RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade inerente ao Estado de Direito. tambm consequncia necessria,

devido crescente presena do Estado nas relaes sociais, interferindo cada vez mais nas
relaes individuais.

1. Aspectos gerais

Preliminarmente, responsabilidade civil aquela que se traduz na obrigao de reparar danos

patrimoniais e se exaure com a indenizao.

Atualmente pacfico o entendimento, nos mais diversos ordenamentos jurdicos do mundo,

de que o Estado responsvel pelos atos praticados por seus agentes, tendo,
consequentemente, o dever de ressarcir s vtimas, eventuais danos causados.

A responsabilidade inerente ao Estado de Direito. tambm consequncia necessria,

devido crescente presena do Estado nas relaes sociais, interferindo cada vez mais nas
relaes individuais.

Esse dever de responder caracteriza a responsabilidade extracontratual que no decorre de

um contrato anterior, mas de uma obrigao imposta ao Estado de reparar eventuais danos
causados por atos praticados por seus agentes, no exerccio de suas atribuies.

Esse , inclusive, o conceito utilizado por Celso Antnio Bandeira de Mello.

importante entender que a atuao estatal imposta aos administrados, que no tem como
recusar a presena do Estado. O Estado age de forma imperativa, independente da vontade do
indivduo.

Por isso surge um tratamento especial para o administrado, e para o Estado um maior rigor
quanto responsabilizao dos seus atos.

A responsabilidade civil do Estado tem princpios prprios e compatveis com a sua posio
jurdica, por isso mais extensa que a aplicvel s pessoas privadas.

Segue as mesmas linhas da responsabilidade civil privada, mas com algumas regras especficas
que visam dar mais proteo aos administrados, considerando que a presena do Estado
acontece quase todo dia, e a intensidade dos danos suscetveis de serem causados aos
administrados bem maior.

A ordem jurdica nacional una, sujeita a todos, inclusive o Estado. Trata-se da aplicao do
princpio da isonomia.

Ainda dentro do contexto da isonomia, o Estado tambm obrigado a indenizar um

determinado administrado que sofre um prejuzo em razo de uma ao que trar benefcios
para toda a sociedade.
O princpio da isonomia tambm serve como fundamento para a responsabilidade civil do
Estado. Lembrando que a legalidade para o administrador fazer tudo aquilo que a lei
autoriza. Logo, se praticar algum ato fora dos padres estabelecidos na lei, o Estado ter de
arcar com eventuais danos causados.

Hely Lopes Meirelles prefere a designao responsabilidade civil da Administrao Pblica, j

que em regra, essa responsabilidade surge de atos da Administrao e no de atos do Estado
como entidade poltica.

Esse, porm, no o melhor entendimento, j que Administrao a mquina estatal e no a

pessoa jurdica dotada de personalidade.

2. Evoluo terica

O tema passou por longo perodo de evoluo, e ainda hoje recebe elementos de adaptao
ao desenvolvimento social.

2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado

Num primeiro momento da histria, aplica-se a teoria da irresponsabilidade do Estado, onde o

governante era quem dizia o que era certo ou errado. Agia, segundo a mxima americana the
king do noto wrong (o rei no erra nunca).

Ocorre que as sociedades evoluram, e passaram a no mais aceitar esse modelo de Estado. A
teoria da responsabilizao do Estado comea a ganhar fora. O Estado passa a ser
responsabilizado em situaes pontuais. No Brasil esse reconhecimento ocorre com o
surgimento do Tribunal de Conflitos, em 1.873.

2.2. Teoria da responsabilidade subjetiva do Estado

Como o prprio nome diz, fundamenta-se no elemento subjetivo, na inteno do agente

representante do Estado, e causador do dano.

Para o Estado ser chamado responsabilidade era necessria a comprovao de quatro

elementos: a conduta estatal; o dano; o nexo causal entre a conduta e o dano; e o elemento
subjetivo, a culpa ou o dolo do agente.

A existncia cumulativa dos quatro elementos era indispensvel para no causar excluso da
responsabilidade.

Note que nesse momento a responsabilidade baseava-se na comprovao da culpa ou dolo do

agente, o que para a vtima era um desafio enorme.

Com isso a responsabilidade evolui, mas continua dentro do campo da subjetividade. Passa de
subjetiva na culpa do agente para subjetiva na culpa do servio. Nesse momento a vtima no
precisa apontar o agente, basta demonstrar que o servio no foi prestado; ou no foi
prestado quando deveria; ou, ainda, foi prestado de forma ineficiente (mal feito).

o que Hely Lopes Meirelles chama de Teoria da Culpa Administrativa.

Muito embora essa evoluo tenha facilitado o conjunto probatrio, ainda era muito difcil
demonstrar que o servio havia sido prestado abaixo dos padres.

Com isso a responsabilidade evolui mais uma vez, e a culpa passa a ser presumida em
hipteses que a vtima ficava desobrigada do nus da prova.

