Historia e Institucionalidad en La Mineria Colombiana - Unal - 2016

FCE
Econografos
N 99
Julio 2016
HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN
LA MINERA COLOMBIANA
HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING
Sebastin Cubillos, Simn Gil Arango y

Guillermo Martnez
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Econografos Escuela de Economa N 99
Julio 2016
HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN LA MINERA

COLOMBIANA
Sebastin Cubillos1, Simn Gil Arango2, Guillermo Martnez3*
Resumen
El presente documento comprende una revisin de la historia y consolidacin de la actividad

minera en Colombia y su institucionalidad desde los primeros aos de la colonia hasta la
primera dcada del siglo XXI. As, se desarrolla una revisin crtica del cambio de las
formas sociales de produccin y el rol del Estado colombiano en la regulacin de esta
actividad econmica, incluidos los cambios en los derechos de propiedad del subsuelo desde
los primeros esfuerzos de consolidacin de un proyecto poltico independentista. Se
incorporan elementos historiogrficos para facilitar la lectura de un periodo tan amplio entre
los cuales se destacan: el periodo colonial, periodo de las primeras repblicas,
industrializacin clsica, la Mineralizacin dirigida por el Estado (1973-1991), una
transicin y la apertura minera (2001-2013). El artculo cuestiona la veracidad histrica de la
existencia de un paradigma de desarrollo a partir de una vocacin minera y pone en
evidencia la permanencia de los lazos y formas institucionales coloniales en la consolidacin
del sector as como tambin la incapacidad de gestionar algunos aspectos centrales de la
actividad econmica en mencin.
Palabras Clave: Institucionalismo, minera, tradicin, historia.
Clasificacin JEL: B52, N5, N56
1
Estudiante de Economa de la Universidad Nacional de Colombia
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* Documento elaborado en el marco de la ctedra Historia Econmica de Colombia Siglos XIX y XX,
dirigido por el profesor Oscar Rodrguez Salazar. Los estudiantes agradecen la colaboracin del profesor
Gustavo Adolfo Junca Rodrguez.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

Sebastin Cubillos, Simn Gil Arango y Guillermo Martnez
HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING
The history of the mining industry in Colombia and its institutions has evolved a great deal
ever since the early years of the colony until the first decade of the century. This is a critical
review of changing social production forms and the regulation role of the State, including
changes in the property rights of subsoil from de first historical efforts to consolidate an
independent political project. We use Historiographical elements to achieve the goal. To
ease the reading of such a long period we divide it into 6 periods: the colonial period; the
first republics period; classical industrialization; State-led mineralization (1973-1991); a
transition; and finally mining opening (2001-2013). We question the existence of a
historical development paradigm based on a mining vocation. We also want to show the
colonial ties in todays system. Finally, we argue a lack of regulation, and therefore
organization, in the mining sector.
Key words: Institutionalism, mining, tradition, history.
Classification JEL: B52, N5, N56
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FCE Econografos
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ISSN 2011-6292 Decano
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Universidad Nacional de Colombia.
Mary Anal Vera
Subdirectora
Vilma Narvez
FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID

Escuela de Economa
Tabla de contenido
1. Introduccin .................................................................................................................... 6
2. Un pasado minero indgena y colonial ............................................................................ 9
3. Las formas jurdicas y el rol del Estado ........................................................................ 15
4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 2014) .................................. 18
5. Reformas institucionales ............................................................................................... 24
6. La apertura minera ........................................................................................................ 25
7. Conclusiones ................................................................................................................. 29
Bibliografa ........................................................................................................................... 31
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1. Introduccin
Colombia es un pas con mltiples ventajas geogrficas, una amplia variedad de recursos
minerales y a la vez, serias debilidades estructurales para su efectiva administracin
consolidadas a travs de la historia. La produccin de estos recursos demanda de capacidad
de gestin y capital disponible para la exploracin y extraccin que, al estar asociadas a
una fuerte vulnerabilidad al riesgo, debido a la incertidumbre que el sector enfrenta, se han
apartado gradualmente del sector pblico.
El movimiento del capital a lo largo del globo est condicionado por la rentabilidad de los
sectores productivos que permiten su reproduccin y la prolongacin de los ciclos de
acumulacin del mismo. Esta limitante constituye para pases desarrollados con capacidad
de financiacin un problema que, en los ltimos siglos no ha encontrado una solucin
distinta a la apertura de mercados y la liberalizacin del flujo de capitales, juego en el
cual, las economas pequeas han sido intervenidas para conseguir el desarrollo de sus
circuitos de consumo. Entrando de ese modo a formar parte de la lista de aquellas
denominadas economas emergentes.
Es casi incuestionable la tradicin histrica minera de nuestro pas, pero algo que parece
no ser claro y tampoco generalmente aceptado es si sta es nuestra vocacin, pues a
primera vista puede entenderse como un punto de quiebre en los esfuerzos por consolidar
la industria nacional que, de alguna manera se vieron truncados con la posterior apertura
econmica. Veremos a continuacin una breve aproximacin a cmo se escribieron
algunas de las pginas de nuestra historia y tradicin minera, y el papel desempeado
por el Estado.
Empezaremos por una breve revisin del periodo colonial, donde la minera tuvo una
precaria iniciacin en cuanto a la tcnica, y cuya principal motivacin era la recompensa
personal de los conquistadores, ocasionando la muerte a muchos indgenas y la posterior
necesidad de traer mano de obra esclava, desarrollndose as un mercado de mano de obra
incipiente tpico de un rgimen precapitalista. En este periodo el principal producto de
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exportacin fue el oro y otros minerales metlicos destinados a la acuacin de monedas,

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razn por la que junto con los aluviones mineros se implementaron varias casas de

fundicin destinadas a captar el metal extrado, fundirlo, poner el sello de la corona

espaola y finalmente embarcarlo hacia Espaa. Otros minerales combustibles como el
carbn eran extrados en menor cuanta para el consumo interno. En este periodo tenemos
algunos esfuerzos para regular la actividad minera y un sistema primitivo de titulacin que
a todas luces exceda la capacidad de gobierno de la poca, las limitantes de cobertura de
la justicia real incentiv el comercio de contrabando del mineral dorado y la
monetizacin del polvo de oro en algunas regiones del pas, oro que finalmente era
llevado por comerciantes a las casas de fundicin. La baja productividad del sector es una
constante en este periodo y encontramos esfuerzos por tecnificarlo, e identificar nuevos
yacimientos para reducir el riesgo incertidumbre e incentivar la produccin.
Con la consolidacin del proceso de independencia en los pases latinoamericanos,

consideramos conveniente estimar un periodo de las primeras repblicas, que se
caracteriza por la supervivencia de las formas institucionales coloniales en el sector
minero, persisten las deficiencias en productividad y los bajos niveles de tecnificacin, se
sustituyen algunos roles en esta poca; en primer lugar el Estado adquiere los derechos
de propiedad que pertenecan a la corona espaola y gradualmente Inglaterra entra a
ocupar el lugar que tena Espaa como destino de exportaciones y fuente de importaciones.
El comercio entre los dos pases se daba en trminos sencillos, Colombia exportaba
materias primas como minerales y tambin alimentos, mientras se importaban
manufacturas de la Gran Bretaa. La gradual integracin autnoma de Colombia en los
circuitos mercantiles mundiales en el marco de una economa precapitalista con relaciones
de produccin feudales es vista por Luis Nieto Arteta como estratgica en trminos de
especializacin, aprovechando las ventajas comparativas (Restrepo, 2003); sin embargo, la
dependencia fiscal de las exportaciones y de divisas para las importaciones afectaron
considerablemente los trminos de intercambio de manera desfavorable para el pas con
las potencias en pleno auge industrial. (Cardozo, 1977)
Con el gradual abandono de las instituciones coloniales y el auge del caf, el pas contaba
con nuevas fuentes de financiacin para sus cuentas fiscales, de esta manera el papel del
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Estado se consolida (Bertola y Ocampo, 2013), y viene para el pas un periodo con
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elevadas tasas de crecimiento del producto impulsado por los sectores agroindustriales y

