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REFORMAS EDUCATIVAS E QUALIDADE DE ENSINO

Luiz de Sousa Junior (UFPB)

Desde os anos 80 e, sobretudo a partir dos anos 90, desencadeou-se uma radical e inquietante
mudana no que se refere ao papel do Estado no provimento de direitos fundamentais da cidadania
em praticamente todo o globo. Sob inspirao particular das reformas de estado comandadas na
Inglaterra por Margareth Tatcher e nos Estados Unidos por Ronald Reagan no final dos anos 80 e
incio dos anos 90 do sculo recm findado, as quais ficaram conhecidas como reformas neoliberais,
tais mudanas preconizavam, sobretudo, a diminuio do papel do Estado, desregulamentao da
economia, combate ao sindicalismo e privatizaes e reduo dos gastos pblicos nas polticas
sociais.1
O Brasil ingressou com bastante atraso nesse processo, todavia os dirigentes atuais
resolveram compensar o tempo perdido implementando um conjunto de medidas em diversos setores
da economia e das polticas pblicas. A rea educacional foi atingida em todos os nveis e
modalidades de ensino num curto espao de tempo. Os primeiros resultados comeam a aparecer
somente agora.
Considerando que as reformas educativas preconizam mudanas no sistema educacional com
vistas melhoria da qualidade de ensino e do desempenho estudantil, tem-se como objetivo maior
deste trabalho avaliar se essas medidas obtiveram ou esto obtendo o sucesso que os reformadores
brasileiros tanto desejaram e deram publicidade de maneira ampla na mdia em geral.
O discurso da melhoria da qualidade de ensino, em decorrncia das reformas educativas em
curso, pode ser facilmente identificado nos documentos oficiais, alm de artigos e entrevistas dos
dirigentes educacionais brasileiros e nas peas de publicidade levadas ao ar pelos organismos
estatais. No constitui objetivo deste trabalho analisar o discurso oficial, no entanto, a ele no se
pode deixar de reportar tendo em vista que esse discurso trabalha com um conceito de qualidade a
partir de critrios quantitativos e no processuais. Desse modo, torna-se difcil, seno quase
impossvel, fazer uma abordagem crtica do atual processo de reforma sem adentrar no polmico
debate sobre o prprio conceito de qualidade, conforme abordar-se- mais adiante.

1
Para uma anlise do neoliberalismo e da globalizao, consultar, entre outros, Celso Furtado (1997), Francois Chesnais
(1996), Oswaldo Coggiola (1997), Paulo N.Batista (1994), (1997), Perry Anderson (1996) Raul K. Carrion e Paulo G.
Vizentini, e Viviane Forrester (1997),
2

Neste trabalho pretende-se abordar duas ordens de questes das reformas na educao bsica
no Brasil que, embora profunda e intrinsecamente articuladas, sero apresentadas em momentos e
nveis distintos. No primeiro momento pretende-se discutir alguns aspectos conceituais das reformas
educativas em curso, sobretudo o conceito de descentralizao, to em voga no atual perodo. Tal
problematizao se faz necessria para que se possa avaliar criticamente os resultados empricos das
reformas luz - tambm - dos seus pressupostos tericos e de sua base conceitual. Procurar-se-,
ainda, discutir o papel dos organismos internacionais de desenvolvimento na construo de modelos
educacionais que so repassados aos pases que recorrem a essas instituies para a captao de
recursos externos a pretexto de ampliar seus investimentos em educao.
No segundo item pretende-se fazer uma incurso avaliativa acerca dos resultados dos ltimos
testes realizados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais INEP destinados aos
estudantes da educao bsica. Aqui, pretende-se situar o debate sobre a qualidade da educao no
pas, focalizando, sobretudo, a questo da desigualdade regional, uma das marcas do
desenvolvimento econmico e social do Brasil. Um dos itens centrais desse debate refere-se ao papel
que o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (FUNDEF) desempenha na ampliao da oferta de vagas na rede do ensino fundamental
e na melhoria dos servios educacionais ofertados aos alunos.