Mas vale ressaltar que nem todo funcionamento defeituoso do servio acarretava essa
responsabilidade. Era necessrio analisar o caso concreto e observar a diligncia mdia que se
poderia exigir do servio.

o que Hely Lopes Meirelles classifica como Teoria do Risco Administrativo.

Hely nos ensina, ainda, a Teoria do Risco Integral, que uma modalidade extremada da
doutrina do risco administrativo, abandonada na prtica, por conduzir ao abuso e iniquidade
social. Por essa doutrina a Administrao ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano
suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vtima. Essa teoria jamais foi
aceita entre ns, embora haja quem sustente sua admissibilidade no texto das constituies
anteriores (Mrio Massago, Curso do Direito Administrativo, 1960, p. 339; Otvio de Barros,
Responsabilidade Pblica, 1956, p. 103).

Com o passar do tempo a atuao estatal se torna cada vez mais incisiva. Surge com isso a
necessidade de aumentar a proteo em relao aos administrados, e para isso a
responsabilidade evolui novamente.

2.3. Teoria da responsabilidade objetiva do Estado

Embora j reconhecida como regra no Brasil, tornou-se constitucional com a Constituio

Federal de 1.946, sendo adotada at hoje.

A Constituio de 1.988 aperfeioou essa teoria utilizando a expresso agente. Mais ampla
ao se referir queles que atuam em nome do Estado. E tambm reconhecendo a
responsabilidade civil decorrente tanto do dano material quanto do dano moral,
reconhecendo este ltimo como figura autnoma.

Nessa teoria, a caracterizao se condiciona ao preenchimento de trs requisitos: conduta

estatal, dano e nexo de causalidade entre a conduta e o dano.

Note que no se exige a comprovao do elemento subjetivo do agente que age em nome do
Estado. No h se falar em culpa ou dolo no dano causado.

importante ressaltar que na responsabilidade objetiva a obrigao de indenizar surge em

razo de um procedimento lcito ou ilcito, que produza leso na esfera juridicamente
protegida de outrem.

Destaca-se, tambm, a hiptese de excluso da responsabilidade objetiva, quando ausente um

dos trs requisitos.

Hoje, no Brasil, a responsabilidade civil do Estado est prevista no art. 37, 6, da Constituio
Federal.
A responsabilidade objetiva a regra no pas, acatada como padro a teoria do risco
administrativo.

Entretanto, doutrina e jurisprudncia admitem a possibilidade de compatibiliz-la com a

responsabilidade subjetiva, nos casos de danos decorrentes de atos omissivos, seguindo, nesse
caso, a teoria da culpa do servio.

Subsistem atualmente, portanto, de forma harmnica, as duas teorias, apesar de

preferencialmente se reconhecer a teoria objetiva.

2.4. Outras teorias

a) Teorias civilistas (Maria Sylvia Zanella Di Pietro)

Teoria que teria sucedido a da irresponsabilidade do Estado (meados do sculo XIX).

Tinha sua base no Direito Civil.

Distinguia os atos do Estado em atos de imprio e atos de gesto. Os primeiros seriam

praticados com todas as prerrogativas e privilgios, sendo regidos por um direito especial.

Os segundos, praticados pela Administrao em situao de igualdade com os particulares.

Essa teoria foi alvo de grande oposio, quer pelo reconhecimento da impossibilidade de se
dividir a personalidade do Estado; quer pela dificuldade de enquadrar-se o ato como sendo de
imprio ou de gesto.

b) Teorias publicistas (Maria Sylvia Zanella Di Pietro):

Que se subdividem em Teoria da Culpa do Servio (ou da Culpa Administrativa) e Teoria do

Risco (que Hely Lopes Meirelles desdobra em Teoria do Risco Administrativo e Teoria do Risco
Integral).

3. Responsabilidade por ao e por omisso.

O Estado pode causar danos aos particulares por ao ou por omisso. Quando o fato
administrativo comissivo, podem os danos ser gerados por conduta culposa ou no. Nesse
caso a responsabilidade objetiva do Estado se dar pela presena dos seus pressupostos: o
fato administrativo, o dano e o nexo causal.

Todavia, quando a conduta estatal for omissiva, ser preciso distinguir se a omisso constitui
ou no fato gerador da responsabilidade civil do Estado. Nem toda conduta omissiva retrata
um desleixo do Estado em cumprir um dever legal.

Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, somente quando o Estado se omitir diante do dever
legal de impedir a ocorrncia do dano que ser responsvel civilmente e obrigado a reparar
os prejuzos.

O entendimento mais correto, portanto, de que a responsabilidade civil do Estado, no caso

de conduta omissiva, s ocorrer quando presentes os elementos que caracterizam a culpa.
*Artigos 927, pargrafo nico, CC; art. 43, CC; art. 37, 6, CF esses dispositivos aplicam-se
apenas s condutas comissivas.

4. Responsabilidade do Estado por atos do Poder Legislativo.

Em relao aos atos legislativos a regra da irresponsabilidade, sob os seguintes argumentos:

1. O poder legislativo atua no exerccio da soberania, podendo alterar, revogar, criar ou

extinguir situaes, sem qualquer limitao que no decorra da Constituio Federal.