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una persistente dependencia de la economa del sector exportador, identificamos
conveniente llamar al periodo anteriormente mencionado como industrializacin
clsica, nombre dado por Ocampo (2013). Marcaremos el final de este periodo en 1973 y
daremos continuidad en el marco temporal asociado de forma paralela a las metforas del
"derrumbamiento" de 1973-1991 (Hobsbawm, 1995), como lo sealaron tambin Bertola y
Ocampo este periodo tendr una importante participacin del Estado, lo identificaremos
como Mineralizacin dirigida por el Estado, debido principalmente a la intervencin
estatal con intenciones reformistas de tipo polticoadministrativas y su participacin
activa en nuevos estudios del suelo para dirigir la inversin extranjera directa, una ms de
las polticas sugeridas por la Cepal (Cardozo, 1977).
Pasaremos por alto la primera apertura del 1991 pues los efectos en la minera de forma
agregada son marginales en Colombia. Es con la ley 685 del 2001 que se produce un
cambio sustantivo en el sector. En este momento el Estado entra a jugar un nuevo papel
en la economa minera, ya no como su productor, su actividad ser la de actuar como
regulador y como principal mecanismo de control. Sin embargo, esta ley dota de
subsecuentes poderes a las instituciones mineras, incluidas las empresas. Con este
nuevo escenario, ms atractivo para los capitales internacionales, se tiene el efecto
deseado por el mercado, y que a la vez es reavivado por el gobierno Samper. Este periodo
la se denominar apertura minera, extendindose desde el 2001 hasta el 2013. Los
resultados han sido notables, el auge de la inversin extranjera directa y el elevado
incremento de la produccin de minerales tradicionales, auspiciado por el efecto positivo
de los precios en el periodo. Se encuentran cambios como el implementado por la Dian en
el 2005, cuando decreta que el 30% y posteriormente el 40% de las regalas de las
empresas mineras podrn ser deducidas del impuesto de renta. De este modo,
revisaremos la trayectoria histrica de las formas institucionales que en Colombia
respondieron a la necesidad de orden del sector minero, imperante desde el tiempo de la
colonia. Se identifica un profundo conflicto que trasciende la esfera de la economa al
incorporar una combinacin de intereses particulares y estatales ajenos en buena medida al
inters general. Al respecto del orden en el sector minero, se considera que es un asunto en
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el que se han presentado avances considerables, pero insuficientes. Como veremos a

continuacin, es claro que los recursos del territorio colombiano no estn en manos de los
colombianos.
2. Un pasado minero indgena y colonial
La minera, generalmente vista desde los centros urbanos, parece ms bien extica. La
contribucin de esta actividad al progreso y desarrollo del pas parece ser la constante en
el anlisis, adems se le atribuye el ser histricamente productora de insumos y de
materias primas para la agricultura, la construccin y otras ramas de la industria nacional.
La memoria colectiva la asocia con expoliacin y esclavitud, abusos y atropellos. Juicios

formados por ejemplo, a partir de casos de explotacin del oro y platino en el Choc. El
origen de la minera en Colombia es ms bien sencillo, se debe a la necesidad de
extraccin de minerales necesarios y aprovisionamiento de un medio de pago para adquirir
otros productos, ha sido as a lo largo de todo el periodo colonial y hasta bien entrado el
siglo XX.
Al revisar la historia se pueden hallar rastros, convertidos en leyendas, que muestran los
orgenes de esta actividad. Se dice que alguna vez en las regiones aurferas del
Magdalena, Jimnez de Quesada encontr en la zona de Barrancabermeja un cargamento
de lanas y panes de sal, su bsqueda personal de minerales, tpica de los
conquistadores, lo llev a rastrear el origen de los panes de sal y de igual manera la fuente
trmica usada por los indgenas para su elaboracin: el carbn. Encontrndose en Quito,
Sebastin de Belalczar tuvo conocimiento del oro extrado del valle del ro Cauca y de
inmediato organiz una expedicin por all en la tercera dcada del siglo XVI, buscando
lo que ya se conoca entre los conquistadores como el dorado . Lo mismo ocurri con
Pedro Vadillo, quien emprendi su propia bsqueda acompaado de una considerable
compaa de hombres (Muriel, 2012).
Los espaoles se apropiaron primero de objetos hechos a base de minerales extrados de

las minas y posteriormente de estas. Carecan de experiencia en minera por lo que
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adoptaron los primitivo mtodos de los nativos. La estructura del sector minero de la
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poca puede comprenderse atrasada, en Antioquia por ejemplo las tcnicas predominantes

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eran la veta (donde se produca el oro de veta) y el aluvin (el mineral obtenido por este
mtodo era llamado oro corrido) (Twinam, 1985). El mtodo consista en identificar las
vetas superficiales, aprovisionar una reserva de agua para conseguir desplazar la tierra y
posteriormente con bateas de madera extractar las partculas de oro (Muriel, 2012). Los
primeros distritos mineros se localizaron en Anserma, Almaguer, Buritic, Zaragoza y
las casas de fundicin en Cartago, Cali, Popayn y Santaf de Antioqua, all el oro en
polvo era purificado, fundido en barras y se le fijaba un impuesto (Muriel, 2012).
La dureza del trabajo minero, llev a que en 1729 el rey de Espaa prohibiera que los
aborgenes fueran obligados a trabajar en minas, para sustituir la fuente de mano de obra
con esclavos comprados y trados desde el continente africano. Esto tuvo un impacto
inmediato provocando el cierre de las minas. Al agotarse el oro de fcil extraccin, el rey,
propietario nico de las minas, manifiesta su preocupacin, pues el quinto real, impuesto
de la poca que corresponda a una quinta parte del volumen producido del mineral, se vio
seriamente reducido, al igual que los derechos que el erario pblico perciba por la
fundicin (Muriel, 2012). Sin embargo, existen evidencias, en los trabajos de Robledo en
fuentes primarias, de que este impuesto para el ao 1771 era solamente del 3%, pues
haba sido rebajado progresivamente partiendo del veinte, luego pas al diez, al seis y
finalmente prevaleci en el tres por ciento (Twinam, 1985).
La solucin encontrada durante la colonia para el aumento de la productividad minera fue

encomendar estas labores a especialistas con mayor experticia y conocimientos de la
qumica y la metalurgia, uno de ellos fue, Juan Jos Delhyar quien ayud a impulsar
la produccin y lograr sacar la minera de su atraso. Este mecanismo se replic en tiempos
posteriores a la independencia motivado por la escasez de metlico en Europa, con el cual
se abrieron las puertas para que personajes como Alexander Von Humbolt, quien en
compaa de Jean Baptiste acudieran a mejorar la productividad minera de la recin
formada nacin de Nueva Granada (Muriel, 2012).
Desde 1690 se introdujeron para la regulacin de la actividad minera un cuerpo de leyes

