria da Educao em
antecipao ao PNE. No entanto, chama ateno para as mltiplas
assimetrias que ainda esto presentes na rea da Educao e de que
forma elas impedem o desenvolvimento sustentado e a promoo
da equidade. Destaca o papel do PNE na orientao das polticas
para Educao em uma sociedade profundamente caracterizada
pela desigualdade social e econmica e que se manifesta no acesso
diferenciado aos bens de consumo e aos bens culturais por parcela
da populao e pela contnua discriminao de grupos sociais.

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o pne e o sne: educar para a equidade

Sob o conceito de equidade como imperativo tico, aborda as


polticas pblicas como compromisso pblico para atender de-
terminados desafios ou demandas consideradas como direitos a
serem necessariamente realizados. Nessa perspectiva, as polticas
pblicas estariam voltadas para assegurar direitos humanos e so-
ciais reconhecidos pela Constituio Federal e partem do reconhe-
cimento do ser humano enquanto sujeito de direitos.
Antonio Ibaez Ruiz discute sobre o novo padro de desen-
volvimento da Educao Bsica brasileira enfocando a correlao
entre a melhoria da qualidade da Educao Bsica e um modelo de
desenvolvimento sustentvel e sustentado para a sociedade brasi-
leira, modelo este que tem incio na Educao, mas que contem-
pla a melhoria da qualidade da sade, da oferta de transportes, das
condies de moradia, entre outros fatores sociais. Afirma que o
momento nacional deveras adequado, pois o Brasil se encontra
na fase de discusso sobre o modo de seu crescimento ao mesmo
tempo em que os agentes pblicos esto iniciando a implementa-
o do PNE, alm do fato de ter sido realizada uma grande Confe-
rncia Nacional de Educao.
Sob o ttulo Avaliao como cauo da qualidade e instru-
mento de gesto, o ensaio de Arthur Roquete e Lgia Trevisan as-
sume a temtica Educao de qualidade como matria de maior
relevncia para a construo de uma poltica de formao de estu-
dantes nos aspectos culturais, antropolgicos, econmicos e po-
lticos e para o desempenho de seu papel de cidado no mundo.
A consolidao do Sistema Nacional de Educao , novamente,
trazida aqui como condio garantidora dos processos de regula-
o, avaliao e superviso dos cursos, programas e instituies
superiores e tecnolgicas, bem como de garantia de que a forma-
o ser fator efetivo e decisivo no exerccio da cidadania, na in-
sero no mundo do trabalho, na incluso social e na melhoria da
qualidade de vida e ampliao da renda.
O texto de Cesar Callegari reflete sobre os desafios da cons-
truo de uma base curricular para a Educao Bsica no Brasil.
Destaca o fato de que a construo de currculos nacionais vem
sendo considerada determinante para os avanos educacionais
em vrias partes do mundo, mas chama ateno para o cuidado

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de que as normas instituidoras dessa base devem funcionar como


um escudo defletor contra dirigismos e preconceitos. Acredita
o autor que esta poder avanar ao sugerir novas formas de orga-
nizao do tempo, do espao e do trabalho escolar sem abrir mo
de preservar a liberdade de escolha de mtodos e estratgias de
ensino por parte dos educadores e de suas escolas. Chama ainda
ateno, nesse sentido, para a enorme contribuio ofertada pelo
CNE ao se dedicar, nos ltimos anos, a elaborar diretrizes e nor-
mas para o planejamento e a operacionalizao da ao educativa
no ambiente escolar do ensino bsico.
Muito oportuno o estudo de Joaquim Neto, Iara Viana, Flvio
Cireno e Ceclia Alves, que analisa como os alunos provenientes de
famlias participantes do Programa Bolsa Famlia (PBF) esto se de-
senvolvendo do ponto de vista educacional. Em particular, so ana-
lisados os dados relativos a algumas metas pr-selecionadas do Pla-
no Nacional de Educao (PNE). O estudo faz comparaes entre o
desenvolvimento educacional dos alunos do PBF e dos que no par-
ticipam do programa. Nesse contexto, a anlise das metas do PNE,
sob a ptica da atuao intersetorial utilizando-se de indicadores
educacionais de alunos beneficirios do Programa Bolsa Famlia,
mostra alguns avanos e gargalos da atuao focalizada de polticas.
Sob o ttulo O fim da eternidade, o texto apresentado por
Luiz Roberto Curi questiona, inicialmente, os desafios e os limites
da expanso da Educao Superior brasileira, destacando que tal
processo depende de um complexo sistema externo, governamen-
tal, de regulao, avaliao e financiamento. Destaca, sobretudo,
o fato de que o modelo de ordenamento da expanso da Educao
Superior resultado de um processo de regulao completamente
baseado na avaliao e que, no entanto, o aumento quantitativo
de matrculas acaba sendo o foco da expanso e das anlises das
polticas pblicas. O crescimento da Educao Superior, assim
entende, no deveria estar baseado na mera necessidade da ex-
panso, mas na expanso para necessidades especficas. Por isso,
os interesses das instituies em matrculas, dos indivduos em
diplomas e da sociedade em empregos poderiam estar mais bem
articulados. Mas essas convergncias, por no serem espontneas,
dependem de poltica pblica.

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o pne e o sne: educar para a equidade

J Malvina Tuttman apresenta uma reflexo muito oportuna


sobre os desafios da avaliao e do financiamento aliados ao tema
da qualidade da Educao. Entende que a aprovao do Plano Na-
cional de Educao (PNE 2014-2024) constitui-se em um avano sig-
nificativo para a construo de alianas polticas que viabilizem a
instituio do Sistema Nacional de Educao, ao mesmo tempo em
que estabelece, de forma inequvoca, o marco referencial do padro
de qualidade educacional desejado pelo Pas. Em sua abordagem, a
conselheira faz um recorte no tema, dando destaque necessidade
de focalizar a avaliao como base para diagnosticar e apontar pol-
ticas pblicas que assegurem a qualidade da Educao para todos e
que enfrentem os desafios das assimetrias educacionais.
A anlise da democratizao do acesso e a qualidade social da
Educao o que preocupa Rita Gomes do Nascimento. Seu ensaio
reafirma o papel inovador da Constituio Federal de 1988 no que diz
respeito aos avanos de novos comprometimentos do Estado com o
setor educacional, para destacar o aparente paradoxo do insucesso
das polticas educacionais, at ento, em alcanar a qualidade social
pretendida pelo texto constitucional. Por esse motivo, considera re-
levante contrapor o que determinam e preveem o texto da Consti-
tuio Federal e o Plano Nacional de Educao (PNE 2014-2024) com
o panorama das polticas educacionais referentes qualidade so-
cial da Educao nos ltimos anos. A autora acentua que a garantia
constitucional do direito Educao colocou o problema de ampliar
o atendimento Educao em um contexto nacional historicamen-
te marcado por fortes desigualdades sociais. Considera, portanto,
necessrias as polticas de afirmao social no mbito da Educao,
principalmente aquelas associadas temtica da diversidade.
A quarta parte, que trata de modo especfico sobre a gesto de-
mocrtica e a Educao brasileira, traz um artigo que aborda a tem-
tica da gesto da Educao, a participao popular e o controle social.
Luiz Roberto Alves apresenta um interessante ensaio voltado
ao tema, no qual pretende, como diz o autor, construir um crculo
hermenutico no interior do Eixo V da Conae, que supe leituras
de palavra e mundo como modos de abordagem, a fim de que se
possa extrair o mximo de valores do eixo e se precise a ideia de
participao e controle na construo coletiva da Poltica Nacional

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de Educao. Acentua duas variveis importantes encontradas no


texto da Conae 2014 e que reforam a ideia da gesto democrti-
ca: a participao popular e o controle social. Nesse sentido que
entende que o Eixo V empresta dos demais eixos um dos valores
centrais do debate: A qualidade da Educao referenciada na vida
concreta da sociedade brasileira, lugar que exige uma inflexo ple-
namente diversa da qualidade fundamentada em proprietrios e
agentes mandatrios, fazedores, corretores, agenciadores, man-
dantes e gerentes de provas, provinhas e proves.
A quinta parte, que trata sobre a valorizao dos profissionais
da Educao, rene dois artigos que abordam a formao dos pro-
fissionais do magistrio e as polticas de remunerao, carreira e
condies de trabalho.
Mrcia Angela Aguiar aborda a valorizao dos profissionais
da Educao no contexto em que esta se traduziu nas metas do Pla-
no Nacional de Educao (PNE 2014-2024) e nas Diretrizes Curri-
culares Nacionais para a formao inicial em nvel superior e para
a formao continuada (Resoluo CNE/CP n 2, de 1 de julho de
2015), assim como nas proposies e demandas apresentadas pe-
las entidades acadmicas nacionais no tocante formao e va-
lorizao dos profissionais da Educao. A anlise desenvolvida
pela autora mostra, dada a complexidade do tema, o quo sinuoso
tem sido o caminho para o estabelecimento de polticas pblicas
direcionadas formao e valorizao dos profissionais da Educa-
o. A autora conclui pela necessidade de se redobrar os esforos
para avanar na articulao entre o SNE e as polticas de valori-
zao dos profissionais da Educao, de modo que a formao, o
desenvolvimento profissional e a valorizao dos profissionais da
Educao venham a ter, de fato, prioridade na agenda nacional.
Em seu segundo artigo, Luiz Dourado apresenta os fundamen-
tos e as normas do texto das novas diretrizes gerais para a forma-
o inicial e continuada de profissionais do magistrio da Educa-
o Bsica. O texto retoma os marcos legais, as diretrizes e as bases
para polticas, programas e aes direcionados formao inicial e
continuada dos profissionais de Educao, incluindo o PNE 2014-
-2024 e, sobretudo, o Parecer CNE/CP n 2/2015 e sua respectiva re-
soluo, que definem as novas diretrizes para a formao inicial e

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o pne e o sne: educar para a equidade

continuada dos profissionais do magistrio da Educao Bsica. O


artigo destaca, de forma oportuna, o modo como as novas Diretri-
zes Curriculares Nacionais (DCNs) preconizam projetos prprios
de formao por meio da articulao entre a Educao Bsica e a
Superior, bem como da institucionalizao da formao de profis-
sionais do magistrio no Plano de Desenvolvimento Institucional
(PDI), no Projeto Pedaggico Institucional (PPI) e nos Projetos Pe-
daggicos de Curso (PPCs), tendo por eixo a concepo formativa e
indutora de desenvolvimento institucional.
A sexta e ltima parte, que trata de algumas perspectivas do
financiamento da Educao, traz um artigo que aborda o tema da
gesto, da transparncia e do controle social dos recursos para a
Educao na perspectiva do PNE.
Jos Eustquio Romo completa este livro oferecendo ao lei-
tor um ensaio sobre a realidade, os mitos e as perspectivas do fi-
nanciamento da Educao no contexto do Plano Nacional de Edu-
cao. J de incio chama ateno para o reduzido nmero de pu-
blicaes sobre o tema do financiamento da Educao no Brasil. A
seguir, retraa os passos histricos das principais polticas pbli-
cas que fundamentaram a poltica de financiamento da Educao
brasileira. Destaca o avano trazido pelo texto da Constituio de
1988 no ambiente da luta dos educadores pela universalizao da
Educao Bsica de qualidade no Pas. Finalmente, no contexto do
PNE 2014-2024, o autor pontua a luta dos educadores brasileiros
pela ampliao dos recursos financeiros oriundos da fonte tesou-
ro do setor pblico por meio da garantia de vinculao de percen-
tuais mnimos. Ressalta que as polticas pblicas devem ser refe-
renciadas s formaes sociais e aos contextos especficos.
Ao compartilhar este livro com a sociedade brasileira, ns,
conselheiros e conselheiras do CNE, esperamos contribuir para o
processo de debate continuado entre educadores e entidades da
sociedade civil organizada ligadas Educao, bem como para a
mobilizao desses agentes na perspectiva de articular o Sistema
Nacional de Educao oportunidade da implementao no so-
mente do Plano Nacional de Educao, mas tambm dos planos
decenais correspondentes: dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, propsito maior da Conae 2014.

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Introduo

Antonio Carlos Caruso Ronca


Doutor em psicologia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP),
ex-reitor da PUC-SP (1993-2004), professor titular da PUC-SP,
ex-presidente do Conselho Nacional de Educao (CNE, 2010-2012),
conselheiro e vice-presidente da Cmara de Educao Bsica do CNE

Luiz Roberto Alves


Livre-docente em cincias sociais aplicadas pela Universidade de So Paulo (USP),
doutor em letras pela USP, professor e pesquisador na Universidade Metodista de So Paulo e
na Escola de Comunicaes e Artes da USP, secretrio de Educao e Cultura
dos municpios de So Bernardo do Campo (1989-1992) e Mau (2001-2003), em SP,
presidente da Cmara de Educao Bsica do CNE

No momento em que comemoramos o primeiro aniversrio da


aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE), e tambm o vig-
simo aniversrio da Lei 9.131/95 que instituiu o Conselho Nacional
de Educao, conselheiros desse importante rgo de estado vm
a pblico se manifestar sobre alguns dos temas mais urgentes para
a Educao brasileira e que esto presentes no PNE.
Essa manifestao tem como diretriz norteadora a Confern-
cia Nacional de Educao (Conae) 2014, cujos sete eixos explici-
taram o seu tema central, O PNE na Articulao do Sistema Na-
cional de Educao: participao popular, cooperao federativa e
regime de colaborao.

Eixo I O Plano Nacional de Educao e o Sistema Nacional de


Educao: organizao e regulao.
Eixo II Educao e Diversidade: justia social, incluso e di-
reitos humanos.
Eixo III Educao, Trabalho e Desenvolvimento Sustentvel:
cultura, cincia, tecnologia, sade, meio ambiente.

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o pne e o sne: educar para a equidade

Eixo IV Qualidade da Educao: democratizao do acesso,


permanncia, avaliao, condies de participao e aprendi-
zagem.
Eixo V Gesto Democrtica, Participao Popular e Controle
Social.
Eixo VI Valorizao dos Profissionais da Educao: forma-
o, remunerao, carreira e condies de trabalho.
Eixo VII Financiamento da Educao, Gesto, Transparncia
e Controle Social dos Recursos.
Considerando o significado do Plano Nacional de Educao
para a elaborao de polticas de Estado que cheguem a cada uma
das escolas brasileiras, a presente contribuio de conselheiros do
CNE, na forma deste livro, se reveste da mais alta importncia.
O Plano Nacional de Educao contou na sua elaborao com
intensa participao da sociedade e foi aprovado pelo Congresso
Nacional aps quase quatro anos de intensas discusses.
Agora, com o plano em ao, a mobilizao da sociedade con-
tinuar sendo de fundamental importncia para que as metas pro-
postas pelo PNE sejam atingidas no tempo previsto.
O cumprimento do estabelecido no PNE tarefa urgente. Alm
de uma determinao imposta por lei, estamos diante de um im-
perativo tico, visto que o plano pretende universalizar o acesso e
melhorar a qualidade da Educao Bsica. Alm disso, construir
um processo educacional sinrgico entre todos os nveis, as eta-
pas e as modalidades da Educao. A Constituio de 1988 institui
que o direito Educao um direito subjetivo que atinge indis-
tintamente todas as crianas e jovens.
Alm disso, a universalizao e a qualidade da Educao Bsi-
ca se constituem em ajuda indispensvel para o enfrentamento do
grave problema das desigualdades em nosso Pas.
No entanto, importante observar que a execuo do PNE de-
pende de aes a serem desencadeadas por todos os entes fede-
rados: Unio, municpios, estados e Distrito Federal. Isso exigir
um grande poder de articulao e o rigoroso cumprimento dos
prazos previstos. As aes propostas pelo PNE esto encadeadas
de tal forma que o atraso em determinado conjunto de estratgias
acarretar um atraso em uma srie de outras.

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introduo

Ademais, como previsto na prpria Lei 13.005, a execuo e o


cumprimento de suas metas devero ser objeto de monitoramento
contnuo e de avaliaes peridicas por parte de vrias instncias,
entre elas o CNE. Essa tarefa poder ser facilitada se for acompa-
nhada por um conjunto de reflexes que possa fornecer subsdios
a essa avaliao e se houver propostas de polticas pblicas que
possam assegurar a implementao das estratgias e o cumpri-
mento das metas. Polticas essas construdas de fato com repre-
sentaes pblicas, portanto, acima de planos, programas e proje-
tos que so parte das polticas.
Os captulos que fazem parte deste livro so de inteira respon-
sabilidade de cada autor, autora. Eles representam os empenhos
dos conselheiros, suas nfases e suas reas de leitura e experin-
cia. O debate e a reflexo esto propostos.

Braslia, novembro de 2015.

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PARTE I

O Plano Nacional
de Educao e o
Sistema Nacional
de Educao:
organizao e
regulao

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Sobre a instituio
do Sistema Nacional
de Educao

Jos Fernandes de Lima


Doutor em fsica pela Universidade de So Paulo (USP),
conselheiro da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao

Introduo

O Brasil vive um momento de grandes discusses sobre as polti-


cas e gestes da Educao nacional. Essa mobilizao , em gran-
de parte, uma consequncia da implantao do Plano Nacional de
Educao (PNE), recentemente aprovado, que traa metas e dire-
trizes para a Educao brasileira e sugere mecanismos de coopera-
o institucional para viabilizar a melhoria da Educao.
O Plano Nacional de Educao resultou de uma grande mobi-
lizao que reuniu em torno da mesma causa os movimentos so-
ciais, os gestores pblicos, os estudantes, os profissionais da Edu-
cao, os representantes dos poderes pblicos e formadores de
opinio para uma grande discusso sobre os destinos da Educao
nacional. Os resultados dessa mobilizao foram apresentados na
forma de um projeto de lei que, depois de receber um grande n-
mero de emendas, aprovou o Plano Nacional de Educao para o
prximo decnio, no qual esto definidas 10 diretrizes, 20 metas e
mais de 170 estratgias que devem contribuir para o atingimento
das referidas metas.
Para alm da definio de diretrizes e metas, o PNE tem tam-
bm o objetivo de servir como mecanismo de implantao de um
Sistema Nacional de Educao (SNE) que, por sua vez, deve garan-

19

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parte i

tir a oferta de uma Educao de qualidade para todos, nos moldes


preconizados na Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
A Lei n 13.005/2014 que aprovou o PNE define que no prazo
de um ano os estados, o Distrito Federal e os municpios devero
elaborar seus correspondentes planos de Educao ou adequar
os planos j aprovados em lei, em consonncia com as diretrizes,
metas e estratgias previstas no PNE. Define tambm que a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios atuaro em regime
de colaborao, visando ao alcance das metas e implantao das
estratgias do Plano (art. 7) e que, no prazo de dois anos contados
da publicao da referida lei, o poder pblico dever instituir, em
lei especfica, o Sistema Nacional de Educao, responsvel pela
articulao entre os sistemas de ensino, em regime de colabora-
o, para efetivao das diretrizes, metas e estratgias do Plano
Nacional de Educao.
Constata-se um grande entusiasmo da parte dos envolvidos que
vislumbram a possibilidade concreta de implantao do SNE so-
nho acalentado, faz muitas dcadas, pelos educadores brasileiros.
Neste artigo, discutimos os desafios que devem ser enfren-
tados para que possamos construir tal sistema. Lembramos o ca-
minho histrico percorrido at aqui, apresentamos algumas su-
gestes de caminhos que devem ser seguidos para viabilizar esse
objetivo e sugerimos alguns temas que devem ser acrescidos ao
debate para que possamos divisar novos patamares de qualidade
da Educao.

Do movimento antigo aos passos recentes

A criao do SNE , como foi dito acima, um sonho antigo regis-


trado pelo grupo de intelectuais signatrios do Manifesto dos Pio-
neiros da Educao Nova dirigido ao governo e ao povo brasileiro,
em 1932.
O manifesto inicia destacando a importncia da Educao
para o desenvolvimento do Pas e criticando a fragmentao e a
desarticulao dos esforos desenvolvidos: Na hierarquia dos
problemas nacionais, nenhum sobreleva em importncia e gra-
vidade o da Educao. Nem mesmo os de carter econmico lhe

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sobre a instituio do sistema nacional de educao

podem disputar a primazia nos planos de reconstruo nacional.


Pois, se a evoluo orgnica do sistema cultural de um pas de-
pende de suas condies econmicas, impossvel desenvolver as
foras econmicas ou de produo sem o preparo intensivo das
foras culturais e o desenvolvimento das aptides inveno e
iniciativa, que so os fatores fundamentais do acrscimo de rique-
za de uma sociedade.
Aps defender a Educao como um direito das pessoas, o
documento trata do dever do Estado nos seguintes termos: As-
sentado o princpio do direito biolgico de cada indivduo sua
Educao integral, cabe evidentemente ao Estado a organizao
dos meios de torn-lo efetivo, por um plano geral de Educao,
de estrutura orgnica, que torne a escola acessvel, em todos seus
graus, aos cidados a quem a estrutura social do Pas mantm em
condies de inferioridade econmica para obter o mximo de de-
senvolvimento de acordo com suas aptides vitais. Chega-se, por
esta forma, ao princpio da escola para todos, escola comum e ni-
ca, que, tomando a rigor, s no ficar na contingncia de sofrer
quaisquer restries em pases em que as reformas pedaggicas
esto intimamente ligadas com a reconstruo fundamental das
relaes sociais.
O manifesto defendia a construo de um sistema para prover
a Educao pblica nica, laica gratuita e obrigatria. Defendia que
o sistema tinha de ser nacional e descentralizado, pois entendia ser
exatamente a descentralizao que configura o carter nacional.
O movimento constituinte que resultou na aprovao da Carta
Magna de 1988 trouxe de volta o debate sobre o direito Educao
que resultou consagrado no artigo 205 da nossa Lei Maior e tem
norteado as emendas constitucionais recentes que ampliam os di-
reitos Educao.
Os movimentos recentes partem da convico de que, apesar
dos avanos realizados, continuamos com a sensao de que ain-
da falta alguma coisa. Falta garantir a oferta de uma Educao de
qualidade para todos. H a convico de que s atingiremos esse
objetivo quando conseguirmos implantar um verdadeiro Sistema
Nacional de Educao.
Nas ltimas dcadas tivemos importantes alteraes nas pol-

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parte i

ticas e na gesto da Educao brasileira. Destacamos, entre outras,


a realizao das conferncias nacionais de Educao e as emendas
constitucionais que ampliaram o compromisso com a Educao, a
exemplo da Emenda n 59/2009.
A Emenda Constitucional n 59/2009 modificou o artigo 214
dando-lhe a redao:

Art. 214 A lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de du-


rao decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de
Educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuten-
o e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas
e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos
das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas;
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos
em Educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB).

Esse instrumento legal transformou o Plano Nacional de Edu-


cao num dispositivo de construo do Sistema Nacional de Edu-
cao. Ao reforar que o objetivo do Plano Nacional de Educao
articular o Sistema Nacional de Educao, a emenda 59 acelerou
os debates sobre o tema e estimulou a realizao das conferncias
nacionais de Educao. Elas seguiram o caminho determinado
pela emenda constitucional e procuraram apressar o processo de
definio do Sistema Nacional de Educao.
Acompanhadas pelas conferncias estaduais e municipais, as
conferncias nacionais tm sido mecanismos de mobilizao e de
defesa da adoo de polticas pblicas de Educao.
A Conferncia Nacional de Educao (Conae 2010) teve como
tema Construindo o Sistema Nacional de Educao: o Plano Na-
cional de Educao, diretrizes e estratgias de ao. Estruturada
em seis eixos temticos, a Conae 2010 tinha como Eixo I O Papel

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sobre a instituio do sistema nacional de educao

do Estado na Garantia do Direito Educao de Qualidade: organi-


zao e regulao da Educao nacional. Esse eixo, como o ttulo
j dizia, tratou da tarefa do Estado brasileiro de construir um siste-
ma para promover a oferta de uma Educao de qualidade para to-
dos. Discutiu como partir do panorama de excluso reinante para
uma nova organizao e regulao capaz de juntar em regime de
colaborao os entes federativos.
O documento referncia identificava a Conae 2010 como um
movimento com o objetivo de mobilizao social em prol da Edu-
cao e mobilizao nacional pela qualidade da Educao. Dizia,
ainda, o documento referncia que: Sob o pressuposto de que
cabe ao Estado a garantia do direito Educao de qualidade, es-
tabelecido na Constituio brasileira de 1988, na Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional e no Plano Nacional de Educao
(PNE 2001-2010), considerado direito social e com estatuto de di-
reito consignado na Declarao Universal dos Direitos Humanos
de 1948, cabe verificar, historicamente, como tem sido a postura
do Estado brasileiro no cumprimento do seu dever.
As ideias resultantes da Conae 2010 foram transformadas num
projeto de lei que depois de uma longa tramitao resultou na Lei
n 13.005/2014 que aprovou o PNE 2014-2024. O PNE 2014-2024 de-
finiu 10 diretrizes, 20 metas e mais de 170 estratgias que devem
ser seguidas para garantir o atingimento das metas.
Ao estabelecer diretrizes e metas comuns para todos os atuais
sistemas de ensino (artigos 2 e 3), ao identificar instituies na-
cionais responsveis pelo acompanhamento do plano (artigo 5),
e ao determinar que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios atuaro em regime de colaborao, visando ao alcan-
ce das metas e implementao das estratgias (artigo 7), a Lei
n 13.005/2014 sinalizou a necessidade de uma pactuao entre os
entes federados como forma de viabilizar a realizao do PNE e
como caminho para institucionalizao do Sistema Nacional de
Educao.
Orientando no sentido de uma necessria pactuao entre os
entes federados, a Lei n 13.005/2014 estabelece ainda no artigo
8 que:

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parte i

Art. 8 Os estados, o Distrito Federal e os municpios devero ela-


borar seus correspondentes planos de Educao ou adequar os pla-
nos j aprovados em lei, em consonncia com as diretrizes, metas
e estratgias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano contado
da publicao desta Lei.
1 os entes federados estabelecero nos respectivos planos
de Educao estratgias que:
I assegurem a articulao das polticas educacionais
com as demais polticas sociais, particularmente as cul-
turais;
II considerem as necessidades especficas das popula-
es do campo e das comunidades indgenas e quilom-
bolas, asseguradas a equidade educacional e a diversida-
de cultural;
III garantam o atendimento das necessidades especfi-
cas na Educao especial, assegurado o sistema educacio-
nal inclusivo em todos os nveis, etapas e modalidades;
IV promovam a articulao interfederativa na imple-
mentao das polticas educacionais;
2 Os processos de elaborao e adequao dos planos de Edu-
cao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, de que
trata o caput deste artigo, sero realizados com ampla partici-
pao de representantes da comunidade e da sociedade civil.

Alm disso, visando a dar uma sustentao mais definitiva


colaborao decorrente da elaborao dos novos planos, os legis-
ladores determinaram no artigo 13 da mesma lei que:

Art. 13 O poder pblico dever instituir, em lei especfica, con-


tados 2 (dois) anos da publicao desta Lei, o Sistema Nacional de
Educao, responsvel pela articulao entre os sistemas de ensi-
no, em regime de colaborao, para efetivao das diretrizes, metas
e estratgias do Plano Nacional de Educao.

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sobre a instituio do sistema nacional de educao

Sobre a instituio do Sistema Nacional de Educao

O caminho seguido a partir das conferncias nacionais e da apro-


vao do PNE guarda uma relao de semelhana com as orien-
taes propostas pelos pioneiros da Educao nova no manifesto
de 1932. No referido manifesto, os pioneiros defendiam a funo
essencialmente pblica da Educao, a escola nica, a laicidade, a
gratuidade e a obrigatoriedade da Educao. Defendiam tambm
a descentralizao como forma de garantir o carter nacional do
sistema. De acordo com aquele documento, a unidade no deve
implicar uniformidade, mas pressupe multiplicidade.
A legislao atual sinaliza no sentido de um sistema descen-
tralizado, cuja unidade deve ficar por conta da Unio, visto que
esta a responsvel pela elaborao das normas gerais.
Nos ltimos anos, algumas leis e normas tm sido elaboradas
com o intuito de organizar o relacionamento dos entes federados
com vistas garantia da Educao. A Lei do Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) que trata do financiamento,
o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e o Exame Na-
cional do Ensino Mdio (Enem) so exemplos de iniciativas que
buscam estabelecer normas de relacionamento entre os estados,
a Unio e os municpios. Ao definir o financiamento por aluno,
o Fundeb estabelece uma forma de descentralizao para o caso
particular do financiamento. Embora insuficiente para resolver a
desigualdade entre os estados, o fundo promoveu a diminuio
das desigualdades entre os municpios de um mesmo estado.
Um Sistema Nacional de Educao um pouco mais que a
simples organizao do financiamento, implica a unio intencio-
nal dos entes federados com o estabelecimento de regras claras
que definam as tarefas e obrigaes de cada participante.
No caso brasileiro, o roteiro para construo do Sistema Na-
cional de Educao deve considerar que o Brasil uma federao. A
Constituio brasileira definiu que possvel fazer uma Educao
de qualidade de forma descentralizada em sua execuo. A ideia
de descentralizao est bem estabelecida no artigo 23, inciso V,
onde se l que competncia comum da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios proporcionar os meios de aces-

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parte i

so cultura, Educao e cincia. De forma semelhante, essa


orientao encontrada no artigo 211, 4, onde se l: Na orga-
nizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios definiro formas de colaborao, de modo
a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
Falta, desse modo, elaborar uma legislao que estabelea e
esclarea de uma vez por todas as relaes entre os entes federa-
dos definindo as responsabilidades de cada participante. Faz-se
necessrio ampliar os espaos de deciso com a criao de fruns
federativos mais amplos que considerem o protagonismo dos
estados. A participao popular deve ser ampliada para alm da
participao nos conselhos escolares. Ao estabelecer as responsa-
bilidades, convm ter em mente a necessidade do fortalecimento
institucional dos municpios que tm assumido novas tarefas e
so desfavorecidos em matria de distribuio tributria.
Todo processo deve ser feito de forma democrtica, com o m-
ximo de participao da sociedade e tendo em vista que o escla-
recimento dos objetivos e princpios da Educao que queremos
para o nosso Pas configura o grande elo de ligao do sistema.
J sabemos, a partir da LDB e das Diretrizes Curriculares, que
seja o Sistema Nacional de Educao construdo pela via da cele-
brao de um grande pacto ou mediante a aprovao de lei espec-
fica, ele deve ser capaz de prover: a) a ampliao da Educao obri-
gatria; b) a definio e a garantia de padres mnimos de qualida-
de, incluindo a igualdade de condies para acesso e permanncia
na escola; c) a implementao de sistema nacional de avaliao
da Educao Bsica e superior voltado para subsidiar o processo
de gesto educativa e para garantir a melhoria da aprendizagem
e dos processos formativos; d) a existncia de programas suple-
mentares e de apoio pedaggico, de acordo com as especificidades
de cada nvel, etapa e modalidades de Educao; e) a garantia de
instalaes gerais adequadas aos padres mnimos de qualidade;
f) ambiente adequado realizao de atividades de ensino, pes-
quisa, extenso, lazer e recreao, prticas desportivas e culturais,
reunies com a comunidade; g) biblioteca com espao fsico apro-
priado para leitura, consulta ao acervo, estudos individuais e/ou
em grupo; h) condies de acessibilidade e atendimento para pes-

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sobre a instituio do sistema nacional de educao

soas com deficincia; i) disponibilidade de docentes para todas as


atividades curriculares e de formao.
Por fim, a criao do Sistema Nacional de Educao passa pela
discusso sobre a Educao que queremos, sobre a definio da
base nacional comum e a definio da agenda educacional.

Para alm das metas

Como j foi dito, a montagem do Sistema Nacional de Educao


no pode se restringir ao esforo para o atingimento de metas e a
definio de responsabilidades sobre financiamento e avaliao,
deve ir alm e realizar o verdadeiro debate sobre os fins da Edu-
cao. Temos que ir alm do debate sobre os meios e chegar dis-
cusso sobre os fins. Superar o debate sobre os mtodos, o finan-
ciamento e a avaliao e avanar para discutir os fins da Educao.
Ir alm da definio de metas e estratgias e ter em mente que a
sustentao do Sistema Nacional de Educao vai se dar pela de-
finio de sua finalidade, que no pode ser outra seno a garantia
do direito Educao de qualidade. Em outras palavras, a busca de
um Sistema Nacional de Educao est diretamente ligada com a
definio da qualidade da Educao.
Mesmo que ainda no tenha sido universalizada, a Educao
escolar est consolidada nas sociedades modernas como um di-
reito social. Por meio da escolarizao, a Educao consolidou-se
nas sociedades modernas como um direito social, uma forma de
socializar as pessoas a partir de valores e padres culturais e tico-
-morais da sociedade e meio de difuso dos conhecimentos cien-
tficos construdos pela humanidade. A Educao escolar reflete
um direito e representa um componente necessrio para o exerc-
cio da cidadania.
O conceito de qualidade da Educao uma construo his-
trica que assume diferentes significados em tempos e espaos
diversos e tem relao com os lugares de onde falam os sujeitos,
os grupos sociais a que pertencem, os interesses e os valores en-
volvidos, os projetos de sociedade em jogo (Parecer CNE/CEB
n 7/2010). O conceito de qualidade gestado pelos movimentos de
renovao pedaggica, movimentos sociais, de profissionais e por

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parte i

grupos polticos identificam a qualidade social da Educao. Ela


est associada s mobilizaes pelo direito Educao, exign-
cia de participao e de democratizao e comprometida com a
superao das desigualdades e injustias.
Por ser um direito fundamental que proporciona a aquisio
de outros direitos, a Educao deve ser medida no somente pela
eficcia e eficincia necessrias, mas, sobretudo, pela sua relevn-
cia, pertinncia e equidade. A relevncia reporta-se promoo de
aprendizagens significativas do ponto de vista das exigncias so-
ciais e de desenvolvimento pessoal. A pertinncia refere-se pos-
sibilidade de atender s necessidades e s caractersticas dos estu-
dantes de diversos contextos sociais e culturais e com diferentes
capacidades e interesses. A Educao escolar, comprometida com
a igualdade de acesso ao conhecimento a todos e especialmente
empenhada em garantir esse acesso aos grupos da populao em
desvantagem na sociedade, uma Educao com qualidade social
e contribui para dirimir as desigualdades historicamente produzi-
das, assegurando, assim, o ingresso, a permanncia e o sucesso de
todos na escola.
Por tudo isso, neste momento de instituio do SNE, cabe pro-
blematizar o desenho organizacional da instituio escolar que
no tem conseguido responder s singularidades dos sujeitos que
a compem. Torna-se inadivel trazer para o debate os princpios
e as prticas de um processo de incluso social que garanta o aces-
so e considere a diversidade humana, social, cultural e econmica
dos grupos historicamente excludos.
Para que se conquiste a incluso social, a Educao escolar
deve fundamentar-se na tica e nos valores da liberdade, justia
social, pluralidade, solidariedade e sustentabilidade, cuja finali-
dade o pleno desenvolvimento de seus sujeitos, nas dimenses
individual e social de cidados conscientes de seus direitos e de-
veres, compromissados com a transformao social (Parecer CNE/
CEB n 5/2011).
A construo da qualidade da Educao pressupe conheci-
mento dos interesses sociais da comunidade escolar para que
seja possvel educar e cuidar mediante interao efetiva entre os
princpios e finalidades educacionais, objetivos, conhecimentos e

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sobre a instituio do sistema nacional de educao

concepes curriculares. Isso abarca mais que o exerccio poltico


pedaggico que se viabiliza mediante participao de todos os su-
jeitos da comunidade educativa. Requer a explicitao dos direi-
tos de aprendizagem dos estudantes.
A Constituio Federal e a LDB fornecem o ponto de partida
para explicitao da base nacional comum que deve configurar os
direitos e objetivos de aprendizagem dos estudantes.
Os objetivos e princpios da Educao nacional esto descritos
nos artigos 205 e 206 da Constituio Federal onde se l que a Edu-
cao visa ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho, e que o
ensino deve ser ministrado com base (entre outros) nos princpios
da igualdade de condies de acesso e permanncia na escola e da
garantia do padro de qualidade.
A pactuao necessria para o atingimento das metas trazidas
pelo PNE visam a atender a determinao de garantir a igualdade
de condies de acesso e permanncia na escola com o padro m-
nimo de qualidade. Por outro lado, o atendimento dos objetivos
de formao para o desenvolvimento pessoal e a formao para o
exerccio da cidadania e para o trabalho implicam a reorganizao
curricular e a reorganizao dos procedimentos no interior das es-
colas. Isso nos leva s estratgias 2.1, 2.2, 3.2 e 3.3 descritas no ane-
xo da Lei n 13.005/2014 que tratam da elaborao do documento
intitulado Direitos e Objetivos de Aprendizagem e Desenvolvi-
mento dos Estudantes.
Mais uma vez, cabe buscar orientaes na Constituio Fede-
ral e na LDB, visto que esses documentos legais determinam que
os currculos devem seguir uma base nacional comum e devem
contemplar obrigatoriamente o estudo da lngua portuguesa e da
matemtica, o conhecimento do mundo fsico e natural e da reali-
dade social e poltica, especialmente do Brasil.
Cabe cuidar para que os direitos no sejam confundidos com
metas a serem cobradas dos estudantes e para que o desenvolvi-
mento da pessoa seja buscado a partir da valorizao da curiosida-
de dos estudantes e da busca de respostas para grandes interroga-
es, tais como: o que a vida? O que a sociedade? O que o uni-
verso? O que o ser humano? Que a preparao para o exerccio da

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parte i

cidadania e qualificao para o trabalho vo alm do crescimento


cognitivo e alcancem o conhecimento das relaes com outros se-
res humanos e com a natureza.
Cabe, por ltimo, organizar as escola para que priorizem pro-
cessos capazes de gerar sujeitos inventivos, participativos, coope-
rativos, preparados para diversificadas inseres sociais, polti-
cas, culturais, laborais e, ao mesmo tempo, capazes de intervir e
problematizar as formas de produo e da vida. Para que adotem
como centralidade o dilogo, a colaborao, o incentivo ao com-
portamento tico, a defesa da sustentabilidade ambiental e o res-
peito aos direitos humanos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

AZEVEDO, F. et al. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova


(1932). Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos. Rio de Janeiro,
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do de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), de
que trata o artigo 60 das disposies transitrias; altera a Lei
n 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das
Leis n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho

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sobre a instituio do sistema nacional de educao

de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras provi-


dncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Poder
Legislativo: Braslia, 21/6/2007, seo 1, pg. 7. Retificao em
22/6, seo 1, pg. 1.
BRASIL. Parecer CNE/CEB n 7/2010. (c) Assunto: Diretrizes Curri-
culares Nacionais Gerais para Educao Bsica. Braslia. Apro-
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BRASIL. Parecer CNE/CEB n 5/2011. (b) Assunto: Diretrizes Curri-
culares Nacionais para o Ensino Mdio. Braslia. Aprovado em
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mid=866>. (ltimo acesso em outubro de 2015).

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As relaes
federativas e a
institucionalidade
do Sistema Nacional
de Educao
Luiz Fernandes Dourado
Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
professor titular e emrito da Universidade Federal de Gois, membro dos
Conselhos Superior e Tcnico-Cientfico da Educao Bsica (CTC-EB) da Capes,
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Introduo

Analisamos a instituio do Sistema Nacional de Educao (SNE)


articulando-a s alteraes na Constituio Federal de 1988, por
meio da Emenda Constitucional n 59/2009 e no bojo das defi-
nies previstas no Plano Nacional de Educao (PNE) Lei n
13.005/2014, que sinaliza, entre outros, o sistema responsvel pela
articulao entre os sistemas de ensino (regime de colaborao),
a fim de efetivar as diretrizes, metas e estratgias do PNE em lei
especfica, contados dois anos da aprovao do PNE. Isso reme-
te institucionalizao do SNE no seio das relaes federativas, o
que envolve, em consonncia com o arcabouo jurdico, a relao
entre os entes federados (Unio, estados, DF e municpios), as res-
ponsabilidades entre os entes federativos, as competncias espe-
cficas, bem como o que deve ser vinculante em Educao, expres-
so em norma nacional.

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parte i

Discutir esses processos, os desafios decorrentes e sinalizar as


perspectivas da concepo de um federalismo cooperativo na rela-
o entre o Sistema Nacional de Educao, a articulao federativa
e o papel do Estado na garantia do direito Educao o objetivo
deste artigo.

A Conae e o movimento pela efetivao


das polticas de Estado

Nos ltimos anos, temos vivenciado no Brasil alteraes impor-


tantes na arena educacional. As conferncias de Educao tm
assumido protagonismo essencial ao possibilitar debates, propo-
sies e deliberaes de setores da sociedade civil e poltica sob
o desejo de construir polticas educacionais de Estado, para oti-
mizao e melhoria dos processos, planejamento e gesto, envol-
vendo diferentes nveis e modalidades, em busca de uma Educa-
o democrtica e com qualidade como direito social para todos
(DOURADO, 2011).
As conferncias na rea educacional, com destaque para a
Conferncia Nacional de Educao Bsica (Coneb) realizada em
Braslia em 2008, a I Conferncia Nacional de Educao (Conae)
em 2010, bem como a instituio do Frum Nacional de Educao
(FNE)1 e a II Conae em 2014 (precedida por conferncias munici-

1. O FNE um espao indito de interlocuo entre a sociedade civil e o Estado brasileiro,


reivindicao histrica da comunidade educacional e fruto de deliberao da Conae 2010,
sendo composto por 35 entidades representativas da sociedade civil e do poder pblico. De
carter permanente, foi institudo pela Portaria MEC n 1.407, de 14 de dezembro de 2010,
publicada no Dirio Oficial da Unio de 16/12/2011, e tem as seguintes atribuies: 1) par-
ticipar do processo de concepo, implementao e avaliao da poltica nacional de Edu-
cao; 2) acompanhar, junto ao Congresso Nacional, a tramitao de projetos legislativos
referentes Poltica Nacional de Educao, em especial a de projetos de leis dos planos
decenais de Educao definidos na Emenda Constitucional n 59, de 2009; 3) acompanhar
e avaliar os impactos da implementao do PNE; 4) acompanhar e avaliar o processo de
implementao das deliberaes das Conaes; 5) elaborar seu regimento interno e aprovar
ad referendum o regimento interno das Conaes; 6) oferecer suporte tcnico aos estados,
municpios e Distrito Federal para a organizao de seus fruns e de suas conferncias de
Educao; 7) zelar para que os fruns e as conferncias de Educao dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios estejam articulados Conae; e 8) planejar e coordenar a realizao
de Conaes, bem como divulgar suas deliberaes.

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

pais, regionais, estaduais e distrital, em 2013) cumprem, assim, o


papel de dar uma direo s polticas de Estado para a superao
da tradio histrica brasileira, na qual as polticas educacionais
tm sido marcadas hegemonicamente pela lgica da descontinui-
dade/continuidade, por carncia de planejamento de longo prazo
e por polticas de governo.
Na ltima dcada houve inmeras alteraes nas polticas e
gesto da Educao brasileira, destacando-se, entre outras, a ins-
tituio de conferncias nacionais de Educao precedidas por
conferncias municipais, intermunicipais, estaduais e distrital;
o envio de projeto do Plano Nacional de Educao (PNE) ao Con-
gresso Nacional, em 2010 (a despeito das diferentes questes e
proposies que provoca), sua aprovao pelo Congresso Nacional
e a sano, sem vetos, pela presidenta Dilma Rousseff, em junho
de 2014; a aprovao da EC n 59/2009, que ampliou a Educao
obrigatria no Brasil (4 a 17 anos) e definiu sua universalizao at
2016; a definio de percentual do PIB no PNE, bem como os deba-
tes sobre a institucionalizao do Sistema Nacional de Educao
(SNE). Discutir esses processos e os desafios decorrentes, situan-
do, especialmente, a articulao federativa e o papel do Estado na
garantia do direito Educao a partir do dilogo com as proposi-
es do documento referncia da Conae 2014 fundamental para
se avanar na institucionalizao do SNE, no prazo de dois anos,
como definido na Lei n 13.005/2014 (PNE).
H que problematizar as polticas educacionais, seus simu-
lacros e potencialidades. Em um cenrio marcado por desigual-
dades sociopoltico-culturais e econmicas, alguns avanos na
democratizao das polticas educacionais tm sido propostos e,
em alguns casos, objetivados. Essa perspectiva nos alerta para a
complexa relao entre a proposio e a materializao de polti-
cas, seus limites e suas possibilidades histricas, bem como para
a necessidade de polticas de Estado que traduzam a participao
ampla da sociedade brasileira. Na arena educacional, devem-se
considerar as condies sociopolticas e culturais, a legislao (re-
gulamentao), o quadro complexo e desigual em que se efetivam
as polticas, as diferentes formas de regulao que interferem em
sua materializao e resultam da ao de vrios atores (professo-

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parte i

res, estudantes, pais, gestores, sindicatos...). Os processos de par-


ticipao e deliberao so fundamentais e vm ganhando relevo,
no caso brasileiro, por meio da realizao de conferncias nacio-
nais de Educao (DOURADO, 2013).
Deliberada pela I Conae, vivenciamos, em 2013, a realizao
de conferncias livres, municipais, intermunicipais, estaduais
e distrital, como conferncias preparatrias para a II Conae, que
ocorreu em Braslia em novembro de 2014, quatro meses aps a
aprovao do PNE (2014-2024). O FNE, responsvel pela organiza-
o da Conae 2014, elaborou seu documento referncia, proposto,
discutido e aprovado pelo conjunto de entidades e setores que o
compem (CHAGAS, 2013), ratificando as concepes e delibera-
es da Conae 2010 e buscando avanar na consolidao de polti-
cas de Estado para o Brasil.
O FNE aprovou para a II Conae 2014 a seguinte temtica cen-
tral: O PNE na Articulao do Sistema Nacional de Educao: par-
ticipao popular, cooperao federativa e regime de colaborao,
tendo como objetivo geral propor a Poltica Nacional de Educa-
o, indicando responsabilidades, corresponsabilidades, atri-
buies concorrentes, complementares e colaborativas entre os
entes federados e os sistemas de ensino (BRASIL, 2012:3) e como
objetivos especficos: 1. acompanhar e avaliar as deliberaes da
Conferncia Nacional de Educao 2010, verificando seu impac-
to e procedendo s atualizaes necessrias para a elaborao da
Poltica Nacional de Educao; 2. avaliar a tramitao e a imple-
mentao do PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao
(SNE) e no desenvolvimento das polticas pblicas educacionais
(BRASIL, 2012:4).
Assim, o FNE aprovou o documento referncia, estruturado
por eixos, com as concepes e deliberaes da Conae 20102, por
meio da apresentao, da introduo e de sete eixos temticos:

2. O documento, em sintonia com as concepes, proposies e deliberaes da Conae


2010, dialogou com as polticas, as legislaes e o anteprojeto de lei do Novo Plano Nacio-
nal de Educao (PNE), aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado, sem vetos, pela
presidenta Dilma Rousseff, em 15/6/2014 (Lei n 13.005/2014).

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

Eixo I O Plano Nacional de Educao e o Sistema Nacional de


Educao: organizao e regulao.
Eixo II Educao e Diversidade: justia social, incluso e di-
reitos humanos.
Eixo III Educao, Trabalho e Desenvolvimento Sustentvel:
cultura, cincia, tecnologia, sade, meio ambiente.
Eixo IV Qualidade da Educao: democratizao do acesso,
permanncia, avaliao, condies de participao e aprendi-
zagem.
Eixo V Gesto Democrtica, Participao Popular e Controle
Social.
Eixo VI Valorizao dos Profissionais da Educao: forma-
o, remunerao, carreira e condies de trabalho.
Eixo VII Financiamento da Educao: gesto, transparncia
e controle social dos recursos.

As temticas dos eixos se articulam e tm uma concepo co-


mum de Educao. Desse modo, sem perder princpios e concep-
es transversais, cada um dos eixos aprofunda polticas funda-
mentais para a rea educacional, abordando aspectos relativos: 1)
organizao e regulao da Educao tendo por eixo uma con-
cepo de regime federativo colaborativo que possibilite a efetiva
institucionalizao do SNE e do PNE como polticas de Estado; 2)
relao entre Educao e diversidade, enfatizando, de maneira
articulada, a necessria efetivao da justia social, incluso e ga-
rantia dos direitos humanos; 3) relao entre Educao, trabalho
e desenvolvimento sustentvel cuja viso ampla articula-se ao es-
tabelecimento de polticas intersetoriais envolvendo proposies,
programas e aes em cultura, cincia, tecnologia, sade e meio
ambiente; 4) qualidade da Educao socialmente referenciada,
direcionada democratizao do acesso, permanncia, avaliao,
condies de participao e aprendizagem nos diferentes nveis,
etapas e modalidades da Educao; 5) concepo de gesto de-
mocrtica cuja base constitutiva assenta-se na efetiva garantia
de participao popular, bem como nos mecanismos de controle
social das diferentes instncias educativas; 6) concepo ampla
de valorizao dos profissionais a partir da garantia articulada de

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parte i

formao inicial e continuada, remunerao adequada, carreira e


condies efetivas de trabalho para todos os profissionais da Edu-
cao; 7) discusso sobre o financiamento da Educao, envol-
vendo questes como a necessidade de ampliao dos recursos
para a Educao, bem como a melhoria dos processos de gesto,
transparncia e controle social dos recursos.
O documento referncia da Conae 2014 indica proposies e
estratgias, visando a atingir os objetivos. Assim, o documento
apresenta, ainda, aps cada eixo temtico, um quadro com

proposies e estratgias, indicando as responsabilidades, corres-


ponsabilidades, atribuies concorrentes, complementares e cola-
borativas entre os entes federados (Unio, estados, Distrito Federal
e municpios), tendo por princpios a garantia da participao po-
pular, a cooperao federativa e o regime de colaborao. Espera-se
que essas indicaes contribuam para o planejamento e organici-
dades das polticas, especialmente para a elaborao, o acompa-
nhamento e a avaliao dos planos de Educao pelos entes fede-
rados. fundamental ressaltar que as proposies e as estratgias
relativas ao da Unio foram subdivididas em duas dimenses:
1) proposies e estratgias da Unio em funo das competncias
e do exerccio da funo normativa, redistributiva e supletiva em
relao s demais instncias educacionais e 2) aquelas relativas
ao sistema federal. Essas competncias aparecem no quadro com
a ordem numrica onde 1) se refere ao da Unio face ao con-
junto dos sistemas de ensino e 2) s relativas ao sistema federal.
Em alguns casos, as proposies e estratgias se efetivam nas duas
dimenses. No caso do Distrito Federal, h atribuies e competn-
cias correspondentes s de Estado e municpio (BRASIL, 2012:4).

As conferncias de Educao e a II Conae, em particular, cum-


prem importante papel na mobilizao, formao, discusso e
proposies de polticas de Estado para a Educao, ao traduzir,
por meio de amplo processo participativo (envolvendo a socie-
dade civil e poltica), concepes e deliberaes que avanam na
perspectiva da ampliao dos direitos sociais Educao, sinali-

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

zando, entre outros, a necessidade de um federalismo cooperativo


em Educao como base para a instituio de um SNE orgnico.
Merece especial realce o Eixo I, que confere centralidade dis-
cusso sobre o Plano Nacional de Educao e o Sistema Nacional
de Educao: organizao e regulao e situa questes atinentes
garantia do direito Educao de qualidade como princpio fun-
damental e basilar para as polticas e a gesto da Educao Bsica
e Superior, seus processos de organizao e gesto, a instituio
do SNE, expressando a atribuio especfica de cada ente federado
(Unio, estados, Distrito Federal e municpios), a condicionalida-
de do exerccio das aes distributivas e supletivas, de assistncia
tcnica e financeira da Unio em relao aos estados/Distrito Fe-
deral e municpios e dos estados em relao aos municpios, as
instncias de pactuao interfederativa (formao poltica e nor-
mativa), a participao e o controle social, bem como a implemen-
tao (envolvendo a execuo) e a avaliao. Aliado a esse proces-
so, ressalta-se, ainda, que o PNE e o SNE devem ser apreendidos
como poltica de Estado a ser consolidada por meio da organici-
dade entre os processos, na organizao, regulao, fiscalizao,
gesto democrtica, ao sistmica e no financiamento.
Essas questes e proposies exigiro o redimensionamento
da ao dos entes federados, garantindo normas e diretrizes edu-
cacionais comuns nacionais, tendo como eixo a superao das
desigualdades sociais, nacionais portanto, regionais, estaduais
municipais , sobretudo se considerarmos que, a despeito dos
avanos legais e no campo das polticas educacionais registrados
nas ltimas dcadas, a rea educacional permeada ainda por v-
rias assimetrias, principalmente no acesso, na permanncia e na
qualidade, em diferentes nveis, etapas e modalidades.

O PNE e a instituio do SNE

Nos ltimos anos, a busca de maior organicidade das polticas edu-


cacionais resultou na aprovao da Lei n 11.494/07, que instituiu
o Fundeb; da Lei n 11.738/08, que instituiu o piso salarial nacional
profissional para o magistrio; do Plano de Desenvolvimento da
Educao, com a aprovao da EC/59, na expanso e interiorizao

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parte i

da Educao Superior federal (por meio do Reuni [Reestruturao


e Expanso das Universidades Federais] e da criao, em 2008, dos
institutos federais de Educao, Cincia e Tecnologia, que ampliou
a Educao obrigatria do Ensino Fundamental para Educao de
4 a 17 anos) e na realizao de conferncias nacionais de Educao.
Destacam-se, ainda, a Coneb 2008, a Conae 2010 e a Conae 2014, mo-
vimentos que buscaram repensar e avanar os marcos referenciais
atuais por meio de aes mais orgnicas entre as polticas e a ges-
to para a Educao Bsica e Superior (incluindo a ps-graduao) e
para as polticas de valorizao dos profissionais da Educao.
Outro importante movimento se deu pelo envio do PNE pelo
Executivo Federal para o Congresso Nacional, em dezembro de
2010. A proposta, aps discusso e proposio de emendas, foi
aprovada por Comisso Especial na Cmara Federal, tramitou e foi
aprovada com alteraes no Senado Federal. O projeto de PNE re-
tornou Cmara, tendo sido aprovado e, em 25 de julho de 2014,
foi sancionada a Lei n 13.005/2014, sem vetos, pela presidenta Dil-
ma Rousseff.

O PNE como poltica de Estado

A aprovao do PNE pelo Congresso Nacional e a sano presiden-


cial, sem vetos, que resultaram na Lei n 13.005/2014, inauguram
uma nova fase para as polticas educacionais brasileiras. O plano,
se entendido e efetivado como plano de Estado, por meio da efe-
tiva articulao entre os entes federados, apresenta no art. 2 as
seguintes diretrizes:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III superao das desigualdades educacionais, com nfase
na promoo da cidadania e na erradicao de todas as formas de
discriminao;
IV melhoria da qualidade da Educao;
V formao para o trabalho e para a cidadania, com nfase
nos valores morais e ticos em que se fundamenta a sociedade;
VI promoo do princpio da gesto democrtica da Educa-
o pblica;

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

VII promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica


do Pas;
VIII estabelecimento de meta de aplicao de recursos pbli-
cos em Educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB),
que assegure atendimento s necessidades de expanso, com pa-
dro de qualidade e equidade;
IX valorizao dos (as) profissionais da Educao;
X promoo dos princpios do respeito aos direitos huma-
nos, diversidade e sustentabilidade socioambiental.

Alm das diretrizes que so sinalizadoras de busca de maior


organicidade para a Educao nacional no decnio 2014-2024, a
referida lei define, ainda, que:

A execuo do PNE e o cumprimento de suas metas sero objeto de


monitoramento contnuo e de avaliaes peridicas, realizados pe-
las seguintes instncias: I Ministrio da Educao (MEC); II Co-
misso de Educao da Cmara dos Deputados e Comisso de Edu-
cao, Cultura e Esporte do Senado Federal; III Conselho Nacional
de Educao (CNE); IV Frum Nacional de Educao. Define, ain-
da, que estas instncias devero I divulgar os resultados do mo-
nitoramento e das avaliaes nos respectivos stios institucionais
da internet; II analisar e propor polticas pblicas para assegurar
a implementao das estratgias e o cumprimento das metas; III
analisar e propor a reviso do percentual de investimento pblico
em Educao (PNE 2014-2024, BRASIL, 2014).

Outra definio central diz respeito ao investimento pbli-


co em Educao que engloba os recursos aplicados na forma do
art. 212 da Constituio Federal e do art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, bem como os recursos aplicados nos
programas de expanso da Educao Profissional e Superior, in-
clusive na forma de incentivo e iseno fiscal, as bolsas de estu-
dos concedidas no Brasil e no exterior, os subsdios concedidos
em programas de financiamento estudantil e o financiamento de
creches, pr-escolas e de Educao especial na forma do art. 213 da
Constituio Federal. Sobre os recursos previstos em lei, define

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que ser destinada manuteno e ao desenvolvimento do ensi-


no, em acrscimo aos recursos vinculados nos termos do art. 212
da Constituio Federal, alm de outros recursos previstos em lei,
a parcela da participao no resultado ou da compensao finan-
ceira pela explorao de petrleo e de gs natural, na forma de lei
especfica, com a finalidade de assegurar o cumprimento da meta
prevista no inciso VI do art. 214 da Constituio Federal.
O art. 6 institui o FNE, redimensiona o seu papel e define que
a Unio promover a realizao de pelo menos duas conferncias
nacionais de Educao at o final do decnio, precedidas de con-
ferncias distrital, municipais e estaduais, articuladas e coorde-
nadas pelo FNE.
A lei define que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios atuaro em regime de colaborao, visando ao alcance
das metas e implementao das estratgias, objeto do PNE e dos
planos decenais correspondentes (a serem elaborados pelos esta-
dos, Distrito Federal e municpios) ou adequar os planos j apro-
vados em lei no prazo de um ano. Define que compete aos entes
federados aprovar leis especficas ou adequar as existentes para
os seus sistemas de ensino, disciplinando a gesto democrtica da
Educao pblica nos respectivos mbitos de atuao, no prazo de
dois anos.
E necessria mais organicidade no financiamento e gesto
medida que o PNE define que o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e os oramentos anuais da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios sero formulados de maneira a
assegurar a consignao de dotaes oramentrias compatveis
com as diretrizes, metas e estratgias do PNE e com os respectivos
planos de Educao, a fim de viabilizar sua plena execuo.
H de haver, ainda, um federalismo cooperativo por meio da
articulao interfederativa para a concretizao das polticas edu-
cacionais.
Alm disso, a lei define que o Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica (Saeb), coordenado pela Unio, em colabora-
o com os estados, o Distrito Federal e os municpios, constituir
fonte de informao para a avaliao da qualidade da Educao B-
sica e para a orientao das polticas pblicas desse nvel de ensi-

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

no. Amplia, assim, a concepo vigente de avaliao da Educao


Bsica, ao ressaltar a articulao entre indicadores de rendimento
escolar, indicadores de avaliao institucional e o ndice de De-
senvolvimento da Educao Bsica (Ideb).
At o final do primeiro semestre do nono ano de vigncia do
PNE, o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional, sem
prejuzo das prerrogativas deste poder, o projeto de lei referente
ao Plano Nacional de Educao a vigorar no perodo subsequente,
que incluir diagnstico, diretrizes, metas e estratgias para o pr-
ximo decnio.
Por fim, e no menos importante, define que o poder pblico
dever instituir, em lei especfica, contados dois anos da publica-
o da lei do PNE, o Sistema Nacional de Educao, responsvel
pela articulao entre os sistemas de ensino, em regime de colabo-
rao, para efetivao das diretrizes, metas e estratgias do Plano
Nacional de Educao, o que sinaliza para a efetivao de proces-
sos em direo efetivao de polticas de Estado.
O plano apresenta 20 metas e vrias estratgias que englobam
a Educao Bsica e a Educao Superior, em suas etapas e modali-
dades, a discusso sobre qualidade, gesto, financiamento educa-
cional e valorizao dos profissionais da Educao.
A instituio do SNE e a regulamentao do art. 23 da Consti-
tuio Federal relativo ao regime de colaborao em Educao so
fundamentais para o avano das polticas educacionais e devem
resultar em novos marcos de ao e relao entre os entes federati-
vos, sem descurar de normas e diretrizes nacionais, bem como em
garantia constitucional de autonomia dos entes federados.
O SNE vem sendo objeto de estudos e proposies, revelando
a necessidade de avanarmos em sua instituio. Destaco a con-
cepo do sistema, proposta no documento de comisso integrada
por membros do MEC (Sase e Seb) e especialistas convidados3:

3. Carlos Augusto Abicalil; Carlos Roberto Jamil Cury; Luiz Fernandes Dourado e Romualdo
Portela (convidados externos); Maria Beatriz Luce, Binho Marques e Flvia Nogueira (Mi-
nistrio da Educao).

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parte i

No campo dos muitos avanos conquistados est a Emenda Consti-


tucional 59/2009, um dispositivo que fortalece o direito Educao
como um direito prprio da democracia e oferece ao federalismo
cooperativo, signo da Repblica, uma nova condio: o Plano Na-
cional de Educao (PNE) como articulador do Sistema Nacional de
Educao (SNE). O carter novo e original deste dispositivo aponta
para uma ampliao do direito Educao como dever do Estado:
olha para trs, para o presente e para o futuro. Para trs, no sentido
de reduzir as assimetrias educacionais ainda existentes, em vista
da equalizao de oportunidades para todos em matria de Edu-
cao escolar e das desigualdades sociais e regionais. Ao mesmo
tempo, indica a garantia do padro de qualidade para o presente,
olhando para o futuro por meio do PNE, Lei n 13.005/14.

O documento ratifica a compreenso de que o SNE tem a sua


insero efetivada na Constituio Federal e, desse modo, deve ser
institudo. Afirma o documento:

O que se infere deste dispositivo que o Sistema Nacional de Edu-


cao j existe pela sua insero no corpo constitucional. Assim, o
Sistema Nacional de Educao j . Mas... eis ainda a questo: em
que ele consiste? Um sistema entende-se um conjunto articu-
lado e coordenado de elementos coexistentes e que, dentro de um
determinado espao e tempo, compartilham de um mesmo ordena-
mento estruturado. No caso de um Sistema Nacional de Educao,
tal contexto remete definio de diretrizes, metas, recursos e es-
tratgias de manuteno e desenvolvimento direcionadas garantia
do direito social Educao em ambos os nveis (Educao Bsica e
Superior), considerando todas as etapas e modalidades educativas.
Remete, sobretudo, garantia da universalizao da Educao Bsi-
ca obrigatria dos 4 aos 17 anos, em regime de colaborao.

O texto ressalta, ainda, os desafios para a instituio do SNE


e para a sua efetivao num horizonte de federalismo cooperativo
que no prescinde do papel da Unio na coordenao das polticas
nacionais e nem dos demais entes federativos, num processo de
descentralizao qualificada, resguardas as suas autonomias:

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

O pas chegou aos dias atuais, portanto, com a meta de instituir o


sistema em dois anos, que comearam a ser contados a partir da
publicao da lei do novo PNE, segundo seu art. 13. Este ser um
enorme desafio. Para tanto, as funes de coordenao e de articu-
lao do Estado Nacional, em seu movimento conjunto de conexo
entre os vrios entes, s se realizam caso haja um foro formulador a
fim de obter uma sincronia interna, evitando-se antinomias entre
os sistemas. Este foro a Unio, que tem no Ministrio da Educa-
o seu rgo de coordenao e, em um renovado Conselho Nacio-
nal, o seu eixo normativo. Este foro, dentro do estado democrtico
de direito e republicano, no o centro de um poder hierrquico.
Ao contrrio, ele um lugar em que os vrios poderes autnomos
pactuam uma descentralizao qualificada pela ao coordenada
prpria do regime de colaborao.

Numa viso contextualizada, fundamental articular o SNE


com as relaes sistemticas no processo histrico e conceitual da
Educao, em regime de efetiva colaborao, em consonncia com
a legislao vigente, especialmente a Constituio Federal, o PNE
(2014-2024) e a LDB (Lei n 9.3994/96), as conferncias nacionais e
movimentos no campo.
O SNE (sua existncia e seu sentido) deve-se direcionar para
a superao das desigualdades sociais, pelo estabelecimento de
padres nacionais e polticas que garantam diretrizes e bases con-
sistentes para a melhoria da Educao Bsica, pois, segundo o do-
cumento j referido:

A Educao no Brasil nacional porque se assenta em diretrizes e


bases, que cobrem o conjunto dos sistemas de ensino (o federal,
os estaduais, o distrital e os municipais e, no seu interior, as redes
pblicas e privadas que os constituem). Portanto, ser imprescin-
dvel uma releitura da LDB luz do Sistema Nacional de Educao
a ser configurado. A adoo dos padres nacionais vinculantes por
todos os sistemas de ensino ser basilar para o SNE, pois trata-se
de garantir um direito juridicamente protegido assegurando cida-
dania e direitos humanos. Entre os elementos que conformaro a
identidade nacional esto: uma base nacional comum para os cur-

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parte i

rculos da Educao Bsica e Superior, financiamento adequado,


padres para as instituies educativas, gesto democrtica, for-
mao e valorizao dos profissionais, com carreiras elaboradas a
partir de parmetros nacionais e que tomem como referncia a Lei
n 11.738/08 (que institui o Piso Salarial Profissional Nacional para
os profissionais do magistrio pblico da Educao Bsica), pro-
cessos de avaliao institucional e de aprendizagem, entre outros.

Em que contexto, concepes e bases norteiam a instituio


do SNE, no prazo de dois anos, se o PNE (2014-2024) define o SNE
como responsvel pela articulao entre os sistemas de ensino,
em regime de colaborao, para a efetivao das diretrizes, metas
e estratgias do Plano Nacional?

