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ESTADO DA ECONOMIA

Fim da desonerao de folha de

pagamentos traz insegurana e frustrao
2 de abril de 2017, 10h20 Imprimir Enviar 49 0 9

PorJos Maria Arruda de Andrade

A poltica de desonerao da folha de

pagamentos foi uma medida ousada, fortemente
interventiva e de forte repercusso fiscal, tendo
em vista o grau de renncia de receita que imps.
Toda poltica econmica que se vale de tributos
deve ter, em sua formulao e implementao, as
finalidades que se busca atingir.

No dia 31 de maro, a Medida Provisria 774

determinou que somente empresas do setor de LEIA TAMBM
construo civil e infraestrutura, de transporte ESTADO DA ECONOMIA
coletivo de passageiros (rodovirio, ferrovirio e O ombudsman de investimentos
metrovirio) e jornalsticas e de radiodifuso diretos: um potencial desperdiado
podero manter-se sob o seu sistema.
ESTADO DA ECONOMIA
Com o esvaziamento ainda mais acentuado desta experincia, resta a Como prever efeitos de decises sobre
questo: qual o balano de sua vigncia? A quem interessou o seu fim? concentraes horizontais?

Em uma anlise simples, o interesse era do governo, que conseguiu ajustar a ESTADO DA ECONOMIA
sua execuo oramentria podendo contar com mais de R$ 4 bilhes de Benefcio da tarifa social de energia
acrscimo. No interessou aos setores que tinham uma expectativa legtima de consumidores de baixa renda
de previsibilidade. Os benefcios coletivos j no so to simples de se ESTADO DA ECONOMIA
avaliar, pois os efeitos econmicos em mercado exigem medies muito Benefcios financeiros e creditcios:
mais analticas do que simplesmente supor que o flego obtido pelo governo esses ilustres desconhecidos
federal ser transmitido diretamente populao.
ESTADO DA ECONOMIA
Mas, nosso texto pretende outra abordagem: qual aprendizado jurdico e Brasil continua com poltica da
econmico obtivemos com a implantao e praticamente extino do acumulao primitiva de capitais
programa?
ESTADO DA ECONOMIA
Como se sabe, a desonerao da folha de pagamento foi a criao de uma Uso mais intensivo da cincia
contribuio social substituta contribuio previdenciria patronal econmica no antitruste europeu
tradicional, incidente sobre a folha de pagamentos na razo de 20%. A nova
ESTADO DA ECONOMIA
contribuio, denominada Contribuio sobre a Receita Bruta (CPRB), incide

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sobre a receita bruta, com alquotas de 1% a 2%, a depender do setor A volta dos que no foram: para
econmico, e, depois, com aumentos que foram entre 2,5% a 4%. relembrar o "Estado regulador"

A alterao de bases tributrias, de salrio para receita bruta, no trivial. ESTADO DA ECONOMIA
A Seguridade Social em seu trip sade, assistncia social e previdncia Legislador tributrio precisa de mais
deve ser financiada por toda a sociedade e, no caso dos empregadores, como clareza e segurana jurdica
regra, tendo as seguintes bases: lucro, folha de pagamentos (empregados e
ESTADO DA ECONOMIA
autnomos) e receita bruta. A supresso da folha em favor da receita bruta,
fundamental manter a Embrapa
ainda que apenas a alguns setores da economia, significou um exerccio de
como empresa pblica
poltica tributria significativo.
ESTADO DA ECONOMIA
Toda poltica econmica que se vale de tributos deve (ou deveria) preencher Poltica econmica que se vale de
algumas etapas: tributos tem de ser repensada
(i) estudos para a sua elaborao. ESTADO DA ECONOMIA
"Estado garantidor" no resolve
(ii) implementao por meio de normas jurdicas, passando pelo crivo do
problemas de infraestrutura do pas
controle de sua juridicidade e validade; atendimento aos requisitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF); gesto oramentria e de tesouraria, ESTADO DA ECONOMIA
envolvendo os desafios de metas fiscais. Economicidade, eficincia e o sistema
tributrio brasileiro
(iii) gesto e governana da poltica durante a sua vigncia: medidas devem
ter responsveis, metas e objetivos. ESTADO DA ECONOMIA
A poltica econmica entre a
(iv) fiscalizao interna e externa da poltica: rgos pblicos, comisses e Constituio e os privilgios
grupos criados por lei; tribunais de contas.
ESTADO DA ECONOMIA
(v) constante avaliao acerca da eficcia e efetividade dos fins pretendidos Avaliao de eficincia necessria
e resultados obtidos. em nossa poltica econmica