2. O poder legislativo edita normas gerais e abstratas dirigidas a toda a coletividade; o nus
delas decorrentes igual para todas as pessoas que se encontram na mesma situao, no
quebrando o princpio da igualdade de todos perante os nus e encargos sociais.

3. Os cidados no podem responsabilizar o Estado por atos de parlamentares por eles

mesmo eleitos.

Crticas:

- Mesmo exercendo parcela da soberania, o Poder Legislativo tem que se submeter

Constituio, de modo que acarreta responsabilidade do Estado quando edita leis
inconstitucionais.

- Nem sempre a lei produz efeitos gerais e abstratos, de modo que o Estado deve responder
por danos causados por leis que atinjam pessoas determinadas, mesmo que se trate de
normas constitucionais.

- A eleio de parlamentar implica delegao para fazer leis constitucionais.

5. Responsabilidade do Estado por atos do Poder Judicirio.

Em relao aos atos praticados pelo Poder Judicirio, tambm h divergncia doutrinria.

H quem defenda que o Poder Judicirio soberano. Que os juzes tm de agir com
independncia no exerccio das suas funes. Sem temor de que suas decises possam ensejar
a responsabilidade do Estado.

Para essa corrente da doutrina os magistrados no so funcionrios pblicos e, portanto, a

indenizao por dano decorrente de deciso judicial infringiria a regra da imutabilidade da
coisa julgada, porque implicaria no reconhecimento de que a deciso foi proferida com
violao da lei.

Crticas:

- A soberania do Estado, no dos poderes.

- A ideia de independncia no aceita, j que inerente aos trs poderes. Logo, o mesmo
temor poderia ser utilizado como argumento pelos poderes Executivo e Legislativo.

- O argumento de no ser o juiz funcionrio pblico no encontra respaldo do direito

brasileiro, pois o magistrado ocupa cargo pblico criado por lei e se enquadra no conceito legal
dessa categoria funcional. Ainda que se entenda ser ele agente poltico, estaria abrangido pela
norma do art. 37, 6, CF, que emprega precisamente o vocbulo agente para abranger
todas as categorias de pessoas que prestam servio ao Estado.

RESPONSABILIDADE AQUILIANA

Responsabilidade Civil a obrigao de reparar o dano que uma pessoa causa a outra. Em
direito, a Teoria da Responsabilidade Civil procura determinar em que condies uma pessoa
pode ser considerada responsvel pelo dano sofrido por outra pessoa e em que medida est
obrigada a repar-lo. A reparao do dano feita por meio da indenizao, que quase
sempre pecuniria. O dano pode ser integridade fsica, honra ou aos bens de uma pessoa.

A Responsabilidade Civil tambm denominada extracontratual ou Aquiliana. Nesse sentido

essa responsabilidade a que se submete todo aquele que venha a gerar prejuzo a outrem,
de promover a devida indenizao, no poderia deixar de incidir em face do Estado
contemporneo, toda vez que em virtude de ao ou omisso submeta a prejuzo terceiro ou
particular.

A Responsabilidade Aquiliana tem sua origem no Direito Romano, datando de 286 a.C,
especificamente na Lex Aquilia e consiste no que hoje conhecemos por culpa extracontratual,
ou seja, aquele dever comum de cuidado que, quando inobservado, gera dano a outrem, mas
sua proteo no est previamente resguardada por qualquer contrato, caso em que teramos
culpa contratual.

Evoluo histrica da Responsabilidade Civil

Existem trs grandes momentos no panorama evolutivo da Responsailidade Civil, assim: Nos
primeiros tempos da organizao do Estado viveu-se sob a gide da Teoria da
Irresponsabilidade, isto , o Estado no era responsabilizado civilmente pelas suas condutas,
sejam elas omissivas ou comissivas. Essa foi a poca das monarquias absolutistas, em que
prevaleciam preceitos como "The King can do no wrong" (o Rei no erra), presente nas
monarquias inglesas ou "LEtat, cest moi" (o Estado sou eu), vigente no regime monrquico
francs. A responsabilidade de indenizar decorre de um erro, seja por ao ou omisso, assim,
se Estado no erra no h como se falar em indenizaco.

Passamos ento a um segundo momento da Responsabilidade Civil, sob a gide das teorias
civilistas. Nessa segunda etapa da evoluo histrica da Responsabilidade Civil estatal,
passaram a vigorar as Teorias da Responsabilidade Civil Subjetiva do Estado pela ao que
viesse a gerar um prejuzo ao terceiro ou particular.

Nesse momento histrico, a Responsabilidade Civil do Estado tornou-se tecnicamente possvel,

no entanto, carecia da demonstrao dos elementos subjetivos, dolo ou ao menos culpa, e
mais, da identificao de qual dos agentes do Estado havia praticado a conduta geradora do
prejuzo, o que tornava excessivamente difcil, porque no dizer praticamente impossvel a
Responsabilizao Civil do Estado. Nesse contexto histrico vigoraram as Teorias Civilistas da
Responsabilidade.