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sobre la fundicin que prohiba la exportacin de oro en polvo, nicamente fundido,

aquilatado y sellado por la corona; se ordenaba llevar el oro a las casas de fundicin y
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finalmente se fijaba un impuesto a los comerciantes. Estas medidas incentivaron, al

menos en Antioquia, segn Twinam, un activo comercio de contrabando a travs de los

pasos ocultos en las montaas auspiciado principalmente por comerciantes. Exista un
control para el registro de la produccin que deba ser forzosamente fundida en el entonces
conocido como libro de sacas.
En el ao 1775 la informacin disponible acerca de los volmenes de produccin o

inclusive de titulares de minas era casi ausente en la provincia de Antioquia (Twinam,
1985). La historiografa convencional intenta relacionar el desarrollo de la industria con
la produccin minera, acerca de este particular puede dividirse en tres escuelas segn
Twinam, la primera de ellas considera la explicacin subyace en la minera como promotor
del resurgimiento de las provincias, aduciendo la efectividad de las reformas borbnicas
introducidas como el patrn monetario; en segundo lugar hay quienes consideran que este
periodo colonial fue caracterizado por una fuerte depresin econmica y finalmente un
grupo sostiene que si se dio un proceso de acumulacin originaria por parte de las lites
locales.
En cuanto a estos procesos de acumulacin, en la segunda mitad del siglo XVI los
peninsulares, haciendo uso de la fuerza, lograron la conquista de los territorios muzos y el
acceso a los yacimientos de esmeraldas. En 1824, la firma inglesa Goldschmidt & Co,
que para la poca tuviera en arriendo las minas de Marmato y Supa, introdujo la tcnica
de excavacin de galeras y mont sistemas mecnicos para triturar y amalgamar el
mineral, as como plantas tecnificadas para la fundicin del oro. Es importante sealar que
uno de los fenmenos interesantes que se presentaron en esta poca debido al laxo
control que ejerca la corona sobre las actividades mineras y ms an el titular minero
sobre los territorios de las minas, es el uso del oro en polvo como medio de pago para la
compra de mercancas entre distritos (Twinam, 1985).
Para la poca Bolvar, el libertador, ya consideraba la minera como una actividad decisiva
en la construccin de la prosperidad econmica de las nuevas repblicas americanas por lo
que, el 4 de Octubre de 1829, se acord en el decreto sobre el fomento del laboreo de las
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minas que la proteccin, propiedad y explotacin de la minera deba ser de dominio

pblico.
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A partir de los trabajos de Luis Nieto Arteta podemos afirmar que durante el siglo XIX
Colombia, y los dems Estados en proceso de consolidacin tras la independencia eran
libres e ingleses, conservando una alta tasa de dependencia econmica en trminos
comerciales, ya no con Espaa sino con Inglaterra. El afianzamiento del mercado ingls
con el impulso de las reformas tecnolgicas introducidas a sus sistemas productivos
gracias a la revolucin industrial, facilit la reduccin de costos de transporte,
permitindole usar polticas comerciales ms agresivas para competir con Francia y
Espaa. Una de estas polticas fue la reduccin del flete martimo, factor que hizo
converger en Inglaterra la articulacin comercial mundial en su Hinterland (Restrepo,
2003).
El comercio colombiano con Gran Bretaa consista en la compra de productos

manufacturados y la venta de materias primas y algunos alimentos. En Restrepo
(2003), Luis Nieto Arteta destaca el papel de especializacin de la economa colombiana
en un modelo agroexportador incipiente como un potenciador de su articulacin al
mercado mundial debido al factor especializacin. Una crtica a su posicin frente a
este particular, es el hecho de no explicar a profundidad cmo se realizaba esta
articulacin, sus estudios son particularmente centrados en el papel del caf, por tanto, no
aporta muchas pistas acerca del papel de los minerales en este proceso; Colombia, para
esta poca, presentaba uno de los ndices de apertura ms bajos de la regin (Restrepo,
2003). La dbil densidad de las redes comerciales del pas, implica que se haga referencia
regularmente en el marco de un contexto de produccin para el autoconsumo. Es claro que
esto puede ser una explicacin para las dinmicas internas en cuanto a alimentos, con
pequeos mercados frgilmente interconectados que profundizaban la ineficiente
asignacin de recursos para la poca; sin embargo, es de destacar, como se ha visto, que no
es el caso de la minera pues para este tiempo se llevaba a cabo principalmente en metales
para la exportacin.
A finales de 1843 inicia sus trabajos de campo la compaa del Sin que contaba con un
equipo de expertos franceses y mltiples instrumentos modernos para la poca. Una vez
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ejecutada un amplia inversin, desplegaron un montaje para separar mecnicamente las

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partculas arenosas del oro, lamentablemente una creciente del ro ech a perder su
empresa.
Durante el periodo comprendido como la Regeneracin (1886 1905) se dio una fuerte
divergencia en la soberana monetaria. La manifestacin conspicua de una banca libre
que se estaba arraigando, con capacidad temporal de emitir moneda, y en proceso de
expansin a otras actividades como la intermediacin del comercio; incrementaba
aceleradamente las utilidades de esta la banca. La consecuente acumulacin de capital se
transfiri en parte al sector minero a travs de crdito con bajas tasas de inters (Meisel,
1990).
Las labores de exploracin mineras pueden en general, aunque con sus respectivas
variaciones respecto del metal de inters, variar en su complejidad y costo; sin embargo,
un factor determinante del riesgo de dichas inversiones es la probabilidad de xito de las
mismas. Este riesgo es alto para los metales no ferrosos que cuentan con una efectividad
promedio del 10%. Adicionalmente, la industria minera requiere para su operacin la
adopcin de sofisticadas y costosas tecnologas para evitar tener efectos peligrosos sobre el
medio ambiente. La explotacin de minerales como las arcillas, calizas y mrmoles carece
de complejidad y presentan costos y riesgos en una cantidad mucho menor que la que
presenta la de metales o piedras preciosas.
Entre 1963 y 1968 se adelant el programa de inventario minero nacional con la asistencia
del servicio geolgico de los Estados Unidos y la Agencia para el Desarrollo Internacional
(AID). Se exploraron siete millones de hectreas del territorio nacional en lugares como la
Sierra Nevada de Santa Marta y la parte norte de la cordillera oriental (Boyac,
Cundinamarca, Norte de Santander y Santander) y central (Antioquia y Caldas). El
programa se orient a la bsqueda de recursos como el oro, metales base, hierro, roca
fosfrico y otros minerales. No se incluy el carbn y tampoco las esmeraldas.
En este periodo, la intervencin del Estado en la exploracin estuvo estrechamente

relacionada con los entonces bajos precios de los commodities, puesto que los
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intereses del empresario minero estaban dirigidos hacia la reduccin de costes de

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produccin y no a la exploracin.

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En las dcadas siguientes, los aos setentas y ochentas, el 80% de la inversin extranjera
minera fue capturada por pases como Per, Argentina, Mxico, Brasil y Chile, como es
bien sabido, estos tres ltimos cuentan con un amplio desarrollo de su sector minero. El
retraso de la llegada de capitales para el desarrollo del sector minero en Colombia fue
principalmente el retraso del cuerpo jurdico que amparaba al sector. Fue solo hasta el
ao 2001, cuando la modernizacin de la legislacin minera se concret. Este hecho
coincide con la crisis de las economas asiticas que explot en 1997, razn por la cual el
efecto de tales reformas no fue inmediato en los flujos de inversin colombianos. As
tambin, el aumento de la demanda de los pases con economas en ascenso,
principalmente China, condujo a una tendencia alcista en los precios de la mayora de
commodities mineros entrados en el siglo XXI. Esta conducta produjo un aumento elevado
de la inversin en exploracin en Colombia, que para entonces contaba con un perfil ms
atractivo para estos capitales. Hasta finales de los aos 90 la base de la industria minera
colombiana eran las minas de nquel de Cerromatoso, que inici operaciones en 1982,
junto con el carbn del Cerrejn y la Loma, puesta en marcha en el ao 1985.
El alza sin precedentes del precio del oro en la dcada de los ochenta explica el aumento
en la produccin. En esta poca empresas como Placer Dome (hoy parte de Barrick
Gold), Cryprus Amax (adquirida por Freeport McMoRan y posteriormente por Newmont
Mining) y TVX Gold Inc., hicieron inversiones en la exploracin de este mineral, se
desconoce el motivo por el que suspendieron sus actividades. En la primera dcada de la
apertura econmica se redujo el nmero de ttulos mineros en un 19%, en la dcada
siguiente se present un incremento del 48% llegando a una cifra de 9.011 ttulos, lo cual
muestra que la dinmica del sector minero en Colombia ha sido notable en los ltimos
aos.
La llegada de la apertura enfrentara a un sector industrial con bajas tasas de inversin e

innovacin, y en consecuencia poco productivo y competitivo, con agentes provenientes
de mercados robustos y consolidados con cadenas logsticas de distribucin que
rpidamente incorporaran nuevos productos al mercado nacional ocasionando el cierre
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masivo de fbricas y golpeando fuertemente la estructura de la economa colombiana