Polticas de Estado como estratgia


de avanos no campo

O Estado brasileiro marcado por desigualdades sociais e assi-


metrias entre os entes federados e, por consequncia, apresenta
limites no horizonte de efetivao dos direitos sociais e na capila-
ridade das polticas, com destaque para as polticas educacionais.
A esse respeito, afirmamos que a trajetria do planejamento
e das polticas educacionais no Brasil tem sido marcada por pol-
ticas governamentais, em detrimento de polticas de Estado, mal-
grado os processos regulatrios, sobretudo a partir de 1930, bem
como os movimentos da sociedade civil organizada em prol de
melhorias na Educao nacional, destacando-se, em 1932, o Mani-
festo dos Pioneiros da Educao [DOURADO (2011:50)]. Ressaltam-
-se, ainda, os limites evidenciados no Estado Novo (1937-1945), os
embates no processo de redemocratizao da sociedade nas dca-
das de 1940, 1950 e incio de 1960, e os contornos assumidos pela
centralidade conferida ao pensamento tecnocrtico aps o golpe
militar de 1964. Na dcada de 1980, houve lutas em prol da Edu-
cao pblica, gratuita, democrtica e laica como direito social,
no processo constituinte, na defesa de uma Lei de Diretrizes e Ba-
ses para a Educao democrtica, bem como um Plano Nacional
de Educao como expresso dos anseios da sociedade brasileira,

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

que resultaram dos congressos nacionais de Educao e da ao


ativa do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica. Esses mo-
vimentos obtiveram avanos importantes na Constituio Federal
de 1988, a despeito das perdas contra a hegemonia governamental,
incluindo o Executivo e parcela considervel do Congresso Nacio-
nal, que limitou sobremaneira os textos aprovados na LDB (Lei n
9.394/1996) e no PNE (Lei n 10.172/2001).
A despeito desses limites fundamental ressaltar que a
CF 1988 sinaliza novas diretrizes para os direitos sociais no Pas, ten-
do por eixo um novo pacto federativo cuja lgica poltica sinaliza
para a autonomia e o regime de colaborao, a ser regulamentado en-
tre os entes federados: Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Mais recentemente, em junho de 2014, a aprovao do PNE
(2014-2024), por meio da Lei n 13.005/2014, avana ao incorporar
parte da agenda social, com especial relevo para as deliberaes da
Coneb e Conae.
O PNE, ao definir diretrizes, metas e estratgias para o dec-
nio 2014-2024 sinaliza o fortalecimento do regime de colaborao
entre os entes federativos por meio da instituio do SNE, de ins-
tncias permanentes de negociao, cooperao e pactuao, da
articulao entre o PNE e os planos decenais de estados, Distrito
Federal e municpios, da gesto democrtica, dos sistemas de ava-
liao, da valorizao dos profissionais da Educao, do financia-
mento. As polticas de Estado para a superao das prticas patri-
monialistas no campo vo requerer o enfrentamento dos limites
ao federalismo atual para um federalismo cooperativo, inclusive
no campo educacional.
Diversos autores tm problematizado a questo federalismo
e Educao no Brasil, a partir de vrias abordagens e recortes, des-
tacando-se, entre outros, ABICALIL, 2012; CRUZ, 2012; DOURADO,
2013; OLIVEIRA, 2012; OLIVEIRA & SOUZA, 2010.
A questo no se dissocia de temas como reforma tributria,
novo pacto federativo, efetiva descentralizao das polticas (sem
perder de vista a importncia da coordenao nacional da Unio)
que tenham por eixo a regulamentao do regime de colaborao,
pois a concepo de equilbrio e as garantias de mbito nacional
sinalizam para o esforo federativo (DOURADO, 2013). As bases da

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parte i

cooperao implicam, portanto, garantir as prerrogativas de auto-


nomia dos entes federados e, paradoxalmente, a necessidade de
mecanismos regulatrios direcionados ao bem-estar nacional.
Tais questes traduzem uma tenso salutar entre a ao dos entes
federados, incluindo a coordenao das polticas nacionais e os
processos de descentralizao. Isso revela o esforo nacional para
a construo de uma sociedade cujas polticas, programas e aes
tenham como convergncia o bem comum por meio da garantia
de direitos sociais, o que requer um federalismo cooperativo, mar-
cado pela descentralizao e por padres e diretrizes nacionais
que assegurem o direito Educao com qualidade, o que implica
combater as assimetrias regionais e sociais.
Essa discusso nos remete concepo de autonomia (CRUZ,
2012; DOURADO, 2013), ou seja, a autonomia dos entes federados
no sinnimo de soberania, mas resulta da efetivao de bases
de convergncia demarcadas pela tenso entre as competncias da
Unio, sobretudo as privativas, e as competncias comuns e con-
correntes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos muni-
cpios. Portanto, fundamental avanar na construo/efetivao
do Sistema Nacional de Educao4. O documento referncia da Co-
nae afirma que:

Para garantir o direito Educao, em sintonia com diretrizes


nacionais, a construo de um SNE requer, portanto, o redimen-
sionamento da ao dos entes federados, garantindo diretrizes
educacionais comuns em todo o territrio nacional, tendo como
perspectiva a superao das desigualdades regionais e a garantia do
direito Educao de qualidade. Dessa forma, objetiva-se o desen-
volvimento de polticas pblicas educacionais nacionais universa-
lizveis, por meio da regulamentao das atribuies especficas
de cada ente federado no regime de colaborao e da Educao pri-
vada pelos rgos de Estado.

4. A respeito do debate sobre o SNE, fundamental destacar: ABICALIL, 2012; CURY, 2013;
DOURADO, 2013; MARQUES et al., 2013; SAVIANI, 2013.

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

Desde 2013, venho abordando as seguintes questes: o que


entendemos por SNE? Por que se faz necessrio institu-lo? O que
um SNE inovaria em matria educacional? Isso requer exame mi-
nucioso.
Num primeiro momento, importante situar os embates e
disputas nessa arena, indo desde a concepo, a abrangncia, a
composio e as finalidades at a compreenso de que temos um
sistema de fato, ainda que no assentado em slidas bases jur-
dicas. Importante destacar, ainda, que PNE e SNE e sua relao
intrnseca podem permitir aes mais orgnicas para as polticas
educacionais, seu planejamento em outras bases, ou seja, como
polticas de Estado que, articuladas regulamentao do regime
de colaborao, possam contribuir para um federalismo coopera-
tivo e para a melhoria dos processos de organizao e gesto, qua-
lidade, financiamento e avaliao da Educao.
Nesse debate, reafirmo que o SNE est constitudo mas no
est institudo, ainda que tenhamos diretrizes e bases da Educa-
o nacional e a organizao de sistemas de ensino, entre outros.
H uma relao direta e intrnseca entre PNE, SNE, regime de co-
laborao e, nesse sentido, fundamental avanar nas orientaes
jurdico-normativas, envolvendo a efetivao do PNE 2014-2024
como poltica de Estado, bem como de lei(s) complementar (es) do
regime de colaborao, como passos concomitantes instituio
do SNE cujas bases constitutivas nos remetem ao delineamento
de medidas de coordenao federativa articuladas normatizao
dos processos de deciso e responsabilidades compartilhadas en-
tre os entes federativos, a partir da efetivao da j denominada
descentralizao qualificada.
Para a instituio do SNE, as bases legais de sua constituio
foram dadas por meio da EC 59/09, cuja emenda alterou a Consti-
tuio Federal de 1998 com o seguinte teor:

Art. 4 O caput do art. 214 da Constituio Federal passa a vigorar


com a seguinte redao, acrescido do inciso VI:
Art. 214 A lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de du-
rao decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de
Educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,

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parte i

metas e estratgias de implementao para assegurar a manuten-


o e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas
e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos
das diferentes esferas federativas que conduzam a:
...
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em
Educao como proporo do produto interno bruto. (Notas Regu-
lamentadoras, [NR])

Essas alteraes legais situam o PNE como articulador do SNE


(em regime de colaborao) e este como definidor de diretrizes, ob-
jetivos, metas e estratgias para assegurar a manuteno e o desen-
volvimento do ensino por meio de aes integradas, tendo acresci-
do, ainda, o inciso VI referente ao estabelecimento da meta de apli-
cao dos recursos pblicos em Educao como proporo do PIB.
O documento referncia da Conae 2014 afirma que:

() compete s instncias do SNE definir e garantir finalidades, di-


retrizes e estratgias educacionais comuns, sem prejuzo das espe-
cificidades de cada sistema, e assumir a articulao, normatizao,
coordenao e regulamentao da Educao nacional pblica e
privada. Em tal sistema, os conselhos nacional, estaduais, distrital
e municipais, organizados com a garantia de gesto democrtica,
so fundamentais para a superviso e a manuteno das finali-
dades, diretrizes e estratgias comuns. O processo deve garantir a
consolidao dos fruns nacional, estaduais, distrital e municipais
de Educao, em articulao com os respectivos sistemas de ensi-
no e conselhos equivalentes.

Face aos avanos constitucionais, com realce para EC 59/2009,


com a aprovao do PNE 2014-2024 e a definio, neste plano, de
que a instituio do SNE dever se efetivar em dois anos, funda-
mental avanar as bases em que tal instituio se efetivar, o que
implica, entre outros, discutir a natureza, as finalidades, os obje-
tivos, a composio, a organizao e a gesto do SNE.
Registro consideraes preliminares para avaliar a instituio
do SNE, objetivando maior articulao entre os entes federados,

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

polticas, gesto, financiamento, avaliao, valorizao dos profis-


sionais da Educao, visando a aes sistmicas que contribuam
para a melhoria da Educao nacional:
I Natureza: um sistema cuja gide expresse a articulao
com os sistemas de Educao. Ou, como afirma Abicalil (2012), um
sistema de sistemas;
Composio questo importante a ser refletida a partir da or-
ganizao nacional em nveis, etapas e modalidades sem descurar
de temticas centrais; e estruturantes como financiamento, gesto
democrtica, avaliao, valorizao dos profissionais da Educao;
Organizao e estrutura proposio de duas cmaras: Educao
Bsica e Superior (incluindo etapas e modalidades educativas, inclu-
sive o tecnolgico); e quatro subsistemas: financiamento, gesto de-
mocrtica, avaliao, valorizao dos profissionais da Educao.
No caso dos subsistemas fundamental articul-los s polti-
cas vigentes, bem como contribuir para sua organicidade e melho-
ria (ou superao). Essas questes demandariam uma instituio
ampla do SNE que propiciasse avanos nos embates na rea edu-
cacional, marcada por disputas histricas de concepo e gesto,
natureza e carter (pblico e privado), avaliao, regulao e su-
perviso, entre outras.
Considerando o documento final da Conae 2010 e o documen-
to referncia da Conae 2014, que a meu ver foram construdos a
partir de uma lgica e de concepes de Educao, arriscaria pen-
sar em exemplos prticos de fomento aos subsistemas para o de-
bate. Um exemplo diz respeito ao Fundeb e seu aperfeioamento,
com a incluso do conceito de custo aluno qualidade no subsis-
tema de financiamento. Outro exemplo refere-se ao subsistema
valorizao dos profissionais da Educao, que dever envolver
temticas relacionadas formao inicial e continuada, salrio,
plano de carreira e condies de trabalho de todos os profissio-
nais. O subsistema de gesto democrtica definiria as diretrizes
e acompanharia a criao de leis especficas pelos entes federados.
Por outro lado, o subsistema de avaliao, tendo por eixo uma vi-
so de avaliao formativa, buscaria avanar na construo de no-
vos marcos para a avaliao da Educao Bsica e Superior e, nesse
caso, teria um importante desenho a ser aprimorado: o Sinaes.

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parte i

Refletir sobre essa agenda, visando a instituir o SNE, deve ser


compromisso de todos os profissionais da Educao, gestores,
interessados, o que, certamente, demandar muitas proposies,
discusses e embates se quisermos que o sistema se efetive como
poltica de Estado decorrente do PNE.

O federalismo e a instituio do SNE:


apontamentos para o debate

Ao situar limites e desafios ao federalismo brasileiro e, sobretu-


do, s polticas educacionais a partir da/na relao entre os entes
federados e a democratizao do acesso Educao, num cenrio
de grandes assimetrias regionais e desigualdades sociais, enfati-
zamos o importante movimento de construo das conferncias
de Educao (especialmente a Conae 2010 e a Conae 2014) e a ne-
cessidade de garantir polticas e aes para a efetivao do PNE
2014-2024, especialmente a instituio do SNE, como polticas de
Estado e base para o planejamento e efetivao de polticas educa-
cionais para todos os nveis, etapas e modalidades.
Todas essas questes nos remetem a novos marcos na relao
federalismo/cooperao, necessidade de novo pacto onde a co-
ordenao federativa no se traduz em centralizao por parte da
Unio, mas deve ser resultante de esforos de cooperao e cola-
borao entre os entes federados, que, desse modo, no prescin-
dem de diretrizes e padres de qualidade nacional ao participarem
de sua proposio e materializao.
Ao longo do texto foram apresentadas algumas consideraes
preliminares sob o SNE quanto natureza, composio, organiza-
o e gesto. Merece ser sublinhada a concepo defendida de SNE
como sistema de sistemas, com duas cmaras de Educao (Bsica e
Superior), e a instituio de subsistemas de financiamento, gesto
democrtica, avaliao, valorizao dos profissionais da Educao.
Assim, vital a instituio do SNE, entendido como sistema
responsvel pela articulao entre os sistemas de ensino, e do re-
gime de colaborao para efetivao das diretrizes, metas e estra-
tgias do PNE, em si especficas, contados dois anos da aprovao
do PNE. Tal perspectiva implica avanar no processo de institu-

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

cionalizao do SNE no bojo das relaes federativas, o que envol-


ve, em consonncia com o arcabouo jurdico, a relao entre os
entes federados (Unio, estados, Distrito Federal e municpios),
as responsabilidades entre os entes federativos, as competncias
especficas, bem como o que deve ser vinculante em Educao,
expresso em norma nacional. As dinmicas e os processos, arti-
culados e concomitantes com a reforma poltica e fiscal, devem-
-se constituir em direo ao federalismo cooperativo por meio do
reforo articulao interfederativa para a efetivao de polticas
educacionais.
Instituir o Sistema Nacional de Educao, por meio da arti-
culao federativa e do reforo do papel do Estado na garantia do
direito Educao, constitui importante processo na agenda da
Educao nacional e pode contribuir para a efetiva coordenao
federativa, sob as bases de um federalismo cooperativo na Educa-
o nacional como processo resultante e articulado ao novo PNE
e necessria regulamentao do regime de colaborao entre os
entes federados, como previsto na Constituio de 1988.

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53

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parte i

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54

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as relaes federativas e a institucionalidade do sistema nacional de educao

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Disponvel em: <http//www.esforce.org.br>. (ltimo acesso
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acesso em outubro de 2015).

55

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PARTE II

Educao, trabalho
e desenvolvimento
sustentvel: cultura,
cincia, tecnologia,
sade, meio ambiente

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A Educao
Profissional como
uma das dimenses
do direito
profissionalizao
Francisco Aparecido Cordo
Graduado em filosofia, teologia e pedagogia,
conselheiro da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao

Introduo

A Educao Profissional como uma das dimenses do direito


profissionalizao, conforme definido no art. 227 da Constituio
Federal (CF), a situa na confluncia de dois dos direitos funda-
mentais do cidado: o direito Educao e o direito ao trabalho
(art. 6 e 205 da CF). Este o contexto no qual faz uma abordagem
do Eixo III da Conae sobre Educao, trabalho e desenvolvimento
sustentvel: cultura, cincia, tecnologia, sade e meio ambiente,
assumindo como enfoque central o preceito legal consagrado no
art. 39 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), na
redao dada pela Lei n 11.741/2008: A Educao Profissional e
Tecnolgica, no cumprimento dos objetivos da Educao nacio-
nal, integra-se aos diferentes nveis e modalidades de Educao e
s dimenses do Trabalho, da Cincia e da Tecnologia. A inspira-
o desta abordagem se orienta pelo parecer CNE/CEB n 11/2012,
que forneceu as bases para a definio das atuais Diretrizes Cur-
riculares Nacionais pela Cmara de Educao Bsica do Conselho
Nacional de Educao, pela resoluo CNE/CEB n 6/2012.

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parte ii

Cada dia um novo desafio se apresenta aos mundos do traba-


lho e da Educao Profissional e Tecnolgica no Brasil, marcados
pela complexidade das contnuas mudanas no mundo das cin-
cias e das tecnologias com reflexos diretos na organizao do tra-
balho e na ordem social e econmica que a todos nos envolve, tra-
zendo exigncias cada vez mais complexas para a soluo de desa-
fios esperados e planejados, ao lado de outros inesperados e inu-
sitados. Nesse contexto, o primeiro grande desafio o de vencer
o preconceito contra a Educao Profissional, ainda considerada
por grande parte dos educadores como uma espcie de Educao
de segunda categoria, associando-a formao de mo de obra,
reproduzindo, assim, o dualismo existente na sociedade brasileira
entre as chamadas elites condutoras e a grande maioria da popu-
lao trabalhadora. A Educao para o trabalho ainda no tem sido
tradicionalmente colocada na pauta da sociedade brasileira como
um bem universal.
A formao profissional no Brasil, desde as suas origens, sem-
pre foi reservada s classes menos favorecidas, estabelecendo-se
uma ntida distino entre aqueles que detinham o saber (obje-
to do ensino secundrio, normal e superior) e os que executavam
tarefas manuais (objeto do ensino profissional). Ao trabalho com
frequncia associado ao esforo manual e fsico, ainda foi agrega-
da a ideia do sofrimento, inspirada no mito do paraso perdido.
No Brasil essa concepo bem mais complexa. A escravido em
nosso Pas, vergonhosamente, perdurou por mais de trs sculos,
reforando essa distino entre trabalho manual e trabalho inte-
lectual. Ela deixou marcas profundas e preconceituosas com re-
lao categoria social de quem executa trabalho manual. Inde-
pendentemente da boa qualidade do produto e da sua importncia
na cadeia produtiva, esses trabalhadores sempre foram relegados
a uma condio social inferior. Essa herana colonial escravista e
preconceituosa em relao ao trabalho tem influenciado todas as
relaes sociais e a viso da sociedade sobre a Educao e a forma-
o profissional. O ideal cultivado nesse ambiente preconceituo-
so, que perdurou no Brasil por sculos, influenciando geraes,
no foi o de ganhar a vida pelo trabalho, mas sim pelo poder gera-
dor de rendas, no raras vezes de origem patrimonialista.

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a educao profissional como direito profissionalizao

Nesse contexto, o desenvolvimento intelectual, destinado


prioritariamente s elites, proporcionado pela Educao escolar
acadmica, quase sempre era visto como desnecessrio para a
maior parcela da populao, que necessitava apenas da formao
de mo de obra. No se reconhecia vnculo necessrio entre Edu-
cao escolar e preparao para o trabalho, pois a atividade econ-
mica predominante no requeria Educao formal para garantir
uma boa atuao profissional. Uma coisa era o saber, transmitido
de forma sistemtica por meio da escola, que nem sequer era re-
querido universalmente pelas chamadas elites condutoras e pela
prpria sociedade brasileira. Assim, chegamos ltima metade do
sculo passado, desenvolvendo uma formao profissional mais
centrada no treinamento operacional para a produo em srie e
padronizada, com a incorporao macia de operrios semiquali-
ficados, adaptados aos postos de trabalho e desempenhando tare-
fas simples, rotineiras, e previamente especificadas e delimitadas.
Apenas uma minoria de trabalhadores precisava contar com com-
petncias profissionais em nveis de maior complexibilidade, em
virtude da rgida separao entre o planejamento e a execuo do
trabalho. Havia pouca margem de autonomia para o trabalhador,
uma vez que o monoplio do conhecimento tcnico e organiza-
cional cabia, quase sempre, apenas aos nveis gerenciais das or-
ganizaes empresariais, privadas ou pblicas. A baixa escolari-
dade da massa trabalhadora no era sequer considerada como um
entrave significativo expanso econmica da nao. Assim, os
esforos realizados para a formao dos trabalhadores, tanto na
esfera pblica quanto privada, se orientaram muito mais para as
aes numa perspectiva assistencialista que educacional.

Mundo do trabalho em transformao

Nas ltimas dcadas do sculo XX, entretanto, novas formas de


organizao da produo e da prestao de servios, bem como da
gesto de bens e servios modificaram profunda e estruturalmen-
te o mundo do trabalho. Um novo cenrio econmico e produtivo
se estabeleceu com o desenvolvimento e o emprego de complexas
tecnologias agregadas produo e prestao de servios, e tam-

59

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parte ii

bm pela crescente internacionalizao das relaes econmicas.


Desta vez, o Brasil no ficou de fora. Para dar respostas adequadas
aos novos desafios apresentados por essas novas circunstncias,
passou-se a requerer, cada vez mais, slida base de Educao geral
para todos os trabalhadores, exigindo-se ainda a qualificao pro-
fissional bsica aos trabalhadores no qualificados, a habilitao
profissional de tcnico de nvel mdio e a Educao continuada,
para permanente atualizao, aperfeioamento, especializao e
requalificao profissional dos trabalhadores. Em suma, passou-
-se a requerer profissionais mais polivalentes, capazes de intera-
gir em situaes novas e em constante mutao. Como resposta
a este desafio, escolas e instituies de Educao Profissional se
viram obrigadas a diversificar programas e cursos profissionais,
atendendo novas reas e elevando significativamente os nveis de
qualidade da oferta de programas voltados para a profissionaliza-
o das pessoas. As empresas passaram a exigir trabalhadores cada
vez mais qualificados. destreza manual passou-se a agregar no-
vas competncias e novos saberes relacionados com a inovao,
a criatividade, o trabalho em equipe e a autonomia na tomada de
decises, cada vez mais mediadas por novas tecnologias da infor-
mao. Equipamentos e instalaes complexas requerem, cada
vez em maior nmero, trabalhadores com nveis de Educao e de
qualificao mais elevados. As mudanas aceleradas no sistema
produtivo passaram a exigir uma permanente atualizao das qua-
lificaes e habilitaes existentes e a identificao de novos per-
fis profissionais, de tal sorte que no se concebe mais uma Edu-
cao Profissional que possa ser reduzida a simples instrumento
de poltica assistencialista ou linear ajustamento s demandas do
mercado de trabalho. Assim, a Educao Profissional e Tecnol-
gica passou a ser considerada como importante estratgia para
que os cidados tenham efetivo acesso s conquistas cientficas
e tecnolgicas da moderna sociedade, globalizada e competitiva.
Para dar conta desse desafio, impe-se a superao do j tradicio-
nal enfoque de uma formao profissional fundamentada apenas
na preparao para execuo de um determinado conjunto de ta-
refas planejadas por terceiros mais escolarizados e com poder de
mando no planejamento e no controle de qualidade dos produtos

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a educao profissional como direito profissionalizao

e servios. A nova Educao Profissional requer, para alm do do-


mnio operacional de um determinado fazer, a compreenso glo-
bal do processo produtivo, com a apreenso do saber tecnolgico,
a valorizao da cultura do trabalho e a mobilizao dos valores
necessrios tomada de decises profissionais para enfrentar o
incerto e o inusitado.

a Legislao no Brasil

Neste contexto, a Constituio Federal de 1988 apresentou um


novo entendimento ao conceito de Educao Profissional, situan-
do-a na confluncia de dois direitos fundamentais do cidado: o
direito Educao e o direito ao trabalho, os quais foram resumi-
dos, nos termos de seu art. 227, como direito profissionalizao.
J o art. 6 de nossa Carta Magna, antes de definir os direitos dos
trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem me-
lhoria de sua condio social (caput do art. 7), elenca entre os
direitos sociais dos cidados o direito Educao e o direito ao
trabalho. O referido art. 227 da mesma Constituio destaca esse
direito profissionalizao entre os direitos fundamentais a se-
rem assegurados com absoluta prioridade pela famlia, pela so-
ciedade e pelo Estado brasileiro a todos e cada um dos seus cida-
dos. O art. 205, por outro lado, no deixa margem para dvidas.
Ele define que a Educao, direito de todos e dever do Estado e da
famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da socie-
dade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Esse conceito de qualificao para o trabalho reapresentado no
inciso IV do art. 214 de nossa Constituio Federal como forma-
o para o trabalho, na condio de um dos resultados que devem
ser obrigatoriamente obtidos pelos Planos Nacionais de Educao,
de durao decenal. O atual Plano Nacional de Educao, aprovado
pela Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, dedica 2 de suas 20 me-
tas Educao Profissional: as metas 10 e 11.
oportuno destacar tambm o que est definido no art. 170
da Constituio Federal em relao ordem econmica, que deve
estar fundada na valorizao do trabalho humano e na livre ini-

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parte ii

ciativa, tendo por finalidade assegurar a todos existncia digna,


conforme os ditames da justia social, bem como o que est de-
finido no inciso XIII do art. 5 de nossa Carta Magna, no sentido
de que livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profis-
so, atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer.
Esse entendimento constitucional foi retomado pela atual LDB
nos seguintes termos: em seu art. 2, define que a Educao, de-
ver da famlia e do Estado, inspirada nos princpios de liberdade
e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o ple-
no desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da
cidadania e sua qualificao para o trabalho. O 2 do art. 1 da
LDB define que a Educao escolar dever vincular-se ao mun-
do do trabalho e prtica social, e o inciso XI do art. 3, por sua
vez, ao definir os princpios a serem assegurados nas atividades
de ensino, identifica a vinculao entre a Educao escolar, o
trabalho e as prticas sociais. O art. 36-A, includo na atual LDB
pela Lei n 11.741/2008, define que o Ensino Mdio, atendida a
formao geral do educando, poder prepar-lo para o exerccio
de profisses tcnicas. O pargrafo nico do mesmo artigo deter-
mina que a preparao geral para o trabalho e, facultativamente,
a habilitao profissional podero ser desenvolvidas nos prprios
estabelecimentos de ensino ou em cooperao com instituies
especializadas em Educao Profissional. O 3, includo pela Lei
n 11.741/2008 no art. 37 da atual LDB, determina que a Educao
de Jovens e Adultos dever articular-se, preferencialmente, com a
Educao Profissional. O novo art. 39 da atual LDB, com a redao
dada pela Lei n 11.741/2008, define que a Educao Profissional
e Tecnolgica, no cumprimento dos objetivos da Educao nacio-
nal, integra-se aos diferentes nveis e modalidades de Educao e
s dimenses do trabalho, da cincia e da tecnologia. O 1 desse
mesmo artigo prev que os cursos de Educao Profissional e Tec-
nolgica podero ser organizados por eixos tecnolgicos, possibi-
litando a construo de diferentes itinerrios formativos, observa-
das as normas do respectivo sistema e nvel de ensino.
Os referidos dispositivos constitucionais e legais, considera-
dos luz da prescrio do inciso V do art. 214 de nossa Constitui-
o quanto aos resultados que devem ser garantidos pelos Planos

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a educao profissional como direito profissionalizao

Nacionais de Educao, em termos de promoo humanstica,


cientfica e tecnolgica do Pas, praticamente exigem a adoo de
um novo conceito de Educao Profissional, que oriente a cons-
truo dos documentos normativos do Conselho Nacional de Edu-
cao em termos de definio de Diretrizes Curriculares Nacionais
para a Educao Profissional e Tecnolgica. So esses dispositivos
constitucionais e legais que orientaram os debates e embates de-
senvolvidos ao longo de mais de dois anos para a definio do
parecer CNE/CEB n 11/2012, enquanto documento norteador das
novas Diretrizes Curriculares Nacionais definidas pela resoluo
CNE/CEB n 6/2012, enfatizando o importante papel da Educao
Profissional e Tecnolgica no desenvolvimento nacional, para
muito alm do campo estritamente educacional, contemplando a
qualificao para o trabalho como um dos direitos fundamentais
do cidado, no atual contexto do mundo do trabalho, objetivando
a formao integral do cidado trabalhador, ou seja, a de um cida-
do que desenvolva condies tcnicas e tecnolgicas para efeti-
vamente superar a diviso historicamente cristalizada da diviso
social do trabalho entre aqueles trabalhadores que pegam no pe-
sado e esto encarregados do desenvolvimento e da execuo de
tarefas ocupacionais, e aqueles que desenvolvem aes de pensar,
planejar, dirigir, supervisionar ou controlar a qualidade dos pro-
dutos ou servios oferecidos sociedade.
A superao dessa dicotomia no tem sido nada fcil, por con-
ta do preconceito herdado por muitos de nossos melhores intelec-
tuais em relao ao saber presente na ao do trabalhador braal,
como se o trabalho manual fosse desprovido de inteligncia. Essa
viso do mundo do trabalho tem dificultado muito o real enten-
dimento quanto s exigncias do mundo de trabalho em relao
formao ou qualificao do cidado para o trabalho, conforme
determina a nossa Constituio Federal. Este se tornou o n gr-
dio que teve que ser superado na definio das atuais Diretrizes
Curriculares Nacionais para a Educao Profissional Tcnica de
nvel mdio e que ainda dever ser superado na definio das Di-
retrizes Curriculares Nacionais para a Educao Superior Tecnol-
gica. O esforo inicial na Cmara de Educao Bsica do Conselho
Nacional de Educao e nas inmeras audincias pblicas que fo-

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parte ii

ram realizadas por este Pas afora versou sempre sobre a busca de
um consenso em relao concepo de mundo do trabalho a ser
adotada como referncia fundamental para a definio dessas no-
vas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Profissional
e Tecnolgica. Para tanto, considero que tenha sido essencial com-
preender que a evoluo tecnolgica e as lutas sociais tm modifi-
cado as atuais relaes no mundo do trabalho. Devido a essas ten-
ses, j no se admite mais a formao de trabalhadores apenas
para o desempenho to somente de tarefas mecnicas. O uso das
modernas tecnologias de comunicao e informao tem trans-
formado o trabalho em algo menos slido. J convivemos com
projetos feitos em rede ou trabalhos feitos em casa, independen-
temente do local contratado para a realizao deles. Assistimos
nos dias de hoje a longos debates e embates em torno do aumento
de postos de trabalho terceirizados ou sem carteira assinada e de
trabalhos no mundo virtual. Esta tem sido a grande polmica do
momento atual, sobretudo no mbito do Congresso Nacional, em
relao ao fenmeno da terceirizao. Obviamente, a nossa espe-
rana no sentido de que o mundo do trabalho avance na direo
de relaes trabalhistas cada vez mais justas e solidrias, em que
os trabalhadores participem mais nos processos de trabalho. Para
que isso acontea, ser exigido, cada vez mais, que o trabalhador
desenvolva conhecimentos tecnolgicos e cientficos em relao
aos processos necessrios ao incremento da produo e adequa-
da prestao de servios.
Neste incio do sculo XXI, temos assistido emergncia de
um novo cenrio econmico e produtivo que comea a ser dese-
nhado e se estabelece com o desenvolvimento e emprego de novas
tecnologias mais complexas, que esto sendo agregadas produ-
o e prestao de servios na esteira do crescente grau de inter-
nacionalizao das relaes econmicas, acompanhadas de ver-
tiginoso avano dos conhecimentos cientficos e das conquistas
tecnolgicas. Em consequncia, passou-se a requerer profissio-
nais que sejam progressivamente mais polivalentes e capazes de
interagir em situaes novas e em estado de constante mutao.
Como resposta a esse desafio, escolas e instituies de Educao
Profissional esto tendo de diversificar seus programas e cursos

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a educao profissional como direito profissionalizao

profissionais, atendendo a novas reas profissionais, estruturan-


do programaes diversificadas e articuladas por eixos tecnolgi-
cos, elevando os nveis de qualidade de sua oferta de programao
educacional. Os empregadores, por sua vez, passaram a exigir tra-
balhadores mais qualificados, uma vez que equipamentos e insta-
laes complexas requerem trabalhadores com nveis de Educa-
o e de qualificao mais elevados. Essas mudanas aceleradas
no sistema produtivo passaram a exigir uma permanente atuali-
zao das qualificaes e habilitaes existentes, a partir da iden-
tificao de novos perfis profissionais. Estamos diante de uma
nova realidade do mundo do trabalho que apresenta novos desa-
fios s instituies educacionais dedicadas qualificao para o
trabalho, nessa perspectiva de pleno desenvolvimento do cidado
trabalhador para enfrentar desafios mais complexos e inusitados.
Essa nova realidade do mundo do trabalho, decorrente, sobre-
tudo, da substituio da base eletromecnica pela base microele-
trnica, passou a exigir dos trabalhadores o desenvolvimento de
novos saberes, os quais se fazem necessrios para oferecer res-
postas mais originais a desafios mais complexos, que incluem o
desenvolvimento de mltiplas competncias profissionais que
envolvem a realizao de contnuas anlises e snteses, para es-
tabelecer relaes, decidir sabendo julgar e avaliar situaes-pro-
blema, criar solues inovadoras, observar e interpretar dados e
situaes. E tambm dar respostas rpidas a novos desafios pro-
fissionais e pessoais, desenvolver comunicao clara e precisa,
interpretar e utilizar diferentes formas de linguagem e comunica-
o, trabalhar em equipe de forma cooperativa, gerenciar proces-
sos para atingir metas, corrigir fazeres e trabalhar com priorida-
des, correr riscos e antecipar escolhas, lidar com diferenas signi-
ficativas e monitorar desempenhos, enfrentar desafios decorren-
tes de permanentes mudanas, resistir a presses e inovar, aliar a
utilizao do raciocnio lgico intuio criadora, conviver com o
incerto e o inusitado, aprimorando, sobretudo, sua capacidade de
continuar aprendendo de forma permanente e contnua.
Essas significativas alteraes exigem das instituies edu-
cacionais que se dedicam Educao Profissional e Tecnolgica
um esforo concentrado na formao de um novo profissional. J

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parte ii

no basta mais a realizao do treinamento operacional para que o


trabalhador aprenda a fazer bem-feito a tarefa que lhe atribuda
para fazer. Para tanto, ele deve adquirir condies para desenvol-
ver competncias profissionais que lhe ofeream efetivos meios
de intervir no prprio processo do fazer. O que se espera dele
que tenha adquirido condies reais de demonstrar que o seu de-
senvolvimento profissional foi adequado e esteja em condies
de encontrar solues compatveis para situaes embaraosas. A
sua atuao qualificada demonstrada quando os complexos sis-
temas de organizao do trabalho e os sofisticados equipamentos
tecnolgicos apresentarem comportamento anormal, exigindo
que o trabalhador demonstre suas reais condies de criar respos-
tas apropriadas para solucion-los. Para enfrentar essas situaes
inusitadas ou de maior complexidade, j no basta mais a simples
memorizao de procedimentos a serem mecnica e rotineira-
mente executados. Certos automatismos e a prpria memorizao
de procedimentos podem at ajudar no desempenho de um dado
exerccio profissional competente, mas isso j no mais sufi-
ciente. Para tanto, ele precisa constituir saberes e competncias
profissionais especficas, isto desenvolver e construir esquemas
mentais que possibilitem a contnua e permanente mobilizao,
articulao e integrao de conhecimentos, habilidades, atitudes,
valores e emoes para serem colocadas em ao em situaes so-
ciais e de trabalho, que permitam fazer frente tanto a problemas e
desafios rotineiros quanto inusitados.

o Conceito de competncia profissional

O que na verdade se requer, em seu processo de Educao Profis-


sional, que o cidado trabalhador adquira reais condies de
demonstrar a necessria capacidade de mobilizar, articular e co-
locar em ao seus novos saberes e competncias profissionais,
os quais lhe permitam apresentar respostas originais e criativas a
esses novos desafios do seu dia a dia profissional, bem como em
sua vida social e pessoal, dando sua efetiva contribuio no traba-
lho, na vida familiar, em sua comunidade e na sociedade. nesta
perspectiva que se coloca o compromisso tico das instituies

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a educao profissional como direito profissionalizao

educacionais dedicadas Educao Profissional e Tecnolgica em


relao ao desenvolvimento de competncias profissionais para o
trabalho. No resta a menor dvida, neste sculo do conhecimen-
to, que o mundo do trabalho est a exigir, cada vez mais, o efetivo
preparo do trabalhador para manter-se em atividade produtiva e
geradora de renda em contextos socioeconmicos cambiantes e
instveis, numa sociedade complexa e dinmica em suas desco-
bertas e transformaes, e bastante exigente, em termos de garan-
tia de qualidade e de produtividade. Esta uma referncia funda-
mental para se entender o conceito de competncia profissional
que tenho defendido ardorosamente no Conselho Nacional de
Educao. Muitos educadores brasileiros at discordam da adoo
desse conceito, afirmando tratar-se de um conceito polissmico,
originrio do mundo do trabalho, o qual no se aplicaria ao mun-
do da Educao. Para mim, entretanto, esse conceito de competn-
cia profissional no polissmico e est bem definido em meus
pareceres j aprovados pelo Conselho Nacional de Educao, nes-
sa dimenso do compromisso tico para com o desenvolvimento
da capacidade contnua de mobilizar, articular e colocar em ao
seus conhecimentos, habilidades, atitudes, valores e emoes, ab-
solutamente necessrios para o desempenho eficiente e eficaz das
atividades requeridas pela natureza do trabalho e exigidas pelo
permanente desenvolvimento tecnolgico do mundo atual.
Neste contexto, o modelo educacional a ser adotado para a
concepo do planejamento curricular das instituies educa-
cionais voltadas para o compromisso tico em relao ao desen-
volvimento de competncias para a laborabilidade sugere que a
qualificao profissional est posta menos em seu conjunto de
conhecimentos e habilidades, e mais acentuadamente em sua
capacidade de mobilizar e articular conhecimentos, habilidades,
atitudes, valores e emoes, isto , saberes cognitivos e socioemo-
cionais necessrios para agir, intervir e decidir em situaes nem
sempre previstas ou previsveis. Essas competncias profissionais
podero ser desenvolvidas tanto em cursos de Educao Profissio-
nal e Tecnolgica ou mediante aes de aprendizagem permanen-
te, no decurso da vida ativa do cidado, em diferentes situaes
de trabalho, individuais e sociais, as quais podem ser avaliadas,

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parte ii

reconhecidas e certificadas, a qualquer tempo, para fins de conti-


nuidade ou concluso de estudos. Esse compromisso tico em re-
lao oferta de um programa de Educao Profissional centrado
no desenvolvimento de competncias profissionais, obviamente,
confere grande importncia aos atributos e s qualidades do tra-
balhador, manifestados em sua ao coletiva, tais como esprito
de equipe, responsabilidade, autonomia, iniciativa, capacidade de
comunicao, flexibilidade, cooperao, interesse e ateno aos
servios desenvolvidos. Entretanto, para que tudo isso ocorra,
fundamental no esquecer uma regrinha bastante bvia, mas que
carece ser continuamente repetida: na Educao Profissional no
h dissociao entre teoria e prtica. Alis, a Lei n 9.394/1996, a
nossa LDB, j pontua isto com muita propriedade, ao elencar como
uma das finalidades do Ensino Mdio, enquanto etapa de conso-
lidao e de aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no
Ensino Fundamental e mesmo de preparao bsica para o tra-
balho e a cidadania do educando, exatamente a compreenso dos
fundamentos cientfico-tecnolgicos dos processos produtivos,
relacionando a teoria com a prtica no ensino de cada disciplina.
Para tanto, o Ensino Profissional e Tecnolgico deve contex-
tualizar saberes e competncias profissionais, visando significa-
tivamente ao profissional. Da que a prtica se configura no
apenas como situaes ou momentos distintos do curso, mas
como uma metodologia de ensino que contextualiza e coloca em
ao todo o aprendizado. Nesse sentido, a prtica profissional, que
constitui e organiza o currculo da Educao Profissional e Tec-
nolgica, supe o desenvolvimento, ao longo de todo o curso, de
atividades tais como estudos de caso, conhecimento do mundo
do trabalho e da cultura das organizaes empresariais, pblicas
e privadas, pesquisas individuais e em equipe, alm de projetos
que concretizem o exerccio profissional efetivo. Um desses pro-
jetos est intimamente vinculado realizao de atividades de
estgios profissionais supervisionados, sempre assumidos como
atos educativos das instituies de ensino, em regime de coope-
rao com as organizaes concedentes de oportunidades de re-
alizao desses estgios supervisionados. Concretizando, assim,
o compromisso tico para com o desenvolvimento de saberes e

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a educao profissional como direito profissionalizao

competncias profissionais para um exerccio profissional com-


petente. A LDB vai alm em suas exigncias: o compromisso em
relao aprendizagem dos seus educandos exige que, ao apren-
der, o educando aprenda a aprender, desenvolvendo sua capacida-
de de aprendizagem permanente, para continuar aprendendo nes-
te mundo em permanente processo de mudana e cada vez mais
exigente de qualidade em seus complexos saberes para garantir
contnua incluso do cidado trabalhador.
Desenvolver competncias e saberes profissionais, portanto,
exige o conhecimento tecnolgico e o cultivo dos valores da cultu-
ra do trabalho. O saber do trabalho informa o saber cientfico/tec-
nolgico e vice-versa. O objetivo ltimo sempre o do desenvol-
vimento de efetivas condies para responder aos novos desafios
do dia a dia do cidado trabalhador, de modo original e criativo.
Desenvolver competncia, portanto, implica estar preparado para
decidir, sabendo julgar, analisar, avaliar, observar, interpretar,
correr riscos, corrigir fazeres, antecipar escolhas, resolver e res-
ponder a desafios, inovar e conviver com o incerto e o inusitado.
Esse compromisso requer a concepo do trabalho como princpio
educativo e base para a organizao e desenvolvimento curricular
em seus objetivos, contedos e mtodos de ensino-aprendizagem,
bem como a adoo da pesquisa como princpio pedaggico, pre-
sente em toda a formao dos que vivero do prprio trabalho em
um mundo permanentemente mutvel.
sabido, entretanto, que o exerccio profissional de ativida-
des tcnicas e tecnolgicas, por outro lado, neste incio de sculo,
vem passando por grande mutao, decorrente de mudanas de
ordem sociopoltica que implicam a construo de uma nova so-
ciedade que enfatiza a cidadania, superando-se as condicionantes
econmicas impostas pelo mercado de trabalho. Assim, as Dire-
trizes Curriculares Nacionais definidas pelo Conselho Nacional
de Educao para a Educao Profissional Tcnica de nvel mdio
esto centradas nesse compromisso de oferta de uma Educao
Profissional mais ampla e politcnica. As mudanas sociais e a re-
voluo cientfica e tecnolgica, do mesmo modo que o processo
de reorganizao do trabalho, demandam uma completa reviso
dos currculos, tanto da Educao Bsica como um todo, quanto,

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parte ii

particularmente, da Educao Profissional, uma vez que exigido


dos trabalhadores, em doses cada vez mais crescentes, maior capa-
cidade de raciocnio, autonomia intelectual, pensamento crtico,
iniciativa prpria e esprito empreendedor, bem como capacidade
de visualizao e resoluo de problemas, alm de, ao aprender,
desenvolver sua prpria capacidade de aprendizagem, para apren-
der a aprender e continuar aprendendo ao longo da vida. O que
necessrio, acompanhando de perto o que j vem sendo histori-
camente constitudo como processo de luta dos trabalhadores,
reverter tais exigncias do mercado de trabalho com melhor re-
munerao, que sejam suficientes para garantir condies de vida
digna, mantendo os direitos j conquistados e o trabalho decente.
Este entendimento caminha na esteira dos movimentos sociais
que afirmam ser possvel, vivel e desejvel a construo de outro
mundo muito melhor, e que seja efetivamente inclusivo, susten-
tvel e solidrio. Nossa meta ser melhor...

Novas polticas pblicas

Est ficando evidente que a prpria natureza do trabalho passa


por mudanas mais profundas em nossa sociedade. Assim, est
adquirindo importncia maior a compreenso dos conhecimen-
tos cientficos e tecnolgicos dos processos produtivos, como
pontua a atual LDB, bem como a incorporao de saberes e com-
petncias profissionais que associem qualificao para o trabalho
com desempenho intelectual, conjugado com o desenvolvimen-
to da autonomia intelectual e do pensamento crtico. O valor dos
saberes ou das competncias profissionais, conforme definido
pelas Diretrizes Curriculares Nacionais institudas pelo Conselho
Nacional de Educao, assume significativa centralidade na nova
organizao da sociedade ps-industrial, onde o mundo do tra-
balho se apresenta como mais instvel e carregado de incertezas.
Antigos postos de trabalho e emprego, para alm de direitos tra-
balhistas consagrados, podem acabar desaparecendo rapidamen-
te, abrindo perspectivas para a definio de novas polticas pbli-
cas para o trabalho, inclusive no campo da Educao Profissional
e Tecnolgica. Essas novas polticas pblicas devem contemplar

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a educao profissional como direito profissionalizao

oferta mais flexvel de cursos e programas objetivamente destina-


dos profissionalizao dos trabalhadores, sempre de acordo com
itinerrios formativos que lhes possibilitem contnuo e articula-
do aproveitamento de estudos e de experincias e competncias
profissionais constitudas, para fins de continuidade ou conclu-
so dos mesmos, facultando-lhes permanente elevao dos seus
nveis de escolaridade e de qualificao profissional, tornando-os
mais aptos para identificar necessidades e oportunidades de me-
lhorias para si, suas famlias, seus ambientes de trabalho e renda,
bem como para a prpria sociedade na qual vivem e atuam como
cidados trabalhadores.
Nesta mesma perspectiva, a prpria Organizao Internacio-
nal do Trabalho (OIT), com o apoio declarado do Brasil, em sua
Conferncia Geral Anual de 2004, aprovou a recomendao OIT n
195/2004 sobre orientao e formao profissional, treinamento e
aprendizagem ao longo da vida, que substituiu a anterior recomen-
dao OIT n 150/1975 sobre orientao e qualificao profissional
para o trabalho. Em sntese, a nova recomendao da OIT enfatiza
que a Educao Bsica, reconhecida como direito pblico funda-
mental de todos os cidados, deve ser garantida integradamente
com a orientao, a formao e a qualificao profissional para o
trabalho. O objetivo dessa poltica pblica o da criao de condi-
es para que, ao aprender, os cidados trabalhadores aprendam
a aprender e desenvolvam sua capacidade para continuar apren-
dendo ao longo da vida. A qualidade da oferta da trade Educao
Bsica, formao profissional e aprendizagem ao longo da vida
contribui significativamente para a promoo dos interesses in-
dividuais e coletivos dos trabalhadores e dos empregadores, para
alm dos interesses sociais do desenvolvimento socioeconmico,
sobretudo, tendo em conta a importncia fundamental do pleno
emprego e do trabalho decente para a erradicao da pobreza, a in-
cluso social e a promoo do crescimento econmico sustentvel
e solidrio.
Essas instituies internacionais de Educao Profissional,
como o caso da OIT, nos tm ensinado que a melhor maneira
para desenvolver os saberes profissionais dos trabalhadores est
em sua insero nas vrias dimenses da cultura, da cincia, da

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parte ii

tecnologia e do trabalho, bem como de sua contextualizao, situ-


ando os objetivos de aprendizagem em ambiente real de trabalho.
Esta perspectiva indica que o planejamento curricular das ativida-
des educacionais voltadas para a profissionalizao dos cidados
trabalhadores deve privilegiar o desenvolvimento de metodolo-
gias de ensino que aliem permanentemente a teoria e a prtica.
Aquele que aprendeu a fazer deve aprender por que fazer desta
maneira e no de outra, e aprender que existem outras formas para
o seu fazer. Ou seja, a escolha por um determinado fazer deve ser
intencionalmente orientada pelo conhecimento cientfico e tec-
nolgico aliado sua prtica profissional, em termos de consti-
tuio permanente de saberes e competncias profissionais. Para
tanto, o Ensino Profissional no deve ser ministrado de maneira
desconectada da realidade do mundo do trabalho. Este ensino in-
tegrado a melhor ferramenta que a instituio educacional ofer-
tante de cursos de Educao Profissional e Tecnolgica pode colo-
car disposio dos trabalhadores para enfrentar os desafios mais
complexos do dia a dia da vida profissional e social.

Consideraes finais

Finalmente, para concluir esta nossa reflexo sobre o Eixo III da


Conaes, abordando a temtica Educao, trabalho e desenvol-
vimento sustentvel: cultura, cincia, tecnologia, sade e meio
ambiente luz das Diretrizes Curriculares Nacionais definidas
pelo Conselho Nacional de Educao para a Educao Profissional
e Tecnolgica, oportuno reafirmar que a Constituio Federal a
situa na confluncia de dois direitos fundamentais do cidado: o
direito Educao e o direito ao trabalho, o que significa dizer,
em ltima instncia, o direito ao exerccio de sua cidadania com
dignidade pelo trabalho decente. Para tanto, a ttulo de concluso,
cabe ainda uma rpida considerao sobre os valores estticos, po-
lticos e ticos que devem orientar todas as etapas e modalidades
da Educao nacional. So os princpios da esttica da sensibili-
dade, da poltica da igualdade e da tica da identidade. A esttica
da sensibilidade orienta-nos para uma organizao curricular de
acordo com valores que fomentem a criatividade, o esprito inven-

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a educao profissional como direito profissionalizao

tivo e a liberdade de expresso, a curiosidade pelo inusitado e a


afetividade, para facilitar a constituio de identidades capazes
de suportar a inquietao, conviver com o incerto, o imprevisvel
e o diferente ou inusitado. Est relacionada diretamente com os
conceitos de qualidade e de respeito ao outro, o que implica o de-
senvolvimento de uma cultura do trabalho centrada no gosto pelo
trabalho bem-feito, belo e acabado. A poltica da igualdade encara
a Educao Profissional na conjuno dos direitos fundamentais
do cidado, cujo exerccio permite s pessoas prover a sua prpria
subsistncia e com isso alcanar dignidade, autorrespeito e reco-
nhecimento social como seres produtivos. A poltica da igualdade
contribui para a superao das vrias formas de discriminao e
de privilgios no mbito do trabalho, enfatizando os valores da so-
lidariedade, do trabalho em equipe, da responsabilidade e do res-
peito ao bem comum. A tica da identidade centra-se na constitui-
o de competncias profissionais que orientem para o desenvol-
vimento da autonomia no gerenciamento da vida profissional e de
seus itinerrios de profissionalizao, em condies de monitorar
desempenhos, julgar competncias, trabalhar em equipe, eleger
e tomar decises, discernir e prever resultados de distintas alter-
nativas, propor e resolver problemas e desafios, e ainda prevenir
disfunes e corrigi-las.

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A Ps-Graduao
no Plano Nacional
de Educao

Paulo M. V. B. Barone
Doutor em cincias pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp),
professor associado da Universidade Federal de Juiz de Fora,
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Yugo Okida
Doutor em cincias pela Universidade Federal de So Paulo,
vice-reitor da Universidade Paulista, conselheiro da Cmara de Educao Superior do CNE

Introduo

Dois marcos fundamentais na histria da ps-graduao brasileira


so o parecer n 977/1965, do Conselho Federal de Educao, re-
latado por Newton Sucupira (BRASIL, 1965), e a instituio, pela
Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal de Nvel Superior
(Capes), da avaliao sistemtica dos cursos de mestrado e douto-
rado, a partir de 1976 (BALBACHEVSKY, 2005). O Parecer Sucupira
constitui o marco fundador da moderna ps-graduao brasileira,
estabelecendo as definies bsicas do campo, incluindo a distin-
o entre as suas formas stricto sensu (que compreende os cursos
de mestrado e de doutorado) e lato sensu (que compreende os cur-
sos de especializao, de aperfeioamento e outros). A avaliao
dos cursos de mestrado e doutorado permitiu a fixao de padres
de qualidade, que orientaram o funcionamento dos cursos e a sua
expanso, constituindo um dos eixos de sustentao da ps-gra-
duao stricto sensu, ao lado dos programas de financiamento

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parte ii

prpria ps-graduao e pesquisa. Com isso, constituiu-se o Sis-


tema Nacional de Ps-Graduao (SNPG), integrado pelos cursos
de mestrado e doutorado avaliados satisfatoriamente pela Capes,
que tm acesso ao fomento pela agncia e ao reconhecimento for-
mal pelo Ministrio da Educao (MEC).
Outros marcos histricos importantes para a ps-graduao
brasileira, desta vez relacionados ao planejamento, so os Planos
Nacionais de Ps-Graduao (PNPGs), desenvolvidos desde 1975
(BRASIL, 2010A). O primeiro PNPG, vigente de 1975 a 1979, inaugu-
rou a adoo do princpio do planejamento para as atividades da
ps-graduao. Os planos seguintes, vigentes nos perodos 1982-
-1985 e 1986-1989, contriburam para o aprimoramento do sistema
de avaliao da Capes e para o vnculo da ps-graduao ao desen-
volvimento econmico do Pas. O quarto plano, mesmo no ten-
do sido oficializado, teve suas diretrizes, entre as quais estavam a
expanso do SNPG e mudanas nos processos de avaliao, efeti-
vamente postas em prtica pela Capes. J nos anos 2000, o PNPG
2005-2010 props metas mais ousadas, como:

a introduo do princpio de induo estratgica nas atividades


de ps-graduao em associao com as fundaes estaduais e os
fundos setoriais, o aprimoramento do processo de avaliao quali-
tativa da ps-graduao (conceito de nucleao, reviso do Qualis1
e introduo do Proex2), a preocupao com a solidariedade entre
os cursos e seu impacto social, a expanso da cooperao interna-
cional, o combate s assimetrias, a formao de recursos humanos
para a inovao tecnolgica no mundo globalizado e competitivo,
e a nfase na formao de docentes para todos os nveis de ensino,
bem como de quadros tcnicos via mestrado profissional para os
setores de servios pblico e privado (BRASIL, 2010A).

1. Qualis um sistema de classificao da produo bibliogrfica em peridicos e livros,


estabelecido pela Capes para fins de avaliao.
2. Proex o Programa de Excelncia Acadmica, criado pela Capes para financiar atividades
com vistas manuteno do alto nvel de qualidade de Programas de Ps-Graduao ava-
liados com notas 6 e 7.

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a ps-graduao no plano nacional de educao

Em 2010, j no sexto ciclo de planejamento da ps-graduao


brasileira, foi formulado e aprovado o PNPG 2011-2020, desta vez
referindo-se ao mesmo perodo de vigncia proposto para o Pla-
no Nacional de Educao (PNE), ao qual deveria ser integrado. Em
continuidade s polticas implantadas no mbito dos PNPG ante-
riores, o novo plano foi estruturado nos seguintes eixos:

1. a expanso do Sistema Nacional de Ps-Graduao (SNPG), a


primazia da qualidade, a quebra da endogenia e a ateno
reduo das assimetrias;
2. a criao de uma nova agenda nacional de pesquisa e sua asso-
ciao com a ps-graduao;
3. o aperfeioamento da avaliao e sua expanso para outros
segmentos do sistema de C,T&I;
4. a multidisciplinaridade e a interdisciplinaridade entre as
principais caractersticas da ps-graduao e importantes te-
mas da pesquisa;
5. o apoio Educao Bsica e a outros nveis e modalidades de
ensino, especialmente o Ensino Mdio (BRASIL, 2010A).

Cada eixo comporta recomendaes relativas implementa-


o de medidas necessrias ao seu desenvolvimento. O PNPG 2011-
-2020 previu, ainda, a criao de uma comisso independente
para acompanhar a sua execuo e formular a Agenda Nacional de
Pesquisa (ANP).
Por sua vez, o Plano Nacional de Educao (PNE) compreende
20 metas, associadas a estratgias que visam a estabelecer, pelo
menos em princpio, meios e mecanismos para o seu alcance
(BRASIL, 2014). Diversas metas articulam o papel da ps-gradua-
o sua implementao, como so os casos da formao conti-
nuada de professores e as definies curriculares para a Educao
Bsica e tambm a qualificao da Educao Superior. A meta 14,
no entanto, se refere diretamente ao desenvolvimento da ps-
-graduao, determinando quantitativamente a expanso da ps-
-graduao stricto sensu. O atraso na aprovao do PNE, promulga-
do apenas em 2014, gerou o descompasso temporal entre os dois
planos, que passaram a vigorar em perodos distintos. A natureza

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parte ii

do PNPG 2011-2020, tendo em vista a sua natureza fortemente qua-


litativa e a profundidade na abordagem das questes inerentes a
cada eixo estruturante, aponta um claro alinhamento com as me-
tas do PNE, por um lado, e um carter complementar, por outro,
que enriquecem as possibilidades de obter efeitos positivos sobre
a ps-graduao, a graduao e a Educao Bsica por meio da exe-
cuo articulada dos dois planos.
A discusso destas questes o objeto deste captulo. Nas ses-
ses seguintes, sero destacadas as inseres da ps-graduao no
PNE, indicando a articulao com o PNPG 2011-2020, apresentados
os procedimentos para o acompanhamento do PNPG, expostos os
passos em andamento para a formulao da ANP e apontados os
caminhos da ps-graduao lato sensu como instrumento para a
Educao continuada com vistas ao aprimoramento da atuao
profissional.

A ps-graduao no PNE

As referncias explcitas ps-graduao no texto do PNE so


apresentadas a seguir, comeando pela j mencionada meta 14,
que trata do desenvolvimento da ps-graduao stricto sensu.
Meta 14: elevar gradualmente o nmero de matrculas na ps-
-graduao stricto sensu, de modo a atingir a titulao anual de 60
mil mestres e 25 mil doutores.
Estratgias:

14.1) expandir o financiamento da ps-graduao stricto sensu


por meio das agncias oficiais de fomento;
14.2) estimular a integrao e a atuao articulada entre a Coor-
denao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) e as agncias estaduais de fomento pesquisa;
14.3) expandir o financiamento estudantil por meio do Fies
ps-graduao stricto sensu;
14.4) expandir a oferta de cursos de ps-graduao stricto sensu,
utilizando inclusive metodologias, recursos e tecnologias
de Educao a distncia;

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a ps-graduao no plano nacional de educao

14.5) implementar aes para reduzir as desigualdades tnico-


-raciais e regionais e para favorecer o acesso das popula-
es do campo e das comunidades indgenas e quilombo-
las a programas de mestrado e doutorado;
14.6) ampliar a oferta de programas de ps-graduao stricto sen-
su, especialmente os de doutorado, nos campi novos aber-
tos em decorrncia dos programas de expanso e interiori-
zao das instituies superiores pblicas;
14.7) manter e expandir programa de acervo digital de refern-
cias bibliogrficas para os cursos de ps-graduao, asse-
gurada a acessibilidade s pessoas com deficincia;
14.8) estimular a participao das mulheres nos cursos de ps-
-graduao stricto sensu, em particular aqueles ligados s
reas de engenharia, matemtica, fsica, qumica, inform-
tica e outros no campo das cincias;
14.9) consolidar programas, projetos e aes que objetivem a in-
ternacionalizao da pesquisa e da ps-graduao brasilei-
ras, incentivando a atuao em rede e o fortalecimento de
grupos de pesquisa;
14.10) promover o intercmbio cientfico e tecnolgico, nacional
e internacional, entre as instituies de ensino, pesquisa e
extenso;
14.11) ampliar o investimento em pesquisas com foco em desen-
volvimento e estmulo inovao, bem como incrementar
a formao de recursos humanos para a inovao, de modo
a buscar o aumento da competitividade das empresas de
base tecnolgica;
14.12) ampliar o investimento na formao de doutores de modo
a atingir a proporo de 4 doutores por 1 mil habitantes;
14.13) aumentar qualitativa e quantitativamente o desempenho
cientfico e tecnolgico do Pas e a competitividade inter-
nacional da pesquisa brasileira, ampliando a cooperao
cientfica com empresas, Instituies de Educao Superior
(IES) e demais Instituies Cientficas e Tecnolgicas (ICTs);
14.14) estimular a pesquisa cientfica e de inovao e promover
a formao de recursos humanos que valorizem a diversi-
dade regional e a biodiversidade da Regio Amaznica e do

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parte ii

Cerrado, bem como a gesto de recursos hdricos no semi-


rido para mitigao dos efeitos da seca e gerao de empre-
go e renda na regio;
14.15) estimular a pesquisa aplicada, no mbito das IES e das ICTs,
de modo a incrementar a inovao e a produo e registro
de patentes.

Uma anlise imediata das estratgias includas nessa meta


mostra que algumas constituem meios para a sua implementa-
o (por exemplo, 14.1 e 14.3), enquanto outras so praticamente
metas complementares de natureza inclusiva (por exemplo, 14.5
e 14.8) ou, ainda, metas indicativas sem prazo definido (14.12), es-
tratgias de carter genrico (14.10), ou que visam a mudanas no
comportamento do SNPG (por exemplo, 14.11 e 14.13). parte essa
heterogeneidade, uma apreciao qualitativa mostra que todas as
estratgias tratam de objetivos desejveis para o sistema e para o
desenvolvimento socioeconmico do pas. Essas caractersticas se
repetem em outras metas do PNE.
Entre as demais metas do plano, encontram-se estratgias re-
lacionadas articulao entre a ps-graduao e a Educao Bsi-
ca (1.9), formao continuada de professores da Educao Bsica
(4.16, 5.6, meta 16, 16.5, 18.4) e qualificao da Educao Superior
(12.12, 13.5). Todos esses itens esto transcritos abaixo.

1.9) estimular a articulao entre ps-graduao, ncleos de


pesquisa e cursos de formao para profissionais da Edu-
cao, de modo a garantir a elaborao de currculos e
propostas pedaggicas que incorporem os avanos de pes-
quisas ligadas ao processo de ensino-aprendizagem e s
teorias educacionais no atendimento da populao de 0 a 5
anos;
4.16) incentivar a incluso nos cursos de licenciatura e nos de-
mais cursos de formao para profissionais da Educao,
inclusive em nvel de ps-graduao, observado o dis-
posto no caput do artigo 207 da Constituio Federal, dos
referenciais tericos, das teorias de aprendizagem e dos
processos de ensino-aprendizagem relacionados ao aten-

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a ps-graduao no plano nacional de educao

dimento educacional de alunos com deficincia, transtor-


nos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou su-
perdotao;
5.6) promover e estimular a formao inicial e continuada de
professores(as) para a alfabetizao de crianas, com o co-
nhecimento de novas tecnologias educacionais e prticas
pedaggicas inovadoras, estimulando a articulao entre
programas de ps-graduao stricto sensu e aes de forma-
o continuada de professores(as) para a alfabetizao;
12.12) consolidar e ampliar programas e aes de incentivo mo-
bilidade estudantil e docente em cursos de graduao e
ps-graduao, em mbito nacional e internacional, tendo
em vista o enriquecimento da formao de nvel superior;
13.5) elevar o padro de qualidade das universidades, direcio-
nando sua atividade, de modo que realizem, efetivamen-
te, pesquisa institucionalizada, articulada a programas de
ps-graduao stricto sensu.

Meta 16: formar, em nvel de ps-graduao, 50% dos profes-


sores da Educao Bsica, at o ltimo ano de vigncia deste PNE,
e garantir a todos(as) os(as) profissionais da Educao Bsica for-
mao continuada em sua rea de atuao, considerando as neces-
sidades, demandas e contextualizaes dos sistemas de ensino.
Estratgias: (...)

16.5) ampliar a oferta de bolsas de estudo para ps-graduao


dos professores e das professoras e demais profissionais
da Educao Bsica;
18.4) prever, nos planos de carreira dos profissionais da Educa-
o dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, li-
cenas remuneradas e incentivos para qualificao profis-
sional, inclusive em nvel de ps-graduao stricto sensu.

Merece destaque a meno ps-graduao de forma geral na


meta 16, o que significa referncia ps-graduao stricto sensu
ou lato sensu. relevante registrar, tambm, que o quarto PNPG,
embora no formalizado, tratou efetivamente da diversificao

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parte ii

nos modelos de cursos de ps-graduao stricto sensu, e o PNPG


2005-2010, do modelo de associaes e redes institucionais, como
meio para a expanso do sistema e a reduo de assimetrias regio-
nais, entre outros propsitos. Em consequncia, a consolidao
da oferta de cursos de mestrado profissional e a criao de novos
cursos de mestrado profissional sob a responsabilidade de redes
de instituies tm, ambos, contribudo para a oferta de Educao
continuada para os professores em exerccio nas redes pblicas de
Educao Bsica.
O PNPG 2011-2020 tem uma forte nfase na ps-graduao
stricto sensu como meio para a formao de recursos humanos
para atuao fora do meio acadmico, abordando, num captulo,
a contribuio da ps-graduao para a qualificao da Educao
Bsica, e em outros dois, para as empresas e os programas nacio-
nais, com vistas inovao, formulao de polticas pblicas e ao
aproveitamento dos potenciais do Pas. Grande parte das estrat-
gias do PNE reproduzidas acima se superpe a estes itens do PNPG
2011-2020, revelando a clara consonncia entre os dois planos.
Outros dois captulos do PNPG 2011-2020 abordam, respecti-
vamente, a reduo das assimetrias na oferta de cursos de mes-
trado e doutorado ao longo do territrio brasileiro e os desafios da
internacionalizao, reforando as relaes com o PNE (vide, por
exemplo, as estratgias 14.2, 14.6, 14.13 e 12.12).
O PNE trata, no art. 5, do monitoramento e da avaliao da
sua execuo do PNE do cumprimento de suas metas por uma va-
riedade de instncias nos mbitos dos Poderes Executivo (o MEC
e o CNE) e Legislativo (as Comisses de Educao da Cmara dos
Deputados e de Educao, Cultura e Esporte do Senado Federal),
assim como o Frum Nacional de Educao, que contm em sua
estrutura uma combinao de representaes de movimentos
sociais organizados na rea de Educao e do poder pblico. Se-
gundo o PNE, cabe a estes organismos a divulgao dos resulta-
dos da avaliao, a anlise das polticas pblicas que assegurem
a implementao das estratgias e o cumprimento das metas do
PNE, propondo novas polticas para os mesmos objetivos, alm de
exercer o mesmo papel em relao ao percentual de investimento
pblico correspondente.

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a ps-graduao no plano nacional de educao

Em relao ao montante de recursos necessrios para aten-


dimento s metas do PNE, os valores foram inicialmente deter-
minados no perodo de formulao do Projeto de Lei Ordinrio
n 8.035/2010, submetido pelo Poder Executivo ao Congresso Na-
cional, para instituio do PNE, e apresentados num conjunto de
Notas Tcnicas, preparadas pelo MEC. O desenvolvimento da ps-
-graduao, objeto da meta 14, foi estabelecido a partir de dados
sobre a titulao de mestres e doutores entre 1987 e 2009, que per-
mitiram, por meio de um ajuste linear (o melhor ajuste obtido),
extrapolar os nmeros de titulados nestes nveis at o ano de 2020
(o ano final do prazo projetado para a vigncia do PNE). Os resulta-
dos mostram uma previso de duplicao dos nmeros de matri-
culados nos cursos de mestrado e doutorado at 2020 e projetam
nmeros de titulados abaixo dos requeridos pela meta 14. Alm
disso, o crescimento dos recursos destinados ao financiamento
das atividades de ps-graduao stricto sensu, notadamente para
a concesso de bolsas de estudos, dever tambm ser elevado em
taxas superiores s vigentes no perodo analisado, aumentando
os dispndios em aproximadamente 2,2 vezes mais que os prati-
cados em 2010. Ao mesmo tempo, para o cumprimento da meta
14, so necessrios a expanso da oferta de cursos de mestrado e
de doutorado pelo territrio nacional, a adoo de metodologias
capazes de ampliar o acesso a estes cursos, os investimentos em
infraestrutura para a pesquisa cientfica e tecnolgica, incluindo
a contribuio dos setores empresariais com vistas inovao,
ao lado da multiplicao da oferta de postos de trabalho no setor
cientfico-tecnolgico (Brasil, 2010B).
Por outro lado, os estudos mais aprofundados sobre o cresci-
mento do Sistema Nacional de Ps-Graduao, realizados no m-
bito do PNPG 2011-2020, apresentam projees sobre os nmeros
de matrculas, cursos, titulados, docentes da Educao Superior e
bolsas concedidas pelas agncias federais (Capes e Conselho Na-
cional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq), dis-
criminando os cursos de mestrado acadmico e profissional e de
doutorado. As projees limitam-se ao ano de 2013, recomendan-
do a reavaliao de taxas de crescimento para estabelecer novas
projees para os anos seguintes.

