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a la concentracin descentralizada
Un Estado del Arte de la Descentralizacin en el Ecuador
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Equipo de Gobernabilidad y Descentralizacin del
Consorcio de Gobiernos Autnomos Descentralizados Provinciales del Ecuador CONGOPE
Octubre de 2013
Resumen
La descentralizacin es un instrumento, entre otros, de la reforma del Estado, que para el caso de
los gobiernos subnacionales (llamados en el Ecuador Gobiernos Autnomos Descentralizados)
tiene al menos cuatro vas de reforma adicionales. En nuestro pas, el proceso de descentralizacin
ha tenido un cambio de modelo, de una descentralizacin voluntaria y negociada a una
descentralizacin obligatoria y reglada.
La hiptesis es que el proceso de concentracin de poder resulta incompatible con uno de los
objetivos bsicos de la Reforma del Estado: la redistribucin del poder con los territorios. Ello se
traduce en dos formas de ver a la descentralizacin: como un proceso de reorganizacin
administrativa, por el cual se des-concentran o descentralizan funciones, como un proceso de
reorganizacin poltica, en el que se distribuye poder. Lo que se encuentra en el Ecuador de hoy es
que hay alguna distribucin de funciones, pero poca o ninguna distribucin de poder con las
autoridades territoriales.
Analizamos luego el cambio del modelo de descentralizacin, hacia el modelo reglado, obligatorio,
centrado en una entidad tecno-poltica, en el contexto de un Sistema Nacional de Competencias,
que busca lograr la equidad territorial.
Este estado del arte culmina identificando algunas experiencias de los Gobiernos Provinciales,
desde la visin del CONGOPE, en el traspaso de las competencias de riego, vialidad y cooperacin
internacional, destacando algunos problemas de implementacin o paradojas de la
descentralizacin concentradora que se est dando en el Ecuador.
Introduccin
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Ren Larenas, Carlos Varela, Lourdes Quiroz, Marcelo Narvez, Mario Senz.
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El Consocio de Gobiernos Provinciales del Ecuador (CONGOPE) como organismo asociativo de
los Gobiernos Provinciales, tiene entre sus roles el de defender la autonoma de los mismos,
entendida principalmente como la posibilidad de generar polticas pblicas que impulsen el
desarrollo territorial, desde construcciones propias de cada territorio.
Este anlisis se realiza en el marco de cooperacin con el RIMISP, que busca fortalecer capacidades
de los Gobiernos Locales para ejercer sus competencias en un contexto de descentralizacin.
RIMISP ha acompaado algunas actividades del CONGOPE en pro de reactivar la discusin del
proceso de descentralizacin en la competencia de fomento de la produccin, la misma que entr en
un perodo de latencia a mediados del ao 2013, donde la agenda del nuevo perodo de gobierno
(recogida en el Plan Nacional del Buen Vivir) orient las acciones de dilogo hacia la discusin de
estrategias para el cambio de la matriz productiva.
En cuanto al marco normativo, los gobiernos seccionales tenan cada uno su propia ley orgnica
(Ley de Rgimen Municipal, Ley de Rgimen Provincial, Ley de las Juntas Parroquiales Rurales).
Por mandato Constitucional, se actualizan a travs de un cdigo, que ser denominado Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), aprobado en el
ao 2010.
La estructura del COOTAD es reflejo del ttulo correspondiente de la Constitucin. Algunas de las
normas desarrollan las normas constitucionales a un nivel casi reglamentario, lo que en la prctica
implica intentar en el texto legal resolver los problemas del da a da y ello supone al final una
limitacin fuerte a las posibilidades de los territorios de encontrar soluciones propias a los
problemas. A manera de ejemplo de lo sealado, en el anexo A transcribimos un artculo del
COOTAD, que se extiende por ms de una pgina de texto seguido.
Para fines del tema de descentralizacin, tienen especial inters los artculos 5 y 6, que definen la
autonoma de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, y el Ttulo V, Descentralizacin y
Sistema de Competencias, entre los artculos 105 a 162. Entre otros temas se desarrolla la
conformacin del Consejo de Competencias, el Sistema de Competencias, y el ejercicio de las
competencias exclusivas.
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La recuperacin de la planificacin local se impulsa en el marco de la recuperacin de la
planificacin en el Estado. La ley respectiva orden que en el ao 2011 todos los gobiernos locales
desarrollen dos planes: el de Desarrollo, y el Plan de Ordenamiento Territorial. Dicha actualizacin
o creacin implic fortalecer en todos los GADs la funcin de planificacin, sea mediante la
contratacin de consultoras o con la formacin de equipos internos.
La teora implica que una vez que se cuenta con un plan de desarrollo, la aplicacin del mismo
lograr impactos ms coherentes con la visin de desarrollo. Tambin se asume en el discurso la
articulacin de los procesos con el Plan Nacional de Desarrollo (denominado Del Buen Vivir). En
estos dos puntos se requiere tambin evaluar la aplicacin de esta teora en los territorios, es decir,
los impactos reales de la planificacin en los procesos de desarrollo local.
