Giambiagi & Alm.

Finanas Pblicas
Captulo 10: O Sistema Tributrio Brasileiro
 Tema reforma do sistema tributrio
recorrentemente costuma ser alvo de debates;

Da discusso at a aprovao das reformas h um

longo caminho a percorrer;

Por que to difcil ter um sistema tributrio

ideal?

Uma reforma, muitas vezes, implica melhorar a

situao de alguns grupos, em detrimento de
outros;
 Tema reforma do sistema tributrio
discusso de como a renda do pas dividida,
em relao a cinco cortes diferentes da
distribuio dessa renda:
a) Funcional quanto da renda do setor privado
assumir a forma de lucros e quanto de salrios;

b) Pessoal que percentual da renda ficar com

cada percentil da populao;
c) Regional como se distribuem os recursos entre
as diversas unidades do pas;

d) O corte governo versus setor privado que

define a parcela da renda apropriada pelo
governo;

e) O corte federativo associado a como a renda

apropriada pelo governo lato sensu (em sentido
amplo) divide-se entre a Unio, os estados e os
municpios aspecto que complementa a
questo regional;
 Da por que to difcil chegar a um
consenso que deixe todas as partes em
conflito satisfeitas;

Sistema tributrio:
um dos determinantes da competitividade dos
bens produzidos pelo pas;
 Proclamao da Repblica (1889) at os anos 1930:
Estrutura do sistema tributrio brasileiro era praticamente
igual vigente no Imprio;

Imprio: principal fonte de receitas pblicas

comrcio exterior;

Imposto de importao: chegou a ter uma

participao de 2/3 da receita total do setor
pblico;
 Constituio de 24/02/1891
Introduziu o regime de separao de fontes tributrias
(Unio e estados);

Governo central imposto de importao, direitos de

entrada, sada e estadia de navios, taxas de selo e taxas de
correios e telgrafos federais;

Estados impostos sobre a exportao, sobre mveis rurais e

urbanos, sobre a transmisso de propriedades e sobre
indstrias e profisses, taxas de selo e contribuies relativas

a seus correios e telgrafos;

 Constituio de 24/02/1891
Tanto a Unio como os estados tinham poder para
criar outras receitas tributrias;

Todo perodo anterior Constituio de 1934:

principais fontes de receita:

Unio imposto de importao;

Estado imposto de exportao;

Municpio imposto incidente sobre indstrias e

profisses;
 Constituio de 1934
Passaram a predominar os impostos internos sobre
produtos;

Principais modificaes estados e municpios;

Estados foram dotados de competncia para decretar o

imposto de vendas e consignaes; proibiu-se a cobrana do
imposto de exportaes em transaes interestaduais;
limitao da alquota deste imposto a um mximo de 10%;

Municpios passaram a ter competncia para decretar

alguns tributos;
 Constituio de 1934
Principais fontes de receita:

Estado imposto de vendas e consignao;

Municpios impostos sobre indstrias e profisses e o

imposto predial urbano;

Unio imposto de importao (at final dos anos 1930

quando foi superado pelo imposto sobre o consumo);
 Constituio de 1937
Praticamente no houve alteraes no sistema
vigente;

Mudanas:

Estados perda da competncia para tributar o

consumo de combustveis de motor de exploso;

Municpios perda da competncia para tributar a

renda das propriedades rurais;
 Constituio de 1937
Principais fontes de receita:

Incio da dcada de 1940:

Estados: imposto sobre vendas e consignaes (30%);

imposto de exportao (menos de 4%);
 Constituio de 1946
Algumas alteraes importantes

1) Municpios:

Incluso de 2 novos impostos: o imposto do selo

municipal e o imposto de indstria e profisses;

2) Institucionalizou-se um sistema de transferncia de

impostos modificao da discriminao de rendas
entre as esferas de governo;
 Constituio de 1946
Algumas alteraes importantes