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parte ii

Os recursos necessrios para sustentar o crescimento projeta-


do so tambm apresentados no PNPG 2011-2020, com as ressalvas
de que dificuldades metodolgicas e para a obteno de dados con-
sistentes acerca dos dispndios de recursos para as atividades de
ps-graduao stricto sensu, dada a sua complexidade, envolvendo
gastos diretos, como os destinados s bolsas de estudos, ao apoio
aos cursos, ao Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Cien-
tfica (Pibic), entre outros, e indiretos, como a infraestrutura para
a pesquisa provida por mltiplas agncias (por exemplo, federais
e estaduais), aquela utilizada para a formao de mestres e douto-
res em instituies de pesquisa como a Empresa Brasileira de Pes-
quisa Agropecuria (Embrapa), e recursos destinados ao fomento
formao de recursos humanos do Sistema nico de Sade (SUS)
em cursos de mestrado e de doutorado (neste caso, pela Unio ou
pelos entes federados). Mesmo considerando essas limitaes, o
plano prope o planejamento de investimentos para a sua execu-
o, especialmente os necessrios para a concesso de bolsas de
estudos. Considerando a supervenincia do PNE, importante
detalhar as projees para o atendimento da meta 14 no contexto
das anlises e projees mais aprofundados que constam no PNPG
2011-2020, inclusive no que concerne evoluo ano a ano. Tais
projees, ao lado do acompanhamento dos planos, indispens-
vel ao cumprimento das metas de crescimento da ps-graduao,
especialmente pelo fato de que a formao de doutores exige pra-
zos relativamente longos, considerando ainda que, na maior parte
dos casos, precedida pela formao no nvel de mestrado.

O acompanhamento do PNPG 2010-2020

Para acompanhar o desenvolvimento do PNPG 2011-2020 e formu-


lar a ANP, a Capes designou em 2012 uma comisso independente,
composta por representantes da comunidade acadmica, das suas
entidades mais importantes, de rgos do poder pblico, do F-
rum de Pr-Reitores de Pesquisa e Ps-Graduao e Pesquisa (Fo-
prop) e da Associao Nacional de Ps-Graduandos (ANPG).
O primeiro relatrio de acompanhamento do PNPG 2011-2020,
preparado pela comisso e apresentado ao Conselho Superior da

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a ps-graduao no plano nacional de educao

Capes em 2013 (BRASIL, 2013), analisou em detalhe seis temas:


avaliao; internacionalizao; multidisciplinaridade e interdis-
ciplinaridade; inovao; Educao Bsica e redes e associaes,
evidenciando o alinhamento com o PNE. A partir da audincia de
atores relevantes para cada tema e do amplo debate, a comisso
produziu uma anlise e um conjunto de recomendaes, de ca-
rter essencialmente qualitativo, com propsito de envolver as
agncias de fomento e a comunidade acadmica no cumprimento
do PNPG 2011-2020. Esses objetivos explicam, em boa parte, a es-
colha dos temas analisados neste relatrio, referente a 2013.
Para ilustrar, so apresentadas algumas recomendaes cons-
tantes do relatrio. Em relao contribuio da ps-graduao e
da Capes para a qualificao da Educao Bsica:

ampliar os programas de qualificao dos futuros professores


da Educao Bsica, a exemplo dos Programas Pibid, Novos
Talentos e Residncia Docente;
intensificar os programas de Mobilidade Internacional e Na-
cional para docentes do Ensino Bsico, visando a qualificar a
atuao docente.

Com respeito aos cursos em redes e associaes:

que o financiamento aos programas em rede seja harmoniza-


do com o financiamento aos programas j existentes nas mes-
mas reas, de modo a no torn-los inviveis;
que os critrios de avaliao incluam indicadores pertinentes
natureza e dimenso do curso/programa;
que sejam definidos processos de acompanhamento perma-
nente e complementar junto aos programas em rede.

Sobre o tema inovao:

realizao de uma oficina de trabalho entre todas as reas de


avaliao para a definio de indicadores objetivos para a va-
lorizao da produo tecnolgica.

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parte ii

Para a internacionalizao:

estimular iniciativas que envolvam cooperao sul-sul (Am-


rica Latina e frica);
induzir polticas de ampliao do nmero de bolsas de douto-
rado pleno no exterior.

Em interdisciplinaridade e multidisciplinaridade:

continuidade da realizao de encontros cientficos sobre as


temticas da interdisciplinaridade e da multidisciplinaridade
no mbito da Capes.

Finalmente, para o tema avaliao:

incorporar indicadores de resultado especficos do impacto


do programa no desenvolvimento regional, em especial nos
programas em que este tema parte dos objetivos dos cursos;
introduzir indicadores de avaliao de resultado que apontem
novas aes indutoras para interao com a Educao Bsica,
como valorizao de livros com esse foco, materiais instru-
cionais em diferentes mdias e sistemas de informao que
levem aos estudantes da Educao Bsica oportunidades de
viver em ambientes de C,T&I;
introduzir indicadores de avaliao que induzam a interdisci-
plinaridade e atuao em redes e em associaes;
implantar de imediato, para o prximo perodo de avaliao
(aps a trienal 2013), a periodicidade quadrianual para os pro-
gramas com notas 3, 4 e 5, como forma de obter maior efici-
ncia do sistema que cresce a um ritmo de quase 10% ao ano,
permitindo avaliaes em menor prazo para casos especiais
(por exemplo, programas com nota 3 repetitivos), de acordo
com critrios da Diretoria de Avaliao da Capes (DAV).

A natureza heterognea dessas recomendaes tambm evi-


dente. Algumas dizem respeito a programas mantidos pelas agn-
cias de fomento, enquanto outras, a medidas de natureza opera-

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a ps-graduao no plano nacional de educao

cional ou de natureza indutiva, visando a mudanas de orientao


que favoream o cumprimento do PNPG 2011-2020.
A ltima recomendao relacionada acima foi objeto de um
amplo processo de negociao com a comunidade acadmica, re-
presentada nos Encontros Regionais e no Encontro Nacional do
Foprop, ao longo de 2014, que levou apresentao pela comisso,
ao Conselho Superior da Capes, de uma proposta de mudana da
periodicidade do processo de avaliao dos cursos de mestrado e
doutorado, aprovada com algumas modificaes.
Em paralelo, tambm ao longo de 2014, a Comisso dedicou-
-se aos trabalhos de formulao da ANP, apresentados na sesso
seguinte.

O PNPG e a agenda nacional de pesquisa

Um dos eixos do PNPG 2011-2020, a criao de uma nova agenda


nacional de pesquisa e sua associao com a ps-graduao, diz
respeito a um esforo de planejamento da formao de recursos
humanos qualificados, nos nveis de mestrado e de doutorado,
tendo em vista setores estratgicos para o Pas. As premissas para a
ANP esto nos fatos de que, de um lado, a maior parte da pesquisa
brasileira , reconhecidamente, desenvolvida por docentes e dis-
centes de cursos de ps-graduao stricto sensu, e de outro, os mes-
tres e doutores formados neste perodo de grande aumento das ta-
xas de titulao, compreendido pelo PNPG 2011-2020, aumentaro
consideravelmente a capacidade de produo cientfico-tecnol-
gica do Pas, redesenhando o cenrio da pesquisa no horizonte do
plano. Da a relevncia de definir prioridades e, em consequncia,
dirigir os esforos governamentais para a formao de mestres e
doutores, por meio de processos de induo e programas, entre
outras possibilidades.
A ANP retoma a ideia da induo estratgica contida no PNPG
2005-2010, e dever ser organizada em torno de temas de alta re-
levncia para o Pas, de natureza fortemente transversal, para os
quais o desenvolvimento e o aproveitamento de oportunidades
requerem contribuies da rea de cincia, tecnologia e inovao
e a formao de recursos humanos de alto nvel.

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parte ii

Trata-se, naturalmente, de um grande desafio, para o qual de-


vem ser levados em considerao os documentos originalmente
produzidos por iniciativas abrangentes tais como o prprio PNPG
2011-2020, o chamado Livro Azul da 4 Conferncia Nacional de Ci-
ncia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Sustentvel,
o Plano Brasil 2022 e a Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia
e Inovao 2012-2015, bem como o necessrio dilogo com uma
srie de interlocutores institucionais, de modo a identificar os te-
mas mais relevantes para os respectivos campos de conhecimento
e obter as contribuies relativas ao estado da arte, aos pontos de
estrangulamento e s oportunidades envolvidas. As iniciativas da
comisso neste campo so tomadas em acordo com o Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao.
Neste sentido, a comisso inicialmente definiu a abordagem
de um pequeno nmero de temas selecionados, a saber, agricul-
tura, meio ambiente, energia, indstria, defesa e sade. Passou, a
seguir, a realizar uma srie de audincias com interlocutores re-
levantes para esses temas. Um relatrio das atividades realizadas
foi apresentado ao Conselho Superior da Capes no final do ano de
2014. O trabalho prossegue em 2015.
Alguns pontos passveis de integrar a ANP esto relacionados
abaixo.
Em relao agricultura, no item produo agrcola sustent-
vel, destaca-se o uso da terra: conservao do solo, recuperao de
reas degradadas, plantio direto, estrutura fundiria, agricultura
familiar.
Nos temas energia e meio ambiente, com respeito energia e
ao desenvolvimento sustentvel, inclui-se sistema de transporte,
tendo como base a sustentabilidade e os impactos na cidade e no
ambiente.
Ainda no tema ambiente, no que se refere s mudanas clim-
ticas e aos desastres naturais, so indicadas a gesto de recursos
(resduos, gua, energia, outros), como medida para o desenvolvi-
mento de cidades resilientes, e a gesto e proteo da sade pbli-
ca frente aos impactos decorrentes de mudanas no clima.
O amplo interesse e a demanda por novos conhecimentos e pela
formao de recursos humanos com qualificaes elevadas para a

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a ps-graduao no plano nacional de educao

abordagem das temticas identificadas so caractersticas comuns


a cada um destes exemplos, ilustrativos da complexidade do traba-
lho que vem sendo realizado. A busca por desenvolver essa agenda
incorpora ao cumprimento da meta 14 um componente fundamen-
tal: a indicao de prioridades para o Pas, que do sentido concreto
ao crescimento da formao de mestres e doutores alm do cres-
cimento numrico puro e simples, que implicaria a mera reprodu-
o da capacidade cientfico-tecnolgica nos mesmos padres da
atual, sem apontar conexes com as demandas da sociedade.

A ps-graduao lato sensu e o mundo do trabalho

Os cursos de ps-graduao lato sensu incluem os cursos de aper-


feioamento, de especializao e seus equivalentes denominados
MBA (do ingls Master in Business Administration) ou similares. O
II PNPG, referente ao perodo 1982-1985, reconheceu a importncia
desses cursos, apontados como importantes para atender s ml-
tiplas demandas do mundo do trabalho. Em que pese a institucio-
nalizao dos cursos de mestrado e de doutorado, o III PNPG (1986-
-1989) registrou a insuficiente valorizao das atividades dirigidas
s aplicaes profissionais do conhecimento e, consequentemen-
te, a demanda para os cursos de ps-graduao lato sensu, de modo
a atender heterogeneidade das demandas de diversas reas do
conhecimento e do mercado de trabalho.
Com a forte expanso da oferta de cursos de mestrado e de
doutorado, ao lado do desenvolvimento produtivo do Pas, a dife-
renciao entre os objetivos formativos da ps-graduao stricto
senso e lato sensu tem se tornado cada vez mais clara, tanto para
profissionais em busca de maior qualificao em suas carreiras
quanto para os empregadores. Enquanto na ps-graduao stricto
sensu os estudantes adquirem uma formao com forte base cien-
tfica e metodolgica, que prov um instrumental analtico e uma
capacidade interpretativa que so caractersticos das atividades de
investigao, na ps-graduao lato sensu a aprendizagem dirigi-
da ao domnio tcnico prprio da atuao profissional.
Nos ltimos anos, os cursos de mestrado profissional fo-
ram estabelecidos, expandindo-se ao ponto de superar 10% dos

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parte ii

cursos de ps-graduao stricto sensu oferecidos no Pas. Nestes


cursos, busca-se desenvolver uma formao de base cientfica
aplicada aos contextos no acadmicos. Trata-se de um esforo
de aproximao da ps-graduao stricto sensu, com sua nfase
acadmica caracterstica, realidade do mundo do trabalho. Essa
aproximao direciona ainda mais a ps-graduao lato sensu ao
atendimento de demandas claramente ligadas atuao profis-
sional, delimitando ainda mais as fronteiras com a ps-gradua-
o stricto sensu.
A meta 16 do PNE prope formar 50% dos professores da Edu-
cao Bsica no nvel de ps-graduao. Considerando a atuao
profissional, essa meta pressupe que os professores da Educao
Bsica tenham a oportunidade de cursar, majoritariamente, cursos
de ps-graduao lato sensu ou cursos de mestrado profissional.
Estes ltimos, com a recente implantao de cursos de mestrado
profissional nacionais em rede, tornaram-se uma excelente opor-
tunidade de aprofundamento da formao docente em servio e
de apropriao de instrumental para a aplicao de metodologia
cientfica para o desenvolvimento da docncia.
A outra alternativa consiste nos cursos de ps-graduao lato
sensu denominados cursos de especializao, que podem ser de-
finidos como programas de nvel superior, de Educao continu-
ada, oferecidos com os objetivos de complementar a formao
inicial, atualizar, incorporar competncias tcnicas e desenvolver
novos perfis profissionais, com vistas ao aprimoramento da atu-
ao no mundo do trabalho e ao atendimento de demandas por
profissionais tecnicamente mais qualificados para o setor pbli-
co, as empresas e as organizaes do terceiro setor, tendo em vista
o desenvolvimento do Pas. No campo da docncia, esses cursos
de Educao continuada so dirigidos ao desenvolvimento e ao
aprimoramento do desempenho profissional e podem ser espe-
cialmente planejados para atender a demandas bem definidas de
grupos de docentes da Educao Bsica.
Para todas essas alternativas, deve ser assegurado um padro
de qualidade condizente com a importncia estratgica da forma-
o continuada de professores da Educao Bsica. Por seu lado,
os mestrados profissionais so avaliados sistematicamente pela

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a ps-graduao no plano nacional de educao

Capes. Do outro, os programas institucionais de cursos de especia-


lizao para esta finalidade devem ser especialmente planejados
e avaliados, podendo ser submetidos inclusive a exigncias pr-
prias quanto ao mrito. A integrao desses cursos s atividades
docentes efetivamente desempenhadas pelos professores e a arti-
culao entre instituies ofertantes e os sistemas de ensino so
fatores bastante relevantes, seguindo uma srie de experincias
exitosas realizadas em todo o Pas.

Consideraes finais

Uma das virtudes da abordagem adotada no PNE a viso sist-


mica da Educao que o fundamenta. O desenvolvimento da Edu-
cao brasileira para atender a desafios to amplos quanto os en-
frentados pelo Pas fortemente favorecido pela cooperao entre
todos os nveis educacionais. A qualidade da Educao Bsica, a
consistncia das polticas pblicas, a incluso social, a incorpo-
rao da inovao como elemento central da economia brasileira,
so todas frentes que requerem a contribuio coordenada de es-
foros empreendidos por diferentes atores no campo educacional.
Neste captulo, em que a contribuio da ps-graduao no
PNE apresentada e discutida, em paralelo com o PNPG 2011-2020,
duas ordens de questes so destacadas. A primeira, o papel do
planejamento para as polticas pblicas brasileiras (em particular,
as polticas educacionais). A segunda, as amplas possibilidades de
atuao da ps-graduao, de forma integrada s polticas educa-
cionais nos demais nveis, no sentido de contribuir para o desen-
volvimento nacional em suas mltiplas dimenses, tais como o
fortalecimento da cidadania, da sociedade e da economia, assim
como a soberania nacional.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BALBACHEVSKY, E. A ps-graduao no Brasil: novos desafios para


uma poltica bem-sucedida. In: BROCK, C. e SCHWARTZMAN,
S. (Orgs.). Os desafios da Educao no Brasil. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 2005, pgs. 285-314.

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parte ii

BRASIL. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Su-


perior. Plano Nacional de Ps-Graduao (PNPG) 2011-2020.
Braslia: Capes, 2010. Disponvel em: <https://www.capes.gov.
br/images/stories/download/Livros-PNPG-Volume-I-Mont.
pdf>. (ltimo acesso em outubro de 2015).
BRASIL. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Su-
perior. Comisso Especial de Acompanhamento do PNPG 2011-
2020 e Elaborao da Agenda Nacional de Pesquisa. Relatrio
Final 2013. Braslia: Capes, 2013. Disponvel em: <http://www.
capes.gov.br/images/stories/download/PNPG-Relatorio-Fi-
nal-11-12-2013.pdf>. (ltimo acesso em outubro de 2015).
BRASIL. Conselho Federal de Educao. Parecer n 977/1965. Braslia:
CFE, 1965. Disponvel em: <https://www.capes.gov.br/images/
stories/download/legislacao/Parecer_CESU_977_1965.pdf>.
(ltimo acesso em outubro de 2015).
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Na-
cional de Educao (PNE) e d outras providncias. Dirio Ofi-
cial da Unio, 26/6/2014.
BRASIL. Ministrio da Educao. Notas Tcnicas do PNE. Braslia:
MEC, 2010. Disponvel em: <http://fne.mec.gov.br/images/pdf/
notas_tecnicas_pne_2011_2020.pdf>. (ltimo acesso em outu-
bro de 2015).

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PARTE III

A qualidade
da Educao:
democratizao do
acesso, permanncia,
avaliao, condies
de participao e
aprendizagem

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A qualidade
da Educao:
polticas pblicas
e equidade
Antonio Carlos Caruso Ronca
Doutor em psicologia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), ex-reitor
da PUC-SP (1993-2004), professor titular da PUC-SP, ex-presidente do Conselho Nacional de
Educao (2010-2012), conselheiro e vice-presidente da Cmara de Educao Bsica do CNE

Introduo

Em 25 de junho de 2014, foi sancionada a Lei n 13.005 que aprovou


o Plano Nacional de Educao (PNE), com durao de dez anos.
Na histria da Educao brasileira o segundo PNE aprovado
pelo Congresso Nacional e se constitui com as suas virtudes e os
seus defeitos em um importante documento que passa a orien-
tar todas as polticas pblicas em Educao: tanto as que vierem a
ser estabelecidas em mbito nacional como aquelas definidas pe-
los estados ou municpios. Ou seja, a Educao brasileira passa a
ter um norte, fixado por lei que foi sancionada sem nenhum veto.
Para que se possa compreender o alcance desse novo plano,
preciso caracterizarmos o cenrio atual de organizao da socie-
dade brasileira, que apresenta significativas semelhanas e dife-
renas em relao quele em que foi gestado e aprovado o plano
anterior fixado pela Lei n 10.172/2001 de 9 de janeiro de 2001.
A recente Lei n 13.005 foi precedida da aprovao, pelo Con-
gresso Nacional, de leis indispensveis para a melhoria da Educao
e que tiveram grande influncia na prpria lei que aprovou o PNE.
Chamo ateno para as seguintes:

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parte iii

Lei n 11.274 de 2006, dispondo sobre a durao de nove anos


para o Ensino Fundamental, com matrcula obrigatria a par-
tir dos 6 anos de idade.
Emenda Constitucional n 53, de 2006, que criou o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Va-
lorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e disps,
tambm, sobre o regime de colaborao, da valorizao dos
profissionais da Educao escolar e do piso salarial.
Lei n 11.738 de 2008, que regulamentou o art. 60 da Consti-
tuio e instituiu o piso salarial profissional nacional para os
profissionais do magistrio pblico da Educao Bsica.
Emenda Constitucional n 59 de 2009, que determinou, entre
outros pontos:
A ampliao da obrigatoriedade do ensino a todas as eta-
pas da Educao Bsica, dos 4 aos 17 anos.
A exigncia de que a Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios definam formas de colaborao, de modo a
assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
A insero na Constituio da obrigatoriedade do Plano
Nacional de Educao, de durao decenal, e com o estabe-
lecimento de metas de aplicao de recursos pblicos em
Educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB).
A presena na Constituio do conceito de Sistema Nacio-
nal de Educao.
Lei n 12.796 de 2013, que alterou a Lei n 9.394 de 1996 e, tam-
bm, disps sobre a formao dos profissionais da Educao.

As desigualdades sociais

De incio, deve se ressaltar que o PNE 2014-2024, cujo projeto de lei


tramitou pelo Congresso Nacional por quase quatro anos, dever
orientar as polticas para Educao numa sociedade que continua
profundamente caracterizada pela desigualdade social e econ-
mica e que se manifesta no crescimento desigual das regies bra-
sileiras, no acesso diferenciado aos bens de consumo e aos bens
culturais por parcela significativa da populao, e pela contnua
discriminao que sofrem negros, indgenas, mulheres e pessoas

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

com deficincia e tambm naquela que se manifesta nas questes


referentes ao gnero.
O Relatrio de Observao n 5, publicado recentemente pelo
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, a partir dos in-
dicadores educacionais coletados entre 2005-2012, mostra como
mltiplas assimetrias esto presentes na rea da Educao e de
que forma elas constituem um importante entrave ao desenvol-
vimento sustentado e promoo da equidade (BRASIL, CDES,
2014, p. 11).
Para superar esse entrave, a busca da concretizao do PNE
ter como horizonte a contribuio para a reduo das desigualda-
des, a partir da articulao da Educao com cultura, sade, assis-
tncia social, familiar, saneamento bsico, trabalho, participao
popular e alimentao.
Ou como afirma o Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social ao discutir a agenda para um Novo Ciclo de Desenvolvi-
mento:

A Educao estruturante do desenvolvimento pela capacidade


de articular polticas publicas pr-equidade, como sade, cultura,
esporte; de potencializar condies de acesso aos direitos, promo-
vendo a cidadania e o desenvolvimento produtivo; de viabilizar a
construo cultural para um novo padro de consumo e convivn-
cia na sociedade; e de liderar os potenciais de criatividade e inova-
o para a produo sustentvel de bens e servios.
(BRASIL, CDES, 2014, p. 17).

No entanto, ao lado da presena de indicadores que apontam


para a manuteno das desigualdades, deve-se ressaltar tambm
significativos avanos ocorridos no Brasil nos ltimos 30 anos,
principalmente na expanso da Educao Bsica.
Em termos de acesso ao Ensino Fundamental regular, nos pri-
meiros anos ocorreu talvez o maior avano e as desigualdades di-
minuram. Estamos perto de atingir a universalizao, com taxa
bruta de escolarizao de quase 100%.
Alm disso, a anlise dos nmeros da Educao Bsica nos l-
timos 30 anos mostra que todos os indicadores evoluram. No en-

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parte iii

tanto, em alguns casos, o ritmo de superao dos desafios lento


e h gargalos que perduram no tempo, apesar das iniciativas de
alguns governos para elimin-los.
Manter as conquistas realizadas e acelerar as mudanas que
promovam a qualidade da Educao beneficiando todas as crian-
as e jovens so os desafios que se apresentam para a prxima d-
cada, a partir da implantao de polticas pblicas voltadas para
o atingimento das metas estabelecidas no PNE e previstas em seu
cronograma.
De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclio (PNAD) 2013, de 2004 a 2013 as taxas de escolarizao
das crianas de 0 a 3 anos subiram de 13,4% para 23,2%, e de 4 e 5
anos, de 61,5% para 81,4%.
Entre os jovens de 15 a 17 anos, a proporo dos que frequenta-
vam a escola cresceu somente 2,5 pontos percentuais, passando de
81,8% em 2004 para 84,3% em 2013 (IBGE, 2014, p. 101).
A partir dos nmeros expostos acima, pode-se concluir que,
em algumas reas, o crescimento da Educao pfio, e funda-
mental tentar entendermos as razes dessa lentido e que cuida-
dos devem ser tomados para se acelerar o processo.

fatores que contribuem para a lentido

No caso do Brasil, uma Repblica Federativa formada pela unio


indissolvel dos estados e municpios e do Distrito Federal, a me-
lhoria na Educao depende da articulao das trs esferas da fe-
derao e de vrios rgos pblicos que necessariamente devero
estar envolvidos.
Compreendendo a necessidade urgente da efetivao dessa ar-
ticulao, a Conferncia Nacional de Educao 2014 (Conae 2014)
apresentou como tema central O PNE na Articulao do Sistema
Nacional de Educao: participao popular, cooperao federati-
va e regime de colaborao.
Na apresentao do documento final da Conae 2014, o Frum
Nacional de Educao, organizador da conferncia, explicita os
objetivos a serem atingidos com a proposta desse tema central:

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

Nessa direo, a conferncia teve como propsito contribuir com


a poltica nacional de Educao, indicando responsabilidades, cor-
responsabilidades, atribuies concorrentes, complementares e co-
laborativas entre os entes federados e os sistemas de ensino. (p. 8).

Partilhando da compreenso da necessidade de se estruturar


um sistema nacional de Educao que possibilite a articulao dos
sistemas de ensino e, tambm, a implantao do regime de cola-
borao entre os entes federativos, a Lei n 13.005, no seu art. 13,
fixou o prazo de dois anos a partir de sua publicao, para que o
poder pblico institua, em lei especfica, o Sistema Nacional de
Educao, que ser elemento fundamental na organizao da ar-
ticulao entre os entes federados e condio para a reduo das
desigualdades que ainda perduram na Educao brasileira. Para
tanto ser indispensvel o estabelecimento de um consenso sobre
a qualidade da Educao que se pretende atingir.
A ausncia de regulamentao do regime de colaborao acar-
reta inmeras dificuldades para a administrao do sistema esco-
lar pblico de Educao Bsica, pois como no h determinao
legal que estabelea responsabilidades, competncias e formas de
cooperao, os inmeros sistemas educacionais dos estados e mu-
nicpios no dialogam, acarretando sobreposio de investimen-
tos e aes.
Diante da extrema desigualdade que caracteriza nosso pas, a
questo estratgica que se coloca, na construo do Sistema Na-
cional de Educao, como podemos garantir uma Educao de
qualidade para todos.
Cury (2011), no prefcio da obra organizada por Luiz Dourado,
Plano Nacional de Educao 2011-2020, avaliao e perspectivas,
referiu-se ao fracasso do plano recm-terminado. Perguntamos,
ento: por que houve esse fracasso? Quais lies podemos tirar do
PNE 2001-2010?
Monlevade (2010), em recente artigo, acentua que:

Em razo da estrutura federativa e da autonomia dos estados e mu-


nicpios [...] os objetivos e metas aprovados no mbito da Unio
no tiveram fora de se desdobrar em estratgias e aes nas redes

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parte iii

e nas escolas... os planos estaduais e municipais tinham que ter


feito o diagnstico concreto, localizando as carncias quantita-
tivas e qualitativas, para lhes dar respostas programticas. Como
no o fizeram... os poucos planos estaduais e os mil e tantos planos
municipais se convertem em declaraes de intenes, o mais das
vezes inteis, que no eram levadas em conta nem mesmo nas res-
pectivas leis oramentrias.

Essa anlise se torna mais grave diante da realidade de que h


municpios que no tm Conselhos Municipais ou no se consti-
turam em sistemas municipais de Educao. Isso sem falar que
alguns estados no elaboraram seus planos estaduais.
Monlevade (2010) completa:

A maior lio que devemos tirar dessa experincia a necessidade


de se criar uma estratgia de articulao do PNE poltica de Esta-
do a mdio prazo com os planos subnacionais decenais e, prin-
cipalmente, com os planos plurianuais de investimentos e as leis
oramentrias anuais (pp.2-3).

A evoluo dos indicadores da Educao nos ltimos anos foi


muito prejudicada pela ausncia de um sistema nacional de Edu-
cao que contemple um efetivo regime de colaborao entre os
entes federados.
A partir da Constituio Federal de 1988, o Brasil apresenta
uma situao sui generis em que, na Educao Bsica, centraliza-
o e descentralizao convivem, em algumas circunstncias, de
forma pouco colaborativa e s vezes de forma concorrente.
A Constituio Federal determina que estados e municpios
sejam responsveis pela oferta de servios educacionais, mas ao
mesmo tempo a Unio participa, via Fundeb, da distribuio dos
recursos financeiros. Muitos municpios e alguns estados esto
exigindo aumento na participao da Unio nos respectivos ora-
mentos, com cada vez mais nfase. No que diz respeito avalia-
o, de acordo com o que est previsto na Lei n 13.005, caminha-se
para uma centralizao maior com a previso do Sistema Nacional
de Avaliao da Educao Bsica que dever ser coordenado pela

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

Unio, e que determina a produo de indicadores de rendimento


escolar apurados em exames nacionais de avaliao e dimensiona-
dos com indicadores de fluxo (aprovao, reprovao e abandono).

Polticas pblicas e equidade

Questo muito relacionada com o Plano Nacional de Educao,


com ampla repercusso na melhoria da qualidade da Educao, diz
respeito escolha, por parte dos diversos entes federados, de polti-
cas pblicas adequadas para a melhoria da qualidade da Educao.
O PNE fixou as metas que devem ser atingidas na prxima d-
cada, explicitou estratgias que sero usadas para tal fim, mas no
faz referncia a como o poder pblico dever proceder para que o
plano seja executado, ou seja, quais atividades devero ser desen-
cadeadas.
As polticas pblicas, entendidas como o conjunto de inten-
es e aes coletivas que buscam atender necessidades da socie-
dade e que visam efetivao dos direitos sociais, buscaro garan-
tir o atendimento do que est previsto no PNE.
Assim sendo, as polticas pblicas se referem a um compro-
misso pblico para atender determinados desafios ou demandas,
exigem o estudo prvio do espao social que se configura em um
diagnstico e, tambm, a viso da totalidade para definir as aes
a serem desencadeadas com a alocao de recursos pblicos.
A equidade um imperativo de ordem tica que diz respeito
necessidade da realizao de direitos. Dessa forma, enquanto pro-
posta de superao de diferenas que no so aceitveis do ponto
de vista tico, dever se constituir no princpio norteador de to-
das as polticas pblicas e tambm das aes desencadeadas pelos
inmeros atores e entidades sociais.
Na organizao das polticas pblicas, os interesses estrat-
gicos de curto prazo e os de longo prazo devem ser contemplados
e estaro voltados para a satisfao de todas as necessidades do
ser humano. Contudo, as necessidades bsicas (Educao, sade,
transporte, habitao, emprego) sero priorizadas.
Nessa perspectiva, as polticas pblicas esto voltadas para
assegurar direitos humanos e sociais, reconhecidos pela Consti-

101

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parte iii

tuio Federal, e partem do reconhecimento do ser humano en-


quanto sujeito de direitos.
A situao atual da sociedade brasileira, com a desigualdade
como caracterstica fundamental, exige, para sua superao, a im-
plementao de polticas pblicas estruturantes que permane-
am no tempo, envolvam vrios atores, estejam integradas a ou-
tras polticas pblicas setoriais, prevejam sistemas de monitora-
mento e avaliao, e, dessa forma, caracterizem-se como polticas
de estado e no apenas de governo (RONCA, 2013).
As polticas estruturantes apresentam-se com um amplo nvel
de abrangncia e exigem que os sistemas de monitoramento este-
jam voltados para a existncia de controles sociais.
As polticas focalizadas apresentam um carter emergencial
e pressupem que, no decorrer do tempo, elas desapaream as-
sim que os objetivos tiverem sido atingidos. Em geral, se confi-
guram como programas de interveno imediata de um determi-
nado governo.
Nos ltimos 30 anos, observou-se, no Brasil, uma reduzida
nfase nas politicas pblicas estruturantes. Esse fato contribuiu,
e muito, para a lenta evoluo para superao de alguns graves de-
safios da Educao brasileira, muitos dos quais ainda persistem.
A histria da gesto pblica da Educao brasileira apresenta
uma tradio de fragmentao, com inmeros programas edu-
cacionais voltados para atender no curto prazo a pblicos espe-
cficos. E o que mais grave: esses programas muitas vezes no
passam por controles sociais, no sofrem monitoramento e no
so avaliados.
No entanto, imperioso considerar que no Brasil esto pre-
sentes inmeras realidades. Por exemplo, a situao dos territ-
rios de alta vulnerabilidade social nas metrpoles brasileiras, que
so espaos que foram transformados pela ao do homem e onde
a populao que ali reside tem muita dificuldade para o acesso a
bens e servios pblicos. Em vrios desses espaos, a escola de
Educao Bsica o nico equipamento pblico presente. Nesse
caso, caber aos gestores organizarem propostas especficas para
esses territrios, que exigem cuidados especiais para as mudanas
necessrias poderem se concretizar.

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

Considerando a equidade como princpio norteador das pol-


ticas pblicas, como anteriormente dito, caber uma agenda que
busque reduzir a desigualdade nos territrios. Na rea da Educa-
o ser urgente possibilitar o acesso das crianas escola, a per-
manncia nela e a consequente aprendizagem. Na organizao
das aes voltadas para essa reduo, caber tambm Educao
papel de articulao intersetorial das esferas de sade, cultura, es-
porte, assistncia social, para alm de inmeras outras reas. Essa
atividade intersetorial ser importante para a elevao do nvel de
vida dessas populaes mais vulnerveis das metrpoles.
Alm da questo acima citada referente s metrpoles, a an-
lise da conjuntura atual da sociedade brasileira nos leva a ressaltar
alguns outros desafios, que necessitaro de polticas pblicas es-
truturantes para sua superao.
Tendo em vista a determinao constitucional da universali-
zao da Educao Bsica dos 4 aos 17 anos, o enfrentamento da
excluso escolar inadivel e, de acordo com a legislao, dever
acontecer em 2016.
Em recente trabalho, o Fundo das Naes Unidas para a Infn-
cia (Unicef) e a Campanha Nacional pelo Direito Educao (Uni-
cef, 2014) apontam que os grupos mais atingidos pela excluso so
as crianas de 4 e 5 anos (1,1 milho), com idade para frequentar a
Pr-Escola, e os adolescentes de 15 a 17 anos (1,7 milho).
De acordo com o estudo acima citado, as assimetrias existen-
tes na sociedade brasileira so fatores que interferem na produo
da excluso escolar. Os mais excludos so as crianas e os adoles-
centes negros, os pobres, aqueles oriundos de famlias cujos pais
ou responsveis tm pouca escolaridade, os que moram na zona
rural, os quilombolas, os indgenas, e os com deficincia ou em
conflito com a lei.
Outro problema grave diz respeito distoro srie-idade e
ser preciso para seu enfrentamento um conjunto de aes inter-
setoriais, que se configuraro em polticas pblicas estruturantes.
Moreno (2014), em artigo em que analisa a taxa de frequncia
escola, mostra a gravidade desse problema:

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parte iii

(...) os grficos mostram um problema estrutural da Educao bra-


sileira: a baixa produtividade do sistema em produzir concluintes
na idade prpria. De um lado temos uma frequncia escola de
95,8% aos 6 anos de idade, mas, ao mesmo tempo, apenas 76% das
crianas de 12 anos concluram os Anos Iniciais do Ensino Funda-
mental; aos 16 anos apenas 65,5% dos adolescentes concluram o
Ensino Fundamental; e aos 19 anos de idade, menos da metade dos
jovens (49,7%) concluiu o Ensino Mdio. (MORENO, 2014, p.185).

A situao do Ensino Mdio tambm se configura como sendo


de extrema gravidade, principalmente por ser o setor da Educao
que mais resiste s aes do poder pblico e cuja melhora tem sido
muito lenta.
Nos ltimos 30 anos observa-se uma insistncia em buscar
para o Ensino Mdio medidas emergenciais, desvinculadas de
uma viso de totalidade, que desconhecem o contexto social e
econmico e o itinerrio formativo desses jovens no Ensino Fun-
damental.
Deve-se salientar que, em muitos estados e municpios, h
medidas de gesto que se constituem em pr-requisito para a qua-
lidade e ainda precisam ser urgentemente implantadas: infraes-
trutura adequada, professores para todas as disciplinas e um n-
mero de faltas dos professores que no afete o ensino oferecido.
Por fim, especial cuidado h de se ter com a nfase exagerada
que alguns gestores do a determinadas polticas pblicas, como
se a sua implementao isolada pudesse apresentar resultados
milagrosos.

O PNE e a luta pela hegemonia da agenda da educao

Em virtude da complexidade cada vez maior da sociedade brasi-


leira e tambm em funo de diferentes vises de mundo, encon-
tramos hoje, ao lado das instituies pblicas como secretarias de
Educao e Ministrio da Educao, inmeros outros atores lutan-
do pela hegemonia na agenda da Educao: Congresso Nacional,
Conselho Nacional de Educao, Frum Nacional de Educao, As-
sembleias Legislativas, Cmaras Municipais, Poder Judicirio, Mi-

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

nistrio Pblico, igrejas, entidades representativas de mltiplos


interesses (Anpae, Anped, Cenpec, Anfope, Cedes), Conselho Na-
cional de Secretrios da Educao (Consed), Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (Undime), fundaes man-
tidas por empresrios (Todos Pela Educao, Fundao Lemann,
Instituto Ita Unibanco), universidades pblicas, universidades
privadas, entidades de proprietrios de instituies de Ensino Su-
perior e muitas outras.
No Brasil h uma tradio de que as polticas pblicas so ela-
boradas e implementadas pelo Estado e, em algumas circunstn-
cias, contam com a participao de entidades privadas. H situa-
es, inclusive, em que as aes previstas nos diferentes planos
so operacionalizadas apenas pela iniciativa privada.
No entanto, o que novo que nos ltimos 30 anos observa-se
um interesse e uma participao cada vez maiores de grupos em-
presariais nas questes da Educao Bsica, seja com a expectativa
do direcionamento dos recursos dos entes federados, Unio, esta-
dos e municpios, seja na inteno de interferirem na elaborao
das polticas pblicas para a Educao Bsica.
Deve-se registrar que h muita divergncia nos projetos pol-
ticos dos atores acima citados. Assistimos a uma luta de projetos
diferentes, com escolhas e interesses estratgicos muito diversos.
A elaborao do PNE tambm ocorreu nesse cenrio, com reper-
cusso em vrios artigos cuja redao foi configurada dependendo
da correlao de foras e da hegemonia de determinados grupos.
No cenrio atual do nosso Pas, em que nos prximos dez anos
teremos pela frente uma tarefa urgente e complexa de efetivar o Pla-
no Nacional de Educao, observa-se a ampliao crescente do sen-
timento de intolerncia com as crenas ou opinies de pessoas, par-
tidos e instituies, e o aumento do conservadorismo que se ope
a alteraes nos usos e costumes de uma determinada sociedade.
A aceitao da equidade, enquanto princpio orientador das
polticas pblicas que sero implementadas no Plano Nacional de
Educao, exigir um dilogo contnuo sobre os rumos da Educa-
o que ser incompatvel com nveis de intolerncia. Por outro
lado, para a implantao da equidade, ser necessria a implanta-
o de mudanas que permitam atacar a desigualdade.

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parte iii

Alm disso, a concretizao do PNE no ocorrer sem uma


ampla, geral e irrestrita participao da sociedade civil e sem o en-
volvimento das instncias representativas das entidades e atores
da rea da Educao.
Nesse contexto, um relevante papel foi atribudo pelo art. 5
da Lei n 13.005 s quatro instncias que acompanharo a execu-
o do PNE (BRASIL, 2014): Ministrio da Educao, Comisso de
Educao da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, Conse-
lho Nacional de Educao e Frum Nacional de Educao. Cabe a
elas realizar monitoramento contnuo e avaliaes peridicas so-
bre o cumprimento das metas.
A constituio do Frum Nacional de Educao (FNE), pela
Portaria MEC 1407/2010 e pela Lei n 13.005/2014, trouxe, muito
recentemente, um novo ator que congrega as entidades mais re-
presentativas da rea da Educao e que, alm de acompanhar e
avaliar a implementao do PNE, recebeu pela Lei n 13.005/2014 a
incumbncia da mais alta relevncia de convocar, planejar e coor-
denar a realizao de Conferncias Nacionais de Educao.
As Conferncias Nacionais de Educao, tanto a realizada em
2010 como a de 2014, constituram-se num importante espao de
participao social e de construo de propostas de polticas p-
blicas, a partir de ampla mobilizao social.
importante ressaltar que o esprito da Lei n 13.005/2014 de
fomentar a participao na consecuo do PNE. Chamo ateno de
alguns artigos, que fazem referncia explcita a esse ponto:

Art. 8, 2: a elaborao e adequao dos planos estaduais e


municipais da Educao devero contar com a participao
de representantes da comunidade educacional e da socieda-
de civil.
Art. 7 que determina a implantao do regime de colaborao
e que seja criada uma instncia permanente de cooperao e
negociao entre os entes federados.
Art. 9 exige a aprovao de leis especficas para os sistemas
de ensino disciplinando a gesto democrtica da Educao
pblica.

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

Art. 6: a realizao de pelo menos duas conferncias nacio-


nais de Educao at o final do decnio, precedidas de confe-
rncias municipais, estaduais e distritais.
Metas 2.1 e 3.2 que determinam a elaborao de proposta de
direitos e objetivos de aprendizagem, precedida de consulta
pblica nacional, e encaminhada ao Conselho Nacional de
Educao.

Consideraes finais

O Plano Nacional de Educao, recentemente aprovado pelo Con-


gresso Nacional, foi construdo com ampla participao da socie-
dade e sancionado sem nenhum veto.
O combate que a sociedade brasileira dever travar imple-
ment-lo de forma igualmente participativa e que todas as suas
metas sejam atingidas dentro do tempo previsto.
A desigualdade que ainda perdura em nosso pas fruto de
muitos fatores. Para sua reduo, ser necessria a interveno de
polticas pblicas especialmente elaboradas com tal finalidade.
Estes so os grandes desafios que temos pela frente na rea da
Educao: implementar o PNE via mobilizao e participao de
todas as foras da sociedade, melhorar a qualidade da Educao e
contribuir decisivamente para a reduo da iniquidade ainda to
presente em nossa sociedade.
Arretche (2015), ao analisar as trajetrias das desigualdades e
como o Brasil mudou nos ltimos 50 anos, mostra como a execu-
o de polticas pblicas, elaboradas com o objetivo de reduzir as
assimetrias, apresentou notvel protagonismo na diminuio da
iniquidade.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ARRETCHE, M. (Org.). Trajetrias das Desigualdades como o Brasil


mudou nos ltimos cinquenta anos, 1 ed. So Paulo: Editora
Unesp; CEM, 2015.
BRASIL. Ministrio da Educao. Conae 2014: o PNE na articulao
do sistema nacional de Educao. Braslia: MEC, 2014b. Dispo-

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parte iii

nvel em: <http://conae2014.mec.gov.br/images/pdf/doc_refe-


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tuio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucio-
nais Transitrias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20/12/2006.
BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009.
Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucio-
nais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exer-
ccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da
Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
ao desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Cons-
tituio Federal; d nova redao aos incisos I e VII do art. 208,
de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suple-
mentares para todas as etapas da Educao Bsica; e d nova
redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art.
214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Dirio Ofi-
cial da Unio, Braslia, 12/11/2009.
BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as di-
retrizes e bases da Educao nacional. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 23/12/1996.
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cional de Educao e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, 10/1/2001.
BRASIL. Lei n 11.274, de 6 de fevereiro de 2006. Altera a redao
dos arts. 29, 30, 32 e 87 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de
1996, que estabelece as diretrizes e bases da Educao nacio-
nal, dispondo sobre a durao de 9 (nove) anos para o ensino
fundamental, com matrcula obrigatria a partir dos 6 (seis)
anos de idade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 7/2/2006.

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a qualidade da educao: polticas pblicas e equidade

BRASIL. Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008. Regulamenta a al-


nea e do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, para instituir o piso salarial pro-
fissional nacional para os profissionais do magistrio pblico
da Educao Bsica. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 17/7/2008.
BRASIL. Lei n 12.796, de 4 de abril de 2013. Altera a Lei n 9.394, de
20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases
da Educao nacional, para dispor sobre a formao dos pro-
fissionais da Educao e dar outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 5/4/ 2013.
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Na-
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A Educao Bsica
e o novo padro de
desenvolvimento
Antonio Ibaez Ruiz
Doutor em engenharia mecnica pela Universidade de Birmingham (Reino Unido),
reitor da Universidade de Braslia (UnB, 1989-1993), secretrio de Educao do Distrito Federal
(1995-1998), secretrio de Educao Profissional e Tecnolgica do Ministrio da Educao
(2003-2005) e secretrio executivo adjunto do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
(2007-2012), conselheiro da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao

Introduo

Artigo recente de Srgio Haddad, no Le Monde Diplomatique Brasil


(Haddad, 2014) ressalta: Tratar a Educao como um direito hu-
mano significa reconhecer sua indissociabilidade de outros direi-
tos. Significa reconhecer que o direito Educao s se realizar
plenamente se for conquistado junto com a melhoria da sade,
moradia, trabalho decente, transportes, superando o dilema do
ovo e da galinha entre Educao e desenvolvimento.
Tratar a Educao como um direito humano significa disso-
ci-la da lgica reducionista da economia e de sua racionalidade,
que a v apenas voltada para a lgica da produo e do consumo,
crescimento econmico e emprego, competio e individualismo.
Essa lgica que se refere o artigo de Haddad corresponde ao
padro de desenvolvimento que est implantado no Brasil. Mas
ser que esse o padro que a sociedade brasileira almeja para o
futuro? Uma parte da sociedade isso que deseja. Para essa par-
cela, a Educao Bsica de qualidade refere-se apenas possibi-
lidade de as crianas e os jovens adquirirem prioritariamente as
capacidades necessrias para atender s demandas do mundo do
trabalho e seus valores (Haddad, 2014). uma lgica reducionista

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parte iii

dos interesses do mercado para a qual deve se procurar uma outra


que considere os interesses da sociedade.
Mais recentemente, o documento El Desarrollo Sostenible
despus de 2015 Comienza por la Educacin (Unesco, 2014) des-
taca os objetivos do desenvolvimento sustentvel e sustentado, o
qual reitera que a Educao no s um fim em si mesma, mas
tambm um meio para a obteno de uma ampla agenda mundial
para o desenvolvimento. Percebe-se, assim, como importan-
te iniciar essa discusso e introduzir imediatamente a Educao
nessa nova agenda para evitar que ela continue indo a reboque do
modelo que existe de desenvolvimento.
Aproveitando o movimento do Plano Nacional de Educao
(PNE), Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, e as discusses em
andamento para dar cumprimento s metas, como o caso da Base
Nacional Comum (BNC), e a importante contribuio que a Confe-
rncia Nacional de Educao, organizada pelo Frum Nacional de
Educao (FNE, 2014) oferece para o desenvolvimento brasileiro,
so apresentadas propostas relacionadas com algumas metas do
plano que tm por objetivo melhorar a qualidade da Educao B-
sica e contribuir para o debate, qualificando tambm o lema P-
tria Educadora, assumido pelo governo federal.

Base Nacional Comum

Uma das metas do Plano Nacional de Educao (PNE) refere-se


necessidade de fixar uma Base Nacional Comum (BNC) que esta-
belea o conhecimento que deve ser transmitido aos alunos para
que eles o aprendam, em todas as escolas brasileiras, ao longo do
percurso escolar da Educao Bsica. Alm da BNC, existe uma
base diversificada, que ser definida pelas escolas e pelos siste-
mas de ensino.
Existem muitas crticas a essa ausncia de explicitao do que
deve ser ensinado aos alunos. Os crticos no esto satisfeitos com
a definio, muito geral, estabelecida pelas diversas Diretrizes
Curriculares Nacionais (CEB/CNE, 2010), aprovadas pelo Conselho
Nacional de Educao (CNE). Essa crtica traduzida como falta
de currculo nas escolas.

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a educao bsica e novo padro de desenvolvimento

As crticas no refletem a realidade, uma vez que todas as es-


colas tm uma base que no necessariamente nacional, mas com
variaes pouco expressivas no territrio nacional. Existe uma
tradio histrica do que deve ser ensinado. Tambm a formao
inicial de professores, em instituies de Ensino Superior, guia-
da por currculos muito semelhantes. O que acontece na prtica
que o que se aprende nessas instituies muito diferente. Da
mesma forma a qualidade dos cursos em cada instituio muito
diferente. Isso influenciar o que esses professores iro ensinar,
independentemente da BNC.
claro que se houver uma explicitao da BNC, aqueles pro-
fessores menos motivados ou dedicados tero sua tarefa facilita-
da e, portanto, os alunos podem encontrar mais facilidade para
aprender. Mas essa melhoria no ser muito relevante.
Haver um esforo muito grande por parte das instituies (MEC
e seus rgos), das entidades acadmicas e de parcela da sociedade
envolvida na discusso para ter pequenas melhorias no aprendizado
dos alunos. Independentemente do grau de melhoria, dada a situa-
o em que se encontra a Educao Bsica, sempre ser vantajoso.
O que se questiona neste trabalho que esse esforo enorme
de todos os envolvidos no se aproveite, tambm, para superar
questes que impactam o futuro da sociedade brasileira. A dis-
cusso da definio da BNC no considera qual o futuro que se
deseja para nossas crianas, jovens e adultos em funo do que se
deseja para o futuro do Brasil. muito claro que essa omisso faz
parte da estratgia do Estado brasileiro para que o padro de de-
senvolvimento futuro seja mantido como atualmente.
O documento citado na introduo deste trabalho (Unesco,
2014) apresenta os objetivos de um desenvolvimento sustentvel
e sustentado, que so aqui reproduzidos:
reduo da pobreza; melhoria da nutrio; melhoria da Sa-
de; garantia de uma Educao inclusiva, equitativa, de qualidade
e promoo de oportunidades de aprendizado durante toda a vida
para todos; igualdade de gnero e empoderamento; sustentabili-
dade dos recursos hdricos e energticos; crescimento econmi-
co; reduo da desigualdade; desenvolvimento urbano; proteo
ambiental/resilincia; e sociedades pacficas, justas e inclusivas.

113

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parte iii

Se esses temas no fizerem parte da formao das crianas,


dos jovens e dos adultos, dificilmente teremos daqui a 30 anos
mudanas no padro do desenvolvimento brasileiro. As mudan-
as no futuro no viro somente com o melhor aproveitamento
dos estudantes em portugus, matemtica, fsica e qumica.
sim, necessrio, melhorar o conhecimento dos estudantes ao lon-
go do percurso escolar, mas isso no suficiente para pensar na
melhoria socioeconmica e cultural de todos os brasileiros. Preci-
sa-se muito mais do que isso. No h muita discusso a respeito
de qual o modelo de desenvolvimento a ser seguido pelo Brasil.
O Centro de Altos Estudos Brasil Sculo XXI (CAE), da Unicamp,
associado ao Centro de Gesto de Estudos Estratgicos (CGEE), do
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), estabeleceu
o que ele definiu por padro de desenvolvimento. As condies
para estabelecer esse padro so as seguintes (CAE Brasil Sculo
XXI, 2013):

crescimento acelerado e sustentado da economia, com crescen-


te integrao e diversificao do sistema produtivo nacional;
gerao endgena e incorporao do conhecimento tcnico-
-cientfico ao sistema produtivo como valor central do au-
mento sustentado da produtividade e da competitividade da
produo nacional;
transio progressiva da economia para um padro de produ-
o e consumo ecologicamente sustentvel;
homogeneizao crescente da sociedade mediante a expanso
sustentada do emprego, a universalizao e elevao da qua-
lidade dos servios bsicos, a erradicao da pobreza e a redu-
o acentuada das desigualdades na distribuio de renda e
da riqueza;
consolidao e aprimoramento da democracia em todas suas
dimenses;
projeo internacional dos interesses estratgicos nacionais e
afirmao da soberania nacional sobre o territrio, a platafor-
ma continental e os recursos naturais;
desenvolvimento da cultura e afirmao da identidade cultu-
ral da Nao.

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a educao bsica e novo padro de desenvolvimento

H muita semelhana entre os objetivos estabelecidos pela


Unesco para um desenvolvimento sustentvel e as condies do
CAE para o padro de desenvolvimento brasileiro, considerado
como evoluo do existente.
Um ponto chama ateno no documento da Unesco, a respei-
to do desenvolvimento sustentvel depois de 2015. o quarto ob-
jetivo: Garantir uma Educao inclusiva, equitativa e de quali-
dade e promover oportunidades de aprendizado durante toda
a vida para todos. Ou seja, o padro de desenvolvimento inclui o
aprendizado dos adultos, a vida toda.
chocante ver como a mobilizao por uma Base Nacional Co-
mum no considera nem os adultos nem os trabalhadores. Ela s
pensa nas crianas e nos jovens que podem dar continuidade aos
estudos. Nesse caso, pode se assegurar que s h pensamento em
manter o padro atual de desenvolvimento, focado, no caso da Edu-
cao, na criana e no jovem, justamente aqueles que podem dar
mais retorno econmico quando se pensa no mercado de trabalho.
No h espao para discutir a Base Nacional Comum para o en-
sino noturno regular. No se discute a Base Nacional Comum para
o Ensino Fundamental e o Mdio integrados Educao Profissio-
nal. Base Nacional Comum para a Educao de Jovens e Adultos
nem pensar. A nica discusso da Base Nacional Comum para o
ensino propedutico que encaminha os jovens para as universida-
des ou instituies de Ensino Superior, sejam elas pblicas ou pri-
vadas. Parece como se estivssemos caminhando para os anos 70,
quando se admitia abertamente dois percursos para a formao
escolar em nvel secundrio: uma formao de carter propedu-
tico, destinada a preparar o educando para o acesso a nveis supe-
riores de ensino, e uma formao de carter tcnico-profissional
(Ramos, 2003).
O nmero de componentes curriculares que fazem parte hoje
dos currculos da Educao Bsica elevado, havendo quase um con-
senso de que no possvel aumentar ainda mais. Portanto, h um
grave problema se houver a deciso de incluir novos conhecimentos
para mudar o padro de desenvolvimento do Pas. O que fazer?
Normalmente quando se discutem alternativas forma tradi-
cional de transmitir o conhecimento para melhorar o aprendizado

115

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parte iii

dos estudantes, pensa-se na tecnologia, na utilizao de equipa-


mentos modernos. No resta dvida de que a tecnologia muito
importante, mas ela tem de estar associada a uma metodologia de
transmisso do conhecimento.
Trataremos aqui de um mtodo alternativo que tem aumen-
tado seu espao entre aqueles que se preocupam com o processo
ensino-aprendizagem.

Aprendizado baseado em projetos

Devem-se procurar alternativas que visem a formas diferencia-


das de transmitir o conhecimento, possibilitando conhecer novos
conceitos e trabalh-los de tal forma que eles sejam consolidados.
Entre as alternativas, uma metodologia que permite transmi-
tir o conhecimento mediante projetos (Kilpatrick, 1918) elabora-
dos por grupos de alunos, os quais executam as funes de estudo,
pesquisa, planejamento, execuo e apresentao. Essa metodolo-
gia facilita o trabalho interdisciplinar, pois dificilmente um deter-
minado componente curricular capaz de resolver os problemas
(projetos) concretos apresentados.
Os projetos podem ser identificados por professores, ou receber
sugestes de uma equipe de professores. A prpria comunidade ou
o conselho escolar da instituio de ensino podem sugerir determi-
nados problemas existentes na comunidade para que os estudantes
de um determinado ano apresentem as solues. O importante
que os professores (pode haver mais de um envolvido) tenham con-
dies de orientar e principalmente discutir com os alunos.
Hoje, essa metodologia encontra espao para sua aplicao na
Educao Superior, principalmente na engenharia (Mello et al.,
2014), mas casos de cursos (Rabelo & Silva, 2012) tcnicos de nvel
mdio e de Ensino Mdio (Ritter, et al., 2012) tambm experimen-
tam essa experincia. Na Europa existe uma rede de centros (The
Fibonacci Project, 2010) que trabalha com essa metodologia e que
um projeto de pesquisa e desenvolvimento apoiado pela Comis-
so Europeia.
Uma das vantagens de aplicao do mtodo poder se apro-
fundar em diversos nveis de conhecimento, com o mesmo projeto,

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a educao bsica e novo padro de desenvolvimento

para os diversos grupos de alunos. Dessa forma, pode ser aprovei-


tado o conhecimento j adquirido pelos alunos e o potencial deles.
Assim, utilizando essa metodologia de aprendizagem por pro-
jetos, podemos introduzir novos conceitos, novas tecnologias,
alm das tradicionais, sem necessidade de introduzir novos com-
ponentes curriculares.

Formao de professores

A maior dificuldade na implementao de uma poltica educacio-


nal para a Educao Bsica que considere o novo padro de desen-
volvimento a formao de professores. As universidades federais
e os institutos federais de Educao Tecnolgica tm condies de
abrir uma discusso de como fazer para que os novos professores
adquiram conhecimentos que os habilitem a introduzir aos estu-
dantes da Educao Bsica, durante o processo ensino-aprendiza-
gem, novas ideias, novos conceitos e tecnologias que objetivem
prepar-los para esse novo padro de desenvolvimento.
O mais importante, no entanto, formar esses professores
com a ideia de que a pesquisa um princpio pedaggico. Os pro-
fessores tm de entender que, para eles, a pesquisa uma ferra-
menta pedaggica que produzir uma melhoria na qualidade do
ensino-aprendizagem e os valorizar continuamente.
O professor de Educao Bsica um profissional que faz pes-
quisa todos os dias do ano letivo sem perceber. O material de pes-
quisa o mais rico possvel, pois so os seus alunos. Todos os dias
ele precisa planejar sua aula, prepar-la e exercit-la, mas sem-
pre tendo como objetivo atingir no final do ano o previsto para o
aprendizado dos alunos. No fim da aula ou do dia, tem de preparar
o dirio de classe e apresent-lo na secretaria em algum momento
do dia, da semana, do ms ou do semestre.
Ao finalizar o perodo, ele tem o resultado do seu esforo. Ele
conhece qual o nvel adquirido pelos estudantes e, assim, pode
verificar se as estratgias utilizadas para conseguir atingir os obje-
tivos foram ou no bem-sucedidas.
No prximo perodo, ele pode pensar em uma nova estratgia
para melhorar os mesmos objetivos pensados no perodo anterior.

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parte iii

No fim de vrios perodos, ele ter dados para escrever um rela-


trio, analisando e comparando os resultados e verificando quais
condies ajudaram a obter os melhores aproveitamentos dos alu-
nos durante o perodo analisado. Isso poder se transformar num
trabalho de pesquisa com possibilidade de apresent-lo diante de
seus pares, na escola ou em diversos debates, sempre valorizando
o trabalho dos professores.
Mas o trabalho de pesquisa pode ser mais amplo. Citando o
professor Antonio Flvio (Moreira, 2010):
Como intelectual que , todo(a) profissional da Educao pre-
cisa comprometer-se com o estudo e com a pesquisa, bem como
posicionar-se politicamente. Precisa, assim, situar-se frente aos
problemas econmicos, sociopolticos, culturais e ambientais
que hoje nos desafiam e que desconhecem as fronteiras entre as
naes ou entre as classes sociais. Sem esse esforo, ser impos-
svel propiciar ao() aluno(a) uma compreenso maior do mundo
em que vive, para que nele possa atuar autonomamente. Sem esse
esforo, ser impossvel a proposio de alternativas viveis, de-
correntes de reflexes e investigaes cuidadosas e rigorosas. Da
a necessidade de um posicionamento claro e de um comprometi-
mento com a pesquisa.
Ser possvel e desejvel que ns, profissionais da Educao
Infantil e do Ensino Fundamental, venhamos a nos envolver com
a pesquisa? Julgamos que sim. Propomos que todo(a) profissional
da Educao venha, de algum modo, a participar de pesquisas so-
bre sua prtica pedaggica ou administrativa, sobre a disciplina
que ensina, sobre os saberes docentes, sobre o currculo, sobre a
avaliao, sobre a Educao em geral, sobre a sociedade em que vi-
vemos ou sobre temas diversificados (no includos no currculo).
Consideramos que gestores e docentes precisam organizar os tem-
pos e os espaos escolares para abranger as atividades de pesquisa
aqui propostas. fundamental que, nesse esforo, se verifiquem
os recursos necessrios e os recursos com que se pode contar. A
comunidade em que a escola se situa pode e deve participar tanto
do planejamento como da implementao dos estudos. A secreta-
ria de Educao deve ser chamada a colaborar.
A pesquisa do(a) professor da escola bsica certamente difere

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a educao bsica e novo padro de desenvolvimento

da pesquisa levada a cabo na universidade e nos centros de pes-


quisa, o que, entretanto, no a torna inferior. A participao em
pesquisa pode mesmo contribuir para que o trabalho profissional
da Educao venha a ser mais valorizado.
Se, realmente, a valorizao do profissional da Educao
prioridade na agenda da Educao, tm de ser pensadas as condi-
es em que a pesquisa deve ocorrer.
Essas condies se iniciam pelo binmio salrio e carreira.
No caso do salrio h um equacionamento do piso salarial, em-
bora existam tenses a esse respeito por causa do no pagamento
do piso em alguns estados. Tambm o PNE tem metas para que
a mdia do salrio dos professores atinja a mdia de salrios de
outros profissionais com cursos superiores. Independentemente
das metas do PNE e da aplicao do piso salarial, fundamental
uma maior rapidez no aumento salarial. Em recente trabalho de
comparao entre a Educao Bsica no Brasil e na Espanha (Ruiz,
2014), verificou-se uma defasagem salarial elevada no Brasil, ape-
sar dos cortes salariais brutais a que foram submetidos os traba-
lhadores espanhis nos ltimos anos.
A carreira docente no tratada seriamente pela grande maio-
ria dos dirigentes da Educao. Em muitos municpios ou no exis-
te ou as carreiras so planas e a progresso quase nula. A valori-
zao do profissional passa por uma carreira que tenha condies
de absorver a progresso por pesquisa, por cursos, por participao
em seminrios com apresentao de trabalhos acadmicos etc.
Quando se fala em pesquisa necessrio que haja uma organi-
zao mnima nos respectivos sistemas para que os professores te-
nham apoio, para orientao, sugestes e recursos financeiros ex-
tras. Para que isso possa ser realizado, os sistemas estaduais podem
contar com os centros de formao de professores que existem em
alguns estados ou, como no caso de Braslia (Ruiz, 2010), a Escola
de Aperfeioamento dos Profissionais da Educao (Eape). Esses
centros, com suas diretorias de pesquisa podem fazer tambm a in-
terlocuo com as universidades estaduais ou federais e dar apoio
acadmico aos professores que realizem pesquisas para desen-
volver seu trabalho. Por exemplo, oferecer cursos de metodologia
cientfica, como formao continuada, para esses professores.

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parte iii

Ao considerar a pesquisa como princpio pedaggico, espera-


-se a motivao dos professores e o envolvimento dos alunos, tor-
nando o processo ensino-aprendizagem mais atraente. Espera-se,
tambm, maior facilidade para a introduo do Project Based Lear-
ning (aprendizado baseado em projetos), conforme citado acima.

Formao continuada dos professores

No se pode esperar que os cursos de formao inicial de profes-


sores incluam, de imediato, nos seus processos de aprendizado,
as questes aqui levantadas: a pesquisa como princpio pedaggi-
co e o conhecimento do aprendizado por projetos. Enquanto essa
realidade no existe, a importncia da formao continuada ser,
ainda, maior.
Assim, no cabe uma formao continuada exclusiva para
cursos de ps-graduao, de mestrado e doutorado, somente para
cumprir as metas do PNE.
A formao continuada tem de se preocupar, tambm, com
questes mais ligadas prtica da sala de aula. Por exemplo, as Di-
retrizes Curriculares Nacionais do Ensino Mdio (CEB/CNE, 2011)
organizam o currculo em quatro reas de conhecimento (as de
1998 as organizavam em trs reas), mas ser que essa prtica
conhecida e implementada na sala de aula? Infelizmente estamos
muito longe de ter essa prtica generalizada. Recente trabalho da
CEB-Unesco (CEB, 2013), solicitado pela Cmara de Educao Bsi-
ca, mostra que o desconhecimento das diretrizes muito grande,
quanto mais suas aplicaes.
O trabalho por rea de conhecimento facilita o entendimen-
to do que a interdisciplinaridade e do que um aprendizado
por projetos. um mundo que se abre pela frente, simplesmente
pelo conhecimento, entendimento e aprendizado do que as dire-
trizes fixam.

Escola integral

As Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais (CEB/CNE, 2010) intro-


duzem a questo da Educao em tempo integral:

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a educao bsica e novo padro de desenvolvimento

Tendo em vista a amplitude do papel socioeducativo atribu-


do ao conjunto orgnico da Educao Bsica, cabe aos sistemas
educacionais, em geral, definir o programa de escolas de tempo
parcial diurno (matutino e/ou vespertino), tempo parcial noturno
e tempo integral (turno e contraturno ou turno nico com jornada
escolar de 7 horas, no mnimo1, durante todo o perodo letivo), o
que requer outra e diversa organizao e gesto do trabalho peda-
ggico, contemplando as diferentes redes de ensino, a partir do
pressuposto de que compete a todas elas o desenvolvimento inte-
gral de suas demandas, numa tentativa de superao das desigual-
dades de natureza sociocultural, socioeconmica e outras.
H alguns anos, se tem constatado a necessidade de a criana,
o adolescente e o jovem, particularmente aqueles das classes so-
ciais trabalhadoras, permanecerem mais tempo na escola2. Tem-se
defendido que o estudante poderia beneficiar-se da ampliao da
jornada escolar, no espao nico da escola ou diferentes espaos
educativos, nos quais a permanncia do estudante se liga tanto
quantidade e qualidade do tempo dirio de escolarizao, quanto
diversidade de atividades de aprendizagens.
Assim, a qualidade da permanncia em tempo integral do es-
tudante nesses espaos implica a necessidade da incorporao
efetiva e orgnica no currculo de atividades e estudos pedagogi-
camente planejados e acompanhados ao longo de toda a jornada.
No projeto nacional de Educao, tanto a escola de tempo in-
tegral quanto a de tempo parcial, diante de sua responsabilidade
educativa, social e legal, assumem a aprendizagem compreenden-
do-a como ao coletiva conectada com a vida, com as necessi-

1. Baseia-se esse nmero de 7 horas no Programa Mais Educao, institudo pelo Decreto n
7.083/2010, que tem por finalidade contribuir para a melhoria da aprendizagem por meio
da ampliao do tempo de permanncia de crianas, adolescentes e jovens matriculados
em escola pblica, mediante oferta de Educao Bsica em tempo integral. considera-
da Educao Bsica em tempo integral a jornada escolar com durao igual ou superior a
sete horas dirias, durante todo o perodo letivo, compreendendo o tempo total em que o
estudante permanece na escola ou em atividades escolares em outros espaos educativos.
2. O 5 do art. 87 da LDB, que instituiu a j finda Dcada da Educao, prescrevia que se-
riam conjugados todos os esforos objetivando a progresso das redes escolares pblicas
urbanas de Ensino Fundamental para o regime de escolas de tempo integral.