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(Misas, 2001). El golpe al sector minero se mitiga en parte por la ya fuerte intervencin
del capital extranjero en los minerales lderes del sector como el carbn.
3. Las formas jurdicas y el rol del Estado
Un ttulo minero es la autorizacin que da el Estado a una persona natural o jurdica para
obtener beneficios de un posible recurso minero disponible en el territorio nacional.
Actualmente, la mineralizacin, o explotacin de minerales, es posible de manera libre en
todo el territorio colombiano, con excepcin de las reas naturales protegidas y aquellos
terrenos declarados como zonas mineras de comunidades tnicas.
En Colombia, el dueo de los recursos del suelo y el subsuelo es el Estado. Esta

particularidad deriva de la tradicin institucional colonial adelantada por la Corona
Espaola desde el siglo XVI. El proceso de adjudicacin de ttulos era significativamente
sencillo, la Corona confera el suelo al colono, pero en el caso de las minas le permita el
usufructo por un periodo determinado a cambio de la participacin directa en una quinta
parte del volumen del mineral exportado: el Quinto Real. El colonizador que hallaba una
mina deba solicitar permiso y se le inscriba en el registro minero, en seguida poda
proceder a demarcar el terreno en forma de rectngulo y poner en marcha la extraccin
(Muriel, 2012).
Despus de la independencia en 1823, un decreto minero de la naciente repblica resolvi

conservar el orden establecido por Espaa, salvo que el nuevo propietario no sera la
corona sino el Estado. En 1829, Simn Bolvar agreg a este sistema la jurisdiccin de los
jueces de mina para la resolucin de conflictos, actuando a travs de juicios orales
breves. Con la creacin de la Confederacin Granadina en 1858 la administracin de los
recursos mineros present un cambio sustancial. El Estado conserv los derechos de
propiedad y explotacin sobre la sal y las esmeraldas, mientras los dems minerales
seran potestad de los Estados Confederados. Durante este periodo, como producto de la
descentralizacin y las atribuciones legales de un sistema federal, surgieron naturalmente
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mltiples regmenes mineros. En 1863, al tomar forma los Estados Unidos de Colombia,
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este orden se sigue conservando prcticamente intacto hasta el ao 1868 cuando la nacin
recupera tambin los derechos de propiedad sobre el carbn; posteriormente, en 1873,

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con el nimo de aumentar el recaudo fiscal a nivel central, se expide un decreto para
continuar con esta re-adjudicacin de derechos sobre los recursos minerales del territorio
colombiano: la Ley 106 del 13 de junio del ao en mencin (Muriel, 2012).
El decreto 106 obedece a una respuesta del nivel central para dirimir un posible conflicto
militar que estaba tomando forma en las fronteras de los estados de Antioquia y Cauca.
Este territorio contaba con remarcables niveles de extraccin de oro y platino, una fuente
considerable del fisco regional; adicionalmente, el nivel Central de gobierno tena
arrendadas algunas minas all a empresas extranjeras, motivos que permiten percibir un
conflicto de intereses econmicos. Sin embargo, un hecho que llam la atencin fue la
expedicin por parte del estado de Antioquia de la Ley 292 de 1875, por medio de la cual
daba a particulares derechos de propiedad perpetuos si stos hacan el pago de 20 aos de
impuestos por adelantado. Este fue sin duda un claro incentivo irregular comprendido
como un canal de financiamiento para la guerra. Pese a la expedicin del decreto 106 y
sus intenciones de mediar all la guerra, vino al norte del Cauca entre los aos 1876 y
1877 con tintes poltico religiosos sin mediacin alguna (Muriel, 2012).
Con la derrota a los federalistas en la guerra de 1885 el Estado recuper la propiedad

sobre los terrenos baldos y las minas por medio de la constitucin del 86. En el ao
siguiente se adopt casi en su totalidad la ley minera que promulg el estado de Antioquia
con los derechos perpetuos sobre la extraccin, a este orden se le incorpor un aumento en
las contraprestaciones por medio de la Ley 509 de 1909 y sobrevivi hasta la dcada de
los setenta del siglo XX (Muriel, 2012).
Es importante mencionar que este orden minero present cambios temporales por
arbitrariedades de gobiernos de turno como el de Rafael Reyes (1904-1909) quien con la
declaracin de estado de sitio cancel los derechos mineros de Marmato y Supa, los puso
bajo la administracin de un militar, quien pese a no tener conocimientos de minera, s
supo tener lucro de los terrenos al arrendarlos a mineros (Muriel, 2012). En el transcurso
de los aos 1850 y 1930 se dio en nuestro pas una fuerte dinmica en cuanto la
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propiedad de la tierra. Con el auge del periodo agroexportador y la paulatina expansin

del comercio agrcola, los movimientos de colonos nacionales se vieron truncados por los
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intereses econmicos del capitalista agrario, quienes despojaron a la poblacin campesina

haciendo uso de vas jurdicas e inclusive de la fuerza. Estos dos elementos constituyeron
un factor determinante en la consolidacin de latifundios y la adjudicacin de ttulos
mineros (LeGrand, 1988).
Fue en 1969, por medio de la ley 20, cuando la nacin recuper la autoridad sobre los
recursos minerales y se dio libertad para formar asociaciones mixtas en las que el Estado
participara del 51% de las acciones. En 1970, el Decreto 1275, llamado el Estatuto
Minero, intent mejorar sin xito la capacidad de gestin del sector. U n posterior
decreto, la Ley 2655 de 1988 investa al presidente Virgilio Barco (1986-1990) con la
facultad de promover el mecanismo que coordinara la minera del pas. En el decreto
2310 de 1974 se terminan las concesiones por hidrocarburos y se crea Ecopetrol, ms
ahora, el decreto de Barco reiteraba el carcter de utilidad pblica e inters nacional de
la industria minera, la primaca de la demanda interna y la propiedad estatal sobre los
recursos mineros. Asimismo, este deline las reservas ecolgicas, estimul el ingreso de
inversin extranjera en la industria, comprometi a los poseedores de los ttulos mineros al
desarrollo regional, fij los contratos con una duracin de 30 aos, defini las escalas
mineras (pequea, mediana y grande) y cre Mineralco, Ecocarbn y Econquel.
Despus, a finales de los 80 y principios de los 90, con el consenso de Washington,

Colombia se someti a un proceso de apertura econmica. A pesar de contar con uno de
los mejores rendimientos econmicos de las ltimas dcadas en la regin, Colombia fue
de los primeros pases en acatar las recomendaciones de Washington. En cuanto al
sector minero, la constitucin dedica un par de artculos no muy concluyentes o
especficos (80, 332, 334, 360), en los cuales se resea la responsabilidad del Estado de
administrar racionalmente los recursos naturales no renovables; dejando de lado, por el
momento, las recomendaciones hechas.
Una de las figuras que tom lugar con el nuevo cdigo fue la apertura de licitaciones para
la adjudicacin de concesiones, aquellas reas identificadas como de inversin estatal
recibieron pocas ofertas e inclusive fueron declaradas desiertas, como hecho curioso al
17
ser cambiadas como reas libres fueron recibidos gran nmero de proponentes. Esto
parece ser una dinmica estructural de segregacin del mercado a la intervencin estatal
Pgina