Emenda Constitucional n 5 (incio da dcada de 1960)

atribuiu aos municpios 10% da arrecadao do imposto de
consumo e aumentou de 10% para 15% a participao dos
municpios no imposto de renda;

Perodo 1946/1966: aumento da importncia relativa

dos impostos internos sobre produtos;
 Constituio de 1946
1956: primeiros passo em direo tributao sobre o
valor agregado criao do imposto sobre o consumo;

1892: imposto sobre o fumo;

1960: Receitas:

impostos sobre o consumo 40% (Unio);

sobre vendas e consignaes 70% (Estados);

sobre indstrias e profisses 45% (Municpios);

 Reforma dos anos 1960
Principais objetivos:

Aumentar a arrecadao do Estado solucionar dficit fiscal e

dotar a estrutura tributria dos meios necessrios para apoiar
e estimular o crescimento econmico;

Melhoria de qualidade quanto aos efeitos alocativos dos

tributos;

Maior centralizao de recursos centralizao da

arrecadao e perda de autonomia financeira das unidades
subnacionais;
 Reforma dos anos 1960
Principal aspecto modernizador: mudana da
sistemtica de arrecadao priorizao sobre o
valor agregado em vez de em cascata;

Adoo do IVA (ainda que sem ter este nome) no Brasil:

foi feito antes mesmo do que na prpria comunidade
econmica europeia com exceo da Frana;

Brasil, em 1967, passou a ter um dos sistemas

tributrios mais modernos do mundo, na poca;
 Reforma dos anos 1960
Outros pontos da reforma:

Racionalizao do sistema tributrio reduo do

nmero de tributos;

Reformulao dos tributos e de sua partilha federativa;

Fundamentao dos fatos geradores dos tributos em

conceitos econmicos e no mais jurdicos como
vendas e consignaes, negcios etc.
 Reforma dos anos 1960
Criao de 2 impostos sobre o valor agregado:

Federal imposto sobre produtos industrializados (IPI);

Estadual imposto sobre circulao de mercadorias (ICM);

ICM: imposto de alquota uniforme;

IPI: a diferenciao de alquotas foi estabelecida segundo

critrios inversos essencialidade dos bens maior
utilizao do imposto como instrumento de poltica
econmica e social;
 Reforma dos anos 1960

Os impostos passaram a ser classificados nas seguintes

categorias:

1) Impostos sobre comrcio exterior impostos de

exportao e importao foram transferidos para a Unio;

2) Impostos sobre o patrimnio e a renda IPTU: municipal;

ITBI: estadual e ITR e IR: federais; ITR: era distribudo
em percentual de 80%, e posteriormente, integral, aos
municpios;
 Reforma dos anos 1960
3) Impostos sobre a produo e a circulao IPI
(federal), ICM (estadual), impostos sobre servio de
transportes e comunicaes (ISTC) e o IOF (ambos
federais); imposto sobre servios (ISS)(municipal);

4) Impostos nicos sobre energia eltrica (IUEE),

sobre combustveis e lubrificantes (IUCL) e sobre
minerais (IUM), todos federais;

5) Receitas extra oramentrias FGTS e as

contribuies para a Previdncia Social;
Antes da reforma Aps a reforma (1965/1967)
A) Federais A) Federais
a) Imposto ao Comrcio Exterior
a) Imposto de Importao
(exportao e importao)
b) Imposto de Consumo b) IPI
c) Impostos nicos c) Impostos nicos
d) Imposto de Renda d) Imposto de Renda
e) Imposto sobre Transferncias de Fundos para
e) IOF
o Exterior
f) Impostos sobre Negcios -
g) Impostos Extraordinrios f) Impostos Extraordinrios
g) Outros (transportes, comunicaes
h) Impostos Especiais
etc.)
B) Estaduais B) Estaduais
a) Impostos sobre Vendas a Varejo a) ICM
b) Imposto sobre Transmisso (Causa
b) Imposto sobre Transmisso (Causa mortis)
mortis e Inter vivos)
c) IPTU -
d) Imposto sobre Expedio -
e) Impostos Especiais -
C) Municipais C) Municipais
a) Imposto Territorial Rural -
b) Imposto de Transmisso (Inter vivos) -
c) IPTU a) IPTU
d) Imposto de Indstrias e Profisses b) ISS
e) Imposto de Licena
f) Imposto sobre Diverses Pblicas
g) Imposto sobre Atos de Economia
 Reforma dos anos 1960
Foram institudas duas formas de transferncias
federais para os governos subnacionais:

Fundos de participao e as partilhas de impostos

nicos;

Fundos de participao dos estados (FPE) e dos

municpios (FPM):

Eram calculados sobre a arrecadao conjunta do IR e

IPI; distribudos inicialmente, 10% para cada esfera;
 Reforma dos anos 1960
Norte e Nordeste:

Aplicao adicional de recursos fiscais provenientes de

parcela da arrecadao do imposto de renda da pessoa
jurdica (IRPJ);

Criao dos fundos de participao:

Compensar a perda de capacidade tributria das esferas

subnacionais;
 Reforma dos anos 1960
Anos que se seguiram reforma

a) Centralizao de recursos arrecadados na esfera da

Unio reduo dos percentuais de transferncias
dos fundos de participao;

b) Ampla concesso de incentivos e subsdios

atividade produtiva;
 Reforma dos anos 1960
Imposto de renda apresentava certa distores

a) Inexistia a tributao antecipada dos rendimentos

dos profissionais liberais e locadores de imveis
tratamento desigual relativamente aos assalariados;

b) Defasagem muito grande entre o perodo base do

imposto e o momento de seu pagamento, ou de sua
restituio perodo de inflao elevada provocava
grandes distores;
 Reforma dos anos 1960
1970

Criao do Programa de Integrao Social (PIS)

financiado por uma contribuio mensal sobre o
faturamento das empresas;

Criao do programa de Formao do Patrimnio do

Servido Pblico (PASEP) custeado pela contribuio
mensal de entidades de natureza pblica;
 Reforma dos anos 1960
1970

A incidncia sobre o faturamento das empresas, apesar

de mais gil em situaes de inflao alta, significou um
retrocesso do ponto de vista da modernizao do
sistema, visto que constitui um retorno a formas de
tributao em cascata (p. 252);
 Reforma dos anos 1960
Criou um sistema tributrio que, apesar de pecar
quanto falta de equidade e ao alto grau de
centralizao, era tecnicamente avanado para a
poca;

Resultados das mudanas:

Carga tributria atingiu cerca de 25% do PIB, permanecendo

neste patamar no final dos anos 1960 e ao longo de toda a
dcada de 1970;
 Constituio de 1988
Objetivo: fortalecimento da Federao:

Aumento do grau de autonomia fiscal dos

estados e municpios e;

Descentralizao dos recursos tributveis

disponveis;
 Constituio de 1988
Mudanas nas regras de tributao:

Atribuiu-se competncia a cada um dos estados para

fixar autonomamente as alquotas do seu principal
imposto, o ICMS, sucessor do ICM;

Unio perdeu o direito (concedido pela Constituio

anterior) de conceder isenes de impostos estaduais e
municipais e passou a ser proibida de impor condies
ou restries entrega e ao emprego de recursos
distribudos quelas unidades subnacionais;
 Constituio de 1988
Perodo ps-constituio

Governo federal:

Adotou sucessivas medidas para compensar suas perdas

piora da qualidade da tributao e dos servios prestados;

Base para distribuio do FPE, do FPM e dos fundos de

desenvolvimento regional e de compensao das exportaes
de produtos industrializados arrecadaes do IR e do IPI
Unio passou a usar outros tributos para recompor sua
receita;
 Constituio de 1988
Perodo ps-constituio