Organismos internacionais, reformas educativas, e qualidade do ensino

Um dos aspectos mais importantes do debate atual sobre as mudanas nos sistemas de ensino
refere-se ao papel que os organismos internacionais vem desempenhando, tanto na condio de
consultores quanto na de financiadores, no processo de reformas educativas nos pases em
desenvolvimento, a exemplo do Brasil. O Banco Mundial (BM), o mais influente desses organismos,
tem sido o principal proponente dos pacotes educacionais que os dirigentes locais tm
implementado nos ltimos anos, porm, outros organismos, a exemplo da UNESCO (Programa das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura), o FMI (Fundo Monetrio Internacional) e a
OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico) tambm tm se preocupado
em produzir estudos que apontam para as reformas educacionais que interessam aos pases do
chamado centro, conhecidos como o primeiro mundo. 2
Desde logo, necessrio ter claro o perigo que representa essas receitas prontas, pelo menos
no caso brasileiro. No se trata de rejeitar in totum quaisquer das propostas apresentadas pelos
2
Consultar a respeito, Tommasi, Warde e Haddad (1996), Fonseca (1997), Oliveira (2000) e Ao Educativa (1999).
3

organismos internacionais. O que se faz necessrio proceder a um exame crtico dessas propostas.
Ora, um dos grandes problemas reside no fato de elas no atentam para as desigualdades econmicas
e sociais entre as diversas regies brasileiras. As medidas homogneas que em geral se sucedem aos
diagnsticos dos especialistas internacionais acabam por afetar de modo particular o processo
educacional nessas regies. Esses diagnsticos indiscutveis so, na verdade, expresses de uma
determinada concepo de sociedade e de educao que se pretende vlida para todo e qualquer pas,
vale dizer, para o globo. Eles servem para definir os pacotes educacionais e estandardizar os sistemas
educacionais a partir dessa viso ampla e globalizante.3
Atente-se para o fato de que a UNESCO, a OCDE, o FMI e o Banco Mundial diagnosticam
as recentes mudanas efetivadas nos sistemas educacionais em diversos pases do globo como fruto
das transformaes verificadas no mercado de trabalho e nas condies sociais nas ltimas dcadas,
as quais ampliaram as demandas por educao. Assim, alguns pases, a exemplo do Brasil, tiveram
que adaptar, embora com atraso, seu sistema educacional com maior rapidez para acompanhar estas
transformaes no mundo do trabalho.
nesse contexto de forte presena dos organismos internacionais na formulao e execuo,
atravs de seus funcionrios e consultores das polticas educacionais, que se articulam e se
desenvolvem as reformas educativas, sobretudo nos pases emergentes.
Quando se fala em reformas educativas, vrias so as interpretaes quanto ao seu
significado. Partindo dessa compreenso, ao se referir s reformas educativas, estar-se- tratando de
mudanas efetivadas na estrutura e organizao do sistema escolar no contexto de passagem de um
Estado responsabilizado para um Estado responsabilizante.4 Acredita-se ainda que esta passagem se
d num momento especfico de crise do Estado moderno, em particular, do Estado de Bem-Estar
Social, e da sua incapacidade de dar resposta ao atual perodo de desenvolvimento do capitalismo em
nvel mundial. De acordo com Almerindo Afonso:

3
importante ter em mente que, na medida em que essas idias e receitas se disseminam como sendo as nicas que por
sua adequao ao processo inexorvel de globalizao econmica, poltica e cultural representam a salvao da
educao, projetos alternativos so escamoteados, geralmente acusados de jurssicos ou corporativos.
4
Adotou-se provisoriamente esta terminologia por se entender que no Welfare State o Estado passou a responsabilizar-se
de forma direta por uma gama de servios e atividades econmicas. A exceo de tericos como M. Friedman, J.
Buchanan e outros adeptos da linha dura do neoliberalismo, no se tem notcia de que est a se propor a completa
desresponsabilizao do Estado de funes consideradas fundamentais para preservao dos direitos sociais, a exemplo
dos servios de sade, educao bsica, previdncia etc. A transferncia de responsabilidades para a sociedade civil dos
servios educacionais, por exemplo, tem implicado ainda no financiamento estatal desses servios atravs de fundos
pblicos. Nesse sentido que se pode cham-lo de Estado responsabilizante. Se a desresponsabilizao completa
corresponde a um prximo passo das reformas e no h porque no acreditar que isto venha a ocorrer no futuro quem
vai dar a palavra final ser a prpria dinmica das lutas sociais.
4

As reformas educativas so tambm entendidas como tentativas de resoluo dos dilemas que o Estado
moderno enfrenta devido, nomeadamente, a uma acentuada e crescente crise fiscal que ao tender ser mais
duradoura ou permanente, contribui para tornar mais evidentes os problemas normais do Estado face s
exigncias contraditrias decorrentes dos processos de acumulao e legitimao (Afonso, 1998, p. 85).