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parte iii

dades, possibilidades e interesses das crianas, dos jovens e dos


adultos. O direito de aprender , portanto, intrnseco ao direito
dignidade humana, liberdade, insero social, ao acesso aos
bens sociais, artsticos e culturais, significando direito sade em
todas suas implicaes, ao lazer, ao esporte, ao respeito, integra-
o familiar e comunitria.
Percebe-se nesse texto das diretrizes o compromisso da es-
cola, seja em tempo parcial ou integral, com a aprendizagem, co-
nectada com as necessidades e os interesses de crianas, jovens e
adultos. Mas isso dentro do projeto nacional de Educao. Nesse
caso, o projeto tem de considerar a discusso do novo padro de
desenvolvimento, a respeito do qual falamos no incio deste traba-
lho. preciso discutir com as crianas, os jovens e os adultos que,
com a continuao do atual modelo de desenvolvimento, teremos
cada vez mais dificuldades para melhorar as condies de vida de
nossos descendentes.
Com uma escola de tempo integral mais fcil poder discutir
uma Educao integral tendo por base o novo padro de desen-
volvimento. Ainda no h um entendimento nacional do que seja
uma escola de tempo integral ou uma escola de Educao integral
em tempo integral. O CNE est com uma comisso para estabele-
cer essas normas.
H uma questo que precisa ser esclarecida quando se fala
em escola de tempo integral. necessrio que no se difunda a
ideia de que a escola de tempo integral cria desigualdades entre
quem a frequenta e quem frequenta a escola de tempo parcial.
A forma de evitar uma aparente desigualdade aumentar pro-
gressivamente a jornada igualmente para todas as escolas de um
determinado municpio.
Sendo impossvel que todos os municpios tenham um au-
mento da jornada de trs horas, poderia se pensar num aumento
gradual. Por exemplo, uma hora a cada trs anos, atingindo, assim,
uma jornada de sete horas em nove anos.

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a educao bsica e novo padro de desenvolvimento

Consideraes finais

Procurou-se, neste trabalho, dar uma articulao entre a melhoria


da qualidade da Educao Bsica e um modelo de desenvolvimen-
to sustentvel e sustentado para a sociedade brasileira. Modelo
que comea pela Educao, conforme o documento da Unesco,
mas que contempla a melhoria da sade, dos transportes, da mo-
radia, a soberania nacional, a preservao e utilizao de recur-
sos naturais, a utilizao de tecnologia, ao agregar valor s nossas
matrias-primas, promover a justia, a incluso, combater a po-
breza e as desigualdades e aperfeioar a democracia. O momento
muito adequado, pois o Brasil precisa discutir como se dar o
crescimento que est procurando, est se iniciando a implemen-
tao do PNE e acabou de ser realizada a Conferncia Nacional de
Educao. A Educao est mobilizada e isso que pode transfor-
mar o aprofundamento de uma crise em um ambiente de debate e
de esperana.
Ao mesmo tempo procurou-se apresentar alternativas que
podem melhorar o processo de ensino-aprendizagem, mediante
a metodologia de aprendizado por projetos, melhorar a valoriza-
o dos professores, considerando a pesquisa como princpio pe-
daggico, e reforar a discusso a respeito da escola de Educao
integral.
Porm, to importante quanto o debate do modelo de desen-
volvimento brasileiro, a necessidade urgente de incluir na dis-
cusso existente da Base Nacional Comum os jovens trabalhado-
res e os adultos. Se continuarmos excluindo essas duas categorias,
estar se optando pelo modelo reducionista de pensar a Educao
como uma competio entre indivduos, visando exclusivamente
sobrevivncia para o mercado de trabalho.

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Avaliao como
cauo da qualidade
e instrumento
de gesto
Arthur Roquete de Macedo
Mdico, doutor em cincias pela Faculdade de Medicina da
Universidade Estadual Paulista (Unesp), reitor do Complexo Educacional FMU,
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Lgia M. V. Trevisan
Doutora em qumica pela Universidade de So Paulo (USP),
professora aposentada do Instituto de Qumica da Unesp

Introduo

A Lei n 10.861/ 2004 instituiu o Sistema Nacional de Avaliao da


Educao Superior (Sinaes) com o objetivo de assegurar processo
nacional de avaliao das instituies de Educao Superior, dos
cursos de graduao e do desempenho acadmico de seus estu-
dantes (BRASIL, 2004a)1. Essa lei define como finalidades do sis-
tema de avaliao a melhoria da qualidade da Educao Superior,
a orientao da expanso de sua oferta, o aumento permanente
de sua eficcia institucional e a efetividade acadmica e social e,
especialmente, a promoo do aprofundamento dos compromis-
sos e das responsabilidades sociais das instituies de Educao
Superior, por meio da valorizao de sua misso pblica, da pro-
moo dos valores democrticos, do respeito diferena e diver-

1. Dirio Oficial da Unio, 15/4/2004, p. 3.

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parte iii

sidade, da afirmao da autonomia e da identidade institucional


(BRASIL 2004a).2 Dessa disposio emerge o carter abrangente
que determina a natureza da avaliao que o sistema deve realizar:
institucional, interna e externa, de mbito nacional, desenvolvida
em cooperao com os sistemas de ensino estaduais, investigan-
do instituies de Educao Superior por meio de suas atividades,
cursos, programas, projetos e setores, como partes integradas de
um contexto que se constri com a implementao do ensino,
pesquisa e extenso, e que implica, necessariamente, compromis-
sos e responsabilidades sociais das instituies e de seus cursos.
Considerando a natureza do processo a ser colocado em prti-
ca, a Lei n 10.861/2004 definiu, tambm, os mecanismos a serem
adotados para realizar a avaliao e estabeleceu as estruturas ins-
titucionais e governamentais, de apoio e acompanhamento sua
implementao e execuo, bem como as formas de utilizao de
seus resultados. Assim, estabeleceu a avaliao das instituies,
dos cursos e do desempenho dos estudantes, a ser executada me-
diante a utilizao de instrumentos diversificados, cabendo desta-
car, entre eles, a autoavaliao, o processo institucional, interno,
constitutivo do processo global de regulao e avaliao, a aplica-
o do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e a
avaliao in loco das condies de ensino por comisses externas,
compostas por especialistas na avaliao dos cursos de graduao.
O processo complementado pelo censo e pelo cadastro de cur-
sos e instituies como instrumentos de informao que resultam
da coleta de informaes censitrias e oferecem elementos teis
compreenso da instituio e do sistema, tanto em processos
de avaliao interna e externa como para orientao permanen-
te de pais, alunos e da sociedade em geral sobre o desempenho
de cursos e instituies. De outra parte, para compor as estruturas
de apoio, optou por instncias e rgos autnomos, definindo os
novos papis da comisso de avaliao interna ou de autoavalia-
o, designando-as como Comisso Prpria de Avaliao (CPA). No
mbito do Ministrio da Educao, e vinculada ao gabinete do mi-

2. Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004, 1 do art. 1.

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avaliao como cauo da qualidade e instrumento de gesto

nistro de Estado, foi instituda a Comisso Nacional de Avaliao


da Educao Superior (Conaes), como rgo colegiado de coorde-
nao e superviso do Sinaes, atribuindo ao Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) a responsabilidade pela
realizao da avaliao das instituies, dos cursos e do desempe-
nho dos estudantes (BRASIL, 2004a).
Desse conjunto de princpios, componentes, instrumentos e
procedimentos emerge a identidade do Sinaes no mbito da ava-
liao da Educao Superior nacional, que vinha sendo alimenta-
do desde 1983 por vrias iniciativas governamentais e/ou institu-
cionais, como por exemplo o Grupo Executivo para a Reformula-
o da Educao Superior (Geres) em 1986, as experincias de au-
toavaliao realizadas pelas instituies federais, que resultaram
na criao do Programa de Avaliao Institucional das Universida-
des Brasileiras (Paiub) e a primeira tentativa de implantao de um
sistema nacional de avaliao institucional da Educao Superior
no Pas, e o Exame Nacional de Cursos (ENC), popularizado como
Provo, introduzido em 1996.
De fato, a criao do Sinaes encerra uma etapa da avaliao do
Ensino Superior, conduzida de modo fragmentado, com a previ-
so de diferentes modalidades avaliao da ps-graduao stricto
sensu, provo, autoavaliao, anlise do desempenho global e an-
lise de cursos de graduao, que envolvia a Coordenao de Aper-
feioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), a Secretaria
de Desenvolvimento, Inovao e Avaliao Educacional (Sediae),
o Conselho Nacional de Educao, comisses de especialistas,
e para o caso da execuo do provo, a terceirizao de servios
(CUNHA, 1997).
A dificuldade das instituies e da comunidade acadmica na
percepo da articulao entre rgos e agentes responsveis por
tantas e to distintas modalidades da avaliao, o foco preferen-
cial nos resultados do Exame Nacional de Cursos e a execuo um
tanto quanto desordenada das avaliaes de condies de ensino
explicam, em parte, a resistncia ao reconhecimento da avaliao
da Educao Superior que vinha sendo colocada em prtica, como
processo de investigao dos produtos educacionais, em especial
daqueles relacionados ao ensino.

129

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parte iii

Essa viso j foi discutida em trabalhos anteriores encontra-


dos na literatura.
Em uma anlise do quadro da avaliao da Educao Superior
no perodo 1996-2003, Polidori e colaboradores (2006) afirmam
que o modelo de avaliao composto pelo Exame Nacional de Cur-
sos, a Avaliao das Condies de Ensino (ACE), e a avaliao para
credenciamento de IES privadas, com a proposta de nivelar as ins-
tituies em termos de qualidade, mostrou-se insuficiente e frag-
mentado para responder ao questionamento referente ao tipo de
Educao Superior que era oferecido aos brasileiros. A partir disso,
foi desencadeado um processo de discusso que, como resultado,
originou o Sinaes, com a proposta de ser, realmente, um sistema
integrador, abrangente, que garantisse informaes e anlises da
totalidade da Educao Superior, permitindo, assim, que polticas
educativas fossem instaladas tanto em nvel nacional pelos rgos
pertinentes quanto em mbito institucional, articuladas pelas IES.
Segundo Moreira Tenrio e Brando de Andrade (2009), at o
ano de 2003 a avaliao da Educao Superior pblica e privada se
compunha do trio Avaliao Institucional (AI), ACE e Exame Na-
cional de Cursos, e os autores consideram que a forma como foi
orientada acabou trazendo problemas na sua operacionalizao,
sobretudo aos relacionados ao objetivo de avaliar a qualidade da
Educao brasileira. Segundo os autores, os trs processos vigen-
tes at 2003 dedicavam-se em descrever e quantificar as variveis,
com base no controle e na fiscalizao dessas variveis, alm do
carter punitivo frente aos conceitos insuficientes, sobretudo na
avaliao dos cursos, que podiam ter seu reconhecimento sus-
penso dependendo dos resultados da ACE e do ENC. Tentando
superar as dificuldades e falhas do sistema de avaliao at ento
vigente, ainda no ano 2003, encaminhado ao Ministrio da Edu-
cao o documento Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior Sinaes: Bases para uma Nova Proposta de Avaliao
da Educao Superior, que defendia a criao de um sistema que
combinasse regulao com um sistema educativo, de responsa-
bilidade do Estado e das instituies, alm da prestao de contas
sociedade. Essa proposta visava, sobretudo, superao da ava-
liao centrada, exclusivamente, na superviso do MEC e no se

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avaliao como cauo da qualidade e instrumento de gesto

constituindo, dessa forma, em um sistema de avaliao.


No presente trabalho o que se prope analisar a trajetria
da Sinaes na primeira dcada de sua implantao e, discutindo
alguns dos aspectos que vm assegurando a consecuo de seus
objetivos, apontar outros que devem ser aprimorados para garan-
tir a obteno de resultados que possibilitem a melhoria dos pro-
cedimentos internos nas IES, a correta formulao, pelos rgos
governamentais, de polticas pblicas e, aos brasileiros, o detalha-
mento do perfil da qualidade dos cursos e instituies de Educa-
o Superior nacionais.
Na composio dessa discusso, destacam-se os aspectos re-
lacionados instrumentalizao do Sinaes e ao papel das Comis-
ses Prprias de Avaliao (CPAs) no processo de Avaliao Institu-
cional. Acredita-se que esses dois aspectos, alm da contribuio
do Enade na reflexo sobre currculos de curso de graduao, des-
tacam, diferenciam e justificam a progressiva utilizao dos re-
sultados do Sinaes no planejamento institucional e na concepo
do Plano de Desenvolvimento Institucional. O aperfeioamento
do processo de planejamento estratgico o maior desafio que se
impe s IES, pblicas e privadas, na busca da melhoria da quali-
dade de seu projeto educacional. Da pertinncia e adequao do
planejamento depende a sustentabilidade do ensino, da pesquisa,
da extenso e da gesto acadmica frente s demandas da socieda-
de, dos mercados e dos governos.

A instrumentalizao do Sinaes

A referncia instrumentalizao do Sinaes, entre os aspectos di-


ferenciais desse sistema, compreende um conjunto de iniciativas
desencadeadas pelos rgos responsveis pela sua implementa-
o e execuo, cabendo destacar a divulgao de notcias sobre
a instalao do processo, a preparao de instrumentos de avalia-
o, o recrutamento e a capacitao de avaliadores. Uma consulta
pgina de notcias do Portal Inep aponta mais de uma centena
de informes sobre o Sinaes desde sua formalizao. O noticirio
pe em evidncia o esforo em integrar os componentes do siste-
ma avaliao institucional, avaliao de cursos e Enade, como

131

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parte iii

forma de evidenciar a mudana de concepo de avaliao que


ele alberga, promover o efetivo envolvimento das IES, fomentar
estudos e pesquisas sobre aes voltadas melhoria da qualidade
e prestar contas do trabalho realizado, sobretudo na capacitao
de tcnicos e especialistas e na produo dos termos numricos
que aferem a qualidade da Educao Superior em seus mais diver-
sos aspectos.
Na vertente do cumprimento da funo de regulao e contro-
le das instituies educacionais, a implantao do Sinaes, alm de
promover a melhoria da qualidade, contribuiu para o significativo
ganho de agilidade na interao entre as instituies de Educao
Superior e os rgos do Ministrio da Educao, em decorrncia
do desenvolvimento de sistemas eletrnicos para a insero de
documentos, despachos e relatrios de processos relacionados a
atos regulatrios. O Sistema de Acompanhamento de Processos
das Instituies de Ensino Superior (Sapiens/MEC), formalizado
em portaria ministerial (BRASIL, 2004b), e posteriormente o e-
-MEC (BRASIL, 2007) so sistemas eletrnicos de fluxo de traba-
lho e gerenciamento de informaes relativas aos processos de
regulao, avaliao e superviso da Educao Superior no siste-
ma federal de Educao. Responsveis pela introduo do verbo
protocolizar no dicionrio da Educao nacional, esses sistemas
eletrnicos permitem s IES acompanhar o trmite dos processos
no MEC. Atualmente, alm de interface para protocolizao, o e-
-MEC inclui o Cadastro de Instituies e Cursos Superiores, base
de dados oficial e nica de informaes relativas s instituies e
cursos de Educao Superior, mantido pelo MEC e disponvel para
consulta pblica pela internet, e consolida disposies sobre indi-
cadores de qualidade, banco de avaliadores (Basis) e Exame Nacio-
nal de Desempenho de Estudantes (Enade).
Ainda que o processo inovador trazido pela operacionaliza-
o dos sistemas eletrnicos tenha contribudo para o fortaleci-
mento do carter sistemtico da avaliao, h que apontar que,
na interface de comunicao com as IES, ainda restam fragilida-
des, advindas de eventuais falhas na rede interna e, sobretudo, na
linguagem hermtica muitas vezes adotada no atendimento a de-
mandas. A leitura de algumas demandas e as respectivas respos-

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avaliao como cauo da qualidade e instrumento de gesto

tas de atendimento tm revelado que a anlise sobre a origem do


questionamento, para fornecer a orientao capaz de sanar difi-
culdades, nem sempre bem-sucedida, causando desinformao
no sistema educacional.
Como parte desse item em que se reflete sobre a instrumen-
talizao do Sinaes, importante abordar os instrumentos de ava-
liao. Exceo feita aos instrumentos de medida de desempenho
desenvolvidos para as provas, todos os demais instrumentos de
avaliao utilizados no Sinaes, seja para a avaliao institucional,
seja para a avaliao das condies de ensino, sistematizam os pa-
dres de qualidade inicialmente definidos pela Conaes, rgo co-
legiado de coordenao e superviso do Sinaes, foram elaborados
pelo Inep (2005) e so estruturados por um conjunto de indicado-
res, definidos como evidncias concretas (quantitativas ou quali-
tativas) que caracterizam a realidade de mltiplos aspectos insti-
tucionais, agrupados, segundo a especificidade, em categorias, e
estas, por sua vez, reunidas por dimenso da avaliao. A apurao
dos conceitos numricos assinalados a cada um dos indicadores
fornece o conceito de cada uma das dimenses; a mdia aritm-
tica ponderada dos conceitos das dimenses (3 no caso de cursos
e 10 para a instituio) fornece o resultado da avaliao expresso
por um nmero que remete a uma escala de cinco nveis, na qual
o nvel 3 indica o mnimo aceitvel para os processos de autoriza-
o, reconhecimento e renovao de reconhecimento de cursos e
de credenciamento e recredenciamento de instituies.
Desde o incio, os procedimentos para a aplicao desses ins-
trumentos em processos de avaliao e regulao (Brasil, 2006 e
2007) envolvem julgamentos qualitativos e quantitativos, e, assim
sendo, requer a prtica concomitante de juzos de valor e realiza-
o de medidas. Nesse sentido, os instrumentos de avaliao tm
sido continuamente revistos, na busca de sua adequao aos di-
ferentes contextos e novas situaes consideradas relevantes na
composio dos padres de qualidade da Educao Superior.
Uma anlise dos diferentes instrumentos de avaliao insti-
tucional e de cursos, formalizados no perodo 2005-2015, pe em
evidncia que as revises realizadas no alteram a estrutura b-
sica dos componentes. Buscam, efetivamente, melhorar o rigor

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parte iii

tcnico, a definio de referenciais mnimos de qualidade, a ca-


pacidade de discriminao e contemplar com maior amplitude as
diferenas institucionais, de rea e de modalidade. E para alm da
medida tcnica, buscam aprimorar os mecanismos que aferem a
sintonia social das IES.
Assim, as dificuldades com a compreenso das descries e re-
quisitos que neles se apresentam diminuem e do lugar compre-
enso de sua utilidade para o processo de organizao do ensino e
do projeto educacional de cada IES. Nesse contexto, a avaliao in
loco adquire especial significado uma vez que, pela abrangncia e
pelo fato de ser realizada por pares, ela propicia a qualificao das
aes gerenciais da instituio.

O papel das CPAs no processo


de avaliao institucional

A implantao do Sinaes, entendido como sistema que articula


avaliao e regulao, reservou lugar destacado autoavaliao
das instituies de Ensino Superior.
De fato, o processo de autoavaliao das instituies de Ensi-
no Superior foi o componente da avaliao que recebeu a primeira
ateno no conjunto do processo articulado de avaliao e regula-
o (Mota, 2015). Os formuladores do projeto que deu origem lei
do Sinaes tinham conscincia de que a autoavaliao seria a mais
complexa etapa do processo e, portanto, no faltaram esforos no
sentido de formalizar a responsabilidade da CPA na conduo do
processo institucional e de sua autonomia, bem como na orien-
tao da sua composio, e na definio da autoavaliao como
processo que requer a participao das comunidades interna e
externa, para que um olhar mais aprofundado possa subsidiar os
procedimentos institucionais. Cuidou-se, tambm, de fornecer
orientao para a elaborao e, para alm disso, fez-se a anlise de
todos os projetos de autoavaliao submetidos pelas IES que ade-
riram ao Sinaes. Essas medidas, ainda que de incio recebidas com
alguma reserva, garantiram legitimidade autoavaliao, uma
vez que elas indicavam que as informaes colhidas pela CPA so
teis prpria instituio de ensino, para melhorar seus proce-

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avaliao como cauo da qualidade e instrumento de gesto

dimentos internos, para os estudantes e seus familiares, que po-


dem contar com uma escola aperfeioada em metodologias, para
a sociedade como um todo, que s pode lucrar com escolas mais
eficazes e eficientes, para os rgos governamentais na orientao
de polticas pblicas.
Alm da coleta e sistematizao dos dados da autoavaliao,
CPA compete a sistematizao de dados de avaliao externa e
a elaborao anual de um quadro com os resultados da avaliao
institucional, cuja anlise fornece os elementos que compem
planos de melhoria apresentados s instncias de gesto institu-
cional para a tomada de deciso sobre iniciativas de superao de
dificuldades, correo de fragilidades e valorizao de resultados
positivos.
Com um trabalho organizado, mtodos e procedimentos
aprimorados, as CPAs contriburam para a compreenso da neces-
sidade de aperfeioar os mecanismos avaliativos existentes nas
IES, encerrando definitivamente a era das avaliaes fragmenta-
das e restritas.
A divulgao pblica dos relatrios das CPAs a prestao de
contas sobre o destino que as IES do aos recursos que nelas so
injetados pelos governos, pelas mantenedoras e pelas famlias.

Consideraes finais

Em consequncia do aumento do pessoal capacitado para


dar conta da nova concepo de avaliao, do fortalecimento
de familiaridade institucional com a sua metodologia e os seus
procedimentos, e da melhoria do contingente de pessoal tcnico
para a anlise dos relatrios de avaliao, toma corpo no conjun-
to das instituies brasileiras de Educao Superior a cultura da
avaliao. Dessa forma, a avaliao passa a cumprir uma de suas
mais relevantes finalidades, que justamente fornecer subsdios
para a tomada de deciso. A exemplo do que ocorre com a avalia-
o da ps-graduao, conduzida pela Capes, a avaliao institu-
cional da graduao nacionalmente reconhecida, e seus efeitos
podem ser constatados na melhoria contnua da qualidade da
gesto institucional.

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parte iii

Haver que avanar particularmente na divulgao dos resul-


tados de avaliao, desfazendo a prtica de ranking, que dificulta
a relao entre avaliadores e avaliados, e, eventualmente, invalida
um procedimento que j est legitimado no nvel institucional re-
tardando a compreenso da avaliao como processo de formao
e no de punio.
Mas o avano pode ser mais desafiador. Por exemplo, a inclu-
so, nos projetos de autoavaliao, de uma etapa de avaliao por
pares, coordenada tambm pela CPA, configurando um espao de
intercmbio de experincias e a recepo de anlise e sugestes
que possam contribuir para o aprimoramento de processos e
prticas educacionais que nem sempre podem ser detalhadas no
pequeno intervalo de tempo em que se realiza uma avaliao de
regulao. H campos da atividade acadmica, como por exem-
plo a pesquisa, que precisam ser ainda mais bem estruturados
para que seus resultados se convertam em produo cientfica e
inovao. H iniciativas de responsabilidade social que precisam
ser melhor disseminadas sociedade, para que possam ser efeti-
vamente percebidas e aproveitadas como formas de melhorar as
condies de vida.
De outra parte, reconhecendo o modelo bem-sucedido da me-
todologia de avaliao institucional implementado pelo Sinaes,
h espao agora para a criao de uma agncia independente de
avaliao, no vinculada ao Inep e que seja capaz de utilizar a
metodologia, os resultados e os dados que o rgo dispe sobre a
Educao Superior nacional, para refletir sobre o futuro da forma-
o superior no Brasil. E, ainda, para incentivar e contribuir para
a consolidao da avaliao institucional na gesto da Educao
Bsica brasileira.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BRASIL. Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004. Institui o Sistema


Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes). Dirio
Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 15 abril, seo
1, 2004a.

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avaliao como cauo da qualidade e instrumento de gesto

BRASIL. Portaria n 4.361, de 29 de dezembro de 2004. Dirio Oficial


da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 30/12/ 2004, seo 1,
pgs. 66/67, 2004b.
BRASIL. Portaria normativa n 40, de 12 de dezembro de 2007, re-
publicada em dezembro de 2010.
BRASIL. Portaria Inep n 4, de 13 de janeiro de 2005. Dirio Oficial
da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 14/01/2005, seo 1,
pg. 24.
BRASIL. Gabinete do ministro, portaria n 563, de 21 de fevereiro
de 2006. Aprova, em extrato, o Instrumento de Avaliao de
Cursos de Graduao do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (Sinaes).
BRASIL. Portaria n 928, de 25 de setembro de 2007. Aprova, em
extrato, o instrumento de avaliao para autorizao de cursos
de graduao, bacharelados e licenciaturas do Sistema Nacio-
nal de Avaliao da Educao Superior (Sinaes).
CUNHA, L. A. C. R. Nova reforma do Ensino Superior: a lgica re-
construda. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n.101, pgs. 20-
-49, 1997.
MOTA, R. Autoavaliao e os 11 anos do Sinaes. Disponvel em: <http://
portal.estacio.br/media/4663596/autoavalia%C3%A7%
C3%A3o%20e%20os%2011%20anos%20do%20sinaes_ronal-
do%20pontes.pdf>. (ltimo acesso em outubro de 2015).
POLIDORI, M. M.; MARINHO-ARAJO, C.M. e BARREYRO,G. B. Si-
naes: perspectivas e desafios na avaliao da Educao Supe-
rior brasileira. Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v.
14, n. 53, pgs. 425-436, out./dez. 2006.
TENRIO R. M.; BRANDO DE ANDRADE, M. A. A avaliao da Edu-
cao Superior no Brasil: desafios e perspectivas. In: LORD-
LO, J.A.C.; DAZZANI, M.V. (Orgs.). Avaliao educacional: desa-
tando e reatando ns [on-line]. Salvador: EDUFBA, 2009. 349 p.
ISBN 978-85-232-0654-3. Disponvel em: SciELO Books.

137

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O avesso do avesso
ou uma base
curricular para
o Brasil

Cesar Callegari
Socilogo, diretor da Faculdade Sesi de Educao,
presidente do Instituto Brasileiro de Sociologia Aplicada e conselheiro da Cmara de Educao
Bsica do Conselho Nacional de Educao. Foi secretrio de Educao Bsica do MEC (2012),
secretrio de Educao do Municpio de So Paulo (2013-2014) e diretor de operaes do Servio
Social da Indstria (Sesi-SP, 2010-2011)

Em matria de currculo da Educao Bsica, no Brasil o carro


anda na frente dos bois. Pois, ao contrrio de ser o resultado de
sucessivas pactuaes decorrentes de amplos debates e intensa
participao social, aquilo que ou deveria ser ensinado pelas es-
colas vem sendo fortemente influenciado pelos exames de larga
escala como o Enem e a Prova Brasil, pelos grandes vestibulares e
pela indstria do material didtico. Isso precisa ser corrigido, vi-
rar do avesso o que est do avesso.
Quando se trata de poder, no existe vcuo. Se h lugar va-
zio, algum ocupa. J que o Pas no possui uma Base Curricular
Nacional Comum (BCNC) definidora dos direitos e objetivos de
aprendizagem das crianas, jovens e adultos, tudo aquilo que de-
veria ser consequncia se faz essncia, e o que deveria ser produ-
to acaba sendo produtor de orientaes (precrias) no dia a dia
das escolas brasileiras. Esse problema comea a ser enfrentado
agora.

139

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parte iii

Com toda propriedade, a primeira estratgia relacionada ao


atingimento da meta 7 do Plano Nacional de Educao (PNE) fo-
mentar a qualidade da Educao Bsica indica a necessidade de
estabelecer e implantar, mediante pactuao interfederativa, di-
retrizes pedaggicas para a Educao Bsica e a base nacional dos
currculos, com direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvi-
mento dos(as) alunos(as) para cada ano do Ensino Fundamental e
Mdio, respeitada a diversidade regional, estadual e local. De fato,
h muito tempo, desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova, de 1932, j se afigurava um diagnstico que se tornaria re-
corrente at os dias de hoje: a Educao brasileira fragmentria e
desarticulada. Ao incluir o tema como prioridade, o PNE se ancora
na Constituio Federal e d consequncia ao comando contido no
art. 26 da Lei n 9.394/96, a LDB, que estabelece que os currculos
da Educao Infantil, do Ensino Fundamental e do Ensino Mdio
devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada
sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma parte diver-
sificada exigida pelas caractersticas regionais e locais da socieda-
de, da cultura, da economia e dos educandos. importante notar
que com o PNE, pela primeira vez em documentos legais, aparece
a expresso direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvi-
mento, em substituio a expectativas de aprendizagem, que at
ento vinha sendo empregada. A novidade se baseia num conceito
relevante: a Educao de qualidade um direito dos sujeitos, por-
tanto subjetivo, e no mais uma possibilidade (expectativa) a eles
relacionada. Novidade, alis, inaugurada por ocasio do Pacto Na-
cional pela Alfabetizao na Idade Certa (Pnaic), de 2012, quando
se estabeleceu uma base curricular nacional para o ciclo composto
pelos trs primeiros anos do Ensino Fundamental, com todas as
repercusses dela decorrentes. Trata-se da mais recente experin-
cia brasileira de pactuao de um currculo nacional. Dela derivou
a organizao de um material didtico especfico, de um enorme
programa de formao de professores alfabetizadores e de um sis-
tema prprio de avaliao, a Avaliao Nacional de Alfabetizao,
realizada pelo Inep j por duas edies, envolvendo mais de 2,5
milhes de alunos em cerca de 50 mil escolas. As lies extradas
do Pnaic podem iluminar os caminhos que agora sero seguidos.

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o avesso do avesso ou uma base curricular para o brasil

guisa de orientaes curriculares, existem documentos ba-


silares como as recentes Diretrizes Curriculares Nacionais e ainda
os onipresentes Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs) que da-
tam de 1997. Mas eles so muito genricos e incapazes de exercer
um papel de organizador do Sistema Nacional de Educao. Nos
ltimos dez anos, o Conselho Nacional de Educao realizou um
vigoroso esforo e formulou uma srie de diretrizes curriculares
e operacionais, criando novas normas ou atualizando anteriores.
Entre elas, pode-se destacar as Diretrizes Curriculares Nacionais
Gerais da Educao Bsica (Parecer CNE/CEB n 7, de 2010, e Reso-
luo n 4, de 13 de junho de 2010), as Diretrizes Curriculares para
a Educao Infantil (Parecer CNE/CEB n 20/2009 e Resoluo n
5, de 17 de dezembro de 2009), as Diretrizes Curriculares para o
Ensino Fundamental de Nove Anos (Parecer CNE/CEB n 11/2010 e
Resoluo n 7, de 14 de dezembro de 2010) e as Diretrizes Curricu-
lares Nacionais para o Ensino Mdio (Parecer CNE/CEB n 4/2011
e Resoluo n 2, de 30 de janeiro de 2012). O resultado desse tra-
balho hoje matria originria do que vier a ser produzido em
termos de currculo nacional. No entanto, na esteira do que vem
ocorrendo h dcadas com documentos semelhantes, parte nobre
de seu contedo, em especial no que diz respeito sua estrutu-
ra conceitual e filosfica, resta ignorada pela grande maioria dos
educadores e educandos brasileiros. Mais conhecidas so apenas
as suas partes que prescrevem disciplinas e cargas horrias. Alm
desses detalhes, o que se conhece desses documentos? Pouco. Em
que medida so levados em considerao na formulao dos pro-
jetos de escolas e redes de ensino? Raramente. At que ponto eles
vm inspirando os trabalhos de ensino, pesquisa e extenso das
universidades brasileiras? Talvez naquelas instituies engajadas
mais diretamente na cooperao com a Educao Bsica, as que
participam dos programas nacionais do livro didtico e de ava-
liao ou as poucas que se dedicam ao assessoramento direto a
gestores e equipes escolares. Fora isso, essas diretrizes so objeto
de ateno de poucos docentes e pesquisadores. Falta um estatuto
curricular mais objetivo e operacional.
Neste ponto, no se pode deixar de registrar, elogiando, o es-
foro de algumas redes e sistemas de ensino que lograram cons-

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parte iii

truir referenciais curriculares prprios e, a partir deles, organiza-


ram a produo de materiais, sistemas avaliativos e a formao de
professores. Esses casos mostram, de maneira convincente, que
todos os progressos significativos experimentados pela Educao
Bsica brasileira nos ltimos dez anos sempre estiveram associa-
dos a alguma forma de inovao e padronagem curricular. Alguns
exemplos: o Cear, quanto alfabetizao na idade adequada e nos
anos seguintes; Minas Gerais e a cidade de So Paulo, no Ensino
Fundamental; Pernambuco e Rio de Janeiro, com relao ao Ensino
Mdio. So apenas alguns casos, entre outros possveis, de refor-
mas educacionais promissoras porque foram capazes de articular
ao currculo uma srie de outras mudanas. Contudo, nas redes p-
blicas esses casos so exceo a confirmar regra. Do que se conclui
que sem currculo como base no pode haver avanos consistentes.
O fato que, na falta de propostas mais objetivas, muitos edu-
cadores e escolas no tm uma viso clara de um projeto curricular
e poucos conseguem reunir condies adequadas para colocar em
prtica o seu potencial criativo, inovador e encantador, to neces-
srios para estimular e garantir a aprendizagem dos estudantes.
Sem referenciais suficientes e atuando em meio a baixas condi-
es de trabalho, muitos desses profissionais se sentem isolados
em suas unidades, no se consideram partcipes de um projeto
pedaggico coletivo, no sabem como superar suas deficincias
formativas, no conseguem aproveitar todas as possibilidades do
material didtico sua disposio e desconhecem ou no sabem
como lidar com os resultados das avaliaes. Portanto, heroica-
mente, acabam fazendo o que sabem e o que podem, nem sempre
o que necessrio.
O resultado dessas deficincias a est: mais de um quarto das
crianas brasileiras ainda no sabe ler, escrever e contar depois de
trs anos frequentando escola, quando todos deveriam estar alfa-
betizados. Apenas 54% dos jovens conseguem concluir o Ensino
Mdio com 19 anos e os que conseguem chegar a esse ponto car-
regam severos dficits em relao aos conhecimentos esperados e
necessrios para a continuidade dos estudos ou para sua insero
no mundo do trabalho. Os quadros seguintes do um panorama
dos indicadores de nossos desafios em Educao.

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o avesso do avesso ou uma base curricular para o brasil

TABELA 1
ENSINO MDIO BRASIL
Indicador Ano Dado
Taxa de reprovao 2014 12,1%
Taxa de abandono 2014 7,6%
Taxa de distoro idade-srie 2014 28,5%
% de jovens de 19 anos que concluram o EM 2013 54,3%
% de jovens de 15 a 17 anos que s trabalham 2013 8,8%
% de jovens de 15 a 17 anos que nem estudam nem trabalham 2013 12,8%
% de matrculas em tempo integral 2014 5,4%
% de professores com licenciatura na rea em que atuam 2013 48,3%
% de professores com licenciatura na rea em que atuam matemtica 2013 63,4%
% de professores com licenciatura na rea em que atuam portugus 2013 73,2%
Taxa de alunos com aprendizado inadequado no Saeb para o 3 ano do EM
2013 90,7%
matemtica (3 ano do EM)

Taxa de alunos com aprendizado inadequado no Saeb para o 3 ano do EM


2013 72,8%
portugus (3 ano do EM)

Taxa de alunos do 3 ano do EM com aprendizado inadequado para o 5 ano


2013 24,6%
do EF matemtica

Taxa de alunos do 3 ano do EM com aprendizado inadequado para o 5 ano


2013 14,0%
do EF portugus

Taxa de alunos do 3 ano do EM com aprendizado inadequado para o 9 ano


2013 71,5%
do EF matemtica

Taxa de alunos do 3 ano do EM com aprendizado inadequado para o 9 ano


2013 57,7%
do EF portugus
Fontes: MEC/Inep e IBGE/Pnad.
Elaborao: Todos Pela Educao.

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parte iii

TABELA 2
ENSINO FUNDAMENTAL BRASIL
Indicador Ano Dado
Taxa de reprovao EF 2014 8,6%
Taxa de abandono EF 2014 2,2%
Taxa de distoro idade-srie EF 2014 20,0%
% de jovens de 16 anos que concluram o EF 2013 71,7%
% de matrculas em tempo integral EF 2014 15,7%
Taxa de reprovao EF1 2014 6,2%
Taxa de abandono EF1 2014 1,1%
Taxa de distoro idade-srie EF1 2014 14,1%
Aprendizado inadequado no Saeb matemtica (5 ano) 2013 60,5%
Aprendizado inadequado no Saeb portugus (5 ano) 2013 54,9%
% de matrculas em tempo integral EF1 2014 17,4%
Taxa de reprovao EF2 2014 11,7%
Taxa de abandono EF2 2014 3,5%
Taxa de distoro idade-srie EF2 2014 27,3%
Aprendizado inadequado no Saeb matemtica (9 ano) 2013 83,6%
Aprendizado inadequado no Saeb portugus (9 ano) 2013 71,3%
% de matrculas em tempo integral EF2 2014 13,6%
% de professores com licenciatura na rea em que atuam EF2 2013 32,8%
% de professores com licenciatura na rea em que atuam matemtica EF2 2013 35,9%
% de professores com licenciatura na rea em que atuam portugus EF2 2013 46,7%
Fontes: MEC/Inep e IBGE/Pnad.
Elaborao: Todos Pela Educao.

A importncia da base curricular

Uma das principais estratgias para reverter essa situao jus-


tamente a fixao de uma base curricular a ser obrigatoriamente
observada por todas as escolas de Educao Infantil, Ensino Fun-
damental e Ensino Mdio. Uma plataforma mediante a qual os
currculos especficos e planos de trabalho de professores, escolas
e redes de ensino possam ser elaborados. Necessariamente mais
detalhada do que aquilo que hoje existe em termos de diretrizes
para o planejamento e a operacionalizao da ao educativa no
ambiente escolar, a BCNC deve ser tomada como referncia obri-

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o avesso do avesso ou uma base curricular para o brasil

gatria para a articulao de outros eixos concorrentes para uma


Educao com qualidade.
Um desses eixos estruturantes concorrentes a produo de
livros e materiais didticos que ainda apresentam significativos
desnveis de qualidade, quanto profundidade de contedos,
adequao de suportes tecnolgicos e abordagem metodolgi-
ca. So os professores que escolhem e encomendam esses livros
e materiais, fato. Porm, esses profissionais no decidem com
os mesmos elementos de anlise e informao, disso resultando
assimetrias inaceitveis quanto ao tipo e qualidade do conheci-
mento aos quais os alunos so expostos.
Outro eixo concorrente se refere aos programas de formao
inicial de professores. consenso que entre as principais causas
da baixa qualidade da Educao do Pas est o deficiente sistema
de formao profissional para o setor. Estudos mostram que fal-
tam professores, principalmente nas reas de qumica, matem-
tica e fsica. Mas tambm h carncia de profissionais nas reas
de geografia, lnguas estrangeiras, artes, Educao fsica, biologia,
filosofia, sociologia e, dependendo da localidade, de outras dis-
ciplinas. Ante a escassez da oferta e sob a presso da demanda,
vem ocorrendo um afrouxamento das exigncias para seleo e
admisso desses profissionais. E, consequentemente, um empo-
brecimento das estruturas de sua base formativa. Evidentemen-
te que h outras variveis a explicar o atual perfil dos cursos de
formao inicial de professores e, por conseguinte, da prpria
qualidade desses profissionais. So problemas que comeam nas
deficincias carregadas pelos estudantes desde a Educao Bsica,
passam pela baixa valorizao social e salarial de seu mercado de
trabalho, por condutas meramente comerciais de algumas insti-
tuies formadoras e terminam na estrutura, muitas vezes arcaica
e tradicional, de muitos cursos superiores. H tempos se advoga
a necessidade de formao de professores para a Educao Bsica
por rea do conhecimento e no somente por disciplina, como tra-
dicionalmente se faz, exceo da pedagogia. Formar licenciados
em cincias da natureza, por exemplo, em vez de licenciados em
qumica, em fsica ou em biologia. Mas como fazer isso sem uma
definio curricular clara para esse campo? Sem isso, como aper-

145

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parte iii

tar os critrios de regulao sobre as faculdades e universidades?


Com que critrios nacionais organizar a denominada prova na-
cional docente para seleo de professores? Mais uma vez, a ur-
gncia de uma BCNC.
No que diz respeito formao profissional, muitos dos que
esto em atividade so portadores de severas lacunas. Em resposta
a esse quadro, todos os anos as secretarias de Educao, sindica-
tos, instituies srias e outras nem tanto que integram a chama-
da indstria de certificados organizam uma pliade de progra-
mas de formao continuada e atualizao, mobilizando milhes
de educadores e bilhes em recursos financeiros. Contudo, na
maioria das vezes so aes dispersas e fragmentadas, com baixa
repercusso na qualidade de ensino e da aprendizagem. Esses pro-
gramas podem ser amplamente beneficiados pela existncia dessa
BCNC, implicando atividades formativas mais focadas, objetivas e
coerentes com relao ao currculo.
A BCNC ser, afinal, um parmetro para que as avaliaes se-
jam concebidas, efetuadas e interpretadas e delas derivem todas
as suas consequncias para que se monitore a realizao da apren-
dizagem como direito e do ensino como dever. Pois no basta de-
clarar que a Educao de qualidade um direito de todos. preciso
explicitar o que isso significa. Direito uma construo social e,
como tal, necessita ser enunciado. Por exemplo, preciso enun-
ciar que aos 8 anos de idade toda criana brasileira, pobre ou rica,
preta ou branca, catarinense ou alagoana, tem o direito de saber
ler e identificar o assunto em um texto simples, bem como a fina-
lidade de um convite ou de um bilhete. Elas precisam saber escre-
ver pequenos textos narrativos, ainda que com erros de ortografia,
concordncia e pontuao. J devem poder fazer a adio de duas
parcelas e realizar operaes de subtrao usando nmeros natu-
rais com at dois algarismos. Mas se no tiverem adquirido esses
e outros conhecimentos e habilidades, vo acumular dficits e di-
ficuldades ao longo de toda a sua vida, acentuando desvantagens
preexistentes ou adquirindo novas. Ora, o conhecimento sobre o
desempenho da escola, rgos do Estado e da famlia em face do
direito do aluno ao aprendizado simplesmente indispensvel.
Assim como essencial que ele, estudante, analise os resultados

146

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o avesso do avesso ou uma base curricular para o brasil

de seu prprio esforo em aprender e se desenvolver. Com base em


que parmetros isso pode ser feito seno por uma BCNC?
A construo de currculos nacionais vem sendo considerada
determinante para os avanos educacionais em vrias partes do
mundo. Assim que pases como Canad, Estados Unidos, Cuba,
Austrlia, Chile, Portugal, Inglaterra e Coreia do Sul passaram re-
centemente pelo processo de definir um ncleo comum para todo
o sistema de Educao Bsica. No se trata de copiar o que eles fize-
ram. Porm, aprender com suas experincias, erros e acertos pare-
ce til, lgico e necessrio. Alm disso, no estgio atual de globali-
zao da economia e da cultura, imprescindvel que proposies
curriculares brasileiras levem em conta os avanos cientficos e
tecnolgicos em todas as reas e em todas as partes, incluindo a
Educao. Da mesma forma, considerem os desafios, as inquieta-
es e as possibilidades de uma juventude em rede planetria, as
mutaes nos paradigmas ticos e estticos da contemporaneida-
de, os velhos dogmas em xeque e as mistificaes em voga, a ex-
traordinria herana de antigas e novas civilizaes, bem como os
valores decadentes e as ideias emergentes em alta velocidade e em
escala mundial. Em outras palavras: em que pesem as condies
ditadas pelas mazelas da histria e da atual conjuntura nacional,
preciso pensar grande para, a um s tempo, enfrentar o passado,
lidar com o presente e abraar o futuro.
No Brasil, desde o primeiro semestre de 2015, o MEC consti-
tuiu e passou a trabalhar com uma equipe de mais de 100 espe-
cialistas na elaborao de uma primeira proposta de base curricu-
lar nacional que, em seguida, ser encaminhada e analisada pelo
Conselho Nacional de Educao. Este, aps amplas consultas, as
transformar em norma nacional por meio de parecer que, uma
vez homologado pelo MEC, dar origem a uma resoluo. Em dife-
rentes etapas, esto previstos intensos debates e variadas formas e
meios de participao. Disputas acirradas comeam a se desenhar,
entre aqueles que defendem e os que rechaam a prpria ideia
dessa base curricular por temerem que ela seja uma lista de con-
tedos obrigatrios e funcione como uma espcie de camisa de
fora autoritria sobre a liberdade e a autonomia dos docentes e
suas escolas. possvel especular sobre de onde vem essa objeo

147

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parte iii

e quem so seus personagens. Anos e anos de valente resistncia


ditadura e ao autoritarismo talvez expliquem a reao de certos
setores. Mas no h por que recusar, em plena vida democrtica,
a oportunidade indita de um amplo debate sobre os contedos a
serem apresentados e as habilidades a serem desenvolvidas junto
aos estudantes brasileiros. o dilema entre a resignao passiva
e o inconformismo ativo; entre criticar e propor; entre interditar
e avanar. Com certeza, setores corporativos e representativos de
interesses os mais diversos havero de competir por espao e con-
tedos. Confrontos ainda maiores podero surgir mais frente, j
que, como se sabe, uma proposta curricular contm elementos do
projeto de nao em que valores, sonhos e ambies nem sempre
so convergentes. Mas o positivo que a obra comeou a ser feita.
Legado da maior importncia para a atual e para as futuras
geraes, essa base curricular necessita ter legitimidade; caso
contrrio, ser mais um documento a enfeitar estantes e ocupar
gavetas. Parte dessa legitimidade j se encontra assegurada no am-
plo processo participativo que precedeu a elaborao do Plano Na-
cional de Educao (PNE) estabelecido pela Lei n 13.005, de 2014.
Centenas de milhares de educadores e outros cidados participa-
ram das conferncias municipais, estaduais e da Conferncia Na-
cional de Educao realizada em 2014, pouco antes da aprovao
do PNE. Portanto, esse no um tema s de governos e suas cir-
cunstncias, uma pauta do Estado e da sociedade. Parte signifi-
cativa dessa legitimidade, contudo, vai depender da amplitude, re-
presentatividade e intensidade de participao que efetivamente
acontecer no processo. Em sua elaborao, fundamental que se
considere o que j vem sendo construdo e implementado no Pas
pela Rede Federal, estados, municpios e suas escolas, e que se res-
peite a sua rica diversidade. Como j se disse aqui, muita coisa in-
teressante vem sendo elaborada, testada, reelaborada e aperfeio-
ada por educadores e instituies educativas pblicas e privadas,
universidades, institutos e organizaes no governamentais, seja
no Brasil, seja no exterior. Essa riqueza precisa ser aproveitada
com o cuidado de no se reduzir tudo a um mnimo denominador
comum e tampouco se agachar sob a rgua de nossas atuais preca-
riedades e limites. Outra precauo: em resposta crtica ligeira de

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o avesso do avesso ou uma base curricular para o brasil

que hoje h um excesso de disciplinas, que a BCNC no se ames-


quinhe em contedos meramente instrumentais e utilitrios des-
tinados a adestrar meninos e meninas nas tcnicas de ler, escrever
e contar, como se isso bastasse para o exerccio de uma cidadania
contempornea. No h aprendizado significativo de lngua sem
histria e arte; no se aprende fsica sem filosofia; qumica, sem
geografia; biologia, sem sociologia. Em resumo: preciso cuidar
para que essa base curricular promova a integrao e articulao
entre as diferentes reas do conhecimento e, com isso, o desen-
volvimento do pensamento crtico, dos valores e das atitudes de-
mandados nessa quadra da histria da humanidade. Finalmente,
um dos cuidados mais importantes: as normas instituidoras dessa
base devem funcionar como um escudo defletor contra dirigismos
e preconceitos de qualquer espcie como, alis, est definido pelo
ordenamento jurdico e normativo vigente. Poder avanar ao su-
gerir novas formas de organizao do tempo, do espao e do tra-
balho escolar. Mas haver de preservar a liberdade de escolha de
mtodos e estratgias de ensino por parte dos educadores e suas
escolas, liberdade que o esteio da vitalidade de reinveno criati-
va do currculo e da prpria Educao.
De tudo, o mais importante: na execuo da ambiciosa tarefa
de propor uma base curricular nacional comum, o pas tem uma
rara oportunidade de avanar no combate s suas iniquidades.
Essa excepcional oportunidade no pode ser desperdiada.

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O PNE e o
Bolsa Famlia
Iara de Azevedo Vitelli Viana
Mestre em estudos populacionais e pesquisas sociais pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Flvio Cireno
Mestre em cincia poltica pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE),
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ceclia Brito Alves
Doutora em psicologia educacional pela Universidade de Alberta (Canad),
consultora da Unesco e pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento, Sociedade e Cooperao Internacional do Centro de
Estudos Avanados Multidisciplinares (Ceam) da Universidade de Braslia (UnB)

Joaquim Jos Soares Neto


Doutor em qumica pela Universidade Aarhus (Dinamarca)
com ps-doutorado no Instituto de Tecnologia da Califrnia (Caltech, Estados Unidos)
professor titular do Instituto de Fsica da UnB, atua no Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento, Sociedade e Cooperao Internacional do Ceam/UnB e
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Introduo

O Programa Bolsa Famlia (PBF) teve sua origem na Medida Pro-


visria n 132, de 20 de outubro de 2003. Ele unifica uma srie de
programas anteriores que visavam a aes de transferncia de
renda do Governo Federal. De acordo com a medida provisria,
os programas unificados foram os seguintes: Programa Nacional
de Renda Mnima vinculado Educao (Bolsa Escola); Programa
Nacional de Acesso Alimentao (PNAA); Programa Nacional de
Renda Mnima vinculado sade (Bolsa Alimentao); Programa
Auxlio-Gs e Cadastramento nico do Governo Federal. A MP foi
convertida na Lei n 10.836 de 9 de janeiro de 2004 e regulamenta-
da pelo Decreto n 5.209 de 2004.

151

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parte iii

De acordo com Santos Junior et al., a Lei n 10.836/04 e o De-


creto n 5.209/04 permitem considerarmos o desenho institucional
do Programa Bolsa Famlia como um aparato de aes que institu-
cionalizaram deveres aos Estados e municpios para garantir aten-
dimento aos objetivos do programa de transferncia monetria.
O Programa Bolsa Famlia atende famlias que se encontrem
em situao de pobreza e extrema pobreza. O art. 3 da Lei n
10.8362 estabelece que a concesso dos benefcios depender do
cumprimento, no que couber, de condicionalidades relativas ao
exame pr-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompa-
nhamento de sade, frequncia escolar de 85% (oitenta e cinco
por cento) em estabelecimento de ensino regular, sem prejuzo de
outras previstas em regulamento.
O monitoramento da condicionalidade educacional, que le-
vou a uma grande integrao entre as equipes do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), do Ministrio
da Educao (MEC) e de grupos de pesquisa de universidades p-
blicas brasileiras, teve como consequncia a obteno de dados
importantes, que so a base desta pesquisa.
O segundo Plano Nacional de Educao (PNE), institudo por
meio da Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, tem as seguintes
diretrizes: erradicao do analfabetismo; universalizao do aten-
dimento escolar; superao das desigualdades educacionais, com
nfase na promoo da cidadania e na erradicao de todas as for-
mas de discriminao; melhoria da qualidade da Educao; for-
mao para o trabalho e para a cidadania, com nfase nos valores
morais e ticos em que se fundamenta a sociedade; promoo do
princpio da gesto democrtica da Educao pblica; promoo
humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica do Pas; estabele-
cimento de meta de aplicao de recursos pblicos em Educao
como proporo do Produto Interno Bruto (PIB), que assegure
atendimento s necessidades de expanso, com padro de quali-
dade e equidade; valorizao dos(as) profissionais da Educao; e
promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos, di-
versidade e sustentabilidade socioambiental. O PNE composto
por um conjunto de 20 metas, que devem ser atingidas no tempo
de vigncia do Plano, que de dez anos.

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o pne e o bolsa famlia

A presente publicao, que tem como base os dados coletados


para o monitoramento do Programa Bolsa Famlia, foca na pesqui-
sa de como os alunos provenientes de famlias participantes do
PBF esto se desenvolvendo do ponto de vista educacional. Em es-
pecial, sero estudadas as metas 1, 2, 3, 5, 6, 7 e 8 do PNE. Os dados
vm de trs fontes: registros do PBF, do Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome (MDS); Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (Pnad), do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE); e Censo Escolar, do Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
A partir dos dados oriundos das fontes mencionadas acima,
possvel observar que os alunos provenientes de famlias partici-
pantes do PBF representam cerca de 40% dos alunos de 0 a 3 anos;
52% dos alunos de 4 e 5 anos; 56% dos alunos de 6 a 15 anos; e 60%
dos alunos de 16 e 17 anos na rede regular pblica de ensino. Esses
dados mostram a importncia de se estudar de forma aprofunda-
da o desenvolvimento desses alunos pois, para atingir as metas
preconizadas pelo PNE, polticas pblicas focadas nos alunos PBF
sero necessrias.

Metodologia e fonte de dados

O Plano Nacional de Educao estabelece diretrizes, metas e es-


tratgias para a construo dos sistemas de ensino brasileiro com
equidade e qualidade. Na legislao do PNE, art. 5, est previsto
que o cumprimento de suas metas sero objeto de monitoramen-
to contnuo, realizado comumente por intermdio do acompa-
nhamento de indicadores. Assim, aqui so apresentados resulta-
dos das metas do PNE no mbito do PBF por meio de indicadores
educacionais, considerando, majoritariamente, trs fontes de in-
formao, a Pnad, o Censo Escolar com identificao de benefici-
rio do Programa Bolsa Famlia e a base do ndice de Desenvolvi-
mento da Educao Bsica (Ideb) por escola, descritas a seguir.

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parte iii

Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) coleta, com


frequncia anual, informaes sobre caractersticas demogrficas
e socioeconmicas da populao e caractersticas dos domiclios,
entre elas, informaes sobre Educao e rendimento, utilizadas
para este estudo.
Para a anlise dos resultados educacionais no mbito do PBF,
foi necessrio adequar informaes da Pnad ao formato da inves-
tigao pretendida. Com relao renda, dividiu-se a populao
em quintis de renda mensal familiar per capita, considerando-se
o quintil inferior como a populao que melhor se aproxima do
pblico beneficirio do PBF. Dessa forma, foram acompanhados
os resultados educacionais desse grupo e feitas comparaes com
a populao total e com o quintil de renda mensal familiar per ca-
pita superior.
Utilizou-se, ainda, para as anlises, a idade escolar considerada
pelo MEC, em 31 de maro, e no a idade disponibilizada pelo IBGE
na Pnad, que considera a ltima semana de setembro. Essa nova
varivel foi calculada a partir da informao sobre dia, ms e ano de
nascimento dos indivduos, disponvel nos microdados. A exceo
foi o indicador acerca dos anos de estudos (referente meta 8), que
apresentado com base na idade da Pnad, com referncia na ltima
semana de setembro, diferentemente das demais metas.
Por fim, cabe pontuar que a contagem de anos de estudos pela
Pnad, e apresentada na meta 8, no considera o 1 ano do Ensino
Fundamental de 9 anos. Assim, ter 8 anos de estudos significa ter
o Ensino Fundamental completo, e ter 11 anos significa ter o Ensi-
no Mdio completo.

Censo Escolar com identificao de beneficirios


do Programa Bolsa Famlia

O Censo Escolar uma pesquisa de dados estatsticos educacio-


nais realizada anualmente pelo Inep. O Censo coleta informao
de todas as escolas pblicas e privadas do Pas, em todas as mo-
dalidades de ensino: ensino regular (Educao Infantil e Ensinos
Fundamental e Mdio), Educao Especial, Educao de Jovens e

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o pne e o bolsa famlia

Adultos (EJA) e Educao Profissional (cursos tcnicos e cursos de


formao inicial continuada ou qualificao profissional). O Cen-
so Escolar coleta dados sobre estabelecimentos de ensino, turmas,
alunos, profissionais escolares em sala de aula, movimento e ren-
dimento escolar.
A utilizao do Censo Escolar para a anlise das metas do PNE
no mbito do PBF s foi possvel com a identificao dos benefi-
cirios PBF na base de microdados do Censo. Todavia, essa identi-
ficao no simples, dado que no existe uma integrao entre
os registros do Censo Escolar e os registros do PBF (Sistema Pre-
sena e Sistema de Condicionalidades do Programa Bolsa Fam-
lia, Sicon), como um cdigo identificador nico. Os registros do
PBF so identificados pelo Nmero de Identificao Social (NIS), e
os registros do Censo Escolar so identificados pelo cdigo Inep.
Portanto, foi necessria a utilizao de procedimentos computa-
cionais complexos para o cruzamento das informaes das bases
em questo. Como resultado desse pareamento, identificaram-se
aproximadamente 86% dos beneficirios PBF de 0 a 18 anos no
Censo Escolar.
A partir da identificao de beneficirios PBF no Censo Esco-
lar, possvel a comparao de resultados escolares entre alunos
beneficirios do PBF e alunos no beneficirios. Ainda se utilizou
o conceito de escolas maioria PBF para anlises das metas foca-
das nas escolas. O termo maioria PBF utilizado no mbito da
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) como catego-
ria que direciona e fortalece as polticas e os programas que tm
a escola como foco. Por regra, uma escola maioria PBF em 2014
aquela que possui mais de 50% de alunos beneficirios do PBF
em pelo menos um dos anos entre 2010 e 2013, e maioria PBF em
2013 aquela que possui mais de 50% de alunos em, ao menos, um
dos anos entre 2010 e 2012.

Ideb por escola

O Ideb um indicador sinttico idealizado pelo Inep em 2007. Ele


sintetiza informaes sobre fluxo escolar, por meio do indicador
de aprovao escolar, e sobre a qualidade da Educao, por meio

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parte iii

do desempenho mdio nas provas do Saeb. Esse indicador cal-


culado desde 2005, a partir de onde foram estabelecidas metas do
Ideb a serem atingidas por escolas, municpios, estados e pelo Bra-
sil. Maiores informaes sobre a construo do indicador podem
ser obtidas em Fernandes (2007).
Foram utilizados os resultados do Ideb por escolas para a an-
lise do cumprimento das metas propostas (tambm na meta 7 do
PNE), considerando o recorte de escolas maioria PBF, descritas
anteriormente.

Plano Nacional de Educao e o Programa Bolsa Famlia:


anlise de metas

Com base no cotejamento realizado entre o Censo Escolar e os re-


gistros do PBF, observa-se que beneficirios do PBF representam
cerca de 40% de alunos de 0 a 3 anos, 52% de alunos de 4 e 5 anos,
56% dos alunos de 6 a 15 anos e 60% dos alunos de 16 e 17 anos na
rede regular pblica de ensino1, nmeros que mostram o quo ex-
pressivo a participao dos alunos de famlias pobres e extrema-
mente pobres que so beneficirias dos servios do Bolsa Famlia
na Educao pblica brasileira, motivo pelo qual se faz necessrio
contemplar o acompanhamento das metas do PNE segundo o re-
corte desse pblico.
Nesta seo so apresentados os resultados das metas pro-
postas pelo PNE que dizem respeito aos resultados educacionais
na Educao Infantil e Pr-Escola, Ensino Fundamental, Ensi-
no Mdio, Alfabetizao, Educao Integral, Ideb e escolaridade
mdia. Quando utilizada a Pnad (IBGE) como fonte de dados, so
feitas comparaes entre populao brasileira, a populao no
quintil de renda mais rico e a populao no quintil de renda mais
pobre. Quando utilizado o Censo Escolar (Inep) como fonte de da-
dos, so feitas comparaes entre total de estudantes, estudantes

1. As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia so aplicadas diferentemente para


crianas e jovens entre 6 a 15 anos de idade, e 16 e 17 anos. Ao primeiro grupo exige-se 85%
de frequncia escolar mensal, e ao segundo exige-se 75% de frequncia escolar mensal. As-
sim, o clculo em questo considerou o grupo de idade aplicado ao Programa Bolsa Famlia.

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o pne e o bolsa famlia

beneficirios do PBF e estudantes no beneficirios, ou entre to-


tal de escolas, escolas maioria PBF e demais escolas. Sero apre-
sentadas apenas as principais metas relacionadas garantia do
direito ao Ensino Bsico, no sendo analisadas as estratgias em
suas individualidades.

Meta 1 Universalizar, at 2016, a Educao Infantil na Pr-Escola para


crianas de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos e ampliar a oferta de Educao
Infantil em creches, de forma a atender, no mnimo, 50% (cinquenta por
cento) das crianas de at 3 (trs) anos at o final da vigncia deste PNE.

Considerando a recente obrigatoriedade constitucional do ensino


a partir dos 4 anos de idade, em comparao com 6 anos na legis-
lao anterior, a frequncia escolar nessa faixa ainda precisa ser
expandida para que se alcance a universalizao, como propos-
ta para 2016. Observa-se, utilizando dados da Pnad, que a taxa de
frequncia escolar, a qualquer etapa de ensino, para a populao
total de 4 e 5 anos no Brasil em 2013 era de 87,9%, sendo que en-
tre o quintil superior de renda da populao a frequncia escolar
atingiu patamares de 95,9%, e no quintil inferior de renda a taxa
de frequncia escolar era de 84,1%, faltando atender ainda 15,9%
dessa populao para o cumprimento da meta (Grfico 1). No en-
tanto, possvel notar que, ao longo do tempo, a diferena entre
os quintis superior e inferior diminui substancialmente, passan-
do de uma diferena de 42,0 pontos percentuais em 1992 para 11,8
pontos percentuais em 2013.

157

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parte iii

Grfico 1
TAXA DE FREQUNCIA ESCOLAR ENTRE CRIANAS DE 4 E 5 ANOS
Segundo populao total, 20% mais ricos e 20% mais pobres
para os anos de 1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2016

100
95,9
87,9
84,1
80

Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024 .


79,0

60
49,0
40
37,0

20

0
1992 1997 2002 2007 2013 Meta 2016

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2016

A frequncia escolar para o total de crianas de 0 a 3 anos em


2013 era de 31,1%, ainda distante da meta de 50% proposta pelo
plano para 2024. Entre a populao mais rica, 52,6% das crianas
nessa faixa etria frequentavam a escola, superando assim a meta
proposta em 3 pontos percentuais (Grfico 2). Entre os mais po-
bres, entretanto, apenas 20,1% das crianas de 0 a 3 anos estavam
na escola no ano de 2013, ou seja, 29,9 pontos percentuais abaixo
da meta estipulada. Ao contrrio da frequncia escolar de crianas
de 4 e 5 anos, para as crianas de 0 a 3 anos, em termos absolutos,
a diferena entre os quintis superior e inferior aumenta ao lon-
go do tempo, passando de 21,8 pontos percentuais em 1992 (29,7%
contra 7,9%) para 32,5 pontos percentuais em 2013 (52,6% contra
20,1%). Apesar do avano no atendimento da populao de 0 a 3
anos no estrato mais pobre, a curva de inflexo dos 20% mais ricos
levemente superior dos 20% mais pobres, diferentemente do
fenmeno observado na populao de 4 e 5 anos (ver Grfico 1).

158

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o pne e o bolsa famlia

Grfico 2
TAXA DE FREQUNCIA ESCOLAR ENTRE CRIANAS DE 0 A 3 ANOS
Segundo populao total, 20% mais ricos e 20% mais pobres
para os anos de 1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024

100

80

Fontes: Pnad 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.


60

Obs: Dados no informados na Pnad de 1992.


52,6
50,0
40
29,7 31,1

20 20,1
12,1
7,9
0
1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2024

Meta 2 Universalizar o Ensino Fundamental de 9 anos para toda a


populao de 6 a 14 anos de idade e garantir que pelo menos 95% dos
alunos concluam essa etapa na idade recomendada, at o ltimo ano
de vigncia deste PNE.

A universalizao do Ensino Fundamental iniciou-se com as po-


lticas inclusivas da dcada de 1990, ps Constituio Federal,
que tornava obrigatria a Educao a partir dos 6 anos de idade.
Hoje, 25 anos depois, o Brasil quase alcanou a universalizao.
Observa-se que 97,1% da populao de 6 a 14 anos frequentava a
escola em 2013, em qualquer etapa e excluindo concluintes do En-
sino Fundamental (Grfico 3). No quintil mais elevado de renda, a
frequncia escola ocorria em 99% dessas crianas e adolescentes
e no quintil mais baixo ocorria em 96% dos mesmos. Entre 1992 e
2013 houve uma reduo grande na diferena entre os grupos de
renda, passando de 26,8 pontos percentuais (91,2% contra 64,4%)

159

CNE_miolo_final.indd 159 10/15/15 1:08 PM


parte iii

para 3 pontos percentuais, mostrando a (quase) universalizao do


acesso escola nessa faixa de idade.

Grfico 3
TAXA DE FREQUNCIA ESCOLAR ENTRE CRIANAS
E ADOLESCENTES DE 6 A 14 ANOS
Segundo populao total, 20% mais ricos e 20% mais pobres
para os anos de 1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024
99,0
100
97,1
91,2 96,0
80

Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.