El proceso de recuperacin del Estado (de cuya crisis y salidas se expondr ms adelante), supone
para los gobiernos locales un fuerte impulso a su reorganizacin y su fortalecimiento. En la
Constitucin del 2008 esto se expresa en el ttulo referente a la organizacin territorial del Estado,
que establece los niveles territoriales a los que se asignan niveles de gobierno (central, regional,
provincial, cantonal, parroquial), y define para ellos unas competencias exclusivas.
El artculo primero de la Constitucin del 2008 define que el Estado Ecuatoriano se establece
como repblica y se gobierna de manera descentralizada.
La Constitucin del 2008 apuesta a favor del Ejecutivo ante el Legislativo. En ese sentido limita las
facultades del Legislativo para la fiscalizacin, y establece en caso de pugna el concepto de muerte
cruzada, por el cual el presidente puede disolver la Asamblea Nacional. Se le retira adems la
posibilidad de nombrar a las autoridades de los entes de organismos de control, facultad que pasa al
Consejo Nacional de Participacin Ciudadana y Control Social, como un mecanismo de balance
para equilibrar la relacin de las funciones del Estado. Se plantea promover la corresponsabilidad
de las funciones ejecutiva y legislativa.
Con un indudable respaldo electoral, en este Rgimen las funciones del Estado se encuentran
alineadas, con la mayora de miembros de la Asamblea Nacional, del Consejo de Judicatura, de la
Corte Electoral, del Consejo de Participacin Ciudadana, formando parte de la misma lnea poltica.
As tambin una mayoritaria representacin en los Gobiernos Locales.
Ello puede ser muy bueno para el proceso de reforma del Estado, pues destrabara en principio los
problemas que oposiciones ideolgicas puedan ofrecer a los procesos de reforma. En este contexto
poltico la concentracin de poder lo debemos considerar como un dato de la realidad, un hecho. En
el periodo democrtico a partir de los aos 80, esta circunstancia de que un partido o movimiento
poltico cuente con todos los instrumentos de gobierno se dio en el perodo de Rodrigo Borja
Cevallos.
Lo que nos interesa desde el punto de vista del estado del arte de la descentralizacin es considerar
a la descentralizacin en el marco de un proceso de concentracin del poder. Es nuestra hiptesis
que la descentralizacin en el Ecuador se ha re conceptualizado y se ha adaptado al proceso de
concentracin de poder. En ese sentido, la descentralizacin se torna ms administrativa que
poltica, ms de distribucin de funciones que de distribucin de poder. Y en cierto sentido, la
descentralizacin se ha funcionalizado a la situacin de concentracin de poder, con mayor o
menor beneplcito de los implicados.
CONGOPE, como gremio de los Gobiernos Provinciales, tiene entre sus roles el de defender la
autonoma de los mismos, entendida principalmente como la posibilidad de generar polticas
pblicas que impulsen el desarrollo territorial, desde construcciones propias de cada territorio. En
ese sentido, este esfuerzo de conceptualizacin se enmarca en las preocupaciones del CONGOPE y
de la labor diaria con los Gobiernos Autnomos Descentralizados en todos los niveles.
La ola descentralizadora
El proceso de descentralizacin a nivel mundial ha venido construyndose a partir de la segunda
guerra mundial. En Europa, el proceso fue muy dinmico y heterogneo. Comenz a finales de los
aos 40 en la Repblica Federal de Alemania y en Italia bajo influencia de los Estados Unidos. Una
segunda ola tuvo lugar en Francia, Inglaterra y Espaa durante la dcada de los 60 y 80.
Finalmente, en la dcada de los 90 se expandi en Europa del este. En toda Europa, el nivel
intermedio gan mucho peso. A nivel comunal, el inters se centr en la reduccin de la cantidad de
comunas y la distribucin de las grandes comunas.
Se pueden diferenciar tres fases de descentralizacin a nivel mundial: en la primera fase (dcadas
1970 -1980), las regiones con un mayor grado de desarrollo que queran integrarse en los mercados
regionales fueron las promotoras del proceso descentralizador. Una segunda fase se caracteriz por
la revalorizacin del nivel intermedio (en nuestro caso las provincias). Adems de las elecciones se
establecieron a nivel local otros elementos de participacin como referndum, consultas populares,
etc. Y, en una tercera fase, observamos un proceso de recentralizacin en los pases
latinoamericanos.
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Recurdese que para el neoliberalismo, un paso importante para el crecimiento econmico
es el paso de la planificacin econmica, al libre mercado, autoregulado por la ley de la oferta y la
demanda.
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redistribucin de poder poltico.
La crisis institucional del estado Ecuatoriano en los aos 90-2005 puede ser entendida como
consecuencia de la escasa apertura relativa del sistema poltico a las demandas sociales, lo que en la
crisis econmica del 90-2000 se tradujo en un fortalecimiento de tendencias regionalistas. Estas se
expresaron en principio como una defensa de la costa ante los ataques del centralismo - en
especial la movilizacin de Guayaquil en defensa de los bancos (Filambanco y Banco del
Progreso), y luego en las demandas de autonoma.
