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CONTRATO ADMINISTRATIVO

Introduo
Contrato o acordo de vontades destinado a disciplinar os interesses
dos contratantes. A Administrao celebra contratos de direito pblico e
contratos de direito privado. Tem-se utilizado a expresso contratos da
Administrao para abranger todos os contratos celebrados, em regime de
direito pblico e de direito privado.
A denominao contrato administrativo reservada para os contratos de
Direito Pblico celebrados pela Administrao, em que predominam as normas
de Direito Pblico. O contrato administrativo espcie contrato da
Administrao.
A principal diferena entre as duas espcies de contratos (contratos
administrativos e contratos de direito privado) so as chamadas clusulas
exorbitantes ou de privilgio que conferem uma srie de prerrogativas
Administrao em detrimento do contratado. Porm, possvel aplicar
supletivamente, aos contratos administrativos, as normas de Direito Privado,
conforme expresso no art. 54 do Estatuto. Assim, em determinado contrato
administrativo celebrado, este ser regido pela Lei n 8.666/1993; no entanto,
pode, por exemplo, a previso sobre a garantia a ser prestada pelo contratado
ficar disciplinada por norma de Direito Privado, fixada em dispositivos do
Cdigo Civil.
Constituio Federal de 1988 inclui entre as matrias de competncia
legislativa privativa da Unio a edio de normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades, para as Administraes Pblicas
diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, dos Estados, do DF e dos
Municpios e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos
termos do art. 173, 1, III.

classificao
Comutativo: tem prestao e contraprestao j estabelecidas e equivalentes.
No contrato comutativo, as partes, alm de receber da outra prestao
equivalente sua, podem apreciar imediatamente essa equivalncia.
Oneroso: aquele que, por ser bilateral, traz vantagens para ambos os
contraentes, pois estes sofrem um sacrifcio patrimonial correspondente a um
proveito almejado. H um benefcio recebido que corresponde a um sacrifcio.
Ambas as partes experimentam benefcios e deveres.
Formal: exige condies especficas previstas em lei para sua validade.A
formalizao do contrato prevista no art. 60 da Lei n 8.666/1993.Em regra, o
contrato administrativo celebrado pela forma escrita; o que dispe o art. 60,
pargrafo nico.
O art. 62 estabelece que o instrumento de contrato seja obrigatrio nos
casos de concorrncia e de tomada de preos, bem como nas dispensas e
inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites destas duas
modalidades de licitao, e facultativo nos demais em que a Administrao
possa substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais como carta-contrato,
nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo
de servio.
Esta hiptese prevista em lei no se refere ao contrato verbal, trata-se
de substituio de documento escrito de maior complexidade (instrumento
contratual), por outro documento escrito de menor complexidade em razo do
valor a ser contratado (carta-contrato, nota de empenho de despesa,
autorizao de compra ou ordem de execuo de servio).
, tambm, dispensvel o termo de contrato e facultada sua substituio
pela carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou
ordem de execuo de servio, a critrio da Administrao e
independentemente de seu valor, nos casos de compra com entrega imediata e
integral dos bens adquiridos, dos quais no resultem obrigaes futuras,
inclusive assistncia tcnica ( 4, art. 62). Trata-se de mais uma hiptese de
substituio, e no, de contrato verbal.

Caractersticas

Finalidade pblica
Assim como todos os atos administrativos, o contrato deve ser voltado
sempre ao interesse pblico. sempre o interesse pblico que a Administrao
tem que ter em vista, sob pena de desvio de poder. Se for celebrado contrato
administrativo visando ao interesse prprio ou ao de terceiros, ser ilegal.
Natureza de contrato de adeso
Todo contrato administrativo tem natureza de contrato de adeso, pois
todas as clusulas contratuais so fixadas pela Administrao. Contrato de
adeso aquele em que todas as clusulas so fixadas por apenas uma das
partes, no caso do contrato administrativo, a Administrao.Vale destacar que
a minuta do contrato j deve vir como anexo do edital de licitao.

Prazo determinado (art. 57)


A Lei n 8.666/1993 estabelece que obras e servios s possam ser
contratados se houver previso de recursos oramentrios que assegurem o
pagamento das obrigaes (art. 7, 2, III). Constitui clusula necessria
indicao do crdito pelo qual ocorrer a despesa (art. 55, V).
Os contratos administrativos devem ter prazo determinado. A vigncia
dos contratos deve ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos
oramentrios. Dessa forma, os contratos tero durao, em regra, de um ano,
pois o prazo de vigncia dos crditos oramentrios repassados aos rgos e
s entidades. Conforme a Lei n 4.320/1964, o crdito oramentrio tem
durao de um ano e coincide com o ano civil.
Mutabilidade (art. 65)
O contrato administrativo permite alterao durante sua execuo. A lei
fixa percentuais em que a Administrao pode promover alteraes
quantitativas no objeto do contrato, ficando o contratado obrigado a aceitar as
modificaes realizadas dentro dos percentuais fixados em lei. Veremos com
mais detalhes no tpico espcies de clusulas exorbitantes (alterao
unilateral).

