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Capa: Marcelo S. Brando

Produo: TypoDigital
CIP Brasil. Catalogao-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

A565i Andrade, Adriano

Interesses difusos e coletivos esquematizado


/ Adriano Andrade, Cleber Masson, Landolfo Andrade
3. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro:
Forense; So Paulo: MTODO, 2013.
(Esquematizado)

Inclui bibliografia

ISBN 978-85-309-4769-9

1. Interesses difusos. 2. Interesses coletivos. 3.


Direito processual coletivo - Brasil - Snteses, com-
pndios, etc. I. Masson, Cleber. II. Andrade, Lan-
dolfo. III. Ttulo. IV. Srie.

11-2243.

CDU: 347.9(81)
minha amada Vivi-
an, pela inspirao, pela
compreenso e pelas valio-
sas contribuies na re-
viso do trabalho.
Aos meus queridos
pais Joo (in memoriam)
e Ana, pelo amor e ded-
icao incomensurveis.
A Edward, Landolfo e
Leopoldo, irmos e
companheiros.
Ao amigo Cleber Mas-
son, como agradecimento
pelo convite para enfrentar
este desafio.
Adriano Andrade

minha famlia, pelo apoio e carinho


inesgotveis.
Carol, minha esposa,
com muito amor.
Aos nossos leitores e
alunos, pelo estmulo a
mais este trabalho.
Ao Ministrio Pblico
do Estado de So Paulo, in-
stituio pioneira e eficaz
8/1719

na tutela dos interesses di-


fusos e coletivos. Fazer
parte das suas fileiras um
orgulho que diariamente
me revigora e me permite
acreditar em uma so-
ciedade livre, justa e
solidria, com respeito
dignidade da pessoa hu-
mana e aos demais valores
consagrados na Constitu-
io Federal.
Cleber Masson

Mari, maior sonho


realizado em minha vida, e
que com seu amor, carinho,
amizade, ternura, in-
centivo e colaborao, me
impulsiona para a realiza-
o de novos sonhos.
Aos meus queridos
pais Joo (in memoriam) e
Ana, a quem devo uma
vida de dedicao e amor
incondicionais.
Aos meus irmos Ed-
ward, Adriano e Leopoldo,
com admirao e afeto.
9/1719

Ao amigo Cleber Mas-


son, pelo convite para par-
ticipar deste projeto.
Aos Juzes de Direito
Hlio Benedini Ravagnani
e Marcela Raia SantAnna,
pela leitura dos originais e
pelos comentrios que em
muito contriburam para o
aperfeioamento da obra.
Aos companheiros de
trabalho no Ministrio
Pblico, Marcia Sparapani,
Carlos Eduardo Dias
Miguel e Aline Marini Tar-
divo, pela lealdade, eficin-
cia, comprometimento e re-
sponsabilidade no exerccio
de suas atribuies.
Landolfo Andrade
A presente obra, cuja estrutura e esprito se firm-
aram nas salas de aula de Faculdades de Direito e
Cursos Preparatrios para Concursos Pblicos, bem
como em nossas experincias como promotores de
justia, destina-se aos operadores do direito, aos
estudantes universitrios e, sobretudo, queles que en-
frentam o desafio da aprovao em concursos pblicos.
Na prtica forense, crescente o nmero de aes
civis pblicas ajuizadas para a tutela dos interesses di-
fusos e coletivos. H tribunais que, em compasso com as
exigncias modernas e buscando conferir maior efet-
ividade tutela desses interesses em juzo, criaram C-
maras especializadas para o julgamento dessas aes.
No meio acadmico, diversas Faculdades de
Direito, sensveis a esta crescente demanda, j in-
cluram em suas grades curriculares o estudo dos in-
teresses difusos e coletivos como disciplina autnoma e
obrigatria da graduao. Da mesma forma, os prin-
cipais centros de ps-graduao j disponibilizam
cursos de especializao, mestrado e doutorado com
ncleos de pesquisas em Direitos Difusos e Coletivos.
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Na linha desta tendncia, as bancas examinadoras


passaram a conferir importncia cada vez maior aos in-
teresses difusos e coletivos nos concursos pblicos, es-
pecialmente nas carreiras em que o conhecimento dessa
disciplina se faz indispensvel.
Alm do maior espao ocupado pela disciplina nas
provas dos concursos pblicos, os examinadores no
mais se satisfazem com questes que se resumam co-
brana da literalidade do texto legal. Exige-se o conheci-
mento da doutrina especializada no assunto e, notada-
mente, da jurisprudncia dos tribunais superiores.
Se por um lado notrio o crescimento da im-
portncia do estudo dos interesses difusos e coletivos
para a aprovao nas provas de concursos pblicos, por
outro foroso reconhecer a escassez de obras que
forneam aos candidatos as informaes necessrias
para o enfrentamento das questes sobre os principais
temas que a disciplina abriga.
Nesse cenrio, depois de reiterados pedidos e de
muito incentivo por parte dos alunos, aceitamos o de-
safio de desenvolver um trabalho que suprisse essa la-
cuna editorial, cuja primeira parte ora se apresenta ao
pblico leitor, organizada em seis captulos: 1.) Funda-
mentos de Direito Coletivo; 2.) Ao Civil Pblica; 3.)
Ao Popular; 4.) Mandado de Segurana Coletivo; 5.)
Direito do Consumidor e 6.) Improbidade
Administrativa.
A expresso Interesses Difusos e Coletivos foi ad-
otada para nomear a presente obra nem tanto pela pre-
ciso terminolgica, mas por ser normalmente sob essa
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rubrica que, seja nos concursos pblicos, seja nas grades


curriculares dos cursos de graduao ou nos ncleos de
pesquisa de ps-graduao, as disciplinas tratadas neste
livro so inseridas. Por isso mesmo, convm ressalvar
que este trabalho envolve no apenas a tutela dos in-
teresses difusos e coletivos, mas tambm dos indi-
viduais homogneos, ou seja, tratamos dos interesses
coletivos em sentido amplo, considerados em suas trs
dimenses coletivas.
No primeiro captulo, fornecemos as noes bsicas
para o entendimento do direito (material e processual)
coletivo. Nos trs captulos seguintes, passamos em rev-
ista aos principais instrumentos de tutela processual
coletiva (ao civil pblica, ao popular e mandado de
segurana coletivo). Nos derradeiros, tratamos dos as-
pectos materiais e processuais de algumas das searas
jurdicas onde mais palpitam conflitos envolvendo
direitos de dimenso coletiva: o direito do consumidor
(em que se destacam temas recentes, tais como o di-
logo das fontes, a teoria dos atos prprios e a re-
sponsabilidade dos provedores de sites de relaciona-
mento na internet) e a improbidade administrativa
(com nfase na aplicao da Lei 8.429/1992 aos agentes
polticos; na questo do foro especial; na prova do
periculum in mora na cautelar de indisponibilidade de
bens; na aplicabilidade da sano de perda da funo
pblica aos agentes aposentados; e na correlao entre
pedido e sentena nas aes civis de responsabilidade
por ato de improbidade administrativa). Portanto, ob-
jeto deste livro tanto o direito material coletivo
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(interesses difusos, coletivos e individuais homogneos)


como o direito processual coletivo.
Sem perder de vista a metodologia do estudo es-
quematizado da Editora Mtodo, procuramos produzir
um livro completo e conciso, didtico, sistematizado, es-
crito em linguagem clara e direta.
Nas matrias controversas, so expostas as diversas
posies da doutrina e jurisprudncia, com destaque
para as orientaes do Superior Tribunal de Justia e do
Supremo Tribunal Federal, quando existentes, em cada
um dos tpicos abordados nos seis captulos que com-
pem o nosso Interesses Difusos e Coletivos
Esquematizado.
Para facilitar a compreenso da matria, especial-
mente nos temas mais complexos, foram citados in-
meros exemplos de casos prticos, sem prejuzo dos
grficos e esquemas elaborados para facilitar a visualiz-
ao do contedo exposto.
Ao final de cada captulo apresentamos questes
objetivas de diversos concursos pblicos, proporcion-
ando ao leitor a possibilidade de avaliar seu aprendiz-
ado e, ainda mais importante, familiarizar-se com os
pontos mais cobrados pelos examinadores.
Esperamos que esta obra possa ser til a todos os
operadores do direito, aos estudantes e, em especial
nestes tempos de urgncia e abundncia de inform-
aes, a todos os candidatos que desejam realizar o
sonho da aprovao em concursos pblicos.
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Boa sorte a todos e muito obrigado pela confiana


em nosso trabalho. Contem sempre conosco.
So Paulo, abril de 2011

Cleber Masson
Adriano Andrade
Landolfo Andrade
Nota da Editora: o Acordo Ortogrfico foi aplicado integ-
ralmente nesta obra.
ABREVIATURAS

1. FUNDAMENTOS DE DIREITO COLETIVO

1.1 Evoluo histrica dos direitos humanos

1.1.1 Direitos humanos de primeira gerao (ou de


primeira dimenso)

1.1.2 Direitos humanos de segunda gerao (ou de se-


gunda dimenso)

1.1.3 Direitos humanos de terceira gerao (ou de ter-


ceira dimenso)

1.1.4 Direitos humanos de quarta gerao (ou de quarta


dimenso)

1.1.5 Direitos humanos de quinta gerao (ou de quinta


dimenso)

1.1.6 Quadro-resumo das trs primeiras geraes/


dimenses

1.2 Surgimento e evoluo do direito coletivo

1.2.1 Antecedentes remotos do processo coletivo


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1.2.2 As mudanas socioeconmicas e o reflexo no direito


material ao longo do sculo XX

1.2.3 Os desafios do processo tradicional em face do novo


contexto socioeconmico e jurdico-material, e o
surgimento do processo de massa

1.2.4 Evoluo do processo coletivo na legislao


brasileira

1.3 Definies e terminologia

1.3.1 Interesse e direito subjetivo

1.3.2 Por que a CF/88 e o CDC referem-se defesa tanto


de interesses como de direitos?

1.3.3 Interesse pblico x interesse privado

1.3.4 Direito pblico x direito privado

1.3.5 Interesses transindividuais: objeto do direito


coletivo

1.3.6 Interesses difusos, coletivos e individuais


homogneos

1.3.6.1 Interesses difusos

1.3.6.2 Interesses coletivos stricto sensu

1.3.6.3 Interesses individuais homogneos

1.3.6.4 Consideraes finais sobre direitos difusos,


coletivos e individuais homogneos

1.4 Questes

2. AO CIVIL PBLICA
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2.1 Consideraes iniciais

2.1.1 Princpios do Direito Processual Coletivo Comum

2.1.1.1 Princpio do acesso justia

2.1.1.2 Princpio da universalidade da jurisdio

2.1.1.3 Princpios da participao no processo e


pelo processo

2.1.1.4 Princpio da economia processual

2.1.1.5 Princpio do interesse jurisdicional no con-


hecimento do mrito do processo coletivo

2.1.1.6 Princpio da mxima prioridade jurisdi-


cional da tutela coletiva

2.1.1.7 Princpio da disponibilidade motivada da


ao coletiva

2.1.1.8 Princpio da no taxatividade da ao


coletiva

2.1.1.9 Princpio do mximo benefcio da tutela


jurisdicional coletiva comum

2.1.1.10 Princpio da mxima amplitude do pro-


cesso coletivo

2.1.1.11 Princpio da obrigatoriedade da execuo


coletiva pelo Ministrio Pblico

2.1.1.12 Princpio da ampla divulgao da


demanda

2.1.1.13 Princpio da informao aos rgos


legitimados
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2.1.1.14 Princpio da integrao entre a LACP e o


CDC

2.1.2 Ao civil pblica ou ao coletiva?

2.1.3 Natureza jurdica: norma de direito material ou de


direito processual?

2.2 A influncia das class actions

2.2.1 Pressuposto da comunho de questes de fato ou de


direito

2.2.2 Legitimidade ativa

2.2.3 Coisa julgada

2.2.4 Pressuposto da representatividade adequada (ad-


equacy of representation)

2.2.5 Opt-out e opt-in

2.2.6 Legitimao passiva

2.2.7 Fluid recovery

2.2.8 Resumo das principais influncias das class actions


da Rule 23 sobre nossas aes civis pblicas

2.2.9 Resumo das principais diferenas entre as class ac-


tions da Rule 23 e nossas aes civis pblicas

2.3 Condies da ao

2.3.1 Legitimidade ad causam

2.3.1.1 Legitimidade ativa

2.3.2 Interesse de agir

2.3.3 Possibilidade jurdica do pedido


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2.3.3.1 Controle de constitucionalidade

2.3.3.2 Controle judicial de polticas pblicas

2.3.3.3 Questes tributrias, contribuies previd-


encirias, FGTS e outros fundos

2.4 Elementos da ao

2.4.1 Partes

2.4.2 Causa de pedir

2.4.3 Pedido

2.4.3.1 Objeto imediato

2.4.3.2 Objeto mediato

2.5 Competncia

2.5.1 Competncia originria nos tribunais de


superposio

2.5.2 Competncia de jurisdio

2.5.2.1 Justia Especial x Justia Comum

2.5.2.2 Justia Comum: Justia Federal x Justias


Estaduais ou Distrital

2.5.3 Competncia originria na respectiva Justia

2.5.4 Competncia de foro (ou territorial)

2.5.4.1 Regra geral

2.5.4.2 Regras especficas

2.5.5 Competncia de juzo

2.5.5.1 Juizados Especiais Cveis Federais


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2.5.5.2 Juizados Especiais Cveis Estaduais

2.5.6 Competncia interna

2.5.7 Competncia recursal

2.6 Litisconsrcio e interveno de terceiros

2.6.1 Litisconsrcio e assistncia

2.6.1.1 Noes preliminares

2.6.1.2 Litisconsrcio ativo inicial de


colegitimados

2.6.1.3 Litisconsrcio ativo superveniente de


colegitimados

2.6.1.4 Litisconsrcio ativo entre Ministrios


Pblicos

2.6.1.5 Facultatividade do litisconsrcio passivo


em aes ambientais

2.6.1.6 Assistncia simples de no colegitimados

2.6.1.7 Litisconsrcio e assistncia litisconsorcial


de no colegitimados

2.6.2 Oposio

2.6.3 Nomeao autoria

2.6.4 Denunciao da lide

2.6.5 Chamamento ao processo

2.6.6 Amicus curiae

2.7 Conexo, continncia e litispendncia

2.7.1 Conexo e continncia


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2.7.1.1 Efeito da conexo ou continncia: prorrog-


ao da competncia

2.7.2 Litispendncia

2.7.2.1 Efeito da litispendncia

2.7.3 Conexo, continncia e litispendncia entre aes


civis pblicas e aes individuais

2.8 Inqurito civil e outros meios de prova

2.8.1 Instruo da petio inicial

2.8.1.1 As ferramentas do Ministrio Pblico: in-


qurito civil e procedimento preparatrio

2.8.1.2 As ferramentas dos demais legitimados:


requerimentos de certides ou informaes

2.8.2 Instruo ao longo do processo

2.8.2.1 A inverso do nus da prova

2.9 Particularidades procedimentais

2.9.1 O edital nas aes sobre interesses individuais


homogneos

2.9.2 Tutelas de urgncia

2.9.2.1 Liminares: aspectos gerais

2.9.2.2 Liminares: limitaes

2.9.2.3 Liminares: impugnao

2.9.3 Desistncia e abandono

2.9.4 Reconveno

2.10 Resoluo amigvel dos conflitos


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2.10.1 Composio extrajudicial: o compromisso de


ajustamento de conduta

2.10.1.1 Previso legal

2.10.1.2 Legitimao

2.10.1.3 Natureza jurdica

2.10.1.4 Objeto

2.10.1.5 Cominaes

2.10.1.6 Compromisso de ajustamento tomado em


um inqurito civil ou em um procedimento
preparatrio

2.10.1.7 Compromisso de ajustamento de conduta


preliminar

2.10.1.8 Complementao, impugnao e novao


do compromisso

2.10.1.9 Execuo

2.10.2 Composio judicial

2.11 Sentena, meios de impugnao e coisa julgada

2.11.1 Sentenas coletivas

2.11.1.1 Obrigaes de fazer ou no fazer

2.11.1.2 Obrigaes de pagar

2.11.2 Impugnao

2.11.2.1 Recursos

2.11.2.2 Pedido de suspenso da execuo da sen-


tena no transitada em julgado
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2.11.3 Coisa julgada

2.11.3.1 Coisa julgada nas aes coletivas sobre in-


teresses difusos e coletivos

2.11.3.2 Coisa julgada nas aes coletivas sobre in-


teresses individuais homogneos

2.11.3.3 O emprego legal das expresses erga


omnes e ultra partes

2.11.3.4 Coisa julgada material secundum


eventum litis e secundum eventum
probationis

2.11.3.5 Transporte da coisa julgada in utilibus

2.11.3.6 Implicaes do estgio do processo colet-


ivo em relao ao estgio do processo
individual

2.11.3.7 Limites territoriais e subjetivos da coisa


julgada

2.12 Liquidao e execuo de sentenas

2.12.1 Direitos difusos e direitos coletivos

2.12.1.1 Legitimidade

2.12.1.2 Competncia

2.12.1.3 Procedimento

2.12.2 Direitos individuais homogneos

2.12.2.1 Liquidao e execuo individuais

2.12.2.2 Liquidao e execuo coletivas

2.12.2.3 Fluid recovery segundo o CDC


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2.12.2.4 Sistema da Lei 7.913/1989

2.12.2.5 Prioridade dos crditos de direitos indi-


viduais homogneos

2.13 Fundos de direitos difusos

2.13.1 Fundo federal e fundos estaduais de reparao dos


interesses difusos

2.13.2 As normas de regncia

2.13.3 Fontes de receita

2.13.4 Aplicao dos recursos

2.13.5 Fundos assemelhados

2.14 Consideraes finais

2.14.1 Ministrio Pblico como fiscal da lei

2.14.2 No adiantamento das custas e despesas


processuais

2.14.3 nus da sucumbncia

2.14.4 Litigncia de m-f

2.14.5 Prescrio

2.15 Questes

3. AO POPULAR

3.1 Consideraes iniciais

3.2 Condies da ao

3.2.1 Legitimidade ad causam


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3.2.1.1 Legitimidade ativa

3.2.1.2 Legitimidade passiva

3.2.2 Interesse de agir

3.2.3 Possibilidade jurdica do pedido

3.3 Elementos da ao

3.3.1 Partes

3.3.2 Causa de pedir

3.3.3 Pedido

3.3.3.1 Objeto imediato

3.3.3.2 Objeto mediato

3.4 Competncia

3.5 Conexo, continncia e litispendncia

3.6 Prova

3.6.1 Consideraes gerais

3.6.2 Crime do art. 8. da LAP

3.7 Particularidades procedimentais

3.7.1 Liminares

3.7.2 Requisio de documentos e certides

3.7.3 Citao dos beneficirios e responsveis

3.7.4 Prazo para contestar

3.7.5 Possveis atitudes para a entidade cujo ato


impugnado
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3.7.6 Demais peculiaridades

3.8 Atuao do Ministrio Pblico

3.8.1 Fiscal da lei

3.8.2 rgo ativador da prova e auxiliar do autor popular

3.8.3 Sucessor do autor

3.8.4 Outras funes

3.9 Sentena, meios de impugnao e coisa julgada

3.10 Liquidao e execuo de sentenas

3.11 Consideraes finais

3.12 Questes

4. MANDADO DE SEGURANA COLETIVO

4.1 Consideraes iniciais

4.2 Pressupostos

4.2.1 Pressupostos dos mandados de segurana indi-


viduais e coletivos

4.2.1.1 Ato de autoridade

4.2.1.2 Ilegalidade ou abuso de poder

4.2.1.3 Leso ou ameaa de leso

4.2.1.4 Direito lquido e certo

4.2.1.5 No cabimento de habeas corpus ou


habeas data
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4.2.2 Pressuposto especfico do mandado de segurana


coletivo

4.3 Competncia

4.4 Condies da ao

4.4.1 Legitimidade ad causam

4.4.1.1 Legitimidade ativa

4.4.1.2 Legitimidade passiva

4.4.2 Interesse de agir

4.4.3 Possibilidade jurdica do pedido

4.5 Elementos da ao, litisconsrcio e interveno de


terceiros

4.5.1 Elementos da ao

4.5.1.1 Partes

4.5.1.2 Causa de pedir

4.5.1.3 Pedido

4.5.2 Litisconsrcio

4.5.3 Interveno de terceiros

4.6 Conexo, continncia e litispendncia

4.7 Procedimento

4.7.1 Petio e despacho iniciais

4.7.1.1 Liminares: aspectos gerais

4.7.1.2 Liminares: limitaes


29/1719

4.7.1.3 Liminares: impugnao

4.7.2 Desistncia

4.7.3 Celeridade na tramitao

4.7.4 Defesa oral nos tribunais

4.8 A atuao do Ministrio Pblico

4.9 Sentena, meios de impugnao e coisa julgada

4.9.1 Peculiaridades da coisa julgada no mandado de se-


gurana coletivo

4.10 Execuo de sentenas

4.11 Consideraes finais

4.12 Questes

5. DIREITO DO CONSUMIDOR

5.1 Noes introdutrias

5.1.1 Conceito

5.1.2 Alocao na teoria geral do direito

5.1.3 Relaes do direito do consumidor com outros


ramos do direito

5.1.3.1 Com o Direito Constitucional

5.1.3.2 Com o Direito Administrativo

5.1.3.3 Com o Direito Processual

5.1.3.4 Com o Direito Penal

5.1.3.5 Com o Direito Internacional


30/1719

5.1.3.6 Com o Direito Civil

5.1.4 Origens histricas

5.1.4.1 Anlise histrica da relao de consumo

5.1.4.2 O Direito do Consumidor como resposta


legal protetiva

5.1.5 Finalidade do direito do consumidor

5.2 Fundamento constitucional

5.2.1 Introduo

5.2.2 A proteo do consumidor como direito


fundamental

5.2.2.1 Noo de direito fundamental

5.2.2.2 A importncia do art. 5., XXXII, da CF

5.2.3 A proteo do consumidor como princpio da or-


dem econmica

5.2.4 A proteo infraconstitucional do consumidor (art.


48 do ADCT)

5.2.5 Competncia legislativa concorrente

5.3 O Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor

5.3.1 Influncias do direito comparado

5.3.2 Microssistema jurdico

5.3.3 Lei principiolgica

5.3.4 Normas de ordem pblica e interesse social

5.3.5 A aplicao da Lei 8.078/1990 no tempo


31/1719

5.3.6 Poltica nacional de relaes de consumo

5.3.6.1 Objetivos

5.3.6.2 A importncia sistemtica do art. 4. do


CDC

5.3.7 O dilogo das fontes

5.3.7.1 Introduo

5.3.7.2 O dilogo entre o Cdigo de Defesa do


Consumidor e o Cdigo Civil

5.3.7.3 O dilogo entre o CDC e a legislao


especial

5.4 Princpios gerais do Direito do Consumidor

5.4.1 Noo de princpios de direito

5.4.2 Princpios e clusulas gerais: distino

5.4.3 Princpios em espcie

5.4.3.1 Princpio da vulnerabilidade

5.4.3.2 Princpio da defesa do consumidor pelo


Estado

5.4.3.3 Princpio da harmonizao

5.4.3.4 Princpio da boa-f objetiva

5.4.3.5 Princpio do equilbrio

5.4.3.6 Princpio da transparncia

5.4.3.7 Princpio da confiana

5.4.3.8 Princpio do combate ao abuso


32/1719

5.4.3.9 Princpio da educao e informao

5.4.3.10 Princpio da precauo

5.5 Direitos bsicos do consumidor

5.5.1 Introduo

5.5.2 Direito vida, sade e segurana

5.5.3 Direito educao

5.5.4 Direito liberdade de escolha

5.5.5 Direito igualdade nas contrataes

5.5.6 Direito informao

5.5.7 Direito proteo contra prticas e clusulas


abusivas

5.5.8 Direito modificao e reviso das clusulas


contratuais

5.5.9 Direito efetiva preveno e reparao dos danos


materiais e morais

5.5.9.1 Reparao do dano moral

5.5.9.2 A questo do dano moral coletivo

5.5.10 Direito de acesso justia

5.5.11 Direito inverso do nus da prova

5.5.11.1 Requisitos

5.5.11.2 Verossimilhana da alegao

5.5.11.3 Hipossuficincia
33/1719

5.5.11.4 Hipossuficincia e vulnerabilidade:


distino

5.5.11.5 Momento da inverso do nus da prova

5.5.11.6 A questo do custeio das provas

5.5.12 Direito prestao adequada e eficaz de servios


pblicos

5.6 Campo de aplicao do CDC

5.6.1 A relao jurdica de consumo

5.6.2 Conceito de consumidor

5.6.2.1 O consumidor standard ou stricto sensu

5.6.2.2 O consumidor equiparado

5.6.3 Conceito de fornecedor

5.6.3.1 Definio jurdica

5.6.3.2 Atividade profissional

5.6.3.3 Atividade desenvolvida no mercado de


consumo

5.6.3.4 Tcnica de responsabilizao dos fornece-


dores no CDC

5.6.4 Conceito de produto

5.6.5 Conceito de servio

5.6.5.1 Definio jurdica

5.6.5.2 Atividade remunerada

5.6.5.3 Servios bancrios, financeiros, de crdito


e securitrios
34/1719

5.6.5.4 Servios pblicos

5.7 Proteo sade e segurana do consumidor

5.7.1 Preveno

5.7.2 Riscos normais e previsveis

5.7.3 Produto ou servio potencialmente nocivo ou


perigoso

5.7.4 Periculosidade exagerada

5.7.5 O recall

5.8 Responsabilidade civil nas relaes de consumo

5.8.1 Noes introdutrias

5.8.2 Fundamento da responsabilidade objetiva no CDC

5.8.3 Sistemtica do CDC

5.8.4 Teoria da qualidade

5.8.5 Defeito e vcio: distino

5.8.6 Responsabilidade pelo fato do produto

5.8.6.1 Responsabilidade objetiva

5.8.6.2 Pressupostos da responsabilidade

5.8.6.3 Os fornecedores responsveis e a


solidariedade

5.8.6.4 A responsabilidade do comerciante

5.8.6.5 O direito de regresso e a denunciao da


lide

5.8.6.6 As causas de excluso da responsabilidade


35/1719

5.8.7 Responsabilidade pelo fato do servio

5.8.7.1 Noo de defeito do servio

5.8.7.2 Os fornecedores responsveis

5.8.7.3 Causas de excluso da responsabilidade

5.8.7.4 Responsabilidade do profissional liberal

5.8.7.5 A responsabilidade pessoal do mdico e o


novo Cdigo de tica Mdica

5.8.7.6 A responsabilidade dos hospitais e clnicas


mdicas em face do erro mdico

5.8.7.7 A responsabilidade das empresas de pla-


nos de sade pelos servios prestados por
mdicos e hospitais credenciados

5.8.7.8 A responsabilidade dos provedores de sites


de relacionamento na internet pelo con-
tedo de informaes ofensivas honra dos
usurios

5.8.8 Consumidor bystander (art. 17 do CDC)

5.8.9 Responsabilidade pelo vcio do produto e do


servio

5.8.9.1 Responsabilidade objetiva

5.8.9.2 Os fornecedores responsveis e a


solidariedade

5.8.9.3 O vcio de qualidade do produto

5.8.9.4 O vcio de quantidade do produto (art. 19)

5.8.9.5 O vcio de qualidade do servio (art. 20)


36/1719

5.8.9.6 Vcio de quantidade do servio

5.8.9.7 Servios pblicos

5.8.10 Responsabilidade civil pela perda de uma chance

5.9 Decadncia e prescrio

5.9.1 Sistemtica do CDC

5.9.2 Decadncia

5.9.2.1 Contagem do prazo

5.9.2.2 Causas que obstam a decadncia (art. 26,


2.)

5.9.2.3 Garantia legal e garantia contratual

5.9.3 Prescrio

5.9.3.1 Causas que suspendem ou interrompem a


prescrio

5.9.3.2 A prescrio de outras pretenses


reparatrias

5.10 Desconsiderao da personalidade jurdica

5.10.1 Desconsiderao no Cdigo Civil

5.10.2 Desconsiderao no CDC

5.10.2.1 Hipteses autorizadoras

5.10.2.2 A interpretao da clusula geral do art.


28, 5., do CDC

5.10.3 Desconsiderao inversa

5.10.4 Responsabilizao societria


37/1719

5.10.4.1 Responsabilidade subsidiria do grupa-


mento societrio ( 2.)

5.10.4.2 Responsabilidade solidria das so-


ciedades consorciadas ( 3.)

5.10.4.3 Responsabilidade subjetiva das so-


ciedades coligadas ( 4.)

5.11 Prticas comerciais

5.11.1 Oferta

5.11.1.1 Princpio da vinculao da oferta (art. 30


do CDC)

5.11.1.2 A oferta de componentes e de peas de


reposio

5.11.1.3 A regra da solidariedade estatuda no art.


34 do CDC

5.11.1.4 Dever de informar

5.11.2 Publicidade

5.11.2.1 Conceito de publicidade

5.11.2.2 Publicidade e propaganda

5.11.2.3 Publicidade institucional e publicidade


promocional

5.11.2.4 Controle da publicidade

5.11.2.5 Princpios da proteo publicitria do


consumidor

5.11.2.6 Publicidade enganosa

5.11.2.7 Publicidade abusiva


38/1719

5.11.3 Prticas abusivas

5.11.3.1 Conceito de prticas abusivas

5.11.3.2 As prticas abusivas elencadas exemplific-


ativamente no art. 39

5.11.4 Cobrana de dvidas

5.11.4.1 Cobranas abusivas

5.11.4.2 Repetio do indbito

5.11.5 Bancos de dados e cadastros de consumidores

5.11.5.1 Introduo

5.11.5.2 Distino entre bancos de dados e ca-


dastro de consumidores

5.11.5.3 Bancos de dados de proteo ao crdito

5.11.5.4 Qualidade das informaes

5.11.5.5 Direitos dos consumidores perante os ar-


quivos de consumo

5.11.5.6 Limites temporais dos registros negativos

5.11.5.7 Dvida discutida em juzo

5.11.5.8 Responsabilidade civil pelo arquivamento


indevido

5.11.5.9 Cadastros de reclamaes fundamentadas


contra os fornecedores

5.11.5.10 O cadastro positivo. Breve anlise da Lei


12.414/2011

5.12 Proteo contratual


39/1719

5.12.1 Introduo

5.12.2 A nova concepo de contrato

5.12.2.1 Duty to mitigate the loss (dever de mit-


igar a perda)

5.12.2.2 Teoria dos atos prprios: venire contra


factum proprium, supressio, surrectio e tu
quoque

5.12.2.3 Teoria do adimplemento substancial

5.12.3 Dirigismo contratual

5.12.4 Princpios norteadores

5.12.4.1 Princpio da transparncia

5.12.4.2 Princpio da interpretao mais favorvel

5.12.4.3 Princpio da vinculao do fornecedor

5.12.4.4 Princpio da preservao dos contratos

5.12.5 Direito de arrependimento (prazo de reflexo)

5.12.6 Garantia complementar

5.12.7 Clusulas abusivas

5.12.7.1 Definio

5.12.7.2 Nulidade das clusulas abusivas

5.12.7.3 Reconhecimento de ofcio

5.12.7.4 Integrao do contrato

5.12.7.5 Elenco exemplificativo das clusulas


abusivas
40/1719

5.12.7.6 Controle das clusulas gerais dos


contratos

5.12.8 Crdito e financiamento ao consumidor

5.12.9 Compra e venda prestao e alienao fiduciria


em garantia

5.12.10 Contratos de adeso

5.12.10.1 Definio

5.12.10.2 Insero de clusula no formulrio

5.12.10.3 Clusula resolutria alternativa

5.12.10.4 Contrato de adeso escrito

5.12.10.5 Clusulas restritivas de direitos do


consumidor

5.13 Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

5.13.1 Introduo

5.13.2 Procon

5.13.3 Entidades civis

5.13.4 Sanes administrativas

5.13.4.1 Competncia

5.13.4.2 Modalidades de sanes administrativas

5.13.4.3 Fiscalizao e aplicao das sanes


administrativas

5.14 A defesa do consumidor em juzo

5.14.1 Consideraes iniciais


41/1719

5.14.2 Tutela individual

5.14.2.1 A adequada e efetiva tutela jurisdicional

5.14.2.2 Ao de cumprimento especfico da


obrigao de fazer ou no fazer

5.14.2.3 Competncia pelo domiclio do consum-


idor autor

5.14.2.4 Vedao de denunciao da lide e um


novo tipo de chamamento ao processo

5.15 Questes

6. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

6.1 Introduo

6.2 Regramento constitucional

6.3 Regramento infraconstitucional

6.3.1 Lei de Improbidade Administrativa

6.3.1.1 Aplicao da Lei de Improbidade no tempo

6.4 Conceito de improbidade administrativa

6.5 A defesa da probidade administrativa como um interesse


difuso

6.6 Sujeitos do ato de improbidade administrativa

6.6.1 Sujeito passivo

6.6.2 Sujeito ativo

6.6.2.1 Agentes pblicos

6.6.2.2 Terceiros
42/1719

6.7 Elemento subjetivo da conduta mproba

6.8 Modalidades de improbidade administrativa

6.8.1 Enriquecimento ilcito

6.8.1.1 Introduo

6.8.1.2 Elementos essenciais

6.8.1.3 Condutas especficas elencadas exemplific-


ativamente no art. 9.

6.8.2 Atos lesivos ao errio

6.8.2.1 Introduo

6.8.2.2 Elementos essenciais

6.8.2.3 Princpio da insignificncia:


inadmissibilidade

6.8.2.4 Condutas especficas elencadas exemplific-


ativamente no art. 10

6.8.3 Atos que atentam contra os princpios da adminis-


trao pblica

6.8.3.1 Introduo

6.8.3.2 Norma residual ou de aplicao


subsidiria

6.8.3.3 Elementos essenciais

6.8.3.4 Condutas especficas elencadas exemplific-


ativamente no art. 11

6.8.4 Novas figuras de improbidade administrativa

6.8.4.1 Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)


43/1719

6.8.4.2 Lei Eleitoral (Lei 9.504/1997)

6.8.5 Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010)

6.8.5.1 Rejeio de contas por irregularidade in-


sanvel e que configure ato doloso de im-
probidade administrativa

6.8.5.2 Condenao pela prtica de atos dolosos


de improbidade administrativa

6.9 Sanes

6.9.1 Previso normativa

6.9.2 Correspondncia com os tipos de improbidade

6.9.3 Espcies

6.9.3.1 Perdas de bens e valores

6.9.3.2 Ressarcimento integral do dano

6.9.3.3 Perda da funo pblica

6.9.3.4 Suspenso dos direitos polticos

6.9.3.5 Multa civil

6.9.3.6 Proibio de contratar com o poder


pblico ou receber incentivos ou benefcios
fiscais ou creditcios

6.9.4 Aplicao das sanes

6.9.4.1 Juzo de improbidade da conduta e juzo


de aplicao da sano

6.9.4.2 Parmetros para a aplicao das sanes


44/1719

6.9.4.3 Aplicao cumulativa das sanes: princ-


pios da proporcionalidade e razoabilidade

6.9.4.4 Pode o juiz aplicar sanes no pedidas


pelo autor?

6.9.4.5 Concurso de condutas e conflito aparentes


de normas

6.10 Procedimento administrativo

6.11 Providncias cautelares

6.11.1 Indisponibilidade de bens

6.11.1.1 Introduo

6.11.1.2 Hipteses de cabimento

6.11.1.3 Pressupostos

6.11.1.4 Alcance da medida

6.11.2 Sequestro

6.11.3 Afastamento do agente pblico do exerccio do


cargo, emprego ou funo

6.12 Ao de improbidade administrativa

6.12.1 Nomenclatura

6.12.2 Competncia

6.12.2.1 Incorporao ao patrimnio municipal de


verba recebida da Unio

6.12.2.2 Malversao ou desvio de verbas pblicas


oriundas do FUNDEB

6.12.2.3 Prerrogativa de foro


45/1719

6.12.3 Legitimao

6.12.3.1 A posio processual da pessoa jurdica


interessada

6.12.4 Pedido

6.12.5 Procedimento

6.12.5.1 Transao ou conciliao: vedao

6.12.5.2 Fase de admissibilidade da ao

6.12.6 Sentena

6.12.6.1 Correlao entre pedido e sentena

6.12.6.2 Independncia entre as instncias

6.12.7 Coisa julgada

6.13 Prescrio

6.14 Questes

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

GABARITO
ACP Ao Civil Pblica
CC Cdigo Civil
CDC Cdigo de Defesa do Consumidor
Constituio da Repblica Federativa
CF/88
do Brasil de 1988
Conselho Nacional do Ministrio
CNMP
Pblico
CSMP- Conselho Superior do Ministrio

SP Pblico do Estado de So Paulo
Conselho Superior do Ministrio
CSMPF
Pblico Federal
Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA
(Lei n. 8.069/1990)
Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741/
EI
2003)
47/1719

Lei de Improbidade Administrativa


LIA
(Lei n. 8.429/1992)
Lei Orgnica do Ministrio Pblico do
LOMP-
Estado da Bahia (Lei Complementar
BA
Estadual n. 11/1996)
Lei Orgnica do Ministrio Pblico do
LOMP-
Estado de So Paulo (Lei Comple-
SP
mentar Estadual n. 734/1993)
Lei Orgnica do Ministrio Pblico da
LOMPU
Unio (Lei Complementar n. 75/1993)
Lei Orgnica Nacional do Ministrio
LONMP
Pblico (Lei n. 8.625/1993)
MSC Mandado de Segurana Coletivo
Procuradoria Federal dos Direitos do
PFDC
Cidado
FUNDAMENTOS DE DIREITO COLETIVO

Sumrio: 1.1 Evoluo histrica dos direitos


humanos: 1.1.1 Direitos humanos de
primeira gerao (ou de primeira dimenso);
1.1.2 Direitos humanos de segunda gerao
(ou de segunda dimenso); 1.1.3 Direitos hu-
manos de terceira gerao (ou de terceira di-
menso); 1.1.4 Direitos humanos de quarta
gerao (ou de quarta dimenso); 1.1.5
Direitos humanos de quinta gerao (ou de
quinta dimenso); 1.1.6 Quadro-resumo das
trs primeiras geraes/dimenses 1.2 Sur-
gimento e evoluo do direito coletivo: 1.2.1
Antecedentes remotos do processo coletivo;
1.2.2 As mudanas socioeconmicas e o re-
flexo no direito material ao longo do sculo
XX; 1.2.3 Os desafios do processo tradicional
em face do novo contexto socioeconmico e
jurdico-material, e o surgimento do processo
de massa; 1.2.4 Evoluo do processo colet-
ivo na legislao brasileira 1.3 Definies e
terminologia: 1.3.1 Interesse e direito subjet-
ivo; 1.3.2 Por que a CF/88 e o CDC referem-
se defesa tanto de interesses como de
direitos?; 1.3.3 Interesse pblico x Interesse
49/1719

privado; 1.3.4 Direito pblico x direito


privado; 1.3.5 Interesses transindividuais:
objeto do direito coletivo; 1.3.6 Interesses di-
fusos, coletivos e individuais homogneos
1.4 Questes.

1.1 EVOLUO HISTRICA DOS DIREITOS


HUMANOS

Historicamente, medida que a sociedade evolui,


traz consigo novos tipos de conflitos de interesses. Para
sua pacificao, faz-se necessria a atuao do direito
em duas frentes: (i) na primeira delas, o direito materi-
al reordenado, com o reconhecimento, pelas normas
jurdicas (direito objetivo), de novos direitos subjetivos;
(ii) na segunda, ferramentas de direito processual so
aperfeioadas para introduzir mecanismos mais efi-
cientes para a resoluo das novas modalidades de con-
flitos, garantindo o respeito aos novos direitos
reconhecidos.

Postas tais premissas, e considerando que, nesta


obra, enfocaremos tanto aspectos de direito material
como de direito processual, principiaremos, no presente
item, pelo direito material. Mais especificamente, nele
versaremos a marcha dos direitos humanos aps a Re-
voluo Francesa de 1789, por ser interessante conhecer
50/1719

o contexto poltico-socioeconmico-jurdico da evoluo


dos direitos humanos em geral para, em meio a ele, bem
situar a gnese dos direitos de dimenso coletiva e dos
instrumentos processuais especialmente criados para
sua tutela. A seguir apresentamos um breve panorama
das diversas geraes (ou dimenses) de direitos hu-
manos, a partir da Revoluo Francesa de 1789. Fica
aqui a ressalva de que alguns autores preferem explicar
essa evoluo empregando o termo dimenso em vez
de gerao de direitos, em razo de que o vocbulo
gerao poderia transmitir a ideia equivocada de que
os direitos surgidos numa gerao posterior viriam a
substituir os das geraes anteriores, quando, na
verdade, os direitos ulteriormente reconhecidos vieram
simplesmente somar-se aos seus antecedentes.

1.1.1 Direitos humanos de primeira gerao (ou


de primeira dimenso)
Resultado da reao do indivduo contra a opresso
do Estado absolutista, a Revoluo Francesa de 1789 in-
augurou a idade contempornea. Naquele mesmo ano,
seus valores foram lapidados na Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado, que pode ser considerada um
marco na evoluo dos direitos humanos. A rigor,
somente a partir de ento passou a desenvolver-se uma
teoria dos direitos humanos, ou seja, de direitos
que so inerentes espcie humana, e no exclusivos
dos nacionais deste ou daquele Estado.
Inaugurou-se, poca, um novo modelo de relao
cidado x Estado, invertendo-se a concepo
51/1719

tradicional, segundo a qual a liberdade individual era


mera concesso do Poder Estatal, para declarar-se que
era esse poder que derivava da vontade dos compon-
entes da nao, e que todos os homens, independ-
entemente de sua nacionalidade, nasciam livres e
iguais em direitos.
O reconhecimento de direitos individuais civis
(liberdade, propriedade, segurana etc.) e polticos foi
paradigma do Estado liberal (voltado para assegurar
um mnimo intransponvel de liberdade do indivduo
em face do Estado) e continua a inspirar inmeras con-
stituies. A fase que a se iniciou consagrou os direit-
os de liberdade, que ficaram conhecidos como liber-
dades clssicas, formais ou pblicas negativas (pois im-
plicavam prestaes negativas do Estado em relao ao
indivduo, ou seja, limitaes da interveno estatal),
tambm sendo denominados direitos humanos de
primeira gerao (ou de primeira dimenso).

1.1.2 Direitos humanos de segunda gerao (ou


de segunda dimenso)
A partir de meados do sculo XIX, observou-se que
o modelo jurdico criado para sustentar a nova realidade
poltico-econmica, produzida pela conjugao dos
ideais da Revoluo Francesa em meio ao contexto da
Revoluo Industrial, era insuficiente para a pacificao
dos conflitos sociais.
A igualdade meramente formal (igualdade de todos
perante a lei), a propriedade privada vista como direito
sagrado e absoluto e a ampla liberdade de contratar, em
52/1719

um cenrio de crescente industrializao, geraram dis-


tores que conturbaram a sociedade de ento: houve
acentuado enriquecimento de poucos e grande em-
pobrecimento de muitos, ao passo que a mecanizao da
produo acelerava o desemprego, enquanto os que
conseguiam manter-se empregados labutavam em meio
a pssimas condies de trabalho.1
Os mais fracos, para se fazerem ouvir perante o
Estado, perceberam que somente agrupados e organiza-
dos conseguiriam contrapor-se ao poder poltico e econ-
mico dos industriais. Isso motivou a ecloso de cor-
pos intermedirios, que consistiam em grupos,
classes ou categorias de pessoas, que se organizaram
para lutar pelo reconhecimento dos interesses que tin-
ham em comum. O exemplo mais tpico o do movi-
mento sindical.
A denominao corpos intermedirios se deve
ao fato que eles defendiam interesses que tinham por
nota distintiva o fato de no pertencerem ao Estado (in-
teresses pblicos), tampouco a todo e qualquer indiv-
duo indistintamente (interesses afetos aos direitos hu-
manos individuais), mas sim a determinados grupos,
classes ou categorias de pessoas. Situavam-se, assim,
em uma posio intermediria entre o Estado e o indiv-
duo, entre o pblico e o privado.
Como resposta aos clamores desses corpos inter-
medirios, os Estados foram sendo gradualmente
forados a reconhecer direitos econmicos, culturais e
sociais (direito proteo contra o desemprego e con-
dies mnimas de trabalho, direito educao bsica,
53/1719

direito assistncia na invalidez e na velhice etc.), que


ficaram conhecidos como direitos de igualdade
ou liberdades reais, concretas, materiais (por visarem
reduo das desigualdades materiais que ento se dis-
seminavam), ou pblicas positivas (pois implicavam
prestaes positivas do Estado para reduo das
desigualdades).
Nascia, assim, o modelo de Estado Social ou do
Bem-Estar Social (voltado no apenas garantia de
um mnimo de liberdade, mas tambm para a efetiva
promoo social), e, com ele, os direitos humanos de
segunda gerao (ou de segunda dimenso).2
Por conta dessa nova gerao, houve o reconheci-
mento jurdico dos primeiros interesses de dimenso
coletiva, ou seja, que assistem a todo um grupo, classe
ou categoria de pessoas (mulheres, crianas, idosos e
trabalhadores), de modo que uma nica leso ou
ameaa pode afetar a todos os componentes de determ-
inada coletividade.3 Distinguem-se, assim, dos in-
teresses meramente individuais, que no so caracter-
sticos de determinado grupo, e dos pblicos, em que es-
t necessariamente presente, em um dos polos da re-
lao jurdica, a Administrao Pblica.

1.1.3 Direitos humanos de terceira gerao (ou


de terceira dimenso)
Aps o terror de duas guerras mundiais e do holo-
causto, a paz entrou na pauta das discusses inter-
nacionais. Na mesma poca, o incremento da industrial-
izao trouxe a reboque a poluio sem fronteiras. Por
54/1719

outro lado, tornou-se inaceitvel o abismo econmico


que tornava cada vez mais distantes os pases desen-
volvidos dos no desenvolvidos.
O direito paz, ao desenvolvimento (no apenas
dos pases, mas de cada indivduo), e a um meio ambi-
ente hgido no poderia ser concretizado seno por meio
da cooperao entre as naes, ou seja, por meio do en-
tendimento entre os povos, e, at mesmo, por meio da
solidariedade entre as presentes e as futuras geraes de
seres vivos. Por tal razo, os direitos surgidos nessa fase
ficaram conhecidos como direitos de fraternidade
ou de solidariedade, e compem os direitos hu-
manos de terceira gerao (ou de terceira
dimenso).
Portanto, diferentemente das categorias anteriores,
sua defesa no se expressa pela tutela do direito de
liberdade de um indivduo em face do seu respectivo
Estado, ou pela implementao de direitos de uma de-
terminada categoria desfavorecida. Aqui, j se trata de
defender direitos de toda humanidade, de modo que os
Estados devem respeit-los independentemente da ex-
istncia de vnculo de nacionalidade com os seus titu-
lares (neste aspecto, estes podem ser considerados cid-
ados do mundo, e no de um determinado pas), e de
eles se encontrarem ou no em seu territrio. Alis, por
humanidade compreendem-se, at mesmo, as geraes
futuras, os seres humanos que ainda no nasceram ou
sequer foram concebidos.
Exemplo mais significativo dessa dimenso o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
55/1719

Afinal, trata-se de direito essencial vida humana


digna, e que, portanto, direito de todo ser humano.
Demais disso, a poluio originada em um determinado
pas pode afetar outros, quando no todos os pases, de
modo que fundamental que todas as naes colaborem
entre si para a proteo ambiental. E sua fruio pelas
geraes futuras depende da colaborao das geraes
presentes.
Costuma-se dizer que, com os direitos de terceira
gerao conhecidos como direitos de fraternidade ,
a evoluo dos direitos humanos acabou finalmente por
completar o lema da Revoluo Francesa: liberdade,
igualdade, fraternidade.

1.1.4 Direitos humanos de quarta gerao (ou de


quarta dimenso)
No h consenso quanto s espcies que compori-
am uma quarta gerao (dimenso) de direitos hu-
manos. Bobbio, por exemplo, aponta ser ela composta
pelo direito integridade do patrimnio gentico per-
ante as ameaas do desenvolvimento da biotecnologia.4
Bonavides, por sua vez, entende ser, principalmente, o
direito democracia, somado aos direitos informao
e ao pluralismo.5

1.1.5 Direitos humanos de quinta gerao (ou de


quinta dimenso)
Bonavides defende que o direito paz deveria ser
deslocado da terceira para uma quinta gerao
56/1719

(dimenso) de direitos humanos. Para o autor, sua


classificao tradicional entre os direitos de terceira ger-
ao o relega ao esquecimento. Em sua opinio, a paz,
pela importncia cada vez mais proeminente que vem
assumindo nos ltimos anos, deveria ter seu valor re-
conhecido nas constituies de todos os povos, como fez
o Brasil na Constituio de 1988, que a erigiu como
princpio de regncia da Repblica Federativa do Brasil
em suas relaes internacionais. Tal tese foi acolhida no
9. Congresso Ibero-Americano de Direito Constitu-
cional, realizado em Curitiba no ano de 2006.6

1.1.6 Quadro-resumo das trs primeiras


geraes/dimenses
Tendo em vista a existncia de considervel dis-
senso doutrinrio em relao exata configurao ou
mesmo existncia de uma quarta e de uma quinta ger-
aes de direitos humanos, convm nos limitarmos
elaborao de um quadro com as trs primeiras:

Direitos Caractersticas Exemplos

Primeira Direitos de Liberdades cls- Direitos civis


gerao/ liberdade sicas, formais, ou (liberdade, pro-
dimenso pblicas negat- priedade, segur-
ivas: foco na pre- ana) e polticos
servao da indi-
vidualidade em
face do Estado
57/1719

Segunda Direitos de Liberdades reais, Direitos sociais


gerao/ igualdade concretas, materi- (amparo ao
dimenso ais, ou pblicas idoso, s mul-
positivas: foco na heres, s cri-
correo das anas), culturais
desigualdades, ( educao
clamada pelos bsica), e
corpos inter- econmicos
medirios incio
do reconheci-
mento da ex-
istncia de
direitos de di-
menso coletiva

Terceira Direitos de Reconhecimento Direito paz, ao


gerao/ fraternidade/ internacional de desenvolvimento,
dimenso Solidariedade direitos da hu- ao equilbrio
manidade, do ambiental
homem como cid-
ado do mundo
aprofundamento
do reconheci-
mento de direit-
os de dimenso
coletiva

1.2 SURGIMENTO E EVOLUO DO


DIREITO COLETIVO

Como vimos nos itens anteriores, os novos conflitos


interpessoais resultantes da sociedade contempornea
reclamaram um novo arcabouo jurdico material.
Os direitos humanos de segunda e terceira geraes
caracterizavam-se por possurem uma dimenso
58/1719

coletiva, ou seja, por consagrarem interesses de grupos,


classes ou categorias de pessoas, quando no de toda a
humanidade, diferenciando-se dos direitos tipicamente
individuais, reconhecidos no interesse da autonomia
privada (disciplinados, p. ex., no direito civil e no direito
comercial), bem como dos direitos tipicamente pblicos
(regrados, p. ex., no direito administrativo e no direito
penal).
Para a adequada proteo desse novo gnero de
direitos substantivos (ou seja, materiais), fez-se mister o
desenvolvimento de novos instrumentos de tutela pro-
cessual, regidos por princpios, regras interpretativas e
institutos processuais prprios, dando origem a um
novo ramo do direito processual: o direito processual
coletivo.7
Aqui so necessrios parnteses. Parte da doutrina,
com destaque para o jurista e para o membro do Min-
istrio Pblico de Minas Gerais, Gregrio Assagra de Al-
meida, divide o direito processual coletivo em dois
ramos: direito processual coletivo comum e direito
processual coletivo especial. O primeiro tem por ob-
jeto material a tutela de direitos coletivos (difusos,
coletivos em sentido estrito ou individuais homogneos)
lesados ou ameaados de leso, ou seja, a resoluo de
um ou vrios conflitos coletivos surgidos no plano da
concretude. O segundo, o controle abstrato de constitu-
cionalidade das normas jurdicas, ou seja, a tutela de
um interesse coletivo objetivo legtimo.8 As normas do
primeiro regem, p. ex., as aes civis pblicas, as aes
populares e os mandados de segurana coletivos. As do
59/1719

segundo disciplinam, entre outras, as aes diretas de


inconstitucionalidade por ao ou omisso, as declar-
atrias de constitucionalidade e as arguies de des-
cumprimento de preceito fundamental.
Esta obra, naquilo em que tratar do direito coletivo
formal, limitar-se- aos institutos do direito processual
coletivo comum.9 Vejamos, nos tpicos seguintes,
como se deu a evoluo desse novo ramo do direito pro-
cessual, com nfase no cenrio brasileiro.

1.2.1 Antecedentes remotos do processo coletivo


Antes do advento do contexto socioeconmico ps-
revoluo industrial, que abriu caminho para o reconhe-
cimento de direitos materiais de dimenso coletiva e do
processo coletivo na forma como atualmente o con-
hecemos, possvel identificar, na histria mundial
mais remota, alguns instrumentos destinados tutela
de interesses coletivos. So eles:

aes populares do direito romano, que permitiam


ao cidado a defesa de logradouros pblicos e coisas de
uso comum e domnio do povo;10
bill of peace ingls, do sculo XVII, que consistia
numa autorizao, a pedido do autor da ao individu-
al, para que ela passasse a ser processada coletiva-
mente, ou seja, para que o provimento beneficiasse os
direitos de todos os que estivessem envolvidos no lit-
gio, tratando a questo de maneira uniforme, e
evitando a multiplicao de processos.11
60/1719

1.2.2 As mudanas socioeconmicas e o reflexo


no direito material ao longo do sculo XX
A Revoluo Industrial, iniciada na Inglaterra no
sculo XVIII, deflagrou o incio da produo em massa.
medida que o processo de industrializao se alas-
trava para outros pases, experimentava-se uma cres-
cente urbanizao, o que fornecia indstria, a um s
tempo, mo de obra abundante e um mercado consum-
idor de fcil acesso em constante expanso, impulsion-
ando o aumento da produo. No sculo XX, com os
avanos da medicina, verificou-se uma exploso demo-
grfica sem precedentes, o que contribuiu para uma de-
manda ainda maior por produtos industrializados.
A esse contexto somou-se o desenvolvimento dos
meios de comunicao em massa, compondo-se o ambi-
ente ideal para o surgimento de um novo modelo de so-
ciedade, denominada sociedade de massa, cujas
principais caractersticas so a produo em massa
(industrial, agrcola, energtica) e o consumo em
massa, e, para ligar a produo ao consumo, os con-
tratos de massa (de adeso ou de consumo).
Paralelamente, viu-se a necessidade do desenvolvi-
mento de transporte de massa.
Numa sociedade cada vez mais complexa, em que
as relaes jurdicas foram massificadas, eventual falha
em alguma de suas engrenagens tem potencial para
lesar ou ameaar de leso interesses de centenas, mil-
hares ou milhes de pessoas, quando no de toda a
61/1719

humanidade. Fez-se campo frtil para os conflitos de


massa.
Precursores desses conflitos, a partir do sculo XIX,
foram os embates entre os interesses dos operrios (de-
fendidos pelos sindicatos, primeiros expoentes dos cor-
pos intermedirios) e os dos empregadores.
J no sculo XX, grandes indstrias, seja pela
enorme quantidade de matrias-primas por elas con-
sumidas, seja pelo lixo gerado durante seus processos
produtivos, seja pelas caractersticas eventualmente
nocivas ou perigosas dos seus produtos, tornaram-se
potenciais fontes de danos ambientais, num conflito
entre os interesses de seus proprietrios e os da colet-
ividade, titular do direito ao meio ambiente equilibrado.
A demanda massificada por energia, do mesmo
modo, ensejou o desenvolvimento de fontes de poluio
(termeltricas de carvo), ou com potencial para gerar
danos em larga escala, at mesmo de mbito planetrio
(usinas nucleares), ameaando interesses de toda a
humanidade.
A expanso do transporte coletivo, por seu turno,
trouxe o conflito entre os interesses dos seus usurios e
os dos prestadores do servio.
A publicidade pelos meios de comunicao em
massa e os contratos de consumo, por sua vez, impor-
taram a possibilidade de lesar interesses de contin-
gentes significativos de consumidores. A fragilidade dos
consumidores frente aos fornecedores foi potencializ-
ada, no raro, pela formao de cartis e monoplios.
62/1719

Em suma, a massificao dos conflitos sociais fez


necessrio o reconhecimento, pelo direito objetivo, de
direitos subjetivos de segunda (culturais, econmicos,
sociais, trabalhistas) e de terceira (meio ambiente, paz,
desenvolvimento etc.) dimenses, todos eles relacion-
ados qualidade de vida e caracterizados por se situar-
em a meio caminho entre o interesse pblico (no per-
tencem propriamente ao Estado, nem tampouco coin-
cidem necessariamente com o bem comum12) e o
privado (no pertencem exclusivamente a nenhum in-
divduo). Esses novos direitos caracterizaram-se por
possurem uma dimenso coletiva (pertencem a grupos,
classes ou categorias de pessoas, ou coletividade),
sendo que, muitas vezes, impossvel precisar os seus
titulares.

1.2.3 Os desafios do processo tradicional em


face do novo contexto socioeconmico e
jurdico-material, e o surgimento do
processo de massa
O direito processual, at meados da dcada de
1970, seguia sob o signo da propriedade individual e da
autonomia da vontade, tpicas do Estado liberal dissem-
inado na Europa continental aps a Revoluo
Francesa.
O modelo jurdico que emergira do iderio revolu-
cionrio no dava espao para tratar do coletivo: o foco
era a defesa do direito individual, e somente ao titular
do direito lesado cabia decidir se propunha ou no a de-
manda.13 Logo, os instrumentos processuais disponveis
63/1719

eram formulados para atender a esse tipo de conflito de


interesses, ou seja, para que os prprios titulares dos
direitos materiais lesados ou ameaados buscassem ju-
dicialmente sua proteo. O processo era
interindividual: desenvolvia-se no modo sujeito x
sujeito, credor x devedor.
Nosso Cdigo Civil brasileiro de 1916 ecoou o
pensamento individualista europeu, como se percebe na
redao de seu art. 76, em especial do seu pargrafo
nico: Para propor, ou contestar uma ao, ne-
cessrio ter legtimo interesse econmico, ou moral.
Pargrafo nico O interesse moral s autoriza a ao
quando toque diretamente ao autor, ou sua famlia.
O mesmo enfoque foi repetido no Cdigo de Pro-
cesso Civil vigente, promulgado em 1973, tambm
voltado soluo de conflitos interindividuais, por meio
de aes individuais, em que, via de regra, exigia-se que
o autor da ao fosse titular do direito material contro-
vertido (legitimao ordinria).
Mas o modelo processual individualista, j em mea-
dos do sculo XX, comeava a se revelar insuficiente
para salvaguardar interesses coletivos que, por im-
posio de uma nova realidade social, vinham sendo
progressivamente reconhecidos pelo direito material.
Os principais bices desse sistema eram os seguintes:

a) A questo da legitimidade: a Lei 5.869/1973, mais


conhecida como Cdigo de Processo Civil (CPC),
seguindo o modelo instrumental clssico, em seu art.
6., preconizava (a redao remanesce at hoje) que
ningum poderia pleitear em nome prprio, direito
64/1719

alheio, salvo quando autorizado por lei. Sem embargo,


os novos direitos reconhecidos ao longo do sculo XX,
em alguns casos, extrapolavam a titularidade individu-
al, para compor o patrimnio de um conjunto muitas
vezes indeterminado de pessoas. Sob uma inter-
pretao restritiva daquele dispositivo legal, no seria
possvel ao indivduo pleitear isoladamente a defesa do
meio ambiente, pois estaria ele buscando, em nome
prprio, a tutela de direito no apenas prprio, mas
tambm alheio. E, considerando que o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado pertence a todos,
seria invivel reunir todos os seus titulares no polo at-
ivo de um processo, cada vez que se buscasse judicial-
mente sua proteo. Portanto, o primeiro bice defesa
dessas novas modalidades de direitos era o art. 6. do
CPC.
b) A questo da coisa julgada: ainda que se conseguisse
superar o entrave do citado art. 6., teramos o prob-
lema dos limites subjetivos da coisa julgada, ditados
pelo art. 472 do CPC. Esse dispositivo proclamava (a
redao persiste at hoje) que a sentena faz coisa jul-
gada s partes entre as quais dada, no beneficiando,
nem prejudicando terceiros, salvo em causas relacion-
adas ao estado das pessoas, e desde que todos os in-
teressados tenham sido citados. Como os efeitos da
coisa julgada, segundo essa norma, deveriam se re-
stringir s partes do processo, para que os lesados ou
ameaados de leso nas questes de massa pudessem
ser beneficiados por eventual sentena judicial deveria
cada um deles propor sua ao individualmente. Ainda
que se adotasse, em alguns casos, o litisconsrcio ativo,
ante a inviabilidade de admitir todos os lesados no polo
ativo (litisconsrcio multitudinrio) essa via no
bastaria para evitar verdadeiras avalanches de pro-
cessos em nossos tribunais.
65/1719

Alm disso, havia os seguintes inconvenientes:

a) Risco de decises judiciais conflitantes: a sociedade de


massa se caracteriza pelo dano de massa, ou seja, um
dano apto a produzir, a partir de uma nica causa, mil-
hares ou at mesmo milhes de lesados. A defesa de um
nmero to elevado de pessoas por meio de aes indi-
viduais traria consigo a possibilidade de decises judi-
ciais conflitantes, gerando enorme insegurana jurdica
e desprestgio do Poder Judicirio;
b) Morosidade e gastos excessivos: a defesa individualiz-
ada dessa multido de lesados geraria morosidade pro-
cessual e gastos significativos para eles e para o Estado,
e, em consequncia, prejuzo para a economia;
c) Litigiosidade contida: Watanabe chama de litigi-
osidade contida o fenmeno em que os cidados, por
considerarem caro, complicado, ou at mesmo intil
buscar o Poder Judicirio, desistem de faz-lo, e alerta
que a insatisfao da gerada pode se converter em fat-
or de instabilidade social, exteriorizada em comporta-
mentos violentos como quebra-quebras contra atra-
sos de trens e comportamentos violentos no trnsito.14
Nas relaes jurdicas de massa, o prejuzo social result-
ante da litigiosidade contida potencializado, dada a
amplitude do conjunto de vtimas. Imagine-se, por ex-
emplo, uma instituio bancria com 10 milhes de cli-
entes, que viesse a descontar de suas contas-correntes,
num determinado ms, uma tarifa ilegal de R$ 1,50
(um Real e cinquenta centavos). Dificilmente um con-
sumidor se sentiria encorajado a buscar judicialmente
seu ressarcimento. Sem falar da ansiedade e do tempo
gasto com o processo, s o preo de uma passagem de
nibus ou metr at o frum, ou do combustvel de seu
carro, j lhe custaria mais que o prejuzo sofrido. Con-
siderado o universo de lesados, a inrcia dos clientes
66/1719

em buscarem judicialmente a reparao de seu prejuzo


individual resultaria um enorme prejuzo social, con-
cretizado num lucro ilcito de R$ 15 milhes para o
banco.
d) Pouca efetividade das decises: sentenas judiciais
que, no exemplo anterior, condenassem o banco em
aes individuais, no teriam nenhum efeito dis-
suasrio contra novas condutas lesivas. Diante da insig-
nificncia das condenaes, cujas aes individuais de-
certo seriam poucas, a instituio seria estimulada a
continuar lesando aos milhes de clientes que no lut-
aram por seus direitos. A funo jurisdicional teria pou-
ca eficcia com relao sua finalidade de pacificao
social.

Os esquemas a seguir resumem os bices e incon-


venientes do processo individual em face dos conflitos
de massa:
67/1719

Assim, tnhamos o reconhecimento de novos direit-


os, de dimenso coletiva, mas no dispnhamos de in-
strumentos eficazes para assegur-los concretamente. A
doutrina italiana, na dcada de 1970, j apontava a ne-
cessidade de uma nova tutela, coletiva, para os novos
direitos. Cappelletti, um dos que mais influenciou os
doutrinadores brasileiros, em clebre artigo de 1977,
observava:

Continuar, segundo a tradio individualstica do mod-


elo oitocentista, a atribuir direitos exclusivamente a pess-
oas individuais como, por exemplo, ao proprietrio viz-
inho, no caso de abusiva construo edilcia, ou ao ad-
quirente pessoalmente prejudicado no caso da fraude ali-
mentar perpetrada em larga escala por um fabricante
significaria tornar impossvel uma efetiva proteo
jurdica daqueles direitos, exatamente na ocasio em que
surgem como elementos cada vez mais essenciais para a
vida civil. Diante da deturpao, por exemplo, da espln-
dida collina fiorentina, eu, cidado isolado, sou pratica-
mente impotente. O valor em jogo coletivo e deve se dar,
portanto, a possibilidade de construrem-se tipos novos
de tutela, no confiados exclusivamente ao interesse ma-
terial e ao capricho da iniciativa individual.15

Para adequar-se sociedade de massa, onde des-


pontavam conflitos envolvendo coletividades mais ou
menos extensas, desprovidas de personalidade definida,
cuja vinda a juzo de todos os ofendidos era, seno im-
possvel, extremamente difcil, era necessrio desen-
volver um processo de massa, ou seja, instrumentos
processuais de defesa coletiva:
68/1719

Se temos hoje uma vida societria de massa, com


tendncia a um direito de massa, preciso ter tambm
um processo de massa, com a proliferao dos meios de
proteo a direitos supra-individuais e relativa superao
das posturas individuais dominantes (...).16

O caminho evolutivo rumo a esse processo de


massa ilustrado frequentemente pela seguinte met-
fora: em lugar das demandas-tomo, das lides
fragmentadas nas tradicionais aes individuais,
necessitava-se concentrar a defesa judicial dos direitos
de massa em demandas-molcula, ou seja, em
aes coletivas, que dispensassem a exigncia de todos
os interessados integrarem o processo.
Da a necessidade de que normas que alterassem o
paradigma da legitimidade ativa at ento vigente, cal-
cado na inseparabilidade entre a legitimidade para agir
e a titularidade do direito material.
Paralelamente, seria mister reformular o modelo
dos efeitos da coisa julgada, de modo a permitir que eles
beneficiassem a todos os titulares do direito ameaado
ou lesado, mesmo queles que no viessem a integrar o
polo ativo da demanda.
Nessa direo, inicialmente, tivemos a Lei 4.717/
1965, da ao popular, com a previso de coisa julgada
erga omnes. Posteriormente, sob inspirao das class
actions dos pases de sistema jurdico common law (es-
pecialmente dos Estados Unidos), da doutrina italiana
dos anos 70 do sculo passado, e com a valiosa con-
tribuio, no mbito nacional, de Barbosa Moreira,17
69/1719

Oliveira Jnior,18 Grinover19 e Watanabe,20 edificou-se


no Brasil um sistema processual especificamente
voltado tutela coletiva.

1.2.4 Evoluo do processo coletivo na


legislao brasileira
Os principais resultados do esforo de engenharia
jurdica rumo efetividade da defesa coletiva de direit-
os, no mbito infraconstitucional, foram a Lei da Ao
Civil Pblica (Lei 7.347, de 24 de julho de 1985) e o
Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078, de 11 de
setembro de 1990), que, integrados um ao outro, pos-
sibilitaram a formao de um verdadeiro micross-
istema de processo coletivo, um corpo de regras
voltadas para a tutela coletiva de direitos coletivos (di-
fusos, coletivos stricto sensu e individuais homo-
gneos). Tais diplomas, porm, no foram os primeiros,
nem so os nicos a veicularem regras processuais
coletivas. Antes mesmo de sua elaborao, podemos
apontar a existncia de outros voltados para a tutela
coletiva de alguns campos especficos do direito
material.
Com relao origem remota do processo coletivo
em nosso pas, observamos que as aes populares do
direito romano, especificamente as previstas no Digesto,
e que permitiam ao cidado a defesa de logradouros
pblicos e coisas de uso comum e domnio do povo, fo-
ram recepcionadas pelo direito portugus (pelas Orde-
naes Filipinas, promulgadas sob o reinado de Filipe,
em 1603), e, por tal razo, chegaram a viger no Brasil
70/1719

mesmo aps a proclamao da independncia, em razo


do Decreto de 20 de outubro de 1823.
No direito estritamente brasileiro, pode-se apontar
como marco a ao popular da Constituio de 1934,
que em seu art. 113, inciso 38, permitia a qualquer cid-
ado pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos
atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados ou dos
Municpios. Atualmente, a ao popular tratada na Lei
4.717/1965 e na CF.
A Lei 1.134, de 14 de junho de 1950 atribuiu legit-
imidade extraordinria a determinados entes de classe
para a defesa judicial de interesses dos seus integ-
rantes.21
No incio da dcada de 1980, quando a doutrina
nacional reverberava os avanos cientficos internacion-
ais relacionados aos direitos difusos e coletivos, a Lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938, de 31 de
agosto de 1981) legitimou o Ministrio Pblico a ajuizar
ao de responsabilidade civil por danos causados ao
meio ambiente, ou seja, a defender, num nico pro-
cesso, direito que diz respeito a toda a coletividade.22
Foi o surgimento da ao civil pblica.
A Constituio Federal de 1988 refletiu os pro-
gressos legais e doutrinrios na defesa de direitos de
matiz coletiva. Sintomtica foi a reformulao do princ-
pio do acesso Justia: constituies anteriores declara-
vam que a lei no poderia excluir da apreciao do
Poder Judicirio qualquer leso a direito individual. O
art. 5., inciso XXXV, da atual constituio, por sua vez,
dispe que a lei no poder excluir da apreciao do
71/1719

Poder Judicirio leso ou ameaa a direito, sem


qualific-lo.23 Alm disso, observe-se que tal garantia se
encontra inserida no art. 5., dentro do captulo dos
Direitos e Deveres individuais e coletivos. Logo, in-
equvoco que a garantia do acesso tutela jurisdicional
tambm se presta aos direitos coletivos.
No seu art. 5., inciso LXXIII, a Constituio cidad
ampliou o objeto de tutela da ao popular, tornando-a
instrumento hbil para a defesa no apenas do pat-
rimnio pblico definido na Lei 4.717/1965, mas tam-
bm da moralidade administrativa e do meio ambiente.
No inciso LXX do mesmo artigo, criou o instru-
mento do mandado de segurana coletivo, que pode ser
impetrado por partido poltico com representao no
Congresso Nacional ou por organizao sindical, en-
tidade de classe ou associao legalmente constituda e
em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa
dos interesses de seus membros ou associados.
J no inciso XXI do mesmo dispositivo, instituiu o
direito de representao associativa, por fora do qual
as associaes, quando expressamente autorizadas, po-
dem representar seus filiados judicial e
extrajudicialmente.
Na mesma toada, em seu art. 8., inciso III, legit-
imou os sindicatos (que so espcies de associaes)
defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais
da categoria, inclusive em questes judiciais ou
administrativas.
Finalmente, em seu art. 129, III, a CF/88 atribuiu
ao Ministrio Pblico a funo institucional de
72/1719

promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a


proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambi-
ente e de outros interesses difusos e coletivos, ressal-
vando, no pargrafo primeiro desse dispositivo, que a
legitimidade do Parquet para tais aes no impediria a
de terceiros.
Posteriormente, outras leis trataram da tutela
coletiva de direitos: Lei 7.853, de 24 de outubro de
1989, que versou sobre os interesses das pessoas porta-
doras de deficincia; Lei 7.913, de 7 de dezembro de
1989, que cuidou dos danos causados aos investidores
no mercado de valores mobilirios; Estatuto da Criana
e do Adolescente (Lei 8.069, de 13 de julho de 1990),
voltado para a defesa dos interesses da criana e do ad-
olescente; Lei Antitruste (Lei 8.884/1994 e, atualmente,
Lei 12.529/2011), permitindo ajuizamento de ao civil
pblica de responsabilidade por danos decorrentes de
infraes da ordem econmica e da economia popular; o
Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), que trata dos
interesses relacionados ao urbanismo; e o Estatuto do
Idoso (Lei 10.741/2003), que versa sobre a proteo dos
interesses dos idosos.

1.3 DEFINIES E TERMINOLOGIA

Antes de aprofundarmos o exame dos direitos ma-


terial e processual coletivos, convm estudarmos a ter-
minologia pertinente a nosso objeto de estudo.
73/1719

1.3.1 Interesse e direito subjetivo


Interesse qualquer pretenso em geral, o
desejo de obter determinado valor ou bem da vida, de
satisfazer uma necessidade. O interesse de algum pode
encontrar, ou no, respaldo no ordenamento jurdico.
Direito subjetivo, por sua vez, segundo Reale,
a possibilidade de exigir-se, de maneira garantida,
aquilo que as normas de direito atribuem a algum
como prprio.24 , portanto, a posio jurdica que o
ordenamento jurdico assegura a uma pessoa, a um
grupo de pessoas ou a um ente, em relao a um de-
terminado bem e/ou pessoas.
Imagine-se que uma ao busque a tutela de de-
terminado valor cuja proteo, ao final, seja recusada,
por ausncia de amparo no ordenamento. Ela ter vis-
ado defesa de simples interesses. Pense-se, agora,
em outra, que postule a tutela de valores cuja proteo,
por fim, seja deferida, ante a existncia de respaldo no
ordenamento. Ela ter visado, portanto, defesa de
direitos subjetivos.25 No queremos dizer, com isso,
que o direito subjetivo depende sempre de um prvio
reconhecimento judicial. A manifestao do Estado-juiz,
muitas vezes, meramente declaratria de um direito
subjetivo preexistente.
74/1719

1.3.2 Por que a CF/88 e o CDC referem-se


defesa tanto de interesses como de
direitos?
Vimos que interesses de dimenso coletiva foram
sendo progressivamente amparados pelo ordenamento
jurdico, ao longo dos ltimos dois sculos. Poder-se-ia
afirmar, portanto, que passaram do status de interesses
para o de direitos.
Sem embargo, a doutrina mais conservadora, ainda
movida pelos valores individualistas herdados dos
ideais liberais, somente reconhece como direitos subjet-
ivos, passveis de tutela jurisdicional, aqueles cujos titu-
lares sejam perfeitamente individualizveis (requisito
de difcil ou impossvel consecuo no que toca aos in-
teresses de dimenso coletiva).
Por conta dessa divergncia, e visando evitar ques-
tionamentos sobre a possibilidade de defesa judicial
desses novos direitos (ou interesses, na voz da opinio
conservadora), a Constituio de 1988 e o Cdigo de De-
fesa do Consumidor empregaram ambos os termos
direitos e interesses , deixando clara a possibilid-
ade da tutela judicial tanto de uns, quanto de outros.
Com efeito, a Constituio da Repblica, em seu
art. 8., inciso III, legitima os sindicatos defesa judi-
cial dos direitos e interesses coletivos ou individuais
da categoria. J no art. 127, incumbe ao Ministrio
Pblico a defesa da ordem jurdica, do regime demo-
crtico e dos interesses sociais e individuais indispon-
veis (destacamos). Em seu art. 129, inciso III, atribui
75/1719

mesma instituio a promoo do inqurito civil e da


ao civil pblica, para a proteo do patrimnio
pblico e social, do meio ambiente e de outros in-
teresses difusos e coletivos. O Cdigo de Defesa do
Consumidor, por seu turno, prev a possibilidade de tu-
tela judicial coletiva de direitos e interesses (art. 81).
Para fins desta obra, ressalvadas distines por ns
expressamente destacadas, utilizaremos indistinta-
mente os vocbulos direitos e interesses.

1.3.3 Interesse pblico x interesse privado


A expresso interesse pblico plurvoca, ou seja,
admite mais de uma acepo. Vejamos cada uma delas.

a) Num primeiro significado temos o interesse


pblico propriamente dito, ou interesse pblico
primrio, que normalmente definido como sendo o
interesse geral da sociedade, o bem comum da coletivid-
ade. Nessa acepo, o interesse pblico sinnimo de
interesse geral e de interesse social.26
Bandeira de Mello conceitua essa dimenso de in-
teresse pblico ... como o interesse resultante do con-
junto dos interesses que os indivduos pessoalmente
tm quando considerados em sua qualidade de
membros da Sociedade e pelo simples fato de o
serem.27 Destaca-se, nessa definio, a preocupao
do jurisconsulto em salientar que o interesse pblico
no est divorciado dos interesses individuais. Embora
seja impreciso afirmar que o interesse pblico consiste
no somatrio dos interesses individuais, incorreto,
76/1719

segundo ele, firmar um necessrio antagonismo entre o


interesse do todo e o interesse das partes, entre o in-
teresse pblico e o interesse privado, como se o in-
teresse pblico fosse um anti-interesse individual.
Na verdade, o interesse pblico no deixa de ser a
dimenso pblica de interesses individuais, a manifest-
ao dos interesses que cada uma das partes individual-
mente possui em comum, como componentes de uma
mesma sociedade, embora possa haver conflito, num
caso concreto, entre o interesse pblico e um determ-
inado interesse individual. Ele cita como exemplo o in-
stituto da desapropriao: um indivduo provavelmente
ter interesse em no ser desapropriado, mas no pode
ter interesse na inexistncia do instituto da desapropri-
ao, pois este indispensvel para a abertura de ruas,
construo de escolas, hospitais etc., em suma, ele im-
prescindvel para o bem social, e, por conseguinte, de
cada um dos indivduos que compem a sociedade.28
Como sabiamente observa Herman Benjamin, a
principal caracterstica do interesse pblico
uma certa unanimidade social (= consenso
coletivo), uma conflituosidade mnima. Em out-
ras palavras, o insigne jurista observa que, no plano
supraindividual (coletivo), no se verificam manifest-
aes contrrias aos valores e bens ligados ao interesse
pblico, o que no exclui a possibilidade de que, no pla-
no individual, at mesmo judicialmente, algum se in-
surja contra uma aplicao concreta daquele interesse,29
conforme, alis, exemplificou-se no pargrafo anterior.
77/1719

b) Numa segunda acepo, observa-se que o


Estado, na prtica, atua por meio de pessoas jurdicas.
Esse interesse concretamente manifestado pelo Estado-
Administrao, como pessoa jurdica, denominado in-
teresse pblico secundrio (a classificao do in-
teresse pblico em primrio ou secundrio tornou-se
clebre a partir dos estudos do italiano Renato Alessi).30
O interesse pblico secundrio (ou egostico) no
deve chocar-se com o interesse pblico primrio, de-
vendo atuar como instrumento para sua consecuo.
Sem embargo, no raro verificamos que o interesse
pblico secundrio distancia-se do interesse pblico
primrio, especialmente quando o Administrador des-
cura dos princpios constitucionais da Administrao
(CF, art. 37, caput: legalidade, impessoalidade, moralid-
ade, publicidade e eficincia).

c) Sob outro enfoque, tambm se denomina in-


teresse pblico aquele que limita a disponibilidade de
certos interesses que, de forma direta, dizem respeito a
particulares, mas que, indiretamente, interessa so-
ciedade proteger, de modo que o direito objetivo acaba
por restringir, como, por exemplo, em diversas normas
de proteo dos incapazes. Nesta acepo, o interesse
pblico afigura-se como o interesse indisponvel.
J o interesse privado aquele buscado por uma
pessoa fsica ou um ente privado (aqui, afasta-se do in-
teresse pblico secundrio) para a satisfao de ne-
cessidade exclusivamente particular (aqui se ope ao in-
teresse pblico primrio), e cujo objeto pode ser
78/1719

livremente disposto por seu titular (aqui se contrape


ao interesse pblico como interesse indisponvel).

1.3.4 Direito pblico x direito privado


A partio do direito objetivo em Direito Pblico
e Direito Privado herana do Direito Romano. So
consideradas de Direito pblico as regras que discip-
linam relaes entre o Estado e particulares em que pre-
domine o interesse pblico, e de Direito privado to-
das as outras, entre particulares ou mesmo entre o
Estado e particulares, desde que predomine o interesse
privado.
Embora o Direito pblico veicule normas que vis-
am primordialmente salvaguarda do interesse pblico,
elas podem proteger, reflexamente, o interesse privado.
Assim, por exemplo, embora seja o escopo maior do
Direito penal a manuteno da paz social, ao tipificar a
conduta do furto est, ao mesmo tempo, protegendo o
direito privado propriedade de cada um dos cidados.
Do mesmo modo, as normas de Direito privado
tratam principalmente do interesse privado, embora,
por vezes, sirvam tambm ao interesse pblico. o caso
do Direito de famlia, ramo do Direito privado que, en-
quanto regula as relaes privadas afetas ao mat-
rimnio, unio estvel e ao parentesco, zela pela
sobrevivncia da famlia, instituio social cuja ma-
nuteno de interesse pblico.
79/1719

1.3.5 Interesses transindividuais: objeto do


direito coletivo
At a dcada de 70 do sculo passado, tanto os
direitos subjetivos, quanto as normas jurdicas que os
asseguravam (direito objetivo) eram classificados se-
gundo a summa divisio pblico x privado. Os vrios
ramos dogmticos do direito (direito penal, constitu-
cional, administrativo, civil, comercial etc.) eram in-
seridos no domnio do Direito Pblico ou do Direito
Privado, conforme fosse a natureza pblica ou privada
do interesse predominante e dos sujeitos das relaes
por eles disciplinadas. A nova realidade social de massa
trouxe consigo a proteo jurdica de novas espcies de
interesses, e os novos ramos dogmticos da resultantes
(direito ambiental, direito do consumidor etc.) no se
amoldam confortavelmente ao Direito Pblico, nem ao
privado.
Com efeito, as normas consagradoras desses novos
direitos no se encaixam adequadamente como ramos
do Direito Privado, pois se afastam do modelo segundo
o qual as partes envolvidas so sempre determinadas,
esto em p de igualdade nas relaes jurdicas, gozam
de ampla autonomia para celebrar seus negcios, e cu-
jos direitos podem ser frudos ou dispostos de modo ex-
clusivo por uma nica pessoa. Por outro lado, os novos
direitos tampouco se conformam ao Direito Pblico,
pois suas regras no se baseiam no disciplinamento de
relaes em que a Administrao Pblica surge numa
relao de superioridade em relao a administrados.
80/1719

Tais direitos/interesses, de dimenso coletiva, fo-


ram sendo consagrados, sobretudo, a partir da segunda
(direitos sociais, trabalhistas, econmicos, culturais) e
da terceira (direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado etc.) dimenses de direitos humanos, e po-
dem ser denominados como transindividuais,
supraindividuais, metaindividuais (ou, simples-
mente, coletivos em sentido amplo, coletivos lato
sensu, coletivos em sentido lato), por pertencerem a
grupos, classes ou categorias mais ou menos extensas de
pessoas, por vezes indeterminveis (como a coletivid-
ade), e por no serem passveis de apropriao e dis-
posio individuais.31
O reconhecimento e a normatizao jurdica dos
direitos/interesses de dimenso coletiva permitem iden-
tificar, a par dos j consagrados campos do Direito
Pblico e do Direito Privado, uma terceira e novel
seara, que se pode denominar por Direito Coletivo ou
Metainvidivual, composto pelas regras e princpios
que se prestam a concretizar os interesses ou direitos
subjetivos de natureza transindividual.

1.3.6 Interesses difusos, coletivos e individuais


homogneos
Aqui trataremos dos interesses ou direitos (subjet-
ivos) difusos, coletivos e individuais homogneos.
tranquilo que os interesses ou direitos difus-
os e os interesses ou direitos coletivos (tambm
denominados coletivos propriamente ditos, coletivos
stritcto sensu, ou coletivos em sentido estrito) so
81/1719

espcies do gnero interesses ou direitos coletivos


lato sensu (tambm denominados coletivos em sen-
tido amplo, transindividuais, metaindividuais,
supraindividuais).
Debate a doutrina, porm, quanto possibilidade
de insero dos interesses ou direitos individuais
homogneos dentro desse mesmo gnero. Abordare-
mos tal querela quando deles tratarmos. De todo modo,
por questes didticas, os incluiremos como espcie dos
interesses coletivos em sentido amplo, do modo ilus-
trado no quadro seguinte:

Apesar da equivocidade da expresso direitos colet-


ivos, que pode se referir tanto espcie (direitos colet-
ivos stricto sensu) como ao gnero (direitos coletivos
lato sensu), sempre que a empregamos nesta obra o leit-
or saber captar facilmente o significado desejado, seja
pelo contexto, seja, quando isso no for possvel, porque
esclareceremos seu sentido exato.
A Lei da Ao Civil Pblica (LACP), embora tenha
sido o primeiro grande diploma a sistematizar a tutela
82/1719

processual de certas espcies de direitos difusos e colet-


ivos, no chegou a fornecer seu conceito. A Constituio
Federal de 1988, por sua vez, embora empregue a ex-
presso direitos difusos e coletivos (art. 129, III), tam-
pouco chegou a conceitu-los. A definio legal dessas
categorias jurdicas e tambm dos direitos individuais e
homogneos somente foi estabelecida posteriormente,
no pargrafo nico do art. 81 do Cdigo de Defesa do
Consumidor (CDC).
Antes, porm, de explorarmos tais conceitos do
CDC, devemos ter em mente que, apesar de o caput do
seu art. 81 fazer meno, to somente, aos direitos dos
consumidores e das vtimas, seus conceitos de in-
teresses ou direitos difusos, coletivos e individuais ho-
mogneos no se restringem s normas de natureza
consumerista.
Com efeito, seu art. 117 alterou o art. 21 da Lei da
Ao Civil Pblica (Lei 7.347/1985), que passou a ter a
seguinte redao:

Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos


e interesses difusos, coletivos e indi-
viduais, no que for cabvel, as disposies
do Ttulo III da Lei que instituiu o Cdigo
de Defesa do Consumidor.

E exatamente no Ttulo III do CDC que est local-


izado seu art. 81. Logo, os conceitos do art. 81 so ap-
licveis LACP. Considerando que a LACP no se limita
tutela de direitos dos consumidores (art. 1., I e III a
83/1719

VI), mister concluir que as definies do art. 81 do


CDC aplicam-se no apenas aos interesses pertinentes
s relaes de consumo, mas a interesses difusos, colet-
ivos e individuais homogneos de quaisquer naturezas.
Principiando a anlise dos conceitos do art. 81,
nota-se que, para diferenciar as espcies de direitos
transindividuais (difusos, coletivos e individuais homo-
gneos), o CDC empregou trs critrios, tendo o
primeiro uma dimenso objetiva ( relacionado ao ob-
jeto do direito), e os demais uma dimenso subjetiva
(so relacionados aos titulares do direito):

a) a (in)divisibilidade do seu objeto;


b) o fator de agregao dos sujeitos (situao de
fato ou relao jurdica em comum); e
c) a (im)possibilidade de identificar os seus
titulares.

Alm da utilizao desses critrios, doutrina e juris-


prudncia vm observando a necessidade da presena
de um requisito especfico para a admissibilidade da tu-
tela coletiva dos direitos individuais homogneos. Ve-
jamos, enfocando as diferentes combinaes dos trs
critrios bsicos, e do requisito especfico para os direit-
os ou interesses individuais homogneos, a configur-
ao de cada uma das espcies de direitos
metaindividuais.

1.3.6.1 Interesses difusos


Nos termos do art. 81, pargrafo nico, I, do CDC,
so interesses ou direitos difusos, assim entendidos,
84/1719

para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de


natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas in-
determinadas32 e ligadas por circunstncias de fato.
Os direitos difusos pertencem, a um s tempo, a
cada um e a todos que esto numa mesma situao de
fato. Por tal razo, Abelha critica o legislador que os
qualificou como transindividuais atributo suposta-
mente incompatvel com o componente individual da
titularidade do direito, pois pressupe a transcendncia
do individual preferindo denomin-los plurindi-
viduais.33
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilib-
rado exemplo clssico de direito difuso. um direito
que assiste a cada brasileiro segundo convenes e de-
claraes internacionais, em verdade, a cada ser hu-
mano , sem que, porm, o indivduo possa dele dispor
como bem entenda, como se fosse um direito subjetivo
individual.
H direitos difusos que se espraiam por um uni-
verso to significativo da coletividade que beiram o con-
senso social, confundindo-se com o interesse pblico
primrio (como o direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado), ao passo que outros so menos di-
fundidos, no chegando a confundir-se com o interesse
geral da coletividade.34 Seria o caso dos direitos difusos
dos potenciais consumidores de um produto.
Analisemos as caractersticas identificadoras dos
interesses difusos.
85/1719

1.3.6.1.1 Indivisibilidade do objeto


A primeira caracterstica dos direitos difusos a in-
divisibilidade de seu objeto. Isso significa que a
ameaa ou leso ao direito de um de seus titulares con-
figura igual ofensa ao direito de todos os demais titu-
lares, e o afastamento da ameaa ou a reparao do
dano causado a um dos titulares beneficia igualmente e
a um s tempo todos os demais titulares.
Imagine-se, por exemplo, hiptese da publicidade
enganosa propalada numa rede de televiso: sua veicu-
lao poderia lesar, de uma s vez, a uma mirade de
consumidores em potencial que estivessem no raio de
alcance dessa rede, e que, nos termos do art. 37 do CDC,
tinham direito de no serem submetidos a tal espcie de
publicidade. E, uma vez cessada a publicidade irregular,
todos os consumidores em potencial nesse mesmo raio
de alcance estariam sendo beneficiados ao mesmo
tempo e igualmente.
Do mesmo modo, a emisso de poluentes atmos-
fricos por uma indstria prejudica, de uma s vez, o in-
teresse de todos os titulares do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, CF). O ob-
jeto desse direito equilbrio ambiental indivisvel,
pois todos tm igual direito ao equilbrio como um todo,
e no a apenas parte do equilbrio. No h como dizer
que uns tm direito a uma parcela do equilbrio ambi-
ental, e outros a outra, pois esse bem indivisvel, no
possvel fracion-lo em pores determinveis em re-
lao a cada um dos titulares: cada um deles tem direito
86/1719

ao todo. Pela mesma razo, no h como uma ordem ju-


dicial determinar que o equilbrio ambiental seja
restitudo apenas a fulano, beltrano ou sicrano, em tal
ou qual proporo. Ou se restaura o equilbrio, e todos
so beneficiados, ou no se restaura, e todos per-
manecem prejudicados. Ou a empresa, no exemplo
citado, para de emitir poluentes, e o ar puro recuper-
ado, ou ela continua a poluir, e a degradao remanesce,
em detrimento de todos.
Imagine-se, agora, que um determinado prdio in-
tegrante do patrimnio histrico brasileiro viesse a ser
deteriorado ou destrudo. Lembramos que todos ns
somos titulares desse patrimnio (art. 216, caput e 1.,
CF). Como seria possvel dividir para cada um dos titu-
lares uma parcela do prejuzo? Seria possvel dizer que
alguns de ns fomos mais ou menos lesados que outros,
e individualizar, diferenciadamente, o prejuzo de cada
um? Decerto que no. Sua destruio ou deteriorao
lesaria, de uma s vez, e igualmente, o direito de todos
os titulares, pois cada um tinha direito preservao
daquele bem cultural na sua integralidade, como um to-
do. Pela mesma razo, no h como dizer que a restaur-
ao desse patrimnio beneficiaria de maneira maior ou
menor a alguns dos titulares, pois cada um deles haveria
sido igualmente afetado na integralidade do dano.
A indivisibilidade do objeto confere coisa julgada
em aes coletivas sobre direitos difusos efeitos erga
omnes: a sentena que versar sobre tais direitos eman-
ar sua eficcia para alm das partes do processo, bene-
ficiando a todos os que, mesmo no tendo composto um
87/1719

dos polos processuais, tiverem ameaado ou lesado o


direito versado em juzo. Assim, por exemplo, a sen-
tena que condenar o poluidor restituio do meio
ambiente lesado ao statu quo ante garantir o retorno
do equilbrio ambiental a determinado ecossistema, be-
neficiando a toda a coletividade, que sequer participou
da relao jurdica processual.