Posicin que no es exclusiva de Guayaquil y de la provincia del Guayas, sino que la misma
tambin est presente en Manab, en la regin amaznica y en cantones y provincias de la sierra,
en los cuales la poblacin indgena conjuga sus demandas tnicas con la demanda de
descentralizacin. El respaldo a dicha posicin tuvo un respaldo mayoritario que supera o super
cualquier expectativa al respecto, especficamente en las demandas de autonoma del ao 2000,
cuando se produjeron consultas populares en las provincias de la costa y en el norte de la
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Amazona.
Medardo Mora, que fuera un impulsor de este proceso en la provincia de Manab, se refiere a la
consulta popular en estos trminos:
Lo antes expuesto me permite sostener que la gesta del 17 de septiembre del ao 2000,
constituye una expresin soberana del pueblo manabita que se adhiri voluntaria y
sentidamente al deseo de gozar de una libertad de conciencia, que le posibilite ser l mismo,
que le abra espacios para ser actor y partcipe de su propio desarrollo, fue un grito insurgente
contra un centralismo absorbente y arbitrario, fue una emotiva y consciente expresin de
protesta contra la injusticia de una marginalidad que Manab sabe no la merece pero s la
vive; en sntesis, existi una manifestacin democrtica de rebelda contra un rgimen de
administracin del pas, obsoleto, aparentemente dadivoso y paternalista, pero en el fondo
abusivo, injusto y caduco, en el que lamentablemente, la alta burocracia maneja los intereses
nacionales, dispone de los recursos que produce el Ecuador entero, de acuerdo a criterios
discrecionales de funcionarios o polticos influyentes de turno, que en ocasiones sin tener
facultades para ello, interpretan, reforman o aplican disposiciones legales, en base a
decisiones absolutamente personales, subjetivas, circunstanciales y en algunos casos
respondiendo a intereses econmicos o regionalistas. Se ha llegado a decir que existen
funcionarios "que fabrican dificultades para vender facilidades", actitud que emparentan
procedimientos de la administracin pblica con la corrupcin. [Mora, 2003]
Las crisis polticas posteriores a la consulta popular del 2000 hicieron poco viable la concrecin de
la demanda de autonoma (vista como descentralizacin radical o como posibilidad de gestin
poltica casi federal). En el ao 2005, algunos alcaldes alrededor de Jaime Nebot (alcalde de
Guayaquil) y Auki Tituaa (Alcalde de Cotacachi), promovieron una propuesta de ley de
autonomas, que permitira un avance de este proceso, pero no lleg a ser tratada en el Congreso
Nacional.
En lo local, en cambio, se puede decir que en la misma poca se vivi una relativa estabilidad, que
alivi en cierto sentido la crisis. Aunque no fuera generalizada, la planificacin se empieza a
recuperar en los procesos de planificacin participativa que dan en el mbito local. Algunas
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experiencias de desarrollo local se consideran emblemticas, destacando los casos de Quito,
Guayaquil, Cuenca, Cotacachi, Nabn, Tena, Guamote, o las provincias de El Oro, Guayas,
Manab, Tungurahua, Azuay, Pichincha... (sabemos que toda enumeracin puede ser injusta).
Las limitaciones de ese esquema son obvias. Los procesos de desarrollo impulsados en lo local
carecan de organicidad con lo nacional o lo regional, por lo que podan considerarse islas. Las
limitaciones de financiamiento del desarrollo local implicaban su poca sostenibilidad en el mediano
plazo (lo que se vi especialmente cuando por el cambio de gobierno local no se mantuvieron
algunos de los procesos implementados, como el caso de Tena, Guamote y Cotacachi). La
posibilidad de acceder a la descentralizacin se limit en la prctica a un grupo de gobiernos locales
que tuvieron la posibilidad (tcnica, financiera o poltica) de negociar con el nivel central la
transferencia de competencias (que casi en ningn caso fue acompaada de recursos).
Como se mencion, la crisis financiera del ao 99-2000 fue detonante de una demanda de mayor
descentralizacin. Esa misma crisis limit las posibilidades de descentralizacin real, al no existir
recursos para canalizar hacia los territorios, pero adems implic una situacin de acorralamiento
a los funcionarios del gobierno central. Con menos recursos para su gestin propia, las demandas
de descentralizacin vistas como demanda de autonoma aparecen como una disminucin de poder
del Estado central, en vez de un mecanismo de generacin de ms poder pblico al compartir
responsabilidades.
