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Rendicin de cuentas y pluralismo estatal

en Brasil: Ministerio Pblico y Polica Federal

Rogrio B. Arantes

La experiencia brasilea reciente de (re)construccin institucional de los orga-


nismos estatales ha transformado la rendicin de cuentas gubernamental. El
Ministerio Pblico y la Polica Federal presentan intereses propios, de afirma-
cin institucional, y se lanzan a la conquista de funciones y prerrogativas en el
espacio legal y poltico de la democracia; profesan valores y se involucran en la
construccin de una misin institucional capaz de unir a sus integrantes y de
justificar su relevancia vis--vis con las dems organizaciones. La consecuencia
ms general es la pluralizacin del Estado, un tipo de desarrollo institucional
que no obedece a un plan previo y sistemtico, sino que se basa en la voluntad
de afirmacin de rganos y carreras estatales, y en los ajustes entre ellos.

Palabras clave: Estado, rendicin de cuentas, innovacin institucional, Minis-


terio Pblico, Polica Federal, Brasil

Accountability and State Pluralism in Brazil: Public Ministry


and Federal Police

Brazilian recent trajectory of State agencies (re)development, has strongly


affected government accountability. It shows how State actors have vested
interests in strengthening agencies, seeking to achieve legally and politically
new functions and prerogatives in Brazilian democracy. They have professed
values and engaged in the building-up of institutional aims in order to unify
agency members and justify agencies relevance vis--vis other agencies.
Brazilian institutional innovation experience seems to follow civil servants group
ambitions within the State. They have broadening political representation and
fostering accountability discourses into theories of their own institutional de-
Rogrio B. Arantes velopment. The main consequence of this institutional non-planned trajectory
Departamento de Ciencia Poltica, Universidad is the pluralization of the State underpinned by the strengthening of State
de So Paulo, So Paulo, Brasil agencies and State career ladders.
rarantes.mail@gmail.com

Traduccin: Ernesto Isunza Vera Keywords: State, accountability, institutional innovation, Public Ministry, Federal
y Constanza Lpez-Caparrs Police, Brazil

28 Desacatos 49 septiembre-diciembre 2015, pp. 28-47 Recepcin: 23 de marzo de 2014 Aceptacin: 23 de abril de 2015
Introduccin

E ste texto trata de la experiencia brasilea reciente de (re)construccin insti-


tucional de los organismos estatales que han modificado los marcos de la
rendicin de cuentas accountability1 gubernamental. El argumento central no
es de carcter normativo, sino de observacin de dos elementos que destacaron
Madison, Hamilton y Jay (1993) en su 51st Federalist Paper: la ambicin de los actores
y la constante bsqueda de proporcionalidad en sus relaciones recprocas. Guiados
por la primera idea, examinaremos cmo ciertos actores estatales presentan sus in-
tereses de afirmacin institucional y se lanzan a la conquista de funciones y prerro-
gativas en el espacio legal y poltico de la democracia. En el proceso, profesan
valores y se involucran en la construccin de una misin institucional capaz de unir
a sus integrantes y justificar su relevancia vis--vis con las dems organizaciones.
Desde este ngulo, la experiencia institucional brasilea reciente parece responder
a las ambiciones de grupos y carreras dentro del Estado, que hacen de los discursos
de la representacin poltica y de la promocin de la rendicin de cuentas teoras de
su propio desarrollo institucional, pero cuyos intereses materiales estn asociados a
las prerrogativas del cargo y las metas de la organizacin. La consecuencia ms ge-
neral de este proceso es la pluralizacin del Estado, es decir, un tipo de desarrollo
institucional que no obedece a un plan previo y sistemtico, sino que se basa en la
voluntad de afirmacin de los rganos y las carreras estatales.2

1 Siempre accountability en el original. La expresin en lengua inglesa se ha popularizado de tal


forma en la ciencia poltica internacional, que haremos uso de ella y de rendicin de cuentas si-
multneamente. Contar con dos expresiones facilita la redaccin, por ello se pide una licencia para
usar el anglicismo.
2 En este texto, las expresiones afirmacin institucional y construccin institucional son sinni-
mas. Se refieren a los procesos por los cuales las instituciones conquistan grados cada vez ms
elevados de autonoma e independencia. Por lo general, esto implica mayor control sobre su pro-
pio presupuesto, autonoma administrativa, ampliacin de atribuciones en especial las de fisca-
lizacin y control del poder poltico, garantas de ejercicio del cargo como inamovilidad y man-
dato vitalicio, adems de control sobre el reclutamiento de nuevos cuadros y eleccin de la
jefatura, lo que configura una suerte de autogobierno.

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En ausencia de un plan previo de desarrollo de no se verifica una densificacin expresiva de la re-
las instituciones, cabe indagar acerca de los meca- presentacin poltica y social.
nismos de ajuste y acomodo entre ellas. Llegamos de El texto se divide en cuatro secciones, inclu-
esta forma al segundo elemento madisoniano, que yendo la introduccin. La prxima trata brevemen-
nos invita a examinar la interaccin entre las insti- te algunas cuestiones conceptuales, la tercera habla
tuciones y a observar cmo el equilibrio entre ellas de los dos casos ms emblemticos de nuestro desa-
resulta del ajuste permanente de los instrumentos rrollo institucional reciente el Ministerio Pblico
de ataque y defensa, en una bsqueda constante de y la Polica Federal y en la ltima se describe la
la proporcionalidad en las relaciones de poder. La interaccin entre ellos y se elaboran algunas conclu-
obtencin de esta proporcionalidad, puede decirse, siones sobre construccin institucional y pluraliza-
sera la clave del xito de una estructura institucio- cin del Estado.
nal capaz de funcionar de modo equilibrado. Aun
as, incluso en ese escenario de mayor estabilidad,
la interaccin seguir siendo dinmica, el conflicto Pluralismo estatal, representacin
institucional resurgir de vez en cuando y sus resul- y rendicin de cuentas
tados siempre sern contingentes.
En Brasil, aunque la Constitucin de 1988 fue Desde que el enfoque pluralista en la ciencia pol-
tomada como piso bsico de la democracia, ms vale tica describi la democracia como poliarqua, sabe-
pensar en ella como bandera de salida de una carrera mos que la tirana de la mayora es tal vez el menor
a la que se lanzaron diversos organismos en pos de de los riesgos de los regmenes democrticos con-
afirmacin. Aqu examinaremos cmo esa bsqueda temporneos. La multiplicidad de grupos y orga-
de afirmacin ha pautado la actuacin de algunas nizaciones capaces de influir en la formulacin de
instituciones y cmo ha llevado a la pluralizacin polticas y el ejercicio del poder para bien o para
del Estado. En este sentido, es importante subrayar mal definen ms el gobierno en la democracia
que no haremos un anlisis exhaustivo de la accounta- que una terica mayora de ciudadanos individuales
bility, sino ms bien una demostracin de cmo alineados por una supuesta voluntad general. A este
ha sido el desarrollo de la red institucional de rendi- pluralismo poltico se sum en las ltimas dcadas
cin de cuentas a partir de la motivacin endgena un nuevo tipo de pluralismo que podemos denomi-
a las propias instituciones. El pluralismo de Estado nar propiamente estatal. Me refiero al surgimiento y
que se deriva de all no dej de beneficiar el proce- desarrollo de nuevos rganos en el Estado, liderados
so ms amplio de democratizacin del pas y de pro- por elites burocrticas o de carreras pblicas espe-
mocin de la accountability poltica. No obstante, la ciales, volcados no hacia la representacin de grupos
mera afirmacin de rganos y carreras estatales no sociales, sino a la realizacin de metas constitucio-
parece suficiente para dotar de eficacia a la rendicin nales e institucionales especficas. Los intereses per-
de cuentas. En ausencia de un plan global de desa- sonales se asocian a los derechos constitucionales de
rrollo institucional, el simple protagonismo de elites los cargos ocupados y la expansin de los segundos
burocrticas, judiciales y policiales en el combate a es la manera de salvaguardar los primeros.
la corrupcin ha alcanzado resultados que se mues- Ese desarrollo institucional y su consecuente
tran todava modestos. El malestar de la sociedad pluralismo estatal han sido captados por el anlisis
sigue en aumento porque, dado el carcter elitista poltico de diversas formas. Donde hubo respuesta
de la afirmacin de las instituciones de accountability, a tentativas de ampliar los espacios de participacin

