Informalidad y poltica fiscal en Amrica Latina

Una visin integral de los desafos

Christian Daude
Centro de Desarrollo OCDE

Bogot, 13 de Julio de 2012

II Foro LAC Poltica Tributaria
Hoja de ruta

Conceptos y cuantificacin del problema: realidades heterogneas

Informalidad y poltica fiscal: tributacin y gasto pblico

Legitimidad fiscal y aspectos de economa poltica

2
Qu es la informalidad?
Economa subterrnea
Toda produccin legal de bienes y servicios econmicos que se oculta deliberadamente a las
autoridades pblicas para evitar el pago de impuestos, contribuciones a la seguridad social,
cumplir con ciertas normas laborales o procesos administrativos. (OCDE, 2002)

Sector informal
Basada en caractersticas econmicas de las unidades productivas: cuenta propia y trabajo
familiar; microempresas no registradas o que ocupan trabajadores no registrados (OIT, 2002)

Empleo informal
Basada en la situacin legal de las relaciones laborales: i) empleo en empresas informales,
incl. empleador, empleados, trabajadores por cuenta propia, trabajo familiar no remunerado;
ii) empleo fuera de empresas informales, tales como servicio domstico, trabajadores
zafrales, a destajo, o tiempo parcial, trabajadores no registrados o declarados

Para medir el empleo informal se puede usar un criterio econmico/productivo (autoempleo

no calificado, asalariados en microempresas, trabajadores sin ingresos) o criterio legalista
(derecho y contribucin a las prestaciones sociales establecidas). (OIT, 2003)

3
 Qu es la informalidad?

Las definiciones tienen coincidencias, pero tambin importantes. Por ejemplo,

de acuerdo a la definicin de economa subterrnea, la informalidad es
sinnimo de evasin, mientras que en las otras dos definiciones no es
necesariamente as.

La propia definicin y priorizacin de cmo medir la informalidad tiene influencia

sobre las prioridades de polticas.

Para Amrica Latina, los estudios muestran que la informalidad es un problema

multidimensional que no se reduce a un problema de evasin tributaria (Loayza
et al, 2009; OCDE, 2009).

En lo que sigue, entonces nos inclinamos por considerar la informalidad laboral,

porque permite tambin considerar el lado del gasto pblico y otros aspectos
relevantes.

4
Informalidad en Amrica Latina

5
Es solamente parte natural del proceso de desarrollo?

Empleo informal y PIB per cpita

(Porcentaje del empleo informal en el empleo total no agrcola de pases emergentes, mediados de los aos 2000)

100 HTI

90

80
Porcentaje de empleo informal

ECU
PRY
70
BOL PER
HND GTM SLV
60 ARG
PAN
50 BRA
VEN MEX
DOM COL CHL
40

30 CRI

20

10

0
500 2 000 3 500 5 000 6 500 8 000 9 500 11 000
PIB real per cpita (en USD, PPP)

Fuente: Jtting y de Laiglesia (2009)

6
Informalidad y crecimiento econmico

Brasil

Informalidad (% ocupados) LHS PIB real per cpita RHS

43.0 160.0
41.0 150.0
39.0 140.0
37.0
130.0
35.0
120.0
33.0
110.0
31.0
29.0 100.0

27.0 90.0
25.0 80.0

7
Informalidad y crecimiento econmico

Costa Rica

Informalidad (% ocupados) LHS PIB real per cpita RHS

46.0 160.0
44.0
150.0
42.0
140.0
40.0
38.0 130.0
36.0
120.0
34.0
110.0
32.0
30.0 100.0
1992
1993
1994

1996
1997

1999
2000
2001
2002

2004
2005

2007
2008
2009
2010
1995

1998

2003

2006

8
Informalidad y crecimiento econmico

Repblica Dominicana

Informalidad (% ocupados) LHS PIB real per cpita (RHS)

56.0 200
180
54.0
160
140
52.0
120
50.0 100
80
48.0
60
40
46.0
20
44.0 0
1996

1997

1999

2000

2002

2003

2005

2006

2008

2009
1998

2001

2004

2007

2010
9
 Las diferentes causas de la informalidad

Visin tradicional: mercado laboral segmentado donde los informales estn

excluidos del sector ms productivo (ya sea por insuficiente dinamismo de estos
sectores o una regulacin excesiva del mercado de trabajo)

Una interpretacin alternativa es que las personas se salen voluntariamente. En

esta visin la informalidad ofrece ventajas, no solamente eludir impuestos y
regulaciones, sino tambin mayor flexibilidad y autonoma, adquirir experiencia
laboral o acceso a redes alternativas de seguridad social.