Se ha analizado poco el impacto que tuvo la ley del 15% en el proceso de descentralizacin. Se da
la paradjica situacin de que en un momento de crisis econmica, los ingresos de los gobiernos
locales siguieron creciendo. Pero esta norma no vincul el crecimiento de la transferencia con la
adopcin de competencias distintas a las que cada gobierno local tena. Ello signific, en la
prctica, en un modelo voluntario de descentralizacin, un des-incentivo. No se requera de ms
recursos... y si asumir nuevas funciones implica una inversin mayor... preferible no intentarla.
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Creemos que este contexto es el que explica las limitaciones del proceso de descentralizacin en el
modelo anterior. Menos recursos para transferir, un estado central sitiado por las crisis polticas y
econmicas, precios bajos del petrleo, caracterizan lo que se denominar un proceso inconcluso
[Ojeda, 2000]
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turismo, impulsados por el Consejo de Modernizacin CONAM, que intent tambin con las
competencias de agricultura.
Con el Ministerio de Obras Pblicas se acuerda un esquema de distribucin de competencias, que
no defini recursos para los gobiernos locales.
El Ministerio de Ambiente propuso un esquema de descentralizacin de 22 funciones, que sera
adoptado por unos pocos municipios y prefecturas en el ao 2001. En el 2005, se propone con el
CONCOPE (ahora CONGOPE) un mecanismo centrado en la gestin ambiental descentralizada,
en cumplimiento de la Ley de Gestin Ambiental. Los convenios no llegaron a firmarse. Sin
embargo, se puede considerar que en los temas ambientales el fortalecimiento de la gestin local ha
sido muy importante a partir del proceso desde el ao 2000.
Otro sector en el que se tuvieron avances importantes fue el Turismo. Como Ministerio con
recursos limitados, se consider que el contar con gestores en lo local sera importante para
impulsar la actividad, lo que hizo que se dieran convenios con varios municipios en el 2001
(aquellos que tenan posibilidades de cobrar tasas a establecimientos tursticos). Luego se ampli a
otros municipios, y en el ao 2005 a los Gobiernos Provinciales.
El modelo anterior implicaba que la decisin se negociaba entre cada Ministerio, como rector de
su competencia, con los gobiernos locales que la solicitaran. Dependi entonces de la voluntad de
los gobiernos locales, pero tambin de la voluntad de los ministerios respectivos, distinguiendo
aquellos que abrieron vas de dilogo (Turismo y Ambiente), de aquellos que en la prctica las
cerraron (en especial, Educacin y Salud).
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Como alternativa, el nuevo modelo centra el proceso en un organismo nico. Este se establece en la
norma constitucional as:
Artculo 269.- El sistema nacional de competencias contar con un organismo tcnico conformado por un
representante de cada nivel de gobierno, que tendr las siguientes funciones:
1. Regular el procedimiento y el plazo mximo de transferencia de las competencias exclusivas, que de forma
obligatoria y progresiva debern asumir los gobiernos autnomos descentralizados. Los gobiernos que acrediten
tener capacidad operativa podrn asumir inmediatamente estas competencias.
2. Regular el procedimiento de transferencia de las competencias adicionales que seale la ley a favor del
gobierno autnomo descentralizado.
3. Regular la gestin de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles de gobierno, de acuerdo al
principio de subsidiariedad y sin incurrir en la superposicin de competencias.
4. Asignar las competencias residuales a favor de los gobiernos autnomos descentralizados, excepto aquellas
que por su naturaleza no sean susceptibles de transferencia.
5. Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre los distintos niveles de
gobierno, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y competencia, sin perjuicio de la accin ante la Corte
Constitucional.
En el COOTAD, art. 117, este organismo tcnico se desarrolla como el Consejo Nacional de
Competencias, integrado por un delegado de todos los niveles de gobierno (un representante del
presidente de la Repblica, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos provinciales, uno
de los gobiernos municipales y uno de los gobiernos parroquiales). Entre sus funciones principales
estn hacer cumplir las disposiciones constitucionales y legales que rigen el sistema nacional de
competencias, organizar e implementar el proceso de descentralizacin, aprobar el Plan Nacional de
Descentralizacin, promover y vigilar que se cumpla con los mecanismos de participacin
ciudadana en la gestin de los gobiernos autnomos descentralizados, monitorear y evaluar la
gestin adecuada de las competencias transferidas, realizar evaluaciones anuales de los resultados
alcanzados en la descentralizacin de las competencias a cada uno de los niveles de gobierno, entre
otras.
La definicin de un ente poltico como el Consejo Nacional de Competencias como nico espacio
de resolucin de la descentralizacin permite homogenizar los procesos, aunque la discusin
tcnica de los mismos se haya restringido (en relacin con lo que fueron los procesos en dinmicas
anteriores).
Ahora el modelo es obligatorio, motivado por la necesidad de contar con una unanimidad de
competencias transferidas a los Gobiernos autnomos descentralizados, As, El COOTAD establece
un conjunto de normas comunes para la gestin administrativa, el funcionamiento y la estructura
organizacional de todos los niveles de gobiernos autnomos descentralizados, favoreciendo la
homologacin, e integracin administrativa, la complementacin y la compatibilidad entre los
mismos.