77,3

64,4
60

40

20

0
1992 1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2024

O Grfico 4 apresenta as taxas de concluso do Ensino Fun-


damental aos 16 anos para o total da populao, o quintil mais
baixo e o quintil mais alto. Pelo grfico, percebe-se que existe
uma tendncia de aumento nas taxas de concluso para a popula-
o total, o que pode ser percebido na inflexo da curva. Em 1992,
apenas 25,3% da populao conclua o Ensino Fundamental aos
16 anos; em 2013, esse percentual foi de 71,7%. O maior cresci-
mento na taxa de concluso na idade correta foi observado entre
os 20% mais pobres (crescimento de 48,4 pontos percentuais).
Apesar de menor que em 1992, ainda grande a disparidade entre
o quintil mais alto e o quintil mais baixo; em 2013, 93,8% dos in-
divduos do quintil mais alto concluram o Ensino Fundamental

160

CNE_miolo_final.indd 160 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

aos 16 anos, enquanto esse percentual de 55,4% entre pessoas


do quintil mais baixo.
Levantamento semelhante, feito com dados do Censo Escolar
de 2013 (Grfico 5), analisou os alunos de 16 anos, beneficirios e
no beneficirios do PBF que concluram o Ensino Fundamental
com essa idade. Observa-se que 78,2% dos beneficirios do progra-
ma concluem o Ensino Fundamental aos 16 anos, enquanto esse
percentual entre no beneficirios 10 pontos superior (88,3%).
Ambos os grupos esto abaixo da meta especificada (95%).

Grfico 4
TAXA DE CONCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL AOS 16 ANOS
Segundo populao total, 20% mais ricos e 20% mais pobres
para os anos de 1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024

100
93,8

80

Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.


71,7
60 59,9
55,4

40

25,3
20

7,0
0
1992 1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2024

161

CNE_miolo_final.indd 161 10/15/15 1:08 PM


parte iii

Grfico 5
TAXA DE CONCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL
AOS 16 ANOS NA REDE PBLICA
Segundo populao total, beneficirios do PBF e no beneficirios
do PBF para os anos de 2013 e meta PNE para 2024

100
6,7

Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon e PNE 2014-2024.


Meta 2024 10,3
16,8 (95%)
80

60

88,3 84,7
40 78,2

20

0
Beneficirio No beneficirio Total

Concluso do EF aos 16 anos Restante para o cumprimento da meta

Meta 3 Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a


populao de 15 a 17 anos e elevar, at o final do perodo de vigncia
deste PNE, a taxa lquida de matrculas no Ensino Mdio para 85%.

A universalizao do Ensino Mdio, assim como seu atendimento


na idade correta, um dos grandes desafios deste PNE. Em 2013,
a frequncia escolar entre a populao de 15 a 17 anos, excluindo
os concluintes do Ensino Mdio, era de 82,7% (Grfico 6). Entre o
quintil de renda superior da populao, a frequncia escolar era de
94,9%, sendo que no quintil inferior essa frequncia era de 77,1%,
ou seja, faltava atender 22,9% desse grupo para que a meta pro-
posta fosse atingida nesse grupo de menor renda. Nota-se tambm
que a diferena entre esses grupos diminui de 34,5 pontos percen-
tuais em 1992 (77,7% contra 43,2%) para 17,8 pontos percentuais
em 2013 (94,9% contra 77,1%).

162

CNE_miolo_final.indd 162 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

Grfico 6
TAXA DE FREQUNCIA ESCOLAR ENTRE ADOLESCENTES DE 15 A 17 ANOS
Segundo populao total, 20% mais ricos e 20% mais pobres para os anos de 1992,
1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024

100
94,9
90

Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.


82,7
80
77,7 77,1
70

60
55,3
50
43,2
40
1992 1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2024

A taxa lquida de matrculas no Ensino Mdio populao de


jovens de 15 a 17 anos matriculados no Ensino Mdio, excludos os
concluintes revela o quanto a populao mais pobre, apesar de
estar avanando no acesso Educao, apresenta dificuldades na
progresso escolar adequada (Grfico 7). Em 2013, a taxa de fre-
quncia lquida ao Ensino Mdio na populao total era de 59,7%,
a populao mais rica possua 85,3% de frequncia lquida, e, na
populao mais pobre, apenas 43,6% dos jovens de 15 a 17 estavam
matriculados no Ensino Mdio, distantes significativos 41,4 pon-
tos percentuais da meta estipulada para 2024. Ainda, observa-se
que a diferena entre a populao mais rica e mais pobre pouco
diminuiu ao longo do tempo, passando de 44,0 pontos percentu-
ais em 1992 (48,9% contra 4,9%) para 41,7 pontos percentuais em
2013 (85,3% contra 43,6%).

163

CNE_miolo_final.indd 163 10/15/15 1:08 PM


parte iii

Analisando a mesma taxa a partir dos dados do Censo Esco-


lar 2013 (Grfico 8), observa-se que a frequncia lquida ao Ensino
Mdio era de 72,7% entre a totalidade dos alunos da rede pblica
regular, sendo que entre os no beneficirios a taxa era de 78,7% e
entre beneficirios, de 62,6%, e este ltimo, 22,4 pontos percentu-
ais distante da meta de 85% para 2024.

Grfico 7
TAXA DE LQUIDA DE FREQUNCIA NO ENSINO MDIO
(Adolescentes de 15 a 17 anos de idade frequentando o Ensino Mdio),
segundo populao total, 20% mais ricos e 20% mais pobres
para os anos de 1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024

100

85,3
80

Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.


60 59,7
48,9
40 43,6

20 20,0

4,9
0
1992 1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2024

164

CNE_miolo_final.indd 164 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

Grfico 8
FREQUNCIA AO ENSINO MDIO PARA ADOLESCENTES DE 15 A 17 ANOS
Taxa lquida, segundo populao total, beneficirios do PBF e
no beneficirios do PBF para os anos de 2013 e meta PNE para 2024

90
Meta 2024

Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon e PNE 2014-2024.


80 6,3 12,3
(85%)
22,4
70
60
50
78,7
40 72,7
62,6
30
20
10
0
Beneficirio No beneficirio Total

% alunos de 15 a 17 no EM Restante para o cumprimento da meta

Meta 5 Alfabetizar todas as crianas, no mximo,


at o final do 3 ano do Ensino Fundamental.

A alfabetizao na idade certa vem sendo avaliada no Brasil des-


de 2013 com a aplicao da Avaliao Nacional de Alfabetizao
(ANA). A ANA uma avaliao externa de portugus, matemti-
ca e escrita aplicada censitariamente a alunos do 3 ano do Ensi-
no Fundamental de escolas pblicas, cuja idade adequada seria 8
anos e, portanto, idade mxima considerada adequada para que a
alfabetizao tenha sido efetivada.
O Grfico 9 apresenta a distribuio dos alunos por nveis de
aprendizado, com base no resultado da prova ANA. Quanto maior
o nvel de proficincia, melhor o aprendizado2. Beneficirios do

2. Disponvel em: <http://download.inep.gov.br/educacao_basica/saeb/ana/resultados/


2013/nota_explicativa_ana_2013.pdf>. (ltimo acesso em outubro de 2015).

165

CNE_miolo_final.indd 165 10/15/15 1:08 PM


parte iii

Bolsa Famlia apresentaram, tanto em portugus quanto em mate-


mtica, resultados inferiores aos no beneficirios, enquanto en-
tre no beneficirios havia mais alunos nos dois nveis superiores
de aprendizagem, 53,9% dos alunos na prova de portugus e 43,2%
na prova de matemtica, entre os beneficirios do programa ape-
nas 34,5% dos alunos na prova de portugus e 29,3% dos alunos na
prova de matemtica se encontravam nesses nveis.

Grfico 9
ALUNOS DA REDE PBLICA POR NVEL DE APRENDIZADO
Distribuio percentual dos alunos do 3 ano do Ensino Fundamental da rede pblica
nos nveis de aprendizado de acordo com a ANA, segundo beneficirios do PBF e
no beneficirios do PBF para o ano de 2013

100
6,5 5,6
14,4 11,1

80 23,7
28,0
32,1
39,5
60

Fontes: ANA 2013, Sistema Presena, Sicon.


36,1 37,0
40 33,6
29,9
20
29,4 33,7
23,3
16,3
0
Beneficirio PBF No beneficirio PBF Beneficirio PBF No beneficirio PBF

Portugus Matemtica

Nvel 1 Nvel 2 Nvel 3 Nvel 4

Ainda, possvel medir resultados educacionais para o pbli-


co em questo (matriculados at o 3 ano do Ensino Fundamental)
por meio das taxas de rendimento (Grfico 10), resguardadas as
limitaes que esse tipo de anlise apresenta quando se preten-
de medir qualidade da aprendizagem. Alm disso, faz-se neces-

166

CNE_miolo_final.indd 166 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

srio considerar sistemas de ensino com progresso automtica


nos primeiros anos do Ensino Fundamental. A aprovao entre os
alunos matriculados nos 1, 2 e 3 anos do Ensino Fundamental
de 91,3% entre beneficirios do Bolsa Famlia e 94,1% entre no
beneficirios. A reprovao de 7,5% para beneficirios e, inferior,
4,6% para no beneficirios. Por fim, o abandono menor entre
beneficirios, 1,1%, contra 1,3% para no beneficirios.

Grfico 10
RENDIMENTO ESCOLAR NA REDE PBLICA
Taxa de rendimento escolar dos alunos matriculados nos 1, 2 e 3 anos do
Ensino Fundamental da rede regular pblica, segundo beneficirios do PBF e
beneficirios do PBF para o ano de 2013

100 94,1
91,3 92,8

80

Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon.


60

40

20
7,5 4,6 6,0
1,1 1,3 1,2
0
Aprovao Reprovao Abandono

Beneficirios PBF No beneficirios PBF Total

Meta 6 Oferecer Educao em tempo integral em, no mnimo,


50% das escolas pblicas, de forma a atender, pelo menos,
25% dos(as) alunos(as) da Educao Bsica.

O Plano prope o alcance de 50% das escolas pblicas com ofer-


ta de Educao em tempo integral. Para a anlise dessa meta com
foco no PBF foi utilizado o conceito de escolas maioria PBF. De

167

CNE_miolo_final.indd 167 10/15/15 1:08 PM


parte iii

acordo com o Censo Escolar de 2013, 43,8% das escolas pblicas


brasileiras ofertavam Educao em tempo integral, sendo que en-
tre as escolas maioria PBF 42,2% ofertavam e entre as demais es-
colas 46,5% faziam essa oferta (Grfico 11).

Grfico 11
OFERTA DE EDUCAO INTEGRAL EM ESCOLAS PBLICAS
Percentual de escolas da rede pblica com oferta de Educao de tempo integral,
segundo total de escolas, escolas maioria PBF e demais escolas para o ano de 2014

50
Meta 2024

Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon e PNE 2014-2024.


(50%)
40

30

88,3
46,5
20 42,2
78,2 43,8

10

0
Maioria PBF Demais escolas Total

A segunda parte da meta outro grande desafio deste PNE: a


oferta de Educao em tempo integral para 25% dos estudantes de
escola pblica. De acordo com o Censo Escolar de 2013, 13% dos
estudantes do ensino regular da rede pblica eram atendidos pela
Educao em tempo integral, sendo que entre beneficirios do
Bolsa Famlia esse percentual de 13,6 e, entre no beneficirios,
de 12,6 (Grfico 12). Considerando os mais de 37.700.000 alunos da
rede pblica regular de ensino em 2013, para o alcance da meta se-
ria necessria a expanso do atendimento para aproximadamente
4.530.000 alunos at 2014.

168

CNE_miolo_final.indd 168 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

Grfico 12
ATENDIMENTO EM EDUCAO INTEGRAL
Percentual de atendimento em Educao de tempo integral dos alunos da
rede regular pblica de ensino, segundo populao total, beneficirios do PBF e
no beneficirios do PBF para o ano de 2013 e meta PNE para 2024

25
Meta 2024

Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon e PNE 2014-2024.


(25%)
20
11,4 12,4 12,0

15

10

13,6 12,6 13,0


5

0
Beneficirio No beneficirio Total

Estudantes em tempo integral Restante para o cumprimento da meta

Meta 7 Fomentar a qualidade da Educao Bsica em todas etapas e


modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo
a atingir as seguintes mdias nacionais para o Ideb:

METAS PARA O IDEB


Mdias previstas at 2021
2013 2015 2017 2019 2021
Anos Iniciais do EF 4,9 5,2 5,5 5,7 6,0
Anos Finais do EF 4,4 4,7 5,0 5,2 5,5
Ensino Mdio 3,9 4,3 4,7 5,0 5,2

Para a anlise do alcance das metas no Ideb no mbito do Pro-


grama Bolsa Famlia, novamente foi utilizado o conceito de esco-

169

CNE_miolo_final.indd 169 10/15/15 1:08 PM


parte iii

las maioria PBF. Nos Anos Iniciais do Ensino Fundamental, cuja


meta para 2021 alcanar mdia 6,0, as escolas maioria PBF al-
canaram mdia 4,2 e as demais escolas, mdia 5,4 na edio de
2013 (Grfico 13). Para os Anos Finais do Ensino Fundamental, a
meta para 2021 alcanar 5,5 no Ideb. As escolas maioria PBF al-
canaram, em 2013, Ideb 3,5, e as demais escolas alcanaram Ideb
igual a 5,5. No foram calculados indicadores para o Ensino Mdio
devido ausncia de informao por escola. Nesse nvel, o Ideb
calculado apenas para UF, regies e Brasil.
Outra anlise feita para o acompanhamento do alcance das
metas do Ideb no mbito do PBF foi o percentual de escolas que
cumpriram a meta proposta para 2013, considerando as metas
individuais instituies de ensino3. Observa-se que nos Anos
Iniciais do Ensino Fundamental 59,4% das escolas cumpriram a
meta, sendo que o cumprimento foi efetivado em 52,2% das esco-
las maioria PBF e em 66,2% das demais escolas (Grfico 14). J
nos Anos Finais do Ensino Fundamental, apenas 38,6% das esco-
las cumpriram a meta, sendo que 40,3% das escolas maioria PBF
e 37,5% das demais escolas atingiram a meta do Ideb proposta.

3 O plano de metas do Ideb estipula metas para cada escola, calculada com base nos resul-
tados anteriores dessa mesma instituio. Essas metas, quando agregadas, resultam nas
metas gerais, como a apresentada pelo PNE.

170

CNE_miolo_final.indd 170 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

Grfico 13
RENDIMENTO ESCOLAR NA REDE PBLICA
Taxa de rendimento escolar dos alunos matriculados nos 1, 2 e 3 anos do
Ensino Fundamental da rede regular pblica, segundo beneficirios do PBF e
beneficirios do PBF para o ano de 2013

Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon e PNE 2014-2024.


6,0
6
5,4 5,5
5
4,2 4,1
4
3,5
3

0
Anos Iniciais do Ensino Fundamental Anos Finais do Ensino Fundamental

Maioria PBF Demais escolas Meta 2021

Grfico 14
META DO IDEB
Percentual de escolas da rede pblica que cumpriram a meta do Ideb para 2013,
segundo total de escolas, escolas maioria PBF e demais escolas para o ano de 2013

5
Fontes: Censo Escolar 2013, Sistema Presena, Sicon

4
66,2
59,4
3 52,2
40,3 37,5 38,6
2
e PNE 2014-2024.

0
Maioria PBF Demais escolas Total Maioria PBF Demais escolas Total
Anos Iniciais do Ensino Fundamental Anos Finais do Ensino Fundamental

171

CNE_miolo_final.indd 171 10/15/15 1:08 PM


parte iii

Meta 8 Elevar a escolaridade mdia da populao de 18 a 29 anos,


de modo a alcanar no mnimo 12 anos de estudo no ltimo ano,
para as populaes do campo, da regio de menor escolaridade no Pas
e dos 25% mais pobres, e igualar a escolaridade mdia entre negros e
no negros declarados Fundao Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE).

A ltima meta a ser analisada se refere escolaridade mdia da


populao, medida em anos de estudos. O Grfico 15 apresenta os
anos de estudos segundo os grupos descritos na meta, indivduos
negros, residentes no Nordeste do Brasil, entre os 25% mais po-
bres ou em reas rurais. Observa-se que esses indivduos possu-
am mdia de anos de estudos inferior mdia nacional, que era
de 9,9 anos em 2013. Moradores de reas rurais e entre o quartil
inferior de renda apresentaram mdias semelhantes ao longo de
tempo, sendo as mdias mais baixas entre os grupos analisados,
de 7,9 anos em 2013.

Grfico 15
ANOS DE ESTUDO PARA BRASIL RURAL, NORDESTE, NEGROS E MAIS POBRES
Da populao de 18 a 29 anos, segundo populao total,
negros, Nordeste, 25% mais pobres e rea rural para os anos
de 1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024

15

12
Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.

9,9
9 9,2
9,0
7,9

6 6,3
5,2
4,9
3,7
3

0
1992 1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total Rural Nordeste 20% mais pobres negro Meta 2024

172

CNE_miolo_final.indd 172 10/15/15 1:08 PM


o pne e o bolsa famlia

No Grfico 16 avalia-se a escolaridade mdia da populao se-


gundo grupos de renda, como forma de analisar a populao do
Programa Bolsa Famlia. A populao no quintil superior de renda
possua mdia de 12,2 anos de estudo, ou seja, em 2013 o grupo
atingiu a meta proposta para 2024, de 12 anos. J entre o quintil
inferior de renda, a mdia de anos de estudo era de 7,8 anos em
2013, 4,2 anos inferior meta para 2024. Observa-se, ainda, que
ao longo do tempo a diferena entre os quintis superior e inferior
de renda se reduz muito pouco, passando de uma diferena de 5,9
anos em 1992 (9,5 contra 3,6) para uma diferena de 4,2 anos de
estudos em 2013.

Grfico 16
ANOS DE ESTUDO PARA MAIS POBRES E MAIS RICOS
Da populao de 18 a 29 anos, segundo populao total,
20% mais ricos e 20% mais pobres para os anos de
1992, 1997, 2002, 2007, 2013 e meta PNE para 2024

15

12,2
12

Fontes: Pnad 1992, 1997, 2002, 2007 e 2013 e PNE 2014-2024.


9,5 9,9
9
7,8

6 6,3

3,6
3

0
1992 1997 2002 2007 2013 2018 Meta 2024

Total 20% mais pobres 20% mais ricos Meta 2024

173

CNE_miolo_final.indd 173 10/15/15 1:08 PM


parte iii

Consideraes finais

O acompanhamento e monitoramento das metas do PNE segundo


um recorte da populao mais pobre de extrema relevncia em
um contexto de desigualdades sociais e educacionais como acon-
tece no Brasil. Tal desigualdade pode ser observada pela diferena
de quatro anos e meio entre a escolaridade mdia da populao
mais pobre e da populao mais rica, com idade entre 18 a 29 anos.
O Programa Bolsa Famlia objetiva prover a essa populao
mais pobre o direito do acesso a servios bsicos, como sade e
Educao, por meio das condicionalidades e de aes comple-
mentares, eixos do programa. Esse foco de polticas pblicas na
populao mais pobre tem um papel importante para reduzir as
desigualdades e avanar nos resultados socioeconmicos ao se
aproximar do pblico com maior dficit social.
Nesse contexto, a anlise das metas do PNE, sob a ptica da
atuao intersetorial utilizando-se de indicadores educacionais
de alunos beneficirios do Programa Bolsa Famlia, mostra alguns
avanos e gargalos da atuao focalizada de polticas. Nota-se que
a frequncia escolar para crianas de 4 e 5 anos tem avanado em
direo universalizao, e entre crianas e adolescentes de 6 a 14
anos est quase universalizada, havendo, em ambos os recortes,
diminuio das desigualdades entre os mais ricos e os mais po-
bres. No entanto, na populao em maior vulnerabilidade social,
a frequncia escolar entre crianas de 0 a 3 anos e adolescentes de
15 a 17 anos, bem como a progresso escolar na idade adequada
nas populaes de 6 a 14 e 15 a 17 anos constituem ainda grandes
desafios para ser enfrentados.
Observa-se que, entre a populao do quintil superior de ren-
da familiar per capita, a meta de frequncia escolar para crianas
de 0 a 3 anos j foi alcanada. Apesar do avano no atendimento
da populao mais pobre, o quintil inferior alcanou menos da
metade da meta; a curva de inflexo dos 20% mais ricos leve-
mente superior dos 20% mais pobres, resultando no aumento da
diferena entre a populao mais rica e a mais pobre ao longo do
tempo. Com relao populao de 15 a 17 anos, observa-se um au-
mento da frequncia escolar ao longo do tempo, no entanto, ainda
relativamente longe da universalizao pretendida.

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o pne e o bolsa famlia

Desafio maior diz respeito progresso escolar adequada. A


taxa de concluso do Ensino Fundamental aos 16 anos encontra-
-se a 23 pontos percentuais da meta, sendo que entre a populao
mais pobre essa distncia de 39,7 pontos percentuais. Isso signi-
fica dizer que, para o alcance da meta, outros 800 mil adolescentes
precisariam ter completado o Ensino Fundamental at os 16 anos,
sendo 370 mil entre os 20% mais pobres da populao. A taxa lqui-
da de frequncia ao Ensino Mdio populao de 15 a 17 anos ma-
triculada no Ensino Mdio, excludos os concluintes se encontra
25,5 pontos percentuais distantes da meta estabelecia, sendo que
entre a populao mais pobre essa distncia muito maior, a saber,
42,7 pontos percentuais. Utilizando o raciocnio anterior, o atingi-
mento da meta seria possvel se outros 2,4 milhes de adolescentes
de 15 a 17 anos estivessem matriculados no Ensino Mdio, sendo
1,1 milho entre a populao mais pobre. Cabe ressaltar que, para a
populao mais rica, o atingimento das metas ocorreu em 2013, em
ambos os indicadores. Esse fato corrobora e reflete a desigualdade
existente nos resultados educacionais entre ricos e pobres.
O monitoramento da meta referente alfabetizao de crian-
as at, no mximo, o final do 3 ano do Ensino Fundamental,
recente. A primeira avaliao externa com abrangncia censitria
em escolas pblicas ocorreu em 2013 apenas, e os resultados ainda
esto sendo analisados e interpretados em maior profundidade.
No entanto, observa-se que alunos beneficirios do Programa Bol-
sa Famlia possuem desempenho inferior, tanto medido pela pro-
va ANA quanto pelo rendimento escolar (beneficirios tm menor
taxa de aprovao e maior taxa de reprovao).
Ainda na anlise da qualidade da Educao, o Ideb mostra o
quanto as escolas onde h grande concentrao de alunos bene-
ficirios do Bolsa Famlia possuem desempenho inferior, quando
comparados s demais escolas. A nica exceo ocorre entre esco-
las maioria PBF de Anos Finais do Ensino Fundamental, que tm
maior percentual de escolas com cumprimento das metas do Ideb.
A meta que melhor representa os resultados de aes com-
plementares do Programa Bolsa Famlia a relativa Educao
em tempo integral, que reflete as aes do Programa Mais Educa-
o, focalizado nas escolas maioria PBF. O percentual de escolas

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parte iii

maioria PBF com oferta de Educao Integral, 42,2%, prximo


ao das demais escolas, 46,5%, e ambas prximas meta estipula-
da pelo plano, de 50%. Com relao ao percentual de alunos aten-
didos, apesar da mdia brasileira, de 13%, estar distante da meta
prevista, de 25%, o percentual de atendimento entre beneficirios
e no beneficirios semelhante (13,6% contra 13,0%).
Por fim, o indicador referente escolarizao, mencionado no
incio desta seo, resume a desigualdade presente entre a popu-
lao mais pobre e a mais rica nos resultados educacionais. A m-
dia da populao mais pobre, de 7,8 anos de estudos, inferior aos
8 anos que representam a concluso do Ensino Fundamental. Por
outro lado, os anos de estudos da populao mais rica, 12,2 anos,
so superiores aos 11 anos4 que representam a concluso do Ensi-
no Mdio. Como observado ao longo desta anlise, essa diferena
ocorre como resultado de desigualdades que surgem j na primei-
ra infncia, no aceso Educao Infantil e Pr-Escola, se prolonga
pelo Ensino Fundamental e se expande no Ensino Mdio, resul-
tando em desempenho inferior entre a populao mais pobre, as-
sim como maior atraso escolar. Diante de tal realidade, marcada
pela desigualdade, o monitoramento das metas do PNE com foco
na populao do Programa Bolsa Famlia justificado pelo objeti-
vo de alcanar uma Educao equitativa e de qualidade.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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gresso Nacional, Braslia, 20/10/2003.
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Braslia, 9/1/2004.
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Educao 2014-2024. Congresso Nacional, Braslia, 25/6/2014.
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cional, Braslia, 17/9/2004.

4. Pnad utiliza 11 anos de escolarizao para a concluso do Ensino Bsico.

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o pne e o bolsa famlia

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dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. 1992,
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ANSIO TEIXEIRA (Ministrio da Educao). Microdados do
Censo Escolar 2013, Braslia, 2015.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA (Ministrio da Educao). Microdados da
Avaliao Nacional da Alfabetizao, Braslia, 2015.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA (Ministrio da Educao). Estatsticas do
Ideb 2013, Braslia, 2014.
MINISTRIO DA EDUCAO. Sistema Presena, Braslia, 2014.
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME.
Sistema de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia,
Braslia, 2014.

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O fim da
eternidade1

Luiz Roberto Liza Curi


Socilogo e doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp),
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Desafios e limites da expanso

Imaginem uma nao com poucas e montonas ofertas de Edu-


cao Superior a seus habitantes. Imaginem que para qualquer
interveno mediada por conhecimento na economia ou servios
pblicos, o esforo desse pas seria ou insuficiente ou mobilizado
para o exterior. Agora vamos imaginar quais regies de um espao
nacional sofrem por no ter acesso Educao Superior. Imagi-
nem o padro de atendimento s necessidades e direitos pblicos
com sade, infraestrutura urbana e segurana. E o emprego? Quais
seriam as atividades econmicas crescentes em uma regio sem
oferta de recursos humanos adequados ou especializados? Milha-
res de pessoas condenadas a um futuro de pobreza e limitao.
No sero esses os principais argumentos expanso da Edu-
cao Superior? O de realizao econmica ampla, da adequada
prestao de servios pblicos especializados, da gerao de em-
prego e de condies de vida em geral mais culta, segura e ampa-
rada em direitos?
So inmeros os desafios das instituies de Educao Supe-
rior brasileiras. A partir do esforo delas de formao, pesquisa e

1. Homnimo do livro de Isaac Asimov.


Parte da articulao desse texto resulta de palestra por mim proferida no seminrio sobre
gesto estratgica na Escola de Governo da Unesp.

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parte iii

extenso, que se estabelecem as condies materiais e culturais


ao desenvolvimento econmico e social do Pas. No pouca coi-
sa. Ainda mais se imaginarmos, tambm, que no s questo de
quantidade mas de qualidade. E no qualquer qualidade que ir
atender s necessidades e direitos da populao e da nao.
Dito assim magnnima sua misso. Mas vamos, mesmo de
forma no exaustiva, investigar o que isso representa.
Em primeiro lugar as instituies de Educao Superior brasi-
leiras pblicas ou privadas no funcionam sozinhas. Elas depen-
dem de um complexo sistema externo, governamental, de regula-
o, avaliao e financiamento.
Segundo o ltimo Censo da Educao Superior, a expanso al-
canou 2.391 instituies, sendo 12,5% pblicas. Dessas institui-
es, 8,2%, ou 196, so universidades e detm 53,4% das matrcu-
las brasileiras. Faculdades so em nmero de 2.016 e representam
pouco mais de 29% das matrculas. O restante so centros univer-
sitrios ou IFs. Detentora de autonomia para abertura de cursos,
com algumas excees, como medicina e direito, de esperar que
o processo de expanso resultasse em concentrao de matrculas
nas universidades em detrimento de outras organizaes acad-
micas. Isso significa que uma instituio complexa que tem por
obrigao legal atingir o mnimo de quatro programas de mes-
trado e dois de doutorado para ser credenciada ou recredenciada
como tal depende de condies externas adequadas ao seu desen-
volvimento. Por si, na ausncia de polticas de induo, as univer-
sidades tm dificuldades em se instalar em regies com dficits
de recursos humanos qualificados, as que mais precisam... Assim,
concentram matrculas indiretamente, tambm, por regio.
Esse um aspecto reforado pelo processo regulatrio que
conduz a expanso. Se adicionarmos a distribuio das atuais
7.305.977 matrculas na Educao Superior por regio, veremos
que essas se concentram na Regio Sudeste com 49%, contra 9%
na Regio Centro-Oeste e 8% na Regio Norte. As instituies de
Educao Superior brasileiras expressam essa relao, com 49%
delas na Regio Sudeste, que concentra as universidades, 6% na
Regio Norte e 10% na Centro-Oeste. Universidades concentram
matrculas e se concentram em regies. H, ainda, outra concen-

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o fim da eternidade

trao a ser destacada. A da natureza dos cursos. Aproximada-


mente 4.040.000 de matrculas correspondem s reas de direito,
negcios, pedagogia ou outras cincias sociais aplicadas, como
contabilidade e comunicao. As universidades expressam, a des-
peito de sua ampla e diversa misso, a concentrao de oferta nes-
ses cursos.
Uma outra questo relevante diz respeito ao processo sele-
tivo ou ao ingresso e reteno de novos alunos. Em 2013, pero-
do do ltimo censo, foram 2.742.950 ingressantes contra 991.010
concluintes.
A maioria dos ingressantes, cerca de 70%, possui alguma de-
ficincia de contedos da Educao Bsica. No caso dos egressos
do Ensino Mdio da escola pblica, menos de um tero dos estu-
dantes conhece a lngua portuguesa da forma adequada ao pero-
do de estudo e apenas 10% sabem matemtica proporcionalmente
ao ano de ensino.
Receber e manter esses alunos e reordenar o processo de for-
mao , ou seria, uma das obrigaes da universidade. Sim.
preciso reconhecer que a evaso, iniciada desde cedo pela baixa
capacidade de aproveitamento de estudos superiores pelos ingres-
santes, uma forma de excluso social e de desperdcio de recur-
sos pblicos e privados. Combater os dficits de conhecimento ou
contedo no tudo, mas um passo essencial eficcia de aes
afirmativas que conduzem incluso na Educao Superior.
Outras aes se aglomeram nas causas da evaso, como baixo
interesse pela organizao ou estrutura curricular ou, ainda, difi-
culdades de visualizar a representao social e econmica do es-
foro formador: o emprego na profisso certa.
O modelo da expanso da Educao Superior expresso de um
processo de norma baseada na avaliao. No entanto, o aumento
quantitativo de matrculas e ingressantes acaba sendo o foco da
expanso e das anlises. Outros aspectos deveriam ser mais bem
explorados, como as concentraes das matrculas, o nmero de
evadidos e a vinculao profissional dos egressos.
A crescente expanso da Educao Distncia (EAD), por
exemplo, pouco representou em desconcentrao de matrculas
por regio ou reas de estudo.

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parte iii

O desenvolvimento dos cursos em EAD depende de tecnolo-


gias de transmisso por satlite ou internet, de livros digitais, de
tutorias e, principalmente, de credenciamento ou autorizao de
polos, tudo com forte estmulo ao autoaprendizado do aluno. A
relao entre matrculas por curso em EAD tem em mdia 950 alu-
nos, quase 10 vezes a relao do presencial. De 2002 a 2013 essa
modalidade de Educao Superior cresceu aproximadamente
2.800%, enquanto a presencial alcanou 85%. A modalidade a dis-
tncia responsvel por grande esforo da oferta de vagas, espe-
cialmente pelo setor pblico, para a formao de professores.
Vale aqui a reflexo acerca do significado da expanso de
cursos na modalidade a distncia. O atual processo de expanso
regido por um marco legal regulador bastante rgido. Obter os
credenciamentos de polos para universidades ou faculdades um
esforo equivalente, que no diferencia a organizao acadmica
do pretendente. Essa indiferenciada situao alcana tambm ou-
tras. indiferenciado, tambm, o interesse regulatrio por vagas
em regies onde a EAD faria mais sentido. Inclusive de preparar
recursos humanos adequados recepo de universidades e de
outras expresses econmicas e sociais advindas da informao
e do conhecimento. Mas no. A presena das matrculas em EAD
altera pouco o quadro de distribuio regional das matrculas em
relao s regies Norte e Centro-Oeste, pelo menos. Antes refor-
am a presena de novas matrculas em regies como a Sudeste ou
Nordeste onde a formao presencial bem extensa. Em grandes
centros urbanos ou capitais, podem existir dezenas ou centenas
de polos de EAD convivendo com centenas de instituies que ofe-
recem vagas presenciais. difcil atacar, com eficincia, os exces-
sos produzidos no mbito da legislao, mas conduzir a expanso
com eficincia a regies onde mais se precisa dela , ou seria, uma
demonstrao de efetividade da poltica educacional.
Essa situao pode ser agravada com o fato de 66%, ou 3.662,
dos 5.564 municpios brasileiros no possurem, em 2014, nenhu-
ma forma de oferta de Educao Superior.
Continuando a tratar da expanso interessante a compara-
o dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico (OCDE) com o Brasil no que se refere ao cresci-

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o fim da eternidade

mento das matrculas por reas e habitantes. Nas reas de cincias


sociais aplicadas (direito e administrao), a OCDE apresenta 205
matrculas para 10 mil habitantes, contra 145 para 10 mil no Bra-
sil. Na engenharia, para cada 10 mil habitantes, h 78 matrculas
OCDE e 48 brasileiras. Na sade, 72 a 48. Na pedagogia ganhamos.
So 55 OCDE contra 68 brasileiras. De qualquer forma foi na enge-
nharia que se deu, em 2012, o maior crescimento de matrculas.
Chegou a 16,6%, passando para 12% sua representao no conjun-
to dos cursos.
Em relao aos egressos, h, com efeito, uma grande concen-
trao. Cursos de engenharia, para ficar no exemplo, representam,
no Brasil, 5%. A mais baixa taxa dos Brics (Brasil, Rssia, ndia,
China e frica do Sul) e um tero da mdia dos pases da OCDE.
Esse um reflexo direto da condio de aprendizado dos alunos
ingressantes. A maioria disponvel que preenche as 78% das ma-
trculas da Educao Superior, destinadas a Instituies de Ensino
Superior (IES) privadas, tem srio dficit em matemtica e cin-
cias. Um curso de engenharia quase uma impossibilidade prvia
a muitos deles. E isso impacta a evaso.
Em mdia, cerca de 900 mil alunos evadem por ano das insti-
tuies de Educao Superior. Desses, quase 80% so provenien-
tes do setor privado. Por essa ptica, a expanso da Educao Su-
perior gera uma lacuna de mais de R$ 9 bilhes/ano. Na engenha-
ria, ela j alcanou 60% das matrculas no setor privado e 40% no
setor pblico.
Se compararmos, por outro lado, a quantidade de ingressantes
no Ensino Superior, esta aumentou 17,1% nos ltimos dois anos.
Passou de 2,35 milhes para 2,75 milhes. Em 2002, o nmero de
novos estudantes era 91,9% menor, em torno de 1,43 milho. Esse
dado, se confrontado com o das matrculas, representa a evaso
que acompanha a expanso.
A roda da expanso, de qualquer forma, vem girando com a
mesma frequncia desde 2000. Mas ser que ela no gira em falso?
Havia 1,5 milho em 1980 para mais de 7 milhes de estudantes em
2013. Se considerarmos apenas os ltimos dez anos, as matrculas
aumentaram 150%. relevante destacar que mais de 1,21 milho
de alunos depende do Programa Universidade para Todos (Prouni)

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parte iii

e mais de 800 mil do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies).


Neste ltimo, o nmero aumentou para cerca de 2 milhes. J o
oramento do programa teve alta nominal superior a 315% entre
2011 e 2013: passou de R$ 1,8 bilho para R$ 7,5 bilhes. Em 2013,
30% dos ingressantes vieram estudar por meio do Fies.
A questo, no entanto, no a necessidade da expanso, mas
sim a expanso para que tipo de necessidade. De fato, entre as me-
tas do Plano Nacional de Educao, a meta 12, em especial, ex-
plcita no sentido de superarmos os atuais 17% de jovens de 18 a
24 anos que j estudaram ou esto matriculados na Educao Su-
perior, para 33% em dez anos. O dobro. A meta tambm indica que
devemos superar os atuais 27% de matrculas ou de egressos da
Educao Superior acima dos 18 anos para 50% nos mesmos dez
anos. Tudo isso, conforme disposto na lei do PNE, tendo a quali-
dade garantida pelo Estado. Est correta a meta. Os dados acima
revelam que, na Amrica Latina, o Brasil s ganha em incluso ou
matrculas da Educao Superior do Haiti. Contra os 17% do Brasil,
a Bolvia alcana 21%, a Venezuela 26%, a Argentina 40%, o Chile
27%, a Europa 62%, a Colmbia 33% e os EUA 80%.
Os interesses das instituies em matrculas, dos indivduos
em diplomas e da sociedade em empregos poderiam estar mais
bem articulados. A interao entre o padro de aprendizado ou
cultural dos egressos da Educao Bsica com as estratgias de
nivelamento e de organizao curricular da Educao Superior
deveria ser objeto de alguma articulao. Essas convergncias, no
entanto, no so espontneas. Dependem de poltica pblica.

Avaliao e decorrncias para a organizao


da Educao Superior

Talvez seja pelo lado da avaliao que as externalidades atinjam


de forma mais contundente as instituies. De fato, as questes
acima, acerca da expanso, dependem direta ou indiretamente do
sistema de avaliao da Educao Superior.
No entanto, de uma forma talvez mais central, a avaliao de-
veria representar um estmulo maior para a qualificao das ins-
tituies. Sim, no basta instruir a avaliao pelo padro legal re-

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o fim da eternidade

gulatrio sobre nmero de doutores, tempo de dedicao, acervos,


pesquisas e quantidade de mestrados e doutorados ou projetos pe-
daggicos identificados nas diretrizes nacionais curriculares. Essa
avaliao produz um mnimo que no estimula. Protege a socieda-
de de instituies decadentes ou corrompidas academicamente,
mas no favorece as instituies naquilo que elas mais precisam,
superar seus limites e ampliar sua vocao prpria sociedade.
No caso da Educao Superior, o processo de avaliao um
dos principais instrumentos da poltica. Com objetivos e finalida-
des quase que exclusivamente censitrias, a avaliao, na maior
parte das vezes, deixa as instituies sem o estmulo necessrio
mudana. Muitas ficam sem entender o significado de sua pr-
pria nota avaliativa e, em todo o caso, no tm como relacionar as
transformaes articuladas a esse processo.
na avaliao, porm, que se expressa a regulao e a super-
viso do Estado sobre a Educao Superior. A utilizao de seus
resultados a forma principal por onde ocorre a expanso. Desde
seu papel no processo de implantao ou desenvolvimento das
polticas educacionais, a avaliao poderia, ainda, ter uma partici-
pao mais incisiva na transformao e na tangibilidade da efeti-
vidade da universidade para a nao.
Atualmente, a avaliao se organiza por um ordenamento le-
gal que considera, para as finalidades regulatrias, os padres de
qualidade mnimos suficientes. At a tudo certo. O problema
que, para alm do atendimento mnimo de qualidade, as institui-
es em seu desenvolvimento deveriam corresponder s necessi-
dades do Pas e no reduzi-la s perspectivas iniciais ou mnimas
de si prprias como ente regulado pelo Estado.
Ao instruir o controle social acerca do pior e do melhor, a
avaliao poderia realar as diferenas entre projetos, programas,
cursos, produo de pesquisa e atividades de extenso, demons-
trando e esclarecendo as diferenas entre as instituies aos se-
tores econmicos e sociedade, que iro empregar pessoas e co-
nhecimento.
Poderia, assim, contribuir para que a expanso resultasse na
associao do perfil das instituies com as expectativas de ou-
tras polticas pblicas, como as de cincia, tecnologia e inovao,

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parte iii

desenvolvimento produtivo, sade, infraestrutura, servios, segu-


rana pblica, comunicaes etc.
Dessa forma, o crescimento da Educao Superior seria admi-
tido no somente pelas matrculas que proporciona, mas por tam-
bm incentivar a demanda por reas e setores capazes de transfor-
m-las em desenvolvimento social e crescimento econmico.
de se destacar que o Conselho Nacional de Educao vem or-
ganizando diversos estudos e est a considerar, em comisses de
trabalho e em relatos de processos, a avaliao como referencial de
qualidade que indique fatores alm das notas mnimas, capazes de
estimular polticas de desenvolvimento institucional e aproxim-
-las das efetividades econmicas e sociais. Outra consequncia do
trabalho do CNE foi a resoluo que aprova um novo instrumento
de avaliao de instituies de Educao Superior, que ampliam os
indicadores referentes ao desenvolvimento institucional, ao pro-
cesso autoavaliativo e organizao curricular.
A organizao curricular emblemtica quando se coloca a
avaliao institucional na perspectiva das transformaes da Edu-
cao Superior brasileira. O currculo muito mais do que a ex-
presso de diretrizes nacionais ou de associao de contedos s
habilidades e competncias dos estudantes. Trata-se de organiza-
o que expressa a gesto do conhecimento capaz de integrar a for-
mao, a formulao de agendas de pesquisa e prticas ou projetos
de extenso. Ordenar currculos capazes de gerar profissionais ou
egressos contextualizados com as diversas conjunturas significa,
tambm e essencialmente, estruturar ambientes governados de
forma adequada por docentes e dirigentes acadmicos. A refern-
cia governana institucional que se estabelece como critrio ou
requisito tanto organizao curricular como a da pesquisa e da
extenso um indicador essencial que, hoje, infelizmente, ainda
escapa da avaliao.
Nesses casos o que importa , novamente, que a avaliao sai-
ba diferenciar perfis e estratgias institucionais a partir das asso-
ciaes com o desenvolvimento das reas de conhecimento e dos
novos desafios profissionais, evitando a comparao entre insti-
tuies por standards das dimenses avaliadas, tais como organi-
zao didtico-pedaggica, infraestrutura e corpo docente, utili-

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o fim da eternidade

zados como padres de qualidade. Os currculos devem atender


e estimular interaes entre conhecimento com as demandas so-
ciais, a economia e o mercado, e no se apresentarem como peas
burocrticas repetidas e replicadas no espao e no tempo.
Organizao curricular institucionalizada plenamente uma
excelente ideia para que cursos superiores possam admitir, como
dado da conjuntura, a necessidade de reforo na formao dos
egressos da Educao Bsica, especialmente nas linguagens, ma-
temtica e cincias, como forma de sustentar a manuteno e pro-
porcionar a diplomao qualificada.
A sinalizao de que a Educao Superior essencial indu-
o da Educao Bsica e, em decorrncia, do desenvolvimento e
bem-estar do Pas uma forma clara de incentivo ao amplo con-
trole social de seus resultados, o que imprescindvel para que
se garanta crescente qualidade de profissionais e de produo de
conhecimento.
Dessa forma, o processo de avaliao e regulao da Educao
Superior no Brasil poder se tornar um inestimvel apoio ao pro-
cesso de implementao de outras polticas pblicas com alcances
essenciais ao futuro do pas. Desde logo pode ampliar a interao
das polticas de Educao entre si e dessas com outras capazes de
propiciar a dinmica de nosso futuro como sade e inovao.
Em que pese o esforo do Censo da Educao Superior, ne-
cessrio que os dados sejam mais bem utilizados na definio das
polticas. Medir matrculas, por si s, como medir um passado
que se inicia, periodicamente, sem sentido futuro.
A avaliao pode, assim, ser um valioso mecanismo de am-
pliao das polticas educacionais, na medida em que proporcio-
na a participao de outros atores, de outras arenas, no processo
de identificao de insuficincias institucionais no que se refere
efetividade da formao e da produo de conhecimento. Nesse
e em outros fatores, como estamos a ver, a Educao Superior e a
sociedade tm muito a trocar e a articular.
Assim, imbuda de maior capacidade de induzir e explorar as
diferenas, a avaliao trar consequncias positivas ao processo
de expanso da Educao, inclusive na organizao acadmica
das universidades, de maior dinamismo expansionista como sig-

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parte iii

no e forma de desenvolvimento. Dessa forma que se combate a


concentrao de matrculas e, ainda, a expanso daquelas que so
impulsionados pelas facilidades da autonomia institucional e da
capacidade de ampliao cclica da oferta de vagas. o caso dos
grandes grupos educacionais que renem dezenas de instituies
com formas de organizao acadmica variada, como faculdades,
centros universitrios e universidades, no distinguindo, nas pr-
ticas da gesto, as estratgias de governana entre elas.
Se, de um lado, essas prticas podem ser explicadas pela dimi-
nuio de custos, de outro so estimuladas ou plenamente aceitas
pela atual estrutura de avaliao e regulao. No h impedimento,
do ponto de vista avaliativo ou regulatrio, para que uma univer-
sidade seja gerida como faculdade, mesmo tendo um aparato m-
nimo de pesquisa, quatro mestrados e dois doutorados instalados.
Mais que isso, a avaliao no instrui a centralidade em aspectos
de gesto institucional, ou das variaes da organizao curricular
e muito menos das da pesquisa e da extenso.
Finalmente, a premissa inicial que mais interessa s ins-
tituies que a avaliao deveria diferenciar e indicar limites
e no igualar e promover os mnimos. O primeiro obstculo a
ausncia de uma avaliao que interprete ou avalie a governana
do processo de integrao entre pesquisa, extenso e formao
graduada. Enquadrar universidades, por exemplo, por um instru-
mento de avaliao institucional multiuso pode no ser uma for-
ma adequada de estmulo ao desenvolvimento acadmico e suas
outras responsabilidades externas. Submeter universidades a um
processo de regulao e avaliao comum ao conjunto das insti-
tuies deve contribuir para que se afaste do que a caracteriza ou
a diferencia.
Mesmo se quisermos enaltecer as diferenas da universidade
pblica frente universidade privada, a questo permanece. Ou
seja, a ambas deveria interessar um processo consistente e am-
pliado de avaliao, que considere tambm as externalidades que
promovem o desenvolvimento e a qualidade.
O setor pblico pode ser considerado um dos mais carentes
em relao a todo esse processo. As avaliaes realizadas, os ins-
trumentos aplicados, os instrumentos de avaliao e suas formas,

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o fim da eternidade

os indicadores integrados ou desintegrados ou no se referem s


atividades de uma universidade experiente ou esto aqum deles.
A tendncia de resultados em notas mximas pelo setor pblico
pouco ou nada significa. , em primeira vista, um esperado de-
sempenho frente a um instrumento comum ao conjunto das IES
brasileiras. Em segunda anlise, deturpa o controle social externo
sobre elas e prejudica a mobilizao da comunidade interna em
relao superao de limites que se constituram no passado
como vanguarda da Educao e da pesquisa. No se pode saber,
pelo atual sistema de avaliao, quais as diferenas entre as uni-
versidades pblicas ou entre as consideradas melhores por outros
indicadores, como os da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes), tambm pouco integrados na
avaliao institucional. como se fossem iguais, com metas, de-
safios e agendas comuns. como se a realidade institucional se
separasse das realidades divergentes de departamentos e grupos
de pesquisas.
No se pode saber quais as diferenas, inclusive, entre o pas-
sado e o presente de uma mesma universidade. Assim, percebe-se,
no se pode saber qual ser o futuro delas.
A autoavaliao institucional das universidades poderia ser
um bom exemplo se fosse preparada com mais criatividade. Hoje
uma exigncia, adequada e felizmente mais ampliada e impac-
tante, do instrumento avaliativo e da Lei n 10.861/2004, a Lei do
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes).
Um dos aspectos que poderiam ser referncia a um progra-
ma consistente de autoavaliao o que resulta do processo de
revalidao de diplomas estrangeiros de graduao (exclusiva
atribuio da universidade pblica) e de mestrado e doutorado
(atribuio de universidades em geral). No fosse essa atividade
avaliativa tomada por um servio compulsrio, s vezes quase um
castigo, dela poderiam ser verificadas formas de organizao cur-
ricular e da pesquisa praticadas nos diversos pases e instituies
de origem do(a)s diplomado(a)s. Modelos flexveis de formao,
quantidade menores de horas-aula, produtividade maior dos alu-
nos na produo de conhecimento, novas formas de avaliao so
experincias que ou esto relatadas nesses processos ou podem

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parte iii

ser complementadas rapidamente por solicitao da universida-


de revalidadora. Essas aes dependem e esto ao alcance direto
da instituio.
Outra perspectiva nessa mesma linha de cooperao a da
experincia dos estudantes que foram bolsistas no exterior pelo
programa Cincia sem Fronteiras, especialmente os de graduao-
-sanduche. At 2014 o programa acumulou 78.173 bolsas, sendo
61.542 em graduao-sanduche, 8.024 em doutorado-sanduche,
2.687 em doutorado, 4.322 em ps-doutorado, alm de outras em
menor nmero, como atrao de jovens talento, mestrado e pes-
quisador visitante.
Os estudos de jovens que retornam da graduao-sanduche
precisam ser revalidados e, a, abre-se outra oportunidade para
o aprendizado de outras e novas experincias internacionais de
organizao de diversos cursos de graduao, sem contar que os
mesmos estudantes bolsistas podem enriquecer em depoimentos
e testemunhos os estudos de caso, talvez at como uma atividade
acadmica regular do seu prprio curso.
Outras formas de cooperao e estudos internacionais sobre
polticas pblicas de Educao Superior e organizao da univer-
sidade esto disponveis em diversos rgos e agncias governa-
mentais.
Quem sabe assim a governana institucional no poderia
aperfeioar o sistema avaliativo e regulatrio governamental que,
por si, , tambm, um exemplo internacional.

Dimenses da efetividade da poltica pblica

Um significante pode dar margem a diversos significados. rele-


vante a reflexo sobre os proporcionados pelo caso do Department
for Business, Innovation & Skills (BIS na sigla em ingls, ou Depar-
tamento de Negcios, Inovao e Qualificao), agncia britnica
determinante na implantao das polticas que conduzem em-
pregabilidade e utilidade econmica da pesquisa realizada pelas
universidades.
No mbito dessa misso, o BIS organiza a prioridade do finan-
ciamento das instituies de Educao Superior, bem como aes

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o fim da eternidade

e mecanismos capazes de ampliar a participao do conhecimen-


to na economia do Reino Unido.
No desenho britnico da poltica pblica de Educao Supe-
rior, houve clara preocupao de convocar e organizar um conjun-
to de atores pela sua relevncia na efetividade e no ganho nacio-
nal, e no pelo interesse imediato de cada um deles. Assim, foram
organizadas comisses, conselhos e organismos pblicos destina-
dos a articular os interesses da Educao Superior com os da in-
dstria, dos servios, das polticas sociais, enfim, dos fatores de
desenvolvimento do Pas.
Essa articulao direta e envolve instituies como a Comis-
so Britnica de Emprego e Competncias e o conselho de com-
petncias dos setores econmicos. A interao desse aparato foi
capaz de mobilizar a confederao nacional da indstria britni-
ca, o congresso de sindicalistas, o conselho da cmara britnica e
institutos profissionais, como o de engenharia para citar o mais
destacado.
Esses rgos produzem informaes e pesquisas sobre ocupa-
es de nvel superior, como salrios, desempenho do setor frente
empregabilidade, cenrios de crescimento das carreiras. Por ou-
tro lado, os rgos pblicos que definem a poltica de Educao
Superior organizam as atividades de regulao, financiamento e
avaliao da Educao Superior, baseados na proeminncia desse
conjunto de atores. realizada a avaliao dos egressos, currculos
so verificados sob diversas perspectivas, inclusive as do Servio
Nacional de Carreiras, o financiamento articulado com o de-
sempenho das instituies e dos cursos e utilizado como meio de
estmulo regulatrio. Para alm do aparato regulatrio de finan-
ciamento e de avaliao, as aes governamentais se expandem
para fortalecer a poltica pblica por meio de academias nacionais
de qualificao, centros de mobilizao de emprego, programas
avanados de capacitao de aprendizes, projetos de estmulo e
informao a empregadores.
O BIS recebe subsdios e informaes de todo esse aparato e
realiza programas para desenvolver a economia com base na atua-
o conjunta desses atores. Como resultado, as empresas ganham
em desempenho e qualificao de mo de obra e, ainda, so in-

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parte iii

centivadas a inovar. As instituies de Educao Superior se bene-


ficiam de uma estrutura robusta de financiamento e so estimu-
ladas a autoavaliar o processo formativo e a pesquisa de olho na
demanda.
No Reino Unido, existem cem universidades, algumas delas
entre as dez melhores do mundo, incluindo Oxford, fundada em
1096. So mais de 2,5 milhes de estudantes matriculados na gra-
duao, entre os quais 400 mil estrangeiros. O sistema de Educa-
o Superior contribui com aproximadamente R$ 220 bilhes para
a economia britnica. Estudantes estrangeiros agregam R$ 17 bi-
lhes economia, soma muitas vezes superior do nosso robusto
sistema de mais de 7 milhes de matrculas.
Em 2003, o governo britnico detectou queda das matrculas
nas reas de cincia, engenharia e matemtica. Organizou uma
fora-tarefa envolvendo empregadores, mdia, financiamento e
agncias reguladoras. O resultado foi a melhoria dos currculos,
o aumento das matrculas, das bolsas e do emprego nessas reas.

Efetividade e governana

No se busca nas polticas de Educao Superior outra coisa que


no seja a cultura e o desenvolvimento humano. O desenvolvi-
mento humano pode ser esclarecido pelo padro de acesso s po-
lticas sociais, cultura, ao emprego e renda. A competitividade
do setores da economia nacional, com base no conhecimento e na
inovao, pode ser identificada como causas de um aparato educa-
cional amplo e qualificado.
Essa ltima uma dimenso, digamos, global da capacitao e
da qualidade da Educao Superior de uma nao.
A capacidade de inovar de um pas depende fortemente da
qualidade da formao, da intensidade de conhecimento produ-
zido em reas selecionadas e das habilidades solicitadas pelos
setores com potencial inovador. Diante da rpida obsolescncia
das tecnologias existentes, a formao de nvel superior deve pri-
vilegiar contedos essenciais, habilitando os egressos a aplicar
rapidamente conhecimentos e tcnicas. Afinal de contas, aos con-
tedos curriculares estaro associados docentes e pesquisadores,

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o fim da eternidade

dos quais sero cobrados, pela prpria instituio, qualidade da


experincia cientfica e prtica.
A organizao curricular pode, dependendo do projeto insti-
tucional, impulsionar a taxa de inovao na indstria brasileira.
Dados divulgados em 2013 revelam que o Brasil ocupava a 19
posio mundial com 41.453 patentes vlidas, contra 2,2 milhes
nos Estados Unidos, 1,7 milho no Japo e 900 mil na China. Em
2012, os EUA entraram com 50 mil novos pedidos de patente; a
China entrou com 17 mil; a Coreia do Sul, com 11 mil e o Brasil,
com pouco mais de 600. Embora com economia, mesmo que em
crise referenciada entre as 10 do mundo, o Brasil ocupa a 80 po-
sio no quesito distribuio de renda e a 56 posio em relao
a competitividade e inovao industrial no mais recente Relatrio
de Competitividade Global divulgado em 2013. um dado preocu-
pante considerando que em sua base est a Educao.
Sabe-se que no Brasil, universidades como Unicamp, USP e
UFMG esto entre as quatro maiores detentoras de patentes. S
perdem para a Petrobras. De um lado, essa presena expressa certa
abstinncia das empresas privadas em manter e desenvolver cen-
tros de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). Somente 3% dos dou-
tores em atividade no Pas trabalham em pesquisa em ambientes
empresariais. De outro lado, a concentrao de doutores nas uni-
versidades est associada ao crescimento das publicaes cientfi-
cas. Nos ltimos 20 anos, o Pas subiu dez posies nesse ranking,
alcanando a 14 posio.
A inovao no Pas est quase que completamente associada
ao conhecimento produzido nas universidades. O que significa
uma cadeia de decorrncias adicionadas, tais como: a organiza-
o da pesquisa; as regras de financiamento e de avaliao da ps-
-graduao; a organizao dos currculos de graduao; as formas
de regulao e avaliao da Educao Superior; a carreira docente;
os sistemas acadmicos de proteo propriedade intelectual e
os mecanismos institucionais de transferncia ou associao en-
tre universidades, centros de pesquisas e empresas. O xito ou a
transformao dessas aes em inovao e competitividade est
vinculado qualidade da governana que se estabelece nas uni-
versidades e institutos de pesquisas.

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parte iii

A avaliao institucional poderia combater obstculos indire-


tos inovao e constranger outros mais diretos.
Os debates propostos pelo MEC e CNE acerca de novos mode-
los institucionais de universidades, da reviso das diretrizes cur-
riculares nacionais, da ampliao do intercmbio internacional
entre universidades e currculos, da renovao dos marcos regu-
latrios do processo avaliativo e da maior interao da Educao
com a cincia, a tecnologia e o desenvolvimento produtivo devem
ser estimulados pela sociedade e articulados com as polticas ins-
titucionais da Educao Superior brasileira.
Dessa forma, programas muitas vezes institucionalizados de
modo enviesado, ou exclusivo a um setor acadmico, como o de
proteo da propriedade intelectual, poderiam ser articulados
com estudantes de graduao, estimulando a criatividade e o em-
preendedorismo nos currculos.
de suma importncia que recursos investidos possam retor-
nar de forma efetiva populao. A customizao das consequn
cias em dficits de aprendizado, em professores de baixa quali-
dade ou despreparados, de infraestrutura precria ou inadequada
deve ser contabilizada para que saibamos o que deixamos de con-
quistar com os recursos investidos. Mas para alm desses fatores
deve-se tambm avaliar os resultados do desempenho das univer-
sidades para a sociedade. Isso no se avalia com testes de aprendi-
zado. Ajuda, mas no resolve. O desempenho depende do projeto
da universidade e dos compromissos descritos e desenvolvidos. E
esse depende da governana praticada na universidade.
pelo padro da governana que se estabelece o padro de
institucionalidade das aes e prticas da universidade. E deste
depende o ordenamento da estrutura e das transformaes que a
universidade deve assumir junto sociedade brasileira.
O debate sobre a governana na universidade no pode ser
confundido com interferncia na autonomia. uma questo que
deve partir da prpria comunidade acadmica e ser estimulada
e oportunizada pelas polticas pblicas e seus aparatos, como a
avaliao, a regulao e o financiamento. Temas centrais como a
discusso e o debate sobre uma agenda de prioridades para a pes-
quisa e as reas prioritrias de formao s podem ocorrer com

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o fim da eternidade

a presena da universidade que institucionaliza suas prticas e


compromete os atores internos para fins comuns de alcance social
e econmico significativos.
de suma importncia que recursos investidos possam retor-
nar de forma efetiva populao. A customizao das consequn-
cias dos dficits de contedos curriculares, dos processos de for-
mao de baixa qualidade, da ausncia de agendas de pesquisa, da
desarticulada governana acadmica, da limitada insero das IES
na economia, devem ser contabilizadas para que saibamos o que
deixamos de conquistar com os recursos investidos.
O Brasil se constitui em exemplo internacional para diversas
prticas educacionais. O caso do Sinaes talvez seja o mais emble-
mtico e exclusivo.
Falta pouco para que possamos transferir para o conjunto da
sociedade os benefcios que nosso sistema educacional propor-
ciona em termos de formao e conhecimento. Um passo necess-
rio que as instituies de Educao Superior, pblicas e privadas,
sejam reconhecidas, em seu conjunto, como sujeito estratgico do
desenvolvimento da Nao e do povo brasileiro.
A eternidade pode se manifestar por diversas formas. A mais
dramtica, no entanto, aquela que conduz imortalidade, con-
servao perptua. A transformao no depende s de vontade,
depende de superao da conservao.

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Qualidade
da Educao: os
desafios da avaliao
e do financiamento

Malvina Tania Tuttman


Doutora em Educao pela Universidade Federal Fluminense (UFF),
presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep,
2011-2012), reitora da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio, 2004-2011),
membro do Conselho Estadual de Educao do Rio de Janeiro, conselheira da
Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao

Ideias iniciais

O Eixo IV da Conferncia Nacional de Educao (Conae 2014) ex-


pressa o significado dado qualidade da Educao quando indica
que essa qualidade est relacionada democratizao do acesso,
permanncia do(a) estudante na escola, aos processos de avalia-
o, s condies de participao e aprendizagem. Acrescento
a essas dimenses a superao das srias assimetrias regionais
e sociais, que envolve questes de avaliao e de financiamento
da Educao, para que o direito a essa Educao de qualidade seja
garantido. preciso avaliar no para fazer uma comparao, mas
para realizar uma distribuio mais justa dos recursos, reconhe-
cendo avanos e retrocessos, indicando decises.
Nesse sentido, preciso criar alianas, compartilhar saberes,
exercitar o respeito s diferenas, envolver-se coletivamente na
busca de caminhos que assegurem uma Educao de qualidade
social para todos(as). A simples crtica ou negao do que est ins-
titudo no contribui para a superao das fragilidades existentes.

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parte iii

A aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE) 2014-2024


constitui-se em um avano significativo para essas alianas, pois
estabelece o marco referencial que deixa claro o padro de quali-
dade educacional desejado pelo Pas. O PNE pode ser considerado
um guia orientador para exercitar uma Educao de qualidade,
na medida em que ele foi pautado principalmente nas necessi-
dades apontadas pelas diferentes representaes presentes s
Conferncias Municipais, Estaduais e Conferncia Nacional de
Educao de 2010 (Conae), e no pela possibilidade oramentria.
Destaco que, mesmo que tardiamente, j temos instaurada desde
2010 a lgica de construo de poltica pblica educacional com
uma ampla participao da sociedade civil.
Para que o PNE se concretize verdadeiramente, urgente uma
organizao sistmica nacional. H um consenso, hoje, sobre a
necessidade de ser institudo um Sistema Nacional de Educao
(SNE) que garanta a todos(as) o direito a uma Educao de quali-
dade social, com a autonomia dos entes federados e a definio de
suas responsabilidades e das formas articuladas de colaborao.
Porm, preciso ultrapassar uma prtica histrica de entendimen-
to da descentralizao, em que a Unio define programas e proje-
tos, os estados e municpios aderem ou no a tais propostas e, con-
sequentemente, recebem ou no financiamento para a execuo
dessas iniciativas do governo federal. A escola precisa intervir na
poltica educacional. Ela deve ser espao de discusso de suas reais
necessidades. tambm pelo encontro de vrios atores da socieda-
de civil que conseguiremos modificar a realidade educacional do
Pas e chegar, efetivamente, ao cho da escola, e a proporcionar
uma aprendizagem significativa, porque transformadora.
Com o PNE e com os planos estaduais e municipais estabele-
cidos ser possvel acompanhar e avaliar metas e estratgias pro-
postas, para alm de verificar a qual distncia estamos do ideal
definido coletivamente e quais aes precisam ser efetivadas para
diminuir a distncia entre a realidade percebida e a desejada, bem
como o nvel de responsabilizao dos entes, de acordo com o
SNE. Acredito que essa uma das formas de identificar possveis
entraves nos atuais processos e tentativas de democratizao do
acesso, de manter com qualidade o(a) estudante na escola, de re-

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qualidade da educao: os desafios da avaliao e do financiamento

alizar avaliaes e no apenas levantamentos de dados, de forta-


lecer o processo ativo de participao, de garantir aprendizagens
significativas.
Apoiada nos pressupostos anteriormente explicitados, fao
um recorte proposital no tema dando destaque necessidade
de focalizar a avaliao como base para diagnosticar e apontar
polticas pblicas que assegurem a qualidade de Educao para
todos(as), entendendo essa qualidade como expressa no Eixo IV da
Conae 2014, bem como o financiamento da Educao como base
de sustentao para a implementao do PNE.

Relao entre qualidade educacional e avaliao

Para alcanar uma Educao de qualidade social, a avaliao no


pode ser confundida como medio. Deve ser entendida como um
movimento dinmico de diagnstico e de indicao de caminhos,
contribuindo decisivamente para o avano educacional de que o
Pas precisa. Dessa forma, os estudantes no podem ser os nicos
focos da avaliao. Porm, eles continuam sendo, junto com seus
professores, os responsveis pelos resultados de uma avaliao
que se confunde com provas e exames. Esses resultados, por reas
de conhecimento, no consideram outras variveis importantes
que influenciam diretamente a aprendizagem desses estudantes,
como formao inicial e continuada dos professores, plano digno
de cargos e salrios para os profissionais da Educao, infraestru-
tura adequada para o desenvolvimento das aes pedaggicas nas
escolas, investimentos reais para uma Educao Integral.
A avaliao deve permitir refletir e compreender melhor a
complexidade do processo educacional e definir responsabilida-
des, que significam, segundo Paulo Freire (2007), de um lado o
cumprimento de deveres, de outro o exerccio de direitos. Nessa
perspectiva, fundamental que a sociedade civil participe desse
acompanhamento por meio dos Conselhos Escolares, em que os
responsveis tm assento, das organizaes sindicais, do Conse-
lho de Fiscalizao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), entre outras formas organizadas de participao.

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parte iii

Se a avaliao for percebida como impulsionadora do processo


educacional, com as suas responsabilidades compartilhadas, ela
deixar de ser uma ameaa e um constrangimento, e ser assumida
como um recurso pedaggico dos mais valiosos. No mais compa-
rando o incomparvel e produzindo classificaes aleatrias, mas
percebendo o caminhar do estudante, da escola, das redes escola-
res, do Ministrio da Educao (MEC), das polticas educacionais.
Em uma anlise comparativa consigo mesmo na rea educa-
cional, o Brasil teve avanos significativos: universalizou o acesso
aos Anos Iniciais da Educao Fundamental; destinou mais re-
cursos Educao Bsica; teve um movimento ainda tmido, mas
considervel, no que se refere distoro idade/srie dos estudan-
tes do Ensino Fundamental; viu diminudas as taxas de analfa-
betismo nos ltimos anos, mesmo que em propores ainda no
impactantes; presenciou uma ampliao das oportunidades de
acesso e permanncia de jovens no Ensino Superior, entre outras
conquistas. Apesar de tais avanos, eles ainda no representam a
qualidade da Educao desejada.
O PNE 2014-2024 apresenta metas e estratgias que precisam
ser implementadas, acompanhadas, avaliadas. O plano tem sua
sustentao em dez importantes diretrizes voltadas articulao
de polticas de qualidade para a Educao Bsica e a Superior. En-
tre elas, destaco a ampliao do investimento pblico em Educa-
o pblica de forma a atingir, no mnimo, o equivalente a 10% do
Produto Interno Bruto (PIB) do Pas ao final do decnio; a expanso
e universalizao da Educao Bsica obrigatria em seus nveis e
modalidades; a efetiva ampliao da Educao Superior e defini-
o de que 40% das novas matrculas sero oferecidas pelo setor
pblico; a maior participao da Unio no financiamento da Edu-
cao Bsica; a valorizao dos profissionais da Educao. Todas
as diretrizes remetem qualidade da Educao.
Os indicadores internacionais que tm servido como parme-
tro para analisar a Educao brasileira no atendem a uma propos-
ta que prioriza a sua qualidade social que vai alm de oferecer e
avaliar contedos de matemtica, portugus e cincias, tambm
imprescindveis , mas que est longe de configurar uma forma-
o integral. A qualidade da Educao, em uma viso emancipa-

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qualidade da educao: os desafios da avaliao e do financiamento

dora, deve considerar outras dimenses dos processos educativos,


que envolvem no s professores e estudantes, mas toda a com-
plexidade do Sistema Educacional. Implica participao e com-
promisso de todos os entes federativos entre si e em completa arti-
culao com outros setores da sociedade. Portanto, faz-se urgente
uma definio clara sobre esse regime de colaborao.
Penso ser preciso reorientar os investimentos pblicos no
sentido de, efetivamente, fazer valer uma poltica de Estado que,
de forma concreta, inteira, se oponha ao reducionismo pragmti-
co, apresente e coloque em prtica, de forma coerente e integrada,
a Educao como prioridade nacional.
Como afirma Dourado (2013), a Constituio Federal de 1988
j sinaliza um novo pacto federativo, com autonomia e regime
de colaborao a ser regulamentado entre os entes federados. Ele
afirma:

Tais questes no se dissociam de temas como reforma tributria,


novo pacto federativo e efetiva descentralizao das polticas (sem
perder de vista a importncia da coordenao nacional da Unio),
que tenham por eixo a regulamentao do regime de colaborao.