Intuitu personae ou pessoalidade ou pessoal


Deve ser executado pelo prprio contratante. Apesar desta obrigao,
possvel a subcontratao de parte da execuo do contrato. o que preveem
os arts. 72 e 78, VI.Art. 72. O contratado, na execuo do contrato, sem
prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes
da obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela
Administrao.Caso o contratado no siga estritamente as restries para a
subcontratao, est sujeito resciso do contrato (art. 78, VI).
Presena de clusulas exorbitantes
Clusulas exorbitantes so aquelas que conferem uma srie de poderes
para a Administrao em detrimento do contratado. Esto presentes em todos
os contratos administrativos, mesmo que de forma implcita.
Alterao unilateral (art. 65)
O contrato administrativo pode ser alterado de forma unilateral ou por
acordo. As modificaes impostas pela Administrao referem-se a
modificaes quantitativas exigidas inicialmente no contrato, de modo que o
valor final seja, consequentemente, alterado (para mais ou para menos), desde
que seja dentro dos limites legais.
A Administrao tem o poder de impor ao contratado que aceite as
modificaes efetuadas dentro dos limites fixados em lei. No se submetendo
s alteraes, o contratado considerado descumpridor do contrato, dando
margem para que a Administrao rescinda o ajuste, atribuindo-lhe culpa na
resciso, com aplicao da penalidade prevista no art. 87. Por outro lado, no
pode a Administrao impor alteraes alm dos limites da lei.
Pode, tambm, haver alterao abaixo dos limites fixados em lei, mas,
neste caso, deve haver a concordncia do contratado, uma vez que poder
suportar prejuzo em razo da supresso pretendida pela Administrao.Acima
dos limites fixados, no possvel fazer alterao contratual; necessrio que
se faa novo procedimento licitatrio para o percentual excessivo.

Resciso unilateral (arts. 78 e 79)


A resciso unilateral pela Administrao uma forma de pr termo ao
contrato administrativo. O art. 78 prev vrias formas de extino dos contratos
administrativos, mas nem todas so casos de resciso unilateral. Em algumas
hipteses, a resciso ser proposta pelo contratado.
Fiscalizao
A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes
a essa atribuio.
O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
Nos termos do art. 9 da Lei de Licitaes, permitida a participao do
autor do projeto ou da empresa como consultor ou tcnico, nas funes de
fiscalizao, superviso ou gerenciamento, exclusivamente a servio da
Administrao interessada. Por fim, conforme determina o art. 70 da Lei, o
contratado responsvel pelos danos causados diretamente Administrao
ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no
excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao ou o
acompanhamento pelo rgo interessado.O dever da Administrao de
fiscalizar o contrato administrativo no retira do contratado a responsabilidade
por eventuais danos causados aos particulares.

Penalidades
A inexecuo total ou parcial do contrato confere Administrao a
prerrogativa de aplicar sanes de natureza administrativa previstas no art. 87,
Enquanto a pena de suspenso no pode ultrapassar dois anos, a de
declarao de inidoneidade no tem limite definido. Apesar da m redao do
inciso IV do art. 87, deduz-se que o limite mnimo de dois anos, j que a lei,
na parte final do dispositivo, assim se expressa aps decorrido o prazo da
sano aplicada com base no inciso anterior, ou seja, dois anos.
Quanto suspenso temporria de licitar e impedimento de contratar
com a Administrao (art. 87, III) e de declarao de idoneidade (87, IV), Jos
do Santos Carvalho Filho (2009) entende ter carter extensivo para todos os
entes da Federao. Essa a posio do STJ. Mas, para o TCU, a suspenso
s se refere ao rgo que aplicou a sano e a declarao de inidoneidade se
estende a todos os entes federativos.
Anulao
A anulao do contrato decorre de ilegalidade constatada na sua
execuo ou, at mesmo, na fase de licitao, pois os vcios gerados no
procedimento licitatrio acarretam a anulao do contrato.Nos termos do art. 59
da Lei de Licitaes, a nulidade no exonera a Administrao do dever de
indenizar o contratado pelo que este houver executado at a data em que ela
for declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados, contanto que
no lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu
causa.