Dessa forma, o que se prope nas reformas em curso uma mudana radical no sentido de
substituir o que seus proponentes consideram um modelo caracterizado por uma organizao
centralizada e fortemente burocratizada para um modelo cujo eixo central seja uma maior
descentralizao, com a aceitao de formas organizacionais de gesto prximas as do mercado,
embora ainda com financiamento pblico. O fio condutor que guia as reformas educacionais
ocorridas a partir dos anos 80, em particular na Amrica Latina, parece seguir esta vertente de
pensamento.
Para Castro e Carnoy (1997), a grande questo de fundo que motiva as reformas em nosso
continente o fato de que a Amrica Latina ingressou nos anos 80, cenrio de profundas
transformaes na economia mundial, em enorme desvantagem tanto no que concerne s mudanas
na base produtiva decorrentes das inovaes tecnolgicas e das mudanas de ordem gerencial quanto
da ausncia, por conseguinte, de uma fora de trabalho com slida base de conhecimentos
matemticos e cientficos e com capacidade efetiva de comunicao (Ibid., p. 10).
Tendo como ponto de partida esta viso economicista, cujo pressuposto a insero dos
pases no desenvolvidos no cenrio internacional de forma dependente e subalterna, os autores
partem para investigar como tem se dado as reformas educativas que muitos pases latino-
americanos desencadearam a partir dos anos 80 e 90, a despeito - como frisam - da falta de recursos
pblicos destinados aos programas sociais. Estas reformas foram organizadas, para efeito do estudo,
em quatro grandes reas de interesses dos reformadores da regio: i) a dinmica do prprio processo
da reforma; ii) a avaliao do aproveitamento escolar; iii) a educao secundria e tcnica e; iv) a
formao e a habilitao dos professores.
O primeiro dado que apresentado refere-se expanso da rede escolar ainda que custa da
melhoria da qualidade do ensino. interessante notar que tal expanso se deu - ainda segundo os
autores - mesmo com cortes nos gastos pblicos destinados aos servios sociais, incluindo muito
provavelmente a educao. O resultado foi a persistncia de um ensino bsico de baixa qualidade.
Os autores vo demonstrar esse baixo aproveitamento tomando por base os estudos sobre
capacidade de leitura de crianas de nove anos em 27 pases de todo o mundo realizados em fins dos
anos 80 pela International Education Assesstement (Avaliao educacional Internacional - IEA), em
que o desempenho dos alunos da Amrica Latina foi bastante diferenciado. J no incio dos anos 90,
5

as cidades de So Paulo e Fortaleza participaram do Teste de Matemtica e Cincias da International


Assesstement of Educational Progress (Avaliao Internacional do Progresso Educacional - Iaep). Os
alunos dessas cidades saram-se bem abaixo dos pases desenvolvidos e dos pases recm-
industrializados. Por fim, citam outro estudo piloto realizado recentemente com alunos de 13 anos de
cinco pases latino-americanos, em testes de cincia e matemtica, em que, novamente, os resultados
so, no geral, insatisfatrios se comparados com as mdias internacionais (pases desenvolvidos e
recm-industrializados).5
O que tais testes parecem indicar que, de fato, o nvel do desempenho escolar dos alunos
latino-americanos baixo e, mais alm, h um considervel grau de desigualdade entre os sistemas
educacionais da regio. Essa concluso no se constitui, evidentemente, algo novo para os
pesquisadores de polticas educacionais da regio. A anlise dos autores encaminha-se, entretanto,
para examinar qual o meio latino-americano de melhorar a aprendizagem escolar (Ibid., p. 14 -15),
vale dizer, qual a reforma necessria para se atingir tal objetivo.
A dinmica da reforma pressupunha modificaes no padro de financiamento dos gastos
sociais. As mudanas na economia a partir do final dos anos 70 e incio dos anos 80 impuseram
novas restries oramentrias, que resultaram em ajustes fiscais. Essas alteraes obrigaram a
maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe a buscar meios de reduzir os gastos pblicos -
sobretudo os gastos pblicos do governo central - com educao e formao e, concomitantemente, a
tentar aumentar a escolarizao (Ibid., p. 16). Assim, tem-se um primeiro modelo de reforma
educacional, denominada de reforma financeira, que significou a reduo dos gastos com
educao e sua adequao ao ajuste fiscal.6 Mas havia outros objetivos: era preciso estimular e tornar
mais produtiva organizao escolar com vistas a melhorar o aproveitamento escolar e as
qualificaes profissionais tendo em vista a formao de recursos humanos. Esta reforma ficou
conhecida como orientada para a concorrncia. E por fim, tem-se as reformas orientadas para a
eqidade, cujos pressupostos apontam para a busca da mobilidade e da igualdade sociais, dentro do
iderio reformista.
Portanto, as reformas educacionais em curso procuram articular a educao escolar ao atual
processo de acumulao de capital, denominado comumente como reestruturao produtiva.