1.3.6.1.2 Situao de fato em comum


A segunda nota caracterstica desses direitos que
seus titulares esto agregados em funo de uma situ-
ao de fato em comum. Portanto, o que caracter-
iza, sob esse aspecto, um direito difuso, que todos os
seus titulares so titulares exatamente por estarem
numa determinada situao ftica homognea. Ao con-
trrio do que ocorre nos direitos coletivos, para cuja de-
fesa coletiva se exige que os titulares do direito atacado
estejam ligados por um vnculo jurdico entre si ou com
a parte contrria, na defesa dos direitos difusos, o liame
ftico, no jurdico. Basta que as pessoas se encontr-
em na situao prevista na norma de direito material
que positivou o direito.
Assim, por exemplo, a emisso de poluentes indus-
triais na atmosfera um fato que lesa o direito ao meio
ambiente hgido. Como visto, a Constituio Federal as-
segura a todos o direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado. Dada a natureza difusa dos bens am-
bientais, como o ar atmosfrico, impossvel determ-
inar quem so as pessoas atingidas pela poluio. A cir-
cunstncia ftica em questo extremamente fluida:
88/1719

varia conforme o grau de poluio, as chuvas, a direo


e fora do vento. O que importa para a anlise deste as-
pecto dos interesses difusos o fator de agregao dos
seus titulares que o que une tais pessoas a um
mesmo direito uma circunstncia de fato: o fato de
estarem sujeitas ao desequilbrio ambiental.
Do mesmo modo, o ponto em comum que une os
potenciais consumidores de um veculo com um defeito
de fbrica que possa causar risco segurana dos ad-
quirentes ou de terceiros, o fato de estarem expostos
oferta desse produto.35 Independentemente de perten-
cerem ou no tais consumidores a uma entidade em
comum (existncia de relao jurdica entre si, como,
por exemplo, se fizessem parte de uma associao de
defesa dos consumidores), ou de haverem efetivamente
comprado o veculo (existncia de relao jurdica entre
eles e a parte contrria, nos contratos de compra e
venda), todos eles tm o direito metaindividual de que
essa ameaa seja afastada.
Convm aqui fazer uma ressalva. Num plano mais
geral e distante da leso ou ameaa de leso, seria pos-
svel encontrar vnculos jurdicos prvios entre os titu-
lares de direitos difusos, como, por exemplo, o liame da
nacionalidade. Todos os brasileiros tm em comum um
vnculo jurdico com o Estado do qual so nacionais.
No obstante, a relao jurdica base que importa para a
diferenciao entre as diversas espcies de direitos
coletivos lato sensu aquela da qual deriva o interesse
tutelando, estando, portanto, mais diretamente rela-
cionada com a leso ou ameaa de leso.36 essa a
89/1719

relao jurdica que inexiste nos direitos difusos, em-


bora seja atributo dos coletivos stricto sensu, como per-
ceberemos melhor quando de seu exame.

1.3.6.1.3 Indeterminabilidade dos titulares


Enfim, outro atributo dessa categoria jurdica que
seus titulares so indeterminados e
indeterminveis.
No caso do direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado, imagine-se quem seriam os titulares
desse direito no que diz respeito aos efeitos deletrios
dos gases da queimada da cana-de-acar produzidos
num canavial do interior do Estado de So Paulo. As
localidades atingidas dependeriam da direo e velocid-
ade do vento, da quantidade de poluentes liberados na
atmosfera, das demais condies climticas, entre out-
ras variveis. Ademais, nunca seria possvel determinar
todos os que, mesmo sem residirem nos municpios
afetados, seriam obrigados a respirar o ar conspurcado
por estarem de passagem por aqueles locais. Por outro
lado, considerando o que proclama o caput do art. 225
da Constituio Federal, quando reza que todos tm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
seria tambm sustentvel afirmar que todos os brasileir-
os, bem como os estrangeiros que estejam Brasil, estari-
am sendo lesados por essa conduta ilcita, j que o
direito envolvido fundamental, cuja titularidade, no
mbito do direito interno, ditada pelo art. 5., caput,
da CF. Em sendo assim, pouco importa onde houve o
90/1719

desequilbrio ambiental: todos tm direito ao restabele-


cimento da higidez ecolgica.
Voltando ao exemplo da publicidade enganosa ou
abusiva, teramos a mesma indeterminabilidade sub-
jetiva verificada no direito ambiental, embora num
cenrio menos amplo: os titulares do direito lesado seri-
am todos os consumidores situados no raio de alcance
da publicidade, e, portanto, passveis de terem lesado o
seu direito publicidade idnea. Seria, evidentemente,
uma multido indeterminada, e indeterminvel de
consumidores.
Mas ateno. Em nenhuma das hipteses acima
aventadas se podem confundir o direito difuso de todos
ao restabelecimento da higidez ambiental, e o direito di-
fuso de todos os consumidores ao afastamento da publi-
cidade abusiva, com o direito reparao pelos danos
efetivamente sofridos por alguns danos, estes, indi-
vidualizveis em razo da poluio ambiental, ou pelo
prejuzo efetivamente suportado por aqueles, que, ilu-
didos pela publicidade enganosa, adquiriram os
produtos nelas divulgados. Nestes casos, em relao a
esses titulares individualmente lesados, estaramos di-
ante de interesses individuais homogneos, pois, a des-
peito de uma origem em comum, os objetos so divis-
veis, e os titulares identificveis.

1.3.6.1.4 Conceito
Os interesses ou direitos difusos, por tudo o que se
explicou, so os interesses ou direitos objetiva-
mente indivisveis, cujos titulares so pessoas
91/1719

indeterminadas e indeterminveis, ligadas


entre si por circunstncias de fato.

1.3.6.2 Interesses coletivos stricto sensu


Segundo o art. 81, pargrafo nico, II, do CDC,
trata-se dos transindividuais, de natureza indivisvel de
que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas lig-
adas entre si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica base. Vejamos seus atributos.

1.3.6.2.1 Indivisibilidade do objeto


Tal como nos direitos difusos, os coletivos se notab-
ilizam pela indivisibilidade de seu objeto. Neles, a leso
ou ameaa ao direito de um dos seus titulares signifi-
car a leso ou ameaa ao direito de todos, ao passo que
a cessao da leso ou ameaa beneficiar concomit-
antemente a todos.
Imaginemos, por exemplo, que o estatuto social de
uma sociedade annima estabelecesse que, mensal-
mente, deveriam ser publicados, na pgina eletrnica da
empresa na internet, em rea de acesso exclusivo aos
acionistas, os balancetes contbeis do ms anterior.
Caso a sociedade deixasse de fazer tal publicao, estar-
ia lesando, de uma s vez, o direito que todos os acionis-
tas tinham de ter acesso a tais dados no endereo
eletrnico da empresa. Uma sentena judicial que obri-
gasse a sociedade a voltar a public-los no site estaria,
tambm a um s tempo, beneficiando a todos os
acionistas. A natureza do objeto desse direito, portanto,
indivisvel.
92/1719

Da mesma forma se daria se uma instituio de en-


sino superior almejasse fechar o hospital universitrio, e
a associao de alunos intentasse uma ao buscando
impedir tal fechamento.37 Eventual sentena de pro-
cedncia beneficiaria, de uma vez s, todos os alunos de
medicina. No haveria como deferir a preservao do
hospital apenas em prol do aluno A, B ou C, mas sim em
favor de toda a comunidade de alunos. Logo, tal objeto
indivisvel.
exatamente a indivisibilidade do seu objeto que
faz com que a coisa julgada em relao aos direitos
coletivos seja ultra partes, o que quer dizer que uma
sentena de procedncia beneficiar no apenas, por ex-
emplo, aos membros de uma associao ou sindicato
que porventura tenha ajuizado a ao, mas a todas as
pessoas que estejam na mesma situao jurdica base
que fundamentou a sentena.

1.3.6.2.2 Relao jurdica em comum (relao jurdica


base)
Os titulares dos direitos coletivos tm em comum
uma relao jurdica que os une entre si, ou que une
cada um deles com a parte contrria.
Hipteses do primeiro tipo de relao-base so os
liames que unem os membros de um sindicato, de uma
associao ou de um partido poltico. Observe-se o
seguinte exemplo: todos os advogados tm interesse que
o instituto do quinto constitucional (CF, art. 94), no que
diz respeito nomeao de um integrante de sua classe,
seja respeitado pelos tribunais. Os titulares desse
93/1719

interesse possuem um vnculo que os une, qual seja, eles


so membros da Ordem dos Advogados do Brasil: essa
a relao jurdica base, que une os titulares entre si.
Esses titulares, exatamente por estarem filiados OAB,
so determinveis, e o objeto do seu interesse
indivisvel (desrespeitando-se o direito ao quinto
constitucional, est-se lesando o interesse de todos
esses advogados). Logo, no h dvida de que estamos
diante de um interesse coletivo.
Como modalidades do segundo tipo de vnculo
jurdico poderamos citar os mesmos exemplos do item
anterior, nas lides entre os acionistas e a sociedade an-
nima, bem como entre os alunos e a Universidade.

1.3.6.2.2.1 A relao jurdica bsica pr-existente ou


surge com a leso ou ameaa ao interesse?
Voltemos ao exemplo do quinto constitucional. Seu
desrespeito, por parte de um Tribunal de Justia, con-
figuraria leso ou ameaa ao interesse dos advogados.
Essa leso ou ameaa daria origem a uma nova relao
jurdica, consistente no direito dos advogados de verem
cessada a ameaa ou reparada a leso.
Nos casos em que, como no exemplo citado, a
relao-base se d entre os titulares do interesse ou
direito, essa relao-base preexistente quela re-
lao jurdica que surge aps a leso ou ameaa de
leso, consistente no direito de ver cessada a ameaa ou
corrigida a leso.
J nos casos em que a relao-base se d entre os
titulares e a parte contrria, segundo Watanabe,38 essa
94/1719

relao tambm preexistente relao jurdica ori-


ginada da leso ou da ameaa de leso, no podendo ser
confundida com ela:

Os interesses ou direitos dos contribuintes, por exem-


plo, do imposto de renda constituem um bom exemplo.
Entre o fisco e os contribuintes j existe uma relao
jurdica base, de modo que, adoo de alguma medida
ilegal ou abusiva, ser perfeitamente factvel a determin-
ao das pessoas atingidas pela medida. No se pode con-
fundir essa relao jurdica base pr-existente com a re-
lao jurdica originria da leso ou ameaa de leso.

1.3.6.2.2.2 Alguma das espcies de relao-base


prevalece sobre a outra?
Outro ponto relacionado relao-base gera con-
trovrsias. A despeito de o CDC, ao definir os direitos
coletivos, valer-se da disjuntiva ou para ligar os dois
tipos de vnculos jurdicos que os caracterizam (de que
seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas
entre si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica base), debate a doutrina sobre eventual pre-
valncia de um desses tipos de vnculo em relao ao
outro, a ponto de poder indicar apenas um deles como
trao distintivo ou decisivo dos direitos coletivos. Em
outras palavras, significa questionar se, a despeito da al-
ternatividade sugerida pela leitura da disjuntiva ou,
na verdade, algum desses dois tipos de relao jurdica
base (entre si ou com a parte contrria) seria requisito
indispensvel em toda e qualquer espcie de direito
coletivo, ao passo que o outro seria dispensvel.
95/1719

Segundo Mancuso, o trao distintivo bsico do


direito coletivo a organizao.39 Para ele, ne-
cessrio um mnimo de organizao entre seus titulares,
para que se configure o direito coletivo. Logo, conforme
o autor em questo, a existncia do prvio vnculo entre
os titulares, e no deles com a parte contrria, ponto
imprescindvel para a caracterizao de um direito
coletivo.
Watanabe diverge. Em sua opinio, o CDC no con-
sidera um trao decisivo ou distintivo dos interesses
coletivos stricto sensu a existncia de uma organizao
ligando seus titulares, pois se satisfaz com a simples ex-
istncia de um vnculo jurdico entre eles e a parte con-
trria. Observa ele:

Tampouco foi considerado trao decisivo dos interesses


ou direitos coletivos o fato de sua organizao, que cer-
tamente existir apenas na primeira modalidade men-
cionada no texto legal, qual seja, os interesses e direitos
pertinentes a grupo, categoria ou classe de pessoas liga-
das entre si por uma relao jurdica base, e no na se-
gunda modalidade, que diz com os interesses ou direitos
respeitantes a grupo, categoria ou classe de pessoas liga-
das com a parte contrria por uma relao jurdica base.
Mesmo sem organizao, os interesses ou direitos
coletivos, pelo fato de serem de natureza indivisvel, ap-
resentam identidade tal que, independentemente de sua
harmonizao formal ou amalgamao pela reunio de
seus titulares em torno de uma entidade representativa,
passam a formar uma s unidade, tornando-se perfeita-
mente vivel, e mesmo desejvel, a sua proteo jurisdi-
cional em forma molecular.40
96/1719

Mesquita ainda mais enftico que Watanabe ao


apontar o vnculo dos titulares com a parte contrria, e
no o vnculo entre os titulares, como requisito de todo
direito coletivo:

bem verdade que o Cdigo do Consumidor, ao definir


os interesses ou direitos coletivos, aludiu hiptese de es-
tarem os seus titulares ligados entre si ou com a parte
contrria por uma relao jurdica base. de se notar,
porm, que a alternativa proposta no existe. A altern-
ativa para o caso de no haver uma relao nica ligando
o devedor a todos os credores de haver vrias relaes,
cada qual com o seu objeto, o que exclui a indivisibilidade
entre os credores. Cair-se-ia no primeiro tipo, ao qual
pertencem os direitos chamados individuais homo-
gneos.41

Ante a divergncia doutrinria, em resposta


a uma questo objetiva recomenda-se ao can-
didato em concurso pblico ou exame de Ordem
apontar como suficiente para caracterizar o in-
teresse coletivo alm dos demais requisitos da
determinabilidade dos titulares e indivisibilid-
ade do objeto a presena ou de relao
jurdica base entre os titulares, ou dos titulares
com a parte contrria, sem prevalncia de uma
espcie de relao jurdica sobre a outra.

1.3.6.2.3 Determinabilidade dos titulares


Graas relao jurdica existente entre os titulares
do direito coletivo, ou deles com a parte contrria,
possvel determin-los, identific-los. Eles sero todos
97/1719

que fizerem parte da relao jurdica em comum. No ex-


emplo dos acionistas prejudicados no acesso publicid-
ade eletrnica, os titulares do interesse sero todos os
acionistas; no caso dos usurios submetidos ao reajuste
ilegal do plano de sade, sero todos os usurios, e as-
sim por diante. Logo, nos direitos coletivos, os titulares
so determinveis.

1.3.6.2.4 Conceito
Ante as consideraes anteriores, entendem-se
como interesses ou direitos coletivos stricto sensu os
interesses ou direitos objetivamente indivis-
veis, de que seja titular grupo, classe ou cat-
egoria de pessoas, ligadas entre si ou com a
parte contrria por um vnculo jurdico base e,
por tal razo, determinveis.

1.3.6.3 Interesses individuais homogneos


O CDC os define singelamente, em seu art. 81,
pargrafo nico, III, como sendo os decorrentes de ori-
gem comum. Os direitos individuais homogneos,
como sua prpria definio legal indica, nada mais so
que direitos subjetivos individuais com um trao de
identidade, de homogeneidade, na sua origem.
Em sendo simples direitos individuais, nada obsta
que seus titulares, caso prefiram, busquem individual-
mente sua tutela judicial. Sem embargo, em funo das
srias limitaes eficcia das aes individuais para a
defesa de direitos individuais homogneos, por ns j
apontadas,42 o CDC no apenas viabilizou como
98/1719

tambm estimulou sua tutela por meio de aes


coletivas. Vejamos os traos caractersticos dos direitos
individuais homogneos.

1.3.6.3.1 Divisibilidade do objeto


Os direitos individuais homogneos so divisveis:
a leso sofrida por cada titular pode ser reparada na
proporo da respectiva ofensa, o que permite ao lesado
optar pelo ressarcimento de seu prejuzo via ao indi-
vidual. Nos direitos difusos e nos coletivos, pelo con-
trrio, o objeto indivisvel. Portanto, esse o principal
trao distintivo dos direitos individuais homogneos.
Para ilustrar, imaginemos um mesmo contexto, sob
dois diferentes enfoques. No primeiro, consideremos
uma indstria que libera poluentes na atmosfera, de-
gradando a qualidade do ar. O desequilbrio ambiental
resultante dessa conduta no pode ser individualizado
em relao aos titulares do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. No h como dizer que um
ou outro cidado tem mais direito ao ar puro, e que o
outro tem menos. Se a higidez ecolgica afetada, toda
a coletividade lesada. Do mesmo modo, no h como
restaurar o equilbrio do ar em relao a um ou dois in-
divduos, ou restaur-lo em uma quantia determinada
para um, e numa quantia duas ou trs vezes maior ou
menor para outro. Ou a indstria corrige o problema,
restaurando o equilbrio ambiental, beneficiando a to-
dos, ou no o corrige, e o desequilbrio remanesce, em
detrimento de todos. Estamos falando aqui de um ob-
jeto indivisvel, a saber, o equilbrio ecolgico do meio
99/1719

ambiente, e, portanto, tratamos de um direito difuso: o


direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Suponhamos, agora abordando um outro aspecto
do mesmo contexto, que determinados cidados que
vivam perto daquela indstria poluidora, em virtude
dos gases txicos por ela emitidos, venham a desen-
volver uma doena pulmonar incapacitante para o tra-
balho. Decerto que o prejuzo material e moral sofrido
por cada um desses lesados em razo da doena oriunda
da poluio poder ser aferido individualmente, e sua
reparao poder ser buscada em Juzo, na proporo
do dano sofrido por cada um. Nessa hiptese, alm do
dano ao direito difuso (direito ao meio ambiente equi-
librado), haver danos a direitos cujos objetos sero di-
visveis (sade, capacidade laborativa e dignidade indi-
viduais), pois a esfera jurdica atingida, em relao a
cada um dos lesados, ser passvel de mensurao indi-
vidualizada. Estaremos falando, neste particular en-
foque, de leses a direitos individuais homogneos.
Voltando agora ao exemplo do aumento ilegal nas
prestaes de um plano de sade,43 podemos diferen-
ciar o direito coletivo em relao aos direitos individuais
homogneos. O aumento seria ilegal em relao a todos
os titulares do plano que estivessem na mesma situao
(mesma faixa etria, mesmos benefcios). No haveria
como dizer que foi ilegal em relao a uns, e legal em re-
lao a outros, ou como afastar o aumento em relao a
uns, e no em relao a outros. Ante a indivisibilidade
do objeto, teremos ofensa a um direito coletivo.
100/1719

Em meio a esse mesmo contexto, porm, possvel


que alguns dos titulares do plano, antes mesmo de
sobrevir uma deciso judicial determinando a cessao
da incidncia do aumento, j tenham pago algumas
mensalidades ilicitamente majoradas. Neste caso, nem
todos os titulares tero direito restituio dos valores
pagos a maior, mas apenas aqueles que os pagaram.
Alm disso, mesmo dentre os que pagaram poder
haver diferenas de valores a ser restitudos (sabe-se
que as mensalidades desse gnero de servio variam
conforme a faixa etria dos usurios, o nmero dos de-
pendentes, e os tipos de benefcios de que gozam as
diferentes categorias de planos), motivo pelo qual o val-
or a ser restitudo variar em relao a cada um dos tit-
ulares lesados. Assim, o objeto do direito restituio
de cada um dos titulares seria individualizvel, divisvel,
razo pela qual os direitos restituio desses valores
ilegalmente pagos no consistiro direito coletivo, mas
sim direitos individuais homogneos.

1.3.6.3.2 Origem comum (situao ftica ou jurdica em


comum)
O que possibilita denominar os direitos individuais
como homogneos a identidade de sua origem. O in-
ciso III do pargrafo nico do art. 81 do CDC no es-
clarece se essa origem em comum consiste em homo-
geneidade de relaes jurdicas ou de circunstncias de
fato.
Ante a obscuridade da norma, vrios autores
afirmam que essa origem em comum pode ser de fato
101/1719

ou de direito.44 Mazzilli, porm, afirma serem eles nor-


malmente oriundos das mesmas circunstncias de fato.
Ele cita como exemplo compradores de um veculo com
defeitos de srie, para apontar que, sem dvida, h uma
relao jurdica comum subjacente a esses consum-
idores, mas o que os liga no prejuzo sofrido no a re-
lao jurdica em si (diversamente do que ocorreria
quando se tratasse de direitos coletivos, como numa
ao civil pblica que visasse combater uma clusula
abusiva em contrato de adeso), mas sim o fato de que
compraram carros do mesmo lote produzido com o de-
feito em srie. Adiante, conclui que, nos interesses indi-
viduais homogneos, a relao jurdica subjacente,
quando existente, invocada apenas como causa de
pedir, sempre tendo em vista a reparao de um dano
ftico.45
importante frisar que essa comunho de origem
no implica que os direitos tenham se originado de um
fato ocorrido num mesmo tempo, e num mesmo lugar.
Nesse sentido, bem esclarece o esclio de Watanabe:

A origem comum pode ser de fato ou de direito, e a ex-


presso no significa, necessariamente, uma unidade fac-
tual e temporal. As vtimas de uma publicidade enganosa
veiculada por vrios rgos de imprensa e em repetidos
dias de produto nocivo sade adquirido por vrios con-
sumidores em um largo espao de tempo e em vrias re-
gies tm, como causa de seus danos, fatos com homo-
geneidade tal que os tornam a origem comum de todos
eles.46
102/1719

1.3.6.3.3 Determinabilidade dos titulares


A determinabilidade dos titulares dos direitos indi-
viduais homogneos deve-se sua natureza: eles so
direitos subjetivos individuais. Pela mesma razo, sua
defesa judicial pode se dar em aes individuais, em-
bora, dados os entraves que essa modalidade de tutela
importa (especialmente se o nmero de lesados el-
evado), a defesa coletiva no apenas admitida como
estimulada pelo CDC.

1.3.6.3.4 Recomendabilidade de tratamento conjunto


Alm dos requisitos acima expostos, explicitamente
previstos na lei, a doutrina e a jurisprudncia tm exi-
gido um quarto: que seja recomendvel o tratamento
conjunto dos direitos ou interesses individuais em razo
da utilidade coletiva dessa tutela. Em outras palavras,
mister que, num caso concreto, em razo da eventual
presena dos j apontados bices e inconvenientes da
tutela individual,47 a tutela coletiva mostre-se mais
vantajosa.
A propsito, o STJ s tem admitido aes coletivas
em prol de direitos individuais quando haja vantagem
(utilidade) em relao tutela individual, exigindo a ex-
istncia de um nmero razovel de indivduos a serem
defendidos. A defesa coletiva de um pequeno grupo de
indivduos no se afiguraria til, se comparada tutela
individual. E, na ausncia dessa utilidade, tem-se de-
cretado a carncia da ao coletiva por inadequao da
via eleita e/ou ilegitimidade ativa, no se reconhecendo,
103/1719

em tais casos, a presena de direitos individuais homo-


gneos.48
O Senado Federal designou uma comisso especial
de juristas para elaborao de um anteprojeto de re-
viso do CDC.49 Nesse anteprojeto, a recomendabilid-
ade do tratamento conjunto dos direitos em razo da
utilidade coletiva dessa tutela inserida dentre os ele-
mentos do conceito de direitos ou interesses individuais
homogneos. Segundo o anteprojeto, essa utilidade
pode ser aferida pelos seguintes critrios:

facilitao do acesso Justia para os sujeitos


vulnerveis;
a proteo efetiva do interesse social;
a numerosidade dos membros do grupo;
dificuldade na formao do litisconsrcio; ou
a necessidade de decises uniformes.

A propsito desse requisito, convm citar acrdo em


que o STJ no reconheceu a legitimidade de uma asso-
ciao para propor ao civil pblica em prol de consum-
idores, em razo de no haver, no caso em questo, a
prova de que existiam vrios consumidores lesados por
um mesmo tipo contrato. Logo, na hiptese, a abrangn-
cia dos direitos que se pretendia defender no era ampla o
suficiente (no havia, portanto, numerosidade dos mem-
bros do grupo) para caracteriz-los como coletivos (em
sentido amplo). Assim, estavam presentes direitos indi-
viduais, mas no individuais homogneos.50
104/1719

1.3.6.3.5 Conceito
Expostas as caractersticas dos direitos ou in-
teresses individuais homogneos, podemos agora
conceitu-los como sendo direitos subjetivos indi-
viduais, objetivamente divisveis, cuja defesa
judicial passvel de ser feita coletivamente,
cujos titulares so determinveis e tm em
comum a origem desses direitos, e cuja defesa
judicial convm seja feita coletivamente.

1.3.6.4 Consideraes finais sobre direitos difusos,


coletivos e individuais homogneos

1.3.6.4.1 Tutela coletiva de direitos x tutela de direitos


coletivos: a questo sobre a abrangncia do
gnero dos direitos coletivos em sentido amplo
Teori Albino Zavascki diferencia a tutela de
direitos coletivos da tutela coletiva de direitos
individuais. Aquela se referiria tutela dos direitos
difusos e coletivos, e esta, dos individuais homo-
gneos. O jurista no admite que os direitos individuais
homogneos sejam espcie de direito coletivo lato
sensu, gnero que, em sua opinio, s engloba os direit-
os difusos e os direitos coletivos em sentido estrito. Para
ele, os direitos coletivos lato sensu caracterizam-se
por serem transindividuais, assim entendidos os
direitos que no possuem titulares determinados (em-
bora, no caso dos coletivos stricto sensu, sejam determ-
inveis), e por serem materialmente indivisveis. Os in-
dividuais homogneos, por sua vez, formariam outra
105/1719

categoria jurdica, por possurem titulares determinados


e objeto divisvel.
Para reforar tal raciocnio, Zavascki observa que
apenas os direitos coletivos comportam sua acepo no
singular, inclusive para fins de tutela jurisdicional, qu-
erendo dizer com isso que se pode falar numa ao para
defesa de um direito difuso, ou de um direito coletivo,
mas nunca de uma ao coletiva para a defesa de um
nico direito individual homogneo (necessariamente,
ter-se-ia de empregar o plural: direitos individuais ho-
mogneos).51
Sustenta ele, ainda, que os direitos e interesses
coletivos em sentido amplo representaram uma nova
categoria de direitos materiais, nascida da superao da
dicotomia pblico x privado. Os individuais homo-
gneos, por seu turno, so ontologicamente (em sua es-
sncia, em sua natureza) diferentes. No representam
uma nova espcie de direito material. Seu aspecto colet-
ivo, na verdade, apenas instrumental: por razes
pragmticas viabilizou-se sua tutela coletiva.52
Mazzilli, por sua vez, partindo da premissa de que,
do ponto de vista processual, a principal caracterstica
dos interesses transindividuais a possibilidade de que
o acesso individual dos lesados Justia seja sub-
stitudo por um acesso coletivo, considera que, em sen-
tido lato, os direitos individuais homogneos no
deixam de ser tambm interesses coletivos.53
Na verdade, essa divergncia tem origem na tica
sob a qual tais interesses so considerados. Zavascki
define essas espcies sob o ponto de vista do direito
106/1719

material (considerando a natureza intrnseca do direito


ou interesse). Com tal premissa, de fato no se podem
inserir os individuais homogneos dentro do leque dos
coletivos lato sensu. J Mazzilli os considera sob a tica
do direito formal (ponderando-os extrinsecamente,
tendo em vista a possibilidade de tutela processual
coletiva dos direitos envolvidos). Como os individuais
homogneos, a exemplo dos difusos e coletivos, tambm
podem ser defendidos coletivamente, o autor os consid-
era espcie de interesses transindividuais. Nesta obra,
adotaremos a perspectiva de Mazzilli.
interessante observar, porm, que o CDC, ao dis-
ciplinar a tutela coletiva dos direitos difusos, coletivos, e
individuais homogneos, chama de transindividuais
apenas os difusos (art. 81, pargrafo nico, I) e os colet-
ivos (art. 81, pargrafo nico, II), no se referindo do
mesmo modo aos individuais homogneos (art. 81,
pargrafo nico, III). Logo, verifica-se que a lei, embora
inclua as trs espcies dentro de um mesmo subsistema
de processo coletivo, definiu-as por um ponto de vista
material, no considerando os interesses individuais ho-
mogneos uma espcie de interesses transindividuais.

1.3.6.4.2 Interesses essencialmente coletivos x


interesses acidentalmente coletivos
A classificao dos interesses em essencialmente
coletivos e acidentalmente coletivos est diretamente
relacionada ao item anterior, especificamente com a dis-
tino ontolgica (essencial) que posiciona os interesses
107/1719

difusos e coletivos de um lado, e os interesses indi-


viduais homogneos de outro.
Tanto os interesses difusos como os coletivos ver-
sam sobre objetos indivisveis, e ambos tm, ao menos
em princpio, titulares indeterminados, embora nos
coletivos, em funo da existncia de um vnculo
jurdico base, eles sejam passveis de determinao.
Tendo em conta tais semelhanas (principalmente a in-
divisibilidade de seus objetos), alguns autores veem nos
difusos e coletivos uma transindividualidade real (ma-
terial),54 razo pela qual os denominam interesses es-
sencialmente coletivos.55
Os interesses individuais homogneos, por sua vez,
como o prprio nome indica, so interesses individuais:
seus titulares so determinveis e seu objeto divisvel.
Seu ponto de contato com os difusos e coletivos a pos-
sibilidade de sua defesa judicial dar-se por meio de
aes coletivas. Sem embargo, enquanto uma ao
coletiva ajuizada para tutela de direito difuso ou coletivo
versa sobre uma nica relao jurdica determinado
direito difuso ou determinado direito coletivo no
possvel ao coletiva para a defesa de um nico direito
individual homogneo: toda ao coletiva sobre tal es-
pcie jurdica buscar a defesa de um feixe de relaes
jurdicas individuais, em nmero to grande quanto for-
em os titulares dos direitos individuais envolvidos. Por
tais razes (principalmente pela divisibilidade do seu
objeto), verificando que os interesses individuais homo-
gneos, em essncia, distanciam-se dos difusos e colet-
ivos, aqueles mesmos autores neles vislumbram uma
108/1719

transindividualidade artificial (meramente formal),


denominando-os como interesses acidentalmente
coletivos. O quadro a seguir ilustra tal classificao:

Se os difusos e os coletivos so semelhantes no que


se refere indivisibilidade de seus objetos, distanciam-
se quando o assunto a determinabilidade dos titulares.
Em princpio, como anotamos, em ambas as espcies os
titulares esto indeterminados. Sem embargo, nos di-
fusos essa indeterminabilidade absoluta, ao
passo que nos coletivos ela relativa. Com efeito, em
razo da comunho de vnculo jurdico entre os titu-
lares, ou deles com a parte contrria, nos direitos
coletivos faz-se possvel a identificao de todos os seus
titulares, fato que no ocorre nos difusos, pois os titu-
lares tm em comum, to somente, circunstncias de
fato.
J nos individuais homogneos, como o nome
aponta, tratamos de interesses ou direitos individuais.
Considerando que seus objetos so divisveis, e, em
109/1719

verdade, ainda quando reunidos em aes coletivas, tal


reunio no passa de um feixe de relaes jurdicas
individuais, seus titulares, tanto quanto nos coletivos,
so determinveis.

1.3.6.4.3 Conceito de interesses ou direitos coletivos em


sentido amplo
Antes de seguirmos adiante, relembramos ao leitor
que a perspectiva por ns adotada com relao ex-
presso interesses/direitos coletivos em sentido amplo
(transindividuais, metaindividuais) a mesma de
Mazzilli, ou seja, processual.
Nessa senda, da anlise da estrutura do art. 81 do
CDC percebe-se que o denominador comum entre as
trs espcies de interesses ou direitos coletivos lato
sensu a possibilidade de sua tutela dar-se de forma
coletiva, ou seja, um nico provimento judicial poder
surtir efeitos em relao a todo um grupo, classe, cat-
egoria ou coletividade de titulares, sem que seja ne-
cessrio que todos os titulares figurem no polo ativo da
ao, em litisconsrcio.
Por tudo o que dissemos, podemos definir os in-
teresses ou direitos coletivos lato sensu como o gnero
de interesses ou direitos pertencentes a um
grupo, classe ou categoria de pessoas, ou
coletividade, e cuja defesa em Juzo pode ser
feita, independentemente de litisconsrcio, por
um legitimado que no necessariamente seja
titular do direito material invocado.
110/1719

A ao popular uma das aes em que possvel


proteger algumas espcies desses direitos. Nela, o autor
um cidado, que defende interesse do qual ele um
dos titulares, embora no o nico (o direito assiste a
cada integrante da coletividade). A ao civil pblica
(tratada no Captulo 2) e o mandado de segurana colet-
ivo (abordado no Captulo 4), por seu turno, tambm
so aes em que interesses coletivos em sentido lato
podem ser tutelados, sendo que, nelas, o autor no est
entre os titulares do direito em jogo. Da o emprego, no
conceito acima, da ressalva no necessariamente.
Em qualquer dessas hipteses, porm, ser desne-
cessria a presena de todos os titulares do interesse em
jogo, bastando a atuao de um nico legitimado no
polo ativo.

1.3.6.4.4 A classificao do direito metaindividual


determinada pelo tipo de tutela pretendida na
ao coletiva?
bastante difundido o pensamento de Nery Junior,
segundo o qual o que determina a classificao de um
direito como difuso, coletivo, individual puro ou indi-
vidual homogneo o tipo de tutela jurisdicional que se
pretende quando se prope a competente ao judicial,
ou seja, o tipo de pretenso de direito material que se
deduz em juzo.56
Alertamos, porm, que tal entendimento no
pacfico na doutrina. Essa concepo sofre crticas de
Zavascki57 e Bedaque, que alegam que ela d mais im-
portncia ao processo que ao objeto que ele visa a
111/1719

tutelar, negando que o direito tenha alguma natureza


antes de ser objeto de litgio em Juzo. Nas palavras do
ltimo:

O interesse ou direito difuso, coletivo ou individual


homogneo independente da existncia de um processo.
Basta que determinado acontecimento da vida o faa sur-
gir. De resto o que ocorre com qualquer categoria de
direito. Caso no se d a satisfao espontnea, ir o legit-
imado bater s portas do Judicirio para pleitear a tutela
jurisdicional, ou seja, aquele interesse metaindividual,
preexistente ao processo.58

Se a primeira parte do pensamento de Nery Junior


controvertida, com relao segunda no h dis-
cusso. Um mesmo contexto ftico pode realmente ori-
ginar direito difuso, coletivo e individuais homogneos.
Imaginemos o seguinte exemplo. Uma empresa anuncia
na Internet determinados produtos, e os clientes, para
adquiri-los, tm de aderir a um contrato em que renun-
ciam ao direito previsto no art. 49 do Cdigo de Defesa
do Consumidor (que lhes garante o direito de, no prazo
de sete dias, desistirem da compra de produtos ad-
quiridos fora do estabelecimento comercial, e serem
reembolsados dos valores eventualmente j pagos).
Essa clusula seria flagrantemente abusiva, e nula
de pleno direito, conforme reza o art. 51, II, do mesmo
Estatuto. Os entes legitimados defesa judicial dos con-
sumidores poderiam ajuizar ao coletiva visando : 1)
declarao de nulidade da clusula abusiva nos con-
tratos j celebrados; 2) condenao da empresa na
obrigao de no insero da mesma clusula em
112/1719

contratos futuros; 3) condenao da empresa na


obrigao de aceitar as manifestaes de desistncia
efetuadas dentro do lapso legal de sete dias, bem como
de restituir os valores porventura j pagos pelos clientes
desistentes.
O primeiro pedido estaria tutelando um direito
coletivo: os consumidores por ele beneficiados seriam
aqueles que tivessem um vnculo jurdico com a parte
contrria, a saber, o contrato de compra e venda, sendo,
portanto, plenamente determinveis, e o direito em
comum seria indivisvel. O segundo pedido estaria
atendendo a direito difuso, pois protegeria os consum-
idores em potencial, aqueles que ainda no houvessem
adquirido, mas que poderiam vir a adquirir tais
produtos, e que so, portanto, indeterminveis. J o l-
timo pleito visaria satisfazer interesses individuais ho-
mogneos, pois cada cliente desistente que j houvesse
feito algum pagamento teria direito ao reembolso, na
medida do que j houvesse desembolsado.
A seguinte ementa de acrdo do STJ versou con-
texto em que emergiram, concomitantemente, questes
de direito coletivo (item 2) e de direito difuso (item 3):

Processual civil. Colgio Pedro II. Extino do curso


noturno. Ao civil pblica. Legitimidade do Ministrio
Pblico Federal. Interesses coletivos em sentido estrito e
difusos.
1. O Ministrio Pblico Federal ajuizou ao civil
pblica objetivando a manuteno do curso de ensino m-
dio no perodo noturno oferecido pelo Colgio Pedro II
Unidade So Cristvo, que teria sido ilegalmente
suprimido pelo Diretor da referida entidade educacional.
113/1719

2. O direito continuidade do curso noturno titulariz-


ado por um grupo de pessoas alunos matriculados no
estabelecimento de ensino deriva de uma relao
jurdica base com o Colgio Pedro II e no passvel de
diviso, uma vez que a extino desse turno acarretaria
idntico prejuzo a todos, mostrando-se completamente
invivel sua quantificao individual.
3. H que se considerar tambm os interesses daqueles
que ainda no ingressaram no Colgio Pedro II e eventu-
almente podem ser atingidos pela extino do curso
noturno, ou seja, um grupo indeterminvel de futuros
alunos que titularizam direito difuso manuteno desse
turno de ensino.
4. Assim, a orientao adotada pela Corte de origem
merece ser prestigiada, uma vez que os interesses en-
volvidos no litgio revestem-se da qualidade de coletivos
e, por conseguinte, podem ser defendidos pelo Ministrio
Pblico em ao civil pblica.
5. No mais, o Estatuto da Criana e do Adolescente es-
tabelece expressamente a legitimidade do Ministrio
Pblico para ingressar com aes fundadas em interesses
coletivos ou difusos para garantir a oferta de ensino
noturno regular adequado s condies do educando.
6. Recurso especial no provido.59

1.3.6.4.5 Tabela das caractersticas dos interesses


coletivos em sentido amplo

INTERESSES
INTERESSES ESSENCIALMENTE
ACIDENTALMENTE
COLETIVOS
COLETIVOS

Individuais
Difusos Coletivos
homogneos
114/1719

Transindividualidade Transindividualidade Transindividualidade


real (material): es- real (material): es- artificial (formal):
sencialmente sencialmente acidentalmente
coletivos coletivos coletivos

Objeto indivisvel Objeto indivisvel Objeto divisvel

Titulares agregados Titulares agregados Titulares agregados


por circunstncias por relao jurdica por situao em
de fato entre si ou com a comum: de fato ou
parte contrria de direito

Indeterminabilidade Determinabilidade Determinabilidade


absoluta dos dos titulares (inde- dos titulares
titulares terminabilidade
relativa)

Recomendabilidade
do tratamento con-
junto (caracterstica
apontada pela
doutrina e
jurisprudncia)

1.4 QUESTES

1. (MP-GO/2009) Analise as proposies abaixo


e, aps, assinale a alternativa correta:
I O processo civil tradicional vocacionado
para resoluo dos conflitos individuais. Por
outro lado, o processo coletivo volta-se ao
conhecimento de demandas envolvendo confli-
tos de grupos, classes ou categorias de lesad-
os, nominados como interesses difusos, colet-
ivos e individuais homogneos. Ao popular
115/1719

no se presta a defesa de interesses difusos e


coletivos.
II Difusos so os interesses que envolvem um
grupo indeterminvel de lesados, reunidos por
uma situao de fato comum, tendo objeto in-
divisvel, v.g. leso ao meio ambiente de uma
regio.
III Interesses coletivos, em sentido estrito,
so os que envolvem um grupo determinvel,
reunido por uma relao jurdica bsica
comum, tendo tambm um objeto indivisvel,
v.g., a nulidade de uma clusula abusiva em
contrato de adeso.
IV Individuais homogneos so aqueles que
envolvem um grupo determinvel, reunido por
uma leso de origem comum, tendo um objeto
divisvel, v.g. a aquisio de um produto de
srie com o mesmo defeito.
a) Todas alternativas so verdadeiras.
b) Apenas uma alternativa verdadeira.
c) Apenas uma alternativa falsa.
d) Todas as alternativas so falsas.

2. (MP-SP/2008) Relativamente aos interesses


transindividuais, de acordo com o disposto no
Cdigo de Defesa do Consumidor, correto
afirmar que:
a) os titulares dos interesses difusos esto ligados
por uma origem em comum.
b) os titulares dos interesses individuais homo-
gneos esto ligados por uma circunstncia de
fato.
c) os titulares dos interesses coletivos esto ligados
por uma origem em comum ou por uma circun-
stncia de fato.
116/1719

d) os titulares de interesses difusos esto ligados


por uma relao jurdica base.
e) os titulares de interesses coletivos esto ligados
por uma relao jurdica base.

3. (MP-MS/2006) Assinale a alternativa


INCORRETA:
a) Na ao civil pblica possvel discutir, de uma
s vez, interesses difusos, interesses coletivos e
interesses individuais homogneos;
b) Em tema de interesses transindividuais, o mesmo
interesse pode ser simultaneamente difuso, colet-
ivo e individual homogneo;
c) Nos interesses individuais homogneos o objeto
divisvel;
d) O Cdigo de defesa do Consumidor disciplinou o
fenmeno da coisa julgada nas aes coletivas de
acordo com a natureza do interesse ofendido.

GABARITO: Encontra-se ao final do livro.

1
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de
Direito Constitucional. 33. ed. rev. e atual. So
Paulo: Saraiva, 2007. p. 291.
2 Desses direitos, o primeiro a ser reconhecido numa
Constituio foi o direito ao trabalho, consagrado na
Constituio Francesa de 1848 aps a revoluo
daquele mesmo ano. Posteriormente, os direitos so-
ciais e econmicos chegaram Constituio Mexic-
ana de 1917, Constituio Alem (de Weimar) de
1919, e a Espanhola de 1931. No Brasil, a Constitu-
io de 1934 foi a primeira a ser influenciada por
117/1719

essa nova concepo, ao contemplar, no seu ttulo


IV, a disciplina da ordem econmica e social.
3 Anote-se que o termo coletividade, nesta obra,
no tem sentido unvoco. Dependendo do contexto,
poder significar conjunto onde possvel identifi-
car todos os integrantes, hiptese em que funcion-
ar como gnero a englobar as espcies grupo,
classe ou categoria de pessoas determinveis.
Outras vezes, seu significado ser de um conjunto
onde no possvel identificar todos os integ-
rantes, podendo se referir, p. ex., coletividade de
consumidores expostos a uma publicidade en-
ganosa, ou coletividade de pessoas que resida
numa determinada regio, num determinado pas,
ou, at mesmo, coletividade composta por toda a
humanidade.
4 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2004. p. 5-6.
5 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional.
24. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 570-572.
6 Idem, ibidem. p. 579-593.
7 Defendendo a autonomia do direito processual
coletivo como novo ramo do direito processual:
GRINOVER, Ada Pellegrini. Direito Processual Colet-
ivo. In Direito Processual Coletivo e o Anteprojeto
de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos.
GRINOVER, Ada Pellegrini; MENDES, Aluisio
Gonalves de Castro; WATANABE, Kazuo (org.). So
Paulo: RT, 2007. p. 11-15; ALMEIDA, Gregrio As-
sagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro Um
Novo Ramo do Direito Processual. So Paulo:
Saraiva, 2003. Passim.
8 ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito Processual
Coletivo Brasileiro Um Novo Ramo do Direito Pro-
cessual. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 26.
9 Mais especificamente, sero estudadas as principais
figuras do processo coletivo comum, a saber, a ao
civil pblica, a ao popular e o mandado de
118/1719

segurana coletivo. Gregrio Assagra de Almeida,


tambm inclui entre as aes integrantes do campo
do processo coletivo comum o dissdio coletivo, a
impugnao de mandato eletivo, a ao direta inter-
ventiva e o mandado de injuno, reconhecendo,
porm, que este ltimo tambm pode ser usado em
defesa de direito individual puro, hiptese em que
no consistiria em ao coletiva, mas ao individu-
al, integrante do processo civil clssico (op.cit. p.
270-329).
10 Tal instrumento chegou a viger no Brasil Colnia e
no Brasil Imprio. V. item 1.2.4.
11 LEAL, Mrcio Flvio Mafra. Aes Coletivas:
Histria, Teoria e Prtica. Porto Alegre: Srgio Anto-
nio Fabris Editor, 1988. p. 22-23.
12 Por vezes podem coincidir com o bem comum,
como no caso do direito ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado. Vide, a propsito, item
1.3.6.1.
13 DIDIER JNIOR, Fredie; ZANETI JNIOR, Hermes.
Curso de Direito Processual Civil. 3. ed. Salvador:
Podivm, 2008. p. 26-27. v. 4.
14 WATANABE, Kazuo. In Juizado Especial de Pequen-
as Causas. Coord. WATANABE, Kazuo. So Paulo:
RT, 1985. p. 2.
15 CAPPELLETTI, Mauro. Formaes Sociais e In-
teresses Coletivos diante da Justia Civil. Revista de
Processo, n. 5. Traduo do original italiano por Nel-
son Renato Palaia Ribeiro de Campos. So Paulo:
RT, 1977. p. 131-132.
16 CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; DIMAMARCO,
Cndido Rangel; GRINOVER, Ada Pellegrini. Teoria
Geral do Processo. 21. ed. rev. e atual. de acordo
com a EC 45/2004. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
46.
17 MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. A Ao Popular no
Direito Brasileiro como Instrumento de Tutela
119/1719

Jurisdicional dos Chamados Interesses Difusos. In


Temas de Direito Processual. So Paulo: Saraiva,
1977.
18 OLIVEIRA JNIOR, Waldemar Mariz de. Tutela Jur-
isdicional dos Interesses Coletivos. In Estudos sobre
o Amanh Ano 2000, Caderno 2. So Paulo:
Resenha Universitria, 1978, p. 257-284.
19 GRINOVER, Ada Pellegrini. A Tutela Jurisdicional
dos Interesses Difusos. Revista da Procuradoria
Geral do Estado de So Paulo, n. 12, junho de 1978,
p. 111-144.
20 WATANABE, Kazuo. Tutela Jurisdicional dos In-
teresses Difusos: a Legitimao para Agir (Confer-
ncia de 2 de dezembro de 1982, proferida no
Seminrio sobre a Tutela dos Interesses Coletivos,
na FADUSP). In A Tutela dos Interesses Difusos.
Coord.: GRINOVER, Ada Pellegrini. So Paulo: Max
Limonad, 1984. Srie Estudos Jurdicos n. 1.
21 Seu art. 1. reza, in verbis: s associaes de
classes existentes na data da publicao desta Lei,
sem nenhum carter poltico, fundadas nos termos
do Cdigo Civil e enquadradas nos dispositivos con-
stitucionais, que congreguem funcionrios ou
empregados de empresas industriais da Unio, ad-
ministradas ou no por ela, dos Estados, dos Mu-
nicpios e de entidades autrquicas, de modo geral,
facultada a representao coletiva ou individual de
seus associados, perante as autoridades adminis-
trativas e a justia ordinria. Essa legitimidade foi
depois estendida para outras associaes de classe,
como a unio postal telegrfica do Cear, por
fora da Lei 2.480, de 6 de maio de 1955, e so-
ciedade protetora postal piauiense, pela Lei 3.761,
de 25 de abril de 1960.
22 Art. 14, pargrafo primeiro, in verbis: Sem obstar
a aplicao das penalidades previstas neste artigo,
o poluidor obrigado, independentemente da existn-
cia de culpa, a indenizar ou reparar os danos
120/1719

causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados


por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e
dos Estados ter legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causad-
os ao meio ambiente (grifamos).
23 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitu-
cional Positivo. 23. ed. rev. e atual. So Paulo: Mal-
heiros, 2004. p. 259/260.
24 REALE, Miguel. Noes Preliminares de Direito. 27.
ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 260.
25 Adaptado a partir de exemplo de MAZZILLI, Hugo
Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo.
So Paulo: Saraiva, 2009, p. 54. O autor, no exem-
plo, fala em valores transindividuais e interesses e
direitos difusos.
26 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difus-
os Conceito e Legitimao para Agir. 6. ed. rev.
atual. e amp. So Paulo: RT, 2004. p. 36.
27 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de
Direito Administrativo. 26. ed. rev. e atual. So
Paulo: Malheiros, 2009. p. 61.
28 Idem, ibidem. p. 58-61.
29 BENJAMIN, Antonio Herman V. A Insurreio da
Aldeia Global Contra o Processo Civil Clssico
Apontamentos sobre a Opresso e a Libertao
Judiciais do Meio Ambiente e do Consumidor. Ao
Civil Pblica (Lei 7.347/1985 Reminiscncias e Re-
flexes aps Dez Anos de Aplicao). Coord. dis
Milar. So Paulo: RT, 1995, p. 90.
30 ALESSI, Renato. Sistema Istituzionale del Diritto
Amministrativo Italiano. 3. ed. Milo: Giuffr, 1960.
p. 197-198.
31 A expresso direitos coletivos equvoca, desig-
nando tanto um gnero de categoria jurdica,
quanto uma de suas espcies. Da o qualificativo
em sentido amplo referir-se ao gnero, ao passo
que em sentido estrito trata da espcie, a ser
estudada mais adiante.
121/1719

32 O legislador empregou o termo indeterminadas,


mas a norma deve ser interpretada no sentido de
admitir tambm o significado indeterminveis, j
que os titulares desses direitos no so passveis de
determinao.
33 ABELHA, Marcelo. Ao Civil Pblica e Meio Ambi-
ente. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004. p.
43-44.
34 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses
Difusos em Juzo. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
p. 53.
35 Art. 10, caput, do CDC: O fornecedor no poder
colocar no mercado de consumo produto ou servio
que sabe ou deveria saber apresentar alto grau de
nocividade ou periculosidade sade ou segurana.
36 WATANABE, Kazuo. In Cdigo Brasileiro de Defesa
do Consumidor Comentado pelos Autores do Ante-
projeto. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2005. p. 804.
37 Exemplo colhido do estudo de Srgio Ricardo de
Arruda Fernandes, Breves consideraes sobre as
aes coletivas contempladas no CDC. RDC, So
Paulo: RT, n. 14, abr./jun. 1995, p. 98.
38 WATANABE, Kazuo. In Cdigo Brasileiro de Defesa
do Consumidor Comentado pelos Autores do Ante-
projeto. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2005. p. 803. No mesmo sentido: RAGAZZI, Jos
Luiz; HONESKO, Raquel Schlommer; LUNARDI,
Soraya Gasparetto. Processo Coletivo. In Manual de
Direitos Difusos. Coord. Vidal Serrano Nunes Jnior.
So Paulo: Verbatim, 2009. p. 668; DIDIER
JNIOR, Fredie; ZANETI JNIOR, Hermes. Curso de
Direito Processual Civil. 3. ed. Salvador: Podivm,
2008. p. 76. v. 4; NUNES JNIOR, Vidal Serrano;
SERRANO, Yolanda Alves Pinto. Cdigo de Defesa do
Consumidor Interpretado. So Paulo: Saraiva, 2003.
p. 215. Em sentido contrrio: ABELHA, Marcelo.
Ao Civil Pblica e Meio Ambiente. Rio de Janeiro:
122/1719

Forense Universitria, 2004. p. 41, nota 12. Para


Abelha, a utilizao da expresso parte contrria
pelo legislador no se deu por acaso, no foi oca-
sional, porque muitas vezes a relao-base ter sua
gnese num ilcito transformado em lide. Enfim, no
ser preexistente lide, mas existente na lide de-
duzida em juzo.
39 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difus-
os Conceito e Legitimao para Agir. 6. ed. rev.
atual. e amp. So Paulo: RT, 2004. p. 60.
40 WATANABE, Kazuo. In Cdigo Brasileiro de Defesa
do Consumidor Comentado pelos Autores do Ante-
projeto. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2005. p. 805. No mesmo sentido: ABELHA, Mar-
celo. Ao Civil Pblica e Meio Ambiente. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2004. p. 41.
41 MESQUITA, Jos Incio Botelho de. A Coisa Jul-
gada. 1. ed., 3. tir. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
p. 30.
42 Vide o item 1.2.3 (Os desafios do processo tradi-
cional em face do novo contexto socioeconmico e
jurdico material, e o surgimento do processo de
massa).
43 Vide o item 1.3.6.2.1.
44 BENJAMIN, Antonio Herman V. A Insurreio da
Aldeia Global Contra o Processo Civil Clssico
Apontamentos sobre a Opresso e a Libertao
Judiciais do Meio Ambiente e do Consumidor. Ao
Civil Pblica (Lei 7.347/1985 Reminiscncias e Re-
flexes aps Dez Anos de Aplicao). Coord. dis
Milar. So Paulo: RT, 1995, p. 96; WATANABE,
Kazuo. Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor
Comentado pelos Autores do Anteprojeto. 8. ed. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 2005. p. 806;
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo Tutela
de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos.
4. ed. So Paulo: RT, 2009. p. 35.
123/1719

45 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses


Difusos em Juzo. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
p. 56-57.
46 WATANABE, Kazuo. Cdigo Brasileiro de Defesa do
Consumidor Comentado pelos Autores do Antepro-
jeto. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2005. p. 806.
47 V. item 1.2.3.
48 REsp 823.063/PR, 4. Turma, rel. Min. Raul
Arajo, j. 14.02.2012, DJe 22.02.2012; REsp
1.109.335/SE, 4. Turma, rel. Min. Luis Felipe Sa-
lomo, j. 21.06.2011, DJe 01.08.2011.
49 Em 2 de setembro de 2011, tal comisso era com-
posta por Herman Benjamin, Ada Pellegrini
Grinover, Kazuo Watanabe, Roberto Castellanos
Pfeiffer, Cludia Lima Marques e Leonardo Roscoe
Bessa.
50 REsp 823.063/PR, 4. T., rel. Min. Raul Arajo, j.
14.02.2012, DJe 22.02.2012.
51 ZAVASCKI, Teori Albino. Reforma do Processo Co-
letivo: Indispensabilidade de Disciplina Diferenciada
para Direitos Individuais Homogneos e para Direit-
os Transindividuais. In Direito Processual Coletivo e
o Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Co-
letivos. GRINOVER, Ada Pellegrini; MENDES, Aluisio
Gonalves de Castro; WATANABE, Kazuo (org.). So
Paulo: RT, 2007. p. 33-34.
52 Idem. Processo Coletivo Tutela de Direitos Colet-
ivos e Tutela Coletiva de Direitos. 4. ed. So Paulo:
RT, 2009. p. 34-35.
53 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses
Difusos em Juzo. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
p. 56. Em posio aproximada: DIDIER JNIOR,
Fredie; ZANETI JNIOR, Hermes. Curso de Direito
Processual Civil. 3. ed. Salvador: Podivm, 2008. p.
82. v. 4, para quem os direitos individuais homo-
gneos so direitos coletivos, no direitos indi-
viduais coletivamente tratados.
124/1719

54 Lembre-se, a propsito, que o pargrafo nico do


art. 81 do CDC somente se refere como transindi-
viduais aos interesse difusos e coletivos, mas no
aos individuais homogneos.
55 ABELHA, Ao Civil Pblica e Meio Ambiente. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 2004. p. 39;
RAGAZZI, Jos Luiz; HONESKO, Raquel Schlommer;
LUNARDI, Soraya Gasparetto. Processo Coletivo. In
Manual de Direitos Difusos. Coord. Vidal Serrano
Nunes Jnior. So Paulo: Verbatim, 2009. p. 671;
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos
e Coletivos. Revista da Fundao Escola Superior do
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios,
ano 5, n. 9, p. 90.
56 NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do Processo Civil
na Constituio Federal. 9. ed. So Paulo: RT, 2009.
p. 196.
57 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo
Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de
Direitos. 4. ed. So Paulo: RT, 2009. p. 33.
58 BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Direito e Pro-
cesso: Influncia do Direito Material sobre o Pro-
cesso. 5. ed. rev. e amp. So Paulo: Malheiros,
2009. p. 44-46.
59 REsp 933.002/RJ, rel. Min. Castro Meira, 2.
Turma, j. 16.06.2009.
AO CIVIL PBLICA

Sumrio: 2.1 Consideraes iniciais: 2.1.1


Princpios do Direito Processual Coletivo
Comum; 2.1.2 Ao civil pblica ou ao
coletiva?; 2.1.3 Natureza jurdica: norma de
direito material ou de direito processual?
2.2 A Influncia das Class Actions: 2.2.1
Pressuposto da comunho de questes de
fato ou de direito; 2.2.2 Legitimidade ativa;
2.2.3 Coisa julgada; 2.2.4 Pressuposto da
representatividade adequada (adequacy of
representation); 2.2.5 Opt-out e opt-in; 2.2.6
Legitimao passiva; 2.2.7 Fluid recovery;
2.2.8 Resumo das principais influncias das
class actions da Rule 23 sobre nossas aes
civis pblicas; 2.2.9 Resumo das principais
diferenas entre as class actions da Rule 23 e
nossas aes civis pblicas 2.3 Condies
da Ao: 2.3.1 Legitimidade ad causam;
2.3.2 Interesse de agir; 2.3.3 Possibilidade
jurdica do pedido 2.4 Elementos da Ao:
2.4.1 Partes; 2.4.2 Causa de pedir; 2.4.3 Pe-
dido 2.5 Competncia: 2.5.1 Competncia
originria nos tribunais de superposio;
2.5.2 Competncia de jurisdio; 2.5.3
126/1719

Competncia originria na respectiva Justia;


2.5.4 Competncia de foro (ou territorial);
2.5.5 Competncia de juzo; 2.5.6 Competn-
cia interna; 2.5.7 Competncia recursal 2.6
Litisconsrcio e interveno de terceiros:
2.6.1 Litisconsrcio e assistncia; 2.6.2
Oposio; 2.6.3 Nomeao autoria; 2.6.4
Denunciao da lide; 2.6.5 Chamamento ao
processo; 2.6.6 Amicus curiae 2.7 Conexo,
continncia e litispendncia: 2.7.1 Conexo e
continncia; 2.7.2 Litispendncia; 2.7.3
Conexo, continncia e litispendncia entre
aes civis pblicas e aes individuais 2.8
Inqurito civil e outros meios de prova: 2.8.1
Instruo da petio inicial; 2.8.2 Instruo
ao longo do processo 2.9 Particularidades
procedimentais: 2.9.1 O edital nas aes
sobre interesses individuais homogneos;
2.9.2 Tutelas de urgncia; 2.9.3 Desistncia e
abandono; 2.9.4 Reconveno 2.10 Resol-
uo amigvel dos conflitos: 2.10.1 Com-
posio extrajudicial: o compromisso de
ajustamento de conduta; 2.10.2 Composio
judicial 2.11 Sentena, meios de impug-
nao e coisa julgada: 2.11.1 Sentenas
coletivas; 2.11.2 Impugnao; 2.11.3 Coisa
julgada 2.12 Liquidao e execuo de sen-
tenas: 2.12.1 Direitos difusos e direitos
coletivos; 2.12.2 Direitos individuais homo-
gneos 2.13 Fundos de direitos difusos:
2.13.1 Fundo federal e fundos estaduais de
reparao dos interesses difusos; 2.13.2 As
normas de regncia; 2.13.3 Fontes de re-
ceita; 2.13.4 Aplicao dos recursos; 2.13.5
Fundos assemelhados 2.14 Consideraes
finais: 2.14.1 Ministrio Pblico como fiscal
da lei; 2.14.2 No adiantamento das custas e
despesas processuais; 2.14.3 nus da su-
cumbncia; 2.14.4 Litigncia de m-f;
2.14.5 Prescrio 2.15 Questes.
127/1719

2.1 CONSIDERAES INICIAIS

A ao civil pblica , ao lado da ao popular e do


mandado de segurana coletivo, um dos mais teis in-
strumentos de defesa de interesses metaindividuais.
Neste item, trataremos de aspectos introdutrios ao seu
estudo.
A LACP Lei da Ao Civil Pblica (Lei 7.347/
1985) foi fruto de estudos e debates envolvendo pro-
fessores e profissionais do direito que, a partir de mea-
dos da dcada de 1970, sob influncia da doutrina itali-
ana e das class actions dos pases de sistema jurdico
common law, notaram a necessidade de desenvolver
ferramentas processuais mais adequadas para a soluo
dos conflitos de interesses transindividuais.
O primeiro anteprojeto voltado para tal finalidade
foi de autoria dos Professores Cndido Rangel Din-
amarco, Ada Pellegrini Grinover, Kazuo Watanabe e
Waldemar Mariz de Oliveira Jnior, acolhido em pro-
jeto de lei do Deputado Federal Flvio Bierrembach (PL
3.034/1984). Os ento Promotores de Justia do Estado
de So Paulo Antnio Augusto Mello de Camargo Fer-
raz, dis Milar e Nelson Nery Junior, efetuando algu-
mas modificaes ao trabalho daqueles acadmicos,
elaboraram outro anteprojeto, que acabou encampado
pelo Executivo Federal na forma de projeto de lei. Este
projeto foi enviado ao Legislativo em 1985 (PL 4.984/
1985 na Cmara, e 20/1985 no Senado), e, por questes
128/1719

regimentais, tramitou mais rapidamente que o projeto


Bierrembach, resultando na Lei 7.347/1985.
No demais observar, porm, que, antes mesmo
do advento dessa lei, o Ministrio Pblico j estava le-
gitimado a ajuizar aes civis voltadas reparao de
danos ao meio ambiente, com base no art. 14, 1., da
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente LPNMA
(Lei 6.938/1981).

2.1.1 Princpios do Direito Processual Coletivo


Comum1
Em sendo um ramo do Direito Processual, os
princpios gerais do processo, como o contraditrio e a
ampla defesa, tambm se aplicam ao Direito Processual
Coletivo Comum. Alguns desses princpios gerais, tanto
no processo individual como no coletivo, mantm
idnticas suas caractersticas. Outros, porm, quando
aplicados ao Direito Processual Coletivo Comum, as-
sumem caractersticas peculiares, em razo das difer-
enas existentes entre o processo coletivo comum e o
tradicional processo individual. Tais peculiaridades se
manifestam nos princpios do acesso justia, da uni-
versalidade da jurisdio, da participao no processo,
da participao pelo processo e da economia processual,
e sero abordadas neste item.2
Alm disso, sero aqui identificados princpios es-
pecficos do Direito Processual Coletivo Comum, e que,
por tal razo, ajudam a lhe conferir o status de discip-
lina autnoma.3 So os seguintes: do interesse jurisdi-
cional no conhecimento do mrito do processo coletivo,
129/1719

da mxima prioridade jurisdicional da tutela coletiva,


da disponibilidade motivada da ao coletiva, da no
taxatividade da ao coletiva, do mximo benefcio da
tutela jurisdicional coletiva, da mxima amplitude do
processo coletivo, da obrigatoriedade da execuo
coletiva pelo Ministrio Pblico, da ampla divulgao da
demanda, da informao aos rgos legitimados e da in-
tegrao entre a LACP e o CDC. Trata-se de princpios
que, apesar de versados neste captulo dedicado ao
civil pblica, so nsitos tambm ao popular e/ou ao
writ coletivo.
Ante as diferenas que diversos institutos proces-
suais (legitimao, competncia, conexo, continncia,
litispendncia, coisa julgada etc.) assumem no processo
coletivo comum em relao ao processo individual,
possvel que o presente item seja um pouco rido ao
estudante ainda no familiarizado com o processo colet-
ivo. Caso isso ocorra, no se deve desanimar. Pode-se
deixar sua leitura para o final, para depois de percor-
ridos os itens e captulos vindouros, ou, ento, revisit-
lo aps a leitura completa do livro, quando a assimil-
ao do seu contedo ser certamente mais fcil.

2.1.1.1 Princpio do acesso justia


Para viabilizar o efetivo acesso justia dos titu-
lares dos direitos transindividuais (difusos, coletivos e
individuais homogneos), ou seja, para atribuir-lhes
uma tcnica processual apta a realizar a pacificao do
conflito com justia, o modo de ser do processo foi
130/1719

sensivelmente modificado no processo coletivo, espe-


cificamente no que toca legitimao ativa.
Assim, enquanto no processo individual a regra a
legitimao ordinria (apenas o titular do direito mater-
ial controvertido pode ir a juzo em nome prprio), no
processo coletivo foi necessrio instituir a legitimao
extraordinria como padro, admitindo-se que determ-
inadas pessoas ou entes compaream a juzo, em nome
prprio, para defender direito ou interesse alheio.

2.1.1.2 Princpio da universalidade da jurisdio


Trata-se de princpio estreitamente relacionado
com o princpio do acesso justia, j que tem por
escopo ampli-lo a um nmero progressivamente maior
de pessoas e de causas. Se, no processo individual, o
alargamento do acesso justia limitava-se s lides in-
terindividuais, o desenvolvimento do processo coletivo
representou um imenso ganho para a universalizao da
jurisdio, uma vez que somente ele levou a tutela juris-
dicional s massas e aos conflitos de massas.

2.1.1.3 Princpios da participao no processo e pelo


processo
Pode-se falar em dois tipos de princpios proces-
suais da participao: o que assegura a participao no
processo e o que contempla a participao pelo pro-
cesso. Participar no processo, em suma, ter asse-
gurado o direito ao contraditrio, ou seja, de ser inform-
ado acerca dos atos processuais e de pratic-los. Parti-
cipar pelo processo, diversamente, utiliz-lo para
131/1719

influir nos destinos da nao e do Estado, ou seja,


empreg-lo com vistas ao seu escopo poltico.
No processo civil tradicional, de ndole individual,
sobressai-se o princpio da participao no processo, ao
passo que, no processo coletivo, avulta-se a participao
pelo processo.
O processo coletivo valorizou a participao pelo
processo ao outorgar aos corpos intermedirios (sindic-
atos e associaes em geral) a legitimidade para a defesa
em juzo de grandes causas, caracterizadas pelos confli-
tos de massa, bem como ao outorgar ao cidado a legit-
imidade para fiscalizar a gesto da coisa pblica e a
gesto pblica do meio ambiente.
De outro lado, enquanto no processo individual o
contraditrio quase sempre exercido pelo titular do
direito material, no coletivo isso feito por um legitim-
ado extraordinrio (o representante adequado4). Con-
forme explana Grinover:5

H, assim, no processo coletivo, em comparao com o


individual, uma participao maior pelo processo, e uma
participao menor no processo: menor por no ser exer-
cida individualmente, mas a nica possvel num processo
coletivo, onde o contraditrio se exerce pelo chamado
representante adequado.

2.1.1.4 Princpio da economia processual


Trata-se do princpio segundo o qual o direito deve
resolver os conflitos de interesse empregando o mnimo
possvel de atividades processuais. So exemplos de sua
aplicao os casos de reunio de processos e decises
132/1719

conjuntas por conexo e continncia, bem como de ex-


tino de processos em razo de litispendncia e de
coisa julgada.
O processo coletivo potencializa o alcance desse
princpio, mormente no caso das aes em prol de
direitos individuais homogneos, j que possibilita de-
cidir, num nico processo, questes que, relegadas aos
mtodos convencionais, restariam pulverizadas numa
infinidade de aes individuais.

2.1.1.5 Princpio do interesse jurisdicional no


conhecimento do mrito do processo coletivo
O apego exagerado a questes formais (condies
da ao, pressupostos processuais, nulidades, pre-
cluses etc.) tem sido fator de ineficcia do processo in-
dividual. Contra ele, advoga-se cada vez com mais con-
tundncia o princpio da instrumentalidade das
formas.
No processo coletivo comum esse princpio deve ser
potencializado, pois nele se apresentam os grandes con-
flitos sociais. Logo, no mbito processual coletivo
ainda mais necessrio o abandono do formalismo ex-
cessivo que descura dos valores que o processo deve
buscar realizar.
Na sociedade de nosso tempo, por meio de um
processo coletivo comum eficaz que o Judicirio solu-
ciona as grandes causas, cumprindo sua funo de paci-
ficao social, e, desse modo, legitima sua existncia.
Para a consecuo de tal escopo pacificao advinda
da resoluo dos grandes conflitos sociais , mais que
133/1719

uma simples intensificao do princpio da instrument-


alidade das formas, Gregrio Assagra de Almeida visu-
aliza a existncia de um verdadeiro novo princpio, por
ele denominado princpio do interesse jurisdicional no
conhecimento do mrito do processo coletivo.6
No propsito de mitigar a rigidez formalista, o
Anteprojeto do Cdigo Brasileiro de Processos Colet-
ivos,7 em seu art. 2., arrola expressamente entre os
princpios da tutela jurisdicional coletiva a instru-
mentalidade das formas (alnea h) e a flexibilizao
da tcnica processual (alnea j), e, em seu art. 5., de-
termina a interpretao extensiva do pedido e da causa
de pedir, admitindo que a parte interessada, at a pro-
lao da sentena, promova sua alterao, desde que
no haja prejuzo injustificado parte contrria e lhe
seja garantido o contraditrio.

2.1.1.6 Princpio da mxima prioridade jurisdicional da


tutela coletiva
H vrias razes que recomendam que se d prior-
idade ao processamento e julgamento dos feitos colet-
ivos em relao aos individuais:

pela soluo das lides coletivas, pode-se evitar a prolifer-


ao de processos individuais, j que ser lcito aos in-
teressados individuais aproveitar-se dos efeitos da coisa
julgada coletiva;
em se priorizando o julgamento dos processos coletivos
pode-se, muitas vezes, afastar o indesejvel efeito das
sentenas individuais conflitantes entre si e com a sen-
tena coletiva;
134/1719

a prioridade recomendada pela regra interpretativa do


sopesamento: uma vez que, em geral, o interesse social
prevalece sobre os individuais, nada mais justo que dar
preferncia soluo das lides coletivas.

2.1.1.7 Princpio da disponibilidade motivada da ao


coletiva
Dada a relevncia social dos interesses objeto das
aes coletivas, delas no se pode desistir sem um justo
motivo, tampouco se pode simplesmente abandon-las.
Segundo esse princpio, a desistncia infundada ou o
abandono da ao coletiva demandam a assuno do
polo ativo pelo Ministrio Pblico ou por outro legitim-
ado (LACP, art. 5., 3.; LAP, art. 9.). Se a desistncia
for fundada (motivada), at mesmo o Ministrio Pblico
estar dispensado de assumir o polo ativo.
Quando o autor da ao for o Ministrio Pblico, o
magistrado poder se opor a uma desistncia que con-
sidere infundada ou ao abandono da ao, submetendo
tal ato ao controle de um outro rgo do Parquet. De-
fendemos que tal rgo deve ser o Conselho Superior do
Ministrio Pblico, por analogia ao art. 9., 4., da
LACP, embora haja quem entenda que o rgo apropri-
ado, por analogia ao art. 28 do CPP, seja o chefe da
instituio (Procurador-Geral de Justia ou Procurador-
Geral da Repblica).8
De todo modo, urge atentar que tal princpio
refere-se disponibilidade da ao, mas no de seu ob-
jeto. Deste, o autor da ao jamais poder abrir mo,
uma vez que no seu titular, ou, pelo menos, no seu
titular exclusivo, e sim um mero portador
135/1719

(representante adequado, legitimado extraordinrio)


dos interesses levados a juzo.

2.1.1.8 Princpio da no taxatividade da ao coletiva


Anteriormente ao advento do CDC, a LACP arro-
lava, em numerus clausus, no seu art. 1., as espcies de
bens que poderiam ser defendidos por meio de aes
civis pblicas. Eles se resumiam ao meio ambiente, ao
consumidor, e aos bens e direitos de valor artstico, es-
ttico, histrico, turstico e paisagstico.
O CDC, porm, incluiu um inciso IV ao dispositivo
citado, tornando possvel o manejo das aes civis
pblicas em prol de qualquer outro interesse difuso ou
coletivo. E, a partir da integrao entre o artigo 90 do
CDC e o artigo 21 da LACP, tambm se tornou possvel a
defesa, via ao civil pblica, de quaisquer espcies de
interesses individuais homogneos. No se pode, desde
ento, falar em taxatividade dos bens defensveis por
aes coletivas.
Sem embargo, antes mesmo do CDC, com a pro-
clamao da Constituio de 1988, j no havia falar
mais nessa taxatividade, ao menos no que dizia respeito
ao Ministrio Pblico, j que o art. 129, III, outorgou-
lhe a promoo da ao civil pblica em defesa no
apenas do patrimnio pblico e social e do meio ambi-
ente, mas tambm de outros interesses difusos e colet-
ivos. Do mesmo modo, no inciso LXX do seu art. 5., a
CF/88 conferiu a determinados entes a legitimidade
ativa para o mandado de segurana coletivo, sem
136/1719

delimitar a natureza dos bens tutelveis por esse instru-


mento.9

2.1.1.9 Princpio do mximo benefcio da tutela


jurisdicional coletiva comum
Trata-se do princpio segundo o qual a imutabilid-
ade dos efeitos da sentena de procedncia da ao
coletiva beneficia as vtimas e seus sucessores, que, para
verem satisfeitas suas pretenses, podero invocar o
direito nela reconhecido, e proceder liquidao e ex-
ecuo do ttulo, em proveito individual.
Em outras palavras, elas no precisaro ajuizar
aes individuais visando a obter um ttulo judicial:
desde que estejam includas na situao de fato que
motivou a sentena coletiva, podero utiliz-la para,
desde j, promover a sua liquidao e execuo no que
disser respeito aos seus direitos individuais.
Esse fenmeno tambm conhecido como trans-
porte ou extenso in utilibus da coisa julgada coletiva, e
assegurado no art. 103, 3., do CDC. Consiste em
verdadeira norma de superdireito processual coletivo
comum,10 aplicando-se, por isso, s aes coletivas
comuns em geral (ao civil pblica, ao popular,
mandado de segurana coletivo).
O objetivo desse postulado potencializar os efeitos
benficos da tutela jurisdicional, fazendo com que uma
nica sentena possa aproveitar um expressivo nmero
de interessados, otimizando a pacificao dos conflitos
sociais, e evitando a proliferao de aes individuais na
fase de conhecimento.
137/1719

2.1.1.10 Princpio da mxima amplitude do processo


coletivo
Conforme tal princpio, para a defesa dos interesses
coletivos em sentido amplo (difusos, coletivos e indi-
viduais homogneos) so cabveis todas as espcies de
aes (conhecimento, cautelar, execuo), procedimen-
tos, provimentos (declaratrio, condenatrio, con-
stitutivo ou mandamental), e medidas, inclusive limin-
ares (cautelares e de antecipao da tutela).
Da serem possveis aes civis pblicas de conheci-
mento, cautelares ou executivas, buscando provimentos
das mais diversas naturezas, e deflagrando procedimen-
tos e medidas das mais variadas espcies legalmente
previstas, desde que necessrios e adequados eficaz
tutela do direito em questo.
O substrato legal desse postulado extrai-se da anl-
ise conjunta da LACP (arts. 12 e 21) e do CDC (arts. 83 e
90), bem como do princpio da inafastabilidade da juris-
dio (CF, art. 5., XXXV).

2.1.1.11 Princpio da obrigatoriedade da execuo


coletiva pelo Ministrio Pblico
No processo coletivo comum, caso o autor da ao
deixe de executar a sentena, o Ministrio Pblico
obrigado a faz-lo. No caso da ao civil pblica, tal
obrigao s incide depois do trnsito em julgado
(LACP, art. 15). J na hiptese da ao popular. J na
hiptese de ao popular, a obrigao existir tanto em
relao execuo definitiva (sentena transitada em
138/1719

julgado), como em relao execuo provisria (com a


ressalva de que, nas aes populares, apenas a sentena
de segunda instncia passvel de execuo provisria,
conforme o art. 16 da LAP). Por analogia, tais regras
aplicam-se tambm s sentenas homologatrias de
acordos judiciais.

2.1.1.12 Princpio da ampla divulgao da demanda11


Consiste no princpio que preconiza a ampla divul-
gao da existncia da ao coletiva. O art. 94 do CDC,
in verbis, inspirado por ele:

Art. 94. Proposta a ao, ser publicado


edital no rgo oficial, a fim de que os in-
teressados possam intervir no processo
como litisconsortes, sem prejuzo de
ampla divulgao pelos meios de comu-
nicao social por parte dos rgos de de-
fesa do consumidor.

Embora referido dispositivo seja especificamente


voltado para as aes coletivas em prol das vtimas das
relaes de consumo, nada obsta que a regra, com as
devidas adaptaes, seja aplicada s aes coletivas em
geral.
A finalidade primordial desse princpio con-
centrar a discusso da matria comum na ao coletiva,
com os j conhecidos benefcios da decorrentes, e pos-
sibilitar a extenso in utilibus da coisa julgada coletiva.
Para tanto, a divulgao deve ser suficientemente ampla
139/1719

a fim de levar a existncia da ao coletiva ao conheci-


mento de todas as vtimas ou sucessores que poderiam
ser beneficiados pela eventual extenso in utilibus da
coisa julgada coletiva, a fim de que:

aqueles que j propuseram suas aes individuais pos-


sam optar tempestivamente por suspend-las enquanto
aguardam o desfecho da coletiva, (art. 104 do CDC) ou
desistir de suas aes individuais (art. 22, 1. do
LMS); trata-se de condio para que possam beneficiar-
se da eventual sentena coletiva favorvel;
aqueles que ainda no propuseram suas aes indi-
viduais possam optar por aguardar o desfecho da ao
coletiva.

2.1.1.13 Princpio da informao aos rgos


legitimados
Se o princpio anterior tem por escopo evitar a pro-
liferao de aes individuais, por meio da comunicao
sobre a existncia de uma ao coletiva, o princpio ora
tratado atua anteriormente: busca estimular a propos-
itura da ao coletiva. Segundo ele, qualquer pessoa
pode e o servidor pblico deve levar ao conheci-
mento dos rgos legitimados para ajuizar uma ao
coletiva a ocorrncia de fatos que possam motiv-la.
A LACP prev expressamente a possibilidade de
qualquer pessoa informar tais fatos ao Ministrio
Pblico (o que no exclui a possibilidade de tambm
comunicar outros legitimados.
J os servidores pblicos em geral e os membros do
Judicirio em especial tm no uma mera faculdade,
140/1719

mas o dever de informar ao Ministrio Pblico fatos po-


tencialmente ensejadores de uma ao coletiva. o que
se infere dos seguintes dispositivos da LACP:

Art. 6. Qualquer pessoa poder e o ser-


vidor pblico dever provocar a iniciativa
do Ministrio Pblico, ministrando-lhe
informaes sobre fatos que constituam
objeto da ao civil e indicando-lhe os
elementos de convico.
Art. 7. Se, no exerccio de suas funes,
os juzes e tribunais tiverem conheci-
mento de fatos que possam ensejar a pro-
positura da ao civil, remetero peas ao
Ministrio Pblico para as providncias
cabveis.

Portanto, no que se refere s pessoas em geral, o


princpio em anlise afigura-se uma derivao do
princpio democrtico da participao, ao passo que, no
que toca aos servidores pblicos (includos os membros
do Judicirio), configura verdadeiro dever cvico.

2.1.1.14 Princpio da integrao entre a LACP e o CDC


Ao abordarmos a ao civil pblica, impossvel
deixarmos de falar do CDC. Esse diploma promoveu
uma integrao entre suas disposies processuais e as
normas veiculadas na LACP, ampliando, em muito, a
abrangncia das aes civis pblicas. O art. 117 do CDC
acresceu o art. 21 LACP, com a seguinte redao:
141/1719

Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos


e interesses difusos, coletivos e indi-
viduais, no que for cabvel, os disposit-
ivos do Ttulo III da lei que instituiu o
Cdigo de Defesa do Consumidor.

Por outro lado, em seu art. 90, o CDC reza, in


verbis:

Art. 90. Aplicam-se s aes previstas


neste ttulo as normas do Cdigo de Pro-
cesso Civil e da Lei n. 7.347, de 24 de ju-
lho de 1985, inclusive no que respeita ao
inqurito civil, naquilo que no contrari-
ar suas disposies.

O Ttulo III do CDC dispe sobre a defesa do con-


sumidor em Juzo, e traz, como principais inovaes,
uma conceituao dos interesses difusos, coletivos e in-
dividuais homogneos, a possibilidade da defesa
coletiva dos interesses individuais homogneos e um
processo especfico para sua tutela, bem como uma dis-
ciplina mais aprofundada dos efeitos da coisa julgada
coletiva.
Mas as inovaes no pararam por a.
At o advento do CDC, a LACP, em seu art. 1., in-
cisos I a III, previa a possibilidade da defesa, via ao
civil pblica, dos direitos difusos e coletivos
142/1719

relacionados ao meio ambiente, ao consumidor e aos


bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico. O CDC promoveu-lhe a incluso do inciso
IV, por fora do qual a ao civil pblica passou a ser
empregvel na defesa de qualquer outro direito difuso
ou coletivo.
Essa interao entre os dois diplomas tambm
tornou possvel que as aes civis pblicas pudessem ser
utilizadas para a defesa de interesses individuais homo-
gneos em geral.
O resultado da conjugao do art. 90 do CDC com o
art. 21, que ele introduziu na LACP, conhecido como
princpio da integrao.
Parte da doutrina sustenta, com certo eco na juris-
prudncia, que o art. 21 da LACP, quando afirma ser ap-
licvel o Ttulo III do CDC defesa dos direitos difusos,
coletivos e individuais homogneos, disse menos do que
pretendia. A inteno da lei seria de que todas as nor-
mas processuais do CDC so aplicveis LACP, no que
couber. Isso traria a possibilidade, por exemplo, de se
aplicar s aes civis pblicas em geral a regra de inver-
so do nus da prova (CDC, art. 6., VIII), que est fora
do Ttulo III do CDC. Abordaremos tal questo com
mais vagar quando estudarmos a prova nas aes civis
pblicas.
De todo modo, certo que se criou, a partir da sim-
biose entre os dois diplomas, um verdadeiro micross-
istema de tutela de direitos coletivos, do qual a LACP e o
CDC so os diplomas que contemplam as normas pro-
cessuais de carter mais genrico. O princpio de
143/1719

integrao entre esses diplomas fornece as regras gerais


do microssistema. Outros diplomas, com normas mais
especficas, integram o mesmo microssistema (Lei da
Ao Popular, Lei de Improbidade Administrativa, ECA,
Estatuto do Idoso12 etc.), afastando, no que dispuserem
de forma especial, a incidncia daquelas normas gerais.
medida que formos analisando cada aspecto das re-
gras gerais das aes civis pblicas (LACP e CDC), fare-
mos as ressalvas naquilo que os diplomas mais especfi-
cos delas divergirem.
Havendo lacuna em alguma das leis desse micross-
istema, convm ao intrprete procurar supri-la por meio
de normas do mesmo microssistema. Permanecendo a
omisso, restar valer-se, subsidiariamente, do CPC.
que este diploma, ao contrrio daqueles, dirigido
primordialmente a lides onde se opem interesses
tipicamente individuais, sendo menos apropriado, port-
anto, resoluo de conflitos entre interesses coletivos.

2.1.2 Ao civil pblica ou ao coletiva?


A expresso ao civil pblica, originariamente,
no era empregada no sentido de instrumento processu-
al destinado defesa de direitos coletivos em geral, que
hoje predominante. Com efeito, antes da promulgao
da LACP, aes civis pblicas eram as aes de natureza
no penal, ajuizadas pelo Ministrio Pblico. Eram civis
porque no penais. Eram pblicas porque ajuizadas por
um rgo pblico: o Ministrio Pblico. A propsito, no
art. 3. da Lei Complementar 40/1981, que estabelecia
normas gerais para organizao dos Ministrios
144/1719

Pblicos Estaduais, v-se claramente que a ao civil


pblica era contraposta ao penal pblica:

Art. 3. So funes institucionais do


Ministrio Pblico:
I velar pela observncia da Constitu-
io e das leis, e promover-lhes a
execuo;
II promover a ao penal pblica;
III promover a ao civil pblica, nos
termos da lei.

Assim, desde que ajuizadas pelo Ministrio Pblico,


eram denominadas aes civis pblicas tanto as aes
voltadas defesa de direitos individuais como a ao de
interdio de incapaz e a actio civilis ex delicto, quanto
as aes para tutela do direito difuso ao meio ambiente,
amparada no art. 14, 1., da mencionada LPNMA.
Com o advento da LACP, duas mudanas se fizeram
sentir. Primeiro, consolidou-se o emprego da locuo
ao civil pblica para designar, especificamente, as
aes voltadas defesa de interesses difusos e coletivos
stricto sensu. A segunda que a expresso ao civil
pblica deixou de ser utilizada com exclusividade para
as aes ajuizadas pelo Ministrio Pblico, pois a lei at-
ribuiu legitimidade ativa a uma srie de entes polticos
e, at mesmo, a pessoas jurdicas de direito privado,
como o caso das associaes.
145/1719

Em seguida, com a promulgao do CDC, e a integ-


rao entre suas regras processuais e as da LACP (ap-
licveis reciprocamente), introduziu-se a possibilidade
de se tutelarem coletivamente os interesses individuais
homogneos em geral, e permitiu-se fossem tambm
denominadas como aes civis pblicas as voltadas tu-
tela dessa espcie de interesses individuais.
A adoo da expresso ao civil pblica pela
LACP sofre crticas da doutrina. Em suma, no se v
razo para denomin-la como pblica, seja tendo em
conta a natureza dos legitimados para ajuiz-la (asso-
ciaes de direito privado tambm podem faz-lo), seja
em razo do objeto que ela se dispe a tutelar (as aes
no so voltadas tutela de direitos pblicos, mas sim
de interesses coletivos em sentido amplo). Da elogia-se
o CDC quando, em vez de ao civil pblica, adotou a
locuo ao coletiva para designar as aes voltadas
defesa dos direitos coletivos. De todo modo, a partir de
ento as controvrsias terminolgicas aumentaram.
Mazzilli, por exemplo, advoga que a expresso ao
civil pblica seja reservada a essa ao quando ajuizada
pelo Ministrio Pblico ou outro ente estatal. Quando
proposta por ente privado, entende seja mais
apropriado denomin-la de ao coletiva.13
Zavascki, por seu turno, aponta a existncia de cer-
tas particularidades no procedimento de defesa dos in-
teresses individuais homogneos que regrado espe-
cificamente pelo CDC quando comparado com o pro-
cedimento voltado defesa dos interesses difusos e
coletivos em sentido estrito que disciplinado
146/1719

originariamente na LACP. Por tal razo, para fins prti-


cos e didticos, defende que a expresso ao civil
pblica seja reservada para denominar os instrumentos
processuais de defesa de interesses transindividuais
(que, para ele, so apenas os difusos e os coletivos em
sentido estrito), ao passo que os instrumentos de tutela
dos interesses individuais homogneos deveriam ser de-
nominados distintamente como ao coletiva ou ao
civil coletiva.14
H, ainda, quem entenda que melhor seria denom-
inar por ao coletiva, e no ao civil pblica, a ao
resultante da conjugao dos dispositivos da LACP com
o CDC, pois, ao menos, aquela locuo indica a espcie
de interesse tutelado, ao passo que esta no corres-
ponde necessariamente nem natureza do legitimado
(associaes privadas tambm so legitimadas) nem ao
tipo de interesse.15
Em uma acepo mais ampla, a locuo aes
coletivas empregada para significar o gnero de aes
onde se faz possvel a tutela coletiva, seja dos direitos
difusos, coletivos ou individuais homogneos. Nesse
sentido, pode-se dizer que so aes coletivas a ao
popular, o mandado de segurana coletivo, e as aes
civis pblicas (ou coletivas em sentido estrito, conforme
os diferentes entendimentos).
Uma vez que no h consenso quanto ao modo ou
mesmo utilidade de distinguir as locues ao civil
pblica e ao coletiva (no seu sentido estrito), elas ser-
o empregadas nesta obra, indistintamente, como
sinnimas. Conforme o contexto, o leitor saber
147/1719

diferenciar quando estivermos significando ao


coletiva em sentido estrito (como sinnimo de ao civil
pblica), ou em sentido amplo (para se referir, indis-
tintamente, ao gnero de aes coletivas que congrega
as aes civis pblicas, as aes populares e o mandado
de segurana coletivo). Quando isso no for possvel, es-
clareceremos expressamente o significado por ns
pretendido.
De todo modo, convm ressalvar que, ainda hoje,
os Ministrios Pblicos utilizam a expresso ao civil
pblica para denominar no apenas as aes coletivas,
mas tambm as aes no penais voltadas defesa de
interesses individuais indisponveis no homogneos,
como, por exemplo, uma ao ordinria intentada para
exigir dos Poderes Pblicos um medicamento para uma
determinada criana ou determinado adolescente.16
Nestes casos, impende anotar que no tero aplicao as
normas especificamente destinadas tutela coletiva dos
direitos transindividuais (difusos, coletivos e indi-
viduais homogneos), previstas na LACP, no CDC, ou
em leis especficas.
Finalmente, no que se refere ao de improbidade
administrativa, h controvrsia sobre ela ser ou no
uma ao civil pblica e quanto a lhe serem ou no ap-
licveis as normas da LACP. Desde j, adiantamos ao
leitor que perfilhamos a opinio de que a ao de impro-
bidade administrativa uma espcie de ao civil
pblica. De todo modo, as diferentes vises sobre o
tema sero tratadas em Captulo parte, ao estudarmos
a ao de improbidade administrativa.
148/1719

Nesta obra, em suma, trataremos do seguinte


quadro de aes coletivas:

Aes coletivas (em sentido amplo)

Aes civis pblicas em ger-


al (aes coletivas em sen- Mandado de
tido estrito), inclusive a Ao popular segurana
ao de improbidade coletivo
administrativa

2.1.3 Natureza jurdica: norma de direito


material ou de direito processual?
possvel vislumbrar, em uma determinada
norma, uma natureza exclusiva ou predominantemente
de direito material ou de direito instrumental, conforme
o diploma em anlise. A LACP, especificamente, lei de
natureza predominantemente processual, pois objetiva,
basicamente, oferecer os instrumentos processuais ap-
tos efetivao judicial dos interesses difusos recon-
hecidos nos textos substantivos.17 Sua ementa j deixa
transparecer a finalidade da norma:

Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por


danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico (vetado) e d outras providncias.

Percorrendo o corpo da Lei 7.347/1985, nota-se que


quase todos os seus mais de vinte artigos se destinam a
regrar um instrumento processual voltado tutela dos
149/1719

direitos coletivos. Em sua essncia, portanto, a LACP


uma norma processual.
Apenas dois dispositivos fazem exceo a essa re-
gra, veiculando normas de direito substantivo. O
primeiro o art. 10, que tipifica como crime o des-
cumprimento (retardamento ou omisso no atendi-
mento) das requisies formuladas pelo Ministrio
Pblico, quando o atendimento for indispensvel pro-
positura de aes civis pblicas. O segundo o art. 13,
que criou um fundo para reconstituio dos bens lesad-
os, destinado a perceber os recursos provenientes das
condenaes em dinheiro.