Julio 2016
Como es apreciable, la apertura del sector minero vino despus que la del resto de la
economa, no es sino hasta 1997, durante la administracin del Presidente Ernesto
Samper (1994-1998), que se realiza un borrador de la reforma en la cual se ampliaba a 50
aos la duracin de los contratos, se eliminaban las fallas del anterior Cdigo (duplicidad
funciones, discrecionalidad de funcionarios pblicos, enorme cantidad de trmites), sin
embargo, al debatirse en el Congreso, se deja archivado por no haberse logrado un acuerdo
en cuanto a las comunidades indgenas (Reyes Villamizar, 1998).
Las dinmicas del derecho internacional y otros componentes de la globalizacin junto a

la creciente consciencia ambiental y los cambios introducidos al pas por medio de la
constitucin del 91 haran notable la necesidad de efectuar una reforma. Esta iniciativa
tuvo lugar en la Ley 685 de 2001, conocida como el cdigo de minas que se encuentra
vigente hasta el da de hoy y dio forma a figuras jurdicas conocidas como contratos de
concesin minera (Muriel, 2012). Con este cdigo se da la apertura del sector minero y se
reduce la actividad del Estado a la regulacin, promocin y fiscalizacin de la actividad
minera, dando por terminada la era del Estado productor. As tambin, se establece el
mecanismo de Primero en tiempo, primero en derecho, con el cual, el primero en
solicitar la concesin tiene preferencia sobre los dems. Como parte de la promocin de la
inversin extranjera se le dan beneficios extraordinarios a la industria minera, se le blinda
de normas ambientales, territoriales y tributarias; para ello se le suministra el poder
necesario a las entidades de regulacin minera para anular decisiones de entidades tanto
nacionales como territoriales. Asimismo, se le dota a las empresas mineras de estabilidad
jurdica y se les otorga de grandes ventajas tributarias.
Ms recientemente en el 2010, el presidente de turno, lvaro Uribe (2002-2010), firma

la Ley 1382, que extiende la duracin de los contratos mineros e incluye zonas antes
consideradas reservas, entre las zonas ms controversiales incluidas en esta reforma
aparece un vasto nmero de pramos y humedales.
4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 2014)

18
Pgina
Como parte del estudio del proceso de evolucin del sector minero en los ltimos 34 aos,
se hace imperativo evaluar el contexto institucional, legal y administrativo bajo el cual

este se llev a cabo. El estudio de dicho contexto se dividir en tres secciones: Planes
Nacionales de Desarrollo, Cdigos de minas y la evolucin de las instituciones.
Antes de empezar el anlisis del marco legal e institucional, consideramos necesario dar
algo de contexto histrico al periodo en cuestin. Ha transcurrido la denominada edad de
oro del capitalismo, caracterizada por la cada de aquellos gobiernos fascistas que se
levantaron en la era de las catstrofes. Se dieron pasos enormes en el desarrollo de
sistemas de proteccin social en pases del centro. Los rastros coloniales directos por sitio
o administracin se han difuminado, la poblacin mundial enfrenta un proceso de
creciente urbanizacin (Hobsbawm, 1995). En Colombia las ideas de la CEPAL han
permeado el ambiente econmico y poltico, se ha hecho notable el proteccionismo
latinoamericano. Bertola y Ocampo (2013) llaman a este periodo poca clsica de la
industrializacin, proceso en el que se destaca la escasez de divisas, la acumulacin de
reservas internacionales, constante inestabilidad de la balanza de pagos debido a una cada
en los precios de los productos primarios (Bertola y Ocampo, 2013).
Una herencia Cepalina es la proyeccin y ejecucin de planes de desarrollo, hoy por hoy
son una herramienta poltica conocida ms bien de forma general por la poblacin
colombiana. Se presentan a continuacin para conocer las metas y objetivos que cada
administracin le propuso al sector, as como los incentivos, restricciones o cualquier otro
tipo de accin encaminada a la reglamentacin o reconfiguracin del sector minero. Para
aproximarnos a comprender lo que sucedi en el sector en el periodo posterior a la
apertura revisaremos gobiernos anteriores y posteriores a tal medida. El mandato de
Julio Csar Turbay Ayala (1978-1982) ser nuestro punto de partida.
El Plan de integracin social propuesto por Turbay Ayala (1978-1982) incorpor una
sucesin de inversiones en tres sectores lderes: gas natural, petrleo y carbn. Es inters
de la presente investigacin el sector del carbn. En este periodo an est presente el
profundo desconocimiento de la geografa colombiana en cuanto a yacimientos
inexplorados, que pese a los esfuerzos adelantados persisti como eje del desarrollo
19
minero propuesto por Belisario Betancur en su Cambio con equidad del periodo
1982-1986. La respuesta de Turbay consista en el desarrollo de una empresa para la
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exploracin del territorio colombiano, realizada por instituciones pblicas (Carbocol e

Julio 2016
Ingeominas, principalmente), a lo que destin gran parte del presupuesto otorgado al
sector. La explotacin del carbn se deja a cargo de Carbocol, con capital propio y
extranjero, se formaliza el proyecto del Cerrejn, con dineros oficiales y privados. Se
incentiva tambin la minera privada a travs de polticas de crdito, mercadeo e incentivos
tributarios. En este periodo se intenta dar prioridad a la demanda interna como destino de
la produccin por lo que se identifica al sector como un buen generador de divisas para
el pas, pero tambin como un sector deficitario en la balanza de pagos debido a la baja
tecnificacin.
En cuanto al carbn, Betancur pone a cargo de actividades tanto de exploracin como de

explotacin a Ingeominas y Carbocol. En este proceso se reconocen como grandes
obstculos a la produccin del carbn la baja demanda interna y la inadecuada utilizacin
de las termoelctricas que conlleva a un mal proceso de extraccin, por tal razn se
estipula fortalecer tanto financiera como institucionalmente a Carbocol, cedindole la
titularidad de todas las minas y el derecho a la contratacin de privados para actividades
de explotacin. En este periodo se inaugur el Cerrejn. Pese a que Carbocol e Intercor
adquieren solidez en el sector carbonfero se present una sobre oferta mundial del
mineral. Virgilio Barco (1986-1990) debi hacer frente a este problema, en su Plan de
Economa Social contempl el apoyo a Carbocol y un programa de estmulos
financieros y tcnicos para la pequea y mediana minera. En lo que atae a la minera no
energtica, se sigue aceptando la pobre exploracin del territorio colombiano, contando
con apenas 25% del territorio propiamente inspeccionado. Con el proyecto de
Cerromatoso se entra a la gran minera, con el nquel; las materias primas para la industria
metal mecnica y los fertilizantes son denominadas reas de no sustitucin, por lo que se
sigue con la poltica de importaciones. En este periodo tambin se crea el Fondo de
Fomento Minero, con el objetivo de brindar apoyo financiero (con lneas de crdito) a los
pequeos y medianos mineros de metales preciosos. Asimismo, se ampla la planta de
procesamiento de Marmato.
Terminando su gobierno, Virgilio Barco crea una comisin de estudios para evaluar la
20
viabilidad de una nueva reforma a la legislacin minera, el resultado es el nuevo Cdigo

