LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO

F. Javier ZENTENO BARRIOS

SUMARIO: I. Introduccin. II. Precedentes coloniales de la

propiedad territorial en Mxico: propiedad originaria y domi-
nio directo. III. Precedentes jurdicos en la regulacin de hi-
drocarburos, desde la Independencia hasta la Constitucin de
1917. IV. La expropiacin petrolera. V. Evolucin del actual
marco regulatorio. VI. La modernizacin de la industria pe-
trolera estatal. VII. A manera de conclusiones: perspectivas de
la legislacin petrolera.

I. INTRODUCCIN

La regulacin jurdica del petrleo en Mxico ha estado ntimamente vin-

culada a la historia e idiosincrasia nacionales; no slo porque el derecho,
como ente de cultura, expresa los valores sociales que predominan en una
poca y que evoluciona de manera paralela a la evolucin misma de la
sociedad.
De esta manera, tambin porque el derecho se erige en una frmula a
travs de la cual se encauzan las aspiraciones, objetivos y reivindicacio-
nes de las sociedades, que se hacen norma y que se hacen imperativos
para las autoridades y para la colectividad social; y tambin, porque si
bien el derecho es una regulacin de las conductas sociales, tambin lo es
que se nutre de las vivencias de una sociedad.
Estas particularidades del derecho, al tratarse del petrleo, resultan
particularmente representativas, ya que en la regulacin de los hidro-
carburos existe una profunda raigambre nacionalista no slo por el acto
soberano de expropiacin de 1938, sino desde las simientes del Mxico
independiente.
En su entorno, se han generado acontecimientos nacionales, que han
sido una expresin y testimonio de soberana en defensa de la soberana.
En la legislacin petrolera han quedado plasmadas experiencias vividas,

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generadas en distintas etapas de intensas transformaciones sociales, cultu-

rales, polticas y econmicas.
Por las razones anteriores, el marco jurdico regulatorio en materia de
hidrocarburos ha evolucionado constantemente, buscando nuevas formas
de ser y hacer las cosas, a manera de promover la expansin y generacin de
los satisfactores requeridos por la sociedad y el desarrollo nacional, im-
pulsando nuevas e imaginativas frmulas de organizacin econmica, ad-
ministrativa y con una mayor participacin de los particulares.
En la evolucin de este rgimen jurdico se permea y destacan las si-
guientes constantes:
La primera, est referida al rgimen de propiedad originaria y el do-
minio directo que ejerce la nacin por conducto de los rganos federales
en relacin con el petrleo e hidrocarburos.
La segunda, est relacionada con los derechos que el Estado se ha
reservado para el aprovechamiento y el control sobre el petrleo como
recurso natural no renovable cuya explotacin y aprovechamiento est
vinculado a los intereses sociales.
La tercera, se vincula a la participacin de los particulares en este
rengln, participacin que siempre ha estado restringida, pero por su con-
curso en la explotacin, y en general en los procesos industriales deriva-
dos, no ha sido soslayada, aunque s, limitada y controlada.
Otros factores importantes han sido: el concepto y alcance jurdico
que se ha dado al dominio de la industria; las presiones extranjeras por
apoderarse del control de la industria; la realidad econmica; la transfor-
macin de la economa de libre mercado a otra con fuerte presencia estatal,
y posteriormente hacia la economa mixta con presencia de particulares
en las actividades productivas del pas.
En razn de la existencia de estas constantes, es posible afirmar que
el rgimen jurdico en materia de hidrocarburos ha sido un rgimen jur-
dico detallado.
A diferencia de otros campos del quehacer humano en los que las te-
sis del individualismo puro han campeado, y por ende, ha bastado la acti-
vidad de los particulares y el libre juego de las leyes econmicas para
satisfacer las necesidades individuales y colectivas dentro de la sociedad,
en el caso de los hidrocarburos la legislacin respectiva no se ha limitado
al establecimiento, proteccin y conservacin del orden jurdico y mate-
rial en tanto condicin para el desarrollo de esa actividad de los particula-
res (tpico de un Estado gendarme).
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Por el contrario, y sin detrimento de la actividad de los particulares,

la legislacin atribuye facultades y responsabilidad a los rganos del Es-
tado, protegiendo y estableciendo caractersticas especiales al derecho de
propiedad; establece medidas de fomento, restricciones y limitaciones a la
actividad de los particulares, a fin de armonizarlos con el inters general
y crear servicios y actividades a cargo del Estado, a efecto de estructurar
el ramo de hidrocarburos, de acuerdo con el ideal que la sociedad deman-
da sustituyendo parcial y totalmente a la actividad de los particulares, o
para combinarse con ellos en la satisfaccin de una necesidad colectiva.
De esta suerte, en esta materia se ha dado el clsico fenmeno que se
desprende del cambio en las relaciones que guardan Estado y particula-
res; la ampliacin de la esfera de actividad de uno se traduce forzosamen-
te en la merma de la esfera de accin de los otros.
Cabe destacar que los principios bajo los cuales se inicia la regula-
cin de la industria han evolucionado, en alguna medida de manera ccli-
ca. Lo que en un principio era vlido y permitido, ulteriormente se res-
tringe o incluso se prohbe, y se restringe para posteriormente modificar
los conceptos legales, de conformidad con las nuevas tendencias polticas
y econmicas que imperan a nivel nacional y mundial.

II. PRECEDENTES COLONIALES DE LA PROPIEDAD TERRITORIAL

EN MXICO: PROPIEDAD ORIGINARIA Y DOMINIO DIRECTO

Para entender las caractersticas de la propiedad originaria y del do-

minio directo, comprendidos en el artculo 27 constitucional en vigor, es
necesario conocer los antecedentes particulares de la propiedad territorial
en la Nueva Espaa.
Toda vez que la propiedad originaria y el dominio directo tienen pre-
cedentes en forma singular, el estudio de estos conceptos se realizar en
forma individual.

1. Bienes de propiedad originaria

El principio para sustentar la construccin jurdica de la propiedad
colonial no fue la conquista como origen de la propiedad, ya que sta fue
slo una frmula para tomar posesin de las tierras que ya tenan propie-
tario: los reyes de Espaa.
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stos obtuvieron el derecho de propiedad respecto de todas las tie-

rras descubiertas y otros ttulos otorgados por la bula de Alejandro VI (4
de mayo de 1493), mediante la cual se concedi a los reyes de Castilla
y de Len y a sus sucesores con libre, llano y absoluto poder, autoridad y
jurisdiccin todas las islas y tierras firmes descubiertas y por descubrir-
se hacia el occidente de una lnea a partir de las islas Azores.
As, ningn particular podra tener derecho sobre las tierras sin que
tuviera un ttulo expedido por los monarcas. (Esta caracterstica y otras
ms acentuaron diferencias particulares entre el concepto tradicional de la
propiedad romana y el rgimen jurdico de la propiedad colonial, verbi-
gracia, propiedad mercedada, limitacin de extensiones, acaparamiento a
propiedad de la Iglesia, las propiedades de los pueblos indgenas que po-
sean antes de la conquista y las meras poblaciones).
Del anlisis de la legislacin colonial se colige que sta adopt un
avanzado concepto de derecho de propiedad.
Se distingua del derecho de propiedad romano, porque en ste se trataba
de un derecho absoluto exclusivamente en favor de su titular y que le otorga-
ba la facultad librrima de usar, disfrutar y disponer del bien.
En el derecho colonial, sobre los derechos de los propietarios preva-
lecan derechos de los monarcas, no slo para efecto de proteger sus inte-
reses, sino tambin para impregnarles una funcin social. Por ejemplo:
producir y poblar para mantenerlas en propiedad, y al mismo tiempo para
cumplir con los intereses generales.
Esta caracterstica, como se ver ms adelante, impacta profundamente
en las caractersticas del rgimen jurdico de la propiedad y el aprovecha-
miento de los hidrocarburos, en razn del origen del derecho; su titular y
la forma de ejercerlo, y que se ha mantenido hasta nuestros das.
Al triunfo de la guerra de Independencia, se consider que la propie-
dad territorial del patrimonio colonial, incluidas las sustancias minerales
e hidrocarburos, fueran adquiridos por la nueva nacin mexicana, subsis-
tiendo en la nueva legislacin nacional las caractersticas de este rgimen
de propiedad, y recayendo en las nuevas autoridades, federales y estatales
las facultades para su regulacin e intervencin.
Este rgimen subsisti hasta 1894. A partir de la expedicin de una
ley de terrenos baldos, estas caractersticas se transformaron para estatuir
un derecho de propiedad ms semejante al romano de propiedad absoluta
no afectable por el poder pblico, en que prevaleca entonces el inters
individual (cultivar, poblar, aprovechar y beneficiar el inters general).
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Las caractersticas impuestas por la ley de 1894 se mantuvieron hasta