2.2 A INFLUNCIA DAS CLASS ACTIONS

As class actions so aes coletivas existentes em


pases de sistema jurdico common law. Elas foram cri-
adas para suprir a ineficcia das clssicas aes indi-
viduais na tutela de direitos supraindividuais.
O modelo norte-americano de class actions conta
com mais de 70 anos de existncia, e veio influenciar
no apenas as class actions de outros pases do sistema
common law (Austrlia e Canad),18 mas tambm in-
spirou as concepes das aes coletivas em pases de
civil law, como o caso do Brasil.19 No por menos
que nossa ao coletiva por vezes chamada de class
action brasileira.20 Da a importncia de conhecermos a
class action norte-americana, para bem compreender-
mos nosso modelo de ao coletiva.
150/1719

Nos Estados Unidos, os Estados tambm tm com-


petncia para legislar sobre suas prprias regras proces-
suais, o que deu azo ao surgimento de grande variedade
de modelos de class actions, vigentes nas justias es-
taduais. Nas cortes federais, porm, as class actions so
regidas pela Federal Rule of Civil Procedure 23, ou,
simplesmente, Rule 23. Essa norma foi promulgada em
meio s demais federal rules of procedure em 1938, e
sofreu alteraes posteriores, sendo a mais significativa
a de 1966.
Para que uma demanda possa ser processada com o
status de class action, precisa preencher alguns requisi-
tos previstos na Rule 23, e outros fixados pela jurispru-
dncia. Uma vez constatada a presena de todos eles, a
ao recebe do juzo a certificao (certification), que
consiste na sua admisso como class action. Caso tais
pressupostos de admissibilidade no sejam
preenchidos, a demanda no admitida como ao
coletiva, mas, eventualmente, pode ter andamento na
forma de ao individual.
Entre os vrios requisitos para a certificao po-
demos citar a comunho de questes de fato ou de
direito, e a representatividade adequada. Abordaremos
a seguir esses dois requisitos, bem como outras carac-
tersticas das class actions, e ponderaremos de que
forma tais aspectos influenciaram ou no nossa ao
civil pblica.
151/1719

2.2.1 Pressuposto da comunho de questes de


fato ou de direito
Um dos requisitos para a admissibilidade das class
actions a existncia, entre os interessados que se pre-
tende tutelar, de uma comunho de questes de fato ou
de direito. Existe, nessa condio, evidente semelhana
com a ao civil pblica do direito ptrio. A propsito,
observe-se que o art. 81, pargrafo nico, I, do CDC ex-
ige, para que se admita uma ao coletiva para a defesa
de interesses difusos, que seus titulares estejam ligados
por circunstncias de fato. J para a defesa judicial
dos direitos coletivos no inciso II se impe que seus tit-
ulares estejam ligados entre si ou com a parte con-
trria por uma relao jurdica base. Finalmente, no
que se refere aos direitos individuais homogneos, o in-
ciso III impe que sejam aqueles decorrentes de ori-
gem comum. Pode-se considerar, portanto, como
um ponto de influncia sobre nossa ao civil
pblica.

2.2.2 Legitimidade ativa


Aqui temos diferenas e semelhanas. Nas class ac-
tions, qualquer dos integrantes do grupo, classe ou cat-
egoria interessada tem legitimidade para a propositura
da ao. Ele atua como representante (representative)
dos demais interessados, sem que seja necessrio que
eles expressamente lhe outorguem poderes para tanto.
Nas aes civis pblicas brasileiras, diferentemente, a
legitimidade ativa atribuda pela lei apenas a
152/1719

determinados rgos ou entidades (p. ex., art. 5., in-


cisos I a V, da LACP). De todo modo, apesar dessa
divergncia, no se pode negar que a possibilid-
ade de algum defender interesses de uma
coletividade, independentemente de expressa
autorizao dos componentes do grupo, classe
ou categoria outro fator de influncia das
class actions sobre nossa ao civil pblica.21

2.2.3 Coisa julgada


Nas class actions norte-americanas, os efeitos da
coisa julgada alcanam todos os componentes do grupo,
classe ou categoria, ainda que no tenham participado
do contraditrio, nem tenham expressamente desejado
submeter-se a tal sentena. Ademais, essa eficcia se d
pro et contra, quer dizer: seja a sentena de procedn-
cia ou de improcedncia. Esse modelo influenciou par-
cialmente o sistema brasileiro.
Em nosso pas, tradicionalmente, os efeitos da coisa
julgada somente atingiam quem fosse parte no processo
(CPC, art. 472), excetuadas remotas hipteses de sub-
stituio processual autorizadas por lei (CPC, art. 6.).
Sob influncia das class actions, e com o objetivo
de dar maior efetividade tutela jurisdicional dos direit-
os coletivos, ampliou-se a possibilidade de os efei-
tos da coisa julgada extravasarem as partes do
processo, embora sem a mesma amplitude do
modelo norte-americano.
Com efeito, h diferenas entre os dois sis-
temas. Se nas class actions, normalmente, a coisa
153/1719

julgada pro et contra, nas aes coletivas brasileiras


ela secundum eventum litis: no caso de procedncia
da ao, em regra, os efeitos da coisa julgada benefi-
ciaro todos os interessados (coisa julgada in utilibus),
ainda que no tenham composto o polo ativo (efeitos
erga omnes, nas aes para defesa de interesses difusos
e individuais homogneos, ou ultra partes, nas aes
para defesa de interesses coletivos em sentido estrito);
j no caso de improcedncia da ao, na maior parte das
vezes, os efeitos no afetaro quem no foi parte na re-
lao jurdica processual. Estudaremos as particularid-
ades da coisa julgada nas aes civis pblicas com mais
profundidade no item 2.11.3.
Essa extravazo da coisa julgada nas class actions
norte-americanas trouxe consigo um problema: como
legitimar a extenso dos efeitos negativos da coisa jul-
gada queles que no participaram do processo, sem
com isso desrespeitar os princpios do contraditrio e
do devido processo legal?
Para contrabalancear os pontos negativos de
tamanha amplitude dos efeitos da coisa julgada, o pro-
cesso coletivo americano adotou os institutos da repres-
entatividade adequada e do opt-out (direito de
autoexcluso).

2.2.4 Pressuposto da representatividade


adequada (adequacy of representation)
Trata-se de mais um requisito para a certificao de
uma class action. Uma vez que no sistema das aes
coletivas norte-americanas a coisa julgada atinge todos
154/1719

os integrantes de um grupo, mesmo os que no parti-


ciparam do processo, necessrio garantir que tais
pessoas no sejam prejudicadas pela inpcia daquele
que compareceu em juzo arvorando-se na condio de
representante dos interesses do grupo. Por tal razo, em
qualquer fase do processo, o juiz deve verificar se o
autor tem ou teve capacidade para defender adequada e
eficazmente o interesse do grupo, ou seja, se o grupo
ser por ele adequadamente representado em juzo.
Logo, representatividade adequada ou repres-
entao adequada a qualidade que habilita algum a
comparecer em juzo como representante dos interesses
de um grupo, classe ou categoria de pessoas, e a exercer
com zelo e competncia a defesa judicial desses
interesses.
Para constatar se o autor preenche tal requisito, o
magistrado deve atentar para diversos fatores. Primeiro,
deve constatar se o interesse no apenas do grupo,
mas do prprio representante, pois, assim, ele decerto
zelar por bem defend-lo. O magistrado deve apurar,
ainda, a idoneidade moral, intelectual e econmica do
representante, sua boa-f, sua experincia, e a capacid-
ade tcnica de seu advogado.
No Brasil, o problema da representatividade ad-
equada assume dimenso diferente. Aqui, a condio de
representante de interesses metaindividuais e a capa-
cidade para bem represent-los em juzo controlada
pela lei (ope legis), que a presume de modo absoluto
(iuris et de iure): desde que o autor seja um dos rgos
ou entidades previstos nos respectivos diplomas legais,
155/1719

e preencha os requisitos nela especificados (caso das as-


sociaes), no cabe ao julgador contestar sua repres-
entatividade adequada, ao contrrio do sistema norte-
americano, em que cabe ao magistrado, em cada caso
concreto, verificar se h representatividade adequada
(o controle ope judicis). Ademais, em nosso pas, de
fato, no h tanta necessidade de se constatar a repres-
entatividade adequada, pois a coisa julgada normal-
mente s alcana os demais interessados para benefici-
los (coisa julgada in utilibus).
Pelas razes expostas no ltimo pargrafo,
no se pode dizer que nosso pas foi influen-
ciado pelo modelo de representatividade ad-
equada das class actions estadunidenses. As
diferenas so muitas. Isso, porm, no quer dizer que
nosso modelo simplesmente no se preocupou com a
representatividade adequada, mas sim que adotou
soluo distinta daquela escolhida pelo pas do norte.
Voltaremos ao tema com mais detalhamento quando
tratarmos da legitimidade nas aes civis pblicas.

2.2.5 Opt-out e opt-in


H vrios tipos de class actions nos Estados Un-
idos. Um deles especificamente voltado defesa de in-
teresses individuais homogneos: as class actions for
damages. Particularmente nessa espcie de class action
existe o direito de opt-out (direito de optar por ficar de
fora do raio de ao do julgado), por fora do qual pos-
svel a qualquer interessado requerer, tempestivamente,
no ser atingido pelos efeitos da futura sentena.
156/1719

Funciona da seguinte maneira: caso a ao seja ad-


mitida na forma de uma class action, ou seja, obtenha a
certificao (certification), os interessados devem ser
notificados sobre a existncia do processo. Essa noti-
ficao denominada fair notice. Uma vez cientificados,
se no se opuserem expressamente, estaro sujeitos aos
efeitos da futura sentena e de sua coisa julgada, tendo
adotado, tacitamente, uma postura de opt-in. Podero,
em vez disso, tempestivamente requerer sua excluso
desses efeitos, exercendo o direito de opt-out, ou, ainda,
integrar a lide como litisconsortes. Outra oportunidade
de opt-out deve ser concedida aos interessados na
hiptese de ser celebrado um acordo durante o pro-
cesso, mas antes de sua homologao judicial.
Nas aes civis pblicas para defesa de interesses
individuais homogneos tambm existe um mecanismo
de controle da submisso dos interessados aos efeitos
dos julgados, mas ele opera s avessas da sistemtica
estadunidense: se l a extenso dos efeitos da sentena a
terceiros decorre automaticamente da inrcia dos in-
teressados, aqui ela depende de sua conduta ativa.
De fato, no Brasil, se o interessado j houver ajuiz-
ado uma ao individual, somente poder ser benefi-
ciado pelos efeitos de futura sentena em uma ao civil
pblica que verse sobre direitos individuais homo-
gneos, caso, no prazo de 30 dias depois de ter cincia
da existncia dessa ao coletiva, requeira a suspenso
de sua ao individual (CDC, art. 104). Pode-se dizer,
nessa hiptese (guardadas as devidas diferenas em re-
lao ao sistema norte-americano), que se previu um
157/1719

mecanismo assemelhado a um direito de opt-in. Por sua


vez, se o interessado permanecer inerte, estar-se-ia
valendo de seu direito de opt-out, de modo que no ser
beneficiado pela futura sentena. Como dissemos an-
teriormente, os aspectos da coisa julgada nas aes civis
pblicas sero tratados mais profundamente no item
2.11.3.

2.2.6 Legitimao passiva


Nos Estados Unidos, possvel a legitimao pas-
siva coletiva, ou seja, que o grupo, classe ou categoria
de pessoas interessadas atue no polo passivo, nas de-
nominadas defendant class actions. Nesse caso, um de-
mandante afora uma class action contra um dos mem-
bros da classe, que figurar como representante do
grupo, desde que o juiz constate que ele possui repres-
entatividade adequada. A coisa julgada tambm ser
pro et contra, gerando efeitos contra os membros que
no participaram no processo.
A maior parte da doutrina processualista ptria en-
tende no ser possvel o mesmo fenmeno em nossas
aes civis pblicas. Estudaremos esse tema com maior
profundidade no item 2.3.1.2.1.

2.2.7 Fluid recovery


A jurisprudncia americana concebeu um mecan-
ismo denominado fluid recovery (reparao fluida): na
execuo das sentenas das class actions que condenem
o ru a ressarcir o dano causado a centenas ou milhares
158/1719

de membros da class, o resduo eventualmente no re-


clamado por tais membros pode ser destinado para fins
diversos dos ressarcitrios, embora relacionados com os
interesses da coletividade lesada, como, por exemplo,
para uma tutela genrica dos consumidores ou do meio
ambiente.22
No Brasil, por fora do art. 100 do CDC, adotou-se
tambm uma espcie de fluid recovery: nas aes civis
pblicas condenatrias do ressarcimento dos direitos
individuais homogneos lesados, caso decorra um ano
sem habilitao dos interessados em nmero com-
patvel com a gravidade do dano, qualquer dos legitima-
dos propositura da ao poder promover sua liquid-
ao, caso em que o produto da indenizao ser rever-
tido para o fundo criado pelo art. 13 da LACP. Nesse
caso, a reparao deixar de se realizar na forma do res-
sarcimento dos prejuzos individualmente sofridos, para
dar-se de maneira difusa, via programas financiados
pelo citado fundo, e relacionados com a natureza do
direito objeto da condenao. Veremos mais pormenor-
izadamente este assunto no item 2.12.

2.2.8 Resumo das principais influncias das


class actions da Rule 23 sobre nossas
aes civis pblicas
1) O requisito de comunho de fatos ou direitos entre os
interessados presente tanto nas class actions quanto
em nossas aes coletivas;
2) Em ambas os autores atuam sem necessidade de
autorizao expressa dos interessados;23
159/1719

3) Em ambas os efeitos da coisa julgada podem atingir os


membros da classe, categoria e grupos de pessoas que
no participaram pessoalmente do processo;
4) Nossas aes coletivas tambm adotaram um sistema
de fluid recovery nos casos de interesses individuais
homogneos, embora com algumas diferenas em re-
lao ao sistema americano.

2.2.9 Resumo das principais diferenas entre as


class actions da Rule 23 e nossas aes
civis pblicas
1) Ao contrrio do sistema norte-americano, nossos cid-
ados no tm legitimidade para propor as class ac-
tions brasileiras, mas apenas certos entes pblicos e
privados;
2) Nas class actions a coisa julgada gera efeitos pro et
contra; nas aes civis pblicas, os efeitos so secun-
dum eventum litis;
3) Nas class actions, a representatividade adequada
verificada ope judicis; nas aes civis pblicas ptrias,
ela ope legis;
4) O Brasil, ao contrrio do que ocorre nas defendant
class actions, no admite a legitimao passiva coletiva.

2.3 CONDIES DA AO

So condies da ao a legitimidade ad
causam, o interesse de agir (interesse processual) e
a possibilidade jurdica do pedido. De sua
presena depende a existncia do direito ao, ou seja,
o direito a um provimento de mrito. A ausncia de
160/1719

qualquer dessas condies leva extino do processo


sem resoluo do mrito, por carncia da ao.
A anlise das condies da ao feita, inicial-
mente, in statu assertionis, ou seja, simplesmente com
base na descrio ftico-jurdica apresentada na petio
inicial. Nada obsta, porm, que, caso posteriormente se
verifique que aquela descrio no correspondia real-
idade, e que determinada condio no estava presente,
a carncia do direito de ao seja ento declarada.
Vejamos as peculiaridades de cada uma delas no
que toca s aes civis pblicas.

2.3.1 Legitimidade ad causam


A legitimidade (ou legitimao) ad causam a
qualidade necessria para ser autor (legitimidade ativa)
ou ru (legitimidade passiva) em uma determinada
ao.

2.3.1.1 Legitimidade ativa


A legitimao para agir nas aes civis pblicas em
geral extrada da combinao entre o art. 129, III, e
1., da CF, o art. 5., caput e 4., da LACP, e os arts.
82, caput e 1., e 91, ambos do CDC.
O art. 129, III e seu 1. da CF dispem:

Art. 129. So funes institucionais do


Ministrio Pblico:
161/1719

(...)
III promover o inqurito civil e a ao
civil pblica, para a proteo do pat-
rimnio pblico e social, do meio ambi-
ente e de outros interesses difusos e
coletivos;
(...)
1. A legitimao do Ministrio Pblico
para as aes civis previstas neste artigo
no impede a de terceiros, nas mesmas
hipteses, segundo o disposto nesta Con-
stituio e na lei.

O art. 5., caput e seu 4. da LACP prescrevem:

Art. 5. Tm legitimidade para propor a


ao principal e a ao cautelar:
I o Ministrio Pblico;
II a Defensoria Pblica;
III a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios;
IV a autarquia, empresa pblica,
fundao ou sociedade de economia
mista;
V a associao que,
concomitantemente:
162/1719

a) esteja constituda h pelo menos 1


(um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institu-
cionais, a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ordem econmica, livre
concorrncia ou ao patrimnio artstico,
esttico, histrico, turstico e
paisagstico. (...)
4. O requisito da pr-constituio
poder ser dispensado pelo juiz, quando
haja manifesto interesse social eviden-
ciado pela dimenso ou caracterstica do
dano, ou pela relevncia do bem jurdico
a ser protegido.

Por seu turno, o art. 82, caput e 1. do CDC


rezam:

Art. 82. Para os fins do art. 81, par-


grafo nico,24 so legitimados
concorrentemente:
I o Ministrio Pblico,
II a Unio, os Estados, os Municpios e
o Distrito Federal;
III as entidades e rgos da Adminis-
trao Pblica, direta ou indireta, ainda
163/1719

que sem personalidade jurdica, espe-


cificamente destinados defesa dos in-
teresses e direitos protegidos por este
cdigo;
IV as associaes legalmente constitu-
das h pelo menos um ano e que incluam
entre seus fins institucionais a defesa dos
interesses e direitos protegidos por este
cdigo, dispensada a autorizao
assemblear.
1. O requisito da pr-constituio pode
ser dispensado pelo juiz, nas aes prev-
istas nos arts. 91 e seguintes, quando haja
manifesto interesse social evidenciado
pela dimenso ou caracterstica do dano,
ou pela relevncia do bem jurdico a ser
protegido.

E, finalmente, o art. 91 do CDC tem a seguinte


redao:

Art. 91. Os legitimados de que trata o


art. 82 podero propor, em nome prprio
e no interesse das vtimas ou seus su-
cessores, ao civil coletiva de responsab-
ilidade pelos danos individualmente
164/1719

sofridos, de acordo com o disposto nos


artigos seguintes.

Da leitura de tais dispositivos nota-se que o modelo


adotado em nosso pas para distribuir a legitimidade
ativa nas aes civis pblicas difere do sistema vigente
nas class actions dos Estados Unidos. L, qualquer
pessoa fsica ou jurdica, desde que possua represent-
atividade adequada,25 pode ser autor de uma class ac-
tion. Idntico poder no foi atribudo aos nossos cid-
ados. No obstante, isso no permite concluir que
nosso modelo adotou uma soluo publicista, uma vez
que a legitimidade no foi atribuda apenas a entes
pblicos, mas tambm a instituies privadas
(associaes). Conclui-se, portanto, que nosso sistema
misto ou pluralista, em que tanto entes pblicos
como privados (associaes) esto legitimados a agir.
Ademais, impende frisar que a legitimidade dos
entes previstos nas citadas normas para a propositura
de ao civil pblica em prol de direitos difusos, colet-
ivos ou individuais homogneos. A ausncia desses
direitos pode importar na carncia da ao, pela ilegit-
imidade ativa.26

2.3.1.1.1 Natureza jurdica: legitimao concorrente e


disjuntiva
No tocante natureza jurdica da legitimao para
agir nas aes coletivas, anote-se, inicialmente, que se
trata de legitimao concorrente e disjuntiva:
165/1719

Concorrente (como expressamente refere o art. 82,


caput, do CDC), porque a legitimidade no foi deferida
com exclusividade a determinado ente. Desde que
preenchidos os requisitos legais, todos aqueles previs-
tos nas citadas normas podem propor a ao civil
pblica;
Disjuntiva, porque cada legitimado pode agir sozinho,
caso queira. O litisconsrcio com qualquer ou
quaisquer dos outros legitimados facultativo. o que
se infere da leitura dos 2. e 5. do art. 5. da LACP.

2.3.1.1.2 Natureza jurdica: legitimao ordinria,


extraordinria, ou tertium genus?
A legitimao ordinria quando a parte na
relao jurdica processual se diz titular do direito sub-
jetivo material por ela invocado. Na legitimao or-
dinria, h pertinncia subjetiva, ou seja, h iden-
tidade entre o autor da ao e aquele que, segundo se
alega na petio inicial, o titular do direito material.
A legitimao extraordinria quando a parte
na relao jurdica processual diz estar defendendo
direito subjetivo material de terceiro. Na definio
mais popular, inspirada no art. 6. do CPC, diz-se que a
legitimao ordinria quando se defende, em nome
prprio, direito prprio, e que extraordinria quando
se defende, em nome prprio, direito alheio. Logo, na
legitimao extraordinria, no h pertinncia
subjetiva, pois no h identidade entre o autor da ao
e aquele que, segundo se alega na petio inicial, o tit-
ular do direito material.
166/1719

Conforme a regra esculpida no art. 6. do CPC,


ningum poder pleitear, em nome prprio, direito al-
heio, salvo quando autorizado por lei. Da se infere que
a legitimao ordinria a regra, e a extraordinria
a exceo, pois s admissvel quando houver expressa
autorizao legal. Por isso mesmo por ser a regra
que a primeira modalidade denominada ordinria,
enquanto a ltima por ser a exceo chamada de
extraordinria.
Para parte da doutrina, a legitimao ex-
traordinria gnero, do qual a substituio processual
seria espcie. Segundo tal vis doutrinrio, h sub-
stituio processual quando o legitimado ex-
traordinrio prope a ao isoladamente, sem litiscon-
srcio com o suposto titular do direito material. Difer-
entemente, se ambos propusessem a ao conjunta-
mente, o primeiro ainda seria legitimado ex-
traordinrio, mas no estaria substituindo o alegado tit-
ular do direito material, que tambm estaria presente
na relao jurdica processual. De todo modo, a
doutrina em geral emprega as locues legitimado ex-
traordinrio e substituto processual como sinnimas.
Quando um acionista ajuza uma ao de re-
sponsabilidade em face dos administradores da so-
ciedade annima, pelos prejuzos por eles causados
companhia (art. 159, 3., da Lei 6.404/1976), est atu-
ando na condio de legitimado extraordinrio, pois, em
nome prprio, busca em juzo a reparao dos danos so-
fridos por terceiro, a saber: a pessoa jurdica da qual ele
acionista. Caso tenha proposto a ao sem o consrcio
167/1719

da sociedade annima, teremos tambm, inequivoca-


mente, exemplo de substituio processual.
Anteriormente ao advento da LACP, salvo rarssi-
mas excees (p. ex., a legitimidade atribuda ao Min-
istrio Pblico para mover aes de responsabilidade
civil por danos ambientais, ou aos cidados, nos exguos
casos passveis de defesa por aes populares), no
havia normas atribuindo expressamente a esta ou
quela entidade a legitimidade para promover aes em
defesa de direitos transindividuais. Normalmente, a vi-
abilidade das aes ficava na dependncia da viso
sobre a natureza jurdica da legitimidade ativa para a
defesa desse gnero de direitos: caso se entendesse que
ela era extraordinria, a propositura das aes dificil-
mente seria admitida em juzo, por fora do que dispe
o art. 6. do CPC, que s admite a legitimidade ex-
traordinria havendo expressa autorizao legal.
Desde o advento da LACP e do CDC isso mudou.
Tais normas autorizaram expressamente determinados
entes a promover aes em defesa de direitos transindi-
viduais, de modo que a discusso sobre a natureza dessa
legitimidade j no constitui empecilho sua tutela. De
todo modo, interessante anotar que, na jurispru-
dncia, amplamente majoritrio o entendimento de
que, sejam direitos difusos, coletivos, ou indi-
viduais homogneos, a legitimao para sua defesa
na ao civil pblica extraordinria, havendo sub-
stituio processual.27
168/1719

Na doutrina, ao contrrio do que ocorre nos


tribunais, h uma maior divergncia quanto natureza
da legitimao nas aes civis pblicas.
Primeiramente, importa dizer que h consenso
doutrinrio quanto natureza da legitimidade
para defesa coletiva de direitos individuais ho-
mogneos: trata-se de legitimao ex-
traordinria. Afinal de contas, os direitos individuais
homogneos, ainda que defendidos em ao coletiva,
continuam sendo direitos individuais, divisveis, e, port-
anto, com titulares individualmente determinveis.
Sendo assim, o ente que busca defend-los em uma ao
civil pblica, apesar de faz-lo em nome prprio, de-
fende interesses alheios.
A controvrsia aparece quando se fala nas aes
coletivas para defesa dos interesses difusos e dos colet-
ivos em sentido estrito.
Uma parte da doutrina entende que, nesses
casos, a legitimao tambm extraordinria.
Alega-se que, mesmo quando atue na defesa de seus in-
teresses institucionais (como, p. ex., a tutela do meio
ambiente pelo Ministrio Pblico ou por uma asso-
ciao ambientalista), o ente legitimado estaria de-
fendendo direitos que no so apenas seus, mas tam-
bm de terceiros, havendo, por essa ltima razo, sub-
stituio processual.28
Outra corrente defende, com relao a esses
mesmos direitos, que a legitimao ordinria.
Argumenta que, quando uma entidade atua em defesa
de seus interesses institucionais, sejam eles difusos ou
169/1719

coletivos stricto sensu (p. ex., conforme a entidade, po-


dem estar entre seus fins institucionais a defesa do meio
ambiente, dos consumidores etc.), ela no est simples-
mente buscando a tutela de interesses de terceiros, mas
de interesses que dizem respeito a ela prpria.29 Por
outro lado, aduz que os interesses difusos e coletivos so
indivisveis e insuscetveis de ser apropriados individu-
almente. Eles no pertencem a ningum. S haveria
sentido falar em substituio processual se o direito
fosse pertencente a terceiro, como objeto de seu pat-
rimnio individual, o que no ocorre em relao a tais
interesses. Logo, os legitimados no agem como substi-
tutos, e a legitimao ordinria.30
Finalmente, h quem veja a um tertium
genus de legitimao para agir, que no se
amolda legitimidade ordinria nem ex-
traordinria, denominando-a legitimao
autnoma para a conduo do processo. Seus
fundamentos podem ser resumidos no pensamento de
Nery Junior e Nery, que, inspirados na doutrina alem,
assim se posicionaram:

O substituto defende direito de titular determinado.


Como os titulares dos direitos difusos so indetermin-
veis e os dos direitos coletivos indeterminados (CDC 81
par. n. I e II), sua defesa em juzo realizada por meio
de legitimao autnoma para a conduo do processo
(selbstndige Prozefhrungsbefugnis), estando super-
ada a dicotomia clssica legitimao ordinria e ex-
traordinria.31
170/1719

Ante a identidade de fundamento, podem-se incluir


nesse terceiro grupo aqueles que a classificam como le-
gitimao anmala.32
Quadro-resumo do entendimento doutrinrio:

Tipos de
Correntes doutrinrias
interesses

Tertium
genus:
Interesses
Legitimao
difusos e In-
autnoma
teresses Legitimao Legitimao
para a con-
coletivos em extraordinria ordinria
duo do
sentido
processo;
estrito
Legitimao
anmala

Interesses
individuais Legitimao extraordinria
homogneos

Ateno: caso, em um concurso ou exame de Ordem,


formule-se questo objetiva que somente permita escolh-
er como correta uma nica espcie de natureza jurdica
para a legitimao nas aes civis pblicas, seja em prol
de direitos difusos, coletivos ou individuais homogneos,
recomenda-se apontar como correta a alternativa que in-
dique a legitimao extraordinria ou substituio
processual, pois a tese amplamente majoritria na jur-
isprudncia do STJ e STF.
171/1719

2.3.1.1.3 Representatividade adequada


Ao tratarmos das influncias das class actions da
Rule 23 sobre nossas aes civis pblicas, abordamos o
significado da representatividade adequada no sistema
norte-americano e observamos que nosso modelo no se
inspirou naquele padro. L, o controle desse requisito
de admissibilidade das class actions feito pelo juiz, em
face de cada caso concreto, ao passo que, aqui, os re-
quisitos esto predispostos quase que exclusivamente
pela lei, restando pouca margem de discricionariedade
para o magistrado avali-la. Alis, aqui, a lei sequer
menciona expressamente o critrio da representativid-
ade adequada.
interessante observar, a esse respeito, que o pro-
jeto Bierrembach33 havia escolhido a via do controle da
representatividade adequada pelo juiz (ope judicis),
afervel em cada caso concreto, mas o Congresso Na-
cional deu preferncia ao substitutivo do Executivo,
elaborado pelo Ministrio Pblico paulista, em que a le-
gitimidade de determinados entes era fixada, abstrata-
mente, pela lei (ope legis), substitutivo esse que res-
ultou na LACP.
Anote-se, contudo, que, embora implicitamente, e
sem deferir ao julgador o mesmo grau de liberdade que
os magistrados norte-americanos possuem para aferi-la
caso a caso, nosso legislador preocupou-se, de certo
modo, com a representatividade adequada dos autores,
pelas seguintes razes:
172/1719

1) apenas os entes previstos na lei e no qualquer pess-


oa ou entidade esto legitimados propositura das
aes civis pblicas, o que no deixa de consistir um fil-
tro a eliminar, de antemo, aqueles que no teriam con-
dies tcnicas, econmicas ou mesmo liberdade para
litigar na defesa dos complexos interesses supraindi-
viduais, e atuar com desenvoltura em face de legitima-
dos com grande poder poltico e/ou econmico;
2) em relao s associaes, imps-se uma srie de
requisitos:
a) elas devem estar legalmente constitudas (requisito da
constituio legal) o que afasta a legitimidade das
entidades informais, sem personalidade jurdica, e que,
por tais razes, costumam ser econmica e tecnica-
mente precrias;
b) devem existir h pelo menos um ano antes da propos-
itura da ao (requisito da pr-constituio) o que,
de certo modo, garante um mnimo de experincia da
entidade, e combate a criao de instituies oportunis-
tas, ou seja, aquelas constitudas com o nico propsito
de ajuizar uma determinada ao civil pblica; e
c) devem ter em seus fins institucionais a defesa dos mes-
mos tipos de interesses objeto da ao (requisito da
pertinncia temtica), visando-se a garantir um
mnimo de idoneidade e familiaridade com o interesse
a ser protegido em juzo (art. 5., V, a e b, da LACP; art.
82, IV, do CDC);
d) nas aes em face da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios, e suas autarquias e fundaes,
deve haver expressa autorizao da assembleia dos as-
sociados, e a petio inicial deve vir acompanhada da
respectiva ata, bem como da relao nominal dos asso-
ciados e indicao dos respectivos endereos (Lei
9.494/1997, art. 2.-A, pargrafo nico).34
173/1719

2.3.1.1.4 Ministrio Pblico


A Constituio Federal defere ao Ministrio Pblico
o carter de instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, e lhe incumbe a defesa da or-
dem jurdica, do regime democrtico e dos direitos soci-
ais e individuais indisponveis (art. 127, caput). Esse
perfil constitucional, como veremos, crucial para a an-
lise de sua legitimidade para a propositura de aes
civis pblicas.
Algumas vezes, a Constituio ou a lei atribuem ao
Parquet a promoo da ao civil pblica para a tutela
de interesses difusos, coletivos, ou individuais homo-
gneos especficos. Nesse passo, por exemplo, a Con-
stituio Federal lhe incumbe de propor ao civil
pblica para a defesa do patrimnio pblico e social e
do meio ambiente (art. 129, III); a Lei da Poltica Na-
cional do Meio Ambiente LPNMA (Lei 6.938/1981),
no seu art. 14, 1., concede-lhe a legitimidade para
promover as aes voltadas responsabilidade civil por
danos ambientais (trata-se de direitos difusos); a Lei
7.853/1989 atribui-lhe a propositura de aes civis
pblicas para a proteo dos direitos difusos e coletivos
das pessoas portadoras de deficincia (art. 3.); a Lei
7.913/1989 outorga-lhe a legitimao para a ao de re-
sponsabilidade por danos causados aos investidores no
mercado de valores mobilirios (direitos individuais
homogneos); o Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA (Lei 8.069/1990) encarrega-lhe da defesa dos
direitos supraindividuais afetos s crianas e adoles-
centes (arts. 201, V, e 210);35 o Cdigo de Defesa do
174/1719

Consumidor CDC confere-lhe a defesa coletiva dos


interesses difusos, coletivos e individuais homogneos
dos consumidores e das vtimas (art. 82, I, c/c o art. 81,
pargrafo nico); e o Estatuto do Idoso EI (Lei
10.741/2003) outorga-lhe, entre outras incumbncias,
a defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais
homogneos do idoso (art. 74, I).
Outras vezes, o ordenamento jurdico incumbe ao
Ministrio Pblico a tutela de direitos transindividuais
no especficos, valendo-se de frmulas abertas para
atribuir-lhe, genericamente, a proteo de qualquer es-
pcie de direito difuso, coletivo ou individual homo-
gneo. o que se verifica, por exemplo, na LACP, que,
apesar de enumerar algumas espcies de direitos difus-
os e coletivos passveis de defesa via ao civil pblica
(p. ex., meio ambiente, ordem urbanstica, direitos dos
consumidores), autoriza a defesa de qualquer outro in-
teresse difuso ou coletivo (art. 1., IV).
O mesmo se d na Constituio Federal, que in-
cumbe ao Ministrio Pblico a promoo de aes civis
pblicas para a defesa do patrimnio pblico e social,
do meio ambiente, e de outros interesses difusos e
coletivos (art. 129, III), na Lei Orgnica Nacional do
Ministrio Pblico LONMP (Lei 8.625/1993), que dis-
pe sobre a organizao do Ministrio Pblico dos Esta-
dos, e lhes outorga a propositura de aes para a pro-
teo de determinadas espcies de interesses, e de out-
ros direitos difusos, coletivos, e individuais homo-
gneos (art. 25, IV, a), e na Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio LOMPU (Lei Complementar 75/
175/1719

1993), que no apenas especifica algumas espcies de


interesses, como lhe incumbe da defesa de outros in-
teresses individuais indisponveis, homogneos, sociais,
difusos e coletivos (art. 6., VII, d).
Em funo de tais frmulas abertas, no se exige
do Ministrio Pblico pertinncia temtica, ou seja,
no se pode afirmar que s lhe compete defender direito
difuso, coletivo, ou individual homogneo relacionado a
um determinado tema (p. ex., somente interesse rela-
cionado ao meio ambiente, ou ao consumidor, ou ao
patrimnio pblico). Ele est autorizado defesa de
direitos transindividuais de qualquer temtica. Essa
uma das razes pelas quais o MP transformou-se no
autor da esmagadora maioria das aes civis pblicas
em nosso pas.
A despeito de no se lhe exigir a pertinncia temt-
ica, mister verificar, em cada caso, se a defesa dos in-
teresses em jogo compatvel com o perfil constitucion-
al do Ministrio Pblico. Estaria tal instituio legitim-
ada defesa de direitos difusos e coletivos em todo e
qualquer caso, ou somente se houver relevncia social?
E no caso dos direitos individuais homogneos dispon-
veis, teria o Ministrio Pblico legitimao para agir?
No que diz, especificamente, com os interesses di-
fusos, inegvel sua relevncia social, ante a grande dis-
perso de seus titulares. Logo, eles so sempre compat-
veis com as funes constitucionais do Ministrio
Pblico, que est sempre legitimado a defend-
los. A nica ressalva refere-se ao errio: a despeito de o
Parquet possuir expressa determinao constitucional
176/1719

para tutelar o patrimnio pblico via ao civil pblica,


h entendimento minoritrio de que lhe faltaria legitim-
idade para a defesa do errio, sob o argumento de que
este no seria objeto de interesse difuso, mas apenas de
interesse pblico secundrio, com titular determinado
a respectiva Fazenda Pblica , e o MP, ao defend-lo
numa ACP, estaria representando judicialmente in-
teresses da Fazenda Pblica, o que lhe vedado pela CF
(parte final do inc. IX do art. 129).36 A maior parte da
doutrina e da jurisprudncia, porm, reconhece a legit-
imidade do MP, pois: a) a CF legitima essa instituio
propositura de ao civil pblica em defesa do pat-
rimnio pblico (art. 129, III, da CF);37 e b) ainda que o
errio seja objeto do interesse pblico secundrio da
pessoa jurdica cujo patrimnio pblico ele integra (tal
interesse no difuso, pois tem titular determinado), a
manuteno de sua integridade objeto de interesse
pblico primrio, da coletividade, possuindo, portanto,
natureza difusa.38 o entendimento que esposamos. A
legitimidade ativa do Ministrio Pblico j no to
tranquila quando se fala em interesses coletivos e in-
teresses individuais homogneos. H diversas correntes
sob a legitimidade do Ministrio Pblico para tutel-los,
que sero estudadas a seguir. De todo modo, convm
desde j assentar que, sendo eles indisponveis,
pacfico que o Ministrio Pblico est legitimado
para defend-los por meio de aes civis pblicas
(CF, art. 127, caput).
Tambm normalmente tranquila sua legitimidade
quando a Constituio ou a lei atribui-lhe expres-
samente a defesa de um interesse coletivo ou individual
177/1719

homogneo de determinada natureza, em funo de sua


relevncia social. o que ocorre, por exemplo,
quando essa misso lhe conferida em razo da pre-
sumida hipossuficincia dos seus titulares, que, em fun-
o de suas especiais condies pessoais, provavelmente
no conseguiriam defend-los apropriadamente sem o
auxlio do Ministrio Pblico. Veja-se, a propsito, sua
legitimidade para tutelar os interesses supraindividuais
da criana e do adolescente (ECA, art. 201, V), do idoso
(EI, art. 74, I), e das populaes indgenas (CF, art. 129,
V). Nestes casos, vislumbra-se uma verdadeira presun-
o constitucional e/ou legal de relevncia social dos
interesses, o que, em conformidade com o art. 127, cap-
ut, CF, legitima o Ministrio Pblico a defend-los.39

Em suma, temos que o Ministrio Pblico est legitimado


a defender em juzo qualquer interesse difuso (tendo em
vista sua inegvel relevncia social), e, no que se refere
aos interesses coletivos e individuais homogneos, tem
legitimidade para a defesa: a) daqueles cuja tutela, em
razo de sua presumida relevncia social, lhe for espe-
cificamente atribuda na lei ou na Constituio (p. ex.,
direitos inerentes aos idosos ou s crianas e adolescen-
tes); e b) dos indisponveis (p. ex., direitos vida,
sade ou dignidade da pessoa humana).

Resta determo-nos um pouco mais nas divergncias,


que se resumem aos interesses coletivos e individuais
homogneos disponveis cuja tutela no lhe tenha
sido expressamente deferida pela lei.

Interesses coletivos stricto sensu


178/1719

1.) O Ministrio Pblico sempre tem legitimidade:


Alega-se que quaisquer que sejam as espcies de in-
teresses coletivos em sentido estrito, desde que venham
a ser defendidos por meio de uma ao civil pblica,
presume-se sua relevncia social, inserindo-se nos in-
teresses sociais que incumbe ao Parquet tutelar (CF,
art. 127, caput). Aduz-se, ainda, que os interesses colet-
ivos stricto sensu so sempre indisponveis, razo que
legitimaria o Ministrio Pblico ao civil pblica em
sua defesa. Ademais, pondera-se que o art. 129, III, da
CF referiu-se expressamente legitimao do Min-
istrio Pblico para a promoo de aes civis pblicas
em prol de outros interesses coletivos, razo pela qual
essa instituio est sempre legitimada a defend-los;40
2.) O Ministrio Pblico s tem legitimidade se
houver relevncia social: mister analisar, em cada
caso concreto, se h compatibilidade entre sua defesa e
a funo constitucional da instituio, que voltada
proteo dos interesses sociais (art. 127, caput) e a asse-
gurar o efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos ser-
vios de relevncia pblica aos direitos constitucionais
(art. 129, II). S haver justificativa para atuao em re-
lao a esses interesses quando: a) houver manifesto in-
teresse social evidenciado pela dimenso ou pelas carac-
tersticas do dano, ainda que potencial (p. ex., grande
disperso dos lesados); b) for acentuada a relevncia so-
cial do bem jurdico a ser defendido (p. ex., sade, se-
gurana e educao pblicas); c) estiver em questo a
estabilidade de um sistema social, jurdico ou econ-
mico (p. ex., previdncia social, captao de poupana
popular, questes tributrias etc).41
179/1719

Interesses individuais homogneos


1.) O Ministrio Pblico sempre tem legitimidade:
A despeito de no haver referncia expressa aos in-
teresses individuais homogneos na Constituio,
poca de sua elaborao essa locuo ainda no havia
sido criada no nosso direito, somente vindo a lume com
o advento do CDC. De todo modo, a Carta Republicana,
em seu art. 129, IX, permitiu ao Ministrio Pblico exer-
cer outras funes que fossem compatveis com sua fi-
nalidade, de maneira que o CDC, expressamente, em
conformidade com a Constituio, atribuiu-lhe a legit-
imidade para propor aes coletivas em defesa dos in-
teresses individuais homogneos (CDC, arts. 81, III, 82,
I, e 92). Ademais, quaisquer que sejam as espcies de
interesses individuais homogneos, desde que venham
defendidos por meio de uma ao civil pblica, tm
relevncia social, inserindo-se, portanto, nos interesses
sociais que incumbe ao Parquet defender (CF, art. 127,
caput). Logo, o Ministrio Pblico est sempre legitim-
ado a defend-los, por fora da prpria Lei Fundament-
al. Outrossim, na expresso outros interesses coletivos
(CF, art. 129, III), a locuo interesses coletivos pode
ser empregada em sentido amplo, nela cabendo os in-
teresses individuais homogneos.42
2.) O Ministrio Pblico s tem legitimidade se
houver relevncia social: mister analisar se h com-
patibilidade entre sua defesa e a funo constitucional
da instituio, voltada proteo dos interesses sociais
(art. 127, caput) e a assegurar o efetivo respeito dos
Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica
180/1719

aos direitos constitucionais (art. 129, II). Logo, o Par-


quet estar legitimado a defender interesses individuais
homogneos somente se houver relevncia social na
sua defesa.43 Diz-se, ainda, que essa legitimidade ocorre
quando tais direitos tm repercusso no interesse
pblico.44 A Smula 7 do Conselho Superior do Min-
istrio Pblico do Estado de So Paulo (CSMP/SP) ad-
otou proposta de Mazzilli no mesmo sentido.45 Na
mesma linha a jurisprudncia predominante
no STF e no STJ, sendo interessante o seguinte ex-
certo de julgado do STJ, em que se diferencia a
relevncia social subjetiva da objetiva, quaisquer
delas bastantes para legitimar a atuao do Parquet:

A relevncia social pode ser objetiva (decorrente da


prpria natureza dos valores e bens em questo, como a
dignidade da pessoa humana, o meio ambiente ecologica-
mente equilibrado, a sade, a educao) ou subjetiva
(aflorada pela qualidade especial dos sujeitos um grupo
de idosos ou de crianas, p. ex. ou pela repercusso
massificada da demanda).46

Entre as hipteses em que o STF j reconheceu a


relevncia social dos interesses individuais homo-
gneos esto o direito constitucional dos segurados
obteno de certido por tempo de servio junto ao
INSS;47 o combate a aumentos abusivos de mensalid-
ades escolares, por ser afeto ao direito educao, am-
parado constitucionalmente como dever do estado e
direito de todos (CF, art. 205);48 e os direitos dos mu-
turios em contratos de financiamento pelo Sistema
Financeiro da Habitao.49
181/1719

J o STJ a reconheceu, por exemplo, nos interesses


dos consumidores de sociedades de capitalizao,
grandes captadoras de poupana popular, cuja higidez
financeira importa economia nacional, tendo por isso
mesmo o Estado o dever de controlar todas as oper-
aes e de faz-lo no interesse dos portadores de ttu-
los de capitalizao (arts. 1. e 2. do Decreto-lei 261/
1967);50 nos interesses dos consumidores do servio de
telefonia, por estar em debate direito dos consumidores
e prestao de servio pblico;51 nos direitos de mora-
dia, de garantia de prpria subsistncia e de vida digna
(arts. 1., III, 3., III, 5., caput, 6. e 7., VII, todos da
Constituio da Repblica vigente);52 na impugnao de
aumento abusivo de tarifa (ou preo pblico) de es-
goto;53 nos interesses de usurios de rodovia sob regime
de concesso, por tratar-se de servio pblico de
relevncia social;54 para assegurar a observncia dos
princpios que devem reger o acesso aos cargos pblicos
por concurso;55 e para a defesa de interesses de segura-
dos no que se refere reviso e reajuste de seus benef-
cios previdencirios56 (no confundir com questes en-
volvendo contribuies previdencirias, cuja discusso
em aes coletivas, conforme veremos no item da pos-
sibilidade jurdica do pedido, vedada por lei).
3.) O Ministrio Pblico no legitimado para a
tutela de interesses individuais homogneos dispon-
veis.57

Observaes:
1) Ainda que o CDC haja atribudo expressamente ao
Ministrio Pblico (entre outros entes) a defesa dos
182/1719

interesses difusos, coletivos e individuais homogneos


dos consumidores (art. 82, I, c/c o art. 81, pargrafo
nico, e art. 91), so encontrveis, em relao aos in-
teresses coletivos e individuais homogneos dos con-
sumidores, os mesmos posicionamentos divergentes
apontados acima.58
2) Embora a Lei 7.913/1989 tenha outorgado ao Min-
istrio Pblico a legitimidade para a ao civil pblica
em prol dos interesses individuais homogneos dos in-
vestidores lesados no mercado de capitais, tal legitimid-
ade somente se justificar se o caso apresentar relevn-
cia social (v.g., quando necessrio para evitar a propos-
itura de milhares de aes individuais). No faria sen-
tido a instituio atuar em defesa do interesse de uns
poucos investidores.
3) O STJ tem reconhecido a legitimidade do Ministrio
Pblico para promover aes civis pblicas nos casos de
loteamentos irregulares ou clandestinos, inclusive para
que se promova a indenizao dos adquirentes (o que,
neste particular, configura proteo de interesses indi-
viduais homogneos do consumidor lesado). A atuao
do Ministrio Pblico em face do parcelamento ilcito
do solo justificada pela necessidade, em tais
hipteses, da proteo ao consumidor, bem como pela
presena de questes relacionadas ordem urbanstica
e ao meio ambiente urbano (saneamento bsico, sade
pblica, valores estticos e paisagsticos).59
4) Desconsiderando entendimento de parte da doutrina,
para quem a defesa dos interesses dos contribuintes
seria ornada de relevncia social a legitimar a atuao
do Ministrio Pblico, o STF consolidou entendimento
de que a instituio carece de legitimidade para ao
civil pblica contra cobrana de tributos, entendendo
versar tal questo sobre interesses individuais homo-
gneos disponveis. No caso, a Corte Suprema passou
ao largo da questo da relevncia social da proteo dos
interesses dos contribuintes.60
183/1719

Posteriormente, essa posio foi acolhida na expressa


proibio legal de que pretenses envolvendo tributos
ou contribuies previdencirias sejam veiculadas em
aes civis pblicas (LACP, art. 1., pargrafo nico in-
troduzido pela MP 2.180-35/2001).
Diferentemente, o Ministrio Pblico est legitimado a
propor ao que vise a impedir que ente federativo,
ilegalmente, conceda a determinada empresa a insero
em regime especial de apurao tributria, com risco de
leso ao patrimnio pblico (cobrana de imposto em
valor menor que o devido). Note-se que, nesse caso, o
Ministrio Pblico no tutela interesses individuais de
contribuintes; pelo contrrio, age contra eles, em prol
dos interesses difusos da integridade do errio e da
higidez do processo de arrecadao tributria.61

Quadro-resumo das diversas posies:

Interesses
Pacfico na doutrina e na jurisprudncia:
difusos:

Em qualquer
O MP sempre tem legitimidade
caso

Interesses
coletivos Correntes doutrinrias e
stricto jurisprudenciais:
sensu:

Indisponveis O MP sempre tem legitimidade

1.) O MP sempre 2.) O MP s tem


Disponveis
tem legitimidade legitimidade se
184/1719

houver relevncia
social

Interesses
Correntes doutrinrias e
individuais
jurisprudenciais:
homogneos:

Indisponveis O MP sempre tem legitimidade

2.) O MP s
tem legitim-
idade se
houver
relevncia
social ( a
1.) O MP 3.) O MP
que predom-
Disponveis sempre tem nunca tem
ina no STF e
legitimidade legitimidade
STJ, e adot-
ada na
Smula n. 7
do Conselho
Superior do
MP/SP)

2.3.1.1.4.1 Princpio da obrigatoriedade


Uma vez constatada pelo Ministrio Pblico uma
leso ou ameaa de leso a um dos direitos difusos,
coletivos ou individuais homogneos pelos quais lhe in-
cumbe zelar, seu dever, e no mera faculdade, agir em
defesa deles. A atuao do Ministrio Pblico em prol
dos interesses que a Constituio e a lei lhe determinam
proteger , portanto, regida pelo princpio da
obrigatoriedade.
185/1719

Sua atuao obrigatria por ser seu dever cumprir


as funes que lhes foram constitucionalmente outorga-
das para a defesa dos interesses sociais e a promoo do
inqurito civil, a proteo do patrimnio pblico e so-
cial, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. Delas decorre a obrigatoriedade no apenas
de promover a ao civil pblica, mas de bem conduzi-la
at o final.
Isso no quer dizer que qualquer comunicao
(representao) levada a um membro do Ministrio
Pblico sobre eventuais fatos lesivos ou ameaadores de
interesses supraindividuais o obrigue a propor uma
ao civil pblica. Cada membro do Ministrio Pblico
dotado de independncia funcional (CF, art. 127, 1.),
de modo que lhe cumpre analisar, caso a caso, se h ou
no elementos para a propositura da ao. Havendo ne-
cessidade de maiores investigaes, poder lanar mo
do valioso instrumento do inqurito civil (CF, art. 129,
III; LACP, art. 8., 1.).
Havendo, da representao e documentos (peas
informativas) recebidos, ou, ainda, das informaes col-
hidas no inqurito civil, fundamentos suficientes acerca
do dano ou da ameaa, impe-se ao Ministrio Pblico
atuar para afast-los, o que, no necessariamente, ser
feito por meio de ao civil pblica, j que se pode opt-
ar, eventualmente, pela via alternativa do compromisso
de ajustamento de conduta (LACP, art. 5., 6.).
Se, pelo contrrio, o membro do Parquet se con-
vencer da inexistncia de fundamentos para o ajuiza-
mento da ao, poder promover o arquivamento do
186/1719

inqurito civil ou das peas informativas. Depende do


Conselho Superior do respectivo Ministrio Pblico a
homologao ou rejeio desse arquivamento (LACP,
art. 9. e pargrafos).62
Tambm em razo do princpio da obrigatoriedade,
nos casos em que a ao houver sido proposta por uma
associao legitimada, e o Ministrio Pblico funcionar
apenas como fiscal da lei, impe-se que, no caso de a
autora desistir infundadamente ou abandonar a ao, o
Ministrio Pblico assuma o polo ativo (LACP, art. 5.,
3.). Frise-se, porm, que essa obrigatoriedade s exi-
stir quando a desistncia da associao for infundada.
Infere-se, por estar presente a mesma ratio, que, se as
associaes podem fundadamente desistir da ao civil
pblica, o mesmo se aplica em relao ao Ministrio
Pblico e aos demais legitimados.63 Tambm voltare-
mos a tratar da desistncia no item 2.9.3.

2.3.1.1.4.2 Repartio de atribuies entre os diversos


Ministrios Pblicos
A Constituio Federal (art. 128) divide o Min-
istrio Pblico em Ministrio Pblico da Unio (MPU) e
Ministrio Pblico dos Estados (MPE). O Ministrio
Pblico da Unio, por seu turno, composto por:

a) Ministrio Pblico Federal (MPF);


b) Ministrio Pblico do Trabalho (MPT);
c) Ministrio Pblico Militar (MPM);
d) Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
(MPDFT).
187/1719

Ao conferir ao Ministrio Pblico a legitimidade


para a defesa do meio ambiente, do patrimnio pblico
e social, e de outros interesses difusos e coletivos, a
Constituio no chegou a repartir tais funes entre os
diversos ramos da instituio (CF, art. 129, III).
Coube Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Un-
io LOMPU (Lei Complementar 75/1993) especificar
as atribuies de cada um dos componentes do MPU, e
Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico
LONMP (Lei 8.625/1993) esmiuar as atribuies dos
Ministrios Pblicos dos Estados, seguida, obviamente,
pelas respectivas Leis Orgnicas Estaduais de cada Min-
istrio Pblico Estadual. Desde j ressaltamos, porm,
que nem a LOMPU nem a LONMP executaram tal mis-
ter a contento, havendo vrios campos em que as at-
ribuies dos diversos ramos parecem coincidir. Alm
disso, discute-se se possvel aos diversos Ministrios
Pblicos propor aes civis pblicas em litisconsrcio.
No obstante tais dificuldades, pode-se dizer que, a
exemplo do que ocorre para se definir as competncias
dos rgos jurisdicionais,64 algo parecido se d, de
modo geral, para distribuir as atribuies entre os vri-
os Ministrios Pblicos.
At a edio anterior, importava principiarmos a
anlise da repartio de atribuies entre os diversos
Ministrios Pblicos a partir do exame da competncia
originria do STF.65 Isso porque, em razo do que
rezam os arts. 37, I, e 46, ambos da LOMPU, a Corte
Maior entendia que apenas o MPF, por meio do
188/1719

Procurador-Geral da Repblica, poderia nela atuar ori-


ginariamente. Logo, afirmvamos no ser possvel que
outros Ministrios Pblicos pudessem aforar aes civis
pblicas naquele sodalcio. Assim, se a competncia ori-
ginria para a ao civil pblica fosse do STF, necessari-
amente, a atribuio seria do MPF.
Ocorre que o entendimento do STF mudou. Com
efeito, ao apreciar a Reclamao 7.538/SP, a Corte Su-
prema passou a admitir que os Ministrios Pblicos
Estaduais nela atuem originariamente, quando estiver-
em agindo no desempenho de suas prerrogativas in-
stitucionais e no mbito dos processos cuja natureza
justifique sua participao.66
A partir de ento, a Corte Constitucional limita a
aplicao dos citados dispositivos da LOMPU aos diver-
sos ramos do Ministrio Pblico da Unio, no a es-
tendendo MPEs. A partir de tal reviso de entendi-
mento, nada obsta, ao nosso aviso, que, presente
hiptese de competncia originria do STF para a ao
civil pblica, possa algum MPE ter legitimidade para
prop-la. Assim, conforme o caso concreto, a atribuio
ser do MPF e/ou do MPE, a depender da matria em
pauta se inserir dentre aquelas compatveis com as fun-
es institucionais conferidas ao MPF pela LOMPU
e/ou ao MPE por sua respectiva Lei Orgnica.
Em no se tratando de competncia originria do
STF, deve-se passar anlise das atribuies dos Min-
istrios Pblicos que atuam perante as Justias
especiais. Faamo-lo.
189/1719

2.3.1.1.4.2.1 Ministrio Pblico Militar


A LOMPU no deferiu ao Ministrio Pblico Militar
(MPM) atribuio para instaurar inquritos civis e pro-
mover aes civis pblicas, mas, to somente, para atu-
ar na rea penal militar (LOMPU, arts. 116 e 117). Logo,
em tese, ele no possui atribuio para promover aes
civis pblicas.
Sem embargo, alguns membros do MPM vm in-
staurando inquritos civis, celebrando termos de com-
promisso de ajustamento de conduta e ajuizando aes
civis pblicas para a proteo de direitos coletivos de
servidores militares, sob o argumento de que tanto na
Constituio Federal (art. 129, III) quanto na Lei Orgn-
ica do Ministrio Pblico da Unio (6., VII) h dispos-
itivos que atribuem a promoo do inqurito civil e a
propositura da ao civil pblica instituio Ministrio
Pblico (como um todo), o que legitimaria o MPM.

2.3.1.1.4.2.2 Ministrio Pblico do Trabalho


J no que se refere ao Ministrio Pblico do
Trabalho cumpre-lhe promover a ao civil pblica no
mbito da Justia do Trabalho, para defesa de in-
teresses coletivos, quando desrespeitados os direitos so-
ciais constitucionalmente garantidos (LOMPU, art. 83,
III). Esses direitos sociais so os veiculados, sobretudo,
no art. 7. da CF.
Como devem atuar perante a Justia do Trabalho,
as lides devero ser oriundas necessariamente de re-
laes de trabalho. Para anlise do significado da
190/1719

expresso relaes de trabalho, remetemos o leitor ao


item 2.5.2.1.3, em que tratamos da competncia da
Justia do Trabalho.

2.3.1.1.4.2.3 Ministrio Pblico Federal (funes


eleitorais)
O Ministrio Pblico Eleitoral (MPE) no foi prev-
isto pela Lei Maior (art. 128) e tampouco pela LOMPU,
como ramo autnomo do Ministrio Pblico.
Incumbe ao Ministrio Pblico Federal, no que
couber, o exerccio das funes do MPE em todas as
fases e instncias do processo eleitoral (LOMPU, art.
72). Logo, a ele cumprir promover eventuais aes
civis pblicas eleitorais. O que no quer dizer que Pro-
motores de Justia no possam propor tais aes.
Com efeito, embora a servio do MPF, quem exerce
as funes eleitorais perante os juzes e juntas eleitorais
so os Promotores Eleitorais, que so Promotores de
Justia dos Estados e do Distrito Federal (LOMPU, arts.
78 e 79). J perante os Tribunais Regionais Eleitorais
atuam os Procuradores Regionais Eleitorais, que so
designados pelo Procurador Geral Eleitoral (que o
PGR) dentre os Procuradores Regionais da Repblica
(LOMPU, art. 76).

2.3.1.1.4.2.4 Ministrio Pblico Federal (funes no


eleitorais)
A legitimao do MPF para propor aes originri-
as perante o STF no deixa de ser atribuio no eleitor-
al. Vejamos as demais. No sendo legitimados o
191/1719

Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) nem o MPF em


suas funes eleitorais, compete ao MPF ajuizar perante
a Justia Federal comum as aes civis pblicas para a
defesa de interesses supraindividuais sempre que
houver evidente interesse federal.
A simples existncia de dano de mbito nacional
no configura interesse federal. A presena daquele no
leva necessariamente a este, nem vice-versa. Na ver-
dade, o interesse federal estar presente nas seguintes
hipteses:

1. Nas causas de competncia dos Juzes Federais ou dos


Tribunais Regionais Federais, perante os quais o MPF,
por fora de lei, tem atribuio para atuar (LOMPU,
art. 37, I);
2. Nas causas ajuizadas em defesa dos direitos constitu-
cionais do cidado, sempre que se cuidar de garantir-
lhes o respeito (LOMPU, art. 39):
I pelos Poderes Pblicos Federais;
II pelos rgos da administrao pblica federal
direta ou indireta;
III pelos concessionrios e permissionrios de servio
pblico federal;
IV por entidades que exeram outra funo delegada
da Unio;
3. Nas aes voltadas proteo dos direitos e interesses
dos ndios e das populaes indgenas (LOMPU, art. 37,
II);
4. Nos demais casos em que, a despeito de sua atribuio
no decorrer expressamente da lei, estiver presente in-
teresse federal, o que ocorrer, por exemplo:
4.1 Onde houver interesse seja da Unio, seja de uma
autarquia, fundao ou empresa pblica federais,
192/1719

ainda que elas no participem do processo (a parti-


cipao de alguma delas como autora, r, assistente
ou oponente j faria legitimado o Ministrio Pblico,
uma vez que a causa, por fora do art. 109, I, da CF,
seria de competncia da Justia Federal). o que
ocorre, por exemplo, quando o MPF ajuza uma ao
civil pblica em defesa do patrimnio pblico ou da
probidade administrativa de um desses entes, atu-
ando como seu substituto processual.67 J a simples
presena de interesse de uma sociedade de economia
mista federal no configura o interesse federal a le-
gitimar a atuao do MPF.68
4.2 Especificamente nas causas ambientais, o in-
teresse federal tem sido reconhecido pelos tribunais
nas causas:
a) em que haja dano ou risco de dano ambiental veri-
ficado em porto martimo, fluvial ou lacustre, por
competir Unio explorar os portos martimos,
fluviais ou lacustres (CF, art. 21, XII, f) e sobre eles
legislar, privativamente (CF, art. 22, X);69
b) quando a rea ou bem danificado ou ameaado de
dano estiver sob o domnio da Unio,70 como
ocorre nas unidades de conservao federais71
(parques nacionais, florestas nacionais etc), nos
terrenos de marinha e seus acrescidos (CF, art. 20,
VII),72 nas terras tradicionalmente ocupadas pelos
ndios (CF, art. 20, XI, e art. 231, sem falar do art.
109, XI), nos rios federais e no mar territorial (CF,
art. 20, III e VI);73
c) em que o dano ou ameaa afetar unidade de con-
servao federal ou seja, instituda pela Unio ,
ainda quando no integrante do domnio da Unio,
como o caso de reas de proteo ambiental
(APA).74
193/1719

Ainda com relao s causas ambientais, import-


ante no se confundir os bens da Unio, previstos no
art. 20 da Constituio Federal, com os biomas que
compem nosso patrimnio nacional, enumerados
pela Lei Maior no seu art. 225, 4., in verbis:

4. A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica,


a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-
, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a
preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais.

Patrimnio um termo usualmente empregado


para aludir a um determinado conjunto de bens. Cada
um dos biomas mencionados no 4. pode ser consid-
erado um bem ambiental de extrema importncia para
nosso pas. Da o constituinte haver utilizado a locuo
patrimnio nacional para destacar a enorme im-
portncia ecolgica daquele conjunto de bens ambien-
tais, e assegurar-lhes um maior grau de proteo
jurdica. Isso no quer dizer, contudo, que eles integrem
o patrimnio da Unio. Os imveis inseridos em tais
biomas, e que, poca da promulgao da CF, porven-
tura fossem de propriedade privada, no foram trans-
feridos pelo citado dispositivo para o domnio da Unio,
mas continuaram privados,75 embora passveis de certas
restries normativo-ambientais.
Logo, o dano ou ameaa de dano ambiental em um
bem localizado em um dos componentes desse pat-
rimnio nacional, por si s, no tem o condo de
194/1719

caracterizar interesse federal (da Unio ou de seus entes


da administrao indireta ou fundacional).76 Nesse sen-
tido j se posicionou o STF:

Competncia. Crime previsto no artigo 46, pargrafo


nico, da Lei n. 9.605/98. Depsito de madeira nativa
proveniente da Mata Atlntica. Artigo 225, 4., da Con-
stituio Federal. No a Mata Atlntica, que integra o
patrimnio nacional a que alude o artigo 225, 4., da
Constituio Federal, bem da Unio. Por outro lado, o in-
teresse da Unio para que ocorra a competncia da
Justia Federal prevista no artigo 109, IV, da Carta
Magna tem de ser direto e especfico, e no, como ocorre
no caso, interesse genrico da coletividade, embora a
tambm includo genericamente o interesse da Unio.
Consequentemente, a competncia, no caso, da Justia
Comum estadual. Recurso extraordinrio no con-
hecido.77

2.3.1.1.4.2.5 Ministrio Pblico do Distrito Federal e


Territrios
Estando ausentes os fatores que conferem at-
ribuio ao Ministrio Pblico do Trabalho, ou ao Min-
istrio Pblico Federal, estaro legitimados a atuar o
Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos Territrios
(MPDFT) ou os Ministrios Pblicos Estaduais.
Na distribuio dessa atribuio residual, o MPDFT
propor, em suma, as aes civis pblicas que forem de
competncia da Justia do Distrito Federal e Territrios
(LOMPU, art. 178), que basicamente ditada pelo local
do dano ou ameaa de dano: competente para as cau-
sas em que o dano ou ameaa de dano estejam restritos
ao territrio do DF, sendo, portanto, locais (CDC, art.
195/1719

93, I), ou nas hipteses em que sejam regionais ou


nacionais (CDC, art. 93, II). Para maiores detalhes, re-
metemos o leitor ao item 2.5.2, em que tratamos da
competncia das diversas Justias.

2.3.1.1.4.2.6 Ministrios Pblicos dos Estados


Os Ministrios Pblicos Estaduais ajuizaro as
aes civis pblicas que no sejam da atribuio exclu-
siva do MPT ou do MPF.78 As atribuies dos MPEs es-
to definidas na Lei Orgnica Nacional do Ministrio
Pblico (LONMP) e na Lei Orgnica Estadual re-
spectiva, de cada Ministrio Pblico Estadual.

2.3.1.1.4.3 O MPF estaria limitado a atuar na Justia


Federal, e os MPEs nas Justias dos
respectivos Estados ou Distrito Federal?
Para parte da doutrina, cada Ministrio Pblico es-
t constitucionalmente destinado a atuar perante a re-
spectiva Justia. Argumenta-se que a prpria Constitu-
io, em simetria com o que fez em relao s diversas
Justias, repartiu o Ministrio Pblico em vrios ramos
(CF, art. 128). Resumem tal posio os argumentos de
Freitas:

A meu ver a nica concluso possvel de que cada r-


go s pode atuar na Justia que, pela Constituio
Federal, lhe correspondente. Com efeito, preciso que a
questo seja enfocada tendo em vista todo o sistema e no
isoladamente. Veja-se que, na Lei Orgnica do Ministrio
Pblico dos Estados, prev-se, no art. 7., as atribuies
do Procurador-Geral da Justia, e todas se referem a as-
suntos de natureza estadual e perante o Tribunal de
196/1719

Justia. Ora, incogitvel que o MP Eleitoral ingresse na


Justia Militar, o MP do Trabalho na Justia Estadual e,
da mesma forma, o Federal e o Estadual postulem per-
ante rgos do Poder Judicirio que no correspondem
sua origem.79

No mesmo diapaso, argui-se que a LOMPU teria


acabado de vez com eventuais dvidas ainda existentes,
ao determinar que o MPF atue perante a Justia Federal
(art. 37, I), os membros do MPT na Justia do Trabalho
(art. 86), e os do MPM junto Justia Militar (art.
120).80
Em sentido contrrio, alguns juristas pensam no
existir o alegado vnculo. Vide, nessa toada, o entendi-
mento de Nery Junior e Nery:

Quando a CF ou a lei legitima o MP a promover a ACP,


o faz com relao instituio como um todo, que uma e
indivisvel (CF 127 1.). Ao definir a composio do MP,
a CF o trata no singular (CF 128). O MP da Unio pode
promover ao na justia estadual e vice-versa, j que no
existe limitao na legislao para esse exerccio. O juiz
somente poderia rejeitar a petio inicial de ACP ajuizada
pelo MP estadual na justia federal, por exemplo, se
houvesse lei expressa negando essa possibilidade. Como
no h, deve receber e mandar processar a ao.81

Em prol dessa corrente aduz-se que, se verdade


que o art. 37, I, da LOMPU determina que o MPF atue,
em regra, perante a Justia Federal, seu inciso II, por
seu turno, autoriza-lhe a propor aes civis pblicas
perante quaisquer Justias:
197/1719

Art. 37. O Ministrio Pblico Federal ex-


ercer as suas funes:
I nas causas de competncia do Su-
premo Tribunal Federal, do Superior
Tribunal de Justia, dos Tribunais Re-
gionais Federais e dos Juzes Federais, e
dos Tribunais e Juzes Eleitorais;
II nas causas de competncia de
quaisquer juzes e tribunais, para defesa
de direitos e interesses dos ndios e das
populaes indgenas, do meio ambiente,
de bens e direitos de valor artstico, es-
ttico, histrico, turstico e paisagstico,
integrantes do patrimnio nacional.

Ademais, sustenta-se que a inteno da LACP foi


aprimorar a tutela judicial dos interesses difusos e colet-
ivos, de modo que admitir que o MPE e o MPF possam
atuar tanto na Justia Federal como nas Estaduais
seguir o esprito da lei, conferindo uma maior efetivid-
ade defesa dos direitos transindividuais.82
Na prtica, os Ministrios Pblicos Estaduais tm
restringido sua atuao s respectivas Justias
Estaduais, ao passo que o Ministrio Pblico Federal
tem se limitado a atuar na seara federal. As excees a
essa regra tm se verificado nas aes propostas em lit-
isconsrcio entre esses Ministrios Pblicos (LACP, art.
5., 5.), e, por essa razo, exatamente nelas que tem
se concentrado a jurisprudncia sobre o assunto.83
198/1719

Seja como for, o STJ vem decidindo que o Min-


istrio Pblico Federal um rgo da Unio, para os
fins do art. 109, I, da CF, e que sua presena no processo
j bastaria para conferir a competncia Justia Feder-
al. Sendo assim, possvel deduzir que a tendncia,
naquele sodalcio, de no admitir que o MPF possa de-
mandar fora da Justia Federal, o que limitaria tal lit-
isconsrcio atuao perante essa justia.
O quadro a seguir resume a repartio de at-
ribuies na defesa dos interesses supraindividuais
entre os Ministrios Pblicos:

Causas em que haja interesses suprain-


dividuais defendveis pelo MP, desde que
digam respeito aos direitos sociais con-
Ministrio
stitucionalmente garantidos, em lides
Pblico do
oriundas de relao de trabalho, e, port-
Trabalho
anto, adstritas competncia da Justia
do Trabalho (excludas as causas de
competncia originria do STF).

Causas onde haja interesses supraindi-


Ministrio
viduais defendveis pelo MP, desde que
Pblico Federal
digam respeito ao processo eleitoral, e,
(funes
portanto, estejam adstritas competn-
eleitorais)
cia da Justia Eleitoral.

Ministrio
Demais aes em que haja interesses
Pblico Federal
supraindividuais defendveis pelo MP,
(funes no
desde que haja interesse federal.
eleitorais)

As aes em que haja interesses supra-


Ministrio
individuais defendveis pelo MP, desde
Pblico do
que o dano ou risco de dano afete o
199/1719

territrio do DF (excludas as causas de


Distrito Federal
competncia originria do STF e as de
e Territrios
atribuio exclusiva do MPF ou MPT).

As aes em que haja interesses supra-


individuais defendveis pelo MP, desde
Ministrios
que o dano ou risco de dano afete o ter-
Pblicos
ritrio do respectivo Estado (excludas
Estaduais
as de atribuio exclusiva do MPF e do
MPT).

2.3.1.1.5 Defensoria Pblica


O art. 5., II, da LACP, com a redao que lhe foi
dada pela Lei 11.448/2007, incluiu expressamente a De-
fensoria Pblica entre os entes legitimados propos-
itura de aes civis pblicas em prol dos bens arrolados
no artigo 1.. Desde o advento do CDC, porm, a De-
fensoria j estava legitimada a promov-las, por se
amoldar ao art. 82, III, do CDC (entidade ou rgo da
Administrao Pblica direta).
No que se refere aos direitos dos portadores de de-
ficincia, da criana, do adolescente e do idoso, os re-
spectivos estatutos mandam aplicar-lhes, no que
couber, a LACP (art. 7. da Lei 7.853/1989, art. 210 do
ECA, art. 93 do Estatuto do Idoso), de modo que a legit-
imidade da Defensoria decorre de tal aplicao.
No se exige da Defensoria Pblica pertinncia
temtica. Queremos dizer, com isso, que ela no est
limitada defesa de um tema especfico (p. ex., s do
consumidor, ou apenas do meio ambiente, ou exclusiva-
mente da infncia e da juventude etc). Sem embargo,
200/1719

discute-se se sua legitimao seria to ampla quanto a


do Ministrio Pblico, pela seguinte razo.
Nos termos do art. 134 da Constituio Federal, a
Defensoria Pblica instituio essencial funo juris-
dicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao
jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessita-
dos, na forma do art. 5., LXXIV. Este dispositivo, por
sua vez, reza que o Estado prestar assistncia jurdica
integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia
de recursos.
Analisando tais dispositivos, parte dos juristas en-
tende que a funo essencial da Defensoria se restringe
orientao jurdica e defesa daqueles que no dis-
pem de recursos suficientes para se valerem dos ser-
vios da advocacia privada.84 Para tal corrente, indis-
pensvel verificar se todos os titulares dos direitos
transindividuais so necessitados. Considerando que
nos direitos difusos os titulares so indeterminveis, em
relao a eles seria impossvel verificar se apenas os ne-
cessitados estariam tendo seus interesses tutelados.
Sendo assim, a Defensoria somente estaria legitimada a
defender interesses coletivos stricto sensu e interesses
individuais homogneos, pois apenas eles possuem titu-
lares determinveis. E, mesmo assim, essa legitimao
s seria possvel se todos esses titulares fossem necessit-
ados.85
Para outra linha de pensamento, a funo primor-
dial da Defensoria, de fato, a defesa e orientao
jurdica dos necessitados. Sem embargo, haver-se-ia
que levarem em conta os princpios que regem a ao
201/1719

civil pblica, dentre os quais se insere a preocupao


com a soluo coletiva do litgio em temas de relevncia
social. No seria razovel, por exemplo, tolher a atuao
da Defensoria sob o argumento de que determinada
ao em tutela do direito difuso ao meio ambiente equi-
librado beneficiaria no apenas os moradores de uma
comunidade carente, mas tambm outros interessados.
Ante sua funo institucional, mister que a Defensoria
atue em prol de necessitados, mas nada obsta a que,
ante a natureza difusa do direito a ser defendido, o es-
pectro de beneficiados extravase o crculo dos necessita-
dos.86 Nessa linha vem decidindo o STJ, conforme o jul-
gado de seguinte ementa:

Processual civil. Ao coletiva. Defensoria Pblica. Le-


gitimidade ativa. Art. 5., II, da Lei 7.347/1985 (redao
da Lei n. 11.448/2007). Precedente.
1. Recursos especiais contra acrdo que entendeu pela
legitimidade ativa da Defensoria Pblica para propor ao
civil coletiva de interesse coletivo dos consumidores.
2. Este Superior Tribunal de Justia vem se posicion-
ando no sentido de que, nos termos do art. 5., II, da Lei
7.347/1985 (com a redao dada pela Lei 11.448/2007), a
Defensoria Pblica tem legitimidade para propor a ao
principal e a ao cautelar em aes civis coletivas que
buscam auferir responsabilidade por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e d
outras providncias.
3. Recursos especiais no providos.87
202/1719

2.3.1.1.6 Entes da Administrao Direta


A LACP, em seu art. 5., III, confere Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a legitim-
idade para a propositura das aes civis pblicas em
prol dos bens arrolados no art. 1.. O CDC faz o mesmo
no art. 82, II, no que toca defesa do consumidor. No
mesmo sentido, a Lei de Defesa dos Portadores de Defi-
cincia (Lei 7.853/1989, art. 3.), o Estatuto da Criana
e do Adolescente (Lei 8.069/1990, art. 210, II), e o
Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003, art. 81, II), em re-
lao aos direitos nelas protegidos.
Tais entes federativos no esto jungidos ao re-
quisito da pertinncia temtica, de modo que eles
no esto jungidos defesa, na ao civil pblica, de um
determinado tema, sendo legitimados defesa dos mais
diversos direitos passveis de tutela via ao civil
pblica.
Note-se, contudo, que a desnecessidade de per-
tinncia temtica no significa possibilidade de atuar
ampla e irrestritamente. H que se verificar, em cada
caso concreto, se existe conexo entre as competncias,
os servios, as atividades ou o patrimnio do ente, e a
causa de pedir e o pedido por ele formulados na ao.88
H de se ponderar, seja pela natureza do bem jurdico
ameaado ou lesado, seja pela amplitude da ameaa ou
da leso, seja, ainda, pela quantidade e localizao dos
titulares dos interesses ameaados ou lesados, se existe
um vnculo entre o proponente da ao e a lide por ele
deduzida em Juzo.89
203/1719

Assim, por exemplo, um Municpio A pode ajuiz-


ar aes coletivas em prol do meio ambiente, dos con-
sumidores, dos portadores de deficincia etc., pois no
lhe necessrio o requisito da pertinncia temtica.
Sem embargo, ele no tem legitimidade para ajuizar
uma ao que visa a beneficiar, to somente, consum-
idores residentes em um Municpio B. Nesse caso, fal-
taria ao Municpio A um mnimo de vinculao com
a lide. A doutrina interpreta essa vinculao como in-
teresse de agir90 (interesse processual).91
O mesmo raciocnio tem aplicao relativamente
defesa do meio ambiente:

A legitimao dessas entidades para a particular defesa


do meio ambiente reclama pertinncia com a atividade
que desenvolvem e no prescinde do exame, em cada caso
concreto, do interesse ou vnculo que possam ter com o
bem ameaado ou lesado. Assim, por exemplo, a defesa
do meio ambiente em Ariquemes, no Estado de
Rondnia, no diz respeito ao municpio de bonito, do
Mato Grosso do Sul, por ausncia de interesse.92

Evidentemente, porm, que, se determinada leso


ou ameaa a direito transindividual acometer o ter-
ritrio de mais de um Municpio, ou de mais de um
Estado, qualquer deles ter interesse de agir.

2.3.1.1.7 Entes da Administrao indireta


O art. 5. da LACP confere legitimidade autar-
quia, empresa pblica, fundao ou sociedade de eco-
nomia mista, que so entes da Administrao indireta.
J o art. 82, III, do CDC refere-se genericamente a
204/1719

entidades e rgos da Administrao Pblica, direta ou


indireta. Sua legitimao ainda veiculada na Lei de
Defesa dos Portadores de Deficincia (Lei 7.853/1989,
art. 3.).
Nem o Estatuto da Criana e do Adolescente (art.
210) nem o Estatuto do Idoso (art. 81) arrolam tais
entes expressamente dentre os legitimados para a pro-
positura das aes civis pblicas em tutela dos direitos
protegidos em tais diplomas. Pode-se, entretanto,
sustentar sua legitimidade, sob o argumento de que no
se pode abrir mo de sua colaborao na defesa de tais
interesses, sendo recomendvel interpretar a norma de
modo a admitir sua legitimao. Sendo assim, seria pos-
svel alegar que o ECA e o Estatuto do Idoso, ao legitim-
arem a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, considerou-os como Administrao em sen-
tido lato, abrangendo tanto os entes da Administrao
direta quanto os componentes da Administrao in-
direta.93
Diferentemente do que se d em relao aos entes
da Administrao direta, a legitimao dos entes da Ad-
ministrao indireta est condicionada existncia
de pertinncia temtica. A despeito de a LACP (art.
5., V, b) e o CDC (art. 82, IV) apenas exigirem tal re-
quisito das associaes, as entidades da Administrao
indireta, por fora do princpio da especialidade,
extrado do art. 37, XIX94 e XX,95 da Constituio, no
podem se desviar das finalidades para as quais foram
criadas. Uma autarquia criada, por exemplo, para o fo-
mento do turismo no pode atuar na rea da sade, ou
205/1719

em outras que lhe distanciem de sua finalidade legal.96


Do mesmo modo, ao Ibama, autarquia federal criada
para a proteo do meio ambiente, no dado ir a juzo
zelar por direitos difusos de pessoas portadoras de defi-
cincia, e assim por diante.
Dentre os entes da Administrao indireta
legitimados encontram-se tanto as agncias regulador-
as (p. ex., Anatel, Ana, Aneel, ANP etc.), por serem aut-
arquias (ainda que de natureza especial), como as agn-
cias executivas, por serem autarquias (p. ex., Inmetro)
ou fundaes pblicas.
Tambm as associaes pblicas esto legitimadas,
pois so espcies do gnero autarquia (Cdigo Civil, art.
41, IV, na redao conferida pela Lei 11.107/2005). As
associaes pblicas so uma das formas pelas quais se
pode constituir um consrcio pblico (Lei 11.107/2005,
art. 1., 1.).

2.3.1.1.8 Fundaes privadas


Como se sabe, as fundaes podem ser pblicas (in-
stitudas pelo Poder Pblico, sejam elas de direito
pblico ou de direito privado), ou privadas (institudas
por particulares).
No h dvida de que as fundaes pblicas (sejam
de direito pblico ou privado) esto legitimadas a pro-
por aes coletivas. A doutrina, porm, se divide quanto
legitimao das fundaes privadas.
Parte sustenta que apenas as fundaes pblicas es-
to legitimadas, porque, da leitura conjugada da LACP
(art. 5., IV) com o CDC (art. 82, III), chega-se
206/1719

concluso de que tais normas trataram apenas das


fundaes que integram a Administrao indireta, fato
que no ocorre nas fundaes privadas. A propsito, a
LACP cita o vocbulo fundao no inciso em que se
refere a outros componentes da Administrao indireta
(autarquia, empresa pblica, sociedade de economia
mista), ao passo que o CDC sequer emprega o termo
fundaes, estando ela compreendida na legitimao
deferida, genericamente, s entidades da Administrao
Pblica indireta.97
Quem esposa o entendimento diverso alega que a
LACP no se referiu expressamente s fundaes
pblicas, nem s privadas, mas, singelamente,
empregou o termo fundao. No caberia ao aplicador
da lei distinguir onde ela no o fez. Ademais, no h,
dentre os legitimados, apenas entes da Administrao,
dado que as associaes civis tambm esto legitimadas
a atuar. Desse modo, argui-se que uma interpretao
mais liberal, de modo a contemplar a legitimao das
fundaes privadas, seria a que mais atingiria os fins so-
ciais a que se destina o comando legal.98 A propsito: a
1. Seo do STJ j se manifestou pela legitimidade de
fundao privada para propositura de ao civil
pblica.99

2.3.1.1.9 Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)


A OAB, segundo entende o STF, tem natureza
jurdica de autarquia federal, embora no componha
a Administrao indireta, pois no tem vnculo com
nenhum dos integrantes desta.100
207/1719

A Ordem no est expressamente referida na LACP,


nem no CDC. Sem embargo, por ser autarquia, est le-
gitimada propositura de aes civis pblicas em prol
dos direitos do art. 1. da LACP. No bastasse tal circun-
stncia, o Estatuto da OAB (Lei 8.906/1994), no art.
54, XIV, confere ao seu Conselho Federal expl-
cita legitimao para promov-las,101 sendo que
tambm so legitimados os seus Conselhos Sec-
cionais, segundo se infere do art. 57 do mesmo
diploma.102 O Estatuto do Idoso, especificamente,
tambm a insere expressamente no rol dos legitimados
defesa dos interesses difusos, coletivos, individuais in-
disponveis ou homogneos nele protegidos. No est
legitimada defesa dos direitos da criana e do adoles-
cente, pois o ECA no a inseriu, nem o gnero autar-
quias, dentre os legitimados.
Afora os direitos previstos no Estatuto do Idoso, em
relao aos quais a legitimao da OAB expressa,
discute-se se sua legitimidade para propor aes civis
pblicas estaria ou no limitada pela pertinncia temt-
ica. Para abordar tal matria, cumpre, preliminarmente,
percorrer as finalidades institucionais da Ordem.
Trata-se de entidade prestadora de servio pblico,
a quem incumbe a defesa da Constituio, da ordem
jurdica, do Estado Democrtico de Direito, dos direit-
os humanos, e da justia social, bem como pugnar pela
boa aplicao das leis, pela rpida administrao da
justia e pelo aperfeioamento da cultura e das institu-
ies jurdicas (Lei 8.906/1994, art. 44, I).
208/1719

Ao mesmo tempo, trata-se de entidade de classe


dos advogados, cabendo-lhe promover, com exclusivid-
ade, a defesa, a seleo e a disciplina dos advogados
em toda a Repblica Federativa do Brasil (Lei 8.906/
1994, art. 44, II).
Sendo uma entidade de classe, est legitimada a de-
fender, via ao civil pblica, os interesses coletivos e
individuais homogneos dos advogados a ela filiados. O
problema surge relativamente aos direitos difusos (p.
ex., ao de reparao de dano ambiental), pois, nesse
caso, os titulares so indeterminados, no se limitando
ao quadro de filiados da instituio.
Na doutrina, h quem defenda que sua legitimidade
no se restringe s matrias inerentes aos seus associa-
dos. Desde que os advogados se incluam entre os titu-
lares dos interesses a serem defendidos (como no caso
da proteo do meio ambiente, em que o interesse da
coletividade, ou na defesa do interesse dos consum-
idores em geral), estar presente a legitimao da Or-
dem para a defesa de tais interesses, ainda que difus-
os.103 Sob tal ponto de vista, a OAB no estaria jungida
pertinncia temtica.
Para outros, somente se admite a atuao da en-
tidade em prol dos interesses coletivos e individuais ho-
mogneos de seus associados.104 Sob essa tica, ela es-
taria submetida pertinncia temtica.
A jurisprudncia tambm dividida, principal-
mente nas instncias ordinrias (TRFs). A 2. Turma do
STJ se manifestou, na seguinte ementa, pela inter-
pretao mais restritiva:
209/1719

Processual civil. Recurso especial. Ao coletiva. Ilegit-


imidade da Subseo da OAB. Taxa de iluminao
pblica. Art. 54 da Lei n. 8.906/94.
1. As Subsees da OAB, carecendo de personalidade
jurdica prpria, no possuem legitimidade para propos-
itura de ao coletiva.
2. A OAB (Conselho Federal e Seccionais) somente pos-
sui legitimidade para propor ao civil pblica ob-
jetivando garantir direito prprio e de seus associados, e
no de todos os muncipes.
3. Recurso especial provido.105

2.3.1.1.10 Entes despersonalizados


Em regra, a teor do art. 7. do CPC, apenas as
pessoas no exerccio de seus direitos tm capacidade
para estar em juzo. Em outras palavras, somente as
pessoas, sejam elas naturais ou jurdicas, possuem per-
sonalidade judiciria, podem ser partes processuais.
Excepcionalmente, o CPC conferiu personalidade
judiciria a entes sem personalidade jurdica, tais como
a massa falida, a herana jacente ou vacante, o esplio,
as sociedades sem personalidade jurdica e o con-
domnio (art. 12, III, IV, V, VII e IX).
O CDC, em seu art. 82, III, tambm outorgou s en-
tidades e rgos da Administrao direta ou indireta,
ainda que sem personalidade jurdica, a legitim-
ao para propor aes coletivas. Frise-se: da Adminis-
trao direta ou indireta.
O aludido inciso III refere-se aos entes especifica-
mente destinados defesa dos interesses e direitos
210/1719

protegidos por este cdigo (grifo nosso), ou seja, pelo


CDC. Essa referncia destinava-se, em especial, aos Pro-
cons, rgos de defesa do consumidor criados por al-
guns entes federativos, e que, no raro, eram de-
sprovidos de personalidade jurdica. Como no estavam
previstos no art. 12 do CPC, eles no podiam estar em
juzo, realidade que o CDC veio a alterar. Aps a alter-
ao, o STJ j reconheceu a legitimidade de comisso de
defesa do consumidor de assembleia legislativa estadual
para propor ao civil pblica em prol de consumidores,
sem necessidade de que seu regimento mencione a pos-
sibilidade de atuao em juzo.106
Tendo em vista a reciprocidade existente entre as
normas do CDC e as da LACP, e prevendo esta ltima a
admissibilidade de ao civil pblica em prol de
qualquer interesse difuso e coletivo (art. 1., IV), e no
apenas de direitos do consumidor, no apenas os entes
administrativos despersonalizados de defesa dos con-
sumidores, mas tambm os voltados defesa de outros
interesses transindividuais, como o meio ambiente, os
idosos, as crianas e adolescentes etc., passaram a ter
legitimidade para propor ao civil pblica em defesa
dos interesses para os quais foram criados. Evidente-
mente, mais do que nunca devero atender ao requisito
da pertinncia temtica.

2.3.1.1.11 Associaes de direito privado (associaes


civis)
A associao a que se referem o art. 5., V, da
LACP, o art. 82, IV, do CDC, o art. 3. da Lei 7.853/1989
211/1719

(Lei dos Portadores de Deficincia), o art. 210, III, do


ECA, o art. 81, IV, do Estatuto do Idoso, e o art. 37 da
Lei Maria da Penha aquela regulada no Cdigo Civil,
conhecida como associao civil, pessoa jurdica de
direito privado caracterizada pela reunio de pessoas
com fins no econmicos (CC, art. 53). Com ela no se
confunde a associao pblica, figura criada pela Lei
11.107/2005 para compor um consrcio pblico de
direito pblico, e que, segundo o inciso IV do art. 41 do
Cdigo Civil, alterada pela Lei 11.107/2005, integra o
gnero autarquia, sendo, portanto, pessoa jurdica de
direito pblico.
No gnero associao civil encontram-se no
apenas as associaes tradicionais (p. ex., associaes
de defesa do direito dos consumidores, associaes de
pais e mestres, associaes de moradores etc.), como
tambm as entidades de classe, aplicando-se a estas as
mesmas regras de representatividade adequada. Do
mesmo modo, as associaes de associaes comuns
quando entidades de classe estaduais associam-se em
uma entidade de abrangncia federal , por vezes de-
nominadas confederaes, no deixam de ser asso-
ciaes, estando, portanto, igualmente legitimadas.
A legitimidade das associaes est condicionada
sua representatividade adequada,107 que preenchida
atendendo-se aos seguintes requisitos (LACP, art. 5., V,
a e b; CDC, art. IV):

1) constituio na forma da lei (condio formal):


devem estar legalmente constitudas, ou seja, devem
ter sido institudas na forma da legislao civil, por
212/1719

meio da averbao dos respectivos estatutos no Regis-


tro Civil das Pessoas Jurdicas (CC, art. 45, c/c os arts.
114 a 121 da Lei de Registros Pblicos);
2) pr-constituio (condio temporal): a con-
stituio legal deve datar de, pelo menos, um ano antes
da propositura da ao. Excepcionalmente, este re-
quisito pode ser dispensado pelo Julgador. Isso ocor-
rer quando houver manifesto interesse social eviden-
ciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela
relevncia do bem jurdico a ser protegido (LACP, art.
5., 4.; CDC, art. 82, 1.).108 O STJ j reconheceu a
possibilidade de dispensa do requisito temporal em al-
guns casos, como, por exemplo, em uma ao movida
por uma associao de moradores em face de uma
empresa de reciclagem, para reparao de danos mater-
iais e morais em virtude de disposio final inadequada
de resduos txicos, e consequente contaminao da
gua e dos moradores do bairro.109 J em se tratando
da defesa de direitos transindividuais de mulheres em
situao de violncia domstica ou familiar, o juiz pode
dispensar o requisito da pr-constituio quando en-
tender que no h outra entidade com representativid-
ade adequada para o ajuizamento da ao coletiva (Lei
11.340/2006, art. 37, pargrafo nico);
3) pertinncia temtica, objetiva, ou finalstica
(condio institucional):110 a defesa dos interesses a
serem tutelados deve estar entre os fins institucionais
da associao, ou, pelo menos, o interesse supraindi-
vidual cuja proteo se busca na ao civil pblica deve
ser compatvel com as finalidades estatutrias da as-
sociao autora, no havendo necessidade de que sua
defesa esteja expressa ou identicamente descrita no seu
estatuto.
213/1719

O STJ tem reconhecido a legitimidade de asso-


ciao para propositura de ao civil pblica, mesmo
no estando prevista em seu estatuto, ipsis litteris, a fi-
nalidade de defesa de determinado direito transindi-
vidual. Basta que, para a consecuo dos seus fins in-
stitucionais, seja necessria a tutela desse direito (com-
patibilidade com os fins estatutrios). Nesse sentido:

Processo civil. Ao civil pblica. Legitimidade ativa.