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de Minas de 1988, al cual se har referencia ms adelante. Es el momento histrico de la

apertura. Csar Gaviria (1990-1994) llega al poder con su programa La Revolucin

Pacfica. Su gobierno fue el primero en expresar serias preocupaciones hacia el deterioro
del sector ambiental provocado por la minera, razn por la cual crea el Inderena como
ente de control a la minera industrial y semi-industrial. Destina alrededor del 90% del
total de las inversiones en el sector minero a Carbocol para la operacin del Cerrejn Zona
Norte. Como es bien conocido, es durante el gobierno de Gaviria cuando se empiezan a
seguir las formulaciones de poltica emitidas desde Washington (Consenso de
Washington); sin embargo, el sector minero parece haber sido ajeno a este proceso de
liberalizacin del mercado que experiment la totalidad de la economa colombiana.
El Salto Social de Ernesto Samper (1994-1998) es pionero en la introduccin del

modelo TNT a la planeacin del pas, destacando el sector de los bienes transables (en el
cual se cuenta el sector minero) como uno en marcada desaceleracin debido a la mala
implementacin de la apertura econmica en el gobierno anterior. Durante e s t e
gobierno se hace el primer intento por adecuar el Cdigo de Minas de 1988 a una realidad
econmica de gran apertura a los mercados internacionales. Sin embargo, aunque se
hace un gran esfuerzo por consolidarlo, el proyecto nunca pasa de la Cmara de
Representantes debido al desacuerdo encontrado en el tema de las reservas indgenas. La
administracin Samper otorg un total de 195 mil millones de pesos (precios corrientes de
1995) al sector minero, dinero con el cual se adelantaron obras de infraestructura y
comercializacin de minerales principalmente; se realizan tambin unos intentos por
fomentar una industria de valor agregado con base en los minerales explotados.
Institucionalmente se crea el viceministerio de Minas y se reordenan ECOCARBN y
MINERALCO.
El gobierno de Andrs Pastrana Arango (1998-2002) impuls el plan de desarrollo llamado

Cambio para Construir la Paz. Durante su periodo de gobierno, tras ocho aos de la
apertura econmica del pas, finalmente se llevan a cabo las reformas legales e
institucionales necesarias para la apertura del sector minero. Encarga la elaboracin de
un nuevo Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001), el cual incentiva la inversin extranjera y
21
relega al Estado un papel de control y vigilancia; el ejemplo ms claro fue la enajenacin

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de Carbocol en el Cerrejn. En bsqueda de grandes cantidades de inversin extranjera

Julio 2016
se modifican los regmenes tributarios, ofreciendo mayores ventajas a la inversin en el
sector minero. Asimismo, se reconoce que la informalidad en el sector es superior al 70%,
el Cdigo de Minas busca promover, sin xito alguno, la migracin hacia la legalidad. En
cuanto a polticas para la expansin del sector, se cuenta con un incremento en la
cobertura geogrfica al 80%, expansin de la demanda interna, fomento de mercados
formales y mejoramiento de la infraestructura.
Una de las fallas notables del pas es la ausencia de informacin centralizada que
incorpore variables y mediciones de distintos sectores, es comn la disparidad de clculos
y cifras presentadas an entre instituciones como el Banco de la Repblica y el
Departamento Nacional Estadstico. El primer gobierno de lvaro Uribe Vlez (2002-
2006) Hacia un Estado Comunitario plante como objetivo primordial el exterminio
por la va militar del conflicto armado colombiano, es por esto que todas las polticas y
propuestas estuvieron encaminadas a dicha meta. Se reconoce un gran crecimiento del
sector en el ltimo cuatrienio, lo que se le atribuye a la enajenacin del Estado en la
produccin. Con vistas a un continuo crecimiento se plantean estrategias como la
implementacin de un moderno Sistema de informacin minero colombiano; e l
incremento de la eficiencia de la autoridad minera a travs de una reestructuracin
institucional, descentralizacin y agilizacin de trmites para inversionistas privados; y
finalmente el aumento de la cobertura de la Autoridad Minera. En su segundo gobierno
(2006-2010) ejecut su plan de desarrollo llamado Estado Comunitario: Desarrollo para
todos enfocado en generar atraccin de inversin extranjera y la resolucin de la
informalidad con el fin de impulsar la inversin eficiente de recursos de capital y
aprovechar las economas de escala.
Para dar cumplimiento a estas metas este gobierno adelant una serie de reformas en las
instituciones, en las que se incluye una completa reestructuracin de Ingeominas, siendo
sus nuevas funciones exclusivamente las de evaluacin y exploracin de la geologa
colombiana, reafirmando as la intencin del Cdigo de Minas expedido en 2001 de
marginar la accin estatal a una restringida labor de control. Entre otras medidas, se
22
encuentran la eliminacin de la capacidad de planeacin de la UPME (Unidad de

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Planeacin Minero Energtica), e incentivos de tipo legal, financiero y educativo a la

legalizacin de la minera al margen de la ley. Por otro lado, se otorgan grandes beneficios
tributarios a los empresarios del sector minero, entre ellos, el ms destacado es la
deduccin de las regalas del impuesto de la renta de hasta un 40%
Para terminar el recorrido por los puntos lgidos de la minera, encuentra la de Juan
Manuel Santos (2010-2014) La primera administracin del presidente Santos se
caracteriz por las denominadas locomotoras del crecimiento econmico, una de estas
locomotoras era el sector minero-energtico, del cual dentro del plan de desarrollo se dice
que ya est prendida, hablando metafricamente. En los periodos previos, el sector
minero se consolid como uno de rpido crecimiento, la presencia de fuertes incentivos
tributarios, legales y econmicos se cuentan entre las causas de dicha expansin.
Evidencia de lo anterior es el incremento de la participacin del sector en el PIB, pasa
del 8.8% en el 2006 a un 9.2% en el 2009, las cifras de inversin extranjera directa y de
exportaciones son igualmente positivas; aunque posteriormente saldran a la luz, inclusive
de la boca del propio exministro de minas y energa, muchas de las irregularidades con las
que este proceso cont.
Algunas de las fallas de su programa de gobierno son l a baja productividad del

trabajo debido a la persistente informalidad laboral, para lo cual, instaura una especie de
convenio con el Ministerio de Educacin con el fin de que este promueva la capacitacin
(tcnica y tecnolgica principalmente) de la fuerza laboral. A d i c i o n a l m e n t e ,
se actualizan las plataformas y varios de los procedimientos para hacerlos as ms
seguros y rpidos al tramitador. En el tema ambiental los esfuerzos se dividen en dos, por
un lado, reducir la minera ilegal a un mnimo, pues se le atribuye la mayor cantidad de
daos causados a los recursos hdricos nacionales, y por tro, se propone un uso ms
eficiente del carbn, para lo cual se elaboran convenios con Colciencias que conlleven al
desarrollo de tecnologa. Desde otro ngulo, se definen metas alcanzables de exploracin
del subsuelo colombiano e institucionalmente, identifica dos grandes grupos con
caractersticas radicalmente diferentes, el de gran inversin extranjera (Carbn
principalmente) y el de minera pequea.
23
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Julio 2016
5. Reformas institucionales
Dentro de las instituciones del sector minero la ms importante histricamente ha sido el