la Constitucin de 1917, misma que reinstituy en su artculo 27 el con-
cepto de propiedad originaria, reconocindose con ello que la propiedad
territorial mexicana tiene una tradicin jurdica diversa a la de la propie-
dad romana.
2. Bienes del dominio directo
Estos bienes estn comprendidos dentro del prrafo cuarto del artculo
27 constitucional vigente, el cual establece las bases del rgimen jurdico
aplicable a la sustancias minerales, incluidos los carburos de hidrgeno.
A partir de la concepcin del rgimen de propiedad a que hicimos
referencia, diverso al del derecho romano, es posible concebir con mayor
facilidad el concepto de dominio directo.
Dijimos que, mientras en la tradicin romana se conceba de manera
absoluta el ejercicio de los derechos de usar, beneficiarse y de disponer
de la propiedad, el derecho colonial combin concepciones derivadas del
rgimen feudal en el cual los monarcas, por derecho divino a gobernar,
eran titulares de la soberana y de la representacin de la incipiente orga-
nizacin poltica social. Por otro lado, exista un objetivo del carcter
social: el de preservar el inters general (sin demrito, desde luego, del
provecho personal).
As, bajo esta perspectiva, en razn del inters de la Corona de asegu-
rar el control respecto de las sustancias minerales en la Nueva Espaa
(fundamentalmente metales preciosos), an no se conceba al petrleo
como un recurso energtico, ni como fuente de ingresos, no slo se reser-
va para s misma el aprovechamiento de dichas sustancias minerales sino
que, incluso, las incorpora de manera directa a su patrimonio, al declarar
la existencia de un derecho de propiedad completo sobre las mismas
sin detrimento de los eventuales derechos sobre la tierra.
En el caso de transferir derechos sobre tierras, quedaban siempre las
sustancias minerales integradas a su patrimonio, y podan ser aprovecha-
das por terceros de conformidad con lo que estableciera la legislacin
emitida por el propio monarca.
En las Ordenanzas de Aranjuez de 1783 y la Nueva Recopilacin de
Indias, se dispona que las minas eran propias de la real Corona, y que sin
separarlas del real patrimonio las poda conceder en propiedad y posesin
bajo dos condiciones: que contribuyeran a la real hacienda y que las
explotaran conforme a las normas. De no cumplirse estos requisitos, po-
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da revocarse la concesin y ser entregada a un tercero. En este senti-

do, la Corona espaola mantuvo la propiedad y el dominio directo.
En otras palabras, se desech el sistema romano de accesin, mediante
el cual el propietario (por transferencia de derechos o el primer ocupante
de la res nullius o balda) tambin tiene derecho sobre los productos mi-
nerales que yacen en el subsuelo dentro de los lmites de su propiedad, y
puede explotarlos de manera libre.
Por el contrario, en el rgimen colonial que subsisti en todos sus tr-
minos hasta 1884, en que se expide un Cdigo de Minera y se retoma en
la Constitucin de 1917, se concibi a la Corona, y despus a la nacin
mexicana, representada por sus autoridades federales, como propietaria
de los yacimientos minerales, y como autoridad interveniente para su
aprovechamiento y disposicin, en el contexto de un rgimen jurdico de
propiedad regido por el derecho pblico.
El aprovechamiento de estos recursos no poda quedar sujeto a normas
de derecho privado, por cinco razones fundamentales: a) los bienes se
afectan a un inters social; b) se requiere garantizar una eficaz explotacin
de los recursos naturales; c) se requiere suprimir los eventuales obstculos
que pudiesen presentar los propietarios del suelo; d) se necesita responder
y asegurar un aprovechamiento regulado por los intereses colectivos; e) Se
ejerce de esta manera un atributo de la soberana, ejerciendo jurisdiccin
sobre los bienes situados en el territorio en el que se ejercita la soberana,
garantizando que esa propiedad sea conservada siempre por la nacin.

III. PRECEDENTES JURDICOS EN LA REGULACIN DE HIDROCARBUROS

DESDE LA INDEPENDENCIA HASTA LA CONSTITUCIN DE 1917

Como se coment, el marco jurdico regulatorio en materia de hidro-

carburos, al igual que cualquier otra materia del derecho, ha presentado
un desarrollo histrico, de acuerdo con los fenmenos econmicos, polti-
cos y sociales de cada poca.
A continuacin se presenta, en forma breve, un esquema general de las
principales disposiciones que han regulado esta materia a lo largo de la
evolucin legislativa de nuestro pas.
En primera instancia se abordarn las principales disposiciones del
Mxico independiente hasta el periodo presidencial de 36 aos de Porfi-
rio Daz. Posteriormente, se analizar la normatividad que surgi con la
Revolucin y su consolidacin en la Constitucin mexicana de 1917.
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1. El Mxico independiente y la Repblica

A. Declaracin del presidente Benito Jurez del 22 de agosto de
1863. En dicho documento se indic que los criaderos de carbn fsil se
encuentran en el mismo caso que las minas, sobre las cuales la nacin
tiene el dominio directo; pero, tanto de uno como de otros, cede el domi-
nio til a los ciudadanos, dndoseles en propiedad con arreglo a lo que se
dispone en las Ordenanzas de Minera.
B. Gobierno del emperador Maximiliano. En el periodo comprendido
entre el 14 de noviembre de 1864 y el 6 de noviembre de 1865 se otor-
garon 38 concesiones petroleras, y en el Decreto de julio 6 de 1865 se
orden que nadie poda explotar, entre otras, los lagos de petrleo, sin
haber obtenido antes la concesin expresa y formal de las autoridades
competentes.
C. Codigo de Minas de los Estados Unidos Mexicanos de noviembre
22 de 1884. El Cdigo de Minas de 1884, declar que estos productos
eran de la exclusiva propiedad del dueo de la superficie del terreno, y
as, quit la base de toda accin fiscal.
En el artculo 5 se estableci que toda persona capaz de adquirir le-
galmente bienes races en la Repblica mexicana, podra adquirir las mi-
nas, placeres, haciendas de beneficio y aguas extradas de las minas.
Asimismo, los extranjeros podan adquirir la propiedad minera en los
trminos y con las restricciones que las leyes de la Repblica los conside-
raron capaces de adquirir y poseer, ya que la propiedad minera se transfe-
ra libremente como cualquiera otra propiedad raz, con sujecin a las
disposiciones legales vigentes.
En los trminos del artculo 13, la posesin y propiedad que se adquira
en las minas se entenda slo para lo que hubiere en el interior del terre-
no, no en la superficie del mismo, la cual segua siendo de su propietario.
D. Ley del 6 de julio de 1887, del presidente Porfirio Daz. Esta Ley
libera a la explotacin del petrleo de cualquier compromiso federal, le-
gal y municipal, fuera del impuesto del timbre.
Segn su artculo 4, el dueo del suelo podra explotar libremente,
sin necesidad de concesin especial, los combustibles minerales, los acei-
tes y aguas minerales. La propiedad minera se entenda slo respecto del
subsuelo, y no de la superficie del terreno, la cual continuara bajo el do-
minio de su propietario, menos en la parte de ella que necesite ocupar el
minero.
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En el artculo 13 se facultaba a todo habitante de la Repblica mexi-