5
Ainda que os autores faam ressalvas aos testes, particularmente pela imperfeio da amostragem, estes so
considerados bastante sugestivos e citam outras pesquisas que confirmam seus resultados.
6
Embora os autores no faam referncia s reformas macroeconmicas efetivadas pelos governos neoliberais da
Amrica Latina, as reformas financeiras na educao constituem parte efetiva desse ajuste fiscal e no por acaso foram
as primeiras medidas tomadas no mbito das polticas educacionais.
6

O melhor desempenho da fora de trabalho diz respeito principalmente ao conhecimento mais amplo do
processo produtivo, ao grau de abstrao das novas tarefas, a relaes de trabalho mais cooperativas e, portanto,
ao uso de habilidades intelectuais que so produtos da educao geral, ou seja, do conjunto de contedos das
diferentes reas do conhecimento que compe os currculos do ensino bsico regular (...). (Salm e Fogaa, 1995,
pg. 05)

A que conduz esta poltica na educao pblica? Proceder ajustes - que em bom portugus
significa cortes nos oramentos e em especial nos gastos sociais - nos nveis de ensino mdio e
superior. Isso implica ainda em racionalizar gastos e repassar parcelas de sua oferta ou controle para
o setor privado, sobretudo a formao profissional. Assim, os recursos remanescentes poderiam
ento ser aplicados, em tese, no ensino fundamental.7
O modelo advoga ainda a descentralizao da gesto do ensino no qual os governos nacionais
passam a transferir responsabilidades para os governos subnacionais, inclusive no tocante ao
financiamento.
O Brasil foi um dos pases que, na dcada de 90, promoveu uma completa reestruturao no
seu sistema de ensino, sobretudo na educao bsica. Mudanas foram efetivadas na Constituio
Federal, aprovou-se uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), e na rea do
financiamento definiu-se uma nova modalidade de investimento no ensino fundamental com a
criao do FUNDEF. A adoo dos Parmetros Curriculares Nacional (PCNs) nos diversos nveis de
ensino e de sistemas de avaliao externa, a exemplo do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(SAEB) e do Exame Nacional de Ensino Mdio (ENEM) completam o quadro da atual poltica
educacional.8
Dentre as medidas financeiras para fomentar a autonomia e responsabilidade das escolas de
educao bsica o governo federal e seus aliados tm incentivado os pais e a comunidade extra-
escolar para a suplementao nos custos escolares atravs, por exemplo, de trabalho voluntrio
(Amigos da escola), mas, sobretudo, aponta para o financiamento pblico baseado no produto e na
qualidade, atravs da utilizao de processos de medio, a exemplo dos testes padronizados. Outras
medidas, como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), tambm com caractersticas
descentralizadoras, embora sejam, do ponto de vista financeiro, de menor importncia, implicam em

7
As oito primeiras sries do ensino so consideradas prioridade zero nas anlises dos especialistas dos organismos
internacionais. Fundamentados em estudos econmicos de abordagem neoclssica, os economistas da educao ligados
aos organismos internacionais chegam a concluso de que a taxa de retorno do investimento nos nveis bsicos seria
inversamente proporcional ao nvel de desenvolvimento do pas. Assim, quanto menos desenvolvido o pas, maior ser a
taxa de retorno nas sries iniciais, no caso brasileiro, segundo a nova denominao da LDB, ensino fundamental.
8
Tais mudanas implicam tambm em reformas nas instncias de formao docente, porm, considerando a maior
resistncia operada no interior das universidades, essas reformas tm se dado num ritmo mais lento do que o esperado.
Contudo, tem havido uma exploso de cursos privados destinados a qualificar os professores da educao bsica. A
qualidade desses cursos , no entanto, bastante questionvel.
7