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poltica desde la sociedad civil, la democracia re- rendicin de cuentas. La cuestin resurgi dentro de
presentativa se vio transformada. Como afirman los procesos de consolidacin de las llamadas nuevas
Isunza y Gurza (2010), las democracias han sido democracias y correspondi en un principio al recla-
escenario de grandes procesos de diferenciacin y mo normativo de superacin de las elecciones como
pluralizacin de la representacin poltica, en una forma exclusiva de responsabilizar verticalmente a
diversificacin de lugares, actores y funciones de la los gobernantes. En su conocida crtica a las demo-
representacin que ya no se adscriben al poder le- cracias delegativas, ODonnell (1994) sigui la
gislativo, sino que se insertan de modo relativamen- formulacin y defensa de que dichas democracias
te autnomo en la propia estructura administrativa carecan de mecanismos horizontales para responsa-
del Estado. Ms all de la fiscalizacin, esos nuevos bilizar a los gobernantes, lo que convencionalmente
espacios permitiran influir directamente sobre la se llam accountability horizontal. Desde enton-
formulacin y gestin de las polticas pblicas, para ces, el concepto se ha popularizado como pocos
redisear el patrn clsico de gobierno representati- en la ciencia poltica y se ha desglosado en distintas
vo (Gurza e Isunza, 2011). dimensiones con el afn de cubrir un amplio espec-
Otra forma de captar esta tendencia al plura- tro de relaciones entre actores estatales y de stos
lismo estatal ha sido la nueva ola de estudios sobre con la sociedad (Przeworski, Stokes y Manin, 1999;

Gabriel Feltrn Los nios de la periferia tienen muchos colores. Jardim Progresso, Ribeiro Preto, So Paulo, 2008.

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Schedler, Diamond y Plattner, 1999; Peruzzotti y accountability de los polticos electos.4 Las elecciones
Smulovitz, 2001; Mainwaring y Welna, 2003), has- no son capaces de obligar a los gobernantes a cum-
ta el plano de las organizaciones y regmenes inter- plir sus promesas de campaa y la evaluacin de los
nacionales (Grant y Keohane, 2005). Se convirti en polticos slo puede hacerse en forma retrospectiva
uno de los principales criterios de evaluacin de la (Przeworski, Stokes y Manin, 1999). Desde hace
calidad de la democracia en la vasta literatura de- mucho las democracias dejaron de limitarse a la di-
dicada a este tipo de anlisis (Diamond y Morlino, mensin electoral para obligar a los gobiernos a la
2005; Munck y Mantilla, 2013) y fue adoptado por rendicin de cuentas y tal vez ni siquiera haya existi-
programas y movimientos de transparencia pblica y do un tiempo en que eso ocurriera. As, hoy existen
de combate a la corrupcin nacionales e internacio- mecanismos paralelos que van desde los controles
nales, como una de sus fuentes normativas princi- recprocos entre los tres poderes, los controles ad-
pales. No pretendemos realizar un balance de esta ministrativos y financieros internos en cada uno de
literatura, pero se puede afirmar que la riqueza y di- ellos, adems de organismos autnomos con fun-
versidad de la red de instituciones de rendicin de ciones de fiscalizacin y diversas formas de control
cuentas web of accountability institutions3 que se social surgidas de la ola participacionista.
constituy en diversos pases en las dcadas recientes La experiencia brasilea que ahora describi-
transformaron sensiblemente la escena democrtica mos se refiere principalmente al desarrollo de ins-
y esto ha obligado a la propia ciencia poltica a flexi- tituciones del campo de la rendicin de cuentas,
bilizar su repertorio conceptual y ampliar su agenda que experimentaron un progreso notorio desde la
de investigacin. democratizacin del pas. Despus de un mapeo
En consecuencia, los estudios de poltica com- general, concentraremos el anlisis en dos de ellas:
parada han registrado una tendencia generalizada de el Ministerio Pblico (mp) y la Polica Federal (pf).
los regmenes democrticos contemporneos a adop-
tar sistemas de divisin de poder e ingenieras de
controles y contrapesos checks and balances ms 3 La expresin es de Mainwaring (2003), en el libro en que
que frmulas mayoritarias de gobierno (Lijphart, examin the web of institutions that together form the me-
1999; Melo, 2007; 2013). Las justificaciones van des- chanisms of accountability, and about the interaction among
these institutions and the interaction between electoral ac-
de la idea de que sistemas consensuales promueven
countability, intrastate accountability, and societal over-
la mejor representacin en sociedades heterogneas sight. Mainwaring afirma que the advantage of cutting
hasta argumentos propiamente institucionalistas aso- across a variety of institutions and focusing on accountabili-
ciados a la idea de que sistemas con un considera- ty, as this volume does, is that institutions interact to form a
web of mechanisms of accountability (2003: 29-30).
ble nmero de jugadores con poder de veto veto
4 Trminos consagrados por la ciencia poltica en lengua in-
players pueden dificultar la accin de los gobiernos glesa, responsiveness y accountability describen tipos dis-
decisiveness, pero son los mejores para promover tintos de relaciones entre polticos y ciudadanos. Mientras
la segunda significa rendicin de cuentas por parte de los
el control del poder y la estabilidad resoluteness de
gobernantes y es, por lo tanto, de carcter ms procesual
las polticas (Cox y McCubbins, 2001). y retrospectivo, la primera se refiere al comportamiento
Aunque las elecciones siguen desempeando esperado de los polticos en el sentido de que atiendan las
un papel crucial en las democracias contempor- demandas de sus electores y de que se orienten por sus
preferencias y es, por ende, de carcter ms sustantivo y
neas como mecanismo de competencia poltica y
prospectivo. Vale recordar que responsiveness est en la
de alternancia en el poder, su eficacia se ha conside- raz de la definicin clsica de la poliarqua de Dahl (1973),
rado baja en lo que respecta a la responsiveness y a la incluso ms que accountability.