Ainda sob a gide das Teorias Civilistas da Responsabilidade, foi desenvolvida a teoria da culpa
ou falha do servio (oriunda da expresso francesa "faute du service"). Essa era uma teoria
civilista e, portanto, integrante do segundo momento da responsabilidade civil, onde essa era
de natureza subjetiva na ao, e carecedora da demonstrao da existncia dos elementos
subjetivos dolo ou ao menos culpa, para que o Estado fosse compelido a indenizar eventual
prejuzo.

A teoria em tela foi a grande precursora das atuais teorias publicistas, pois, inovou no
ordenamento jurdico da poca por no mais exigir a demonstrao do apontamento de qual
dos agentes do Estado havia praticado a conduta para que o Estado fosse responsabilizado
civilmente. A teoria da culpa administrativa ou culpa annima ou culpa ou falha do servio
deslocou a anlise da culpa do agente estatal para o servio prestado. Assim, o Estado poderia
ser responsabilizado nas hipteses de ausncia ou atraso na prestao do servio ou em sua
prestao defeituosa, resultando em prejuzo para os administrados.

A maior importncia dessa teoria reside justamente na mudana de uma concepo at ento
vigente, fortalecendo a denominada culpa annima do servio, e deixando de lado a
necessidade da comprovao da culpa do agente estatal. Significa dizer que a teoria da culpa
do servio foi a responsvel por superar as teorias civilistas, dando ensejo ao desenvolvimento
de teorias publicistas. Da, comeou-se a aceitar a responsabilidade civil objetiva do Estado,
tornando desnecessria a anlise da culpa ou dolo sobre o ato administrativo praticado.

O fundamento para adoo da responsabilidade civil objetiva do Estado, afastando as regras

do direito privado, a necessidade de observar o princpio da isonomia. Nesse sentido, a
teoria da responsabilidade objetiva do Estado fundada no risco administrativo "surge como
expresso concreta do princpio da igualdade dos indivduos diante dos encargos pblicos. a
forma democrtica de repartir os nus e encargos sociais por todos aqueles que so
beneficiados pela atividade da Administrao Pblica".

A Constituio Federal de 1988 tratou expressamente o tema e acrescentou as pessoas que

prestam servios pblicos por delegao de competncia no rol pessoas jurdicas que podem
ser responsabilizadas objetivamente, in verbis:

Art. 37, 6. As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de

servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Dessa forma, no Brasil fora adotada a teoria do risco administrativo como regra, podendo ser
aceita a tese de que se aplica a teoria do risco integral, isto , quando no se admite a
alegao de qualquer excludente de ilicitude por parte estatal, nas hipteses de dano nuclear
(art. 21, XXIII da Constituio Federal) e em caso de atentado terrorista contra aeronaves (Lei
n. 10.744/2003).

Responsabilidade civil subjetiva na omisso

O professor Celso Antnio Bandeira de Mello sustenta a corrente majoritria, segundo a qual,
a responsabilidade civil do Estado ser sempre subjetiva quando o dano decorrer de uma
omisso do Estado. O professor pondera que nos casos de omisso, o Estado no agiu, no
sendo, portanto, o causador do dano, pelo que s estaria obrigado a indenizar os prejuzos
resultantes de eventos que teria o dever de impedir. Aduz que "a responsabilidade estatal por
ato omissivo sempre responsabilidade por ato ilcito. E, sendo responsabilidade por ilcito,
necessariamente responsabilidade subjetiva, pois no h conduta ilcita do Estado (embora do
particular possa haver) que no seja proveniente de negligncia, imprudncia ou impercia
(culpa) ou, ento, deliberado propsito de violar a norma que constitua em dada obrigao".

A responsabilidade subjetiva a regra bsica que persiste, independentemente de existir ou

no norma legal a respeito. Todos respondem subjetivamente pelos danos causados a outrem,
por um imperativo tico-jurdico universal de justia. Destarte, no havendo previso legal de
responsabilidade objetiva, ou no estando esta configurada, ser sempre aplicvel a clusula
geral da responsabilidade subjetiva se configurada a culpa.