Os estudos sobre a troca da base folha de pagamento pela receita bruta no ESTADO DA ECONOMIA
so recentes e nem exclusivos do Brasil[1]. Ainda assim, a sua mera Planejamento do Estado no pode ser
transposio para o sistema tributrio brasileiro requereu enormes esforos reduzido ao oramento
legislativos, como o de uma emenda constitucional[2], e a sua
ESTADO DA ECONOMIA
implementao envolveu um exerccio criativo de redao de medidas
Uma maior economicizao torna o
provisrias, ainda que de qualidade duvidvel.
Direito Econmico cientfico?
Toda medida deste tipo e porte deve ter em sua exposio de motivos os fins
ESTADO DA ECONOMIA
e resultados pretendidos. Algumas polticas so de curto prazo (s vezes
O capitalismo de Estado brasileiro na
anticclicas), outras so de longo prazo (seja por razes de equidade social,
atualidade
seja por pretenses de alteraes de estruturas socioeconmicas, como
desigualdades regionais e sociais). ESTADO DA ECONOMIA
Existe, realmente, um aumento
A desonerao da folha de pagamento surgiu como uma das medidas estrondoso de renncias tributrias?
anticclicas do Plano Brasil Maior, cuja finalidade era a de sustentar o
crescimento econmico inclusivo num contexto econmico adverso; e de sair ESTADO DA ECONOMIA
da crise internacional em melhor posio do que entrou, o que resultaria Propriedade que descumpre funo
numa mudana estrutural da insero do pas na economia mundial[3]. social no tem proteo
constitucional
Especificamente em relao desonerao, a exposio de motivos da
Medida Provisria 540/2011 registra, ao lado do objetivo de interveno ESTADO DA ECONOMIA
anticclica[4], a preocupao com a formalizao do emprego e o aumento A mera promessa de eficincias
de produtividade dos setores escolhidos. sociais no "bem-estar social"

Ao lado desses setores iniciais, outros tantos foram sendo includos, em

tcnica de redao para l de ecltica: de forma nominal, por meio do cdigo Facebook Twitter
nacional de atividade (CNAE) e por cdigos de produtos (NCM), o que gerou
dificuldades at mesmo para a avaliao dos resultados econmicos Linkedin RSS Feed
pretendidos (dados de governo ora utilizam NCMs, ora CNAEs, por exemplo).

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Alguns exerccios tericos e prticos deste tipo de substituio de base de

clculo miram a formalizao ou manuteno de empregos e ajustes de
sazonalidade de faturamento, retirando o carter mensal da carga tributria
e permitindo a reduo pela demisso de funcionrios. Contudo, elas
tambm podem ter o efeito perverso de induzir os agentes econmicos
ineficincia, j que h um desincentivo na aquisio de equipamentos para
maior eficincia produtiva, j que a mo de obra acaba sofrendo reduo de
custo.

A poltica como implantada no Brasil, todavia, teve caracterstica mais

interventiva, do ponto fiscal, j que houve o explcito interesse em se
estabelecer renncia de receita (gastos tributrios indiretos) em favor dos
contribuintes dos setores econmicos eleitos. O fundamento terico era o de
que a disponibilidade em caixa das empresas seria revertida em
manuteno ou gerao de empregos e aumento de produtividade
(acrescido ao fato de que os produtos submetidos ao regime, alm desse
incentivo, sofreriam menor concorrncia com os produtos importados, j
que houve o acrscimo de um 1% na Cofins Importao.

