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PODER REGULAMENTAR DA ADMINISTRAO PBLICA

BRUNO BRODBEKIER

Introduo - I - O poder regulamentar da administrao pblica: -


1.1. - Conceito - 1.2. - O Princpio da Legalidade e a Competncia
Regulamentar - 1.3. - Objeto da Competncia Regulamentar - 1.4.
- Titularidade do Poder Regulamentar - 1.5. - Delegao Legislativa
- ll- Regulao: - 2.1. - A Reforma do Estado - 2.2. - Conceito
e Objeto - 2.3. - Diferena entre Regulamentao e Regulao - III
- As Agncias: - 3.1 - Histrico - 3.2. - Natureza Jurdica - 3.3.
- Autonomia - 3.4. - Espcies - 3.5. - O Poder Regulamentar-
3.5.1 - O enfrentamento do tema na doutrina - 3.5.2 - Fundamento
do poder normativo das agncias 3 - Concluso - Referncias Bi-
bliogrficas

Introduo

Iremos enfrentar no presente trabalho a outorga de competncia regulamentar


aos novos rgos da Administrao Pblica, denominados agncias reguladoras.
Este um tema relativamente novo, tendo em vista que as ditas agncias foram
criadas, em sua maioria, em 1997, quando tiveram competncia normativa outorgada
por lei. Como era de se esperar, considerando a relevncia das questes que o tema
apresenta, envolvendo no apenas problemas jurdicos, mas tambm polticos e
econmicos, o assunto j catalizou uma acalorada discusso doutrinria acerca da
legalidade desta possibilidade, onde pode-se identificar grandes manifestaes tanto
pela afirmativa quanto pela negativa.
No obstante, no h at o momento na uniformidade de opinies por nenhum
dos dois lados, podendo-se afirmar que o tema est longe de estar amadurecido entre
os doutos. Neste sentido, nos propomos com o presente trabalho, a oferecer uma
anlise detida do tema dentro da estrutura constitucional vigente e face s novas

R. Dir. Adm., Rio de Janeiro, 233: 141-177, Jul./Set. 2003


caractersticas assumidas pelo Estado, levantando questes, tanto no decorrer do
mesmo, quanto ao seu final, a fim de darmos nossa contribuio para um correto
entendimento do problema.
Desta forma, em primeiro lugar analisaremos o poder regulamentar da Admi-
nistrao Pblica em geral, tarefa que ser empreendida no captulo I. Neste captulo,
delimitaremos a natureza jurdica desta atribuio, investigando onde reside seu
fundamento; estabeleceremos sua necessria correlao com o princpio da legali-
dade, bem como os limites desta competncia; analisaremos quais figuras da Admi-
nistrao a detm; e mostraremos a proibio de. que esta prerrogativa configure-se
em uma delegao legislativa disfarada.
No segundo captulo, nos aprofundaremos no conceito de regulao, situando
em que contexto foram criadas as agncias reguladoras. Em seguida, explanaremos
sobre as atividades regulatrias que devem ser desempenhadas pelas mesmas, frente
ao novo papel do Estado, para ao final estabelecer a distino entre regulao e
regulamentao.
No ltimo captulo, nos dedicaremos a esmiuar estes novos entes denominados
agncias reguladoras, mostrando a influncia do direito americano na sua gnese;
investigaremos a natureza juridica autrquica na qual foram concebidas, verificando
quais so suas autonomias frente Administrao central; pontuaremos as diversas
espcies de agncias existentes; e, afinal, nos dedicaremos a estudar o exerccio de
competncia regulamentar pelas agncias.

I - O Poder regulamentar da administrao pblica

1.1 - Conceito e Natureza

Dentre os poderes outorgados Administrao Pblica para o exerccio de suas


funes constitucionais, inclui-se o poder regulamentar, que est previsto no art. 84,
inciso 11 da Constituio Federal. In verbis:

"Compete privativamente ao Presidente da Repblica:


( ... )
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execuo." (grifou-se)

Segundo definio de Hely Lopes MeirelIes: .. poder regulamentar afaculdade


de que dispem os Chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores, e
Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execuo" 1. Carvalho Filho, por sua

1 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, 16'
ed., So Paulo, 1991.

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vez, conceitua o poder regulamentar como" a prerrogativa conferida Administra-
o Pblica de editar as leis e permitir a sua efetiva aplicao." 2
J Celso Antnio Bandeira de Mello traz uma definio bem precisa do regu-
lamento, expresso maior do poder regulamentar, traduzindo com preciso a tcnica
legislativa empregada pelo constituinte no tocante competncia para sua expedio
e sua finalidade. Define-o como" ato geral e (de regra) abstrato, de competncia
privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir
as disposies operacionais uniformizadoras necessrias ' execuo de lei' cuja
aplicao demande atuao da Administrao Pblica" 3. (grifo no original)
De acordo com a locuo empregada pelos autores ao definir este expresso de
poder do Executivo, poderia se chegar concluso, a princpio, de que trata-se de
uma faculdade, ou liberalidade posta disposio dos Chefes do Executivo. No
entanto, entendemos que trata-se na verdade de um dever da Administrao, pois
sempre que a lei necessite de alguma forma ser complementada, para que seja correta
e efetivamente aplicada, o administrador pblico tem o dever imperioso de expedir
o correspondente regulamento.
Isso se explica pelo fato de as autoridades administrativas no realizarem fins
prprios, mas sim da sociedade e do Estado. O administrador pblico exerce funo
pblica, ou seja, est investido de poderes para atender a interesses de outrem. Assim
os ditos poderes, os quais lhe so outorgados, so meramente instrumentais, neces-
srios consecuo dos fins aos quais est encarregado de atender.
Desta forma, acompanhamos o entendimento de Bandeira de Mello de que o
poder regulamentar trata-se na verdade de um dever da Administrao Pblica.
Cabe ainda comentar acerca do fundamento do poder regulamentar. Conforme
se infere das definies acima transcritas, pode-se perceber que este um poder
outorgado pela Constituio Administrao. Assim, no texto constitucional que
encontra-se o fundamento desta prerrogativa.
Sobre este tema cabe transcrever o magistral esclio do mestre portugus J.J.
Canotilho, que assim resume a questo:

"A justificao do poder regulamentar a ter em conta a justificao ou


fundamento jurdico do poder regulamentar e no a justificao poltica,
material ou prtica da atribuio de poderes normativos administrao.
Quanto ao problema do fundamento jurdico do poder regulamentar, foram
abandonadas as primitivas justificaes (poder prprio e inerente a qual-
quer administrao, expresso do poder discricionrio de administrao),
considerando-se que o poder regulamentar encontra seu fundamento na
prpria Constituio." (grifou-se)4

2 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Manual de Direito Administrativo, Ed. Lumen Juris, 7"
edio, Rio de Janeiro, 200 1.
3 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros, 13"
edio, p. 309.
4 CANOTILHO, J.J. Gomes, Direito Constitucional, Livraria Almedina, Coimbra, 1986, p. 672.

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1.2 - O Princpio da Legalidade e o Poder Regulamentar:

A partir dos conceitos expostos no tpico acima percebe se com clareza a ntima
ligao do poder regulamentar com o princpio da legalidade, previsto no art. 5, 11
da Constituio Federal, pelo qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa, seno em virtude de lei.
Esta expresso maior do Estado de Direito, consagrada na Carta Cidad de 1988,
ganha um contorno muito relevante quando se trata do poder que concedido ao
Executivo para regrar a vida dos particulares, ainda se levarmos em conta a nossa
tradio poltica de super concentrao de poder nas mos do Executivo, tendo o
pas experimentado um maior perodo de tempo em ditadura, do que em regime
democrtico.
muito importante ressaltar, conforme lembra o mestre Bandeira de Mello, que
o texto constitucional exige lei e no decreto, regulamento, pOltaria, ou similares,
para que seja determinada qualquer restrio liberdade dos indivduos 5 , estatuindo
a liberdade como regra. Assim, o que no est proibido aos particulares est, ipso
facto, permitido.
A locuo do art. 84, IV, por sua vez, caminha no mesmo sentido consagrando
o imprio da lei, ao determinar que servem os regulamentos para "fiel execuo de
leis'. O art. 37 da CF, da mesma forma, ressalta que a Administrao Pblica deve
obedecer ao princpio da legalidade.
Outra importante manifestao do princpio da legalidade em nossa carta cons-
titucional, sobremaneira ante o objetivo deste trabalho, est inserta no regramento
da atividade econmica. O art. 170, firmando a livre iniciativa e a livre concorrncia
como princpios regentes da ordem econmica e financeira, estatui em seu pargrafo
nico, que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em
lei.
Mais uma vez o constituinte estabelece a submisso dos atos administrativos
lei, restringindo a atuao dos ditos rgos pblicos que devem regular a atividade
econmica ao que a lei dispuser. Em consonncia com os fundamentos do Estado
brasileiro, que por fora constitucional um Estado liberal, a ordem jurdica procura
proteger a liberdade econmica, estatuindo que apenas por lei pode o Estado res-
tring-la. Como pode-se perceber, o poder outorgado aos rgos regentes da atividade
econmica deve ser, necessariamente, exercido com fundamento em lei.
Do cotejo destes artigos constitucionais, fica pontuada a absoluta submisso, e
inclusive dependncia, destes atos administrativos lei.
Ressalta Hely Lopes Meirelles que, "sendo o regulamento, na hierarquia das
normas, ato inferior lei, no a pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas
disposies. S lhe cabe explicitar, a lei, dentro dos limites por ela traados."6

5 DE MELLO. Celso Antnio Bandeira, ob. cit. p. 310.


6 MEIRELLES, Hely Lopes, ob. cit., p. 108.

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Esta a essncia, inclusive, do princpio da tipicidade dos atos administrativos,
pelo qual todo ato administrativo deve estar previsto em um tipo legal, por obedincia
ao princpio da legalidade. O administrador pblico tem atuao vinculada, pois
encontra seus limites na lei. Enquanto para o particular permitido tudo aquilo que
a lei no probe, para aquele s licito fazer apenas o que a lei prescreve.
Celso Antnio Bandeira de Mello, na sua magistral explanao sobre os regu-
lamentos brasileiros resume a questo:

"Em suma: livre de qualquer dvida ou entredvida que entre ns, por
fora dos arts. 5, 11, 84, IV e 37 da Constituio, s por leis se regula
liberdade e propriedade; s por lei se impem obrigaes de fazer ou no
fazer. Vale dizer: restrio alguma liberdade ou propriedade pode ser
imposta se no estiver previamente delineada. configurada e estabelecida
em alguma lei, e s para cumprir dipositivos legais que o Executivo pode
expedir decretos e regulamentos." 7 (grifos do original)

Pelo que se exps acima, podemos tirar duas importantes concluses. A primeira
a total impossibilidade do regulamento inovar na ordem jurdica, estipulando
direitos e obrigaes no previstos em lei.
Em segundo lugar, deve-se registrar que o ordenamento jurdico ptrio no
comporta a hiptese dos regulamentos independentes ou autnomos, aqueles expe-
didos sobre matria no prevista em lei, sendo o regulamento de execuo a nica
espcie admitida, ou seja, exatamente aqueles editados para fiel execuo das leis.
A doutrina majoritria entende que no direito brasileiro no h espao para estes
atos. Conforme vaticina o mestre Canotilho: "A preferncia ou primazia da lei sobre
o regulamento tomar-se-ia um princpio meramente formal se em matrias impor-
tantes ainda no reguladas por lei o regulamento pudesse adiantar-se na respectiva
disciplina." 8
Anote-se, no entanto, que existe uma nica hiptese de decreto autnomo em
nosso ordenamento, qual seja a atribuio ao Ministro da Fazenda para a fiscalizao
e controle do comrcio exterior, que est previsto no art. 237 da Constituio. Este
entendimento est, inclusive, sedimentado pelo STF. 9
Alguns sistemas aliengenas adotam os regulamentos autnomos, como o caso
do direito francs, no qual a prpria Constituio permite que o Legislativo delegue
ao Executivo a disciplina de matrias reservadas lei.
Di Pietro pontua que nos pases que admitem os regulamentos autnomos ou
independentes, geralmente utilizada uma outra distino de origem no direito
alemo, no qual os regulamentos subdividem-se em duas espcies: regulamentos
jurdicos ou normativos e regulamentos administrativos ou de organizao. 10 Os

7 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 315.