La obligatoriedad de los procesos es una medida prctica hacia la equidad territorial, aunque la
realidad de algunos territorios da lugar a plantearse mecanismos de compensacin como la
categorizacin que se dio en la competencia de trnsito y transporte, el obligar a los GADs
provinciales de la Amazonia se asuman competencias que poco tienen que ver con su realidad
(riego).
Ello no lleg a darse, con excepcin de algunas competencias en turismo, trnsito y aeropuertos,
supona un modelo muy flexible del estado central, en el que se pudiera atender diferenciadamente
a los territorios.
El nuevo modelo optar por lo contrario: todos los gobiernos del mismo nivel recibiran las
competencias en su totalidad. Ms adelante comentaremos los efectos de esta decisin en el
modelo.
El proceso est reglado por el COOTAD, en su artculo 154, para las competencias nuevas. En las
competencias exclusivas, el CNC tiene competencia para definir el proceso de anlisis, lo que ha
permitido que en todas las competencias hasta ahora discutidas los tiempos sean diferentes a los
que seala esa norma.
La generacin de Resoluciones del Consejo de Competencia como elemento central del proceso
reemplaza las negociaciones anteriores. Dichas resoluciones son ampliamente desarrolladas, de tipo
reglamentario.
El tema de orientar recursos hacia los territorios tuvo en el Ecuador diversos tratamientos, pero en
general se puede plantear que los territorios siempre fueron dependientes de los fondos del
Gobierno Central, con excepcin de la poca entre la revolucin liberal y la misin Kemmerer,
donde la emisin de moneda por bancos locales permita generar recursos en el territorio. Ante esa
dependencia, los legisladores se convertan en buscadores de fondos para sus provincias, ya sea
mediante la discusin del presupuesto (lo que cambi en la Constitucin de 1998), o mediante la
creacin de leyes especiales de desarrollo local. Ello di lugar a la creacin de fondos especiales,
que en el lenguaje fiscal se denominaban pre asignaciones, en el sentido de que se ataba un
ingreso pblico (por ejemplo, una parte de lo que se reciba por el Impuesto de Consumos
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Especiales) a un destino especfico (un territorio, o una institucin pblica o de beneficencia). El
efecto (sin negar que se podan tener necesidades especiales), resulta en cierta inequidad territorial,
que se refleja en la desigual distribucin de los ingresos a parroquias, cantones y provincias.
La Constitucin seala el principio de que los GADs deban recibir al menos lo mismo que
recibieron en el ao 2008. En el COOTAD se seala como ao de base el 2010, y se fusionan
todos esos ingresos de los gobiernos locales en un slo monto (con excepcin de las retribuciones
por explotacin de recursos), a lo que hoy se denomina el componente A. Se incluyen por tanto
los ingresos que se tena, por la Ley del 15%, la ley de Desarrollo Seccional (el Fondo respectivo se
denominaba FODESEC), la ley de Desarrollo Provincial (FONDEPRO), el Fondo de Salvamento
de Patrimonio Cultural, y una serie de normas de carcter provincial, como el Programa de Vialidad
Rural de Manab, el Fondo de Riego de la Provincia de Cotopaxi, el Fondo para obras en el Sector
Agropecuario de la Provincia de Chimborazo, el Fondo de Desarrollo de la Provincia del Carchi, el
Fondo de Saneamiento Ambiental, Vialidad y Riego de la Provincia de El Oro, el Fondo de Vialidad
para la Provincia de Loja, entre otros.
Ello implica que se espera que las transferencias cubran una canasta bsica de bienes y servicios de
la poblacin. Se asume que con este criterio se han realizado los procesos de transferencia actuales.
En resumen, los recursos por descentralizacin son distintos de las transferencias normales del
Presupuesto General del Estado a los Gobiernos Autnomos. Son definidos por una Comisin
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tcnica sectorial, por lo menos con los mismos recursos que los que el nivel central ha utilizado en
promedio en los ltimos aos, y tienen por objeto exclusivo la gestin de la competencia definida
(lo que se acerca un poco al esquema colombiano de asignacin de recursos, pero no exactamente,
pues el monto mayor de la transferencia sigue siendo el monto transferido general), con la
orientacin o finalidad de cerrar brechas o desequilibrios territoriales. Ms adelante analizaremos
cmo se ha aplicado esta herramienta en los procesos de descentralizacin impulsados entre 2011 y
2013 desde el Consejo Nacional de Competencias.
El Plan de Descentralizacin
Se ha mencionado el rol central que en el proceso de reforma del Estado, planteado en la
Constitucin de 2008, tiene la planificacin. Acorde a ese principio, el proceso de descentralizacin
tambin cuenta con un Plan que se plantea tanto estratgico como operativo.