Associao de bairro. A ao civil pblica pode ser ajuiz-
ada tanto pelas associaes exclusivamente constitudas
para a defesa do meio ambiente quanto por aquelas que,
formadas por moradores de bairro, visam ao bem-estar
coletivo, includa evidentemente nessa clusula a qualid-
ade de vida, s preservada enquanto favorecida pelo meio
ambiente. Recurso especial no conhecido.111

Outra discusso convm ser aqui abordada. Anteri-


ormente Lei 8.884/1994, o art. 5. da LACP, em seu
inciso II, legitimava as associaes propositura de
aes civis pblicas, desde que tivessem, entre suas fi-
nalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente,
ao consumidor, ao patrimnio artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico, ou a qualquer outro
interesse difuso ou coletivo. A partir de alterao pro-
movida pela Lei 8.884/1994, retirou-se do inciso II do
art. 5. da LACP a expresso ou a qualquer outro in-
teresse difuso ou coletivo. Atualmente, na redao
dada pela Lei 11.448/2007, a legitimao das asso-
ciaes tratada na letra b do inciso V do art. 5. da
LACP, que cita as seguintes finalidades institucionais:
proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem
214/1719

econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio


artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Parte da doutrina entende que, a partir da modi-
ficao introduzida pela Lei 8.884/1994, apenas os tem-
as expostos na alnea b podem ser alvo de ao civil
pblica por associaes, numa enumerao numerus
clausus.112 Diferentemente, h quem faa uma inter-
pretao sistemtica da norma, para, invocando o inciso
IV do art. 1. da LACP, afirmar que as associaes tam-
bm podem ajuizar aes civis pblicas em prol de
qualquer outro interesse difuso ou coletivo.113 De todo
modo, vale lembrar que as associaes desde que
presentes os requisitos da representatividade adequada
, alm dos direitos expressamente elencados na citada
alnea b, certamente podem defender os pertinentes
s crianas e adolescentes (ECA, art. 210, III), porta-
dores de deficincia (Lei 7.853/1989, art. 3. c.c. o art.
7.), idosos (EI, art. 81, IV) e mulheres em situao de
violncia domstica ou familiar (Lei 11.340/2006, art.
37).

4) autorizao dos filiados: a Constituio exige das


entidades associativas, para que possam representar
seus filiados em juzo ou fora dele, expressa autorizao
dos associados (art. 5., XXI).
Entretanto, na ao civil pblica, no falamos em rep-
resentao, e sim em substituio processual. Uma as-
sociao ambiental, por exemplo, ao ajuizar uma ao
civil pblica em prol do meio ambiente, estar atuando,
em nome prprio, na defesa do direito de toda a colet-
ividade, e no apenas de seus filiados. Assim, no
215/1719

necessrio, em regra, que os filiados lhe outorguem


procurao. Basta que esteja presente a pertinncia
temtica, ou seja, que o interesse que se busca defender
por meio da ao seja compatvel com os fins estat-
utrios da associao.
Com efeito, o CDC, aplicvel, pelo princpio da integ-
rao, s aes civis pblicas admitidas na LACP, ao
conferir legitimidade s associaes para a propositura
das aes coletivas, dispensa expressamente a necessid-
ade de autorizao assemblear, bastando, portanto, a
pertinncia temtica com as finalidades estatutrias
(art. 82, IV).
J o Estatuto do Idoso e o ECA apenas dispensam a
autorizao assemblear caso exista prvia autorizao
estatutria (arts. 81, IV, e 210, III, respectivamente).
Nesta hiptese, a norma mais rigorosa que o CDC,
pois no se contenta com a simples pertinncia temt-
ica da ao com as finalidades estatutrias, exigindo
que do estatuto conste autorizao para propositura de
aes judiciais.
Um problema surge na propositura de aes civis
pblicas contra a Unio, Estados, Distrito Federal, Mu-
nicpios e suas autarquias e fundaes, nas quais o
pargrafo nico do art. 2.-A da Lei 9.494/1997 veio a
exigir expressa autorizao assemblear:
Pargrafo nico. Nas aes coletivas propostas contra
a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e
suas autarquias e fundaes, a petio inicial dever
obrigatoriamente estar instruda com a ata da as-
sembleia da entidade associativa que a autorizou,
acompanhada da relao nominal dos seus associados e
indicao dos respectivos endereos.

Parcela significativa da doutrina acoima o dispositivo


de inconstitucional, pelas seguintes razes:
216/1719

1. restrio indevida do acesso Justia: ao con-


dicionar a propositura de aes civis pblicas autoriz-
ao em assembleia, criou-se bice atuao judicial
dessas entidades no existente na Constituio Federal.
Com efeito, a carta constitucional exige, to somente,
autorizao dos associados(CF, art. 5., XXI), o que ser-
ia possvel por simples previso no estatuto social. Afi-
nal, nas aes civis pblicas no h representao (que
exigiria autorizao individual), mas sim substituio
processual. Alm disso, os art. 82, IV, do CDC, art. 81,
IV, do Estatuto do Idoso, e 210, III, do ECA dispensam
expressamente a autorizao assemblear. Trata-se,
portanto, de indevida restrio ao direito de ao;
2. violao ao princpio da igualdade: uma vez
que a mesma exigncia no feita para a propositura
das aes civis pblicas em face dos rus que no integ-
ram o Poder Pblico, criou-se uma injustificada dis-
tino em prol da Administrao, em detrimento do
princpio da igualdade.

2.3.1.1.12 Partidos polticos


H duas vertentes doutrinrias. A primeira entende
que os partidos polticos so espcie do gnero asso-
ciao, embora sua constituio legal no se d com a
inscrio dos estatutos no Registro Civil das Pessoas
Jurdica, mas no Tribunal Superior Eleitoral (CF, art.
17, 2.; Lei 9.096/1995, art. 1.). Logo, estariam legit-
imados para proporem aes civis pblicas. Mais que
isso: ao contrrio das associaes comuns, no estariam
submetidos ao vnculo da pertinncia temtica, embora
devam guardar vinculao entre a ao e seus fins in-
stitucionais.114
217/1719

A outra defende que os partidos polticos, embora


sejam dotados de personalidade jurdica de direito
privado, no correspondem s associaes de direito
privado nos moldes desenhados pelo direito civil, e, ao
contrrio delas, que so voltadas a uma representao
especfica e social, esto destinados a exercer repres-
entao poltica e genrica. Por tal razo, eles no es-
tariam legitimados.115

2.3.1.1.13 Sindicatos
A legitimao dos sindicatos defesa dos in-
teresses coletivos e individuais da categoria tem amparo
no art. 8., III, da Lei Maior:

Art. 8. livre a associao profissional


ou sindical, observado o seguinte:
(...)
III ao sindicato cabe a defesa dos
direitos e interesses coletivos ou indi-
viduais da categoria, inclusive em
questes judiciais ou administrativas.

Logo, compatvel com a Constituio a propos-


itura de aes civis pblicas por sindicatos, pois elas
constituem um instrumento processual especificamente
voltado tutela de direitos coletivos.
Observe-se, de outro lado, que os sindicatos so
uma espcie de associao. Por tal razo, sua legitimid-
ade para a ao civil pblica tambm tem assento na
218/1719

LACP e no CDC, e se lhe aplicam as mesmas regras de


representatividade adequada (constituio na forma da
lei, pr-constituio, pertinncia temtica) exigidas das
entidades associativas.
O requisito da constituio na forma da lei, que
condiciona a legitimidade ativa dos sindicatos, pre-
scinde do registro do sindicato no Ministrio do Tra-
balho, j que, para o surgimento de personalidade
jurdica de tais entidades, basta o registro do seu ato
constitutivo no Cartrio de Pessoas Jurdicas.116
A expresso direitos coletivos referida no art. 8.,
III, da CF deve ser interpretada em seu sentido amplo:
abrange os direitos difusos, os coletivos stricto sensu e
os individuais homogneos. Assim, nada obsta a que os
sindicatos defendam em juzo, por exemplo, o meio am-
biente do trabalho (interesses difusos).117
Outrossim, sua legitimao no se limita defesa
dos seus filiados, mas se estende a toda a categoria, con-
forme consta expressamente do citado inciso.
Quando atua em Juzo na defesa de direitos supra-
individuais (difusos, coletivos, individuais homo-
gneos), o sindicato o faz como substituto processu-
al. Portanto, desnecessria qualquer autorizao dos
substitudos.118
As centrais sindicais, por terem natureza associ-
ativa (Lei 11.648/2008, art. 1., pargrafo nico), tam-
bm esto legitimadas promoo de aes civis
pblicas.
219/1719

2.3.1.1.14 Observaes quanto legitimidade na Lei


7.913/1989
A Lei 7.913/1989, em seu artigo 1., legitima o Min-
istrio Pblico a tomar as medidas judiciais necessrias
para evitar prejuzos ou obter ressarcimento de danos
causados aos titulares de valores mobilirios e aos in-
vestidores do mercado. O instrumento para tais medi-
das a ao civil pblica.
Embora esse diploma apenas mencione a legitimid-
ade do Ministrio Pblico para a tutela judicial dos in-
teresses dos titulares de valores mobilirios e dos in-
vestidores no respectivo mercado, h vozes na doutrina
observando que seu art. 3. permite a aplicao sub-
sidiria da LACP, no que couber, o que abriria espao
para a legitimao de todos os entes citados no art. 5.
desse diploma.119 Em sentido contrrio, h quem en-
tenda que a Lei 7.913/1989 tratou expressamente da
questo da legitimao, atribuindo-a apenas ao Min-
istrio Pblico, de modo que, neste ponto, no restaria
espao para aplicao subsidiria da LACP.120

2.3.1.1.15 Observaes quanto legitimidade na Lei


11.340/2006 (Lei Maria da Penha)
O art. 37 da Lei Maria da Penha (norma voltada a
coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher)
atribui concorrentemente ao Ministrio Pblico e asso-
ciaes regularmente criadas h pelo menos um ano a
defesa dos direitos transindividuais nela assegurados.
primeira vista, poder-se-ia chegar mesma anlise feita
220/1719

no item anterior: ausncia de legitimidade das demais


entidades previstas na LACP. Sem embargo, quer-nos
parecer que, ao expressamente deferir a legitimao a
diversas entidades (Ministrio Pblico e associaes), a
mens legis foi garantir da forma mais ampla possvel a
defesa dos direitos nela previstos, de modo que nada
obsta lhes sejam aplicadas as regras da LACP e do CDC,
para que os rgos da Administrao direta e indireta
tambm estejam legitimados a agir.121

2.3.1.1.16 Tabela-resumo da legitimidade para a defesa


dos interesses transindividuais versados por
leis especficas

Lei de pro-
teo dos
Lei dos
titulares de Estatuto da
Portadores Es
valores mo- Criana e do
de
bilirios e Adolescente
Deficincia
investidores
no mercado

Sim (nico
Ministrio previsto na
Sim Sim
Pblico Lei 7.913/
1989)

Duas Sim (art. 7. Sim (art. 210 Si


posies na faz remisso faz remisso faz
doutrina, por aplicao aplicao da ap
Defensoria no estar da LACP, no LACP no que LA
Pblica previsto na que couber). couber).
lei. Ressalve- Ressalve-se Ressalve-se a Re
se, ainda, a a divergncia divergncia d
divergncia sobre a sobre a
221/1719

Lei de pro-
teo dos
Lei dos
titulares de Estatuto da
Portadores Es
valores mo- Criana e do
de
bilirios e Adolescente
Deficincia
investidores
no mercado

sobre a amp-
amplitude amplitude a
litude quanto
quanto aos quanto aos q
aos
necessitados. necessitados. ne
necessitados.

Duas
posies na
Administrao doutrina, por
Sim Sim
Direta no estar
prevista na
lei.

Duas No previsto N
posies na expressamente exp
Administrao doutrina, por na lei, embora na
Sim
Indireta no estar seja possvel se
prevista na interpretao int
lei. extensiva. e

Duas
posies na
doutrina, por Depende da
no estar posio ad-
prevista na otada quanto Sim
OAB lei especfica. exigibilid- No ex
Ressalve-se, ade de per- ar
ainda, a di- tinncia
vergncia temtica.
quanto ne-
cessidade de
222/1719

Lei de pro-
teo dos
Lei dos
titulares de Estatuto da
Portadores Es
valores mo- Criana e do
de
bilirios e Adolescente
Deficincia
investidores
no mercado

pertinncia
temtica.

Sim
Duas se
posies na a
Associaes doutrina, por as
Sim Sim
privadas no estarem d
previstas na pr
lei especfica.
es

2.3.1.1.17 Legitimidade ativa subsidiria


Legitimidade ativa subsidiria a que se verifica
por fora do 3. do art. 5. da LACP, que dispe que,
em caso de desistncia infundada ou abandono da ao
por associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro
legitimado assumir a titularidade ativa. subsidiria
porque quem assume o polo ativo o faz em substituio
ao autor original. Trataremos mais detidamente esse
tema no item 2.9.3, referente desistncia.

2.3.1.2 Legitimidade passiva


Ao contrrio de como tratam a legitimao ativa (os
legitimados esto previstos exaustivamente, numerus
223/1719

clausus), o CDC e a LACP nada dispem sobre a legitim-


ao passiva. Sendo assim, qualquer pessoa, fsica ou
jurdica, que seja responsvel pelo dano ou pela ameaa
de dano a direito difuso, coletivo, ou individual homo-
gneo poder ser r. At mesmo os entes sem personal-
idade jurdica, quando dotados de personalidade judi-
ciria (como o caso dos condomnios, das massas fali-
das e sociedades de fato, entre outros citados no art. 12
do CPC), podero ser rus em aes coletivas.
Praticamente todos os entes legitimados propos-
itura da ao civil pblica tambm poderiam figurar
como rus em aes da mesma espcie. A exceo fica
por conta dos rgos estatais destitudos de personalid-
ade jurdica. o que ocorre, por exemplo, com o Min-
istrio Pblico. Logo, na hiptese de o Parquet causar
dano ou ameaa de dano a um interesse supraindividu-
al, no poder ser ru na ao civil pblica, que dever
ser proposta em face do respectivo ente federativo (a
Unio, no caso do MPT, MPM, MPF ou MPDFT; ou o
respectivo Estado, tratando-se de MPE).
Ressalve-se, porm, que, embora o Ministrio
Pblico no possa ser ru em uma ao civil pblica, por
faltar-lhe personalidade jurdica, o mesmo no se d em
relao a seus membros que, no exerccio da funo,
tenham agido com dolo ou fraude (CPC, art. 85).
Assim como o Ministrio Pblico, os rgos desper-
sonalizados da Administrao direta ou indireta, em-
bora possuam legitimidade ativa, no podem ser rus
em ao civil pblica. Se derem causa a ameaa ou dano
224/1719

a interesse difuso, a ao dever ser ajuizada em face da


pessoa jurdica que integrem.

2.3.1.2.1 Legitimao extraordinria passiva


Vimos que nosso direito contempla a possibilidade
de que determinados entes, em nome prprio, ajuzem
aes civis pblicas em defesa de interesses da coletivid-
ade, ou de determinada classe, grupo ou categoria de
pessoas (legitimidade extraordinria ativa). Seria pos-
svel, em situao diametralmente inversa, propor uma
ao civil pblica contra determinado ente, que defend-
eria, em nome prprio, no polo passivo, os interesses de
uma classe, grupo ou categoria de pessoas (legitimao
extraordinria passiva)?
No direito norte-americano isso possvel, por
meio da figura das defendant class actions. Assim como
nas plaintiff class actions (aes coletivas em que os in-
teresses coletivos so defendidos pelo autor), nas de-
fandant class actions cumpre ao juiz, em cada caso con-
creto, apurar se a pessoa em face de quem foi ajuizada a
ao preenche os atributos necessrios para atuar como
adequado representante dos interesses da classe (con-
trole da representatividade ope judicis).
H duas correntes sobre a legitimidade ex-
traordinria passiva em nosso direito:

a) Favorvel122
Alega-se, em tal defesa, que o art. 5., 2., da
LACP facultaria ao Poder Pblico e s associaes legit-
imadas se habilitarem como litisconsortes de quaisquer
225/1719

das partes, inclusive do ru. Nesta ltima hiptese, a


ao teria sido proposta contra os interesses de determ-
inada coletividade, e o litisconsorte passivo a estaria de-
fendendo em legitimidade extraordinria passiva.
Aduz-se, tambm, que os artigos 81 e 82 do CDC
no restringem a defesa dos interesses transindividuais
ao polo ativo.
Seria mister, porm, para admitir a legitimao
coletiva passiva, que o juiz controlasse, caso a caso, a
representatividade adequada dos rus (controle da rep-
resentatividade ope judicis), a exemplo do que se d nos
Estados Unidos.
Ada Pellegrini cita, como hipteses de aplicao
dessa legitimao passiva, os seguintes exemplos de
Kazuo Watanabe: uma ao civil pblica ajuizada contra
uma associao de moradores de um bairro que deci-
disse bloquear o acesso de automveis a determinadas
ruas, ou outra em que o Ministrio Pblico buscasse a
proibio do ingresso das torcidas organizadas aos est-
dios de futebol.123

b) Desfavorvel124
Pondera-se, nesse sentido, que a substituio pro-
cessual instituto excepcional, e que as normas que
regem a ao coletiva somente autorizam a legitimao
extraordinria no polo ativo. Admitir o contrrio at-
entaria contra o art. 472 do CPC, que reza que a sen-
tena faz coisa julgada s partes entre as quais dada,
no beneficiando, nem prejudicando terceiros, bem
como ofenderia os postulados constitucionais do
226/1719

contraditrio, da ampla defesa e do devido processo leg-


al.125
Pela mesma razo, no se admitiria a reconveno
em aes coletivas.
Dentro da corrente desfavorvel, apontam-se as
seguintes excees em que se admite o processo coletivo
passivo:

os legitimados promoo da ao civil pblica (in-


cludo o Ministrio Pblico) poderiam substituir a
coletividade no polo passivo nas hipteses de embargos
do executado, embargos de terceiro, ao rescisria e
ao de anulao de compromisso de ajustamento de
conduta, que somente so admitidas porque, caso con-
trrio, o executado, o terceiro prejudicado ou a parte
contra quem se formou um ttulo executivo viciado
ficariam sem acesso a tais meios de defesa judicial de
direitos;126
os dissdios coletivos de trabalho e as aes propostas
contra sindicatos procurando restringir o exerccio ab-
usivo do direito de greve;127

Ateno: em eventual questo de mltipla escolha, con-


vm no assinalar como correta alternativa que afirme
que os entes arrolados nos arts. 5. da LACP e 82 do CDC
possuem legitimidade extraordinria passiva para a de-
fesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homo-
gneos, visto que pacfica, to somente, sua legitimid-
ade extraordinria ativa.
227/1719

2.3.2 Interesse de agir


Aqui no h novidades, segue-se o modelo das
aes em geral. O interesse de agir (interesse processu-
al, interesse jurdico) afigura-se quando o autor tem ne-
cessidade de buscar um provimento jurisdicional para
concretizar sua pretenso, e desde que haja adequao
entre o pedido por ele deduzido e a pretenso a ser sat-
isfeita (em outros termos: aquele deve ser til para a
satisfao desta).
No que se refere s aes civis pblicas, um legitim-
ado ter necessidade de ajuiz-la sempre que houver
leso ou ameaa de leso a um interesse supraindividual
que lhe caiba tutelar, e no for possvel afast-la sem a
propositura da ao perante o Poder Judicirio. Se o re-
sponsvel pela leso j a reparou integralmente, ou o
causador da ameaa j tomou as medidas cabveis para
afast-la, no haver necessidade da propositura da
ao, e, portanto, interesse de agir.
J no que toca adequao, deve-se aferir, em
cada caso concreto, se o pedido (no que toca ao objeto
imediato, ao provimento jurisdicional requerido) se
mostra apto a afastar a leso ou a ameaa de leso ao in-
teresse supraindividual narrada na causa de pedir.

Ateno:
Faltar ao autor interesse de agir na propositura de aes
civis pblicas para impugnar atos judicirios tpicos (de
natureza jurisdicional), por ausncia de necessidade, ante
228/1719

a existncia de outros meios adequados, a saber, a via re-


cursal, ou, quando cabveis, o incidente processual da
suspenso de segurana (que abordaremos no item
2.9.2.3.2, sobre aspectos procedimentais) ou, eventual-
mente, aes autnomas de impugnao, tais como o
mandado de segurana, a rescisria, ou os embargos de
terceiro. Exceo a desconstituio de sentena eivada
por vcio insanvel (nulidade ou inexistncia): nada obsta,
neste caso, desde que presentes as demais condies da
ao, que se possa impugn-la via ao civil pblica,
ajuizada a ttulo de querela nullitatis insanabilis, mesmo
aps o prazo para eventual rescisria.128
J os atos do atos judiciais atpicos (de natureza adminis-
trativa) podero ser objeto de aes civis pblicas,
quando ofendam ou ameacem interesses difusos, colet-
ivos ou individuais homogneos.129
Parte da doutrina v inadequao e, portanto, falta de in-
teresse de agir, na veiculao de ao civil pblica para a
defesa do errio, entre outras razes, por entender que as
aes civis pblicas se prestariam defesa de interesses
difusos, coletivos ou individuais homogneos, categorias
dentro das quais o errio no se enquadraria, pois seria
objeto de interesse pblico secundrio. Tanto que, no
caso de sua leso, o valor da reparao no remetido ao
fundo de direitos difusos, mas restitudo aos cofres do
ente pblico lesado. Trata-se, porm, de entendimento
minoritrio. A propsito, o STF j reconheceu o interesse
do MP na propositura de aes para anulao de benef-
cios fiscais, em proteo do interesse dos cidados do DF
integridade do errio e higidez do processo de ar-
recadao tributria.130

2.3.3 Possibilidade jurdica do pedido


Aqui, tambm, trata-se da mesma condio exist-
ente em relao a toda e qualquer ao: o pedido ser
229/1719

juridicamente possvel desde que no seja vedado expl-


cita ou implicitamente no ordenamento jurdico.
Vejamos em que situaes, nas aes civis pblicas,
a presena ou ausncia dessa condio levanta maiores
discusses.

2.3.3.1 Controle de constitucionalidade


A ao civil pblica deflagra um processo cuja sen-
tena pode produzir efeitos para alm das partes do pro-
cesso (mesmo porque h, no polo ativo, legitimao ex-
traordinria), atingindo os titulares do direito material
controvertido, naquilo que a lei denomina efeitos ultra
partes ou erga omnes.131
Partindo dessa premissa, seria hipoteticamente
possvel (embora juridicamente inadmissvel), em uma
ao civil pblica na qual se aduzisse a inconstitucional-
idade de determinada lei ou ato normativo, que a sen-
tena de procedncia afastasse, erga omnes, inclusive
para casos futuros, a aplicabilidade da norma
inconstitucional.
Nesse caso, a ao civil pblica estaria fazendo as
vezes de uma ao direta de inconstitucionalidade
(ADI), por deflagrar um verdadeiro controle con-
centrado de constitucionalidade. O membro do Min-
istrio Pblico que ajuizasse a ao estaria exercendo
uma atribuio que compete apenas ao chefe da institu-
io, ao passo que o juiz prolator da sentena, por seu
turno, estaria usurpando funo que compete, com ex-
clusividade, ao Supremo Tribunal Federal (inconstitu-
cionalidade de norma federal ou estadual em face da
230/1719

Constituio da Repblica) ou ao Tribunal do respectivo


Estado (inconstitucionalidade de lei municipal ou es-
tadual em face da Constituio Estadual).
Para evitar tal situao, a arguio de inconstitu-
cionalidade no bojo de uma ao civil pblica somente
admissvel em carter incidental, ou seja, como causa de
pedir, uma vez que os fundamentos da ao no ense-
jam coisa julgada material, valendo apenas no respect-
ivo processo (CPC, arts. 469, II, e 470, c/c os arts. 5. e
325). Evita-se, assim, que essa declarao gere efeitos
erga omnes, e que exclua por completo a incidncia da
lei, como se fora uma verdadeira ADI.132 o entendi-
mento do STF:

(...) A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem


reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade
de determinado ato normativo na ao civil pblica,
desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o uso
da ao civil pblica para alcanar a declarao de incon-
stitucionalidade com efeitos erga omnes. No caso, o pe-
dido de declarao de inconstitucionalidade da Lei 754/
1994 meramente incidental, constituindo-se verdadeira
causa de pedir. Negado provimento ao recurso ex-
traordinrio do Distrito Federal e julgado prejudicado o
recurso extraordinrio ajuizado pelo Ministrio Pblico
do Distrito Federal.133

Pela mesma razo, caso a inconstitucionalidade


tenha sido arguida como causa de pedir da ao civil
pblica, no se admite seja ela alvo de ao declaratria
incidental (CPC, arts. 5. e 470), pois isso ampliaria o
thema decidendum para nele inclurem os fundamentos
da sentena, fazendo-os serem alcanados pelos efeitos
231/1719

da coisa julgada, e gerando efeitos erga omnes, uma vez


que a questo da constitucionalidade no poderia ser re-
discutida em outros processos.134
A hiptese distinta se a norma impugnada no for
lei nem sob o aspecto formal, nem sob o aspecto materi-
al. Isso porque apenas podem ser objetos de ADI as leis
(sejam elas leis formais e materiais, ou apenas formais)
e outros atos normativos sem forma de lei, mas, materi-
almente, imbudos de abstrao e generalidade (leis ma-
teriais).135 Portanto, nada obsta que uma ao civil
pblica possa pugnar a nulidade (por inconstitucional-
idade) de uma norma de efeitos concretos, desde que
essa norma tambm no tenha a forma de lei.136

2.3.3.2 Controle judicial de polticas pblicas

2.3.3.2.1 Noo de polticas pblicas


dever do Poder Pblico concretizar os comandos
gerais contidos na ordem jurdica e, para isso, cabe-lhe
implementar aes, programas e polticas dos mais
diferentes tipos.
Essas polticas, denominadas polticas pblicas, so
conceituadas por Oswaldo Canela Junior como o con-
junto de atividades do Estado tendentes a seus
fins, de acordo com metas a serem atingidas.137
Trata-se, portanto, de um conjunto de normas (Poder
Legislativo), atos (Poder Executivo) e decises (Poder
Judicirio) que visam realizao dos fins primordiais
do Estado.
232/1719

justamente por meio das polticas pblicas que o


Estado poder, de forma sistemtica e abrangente, real-
izar os objetivos fundamentais previstos no art. 3 da
Constituio Federal,138 aos quais se acresce o princpio
da prevalncia dos direitos humanos (art. 4, II, da CF),
sobretudo no que diz respeito concretizao dos direit-
os fundamentais que dependam de aes para sua pro-
moo, caso dos direitos sociais (sade, educao, se-
gurana etc.) e do meio ambiente ecologicamente
equilibrado.

2.3.3.2.2. Fundamento constitucional do controle


judicial
A implementao de determinados direitos funda-
mentais, muitas vezes, depende de que o Estado cumpra
obrigaes de fazer impostas a ele pela Constituio ou
pelas leis, normalmente afetas rea de alguma poltica
pblica (de educao, de sade, de saneamento bsico,
ambiental etc.).
A resistncia do Poder Pblico em concretizar esses
interesses leva, com frequncia, ao ajuizamento de
aes civis pblicas, em que sobressai o conflito entre
dois pilares do Estado Democrtico de Direito: o princ-
pio da independncia dos Poderes e a garantia do
acesso Justia.
Em tais aes, o autor, de seu lado, invoca a ne-
cessidade de obrigar a Administrao a adimplir seus
deveres constitucionais e legais, a fim de que o adminis-
trado no seja lesado nos correspondentes direitos
233/1719

sade, educao, segurana, ao meio ambiente equi-


librado etc.
A Fazenda Pblica, por sua vez, alega que o Judi-
cirio no lhe poderia impor agir nesta ou naquela
direo, sob pena de se imiscuir em questes de conven-
incia e oportunidade, campo de sagrada discricionar-
iedade administrativa. Aduz que, ao obrigar o Executivo
a fazer ou deixar de fazer algo, o Judicirio estaria in-
gerindo em seara da competncia do Executivo, postura
que desatenderia ao primado da independncia dos
Poderes (CF, art. 2.).
Respeitado o entendimento fazendrio, o certo
que no h que se falar em norma simplesmente pro-
gramtica, em simples diretriz para poltica pblica,
quando o direito expressamente previsto na Constitu-
io ou na lei. Onde h direito subjetivo do cidado no
h discricionariedade do Estado, de modo que a atuao
do Judicirio para determinar sua implementao no
ingerncia indevida no Executivo, mas sim uma
garantia constitucional (CF, art. 5., XXXV).
Ademais, a convenincia e a oportunidade do ato
administrativo encontram limites nos princpios da
moralidade, da razoabilidade e da eficincia, aferveis
pelo Judicirio. Ante a omisso da atuao do Executivo
na formulao e execuo de polticas pblicas, o Judi-
cirio pode, excepcionalmente, determinar sua realiza-
o, mormente se for imposta pela prpria Constituio.
Note-se que esse controle no fere o princpio da
separao dos Poderes, entendido como vedao de in-
terferncia recproca no exerccio das funes do
234/1719

Estado. Os Poderes, alm de independentes, de-


vem harmonizar-se para que os objetivos funda-
mentais do Estado sejam alcanados. Logo, caber
ao Poder Judicirio investigar o fundamento de todos os
atos estatais a partir dos objetivos fundamentais in-
seridos no art. 3. da Constituio Federal.
Trcio Sampaio Ferraz Junior lembra que o objet-
ivo do Estado liberal era o de neutralizar o Poder Judi-
cirio frente aos demais Poderes.139 Contudo, no estado
Democrtico de Direito, o Judicirio, como forma de ex-
presso do poder estatal, deve estar alinhado com os
escopos do prprio Estado, no se podendo mais falar
numa neutralizao de sua atividade. Ao contrrio, o
Poder Judicirio encontra-se constitucionalmente vin-
culado poltica estatal. No mesmo sentido, confira-se o
esclio de Oswaldo Canela Junior:140

(...) Como toda atividade poltica (polticas pblicas)


exercida pelo Legislativo e pelo Executivo deve
compatibilizar-se com a Constituio, cabe ao Poder Judi-
cirio analisar, em qualquer situao e desde que provo-
cado, o que se convencionou chamar de atos de governo
ou questes polticas, sob o prisma do atendimento do
Estado (art. 3 da CF/1988).

Nas aes civis pblicas em que se postula a con-


denao da Administrao em obrigaes de no
fazer, os argumentos normalmente empunhados pela
r-Administrao tem menos fora, pois no se lida com
os bices da falta de previso oramentria e dos limites
de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
235/1719

Esses entraves, porm, esto presentes quando se busca


condenar a Administrao a uma obrigao de fazer.
O fato que, mesmo quando se busca impingir ao
Poder Pblico o cumprimento de uma obrigao de
fazer, os tribunais de superposio (STF e STJ), em di-
versas aes civis pblicas, j reconheceram a possibil-
idade jurdica de pedidos visando a compelir a
Administrao:

a) a suprir a carncia de professores em unidades de en-


sino pblico (CF, arts. 205, 208, IV, e 211, 2.);141
b) a assegurar vagas em creches e pr-escolas da rede
pblica para crianas at determinada idade (CF, art.
208, IV, e ECA, arts. 54, IV, e 208, III);142
c) a prestar assistncia mdica (consultas e cirurgias) sat-
isfatria e prioritria s crianas e aos adolescentes,
com imposio de cronograma para conferir celeridade
aos atendimentos (CF, art. 227, caput, ECA, arts. 7. e
11);143
d) a restabelecer a regularidade do servio de coleta de
lixo, por se tratar de servio pblico relevante, regido
pelo princpio da continuidade, e por ser impre-
scindvel garantia dos direitos sade e ao meio am-
biente hgido;144
e) a realizar obras de recuperao do solo, imprescind-
veis ao meio ambiente;145
f) a regularizar, s expensas do implantador, loteamentos
clandestinos e irregulares, para respeito dos padres
urbansticos e o bem-estar da populao (art. 40 da Lei
6.766/1979).146
236/1719

Incumbe, portanto, ao Poder Judicirio brasileiro,


como consequncia da assuno de novas atribuies
que lhe foram conferidas pela Constituio Federal de
1988, dentre as quais se inclui o controle de constitu-
cionalidade das leis, atos e atividades de todos os rgos
do Estado, proceder ao controle das polticas pblicas,
com o exame de sua implementao, adequao ou cor-
reo, na conformidade dos mandamentos
constitucionais.

2.3.3.2.3. Alcance do controle judicial: mnimo


existencial e reserva do possvel
A maior dificuldade do Judicirio, diante da ex-
istncia de inmeros direitos fundamentais sociais con-
sagrados na Constituio, est em saber se possvel,
em relao a todos eles, exercer sua tutela. Vale dizer, se
todos os direitos esto dotados da possibilidade de tu-
tela jurisdicional, ou alguns deles dependem de prvia
ponderao de outros Poderes do estado, consistente
em formulao especfica de poltica pblica para sua
implementao.
Para parte da doutrina,147 somente os direitos
fundamentais que integram o mnimo existencial
podero ser exigidos judicialmente, isto , independ-
entemente de prvia definio de poltica pblica pelo
Legislativo ou pelo Executivo; quanto aos demais direit-
os fundamentais, so reconhecidas apenas as modalid-
ades de eficcia negativa, interpretativa e vedativa do
retrocesso.
237/1719

Em sentido diverso, respeitadas vozes defendem


a ideia de que todos os direitos fundamentais tm aplic-
abilidade imediata e, por consectrio lgico, podem ser
tutelados judicialmente, em caso de ausncia ou inad-
equao das polticas pblicas que comprometam sua
efetiva implementao.148
Consideramos correto esse segundo entendimento,
com algum temperamento. Com efeito, partindo da
premissa de que todas as normas definidoras de direitos
fundamentais, sem exceo, tm aplicabilidade imedi-
ata, independentemente de concretizao legislativa, o
que permite que o titular do direito desfrute da posio
jurdica por ele consagrada, na hiptese de eventual
omisso estatal, impeditiva de gozo desses direitos,
pode e deve o Judicirio, como Poder apto a propor-
cionar a realizao concreta dos comandos constitucion-
ais quando provocado por qualquer meio processual ad-
equado, suprir aquela omisso, completando o preceito
consignador de direitos diante do caso concreto.
Admitimos, outrossim, que o princpio da dignid-
ade da pessoa humana um importante parmetro para
a definio do alcance do controle jurisdicional das
polticas pblicas. Referido princpio tem um contedo
bsico, sem o qual se poder dizer que o indivduo se
encontra em situao de indignidade.
A esse contedo d-se o nome de mnimo exist-
encial, cuja inobservncia autoriza o controle da omis-
so dos Poderes Legislativo e Executivo pelo Poder
Judicirio, sem que se possa invocar, em defesa, a clu-
sula da reserva do possvel.
238/1719

O mnimo existencial considerado um direito s


condies mnimas de existncia humana digna, cuja
implementao exige prestaes positivas por parte do
Estado: (...) A dignidade humana e as condies mater-
iais de existncia no podem retroceder aqum de um
mnimo, do qual nem os prisioneiros, os doentes men-
tais e os indigentes podem ser privados.149
Costuma-se incluir no mnimo existencial o direito
educao fundamental, sade bsica, ao saneamento
bsico, assistncia social, tutela do meio ambiente e
ao acesso justia, entre outros.150
Desse modo, constatado que a inexistncia ou inad-
equao das polticas pblicas est comprometendo a
concretizao de direitos fundamentais sociais, tanto o
Ministrio Pblico como a Defensoria Pblica podero
ajuizar aes civis pblicas visando compelir o Poder
Pblico a implementar ou adequar tais polticas.
E mais: nessas hipteses, se o Poder Judicirio en-
tender que a omisso estatal compromete o contedo
bsico da dignidade da pessoa humana (mnimo exist-
encial), no poder ser invocada por parte do Estado a
clusula da reserva do possvel.
A jurisprudncia do STF caminha precisamente no
sentido da inadmissibilidade da invocao da clusula
da reserva do possvel nos processos em que esteja em
jogo o mnimo existencial (RE 482.611/SC, rel. Min.
Celso de Mello).
Na mesma direo evolui a jurisprudncia do STJ,
consoante se extrai do acrdo do REsp 1.185.474/SC,
239/1719

relatado pelo eminente min. Humberto Martins. Extrai-


se da ementa desse julgado a seguinte afirmativa:

(...) Aqueles direitos que esto intimamente ligados


dignidade humana no podem ser limitados em razo da
escassez quando esta fruto das escolhas do adminis-
trador. No por outra razo que a reserva do possvel
no oponvel realizao do mnimo existencial.

Nesse sentir, somente em relao aos direitos fun-


damentais que no integram o chamado mnimo exist-
encial que o Poder Pblico poder alegar insuficin-
cia de recursos e falta de previso oramentria para
implementao de polticas pblicas.
No entanto, ateno: como bem observado por Ada
Pelegrini Grinover,151 no ser suficiente a alegao de
falta de recursos pelo Poder Pblico. Esta dever ser
provada, pela prpria Administrao, vigorando nesse
campo quer a regra da inverso do nus da prova (art.
6, VIII, do CDC), quer a regra da distribuio dinmica
do nus da prova, que flexibiliza o art. 333 do CPC, para
atribuir a carga da prova parte que estiver mais prx-
ima dos fatos e tiver mais facilidade de prov-los.152
Por outro lado, uma vez provadas a insuficincia de
recursos e a falta de previso oramentria, o Poder
Judicirio determinar ao Estado que faa constar da
prxima proposta oramentria a verba necessria im-
plementao da poltica pblica.
Vale dizer: o acolhimento da alegao de falta de
recursos no conduziria rejeio do pedido de tutela
jurisdicional, e sim apenas ao seu deferimento, disso
240/1719

resultando a condenao da Administrao a duas


obrigaes de fazer: (i) a de fazer a incluso no ora-
mento da verba necessria para o adimplemento da
obrigao; e (ii) a obrigao de aplicar a verba para a
implementao da poltica pblica.
A invocao da reserva do possvel restrita aos
direitos fundamentais que no integram o ncleo bsico
da dignidade da pessoa humana pode levar o Judi-
cirio condenao da Administrao a uma obrigao
de fazer em duas etapas: primeiro, a incluso no ora-
mento da verba necessria implementao da poltica
pblica; e, em seguida incluso, a obrigao de aplicar
a verba para o adimplemento da obrigao.
Uma ltima observao se faz necessria, e neste
ponto que nossa posio representa um tempera-
mento ao segundo entendimento acima esposado. Os
direitos fundamentais que no integram o conceito de
mnimo existencial s podem ser objeto de tutela judi-
cial quando definidos em normas constitucionais com
densidade suficiente para poderem ser havidas como
explicitadoras de poltica pblica de implementao
obrigatria pelos rgos do Estado, independentemente
de prvia ponderao complementar, seja do Legislat-
ivo, seja do Executivo. O professor Kazuo Watanabe
tambm pensa assim, e cita como exemplo desse tipo de
norma o art. 230, 2., da Constituio Federal, que
define o direito dos maiores de 65 anos gratuidade dos
transportes coletivos urbanos. Referida norma possui
densidade suficiente e dispensa uma concretizao
241/1719

legislativa, justamente por reunir todos os elementos


necessrios produo dos efeitos que dela se espera.
Em concluso, tem-se:

(i) Todos os direitos fundamentais sociais, inclusive o


direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
tm aplicabilidade imediata e, por consectrio lgico,
podem ser tutelados judicialmente, em caso de ausn-
cia ou inadequao das polticas pblicas que compro-
metam sua efetiva implementao; quanto aos que no
integram o conceito de mnimo existencial, basta que
estejam definidos em normas constitucionais de den-
sidade normativa suficiente;
(ii) O princpio da dignidade da pessoa humana um im-
portante parmetro para a definio do alcance do con-
trole jurisdicional das polticas pblicas. Referido
princpio tem um contedo bsico, sem o qual se
poder dizer que o indivduo se encontra em situao
de indignidade. A esse contedo d-se o nome de mn-
imo existencial, cuja inobservncia autoriza o controle
da omisso dos Poderes Legislativo e Executivo pelo
Poder Judicirio, sem que se possa invocar, em defesa,
a clusula da reserva do possvel;
(iii) Somente em relao aos direitos fundamentais que
no integram o chamado mnimo existencial que o
Poder Pblico poder alegar insuficincia de recursos e
falta de previso oramentria para implementao de
polticas pblicas; nesses casos, contudo, no ser sufi-
ciente a alegao de falta de recursos pelo Poder
Pblico: esta dever ser provada, pela prpria
Administrao;
(iv) O acolhimento dessa alegao de falta de recursos no
conduz rejeio do pedido de tutela jurisdicional, e
sim apenas o seu deferimento, disso resultando a con-
denao da Administrao a uma obrigao de fazer em
242/1719

duas etapas: primeiro, a incluso no oramento da


verba necessria implementao da poltica pblica;
e, em seguida incluso, obrigao de aplicar a verba
para o adimplemento da obrigao.

2.3.3.3 Questes tributrias, contribuies


previdencirias, FGTS e outros fundos
O pargrafo nico do art. 1. da LACP, a ela acres-
cido pela MP 2.180-35/ 2001, dispe, in verbis:

Pargrafo nico. No ser cabvel ao civil pblica


para veicular pretenses que envolvam tributos, con-
tribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do
Tempo de Servio FGTS ou outros fundos de natureza
institucional cujos beneficirios podem ser individual-
mente determinados.

Sua incluso na LACP foi motivada pela inteno


do Poder Executivo de diminuir as hipteses em que a
Administrao vinha figurando como r em aes civis
pblicas relacionadas a tais temas.
Convm uma anlise mais detida no que diz re-
speito s questes tributrias. Antes mesmo da edio
desse pargrafo nico, o STF e STJ j vinham rejeitando
a utilizao da ao civil pblica para a impugnao de
matria tributria, sob os seguintes argumentos:

a) o Ministrio Pblico no era legitimado a agir em prol


de contribuintes, pois no se tratava de direitos de con-
sumidores, nem de direitos sociais ou individuais in-
disponveis;153
b) a procedncia da ao retiraria a eficcia da norma
tributria com efeitos erga omnes, em uma verdadeira
243/1719

substituio da ADI, e consequente usurpao do con-


trole concentrado de constitucionalidade do STF pelos
juzes de primeiro grau.154

No STJ, j posteriormente vigncia do pargrafo


em questo, vinha predominando o entendimento de
que o dispositivo veda no apenas a impugnao de co-
brana de tributos (ACP em prol de interesses indi-
viduais de contribuintes), como tambm as aes civis
pblicas para anular benefcios fiscais irregularmente
concedidos (ACP em desfavor de interesses de con-
tribuintes), ainda que elas zelassem pelo patrimnio
pblico e pela ordem tributria (direitos difusos).155
Sem embargo, o STF reconheceu que o Ministrio
Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica
que vise a anular acordo que conceda benefcio fiscal a
determinada empresa, pois, nesse caso, no se defen-
dem direitos de contribuintes determinveis (indi-
viduais homogneos disponveis), mas sim o interesse
mais amplo de todos os cidados do Distrito Federal, no
que respeita integridade do errio e higidez do pro-
cesso de arrecadao tributria, questes de natureza
metaindividual, cuja legitimidade do Ministrio Pblico
assegurada no art. 129, III, da CF. Logo, no teria in-
cidncia o pargrafo nico do art. 1. da LACP.156
Ressalte-se, por final, que a vedao do par-
grafo nico do art. 1. da LACP no abrange as
tarifas pblicas (preos pblicos), como as que so
cobradas nos servios explorados sob regime de con-
cesso ou permisso, pois elas no constituem tributos,
nem contribuio, e envolvem relaes de consumo.157
244/1719

2.4 ELEMENTOS DA AO

Os elementos identificadores de uma ao so as


partes, a causa de pedir e o pedido. Seu estudo
imprescindvel para auxiliar na anlise das condies da
ao, diferenciar aes, constatar hipteses de conexo,
continncia e litispendncia, bem como determinar os
limites subjetivos e objetivos da coisa julgada.

2.4.1 Partes
clssica a definio de parte dada por Chiovenda:

O conceito de parte encontra-se no conceito do pro-


cesso e da relao processual: parte aquele que de-
manda em seu prprio nome (ou em cujo nome de-
mandada) a atuao duma vontade da lei, e aquele em
face de quem essa atuao demandada. A ideia de
parte ministrada, portanto, pela prpria lide, pela re-
lao processual, pela demanda; no necessrio
rebusc-la fora da lide e, especialmente, na relao sub-
stancial que objeto da controvrsia.158

A questo sobre quem pode ser parte em uma ao


civil pblica foi tratada no item sobre a legitimidade ad
causam.

2.4.2 Causa de pedir


Causa de pedir so os fundamentos fticos e jurdi-
cos da ao.
245/1719

Os fatos normalmente descritos em uma ao civil


pblica so: a) aqueles que configuram a leso ou a
ameaa ao direito ou interesse supraindividual; b) qual
a conduta comissiva ou omissiva do ru (neste caso, es-
clarecendo como deveria ter ele agido), e, a menos que
se trate de hiptese de responsabilidade objetiva, quais
os indicativos de sua culpa; c) o nexo entre a conduta do
ru e a leso ou ameaa ao direito supraindividual.
Os fundamentos jurdicos, por sua vez, normal-
mente expem: a) as normas que regulavam a relao
jurdica de direito material, ou seja, que atribuem a de-
terminada classe, categoria, ou grupo de pessoas, ou
coletividade, os direitos ou interesses atingidos, bem
como as consequncias jurdicas (sanes) de tal
ataque; b) as regras de direito processual que autorizam
o autor a formular os pedidos por ele deduzidos; c)
doutrina e jurisprudncia em suporte dessa
argumentao.
Conforme visto no item 2.1, das consideraes ini-
ciais, a incluso do inciso IV LACP, pelo CDC, fez com
que as aes civis pblicas pudessem ser deduzidas em
prol no apenas das matrias expressas nos demais in-
cisos do art. 1. daquele diploma, como tambm de
qualquer outro interesse difuso ou coletivo. E, ante a ap-
licabilidade recproca das normas de ambas as leis
(LACP, art. 21; CDC, art. 90), a despeito de a LACP
somente se referir aos direitos difusos e coletivos, sua
utilizao tambm se fez possvel no apenas em relao
aos interesses individuais homogneos relativos aos
consumidores (CDC, Ttulo III), como em prol de
246/1719

interesses individuais homogneos de quaisquer


natureza (LACP, art. 1., IV).
Assim, com o advento do CDC, passou a ser pos-
svel, em tese, fundar a ao civil pblica na necessidade
de defender qualquer direito ou interesse transindividu-
al. As excees so as pretenses previstas no pargrafo
nico ao art. 1. da LACP, introduzido pela MP
2.102-26/2000, revigorada pela MP 2.180-35/2001. Ele
veta a utilizao da ao civil pblica nas pretenses que
envolvam tributos, contribuies previdencirias, FGTS
ou outros fundos de natureza institucional cujos benefi-
cirios possam ser individualmente determinados.
Posta de lado a questo da legitimidade ativa, que
pode vincular a legitimidade de alguns entes para a pro-
positura de aes civis pblicas a determinados temas,
de modo geral, as aes civis pblicas podem ser pro-
postas para a defesa de direitos relacionados s mais
variadas temticas, uma vez que a previso legal, graas
ao inciso IV do art. 1. da LACP, numerus apertus. Por
tal razo, limitamo-nos a indicar aqueles cuja defesa por
meio desse instrumento est expressamente prevista no
ordenamento:

a) meio ambiente (sua integridade e seu equilbrio ecol-


gico), abrangendo seus componentes naturais, artifici-
ais (ordem urbanstica) e culturais (CF, LACP, LONMP,
LOMPU, LPNMA, entre outras);
b) ordem econmica e a livre concorrncia (LACP,
LOMPU, e Lei 12.529/2011);
c) economia popular (LACP);
247/1719

d) direitos dos consumidores (CF, LACP, CDC, LONMP,


LOMPU, Estatuto do Torcedor, entre outras);
e) patrimnio pblico e social (CF, LONMP, LOMPU, Lei
de Improbidade Administrativa, entre outras);
f) direitos dos portadores de deficincia (Lei 7.853/1989,
entre outras);
g) direitos dos investidores no mercado de valores mo-
bilirios (Lei 7.913/ 1989);
h) direitos da famlia (LOMPU);
i) direitos das crianas e adolescentes (Estatuto da Cri-
ana e do Adolescente, LOMPU, entre outras);
j) direitos dos idosos (Estatuto do Idoso e LOMPU, entre
outras);
k) direitos das comunidades indgenas e minorias tnicas
(LOMPU);
l) integridade das mulheres nos meios domstico e famili-
ar (Lei 11.340/2006, conhecida como Lei Maria da
Penha).

2.4.3 Pedido
O pedido deduzido em toda e qualquer ao tem
um objeto imediato (pedido imediato) e um objeto me-
diato (pedido mediato).

2.4.3.1 Objeto imediato


O objeto imediato do pedido o provimento juris-
dicional que o autor espera conseguir ao fim do pro-
cesso. Ao indicar a espcie de provimento jurisdicional
pretendido, est o demandante a optar entre as diversas
espcies de tutela jurisdicional admitidas na ordem
jurdica.159
248/1719

vista da ementa da LACP, poder-se-ia concluir


precipitadamente que a ao civil pblica s pode ter
por objeto imediato um provimento de tutela ressar-
citria (que vise reparao de um dano):

Disciplina a ao civil pblica de re-


sponsabilidade por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico
(Vetado) e d outras providncias.

Tem-se a mesma impresso ao ler o caput do seu


art. 1., que diz regerem-se por essa lei as aes de re-
sponsabilidade por danos morais e patrimoniais causa-
das aos bens nela especificados. Sem embargo, a utilid-
ade das aes civis pblicas muito mais ampla.
Com efeito, o art. 83 do CDC, visando a garantir a
efetividade da tutela processual coletiva, prescreve gen-
ericamente que: para a defesa dos direitos e interesses
protegidos por este cdigo so admissveis todas as es-
pcies de aes capazes de propiciar sua adequada e
efetiva tutela.160
Por fora do princpio da integrao CDC x LACP,
possvel inferir que em defesa de quaisquer interesses
transindividuais possvel o ajuizamento de todas as
espcies de aes capazes de propiciar sua adequada e
efetiva tutela. Entenda-se, consequentemente, ser pos-
svel a propositura de aes civis pblicas de conheci-
mento, cautelares ou executivas, e, naquelas de
249/1719

conhecimento, a busca de provimentos de quaisquer


naturezas: condenatrios, constitutivos, ou mera-
mente declaratrios.
Apesar da generalidade do art. 83 do CDC, convm
apontarmos outros dispositivos que frisam o cabimento
das aes civis pblicas em relao a determinadas es-
pcies de pedidos.
O art. 3. da LACP, por exemplo, prescreve serem
cabveis no apenas as condenaes em dinheiro, como
tambm em obrigaes de fazer ou no fazer.
Alis, tal dispositivo preceitua que a ao civil
pblica poder ter por objeto a condenao em dinheiro
ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. O
uso da conjuno alternativa ou no pode ser inter-
pretado de modo a configurar uma proibio cumu-
lao de um pedido de condenao em dinheiro com um
de obrigao de fazer ou no fazer. Na verdade, a norma
simplesmente externa a possibilidade de, entre os pe-
didos condenatrios, serem formulados tanto os de
obrigao de pagar como os de obrigao de fazer ou de
no fazer. Interpretao contrria atentaria contra o
princpio do adequado acesso Justia.
Nada obsta, portanto, quando necessrio eficaz
proteo do direito material, que se cumulem pedidos
de tutelas de naturezas diversas:

Processo civil. Ao civil pblica. Dano ambiental.


Condenao a reflorestamento. Ressarcimento de dano
material. Cumulao. Possibilidade. [...] possvel, em
ao civil pblica ambiental, a cumulao de pedidos de
condenao a obrigao de fazer (reflorestamento de
250/1719

rea) e de pagamento pelo dano material causado. Pre-


cedentes.161

O STJ, alis, j admitiu cumulao trplice de pe-


didos, em que se buscava, concomitantemente, provi-
mento constitutivo negativo (anulao), condenatrio
em obrigao de pagar, e condenatrio em obrigao de
no fazer:

O Ministrio Pblico parte legtima para ajuizar ao


coletiva de proteo ao consumidor, em cumulao de de-
mandas, visando: a) a nulidade de clusula contratual
(juros mensais); b) a indenizao pelos consumidores que
j firmaram os contratos em que constava tal clusula; c)
a obrigao de no mais inseri-la nos contratos futuros,
quando presente como de interesse social relevante a
aquisio, por grupo de adquirentes, da casa prpria que
ostentam a condio das chamadas classes mdia e mdia
baixa.162

Outra seria a soluo, porm, caso a satisfao do


direito lesado ou ameaado fosse integralmente al-
canvel pela procedncia de um pedido de condenao
em obrigao de fazer, mas o autor postulasse, cumu-
lativamente, a condenao em obrigao de pagar.
Neste caso, haveria inadmissvel bis in idem.
J o art. 4. da LACP prescreve:

Art. 4. Poder ser ajuizada ao


cautelar para os fins desta Lei,
251/1719

objetivando, inclusive, evitar o dano ao


meio ambiente, ao consumidor, ordem
urbanstica ou aos bens e direitos de val-
or artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico (Vetado).

Esse dispositivo, inicialmente, versa as aes


cautelares em sentido estrito, a cuja sentena se chega
por juzo de verossimilhana, e que visam a assegurar a
utilidade da tutela definitiva buscada na ao de conhe-
cimento ou de execuo. Mas, ao tratar de aes que
visem a evitar o dano, o enunciado estende seu al-
cance a aes no propriamente cautelares, mas definit-
ivas, voltadas no garantia da efetividade do processo,
mas proteo do direito material. Seria a hiptese, por
exemplo, de uma ao inibitria163 do ilcito ambiental,
em que se buscasse a condenao em obrigao de no
fazer (de cessar a prtica de um ato ilcito), visando a
evitar a ecloso do dano ambiental.
O CDC, por seu turno, prev a possibilidade de
aes visando ao cumprimento de obrigaes de fazer
ou de no fazer em geral (art. 84), bem como hiptese
especificamente voltada ao Poder Pblico:

Art. 102. Os legitimados a agir na forma


deste cdigo podero propor ao vis-
ando compelir o Poder Pblico
252/1719

competente a proibir, em todo o ter-


ritrio nacional, a produo, divulgao
distribuio ou venda, ou a determinar a
alterao na composio, estrutura, fr-
mula ou acondicionamento de produto,
cujo uso ou consumo regular se revele
nocivo ou perigoso sade pblica e in-
columidade pessoal.

Ressalte-se, por pertinente, que, a despeito de essa


norma estar inserida no captulo intitulado Das aes
de responsabilidade do fornecedor de produtos e ser-
vios, ela no trata de ao de ndole ressarcitria, mas
sim preventiva, pois visa a evitar um dano.
Exaurida a questo das espcies de objetos imedia-
tos do pedido passveis de formulao em aes civis
pblicas, passemos anlise daqueles que sejam mais
adequados a cada caso.
sempre mais efetiva a tutela ao direito material
quando se atua preventivamente (antes da ocorrncia
do dano), em vez de repressivamente (aps o dano). Tal
lgica faz ainda mais sentido tratando-se de direitos
transindividuais (sejam eles difusos, coletivos ou indi-
viduais homogneos), pois um nico ato ofensivo pode
lesar milhares ou milhes de vtimas, cuja reparao in-
tegral ser extremamente difcil. Logo, sempre que pos-
svel, a ao civil pblica deve buscar a tutela inibitria
(que vise a impedir a prtica, a continuao ou a re-
petio de atos ilcitos, ou a evitar o inadimplemento
253/1719

contratual), ou reintegratria (que vise remoo de


um ato ilcito), visto que, repelindo-se os atos ilcitos e
prevenindo-se o inadimplemento contratual, se evitam
os danos em massa que tais fatos poderiam
desencadear.
Se no houver sido possvel obstar um dano ou o
inadimplemento contratual, ter lugar a tutela ressar-
citria, que aquela voltada sua reparao. Dentre as
medidas ressarcitrias, deve-se buscar, preferencial-
mente, aquela que mais proximamente reproduza a
situao do bem antes da leso. Assim, primeiramente,
deve-se optar pela que obrigue reparao do bem in
natura ou a entrega da prestao inadimplida (tutela
especfica). Se isso no for vivel, deve-se postular a
concesso de uma medida que assegure o resultado
prtico equivalente. A condenao em obrigao de
pagar (converso da obrigao em perdas e danos =
pagamento do equivalente em dinheiro) deve ser adot-
ada apenas se inviveis as alternativas anteriores.
Essa lgica inferida do art. 84 do CDC e seu 1.:

Art. 84. Na ao que tenha por objeto o


cumprimento da obrigao de fazer ou
no fazer, o juiz conceder a tutela es-
pecfica da obrigao ou determinar
providncias que assegurem o resultado
prtico equivalente ao do adimplemento.
254/1719

1. A converso da obrigao em perdas


e danos somente ser admissvel se por
elas optar o autor ou se impossvel a tu-
tela especfica ou a obteno do resultado
prtico correspondente.

verdade que o pargrafo primeiro d a entender


que o autor da ao pode abrir mo da tutela especfica,
e optar diretamente pela tutela indenizatria em
dinheiro. Lembre-se, porm, que nas aes civis
pblicas o colegitimado no o titular do direito materi-
al envolvido, atuando apenas como um adequado
portador (representante adequado) dos interesses que
lhe incumbem tutelar. Por isso, ele no pode abrir mo
do provimento que tutele mais eficazmente o direito
material. Para atingir tal eficcia, dever formular os
pedidos conforme a seguinte hierarquia:
1.) se for possvel, pede-se tutela preventiva, apta a
evitar o dano ou o inadimplemento contratual; mas, se o
dano ou o inadimplemento j estiver consumado ? 2.)
requer-se a tutela especificamente destinada a recon-
duzir o bem lesado ao estado anterior (restaurar, recon-
stituir) ou a entregar ao credor a prestao a ele devida;
mas, se isso no for possvel ? 3.) postula-se a tutela
que providencie o resultado prtico equivalente ao da
tutela especfica; mas, se isso tambm no for pos-
svel164 ? 4.) pugna-se pela tutela que condene o re-
sponsvel a pagar uma indenizao em pecnia.
255/1719

A tutela inibitria, a reintegratria, a ressarcitria


in natura e a especfica da obrigao inadimplida so
espcies do gnero tutela especfica, por meio da qual o
direito ou patrimnio do autor mantido (preveno)
ou restitudo (represso, ressarcimento) exata situ-
ao existente antes do ilcito ou do dano, ou, no caso de
obrigao contratual (tutela especfica da obrigao in-
adimplida), a tutela por fora da qual se garante ao
credor a mesma prestao que obteria se o contrato
fosse espontaneamente adimplido.
J na tutela pelo resultado prtico equivalente e na
tutela por converso em perdas e danos, o autor no ob-
tm uma reconstituio exata do statu quo ante ou a ex-
ata prestao contratada, mas sim uma situao equi-
valente, seja por meio de uma prestao no pecuniria
(resultado prtico equivalente), seja pecuniria (conver-
so em perdas e danos).
O art. 3. da LACP deve ser interpretado da mesma
maneira que o art. 84 do CDC, no sentido de que o autor
no pode abrir mo de seguir a citada ordem na formu-
lao do objeto imediato.
A importncia de seguir essa escala especialmente
notada nas ameaas ou leses a bens naturalmente in-
fungveis (p. ex., uma obra de arte de um artista con-
sagrado, integrante do patrimnio histrico-cultural) e
nos extrapatrimoniais (p. ex., direitos da personalidade,
meio ambiente ecologicamente equilibrado etc.).
Imagine-se, por exemplo, a destruio de uma es-
cultura de Aleijadinho, ou de uma igreja da poca colo-
nial, tombada por integrar o patrimnio histrico-
256/1719

cultural nacional. Haveria meios de reconstru-los? E,


em eventual reconstruo, gozaria ela do mesmo valor
dos originais, a ponto de poder ser considerada um res-
ultado prtico equivalente? Sendo impossvel a recon-
struo, como estimar em dinheiro o prejuzo cultural?
Evidente que, nesse caso, imprescindvel prevenir a
leso.
Em uma outra hiptese, como seria possvel dimen-
sionar, em pecnia, eventuais danos morais sofridos
pelas crianas e pela sociedade em funo de um sis-
tema pblico de ensino insuficiente? Avulta-se a, nova-
mente, a importncia de se prevenirem os danos.
Do mesmo modo, no seria melhor evitar um des-
matamento que promover o reflorestamento? Pois, afi-
nal, seria possvel reconstituir o meio ambiente, com fi-
delidade, aos moldes de antes da degradao? As
rvores suprimidas no teriam uma identidade nica? E
quanto fauna devastada com a floresta, como traz-la
de volta? E, no sendo possvel evitar o desmatamento,
a melhor forma de restituir o meio ambiente ao seu es-
tado anterior no seria pela reparao in natura, pro-
movendo o reflorestamento in situ (no local do dano)?
Portanto, fcil compreender a imprescindibilid-
ade de respeito ordem hierrquica supracitada na
elaborao do pedido, pois, quanto mais posteriores as
espcies de provimentos nela estabelecidos, menor ser
sua aptido para prover a integralidade do bem jurdico
lesado ou sob ameaa de leso.
Em suma, na tutela jurisdicional a direitos e in-
teresses transindividuais, tem-se o seguinte quadro:
257/1719

Anote-se, ainda, que, na hiptese de inadimple-


mento de uma obrigao contratual de entregar quantia
em dinheiro, o pedido a ser formulado pelo autor o de
condenao do ru em obrigao de pagar. Nesse caso, a
entrega do numerrio devido no seria mera resoluo
da obrigao em perdas e danos, mas configuraria a
prpria tutela especfica.
Impende frisar, tambm, que, caso se trate de pe-
dido de condenao em prol de direitos individuais ho-
mogneos, ele deve ser formulado de maneira abstrata,
ou seja, deve buscar uma condenao genrica (objetiva
e subjetivamente ilquida), que simplesmente fixe a re-
sponsabilidade do ru pelos danos causados (CDC, art.
95). Isso significa que o pedido imediato (e a causa de
pedir) no deve individualizar as vtimas a serem bene-
ficiadas, tampouco o quantum debeatur devido a cada
uma.
258/1719

A propsito da observao lanada no pargrafo


anterior, convm distinguir uma hiptese que pode ger-
ar confuso. J houve casos em que associaes, em
substituio processual, intentaram aes com pedidos
individualmente concretos em favor membros. Nas
espcies, pleiteou-se, concretamente, o levantamento
dos valores de contas vinculadas do FGTS de seus asso-
ciados. Como argutamente observa Arajo Filho, tais
aes no se confundem com as verdadeiras aes
coletivas, j que no buscam uma condenao genrica,
tendo sido por ele classificadas como aes
pseudocoletivas:

Nas aes pseudocoletivas, em realidade, conquanto


tenha sido proposta a ao por um nico legitimado ex-
traordinrio, na verdade esto sendo pleiteados, es-
pecfica e concretamente, os direitos individuais de in-
meros substitudos, caracterizando-se uma pluralidade
de pretenses que, em tudo e por tudo, equiparvel do
litisconsrcio multitudinrio, na feliz e consagrada ex-
presso de Cndido Rangel Dinamarco, devendo sua ad-
missibilidade, portanto, submeter-se, em princpio, s
mesmas condies, ou seja, somente poderiam ser con-
sideradas admissveis quando no prejudicassem o pleno
desenvolvimento do contraditrio ou o prprio exerccio
da funo jurisdicional.165

Por no se tratar de verdadeiras aes coletivas, a


elas no se aplica o art. 95 do CDC (condenao
genrica), nem o art. 104 do mesmo cdex (que afirma
no haver litispendncia entre as aes coletivas e as
aes individuais).
259/1719

2.4.3.2 Objeto mediato


O objeto mediato do pedido consiste no bem da
vida cuja tutela se postula judicialmente. Tratando-se de
ao civil pblica, qualquer bem que possa ser objeto
de interesse difuso, coletivo ou individual homogneo
pode ser objeto mediato do pedido, com exceo dos
que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) ou out-
ros fundos de natureza institucional cujos beneficirios
possam ser individualmente determinados.
Atente-se que, para fins de determinao do pedido
mediato166 como elemento identificador da ao, deve-
se considerar o bem da vida particularizado na
petio inicial, e no a mera identidade de gnero.
No haver, por exemplo, identidade de pedidos media-
tos entre duas aes pelo simples fato de ambas visarem
proteo do meio ambiente. Apenas se o bem ambi-
ental individualizado na exordial for o mesmo, e os pe-
didos visarem a tutel-lo no mesmo ponto, que haver
identidade.
Assim, se duas aes civis pblicas almejam pro-
teger o meio ambiente, mas uma delas visa despolu-
io de um rio degradado por um vazamento industrial,
ao passo que outra busca responsabilizar civilmente um
pescador pela pesca predatria realizada no mesmo
curso dgua, no h identidade de pedido, pois os obje-
tos mediatos so distintos: um busca o retorno da qual-
idade das guas do curso dgua; outro, a reparao da
fauna ictiolgica nele antes existente.
260/1719

Por final, observe-se que, conforme o CPC, o pe-


dido, em regra, deve ser certo ou determinado, salvo: a)
nas aes universais (p. ex., petio de herana), se no
puder o autor individuar na petio os bens demanda-
dos; b) quando no for possvel determinar, de modo
definitivo, as consequncias do ato ou fato ilcito,
hiptese em que ele poder ser genrico; ou c) quando a
determinao do valor da condenao depender de ato
que deva ser praticado pelo ru (art. 286, I, II e III,
respectivamente).
Especificamente nas aes coletivas que versem in-
teresses individuais homogneos, o pedido (e, con-
sequentemente, a eventual sentena condenatria) ser
sempre genrico, pois nele no se busca seja desde j
fixado o valor que o ru deve pagar a cada vtima, mas,
to somente, que se reconhea que o fato danoso ocor-
reu e que o ru por ele responsvel, e que, portanto,
seja ele condenado a ressarcir as vtimas. o que se ex-
trai do art. 95 do CDC:

Art. 95. Em caso de procedncia do pe-


dido, a condenao ser genrica, fixando
a responsabilidade do ru pelos danos
causados.

Imagine-se, por exemplo, que uma indstria far-


macutica colocasse no mercado um anticoncepcional
ineficaz, e, em funo disso, milhares de mulheres en-
gravidassem indesejadamente. Segundo o modelo tradi-
cional do CPC, as mulheres lesadas teriam de ajuizar
261/1719

aes individuais e, j na fase de conhecimento, demon-


strar qual teria sido o prejuzo suportado em funo da
gravidez indesejada, para que a sentena condenasse a
indstria na reparao do prejuzo individualmente
sofrido.
J pela sistemtica do CDC, a condenao na ao
coletiva em prol dos interesses individuais homogneos
seria genrica: a sentena condenatria limitar-se-ia a
obrigar a indstria a ressarcir todas as vtimas (ou su-
cessores), sem estipular o quantum devido a cada ofen-
dida. Apenas na fase de liquidao de sentena que
seria fixada a indenizao individualmente devida a
cada vtima (CDC, art. 97).

2.5 COMPETNCIA

A funo jurisdicional, como forma de manifest-


ao do poder estatal, una e indivisvel. No obstante,
para bem solucionar a mirade de conflitos interpessoais
que se lhe apresentam, o exerccio da funo jurisdi-
cional precisa ser distribudo, o que se d por meio da
fixao da competncia dos rgos judicirios.
Competncia, portanto, a medida da jurisdio,
ou, em uma definio mais elaborada, o conjunto de
atribuies jurisdicionais de cada rgo ou
grupo de rgos, estabelecidas pela Constitu-
io e pela lei.167
262/1719

Para determinar o rgo judicirio competente


para uma causa, necessrio responder seguinte or-
dem de questionamentos:

a) competncia de jurisdio (qual a Justia


competente?);
b) competncia originria (competente o rgo superior
ou o inferior?);
c) competncia de foro (qual a comarca, ou seo judi-
ciria, competente?);
d) competncia de juzo (qual a vara competente?);
e) competncia interna (qual o juiz competente?);
f) competncia recursal (competente o mesmo rgo ou
um superior?).168

Ressalvamos, porm, que, antes mesmo de comear


a responder tais perguntas, deve-se verificar se no
caso de competncia originria (ou seja, competncia
para receber, processar e julgar aes em seu nasce-
douro) de algum dos tribunais de superposio: o Su-
premo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de
Justia. Vejamos, adiante, como se fixa a competncia
nas aes coletivas.

2.5.1 Competncia originria nos tribunais de


superposio
A competncia originria aquela que define per-
ante qual rgo jurisdicional a ao deve ser proposta.
Logo, ela estabelece qual o rgo que ir, original-
mente, processar e julgar a causa. Seu contraponto a
competncia recursal, que se refere ao rgo
263/1719

jurisdicional a quem compete o reexame de uma causa


j decidida por outro ou por outros rgos jurisdicion-
ais. Normalmente, as aes so propostas em um rgo
jurisdicional monocrtico, como o juiz de direito. Even-
tualmente, porm, o ordenamento pode outorgar essa
competncia originria a rgos colegiados: os
tribunais.
O STF e o STJ so alguns dos tribunais existentes
em nosso sistema judicirio. Eles so denominados
tribunais de superposio, porque so rgos jurisdi-
cionais que no se inserem em nenhuma das Justias,
ao contrrio, esto acima delas. O STF exerce, principal-
mente, a funo de controle e uniformizao da inter-
pretao da Constituio, sobre todos os demais rgos
jurisdicionais. O STJ, por sua vez, efetua, basicamente,
o controle e a uniformizao da interpretao das nor-
mas infraconstitucionais, sobre os rgos da Justia
Comum Federal e Estadual.
A competncia dos demais rgos jurisdicionais
residual em relao do STF e do STJ. Por isso
mesmo, antes de principiar a anlise da competncia de
jurisdio (das diversas justias), cumpre verificar se o
caso no de competncia originria de um daqueles
sodalcios.
Ambos (STF e STJ) possuem competncia ori-
ginria e recursal fixada na Constituio (STF: art. 102,
STJ: art. 105). Nenhuma das hipteses de competncia
originria do STJ permite-lhe processar e julgar, origin-
ariamente, aes civis pblicas. J o STF ser
264/1719

originariamente competente para aes civis pblicas


nas seguintes hipteses:

litgios entre Estado estrangeiro ou organismo inter-


nacional e a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o
Territrio (CF, art. 102, I, e);
causas e conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e
o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as
respectivas entidades da administrao indireta (CF,
art. 102, I, f);
aes em que todos os membros da magistratura sejam
direta ou indiretamente interessados, e aquelas em que
mais da metade dos membros do tribunal de origem es-
teja impedida ou seja direta ou indiretamente in-
teressada (CF, art. 102, I, n);
aes contra o Conselho Nacional de Justia e o Con-
selho Nacional do Ministrio Pblico (CF, art. 102, I, r).

Algumas dessas hipteses, envolvendo especifica-


mente aes civis pblicas, j foram identificadas pelo
STF. No que se refere primeira delas, por exemplo, o
tribunal reconheceu haver litgio entre a Unio e aquele
Estado estrangeiro e, portanto, a competncia daquele
sodalcio em aes civis pblicas movidas pelo MPF
em face da hidreltrica Itaipu binacional. No caso,
entendeu-se que a presena do MPF no polo ativo carac-
terizava uma lide envolvendo a Unio da qual o MPF
seria um rgo , ao passo que, de outro lado, a
natureza dos pedidos formulados pelo Parquet permitia
deduzir que, caso sobreviessem sentenas condenatri-
as naquelas aes, a Repblica do Paraguai teria in-
teresses jurdicos a serem afetados.169
265/1719

J com relao segunda hiptese constitucional,


convm versar o conhecido caso do projeto de trans-
posio das guas do Rio So Francisco para abasteci-
mento de reas do serto nordestino. Diversos entes
pblicos e organizaes da sociedade civil levantaram-
se contra o modo como o licenciamento ambiental desse
empreendimento estava sendo conduzido, o que res-
ultou em diversas aes judiciais.
Uma dessas demandas consistiu em ao civil
pblica distribuda 12. Vara Federal da Seo Judi-
ciria de Minas Gerais, proposta pelo Estado de Minas
Gerais e pelo respectivo Ministrio Pblico estadual em
face do Ibama (autarquia federal), visando suspenso
do procedimento de licenciamento ambiental presidido
por aquela entidade, alegando-se supostas falhas no
Estudo de Impacto Ambiental. Ponderando que a ao
deveria haver sido proposta diretamente no STF (CF,
art. 102, I, f), a Unio dirigiu-lhe uma reclamao, que
foi por ele acolhida nos termos da seguinte ementa:

Reclamao: procedncia: usurpao de competncia


originria do Supremo Tribunal (CF., art. 102, I, f).
Ao civil pblica em que o Estado de Minas Gerais, no
interesse da proteo ambiental do seu territrio, pre-
tende impor exigncias atuao do IBAMA no licen-
ciamento de obra federal Projeto de Integrao do Rio
So Francisco com Bacias Hidrogrficas do Nordeste
Setentrional: caso tpico de existncia de conflito feder-
ativo, em que o eventual acolhimento da demanda acar-
retar reflexos diretos sobre o tempo de implementao
ou a prpria viabilidade de um projeto de grande vulto do
governo da Unio. Precedente: ACO 593 QO, 7.6.01,
Nri da Silveira, RTJ 182/420.170
266/1719

No tocante terceira hiptese, por sua vez, frise-se


que, quando se fala em todos os membros da magis-
tratura, no se est falando de todos os membros da
magistratura nacional, mas de todos os membros da
Justia a quem competiria, normalmente, processar a
ao. Por exemplo: uma ao que tenha como interessa-
dos todos os membros da magistratura de So Paulo (p.
ex., que vise a impedir o pagamento de uma gratificao
por todos eles auferida), e que seria da competncia da
Justia Estadual daquele Estado, no poder ser pro-
posta perante ela. Dever ser ajuizada, diretamente, no
STF.
De outro lado, embora exista previso constitucion-
al de competncia originria do STF e do STJ, por prer-
rogativa de funo, para processar e julgar algumas
aes penais (p. ex., nas aes por infraes penais
comuns propostas em face do Presidente da Repblica,
a competncia do STF, cf. art. 102, I, b; e, nas aes
por crimes comuns propostas em face de Governadores
dos Estados e do Distrito Federal, a competncia do
STJ, cf. art. 105, I, a) e algumas aes constitucionais
(p. ex., mandados de segurana e habeas data contra
atos de algumas autoridades), no existe norma semel-
hante outorgando expressamente competncia ori-
ginria aos tribunais de superposio nas aes civis
pblicas.
A propsito, o STF j decidiu que o fato de o Presid-
ente da Repblica ou um Ministro de Estado estar no
polo passivo de uma ao civil pblica no o faz compet-
ente originariamente para process-la, pois tal hiptese
267/1719

no est prevista no art. 102 da Lei Maior.171 Do mesmo


modo, o fato de um Governador ou de um Deputado
Estadual figurar no polo passivo de uma ao civil
pblica no afasta a competncia originria dos rgos
de primeiro grau para process-la e julg-la. Em regra,
portanto, no existe foro por prerrogativa de funo
para aes civis pblicas.
A questo se complica, porm, quando a ao de
improbidade administrativa, em que o STF e o STJ vem
reconhecendo haver uma competncia originria im-
plcita de tais sodalcios para processar determinadas
autoridades. Esse tema ser abordado mais a fundo no
captulo 6, dedicado ao estudo da improbidade
administrativa.

2.5.2 Competncia de jurisdio


Neste primeiro passo, cumpre definir se a com-
petncia de alguma das Justias especializadas ou da
Justia Comum, e, sendo da comum, se da Justia
Federal ou da Justia Estadual ou Distrital.

2.5.2.1 Justia Especial x Justia Comum


A competncia da Justia Comum residual, ou
seja, no sendo competente uma das Justias especializ-
adas (militar, eleitoral e trabalhista), ser competente a
Justia Comum Federal, dos Estados ou do Distrito
Federal.
268/1719

2.5.2.1.1 Justia Militar


A competncia da Justia Militar restringe-se aos
crimes militares definidos em lei (CF, art. 124), no
sendo, portanto, competente para anlise de aes civis.

2.5.2.1.2 Justia Eleitoral


A Constituio Federal no esclarece a matria de
competncia da Justia Eleitoral. No obstante, a
jurisprudncia firmou-se no sentido de que ela restrita
s questes relacionadas com o processo eleitoral (in-
scrio dos eleitores, registro dos candidatos, eleio,
apurao, diplomao), que encerrado com a diplo-
mao dos eleitos, aps a qual no so admissveis
novas aes, ressalvada a ao de impugnao de man-
dato, prevista no art. 14, 10 e 11, da CF, ajuizvel aps
a diplomao.172
Esse espectro de competncia abre pouco espao
para a propositura de aes civis pblicas perante essa
justia, embora ela seja competente para apreci-las,
desde que propostas durante o processo eleitoral, e ten-
ham por causa de pedir matrias a ele relacionadas.

2.5.2.1.3 Justia Trabalhista


Discusso mais recorrente diz respeito repartio
de competncia para apreciao das aes civis pblicas
entre a Justia Trabalhista e a Justia Comum.
A competncia da Justia Trabalhista ditada pelos
incisos do art. 114 da CF. Em resumo, ela se dar nas
aes oriundas de relao de trabalho.
269/1719

Em aes civis pblicas fundadas em relaes de


trabalho j se verificaram conflitos de competncia
entre a Justia Trabalhista e a Comum, em especial
quando est em discusso o meio ambiente do trabalho.
A orientao firmada pelo STF pode ser traduzida na
seguinte ementa:

Competncia. Ao civil pblica. Condies de trabalho.


Tendo a ao civil pblica como causas de pedir dis-
posies trabalhistas e pedidos voltados preservao do
meio ambiente do trabalho e, portanto, aos interesses dos
empregados, a competncia para julg-la da Justia do
Trabalho.173

Tal posicionamento foi consolidado em sua Smula


736:

Compete Justia do Trabalho julgar as aes que ten-


ham como causa de pedir o descumprimento de normas
trabalhistas relativas segurana, higiene e sade dos
trabalhadores.

Sem embargo, conforme percuciente observao de


Mazzilli, quando a causa de pedir e o pedido extrapolar-
em a questo do meio ambiente do trabalho, como, por
exemplo, em uma ao que vise colocao de filtros
nas chamins de uma indstria para evitar que a polu-
io prejudique no apenas os trabalhadores, mas a
populao do bairro ou da cidade, a competncia ser
da Justia Comum,174 mesmo porque, nessa hiptese, a
causa no seria oriunda de relao de trabalho.
importante, ainda, delimitar a extenso da ex-
presso relao de trabalho, contida no inciso I do art.
270/1719

114 da CF, introduzido pela EC 45/2004. No entendi-


mento do STF, ele no abrange as causas instauradas
entre o Poder Pblico e servidor que lhe seja vinculado
por relao jurdico-estatutria175 (p. ex., ocupantes de
cargos efetivos), nem aquelas em que esse liame seja
jurdico-administrativo176 (p. ex., ocupantes de cargos
em comisso, servidores temporrios regidos por legis-
lao especfica), cuja competncia ser da Justia
Comum. Assim, se a questo disser respeito ao meio
ambiente em que trabalham tais servidores, a com-
petncia no ser da Justia do Trabalho. Diferente ser-
ia a soluo em relao aos servidores admitidos sobre o
regime celetista, ocupantes de empregos pblicos, pois
sua relao com o Poder Pblico estaria compreendida
na locuo relao de trabalho.

2.5.2.2 Justia Comum: Justia Federal x Justias


Estaduais ou Distrital
No sendo a competncia de uma das justias espe-
cializadas, cumpre verificar se a competncia da
Justia Federal ou de uma das Justias Estaduais ou da
Distrital.

2.5.2.2.1 Viso geral


A competncia das Justias Estaduais e da Distrital
tambm residual em relao competncia da Justia
Federal. Primeiro, verifica-se se a causa se insere dentre
aquelas de competncia da Justia Federal. Caso con-
trrio, ser da competncia de uma das Justias
Estaduais ou da Distrital, definida conforme a regra da
271/1719

competncia de foro.177 A competncia cvel da Justia


Federal est determinada na prpria Constituio
Federal, no seu art. 109. Dentre as hipteses nele prev-
istas, as que mais frequentemente se verificam so as do
seu inciso I: as causas em que a Unio, entidade autr-
quica ou empresa pblica federal forem interessadas na
condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, ex-
ceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as
sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho. A
locuo entidade autrquica compreende, tambm, as
fundaes pblicas federais.
Sobreleva salientar que, para que tal inciso tenha
aplicao, indispensvel, alm da especial qualidade
da pessoa jurdica interessada (Unio, entidade autr-
quica ou empresa pblica federal), que ela efetivamente
intervenha no processo. No basta que da natureza da
causa se vislumbre potencial interesse de uma daquelas
entidades. fundamental que uma delas concreta-
mente participe do processo na condio de autora, r,
assistente ou oponente.
Estando uma delas presente no processo, por fora
do art. 109, I, da CF, a competncia para conhecer a
causa ser da Justia Federal, ainda que, a rigor, no es-
teja presente a legitimidade ativa ou passiva ad causam.
Nesta ltima hiptese, o juiz federal ser competente
para conhecer o processo, ainda que seja para, na se-
quncia, reconhecer a ausncia de uma das condies da
ao. que o exame da presena da legitimidade ad
causam se d em momento logicamente posterior ao da
anlise da competncia. Esta, por ser um pressuposto
272/1719

(ou requisito) de validade do processo, apurada antes


de se analisar aquela, que uma das condies da ao.
Em outras palavras: para constatao da competn-
cia segundo o critrio do art. 109, I, da CF, que ratione
personae, basta examinar se algum dos entes apontados
na referida norma figura na relao jurdica processual.
Estando ele presente, a Justia Federal ser compet-
ente; a contrario sensu, no se verificando nenhuma
outra hiptese dos demais incisos do art. 109 da CF, a
competncia ser ressalvadas as competncias das
Justias Eleitoral e Trabalhista , de uma das Justias
Estaduais ou da Justia do Distrito Federal.
Como materializao desse entendimento, consid-
erando imprescindvel a efetiva presena no processo, e
insuficiente a mera existncia de potencial interesse da
Unio para atribuir a competncia Justia Federal,
atente-se para a Smula Vinculante 27 do STF: com-
pete Justia estadual julgar causas entre consumidor e
concessionria de servio pblico de telefonia, quando a
Anatel no seja litisconsorte passiva necessria, assist-
ente, nem opoente.
Segue o mesmo raciocnio a Smula 8 do
Conselho Superior do Ministrio Pblico de So
Paulo: Sero propostas perante a justia
comum estadual as aes civil pblicas em que
haja interesses de sociedades de economia
mista, sociedades annimas de capital aberto e
outras sociedades comerciais, ainda que delas
participe da Unio como acionista.
273/1719

Observe-se que o art. 109, I, fala na participao da


Unio, entidade autrquica ou empresa pblica fede-
rais, nas condies de autoras, rs, assistentes ou
oponentes. Em todas essas hipteses, exige-se a
presena de interesse jurdico, e os entes sero partes
na relao jurdica processual (partes principais, no
caso de autores ou rus, ou auxiliares, no caso de assist-
entes ou oponentes).
A tais partes no se equipara a figura do amicus
curiae, que consiste em um terceiro admitido a intervir
no processo para trazer subsdios tcnico-jurdicos ao
rgo judicirio, mas sem a condio de parte, sem pos-
suir interesse jurdico. o que ocorre, por exemplo, no
caso do art. 31 da Lei 6.385/1976, que dispe que, em
todo processo judicial que verse sobre matria de com-
petncia da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), tal
instituio deve ser intimada para, se quiser, oferecer
parecer ou prestar esclarecimentos, e o que pode ocor-
rer no art. 5., pargrafo nico, da Lei 9.469/1997, que
admite a interveno de qualquer pessoa jurdica de
direito pblico em processo em que ele tenha interesse,
ainda que meramente econmico. Nestes casos, como
no h interesse jurdico, os intervenientes no podem
ser considerados nem partes, nem sequer assistentes
para os fins do art. 109, I, da CF, que no poder ser in-
vocado para sustentar a competncia da Justia Federal.
De todo pertinente, ainda, tecermos algumas con-
sideraes sob a personalidade jurdica da Ordem dos
Advogados do Brasil. Recorde-se que, segundo o STF,
ela possui natureza jurdica de autarquia federal,
274/1719

embora no integre a Administrao indireta da Un-


io.178 No STJ, tem predominado o entendimento de
que, em funo do art. 109, I, da Constituio, os pro-
cessos em que a OAB seja parte ou interveniente so da
competncia da Justia Federal, ressalvadas, evidente-
mente, as aes de falncia, acidentes de trabalho, e as
da Justia Eleitoral e do Trabalho.179
Alm do inciso I, as aes civis pblicas po-
dem ser conferidas Justia Federal em razo
dos seguintes definidores: incisos II (as causas
entre Estado estrangeiro ou organismo inter-
nacional e Municpio ou pessoa domiciliada ou
residente no Pas), III (as causas fundadas em
tratado ou contrato da Unio com Estado es-
trangeiro ou organismo internacional), V-A
(as causas relativas a direitos humanos a que
se refere o 5. deste artigo),180 e XI (a dis-
puta sobre direitos indgenas) do art. 109 da
CF.

2.5.2.2.2 A presena do Ministrio Pblico Federal e a


questo da competncia
A simples presena do Ministrio Pblico Federal
(MPF) no polo ativo tem o condo de atribuir a com-
petncia Justia Federal? Na doutrina h dois
entendimentos.
Zavascki, defensor do primeiro deles, sustenta que
o MPF um rgo da Unio. Por tal razo, figurando ele
como parte na relao processual, caber Justia
Federal apreciar a demanda, ainda que seja para dizer
275/1719

que no ele, mas o Ministrio Pblico Estadual, quem


possui legitimidade ad causam. O autor adverte que a
anlise da competncia logicamente anterior ao exame
da legitimao: o juiz competente quem pode apreciar
a legitimidade processual. Na hiptese citada,
verificando-se que o MPF no tem legitimidade ativa ad
causam, caber ao juiz federal extinguir o processo
sem resoluo de mrito, j que ter presente hiptese
de ilegitimidade ativa (CPC, art. 267, VI), o mesmo de-
vendo fazer, quando for o caso, o juiz estadual nas aes
propostas pelo Ministrio Pblico Estadual.181
O vis doutrinrio oposto entende que a presena
do MPF no polo ativo no basta para fixar a competn-
cia da Justia Federal.182 Os argumentos de maior
relevo so os seguintes:

a) a CF no vincula as atribuies de cada Ministrio


Pblico competncia dos rgos judiciais, sendo que
as funes de cada Ministrio Pblico esto distribu-
das em leis complementares. A propsito, a Lei Com-
plementar 75/1993 (art. 37, II) atribui expressamente
ao MPF a funo de oficiar nas causas de competncia
de quaisquer juzes e tribunais para defesa de direitos e
interesses dos ndios e das populaes indgenas, do
meio ambiente, de bens e direitos de valor artstico, es-
ttico, histrico, turstico e paisagstico, integrantes do
patrimnio nacional;183
b) MPF no pode ser equiparado Unio ou a nenhum de
seus rgos, pois sua atuao desvinculada daqueles
entes, de modo que o rol do art. 109 da CF/1988 ex-
austivo e nele no h aluso ao Parquet federal;184
276/1719

c) no h impeditivo legal de que o MPE proponha ao


perante a Justia Federal, e que o MPF o faa na Justia
Estadual, e a unidade a indivisibilidade do Parquet o
permitem;185
d) alis, tal possibilidade mesmo recomendvel para a
melhor tutela dos bens cuja defesa incumbe ao Min-
istrio Pblico. Em uma hipottica inrcia do MPF em
propor ao civil pblica por poluio de rio que banhe
dois ou mais Estados da federao, o MPE poderia
ajuiz-la perante a Justia Federal (a menos que o
MPF, em vez de permanecido inerte, houvesse ar-
quivado o inqurito civil).186

Para essa corrente, embora a atuao do MPF deva


ser ordinariamente desenvolvida perante a Justia
Federal, e do MPE na Justia Estadual, desde que re-
speitadas as atribuies que lhes so conferidas pelas
respectivas Leis Complementares de regncia, tanto o
MPF pode ajuizar aes civis pblicas perante a Justia
Estadual quanto o MPE as pode deduzir na Justia
Federal. Assim, em seu entender, a despeito de a ao
ser ajuizada pelo MPF, se no figurar no processo como
autora, r, assistente ou oponente nenhuma das pessoas
indicadas no inciso I do art. 109 da CF, nem se ap-
resentarem as hipteses previstas nos demais incisos
daquele mesmo artigo, a competncia ser da Justia
Estadual.
A 1. Seo do STJ (composta pelas 1. e 2. Tur-
mas), modificando entendimento anterior diverso,187
tem decidido conforme a posio defendida por Zavas-
cki, como se vislumbra na seguinte ementa:
277/1719

Processual civil. Ao civil pblica. Ressarcimento de


consumidores. Excluso da Anatel da lide. Ausncia de in-
teresse federal. Ministrio Pblico Federal. Ilegitimidade
ativa ad causam.
1. Hiptese em que o Ministrio Pblico Federal props
Ao Civil Pblica com o fito de assegurar indenizao aos
assinantes do servio de telefonia do Estado do Acre em
razo de irregular cobrana do custo de entrega de listas
telefnicas relativas a 1989/1990.
2. O Tribunal de origem excluiu a Anatel da lide, porm
manteve a competncia da Justia Federal.
3. No Recurso Especial, a recorrente sustenta a ilegit-
imidade do Parquet Federal, ante a excluso da Anatel do
polo passivo.
4. Por se tratar de rgo da Unio, o ajuizamento da
ao pelo Ministrio Pblico Federal suficiente para de-
terminar a competncia da Justia Federal (art. 109, I, da
Constituio), o que no afasta a necessidade de veri-
ficao, pelo juiz, da legitimidade ad causam. Preced-
entes do STJ.
5. Na hiptese, a excluso da Anatel e a ausncia de in-
teresse federal no litgio levam concluso de que o re-
corrido no possui legitimidade ativa ad causam, sem
prejuzo da defesa dos direitos em tela pelo rgo minis-
terial estadual.
6. Recurso especial provido.188

O STF tambm j considerou o MPF rgo da Un-


io, para efeitos de determinar a competncia da Justia
Federal.189
278/1719

2.5.2.2.3 Competncia em aes civis pblicas


ambientais
Em nenhum dos incisos do art. 109 da Carta Re-
publicana, em que se define a competncia da Justia
Federal, encontra-se aluso a qualquer matria ambi-
ental. Da se infere que a competncia para as aes
civis pblicas ambientais segue as mesmas regras gerais
de competncia de jurisdio proclamadas na Constitu-
io Federal.
Por tal razo, via de regra, as aes coletivas de
cunho ambiental sero propostas perante a Justia
Estadual ou a Distrital. Somente quando presentes algu-
mas das hipteses do art. 109 da CF que a ao ser da
competncia da Justia Federal.
As hipteses mais frequentes de competncia da
Justia Federal em aes civis pblicas ambientais se
do, ratione personae, quando a Unio (aqui includo o
Ministrio Pblico Federal), entidade autrquica ou
empresa pblica federal figuram na condio de autor-
as, rs, assistentes ou oponentes (CF, art. 109, I), e, ra-
tione materiae, nas causas fundadas em tratados ou
convenes internacionais (CF, art. 109, III), e nas cau-
sas em que h disputa sobre direitos indgenas (CF, art.
109, XI).
279/1719

2.5.2.2.4 Competncia nas comarcas que no sejam sede


de vara da Justia Federal
Outra questo polmica refere-se possibilidade de
a Justia Estadual substituir a Federal nas comarcas
que no sejam sede de vara da Justia Federal.
Para melhor ilustrar o assunto, observamos que o
territrio estadual dividido em comarcas, que
abrangem um ou mais Municpios. Cada comarca um
foro (unidade territorial, espao territorial) onde, em re-
gra, um ou mais juzos (rgos judicirios) estaduais ex-
ercem sua jurisdio. Os juzos tambm so denomina-
dos varas. Logo, cada vara um juzo.
No tocante Justia Federal de primeiro grau, seus
foros resultam da diviso do territrio nacional em
sees judicirias, que abrangem o territrio de um
Estado inteiro (portanto, de vrias comarcas). Algumas
sees so subdivididas em subsees judicirias. Cada
vara federal exerce sua jurisdio sobre uma seo, ou,
nos Estados em que h tais subdivises, sobre uma
subseo.
Ocorre que o nmero de sees e subsees judi-
cirias (foros federais) significativamente menor que o
nmero de comarcas (foros estaduais), o que faz com
que, no raro, a rea de um foro federal se sobreponha
s reas de vrias comarcas. evidente que, em tais
situaes, a(s) vara(s) federal(is) da seo ou subseo
normalmente estar(o) instalada(s) fisicamente (ou
seja, sediada(s)) na comarca com o Municpio mais
populoso, para onde os habitantes das cidades situadas
280/1719

nas demais comarcas tero de se dirigir caso necessitem


demandar perante a Justia Federal. No raro, isso lhes
impe grandes distncias a percorrer.
Tendo em vista tal realidade, e visando a facilitar o
acesso justia nas comarcas onde no esteja instalada
fisicamente uma vara da Justia Federal, o 3. do art.
109 da CF reza que sero processadas e julgadas na
justia estadual, no foro do domiclio dos segurados ou
beneficirios, as causas em que forem parte instituio
de previdncia social e segurado, sempre que a comarca
no seja sede de vara do juzo federal. Estabelece ainda
que, se verificada essa condio, a lei poder permitir
que outras causas tambm sejam processadas e julgadas
pela justia estadual.
H quem entenda que o art. 2. da LACP, que de-
termina que as aes civis pblicas sero propostas no
foro do local onde ocorrer o dano, pode ser invocado
para fins de estender a regra do 3. do art. 109 da CF
s aes civis pblicas em geral. Para tais autores, o art.
2. da LACP poderia ser considerado uma norma per-
missiva, nos termos da parte final do 3. do art. 109 da
CF, para o fim de que, nas comarcas que no fossem
sede de vara da Justia Federal, a Justia Estadual pro-
cessasse e julgasse as aes civis pblicas, ainda que a
Unio figurasse no processo.190
O mesmo entendimento chegou a ser adotado pelo
STJ, em sua Smula 183.
Posteriormente, o STF, ao julgar o Recurso Ex-
traordinrio 228.955-9/RS, decidiu contrariamente
281/1719

citada smula do STJ, com o fundamento resumido na


seguinte ementa:

Ao civil pblica promovida pelo Ministrio Pblico


Federal. Competncia da Justia Federal. Art. 109, I e
3., da Constituio. Art. 2. da Lei n. 7.347/85. O dis-
positivo contido na parte final do 3. do art. 109 da Con-
stituio dirigido ao legislador ordinrio, autorizando-o
a atribuir competncia (rectius jurisdio) ao Juzo
Estadual do foro do domiclio da outra parte ou do lugar
do ato ou fato que deu origem demanda, desde que no
seja sede de Varas da Justia Federal, para causas es-
pecficas dentre as previstas no inciso I do referido artigo
109. No caso em tela, a permisso no foi utilizada pelo
legislador que, ao revs, se limitou, no art. 2. da Lei n.
7.347/85, a estabelecer que as aes nele previstas sero
propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo
ter competncia funcional para processar e julgar a
causa. Considerando que o Juiz Federal tambm tem
competncia territorial e funcional sobre o local de
qualquer dano, impe-se a concluso de que o afasta-
mento da jurisdio federal, no caso, somente poderia
dar-se por meio de referncia expressa Justia Estadual,
como a que fez o constituinte na primeira parte do men-
cionado 3. em relao s causas de natureza previden-
ciria, o que no caso no ocorreu. Recurso conhecido e
provido.191

Em funo dessa interpretao conferida pelo pleno


do STF ao 3. do art. 109 da CF, e considerando
cumprir a esse Tribunal a interpretao de matria con-
stitucional, o STJ reviu seu entendimento anterior, can-
celando a Smula 183.192
Os passos para a definio da competncia de juris-
dio em aes civis pblicas esto resumidos no
282/1719

seguinte esquema, lembrando-se que se deve comear


pelas competncias da Justia Especial, visto que a
Justia Comum residual em relao a ela, e, dentro da
Justia Comum, deve-se iniciar pela Justia Federal,
uma vez que a Estadual e a Distrital so residuais em re-
lao a ela. Antes, porm, de ingressar na anlise da
competncia de jurisdio, recordamos que se deve
checar se a competncia no originria de algum dos
tribunais de superposio (STF, STJ).