mudana de valores no mbito da prpria escola, sobretudo com a redefinio do papel dos gestores
na administrao da escola. No por outro motivo que para terem acesso a estes recursos as escolas
tm que montar suas Unidades Executoras, de direito privado. Trata-se, portanto, de induo de
mudana da cultura administrativa escolar.
Esse conjunto de medidas no deve ser considerado negativo em sua totalidade. Com efeito,
algumas delas atendem a interesses dos profissionais da educao, da comunidade escolar e da
prpria sociedade. No entanto, torna-se fundamental, no processo avaliativo das polticas
educacionais, que no se analise as medidas de maneira isolada e descontextualizada.
Uma das questes mais recorrentes em todos os discursos sobre reforma educativa refere-se
problemtica da descentralizao. Pode-se dizer que esta uma tendncia mundial. Ou seja,
praticamente todas as reformas educacionais levadas a cabo nas dcadas de 80 e 90 caminharam para
uma maior descentralizao das atividades educacionais.9
Em geral, o entendimento sobre descentralizao caminha no sentido de delegar
responsabilidades e encargos da esfera macro (Unio) para a esfera micro (Municpios, escola) ou
meso (Estados ou Provncias) do poder pblico ou ainda a transferncia das atividades estatais para a
sociedade civil.10 A grande questo que transparece no debate da descentralizao quem controla o
sistema educativo e quem se responsabiliza por ele. Dependendo do enfoque do estudo respostas das
mais diversas so dadas a esses questionamentos. 11
Juan Cassassus (1999) ao problematizar a estratgia de descentralizao da gesto educativa
levanta uma srie de interrogaes sobre quem deve exercer o controle sobre o sistema educativo:
este recai sobre o estado ou a sociedade civil? Se sobre o estado, em qual instncia deste? Ou se
sobre a sociedade civil, nas mos de quem? Pais de famlias, setores produtivos ou entidades
religiosas? Ou ento, se trata de uma questo de responsabilidade compartilhada?
A possibilidade de maior interao da comunidade local com a escola e de novos modelos de
padro de gesto educacional, com maior autonomia da unidade escolar, so argumentos recorrentes

9
importante ressaltar que a lgica descentralizadora presente nas propostas e reformas efetivadas na educao
brasileira no descarta, porm, medidas de cunho centralizador, sobretudo no que se refere aos contedos do ensino.
10
A complexidade do tema e, por isso mesmo, a polmica que suscita tem dividido as opinies. Registre-se que, de um
lado, h os que consideram a descentralizao um processo estimulante e favorvel a uma melhor redistribuio dos
recursos pblicos. Para outros, no entanto, a descentralizao sinnimo de ineficincia e clientelismo, sendo que
irresponsabilidade fiscal das instncias locais compromete a estratgia nacional de desenvolvimento (Guimares Neto,
Porsse e Soares, 2000, pg 15-16).
11
comum a associao entre descentralizao e desconcentrao. Porm, so fenmenos distintos, ainda que possam
estar de alguma forma bastante prximos. Descentralizar pressupe distribuio de poder e capacidade de delegar
competncias com deslocamento do poder decisrio. Desconcentrar, por sua vez, significa delegar competncias, porm
sem distribuir poder. Assim, pode ocorrer um processo de desconcentrao sem descentralizao, no entanto, todo
processo de descentralizao pressupe uma certa dosagem de desconcentrao.
8

na defesa das reformas descentralizadoras. Para seus defensores, o empoderamento da escola


(empowerment of school) possibilita melhoria do desempenho escolar na medida em que co-
responsabiliza os atores do processo, que abandonam sua funo de figurantes e passam a assumir o
papel principal. A escola passaria a conviver com a presena vigilante da comunidade e dos pais, o
que, em ltima instncia, conduziria a democratizao da prpria escola.
Porm, uma das crticas mais freqentes ao processo de descentralizao consiste exatamente
no fato de este nem sempre estimula ou vem acompanhado da democratizao da poltica pblica.
No raro, as polticas de descentralizao significaram to somente um maior e melhor controle dos
gastos governamentais. O repasse de obrigaes para as comunidades, segundo os crticos, uma
forma de desvanecimento da ao poltica. Na medida em que as comunidades no se constituem em
contrapoder ao controle estatal puro, a gesto local perde seu carter poltico e se reduz a uma mera
tcnica de gesto. O prprio conceito de qualidade do servio educacional reelaborado luz dessa
tecnificao da gesto escolar.
A questo se volta, assim, para a qualidade, outro eixo central do discurso reformista.
Quando se fala de qualidade preciso estar atento ao sentido polissmico da palavra, que mobiliza a
todos, mas no necessariamente com os mesmos objetivos. Por qualidade se entende coisas
absolutamente diversas.12
Para os defensores da descentralizao, eficincia, eficcia e efetividade so atributos que
per si se constituem em ganhos do sistema e favorecem a otimizao dos recursos fsicos e humanos,
potencializando a melhoria do processo de ensino-aprendizagem e a qualidade do servio
educacional. Essa questo, no entanto, ainda est por ser comprovada concretamente. Conforme
lembra Cassassus, no h uma base emprica suficientemente clara para mostrar de maneira
especfica uma relao entre descentralizao da gesto educativa e melhoria da qualidade de ensino.
No mximo, pode-se admitir que uma estratgia descentralizada, ao interferir na gesto, provoca
uma mudana organizacional, a qual, por sua vez, pode implicar na melhoria da qualidade do servio
educacional.13
Mas, ainda segundo Cassassus, a descentralizao pode, por outro lado, impactar a gesto
educativa negativamente, visto que ao se fundamentar na dinmica do mercado ela tende a gerar