A pesar de que el Plan tuvo una gran participacin de diversos actores sociales (organizaciones,
autoridades locales, movimientos tnicos, grupos de mujeres, entre otros), el rol que estos actores
jugaron gir en torno a demandas territoriales (problemas recurrentes en el territorio) por ejemplo
vialidad, trnsito, transporte, fomento productivo, infraestructura pblica, patrimonio y otros, pero
no se logr concretar un visin protagnica de los actores sociales con respecto a la
descentralizacin. Es decir, se consult a las personas qu orden de prioridad daran a la
transferencia de competencias, pero no el para qu de la descentralizacin. Dicho en otras
palabras, la participacin en la construccin del plan se limita a aspectos ms o menos operativos.
En el modelo voluntario, se aspiraba a que los gobiernos locales que sentan una necesidad
especfica para su territorio soliciten la competencia que sea adecuada para enfrentar dicha
problemtica. En el esquema actual, todas las competencias deben ser ejercidas por todos los
territorios.
Desgraciadamente, el problema del drenaje agrcola en el Ecuador, ha sido muy descuidado, tanto
en superficie regadas como en zonas hmedas, lo que, en el primer caso, ha causado efectos de
degradacin de los suelos (salinizacin) y, en el segundo caso, limitaciones severas de
aprovechamiento de reas productivas, especialmente en la costa y Amazona, por razones
climticas como exceso de precipitaciones o los niveles freticos (altos), La calidad de los suelos
poco permeables y la topografa del terreno. En ambos casos, la consecuencia ha sido la
disminucin significativa de los rendimientos o su prdida total.
El pas carece de informacin precisa no solamente en el aspecto tcnico sino social, ambiental,
relacionada con el drenaje agrcola a nivel nacional, lo que exige que de manera urgente se
establezca un diagnstico, que identifique claramente la problemtica y sobre ella actuar. Sin
embargo existen experiencias concretas como en la provincia del oro, en donde se han realizado
trabajos por parte del GAD provincial y conocimientos locales de los cuales se puede aprender.
Por las caractersticas propias de la zona, tradicionalmente no ha existido una fuerza organizativa
que facilite la participacin ciudadana en la gestin pblica, existen escasas formas y
organizaciones sociales ligadas la produccin agrcola.
En el artculo 133 del COOTAD se menciona que el servicio de riego ser prestado nicamente por
personas jurdicas estatales o comunitarias para lo cual los gobiernos comunitarios legalmente
constituidas en su circunscripcin, coordinaran con los sistemas de riego comunitario para
fortalecer su gestin y funcionamiento La realidad amaznica es que las propiedad de las Upas
son de carcter familiar privado y existen muy pocas de carcter comunitario, lo que dificulta el
ejercicio de la competencia. Es decir que para la construccin de obras de drenaje no se podrn
implementar en propiedades de tipo privado.
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Realidad local que amerita una seria reflexin sobre la necesidad de repensar la estrategia
descentralizadora universal cuando el problema es localizado, como ocurre con la problemtica del
drenaje especialmente en la Amazona Ecuatoriana.
En un esquema as, es muy importante delimitar adecuadamente la funcin del rector. En las
transferencias de competencias de Cooperacin Internacional y de Riego, se observan
cotidianamente problemas respecto a la gestin del rector, tanto en la impresin de tutela, como
en la gestin en el territorio por parte del rector (negando o interpretando laxamente el principio de
subsidiaridad). Lo que termina limitando la autonoma de los GADs para el ejercicio de la
competencia. As se considera que antes de la descentralizacin, los GADs provinciales tenan
mayor autonoma en la accin internacional, y en la gestin del apoyo al riego, que actualmente.
Analicemos esto en el caso de riego.
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Una de sus competencias exclusivas de los gobiernos autnomos descentralizados de acuerdo a la Constitucin y el
COOTAD es la vialidad.
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las competencias, considerando una cuantificacin de los dficits financieros que servirn
para definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el
proceso de desarrollo. [Comisin Tcnica, 2013, 6]
Resumiendo mucho el criterio de la comisin, la competencia vial no es una competencia nueva en
los Gobiernos Provinciales o Cantonales, sino que se ha venido ejerciendo con base en legislacin
anterior, como la Ley de Rgimen Municipal, la Ley de Descentralizacin, la Ley de Rgimen
Provincial. Adems se sealan algunos mecanismos de financiamiento que existan en las leyes de
desarrollo local, como el FONDEPRO y el FODESEC, as como la ley del 15%. Por lo tanto,
consideran que no se aplica lo previsto en los artculos 203 a 205 del COOTAD.
Se encuentra que los Gobiernos Provinciales destinan una tercera parte de su presupuesto a la
gestin de esta competencia (aproximadamente 200 millones de dlares al ao), y los gobiernos
municipales un 29% de su inversin (aproximadamente 215 millones al ao).