2.5.3 Competncia originria na respectiva


Justia
Aps verificado se a ao no deve ser proposta
diretamente perante o STF ou o STJ (tribunais de su-
perposio), e, caso negativo, depois de passada em rev-
ista a competncia de jurisdio, em que se constata
qual das Justias (federal, estadual, eleitoral, militar,
trabalhista) a competente, ingressa-se na anlise da
competncia originria na respectiva Justia.
283/1719

Conforme j tratamos no item 2.5.1, sobre a com-


petncia originria nos tribunais de superposio, em
regra, no existe competncia originria, nas aes civis
pblicas, determinada pelo status funcional de quem
ocupa o polo passivo da ao. Ou seja, a CF/1988 no
veicula hiptese em que a competncia na ao civil
pblica seja orientada pela prerrogativa de funo.193
Logo, ao contrrio do que se d, por exemplo, nas
aes penais, o simples fato de a ao civil pblica ser
proposta contra um Prefeito Municipal, um Deputado
Federal ou Estadual, ou Senador, um Governador, ou
at mesmo contra o Presidente da Repblica no faz
com que a competncia originria para apreciar uma
ao civil pblica seja de um tribunal. Sendo assim, tais
aes devero ser deduzidas perante um rgo jurisdi-
cional monocrtico (p. ex., Juiz de Direito, Juiz Federal
etc.).

2.5.4 Competncia de foro (ou territorial)


Superada a anlise da competncia de jurisdio
(justia comum ou especial, justia federal ou estadual)
e da competncia originria (rgo superior ou inferi-
or), hora de examinar qual o rgo competente se-
gundo a competncia de foro. A competncia de foro
tambm denominada competncia territorial, pois
determinada ratione loci, ou seja, o juzo competente
ser o do local (comarca, seo ou subseo) onde est-
iver presente a hiptese prevista na lei.
284/1719

2.5.4.1 Regra geral


A regra geral para a definio da competncia de
foro nas aes civis pblicas ou coletivas ditada pela
conjugao do art. 2., caput, da LACP, com o art. 93 do
CDC. Eles tratam da competncia territorial, pois levam
em conta o local onde o dano ocorreu ou poder
ocorrer.
O art. 2., caput, da LACP proclama, in verbis:

Art. 2. As aes previstas nesta Lei ser-


o propostas no foro do local onde ocor-
rer o dano, cujo juzo ter competncia
funcional para processar e julgar a causa.

J o art. 93 do CDC dispe, in verbis:

Art. 93. Ressalvada a competncia da


Justia Federal, competente para a
causa a justia local:
I no foro do lugar onde ocorreu ou deva
ocorrer o dano, quando de mbito local;
II no foro da Capital do Estado ou no
do Distrito Federal, para os danos de m-
bito nacional ou regional, aplicando-se as
regras do Cdigo de Processo Civil aos
casos de competncia concorrente.
285/1719

Como j observamos anteriormente, por fora do


art. 21 da LACP e do art. 90 do CDC, as normas de am-
bos os diplomas so reciprocamente aplicveis, de modo
a comporem um microssistema de direito processual
coletivo. Logo, a despeito de o art. 93 situar-se no
captulo do CDC destinado tutela coletiva dos direitos
individuais homogneos, sua aplicabilidade no est re-
strita s relaes de consumo, estendendo-se aos in-
teresses individuais homogneos de qualquer natureza.
Alm disso, no h dvida de que, seja por inter-
pretao extensiva (extensiva do significado da norma),
seja por analogia (extensiva da inteno do legislador),
o art. 93 aplicvel a todo e qualquer processo coletivo,
estendendo-se s aes em defesa de interesses difusos
e coletivos.194
Vejamos as principais questes suscitadas pelos
arts. 2. da LACP e 93 do CDC.

2.5.4.1.1 Competncia funcional ou territorial?


Segundo classificao de Chiovenda, o gnero
competncia funcional compreenderia duas esp-
cies: uma, mais prxima da competncia material, diz
respeito repartio de funes entre rgos distintos
dentro de um mesmo processo (p. ex., a competncia de
primeiro grau, dos juzes monocrticos, e a competncia
recursal, dos tribunais); outra, mais prxima da com-
petncia territorial, consiste em definir como compet-
ente o rgo onde o exerccio da funo jurisdicional
seria mais fcil e eficaz, dada sua localizao territorial
(p. ex., a competncia do juzo do foro de situao do
286/1719

imvel, nas causas fundadas em direitos reais sobre


imveis).195
A competncia funcional estabelecida no no in-
teresse das partes (como seria, por exemplo, a com-
petncia determinada de acordo com o domiclio do ru,
ou do autor), mas sim no interesse pblico da eficincia
da funo jurisdicional. Por tal razo, as hipteses
de competncia funcional so sempre absolutas.
O art. 2. da LACP qualifica a competncia na ao
civil pblica como funcional. Ela determinada ratione
loci, pelo local do dano, o que, normalmente, implicaria
hiptese de competncia relativa. Sem embargo, por
ser funcional, a competncia a estabelecida
absoluta. Sendo absoluta, pode ser declinada de ofcio,
pelo rgo jurisdicional, a qualquer tempo, e inalter-
vel pela vontade das partes.
A ratio do modelo adotado pela lei foi atribuir a
jurisdio ao rgo que poderia mais eficazmente exer-
cer sua funo, tendo em vista sua maior proximidade
com as vtimas, com o bem afetado e com a prova. Logo,
o atributo funcional teria sido conferido pela norma
seguindo a classificao dualista chiovendiana,
referindo-se quela modalidade de competncia fun-
cional que se aproxima da territorial.
O STF e o STJ tm denominado a competncia do
art. 2. da LACP como territorial e funcional.196
Parte da doutrina critica a denominao legal (com-
petncia funcional), entendendo que a competncia de-
terminada pelo local do dano no funcional, mas ter-
ritorial, embora excepcionalmente absoluta.
287/1719

Barbosa Moreira um dos crticos. O consagrado


autor observa que a locuo competncia funcional
originria do direito alemo, em que identifica, to
somente, o critrio segundo o qual as funes so re-
partidas entre diferentes rgos em um mesmo pro-
cesso. Assim, seria funcional a atribuio da competn-
cia originria e da competncia recursal, em um mesmo
processo, a rgos distintos, ou, ainda, a atribuio de
uma determinada fase de um procedimento com-
petncia de um rgo, e da fase subsequente a outro
(como ocorre no procedimento do jri). O legislador,
tendo em conta que a competncia funcional sempre
absoluta, teria empregado o termo funcional na LACP
apenas para frisar o carter de inderrogabilidade da
competncia ali regulada, mas poderia ter empregado
melhor tcnica, simplesmente ressalvado que, apesar de
territorial, a competncia era absoluta.197
A despeito da celeuma doutrinria, em res-
posta a uma eventual questo objetiva convm
ao candidato em concurso pblico ou exame de
Ordem apontar como correta a classificao
dessa competncia como funcional, conforme a
denomina a LACP.

2.5.4.1.2 (Im)prorrogabilidade da competncia


territorial
No sistema processual previsto no CPC (arts. 102,
111, 114), a competncia de natureza territorial pode ser
modificada. As causas de modificao podem ser legais
(p. ex., conexo, continncia), ou voluntrias (no
288/1719

oposio de exceo de incompetncia, foro de eleio).


Nas legais, a modificao decorre de algum comando
normativo, independentemente da vontade das partes.
Nas voluntrias, a alterao decorre da inteno das
partes.
No foro de eleio, a competncia territorial fix-
ada na lei pode ser alterada pelas partes. Debate-se se,
em eventual termo de compromisso de ajustamento de
conduta versando interesses transindividuais, seria pos-
svel aos colegitimados elegerem com os compromit-
entes um determinado foro para as questes relacion-
adas ao objeto do ajuste (p. ex., para sua execuo). Cre-
mos que isso no seja possvel pelas seguintes razes:

1) a competncia territorial para as aes civis pblicas


absoluta, logo, improrrogvel por vontade das partes;
2) apesar de a LACP e o CDC preverem hipteses de com-
petncia territorial concorrente (como nos danos de
abrangncia nacional, em que h vrios foros compet-
entes), se um dos colegitimados ajustasse com terceiro
que eventual ao deva ser proposta um determinado
foro, os demais colegitimados poder-se-iam sentir pre-
judicados, e no concordar com a alterao.

Tampouco pode ser alterada a competncia territ-


orial pela no oposio de exceo de incom-
petncia. Essa hiptese de prorrogao destina-se aos
casos de competncia territorial relativa (CPC, arts. 112
e 114). Como vimos, a competncia territorial nas aes
civis pblicas funcional e, portanto, absoluta.
J a conexo e a continncia rendem maiores
discusses. Estudaremos tais fenmenos parte.198
289/1719

2.5.4.1.3 Interesses individuais homogneos:


competncia absoluta ou relativa?
A LACP, originariamente, no disciplinava aes
para defesa de interesses individuais homogneos, mas,
to somente, de direitos difusos e coletivos. A Lei 7.913/
1989 foi a primeira a prever aes civis pblicas para a
defesa dos direitos individuais homogneos, mas
limitou-se aos casos de investidores lesados no mercado
de valores mobilirios, usando as mesmas regras da
LACP na disciplina de tais espcies de aes.
Somente com o advento do CDC, que criou as aes
coletivas para tutela dos interesses individuais homo-
gneos do consumidor, e acresceu o art. 21 LACP,199
abriu-se a possibilidade de integrao de ambos o diplo-
mas, LACP e CDC, e, com isso, de manejar aes civis
pblicas para a defesa de interesses individuais homo-
gneos em geral.
Embora o art. 93 do CDC tenha fixado a competn-
cia para as aes civis pblicas de defesa dos interesses
individuais homogneos conforme o local do dano, si-
lenciou quanto natureza absoluta ou relativa
de tal competncia, diferentemente do que fez o art.
2. da LACP em relao competncia para as aes de
tutela dos interesses difusos e coletivos, por ela denom-
inada de funcional (portanto, absoluta).
A despeito dessa omisso, amplamente predom-
inante na doutrina que a competncia de foro nas aes
civis pblicas voltadas defesa de direitos individuais
homogneos tambm de natureza absoluta, sob o
290/1719

argumento de que o art. 2. da LACP, por fora do art.


90 do CDC, aplicvel s aes coletivas regradas por
este estatuto. Logo, a competncia territorial dos incs. I
e II do art. 93 no se sujeita s regras do Cdigo de Pro-
cesso Civil, como aconteceria se se tratasse de com-
petncia relativa, de modo que tal competncia ab-
soluta, inderrogvel e improrrogvel pela vontade das
partes.200
Em sentido oposto se posiciona Mazzilli.201 O autor
afirma que a LACP trata somente dos direitos difusos e
coletivos, e que a competncia para a ao coletiva
voltada defesa dos individuais homogneos regrada
apenas no art. 93 do CDC, que, ao contrrio do art. 2.
da LACP, nada diz sobre ser tal competncia funcional,
tampouco, diferentemente do ECA, diz ser ela absoluta.
Alm disso, ressalta que, nos termos do art. 101, I, do
CDC, nas aes de responsabilidade contra o fornecedor
de produtos ou servios o autor pode preferir ajuiz-la
no no local do dano ou ameaa, mas em seu domiclio.
importante, ainda, ressalvar a disciplina es-
pecfica que conferida competncia das aes civis
pblicas pelo ECA e pelo Estatuto do Idoso. Os disposit-
ivos do ECA (art. 209) e do Estatuto do Idoso (art. 80)
que estabelecem a competncia absoluta esto inseridos
em captulos que abrangem no apenas os direitos di-
fusos e coletivos, mas tambm os individuais homo-
gneos. Logo, no resta dvida de que, tratando-se de
interesses individuais homogneos das crianas, adoles-
centes e idosos (respectivamente), a competncia ser
sempre absoluta.
291/1719

2.5.4.1.4 Dano ou ameaa local, regional ou nacional


Neste ponto, j no se pergunta se a Justia com-
petente alguma das Justias Especiais ou a Justia
Comum Federal. Essa questo j deve haver sido re-
spondida no estgio anterior. Eventualmente, os critri-
os que sero abordados neste item podero influenciar
na definio da competncia entre a Justia do Distrito
Federal ou de algum dos Estados. De todo modo, seja
qual for a Justia competente (Especial, comum federal,
estadual ou distrital), tambm restar definir, dentro de
sua estrutura, em quais territrios (foros) a causa de-
ver ser processada, ou seja, qual o foro competente.
Vejamos, agora, como superar este novo passo na defin-
io das competncias.
Quando o dano ou risco de dano limitar-se ao ter-
ritrio de determinado foro, ser de mbito local. Por
fora do art. 2., caput, da LACP, e do art. 93, I, do
CDC, a competncia ser de juzos (varas) do respectivo
foro. Caso o dano ou risco abranja poucos foros, ainda
que em dois Estados diferentes (imagine-se, por exem-
plo, um dano que atinja duas comarcas vizinhas, cada
qual situada em um Estado diferente), continuar sendo
de mbito local: a competncia ser de juzos de
qualquer um dos foros atingidos ou ameaados. No caso
de litispendncia, competente ser o juzo em cujo pro-
cesso ocorreu a primeira citao vlida (art. 219,
CPC).202
O problema comea a surgir quando o dano ou o
risco de dano se espraia por vrios foros dos territrios
292/1719

de um ou mais Estados, quando no por todo o ter-


ritrio nacional. Isso porque tais hipteses so tratadas
pelo inciso II do art. 93 do CDC, que no tem uma
redao muito clara. Para facilitar sua interpretao,
assinalamos a premissa que deve orient-la: segundo
entendimento doutrinrio e jurisprudencial domin-
antes, o Distrito Federal citado nesse dispositivo em
p de igualdade com os Estados, para fins de determin-
ao de competncia, assim, onde se escreveu Estado,
deve-se ler tambm Distrito Federal.
Logo, se o dano ou ameaa apresentar-se sobre
vrios foros de um mesmo Estado, ser de mbito re-
gional. Tendo em vista que o dano ou risco se circun-
screve ao territrio de tal Estado, a competncia ser ex-
clusiva de juzos de sua Capital.203 Alis, nesse caso, ser-
ia at mesmo atentar contra o acesso Justia fixar a
competncia no foro do Distrito Federal, muitas vezes
distante do Estado atingido.
Caso o dano ou ameaa atinja vrios Estados, sem
abranger todo o territrio nacional, tambm ser de
mbito regional. Aplica-se a regra do art. 93, II, do
CDC: sero competentes concorrentemente os juzos
das capitais desses Estados e o Distrito Federal.204
Neste caso, evidentemente, o Distrito Federal somente
ser competente se o territrio dele tambm for at-
ingido pelo dano ou estiver sob sua ameaa. Na hiptese
de litispendncia, a ao que ter prosseguimento ser
aquela proposta em primeiro lugar, e que, portanto,
tornou seu juzo prevento.
293/1719

Se o dano ou ameaa ocorrer em todo o territrio


nacional, ser de mbito nacional. Neste caso, tambm
se aplica a regra do art. 93, II, do CDC: sero concor-
rentemente competentes os juzos das capitais de
qualquer dos Estados e o Distrito Federal, conforme jur-
isprudncia dominante no STJ.205
Finalmente, no demais salientarmos que,
quando damos por territorialmente competentes os
juzos do foro (territrio) do Distrito Federal, no signi-
fica que a ao dever ser proposta na Justia do Dis-
trito Federal. A questo da competncia de jurisdio j
deve ter sido solucionada na fase anterior. Assim, tanto
na Justia do Distrito Federal como nas Justias Eleit-
oral, Trabalhista, ou Federal, poderemos ter causas cuja
competncia territorial seja do foro do Distrito Federal.
Se nenhuma daquelas justias for competente, a sim, a
competncia restar na Justia Distrital. Vejamos um
quadro de distribuio da competncia territorial,
elaborado conforme a doutrina refletida na jurisprudn-
cia dominante (ressalvadas as regras especficas a
serem tratadas no item subsequente):

EXTENSO DO DANO OU
COMPETNCIA
DO RISCO

LOCAL (um nico ou pou-


Juzos de quaisquer dos
cos foros, ainda que em
foros atingidos.
dois Estados vizinhos).
294/1719

REGIONAL (muitos foros


Juzos com foro na capital
de um nico Estado, sem
do
abranger todo o territrio
Estado atingido.
Estadual).

REGIONAL (vrios Estados,


Juzos com foro nas capitais
e,
dos Estados atingidos e
eventualmente, o Distrito
juzos com foro no Distrito
Federal, sem abranger todo
Federal (quando atingido).
o territrio nacional).

Juzos com foro nas capitais


NACIONAL (todo o ter- de quaisquer dos Estados e
ritrio nacional). juzos com foro no Distrito
Federal.

2.5.4.2 Regras especficas

2.5.4.2.1 Causas em que a Unio for autora ou r


O art. 93 do CDC, ao tratar da competncia pelo
local do dano ou ameaa de dano, ressalva a competn-
cia da Justia Federal. Tem-se a impresso de que, port-
anto, o art. 93 somente se aplicaria competncia ter-
ritorial das Justias Estaduais ou do Distrito Federal.
Na verdade, no esse o sentido da norma. A res-
salva tem sua razo de ser porque a Constituio Feder-
al, em alguns pontos, disciplinou expressamente a com-
petncia territorial da Justia Federal, de modo diverso
da sistemtica do art. 93 do CDC, que, por ser norma in-
fraconstitucional, no poderia contrariar a Lei Maior. As
normas constitucionais em questo so os 1. e 2. do
art. 109:
295/1719

1. As causas em que a Unio for autora sero afora-


das na seo judiciria onde tiver domiclio a outra parte.
2. As causas intentadas contra a Unio podero ser
aforadas na seo judiciria em que for domiciliado o
autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu
origem demanda ou onde esteja situada a coisa, ou,
ainda, no Distrito Federal.

Em funo do 1., se a Unio for autora da ao


civil pblica, necessariamente a ao dever ser pro-
posta na seo judiciria do domiclio do ru, ainda que
o dano ou ameaa de dano ocorram numa outra seo,
ou tenham mbito regional ou nacional.
De outro modo, em razo do 2., se a Unio figur-
ar como r, o autor poder optar por um dos seguintes
foros, cujos juzos federais so territorialmente compet-
entes: 1) do seu prprio domiclio; 2) do Distrito Feder-
al; 3) do local onde esteja situada a coisa, ou onde tenha
ocorrido o ato ou fato que deu origem demanda.
O 3. do art. 109 da CF/1988 tambm traz regra
de competncia territorial especfica, em que, excep-
cionalmente, determina que juzes estaduais atuaro
(como rgos da Justia Federal) nas comarcas onde
no houver vara da justia federal. No obstante, ele se
refere apenas s causas em que sejam partes instituio
da previdncia social e segurado, sendo inaplicvel,
portanto, s aes civis pblicas.
Logo, com exceo dos 1. e 2. do art. 109 da
CF, nas demais aes civis pblicas, mesmo de com-
petncia da Justia Federal, a competncia territorial
ser regida pelo art. 93 do CDC.
296/1719

2.5.4.2.2 Estatuto da Criana e do Adolescente


O Estatuto da Criana e do Adolescente ECA (Lei
8.069/1990) adotou regra especfica para as aes civis
pblicas sobre direitos da infncia e da juventude,
empregando como referncia da competncia de foro
no o local do dano, mas sim o local onde ocorreu ou
deva ocorrer a ao ou omisso:

Art. 209. As aes previstas neste


Captulo sero propostas no foro do local
onde ocorreu ou deva ocorrer a ao ou
omisso, cujo juzo ter competncia ab-
soluta para processar a causa, ressalva-
das a competncia da Justia Federal e a
competncia originria dos tribunais
superiores.

Havendo dano ou risco de dano em vrios foros, a


ao poder ser proposta em qualquer deles, sendo
eventual pluralidade de aes idnticas resolvida pela
preveno (LACP, art. 2., pargrafo nico).

2.5.4.2.3 Estatuto do Idoso


O Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003), por sua vez,
diferenciou-se da LACP e do ECA, no havendo se val-
ido do local do dano nem do local da ao ou omisso
como critrio para determinao da competncia, mas
sim do domiclio do idoso:
297/1719

Art. 80. As aes previstas neste


Captulo sero propostas no foro do dom-
iclio do idoso, cujo juzo ter competn-
cia absoluta para processar a causa, res-
salvadas as competncias da Justia
Federal e a competncia originria dos
Tribunais Superiores.

Sendo a ao civil pblica em prol de interesses


transindividuais de idosos domiciliados em distintos
foros, poder ser deduzida em qualquer deles. Eventual
pluralidade de aes ser solucionada pela preveno
(LACP, art. 2., pargrafo nico).

2.5.5 Competncia de juzo


No raro, em um mesmo foro existem diversos
juzos (varas). Nesse caso, alm da anlise da competn-
cia segundo as etapas anteriores, cumpre definir qual o
juzo competente dentre os diversos daquela comarca,
seo ou subseo judiciria.
A competncia de juzo depende da lei de organiza-
o judiciria de cada Justia Estadual ou Federal. Ela
distribuda de acordo, por exemplo, com a natureza da
matria controvertida (p. ex., varas cveis, varas crim-
inais), com a natureza das pessoas (p. ex., varas da
Fazenda Pblica), com o valor da causa, ou com a re-
unio de mais de um critrio (p. ex., varas da Infncia e
da Juventude, cuja competncia considera a natureza da
298/1719

matria e das pessoas). Tambm pode ser prevista em


leis especficas, como se d em relao aos Juizados
Especiais Federais e Estaduais.
Tratando-se de aes coletivas, normalmente sero
competentes as varas cveis, ou, quando for o caso, da
fazenda pblica. interessante, ainda, apontar a ex-
istncia, em alguns locais, de varas com competncia es-
pecializada em matria ambiental. o que ocorre, p.
ex., na Justia Estadual do Mato Grosso, onde foi criada
a vara especializada do meio ambiente da comarca de
Cuiab. Do mesmo modo, na Justia Federal foram cria-
das as varas federais ambientais, agrrias e residuais
das subsees das capitais da 4. Regio (Florianpolis,
Porto Alegre e Curitiba), e, na Justia do Distrito Feder-
al, a Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano,
Urbanstico e Fundirio.
Ainda dentro da competncia de juzo, impende
tratar da questo dos juizados especiais cveis.

2.5.5.1 Juizados Especiais Cveis Federais


A Lei 10.259/2001, que instituiu os Juizados Espe-
ciais Cveis e Criminais em mbito federal, em seu art.
3., 1., I, excluiu expressamente da competncia dos
Juizados Cveis Federais as demandas sobre direitos ou
interesses difusos, coletivos ou individuais homo-
gneos. Logo, eles no tm competncia para apreciar
aes civis pblicas.
Ressalve-se, porm, que a vedao diz respeito s
aes coletivas sobre tais direitos ou interesses, no s
individuais. Assim, as vtimas titulares dos direitos
299/1719

individuais homogneos no esto impedidas de de-


mandarem perante esses Juizados por meio de aes in-
dividuais, desde que preenchidos os demais requisitos
da Lei 10.259/2001.206

2.5.5.2 Juizados Especiais Cveis Estaduais


Embora a Lei 9.099/1995 no vede explicitamente
a propositura de aes civis pblicas perante os Juiza-
dos Especiais Cveis Estaduais, tais instrumentos pro-
cessuais so incompatveis com o esprito dessa norma.
Primeiro, porque o art. 3., caput, do aludido dip-
loma dispe expressamente que os Juizados se destin-
am s causas cveis de menor complexidade, atributo
que, de regra, no se coaduna com a natureza das lides
envolvendo direitos difusos, coletivos e individuais
homogneos.
Por outro lado, o mesmo artigo, em seu inciso I,
fixa um teto para o valor das causas nele aforveis: 40
salrios-mnimos. Nas aes civis pblicas, porm,
muito difcil valorar, na fase de conhecimento, qual o
exato valor da causa, visto que, no raro, nela no se
discute o valor da indenizao cabvel. De todo modo,
custa crer que se limitaria a 40 salrios-mnimos.
Acresa-se, ainda, que dificilmente algum dos entes
legitimados a ajuizar aes civis pblicas pelo art. 5. da
LACP ou no art. 82 do CDC amoldar-se-ia queles que,
nos termos do art. 8., 1., da Lei 9.099/1995, esto
autorizados a demandar perante os juizados estaduais.
Uma exceo parece ser as associaes que, ao mesmo
300/1719

tempo, sejam OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil


de Interesse Pblico).
No que toca ao polo passivo, o art. 8., caput, desse
diploma no admite que sejam partes nos processos dos
Juizados as pessoas jurdicas de direito pblico, que,
por razes bvias, frequentemente necessitam figurar
como rs em aes coletivas.
No por menos que o Frum Nacional de Juiza-
dos Especiais, realizado em So Luis do Maranho nos
dias 27 a 29 de maio de 2009, concebeu o Enunciado
32, com a seguinte redao: no so admissveis as
aes coletivas nos Juizados Especiais Cveis.
Tampouco se vislumbra a possibilidade de aes
civis pblicas nos Juizados Especiais da Fazenda
Pblica no mbito dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territrios e dos Municpios, recm-criados pela Lei
12.153/2009. Embora esses entes pblicos estaduais,
distritais e municipais possam figurar como rus (art.
5., II), no h compatibilidade entre aqueles com legit-
imidade ativa para neles demandar (art. 5., I: as pess-
oas fsicas e as microempresas e empresas de pequeno
porte, assim definidas na Lei Complementar 123, de 14
de dezembro de 2006) e o rol de legitimados para pro-
positura de aes civis pblicas. Mais importante que
isso: no se admite a veiculao, nesses juzos, de de-
mandas sobre interesses difusos e coletivos (art. 2.,
1., I).
301/1719

2.5.6 Competncia interna


Aqui se busca definir qual o juiz competente
quando mais de um atuar em uma mesma vara, ou qual
a cmara, grupo de cmaras, turma, seo ou rgo
competente, quando mais de um(a) atuar em um
mesmo tribunal. No Tribunal de Justia de So Paulo,
por exemplo, entre as diversas cmaras existentes, a
competncia para apreciar recursos em aes civis
pblicas ambientais das cmaras reservadas ao meio
ambiente.

2.5.7 Competncia recursal


Por meio da Constituio Federal, da Lei Orgnica
da Magistratura Nacional, das Constituies Estaduais e
Leis de Organizao Judiciria define-se qual o rgo
judicirio competente para apreciar o recurso.

2.6 LITISCONSRCIO E INTERVENO DE


TERCEIROS

O litisconsrcio consiste na pluralidade de partes


no polo ativo ou no polo passivo do processo.
Terceiros so todos aqueles que no so partes de
um processo. A interveno de terceiros ocorre
quando algum ingressa em processo alheio, cuja sen-
tena, embora no lhe possa estender os efeitos preclus-
ivos da coisa julgada (impedir-lhe de discutir a matria
nela versada), possa trazer-lhe, indiretamente, alguma
302/1719

consequncia jurdica. Ela comporta as seguintes mod-


alidades: assistncia, oposio, nomeao autoria, de-
nunciao da lide e chamamento ao processo.
Dentro do tema interveno de terceiros tratare-
mos tambm do amicus curiae. Ressalvamos, porm,
no tratar-se de uma tpica modalidade de interveno
de terceiros, pois, embora o amicus curiae intervenha
em processo alheio, ele carece de interesse jurdico para
faz-lo, ou seja, a sentena no poderia afetar sua esfera
jurdica.

2.6.1 Litisconsrcio e assistncia

2.6.1.1 Noes preliminares


O litisconsrcio pode ser considerado sob diver-
sos ngulos.
Quanto ao polo, temos um litisconsrcio ativo, se
h mais de um autor; um litisconsrcio passivo, se h
mais de um ru; ou um litisconsrcio bilateral, na
hiptese de mais de um autor e mais de um ru. Os
autores ou rus que atuam em litisconsrcio so denom-
inados litisconsortes.
Quanto ao momento de sua formao, se o litiscon-
srcio ativo existir desde a propositura da ao, ou,
sendo ele passivo, formar-se desde a citao dos rus in-
dicados na inicial, ele ser inicial ou originrio. Caso,
porm, ele seja formado posteriormente a esses mo-
mentos, ele ser ulterior ou superveniente.
303/1719

Quanto aos efeitos da sentena, o litisconsrcio


unitrio caso a deciso de mrito, necessariamente,
houver de ser idntica para todos os litisconsortes, e
simples (ou comum), se a deciso de mrito puder ser
diferenciada em relao a cada um dos litisconsortes (p.
ex., procedncia total ou parcial para um, improcedn-
cia para outro).
Finalmente, quanto obrigatoriedade, diz-se que o
litisconsrcio necessrio quando sua formao im-
prescindvel para a propositura da ao, e facultativo se
ele for dispensvel.
Tradicionalmente, a assistncia (CPC, art. 50)
definida como a modalidade de interveno de terceiros
em que algum (o assistente), por ter interesse jurdico
na lide (a sentena pode, indiretamente, afetar sua es-
fera jurdica),207 ingressa no processo para auxiliar
(com requerimento e produo de provas, interposio
de recursos etc.) uma das partes processuais, que passa
a ser seu assistido.
Na assistncia simples, afirma-se, usualmente, que
h uma relao jurdica de direito material entre assist-
ente e assistido. Embora tal relao no seja objeto do
processo, ela poder ser indiretamente afetada pela fu-
tura sentena. a hiptese, por exemplo, do sub-
locatrio que assiste ao locatrio-sublocador na ao de
despejo contra este ajuizada pelo locador.
J na assistncia litisconsorcial ou qualificada h,
nos termos do art. 54 do CPC, uma relao jurdica de
direito material entre o assistente e o adversrio do as-
sistido, que ser afetada pela futura sentena. o caso
304/1719

hipottico do afianado, que assiste ao fiador no pro-


cesso em que este cobrado pelo credor.
O assistente simples no pode opor-se vontade do
assistido. Assim, embora possa requerer e produzir
provas, bem como arrazoar, no poder recorrer se a
parte principal houver renunciado ao seu direito recurs-
al ou desistido do recurso interposto, bem como no
poder se insurgir contra eventual desistncia da ao
ou celebrao de acordo do assistido com a parte con-
trria. J o assistente litisconsorcial, por ser tratado
como litisconsorte do assistido (CPC, art. 54), em suas
relaes com a parte contrria considerado como um
litigante distinto (CPC, art. 48), no havendo subordin-
ao da sua atuao ao assistido: poder recorrer ainda
que o assistido renuncie ao seu direito ou desista de re-
curso, e poder discordar de eventual desistncia da
ao ou acordo entre o assistido e a parte contrria.

2.6.1.2 Litisconsrcio ativo inicial de colegitimados


Cada colegitimado pode ajuizar a ao civil pblica
isoladamente (a legitimao concorrente e disjuntiva),
mas nada obsta a que dois ou mais colegitimados a pro-
ponham em litisconsrcio. Esse litisconsrcio, portanto,
facultativo: no indispensvel propositura da ao.
Alm disso, ele unitrio: o provimento de mrito ser
o mesmo para todos os litisconsortes, no h como ser
de procedncia em relao a uns e de improcedncia em
relao a outros, mesmo porque o direito material por
eles deduzido em juzo, como substitutos processuais,
305/1719

idntico (um mesmo direito difuso, coletivo, ou direitos


individuais homogneos).

2.6.1.3 Litisconsrcio ativo superveniente de


colegitimados
A LACP autoriza, em seu art. 5., 2., que o Poder
Pblico e outras associaes legitimadas que no ten-
ham ajuizado a ao possam posteriormente habilitar-
se como litisconsortes:

2. Fica facultado ao Poder Pblico e a


outras associaes legitimadas nos ter-
mos deste artigo habilitar-se como lit-
isconsortes de qualquer das partes.

Ateno:
Parte da doutrina entende que nosso sistema processual
no admite litisconsrcio ulterior facultativo, mas apenas
o necessrio.208 Alega-se, nesse sentido, que, conforme o
CPC, o ingresso posterior daquele que poderia haver sido
autor ou coautor espcie de assistncia (art. 54), a no
ser no caso de litisconsrcio necessrio, cuja formao
pode ser determinada posteriormente, por ser impre-
scindvel eficcia da sentena (art. 47). Sob tal
premissa, a hiptese prevista no dispositivo acima re-
produzido, por contemplar interveno facultativa no pro-
cesso, no seria de litisconsrcio, mas de assistncia lit-
isconsorcial.209
Outros, embora admitam o litisconsrcio facultativo
ulterior, distinguem-no da assistncia litisconsorcial,
sustentando que, naquele, o interveniente teria legitimid-
ade para ajuizar ao com o mesmo objeto litigioso
306/1719

(causa de pedir + pedido) da proposta pelo assistido; j


na assistncia litisconsorcial, apesar de possuir relao
jurdica com a parte contrria do assistido, o assistente
no teria legitimidade para propor ao com o objeto liti-
gioso idntico ao do assistido.210 Logo, sob tal ponto de
vista, o 2. do art. 5. da LACP seria, mesmo, hiptese
de litisconsrcio.
Anote-se, porm, que, se o interveniente alterar a causa
de pedir ou o pedido (portanto, o objeto litigioso), no se
estar limitando a assistir a parte na ao por ela pro-
posta, no havendo assistncia litisconsorcial, mas sim lit-
isconsrcio ulterior.211

Atente-se, ainda, que a lei fala ser possvel aos


colegitimados habilitarem-se como litisconsortes de
qualquer das partes. Logo, permite a eles, em tese, o
litisconsrcio ulterior ativo ou passivo.
A ltima hiptese (ingresso ulterior de colegitim-
ado no polo passivo) de difcil ocorrncia, visto que,
em tese, espera-se que a proteo do interesse transin-
dividual esteja sendo buscada por quem ajuizou a ao,
de modo que ao colegitimado que, posteriormente,
desejasse integrar o processo, apenas justificaria com-
por o polo ativo. Como exceo a essa regra, poder-se-ia
imaginar um caso em que se busca impedir que uma
empresa construa uma usina de compostagem de res-
duos urbanos, embora os subsdios tcnicos daquele
caso indiquem que tal soluo seria a melhor para o
meio ambiente. Nesse exemplo, algum colegitimado
tutela do meio ambiente poderia ingressar na lide como
litisconsorte passivo ou assistente da empresa-r.212
307/1719

Frise-se, por fim, que, a despeito de o citado 2.


aludir apenas ao Poder Pblico e s associaes legitim-
adas, suas disposies aplicam-se a qualquer colegitim-
ado, ou seja, qualquer deles poder intervir posterior-
mente como litisconsorte de qualquer das partes.

2.6.1.4 Litisconsrcio ativo entre Ministrios Pblicos


Reza o 5. do art. 5. da LACP:

5. Admitir-se- o litisconsrcio fac-


ultativo entre os Ministrios Pblicos da
Unio, do Distrito Federal e dos Estados
na defesa dos interesses e direitos de que
cuida esta lei.213

Trata-se de dispositivo que no constava originaria-


mente da LACP, e lhe foi introduzido por fora do art.
113 do CDC.
A validade do 5. do art. 5. da LACP controver-
tida na doutrina e na jurisprudncia. Entre seus de-
tratores214 argui-se que:

i. A teor do art. 127, 1., da CF, o Ministrio Pblico


uma instituio una e indivisvel. Os diversos ramos do
Ministrio Pblico, em face do princpio da unidade,
pertencem a uma s instituio, e sua diviso d-se
apenas para que haja uma melhor repartio das at-
ribuies da entidade entre seus diversos represent-
antes. Falar em litisconsrcio entre esses ramos, port-
anto, seria, a par de inconstitucional, absurdo, pois
308/1719

implicaria admitir litisconsrcio de algum consigo


mesmo;
ii. Os Ministrios Pblicos da Unio e dos Estados teriam
atribuies em simetria com as Justias da Unio
(Federal, Trabalhista, Militar) e dos Estados perante as
quais atuam. Assim, o Ministrio Pblico da Unio no
teria legitimidade para atuar na Justia Estadual, e
vice-versa, sob pena de quebra do princpio federativo.

Embora tambm seja contrrio admissibilidade


de tal litisconsrcio, Zavascki observa que, caso se aceite
seu cabimento, s seria possvel perante a Justia
Federal, visto que sempre que algum dos ramos do Min-
istrio Pblico da Unio figurar no processo aquela ser
a justia competente, por ser o MPU um rgo da Un-
io para os fins do art. 109, I, da CF.215
Para outros, porm, seria perfeitamente possvel o
litisconsrcio entre Ministrios Pblicos.216 Nessa
direo, alega-se que:

i. o princpio da unidade s existe dentro de cada ramo do


Ministrio Pblico: os representantes compem uma
mesma instituio apenas dentro do respectivo ramo
em que esto inseridos. Argi-se que, em certos casos, a
atuao conjunta de membros de diversos ramos
produziria melhores resultados;
ii. alm disso, embora a atuao de cada ramo do Min-
istrio Pblico se d, em regra, perante determinada
Justia, no haveria bice na Constituio ou em suas
leis orgnicas a que eles, excepcionalmente, atuem per-
ante outras esferas do Judicirio.
iii. Ademais, no haveria falar-se em violao ao princpio
federativo. Fosse assim, no seria possvel falar em
309/1719

litisconsrcio entre entes da federao (Unio, Estados,


Municpios, Distrito Federal), possibilidade por nin-
gum contestada.

H, por fim, uma terceira corrente, que admite a vi-


abilidade da atuao processual conjunta entre mem-
bros de diferentes ramos do Ministrio Pblico, mas
afirma ser tecnicamente inapropriado denomin-la
como litisconsrcio. Em sua opinio, a questo no ser-
ia de atuao conjunta de legitimados diversos, mas sim
de distintos representantes de um nico legitimado.
Tais autores defendem que os vrios Ministrios Pbli-
cos so ramos de uma nica instituio: o Ministrio
Pblico, ele sim, legitimado para agir. A diviso entre
seus diversos ramos existiria apenas para otimizar a ex-
ecuo das diversas funes outorgadas instituio
pela Constituio e pelas leis orgnicas, de modo que
seus vrios membros, independentemente do ramo
onde estiverem lotados, seriam representantes da
mesma e nica instituio.217
No STJ o tema tambm controvertido.218 O pleno
do STF, porm, j admitiu a possibilidade de litiscon-
srcio entre o Ministrio Pblico Federal e Ministrio
Pblico Estadual, embora, no caso em anlise, ainda
no houvesse ao em andamento, mas apenas procedi-
mentos investigatrios:

Ementa: Ao cvel originria. Conflito de atribuies


entre o Ministrio Pblico Federal e o Estadual. Instaur-
ao de procedimento administrativo para apurar poss-
veis irregularidades na produo de copos descartveis.
Relao de consumo. Conflito inexistente. 1. A questo
310/1719

tratada nas representaes instauradas contra a Autora


versa sobre direito do consumidor. 2. O art. 113 do Cdigo
de Defesa do Consumidor, ao alterar o art. 5., 5., da
Lei n. 7.347/1985, passou a admitir a possibilidade de lit-
isconsorte facultativo entre os Ministrios Pblicos da
Unio, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos in-
teresses e dos direitos do consumidor. 3. O Ministrio
Pblico Federal e o Estadual tm a atribuio de zelar
pelos interesses sociais e pela integridade da ordem con-
sumerista, promovendo o inqurito civil e a ao civil
pblica inclusive em litisconsrcio ativo facultativo ,
razo pela qual no se h reconhecer o suscitado conflito
de atribuies. 4. Ao cvel originria julgada impro-
cedente.219

2.6.1.5 Facultatividade do litisconsrcio passivo em


aes ambientais
Doutrina e jurisprudncia vm entendendo que a
responsabilidade dos poluidores pelos danos ambientais
solidria. Por consequncia, os rus poluidores, nas
aes de reparao de danos ambientais, do azo a lit-
isconsrcio passivo facultativo (CPC, art. 46, I). Nesse
sentido, os seguintes excertos de ementa do STJ:

(...)
2. Na hiptese examinada, no h falar em litisconsr-
cio passivo necessrio, e, consequentemente, em nulidade
do processo, mas to somente em litisconsrcio facultat-
ivo, pois os oleiros que exercem atividades na rea de-
gradada, embora, em princpio, tambm possam ser con-
siderados poluidores, no devem figurar, obrigatoria-
mente, no polo passivo na referida ao. Tal considerao
decorre da anlise do inciso IV do art. 3. da Lei 6.938/
81, que considera poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de
311/1719

direito pblico ou privado, responsvel, direta ou in-


diretamente, por atividade causadora de degradao am-
biental. Assim, a ao civil pblica por dano causado ao
meio ambiente pode ser proposta contra o responsvel
direto ou indireto, ou contra ambos, em face da re-
sponsabilidade solidria pelo dano ambiental.
3. Sobre o tema, a lio de Hugo Nigro Mazzilli (A De-
fesa dos Interesses Difusos em Juzo, 19. ed., So Paulo:
Ed. Saraiva, 2006, p. 148), ao afirmar que, quando
presente a responsabilidade solidria, podem os litiscon-
sortes ser acionados em litisconsrcio facultativo (CPC,
art. 46, I); no se trata, pois, de litisconsrcio necessrio
(CPC, art. 47), de forma que no se exige que o autor da
ao civil pblica acione a todos os responsveis, ainda
que o pudesse fazer.
4. Nesse sentido, os precedentes desta Corte Superior:
REsp 1.060.653/SP, 1. Turma, Rel. Min. Francisco Fal-
co, DJe 20.10.2008; REsp 884.150/MT, 1. Turma, Rel.
Min. Luiz Fux, DJe 07.08.2008; REsp 604.725/PR, 2.
Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ 22.08.2005.220

2.6.1.6 Assistncia simples de no colegitimados


No h impedimento assistncia simples de no
colegitimados no polo ativo ou passivo.

2.6.1.7 Litisconsrcio e assistncia litisconsorcial de


no colegitimados
No h bices ao litisconsrcio ou assistncia lit-
isconsorcial de no colegitimados no polo passivo. Os
problemas residem no polo ativo. Seria possvel a pess-
oas que no constam do rol de legitimados propos-
itura da ao civil pblica figurar como litisconsortes ou
assistentes litisconsorciais do autor?
312/1719

Tratando-se de direitos difusos, em regra, isso


no ser admissvel. O rol de legitimados propositura
da ao civil pblica taxativo. Logo, apenas as en-
tidades elencadas na lei podem atuar como litisconsor-
tes originrias. E, conforme vimos h pouco, por fora
do art. 5., 2., da LACP, tambm restrito aos cole-
gitimados o ingresso como litisconsortes ativos ulteri-
ores (ou assistentes litisconsorciais, a depender do en-
tendimento doutrinrio).
Tampouco ser vivel, em relao aos direitos di-
fusos, a assistncia litisconsorcial no polo ativo. Com
efeito, embora as vtimas e seus sucessores tenham in-
teresse jurdico na procedncia de aes desse tipo,221 o
potencial afluxo de inmeros terceiros ao processo
coletivo poderia contrariar a finalidade para a qual ele
foi criado, atentando contra a celeridade processual e o
pleno exerccio dos direitos de ao e de defesa.
Sem embargo, excepcionalmente, a doutrina ad-
mite que cidados atuem como litisconsortes dos cole-
gitimados no polo ativo, caso o objeto (pedido) da ao
civil pblica seja idntico ou inclua um daqueles que o
cidado seria autorizado a formular em uma ao pop-
ular (anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico ou
de entidade de que o Estado participe, moralidade ad-
ministrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural). Concluso diversa importaria na
seguinte incongruncia: negada ao cidado a parti-
cipao na ao civil pblica, bastaria que ele
propusesse uma ao popular com objeto tal que a
fizesse conexa quela. Na prtica, as aes seriam
313/1719

reunidas, ele acabaria sendo tratado como litisconsorte


ativo da ao civil pblica.222 Pelas mesmas razes, j
que poderia ser litisconsorte originrio, nada obstaria
que, alternativamente, interviesse como litisconsorte ul-
terior (ou assistente litisconsorcial, dependendo da
posio adotada).
O mesmo fundamento, no sentido inverso, per-
mitiria ver como possvel o ingresso como litisconsorte
(ou assistente litisconsorcial, dependendo da posio
adotada), em uma ao popular, de um dos entes legit-
imados a propor ao civil pblica em prol do mesmo
direito nela discutido. No obstante, ao apreciar a
clebre ao popular ajuizada contra a demarcao da
reserva Raposa Serra do Sol, o STF negou a possibilid-
ade de o Estado de Roraima atuar como litisconsorte,
tendo em vista que a legitimidade ativa da ao popu-
lar to somente do cidado.223
Caso se admita o litisconsrcio ou assistncia lit-
isconsorcial de cidados em ao civil pblica, deve-se
frisar que, se os demais litisconsortes desistirem da ao
civil pblica, o cidado no poder permanecer no polo
ativo, pois carece de legitimidade para promov-la
isoladamente.
J no caso de direitos coletivos, apenas os legal-
mente legitimados propositura da ao civil pblica
podem nela figurar como litisconsortes ativos ou assist-
entes litisconsorciais. Os cidados no esto legitimados
a defender direitos coletivos em sentido estrito sequer
em aes populares, de modo que no haveria por que
admitir que o fizessem via ao civil pblica.224 Aduza-
314/1719

se, ainda, que o ingresso indiscriminado de litisconsor-


tes ou assistentes poderia trazer grave tumulto
processual.
Finalmente, tratando-se de ao coletiva sobre
direitos individuais homogneos, o prprio CDC
admite o litisconsrcio ulterior dos indivduos lesad-
os (interessados):

Art. 94. Proposta a ao, ser publicado


edital no rgo oficial, a fim de que os in-
teressados possam intervir no processo
como litisconsortes, sem prejuzo de
ampla divulgao pelos meios de comu-
nicao social por parte dos rgos de de-
fesa do consumidor.

letra da lei, seria um litisconsrcio ulterior fac-


ultativo unitrio. A nosso ver, porm, a menos que se
defenda tratar-se de um litisconsrcio sui generis, a
hiptese aproxima-se mais de uma assistncia litiscon-
sorcial, pelas seguintes razes: o cidado no poderia
haver figurado como litisconsorte originrio, muito
menos promovido sozinho a ao coletiva. Alis, se
houver desistncia dos demais legitimados, o interveni-
ente no poder dar continuidade ao, pois no tem
legitimidade para promov-la isoladamente.
Valendo-se da faculdade de ingressar na demanda
coletiva, essa vtima no poder ampliar o objeto da de-
manda, nela incluindo pretenso indenizatria indi-
vidual. Isso porque, nas aes civis pblicas em prol de
315/1719

direitos individuais homogneos, a sentena con-


denatria genrica, ou seja, to somente impe ao ru a
obrigao de reparar o dano, sem identificar nenhuma
das vtimas, e, tampouco, determinar o quantum a ser
pago a cada vtima.225
A lei silenciou tanto quanto ao prazo do edital como
sobre eventual termo ad quem para ingresso na ao.
Na omisso da lei, lcito s vtimas ingressarem no
processo a qualquer tempo antes do julgamento definit-
ivo da ao.
Sem embargo, se o indivduo j houver ajuizado
uma ao individual para a defesa de sua pretenso, ele
s poder intervir na ao coletiva caso, no prazo de 30
dias a partir de ter ficado ciente de sua existncia,
requerer a suspenso de sua ao individual. Ex-
plicamos: s haveria interesse processual a justificar sua
interveno na ao civil pblica caso ele pudesse ser
beneficiado pelos efeitos a serem prolatados na re-
spectiva sentena. Ocorre que, para ser beneficiado por
tais efeitos, o art. 104 do CDC exige que ele requeira a
suspenso da ao individual no prazo de 30 dias a con-
tar do dia em que teve cincia, no respectivo processo,
da existncia da ao coletiva. Ora, se, passado tal inter-
regno, ele no requereu a suspenso da ao individual,
no poder ser beneficiado pelos efeitos da sentena da
ao civil pblica, e, portanto, faltar-lhe- interesse para
nela intervir.
Segue um resumo esquemtico do problema do lit-
isconsrcio e da assistncia de no colegitimados no
polo ativo de aes civis pblicas:
316/1719

Litisconsrcio e assistncia lit-


Ao civil pblica
isconsorcial de no colegitima-
para defesa de:
dos no polo ativo

Regra: impossveis, pois: 1) a


lei s previu litisconsrcio no caso
de colegitimados (LACP, art. 5.,
2.) ou de interesses individuais
homogneos (CDC, art. 94); 2)
haveria risco de tumulto processu-
Interesses difusos al, pelo grande afluxo de novos
sujeitos processuais.
Exceo doutrinria: possvel o
litisconsrcio somente ao cid-
ado, nos casos em que tambm
lhe for possvel ajuizar ao popu-
lar com idntico objeto ou conexa.

Impossveis, pois: 1) a lei s


previu litisconsrcio no caso de
colegitimados (LACP, art. 5.,
2.) ou de interesses individuais
homogneos (CDC, art. 94); 2)
haveria risco de tumulto processu-
Interesses coletivos al, pelo grande afluxo de novos
sujeitos processuais.
Obs.: a exceo doutrinria dos
cidados aqui no se aplica, pois
eles no poderiam defender direit-
os coletivos nem mesmo em
aes populares.

Possvel para os indivduos lesad-


os (CDC, art. 94). letra da lei,
Interesses indi-
tratar-se-ia de litisconsrcio ul-
viduais
terior. Pensamos, porm, que a
homogneos
hiptese se aproxima mais de
uma assistncia litisconsorcial.
317/1719

Em uma sntese ainda mais breve, pode-se


afirmar que pessoas no legitimadas propositura de
aes civis pblicas somente podero intervir como lit-
isconsortes (ou assistentes litisconsorciais, dependendo
do posicionamento adotado) no polo ativo:

1) conforme entende parte da doutrina, caso sejam cid-


ados, e desde que o objeto (pedido) da ao civil
pblica seja idntico a um ou inclua um objeto que po-
deria ser postulado em uma ao popular; ou
2) caso sejam vtimas (indivduos lesados), na hiptese
prevista no CDC, art. 94.

2.6.2 Oposio
A oposio pressupe que algum pretenda, no to-
do ou em parte, o mesmo objeto (coisa ou direito) sobre
o qual controvertem autor e ru (CPC, art. 56). A
oposio consiste na deduo dessa pretenso em juzo,
pelo titular da pretenso (opoente), de um lado, em face
do autor e o ru (opostos), de outro.
Portanto, oferecida a oposio, acresce-se relao
processual original, que se dava entre autor e ru da
ao, uma nova relao processual, na qual o autor e o
ru da ao original passam a figurar no polo passivo,
na condio de opostos.
Ocorre que o autor das aes civis pblicas legit-
imado extraordinrio, defendendo direito alheio em
nome prprio. E, ressalvadas opinies em contrrio, a
legitimidade extraordinria a ele outorgada pela LACP
(art. 5.) e pelo CDC (art. 83) no abrange a atuao no
318/1719

polo passivo, mas apenas no ativo. Logo, no nos parece


possvel a incidncia da oposio no processo coletivo,
por no ser possvel aos autores das aes civis pblicas
defenderem direito alheio em nome prprio no polo
passivo de uma relao processual.

2.6.3 Nomeao autoria


No h incompatibilidade entre a nomeao
autoria (CPC, arts. 62 e 63) e a ao civil pblica. Valem,
aqui, as regras do CPC (LACP, art. 19; CDC, art. 90:
aplicam-se a tais diplomas as normas do CPC, no que
couber).
No que se refere especificamente hiptese do art.
63 do CPC, deve ser ressalvado que o dispositivo foi
classicamente concebido para aes individuais, onde,
em regra, as partes processuais coincidem com as partes
do direito material controvertido. Da falar-se em ao
ajuizada pelo proprietrio ou titular de um direito
sobre a coisa. Nos processos coletivos, porm, a causa
de pedir se funda em direitos transindividuais. Neles, o
autor no proprietrio, nem, a rigor, titular de um
direito sobre a coisa, j que defende direito alheio em
nome prprio. Logo, para viabilizar a aplicao do
artigo s aes civis pblicas, deve-se interpret-lo no
sentido de tambm abranger o titular da legitimao
para agir em defesa de um direito.226
319/1719

2.6.4 Denunciao da lide


No existe vedao genrica denunciao da lide
em aes civis pblicas, de modo que, em tese,
possvel admiti-la, aplicando-se a disciplina do CPC.
Esse diploma elenca as hipteses de denunciao nos
incisos de seu art. 70. Seus dois primeiros incisos so
mais afetos a aes individuais. Logo, as denunciaes
da lide em aes civis pblicas normalmente ancoram-
se no inciso III: quele que estiver obrigado, pela lei ou
pelo contrato, a indenizar, em ao regressiva, o pre-
juzo do que perder a demanda. Esse inciso somente
admite a denunciao quando o direito de regresso
emergir automaticamente da lei ou do contrato, e no
aquela que depende da apurao da responsabilidade.
Apesar da inexistncia de bice legal genrico, a de-
nunciao da lide defesa em aes (sejam individuais,
sejam coletivas) movidas em face dos fornecedores,
quando fundadas no fato do produto, por conta do que
dispe o art. 88, c.c. o art. 13, pargrafo nico, do CDC.
Parte da doutrina sustenta que tal vedao, a despeito
de a remisso do art. 88 limitar-se ao art. 13 (que trata
do fato do produto), aplicar-se-ia, tambm, ao fato do
servio, sob o argumento de que, nas aes de reparao
de danos provocados por servio defeituoso, a possibil-
idade de ingresso em juzo de outros responsveis, con-
tra a vontade do consumidor-autor, poderia ser-lhe
igualmente prejudicial.227 A diviso doutrinria se re-
produz na jurisprudncia. No STJ, a 4. Turma sustenta
que a vedao limita-se s aes fundadas no fato do
320/1719

produto,228 ao passo que a 3. Turma, alterando seu en-


tendimento anterior (que era idntico ao da 4. Turma),
agora se posiciona no sentido de que a proibio se es-
tende s hipteses de fato do servio.229
Nos demais casos, existe forte resistncia
doutrinria admissibilidade de denunciaes em aes
civis pblicas, sob o principal argumento de que elas
protelariam a tutela jurisdicional dos interesses lesados,
ao introduzirem na lide um elemento novo de dis-
cusso: a responsabilidade do terceiro em face do ru-
denunciante.
O STJ tem frequentemente repelido a denunciao
da lide nas aes civis pblicas fundadas na re-
sponsabilidade objetiva do ru, quando a denun-
ciao invoca a responsabilidade subjetiva de
terceiro. Alega-se que a introduo da discusso sobre a
responsabilidade subjetiva tende a procrastinar a con-
cluso do processo, atentando contra os princpios da
celeridade e economia processual.230 No mesmo sentido
a doutrina majoritria.231
Em reforo a tal entendimento, anote-se que o in-
deferimento da denunciao no traria desvantagem al-
guma ao ru-denunciante, que poderia buscar seu even-
tual direito de regresso em ao autnoma.

2.6.5 Chamamento ao processo


O chamamento ao processo modalidade de inter-
veno de terceiros cabvel por iniciativa do ru, para
trazer ao processo terceiro que, com ele, seja
321/1719

solidariamente responsvel pela obrigao recla-


mada pelo autor, no fito de antecipar ao ru, no caso de
sua condenao, o reconhecimento de seu direito de re-
gresso em face desse terceiro (CPC, arts. 77 a 80).
Em tese, ele vivel nas aes civis pblicas, em-
bora, muitas vezes, possa no ser possvel. que tal es-
pcie de interveno de terceiro no admissvel
quando a ao se funda na responsabilidade objetiva do
ru,232 como ocorre na responsabilidade pelo dano am-
biental, bem como pelo fato do produto e do servio, nas
relaes de consumo. Nesses casos, a inteno da lei foi
a de claramente simplificar o processo, por meio da fa-
cilitao da prova que vise recomposio do meio am-
biente e dos consumidores lesados. Admitir que o ru
eleito pudesse chamar os demais responsveis seria pos-
sibilitar a introduo de fundamento novo, aumentando
a complexidade do processo, dificultando o acesso dos
lesados justia, em detrimento do esprito do ordena-
mento. A exceo, nesses casos, fica por conta da pos-
sibilidade de o ru chamar ao processo o segurador nas
aes de responsabilidade civil do fornecedor de
produtos e servios, expressamente admitida pelo orde-
namento (CDC, art. 101, II).
Se a ao civil pblica ambiental, e o ru, poluidor
direto, chama ao processo o Poder Pblico como poluid-
or indireto;233 alm da razo anteriormente exposta
(descabimento dessa espcie de interveno nas aes
fundadas na responsabilidade objetiva), existem outras
para que o chamamento no seja deferido.
322/1719

Deve-se ponderar que a solidariedade entre o


poluidor direto e o poluidor indireto estabele-
cida em prol da coletividade, cujo representante ad-
equado pode eleger o responsvel que possa mais efi-
ciente e adequadamente reparar o dano. Assim, por ex-
emplo, vislumbrando que o poluidor direto uma
empresa economicamente apta a arcar com os custos da
reparao, o autor da ao pode optar por afor-la apen-
as em face dele, at mesmo em homenagem ao princpio
do poluidor-pagador, pois era ele e no o Estado
quem visava auferir os bnus, devendo, por conta disso,
arcar com os nus de sua atividade econmica.
Alm disso, havendo reparado o dano, o polu-
idor direto no ter direito de regresso contra o
Poder Pblico se este foi poluidor indireto. Com
efeito, o poluidor direto quem causa diretamente o
dano, no sendo lcito ver-se ressarcido daquele que
contribuiu para o evento apenas de modo indireto, tanto
mais quando isso, ao fim e ao cabo, importaria imputar
sociedade, prpria vtima do dano ambiental, o nus
por sua reparao. Isso equivaleria a vitim-la
novamente.
Por outro lado, se houver dvida sobre a solvibilid-
ade do poluidor direto, pode o autor preferir process-lo
com o Poder Pblico poluidor indireto. Neste caso, na
hiptese de o Poder Pblico vir a reparar o dano, ter
direito de regresso contra o poluidor direto. O inverso
(direito de regresso do particular contra o Poder
Pblico), como vimos, no possvel. Logo, de nada
assistiria ao poluidor direto chamar ao processo
323/1719

o Poder Pblico, se contra ele no teria nenhum


direito de regresso.234 Tal interveno apenas preju-
dicaria o andamento do processo, seja pelo acrscimo
de fundamento novo e formao de litisconsrcio des-
necessrio, seja pela suspenso do procedimento inicial
enquanto se concede novo prazo para que o chamado
conteste, seja pelo ingresso de uma parte com prazos
mais dilatados para contestar e recorrer.

2.6.6 Amicus curiae


Algumas leis preveem a hiptese de interveno do
amicus curiae (amigo da corte, amigo do tribunal).
Trata-se de pessoa fsica ou jurdica, estranha relao
jurdica processual, cuja atuao tem por finalidade
fornecer subsdios tcnico-jurdicos ao Magistrado, em
prol de uma prestao jurisdicional mais justa e
eficiente.
Como a sentena no lhe traz consequncias
jurdicas (falta-lhe, portanto, interesse jurdico), no se
pode dizer que sua atuao seja espcie de tpica inter-
veno de terceiro. Quando muito, pode-se falar em
uma interveno anmala, em que o amicus figura
como um terceiro especial.
Especificamente no que toca participao do
amicus curiae na ao civil pblica, as seguintes
hipteses so normalmente referidas: 235

a. Art. 31 da Lei 6.385/1976, que dispe que, em todo pro-


cesso judicial que verse sobre matria de competncia
da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), tal
324/1719

instituio deve ser intimada para, se quiser, oferecer


parecer ou prestar esclarecimentos. o que poder
acontecer, por exemplo, nas aes civis pblicas em que
o Ministrio Pblico busca a reparao dos danos cau-
sados aos titulares de valores mobilirios;
b. Art. 118 da Lei 12.529/2011 (anterior art. 89 da Lei
8.884/1994), que prev que, nos processos judiciais em
que se discuta a aplicao dessa lei, o Conselho Admin-
istrativo de Defesa Econmica (Cade) dever ser intim-
ado para, se quiser, funcionar como assistente.

Observe-se, porm, que, neste caso, ao contrrio da


norma anterior (em que se dispe que a participao da
CVM se limitar ao oferecimento de parecer e prestao
de esclarecimentos), ao Cade possibilitada a atuao
como assistente, e no se lhe impe qualquer limitao
nessa funo. A despeito de o STJ j ter se manifestado
no sentido de tratar-se de amicus curiae, reconheceu,
no mesmo julgado, que a instituio atuava como assist-
ente, e possua interesse jurdico.236 Com a devida
vnia, quer nos parecer, portanto, que no se trata de
hiptese de amicus curiae, mas de verdadeira assistn-
cia, institutos que no se confundem.

c. Art. 5., pargrafo nico, da Lei 9.469/1997, in verbis:

Pargrafo nico. As pessoas jurdicas de


direito pblico podero, nas causas cuja
deciso possa ter reflexos, ainda que in-
diretos, de natureza econmica, intervir,
325/1719

independentemente da demonstrao de
interesse jurdico, para esclarecer
questes de fato e de direito, podendo
juntar documentos e memoriais reputa-
dos teis ao exame da matria e, se for o
caso, recorrer, hiptese em que, para fins
de deslocamento de competncia, sero
consideradas partes.

Note-se que, neste caso, basta o mero interesse eco-


nmico, sendo prescindvel o jurdico, que seria indis-
pensvel no caso de tpica interveno de terceiros.

d. Art. 482, 1., 2. e 3., do CPC, que prev a possibil-


idade de interveno do amicus curiae nos incidentes
de decretao de inconstitucionalidade nos tribunais.

2.7 CONEXO, CONTINNCIA E


LITISPENDNCIA

2.7.1 Conexo e continncia


Reza o art. 103 do CPC que duas aes sero con-
exas quando lhes for comum o objeto ou a causa de
pedir. A doutrina esclarece existir conexo no apenas
quando houver coincidncia total do objeto ou dos fun-
damentos: basta que haja algum vnculo entre as re-
laes jurdicas discutidas em uma e outra ao.
326/1719

J a continncia, nos termos do art. 104 do


mesmo estatuto, ocorrer sempre que houver iden-
tidade quanto s partes e causa de pedir de duas ou
mais aes, mas o objeto de uma, por ser mais amplo,
abranger o da(s) outra(s). Por isso, a continncia cos-
tuma ser chamada de litispendncia parcial (na litis-
pendncia h identidade de partes, causa de pedir e
pedido).
Sempre que as aes forem continentes elas sero
tambm conexas, pois toda relao de continncia pres-
supe identidade de causa de pedir e, portanto,
conexo.
Constatada a conexo ou a continncia, as aes,
em regra, podem (h certa discricionariedade do magis-
trado) ser reunidas e decididas conjuntamente, para
evitar conflito lgico ou prtico de julgados (CPC,
art. 105):

O primeiro, no obstante admitido pelo direito, causa o


desprestgio e o descrdito na prestao jurisdicional.
Com o segundo no pode conviver o ordenamento, pois
implica dvida concreta a respeito de qual das decises
praticamente conflitantes deve ser cumprida, com o con-
sequente desrespeito de uma delas.237

Tambm convm reunir as aes conexas ou con-


tinentes quando a prova de uma puder ser til para a
outra.
So perfeitamente possveis a conexo e a continn-
cia entre aes civis pblicas. Mas ateno. Em uma
primeira leitura do art. 104 do CPC, poder-se-ia concluir
327/1719

no ser possvel haver continncia entre aes civis


pblicas propostas por colegitimados distintos, visto
que as partes processuais seriam diversas.
Sem embargo, deve-se ponderar que o CPC foi
elaborado tendo como alvo, em regra, aes individuais
de legitimao ordinria, onde h identidade entre as
partes processuais e os titulares da relao jurdica de
direito material. J nas aes coletivas h uma gama de
autores extraordinariamente legitimados para a defesa
dos interesses de classes, grupos ou coletividades de
pessoas. Logo, a identidade entre autores das aes civis
pblicas, para efeitos da configurao da continncia,
indiferente, pois o que importa, em seu lugar, a iden-
tidade dos titulares do direito material defendido pelos
autores. Portanto, para que se verifique a continncia
entre aes coletivas, somente necessria a coincidn-
cia de rus e de causas de pedir, e que o objeto de
uma, por ser mais amplo, contenha o da
outra.238
Um exemplo de conexo entre duas aes civis
pblicas dar-se-ia se elas fossem propostas tendo por
causa de pedir a colocao, por um fornecedor, de
produtos defeituosos no mercado, e, em uma delas,
fosse requerida sua condenao na obrigao de
consert-los, substitu-los, ou recolh-los, e devolver o
dinheiro dos consumidores lesados (interesses indi-
viduais homogneos consumidores determinveis, ob-
jeto divisvel), enquanto, em outra, fosse postulada sua
condenao na obrigao de abster-se de comercializar
novas unidades do produto defeituoso (interesses
328/1719

difusos consumidores indeterminveis, objeto


indivisvel).
J como hiptese de continncia, imaginem-se
duas aes coletivas que tivessem por causa de pedir a
utilizao, por um fornecedor, de contratos de consumo
com clusulas abusivas, e, em uma das aes, fosse re-
querida a anulao integral de todos os contratos j cel-
ebrados, ao passo que, em outra, fosse postulada,
simplesmente, a anulao das clusulas ilegais: o pedido
desta estaria contido no daquela.
Tambm possvel a conexo ou continncia entre
aes civis pblicas e aes populares. Assim como se
d nas aes civis pblicas, as populares so aptas de-
fesa de alguns direitos difusos (patrimnio pblico,
moralidade administrativa, meio ambiente). Logo,
possvel coincidirem a causa de pedir ou o pedido de
uma ao civil pblica e de uma ao popular, ou que o
pedido de uma esteja contido no pedido de outra. E, a
exemplo do que se d entre as aes civis pblicas, na
ao popular a sentena beneficia toda a coletividade
titular dos interesses, independentemente do cidado
que figurar como autor. Assim, para falar em continn-
cia entre uma ao popular e uma ao civil pblica no
mister a identidade de autores (nem seria mesmo pos-
svel, dado que os legitimados a propor umas e outras
so distintos): basta que haja identidade dos polos
passivos, das causas de pedir e que o pedido de uma
abranja o da outra.
Do mesmo modo, admissvel a conexo ou con-
tinncia entre uma ao civil pblica e um mandado de
329/1719

segurana coletivo. Estes instrumentos processuais


tambm so aptos defesa de direitos transindividuais,
de modo que seria possvel, em um determinado caso, a
coexistncia de uma ao civil pblica e de um mandado
de segurana com idnticas causas de pedir ou pedidos,
ou, ainda, que o pedido de uma dessas aes esteja con-
tido no pedido de outra. No ltimo caso, vale o que foi
dito em relao s aes civis pblicas e s aes pop-
ulares, e pelas mesmas razes: para que se configure a
continncia, no necessria a identidade entre os
autores, bastando a dos rus, a das causas de pedir, e
que o objeto de uma ao esteja contido no da outra.
Por tudo o que se disse, tambm possvel a con-
exo entre aes civis pblicas, aes populares e
mandados de segurana coletivos.239
Finalmente, admissvel a conexo entre uma ao
civil pblica e aes individuais, bastando a identidade
de causa de pedir ou de objeto.

2.7.1.1 Efeito da conexo ou continncia: prorrogao


da competncia
Dispe o art. 105 do CPC que, havendo conexo ou
continncia entre duas ou mais aes, o juiz, de ofcio
ou a requerimento de qualquer das partes, pode ordenar
a reunio de aes propostas em separado, a fim de que
sejam decididas simultaneamente.
Sendo o caso de reunio de aes pela conexo ou
continncia, ela se dar no juzo prevento. Nesse
caso, diz-se que este juzo tem sua competncia
prorrogada por fora da conexo ou continncia, pois,
330/1719

graas reunio de aes, tem sua jurisdio ampliada


para abranger aquelas que tramitavam originariamente
perante outros juzos.

Ateno: Nas aes civis pblicas, diferentemente das


aes em geral, o juzo prevento no ser necessaria-
mente o que prolatou o primeiro despacho (art. 106 do
CPC), nem o que determinou a primeira citao vlida
(art. 219 do CPC), mas, sim, aquele perante o qual houve
a propositura da primeira ao (LACP, art. 2., par-
grafo nico).
Para esclarecer o exato momento da propositura da ao,
mister recorrer ao art. 263 do CPC, segundo o qual se
considera proposta a ao, tanto que a petio inicial
seja despachada pelo juiz, ou simplesmente distribuda,
onde houver mais de uma vara240.

Temos, portanto, o seguinte esquema:


331/1719

2.7.1.1.1 Prorrogao de competncia e a questo da


competncia funcional
Tratando-se de aes civis pblicas propostas em
juzos com a mesma competncia territorial, no h
problemas: sero reunidas naquele em que for proposta
a primeira ao.
A dvida surge se as aes forem intentadas em
juzos de foros diversos, pois a competncia territorial
para as aes civis pblicas funcional e, portanto, ab-
soluta (LACP, art. 2., caput):

Art. 2. As aes previstas nesta Lei ser-


o propostas no foro do local onde ocor-
rer o dano, cujo juzo ter competncia
funcional para processar e julgar a causa.

A regra difere, portanto, da sistemtica do CPC, se-


gundo a qual a competncia territorial relativa, modi-
ficvel tanto por causas legais, como a conexo e con-
tinncia (CPC, art. 102), como pela vontade das partes
(CPC, art. 111). Observe-se, porm, que a MP 2.180-35/
21 acresceu ao artigo 2. da LACP um pargrafo nico:

Pargrafo nico. A propositura da ao


prevenir a jurisdio do juzo para todas
as aes posteriormente intentadas que
332/1719

possuam a mesma causa de pedir ou o


mesmo objeto.

Dele se extrai, de forma clara, que seria obrigatria


a reunio no juzo prevento de todas as causas conexas
(com mesma causa de pedir ou mesmo objeto). A norma
ainda se aplica continncia, que espcie de conexo.
Como o dispositivo fixa a preveno em relao a
todas as aes futuras, no se limitando quelas pro-
postas em um mesmo foro, conclui-se que, a partir de
sua introduo na LACP, a competncia territorial das
aes civis pblicas ganhou um carter sui generis, pois,
a despeito de funcional (absoluta) e, portanto, de-
clinvel pelo magistrado ex officio, e insuscetvel de
prorrogao por causas voluntrias (no oposio de ex-
ceo de incompetncia; eleio de foro), prorrog-
vel por causas legais (conexo e continncia).

2.7.1.1.2 Prorrogao de competncia e os limites


territoriais da coisa julgada coletiva
Dispe o art. 16 da LACP, na redao conferida pela
Lei 9.494/1997:

Art. 16. A sentena civil far coisa jul-


gada erga omnes, nos limites da com-
petncia territorial do rgo prolator, ex-
ceto se o pedido for julgado
333/1719

improcedente por insuficincia de


provas, hiptese em que qualquer legit-
imado poder intentar outra ao com
idntico fundamento, valendo-se de nova
prova.

A aplicabilidade do art. 16 bastante controvertida


na doutrina e jurisprudncia. As razes da divergncia
esto expostas no item sobre a coisa julgada.241 De todo
modo, caso se entenda pela aplicabilidade do art. 16,
convm observar que, caso o rgo prolator da sentena
seja um juzo prevento, no qual tenham sido reunidas
vrias aes ajuizadas inicialmente em outros foros, sua
competncia ordinria acabou sendo prorrogada para
permitir-lhe decidir as causas a ele atradas. Logo, os
efeitos de sua sentena no se limitaro ao territrio
onde ele ordinariamente exerce sua jurisdio, como
tambm alcanaro os territrios dos foros em que as
aes conexas ou continentes haviam sido originaria-
mente ajuizadas.

2.7.1.1.3 Prorrogao de competncia nas relaes entre


aes da Justia Estadual e Federal
E, se a conexo ou continncia se der entre uma
ao civil pblica de competncia da Justia Estadual e
outra da Justia Federal, haver reunio? No haveria,
nesse caso, alterao indevida de competncias de juris-
dio (repartio da competncia entre justias diver-
sas), de natureza absoluta, por estar definida na
334/1719

Constituio Federal? A jurisprudncia divergia sobre


tal possibilidade, tanto no que dizia respeito conexo,
quanto continncia. Aquela que a aceitava, entendia
que os processos deveriam ser reunidos na Justia
Federal:

Conflito positivo de competncia. Justia Federal e


Justia Estadual. Aes civis pblicas. Explorao de
bingo. Continncia. Competncia jurisdicional da Justia
Federal.
1. Havendo continncia entre duas aes civil pblicas,
movidas pelo Ministrio Pblico, impe-se a reunio de
ambas, a fim de evitar julgamentos conflitantes, incom-
patveis entre si.
2. A competncia da Justia Federal, prevista no art.
109, I, da Constituio, tem por base um critrio subjet-
ivo, levando em conta, no a natureza da relao jurdica
litigiosa, e sim a identidade dos figurantes da relao pro-
cessual. Presente, no processo, um dos entes ali relacion-
ados, a competncia ser da Justia Federal, a quem
caber decidir, se for o caso, a legitimidade para a causa.
3. da natureza do federalismo a supremacia da Unio
sobre Estados-membros, supremacia que se manifesta in-
clusive pela obrigatoriedade de respeito s competncias
da Unio sobre a dos Estados. Decorre do princpio feder-
ativo que a Unio no est sujeita jurisdio de um
Estado-membro, podendo o inverso ocorrer, se for o
caso.242

No sentido da impossibilidade dessa reunio, tendo


em vista que a repartio de competncias de jurisdio
absoluta:

Conflito de competncia. Aes civis pblicas tramit-


ando em diversos juzos sendo um deles federal. Conexo.
335/1719

Reunio dos feitos. Impossibilidade. Incompetncia


absoluta.
I A competncia da Justia Federal, fixada no artigo
109 da Constituio, absoluta, razo pela qual no se ad-
mite sua prorrogao, por conexo, para abranger causa
em que ente federal no seja parte na condio de autor,
ru, assistente ou opoente.
II Destarte, a reunio dos processos por conexo s
tem lugar se o mesmo juzo for competente para julgar
ambas ou a diversidade das causas, o que no se verifica
na espcie, uma vez que a Caixa Econmica Federal s in-
tegra o polo passivo em uma das aes na que tramita
perante a 30. Vara Federal do Rio de Janeiro sendo a
Justia Federal absolutamente incompetente para con-
hecer das demais.243

Ao menos no que diz respeito continncia, a con-


trovrsia no STJ foi resolvida pela edio da Smula
489, que afirma que Reconhecida a continncia, devem
ser reunidas na Justia Federal as aes civis pblicas
propostas nesta e na Justia estadual. Tendo em vista
que o mesmo bice que se opunha reunio das aes
na continncia o que se invoca no caso da conexo
(competncia absoluta), uma vez admitida a possibilid-
ade da reunio no caso da continncia, a tendncia
que se aplique a mesma orientao da Smula 489 para
os casos de conexo.

2.7.1.1.4 Prorrogao de competncia nas relaes com


mandados de segurana coletivos
Tratando-se de conexo ou continncia entre aes
civis pblicas e mandados de segurana coletivos, seria
336/1719

vivel a reunio dos processos? Como se resolveria o


fato de tais aes possurem procedimentos diversos,
bem como de o mandado de segurana, quando impet-
rado em face de certas autoridades, ser da competncia
originria de tribunais (competncia constitucional-
mente fixada e de natureza absoluta), ao passo que
aes populares e aes civis pblicas, em regra, so da
competncia originria de rgos monocrticos? No
haveria violao de regra de competncia absoluta, con-
stitucionalmente estabelecida? Na jurisprudncia,
versando especificamente sobre casos de conexo, en-
contramos decises a favor e contra a possibilidade de
reunio dessa espcie.244

2.7.2 Litispendncia
A litispendncia tem lugar quando h coincidncia
entre os elementos identificadores (partes, causa de
pedir e pedido) de duas ou mais aes em curso (CPC,
art. 301, 1. a 3.).
possvel a litispendncia entre aes civis
pblicas, ou entre elas e outras aes coletivas. Uma
ao civil pblica pode ter o mesmo objeto e a mesma
causa de pedir que um mandado de segurana coletivo
ou que uma ao popular. No tocante ao polo ativo, sua
identidade desnecessria para configurar a litis-
pendncia nas aes coletivas, valendo o que foi dito em
relao continncia. Com efeito, nas aes coletivas
em geral qualquer dos colegitimados, em nome prprio,
defende interesses transindividuais de um grupo, classe,
ou categoria de pessoas, que podero ser atingidos pela
337/1719

sentena independentemente de quem haja proposto a


ao. Sendo assim, basta a identidade de rus, das cau-
sas de pedir e dos pedidos, para que a identidade de
aes (e, portanto, a litispendncia) se verifique.

2.7.2.1 Efeito da litispendncia


Prescreve o art. 267, V, do CPC que a litispendncia
causa de extino do processo, sem resoluo do
mrito. A finalidade evitar conflito prtico de julgados.
O processo a ser extinto aquele onde houve a citao
vlida mais tardia, visto que a litispendncia induzida
pela citao vlida (CPC, art. 219, caput). O mesmo deve
ocorrer na litispendncia entre uma ao civil pblica e
outra ao coletiva (mandado de segurana coletivo ou
ao popular).245 Sem embargo, no ltimo caso, e desde
que as aes tenham sido propostas por autores difer-
entes, parte da doutrina sustenta ser melhor, em
ateno ao ideal de efetividade do processo e garantia
do acesso justia, a reunio dos processos,246 mesmo
porque a extino de algum deles no impediria que seu
autor interviesse no processo remanescente, como as-
sistente litisconsorcial.247

2.7.3 Conexo, continncia e litispendncia


entre aes civis pblicas e aes
individuais
Em alguns casos, um mesmo fato pode dar origem
a pretenses para reparao, de um lado, de direitos di-
fusos e/ou coletivos, e, de outro, de direitos individuais
homogneos. Imagine-se, por exemplo, que um
338/1719

vazamento industrial, ao promover a poluio de um


rio, inviabilizasse a agricultura nas suas margens. Da
surgiria uma pretenso de direito difuso, emergente do
dano ao meio ambiente, e vrias pretenses de direitos
individuais, advindas dos danos individualmente so-
fridos pelos agricultores. O direito difuso seria passvel
de tutela via ao civil pblica. J os direitos individuais
homogneos poderiam ser defendidos via ao civil
pblica, ou, ainda, por meio de aes individualmente
ajuizadas por cada vtima.
Em casos como o da ltima hiptese (concomitn-
cia de uma ao civil pblica e aes individuais), certa-
mente haveria conexo (identidade, ao menos parcial,
da causa de pedir nas aes coletivas e nas indi-
viduais),248 e, para alguns autores, dependendo do caso,
continncia (as aes individuais poderiam estar conti-
das nas aes coletivas que versassem interesses indi-
viduais homogneos,249 ou, at mesmo, coletivos),250
abrindo espao para discusso sobre a possibilidade de
reunio das individuais e coletivas, seja para evitar de-
cises logicamente conflitantes, seja para aproveitar a
prova de uma em prol das demais.
A competncia de foro da ao civil pblica, de
natureza absoluta, no pode ser alterada pela preveno
do juzo onde tramita a ao individual. Logo, as aes
devero ser reunidas no juzo da ao civil pblica, a
menos que ambos os juzos (da ao civil pblica e da
ao individual) possuam a mesma competncia territ-
orial, caso em que, sendo prevento o juzo da ao indi-
vidual, atrair para si a coletiva.251
339/1719

A reunio entre aes coletivas e individuais,


porm, frequentemente ser impossvel ou inoportuna,
quando:

a. causar prorrogao de competncia absoluta, (p. ex.,


remessa de ao individual de competncia da Justia
Estadual para a Justia Federal, cuja competncia ab-
soluta restrita s hipteses do art. 109 da CF):
Conflito de competncia. Ao coletiva e ao individu-
al. Autonomia. Reunio de processos. Competncia ab-
soluta. Modificao. Impossibilidade.
1. A ao individual pode ter curso independente da
ao coletiva para defesa de direitos individuais
homogneos.
2. A competncia absoluta no pode ser modificada por
conexo ou continncia (CPC, art. 102).
3. Conflito conhecido para declarar a competncia do
Juzo de Direito da 2. Vara Cvel de So Jos dos
Pinhais/PR, o suscitado.252
b. dificultar o acesso do lesado Justia, retirando sua
ao individual do foro de seu domiclio (CDC, art. 101,
I);253
c. os processos estiverem em estgios muito distantes;
d. importar a reunio de centenas ou milhares de aes
em um mesmo rgo judicirio, o que inviabilizaria
tanto a tutela individual como a coletiva.

No sendo possvel ou conveniente a reunio das


aes individuais coletiva, e, caso os lesados no sus-
pendam, sponte propria, suas aes individuais, seria
possvel ao Magistrado, com fundamento no art. 265,
IV, a, do CPC,254 suspend-las de ofcio, at o julga-
mento da ao coletiva? A resposta negativa. O
340/1719

referido dispositivo concerne a hipteses em que a res-


oluo do mrito (objeto) de um processo possa ser
afetado pela resoluo do mrito de outro processo.
Ora, por fora do art. 104 do CDC, caso o processo indi-
vidual no seja suspenso por iniciativa do prprio autor,
a sentena do processo coletivo no poder afetar o seu
mrito (no lhe ser prejudicial), o que afasta a ne-
cessidade da incidncia do art. 265, IV, a, do CPC.
Sem embargo, vem predominando, no STJ, o en-
tendimento de que o Judicirio pode, por outras razes,
suspender, de ofcio, as aes individuais conexas a uma
coletiva. Invoca-se a necessidade de impedir que a pro-
fuso de lides individuais obste uma efetiva e adequada
prestao jurisdicional. Afirma-se que no h negativa
ao acesso individual do lesado ao Judicirio (CDC, art.
81), j que lhe assegurado o ajuizamento das aes in-
dividuais: elas to somente ficam suspensas at o julga-
mento da macrolide coletiva. Aponta-se que essa deve
ser a tendncia da interpretao judicial contem-
pornea, em compasso, por exemplo, com o esprito da
Lei de Recursos Repetitivos, que, ao alterar o art. 543-C
do CPC, visando a um tratamento mais enxuto de re-
cursos com idntica questo de direito, permitiu que o
STJ proceda anlise de um ou alguns deles, enquanto
os demais restam suspensos.255
Mas sigamos para o exame da litispendncia. Vi-
mos que o art. 104 do CDC, em sua primeira parte, dis-
pe que as aes coletivas, previstas nos incisos I e II
do pargrafo nico do art. 81, no induzem litispendn-
cia para as aes individuais. Tal preceito
341/1719

inteiramente dispensvel. No possvel haver litis-


pendncia entre aes coletivas e aes individuais, por
no ser vivel uma perfeita identidade entre seus trs
elementos.
Note-se, ainda, que em tal passagem o art. 104 pre-
screve no haver litispendncia entre aes individuais
e aes coletivas fundadas nos incisos I (interesses di-
fusos) e II (interesses coletivos) do pargrafo nico do
art. 81, silenciando sobre o inciso III deste artigo (in-
teresses individuais homogneos), o que poderia abrir
ensejo a uma interpretao precipitada, no sentido de
que, a contrario sensu, seria possvel a litispendncia
entre aes coletivas sobre interesses individuais homo-
gneos (inciso III do art. 81) e aes individuais. No
obstante, trata-se de simples equvoco do legislador, que
se esqueceu de citar o inciso III do art. 81. De todo
modo, tal lapso inofensivo, pois, pelas razes j suscit-
adas, o preceituado na primeira parte do art. 104 era
perfeitamente prescindvel.

2.8 INQURITO CIVIL E OUTROS MEIOS


DE PROVA

2.8.1 Instruo da petio inicial


Reza o art. 283 do CPC (aplicvel s aes civis
pblicas por conta dos arts. 19 da LACP e 90 do CDC),
que a petio inicial ser instruda com os documentos
indispensveis propositura da ao. Para cumprir tal
342/1719

requisito, tanto o Ministrio Pblico como os demais le-


gitimados possuem ferramentas extrajudiciais. Vejamo-
las.

2.8.1.1 As ferramentas do Ministrio Pblico: inqurito


civil e procedimento preparatrio
O membro do Ministrio Pblico, independente de
ser formalmente provocado por terceiros, pode tomar
conhecimento (pessoalmente ou pelos meios de comu-
nicao, por exemplo) de um fato lesivo ou ameaador
de direitos transindividuais cuja tutela seja de sua at-
ribuio, e, em razo disso, tomar a iniciativa de
investig-lo. De outro lado, terceiros podem provoc-lo
para que ele investigue tais fatos, dando-lhe conheci-
mento destes por meio de uma representao, ou requ-
erendo expressamente que ele defenda os interesses sob
ataque. Essa possibilidade, para as pessoas em geral,
expressamente admitida pela LACP:

Art. 6. Qualquer pessoa poder e o ser-


vidor pblico dever provocar a iniciativa
do Ministrio Pblico, ministrando-lhe
informaes sobre fatos que constituam
objeto da ao civil e indicando-lhe os
elementos de convico.256

Note-se que, nos termos do citado dispositivo, se


uma pessoa comum tiver contato com fatos ou docu-
mentos que possam ensejar uma ao civil pblica,
poder encaminh-los ao Ministrio Pblico. Trata-se
343/1719

de uma faculdade. O tratamento em relao aos ser-


vidores pblicos diverso: eles devero comunic-los
quela instituio.
A LACP, visando a estimular a defesa dos interesses
transindividuais, estabelece, ainda, que:

Art. 7. Se, no exerccio de suas funes,


os juzes e tribunais tiverem conheci-
mento de fatos que possam ensejar a pro-
positura da ao civil, remetero peas ao
Ministrio Pblico para as providncias
cabveis.257

Quando os elementos de prova encaminhados por


terceiros forem suficientes para instruir a petio ini-
cial, o Ministrio Pblico poder, de imediato, aforar
uma ao civil pblica. Diferentemente, caso seja ne-
cessrio colher maiores subsdios, nada obsta a que re-
queira a rgos pblicos ou particulares as informaes
ou documentos de que necessite. Sem embargo, tais re-
querimentos tm natureza de simples pedido, solicit-
ao: o no atendimento no trar ao destinatrio
maiores consequncias. Por tal razo, conforme
veremos mais adiante, a Constituio Federal ps dis-
posio do Ministrio Pblico instrumentos de colheita
de prova coercitivos (requisies e notificaes), para
cuja utilizao ele dever instaurar os procedimentos
administrativos de natureza inquisitiva que lhe in-
cumbe presidir.
344/1719

Entre os procedimentos administrativos a cargo do


Ministrio Pblico, o inqurito civil aquele que, por
expressa vocao constitucional, se presta defesa dos
interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, III). Com o
advento do CDC, e a sistematizao da tutela coletiva de
interesses individuais homogneos, tambm tornou-se
possvel o emprego do inqurito civil para investigar
leses ou ameaas a tais interesses (isso, evidentemente,
nos casos em que o Ministrio Pblico esteja legitimado
a defend-los).
Vale frisar que o inqurito civil procedimento in-
vestigatrio privativo do Ministrio Pblico,
sendo-lhe verdadeira prerrogativa constitucional
(CF, art. 129, III). Por bvio, tambm lhe privativo seu
procedimento preparatrio.
O inqurito civil regulado, de forma genrica, na
Resoluo 23/2007, do Conselho Nacional do Min-
istrio Pblico CNMP258 (que visa a disciplinar a in-
staurao e tramitao do inqurito civil nos diversos
Ministrios Pblicos). Tal norma ainda dispe sobre o
procedimento preparatrio de inqurito civil,
tambm previsto em legislaes especficas de vrios
Ministrios Pblicos (no MPF o procedimento prepar-
atrio de inqurito civil denominado procedimento
administrativo).259 Trata-se de outra espcie de proced-
imento administrativo inquisitivo, a ser instaurado
antes do inqurito civil, quando o rgo do Ministrio
Pblico, ante a dvida sobre a existncia de um fato que
demande sua atuao na rea dos interesses
345/1719

transindividuais, ou sobre a identidade da pessoa a ser


investigada, considerar necessrio colher:

a) elementos que descrevam melhor o fato (objeto) a


ser investigado; ou
b) elementos que permitam identificar a pessoa ou
ente a ser investigado.260

Tambm se recomenda a instaurao de um pro-


cedimento preparatrio quando o rgo estiver em
dvida sobre ser sua ou de outro membro do Ministrio
Pblico a atribuio para propor a futura ao civil
pblica.
Conforme j ventilado, se o Ministrio Pblico dis-
puser de elementos suficientes para aparelhar a petio
inicial, sequer necessitar instaurar procedimento ad-
ministrativo. O inqurito civil no condio de proced-
ibilidade para a ao civil pblica. A tal concluso se
chega tanto porque a lei no impe expressamente tal
pressuposto como porque o 1. do art. 8. da LACP
traz o inqurito civil como uma possibilidade, no como
uma obrigatoriedade:

1. O Ministrio Pblico poder in-


staurar, sob sua presidncia, inqurito
civil, ou requisitar, de qualquer organ-
ismo pblico ou particular, certides, in-
formaes, exames ou percias, no prazo
346/1719

que assinalar, o qual no poder ser in-


ferior a 10 (dez) dias teis.