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La construccin institucional de la rendicin de cuentas se han mostrado subordinadas al poder
de cuentas: fiscalizacin del poder pblico poltico, ha habido avances significativos en los l-
y combate a la corrupcin timos aos, fruto de perfeccionamientos endgenos
liderados por sus auditores tcnicos, cambios legis-
En general, puede afirmarse que Brasil ha sido es- lativos que impusieron la responsabilidad fiscal a los
cenario de una intensa experimentacin institu- gobiernos, as como de la provocacin externa y
cional en el campo de los controles democrticos de demandas tradas por las dems instituciones de
(Arantes y Reis, 2010; Arantes et al., 2010; Power control como el mp, la pf e incluso la prensa,
y Taylor, 2010). En la relacin ms directa con la que se sirven de informaciones producidas por es-
sociedad civil, o en el plano vertical de la accountabi- tos tribunales. En el plano federal, en particular,
lity, observamos en los ltimos aos una extraordi-
naria institucionalizacin de consejos, presupuesto
5 Existe una vasta literatura sobre innovaciones instituciona-
participativo, asociaciones parcerias con orga-
les en el campo de la participacin poltica. Sin intencin
nizaciones no gubernamentales en la provisin de de agotar referencias, vanse en particular: sobre los conse-
servicios pblicos, y ms recientemente, conferen- jos de polticas pblicas y sus impactos sobre cuestiones de
cias nacionales.5 Estos espacios y mecanismos tienen participacin y representacin, Almeida (2014), Tatagiba
(2002), Lchmann (2008); sobre presupuesto participativo,
origen o buscan inspiracin en la Constitucin de
Wampler (2007; 2012), Wampler y Avritzer (2004), Romao
1988, pero reclaman reglamentacin infraconstitu- (2011); sobre las conferencias de polticas pblicas, Avritzer
cional en muchos casos.6 y Souza (2013), Pogrebinschi y Samuels (2014); para eva-
En el plano horizontal, nuestra red de institu- luaciones globales sobre el tema de la participacin demo-
crtica, Avritzer (2009), Gurza (2011), Abers y Keck (2013).
ciones de rendicin de cuentas se desarroll notoria-
6 El Decreto presidencial 8.284, del 21 de junio de 2014, busc
mente. Desde las relaciones entre los tres poderes, reglamentar los consejos de polticas pblicas, las con-
contamos con mecanismos diversos de controles ferencias nacionales, la defensora ouvidoria federal y
las audiencias pblicas como mecanismos de movilizacin
recprocos. Aunque nuestro sistema poltico se ca-
y participacin social. Duramente criticado por la oposi-
racteriza por un poder Ejecutivo fuerte,7 los poderes cin en la campaa electoral de 2014, el decreto fue recha-
Legislativo y Judicial detentan funciones y recur- zado en la Cmara de Diputados y se encuentra pendiente
sos de control significativos, mediante los cuales de decisin en el Senado Federal. Sobre los orgenes del
Sistema Nacional de Participacin del cual trata el decreto,
pueden promover algn grado de accountability gu-
vase Gurza y Szwako (2014).
bernamental. En el caso del Legislativo, puede men- 7 El Ejecutivo federal dispone de poderes de agenda y de
cionarse la forma en que los parlamentos federal, influencia sobre el Congreso. Bajo la forma del llamado
estatales y municipales recurrieron a las Comisiones presidencialismo de coalicin, lidera la produccin legis-
lativa. Sobre el tema, vase Figueiredo y Limongi (1999).
Parlamentarias de Investigacin Comisses Parla-
8 Las cpi se dedican a investigar hechos de inters relevante
mentares de Inqurito (cpi)8 para investigar y punir para la vida pblica y para el orden constitucional, legal, eco-
a ocupantes del poder Ejecutivo, algunas con resul- nmico o social del pas. Tienen poderes de investigacin
equiparados a los de las autoridades judiciales (Cmara
tados destacados como la que llev al impeachment
de Diputados, disponible en lnea: <http://www2.camara.
del presidente Collor, as como los Tribunales de leg.br>). Sus informes finales pueden abrir la opcin de un
Cuentas, rganos auxiliares de los Legislativos en proceso de juicio poltico impeachment, revocacin de
los mbitos federal y estatal, responsables de auditar, mandato o procesos judiciales contra los acusados. Su
efectividad, empero, es relativizada por muchos autores,
inspeccionar y juzgar las cuentas presentadas anual-
que sealan cmo la fuerza de la coalicin gobernante im-
mente por los gobiernos en los respectivos niveles de pide muchas veces el avance de las investigaciones (Fi-
la Federacin. Pese a que histricamente las cortes gueiredo, 2003).

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es notable el cambio de patrn de actuacin del Tri- del sistema estatal. Por voluntarismo poltico entin-
bunal de Cuentas de la Unin (tcu). Creado el 7 de dase la praxis caracterstica de las carreras jurdi-
noviembre de 1890, en el primordio de la Repbli- cas, que combina una creencia en el papel tutelar
ca, el tribunal se presenta hoy mucho ms activo e de las instituciones judiciales frente a una sociedad
independiente en el control de las cuentas pblicas supuestamente incapaz de defenderse de manera
y la fiscalizacin de las polticas gubernamentales.9 autnoma y a instituciones poltico-representativas
Otro ejemplo de creciente pluralismo estatal en apariencia corrompidas o incapaces de cumplir
asociado a la misin de promover la rendicin de con sus compromisos electorales (Arantes, 2002).
cuentas puede encontrarse en la Contralora Ge- En el marco de referencias normativas que guan
neral de la Unin (cgu). Resultante del proceso de el rgimen democrtico, el Estado de derecho, la
reforma del Estado en la dcada de 1990, la cgu in- participacin y la fiscalizacin del poder pblico
corpor rganos preexistentes y se organiz como han sido las ms utilizadas por este voluntarismo y
un subsistema administrativo destinado a promo- las que han propiciado el mayor xito de los grupos
ver el control interno del poder Ejecutivo (Olivieri,
2010). Una buena prueba de que las instituciones fe-
derales de control estn actuando en red se encuen-
9 Sobre los tribunales de cuentas estatales, vanse Melo,
tra en la descripcin de Leite (2012). A partir del
Pereira y Figueiredo (2009), Loureiro, Teixeira y Prado
examen de procesos juzgados por el tcu, relativos (2008), Abrucio, Arantes y Teixeira (2005). Sobre el tcu,
a la transferencia de recursos federales a municipios vanse Speck (2000; 2010), Teixeira y Alves (2011). Sobre
en las reas de salud, educacin y asistencia social, el ambos, vase Speck (2008).
10 Al lado del mantenimiento de un poder Ejecutivo fuerte,
autor revel que casi todos haban sido iniciados en
heredado del rgimen autoritario, la Constitucin de 1988
el tcu por accin de la cgu. En otras palabras, el atribuy importantes funciones de fiscalizacin y control al
rgano de control interno del Ejecutivo federal im- Legislativo y al Judicial como vemos en este texto,
adems de reforzar la independencia del mp y de allanar el
pulsa al rgano auxiliar del Legislativo el tcu a
camino a otros rganos en sus intentos de afirmacin ins-
investigar irregularidades cometidas por alcaldes en titucional, como la pf. La constitucin fue prdiga en la
el uso de recursos federales. Esta interaccin institu- creacin de espacios de participacin y control del poder
cional puede considerarse una importante novedad pblico, en las esferas poltica, administrativa y judicial.
Adems de instituir los mecanismos de participacin men-
en el proceso de condensacin de nuestra red de
cionados, ampli significativamente el acceso al control
instituciones de rendicin de cuentas. de constitucionalidad de las leyes, por medio de la apertu-
Muchos atribuyen estos avances al terreno ra del Supremo Tribunal Federal a un conjunto de nueve
abonado por la Constitucin de 1988.10 El argu- tipos de agentes del Estado y de la sociedad civil legitima-
dos para iniciar Acciones Directas de Inconstitucionalidad
mento, aunque correcto, nos parece insuficiente.
contra actos normativos del Ejecutivo y leyes del Legislativo
Las constituciones conforman el marco institucio- (art. 103). Al reconocer los derechos difusos y colectivos,
nal ms amplio, generan incentivos y hasta dictan abri paso a la judicializacin de las polticas pblicas. Para
asegurar el acceso individual a la justicia por parte de per-
el futuro, pero no tienen el don de la generacin
sonas necesitadas, cre la Defensora Pblica (art. 134). En
espontnea. Lo que hemos observado en los ca- los aos posteriores a 1988, la reforma constitucional del
sos de renovacin o de construccin institucional poder Judicial, por medio de la Enmienda 45, del 30 de
de nuevos organismos de fiscalizacin del poder diciembre de 2004, cre dos importantes rganos de ac-
countability de jueces y miembros del mp, respectivamente:
pblico es un alto grado de voluntarismo poltico
Consejo Nacional de Justicia (cnj) y Consejo Nacional del
de grupos y elites, muchos de ellos radicados en Ministerio Pblico (cnmp). Para el primero, vase <http://www.
el propio Estado, en pos de su afirmacin dentro cnj.jus.br>; para el segundo, <http://www.cnmp.mp.br>.