Criao de novos impostos e elevao das alquotas dos

j existentes, principalmente dos no sujeitos partilha
com os estados e municpios;
 Constituio de 1988
Exemplos de tributos criados e alquotas elevadas:

Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) em

1989;

Aumento da alquota da Cofins no nvel inicial de 0,5%

at 3% em 1999;

Aumento do IOF;

Criao da IPMF/CPMF (posteriormente extinta);

 Constituio de 1988
Reao do governo federal resultou na:

Queda na qualidade do sistema tributrio sem

que tenha ocorrido de forma definitiva uma
soluo de seu desequilbrio financeiro e fiscal.
 Antes da Constituio de 1988 Depois da Constituio de 1988
Esferas de governo Federal Estadual Municipal Federal Estadual Municipal
A. Federal
I. Renda 67 16 17 53 24,5 22,5
IPI 67 16 17 43 32 25
I. Importao 100 100
IOF 100 100

B. Estadual
ICMS 80 20 75 25
I. nico Energia Eltrica 30 50 20
I. nico Cont. e Lub. 40 40 20
I. nico s/ Minerais 10 70 20
I. s/ Servios de
Transportes 30 50 20
I. s/ Servios de
Comunicaes 100
IPVA 50 50 50 50
I. Transmisso 50 50 100
IR adicional 100

C. Municipal
ISS 100 100
IPTU 100 100
 Tendncia de crescimento ao longo do tempo, com
destaque para dois perodos principais: o ps-reforma
dos anos 1960 e o ps-Plano Real;
A tendncia elevao da carga tributria ao longo dos anos
1990 e no sculo XXI decorreu principalmente do aumento
da carga de tributos incidentes sobre bens e servios,
explicado em boa parte pelo crescimento da carga de
impostos cumulativos, que, do ponto de vista econmico,
so de pior qualidade, prejudicando o desempenho do setor
produtivo (p.253);
Participao dos diversos tributos na arrecadao
total:

Alta participao dos tributos sobre bens e

servios (tributao indireta):
Variou entre 40% e 45% da receita total dos anos 1980;

Dcada de 1990: mais de 50% da receita total;

- Participao dos diversos tributos na arrecadao total:

Baixa participao da tributao sobre o patrimnio e,

principalmente, sobre a renda;

Patrimnio pouco mais de 1% da receita total nos anos 1980

e pouco menos de 2% em mdia, na dcada de 1990;

Renda em torno de 18% da arrecadao total manteve-se

relativamente constante nas dcadas de 1980 e 1980;

Governo procurou a arrecadao mais fcil

(faturamento como base de incidncia); as receitas destes
tributos no so partilhados com os estados e municpios;
 Carga tributria no Brasil (% PIB)
2020

2010

2000

1990

1980

1970

1960

1950

1940

1930

1920

1910

Carga tributria

Fonte: IBGE (Contas Nacionais)

 Carga tributria no Brasil (% PIB)
40

35

30

25

20

15

10

Carga tributria

Fonte: IBGE (Contas Nacionais)

 Sistema tributrio brasileiro eficiente no
sentido de gerar um nvel de receita elevado, mas
sofre da alguns problemas srios;
1) Nvel agregado de taxao
o Representa um nus importante, para um pas de nvel de
renda mdio como o Brasil;

o expressivamente superior aos de outros pases da

Amrica Latina;

o Participao da tributao da renda na carga tributria

brasileira muito baixa;
 Carga tributria de pases selecionados: receita no conceito de Governo Geral (2009)

Pases Carga tributria (% PIB) Pases Carga tributria (% PIB)