De esta manera, se evidencia que los GAD provinciales han contado con ingresos propios y
transferencias que reciben a travs del presupuesto general del Estado para la prestacin de
servicios y obras de sus competencias exclusivas como es la de vialidad. A partir del ao
2011, los GAD provinciales han financiado el ejercicio de sus competencias con los recursos
de ingresos permanentes y no permanentes que se los entrega con la finalidad de garantizar
una provisin equitativa de bienes y servicios pblicos, relacionadas a sus competencias
exclusivas, las cuales en aos anteriores se financiaban con la transferencia de recursos por
las diversas leyes de pre-asignacin. Por lo expuesto, se confirma que los GAD provinciales
han ejercido la competencia de vialidad y han contado con los respectivos recursos,
destinando en promedio en los ltimos cuatro aos un total de USD 194,9 millones de
dlares. [Comisin Tcnica, 2013, 34]
Calculando el mantenimiento rutinario de las vas, y de rehabilitacin de las vas en mal estado,
calcula la Comisin de Costeo que la diferencia para los Gobiernos Provinciales entre lo que se
gasta y lo que se necesita es de apenas dos millones de dlares anuales, que se podra compensar
mediante otros mecanismos como la ampliacin de los impuestos a las matrculas de los vehculos.
En definitiva, el anlisis de la Comisin de Costeo concluye que no hay recursos, y que casi no se
necesitan recursos para la descentralizacin de la competencia de vialidad.
Cabe realizar aqu un anlisis extenso. El inters es mostrar con este ejemplo las limitaciones del
modelo de descentralizacin en la prctica.
La principal observacin es que, de acuerdo al modelo, la labor de las Comisiones de Costeo de las
competencias debe ser la de identificar los recursos necesarios correspondientes a las
competencias, considerando una cuantificacin de los dficits financieros que servirn para definir
las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso. La
Comisin encontr un mecanismo para negar el dficit, aunque en la parte de diagnstico se lo
4
seala explcitamente
4
Entre otros: Estado regular y malo de las vas 42.002,47 kms, que corresponde al 72%; Capas de rodadura poco
adecuadas - lastrado, sub-base- (lo que incide en el mal estado), 54,178,86 kms., que corresponde al 82,18 % de
las vas (pginas 21 y 22). A ello se debera considerar otros dficits, como extensas reas del territorio sin acceso,
que el estado de las vas implica dificultades de acceso a servicios -y por tanto a derechos bsicos como salud y
educacin, y que ello se explicita en un tiempo de movilidad muy alto entre comunidades rurales y centros de
servicio pblico.
Definir que un 18% de las vas deben ser mantenidas cada ao implica un mantenimiento de cada va cada cinco
aos. Dependiendo del estado y la conformacin de las vas, algunas requieren mantenimiento anual. Al no definir
con claridad los estndares de servicio, la identificacin de las brechas fiscales se vuelve inadecuada. Tambin se
requiere en muchos casos de obras adicionales, como sistemas de drenaje y obras de proteccin.
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La finalidad de la descentralizacin no es la de transferir recursos, sean de tipo administrativo o
financiero. La finalidad tiene que ver con el art. 1 de la Constitucin, que define que el Estado
Ecuatoriano se gobierna de manera descentralizada, y con el art. 106 del COOTAD, que seala
Art. 106.- A travs de la descentralizacin se impulsar el desarrollo equitativo, solidario y
equilibrado en todo el territorio nacional, a fin de garantizar la realizacin del buen vivir y
la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la
poblacin, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autnomos descentralizados y el
ejercicio de los derechos de participacin, acercando la administracin a la ciudadana.
Los objetivos de la comisin de costeo, desde ese punto de vista, deben orientarse a dicha equidad
inter-territorial, para lo cual deben cumplir con lo estipulado en el literal b) del artculo 154 del
COOTAD, es decir que la comisin de costeo identifique los recursos necesarios correspondientes a
las competencias, considerando una cuantificacin de los dficits financieros que servirn para
definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de
desarrollo.
Otro aspecto a considerar es la interpretacin del artculo 204, que seala que las competencias
sern financiadas con 'por lo menos el dinero utilizado por el gobierno central en la competencia,
en promedio, de los ltimos cuatro aos. Esto no debera interpretarse como si, en el caso de que no
se hubieren dado transferencias, no se debe transferir nada. El criterio sera que la Comisin, una
vez identificados los costos de la competencia y las brechas existentes, proponga polticas y
mecanismos que permitan ir cerrando las brechas. Caso contrario, el objetivo planteado en el art.
106 del COOTAD que se refiere a las finalidades de la descentralizacin, estara limitado por la
norma de mismo COOTAD.
Desde lo nacional, parecera que existe una visin de la rectora desde la articulacin del poder
pblico en el proceso de fortalecimiento del Estado. Y en determinados momentos, tambin una
visin de las administraciones locales como entes con menores competencias y capacidades para la
gestin, por lo que se requiere de una fuerte supervisin, y en muchos casos, de la gestin directa
en territorio por parte del Ministerio (con una comprensin extraa del principio de subsidiaridad).
En ese marco, programas nacionales aterrizan en el territorio local sin conocimiento de las
autoridades locales.