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que hacen uso de ellas para abrir espacio y construir con independencia y gran capacidad discrecional de
un lugar de estabilidad y de poder. accin en nombre de la sociedad, que constituye una
Los ejemplos citados se refieren a rganos de especie de agente poltico de la ley.11
carcter administrativo, localizados en el Legislativo El mp brasileo est estructurado en todo el
o en el Ejecutivo, pero fue en la rbita del sistema de territorio nacional y su organizacin corresponde a
justicia donde Brasil conoci los procesos de cons- la estructura federativa del pas, refleja siempre la es-
truccin institucional ms ilustrativos de la tesis aqu tructura del poder Judicial en lo que respecta a ins-
expuesta. Jueces, miembros del mp, de la Defenso- tancias y ramas especializadas. As, en el mbito de
ra Pblica, pero tambin corporaciones policiales y la Unin, tenemos los ministerios pblicos que ac-
otros grupos del mundo profesional del derecho, han tan junto a las justicias Federal, del Trabajo y Mili-
luchado por la conquista de espacios privilegiados de tar, y en los estados, los ministerios pblicos estatales
actuacin y por puntos especficos de anclaje en la provinciales que actan ante la justicia comn,
estructura constitucional del Estado. En este proce- civil y criminal. La suma de todos los promotores y
so, junto al lenguaje de los derechos que presidi procuradores de justicia activos en el pas, en estos
la transicin democrtica y la elaboracin del nuevo ramos judiciales, da como resultado un mp confor-
texto constitucional, los llamados operadores del mado por poco ms de 10000 integrantes activos.12
derecho encontraron en el lenguaje de la accounta- Durante las ltimas dcadas, el mp experimen-
bility, o hablando en trminos nativos, de la fisca- t un desarrollo institucional inigualable, si se com-
lizacin del poder pblico, el valor normativo capaz para tanto con periodos anteriores como con sus
de sostener su bsqueda de afirmacin institucional. congneres del extranjero. La institucin gan au-
En el campo de la justicia, la actuacin del mp tonoma funcional y administrativa y sus integrantes
y la pf en el control de polticos y administradores lograron las mismas garantas de carcter vitalicio,
constituyen buenos ejemplos de nuestra tesis sobre el inamovilidad e irreductibilidad del sueldo de los
desarrollo del pluralismo estatal basado en las ambi- jueces. Al contrario de lo que muchos afirman, este
ciones institucionales de los respectivos rganos y en desarrollo no se inici con la Constitucin de 1988,
la cuestin permanente de la bsqueda de propor- sino que se remonta al rgimen anterior, en un largo
cionalidad en sus relaciones. El mp es una institucin pero consistente proceso de individuacin y afirma-
estatal que forma parte del sistema de justicia. En cin institucional. En concreto, su comienzo data
trminos sustantivos, su funcin principal es promo- de 1973, cuando un nuevo Cdigo del Proceso Ci-
ver la accin penal pblica en los casos previstos en vil autoriz al mp a intervenir en todos los procesos
la ley. Desde el punto de vista procesal, su principal en los que el inters pblico estuviera presente.
funcin es la de custos legis, es decir, la de actuar como El nuevo Cdigo permiti que el mp explorara la
fiscal en el proceso de aplicacin de las leyes. idea de que el inters pblico no se restringa a los
En Brasil, el mp no se caracteriza slo por esas intereses del gobierno, sino que se extenda a los
dos funciones tradicionales, destaca tambin por otros intereses ms diversos de la sociedad. All empez
aspectos: 1) un amplio abanico de atribuciones en la
esfera civil, y 2) una completa independencia institu-
cional en relacin con los dems poderes del Estado. 11 Analic con detalle este proceso de reconstruccin institu-
cional del mp y la ideologa del voluntarismo poltico de sus
El mp ampli su actuacin en la esfera civil por medio
miembros en Arantes (2002).
de innovaciones legales e institucionales y una fuerte 12 Para ms informacin sobre la organizacin del mp, vase
dosis de voluntarismo poltico. Hoy es una institucin <http://www.cnmp.mp.br/>.

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Gabriel Feltrn Una investigacin se hace con amigos. Ana Paula, Lcia y uno de sus ocho hijos, Favela do Madalena, So Paulo, 2014.

una exitosa trayectoria de separacin del poder Eje- posibilidad de llevar adelante un Acuerdo de Ajus-
cutivo y de su afirmacin como representante de te de Conducta Termo de Ajustamento de Conduta
la sociedad (Arantes, 2002).Otro paso decisivo del (tac). En el primer caso, el mp cuenta con poder
proceso de desarrollo del mp se dio con la Ley de coercitivo para solicitar informaciones y producir
Accin Civil Pblica (acp) de 1985, que llev al pruebas. La falta de respuesta a sus solicitudes puede
ordenamiento jurdico brasileo a reconocer cate- implicar pena de prisin de hasta tres aos y el pago
goras de derechos difusos y colectivos, como los de una multa. En lo que respecta al tac, es un ins-
del medio ambiente, el consumidor y el patrimonio trumento jurdico con fuerza de ttulo extrajudicial,
histrico y cultural. Estos derechos trascienden los por medio del cual aquel que causa un dao es obli-
derechos individuales, pero no coinciden con gado a asumir su responsabilidad y a comprometerse
los clsicos derechos sociales. Los derechos difu- a reparar el dao o a interrumpir las acciones que
sos y colectivos se caracterizan por ser indivisibles causan el perjuicio. El tac tiene la ventaja de produ-
y tener como titulares a personas indeterminadas cir efectos prcticos sin que la intervencin del po-
difusos o un grupo de personas ligadas en- der Judicial sea necesaria. En teora, se gana tiempo
tre s por alguna relacin jurdica colectivos y efectividad, tanto as que el mp ha preferido uti-
(Mancuso, 1997). Esta nueva legislacin represent lizar estos procedimientos frente a la morosidad de
una verdadera revolucin procesal de acceso a la justicia y la dificultad de obtener respuestas judi-
la justicia en Brasil y otorg importantes ventajas ciales eficaces. Sin embargo, sus crticos sealan que
institucionales al mp. Entre otras, tenemos la Inves- su uso por parte del mp ha padecido del mismo mal
tigacin Civil Pblica Inqurito Civil Pblico y la que busca curar, ya que las Investigaciones Civiles y

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los tac no estn sujetos a controles de fiscalizacin o Cabe destacar que la Constitucin de 1988
supervisin de otras instituciones, lo que puede ser consum el proceso de afirmacin institucional del
un exceso de discrecionalidad (Arantes, 2002; 2007). mp al separarlo del Ejecutivo al que estaba subordi-

Las innovaciones legislativas que fortalecieron al nado hasta entonces y atribuirle independencia. El
mp no se llevaron a cabo sin crticas. En la dcada de mp conquist autonoma funcional e instrumentos de