Pases em
Economia avanadas desenvolvimento
Dinamarca 54,2 Hungria 45,9
Sucia 53,8 Repblica Theca 40,3
Finlndia 52,4 Israel 40,3
Noruega 50 Ucrnia 39
ustria 47,9 Bulgria 38,7
Blgica 47,7 Brasil 37,7
Frana 47 Polnia 37,6
Itlia 46,3 Litunia 36,1
Holanda 44,8 Bolvia 31,8
Alemanha 44,6 Romnia 31,6
Portugal 43,7 frica do Sul 31,4
Nova Zelndia 42,5 Eslovquia 31,3
Reino Unido 39,1 Rssia 30,3
Canad 38,2 Egito 29,5
Espanha 34 Colmbia 26,2
Austrlia 32,5 Vietn 23
Suia 29,9 Chile 22,6
Japo 29,7 China 21
Estados Unidos 30,9 ndia 20,5
Peru 19
Argentina 18,9
El Salvador 17,3
Tailndia 15,5
 Pases membros da OCDE (Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico)

Alemanha Estnia Noruega

Austrlia Finlndia Nova Zelndia
ustria Frana Pases Baixos
Blgica Grcia Polnia
Canad Hungria Portugal
Chile Irlanda Reino Unido
Coria do Sul Islndia Repblica Tcheca
Dinamarca Israel Sucia
Eslovquia Itlia Sua
Eslovnia Japo Turquia
Espanha Luxemburgo
Estados Unidos Mxico
2012
2013
2) Falta de equidade
o Carga tributria sobre a renda (especialmente a
incidente sobre pessoas fsicas) e sobre o patrimnio
so baixas;

o Nvel de tributao de pessoas fsicas no Brasil baixo

em comparao com padres internacionais;

o Excessiva participao dos tributos sobre bens e

servios na arrecadao:

o Alto grau de regressividade da carga

tributria;
3) Efeitos sobre a competitividade
o Forte presena sobre de impostos cumulativos

o Preo dos bens nacionais fica inchado de tributos;

o Produto nacional torna-se caro frente ao similar

importado;

o Mercado externo:

o Produto nacional enfrenta a concorrncia de produtos sem

essa carga tributria;

o Pas taxa suas exportaes;

 Contexto:
Piora da qualidade do sistema tributrio na dcada de 1990;
Cumulatividade de alguns impostos: IPI e ICMS;

Lula prioridade de governo: encaminhou ao Congresso

Nacional, em 2003, projeto de emenda constitucional
tratando da reforma tributria (PEC n 41/2003);
Objetivos da reforma:
Elevar a eficincia econmica e a competitividade;
Minorar a regressividade;
Reduzir a evaso fiscal e a informalidade;
Simplificar;
Eliminar a guerra fiscal
 Principais pontos da reforma tributria
aprovados pelo Congresso Nacional:
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU):

Criada em 2000, um mecanismo oramentrio do

governo federal que lhe permite usar livremente 20%
das receitas de impostos e contribuies federais;

A DRU se extinguiria em dezembro de 2003 mas a

reforma prorrogou-a at 2007;
 Principais pontos da reforma tributria
aprovados pelo Congresso Nacional:
Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico (CIDE):

Governo repassar 25% da arrecadao da CIDE para

estados (18,75%) e municpios (6,25%).

Critrio de partilha ser definido em medida

provisria, mas deve considerar a extenso de malha
rodoviria, o consumo de combustveis e a populao;
 Principais pontos da reforma tributria aprovados
pelo Congresso Nacional:
Contribuio Provisria sobre Movimentao ou
Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira (CPMF) vige at 2007, com
alquota mxima de 0,38% e mnima de 0,08%; receita
permanece com a Unio e vinculada seguridade social:

0,2% para sade;

0,1% para previdncia;

0,08% para o fundo de combate pobreza.