8 CARV ALHO FILHO, Jos dos Santos, ob. cit., p. 674.
9 RE 203954/CE, Pleno do STF, ReI. Min. limar Galvo, publ. DJ 07.02.97; RE 2248611CE, la
T do STF ReI. Min. Octvio Gallotti, publ. DJ 06.11.98.

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primeiros estabelecem normas sobre relaes de supremacia geral, ou seja, aquelas
relaes que ligam todos os cidados ao Estado, tal como as normas de poder de
polcia e seriam, necessariamente, normas complementares lei.
J os regulamentos administrativos, continua a professora, contm normas sobre
organizao administrativa, ou sobre as relaes entre particulares em submisso
especial perante a Administrao Pblica, decorrente de um ttulo jurdico especial.
como um contrato ou uma concesso de servio pblico. Conclui que nos sistemas
jurdicos que admitem os regulamentos independentes, estes s podem existir nestas
matrias organizativas ou de sujeio, nunca nas relaes de supremacia geral.

1.3 - Objeto do Poder Regulamentar

Tendo em vista as caractersticas de generalidade e abstrao da lei, impossvel


ao legislador prever todas as situaes as quais cabe regular, ou seja, quando a lei
necessitar de alguma complementao para ser executada, ter lugar o regulamento
administrativo, exatamente como dispe a CF no art. 84, IV.
Conforme ensina Bandeira de Mello: "A Constituio prev os regulamentos
executivos porque o cumprimento de determinadas leis pressupe uma interferncia
de rgos administrativos para a aplicao do que nelas se dispe, sem, entretanto,
predeterminar exaustivamente, isto . com todas as mincias, a forma exata da
atuao administrativa pressuposta." 11 (grifos no original)
Desta forma, o Poder Regulamentar ser exercido dentro da discricionariedade
administrativa. Dever ser delegada ao administrador pblico no texto legal, alguma
esfera de liberdade de atuao, e, por bvio, onde a lei dispuser a nica forma de
atuao para atender aquele caso em particular, no ter cabimento a expedio de
regulamentos administrativos.
Bandeira de Mello ressalta ainda que a competncia regulamentar uma im-
portante garantia de um tratamento isonmico aos administrados, como forma de
limitao da discricionariedade administrativa, pois particulariza a posterior regula-
mentao requerida em lei e estabelece padres de conduta, que devem ser obser-
vados pelos agentes administrativos ao aplicar a lei aos casos particulares.
Ressalta que, "Sem estes padres impostos na via administrativa. os rgos e
agentes administrativos guiar-se-iam por critrios dspares ao aplicarem a lei. do
que resultariam tratamentos desuniformes aos administrados" . 12

1.4 - Titularidade do Poder Regulamentar

Questo de extrema relevncia para que possamos analisar a questo da exis-


tncia de competncia regulamentar pelas agncias reguladoras a concernente

\O DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica. Ed. Atalas, So Paulo,
1999,3" edio. p. 141.
11 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 316.
12 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 318

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titularidade desta competncia regulamentar. Deve-se investigar se, alm do chefe
do Executivo, outros rgos da Administrao Pblica detm competncia norma-
tiva.
A hiptese de exclusividade dos chefes dos Executivos aventada a partir da
interpretao do art. 84, IV, da Constituio, onde est disposto que compete priva-
tivamente ao Presidente da Repblica a competncia para expedir regulamentos para
fiel execuo de lei. Da mesma forma esto investidos nesta prerrogativa os chefes
dos executivos estaduais, por fora da autonomia dos entes federados consagrada no
art. 18 da CF.
Di Pietro adota entendimento pela exclusividade do chefe do Executivo no
exerccio da competncia regulamentar, fundamentando seu entendimento na letra
da Constituio. A autora lembra que o pargrafo nico do art. 84, ao prever as
hipteses em que o Presidente da Repblica pode delegar as atribuies a ele
conferidas, no inclui a competncia regulamentar. 13
No entanto, prev ainda a Constituio Federal em seu art. 87, pargrafo nico,
inciso 11, que compete ao Ministro de Estado expedir instrues para a execuo
das leis, decretos e regulamentos.
De acordo com esta disposio constitucional, pode-se inferir que afora o
Presidente da Repblica, outros rgos da Administrao Pblica tambm podem
expedir regulamentos. Tal como as leis, os decretos expedidos pelos chefes dos
executivos podem necessitar de ulterior regulamentao, dando-lhe maior detalha-
mento, tarefa que seria cumprida por outros atos normativos expedidos por rgos
administrativos.
Carvalho Filho reconhece que outras manifestaes da Administrao Pblica,
tais como as instrues normativas, resolues e portarias, apesar de terem uma
esfera de incidncia menor, tambm so manifestaes do poder regulamentar.
Defende, porm, que existe uma hierarquia normativa dentro da competncia
regulamentar. Assim advoga o mestre:

.. Os decretos e regulamentos podem ser considerados como atos de regu-


lamentao de primeiro grau; outros atos que a eles se subordinem e que,
por sua vez, os regulamentem, evidentemente com maior detalhamento,
podem ser qualificados como atos de regulamentao de segundo grau, e
assim por diante. Como exemplo dos atos de regulamentao de segundo
grau, podemos citar as instrues expedidas pelos Ministros de Estado." 14

Bandeira de Mello da mesma forma reconhece que as demais manifestaes de


carter geral da Administrao Pbica so manifestaes normativas, porm atos
jurdicos inferiores aos regulamentos administrativos, tal qual est previsto pelo art.
87,11 da Lei Maior.

13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit, p. 141.
14 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, ob. cit., p. 37.

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Alerta que todos os impedimentos anteriormente explicitados acerca dos regu-
lamentos, aplicam-se com ainda maior nfase nestes casos, pois" se o regulamento
no pode ser instrumento para regular matria que por ser legislativa, insuscetvel
de delegao, menos ainda podero faz-Lo atos de estripe menor, quais instrues,
portarias ou resoLues. Se o Chefe do Poder Executivo no pode assenhorear-se
de funes Legislativas nem receb-Las para isso por compLacncia irregular do
Poder Legislativo, menos ainda podero outros rgos ou entidades da Administra-
o direta ou indireta." 15
Desta forma, no se pode negar que outras figuras da Administrao Pblica
detm competncia regulamentar. Porm, conforme acima exposto, os autores tm
restringindo esta competncia complementao de decretos e regulamentos.
Devemos investigar, assim, se a partir da dico constitucional possvel afirmar
que estes ditos regulamentos de segundo grau podem complementar diretamente a
lei. O art. 87, pargrafo nico, inciso 11 dispe que as instrues sero expedidas
para a execuo de leis, decretos e regulamentos.
Parece-nos coerente a posio de Ives Gandra Martins, que entende que cabe
aos Ministros de Estado a funo de tornar aplicvel tanto a produo normativa do
Legislativo, quanto a funo explicitadora do Executivo l6 , se lembrarmos, inclusive,
que da mesma forma que os regulamentos, as instrues, portarias e resolues,
assim como todo ato normativo, encontram seu norte na lei, e tem como nico intuito
dar-lhe concretizao.

1.5 - Delegao LegisLativa

Faz-se necessrio tratar ainda da questo da delegao legislativa, tendo em


vista que alguns autores, nesta ainda incipiente doutrina acerca dos poderes das
agncias reguladoras, enxergam que o fundamento da competncia regulamentar
dstes entes residiria em forma de delegao legislativa, com indisfarvel inspirao
no modelo norte-americano, onde de fato as agncias recebem sua competncia
normativa atravs de delegao do Poder Legislativo.
Por isso faz-se mister delimitar o contedo deste instituto, levando-se em con-
siderao sua excepcionalidade frente ao princpio da separao dos poderes.
Por outro lado, muito importante demonstrar que em nada se confunde com
a competncia regulamentar, bem como deve-se alertar para a falsa delegao legis-
lativa, que opera-se atravs de leis demasiadamente vagas e imprecisas que acabam
por relegar ao poder regulamentador a disciplina de restries de direitos.
Dentro de nossa estrutura constitucional de tripartio de poderes, tm-se que
as funes tpicas de cada um dos poderes, Legislativo, Executivo e Judicirio, so,
em regra, indelegveis.

15 DE ME,LLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 335.


16 MARTINS, Ives Gandra e BASTOS, Celso Ribeiro, Comentrios Constituio do Brasil, 4
volume, Ed. Saraiva, So Paulo, 1995, p. 478.

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No entanto, possvel que em condies especficas cada Poder exera funo
atpica, prpria de outro poder, com fundamento na prpria Carta Magna, tendo em
vista que em seu art. 2 estabelece que os Poderes da Unio sero independentes e
harmnicos entre si.
Com inspirao no sistema de freios e contrapesos (checks and balances) do
direito norte-americano estabeleceu-se que sero exercidas interferncias recprocas
entre os Poderes, a fim de que seja alcanado um equilbrio necessrio para uma
efetiva consecuo dos objetivos da coletividade a serem atendidos, sendo, da mesma
forma, uma ferramenta indispensvel para se coibir arbitrariedades.
Desta forma, nenhum dos trs Poderes senhor absoluto de sua funo, e, a fim
de alcanar esta dita harmonia e equilbrio entre os Poderes, que a prpria consti-
tuio, e somente ela, pode especificar em quais hipteses cada Poder ir atuar
atipicamente.
E neste sentido, a delegao legislativa um exemplo de atuao atpica do
Poder Executivo, na qual este exerce funo legiferante. O constituinte entendeu
que, em determinadas situaes, a necessidade de edio de leis no poderia esperar
o trmite normal das Casas do Congresso, decidindo que nestas hipteses seria
necessrio uma atuao mais clere do Poder Executivo, sendo-lhe lcito, portanto,
autorizar-lhe a legislar.
E apenas em dois momentos a Lei Maior outorga esta prerrogativa ao Executivo:
para edio de medidas provisrias (art. 62) e produo de leis delegadas (art. 68).
esta segunda hiptese que nos interessa no presente trabalho.
Segundo definio de Loureiro Jnior, "Constitui delegao legislativa a ou-
torga temporria. parcial e condicionada do exerccio da competncia legiferante
feita pelo Poder Legislativo a outro Poder" (grifou-se)l?
Conforme pode-se inferir da locuo do art. 68, o Presidente da repblica deve
"solicitar" a delegao ao Congresso. O emprego deste termo, com certeza, no foi
utilizado inutilmente. Importa dizer que a solicitao pode ou no ser atendida pelo
Congresso.
Por outro lado, conforme ensina Ives Gandra Martins, atravs da delegao, o
Legislativo confere ao Presidente da Repblica o direito de legislar por tempo certo
e sobre matria definida. 18
Destas consideraes pode-se aduzir as seguintes afirmativas: a outorga cinge-se
s matrias especficas as quais foram solicitadas e sempre precria, podendo a
todo tempo o legislativo retom-Ia, uma vez que no renuncia sua competncia.
Como se percebe, a delegao imprestvel a servir de fundamento para
competncia regulamentar das agncias, rgos que pretendem-se definitivos.
Como concluso desta explanao acerca da delegao legislativa, deve-se
pontuar que a mesma sempre veculo excepcional e somente tem espao nas duas
hipteses constitucionalmente previstas acima.

I? Da delegao Legislativa. So Paulo; Saraiva, 1968, p. 243.