cana para efectuar libremente en los terrenos de propiedad nacional las
exploraciones conducentes al descubrimiento de criaderos minerales.
E. Ley del Petrleo del 24 de diciembre de 1901. La Ley del Petrleo
del 24 de diciembre de 1901, dictada exclusivamente para favorecer los
trabajos particulares, facultaba al Ejecutivo para conceder permisos de
exploracin y patentes de explotacin petrolera, declarando libres de todo
impuesto los productos naturales refinados o elaborados y concediendo la
importacin libre de derechos por una sola vez de las mquinas necesa-
rias para esta industria.
Esta Ley se estructuraba dentro de una mentalidad liberalista, en la
cual los minerales, combustibles y gases, segn la Ley de Indias, que ha-
ban pertenecido a la colectividad, pasaron a depender del propietario del
terreno, comprendindose que la concesin no tena ms lmite que el po-
der del dictador para autorizar las expropiaciones.
En el artculo 1 se autoriz al Ejecutivo Federal para conceder per-
misos a los particulares, a fin de hacer exploraciones en el subsuelo de los
terrenos baldos o nacionales, con objeto de descubrir depsitos de petr-
leo o carburos gaseosos.
Los permisos podan concederse a personas fsicas o compaas debida-
mente organizadas, y slo duraban un ao improrrogable. Dichos permisos
causaban un derecho de 5 centavos por hectrea, efectivos en estampillas.
Los descubridores de petrleo o carburos de hidrgeno gozaban de
las franquicias para exportar, libres de impuestos, los productos naturales,
refinados o elaborados procedentes de la explotacin; para importar, libre
de derechos y por una sola vez, la mquinaria para refinar petrleo o car-
buros gaseosos de hidrgeno y para elaborar toda clase de productos que
tengan por base el petrleo crudo, la tuberas necesarias para estas indus-
trias y sus accesorios.
F. Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos del 23 de noviembre
de 1909. En su artculo 1, declaraba como bienes del dominio directo de
la nacin a los criaderos de toda sustancia inorgnica que en vetas, mantos o
en masas de cualquier forma, constituyan depsitos cuya composicin sea
distinta a la de las rocas del terreno, entre otras, los de oro, platino, plata,
cobre y hierro.
Por su parte, el artculo 2 sealaba que son de propiedad exclusiva
del dueo del suelo los criaderos o depsitos de combustibles minerales
bajo todas sus formas y variedades.
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El artculo 11 especific que la propiedad minera se adquiere origina-

riamente de la nacin, mediante el ttulo expedido por el Ejecutivo.
Se consider como actos mercantiles las empresas de minas, los con-
tratos de enajenacin y explotacin de las minas y los que se celebren con
relacin a los productos de stas.

2. El periodo revolucionario
El acrecentamiento de la riqueza de unos cuantos privilegiados en la
poca del porfiriato, en detrimento de una justa distribucin de la riqueza,
as como la entrega de concesiones para la explotacin de la riqueza na-
cional a extranjeros, fueron entre otros factores los que originaron el mo-
vimiento armado de 1910.
Cabe sealar que en plena lucha revolucionaria comenzaron a dictar-
se diversas disposiciones que configuraron poltica y jurdicamente el
pensamiento general de la Revolucin, as como el petrolero, durante
el cual surgieron el Plan de San Luis y el Movimiento Poltico de Fran-
cisco I. Madero; el Plan de Ayala y el Movimiento Social de Zapata; el
Plan de Guadalupe y el Movimiento Constitucionalista de Venustiano
Carranza.
A. Plan de Guadalupe del 12 de diciembre de 1914. En este docu-
mento se previ que el Primer Jefe de la Revolucin expedira y pondra
en vigor durante la lucha revolucionaria las leyes y medidas para satisfa-
cer las necesidades econmicas, sociales y polticas del pas, efectuando
las reformas que la opinin pblica exigiera para establecer un rgimen
de igualdad entre los mexicanos; entre otras medidas, se revisaran las le-
yes relativas al petrleo y dems recursos naturales del pas, a fin de des-
truir los monopolios creados por el antiguo rgimen y evitar que se for-
maran otros en el futuro.
B. Decreto del 7 de enero de 1915 que ordena la suspensin de la
explotacin de petrleo en la Repblica. A partir de esta fecha y hasta la
expedicin de las nuevas leyes que determinen la condicin jurdica del
petrleo y sus derivados, se suspendieron todas las obras para la construc-
cin de oleoductos, perforacin de pozos petroleros y cualesquiera otras
relacionadas con la explotacin del petrleo.
En el proyecto del programa de la Convencin Nacional Revolucio-
naria de febrero de 1915, destacaron entre sus objetivos las medidas para
revisar las leyes y concesiones en materia de recursos naturales, y decla-
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rar caducas las concesiones de minas cuya explotacin se suspendiera por

ms de cierto tiempo.
C. Acuerdo del presidente Venustiano Carranza del 19 de marzo de
1915. En l se determin crear una Comisin Tcnica del Petrleo encar-
gada de realizar una investigacin completa sobre la industria petrolera y
sus relaciones con el gobierno, y que sta propusiera las leyes y regla-
mentos necesarios para el desarrollo de esa industria.
El Primer Jefe de la nacin tuvo desde un principio visin amplia so-
bre el asunto del petrleo, riqueza que siempre crey que deba pertene-
cer a la nacin.
3. La Constitucin Poltica de 1917
Pastor Rouaix en su obra Gnesis de los artculos 27 y 123 de la
Constitucin Poltica de 1917, seal como propsito fundamental del ar-
tculo 27, la devolucin a la nacin de la explotacin de los recursos natu-
rales para promover el desarrollo social de Mxico.
En la contestacin que el ingeniero Pastor Rouaix dio a la consulta
que se le hizo con relacin al trmino dominio directo utilizado en el
citado precepto constitucional, expres:
Al tratarse de los productos del subsuelo el Congreso Constituyente quiso
que quedaran ms precisos todava los derechos de la Nacin y por eso em-
ple las palabras Dominio Directo, quedando as claramente expresado que
en esta clase de riquezas no slo tenia la Nacin la propiedad originaria y
absoluta sino que tambin le corresponde la propiedad privada de ellas
[...],

es decir, la propiedad completa que tiene sobre esos productos, es inalie-

nable e imprescriptible, y slo por medio de concesiones y bajo determina-
das condiciones podr ceder el uso de esas riquezas a los particulares. As,
pues, el principio de propiedad radic primitiva y originariamente en los
Reyes de Espaa y posteriormente en la nacin; consecuentemente, se conce-
de el dominio til de los bienes, sin separarlos del dominio de la Federacin.
En el Diario de Debates se asent: lo que constituye y ha constitui-
do la propiedad privada es el derecho que ha cedido la nacin a los parti-
culares, cesin en la que no ha podido quedar comprendido el derecho a
los productos del subsuelo.
A. Artculo 27 de la Constitucin Poltica del 5 de febrero de 1917.
En su prrafo cuarto se consagr el principio conforme al cual correspon-
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 85

de a la nacin el dominio directo de todos los minerales o sustancias que

en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyen depsitos cuya natu-
raleza sea distinta de los componentes del terreno, entre otros el petrleo
y todos los carburos de hidrgeno, slidos, lquidos o gaseosos.
Respecto de dichos bienes, el dominio de la nacin es inalienable e im-
prescriptible, y slo podrn hacerse concesiones por el gobierno federal a
los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme
a las leyes mexicanas, con la condicin de que se establezcan trabajos re-
gulares para la explotacin de los elementos de que se trata y se cumpla
con los requisitos que prevengan las leyes.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la na-
cin corresponde a los mexicanos por nacimiento o naturalizacin y las
sociedades mexicanas, los que tienen derecho para adquirir el dominio de
las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de explota-
cin de minas, aguas o combustibles minerales.
El Estado podr conceder el mismo derecho a los extranjeros, siem-
pre que convengan ante la Secretara de Relaciones en considerarse como
nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la
proteccin de sus gobiernos, por lo que se refiere a aqullos.