Ainda mais contundente o pargrafo nico do art.


1. da Resoluo 23/2007 do CNMP:

Pargrafo nico. O inqurito civil no


condio de procedibilidade para o
ajuizamento das aes a cargo do Min-
istrio Pblico, nem para a realizao das
demais medidas de sua atribuio
prpria.

O mesmo raciocnio aplicvel ao procedimento


preparatrio. Ora, quando houver prova suficiente para
propor a ao civil pblica, de modo a ser dispensvel o
inqurito civil, menos razo haver para instaurao de
procedimento preparatrio.

Questes importantes

1) O Ministrio Pblico pode expedir noti-


ficaes, requisies, praticar outras dilign-
cias investigatrias e expedir recomendaes
independentemente da existncia de prvio in-
qurito civil ou procedimento preparatrio?
O 1. do art. 8. da LACP, ao dispor que o Min-
istrio Pblico pode instaurar inqurito civil ou requis-
itar certides, informaes, exames e percias, sugere
347/1719

que tais diligncias podem ser praticadas independente-


mente da existncia de inqurito civil ou procedimento
preparatrio. Contudo, conforme o art. 129, VI, da Con-
stituio Federal, funo institucional do Ministrio
Pblico a expedio de notificaes e requisies para
instruir os procedimentos de sua competncia. Tais pro-
cedimentos, como se sabe, no caso da defesa de in-
teresses transindividuais, so o inqurito civil ou o pro-
cedimento preparatrio.
A LOMPU e a LONMP tambm parecem exigir a
necessidade de prvio IC ou PPIC, pois ambas, ao autor-
izarem as requisies, notificaes e outras diligncias,
mencionam a finalidade de instruo de inquritos civis,
procedimentos administrativos ou outras medidas in-
stauradas pelo Ministrio Pblico.261 A Res. 87/2006 do
CSMPF, no pargrafo nico de seu art. 1., ainda mais
enftica:

Pargrafo nico. O inqurito civil e o pro-


cedimento administrativo no so con-
dio de procedibilidade para o ajuiza-
mento das aes a cargo do Ministrio
Pblico, mas a realizao de requisies,
percias, vistorias, recomendaes, ter-
mos de ajustamento de conduta ou out-
ras diligncias imprescindem de sua in-
staurao, nos termos desta Resoluo.
(Redao dada pela Resoluo CSMPF
n. 106, de 6.4.2010).
348/1719

De todo modo, h precedente em que o STJ, inter-


pretando o art. 26, I, b, da LONMP, entendeu que
no se faz necessria a prvia instaurao de inqurito
civil ou procedimento administrativo para que o Min-
istrio Pblico requisite informaes a rgos pbli-
cos.262

2) Na hiptese de haver sido instaurado o in-


qurito civil ou o procedimento preparatrio, o
Ministrio Pblico obrigado a utiliz-lo, na
ntegra, para instruir a ao civil pblica?
Em regra, os autos do inqurito civil instruiro a
petio inicial da ao civil pblica. Sem embargo, se a
ela forem juntadas apenas as provas nele produzidas
que forem suficientes e indispensveis propositura da
ao, no h razes para indeferir a exordial, tampouco
para anulao do processo. A propsito, o STJ j extern-
ou que no h falar-se em m-f quando o Ministrio
Pblico no leva ao civil pblica todos os docu-
mentos constantes do inqurito civil, pois, da prpria
natureza desse procedimento, -lhe possvel descartar
aqueles que no lhe parecem relevantes.263

2.8.1.1.1 Finalidades
Quando se pensa no objeto do inqurito civil, logo
vem mente a ideia de que ele visa a instruir a inicial da
futura ao civil pblica. Na verdade, essa uma viso
reducionista. Os fins do inqurito civil no se re-
stringem ao aparelhamento de uma possvel ao
coletiva. Ele visa, na verdade, a fornecer ao Min-
istrio Pblico subsdios para que possa formar
349/1719

seu convencimento sobre os fatos, e, sendo ne-


cessrio, identificar e empregar os melhores
meios, sejam eles judiciais ou extrajudiciais,
para a defesa dos interesses metaindividuais em
questo.
Muitas vezes, ser mais vantajosa ao interesse
metaindividual, em vez de partir-se para o confronto ju-
dicial, a via da composio amigvel, por meio do com-
promisso de ajustamento de conduta. Seja como
for, na maioria das vezes, ainda que o caso se resolva
mediante esse compromisso, o melhor instrumento
para prepar-lo ser o inqurito civil, pois, por meio
dele que a instituio conseguir identificar todas as
medidas necessrias reparao do dano ou ao afasta-
mento do perigo, a serem includas como clusulas do
compromisso.
No curso do inqurito civil, seu presidente pode re-
unir elementos de convico para concluir ser conveni-
ente, antes de outras medidas adicionais, o encamin-
hamento de uma recomendao ao investigado,
exortando-o a, por exemplo, cessar a ameaa ou a atit-
ude ofensiva ao interesse atacado.
O envio de recomendaes a rgos pblicos e en-
tidades prestadoras de servios pblicos deferido aos
Ministrios Pblicos Estaduais na LONMP, e o emitente
da recomendao deve requisitar ao seu destinatrio a
sua divulgao imediata e adequada, bem como lhe re-
sponder por escrito.264 Para o MPU, a previso mais
ampla, aventando o art. 6., XX, da LOMPU a possibil-
idade de expedi-las visando no apenas melhoria dos
350/1719

servios pblicos e de relevncia pblica, como tambm


ao respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe
cabe promover, e a fixao de prazo razovel para a ad-
oo das providncias cabveis.
Deve-se frisar que a recomendao um meio
acessrio de tutela dos interesses difusos e coletivos,
no podendo ser utilizada como medida substitutiva ao
compromisso de ajustamento de conduta ou ao civil
pblica.265
O procedimento preparatrio de inqurito civil, por
sua vez, tem por propsito, como visto, identificar o fato
(objeto) a ser investigado, e sua autoria. Ele ser in-
staurado, na maioria das vezes, quando houver dvida
sobre a legitimidade do Ministrio Pblico para atuao
em um determinado caso, e, em particular, sobre a at-
ribuio de um determinado membro do Ministrio
Pblico para nele atuar. Portanto, a finalidade do pro-
cedimento preparatrio formar o convencimento
do membro do Ministrio Pblico sobre a ne-
cessidade (os fatos justificariam uma ao civil
pblica?) e possibilidade (determinado membro
teria atribuies para ajuiz-la?) de ele instaur-
ar um inqurito civil.
Embora voltado formao desse convencimento,
nada obsta a que os elementos de prova colhidos no
procedimento preparatrio sejam utilizados para a ex-
pedio de recomendaes, bem como para a elabor-
ao de termo de compromisso de ajustamento de con-
duta, e, at mesmo, para instruir inicial de ao civil
pblica, caso haja elementos suficientes para tanto.
351/1719

Caso contrrio, poder ser necessrio instaurar in-


qurito civil.

Ateno: Excepcionalmente, tambm ser admissvel a


instaurao de inqurito civil para a defesa de determin-
adas espcies de interesses meramente individuais (i.e.,
que no sejam difusos, coletivos, nem individuais homo-
gneos), quais sejam:
a) Direitos individuais relativos infncia e adolescncia
(ECA, art. 201, V);
b) Direitos individuais indisponveis de idosos (EI, art. 74,
I).

2.8.1.1.2 Instaurao
Quanto iniciativa, a instaurao de inqurito civil
ou de seu procedimento preparatrio pode se dar:

a) de ofcio, pelo membro com atribuio originria


para instaur-lo; ou,
b) aps requerimento ou representao de terceiro.
Se o terceiro prestar as informaes verbalmente, o
representante do Ministrio Pblico as reduzir a
termo; ou,
352/1719

c) por determinao do Procurador-Geral de Justia


(PGJ) ou do Conselho Superior do Ministrio Pblico
(no caso de MPs estaduais), ou das Cmaras de Coorde-
nao e Reviso ou da Procuradoria Federal de Defesa
dos Direitos do Cidado (no caso de ramos do MPU). A
instaurao por determinao do PGJ pode ocorrer nos
casos em que ele mesmo tenha atribuio para
instaur-lo, mas a delegue a outro membro da institu-
io. J a instaurao por determinao do CSMP ou
demais rgos revisores ocorrer se o membro com at-
ribuio para instaurar o inqurito civil indeferir uma
representao ou arquivar peas de informao, e tais
decises no forem acatadas pelo rgo revisor, que,
ento, determinar a instaurao do procedimento,
sendo designado outro membro para tal mister. Nesse
caso, no haver falar-se em violao do princpio da
independncia funcional, pois o membro designado
para instaurar o procedimento ser distinto do que se
recusou a faz-lo, e estar agindo como longa manus
do rgo que determinou a instaurao.

Sempre que possvel, o requerimento ou repres-


entao dever fornecer informaes mnimas sobre o
fato e seu autor, de modo a permitir sua perfeita identi-
ficao. Se atendidos tais requisitos, ainda que a in-
formao tenha sido annima, o representante do Min-
istrio Pblico dever investigar o fato levado ao seu
conhecimento, a menos que esteja diante de alguma das
hipteses de no instaurao, de que trataremos no
item 2.8.1.1.5. Por outro lado, se eventual representao
carecer de perfeita delimitao do fato ou de pronta
identificao do autor, nada obsta, como vimos, a in-
staurao de um procedimento preparatrio de in-
qurito civil.
353/1719

Possui atribuio para instaurar o inqurito civil ou


o procedimento preparatrio o rgo do Ministrio
Pblico que tenha atribuio para propor a futura ao
civil pblica.266 Em regra, a atribuio ser de um mem-
bro que oficie perante os rgos judicirios de primeira
instncia (p. ex., Promotor de Justia, Procurador da
Repblica). Sem embargo, h excees:

a) Suponhamos que um inqurito civil ou ao civil


pblica possa resultar na propositura de uma ao civil
pblica cuja competncia originria para processo e jul-
gamento do STF. Isso ocorreria, por exemplo, em um
caso em que todos os membros da magistratura fossem
direta ou indiretamente interessados (CF, art. 102, I,
n).267 Em tal cenrio, de regra, somente o Procurador-
Geral da Repblica, ou no seu impedimento, o Vice-
Procurador-Geral da Repblica, poderiam prop-la,
pois apenas eles podem oficiar perante o STF (LOMPU,
art. 46, caput e pargrafo nico, III, e art. 27). Em seu
lugar tambm podem atuar naquele sodalcio os
Subprocuradores-Gerais da Repblica designados para
tanto pelo Procurador-Geral (LOMPU, art. 47, caput).
Como apenas tais autoridades poderiam, em tese, ajuiz-
ar aes civis pblicas de competncia originria do
STF, compete a eles, por consequncia, decidir sobre a
instaurao dos inquritos civis ou procedimentos pre-
paratrios que possam deflagr-las;
b) Ainda que a competncia para processar e julgar ori-
ginariamente a ao civil pblica na justia comum seja
dos rgos judicirios de primeiro grau, nos Ministri-
os Pblicos Estaduais a atribuio para ajuiz-la em
face do Governador do Estado, do Presidente da
Assembleia Legislativa ou dos Presidentes de
Tribunais, bem como para instaurar o inqurito civil e o
354/1719

procedimento preparatrio em que tais autoridades se-


jam investigadas, do respectivo PGJ, e no de um Pro-
motor de Justia (LONMP, art. 29, VIII). Nesses casos,
a eventual futura ao ser proposta pelo PGJ perante o
rgo judicirio de primeiro grau competente.

Ateno: as leis orgnicas dos Ministrios Pblicos dos


Estados de So Paulo (art. 116, V) e Mato Grosso do Sul
(art. 30, X) ampliaram essa atribuio do PGJ,
estendendo-a aos casos em que for necessria a pro-
moo do inqurito civil e da ao civil pblica para a de-
fesa do patrimnio pblico e social, a probidade e legalid-
ade administrativas, quando a responsabilidade decorrer
de ato praticado, em razo de suas funes, pelas
seguintes autoridades: a) Secretrio de Estado; b) Mem-
bro da Diretoria ou do Conselho de Administrao de en-
tidade da Administrao Indireta do Estado; c) Deputado
Estadual; d) Membro do Ministrio Pblico; e) Membro do
Poder Judicirio; f) Conselheiro do Tribunal de Contas
(apenas em SP).268

Tanto o inqurito civil quanto o procedimento pre-


paratrio devem ser instaurados por meio de por-
taria, na qual devem constar: a) o fundamento legal da
instaurao; b) o fato objeto de investigao, o nome e a
qualificao possvel da pessoa a quem ele atribudo, o
nome e a qualificao possvel do autor da repres-
entao, se for o caso; c) a data e o local de instaurao e
a determinao de diligncias iniciais; d) a designao
do secretrio, mediante termo de compromisso, quando
couber; e) a determinao de afixao da portaria no
local de costume, bem como a remessa de cpia para
publicao.269
355/1719

O membro do Ministrio Pblico com atribuio


para a instaurao do inqurito poder designar um ser-
vidor da instituio para secretari-lo, que assinar um
termo de compromisso.270
Se, no curso do inqurito civil, novos fatos indicar-
em necessidade de investigao de objeto diverso do
que estiver sendo investigado, o membro do Ministrio
Pblico poder aditar a portaria inicial ou determinar a
extrao de peas para instaurao de outro inqurito
civil, respeitadas as normas incidentes quanto diviso
de atribuies (Res. CNMP 23/2007, art. 4., pargrafo
nico). Isso significa que eventual instaurao de um
novo inqurito civil no se dar, necessariamente, por
dependncia do j existente: conforme disponham as
normas de atribuies, a apreciao sobre a instaurao
ou no do novo inqurito, e sua respectiva presidncia,
podero, eventualmente, ficar a cargo de outro membro
da instituio.
Eventual conflito negativo ou positivo de at-
ribuies ser suscitado, fundamentadamente, nos
prprios autos ou em petio dirigida ao rgo com at-
ribuio no respectivo ramo, que decidir a questo no
prazo de trinta dias (art. 3., pargrafo nico).271
O conflito de atribuies entre membros de ramos
diversos do MPU (p. ex., MPF e MPT) resolvido pelo
Procurador-Geral da Repblica.272 No entanto, quando
o conflito se d entre um dos ramos do MPU e um Min-
istrio Pblico Estadual, o ordenamento jurdico si-
lente. A deciso do conflito por rgo de um dos ramos
envolvidos importaria indevida intromisso na
356/1719

autonomia do outro. Para a soluo do problema, o STF,


com base numa interpretao extensiva da alnea f do
inciso I do art. 102 da Lei Maior, vem se declarando
competente para resolv-lo.273

2.8.1.1.3 Efeitos da instaurao do inqurito civil


Os principais efeitos da instaurao do inqurito
civil so:

1. A possibilidade de o Ministrio Pblico empregar


eficazes instrumentos probatrios (requisies de in-
formaes, documentos ou percias; notificaes; con-
dues coercitivas; oitivas de testemunhas; inspees
etc);
2. O bice, desde sua instaurao, at seu encerramento,
decadncia do direito de o consumidor reclamar contra
os vcios aparentes ou de fcil constatao no forneci-
mento de produto ou servio (CDC, art. 26, 2., III).

2.8.1.1.4 Recurso contra a instaurao


As Leis Orgnicas de alguns Ministrios Pblicos
Estaduais deferem ao interessado a possibilidade de in-
terpor recurso administrativo contra a instaurao do
inqurito civil. o caso, por exemplo, da LOMP-BA (art.
79) e da LOMP-SP (art. 108), que preveem que esse re-
curso poder ser interposto no prazo de cinco dias a
contar da cincia do ato impugnado. Os efeitos em que
tal recurso pode ser recebido dependem das normas de
cada Ministrio Pblico. No caso do MP-SP, por exem-
plo, o recurso ter efeito suspensivo. J no MP-BA, o
357/1719

respectivo Conselho Superior poder conferir-lhe (ou


no) o efeito suspensivo.

2.8.1.1.5 Hipteses de no instaurao


Ao receber uma representao ou requerimento
pela instaurao de um inqurito civil, o membro do
Ministrio Pblico poder no instaur-lo:

a) se no tiver atribuio para propor a respectiva ao


civil pblica, caso em que dever remeter a repres-
entao ou requerimento ao rgo com atribuio;
b) se j puder, com as informaes e documentos rece-
bidos, propor uma ao civil pblica, e no for prefer-
vel a celebrao de um termo de compromisso de
ajustamento de conduta;
c) se indeferir a representao ou requerimento; ou
d) se arquivar as peas de informao.

Vejamos as duas ltimas hipteses, que pedem


maiores esclarecimentos.

2.8.1.1.5.1 Indeferimento de representao ou


requerimento
A representao ou o requerimento de instaurao
de inqurito civil podem ser indeferidos se os fatos neles
narrados:

1. evidentemente no gerarem leso ou ameaa a direitos


ou interesses transindividuais; ou
2. j foram solucionados, no demandando medidas adi-
cionais por parte do Ministrio Pblico; ou
358/1719

3. j forem objeto de investigao ou de ao civil pblica


(para evitar bis in idem).

Em qualquer dessas hipteses, o membro do Min-


istrio Pblico, no prazo de 30 dias do seu recebi-
mento, indeferir a representao (ou requerimento),
em deciso fundamentada, da qual se dar cincia pess-
oal ao representante e ao representado.274
Dessa deciso o representante (ou requerente)
poder recorrer administrativamente, no prazo de dez
dias a contar de sua cincia, e as razes recursais sero
apresentadas junto ao rgo que indeferiu o pleito. Caso
o autor do indeferimento no reconsidere sua deciso,
remeter as razes recursais, com a representao (ou
requerimento) e a deciso impugnada, no prazo de trs
dias, ao rgo revisor previsto na legislao do respect-
ivo Ministrio Pblico (nos Ministrios Pblicos
Estaduais: Conselho Superior do Ministrio Pblico; no
MPF: Cmara de Coordenao e Reviso ou Pro-
curadoria Federal dos Direitos do Cidado), a quem
caber apreciar o recurso.275
Do recurso sero notificados os interessados para,
querendo, oferecer contrarrazes.276
Caso, porm, a atribuio para a instaurao do in-
qurito civil seja originria do Procurador-Geral, contra
o indeferimento da representao ou do requerimento
s caber um pedido de reconsiderao, em dez di-
as, dirigido a tal autoridade.277
359/1719

2.8.1.1.5.2 Arquivamento das peas informativas


A LACP, ao contrrio da Resoluo 23/2007 do
CNMP, no fala em indeferimento de representao ou
requerimento, mas somente em arquivamento de
peas informativas, que ser cabvel diante da inex-
istncia de fundamento para a propositura da ao
civil. E tal arquivamento, depois de ter sido promovido
pelo rgo que teria atribuio para propor a ao civil
pblica, deve ser remetido, no prazo de trs dias, sob
pena de falta grave, ao controle do respectivo Conselho
Superior:

Art. 9. Se o rgo do Ministrio


Pblico, esgotadas todas as diligncias, se
convencer da inexistncia de fundamento
para a propositura da ao civil, pro-
mover o arquivamento dos autos do in-
qurito civil ou das peas informativas,
fazendo-o fundamentadamente.
1. Os autos do inqurito civil ou das
peas de informao arquivadas sero re-
metidos, sob pena de se incorrer em falta
grave, no prazo de 3 (trs) dias, ao Con-
selho Superior do Ministrio Pblico.278
2. At que, em sesso do Conselho Su-
perior do Ministrio Pblico, seja homo-
logada ou rejeitada a promoo de ar-
quivamento, podero as associaes
360/1719

legitimadas apresentar razes escritas ou


documentos, que sero juntados aos
autos do inqurito ou anexados s peas
de informao.
3. A promoo de arquivamento ser
submetida a exame e deliberao do Con-
selho Superior do Ministrio Pblico,
conforme dispuser o seu Regimento.
4. Deixando o Conselho Superior de
homologar a promoo de arquivamento,
designar, desde logo, outro rgo do
Ministrio Pblico para o ajuizamento da
ao.

Para interpretar o sentido da norma, necessrio,


primeiramente, esclarecer o significado da locuo
peas informativas, ou peas de informao. Em
sentido amplo, todos os elementos de convico envia-
dos por terceiros ao Ministrio Pblico, ou por ele ob-
tidos em suas investigaes, so peas de informao.
Portanto, inclusive as provas colacionadas ao inqurito
civil seriam peas de informao. O art. 9. da LACP,
porm, no tem sentido to elstico, pois fala em in-
qurito civil ou peas informativas, deixando claro ser-
em realidades distintas.
Note-se, ainda, que o art. 9. se refere necessid-
ade do arquivamento das peas de informao aps es-
gotadas todas as diligncias. Tais peas, portanto, de-
vem ter sido coletadas em um procedimento
361/1719

investigatrio. Logo, por peas de informao, a norma


trata do conjunto de elementos de convico colacion-
ados pelo Ministrio em um procedimento investig-
atrio distinto do inqurito civil. Seria o caso, por exem-
plo, dos elementos reunidos em um procedimento pre-
paratrio de inqurito civil.
Nessa linha de raciocnio, ainda que no tenha sido
formalmente instaurado nenhum IC ou PPIC, o CSMP-
SP, em sua Smula 40, implicitamente confere o carter
de pea de informao ao expediente resultante de
qualquer diligncia investigatria que tenha sido de-
terminada pelo Promotor de Justia a partir da repres-
entao, pois determina que eventual encerramento
desse procedimento deve ser feito por promoo de ar-
quivamento, devendo os autos ser remetidos ao Con-
selho Superior para reexame obrigatrio.
Mas a legislao especfica de cada Ministrio
Pblico pode no exigir para as peas informativas a
qualidade de procedimento investigatrio. No Min-
istrio Pblico do Estado de So Paulo, por exemplo, o
ato normativo que disciplina os inquritos civis e pro-
cedimentos preparatrios considera peas de inform-
ao as comunicaes previstas nos arts. 6. e 7. da
LACP, quando feitas por agente pblico ou acompanha-
das de documentos que contenham incio de prova. Em
outras palavras, segundo tal norma, so peas de in-
formao as representaes ou requerimentos encamin-
hados ao Ministrio Pblico, desde que:

1) tenham sido encaminhados por agente pblico; ou


362/1719

2) estejam acompanhados de documentos que contenham


incio de prova.279

Frise-se que esse regramento no exige que as


peas de informao tenham sido colhidas em um
procedimento investigatrio. Refere-se ele, em verdade,
a representaes ou requerimentos qualificados por
caractersticas especiais, seja em funo do remetente
ou dos documentos que os instruem. A inteno da
norma paulista, ao consider-los peas de informao,
submet-los disciplina prevista no art. 9. da LACP
(arquivamento e reviso do arquivamento pelo CSMP),
diferenciando-os das representaes ou requerimentos
comuns, que, na mesma hiptese (inexistncia de fun-
damento para eventual ao civil pblica, e, portanto,
para instaurao de prvio inqurito civil), podem ser
simplesmente indeferidos, sem reviso por rgo
superior.
Ressalve-se, por fim, que, ainda que a norma do
MP paulista no considere expressamente os procedi-
mentos preparatrios como peas de informao,
confere-lhes o mesmo tratamento, pois exige que eles,
caso venham a ser arquivados, tenham os autos re-
metidos, no prazo de trs dias, ao CSMP, para homo-
logao ou rejeio do arquivamento.280
Segue um esquema sobre as hipteses em que o
membro do MP, ao receber uma representao ou re-
querimento, no instaurar um IC ou um PPIC:
363/1719

2.8.1.1.6 Instruo
Uma vez instaurado o inqurito civil ou o seu pro-
cedimento preparatrio, o Ministrio Pblico poder
instru-lo por todos os meios de prova admitidos no or-
denamento jurdico.
Algumas ferramentas foram expressamente destin-
adas obteno de provas para tais procedimentos in-
vestigatrios. A Constituio Federal, por exemplo,
outorgou ao Ministrio Pblico o poder de expedir noti-
ficaes e de requisitar informaes e documentos para
instruir os procedimentos de sua competncia, na forma
da lei complementar respectiva (art. 129, VI).
A notificao um ato normalmente empregado
para determinar que uma pessoa comparea perante o
Ministrio Pblico a fim de prestar depoimento ou pre-
star esclarecimentos, sob pena de, no o fazendo, ser
conduzida coercitivamente pela polcia civil ou militar,
e, eventualmente, responder por crime de desobedin-
cia. Aqui importante uma ressalva: a LOMP-SP no
autoriza a notificao e a conduo coercitiva nos
364/1719

procedimentos preparatrios do MP-SP.281 Nada obsta,


neste caso, que um Promotor de Justia paulista envie
um convite pessoa cujas declaraes ele reputa teis
instruo do PPIC, mas essa pessoa no estar obrigada
a comparecer.
J a requisio tem por objeto a prestao de in-
formaes ou o fornecimento de documentos. Ao con-
trrio do requerimento, a requisio uma ordem: seu
cumprimento obrigatrio, e o no atendimento tam-
bm pode ensejar crime, conforme veremos mais adi-
ante. A notificao e a requisio tm natureza jurdica
de prerrogativas constitucionais do Ministrio Pblico.
A LONMP e a LOMPU previram a possibilidade de
se notificarem pessoas para que compaream e prestem
declaraes ou esclarecimentos, e de se requisitarem in-
formaes ou documentos. Conferiram, ainda, o poder
de requisitar dos rgos da Administrao direta, in-
direta e fundacional, a execuo de percias, e neles
realizar inspees e diligncias investigatrias.
Embora a LACP tenha disposto que se deve fixar
um prazo de, no mnimo, dez dias teis para
cumprimento da requisio,282 e o Estatuto do Idoso,
por sua vez, tenha estipulado um prazo de, no mnimo
dez dias (note que ele no fala em dias teis) para
tanto,283 a CF/88, ao atribuir o poder requisitrio ao
Ministrio Pblico, remeteu sua disciplina respectiva
lei complementar. Na esteira da CF, a LOMPU (Lei
Complementar 75/1993) disps que as requisies
tero prazo razovel de at dez dias teis para
cumprimento (art. 8., 5.). Como a LOMPU
365/1719

aplicvel, subsidiariamente, aos Ministrios Pblicos


Estaduais, quando suas respectivas leis orgnicas forem
omissas, o prazo ser o mesmo.284 Tendo em conta que
o prazo deve ser razovel, o presidente do procedi-
mento, na sua fixao, deve atentar para a complexid-
ade no fornecimento das informaes requisitadas,
somente fixando-o em patamar inferior a dez dias teis
em caso de urgncia e relevncia.
Determinadas diligncias dependero de autoriza-
o judicial. Assim, por exemplo, se o membro do Min-
istrio Pblico desejar realizar busca e apreenso em
um local resguardado pela inviolabilidade domiciliar, a
menos que consiga o consentimento do morador, ou
exista flagrante delito ou desastre, ou, ainda, necessite
prestar socorro, requerer mandado judicial, que
somente poder ser cumprido durante o dia (CF, art.
5., XI).
No que se refere interceptao telefnica, tambm
s pode ser determinada judicialmente. Contudo, no se
pode postul-la para o fim de instruir especificamente
um inqurito civil ou procedimento preparatrio, pois a
Constituio estabelece como seu pressuposto o fim de
investigao criminal ou instruo processual penal, nas
hipteses e na forma da lei (CF, art. 5., XII). Sem em-
bargo, desde que tenha sido validamente decretada para
instruir um inqurito policial ou processo criminal,
nada obsta seja emprestada para instruir um inqurito
civil.285 Alis, uma vez decretada a interceptao nesses
termos (para instruo penal), o STF admite seu
emprego como prova emprestada a procedimentos
366/1719

administrativos, mesmo contra pessoas que no eram


investigadas no procedimento criminal e cujos ilcitos
somente despontaram com a colheita dessa prova,286 e o
STJ tambm vem aceitando-a para instruir aes de im-
probidade administrativa.287
Por seu turno, quando o sigilo da informao im-
posto por lei (p. ex., informaes mdicas, fiscais etc.),
em regra, o Ministrio Pblico ainda assim pode
requisit-la. No era dessa forma na disciplina con-
ferida matria pela LACP, segundo a qual tais inform-
aes deveriam ser requeridas ao Judicirio, na ao
civil pblica (art. 8., 2.). Posteriormente, porm, a
Constituio atribuiu o poder requisitrio ao Ministrio
Pblico, remetendo sua regulamentao lei comple-
mentar (art. 129, VI). Essa lei (LOMPU) disps no ser
possvel recusar o atendimento das requisies do Min-
istrio Pblico sob alegao de sigilo (art. 8., 2.). O
ECA tambm permitiu o acesso do Ministrio Pblico s
informaes sigilosas, nas requisies voltadas defesa
dos interesses das crianas e adolescentes (art. 201,
4.). Em qualquer caso, o representante do Ministrio
Pblico dever manter o sigilo da informao ou dado
sigiloso recebido, sendo responsvel por seu uso
indevido.
Questo polmica a possibilidade de o Ministrio
Pblico requisitar diretamente a instituies financeir-
as, independentemente de autorizao judicial, inform-
aes protegidas pelo sigilo bancrio. A favor
argumenta-se, em suma, que:
367/1719

a) ao contrrio da interceptao telefnica, a quebra do


sigilo bancrio no est sob clusula constitucional de
reserva do Judicirio;
b) o poder requisitrio do Ministrio Pblico est previsto
no art. 129, VI, da Constituio da Repblica, que no o
limitou, mas apenas remeteu sua regulamentao lei
complementar respectiva. No mbito da Unio, tal re-
gramento se deu por meio da LOMPU, aplicvel no
somente aos ramos do Ministrio Pblico da Unio,
como tambm, subsidiariamente, aos Ministrios
Pblicos Estaduais. No 2. do seu art. 8., tal norma
veda a oposio da exceo de sigilo s requisies
feitas pelo Ministrio Pblico.

Os partidrios da opinio contrria sustentam,


principalmente, que:

a) A Lei Complementar 105/2001, que dispe sobre o


sigilo das operaes das instituies financeiras,
somente admite sua quebra por ordem do Poder Judi-
cirio, salvo excees nela estabelecidas, que no con-
templam hiptese de requisio do Ministrio Pblico;
b) O 2. do art. 8. da LOMPU prescreve que nenhuma
autoridade poder opor ao Ministrio Pblico da Unio
a exceo de sigilo. Como as instituies financeiras
no so autoridades, no seriam atingidas pelo
dispositivo.

O STF j decidiu ser possvel ao Ministrio Pblico


requisitar diretamente informaes financeiras, quando
houver envolvimento de recursos pblicos nas oper-
aes investigadas. No caso em questo, o Ministrio
Pblico havia requisitado ao Banco do Brasil o
368/1719

fornecimento da lista dos beneficirios da liberao de


recursos, em carter emergencial, ao setor sucroal-
cooleiro, bem como dados sobre eventuais dbitos para
com o banco. A instituio financeira impetrou
mandado de segurana, por suposto constrangimento
ilegal em face de no poder fornecer as informaes
protegidas por sigilo bancrio. O STF o julgou impro-
cedente, entendendo no ser cabvel a exceo de sigilo
bancrio pelas seguintes razes:

a) a requisio foi expedida com fundamento no poder in-


vestigatrio do Ministrio Pblico, de lastro constitu-
cional (CF, art. 129, VI, VIII), e visando a instruir pro-
cedimento administrativo em defesa do patrimnio
pblico;
b) os financiamentos investigados foram subsidiados pelo
errio, sendo regidos, portanto, pelo princpio da publi-
cidade, vazado no art. 37, caput, da CF.288

Na prtica, porm, diante de frequente recusa das


instituies financeiras em atender suas requisies, e
visando a uma maior celeridade na obteno das in-
formaes, o Ministrio Pblico tem normalmente
evitado requisit-las diretamente s instituies fin-
anceiras, preferindo requer-las judicialmente.
Outra ferramenta para a instruo de um inqurito
civil a audincia pblica. Ela consiste em uma as-
sembleia, para a qual so convidadas autoridades, en-
tidades da sociedade civil e a comunidade interessada, e
em meio qual, segundo as regras estabelecidas pelo
presidente do inqurito, os diversos interessados podem
369/1719

manifestar suas consideraes acerca da questo em


foco. A opinio dos presentes audincia no vincula o
membro do Ministrio Pblico, mas pode contribuir
para o encontro da melhor soluo para o caso, bem
como conferir uma maior legitimao atuao da
instituio.
A LONMP prev a audincia pblica como instru-
mento do Ministrio Pblico para assegurar o respeito
aos direitos assegurados na Constituio Federal e nas
Estaduais, por parte dos entes da Administrao
Estadual e Municipal direta ou indireta, concessionrios
e permissionrios, bem como dos que exeram funes
delegadas pelos Estados ou Municpios, ou servios de
relevncia pblica (art. 27, caput, incisos I a IV, e par-
grafo nico, IV). Seu emprego tambm previsto nas
leis orgnicas de diversos Estados.289
Atente-se, ainda, que as requisies dirigidas Ad-
ministrao direta ou indireta sero cumpridas gratuita-
mente (LONMP, art. 26, 3.). A mesma regra, porm,
no se aplica aos particulares, cujo objeto da requisio
no poder obrig-los a suportar considervel nus fin-
anceiro. Assim, no possvel requisitar-lhes a realiza-
o de exames periciais. Se tal prova for imprescindvel,
ser necessrio contratar peritos. Hiptese diversa, per-
feitamente admissvel por no importar altos custos,
seria requisitar a segunda via ou cpia de um laudo
cuja percia j houvesse sido realizada e custeada por
terceiros.
Por deferncia alta estatura de determinados car-
gos, os atos direcionados aos seus ocupantes so
370/1719

regulados de maneira especial. o que ocorre, por ex-


emplo, nas requisies e notificaes dirigidas a de-
terminadas autoridades: elas so elaboradas pelo mem-
bro que preside o respectivo procedimento, mas seu en-
caminhamento autoridade se d por meio do chefe do
respectivo Ministrio Pblico, ou outro rgo sob sua
delegao. Veja-se, a propsito, o que impe o art. 8.,
4., da LOMPU:

4. As correspondncias, notificaes,
requisies e intimaes do Ministrio
Pblico quando tiverem como destin-
atrio o Presidente da Repblica, o Vice-
Presidente da Repblica, membro do
Congresso Nacional, Ministro do Su-
premo Tribunal Federal, Ministro de
Estado, Ministro de Tribunal Superior,
Ministro do Tribunal de Contas da Unio
ou chefe de misso diplomtica de
carter permanente sero encaminhadas
e levadas a efeito pelo Procurador-Geral
da Repblica ou outro rgo do Min-
istrio Pblico a quem essa atribuio
seja delegada, cabendo s autoridades
mencionadas fixar data, hora e local em
que puderem ser ouvidas, se for o caso.

No caso de notificaes e requisies expedidas


pelos Ministrios Pblicos Estaduais, confira-se o art.
26, 1., da LONMP:
371/1719

1. As notificaes e requisies previs-


tas neste artigo, quando tiverem como
destinatrios o Governador do Estado, os
membros do Poder Legislativo e os
desembargadores, sero encaminhadas
pelo Procurador-Geral de Justia.

A Res. CNMP 23/2007 estende tais regras aos atos


dirigidos aos membros do Conselho Nacional de Justia
e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (art. 6.,
9. c.c. 8.), e prescreve que tais correspondncias,
notificaes, requisies e intimaes devem ser en-
caminhadas no prazo de dez dias pelo respectivo
Procurador-Geral, no cabendo a este a valorao do
contido no expediente, podendo deixar de encaminhar
aqueles que no contenham os requisitos legais ou que
no empreguem o tratamento protocolar devido ao des-
tinatrio (art. 6., 8.).290
Note-se, porm, que meras solicitaes no tm
natureza de requisio ou notificao, pois so despidas
do carter de obrigatoriedade no atendimento. Desse
modo, mesmo sendo destinadas a altas autoridades, no
precisaro ser encaminhadas pelo chefe da instituio,
podendo ser enviadas diretamente pelo presidente do
inqurito civil, ainda que nelas se consigne prazo
razovel para atendimento, e desde que delas no con-
stem advertncias ou expresses que as caracterizem
como requisies ou notificaes.291
372/1719

Essa Resoluo e as leis orgnicas de cada Min-


istrio Pblico ainda traam diversas regras para a con-
duo dos inquritos civis e procedimentos preparatri-
os. Nas suas eventuais lacunas, possvel aplicar subsi-
diariamente, por analogia, regras do inqurito policial e
ou do processo em geral, especialmente quanto ao modo
de produzir as provas, requisio de percias e ex-
pedio de notificaes.292
Qualquer pessoa pode, durante a tramitao do in-
qurito civil (ou do procedimento preparatrio), ap-
resentar ao Ministrio Pblico documentos ou subsdios
para melhor apurao dos fatos (Res. CNMP 23/2007,
art. 6., 5.). Tal possibilidade, alis, deflui ainda do
direito constitucional de petio (CF, art. 5., XXXIV,
a). O deferimento ou no de diligncia requerida pelo
investigado ou terceiro interessado ser livremente
apreciado pelo presidente do procedimento, que
avaliar a sua utilidade para o objeto da investigao.
Por fim, todos os ofcios requisitrios de inform-
aes destinadas a instrurem inqurito civil ou procedi-
mento preparatrio devem ser fundamentados e acom-
panhados de cpia da portaria que instaurou o procedi-
mento ou da indicao precisa do endereo eletrnico
oficial onde ela estiver disponibilizada.293

2.8.1.1.7 Instrumentos de coero: as tipificaes penais


O carter coercitivo das requisies expedidas pelo
Ministrio Pblico para a instruo de inquritos civis e
procedimentos preparatrios reforado pela possibil-
idade de que seu eventual desatendimento configure
373/1719

crime. Vejamos quais so as disposies legais a esse


respeito.

2.8.1.1.7.1 Crime do art. 10 da LACP


O art. 10 da LACP dispe:

Art. 10. Constitui crime, punido com


pena de recluso de 1 (um) a 3 (trs)
anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000
(mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro
Nacional ORTN, a recusa, o retarda-
mento ou a omisso de dados tcnicos in-
dispensveis propositura da ao civil,
quando requisitados pelo Ministrio
Pblico.

Vejamos as principais caractersticas do crime a


tipificado.

1) Ncleos do tipo: recusar, retardar ou omitir. Na re-


cusa, o destinatrio da requisio informa ao Ministrio
Pblico que no ir cumpri-la. No retardamento, a re-
quisio cumprida, mas depois do prazo nela fixado.
J na omisso, o destinatrio simplesmente deixa de
cumprir a requisio.
2) Objeto material: no h. No existe uma coisa ou pess-
oa sobre a qual recaia a conduta do agente.
3) Objeto jurdico: o interesse do Ministrio Pblico (e,
mediatamente, da coletividade por ele defendida) em
obter os dados tcnicos indispensveis propositura da
ao civil pblica.
374/1719

4) Sujeito ativo: a pessoa fsica que recusa, retarda ou


omite os dados tcnicos indispensveis propositura
da ao civil pblica, quando requisitados pelo Min-
istrio Pblico.
5) Sujeito passivo: sujeitos passivos imediatos so o Min-
istrio Pblico, interessado na obteno dos dados, e o
Estado, pois aquele uma instituio estatal. Sujeito
passivo mediato a coletividade lesada ou ameaada,
que, representada pelo Ministrio Pblico, tambm
tinha interesse na obteno dos dados.
6) Elemento subjetivo: o dolo.
7) Elementos normativos explcitos do tipo: dados tcni-
cos indispensveis so elementos normativos do tipo,
pois exigem juzo de valorao sobre se os dados re-
quisitados so tcnicos e indispensveis.
8) Elementos normativos implcitos do tipo: o primeiro
deles que a recusa, retardamento ou omisso devem
ser injustificveis. Se forem justificveis, ou seja, se o
no atendimento da requisio se der por inviabilidade
material, no haver crime. O outro tem relao com o
prazo fixado para o atendimento da requisio. Ele de-
ve ser razovel, at porque, caso contrrio, a recusa, a
omisso, ou o retardamento seriam justificveis.
9) Consumao: na recusa, d-se no momento em que es-
ta externada. Na omisso, ocorre com o decurso do
prazo fixado para o cumprimento da requisio, sem
seu cumprimento. No retardamento, como a obrigao
cumprida aps o prazo fixado, a rigor, o crime j es-
tar consumado pela omisso. A norma penal incluiu a
conduta tpica retardamento apenas para deixar claro
que o cumprimento da requisio, posteriormente ao
prazo nela fixado, no afasta o crime.
10) Tentativa: no possvel, pois no h como fracionar
temporalmente a execuo: ela se d em um nico mo-
mento, no qual o crime j est consumado.
11) Ao penal: pblica incondicionada.
375/1719

12) Consideraes finais:


a. somente a requisio de dados necessrios pro-
posio de uma ao civil pblica configura o crime
em relevo. Logo, a requisio deve estar relacionada
defesa de interesses difusos, coletivos ou indi-
viduais homogneos, ou, do contrrio, no haver o
crime em questo, podendo haver, eventualmente,
crime de prevaricao (se o destinatrio da re-
quisio for um funcionrio pblico) ou desobedin-
cia (se o destinatrio no for funcionrio pblico);
b. se os dados no forem indispensveis propositura
da ao, no haver o crime em anlise. Assim, se os
dados forem dispensveis, ou, to somente, teis ao
ajuizamento da ao, podendo ela ser perfeitamente
proposta sem eles, eventual no atendimento re-
quisio poder configurar, eventualmente, crime de
prevaricao (se o destinatrio da requisio for um
funcionrio pblico) ou de desobedincia (se o des-
tinatrio no for funcionrio pblico), mas no o de-
lito da LACP.

2.8.1.1.7.2 Crime do art. 8., VI, da Lei 7.853/1989


Conduta semelhante do art. 10 da LACP foi tipi-
ficada no art. 8., VI, da Lei 7.853/1989, que instituiu a
tutela dos interesses difusos e coletivos das pessoas
portadoras de deficincia:

Art. 8. Constitui crime punvel com re-


cluso de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e
multa:
(...)
376/1719

VI recusar, retardar ou omitir dados


tcnicos indispensveis propositura da
ao civil objeto desta Lei, quando re-
quisitados pelo Ministrio Pblico.

As mesmas consideraes referidas no item anteri-


or em relao ao crime do art. 10 da LACP podem ser
repetidas para o crime em questo, com a seguinte
ressalva.
A ao civil pblica objeto da Lei 7.853/1989
aquela voltada defesa dos interesses difusos e colet-
ivos dos portadores de deficincia (art. 3.), nada
dispondo, seu texto legal, acerca dos interesses indi-
viduais homogneos. Isso se explica porque o con-
ceito de interesses individuais homogneos s foi in-
troduzido em nosso direito no ano seguinte edio
dessa lei, com o CDC. Nada obsta, porm, diante do di-
logo entre a LACP e o CDC, que, com base no art. 1.,
IV, da LACP, utilize-se a ao civil pblica em prol dos
direitos individuais homogneos dos portadores de
deficincia.
De todo modo, a Lei 7.853/1989 no trata dos in-
teresses individuais homogneos. Considerando que a
pena do crime previsto em seu art. 8. mais grave que
a pena do crime da LACP, e que no se aplica analogia
in malam partem no direito penal, pensamos que o no
atendimento da requisio do Ministrio Pbico para o
fornecimento de dados tcnicos indispensveis ao
civil pblica voltada defesa de interesses individuais
377/1719

homogneos de portadores de deficincia no se sub-


sume ao art. 8., VI, da Lei 7.853/1989, mas, to
somente, ao art. 10 da LACP. Caso, porm, a requisio
busque dados indispensveis propositura de ao civil
pblica que verse interesses difusos e coletivos dos
portadores de deficincia, seu descumprimento ser
tipificado no art. 8., VI, da Lei 7.853/1989.

2.8.1.1.8 Prazos para concluso


A Res. CNMP n. 23/2007 dispe que o procedi-
mento preparatrio do inqurito civil, quando in-
staurado, deve ser concludo no prazo de 90 (noventa)
dias, prorrogvel por uma nica vez, em caso de
motivo justificvel.294 J no Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo, esse prazo de 30 (trinta) dias,
tambm prorrogvel, uma nica vez, por igual per-
odo.295 Vencido esse prazo, o membro do Ministrio
Pblico promover seu arquivamento, ajuizar a re-
spectiva ao civil pblica ou o converter em inqurito
civil.296
No que se refere ao inqurito civil, a Res. CNMP
23/2007 impe que seja concludo no prazo de um ano,
prorrogvel pelo mesmo prazo, quantas vezes
forem necessrias, por deciso fundamentada de seu
presidente, vista da imprescindibilidade da realizao
ou concluso de diligncias, dando cincia ao Conselho
Superior, Cmara de Coordenao e Reviso compet-
entes, ou Procuradoria Federal dos Direitos do Cid-
ado, conforme disponha a respectiva lei orgnica. Cada
Ministrio Pblico, no mbito de sua competncia
378/1719

administrativa, poder estabelecer prazo inferior, bem


como limitar a prorrogao mediante ato administrativo
do rgo da Administrao Superior competente.297 No
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, por exem-
plo, o prazo para concluso do inqurito civil de 180
dias, prorrogvel quando necessrio, devendo expor-se
a motivao nos autos.298

2.8.1.1.9 Arquivamento do inqurito civil e do


procedimento preparatrio e seu controle
pelos rgos de reviso
O procedimento preparatrio ou o inqurito civil
sero arquivados fundamentadamente por seu presid-
ente, quando, esgotadas todas as possibilidades de di-
ligncias, ele se convena de que no existe fundamento
para a propositura de ao civil pblica.299 Isso ocorrer
quando se constatar:

a) que no houve leso ou ameaa de leso a um interesse


cuja tutela incumbisse ao MP tutelar, ou no se con-
seguiu identificar um responsvel por sua reparao
(leso) ou eliminao (ameaa); ou
b) que a leso foi reparada ou a ameaa desapareceu, e
no se vislumbra a necessidade de medidas adicionais
(p. ex., a empresa poluidora reparou espontaneamente
o dano ambiental e tomou medidas para que ele no se
repita); ou
c) que o responsvel pelo dano ou ameaa assinou per-
ante o Ministrio Pblico um termo de compromisso de
ajustamento de conduta;300 ou
379/1719

Caso o inqurito civil ou procedimento prepar-


atrio tenha por objeto mais de um fato, e haja ne-
cessidade de ao civil pblica em face de apenas um
deles, no basta ajuizar a ao em face de algum, e silen-
ciar em relao aos demais. Esse arquivamento im-
plcito esbarra no princpio da obrigatoriedade,
que rege o Ministrio Pblico. Ademais, ele contrariaria
o disposto no art. 9. da LACP. Na hiptese aventada, os
fatos que no forem causa de pedir na ao civil pblica
devero ser alvo de promoo de arquivamento, sub-
metida reviso do rgo competente.301 Nesse caso,
fala-se em arquivamento parcial do procedimento.
No caso de arquivamento, os autos do inqurito
civil ou procedimento preparatrio devero ser re-
metidos com a promoo de arquivamento ao rgo de
reviso competente, no prazo de trs dias, sob pena de
falta grave, contado da efetiva cientificao pessoal dos
interessados, ou, quando no localizados, por meio de
publicao na imprensa oficial ou da lavratura de termo
de afixao de aviso no rgo do Ministrio Pblico.302

Ateno: no demais frisar que os autos somente ser-


o remetidos ao rgo revisor aps a comprovao da
efetiva cientificao dos interessados, nos moldes indic-
ados no pargrafo anterior.

Se o arquivamento do procedimento for parcial,


como os autos originais tero instrudo a ao civil
pblica, devem-se remeter ao rgo revisor apenas suas
380/1719

cpias, acompanhadas da promoo de arquivamento


parcial e de cpias da inicial da ao civil.
A LACP e o ECA citam como rgo revisor do ar-
quivamento, to somente, o Conselho Superior do Min-
istrio Pblico. O EI fala em Conselho Superior ou C-
mara de Coordenao e Reviso.303 Nos Ministrios
Pblicos dos Estados, de fato, os respectivos Conselhos
Superiores so os rgos competentes para exercer tal
controle.304 J no Ministrio Pblico Federal e no do
Distrito Federal e Territrios, a LOMPU, em substitu-
io LACP, atribuiu o poder revisor s diversas C-
maras de Coordenao e Reviso, cada qual competente
para determinadas matrias.305 O MPF tem uma partic-
ularidade: dependendo da matria investigada, o ar-
quivamento ser submetido no a uma das Cmaras de
Coordenao e Reviso, mas sim Procuradoria Federal
dos Direitos do Cidado (PFDC/MPF), cuja atribuio,
para tal finalidade, residual em relao das Cmaras
de Coordenao e Reviso.306
O CSMP-SP possui entendimento peculiar no que
toca ao arquivamento de inquritos civis em matria
eleitoral. Alegando que o Ministrio Pblico Eleitoral
um rgo hbrido, pois a funo de Promotor Eleitoral
perante juzes e juntas eleitorais exercida por Pro-
motores de Justia dos Estados e do Distrito Federal, e,
perante outros rgos, por membros do MPU, aponta a
necessidade de criao de colegiados hbridos, compos-
tos por membros do Ministrio Pblico Estadual e do
Ministrio Pblico Federal, para reviso daqueles ar-
quivamentos. Enquanto no criados tais rgos mistos,
381/1719

sustenta que a competncia revisora tanto do Con-


selho Superior do Ministrio Pblico Estadual como das
Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio
Pblico Federal.307
Todo arquivamento de inqurito civil ou
procedimento preparatrio deve ser submetido
homologao de um rgo revisor? No. Os ar-
quivamentos promovidos pelo PGR no se submetem
homologao de rgo revisor. Com efeito, a CF de 1988
incumbiu s leis complementares de iniciativa dos
respectivos procuradores-gerais estabelecerem a organ-
izao, as atribuies e o estatuto de cada Ministrio
Pblico (art. 128, 5.). A LOMPU308 essa lei comple-
mentar no que se refere ao MPU, e atribui s Cmaras
de Coordenao e Reviso o controle do arquivamento
dos inquritos civis, substituindo o papel que, nesse
ponto, a LACP outorgava ao Conselho Superior.309
Ocorre que a LOMPU exclui da competncia das C-
maras o poder de rever os arquivamentos promovidos
pelo Procurador-Geral da Repblica:

Art. 62. Compete s Cmaras de


Coordenao e Reviso:
(...)
IV manifestar-se sobre o arquivamento
de inqurito policial, inqurito parla-
mentar ou peas de informao, exceto
382/1719

nos casos de competncia originria do


Procurador-Geral.

A locuo peas de informao, nesse inciso IV,


abrange tanto o inqurito civil como seu procedimento
preparatrio (procedimento administrativo).310 Logo,
o arquivamento desses procedimentos pelo PGR no es-
tar sujeito reviso.
Diferentemente, a LONMP, aplicvel aos Ministri-
os Pblicos Estaduais, no isenta os arquivamentos pro-
movidos pelos Procuradores-Gerais de Justia da ne-
cessidade de reviso perante os respectivos Conselhos
Superiores.
Cumpre tambm observar que enquanto o Con-
selho Superior do Ministrio Pblico (ou outro rgo re-
visor competente) no homologar ou rejeitar a pro-
moo de arquivamento, podero as associaes legit-
imadas apresentar razes escritas ou documentos, que
sero juntados aos autos do inqurito ou anexados s
peas de informao.311 Na verdade, qualquer ente legit-
imado, e no apenas as associaes, podero exercer
esse direito, e tais manifestaes podero ser a favor ou
contra o arquivamento, e dar-se tanto nos inquritos
civis como nos procedimentos preparatrios.312
Se o rgo revisor deixar de homologar a promoo
de arquivamento, tomar uma das seguintes
providncias:
383/1719

a) converter o julgamento em diligncia para a realiza-


o de atos imprescindveis sua deciso;313 ou
b) rejeitar o arquivamento, deliberando pelo
prosseguimento do inqurito civil ou do procedimento
preparatrio;314 ou
c) rejeitar o arquivamento, deliberando pelo ajuiza-
mento da ao.315

Qualquer que seja a razo da no homologao do


arquivamento, o rgo revisor dever fundamentar sua
deciso, bem como designar outro membro para assum-
ir o caso, ou, se no for competente para tal designao,
dever comunicar ao rgo que o seja.316

Ateno: a despeito do que rezam a LACP e o ECA, o r-


go competente para tal designao, nos Ministrios
Pblicos dos Estados, no o rgo revisor (respectivo
Conselho Superior), mas o respectivo Procurador-Geral de
Justia.317 Caso tenha sido este o autor do arquivamento
no homologado, no Estado de So Paulo o Conselho Su-
perior remete os autos diretamente ao substituto legal do
PGJ, a quem cumpre prosseguir frente do inqurito. 318

A designao referida no pargrafo anterior no


pode recair no mesmo membro que promoveu o ar-
quivamento, pois ele j expressou sua convico pessoal
pela desnecessidade da ao civil pblica. Do contrrio,
haveria violao do princpio constitucional da inde-
pendncia funcional.
O esquema a seguir resume os possveis desdobra-
mentos do IC ou PPIC aps o membro que o preside
arquiv-lo:
384/1719

importante sublinhar, por fim, que o fato de o


Ministrio Pblico haver arquivado o inqurito civil no
gera, para o investigado, direito subjetivo de no vir a
ser futuramente processado. Primeiro, porque a lei no
prev tal consequncia. Segundo, porque, ao contrrio
do que se d na ao penal pblica, o Ministrio Pblico
no titular privativo da ao civil pblica: nada im-
pede que algum dos demais colegitimados ajuze a ao,
se entender cabvel.

2.8.1.1.10 Desarquivamento
O inqurito civil poder ser desarquivado se, dentro
de seis meses aps seu arquivamento:

1. surgirem novas provas sobre o fato nele investigado;


2. emergir a necessidade de investigar um fato novo relev-
ante, que tenha relao com o fato nele investigado, o
inqurito civil poder ser desarquivado.
385/1719

Se algum desses eventos ocorrer aps esse prazo, o


inqurito civil no poder ser desarquivado, mas poder
ser instaurado um novo inqurito civil, sem prejuzo das
provas j colhidas no anterior.319
Caso o inqurito civil desarquivado novamente no
resulte em ao civil pblica, dever submeter-se a novo
arquivamento, conforme as regras vistas no item anteri-
or.320

2.8.1.1.11 Princpio da publicidade x sigilo


Em regra, os atos praticados no inqurito civil e em
seu procedimento preparatrio so regidos pelo princ-
pio da publicidade, pois configuram procedimentos ad-
ministrativos (CF, art. 37). A publicidade do inqurito
civil ser assegurada nos termos do art. 7., 2., da
Resoluo CNMP 23/2007:

2. A publicidade consistir:
I na divulgao oficial, com o exclusivo
fim de conhecimento pblico mediante
publicao de extratos na imprensa
oficial;
II na divulgao em meios cibernticos
ou eletrnicos, dela devendo constar as
portarias de instaurao e extratos dos
atos de concluso;
386/1719

III na expedio de certido e na ex-


trao de cpias sobre os fatos investi-
gados, mediante requerimento funda-
mentado e por deferimento do presidente
do inqurito civil;
IV na prestao de informaes ao
pblico em geral, a critrio do presidente
do inqurito civil;
V na concesso de vistas dos autos, me-
diante requerimento fundamentado do
interessado ou de seu procurador legal-
mente constitudo e por deferimento
total ou parcial do presidente do in-
qurito civil.

Especificamente no que toca ao inciso V desse 2.,


note-se que a norma prev to somente a concesso de
vista, mas no assegura a retirada dos autos das de-
pendncias do Ministrio Pblico, de modo que cumpri-
r ao presidente do procedimento salvo disposio em
contrrio na legislao do respectivo Ministrio Pblico
autorizar ou no a retirada dos autos por eventual in-
teressado.321
H outras possveis formas de publicidade. O MP/
SP, por exemplo, determina, desde que no haja pre-
juzo para a investigao, a cientificao do represent-
ante e a afixao de cpia da portaria de instaurao no
local de costume e sua disponibilizao no Portal da In-
stituio,322 bem como, desde que no haja prejuzo ao
387/1719

interesse pblico, a cientificao do interessado acerca


da deciso de instaurao do inqurito civil.323 J o
CNMP, juntamente com o CNJ (Conselho Nacional de
Justia), por meio da Resoluo Conjunta n. 2, de 21 de
junho de 2011, resolveram instituir um cadastro nacion-
al de informaes de aes coletivas, inquritos civis e
termos de ajustamento de conduta. Esse cadastro ser
constitudo a partir de dois sistemas: um ser desen-
volvido pelo CNMP, e coletar informaes de inquri-
tos civis e termos de ajustamento de conduta, e outro
ficar a cargo do CNJ, e abranger informaes de aes
coletivas.
Especial ateno merece ser dada s regras de
fornecimento de informaes a interessados em geral,
inclusive imprensa. Em cumprimento ao princpio da
publicidade das investigaes, nada obsta que o mem-
bro do Ministrio Pblico preste informaes, inclusive
aos meios de comunicao social, acerca das providn-
cias adotadas para a apurao de fatos em tese ilcitos,
vedando-se to somente a emisso ou ante-
cipao de juzos de valor a respeito de apur-
aes ainda no concludas.324
Excepcionalmente, a publicidade dos atos poder
ser restringida. Isso se dar nos casos de sigilo legal,
bem como naqueles cuja publicidade possa prejudicar
as investigaes, casos em que o sigilo, em prol do in-
teresse pblico, poder ser decretado, em deciso mo-
tivada.325 importante, porm, que tal restrio seja in-
dispensvel segurana da sociedade ou do Estado, sob
pena de afronta Constituio (CF, art. 5., XXXIII).326
388/1719

De todo modo, ainda que decretado o sigilo, no


lcito negar ao advogado constitudo o direito de ter
acesso aos autos de inqurito civil, relativamente aos
elementos j documentados nos autos e que digam re-
speito ao investigado. Por analogia, de se aplicar a ori-
entao da Smula Vinculante 14 do STF, segundo a
qual direito do defensor, no interesse do repres-
entado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, j
documentados em procedimento investigatrio realiz-
ado por rgo com competncia de polcia judiciria, di-
gam respeito ao exerccio do direito de defesa.327 Isso
no outorga ao advogado, porm, o direito de inform-
ao sobre dados pertinentes a outro investigado ou s
diligncias em curso.328
A restrio da publicidade poder ser limitada, con-
forme seja suficiente, a determinadas pessoas, provas,
informaes dados, perodos ou frases, cessando
quando extinta a causa que a motivou.329 Os docu-
mentos resguardados por sigilo legal sero autuados em
apenso.330

2.8.1.1.12 Princpio inquisitivo, contraditrio e ampla


defesa
A Constituio Federal assegura aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral, o contraditrio e a ampla defesa (CF, art. 5., LV).
No inqurito civil e em seu procedimento prepar-
atrio no h litigantes, uma vez que no configuram
processo judicial, nem processo administrativo stricto
sensu. Litigantes haver, to somente, se for proposta
389/1719

ao civil pblica. Naqueles tampouco existem acusad-


os, pois tais procedimentos, por si ss, no tm o con-
do de resultarem punio a quem quer que seja. Logo,
os princpios da ampla defesa e do contraditrio no
lhes so exigveis, a exemplo do que se d no inqurito
policial.331
A ausncia de contraditrio e de ampla defesa so
caractersticas dos procedimentos investigatrios, de
natureza inquisitiva, como o caso do inqurito
policial, do inqurito civil e de seu procedimento pre-
paratrio. Sem embargo, nestes procedimentos, em
comparao com aquele, visvel uma mitigao do
princpio inquisitivo, vislumbrando-se, ainda que limit-
adamente, alguns relances de contraditrio e a presena
de alguns meios de participao332 inexistentes no in-
quisitivo policial. o que se observa, por exemplo:

a) No direito do potencial investigado de contra-arrazoar


o recurso contra a deciso de indeferimento do requeri-
mento (ou representao) de instaurao de inqurito
civil (Res. CNMP 23/2007, art. 5., 3.);
b) No direito de ser informado sobre a instaurao do in-
qurito civil (admissvel, por exemplo, em certos casos,
no MP/SP), e no direito de obteno de certides, cpi-
as e vista dos autos, ressalvada a hiptese de decretao
de sigilo (idem anterior, art. 7.);
c) No direito, existente em alguns Estados, de o investi-
gado recorrer administrativamente ao Conselho Superi-
or do respectivo Ministrio Pblico, contra a instaur-
ao do inqurito civil.
390/1719

Alm das hipteses previstas nas normas citadas,


nada obsta a que a autoridade que presida o procedi-
mento admita o contraditrio na prtica de alguns atos
investigatrios. Desde que no comprometa o resultado
da investigao, tal permisso ainda pode reforar o
poder probatrio do ato, para fins de utilizao em
eventual ao civil pblica. Nesse sentido, pode o Min-
istrio Pblico, por exemplo, facultar ao investigado, ou
a seu advogado, fazer reperguntas durante as oitivas,
formular quesitos, indicar assistentes tcnicos, e tomar
conhecimento prvio da data e local da realizao de
percias, a fim de que possa acompanh-la e fornecer as
informaes tcnicas que desejar.

2.8.1.1.13 Princpio da informalidade x rigorismo


processual
O inqurito civil e o procedimento preparatrio so
procedimentos administrativos informais, por no
haver uma rigorosa sequncia de atos a ser seguida, cuja
inobservncia resultasse em sua nulidade. O presidente
do procedimento quem decide quais atos instrutrios
sero praticados, e em que ordem.
Apesar disso, pode-se dizer que a informalidade,
pelo menos do inqurito civil, no absoluta, ante a dis-
ciplina que lhe conferida na Resoluo CNMP 23/
2007 e nas normas especficas de cada Ministrio
Pblico. Aquela norma, por exemplo, prescreve a forma
como tal procedimento deve ser instaurado (por meio
de portaria, que deve preencher certos requisitos), a ne-
cessidade de cientificao do investigado, o modo como
391/1719

devem ser formalizadas as diligncias e demais provas


neles produzidas (ofcios fundamentados e instrudos
por cpias das portarias ou indicao do endereo
eletrnico onde elas podem ser acessadas; docu-
mentao das diligncias por meio de termos ou autos
circunstanciados; juntada das provas aos autos na or-
dem cronolgica de apresentao, devidamente nu-
meradas), bem como regulamenta possveis decises,
recursos administrativos e prazos.

2.8.1.1.14 Valor probatrio


A prova colhida no inqurito civil e no procedi-
mento preparatrio tem valor relativo, pois no
produzida sob o contraditrio e a ampla defesa. A exem-
plo do que se d em relao ao inqurito policial, ela
ser til para reforar a prova colhida em juzo. Se, em
vez disso, estiver em descompasso com a prova judicial,
no ter serventia.
A despeito de seu valor relativo, no h como vis-
lumbrar nulidade processual, nem mesmo impedimento
propositura da ao, em supostas falhas na produo
da prova em tais procedimentos, uma vez que eles con-
sistem em simples procedimentos administrativos, in-
quisitivos e informais, que sequer configuram condio
de procedibilidade ou pressuposto processual da ao
civil pblica. evidente, porm, que, se alguma prova
foi produzida de maneira inapropriada, menor ser seu
poder para convencer o julgador.
Na direo oposta, a admisso do contraditrio no
inqurito civil, por anuncia do seu presidente, poder
392/1719

contribuir para conferir prova nele produzida uma


maior credibilidade em face do rgo judicirio.
Finalmente, nada impede que o apurado no proced-
imento seja utilizado para instruir um inqurito policial
ou a futura ao penal, e vice-versa, ou seja, que o
apurado em um inqurito policial seja empregado para
instruir o inqurito civil ou a futura ao civil pblica.
Alis, trata-se de praxe muito comum, visto que determ-
inados fatos, ao mesmo tempo em que tipificam ilcitos
penais, tornam necessria a propositura de aes civis
para a preveno ou a reparao do dano ou para im-
posio de sanes por improbidade administrativa (p.
ex., crimes ambientais, crimes contra o consumidor, ou
crimes contra a Administrao Pblica).

2.8.1.1.15 Conceito e natureza jurdica do inqurito civil


e de seu procedimento preparatrio
Aps as caractersticas j explicitadas, pode-se
definir o inqurito civil como o procedimento ad-
ministrativo investigatrio, de natureza inquis-
itiva, informal, privativo do Ministrio Pblico,
e voltado coleta de subsdios para a atuao
judicial ou extrajudicial em defesa dos in-
teresses transindividuais que incumbe quela
instituio tutelar.
O procedimento preparatrio do inqurito
civil, por seu turno, o procedimento investig-
atrio de natureza inquisitiva, informal, privat-
ivo do Ministrio Pblico, cuja instaurao pode
ser cabvel previamente a um inqurito civil,
393/1719

quando no houver certeza sobre a necessidade


de instaurao do inqurito ou sobre a at-
ribuio de determinado membro do Ministrio
Pblico para instaur-lo.
Ambos tm natureza jurdica de procedimento
administrativo.

2.8.1.2 As ferramentas dos demais legitimados:


requerimentos de certides ou informaes
A LACP, em seu art. 8., caput, disponibiliza aos
colegitimados outro meio de aparelhar sua petio
inicial:

Art. 8. Para instruir a inicial, o in-


teressado poder requerer s autoridades
competentes as certides e informaes
que julgar necessrias, a serem forneci-
das no prazo de 15 (quinze) dias.333

O Estatuto do Idoso tem dispositivo semelhante,


com prazo de resposta ainda mais exguo:

Art. 91. Para instruir a petio inicial, o


interessado poder requerer s autorid-
ades competentes as certides e inform-
aes que julgar necessrias, que sero
fornecidas no prazo de dez dias.
394/1719

Trata-se do instituto do requerimento de cer-


tides ou informaes. No se cuida de instrumento
destinado ao Ministrio Pblico, que dispe de outros
expedientes mais eficazes para a obteno de tais meios
de prova (a requisio, por exemplo, cujo desatendi-
mento pode configurar crime). Logo, a ferramenta di-
rigida, principalmente, aos demais legitimados. Mas
no apenas a eles.
Com efeito, interessante assinalar que a lei fala
em interessado. Como bem salienta Carvalho Filho, o
termo deve ser interpretado em sentido amplo, no se
devendo limit-lo aos legitimados propositura da
ao, mas a qualquer um que, possuindo real interesse
na defesa de algum dos direitos ou interesses tutelveis
via ao civil pblica, deseje obter a certido ou as in-
formaes no fito de, posteriormente, provocar a atu-
ao de algum dos entes legitimados ao ajuizamento.334
Anote-se que tanto os requerimentos de certides
como os de informaes a rgos pblicos so direitos
constitucionais (CF, art. 5., XXXIII, e XXXIV, b). Con-
vm que o requerente, porm, demonstre sua condio
de interessado, sendo que, no caso de pessoa jurdica ou
ente despersonalizado, deve evidenciar que os fins para
os quais deseja obter a certido ou as informaes tm
relao com seus objetivos institucionais. Qual ser o
remdio jurdico se a autoridade competente se recusar
expressamente a atender ao requerimento do in-
teressado, ou deixar de faz-lo no prazo legal? Depende:

i. se o acesso certido ou informao for impre-


scindvel ao conhecimento do fato ou do direito a ser
395/1719

deduzido como causa de pedir na futura ao, ou seja,


se a ausncia desses dados inviabilizar a elaborao da
petio inicial, ser o caso de impetrar mandado de se-
gurana, pois o direito de acess-los lquido e certo;
ii. se, apesar do direito lquido e certo sua obteno, o
teor da informao ou da certido j for conhecido,
sendo necessrio to somente document-lo para fins
de prova, o legitimado poder preferir propor a ao
civil pblica e nela requerer que o magistrado determ-
ine ao rgo pblico competente o seu fornecimento
(CPC, arts. 130, 339, 341, I e II, 355 e 358, I);
iii. se, por outro lado, a certido ou informao for pro-
tegida por sigilo legal (ou constitucional), a recusa da
autoridade competente ser fundada, inexistindo
direito lquido e certo sua obteno, de modo que s
restar ao legitimado propor a ao civil pblica desa-
companhada de tais documentos, postulando ao magis-
trado que os requisite (LACP, art. 8., 2.).

2.8.2 Instruo ao longo do processo


Nas aes civis pblicas so cabveis todos os meios
de prova legalmente previstos (principalmente os do
CPC) e os moralmente legtimos (CPC, art. 332). Sua
produo, em regras gerais, ditada pelo CPC, que,
como se sabe, aplica-se subsidiariamente ao CDC e
LACP.
H apenas duas peculiaridades que merecem ser
ressalvadas relativamente ao sistema LACP/CDC. A
primeira delas diz respeito questo da desnecessidade
de os colegitimados anteciparem os honorrios perici-
ais, que trataremos no item 2.14, das consideraes
finais. A segunda se refere inverso do nus da prova.
396/1719

2.8.2.1 A inverso do nus da prova


O art. 6., VIII, do CDC admite a possibilidade de
inverso ope judicis do nus da prova (regra da dis-
tribuio dinmica do nus da prova), em exceo re-
gra geral do art. 333 do CPC, em que o nus determ-
inado ope legis (regra da distribuio esttica do nus
da prova), recaindo sobre a parte que tiver interesse no
reconhecimento do fato a ser provado.
A inverso prevista no art. 6., VIII, do CDC pos-
svel, alternativamente, quando se vislumbrar a ver-
ossimilhana das alegaes ou a hipossuficincia do
consumidor, segundo as regras ordinrias de
experincia.
O STJ vem admitindo a inverso do nus da prova
no apenas nas aes ajuizadas individualmente pelo
consumidor, como tambm em aes civis pblicas
ajuizadas pelo Ministrio Pblico em defesa dos in-
teresses dos consumidores.
Parte da doutrina e o STJ j vm admitindo a pos-
sibilidade de inverter o nus da prova no apenas nas
aes civis pblicas voltadas defesa das relaes de
consumo, como tambm nas que busquem resguardar
outros tipos de direitos ou interesses transindividuais.
Como fundamento, alega-se que, quando o art. 21
da LACP determina a aplicao das regras do Ttulo III
do CDC s aes civis pblicas, no se deve interpret-lo
gramatical ou formalmente. Considerando que o Ttulo
III do CDC trata da defesa do consumidor em juzo,
evidente que o propsito do art. 21 da LACP foi que
397/1719

incidissem sobre as aes civis pblicas todas as normas


processuais aplicveis defesa do consumidor. Sendo
assim, a despeito de o art. 6., VIII, do CDC estar topo-
graficamente fora do Ttulo III, inegvel que se trata
de norma voltada defesa do consumidor em juzo, e,
portanto, que aplicvel s aes civis pblicas.335
Tal posio vem sendo adotada pela 1.336 e pela 2.
Turma do STJ, que, em casos de aes civis pblicas
ambientais, vem reforada pela invocao do princpio
ambiental da precauo:

Processual civil e ambiental. Ao civil pblica. Dano


ambiental. Adiantamento de honorrios periciais pelo
Parquet. Matria prejudicada. Inverso do nus da prova.
Art. 6., VIII, da Lei 8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei
7.347/1985. Princpio da precauo.
1. Fica prejudicado o recurso especial fundado na viol-
ao do art. 18 da Lei 7.347/1985 (adiantamento de hon-
orrios periciais), em razo de o juzo de 1. grau ter tor-
nado sem efeito a deciso que determinou a percia.
2. O nus probatrio no se confunde com o dever de o
Ministrio Pblico arcar com os honorrios periciais nas
provas por ele requeridas, em ao civil pblica. So
questes distintas e juridicamente independentes.
3. Justifica-se a inverso do nus da prova, transfer-
indo para o empreendedor da atividade potencialmente
perigosa o nus de demonstrar a segurana do
empreendimento, a partir da interpretao do art. 6.,
VIII, da Lei 8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei 7.347/1985,
conjugado ao Princpio Ambiental da Precauo.
4. Recurso especial parcialmente provido.337
398/1719

Ressalve-se, porm, que o mesmo tribunal no ad-


mite a inverso do nus da prova em aes de improbid-
ade administrativa.338

2.9 PARTICULARIDADES
PROCEDIMENTAIS

Quando do estudo do objeto imediato do pedido,339


vimos da leitura dos arts. 1., caput, 3., e 4., da LACP,
bem como do art. 83 do CDC, que a ao civil pblica
disciplinada pelo microssistema resultante da integ-
rao CDC + LACP pode ser intentada visando aos mais
diversos tipos de provimentos jurisdicionais.
Do exame dos mesmos dispositivos, em especial do
art. 83 do CDC, infere-se que a ao civil pblica
pode ser processada, conforme o caso, segundo os di-
versos procedimentos previstos no CPC, diploma que
lhe aplicvel subsidiariamente, por conta dos arts. 19
da LACP e 90 do CDC.
Assim, a ao civil pblica de conhecimento poder
seguir, dependendo da causa de pedir e do pedido em
jogo, diferentes ritos. O mais frequente que ela se pro-
cesse segundo o rito do procedimento comum ordinrio.
Poder, porm, seguir o rito do procedimento comum
sumrio em hipteses amoldveis ao art. 275 do CPC ou
outras previstas na legislao especial, como ser o caso
das aes fundadas na Lei 12.651/2012 (por alguns de-
nominada Novo Cdigo Florestal).340 Tambm
poder, dependendo das circunstncias, assumir os
399/1719

ritos dos procedimentos especiais do CPC (p. ex., ao


civil pblica de reintegrao de posse).
J a ao civil pblica cautelar e a ao civil pblica
de execuo tambm se submetem, de forma geral, s
regras dos ritos cautelar e de execuo do CPC.341
fato, porm, que a LACP, o CDC e algumas outras
normas conferiram ao civil pblica algumas particu-
laridades procedimentais, que afastam, nesses pontos, a
aplicao do CPC, e merecero tratamento no presente
captulo. Ressalvamos, contudo, que as peculiaridades
referentes execuo de sentenas proferidas em ACPs
sero por ns abordadas no captulo sobre liquidao e
execuo de sentenas.

2.9.1 O edital nas aes sobre interesses


individuais homogneos
Observamos, nos itens pertinentes assistncia e
litisconsrcio de no colegitimados,342 ser possvel s v-
timas ingressarem como assistentes litisconsorciais (lit-
isconsortes facultativos unitrios supervenientes) nas
aes civis pblicas que tutelem interesses individuais
homogneos. Para possibilitar-lhes tomar conheci-
mento da ao, e, assim, exercer a faculdade de intervir
no feito, o magistrado deve determinar a publicao de
um edital no rgo oficial, comunicando aos even-
tuais interessados a propositura da ao. No mesmo de-
siderato, a lei ainda prev a possibilidade de o ajuiza-
mento ser amplamente divulgado nos meios de comu-
nicao social, pelos rgos de defesa do consumidor
(CDC, art. 94).343
400/1719

A ausncia da publicao desse edital, contudo, no


constitui nulidade hbil para ensejar a extino da ao
civil pblica.344

2.9.2 Tutelas de urgncia


As tutelas de urgncia podem ser cautelares ou
antecipatrias. As primeiras tm natureza assecur-
atria. Visam a, por meio de uma tutela provisria,
garantir a utilidade da futura tutela definitiva, buscada
com o provimento final, mas no antecipam os seus
efeitos. As segundas tm natureza satisfativa, pois ante-
cipam ao autor, no todo ou em parte, antes do trmino
do processo, os efeitos do provimento final.

2.9.2.1 Liminares: aspectos gerais


Conforme se deduz do que vimos acima, e con-
forme abordamos no item sobre o objeto imediato,
possvel obter tutela cautelar via ao civil pblica
cautelar, para a defesa de quaisquer interesses difusos,
coletivos ou individuais homogneos. Seus pressupostos
e procedimento so os previstos no CPC. Tais aes po-
dem ser preparatrias ou incidentais a uma ao civil
pblica de conhecimento ou de execuo, e a concesso
da cautela condicionada presena de fumus boni iur-
is e periculum in mora (CPC, art. 798).345
Da leitura dos arts. 797, 798 e 800 do CPC infere-se
que o autor ainda pode optar, em vez de propor uma
ao cautelar preparatria ou incidental, por requerer
liminarmente a medida cautelar no bojo da prpria ao
principal. Para o mesmo resultado nas aes civis
401/1719

pblicas, alis, sequer necessrio recorrer aplicao


subsidiria do CPC, visto que a LACP traz consigo a
seguinte regra:

Art. 12. Poder o juiz conceder mandado


liminar, com ou sem justificao prvia,
em deciso sujeita a agravo.

Como o dispositivo no especifica o tipo de liminar


a que ele se refere, pode-se invoc-lo tanto para limin-
ares cautelares (de natureza assecuratria) como para
as antecipatrias (antecipao dos efeitos da tutela, de
natureza satisfativa).
Para concesso de medidas liminares cautelares os
pressupostos so os mesmos das aes cautelares, ou
seja, fumus boni iuris e periculum in mora. No tocante
s liminares de natureza satisfativa, considerando aplic-
abilidade subsidiria do CPC, ela ser cabvel nas mes-
mas hipteses previstas no art. 273 desse diploma, a
saber:

a) Quando as alegaes forem verossmeis, por estarem


inequivocamente provadas (art. 273, caput), desde que:
a.1) haja fundado receio de dano irreparvel ou de dif-
cil reparao (art. 273, I); ou,
a.2.) fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou
o manifesto propsito protelatrio do ru (art. 273,
II);
b) Ou, quando um ou mais dos pedidos cumulados, ou
parcela deles, mostrar-se incontroverso (art. 273,
6.).
402/1719

O 3. do art. 84 do CDC traz previso explcita


dos pressupostos de admissibilidade da liminar satis-
fativa nas aes coletivas que tenham por objeto o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer:

Art. 84. Na ao que tenha por objeto o


cumprimento da obrigao de fazer ou
no fazer, o juiz conceder a tutela es-
pecfica da obrigao ou determinar
providncias que assegurem o resultado
prtico equivalente ao do adimplemento.
(...)
3. Sendo relevante o fundamento da
demanda e havendo justificado receio de
ineficcia do provimento final, lcito ao
juiz conceder a tutela liminarmente ou
aps justificao prvia, citado o ru.

A propsito, a redao dos dispositivos do citado


art. 84 praticamente idntica do art. 461, caput e
3., do CPC, na redao dada pela Lei 8.952/1994.
Por fora dos arts. 12 da LACP e 84, 3., do CDC,
a liminar, seja cautelar, seja antecipatria, poder ser
deferida inaudita altera pars, quando o ru, citado,
puder torn-la ineficaz, ou, ento, se a urgncia no per-
mitir a dilao temporal que demandaria sua prvia oit-
iva. Ausentes tais circunstncias, o ru dever ser pre-
viamente ouvido.
403/1719

Sendo necessrios maiores esclarecimentos sobre


os fatos narrados na inicial, o magistrado poder, antes
de decidir o requerimento de liminar, designar audin-
cia de justificao prvia, para a qual o ru poder ser
citado, a menos que sua cincia possa comprometer a
eficcia da futura liminar. Para tal audincia, apenas o
autor pode arrolar testemunhas, embora o ru, caso
dela participe, tambm possa fazer reperguntas.
Seria possvel ao magistrado decretar limin-
ares cautelares ou antecipatrias de ofcio?
Vamos por partes. Comecemos pelas cautelares.
Discute a doutrina se seria facultado ao Judicirio,
seja em um processo cautelar, de conhecimento ou de
execuo, decretar medidas cautelares de ofcio.346 Para
parte da doutrina, o art. 797 do CPC lhe permite faz-lo
em casos excepcionais, desde que exista expressa
autorizao legal. Como o microssistema das aes civis
pblicas no traz autorizao expressa, tal iniciativa no
seria possvel.347 Para outros, o art. 797 deve ser inter-
pretado no sentido de permitir as cautelares de ofcio
nos casos excepcionais, ou expressamente autorizados
por lei. Assim, ainda na omisso legislativa, seria pos-
svel ao magistrado expedi-las ex officio, excepcional-
mente, sempre que necessrio garantir a efetividade da
tutela jurisdicional.348Ademais, tal possibilidade decor-
reria do poder geral de cautela do magistrado, fundado
no art. 5., XXXV, da CF.
No que diz respeito s liminares satisfativas,
amplamente majoritrio o entendimento doutrinrio e
jurisprudencial de no serem elas concebveis sem
404/1719

prvio requerimento da parte interessada, em razo da


redao do art. 273 do CPC: o juiz poder, a requeri-
mento da parte, antecipar....

Ateno: dentre os autores que esposam o entendimento


minoritrio encontra-se Gregrio Assagra de Almeida,
membro do Ministrio Pblico de Minas Gerais, e cujo
pensamento goza de grande respeito naquela instituio.
Para ele, como est em jogo o interesse social na ao
civil pblica, o juiz poder conceder a liminar de ofcio ou
a requerimento da parte, seja ela de natureza cautelar
(...) seja ela de natureza de antecipao dos efeitos da
tutela final pretendida (...).349 Sua posio acerca do
tema foi adotada no concurso de ingresso quele Min-
istrio Pblico do ano de 2011.

De todo modo, quando requerida a liminar satis-


fativa (antecipatria), mas juridicamente impossvel a
concesso da tutela especfica,350 lcito ao juiz deferir,
de ofcio, liminar diversa da requerida pelo autor, para
determinar providncias que assegurem o resultado
prtico equivalente (CDC, art. 84, caput, c/c seu 3.).
Entretanto, deixando de lado o debate sobre a pos-
sibilidade de o juiz decretar ou no liminares de ofcio,
no se discute que, uma vez prolatadas (seja a pedido,
seja de ofcio) liminares antecipatrias em aes de
obrigaes de fazer ou no fazer, o juiz poder, para
compelir ao seu cumprimento:

a) fixar, at mesmo de ofcio, multa diria (CDC, art.


84, 4.);351
405/1719

b) modificar, at mesmo de ofcio, o valor ou a period-


icidade da multa, caso verifique que ela se tornou insu-
ficiente ou excessiva (CPC, art. 461, 6.).352

Nos termos do 2. do art. 12 da LACP, a multa


cominada liminarmente s ser exigvel do ru aps o
trnsito em julgado da deciso favorvel ao autor, mas
ser devida desde o dia em que se houver configurado o
descumprimento. Em outras palavras, no possvel
executar provisoriamente a multa cominada seja na lim-
inar assecuratria, seja na satisfativa. Sem embargo,
aps o trnsito em julgado, ela poder ser executada,
retroagindo-se para computarem-se no seu clculo to-
dos os dias em que a ordem foi descumprida. A regra foi
expressamente repetida no art. 213, 3., do ECA, e no
art. 83, 3., do Estatuto do Idoso, embora tais reiter-
aes fossem desnecessrias.
No mais, valem as regras do CPC. Assim, as limin-
ares, sejam assecuratrias, sejam satisfativas, podero
ser revogadas ou modificadas a qualquer tempo, pelo
prprio rgo que as concedeu, caso j no se apresen-
tem os pressupostos que ampararam sua decretao
(CPC, art. 273, 4., e art. 807).
Nada obsta, ainda, que o juiz, aps haver indeferido
um requerimento de liminar, possa, posteriormente,
deferi-lo, desde que demonstrado o aparecimento dos
pressupostos de sua admissibilidade.
406/1719

2.9.2.2 Liminares: limitaes

2.9.2.2.1 Art. 16 da LACP


Outro fator, ainda que indireto, de restrio s lim-
inares em aes civis pblicas o art. 16 da LACP, na
redao conferida pela Lei 9.494/1997:

Art. 16. A sentena civil far coisa jul-


gada erga omnes, nos limites da com-
petncia territorial do rgo prolator, ex-
ceto se o pedido for julgado impro-
cedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado
poder intentar outra ao com idntico
fundamento, valendo-se de nova prova.

Conforme antecipamos quando do estudo da con-


exo, a validade e a aplicabilidade de tal dispositivo leg-
al so extremamente controvertidas, de modo que abor-
daremos tais questes mais a fundo quando do exame
da coisa julgada. De todo modo, no h dvida que, de-
pendendo da aplicabilidade desse art. 16, poder haver
repercusso quanto eficcia territorial das liminares
assecuratrias ou satisfativas.
Com efeito, caso se entenda que o provimento prin-
cipal somente surtir efeitos em determinada comarca,
abre-se espao para se defender que as liminares asse-
curatrias, por possurem natureza instrumental,
surtiro os efeitos estritamente necessrios para
407/1719

assegurar a preservao do objeto no territrio em


questo, ao passo que as liminares satisfativas, por to
somente anteciparem os efeitos do provimento final,
tambm estaro submetidas aos mesmos lindes territ-
oriais que o encerrariam.

2.9.2.2.2 Oitiva prvia dos representantes judiciais da


Fazenda Pblica
Dispe o art. 2. da Lei 8.437/1992:

Art. 2. No mandado de segurana


coletivo e na ao civil pblica, a liminar
ser concedida, quando cabvel, aps a
audincia do representante judicial da
pessoa jurdica de direito pblico, que
dever se pronunciar no prazo de setenta
e duas horas.

Tal preceito normativo, visando a evitar graves pre-


juzos ao Poder Pblico, impe a instalao do contra-
ditrio previamente apreciao de qualquer liminar
requerida em face de pessoa jurdica de direito pblico,
seguindo modelo previsto no pargrafo nico do art.
928 do CPC em relao s liminares de manuteno ou
reintegrao nas aes possessrias em face da Fazenda
Pblica.
A norma aplicvel tanto s liminares assecuratri-
as como s satisfativas. Sem embargo, somente incide
quando as liminares possam atingir a esfera jurdica de
pessoas jurdicas de direito pblico. As pessoas jurdicas
408/1719

de direito privado, portanto, no podero invoc-lo,


ainda que componham a Administrao indireta (p. ex.,
empresas pblicas, sociedades de economia mista).
Em regra, o comando do art. 2. da Lei. 8.437/1992
vlido, e sua inobservncia importar a nulidade da
liminar, por cerceamento de defesa e violao do con-
traditrio. Sem embargo, a norma em anlise no pode
ser tida como absoluta. Ela poder ser excepcionada
quando, no caso concreto, verificar que seu atendimento
geraria risco de dano irreparvel ou de difcil reparao
aos bens que se pretende tutelar na ao. Esse risco
haver quando a urgncia for tanta que no seja pos-
svel aguardar as 72 horas, ou se, ao se dar cincia
pessoa jurdica de direito pblico, esta puder tomar me-
didas que tornem ineficaz a futura liminar. Nesses
casos, justifica-se o controle difuso de
constitucionalidade, afastando-se a aplicao do pre-
ceito legal por no ser ele razovel em face da garantia
constitucional de acesso adequada tutela jurisdicional
(CF, art. 5., XXXV).
Exatamente nessa linha, o STF j entendeu ser im-
prescindvel, em um determinado caso, a prvia intim-
ao da Fazenda Pblica, por no haver risco de pereci-
mento de direito ou prejuzo irreparvel parte in-
teressada. A contrario sensu, admitiu a possibilidade de
a oitiva prvia ser excepcionalmente dispensada quando
algum daqueles riscos estiver presente:

Ementa: Constitucional. Processual civil. Medida


cautelar: liminar. Lei 8.437, de 30.06.92, art. 2. e art.
4., 4., redao da Med. Prov. 1.984-19, hoje Med.
409/1719

Prov. 1.984-22. Ordem pblica: conceito. Princpios con-


stitucionais: CF, art. 37. Economia pblica: risco de dano.
Lei 8.437, de 1992, art. 4..
(...)
II Lei 8.437, de 1992, art. 2.: no mandado de segur-
ana coletivo e na ao civil pblica, a liminar ser conce-
dida, quando cabvel, aps a audincia do representante
judicial da pessoa jurdica de direito pblico, que dever
se pronunciar no prazo de setenta e duas horas. Liminar
concedida sem a observncia do citado preceito legal. Ino-
corrncia de risco de perecimento de direito ou de pre-
juzo irreparvel.

No voto do Ministro Carlos Velloso, a linha de ra-


ciocnio acolhida no acrdo ficou mais transparente:

Concedo que, na iminncia de perecimento de direito,


ou na possibilidade de ocorrer prejuzo de difcil ou quase
impossvel reparao, poderia o juiz, em deciso funda-
mentada (CF, art. 93, IX), conceder a cautelar sem a oit-
iva do representante judicial da pessoa jurdica de direito
pblico.353

A mesma opinio vem sendo esposada na


doutrina.354

2.9.2.2.3 Restries das Leis 8.437/1992 e 9.494/1997


A despeito de voltadas no apenas s aes civis
pblicas, mas s aes cveis em geral ajuizadas em face
do Poder Pblico, convm estudarmos as normas a
seguir, dada a frequncia com que a Fazenda Pblica
figura no polo passivo das aes coletivas.
410/1719

Do art. 1. da Lei Federal 8.437/1992 interessam-


nos o caput e seu pargrafo terceiro:

Art. 1. No ser cabvel medida liminar


contra atos do Poder Pblico, no procedi-
mento cautelar ou em quaisquer outras
aes de natureza cautelar ou preventiva,
toda vez que providncia semelhante no
puder ser concedida em aes de
mandado de segurana, em virtude de
vedao legal.
(...)
3. No ser cabvel medida liminar
que esgote, no todo ou em qualquer
parte, o objeto da ao.

Do caput extrai-se a proibio de deferimento de


liminares contra atos do Poder Pblico, em procedi-
mentos cautelares ou aes inibitrias, todas as vezes
que mesma medida for vedada em um mandado de se-
gurana. J do 3. infere-se ser vedada a liminar que
gere efeitos irreversveis, ou seja, que, uma vez deferida,
torne impossvel o retorno ao status quo ante.
Frise-se, porm, que, na poca da elaborao dessa
norma, o CPC ainda no previa a figura da antecipao
dos efeitos da tutela. Somente a partir da Lei 8.952/
1994 que se alterou a redao dos arts. 273 e 461 do
CPC, para se disciplinarem as liminares satisfativas.
Para que no houvesse dvidas quanto aplicabilidade
411/1719

da Lei 8.437/1992 s liminares satisfativas, a Lei 9.494/


1997, por meio de seu art. 1., estendeu expressamente a
elas a aplicao do art. 1. daquela norma:

Art. 1. Aplica-se tutela antecipada


prevista nos arts. 273 e 461 do Cdigo de
Processo Civil o disposto nos arts. 5. e
seu pargrafo nico e 7. da Lei n.
4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1.
e seu 4. da Lei n. 5.021, de 9 de junho
de 1966, e nos arts. 1., 3. e 4. da Lei
n. 8.437, de 30 de junho de 1992.