18 MARTINS, Ives Gandra, ob. cit., p. 520.

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Esta afirmao faz-se muito importante face o poder regulamentar da Adminis-
trao, pois, conforme salienta Bandeira de Mello, por fora do princpio da legali-
dade somente lei cabe indicar as condies de aquisio ou restrio de direitos.
Ao regulamento s pode assistir, vista das condies preestabelecidas, a especifi-
cao delas. 19
Logo no pode o legislador dispor que determinada liberdade ser disciplinada
por regulamento, sob pena de tornar letra morta o ditame de que" ningum ser
obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" .
O mestre em apreo afirma que toda vez que isto ocorrer estaremos diante de
uma delegao disfarada, assim a conceituando:

"Considera-se que h delegao disfarada e inconstitucional, efetuada fora


do procedimento regular, toda vez que a lei remete ao Executivo a criao
das regras que configuram o direito ou que geram a obrigao, o dever ou
a restrio liberdade. Isto sucede quando fica deferido ao regulamento
definir por si mesmo as condies ou requisitos necessrios ao nascimento
de direito material ou ao nascimento da obrigao, dever ou restrio." 20

Nunca demais lembrar que a liberdade de atuao do administrador pblico


encontra seus limites na lei que deve regulamentar. Neste sentido, deve-se investigar
em cada caso concreto, se o legislador outorga administrao mais do que deveria,
deixando ao alvitre do administrador, matrias que no podem escapar apreciao
do Poder Legislativo.

li - Regulao

2.1 - A Reforma do Estado

Antes de adentrarmos propriamente no estudo da figura jurdica da regulao e


suas manifestaes, no podemos deixar de tratar da reforma do Estado, pela qual
se remodelou a administrao estatal e, principalmente, as prestaes de servio
pblico. Este fenmeno deu origem a novas formas de regulao e, por via de
conseqncia, foi a gnesis das agncias reguladoras, cujo controverso poder nor-
mativo o tema do presente estudo.
No incio da dcada passada, chegou-se a um consenso de que o Estado provedor
no atendia mais s expectativas da sociedade, como aquele que deve satisfazer todas
as necessidades dos cidados, avocando para si inmeras funes de cunho social,
prestando diretamente, por meio de empresas pblicas, toda a sorte de servios
pblicos, incluindo-se algumas atividades econmicas estratgicas. 21

19 DE MELLO, Celso Antonio Bandeira, ob. cit, p. 321


20 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 324
21 MENDES, Conrado Hbner, Refomlll do Estado e Agncias Reguladoras: Estabelecendo os

150
Constatou-se que, com essa estrutura, o Estado tornou-se agigantado demais e,
principalmente mostrou-se um pssimo prestador de servios pblicos. Marcos Ju-
ruena enxerga a situao da seguinte forma: "No resta dvida que um Estado
hipertrofiado gera custos elevadssimos. mantidos por tributos que sacrificam a
poupana popular e o investimento empresarial sem o correspondente retorno em
qualidade dos bens e servios prestados." 22
Neste contexto, com o objetivo de operar uma" reengenharia do Estado" , foi
implementado o Plano Nacional de Desestatizao (PND) pela Lei n 8.031, de
12.04.1990 23 , atualmente regido pela Lei n 9.491, de 09.09.1997, como medida
para se obter a substituio do Estado pelos empreendedores do setor privado,
expandindo as atividades do setor pblico de forma competitiva.
Dentre os objetivos do Plano estavam includos a alienao de participaes
acionrias do Estado, a extino de empresas pblicas com a venda de seus ativos,
bem como a delegao a particulares, por meio de concesso, permisso e autoriza-
o, da execuo dos servios pblicos, concentrando-se o Poder Pblico no plane-
jamento e controle dessas atividades.
Para que essas reformas fossem implementadas fazia-se necessrio, antes de
mais nada, alterar a Constituio, a fim de desobrigar o Estado em diversos campos,
extinguindo monoplios, possibilitando a prestao de certos servios pblicos por
particulares, que antes no dispunham nem da concesso com instrumento de dele-
gao,24 como, por exemplo, os servios de telecomunicao e a explorao de
petrleo.
As impresses de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, revelam que no contexto
em que a CF de 88 foi promulgada, os servios pblicos institudos pelo Estado e
postos disposio dos cidados uti singuli j no mais cabiam serem prestados e
controlados pelo Estado, mas sim prestados pelo setor privado e controlados pelo
Poder Pblico:
"No Brasil, esta evoluo sofreu um percalo que atrasou-nos o processo
por quase uma dcada. Com efeito, a Constituio de 1988, ao ser promul-
gada, estava destinada a ser o ltimo modelo instituidor de um Estado do
Bem-Estar Social e, por isso, no continha nem previa providncias para a
retomada do desenvolvimento dos servios pblicos no Pas. Por considerar
o modelo vigente satisfatrio, tratou apenas de mant-lo, inclusive com uma
atuante presena do Estado na prestao e sem maior preocupao com o
controle" 25

Parmetros de Discusso, in Direito Administrativo Econmico, coordenado por Carlos Ari Sund-
feld, Ed. Malheiros, So Paulo, 2000, p.109.
22 VILELLA SOUTO, Marcos Juruena, Desestatizao - Privatizao, Concesses, Terceiriza-
es e Regulao, Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2001, 4" edio, p. 131.
23 A Lei 8.031/90 foi revogada pela Lei n 9.491/97, publicada no DOU de 10.09.1997, a qual
passou a dispor sobre procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatizao.
24 MENDES, COnTado Hbner, ob. cit, p. 136.
25 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Mutaes do Direito Administrativo, Editora Renovar,
2" Edio Rio de Janeiro, 2001, p. 150.

151
A atuao do Estado como rgo regulador consiste na troca de papel do Poder
Pblico de prestador dos servios pblicos, seja na prestao direta ou na indireta,
para controlador da execuo dos servios outorgados a pessoas jurdicas pblicas,
ou privadas.
Segundo Conrado Hbner Mendes, a criao dos rgos reguladores neces-
sria, uma vez que, tendo o Estado deixado de prestar diretamente certos servios
considerados essenciais sociedade, transferindo-os a particulares, as decises quan-
to ao rumo de tais setores no podem estar submetidos exclusivamente vontade
dos administradores de tais empresas, motivado apenas por contingncias econmi-
cas. 26
O autor ressalta ainda, que esta regulao sempre ocorreu. A novidade trazida
com as agncias reguladoras seria sua independncia com relao Administrao
central, j que constituem-se como autarquias em regime especial, o que retiraria a
influncia de interesses conjunturais e contraditrios, motivados por interesses po-
lticos. Da mesma forma, engrandece a sua especializao tcnica, visto que disci-
plinariam setores especficos, como o de telecomunicaes e energia eltrica. O tema
da autonomia das agncias ser retomado no captulo IV.

2.2 - Conceito e Objeto

Uma vez estabelecido o contexto no qual foram criadas as agncias reguladoras,


devemos agora analisar o que se entende por regulao, para que se tenha uma idia
real do papel que deve ser desempenhado pelas agncias neste novo modelo de
Estado, conforme delineado acima.
Em primeiro lugar, cumpre destacar que a doutrina do Direito Administrativo
brasileiro no se ocupou, ao menos at ento, do tratamento do instituto da "regu-
lao" em particular. O tema sempre foi tratado como uma das manifestaes do
poder de polcia,27 por entend-lo como uma forma de interveno do Estado na
economia, que restringindo a autonomia privada dos entes que compem o mercado,
envolve, necessariamente, restries s liberdades individuais.
Desta forma, verificamos na doutrina uma falta de consenso no tratamento da
matria, sendo fornecido diversos conceitos diferentes sobre a espcie de regulao
que desempenhada pelo Estado.
Celso Antnio Bandeira de Mello esposa o entendimento de que o fenmeno
regulatrio est inserto entre as formas de interveno do Estado na economia, que
pode se dar de trs maneiras: a) atravs de seu poder de polcia, atuando como
agente nonnativo e regulador da atividade econmica, exercendo, desta forma, as
funes de fiscalizao e planejamento de acordo com o art. 174 da Constituio;
b) mediante incentivos iniciativa privada, fomentando a economia com incentivos
fiscais (tambm previsto no art. 174); e c) assumindo participao direta na econo-
mia, atuando empresarialmente no setor. 28

26 MENDES, Conrado Hbner, ob. cit., p. 136


27 MENDES, Conrado Hbner, ob. cit. p. 115.
28 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 611.

152
Leila Cullar acompanha o raciocnio do mestre, advogando que a regulao
seria a atuao do Estado como administrador na economia, cuja ao disciplinar,
proibindo e condicionando atividades econmicas, coordenando-as e fiscalizando-as,
seria forma de expresso do poder de polcia: "Isto se verificaria com a edio de
normas legais e regulamentares, fiscalizao de sua observncia (vigilncia) e
expedio de atos administrativos de carter preventivo (licenas, autorizaes) ou
repressivo (multas, invalidaes de atos de fuso ou associaes)." 29
No entanto, existem autores que entendem que a regulao pode abarcar todas
as trs formas de interveno do Estado na economia desenhadas pelo professor
Bandeira de Mello, concebendo-a como todos instrumentos utilizados pelo Estado
para corrigir as imperfeies do mercado.
Outros autores, por sua vez, adotam uma conceituao mais restrita de regulao,
limitando o conceito esfera normativa, conforme vaticina Gaspar Arino Ortiz, que
entende por regulao a atividade normativa pela qual o governo condiciona, corrige,
altera os parmetros naturais e espontneos do mercado, impondo determinadas
exigncias ou requisitos atuao dos agentes econmicos. 3o
Marcos Juruena Vilela Souto, citando o mestre portugus Vital Moreira, chama
ateno para as diversas amplitudes que o termo regulao pode adquirir, em defi-
nio que engloba todos estes conceitos expostos:

"(a) em sentido amplo, toda a forma de interveno do Estado na economia,


independentemente dos seus instrumentos e fins; (b) num sentido menos
abrangente, a interveno estatal na economia por outras formas que no
a participao directa na actividade econmica, equivalendo, portanto ao
condicionamento, coordenao, e disciplina da actividade econmica priva-
da; (c) num sentido restrito somente o condicionamento normativo da
actividade econmica privada (por via de lei ou outro instrumento norma-
tivO)."31

Uma vez verificado a amplitude que o conceito de regulao pode atingir,


cabe-nos distinguir dentre estas atividades, quais que devem ser exercitadas pelas
agncias.
Portanto, cumpre-nos investigar o papel regulatrio das agncias diante da
delegao da execuo de servios pblicos por particulares e sobre as atividades
econmicas, antes exercidas em monoplio pelo Estado.
Deve ser ressaltado que a regulao destas atividades sempre ocorreu, conforme
salientado no tpico acima, mesmo antes de toda a reforma do Estado. Os autores

29 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, As agncias reguladoras e seu poder normativo, So Paulo.
Dialtica, 2001. p. 52.
30 ORTIZ, Gaspar Arino, Economia y Estado: crisis y refonna dei sector pblico. Marcial Pons.
Madri, 1993, p. 303.
31 VILELLA SOUTO, Marcos Juruena, ob. cit., p. 438.

153
tm demonstrando que o diferencial da regulao executada pelas agncias residiria
no grande aprimoramento que atividade ganha com a sua alta especializao tcnica.
Portanto, muitas das atividades regulatrias a serem desempenhadas pelas agn-
cias eram anteriormente exercitadas pela Administrao Pblica como poder conce-
dente, em consonncia com a Lei 8.987/95. Marcos Juruena enumera algumas destas
prerrogativas, tais como o dever de fiscalizao do servio, verificar a observncia
dos princpios da modicidade, continuidade, cortesia, atualidade e eficincia na
prestao, declarar a caducidade do contrato e encampar o servio.32
No entanto perante a nova estrutura do Estado, outros deveres so postos ao
administrador. Para esclarecer sobre o que se pretende da regulao face ao fenmeno
da desestatizao, nos socorremos mais uma vez do esclio do professor Juruena:

"Com a transferncia de funes de utilidade pblica do setor pblico para


o privado, pela via de contratos de concesso, o objetivo da funo regula-
tria fazer essa transferncia interessante para as trs partes envolvidas -
concedente, concessionrio e usurio.
( ... )
Em sede de servios pblicos, a regulao torna-se um elemento fundamen-
tal no processo de desestatizao, evitando que os ineficientes monoplios
estatais passem a inescrupulosos monoplios privados." 33

Como se v, alguns novos desafios foram postos disposio dos novos entes
regulatrios. guisa de ilustrao, Carlos Ari Sundfeld lembra dois grandes obje-
tivos que devem ser curados pelas agncias, quais sejam, a proteo aos consumi-
dores e a universalizao dos servios:

"Da essa fundamental misso das agncias que cuidam dos servios de
milhes de usurios: proteger os consumidores. Todavia, especialmente no
Brasil, os "sem-servio" so o n principal: h milhes de pessoas sem
telefone, energia ou saneamento. Universalizar servios bsicos continua
sendo um de nossos maiores desafios. Por isso, preciso impor metas de
expanso s prestadoras, no interesse dos excludos, alm de controlar a
qualidade e as cobranas, no interesse do consumidor." 34

Mais adiante, o autor resume algumas das principais misses a serem atendidas
pelas agncias:

..
( ... )
devem monitorar setores fundamentais da economia, garantindo seu funcio-
namento orgnico; impedir a degradao dos servios e aumentar sua qua-

32 VILELLA SOUTO. Marcos Juruena, ob. cit., p. 136.


33 VILELLA SOUTO, Marcos Juruena. ob. cit.. pp. 439 e 444.
34 SUNDFELD. Carlos Ari. Introduo s Agncias Regl/ladoras. in Direito Administrativo
Econmico, Ed. Malheiros, So Paulo, 2000, p. 34.