Ministerio de Minas y Energa, creado en 1952 por decreto, con funciones tcnicas y
administrativas. Desde su creacin hasta el presente, ha sufrido pocos cambios
estructurales, de estos, uno de los ms importantes fue el ocurrido en 1968, al darse la
separacin de la generacin, la transmisin y la comercializacin de la electricidad que
dur poco, pues pronto todo volvera a su control. Dcadas despus, en 1992, se
reestructurara administrativamente para cumplir con las exigencias que la apertura
econmica, consignada en la constitucin del 91, demandaba. Posteriormente, en 1997, se
crea el viceministerio de hidrocarburos, y se conforma la Empresa Colombiana de Gas
(Ecogas).
Con el Decreto 2152 de 1999 se modifica el ala administrativa del sector, quedando
conformado as por el Ministerio de Minas y Energa, al que por dems se le asigna la
tarea de delimitar las zonas mineras indgenas, dos unidades administrativas especiales
(UPME y la CREG), dos establecimientos pblicos (INGEOMINAS e IPSE) y ocho
entidades vinculadas (ECOPETROL, ECOGAS, MINERCOL, ISA S.A., ISAGEN S.A.,
Empresa Multipropsito de Urr S.A. E.S.P., CORELCA, FEN y CARBOCOL).
Ms tarde en el 2003, y por disposicin del nuevo cdigo de minas, se diluye y liquida
Carbones de Colombia S.A. (Carbocol), empresa creada en los aos 70 como parte del
proyecto del Cerrejn. Al ao siguiente, se reforma INGEOMINAS, destinndolo
exclusivamente a la exploracin bsica del subsuelo colombiano, dejando la promocin de
la exploracin y explotacin a los privados. En ese mismo ao, se ordena la liquidacin de
la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., empresa industrial y comercial
estatal, que en el 2001 ya haba sido reestructurada dejndole funciones de autoridad
minera. Debido a las mismas razones que generaron los ltimos dos cambios se
modifica la estructura de la UPME.
Como se ha venido mostrando, el cambio institucional y legal que implica una apertura
24
econmica es experimentado por el sector minero slo hasta el 2001 con la reformulacin
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del Cdigo de Minas adelantada por el presidente de entonces Andrs Pastrana, casi 10

aos despus que el cambio sufrido por el resto de la economa. Y en tan slo una dcada
despus de su apertura ha demostrado el gran potencial que contiene el sector, que si bien
se han de realizar reformas de fondo, para evitar la fuga de nuestros recursos no
renovables, ha sido un gran impulsor del crecimiento econmico del pas en aos
posteriores a su apertura.
6. La apertura minera
El auge que ha tenido la minera en Colombia no es solo producto de estas polticas y

dinmicas internas, tambin se han identificado factores externos, as por ejemplo, el
aumento de la demanda de materias primas en el mundo desarrollado ha elevado los
precios durante las ltimas dos dcadas de manera que empresas multinacionales del sector
minero han emigrado a los pases que tienen las materias primas, dirijan la economa a
la explotacin y exportacin de las mismas, implicando que los pases encaminen sus
polticas a la permanencia de estas empresas.
Grfica 1. Tasa de crecimiento PIB (1966-2012)
25
Fuente: Reconstruccin de la serie con datos Banco de la Repblica y DANE.

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Julio 2016
El creciente dinamismo de los flujos de inversin proveniente de las grandes empresas
mineras se ha conducido principalmente a la exploracin en nuevos territorios y la su
explotacin. En el 2000, cuando inicia el auge exploratorio, Amrica Latina reciba cerca
del 30% de los flujos totales, desde tal fecha los gastos en exploracin se han
duplicado (FEDESARROLLO, 2008)
Grfica 2. Origen de la inversin extranjera directa en

Colombia (1992-2013)
Fuente: Elaboracin propia con datos Banco de la Repblica
En la dcada de los 90s la IED hacia Colombia era muy voltil, conducta que cambi al
inicio del nuevo milenio ya que a partir de all, la IED ha sido creciente al punto de
alcanzar su auge en 2004 una contribucin de 41% y 2.157 millones de dlares. Para
2006, se estim que la minera sin hidrocarburos abarcan un 28% del total de IED; La
IED en el sector se cuadruplico en este periodo (FEDESARROLLO, 2008), pero para el
periodo comprendido entre el 2007 y 2010 se presenta un estancamiento en dicha cifra.
26
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Grfica 1. Destino Inversin Extranjera Directa por sectores en Colombia
12,00 Portafolio
Servicios comunales sociales y

10,00 personales
Establecimientos financieros,
8,00 seguros, bienes inmuebles
IED Miles de Millones de dlares
Transportes almacenamiento y
comunicaciones
6,00 Comercio al por mayor y al por
menor, restaurantes
4,00 Construccin
Electricidad, gas y agua

2,00
Industrias manufactureras
0,00
Explotacin de minas y canteras
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-2,00 Agricultura, caza, silvicultura y
pesca
Actividades no bien
-4,00 especificadas
Fuente: Elaboracin propia con datos Banco de la Repblica
Grfica 2. Volumen exportaciones tradicionales USD FOB y Toneladas.
4.500.000 18.000.000
Monto exportaciones (USD FOB)
Volumen exportaciones (Ton)
4.000.000 16.000.000
3.500.000 14.000.000
3.000.000 12.000.000
2.500.000 10.000.000
2.000.000 8.000.000
1.500.000 6.000.000
1.000.000 4.000.000
500.000 2.000.000
- -
sep-04
abr-06
ago-12
ago-93
oct-96
may-98
dic-99
jul-01
mar-14
nov-07
mar-95
jun-09
ene-92
feb-03
ene-11
ago-05
ago-93
ago-96
ago-99
ago-02
ago-08
ago-11
feb-92
feb-95
feb-98
feb-01
feb-04
feb-07
feb-10
feb-13
Caf Petrleo y sus derivados Carbn Ferronquel Caf Carbn Petrleo y sus derivados Ferronquel
Fuente: Elaboracin propia cifras DIAN-DANE

27
La expansin del sector de extraccin de recursos naturales trajo como resultado que
para el 2006 alcanzaran el porcentaje de exportaciones de los pases en desarrollo fuese
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del 36%.

Julio 2016
En el marco de la expansin comercial, los commodities han tenido un auge mayor
y ms duradero que los que se haban presentado en bonanzas anteriores. Mientras
las cinco bonanzas de commodities registrada desde 1975 duraron 28 meses en
promedio, mientras la actual ya super los 65 meses, mientras en las anteriores
bonanzas los precios de los commodities aumentaron en promedio 35%, en el auge
actual han aumentado ms de 100%. (FEDESARROLLO, 2008).
El alza en la demanda mundial de commodities durante el periodo comprendido entre el

2000 y 2007 se ha reflejado en la subida de los precios de los productos, lo que trajo
particularmente para Colombia consecuencias positivas ya que los precios del Nquel
multiplicaron cerca de 7 veces, el carbn se duplic.
Este aumento en la IED se vio reflejado por la cantidad de nuevas empresas que queran
explorar y explotar el territorio colombiano, para lo cual, estas empresas deben deban
contar con un ttulo minero, derecho otorgado por el estado colombiano, como se
mencion anteriormente, para explorar y explotar recursos de propiedad estatal, se
podra decir que es una concesin pero no transfiere la propiedad del rea otorgada en
concesin, es un contrato temporal del cual las empresas pueden explotar los recursos
naturales que se dispongan en el rea (Rodado, 2010).
Grfica 3. Total de ttulos mineros y tasa de crecimiento
12.000 45%
40%
10.000
35%
8.000 30%
25%
6.000 20%
10.061
8.905 9.041 9.506 15%
4.000 7.343
8.125
10%
5.816 5.616 6.043
5.067
2.000 5%
2.965 3.431
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0
-5%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-10%
Total ttulos mineros Crecimiento titulos mineros

28
Fuente: Ingeominas histrico unidad de planeacin minero energtica

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Durante la ltima dcada en la cual tiene lugar la bonanza de los commodities, se puede
ver un aumento de los ttulos mineros concedidos, mientras que en el 2008 se observ
una reduccin de estos, debido a la recesin; las cifras de ttulos mineros durante la ltima
dcada ha tenido un acenso constate, fortalecido en el periodo del presidente Juan Manuel
Santos (2010-2014).
7. Conclusiones
La escasez de metlico en Europa y la situacin por la que atravesaba la corona

espaola fueron intereses rectores para los conquistadores, quienes rastreando minerales
condujeron muchas de sus campaas. Con el establecimiento del modelo colonial
histricamente avalado en la recuperacin de la pennsula en la guerra con los moros, se
establecieron los mecanismos de control territorial altamente centralizados a lo largo de la
regin. En consecuencia, la minera fue en este periodo la principal actividad econmica y
fuente de financiacin de la corona espaola va exportacin directa. El oro fue el
principal mineral de exportacin, junto con otros metales como la plata, los cuales
ayudaron a atravesar la escases de metlico del Reino de Espaa.
La forma en que se administraban los ttulos mineros era francamente blanda y laxa
dando lugar a la monetizacin del polvo de oro y un mercado de contrabando,se
establecieron casas de fundicin en las que el propietario de la mina llevaba el mineral para
la posterior fundicin incluido el sello de la corona.
Desde entonces, la economa colombiana tuvo vocacin minera, extractiva y los intereses
de la minera sobrepasan a los intereses de la economa en general Una baja tecnificacin
se alberg en este sector desde la poca de la colonia; la propiedad del suelo y sus
recursos fue potestad de organismos de control como la corona y posteriormente del
estado. Esta estructura permanece hasta la actualidad, salvo la restriccin del rol estatal
como productor configurado hasta la dcada de los setenta en el siglo XX.
Colombia conserv las estructuras coloniales y continu el proceso de desarrollo del