Ao de regresso

Trata-se da ao do Estado, em face dos seus agentes, aos quais incumbe a realizao de
atividades que se inserem nos limites da sua competncia ou para as quais foram contratados
quando ao agir ou se omitir culposa ou dolosamente causarem dano a terceiro. Nesse
contexto, configurado o comportamento culposo ou doloso do agente estatal, deve o Poder
Pblico, em vista do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, mover-lhe ao
regressiva para se ressarcir de tudo aquilo que pagou ao particular j indenizado. Este o
contedo da parte final do artigo 37, pargrafo 6, da Constituio Federal, que assegura o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Assim, com base no mencionado dispositivo constitucional, em razo do dano sofrido pela
vtima, surgem duas responsabilidades patrimoniais: a do Estado, que de natureza objetiva, e
a do autor do dano, que tem fundamento na culpa. Nesse diapaso a Constituio Federal
criou responsabilidade objetiva para as pessoas jurdicas de direito pblico, no h, contudo,
qualquer obstculo para que o lesado proponha ao indenizatria contra quem lhe parecer
conveniente, isto , apenas contra o Estado, apenas contra o agente que lhe provocou o
prejuzo ou contra ambos. H que se observar, entretanto, que a responsabilidade objetiva
que recai sobre a pessoa jurdica no extensiva ao autor do dano, que responde
patrimonialmente perante o lesado ou diante do Estado apenas se restar provado culpa ou
dolo de sua parte. Pela anlise do mencionado artigo 37, pargrafo 6, da Constituio, v-se
que o legislador constituinte realmente no almejou obstaculizar o direito do lesado de voltar-
se contra o autor do dano, mas apenas facilitar o acesso indenizao contra o Estado por
comportamentos lesivos de seus agentes.

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

1. CONCEITO DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Para iniciar o entendimento de o que o controle da administrao pblica, cabe se utilizar do
conceito da palavra controle, em tema de administrao pblica, utilizado pelo Professor Hely
Lopes Meirelles, dizendo que controle a faculdade de vigilncia, orientao e correo que
um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.

J se utilizando deste conceito, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o controle

da administrao pblica dizendo que esta tanto o poder como o dever, que a prpria
Administrao (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de
rgos especializados, a sua atuao administrativa. o controle que o Poder Executivo e os
outros rgos administrativos dos demais Poderes tem sobre suas prprias atividades, tendo
como inteno a legitimidade de seus atos, mant-los dentro da lei, a defesa dos direitos dos
administrados e a conduta adequada de seus agentes.

Assim, chega-se ao conceito mais simples de Fernanda Marinela, que explana o controle da
administrao como o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos para a fiscalizao
e reviso de toda atividade administrativa.

Cabe ressaltar que o controle da administrao exercitvel em todos e por todos os Poderes
do Estado, devendo-se estender toda atividade administrativa e todos seus agentes.

Qualquer atuao administrativa estar condicionada aos princpios expressos no artigo 37 da

Constituio Federal. Porm, no h um captulo ou ttulo especfico, nem um diploma nico
que discipline o controle da administrao. Por outro lado, a existncia de diversos atos
normativos colaboram com regras, modalidades, instrumentos, rgos, etc. para a organizao
desse controle.

Portanto, este controle extremamente necessrio para se garantir que a administrao

pblica mantenha suas atividades sempre em conformidade com os referidos princpios
encontrados na Constituio e com as regras expressas nos atos normativos tornando
legtimos seus atos e afast-los da nulidade.

2. CLASSIFICAO DAS FORMAS DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Existem diversos tipos e formas de controlar a administrao pblica. Estes variam conforme o
Poder, rgo ou autoridade que o exercitar, ou tambm pelo sua fundamentao, modo e
momento de sua efetivao.

A classificao das formas de controle se dar, portanto, conforme: sua origem; o momento do
exerccio; ao aspecto controlado; amplitude.

2.1. Conforme a origem

2.1.1. Controle interno

O controle interno aquele que exercido pela entidade ou rgo que o responsvel pela
atividade controlada, no mbito de sua prpria estrutura. O controle que as chefias exercem
nos atos de seus subordinados dentro de um rgo pblico considerado um controle interno.
Segundo Marinela, todo superior hierrquico poder exercer controle administrativo nos atos
de seus subalternos, sendo, por isso, responsvel por todos os atos praticados em seu setor
por servidores sob seu comando.

Sempre ser interno o controle exercido no Legislativo ou no Judicirio por seus rgos de
administrao, sobre seus servidores e os atos administrativos praticados por estes.

A Constituio Federal, em seu artigo 74, determina que dever ser mantido pelos Poderes
sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens mnimos que este controle dever ter
como objeto, conforme exposto abaixo:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas
de governo e dos oramentos da Unio;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto

oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem
como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;

IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Em seu pargrafo primeiro, fica estabelecido que Os responsveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao
Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Ou seja, se torna
obrigatrio a denncia de qualquer irregularidade encontrada para o TCU.

2.1.2. Controle externo

O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos
praticados por outro Poder. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, o que se realiza por rgo
estranho Administrao responsvel pelo ato controlado. Este mesmo autor utiliza como
exemplo a apreciao das contas do Executivo e do Judicirio pelo Legislativo; a auditoria do
Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa do Executivo; a anulao de um
ato do Executivo por deciso do Judicirio; a sustao de ato normativo do Executivo pelo
Legislativo.

2.1.3. Controle externo popular

J que a administrao sempre atua visando o interesse pblico, necessrio a existncia de

mecanismos que possibilitem a verificao da regularidade da atuao da administrao por
parte dos administrados, impedindo a prtica de atos ilegtimos, lesivos tanto ao indivduo
como coletividade, e que tambm seja possvel a reparao de danos caso estes atos de fato
se consumem.