154
\idade; lutar pela sua universalizao, em benefcio da justia social; proteger
o consumidor; atuar contra os abusos do poder econmico." 35

2.3 - Diferenciao entre regulao e regulamentao

Com bastante freqncia pode-se perceber autores utilizando os termos regula-


o e regulamentao como sinnimos. No entanto, grande a sua diferena; uma
vez que como demonstrado acima, o conceito de regulao bastante amplo e
engloba, inclusive, a atividade normativa, onde se insere o fenmeno da regulamen-
tao.
Sobre o tema, bastante elucidativa a lio da professora Di Pietro:

"Regular significa estabelecer regras, independentemente de quem as dite,


seja o Legislativo ou o Executivo, ainda que por meio de rgos da Admi-
nistrao direta ou entidades da Administrao indireta, trata-se de vocbulo
amplo, que abrange, inclusive, a regulamentao, que tem um sentido mais
estrito."36

Desta forma percebe-se, que dentre as inmeras misses e objetivos a serem


desempenhados pelas agncias reguladoras, conforme descrito no tpico anterior, a
regulamentao, ou seja, a veiculao de atos normativos, apenas uma das muitas
funes a que se prestam estes entes.
Para dar tons mais ntidos a esta diferenciao, bastante ilustrativa a disposio
do decreto 2.335 de 1997, ao estabelecer as competncias regulatrias da ANEEL,
em seu art. 4 prescreve que compete agncia" regular" os servios de energia
eltrica. expedindo os atos necessrios ao cumprimento das normas estabelecidas
pela legislao em vigor. "regular" e fiscalizar a conservao e o aproveitamento
dos pontenciais de energia hidrulica. bem como a utilizao dos reservatrios de
usinas hidreltricas. "regular" e fiscalizar. em seu mbito de atuao. a gerao
de energia eltrica oriunda de central nuclear. cumprir e jazer cumprir as disposi-
es regulamentares do servio e aplicar as penalidades regulamentares e contra-
tuais e regulamentar e supervisiollar as condies tcnicas e administrativas neces-
srias descentralizao de atividades. 37
Como se v, a funo regulamentar apenas uma das muitas formas de regulao
a serem exercitadas pelas agncias.
Por outro lado, no se pode olvidar que estava includo como um dos principais
objetivos da Reforma do Estado empreendida na dcada passada, a reduo da

35 SUNDFELD, Carlos Ari, ob. cit., p. 35.


36 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit., p. 141.
37 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta, A ANEEL e Servios de Energia Eltrica. in Direito Admi-
nistrativo Econmico, coordenado por Carlos Ari Sundfeld, Ed. Malheiros, So Paulo. 2000, p.337.

155
atuao do Estado na economia, de um lado, com o fim da sua atuao direta em
atividades econmicas, e de outro, procurando fomentar uma maior atuao dos
pa11iculares na economia, seja atravs da desestatizao, seja atravs da desregula-
mentao.
E o que se deve entender por desregulamentao? Segundo Leila Cullar: " o
conjunto de medidas que tm por objeto a diminuio no somente do volume mas
tambm da importncia das normas jurdicas em uma determinada atividade" .38
Se de um lado, no razovel imaginar que estaria se abrindo mo da regulao
nestas reas, de outro percebe-se que deve haver uma diminuio da carga normativa
a restringi-Ia. Di Pietro, por sua vez, nos mostra o que se pretende atingir com a
desregulao:

"Em conseqncia, quando se fala em desregular, como um dos instrumen-


tos utilizados para reforma do Estado, quer-se significar que deve diminuir
o regramento da atividade privada, para diminuir a interveno do Estado
nas liberdades do cidado. Por outras palavras, quer-se diminuir o poder de
polcia do Estado, pela diminuio das limitaes ao exerccio dos direitos
indi viduais." 39

Os autores afirmam que, para que seja conferido um papel mais ativo aos
cidados na nova regulao estatal, incentivando uma maior interlocuo entre todos
os agentes envolvidos no segmento objeto da regulao, os rgos reguladores devem
substituir a autoridade unilateral e adjudicatria pela autoridade negocial, perma-
nentemente construda. Em outras palavras, a legitimao da autoridade deve se dar
muito menos pela presuno da supremacia e inoponibilidade do poder estatal (poder
extroverso), e mais pela transparncia na atividade regulatria e clareza nos princ-
pios estabelecidos no setor que permitam a dita interlocuo. 4o
Ora; qual a maior expresso da oponibilidade do Estado face aos particulares,
seno atravs da fora coativa das normas jurdicas?
Di Pietro lembra que no coerente aumentar a carga normativa dos objetos de
regulao, apontando que muitos rgos da Administrao indireta, tais como o
Banco Central e a Secretaria da Receita Federal, antes do surgimento das agncias,
j editavam atos normativos atravs de resolues e portarias, extrapolando os limites
da competncia regulamentar:

"E baixam normas - muitas delas inovadoras na ordem jurdica - em uma


quantidade assustadora. absolutamente incompreensvel e contraditria
com a poltica governamental de Reforma do Estado. em que se insere ou

38 CULLAR. Leila, ob. cit., p. 58.


39 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica. ob. cit., p. 141.
40 MARQUES NETO, Floriano Azevedo, A Nova Regulaiio Estatal e as Agncias Independentes.
in Direito Administrativo Econmico, coordenado por Carlos Ari Sundfeld. Ed. Malheiros. So
Paulo. 2000. p 91.

156
deveria inserir se a desregulao, se se pretende prestigiar a liberdade do
cidado. Esses rgos certamente caminham na contramo da direo."
(grifou-se)41

Desta forma, diante de todo o exposto neste captulo acerca da Reforma do


Estado e o papel das agncias reguladoras neste novo modelo, e ainda lembrando
que a atividade normativa no o nico instrumento de regulao existente, cabe-nos
indagar se a expedio de normas realmente essencial para que as agncias possam
efetivamente regular os mercados.
O tema da competncia regulamentar das agncia reguladoras ser retomado no
captulo 3.4.

III - As agncias

3. J - Histrico

As agncias reguladoras de servio pblico, tal como as conhecemos, foram


nitidamente inspiradas nas agncias norte-americanas. Como comum na histria
jurdica do pas, importa-se institutos de direito aliengena, que nem sempre esto
adequados ao nosso ordenamento jurdico, podendo-se tomar como grande exemplo
as medidas-provisrias.
No direito americano as agncias tm um conceito muito amplo. Segundo o
Administrative Procedure Act (APA), lei norte-americana de procedimentos admi-
nistrativos, agncia "autoridade do governo federal distinta do Legislativo e do
Judicirio". Desta forma, excludo os trs Poderes do Estado, todas as demais
autoridades pblicas so agncias. Nos Estados Unidos, falar em Administrao
Pblica significa falar nas agncias, excludo do conceito o Poder Executivo. 42
Ao contrrio do direito administrativo brasileiro, que bastante complexo, no
sistema jurdico americano este resume-se disciplina das agncias. Segundo Leila
Cullar, "a doutrina concebe o direito administrativo como o conjunto de normas
e princpios que definem os poderes e a estrutura das agncias administrativas,
especificam as formalidades procedimentais a serem adotadas por elas, determinam
a validade das decises por elas proferidas e fixam o papel a ser desempenhado
pelos Poderes Executivo, Legislativo e judicirio no controle das agncias."43
As agncias norte-americanas possuem funes quase legislativa e quase-judi-
ciais, uma vez que podem expedir regulamentos e decidir controvrsias, respectiva-
mente. A funo legislativa sempre suscitou maiores discusses nas Cortes norte-
americanas do que a judicial, pois envolve necessariamente discusses acerca da

41 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit., p. 143.
42 DI PIETRO. Maria Silvia Zanella, Parcerias lia Adminislra,io PLh!ica. Ed. Atalas, So Paulo,
1999, 3" edio.
43 CULLAR. Leila. ob. cit., p. 67.

157
violao aos princpios da representatividade e da responsabilidade democrtica, j
que cabe ao Congresso legislar, atravs de seus membros eleitos pelo pOVO. 44 Da
mesma forma, afetam um maior nmero de pessoas devido generalidade inerente
s normas jurdicas.
A controvrsia explica-se facilmente, se levarmos em conta a forma pela qual
as agncias adquirem esta competncia normativa nos EUA. As agncias so criadas
pelo Poder Legislativo que lhes outorga o poder normativo. No se trata apenas de
outorga s agncias de competncia regulamentar, com o objetivo de complementar
as leis para sua fiel execuo, tal como em nosso direito. Como ensina Di Pietro,
"nos EUA, as leis limitam a estabelecer parmetros. princpios. conceitos indeter-
minados. standards. ficando para as agncias a funo de baixar normas regula-
doras. observados os parmetros genricos contidos na lei."45
Argumentos bastante similares a estes so utilizados por doutrinadores brasilei-
ros para justificar a competncia normativa das agncias nacionais. 46 No entanto,
percebe-se que nos EUA opera-se uma delegao legislativa bem diferente da nossa,
inclusive sem muitos dos requisitos de segurana previstos em nosso ordenamento,
como foi visto no captulo 11, tais como a precariedade da delegao, restrio da
matria e prvia solicitao ao Congresso.
A questo torna-se ainda maior, se levarmos em conta que a Constituio
norte-americana muito rgida com relao tripartio de poderes, sendo que os
constituintes sequer previram a possibilidade de delegao de poderes. No obstante,
desde de 1936 que os tribunais tm decidido em favor da delegao, desde que o
Congresso fixe" standards" com significado determinvel para guiar os administra-
dores. 47
importante pontuar que as agncias americanas tiveram seu auge nos anos
30, quando proliferaram rapidamente, durante o governo Roosevelt. poca de sua
instituio, encontrou-se diversas justificativas para legitimar sua criao. Sobre o
tema, socorre-se mais uma vez ao esclio da professora Di Pietro:

"Um dos grandes pilares da sistemtica regulatria adotada nos Estados


Unidos - ou seja, a funo normativa exercida pelas agncias - foi a idia
de que as mesmas so altamente especializadas em suas respectivas reas
de atuao e neutras com relao aos assuntos polticos; havia a crena de
que elas estavam fora das influncias polticas.
( ... )

Devido ao elevado grau de especializao - que seria a prpria justificativa


para criao das agncias reconhecia-se tambm a elas largo grau de discri-

44 HBER MENDES, Conrado, ob. cito p. 123.


45 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica. ob. cit.. p. 134.
46 SUNDFELD, Carlos Ari, Introduo s Agncias Reguladoras; OLIVEIRA, Jos Roberto
Pimenta, A Regulao e u Direito da Energia Eltrica in Direito Administrativo Econmico, Ed.
Malheiros, So Paulo, 2000.
47 CELLAR, Leila, ob. cit., p. 73.