Se considerarmos as srias assimetrias regionais que indicam


que o Nordeste e o Norte vivem em situao de profunda desigual-
dade social, implica, a partir de uma urgente reforma tributria,
repensar a relao entre os entes federados que defina novos ca-
minhos de superao das perversas desigualdades a que so ex-
postos, cotidianamente, milhes de cidados brasileiros.
Face aos comentrios anteriores, fica evidenciada a necessida-
de de ampliar os aspectos a serem considerados bsicos nos pro-
cessos para avaliar a Educao, para alm dos estudantes e profes-
sores. Outro aspecto que deve ser considerado quando se aborda
o quesito da qualidade da Educao a ideia de projeto poltico
pedaggico e de currculo, que devem ser elaborados pelo coletivo
da comunidade da escola, pensando em formar integralmente os
(as) estudantes, fortalecendo a gesto democrtica. Mas, o que vem
ocorrendo o empobrecimento desses planejamentos, na medida
em que escolas consideram como padro de qualidade os testes

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parte iii

e exames nacionais e/ou estaduais. Muitas vezes, as escolas dedi-


cam-se a preparar seus alunos(as) para testes que privilegiam de-
terminada rea de conhecimento, desconsiderando outros saberes
e fazeres que contribuam para uma formao integral. Isso ocorre
na medida em que os sistemas aderem lgica da competitividade.
Reforo questes que venho fazendo ao longo do tempo: qual
a contribuio para o alcance de uma Educao de qualidade ava-
liar crianas e jovens, em condies de vida e de escolaridade pre-
crias, apenas por instrumentos de medio que s consideram
habilidades e competncias de duas reas do conhecimento? Po-
dem ainda ser comparados os ndices entre escolas to diferentes,
sem nenhuma infraestrutura bsica, e apresentar escalonamentos
que indicam as melhores e as piores escolas? justo crianas, jo-
vens, professores e escolas serem submetidos a um sentimento
constrangedor de baixa estima pelos resultados que so aferidos?
O que est sendo avaliado pelos sistemas tem algum significado
que contribua para o avano da cidadania plena?
Em relao Educao Superior, o Sistema Nacional de Avalia-
o da Educao Superior (Sinaes) marca um significativo avano
no processo avaliativo das instituies pblicas, comunitrias e
privadas de Ensino Superior, j que alm de utilizar como instru-
mento o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade),
que tem por objetivo aferir o rendimento dos alunos dos cursos
de graduao em relao aos contedos programticos, suas habi-
lidades e competncias (Inep, 2013), o sistema se prope a avaliar
o ensino, a pesquisa, a extenso, a responsabilidade social, o de-
sempenho dos alunos, a gesto da instituio, o corpo docente, as
instalaes e vrios outros aspectos. Todo esse processo avaliativo
coordenado pela Comisso Nacional de Avaliao da Educao
Superior (Conaes), e a sua operacionalizao de responsabilida-
de do Inep. Os resultados dessas avaliaes subsidiam a regulao,
o reconhecimento e a renovao de reconhecimento dos cursos de
graduao.
De forma diferente dos procedimentos adotados em relao
Educao Bsica, so utilizados vrios instrumentos de coleta de
dados, a partir de princpios definidos no Sinaes,que tm possi-
bilitado a implementao de aes importantes e inovadoras para

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qualidade da educao: os desafios da avaliao e do financiamento

a democratizao do acesso e da permanncia na Educao Supe-


rior. Entre essas aes, destacam-se a criao de novas universida-
des pblicas, a interiorizao de algumas universidades tambm
pblicas e o programa de apoio a planos de Reestruturao e Ex-
panso das Universidades Federais (Reuni), entre outras.
Entretanto, preciso um olhar mais sistmico. As aes pro-
postas pelo MEC, e j em pleno desenvolvimento, precisam ser
acompanhadas e avaliadas em suas possveis fragilidades e poten-
cialidades, para serem fortalecidas ou, se for o caso, descontinu-
adas. preciso verificar, para alm da utilizao de exames e de
visita in loco, se os cursos de graduao e de ps-graduao esto
formando profissionais comprometidos com as srias questes
sociais do nosso Pas.
A reflexo sobre a Educao brasileira, em especial sobre os
processos de avaliao educacional, seus desdobramentos e a bus-
ca de alternativas devem considerar, entre outros aspectos, as de-
sigualdades sociais do nosso Pas e as assimetrias entre os entes
federados.
Acredito que respostas precisam ser dadas s demandas edu-
cacionais, a partir da constituio de espaos de fortalecimento
de relaes com os entes federados e com os segmentos sociais, e
tambm considerando outras variveis importantes que influen-
ciam diretamente a aprendizagem dos estudantes: formao ini-
cial e continuada dos professores; plano digno de cargos e sal-
rios; infraestrutura adequada ao desenvolvimento das aes peda-
ggicas nas escolas; investimentos reais para a Educao.

Relao entre qualidade da Educao e financiamento

Fao outro recorte para introduzir e associar avaliao um aspec-


to fundamental quando se discute a qualidade da Educao: o seu
financiamento. Priorizo o Fundeb.
O Fundeb, criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e re-
gulamentado pela Lei n 11.494/2007 e pelo Decreto n 6.253/2007,
substituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), que vigo-
rou de 1998 a 2006.

203

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parte iii

Ele se constitui em um mecanismo redistribuidor de recursos,


provenientes de impostos e transferncias de recursos dos esta-
dos, do Distrito Federal e dos municpios, vinculados Educao,
j previstos na Constituio Federal, mais uma parcela da Unio,
a ttulo de complementao, sempre que o Estado no alcanar o
mnimo definido nacionalmente. Tambm amplia os nveis de en-
sino a serem atendidos da creche ao Ensino Mdio e estabelece
coeficientes de diferenciao para a destinao de recursos entre
os diversos nveis e modalidades de ensino.
O processo de distribuio de recursos, grosso modo, define o
custo aluno ao Estado, que consiste no total da receita associado
ao fundo, dividido pelo nmero de alunos, e compara com o custo
mnimo aluno nacional, que pode variar ano a ano. No se trata de
uma conta nica, mas de 27 fundos, um para cada Estado e para
o Distrito Federal por ano. O valor que cada municpio e Estado
vai receber depende, portanto, da arrecadao e do nmero de alu-
nos matriculados na rede de ensino, tendo como fonte o censo da
Educao Bsica, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Ansio Teixeira (Inep). Ao final de cada ano, o Fundo Na-
cional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), responsvel pelo
Fundeb, divulga as previses de recursos para o prximo exerccio.
Se, por um lado, essa distribuio de recursos diminui as de-
sigualdades entre os municpios de cada Estado, seja pelo prprio
Estado, seja pela Unio, a mesma lgica no se reproduz frente s
srias assimetrias estaduais, em especial nos estados do Norte e
do Nordeste de nosso Pas. No h um dispositivo legal que defina,
por exemplo, que os estados com uma arrecadao acima do mni-
mo definido repassem um percentual de recursos para os demais
estados deficitrios, com srias distores educacionais. Dessa
forma, perpetuam-se as assimetrias e as divises regionais.
O Fundeb, apesar de seus significativos avanos no processo
de distribuio de recursos entre os entes federados, mantm a l-
gica do fortalecimento da quantidade. Ele induz expanso de ma-
trculas e novas relaes federativas no processo de distribuio de
recursos de manuteno e desenvolvimento do ensino, mas deixa
de lado, no toma como fundamento para a distribuio desses re-
cursos, critrios voltados qualidade da Educao. Tanto o Fundef

204

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qualidade da educao: os desafios da avaliao e do financiamento

como o Fundeb no tiveram tal preocupao. Ambos no conside-


ram a qualidade da Educao para os investimentos pblicos.
Sendo o Fundeb uma das polticas que pode contribuir para
uma Educao de qualidade no Brasil, necessrio avanar nes-
se momento para a instituio de um efetivo padro de qualidade
como direcionador de sua implementao. Pinto (2007) indica que
os fatores de ponderao devem estar, antes de mais nada, associa-
dos de forma objetiva s condies em que a oferta se dar, pautan-
do-se por critrios como durao da jornada de trabalho do profes-
sor e do aluno, nvel de formao dos profissionais, razo alunos/
turma, presena de laboratrios, bibliotecas, entre outros insumos.
Para refletir e para procurar caminhos, fao uma pergunta: a
busca de correo para as assimetrias apontadas caberia aos esta-
dos, preservada a autonomia, por meio de uma emenda constitu-
cional, de forma anloga ao que j realizam com os seus munic-
pios, ou Unio, com a destinao de um aporte maior de recursos
para as regies mais deficitrias, considerando que a democracia
se d pelo tratamento diverso?
certo que o Fundeb uma poltica que vem dando sustenta-
bilidade para as propostas de superao das desigualdades sociais,
com uma distribuio de recursos mais adequada. O que indico,
no entanto, que para avanar e atender s diretrizes e metas do
PNE, entre elas a qualidade da Educao, preciso mais. Reforo a
necessidade de associar distribuio de recursos da forma como
hoje feita a definio de indicadores de qualidade. Ainda mais:
reforo que a avaliao da Educao tem de ultrapassar o levanta-
mento de dados sobre desempenho da aprendizagem e possa ser
a base das polticas pblicas que assegurem a implementao das
estratgias e do cumprimento das metas definidas no PNE, confor-
me o art. 5 da Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, que o aprova.
preciso destacar, tambm, que cabe aos(s) secretrios(as) de
Educao acompanhar e administrar os recursos destinados Edu-
cao, assim como indispensvel que alm das secretarias, os(as)
profissionais que atuam nas escolas, os(as) estudantes, as famlias,
participem da destinao dos recursos e saibam de sua aplicao,
de forma transparente, porque, mais do que um direito, a possibi-
lidade de ser concretizada uma Educao de qualidade social.

205

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parte iii

A qualidade da Educao no pode ser dimensionada por n-


dices que consideram apenas desempenho dos estudantes e fluxo
de alunos.

Desafios

O Brasil precisa enfrentar a questo das assimetrias educacionais,


instituindo, verdadeiramente, o Sistema Nacional de Educao
que, considerando as caractersticas prprias, culturais de cada
escola, oferea as mesmas condies de ensino para todos(as) as
crianas e os jovens brasileiros(as).
O parecer CNE/CEB n 8/2010, aguardando homologao pelo
MEC, j aponta normas para a aplicao do inciso IX do art. 4 da
Lei n 9.394/96 (LDB), que trata dos padres mnimos de qualidade
do ensino para a Educao Bsica pblica.
O parecer identifica o Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi)
como referncia para a construo da matriz de padres mnimos
de qualidade Educao pblica brasileira. Refora a necessidade
de valorizao da carreira do magistrio, em toda a sua complexi-
dade, e a importncia de um financiamento com base em padres
de qualidade a todas as modalidades da Educao Bsica.
Os resultados da Educao dependem, tambm, de uma boa
gesto, professores valorizados, currculos inovadores, boa infra-
estrutura de trabalho, sendo imprescindveis recursos distribu-
dos adequadamente.
O PNE 2014-2024, em sua meta 20, estratgia 20.10, determi-
na que a Unio deve complementar os recursos para os estados
e municpios que no atingirem os valores do CAQi. Portanto, o
grande desafio do momento definir quais so os padres de qua-
lidade, e que a Unio, os estados e municpios adotem a referncia
dos padres mnimos de qualidade do CAQi como poltica pblica,
assegurando, em suas esferas, os insumos previstos para todas as
escolas pblicas, garantidos em seus planos de Educao e em leis
oramentrias.
Esse um importante desafio a ser vencido para caminhar-
mos em direo a uma Educao de qualidade.

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qualidade da educao: os desafios da avaliao e do financiamento

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BRASIL. Conselho Nacional de Educao. Cmara de Educao


Bsica. Parecer CNE/CEB n 8/2010. Estabelece normas para
a aplicao do inciso IX do artigo 4 da Lei n 9394/96 (LDB),
que trata dos padres mnimos de qualidade do ensino para a
Educao Bsica pblica. Ministrio da Educao. Aguardan-
do homologao.
DOURADO, L.F. Sistema Nacional de Educao, federalismo e os
obstculos ao direito Educao Bsica. Educao & Sociedade,
Campinas, v. 34, n 124, pgs. 761-785, jul./set. 2013. Disponvel
em: <http://www.cedes.unicamp.br>. (ltimo acesso em ou-
tubro de 2015).
FREIRE, P. Poltica e Educao. 8 ed. So Paulo: Villa das Letras,
2007 (Coleo Dizer a Palavra).
PINTO, J. M. R. A poltica recente de fundos para o financiamento
da Educao e seus efeitos no pacto federativo. Educao& So-
ciedade, Campinas, v. 28, n 100, pgs. 877-897, out. 2007.

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Democratizao do
acesso e qualidade
social da Educao

Rita Gomes do Nascimento


Doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
diretora de Polticas de Educao do Campo, Indgena e para as Relaes tnico-Raciais
na Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi/MEC),
conselheira da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao

Introduo

O processo de reabertura democrtica vivenciado pelo Brasil na


dcada de 1980 marcado por ampla mobilizao poltica de v-
rios segmentos da sociedade civil que participaram ativamente da
elaborao da Constituio Federal (CF) promulgada em 5 de ou-
tubro de 1988. No campo educacional, essa participao, deman-
dando maior responsabilizao por parte do Estado, resultou em
conquistas para a garantia do direito Educao e o seu reconheci-
mento como direito social. A definio da responsabilidade esta-
tal na garantia da Educao de qualidade socialmente referenciada
a todos os brasileiros faz parte, assim, do processo de reconstru-
o democrtica do Estado que cada vez mais passa a incorporar
diferentes demandas da sociedade civil em sua agenda poltica.1

1. Exemplos disso so as deliberaes das duas ltimas conferncias nacionais de Educao


(Conae 2010 e 2014) que visam a orientar a elaborao e a implementao das polticas de
Educao em todo o Pas. Digna tambm de nota a I Conferncia Nacional de Educao
Escolar Indgena, realizada em 2009, que se apresenta, ainda, como referncia para as pol-
ticas de Educao escolar indgena.

209

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parte iii

No obstante os avanos formalmente inscritos na Carta


Magna e aqueles efetivados por meio de programas e aes que
marcaram o cenrio das polticas educacionais brasileiras nas l-
timas dcadas, infelizmente ainda no se alcanou plenamente
o que preceitua a lei. Em outros termos, apesar do papel inova-
dor da Constituio Federal de 1988 com a ampliao da noo de
cidadania, a incluindo os novos comprometimentos do Estado
com o campo educacional, as polticas educacionais, de modo
geral, no conseguiram o alcance/universalizao e a qualidade
social pretendidos.
Dessa maneira, falar da democratizao do acesso e da promo-
o da qualidade social da Educao requer contrapor o que de-
terminam e preveem o texto constitucional e o Plano Nacional de
Educao (2014-2024) a uma caracterizao, mesmo que breve, do
quadro situacional das polticas educacionais referentes a estes
aspectos nos ltimos anos, sobremaneira no que se refere equa-
o estabelecida na poltica educacional entre qualidade e diversi-
dade. Tal exerccio, mesmo que parcial e elencando apenas alguns
exemplos, ajuda a compreender como os avanos e as promessas
no cumpridas do mostras dos desafios enfrentados na constru-
o de um Estado democrtico de direito. a partir desses casos
que se pretende discutir aqui os desafios ligados ampliao do
direito Educao com a qualidade social necessria aos objetivos
de promoo da cidadania e da dignidade da pessoa humana, con-
forme iderio de um Estado constitucional democrtico.

Os diplomas legais

Como se sabe, a Constituio Federal de 1988, no que diz respeito


poltica educacional, possui um carter claramente progressista,
como o demonstram vrios de seus artigos, alguns deles modifica-
dos pelas emendas constitucionais de 1996, 2006 e 2009.
Entre as conquistas democrticas, o art. 206, por exemplo, de-
finindo os princpios do ensino se refere promoo de:

igualdade de condies para o acesso e a permanncia na


escola;

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democratizao do acesso e qualidade social da educao

liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensa-


mento, a arte e o saber;
pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas, e coexis-
tncia de instituies pblicas e privadas de ensino;
gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
valorizao dos profissionais da Educao escolar, garantidos,
na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamen-
te por concurso pblico de provas e ttulos, aos das redes pbli-
cas (redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006);
gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
garantia de padro de qualidade;
piso salarial profissional nacional para os profissionais da
Educao escolar pblica, nos termos de lei federal (includo
pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).

Quanto redefinio do papel do Estado como garantidor do


direito Educao, o artigo 208 da Constituio coloca como seu
dever a garantia de:

Educao Bsica obrigatria e gratuita dos 4 aos 17 anos, asse-


gurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no
tiveram acesso na idade prpria (redao dada pela Emenda
Constitucional n 59, de 2009);
progressiva universalizao do Ensino Mdio gratuito (reda-
o dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996);
atendimento educacional especializado aos portadores de de-
ficincia, preferencialmente na rede regular de ensino;
Educao Infantil, em Creche e Pr-Escola, s crianas at 5
anos (redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006);
acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da
criao artstica, segundo a capacidade de cada um;
oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do
educando;
atendimento ao educando, em todas as etapas da Educao
Bsica, por meio de programas suplementares de material di-
dtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade
(redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de 2009).

211

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parte iii

A Constituio prev ainda, em seu art. 214, a criao de um


plano nacional de Educao que deveria conduzir a erradicao
do analfabetismo, a universalizao do atendimento escolar, a
melhoria da qualidade do ensino, a formao para o trabalho, a
promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas e o esta-
belecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em Educa-
o como proporo do Produto Interno Bruto (PIB) (includo pela
Emenda Constitucional n 59, de 2009).
Quanto ao cumprimento de tais aes programticas, sabe-se
que algumas delas passados mais de 20 anos ainda no foram
realizadas pelo Estado brasileiro, como a erradicao do analfabe-
tismo e a universalizao do atendimento escolar acompanhada
com a sua qualidade social devida.
Em relao primeira dessas aes, o Brasil ainda apresenta
altas taxas de analfabetismo, ocupando o oitavo lugar entre os pa-
ses que possuem maiores ndices de pessoas no alfabetizadas, se-
gundo dados do Relatrio de Monitoramento Global de Educao
Para Todos da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco) de 2011.
No Pas, de acordo como as informaes da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2013, 13,04 milhes de pesso-
as com 15 anos ou mais esto no grupo de analfabetos, 7 milhes
deles situados na Regio Nordeste. A taxa de analfabetismo fun-
cional (menos de 4 anos de escolaridade) de 17,8%, agravando-se
no caso das pessoas autodeclaradas pretas e pardas, cujos ndices
so historicamente maiores do que as brancas.
Todavia, a erradicao do analfabetismo a primeira diretriz
do atual Plano Nacional de Educao aprovado pela Lei n 13.005
de 2014. Essa diretriz est especialmente contemplada na meta 9
com a seguinte redao:

Elevar a taxa de alfabetizao da populao com 15 anos ou mais


para 93,5% at 2015 e, at o final da vigncia deste PNE, erradicar o
analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de analfabetismo
funcional.

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democratizao do acesso e qualidade social da educao

A elaborao desta meta e das 12 estratgias para viabilizar o


seu alcance refletem a situao diagnosticada por meio de pesqui-
sas que, de modo geral, apontam para a persistncia de um perver-
so quadro de injustia social e de excluso no atendimento esco-
lar, evidenciando o quo distante estamos de alcanar a referida
meta da erradicao do analfabetismo. Embora campanhas e pro-
gramas de Educao de Jovens e Adultos (EJA) tenham sido conce-
bidos com vistas ao alcance deste objetivo, eles tm se mostrado,
de maneira geral, ineficientes, dado o ainda significativo nmero
de analfabetos no Pas.2
Alm da necessria redefinio desses programas e aes em
termos de qualidade pedaggica dos materiais didticos, da for-
mao de seus professores e da definio de novos formatos de
percursos formativos para os estudantes, imperiosa a implemen-
tao de polticas que visem reduo das desigualdades socioe-
conmicas em que esto situados os jovens e adultos analfabetos.
No que diz respeito ampliao do atendimento escolar, ape-
sar da quase universalizao do Ensino Fundamental, a oferta da
Educao Infantil e do Ensino Mdio, por exemplo, est aqum da
quantidade e da qualidade demandadas para a garantia do direito
Educao, conforme estabelecido pela Constituio. Todavia, a
significativa ampliao do Ensino Fundamental ainda no conse-
guiu alcanar efetivamente e em sua plenitude todos os segmen-
tos historicamente excludos do atendimento escolar, como popu-
laes do campo, indgenas e quilombolas.
Assim, ainda que tenha ganhado a condio de direito pblico
subjetivo para todos e sido alvo nas ltimas duas dcadas de pol-
ticas educacionais que visam a democratizar o acesso e mesmo as-
segurar a permanncia na escola, o Ensino Fundamental tem sido
tomado como exemplo para falar das insuficincias das polticas

2. O Ministrio da Educao (MEC) lanou em 2004 o Programa Brasil Alfabetizado, por


meio da Lei n 10.880/2004, com o objetivo de tentar superar o analfabetismo e promover
a progressiva continuidade dos estudos de jovens e adultos em nveis mais elevados por
meio de compartilhamento de responsabilidades entre a Unio, os estados, o Distrito Fe-
deral e os municpios.

213

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parte iii

educacionais, sobretudo no que diz respeito questo da quali-


dade. principalmente a partir do trip ensino pblico, gratuito
e de qualidade que os problemas do Ensino Fundamental e sua
universalizao tm sido descritos nas vertentes mais crticas da
literatura sobre as polticas educacionais. Isto tem demonstrado
pelo menos uma coisa: a necessidade de problematizar melhor a
relao entre quantidade (ou universalizao) e qualidade.
Como estmulo para a adoo de polticas educacionais de ex-
panso do Ensino Fundamental por parte do Estado, empresrios
vm argumentando que, para haver uma economia competitiva,
os trabalhadores devero ter, no mnimo, entre 8 e 10 anos de es-
colarizao. Justificando dessa forma que os investimentos no En-
sino Fundamental geram um retorno maior para os beneficiados e
para a sociedade do que aqueles investidos no Ensino Universit-
rio, os representantes dos interesses do capital, sobretudo estran-
geiro, influram na formulao e implementao de polticas edu-
cacionais, como as dos anos 1990, que, embora tenham favorecido
a quase universalizao da referida etapa da Educao Bsica, ti-
veram consequncias perversas na garantia do direito Educao
em nveis e etapas subsequentes da Educao nacional.
Muito j se discutiu a respeito do que seja a qualidade da/na
Educao. Afinal, de que qualidade se fala? Da qualidade que visa
a atender s determinaes do mercado, oferecendo-lhe mo de
obra qualificada as suas necessidades e em nmero adequado para
ter um exrcito de reserva? Da qualidade que possa posicionar
bem o Pas nos rankings internacionais das avaliaes padroni-
zadas? Da qualidade da/na Educao para a cidadania, a chamada
qualidade social? Qualidade e quantidade podem e devem estar
separadas na/em Educao? A qualidade tem sido historicamente
assegurada a todos? O que so os padres mnimos de qualidade
referidos em nossas leis educacionais?
De fato, a ideia de qualidade tem adquirido sentidos diferen-
ciados ao longo da histria, pois ela se relaciona ao papel e aos
objetivos atribudos Educao no contexto social, poltico e eco-
nmico em que esta se insere. Em outros termos, qualidade um
conceito histrico que se altera no tempo e no espao, vinculan-
do-se s demandas sociais de determinados contextos.

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democratizao do acesso e qualidade social da educao

Para pensar um pouco mais sobre esta questo preciso, alm


de questionar os sentidos de qualidade para qu e para quem,
considerar os modelos de gesto em que se fundamentam as po-
lticas educacionais, sua estrutura administrativa e destinao de
recursos, as aes efetivamente realizadas com vista melhoria
do Ensino Fundamental, alm dos tratamentos diferenciados s
necessidades especficas dos diferentes atores ou das diferentes
presenas na escola.

Quantidade e qualidade

No atendimento escolar entre as diferentes etapas e nveis da Edu-


cao Bsica h grandes disparidades, como evidenciam os dados
do Censo Escolar de 2013 que apresenta para a Educao Infantil
o nmero de 7.590.600 matrculas, para o Ensino Fundamental
29.069.281 e para o Ensino Mdio (regular) 8.622.791.
A desproporcionalidade entre os nmeros de matrculas no
Ensino Fundamental e no Ensino Mdio demonstram a inopern-
cia do Estado na promoo da progressiva universalizao da se-
gunda etapa da Educao Bsica pretendida pela Constituio Fe-
deral de 1988, por meio da Emenda Constitucional n 59 de 2009.
Os dados indicam, assim, que h muitos jovens fora das escolas
de Ensino Mdio, suscitando questionamentos a respeito do fosso
quantitativo entre as matrculas nesta e na etapa anterior da Edu-
cao Bsica.
De modo geral, no novidade que o Ensino Mdio marcado
por problemas relacionados ao acesso, permanncia e qualida-
de de sua oferta. Nos ltimos anos, tornou-se recorrente as inves-
tidas em sua reformulao, seja por meio da definio de novas
diretrizes curriculares, como as realizadas pelo Conselho Nacio-
nal de Educao (CNE) em 2012, seja por meio de aes polticas
fomentadas e implementadas pelo Ministrio da Educao (MEC)
como, por exemplo, o Pacto Nacional pelo Fortalecimento do En-
sino Mdio proposto no final de 2013.
Uma das possveis explicaes para as disparidades entre
as aes de atendimento escolar pode ser buscada no privilgio
dado a algumas etapas ou nveis educacionais em determinados

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parte iii

momentos histricos. Nesse sentido, o que se tem observado na


histria das polticas educacionais que ora privilegia-se a alfa-
betizao, ora o Ensino Fundamental, ora a Educao Bsica em
detrimento da Educao Superior, como se essas etapas ou nveis
no precisassem de uma articulao mais orgnica entre eles.
A obrigatoriedade e gratuidade do ensino dos 4 aos 17 anos,
por exemplo, bastante recente. Em especial, recente a compre-
enso da progressiva universalizao do Ensino Mdio. O prprio
texto constitucional aprovado em 1988 colocava apenas o Ensino
Fundamental como obrigatrio e gratuito. Situao modificada
com a aprovao da referida Emenda Constitucional n 59 de 2009,
que estendeu essa condio para toda a Educao Bsica.
Nessa mesma direo caminharam as polticas de financia-
mento da Educao, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magist-
rio (Fundef), institudo em 1997 e somente em 2006 transformado
em Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Alm disso, se o regime de colaborao entre Unio, estados,
Distrito Federal e municpios fosse estabelecido e funcionasse a
contento, conforme proposto pelo texto constitucional, haveria
melhores condies de promover a qualidade social requerida
pela Educao como forma de assegurar, de fato, esse direito social
a todos. Nesse sentido, a prpria Constituio e a Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996 colocam a garantia de
padro de qualidade como um dos princpios do Ensino, cabendo
Unio, em colaborao com os estados, o Distrito Federal e os
municpios, estabelecer os padres mnimos de qualidade ou de
oportunidades educacionais, a partir da definio do custo anual
por aluno.
Assim, em 2010, o CNE aprovou parecer que estabelece normas
para a definio e aplicao dos padres mnimos de qualidade de
Ensino para a Educao Bsica pblica, tendo como referncia o
Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi). Esse parecer tem como preo-
cupao central a qualidade na Educao como um direito que de-
corre da garantia ao acesso, permanncia e concluso com su-
cesso em todas as etapas e modalidades da Educao Bsica. Tendo

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democratizao do acesso e qualidade social da educao

em vista a garantia desse direito, foram estabelecidos os insumos


mnimos necessrios para uma escola de qualidade. Com isso, na
esteira do que preceitua a legislao educacional, o CNE orienta
que o CAQi seja tomado como referncia na elaborao dos planos
plurianuais, planos de Educao e demais programas e aes dos
respectivos entes federados de forma coordenada e colaborativa.
O debate tem permanecido desde ento no cenrio nacional,
mobilizado, sobretudo, pela Campanha Nacional pelo Direito
Educao que congrega ativistas em defesa da Educao pblica
no nosso Pas.
Como resultado das articulaes da campanha, o CAQi foi con-
templado em cinco estratgias da meta 20 do PNE que trata dos ne-
cessrios recursos a serem investidos na Educao pblica, tendo
como principal a aplicao de 10% do PIB ao final dos 10 anos de
vigncia do PNE. Nesse documento, na estratgia 20.6, ficou esta-
belecido o prazo de dois anos para que o MEC, na vigncia do PNE,
implante o CAQi, referenciado nos padres mnimos exigidos pela
legislao educacional, com financiamento calculado nos insu-
mos necessrios ao processo de ensino-aprendizagem que ser re-
ajustado, progressivamente, at a implementao plena do Custo
Aluno Qualidade (CAQ). Este, ainda de acordo com as proposies
do PNE, definido como parmetro para o financiamento de todas
as etapas e modalidades da Educao Bsica, teria o prazo de trs
anos para ser estabelecido, sendo reajustado continuamente de
acordo com metodologia formulada pelo MEC, acompanhado pelo
Frum Nacional de Educao (FNE), pelo CNE e pelas Comisses
de Educao da Cmara dos Deputados e de Educao, Cultura e
Esportes do Senado Federal (estratgia 20.8 do PNE).

Qualidade e desigualdade

A garantia constitucional do direito Educao, responsabilizan-


do o Estado pela oferta e promoo de toda a Educao Bsica e
prevendo a universalizao do atendimento escolar, colocou o
problema de ampliar esse atendimento num contexto nacional
historicamente marcado por fortes desigualdades sociais. Dessa
maneira, servindo aos propsitos de fortalecimento de princpios

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parte iii

democrticos ligados ideia de justia social e cidadania, a garan-


tia constitucional do direito Educao coloca tambm o desafio
de enfrentar as fortes desigualdades e estrutura social excludente
que marcaram a histria da sociedade brasileira.
Alm disso, as polticas educacionais empreendidas com o
fito de diminuir as desigualdades ou reverter situaes histricas
de excluso social, por intermdio de aes como as de ampliao
da escolarizao, parecem partir do pressuposto de que a escola,
por si s, desempenharia um papel de transformao de realida-
des sociais. Todavia, tem-se visto que a universalizao do atendi-
mento escolar no necessariamente significa universalizao de
equidade social.
importante destacar ainda que as desigualdades, acompa-
nhando formas precarizadas e parciais de atendimento ou mesmo
de no atendimento escolar para segmentos especficos da popu-
lao nacional, so ainda entrecortadas por questes de gnero,
de identidade sexual, geracionais, tnicas, raciais, geogrficas,
lingusticas, culturais, das pessoas com deficincia, entre outras.
H tambm a questo da excluso dentro da escola quando
currculos e prticas pedaggicas negligenciam a questo da di-
versidade, legitimando e naturalizando preconceitos, estereti-
pos e racismos. A esse respeito, convm lembrar que os diversos
outros historicamente alijados dos processos educacionais e tra-
zidos para a escola com a quase universalizao do Ensino Fun-
damental demandam tratamentos diferenciados a fim de que se
lhes garanta, de fato, o direito social Educao de qualidade e
promotora de justia social. Convm lembrar a esse respeito que
os negros, de modo geral, ainda tm menos acesso e permanecem
menos tempo na escola do que os brancos.
So necessrias, assim, polticas de afirmao social para os
diversos outros que chegaram escola para que, vencendo a eta-
pa do acesso ao atendimento escolar, seja institucionalizada sua
incluso no espao da escola. Deve ser garantido a eles, portan-
to, condies de acesso, permanncia e concluso com sucesso
em processos educacionais respeitosos de suas diferenas, e que
lhes possibilitem condies para o exerccio da cidadania, confor-
me preconizado na Constituio Federal.

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democratizao do acesso e qualidade social da educao

Ademais, sabendo que as desigualdades educacionais poten-


cializam as desigualdades sociais e que os desfavorecimentos so-
ciais tendem a se projetar nas formas de acesso, permanncia e
desempenho escolar, o desafio de universalizar a escolarizao
precisa ser acompanhado da adoo de medidas de carter mais
estrutural que ultrapassem os limites do campo educacional.
Sendo assim, observando que as aes empreendidas nas lti-
mas dcadas para a ampliao da escolarizao no tm sido acom-
panhadas da esperada diminuio das desigualdades sociais, tradu-
zidas principalmente na ainda forte concentrao de renda por uma
pequena parcela da populao, a relao entre escolarizao e for-
mas de desigualdade social precisa ser mais bem problematizada.
De acordo com a Teoria do Capital Humano, vigente no mo-
mento de alinhamento poltico do Estado brasileiro s polticas
neoliberais, tanto no perodo ditatorial como logo aps a abertura
democrtica, o aumento da escolaridade seria o fator determinan-
te para a reduo das desigualdades.
No entanto, apesar de uma maior adoo de estratgias de am-
pliao da escolarizao da populao, sobretudo no processo de
aprofundamento democrtico vivido pelo Estado brasileiro desde
o incio dos anos 2000, os nveis de desigualdade, ainda que osci-
lando, persistem.
So exemplos de aes adotadas para a ampliao da escolari-
zao visando ao enfrentamento do problema das desigualdades:

ampliao do atendimento educacional colocando a obrigato-


riedade do Estado com a oferta da Educao pblica e gratuita
dos 4 aos 17 anos;
ampliao do Ensino Fundamental de 8 para 9 anos com ma-
trcula obrigatria aos 6 anos de idade;
alfabetizao das crianas at o terceiro ano do Ensino Fun-
damental;
organizao do ensino em ciclos, diminuindo os ndices de
reprovao ou reteno;
correo da distoro idade-srie;
ampliao do tempo de permanncia do estudante na escola,
por meio das escolas de tempo integral;

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parte iii

Educao inclusiva, por meio do Atendimento Educacional


Especializado (AEE), para as pessoas com deficincia, trans-
tornos globais do desenvolvimento e altas habilidades, prefe-
rencialmente nas escolas pblicas de Educao Bsica;
instituio do Fundef, posteriormente transformado em
Fundeb.

Mas, para melhor enfrentar o problema das desigualdades e


garantir a universalizao efetiva do direito Educao, alm das
questes macroestruturais, h de se prestar ateno na necessi-
dade de tratamento diferenciado para as parcelas mais vulner-
veis da populao, principalmente aquelas associadas temtica
da diversidade.
Nesse sentido, importante lembrar que a criao da Secreta-
ria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad)
em 20043 representa o momento de maior institucionalizao das
polticas educacionais para grupos historicamente excludos do
ambiente escolar.
a partir de ento que as polticas de Educao escolar ind-
gena, por exemplo, vm buscando se consolidar e avanar na ga-
rantia do direito constitucional Educao escolar para os povos
indgenas. A ampliao da escolarizao para eles demanda o reco-
nhecimento e a garantia de suas especificidades culturais, lingus-
ticas, polticas, sociais, histricas, econmicas, ambientais e pe-
daggicas no apenas no espao da escola, mas tambm fora dele.
Nesse caso, as aes de ampliao da escolarizao tambm
esto ligadas democratizao do acesso e adoo de polti-
cas que visam permanncia do estudante indgena no espao
escolar e concluso bem-sucedida de sua formao escolar e
profissional.
Um maior investimento nessas polticas tem impacto posi-
tivo na transformao de suas realidades socioculturais podendo
ajudar a diminuir as desigualdades que sofrem em suas relaes
com os no ndios. Esse um exemplo de como aes associadas

3.Tornada, em 2011, Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Inclu-


so (Secadi) pela fuso da Secad com a Secretaria de Educao Especial (Seesp).

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democratizao do acesso e qualidade social da educao

de ampliao de escolarizao e reforo de investimentos finan-


ceiros podem ajudar a superar situaes de desigualdade.

Consideraes finais

Em que pese a quase universalizao do Ensino Fundamental e a


implementao, nas ltimas dcadas, de polticas educacionais
que visam a democratizar o acesso e assegurar a permanncia dos
estudantes na escola, esse processo no vem sendo acompanhado
da qualidade social a que todos tm direito. E falar de qualidade
remete tanto a questes macroestruturais como desigualdade so-
cial, concentrao de renda e direito Educao, quanto a ques-
tes relacionadas formao e valorizao profissional dos traba-
lhadores em Educao, infraestrutura e equipamentos das escolas,
transporte e alimentao escolar, avaliao da aprendizagem e dos
sistemas e suas instituies etc.
Para o cumprimento do que estabelece a Constituio Federal
de 1988, tanto no que diz respeito ampliao do atendimento es-
colar quanto da promoo de sua qualidade necessria, a Unio, os
estados, o Distrito Federal e os municpios deveriam ter efetivado
o pacto federativo no campo das polticas educacionais, planejan-
do e organizando suas aes de modo articulado e cooperado, por
meio do regime de colaborao. Todavia, esse no tem funcionado
a contento, uma vez que seriam os esforos conjugados dos entes
federados, impulsionados pelas presses e demandas dos movi-
mentos sociais, que garantiriam o pleno direito Educao con-
forme institudo pelo texto constitucional.
Para tanto, a Unio precisaria desempenhar com maior vi-
gor o seu papel de coordenadora das polticas junto aos estados e
municpios, bem como exercer de fato sua funo redistributiva e
supletiva em matria de financiamento. O apoio tcnico e finan-
ceiro da Unio indispensvel para que muitos estados e a grande
maioria dos municpios desempenhem o seu papel de executores
das polticas educacionais.
No que se refere ao Ensino Fundamental para sua efetiva uni-
versalizao, h de se universalizar o atendimento para segmentos
como a Educao do campo, a Educao escolar indgena e Educa-

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parte iii

o escolar quilombola, ainda concentradas no atendimento dos


Anos Iniciais do Ensino Fundamental. Nesses casos, o fosso en-
tre este nvel do Ensino Fundamental e aqueles subsequentes (os
Anos Finais e o Ensino Mdio) mais acentuado, sendo correntes
as situaes de fechamento de suas escolas.
Assim, se o histrico desafio da excluso da escola foi pra-
ticamente superado, resta envidar esforos para a superao da
excluso na escola, que passa necessariamente pela melhoria
de sua qualidade social. No se pode perder de vista que o direito
Educao escolar no se refere apenas ao acesso, por meio da
matrcula, mas permanncia com qualidade e concluso com
sucesso. Desse modo, a ampliao da escolarizao, consideran-
do o princpio da indissociabilidade entre acesso, permanncia e
qualidade, configura-se atualmente como o grande impasse a ser
superado pela nossa poltica educacional.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988.


BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Na-
cional de Educao (PNE) e d outras providncias. Dirio Ofi-
cial da Unio, seo 1, edio extra, 26/6/2014.
BRASIL. Parecer CNE/CEB 8/2010. Estabelece normas para aplica-
o do inciso IX do artigo 4 da Lei n 9.394/96 (LDB), que trata
dos padres mnimos de qualidade de ensino para a Educao
Bsica pblica.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad). Rio de
Janeiro, 2013.
MINISTRIO DA EDUCAO/Inep. Censo Escolar 2013.
UNESCO. Relatrio de Monitoramento Global de Educao Para
Todos de 2011.

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PARTE IV

Gesto democrtica,
participao popular
e controle social

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Gesto democrtica e
Educao brasileira:
um eixo para pensar
o indito

Luiz Roberto Alves


Livre-docente em cincias sociais aplicadas pela Universidade de So Paulo (USP),
doutor em letras pela USP, professor e pesquisador na Universidade Metodista de So Paulo e
na Escola de Comunicaes e Artes da USP, secretrio de Educao e Cultura dos municpios de
So Bernardo do Campo (1989-1992) e Mau (2001-2003), em SP,
presidente da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao

H entre ns um gosto de mandar, de submeter os outros a ordem


e determinaes de tal modo incontido que, enfeixando nas mos
cinco centmetros de poder, o portador deste poder tende a trans-
form-lo em dez metros de arbtrio. (...)
A Educao que se vive na escola no a chave das transformaes
do mundo, mas as transformaes exigem a Educao.
(Paulo Freire, Pedagogia dos sonhos possveis: 201-203)

Introduo

Uma das chaves de leitura da literatura mundial revela que h,


sempre, uma coisa dentro de outra. Por isso, as teorias do conto
e do romance, bem como da lrica, sugerem a anlise das perso-
nagens, em si e em suas relaes, para compreender as grandes
questes do humano filtradas pelas obras de arte: o amor, a des-
ventura, a intriga, o medo, a esperana, a morte, a redeno. Uma
coisa dentro da outra como o monstro dentro do lago plcido

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parte iv

ou a prola no interior de seu envoltrio significa o necessrio


processo relacional. Este somente se revela na coragem e na aud-
cia analticas. Por analogia, no diferente no processo poltico,
educacional ou econmico. Construes e desconstrues e no-
vas construes tericas e analtico-interpretativas so condies
para compreender o micro e o macro, as temporalidades, os inte-
resses, os mitos ou o desenvolvimento dos seres e dos entes. No
extraordinrio filme Casablanca, o clima de separaes e dores da
guerra determina ou condiciona as quebras de relao das pessoas
e seus sentimentos. Os amantes compem a quebra de relaes
humanas. Guernica, de Picasso, parte exemplar de uma totalida-
de da vida fragmentada e desproporcional. Vidas Secas do mestre
Graciliano Ramos jamais deixaram de ser um sinal fantasmtico
dos mitos de mar e serto, dos avessos da vida brasileira com feitio
de normalidade, ou da injustia social com cara de vida comum.
Se h coisas dentro de outras, a Educao gerida democrati-
camente tem tudo a ver com a gesto democrtica da sociedade
brasileira. O Eixo V da Conae , quase integralmente, formado de
oposies justapostas, situaes sociais e polticas que se digla-
diaram na histria e continuam sua pugna em torno de direitos e
interesses. No primeiro pargrafo do documento, as oposies so
marcadas pelos movimentos sociais que nas ltimas dcadas tra-
balharam para superar as imposies e sequelas do autoritarismo
ps 1964. O segundo marco opositor revela os processos participa-
tivos em luta contra a invisibilidade e a alienao costumeiramen-
te organizadas por aqueles que Raimundo Faoro chamara donos
do poder, aqui metaforizados a partir das relaes entre Educao
e ensino submetidas a grupos de interesse. De chofre, o texto as-
severa ser preciso romper com as prticas autoritrias e centrali-
zadoras ainda arraigadas na cultura poltica da sociedade... (p. 80)
fato que se liga mais adiante s formas de participao restrita
(idem), quase regra geral na histria da Colnia, no Imprio e no
menos na Repblica brasileira.
H coisas que querem se desvencilhar de outras. A ideia de
gesto democrtica, no texto da Conae 2014, encontra duas vari-
veis para superar o incmodo daquilo que no comunga nem cria
valor, mas justape. Essas variveis so a participao popular e

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

o controle social, agregados ao ttulo e aos sinais de confronto


nas justaposies histricas. As variveis surgem nas frases que
negam a gesto gerencial, burocrtica e centralizadora. Como se
sabe, bem distante do art. 14 da Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cao Nacional (LDB) que recomenda a criao de conselhos e
ampla presena da comunidade na construo dos PPPs, Projetos
Poltico-Pedaggicos (p. 82) agentes pblicos comprometidos
com certas ONGs e grupos privados se metem na Educao pblica
com seus pacotes salvadores, maneira de programas ou siste-
mas de ensino de qualidade, quebrando, repentinamente, o di-
reito de as comunidades aprenderem e apreenderem seus direitos
de criao curricular, de organizao de gesto e de construo de
sua teleologia educativa na cidade ou no campo. Descumprem a
LDB dentro de um discurso em que afirmam cumpri-la. Evidente-
mente, os pacotes educacionais derivam da ptica administrativa
funcionalista, que se imiscui no interior do debate sobre a demo-
cratizao da Educao, a partir do final dos anos 1980. Para lem-
brar a anlise de Gentili (UFV, 1997, 246p), os pacotes ou sistemas
de ensino argumentam fartamente sobre o direito Educao
para todos e todas, sua qualidade medida em resultados de provas
e sua aproximao ao trabalho; no entanto, seus materiais e seus
argumentos prontos negam o controle social popular, o valor de
aprender pela experincia comunitria e o prprio sentido de base
nacional comum curricular como trabalho empreendido a muitas
mos, como revelao e descoberta do mundo e de suas lingua-
gens. Em outras palavras, negam a ao curricular como projeto de
Pas. Para essa linha liberal e funcionalista, a Educao como ato
poltico que se conhece em Freire um antema, ainda que ela
no tenha argumentos a respeito. Volta-se, ento, a dialetizar: uma
coisa dentro de outra implica tambm conflitos. Ao apresentar as
variveis participao e controle, o eixo entendeu que no somen-
te no h consenso como, ao contrrio, h prejuzos e desavenas a
serem superados na construo do sistema nacional de Educao.
Por isso, o Eixo V empresta dos demais eixos um dos valores
centrais do debate: a qualidade da Educao referenciada na vida
concreta da sociedade brasileira, lugar que exige uma inflexo ple-
namente diversa da qualidade fundamentada em proprietrios e

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parte iv

agentes mandatrios, fazedores, corretores, agenciadores, man-


dantes e gerentes de provas, provinhas e proves. Idem, vende-
dores de sistemas de ensino. Ao contrrio, o controle social e a
participao popular levar construo de uma poltica nacional
de Educao colaborativa, bastando para isso que funcione efeti-
vamente o regime de colaborao (tambm no Brasil profundo...),
com medidas claras e operacionais para todos os sujeitos do sis-
tema (p. 82). Ao contrrio de muitos, a Conae volta a acreditar no
povo e em sua capacidade de controlar as polticas.
Este trabalho busca, portanto, construir um crculo herme-
nutico no interior do Eixo V da Conae, que supe leituras de pa-
lavra e mundo como modos de abordagem, a fim de que se possa
extrair o mximo de valores do eixo e se precise a ideia de parti-
cipao e controle na construo coletiva da poltica nacional de
Educao, fruto de um sistema efetivamente democrtico, distan-
te de uma profuso de sistemas e seus mandatrios.

Possveis fundamentos

A despeito de os textos da Conae resultarem de ampla oralidade,


fruto de conferncias, eles ressoam o debate maior, que nasce na
Constituio Federal de 1988, passa pela LDB/1996, chega s Dire-
trizes Curriculares do CNE (cerca de 1997-2012) e produz ampla li-
teratura. Tambm esses documentos supem outras leituras e pr-
ticas de poltica educacional, notadamente o ponto central aqui
trabalhado, a gesto democrtica.
Como marco histrico-poltico, o manifesto dos pioneiros dos
anos 1930 buscou demonstrar a sinergia entre, necessariamente, a
escola democrtica e a sociedade democrtica.1

1. Fernando de Azevedo (1963:667-668) mostra que, pela primeira vez, um texto coletivo so-
bre Educao promove a ideia de uma poltica pblica e de um sistema educacional. Criti-
cado ou louvado, o documento dos pioneiros criticou as tradies individualistas e assis-
tencialistas em Educao, discutiu a laicidade, props a instituio dos altos estudos e pes-
quisas, considerou as transformaes sociais e tecnolgicas e estabeleceu o fundamento da
Educao popular na amplitude da nao. O documento foi denominado A reconstruo
educacional no Brasil Ao povo e ao governo. Manifesto dos pioneiros da Educao nova. So
Paulo: Companhia Editora Nacional, 1932.

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

Acreditaram Ansio Teixeira e os demais mestres e mestras,


inclusive a criadora cultural Ceclia Meireles, que ali se gerava a
histria da Educao republicana, isto , um lugar de direitos e
uma escola de fato educadora. Era possvel criar o novo. Antes, a
Educao democrtica simplesmente no existia, porque sua ges-
to pertencia aos feudos, aos privilgios, s decises de classe so-
cial e ao apartheid social. Em 1925, o Pas tinha mais de 70% de
analfabetos. Um dos trechos do manifesto de 1932 ilumina:

A seleo dos alunos nas suas aptides naturais, a supresso de


instituies criadoras de diferenas sobre base econmica, a incor-
porao dos estudos do magistrio universidade, a equiparao
dos mestres e professores em remunerao e trabalho, a correla-
o e a continuidade do ensino em todos os graus e a reao contra
tudo que lhe quebra a coerncia interna e a unidade vital, cons-
tituem o programa de uma poltica educacional, fundada sobre a
aplicao do princpio unificador que modifica profundamente a
estrutura ntima e a organizao dos elementos constitutivos do
ensino e dos sistemas escolares.

No chegamos unidade vital, quebramos coerncias e pro-


duzimos apartheid econmico. Como se v, no a mera passa-
gem do tempo que garante avanos, mas sim a contnua expan-
so de novas esferas pblicas e a ao da inteligncia criadora no
movimento do tempo. Fernandes (1967:416-418) interpretou e, de
certo modo, profetizou as defasagens e descaminhos em seu pen-
samento sociolgico sobre a Educao brasileira, mas tambm in-
dicou caminhos em sua viso crtica:

Os problemas educacionais brasileiros, vistos de uma perspectiva


macrossociolgica, apresentam-se, em grande parte, como produ-
tos de nossa incapacidade de ajustar as instituies educacionais
s diferentes funes psicoculturais e socioeconmicas que elas
devem preencher, e de criar um sistema educacional suficiente-
mente diferenciado e plstico para corresponder, ordenadamente,
variedade, ao volume e ao rpido incremento das necessidades
escolares do pas como um todo.

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parte iv

E arremata:

Deixando de satisfazer necessidades psicoculturais e socioecon-


micas que variam regionalmente, o sistema educacional brasileiro
deixa de preencher funes socializadoras que condicionam, ine-
vitavelmente, o equilbrio e o ritmo de desenvolvimento da socie-
dade brasileira.

O socilogo permite uma leitura interna ao seu texto: o pas


no soube democratizar a gesto da escola; por isso, no foi capaz
de entender sua juventude, seus espaos, sua melhor organizao.
Florestan Fernandes, frente de tantos analistas, soube compre-
ender muito bem a analogia entre instituio escolar e sociedade
brasileira: uma coisa dentro da outra, um fenmeno social con-
dicionando outro e at determinando. A escola no pode ser s,
como crianas e adolescentes tambm no podem. A questo cen-
tral : quem so seus acompanhantes e parceiros nos nveis macro
e micro?
A releitura do trecho do antigo manifesto e a reflexo de Flo-
restan produzem a imagem de metas desejadas sem condies de
operar estratgias. Da que se pode associar a pretenso de uma
poltica pblica em 1932 meta 19 do PNE e suas estratgias de
gesto democrtica, pois nas oito operaes estratgicas o que se
l no um mero conjunto de obrigaes, mas a possibilidade his-
trica de reverter o que ainda no foi possvel fazer na histria re-
publicana. Pode-se voltar a dar as mos aos pioneiros e crticos da
Educao democrtica de 1930, especialmente se h interesse em
gerir e gestar aes de formao, laos de compromissos e estmu-
los para formas inovadoras de Educao com efetiva participao
popular. Como se sabe, desde Aristteles a participao intrnse-
ca construo e operao de polticas pblicas.
Convm lembrar, no entanto, que o que se deu luz nos anos
1930 foi revertido por uma histria de alguma democracia entre
vrias ditaduras e autoritarismos concebidos na histria da Co-
lnia e do Imprio europeus. Esses poderes, de fato, gestaram e
depois geriram instituies coerentemente autoritrias, funda-
mentadas no direito de poucos a engolir os espaos de muitos, o

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

que significou a invisibilidade da esfera pblica pelo domnio do


poder privado. Enfim, quando se concebeu novamente a demo-
cracia, ps 1980, criaram-se partidarismos, decalques e cpias de
polticas internacionais, submisso do educacional ao econmico
e disputas ideolgicas ainda sem luzes no tnel do tempo brasilei-
ro. Gestaram-se confuses de caminhos e privilegiou-se a ideia de
um continuum de disputa poltica.
No se trata de negar que a formao poltica brasileira se defi-
na e se realize por diferentes posturas; muito menos que deixe de
existir disputa de projetos na sociedade. No entanto, ao se radica-
lizar essa reflexo, chega-se a pensar que impossvel educar, de
fato, no Brasil, dada a fragmentao social e o acmulo de dios
polticos. Para reforar, a claudicante representao poltica, to
evidente nestes dias. Sinais da situao fazem-se presentes na
quimrica proposta de reduo da maioridade penal, no trabalho
escravo em vrios pontos do Pas, no racismo to explcito quanto
negado, na quase inexistncia de Educao e ensino nas prises,
na precarssima experincia socioeducativa, que fabrica o apar-
theid diariamente e nos brutais preconceitos entre grupos e terri-
trios populacionais, a par da incrvel discriminao econmica
e tica sofrida por milhes de mulheres brasileiras. Numa socie-
dade que concebe e gerencia tais fenmenos, a rigor no se educa.
Muito menos pode-se pensar em gesto democrtica. H sempre
uma coisa dentro da outra, muitas vezes em conflito.
Para dar o salto de qualidade e controle, fundamentos da boa
gesto, preciso iniciar na esfera da Educao como asseve-
ram os textos do Eixo V , um processo contnuo de mudana,
e conseguir envolver sujeitos e movimentos sociais numa rede
de conscincia crtica. Nessa ao, a Educao pblica deixa de
ser um aparelho servil do Estado e seus governos e muito
menos de instituies privadas, para ser um territrio de dife-
renciao, coerentemente com seu conceito original. Um lugar
coletivo de sujeitos da Educao, que aprendem e ensinam. No
caso do Brasil, seria o que Freire chamava de indito vivel, o que
difcil de realizar, mas possvel, pois a histria possibilidade
(2001:51). A questo fundamental, pois, no mais dizer que es-
tamos disputando projetos, to ao gosto dos que contendem na

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parte iv

esfera poltico-partidria ou nos movimento tericos. A pergunta


, hoje, outra: quais projetos de sociedade so gestados a partir
da Educao democratizada e, portanto, como eles esto dialo-
gando no interior do corpo social a fim de garantir uma gesto
garantidora de direitos individuais e coletivos, bem como qua-
lidade educacional s novas geraes? A sociedade adulta, que
afirma ser representante de crianas e jovens (at mesmo para
impor sobre eles maior tempo de encarceramento sob desculpa
de segurana), tambm tem de perguntar se est fazendo Educa-
o para si mesma, como um hobby de exclusividades, ou se tem
os olhos voltados s geraes que j a sucedem, porque o futuro
em Educao o presente da ao educativa. Lembrar Hannah
Arendt (1972:247) nunca demais, pois sua lembrana compe o
tema em questo:

A Educao o ponto em que decidimos se amamos o mundo o


bastante para assumirmos a responsabilidade por ele e, com tal
gesto, salv-lo da runa que seria inevitvel no fosse a renovao e
a vinda dos novos e dos jovens. A Educao , tambm, onde deci-
dimos se amamos nossas crianas o bastante para no expuls-las
de nosso mundo e abandon-las a seus prprios recursos, e tam-
pouco arrancar de suas mos a oportunidade de empreender algu-
ma coisa nova e imprevista para ns, preparando-as em vez disso
com antecedncia para a tarefa de renovar um mundo comum.

Essa tarefa seria impossvel sob mandatos impostos, centrali-


zaes de programas, imposies de modelos; portanto, sob ges-
to no democrtica, muito diversa do discurso dos profissionais
da Educao no amplo debate da Conae.
Da que as 25 proposies do Eixo V da Conae sugerem os ele-
mentos fundamentais para um projeto de Brasil que esteja dentro
do projeto da escola brasileira: universalizao de direitos, par-
ticipao, controle coletivo na criao dos Projetos Poltico-Pe-
daggicos e Planos de Educao da cidade e do campo, formao
comunitria, novos e melhores canais e modos de representao,
permanncia e desenvolvimento dos educandos e educadores, di-
retrizes nacionais para a gesto democrtica.

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

Cabe, no entanto, novo contraponto ao projeto intudo e dis-


posto pelo texto da Conae, dialetizar ainda mais. H um compli-
cador forte, que tambm cabe lembrar: enquanto se pensa e se
trabalha em gesto democrtica, fala-se abertamente na diluio
da democracia no interior da globalizao. Uma das consequn-
cias seria o fim da ideia de Educao, visto que no sobraria nem o
bom conceito grego de Educao como lugar de mudanas do ser
e da sociedade a favor de seu aperfeioamento social. Esse velho
conceito o que fundamentou a prtica da gesto educacional. No
entanto, para o grupo nigeriano Boko Haram, sem destacar os ma-
les perpetrados pela legio de pedfilos, de exploradores de imi-
grantes e dos patres sem rosto da sociedade empresarial global,
educar significa, sem pudor, e como misso, sequestrar centenas
de garotas, doutrin-las, vesti-las segundo certa tendncia ideol-
gico-religiosa e reverter sua conscincia social.
Pior ainda se os diversos atores educacionais se enredarem
nas imagens miditicas das oligarquias mercantis, tradicionais e
contemporneas, visto que uma breve semitica faz ver seus inte-
resses inconfessveis: negar a todos os atores escolares o direito
ao pensamento e ao autnomos em direo a culturas de mu-
dana. Ora, nos intertextos de suas mensagens, notcias, reporta-
gens e trabalho editorial, setores poderosos da mdia brasileira so
vendedores de pacotes e sistemas educacionais. Parceiros. Essa
faceta da modernizao tecnolgica informa o rosto da moderni-
dade competente que mantm privilgios e vantagens de classe
e estirpe partidria ou corporativa. Do ponto de vista intelectu-
al, criam suas fatias de poder com empenho similar ao do Boko
Haram, embora paream muito mais simpticos. Muniz Sodr
(2012:162-163), depois de mostrar que a cidade contempornea
no mais se define como espao/tempo da produo mercantil
(modelo oitocentista), e sim como espao/tempo de reproduo
de modelos, segue a anlise da contemporaneidade pela tica da
modernizao que no serve a todos:

Essa redefinio do contexto urbano e social decorre de novas exi-


gncias da economia-mundo, vetorizada por capital financeiro,
controle tecnolgico da ordem humana e centralidade do marke-

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parte iv

ting como estimulador e organizador de relaes sociais. A infor-


mao e a comunicao, concentradas e aceleradas por dispositi-
vos eletrnicos, deslocam-se dos lugares tradicionalmente marca-
dos pela cultura clssica para se converterem prioritariamente em
fluxos invisveis de dados, que tornam efetivas as possibilidades
de planetarizao das finanas. Integram, portanto, a financeiriza-
o do mundo como estratgias indispensveis.

Mutatis mutandis, a ausncia de uma efetiva poltica integra-


dora para a Educao pblica brasileira, a partir do valor da ges-
to do bem comum chamado Educao, estabelece eroses sem-
pre mais fundas entre sistemas privados de ensino e um sistema
pblico sem rosto e sem identidade, capaz de ir comer nas mos
de um desses sistemas hegemnicos e privatistas. A democracia,
portanto, se dilui e perde referncias continuamente. Neste pas,
at quando se leva na brincadeira as propostas de diviso cultural
e territorial (porque se trata muito mais de um movimento an-
ticultural do que a mudana dos padres legais dos territrios)
fica o sentimento, fica a palavra dita, fica a certeza da debilidade
democrtica na sociedade obscura de polticas, com representa-
o dbil e reacionria, incapaz de considerar a reflexo dos pio-
neiros da Educao, ou de Florestan, citados. Ora, uma socieda-
de, nacional ou internacional, insegura, na defensiva dos males
sociais e naturais, espera do desastre, sob precariedade jurdi-
ca e corrompida pela diluio das esferas pblicas no pode ser,
nem de longe, tida como democrtica. o que j se vive, embora
no seja irreversvel, novamente porque a histria possibilidade.
Cabe aos gestores ter uma f: acreditar em si como seres cultu-
rais antes de pessoas cumpridoras de tarefas. Entender-se cultu-
ral, simblico, sujeito de linguagem e, portanto, competente para
criar a democracia no leque aberto da riqueza cultural brasileira.
Ademais, entender que a experincia democrtica no to longa
nem to ampla e que, mesmo tendo sido entendida por Arist-
teles como governo participativo, precisa ser construda, gesta-
da e gerida todos os dias. Amartya Sen (2011:360) mostra que ...
os pontos de uma compreenso mais ampla da democracia so a
participao poltica, o dilogo e a interao pblica. Em segui-

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

da, Sen associa o sentido de democracia ao de justia e v ntima


conexo entre elas. A democracia um lugar adequado para ges-
tar e gerir a justia.

Educar e educar-se via gesto democrtica

Postos os valores e seus contrapontos, bem como dialetizado o


debate sobre a possibilidade da democracia, as 25 proposies e
estratgias do documento final da Conae, Eixo V, conquistam re-
ferncias para balizar a chegada ao Sistema Nacional de Educao
por via do Plano Nacional de Educao. Uma leitura de palavra e
mundo desses quadros referenciais sugere o indito vivel para a
Nao, os estados, o Distrito Federal e os municpios, exigncias
indispensveis para construir sentido, via gesto democrtica,
ptria educadora. Essa , hoje, como fenmeno da histria, possi-
bilidade e no um fazer educacional vivido. Crescentemente des-
valorizados os profissionais da Educao, a possibilidade pode se
transformar em quimera. Porm, no ainda. H o que fazer. O Eixo
V pensado ao lado dos demais faz avanar a possibilidade. Fa-
zer ouvidos moucos ao trabalho da Conae ser suicdio de governo
e Estado.
Os valores centrais do Eixo V, que em sua redundncia aco-
lhem ao seu campo semntico os valores complementares, cria-
dores de uma totalidade de gesto educacional, luz do PNE, so:

1. Remarcaes dos textos legais maiores, como Constituio


Federal e LDB. Ressoam nas proposies a universalizao de
direitos, a ampliao e a efetividade das representaes, a ga-
rantia de posturas autnomas das instituies educacionais,
a regulamentao de sistemas de colaborao e solidarieda-
de. H, porm, nova linguagem incrustada nas remarcaes
de posicionamento: deve haver controle e participao, a par
da efetiva garantia financeira e legal, a fim de que a legislao
no seja letra morta, como se conhece em tantos casos e si-
tuaes. Da o campo semntico que associa o autnomo ao
paritrio, s eleies diretas para dirigentes, autogesto de
recursos, capacitao continuada para garantir a criao, a

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parte iv

apropriao e a disseminao do conhecimento e elabora-


o de programas, planos e projetos, de cabo a rabo e no
somente como adereo ou enfeite. A nova linguagem nega
qualquer arremedo de participao, ou qualquer miragem de
transparncia. A virada est na presena efetiva dos profissio-
nais e da comunidade escolar em todo o processo, das concep-
es s avaliaes.
2. Mediaes dos poderes institudos, nas trs instncias polti-
cas, a fim de religar o que sempre andou fracionado nas re-
laes de poltica educacional. Nesse ponto, o texto ressalta
propostas radicais: paridade nos conselhos, ampliao geo-
grfica e social dos sistemas de representao, reverso dos
poderes sobre as chaves do cofre pblico pela transparncia,
institucionalizao das conferncias e sua sustentao po-
ltica e financeira, autonomia s instituies, quer escolas e
conselhos, quer grmios estudantis. A radicalidade necessria
tambm se faz inflexo de toda a sociedade, isto , carece de
construir a mobilizao de famlias e comunidades em torno
da Educao e sua qualidade, esta tambm concebida e encon-
trada na prpria qualidade do corpo social. Entende-se, pois,
que para os profissionais da Educao brasileira o ato de re-
gulamentar passa a ser uma mediao democrtica, visto que
no se deve regulamentar mais para garantir reservas de poder
institucional, mas regulamentar para dividir o poder, assumir
conquistas no exerccio da autoridade. Nem essa conota mais
o rosto do mando quando a considera como exerccio do au-
tor, do sujeito individual e coletivo no exerccio do poder a
favor do bem comum, do bem pblico.
3. Projees concretas e efetivas do declogo entendido como
diretrizes, no art. 2 da Lei n 13.005, PNE. Diretrizes deixam
de ser orientaes gerais, expresses amplas dos desejos e
das necessidades em poltica educacional. A rigor, no Eixo V
da Conae, o que se l na lei de 25 de junho de 2014 ganha en-
carnao no campo das prticas polticas do saber e do fazer
educativos. No se universalizam direitos educacionais sem
investimentos controlados, gesto inclusiva, estratgias pre-
cisas, representao aberta comunidade e modos inovado-

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

res de indicao de dirigentes. Do mesmo modo, no se faz


Educao formal no Brasil sem mobilizao social e sem um
compromisso amplamente popular no Pas diverso e desigual;
tais aes sero capazes de produzir experincias claramente
distintas das tradicionais, includa a presena contnua das
comunidades na criao e no desenvolvimento dos projetos
poltico-pedaggicos e no processo de eleio de dirigentes
escolares. Obviamente, no haver escola verdadeira sem
comprometimento com a sustentabilidade local, da cidade
e do campo, o que implica uma nova gesto que identifique
qualidade de vida e qualidade de escola. Pela tica da demo-
cracia, so os projetos de escola que projetam o pas.