Ambos enfoques son complementarios, especialmente cuando la escasa

disponibilidad o calidad de servicios pblicos conduce a decidir salirse,
independientemente de las rigideces en el acceso a las prestaciones.
Por ejemplo, en zonas rurales de Mxico el nmero de camas por beneficiario es 10
veces menor que en las zonas urbanas. Esta brecha aunque no excluya formalmente a
los habitantes de zonas rurales los incentiva seriamente a optar por no contribuir a la
seguridad social (Levy, 2008).

10
 Exclusin o salida voluntaria? Movilidad

Movilidad entre trabajo formal e informal en Mxico

(Porcentaje de los individuos de 20 a 60 aos, 2002-2005)
Hombres
Alta movilidad se confirma para
2005
otros pases de la regin tambin
Trabajadores (Bosch y Maloney, 2005 & 2010)
Asalariados Asalariados por cuenta
Esto indica que al menos una
2002 informales formales propia No trabajan
parte de la informalidad no es por
Asalariados exclusin
informales 46.7 22.3 20 10.9
Asalariados
formales 18.9 61.8 9.6 9.7
Trabajadores
por cuenta
propia 18.6 9.7 62.9 8.9
No trabajan 15.1 23.6 20.4 41
Total 25.5 34.1 26.4 13.9

11
Exclusin o salida voluntaria? Autoempleo y asalariados

Una aproximacin es suponer que los asalariados informales probablemente

preferiran ser formales (excluidos), mientras que el autoempleo informal puede
estar asociado ms a la salida voluntaria.

Sin embargo, encuestas que preguntan directamente a las personas sobre sus
preferencias una realidad ms compleja: un 59% de los autoempleados en
Colombia preferiran un trabajo asalariado en el sector formal, 1/3 en Brasil o
en Bolivia o Repblica Dominicana (Perry et al, 2007)

A esto se le suma el problema del autoempleo falso que trabajan dirariamente

para un empleador como subcontratados.

Al considerar los asalariados informales, se observan diferencias importantes

entre los pases OCDE y AL.

12
Exclusin o salida voluntaria?

13
Segmentacin y heterogeneidad dentro de la informalidad

Una diferencia adicional importante entre AL y la OCDE es que mientras que en

AL la informalidad est concentrada en puestos de trabajo informales en la
OCDE se trata ms bien de trabajo informal o no declarado, es decir trabajo o
ingresos suplementarios que no son declarados por los propios trabajadores.

Sin embargo, es claro que dentro de la informalidad latinoamericana existen

diferentes tramos. Un tramo superior de salida voluntaria, con capacidad de
contribucin y que evade impuestos y regulaciones y un tramo inferior que no
tiene otra opcin para acceder a un ingreso.

14
Segmentacin por estrato de ingreso

15
Segmentacin por estrato de ingreso

16
Segmentacin por estrato de ingreso

17
Segmentacin y heterogeneidad dentro de la informalidad
Una diferencia adicional importante entre AL y la OCDE es que mientras que en
AL la informalidad est concentrada en puestos de trabajo informales en la
OCDE se trata ms bien de trabajo informal o no declarado, es decir trabajo o
ingresos suplementarios que no son declarados por los propios trabajadores.

Sin embargo, es claro que dentro de la informalidad latinoamericana existen

diferentes tramos. Un tramo superior de salida voluntaria, con capacidad de
contribucin y que evade impuestos y regulaciones y un tramo inferior que no
tiene otra opcin para acceder a un ingreso.

Esta distincin es importante a los efectos del diseo de polticas efectivas para
reducir la informalidad y los efectos asociados no deseados. Por ejemplo, si se
quiere brindar un mayor cobertura de pensiones, los estratos desfavorecidos no
tienen capacidad de ahorro, pero los estratos medios si. Para los primeros
pensiones no contributivas son adecuadas, para los otros hay que buscar
medidas que flexibilicen el acceso y fomenten el ahorro.

18
Tributacin e informalidad
Se requiere un enfoque que tome en cuenta la heterogeneidad de las causas
de la informalidad.

Los niveles de impuestos y contribuciones sociales por s solos no son los

causantes de la informalidad. Importa la calidad del gobierno y otros aspectos
regulatorios (Friedman et al, 2000).