158
cionariedade tcnica, ou seja, uma esfera em que seus atos, mesmos os
regulatrios, por envolverem conhecimentos tcnicos, estavam fora do con-
trole judicial." 48 (grifos no original)

Frise-se, mais uma vez, que estes so os mesmssimos argumentos utilizados


pela doutrina ptria para justificar a criao e a outorga de poder normativo s
agncias nacionais. Ocorre que esta" supremacia" das agncias nos Estados Unidos,
h muito tempo tm sofrido severas crticas e as mesmas vm adquirindo cada vez
menos prestgio perante doutos e leigos.
Desde a dcada de 60, os agentes privados americanos tm conseguido mani-
pular as agncias atravs de seu poder econmico, pressionando-as de tal forma, que
acabam por ditar o tipo de regulamentao que deveriam sofrer. 49
O resultado disto foi o controle de legalidade cada vez maior dos atos normati vos
das agncias por parte do Judicirio, que passou a exigir ampla motivao dos atos
da agncia, a fim de se verificar a razoabilidade das decises diante dos fatos, o que
anteriormente no era exigido, por confiana na especializao das agncias. 50
Da mesma forma, passaram a sofrer restries cada vez mais duras por parte
do Executivo, atravs das ordens executivas (executive orders). Foi criado no go-
verno Reagan o Office Df Bugdet and Management - OMB - que era responsvel
por adequar a atividade das agncias poltica traada pelo Presidente, bem como
era encarregado de supervisionar as propostas oramentrias das agncias, visto que
o seu oramento est sujeito aprovao do Congresso. 51 O Presidente passou a
intervir, inclusive, na nomeao e destituio de funcionrios.
Finalmente, em 1996 foi promulgado o Congressional Review Act (CRA), ato
que estabelece um mecanismo que pode rever e desaprovar todas as regras emanadas
pelas agncias federais. O CRA exige ainda que as agncias submetam aos dois
rgos representativos do Congresso norte-americano e ao Comptroller General a
proposta das regras, acompanhado de sua descrio e seus motivos e a data da
proposta para o incio de sua vigncia. 52 V-se que apenas recentemente introduziu-se
um instrumento de solicitao de delegao legislativa que mais se assemelha ao
modelo adotado em nossa Constituio.
Como concluso desta explanao acerca das agncias americanas, cabe fazer,
de novo, a indagao se realmente eficaz importar conceitos e instituies de direito
aliengena. E no caso especfico das agncias americanas, ser que correto utilizar
um modelo inspirado nos anos 30? o que alerta a prof" Di Pietro em sua magnfica
explanao sobre o histrico das agncias americanas:

48 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit., p. 135.
49 MENDES, Conrado Hbner, ob. cit., p. 121.
50 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit. p.137.
51 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias /la Administrao Pblica, ob. cit. p. 137 .
52 CELLAR. Leila, ob. cit.. p. 70
.. curioso que as mesmas venham a servir de modelo exatamente em um
momento em que, 110 pas de origem, elas perderam grande parte do pres-
tgio e passaram ([ inspirar grande dose de desconfiana, seja por parte dos
rgos do gm'erllO, seja por parte dos cidados.
( ... )
O modelo que se est copiando o que se adotava antes das reformas
iniciadas na dcada de 60. Ainda que muitas agncias disponham de funes
reguladoras delegadas por lei, essas fillles foram sensivelmente reduzidas
pela inteiferncia crescente dos trs Poderes do Estado, de tal forma que
sua independncia est se tomando ilusria." 53 (grifou-se)

3.2 - Natllreza Jurdica

Todas as trs leis instituidoras das mais importantes agncias reguladoras do


pas so unnimes em delimitar sua estrutura jurdica como entes autrquicos. Assim
est estabelecido no art. l da Lei 9.427/96 (ANEEL), no art. 8 da Lei 9.472/97
(ANA TEL) e no art. r da Lei 9.478/97 (ANP), determinando a sujeio destes entes
ao regime jurdico de Direito Pblico.
Segundo Carlos Ari Sundfeld, a opo do legislador se justifica face a uma
deciso recente do Supremo Tribunal Federal (ADIn 1.717-6) na qual o Tribunal
decidiu que a personalidade de direito pblico essencial para que um ente possa
exercer poderes de autoridade pblica. 54
Todos os diplomas legais citados alm de definir as agncias como autarquias,
as submetem, ainda, a um regime especial, a fim de diferenci-Ias das demais
autarquias. Todavia, apenas a Lei 9.472/97 d uma definio sobre o que seria esta
especialidade. Assim est disposto no art. 8, pargrafo 2:

.. 2: A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada


por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica,
mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira."

Ressalta Bandeira de Mello que estas ditas autonomias j eram inerentes a todas
as outras espcies de autarquia, j que o objetivo das mesmas sempre foi de instituir
um ente com autonomia frente Administrao Central. Assim explica o que entende
sobre regime especial:

.. No passado fazia-se referncia a autarquias especiais ou sob regime espe-


cial, para referir-se s universidades, querendo-se significar, com tal rotu-
lao, que desfrutavam de um teor de independncia administrativa, em

53 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit., pp. 134 e 144.
54 SUNDFELD, Carlos Ari, ob. cit., p. 26

160
relao aos poderes controladores exercidos pelos rgos da Administrao
direta mais acentuado que o da generalidade de sujeitos autrquicos.',s5

o mestre em apreo d ainda como exemplo o caso do Departamento Nacional


de guas e Energia Eltrica - DNAEE, que cumpria exatamente as mesmas funes
ora outorgadas ANEEL, tanto que o art. 31 da Lei 9.427 estabelece que esta ser
a sucessora de todo o patrimnio fsico e jurdico da extinta autarquia. 56
De toda a forma, as agncias no podem escapar de qualquer tipo de controle
por parte do Executivo, como poderia se supor a partir da dico do trecho da Lei
9472 acima transcrito. Devem estar, ao menos, submetidas a uma superviso admi-
nistrativa por fora de mandamento constitucional expresso nos arts. 84, II e 87,
pargrafo nico, I.
Uma vez delimitado o regime jurdico ao qual esto submetidas as agncias,
passemos anlise do grau de autonomia que possuem as mesmas.

3.3. Autonomia

Em primeiro lugar, deve ser analisado o porqu de ser outorgada uma maior
autonomia s agncias reguladoras atravs deste dito regime especial.
A dita" independncia" outorgada aos rgos reguladores, a fim de que sejam
capazes de cumprir os objetivos postos sua disposio pela Reforma do Estado e
para que, da mesma forma, adaptem-se ao novo modelo regulatrio.
Neste novo modelo sempre enaltecida a criao de agncias especializadas
para a regulao de reas especficas, pois assim estaria-se intervindo na economia
da forma mais tcnica possvel, deixando-se de lado as decises fundamentadas
unicamente em contedo poltico e eleitoreiro.
Segundo Alketa Peci e Bianor Scelza Cavalcanti, em um ensaio sobre as agn-
cias estaduais, sua maior autonomia justifica-se pelo fato de no estarem atendendo
a objetivos do governo central, mas o seu intuito promover mercados competitivos.
Para que tal modelo regulatrio seja alcanado necessrio estabelecer uma eqi-
distncia do rgo regulador em relao aos plos de interesses de regulao: o poder
concedente (governo), concessionrias e usurios de servios pblicos. 57 Assim
concluem:

"O que se pretende que as agncias tenham autonomia para gerir suas
regulaes com base em conhecimento tcnico. Eliminar a ingerncia pol-
tica nos rgos reguladores de acordo com interesses escusos de curto prazo

55 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 132.


56 DE MELLO, Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p.134.
57 PECI, Alketa, e CAVALCANTI, Bianor Scelza, Reflexes sobre a autonomia do rgo regu-
lador: anlise das agncias reguladoras estaduais, in Revista da Administrao Pblica, Rio de
Janeiro, set./out. 2000, p 104.

161
e criar um ambiente seguro e estvel, onde os investidores possam sentir
confiana em depositar seu capital."58

Neste sentido, a doutrina unnime em apontar a estabilidade de seus dirigentes


como o verdadeiro trao diferenciador das agncias, capaz de conferir-lhes esta maior
autonomia face s demais autarquias, necessria ao efetivo cumprimento de seus
objetivos.
Para ilustrar a forma de nomeao de seus dirigentes e a sua estabilidade,
transcrevemos a seguir o que dispe o art. 11, pargrafos 2 e 3, da Lei 9.478/97,
instituidora da ANP:

"Art. 11:
( ... )
2 Os membros da Diretoria sero nomeados pelo Presidente da Repblica,
aps aprovao dos respectivos nomes pelo Senado Federal, nos termos da
alnea f do inciso 111 do art. 52 da Constituio Federal.

3 Os membros da Diretoria cumpriro mandatos de quatro anos, no


coincidentes, permitida a reconduo, observado o disposto no art. 75 desta
Lei."

Conforme se infere do diploma legal acima transcrito, apesar de os dirigentes


das agncias serem nomeados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Con-
gresso, segundo sua competncia constitucional, tero um mandato fixo que impede
de serem destitudos imotivadamente pelo Chefe do Executivo.
Desta forma est a lei a conferir estabilidade aos dirigentes, pois os mesmos s
perdero seu mandato nas hipteses previamente previstas, afastada a possibilidade
de exonerao ad nutum. 59
Anote-se que esta uma exceo ao disposto no art. 37, 11 da Lei Maior, que
estabelece que os cargos em comisso sero de livre nomeao e exonerao. Esta
exceo justifica-se, pelo fato de que os cargos de provimento em comisso so
ocupados por pessoas de confiana da autoridade competente para preench-los.
Logo, nestes casos, a regra a livre exonerao e ex officio por parte da autoridade
competente. 60
O Supremo Tribunal Federal j se posicionou a favor da estabilidade dos
dirigentes ao decidir a ADInMC n 1949/RS, em que envolvia a Agncia Estadual
de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS).
Decidiu-se que destituio dos conselheiros s tem lugar, caso seja justificada e aps
processo administrativo.

58 PECI, Alketa, e CAVALCANTI. Bianor Scelza, ob. cit., p. 105.


59 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit., p. 131
60 CELLAR, Leila, ob. cit., p. 97

162
Costuma-se indagar sobre a possibilidade da garantia de estabilidade dos diri-
gentes das agncias perdurar aps o fim do governo no qual foram nomeados. Sobre
este problema, cabe trazer baila a lio do mestre Bandeira de Mello:

"Parece-nos evidentssimo que no. Isto seria o mesmo que engessar a


liberdade administrativa do futuro Governo. Ora, da essncia da Repblica
a temporariedade dos mandatos, para que o povo, se o desejar, possa eleger
novos governantes com orientaes polticas e administrativas diversas do
Governo precedente.
Fora possvel a um dado governante outorgar mandatos a pessoas de sua
confiana garantindo-os por um perodo que ultrapassasse a durao de seu
prprio mandato estaria estendendo sua influncia para alm da poca que
lhe correspondia." 61

No obstante toda esta construo terica, procurando oferecer a necessria


autonomia aos rgo reguladores, um importante alerta deve ser feito. No seu estudo,
Alketa Peci identificou que nas agncias estaduais do Rio de Janeiro e do Rio Grande
do Sul, o governador tem amplo poder no processo de indicao e escolha dos
dirigentes das agncias e, no caso carioca, o presidente da agncia exerce outras
funes dentro do governo do estado. A autora conclui afirmando que os mecanismos
existentes no so capazes ainda de conferir efetiva autonomia. 62
Outro importante mecanismo utilizado para dar efetividade a esta dita inde-
pendncia dos rgos reguladores a chamada" quarentena" de seus dirigentes, que
ficam proibidos de serem contratados pelos regulados por um certo perodo de tempo.
Floriano de Azevedo Marques Neto alerta para os malefcios da possibilidade destes
profissionais passarem, de inopino, a ocupar posio de relevo nas pessoas reguladas,
pois acarretariam as seguintes circunstncias indesejveis: "i) o regulador, conver-
tido em executivo do regulado, leva consigo um cabedal de informaes que, ainda
que no utilizadas diretamente, fazem desaparecer a necessria fronteira de inte-
resses; ii) a Sociedade tende a perder a confiana no regulador e a pressupor que
toda a atividade regulatria se desenvolve em perigosa promiscuidade."63
Este um instrumento importantssimo para prevenir os riscos da captura dos
rgos reguladores. Elbia Vinhaes, em um estudo sobre a indstria de energia
eltrica, define que este fenmeno ocorre quando o rgo regulador passa a confundir
o bem comum com os interesses da indstria que deveria ser por ela regulamenta-
das 64 , caindo por terra a sua necessria eqidistncia.