1980 hubo un intenso debate en torno al asunto autogobierno (Arantes, 2002; Sadek, 2008; Kerche,
de la representacin de intereses colectivos por la va 2009). Sus miembros ingresan a la institucin me-
judicial y se presentaron dos proyectos de ley ante el diante concurso pblico, e internamente, gozan de
Congreso Nacional: uno patrocinado por juristas a las mencionadas garantas de cargo vitalicio, inamo-
favor de una mayor participacin de la sociedad civil vilidad e irreductibilidad de sueldos, lo que les otorga
y otro por promotores y procuradores, miembros del un alto grado de independencia funcional y control
mp, que apoyaban el predominio de la institucin en completo sobre las acciones que llevan a cabo.
esta rea. El proyecto de ley de Accin Civil Pblica, Examinemos ahora a la pf. A diferencia del mp,
impulsado por el mp, fue aprobado por el Congreso que conquist autonoma presupuestal e indepen-
Nacional. Esto le dio importantes ventajas institu- dencia funcional respecto a los dems poderes, la
cionales en relacin con las asociaciones civiles en pf es un rgano del poder Ejecutivo y est someti-

la representacin tutelar de los derechos difusos y da al mando del Ministro de Justicia, que a su vez
colectivos. El mp no slo confirm su papel en este se somete al presidente. Por medio de la Ley 4.483
campo, sino que gan una posicin privilegiada ante del 16 de noviembre de 1964, el gobierno militar
los dems actores legitimados para la defensa judicial otorg jurisdiccin nacional a la pf, cuya actuacin
de derechos colectivos. Es importante recordar que se restringa hasta entonces a cuidar de la seguri-
histricamente la actuacin del mp en la esfera civil dad en la capital federal.13 Aun as, como demuestra
se restringa a la defensa de los llamados incapaces
categora de personas consideradas jurdicamen-
te desprovistas de capacidad para la defensa de sus 13 La Ley 4.483/64 estableci funciones especficas de fisca-
propios intereses y derechos o indisponibilidad lizacin de las fronteras y de combate a crmenes de di-
de derechos. Para que el mp pudiera actuar en la es- mensin internacional e interestatal, y aquellos que atae-
ran a bienes de la Unin. Atribuy tambin, literalmente, la
fera colectiva era necesario que la legislacin que
funcin de censura de diversiones pblicas y el rol de
introdujo los nuevos derechos se basara en los mis- colaboracin con autoridades de los estados para la garan-
mos presupuestos. As, la ampliacin del acceso co- ta de la seguridad de las autoridades federales, adems de
lectivo a la justicia en Brasil estuvo signada por una cooperacin tcnica y cientfica con los estados, cuando
fuera solicitada. La ley cre una estructura de divisiones
importante paradoja: el mismo proceso que llev al especializadas internas, servicios especiales y delegacio-
reconocimiento de la dimensin colectiva y social de nes regionales en las unidades federativas, que se mantiene
ciertos derechos contrario al principio individua- casi igual en la actualidad. El Director General del Depar-
tamento Federal de Seguridad Pblica (dfsp) sera elegido
lista del ordenamiento jurdico tradicional calific
por el presidente de la Repblica, pero su nombramiento
a la sociedad civil como incapaz de defender sus pro- dependera de la aprobacin del Senado federal. Aunque
pios derechos y dispuso una institucin del Estado la edicin de la Ley 4.483 no haya implicado, segn Rocha
para que actuara en su nombre. Hoy el mp es respon- (2004), aportes de personal y de estructura operativa, el
da de su promulgacin, 16 de noviembre de 1964, fue
sable de la mayora aplastante de las acciones civiles
adoptado por la corporacin como fecha conmemorativa
pblicas y las asociaciones civiles difcilmente acce- de su aniversario. Disponible en lnea: <http://www.planal-
den por cuenta propia a la justicia (Arantes, 2002). to.gov.br/ccivil_03/leis/L4483.htm>.

Rendicin de cuentas y pluralismo estatal en Brasil: Ministerio Pblico y Polica Federal 37


Rocha (2004), la pf no fue un instrumento central accin sobre estados y municipios. Por ltimo, los
en la represin militar, tarea que permaneci a car- crmenes de dimensin internacional tambin es-
go, principalmente, de las policas militares estata- tn reservados a la pf, que se encarga igualmente de
les, al mando del Ejrcito. La condicin secundaria ejercer las funciones de polica martima, aeropor-
de la pf bajo el rgimen autoritario de 1964-1985 tuaria y de fronteras (Arantes, 2010; 2011).
leg a la institucin una situacin ambigua cuando Un anlisis reciente del proceso de cons-
el pas emprendi su camino de redemocratizacin: truccin institucional de la pf (Arantes, 2011) ha
una imagen comparativamente menos negativa que identificado valores y estrategias de bsqueda de
la de los dems organismos de seguridad del Esta- afirmacin entre delegados comisarios y agen-
do, pero tambin con una estructura organizativa y tes federales. Adems de concebir para s una mi-
operativa mucho ms precaria. sin especial de combate al crimen organizado y
En la Constitucin de 1988, la pf recibi un la corrupcin, se consideran parte de un servicio
tratamiento constitucional, por medio del artculo de carrera del Estado, apartados de la poltica y en
144. Su institucionalizacin se pens con base en busca de mayores grados de autonoma. Sin embar-
dos elementos fundamentales: el carcter de rgano go, aparte de la inevitable dependencia que guarda
permanente y su estructuracin en carrera. El pri- respecto del poder Ejecutivo, otro aspecto que ha
mer elemento significa que la organizacin, aunque dificultado el avance de la pf en direccin a la auto-
subordinada al Ejecutivo, no puede ser disuelta por noma es que la organizacin no ha avanzado uni-
ningn gobierno. El segundo implica que habr re- da: internamente, est compuesta por ms de una
glas para acceder y ocupar los cargos, una clara jerar- carrera profesional delegados, peritos criminales,
qua entre stos, previsin de criterios de ascenso y agentes, escribanos y dactiloscopistas14 que dispu-
existencia de franjas salariales, subdivisiones organi- tan entre s salarios y posiciones de mando, lo que
zativas internas y fijacin de competencias entre sus compromete la unidad de la corporacin.
miembros. Nada de esto estaba garantizado consti- Fuera de sus rganos centrales, asentados en
tucionalmente antes de 1988. Brasilia, la pf dispone de una Superintendencia Re-
Como funciones generales, la Constitucin es- gional en cada uno de los 27 estados. Aunadas a es-
tableci que le compete a la pf actuar en los casos de tas oficinas en las capitales, existen en la actualidad
crmenes contra el orden poltico y social un 118 delegaciones o puestos de la pf en ciudades del in-
resquicio de la dictadura, as como proteger los terior.15 Para las dimensiones de Brasil, puede decir-
bienes, servicios e intereses de la Unin, funcin se que es una estructura relativamente modesta. Sin
para la cual no encontramos equivalencia en las po- contar al personal administrativo, la pf suma aproxi-
licas estatales. En otras palabras, la pf puede consi- madamente 11000 miembros activos. De este total,
derarse una polica patrimonial del gobierno de la por lo menos 61% ingres a la institucin despus
Unin. Entre sus funciones especficas, la Constitu- de 1995 y 38% a partir de 2003, cifras que indican
cin estableci que le corresponde realizar acciones una renovacin significativa. La media de edad de
de prevencin y represin del trfico de drogas y el los que ingresaron desde 2002 puede considerarse
contrabando. Tambin le competen las infraccio-
nes que tengan repercusin interestatal y necesi-
ten represin uniforme en los estados involucrados.
14 Expertos que trabajan en la identificacin de personas,
Este dispositivo hace de ella una polica federal y no generalmente por medio de huellas dactilares.
slo una fuerza policial del centro con poder de 15 Disponible en lnea: <http://www.dpf.gov.br/>.