IV. LA EXPROPIACIN PETROLERA

Desde la Constitucin de 1917, hasta el decreto expropiatorio del 18
de marzo de 1938, se configura una etapa cuyo eje central fue la reivindi-
cacin en los hechos, de los derechos de la nacin sobre el petrleo.
1. Antecedentes presidenciales
A. Acuerdo del presidente de la Repblica don Venustiano Carranza,
del 20 de marzo de 1920. En este documento se fijaron las bases a que
deberan sujetarse las concesiones para explotar el petrleo y dems hi-
drocarburos, entre las que destacan las siguientes:
a) Las concesiones slo podrn otorgarse a mexicanos por nacimien-
to o naturalizacin, o a sociedades organizadas conforme a las leyes me-
xicanas.
b) Tendrn preferencia los propietarios autorizados legalmente para
explotar fundos petrolferos colindantes con las zonas federales, as como
los propietarios del terreno colindante y los explotadores propietarios de los
terrenos situados a menos de dos kilmetros de la zona federal.
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c) La duracin de las concesiones ser de diez aos.

d) Los concesionarios deberan perforar, dentro de los cinco aos si-
guientes a la fecha de su concesin, cuando menos un pozo por cada dos
kilmetros de zona concedida o fraccin mayor de un kilometro.
e) Los concesionarios pagarn una renta anual de cien pesos por kil-
metro y una participacin sobre la participacin diaria de petrleo, sea en
efectivo o en especie.
Bajo esta perspectiva, la Ley del Petrleo de 1901 se reform en ene-
ro de 1918.
B. Acuerdo presidencial del 10 de julio de 1923. En l se consider
que las bases generales para el otorgamiento de concesiones petroleras
respondieron a circunstancias y necesidades del momento que las justifi-
caron, que las preferencias concedidas para el otorgamiento de las conce-
siones no es justificado ni produjo resultados satisfactorios, y que la parti-
cipacin fijada para el gobierno era verdaderamente exigua dada la
importancia de la explotacin petrolera, por lo cual se derog el acuerdo
presidencial del 12 de marzo de 1920, que estableci las bases a que de-
beran sujetarse las referidas concesiones.

2. Antecedentes legislativos
El artculo 27 constitucional fue sometido a presiones por parte de
diferentes grupos e incluso, se plante su derogacin. Estos sucesos hicie-
ron que tambin se le quisiera subordinar a un tratado de amistad y co-
mercio en las conferencias de Bucareli. En aquel entonces, el alegato
particular consisti en enjuiciar el atributo de la soberana para dictar le-
yes en materia de propiedad territorial y de recursos, lo cual origin cam-
bios dramticos.
A. Proyecto de ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en el
ramo del petrleo del 26 de abril de 1923. En dicho documento se indic
que son bienes del dominio directo de la nacin, entre otros, los yaci-
mientos, fuentes y depsitos naturales de petrleo, los hidrocarburos
que se encuentran en el subsuelo y los que escapen a la superficie de la
tierra.
Asimismo, se estableci que los particulares o las sociedades civiles
o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas gozaran del
derecho de explotar esas sustancias, sin ms limitaciones que las que im-
pongan la ley y sus reglamentos; el derecho de explorar y explotar el sub-
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 87

suelo, se adquirir originariamente de la nacin mediante concesiones

que se otorgarn a travs de concurso pblico.
B. Dictamen de las comisiones unidas de petrleo y primera de pun-
tos constitucionales acerca del proyecto de Ley Orgnica del artculo 27
en materia de petrleo. Se cuestion en el mismo carcter de contratista
atribuido al concesionario de zonas federales, porque de tal forma se corra
el peligro de que la nacin se constituyera en empresa para la explotacin
de esas zonas, sin ajustarse estrictamente al artculo 27 constitucional, el
cual ordenaba que la explotacin de sustancias, como el petrleo, slo po-
dr concederse a los particulares o sociedades civiles o comerciales y
adems se fijaban reglas en favor de los extranjeros en el reglamento a
que se sujetaran los refinadores de petrleo extranjero del 25 de febrero
de 1924.
En dicho reglamento se fijaron las reglas para que los poseedores de
plantas de refinacin primaria o de refineras gozaran de los beneficios
establecidos por anterior decreto para importar petrleo extranjero, con el
propsito expreso de refinarlo en el pas y exportar sus productos.
El volumen mximo de petrleo a importar, en ningn caso sera ma-
yor de la capacidad de la refinera, durante el trmino autorizado por la
Secretara de Hacienda.
En 1925 se aprob una nueva Ley del Petrleo que responda a algu-
nos temas producto de las conferencias de Bucareli, la cual se constituy
en una ley reglamentaria hbrida, pues sin demrito de lo dispuesto por el
artculo 27 constitucional, se confirmaban derechos adquiridos previa-
mente a 1917; adems, se estableci que la industria petrolera era de utili-
dad pblica, por lo que gozara de preferencia respecto de cualquier apro-
vechamiento de la superficie del terreno.
C. Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en el ramo del
petrleo del 26 de diciembre de 1925. En este ordenamiento se transcri-
ben las disposiciones constitucionales con relacin al dominio directo de
la nacin sobre toda mezcla natural de carburos de hidrgeno que se en-
cuentren en su yacimiento, cualquiera que sea su estado fsico, dominio
que es inalienable e imprescriptible, por lo que slo con autorizacin ex-
presa del Ejecutivo Federal, en trminos de la ley y sus reglamentos, po-
dran realizarse los trabajos de la industria petrolera.
En igual forma se establece que la industria petrolera es de utilidad
pblica, por lo que gozar de preferencia respecto de cualquier aprove-
chamiento de la superficie del terreno.
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Los derechos derivados de las concesiones no se transferirn a gobiernos

o soberanos extranjeros, ni se admitirn a stos como socios o asociados.
La concesiones de explotacin se otorgarn previa solicitud y darn
derecho al concesionario para captar y aprovechar el petrleo. La dura-
cin de las concesiones no ser mayor de treinta aos, siendo que la Se-
cretara de Industria, Comercio y Trabajo otorgar concesiones para esta-
blecer oleoductos de uso pblico y de uso privado. Los primeros se
utilizarn para transportar el petrleo a quien lo solicite, y los de uso pri-
vado para transportar el petrleo del concesionario.
Dos aos ms tarde, en el reglamento de trabajos petroleros del 29 de
noviembre de 1927, se contemplan medidas tendientes a proteger la vida
y la salud humanas, as como a evitar desperdicios y despilfarros de ri-
queza tan importante.
Mxico debe estar muy justamente orgulloso de este mandato, cuyas
disposiciones han sido aceptadas como modelo ejemplar por muchas na-
ciones, copindose sus prescripciones parcialmente en algunos casos, y
en uno, por lo menos, en forma ntegra y textual.
Se cre el control de administracin del petrleo nacional; se promul-
g el reglamento de la propia ley; el de explotacin de pozos petroleros y
el de trabajos petroleros. Asimismo, otros ordenamientos tuvieron in-
fluencia directa y terminante en el ramo de hidrocarburos, como fue la
federalizacin de la materia y la creacin de la Junta Federal de Concilia-
cin y Arbitraje, como factores que plantearon la controversia jurdica
que desemboc en la expropiacin petrolera de 1938.
D. Decreto de adiciones al reglamento de la Ley Orgnica del art-
culo 28 de la Constitucin general de la Repblica. En los considerandos
se expres que el Ejecutivo de la Unin debe proteger a la clase obrera
contra la baja de sus salarios, no slo de parte de la mano de obra extran-
jera, sino de parte de industriales establecidos dentro del territorio nacio-
nal y procurar que, por lo menos, sean observadas y cumplidas las dispo-
siciones contenidas en aquellos contratos colectivos de trabajo que hayan
sido legalmente celebrados por mayora de industriales y obreros.
En virtud de lo anterior se consider ilcita y perjudicial para los tra-
bajadores la inobservancia de las reglas fijadas en los contratos colectivos
de trabajo de carcter nacional o regional.
E. Ley de Expropiacin del 23 de noviembre de 1936. Se consideran
causas de utilidad pblica, entre otras, la defensa, conservacin, desarro-
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 89

llo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explota-

cin. En este caso, as como en los sealados en el artculo 1, previa de-
claracin del Ejecutivo Federal, proceder la expropiacin, la ocupacin
temporal, total o parcial o la simple limitacin de los derechos de domi-
nio para los fines del Estado o en inters de la colectividad.
F. Decreto que cre la administracin general del petrleo nacional
en enero de 1937. Se expide el decreto mencionado, para crear un orga-
nismo pblico con personalidad jurdica y dependiente del Ejecutivo de la
Unin, que tena por objeto: a) llevar a cabo la exploracin y explotacin
de los terrenos de reservas petroleras; b) procurar el desarrollo de la in-
dustria petrolera, en beneficio de la economa del pas, y c) ejecutar toda
clase de operaciones y obras que se relacionen con la produccin, adqui-
sicin, enajenacin, transporte, almacenamiento, refinacin y distribucin
del petrleo, del gas y de los derivados del mismo.