61 DE ME,LLO. Celso Antnio Bandeira, ob. cit., p. 136.


62 PECI, Alketa e CAVALCANTI, Bianor Scelza, ob. cit., pp. 109 e 110.
63 MARQUES NETO, Floriano Azevedo, ob. cit., p. 85.
64 VINHAES, Elbia, A Reestruturao da Indstria de Energia Eltrica Brasileira: Uma Avaliao
da Possiblidade de Competio atravs da Teoria de Mercados Competitivos, tese de mestrado
apresentada na UFSC, fev/1999, p. 12.

163
A autora em comento, citando Santana e Oliveira, ressalta que, da mesma forma
como ocorre com relao ao governo, a dita independncia das agncias tambm
inexiste com relao aos entes regulados:

"Este tipo de captura infelizmente aconteceu e continua acontecendo no


Brasil, tendo em vista o baixo grau de independncia e de capacitao
tcnico-operacional do poder regulador - neste caso representado pelo De-
partamento Nacional de guas e Energia (DNAEE), atual ANEEL, preten-
samente uma agncia independente de controle e fiscalizao da indstria.
Na prtica, os principais executivos da ANEEL eram e permanecem sendo
dirigentes de empresas de eletricidade a quem deveriam regular. Atualmente
todos os diretores de tal departamento so empregados de concessionria
federais e estaduais que pagam suas despesas de deslocamento e de manu-
teno, o que torna difcil a separao entre os interesses do regulador e do
regulado." 65

Por ltimo, deve-se tratar ainda sobre a independncia das agncias frente aos
demais poderes. Com relao ao Poder Judicirio, no existem muitos questiona-
mentos a serem feitos, face ao princpio da unicidade de jurisdio, esculpido no
art. 5, inciso XXXV da Constituio. Assim, os atos das agncias, assim como todos
os atos administrativos, estaro sempre sujeitos ao controle de legalidade por parte
do Judicirio e, ainda que possuam poderes de dirimir conflitos (no entraremos
neste mrito, pois fruto de discusso suficiente para um trabalho distinto), suas
decises sempre podero ser revistas pelo mesmo Poder.
A ressalva pertinente, uma vez que existem pases que adotam a dualidade de
jurisdio, como o caso da Frana, onde as decises administrativas fazem coisa
julgada. 66
Tambm no existe independncia com relao ao Poder Legislativo, em pri-
meiro lugar devido submisso ao controle financeiro, contbil e oramentrio do
Tribunal de Contas (art. 70, CF).
Com relao aos seus atos, normativos ou no, estes esto sujeitos, necessaria-
mente, ao controle do Congresso Nacional, conforme previsto no art. 49, incisos V
e X da Carta Magna. A competncia do Congresso de sustar os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, ou dos limites de delegao
legislativa afigura-se como um importantssimo instrumento, frente s novas hip-
teses de regulamentao que surgiro com a competncia regulamentar a ser exercida
pelas agncias.

3.4 - Espcies

Faz-se necessrio conhecermos as diversas espcies de agncias que existem


atualmente no direito administrativo brasileiro, devido ao fenmeno da "agencifi-
cao" , para um correto entendimento do problema.

65 VINHAES, Elbia, ob. cit., nota a p. 12.


66 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, ob. cit., p. 132.

164
No se pode prescindir deste aprofundamento, se levarmos em considerao
que no existe nenhum diploma legal que defina o que deve-se entender por agncia,
sejam elas administrativas ou reguladoras, estabelecendo parmetros normativos para
serem utilizados em sua conceituao. A falta de uniformidade legislativa na defi-
nio desses entes apenas agrava o j controvertido exame e a compreenso dos
mesmos. 67
Um exemplo desta falta de consenso, acerca inclusive de sua nomenclatura,
o fato de a Constituio Federal fazer referncia a rgo regulador dos servios de
telecomunicaes e do Petrleo (arts. 2 \, XI e 177, 2, IlI) e, nada obstante, suas
leis instituidoras as batizarem de agncias.
Em primeiro lugar, deve ser feita a distino entre as agncias executivas e as
agncias reguladoras. Segundo definio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "Agn-
cia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebre contrato
de gesto com rgo da Administraiio Direta a que se ache vinculada, para a
melhoria da eficincia e reduiio de custos." 68
Continua a professora que tratam-se de autarquias ou fundaes governamentais
pr-existentes que, uma vez preenchendo os requisitos exigidos pelos Decretos
Federais nOs 2.487 e 2.488. recebem a qualificao de agncia executiva e passam
a submeter-se a um regime jurdico especial.
Como se v, estas figuras em nada se confundem com as agncias reguladoras,
objeto de estudo da presente. Estas por sua vez, ainda segundo o esclio da prof' Di
Pietro, podem ser entendidas em sentido amplo, como qualquer rgo da Adminis-
trao Direta ou Indireta com funo de regular as matrias que lhe esto afetas. 69
A professora pontua que a novidade introduzida com as agncias o fato de
assumirem os poderes na concesso, na permisso e autorizao que antes eram
desempenhados pela prpria Administrao Direta, na qualidade de poder conce-
dente, tais como a realizao de licitao, fiscalizao e controle da execuo dos
servios, poder sancionatrio, entre outros, seja quando o objeto da concesso um
servio pblico, seja quando a concesso a explorao de uma atividade mono-
polizada. 7o
Neste ponto encontra a professora algumas crticas, pois entende-se que a mesma
restringe o escopo de atuao das agncias apenas aos servios pblicos. o que
advoga Comado Hbner Mendes:

"Esta ltima observao carece de algum aprofundamento, pois generaliza


de modo acrtico uma caracterstica que pode no existir. Fazemos esta
colocao porque as agncias no podem ser tipificadas pelo objeto regulado

67 CULLAR, Leila. ob. cit., p. 74.


68 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, ob. cit., p. 393.
69 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, ob. cit., p. 394.
70 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, ob. cit., p. 395.

165
que, na viso da professora, seriam os servios pblicos. Agncias existem
que regulam atividades econmicas.,,71

A crtica procede em parte, pois, como visto, Di Pietro ressalva que atividades
econmicas como a explorao do petrleo, tambm sero reguladas pelas agncias.
De fato existem diversas outras agncias que regulam atividades econmicas
ditas relevantes, tais como a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e a Agncia
Nacional de Sade Suplementar. Inclusive, a nova atividade reguladora que preten-
de-se exercer no novo modelo de Estado deve compreender a regulao e a fiscali-
zao de atividades econmicas em sentido amplo.72
No nos cabe alongarmos nesta discusso, pois esta perde muito de seu sentido
se considerarmos a grande divergncia acerca da definio de servio pblico, bem
como o entendimento que o prprio servio pblico uma espcie do conceito de
atividade econmica em sentido amplo. Assim, para alguns pode parecer que deter-
minada agncia regula servio pblico, enquanto que para outros podem ser consi-
derados atividade econmica em sentido estrito.
Dentre as agncias reguladoras encontra-se uma outra distino, que tem grande
relevo face a outorga de competncia regulamentar s agncias. As agncias so
divididas em agncias constitucionais e agncias infra-constitucionais. As primeiras
seriam aquelas que foram previstas no texto da Constituio. Neste caso esto
includas a ANATEL e a ANP, previstas nos arts. 21, XI e 177, 2, III da
Constituio, respectivamente.
As agncias infra-constitucionais, por sua vez, so aquelas que no esto pre-
vistas no texto constitucional e so criadas por lei ordinria.

3.5 - O Poder Regulamentar

3.5.1. O enfrentamento do tema na doutrina

o tema relativo outorga de poder normativo aos rgos reguladores tem


propiciado acaloradas discusses na doutrina.
No obstante as severas crticas que esta possibilidade tem encontrado entre os
administrativistas conservadores, existem numerosos autores que defendem enfati-
camente a necessidade das agncias serem capacitadas de competncia regulamentar.
O debate doutrinrio justifica-se face anlise da legislao que dispe sobre
a criao das agncias reguladoras. A Lei 9.472/97, instituidora da ANATEL, em
seu art. 19, ao estabelecer as atribuies das agncias, elenca vrias hipteses de
exerccio de poder normativo. Confira:

.. Art. 19. Agncia compete adotar as medidas necessrias para o atendi-


mento do interesse pblico e para o desenvolvimento das telecomunicaes

71 MENDES, Conrado Hbner, ob. cit., p.125.


72 Cullar, Lei1a, ob. cit., p. 78.

166
brasileiras, atuando com independncia, imparcialidade, legalidade, impes-
soalidade, e publicidade e especialmente:
( ... )
IV - expedir normas quanto outorga, prestao e fruio dos servios de
telecomunicaes no regime pblico;
( ... )
X - expedir normas sobre prestao de servios de telecomunicaes no
regime privado;
( ... )
XII - expedir normas e padres a serem cumpridos pelas prestadoras de
servios de telecomunicaes quanto ao equipamento que utilizarem;
( ... )
XIV - expedir normas e padres que assegurem a compatibilidade, a ope-
rao integrada e a interconexo entre as redes, abrangendo inclusive os
equipamentos terminais;

A Lei 9.427 tambm traz previso de competncia normativa a ser exercida pela
ANEEL, no captulo que trata da descentralizao de suas atividades:

"Art. 21: Na execuo das atividades complementares de regulao, controle


e fiscalizao dos servios e instalaes de energia eltrica, a unidade
federativa observar as pertinentes normas legais e regulamentares federais.

10. A normas de regulamentao complementar baixadas pela unidade


federativa devero se harmonizar com as normas expedidas pela ANEEL."

Conforme pode-se inferir, as leis tm conferindo competncia regulamentar a


ser exercida pelos novos rgos reguladores. Assim, a primeira questo a ser enfren-
tada pela doutrina a referente a exclusividade do Chefe do Executivo no exerccio
desta competncia.
Leila Cullar milita pela inexistncia desta exclusividade. Citando San Tiago
Dantas, assim se expressa:

"O poder de baixar regulamentos, isto , de estatuir normas juridicamente


inferiores e subordinadas lei, mas que nem por isso deixam de reger
coercitivamente as relaes sociais, uma atribuio constitucional. do Pre-
sidente da Repblica, mas a prpria lei pode conferida, em assuntos deter-
minados, a um rgo da Administrao Pblica ou a uma dessas entidades
autnomas que so as autarquias." 73

Socorrendo-se ainda do esclio de Caio Tcito, assevera que o poder regula-


mentar apenas, em princpio, exercido pelo Presidente da Repblica, mas nada

73 CULLAR, Leila, ob. cit., p. 117

167
impede, e ante determinadas circunstncias aconselha, possa a lei habilitar outras
autoridades prtica do poder normativo.
Conrado Hbner Mendes, que defende, inclusive, que a expedio de atos
normativos indispensvel caracterizao de um rgo como regulador, lembra
que muitas outras autarquias, muito antes do fenmeno da agencificao, j exerciam
competncia regulamentar. Por exemplo, a Lei 4.595 reserva ao Conselho Monetrio
Nacional o poder de expedir normas, como a competncia para fixar as diretrizes e
normas de poltica cambial (art. 4, V), expedir normas gerais de contabilidade e
estatstica (inciso XII), regulamentar as operaes de redesconto e de emprstimo e
estabelecer normas a serem observadas pelo Banco Central do Brasil (inciso XIX).7~
No entanto, poderamos at afirmar que os autores costumam tratar en passa/a
do tema da titularidade da competncia regulamentar. A maioria dos estudiosos,
desta recente doutrina sobre as agncias, no empregam grandes esforos defendendo
a licitude desta outorga legal de poder normativo aos rgos reguladores, face ao
estatudo nos arts. 84, IV e 87, pargrafo nico, II da Constituio.
Percebe-se, evidentemente, que a preocupao est centrada em tema ainda mais
controverso e polmico, qual seja, a autorizao para que as agncias possam pro-
duzir atos normativos que possam inovar no mundo jurdico.
Entendo que o ponto nevrlgico da questo reside neste entendimento, de grande
parte dos autores consultados, defendendo que os atos normativos a serem expedidos
por estes entes no podem circunscrever-se apenas competncia regulamentar
tradicionalmente exercida pela Administrao Pblica, ou seja, para fiel execuo
de lei.
Os autores, com indisfarvel inspirao no direito americano, advogam no
sentido de que as agncias devem exercer funo legislativa ao regulamentar certas
reas da ecnomia. Os rgos reguladores imporiam direitos e deveres aos adminis-
trados com fundamento, ora em decretos autnomos, ora em delegao de poderes
legislativos realizada pela lei que os instituir, que lhes outorgariam esta competncia,
fixando apenas os princpios norteadores, standards, a serem obedecidos na ulterior
regulamentao.
Defendem este entendimento, pregando-se a incapacidade do Direito Adminis-
trativo clssico em lidar com as novas questes regulatrias que se apresentam ao
novo modelo de Estado, tais como foram expostas no captulo 3.2. Argumenta-se
que, capitaneadas pelo galopante avano tecnolgico, as atividades humanas se
tornaram to complexas que o tipo de autoridade a ser exercida pelas agncias no
se coaduna com a clssica tripartio de poderes.
Floriano Azevedo Marques Neto adepto desta teoria, advogando que, em
grande medida devido evoluo tecnolgica, os diversos campos da atividade I

humana tem se especificado e diversalizado de uma tal forma, que catalizaram novas
demandas, tais como:

74 MENDES. Conrado Hbner, ob. cit. 129.

168
. i) o surgimento de novos setores a clamar pautas normativas, ii) a com-
plexizao das questes merecedoras de regulamentao e, por tabela, a
necessidade de mais intricados e especficos instrumentos normativos; iii)
a notvel separao entre diversos campos do Direito, pautada pela edifica-
o de princpios e conceitos prprios a cada setor e no facilmente apro-
veitveis para os demais. Todos estes fatores apontam para a dificuldade de
se manter a lei como instrumento exclusivo da ao regulatria e fonte nica
do arcabouo regulamentar." 75

o autor d como exemplo, desta dinamizao das matrias a serem reguladas


pelo direito legislado, o Direito das Telecomunicaes e os problemas jurdicos
relativos Internet, temas que h uma dcada sequer se cogitava discutir, e que hoje
demandam forte regulamentao e cujo arcabouo jurdico envolver princpios e
conceitos dificilmente transportveis para outros setores.
Carlos Ari Sundfeld, por sua vez, enfatiza que o trmite demorado da produo
legiferante das Casas do Congresso no adequado para atender aos objetivos que
devem ser curados pelas agncias, dando como exemplo a proteo ao meio am-
biente:

"O fato que para atender aos interesses gerais da atualidade no contexto
atual de um Estado intervencionista, no basta editar uma lei abstrata,
genrica e distante. dizendo, por exemplo, que nenhuma explorao da
atividade industrial pode ultrapassar certo limite de poluio, causando dano
sade do vizinho. preciso que o Estado v trabalhando com a realidade
todo o tempo, para definir, nas situaes que se pem, o que ou no uma
emisso de poluentes aceitvel; assim se obter a paulatina diminuio da
emisso de poluentes. preciso impor graus crescentes de restries
emisso de poluentes, e para isso a lei insuficiente. Ningum imagina que
o legislador v cuidar de regular o nvel de emisso de poluentes do bairro
do Maracan no ano de 1998; e em janeiro de 1999 editar outra lei para
estabelecer que j hora de diminuir ainda mais o nvel de emisso; e no
meio do ano, considerando que o nvel eleito foi otimista demais, editar
nova lei para voltar atrs. vivel que o legislador possa fazer isso, dedi-
cando-se, ele prprio, a um verdadeiro gerenciamento normativo da reali-
dade? Seria mope imagin-lo."76

O autor, endossando Floriano Azevedo, assevera que os diversos interesses da


coletividade carentes de proteo so assuntos que no se punham no passado,
quando a teoria da separao dos poderes foi implementada, tais como a proteo
aos consumidores, o controle econmico contra preveno de monoplios, bem como
a democratizao do acesso a servios, como os de telecomunicaes. Pontua que

75 MARQUES NETO, Floriano Azevedo, oh. cit., pp. 79 e 80.


76 SUNDFELD, Carlos Ari, oh. cit, p. 28.

169
para um correto atendimento desses valores preciso um gerenciamento constante:
"E esse gerenciamento se faz pela contnua edio e substituio de normas e, a
seguir, por sua aplicao concreta por um rgo administrativo. O qual deve,
tambm, realizar atos de controle prvio." 77

3.5.2. Fundamentos do poder normativo das agncias

Se por um lado, a grande parte dos autores consultados parece convencida da


necessidade imperiosa de se conferir poderes prprios do Poder Legislativo aos
rgos reguladores, por outro no parece haver um consenso acerca de onde residiria
o fundamento desta prerrogativa.
Dividem-se, basicamente, na defesa da delegao legislativa por parte das leis
que instituem e regulamentam estes rgos, enquanto outros encontram esta atribui-
o alicerada em regulamentos autnomos.
Leila Cullar adepta desta segunda corrente e, ao enfrentar o problema da
falta de representao democrtica na emanao destes atos normativos por parte de
rgos do executivo, assim afirma:

" ( ... )
uma vez que imprescindvel aos entes reguladores a emlssao de atos
normativos, poder-se-ia afirmar que a legitimidade da deteno de poder
normativo por parte das agncias reguladoras decorre do prprio fim a que
se destinam - a busca da eficincia, da forma de atuao das mesmas
(imparcial, tcnica, politicamente neutra) e de forma pela qual so institu-
das (lei aprovada pelo Parlamento)." (grifou-sef 8

Desenvolvendo esta linha de raciocnio, cita Eros Grau, que defende a emanao
de decretos autnomos como indispensvel efetiva atuao do Executivo em
relao a determinadas matrias, definidas como de sua competncia. O mestre citado
vislumbra esta hiptese como uma atribuio implcita do exerccio de funo
normativa do Executivo, seja definida no texto constitucional, seja decorrente de sua
estrutura. 79
Socon'endo-se ainda dos ensinamentos de Eros Grau, a autora aponta a legali-
dade dos regulamentos autnomos apenas na regulamentao das matrias no
reservadas lei, que seriam aquelas previstas nos artigos 5 XXXIX, 150, I e
pargrafo nico do art. 170 da Constituio. 8o
Por ltimo, defende a utilizao deste recurso ante a inrcia do Legislativo,
podendo o Executivo se adiantar na regulamentao, caso um interesse relevante
assim o reclame, e cuja tutela caiba-lhe prover. 81

77 SUNDFELD, Carlos Ari, ob. cit, pp. 29 e 30.


78 CULLAR, Leila, ob. cit., p. 134.
79 CULLAR, Leila. ob. cit., p. 122.
80 CULLAR, Leila, ob. cit., p.122.
81 CULLAR, Leila, ob. cit., p.120.

170
-----------------------~.- ~ -~ -- --

Dentre os administrativistas clssicos, a expedio de regulamentos autnomos


encontra respaldo na doutrina de Hely Lopes Meirelles, que assim vaticina:

"No poder de chefiar a Administrao est implcito o de regulamentar a


lei e suprir, com normas prprias, as omisses do Legislativo que estiverem
na alada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos
fatos e circunstncias que surgem a reclamar providncias imediatas da
Administrao, impe se reconhea ao Chefe do Executivo o poder de
regulamentar, atravs de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de
prover situaes no previstas pelo legislador, mas coerentes na prtica
administrativa. O essencial que o Executivo, ao expedir regulamento
autnomo ou de execuo da lei - no invada as chamadas "reservas de
lei ", ou seja aquelas matrias s disciplinveis por lei, e tais so, em
princpio, as que afetam as garantias e os direitos individuais assegurados
pela Constituio (art. 5)." (grifou-se)~2

Jos Roberto Pimenta Oliveira, embora no mencionando expressamente, de-


fende a expedio de decretos autnomos, ao vislumbrar a impossibilidade de as
agncias deterem poderes normativos atravs de delegao legislativa. O autor faz
uso da classificao exposta no captulo 1.2., para reafirmar que a legitimidade das
normas produzidas pelas agncias circunscreve-se s relaes de supremacia espe-
cial, pois quando o pmticular recebe determinada concesso, permisso ou autori-
zao para prestao de servio pblico, o mesmo insere-se em campo especfico
da Administrao, passando a submeter-se a poderes administrativos mais intensos,
decorrentes da titularidade ou da natureza da atividade a ser desempenhada.~3
Por outro lado, encontramos grandes manifestaes doutrinrias vislumbrando
a possibilidade das agncias inovarem no mundo jurdico como forma de delegao
legislativa, opondo-se frontalmente hiptese de regulamentos autnomos, por
entender que, neste caso, inexiste controle legal da atuao dos rgos.
As teorias que vm sendo construdas, procuram dar contornos menos amplos
a essa forma de delegao que operaria-se em favor das agncias, atravs da restrio
imposta pelo legislador de parmetros e standards, que circunscreveriam de alguma
forma a atuao legislativa das agncias.
Neste diapaso se posiciona Carlos Ari Sundfeld:

"Quando reconheo ser constitucionalmente vivel que elas desfrutem de


um tal poder, de modo algum estou sugerindo que elas produzam" regula-
mentos autnomos" ou coisa parecida, pois todas as suas competncias
devem ter base legal - mesmo porque s a lei pode cri-Ias, conferindo-lhes
(ou no) poderes normativos.
A constitucionalidade da lei atributiva depende de o legislador haver esta-

82 MEIRELLES, Hely Lopes, ob. cit. 107.


83 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta, ob. cit., pp.339-340.

171
belecido standards suficientes, pois ao contrrio haver delegao pura e
simples de funo legislativa."

Floriano de Azevedo Marques, por sua vez, entende que as agncias devem
compartilhar, em diferentes graus, a tarefa normativa com o legislador, que estabe-
leceria os princpios da ordenao. Assim expe a legitimidade de tal hiptese:

"Temos para ns que, se o ente regulador foi criado por lei e se esta delegou
formalmente os poderes de regulamentao de um dado setor da economia
(sade, energia, telecomunicaes etc.) ou de um determinado subsistema
jurdico (proteo ordem econmica, consumidor etc.), inexistir invaso
de competncia legislativa no exerccio pelo rgo regulador da sua com-
petncia para editar normas e regulamentos que dem contextura jurdica
aos princpios contidos na respectiva lei. Alis no nosso ordenamento jur-
dico o controle desse exerccio deve ser, preferencialmente exercido pelo
Poder Legislativo, como prescreve o art. 49, V da Constituio."s~

Muito embora tenha se observado esta tendncia em abraar com entusiasmo a


hiptese de produo normativa inovadora por parte das agncias, existe, por outro
lado, uma grande resistncia de grandes nomes do Direito Administrativo ao repelir
tal situao.
Corroborando sua posio, na qual milita pela exclusividade da competncia
regulamentar nas mos dos chefes do executivo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro
ensina que, em principio, as nicas agncias que poderiam exercer funo regula-
mentar seriam aquelas previstas na Constituio, que so a ANP e ANATEL, devido
a referncia a rgo regulador constante dos arts. 21, XI e 177, 2, nP5
Todavia, entende que essa competncia jamais poder ser exercida para inovar
no mundo jurdico. Como nunca existiu a expresso rgo regulador no Brasil, o
legislador quis empreg-Ia no mesmo sentido em que utilizada nos Estados Unidos.
No entanto, o direito americano rico em conceitos jurdicos indeterminados. dando
grande margem discricionria aos rgos reguladores, situao que se contrasta
frontalmente com a adstrio da atividade administrativa lei em nosso direito,
lembrando que a tipicidade um dos atributos do ato administrativo. s6
Pedro Dutra, por sua vez, j admite que a extenso do poder regulamentar aos
novos rgos reguladores uma necessidade inerente nova ordem constitucional
vigente, que instituiu a abertura da economia nacional e determinou especialmente
a defesa da livre concorrncia e dos direitos do consumidor, apresentando um grande
nmero de situaes concretas que no cabem s leis diretamente prover. 87

84 MARQUES NETO. Floriano Azevedo. ob. cit., nota p. 93.


85 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. ob. cit., p. 146.
86 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. ob. cit.. pp. 146 e 147.
87 DUTRA. Pedro, O Poder Regulamentar dos rgios Reguladores, in Revista de Direito Admi-
nistrativo. Rio de Janeiro, jul./set. 2000, p. 24 \.