38 Desacatos 49 Rogrio B. Arantes


Gabriel Feltrn El ftbol es fundamental para la sociabilidad masculina de las periferias. Dynamite, Favela do Elba, So Paulo, 2012.

baja 31.6 aos comparada con otras carreras crimen organizado. La pf gan visibilidad por llevar
judiciales federales. Los salarios de los oficiales fede- a cabo un gran nmero de operaciones especiales
rales son hoy de los mejores entre las carreras civiles de combate al crimen organizado y contra la co-
del poder Ejecutivo Federal.16 rrupcin. Desde 2003, cuando comenzaron a ha-
El presupuesto de la corporacin y el contin- cerse registros sistemticos, la corporacin lider
gente de oficiales federales y dems funcionarios ms de 2000 operaciones contra los ms diversos
han crecido significativamente en los ltimos aos. tipos de crmenes. No es la intencin realizar aqu
En 2002, primer ao del gobierno de Lula, el pre- un examen de estas operaciones (Arantes, 2010),
supuesto de la pf era de 1848 millones de reales.17
Desde entonces, e incluso en medio de restricciones
presupuestarias que afectaron a toda la administra-
16 Boletim Estatstico de Pessoal, vol. 15, nm. 172, agosto de
cin pblica, fue creciendo cada aohasta alcanzar
2010, Ministerio de Planificacin, Brasilia, disponible en lnea:
ms del doble o cerca de 4706 millones de reales <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/
en 2013. Con su experiencia de actuacin en los Arquivos/servidor/publicacoes/boletim_estatistico_pes-
ltimos aos, la pf constituye otro ejemplo de or- soal/2010/Bol172_Ago2010.pdf>, consultado el 1 de noviem-
bre de 2010.
ganismo estatal que se lanza a la tarea de control de
17 Casi 646 000 millones de dlares, tomando en cuenta el
la administracin pblica por medio de la investi- tipo de cambio de 1 real brasileo por 0.35 dlares esta-
gacin y persecucin penal de la corrupcin y del dounidenses en enero de 2015 [N. del T.].

Rendicin de cuentas y pluralismo estatal en Brasil: Ministerio Pblico y Polica Federal 39


pero podemos decir que se caracterizan por la eje- el ms frecuente (Arantes, 2010). Mediante autori-
cucin de rdenes de bsqueda y aprehensin o de zaciones judiciales y bajo la fiscalizacin o partici-
prisin expedidas por el poder Judicial, despus pacin activa del mp, la pf desencaden operaciones
de un periodo de investigacin que puede durar contra polticos corruptos en todos los niveles de la
semanas o meses y que casi siempre cuenta con la Federacin y reas del gobierno. Implic tambin
participacin del mp o de otras instituciones, como a jueces y policas de todas las corporaciones bra-
Hacienda Federal, el Ministerio de Previsin Social, sileas, incluso ella misma. Hasta las altas cpulas
policas estatales, fiscales y funcionarios de otros r- de la Repblica estuvieron en la mira y en la es-
ganos controladores y de agencias reguladoras. En cucha de los federales. Ninguna autoridad pblica
este aspecto, aunque la fase policial de las operaciones del pas puede considerarse hoy inmune a la accin
sea la de mayor visibilidad, muchas dependen de la investigadora de la pf. En la esfera privada, desde
articulacin y del trabajo previo de una red de insti- organizaciones criminales hasta simples ciudada-
tuciones task-force. nos, pasando por empresarios, grandes banqueros y
En 600 operaciones ejecutadas entre 2003 y profesionales liberales, fueron detenidos y acusados
2006, el nmero de personas presas lleg a 9255 de los ms diversos crmenes: corrupcin, lavado de
(Arantes, 2010). A pesar del carcter provisional o dinero, trfico de drogas, contrabando de mercan-
temporal de las detenciones, stas involucraron a cas, atraccin con engao de mujeres para la pros-
agentes privados y pblicos de todas las esferas de titucin en el extranjero, conflictos por la toma
la administracin pblica y de todas las ramas de tierras indgenas, pedofilia, falsificacin de me-
de gobierno. Muchas ocurrieron ante la lente de las dicinas y combustibles, delitos ambientales, entre
televisoras y asumieron un carcter de espectcu- otros. Causa sorpresa la revelacin de que 60.5% de
lo. Todas las operaciones especiales de la pf reciben las operaciones ocurri en un nico estado, en lu-
nombres propios, aspecto simblico que merece re- gar de en al menos dos estados, lo que de alguna
saltarse. De manera creativa, muchos nombres son
tomados de la Biblia o de la mitologa griega, otros
provienen de lenguas indgenas o del folclor local, 18 Segn el Barmetro de la Asociacin de los Magistrados
algunos son juegos de palabras humorsticos desa- Brasileos, la pf ocupaba el tercer puesto en el ranking de
confianza en las instituciones, slo por debajo de las Fuerzas
rrollados a partir del propio crimen investigado. El
Armadas y de la Iglesia catlica, y por encima del Ministerio
hecho es que causan impacto en la opinin pblica Pblico, del poder Judicial, de la prensa y de todas las insti-
y movilizan la atencin y cobertura de los medios de tuciones polticas mencionadas en la encuesta de 2008.
informacin. El nombre propio funciona como un Disponible en lnea: <http://www.amb.com.br/portal/docs/
pesquisa/barometro.pdf>. Estudios del Instituto de Pesquisa
marcador importante para la prensa y para el acom- Econmica Aplicada (ipea) que comparan la confianza en las
paamiento de los dems rganos y poderes. El re- corporaciones policiales especficas han demostrado que la
conocimiento pblico de este protagonismo, con el pf goza de una confianza ms elevada que las policas civil

(pc) y militar (pm) de los estados. Segn datos de 2012, 37.5%


apoyo de los medios de comunicacin, hizo que la
confiaba mucho o totalmente en la pm; 38.6% en la pc y
pf alcanzara las primeras posiciones en las listas de
50.9% en la pf. Vase Sistema de Indicadores de Percepcin
confianza de las instituciones brasileas, medida por Social, disponible en lnea: <http://www.ipea.gov.br/por-
encuestas nacionales (Arantes, 2011).18 tal/>. Encuestas de grandes centros como ibope, Corporacin
Latinobarmetro o Transparencia Internacional no distin-
Un anlisis de las operaciones revel la existen-
guen las policas, tal vez por eso los ndices de confianza son
cia de por lo menos 50 tipos de crmenes combati- nivelados por abajo cuando preguntan genricamente por
dos por la pf, entre los que la corrupcin pblica es la confianza en la polica.