A diferena entre o que seria arrecadado no regime original (folha de Invista em CDB
pagamentos) e no novo regime seria, como foi, reembolsado Seguridade
Social mediante transferncia do Tesouro Nacional.

No obstante o DNA da medida tenha sido uma interveno anticclica, ou

seja, de carter pontual e de ajuste s oscilaes econmicas, no final de
2014 o governo federal decidiu torn-la permanente (Lei 13.043/2014).
No Paran Banco Taxa de 109,5%
Sem dvida, polticas anticclicas lidam, muitas vezes, com renncias do CDI para 2 anos, garantido
tributrias em favor de setores. A questo que se coloca, contudo, se foi a pelo FGC. Simule e Invista
melhor forma de se permitir a disponibilidade de parte do que seria
arrecadado originalmente no caixa dos contribuintes eleitos.

A complexidade da medida na delimitao dos setores, as alteraes de seus

termos em ritmo superior ao dos prprios ciclos que pretendia equilibrar; a
frustrao de investimentos realizados por contribuintes que esperavam a
manuteno do seus termos e receberam sinais trocados das equipes de
governo (ora pela manuteno definitiva uma contradio em se tratando
de medida anticclica; ora pela expulso do regime com aumentos de
alquotas para alm do dobro da carga original, ora por sua quase
eliminao), tudo isso contribuiu para um clima de insegurana jurdica e de
falta de previsibilidade.

Como nico resultado positivo fica o recado de austeridade fiscal e de que

houve mais reduo de gastos do que efetivo aumento de tributo, evitando-
se, aqui, contudo, a ingenuidade semntica de se olvidar que reonerao da
folha significa, sim, aumento de tributos, ainda que limitado apenas queles
que at ento se beneficiavam do regime.

Deve-se reconhecer que essa foi uma das medidas com maior grau de
governana e avaliao, j que houve a criao da Comisso Tripartite de
Avaliao da Folha de Pagamento (CTDF), formada por representantes do
Governo Federal, dos trabalhadores e empresrios[5], responsvel por
analisar a afetividade de seus impactos econmicos, como gerao de
emprego e renda, formalizao do trabalhador, competitividade,
arrecadao tributria, desenvolvimento setorial e capacitao e a inovao
tecnolgica (artigo 2 do Decreto)[6].

Alm disso, algumas das primeiras crticas foram realizadas por estudos dos
prprios responsveis pela avaliao, notadamente a Secretaria de Poltica

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Econmica do Ministrio da Fazenda, que ressaltou os resultados positivos

tmidos, porm, com elevado custo, como tive oportunidade de tratar em
coluna anterior[7].

Voltando questo proposta no incio do texto, sobre qual o balano da

medida, ficam alguns pontos:

Medidas anticclicas que induzem expectativas de perenidade no so boas

para o mercado;

Medidas anticclicas devem ter propostas claras de pontos de partidas e fins

pretendidos e prazo para o seu fim (por que so necessrias e at quando?);

Medidas mais relevantes sobre a reduo passam por outros caminhos:

havia espao fiscal para uma simples reduo de alquota (dos 20%) da folha
de pagamento como um todo?;

Idas e vindas sobre aumentos de alquotas, redues da medida a alguns

poucos setores, sempre passam uma impresso de dificuldade de se pensar
medidas mais generalizantes, com maior praticabilidade, e menos
direcionadas;

No processo econmico, os agentes se planejam com um horizonte temporal

muito superior a meros 90 dias necessrios para se aumentar uma
contribuio social: frustraes no cenrio macroeconmico e poltico criam
um ambiente de insegurana jurdica desnecessrio, da a frustrao
legtima daqueles que se planejavam com uma estimativa original de custos
que ser majorada em menos de 90 dias e justamente em momento de alto
desemprego.

Todas essas questes chamam a ateno para a necessidade de se valorizar

os momentos de elaborao de medidas econmicas que se valem de
tributos e at mesmo de reformas tributrias, ou seja, o respeito aos estudos
da fase de elaborao; a forma de implementao; as regras de gesto e
governana; a constante fiscalizao e a continua avaliao de eficincia e
efetividade dos resultados pretendidos e obtidos.