172
Afirma, porm, ao longo de todo o trabalho, o impedimento destes regulamentos
extrapolarem os limites da lei. Citando San Tiago Dantas, ressalta que sempre que
um rgo administrativo, autrquico ou no, expede um regulamento sobre matria
j disciplinada em lei, deve ser observada a perfeita adequao do regulamento ao
texto da lei e neste sentido, pontua a ilegalidade da disposio regulamentar que se
oponha ao comando legal, seja por contradiz-lo, seja por alargar ou reduzir o
mbito de suas palavras. 88
Faz-se mister ressaltar o impedimento a que os regulamentos alarguem o con-
tedo legal, tendo em vista a construo terica exposta acima, que pretende relegar
a lei apenas a fixao de princpios gerais, deixando ao alvedrio do administrador o
amplo desenvolvimento destes conceitos:

"No tampouco permitido ao rgo administrativo, sob o pretexto de


insuficincia da norma legal, emend-Ia por meio de norma regulamentar,
para suprir-lhe lacuna, mesmo se indiscutvel a existncia dessa no
competente o rgo para aditar a Lei: repele a ordem jurdica a converso
de rgo administrativo em rgo legislador supletivo, elaborador incidental
de norma legal; deve o rgo administrativo circunscrever-se elaborao
de normas infra-legais." 89

Extremamente interessante a remisso do autor jurisprudncia francesa, onde


est sendo restringida a fria legislati.va dos rgos independentes.
O autor anota que o Conselho de Estado Francs, rgo ao qual cabe decidir
em ltima instncia questes suscitadas na aplicao das normas legais no mbito
da Administrao Pblica, ao estender o poder regulamentar s autoridades admi-
nistrativas independentes, fixou-lhe os termos aplicveis aos demais rgos do poder
executivo. Da mesma forma, os tribunais franceses tm decidido que o poder regu-
lamentar exercido pela autoridades administrativas deve-se limitar a "ativar a Lei" ,
cujas regras tm seu campo de atuao inscrito na esfera das normas legais. 90
Diogo de Figueiredo Moreira Neto estabelece uma distino bastante salutar
para o deslinde da questo, qual seja a diferena entre a discricionariedade polti-
ca-administrativa e a discricionariedade tcnica.
Enquanto a primeira caracteriza-se por decises de amplo espectro, que devem
ser avaliadas por polticos e burocratas, a segunda comporta opes bem mais
restritas, pois so consideradas luz de regras cientficas. A discricionariedade
tcnica utilizada quando a lei prescreve Administrao uma atividade de aclara-
mento da realidade tecnicamente complexa, que importa no emprego de disciplinas
especializadasYI
Assim estabelece os limites desta atuao:

88 DUTRA, Pedro, ob. cit., p. 247.


89 DUTRA, Pedro, ob. cit., p. 247.
90 DUTRA, Pedro ob. cit., p. 248.
91 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, ob. cit., p. 169.

173
"O contedo vlido das normas baixadas pelas agncias reguladoras est
integralmente definido na margem de escolha tcnico-cientfica que a legis-
lao delegante abriu exclusiva discrio dos respectivos agentes tcnicos.
Ultrapassar tais limites, ao acrescentar s normas reguladoras critrios po-
lticos-administrativos onde no deveriam existir, caracteriza a invaso de
poderes que so prprios esfera das decises do Poder Legislativo e
propositadamente retirados dos agentes da burocracia administrativa di-
reta." 92

Entendendo que o poder normativo das agncias originado atravs de um


conceito de deslegalizao, o mestre em apreo conclui pela submisso desta prer-
rogativa lei:

"8. A deslegalizao no produz legislao da mesma hierarquia que as leis,


aqui entendidas no sentido amplo, como produtos do processos legislativos
polticos, tratados na Constituio de 1988 no art. 59 e seus incisos. 9. Por
essa razo, as normas reguladoras baixadas pelas Agncias delegatrias
no podem alterar nem, muito menos, derrogar as leis (no sentido amplo)
bem como os atos normatil'os remissivos, delas derivados."93 (grifou-se)

Por ltimo, faz-se mister anotar que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir
pedido de liminar em Ao Direta de Inconstitucionalidade, referendou o entendi-
mento de que as normas produzidas pelas agncias devem, necessariamente, estar
limitadas ao contedo legal. Confira:

" ( ... )
a) quanto aos incisos IV e X do art. 19, sem reduo de texto, dar-lhes
interpretao conforme a Constituio Federal, com o objetivo de fixar
exegese segundo a qual a competncia da Agncia Nacional de Telecomu-
nicaes para expedir normas subordina-se aos preceitos legais e regula-
mentares que regem a outorga, prestao e fruio dos servios de teleco-
municaes no regime pblico e no regime privado, vencido o Ministro
Marco Aurlio que o deferia." 94

Concluso

No primeiro captulo ficou estatudo a necessria submisso dos regulamentos


lei face ao princpio da legalidade, pelo que, em nosso ordenamento jurdico, os
regulamentos esto interditados de inovar no ordem jurdica, no tendo lugar os
regulamentos autnomos.

92 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. ob. cit.. p. 170.


93 MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo, ob. cit., p. 182.
94 Adin 1668 -50. ReI. Min. Marco Aurlio. julg. em 20.08.1998.

174
Tambm foi observado que outros rgos da Administrao Pblica, alm do
Presidente, esto autorizados a expedir normas complementares lei.
Da mesma forma foi explicitado que as nicas hipteses possveis de delegao
legislativa em nosso ordenamento so aquelas previstas no art. 68 da Constituio,
sendo ilegais quaisquer delegaes legislativas disfaradas.
Pelo todo exposto, parece-nos razovel que as agncias reguladoras exeram
competncia regulamentar, desde que seja, necessariamente, exercida dentro dos
limites da lei.
Acreditamos que as duas teorias construdas, a fim de autorizar as agncias a
expedirem normas inovadoras na ordem jurdica, fundamentadas tanto em decretos
autnomos, como em delegao legislativa, no tm como se sustentar, pelo tudo
que se exps no primeiro captulo.
Afora os impedimentos j expostos atuao tipicamente legislativa dos rgos
reguladores, outras crticas podem ser feitas.
Aqueles que defendem os decretos autnomos, acreditam que esta uma com-
petncia inerente administrao, ou expresso do poder discricionrio. Porm, o
exerccio da competncia regulamentar tem como nico fundamento a Constituio,
nos remontando aos ensinamentos do mestre Canotilho, transcritos no capitulo l.l.
A argumentao de que, face inrcia do legislador, caberia ao administrador
fazer suas vezes, tambm insustentvel. A Constituio disponibiliza os meios
prprios para se suprir a omisso legislativa. e so eles o mandado de injuno (art.
5, LXXI), a ao direta de inconstitucionalidade por omisso (art. 103, 2), bem
como oferece as formas de dar agilidade atuao do Executivo, que so as medi-
das-provisrias e a delegao legislativa, nos estritos termos dos arts. 62 e 68. Assim,
no razovel supor que seria autorizado ao administrador atuar por vias transversas.
A delegao legislativa de atribuio normativa s agncias, da mesma forma,
inconcebvel. Como j asseverado, a previso do art. 68 da Constituio uma
exceo ao princpio da separao dos poderes, e, como cedio, no possvel ~
interpretar extensivamente as excees aos princpios constitucionais. Somente a
prpria Constituio pod~~tabelecer excees aos seus princpios, sendo terminan-
temente proibido ao legislador ordinrio faz-lo.
Portanto no h como se alargar o conceito de delegao legislativa para con-
ceder uma carta branca s agncias, e, obedecendo-se os requisitos do art. 68, este
instrumento mostra-se imprestvel a servir de fundamento ao poder normativo das
agncias.
Por outro lado, outras questes merecem serem levadas em considerao, afora
os problemas estritamente tcnicos.
Como foi exposto no captulo 3.3, a propalada independncia das agncias frente
Administrao central, infelizmente, at o momento no existe de fato. As agncias
no esto seguras das interferncias polticas, tampouco esto resguardadas do risco
aventado por dez entre dez autores: a captura por parte dos agentes regulados.
Podemos facilmente verificar o problema na recente resoluo n 249 da
ANEEL, que regulamentando a lei 10.438, retira o nus do "seguro apago" sobre
as grandes indstrias, o que deve acarretar. necessariamente, uma sobrecarga ao
consumidor final. As indstrias, por gastarem mais de 3 megawatts por ms, so

175
consideradas consumidores livres, no sendo objeto de tarifas reguladas. Segundo
os clculos de representantes das distribuidoras, os custos podem dobrar a partir do
prximo ano, quando deve aumentar o nmero de indstrias exercendo este direito
de Iiberdade. 95
Perceba-se como este ato da agncia subverte uma de suas principais misses,
a proteo ao consumidor. O que se pretende mostrar que a ampla especialidade
e absol uta neutralidade, justificati vas encontradas pelos autores ptrios, repetindo a
doutrina americana, para conferir legitimidade para outorga dos mais variados e
amplos poderes s agncias, no so realidades.
Frise-se que no pretendemos amaldioar as agncias. A atividade de regula-
mentao exercida de forma especializada, atravs da discricionariedade tcnica, tal
como concebida por Diogo de Figueiredo, , sem sombra de dvida, uma excelente
aprimoramento da atividade regulatria do Estado.
Porm, o que se pe em questo a razoabilidade do sacrifcio de uma garantia
to cara aos cidados, o princpio da legalidade, sob estes argumentos.
No podemos olvidar, como bem lembra Pedro Dutra, que o exerccio do poder
regulamentar pela administrao pblica traz o vinco autoritrio que marca a expe-
rincia poltica brasileira, levando-nos a termos sempre em ateno redobrada os
limites de tais normas em relao Lei. 96
Deve-se frisar que este no um discurso ultrapassado, tendo em vista que nos
trs primeiros mandatos presidenciais, aps o fim da ditadura, o pas experimentou
uma recorrente usurpao de funo legislativa por parte dos Presidentes da Rep-
blica. Por mais de dez anos, fez-se uso reiterado e abusivo das medidas-provisrias,
restringindo liberdades em todas as sortes de matrias, frente a inrcia, (e porque
no conivncia) do Congresso Nacional, que apenas recentemente restringiu a edio
destas medidas em emenda constitucional.
Por um lado, deve ser cobrado um maior apego das nossas Casas Legislativas
sua funo constitucional, devendo-se exigir, frente esta nova realidade, que o
Congresso exera de fato sua atribuio prevista no art. 49, V da Constituio.
Por outro, mostra-se evidncia que no um mero argumento arraigado de
conservadorismo de uma doutrina administrativista atvica, a fidelidade ao princpio
da legalidade.
Pois, como dizia o saudoso Darcy Ribeiro, profundo conhecedor de nosso pas
- no Brasil, preciso repetir o bvio.

Referncias bibliogrficas

BASTOS, Celso Ribeiro, MARTINS, Ives Gandra, Comentrios Constituio do


Brasil. 4 volume, Tomos I e 11, Ed. Saraiva, So Paulo, 1997.

95 Fonte: Jornal "Vaior". de sexta-feira, 31 de maio de 2002.


96 DUTRA, Pedro, ob. cit., p. 240.

176
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177
Direito Constitucional do Trabalho
Arnaldo Sssekind

Este li\TO trata do Direito Constitucional do Traba-


lho no seu conceito especifico. No alcana. por-
tanto, a Previdncia Social, que j constitui um ramo
autnomo da enciclopdia jurdica, nem a Justia
do Trabalho, que integra o Poder Judicirio, sub-
metida s disposies do Captulo m, do Ttulo IV,
do Estatuto Poltico de 1988.

Ref.0217 Encadernado 488 pgs.


Form. 16x23 1999

Direito Constitucional Internacional


Celso D. de Albuquerque Alello

Obra pioneira no Brasil. Versa sobre as normas


constitucionais de alcance internacional. So estu-
dados: direitos do homem, extradio, nacionalida-
de, concluso dos tratados, inconstitucionalidade
de tratados, princpios de poltica externa, imuni-
dade de jurisdio de Estado estrangeiro etc. feito DIREITO
um estudo comparado com os direitos norte-ame- CONSTITUCIONAL
ricano e francs. O DI Pblico, em virtude da inte-
grao econmica, passou a influenciar diretamen-
te o Direito Constitucional que precisou se adaptar
a ele.

Ref. 0072 Brochura 388 pgs.


Form. 14x21 1999 2l!. ed.