Como caso representativo de la visin de tutela del rector est, en la resolucin 008 del CNC
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2011, por la que se transfiere la competencia de riego, la obligacin de los gobiernos provinciales
de presentar a conocimiento del rector sus proyectos de inversin en riego, para que con su visto
bueno se realice la transferencia de recursos. Esto ha implicado algunas dificultades para una
transferencia completa de los recursos previstos, lo que motiv que el CNC cambiara la regla (ya
no una aprobacin tcnica del proyecto, sino un informe de su adecuacin al Plan Nacional de
Riego).
Se observa que los Gobiernos Autnomos participan en el tema, no por su importancia en los
territorios, sino porque hay competencias y deberes en el COOTAD. La aplicacin de medidas no
es subsidiaria, sino que se les ve como posibles actores adicionales a la gestin de las entidades
estatales de competencia nacional. Aunque se reconoce que se ha hecho algo en los GADs sobre
cambio climtico.
Reflejo de esa forma de ver a los GADs es que en la parte normativa, el acuerdo 095 del Ministerio
de Ambiente establece explcitamente una forma de tutora an ms extrema:
Acuerdo 095 Ministerio del Ambiente. Art. 4.- Los Gobiernos Autnomos
Descentralizados (GADs) debern presentar para aprobacin del Ministerio de Ambiente
sus propuestas de planes, programas y estrategias de cambio climtico, previo a su
oficializacin como Plan de Cambio Climtico. El Ministerio del Ambiente revisar la
propuesta en un plazo mximo de 30 das, verificando su aporte y vinculacin con la
Estrategia Nacional de Cambio Climtico y el mecanismo de reporte. Una vez cumplida
esta etapa de verificacin el Ministerio del Ambiente emitir una carta de aprobacin de
dicha propuesta.
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Emitir dictmenes o informes respecto de las
Cootad, art. 6.- Esta especialmente prohibido: ... k)
normativas de los respectivos rganos legislativos de los gobiernos autnomos
descentralizados, especialmente respecto de ordenanzas tributarias, proyectos, planes,
presupuestos, celebracin de convenios, acuerdos, resoluciones y dems actividades
propias de los gobiernos autnomos, en el ejercicio de sus competencias, salvo lo
dispuesto por la Constitucin y este Cdigo; ...
Conclusiones
Se considera que el modelo de descentralizacin de los aos 93 a 2005 es un modelo fallido. En el
presente anlisis consideramos que fall debido a la conjuncin de varios aspectos, como la crisis
econmica del 99, la crisis poltica entre los aos 95 a 2005, el poco incentivo para solicitar
competencias, la ninguna garanta de que stas sean cedidas por el Gobierno Central (a pesar de
considerarse en la Constitucin como obligatoria para el nivel central). Pero la descentralizacin
en se perodo s tuvo impactos, y fue positiva porque dio lugar a un proceso de fortalecimiento de
los Gobiernos Locales, que les permiti mantener la accin pblica a pesar de las crisis econmica
y poltica. Desde ese punto de vista, fue importante para el pas.
El nuevo modelo busca superar los problemas de inequidad que podan darse en el modelo anterior,
para lo cual cambia de una descentralizacin negociada y voluntaria a una descentralizacin reglada
y obligatoria. La aplicacin de la misma es reciente (desde el ao 2011), como para realizar una
evaluacin, pero s se encuentra que ha tenido problemas de implementacin, debidos
principalmente a la orientacin del proceso.
Considerando a la autora norteamericana Tulia Falleti [Falleti, 2005], podemos identificar que en el
Ecuador la descentralizacin est siendo impulsada por actores que promueven, como primera
opcin de poltica, el fortalecimiento del Estado (entendido como poder del gobierno central), en un
contexto de concentracin de poderes. Ello implica que la descentralizacin impulsada es
bsicamente la descentralizacin administrativa, sin contribuciones importantes en el mbito de la
descentralizacin poltica, es decir, en el fortalecimiento de las capacidades polticas de las
autoridades locales, lo que se contrapone con la aspiracin constitucional expresada en el art. 1
(construir un estado que se gobierna en forma descentralizada), o en la expresin Gobiernos
Autnomos Descentralizados en el territorio.
El cambio de modelo de descentralizacin, con sus ventajas y desventajas, aparece como un diseo
funcional a esta orientacin. Los GADs podran caminar hacia convertirse en agentes de la gestin
centralmente orientada, con grados de autonoma relativamente bajos.
La descentralizacin fiscal sigue siendo un tema relegado. La contribucin de los GADs a la
inversin pblica en el pas es mucho menor a la que se encuentra en otros pases. Ello resulta un
problema en tanto los requerimientos y necesidades que deben cubrirse desde los GAD son mucho
mayores que los recursos que efectivamente manejan, lo que implica que las brechas de servicios
tardarn mucho en cubrirse, a menos que se encuentren mecanismos alternativos de financiamiento.
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Anexo A
El turismo es una actividad productiva que puede ser gestionada concurrentemente por todos los
niveles de gobierno.
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