12
Vrios autores tm trabalhado o conceito de qualidade na educao. Recomenda-se o livro organizado por Pablo
Gentili e Tomaz Tadeu (1995), em especial o artigo de Mariano F. Enguita, pela maneira clara e direta com que o autor
aborda e trabalha o tema.
13
Este argumento tambm encontrado nas anlises de Geoff Witthy (1998), acerca da reforma no Reino Unido e Pas
de Gales.
9

ineqidade no sistema devido aos processos seletivos que desencadeia. Pode, por isso mesmo,
aumentar as diferenas sociais.

Qualidade de ensino e desigualdades regionais

Esta preocupao parece no ser desprovida de sensatez. Recentemente, o Ministrio da


Educao publicou os resultados dos resultados do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(SAEB) de 1999.14 Eles mostram uma queda no desempenho dos alunos em todos os nveis de
ensino bsico e nas vrias redes, inclusive na rede particular. Entretanto, diga-se desde logo, o
desempenho foi bem pior nas regies mais pobres do pas.
Criado em 1990 por iniciativa do INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais), rgo subordinado ao MEC, o SAEB objetiva acompanhar a qualidade de ensino das
escolas pblicas e particulares de todo o pas. Atravs de testes, que so realizados a cada dois anos e
aplicados em uma amostra populacional, avalia-se o rendimento dos alunos em Lngua Portuguesa e
Matemtica. Em 1999 acrescentaram-se as disciplinas Cincias, Histria e Geografia. Esta foi a sua
terceira edio. Deve-se atentar para o fato de que os dados referem-se a alunos da 4 e 8 sries do
ensino fundamental, e 3 srie do ensino mdio.
Como todo e qualquer sistema avaliativo, o SAEB passvel de crticas. Para Elba S. de S.
Barreto, a adoo de sistemas padronizados de avaliao como o SAEB insere-se em uma tradio
recente, dentro do paradigma positivista, e no contexto das reformas conservadoras desencadeadas
no final dos anos 80.

Elas (as reformas) evocam o princpio da accountability como fundamento, ou seja, o de que o poder pblico
deve prestar contas populao dos servios que oferece e de como gasta os recursos que lhe foram confiados.
Ao faz-lo, porm, substituem o discurso que valorizava a escola pblica em perodos anteriores, revisitando o
princpio liberal que coloca nfase na liberdade de escolha dos pais em relao ao ensino que querem para os
filhos. Apostam que a melhoria do rendimento dos alunos pode ser alcanada mediante a concorrncia entre as
escolas, podendo, para tanto, (...), valer-se da publicidade negativa para estimular administradores e professores
a dedicarem maiores esforos ao ensino e utilizar sanes econmicas, polticas, regulamentares como incentivo
(Barreto, 2000, pg. 71)

Critica-se, ainda, o prprio modelo de provas, que no conseguiria captar em sua totalidade o
real significado do processo de ensino-aprendizagem. Alm disso, por ser aplicado a distintos alunos
em cada edio e no ao mesmo grupo de estudantes fica quase impossvel acompanhar a
evoluo do processo educacional. As crticas, em geral bastante pertinentes, podero servir para,