[1] Ver Macroeconomic Effects of a Shift from Direct To Indirect Taxation: A

Simulation For 15 EU Member States. Note presented by the European
Commission services (DG TAXUD) at the 72nd meeting of the OECD.
Working Party No. 2 on Tax Policy Analysis and Tax Statistics, Paris, 14-16
November 2006. Disponvel em http://www.oecd.org/tax/tax-
policy/39494151.pdf. Um balano mais recente, no contexto europeu, pode
ser visto em Koske, Isabell. Fiscal Devaluation Can It Help to Boost
Competitiveness? Economics Department Working Paper No. 1089.
Disponvel em
http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?
cote=ECO/WKP(2013)81&docLanguage=En. No Brasil, j tinha sustentado
uma possvel poltica nestes moldes, Gerson Augusto da Silva na dcada de
1970, em palestra posteriormente publicada como: A Poltica Tributria
como Instrumento do Desenvolvimento. 2 ed. Braslia: ESAF, 2009.

[2][2] A Emenda Constitucional n 47, de 2005, inseriu no art. 195: 9 As

contribuies sociais previstas no inciso I do caput deste artigo podero ter
alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade
econmica, da utilizao intensiva de mo-de-obra, do porte da empresa ou
da condio estrutural do mercado de trabalho.

http://www.conjur.com.br/2017abr02/estadoeconomiareoneracaofolhapagamentostrazinsegurancafrustracao 4/7
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[3] Conforme divulgado no site do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria

e Comrcio Exterior (MDIC):
http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/conteudo/128. As medidas anunciadas
em 2011 esto disponveis em
http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201207/367670d00255e82fd7624f8d8fc61ae5.pdf.
As medidas anunciadas em 2012, por sua vez, em
http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201207/f5ed97740e29f1ffb92e34c70a8332f1.pdf.

[4] Consta na Exposio de Motivos da MP 540/2011: 2. Desde a crise

financeira internacional em 2008, a economia global vem atravessando uma
srie de turbulncias que colocam em dvida a capacidade dos pases
desenvolvidos se recuperarem e voltarem a exibir um crescimento
econmico robusto e sustentvel. Esse quadro no s tem possibilitado o
aumento do peso dos pases emergentes, mas tambm tem lhes permitido
atuarem como motor da economia mundial.

3. No entanto, esse novo alinhamento tem trazido uma srie de desafios

execuo da poltica econmica. Um desses desafios a manuteno da
competitividade externa. Com efeito, a reduo da demanda externa por
parte dos pases desenvolvidos tem desestimulado nossas exportaes. Esse
efeito aliado ao forte ciclo dos preos das commodities e de
redirecionamento dos fluxos de capitais em direo aos pases emergentes,
que tem causado forte valorizao da taxa de cmbio, acaba por reduzir a
competitividade da indstria nacional e deteriora o saldo comercial
brasileiro.

[5] Art. 10 da Lei 12.546/2011, regulamentado pelo Decreto n 7.711, de 3 de

abril de 2012.

[6] Ver http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?

area=1&menu=3827.

[7] http://www.conjur.com.br/2016-fev-21/estado-economia-avaliacao-
eficiencia-necessaria-nossa-politica-economica.

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Jos Maria Arruda de Andrade professor associado de Direito Econmico e Economia

Poltica da USP, livre-docente e doutor pela FDUSP, scio da Gaia, Silva, Gaede & Associados.
Foi secretrio-adjunto da secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e
pesquisador visitante no Instituto Max-Planck de Inovao e Concorrncia em Munique
(Alemanha).

Revista Consultor Jurdico, 2 de abril de 2017, 10h20

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COMENTRIOS DE LEITORES
1 comentrio

ABSURDO
Sidnei A. Mesacasa(Advogado Autnomo)
4 de abril de 2017, 11h56

Desemprego em nveis absurdos e a medida governamental onerar a folha de

pagamento. O caminho mais fcil custa caro.

Comentrios encerrados em 10/04/2017.

A seo de comentrios de cada texto encerrada 7 dias aps a data da sua
publicao.

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