Consideraes finais

Esta anlise do Eixo V da Conae, que trata de gesto democrtica


e, consequentemente, da participao social, revela que a gesto
transversal a todos os eixos, pois medeia e condiciona a cons-
truo da poltica educacional brasileira. Assim, o SNE articulado
pelo PNE se concretiza, na viso dos profissionais da Educao,
em novo e ousado projeto de gesto da sociedade, que encontra
na escola a formulao de projetos para o Brasil. Dada a transver-
salidade, a gesto conectiva, liga eixos, temas, formulaes e de-
senhos programticos. Ainda mais: a gesto democratizada, feita
democrtica no exerccio da ousadia social e poltica, o ponto
convergente do acmulo da Conae com o PNE, notadamente seu
resumo, antevisto nas diretrizes do artigo 2.
O tema da gesto democrtica mostrou sua difcil caminha-
da histrica, a partir dos pioneiros da escola desejada (e sufoca-
da pelas defasagens dos modos dbeis, incoerentes, corruptos e
fragmentados de fazer poltica no Pas), passando pelo esforo
de ampliao de direitos ps Lei n 4.024/1961, novas recadas e
uma redemocratizao problemtica, massiva e de qualidade so-
cial duvidosa. Portanto, sua realizao nas conferncias informa
o indito, vivel como pensou Freire, mas dificultado na histria
dos vencedores e privilegiados. De fato, o vivel somente se d na
crena racional da histria como possibilidade.

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parte iv

Deste modo, restou sempre um pouco, para lembrar Carlos


Drummond de Andrade. Restou e se acumulou uma enunciao
potencial da escola como centro de cultura poltica. , pois, a que
se localiza a possibilidade de uma gesto transformadora, que liga
ampliao de direitos a qualidade, valorizao de profissionais a
investimentos prioritrios, organizao escolar a organizao so-
cial. Por suposto, tambm nesse ponto as crticas severas de Flo-
restan e a concepo de democracia na obra de Sen, citados, fazem
ver, projetadas no hoje, a sabedoria coletiva dos educadores poli-
tizados. A escola se organiza como instituio social em atos de
gesto inovadora quando redescobre com profundidade a sig-
nificao dos sujeitos da ao educativa. Gesto conexo entre
pessoas e mundo orgnico, mundo vivvel. Os trs atributos pre-
sentes em Sen, indispensveis, dizem de modos de exerccio da
democracia que fundamentam a gesto no texto da Conae: partici-
pao poltica, dilogo e interao. Ora, sua traduo est presente
nos exerccios de conectividade aqui realizados, que mostraram
o destaque de trs atributos ntimos a esses destacados pelo ga-
nhador do Nobel. Portanto, a grande novidade na gesto da Educa-
o brasileira ser um conjunto unitrio e inovador de linguagem
e ao. Das diretrizes s estratgias e aos processos de avaliao.
Participar politicamente do processo educativo implica dilogo
e gera dilogo, de cujo seio transbordam processos de interao
humana. Os atos de mudana a gerados, cuja construo perfaz
novos conhecimentos compartilhados, so a prpria Educao
fazendo-se democracia. Fica patente que somente uma leitura re-
volucionria da histria como possibilidade leva a Educao bra-
sileira (metfora da sociedade, suas marchas e contramarchas) dos
gerencialismos gesto intrinsecamente colaborativa, uma obra
aberta da sociedade democrtica.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ARENDT, H. Entre o passado e o futuro. So Paulo: Editora Perspec-


tiva, 1972.
BRASIL, MEC, Frum Nacional de Educao. Eixo V. Documento Fi-
nal da Conae Braslia: 2015.

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gesto democrtica e educao brasileira: um eixo para pensar o indito

BRASIL. Cmara dos Deputados. Plano Nacional de Educao,


2014-2024. Lei n 13.005/2014. Braslia: Centro de Documenta-
o e Informao. Coordenao Edies Cmara, 2014.
BRASIL. Conselho Nacional de Educao. Diretrizes Curriculares
Nacionais da Educao Bsica. Braslia: MEC/SEB/Secadi, 2013.
FREIRE, P. Pedagogia dos sonhos possveis. Ana Maria Arajo Freire
(Org. e apres.). So Paulo: Editora Unesp, 2001.
GENTILI, P. (Org.) Pedagogia da excluso. Petrpolis: Editora Vozes,
1997.
SEN, A. A ideia de justia. So Paulo: Companhia das Letras, 2011.
SODR, M. Reinventando a Educao. 2 ed. Petrpolis: Vozes, 2012.

239

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PARTE V

Valorizao dos
profissionais da
Educao: formao,
remunerao,
carreira e condies
de trabalho

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Valorizao dos
Profissionais da
Educao: PNE e
diretrizes para
a formao
Mrcia Angela da S. Aguiar
Doutora em Educao pela Universidade de So Paulo (USP) e
professora titular do Centro de Educao da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE),
conselheira da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Introduo

Quando educadores e estudantes, nos idos de 1983, no final do


Encontro Nacional para Reformulao dos Cursos de Preparao
de Recursos Humanos para Educao1, promovido pela Secretaria
de Educao Superior do Ministrio da Educao (SESu/MEC), em
Belo Horizonte, Minas Gerais, motivados pelo movimento Pr-
-Formao do Educador2, criaram a Comisso Nacional de Refor-
mulao dos Cursos de Formao do Educador, com o objetivo ex-
plcito de fomentar o debate sobre a reformulao dos cursos, no
poderiam imaginar que adentravam em uma luta pela valorizao
dos profissionais da Educao que atravessaria dcadas. De fato,

1. Disponvel em: <http://www.sbfisica.org.br/rbef/pdf/vol05a16.pdf>. (ltimo acesso em


outubro de 2015).
2. Na I CBE Conferncia Brasileira de Educao, realizada na PUC de So Paulo, foi criado
o Comit Pr-Formao do Educador. Disponvel em: <http://www.lite.fe.unicamp.br/gru-
pos/formac/docanfope/item2encon8.htm>. (ltimo acesso em outubro de 2015).

241

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parte v

aquela iniciativa de educadores comprometidos com o processo


de redemocratizao do Pas tomou corpo e, mais adiante, vai se
configurar na Associao Nacional pela Formao dos Profissio-
nais da Educao (Anfope), que, a partir de 1984, junto com outras
importantes entidades cientficas do campo educacional como
a Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
(Anped), a Associao Nacional de Poltica e Administrao da
Educao (Anpae), o Centro de Estudos Educao e Sociedade (Ce-
des) e o Frum Nacional de Diretores de Faculdades, Centros de
Educao ou Equivalentes das Universidades Pblicas Brasileiras
(ForumDir) tm um papel fundamental no aprofundamento do
debate nacional sobre os cursos de pedagogia e licenciaturas e so-
bre a formao e valorizao dos profissionais da Educao.
O foco comum das lutas dessas entidades nacionais concentra-
va-se na defesa de polticas pblicas de Educao que garantissem
a formao qualificada e satisfatrias condies materiais de traba-
lho para os profissionais da Educao, na perspectiva de possibilitar
a sua atuao crtica e propositiva em escolas, redes e sistemas de
ensino, tendo como referncia uma sociedade democrtica e cida-
d, na qual o direito Educao seja concretizado de forma plena.
Essas proposies, que so tambm assumidas por entidades
sindicais do campo educacional, a exemplo da Confederao Na-
cional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) e da Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino (Con-
tee), ganharam visibilidade e maior densidade nas discusses p-
blicas que tiveram lugar nas vrias conferncias nacionais que se
sucederam ao longo dos anos, em especial as sucessivas edies
do Congresso Brasileiro de Educao (CBE), do Congresso Nacional
de Educao (Coned) etc.
Os documentos e pronunciamentos dessas entidades, que
vieram a pblico ao longo dessas ltimas dcadas, tiveram, sem-
pre, como destinatrios privilegiados, o Ministrio da Educao
(MEC) e o Conselho Nacional de Educao (CNE), instncias con-
sideradas tradicionalmente como os loci, por excelncia, onde se
materializam e tomam forma de programas, projetos, indicaes,
resolues e diretrizes as polticas educacionais que influenciam
o cotidiano das escolas e sistemas de ensino.

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

Para esses rgos tambm so dirigidas as decises oriundas


do mbito legislativo, consubstanciadas nos Planos Nacionais de
Educao e que precisam ser traduzidas em orientaes detalha-
das que se corporificam, muitas delas, em diretrizes nacionais que
inspiram e delimitam as aes no mbito das instituies que pre-
tendem influenciar o perfil educacional de geraes de estudantes.
Neste captulo, analisa-se a forma como se traduziram nas
metas do Plano Nacional de Educao 2014-2024, e nas Diretrizes
Curriculares Nacionais para a formao inicial em nvel superior
(cursos de licenciatura, cursos de formao pedaggica para gra-
duados e cursos de segunda licenciatura) e, para a formao con-
tinuada (resoluo n 2, de 1 de julho de 2015), as proposies
e demandas das entidades acadmicas nacionais, em especial as
da Anfope, no tocante formao e valorizao dos profissionais
da Educao.

A formao dos profissionais da Educao no mbito


das entidades acadmicas

Entre os inmeros pronunciamentos e documentos divulgados


pelas entidades acadmicas, nestas ltimas dcadas, tem-se como
referncia, para o presente texto, as proposies sintetizadas pela
Anfope, Anped e Cedes, em documento conjunto de 10 de setem-
bro de 2004, enviado ao CNE, intitulado A definio das diretrizes
para o curso de pedagogia.3
Na parte introdutria desse documento, os signatrios apon-
tam, como um marco importante do movimento em torno das
diretrizes da pedagogia, o amplo debate nacional fomentado pela
Comisso de Especialistas de Pedagogia instituda, em 1999, pela
SESu, para elaborar as diretrizes do curso, que resultou no docu-
mento das diretrizes da pedagogia4 encaminhado ao CNE, aps
ampla movimentao dessas entidades junto ao MEC. Fazem,

3. Cf. Documento Anfope, Anped, Cedes. Disponvel em: <https://www.fe.unicamp.br/anfo-


pe/menu2/.../anfope_anped_cedes.doc.gz>. (ltimo acesso em outubro de 2015).
4. BRASIL. Ministrio da Educao e Cultura MEC/SESu. Proposta de Diretrizes Curricula-
res para o Curso de Pedagogia. MEC/ SESu, Braslia, 1999 (Mimeo).

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parte v

tambm, uma crtica ao do Ministrio da Educao, no per-


odo compreendido entre maio de 1999 e junho de 2004, avalian-
do negativamente as vrias iniciativas (resoluo CNE/CES n 1,
de 18/02/2002; resoluo CNE/CP n 1, de 18 de fevereiro de 2002),
em relao formao de professores e ao curso de pedagogia, no
mbito da expanso dos cursos normais superiores e do curso de
pedagogia em instituies privadas, em sua grande maioria, sem
histria e sem compromisso anterior com a formao em quais-
quer de seus nveis e modalidades (idem, p. 1).
Destacam a sua atuao como entidades nacionais que, em
todo esse perodo, estiveram presentes no campo educacional

mobilizando-se, atravs de encontros, reunies, documentos,


orientados sempre pelo princpio fundamental que desde a pro-
mulgao da LDB firmvamos junto ao MEC, SESu e CNE: as dis-
cusses das Diretrizes da Pedagogia se inserem na discusso das
orientaes, polticas e Diretrizes da Formao de Professores para
a Educao Bsica, no podendo, portanto, ser aprovadas fora deste
contexto. Esta formulao corresponde a uma expectativa histrica
dos educadores de construir uma poltica nacional de formao e,
em seu interior, um sistema articulado e integrado de formao dos
profissionais da Educao, contemplando todas as modalidades e
nveis at a ps-graduao e a formao continuada (idem, p. 1).

Com efeito, essas entidades buscavam dialogar com o Conse-


lho Nacional de Educao sobre aspectos que consideravam cru-
ciais para a formao dos professores da Educao Bsica e que
estavam presentes na Minuta de Resoluo das Diretrizes Curri-
culares para os Cursos de Formao de Professores, em processo
de discusso naquele colegiado. As entidades apontavam contra-
dies no texto em exame, ao identificarem que, ao mesmo tem-
po em que a minuta da resoluo buscava construir um sistema
articulado de formao dos professores para a Educao Bsica,
reivindicao antiga do movimento dos educadores, ao situ-lo

no mbito dos ISEs, do Curso Normal Superior e separar as licen-


ciaturas dos bacharelados, separando formao, produo do co-

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

nhecimento no campo da Educao e da cincia pedaggica, da


formao profissional, impedindo a construo de um projeto de-
mocrtico e de qualidade para formao dos educadores em nosso
pas (idem, p. 2).

Em contraponto, reafirmavam suas posies, ou seja, a luta


pela formao do educador de carter scio-histrico e a concep-
o de docncia como base da formao dos profissionais da Edu-
cao. Com esse posicionamento, indicavam a necessidade de su-
perao tanto da fragmentao na formao formar, portanto, o
especialista no professor quanto para a superao da dicotomia
formar o professor e o especialista no educador(idem).
importante salientar que essas entidades reiteravam propo-
sies que foram construdas no mbito dos movimentos dos edu-
cadores, em especial nos encontros nacionais das respectivas en-
tidades e nas conferncias nacionais de Educao e que constitu-
am um corpus a ser considerado pelo CNE. Tratavam de princpios
pedaggicos, da organizao institucional e dos currculos dos
cursos de formao de professores e de profissionais da Educao.
Nesse contexto, a base comum nacional era considerada a princi-
pal referncia para a organizao institucional e curricular dos cur-
sos de Formao dos Profissionais da Educao, o que propiciaria

a articulao de todos os componentes curriculares dentro do Pro-


jeto Pedaggico de cada instituio e curso, de modo a superar as
prticas curriculares que tradicionalmente dicotomizam teoria
x prtica, pensar x fazer, trabalho x estudo, pesquisa x ensino
(grifos no original; idem, p. 2).

Com base nessa concepo, propunham que as instituies


propiciassem aos estudantes o contato permanente com a escola e
o campo de trabalho, desde o incio do curso, e que fossem inten-
sificados os vnculos entre as instituies formadoras e as insti-
tuies de ensino, favorecendo a sua insero crtica na realidade
educacional.
Previa-se que a instituio teria autonomia para elaborar seus
projetos curriculares e que os cursos de formao dos profissio-

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parte v

nais da Educao no ficariam restritos apenas s faculdades/


departamentos de Educao e/ou aos institutos das reas espec-
ficas, mas que passariam a integrar o projeto maior de desenvol-
vimento da graduao e da ps-graduao, implicando com isso
a construo de projetos articulados, bem como a destinao de
recursos prprios para criao, melhoria e aprimoramento das
condies de ensino (idem).
digno de registro que as condies requeridas para a viabili-
zao dos projetos de cursos chegaram a ser especificadas, formal-
mente, em documento da Anfope, de 2000, e entendidas como:

equipamentos, laboratrios de ensino, laboratrios de informti-


ca, produo de material didtico prprio; incorporao dos estu-
dantes nos projetos de pesquisa, nos grupos de pesquisa, criao e
aumento de programas e bolsas de iniciao cientfica; participa-
o em encontros, congressos e eventos da rea educacional, apre-
sentando trabalhos nos fruns internos e externos instituio;
criao e/ou ampliao dos programas de apoio didtico e/ou mo-
nitoria, visando a apoiar as atividades docentes e o atendimento
aos estudantes; garantia da qualidade social nos cursos noturnos,
que devero ser (re)organizados de modo a contemplar o atendi-
mento, preferencialmente, de profissionais da rede pblica, seja
na formao inicial, seja na formao continuada (DOC. ANFOPE,
2000, p. 39).

Contrapunham-se, tambm, as entidades, estruturao dos


cursos de licenciatura em uma graduao integralizada no perodo
de trs anos, pois tal possibilidade sugeria uma descaracterizao
profissional do docente que se processava, ao longo da histria,
mediante iniciativas de reduo do conhecimento e do tempo des-
tinado formao do professor e de sua ao pedaggica. Previa-se
que este quadro seria agravado em razo das precrias condies
de trabalho e da perda crescente do poder aquisitivo do salrio,
o que indica um panorama ainda maior e imediato de desvalori-
zao com a carreira do magistrio e com a qualidade da Educa-
o no Pas . Naquele contexto, a Anfope, em 2002, defendia que,
para garantir o tempo necessrio para uma slida formao pro-

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

fissional, acompanhada de possibilidades de aprofundamentos e


opes realizadas pelos alunos, a durao de um curso de licencia-
tura plena fosse de quatro anos, com um mnimo de 3.200 horas
(DOC. ANFOPE, 2002).
importante ressaltar que a Anfope, a Anped e o Cedes reco-
nheciam ser positiva a posio do CNE no sentido de tratar articu-
ladamente as diretrizes da pedagogia e as diretrizes operacionais
para formao de professores e profissionais da Educao que,
desde 2002, estavam em discusso no CNE. Para essas entidades,
tais decises poderiam contribuir para fazer avanar o debate a
respeito da constituio de um sistema nacional de formao de
professores e profissionais da Educao que, ao lado da definio
de uma poltica nacional de valorizao profissional e de uma am-
pla discusso nas Instituies de Educao Superior (IES), poderia
viabilizar a construo de concepes avanadas para a formao
dos professores.
Passadas quase trs dcadas das discusses iniciais sobre a
formao dos professores da Educao Bsica nos curso de peda-
gogia e licenciaturas, o CNE, em junho de 2015, aprovou, por una-
nimidade, as Diretrizes Curriculares para o Magistrio da Educa-
o Bsica que, finalmente, atendem parte das demandas histri-
cas das entidades acadmicas do campo educacional, envolvidas
com o debate sobre a formao dos profissionais da Educao.

As DCNs para a Formao Inicial e Continuada de


Profissionais do Magistrio para a Educao Bsica:
marco na luta pela valorizao dos profissionais
da Educao

O ano de 2014 constitui uma data emblemtica para a Educao


brasileira. A presidenta Dilma Rousseff (PT) sancionou, sem veto,
a Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014 Plano Nacional de Edu-
cao5, a qual, em certa medida, responde s demandas expli-
citadas nas conferncias nacionais de Educao, em especial na

5. Aprova Plano Nacional de Educao e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,


26/6/2014.

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parte v

Conae 2010, cuja etapa nacional realizou-se em Braslia (DF) em


abril de 2010.
Em que pese a ausncia, no PNE, de vrias propostas defini-
das na Conae 2010, trata-se de uma conquista da sociedade civil,
que abre espaos para novos avanos na concretizao do direito
Educao, inclusive formao qualificada de educadores, me-
diante a operacionalizao das Diretrizes Curriculares Nacionais
(DCNs) para a Formao Inicial e Continuada dos Profissionais do
Magistrio da Educao Bsica, aprovadas, por unanimidade, no
CNE (resoluo CNE n 2, de 1 de julho de 2015).
Todavia, o fato de que somente em 2015, aps 12 anos de uma
longa tramitao no CNE, essas diretrizes tenham sido aprovadas
e homologadas, sem vetos, pelo ministro da Educao, evidencia,
por si, o grau de dificuldade que esses profissionais vm enfren-
tando para garantir o direito plena formao inicial e continua-
da, preparao tcnico-pedaggica para uma atuao qualificada
nas escolas, redes e sistemas de ensino e participao ativa nos
processos polticos que definem os rumos da Educao no Pas.
Observe-se que, ao longo desses 12 anos, o Ministrio da Edu-
cao teve vrios titulares, o que implicou, na tradio adminis-
trativa brasileira, sucessivas mudanas de equipes das secretarias
executivas e de rgos vinculados ao MEC, como tambm na con-
duo das polticas institucionais concernentes ao campo educa-
cional, inclusive com repercusses no andamento de propostas
que tramitam no mbito do Conselho Nacional de Educao.
No caso da Comisso Bicameral de Formao de Professores,
designada pelo CNE para desenvolver estudos e proposies so-
bre o tema, adiciona-se o fato de que, dada a renovao peridica
dos membros do CNE, essa comisso foi recomposta, vrias vezes,
como mostram as portarias e atas: CNE/CP Portaria CNE/CP n 2,
de 15 de setembro de 2004; Portaria CNE/CP n 3, de 20 de setem-
bro de 2007; Portaria CNE/CP n 1, de 9 de outubro de 2008; Porta-
ria CNE/CP n 9, de 1 de junho de 2009; Portaria CNE/CP n 1, de 18
de junho de 2010; Ata n 14, de Reunio do CP/CNE , de 4/9/2012; e
Portaria CNE/CP n 6/2014.
Todavia, importante ressaltar que a comisso bicameral, re-
composta por meio da Portaria CNE/CP n 1/2014, tomou inicia-

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

tivas relevantes, com base nos estudos das comisses anteriores,


sobretudo ao definir, como objetivo maior da sua atuao, a dis-
cusso e proposio de Diretrizes Curriculares Nacionais para a
Formao Inicial e Continuada dos Profissionais do Magistrio da
Educao Bsica. Essa sinalizao poltica contribuiu para ampliar
o protagonismo do CNE no debate nacional sobre a formao dos
profissionais da Educao, liderado desde meados de 1980 pelas
entidades da sociedade civil.
Essa comisso, em 2013, deu mais um significativo passo na
direo da valorizao desses profissionais, ao aprovar um do-
cumento preliminar ratificando a deciso de propor DCNs para a
Formao Inicial e Continuada dos Profissionais do Magistrio da
Educao Bsica, bem como, posteriormente, submet-lo anli-
se e avaliao de especialistas e entidades da rea, secretarias do
MEC, Capes, Inep, Consed, Undime, Andifes e Conif, entre outros.
Concluda essa etapa, a comisso elaborou uma minuta de reso-
luo e a submeteu a uma discusso ampliada, com novos docu-
mentos e envolvendo mais atores nesse processo.
Renovada, mais uma vez, em 2014 (Portaria CNE/CP n 6/2014),
mas mantida a maioria dos seus membros, a comisso bicame-
ral elaborou uma nova verso de documento-base e proposta de
minuta das DCNs e buscou ampliar a arena de discusso pblica
mediante reunies ampliadas, debates e participao em eventos
sobre a temtica. Participaram do debate as vrias instncias do
MEC, Capes, Inep, Consed, Undime, frum ampliado de conse-
lhos, associaes acadmico-cientficas, entidades sindicais, ins-
tituies de Educao Superior, fruns, especialistas, pesquisado-
res e estudantes envolvidos com a temtica.
A prtica democrtica do CNE oportunizou a escuta de mlti-
plas vozes, cujas demandas e proposies, mediadas pela comis-
so bicameral, foram sendo sucessivamente incorporadas em no-
vas verses do documento, em um processo que culminou com a
realizao de audincia pblica, em sesso especfica do conselho
pleno, para discutir a temtica, em 6 de abril de 2015, na cidade
do Recife (PE). As propostas oriundas dessa audincia foram aco-
lhidas pela comisso, o que se refletiu na nova verso das DCNs,
que foi discutida e aprovada pelo Conselho Pleno do CNE, em 5

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parte v

de maio de 2015 e, posteriormente, num curto espao de tempo,


homologada pelo ministro da Educao.
Desse modo, ratifica-se trecho do parecer, quando afirma:

Nesse cenrio, o CNE, no cumprimento de suas atribuies nor-


mativas, deliberativas e de assessoramento ao ministro de Estado
da Educao, e no desempenho das funes e atribuies do poder
pblico federal em matria de Educao, o que inclui a formulao
e avaliao da poltica nacional de Educao, zelar pela qualidade
do ensino, velar pelo cumprimento da legislao educacional, por
meio da comisso bicameral, foi efetivando seu papel e assegu-
rando a participao da sociedade no aprimoramento da Educao
brasileira no tocante formao de profissionais do magistrio da
Educao Bsica.

Destaca-se, ainda, o avano dessas DCNs ao se verificar que,


ao mesmo tempo em que foram contemplados dispositivos de ins-
trumentos legais anteriores, tambm incorporaram e avanaram
em matrias relativas formao dos profissionais da Educao e
suas condies de trabalho, questes que esto no centro do deba-
te atual, impulsionadas pela aprovao do Plano Nacional de Edu-
cao 2014-2024. Verifica-se, portanto, que as DCNS galgaram um
patamar mais elevado, no qual foi possvel compatibilizar, sinte-
tizar e consolidar no somente orientaes decorrentes das Conae
2010 e Conae 2014 como, tambm, integrar vrios dispositivos le-
gais: Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988; Lei
n 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional) e Lei
n 12.796/2013, que altera a Lei n 9.394/1996; Lei n 13.005/2014,
que aprova o Plano Nacional de Educao, especialmente as metas
(15 a 18) e suas estratgias direcionadas aos profissionais do ma-
gistrio da Educao Bsica; Lei n 11.494/2007, que regulamenta
o Fundeb; Lei n 11.502/2007, que modifica as competncias e a
estrutura organizacional da Capes; Lei n 11.738/2008, que regula-
menta o piso salarial profissional nacional para os profissionais
do magistrio pblico da Educao Bsica; Decreto n 6.755, de 29
de janeiro de 2009, que institui a Poltica Nacional de Formao de
Profissionais do Magistrio da Educao Bsica, disciplina a atu-

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

ao da Capes no fomento a programas de formao inicial e con-


tinuada e d outras providncias; resolues e pareceres do CNE
sobre a temtica (DCNs).

Passada a fase inicial de discusso das DCNs, impe-se um


questionamento: quais foram concretamente as propostas reivin-
dicadas pelo movimento dos educadores que podem ser consi-
deradas atendidas pelas DCNs e, portanto, uma vitria, tambm,
desses movimentos? Responder a esta questo requer entender
como as DCNs tratam a formao dos profissionais da Educao, o
currculo do curso, a relao teoria-prtica, a gesto democrtica,
em relao s demandas das entidades, o que ser apresentado a
seguir.

Sistema nacional de formao de professores para a Educao


Bsica O conjunto dos dispositivos que constituem a reso-
luo e o corpo do parecer das DCNs evidencia o esforo do
legislador em conjugar elementos estruturais que possam
configurar um sistema de formao de professores, para atua-
o na Educao Bsica, que considere a articulao entre for-
mao inicial e continuada e condies materiais de trabalho.
Poltica nacional de valorizao dos profissionais da Educa-
o As DCNs inovam ao no dissociarem as condies de
formao acadmica das necessrias condies de trabalho, o
que se traduziu nos dispositivos que, de forma indita, tratam
da formao inicial e continuada associada, explicitamente,
aos planos de carreira e pautas salariais. Nesse aspecto, o le-
gislador mais do que inova, mostrando ousadia por confron-
tar posies consolidadas de alguns setores no sentido de no
ser especificada tal vinculao na resoluo, por atriburem o
trato dessa questo a outras esferas do governo e da sociedade.
Projeto Pedaggico Institucional As DCNs reforam a neces-
sidade do estabelecimento de estruturas organizacionais nas
universidades, que propiciem a articulao orgnica de todos
os componentes curriculares, no mbito do projeto pedag-
gico. Para as DCNs, a formao dos profissionais da Educao
no diz respeito apenas ao curso, mas , sobretudo, responsa-

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parte v

bilidade institucional, o que constitui uma condio necess-


ria que contribuir para a superao de prticas curriculares
que separam teoria x prtica, pensar x fazer, trabalho x estudo,
pesquisa x ensino x extenso.
Aproximao entre instituies formadoras e o campo de atu-
ao profissional As DCNs enfatizam a necessria aproxima-
o dos estudantes do mundo do trabalho, desde o incio do
curso, o que requer a existncia de vnculos formais e perma-
nentes entre a instituio formadora e os sistemas de ensino
que viabilizem tal insero.
Slida formao terico-prtica As propostas de formao
sinalizadas pelas DCNs apontam para uma estruturao cur-
ricular e acadmica de cursos que favorea a formao profis-
sional construda em bases cientficas e tcnicas slidas em
consonncia com as Diretrizes Curriculares Nacionais para a
Educao Bsica. A proposta do curso insere-se no projeto de
desenvolvimento institucional da graduao e da ps-gradua-
o, o que requer formas criativas e sistemticas de articulao
entre estes nveis. Viabilizar tais vinculaes implica assegu-
rar condies estruturais e recursos financeiros que possam
dar concretude s proposies. Atento a essas necessidades, o
legislador, em seu parecer, alerta para o exerccio das polticas
intersetoriais para o desenvolvimento e aprimoramento con-
tnuo das condies de ensino, pesquisa e extenso.
Durao do curso Sempre soou problemtico, para as entida-
des acadmicas do campo da Educao, a possibilidade de re-
alizao dos cursos de licenciatura em uma graduao de trs
anos, com 2.800 horas. Tal configurao do curso evidencia-
ria, para as entidades, uma descaracterizao profissional do
docente, j produzida, ao longo da histria, por estratgias de
reduo do conhecimento e do tempo de formao do profes-
sor e, consequentemente, de sua ao pedaggica (DOC. AN-
FOPE, 2004, p. 2). As DCNs superam essa fase ao estabelecer,
para esses cursos, durao de, no mnimo, oito semestres ou
quatro anos com, no mnimo, 3.200 horas de efetivo trabalho
acadmico, acatando, assim, a demanda das entidades no sen-
tido de as instituies construrem currculos que expressem

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

comprometimento com o tempo necessrio para a efetivao


de uma slida formao profissional e com amplas possibili-
dades para aprofundamentos e opes do estudante.
Respeito s diversidades notrio o avano das DCNs no
trato da Educao inclusiva ao reconhecer e contemplar, em
seus dispositivos, questes atinentes s diversidades tnico-
-raciais, de gnero, sexual, religiosa, de faixas geracionais e
socioculturais, entre outras.

A importncia das metas do PNE para a formao dos


profissionais da Educao

Foram fatores importantes para a aprovao das DCNs, por una-


nimidade, no Conselho Pleno do CNE, bem como a rapidez da sua
homologao pelo ministro da Educao, a ampla mobilizao dos
educadores nas Conaes 2010 e 2014 e as lutas pela aprovao, pelo
Congresso Nacional, do Plano Nacional de Educao 2014-2024.
Para os setores e grupos que participaram ativamente desses
processos, a efetividade das DCNs no campo educacional depen-
der, em grande parte, do empenho do Estado para materializar
as metas concernentes formao dos profissionais da Educao,
sobretudo, as metas 15, 16, 17 e 18 do Plano Nacional de Educao,
a seguir explicitadas:

Meta 15 Garantir, em regime de colaborao entre a Unio,


os estados, o Distrito Federal e os municpios, no prazo de um ano
de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao dos profis-
sionais da Educao de que tratam os incisos I, II e III do caput do
art. 61 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurando que
todos os professores e professoras da Educao Bsica possuam
formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licen-
ciatura na rea de conhecimento em que atuam.
Meta 16 Formar, em nvel de ps-graduao, 50% dos pro-
fessores da Educao Bsica, at o ltimo ano de vigncia deste
PNE, e garantir a todos(as) os(as) profissionais da Educao Bsica
formao continuada em sua rea de atuao, considerando as ne-
cessidades, demandas e contextualizaes dos sistemas de ensino.

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parte v

Meta 17 Valorizar os(as) profissionais do magistrio das re-


des pblicas de Educao Bsica, de forma a equiparar seu rendi-
mento mdio ao dos(as) demais profissionais com escolaridade
equivalente, at o final do sexto ano de vigncia deste PNE.
Meta 18 Assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de
planos de carreira para os(as) profissionais da Educao Bsica e
Superior pblica de todos os sistemas de ensino e, para o plano de
carreira dos(as) profissionais da Educao Bsica pblica, tomar
como referncia o piso salarial nacional profissional, definido em
lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituio
Federal.

A lei dispe que todas as metas e estratgias confluiro para


a concretizao de uma poltica nacional de formao dos profis-
sionais da Educao e devem ser objeto das diretrizes curriculares
nacionais para a formao inicial e continuada dos profissionais
do magistrio. Tal determinao legal gera, ao menos, dois efei-
tos: de um lado, fortalece o Conselho Nacional de Educao nos
processos de induo, acompanhamento e avaliao das DCNs nos
sistemas de ensino; e, de outro lado, empodera os setores e grupos
dos educadores para cobrar do poder pblico as condies objeti-
vas para a efetivao das citadas DCNs no campo educacional.
Mas a efetividade das citadas metas depender de mltiplos
fatores, sobretudo da instituio de um Sistema Nacional de Edu-
cao que assegure o necessrio aporte de recursos financeiros,
para atender s necessidades educacionais e efetivao do regi-
me de colaborao entre os entes federativos.

Consideraes finais

A anlise aqui desenvolvida mostra, dada a complexidade do cam-


po, quo sinuosos so os caminhos para o estabelecimento de po-
lticas pblicas direcionadas formao e valorizao dos profis-
sionais da Educao.
Os esforos empreendidos por vrios governos para formu-
lar, implementar e consolidar polticas e programas educacionais
amplos, coerentes e consistentes para valorizao efetiva desses

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

profissionais tm deparado com inmeros obstculos, desde in-


compreenses e disputas de ordem epistemolgica, conceitual e
terica at obstculos estruturais e conjunturais que tm impedi-
do a articulao orgnica dessas polticas.
Contudo, os grupos organizados da sociedade civil, em conso-
nncia com governos comprometidos com a democracia, a despei-
to das tenses, contradies e limitaes prprias das sociedades
democrticas, vm abrindo espaos para a efetivao de propostas
que contemplam os interesses e as necessidades da maioria da po-
pulao brasileira. No terreno da valorizao dos profissionais da
Educao, a implantao e o desenvolvimento das aes da apro-
vao do Plano Nacional de Educao, bem como das DCNs, abrem
espaos para a construo de novos patamares no tocante s for-
mas de valorizao dos profissionais da Educao.
Explorar essas oportunidades, de forma organizada e perma-
nente, constitui o desafio maior para os grupos e setores compro-
metidos em solucionar os problemas que persistem no campo
educacional e comprometem a formao plena do ser humano.
Nesse sentido, necessrio redobrar os esforos para avanar na
articulao entre o SNE e as polticas de valorizao dos profis-
sionais da Educao, de modo que a formao, o desenvolvimen-
to profissional e a valorizao dos profissionais da Educao ve-
nham a ter, de fato, prioridade na agenda nacional.

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timo acesso em outubro de 2015).

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valorizao dos profissionais da educao: pne e diretrizes para a formao

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A formao inicial
e continuada de
profissionais do
magistrio da
Educao Bsica
Luiz Fernandes Dourado
Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
professor titular e emrito da Universidade Federal de Gois (UFG),
membro dos Conselhos Superior e Tcnico-Cientfico da Educao Bsica (CTC-EB)
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes),
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

O artigo situa a formao de profissionais para o magistrio da Edu-


cao Bsica no Brasil e, desse modo, retoma os marcos legais, di-
retrizes e bases para as polticas, programas e aes direcionados
formao inicial e continuada dos profissionais de Educao, in-
cluindo neste contexto o Plano Nacional de Educao (PNE 2014-
2024) e, sobretudo, o Parecer CNE/CP n 2/2015 e a Resoluo CNE/
CP n 2/2015 que definem as novas diretrizes para a formao inicial
e continuada dos profissionais do magistrio da Educao Bsica.
Face complexa seara, s diferentes concepes e carncia
de polticas mais orgnicas para o setor, o artigo destaca a centra-
lidade conferida base comum nacional pela Resoluo CNE/CP
n 2/2015, como referncia para a valorizao dos profissionais da
Educao, bem como a concepo de valorizao envolvendo, de
modo articulado, questes e polticas atinentes formao inicial
e continuada, carreira, aos salrios e s condies de trabalho. O

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artigo destaca, ainda, que as novas Diretrizes Curriculares Nacio-


nais (DCNs) preconizam projetos prprios de formao por meio
da necessria articulao entre Educao Bsica e Superior, bem
como da institucionalizao da formao de profissionais do ma-
gistrio no Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), no Pro-
jeto Pedaggico Institucional (PPI) e nos Projetos Pedaggicos de
Curso (PPC), tendo por eixo a concepo formativa e indutora de
desenvolvimento institucional.

Formao de professores: concepes, tenses e


desafios

Nas ltimas dcadas, o debate sobre a formao de professores


vem se intensificando e tem se traduzido em campo de disputas
de concepes. De maneira geral, todos concordam com a neces-
sria formao do professor como poltica pblica a ser priorizada
como base para a melhoria da Educao. interessante, contudo,
ressaltar que h divergncias estruturais em relao ao lcus de
formao, ao projeto de formao, ao papel do professor, din-
mica formativa, relao teoria e prtica, ao papel dos estgios su-
pervionados, prtica como componente curricular, entre outros.
Com relao ao lcus de formao de professores, as con-
cepes vo desde a defesa de instituies especficas (institutos
superiores, escolas normais superiores), espaos diversificados
(faculdades, centros universitrios, universidades) a posies que
advogam a centralidade da universidade como espao privilegiado
de formao com destaque para o papel das faculdades e centros
de Educao. Em que pesem tais concepes, a realidade da for-
mao de professores no Brasil revela um cenrio marcado pela
diversificao e diferenciao institucional com predomnio das
matrculas no setor privado e em instituies isoladas tipicamen-
te de ensino, notadamente em faculdades.
Repensar esse cenrio imperativo para uma poltica pblica
direcionada melhoria da formao de professores. A centralida-
de deve ser conferida institucionalizao da poltica de forma-
o de professores, construo coletiva dos projetos pedaggicos
articulados s instituies de Educao Bsica e Superior. A defi-

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

nio da tipologia de instituies que se encarregaro dessa im-


portante atividade relaciona-se priorizao ou no da formao
de professores como poltica de Estado. Nessa direo, deve-se en-
fatizar a centralidade das universidades pblicas e comunitrias
na orientao e efetivao de processos formativos construdos a
partir da indissociabilidade de ensino, pesquisa e extenso.
Aliado ao lcus, situam-se divergncias quanto ao que enfa-
tizar como eixo da proposta poltico-pedaggica para a formao
de professores. De um lado, temos uma dada concepo que de-
fende que a formao de professores deve ter por foco o saber fa-
zer, o municiamento prtico, a centralidade do fazer pedaggico, o
aprender fazendo. De outra parte, temos concepes que advogam
a primazia da teoria como elemento basilar para a formao, se-
cundarizando, em muitos casos, a produo pedaggica e a prtica
como constitutivas da dinmica curricular.
Importante ressaltar que as DCNs direcionadas licenciatura,
especialmente pedagogia, buscaram recontextualizar esse deba-
te sobre a formao. Visando a superar a dicotomia presente nas
concepes, anteriormente descritas, as DCNs enfatizaram que as
propostas de formao devem se estruturar tendo por eixo a arti-
culao entre a teoria e a prtica. No entanto, parte significativa da
formao de professores efetiva-se margeada pela dicotomia teo-
ria x prtica, bacharelado x licenciatura, pela reduzida interlocu-
o com a Educao Bsica e por didticas disssociadas da prtica
de ensino, entre outros.
A despeito de alguns avanos, a formao de professores so-
freu alteraes importantes que, apesar de desencadearem movi-
mentos de tenso no campo, acabou contribuindo para uma for-
mao do licenciado entendida como complementar ao bachare-
lado, reforando a histrica dicotomia entre ambas as formaes.
Na ltima dcada, buscou-se maior organicidade para as po-
lticas, por meio da realizao de conferncias de Educao, com
destaque para a Conferncia Nacional de Educao (Conae), reali-
zada em 2010 e 2014, e a criao do Frum Nacional de Educao.
Outro movimento se deu por meio do envio de proposta do
Executivo Federal de Plano Nacional de Educao (PNE) para o
Congresso Nacional, em dezembro de 2010. A proposta, aps dis-

261

CNE_miolo_final.indd 261 10/15/15 1:08 PM


parte v

cusso e proposio de emendas, foi aprovada pelo Congresso Na-


cional, aps quase quatro anos de tramitao e sancionada sem
vetos em junho de 2014. A Lei n 13.005/2014 estabelece o PNE, pla-
no com vigncia no decnio 2014-2024, composto por 20 metas e
inmeras estratgias, vrias das quais incidem diretamente (caso
das metas 12, 15, 16, 17 e 18) sobre a formao dos profissionais da
Educao, sobretudo de professores.
Nesse contexto, as novas DCNs para a formao inicial e con-
tinuada dos profissionais do magistrio da Educao Bsica, apro-
vadas por meio do Parecer CNE/CP n 02/2015 e Resoluo CNE/
CP n 02/2015, sinalizam que uma poltica nacional para a forma-
o deve se efetivar por meio da articulao entre os entes fede-
rados, seus sistemas e redes, instituies de Educao Superior e
instituies de Educao Bsica, sem descurar da participao dos
fruns permanentes de formao e demais instncias como con-
selhos nacional, distrital, estaduais e municipais e seus respecti-
vos fruns. Isso implica dizer que a formao de profissionais do
magistrio da Educao Bsica, em nvel superior, por meio das
IES e seus fruns, deve se articular com os atores, as polticas e di-
nmicas de organizao, a gesto e o financiamento da Educao
Bsica. Importante destacar que as novas DCNs reconhecem os
sistemas de ensino, suas redes e instituies de Educao Bsica
como lcus da formao continuada dos profissionais do magis-
trio da Educao Bsica.
Como decorrncia desse processo fundamental ratificar a
importncia de projetos institucionais que traduzam o escopo e
a identidade das polticas de formao das IES, especialmente das
universidades. E no caso da formao continuada considerar ain-
da os projetos de formao dos sistemas de ensino, suas redes e
instituies de Educao Bsica.

O Conselho Nacional de Educao e a normatizao


da formao de professores

Visando a atender as suas atribuies, o CNE, por meio do Con-


selho Pleno, composto pelos membros da Cmara da Educao
Superior e da Cmara da Educao Bsica, aprovou vrias diretri-

262

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

zes, resolues e pareceres, direta ou indiretamente articulados


formao de professores. Tais dispositivos nem sempre foram
guiados por organicidade no que concerne s bases formativas e
concepes norteadoras.
Com o objetivo de consolidar a legislao, bem como atualiz-
-la luz dos novos marcos de avaliao e regulao da Educao,
o CNE aprovou a criao de comisso bicameral para exame da
matria1. Uma vez criada e composta, a comisso, tendo em vista
a complexidade do assunto, desenvolveu estudos de temticas e
concepes sobre a formao inicial e continuada, programas es-
peciais de formao pedaggica, princpios, fundamentos, dinmi-
ca curricular e formativa, carga horria, tempo para integralizao
curricular, entre outros. Ao longo de mais de uma dcada de exis-
tncia, a comisso vai sendo recomposta e continua os estudos e
as discusses. Em 2012, a comisso foi novamente recomposta2 e
aps discusses e apresentaes de temticas, bem como redis-
cusso de estudos anteriores, busca objetivar sua atuao e propor
novas diretrizes para a formao de professores luz dos debates
e das necessidades nacionais. Merece ser ressaltado o papel assu-
mido pela comisso bicameral como protagonista desse processo,

1. O Conselho Nacional de Educao designou Comisso Bicameral de Formao de Profes-


sores, formada por conselheiros da Cmara de Educao Superior e da Cmara de Educao
Bsica, com a finalidade de desenvolver estudos e proposies sobre a temtica. Importan-
te destacar que essa comisso, em funo da renovao peridica dos membros do CNE, foi,
vrias vezes, recomposta (Portaria CNE/CP n 2, de 15 de setembro de 2004; Portaria CNE/
CP n 3, de 20 de setembro de 2007; Portaria CNE/CP n 1, de 9 de outubro de 2008; Portaria
CNE/CP n 9, de 1 de junho de 2009; Portaria CNE/CP n 1, de 18 de junho de 2010).
2. Em 2012, a comisso bicameral foi recomposta e oficializada na reunio do CP/CNE em
4 de setembro de 2012, conforme Ata n 14, contando com os seguintes membros: Jos Fer-
nandes de Lima, Benno Sander, Francisco Aparecido Cordo, Jos Francisco Soares, Luiz
Fernandes Dourado, Luiz Roberto Alves, Malvina Tania Tuttman, Maria Izabel de Azeve-
do Noronha, Nilma Lino Gomes, Jos Eustquio Romo e Srgio Roberto Kieling Franco,
ocasio em que houve manifestao de conselheiros no sentido de que a comisso fosse
mais efetiva. Posteriormente, por meio da Portaria CNE/CP n 1, 28 de janeiro de 2014, a
comisso passou a contar com os seguintes membros: Jos Fernandes de Lima (presidente),
Benno Sander, Francisco Aparecido Cordo, Jos Francisco Soares, Luiz Fernandes Dourado,
Luiz Roberto Alves, Malvina Tania Tuttman, Maria Izabel de Azevedo Noronha, Nilma Lino
Gomes, Jos Eustquio Romo, Srgio Roberto Kieling Franco e Raimundo Moacir Mendes
Feitosa. Em 2014, aps nova renovao dos membros do CNE, a comisso, por meio da Por-
taria CNE/CP n 6/2014, foi novamente recomposta, passando a contar com os seguintes

263

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parte v

ao realizar inmeras reunies de trabalho, atividades, estudos, pro-


duo e discusso de textos desenvolvidos pelos membros da Co-
misso (ALVES, 2013a e 2014; DOURADO, 2013 e 2014; GOMES, 2013;
LIMA, 2013 e 2013a; SANDER, 2013; TUTTMAN, 2013). Esses textos, e
os estudos e as pesquisas desenvolvidos (DOURADO, 2009; SHEIBE,
2009; BORDAS, 2009 e DAMIES, 2012) a partir de demanda da Comis-
so Bicameral de Formao de Professores, no mbito do Projeto
CNE/Unesco Subsdio formulao e avaliao de polticas educa-
cionais brasileiras, constituram subsdios para o delineamento da
referida proposta de diretrizes. Importante ressaltar, ainda, que v-
rios estudos e pesquisas na rea da formao foram considerados,
e serviram de objeto de debate no mbito da comisso bicameral.
Uma das temticas nesse processo que vai ganhar importncia
discusso da base comum nacional como elemento que poderia
contribuir para a maior organicidade das polticas de formao.
Base comum nacional entendida a partir de princpios norteado-
res que no se caracterizam como currculo mnimo ou lista de
indicadores, mas que sinalizam para eixos a serem considerados
nos processos formativos cujo desenho deve se efetivar por meio
do projeto de formao de cada instituio.
A efetiva participao dos membros e a definio da presidn-
cia da comisso e da relatoria contriburam para a sistematizao
e proposio de documento-base inicial aberto ao pblico. A par-

membros: os conselheiros Jos Fernandes de Lima (CEB/CNE), presidente, Luiz Fernandes


Dourado (CES/CNE), relator, Antonio Carlos Caruso Ronca (CEB/CNE), Francisco Apareci-
do Cordo (CEB/CNE), Gilberto Gonalves Garcia (CES/CNE), Luiz Roberto Alves (CEB/CNE),
Malvina Tania Tuttman (CEB/CNE), Mrcia ngela da Silva Aguiar (CES/CNE), Nilma Lino
Gomes (CEB/CNE), Jos Eustquio Romo (CES/CNE), Raimundo Moacir Mendes Feito-
sa (CEB/CNE) e Srgio Roberto Kieling Franco (CES/CNE), membros. Como boa parte dos
membros da comisso anterior foi mantida, e visando a avanar nos trabalhos iniciados,
a comisso prosseguiu suas atividades e submeteu uma nova verso de documento base
e proposta de minuta das DCNs para discusso pblica envolvendo reunies ampliadas,
debates e participao em eventos sobre a temtica. Merece especial realce a participao
do MEC e suas secretarias (Sase, SESu, SEB, Setec, Secadi e Seres), Capes, Inep, Consed, Un-
dime, Frum Ampliado dos Conselhos de Educao, associaes acadmico-cientficas e
sindicais, Instituies de Educao Superior (IES), fruns, especialistas, pesquisadores e
estudantes vinculados temtica. Essa rodada de discusses, ao longo de 2014, propiciou
crticas e sugestes, por meio de debates no CNE e em outros espaos em que conselheiros
da comisso bicameral do CNE foram convidados.

264

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

tir de 2013, a comisso avanou nas discusses envolvendo convi-


dados do MEC (representantes da SESu, SEB, Setec, Sase, Secadi),
Inep, Capes, representantes da sociedade civil, especialmente ins-
tituies e entidades do campo educacional e a proposta de DCN,
a partir da efetiva atuao da comisso e relatoria, tomou novos
contornos e fez uma proposio de diretrizes para conectar a for-
mao inicial continuada, enfatizando sua necessria institu-
cionalizao a partir da articulao entre a Educao Bsica e Su-
perior. Os debates se intensificam, a audincia pblica realizada,
e as DCNs vo tomando forma e se materializando em um movi-
mento complexo envolvendo vrios atores institucionais ou no.
Nesse percurso, a aprovao do PNE e as definies nele pre-
sentes passam a ser incorporados na proposta, exigindo, ainda,
celeridade na busca do estabelecimento de polticas nacionais de
formao dos profissionais da Educao. Isso remete Cmara de
Educao Superior do CNE para criar uma nova comisso direcio-
nada a estabelecer diretrizes nacionais para a formao de profis-
sionais da Educao no pertencentes ao magistrio.

As DCNS para a formao de professores:


base comum nacional, princpios e proposies

Aps o histrico sobre a Comisso Bicameral de Formao de


Professores, e os desdobramentos decorrentes dos estudos e das
discusses sobre a proposio de novas diretrizes, a realizao de
audincia pblica (ocorrida em Recife, em 6 de abril de 2015), as
Novas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formao Inicial
e Continuada de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica
foram aprovadas por meio do Parecer CNE/CP n 2/2015 (aprovado
em 9/6/15 e homologado pelo MEC em 24/6/15) e Resoluo CNE/
CP n 2/2015.
As novas DCNs buscam maior organicidade para a formao,
ratificando os seguintes princpios norteadorescomo consideran-
dos (Resoluo CNE/CP n 2/2015):

1. a consolidao das normas nacionais para a formao de


profissionais do magistrio para a Educao Bsica indis-

265

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parte v

pensvel para o projeto nacional da Educao brasileira, em


seus nveis e suas modalidades da Educao, tendo em vista
a abrangncia e a complexidade da Educao de modo geral e,
em especial, a Educao escolar inscrita na sociedade;
2. a concepo sobre conhecimento, Educao e ensino basilar
para garantir o projeto da Educao nacional, superar a frag-
mentao das polticas pblicas e a desarticulao institucio-
nal por meio da instituio do Sistema Nacional de Educao,
sob relaes de cooperao e colaborao entre entes federa-
dos e sistemas educacionais;
3. a igualdade de condies para o acesso e a permanncia na
escola; a liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a
cultura, o pensamento, a arte e o saber; o pluralismo de ideias
e de concepes pedaggicas; o respeito liberdade e o apre-
o tolerncia; a valorizao do profissional da Educao; a
gesto democrtica do ensino pblico; a garantia de um pa-
dro de qualidade; a valorizao da experincia extraescolar;
a vinculao entre a Educao escolar, o trabalho e as prticas
sociais; o respeito e a valorizao da diversidade tnico-racial,
entre outros, constituem princpios vitais para a melhoria e
democratizao da gesto e do ensino;
4. as instituies de Educao Bsica, seus processos de organi-
zao e gesto e projetos pedaggicos cumprem, sob a legisla-
o vigente, um papel estratgico na formao requerida nas
diferentes etapas (Educao Infantil, Ensino Fundamental e
Ensino Mdio) e modalidades da Educao Bsica;
5. a necessidade de articular as Diretrizes Curriculares Nacio-
nais para a Formao Inicial e Continuada, em Nvel Superior,
e as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Bsica;
6. os princpios que norteiam a base comum nacional para a
formao inicial e continuada, tais como: a) slida formao
terica e interdisciplinar; b) unidade teoria-prtica; c) traba-
lho coletivo e interdisciplinar; d) compromisso social e valo-
rizao do profissional da Educao; e) gesto democrtica; f)
avaliao e regulao dos cursos de formao;
7. a articulao entre graduao e ps-graduao e entre pesqui-
sa e extenso como princpio pedaggico essencial ao exerc-

266

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

cio e aprimoramento do profissional do magistrio e da prti-


ca educativa;
8. a docncia como ao educativa e como processo pedaggico
intencional e metdico, envolvendo conhecimentos espec-
ficos, interdisciplinares e pedaggicos, conceitos, princpios
e objetivos da formao que se desenvolvem entre conheci-
mentos cientficos e culturais, nos valores ticos, polticos e
estticos inerentes ao ensinar e aprender, na socializao e
construo de conhecimentos, no dilogo constante entre di-
ferentes vises de mundo;
9. o currculo como o conjunto de valores propcio produo e
socializao de significados no espao social e que contribui
para a construo da identidade sociocultural do educando,
dos direitos e deveres do cidado, do respeito ao bem comum
e democracia, s prticas educativas formais e no formais e
orientao para o trabalho;
10. a realidade concreta dos sujeitos que do vida ao currculo e
s instituies de Educao Bsica, sua forma de se organizar
e de gesto, os projetos de formao devem ser contextuali-
zados no espao e no tempo e atentos s caractersticas das
crianas, adolescentes, jovens e adultos que justificam e ins-
tituem a vida da e na escola, bem como possibilitar a reflexo
sobre as relaes entre a vida, o conhecimento, a cultura, o
profissional do magistrio, o estudante e a instituio;
11. a importncia do profissional do magistrio e de sua valoriza-
o profissional, assegurada pela garantia de formao inicial
e continuada, plano de carreira, salrio e condies dignas de
trabalho;
12. o trabalho coletivo como dinmica poltico-pedaggica que
requer planejamento sistemtico e integrado.

Esses considerandos so fundamentais medida que sinali-


zam concepes sobre docncia, currculo, trabalho coletivo, di-
versidade e direitos humanos, base comum nacional para a for-
mao, entre outros.

267

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parte v

As novas DCNs e a formao inicial,


em nvel superior, para os profissionais do
magistrio da Educao Bsica

As DCNs aprovadas propem as seguintes possibilidades de pro-


gramas e cursos de formao inicial, em nvel superior, a ser obje-
to de definio por meio do projeto de formao de cada institui-
o formadora:

I cursos de graduao de licenciatura;


II cursos de formao pedaggica para graduados no licen-
ciados;
III cursos de segunda licenciatura.

As novas DCNs definem, ainda, que essa formao inicial


direciona-se para o exerccio da docncia e da gesto em Educa-
o Bsica. Nessa direo, definem, ainda, que a formao inicial
destina-se queles que pretendem exercer o magistrio da Educa-
o Bsica em suas etapas e modalidades de Educao e em ou-
tras reas nas quais sejam previstos conhecimentos pedaggicos,
compreendendo a articulao entre estudos terico-prticos, in-
vestigao e reflexo crtica, aproveitamento da formao e expe-
rincias anteriores em instituies de ensino.
As novas DCNs definem que os cursos de formao inicial,
considerada a base comum nacional e respeitadas a diversidade
nacional e a autonomia pedaggica das instituies, vo se consti-
tuir dos seguintes ncleos:

I ncleo de estudos de formao geral, das reas especficas


e interdisciplinares, e do campo educacional, seus fundamentos e
metodologias, e das diversas realidades educacionais;
II ncleo de aprofundamento e diversificao de estudos das
reas de atuao profissional, incluindo os contedos especficos
e pedaggicos, priorizados pelo projeto pedaggico das institui-
es, em sintonia com os sistemas de ensino;
III ncleo de estudos integradores para enriquecimento
curricular.

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

A IES, ao definir seu projeto de formao, explicitar os proje-


tos de cursos considerando os trs ncleos propostos.
As novas DCNs definem as bases para a estruturao de cada
um dos cursos de formao inicial:

1. os cursos de formao inicial de professores para a Educao


Bsica em nvel superior, em cursos de licenciatura, tero, no
mnimo, 3.200 horas de efetivo trabalho acadmico, em cur-
sos com durao de, no mnimo, oito semestres ou quatro
anos, compreendendo:

I 400 horas de prtica como componente curricular, distri-


budas ao longo do processo formativo;
II 400 horas dedicadas ao estgio supervisionado na rea de
formao e atuao na Educao Bsica, contemplando tambm
outras reas especficas, se for o caso, conforme o projeto de curso
da instituio;
III pelo menos 2.200 horas dedicadas s atividades formati-
vas estruturadas pelos ncleos I e II, conforme o projeto de curso
da instituio;
IV 200 horas de atividades terico-prticas de aprofun-
damento em reas especficas de interesse dos estudantes, por
meio da iniciao cientfica, da iniciao docncia, da exten-
so e da monitoria, entre outras, consoante o projeto de curso da
instituio.

2. os cursos de formao pedaggica para graduados no licen-


ciados, de carter emergencial e provisrio, ofertados a porta-
dores de diplomas de curso superior formados em cursos rela-
cionados habilitao pretendida com slida base de conhe-
cimentos na rea estudada, devem ter carga horria mnima
varivel de 1.000 a 1.400 horas de efetivo trabalho acadmico,
dependendo da equivalncia entre o curso de origem e a for-
mao pedaggica pretendida;

A definio da carga horria deve respeitar os seguintes prin-


cpios:

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parte v

I quando o curso de formao pedaggica pertencer mes-


ma rea do curso de origem, a carga horria dever ter, no mnimo,
1.000 horas;
II quando o curso de formao pedaggica pertencer a uma
rea diferente da do curso de origem, a carga horria dever ter, no
mnimo, 1.400 horas;
III a carga horria do estgio curricular supervisionado de
300 horas;
IV dever haver 500 horas dedicadas s atividades formati-
vas referentes ao inciso I deste pargrafo, estruturadas pelos n-
cleos I e II, conforme o projeto de curso da instituio;
V dever haver 900 horas dedicadas s atividades formativas
referentes ao inciso II deste pargrafo, estruturadas pelos ncleos
I e II, conforme o projeto de curso da instituio;
VI dever haver 200 horas de atividades terico-prticas de
aprofundamento em reas especficas de interesse dos alunos,
consoante o projeto de curso da instituio;

3. os cursos de segunda licenciatura tero carga horria mnima


varivel de 800 a 1.200 horas, dependendo da equivalncia en-
tre a formao original e a nova licenciatura. A definio da
carga horria deve respeitar os seguintes princpios:

I quando o curso de segunda licenciatura pertencer mesma


rea do curso de origem, a carga horria dever ter, no mnimo,
800 horas;
II quando o curso de segunda licenciatura pertencer a uma
rea diferente da do curso de origem, a carga horria dever ter, no
mnimo, 1.200 horas;
III a carga horria do estgio curricular supervisionado de
300 horas.

Importante salientar que as novas DCNs definem que os cur-


sos de formao inicial em seu processo formativo devem garantir
efetiva e concomitante relao entre teoria e prtica, ambas for-
necendo elementos bsicos para o desenvolvimento dos conheci-
mentos e habilidades necessrios docncia.

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

As novas DCNs definem, ainda, que os cursos de formao


inicial devero garantir, nos currculos, contedos especficos da
respectiva rea de conhecimento e/ou interdisciplinar, seus fun-
damentos e metodologias, bem como contedos pedaggicos e
os relacionados aos fundamentos da Educao, formao na rea
de polticas pblicas e gesto da Educao, seus fundamentos e
metodologias, direitos humanos, diversidades tnico-racial, de
gnero, sexual, religiosa, de faixa geracional, Lngua Brasileira de
Sinais (Libras), Educao Especial e direitos educacionais de ado-
lescentes e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas.

As novas DCNs e a formao continuada para os


profissionais do magistrio da Educao Bsica

As novas DCNs, por meio da Resoluo CNE/CP n 2/2015, definem


que a formao continuada compreende dimenses coletivas, or-
ganizacionais e profissionais, bem como o repensar do processo
pedaggico, dos saberes e valores, e envolve atividades de exten-
so, grupos de estudos, reunies pedaggicas, cursos, programas
e aes para alm da formao mnima exigida ao exerccio do
magistrio na Educao Bsica, tendo como principal finalidade a
reflexo sobre a prtica educacional e a busca de aperfeioamento
tcnico, pedaggico, tico e poltico do profissional docente.
Nesse sentido, afirma que a formao continuada decorre de
uma concepo de desenvolvimento dos profissionais do magis-
trio que leva em conta:

I os sistemas e as redes de ensino, o projeto pedaggico das


instituies de Educao Bsica, bem como os problemas e os de-
safios da escola e do contexto onde ela est inserida;
II a necessidade de acompanhar a inovao e o desenvolvi-
mento associados ao conhecimento, cincia e tecnologia;
III o respeito ao protagonismo do professor e a um espao-
-tempo que lhe permita refletir criticamente e aperfeioar sua
prtica;
IV o dilogo e a parceria com atores e instituies compe-
tentes, capazes de contribuir para alavancar novos patamares de

271

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parte v

qualidade ao complexo trabalho de gesto da sala de aula e da ins-


tituio educativa.

A referida resoluo define que a formao continuada deve


se dar pela oferta de atividades formativas e cursos de atualizao,
extenso, aperfeioamento, especializao, mestrado e doutorado
que agreguem novos saberes e prticas, articulados s polticas e
gesto da Educao, rea de atuao do profissional e s institui-
es de Educao Bsica, em suas diferentes etapas e modalidades
da Educao.
As novas DCNs avanam ao ratificar as atividades formativas,
organizadas pelos sistemas, redes e instituies de Educao B-
sica, incluindo desenvolvimento de projetos, inovaes pedaggi-
cas, entre outros.
A resoluo define, ainda, que a instituio formadora defi-
nir no seu projeto institucional as formas de desenvolvimento
da formao continuada dos profissionais do magistrio da Edu-
cao Bsica, articulando-as s polticas de valorizao a serem
efetivadas pelos sistemas de ensino. O trabalho deve ser feito em
conexo com o planejamento estratgico do Frum Estadual Per-
manente de Apoio Formao Docente e com os sistemas e redes
de ensino e com as instituies de Educao Bsica.
As novas DCNs ratificam a necessidade de polticas de valo-
rizao dos profissionais do magistrio da Educao Bsica, que
lhes assegurem formao inicial e continuada, carreira, salrios e
condies de trabalho como deliberado pela Conae (2010 e 2014).

Consideraes finais: a efetivao das DCNs e


a construo de projetos institucionais de formao

O Conselho Nacional de Educao, cumprindo o seu papel de r-


go de Estado, aprovou as novas diretrizes curriculares para a for-
mao inicial e continuada dos profissionais do magistrio. Essas
diretrizes amplamente debatidas, como sinalizamos ao longo do
texto, buscam dar maior organicidade ao campo da formao de
profissionais do magistrio da Educao Bsica. Elas enfatizam,
entre outros, a necessria articulao entre formao inicial e con-

272

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a formao dos profissionais do magistrio para a educao bsica

tinuada, Educao Bsica e Superior, teoria e prtica, a serem efe-


tivadas por meio de projeto da instituio formadora, tendo por
eixo a base comum nacional e os eixos de formao propostos. Si-
nalizam, tambm, importantes elementos para a poltica nacional
para a formao dos profissionais da Educao como previsto no
Plano Nacional de Educao.
Importante destacar que o parecer foi homologado junta-
mente com o anncio do ministro da Educao, Renato Janine
Ribeiro, tratando de uma consulta pblica sobre o texto base da
Poltica Nacional de Formao dos Profissionais da Educao
Bsica. A homologao do parecer atende a uma dvida e a uma
reivindicao histrica da comunidade educacional, sobretudo
ao considerarmos que o tema vinha sendo debatido de forma
muito intensa havia mais de uma dcada no CNE. Essas DCNs
so resultado de trabalho coletivo no CNE, do envolvimento dos
conselheiros e conselheiras, da escuta de diferentes setores que
reafirmaram a centralidade da formao inicial e continuada no
contexto mais abrangente da poltica de valorizao e da agenda
instituinte do Sistema Nacional de Educao (SNE). A articulao
entre a formao inicial e continuada, a necessria articulao
entre ambas e a Base Comum Nacional, bem como a ratificao
da necessria conexo entre Educao Bsica e Superior, entre
outros elementos, esto presentes no Parecer CNE/CP n 2/2015
e na Resoluo CNE/CP n 2/2015, e representam aspectos fun-
damentais a serem realados, bem como a interao sistemtica
entre os sistemas, as instituies de EducaoSuperior e as insti-
tuies de Educao Bsica e tambm a formao efetivada pelas
redes e sistemas de ensino.
A homologao do parecer em tempo recorde revela o compro-
metimento do MEC com as disposies do PNE, ao mesmo tempo
em que sinaliza que h conquistas e tambm muitos desafios, es-
pecialmente no campo da valorizao dos profissionais da Edu-
cao, que encontram importantes referncias na Conae. Assim,
as concepes fundantes para a valorizao dos profissionais da
Educao e, nesse contexto, para a formao dos profissionais do
magistrio da Educao Bsica, reafirmadas no parecer e resolu-
o mencionados, avanam no sentido de uma concepo ampla

273

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parte v

de valorizao, entendida a partir da articulao entre formao


inicial, formao continuada, carreira, salrios e condies de tra-
balho, e se articulam a movimentos e discusses histricas que
vm sendo delineados no campo por meio de entidades cientfico-
-acadmicas, sindicais, rgos gestores, instituies formadoras,
sistemas de ensino, dentre outros.
Entre os desafios na rea da formao inicial e continuada,
bem como em relao s polticas de valorizao, fundamental
ressaltar a necessria agenda de implementao das diretrizes, o
que inclui promover o amplo acesso aos documentos, tanto re-
soluo quanto ao parecer. Pensar o projeto de formao das licen-
ciaturas, formao pedaggica para os graduados no licenciados,
segunda licenciatura, formao continuada, enfim todo o projeto
formativo das instituies um grande desafio. fundamental
tambm repensar as dinmicas de formao, os desafios presen-
tes no PNE tais como: equiparao salarial, discusso e aprovao
de diretrizes sobre carreira, cumprimento do piso e recomposio
salarial, entre outros elementos, que devem ser tratados organica-
mente e luz da agenda instituinte do SNE.
O grande esforo a ser efetivado agora consiste na ampla dis-
seminao do parecer e da resoluo do CNE/CP visando a mate-
rializao das novas DCNs no mbito de cada uma das instituies
formadoras. Nessa direo, as DCNs avanam em direo a maior
organicidade dos processos ao definirem a institucionalizao de
um projeto de formao pelas instituies por meio da efetiva ar-
ticulao entre elas e os entes federados, seus sistemas e redes,
instituies de Educao Superior e instituies de Educao B-
sica, sem descurar da efetiva participao dos fruns permanentes
de formao e demais instncias como conselhos nacional, distri-
tal, estaduais e municipais e respectivos fruns.