O exemplo mais comum de controle externo popular o previsto no artigo 31, 3, da

Constituio Federal, que determina que as contas dos Municpios fiquem, durante sessenta
dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte para o exame e apreciao, podendo
questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. No existindo lei especfica sobre o assunto, o
controle poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como, por exemplo, o
mandado de segurana e a ao popular.

2.2. Conforme o momento do exerccio

2.2.1. Controle prvio ou preventivo (a priori)

Se chama prvio o controle exercido antes do incio ou da concluso do ato, sendo um

requisito para sua eficcia e validade. exemplo de controle prvio quando o Senado Federal
autoriza a Unio, os Estados, o Distrito Federal ou os Municpios a contrair emprstimos
externos. Outro exemplo apresentado por Hely Lopes Meirelles o da liquidao da despesa
para oportuno pagamento.

2.2.2. Controle concomitante

o controle exercido durante o ato, acompanhando a sua realizao, com o intento de

verificar a regularidade de sua formao. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo expem como
exemplos do controle concomitante a fiscalizao da execuo de um contrato administrativo
e a realizao de uma auditoria durante a execuo do oramento, entre outros.

2.2.3. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori)

Considera-se subsequente ou corretivo, o controle exercido aps a concluso do ato, tendo

como inteno, segundo Fernanda Marinela, corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade
ou dar-lhe eficcia, a exemplo da homologao na licitao. Alexandrino e Paulo ainda
constatam que o controle judicial dos atos administrativos, por via de regra um controle
subsequente.

2.3. Quanto ao aspecto controlado

2.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade

este tipo de controle que verifica se o ato foi praticado em conformidade com a lei; nas
palavras de Hely Lopes Meirelles, o que objetiva verificar unicamente a conformao do ato
ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem.

O controle de legalidade e legitimidade no s verifica apenas a compatibilidade entre o ato e

o disposto na norma legal positivada, mas tambm dever ser apreciado os aspectos relativos
observncia obrigatria da dos princpios administrativos.

Poder ser exercido tanto pela prpria administrao que praticou o ato (que configurar um
controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judicirio, no exerccio de sua funo
jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo em casos previstos na Constituio.

Nas palavras de Alexandrino e Paulo, como resultado do exerccio do controle de legalidade

pode ser declarada a existncia de vcio no ato que implique a declarao de sua nulidade.
O ato ser declarado nulo nos casos em que existir ilegalidade neste, e poder ser feita pela
prpria Administrao, ou pelo Poder Judicirio. A anulao ter efeito retroativo, desfazendo
as relaes resultantes dele.

Com a edio da Lei n 9.784/99, alm de um ato poder ser vlido ou nulo, passou a ser
admitida a convalidao do ato administrativo defeituoso, quando este no acarretar leso ao
interesse pblico ou a terceiros.

2.3.2. Controle de mrito

O controle de mrito tem como objetivo a verificao da eficincia, da oportunidade, da

convenincia e do resultado do ato controlado. Conforme Hely Lopes Meirelles, a eficincia
comprovada em face do desenvolvimento da atividade programada pela Administrao e da
produtividade de seus servidores.

Ele normalmente de competncia do prprio Poder que editou o ato. Todavia, existem casos
expressos na Constituio em que o Poder Legislativo dever exercer controle de mrito sobre
atos que o Poder Executivo praticou, caso este previsto no artigo 49, inciso X:

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...)

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder

Executivo, includos os da administrao indireta;

Segundo grande parte da doutrina, no cabe ao Poder Judicirio exercer esta reviso, para no
violar o princpio de separao dos poderes. Quando o Poder Judicirio exerce controle sobre
atos do Executivo, o controle ser sempre de legalidade ou legitimidade.

Entretanto, pelo fortalecimento dos princpios fundamentais da administrao como o da

moralidade e eficincia, e os princpios constitucionais implcitos da razoabilidade e da
proporcionalidade, existe atualmente, nas palavras de Alexandrino e Paulo, uma ntida
tendncia atenuao dessa vedao ao exerccio, pelo Poder Judicirio, do controle de
determinados aspectos de alguns atos administrativos, que costumavam ser encobertos pelo
conceito vago de mrito administrativo.

Portanto, hoje em dia o Poder Judicirio pode invalidar um ato administrativo de aplicao de
uma penalidade disciplinar, por considerar a sano desproporcional ao motivo que a causou,
por exemplo. Quando o Judicirio se utiliza do controle de mrito, ele est declarando ilegal
um ato que estar ferindo os princpios jurdicos bsicos, como no exemplo acima, o da
razoabilidade. Cabe tambm lembrar que o Judicirio no poder revogar o ato administrativo,
e sim apenas anul-lo.