Retomada do objeto
A resciso unilateral pela Administrao acarreta a assuno imediata
do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato prprio da
Administrao com a consequente ocupao e utilizao do local, instalaes,
equipamentos, material e pessoal empregados na execuo do contrato,
necessrios sua continuidade, podendo essa continuidade da obra ou do
servio ser por execuo direta ou indireta.
A referida clusula exorbitante tem por objetivo assegurar a continuidade
da execuo do contrato, sempre que sua paralisao possa ocasionar
prejuzo ao interesse pblico e, principalmente, ao andamento do servio
pblico essencial; trata-se, neste ltimo caso, de aplicao do princpio da
continuidade do servio pblico.
Restries ao uso da exceptio non adimpleti contractus
Significa que os contratantes s podem exigir a execuo do contrato
pela outra parte, desde que j tenha realizado a parte para qual estava
obrigado (exceo ao contrato no cumprido). Vale dizer, enquanto a parte no
fez o que lhe cabia no contrato, no poder exigir a contraprestao da parte
contrria.
Portanto, quando uma das partes descumprir sua obrigao, poder a
outra opor a exceo ao contrato no cumprido, para, legitimamente, negar-se
a cumprir sua obrigao contratual.Contudo, essa regra sofre atenuao nos
contratos administrativos, pois o contratado no pode interromper, sem ordem
judicial, a execuo do contrato quando a Administrao estiver inadimplente
em sua obrigao. Isso decorre do princpio da continuidade do servio
pblico.Em relao a atraso no pagamento, s se permite o uso da clusula se
esse atraso ocorrer por perodo superior a 90 dias (art. 78, V).
Quando a mora (atraso) no cumprimento da obrigao for do contrato, a
Administrao poder de imediato alegar a exceo ao contrato no cumprido.
Em outros termos, a aplicao relativa da clusula s se refere a quando a falta
da Administrao.
Reajuste reviso e recomposio
O reajuste e reviso podem ensejar alterao no valor a ser pago ao
contratado. Contudo, as duas expresses tm sentidos diferentes.O reajuste
busca neutralizar um fato certo, a inflao, ficando vinculado a ndice
determinado. feita por apostila.A reviso deriva da ocorrncia de fato
superveniente e imprevisvel como, por exemplo, eventos da natureza ou crise
mundial que alteram as condies econmicas, trazendo prejuzo ao
contratado. A reviso realizada por aditamento contratual.

Causas justificadoras da inexecuo


As causas justificadoras de inexecuo podem gerar apenas a
interrupo momentnea da execuo contratual ou at mesmo a total
impossibilidade de sua concluso.O equilbrio econmico-financeiro,
assegurado pela Constituio Federal, consiste na manuteno das condies
de pagamento estabelecidas inicialmente no contrato, de maneira que se
mantenha estvel a relao entre as obrigaes do contratado e a justa
retribuio da Administrao pelo fornecimento do bem, execuo de obra ou
prestao de servio. Sobrevindo qualquer motivo que provoque sua alterao,
sem culpa do contratado, ela ter que ser restabelecida.
Essa garantia de cunho constitucional. Nesse contexto, se o contrato
for afetado por fatos posteriores sua celebrao, onerando o contratado, o
equilbrio econmico-financeiro inicial dever ser restabelecido por meio da
recomposio contratual.Desse modo, a inexecuo sem culpa do contratado
acarreta a reviso contratual, caso haja alterao do equilbrio econmico-
financeiro.

Fato do prncipe
So determinaes estatais que afetam todos aqueles que se encontram
na mesma situao, o contratado e os demais particulares. So medidas de
ordem geral, no relacionadas diretamente com o contrato administrativo, mas
nele provocam efeitos.Quebra-se o equilbrio do contrato administrativo por
fora de ato ou medida instituda pelo prprio Estado. Caracteriza-se por ser
imprevisvel, extracontratual e extraordinrio.
Fato da Administrao
O ato relaciona-se diretamente com o contrato; a autoridade parte no
contrato. Compreende qualquer conduta ou comportamento da Administrao
que, como parte contratual, torne impossvel a execuo do contrato ou
provoque seu desequilbrio econmico.

Teoria da impreviso
todo acontecimento externo ao contrato, estranho vontade das
partes, imprevisvel e inevitvel, que causa grande desequilbrio financeiro,
tornando a execuo do contrato excessivamente onerosa para o contratado.
Caso fortuito e fora maior
Decorre de evento humano ou da natureza que no permitem a
execuo contratual. Exemplos: furaco ou terremoto que destri parte da obra
j executada ou, ento, movimento de naturalistas ou sem terra (MST) que
impede o contratado de executar determinada obra.