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PARTE VI

Financiamento da
Educao, gesto,
transparncia e
controle social
dos recursos

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Financiamento
da Educao
e vinculao:
realidade, mitos
e perspectivas no
contexto do PNE
(2014-2024)
Jos Eustquio Romo
Doutor em Educao pela Universidade de So Paulo (USP),
diretor e professor do programa de doutorado e mestrado em Educao da Universidade
Nove de Julho (Uninove) de So Paulo, diretor fundador do Instituto Paulo Freire,
conselheiro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao

Introduo

Os estudos e as pesquisas sobre o financiamento da Educao bra-


sileira parecem no ter muito prestgio no Pas, como se pode cons-
tatar no nmero reduzido de publicaes sobre o tema. Contam-se
nos dedos os nomes dos estudiosos e pesquisadores que se debru-
aram sobre essa temtica. Depois do trabalho j clssico de Jos
Carlos de Arajo Melchior (1987), o que mais se publicou no Pas,
seno os poucos ttulos de verdadeiros heris que vm insistindo
no assunto, na maioria das vezes autofinanciando as pesquisas e
as prprias publicaes? Escassos e recentes, tambm, tm sido

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parte vi

os trabalhos acadmicos (dissertaes e teses sobre o tema), bem


como os eventos, na rea de Educao, a respeito deste objeto.
Ainda que poucos, os estudiosos que tm se arriscado no
campo vm demonstrando muita competncia, como exprimem
os resultados de seus trabalhos. Assim, embora pobre no nmero,
graas expertise e ao talento de nossos investigadores sobre o fi-
nanciamento da Educao no Brasil, a literatura especfica rica
em profundidade, no deixando de iluminar todas as nuances e a
complexidade que o tema implica.
Mas quais so as razes para a indiferena, no limite o despre-
zo, dos educadores para com matria to importante? Algumas hi-
pteses, ou melhor, desconfianas ou suspeitas1 sobre os mo-
tivos dessas atitudes negativas em relao temtica poderiam ser
registradas, destacando-se entre outras: (i) em geral, os educado-
res consideram o tema do financiamento da Educao muito com-
plexo, ainda mais quando povoado de tabelas, estatsticas etc.; (ii)
consideram ainda que o tema pertence ao campo de investigao
dos economistas e, portanto, no lhes cabe compreend-lo nem
muito menos estud-lo e explic-lo; finalmente, (iii) os adminis-
tradores pblicos da Educao, seja em que nvel for, do escolar ao
ministerial, tm considerado que aos gestores fazendrios com-
pete desenvolver os fundamentos, as metodologias e os procedi-
mentos sobre a gesto dos meios educacionais. Alm disso, no
seria demais desconfiar que no h muito estmulo nem apoio das
autoridades para os estudos sobre o tema, porque eles poderiam
desvendar os arranjos e as qumicas da execuo oramentria,
no limite, a m gerncia dos recursos pblicos vinculados fun-
o Educao.
Por isso, mesmo com o risco dos equvocos de quem no
economista nem vinculado gesto fazendria, este trabalho
apresenta-se como mais uma tentativa de contribuir s discusses
que se travam, neste momento, especialmente em sobre o aporte
de recursos para a funo Educao, algumas vezes mistificando o

1. Como todo bom mineiro, o autor no faz uma reflexo a partir de hipteses, mas descon-
fia, no mximo, suspeita de alguma coisa em relao aos fatores de determinado objeto de
estudo.

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financiamento da educao e vinculao

alcance das metas relativas aos meios que constam do Plano Na-
cional de Educao (2014-2024). Ademais, no inconveniente,
apesar do risco de parecer aborrecedor, continuar insistindo na
importncia da apropriao do tema do financiamento da Edu-
cao no Brasil com maisculas pelos prprios educadores, a
despeito de no serem economistas nem gestores, para no serem
enganados pela reiterada astcia das autoridades com a desculpa
da falta de recursos.

Um pouco de histria

Somente aps cerca de trs dcadas depois da chegada2 ao Brasil


em 1500 que os portugueses resolveram iniciar o verdadeiro pro-
cesso colonizador, com a implantao definitiva da empresa co-
lonial europeia em terras brasileiras3, que seria consolidada pela
criao do Governo-Geral, a partir de 1549. Com o primeiro gover-
nador, Tom de Sousa, chegaram os jesutas, que monopolizariam
a Educao por 210 anos.
Alguns estudiosos da histria do financiamento da Educao
brasileira querem entender que a delegao da metrpole Com-
panhia de Jesus do monoplio do ensino formal no Brasil ante-
cipou-se, h mais de 300 anos, a uma ocorrncia histrica muito
comum em nossos dias, a terceirizao. Assim pensa, por exem-
plo, Joo Monlevade (apud PINTO, 2000, p. 47). Na verdade, trata-
va-se de uma ao do prprio Estado, porque, na poca, a Igreja
era um aparelho da Coroa, por meio do instituto do Padroado4.
evidente, porm, que a forma de arrecadao do quinto impos-

2. Evita-se, aqui, o termo descobrimento porque tudo leva a crer que os navegantes lusos
j tinham estado no Brasil. Entretanto, as controvrsias sobre o tema escapam aos limites
deste trabalho.
3. De fato, nos 30 primeiros anos, restringiram-se a enviar expedies exploradoras e guar-
da-costas, limitando sua ao no territrio brasileiro com a construo de feitorias. So-
mente a partir de 1530, com a expedio de Martim Afonso de Sousa, iniciou-se a fixao e
o povoamento da Colnia com escravos, para trabalhar no que os historiadores chamariam
de plantation, com o cultivo da cana para a produo de acar.
4. Pelo Padroado, o soberano portugus era o chefe do Estado e da Igreja, simultaneamente.
A vigncia desse instituto se estendeu pelo Imprio, sendo extinto somente com a procla-
mao da Repblica, que separou a Igreja do Estado, em 1889.

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parte vi

to de 20% referente extrao aurfera era terceirizada para os


contratadores5.
Com a expulso dos jesutas pelo marqus de Pombal, em 1759,
a Educao pblica brasileira ficou deriva, pois o Estado no con-
seguiu substituir o sistema montado pelos padres inacianos.
Mesmo estabelecendo uma espcie de antepassado da vinculao
de recursos Educao, o ministro plenipotencirio de dom Jos I
criou, por meio da Carta Rgia de 10 de novembro de 1772, o Subs-
dio Literrio, destinado a financiar a Educao pblica na Colnia.
No entanto, a laicizao da Educao brasileira, embutida nas re-
formas pombalinas, pagou um preo alto, porque as cmaras mu-
nicipais no conseguiam vencer o centralismo burocrtico nem
arrecadar os tributos necessrios para a manuteno e o desenvol-
vimento do ensino, especialmente em uma sociedade que tinha
uma economia escravista e caracterizada por unidades produtivas
praticamente autossuficientes. O Subsdio Literrio foi extinto em
1816 ano da elevao do Brasil categoria de Reino Unido de Por-
tugal e Algarves , vigorando, portanto, por aproximadamente 8
anos do total de 13 do perodo joanino no Brasil, ou seja, esteve em
vigncia por mais da metade do perodo da inverso brasileira6.
Da em diante, no contexto do escravismo moderno semicolo-
7
nial e da verdadeira convulso institucional do Reino Unido e do
Imprio, na primeira metade do sculo XIX, tirou de foco a ques-

5. O fisco real concedia a particulares o direito de arrecadar tributos, mediante antecipao


do montante a ser arrecadado. Com isso, potencializava inmeros abusos, cujas vtimas
eram os contribuintes. Depoimentos de testemunhas da poca comprovam que a rapina-
gem fiscal era tamanha, por causa da superestimada base de clculo dos impostos e con-
tribuies, que a chegada dos contratadores em qualquer localidade era suficiente para
espalhar o pnico.
6. Esta uma expresso que nos parece adequada para designar o perodo que vai da trans-
migrao da famlia real portuguesa para o Brasil (janeiro de 1808) at o retorno de dom
Joo a Portugal (1821), porque o Brasil passou a ser a sede da monarquia portuguesa, portan-
to virou a metrpole do Reino, e Portugal se transformou em colnia da Frana. O retorno
de dom Joo I, que chegara ao Brasil como prncipe regente, se deu por presso da Revolu-
o do Porto, cujas Cortes uma espcie de Assembleia Nacional Constituinte implan-
tariam a monarquia constitucional no Reino Unido.
7. De 1808 a 1822, o Brasil no foi plenamente uma colnia de Portugal, uma vez que a ex-
tino do monoplio comercial por si s j seria suficiente para mutilar o pacto colonial.
No entanto, Portugal e, por via de consequncia, o Brasil caram na esfera da hegemonia
britnica, caracterizando uma colonizao incompleta (v. SAES, 1985, p. 96-100).

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financiamento da educao e vinculao

to educacional e, mais ainda, as relativas s polticas dos meios.


Basta dizer que dom Pedro, deixado no Pas como prncipe regente
pelo rei dom Joo VI, reclamou ao pai que no havia dinheiro nesta
parte do Reino Unido. Por que importante destacar o contexto do
escravismo moderno semicolonial e a convulso por que passou
o Reino Unido na ruptura do Pacto Colonial? Porque, no bem
compreendido esse contexto, fica difcil entender o porqu do
rompimento com Portugal e o porqu do tumultuado I Reinado
de dom Pedro I. Em primeiro lugar, com a vinda da famlia real
portuguesa, em 1808, fugindo das foras militares de Napoleo
Bonaparte, sob proteo da esquadra britnica, o ento prncipe
regente dom Joo compensou seus protetores com a abertura dos
portos, quebrando o monoplio comercial que era o principal es-
teio do pacto colonial entre Portugal e o Brasil. Alm disso, o des-
locamento da nobreza portuguesa para o Brasil eliminou, segun-
do Dcio Saes (op. cit.), a possibilidade de as elites portuguesas
continuarem a desempenhar seu papel no pacto, isto , a oferecer
as concesses legais s elites coloniais para que elas fizessem a
extrao dual das classes dominadas para alimentar a acumulao
(ou os gastos sunturios) das duas classes dominantes, do Brasil e
de Portugal.
J a ruptura poltica definitiva entre Brasil e Portugal, que sig-
nificava mais o rompimento com as Cortes constituintes por-
tuguesas, que queriam a recolonizao do Brasil, teve um forte
estmulo ingls, apesar da aliana luso-britnica. Somente neste
contexto tripartite Inglaterra como formao social hegemni-
ca, Portugal como formao social colonizadora e Brasil como for-
mao social colonizada que se pode compreender a ruptura
do pacto colonial com o referencial terico da teoria da crise do
materialismo histrico. De fato, se Portugal no esgotara as possi-
bilidades do modo de produo escravista moderno, como expli-
car a crise e a ruptura do pacto seno pela insero de Portugal e
Brasil no universo mais amplo que inclua a Inglaterra, esta, sim,
superando o escravismo moderno pelo capitalismo? No por isso
que os ingleses passaram a combater o trfico negreiro?
Dom Joo VI, ao retornar a Portugal, encomendara ao filho
que, antes de algum aventureiro proclamar a independncia do

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parte vi

Brasil, que ele, dom Pedro, agora prncipe-regente desta parte do


Reino Unido o fizesse, porque no o haveria de trair. Alm disso,
as liberdades e vantagens experimentadas pelas elites coloniais
a partir da instalao da sede do governo portugus no Brasil, a
possibilidade do tratamento direto com a formao social hege-
mnica do capitalismo liberal nascente, a fragilidade da monar-
quia absolutista portuguesa e as ameaas de recolonizao pelas
Cortes acabaram precipitando o movimento sui generis de um
movimento de independncia, liderado pelo filho do colonizador,
com a consequente criao de um singular imprio nos trpicos.
Portanto, quando da proclamao da Independncia, o jovem
e impulsivo imperador ter de assumir as dvidas contradas pela
metrpole com a Inglaterra nos tratados de 1810, alm de ter de pa-
gar pesada indenizao aos ingleses pelo reconhecimento do novo
Estado. Se antes j reclamara com o pai que o deixara para trs,
para cuidar de uma parte do Reino Unido sem recursos, como faria
aps a separao para arcar com tantas e to vultosas despesas?
Dada a situao de indigncia do Estado recm-criado, a primeira
Constituio outorgada do Imprio (1824) previa, apenas retorica-
mente, a gratuidade da instruo primria a todos os cidados
(ROSSINHOLI, 2010). Por que retoricamente? Alm da falta de
meios mencionada, grande parcela da populao era escrava, no
se incluindo, portanto, no rol dos cidados com direitos sociais
subjetivos, desobrigando o Estado de atend-los com Educao
pblica gratuita. Mesmo aprovando a lei de 15 de outubro de 1827,
que previa a criao de Escolas de Primeiras Letras em todas as
cidades, vilas e povoados, nelas implantando o Mtodo Lancaster8
(TOBIAS, 1986), dom Pedro I no recebeu qualquer presso no sen-
tido do financiamento da Educao Bsica.
O Ato Adicional, de 12 de agosto de 1834, cujo sistema a ser
implantado aproximava-se do que se poderia chamar de fede-
ralismo educacional, apenas legalizou a desobrigao do gover-

8. Tambm conhecido como Mtodo Mtuo ou Mtodo Monitorial desenvolvido na In-


glaterra por Andrew Bell e Joseph Lancaster e que j vinha sido divulgado no Brasil desde
1808, tornou-se oficial em 1827 (SAVIANI, 2007, p. 128). Baseava-se na monitoria dos alunos
mais adiantados, que ajudavam o professor com os alunos mais atrasados.

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financiamento da educao e vinculao

no central, atribuindo a responsabilidade da Educao pblica


s provncias. A fragilizao do setor pblico e sua consequente
omisso foram abrindo espao para o processo de privatizao da
Educao brasileira, com forte presena da Igreja Catlica. Os jesu-
tas, inclusive, retornaram ao Pas e, aps 86 anos de sua expulso,
criaram o Colgio do Desterro, em Santa Catarina. Em 1867, depois
de mais de um sculo de sua sada do reino portugus, retornaram
Educao tambm no Nordeste, com o Seminrio e o Colgio de
Pernambuco.
Embora algumas das reformas da Educao levadas a efeito
no II Reinado a de Luiz Pedreira do Couto Ferraz, de 1854; o pro-
jeto de Jos Paulino Soares de Souza, de 1870; o projeto de Joo Al-
fredo, de 1871; e, finalmente, a reforma do ministro Carlos Lencio
de Carvalho, de 18799 contivessem ideias avanadas para a poca,
na maioria das vezes eram imitaes do que se fazia em outros
pases mais adiantados, e no saram do papel. Nessas reformas,
a questo do financiamento pblico da Educao passou ao largo.
Basta compulsar os percentuais aplicados na manuteno e no de-
senvolvimento do ensino durante o quase meio sculo de governo
de dom Pedro II:

... durante os 49 anos correspondentes ao Segundo Imprio, entre


1840 e 188810, a mdia anual dos recursos financeiros investidos
em Educao foi de 1,8% do oramento imperial, destinando-se,
para a instruo primria e secundria, a mdia de 0,47% (SAVIA-
NI, op. cit., p. 167).

9. Esta reforma ensejou o famoso parecer-projeto de Rui Barbosa, elaborado em 1882, uma
obra monumental abrangendo todos os aspectos da Educao, do jardim de infncia ao En-
sino Superior (SAVIANI, op. cit., p. 164), mas, certamente como os demais documentos de
mesmo gnero da poca, eram mais para efeito proclamatrio do que para a transformao
objetiva da realidade educacional.
10. bom lembrar que o I Reinado terminou em 1831, com a abdicao de dom Pedro I. Ini-
cia-se, ento, o II Reinado que, em sua primeira etapa, foi governado pelos regentes, dada
a menoridade de dom Pedro de Alcntara, o prncipe herdeiro do trono. Em 1840, embora
ainda com menos de 14 anos de idade, o Ato Adicional de 1840 proclamou-o legalmente
maior de idade, podendo assim, assumir o trono nesse mesmo ano.

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parte vi

Segundo Dcio Saes, h dois acontecimentos que demonstram,


emblematicamente, a instalao do Estado burgus no Brasil:

Os episdios habitualmente conhecidos como a Proclamao da


Repblica (1889) e a Assembleia Constituinte (1891) constituram
momentos ou subetapas da etapa seguinte: a reorganizao,
segundo os princpios do burocratismo burgus, do aparelho de
Estado (SAES, op. cit., p. 190).

Pode-se acrescentar que a abolio da escravido, por meio da


Lei urea de 13 de maio de 1888, soma-se aos dois, na liquidao
do Estado escravocrata moderno nacional. Em suma, os trs acon-
tecimentos constituem um marco cronolgico da mudana da
natureza do Estado brasileiro, tornando-se definitivamente bur-
gus, portanto, correspondendo ao modo de produo capitalista,
que se implantava no Pas. Para equacionar o financiamento da
Educao, este fato fundamental, pelo menos em dois aspectos:
primeiramente, o Estado nacional burgus defende a responsabi-
lidade pblica pela Educao, j que o exrcito proletrio precisa
ter um mnimo de cultura burguesa para introjetar o coletivo ar-
tificial, traduzido mais explicitamente no nacionalismo, e substi-
tuir, no sistema simblico dos trabalhadores, o coletivo de classe
(conscincia proletria); em segundo lugar, era preciso transfor-
mar a massa de ex-escravos em seres humanos capazes de atos
de vontade para, mais cedo ou mais tarde, participar como parte
contratante dos contratos que caracterizam o universo burgus e,
mais concretamente, o do contrato de trabalho.
No se pode esquecer tambm que, proclamada e instalada
sob a gide das ideias de Benjamin Constant Botelho de Magalhes,
que representava Auguste Comte nos trpicos, a Repblica busca-
va retirar a Educao brasileira do confessionalismo teolgico e da
especulao metafsica, para o cientificismo positivista. Como se
sabe, o pensador francs defendia a superao dos estados teol-
gico e metafsico pelo positivo, que tinha como misso desen-
volver as cincias fsicas e experimentais, bem como a sociologia,
que, no entanto, era por ele considerada como fsica social. Por
isso, mesmo rompendo com sculos de concepo educacional

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financiamento da educao e vinculao

teolgica ou metafsica, reestruturando todo o sistema edu-


cacional brasileiro (TOBIAS, op. cit., p. 188), Benjamin Constant
deu continuidade tradio das reformas (1891) e restringiu-se
de modo particular ao Ensino Mdio, estando ele sintetizado na
reforma do modelar Colgio Pedro II (id., ib.).
Durante a Primeira Repblica, as reformas se sucederam: C-
digo dos Institutos Oficiais no Ensino Superior e Secundrio, de
Epitcio Pessoa (1901); Lei Orgnica do Ensino Fundamental e Su-
perior na Repblica, de Rivadvia Corra (1911); Lei Carlos Maxi-
miliano, de autor homnimo (1915); e Reforma Rocha Vaz (1925),
tambm de autor homnimo, no governo de Arthur Bernardes, em
plena crise dos anos 20 do sculo passado.
A partir da segunda dcada do sculo XX, a Primeira Guerra
Mundial (1914-1918) provocou um turbilho na correlao de for-
as econmico-polticas no mundo, gerando a crise do capitalis-
mo, que se aprofundou no perodo entreguerras (1918-1939), na
chamada Grande Depresso. Essa crise ser importada pelo
Pas, porque, com uma economia que se baseava na oferta elstica
dos produtos suprfluos ao mercado internacional e uma deman-
da reduzida inelstica por causa dos gastos no conflito que de-
vastou economias europeias e eliminou ou mutilou a maior parte
de sua populao produtiva, diminuiu a demanda , o Brasil se viu
a braos com a queda dos preos do caf no exterior. Sabe-se, tam-
bm, que a repblica dos cafeicultores garantia os preos do caf
comprando e estocando os excedentes, mantendo os preos artifi-
cialmente do produto, estimulando, portanto, a expanso cafeeira,
como se nada estivesse acontecendo. A chamada crise dos anos
20 nada mais do que o eco no Pas, assentado em uma economia
de base agrrio-exportadora de produtos primrios no essenciais
no pas da sobremesa, como foi ironicamente apelidado por
alguns historiadores , da crise que grassou por todos os pases
parceiros econmicos do Brasil, principalmente a Inglaterra.
No entanto, como a histria dialtica, diminuindo, tambm,
as possibilidades de importao, seja pela queda da capacidade de
compra, seja pela retrao da oferta de produtos manufaturados
pelos pases envolvidos no conflito, a crise acabou por estimular,
em mdio prazo, a industrializao e a urbanizao da sociedade

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parte vi

brasileira, provocando impactos evidentes nas demandas por po-


lticas sociais, especialmente pelas educacionais.
As profundas transformaes por que passar o Pas culmina-
ro na denominada Revoluo de 1930, que poria fim Repbli-
ca Velha (1889-1930) e daria incio a um novo perodo, no qual a
Educao se tornaria, apesar dos limites, mais profissional, mais
organicamente integrada, sistematizada e mais pblica.
Foi nas dcadas de 1920 e 1930 que ocorreram as primeiras
tentativas de maior profissionalismo e, consequentemente, maior
assuno da responsabilidade pblica pela Educao, levando
s iniciativas para a criao de sistemas educacionais regionais:
Sampaio Dria, em So Paulo (1920); Loureno Filho, no Cear
(1923); Ansio Teixeira, na Bahia (1925); Francisco Campos e M-
rio Casassanta, em Minas Gerais (1927)11; Fernando de Azevedo, no
Distrito Federal (1928); Carneiro Leo, em Pernambuco (1928); Lis-
maco Costa (1928), no Paran; e Jos Augusto Bezerra de Menezes,
no Rio Grande do Norte (1928).
Os chamados pioneiros da Educao, cada um com suas ca-
ractersticas, mas com o substrato comum dos princpios da Es-
cola Nova, iniciaram o movimento de renovao em seu respec-
tivo estado12. Pode-se dizer que o movimento escolanovista, que
ganhara grande expresso nos Estados Unidos com John Dewey
(1859-1952) e William Heard Kilpatrick (1871-1965), entrou no Bra-
sil por meio dos brasileiros que l estudaram, ou se deixaram in-
fluenciar pelo pensamento pedaggico daquele pas da Amrica
do Norte. Como bons representantes das classes mdias brasilei-

11. Como era a vez dos mineiros na alternncia da Presidncia da Repblica caf com
leite, com a potencial candidatura de Antnio Carlos Andrada e Silva, a reforma de Mi-
nas Gerais ganhava uma expresso especfica, por se constituir numa espcie de prvia
do que deveria ser realizado no Brasil como um todo, quando o ex-governador se tornasse
presidente. Como se sabe, o acordo Minas-So Paulo se esvaiu, quando o presidente Wa-
shington Lus apoiou Jlio Prestes, preterindo a candidatura de Antnio Carlos de Andrada
e Silva, o que acabou sendo um dos fatores de sua derrubada, antes do final do governo, e
do impedimento da posse de Jlio Prestes, vitorioso nas eleies presidenciais, por meio do
golpe de 1930, que levou Getlio Dorneles Vargas ao poder.
12. Jorge Nagle (1974) caracterizou o perodo como o do entusiasmo pedaggico ou do oti-
mismo pedaggico, porque os escolanovistas acreditavam numa espcie de messianismo
educacional, pelo qual a democratizao da Educao democratizaria a sociedade.

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financiamento da educao e vinculao

ras, acabaram por traduzir, no campo da Educao, uma espcie de


ideologia que denominei tenentismo pedaggico13.
Na chamada Era Vargas (1930-1954), com o breve intervalo
do governo Eurico Gaspar Dutra (1946-1950), pode-se dizer que a
Educao brasileira passou por profundas transformaes, em res-
posta s demandas do Estado burgus que saa da fase liberal que
dominou a Primeira Repblica, passando pelo capitalismo mono-
polista, do perodo entreguerras, e chegando ao capitalismo de or-
ganizao14, do ps Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Foi nesse
perodo que se criou o Ministrio da Educao e Sade Pblica (14
de novembro de 1930), e as preocupaes com o financiamento p-
blico da Educao tornaram-se mais explcitas. No entanto, apesar
da expressiva Reforma Francisco Campos criao do Conse-
lho Nacional de Educao, organizao do Ensino Superior com
adoo do regime universitrio e organizao da Universidade do
Rio de Janeiro, todos em 11 de abril de 1931, entre outras medidas
primordialmente voltadas para o Ensino Secundrio , a questo
dos meios passava ao largo, repetindo-se, mais uma vez, teorica-
mente [e apenas teoricamente], uma grande reforma, como teria
afirmado Maria Thtis Nunes (apud ROMANELLI, 2006, p. 131).

13. Os tenentes tambm pregavam reformas para o Pas com base em um nacionalismo di-
fuso, mas oscilavam, como oscilam ideologicamente os segmentos mdios da populao
impropriamente denominados classes mdias. No capitalismo, a pequena burguesia
no constitui classe (da as aspas no termo) porque no tem uma posio claramente defi-
nida nesse modo de produo. Em decorrncia, desenvolvem uma ideologia oscilante, que
varia de acordo com os contextos, ora para a direita, ora para a esquerda. Essa ambiguidade
ideolgica, que reflete copiar, ora a ideologia das classes dominantes, ora a das domina-
das, pode ser percebida claramente nos textos, especialmente no Manifesto dos Pionei-
ros de 1932, bem como nos movimentos encetados pelos representantes do pensamento
escolanovista. Desenvolvi mais detalhadamente este tema em outro trabalho [ROMO, J.
E. Palestra proferida no IX Colquio de Pesquisa sobre Instituies Escolares Histria e
Atualidade do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, promovido pelos programas de
Ps-Graduao em Educao (PPGE-Uninove) e Mestrado Profissional em Gesto e Prticas
Educacionais (Progepe-Uninove), em 2013, na Mesa 1, que teve por tema Educao e Cultu-
ra no Manifesto dos Pioneiros, composta ainda pelos professores doutores Clio da Cunha
(UnB), Ana Waleska Pollo Campos de Mendona (PUC-RJ) e Jason Ferreira Mafra (Uninove)]
14. Essas so as fases do capitalismo desenvolvidas por Lucien Goldmann (1972, p. 22-25),
que considerou a tipologia capitalismo mercantil, capitalismo industrial e capitalismo fi-
nanceiro como meramente formal e que no d conta das transformaes mais profundas
por que passou este modo de produo ao longo do sculo XX.

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parte vi

Respondendo presso do movimento constitucionalista,


que provocara em So Paulo a Revoluo de 1932, Vargas convo-
cou uma Assembleia Nacional Constituinte que ps fim ao Gover-
no Provisrio (1930-1934) e restaurou o governo constitucional no
Brasil, por meio da Constituio de 1934. Com a nova Carta Mag-
na, restaurada, tambm, a vinculao de recursos pblicos para
a manuteno e o desenvolvimento dos sistemas educativos,
oriundos de 10% da renda resultante dos impostos da Unio, e
de 20% da mesma renda dos municpios, estados e Distrito Federal
(art. 156). Essa vinculao teve vida curta, uma vez que o prprio
Vargas extinguiu-a com o golpe de 1937, quando anulou a Consti-
tuio de 1934 e outorgou uma carta constitucional, implantando
um regime autoritrio, o Estado Novo, que duraria at sua queda,
em 1945. A Carta do Estado Novo praticamente desobrigou o Esta-
do de suas responsabilidades educacionais, ficando o dever dos
poderes pblicos, em todos os nveis de governo, reduzido a aten-
der as demandas de crianas e jovens apenas quando faltarem
recursos necessrios Educao em instituies particulares
(art. 129). Sob a gide do Estado Novo, o ministro da Educao Gus-
tavo Capanema editou uma srie de decretos-lei que esfacelaram a
possibilidade de um sistema nacional de Educao organicamen-
te estruturado em todos os graus de ensino, com uma srie de frag-
mentadas leis orgnicas!
Com a redemocratizao do Pas, em 1945, logo foi convoca-
da uma Assembleia Nacional Constituinte, que elaborou a nova
Constituio Brasileira, promulgada em 1946. Nela, vinculavam-se
recursos pblicos para o ensino, no art. 169, que rezava: Anual-
mente, a Unio aplicar nunca menos de 10%, e os estados, o Dis-
trito Federal e os municpios nunca menos de 20% da renda resul-
tante dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Alm disso, a nova Constituio, que combinava aspectos li-
berais com dispositivos de polticas sociais, propunha uma refor-
ma mais profunda e orgnica da Educao brasileira, inspirando
a mensagem do presidente que foi enviada Cmara Federal em
novembro de 1948. Como de amplo conhecimento, os debates
entre privatistas e os defensores da escola pblica prolongaram-se
at 20 de dezembro de 1961 (!), quando foi aprovada a Lei n 4.024,

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financiamento da educao e vinculao

que criou nossa primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Na-


cional (LDB).
Cabem, aqui, as observaes de Otaza de Oliveira Romanelli:

[...] nenhuma lei, por si s, capaz de operar transformaes pro-


fundas, por mais avanada que seja, nem tampouco retardar, tam-
bm por si s, o ritmo do progresso de uma determinada socieda-
de, por mais retrgrada que seja. [...] Em primeiro lugar, a eficcia
de uma lei est subordinada sua situao no corpo geral das refor-
mas por acaso levadas a efeito [...] Em segundo lugar, a aplicao de
uma lei depende das condies de infra-estrutura (sic) existentes.
Em terceiro lugar est a adequao dos objetivos e contedo da lei
s necessidades reais do contexto social a que se destina (op. cit.,
p. 179).

Pode-se acrescentar que em uma sociedade burguesa, domi-


nada pelo capitalismo, falar em eficcia de uma norma ou de uma
reforma educacional sem a garantia dos meios fazer proclama-
o voluntarista, vazia e meramente proclamatria. A simples pre-
viso da vinculao de recursos pblicos em uma lei no garante
sua concretizao, mas, pelo menos, restaura a possibilidade de
mobilizao social, dentro da lei, por seu cumprimento pelas auto-
ridades. Talvez seja essa possibilidade legal que explique por que,
nos perodos de no vinculao, os investimentos caram ao longo
da histria da Educao brasileira. No entanto, se por um lado, ga-
rantia parcela de recursos financeiros para a manuteno e o de-
senvolvimento do ensino, a LDB potencializava o esvaziamento de
seus efeitos sociais, na medida em que permitia o escoamento dos
recursos pblicos para as escolas particulares (alnea c do art. 95).
O Estado de direito restaurado em 1945 teve vida curta. Getlio
retornou Presidncia em 1950, dentro da legalidade, para conso-
lidar o que denominei, em outro trabalho (ROMO, 2001, p. XXV),
Repblica Populista, que se estendeu de 1945 a 1964, com o hiato
no populista do governo Dutra (1945-1950).
Interrompido o pacto populista pelo golpe militar de 1964,
que implantou a mais longeva ditadura do Pas (1964-1985), duran-
te seus quatro primeiros anos, a mobilizao estudantil ainda con-

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parte vi

seguiu, juntamente com outros poucos setores sociais, constituir a


oposio democrtica ao militarismo. No entanto, a partir de 1968,
a resistncia democrtica ou caiu na clandestinidade ou se exilou
ou, finalmente, foi sumariamente eliminada. A partir da, a voz es-
tudantil foi praticamente silenciada, seja pela represso, seja pelo
atendimento demanda da pequena burguesia pela Educao
Superior, com a reforma universitria de 1968, fundamentada nas
doutrinas da Agency for International Development (AID), dos Esta-
dos Unidos, consolidada nos conhecidos Acordos MEC-Usaid.
Com base nesses acordos, promoveu a reforma universitria, por
meio da Lei n 5.540, de 28 de novembro de 1968. Em agosto de
1971, os generais de planto em Braslia completaram sua reforma
educacional, aprovando a Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1
e 2 Graus, mais conhecida como Lei 5.692. Como se pode obser-
var, a ideia de integrao horizontal e vertical de todos os graus de
ensino, regulados por uma lei nica, foi destruda e o apontamen-
to para um Sistema Nacional de Educao anulado pela prpria
fragmentao legal. Os militares tambm internacionalizaram a
Educao, no sentido de entregar a formulao dos fundamentos
do sistema educacional brasileiro a agncias norte-americanas,
por meio de programas de ajuda15 internacional ao Brasil. Sem
surpresa para quem quer que seja, no estabeleceram a vinculao
dos meios pblicos. Alis, como sentenciou Romanelli, a firme
preocupao que tem o governo [...] de sintonizar o sistema de
ensino com os princpios da grande empresa capitalista, com vis-
tas maior eficcia e produtividade (ib., p. 247) deserdou as esco-
las pblicas explicitamente, chegando a determinar que as insti-
tuies de ensino mantidas pela iniciativa particular merecero
amparo tcnico e financeiro do poder pblico, quando suas condi-
es de funcionamento forem julgadas satisfatrias pelos rgos
de fiscalizao, e a suplementao de seus recursos se revelar mais
econmica para o atendimento do objetivo (Lei n 5.692, art. 45).

15. Inmeras pesquisas, no Brasil e no mundo, demonstram exausto que os programas


de ajuda so, na realidade, programas de explorao, na medida em que exercem o papel
de canais de transferncia de recursos financeiros nacionais para os pases doadores (v.
ROMANELLI, op. cit., p. 198-204).

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financiamento da educao e vinculao

Novamente eliminada na legislao outorgada pelos governos


militares (1967 e 196916), a vinculao dos recursos destinados aos
oramentos educacionais (ministrio, secretarias e rgos muni-
cipais de Educao) fez com que eles declinassem sensivelmente
no perodo seguinte: no nvel federal, eles caram de 8,69% (1969),
para 7,33%, 6,78%, 5,62%, respectivamente, nos anos subsequen-
tes, despencando mais ainda em 1974 (4,95%) e 1975 (4,31%)17.
Foi nessa altura que uma luta obsessiva em defesa da Edu-
cao, como a denominou o prprio senador Joo Calmon, procu-
rou ganhar maior efetividade, quando ele, em 25 de maio de 1976,
apresentou a emenda constitucional que propunha a restaurao
da vinculao, com elevao dos ndices anteriores (10% e 20%),
por meio do acrscimo de um pargrafo ao art. 176: Anualmente a
Unio aplicar nunca menos de 12%, e os estados, o Distrito Fede-
ral e o municpios 24%, no mnimo de suas receitas resultantes de
impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino (cit. por
CALMON, 1991, p. 28).
E o senador esclareceu, depois, sua proposta de elevao dos
percentuais de vinculao:

Quase 32 anos depois (sic) da promulgao da Carta de 1946, justifi-


cava-se uma reavaliao do percentual, elevando-o para fazer fren-
te s novas necessidades do ensino. A escolaridade obrigatria, por
exemplo, passara de quatro para oito anos (id., ib.).

Porm, o governo Geisel, por meio de torpedeiros do prprio


Ministrio da Educao (!) bombardearam o projeto, e ele foi ar-
quivado no Congresso Nacional por falta de qurum. Somente

16. Curiosamente, a Emenda Constitucional n 1, de 1969, mantinha entre as razes de in-


terveno nos municpios a no aplicao, em cada ano, de 20%, pelo menos, da receita
tributria municipal.
17. Sem falar que as despesas dos rgos de segurana implantados nos sistemas educa-
cionais, em vez de correrem conta dos ministrios prprios, bem como os programas
educacionais de outros, corriam conta do oramento do MEC. Numa palestra proferida
pelo professor Murlio de Avellar Hingel, poca, ficou claro que, no descontados todos
esses pingentes esprios do oramento do MEC, restavam menos de 4% para os programas
de ensino.

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parte vi

sete anos depois, em 1 de 1983, que a emenda foi aprovada, sob


n 24/83. Mas no entrou imediatamente em vigor, apesar de ser
autoaplicvel, conforme entendimento do prprio propositor da
emenda e do Conselho Federal de Educao, cujo parecer, de 13 de
fevereiro de 1984, no deixa margem a dvidas:

1 Os percentuais mnimos de aplicao obrigatria, por fora do


4 do art. 176 da Constituio (acrscimo da emenda Constitucio-
nal n 24/83) referem-se estritamente a despesas com a manuten-
o e o desenvolvimento do ensino, no totalidade das despesas
com Educao.
(...)
4 A Emenda Constitucional autoexecutvel e de eficcia ime-
diata, independentemente de regulamentao, devendo incidir
sobre o oramento de 1984, a ser editado, se necessrio, mediante
crdito suplementar, inclusive em caso de excesso de arrecadao.
5 A vinculao estipulada obrigatria, no podendo ser des-
cumprida, por motivo de planos de conteno ou de contingncia
que importem inobservncia do limite mnimo estipulado.

Contudo, o descumprimento da lei continuou impune, por-


que o todo poderoso ministro do Planejamento da poca, Delfim
Netto, professor universitrio, o czar da economia, ops-se ao
cumprimento da emenda (CALMON, op. cit., p. 32). Somente em
1986, aps sano da regulamentao da Emenda Calmon, em 27
de junho de 1985, que os percentuais mnimos por ela previstos
foram consignados em oramento.
Mas no terminava a a batalha. Nos anos subsequentes, a
vinculao voltaria a sofrer ameaas: nove prefeitos paulistas en-
caminharam ao ao Supremo Tribunal Federal, arguindo sua in-
constitucionalidade e, no mesmo ano de sua primeira aplicao,
elegia-se a Assembleia Nacional Constituinte, em cujo andamento
a tentativa de manuteno da vinculao sofreu ferrenha resistn-
cia do deputado Jos Serra, autor da disposio que probe qual-
quer vinculao do sistema tributrio nacional. Foram necessrias
muitas manobras, negociaes e presses para que a Educao
constitusse exceo desse dispositivo (art. 167, IV).

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financiamento da educao e vinculao

Apesar de tudo, os militares criaram o salrio-educao, so-


bre o qual sero feitos mais alguns sumrios comentrios mais
adiante.

O financiamento da Educao
no contexto da Nova Repblica

Com o processo de redemocratizao do Pas18, a partir de 1985,


foram necessrios mais trs anos para que ficasse pronta a nova
Carta Magna do Pas, apelidada de Constituio Cidad, pelo pre-
sidente da Assembleia Nacional Constituinte, deputado Ulysses
Guimares. Foram necessrios mais 12 anos para se retomar a in-
tegrao vertical e horizontal dos graus de ensino em uma mesma
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei 9.394, de 20 de
dezembro de 1990). No entanto, ao longo de uma dcada e meia,
ela j sofreu tantas emendas que mais parece um Frankenstein
Legal, dificultando at mesmo a simples consulta a seus disposi-
tivos. No se quer, aqui, defender a cristalizao da norma, j que
o campo da Educao extremamente dinmico; o que se quer cri-
ticar a perda da organicidade do sistema educacional por causa
da fragmentao normativa. Isso, porm, tema para uma discus-
so do Sistema Nacional de Educao, que, segundo alguns, est
constitudo, mas no ainda institudo19, e que escapa aos limi-
tes deste trabalho.
Em suma, at a aprovao e promulgao da Constituio
Cidad (outubro de 1988), uma das grandes lutas dos educadores
brasileiros foi a travada pela garantia legal de recursos financei-
ros para a Educao por meio de vinculao oramentria. Em to-
dos os perodos da histria do Pas em que no houve vinculao
constitucional de recursos dos oramentos governamentais desti-

18. De vez em quando se ouve falar da impropriedade do termo redemocratizao, com


base no argumento de que o Brasil nunca foi democrtico. Ora, primeiramente, este argu-
mento parece invocar que h o regime democrtico perfeito. claro que, quando se fala em
redemocratizao, est se falando sobre a restaurao do Estado de direito, com todos os
seus limites, mas, evidentemente, mais livre do que o Estado de exceo em que determi-
nadas pessoas ou segmentos sociais esto acima da lei.
19. Ver CUNHA et al., 2014.

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parte vi

nados funo, houve uma significativa queda do financiamento


pblico da Educao.
Deve-se recordar, tambm, outro trao contraditrio tpico da
histria do financiamento pblico da Educao no Brasil, confor-
me alertava Melchior:

ao contrrio do que costuma acontecer na maioria dos pases, foi


durante o perodo de maior crescimento do PIB que verificamos
uma decrescente aplicao de recursos financeiros em Educao,
principalmente pela esfera federal, que aquela que maior poten-
cialidade apresenta na perspectiva de receita efetivamente arreca-
dada (1987, p. 5).

Contraditrio porque supe-se que, em um pas no qual todos


os partidos, sem exceo, so retoricamente defensores da Educa-
o como prioridade, fica difcil entender que, nos contextos de
vacas gordas, sejam diminudos os investimentos na rea.
Na poca da realizao da Assembleia Nacional Constituinte
e, posteriormente, na longa trajetria de negociao e elaborao
da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), lutava-
-se por mais recursos pblicos para a Educao e sabia-se que, por
mais contrrias que fossem boa tcnica legislativa, a vincula-
o com suas complementares subvinculaes e a especificao
de determinados detalhes sempre foram necessrias nos textos
normativos, uma vez que a no vinculao e a generalidade
espera do bom senso dos governantes, dando prioridade ao que
prioritrio em cada contexto acabaram por induzir, quase sem-
pre, desobrigao do Estado, com o consequente decrscimo dos
investimentos pblicos para a manuteno e o desenvolvimento
do ensino. Assim, a luta dos defensores da escola pblica de qua-
lidade e gratuita para todos era travada junto aos legisladores e se
voltava para a especificao de determinados dispositivos legais
nos textos normativos. Buscava-se determinar para todos os n-
veis de governo, clara e compulsoriamente, a obrigao de aplicar
percentuais da renda resultante de impostos na manuteno e no
desenvolvimento do ensino, sob pena de responsabilizao crimi-
nal. Ao mesmo tempo, ainda que contra a boa tcnica de redao

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financiamento da educao e vinculao

constitucional20, era necessrio estabelecer a no pertinncia e,


no limite, a proibio de gastos, indevida e tradicionalmente, de-
bitados nas rubricas educacionais. De maneira geral, uma norma,
sobretudo uma lei maior, como era o caso da LDB, no legisla para
o que se deve negar ou proibir, mas para o que deve ser afirma-
do ou realizado. Portanto, o que se defendia, ainda que no fosse
de boa tcnica constitucional, repetimos, era um nvel de deta-
lhamento que no deixasse qualquer margem de dvida sobre a
obrigatoriedade da aplicao dos mnimos funo educacional.
Entre esses dispositivos que poderiam ser considerados como in-
devidamente figurando em um texto de lei maior, cabe destacar:

1) o termo Educao teve de ser substitudo no texto


da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB),
uma vez que seu carter genrico e amplo vinha favorecendo
qumicas oramentrio-financeiras prejudiciais ao setor
educacional. Por exemplo, sob a rubrica Educao cabia
uma srie de funes, como Esporte, Cultura etc.;
2) a distribuio dos recursos pblicos assegurar prio-
ridade ao atendimento das necessidades do ensino obriga-
trio, no que se refere a universalizao, garantia de padro
de qualidade e equidade, nos termos do Plano Nacional
de Educao, de acordo com a redao dada pela Emenda
Constitucional n 59, de 2009. Esta disposio foi reiterada
na subvinculao datada do art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias:

Art. 60 At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da promulgao des-


ta Emenda Constitucional, os estados, o Distrito Federal e os muni-
cpios destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do art.
212 da Constituio Federal manuteno e ao desenvolvimento
da Educao Bsica e remunerao condigna dos trabalhadores
da Educao.

20. Expresso aqui colocada entre aspas porque, a meu juzo, a boa tcnica redacional nor-
mativa aquela que responde aos anseios, s demandas e aos interesses de uma sociedade,
em contextos especficos e, no, a que atende s lgicas de uma teoria qualquer.

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parte vi

3) a aplicao dos recursos constitucionalmente vinculados


foi proibida em programas suplementares, como o da alimentao
e assistncia sade do escolar (art. 212, 4).

Infelizmente, o carimbo pblico na destinao dos recursos


no foi obtido, pois ficou aberta a comporta para seu escoamento
para escolas mantidas pela iniciativa privada (comunitrias, filan-
trpicas e confessionais), nos termos do art. 213, do mesmo modo
que os recursos do salrio-educao poderiam continuar vazando
pelo ladro da deduo, pelas empresas, com a aplicao realizada
no Ensino Fundamental de seus empregados e dependentes.
Outra fresta agravava a situao: os recursos pblicos, em qual-
quer nvel de governo, poderiam (e podem) ser dirigidos aos pro-
gramas de bolsa de estudos para o Ensino Fundamental e Mdio,
quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica
na localidade de residncia do educando (art. 213, 1), contradi-
tando, pelo menos no caso dos municpios, a atuao prioritria
no Ensino Fundamental e pr-escolar (art. 211, 2).
Quando se examinam os dispositivos relativos aos direitos
educacionais, percebe-se que, ao longo dos anos, o texto constitu-
cional foi sendo aperfeioado, como se pode observar no art. 208
da Constituio Federal atualizado pelas emendas a seguir regis-
tradas21:

Art. 208. O dever do Estado com a Educao ser efetivado median-


te a garantia de:
Como era
I - Ensino Fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os
que a ele no tiveram acesso na idade prpria;
I - Ensino Fundamental, obrigatrio e gratuito, assegurada, inclu-
sive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso
na idade prpria (redao dada pela Emenda Constitucional n 14,
de 1996);

21. Deixei, propositadamente, os textos originais e os das emendas que os modificaram


para que o(a) leitor(a) tenha uma ideia da evoluo dos direitos educacionais na viso do
legislador.

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financiamento da educao e vinculao

Como ficou
I Educao Bsica obrigatria e gratuita dos 4 aos 17 anos de ida-
de, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela
no tiveram acesso na idade prpria; (redao dada pela Emenda
Constitucional n 59, de 2009; vide Emenda Constitucional n 59,
de 2009);
Como era
II - progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao Ensino
Mdio;
Como ficou
II progressiva universalizao do Ensino Mdio gratuito (redao
dada pela Emenda Constitucional n 14, de 1996);
III atendimento educacional especializado aos portadores de de-
ficincia, preferencialmente na rede regular de ensino;
Como era
IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis
anos de idade;
Como ficou
IV Educao Infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5
anos de idade (redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de
2006);
V acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da
criao artstica, segundo a capacidade de cada um;
VI oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do
educando;
Como era
VII - atendimento ao educando, no Ensino Fundamental, atravs
de programas suplementares de material didtico-escolar, trans-
porte, alimentao e assistncia sade.
Como ficou
VII atendimento ao educando, em todas as etapas da Educao
Bsica, por meio de programas suplementares de material didti-
co-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade (redao
dada pela Emenda Constitucional n 59, de 2009).
1 O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico
subjetivo.
2 O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pbli-

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parte vi

co, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade


competente.
3 Compete ao poder pblico recensear os educandos no Ensino
Fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou res-
ponsveis, pela frequncia escola.

No texto original da Constituio, vrios dispositivos foram


se tornando ultrapassados, por fora de leis complementares
aprovadas posteriormente. Um dos mais evidentes ocorreu, por
exemplo, no caso da Educao Infantil: o art. 208 estabelecia o de-
ver do Estado para com a garantia da oferta de Educao Infan-
til, por meio do atendimento em creche e pr-escola s crianas
de 0 a 6 anos de idade (inciso IV). A Emenda Constitucional n
53/2006 corrigiu para 5 anos de idade, j que a idade mnima para
matrcula de crianas fora antecipada para 6 anos de idade no En-
sino Fundamental de 9 anos. Alm disso, estabelecia a atuao
prioritria dos municpios no Ensino Fundamental e Pr-Escolar,
deixando de lado as crianas que deveriam ser atendidas nas cre-
ches. Finalmente, o inciso VII do art. 208 determinava o atendi-
mento do educando com programas suplementares de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e sade limitado aos
estudantes do Ensino Fundamental. Em resumo, nos exemplos
dados, a Educao Infantil no aparecia como ensino obrigatrio
nem gratuito, alm de no ter recursos especificamente vincula-
dos para sua manuteno e seu desenvolvimento. Entretanto,
neste nvel que a matrcula das redes municipais mais cresceram
nos ltimos anos, por vrios fatores, entre eles a maior organiza-
o e mobilizao das comunidades para a demanda deste servio
a ser atendida pelo poder pblico. E como as administraes mu-
nicipais so mais permeveis (vulnerveis) s presses comuni-
trias diretas... De qualquer modo, a se encontra, talvez, uma das
melhores explicaes sobre as reaes das autoridades: h mais
eficcia na organizao social da demanda do que nas vinculaes
legais. fato tambm que o atendimento de crianas na faixa et-
ria da Educao Infantil constitui melhor bandeira de propaganda
de administraes demaggicas do que o compromisso com ou-
tros nveis de ensino.

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financiamento da educao e vinculao

Com todas as deficincias, a generosidade financeira da


Constituio de 1988 ficou garantida para o setor educacional,
graas luta dos educadores e de quantos a eles se aliaram, con-
vencidos de que a soluo para os graves problemas brasileiros
dependia (e depende) da universalizao da Educao Bsica de
qualidade no Pas.
Aps a promulgao do texto constitucional, a luta a ser conti-
nuada dizia respeito elaborao e aprovao da Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB), na qual poderiam ser corrigi-
das algumas distores deixadas no texto da lei maior e, ao mesmo
tempo, pode-se aumentar a presso pelo cumprimento dos novos
dispositivos, porque no Brasil, tradicionalmente, a consignao
legal no tem garantido, na maioria das vezes, a efetivao de
qualquer direito.

Financiamento da Educao no contexto do PNE


(2014-2024)

A Constituio determinou a elaborao de leis complementa-


res, entre as quais a LDB, para regular a Educao brasileira. Cabe,
porm, destacar as emendas constitucionais que alteraram legal-
mente o financiamento educacional no Brasil. Em primeiro lugar,
vale ressaltar que o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias mudou o perfil dos oramentos pblicos, estabele-
cendo-se a verdadeira prioridade do Ensino Fundamental, com a
subvinculao, durante 10 anos, de 50% dos recursos vinculados
funo ensino pelo art. 212. Inicialmente, pretendeu-se interpretar
que os 50% seriam calculados sobre a soma de todos os recursos
aplicados pelas trs instncias de governo. Ora, interpretado des-
se modo, o artigo se tornava incuo, porque os recursos aplicados
pelos estados e municpios funo j ultrapassavam o mnimo
subvinculado. Por outro lado, esclarecimentos dos prprios auto-
res do dispositivo revelavam que a subvinculao tinha endereo
certo: os recursos da Unio.
Entretanto, de nada tem adiantado tal clarividncia. A mano-
bra interpretativa tergiversante j era um sinal da disposio go-
vernamental em no cumprir a Constituio neste particular.

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parte vi

Durante as administraes de Fernando Henrique Cardoso,


outra manobra provocou uma diminuio expressiva dos recursos
vinculados: a inibio dos impostos e a expanso das contribui-
es sociais, sobre as quais no incidiam as vinculaes exce-
tuando-se a do salrio-educao. Essa cultura fiscal constituiu
uma verdadeira contrarreforma fiscal, que anulava a verdadeira
reforma fiscal feita na poca da Constituinte, em que se descen-
tralizara os recursos pblicos.
Em segundo lugar, a Emenda Constitucional n 59, de 11 de no-
vembro de 2009, tambm merece destaque, especialmente pelas
alteraes que introduziu no art. 214 da Constituio:

Art. 214 A lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de du-


rao decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de
Educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuten-
o e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas
e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos
das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas;
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em
Educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB).

Alm de ter mudado o caput original do art. 214 da Constitui-


o, que substituiu a plurianualidade pela decenalidade do Pla-
no Nacional de Educao (PNE) a ser elaborado, e explicitou melhor
a determinao da instituio do Sistema Nacional de Educao
(SNE), introduziu o inciso VI, fundamental para qualquer anlise
sobre o financiamento da Educao no Brasil contemporneo.
Por um lado, preservada e at ampliada na Constituio de
198822, por outro, a vinculao sempre sofreu reiterados ataques.
Os mais visveis tm sido os atos de Desvinculao de Recursos
da Unio, as famosas DRUs.

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financiamento da educao e vinculao

Entre tantas outras concluses que se podem tirar de um to


resumido histrico das marchas e contramarchas do financia-
mento pblico do ensino na legislao brasileira, impem-se as
seguintes:

a) coincidem os perodos de autoritarismo com os de no vin-


culao;
b) ainda que ocorra em perodos de crescimento econmico, a
no vinculao acontece tambm em perodos de queda sensvel
da aplicao efetiva de recursos no setor;
c) os adversrios da vinculao, seja por quais razes forem,
nunca esto desatentos ou rendidos.

A luta pelos recursos, porm, no se resume garantia de sua


vinculao legal, pois mesmo ela sendo vitoriosa, ainda paira a
ameaa de seu no cumprimento, ora explcito, ora camuflado nas
qumicas das prestaes de contas, ora, finalmente, na excessiva
tolerncia dos tribunais de contas.
Outra fonte de financiamento importante o salrio-educa-
o. Criado pela Lei n 4.440, de 27 de outubro de l964, ele tinha (e
tem) como objetivo especfico suplementar as despesas pblicas
com a Educao elementar (art. 1). Foi mantido na Constituio
de 1988, depois de ferrenha luta dos educadores em sua defesa,
diante de sua ameaa de extino durante a realizao da Assem-
bleia Nacional Constituinte. Posteriormente foi regulamentos
pelas Leis n 9.424/96, 9.766/98, Decreto n 6.003/2006 e Lei n
11.457/2007.
As alquotas para base do clculo da arrecadao, a distribuio
e a aplicao da receita resultante sofreram, ao longo desse mais

22. Sabiamente, o senador Joo Calmon, nomeado relator da Subcomisso de Educao,


Cultura e Desporto, percebendo os efeitos potenciais da reforma tributria em andamen-
to, props o aumento do percentual da receita resultante de impostos, a ser vinculada da
Unio, de 13% (previstos na Emenda Calmon) para 18%. que a to esperada descentrali-
zao dos recursos para estados e municpios diminuiria a base de clculo dos recursos
federais, havendo necessidade de uma compensao pela elevao do percentual. Para os
ltimos, a manuteno do percentual de 25% j significava um aumento dos recursos, j
que sua base de clculo, por efeito da reforma tributria, aumentaria significativamente
(informaes e esclarecimentos passados em conversas com o autor).

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parte vi

de meio sculo, algumas variaes, mas a legislao tem manti-


do o essencial de sua concepo original. Atualmente calculado
com base na alquota de 2,5% sobre o valor total das remuneraes
pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer ttulo, aos segu-
rados empregados, ressalvadas as excees legais, e arrecadada,
fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil,
do Ministrio da Fazenda (RFB/MF)23. A gesto desta contribuio
social feita pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educa-
o (FNDE), distribuda da seguinte forma:

a) 90% do arrecadado compem o montante a ser dividido en-


tre a cota federal, correspondente a 1/3 do montante dos recursos,
e cota estadual e municipal, correspondente a 2/3 do montante
dos recursos, em favor das secretarias de Educao dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios, sendo a redistribuio des-
ta ltima cota entre unidades da federao que dela so alvo pro-
porcionalmente ao nmero de alunos matriculados na Educao
Bsica das respectivas redes, com matrcula apurada no censo es-
colar do exerccio anterior ao da distribuio;
b) 10% do arrecadado so aplicados pelo FNDE em programas,
projetos e aes voltados para a Educao Bsica.

A cota federal tem uma funo redistributiva para Educao


Bsica dos estados e municpios. claro que do total arrecadado
so deduzidas as despesas operacionais de arrecadao e de ges-
to para os respectivos rgos para, depois, se compor o montante
mencionado.
O primeiro PNE Nova Repblica, mesmo aprovado pela Lei
n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, bem antes da referida emenda
constitucional, j tivera durao decenal e centrou-se mais nos
fundamentos, nos princpios, nas proclamaes, facilitando seu
destino ao cemitrio das leis. Por mais que seja criticado por sua
falta de objetividade, entendo que, combinado com o segundo,
constitui um bom conjunto.

23. FNDE (2015).

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financiamento da educao e vinculao

Em relao ao segundo PNE da Nova Repblica, aprovado,


pela Lei n 13.005, fica claro que a longa discusso que atrasou
sua aprovao se deveu objetividade explicitada em 20 metas
e 254 estratgias. Essas determinaram mais claramente direitos,
deveres e responsabilidades, alm de apresentar um carter mais
publicizante e social. Por tudo isso, despertou mais conflitos de
interesses, provocando o atraso na aprovao e o vcuo de mais de
trs anos sem PNE.
Apesar do atraso, o novo PNE avana na questo dos meios.
Examinemos com mais detalhe seus dispositivos a respeito do fi-
nanciamento da Educao.
A meta 20 determina ipsis verbis: Ampliar o investimento p-
blico em Educao pblica de forma a atingir, no mnimo, o pa-
tamar de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do Pas no 5 ano de
vigncia desta lei e, no mnimo, o equivalente a 10% do PIB ao final
do decnio. Em primeiro lugar, a nova norma no fala de gastos
nem de financiamento, que sugerem, respectivamente, nus
ou custos. Fala em investimento, o que ajuda na mudana da
cultura sobre serem as polticas sociais, em geral, e a Educao,
em particular, peso financeiro para a Populao Economicamente
Ativa (PEA). Pode-se dizer que, em pases de numerosa juventu-
de, que pode parecer um peso para seu progresso, o investimento
em Educao diretamente proporcional alavancagem de seu
desenvolvimento. Alm disso, enquanto o conceito de progresso
est adstrito ao universo econmico-financeiro, o de desenvolvi-
mento articula avano econmico-financeiro com justia social,
portanto, com desenvolvimento humano. No faz sentido cons-
truir um pas rico mantendo a maioria de sua populao pobre.
Em segundo lugar, representa um grande salto nas polticas
de financiamento pblico da Educao a vinculao ao PIB. cla-
ro, entretanto, que essa vinculao no deve ser mistificada, na
medida em que ela, por si s, no resolve o problema. Ela tem de
ser associada a outros fatores, especialmente dimenso do PIB e
ao nmero de estudantes a serem atendidos nos diversos graus.
Com uma populao em idade educacional de cerca de 90 milhes
de pessoas, numa populao global de pouco mais de 200 milhes
de habitantes, o que significa quase 50% em idade educacional, os

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parte vi

10% do PIB previstos so, no momento, totalmente insuficientes.


Contudo, aplicar mais do que esse montante poderia comprome-
ter o desenvolvimento do Pas como um todo no perodo de sua
aplicao. Para esclarecer melhor esta questo, basta observar que
muitos pases do chamado Primeiro Mundo, como o caso da Ale-
manha e do Japo, aplicam menos do que 5% de seus respectivos
PIBs em Educao. Em compensao, os percentuais da popula-
o em idade educacional so, respectivamente, 22% e 20%, e seus
PIBs so muito superiores ao do Brasil. A esperana est na pers-
pectiva de estabilizao, at mesmo de queda da populao brasi-
leira nas prximas dcadas e de crescimento da economia do Pas.
Quando se vai para o detalhamento das 12 estratgias, percebe-
-se que, se cumpridas, teremos significativos avanos na poltica
dos meios e, consequentemente, nas polticas educacionais. Veja-
mos alguns destaques, dado que no posso me alongar mais neste
trabalho, cujo objetivo era apenas chamar ateno para uma com-
preenso mnima do financiamento da Educao no Brasil, pelos
educadores, com o fito de no serem enganados pelos que no so
da rea e que pontificam e decidem, todo o tempo, sobre o destino
dos recursos pblicos para a Educao. Vejamos, portanto, a letra
de cada estratgia destacada, para um posterior breve comentrio:
Estratgia 20.3 destinar manuteno e ao desenvolvimen-
to do ensino, em acrscimo aos recursos vinculados nos termos
do art. 212 da Constituio Federal, na forma da lei especfica, a
parcela da participao no resultado ou da compensao financei-
ra pela explorao de petrleo e gs natural e outros recursos, com
a finalidade de cumprimento da meta prevista no inciso VI do ca-
put do art. 214 da Constituio Federal.
Muito se tem mistificado essa estratgia, pela falsa expecta-
tiva de que os royalties do petrleo, especialmente com os resul-
tados da explorao do pr-sal24. bem verdade que a Petrobras
saltou de uma mdia de 42 mil para 492 mil barris/dia no perodo
de 2010 a 2014. Entretanto, segundo os especialistas da rea, os re-

24. O pr-sal um leo leve e de excelente qualidade captado em guas ultraprofundas. As


reservas brasileiras at agora detectadas so imensas.

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financiamento da educao e vinculao

sultados fiscais dessa explorao no significaro sequer 2 pontos


percentuais dos 20% previstos ao final do PNE.
Estratgia 20.5 desenvolver, por meio do Instituto Nacio-
nal de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep),
estudos e acompanhamento regular dos investimentos e custos
por aluno da Educao Bsica e Superior pblica, em todas as suas
etapas e modalidades.
Somada com a estratgia 20.4, esta prev a garantia da trans-
parncia, controle social e gesto da otimizao da gesto finan-
ceira, especialmente por meio de monitoramento, avaliao e di-
vulgao de resultados.
Estratgia 20.6 no prazo de dois anos da vigncia deste PNE,
ser implantado o Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), referen-
ciado no conjunto de padres mnimos estabelecidos na legisla-
o educacional e cujo financiamento ser calculado com base
nos respectivos insumos indispensveis ao processo de ensino-
-aprendizagem e ser progressivamente reajustado at a imple-
mentao plena do Custo Aluno Qualidade (CAQ).
Juntamente com as estratgias 20.7 e 20.8, essa concretiza uma
utopia h muito acalentada pelos educadores. Quando na dcada
de 1980 do sculo passado um grupo de educadores defendamos
o Custo Padro Qualidade para o Ensino de 1 Grau, hoje Ensino
Fundamental, ramos considerados um bando de loucos25.
Estratgia 20.9 regulamentar o pargrafo nico do art. 23 e
o art. 211 da Constituio Federal, no prazo de 2 (dois) anos, por lei
complementar, de forma a estabelecer as normas de cooperao en-
tre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, em mat-
ria educacional, e a articulao do sistema nacional de Educao em
regime de colaborao, com equilbrio na repartio das responsabi-
lidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funes redistri-
butiva e supletiva da Unio no combate s desigualdades educacio-
nais regionais, com especial ateno s regies Norte e Nordeste.

25. Na mesma poca, defendamos a criao de um Fundo Nacional da Educao Bsica,


chegando a oferecer uma minuta de projeto de lei ao MEC, para ser encaminhada ao Con-
gresso Nacional. Fomos observados com olmpica benevolncia, como quem observa um
grupo pitoresco de enfants terribles.

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O to decantado regime de colaborao s vezes adjetivado


como de cooperao, ou recebendo outros apelidos de mesma
natureza significar um passo gigantesco na cobertura e me-
lhoria da qualidade da Educao brasileira com real combate s
desigualdades regionais. Combinada com a Estratgia 20.12, que
ratifica a funo redistributiva e equalizadora da Unio, esta Es-
tratgia potencializar a superao da rotulao do(a) estudante
da escola pblica nacional como municipal, estadual, distri-
tal ou federal, nem muito menos os estigmas classistas, tni-
co-raciais, de gnero ou regionais. Ele, ou ela, um(a) estudante
brasileiro(a) que merece tratamento educacional igualitrio at o
limite da homogeneizao e, ao mesmo tempo, diferente at o li-
mite da desigualdade. Necessitamos almejar sempre a igualdade
na diversidade.
Estratgia 20.11 aprovar, no prazo de um ano, Lei de Res-
ponsabilidade Educacional, assegurando padro de qualidade na
Educao Bsica, em cada sistema e rede de ensino, aferida pelo
processo de metas de qualidade aferidas por institutos oficiais de
avaliao educacionais.
Essa estratgia pode corrigir os defeitos de uma das mais
bem-intencionadas leis que se fez no Brasil, com o objetivo de re-
gular e supervisionar a gesto estatal dos recursos pblicos e aca-
bou por prejudicar, enormemente, o setor educacional. De fato,
se nas reas de Educao e sade, o principal insumo (seja-me
permitido usar o termo) so os recursos humanos, a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de
2000) tem criado problemas incontornveis aos gestores pbli-
cos, ao estabelecer limites na contratao de pessoal, ao impor
os limites das despesas com pessoal em 50% para a Unio e 60%
para estados e municpios.

Consideraes finais

Tem sido levantada a tese de que a vinculao s seria eficiente se


fosse estabelecida em relao ao PIB. evidente que a riqueza pro-
duzida pelo Pas constitui uma base mais ampla para a incidncia
de qualquer alquota vinculadora, na medida em ela bem mais

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financiamento da educao e vinculao

significativa do que a receita resultante de impostos, principal-


mente num pas em que h tantos sonegadores e tantos incentivos
fiscais para os detentores do capital.
Reconhecendo que os recursos financeiros mais significativos
para a Educao sero sempre os oriundos da fonte Tesouro do
setor pblico, por meio da garantia de vinculao de percentuais
mnimos, os educadores brasileiros, de longa data, vm incluin-
do-a entre as suas mais importantes bandeiras de luta. Em todos
os tempos, seu embate tem se travado contra os tecnoburocratas
de planto, cujo vis jurdico-economicista no lhes permite ad-
mitir que a lgica e a tcnica da boa elaborao oramentria se-
jam conspurcadas por qualquer tipo de vinculao. Esquecem-se
de que as polticas pblicas devem ser referenciadas s formaes
sociais e aos contextos especficos. De fato, em tese, a vinculao
poderia ser considerada desnecessria numa sociedade governada
por mandatrios que realmente administrassem o Estado em fun-
o das prioridades da maioria de sua populao. Porm, como no
Brasil isso nem sempre acontece, os educadores se veem, diante
da conquista das vinculaes especficas, divididos entre o senti-
mento de vitria e, ao mesmo tempo, o de constrangimento, pois
a vinculao o atestado da falta de seriedade de governantes em
relao Educao. No demais repetir que, nos perodos em que
a legislao desconheceu a vinculao, a destinao de recursos
financeiros para a Educao declinou sensivelmente.
Nunca demais reiterar que o grande aliado da Educao bra-
sileira, neste final de sculo, ser o Ministrio Pblico, na medida
em que ele exercer seu papel, zelando pelo cumprimento da legis-
lao quanto ao respeito pelos mnimos vinculados funo Edu-
cao, travestida de funo ensino. Alm dele, como deve acor-
rer em qualquer regime democrtico, a sociedade civil organizada
ter de manter uma viglia permanente.
Certamente, no iremos nos apresentar no concerto mundial
no milnio que mal se iniciou seno como objeto da curiosidade,
da explorao, da colonizao e da alienao, se no declararmos
e objetivarmos, sustentada por uma robusta poltica de meios, a
Educao como prioridade efetiva e as prioridades da Educao
em nosso Pas. O projeto de nao de qualquer sociedade, dentro

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parte vi

da ordem democrtica, com solidariedade internacional e equi-


dade interna, especialmente o das que apresentam um perfil de-
mogrfico extremamente jovem, h de incluir, estrategicamente,
a Educao das crianas e dos jovens, enfim as coortes em idade
educacional, como um dos principais instrumentos. Ratificando
o j afirmado neste trabalho, o peso que esses segmentos repre-
sentam hoje sobre a popula