3. El decreto expropiatorio de la industria petrolera

del 18 de marzo de 1938
Los antecedentes de la expropiacin petrolera, y la gesta de Lzaro
Crdenas son ampliamente conocidos: conflictos laborales; desacato a re-
soluciones de tribunales mexicanos; protestas diplomticas y desobedien-
cia a un laudo de carcter laboral dictado por la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nacin en favor de los trabajadores petroleros, motivaron la
expropiacin por causas de utilidad pblica y en favor de la nacin, de los
bienes de dieciseis compaas petroleras el 18 de marzo de 1938.
A. Planteamiento de los trabajadores petroleros de un conflicto de or-
den econmico. En junio 7 de 1937, los trabajadores petroleros efectua-
ron un planteamiento a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, en
virtud del cual demandaban de empresas petroleras nuevas condiciones
de trabajo y el pago de salarios.
B. Laudo dictado por la junta federal de conciliacin y arbitraje (gru-
po especial nmero 7). Por laudo de fecha 18 de diciembre de 1937, se
condena a las empresas petroleras a establecer las nuevas condiciones de
trabajo y a pagar los salarios reclamados, as como los salarios cados, a
partir del 28 de mayo de ese ao. En ese mismo momento, las empresas
petroleras se amparan en contra del laudo dictado por la Junta Federal de
Conciliacin y Arbitraje.
90 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

C. Ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia en el amparo interpues-

to por las compaas petroleras en contra del laudo dictado por la junta de
conciliacin. La ejecutoria de 3 de marzo de 1938 de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin determin no amparar ni proteger a las compa-
as petroleras que interpusieron el amparo en contra del laudo dictado
por la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje.
D. Decreto expropiatorio. Mediante decreto del 18 de marzo de 1938
expedido por el general Lzaro Crdenas presidente constitucional de los
Estados Unidos Mexicanos, se declaran expropiados por causa de utilidad
pblica y a favor de la nacin, diversos bienes de la industria petrolera
pertenecientes a diversas compaas petroleras, mediante el pago de una
indemnizacin.

V. EVOLUCIN DEL ACTUAL MARCO REGULATORIO

El 7 de junio de 1938, se crea Petrleos Mexicanos y la distribuidora
de Petrleos Mexicanos. Se mantiene la Administracin General del Pe-
trleo Mexicano, mismos que se fusionan con Pemex en agosto de 1940.
Sin embargo, la industria petrolera nacional no se integra inmediatamente,
sino que se trabaja de manera paralela en normas y leyes especficas para
el petrleo y para fundamentar el inicio de un sistema jurdico especfico
para el aprovechamiento de los hidrocarburos en beneficio de la nacin.

1. Acuerdo que crea el Consejo Administrativo del Petrleo

Al da siguiente de la expropiacin, el 19 de marzo de 1938 se crea el
Consejo Administrativo del Petrleo, cuyo objeto era encargarse de la ad-
ministracin de los bienes muebles e inmuebles expropiados a las diver-
sas empresas petroleras, as como de formular los proyectos para la orga-
nizacin definitiva de la industria. Para tal efecto, se confieren a dicho
Consejo las facultades necesarias para llevar al cabo las operaciones rela-
cionadas con la exploracin, explotacin, refinacin, almacenamiento y
distribucin de los productos relativos a la industria petrolera, celebrando
los actos y contratos que fueran necesarios.

2. Decreto que crea la institucin pblica Petroleos Mexicanos

Por decreto de 7 de junio de 1938 se crea la institucin pblica que se
denomina Petrleos Mexicanos, que se encargar del manejo de los bie-
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 91

nes muebles e inmuebles que se expropiaron, el cual podr efectuar todas

las operaciones relacionadas con la industria petrolera, como exploracin,
explotacin, refinacin y almacenamiento, as como las operaciones de
distribucin y que tendr facultades para celebrar los contratos y actos
jurdicos para el cumplimiento de sus fines
La institucin citada contaba con personalidad jurdica, y su patrimo-
nio se integr con los bienes expropiados y los que adquiriera para fines
de la industria petrolera.
Ese mismo da se elabor el decreto que crea la institucin distribui-
dora de Petrleos Mexicanos.
Por decreto de 7 de junio de 1938 se crea la institucin Distribuidora
de Petrleos Mexicanos, para encargarse de la distribucin del petrleo y
derivados, pertenecientes a la nacin, sea que provengan de las explota-
ciones correspondientes a la administracin general del petrleo nacional,
a la corporacin Petrleos Mexicanos o bien que tengan otro origen. La
Distribuidora es una institucin pblica dependiente del Ejecutivo de
la Unin y podr realizar todas las operaciones necesarias para llevar a
cabo los contratos y actos jurdicos que en el cumplimiento de su objeto
se requiera.

3. Reglamento de los artculos 4o. y 5o. del decreto del 7 de junio de 1938
que cre la institucion pblica denominada Petrleos Mexicanos
El reglamento en cita fue expedido el 22 de agosto de 1939, para or-
ganizar la institucin pblica denominada Petrleos Mexicanos.

4. Decreto que deroga los que crearon la Distribuidora de Petrleos

Mexicanos y la Administracion General del Petrleo Nacional y
modifica el que cre la institucin denominada Petrleos Mexicanos,
publicado el 9 de agosto de 1940
Por virtud de este decreto, no obstante la posibilidad de las partes de
participar en los trabajos de exploracin y explotacin, se confieren a Pe-
trleos Mexicanos las atribuciones necesarias para llevar a cabo las ope-
raciones relacionadas con la industria petrolera, tales como exploracin,
explotacin, refinacin y almacenamiento, as como la distribucin y ena-
jenacin del petrleo y sus derivados, de tal suerte que Pemex se integra
y asume las atribuciones conferidas a la Distribuidora de Petrleos Mexi-
canos y a la Administracin General del Petrleo Nacional.
92 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

En este decreto se establece que Petrleos Mexicanos podr realizar

actos de disposicin de los bienes que integran su patrimonio, sea trans-
mitiendo la propiedad de los mismos a ttulo oneroso o bien afectndolo
con gravmenes reales. En ningn caso quedar comprendido en las ena-
jenaciones el petrleo contenido en yacimientos ni el derecho para hacer
la explotacin de los mismos.
Conforme a su justificacin, la Ley Orgnica del artculo 27 Consti-
tucional, en el Ramo del Petrleo de 1940, no excluy la posibilidad de
admitir la actividad privada, siempre y cuando se mantuviese la forma ju-
rdica de la concesin.
Conforme a esta ley, la industria petrolera nacional, como rea reser-
vada al Estado, comprenda el descubrimiento, la captacin, la conduc-
cin por oleoducto y la refinacin del petrleo.
Adems, se estableca que el petrleo sera explorado y explotado por
la nacin, mediante trabajos realizados en forma directa o por conducto
de instituciones que al efecto creara la ley.
Destacan las siguientes leyes, que fueron expedidas despus de la ex-
propiacin de la industria petrolera:
a) La Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo
del Petrleo, del 2 de mayo de 1941;
b) La Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo
del Petrleo, del 27 de noviembre de 1958, y las reformas a sta, del 29
de diciembre de 1971.
Ms tarde, la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el
Ramo del Petrleo, del 2 de mayo de 1941, mantuvo esencialmente las
disposiciones relativas a la exploracin y explotacin:
a) Ampli el rgimen de concesiones para el transporte, el almacena-
miento, la distribucin, la refinacin y el aprovechamiento del gas, sin
limitar el transporte y la distribucin a la modalidad de ductos.
b) Se estableci, adems, que el transporte, almacenamiento, distribu-
cin y refinacin del petrleo; la elaboracin y la distribucin del gas,
tendran el carcter de uso pblico;
c) Las tarifas aplicables a los distintos servicios prestados al pblico
por los concesionarios deban fijarse por la autoridad competente, de
acuerdo con las bases establecidas en el Reglamento de la propia Ley.
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 93

5. Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional

en el ramo del petrleo, del 2 de mayo de 1941
Esta Ley recoge los principios contenidos en la ley reglamentaria pu-
blicada el 9 de noviembre de 1940, en relacin con el dominio directo
que corresponde a la nacin sobre hidrocarburos, y sobre toda mezcla na-
tural de carburos de hidrgeno que se encuentren en su yacimiento. Asi-
mismo, introduce diversas disposiciones, entre las que destacan las si-
guientes:
a) El gobierno federal realizar los trabajos de exploracin y explota-
cin a travs de su rgano correspondiente (se refiere a la Direccin Ge-
neral de Minas y Petrleo de la Secretara de la Economa Nacional);
b) El transporte, el almacenamiento, la distribucin y la refinacin
del petrleo y la elaboracin y distribucin del gas artificial constituyen
servicios pblicos, por lo que todas las concesiones que se expidan ten-
drn el carcter de uso pblico;
c) Se crea la figura de la asignacin, entendida como el acto por el
cual la Secretara de la Economa Nacional incorpora al patrimonio de las
instituciones pblicas petroleras el subsuelo de terrenos determinados
para su exploracin y explotacin.

6. Reglamento de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional,

en el ramo del petrleo, del 16 de diciembre de 1941
En este reglamento destaca que los terrenos destinados a la explota-
cin y exploracin se dividen en: terrenos explorados y explotados direc-
tamente por el gobierno, terrenos asignados a instituciones pblicas pe-
troleras, terrenos contratados con particulares o sociedades y terrenos
amparados por concesiones.
Asimismo, se establece que el gobierno efectuar la explotacin
nicamente en los casos en que las condiciones econmicas de la indus-
tria, la escasez de produccin, la situacin del mercado internacional,
las necesidades de la defensa nacional y otros similares lo hagan indis-
pensable.
Los contratos con particulares o sociedades tendrn por objeto la eje-
cucin de trabajos de exploracin, siempre que exista un estudio que fun-
de la necesidad o conveniencia de la contratacin y mediante la expedi-
cin de una convocatoria.
94 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

7. Reglamento de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional

en el ramo del petroleo, del 14 de noviembre de 1950
En este reglamento se establece que la distribucin comprende los ac-
tos consistentes en el transporte del gas de los lugares de abastecimiento;
el almacenamiento del mismo y el suministro del propio combustible para
su entrega a los usuarios.
Por manejo y uso de gas LP se entiende que se trata de su almacena-
miento, transporte y suministro.
Asimismo, se establece que para la realizacin de las actividades an-
tes mencionadas se requerir de concesin de la Secretara de Economa.
Las concesiones pueden ser de almacenamiento y suministro, que se otor-
gar por un trmino mximo de cincuenta aos y de suministro, la que
tendr una duracin de diez aos.
La concesin de almacenamiento y suministro dar derecho a conducir
el gas LP de los lugares de abastecimiento a plantas de almacenamiento
mediante sistemas de transporte; a construir y operar plantas de almace-
namiento y bodegas de distribucin.
La concesin de suministro dar derecho a construir y usar bodegas
de distribucin y a suministrar gas LP a los consumidores en recipientes
porttiles o semifijos, o mediante el empleo de sistemas de transporte.
Dentro de los requisitos para obtener una concesin se requiere la na-
cionalidad mexicana del solicitante.
Con el paso del tiempo, el desarrollo industrial, aunado al descubri-
miento de nuevos procesos y productos derivados del petrleo, determin
la necesidad de actualizar y adecuar nuestra legislacin referente a la in-
dustria petrolera.
En contraste con lo dispuesto por las leyes anteriores, la ley de 1958
modific notablemente, veinte aos despus de la expropiacin petrolera,
las actividades que deba realizar exclusivamente el gobierno por conduc-
to de Petrleos Mexicanos.
Las reas reservadas al Estado incluyeron, entonces, la exploracin,
explotacin, elaboracin, refinacin, transporte, almacenamiento, distri-
bucin y ventas de primera mano de los hidrocarburos y de los productos
que se deriven de stos.
Sin embargo, la ley dispuso que para realizar tales actividades, Petrleos
Mexicanos podra celebrar, con cualquier persona fsica o moral, contra-
tos de obra o de prestacin de servicios, siempre y cuando las remunera-
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 95

ciones pactadas fuesen en efectivo y no como porcentaje de los productos

que se obtuvieran. De esta manera se limit la participacin de los secto-
res social y privado en esa rea, eliminando el rgimen de concesiones.
La dinmica social de cambio, no slo nacional sino internacional,
hizo evidente y necesario adecuar y actualizar el marco jurdico en esta
importante rea.
En la exposicin de motivos de la vigente Ley Reglamentaria del Ar-
tculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, de 1958, se destac:
El conocimiento de las necesidades actuales del pas y una mnima previ-
sin del futuro de Mxico, requieren que las actividades de una industria de
importancia tan vital para la Nacin, sean no solamente controladas por el
Gobierno, sino monopolizadas por el Estado, pues la explotacin de un re-
curso natural como el petrleo, que no puede ser renovado y que significa
un factor esencial y determinante en el progreso de Mxico, debe inspirarse
en un fin de inters general y no estar sometido al arbitrio de intereses pri-
vados, que por cualquier causa, lcita o no, pudieran interferir en el adecua-
do desenvolvimiento de la industria petrolera.

Un aspecto relevante de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Consti-

tucional en el Ramo del Petrleo y del reglamento de la misma, fueron
sus disposiciones para impulsar el desarrollo de la industria petroqumica
bsica y la distincin de la secundaria.
En la exposicin de motivos de la Ley de 1958 se estableci:
Petrleos Mexicanos ser el nico productor y abastecedor de los deriva-
dos de los hidrocarburos que sirven de materia prima bsica industrial a las
empresas particulares dedicadas a la transformacin secundaria de los mis-
mos derivados, con lo cual, se deslinda el campo en que la Nacin ejerce
sus privilegios de exclusividad [...]
Por lo tanto, el Ejecutivo Federal considera indispensable que la Ley
Reglamentaria defina, de acuerdo con la reforma del prrafo sexto del Ar-
tculo 27 Constitucional, el alcance de las atribuciones del Estado con rela-
cin a la petroqumica en la empresa de propiedad pblica que maneja la
industria petrolera nacional [...]
Para establecer el lmite entre la accin del Estado y las actividades de
la iniciativa privada, [en la industria petrolera] se emplea la expresin ma-
terias primas industriales bsicas, debiendo entenderse por tales aquellos
derivados del petrleo que sean elementos cuantitativamente preponderan-
tes en la fabricacin de plsticos, detergentes, hules sintticos, fertilizantes
y dems productos del mismo tipo.
96 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

Durante los aos sesenta, el desarrollo de la industria petrolera alcan-

z niveles que rebasaban las disposiciones jurdicas aplicables en ese mo-
mento, por lo que fue necesario promulgar un reglamento en materia de
petroqumica, complementario de la ley, para precisar los objetivos y al-
cances de la misma, crendose de este modo el Reglamento de la Ley Re-
glamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo en
Materia de Petroqumica en 1971.