A partir de ento j no se podia discutir que, sob o


ponto de vista da lei ordinria, estavam vedadas no
apenas as liminares cautelares, como tambm as satis-
fativas, contra atos do Poder Pblico, sempre que elas
no pudessem ser concedidas em mandados de segur-
ana, ou esgotassem, no todo ou em parte, o objeto da
ao (ou seja, quando seus efeitos fossem irreversveis).
A mesma lgica sustentada para afastar a obrigat-
oriedade de oitiva prvia da Fazenda Pblica (garantia
constitucional do acesso adequada prestao jurisdi-
cional) no tardou a ser invocada nos tribunais, desta
vez, para repelir as limitaes do art. 1. da Lei 9.494/
1997. No obstante, em 1998, o STF concedeu medida
cautelar nos autos da Ao Declaratria de Constitu-
cionalidade (ADC) 4, por fora da qual se suspenderam
liminarmente, ex nunc, e com efeito vinculante, at o ju-
lgamento final da ao, as decises de concesso de
412/1719

tutela antecipada contra a Fazenda Pblica que tivessem


por pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitu-
cionalidade do citado dispositivo legal, sustando-se,
igualmente ex nunc, os efeitos futuros das decises j
proferidas, nesse sentido. A ADC foi julgada procedente
em 2008, tornando definitiva a medida cautelar
deferida.
Note-se, porm, que, mesmo aps a suspenso
cautelar das decises fundadas na inconstitucionalidade
do art. 1. da Lei 9.494/1997, continuou-se sentindo a
necessidade, em alguns casos concretos, de mitigar o
seu rigor, para evitar danos irreparveis parte in-
teressada na antecipao. Como j no era possvel a de-
clarao incidental de sua inconstitucionalidade, a sada
do STJ foi passar a conferir-lhe uma interpretao re-
stritiva, para afastar sua incidncia em hipteses espe-
cialssimas, nas quais estivessem evidentes a fora
maior, o estado de necessidade ou a exigncia de
preservao da vida humana:

Processual civil. Ao de indenizao. TRANSPLANTE


de rim malsucedido. Tutela antecipada. Apelao rece-
bida em ambos os efeitos. Excepcionalidade dos efeitos da
antecipao para garantir pagamento de penso indis-
pensvel sobrevivncia do apelado. Inaplicabilidade, no
caso, do artigo 1. da Lei n. 9.494 de 1997. A Lei n.
9.494/97 (artigo .) deve ser interpretada de forma re-
stritiva, no cabendo sua aplicao em hiptese espe-
cialssima, na qual resta caracterizado o estado de ne-
cessidade e a exigncia de preservao da vida humana,
sendo de se impor a antecipao da tutela, no caso, para
garantir ao apelado o tratamento necessrio sua
413/1719

sobrevivncia. Deciso consonante com precedentes juris-


prudenciais do STJ. Recurso improvido.355

2.9.2.3 Liminares: impugnao


H dois meios de combater as liminares nas aes
civis pblicas: o recurso e o pedido de suspenso da ex-
ecuo das liminares. Vejamos suas particularidades no
que diz respeito ao coletiva.

2.9.2.3.1 Recursos
Contra as liminares pode ser interposto o agravo de
instrumento, aplicando-se, salvo as peculiaridades a
seguir especificadas, as regras do CPC (LACP, arts. 12 e
19; CPC, art. 522).
Os recursos nas aes civis pblicas so recebidos,
em regra, apenas no efeito devolutivo. o que se infere,
a contrario sensu, do art. 14 da LACP, que prescreve
que o juiz poder atribuir efeito suspensivo aos re-
cursos, caso haja risco de dano irreparvel parte.356
Nos agravos de instrumento em geral, o relator
quem poder atribuir-lhe efeito suspensivo (CPC, art.
527, III). Observe-se, porm, que nos recursos interpos-
tos em aes civis pblicas existe a peculiaridade de
que, alm do relator, o prprio juiz de primeiro grau
pode atribuir-lhes efeito suspensivo, para evitar dano ir-
reparvel parte (LACP, art. 14).
Na hiptese de o juiz e o relator indeferirem o efeito
suspensivo, no cabe a interposio de mandado de se-
gurana para obt-lo. Desde que presentes os
414/1719

pressupostos legais, restar pedir a suspenso da ex-


ecuo da liminar,357 incidente processual que ser ex-
aminado no item seguinte.

2.9.2.3.2 Pedido de suspenso da execuo da liminar


O pargrafo primeiro do art. 12 da LACP tem a
seguinte redao:

1. A requerimento de pessoa jurdica


de direito pblico interessada, e para
evitar grave leso ordem, sade, se-
gurana e economia pblica, poder o
Presidente do Tribunal a que competir o
conhecimento do respectivo recurso sus-
pender a execuo da liminar, em deciso
fundamentada, da qual caber agravo
para uma das turmas julgadoras, no
prazo de 5 (cinco) dias a partir da pub-
licao do ato.

A norma trata de instituto conhecido como sus-


penso de segurana, em funo de haver surgido
no mandado de segurana.358 A locuo acabou con-
sagrada para referir-se no apenas medida quando de-
cretada no mandamus, como tambm em outros pro-
cessos, inclusive na ao civil pblica. Por vezes, tal in-
strumento tambm chamado de suspenso de
liminar.
Aps a previso na LACP, o instituto teve sua aplic-
abilidade ampliada no art. 4. da Lei 8.437/1992, para
415/1719

incidir em face de liminares proferidas em face do Poder


Pblico ou de seus agentes em qualquer tipo de ao. E,
especificamente no que diz respeito s aes cautelares
inominadas, aes civis pblicas e aes populares, seu
1. permitiu postular, inclusive, a suspenso da ex-
equibilidade de sentenas:

Art. 4. Compete ao presidente do


tribunal, ao qual couber o conhecimento
do respectivo recurso, suspender, em
despacho fundamentado, a execuo da
liminar nas aes movidas contra o Poder
Pblico ou seus agentes, a requerimento
do Ministrio Pblico ou da pessoa
jurdica de direito pblico interessada,
em caso de manifesto interesse pblico
ou de flagrante ilegitimidade, e para
evitar grave leso ordem, sade, se-
gurana e economia pblicas.
1. Aplica-se o disposto neste artigo
sentena proferida em processo de ao
cautelar inominada, no processo de ao
popular e na ao civil pblica, enquanto
no transitada em julgado.

O procedimento e efeitos do instituto esto regula-


mentados nos seguintes pargrafos, introduzidos ao art.
4. da Lei 8.437/1992 pela MP 2.180-35/2001:
416/1719

2. O Presidente do Tribunal poder


ouvir o autor e o Ministrio Pblico, em
setenta e duas horas.
3. Do despacho que conceder ou negar
a suspenso, caber agravo, no prazo de
cinco dias, que ser levado a julgamento
na sesso seguinte a sua interposio.
4. Se do julgamento do agravo de que
trata o 3. resultar a manuteno ou o
restabelecimento da deciso que se pre-
tende suspender, caber novo pedido de
suspenso ao Presidente do Tribunal
competente para conhecer de eventual
recurso especial ou extraordinrio.
5. cabvel tambm o pedido de sus-
penso a que se refere o 4., quando
negado provimento a agravo de instru-
mento interposto contra a liminar a que
se refere este artigo.
6. A interposio do agravo de instru-
mento contra liminar concedida nas
aes movidas contra o Poder Pblico e
seus agentes no prejudica nem condi-
ciona o julgamento do pedido de sus-
penso a que se refere este artigo.
7. O Presidente do Tribunal poder
conferir ao pedido efeito suspensivo
417/1719

liminar, se constatar, em juzo prvio, a


plausibilidade do direito invocado e a ur-
gncia na concesso da medida.
8. As liminares cujo objeto seja
idntico podero ser suspensas em uma
nica deciso, podendo o Presidente do
Tribunal estender os efeitos da suspenso
a liminares supervenientes, mediante
simples aditamento do pedido original.
9. A suspenso deferida pelo Presid-
ente do Tribunal vigorar at o trnsito
em julgado da deciso de mrito na ao
principal.

O pedido de suspenso da execuo da lim-


inar, ou suspenso de segurana, no tem natureza
jurdica de recurso. Com efeito, trata-se de um incid-
ente processual, dirigido ao Presidente do Tribunal a
que competir julgar o recurso contra a liminar, no se
confundindo nem com esse recurso, nem com o requeri-
mento para que tal recurso seja recebido no efeito sus-
pensivo. Por isso, a interposio do agravo de instru-
mento contra liminar concedida nas aes movidas con-
tra o Poder Pblico e seus agentes no prejudica nem
condiciona o julgamento do pedido de suspenso da ex-
ecuo da liminar (Lei 8.437, art. 4., 6.).
As diferenas entre a suspenso de segurana e um
recurso contra a liminar so ntidas:
418/1719

a) O objeto da suspenso de segurana a suspenso da


exequibilidade da deciso impugnada, ao passo que o
do recurso a reforma dessa deciso. No acatamento
daquela, a deciso contestada continua a existir como
era, embora no possa ser executada; no acolhimento
deste, a deciso guerreada modificada ou cassada;
b) No h prazo para requerer a suspenso de segurana
(enquanto estiverem presentes seus pressupostos, o pe-
dido admissvel), ao passo que para o recurso h
prazo definido em lei;
c) A suspenso de segurana somente pode ser deduzida
pelo Ministrio Pblico (no como autor, mas apen-
as como fiscal da lei) ou pela pessoa jurdica de
direito pblico interessada,359 ao passo que o re-
curso pode ser interposto por qualquer ente ou pessoa
que tenha capacidade judiciria e interesse jurdico;
d) O pleito de suspenso de segurana deve ser dirigido
ao Presidente do Tribunal a que couber conhecer o re-
curso contra a mesma deciso impugnada, ao passo que
o recurso decidido, em regra, por uma determinada
cmara ou turma do Tribunal competente.

Tampouco se confunde a suspenso de segurana


com o requerimento para que o recurso seja recebido no
efeito suspensivo. fato que h certa coincidncia entre
as consequncias do deferimento de um e outro pedido:
ambos importam a inexequibilidade da deciso atacada.
No obstante, a suspenso de segurana independe da
existncia de um recurso, ao passo que o segundo
sempre acessrio de um recurso. Aquela dirigida ao
Presidente do Tribunal, enquanto este pode ser ao juiz
de primeiro grau ou ao relator do agravo. Ademais, seus
pressupostos so diversos: o pedido de suspenso da
419/1719

segurana exige risco de manifesto interesse pblico


ou flagrante ilegitimidade, com o fim de evitar grave
leso ordem, sade, segurana ou economia
pblicas, ao passo que o outro se funda no risco de
dano irreparvel parte (LACP, art. 14).
Supondo que o autor da ao apenas tenha con-
seguido obter a liminar no Tribunal, ainda assim ser
cabvel ao Ministrio Pblico ou pessoa jurdica de
direito pblico interessada (desde que, evidentemente,
no tenham sido os autores do pedido de liminar)
requerer a suspenso da sua execuo, visto que nem o
1. do art. 12 da LACP nem o caput do art. 4. da Lei
8.437/1992 restringem a aplicao desse remdio s
liminares obtidas em primeiro grau.
Por outro lado, caso a liminar tenha sido deferida
em primeiro grau, e o agravo contra ela interposto pelo
Poder Pblico ou pelo Ministrio Pblico tenha tido seu
provimento negado, tambm caber pleito de suspenso
de sua execuo (Lei 8.437/1992, art. 4., 5.). Tanto
neste caso como naquele sugerido no pargrafo anteri-
or, considerando que a liminar teve acolhida no
Tribunal que julgou o agravo, o requerimento de sus-
penso dever ser dirigido ao Presidente do Tribunal de
superposio perante o qual caiba recurso contra o
acrdo mantenedor da liminar (STF, caso seja cabvel
recurso extraordinrio, e/ou ao STJ, caso seja cabvel
recurso especial).
Em qualquer hiptese, o requerimento de sus-
penso da liminar deve ter por fundamento manifesto
420/1719

interesse pblico ou a flagrante ilegitimidade, e por fi-


nalidade evitar grave leso ordem, sade, segur-
ana ou economia pblicas, ou seja, afastar o risco
inverso (inverso ao risco em que se fundou a liminar)
relacionado ordem, sade, segurana ou eco-
nomia pblicas (Lei 8.437, art. 4., caput).
Caso presentes os pressupostos gerais de cautela, a
saber, plausibilidade no direito (fumus boni iuris) e
urgncia na concesso da medida (periculum in
mora), o presidente do Tribunal poder conferir ao pe-
dido efeito suspensivo liminar (Lei 8.437/1992, art. 4.,
7.). Se, em vez disso, no constatar a presena de tais
pressupostos, poder ouvir previamente o autor da ao
e o Ministrio Pblico (se este no tiver sido o autor da
ao, nem do requerimento de suspenso), no prazo de
setenta e duas horas.360
Do despacho que conceder ou negar a suspenso
caber agravo, no prazo de cinco dias, que ser levado a
julgamento na sesso seguinte a sua interposio.361
Se houver liminares versando o mesmo objeto,
ainda que em processos distintos, possvel ao presid-
ente do Tribunal suspend-las em uma nica deciso. E,
se posteriormente houver novas liminares sobre o
mesmo objeto, nova deciso poder ser proferida aps
simples aditamento do pedido anterior.362 Assinale-se,
por derradeiro, que a suspenso deferida pelo presid-
ente do Tribunal vigorar at o trnsito em julgado da
deciso de mrito na ao principal.363
421/1719

2.9.3 Desistncia e abandono


A desistncia no se confunde com o abandono.
Aquela a expressa manifestao de vontade do autor
de que no deseja prosseguir com o processo. Se extern-
ada depois de terminado o prazo de resposta do ru, a
desistncia depender de seu consentimento (CPC, art.
267, 4.).364
Por seu turno, o abandono, no obstante tambm
revele a falta de interesse do autor, no decorre de uma
expressa manifestao de vontade. O desinteresse no
prosseguimento tcito, inferido do comportamento
omissivo do autor: ou porque, por negligncia, ele faz
com que o processo fique parado por mais de um ano
(CPC, art. 267, II); ou porque ele, por no promover
atos e diligncias que lhe competiam, abandona a causa
por mais de 30 dias (CPC, art. 267, III). Em qualquer
hiptese de abandono, o juiz somente poder extinguir
o processo se a parte omissa, intimada pessoalmente
para dar andamento ao processo em 48 horas, quedar
inerte (CPC, art. 267, 1.).
Em caso de desistncia (CPC, art. 267, VIII), ou de
abandono (CPC, art. 267, II e III), a consequncia usual
a extino do processo sem resoluo de mrito. No
obstante, nas aes civis pblicas a regra outra. Con-
forme o 3. do art. 5. da LACP, em caso de desistn-
cia infundada ou do abandono da ao por associao
legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado as-
sumir a titularidade ativa.365
422/1719

A despeito de mencionar apenas a desistncia ou


abandono por parte de associao, se qualquer dos de-
mais colegitimados desistir infundadamente ou aban-
donar o processo, o Ministrio Pblico, por fora do
princpio da obrigatoriedade, dever assumir o polo at-
ivo. Isso no impede que qualquer outro legitimado
possa assumir o polo ativo. A diferena que, em re-
lao aos demais colegitimados, no vige o princpio da
obrigatoriedade, de modo que a assuno do polo ativo
lhes facultativa.
Observe-se, ainda, que, quanto desistncia, o dis-
positivo apenas determina ao Ministrio Pblico que as-
suma o polo ativo se aquela for infundada. Trata-se
de manifestao do princpio da disponibilidade
motivada da ao coletiva.366 Se o desistente alegar um
motivo justo para no dar prosseguimento ao processo,
ser lcito ao Ministrio Pblico no assumi-lo.
Imagine-se, por exemplo, que o autor, logo depois de in-
tentar a ao, chegue concluso de que ela no est
bem aparelhada, e que seria mais prudente, antes de
prop-la, colher elementos adicionais de prova. O ma-
gistrado poderia intimar o membro do Ministrio
Pblico para que se manifestasse sobre a assuno do
polo ativo. Esse membro, caso entenda que o motivo
para a desistncia foi fundado, poder recusar-se a as-
sumir a titularidade ativa.
Nesse caso, se o magistrado discordar da recusa do
membro do Ministrio Pblico em assumir a titularid-
ade da ao, poder, por analogia ao art. 9. e pargra-
fos da LACP (que tratam da homologao do
423/1719

arquivamento do inqurito civil), remeter os autos ao


Conselho Superior do Ministrio Pblico (ou ao rgo a
quem, na respectiva Lei Orgnica do Ministrio Pblico,
incumba homologar arquivamentos de inquritos
civis).367 Se esse rgo no homologar a recusa do mem-
bro, providenciar para que outro seja designado para
assumir a titularidade da ao. Caso contrrio, homolo-
gando a recusa, s restar ao magistrado acatar tal de-
ciso, uma vez que o Ministrio Pblico regido pelos
princpios da independncia funcional e autonomia
institucional.
De outro lado, assim como lcito associao de-
sistir fundadamente da ao coletiva, o mesmo se d em
relao a qualquer outro colegitimado, includo o
Ministrio Pblico. No lcito opor a essa possibil-
idade o princpio da indisponibilidade que rege o pro-
cesso penal. Nele, o Ministrio Pblico titular privat-
ivo da ao penal de iniciativa pblica (CF, art. 129, I).
Se lhe fosse dado desistir do processo, no haveria nin-
gum que pudesse promov-lo em seu lugar, e poderia
haver prejuzo insanvel ao direito de punir estatal. J
na ao civil pblica o Ministrio Pblico apenas um
entre vrios colegitimados concorrentes, razo pela qual
no h o mesmo risco de os direitos transindividuais
ficarem desamparados.
Apesar disso, a posio do Ministrio Pblico, no
que toca desistncia de uma ao coletiva, no se
equipara das associaes. Aquelas podem desistir
mesmo infundadamente hiptese em que o Ministrio
Pblico tem o dever de assumir o polo ativo. J esta
424/1719

instituio, em funo dos princpios da obrigatoriedade


e da disponibilidade motivada aos quais est adstrita,
s pode desistir fundadamente. Sendo assim, hav-
endo justa causa para a desistncia, o prprio Min-
istrio Pblico poder desistir. No concordando com
tal ato, o magistrado poder proceder como nos par-
grafos acima citados, e o Conselho Superior do Min-
istrio Pblico ou rgo equivalente poder homologar
a desistncia do representante do Parquet, ou, dela dis-
cordando, providenciar a designao de outro membro
para prosseguir frente da demanda.368
Da redao do 3. do art. 5. tem-se a impresso
de que o Ministrio Pblico, no caso de abandono da as-
sociao autora, estar condenado a assumir o polo
ativo. Pensamos, porm, que, se o representante do
Ministrio Pblico pode desistir fundamentadamente
da ao que ele desde o incio promoveu, no h razes
para que no possa faz-lo quando tenha ingressado no
polo ativo apenas em funo do abandono da associao
autora. Desde que haja justa causa, o Parquet poder
desistir fundadamente dessa ao.
Mas, embora possa desistir fundadamente, o Min-
istrio Pblico no pode simplesmente abandonar uma
ao civil pblica. No caso de um representante da in-
stituio assim agir, decerto responder administrativa-
mente e, conforme a motivao dessa conduta, at
mesmo civil e criminalmente.
425/1719

2.9.4 Reconveno
A reconveno no disciplinada nas normas regu-
ladoras do processo coletivo. Ela tratada no art. 315 do
CPC:

Art. 315. O ru pode reconvir ao autor


no mesmo processo, toda vez que a re-
conveno seja conexa com a ao prin-
cipal ou com o fundamento da defesa.
Pargrafo nico. No pode o ru, em seu
prprio nome, reconvir ao autor, quando
este demandar em nome de outrem.

Por demandar em nome de outrem entenda-se,


mais apropriadamente, atuar como substituto proces-
sual.369
Alm das regras do art. 315, a doutrina costuma
apontar como necessria reconveno a identidade ou
compatibilidade do seu procedimento com o procedi-
mento da demanda principal.
Em suma, portanto, a reconveno tem dois pres-
supostos: a) identidade ou compatibilidade de procedi-
mentos; b) conexidade da reconveno com a ao prin-
cipal ou com o fundamento de defesa; e uma condio
negativa: o ru no pode, em nome prprio, reconvir ao
autor, quando este atua como substituto processual.
Os pressupostos das alneas a e b no impedem a
reconveno nas aes civis pblicas. hipoteticamente
426/1719

admissvel, por exemplo, que a uma ao civil pblica


proposta segundo o procedimento ordinrio sobrevenha
reconveno com o mesmo procedimento. Do mesmo
modo, nada obstaria que uma reconveno pudesse ter
o mesmo objeto ou causa de pedir de uma ao civil
pblica, ou que sua causa de pedir coincidisse com os
fundamentos da contestao. O problema est na con-
dio negativa.
De fato, considerando que o autor, em toda ao
civil pblica, legitimado para atuar como substituto
processual no polo ativo, em tese no haveria como
ajuizar a reconveno em face dele. Pelo mesmo funda-
mento, em sede de ao popular onde, como nas aes
civis pblicas, o autor defende em nome prprio direitos
alheios , o STJ j afastou o cabimento de reconveno:

O pedido reconvencional pressupe que as partes es-


tejam litigando sobre situaes jurdicas que lhes so pr-
prias. Na ao popular, o autor no ostenta posio
jurdica prpria, nem titulariza o direito discutido na
ao, que de natureza indisponvel. Defende-se, em ver-
dade, interesses pertencentes a toda sociedade. de se
aplicar, assim, o pargrafo nico do art. 315 do CPC, que
no permite ao ru, em seu prprio nome, reconvir ao
autor, quando este demandar em nome de outrem.370

A doutrina se divide. Parte afirma que os colegitim-


ados propositura das aes civis pblicas tambm pos-
suem legitimidade extraordinria passiva, podendo de-
fender, como substitutos processuais no polo passivo, os
interesses de um grupo, classe ou categoria de
427/1719

pessoas,371 razo pela qual a reconveno nas aes civis


pblicas seria possvel.372

Ateno: ante a divergncia doutrinria sobre o tema, e


o precedente do STJ na ao popular, convm, em even-
tual questo de mltipla escolha, considerar incorreta a
alternativa que afirme ser possvel a reconveno em
aes civis pblicas.

2.10 RESOLUO AMIGVEL DOS


CONFLITOS

A sentena judicial no o nico meio disponvel


para afastar a leso ou a ameaa de leso a interesses
transindividuais. Muitas vezes, o conflito de interesses
pode ser resolvido amigavelmente, por meio da celeb-
rao de acordos judiciais ou extrajudiciais. Vejamos as
particularidades dessas composies.

2.10.1 Composio extrajudicial: o compromisso


de ajustamento de conduta
Os acordos extrajudiciais versando interesses
metaindividuais so denominados compromissos de
ajustamento de conduta. Por meio deles, alguns le-
gitimados podem tomar dos responsveis pelo dano ou
ameaa o compromisso de que adequaro sua conduta
s exigncias legais, reparando o dano ou afastando a
ameaa, sob pena de cominaes.
428/1719

Os rgos tomadores dos compromissos so de-


nominados compromissrios, ao passo que as pessoas
que assumem as obrigaes, compromitentes. As
obrigaes e cominaes so reduzidas a termo, razo
pela qual tambm comum referir-se ao instituto do
compromisso por aluso ao termo que o documenta:
termo de compromisso de ajustamento de con-
duta, ou, simplesmente, termo de ajustamento de
conduta (TAC). O compromisso assim celebrado tem
eficcia de ttulo executivo extrajudicial.

2.10.1.1 Previso legal


Foi o ECA quem introduziu o compromisso de
ajustamento de conduta em nosso ordenamento, em-
bora limitado aos direitos das crianas e dos
adolescentes:

Art. 211. Os rgos pblicos legitimados


podero tomar dos interessados com-
promisso de ajustamento de sua conduta
s exigncias legais, o qual ter eficcia
de ttulo executivo extrajudicial.

Posteriormente, o Cdigo de Defesa do Consum-


idor, por fora de seu art. 113, acresceu o 6. ao art. 5.
da LACP, com a seguinte redao:
429/1719

6. Os rgos pblicos legitimados


podero tomar dos interessados com-
promisso de ajustamento de sua conduta
s exigncias legais, mediante comin-
aes, que ter eficcia de ttulo exec-
utivo extrajudicial.

A Lei 12.529/2011 prev uma modalidade especfica


de compromisso de ajustamento de conduta, denomin-
ada compromisso de cessao da prtica sob invest-
igao ou dos seus efeitos lesivos, a ser tomado pelo
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade)
em hipteses de infraes ordem econmica (art. 85).

2.10.1.2 Legitimao
Segundo o ECA e a LACP, apenas os rgos
pblicos legitimados propositura de aes civis
pblicas esto tambm autorizados a tomar compromis-
sos de ajustamento de conduta. pacfico que a locuo
rgos pblicos, empregada na LACP e no ECA, deve
ser interpretada no mesmo sentido de entes pblicos,
mais adequada por abarcar no apenas rgos (que, a
rigor, no detm personalidade jurdica, e so parte de
uma pessoa jurdica ou instituio pblica) como tam-
bm as instituies (p. ex., Ministrio Pblico) e pessoas
jurdicas de direito pblico (p. ex., entes polticos, autar-
quias). Diferentemente, associaes, sindicatos e
fundaes privadas no podem faz-lo, por possurem
personalidade jurdica de direito privado.
430/1719

Controvrsia h em relao s sociedades de eco-


nomia mista e as empresas pblicas, que, apesar de pos-
surem personalidade jurdica de direito privado, esto
ligadas Administrao Pblica. H dois entendimen-
tos a respeito:

i. No so legitimadas, pois no possuem personalidade


jurdica de direito pblico;373
ii. Podem ser ou no legitimadas: se sua finalidade a
prestao de servios pblicos, atuam como rgos
pblicos, estando, portanto, legitimadas; se seu objeto
a explorao de atividades econmicas, atuam como
entes privados, no estando legitimadas.374

bvio que o ente pblico s estar legitimado a


firmar o compromisso se, no caso concreto, tambm
possuir legitimidade para propor a ao civil pblica.
Assim, por exemplo, uma autarquia voltada defesa do
meio ambiente tem legitimidade para tomar com-
promisso de um poluidor que age na sua rea de atu-
ao, mas no de um fornecedor para obrig-lo a fazer
um recall de veculos com falha no sistema de freios,
pois trata-se de matria de direito do consumidor.
Importa ressalvar, porm, que, se o rol de legitima-
dos celebrao do termo de compromisso restrito
aos entes pblicos, o mesmo no se d em relao aos
legitimados sua execuo. Com efeito, qualquer dos
colegitimados aptos a proporem a ao civil pblica em
relao ao objeto do termo de compromisso mesmo as
associaes podero execut-lo. J o Ministrio
Pblico, por fora do princpio da obrigatoriedade, to-
mando conhecimento de que um termo de compromisso
431/1719

celebrado por outro colegitimado no est sendo ex-


ecutado, ter a obrigao de execut-lo, desde que esteja
dentre suas funes institucionais zelar pelo interesse
transinvididual objeto do compromisso.

2.10.1.3 Natureza jurdica


A doutrina se debate sobre a seguinte questo: o
compromisso de ajustamento de conduta teria ou no
natureza jurdica de transao?
H quem sustente que sim, e que sua natureza
jurdica contratual, embora no seja possvel, por
meio desse instrumento, fazer concesso quanto ao
direito material, mas, to somente, dispor quanto ao
modo, tempo e lugar do cumprimento da obrigao.375
Do lado oposto, h quem observe que, conforme o
Cdigo Civil, a transao forma de resoluo de litgios
na qual h concesses mtuas (art. 840), somente
sendo admitida em relao a direitos patrimoniais de
carter privado (art. 841). Ocorre que, no compromisso
de ajustamento de conduta, no h concesses mtuas
de direito material. Embora o compromitente, de seu
lado, tenha de faz-lo, j o rgo pblico compromis-
srio no o pode, uma vez que no titular do direito
material envolvido, mas mero legitimado extraordinrio
dos titulares. Em adendo, anota-se que os interesses di-
fusos e coletivos no se amoldam ao gnero direito pat-
rimonial de carter privado, consistindo, diferente-
mente, em direitos transindividuais, situados numa
zona intermdia entre o pblico e o privado.
432/1719

Dentro dos que refutam a natureza de transao do


compromisso, podemos encontrar quem o considere: (i)
um ato jurdico unilateral quanto manifestao
volitiva, pois apenas o compromitente assume com-
promisso, e bilateral quanto formalizao, pois nele
intervm o rgo pblico e o compromitente;376 (ii) uma
espcie de acordo;377 ou (iii) um ato administrativo
negocial.378
Independentemente da celeuma doutrinria, o STJ,
excepcionalmente, j entendeu ser possvel transao
envolvendo direitos difusos, quando no for possvel a
reconduo do meio ao status quo ante:

Processo civil Ao civil pblica por dano ambiental


Ajustamento de conduta Transao do Ministrio
Pblico Possibilidade.
1. A regra geral de no serem passveis de transao
os direitos difusos.
2. Quando se tratar de direitos difusos que importem
obrigao de fazer ou no fazer deve-se dar tratamento
distinto, possibilitando dar controvrsia a melhor
soluo na composio do dano, quando impossvel o re-
torno ao status quo ante.
3. A admissibilidade de transao de direitos difusos
exceo regra.
4. Recurso especial improvido.379

Seja como for, no h dvida sobre o carter


jurdico bilateral do compromisso, de modo que ele est
sujeito s mesmas condies de existncia, validade e
eficcia dos negcios jurdicos em geral, sendo passvel,
433/1719

portanto, de questionamento judicial quanto falta de


qualquer dessas qualidades.

2.10.1.4 Objeto
Como o compromissrio no titular do interesse
em questo, no pode abdicar, ainda que parcial-
mente, do seu contedo. Por exemplo: se houve des-
matamento ilegal de uma rea de nove hectares, no
possvel ao rgo pblico celebrar um compromisso em
que o responsvel pelo dano se comprometa a reparar
to somente oito hectares.
Sendo assim, o compromisso deve ser formulado de
maneira a fixar apenas o modo, o lugar e o tempo
no qual o dano ao interesse transindividual de-
ve ser reparado, ou a ameaa ser afastada, na
sua integralidade. Na hiptese sugerida, poder-se-ia
pactuar, por exemplo, o prazo para que o compromit-
ente adquirisse as mudas, o prazo para incio de plantio,
o espaamento das mudas, os cuidados a serem toma-
dos no trato cultural, os prazos para envio de relatrios
informando ao rgo tomador a evoluo no cresci-
mento das mudas, o prazo final para que elas atinjam
determinado porte etc.
As obrigaes constantes do termo de compromisso
podem ser de fazer, de no fazer, de entregar coisa ou de
pagar. Tais obrigaes tm de ser certas quanto a sua
existncia, e determinadas quanto ao seu objeto, sem o
que no seriam exequveis. Nesse sentido, a propsito,
dispe a Smula 9 do CSMP-SP que:
434/1719

S ser homologada a promoo de arquivamento de


inqurito civil, em decorrncia de compromisso de ajusta-
mento, se deste constar que seu no cumprimento sujeit-
ar o infrator a suportar a execuo do ttulo executivo ex-
trajudicial ali formado, devendo a obrigao ser certa
quanto sua existncia, e determinada, quanto ao seu
objeto.

Ressalve-se, ainda, que o termo de compromisso


um sucedneo da ao civil pblica. No bojo desta,
eventual condenao em dinheiro deve reverter ao
fundo federal ou estadual de reparao dos interesses
transindividuais lesados. Por tal razo, o STJ j decidiu
ser nula obrigao compensatria consistente em en-
tregar um equipamento de informtica a um rgo am-
biental, uma vez que a nica indenizao compensatria
possvel seria a obrigao de pagar indenizao a um
daqueles fundos, sob pena de nulidade:

[...]
6. A exegese do art. 3. da Lei 7.347/85 (A ao civil
poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer), a con-
juno ou deve ser considerada com o sentido de adio
(permitindo, com a cumulao dos pedidos, a tutela in-
tegral do meio ambiente) e no o de alternativa ex-
cludente (o que tornaria a ao civil pblica instrumento
inadequado a seus fins). Precedente do STJ: REsp
625.249/PR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJ
31.08.2006).
7. A reparao de danos, mediante indenizao de
carter compensatrio, deve se realizar com a entrega de
dinheiro, o qual reverter para o fundo a que alude o art.
13 da Lei 7.345/85.
435/1719

8. Destarte, no permitida em Ao Civil Pblica a


condenao, a ttulo de indenizao, entrega de bem
mvel para uso de rgo da Administrao Pblica.
9. Sob esse ngulo, sobressai nulo o Termo de Ajusta-
mento de Conduta in foco, por fora da incluso de
obrigao de dar equipamento de informtica Agncia
Florestal de Lajeado.
10. Nesse sentido direciona a notvel doutrina: (...)
como o compromisso de ajustamento s exigncias le-
gais substitui a fase de conhecimento da ao civil
pblica, contemplando o que nela poderia ser deduzido,
so trs as espcies de obrigaes que, pela ordem, nele
podem figurar: (i) de no fazer, que se traduz na cessao
imediata de toda e qualquer ao ou atividade, atual ou
iminente, capaz de comprometer a qualidade ambiental;
(ii) de fazer, que diz com a recuperao do ambiente
lesado; e (iii) de dar, que consiste na fixao de indeniza-
o correspondente ao valor econmico dos danos ambi-
entais irreparveis (Edis Milar, Direito Ambiental, p.
823, 2004).380

2.10.1.5 Cominaes
Para compelir o compromitente a cumprir suas
obrigaes na forma pactuada, o compromisso deve pre-
ver cominaes (sanes). Nesse sentido, o CSMP-SP,
em sua Smula 23, dispe:

A multa fixada em compromisso de ajustamento no


deve ter carter compensatrio, e sim cominatrio, pois
nas obrigaes de fazer ou no fazer normalmente mais
interessa o cumprimento da obrigao pelo prprio de-
vedor que o correspondente econmico.

Dependendo do caso podem-se fixar, por exemplo,


multas dirias (que incidam a partir de quando
436/1719

configurado o descumprimento do ajuste, at a data em


que ele seja adimplido), ou multas que incidam a cada
vez que determinada conduta praticada ou omitida
pelo compromitente. Alm disso, no mister que a
sano seja pecuniria: podem-se cominar obrigaes
de fazer ou no fazer. O tipo de sano escolhida e seu
valor devem ser adequados e suficientes s particularid-
ades de cada caso concreto, de modo a desestimular o
compromitente a faltar com as obrigaes assumidas.
Releva frisar que a falta de previso de multa no
termo de compromisso no importa sua nulidade. Nesse
caso, o prprio juiz poder fix-la, ao ser-lhe ap-
resentado o ttulo para execuo (CPC, art. 645, caput).
Por outro lado, se o ttulo fixou uma multa, mas seu val-
or for excessivo, o magistrado poder reduzi-lo (CPC,
art. 645, pargrafo nico). Ademais, para que a multa
possa ser executada, mister que ela seja certa, lquida
e exigvel (CPC, art. 586).

2.10.1.6 Compromisso de ajustamento tomado em um


inqurito civil ou em um procedimento
preparatrio
O Ministrio Pblico dever tomar o compromisso
de ajustamento de conduta no bojo de um inqurito civil
(IC) ou de seu procedimento preparatrio (PPIC).381
Celebrado o termo de ajustamento, dois caminhos dis-
tintos podero ser trilhados, dependendo das normas
internas de cada Ministrio Pblico:
437/1719

b) No MPF, por exemplo, a celebrao do ajuste no con-


duz ao imediato arquivamento do procedimento (in-
qurito civil ou procedimento preparatrio). Uma vez
firmado o ajuste, ele j tem eficcia jurdica. O rgo
que o tomou dever, to somente, comunicar ao re-
spectivo rgo revisor acerca de sua celebrao e da
consequente suspenso do curso do procedimento. Ao
longo do prazo fixado para o adimplemento das
obrigaes ajustadas, o compromissrio fiscalizar tal
cumprimento. Em sendo descumpridas, ele poder,
desde j, executar o ttulo. Apenas se e quando as
obrigaes assumidas vierem a ser adequadamente
cumpridas, sem necessidade de execuo do ttulo,
que o procedimento ser, ento, arquivado e remetido
ao respectivo rgo revisor, para o controle do arquiva-
mento;382
c) J no caso do MP-SP e do MP-BA, celebrado o termo
de ajustamento, e antes mesmo de cumpridas as
obrigaes nele pactuadas, o IC ou o PPIC ser ar-
quivado pelo membro que o presidir, e seus autos, de-
pois de cientificados os interessados acerca de tal ar-
quivamento, sero remetidos ao CSMP. Entendendo
que as clusulas do termo de compromisso so sufi-
cientes para resguardar o interesse transindividual a
que se visa proteger, o rgo revisor homologar o ar-
quivamento do IC ou do PPIC.383 Diferentemente do
que se d no MPF, enquanto no homologada a pro-
moo de arquivamento pelo respectivo Conselho Su-
perior, a eficcia jurdica do termo de compromisso fica
sob condio suspensiva (LOMP-SP, art. 112, pargrafo
nico; LOMP-BA, art. 83, pargrafo nico). Em tese,
portanto, ele ainda no passvel de execuo.384 De-
pois dessa homologao, os autos do procedimento re-
tornaro ao rgo do MP que tomou o termo de com-
promisso, e ele notificar o compromitente para que
438/1719

cumpra as obrigaes avenadas, bem como fiscalizar


tal cumprimento, executando-o judicialmente, se ne-
cessrio for.

Em qualquer caso, uma vez arquivados os autos,


eles s sero remetidos ao rgo revisor no prazo de trs
dias depois de comprovada a cientificao de todos os
interessados acerca do arquivamento.385

2.10.1.7 Compromisso de ajustamento de conduta


preliminar
O Ministrio Pblico paulista prev uma modalid-
ade peculiar de compromisso de ajustamento: o com-
promisso de ajustamento de conduta preliminar. Em
casos muito complexos, pode ser conveniente tomar do
investigado, inicialmente, o compromisso de que ele
cumpra algumas obrigaes voltadas proteo do in-
teresse que se visa a resguardar, mas que ainda no so
suficientes para a sua proteo integral. O cumprimento
dessas obrigaes conduzir a um novo contexto ftico,
em que se far possvel vislumbrar com mais preciso as
medidas necessrias para uma soluo completa, tor-
nando possvel celebrar um termo definitivo. Para tais
casos, diz a Smula 20 do CSMP-SP que:

Quando o compromisso de ajustamento tiver a carac-


terstica de ajuste preliminar, que no dispense o
prosseguimento de diligncias para uma soluo definit-
iva, salientado pelo rgo do Ministrio Pblico que o
celebrou, o Conselho Superior homologar somente o
compromisso, autorizando o prosseguimento das
investigaes.
439/1719

Nesse caso, portanto, o procedimento investig-


atrio no ser arquivado, visto que ainda no h uma
soluo definitiva que afaste por completo a necessid-
ade de futura ao civil pblica. Da no falar em homo-
logao de arquivamento, mas sim em compromisso de
ajustamento preliminar.
Como exemplo de utilidade de um termo
preliminar, poder-se-ia pensar em um caso de contam-
inao de lenol fretico de grande profundidade, cujas
perfeita delimitao da rea afetada e identificao das
tecnologias necessrias soluo do problema de-
pendessem de sofisticados e dispendiosos estudos.
Nesse caso, seria possvel pensar na celebrao de um
termo de compromisso de ajustamento preliminar, em
que o compromitente assumisse, to somente, a
obrigao de apresentar, em dado prazo, um laudo tc-
nico que respondesse a alguns quesitos. Com a
produo do laudo, os tcnicos do Ministrio Pblico ou
do rgo ambiental competente poderiam ter um
valioso material sobre o qual se debruar, e, eventual-
mente, poderiam identificar a necessidade de novas di-
ligncias, ou, quem sabe, j concluir quais obrigaes
deveriam ser fixadas em um termo de compromisso
derradeiro, apto a garantir por completo a recuperao
do meio ambiente degradado. Firmado esse novo termo
de compromisso, definitivo, o inqurito civil seria ar-
quivado, e tal ato submetido reviso do CSMP.
440/1719

2.10.1.8 Complementao, impugnao e novao do


compromisso
Desde que o termo de compromisso seja apto tu-
tela do bem jurdico a cuja proteo se destina, sua cel-
ebrao torna desnecessrio o ajuizamento de uma ao
civil pblica. Nesse caso, faltaria interesse de agir para a
promoo da ao civil pblica no apenas ao com-
promissrio, como tambm a qualquer outro
colegitimado.
No obstante, possvel que um determinado
termo de compromisso no seja suficiente ou vlido
para o resguardo do interesse transindividual por ele
visado. Nessa hiptese, no se pode extrair do fato de
um dos legitimados haver tomado o compromisso de
ajustamento de conduta a concluso de que os demais
legitimados estejam vinculados aos termos desse
acordo. Lembre-se que os rgos pblicos legitimados
celebrao do compromisso no so os detentores dos
interesses transindividuais, mas meros portadores ad-
equados desses interesses.
Por outro lado, a legitimidade de cada um dos cole-
gitimados ao civil pblica no exclusiva, mas con-
corrente: a legitimao de um no exclui a dos demais.
Ademais, a Lei Maior assegura a inafastabilidade
do controle judicial para afastamento de leso ou
ameaa a direito (CF, art. 5., XXXV).
Por tais razes, nada obsta a que os colegitimados
que no tenham participado do termo de compromisso
discordem de suas clusulas, podendo buscar sua
441/1719

complementao e/ou impugnao, quando o ttulo for


incompleto (quando as obrigaes pactuadas no for-
em suficientemente abrangentes para a proteo do
bem jurdico) ou contiver vcio insanvel (o que ocor-
reria, por exemplo, se houvesse desvio de finalidade por
parte do rgo compromissrio em benefcio do com-
promitente, ou ilegtima transao a respeito de direito
transindividual).386 Vejamos alguns exemplos:

a) incompletude do ttulo: imagine-se, por exemplo,


que o termo de compromisso contemple a obrigao de
um degradador reflorestar apenas 80% de uma rea
por ele ilegalmente desmatada. Nesse caso, o colegitim-
ado (se fosse um rgo pblico) poderia tomar do
compromitente um novo termo de compromisso, no
qual este se comprometesse a reflorestar, em ac-
rscimo, os 20% faltantes, ou (sendo ou no um rgo
pblico) ir a juzo em face dele, em uma ao de con-
hecimento, visando a compeli-lo a reflorestar os 20%
restantes. O degradador, nesse caso, no poderia alegar
falta de interesse de agir do autor da ao, porque as
obrigaes assumidas no compromisso representam
sempre uma garantia mnima em prol dos titulares
dos interesses lesados, e no um limite mximo de
responsabilidade em favor do causador do dano.387
A propsito, o STJ j reconheceu a possibilidade de o
Ministrio Pblico propor ao civil pblica visando
comprovao da exata extenso dos danos e sua re-
parao, a despeito de prvia composio adminis-
trativa tomada pelo Ibama;388
b) vcio insanvel: aqui, no se trata de mera incomple-
tude, mas de total inadequao do ttulo tutela do
direito envolvido. Sabe-se, por exemplo, que, sendo
possvel a reconstituio in situ do meio ambiente
442/1719

lesado, essa ser a forma obrigatria de reparao do


dano, ao passo que o pagamento de uma indenizao
ficaria sempre como ltima alternativa, somente
cabvel quando aquela reconstituio, ou mesmo
quando a implementao de uma compensao, forem
tecnicamente inviveis.389 Pense-se, p. ex., em um caso
em que houvesse sido desmatada uma rea para con-
struo de uma casa em uma rea de preservao per-
manente, e, em vez de se tomar o compromisso de o de-
gradador demolir a casa e reflorestar a rea, fosse fix-
ado o dever de ele pagar uma indenizao ao fundo de
reparao. Estaria patente o desvio de finalidade, pois o
compromissrio teria abdicado de tutelar adequada-
mente o meio ambiente, cedendo espao quilo que
fosse conveniente para o compromitente. Logo, um
colegitimado poderia insurgir-se contra o termo de
compromisso, ante sua inadequao, e buscar sua anu-
lao judicial (em ao civil pblica proposta tanto em
face do compromitente como do compromissrio ou
da pessoa jurdica a que este seja relacionado, caso o
compromissrio seja ente despersonalizado), bem
como a condenao do responsvel obrigao de de-
molir a construo e reflorestar a rea degradada.

Note-se que, at agora, falamos da possibilidade de


colegitimados que no participaram da celebrao do
termo de compromisso se insurgirem contra os moldes
em que o pacto foi ajustado. Na verdade, o prprio com-
promissrio, checando posteriormente que o termo de
compromisso por ele tomado insuficiente ou viciado,
tem o direito de buscar a complementao das
obrigaes fixadas no termo (no caso de sua incomplet-
ude) ou a invalidao e a formao de novo ttulo (no
caso de vcio). Isso ocorre porque o direito material en-
volvido no lhe pertence, no podendo, portanto, ser
443/1719

por ele indevidamente disposto. E a formao do novo


ttulo pode dar-se tanto extrajudicialmente (caso o com-
promitente concorde em celebrar novo termo de ajusta-
mento) quanto por ao judicial.
Temos, portanto, as seguintes possibilidades:

Por fim, nada obsta a que, independentemente de o


ttulo ser incompleto ou invlido, compromissrio e
compromitente, justificadamente, procedam novao
do compromisso inicialmente assumido. Caso o com-
promissrio novador seja o Ministrio Pblico, sua le-
gislao poder condicionar a novao homologao
do rgo revisor.390

2.10.1.9 Execuo
Para assumir a condio de ttulo executivo, no
necessrio que o termo de compromisso seja assinado
por duas testemunhas, uma vez que no se trata de
444/1719

documento particular (CPC, art. 585, II), e tal formalid-


ade tampouco exigida na LACP ou no ECA.
Tambm prescindvel, para a exequibilidade do
ttulo, que o compromitente reconhea ser causador do
dano ou da ameaa. No obstante, atente-se que nas ex-
ecues fundadas em ttulos extrajudiciais o executado
pode alegar qualquer matria que lhe seja lcito deduzir
como defesa em processos de conhecimento (CPC, art.
745, V). Por tal razo, conveniente ao compromissrio
fazer com que o compromitente admita, no termo de
compromisso, ser o causador do dano ou da ameaa, o
que enfraqueceria eventual alegao em sentido con-
trrio na futura execuo.
Embora a legitimidade para tomar termos de com-
promisso assista apenas aos entes pblicos, qualquer
dos entes legitimados a propor uma ao civil pblica
em defesa dos direitos versados em um termo de com-
promisso poder execut-los. Se o compromissrio (to-
mador do termo) for o Ministrio Pblico, ele estar
obrigado a execut-lo, em funo do princpio da
obrigatoriedade.
No tocante ao juzo competente para execuo de
termos de ajustamento de conduta,391 no h norma ex-
pressa, seja na LACP, seja no CDC. Convm aplicar, por
analogia, a disciplina conferida pelo CDC execuo
coletiva de sentenas, para a qual seria competente o
juzo da condenao (CDC, art. 98, 2., II). Como, na
execuo de termo de compromisso, no h juzo da
condenao, basta imaginar qual seria ele se houvesse
eventual ao condenatria, segundo as regras do art.
445/1719

93 do CDC (foro do lugar onde o dano ocorreu ou dever-


ia ocorrer, se o dano for de mbito local; capital do
Estado ou Distrito Federal, se o dano for de mbito re-
gional ou nacional).392
Quanto ao procedimento para a execuo de termos
de ajustamento de conduta, o microssistema LACP +
CDC pouco diz, embora trate da execuo de provimen-
tos jurisdicionais (liminares e sentenas). Ante o ex-
posto, tendo em vista que a natureza dos direitos
transindividuais pode requerer uma tutela diferenciada,
convm aplicar execuo dos termos de ajustamento,
por analogia, as normas de execuo dos provimentos
jurisdicionais de tutela coletiva, com as devidas ad-
aptaes que se faam necessrias em funo da distinta
natureza dos ttulos.
Por fim, anote-se que, caso o autor da execuo do
ttulo judicial ou extrajudicial, em prol de direitos
metaindividuais, no seja o Ministrio Pblico, este de-
ver nela atuar como fiscal da lei (LACP, art. 5., 1.).

2.10.2 Composio judicial


Assim como se admite a composio extrajudicial,
por meio do compromisso de ajustamento de conduta,
os conflitos envolvendo interesses transindividuais ad-
mitem tambm a composio judicial. O acordo pactu-
ado no bojo do processo da ao civil pblica, uma vez
homologado pelo rgo judicirio, d origem a um
ttulo executivo judicial (CPC, art. 475-N, III).
446/1719

H quem se refira composio judicial nas aes


civis pblicas como uma espcie de termo de com-
promisso de ajustamento de conduta. Sem embargo,
preferimos empregar essa expresso para nos referir-
mos apenas s composies extrajudiciais, seja porque o
6. do art. 5. da LACP a utiliza somente em relao s
composies extrajudiciais, seja porque as composies
judiciais podem ser entabuladas no apenas por rgos
pblicos.
Com efeito, diferentemente do que se d em relao
aos compromissos de ajustamento de conduta, no h
previso legal que reserve apenas aos rgos pblicos a
legitimidade para celebrar composio judicial sobre in-
teresses metaindividuais. E h uma razo para isso. Nos
ajustamentos de conduta, que se do extrajudicial-
mente, no haveria quem pudesse impedir que asso-
ciaes privadas, eventualmente, fizessem concesses
indevidas sobre o direito material. J em juzo esse risco
afastado, visto que em toda ao coletiva o Ministrio
Pblico atua como fiscal da lei, e, uma vez que no con-
corde com eventual acordo judicial, poder contra ele se
insurgir, inclusive, se for o caso, apelando contra a ho-
mologao indevida.
Assim como ocorre nos compromissos de ajusta-
mento de conduta, os acordos judiciais no tm
natureza de transao propriamente dita, pois, tanto
quanto nos pactos extrajudiciais, os colegitimados no
podem renunciar, ainda que parcialmente, ao direito
material envolvido. Eles somente podem dispor sobre a
forma, o lugar e o tempo como a conduta do responsvel
447/1719

deve se adequar s exigncias legais, no objetivo de re-


cuperar o dano ou remover a ameaa.
Nada obsta a que um colegitimado que no tenha
participado do acordo homologado judicialmente possa,
posteriormente, executar o respectivo ttulo judicial,
caso o legitimado que o tenha celebrado no venha a
execut-lo. Por analogia com o que se d nos casos de
sentena condenatria, pode-se aplicar o art. 15 da
LACP:

Art. 15. Decorridos sessenta dias do


trnsito em julgado da sentena con-
denatria, sem que a associao autora
lhe promova a execuo, dever faz-lo o
Ministrio Pblico, facultada igual inici-
ativa aos demais legitimados.

O magistrado poder se recusar a homologar o


acordo, quando:

a) Alguma das partes, ou os assistentes litisconsorciais


(CPC, art. 53), discordar dos termos pactuados. A
anuncia do Ministrio Pblico, como fiscal da lei, bem
como dos assistentes simples (CPC, art. 48),
dispensvel;
b) O acordo celebrado for incompleto ou tiver vcio in-
sanvel (vide item 2.10.1.8. acima, sobre comple-
mentao ou impugnao do compromisso de ajusta-
mento), pois, no primeiro caso, estaria havendo ver-
dadeira desistncia parcial infundada, e, no segundo,
poderia estar havendo indevida renncia de pelo menos
parte do direito material.
448/1719

Se, apesar de alguma das falhas acima apontadas, o


acordo vier a ser homologado, podero apelar da sen-
tena homologatria, quando dela discordarem, lit-
isconsortes, assistentes litisconsorciais ou o Ministrio
Pblico, ainda quando for apenas fiscal da lei (CPC, art.
499, caput).
Mesmo no tendo sido parte no processo, o colegit-
imado que divergir do acordo tambm poder refut-lo.
Poder faz-lo por meio do recurso de terceiro prejudic-
ado (CPC, art. 499, 1.), ou por outras vias. Para
insurgir-se, dever verificar se o problema do ttulo de
incompletude ou de vcio insanvel. Sendo o ttulo in-
completo, nada obsta a que, em funo do princpio da
garantia mnima, se busque to somente a comple-
mentao do ttulo, seja por meio da celebrao de um
termo de compromisso de ajustamento (se o colegitim-
ado for rgo pblico), seja mediante a propositura de
uma nova ao. Mas, se o ttulo for dotado de vcio in-
sanvel, o colegitimado dever ajuizar uma ao em face
das partes do acordo visando a desconstitu-lo e
substitu-lo por uma sentena condenatria.
At mesmo o cidado ou o indivduo lesado que no
participaram do processo quando poderiam ter atuado
como assistentes litisconsorciais (o cidado, nas ACPs
cujos pedidos poderiam ter sido feitos em aes pop-
ulares, e, o indivduo lesado, nas ACPs versando in-
teresses individuais homogneos), no se conformando
com os termos do acordo judicial, podero interpor re-
curso de terceiro prejudicado (CPC, art. 499, 1.).
449/1719

Importa ressalvar, finalmente, que a conciliao ju-


dicial vedada em aes de improbidade adminis-
trativa, em razo do que prescreve o art. 17, 1., da Lei
8.429/1992:

Art. 17. A ao principal, que ter o rito


ordinrio, ser proposta pelo Ministrio
Pblico ou pela pessoa jurdica in-
teressada, dentro de trinta dias da
efetivao da medida cautelar.
1. vedada a transao, acordo ou
conciliao nas aes de que trata o
caput.

2.11 SENTENA, MEIOS DE IMPUGNAO


E COISA JULGADA

2.11.1 Sentenas coletivas


Sentena o ato do juiz que implica alguma das
situaes previstas nos arts. 267 (extino do processo,
sem resoluo do mrito) e 269 (resoluo do mrito,
nem sempre importando a extino do processo) do
CPC.
Por sentenas coletivas referimo-nos quelas pro-
feridas em aes civis pblicas, versem elas sobre direit-
os difusos, coletivos ou individuais homogneos.
450/1719

O tema aqui tratado mantm estreita conexo com


aquele versado no item 2.4, dos elementos da ao,
graas ao princpio da congruncia, que rege a correl-
ao entre o pedido, a causa de pedir e a sentena (CPC,
arts. 128 e 460).
Conforme abordado no item 2.4.3.1, referente ao
objeto imediato, as aes civis pblicas podem ser de
conhecimento, cautelares ou executivas, conforme o
provimento jurisdicional pretendido. Nas de
conhecimento, podem-se buscar os mais diversos tipos
de provimentos: condenatrios, constitutivos, ou mera-
mente declaratrios. No tocante especificamente aos
condenatrios, as aes civis pblicas podem ter como
objeto imediato os provimentos cominatrios
(obrigaes de fazer, de no fazer, ou de entregar coisa)
ou indenizatrios (obrigao de pagar).
Tambm observamos que sempre prefervel a tu-
tela especfica da obrigao, quando no preventiva-
mente, ao menos para a reconstituio do bem lesado.
No sendo possvel a tutela especfica, pode-se conceder
aquela que produza resultado prtico equivalente. Por
ltimo, no sendo vivel nenhuma das espcies anteri-
ores, resta valer-se da condenao em indenizao.
Vejamos, por suas peculiaridades, algumas carac-
tersticas das sentenas condenatrias em obrigaes de
fazer, no fazer, ou pagar, quando proferidas em aes
civis pblicas, sem olvidar, conforme dito acima, que es-
sas aes tambm admitem outras espcies de sen-
tenas.393
451/1719

2.11.1.1 Obrigaes de fazer ou no fazer


Nos termos do art. 84, caput, do CDC, na ao que
tenha por objeto obrigao de fazer ou no fazer, o juiz
conceder a tutela especfica da obrigao, ou determin-
ar providncias que assegurem o resultado prtico
equivalente ao do adimplemento. Sua redao semel-
hante do art. 461, caput, do CPC, na redao conferida
pela Lei 8.952/1994.394
A tutela especfica aquela que: a) mantm intacta
a esfera jurdica do autor (tutela preventiva); ou b) a
restitui com exatido situao existente antes do dano
ou do ilcito (tutela repressiva), ou prov exatamente a
prestao contemplada no contrato (tutela especfica da
obrigao inadimplida). cabvel principalmente para
afastar ameaa ou leso a direitos infungveis ou no
patrimoniais.
A tutela especfica a que deve ser preferencial-
mente deferida pelo Estado-juiz, por ser a que atende
mais de perto ao princpio da adequada prestao juris-
dicional. Excepcionalmente, em vez de prest-la, o ma-
gistrado poder condenar o responsvel (mesmo de
forma diferente da requerida pelo autor) a providncias
que assegurem o resultado prtico equivalente ao do ob-
jeto do pedido. Isso dever ocorrer quando:

i. No for tecnicamente possvel a tutela especfica; ou


ii. Houver um meio de entregar ao autor um resultado
equivalente, com menos restries esfera jurdica do
ru.
452/1719

Como exemplo da situao da alnea a, imagine-se


que uma indstria venha lanando poluentes cancer-
genos na atmosfera, motivando o ajuizamento de uma
ao civil pblica para compeli-la instalao de filtros
em suas chamins, que conduzam eliminao do prob-
lema. Contudo, a prova pericial demonstra que ainda
no existe, no planeta, tecnologia que consiga filtrar os
componentes cancergenos emitidos pela empresa, em-
bora o problema possa ser perfeitamente resolvido,
caso, na fabricao dos seus produtos, a indstria sub-
stitua determinada matria-prima por outra. O magis-
trado, ento, pode conden-la a tomar tal providncia.
J para ilustrar a alnea b suponha-se que o autor
de uma ao civil pblica requeira a interdio de uma
indstria, em razo da poluio por ela gerada por seus
efluentes lquidos. Na prova pericial, porm, constata-se
haver uma alternativa para a resoluo do problema: a
implantao de um sistema de tratamento de efluentes
lquidos apto a conform-los legislao ambiental. O
magistrado poderia optar pela segunda alternativa, por
ser menos lesiva da esfera jurdica (livre-iniciativa e
direito de propriedade) do ru.
No haver, em nenhum desses casos, incongrun-
cia entre a sentena e o pedido, pois a finalidade bus-
cada pelo autor (proteo ao bem da vida) acaba sendo
obtida com a mesma eficincia (reparao/interrupo
do dano). O julgador, to somente, ante a impossibilid-
ade ou inconvenincia da tutela especfica, valeu-se das
providncias que assegurassem o resultado prtico
equivalente.
453/1719

Ateno: especificamente para a reparao de danos am-


bientais, no sendo possvel, total ou parcialmente, a re-
parao por meio de tutela especfica (recomposio do
bem lesado), poder ser ecologicamente interessante
compelir o degradador a uma obrigao de fazer que en-
tregue um valor ecolgico equivalente quele afetado pelo
dano, em vez de, simplesmente, conden-lo a uma
obrigao de pagar. Falamos da figura da compensao
ambiental, ou compensao ecolgica, que teria lugar, por
exemplo, na hiptese de ser tecnicamente invivel re-
florestar, in situ, uma rea desmatada, restando a altern-
ativa de recuperar uma rea prxima, para atingir um
resultado ambiental semelhante.
H quem fale que essa compensao exemplo de tutela
pelo resultado prtico equivalente.395 De todo modo, deve
ser frisado que, diferentemente do que normalmente
ocorre nesse tipo de tutela, o argumento de que a com-
pensao ambiental menos lesiva esfera jurdica do
ru no basta para invocar a aplicao da compensao
ambiental em substituio tutela especfica. Uma das
razes que, a rigor, a compensao ambiental jamais
consegue recuperar com exatido as funes ecolgicas
prejudicadas pelo dano. O valor ambiental equivalente
ser, sempre, uma aproximao. Outro motivo que,
cada vez mais, a jurisprudncia vem prestigiando a
funo punitivo-pedaggica das condenaes cveis, vis-
ando a inibir a reincidncia na degradao do meio ambi-
ente,396 e que incompatvel com a concesso da sada
mais cmoda para o poluidor em detrimento do meio am-
biente. Assim, a compensao ambiental deve ficar re-
strita aos casos em que a recomposio do bem (tutela
especfica) for tecnicamente invivel.

Em ltimo caso, no sendo possveis nem a tutela


especfica nem providncias que assegurem o resultado
prtico equivalente, restar obrigar o ru ao pagamento
do equivalente em pecnia (condenao em dinheiro).
454/1719

2.11.1.2 Obrigaes de pagar


As sentenas imporo obrigaes de pagar em duas
hipteses:

a) Quando no for possvel deferir tutela especfica de


obrigao de fazer ou no fazer, nem tutela por equival-
ente que conceda o mesmo resultado prtico. Se a im-
possibilidade for absoluta, a obrigao ser totalmente
convertida em perdas e danos (p. ex., na hiptese da
destruio total de um bem infungvel). Caso seja pos-
svel, ainda que parcialmente, satisfazer o direito ma-
terial por meio de obrigao de fazer ou no fazer, a
parcela restante, caso no seja reparvel por meio do
resultado prtico equivalente, ser ressarcida por meio
de uma obrigao de pagar.
b) Quando a prpria tutela especfica for de obrigao de
pagar (p. ex., contratos cuja prestao inadimplida era
de pagar determinada quantia em dinheiro).

No caso de direitos difusos e direitos coletivos, a


sentena fixar a destinao do produto da condenao,
bem como, sempre que possvel (ou seja, quando no
for necessria a liquidao posterior), determinar o
valor da condenao. Logo, teremos uma sentena con-
denatria especfica.
Especificamente no que toca aos direitos difusos
surge um grande problema: seus titulares so indeterm-
inveis. A quem destinar, ento, o valor da indenizao?
Nesse caso, a sentena determinar que os valores em
dinheiro sejam recolhidos a um fundo federal ou
455/1719

estadual de reconstituio dos direitos difusos lesados


(LACP, art. 13).
Uma exceo soluo do pargrafo anterior a re-
parao de danos ao errio. Nesse caso, os valores no
devem ser destinados a um fundo, mas sim ao pat-
rimnio da respectiva Fazenda Pblica.397 a deciso
mais acertada, tendo em vista que, ainda para quem o
considere objeto de direito difuso, o patrimnio pblico
tem sua administrao distribuda a algum ente poltico
(p. ex., Unio, Estado, Distrito Federal ou Municpio),
sendo sempre possvel determinar qual dessas adminis-
traes foi prejudicada pelo dano.
J no caso de direitos individuais homogneos a
sentena condenatria genrica (CDC, art. 95):398
fixa a responsabilidade do ru pelos danos causados,
mas no especifica qual o montante devido, nem indi-
vidualiza as vtimas a serem ressarcidas. A identificao
das vtimas e o clculo dos valores a que elas tm direito
so realizados posteriormente sentena, na liquidao.
Alm disso, apenas residualmente algum valor poder
ser revertido a um fundo (federal ou estadual) de defesa
dos direitos difusos, na forma de reparao de danos
conhecida como fluid recovery.399

Ateno: embora voltada defesa de direitos individuais


homogneos, a Lei 7.913/1989, que dispe sobre a ao
civil pblica de reparao dos danos dos investidores no
mercado de valores mobilirios, diferentemente do CDC,
no traz disposio expressa no sentido de que a sen-
tena ser genrica. A norma afirma, to somente, que as
456/1719

importncias decorrentes da condenao revertero aos


investidores lesados, na proporo de seu prejuzo (art.
2., caput); que as importncias decorrentes da con-
denao sero depositadas em uma conta remunerada,
aguardando pela habilitao das vtimas, a serem convo-
cadas por edital ( 1.); e que, dois anos depois de pub-
licado o edital, os valores remanescentes sero recolhidos
ao fundo de direitos difusos ( 2., na redao dada pela
Lei 9.008/1995).400
Por tal razo, h quem entenda que a Lei 7.913/1989
inspirou-se na tpica class action estadunidense, estabele-
cendo uma sentena condenatria especfica, que fixa no
apenas a responsabilidade do ru, como tambm o valor
global a ser pago, deixando para a fase posterior (de ha-
bilitao), apenas, a individualizao do valor a ser pago a
cada vtima que se apresentar e demonstrar a proporo
de seu prejuzo.401 Em sentido contrrio, outros entendem
que sua sentena condenatria genrica, semelhante-
mente ao CDC, que, por integrar o mesmo microssistema
da Lei 7.913/1989, -lhe aplicvel subsidiariamente, no
que for cabvel.

2.11.2 Impugnao
Assim como se d em relao s liminares, as sen-
tenas nas aes civis pblicas podem ser impugnadas
por meio de recursos e de pedidos de suspenso da sua
execuo. Vejamos cada uma dessas modalidades.

2.11.2.1 Recursos
Quando inexistirem normas especificamente desti-
nadas aos recursos em aes civis pblicas, sero eles
regidos, subsidiariamente, pelas regras gerais do Cdigo
de Processo Civil (LACP, art. 19, CDC, art. 90, ECA, art.
457/1719

198, caput). Assim, aplicam-se ao civil pblica as re-


gras do CPC no que toca ao prazo em dobro para a
Fazenda Pblica e o Ministrio Pblico recorrerem (art.
188).
Tambm se aplica subsidiariamente s aes civis
pblicas a regra do prazo processual em dobro para os
defensores e quem exera cargo equivalente, j que se
trata de norma genrica (Lei 1.060/1950, art. 5., 5.)
e o microssistema LACP + CDC omisso no tema.
Diferentemente, no que concerne aos efeitos em
que os recursos devem ser recebidos, as aes civis
pblicas tm normatizao especfica, e distinta da do
CPC. Com efeito, enquanto este diploma dispe que as
apelaes sero recebidas nos efeitos suspensivo e de-
volutivo, exceto nos casos expressos nos incisos do art.
520, que determinam o recebimento apenas no efeito
devolutivo (art. 520, caput), a LACP reza, em seu art.
14, que o juiz poder conferir efeito suspensivo aos re-
cursos, para evitar dano irreparvel parte.402 A con-
trario sensu, nas aes civis pblicas, a regra o re-
cebimento dos recursos apenas no efeito devol-
utivo, ressalvada a possibilidade de dano irreparvel
parte, que impor o recebimento no duplo efeito.

Ateno:
1) No que se refere ao reexame necessrio, no mbito
das aes civis pblicas apenas a Lei 7.853/1989 (porta-
dores de deficincia) traz norma especfica, determinando
que a sentena que concluir pela carncia ou pela impro-
cedncia da ao fica sujeita ao duplo grau de jurisdio,
458/1719

no produzindo efeito seno depois de confirmada pelo


tribunal (art. 4., 1.). Aos demais casos aplica-se,
subsidiariamente, a disciplina do art. 475 do CPC.
2) O ECA tem peculiaridades recursais que destoam das
regras aplicveis s demais aes civis pblicas:
a. Seus recursos independem de preparo (art. 198, I).
Isso significa que o preparo inexigvel, seja do autor,
seja do ru. Nas demais aes civis pblicas, distinta-
mente, o que se dispensa, em carter absoluto, apenas
o adiantamento do preparo (que espcie das custas),
no o seu pagamento. Este, eventualmente, poder ser
devido ao final do processo, conforme estudaremos no
captulo das consideraes finais (LACP, arts. 17 e 18).
b. O prazo para interpor e responder a apelao de dez
dias (art. 198, II), contrariamente regra do CPC, ap-
licvel s demais aes civis pblicas, que de 15 (art.
508, caput);
c. Os recursos tero preferncia de julgamento e dispens-
aro revisor (art. 198, III). Atente-se, porm, que os
idosos tambm tm prioridade no trmite nos seus pro-
cessos judiciais, conforme prescreve o art. 71 do Estatuto
do Idoso;
d. O juiz pode exercer o juzo de retratao no apenas
nos agravos, como tambm em qualquer apelao (art.
198, VII). Nas apelaes nas demais aes civis pblicas,
diferentemente, vigora o sistema do CPC, segundo o qual
o juzo de retratao somente cabvel nas interpostas
contra sentenas de indeferimento da petio inicial (CPC,
art. 296, caput) ou de improcedncia liminar (CPC, art.
285-A, 1.).

2.11.2.2 Pedido de suspenso da execuo da sentena


no transitada em julgado
Trata-se de incidente processual conhecido como
suspenso de segurana, admitido por fora do 1.
do art. 4. da Lei 8.437/1992, para obstar a execuo de
459/1719

sentenas no transitadas em julgado proferidas contra


o Poder Pblico ou seus agentes em aes civis pblicas.
No visa reforma do mrito da sentena, mas,
simplesmente, a evitar sua execuo provisria. Por ter
a mesma disciplina que o instituto do pedido de sus-
penso da execuo da liminar, por ns j tratado no
item sobre as particularidades procedimentais,403 des-
necessrio repetir a abordagem.

2.11.3 Coisa julgada


Toda sentena possui um mbito de incidncia sub-
jetiva (incide sobre determinadas pessoas) e objetiva
(aplica-se a um determinado objeto ftico-jurdico).
Diz-se, ento, que toda sentena emana efeitos subjet-
ivos e objetivos.
A coisa julgada, conforme consagrado ensinamento
de Liebman, no efeito, mas sim qualidade dos efeitos
da sentena. Quando os efeitos da sentena se tornam
imutveis, diz-se que esto cobertos pela autoridade da
coisa julgada. Essa imutabilidade, portanto, a qualid-
ade dos efeitos da sentena conhecida como coisa jul-
gada. Ela pode ser vista sob duas perspectivas:

a) h coisa julgada formal quando a sentena (ou


acrdo) transita em julgado, ou seja, quando, em um
determinado processo, no caiba mais nenhum re-
curso; e,
b) h coisa julgada material quando, alm da coisa jul-
gada formal, no seja possvel rediscutir a lide, ainda
que em um novo processo (com a exceo de eventual
cabimento de ao rescisria, nos casos e prazos da lei).
460/1719

O grande problema a ser enfrentado no processo


coletivo diz respeito coisa julgada material, pois, no
tocante formal, ele no difere do processo tradicional:
no havendo mais recursos disponveis, o processo
transita em julgado. Tratemos, portanto, da coisa jul-
gada material.
Consoante versado quando da narrativa sobre os
desafios do processo tradicional em face do novo con-
texto socioeconmico e jurdico-material,404 o processo
tradicional admitia a imutabilidade da coisa julgada
apenas entre as partes de um processo. Expusemos,
quela altura, que essa viso se refletiu no CPC de 1973,
na redao do seu art. 472,405 ainda em vigor, e demon-
stramos como esse tratamento impedia a efetividade da
justia em uma sociedade de massas, em que era in-
vivel trazer milhares de vtimas a um mesmo processo,
e indesejvel emperrar a mquina judiciria com mil-
hares de aes individuais.
O processo coletivo veio romper o limite da coisa
julgada s partes do processo. E essa quebra veio, ini-
cialmente, com a LAP (art. 18), e, mais tarde, com a
LACP (art. 16). Ambas trouxeram a coisa julgada erga
omnes. Com o CDC, aprofundou-se a disciplina da coisa
julgada erga omnes, e inclui-se a da coisa julgada ultra
partes (art. 103). Tais expresses (erga omnes e ultra
partes) foram empregadas para frisar a diferena em re-
lao ao processo civil tradicional, de cunho individu-
alista, em que a coisa julgada era adstrita s partes do
processo.
461/1719

O regime da coisa julgada nas aes civis pblicas


(coisa julgada coletiva) atualmente ditado pelos arts.
103 e 104 do CDC, e pelos polmicos arts. 16 da LACP
(na redao dada pela Lei 9.494/1997) e 2.-A da Lei
9.494/1997, a seguir reproduzidos:

CDC:
Art. 103. Nas aes coletivas de que
trata este cdigo, a sentena far coisa
julgada:
I erga omnes, exceto se o pedido for ju-
lgado improcedente por insuficincia de
provas, hiptese em que qualquer legit-
imado poder intentar outra ao, com
idntico fundamento valendo-se de nova
prova, na hiptese do inciso I do par-
grafo nico do art. 81;
II ultra partes, mas limitadamente ao
grupo, categoria ou classe, salvo impro-
cedncia por insuficincia de provas, nos
termos do inciso anterior, quando se
tratar da hiptese prevista no inciso II do
pargrafo nico do art. 81;
III erga omnes, apenas no caso de pro-
cedncia do pedido, para beneficiar todas
as vtimas e seus sucessores, na hiptese
do inciso III do pargrafo nico do art.
81.
462/1719

1. Os efeitos da coisa julgada previstos


nos incisos I e II no prejudicaro in-
teresses e direitos individuais dos integ-
rantes da coletividade, do grupo, categor-
ia ou classe.
2. Na hiptese prevista no inciso III,
em caso de improcedncia do pedido, os
interessados que no tiverem intervindo
no processo como litisconsortes podero
propor ao de indenizao a ttulo
individual.
3. Os efeitos da coisa julgada de que
cuida o art. 16, combinado com o art. 13
da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985,
no prejudicaro as aes de indenizao
por danos pessoalmente sofridos, pro-
postas individualmente ou na forma
prevista neste cdigo, mas, se procedente
o pedido, beneficiaro as vtimas e seus
sucessores, que podero proceder li-
quidao e execuo, nos termos dos
arts. 96 a 99.
4. Aplica-se o disposto no pargrafo
anterior sentena penal condenatria.
Art. 104. As aes coletivas, previstas
nos incisos I e II e do pargrafo nico do
art. 81, no induzem litispendncia para
463/1719

as aes individuais, mas os efeitos da


coisa julgada erga omnes ou ultra partes
a que aludem os incisos II e III do artigo
anterior no beneficiaro os autores das
aes individuais, se no for requerida
sua suspenso no prazo de trinta dias, a
contar da cincia nos autos do ajuiza-
mento da ao coletiva.

LACP:
Art. 16. A sentena civil far coisa jul-
gada erga omnes, nos limites da com-
petncia territorial do rgo prolator, ex-
ceto se o pedido for julgado impro-
cedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado
poder intentar outra ao com idntico
fundamento, valendo-se de nova prova.
Lei 9.494/1997:
Art. 2.-A. A sentena civil prolatada
em ao de carter coletivo proposta por
entidade associativa, na defesa dos in-
teresses e direitos dos seus associados,
abranger apenas os substitudos que
tenham, na data da propositura da ao,
domiclio no mbito da competncia ter-
ritorial do rgo prolator.
464/1719

Pargrafo nico. Nas aes coletivas pro-


postas contra a Unio, os Estados, o Dis-
trito Federal, os Municpios e suas autar-
quias e fundaes, a petio inicial de-
ver obrigatoriamente estar instruda
com a ata da assembleia da entidade as-
sociativa que a autorizou, acompanhada
da relao nominal dos seus associados e
indicao dos respectivos endereos.

Vejamos, nos itens seguintes, como opera esse


sistema.

2.11.3.1 Coisa julgada nas aes coletivas sobre


interesses difusos e coletivos
Recorde-se, inicialmente, que, por fora do art. 21
da LACP, as regras processuais do CDC tambm lhe so
aplicveis (princpio da integrao), o que inclui o art.
103 desse cdigo.
Em suma, portanto, extrai-se a seguinte sistemtica
para a coisa julgada nas aes civis pblicas que versem
interesses difusos ou coletivos (CDC, art. 103, I e II):

i. Sentena de procedncia: nesse caso, haver coisa jul-


gada material (erga omnes, no caso de direitos difusos;
ultra partes, no caso de direitos coletivos). Isso implica
que a matria decidida na sentena no poder ser re-
discutida, pelo ru, contra qualquer colegitimado, ainda
que ele no tenha feito parte do processo. Desse modo,
465/1719

qualquer dos colegitimados poder executar o ttulo


judicial. Trata-se de verdadeira coisa julgada material.
ii. Sentena de improcedncia por insuficincia de
provas: se a sentena for de improcedncia por no
haverem sido produzidas todas as provas necessrias a
um juzo de certeza, no haver coisa julgada material.
Qualquer legitimado inclusive o que ajuizara a ao
malograda406 poder propor outra, com o mesmo ob-
jeto litigioso (fundamento + pedido), valendo-se de
nova prova. Para Grinover, a possibilidade de propos-
itura de uma nova ao no caso de improcedncia por
debilidade probatria pode ser traduzida como excep-
cional hiptese no direito moderno de non liquet,
ou seja, uma autorizao legal ao juiz no sentido de
no julgar a causa em face da insuficincia de provas
produzidas pelo autor coletivo.407
iii. Sentena de improcedncia por pretenso in-
fundada: se, em um processo no qual foram produzi-
das todas as provas necessrias anlise do mrito, a
sentena for de improcedncia (pretenso infundada),
haver coisa julgada material (erga omnes ou ultra
partes, conforme se trate de direito difuso ou coletivo).
A implicao prtica que, nessa hiptese, nenhum le-
gitimado ainda que no tenha participado do pro-
cesso poder propor outra ao civil pblica com o
mesmo objeto litigioso.

No obstante, tal coisa julgada de forma nenhuma


prejudicar os direitos individuais dos lesados (veja, os
efeitos objetivos da coisa julgada material nesses
processos limita-se aos direitos difusos e coletivos que
compem a lide). Assim, por exemplo, ainda que em
uma ao civil pblica tenha-se decidido que a empresa
X no causou a poluio do rio Y, a vtima que
466/1719

suportou prejuzo pelo uso dessa gua contaminada


poder ajuizar uma ao de ressarcimento em face da
empresa X, pois seu direito individual no foi atingido
pela coisa julgada coletiva. Essa possibilidade est asse-
gurada nos 1. e 3. do art. 103 do CDC, mas tal pre-
viso sequer seria necessria, pois, pela prpria regra
geral da coisa julgada, os direitos individuais no seriam
atingidos pela coisa julgada, j que no compunham o
objeto litigioso.

2.11.3.2 Coisa julgada nas aes coletivas sobre


interesses individuais homogneos
No que se refere s aes civis pblicas sobre in-
teresses individuais homogneos, a regra a seguinte
(CDC, art. 103, III e 1.):

i. No caso de procedncia, haver coisa julgada material


erga omnes. Isso significa, a exemplo do que se d em
relao s aes em prol de interesses difusos e colet-
ivos, que a matria decidida na sentena no poder ser
rediscutida, pelo ru, contra qualquer dos colegitima-
dos, ainda contra aqueles que no tenham feito parte
do processo. Ademais, como a matria discutida nos
autos eram os direitos individuais homogneos, o con-
ceito erga omnes aqui abrange todos os titulares desses
direitos, que tambm sero atingidos favoravelmente
pela coisa julgada.408 Conforme veremos mais adiante,
eles apenas necessitaro provar, na liquidao da sen-
tena, que esto na situao ftica nela reconhecida, e
qual o montante de seu prejuzo, para, posteriormente,
execut-la.
467/1719

ii. No caso de improcedncia, seja qual for o funda-


mento, haver coisa julgada, mas ela no ser erga
omnes. De fato, a coisa julgada impedir a propositura
de uma nova ao civil pblica (defesa molecularizada)
com o mesmo objeto litigioso, mas no obstar a que os
interesses individuais homogneos que ela visava a de-
fender sejam tutelados fragmentadamente, por meio de
aes individuais propostas por cada lesado (defesa at-
omizada), ou que as aes individuais j ajuizadas ten-
ham prosseguimento. Mas ateno: se o lesado valeu-
se da faculdade do art. 94 do CDC, e interveio na ao
civil pblica como litisconsorte (assistente litisconsor-
cial), ser, nos termos do 2. do art. 103 do mesmo
estatuto, prejudicado pela coisa julgada (mesmo porque
foi parte no processo coletivo), e estar impedido de
propor ao indenizatria individual.

2.11.3.3 O emprego legal das expresses erga omnes e


ultra partes
A LACP, originariamente, regia apenas as aes
civis pblicas em defesa dos interesses difusos e colet-
ivos. Ela atribua coisa julgada nessas aes (exceto no
caso de improcedncia por insuficincia de provas) a
qualidade de erga omnes.409 O legislador, no CDC, ino-
vou. Empregou a expresso erga omnes para se referir
no s aos interesses difusos, como tambm aos indi-
viduais homogneos, ao passo que, para os coletivos,
valeu-se da locuo ultra partes.
As expresses erga omnes e ultra partes intentam
salientar os casos em que a coisa julgada no fica ad-
strita s partes do processo, mas podem atingir a quem
dele no participou.
468/1719

A terminologia do CDC no est indene a crticas.


Inicialmente, observe-se no ser possvel dizer que os
interesses difusos sempre pertenam a toda a colet-
ividade (erga omnes), embora, com frequncia, isso
possa ocorrer, como, por exemplo, no que diga respeito
ao interesse pblico primrio e ao direito ao meio ambi-
ente ecologicamente equilibrado. De todo modo, tendo
em vista que os titulares dos direitos difusos no so
identificveis, e esto dispersos na sociedade, com-
preensvel que a lei tenha qualificado a coisa julgada a
eles favorvel como erga omnes.
Pela razo oposta, considerando que os direitos
coletivos integram o patrimnio de um grupo identi-
ficvel de pessoas, sensato o fato de o legislador no
haver rotulado a coisa julgada que lhes afeta com o at-
ributo erga omnes, bastando-lhes a locuo ultra
partes.
No obstante, no se vislumbra fundamento para
qualificar a coisa julgada coletiva benfica a interesses
individuais homogneos como erga omnes, pois, assim
como ocorre em relao aos interesses coletivos, e difer-
entemente do que se d no tocante aos difusos, seus tit-
ulares so identificveis, de modo que teria sido melhor
haver empregado a locuo ultra partes.
At aqui, os seguintes esquemas resumem as fa-
cetas da coisa julgada material nas aes civis pblicas:
469/1719

Interesses
Interesses Interesses
individuais
difusos coletivos
homogneos

Coisa jul- Coisa jul-


Coisa julgada
Procedncia gada erga gada ultra
erga omnes
omnes partes

Improcedncia Coisa jul- Coisa jul- H coisa julgada


por pretenso gada erga gada ultra (em relao aos
infundada omnes partes colegitimados),
mas no erga
omnes (no im-
pede que as v-
timas que no
Improcedncia No h No h ingressaram no
por insuficin- coisa coisa processo como
cia de provas julgada julgada litisconsortes
busquem sua
reparao
individualmente)

2.11.3.4 Coisa julgada material secundum eventum litis


e secundum eventum probationis
Nas aes civis pblicas em defesa de qualquer es-
pcie de interesse transindividual, a existncia de coisa
julgada erga omnes ou ultra parte depende de ser a
sentena favorvel (de procedncia) ou desfavorvel (de
improcedncia) ao autor. Por tal razo, afirma-se que a
coisa julgada material se d secundum eventum
litis.
Alm disso, exclusivamente nas aes civis pblicas
em prol de interesses difusos e/ou coletivos, a coisa jul-
gada material, nas sentenas de improcedncia,
470/1719

depende do seu fundamento: ela s existir se a impro-


cedncia se der em um contexto probatrio robusto, su-
ficiente, em que haja juzo de certeza (cognio exauri-
ente). Por tal motivo, diz-se que, nelas, a coisa julgada
material secundum eventum probationis.
A regra da coisa julgada secundum eventum proba-
tionis e secundum eventum litis inspirada no art. 18
da Lei da Ao Popular (Lei 4.717/1965).410
Perceba-se, ainda, que nas aes civis pblicas em
prol de interesses individuais homogneos a coisa jul-
gada material secundum eventum litis, mas no
secundum eventum probationis, pois mesmo a impro-
cedncia por pretenso infundada (ou seja, quando fo-
ram produzidas todas as provas necessrias ao exame
do mrito) no afeta o direito de as vtimas buscarem
sua tutela em aes individuais, ou seja, qualquer que
seja o fundamento, no h coisa julgada erga omnes.411
Em resumo, portanto, temos a seguinte
classificao:
471/1719

2.11.3.5 Transporte da coisa julgada in utilibus


O transporte (ou extenso) da coisa julgada in
utilibus a possibilidade de aproveitar os efeitos de
uma sentena transitada em julgado em favor de uma
pretenso que no fora deduzida no mesmo processo,
bastando, para tanto, que o titular da pretenso a in-
voque, proceda sua liquidao e execuo do re-
spectivo crdito.
Esse transporte seria possvel, em certos casos,
tanto a partir de uma sentena cvel como de uma sen-
tena penal. Trataremos de cada um dos casos a seguir.

2.11.3.5.1 Transporte da coisa julgada cvel in utilibus


As regras sobre os limites aos efeitos objetivos e
subjetivos da sentena e da coisa julgada, aplicveis ao
processo civil em geral, esto delineadas nos arts. 301,
1., 468, 469 e 472, primeira parte, todos do CPC:
472/1719

Art. 301 (...):


(...)
1. Verifica-se a litispendncia ou a
coisa julgada, quando se reproduz ao
anteriormente ajuizada.
Art. 468. A sentena, que julgar total ou
parcialmente a lide, tem fora de lei nos
limites da lide e das questes decididas.
Art. 469. No fazem coisa julgada:
I os motivos, ainda que importantes
para determinar o alcance da parte dis-
positiva da sentena;
II a verdade dos fatos, estabelecida
como fundamento da sentena;
III a apreciao da questo prejudicial,
decidida incidentemente no processo.
Art. 472. A sentena faz coisa julgada s
partes entre as quais dada, no benefi-
ciando, nem prejudicando terceiros (...).

Podem-se assim resumir tais dispositivos:

a) os efeitos da sentena (e, consequentemente, a coisa ju-


lgada) esto adstritos aos limites da lide, ou seja, ob-
jetivamente, so ditados por seu objeto litigioso (pedido
+ causa de pedir), e, subjetivamente, pelas partes (titu-
lares do direito material controvertido);
473/1719

b) a coisa julgada no se estende aos fundamentos da


sentena, limitando-se ao seu dispositivo.

Vimos, no item das definies e terminologia, do


captulo dos fundamentos do direito coletivo,412 que um
mesmo contexto ftico pode gerar conflitos envolvendo
direitos difusos e/ou coletivos e/ou individuais homo-
gneos. Em um cenrio como esse, no seria possvel,
segundo a regra geral do CPC, que a coisa julgada form-
ada em uma eventual ao civil pblica proposta em de-
fesa, exclusivamente, de interesses difusos ou coletivos,
beneficiasse ou prejudicasse pretenses de direitos
individuais (favorecendo-lhes como ttulos judiciais, no
caso de procedncia da ao coletiva, ou impedindo
aes individuais, no caso de improcedncia da ao
coletiva). Primeiro, porque o objeto da ao civil pblica
no envolveria nem coincidiria com o das pretenses de
direito individual. Segundo, porque, ainda que os fatos
que compem os fundamentos da sentena coletiva
pudessem ter pontos de contato com os fatos que origin-
aram as pretenses individuais, a coisa julgada coletiva
circunscrever-se-ia ao dispositivo da sentena, no al-
canando seus fundamentos.
Para ilustrar, tomemos um exemplo prtico.
Imagine-se uma ao voltada a condenar uma indstria
X a despoluir as guas de um rio que ela havia con-
spurcado (interesse difuso do meio ambiente ecologica-
mente equilibrado). Em seus fundamentos, a sentena
reconhece a existncia do dano ambiental e responsabil-
idade da indstria. Em seu dispositivo, condena essa
empresa a despoluir o curso dgua (direito ao meio
474/1719

ambiente ecologicamente equilibrado envolve pretenso


de direito difuso). Paralelamente leso ao direito di-
fuso, agricultores foram ofendidos em seus patrimnios
individuais, pois no puderam usar as guas do rio na
irrigao de suas lavouras. Surgem-lhes pretenses de
reparao de seus prejuzos (pretenses de direitos indi-
viduais homogneos). A causa de seu prejuzo , em
parte, a mesma que lesou o direito difuso do meio ambi-
ente: a poluio gerada pela indstria. No haveria,
porm, segundo o regime do CPC, como aproveitar a
coisa julgada da ao coletiva nas aes indenizatrias
que os agricultores porventura propusessem contra a
indstria. fato que haveria um ponto de contato entre
o fundamento da sentena coletiva (responsabilidade da
indstria pela poluio do rio) e a causa de pedir da
ao individual (responsabilidade da indstria pela
poluio do rio + prejuzos sofridos pelos autores em
funo dessa poluio). No obstante, os objetos litigi-
osos, na ao coletiva e nas aes individuais, no seri-
am exatamente os mesmos, tampouco o pedido. Alm
disso, a coisa julgada no se estende aos fundamentos
da deciso, limitando-se ao seu dispositivo.
Ocorre que o CDC trouxe um dispositivo que, se-
gundo defendem alguns, excepciona a sistemtica do
CPC. Trata-se da parte final do 3. do seu art. 103:

3. Os efeitos da coisa julgada de que


cuida o art. 16, combinado com o art. 13
da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985,
475/1719

no prejudicaro as aes de indenizao


por danos pessoalmente sofridos, pro-
postas individualmente ou na forma
prevista neste cdigo, mas, se pro-
cedente o pedido, beneficiaro as
vtimas e seus sucessores, que
podero proceder liquidao e
execuo, nos termos dos arts. 96 a
99 (destacamos).

O alcance desse 3. alvo de acesa controvrsia


doutrinria. As diversas posies podem ser sistematiz-
adas do seguinte modo:

1. Viso progressista:
Visando facilitar o acesso Justia e ampliar sua
efetividade, em uma sociedade na qual grassam os
danos de massa, o 3. do art. 103 do CDC inovou em
relao ao modelo da coisa julgada do CPC.
Com efeito, tal dispositivo se refere aos efeitos da
coisa julgada de que cuidam os arts. 16 e 13 da LACP.
Lembre-se de que a LACP, poca da promulgao do
CDC, cuidava to somente das aes voltadas defesa
dos interesses difusos e coletivos, visto que a disciplina
da defesa coletiva dos individuais homogneos foi in-
ovao do CDC. Logo, o 3. alude s aes propostas
exclusivamente para a defesa de direitos difusos ou
coletivos.
476/1719

Note-se, ainda, que o 3., em sua parte final (por


ns destacada), prescreve que os efeitos da coisa julgada
daquelas aes beneficiaro as vtimas e seus su-
cessores, que podero proceder liquidao e ex-
ecuo, nos termos dos arts. 96 a 99. O aludido art. 96
foi vetado. J os arts. 97 a 99 regulamentam a liquid-
ao nas aes coletivas sobre interesses individuais
homogneos.
Portanto, ao fazer meno aos arts. 13 e 16 da
LACP, e aos arts. 97 e 99 do CDC, o citado 3. pre-
tende que, ainda que a ao tenha sido proposta apenas
em face de direitos difusos e coletivos, sua coisa julgada
possa ser aproveitada, quando favorvel, pelas vtimas
(ou por seus sucessores) que tiveram seus interesses in-
dividuais ofendidos pelos mesmos fatos que lesaram ou
ameaaram os direitos difusos e/ou coletivos (p. ex.,
leso ao direito difuso = contaminao da gua do rio
causada pela conduta poluidora de uma indstria; leso
da vtima = prejuzo por no poder usar a gua poluda
na irrigao da lavoura). Haver, na hiptese, um
transporte (ou extenso) in utilibus da coisa jul-
gada, porquanto, sem o 3. em anlise, valeria o mod-
elo do CPC, e a coisa julgada no beneficiaria os titu-
lares dos interesses individuais.
A inspirao da norma teria sido um fenmeno
jurdico j conhecido: a possibilidade de uma sentena
penal condenatria valer como ttulo executivo no cvel,
para que o ofendido se veja indenizado pelos prejuzos
causados pelo criminoso.
477/1719

Dentro da viso progressista, h duas diferentes


linhas para explicar as razes dessa extenso:

a) Alguns entendem que o dispositivo acresceu s aes


da LACP (voltadas defesa de direitos difusos e colet-
ivos) um verdadeiro pedido implcito,413 uma ampli-
ao ope legis do objeto do processo,414 para nele
incluir, independentemente da vontade do autor da
ao, a tutela coletiva dos interesses individuais
homogneos;
b) Para outros, no existe pedido implcito ou ampliao
ope legis do objeto (visto que no h deciso sobre a
obrigao de indenizar as vtimas),415 mas, a exemplo
do que se d em relao s sentenas penais con-
denatrias, h simplesmente um efeito secundrio
da sentena, que torna certa a obrigao de indenizar
as vtimas:
Na verdade, tem-se a um eventual efeito secundrio
existente nas demandas coletivas, consistente em uma ex-
tenso dos limites da coisa julgada para fins de aes in-
dividuais fincadas em elementos comuns da causa de
pedir difusa, ou seja: proferida uma deciso para a defesa
de direitos difusos, alm da autoridade da coisa julgada
sobre o objeto difuso, que alcanar todos os seus titu-
lares, tambm existir a dita autoridade sobre os motivos
da deciso apenas para beneficiar os indivduos que ven-
ham propor demandas individuais com fulcro no mesmo
fato gerador que deu origem demanda difusa.416

Seja qual for a fundamentao adotada, os


partidrios da viso progressista formam a doutrina
majoritria, e admitem que o citado 3. inovou em
relao ao CPC, de modo que, mesmo sem haver sido
feito pedido explcito em relao aos direitos individuais
478/1719

homogneos, os titulares desses interesses se benefi-


ciaro da coisa julgada de sentenas em aes sobre
direitos difusos e coletivos: eles podero, diretamente,
promover a liquidao e execuo da sentena no que
toca sua pretenso individual, necessitando compro-
var, to somente, que foram atingidos pela situao ft-
ica descrita na deciso (sofreram danos oriundos dos fa-
tos cuja responsabilidade j foi apurada no processo
coletivo), e qual a extenso do seu prejuzo individual.