29
sector con una alta dependencia de capitales extranjeros, administrados en los siglos XVII,
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XVIII, XIX en forma de arriendos, como lo fue en el caso de las minas de oro. Los

Julio 2016
sistemas de informacin han sido dbiles desde el periodo colonial y persisten como
un problema en la actualidad para el control sobre la actividad minera.
Desde 1978, con el gobierno de Turbay Ayala el sector minero empieza a retomar el papel
protagnico dentro del contexto econmico que haba tenido en la poca colonial,
ejemplo de esto, es la construccin de la mina del Cerrejn como proyecto emblemtico de
la reactivacin minera, en la cual el Estado y las grandes multinacionales se asocian con
el fin de extraer la gran riqueza mineral del pas. Luego, a lo largo de los aos 80, se llega
a un acaparamiento de los principales yacimientos de minerales por parte de grandes
empresas extranjeras.
El alza de los precios de los commodities del ao 2000, coincide con la institucin de
polticas para liberalizar el mercado minero extractor y dar un tratamiento favorable al
capital extranjero. Nuevas empresas se incorporan, tienen lugar las reformas al cdigo de
minas, el Estado cambia su rol al de regulador y controlador del sector minero, se
fomenta la extraccin de los recursos naturales, lo cual se evidencia en el aumento de los
ttulos mineros otorgados. Las grandes compaas que se encuentran en el pas se hacen a
una gran cantidad de territorio para explorar y explotar, alcanzando sus mximos niveles
de produccin en el periodo comprendido entre 2002 y el presente ao.
Es claro que las polticas gubernamentales desarrolladas al final del periodo de

mineralizacin dirigida por el Estado contribuyeron a la consolidacin de un escenario
amigable para los inversionistas que, en el periodo seguido a la primera apertura, forzaron
el desplazamiento del Estado en las actividades mineras. El resultado de la presin del
sector condujo a la institucin de nuevas reformas estructurales orientadas a la atraccin
de capitales extranjeros. Aunque el sector minero no es el depsito de la mayor parte de
ellos ha contribuido generosamente. La inversin en capital fijo sigue siendo alta y los
riesgos, pese a ser mitigados por los estudios y la exploracin estatal impulsada desde las
entidades consolidadas en este periodo, parecen seguir mitigando el atractivo, por lo que
la estrategia del Estado en los ltimos aos ha sido orientada a incrementar el activo
30
conocido como la confianza inversionista.

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Son bien conocidas por la academia las limitantes del efecto positivo en el desarrollo de
cadenas productivas desde la minera: los salarios son altos y los efectos en el consumo y
el ahorro son notables; sin embargo, los resultados del balance minero actan a favor de
intereses polticos, cuya capitalizacin depende del mantenimiento de los precios de las
commodities, algo que parece no estar en el panorama por el enfriamiento de los mercados
e iniciativas como el fracking norteamericano. La sostenibilidad del desarrollo a partir de
la locomotora minero- energtica auspiciada por las reformas de orden liberal en los aos
seguidos a la apertura, es altamente cuestionable, ms que un problema de orden ambiental
eleva la tasa de dependencia y reduce las posibilidades de una reestructuracin del
discurso, conducido a sectores de innovacin industriales y de tecnologa. El actual rol
marginal del Estado se identifica como un detrimento de los mecanismos de poder
definidos para conservar y preservar los intereses colectivos. La arbitrariedad en el cambio
del uso del suelo anteriormente protegido, las desmedidas exenciones impositivas y otros
poderes otorgados a los capitales extranjeros alteran la confianza de los sectores
industriales locales en el aparato estatal.
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34
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Historia e Institucionalidad en La Mineria Colombiana - Unal - 2016

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FCE

HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING

Sebastin Cubillos, Simn Gil Arango y

Escribe y publica la FCE te apoya!

HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN LA MINERA

Sebastin Cubillos1, Simn Gil Arango2, Guillermo Martnez3*

El presente documento comprende una revisin de la historia y consolidacin de la actividad

Palabras Clave: Institucionalismo, minera, tradicin, historia.

Clasificacin JEL: B52, N5, N56

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING

Key words: Institutionalism, mining, tradition, history.

Classification JEL: B52, N5, N56

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

Centro de Investigaciones para

FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS

CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID

2. Un pasado minero indgena y colonial ............................................................................ 9

3. Las formas jurdicas y el rol del Estado ........................................................................ 15

4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 2014) .................................. 18

5. Reformas institucionales ............................................................................................... 24

6. La apertura minera ........................................................................................................ 25

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exportacin fue el oro y otros minerales metlicos destinados a la acuacin de monedas,

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fundicin destinadas a captar el metal extrado, fundirlo, poner el sello de la corona

Con la consolidacin del proceso de independencia en los pases latinoamericanos,

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el que se han presentado avances considerables, pero insuficientes. Como veremos a

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

2. Un pasado minero indgena y colonial

La memoria colectiva la asocia con expoliacin y esclavitud, abusos y atropellos. Juicios

Los espaoles se apropiaron primero de objetos hechos a base de minerales extrados de

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La solucin encontrada durante la colonia para el aumento de la productividad minera fue

Desde 1690 se introdujeron para la regulacin de la actividad minera un cuerpo de leyes

sobre la fundicin que prohiba la exportacin de oro en polvo, nicamente fundido,

finalmente se fijaba un impuesto a los comerciantes. Estas medidas incentivaron, al

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menos en Antioquia, segn Twinam, un activo comercio de contrabando a travs de los

En el ao 1775 la informacin disponible acerca de los volmenes de produccin o

minas que la proteccin, propiedad y explotacin de la minera deba ser de dominio

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El comercio colombiano con Gran Bretaa consista en la compra de productos

ejecutada un amplia inversin, desplegaron un montaje para separar mecnicamente las

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

En este periodo, la intervencin del Estado en la exploracin estuvo estrechamente

intereses del empresario minero estaban dirigidos hacia la reduccin de costes de

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

La llegada de la apertura enfrentara a un sector industrial con bajas tasas de inversin e

masivo de fbricas y golpeando fuertemente la estructura de la economa colombiana

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

3. Las formas jurdicas y el rol del Estado

En Colombia, el dueo de los recursos del suelo y el subsuelo es el Estado. Esta

Despus de la independencia en 1823, un decreto minero de la naciente repblica resolvi

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Con la derrota a los federalistas en la guerra de 1885 el Estado recuper la propiedad

propiedad de la tierra. Con el auge del periodo agroexportador y la paulatina expansin

intereses econmicos del capitalista agrario, quienes despojaron a la poblacin campesina

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

Despus, a finales de los 80 y principios de los 90, con el consenso de Washington,

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

Las dinmicas del derecho internacional y otros componentes de la globalizacin junto a

Ms recientemente en el 2010, el presidente de turno, lvaro Uribe (2002-2010), firma