8. Reglamento de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional

en el ramo del petrleo, del 24 de agosto de 1959
En este ordenamiento destaca en el captulo IX, del transporte, alma-
cenamiento y distribucin, que el transporte dentro del territorio nacional
de petrleo crudo, de productos y subproductos de refinacin y de gas por
medio de tuberas ser hecho exclusivamente por Petrleos Mexicanos en
tubera de su propiedad. Asimismo, establece que Petrleos Mexicanos
llevar a cabo la distribucin de productos de su propiedad hasta el mo-
mento y lugar en que se efecte la venta de primera mano directamente o
mediante contratistas.
La distribucin de gas por red de tuberas dentro de poblaciones po-
dr ser efectuada por Petrleos Mexicanos directamente o mediante con-
tratistas.

9. Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos, publicada

el 6 de febrero de 1971
En este ordenamiento se dispone que Petrleos Mexicanos es un or-
ganismo pblico descentralizado del gobierno federal, de carcter tcni-
co, industrial y comercial, con personalidad jurdica y patrimonio propio.
El objeto de este organismo es la exploracin, la explotacin, la refi-
nacin, el transporte, el almacenamiento, la distribucin y las ventas de
primera mano del petrleo, el gas natural y los productos que se obtengan
de la terminacin de stos; la elaboracin, el almacenamiento, el trans-
porte, la distribucin y las ventas de primera mano de gas artificial; la
elaboracin, el almacenamiento, el transporte, la distribucin y las ventas
de primera mano de aquellos derivados del petrleo que sean susceptibles de
servir como materias primas industriales bsicas; es decir, todas las acti-
vidades de orden tcnico, industrial y comercial que constituyen las in-
dustrias petrolera y petroqumica, as como todas aquellas otras activida-
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 97

des que directa o indirectamente se relacionen con las mismas industrias,

o sirvan para el mejor logro de los objetivos del organismo.
Se seala que el patrimonio de Petrleos Mexicanos lo constituyen
los bienes y derechos que hayan adquirido o que le hayan sido asignados
o adjudicados, incluidas las reservas para exploracin y declinacin de
campos, y los que se le asignen, adjudiquen o adquiera por cualquier ttu-
lo jurdico; las subvenciones, subsidios y donaciones que le otorguen y
los rendimientos que obtenga por virtud de sus operaciones.
Petrleos Mexicanos ser dirigido y administrado por un consejo de
administracin y un director general, y gozar de las ms amplias faculta-
des para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente
con las industrias petrolera y petroqumica; podr celebrar toda clase de
actos, convenios y contratos, as como actos de disposicin de los bienes
que integren su patrimonio. En ningn caso podr quedar comprendido en
las enajenaciones, el petrleo o el gas natural contenidos en los yacimien-
tos, ni el derecho para explotar stos.
Todos estos ordenamientos mantuvieron el precepto constitucional
referente al dominio directo de la nacin sobre los hidrocarburos que se
encuentran en mantos o yacimientos en su territorio.
Asimismo, debido al rezago econmico y tecnolgico producido por
el modelo econmico de sustitucin de importaciones, fue necesario que
se iniciara un proceso de reconversin de la industria petrolera estatal.

10. Reglamento de la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos,

publicado el 10 de agosto de 1972
En este ordenamiento se precisan y delimitan las funciones y faculta-
des de los rganos directores de Petrleos Mexicanos, que les otorga la
Ley Orgnica de la institucin.
Desde 1938 el rgimen jurdico del petrleo va indisolublemente aso-
ciado al de la estructura, personalidad jurdica y funciones de Petrleos
Mexicanos, como entidad encargada de cristalizar el mandato constitu-
cional y llevar al cabo de una manera eficiente los fines de la nacin.
Por esto, el ordenamiento jurdico de la industria petrolera no es slo
un conjunto racional de normas; su funcionalidad y sentido provienen al
sistema y la organizacin de las instituciones mexicanas, configuradas en
su experiencia y con una conformacin histrica y estructural donde se
han recogido acciones polticas, econmicas y sociales.
98 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

En el programa de modernizacin del sector energtico 1990-1994,

Pemex se comprometi a adoptar una estructura eficiente y acorde con la
realidad, y con un mercado cada vez ms competitivo, donde existe la clara
responsabilidad de maximizar el rendimiento y generar riqueza para el
pas.
En 1991 se inici un cambio estructural interno dentro de Petrleos
Mexicanos, orientando las actividades productivas para conformar unida-
des con un claro perfil econmico en funcin de las necesidades particu-
lares de cada lnea de negocios.
El 16 de julio de 1992 se promulg una nueva Ley Orgnica de Pe-
trleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, de donde surgieron cuatro
entidades de carcter tcnico industrial y comercial con personalidad jur-
dica y patrimonio propio: Pemex-Exploracin y Produccin; Pemex-Refi-
nacin; Pemex-Gas y Petroqumica Bsica, y Pemex Petroqumica. Estos
organismos quedan sujetos a Petrleos Mexicanos, no en su autonoma ni
responsabilidad directa como sujetos de derecho pblico, sino para los
efectos de la conduccin central y direccin estratgica de la industria pe-
trolera estatal.
Llama la atencin el hecho de que los primeros tres organismos sub-
sidiarios estn encargados de llevar a cabo las actividades estratgicas re-
servadas exclusivamente para la nacin; no siendo ste el caso de Pemex
Petroqumica, es decir, se constituyeron empresas productivas con capa-
cidad para competir en los mercados internacionales, responder eficaz-
mente las demandas de globalizacin y cumplir colegiadamente el apro-
vechamiento de un recurso propiedad de la nacin, llevando a cabo las
actividades y funciones que forman parte del rea estratgica en el mejor
inters del Estado.

11. Reglamento de trabajos petroleros,

publicado el 27 de febrero de 1974
En el reglamento se establece que cualquier trabajo u obra relaciona-
dos con la industria petrolera, requiere para su ejecucin y funcionamiento
del permiso previo de la Secretara del Patrimonio Nacional. En este orde-
namiento se sealan las condiciones para otorgar dichos permisos y los
requisitos que cada uno de los trabajos e instalaciones debern satisfacer.
Las plantas de tratamiento de gas, las de extraccin de gasolina natural, las
refineras y plantas petroqumicas se regirn por reglamentos especiales.
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 99

El permiso indispensable para la ejecucin de cualesquiera de las

obras slo podr extenderse a Petrleos Mexicanos. Este organismo po-
dr celebrar con particulares, los contratos de obras o de prestacin de
servicios que requieran la mejor realizacin de sus actividades.

VI. LA MODERNIZACIN DE LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL

En 1982 se reform la Constitucin en sus artculos 25, 26 y 28 para

ordenar las atribuciones del Estado en la orientacin de la economa na-
cional en el contexto de un rgimen de economa mixta.
En esta reforma se perfila, con mayor claridad, el rea reservada al
Estado. Se reconoce al petrleo y a los dems hidrocarburos, as como a
la petroqumica bsica, el carcter de reas estratgicas para el desarrollo
sobre las cuales el Estado ejerce funciones exclusivas a travs de los or-
ganismos y empresas sobre los que el gobierno federal mantendr siem-
pre su propiedad y control.
Asimismo, y como elemento nodal del rgimen de economa mixta,
en el artculo 25 de la Constitucin se plante la reserva exclusiva del
Estado en las reas estratgicas contenidas en el artculo 28 constitucio-
nal, diferencindolas expresamente de las reas prioritarias. Las primeras
se entienden como actividades econmicas que representan vital impor-
tancia para el desarrollo de la nacin. En consecuencia, exclusivamente el
Estado puede intervenir (tal es el caso de la petroqumica bsica).
Por su parte, en las reas prioritarias de desarrollo podr participar
por s o con los sectores social y privado, como es el caso de la petroqu-
mica secundaria.
Ambos preceptos constitucionales son indispensables para entender
el alcance del artculo 27, que plasma el principio inalterable de la propie-
dad absoluta de la nacin sobre sus recursos, al establecer el dominio di-
recto de ella como inalienable e imprescriptible y sujetando la actividad
de los particulares o a las sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas, a las reglas y condiciones que establezcan las mismas.
Este precepto, aunado al principio de rectora del Estado en la activi-
dad econmica, da como consecuencia que las actividades estratgicas re-
servadas en exclusiva al Estado no constituyen monopolios, y seala ex-
presamente al petrleo y los dems hidrocarburos; y la petroqumica
bsica dentro de este rubro.
100 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