 Principais pontos da reforma tributria aprovados
pelo Congresso Nacional:
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)

Poder ser transferido da Unio aos municpios por meio

de convnio;

Prefeitura que no tiver estrutura para cobrar o tributo

receber 50% de valor arrecado pela Unio;

Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores

(IPVA)

Ter alquotas mnimas fixadas pelo Senado Federal;

 Forma de cobrana nas operaes
interestaduais;

Uma parte do ICMS devido ao Estado de origem

da mercadoria (normalmente correspondente a um
alquota de 12%) e uma parte ao Estado de destino;

Vendas dos Estados do Sul e Sudeste (exceto

Esprito Santo) para os demais Estados alquota
no Estado de origem de 7% ;
 Problema que essa estrutura gera:

Resistncia dos Estados em ressarcir as empresas

exportadoras dos crditos acumulados relativos ao
ICMS;

Argumento: ressarcimento de um imposto que foi

pago em outra unidade da Federao;
 Problema mais grave guerra fiscal um
Estado reduz o ICMS para atrair investimento
para seu territrio;
Anarquia tributria gerao de enorme
insegurana para os investidores;

Ao fazer um investimento, uma empresa no sabe se

seus concorrentes recebero benefcios que podem
comprometer sua capacidade de competir e
sobreviver no mercado;
 Problema mais grave guerra fiscal um
Estado reduz o ICMS para atrair investimento
para seu territrio;
Concesso de benefcios que favorecem as
importaes em detrimento da produo nacional:

Quando uma empresa importa um produto, todo o ICMS

devido ao Estado onde est a empresa mas quando o
mesmo produto comprado de outro Estado, parcela do
ICMS fica no Estado de origem.
 Problema mais grave guerra fiscal um
Estado reduz o ICMS para atrair investimento
para seu territrio;
Leva ineficincia econmica e deslocamento
improdutivo de mercadorias entre Estados:

Pode contribuir para o congestionamento da malha de

transportes;
Discusso: 60 impostos?

o Existncia de 60 tipos
diferentes de impostos uma
das crticas mais frequentes
feitas ao sistema tributrio
brasileiro;

o Esse nmero causa impacto e costuma ter grande

repercusso na mdia passa ao leitor ou
telespectador a ideia de que o sistema confuso,
excessivamente complexo e quase catico;
Discusso: 60 impostos?
o H pelo menos 3 motivos pelos quais essa crtica
no totalmente pertinente (mesmo que em alguns
casos de justifique fundir alguns impostos):

1) Alguns poucos tributos representam a maioria da

arrecadao; os demais no so muito relevantes;

2) Entre esse grupo de demais, muitos deles

representam contribuies ou taxas que se baseiam
no princpio de benefcio e no tributos;
Discusso: 60 impostos?

o H pelo menos 3 motivos pelos quais essa crtica

no totalmente pertinente (mesmo que em alguns
casos de justifique fundir alguns impostos):

3) A maioria deles no atinge, no seu conjunto, o grosso

da populao;

Somente paga imposto territorial rural quem

proprietrio de terras; s paga o adicional do fundo da
marinha mercante quem dono de navios etc.
Discusso: 60 impostos?
o Definio de carga tributria:

o a medida do esforo da sociedade para o

financiamento das polticas pblicas;

=
()
Discusso: 60 impostos?
 2013
7 primeiros tributos:

78,74% do total da carga tributria;

12 primeiros tributos:

89,34% do total da carga tributria;

Demais tributos:

Afetam pouco mais de 10% do total arrecadado; no

tem importncia significativa;
 A maioria dos demais tributos so, a rigor,
contribuies ou taxas;

a) Aplicam-se a casos especficos e no representam

qualquer complicao para o pagamento das
obrigaes da maioria dos contribuintes;

b) Seguem o princpio do benefcio.

Ex.: expedio de passaporte

Mais importante que o nmero de tributos a sua

racionalidade e a forma de sua cobrana;
 Quanto maior o nmero de taxas, melhor o
sistema tributrio. para cobrar de quem
efetivamente utiliza o servio. Se eu eliminar a taxa
de emisso de passaporte, quer dizer que os
passaportes sero financiados com receita de
impostos e, portanto, quem no tem passaporte
pagaria por quem tem.
Everardo Maciel, ento secretrio da Receita Federal em
entrevista ao Jornal do Brasil, 26/04/199.