2. Viso conservadora:
O 3. do art. 103 do CDC no inovou em relao
ao regime da coisa julgada do CPC. No h falar-se
em transporte (ou extenso) da coisa julgada in
utilibus. Se na ao civil pblica em prol de direitos di-
fusos ou coletivos no for formulado pedido para que
tambm se tutelem direitos individuais homogneos,
no haver como as vtimas e seus sucessores serem be-
neficiados pela futura coisa julgada coletiva. a opinio
de Mazzilli:

A ao civil pblica e a ao coletiva esto sujeitas ob-


servncia do princpio da congruncia, ou da correlao,
ou seja, o juiz deve decidir a lide dentro dos limites do pe-
dido. Assim, se o autor do processo coletivo quer que a
sentena tambm forme ttulo executivo em favor de lesa-
dos individuais homogneos, dever formular pedido cor-
respondente, sob pena de no se poder aproveitar o de-
cisum em aes individuais.417

E, ainda, pontua o ilustre autor:


479/1719

A nosso ver, no se trata de um mero transporte in


utilibus da coisa julgada coletiva para o processo indi-
vidual, mas sim do alcance normal da imutabilidade do
decisum nas aes civis pblicas ou coletivas. Assim, se o
autor no processo coletivo quer que o dispositivo bene-
ficie lesados individuais homogneos, dever fazer o cor-
respondente pedido na inicial.418

2.11.3.5.2 Transporte da coisa julgada penal in utilibus


Antes mesmo do advento do CDC, o ordenamento
jurdico j admitia a extenso dos efeitos da coisa jul-
gada na esfera penal s lides civis. Nesse sentido dispe
o art. 91, I, do Cdigo Penal, segundo o qual efeito da
condenao tornar certa a obrigao de indenizar o
dano causado pelo crime.
Em sintonia, o CPC tambm j reconhecia a sen-
tena penal condenatria transitada em julgado como
ttulo executivo judicial na rea cvel. Atualmente, tal
declarao est contida em seu art. 475-N, II.
O Cdigo Civil de 1916, por sua vez, em seu art.
1.525, rezava que responsabilidade civil independente
da criminal; no se poder, porm, questionar mais
sobre a existncia do fato, ou quem seja o seu autor,
quando estas questes se acharem decididas no crime.
O Cdigo Civil em vigor repetiu tal regra em seu art.
935.
O CPP, por seu turno, j dispunha que poderiam
executar, no juzo cvel, a sentena penal condenatria
transitada em julgado, para efeito de reparao do dano,
o ofendido, seu representante legal ou seus herdeiros
480/1719

(art. 63, caput). Atualmente, o juiz ainda dever fixar


nessa sentena um valor mnimo para reparao do pre-
juzo sofrido pelo ofendido (art. 387, IV, na redao
dada pela Lei 11.719/2008), cujo excedente poder ser
provado na fase de liquidao, no cvel (art. 63, par-
grafo nico).
O CDC, de certo modo, seguiu esse modelo, ao es-
tabelecer, no 4. do seu art. 103, que o disposto no
3. aplica-se sentena penal condenatria. H, porm,
duas diferenas fundamentais:

a) pelo sistema do CDC, o transporte da coisa julgada


criminal para a instncia cvel deve ocorrer somente in
utilibus, ou seja, apenas se a sentena penal for con-
denatria, favorvel s vtimas. J no modelo tradicion-
al, nos termos do art. 935 do CC, a coisa julgada no pro-
cesso penal, eventualmente, poder prejudicar as vti-
mas, impedindo que elas rediscutam na esfera cvel a
existncia do fato ou determinada autoria, caso na
seara criminal tenha sido reconhecida a inexistncia do
fato ou negada a autoria de determinado ru;419
b) pelo sistema do CDC, na liquidao de uma sentena
coletiva em prol de direitos individuais homogneos
necessrio comprovar no apenas o montante do pre-
juzo sofrido, mas a prpria condio de vtima, uma
vez que as sentenas no identificam as vtimas. Logo,
embora no conste expressamente do CDC, decorre do
seu sistema que nem toda sentena penal ser passvel
de aplicao do 3. do seu art. 103, pois nem todas se
amoldariam lgica da liquidao destinada a sen-
tenas to genricas. Com efeito, apenas so compat-
veis com tal sistema as sentenas penais que prescin-
dam da identificao das vtimas, ou seja, as sentenas
por crimes praticados contra uma coletividade
481/1719

abstratamente considerada.420 Para os crimes cuja con-


duta, necessariamente, pressuponha a identificao da
vtima, aplica-se no o CDC, mas o sistema tradicional
(CP, CPP e CC). De todo modo, em qualquer das
hipteses (crimes contra coletividades abstratas ou que
pressuponham a identificao das vtimas), o valor in-
denizatrio mnimo j dever haver sido fixado na sen-
tena penal condenatria (CPP, art. 387, IV).

Entre os crimes que atingem coletividades abstrata-


mente consideradas, cuja coisa julgada pode ser esten-
dida segundo o modelo do CDC, Arajo Filho cita, por
exemplo, o do art. 63 (Omitir dizeres ou sinais ostens-
ivos sobre a nocividade ou periculosidade de produtos,
nas embalagens, nos invlucros, recipientes ou publi-
cidade), o do seu 1. (Incorrer nas mesmas penas
quem deixar de alertar, mediante recomendaes es-
critas ostensivas, sobre a periculosidade do servio a ser
prestado), o do art. 64 (Deixar de comunicar autor-
idade competente e aos consumidores a nocividade ou
periculosidade de produtos cujo conhecimento seja pos-
terior sua colocao no mercado), e o de seu par-
grafo nico (incorrer nas mesmas penas quem deixar
de retirar do mercado, imediatamente quando determ-
inado pela autoridade competente, os produtos nocivos
ou perigosos, na forma desse artigo), do CDC.421
Do mesmo tipo, entre os crimes ambientais,
tomem-se, como exemplo, o dos arts. 54, caput (Causar
poluio de qualquer natureza em nveis tais que resul-
tem ou possam resultar em danos sade humana, ou
que provoquem a mortandade de animais ou a destru-
io significativa da flora), e 56 (Produzir, processar,
482/1719

embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer,


transportar, armazenar, guardar, ter em depsito ou
usar produto ou substncia txica, perigosa ou nociva
sade humana ou ao meio ambiente, em desacordo com
as exigncias estabelecidas em leis ou nos seus regula-
mentos), da Lei 9.605/1998.
Diferentemente, entre aqueles ilcitos penais que
pressupem a identificao do(s) lesado(s), Arajo Filho
refere-se, exemplificativamente, aos arts. 70 (Em-
pregar, na reparao de produtos, peas ou compon-
entes de reposio usados, sem autorizao do consum-
idor) e 71 (Utilizar, na cobrana de dvidas, de ameaa,
coao, constrangimento fsico ou moral, afirmaes
falsas, incorretas ou enganosas ou de qualquer outro
procedimento que exponha o consumidor, injustificada-
mente, a ridculo ou interfira com seu trabalho, des-
canso ou lazer) do mesmo Cdigo.422
Em suma, podemos resumir a questo do seguinte
modo:

a) no tocante aos crimes praticados em face de coletivid-


ades abstratas, aplica-se o regime do CDC: os direitos
de as vtimas serem indenizadas jamais sero prejudic-
ados pela coisa julgada penal. No caso de sentena pen-
al procedente, as vtimas, ao procederem sua liquid-
ao no cvel, devero comprovar: a) que foram vtimas
do evento que motivou a condenao; e b) o valor do
seu prejuzo, sendo tal providncia dispensvel caso a
sentena penal j tenha fixado um valor mnimo sufi-
ciente reparao do dano individual (CPP, art. 63,
pargrafo nico, c/c o art. 387, IV);
483/1719

b) j as sentenas pertinentes aos delitos contra vtimas


determinadas no esto submetidas ao regime do 3.
do art. 103 do CDC, e sim s regras gerais ditadas pelo
art. 91, I, do CP, art. 475-N, III, do CPC, arts. 63 e 387,
IV, do CPP, e art. 1.525 do CC. Logo, caso a sentena
absolutria se funde na inexistncia do fato, ou na ex-
cluso da autoria do ru, o ofendido no poder redis-
cutir tais questes no cvel. Mas, se a sentena for de
procedncia, a vtima, ao liquid-la no juzo cvel, no
precisar comprovar sua condio de ofendido, uma
vez que fora identificada como tal na sentena penal
condenatria. Bastar liquidar o valor de seu prejuzo,
sendo tal providncia dispensvel caso a sentena penal
j tenha fixado um valor mnimo suficiente reparao
do dano individual (CPP, art. 63, pargrafo nico, c/c o
art. 387, IV).

2.11.3.6 Implicaes do estgio do processo coletivo em


relao ao estgio do processo individual
Conforme o estgio (momento processual) do pro-
cesso individual em relao ao processo coletivo, e de-
pendendo de a ao individual haver sido ou no sus-
pensa quando da cincia da existncia da ao coletiva,
poder ser ou no possvel o aproveitamento da coisa
julgada coletiva em prol das vtimas (seja no caso da
ao coletiva com pedido explcito de tutela dos direitos
individuais homogneos, seja na hiptese da ao civil
pblica voltada aos direitos difusos ou coletivos).423
Paralelamente, a coisa julgada coletiva poder,
eventualmente, inviabilizar a propositura de uma ao
individual.
Vejamos como se comunicam tais fatores, e quais
as condies eventualmente necessrias para que a
484/1719

coisa julgada coletiva beneficie individualmente as


vtimas.

i. Trnsito em julgado da sentena coletiva


antes de proposta a ao individual
Nesse caso, bastar que a vtima proceda liquid-
ao e execuo do ttulo. No poder propor ao indi-
vidual, pois, como j tem ttulo executivo a seu favor,
faltar-lhe-ia interesse de agir.

ii. Ao individual e ao coletiva em


andamento
Ao tomar conhecimento, nos autos de sua ao in-
dividual, acerca da existncia da ao coletiva, para
poder se beneficiar da futura coisa julgada coletiva, a
vtima dever requerer, no prazo de 30 dias, a
contar da cincia da existncia da ao coletiva, a sus-
penso do seu processo individual (CDC, art. 104).
Atente-se que o art. 104, em sua parte final, refere-
se coisa julgada dos incisos II e III do art. 103. Trata-
se de um erro de redao, devendo-se ler como incisos I,
II e III. Logo, trate-se de ao coletiva em prol de defesa
de interesses difusos, coletivos ou individuais homo-
gneos, a vtima s poder beneficiar de sua coisa jul-
gada caso requeira tempestivamente a suspenso de seu
processo individual. Lembre-se, ainda, haver jurispru-
dncia que admite a suspenso das aes individuais de
ofcio.424 Nesse caso, se tal suspenso se der dentro dos
30 dias, seus autores tambm sero beneficiados pela
eventual procedncia da ao coletiva;
485/1719

iii. Trnsito em julgado da sentena indi-


vidual antes da sentena coletiva
Se a sentena na ao individual transitar em jul-
gado antes da sentena coletiva (ainda que dentro do
prazo de 30 dias da cincia sobre a existncia da ao
coletiva), o autor da ao individual no ser benefi-
ciado pela futura coisa julgada coletiva, sob pena de
violar-se a coisa julgada da sentena individual (CF, art.
5., XXXVI).

2.11.3.7 Limites territoriais e subjetivos da coisa


julgada
Tratemos, agora, de dois dos mais controvertidos
dispositivos relacionados coisa julgada nas aes civis
pblicas. O primeiro deles o art. 16 da LACP:

Art. 16. A sentena civil far coisa jul-


gada erga omnes, nos limites da com-
petncia territorial do rgo prolator, ex-
ceto se o pedido for julgado impro-
cedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado
poder intentar outra ao com idntico
fundamento, valendo-se de nova prova.

A polmica diz respeito primeira parte desse


artigo, que foi alterada pela MP 1.570/1997 (posterior-
mente convertida na Lei 9.494/1997), responsvel pela
486/1719

incluso da frase nos limites da competncia territorial


do rgo prolator.
O segundo dispositivo controvertido o art. 2.-A
da Lei 9.494/1997, acrescido a essa lei por uma medida
provisria (MP 1.984):

Art. 2.-A. A sentena civil prolatada


em ao de carter coletivo proposta por
entidade associativa, na defesa dos in-
teresses e direitos dos seus associados,
abranger apenas os substitudos que
tenham, na data da propositura da ao,
domiclio no mbito da competncia ter-
ritorial do rgo prolator.
Pargrafo nico. Nas aes coletivas pro-
postas contra a Unio, os Estados, o Dis-
trito Federal, os Municpios e suas autar-
quias e fundaes, a petio inicial de-
ver obrigatoriamente estar instruda
com a ata da assembleia da entidade as-
sociativa que a autorizou, acompanhada
da relao nominal dos seus associados e
indicao dos respectivos endereos.

No que se refere ao pargrafo nico, interessa-nos


aqui apenas a sua segunda parte,425 a saber, a necessid-
ade de que a petio inicial venha instruda pela relao
nominal dos associados e indicao dos respectivos en-
dereos. O objetivo permitir o controle dos efeitos sub-
jetivos da futura coisa julgada, pois, nos termos do
487/1719

caput, a coisa julgada abranger apenas os substitudos


que tenham, na data da propositura da ao, domiclio
no mbito da competncia territorial do rgo prolator.
Ambos os dispositivos (art. 16 da LACP e art. 2.-A
da Lei 9.494/1997) foram obra da atuao legislativa do
Poder Executivo Federal, que, ao que tudo indica, legis-
lou em causa prpria. Com efeito, considerando que a
Fazenda Pblica (no raro em litisconsrcio com o Pres-
idente da Repblica) assdua frequentadora do polo
passivo em aes coletivas, o propsito teria sido o de
enfraquecer tal instrumento jurdico, restringindo a
eficcia da sentena de procedncia aos lesados que
residam na comarca, seo ou subseo do juiz prolator.
As inovaes foram alvo de cidas crticas por signific-
ativa parcela da doutrina. Em suma, aponta-se que as
novidades incorrem em confuso conceitual, so in-
eficazes e inconstitucionais:

a) da confuso conceitual: as normas confundiram a


amplitude da coisa julgada com jurisdio e competn-
cia. O territrio (comarca, seo, subseo) onde um
fato ocorreu ou poder ocorrer apenas um critrio
para a definio do juzo competente. Uma vez, porm,
verificado qual rgo competente segundo esse
critrio, os efeitos da sentena por ele prolatada no
so limitados pelo territrio, mas apenas pelo objeto li-
tigioso (causa de pedir + pedido):
(...) o Presidente da Repblica confundiu limites subjet-
ivos da coisa julgada, matria tratada na norma, com
jurisdio e competncia, como se, p. ex., a sentena de
divrcio proferida por juiz de So Paulo no pudesse
valer no Rio de Janeiro e nesta ltima comarca o casal
continuasse casado! O que importa quem foi atingido
488/1719

pela coisa julgada material. (...) Qualquer sentena pro-


ferida por rgo do Poder Judicirio pode ter eficcia
para alm de seu territrio. At a sentena estrangeira
pode produzir efeitos no Brasil, bastando para tanto
que seja homologada pelo STF. Assim, as partes entre
as quais foi dada a sentena estrangeira so atingidas
por seus efeitos onde quer que estejam no planeta
Terra.426

b) da ineficcia:
b.1) em razo da natureza indivisvel dos interesses
essencialmente coletivos: a sentena de mrito no
tem o condo de alterar as caractersticas inerentes
natureza do direito por ela tutelado. Nas aes civis
pblicas em que se resguardem relaes jurdicas es-
sencialmente coletivas (direitos difusos ou coletivos),
a sentena de procedncia tutelar tais objetos se-
gundo sua natureza: se so indivisveis, e pertencen-
tes a uma coletividade indeterminvel (difusos) ou
determinvel (coletivos) de titulares, os efeitos da
sentena alcanaro os titulares de tais direitos onde
quer que residam. Sendo a coisa julgada uma qualid-
ade desses efeitos, no h como trat-la
diferentemente, limitando-a a determinado ter-
ritrio. Aceitar tal possibilidade importaria em ad-
mitir uma estranha sentena, com duas qualidades:
seria vlida, eficaz, e imutvel em determinado ter-
ritrio, mas seria vlida, eficaz e mutvel fora desse
territrio.427 guisa de exemplo, pense-se em uma
sentena que condenasse uma indstria a instalar fil-
tros para cessar a emisso de poluentes na atmosfera.
Ela (e, consequentemente, sua coisa julgada) no be-
neficiaria apenas os moradores da cidade onde a in-
dstria estivesse instalada, mas todos os que resi-
dissem no Brasil, j que o equilbrio ambiental res-
gatado interesse difuso de titularidade de toda a
coletividade. A tentativa de limitar a imutabilidade
489/1719

dessa sentena ao territrio seria visivelmente


ineficaz;
b.2) em razo de o art. 16 de a LACP ser incompatvel
com o tratamento dos interesses individuais homo-
gneos do CDC: a tutela coletiva dos interesses indi-
viduais homogneos foi criada pelo CDC. A LACP
somente cuidava dos direitos difusos e coletivos. O
CDC disciplinou a coisa julgada das aes coletivas
de interesses individuais homogneos de forma dis-
tinta daquela como a LACP tratava a coisa julgada
dos direitos difusos e coletivos. Esta, conforme se in-
fere do art. 16 da LACP em sua redao original,428
secundum eventum probationis. Aquela, nos termos
do art. 103, III, do CDC, apenas secundum eventum
litis.
A LACP somente se aplica s aes reguladas no CDC
naquilo que no contrariar suas disposies (CDC,
art. 90). A inovao do art. 16 da LACP franca-
mente contrria disciplina dos efeitos da coisa jul-
gada dos interesses individuais homogneos do CDC,
pois este no imps nenhuma limitao territorial
aos interesses individuais homogneos. Com efeito,
segundo o CDC, a coisa julgada nas aes coletivas
em prol de interesses individuais homogneos erga
omnes, para beneficiar todas as vtimas e seus su-
cessores (art. 103, III). Logo, a limitao introduzida
no art. 16 da LACP pela Lei 9.494/1997 no seria ap-
licvel aos interesses individuais homogneos;429
b.3) em razo da competncia territorial dada pelo
art. 93, II, do CDC: por fora do art. 93, II, do CDC,
aplicvel LACP por fora do art. 21 desta lei, nos
danos de mbito regional ou nacional a competncia
territorial do juiz da capital do Estado ou do Dis-
trito Federal. Em outras palavras: nesses casos, o m-
bito de competncia territorial desses rgos judi-
cirios no a comarca, seo ou subseo judiciria
onde eles se situam, mas toda a regio do dano ou
490/1719

ameaa, ou todo o territrio nacional, se a leso ou


ameaa for de mbito nacional. Assim, por exemplo,
no caso de dano de mbito nacional, ainda que uma
ao seja proposta na capital do Estado do Acre, um
cidado residente no Rio Grande do Sul poder ser
por ela beneficiado, pois estar dentro do mbito da
competncia territorial do rgo prolator da
sentena.

c) da inconstitucionalidade:
c.1) Violao ao princpio da igualdade: cidados vitim-
ados pelo mesmo fato lesivo podero receber do Poder
Judicirio tratamento distinto, conforme uma ao civil
pblica por ele motivada seja, em um determinado
foro, julgada procedente, e, em um outro,
improcedente;
c.2) Violao ao devido processo legal no aspecto sub-
stantivo: o Executivo Federal infringiu os princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade e, portanto,
ao princpio do devido processo legal no seu aspecto
substantivo. A irrazoabilidade e a desproporcionalid-
ade decorrem de que o Presidente da Repblica, vis-
ando restringir a eficcia de aes costumeiramente
frequentadas pela Fazenda Pblica e at mesmo por
ele, deu azo a sentenas judiciais conflitantes, de-
sprezou, a um s tempo, o princpio da igualdade
e o princpio da segurana jurdica, e, ao frag-
mentar a tutela dos direitos transindividuais em vri-
as aes coletivas, agiu em detrimento do princpio
da economia processual, que havia sido aprimor-
ado pelo microssistema resultante da integrao CDC
+ LACP.

No STJ, vinha prevalecendo o entendimento de que


a sentena, na ao civil pblica, nos termos do art 16 da
LACP, faz coisa julgada apenas nos limites da
491/1719

competncia territorial do rgo prolator.430 Esse en-


tendimento foi revisto por sua Corte Especial, para
afirmar a possibilidade de o beneficirio ajuizar a ex-
ecuo individual no foro de seu domiclio, diverso do
foro da sentena coletiva, sob dentre outros o argu-
mento de que os efeitos e a eficcia da sentena no es-
to circunscritos a lindes geogrficos, mas aos limites
objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se
em conta, para tanto, sempre a extenso do dano e a
qualidade dos interesses metaindividuais postos em
juzo (arts. 468, 472 e 474, CPC, e 93 e 103, CDC). Em
seu voto, o relator reconhece a confuso conceitual do
art. 16 (entre coisa julgada e competncia territorial), e
observa que restringir os efeitos da coisa julgada ao foro
do juzo da sentena esvaziaria a utilidade prtica da
ao coletiva, j que, na hiptese de dano nacional ou
regional, apenas os habitantes do Distrito Federal ou da
capital estadual onde ajuizada a ao seriam beneficia-
dos por uma sentena de procedncia.431
Sem embargo, a questo ainda no est pacificada,
uma vez que, posteriormente a tal julgamento, a 2.
Turma do STJ, invocando o caput do art. 2.-A da Lei
9.494/1997, no caso de aes civis pblicas movidas por
associaes (aqui includos os sindicatos), continua re-
stringindo os efeitos da sentena aos substitudos que
residam, data da propositura da ao, nos limites ter-
ritoriais do rgo prolator.432 Apesar disso, a mesma 2.
Turma, ao menos em relao aos sindicatos, no tem
condicionado os efeitos subjetivos da sentena ap-
resentao de lista e autorizaes de associados,
492/1719

prevista no pargrafo nico do mesmo art. 2.-A, j que


a legitimidade dos sindicatos para representar a cat-
egoria profissional emerge da CF, sem limitaes.433

2.12 LIQUIDAO E EXECUO DE


SENTENAS

As sentenas satisfativas so aquelas que


bastam, por si ss, para satisfazer o direito do autor. o
caso das declaratrias (includas as declaratrias negat-
ivas) e das constitutivas (includas as constitutivas neg-
ativas). Uma vez proferidas (e transitadas e julgado), o
processo extinto, por no haver necessidade de medi-
das de execuo. Logo, delas no trataremos neste item.
J as sentenas condenatrias so consideradas
no satisfativas, pois no bastam, de per si, para sat-
isfazer o direito do autor. Quando no atendidas espon-
taneamente pelo ru, seu cumprimento requer novas
providncias judiciais (meios de execuo), a serem
tomadas no mesmo processo, e por vezes precedidas de
uma fase de liquidao.
Tambm carecem de cumprimento, quando no
satisfeitas espontaneamente, as sentenas homolog-
atrias de acordos judiciais em que se assumam
obrigaes de fazer, no fazer, entregar coisa ou pagar.
Logo, sobre o cumprimento (e, eventualmente, a
prvia liquidao) das sentenas condenatrias e das
homologatrias citadas no pargrafo anterior que
versaremos aqui.
493/1719

2.12.1 Direitos difusos e direitos coletivos

2.12.1.1 Legitimidade
Tratando-se de ao civil pblica em prol de direit-
os difusos e coletivos, seu autor poder promover a ex-
ecuo da respectiva sentena condenatria ou homo-
logatria de acordo judicial. Se o autor for o Ministrio
Pblico, que regido pelo princpio da obrigatoriedade,
ele no apenas poder, como dever execut-la.
De outro lado, se o autor da ao no for o Min-
istrio Pblico, e no executar a respectiva sentena
condenatria no prazo de 60 dias a contar do seu
trnsito em julgado, haver duas possibilidades: a)
qualquer colegitimado poder promov-la; b) o Min-
istrio Pblico dever promov-la. o que reza o art. 15
da LACP:

Art. 15. Decorridos sessenta dias do


trnsito em julgado da sentena con-
denatria, sem que a associao autora
lhe promova a execuo, dever faz-lo o
Ministrio Pblico, facultada igual inici-
ativa aos demais legitimados.434

Embora o dispositivo faa meno apenas


hiptese de inrcia da associao autora, ele ap-
licvel, na verdade, aos casos em que qualquer colegit-
imado que tenha proposto a ao permanea imvel.435
Em relao ao Ministrio Pblico, o artigo corolrio do
494/1719

princpio da obrigatoriedade, sendo manifestao, mais


especificamente, do princpio da obrigatoriedade da
execuo coletiva pelo Ministrio Pblico.
Por analogia, a regra do art. 15 da LACP aplica-se
no apenas s sentenas condenatrias, como tambm
s homologatrias de acordos judiciais.

2.12.1.2 Competncia
Para o cumprimento da sentena proferida em ao
civil pblica em prol de direitos difusos ou coletivos, de-
nominado cumprimento coletivo, aplica-se subsidiaria-
mente o CPC. O mesmo se diga se, antes de execut-la,
for necessrio promover sua liquidao.
Assim, o juzo competente para a execuo fixado
nos moldes do art. 475-P do CPC, ou seja, em regra, ser
o mesmo que processou a causa no primeiro grau de
jurisdio (inciso II), ou o Tribunal que a tenha proces-
sado no caso de competncia originria (inciso I).

2.12.1.3 Procedimento
O procedimento executrio depender da espcie
de obrigao a ser cumprida.

2.12.1.3.1 Obrigao de fazer ou no fazer


Para assegurar ao autor que a obrigao de fazer ou
no fazer fixada ou homologada na sentena ser
cumprida mesmo contra a vontade do ru, o juiz poder
valer-se dos meios sub-rogatrios (medidas de
495/1719

apoio) ou das medidas coercitivas (meios de coero,


medidas de coao).
Na execuo por meios sub-rogatrios, o prprio
Judicirio atua diretamente, no lugar do executado,
para entregar ao exequente o bem da vida assegurado
na sentena. Da ser denominada execuo direta. a
que se d, por exemplo, por meio de uma medida de
busca e apreenso, ou remoo de pessoas ou coisas.
J na execuo por medidas coercitivas o Judicirio
atua indiretamente, na vontade do executado, para que
este, por meio de sua prpria conduta, satisfaa a pre-
tenso do exequente. Por tal razo, diz-se que essa ex-
ecuo indireta.
As medidas coercitivas, utilizveis na execuo in-
direta, consistem em sanes pecunirias (multas) im-
postas ao ru, visando a influir na sua vontade, de modo
a impeli-lo a fazer ou deixar de fazer a obrigao devida
ao exequente.
Essas multas no tm carter ressarcitrio, mas co-
ercitivo. A propsito, o art. 84, 2., do CDC deixa claro
que a indenizao por eventuais perdas e danos se dar
sem prejuzo da multa. Em outras palavras: se, apesar
da cominao da multa, o requerido descumprir a
obrigao de fazer ou no fazer, dever pagar a multa,
alm de estar obrigado a indenizar por eventuais perdas
e danos.
A multa diria medida coercitiva expressamente
referida na legislao, e o juiz pode imp-la a requeri-
mento da parte, ou mesmo de ofcio. Em qualquer
caso, dada sua finalidade inibitria, e, a fim de que surta
496/1719

o efeito a que se destina, ela, independentemente do


valor da causa, dever ser fixada em valor suficiente-
mente elevado, compatvel com as circunstncias do
caso concreto (LACP, art. 11; CDC, art. 84, 4.; CPC,
art. 461, 4.). Alm disso, o juiz poder, mesmo de
ofcio, modificar seu valor ou periodicidade, caso veri-
fique que se tornou insuficiente ou excessiva (CPC, art.
461, 6.).436

Ateno:
Parte da doutrina entende que apenas a multa diria im-
posta na sentena pode ser chamada de astreinte (por
ser similar multa assim denominada no direito
francs).437 Outros, sustentam que tanto a multa diria
fixada na sentena como aquela imposta liminarmente
so similares s astreintes francesas.438 Na jurisprudn-
cia, comum encontrar aluso a qualquer delas, indis-
tintamente, como astreintes.
Embora as duas tenham a mesma finalidade (persuadir
o requerido a cumprir uma obrigao que lhe foi imposta),
e ambas sejam calculadas a partir da data do des-
cumprimento da respectiva deciso, a multa diria im-
posta liminarmente, por expressa dico do art. 12, 2.,
da LACP, s exigvel do ru (i.e., s exequvel) depois
do trnsito em julgado da sentena de procedncia.
No tocante multa diria fixada na sentena, ante o
silncio da LACP, h quem entenda seja ela exequvel a
partir do instante em que for descumprido o prazo fixado
na sentena, salvo se a apelao for recebida no efeito
suspensivo,439 e quem sustente, distintamente, que ela,
tanto quanto a multa diria liminar, s exigvel aps o
trnsito em julgado da sentena.

De qualquer modo, no que toca s multas dirias impos-


tas em aes civis pblicas em prol de direitos da infncia
497/1719

ou da juventude ou dos transindividuais ou individuais in-


disponveis previstos no Estatuto do Idoso, tanto o ECA
como o EI, embora tambm determinem sejam elas devi-
das a partir do descumprimento da deciso, condicionam
sua exigibilidade ao trnsito em julgado da sentena fa-
vorvel ao autor, sem distinguir entre as liminares ou as
fixadas em sentena (ECA, art. 213, 3.; EI, art. 83,
3.).

Ademais, frise-se que os valores pagos a ttulo de


multa (seja liminar, seja fixada na sentena), em regra,
sero revertidos aos fundos federal ou estaduais de re-
parao dos interesses difusos lesados (LACP, art. 13).
As excees ficam por conta das aes fundadas no ECA
ou no EI: o primeiro determina que as multas sejam
destinadas ao fundo gerido pelo Conselho dos Direitos
da Criana e do Adolescente do respectivo municpio
(art. 214), ao passo que o segundo as remete ao Fundo
do Idoso, ou, onde ele ainda no houver sido institudo,
ao Fundo Municipal de Assistncia Social, ficando seus
valores vinculados ao atendimento ao idoso (art. 84).
J na execuo direta, conforme adiantamos, o
magistrado substitui-se vontade e conduta do ru,
providenciando diretamente, sem participao do ex-
ecutado, as medidas sub-rogatrias necessrias satis-
fao concreta da pretenso do autor.
O art. 84, 5., do CDC traz rol exemplificativo das
medidas que o juiz pode tomar, em sub-rogao atu-
ao do executado:
498/1719

5. Para a tutela especfica ou para a


obteno do resultado prtico equival-
ente, poder o juiz determinar as medi-
das necessrias, tais como busca e
apreenso, remoo de coisas e pessoas,
desfazimento de obra, impedimento de
atividade nociva, alm de requisio de
fora policial.

Como na execuo indireta o requerido cumpre a


obrigao voluntariamente, ela prefervel execuo
direta, mais invasiva que aquela. De todo modo, no
necessrio tentar satisfazer o direito material pela via
indireta para, somente depois de verificada sua
insuficincia, partir-se para a sub-rogao. Se o magis-
trado j antev que a medida de coero no ser eficaz
(por exemplo, quando o ru, por no possuir pat-
rimnio, no se intimidar com a imposio de uma
multa diria), poder desde j determinar meios de sub-
rogao para o cumprimento da sentena.

2.12.1.3.2 Obrigao de entrega de coisa


A execuo de obrigao de entregar coisa seguir o
disposto no art. 461-A do CPC.

2.12.1.3.3 Obrigao de pagar


A execuo de sentena versando obrigao de
pagar ser regida, contra particulares, pelo disposto no
art. 475-A e seguintes do CPC. J contra a Fazenda
499/1719

Pblica aplicar-se-o as normas pertinentes execuo


por precatrios (CF, art. 100, e CPC, arts. 730 e 731).
Atente-se seguinte peculiaridade na execuo de
sentenas em prol de direitos difusos. Como os titulares
desses direitos so indeterminveis, seria invivel
destinar-lhes o produto da execuo. Logo, o valor da
condenao ser destinado a um fundo federal ou es-
tadual, voltado reparao dos interesses lesados. Esses
fundos sero estudados em item prprio.440

2.12.2 Direitos individuais homogneos

2.12.2.1 Liquidao e execuo individuais


O CDC, em seus arts. 97 a 100, disciplina a liquid-
ao e a execuo da sentena condenatria para inden-
izao dos interesses individuais homogneos. Em re-
gra, as leses a essa espcie de direitos sero reparadas
por meio de pagamento em pecnia. Isso no quer dizer
que no seja possvel executar sentenas que impon-
ham, em prol desses interesses, obrigaes de fazer, de
no fazer ou de entregar coisa. A elas tambm se ap-
licam os arts. 97 a 100, no que for cabvel, alm do art.
84, todos do CDC, e, subsidiariamente, tambm no que
for cabvel, o CPC. Ressalve-se, por pertinente, que
diferena do que se d nas execues de obrigaes de
fazer ou no fazer em prol de direitos difusos, eventuais
multas dirias incidentes nas execues individuais no
revertem ao fundo de direitos difusos, mas sim s pr-
prias vtimas. Importante frisar que o regime de
cumprimento da sentena previsto nos arts. 97 a 100 do
500/1719

CDC aplicvel, segundo doutrina majoritria, no


apenas s sentenas que expressamente condenem in-
denizao dos direitos individuais homogneos (das v-
timas e sucessores), como tambm, por fora do 3. do
art. 103 do CDC, s sentenas que condenem re-
parao dos interesses difusos e coletivos, quando as
leses aos direitos individuais homogneos houverem se
originado dos mesmos fatos que fundamentaram a ao
coletiva e a respectiva sentena. Neste caso, fala-se na
extenso in utilibus, aos interesses individuais homo-
gneos, da coisa julgada dos interesses difusos e colet-
ivos.441
Recorde-se, ainda, que a sentena condenatria nas
aes coletivas em prol de interesses individuais homo-
gneos tem seu mbito cognitivo restrito ao ncleo de
homogeneidade desses direitos.442 Em outras palavras,
ela somente define a situao ftico-jurdica que
comum a todos os lesados, o denominador comum a
todas as vtimas, a saber: a existncia do evento lesivo, o
responsvel por tal evento e a obrigao de ele indenizar
as vtimas do evento. Sem embargo, a sentena no ad-
entra nas situaes individuais dos lesados: no os iden-
tifica, tampouco quantifica o prejuzo sofrido por cada
um. Por tal razo, trata-se de uma sentena con-
denatria genrica, cujo contedo precisa ser com-
plementado via liquidao, antes de ser executado.
Mas ateno: nas sentenas condenatrias
genricas do processo tradicional, cumpre ao in-
teressado, na fase de liquidao, demonstrar simples-
mente o quantum debeatur, ou seja, qual o valor a ser
501/1719

posteriormente executado (liquidez do ttulo). O dever


de o ru ressarcir especificamente aquele interessado j
estava definido na sentena condenatria (certeza do
ttulo). Por sua vez, na liquidao de sentenas coletivas
(ou mesmo das sentenas penais condenatrias de
crimes contra coletividades abstratas) que geram a
obrigao de indenizar os titulares de direitos indi-
viduais homogneos lesados, os interessados (vtimas
ou sucessores) no precisam comprovar apenas o
quantum debeatur, mas a prpria condio de vtima
do evento reconhecido na sentena (ou de sucessor de
uma vtima), uma vez que a sentena condenatria no
identifica as vtimas do evento. Pode-se afirmar, ainda,
que o ttulo precisa ser completado at mesmo quanto
certeza (no da existncia da obrigao genrica de in-
denizar as vtimas, mas de determinada pessoa integrar
o universo daquelas vtimas), em razo de ser sub-
jetivamente ilquido.
Ao contrrio do que se d em relao s sentenas
condenatrias em dinheiro por leses a interesses difus-
os ou coletivos, a indenizao, nas sentenas con-
denatrias de reparao aos interesses individuais ho-
mogneos, ser destinada, preferencialmente, s vti-
mas ou seus sucessores. De fato, aqui tratamos de
direitos subjetivos que, apesar de tutelados coletiva-
mente, so, em essncia, individuais e divisveis, de
modo que a destinao da indenizao aos seus titulares
no encontra os mesmos entraves existentes em relao
aos interesses essencialmente coletivos. Portanto, a li-
quidao dever demonstrar, inicialmente, quem foi
502/1719

vtima do evento comprovado na ao coletiva, e qual a


extenso do seu prejuzo individual.
Na prtica, pode ser muito difcil aos entes legitim-
ados para as aes civis pblicas fazer prova individual-
izadora da situao concreta de cada uma das vtimas.
Por isso, o CDC outorgou, preferencialmente, a cada
um dos lesados (ou seus sucessores) a legitimidade para
deduzir a liquidao e execuo da sentena no que diga
respeito ao seu crdito:

Art. 97. A liquidao e a execuo de


sentena podero ser promovidas pela v-
tima e seus sucessores, assim como pelos
legitimados de que trata o art. 82.

Logo, em face do que dispe o art. 97, diferente-


mente do que ocorre na liquidao e execuo de sen-
tenas de direitos difusos e coletivos, que tramitam
como meras fases do mesmo processo deflagrado pela
ao civil pblica, a liquidao e a execuo individual
das sentenas em prol de direitos individuais
homogneos dar-se-o em novos processos, cada qual
deflagrado pela respectiva ao individual.
Para complementar o contedo da sentena
condenatria (liquid-la), o interessado dever demon-
strar: a) que vtima do evento comprovado na ao
coletiva (ou seja, a existncia de nexo causal entre o
dano genericamente experimentado e os prejuzos con-
cretamente suportados);443 e b) qual o montante do
seu prejuzo.
503/1719

Como a demonstrao de tais condies, em regra,


demanda prova de fatos novos (em relao aos que fo-
ram objeto de prova na ao condenatria), a liquid-
ao, normalmente, faz-se por artigos (CPC, art. 475-E).
Diferentemente do que se d no cumprimento
coletivo das sentenas (direitos difusos e coletivos), a
execuo dos crditos individuais no est atrelada ao
juzo que processou a ao condenatria (princpio da
vinculao). Primeiro, porque o afluxo de milhares de
novas aes a um s juzo emperraria seu funciona-
mento. De outro lado, haveria grande dificuldade no
acesso justia para as vtimas que residissem muito
longe do foro da ao condenatria.
Portanto, ao fixar a competncia para a execuo, o
CDC s vinculou ao juzo da condenao a competncia
para a execuo coletiva (direitos difusos e coletivos).
No tocante execuo individual, facultou-a no juzo da
condenao ou da liquidao da sentena:

Art. 98. (...)


(...)
2. competente para a execuo o
juzo:
I da liquidao da sentena ou da ao
condenatria, no caso de execuo
individual;
II da ao condenatria, quando
coletiva a execuo.
504/1719

Mas o dispositivo em anlise, embora fale da ex-


ecuo individual, nada diz sobre a competncia para a
liquidao individual. Qual seria o juzo para ela com-
petente? Uma possibilidade aplicar a regra do CPC
para o cumprimento de sentena, segundo a qual o juzo
competente o que processou a causa no primeiro grau
de jurisdio (art. 475-P, inciso II). Outra consider-
ando que o inciso I, acima reproduzido, admite que o
juzo da liquidao possa haver sido diverso do da con-
denao , aplicar, por analogia, a disciplina do art.
101, I, do CDC, que estabelece o foro do domiclio do
autor como competente para as aes condenatrias in-
dividuais do consumidor contra o fornecedor.444 Essa
aplicao analgica tem sido admitida pelo STJ, sob o
fundamento adicional de que limitar a competncia ao
juzo da condenao, alm de congestion-lo, poderia
inviabilizar o acesso justia das vtimas que residam
distante desse foro.445
Portanto, em suma, para as aes individuais de li-
quidao e de cumprimento (execuo), a vtima poder
optar pelo juzo da condenao ou prop-la no foro de
sua residncia.446

2.12.2.2 Liquidao e execuo coletivas


Como dito acima, a liquidao e a execuo da sen-
tena em prol de interesses individuais homogneos
ocorrero, preferencialmente, por meio de aes indi-
viduais, ajuizadas pelas vtimas ou seus sucessores. No
obstante, possvel que a liquidao e a execuo sejam
promovidas por um dos entes colegitimados, conforme
505/1719

vimos nos arts. 97 e 98 do CDC. Nesse caso, a exemplo


do que se d em relao aos direitos difusos e coletivos,
o cumprimento ser coletivo (liquidao coletiva e/ou
execuo coletiva). No haver um novo processo: a li-
quidao e a execuo sero fases do processo coletivo
originrio.
Finda a fase da liquidao coletiva, se as vtimas ou
seus sucessores no promoverem suas execues
individualmente, poder-se- seguir a execuo coletiva,
tratada no art. 98 do CDC, que, em seu 2., II, fixa
como competente para process-la o mesmo juzo da
condenao.
De outro lado, seu 1. estipula que tal execuo
far-se- com base em certido da sentena de liquid-
ao, da qual dever constar a ocorrncia ou no do
trnsito em julgado.
Para parte da doutrina e da jurisprudncia, a atu-
ao dos colegitimados do art. 82 do CDC na liquidao
e execuo coletiva de ttulos em prol de interesses indi-
viduais homogneos, distintamente de sua legitimao
para propositura das aes coletivas de conhecimento,
no configuraria substituio processual (legitimao
extraordinria), mas sim representao processual (le-
gitimao ordinria), pois, na liquidao e execuo (ao
contrrio da fase de conhecimento), mister individual-
izar a situao particular de cada vtima.447 Logo, esse
cumprimento coletivo dependeria de prvia autorizao
das vtimas.448 E, por j no se tratar mais da defesa de
direitos coletivos em sentido amplo (difusos, coletivos
ou individuais homogneos), mas sim da defesa de
506/1719

direitos individuais perfeitamente identificados, os


entes pblicos, em regra, no estariam legitimados a
promover a respectiva execuo, ressalvado, se for o
caso, a Defensoria Pblica, e, excepcionalmente (se
houver relevncia social em razo da matria ou do
nmero de lesados), o Ministrio Pblico.449 O STJ e o
STF, porm, ao menos quanto legitimidade dos sin-
dicatos, seja em funo do que dispunha o art. 8. da
revogada Lei 7.788/1989,450 que falava em substituio
processual,451 seja por conta do que proclama o art. 8.,
III, da CF,452 que no exige expressa autorizao dos fi-
liados, tm entendido tratar-se de hiptese de substitu-
io processual, de modo que sua legitimidade pre-
scindiria da autorizao dos ofendidos.453

2.12.2.3 Fluid recovery segundo o CDC


Nos itens anteriores, vimos que a liquidao e a ex-
ecuo da sentena em prol de direitos individuais ho-
mogneos podem ser promovidas pelas vtimas ou seus
sucessores, ou pelos prprios colegitimados propos-
itura da ao civil pblica.
Seja no caso de liquidaes e execues individuais,
seja no cumprimento coletivo, para que todo o prejuzo
seja individualmente ressarcido ser necessria, em re-
gra, a iniciativa ou contribuio de todas as vtimas ou
sucessores, seja propondo a liquidao e/ou a execuo
individualmente, seja municiando o colegitimado para
que ele tenha condies de identificar cada uma das vti-
mas e seus prejuzos individuais.
507/1719

No difcil concluir, portanto, que dificilmente o


volume dos crditos individuais levados liquidao e
execuo corresponder ao prejuzo globalmente
sofrido:

A hiptese comum no campo das relaes de con-


sumo, quando se trate de danos insignificantes em sua in-
dividualidade, mas ponderveis no conjunto: imagine-se,
por exemplo, o caso de venda de produto cujo peso ou
quantidade no corresponda aos equivalentes ao preo
cobrado. O dano globalmente causado pode ser consider-
vel, mas de pouca ou nenhuma importncia o prejuzo
sofrido por cada consumidor lesado.454

Quando, por tais razes, nem todos os crditos in-


dividuais chegam a ser executados, no ocorre a habil-
itao de interessados em nmero compatvel com a
gravidade do dano. Nessa hiptese, haver um resduo,
resultante da diferena entre o somatrio global dos
prejuzos individuais causados pelo ru e o so-
matrio dos crditos individuais efetivamente
executados.
Nessa hiptese, a despeito da inrcia das vtimas, o
causador do dano ser obrigado a pagar por tal resduo
(ou, at mesmo, pela globalidade do prejuzo, caso nen-
huma vtima se habilite). Em vez de ser destinado aos
lesados, tal valor reverter ao fundo de reconstituio
dos direitos difusos, criado pela LACP. Por tal razo,
diz-se que essa forma de reparao fluida (fluid recov-
ery),455 no sentido de que no se reverte concreta e in-
dividualizadamente s vtimas, favorecendo-as fluida e
difusamente, pela gerao de um benefcio a um bem
508/1719

conexo aos seus interesses individuais lesados (p. ex., se


os prejuzos individuais resultarem de poluio ambi-
ental, a fluid recovery dar-se- pela destinao da in-
denizao residual ao fundo, e, dele, para alguma ao
em prol do meio ambiente).
O art. 100 do CDC prev o instituto:

Art. 100. Decorrido o prazo de um ano


sem habilitao de interessados em
nmero compatvel com a gravidade do
dano, podero os legitimados do art. 82
promover a liquidao e execuo da in-
denizao devida.
Pargrafo nico. O produto da indeniza-
o devida reverter para o fundo criado
pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de
1985.

O dispositivo no feliz em sua redao. No es-


tabelece o termo inicial do prazo de um ano para que os
lesados se habilitem, nem esclarece de que modo eles
tomaro conhecimento do incio do seu fluxo.
O prazo se inicia com o trnsito em julgado da sen-
tena condenatria. Mas como aumentar a publicidade
sobre o incio de seu curso? O ideal que, por analogia
ao art. 94 do CDC, publique-se um edital no dirio ofi-
cial (embora, frise-se, o prazo inicie seu curso do
trnsito em julgado). Alm disso, interessante que o
autor, na prpria petio inicial da ao civil pblica, j
509/1719

requeira seja o ru condenado tambm a providenciar


tal publicao nos meios de comunicao social (tele-
viso, rdio, internet, jornais etc.).
Tal prazo decadencial. Em outras palavras: uma
vez transcorrido, a vtima no poder executar seu
crdito individual. De outro modo, o credor poderia ser
obrigado a pagar mais do que o valor do dano por ele
gerado. Com efeito, considerando que, aps tal prazo, a
diferena entre o valor do dano e aquele percebido pelas
vtimas destinado ao fundo (fluid recovery), e, do
fundo, no poder ser empregado para o ressarcimento
individual das vtimas faltantes, a estas s restaria ex-
ecutar diretamente o patrimnio do prprio ru. Ocorre
que ele j teria pago a integralidade do prejuzo cau-
sado, de modo que, se fosse novamente executado,
pagaria mais do que devia.456
Exemplo 1:

Exemplo 2:
510/1719

2.12.2.4 Sistema da Lei 7.913/1989


A Lei 7.913/1989, que regula a ao civil pblica de
proteo dos direitos individuais homogneos dos in-
vestidores lesados no mercado de valores mobilirios,
dispe que o valor da condenao ficar depositado em
uma conta remunerada, disposio do juzo, at que o
investidor, convocado mediante edital, habilite-se ao re-
cebimento da parcela que lhe couber (art. 2., 1.).
Tendo em vista o silncio da Lei 7.913/1989 sobre
ser especfica ou genrica a sentena condenatria na
sua ao civil pblica, bem como as peculiaridades na
sua liquidao e execuo, h divergncia na
doutrina.457
Para uns, tal sentena, semelhana do que dispe
o CDC para sentenas em prol de direitos individuais
homogneos, condenatria genrica: fixa apenas a re-
sponsabilidade do devedor, sem calcular o montante
devido. Logo, antes de o autor execut-la, deve pro-
mover uma primeira liquidao, no fito de mensurar o
valor global a ser depositado na conta remunerada.
Para outros, essa sentena condenatria es-
pecfica, ou seja, fixa no apenas a responsabilidade do
511/1719

ru, como tambm o valor por ele globalmente devido.


Portanto, o autor pode, desde logo, providenciar a ex-
ecuo do valor global, visando ao seu depsito em con-
ta remunerada.
De todo modo, feito o depsito do valor global na
conta remunerada, segue-se a habilitao de cada uma
das vtimas, para que se calcule (liquide) e pague o valor
a que cada uma delas faz jus.
Decorrido o prazo legal sem que todas as vtimas
tenham se habilitado, a reparao do prejuzo restante
se dar pelo mtodo da fluid recovery.
O momento da incidncia da fluid recovery tem
duas diferenas em relao regra do CDC:

a) O CDC estabelece o prazo de um ano para que as vti-


mas se habilitem (procedam liquidao e execuo de
seus crditos); j a Lei 7.913/1989 fixa o prazo decaden-
cial de dois anos para habilitao do investidor;
b) O CDC no fala a partir de quando se inicia o curso
desse prazo, presumindo-se que principie do trnsito
em julgado da sentena; j a Lei 7.913/1989 estabelece
a publicao do edital convocatrio com dies a quo.

No mais, semelhantemente ao CDC, decorrido o


prazo decadencial, o saldo no reclamado pelas vtimas
ser recolhido ao fundo a que se refere o art. 13 da LACP
( 2. do art. 2. da Lei 7.913/1989, na redao dada
pela Lei 9.008/1995).
Finalmente, a Lei 7.913/1989 manda aplicar ao
por ela regida a LACP, no que couber (art. 3.). Como as
disposies sobre tutela coletiva do CDC se aplicam
512/1719

LACP, podem, por via reflexa, reger tambm as aes da


Lei 7.913/1989, no que for compatvel.

2.12.2.5 Prioridade dos crditos de direitos individuais


homogneos
Caso um mesmo fato gere possveis condenaes
para indenizao dos danos a direitos difusos ou colet-
ivos, bem como dos prejuzos aos interesses individuais
homogneos, o pagamento destes crditos ter prefer-
ncia sobre o daqueles (CDC, art. 99, caput).
Para assegurar tal prioridade, a destinao dos
valores revertidos ao fundo de direitos difusos ficar
sustada enquanto pendentes de deciso de segundo
grau as aes de indenizao pelos danos individuais,
salvo se o patrimnio do devedor for manifestamente
suficiente para responder pela integralidade das dvidas
(CDC, art. 99, pargrafo nico).

2.13 FUNDOS DE DIREITOS DIFUSOS

2.13.1 Fundo federal e fundos estaduais de


reparao dos interesses difusos
Como se sabe, o objeto dos direitos difusos indi-
visvel e seus sujeitos, indeterminveis. Logo, na even-
tualidade de leso a um direito difuso, o pagamento de
indenizao a cada um de seus titulares uma forma de
reparao invivel. Esse um motivo a mais pelo qual,
especialmente em relao aos direitos difusos, a tutela
513/1719

especfica a mais recomendada, seja para evitar a


ecloso do dano, seja, quando isso no for possvel, para
repar-lo na forma de reconduo do bem lesado ao es-
tado anterior.
De todo modo, quando houver dano irreversvel ao
objeto de um direito difuso, e no for possvel prover
aos seus titulares o resultado prtico equivalente, a re-
parao ter de se dar na forma de uma obrigao de
pagar. Nessa hiptese, ante a indivisibilidade do objeto
lesado e a indeterminabilidade de seus titulares, como
dito acima, no ser possvel reparar o dano na forma
de indenizaes individuais. Que fazer, ento, com o
valor da condenao?
Visando a superar tal dificuldade, a LACP determ-
inou a destinao do dinheiro proveniente dessas con-
denaes para um fundo federal ou fundos estaduais:

Art. 13. Havendo condenao em din-


heiro, a indenizao pelo dano causado
reverter a um fundo gerido por um Con-
selho Federal ou por Conselhos Estaduais
de que participaro necessariamente o
Ministrio Pblico e representantes da
comunidade, sendo seus recursos desti-
nados reconstituio dos bens lesados.

2.13.2 As normas de regncia


O art. 13 da LACP trouxe apenas a disciplina inicial
dos fundos. Pode-se dizer que a norma criou um fundo
514/1719

federal, a ser gerido por um Conselho Federal, e autori-


zou a criao de fundos estaduais, a serem administra-
dos por Conselhos Estaduais, com a mesma finalidade.
O art. 20 da LACP e o antigo pargrafo nico do
art. 13458 do mesmo estatuto determinam, respectiva-
mente, que o fundo (presume-se que seja o federal)
deveria ser regulamentado pelo Poder Executivo no
prazo de 90 dias, e que, enquanto isso, o dinheiro a ele
destinado ficaria depositado em estabelecimento oficial
de crdito, em conta com correo monetria.
Sucederam-se diversos decretos regulamentando o
fundo federal (Dec. 92.302/1986; Dec. 96.617/1988;
Dec. 407/1991; e Dec. 1.306/1994), e, substituindo-os,
editaram-se vrias medidas provisrias. A ltima delas
converteu-se na Lei 9.008/1995, que o atual regula-
mento daquele fundo. Essa norma denomina-o como
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDD). Em algu-
mas disposies, contrariou o art. 13 da LACP,
acabando, em tais pontos, por derrog-lo.
No mbito dos Estados tambm foram criados fun-
dos para receberem os valores em dinheiro provenientes
das condenaes ou dos pagamentos de multas, sendo
que a destinao dos recursos arrecadados regulada
na legislao especfica de cada Estado.

2.13.3 Fontes de receita


O fundo federal ser alimentado principalmente
com os valores decorrentes de condenaes emanadas
da justia federal, ao passo que os fundos estaduais
515/1719

recebero os recursos provenientes de condenaes pro-


feridas pela respectiva justia estadual. Em regra, essas
condenaes em dinheiro normalmente tero sido
voltadas reparao de interesses difusos. Os recursos
oriundos de indenizaes de interesses individuais ho-
mogneos somente afluiro aos fundos nos casos de flu-
id recovery do CDC ou da Lei 7.913/1989.
Os respectivos regulamentos dos fundos podero
prever outras fontes de receitas, alm dos valores
provenientes de condenaes judiciais. A ttulo de ex-
emplo, conforme dispe o art. 1., 2., da sua lei de
regncia, o fundo federal tambm pode ser alimentado
por outras fontes, como pelo produto da arrecadao
das multas aplicadas por infraes administrativas Lei
7.853/1989 (lei de proteo a portadores de deficin-
cias), ao CDC; e Lei 8.884/1994,459 bem como de
doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou
estrangeiras.
Tambm abastecero os fundos os recursos oriun-
dos dos pagamentos das multas coercitivas fixadas lim-
inarmente ou na sentena.

2.13.4 Aplicao dos recursos


O caput do art. 13 da LACP previa, genericamente,
que os recursos dos fundos seriam destinados recu-
perao dos bens lesados. O Estatuto da Igualdade Ra-
cial460 acresceu-lhe um 2., vinculando a destinao
dos recursos arrecadados ao fundo por condenao ou
acordo com fundamento em dano causado por ato de
discriminao tnica a aes de promoo de igualdade
516/1719

tnica, conforme definio do Conselho Nacional de


Promoo da Igualdade Racial, na hiptese de extenso
nacional, ou dos Conselhos de Promoo de Igualdade
Racial estaduais ou locais, nas hipteses de danos com
extenso regional ou local, respectivamente.
O 3. do art. 1. da Lei 9.008/1995 detalhou as es-
pcies de aes a serem contempladas com os recursos
do fundo, incluindo medidas preventivas, como eventos
educativos, cientficos e edio de materiais
informativos:

3. Os recursos arrecadados pelo FDD


sero aplicados na recuperao de bens,
na promoo de eventos educativos,
cientficos e na edio de material in-
formativo especificamente relacionados
com a natureza da infrao ou do dano
causado, bem como na modernizao ad-
ministrativa dos rgos pblicos respon-
sveis pela execuo das polticas re-
lativas s reas mencionadas no 1.
deste artigo.

J o emprego dos recursos dos fundos estaduais


disposto nas normas dos respectivos Estados. Santa
Catarina, por exemplo, prev a possibilidade de
empregar os recursos de seu fundo estadual para custe-
ar os honorrios periciais decorrentes da realizao de
percias determinadas pelo Ministrio Pblico nos in-
quritos civis, nos procedimentos administrativos
517/1719

preliminares e em outros instrumentos para cuja in-


staurao esteja legalmente legitimado, bem como os
decorrentes de percias e assistncia tcnica que requer-
er em aes civis pblicas e em aes penais correlatas
com o objeto dos referidos procedimentos.461 O mesmo
emprego no autorizado em outros Estados, como o
caso do Estado de So Paulo.

2.13.5 Fundos assemelhados


Parte do produto arrecadado com o pagamento de
multas por infraes ambientais aplicadas pela Unio
ser destinada ao Fundo Nacional do Meio Ambi-
ente (Decreto 6.514/2008, art. 13). Conforme dispuser
o rgo arrecadador, os valores oriundos de multas ad-
ministrativas ambientais tambm podero ser destina-
dos ao Fundo Naval, ou a fundos estaduais ou mu-
nicipais de meio ambiente, ou correlatos (Lei
9.605/1998, art. 73).
J os valores pagos por multas aplicadas com fun-
damento no ECA sero revertidos ao respectivo Fundo
Municipal dos Direitos da Criana e do Adoles-
cente (ECA, art. 214).
Do mesmo modo, os valores pagos por multas prev-
istas no Estatuto do Idoso sero arrecadados ao
Fundo do Idoso, ou, na sua falta, ao respectivo
Fundo Municipal de Assistncia Social, ficando
vinculados ao atendimento ao idoso (EI, art. 84).
Sem embargo, atente-se que os valores oriundos de
condenaes em obrigaes de pagar, fixadas a ttulo de
518/1719

indenizao em aes civis pblicas por danos difusos


ao meio ambiente, a crianas, a adolescentes, ou a
idosos, no iro para os fundos mencionados no
presente item, mas sim para o fundo federal ou os es-
taduais de reparao dos interesses difusos, previstos
no art. 13 da LACP.

2.14 CONSIDERAES FINAIS

2.14.1 Ministrio Pblico como fiscal da lei


Quando o Ministrio Pblico no for parte na ao
civil pblica, sua interveno ser obrigatria como fisc-
al da lei (LACP, art. 5., 1.). Isso significa que o Min-
istrio Pblico sempre atuar nas aes civis
pblicas, quando no como parte, pelo menos como
custos legis. Essa no deixa de ser outra aplicao do
princpio da obrigatoriedade da atuao do Ministrio
Pblico.
Quando atuando como custos legis, no compete ao
Ministrio Pblico a tutela do autor ou o ru, sejam eles
quem forem, mas, simplesmente, a defesa dos interesses
a que a instituio est constitucionalmente vinculada.
Intervindo como fiscal da lei, o Ministrio Pblico
ter vista depois das partes, e ser intimado de todos os
atos do processo, podendo juntar documentos e cer-
tides, produzir provas e requerer medidas e diligncias
necessrias apurao da verdade (CPC, art. 83). Tam-
bm poder recorrer, como reconhece a Smula 99 do
519/1719

STJ: O Ministrio Pblico tem legitimidade para recor-


rer no processo em que oficiou como fiscal da lei, ainda
que no haja recurso da parte.
Nas aes coletivas no ajuizadas pelo Parquet,
caso ele deixe de ser intimado para atuar como custos
legis, o processo ser nulo a partir do momento em que
seu rgo deveria ter sido intimado, valendo, aqui, a re-
gra dos arts. 84 e 246 do CPC. H, porm, algumas
ressalvas:

Desde que o rgo do Ministrio Pblico tenha sido in-


timado, sua recusa justificada em intervir no processo
no gera nulidade. Nesse sentido, em um caso em que a
ao civil pblica versava direitos individuais homo-
gneos disponveis, decidiu o STJ que:
Intimado o Ministrio Pblico na instncia ordinria,
que entendeu no ser caso de manifestao especfica
ante a ausncia de relao de consumo, no h falar em
nulidade decorrente da no interveno do parquet.462
No haver nulidade se, a despeito da no intimao do
Ministrio Pblico de primeiro grau, seu rgo de se-
gunda instncia foi intimado e se manifestou, sem invo-
car nulidade nem prejuzo, suprindo, assim, a ausncia
do rgo de primeiro grau.463
S haver nulidade no caso de prejuzo ao interesse que
incumbia ao Ministrio Pblico proteger. Se, de sua no
interveno no processo, no adveio nenhum prejuzo,
no se h de invocar nulidade processual.464
520/1719

2.14.2 No adiantamento das custas e despesas


processuais
Segundo a regra geral do art. 19 do CPC, as partes
devem antecipar as despesas dos atos processuais que
requereram ou realizaram, at a sentena final. O
mesmo vale nas aes civis pblicas em relao aos
rus.465 Para seus autores, porm, a regra outra: no
haver adiantamento de custas,466 emolumentos, hon-
orrios periciais e quaisquer outras despesas proces-
suais467 (LACP, art. 18; CDC, art. 87).468 A inteno fa-
cilitar a propositura e a efetividade das aes coletivas,
por estarem normalmente destinadas a proteger in-
teresses de grande relevncia social.
Essa disciplina traz um lado negativo, especifica-
mente no que diz respeito aos honorrios periciais.
Muitas vezes, as percias so complexas e demandam al-
tos custos. Ao remeter para o final do processo o paga-
mento do honorrio dos peritos, eles sero obrigados a
financiar seu prprio trabalho, e, alm disso, correr o
risco de, ao final da ao, ter de executar a Fazenda
Pblica para receber seus honorrios, entrando na fila
dos precatrios (no caso de a obrigao de pag-los re-
cair sobre um ente pblico), ou, o que seria ainda pior,
de ter de executar um particular eventualmente insolv-
ente (no caso de a obrigao de custe-los recair sobre
um ente privado). No surpreende, portanto, ser difcil
encontrar peritos dispostos a aceitar as nomeaes judi-
ciais para trabalharem em aes coletivas.
521/1719

Por conta desse efeito colateral, a despeito da


clareza da norma quando prescreve o no cabimento da
antecipao dos honorrios periciais, a 1. Turma do
STJ vinha entendendo ser devido o adiantamento dos
honorrios periciais, valendo-se de uma interpretao
no literal dos arts. 18 da LACP e 87 do CDC. Ponderava
que soluo contrria inviabilizaria a prpria efetivid-
ade dos processos coletivos, uma vez que dificilmente se
encontrariam peritos dispostos a aceitar a nomeao
para atuar nas lides coletivas. Portanto, determinava a
incidncia, inclusive ao Ministrio Pblico, da Smula
232 do STJ, que impe Fazenda Pblica, quando parte
no processo, a obrigao de antecipar honorrios do
perito.469
A 2. Turma do STJ, inicialmente, tinha posiciona-
mento contrrio ao da 1., isentando a parte autora de
antecipar os honorrios.470 Posteriormente, alinhou seu
entendimento ao daquele rgo.471 Mais recentemente,
houve uma guinada na interpretao do STJ. Apre-
ciando a antiga divergncia entre as turmas, a 1. Seo
(que engloba a 1. e a 2. Turma) resolveu no sentido de
no ser possvel impor ao Ministrio Pblico, na percia
por ele requerida, a obrigao de adiantar os honorrios
do experto, embora tal custeio tampouco possa ser im-
posto outra parte.472 Ou seja: continua sendo ne-
cessrio encontrar peritos dispostos a financiar seus tra-
balhos e correr os riscos acima externados.
Por fim, anote-se que a regra da iseno do adian-
tamento das custas e despesas processuais aplica-se
apenas aos colegitimados, na ao civil pblica. A vtima
522/1719

que, posteriormente, execute individualmente o julgado


estar obrigada a antecipar as despesas da execuo,473
mesmo porque j se estar a tutelar direito eminente-
mente privado.474

2.14.3 nus da sucumbncia


Quanto ao nus da sucumbncia, sendo a ao jul-
gada procedente, aplica-se subsidiariamente a norma
geral do art. 20 do CPC: a parte vencida (ru) arcar
com custas e despesas do processo, bem como com os
honorrios advocatcios. A regra, nas aes civis
pblicas, s diferente no caso de improcedncia, para
a qual h regra especfica, que prevalece sobre a discip-
lina geral do CPC (lex specialis derogat generali).
Com efeito, a LACP (art. 18) e o CDC (art. 87) pre-
screvem no ser cabvel a condenao da associao
autora em honorrios advocatcios, custas e despesas
processuais, salvo comprovada m-f. Esse tratamento
diferenciado tem uma razo: como as aes civis
pblicas, muitas vezes, visam defesa de vultosos in-
teresses, a ameaa de arcar com pesados nus sucum-
benciais poderia inibir a iniciativa dos colegitimados,
principalmente no caso das associaes dotadas de
menos lastro econmico. E a inteno do sistema de tu-
tela coletiva exatamente oposta: estimular o emprego
da via processual coletiva, em substituio s aes
individuais.
A despeito de a lei referir-se apenas s associaes
autoras, a regra aplica-se aos demais colegitimados,
quando autores.475 O STJ tranquilo no sentido de que
523/1719

ela beneficia tambm o Ministrio Pblico, ou seja,


ainda que ele perca a ao, no ser condenado a pagar
custas, despesas ou honorrios advocatcios, salvo
comprovada m-f.476
interessante anotar que a eventual imposio
do pagamento dos honorrios advocatcios, custas e
despesas processuais ao autor que atue com m-f, a
rigor, no consiste em nus da sucumbncia, e sim
sano decorrente da litigncia de m-f. Com efeito,
mesmo que o autor seja vencedor (e, portanto, no ter
sucumbido), ser condenado a pagar aqueles valores
caso tenha agido com m-f. Sem embargo, comum,
na jurisprudncia, confundirem-se tais consequncias,
dizendo-se que o autor da ao coletiva, nos casos de lit-
igncia de m-f, ser condenado aos nus da
sucumbncia.

Ateno para as seguintes excees s regras do sistema


LACP/CDC:
1) Nas aes fundadas no ECA, ainda que o autor tenha
agido de m-f, somente ser condenado ao pagamento
de honorrios advocatcios se o juiz reconhecer que a pre-
tenso era manifestamente infundada, hiptese em que
eles sero fixados conforme o 4. do art. 20 do CPC
(ECA, art. 218);
2) Nas aes fundadas no EI, ainda que o autor no tenha
agido de m-f, estar sujeito aos nus da sucumbncia,
com exceo do Ministrio Pblico (EI, art. 88, pargrafo
nico).

Frise-se, por fim, que, para o STJ, so devidos


honorrios advocatcios pela Fazenda Pblica nas ex-
ecues individuais de sentena proferida em aes
524/1719

coletivas, ainda que no embargadas (Smula 345).


Trata-se de exceo ao art. 1.-D da Lei 9.494/1997,477
fundada no fato de que, via de regra, o advogado das ex-
ecues individuais normalmente no participou da
ao de conhecimento (proposta por um dos colegitima-
dos), fazendo jus, portanto, remunerao na execuo.
Alm disso, considera-se que tais espcies de sentena,
por sua generalidade, demandam, na fase executiva, alta
carga cognitiva, e, portanto, esforo do advogado, que
dever demonstrar no apenas o quantum debeatur,
mas tambm a condio de vtima do seu cliente.

2.14.4 Litigncia de m-f


A regra geral para os casos de litigncia de m-f
nas aes civis pblicas ditada pelo art. 17 do CPC.478
Sob o regime do CPC,479 a parte que pleitear de m-
f como autora, r ou interveniente ser condenada, de
ofcio ou a requerimento, a obrigao de pagar parte
contrria:

1. indenizao por perdas e danos, a ser prefixada, na sen-


tena, em at 20% do valor da causa, ou a ser apurada
em liquidao, por arbitramento;
2. honorrios advocatcios e demais despesas por ela
efetuadas;
3. multa, no excedente a 1% do valor da causa.

Tais sanes aplicam-se no apenas parte ven-


cida, como, at mesmo, vencedora, caso esta tenha
agido de m-f. Nesta hiptese, em vez de o vencido
525/1719

arcar com as verbas tpicas da sucumbncia (honorrios


do advogado da parte contrria, custas e despesas pro-
cessuais), nus que normalmente lhe incumbiriam, por
ser sucumbente, o vencedor quem suportar o paga-
mento de tais valores, mesmo sem ter sido sucumbente,
como penalidade em razo de sua m-f.
O art. 17 do CPC aplica-se subsidiariamente s
aes civis pblicas para tipificar as hipteses de m-f
processual. Tambm a elas se aplica a regra de que as
penalidades podem ser impostas de ofcio ou a requeri-
mento, e no apenas parte vencida, como tambm, se
for caso, vencedora. No obstante, h diferenas entre
os dois regimes:

4. No CPC, a sano aplicvel apenas a quem foi parte


no processo. J no sistema LACP/CDC, as associaes
autoras e os diretores responsveis pela propositura
da ao sero solidariamente condenados a pagar hon-
orrios advocatcios, o dcuplo das custas, sem prejuzo
da responsabilidade por perdas e danos (LACP, art. 17;
CDC, art. 87, pargrafo nico);480
5. Assim como no CPC, a parte de m-f na ao civil
pblica ser condenada a pagar parte contrria inden-
izao por perdas e danos, alm dos honorrios advoc-
atcios e demais despesas por ela efetuadas. H, porm,
uma diferena: a multa que o autor de m-f (solidaria-
mente com os diretores da associao autora) pagar
parte contrria ser o dcuplo do valor das custas
(LACP, arts. 17 e 18; CDC, art. 87), no estando sujeita,
portanto, ao limite de 1% do valor da causa. O estabele-
cimento de uma penalidade diferenciada para os
autores da ao tem uma razo de ser: como eles tm
acesso facilitado Justia, em funo da iseno do
526/1719

adiantamento de custas e do pagamento do nus da


sucumbncia, fazia-se mister um contrapeso, com in-
tuito de desestimular o abuso do direito de ao.

Por derradeiro, frise-se que, se tais sanes pecu-


nirias recarem sobre rgos pblicos despersonaliza-
dos (como o caso do Ministrio Pblico), a responsab-
ilidade por seu pagamento ser da respectiva Fazenda
Pblica.
Em resumo, pode-se dizer que as regras do sistema
LACP/CDC so as mesmas do CPC no que toca ao nus
da sucumbncia e litigncia de m-f, com exceo dos
autores das aes civis pblicas. Em relao a estes, as
excees so as seguintes:

a) eles, a rigor, no esto sujeitos ao nus da


sucumbncia;
b) mas, caso litiguem de m-f:
b.1) sejam vencedores ou vencidos, incorrero, como
penalidade, no apenas na obrigao de indenizar
pelas perdas e danos da parte contrria, e a pagar
honorrios advocatcios, custas e despesas proces-
suais (como se d no CPC), mas tambm obrigao
de pagar parte contrria, exatamente, o dcuplo do
valor das custas (ao contrrio do CPC, em que
deveriam pagar-lhe multa de at 1% do valor da
causa);
b.2) no caso das associaes, os diretores responsveis
pela propositura da ao sero com elas solidaria-
mente condenados ao pagamento de tais sanes.
527/1719

2.14.5 Prescrio
A LACP e o CDC no criaram um prazo prescricion-
al especial para as aes civis pblicas, nem para o
cumprimento, coletivo ou individual, de suas sentenas.
No que toca ao cumprimento, ainda vale a regra da
Smula n. 150 do STF: prescreve a execuo no mesmo
prazo de prescrio da ao.481 O prazo prescricional
dessa execuo tem por termo a quo, em regra, o
trnsito em julgado da sentena condenatria. Quando,
porm, houver controvrsia sobre a legitimidade de um
determinado ente para propor a execuo da sentena
coletiva, o prazo prescricional inicia-se com a pub-
licao da deciso de reconhecimento da legitimid-
ade.482
Desafio maior, entretanto, identificar o prazo pre-
scricional para a propositura da ao de conhecimento.
fato que o CDC estipulou o prazo prescricional de
cinco anos para a pretenso de reparao pelos danos
causados por fato do produto ou do servio, prevista na
Seo II do Captulo IV, iniciando-se a contagem do
prazo a partir do conhecimento do dano e de sua autoria
(art. 27). No se trata, porm, de prazo dirigido espe-
cificamente s aes coletivas, mas aplicvel a quaisquer
pretenses de reparao de danos por fato do produto
ou do servio, sejam elas deduzidas individualmente ou
em processo coletivo.
J a prescrio das pretenses decorrentes de atos
de improbidade ser abordada ao estudarmos a lei de
improbidade administrativa.
528/1719

Nas demais aes coletivas, teremos as seguintes


possibilidades:

1. R Fazenda Pblica (pessoa jurdica de


direito pblico, ou pessoa jurdica de direito
privado prestadora de servio pblico).
As pretenses em geral contra a Fazenda Pblica
Federal, Estadual ou Municipal prescrevem em cinco
anos, por fora do art. 1. do Dec. 20.910/1932.483
Se a pretenso deduzida na ao civil pblica for
passvel de ser formulada em uma ao popular, pode-
se aplicar o art. 21 da LAP, por analogia, que tambm
prev prazo prescricional de cinco anos.484
Outro fundamento para o prazo quinquenal
lanado no art. 1.-C da Lei 9.494/1997,485 especifica-
mente voltado a aes de reparao de danos contra a
Fazenda Pblica. H, porm, entendimento no sentido
de que a prescrio de tais pretenses teria passado a
ser trienal, conforme o art. 206, 3., V, do CC/2002.
Nesse sentido, alega-se que a regra do art. 1. do Dec.
20.910/1932 da qual o art. 1.-C da Lei 9.494/1997
teria sido mera repetio foi elaborada em benefcio
da Fazenda Pblica, pois, at ento, as pretenses in-
denizatrias contra ela ou contra particulares eram
sujeitas ao mesmo prazo prescricional de 20 anos, con-
forme o CC/1916. Com a reduo desse prazo para trs
anos no CC/2002, no faria sentido que as pretenses
indenizatrias contra a Fazenda ficassem adstritas a um
prazo superior. Alis, o prprio Dec. 20.910/1932, ao
instituir a regra geral de cinco anos, ressalvou, em seu
529/1719

art. 10, que, no caso da eventual existncia de prazo


prescricional menor a incidir em situaes especficas, o
prazo quinquenal seria afastado nesse particular.486 O
STJ, por ora, apreciou a questo apenas em aes indi-
viduais, e vem se mostrando dividido.

2) Demais rus:
H uma diviso:

1) Parte da doutrina e da jurisprudncia defende a adoo


subsidiria dos prazos prescricionais previstos no
Cdigo Civil ou na legislao especial;487
2) A 2. Seo do STJ, analisando ao movida pelo
IBDCI (Instituto Brasileiro de Defesa do Cidado) e
buscando a condenao do Banco do Brasil ao paga-
mento de expurgos inflacionrios dos Planos Bresser e
Vero, entendeu ser aplicvel, por analogia, a pre-
scrio quinquenal da ao popular, tendo em conta
que tal ao integra o mesmo sistema de tutela de
direitos coletivos ao qual pertence a ao civil
pblica.488

3) Pretenso imprescritvel
A pretenso de reparao por danos ao meio ambi-
ente,489 apesar de ausncia de previso legal e constitu-
cional, e ainda que voltada contra a Fazenda Pblica,
imprescritvel. A razo que o meio ambiente direito
inerente vida, fundamental e essencial afirmao dos
povos;490 assistindo no apenas s geraes presentes,
como tambm s futuras (que no poderiam ser preju-
dicadas pela inrcia das geraes presentes), e,
tratando-se de direito fundamental de natureza
530/1719

extrapatrimonial, seria imprprio dirigir-lhe as mesmas


regras prescricionais do direito privado.491
Finalmente, importa tratar de outro aspecto da pre-
scrio, a saber, da interrupo do seu curso por conta
da citao. o caso de perguntar: proposta uma ao
civil pblica por um colegitimado em defesa de in-
teresses individuais homogneos, a citao vlida, ainda
quando ordenada por juzo incompetente, interrompe o
curso da prescrio (CPC, art. 219) para todos os lesad-
os, inclusive para aqueles que, sem ingressarem no pro-
cesso coletivo, prefiram aguardar por seu desfecho para
eventualmente se beneficiarem da futura coisa julgada?
A resposta a tal pergunta s pode ser positiva.
Outra soluo acabaria exigindo que as vtimas to-
massem algumas atitudes incompatveis com os fins do
processo coletivo: para interromperem o curso
prescricional, ver-se-iam obrigadas a ingressar como lit-
isconsortes na ao coletiva (gerando tumulto processu-
al que anularia a otimizao da prestao jurisdicional
buscada pela tutela coletiva), ou seriam foradas a pro-
mover aes individuais (tornando vo o intuito do pro-
cesso coletivo de livrar o Judicirio de uma enxurrada
de aes individuais).

2.15 QUESTES

1. (Ministrio Pblico/SP 2011) Assinale a al-


ternativa correta acerca do arquivamento do
Inqurito Civil.
531/1719

a) Encerradas as investigaes com a propositura


de ao civil pblica, quando esta no abranger
todos os fatos e pessoas mencionados na portaria
inicial do inqurito civil, dever ser promovido, em
deciso fundamentada, o arquivamento em re-
lao a eles perante o Conselho Superior do Min-
istrio Pblico.
b) A designao de outro membro vista da recusa
de homologao de promoo de arquivamento ou
de provimento de recurso contra o indeferimento
de representao ato exclusivo do Procurador-
Geral de Justia, independentemente da deciso
do Conselho Superior do Ministrio Pblico.
c) Recebida representao e obtida a satisfao do
interesse por ela veiculado, no prazo de 30
(trinta) dias, e no havendo outra providncia a
tomar, o rgo do Ministrio Pblico que a rece-
beu est dispensado de promover seu arquiva-
mento perante o Conselho Superior do Ministrio
Pblico.
d) Celebrado o compromisso de ajustamento, o
presidente do inqurito civil adotar as providn-
cias para verificao de seu cumprimento, aps o
qual lanar nos autos promoo de arquivamento
e os remeter anlise do Conselho Superior do
Ministrio Pblico.
e) Celebrado e homologado o compromisso de
ajustamento de conduta, em carter excepcional,
poder ser celebrada a novao, nos termos da lei
civil, caso em que o presidente do inqurito civil
dever motiv-la, sem, no entanto, promover
novo arquivamento do inqurito civil, pois, como
no ajuste homologado, no poder ocorrer
disponibilidade do interesse objeto do inqurito
civil.
532/1719

2. (Ministrio Pblico/SP 2011) Relativamente


ao compromisso de ajustamento de conduta,
assinale a alternativa que expressa correta-
mente suas caractersticas.
a) Trata-se de acordo, de atribuio dos rgos
pblicos legitimados para a ao civil pblica, pelo
qual as partes transigem quanto forma e ao
prazo para atendimento do interesse difuso, colet-
ivo ou individual homogneo, sem dispor do in-
teresse em questo, revestindo-se de eficcia de
ttulo executivo extrajudicial.
b) Trata-se de transao formulada nos termos da
legislao civil, de atribuio dos rgos pblicos
legitimados para a ao civil pblica, pela qual as
partes realizam concesses mtuas, para atendi-
mento do interesse difuso, coletivo ou individual
homogneo, revestindo-se de eficcia de ttulo ex-
ecutivo extrajudicial.
c) Trata-se de acordo, de atribuio exclusiva do
Ministrio Pblico, pelo qual as partes transigem
quanto forma e ao prazo para atendimento do
interesse difuso, coletivo ou individual homo-
gneo, sem dispor do interesse em questo,
revestindo-se de eficcia de ttulo executivo
judicial.
d) Trata-se de transao formulada nos termos da
legislao civil, de atribuio exclusiva do Min-
istrio Pblico, pela qual as partes realizam con-
cesses mtuas, para atendimento do interesse
difuso, coletivo ou individual homogneo,
revestindo-se da eficcia de ttulo executivo
judicial.
e) Trata-se de acordo, de atribuio dos rgos
pblicos legitimados para a ao civil pblica, pelo
qual as partes transigem quanto forma e ao
533/1719

prazo para atendimento do interesse difuso, colet-


ivo ou individual homogneo, sem dispor do in-
teresse em questo, revestindo-se de eficcia de
ttulo executivo extrajudicial quando assinado por
2 (duas) testemunhas instrumentrias.

3. (Ministrio Pblico/SP 2011) Analise as


seguintes afirmaes a respeito do Inqurito
Civil: I. aplica-se a publicidade dos atos pratic-
ados, com exceo dos casos em que haja
sigilo legal ou em que a publicidade possa
acarretar prejuzo s investigaes, casos em
que a decretao do sigilo legal dever ser mo-
tivada; II. o membro do Ministrio Pblico re-
sponsvel pelo Inqurito poder prestar in-
formaes, inclusive aos meios de comu-
nicao social, a respeito das providncias ad-
otadas para apurao de fatos em tese ilcitos,
externando, desde logo, seu posicionamento
quanto aos fatos em apurao; III. a publicid-
ade inclui o direito de vista dos autos em Sec-
retaria, mas no a extrao de cpias, que
poder ser suprida por certido a ser deferida
mediante requerimento fundamentado do in-
teressado; IV. a restrio publicidade dever
ser decretada em deciso motivada, para fins
do interesse pblico, e poder ser, conforme o
caso, limitada a determinadas pessoas, provas,
informaes, dados, perodos ou fases, cess-
ando quando extinta a causa jurdica que a
motivou. Est correto apenas o contido em
a) I e II.
b) I, II e III.
c) I e IV.
d) II, III e IV.
e) III e IV.
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4. (Ministrio Pblico/RO 2010) Com refern-


cia ao instituto do inqurito civil pblico,
assinale a opo correta.
a) O inqurito civil constitui procedimento de in-
staurao obrigatria pelo MP, destinado a coligir
provas e quaisquer outros elementos de con-
vico, de forma a viabilizar o exerccio respon-
svel da ao civil pblica.
b) De acordo com a jurisprudncia, lcito negar ao
advogado constitudo o direito de ter acesso aos
autos do inqurito civil, em especial aos elemen-
tos j documentados nos autos pertinentes ao in-
vestigado, desde que analisadas a natureza e a fi-
nalidade do acesso.
c) O inqurito civil, em que no h, em regra, a ne-
cessidade de se atender aos princpios do contra-
ditrio e da ampla defesa, constitui procedimento
meramente informativo, que visa investigao e
apurao de fatos.
d) Uma vez constatada a ocorrncia de ilcitos
penais, vedado ao MP oferecer denncia com
base em elementos de informao obtidos em in-
quritos civis instaurados para a apurao de ilci-
tos civis e administrativos.
e) De acordo com entendimento do STF, o habeas
corpus meio hbil para se questionar aspectos
ligados ao inqurito civil pblico.

5. (MP/MG 2011) Direitos difusos so direitos


metaindividuais, que, no tendo atingido o
grau de agregao e organizao necessrio
sua afetao institucional junto a certas en-
tidades ou rgos representativos dos in-
teresses j socialmente definidos, restam em
estado fluido, dispersos pela sociedade civil
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como um todo. A respeito dessa categoria


jurdica, CORRETO afirmar: I. Na conceitu-
ao de interesses difusos, optou o Cdigo de
Defesa do Consumidor pelos critrios da inde-
terminao dos titulares, existncia entre eles
de relao jurdica base, no aspecto subjetivo,
e indivisibilidade do bem jurdico, no aspecto
objetivo. II. Um dos traos que distingue
direitos e interesses difusos dos individuais
homogneos a indeterminao dos titulares.
III. A relao jurdica base que liga o grupo,
categoria ou classe de pessoas que titularizam
os direitos difusos h que ser preexistente
leso ou ameaa de leso do interesse ou
direito. IV. A indivisibilidade que caracteriza
tanto direitos difusos como coletivos implica
que, satisfeita a pretenso de um, todos os de-
mais titulares sero beneficiados, na medida
do dano sofrido por cada um. V. A veiculao
de propaganda enganosa pode ser considerada
ofensa a direitos difusos, uma vez que no
possvel identificar as pessoas atingidas e,
uma vez coibida a prtica ilegal, todos se be-
neficiaro da mesma forma. Apenas esto cor-
retas as opes:
a) I, II e V.
b) I, IV e V.
c) III e IV.
d) II e V.

6. (Ministrio Pblico/PR 2011) Diante das


disposies da Lei 7.347/1985, que disciplina
a ao civil pblica, incorreto afirmar que:
a) Considerando que as aes sero propostas no
foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter
536/1719

competncia funcional para processar e julgar a


causa, est-se diante de competncia absoluta, a
qual pode ser declarada de ofcio em qualquer
tempo e grau de jurisdio;
b) Poder ser ajuizada ao cautelar na hiptese em
que o dano iminente, sendo que a tutela de ur-
gncia pode ser pleiteada antes ou no curso da
ao civil pblica;
c) Os rgos pblicos legitimados podero tomar
dos interessados compromisso de ajustamento de
sua conduta s exigncias legais, no qual pos-
svel a eleio de foro diverso do local onde ocor-
rer o dano, afastando-se, assim, a competncia
funcional para a execuo do ttulo extrajudicial;
d) A ao civil pblica poder ter por objeto o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer,
hiptese em que o juiz determinar o
cumprimento da prestao da atividade devida ou
a cessao da atividade nociva, sob pena de ex-
ecuo especfica, ou de cominao de multa
diria, independentemente de requerimento do
autor;
e) Na ao civil pblica, assim como na ao popu-
lar, a sentena ser ou no acobertada pela autor-
idade da coisa julgada dependendo do resultado
da lide, de tal modo que, caso o pedido seja jul-
gado improcedente por insuficincia de provas,
qualquer legitimado poder intentar outra ao
com idntico fundamento, valendo-se de nova
prova.

7. (Ministrio Pblico/PR 2011) Nos autos do


inqurito civil ou do procedimento prepar-
atrio, visando tutela dos interesses ou
direitos a cargo do ministrio pblico, este
poder expedir recomendaes
537/1719

administrativas no mbito das atribuies in-


erentes s suas funes institucionais. Port-
anto, correto afirmar que:
a) A recomendao medida eminentemente sub-
stitutiva ao compromisso de ajustamento de con-
duta, mas no afasta a necessidade da propos-
itura de ao civil pblica;
b) A recomendao visa melhoria dos servios
pblicos e de relevncia pblica, bem como aos
demais interesses, direitos e bens cuja defesa
caiba ao Ministrio Pblico promover, motivo pelo
qual goza de coercibilidade;
c) A recomendao poder ser expedida apenas me-
diante o encerramento dos atos de instruo do
inqurito civil;
d) A recomendao pode ser expedida com o intuito
de advertir o agente pblico acerca da violao de
seu dever de probidade, hiptese em que a con-
venincia de sua utilizao ficar sujeita anlise
discricionria do Ministrio Pblico;
e) O Ministrio Pblico, ao expedir a recomendao,
dever faz-lo fundamentadamente, fixando prazo
razovel para adoo das providncias cabveis,
mediante cominao de multa.

8. (Defensoria Pblica/RS 2011) Assinale a al-


ternativa que contm a afirmao correta em
relao ao assunto indicado. Ao Coletiva.
a) A ao coletiva que pretenda indenizao por
danos de consumidores vtimas do des-
cumprimento de contrato de prestao de as-
sistncia sade tem por objeto espcie de
direito coletivo stricto sensu.
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b) A indenizao por leso a direitos individuais no


reverter, em nenhuma hiptese, a fundo estatal
de reparao de bens lesados.
c) A iseno de custas, emolumentos, honorrios
periciais e quaisquer outras despesas, para in-
gresso das aes coletivas de consumo no
abrange as interpostas por rgos estatais que
atuem como representantes ou substitutos pro-
cessuais dos consumidores.
d) A improcedncia de ao coletiva que tenha por
objeto a tutela de direito individual homogneo,
no afeta a possibilidade de interposio de nova
ao individual pelo consumidor substitudo na
primeira demanda, desde que no tenha nela atu-
ado como litisconsorte.
e) A Defensoria Pblica no tem legitimidade para a
tutela coletiva de direitos que envolvam relaes
de consumo.

9. (Magistratura DF 2011) Sobre o tema da Ad-


ministrao Pblica em Juzo, no regime das
Leis 4.717/1965 (Ao Popular), 7.347/1985
(Ao Civil Pblica) e 12.016/2009 (Mandado
de Segurana), correto afirmar:
a) facultado a qualquer cidado habilitar-se como
litisconsorte ou assistente do autor da ao
popular;
b) Em caso de desistncia infundada ou abandono
da ao civil pblica por associao legitimada,
apenas o Ministrio Pblico poder assumir a titu-
laridade ativa;
c) A existncia de recurso administrativo com efeito
suspensivo impede o uso do mandado de segur-
ana contra omisso da autoridade;
d) A interposio de agravo de instrumento contra
liminar concedida nas aes movidas contra o
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poder pblico e seus agentes prejudica e condi-


ciona o julgamento do pedido de suspenso de
execuo da liminar.

10. (183 Magistratura SP VUNESP) O som


produzido por templo religioso durante os of-
cios causa desconforto a moradores da vizin-
hana. O Ministrio Pblico prope ao civil
pblica e a defesa argui sua ilegitimidade,
alm de invocar a liberdade de culto inciso
VI do art. 5 da Constituio da Repblica. A
deciso adequada espcie dever
a) reconhecer a ilegitimidade de parte do Ministrio
Pblico, por cuidar-se de vulnerao a bem de tit-
ularidade determinvel.
b) julgar improcedente a ao civil pblica, pois o
direito fundamental contido no inciso VI do art.
5. da CF/88 de natureza prioritria, cotejado
com o dos moradores incomodados.
c) julgar improcedente a ao civil pblica, pois o
som em excesso no contnuo, limitando-se aos
dias de ofcios religiosos.
d) julgar improcedente a ao civil pblica, pois o
som causa mero desconforto e no se enquadra
no conceito de poluio sonora.
e) julgar procedente a ao civil pblica, pois o MP
parte legtima e o som exc