Responsabilidade pela execuo do contrato


Nos termos do art. 69, o contratado obrigado a reparar, corrigir,
remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o
objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees
resultantes da execuo ou de materiais empregados.
Fixa, ainda, a Lei de Licitaes, art. 70, que o contratado responsvel
pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da
execuo do contrato. Ou seja, o contratado o responsvel pelo pagamento
de tais dbitos.

Extino
Existem trs formas de extino do contrato administrativo: trmino do
prazo ou concluso do objeto contrato, resciso e anulao.
Trmino do prazo ou concluso do objeto contratado
Tendo em vista que todo contrato administrativo deve ter prazo certo
(art. 57) aps o advento do termo fixado, o contrato est extinto. Da mesma
forma, clusula obrigatria (art. 55) do contrato administrativo a definio do
objeto; sendo assim, aps a concluso do objeto licitado (ex.: construo da
rodovia), o contrato tambm est extinto.
Resciso (art. 79)
A resciso no a forma natural de extino do contrato
administrativo.A resciso pode ocorrer de trs formas:
Amigvel: decorre de acordo entre as partes quando nenhuma das partes tem
interesse na continuidade do contrato.
Judicial: requerida pelo contratado quando haja inadimplemento da
Administrao, j que o contratado no pode paralisar a execuo do contrato
nem fazer a resciso unilateral.
Unilateral: a resciso de modo unilateral s pode ser utilizada pela
Administrao, tendo em vista que clusula exorbitante, ocorrendo nas
hipteses do art. 78, I a XII e XVII e XVIII.

Anulao
Quando se verificar a ilegalidade na sua formalizao ou mesmo na
licitao que antecedeu a celebrao do contrato, como, por exemplo, no
observncia do prazo de publicao do edital ou a publicao por meios
incorretos, utilizao de modalidade menos rigorosa etc.
Conforme o art. 59 do Estatuto das Licitaes, a nulidade no exonera a
Administrao do dever de indenizar o contratado pelo que este houver
executado at a data em que ela for declarada e por outros prejuzos
regularmente comprovados, contanto que no lhe seja imputvel, promovendo-
se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
No entanto, mesmo no caso de contrato nulo, pode tornar-se devido o
pagamento dos trabalhos realizados para a Administrao, no com
fundamento em obrigao contratual, mas, sim, no dever moral e legal que
impede o enriquecimento ilcito, bem como em razo da responsabilidade do
Estado, consagrada no art. 37, 6, da CF.

O Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC


A Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011, institui o Regime Diferenciado
de Contrataes Pblicas, com o objetivo de conferir maior celeridade aos
procedimentos licitatrios prvios s contrataes administrativas destinadas
aos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, Copa das Confederaes e
Copa do Mundo de 2014, s obras de infraestrutura e de contratao de
servios para os aeroportos das capitais dos Estados da Federao distantes
at 350 km (trezentos e cinquenta quilmetros) das cidades sedes dos
referidos eventos desportivos, s aes integrantes do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) (incluso levada a efeito pela Lei n. 12.688,
de 18 de julho de 2012), aos contratos necessrios realizao de obras e
servios de engenharia, no mbito dos sistemas pblicos de ensino (incluso
levada a efeito pela Lei n. 12.722, de 3 de outubro de 2012) e s obras e
servios de engenharia, no mbito do Sistema nico de Sade SUS (incluso
levada a efeito pela Lei n. 12.745, de 19 de dezembro de 2012).
Tal sistema normativo institui um novo regime de contratao administrativa
voltado ao atendimento dos princpios da eficincia, da economicidade e da
realidade, que est em consonncia com uma nova diretriz de uma
Administrao Pblica voltada obteno de Resultados finalsticos, segundo
a qual no se considera mais a atividade administrativa como fim em si, mas
como um meio para o atendimento de interesses pblicos primrios
superando a diretriz burocrtica de outrora, que orientou tanto a edio do
revogado Decreto-lei n. 2.300, de 21 de novembro de 1986, como, a ainda em
vigor mas em vias de revogao Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.
Note-se que tal diploma normativo consagra a denominada Funo
Regulatria da Licitao, no sentido de que tal procedimento no se presta, to
somente, a selecionar a melhor proposta para a contratao de bens e servios
pela Administrao Pblica, mas deve servir de instrumento para o
atendimento de finalidades pblicas outras, consagradas constitucionalmente
(v.g., a proteo ao meio ambiente, a proteo das micro e pequenas
empresas, da ordem urbanstica, dos deficientes fsicos). Trata-se de
caracterstica vislumbrada, h muito e de forma precursora na doutrina ptria,
por Marcos Juruena Villela Souto, jurista de vanguarda, que sempre esteve
frente de seu tempo.
Tanto verdade que o RDC prev, por exemplo, a necessidade de o
procedimento licitatrio ter por finalidade a seleo de licitantes que preencham
requisitos de sustentabilidade ambiental (art. 14, pargrafo nico, da Lei n.
12.462, de 5 de agosto de 2011).
No que tange s regras de aquisio, o RDC prev a possibilidade de a
Administrao Pblica indicar a Marca do produto que pretende ser adquirido
(art. 7. da referida Lei); de exigir Amostras destes bens nas etapas de pr-
qualificao e na fase de julgamentos das propostas (art. 7., I, da Lei) de exigir
certificados de qualidade e declarao de solidariedade do fabricante (art. 7.,
III, da Lei). So exigncias que no restringem a competitividade dos certames
princpio setorial nuclear das licitaes , uma vez que no sero exigidas
como requisito de habilitao; servem para aferir a qualidade dos produtos
adquiridos pela Administrao.
O novel diploma trouxe, ainda, como relevante inovao a possibilidade
de a Administrao, nas licitaes de obra e de servios de engenharia, se
utilizar da denominada contratao integrada (art. 9. da Lei). Trata-se de
regime de contratao, no qual o contratado fica obrigado a entregar a obra em
pleno funcionamento Administrao, tendo como principal peculiaridade o
fato de que o licitante vencedor ser o responsvel pela elaborao do projeto
bsico diferentemente, por exemplo, do regime previsto na Lei n.
8.666/1993, no qual a Administrao a responsvel pela sua elaborao.
O artigo 12, V, da Lei em comento prev a inverso das fases de
habilitao e julgamento das propostas, lgica procedimental j prevista na Lei
do Prego, na Lei das Concesses Comuns e na Lei de Parcerias Pblico-
Privadas, e que apresenta salutar, na medida em que a experincia tem
demonstrado que na fase de habilitao que ocorrem constantes litgios entre
os licitantes. Destaque-se que esta inovao legislativa trazida pelo RDC,
diferentemente da sua previso nos demais instrumentos legislativos que o
antecederam, prev uma lgica diversa para essa inverso procedimental; h,
neste ato normativo, um dever de motivao para o administrador pblico, caso
este pretenda adotar o sistema convencional de exame dos documentos de
habilitao, antes da abertura das propostas.
Outra inovao de relevo foi a possibilidade de a Administrao
Contratante se utilizar de um sistema de remunerao varivel vinculado ao
desempenho do contratado (art. 10 da Lei). Por meio deste novo sistema,
transformam-se os tradicionais contratos por prazo determinado e por escopo,
da Lei n. 8.666/1993, em contratos de performance. No se trata de uma
sano por inexecuo contratual, mas de um estmulo para que o contratado
cumpra suas obrigaes contratuais.
O RDC prev, ainda, a possibilidade de a Administrao Pblica manter
o oramento previamente, estimado para a contratao em sigilo (art. 6., 3.,
da Lei). Trata-se de mecanismo que fomenta os licitantes a apresentarem
propostas comerciais, com preos de mercado, alm de evitar a cartelizao
entre os participantes, benefcios, h muito, vislumbrados por Marcos Juruena
Villela Souto, e que, agora, se encontram positivados no ordenamento jurdico
ptrio.

Concluso
No exerccio da funo administrativa, o Poder Pblico estabelece
diversas relaes jurdicas com particulares, alm de criar vnculos especiais
de colaborao intergovernamental. Sempre que tais conexes subjetivas
tiverem natureza contratual e forem submetidas aos princpios e normas do
Direito Administrativo, teremos os contratos administrativos.
Com isso o instrumento firmado entre a Administrao Pblica e terceiro,
contrato administrativo, vimos no trabalho a quem compete legislar sobre as
normas gerais que tratam das contrataes promovidas pelo Poder Pblico,
qual a natureza do contrato administrativo, quais as espcies desse tipo de
contrato e suas peculiaridades, quando inicia sua vigncia, e qual seu prazo de
durao.
Referncias
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28 ed. So Paulo,
Atlas, 2015.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Malheiros
Editores: So Paulo, 2012.
___________, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. Malheiros
Editores: So Paulo, 1999.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
Malheiros Editores: So Paulo, 2014.