14
Dados disponibilizados na Internet, atravs do site: www.inep.gov.br
10

num futuro prximo, aprimorar esse sistema avaliativo ou at mesmo super-lo. Inquestionvel,
porm, a necessidade de se avaliar, de alguma forma, a qualidade do nosso sistema educacional.
O SAEB detectou, em 1999, um desempenho negativo em todos os nveis e em todas as redes
de ensino. A maior queda se deu na prova de portugus aplicada a alunos da 4 srie de escolas
estaduais, com uma variao negativa de 8,7%. Porm, houve queda tambm na qualidade de ensino
das escolas particulares. S para ficar com o resultado de Matemtica da 3 srie do ensino mdio,
ano bsico para a preparao do vestibular, as escolas privadas caram oito pontos nas provas
enquanto a rede pblica teve um desempenho negativo de quatro.
A imprensa, em geral, deu um grande destaque ao desempenho negativo do ensino privado,
entretanto, um dado que foi pouco explorado refere-se ao resultado negativo dos alunos das regies
Centro-oeste, Norte e Nordeste. Alguns estados dessas regies registraram mudanas no nvel de
desempenho em Matemtica, na 4 srie. Rondnia, Tocantins, Piau, Cear, Rio Grande do Norte,
Paraba, Pernambuco, Sergipe, Bahia e Mato Grosso apresentaram queda em 1999. Esto, agora, no
nvel mais baixo em relao a 1997. Conforme atesta material jornalstico do prprio MEC/INEP, 15
isto significa, do ponto de vista pedaggico, to somente a capacidade de localizar objetos,
compreender dados apresentados em grficos de colunas e reconhecer figuras geomtricas simples.
Os outros estados mantiveram a mesma posio nos nveis de desempenho.
Outro dado relevante: os alunos da 3 srie do ensino mdio do Norte e Nordeste
apresentaram desempenho, em Matemtica, semelhante aos da 8 srie do ensino fundamental destas
e das demais regies brasileiras. O que isto quer dizer? Os resultados sugerem, segundo o prprio
INEP, que o ensino mdio, sobretudo nessas regies, vem agregando pouco conhecimento aos alunos
em relao ao desempenho que alcanam na 8 srie.
difcil explicar o motivo desta crise generalizada da educao. Entretanto, ao invs de
estudar as verdadeiras causas do desastre educacional brasileiro, as elites dirigentes ficam atrs de
bodes expiatrios. Uns dizem que a culpa dos professores, outros acusam a escola em geral ou o
desinteresse do aluno e por a vai. Em relao ao ensino pblico, os burocratas j encontraram os
culpados: os prprios estudantes!
Argumentam que com o FUNDEF16 houve uma expanso das matrculas e um grande
incremento de alunos carentes na rede regular de ensino, em particular nasw regies mais pobres do

15
Ver a respeito o Boletim Eletrnico do INEP, Notcias, de 28 do novembro de 2000.
16
O FUNDEF um fundo que carreia 15% dos principais impostos estaduais e municipais para aplicao exclusiva no
ensino fundamental. A distribuio dos recursos se d de acordo com o nmero de alunos na rede de ensino a um custo
aluno estabelecido anualmente. O governo federal pode complementar esses recursos caso algum estado no atinja, com
seus recursos prprios, o custo aluno.
11