2.4. Quanto amplitude

2.4.1. Controle hierrquico

O controle hierrquico, segundo Hely Lopes Meirelles, aquele que resulta automaticamente
do escalonamento vertical dos rgos do Executivo, em que os inferiores esto subordinados
aos superiores. O controle hierrquico sempre que os rgos superiores (dentro de uma
mesma estrutura hierrquica) tm competncia para controlar e fiscalizar os atos praticados
por seus subordinados.

Esta forma de controle sempre um controle interno, tpico do Poder Executivo, mas que
tambm existe nos demais poderes. Nas palavras do professor Gustavo Mello, existe controle
hierrquico em todos os poderes, quanto s funes administrativas, de acordo com a escala
hierrquica ali existente, mas no h nenhum controle hierrquico entre Poderes distintos, vez
que os trs Poderes so independentes entre si. Um exemplo de controle hierrquico o
diretor de uma secretaria controlando o ato de seu serventurio.

O controle hierrquico irrestrito e no depende de alguma norma especfica que o

estabelea ou o autorize. Graas a este controle que se pode verificar os aspectos relativos
legalidade e ao mrito de todos atos praticados pelos agentes ou rgos subordinados a
determinado agente ou rgo.

2.4.2. Controle finalstico

o controle que exercido pela Administrao Direta sobre as pessoas jurdicas integrantes da
Administrao Indireta. um controle que depende de lei que o estabelea, determine os
meios de controle, as autoridades responsveis pela sua realizao, bem como as suas
finalidades.

Em casos excepcionais (casos de descalabro administrativo), poder a Administrao Direta

controlar a indireta independentemente de regulamentao legal. a chamada tutela
extraordinria.

Ele no se submete a hierarquia, visto que no h subordinao entre a entidade controlada e

a autoridade ou o rgo controlador. Segundo Hely Lopes Meirelles, um controle
teleolgico, de verificao do enquadramento da instituio no programa geral no Governo e
de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funes
estaturias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada.

3. CONTROLE JUDICIAL DA ADMINSTRAO PBLICA

O controle judicirio ou judicial o exercido pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos
administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do prprio Judicirio quando
este realiza atividade administrativa.

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, graas a adoo do sistema da jurisdio una,
fundamentado no artigo 5, inciso XXXV da Constituio Federal, no direito brasileiro, o Poder
Judicirio dever apreciar qualquer leso ou ameaa a direito, mesmo que o autor da leso
seja o poder pblico.

Este tipo de controle exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem como intuito
unicamente a verificao da legalidade do ato, verificando a conformidade deste com a norma
legal que o rege.

Conforme Alexandrino e Paulo, os atos administrativos podem ser anulados mediante o

exerccio do controle judicial, mas nunca revogados. A anulao ocorrer nos casos em que a
ilegalidade for constatada no ato administrativo, podendo a anulao ser feita pela prpria
Administrao ou pelo Poder Judicirio, e ter efeitos retroativos, desfazendo as relao
resultantes do ato. Entretanto, de acordo com os mesmos autores, a regra de o ato nulo no
gerar efeitos h que ser excepcionada para com os terceiros de boa-f que tenham sido
atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relao a esses, em face da presuno de
legitimidade que norteia toda a atividade administrativa, devem ser preservados os efeitos j
produzidos na vigncia do ato posteriormente anulado.

No que concerne aos limites do controle do Poder Judicirio, este no dever invadir os
aspectos que so reservados apreciao subjetiva da Administrao Pblica, conhecidos
como o mrito (oportunidade e convenincia). Neste ponto, a doutrina se divide ao analisar
qual o limite que a apreciao judicial poder chegar: Alexandrino e Paulo consideram que o
Judicirio no pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo administrador
(resultado de sua valorao de oportunidade e convenincia administrativas) dos elementos
motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mrito administrativo, desde que feita,
essa escolha, dentro dos limites da lei, j Di Pietro considera que no h invaso de mrito
quando o Judicirio aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaborao; a
ausncia ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetvel de invalidao pelo Poder
Judicirio.

O Poder Judicirio sempre poder, portanto, anular atos administrativos, vinculados ou

discricionrios, desde que provocado, que apresentem vcios de ilegalidade ou ilegitimidade.
Existem diversos meios de controle dos atos da Administrao, sendo alguns acessveis a todos
os administrados, e outros restritos a legitimados especficos. Estes meios sero expostos a
seguir.

3.1. Meios de controle judicirio

De acordo com Hely Lopes Meirelles, os meios de controle judicirio so as vias processuais
de procedimento ordinrio, sumarssimo ou especial de que dispe o titular do direito lesado
ou ameaado de leso para obter a anulao do ilegal em ao contra a Administrao
Pblica.

3.1.1. Habeas corpus

O habeas corpus tem como objetivo proteger o direito de locomoo. Gustavo Mello ensina
que este ser concedido sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia
ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder.