Como efecto de estas reformas se detectan, entonces, tres grandes ac-

ciones: a) La reorganizacin de Petrleos Mexicanos para hacer de esta
una empresa pblica productiva eficiente y optimizadora del rea estrat-
gica; b) El fortalecimiento de la petroqumica bsica, como impulsor del
desarrollo industrial, y c) La apertura del mercado de distribucin del gas
natural.
1. Fortalecimiento de la industria petroqumica bsica.
Impulsora del desarrollo industrial
Desde la Ley Reglamentaria se destac el hecho de que se incluyeron
a cargo del Estado actividades no contempladas originalmente en el esp-
ritu del constituyente del 1856, pero que fueron consideradas como medio
para integrar reas insuficientemente abordadas por los particulares,
como lo es la petroqumica.
Asimismo, conceptos como transporte y distribucin de los hidrocar-
buros quedaron circunscritos en el mbito de la industria petrolera estatal
al ser asociados directamente a su objeto.
Especial mencin merece la industria petroqumica, toda vez que los
productos petroqumicos no son propiamente hidrocarburos ni forman
parte de los recursos naturales de la nacin en sentido estricto, sino que
son consecuencia de la transformacin fsica o qumica de los mismos,
que por su importancia en la lnea de desarrollo del pas fue incluida den-
tro del rea estratgica reservada en exclusiva como actividad.
La petroqumica bsica en s, resulta un buen ejemplo de la asocia-
cin de los fines del Estado en el desarrollo de sus recursos naturales y su
campo de accin que se reserva en forma exclusiva.
En este tenor de ideas, la visin del Estado monopolizador de ciertas
reas de la actividad productiva debe ser transformada para permitir que
nuevos segmentos de la actividad y de la industria se desarrollen liberan-
do todas aquellas actividades que ya no caben estrictamente en los fines
del Estado y que representan una importante rea de desarrollo para el
sector social y privado.
2. La desregulacin del gas y la apertura para la distribucin del gas
Continuando con la mencionada tendencia, el 1o. de mayo de 1995 se
publicaron reformas a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucio-
nal en el Ramo del Petrleo, para permitir el desarrollo de un marco regu-
latorio del gas natural.
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 101

En la exposicin de motivos de dicha modificacin se puso bajo re-

lieve que nuestro pas se encuentra inmerso en un proceso de cambio es-
tructural, orientado a elevar la competitividad de la planta productiva, ge-
nerar empleos permanentes y mejor remunerados y elevar la calidad de
vida de sus pobladores. El sector de energa es pieza clave en este proce-
so, pues proporciona insumos bsicos a todos los procesos productivos.
Por su parte, en el dictamen de la Comisin de Energa de la Cmara
de Diputados se destaca:

Resulta conveniente que la ley vigente en materia de petrleo, expedida

hace ms de 30 aos, se reforme en varios puntos, para permitir las si-
guientes actividades:
a) Concentrar la tarea del Estado en las actividades estratgicas de ex-
ploracin, explotacin y elaboracin de gas, y reservar a Petrleos Mexica-
nos y sus subsidiarias el transporte y el almacenamiento.
b) Permitir la concurrencia de los sectores social y privado en los servi-
cios conexos de transporte, almacenamiento y distribucin del gas, sin ex-
cluir la participacin de las propias subsidiarias de Petrleos Mexicanos.
En tal virtud, los particulares pueden participar en las inversiones de in-
fraestructura necesaria para mejorar las actividades de carcter logstico y
comercial de dicho combustible.
c) Brindar seguridad jurdica, as como un marco de regulacin adecua-
do para fomentar la participacin de los sectores social y privado en las
actividades no estratgicas. Se busca una libre concurrencia en estas activi-
dades en un entorno de competencia y bajo la rectora del Estado.
d) Disear e instrumentar un marco de regulacin en temas tales como
el acceso no discriminatorio a los servicios de transporte, el almacenamien-
to o distribucin de gas, la determinacin de precios y tarifas, condiciones
contractuales flexibles para el suministro y la prestacin de servicios, entre
otros.
e) Utilizar combustibles limpios en la generacin de electricidad y en
los procesos industriales, para cumplir con las normas oficiales mexicanas
de proteccin ambiental que entrarn en vigor a partir de 1998.
f) Fortalecer al federalismo eliminando la excepcin a la industria pe-
trolera de las contribuciones de carcter estatal y municipal que, en el mar-
co del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, puedan gravarlas.
g) La composicin del capital extranjero debe regirse por la Ley de In-
versin Extranjera, la cual tiene vigencia desde diciembre de 1993. Es as
como se establecen lmites porcentuales y condiciones para la inversin,
que constituyen instrumentos jurdicos eficaces para que la autoridad evite
el surgimiento de monopolios en el sector privado.
102 F. JAVIER ZENTENO BARRIOS

Con la reforma reseada, nuestro pas contar con bases ms adecuadas

para que el abasto de gas sea suficiente, seguro y a bajo costo en los aos
por venir.

VII. A MANERA DE CONCLUSIONES: PERSPECTIVAS

DE LA LEGISLACIN PETROLERA

Primera. La legislacin de hidrocarburos ha sido histricamente trans-

formada para atender a la realidad econmica vigente. Por ello, los valo-
res fundamentales propalados en los aos cuarenta no tienen ya cabida en
una realidad de mercados globalizados de alta competencia y especializa-
cin donde el Estado tiene la obligacin y el mandato de aprovechar sus
recursos de la mejor manera para el bien de la nacin.
Segunda. En atencin al citado inters general, la regulacin del Esta-
do en materia de hidrocarburos ha sido modificada para permitir que el
propio Estado, de manera diferente, regule una actividad econmica de mer-
cado, donde se evidencia la proteccin al consumidor y la garanta de
abasto para la poblacin, regulando entonces el libre juego de una activi-
dad econmica en funcin del propio inters general.
Tercera. La regulacin en materia de hidrocarburos, histricamente
ha sido privativa porque as convino a los intereses del Estado. En un Es-
tado moderno procede que exista apertura a actividades econmicas como
lo es la del gas, ya que sta es la mejor manera de hacer frente a los retos
futuros.
Cuarta. El derecho imprescriptible e inalienable del Estado sobre los
recursos naturales no est en duda. Desde luego, se tendrn que empren-
der adecuaciones a nuestra legislacin y consolidar las reformas a los or-
ganismos que integran la industria petrolera estatal a fin de garantizar y
conservar su importante papel en la economa nacional con objeto de que
sus recursos impulsen el desarrollo econmico y social del pas.
Quinta. La accin del Estado en el futuro ser la de preservar este
derecho, promoviendo cambios profundos en las empresas paraestatales
en el sector energtico; fortaleciendo la capacidad de respuesta estratgi-
ca de Pemex; fomentando, asimismo, la participacin privada en mbitos
relacionados que no formen parte de las actividades reservadas, en apego
a las mismas reglas de competencia que rigen a otras empresas y con la
obligacin de evitar el deterioro ambiental; buscando un desarrollo sus-
tentable que permita el desarrollo industrial con pleno respeto a la vida
 LA REGULACIN DE LOS HIDROCARBUROS EN MXICO 103

humana y a la naturaleza; constituyndose como defensor y promotor de

la plena coexistencia entre el hombre y el medio en el que se desarrolla;
considerando al primero por su supuesto papel protagnico y regidor,
como la ms importante coyuntura en el precario equilibrio que se debe
mantener entre ste y el medio en cita.