19
Escasa correlacin parcial entre informalidad e impuestos

100.0

90.0
Empleo informal

80.0

70.0 y = 1.8687x + 47.036

R = 0.0034
60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0
5 5.5 6 6.5 7 7.5 8 8.5
Costo de cumplir con los impuestos

20
Escasa correlacin parcial entre informalidad e impuestos

Empleo informal (controlando por PIB per cpita) 30.0

20.0

y = 3.8093x + 1.2357
10.0 R = 0.0303

0.0
-1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2

-10.0

-20.0

-30.0

-40.0
Costo de cumplir con los impuestos (controlando por PIB per capita)

21
Las barreras a la entrada parecen ser ms relevantes

100.0

90.0
Empleo informal

80.0

70.0

60.0

50.0
y = 8.8729x + 31.029
40.0 R = 0.469

30.0

20.0

10.0

0.0
-2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7
Costo de abrir una empresa (log)

22
Las barreras a la entrada parecen ser ms relevantes
Empleo informal (controlando por PIB per cpita) 30.0

20.0

10.0

0.0
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3

-10.0

y = 4.153x + 0.6375
-20.0
R = 0.1105

-30.0

-40.0
Costo de abrir una empresa (controlando por PIB per capita)

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Tributacin e informalidad
Se requiere un enfoque que tome en cuenta la heterogeneidad de las causas
de la informalidad.

Los niveles de impuestos y contribuciones sociales por s solos no son los

causantes de la informalidad. Importa la calidad del gobierno y otros aspectos
regulatorios (Friedman et al, 2000).

Es importante entonces facilitar la entrada y bajar el costo de cumplimiento. Los

regmenes simplificados para PyMES pueden ser tiles en este sentido. Sin
embargo, hay que tener cuidado en crean incentivos perversos al crecimiento
de las empresas. Una simplificacin del rgimen general tendra ventajas en
este sentido, complementndose con servicios a las PyMES para ayudarles en
el cumplimiento impositivo.

24
Tributacin e informalidad
En el tramo superior (sobre todo profesionales independientes) existe ms
capacidad de contribucin y altos niveles de evasin. El costo de monitoreo e
inspeccin para las administraciones es alto.

A su vez, estimaciones de evasin por ejemplo en Mxico muestran que la

evasin fiscal de los pequeos contribuyentes es solamente un 2%-3% del total
de la evasin.

Por lo tanto, un rgimen simplificado puede ser til y eficientes desde el punto
de la administracin que combinndolo con la incorporacin de TICs puede
reducir la evasin. A su vez, brindando algo de asistencia (p.e. contabilidad
mnima ayuda a la productividad en el largo plazo)

Sin embargo, en muchos pases de la regin la mayora de los trabajadores son

demasiado pobres para pagar otros impuestos (p.e. renta personal). Prioridad
sera su inclusin en la seguridad social. En trminos netos esto muchas veces
es un costo para el gobierno.

25
La importancia del gasto y la legitimidad fiscal
La percepcin de una alta ineficiencia y despilfarro en el gasto, la falta de
transparencia y corrupcin son problemas ms fundamentales de los sistemas
fiscales latinoamericanos.

La informalidad es un signo de un dbil contrato social, donde un nmero

importante de la poblacin est excluido del sistema. A su vez, los ciudadanos
no perciben al Estado como legitimo representante de sus intereses y optan por
salirse.

26
Fortaleciendo el contrato social

Se justifica la evasin fiscal?

Never Justifiable Justifiable

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
OECD Latin America

27
La importancia del gasto y la legitimidad fiscal
La percepcin de una alta ineficiencia y despilfarro en el gasto, la falta de
transparencia y corrupcin son problemas ms fundamentales de los sistemas
fiscales latinoamericanos.

La informalidad es un signo de un dbil contrato social, donde un nmero

importante de la poblacin est excluido del sistema. A su vez, los ciudadanos
no perciben al Estado como legitimo representante de sus intereses y optan por
salirse.

Mejorar la calidad y transparencia del gasto, as como el fortalecimiento de

instituciones es una piedra angular de las reformas exitosas.

El fortalecimiento de las administraciones tributarias es un paso importante en

esta direccin, pero falta el otro lado.

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Informalidad y poltica fiscal en Amrica Latina
Una visin integral de los desafos

Christian Daude
Centro de Desarrollo OCDE

Bogot, 13 de Julio de 2012

II Foro LAC Poltica Tributaria