40 Desacatos 49 Rogrio B. Arantes


manera se opone a la expectativa constitucional de tienen representacin en la Cmara de Diputados
repercusin interestatal y permite afirmar que la pf despus de las elecciones de 2014: son 28 siglas par-
se est convirtiendo en una verdadera polica nacio- tidarias y 13.2 es el nmero efectivo de partidos po-
nal, ms que simplemente federal.19 lticos (nep), seguramente uno de los mayores del
Desde el punto de vista endgeno, la ambicin mundo. Si unimos a esto las dems particularidades
de afirmacin institucional ha marcado tambin a de nuestro sistema consociativo en trminos de
los oficiales federales. Intentan equipararse en casi Lijphart (1999), como la representacin propor-
todo a las dems carreras jurdicas del Estado, rei- cional, el federalismo, el bicameralismo, el control
vindican el carcter cientfico de la criminologa, constitucional de las leyes por parte del poder Judicial
buscan grados crecientes de autonoma y afirman y una constitucin extensa y detallada, podemos con-
que su misin institucional no se confunde con la siderar que el arreglo institucional brasileo favore-
de jueces y promotores ni puede ser absorbida por ce enormemente el pluralismo poltico. No obstante,
ellos. El inters corporativo ha cumplido un papel en medio de ese archipilago de veto points, la misma
madisoniano en este proceso, pero es importante Constitucin de 1988 nos ha legado un poder Eje-
observar que la estrategia de la pf no es dejarse ins- cutivo fuerte, capaz de conducir e implementar la
trumentalizar por el Ejecutivo a cambio de favores agenda gubernamental. Segn la interpretacin glo-
y recursos. El leitmotiv de los federales es la calidad bal de Pereira y Melo (2013), la razn del xito de
de la prueba, esto es, la conduccin de la investiga- la estabilidad poltica y democrtica de Brasil residi-
cin policiaca con independencia y de acuerdo con ra justamente en esa combinacin de un Ejecutivo
criterios rigurosos, capaz de producir la evidencia fuerte, pero ejercido sobre la base de una coalicin
que dar sustento al proceso criminal y disminuir multipartidaria y fiscalizado permanentemente por
la impunidad. Ven en esta tarea la oportunidad de una pltora de instituciones de accountability.
afirmarse como institucin, no slo frente al Eje- En lo que concierne al control externo de po-
cutivo, sino, principalmente, ante el poder Judicial lticos y administradores, con la finalidad de comba-
y el mp. Como antes hiciera este ltimo, reproducen tir la corrupcin, hay dos vas principales en Brasil:
el discurso de que sirven a la sociedad y no a ste la poltica y la judicial (Arantes, 2007; 2010).20 Por la
o aqul gobierno. Parecera que han encontrado la poltica, los actos de corrupcin se consideran
frmula para resistir la tentacin del descuento hi-
perblico, que llevara a cambiar la afirmacin ins-
titucional a largo plazo por ddivas a corto plazo, y 19 A lo largo de la historia brasilea, la organizacin de las
siguen firmes en su propsito de alcanzar grados ca- fuerzas policiales constituy un punto neurlgico en el
equilibrio federativo entre la Unin y los estados. La idea
da vez ms elevados de autonoma. de una fuerza policial civil, con jurisdiccin nacional y atri-
buciones para actuar en todos los estados, siempre fue
rechazada por la mayor parte de la elite poltica, por el re-
celo de que podra ser utilizada por el poder central contra
Condensacin de la red de rendicin de
las unidades infranacionales. As, la actuacin reciente de
cuentas y bsqueda de la proporcionalidad la pf sobre los grupos polticos y privados locales es una
gran novedad en la experiencia brasilea.
Aunque tengan sus orgenes en causas distintas, el 20 Dejamos de mencionar aqu el control administrativo inter-
no porque estamos interesados en la interaccin entre ins-
pluralismo poltico y el pluralismo estatal son carac-
tituciones, y por lo tanto, en el control externo que ejercen
tersticas del Brasil contemporneo. Un indicador unas sobre otras, ms que en el anlisis de procedimientos
del primero es la cantidad de partidos polticos que y resultados interna corporis.

Rendicin de cuentas y pluralismo estatal en Brasil: Ministerio Pblico y Polica Federal 41


crmenes de responsabilidad y pueden dar origen ventaja se convirti en fragilidad: las acciones
a procesos de juicio poltico impeachment. El de improbidad prescinden del involucramiento de la
agente pblico condenado puede perder el cargo y polica y se libran del fuero privilegiado y de los ri-
sus derechos polticos pueden ser suspendidos. Por gores del cdigo penal, pero el excesivo formalismo
la va judicial, en Brasil, hay dos caminos: la clasifi- de la justicia brasilea, la gran cantidad de recursos
cacin del acto de corrupcin como crimen comn retardadores y los varios niveles de jurisdiccin han
o como acto de improbidad administrativa. En el demorado las sentencias condenatorias y generado
primer caso, el acto de corrupcin est tipificado en impunidad.
el cdigo penal y la condena del reo puede ser reclu- Al contrario de la va de la improbidad admi-
sin de uno a ocho aos, adems de la prdida del nistrativa, las operaciones policiacas de hoy pueden
cargo y el pago de una multa. Segn la gravedad incluir mecanismos ms eficaces de obtencin de
de las penas, esta va cuenta con garantas especiales: pruebas y de imposicin de costos, como escuchas
el acusado goza de la prerrogativa de fuero especial telefnicas, rdenes de bsqueda y captura y prisio-
foro privilegiado, es decir, de ser juzgado nes preventivas o temporales. Dichas acciones no
por un tribunal de segundo grado o superior de slo representan costos en la reputacin de los in-
acuerdo con su posicin en la jerarqua federativa volucrados, sino que pueden debilitar efectivamente
ocupante de un cargo en la Unin, estados o mu- el funcionamiento del esquema criminal, bloquear
nicipios. En la forma de improbidad administra- bienes y recursos, y retirar de circulacin a sus prin-
tiva, los promotores de justicia de primera instancia cipales responsables, as sea temporalmente. En este
pueden procesar a cualquier agente pblico sin estar escenario, el fortalecimiento de la pf y sus opera-
sujetos a la regla del fuero especial. Si es condenado ciones tuvo la virtud de rescatar el prestigio de la
por una accin civil pblica por improbidad admi- investigacin policiaca, amenazada de desaparecer
nistrativa, el acusado pierde el cargo y sus derechos en la dcada de 1990 por las incursiones del mp en el
polticos son suspendidos de ocho a 10 aos, y es campo de la investigacin.
obligado a resarcir las arcas pblicas. Adems de am- Otra diferencia significativa entre las vas ci-
pliar significativamente el potencial de actuacin del vil y criminal de combate contra la corrupcin es
mp como rgano de rendicin de cuentas horizon- que, en el caso de la primera, el mp no necesita de
tal, la ley busc promover un camino ms rpido y las investigaciones de la polica ni de la autorizacin
descentralizado de combate a la corrupcin. de la justicia para llevar a cabo la investigacin civil
En un contexto marcado por escndalos de y reunir los elementos necesarios para proponer la
corrupcin, por la ineficiencia policiaca y la moro- acp. En el caso de la segunda va, la investigacin

sidad de la justicia, la Investigacin Civil permitira y la acusacin del crimen de corrupcin desafan
a promotores y procuradores despreciar la investi- la triangulacin entre delegados de polica, promo-
gacin policiaca y el fuero especial de las autorida- tores/procuradores y jueces en lo que se refiere a la
des, lo que aumentara en teora las posibilidades de solicitud, concesin y ejecucin de procedimientos.
xito de sus iniciativas. De hecho, hoy se tramitan Si el combate a la corrupcin y al crimen organiza-
millares de acciones de improbidad en las justicias do experiment un crecimiento significativo en los
estatales y federal.21 Sin embargo, un balance de ca- ltimos aos, por medio de las operaciones de la pf,
si 20 aos de experiencia con este tipo de accin
demuestra los parcos resultados obtenidos y su ba-
ja efectividad procesal. Lo que pareca ser una 21 Disponibles en lnea: <http://www.cnj.jus.br>.