pas, a exemplo do Norte e Nordeste. exatamente essa populao mais carente que os especialistas
do MEC/INEP julgam menos preparada para o sistema de ensino e que, portanto, foi responsvel
pelos resultados negativos do SAEB. A mesma explicao no serve, no entanto, para o desempenho
negativo da rede privada, que vem diminuindo suas matrculas a cada ano, conforme nos mostram os
dados do Censo Escolar. Da escola particular no se pode dizer que nela freqentam crianas
carentes.
O incremento de matrculas na rede pblica de fato foi enorme nos ltimos anos. Estudos
mostram que o FUNDEF teve um impacto positivo no processo de universalizao do ensino
fundamental e, de certo modo, no foi capaz de inibir o crescimento das matrculas nos demais
nveis de ensino, exceo, talvez, da educao infantil.17 Ocorre que, em nenhum momento, os
governantes se preocuparam em trabalhar a nova realidade da escola com aportes de recursos
suficientes para atender a demanda crescente com qualidade. Com efeito, as propagandas
mirabolantes do MEC davam a entender para a populao que o Governo Federal vinha injetando
rios de dinheiro para o ensino fundamental a partir da nova modalidade de financiamento. O que o
MEC no disse que esses recursos so os mesmos existentes antes do FUNDEF e que a Unio
quem vem diminuindo sua participao no provimento da educao bsica de qualidade. 18 E mesmo
tendo o FUNDEF exercido maior presso nas redes municipais de ensino na regio Nordeste,
exatamente o setor que teve menor queda no desempenho dos alunos, o que se constata a
insuficincia dos atuais recursos para atender a nova realidade educacional. A qualidade no ensino
municipal caiu menos, mas no deixou de cair.19
O que o SAEB est mostrando, na verdade, o fracasso da poltica educacional neoliberal. A
reforma educacional est falhando no Brasil, entre outros motivos, porque sua poltica de
financiamento no atenta para a cruel desigualdade que se opera entre as diversas regies. Assim,
enquanto nas regies mais ricas do pas, o custo-aluno tem se situado em torno dos seiscentos reais,
nos estados mais pobres, este valor, j computada a complementao do governo federal, chega a
pouco mais da metade disso. De fato, o governo federal vem desrespeitando continuamente a Lei
que regulamentou o FUNDEF (Lei 9.424/96), instituindo um valor mnimo que, alm de ilegal, est
aqum das necessidades mnimas exigidas para um ensino digno de atender por este nome.
17
Ver a respeito artigo de Luiz de Sousa Junior (2000).
18
Para uma anlise crtica do FUNDEF dos primeiros resultados obtidos, consultar a produo organizada por Luiz
Fernandes Dourado (1999), sobretudo, os artigos de Lisete Regina Gomes Arelaro e Jos Marcelino de Rezende Pinto.
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No se desconhece o papel do FUNDEF na ampliao da oferta do ensino fundamental. Faz-se necessrio, no entanto,
deixar claro os limites desse fundo. Com efeito, em algumas cidades, o FUNDEF agregou recursos, mas retirou de outros
ou ento dos governos estaduais. O papel do governo federal deveria ser o de evitar as distores, complementando com
recursos do oramento da Unio os estados e municpios afetados pela reduo de recursos e os que no alcanassem o
custo-aluno de qualidade, porm, tal qual Pilatos, o MEC lava solenemente as suas mos.
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Pode-se argumentar que a questo maior da crise da educao no est to somente na falta
de recursos. De fato, no Brasil, alm de se gastar pouco, se gasta muito mal o dinheiro da educao.
Ocorre que os rgos de fiscalizao dos recursos pblicos no tm demonstrado vontade poltica
para exercer com eficcia e eficincia as funes que lhe foram confiadas. Estudo de Nicholas
Davies (1999) acerca do oramento da educao mostra que os diversos Tribunais de Contas de
estados tm pouca capacidade regulatria para atuar em defesa da educao. 20 Por seu turno, os
Conselhos de Acompanhamento do FUNDEF tm se mostrado, em sua grande maioria, inoperantes.
Isto se d ou por serem subservientes ao Poder Pblico ou por no disporem de capacidade tcnica
para exercer seus trabalhos de anlise dos dados econmicos e financeiros das diversas esferas
estatais. Excees, poucas e honrosas, existem, porm, no o suficiente para alterar o quadro
deficitrio atual. Resulta disso tudo a seguinte concluso: no Brasil se gasta pouco e se gasta mal. E
na h fiscalizao efetiva.
A par disso, a qualidade da educao brasileira caminha ladeira abaixo, e os dados do SAEB
s fazem confirmar o que perceptvel a olho nu, a despeito de aes e polticas isoladas de algumas
instncias governamentais, notadamente aquela em que seus dirigentes se afastam do receiturio dos
organismos internacionais.

Indicaes finais

Procurou-se, neste trabalho, discutir o atual processo de reforma da educao brasileira, a


partir da presena marcante dos organismos internacionais de desenvolvimento, e os primeiros
resultados obtidos, no campo da avaliao externa, publicizados pelos dirigentes brasileiros. O
que se constata um fracasso da reforma neoliberal na educao e a persistncia da baixa qualidade
do ensino, aqui entendida a concepo oficial de qualidade.
Tal situao permite a reabertura do debate acerca dos rumos da educao brasileira, mas este
deve se dar em novas bases. A questo da descentralizao e suas implicaes tanto do ponto de
vista educacional, como poltico ou financeiro - deve ser tratada de maneira mais ampla, tendo em
vista o carter polmico que se reveste. Da mesma forma, a gesto compartilhada, vale dizer,
democrtica, do ensino impe-se, visto que sem a participao efetiva e em p de igualdade daqueles

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Alis, um dado interessante diz respeito ao fato de que os Tribunais de Contas, quando resolvem fiscalizar os recursos
da educao, o fazem to somente em relao aos municpios. De fato, no se tem conhecimento que, at esse momento,
alguma prestao de contas de governos estaduais tenha sido reprovada por conta do no investimento ou investimento
irregular na educao.
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que vivem o cotidiano escolar dificilmente chegar-se- a um resultado a contento. Entretanto, isto
no pode resultar na desresponsabilizao do estado frente educao pblica.
A equao positiva da problemtica do financiamento pblico do ensino deve ser trabalhada
de forma urgente. A definio de um custo-aluno compatvel com as necessidades mnimas impostas
pela atual demanda de uma sociedade competitiva, mas tambm e, sobretudo, pela demanda da
cidadania, no somente em relao ao ensino fundamental, mas em todos os nveis, uma tarefa a
ser imediatamente realizada. No possvel esperar mais.

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