Este instrumento poder ser impetrado por qualquer pessoa (no necessita de advogado)
quando seu direito de ir, vir e ficar for prejudicado por algum, tanto uma autoridade pblica
quanto um particular estranho Administrao. Ele gratuito, conforme disposto no artigo 5,
inciso LXXVII e se encontra previsto no inciso LXVIII deste mesmo artigo:

LXVIII - conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de

sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de
poder;
3.1.2. Habeas data

O habeas data o instrumento constitucional que ser concedido para assegurar pessoa
fsica ou jurdica o conhecimento de informaes contidas em registros concernentes ao
postulante e constantes de reparties pblicas ou particulares acessveis ao pblico, ou para
retificao de dados pessoais. A Lei n 9.507/97, acrescentou mais uma hiptese em seu artigo
7, inciso III, garantindo tambm para a anotao nos assentamentos do interessado, de
contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel e que esteja sob pendncia
judicial ou amigvel.

Deve-se lembrar que esse remdio constitucional tem como objetivo garantir que a pessoa
tenha conhecimento de quais informaes sobre sua prpria pessoa constam de algum banco
de dados, bem como para retific-las, caso tenha interesse. O habeas data no serve para
garantir o direito de obter uma informao qualquer, mesmo sendo de seu interesse
particular, mas que no se refira sua vida pessoal.

O habeas data ser cabvel, conforme o STJ consagrou em sua Smula n 2, aps a recusa por
parte da autoridade administrativa em fornecer a informao indesejada.

3.1.3. Mandado de segurana individual

O mandado de segurana o meio constitucional que ser concedido sempre para proteger
um direito lquido e certo, que no seja amparado por habeas corpus e habeas data, lesado ou
ameaado de leso por ato de autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de
atribuies do Poder Pblico. Segundo Hely Lopes Meirelles, Destina-se a coibir atos ilegais de
autoridade que lesam direito subjetivo, liquido e certo, do impetrante.

O prazo para impetrar o mandado de segurana de 120 dias contados aps o conhecimento
do ato a ser impugnado. um prazo decadencial, onde no se admite interrupo nem
suspenso. Este meio constitucional no ser cabvel nas hipteses de: direitos amparados
pelo habeas corpus e habeas data; para corrigir leso decorrente de lei em tese (conforme
preceitua a Smula n 266 do STF); ato do qual caiba recurso administrativo com efeito
suspensivo, independente de cauo; deciso judicial que caiba recurso com efeito suspensivo;
e de deciso judicial transitada em julgado.

Esse remdio constitucional admite a suspenso liminar do ato, e a ordem, quando concedida,
tem efeito mandamental e imediato, no podendo ser impedida sua execuo por nenhum
recurso comum, exceto pelo Presidente do Tribunal competente para apreciar a deciso
inferior.

3.1.4. Mandado de segurana coletivo

Esse tipo de mandado de segurana surgiu com a Constituio Federal de 88, em seu artigo 5,
inciso LXX, que determina:

LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:

a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;

b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em
funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados;

De acordo com Gustavo Mello, cabe ressaltar que as entidades relacionadas na alnea b s
podem defender os interesses de seus membros ou associados, enquanto os partidos
polticos defendem os interesses da populao.

3.1.5. Ao popular

A ao popular um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. Ela utilizvel por

qualquer de seus membros, exercendo seus direitos cvicos e polticos. No tem como
inteno proteger direito prprio do autor, mas sim interesses de toda a comunidade. Ela
poder ser utilizada de forma preventiva ou de forma repressiva contra a atividade
administrativa lesiva do patrimnio pblico.

Ela poder ser proposta por qualquer cidado, ou seja, o brasileiro nato ou naturalizado, que
est no gozo de seus direitos polticos, apto a votar e ser votado. Caso derrotado na ao, o
autor no ser obrigado a pagar custas judiciais ou indenizar a parte contraria, visto que a ao
visa proteger um interesse pblico, e no o seu interesse individual, salvo se o autor houver
movido a ao de m-f.

A ao popular se encontra prevista no artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal:

LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;

Em caso de desistncia da ao por parte do autor, como esta se trata de um interesse pblico,
poder haver o prosseguimento da ao pelo Ministrio Pblico ou por outro cidado.

3.1.6. Ao civil pblica

Nas palavras de Alexandrino e Paulo a ao civil pblica visa reprimir ou impedir leso a
interesses difusos e coletivos, como os relacionados proteo do patrimnio pblico e social,
do meio ambiente, do consumidor, etc.. Ela nunca dever ser proposta para defesa de
direitos individuais, e no se destina a reparar prejuzos causados a particulares pela conduta
comissiva ou omissiva do ru.

O doutrinador Gustavo Mello considera que essa ao no especificamente uma forma de

controle da Administrao, vez que tem como sujeito passivo qualquer pessoa, pblica ou
privada, que cause o referido dano; eventualmente, essa pessoa poder ser da Administrao
Pblica.

Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo 11 Ed. Rio de Janeiro:
Impetus, 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 17 Ed. So Paulo: Malheiros, 1990.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 24 Ed. So Paulo: Atlas, 2011.

KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de direito administrativo: teoria, doutrina e

jurisprudncia: questes de concursos comentadas. 3 Ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.

MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 4 Ed. Niteri: Impetus, 2010.