42 Desacatos 49 Rogrio B. Arantes


es porque no slo las instituciones involucradas son Tampoco el Supremo Tribunal Federal (stf) de-
ms activas, sino porque la articulacin triangular j de poner frenos a policas federales, procuradores
entre ellas se intensific. Tal vez ste sea el cambio y jueces en la conduccin de las investigaciones. Si
principal en el mbito del sistema judicial de rendi- la ambicin debe contraatacar a la ambicin, como
cin de cuentas en el Brasil reciente. sugera Madison, ciertas acciones policiacas cons-
A medida que el trabajo de investigacin poli- tituyen ejemplos de cmo, en ausencia de institu-
ciaca recuper legitimidad, la ambicin no tard en ciones fuertes y capaces de equilibrar el combate
contraatacar a la ambicin. Si en la dcada de 1990 al crimen y la prevalencia del Estado de derecho
el mp haba amenazado al poder de investigacin de rule of law, las motivaciones personales vincula-
la polica, hoy es la polica la que embiste a los pro- das al cargo pueden llevar a excesos de algunos o no
motores y busca recuperar el terreno perdido. En el ser suficientes para llevar a otros a actuar conforme
Congreso Nacional se tramitan propuestas con la a lo esperado. En su decisin de poner en libertad al
intencin, directa o indirecta, de limitar el trabajo influyente banquero Daniel Dantas, acusado de co-
de investigacin del mp y establecerlo como tarea rrupcin y lavado de dinero, detenido por la pf en
privativa de las policas federal y civiles de los esta- la operacin Satiagraha, el entonces presidente del
dos, para expulsar al mp de ese terreno. No es fortui- stf, ministro Gilmar Mendes, afirm que el respeto

to que los diputados autores de estas propuestas sean al debido proceso legal era lo que permitira distin-
ex delegados de polica.22 guir al Estado de derecho de un Estado policial. En
Por otro lado, las operaciones de la pf tambin efecto, los mtodos de investigacin utilizados por el
han suscitado el problema de la proporcionalidad delegado responsable de Satiagraha, Protgenes Quei-
de los medios de ataque y defensa: el desafo madi- roz, fueron criticados y considerados ilegales por
soniano. La transformacin de las operaciones en muchos. Presionado, el delegado se licenci de la
espectculos en los medios de informacin despert pf, sus pares se encargaron de rehacer la investiga-

la reaccin no slo de polticos, tambin de muchos cin y el banquero sigue respondiendo al proceso.
jueces y abogados que denunciaron los excesos de la
polica en la conduccin de algunas operaciones.23
Las acciones de la pf tambin han sido evaluadas por 22 Una de esas propuestas pec 37 fue votada y desechada
en el Congreso Nacional, en medio de las grandes manifes-
la opinin pblica: la encuesta crip/Vox Populi re-
taciones populares de junio de 2013 que denunciaron el
gistra que de 2008 a 2009 el porcentaje de quienes proyecto como pec de la impunidad, por retirar el poder
consideraban que la pf actuaba slo dentro de la ley de investigacin del mp. La polica tuvo que enfundar armas
se invirti: de 55% que aseguraba en 2008 la lega- y postergar la pretensin de establecer para s el monopo-
lio de la investigacin. La cuestin, empero, permanece
lidad de las acciones de la polica, disminuy a 35%
abierta y pendiente de reglamentacin por parte del
en 2009. En sentido contrario, de 37% de los entre- Congreso (Arantes, 2013).
vistados que en 2008 consideraba que la pf a veces 23 Entre los ejemplos importantes de escndalos de corrupcin
y operaciones policiales en los cuales los medios de comuni-
actuaba fuera de la ley, la percepcin se extendi a
cacin tuvieron una participacin muy activa, a veces ejer-
51% en 2009 (Arantes, 2011). Frente a tales crti- ciendo el periodismo de investigacin, estn Anaconda
cas y reacciones, la pf decidi editar un Manual de (2003), Correios (2005), Mensalo (2005), Satiagraha (2008)
buenas maneras para la ejecucin de las operacio- y, ms recientemente, Lava-Jato (2014). Para un anlisis ex-
haustivo y esclarecedor sobre las relaciones entre medios de
nes y de un tiempo a esta parte el carcter especta-
comunicacin, instituciones polticas y accountability en el
cular de las operaciones y la exposicin excesiva de Brasil reciente, vase Porto (2011). Sobre el tema de medios
los acusados disminuyeron sensiblemente. de comunicacin y justicia, vase Lima (2013).

Rendicin de cuentas y pluralismo estatal en Brasil: Ministerio Pblico y Polica Federal 43


Gabriel Feltrn Los mercados informales siguen formando parte de la economa brasilea. Gelinho, Bebedouro, So Paulo, 2008.

Aprovechando la popularidad alcanzada con Satia- Tambin decret la necesidad de abrir una inves-
graha, Protgenes se postul a diputado federal y se tigacin siempre que hubiera una fuga de informa-
eligi en 2010. En 2014, fue condenado judicial- cin. En agosto de 2008, el stf tambin estableci
mente por los mtodos irregulares que utiliz en la que las esposas slo podran utilizarse en situaciones
operacin, perdi el cargo de delegado de la pf y no de riesgo para la seguridad de terceros o de fuga.
se reeligi como diputado federal. El saldo de Satia- Ni siquiera el efecto simblico de dar nombres a las
graha muestra bien cmo la ambicin de unos fue operaciones pas desapercibido para el cnj, que de-
contraatacada por la ambicin de otros, y los checks termin que los jueces no hicieran ms uso de ellos
and balances del arreglo institucional restablecieron en sus decisiones judiciales. Tales decisiones marcan
la proporcionalidad de las relaciones entre investi- un intento de reequilibrar los medios de ataque y de
gadores, acusados y jueces. defensa entre los actores. En este aspecto, estamos
En la bsqueda de la proporcionalidad en- frente a un proceso de acomodo institucional, en
tre los medios de ataque y de defensa, se hicieron el cual el juego entre los involucrados redefine las
otros ajustes institucionales. El Consejo Nacional propias reglas.
de Justicia (cnj) estableci en octubre de 2008 re- En este artculo se intent demostrar que el
glas ms rigurosas para la autorizacin de escuchas desarrollo institucional de la democracia brasilea
telefnicas y de ruptura del secreto de medios elec- ha sido pautado por las mximas madisonianas de la
trnicos de comunicacin por parte de los jueces. ambicin, de los intereses asociados a los derechos

44 Desacatos 49 Rogrio B. Arantes


constitucionales de los agentes y de la bsqueda seguirn siendo, por un lado, el pluralismo de Esta-
permanente de la proporcionalidad de los medios do, y por el otro, un combate a la corrupcin y la
de ataque y de defensa en sus relaciones recpro- improbidad todava errtico.
cas. Si, por una parte, instituciones como el mp y la As, la conclusin general a la que podemos
pf atienden a los clamores del combate, al crimen llegar es que el pluralismo estatal que ha caracteri-
organizado y a la corrupcin, se lanzan al volun- zado a la democracia brasilea reciente no se explica
tarismo poltico, y en este proceso, logran grados slo por la idea genrica de perfeccionamiento de la
cada vez ms elevados de afirmacin institucional, rendicin de cuentas de los gobernantes, sino por
por otra parte, la interaccin y los conflictos entre proyectos deliberados de construccin institucional
sas y otras instituciones de control ha suscitado de las propias organizaciones que se tropiezan mu-
la necesidad de ajustes permanentes en las reglas tuamente en esta carrera, empujan lmites y dispu-
de funcionamiento de la rendicin de cuentas y del tan la ocupacin de espacios. En este escenario, los
propio Estado de derecho en Brasil. Aunque de esta lenguajes del derecho y de la rendicin de cuentas
manera se logra cierto equilibrio dinmico, como proveen un repertorio de ideas y conceptos que son
preconizaba Madison, al mismo tiempo se deja in- manejados por los actores en conflicto. Es notable
concluso el proyecto de edificacin de un sistema cmo la democracia brasilea ha propiciado esta ex-
institucional coherente en trminos globales. Hasta perimentacin institucional, aunque a veces parezca
que se alcance ese xito, los resultados ms palpables resentirse de la inestabilidad que acarrea.

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